SOU 2024:98
En ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess
Till statsrådet Romina Pourmokhtari
Regeringen beslutade den 8 juni 2023 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över och lämna förslag på hur tillståndsprövningen enligt miljöbalken kan förenklas och förkortas genom att göra prövningen mer flexibel, effektiv och förutsebar (dir. 2023:78).
Till särskild utredare förordnandes från och med samma dag juristen Camilla Adolfsson.
Som sakkunniga förordnades från och med den 1 oktober 2023 ämnesråden Anna Cedrum och Fredric Gemsjö, kansliråden Håkan Alfredsson, Linn Gloppestad, Lotta Lewin Pihlblad, Filip Vestling och Linn Åkesson, ämnessakkunniga Lina Weinmann, rättssakkunniga Simon Isaksson och Joanna Wänblad samt departementssekreterarna Sebastian Axelsson, Madeleine Ehlin och Sanna Keivanlo.
Som experter i utredningen förordnades från och med samma datum chefsjuristen Oscar Alarik (Naturskyddsföreningen), juristen Åsa Hill (LRF), handläggaren Johanna Hjärtberg (Tillväxtverket), advokaten Mikael Hägglöf (Svenskt Näringsliv), juristen Anna Isberg (SKR), tekniska rådet Carl-Philip Jönsson (mark- och miljödomstolarna), branschjuristen Tobias Kluge (Svemin), enhetschefen Magnus Langendoen (länsstyrelserna), miljöjuristen Christoffer Lundqvist (Naturvårdsverket), handläggaren Lars Nilsson (Energimyndigheten) och handläggaren Teresia Persson (Jordbruksverket).
Sakkunniga Anna Cedrum entledigades med verkan från den 1 februari 2024. Från och med samma dag förordnades departementssekreteraren Kristin Skeppsby som sakkunnig. Sakkunniga Lina Weinmann entledigades med verkan från den 1 juni 2024. Från och med samma dag förordnades departementssekreteraren Ulrika Gustafsson som sakkunnig. Sakkunniga Sanna Keivanlo entledigades med verkan från den 20 juni 2024. Från och med samma dag förordnandes departementssekreteraren Mats Bigner som sakkunnig. Från och med den 15 augusti 2024 förordnades verksjuristen
Martin Jansson (Havs- och vattenmyndigheten) som expert i utredningen. Sakkunniga Ulrika Gustafsson entledigades med verkan från den 4 september 2024. Från och med samma dag förordnandes sakkunniga Katrin Strömberg som sakkunnig i utredningen. Sakkunniga Joanna Wänblad entledigades med verkan från den 21 oktober 2024.
Utredaren har biståtts av ett sekretariat. Från och med den 28 augusti 2023 har ämnesrådet Ida Edwertz arbetat som sekreterare i utredningen. Från och med den 1 september 2023 har juristen Jesper Blomberg, utredaren Rasmus Firon, juristen Henrik Löv och juristen Rebecca Wennerberg arbetat som sekreterare i utredningen. Från och med den 18 september 2023 har docenten Henrik Josefsson arbetat som sekreterare i utredningen och från och med den 1 november 2023 har hovrättsrådet Kristina Dreijer arbetat som sekreterare i utredningen. Jesper Blomberg entledigades med verkan från den 1 januari 2024. Från och med den 17 januari 2024 har miljöjuristen Cecilia Ångström arbetat som sekreterare i utredningen.
Utredningen har antagit namnet Miljötillståndsutredningen. Betänkandet är skrivet i vi-form. Med detta avses utredaren och utredningssekretariatet. Jag är emellertid ensam ansvarig för samtliga förslag.
Härmed överlämnas betänkandet En ny samordnad miljöbedöm-
nings- och tillståndsprövningsprocess (SOU 2024:98). Uppdraget är
härigenom slutfört.
Stockholm i januari 2025
Camilla Adolfsson
Kristina Dreijer Ida Edwertz Rasmus Firon Henrik Josefsson Henrik Löv Rebecca Wennerberg Cecilia Ångström
5
Innehåll
Del 1
1 Författningsförslag ..................................................... 61
1.1 Förslag till lag om ändring i miljöbalken ............................... 61 1.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929 ............................................................................ 157 1.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1962:627) om utnyttjande av vattenkraft vid krig ................................ 166 1.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1966:314) om kontinentalsockeln ......................................................... 173 1.5 Förslag till lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988).............................................................................. 175 1.6 Förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948) ............... 177 1.7 Förslag till lag om ändring i lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter .......................................... 178 1.8 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:997) om vattenförbund ................................................................. 179 1.9 Förslag till lag om ändring i lagen (1978:160) om vissa rörledningar ............................................................ 180
Innehåll SOU 2024:98
6
1.10 Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429) .. 182 1.11 Förslag till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152) ........................................................................... 184 1.12 Förslag till lag om ändring i lagen (1980:307) om skyldighet för utländska kärande att ställa säkerhet för rättegångskostnader ....................................................... 187 1.13 Förslag till lag om ändring i lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn ........................................................ 189 1.14 Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet ................................................. 191 1.15 Förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45) .......... 192 1.16 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon ..................................................... 194 1.17 Förslag till lag om ändring i årsredovisningslagen (1995:1554) ........................................................................... 196 1.18 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg ....................................................... 198 1.19 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus ........................................................... 199 1.20 Förslag till lag om ändring i elberedskapslagen (1997:288) ............................................................................. 200 1.21 Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857) ................. 201 1.22 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:811) om införande av miljöbalken ............................................... 203 1.23 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet ............ 205 1.24 Förslag till lag om ändring i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor .............................................. 224 1.25 Förslag till lag om ändring i naturgaslagen (2005:403) ...... 227
Innehåll
7
1.26 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900).............................................................................. 228 1.27 Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500) ....... 231 1.28 Lagen Förslag till lag om ändring i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar ............................................. 233 1.29 Förslag till lag om ändring i lagen (2022:66) om konsultation i frågor som rör det samiska folket ......... 237 1.30 Förslag till förordning om ändring i kontinentalsockelförordningen (1966:315) ...................... 238 1.31 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1978:164) om vissa rörledningar ........................................ 240 1.32 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet ................................ 241 1.33 Förslag till förordning om ändring i mineralförordningen (1992:285) ........................................ 243 1.34 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:795) om tillstånd för kraftverk avsedda att drivas med oljebränsle ..................................................................... 245 1.35 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd...... 246 1.36 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll ............. 262 1.37 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:904) om anmälan för samråd ..................................... 263 1.38 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:1398) om vattenverksamheter ................................... 264 1.39 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:512) om deponering av avfall ..................................... 270 1.40 Förslag till förordning om ändring i vattenförvaltningsförordningen (2004:660) ...................... 272
Innehåll SOU 2024:98
8
1.41 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2004:675) om omgivningsbuller ........................................ 274 1.42 Förslag till förordning om ändring i naturgasförordningen (2006:1043) .................................... 275 1.43 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:215) om undantag från kravet på nätkoncession enligt ellagen (1997:857) ...................................................... 277 1.44 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:667) om allvarliga miljöskador .................................. 278 1.45 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:1770) om geografisk miljöinformation .................... 280 1.46 Förslag till förordning om ändring i plan- och byggförordningen (2011:338) .............................................. 284 1.47 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten ............................................................... 286 1.48 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer ...................... 288 1.49 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter ................................ 289 1.50 Förslag till förordning om ändring i industriutsläppsförordningen (2013:250) ......................... 293 1.51 Förslag till förordning om ändring i miljöprövningsförordningen (2013:251) .......................... 310 1.52 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:252) om stora förbränningsanläggningar ................. 385 1.53 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:253) om förbränning av avfall ................................... 387 1.54 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:21) om geologisk lagring av koldioxid ...................... 391 1.55 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion .............................. 394
Innehåll
9
1.56 Förslag till förordning om ändring i miljöbedömningsförordningen (2017:966) ....................... 396 1.57 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:1179) om finansiering av kärntekniska restprodukter ......................................................................... 411 1.58 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2021:757) om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi .................. 413 1.59 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2021:808) om nätkoncession .............................................. 414 1.60 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2022:1276) om producentansvar för elutrustning ............. 415
2 Inledning ................................................................ 417
2.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 417 2.2 Utredningsuppdraget ............................................................ 417 2.2.1 Utredningens direktiv ........................................... 417 2.2.2 Avgränsning av utredningens uppdrag ................. 418 2.3 Utredningens arbetsformer .................................................. 420 2.3.1 Internt arbete ......................................................... 420 2.3.2 Externt arbete ........................................................ 420 2.3.3 Analysmetoder ....................................................... 423 2.4 Andra utredningar och uppdrag av betydelse ..................... 429 2.4.1 Inledning ................................................................ 429 2.4.2 Utredningar ........................................................... 430 2.4.3 Pågående arbete i Regeringskansliet ..................... 444 2.4.4 Ett urval myndighetsuppdrag av betydelse för vårt uppdrag ..................................................... 448 2.5 Betänkandets disposition ...................................................... 454
Innehåll SOU 2024:98
10
3 Miljömålen .............................................................. 457
3.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 457 3.2 Tre nivåer i miljömålsstrukturen ......................................... 457 3.2.1 Generationsmålet .................................................. 458 3.2.2 Miljökvalitetsmålen ............................................... 459 3.2.3 Etappmål ................................................................ 461 3.2.4 Klimatmål .............................................................. 462 3.3 Myndigheternas roll i miljömålssystemet ........................... 463 3.4 Regeringens bedömning av måluppfyllelsen ....................... 464
4 Miljöprövning i ett historiskt perspektiv ...................... 467
4.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 467 4.2 Sammanfattning .................................................................... 467 4.3 1800-talet............................................................................... 469 4.4 1900-talet............................................................................... 469 4.5 Tidigt 2000-tal ...................................................................... 474
5 Gällande rätt ........................................................... 475
5.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 475 5.2 Nationell rätt ........................................................................ 476 5.2.1 Miljöbalken ............................................................ 476 5.2.2 Förhållandet mellan miljöbalken och andra lagar ....................................................... 484 5.3 Internationell rätt ................................................................. 485 5.3.1 Esbokonventionen ................................................ 485 5.3.2 Århuskonventionen .............................................. 486 5.3.3 EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial ..................................... 488 5.3.4 EU-förordningen om netto-nollteknik ............... 489 5.3.5 MKB-direktivet ..................................................... 490 5.3.6 Industriutsläppsdirektivet .................................... 491 5.3.7 Sevesodirektivet..................................................... 495
Innehåll
11
5.3.8 Förnybartdirektivet (inklusive Red III) och EU-förordningen om fastställande av en ram för att påskynda utbyggnaden av förnybar energi .................................................. 497 5.3.9 Avfallsdirektivet .................................................... 500
6 Nordisk utblick ....................................................... 505
6.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 505 6.2 Några sammanfattande iakttagelser ..................................... 505 6.3 Danmark ................................................................................ 510 6.3.1 Inledning ................................................................ 510 6.3.2 Tillstånds- och anmälningsplikt............................ 511 6.3.3 Samrådsförfarandet ................................................ 512 6.3.4 Tillståndsprövningen ............................................. 519 6.3.5 Anmälnings- och registreringsförfaranden .......... 522 6.3.6 Prövningsinstanser ................................................ 524 6.3.7 Överprövningen .................................................... 530 6.3.8 Tillsyn ..................................................................... 532 6.4 Finland ................................................................................... 532 6.4.1 Inledning ................................................................ 532 6.4.2 Tillstånds- och anmälningsplikt............................ 533 6.4.3 Samrådsförfarandet ................................................ 534 6.4.4 Tillståndsprövningen ............................................. 544 6.4.5 Anmälnings- och registreringsförfaranden .......... 553 6.4.6 Prövningsinstanser ................................................ 555 6.4.7 Överprövningen .................................................... 562 6.4.8 Tillsyn ..................................................................... 564
7 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? .............................. 565
7.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 565 7.2 Tillstånds- och anmälningsplikt för verksamheter och åtgärder .............................................. 565 7.2.1 Inledning ................................................................ 565 7.2.2 Synpunkter på dagens tillstånds- och anmälningsplikt...................................................... 566
Innehåll SOU 2024:98
12
7.2.3 Vilka krav på tillstånd ställer EU-rätten? ............ 572 7.2.4 Krav på tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarliga verksamheter i svensk rätt .......... 582 7.2.5 Krav på tillstånds- och anmälningsplikt för vattenverksamheter i svensk rätt .................... 590 7.2.6 Andra tillståndskrav i miljöbalken ....................... 595 7.2.7 Samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken .................. 600 7.2.8 Krav på tillstånd enligt annan lagstiftning ........... 605 7.2.9 Är de svenska kraven mer långtgående än de som finns inom EU-rätten? ........................ 612 7.3 Vad bör gälla för anläggningar för solkraft? ....................... 615 7.4 Uttrycket miljöfarlig verksamhet ........................................ 617 7.4.1 Inledning ................................................................ 617 7.4.2 Vad innebär ”miljöfarlig verksamhet”? ................ 617 7.4.3 Bör uttrycket miljöfarlig verksamhet ändras? ..... 621 7.5 Uttrycket bästa möjliga teknik ............................................ 623 7.5.1 Inledning ................................................................ 623 7.5.2 Vad innebär ”bästa tillgängliga teknik” enligt industriutsläppsdirektivet? ................................... 623 7.5.3 Vad innebär ”bästa möjliga teknik” enligt miljöbalken? .......................................................... 627 7.5.4 Är det svenska kravet mer långtgående?.............. 630 7.6 Generella föreskrifter ........................................................... 632 7.6.1 Inledning ................................................................ 632 7.6.2 Vad avses med generella föreskrifter? .................. 632 7.6.3 Bör användningen av generella föreskrifter öka? ... 634
8 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? .................. 639
8.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 639 8.2 Sammanfattande iakttagelser ............................................... 640 8.3 Prövning i första instans ...................................................... 641 8.3.1 Drygt hälften av alla tillståndsprövningar i första instans avgörs inom ett år ........................ 641 8.3.2 Handläggningstiden för olika typer av verksamheter varierar ....................................... 645
Innehåll
13
8.3.3 Handläggningstiderna varierar beroende på var ärendet avgörs ............................................. 652 8.3.4 Hur lång tid tar respektive handläggningsmoment i första instans? ............... 656 8.3.5 Hur lång tid tar det att handlägga ändringstillstånd eller villkorsändring? ................ 663 8.3.6 Hur stor andel får tillstånd i första instans? ........ 664 8.4 Total prövningstid inklusive tidsåtgång för överklaganden .................................................................. 665 8.4.1 Total prövningstid för A-verksamheter ............... 666 8.4.2 Total prövningstid för vattenverksamheter ......... 668 8.4.3 Överklaganden till Högsta domstolen ................. 668 8.4.4 Total prövningstid för B-verksamheter ............... 669 8.4.5 Vem är det som överklagar? .................................. 671 8.5 Klarar myndigheterna sina målsättningar? .......................... 673 8.5.1 Mark- och miljödomstolarna klarar inte målen ... 674 8.5.2 Miljöprövningsdelegationerna klarar inte målen ............................................................... 674 8.5.3 Om tidsfrister och olika sätt att styra handläggningstider ................................................ 675 8.6 Total tids- och resursåtgång för miljöprövningen inklusive fasen innan miljöprövningen hos MPD eller domstol inleds ............................................................... 677 8.6.1 Samråd och framtagande av ansökningshandlingar innan prövningen påbörjas tar ofta mellan sex och tolv månader ................................. 677 8.6.2 Stora skillnader i total tids- och resursåtgång mellan olika verksamheter ..................................... 680 8.7 Hur har handläggningstiderna utvecklats över tid? ............ 681
9 Miljöbedömningsprocessen ....................................... 685
9.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 685 9.2 Processbild............................................................................. 685 9.3 Utmaningar i miljöbedömningsprocessen enligt våra utredningsdirektiv ............................................... 686
Innehåll SOU 2024:98
14
9.4 Vad är en miljökonsekvensbedömning/ miljöbedömning? .................................................................. 688 9.4.1 MKB-direktivet – miljökonsekvensbedömning .. 688 9.4.2 Miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken .......... 689 9.4.3 Utmaningar ........................................................... 689 9.5 Vad utgör ett projekt? .......................................................... 690 9.5.1 MKB-direktivet – projekt ..................................... 690 9.5.2 Miljöbalken – Verksamheter och åtgärder........... 693 9.5.3 Utmaningar ........................................................... 694 9.6 Betydande miljöpåverkan ..................................................... 695 9.6.1 MKB-direktivet – granskning ............................... 695 9.6.2 Miljöbalken – undersökningssamråd ................... 700 9.6.3 Utmaningar ........................................................... 705 9.7 Miljökonsekvensbeskrivningens omfattning ...................... 713 9.7.1 MKB-direktivet – processen för att pröva miljökonsekvensbeskrivningens omfattning ....... 713 9.7.2 Miljöbalken – avgränsningssamråd ...................... 716 9.7.3 Utmaningar ........................................................... 722 9.8 Framtagande av miljökonsekvensbeskrivningen .................. 727 9.8.1 MKB-direktivet – miljökonsekvensbeskrivningen ........................................................ 728 9.8.2 Miljöbalken – att ta fram en specifik miljökonsekvensbeskrivning ................................ 730 9.8.3 Utmaningar ........................................................... 731 9.9 Samråd ................................................................................... 731 9.9.1 Samråd – MKB-direktivet ..................................... 731 9.9.2 Miljöbalken – samråd vid prövningsmyndigheten ......................................... 737 9.9.3 Utmaningar ........................................................... 739 9.10 Motiverad slutsats ................................................................. 741 9.10.1 MKB-direktivet – motiverad slutsats ................... 741 9.10.2 Miljöbalken – beslut om miljökonsekvens-
beskrivningen ........................................................ 744
9.10.3 Utmaningar ........................................................... 747
Innehåll
15
9.11 Liten miljökonsekvensbeskrivning ...................................... 749 9.11.1 Miljöbalken ............................................................ 749 9.11.2 Utmaningar ............................................................ 749 9.12 MKB-direktivet i andra EU-rättsliga akter ......................... 750 9.12.1 Definitioner ........................................................... 751 9.12.2 Formerna för bedömningen om en betydande
miljöpåverkan kan antas ........................................ 752
9.12.3 Begära ett yttrande om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsnivå ............................................... 753 9.12.4 Miljökonsekvensbedömningsprocessen enligt EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial ................................................................ 754 9.13 Gränsöverskridande samråd ................................................. 756 9.13.1 Esbokonventionen ................................................. 756 9.13.2 MKB-direktivet– gränsöverskridande samråd ..... 760 9.13.3 Miljöbalken – specifika gränsöverskridande
miljöbedömningar ................................................. 765
9.13.4 Nordiska miljöskyddskonventionen .................... 770 9.13.5 Gränsälvsöverenskommelsen mellan Sverige och Finland ................................................ 772 9.13.6 Svensk-norska vattenrättskonventionen .............. 775 9.13.7 Utmaningar ............................................................ 778 9.14 Övriga utmaningar ................................................................ 782
Del 2
10.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 785 10.2 Ansökan om tillstånd och handläggningen av denna .......... 786 10.2.1 Krav på en tillståndsansökan ................................. 786 10.2.2 Antal exemplar av en tillståndsansökan ............... 794 10.2.3 Komplettering av tillståndsansökan ..................... 795 10.2.4 Utredningsansvar ................................................... 804 10.2.5 Digital hantering av ansökan ................................ 805
Innehåll SOU 2024:98
16
10.2.6 Handläggningstider ............................................... 806 10.2.7 Kungörelse av en tillståndsansökan ..................... 807 10.2.8 Möjlighet att lämna synpunkter på ansökan ....... 812 10.3 Förutsättningarna för att ge tillstånd .................................. 817 10.3.1 Inledning ................................................................ 817 10.3.2 Otydlig reglering ................................................... 818 10.3.3 Bör frågan om tillåtlighet prövas särskilt? ........... 826 10.3.4 I vilken utsträckning bör hänsyn tas till planer
enligt plan – och bygglagen vid val av plats enligt miljöbalken? ................................................ 830
10.4 Beslut om miljötillstånd, dess innehåll och rättskraft ........ 843 10.4.1 Inledning ................................................................ 843 10.4.2 Otydligt vad som ska regleras i tillståndet .......... 844 10.4.3 Prövningsmyndigheten kan i vissa fall skjuta
fram beslut om villkor eller ersättning ................. 851
10.4.4 När börjar ett tillstånd att gälla? .......................... 852 10.4.5 Tillståndets rättskraft otydlig och möjligheterna att ändra tillståndsvillkor är för litet eller används inte ................................. 856 10.4.6 Belastar civilrättsligt präglade frågor tillståndsprövningen? ............................................ 872 10.4.7 Uppfyller kungörelsebestämmelserna de EU-rättsliga kraven? ......................................... 885 10.5 Anmälningsförfarandet ........................................................ 897 10.5.1 Inledning ................................................................ 897 10.5.2 Anmälan om vattenverksamhet ............................ 897 10.5.3 Anmälan om miljöfarlig verksamhet .................... 901 10.5.4 Ett förbättrat genomförande
av MKB-direktivet ................................................. 906
10.5.5 Tillsynsmyndigheterna hinner inte alltid handlägga en anmälan inom den lagstadgade fristen .......................................... 910 10.5.6 Kraven på vad en anmälan ska innehålla är allmänt hållna och tillsynsmyndigheternas krav är inte alltid lika ............................................. 911
Innehåll
17
10.5.7 En anmäld verksamhet eller åtgärd saknar rättskraft – verksamhetsutövare ansöker om tillstånd för att vara på säkra sidan ................. 914 10.5.8 Stort mörkertal och avsaknad av möjlighet att besluta om miljösanktionsavgift ...................... 915
11.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 917 11.2 Gällande svensk rätt .............................................................. 918 11.2.1 Översikt över vem som prövar tillstånd
enligt miljöbalken .................................................. 918
11.2.2 Regeringen ............................................................. 922 11.2.3 Mark- och miljödomstolarna ................................ 924 11.2.4 Länsstyrelsens olika roller ..................................... 926 11.2.5 Kommunala myndigheter ..................................... 936 11.2.6 Andra statliga myndigheters roller ....................... 939 11.3 Utmaningar ........................................................................... 961 11.3.1 Inledning ................................................................ 961 11.3.2 Tillståndsprövningen avviker från domstolars
grunduppdrag ......................................................... 961
11.3.3 Bristande enhetlighet och förutsebarhet i stöd och prövning ................................................ 966 11.3.4 Otillräckliga resurser ............................................. 970 11.3.5 Uppdelningen mellan länsstyrelsen och prövningsmyndigheten................................... 977 11.3.6 Många och olika prövningsmyndigheter försvårar regeringens fortlöpande uppföljning och styrning ........................................................... 980 11.3.7 Brist på stöd och vägledning ................................. 982 11.3.8 Myndigheternas roller i prövningen upplevs som otydliga och deras agerande oförutsebart .... 984
Innehåll SOU 2024:98
18
12.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 993 12.2 Gällande svensk rätt ............................................................. 994 12.2.1 Tillsynsmyndigheter och tillsynsvägledande
myndigheter........................................................... 994
12.2.2 Generella regler om tillsyn ................................... 996 12.2.3 Förelägganden och förbud .................................... 997 12.2.4 Tillsynsmyndigheternas ansvar för att ansöka om omprövning av tillstånd .................................. 998 12.2.5 Avgifter för tillsyn ................................................ 999 12.2.6 Egenkontroll och krav på miljörapport ..............1002 12.3 Krav på tillsyn inom EU-rätten ..........................................1004 12.4 Identifierade utmaningar .....................................................1005
13.1 Principiella utgångspunkter: förorenaren ska betala och kostnadstäckning som mål ...........................................1013 13.1.1 När är det lämpligt att en statlig myndighet
får disponera avgiftsintäkter direkt? ...................1014
13.2 Hur finansieras miljöprövningsarbetet på de statliga myndigheterna? ...................................................................1015 13.2.1 Mark- och miljödomstolarna ...............................1016 13.2.2 Länsstyrelserna .....................................................1016 13.2.3 Övriga myndigheter .............................................1019 13.3 Staten har ökat resurserna till miljöprövningen något de senaste åren .....................................................................1023 13.3.1 Hur ser resursutvecklingen ut i relation
till antalet ärenden och mål? ................................1026
13.3.2 Mer resurser på samråd sedan 2021 .....................1027 13.4 Avgiftssystemet för prövning och tillsyn ..........................1028 13.4.1 Utmaningar med dagens avgiftssystem ..............1031 13.4.2 Pågående översyn av förordningen om avgifter
för prövning och tillsyn enligt miljöbalken ........1033
Innehåll
19
14.1 Kapitlets innehåll ................................................................ 1039 14.2 Övergripande utgångspunkter för förslagen ..................... 1039 14.2.1 Inledning .............................................................. 1039 14.2.2 Riksdagens och regeringens utgångspunkter ..... 1040 14.2.3 Våra utgångspunkter ........................................... 1042 14.3 En ny reglering om miljöprövning ..................................... 1047 14.3.1 Inledning .............................................................. 1047 14.3.2 Varför behövs en ny reglering
om miljöprövning? .............................................. 1047
14.3.3 Vad avses med miljöprövning? ........................... 1049 14.3.4 Var bör den nya regleringen om miljöprövning placeras? ................................ 1052 14.3.5 Hur bör den nya regleringen utformas rent författningstekniskt? ................................... 1053 14.4 Utgångspunkter för en mer samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess .......... 1055 14.5 Nya termer och uttryck ...................................................... 1062 14.5.1 Nya definitioner .................................................. 1062 14.5.2 Uttrycket miljöfarlig verksamhet ändras ........... 1065 14.6 En ny organisation för miljöprövning ............................... 1068 14.6.1 Inledning .............................................................. 1068 14.6.2 Varför behövs en ny prövningsorganisation? .... 1068 14.6.3 Bör ärenden om miljöprövning prövas
av förvaltningsmyndighet eller domstol i första instans? .................................................... 1069
14.6.4 Utgångspunkter vid val av organisationsform ... 1074 14.6.5 För- och nackdelar med olika organisatoriska lösningar ............................................................... 1079 14.6.6 En ny nationell miljöprövningsmyndighet ........ 1094 14.6.7 Närmare om organisationen vid alternativ 1: Ny Miljöprövningsmyndighet ............................ 1100 14.6.8 Närmare om organisationen vid alternativ 2: Sex länsstyrelser med miljöprövningsdelegationer ................................ 1110 14.6.9 Vilka ärenden bör myndigheten pröva? ............. 1113
Innehåll SOU 2024:98
20
14.6.10 Särskilt om prövning av tvångs- och ersättningsfrågor ..................................................1120 14.6.11 Bör myndigheten omfattas av extra krav på konsultationsskyldighet enligt lagen om konsultation i frågor som rör det samiska folket? ...................1128 14.6.12 Hur bör instansordningen se ut för ärenden om miljöprövning? ...............................................1130 14.7 En ny tillstånds- och granskningsplikt ...............................1145 14.7.1 Inledning ...............................................................1145 14.7.2 Varför behövs en ny reglering av tillstånds-
och anmälningsplikten? .......................................1145
14.7.3 Utgångspunkter för en ny tillstånds-, gransknings-, anmälnings- eller registreringsplikt ..................................................1146 14.7.4 Krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked ...........................................1151 14.7.5 Övergång från svenska krav till krav som gäller enligt EU-rätten .........................1157 14.7.6 Vilka verksamheter och åtgärder bör omfattas av tillståndsplikt? ...........................1161 14.7.7 Vilka verksamheter och åtgärder bör omfattas av granskningsplikt? .............................................1170 14.7.8 Vilka verksamheter och åtgärder bör omfattas av anmälningsplikt? ..............................................1186 14.7.9 Vilka verksamheter och åtgärder bör omfattas av registreringsplikt? ............................................1192 14.7.10 Undantag från krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked ...................................1196 14.7.11 Hur bör regleringen av kraven på tillstånds- och granskningsplikt för olika verksamheter och åtgärder utformas? ........................................1198 14.7.12 Undantag från krav på bygglov för transformatorstation som omfattas av miljötillstånd eller igångsättningsbesked .......1200 14.7.13 Annan tillståndsplikt enligt miljöbalken m.fl. lagar ..............................................................1202 14.7.14 Frivillig ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked ...................................1206
Innehåll
21
14.8 En tydligare miljöbedömningsprocess ............................... 1207 14.8.1 Inledning .............................................................. 1207 14.8.2 Utgångspunkter för
miljöbedömningsprocessen ................................. 1207
14.8.3 Specifik miljöbedömning endast om tillstånd krävs ................................................ 1213 14.8.4 Nytt granskningsförfarande ............................... 1217 14.8.5 Undantag från krav på specifik miljöbedömning ................................................... 1227 14.8.6 Övergripande om stegen i den specifika miljöbedömningen ............................................... 1244 14.8.7 Begäran om avgränsningsyttrande avseende miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsnivå ............................................. 1246 14.8.8 Miljökonsekvensbeskrivningens innehåll och omfattning tydliggörs ................................... 1254 14.8.9 Ett offentligt samråd ........................................... 1256 14.8.10 Ett förtydligat gränsöverskridande samråd ........ 1267 14.8.11 Prövningsmyndighetens motiverade slutsats..... 1274 14.8.12 En samlad bedömning när tillståndsfrågan avgörs ................................................................... 1289 14.8.13 Miljöprövningsmyndigheten tar över rollen som MKB-myndighet vid prövning enligt vissa sektorslagar ................................................. 1291 14.9 En mer samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess ................................................. 1301 14.9.1 Inledning .............................................................. 1301 14.9.2 Upplysning om kravet på avgränsningsyttrande
inför en ansökan om miljötillstånd ..................... 1302
14.9.3 Samlad reglering om innehåll och utformning av en ansökan i ett ärende om miljöprövning .... 1303 14.9.4 Ny reglering om underrättelse om ansökan till berörda myndigheter ...................................... 1311 14.9.5 Närmare om vilka myndigheter som ska underrättas om en ansökan ........................... 1314 14.9.6 Nytt krav på kompletteringsföreläggande inom viss tid ......................................................... 1317 14.9.7 Ny bekräftelse om fullständig ansökan .............. 1322
Innehåll SOU 2024:98
22
14.9.8 Ny reglering om tidsplan och tidsfrister för handläggningen ...............................................1323 14.9.9 Närmare bestämmelser om tidsfrister för handläggningen ...............................................1331 14.9.10 Upplysning om bestämmelser om offentligt samråd och motiverad slutsats i nya 20 kap. miljöbalken ...........................................................1338 14.9.11 Kommunicering med sökanden inför slutligt beslut i ärendet om miljötillstånd ........................1338 14.9.12 Ny reglering om sammanträde och besiktning ..1342 14.9.13 Möjlighet att förordna om sakkunnig, inhämtande av yttrande från vattenmyndighet m.m. .....1345 14.9.14 Ny bestämmelse om vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att miljötillstånd ska ges .1353 14.9.15 Krav på bästa tillgängliga teknik i stället för bästa möjliga teknik .......................................1358 14.9.16 Justerad reglering om val av plats ........................1361 14.9.17 Tydligare regler om tillståndens rättsverkan ......1366 14.9.18 Ny reglering om vad som bör framgå av ett beslut m.m. .................................................1374 14.9.19 Ökad användning av generella föreskrifter i stället för villkor i tillstånd .................................1385 14.9.20 Ny hantering av en ansökan om ändring av verksamhet eller beslut ....................................1395 14.9.21 Tillåtligheten bör prövas separat från villkoren endast efter begäran .............................................1409 14.9.22 Ny reglering om underrättelse om beslut ...........1411 14.9.23 Samma regler om verkställbarhet av miljötillstånd m.m. ...............................................1415 14.9.24 Tydligare reglering för hantering av en ansökan om omprövning ............................1418 14.9.25 Ingen rätt till ersättning för myndighetens och motpartens kostnader ...................................1436 14.9.26 Miljöbok med förteckning över miljötillstånd och igångsättningsbesked ....................................1441
Innehåll
23
14.10 Ett nytt enklare tillståndsförfarande för granskningspliktiga verksamheter och åtgärder ................ 1443 14.10.1 Förprövning av granskningspliktiga
verksamheter och åtgärder .................................. 1443
14.10.2 Vilken myndighet bör ansvara för granskningen? ...................................................... 1445 14.10.3 Vilka verksamheter och åtgärder kommer att påverkas av förslaget? ..................................... 1448 14.10.4 Vad ska en ansökan om igångsättningsbesked innehålla? .............................................................. 1450 14.10.5 Hur ska granskningen gå till? ............................. 1458 14.10.6 Vilka ska få tillfälle att yttra sig under handläggningen? .................................................. 1459 14.10.7 Beslut om betydande miljöpåverkan .................. 1464 14.10.8 Förutsättningar för och innehåll i beslut om igångsättningsbesked .................................... 1466 14.10.9 Beslut om betydande miljöpåverkan och igångsättningsbesked ska offentliggöras ............ 1470 14.10.10 Ska besluten om betydande miljöpåverkan och igångsättningsbesked kunna överklagas? .... 1473 14.10.11 Tidsfrist för handläggningen av en ansökan om igångsättningsbesked m.m. ........................... 1476 14.10.12 Vilken rättsverkan har beslutet om igångsättningsbesked? ................................... 1482 14.11 En mer digital miljöprövningsprocess ............................... 1484 14.12 Hantering och reglering av vissa frågor som bör vara kvar i nuvarande prövningsorganisation ............................ 1488 14.12.1 Inledning .............................................................. 1488 14.12.2 Mark- och miljödomstol ..................................... 1489 14.12.3 Länsstyrelsen ....................................................... 1492 14.12.4 Kommun .............................................................. 1494 14.13 Begränsning av vissa myndigheters talerätt ....................... 1499 14.13.1 Inledning .............................................................. 1500 14.13.2 Utgångspunkter ................................................... 1500 14.13.3 Vilka myndigheter bör ha partsställning
i miljöprövningsprocessen? ................................. 1509
Innehåll SOU 2024:98
24
14.13.4 Andra alternativ som övervägts ...........................1516 14.13.5 Statliga myndigheters deltagande som remissinstans ........................................................1520 14.14 Behov av en effektiv och enhetlig tillsyn ...........................1523 14.14.1 En mer flexibel, effektiv och förutsebar
tillståndsprövning förutsätter en god tillsyn ......1523
14.14.2 Tillsynsmyndigheten får förelägga verksamhetsutövare att ansöka om igångsättningsbesked .....................................1525 14.14.3 Krav på miljörapport ............................................1528 14.15 Följdändringar i miljöbalken ...............................................1530 14.15.1 Följdändringar med anledning av
att bestämmelser om miljöprövning samlas i ett nytt 20 kap. i miljöbalken och nya definitioner förs in i 1 kap. miljöbalken .............1530
14.15.2 Följdändringar med anledning av förslaget om en ny prövningsmyndighet ............................1531 14.15.3 Följdändringar med anledning av att uttrycket miljöfarlig verksamhet ersätts av uttrycket miljöpåverkande verksamhet ...............................1533 14.15.4 Följdändringar med anledning av en ny tillstånds-, gransknings-, anmälnings- och registreringsplikt ..................................................1534 14.15.5 Följdändringar med anledning av ändrade termer och uttryck inom den specifika miljöbedömningen samt med anledning av den nya miljöbedömningsprocessen ..............1535 14.15.6 Följdändringar med anledning av ändrad process för ändring och omprövning av verksamheter och åtgärder ..............................1536 14.16 Följdändringar i andra lagar ................................................1537 14.16.1 Lagen med vissa föreskrifter angående
tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929 .....1537
14.16.2 Lagen om utnyttjande av vattenkraft vid krig ....1538 14.16.3 Lagen om kontinentalsockeln .............................1541 14.16.4 Väglagen och lagen om byggande av järnväg ......1542
Innehåll
25
14.16.5 Lagen om vattenförbund ..................................... 1542 14.16.6 Lagen om vissa rörledningar, lagen om kärnteknisk verksamhet, lagen om Sveriges ekonomiska zon, ellagen och naturgaslagen ...... 1543 14.16.7 Skogsvårdslagen ................................................... 1543 14.16.8 Lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn ...... 1544 14.16.9 Minerallagen ......................................................... 1545 14.16.10 Lagen om införande av miljöbalken ................... 1546 14.16.11 Lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet .......................................... 1546 14.16.12 Lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor ................................................. 1547 14.16.13 Plan- och bygglagen ............................................ 1548 14.16.14 Luftfartslagen ....................................................... 1549 14.16.15 Lagen om mark- och miljödomstolar ................. 1549 14.16.16 Övriga lagar .......................................................... 1550 14.17 Följdändringar på förordningsnivå .................................... 1550 14.17.1 Förordningen om miljöfarlig verksamhet
och hälsoskydd .................................................... 1550
14.17.2 Förordning om verksamhetsutövares egenkontroll ......................................................... 1553 14.17.3 Förordningen om vattenverksamheter ............... 1553 14.17.4 Industriutsläppsförordningen ............................. 1556 14.17.5 Miljöprövningsförordningen .............................. 1557 14.17.6 Förordningen om förbränning av avfall ............. 1558 14.17.7 Förordningen om geologisk lagring av koldioxid .......................................................... 1559 14.17.8 Förordningen med länsstyrelseinstruktion ........ 1560 14.17.9 Miljöbedömningsförordningen .......................... 1560 14.17.10 Övriga förordningar ............................................ 1561 14.18 Frågor för framtida översyn ............................................... 1562 14.18.1 Inledning .............................................................. 1563 14.18.2 Utredning för att genomföra förslaget
om en ny prövningsmyndighet ........................... 1563
Innehåll SOU 2024:98
26
14.18.3 Utredning för att fastställa lämpliga gränsvärden för granskningspliktiga verksamheter ........................................................1564 14.18.4 Översyn av förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken med anledning av våra förslag ..............................1565 14.18.5 Översyn av miljötillsynsförordningen och tillsynsmyndighetens uppgifter med anledning av våra förslag ..............................1566 14.18.6 Återstående utredningsfrågor .............................1567 14.19 Behov av informations- och utbildningsinsatser i samband med ikraftträdandet ...........................................1568 14.20 Behov av nya myndighetsföreskrifter, nytt vägledningsmaterial eller annat stöd vid miljöprövning ........................................................1569 14.20.1 Inledning ...............................................................1569 14.20.2 Uppdrag att uppdatera, utveckla och samla
vägledning om miljöprövning ..............................1569
14.20.3 Uppdrag för att ta fram generella föreskrifter för vissa verksamheter ..........................................1570 14.20.4 Översyn av kravet på miljörapport .....................1571
Del 3
15.1 Ikraftträdandebestämmelser ...............................................1573 15.2 Övergångsbestämmelser .....................................................1574 15.2.1 Miljöbalken ...........................................................1574 15.2.2 Lagen med särskilda bestämmelser
om vattenverksamhet ...........................................1577
15.2.3 Miljöprövningsförordningen ...............................1578 15.2.4 Förordningen om vattenverksamheter ...............1580 15.2.5 Övriga författningar .............................................1582
Innehåll
27
16.1 Kapitlets innehåll ................................................................ 1585 16.2 Problemet och vad utredningen vill uppnå ........................ 1585 16.3 Alternativa lösningar och effekter av om någon förändring inte sker....................................... 1586 16.3.1 Nollalternativet .................................................... 1586 16.3.2 Stegvisa förändringar ........................................... 1587 16.4 Konsekvenser för staten ..................................................... 1588 16.4.1 Regeringen ........................................................... 1589 16.4.2 Länsstyrelserna .................................................... 1591 16.4.3 Mark- och miljödomstolarna .............................. 1602 16.4.4 Mark- och miljööverdomstolen .......................... 1606 16.4.5 Högsta domstolen ............................................... 1607 16.4.6 Naturvårdsverket ................................................. 1608 16.4.7 Havs- och vattenmyndigheten ............................ 1611 16.4.8 Myndigheten för samhällsskydd
och beredskap ...................................................... 1613
16.4.9 Övriga myndigheter ............................................ 1614 16.4.10 Statsfinansiella konsekvenser .............................. 1615 16.5 Konsekvenser för kommunerna ......................................... 1621 16.6 Konsekvenser för regionerna ............................................. 1627 16.7 Konsekvenser för företag ................................................... 1627 16.7.1 Närmare om vilka företag som berörs
av våra förslag ....................................................... 1629
16.7.2 Närmare om förslagens konsekvenser för företag ............................................................ 1644 16.7.3 Konkurrensförhållanden ..................................... 1662 16.7.4 Särskilda hänsyn till små företag ........................ 1663 16.8 Konsekvenser för enskilda ................................................. 1666 16.9 Konsekvenser för miljö och klimat .................................... 1670 16.10 Författningsförslagens överensstämmelse med EU-rätten .................................................................... 1677
Innehåll SOU 2024:98
28
16.11 Behov av särskilda hänsyn vid val av tidpunkt för ikraftträdande och behov av informationsinsatser ............1677 16.12 Övriga konsekvenser ...........................................................1678 16.12.1 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig
service i olika delar av landet................................1678
16.12.2 Brottsligheten och brottsförebyggande arbetet .1678 16.12.3 Jämställdhet mellan kvinnor och män ................1679 16.12.4 Möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen .....................................................................1679 16.12.5 Personlig integritet...............................................1679
17.1 Förslag till lag om ändring i miljöbalken ...........................1681 17.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensknorska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929 ........1810 17.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1962:627) om utnyttjande av vattenkraft vid krig ..............................1815 17.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1966:314) om kontinentalsockeln ........................................................1821 17.5 Förslag till lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988) ............................................................................1822 17.6 Förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948) ..............1823 17.7 Förslag till lag om ändring i lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter ...............................................1823 17.8 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:997) om vattenförbund ................................................................1824 17.9 Förslag till lag om ändring i lagen (1978:160) om vissa rörledningar ..........................................................1824 17.10 Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429) .1825 17.11 Förslag till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152) ..........................................................................1826
Innehåll
29
17.12 Förslag till lag om ändring i lagen (1980:307) om skyldighet för utländska kärande att ställa säkerhet för rättegångskostnader ...................................................... 1828 17.13 Förslag till lag om ändring i lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn ....................................................... 1829 17.14 Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet ............................................... 1831 17.15 Förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45) ........ 1831 17.16 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon ............................................. 1832 17.17 Förslag till lag om ändring i årsredovisningslagen (1995:1554).......................................................................... 1833 17.18 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg ...................................................... 1834 17.19 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus ......................................................... 1835 17.20 Förslag till lag om ändring i elberedskapslagen (1997:288)............................................................................ 1835 17.21 Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857) ................ 1836 17.22 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:811) om införande av miljöbalken .............................................. 1837 17.23 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet .......... 1838 17.24 Förslag till lag om ändring i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor............................................. 1857 17.25 Förslag till lag om ändring i naturgaslagen (2005:403) .... 1859 17.26 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)............................................................................ 1859 17.27 Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500) ..... 1862
Innehåll SOU 2024:98
30
17.28 Förslag till lag om ändring i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar ............................................1862 17.29 Förslag till lag om ändring i lagen om konsultation i frågor som rör det samiska folket ....................................1865 17.30 Förslag till förordning om ändring i kontinentalsockelförordningen (1966:315) .....................1866 17.31 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1978:164) om vissa rörledningar .......................................1867 17.32 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet...............................1867 17.33 Förslag till förordning om ändring i mineralförordningen (1992:285) ......................................1868 17.34 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:795) om tillstånd för kraftverk avsedda att drivas med oljebränsle ....................................................1870 17.35 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ....1870 17.36 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll ...........1879 17.37 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:904) om anmälan för samråd ....................................1880 17.38 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:1398) om vattenverksamheter ..................................1881 17.39 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:512) om deponering av avfall ...................................1887 17.40 Förslag till förordning om ändring i vattenförvaltningsförordningen (2004:660) ......................1888 17.41 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2004:675) om omgivningsbuller .......................................1889 17.42 Förslag till förordning om ändring i naturgasförordningen (2006:1043) ...................................1890
Innehåll
31
17.43 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:215) om undantag från kravet på nätkoncession enligt ellagen (1997:857) .................................................... 1890 17.44 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:667) om allvarliga miljöskador ................................ 1891 17.45 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:1770) om geografisk miljöinformation ................... 1892 17.46 Förslag till förordning om ändring i plan- och byggförordningen (2011:338) ............................................ 1895 17.47 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten ............................................................. 1896 17.48 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer .................... 1897 17.49 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter ............................... 1897 17.50 Förslag till förordning om ändring i industriutsläppsförordningen (2013:250) ....................... 1901 17.51 Förslag till förordning om ändring i miljöprövningsförordningen (2013:251) ......................... 1916 17.52 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:252) om stora förbränningsanläggningar ................ 1965 17.53 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:253) om förbränning av avfall .................................. 1966 17.54 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:21) om geologisk lagring av koldioxid .................... 1969 17.55 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion ............................ 1971 17.56 Förslag till förordning om ändring i miljöbedömningsförordningen (2017:966) ..................... 1972
Innehåll SOU 2024:98
32
17.57 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:1179) om finansiering av kärntekniska restprodukter .......................................................................1988 17.58 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2021:757) om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi ................1990 17.59 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2021:808) om nätkoncession .............................................1990 17.60 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2022:1276) om producentansvar för elutrustning ...........1991
18.1 Inledning ..............................................................................1993 18.2 Jämförelsetabell mellan den nya och den äldre regleringen om tillståndsplikt och miljöprövning .............1994 18.2.1 Nytt 20 kap. miljöbalken .....................................1994 18.2.2 Nytt 1–8 kap. miljöprövningsförordningen .......1995 18.3 Jämförelsetabell mellan den äldre och den nya regleringen om tillståndsplikt och miljöprövning .............1997 18.3.1 Tidigare reglering i miljöbalken ..........................1997 18.3.2 Tidigare reglering i lagen med särskilda
bestämmelser om vattenverksamhet ...................2005
18.3.3 Tidigare reglering i förordningen om miljöfarliga verksamheter och hälsoskydd .........2007 18.3.4 Tidigare reglering i förordningen om vattenverksamheter ........................................2009 18.3.5 Tidigare reglering i industriutsläppsförordningen ..............................2010 18.4 Jämförelsetabell avseende föreslagna och nuvarande verksamhetsbeskrivningar och verksamhetskoder ...........2012 18.4.1 Tillståndspliktiga verksamheter och åtgärder
enligt bilaga 1 till miljöprövningsförordningen ...2012
Innehåll
33
18.4.2 Granskningspliktiga verksamheter och åtgärder enligt bilaga 3 till miljöprövningsförordningen ............................... 2032 18.4.3 Anmälningspliktiga verksamheter i enlighet med bilaga 1 till förordningen om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd ............ 2054
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2023:78 ......................................... 2077
Bilaga 2 Underlag för beräkningar ........................................... 2091
35
Förkortningar
Art- och habitatdirektivet
Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter
Avfallsdirektivet Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv BAT best available technique / bästa tillgängliga teknik Bet. betänkande BMT bästa möjliga teknik BREF BAT-referensdokument EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1252 av den 11 april 2024 om inrättande av en ram för säkerställande av trygg och hållbar försörjning av kritiska råmaterial och om ändring av förordningarna (EU) nr 168/2013, (EU) 2018/858, (EU) 2018/1724 och (EU) 2019/1020
EU-förordningen om netto-nollteknik
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1735 av den 13 juni 2024 om inrättande av en åtgärdsram för att stärka Europas ekosystem för tillverkning av netto-nollteknik och om ändring av förordning (EU) 2018/1724
Förkortningar SOU 2024:98
36
Direktivet om geologisk lagring av koldioxid
Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/31/EG av den 23 april 2009 om geologisk lagring av koldioxid och ändring av rådets direktiv 85/337/EEG, Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG, 2001/80/EG, 2004/35/ EG, 2006/12/EG och 2008/1/EG samt förordning (EG) nr 1013/2006
Ds departementsserien Energieffektiviseringsdirektivet
Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2023/1791 av den 13 september 2023 om energieffektivitet och om ändring av förordning (EU) 2023/955
Esbokonventionen FN/ECE:s Esbokonvention från 1991 om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang EU Europeiska unionen FAPT förordning (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken FIHM Försvarsinspektören för hälsa och miljö FBL fastighetsbildningslagen (1970:988) FL förvaltningslagen (2017:900) FMH förordningen om miljöfarliga verksamheter och hälsoskydd (1998:899) Fågelskyddsdirektivet
Europarlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar
SOU 2024:98 Förkortningar
37
Förnybartdirektivet Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2023/2413 av den 18 oktober 2023 om ändring av direktiv (EU) 2018/ 2001, förordning (EU) 2018/1999 och direktiv 98/70/EG vad gäller främjande av energi från förnybara energikällor, och om upphävande av rådets direktiv (EU) 2015/652 HaV Havs- och vattenmyndigheten HD Högsta domstolen Hushållningsförordningen
förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden
Industriutsläppsdirektivet
Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar)
IPPC-direktivet Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/1/EG av den 15 januari 2008 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar IUF industriutsläppsförordningen (2013:250) JB jordabalken Kap. kapitel LOM lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar LSV lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet MB miljöbalken MBF miljöbedömningsförordningen (2017:966) ML minerallagen (1991:45)
Förkortningar SOU 2024:98
38
MKB miljökonsekvensbeskrivning MKB-direktivet Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/52/EU MMD mark- och miljödomstol MPF miljöprövningsförordningen (2013:251) MSB Myndigheten för samhällsskydd och beredskap MTF Miljötillsynsförordningen (2011:3) MÖD Mark- och miljööverdomstolen NRL lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. PBF plan- och byggförordningen (2011:338) PBL plan- och bygglagen (2010:900) Prop. proposition PRTR-protokollet Kyiv Protocol on Pollutant Release and Transfer Registers RB rättegångsbalken RF regeringsformen Riodeklarationen Riodeklarationen om miljö och utveckling från 1992 Rskr. Riksdagsskrivelse SEA-protokollet Protokollet om strategiska miljöbedömningar till FN/UNECE:s Esbokonvention från 1991 om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang
SOU 2024:98 Förkortningar
39
Sevesodirektivet Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/18/EU av den 4 juli 2012 om åtgärder för att förebygga och begränsa faran för allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår och om ändring och senare upphävande av rådets direktiv 96/82/EG SFS Svensk författningssamling SGI Statens geotekniska institut SGU Sveriges geologiska undersökning SMB-direktivet Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan SMP Svenska miljörapporteringscentralen SOU Statens offentliga utredningar Utvinningsavfallsdirektivet
Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/21/EG av den 15 mars 2006 om hantering av avfall från utvinningsindustrin och om ändring av direktiv 2004/35/EG
Vattendirektivet Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område VFF vattenförvaltningsförordningen (2004:660)
VL vattenlagen (1983:291) VVF förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter
Förkortningar SOU 2024:98
40
Århuskonventionen FN/ECE:s (Förenta Nationernas ekonomiska kommission för Europa) konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till överprövning i miljöfrågor
ÄPBL plan- och bygglagen (1987:10)Ärendelagen lagen (1996:242) om domstolsärenden ÄVL vattenlagen (1918:523)
41
Sammanfattning
Vårt uppdrag
Vårt uppdrag har varit att se över och lämna förslag på hur tillståndsprövningen enligt miljöbalken kan förenklas och förkortas genom att göra prövningen mer flexibel, effektiv och förutsebar. Syftet med uppdraget har varit att säkra näringslivets konkurrenskraft, öka investeringsviljan och främja en effektiv industriell klimatomställning, vilket bidrar till att klimat- och miljömålen nås.
Enligt uppdraget skulle bl.a. följande utredas.
• Hur det svenska regelverket kan förändras i syfte att Sverige inte ska ställa högre eller överlappande krav i förhållande till vad de relevanta EU-regelverken kräver, särskilt i fråga om processuella krav och i fråga om möjligheten att nyttja de undantag från ordinarie krav som finns.
• Om tillståndsprövningen enligt miljöbalken bör delas upp på andra sätt än i dag.
• Hur förutsebarheten kan öka i tillståndsprocessen, genom bl.a. tydligare regler för innehållet i ansökan och hur prövningen ska avgränsas.
Dagens svenska regelverk
Bestämmelser om tillståndsprövning enligt miljöbalken finns i dag i flera kapitel i miljöbalken. Regleringen är fördelad på olika kapitel dels beroende på vilken typ av verksamhet det handlar om, dels beroende på om det handlar om en processuell fråga eller annan fråga. Bestämmelser om tillståndsprövning enligt miljöbalken finns också i ett antal förordningar under miljöbalken, exempelvis miljöpröv-
Sammanfattning SOU 2024:98
42
ningsförordningen, förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och förordningen om vattenverksamheter. Vid sidan om miljöbalksregelverket finns bestämmelser som ska tillämpas vid tillståndsprövning i exempelvis lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet och lagen och förordningen om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi.
Reformbehovet
Våra analyser visar att det finns flera utmaningar både med dagens tillståndsprocess och hur den är reglerad.
För det första har vi konstaterat att bestämmelserna om krav på tillståndsplikt liksom vad prövningsmyndigheten ska pröva sedan en ansökan om tillstånd har lämnats in till prövningsmyndigheten varken är enkla att hitta i miljöbalksregelverket eller enkla att tilllämpa. Detta bidrar till att den sammantagna processen blir både ineffektiv och oförutsägbar. Detta kan i sin tur motverka intresset för investeringar i nya eller ändrade verksamheter i Sverige.
För det andra har vi konstaterat att dagens regelverk och prövningsprocess gör stor skillnad på om det är fråga om en vattenverksamhet eller annan verksamhet utan att dessa skillnader alltid är motiverade eller logiska.
För det tredje har vi konstaterat att krav på tillstånd för verksamheter och åtgärder i miljöbalken och i föreskrifter som är meddelade med stöd av miljöbalken inte alltid överensstämmer med kraven inom EU-rätten. De svenska kraven är både för högt och för lågt ställda jämfört med EU-rätten beroende på vilken verksamhet eller åtgärd som avses. Det är överhuvudtaget svårt att se på vilket sätt den svenska tillståndsplikten överensstämmer med EU-rätten.
För det fjärde har vi konstaterat att nuvarande prövningsprocess inte i alla delar är utformad på ett sätt som skapar incitament eller stödjer inblandade aktörer att agera effektivt och ändamålsenligt. Att processen är uppdelad i två delar som inte är samordnade och med olika ansvariga aktörer leder till otydligheter och att processen riskerar att bli mindre förutsägbar samt mer utdragen rent tidsmässigt.
För det femte har vi konstaterat att prövningen i dag är ineffektiv som en följd av en splittrad och otydlig ansvarsfördelning mellan
SOU 2024:98 Sammanfattning
43
involverade myndigheter. Detta gäller i första hand länsstyrelsernas många olika roller, som MKB-myndighet, som prövningsmyndighet vid prövning i miljöprövningsdelegation, som partsmyndighet vid prövning i domstol och som tillsynsmyndighet.
Sammantaget framträder en bild av en oöverskådlig, svårförståelig och svårtillämpad process och reglering. Det är således angeläget med en enklare, effektivare och mer ändamålsenlig process och reglering för tillståndsprövning.
Våra utgångspunkter
I arbetet har vår utgångspunkt ytterst varit att lämna sådana förslag på förändringar av processen för tillståndsprövning enligt miljöbalken som ska lösa de utmaningar som beskrivs i våra utredningsdirektiv (se bilaga 1). Vi har också haft ett antal allmänna utgångspunkter för vårt arbete. I huvudsak bygger de på att skapa en tillståndsprocess, en organisation för tillståndsprövning och en tillståndsplikt för verksamheter och åtgärder som är så enkel, effektiv, förutsägbar och ändamålsenlig som möjligt. Samtidigt ska processen hålla hög kvalitet, vara rättssäker och bidra i arbetet med att nå miljömålen, säkra näringslivets konkurrenskraft, öka investeringsviljan samt främja en effektiv industriell klimatomställning.
För att uppnå en sådan process, organisation och tillståndsplikt har vi valt att ta avstamp i den samordnade process för miljöprövning, dvs den sammantagna miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen, och de grundkrav för tillståndsplikt som finns inom EU-rätten. Med utgångspunkten att tillståndsplikten för verksamheter och åtgärder ska motsvara EU-rättens grundkrav får vi en tillståndsplikt som är förutsebar och konkurrenskraftig. Med utgångspunkten att miljöprövningsprocessen, så långt det är möjligt och lämpligt, ska motsvara den som EU-rätten förutsätter för sådan prövning får vi en process som är mer samordnad, mer rättssäker, mer förutsebar och mer konkurrenskraftig än dagens process. Vår bild är också att den sammantagna miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen då bör bli kortare rent tidsmässigt. För att uppnå detta krävs dock stora förändringar av nuvarande organisation för prövningen, av prövningsprocessen som sådan och av regleringen i miljöbalken.
Sammanfattning SOU 2024:98
44
Vilka krav på miljöprövningsprocessen och tillståndsplikt ställer EU?
Inom EU-rätten finns krav på förprövning av vissa verksamheter och åtgärder i syfte att säkerställa att verksamheterna och åtgärderna kommer att uppfylla de materiella krav som finns på dem. I förhållande till vattenmiljön gäller också att verksamheterna och åtgärderna inte får ge upphov till en sådan ökad förorening eller störning som innebär att vattenmiljön försämras på ett otillåtet sätt eller som har sådan betydelse att det äventyrar möjligheten att uppnå den status eller potential som vattnet ska ha enligt en miljökvalitetsnorm. Krav på förprövning för att säkerställa materiella krav finns exempelvis i MKB-direktivet, industriutsläppsdirektivet, förnybartdirektivet, vattendirektivet och art- och habitatdirektivet. Det senaste året har det också tillkommit EU-förordningar med krav på hur miljöprövningsprocessen ska gå till för vissa verksamhetstyper. Det handlar om EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial och EU-förordningen om netto-nollteknik. Syftet med dessa förordningar är att på ett säkert och hållbart sätt säkerställa unionens försörjning av kritiska råmaterial och netto-nollteknik.
Sammantaget ställer EU-direktiven och EU-förordningarna krav på tillstånd för vissa verksamheter och åtgärder, ett visst innehåll i en ansökan om tillstånd, en viss process för bedömning av verksamhetens respektive åtgärdens miljöpåverkan och ett visst innehåll i tillståndsbesluten. För vissa typer av verksamheter och åtgärder finns också fastställda längsta tidsfrister för hela processen.
Våra förslag
Ny samlad reglering om miljöprövning i miljöbalken och miljöprövningsförordningen
För att tillgodose reformbehovet så som det beskrivs ovan föreslår vi att bestämmelser om krav på förprövning genom miljöprövning av vissa verksamheter och åtgärder som kan påverka miljön negativt samt handläggningen av sådana ärenden samlas i ett nytt 20 kap. miljöbalken. Närmare föreskrifter placeras i miljöprövningsförordningen. Bestämmelserna ska både avse miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Syftet med att samla bestämmelser som avser miljö-
SOU 2024:98 Sammanfattning
45
prövning i ett kapitel i miljöbalken samt i miljöprövningsförordningen är att underlätta tillämpningen och göra miljöprövningsprocessen mer förutsägbar.
Bestämmelser om krav på tillstånd, dispenser etc. enligt miljöbalken som inte ska prövas inom ramen för miljöprövning påverkas inte av förslaget. Detta gäller också för sådana generella processuella bestämmelser i exempelvis 16 och 24 kap. miljöbalken som avser alla typer av prövning enligt miljöbalken.
Bestämmelser om miljöbedömning bör inte flyttas från 6 kap. till det nya kapitlet om miljöprövning. Skälet för detta är dels att bestämmelserna om miljöbedömning inte bara är tillämpliga vid prövning av verksamheter och åtgärder utan också vid planläggning, dels att bestämmelserna om miljöbedömning också är tillämpliga vid prövning av verksamheter och åtgärder enligt andra lagar såsom exempelvis väglagen och minerallagen. Däremot föreslår vi att det nya 20 kap. miljöbalken ska innehålla bestämmelser med upplysning om när bestämmelserna om miljöbedömning i 6 kap. miljöbalken ska tillämpas inom ramen för miljöprövningsprocessen. På så sätt uppnås ändå den samordnade miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess som behövs för att förprövningen av verksamheter och åtgärder ska bli effektiv.
Ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess
För att tillgodose reformbehovet såsom det beskrivs ovan föreslår vi vidare en ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess. Det finns flera skäl för detta. En är att den samrådsprocess som i dag sker innan och separat från tillståndsprövningen medför att vissa moment som EU-rätten ställer krav på utförs dubbelt. Ett sådant moment är att vi i dag har två eller tre former av offentliga samråd om en ny verksamhet eller åtgärd, ett eller två inom ramen för samrådsprocessen och ett inom ramen för efterföljande tillståndsprövning trots att EU-rätten endast ställer krav på ett samråd. För att effektivisera processen gör vi bedömningen att nuvarande krav på bl.a. undersökningssamråd och avgränsningssamråd bör slopas. Genom att integrera miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen minskar vi också kravet på offentligt samråd till ett samråd.
Sammanfattning SOU 2024:98
46
Vår bedömning är att det förslag till samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess som vi lämnar innebär en så effektiv och förutsägbar process som bara är möjligt inom de ramar som EU-rätten sätter. Inget hindrar dock en verksamhetsutövare från att frivilligt välja att exempelvis hålla fler förberedande samråd med berörd allmänhet. Tvärtom kan detta vara en fördel för att efterföljande process ska bli smidig och överklaganden ska kunna undvikas.
Två spår för förprövning av verksamheter och åtgärder
De krav på miljöbedömningsprocess som EU-rätten ställer ser olika ut beroende på om det är fråga om en verksamhet eller åtgärd som redan på förhand har bedömts medföra en betydande miljöpåverkan respektive om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön behöver bedömas från fall till fall. För verksamheter och åtgärder som redan på förhand har bedömts medföra en betydande miljöpåverkan ställs alltid krav på en specifik miljöbedömning och en miljökonsekvensbeskrivning. För verksamheter och åtgärder vars påverkan på miljön bedöms i det enskilda fallet ställs krav på en specifik miljöbedömning och en miljökonsekvensbeskrivning endast om verksamheten eller åtgärden bedöms medföra en betydande miljöpåverkan efter en granskning.
Nuvarande bestämmelser i miljöbalken speglar inte fullt ut denna uppdelning och granskningsprocess. I vårt förslag till ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess föreslår vi att miljöbedömningen av verksamheter och åtgärder görs på sätt som EU-rätten föreskriver. Det innebär att vi föreslår att det finns ett spår för de verksamheter och åtgärder som EU redan på förhand har bedömt medför en betydande miljöpåverkan (miljötillståndsspåret) och ett annat spår för de verksamheter eller åtgärder vars påverkan på miljön behöver bedömas från fall till fall (granskningsspåret). Om bedömningen i granskningsspåret innebär att en betydande miljöpåverkan inte kan antas bör tillstånd ges direkt om även övriga förutsättningar för tillstånd är uppfyllda. På detta sätt åstadkoms ett nytt snabbt tillståndsspår för sådana verksamheter och åtgärder som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Om bedömningen i granskningsspåret blir att en betydande miljöpåverkan kan antas ska ärendet, efter en ansökan om miljötillstånd,
SOU 2024:98 Sammanfattning
47
handläggas i miljötillståndsspåret och genomgå en specifik miljöbedömning. Efter avslutad prövning resulterar ett tillåtande i miljötillståndsspåret i ett miljötillstånd och i granskningsspåret i ett igångsättningsbesked. Med båda tillståndstyperna följer rättskraft.
Det enklare tillståndsförfarandet med en granskning av verksamhetens eller åtgärdens miljöpåverkan ska som huvudregel också gälla för ändringar av verksamheter och omprövningar av tillståndsvillkor. Detta gäller oavsett om ursprungstillståndet var ett miljötillstånd eller ett igångsättningsbesked. Endast om ändringen i sig är en sådan tillståndspliktig verksamhet eller åtgärd som ska prövas inom ramen för det förstnämnda spåret bör en ansökan om miljötillstånd göras direkt.
För både nya och ändrade verksamheter och åtgärder föreslår vi samtidigt att det ska finnas en möjlighet för den som bedriver verksamheten eller har för avsikt att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden att frivilligt ansöka om miljötillstånd eller igångsättningsbesked direkt även om verksamheten eller åtgärden inte är tillstånds- eller granskningspliktig. Att hoppa över granskningen av verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön kan vara aktuellt exempelvis om verksamhetsutövaren bedömer att verksamheten eller åtgärden ändå kommer att bedömas medföra en betydande miljöpåverkan.
Illustrationer över spåren finns i avsnitt 14.4.
Processen från ansökan till miljötillstånd (miljötillståndsspåret) effektiviseras
I enlighet med de krav som MKB-direktivets ställer slopas nuvarande avgränsningssamråd. I stället inleds det s.k. miljötillståndsspåret med att den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden begär ett avgränsningsyttrande av prövningsmyndigheten om omfattning av och detaljnivå för miljökonsekvensbeskrivningen. Prövningsmyndigheten ska yttra sig efter en remiss till berörda myndigheter.
Därefter är det upp till den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden att lämna in en ansökan om miljötillstånd till prövningsmyndigheten. Vad som ska ingå i en ansökan och när ansökan ska bedömas som fullständig tydliggörs.
Sammanfattning SOU 2024:98
48
Även myndighetens möjligheter att förelägga om kompletteringar av ansökan styrs upp liksom kravet på tidsplan i alla ärenden. För flera moment tillkommer nya tidsfrister. För beslut om miljötillstånd införs en upplysning om att det finns tidsfrister för när beslut ska meddelas i de nya EU-förordningarna om kritiska och strategiska råmaterial samt netto-nollteknik samt även i lagen och förordningen om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi.
När ansökan har kommit in till myndigheten ska myndigheten underrätta de myndigheter och kommuner som berörs av ansökan och ge dem möjlighet att yttra sig skriftligen i ärendet inom viss tid. Underrättelse behöver inte ske om det kan antas att något allmänt intresse inte berörs av verksamheten, eller om det är uppenbart att ansökan inte kan bifallas.
När prövningsmyndigheten har bedömt en ansökan om miljötillstånd som fullständig ska myndigheten se till att ett offentligt samråd hålls med allmänheten. Prövningsmyndigheten ska också se till att ett gränsöverskridande samråd med annat land hålls när det är aktuellt. Under processens gång ska prövningsmyndigheten hålla sammanträde med den som saken angår och besiktning på platsen om det behövs för utredningen i ärendet.
När prövningsmyndigheten efter det offentliga samrådet har fått den information som behövs för att kunna bedöma om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i 6 kap. miljöbalken ska myndigheten inom tre månader meddela sin motiverade slutsats avseende verksamhetens eller åtgärdens miljöpåverkan och om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i 6 kap. miljöbalken. Den motiverade slutsatsen får meddelas separat från tillståndsbeslutet eller samtidigt med detta. Om den motiverade slutsatsen meddelas samtidigt med tillståndsbeslutet behöver den tidsfrist som gäller för meddelande av den motiverade slutsatsen också hållas för tillståndsbeslutet. Inför beslutet om tillstånd behöver kommunicering ske med sökande i frågan om den ursprungliga ansökan vidhålls. Om sökanden inte vidhåller ansökan och giltighetstiden för prövningsmyndighetens motiverade slutsats hinner gå ut innan sökanden inkommer med en ändrad ansökan får sökanden begära ett yttrande av prövningsmyndigheten avseende den motiverade slutsatsens aktualitet.
SOU 2024:98 Sammanfattning
49
Vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att prövningsmyndigheten ska ge miljötillstånd tydliggörs. Vidare tydliggörs vad ett beslut om miljötillstånd ska innehålla och hur detta påverkar tillståndets rättskraft. På motsvarande sätt som i dag ska ett miljötillstånd kungöras och är överklagbart.
Ny enklare tillståndsprövning för verksamheter och åtgärder som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan samt för ansökningar om ändringar av verksamhet eller omprövning av tillståndsvillkor (granskningsspåret)
Som vi har angett ovan föreslår vi två spår för tillståndsprövning. Det ena spåret, granskningsspåret, är helt nytt och blir aktuellt för granskningspliktiga verksamheter och åtgärder samt för ändringar och omprövningar. Denna process inleds med att den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden lämnar in en ansökan om igångsättningsbesked till prövningsmyndigheten. Vad ansökan ska innehålla regleras. Huvudkravet är att ansökan ska innehålla det underlag som prövningsmyndigheten behöver för sin kommande granskning av verksamhetens eller åtgärdens miljöpåverkan.
När ansökan har inkommit ska prövningsmyndigheten vid behov underrätta berörda myndigheter om ansökan. När prövningsmyndigheten har bedömt ansökan som fullständig ska prövningsmyndigheten granska om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Om resultatet av granskningen blir att verksamheten inte, med hänsyn tagen till möjliga skyddsåtgärder eller andra villkor, kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska myndigheten - om övriga förutsättningar för att ge tillstånd är uppfyllda - meddela ett igångsättningsbesked inom tre månader från den dag prövningsmyndigheten bekräftade att ansökan var fullständig.
Innan prövningsmyndigheten meddelar igångsättningsbeskedet ska den på lämpligt sätt och i skälig omfattning ge berörda myndigheter, organisationer och allmänhet tillfälle att yttra sig. Beslutet om igångsättningsbesked tillsammans med beslutet i frågan om betydande miljöpåverkan ska göras tillgängligt för allmänheten och är överklagbart.
Om resultatet av granskningen blir att verksamheten eller åtgärden, trots möjliga skyddsåtgärder och andra villkor, kommer att
Sammanfattning SOU 2024:98
50
antas medföra en betydande miljöpåverkan ska prövningsmyndigheten besluta om avslag på ansökan om igångsättningsbesked och informera sökanden om att en specifik miljöbedömning och miljötillstånd krävs. Avslagsbeslutet är endast överklagbart av sökanden.
Ny reglering om undantag från krav på en specifik miljöbedömning vid prövning av en ansökan om miljötillstånd
Nuvarande undantag från kravet på en specifik miljöbedömning, dvs kravet på en miljökonsekvensbeskrivning, i ärenden om bl.a. ändring eller omprövning av ett villkor i ett tillstånd slopas eftersom EU-rätten inte ger utrymme för ett sådant generellt undantag. Sådana ändringar bör i stället hanteras genom ett enkelt förfarande där ändringens påverkan på miljön granskas inom ramen för det s.k. granskningsspåret.
Med utgångspunkt i de möjligheter till undantag från kravet på specifik miljöbedömning som MKB-direktivet ger och med hänsyn tagen till det förslag för genomförande av undantagen som Regeringsprövningsutredningen lämnade 2023 föreslår vi att en verksamhetsutövare ska ges möjlighet att hos prövningsmyndigheten begära om undantag från kravet på en specifik miljöbedömning vid prövningen av en verksamhet eller åtgärd. Prövningsmyndigheten ska få besluta om ett sådant undantag om verksamheten eller åtgärden avser försvaret eller beredskapen vid civila olyckor och kriser och genomförandet av en specifik miljöbedömning skulle inverka negativt på verksamheten eller åtgärden. För andra verksamheter får myndigheten besluta om undantag från hela eller delar av kraven på en specifik miljöbedömning endast om verksamheten eller åtgärden bedöms tillgodose ett allmänt intresse av synnerlig vikt och genomförandet av hela eller delar av miljöbedömningen skulle få en betydande negativ inverkan på verksamhetens eller åtgärdens syfte. Ett beslut om undantag från kravet på specifik miljöbedömning får dock inte påverka tillämpningen av kravet på samråd med andra länder när de är berörda.
Genom förslaget öppnar vi upp för en typ av undantag från kravet på specifik miljöbedömning som inte tidigare har funnits i svensk rätt. Undantaget kan exempelvis bli tillämpligt när en verksamhet eller åtgärd är avgörande för att upprätthålla grundläggande samhällsfunktioner.
SOU 2024:98 Sammanfattning
51
En ny prövningsmyndighet för hela processen
Nuvarande ordning där mark- och miljödomstol både är överprövande instans i tillståndsärenden enligt miljöbalken och utövar befogenhet av förvaltningskaraktär genom handläggning av vissa tillståndsärenden enligt miljöbalken som första instans är mindre lämplig, bl.a. mot bakgrund av att många EU-rättsliga akter utgår ifrån att första instansprövningen, inklusive miljöbedömningsprocessen, görs av en myndighet och inte av en domstol, men också till följd av behovet av en mer samordnad process. Vi gör bedömningen att mark- och miljödomstolarnas roll i ärenden om miljöprövning bör renodlas till överprövning samt handläggning av s.k. stämningsmål. Uppgiften att som första instans pröva verksamheter och åtgärder genom miljöprövning bör enligt vårt förstahandsalternativ läggas på en ny statlig förvaltningsmyndighet. I andra hand föreslår vi att uppgiften läggs på sex länsstyrelser.
Om all miljöprövning läggs på en förvaltningsmyndighet innebär det att dagens tillståndsprövning vid miljöprövningsdelegationerna flyttas till den nya förvaltningsmyndigheten. Genom att vi föreslår att den nya myndigheten bör ansvara för hela miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen bör också länsstyrelsens ansvar för dagens samrådsprocess flyttas till den nya myndigheten. Länsstyrelserna bör däremot ha kvar sin roll som tillsynsmyndighet enligt miljöbalken.
Att ansvaret för hela miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen samlas på en myndighet bör enligt vår bedömning undanröja flera av dagens utmaningar och också medföra att den framtida processen blir mer effektiv, enhetlig och förutsebar. Arbetsnamnet på den nya myndigheten är Miljöprövningsmyndigheten.
Den nya myndigheten ska pröva sådana ärenden om miljöprövning som framgår av bestämmelser i det nya 20 kap. miljöbalken. Dessa motsvarar i huvudsak de ansökningsärenden som i dag prövas av miljöprövningsdelegation och de ansökningsmål som i dag prövas av mark- och miljödomstol. Även frågor om tvångsrätt och ersättning i mål om vattenverksamhet ska prövas av Miljöprövningsmyndigheten. Prövning av tillståndspliktig vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel som omfattas av den nationella planen för moderna miljövillkor bör dock, med stöd av en övergångsbestäm-
Sammanfattning SOU 2024:98
52
melse till de nya bestämmelserna, fortsatt ske på mark- och miljödomstolar.
Miljöprövningsmyndighetens avgöranden ska kunna överklagas till mark- och miljödomstol och därefter till Mark- och miljööverdomstolen. Mål som avser överklagade beslut av Miljöprövningsmyndigheten prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område verksamheten i huvudsak bedrivs, har bedrivits eller kommer att bedrivas eller åtgärden vidtas, har vidtagits eller kommer att vidtas. Vid överprövningen av ärenden från den nya myndigheten kommer ärendelagen och inte rättegångsbalken att bli tillämplig.
Den nya myndigheten bör också vara MKB-myndighet vid miljöbedömning av verksamheter och åtgärder enligt andra lagar
Bestämmelserna med krav på specifik miljöbedömning i 6 kap. miljöbalken är tillämpliga också vid tillståndsprövning av verksamheter och åtgärder enligt ett antal andra lagar såsom exempelvis minerallagen och ellagen. Kopplingarna mellan lagarna och 6 kap. miljöbalken ser lite olika ut, men gemensamt är att det i dag är länsstyrelsen som är s.k. MKB-myndighet och bl.a. beslutar om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Med en ny myndighet med ansvar för hela miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen av verksamheter och åtgärder enligt miljöbalken gör vi bedömningen att den nya myndigheten också bör vara MKB-myndighet vid prövningen av verksamheter och åtgärder enligt andra lagar.
Förslaget påverkar inte den nuvarande fördelningen av myndighetsansvar vid s.k. strategisk miljöbedömning vid planläggning.
Ny tillstånds-, gransknings-, anmälnings- och registreringsplikt av verksamheter och åtgärder
Vi föreslår en ny utformning och omfattning av tillstånds- och anmälningsplikten jämfört med i dag. Den nya regleringen tar sin utgångspunkt i EU-rättens krav på förprövning av verksamheter och åtgärder. Nationella krav på förprövning genom miljöprövning bör endast ställas i undantagsfall om det finns särskilda skäl för detta. För verksamheter och åtgärder som inte omfattas av krav på
SOU 2024:98 Sammanfattning
53
förprövning genom miljöprövning vid den nya prövningsmyndigheten bör nationella krav på anmälan eller registrering till tillsynsmyndigheten endast ställas om det behövs för att skydda människors hälsa eller miljön. Generella föreskrifter med krav på verksamheter och åtgärder bör användas där det är möjligt för att minska behovet av i första hand krav på anmälan för verksamheter och åtgärder.
Med den nya utformningen av kravet på förprövning av verksamheter och åtgärder enligt miljöbalken uppnår vi i första hand ökad överensstämmelse med EU-rätten och ett minskat krav på tillståndsplikt i form av miljötillstånd jämfört med i dag. Flera verksamheter och åtgärder kommer i stället att kunna prövas inom ramen för det enklare förfarandet med igångsättningsbesked efter granskning. Med den nya utformningen av kravet på förprövning av verksamheter och åtgärder enligt miljöbalken uppnår vi också ökad förutsägbarhet och konkurrensneutralitet i systemet för de som vill bedriva verksamheter och åtgärder i förhållande till kraven i andra länder inom EU.
Tillståndsplikt
Tillståndsplikt ska gälla för sådana verksamheter och åtgärder som framgår av bilaga 1 till MKB-direktivet, industriutsläppsverksamheter samt Sevesoverksamheter på den högre kravnivån. I vårt förslag samlas dessa verksamheter och åtgärder i bilagorna 1 och 2 till miljöprövningsförordningen.
Tillståndsplikt ska också gälla för ändringar av sådana verksamheter och åtgärder om ändringen i sig är en sådan verksamhet eller åtgärd som avses i bilaga 1 eller 2 till miljöprövningsförordningen.
Även verksamheter och åtgärder som omfattas av granskningsplikt är tillståndspliktiga om prövningsmyndigheten efter granskning har bedömt att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Granskningsplikt
Granskningsplikt ska gälla för sådana verksamheter och åtgärder som framgår av bilaga 2 till MKB-direktivet. I vårt förslag samlas dessa verksamheter och åtgärder i bilaga 3 till miljöprövningsförordningen.
Sammanfattning SOU 2024:98
54
Granskningsplikten ska också gälla för ändringar av sådana verksamheter och åtgärder som beskrivs i bilaga 1–3 till miljöprövningsförordningen om inte ändringen i sig är tillståndspliktig. Granskningsplikten ska även gälla för ändringar av verksamheter och åtgärder som omfattas av ett frivilligt miljötillstånd eller igångsättningsbesked om ändringen inte ryms inom befintligt miljötillstånd eller igångsättningsbesked eller inte kan antas påverka människors hälsa eller miljön.
För sådana verksamheter och åtgärder som tidigare var anmälningspliktiga, men som blir granskningspliktiga med våra förslag föreslås en övergångsperiod på fem år innan verksamheten eller åtgärden blir förbjuden om den inte har ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked.
Anmälningsplikt
Anmälningsplikten bör se ut som i dag med vissa ändringar för anpassning till den nya regleringen om tillstånds- och granskningsplikt.
Registreringsplikt
Vi föreslår att regeringen ska få meddela föreskrifter om registreringsplikt för vissa verksamheter och åtgärder. Avsikten är att registreringsplikt ska kunna ersätta i första hand anmälningsplikt när generella föreskrifter med krav på verksamheterna och åtgärderna finns på plats. Registreringsplikten innebär att den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden informerar tillsynsmyndigheten om att verksamheten påbörjas. Informationen ger tillsynsmyndigheten en möjlighet att, inom ramen för tillsynen, följa upp att verksamheten bedrivs och åtgärden vidtas i enlighet med de generella föreskrifterna. Någon förprövning av verksamheten eller åtgärden behövs således inte.
SOU 2024:98 Sammanfattning
55
Uttrycket miljöpåverkande verksamhet ersätter uttrycket miljöfarlig verksamhet
Riksdagen har i ett tillkännagivande till regeringen angett att miljöbalken bör ändras genom att uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ändras till ”miljöpåverkande verksamhet” när det gäller jordbruksverksamheter.1 Vi föreslår att uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkande verksamhet” för alla verksamheter som omfattas av definitionen i 9 kap. 1 § miljöbalken. Skälet för detta är att bestämmelsen omfattar en lång rad verksamheter och åtgärder som, på motsvarande sätt som gäller för jordbruksverksamhet, bättre beskrivs som miljöpåverkande än miljöfarliga. Ändringen påverkar inte innehållet i definitionen som sådan och avsikten är inte heller att den ska omfatta fler eller färre verksamheter och åtgärder än i dag.
Myndigheternas talerätt och rätt att initiera ärenden enligt miljöbalken begränsas och förtydligas
Vi har kunnat konstatera att de myndigheter som innehar partsställning använder sin rätt att överklaga och rätt att initiera ärenden om ändringar och omprövningar enligt miljöbalken i liten utsträckning. Det har de senaste åren handlat om totalt cirka tio överklaganden av statliga myndigheter per år. Det finns inget som talar för att statliga myndigheters överklaganden har mer än en marginell effekt på den samlade tidsåtgången i miljöprövningarna. Dessa myndigheters viktiga roll för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen i samband med miljöprövning har förts fram i de samtal vi har haft med myndigheter och organisationer. De utmaningar som har förts fram från verksamhetsutövarhåll har i första hand avsett att det är en oklar rollfördelning, att myndigheterna kommer in sent i processen och att det utvecklats en motpartsdynamik som försvårar samförståndslösningar. Problemen förvärras ibland av en bristande processledning från prövningsmyndigheterna.
Mot denna bakgrund har vi identifierat att det finns ett behov av att anpassa myndigheternas talerätt. Även myndigheternas rätt att initiera ärenden om ändringar och omprövningar enligt miljöbalken behöver ses över och tydliggöras med hänsyn tagen till olika myndig-
1 Se bet. 2021/22:MJU29 punkt 3, rskr. 2021/22:389.
Sammanfattning SOU 2024:98
56
heters ansvarsområden och behovet av initiativrätt. Vårt förslag innebär att Naturvårdsverkets talerätt begränsas till att gälla allmänna miljöintressen. Rätten att initiera ärenden om ändringar och omprövningar enligt miljöbalken slopas.
Havs- och vattenmyndighetens talerätt begränsas till att gälla allmänna intressen som berör havs- och vattenmiljö och fiske. Rätten att initiera ärenden om ändringar och omprövningar enligt miljöbalken slopas.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps talerätt och rätt att initiera ärenden om ändringar och omprövningar enligt miljöbalken slopas. Detta då deras deltagande som remissmyndighet i relevanta ärenden bör vara tillräckligt för att risk- och säkerhetsfrågorna ska belysas i tillräcklig omfattning.
När det gäller länsstyrelserna är vårt förstahandsalternativ att talerätten ska begränsas till att gälla miljöintressen och andra allmänna intressen inom länet. Vårt andrahandsalternativ är att länsstyrelsernas talerätt helt slopas. Rätten att initiera ärenden om ändringar och omprövningar enligt miljöbalken kopplas till länsstyrelsens roll som tillsynsmyndighet avseende vissa verksamheter och åtgärder.
Kommunernas talerätt lämnas oförändrad. Det innebär att kommunerna även framöver får föra talan i ett ärende om miljöprövning för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom kommunen. Rätten att initiera ärenden om ändringar och omprövningar enligt miljöbalken kopplas till kommunens roll som tillsynsmyndighet avseende vissa verksamheter och åtgärder.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Förslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2028. Äldre bestämmelser föreslås gälla för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och i mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
De nya bestämmelserna föreslås inte gälla vid prövning av tillståndspliktig vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel om verksamheten omfattas av den nationella planen för moderna miljövillkor.
SOU 2024:98 Sammanfattning
57
Tillstånd enligt miljöbalken i dess äldre lydelse ska i fortsättningen gälla som miljötillstånd som är meddelade med stöd av 20 kap. miljöbalken.
För verksamheter och åtgärder som har påbörjats före ikraftträdandet och som inte omfattas av miljötillstånd, igångsättningsbesked eller tillstånd enligt motsvarande äldre bestämmelser gäller att verksamhetsutövare som bedriver en tillståndspliktig verksamhet, och den som bedriver en granskningspliktig verksamhet, senast den 1 juli 2030 lämnar in en ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked till Miljöprövningsmyndigheten. Verksamheten får fortsätta att bedrivas utan miljötillstånd eller igångsättningsbesked till och med den 1 juli 2033, om Miljöprövningsmyndigheten inte beslutar något annat.
Genomförandefrågor
En särskild utredare bör tillsättas för att göra de överväganden och lämna de förslag som behövs för att regeringen ska kunna inrätta en ny myndighet för miljöprövning. Utredaren bör bl.a. lämna förslag på den framtida myndighetens instruktion, arbetssätt, organisation och lokalisering.
Våra författningsförslag är omfattande. En stor andel består av följdändringar med anledning av våra förslag. Trots detta återstår översyn av ett antal förordningar innan nuvarande regelverk är helt anpassat till förslagen. Detta gäller exempelvis regleringen för avgiftsuttag vid prövning och tillsyn enligt miljöbalken samt miljötillsynsförordningen.
Slutligen bör ett genomförande av förslagen kombineras med informations- och utbildningsinsatser samt en uppdatering av befintliga myndighetsföreskrifter och vägledningsmaterial.
Förslagens konsekvenser
Vårt uppdrag syftar till att effektivisera miljöprövningsprocessen på ett sätt som underlättar för alla berörda aktörer. Sammantaget bedömer vi att vårt förslag på ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess i en ny prövningsorganisation bör ha positiva konsekvenser på samhällsnivå genom minskade kostnader
Sammanfattning SOU 2024:98
58
för näringslivet och en ökad investeringsvilja. De positiva effekterna för näringslivet handlar framför allt om att underlätta för investeringar. Genom förslagen om en ny tillstånds- och granskningsplikt och ett nytt enklare tillståndsförfarande för granskningspliktiga verksamheter och åtgärder minskar antalet verksamheter som automatiskt är tillståndspliktiga med omkring 60 procent, samtidigt som Sverige på ett tydligare sätt lever upp till EU-rättens krav att vissa verksamheter och åtgärder alltid ska genomgå en behovsbedömning i fråga om huruvida betydande miljöpåverkan kan antas. Förslaget att hela miljöprövningen hanteras av en och samma prövningsmyndighet kommer enligt vår bedömning att öka förutsättningarna för ett snabbt och rättssäkert ansökningsförfarande samt en mer enhetlig regeltolkning. Förslaget bidrar också till konkurrensneutralitet genom att det inte ska spela någon roll var i landet som prövningen sker. Förslaget om en ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess för alla tillståndspliktiga verksamheter och åtgärder, där en myndighet är ansvarig för att hålla ihop hela processen och där varje steg i processen tydliggörs och flera steg får en tidsfrist, bör innebära inte bara en mer effektiv prövning utan också ökad förutsägbarhet i prövningen. Förslaget om enklare regler för ändringar syftar till att göra det enklare att genomföra ändringar som bidrar till att miljöbelastande teknik fasas ut till förmån för mer resurseffektiva och miljövänliga processer. Genom att öka förutsebarheten om hur ändringar ska handläggas och förkorta handläggningstiden är avsikten att främja utveckling. Det bör underlätta investeringar i t.ex. utsläppsminskande teknik. Samtidigt innebär de osäkerheter som följer av en större omorganisation och revidering av regelverket att de positiva effekterna för näringsliv och samhället i övrigt kommer med en viss tidsfördröjning.
Våra förslag får konsekvenser för statsförvaltningen. Konsekvenserna för staten handlar framför allt om en ändrad organisation och ansvars- och rollfördelning. Länsstyrelsernas ansvar för flera uppgifter flyttas till den nya Miljöprövningsmyndigheten. Också domstolarna påverkas genom att förstainstansprövningar flyttas till den nya myndigheten. Partsmyndigheternas roll i prövningen ändras något. Därtill påverkas statsfinanserna genom våra förslag om en omorganisation.
Våra förslag påverkar uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunsektorn. Vissa av våra förslag får konsekvenser för kom-
SOU 2024:98 Sammanfattning
59
munen som tillsynsmyndighet, andra för kommunen som remissinstans eller part i prövningen. Kommunerna kan också beröras av förslagen i detta betänkande i de fall de är verksamhetsutövare och bedriver verksamheter som omfattas av krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked. I dessa fall påverkas kommunerna på samma sätt som andra verksamhetsutövare.
Enskilda berörs framför allt av våra förslag om en ny prövningsorganisation och en ny miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess. Vi bedömer att allmänhetens möjligheter till insyn och påverkan i tillståndsprövningar påverkas något av våra förslag.
Sammantaget är det svårt att bedöma vilka effekter på möjligheten att nå riksdagens miljömål inklusive klimatmålet som våra förslag kan få. De viktigaste konsekvenserna för miljö och klimat av våra förslag handlar om att en ökad investeringsvilja bör leda till att fler klimat- och miljöförbättrande investeringar görs och till att klimatomställningen påskyndas. Genom att skapa förutsättningar för en accelererad klimatomställning kan stora samhällsekonomiska vinster uppnås när företag ställer om till fossilfrihet.
61
1 Författningsförslag
1.1 Förslag till lag om ändring i miljöbalken
Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken
dels att 22 kap., 6 kap. 25, 31 och 47 §§, 9 kap. 6 a, 6 b och 6 d §§,
11 kap. 11–13, 16, 27 och 28 §§, 12 kap. 12 §, 16 kap. 2 a och 2 b §§, 19 kap. 5 a §, 21 kap. 1 a och 5 §§, 24 kap. 10–12 §§, 25 kap. 1–5 och 7 §§ ska upphöra att gälla,
dels att rubrikerna närmast före 6 kap. 44 och 47 §§, 11 kap. 27 §,
12 kap. 12 § och 19 kap. 5 a § ska utgå,
dels att 1 kap. 4 §, 2 kap. 3 och 6 §§, 6 kap. 20, 23, 24, 26–30, 32, 33,
35, 39, 40, 42 och 43 §§, 7 kap. 29 b §, 9 kap. 1, 5, 6, 6 e–6 k, 7 a, 8 och 10 §§, 11 kap. 9–9 b, 10, 14, 15, 17, 19, 20, 22 och 23 §§, 15 kap. 17, 35, 36 a och 37 §§, 16 kap. 1, 12 och 13 §§, 17 kap. 3 och 4 a §§, 19 kap. 3–5 §§, 21 kap. 1, 2–4 och 7 §§, 23 kap. 3, 5–7 och 9 §§, 24 kap. 1, 3–5, 7, 8, 13, 13 a, 14 a, 18 och 19 §§, 25 kap. 8–10 §§, 26 kap. 1, 2, 3, 9, 13 a, 20 och 20 a §§, 28 kap. 10 §, 29 kap. 4 och 8 §§, 30 kap. 1 §, 31 kap. 16–19, 22, 25, 30 och 33 §§, 32 kap. 12 §, rubrikerna till 1, 9 och 23 kap. och rubrikerna närmast före 6 kap. 23, 29 och 39 §§, 9 kap. 1 § och 19 kap. 4 § ska ha följande lydelse,
dels att rubriken närmast före 9 kap. 4 § ska lyda ”Allmänna be-
stämmelser om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd” och rubriken närmast före 23 kap. 1 § ska lyda ”Rättegången i mark- och miljödomstol och Mark- och miljööverdomstolen”,
dels att det ska införas ett nytt kapitel, 20 kap., och tolv nya
paragrafer, 1 kap. 8 §, 6 kap. 23 a, 27 a, 27 b, 41 a, 41 b och 42 a §§, 7 kap. 29 c §, 17 kap. 4 b §, 23 kap. 7 a §, 26 kap. 9 b § och 31 kap. 20 a §, och närmast före 6 kap. 27 a, 41 a, 41 b och 42 §§, 9 kap. 6 e § och 17 kap. 4 b § nya rubriker av följande lydelse.
Författningsförslag SOU 2024:98
62
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
och tillämpningsområde
1 kap. Miljöbalkens mål , tillämpningsområde och
definitioner
1 kap.
4 §1
I fråga om viss miljöfarlig verksamhet och viss vattenverksamhet gäller särskilda bestämmelser enligt lagen (2010:897) om gränsälvsöverenskommelse mellan Sverige och Finland, lagen (1974:268) med anledning av miljöskyddskonventionen den 19 februari 1974 mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige och lagen (1929:404) om giltighet här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929.
I fråga om viss miljöpåverk-
ande verksamhet och viss vatten-
verksamhet gäller särskilda bestämmelser enligt lagen (2010:897) om gränsälvsöverenskommelse mellan Sverige och Finland, lagen (1974:268) med anledning av miljöskyddskonventionen den 19 februari 1974 mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige och lagen (1929:404) om giltighet här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929.
8 §
I denna balk avses med granskningsplikt: sådant krav på att ansöka om igångsättningsbesked som framgår av föreskrifter som har meddelats med stöd av 20 kap. 6 §,
igångsättningsbesked: sådant beslut om tillåtande att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som följer efter en prövning av en ansökan om igångsättningsbesked enligt 20 kap.,
miljöprövning: sådan prövning som ska ske enligt 20 kap., och
1 Senaste lydelse 2010:898.
SOU 2024:98 Författningsförslag
63
miljötillstånd: sådant tillstånd om tillåtande att bedriva en verksamhet eller vidta åtgärd som följer efter en prövning av en ansökan om miljötillstånd enligt 20 kap.
2 kap.
3 §
Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma syfte skall vid yrkesmässig verksamhet användas bästa möjliga teknik.
Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma syfte ska vid yrkesmässig verksamhet användas bästa tillgäng-
liga teknik.
Dessa försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.
Dessa försiktighetsmått ska vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.
6 §2
För en verksamhet eller åtgärd som tar i anspråk ett mark- eller vattenområde ska det väljas en plats som är lämplig med hänsyn till att ändamålet ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön.
Vid prövning av frågor enligt 7 kap., tillståndsprövning enligt
9 och 11 kap., regeringens tillåtlig-
hetsprövning enligt 17 kap. och
prövning av verksamheter enligt
Vid prövning av frågor enligt 7 kap, handläggning av en anmä-
lan enligt 9 kap. 6 § andra stycket eller 11 kap. 9 a §, prövning av verksamheter enligt 12 kap. 6 §,
2 Senaste lydelse 2013:758.
Författningsförslag SOU 2024:98
64
9 kap. 6, 6 a och 6 b §§, 11 kap. 9 a § och 12 kap. 6 § ska bestäm-
melserna i 3 och 4 kap. tillämpas endast i de fall som gäller ändrad användning av mark- eller vattenområden.
regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. och miljöprövning
enligt 20 kap. ska bestämmelserna
i 3 och 4 kap. tillämpas endast i de fall som gäller ändrad användning av mark- eller vattenområden.
Ett tillstånd eller en dispens får inte ges i strid med en detaljplan eller områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen(2010:900). Små avvikelser får dock göras, om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas.
Hänsyn ska tas till sådan planläggning för området som har antagits med stöd av plan- och bygglagen (2010:900) eller motsvarande äldre bestämmelser. Ett tillstånd eller
dispens får inte ges i strid med en detaljplan eller områdesbestämmelser som har antagits med stöd
av plan- och bygglageneller motsvarande äldre bestämmelser. Små
avvikelser får dock göras, om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas.
6 kap.
20 §3
En specifik miljöbedömning ska göras i fråga om en verksamhet eller åtgärd som ska prövas
1. för ett tillstånd som avses i 7 kap. 28 a §, om det inte rör sig om brådskande åtgärder som är nödvändiga med hänsyn till skyddet mot allvarliga olägenheter för människors hälsa, eller
1. för ett tillstånd som avses i 7 kap. 28 a §, om det inte rör sig om brådskande åtgärder som är nödvändiga med hänsyn till skyddet mot allvarliga olägenheter för människors hälsa,
2. för ett tillstånd som avses i 9
eller 11 kap. eller för en tillåtlighet
som avses i 17 kap., om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
2. för en tillåtlighet som avses i 17 kap., om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan,
3. för ett miljötillstånd enligt 20 kap., eller
3 Senaste lydelse 2024:963.
SOU 2024:98 Författningsförslag
65
4. för ett tillstånd eller annat tillåtande enligt annan författning om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
En specifik miljöbedömning krävs inte för en sådan prövning som avses i 24 kap. 3, 5, 10, 13, 13 a, 14 eller 14 a §.
Att undersöka om en betydande miljöpåverkan kan antas
Att granska om en betydande miljöpåverkan kan antas
23 §4
Den som avser att bedriva en sådan verksamhet eller vidta en sådan åtgärd som avses i 20 § första stycket 2 ska undersöka om verksamheten eller åtgärden kan antas
medföra en betydande miljöpåverkan.
Miljöprövningsmyndigheten
ska granska om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan när
1. myndigheten har bedömt en ansökan om igångsättningsbesked som fullständig, eller
2. sådan granskning krävs enligt annan lag.
En sådan undersökning behöver dock inte göras om
En granskning enligt första
stycket 2 behöver inte göras om
1. den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden anser att en betydande miljöpåverkan kan antas,
1. den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden anser att en betydande miljöpåverkan kan antas, eller
2. frågan om betydande miljöpåverkan har avgjorts i föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 21 §, eller
2. frågan om betydande miljöpåverkan har avgjorts i föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 21 §.
3. den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden har förelagts att ansöka om ett tillstånd som avses i 9 kap. 6 a §.
4 Senaste lydelse 2017:955.
Författningsförslag SOU 2024:98
66
23 a §
Inför en granskning enligt 23 § första stycket 2 ska den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden ta fram ett granskningsunderlag.
24 §5
Undersökningen ska innebära att den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden
Miljöprövningsmyndigheten får ge länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och andra berörda myndigheter eller kommuner tillfälle att inkomma med synpunkter över det granskningsunderlag som ska finnas med i ansökan.
1. tar fram ett samrådsunderlag, och
2. samråder i frågan om betydande miljöpåverkan och i fråga om miljökonsekvensbeskrivningens innehåll och utformning (undersökningssamråd) med länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten eller åtgärden.
Undersökningssamrådet får genomföras så att det också uppfyller kraven på det avgränsningssamråd som ska göras inom ramen för en specifik miljöbedömning.
Regeringen kan med stöd av
dela närmare föreskrifter om
undersökningen.
Regeringen får meddela närmare föreskrifter om gransk-
ningen.
5 Senaste lydelse 2017:955.
SOU 2024:98 Författningsförslag
67
26 §6
Länsstyrelsen ska efter undersökningen i ett särskilt beslut av-
göra om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Efter granskningen ska Miljöprövningsmyndigheten i ett särskilt
beslut avgöra om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Om
den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden har ansökt om igångsättningsbesked enligt 20 kap. ska beslutet i frågan om betydande miljöpåverkan lämnas tillsammans med det slutliga beslutet i ärendet om igångsättningsbesked.
Beslutet ska redovisa de omständigheter som talar för eller emot att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Beslutet i frågan om betydande
miljöpåverkan ska redovisa de om-
ständigheter som talar för eller emot att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
I 47 § finns en bestämmelse om att ett förenklat underlag ska tas fram om länsstyrelsen beslutar att en betydande miljöpåverkan inte kan antas.
Beslutet ska göras tillgängligt för allmänheten.
27 §7
Länsstyrelsens beslut om huru-
vida verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan får inte överklagas särskilt.
Miljöprövningsmyndighetens
beslut om huruvida verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan får inte överklagas särskilt.
6 Senaste lydelse 2017:963. 7 Senaste lydelse 2017:955.
Författningsförslag SOU 2024:98
68
Undantag från krav på specifik miljöbedömning
27 a §
Miljöprövningsmyndigheten ska underrätta regeringen om en ansökan om undantag från kravet på en specifik miljöbedömning.
Om regeringen har förbehållit sig prövningen av ansökan om undantag eller hela ansökan om miljötillstånd enligt 17 kap. 4 b § ska Miljöprövningsmyndigheten med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för prövning. Myndighetens yttrande får inte överklagas särskilt.
27 b §
Regeringen eller Miljöprövningsmyndigheten får besluta om att undanta en verksamhet eller åtgärd från kravet på specifik miljöbedömning om
1. den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden har ansökt om det,
2. verksamheten eller åtgärden avser försvaret eller beredskapen vid civila olyckor och kriser, och
3. genomförandet av en specifik miljöbedömning skulle inverka negativt på verksamhetens eller åtgärdens syfte.
För andra verksamheter än de som avses i första stycket 2 får regeringen eller Miljöprövningsmyndigheten besluta om ett undantag
SOU 2024:98 Författningsförslag
69
från hela eller delar av kraven på en specifik miljöbedömning om
1. den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden har ansökt om det,
2. verksamheten eller åtgärden bedöms tillgodose ett allmänt intresse av synnerlig vikt, och
3. genomförandet av hela eller delar av miljöbedömningen skulle få en betydande negativ inverkan på verksamhetens eller åtgärdens syfte.
Ett beslut om undantag enligt andra stycket får inte påverka tillämpningen av 33 §.
27 c §
Om regeringen eller Miljöprövningsmyndigheten beslutar om undantag ska både skälen för det och omfattningen av undantaget framgå av beslutet. Beslutet ska göras tillgängligt för allmänheten.
Regeringen får meddela närmare föreskrifter om krav på ansökan om undantag och handläggningen av en sådan ansökan.
28 §8
Den specifika miljöbedömningen ska innebära att
1. den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden
1. den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden begär ett yttrande av Miljöpröv-
ningsmyndigheten om omfattning och detaljeringsgrad av miljökonsekvensbeskrivningen,
8 Senaste lydelse 2017:955.
Författningsförslag SOU 2024:98
70
a) samråder om hur en miljö-
konsekvensbeskrivning ska avgränsas (avgränsningssamråd),
b) tar fram en miljökonsekvensbeskrivning, och
c) ger in miljökonsekvensbeskrivningen till den som prövar tillståndsfrågan, och
2. den som prövar tillstånds-
frågan
2. Miljöprövningsmyndigheten
yttrar sig över miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad,
a) ger tillfälle till synpunkter på
miljökonsekvensbeskrivningen, och
b) slutför miljöbedömningen.
3. den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden tar fram en miljökonsekvensbeskrivning och ger in den till Miljöprövningsmyndigheten,
4. Miljöprövningsmyndigheten kungör att ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen finns för samråd,
5. Miljöprövningsmyndigheten meddelar en motiverad slutsats, och
6. prövningsmyndigheten slutför miljöbedömningen när tillståndsfrågan avgörs.
Avgränsningssamrådet i den specifika miljöbedömningen
Avgränsning av miljökonsekvensbeskrivningen
29 §9
Den som avser att ansöka om miljötillstånd eller tillstånd eller annat tillåtande enligt annan för-
9 Senaste lydelse 2017:955.
SOU 2024:98 Författningsförslag
71
fattning ska begära ett yttrande av Miljöprövningsmyndigheten om avgränsning av miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad.
Avgränsningssamrådet ska genomföras inför arbetet med miljökonsekvensbeskrivningen och innebära att den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden samråder om verksamhetens eller
åtgärdens lokalisering, omfattning och utformning, de miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser samt om
miljökonsekvensbeskrivningens innehåll och utformning.
Begäran ska innehålla en beskrivning av verksamhetens eller
åtgärdens lokalisering, omfattning och utformning samt de miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser.
Om samrådet avser en verksamhet eller åtgärd som omfattas av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor ska samrådet även avse hur allvarliga kemikalieolyckor till följd av verksamheten eller åtgärden ska kunna förebyggas och begränsas.
Om verksamheten eller åtgärden omfattas av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor ska begäran inne-
hålla en beskrivning även avse hur
allvarliga kemikalieolyckor till följd av verksamheten eller åtgärden ska kunna förebyggas och begränsas.
30 §10
Avgränsningssamrådet ska ske med länsstyrelsen, tillsynsmyn-
digheten och de enskilda som kan
antas bli särskilt berörda av verksamheten eller åtgärden samt med de övriga statliga myndigheter, de kommuner och den allmänhet som
Miljöprövningsmyndigheten ska ge länsstyrelsen, tillsynsmyn-
digheten och andra berörda myndigheter tillfälle att inom 30 dagar
inkomma med synpunkter på uppgifterna i begäran.
10 Senaste lydelse 2017:955.
Författningsförslag SOU 2024:98
72
kan antas bli berörda av verksamheten eller åtgärden.
Den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden ska se till att de som ingår i samrådskretsen enligt första stycket men som inte tidigare har fått ett samrådsunderlag kan ta del av ett samrådsunderlag.
Om ett undersökningssamråd enligt 24 § första stycket 2 inte har skett, ska samrådsunderlaget innehålla uppgift om det.
32 §11
Länsstyrelsen ska under avgränsningssamrådet, i dialog med
den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd, verka för att innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för tillståndsprövningen.
Miljöprövningsmyndigheten
ska, i dialog med den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd, verka för att innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för tillståndsprövningen.
Länsstyrelsen ska skriftligen
redovisa sin bedömning av vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla för att kunna ligga till grund för den fortsatta miljöbedömningen. Bedömningen ska lämnas till den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden. Bedömningen är inte bindande.
Miljöprövningsmyndigheten
ska, inom 45 dagar från det att
begäran om yttrande inkom till myndigheten, skriftligen yttra sig om vad en miljökonsekvens-
beskrivning ska innehålla för att kunna ligga till grund för den fortsatta miljöbedömningen. Av-
gränsningsyttrandet ska lämnas till
den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden.
Yttrandet är inte bindande.
11 Senaste lydelse 2024:963.
SOU 2024:98 Författningsförslag
73
33 §12
Om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land eller om ett land som kan komma att påverkas betydligt av verksamheten eller åtgärden begär det, ska den myndighet som regeringen bestämmer
1. informera det andra landet om verksamheten eller åtgärden, dess möjliga gränsöverskridande konsekvenser och vilken typ av beslut som kan komma att fattas, och
2. ge det andra landet skälig tid att yttra sig över om det vill delta i miljöbedömningen.
Om det andra landet vill delta i miljöbedömningen, ska myndigheten ge det andra landet möjlig-
het att delta i ett samrådsförfarande om miljökonsekvensbeskrivningen och den slutliga tillståndsansökan.
Om det andra landet vill delta i miljöbedömningen, ska myndigheten meddela Miljöprövnings-
myndigheten detta.
Miljöprövningsmyndigheten ska därefter ge det andra landet möjlighet att inkomma med synpunkter över uppgifterna i begäran om avgränsningsyttrande enligt 30 § och delta i det offentliga samrådet enligt 39 §.
35 §13
Miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla
1. uppgifter om verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, utformning, omfattning och andra egenskaper som kan ha betydelse för miljöbedömningen,
2. uppgifter om alternativa lösningar för verksamheten eller åtgärden,
3. uppgifter om rådande miljöförhållanden innan verksamheten påbörjas eller åtgärden vidtas och hur de förhållandena förväntas utveckla sig om verksamheten eller åtgärden inte påbörjas eller vidtas,
4. en identifiering, beskrivning och bedömning av de miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser,
12 Senaste lydelse 2017:955. 13 Senaste lydelse 2024:963.
Författningsförslag SOU 2024:98
74
5. uppgifter om de åtgärder som planeras för att förebygga, hindra, motverka eller avhjälpa de negativa miljöeffekterna,
6. uppgifter om de åtgärder som planeras för att undvika att verksamheten eller åtgärden bidrar till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. inte följs, om sådana uppgifter är relevanta med hänsyn till verksamhetens art och omfattning,
7. en icke-teknisk sammanfattning av 1–6, och 8. en redogörelse för de samråd som har skett, vad som kommit fram i samråden och länsstyrel-
sens bedömning enligt 32 § andra
stycket.
8. en redogörelse för om samråd har skett, vad som i så fall kommit fram och Miljöpröv-
ningsmyndighetens yttrande en-
ligt 32 § andra stycket.
Miljöbedömningen hos den som prövar tillståndsfrågan
Offentligt samråd
39 §14
Den som prövar tillståndsfrågan ska, om miljökonsekvensbeskrivningen kan läggas till grund för den fortsatta miljöbedömningen,
kungöra att miljökonsekvensbeskrivningen finns, göra den
tillgänglig för allmänheten och ge
allmänheten skälig tid och minst 30 dagar att yttra sig.
När prövningsmyndigheten har bedömt att ansökan om tillstånd är fullständig ska myndigheten samråda om ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen genom att
kungöra att ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen finns, göra handlingarna tillgängliga och ge allmänheten och berörda myndigheter och kommuner skälig tid om minst 30 dagar att yttra sig.
Om tillståndsfrågan enbart avser en prövning enligt 7 kap. 28 b eller 29 § ska första stycket tillämpas endast i den utsträckning som behövs för prövningen eller som är lämplig för att ge allmänheten information.
Regeringen får meddela närmare föreskrifter om hur kungörelse ska ske och om underrättelse till särskilt berörda.
14 Senaste lydelse 2017:955.
SOU 2024:98 Författningsförslag
75
40 §15
Kungörelsen ska innehålla upplysningar om
1. att verksamheten eller åtgärden omfattas av kraven på specifik miljöbedömning enligt detta kapitel,
2. vem som prövar tillstånds-
frågan,
2. prövningsmyndigheten,
3. var miljökonsekvensbeskrivningen och andra handlingar i
målet eller ärendet finns tillgäng-
liga,
3. på vilken webbplats eller i
vilken lokal som miljökonse-
kvensbeskrivningen och andra handlingar i ärendet finns tillgängliga,
4. ett samrådsmöte ska hållas med den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden och i så fall tid och plats för sådant möte,
5. om samråd med annat land ska ske,
4. till vem och inom vilken tid
synpunkter kan lämnas, och
6. till vem, inom vilken tid och i vilket format skriftliga syn-
punkter kan lämnas, och
5. hur ny information i målet eller ärendet kommer att kungöras
eller hållas tillgänglig.
7. hur ny information i ären-
det kommer att kungöras eller hållas tillgänglig.
Om samråd med ett annat land ska ske enligt detta kapitel, ska kungörelsen innehålla en upplysning om detta.
Om kungörelsen görs i ett ärende om miljöprövning enligt 20 kap. ska kungörelsen också innehålla
1. en kortfattad redogörelse av ansökan och i ärenden om vattenverksamhet de fastigheter som kan beröras,
2. en upplysning om verksamheten eller åtgärden omfattas av lagen ( 1999:381 ) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor,
15 Senaste lydelse 2017:955.
Författningsförslag SOU 2024:98
76
3. en upplysning om att information om innehavare av servitut, nyttjanderätt eller rätt till elektrisk kraft på en berörd fastighet behöver lämnas till Miljöprövningsmyndigheten, och
4. en upplysning om inom
vilken tid krav på ersättning behöver lämnas.
Samrådsredogörelse
41 a §
När ett samrådsmöte enligt 40 § första stycket 4 har hållits ska den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden sammanställa och bemöta inkomna synpunkter från mötet i en samrådsredogörelse.
Om det av kungörelsen framgår att skriftliga synpunkter ska lämnas till den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden ska även sådana synpunkter bemötas i samrådsredogörelsen.
Samrådsredogörelsen ska lämnas till Miljöprövningsmyndigheten.
Föreläggande om komplettering av miljökonsekvensbeskrivningen
41 b §
Om Miljöprövningsmyndigheten efter samrådet bedömer att miljökonsekvensbeskrivningen saknar sådana uppgifter som behövs för att myndigheten ska kunna avge en
SOU 2024:98 Författningsförslag
77
motiverad slutsats om verksamhetens eller åtgärdens betydande miljöpåverkan får myndigheten förelägga den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden att, inom viss tid, inkomma med sådana uppgifter.
Om miljökonsekvensbeskrivningen ändras väsentligt efter en sådan komplettering får prövningsmyndigheten se till att ett nytt samråd enligt 39–41 §§ hålls.
Miljöprövningsmyndighetens motiverade slutsats och prövningsmyndighetens slutliga bedömning
42 §16
Den som prövar tillståndsfrågan
ska i ett särskilt beslut eller i
samband med att tillståndsfrågan avgörs ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i detta kapitel så att den specifika miljöbedömningen kan slutföras. Ett sådant ställningstagande
får inte överklagas särskilt.
Inom tre månader från det att samråden enligt 33 eller 39 § har slutförts och Miljöprövningsmyndigheten har fått in sådana uppgifter som avses i 41 b § ska myndigheten i ett särskilt beslut meddela en motiverad slutsats över verksamhetens eller åtgärdens betydande miljöpåverkan utifrån miljökonsekvensbeskrivningen och det som i övrigt har kommit fram under handläggningen av ärendet. Ett
sådant ställningstagande får inte överklagas särskilt.
I ärenden om miljötillstånd får Miljöprövningsmyndigheten meddela den motiverade slutsatsen tillsammans med det slutliga beslutet i ärendet om sökanden begär detta
16 Senaste lydelse 2017:955.
Författningsförslag SOU 2024:98
78
och förutsättningar för detta finns. I sådant fall ska tillståndsfrågan avgöras inom den tid som avses i första stycket.
42 a §
Miljöprövningsmyndigheten ska yttra sig över den motiverade slutsatsens aktualitet efter en begäran.
Om Miljöprövningsmyndigheten bedömer att den motiverade slutsatsen inte är aktuell ska myndigheten specificera vilka uppgifter som behövs för att kunna uppdatera den motiverade slutsatsen.
43 §17
Den som prövar tillståndsfrågan
ska, när tillståndsfrågan avgörs, slutföra miljöbedömningen genom att med hänsyn till innehållet i
miljökonsekvensbeskrivningen och det som kommit fram under handläggningen av målet eller ärendet identifiera, beskriva och göra en
slutlig och samlad bedömning av
miljöeffekterna.
Prövningsmyndigheten ska, när
tillståndsfrågan avgörs, slutföra miljöbedömningen genom att
säkerställa att den motiverade slutsatsen enligt 42 § är aktuell och
göra en slutlig och samlad bedömning av förutsättningarna för
att ge tillstånd.
7 kap.
29 b §18
Frågor om tillstånd enligt 28 a § prövas av länsstyrelsen i det län där det berörda området finns.
För en verksamhet eller åtgärd som omfattas av tillståndsplikt eller dispensprövning till följd av bestämmelserna i 9 kap. eller 11– 15 kap. skall dock frågan om till-
För en verksamhet eller åtgärd som omfattas av tillstånds- eller
granskningsplikt eller dispenspröv-
ning till följd av bestämmelserna i 9 kap., 11–15 kap. eller 20 kap.
17 Senaste lydelse 2017:955. 18 Senaste lydelse 2001:437.
SOU 2024:98 Författningsförslag
79
stånd enligt 28 a § prövas av den myndighet som prövar den andra tillståndsfrågan eller dispensen. Innan myndigheten meddelar sitt beslut, skall den länsstyrelse som avses i första stycket beredas tillfälle att yttra sig.
ska dock frågan om tillstånd en-
ligt 28 a § prövas av den myndighet som prövar den andra tillståndsfrågan eller dispensen. Innan myndigheten meddelar sitt beslut, ska den länsstyrelse som avses i första stycket beredas tillfälle att yttra sig.
29 c §
En ansökan om tillstånd enligt 28 a § ska innehålla en beskrivning av verksamhetens eller åtgärdens konsekvenser för syftet med att bevara området och en redogörelse för de alternativ som övervägts med en motivering till varför ett visst alternativ valts. Om det enligt 6 kap. krävs en specifik miljöbedömning, ska ansökan innehålla en miljökonsekvensbeskrivning enligt det kapitlet.
En ansökan om giltighetsförlängning enligt 24 kap. 14 a § av ett tillstånd enligt 28 a § ska innehålla den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövs för prövningen. Ansökan ska även innehålla en utredning som visar hur verksamheten ensam eller tillsammans med andra verksamheter eller åtgärder kan komma att påverka miljön i naturområdet.
Författningsförslag SOU 2024:98
80
9 kap. Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
9 kap. Miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd
1 §
Med miljöfarlig verksamhet avses
Med miljöpåverkande verksamhet avses
1. utsläpp av avloppsvatten, fasta ämnen eller gas från mark, byggnader eller anläggningar i mark, vattenområden eller grundvatten,
2. användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön genom annat utsläpp än som avses i 1 eller genom förorening av mark, luft, vattenområden eller grundvatten, eller
3. användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för omgivningen genom buller, skakningar, ljus, joniserande eller icke-joniserande strålning eller annat liknande.
5 §
För att skydda människors hälsa eller miljön får regeringen, om det framstår som mer ändamålsenligt än beslut i enskilda fall,
också i andra fall än som avses i 4 § i fråga om miljöfarlig verk-
samhet meddela föreskrifter om
förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått. Sådana föreskrifter får också
meddelas för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden. Om det finns särskilda skäl, får regeringen bemyndiga en myndighet att meddela sådana föreskrifter.
Regeringen får, också i andra
fall än som avses i 4 §, meddela föreskrifter om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått för miljö-
påverkande verksamheter och åtgärder om det framstår som mer ändamålsenligt än beslut i enskilda fall och behövs
1. för att skydda människors hälsa eller miljön, eller
2. till följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller andra internationella åtaganden.
Om det behövs, får regeringen meddela föreskrifter om sådana
försiktighetsmått som går utöver vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller andra internationella åtaganden.
Om det finns särskilda skäl får regeringen bemyndiga en myn-
dighet att meddela sådana före-
skrifter.
SOU 2024:98 Författningsförslag
81
6 §19
Regeringen får meddela föreskrifter om att det ska vara förbjudet att utan tillstånd eller innan anmälan har gjorts
1. anlägga eller driva vissa slag av fabriker, andra inrättningar eller annan miljöfarlig verksamhet,
2. släppa ut avloppsvatten i mark, vattenområde eller grundvatten,
3. släppa ut eller lägga upp fast avfall eller andra fasta ämnen, om detta kan leda till att mark, vattenområde eller grundvatten kan förorenas, eller
4. bedriva sådan miljöfarlig verksamhet som avses i 1–3, om den ändras med avseende på tillverkningsprocess, reningsförfarande eller på något annat sätt.
Bestämmelser om krav på miljöprövning av miljöpåverkande verksamheter och åtgärder finns i 20 kap.
Om det behövs för att skydda människors hälsa eller miljön får regeringen meddela föreskrifter om krav på anmälan eller registrering av sådan miljöpåverkande verksamhet som inte omfattas av krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 20 kap. eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 20 kap.
19 Senaste lydelse 2012:907.
Författningsförslag SOU 2024:98
82
Förutsättningar för att få bedriva miljöpåverkande verksamhet
6 e §20
Tillstånd till täkt får ges en-
dast om tillståndet förenas med en skyldighet att ställa säkerhet enligt 16 kap. 3 § för uppfyllandet av de villkor som ska gälla för tillståndet. Staten, kommuner, regioner och kommunalförbund behöver dock inte ställa säkerhet.
Miljötillstånd eller igångsättningsbesked till täkt får ges en-
dast om tillståndet eller beskedet förenas med en skyldighet att ställa säkerhet enligt 16 kap. 3 § för uppfyllandet av de villkor som ska gälla för tillståndet. Staten, kommuner, regioner och kommunalförbund behöver dock inte ställa säkerhet.
Kravet på säkerhet gäller inte de delar av verksamheten som omfattas av kravet i 15 kap. 36 a § på säkerhet vid utvinningsverksamhet.
6 f §21
Om en täkt av naturgrus kräver tillstånd eller anmälan enligt
detta kapitel eller föreskrifter som
har meddelats med stöd av kapit-
let, får täkten inte komma till
stånd om
Om en täkt av naturgrus kräver miljötillstånd eller igångsätt-
ningsbesked enligt 20 kap. eller
föreskrifter som har meddelats med stöd av 20 kap. eller an-
mälan med stöd av detta kapitel,
får täkten inte komma till stånd om
1. det med hänsyn till det avsedda användningsområdet är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt att använda ett annat material,
2. naturgrusförekomsten är betydelsefull för nuvarande eller framtida dricksvattenförsörjning och täkten kan medföra en försämrad vattenförsörjning, eller
3. naturgrusförekomsten utgör en värdefull natur- eller kulturmiljö.
20 Senaste lydelse 2022:1100. 21 Senaste lydelse 2012:907.
SOU 2024:98 Författningsförslag
83
6 g §22
Om en täkt av torv kräver
tillstånd eller anmälan enligt detta kapitel eller föreskrifter som har
meddelats med stöd av kapitlet, får täkten inte komma till stånd i en våtmark som utgör en värdefull natur- eller kulturmiljö.
Om en täkt av torv kräver
miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 20 kap. eller före-
skrifter som har meddelats med stöd av 20 kap. eller anmälan
med stöd av detta kapitel, får
täkten inte komma till stånd i en våtmark som utgör en värdefull natur- eller kulturmiljö.
6 h §23
Vid prövning av en ansökan om tillstånd till täkt av matjord ska behovet av brukningsbar jordbruksmark beaktas.
Vid prövning av en ansökan om miljötillstånd eller igångsätt-
ningsbesked till täkt av matjord
ska behovet av brukningsbar jordbruksmark beaktas.
6 i §24
Tillstånd får inte ges till gruv-
drift eller gruvanläggning för brytning, provbrytning, bearbetning eller fysikalisk eller kemisk anrikning av uranhaltigt material om gruvdriften eller gruvanläggningen utgör en kärnteknisk anläggning som kräver tillstånd enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
Miljötillstånd eller igångsättningsbesked får inte ges till gruv-
drift eller gruvanläggning för brytning, provbrytning, bearbetning eller fysikalisk eller kemisk anrikning av uranhaltigt material om gruvdriften eller gruvanläggningen utgör en kärnteknisk anläggning som kräver tillstånd enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
6 j §25
Tillstånd får inte ges till gruv-
drift eller gruvanläggning för brytning, provbrytning, bearbet-
Miljötillstånd eller igångsättningsbesked får inte ges till gruv-
drift eller gruvanläggning för brytning, provbrytning, bearbet-
22 Senaste lydelse 2012:907. 23 Senaste lydelse 2012:907. 24 Senaste lydelse 2018:641. 25 Senaste lydelse 2022:727.
Författningsförslag SOU 2024:98
84
ning eller anrikning av stenkol, brunkol eller skifferolja.
ning eller anrikning av stenkol, brunkol eller skifferolja.
Trots första stycket får till-
stånd ges till gruvdrift eller gruv-
anläggning för andra mineral som innefattar sådan brytning, provbrytning, bearbetning eller anrikning av stenkol, brunkol eller skifferolja som är nödvändig för att gruvdriften eller gruvanläggningen för dessa andra mineral ska kunna bedrivas.
Trots första stycket får miljö-
tillstånd eller igångsättningsbesked
ges till gruvdrift eller gruvanläggning för andra mineral som innefattar sådan brytning, provbrytning, bearbetning eller anrikning av stenkol, brunkol eller skifferolja som är nödvändig för att gruvdriften eller gruvanläggningen för dessa andra mineral ska kunna bedrivas.
6 k §26
Tillstånd får inte ges till ut-
vinning eller med utvinning sammanhängande bearbetning av råolja, skifferolja eller naturgas.
Miljötillstånd eller igångsättningsbesked får inte ges till utvin-
ning eller med utvinning sammanhängande bearbetning av råolja, skifferolja eller naturgas.
Trots första stycket får till-
stånd ges till utvinning av andra
mineral som innefattar sådan utvinning eller med utvinning sammanhängande bearbetning av råolja, skifferolja eller naturgas som är nödvändig för utvinningen av dessa andra mineral.
Trots första stycket får miljö-
tillstånd eller igångsättningsbesked
ges till utvinning av andra mineral som innefattar sådan utvinning eller med utvinning sammanhängande bearbetning av råolja, skifferolja eller naturgas som är nödvändig för utvinningen av dessa andra mineral.
Trots första stycket får till-
stånd ges till sådan utvinning på
land av råolja eller naturgas som är nödvändig för en planerad geologisk lagring av mindre än 100 000 ton koldioxid för forskningsändamål.
Trots första stycket får miljö-
tillstånd eller igångsättningsbesked
ges till sådan utvinning på land av råolja eller naturgas som är nödvändig för en planerad geologisk lagring av mindre än 100 000 ton koldioxid för forskningsändamål.
26 Senaste lydelse 2022:727.
SOU 2024:98 Författningsförslag
85
7 a §27
En verksamhet för behandling av avfall som är tillstånds- eller anmälningspliktig enligt detta kapitel eller föreskrifter som har meddelats med stöd av kapitlet får tillåtas endast om det finns skäl att anta att den planerade behandlingen kommer att uppfylla kraven i 15 kap. 11 §.
En verksamhet för behandling av avfall som är tillstånds- eller granskningspliktig enligt
20 kap. 6 § eller anmälningsplik-
tig enligt detta kapitel eller föreskrifter som har meddelats med stöd av kapitlet får tillåtas endast om det finns skäl att anta att den planerade behandlingen kommer att uppfylla kraven i 15 kap. 11 §.
8 §
Ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet prövas av mark- och miljödomstolen.
Bestämmelser om vilken myndighet som prövar ansökningar om miljötillstånd och igångsättningsbesked för miljöpåverkande verksamhet finns i 20 kap. 2 §.
Regeringen får meddela föreskrifter om att ansökan om tillstånd för vissa slag av verksamheter ska prövas av länsstyrelsen. Regeringen
får meddela föreskrifter om att en kommunal nämnd ska pröva frågor om tillstånd om den miljö-
farliga verksamheten kan antas ha en liten miljöpåverkan. Tillstånd som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt ska alltid prövas av länsstyrelsen.
Regeringen får meddela föreskrifter om att en kommunal nämnd ska pröva frågor om tillstånd eller anmälan för sådana
avloppsanordningar och värmepumpsanläggningar som inte är tillståndspliktiga enligt 20 kap. 6 § eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 20 kap. 6 §.
Anmälan om miljöfarlig verk-
samhet ska, enligt föreskrifter som meddelas av regeringen, göras till försvarsinspektören för hälsa och miljö, länsstyrelsen eller kommunen.
En anmälan om miljöpåverkande verksamhet ska, enligt före-
skrifter som meddelas av regeringen, göras till försvarsinspektören för hälsa och miljö, länsstyrelsen eller kommunen.
27 Senaste lydelse 2019:1263.
Författningsförslag SOU 2024:98
86
10 §
Anläggningar för grundvattentäkter skall inrättas och användas på ett sådant sätt att olägenheter för människors hälsa inte uppkommer.
Anläggningar för grundvattentäkter ska inrättas och användas på ett sådant sätt att olägenheter för människors hälsa inte uppkommer.
Om det inte krävs tillstånd enligt 11 kap., får en kommun föreskriva att det ändå skall krävas tillstånd av kommunen eller anmälan till denna för att inrätta och använda en ny anläggning för grundvattentäkt i områden där knapphet på sött grundvatten råder eller kan befaras uppkomma. Detta gäller om det behövs för att hindra att olägenheter för människors hälsa skall uppkomma. Kommunen får också föreskriva anmälningsplikt för sådana anläggningar som redan finns inom angivna områden.
Om det inte krävs miljötill-
stånd eller igångsättningsbesked
enligt föreskrifter som har med-
delats med stöd av 20 kap., får en
kommun föreskriva att det ändå
ska krävas tillstånd av kommu-
nen eller anmälan till denna för att inrätta och använda en ny anläggning för grundvattentäkt i områden där knapphet på sött grundvatten råder eller kan befaras uppkomma. Detta gäller om det behövs för att hindra att olägenheter för människors hälsa ska uppkomma. Kommunen får också föreskriva anmälningsplikt för sådana anläggningar som redan finns inom angivna områden.
11 kap.
9 §28
För vattenverksamhet krävs det tillstånd enligt denna balk, om inte något annat följer av bestämmelserna i detta kapitel. Den som vill bedriva vattenverksamhet får ansöka om tillstånd även om det inte krävs tillstånd för verksamheten.
Oavsett vad som följer av 11–15,
19 och 23 §§, kan det för en viss
verksamhet eller åtgärd krävas tillstånd enligt 7 kap. 28 a §.
Bestämmelser om miljöprövning av vattenverksamheter finns i 20 kap. Oavsett vad som följer
av 20 kap. kan det för en viss verksamhet eller åtgärd krävas tillstånd enligt 7 kap. 28 a §.
28 Senaste lydelse 2005:571.
SOU 2024:98 Författningsförslag
87
9 a §29
Regeringen får meddela föreskrifter om att det för vissa vattenverksamheter i stället för
tillstånd ska krävas att verksam-
heterna har anmälts.
Regeringen får meddela föreskrifter om att det för vissa vattenverksamheter i stället för
miljötillstånd eller igångsättningsbesked ska krävas att verksam-
heterna har anmälts.
Även om anmälningsplikt har föreskrivits får tillsynsmyndigheten, enligt föreskrifter som meddelas av regeringen, i det enskilda fallet förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd.
9 b §30
Ansökan om tillstånd till vattenverksamhet prövas av mark- och miljödomstolen. Ansökan om tillstånd till markavvattning prövas dock av länsstyrelsen, om den inte ska prövas av mark- och miljödomstolen enligt 7 kap. 19 eller 20 § lagen ( 1998:812 ) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
Bestämmelser om vilken myndighet som prövar ansökningar om miljötillstånd eller igångsättningsbesked för vattenverksamhet finns i 20 kap. 2 §.
Anmälan om vattenverksamhet ska, enligt föreskrifter som meddelas av regeringen, göras till försvarsinspektören för hälsa och miljö, länsstyrelsen eller kommunen.
En anmälningspliktig vattenverksamhet får påbörjas tidigast åtta veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte tillsynsmyndigheten bestämmer något annat.
10 §
Om det krävs tillstånd till en vattenverksamhet, får arbeten av större omfattning i anslutning till
Om det krävs miljötillstånd
eller igångsättningsbesked till en
vattenverksamhet, får arbeten av större omfattning i anslutning till
29 Senaste lydelse 2018:1407. 30 Senaste lydelse 2017:782.
Författningsförslag SOU 2024:98
88
verksamheten inte påbörjas innan
tillstånd har meddelats.
verksamheten inte påbörjas innan
miljötillstånd eller igångsättningsbesked har meddelats.
14 §
Regeringen får förbjuda markavvattning som skulle kräva till-
stånd enligt detta kapitel i områ-
den där det är särskilt angeläget att våtmarkerna bevaras.
Regeringen får förbjuda markavvattning som skulle kräva miljö-
tillstånd eller igångsättningsbesked
i områden där det är särskilt angeläget att våtmarkerna bevaras.
Länsstyrelsen får meddela dispens från ett förbud som meddelats enligt första stycket om det finns särskilda skäl.
Om dispens meddelas enligt andra stycket fordras för utförandet av markavvattningen att
tillstånd söks enligt 9 §. Beslutet
om dispens upphör att gälla om
tillstånd till markavvattningen
meddelas.
Om dispens meddelas enligt andra stycket fordras för utförandet av markavvattningen att
miljötillstånd eller igångsättningsbesked söks. Beslutet om dispens
upphör att gälla om miljötillstånd
eller igångsättningsbesked till mark-
avvattningen meddelas.
15 §
Tillstånd enligt detta kapitel behövs inte för att utföra rensningar för att bibehålla vattnets djup eller läge eller för att omedelbart återställa ett vattendrag som har vikit från sitt förra läge eller som på något annat sätt har förändrat sitt lopp.
Om arbetena berör en fastighet som tillhör någon annan, skall
fastighetsägaren alltid underrättas innan arbetena påbörjas.
Vid rensningar för att bibehålla vattnets djup eller läge eller för att omedelbart återställa ett vattendrag som har vikit från sitt förra läge eller som på något annat sätt har förändrat sitt lopp ska fastig-
hetsägaren alltid underrättas innan arbetena påbörjas om arbetena be-
SOU 2024:98 Författningsförslag
89
rör en fastighet som tillhör någon annan.
Om fisket kan skadas, skall anmälan om de planerade arbetena göras till länsstyrelsen innan arbetena påbörjas.
Om fisket kan skadas, ska anmälan om de planerade arbetena göras till länsstyrelsen innan arbetena påbörjas.
17 §31
Den som äger en vattenanläggning är skyldig att underhålla den så att det inte uppkommer skada för allmänna eller enskilda intressen genom ändringar i vattenförhållandena. Om vattenanläggningen med stöd av en särskild rättighet utförts på någon annans mark och äganderätten till anläggningen övergått till markägaren till följd av att rättigheten upphört, kvarstår underhållsskyldigheten för den som var rättighetshavare.
Den som enligt 28 kap. 12 § har fått rätt att använda någon annans vattenanläggning är tillsammans med ägaren skyldig att underhålla anläggningen, om inte
mark- och miljödomstolen be-
stämt något annat.
Den som enligt 28 kap. 12 § har fått rätt att använda någon annans vattenanläggning är tillsammans med ägaren skyldig att underhålla anläggningen, om inte
tillståndsmyndigheten bestämt
något annat.
I 20 och 21 §§ samt i 24 kap. 4 § andra stycket finns bestämmelser om överflyttning av underhållsskyldigheten.
19 §
Tillstånd enligt denna balk skall
alltid lämnas till utrivning av en vattenanläggning i ytvatten, om inte förordnande meddelas enligt 20 §.
Miljötillstånd eller igångsättningsbesked ska alltid lämnas till
utrivning av en vattenanläggning i ytvatten, om inte förordnande meddelas enligt 20 §.
20 §32
I stället för att lämna tillstånd att riva ut en vattenanläggning i ytvatten får mark- och miljödom-
stolen på begäran av ägaren av en
I stället för att lämna miljö-
tillstånd eller igångsättningsbesked för att riva ut en vattenanläggning
i ytvatten får prövningsmyndig-
31 Senaste lydelse 2010:923. 32 Senaste lydelse 2011:923.
Författningsförslag SOU 2024:98
90
fastighet som skulle skadas av utrivningen förordna att skyldigheten att underhålla anläggningen och fullgöra övriga skyldigheter som ligger på anläggningens ägare
skall övergå på fastighetsägaren
till dess något annat bestäms.
heten på begäran av ägaren av en
fastighet som skulle skadas av utrivningen förordna att skyldigheten att underhålla anläggningen och fullgöra övriga skyldigheter som ligger på anläggningens ägare
ska övergå på fastighetsägaren till
dess något annat bestäms.
Till skydd för allmänna intressen får efter åtagande ett sådant förordnande också meddelas för staten, en kommun eller ett vattenförbund.
Förordnande får inte meddelas, om det kan antas att fastighetsägaren inte kan fullgöra skyldigheterna eller om det med hänsyn till den sökande eller till allmänna intressen anses mera angeläget att anläggningen rivs ut.
Om ägaren av en vattenanläggning vållas skada av att anläggningen bibehålls, skall den som övertar ansvaret för anläggningen betala skälig ersättning för skadan.
Om ägaren av en vattenanläggning vållas skada av att anläggningen bibehålls, ska den som övertar ansvaret för anläggningen betala skälig ersättning för skadan.
22 §33
Om det kan uppkomma fara för allmänna eller enskilda intressen genom att en anläggning för bortledande av grundvatten helt eller delvis tas ur bruk, skall anläggningens ägare hämta in mark- och miljödomstolens tillstånd.
Om en anläggning för bortledande av grundvatten helt eller delvis tas ur bruk och åtgärden medför skada på någon annans egendom genom bestående ändring i vattenförhållandena ska skälig ersättning betalas.
Skälig ersättning skall betalas, om en sådan åtgärd medför skada på någon annans egendom genom bestående ändring i vattenförhållandena.
33 Senaste lydelse 2010:923.
SOU 2024:98 Författningsförslag
91
23 §34
Tillstånd ska lämnas till föl-
jande vattenverksamheter, om inte något annat följer av 2 kap. 9 §:
Miljötillstånd eller igångsättningsbesked ska lämnas till föl-
jande vattenverksamheter, om inte något annat följer av 2 kap. 9 §:
1. vattenverksamhet som vid prövning av annan verksamhet enligt 17 kap. 1 eller 3 § har angetts som ett villkor för verksamhetens utövande,
2. anläggande av broar och annan vattenverksamhet för väg, järnväg, tunnelbana eller spårväg vars anläggande har prövats i särskild ordning,
3. anläggande av rörledningar i vatten som koncession har meddelats för enligt lagen (1978:160) om vissa rörledningar, och
4. anläggande av naturgasledningar i vatten som koncession har meddelats för enligt naturgaslagen (2005:403).
15 kap.
17 §35
Bestämmelser om miljöprövning för hantering av avfall finns i 20 kap.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att det krävs tillstånd, anmälan eller registrering för att yrkesmässigt hantera avfall.
35 §36
Ett tillstånd till en verksamhet som omfattar deponering av avfall får ges endast om tillståndet förenas med en skyldighet att ställa säkerhet enligt 16 kap. 3 § för fullgörandet av de skyldigheter som gäller för verksamheten eller om verksamhetsutövaren vidtar någon annan lämplig åtgärd för sådant säkerställande.
Ett miljötillstånd eller igång-
sättningsbesked till en verksamhet
som omfattar deponering av avfall får ges endast om tillståndet förenas med en skyldighet att ställa säkerhet enligt 16 kap. 3 § för fullgörandet av de skyldigheter som gäller för verksamheten eller om verksamhetsutövaren vidtar någon annan lämplig åtgärd för sådant säkerställande.
34 Senaste lydelse 2016:991. 35 Senaste lydelse 2021:881. 36 Senaste lydelse 2022:1100.
Författningsförslag SOU 2024:98
92
Kravet på säkerhet gäller inte de delar av verksamheten som omfattas av kravet i 36 a § på säkerhet vid utvinningsverksamhet.
36 a §37
Tillstånd enligt balken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken till en
verksamhet som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall får ges endast om tillståndet förenas med en skyldighet att ställa säkerhet för fullgörandet av de skyldigheter som gäller för verksamheten.
Ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked till en verksamhet
som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall får ges endast om tillståndet förenas med en skyldighet att ställa säkerhet för fullgörandet av de skyldigheter som gäller för verksamheten.
Tillståndsmyndigheten får medge att säkerheten ställs efter hand enligt en plan som innebär att säkerheten vid varje tidpunkt tillgodoser det aktuella behovet.
37 §38
Tillstånd till geologisk lagring
av koldioxid ska för sin giltighet göras beroende av att verksamhetsutövaren ställer säkerhet eller vidtar någon annan lämplig åtgärd för att säkerställa fullgörandet av de skyldigheter som gäller för verksamheten enligt denna balk, lagen (2020:1173) om vissa utsläpp av växthusgaser samt de föreskrifter och tillståndsvillkor som har meddelats med stöd av dessa lagar. En säkerhet får ställas efter hand enligt en plan som vid varje tid tillgodoser det aktuella behovet av säkerhet.
Miljötillstånd eller igångsättningsbesked till geologisk lagring
av koldioxid ska för sin giltighet göras beroende av att verksamhetsutövaren ställer säkerhet eller vidtar någon annan lämplig åtgärd för att säkerställa fullgörandet av de skyldigheter som gäller för verksamheten enligt denna balk, lagen (2020:1173) om vissa utsläpp av växthusgaser samt de föreskrifter och tillståndsvillkor som har meddelats med stöd av dessa lagar. En säkerhet får ställas efter hand enligt en plan som vid varje tid tillgodoser det aktuella behovet av säkerhet.
37 Senaste lydelse 2022:1100. 38 Senaste lydelse 2020:1174.
SOU 2024:98 Författningsförslag
93
När en säkerhet ställs ska den prövas av tillståndsmyndigheten. Säkerheten ska godtas om den visas vara betryggande för sitt ändamål.
Staten, kommuner, regioner och kommunalförbund behöver inte ställa säkerhet.
16 kap.
1 §39
Regeringen, länsstyrelserna och andra förvaltningsmyndigheter, kommunerna, mark- och miljödomstolarna, Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen prövar mål och ärenden enligt denna balk eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken. Vid prövningen av frågor om straff eller förverkande enligt 29 kap. gäller dock vad som är föreskrivet om brottmål i allmänhet och om hur frågor om förverkande ska prövas.
Närmare bestämmelser om vilka mål och ärenden som prövas av respektive prövningsmyndighet finns i 17 kap. 1–4 §§, 18 kap. 1–2 §§, 19 kap. 1–2 §§, 21 kap. 1 § och i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar.
Närmare bestämmelser om vilka mål och ärenden som prövas av respektive prövningsmyndighet finns i 17 kap. 1–4 §§, 18 kap. 1–2 §§, 19 kap. 1–2 §§, 20 kap.
2 §, 21 kap. 1 § och i lagen
(2010:921) om mark- och miljödomstolar.
Beslut eller dom om återkallelse av tillstånd, dispens, godkännande och förbud mot fortsatt verksamhet samt omprövning av tillstånd eller villkor meddelas av tillståndsmyndigheten.
12 §40
Överklagbara domar eller beslut får överklagas av
1. den som domen eller beslutet angår, om avgörandet har gått honom eller henne emot,
2. en lokal arbetstagarorganisation som organiserar arbetstagare i den verksamhet som avses med beslutet, såvitt avser domar och beslut i frågor om tillstånd till
miljöfarlig verksamhet,
2. en lokal arbetstagarorganisation som organiserar arbetstagare i den verksamhet som avses med beslutet, när såvitt avser domar och beslut i frågor om tillstånd till miljöpåverkande verksamhet,
39 Senaste lydelse 2024:787. 40 Senaste lydelse 2010:898.
Författningsförslag SOU 2024:98
94
3. en central arbetstagarorganisation enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet, motsvarande organisation på arbetsgivarsidan samt en sammanslutning av konsumenter, såvitt avser beslut som en länsstyrelse eller en central förvaltningsmyndighet har meddelat med stöd av bemyndigande enligt 14 kap., förutsatt att beslutet inte avser ett särskilt fall, och
4. den myndighet, kommunala nämnd eller annan som enligt vad som är särskilt föreskrivet i balken, i föreskrifter meddelade med stöd av balken eller i lagen (2010:897) om gränsälvsöverenskommelse mellan Sverige och Finland har rätt att överklaga.
Denna paragraf innebär inte någon inskränkning av rätten att överklaga enligt bestämmelser i rättegångsbalken.
13 §41
Överklagbara domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens enligt denna balk, om upphävande av skydd av områden enligt 7 kap. eller om tillsyn enligt 10 kap. eller i sådana frågor enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, får överklagas av en ideell förening eller en annan juridisk person som
1. har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen,
2. inte är vinstdrivande,
3. har bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år, och
4. har minst 100 medlemmar eller på annat sätt visar att verksamheten har allmänhetens stöd.
Rätten att överklaga enligt första stycket gäller även om överklagandet enbart avser ett villkor eller en annan bestämmelse i domen eller beslutet och även om domen eller beslutet är resultatet av en prövning enligt 22 kap.
26 §, 24 kap. 2, 3, 5, 7, 10, 13 eller
13 a § denna balk eller en prövning enligt 7 kap. 13, 14 eller 16 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Rätten att överklaga
Rätten att överklaga enligt första stycket gäller även om överklagandet enbart avser ett villkor eller en annan bestämmelse i domen eller beslutet och även om domen eller beslutet är resultatet av en prövning enligt 20 kap.
34 §, 24 kap. 2, 3, 5, 7, 13 eller
13 a § denna balk eller en prövning enligt 7 kap. 13, 14 eller 16 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Rätten att överklaga
41 Senaste lydelse 2023:632.
SOU 2024:98 Författningsförslag
95
enligt första stycket gäller dock inte domar och beslut som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt.
enligt första stycket gäller dock inte domar och beslut som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt.
Den som vill överklaga med stöd av första eller andra stycket ska göra det innan tiden för överklagande har gått ut för parterna och sakägarna.
17 kap.
3 §42
Regeringen får för ett visst fall förbehålla sig att pröva tillåtligheten av en verksamhet som inte omfattas av kravet på prövning enligt 1 §, om
1. verksamheten i betraktande av de intressen som denna balk enligt 1 kap. 1 § ska främja kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande slag,
2. verksamheten utanför ett område som har förtecknats enligt 7 kap. 27 § kan antas mer än obetydligt skada naturvärdet inom området, eller
3. verksamheten omfattas av 4 kap. 6 § andra stycket. Rätten till förbehåll enligt första stycket 2 gäller enbart verksamhet som är tillståndspliktig enligt balken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken.
Om ett mål eller ärende enligt denna balk pågår om tillståndsprövning av verksamheten, ska regeringen omedelbart lämna besked om förbehållet till den tillståndsprövande mark- och miljö-
domstolen eller myndigheten.
Om ett mål eller ärende enligt denna balk pågår om tillståndsprövning av verksamheten, ska regeringen omedelbart lämna besked om förbehållet till den tillståndsprövande myndigheten.
42 Senaste lydelse 2022:1799.
Författningsförslag SOU 2024:98
96
4 a §43
På kommunfullmäktiges begäran ska regeringen förbehålla sig tillåtlighetsprövningen av en ny verksamhet av något av följande slag, om ett sådant förbehåll är möjligt enligt 3 § och det inte finns särskilda skäl för att avstå från prövningen:
1. järn-, stål- och andra metallverk samt ferrolegeringsverk,
2. massafabriker och pappersbruk,
3. fabriker för raffinering av råolja eller för tung petrokemisk produktion,
4. fabriker för framställning av baskemikalier eller gödselmedel,
5. cementfabriker,
6. förbränningsanläggningar som har en tillförd effekt om minst 200 megawatt,
7. anläggningar för vindkraft som är tillståndspliktiga enligt föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 9 kap. 6 §,
7. anläggningar för vindkraft som är tillstånds- eller gransk-
ningspliktiga enligt föreskrifter
som regeringen har meddelat med stöd av 20 kap.,
8. anläggningar för lagring av minst 50 miljoner normalkubikmeter naturgas,
9. anläggningar för behandling av farligt avfall där huvuddelen av det avfall som avses bli behandlat kommer från andra inrättningar och där mer än 10 000 ton farligt avfall årligen förbränns eller på annat sätt återvinns eller bortskaffas,
10. anläggningar för att utvinna ämnen eller material inom de områden som anges i 4 kap. 5 §,
11. byggande av plattformar som är avsedda att användas vid utvinning av olja eller gas inom havsområden samt annan än helt tillfällig ankring eller förtöjning av sådana plattformar för reparation, ombyggnad eller av någon annan anledning,
12. vattenkraftverk som är avsedda för en installerad generatoreffekt av minst 20 megawatt,
13. vattenregleringar varigenom ett vattenmagasin av minst 100 miljoner kubikmeter under året eller tio miljoner kubikmeter under veckan ska utnyttjas,
14. vattenöverledningar eller andra vattenbortledningar från vattendrag eller sjöar med en normal oreglerad lågvattenföring av minst tio kubikmeter i sekunden i bortledningspunkten eller utloppet, om där-
43 Senaste lydelse 2009:652.
SOU 2024:98 Författningsförslag
97
igenom en sådan mängd vatten tas i anspråk att vattenföringen understiger fyra femtedelar av den normala oreglerade lågvattenföringen,
15. grundvattentäkter för tillgodogörande av en större vattenmängd än 10 000 kubikmeter om dygnet, om inte minst nio tiondelar av det uttagna vattnet återförs till grundvattenmagasinet,
16. andra vattenregleringar, vattenöverledningar och vattenbortledningar än som har angetts förut, om verksamheten avser någon av sjöarna Vänern, Vättern, Mälaren, Hjälmaren, Storsjön i Jämtland eller Siljan och företaget kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande slag, och
17. flygplatser med en banlängd av minst 2 100 meter.
Prövning av undantag från krav på specifik miljöbedömning
4 b §
Regeringen får för ett visst fall förbehålla sig att pröva
1. tillämpningen av sådant undantag från kravet på specifik miljöbedömning av en verksamhet eller åtgärd som avses i 6 kap. 27 a §, och
2. ansökan om miljötillstånd för sådan verksamhet eller åtgärd som regeringen prövat enligt 1.
19 kap.
3 §44
Vad som sägs i 21 kap. 3 § om handläggningen vid mark- och
miljödomstol gäller även för en
länsstyrelse som handlägger ett tillståndsärende eller handlägger ett anmälningsärende enligt 11 kap. 9 a § första stycket, om ärendet annars skulle ha prövats av en kommun.
Vad som sägs i 20 kap. 4 §
andra och tredje styckena om hand-
läggningen vid prövningsmyndig-
heten gäller även för en länsstyrelse
som handlägger ett tillståndsärende eller handlägger ett anmälningsärende enligt 11 kap. 9 a §, om ärendet annars skulle ha prövats av en kommun.
44 Senaste lydelse 2010:923.
Författningsförslag SOU 2024:98
98
Särskilt om prövningen av
miljöfarlig verksamhet
Särskilt om prövningen av
miljöpåverkande verksamhet
4 §45
Länsstyrelser eller kommunala
nämnder ska
Kommunala nämnder ska vid prövning av tillstånd till miljöpåverkande verksamhet
1. genom kungörelse i ortstidning eller på annat lämpligt sätt ge den som kan beröras av verksamheten tillfälle att yttra sig,
2. samråda med de statliga och kommunala myndigheter som har väsentliga intressen att bevaka i saken,
3. hålla sammanträde med den som saken angår och besiktning på platsen om det behövs för utredningen i ärendet, och
4. underrätta den som har gjort en ansökan eller kommit med synpunkter genom någon annan än honom eller henne själv och ge honom eller henne tillfälle att yttra sig om inte annat följer av 25 § förvaltningslagen (2017:900).
5 §46
I ett ärende som prövas av
länsstyrelsen eller en kommunal
nämnd ska länsstyrelsen eller nämnden tillämpa bestämmelserna
I ett ärende som prövas av en kommunal nämnd ska nämnden
vid sin prövning av tillstånd till miljöpåverkande verksamhet i förekommande fall tillämpa bestäm-
melserna
1. i 22 kap. 1 och 1 d–1 f §§ om
ansökans form och innehåll,
1. i 20 kap. 10 § och föreskrifter
som är meddelade med stöd av den paragrafen om ansökans form och innehåll,
2. i 22 kap. 2 § om en ansökans ingivande och brister i den,
3. i 22 kap. 2 a § om prövningar som avses i 24 kap. 3, 5, 8, 9 och 13 §§,
4. i 22 kap. 3 och 3 a § om kun-
görelses innehåll,
2. i 6 kap. 40 § om kungörel-
ses innehåll,
5. i 22 kap. 6 § om talerätt, 3. i 20 kap. 12 § om talerätt,
45 Senaste lydelse 2018:779. 46 Senaste lydelse 2024:963.
SOU 2024:98 Författningsförslag
99
6. i 22 kap. 9 § om rätt att
företräda fastighet,
4. i 20 kap. 26 § om rätt att
företräda fastighet,
7. i 22 kap. 12 och 13 §§ om
sakkunniga och om att inhämta yttrande,
5. i 20 kap. 23 och 24 §§ om
sakkunniga och om att inhämta yttrande,
8. i 3 kap. 4 § lagen (2010:921)
om mark- och miljödomstolar om undersökning på platsen,
6. i 3 kap. 4 § lagen (2010:921)
om mark- och miljödomstolar om undersökning på platsen,
9. i 22 kap. 25 § första stycket 1–3 och 5–11, andra stycket sista meningen och tredje stycket samt 25 a-25 c och 25 f–25 h §§ om en tillståndsdoms innehåll,
7. i 20 kap. 29 § eller föreskrif-
ter som är meddelade med stöd av den paragrafen om innehåll i ett beslut om miljöprövning,
10. i 22 kap. 26 § om särskild dom,
8. i 20 kap. 34 § om särskilt beslut,
11. i 22 kap. 27 § första stycket, andra stycket andra meningen samt tredje stycket första meningen om uppskjutna frågor och provisoriska föreskrifter,
12. i 22 kap. 28 § första stycket första meningen om verkställig-
hetsförordnande, och
9. i 20 kap. 37 § om verkstäl-
lighetsförordnande, och
13. i 23 kap. 3 § när det gäller
särskilt överklagande i frågor om sakkunniga som avses i 22 kap.
12 §.
10. i 23 kap. 3 § när det gäller
särskilt överklagande i frågor om sakkunniga som avses i 20 kap.
23 §.
20 kap. Miljöprövning
47
1 §
Detta kapitel innehåller bestämmelser om
1. krav på miljöprövning av vissa verksamheter och åtgärder som kan påverka miljön, och
2. handläggningen av ärenden om miljöprövning.
47 Tidigare 20 kap. upphävt genom 2010:923.
Författningsförslag SOU 2024:98
100
2 §
Ärenden om miljöprövning prövas av Miljöprövningsmyndigheten.
I 19 kap. 2 § finns bestämmelser om att regeringen i stället ska handlägga och pröva hela eller delar av ett ärende om miljöprövning.
Om Miljöprövningsmyndigheten finner att ett ärende rör även ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap. 1 §, ska myndigheten utöver i de situationer som anges i 19 kap. 2 § med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för prövning. Detsamma gäller om Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten begär att målet av sådan anledning ska överlämnas till regeringen.
3 §
Ärenden om miljöprövning är sådana ärenden hos Miljöprövningsmyndigheten som inleds genom en ansökan om
1. miljötillstånd eller igångsättningsbesked för ny eller ändrad verksamhet eller åtgärd,
2. förlängning av prövotid eller fastställande av villkor efter beslut om prövotid enligt 31 och 32 §§,
3. dispens från att följa utsläppsvärden enligt föreskrifter som är meddelade med stöd av 9 kap. 5 §,
4. godkännande i efterhand av vissa nödvändiga arbeten eller åt-
SOU 2024:98 Författningsförslag
101
gärder avseende vattenverksamheter,
5. ändring eller omprövning av villkor i miljötillstånd eller igångsättningsbesked eller återkallelse av miljötillstånd eller igångsättningsbesked eller giltighetsförlängning enligt 24 kap. 2, 3, 5, 7, 8, 13, 13 a eller 14 a §,
6. bestämmande av ersättning för rätten att ta i anspråk ett strömfall enligt 2 kap. 9 §, inrättande av en gemensam anläggning för bevattning enligt 4 kap. 3 §, överflyttning av rätt till andelskraft enligt 8 kap. 3 §, omprövning enligt 7 kap. 17 § eller fastställelse av en överenskommelse enligt 7 kap. 18 § lagen ( 1998:812 ) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, eller
7. förklaring enligt 8 eller 14 § lagen ( 1929:405 ) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929.
Bestämmelser om att Miljöprövningsmyndigheten får inleda ärenden om omprövning och återkallelse enligt första stycket 6 på eget initiativ finns i 24 kap. 3 och 5 §§.
4 §
Ärenden enligt denna balk, som inte är ärenden om miljöprövning enligt 3 §, får prövas av Miljöprövningsmyndigheten även om ären-
Författningsförslag SOU 2024:98
102
det annars skulle ha prövats av en annan förvaltningsmyndighet eller kommun, om ansökan i ärendet har samma sökande och avser samma verksamhet eller verksamhet som har samband med verksamhet i ett ärende om miljöprövning.
Miljöprövningsmyndigheten får vid handläggningen av ett ärende enligt första stycket förbehålla sig prövningen av ett annat sådant ärende som handläggs vid en förvaltningsmyndighet eller en kommun.
Första och andra styckena gäller enbart sådana ärenden där prövningsmyndighetens avgörande inte slutligen kan överklagas till regeringen.
5 §
Allmänna bestämmelser om tillstånd, villkor, avgifter, ersättning, tillträde och tvångsrätt som ska tillämpas vid miljöprövningen finns också i 16, 19, 24, 27, 28 och 31 kap. denna balk samt i 6 och 7 kap. lagen ( 1998:812 ) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
Krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked
6 §
Det krävs miljötillstånd eller igångsättningsbesked för en verksamhet eller åtgärd i den utsträckning regeringen föreskriver det med stöd av detta kapitel.
SOU 2024:98 Författningsförslag
103
Regeringen får meddela föreskrifter om krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked i den utsträckning som behövs
1. med anledning av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller andra internationella åtaganden, och
2. därutöver i den mån som behövs för verksamheter eller åtgärder som kan medföra en risk för betydande miljöpåverkan.
7 §
Regeringen får meddela föreskrifter om sådana undantag från krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked som Sveriges medlemskap i Europeiska unionen ger utrymme för.
8 §
Den som bedriver eller avser att bedriva en miljöpåverkande verksamhet eller vattenverksamhet får ansöka om miljötillstånd eller igångsättningsbesked för verksamheten även om det inte krävs miljötillstånd eller igångsättningsbesked.
Begäran om yttrande i vissa fall
9 §
Bestämmelser om att den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd inför en ansökan om miljötillstånd ska begära ett avgränsningsyttrande av
Författningsförslag SOU 2024:98
104
Miljöprövningsmyndigheten finns i 6 kap. 29 §.
Ansökans innehåll
10 §
En ansökan i ett ärende om miljöprövning ska vara skriftlig.
Regeringen får meddela föreskrifter om krav på en ansökans innehåll och format.
Underrättelse om en ansökan
11 §
När en ansökan om miljötillstånd kommer in till Miljöprövningsmyndigheten ska myndigheten underrätta de myndigheter och kommuner som berörs av ansökan och ge dem möjlighet att yttra sig skriftligen i ärendet inom viss tid.
Underrättelse behöver inte ske om
1. det kan antas att något allmänt intresse inte berörs av verksamheten, eller
2. det är uppenbart att ansökan inte kan bifallas.
Regeringen får meddela närmare föreskrifter om vilka myndigheter som ska underrättas om en ansökan om miljötillstånd och i vilken utsträckning underrättelse bör ske till myndigheter och kommuner om ansökningar i andra ärenden om miljöprövning.
SOU 2024:98 Författningsförslag
105
Talerätt
12 §
Naturvårdsverket ska, när det behövs, föra talan i ett ärende om miljöprövning för att tillvarata allmänna miljöintressen.
Havs- och vattenmyndigheten ska, när det behövs, föra talan i ett ärende om miljöprövning för att tillvarata allmänna intressen som berör havs- eller vattenmiljö eller fiske.
En länsstyrelse får föra talan i ett ärende om miljöprövning för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom länet. En kommun får föra talan i ett ärende om miljöprövning för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom kommunen.
Komplettering av ansökan
13 §
Om en ansökan i ett ärende om miljöprövning är ofullständig ska Miljöprövningsmyndigheten förelägga sökanden att avhjälpa bristen inom viss tid. Föreläggandet ska innehålla en upplysning om att ansökan kan komma att avvisas om föreläggandet inte följs.
Om sökanden inte följer föreläggandet får myndigheten avvisa ansökan om bristen medför att ansökan inte kan läggas till grund för en prövning i sak.
Författningsförslag SOU 2024:98
106
Bestämmelser om begränsning av möjligheterna att förelägga om komplettering finns i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1252 av den 11 april 2024 om inrättande av en ram för säkerställande av trygg och hållbar försörjning av kritiska råmaterial och om ändring av förordningarna (EU) nr 168/2013, (EU) 2018/858, (EU) 2018/1724 och (EU) 2019/1020 samt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1735 av den 13 juni 2024 om inrättande av en åtgärdsram för att stärka Europas ekosystem för tillverkning av netto-nollteknik och om ändring av förordning (EU) 2018/1724.
14 §
Den som har tillstånd, dispens eller godkännande är vid prövning av frågor som avses i 24 kap. 3, 5, 8, 13 och 13 a §§ skyldig att tillhandahålla den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövs för prövningen.
Prövningsmyndigheten får förelägga den som har tillståndet, dispensen eller godkännandet att tillhandahålla den utredning som behövs. Föreläggandet får förenas med vite. Om föreläggandet inte följs får myndigheten besluta att bristen ska avhjälpas på den förelagdes bekostnad.
SOU 2024:98 Författningsförslag
107
15 §
När Miljöprövningsmyndigheten bedömer att en ansökan är fullständig ska myndigheten skriftligen bekräfta detta och informera sökanden om en tidsfrist för ärendets handläggning har börjat löpa.
Tidsfrister för handläggningen
16 §
I ärenden om miljöprövning ska prövningsmyndigheten, senast en månad efter dagen för bekräftelsen i 15 §, och efter samråd med sökanden och berörda myndigheter utarbeta en tidsplan för ärendets handläggning, om det inte på grund av ärendets beskaffenhet eller av något annat särskilt skäl är obehövligt.
Prövningsmyndigheten ska offentliggöra tidsplanen på lämplig webbplats och uppdatera den om det sker betydande förändringar som påverkar tidpunkten för det slutliga beslutet.
17 §
Bestämmelserna om enkel, snabb och kostnadseffektiv handläggning i 9 § första stycket förvaltningslagen gäller för prövningsmyndighetens handläggning av ansökningar i ärenden om miljöprövning.
Regeringen får dock meddela närmare föreskrifter om tidsfrister för handläggningen.
Författningsförslag SOU 2024:98
108
Bestämmelser om tidsfrister finns också i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1252 av den 11 april 2024 om inrättande av en ram för säkerställande av trygg och hållbar försörjning av kritiska råmaterial och om ändring av förordningarna (EU) nr 168/2013, (EU) 2018/858, (EU) 2018/1724 och (EU) 2019/1020, Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1735 av den 13 juni 2024 om inrättande av en åtgärdsram för att stärka Europas ekosystem för tillverkning av netto-nollteknik och om ändring av förordning (EU) 2018/1724 samt föreskrifter om tidsfrister som är meddelade med stöd av lagen ( 2021:755 ) med bemyndiganden att meddela föreskrifter om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi. Dessa bestämmelser gäller för handläggningen om de innehåller en kortare tidsfrist än de som anges i detta kapitel eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av detta kapitel.
Granskning av betydande miljöpåverkan
18 §
Bestämmelser om att Miljöprövningsmyndigheten ska granska om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan så fort en ansökan om
SOU 2024:98 Författningsförslag
109
igångsättningsbesked har bedömts som fullständig finns i 6 kap. 23– 27 §§.
Om Miljöprövningsmyndighetens granskning resulterar i ett beslut om att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska myndigheten
1. om fråga är om en ansökan om igångsättningsbesked för en ny eller ändrad verksamhet eller åtgärd avslå ansökan och informera sökanden om att verksamheten eller åtgärden kräver miljötillstånd, eller
2. om fråga är om en ansökan om ändring, omprövning eller återkallelse av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 24 kap. 3, 5 eller 13 § informera sökanden och tillståndshavaren om att det krävs en specifik miljöbedömning enligt 6 kap. för prövningen samt med stöd av 14 § förelägga tillståndshavaren att ta fram underlag för en sådan prövning.
Om Miljöprövningsmyndighetens granskning resulterar i ett beslut om att verksamheten eller åtgärden inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska prövningsmyndigheten ge ett igångsättningsbesked om förutsättningar för sådant besked enligt 28 § är uppfyllda.
19 §
Om Miljöprövningsprövningsmyndigheten efter granskningen
Författningsförslag SOU 2024:98
110
överväger att bifalla en ansökan om igångsättningsbesked ska myndigheten på lämpligt sätt och i skälig omfattning ge berörda myndigheter och allmänhet tillfälle att yttra sig.
En begäran om ersättning till följd av vattenverksamhet eller en åtgärd enligt 11 kap. 22 § och synpunkter i anledning av ett utlåtande enligt 23 § eller i anledning av ett yttrande enligt 24 § ska framställas i ett yttrande enligt första stycket.
Miljöprövningsmyndigheten får avvisa en senare framställd begäran och synpunkter, om de inte har föranletts av iakttagelser vid besiktning eller av andra omständigheter som har förekommit under handläggningen efter det att yttrande enligt första stycket skett.
Bedömning av miljökonsekvensbeskrivningen i en ansökan om miljötillstånd
20 §
Bestämmelser om att Miljöprövningsmyndigheten ska se till att det hålls ett offentligt samråd med allmänheten och i förekommande fall ett gränsöverskridande samråd när myndigheten har bedömt en ansökan om miljötillstånd som fullständig finns i 6 kap. 33 och 39–41 a §§.
SOU 2024:98 Författningsförslag
111
Bestämmelser om att prövningsmyndigheten därefter ska meddela sin motiverade slutsats finns i 6 kap. 42 §.
Bestämmelser om att sökanden får begära ett yttrande av Miljöprövningsmyndigheten avseende den motiverade slutsatsens aktualitet finns i 6 kap. 42 a §.
21 §
Innan Miljöprövningsmyndigheten meddelar slutligt beslut i ärendet om miljötillstånd ska myndigheten ge sökanden möjlighet att, inom viss tid, yttra sig om den ursprungliga ansökan vidhålls, och om det finns förutsättningar för det, om det slutliga beslutet bör ges tillsammans med den motiverade slutsatsen.
Sammanträde, besiktning och övrig utredning
22 §
Prövningsmyndigheten ska hålla sammanträde med den som saken angår och besiktning på platsen om det behövs för utredningen i ärendet.
Besked om tid och plats för sammanträde och besiktning ska i så fall lämnas till parterna i ärendet i god tid.
23 §
Om det för bedömning av ett ärende behövs någon särskild ut-
Författningsförslag SOU 2024:98
112
redning eller värdering, får Miljöprövningsmyndigheten förordna en eller flera sakkunniga att efter förberedande undersökning avge utlåtande i ärendet. Sådan undersökning ska verkställas snarast möjligt. Om det behövs med hänsyn till ärendets beskaffenhet eller ändamålet med undersökningen, ska myndigheten på ett lämpligt sätt underrätta berörda parter om tiden för undersökningen.
24 §
I ett ärende som avser en verksamhet eller åtgärd som påverkar vattenmiljön ska Miljöprövningsmyndigheten hämta in ett yttrande från den länsstyrelse som är berörd vattenmyndighet, om
1. utredningen i ärendet ger anledning att anta att
a) något förhållande av bety-
delse för miljökvalitetsnormgivningen inte överensstämmer med det som lagts till grund för en sådan norm, och
b) den bristande överensstämmelsen har betydelse för möjligheten att bestämma rimliga och ändamålsenliga miljövillkor, eller
2. prövningen avser en fråga om att tillåta en verksamhet eller åtgärd med stöd av bestämmelser om undantag från 5 kap. 4 §.
I en begäran om yttrande enligt första stycket 1 ska myndigheten redogöra för den bristande överensstämmelsen och de skäl som talar
SOU 2024:98 Författningsförslag
113
för att ändra miljökvalitetsnormerna så att bristen avhjälps.
Synpunkter från sakägare
25 §
Har en sakägare uppgetts eller på annat sätt blivit känd för Miljöprövningsmyndigheten först efter det att kungörelsen enligt 6 kap. 39 § har utfärdats och har sakägaren inte fört talan i ärendet, ska sakägaren på lämpligt sätt ges tillfälle att yttra sig. Handläggningen av ärendet får dock inte uppehållas.
26 §
Om det råder tvist om en fastighet som påverkas av den i ärendet avsedda verksamheten, har den av de tvistande som innehar fastigheten med äganderättsanspråk rätt att företräda fastigheten i ärendet, till dess den lagligen vinns från innehavaren.
En ny ägare får inte rubba vare sig överenskommelser som den förre ägaren har ingått eller andra åtgärder som har vidtagits i ett ärende och som är bindande för den förre ägaren. Om den förre ägaren har erhållit meddelanden och kallelser i ett ärende, behövs inte några nya meddelanden eller kallelser till den nye ägaren.
Författningsförslag SOU 2024:98
114
27 §
I ärenden om miljötillstånd ska en begäran om ersättning till följd av vattenverksamhet eller en åtgärd enligt 11 kap. 22 § och synpunkter i anledning av ett utlåtande enligt 23 § eller i anledning av ett yttrande enligt 24 § framställas skriftligen inom den tid som Miljöprövningsmyndigheten bestämt för yttrande enligt 6 kap. 39 §.
Miljöprövningsmyndigheten får avvisa senare framställda yrkanden och synpunkter, om de inte har föranletts av iakttagelser vid besiktning eller av andra omständigheter som har förekommit under handläggningen efter det offentliga samrådet enligt 6 kap. 39 §.
Förutsättningar för att ge miljötillstånd eller igångsättningsbesked
28 §
Prövningsmyndigheten ska ge miljötillstånd om en ansökan om miljötillstånd avser en verksamhet eller åtgärd som uppfyller kraven på verksamheten eller åtgärden i denna balk och i föreskrifter som är meddelade med stöd av balken samt i lagen ( 1998:812 ) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
Det krävs också att den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden uppfyller krav på säkerhet enligt 9 kap. 6 e §, 15 kap.
SOU 2024:98 Författningsförslag
115
35, 36 a eller 37 § eller 16 kap. 3 § samt anses vara lämplig efter en sådan prövning som avses i 16 kap. 6 §.
Det som sägs om miljötillstånd i första och andra styckena gäller också för igångsättningsbesked.
Beslutets innehåll
29 §
Ett beslut i ett ärende om miljöprövning ska vara skriftligt.
Regeringen får meddela föreskrifter om vad ett slutligt beslut i ett ärende om miljöprövning ska innehålla.
Jämkning av ersättningsbelopp
30 §
När det efter en begäran av part i ett ärende om miljötillstånd eller igångsättningsbesked för vattenverksamhet anses att den ersättning som parten har rätt till bör sättas högre än vad den sökande har föreslagit, får Miljöprövningsmyndigheten även för andra parter vidta sådana jämkningar i ersättningsbeloppen som kan behövas för att uppnå likformighet i uppskattningen. Ersättningen får inte sättas lägre än vad den sökande har erbjudit i ärendet.
Om särskild uppgörelse har träffats mellan parterna, får ersättning dock inte bestämmas annorlunda än som har avtalats.
Författningsförslag SOU 2024:98
116
Om det behövs för tillämpningen av 6 kap. 18 § tredje stycket expropriationslagen (1972:719) , ska Miljöprövningsmyndigheten uppskatta det värde som en berörd fastighet har utan särskild rättighet som minskar fastighetens värde.
Prövotid
31 §
När verkningarna av den verksamhet som omfattas av en ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked inte kan förutses med tillräcklig säkerhet, får prövningsmyndigheten i beslutet om miljötillstånd eller igångsättningsbesked ange att frågan om ersättning eller visst villkor skjuts upp till dess erfarenhet har vunnits av verksamhetens inverkan.
I samband med uppskovsbeslutet ska myndigheten, i fråga om skada eller förlust som kan antas bli mera kännbar, meddela provisoriska föreskrifter om ersättning eller skadeförebyggande åtgärder. Om det är nödvändigt för att motverka olägenheter, ska provisoriska föreskrifter om skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått meddelas.
Den uppskjutna frågan ska avgöras så snart som möjligt. Ersättning får inte bestämmas till lägre belopp än vad som har bestämts provisoriskt.
SOU 2024:98 Författningsförslag
117
32 §
När ärendet har skjutits upp i en viss del enligt 31 §, ska prövningsmyndigheten som villkor för att miljötillståndet eller igångsättningsbeskedet till verksamheten ska få tas i anspråk föreskriva att sökanden hos länsstyrelsen ställer säkerhet för den slutliga ersättningen samt för den ersättning som bestämts provisoriskt och som inte ska betalas innan tillståndet tas i anspråk. I fråga om slaget av säkerhet gäller 2 kap. 25 § utsökningsbalken .
Preskriptionslagen (1981:130) gäller inte ersättningsanspråk som omfattas av ett uppskovsbeslut enligt 31.
Ändring av beslut
33 §
Vid en ansökan om ändring av en verksamhet ska prövningsmyndigheten pröva de delar av verksamheten som påverkas av ändringen samt den omgivningspåverkan som ändringen i sig eller tillsammans med verksamheten i övrigt kan orsaka.
Om en ansökan om ändring eller omprövning inte avser hela verksamheten ska myndigheten begränsa beslutet till att enbart avse ändringen (ändringstillstånd eller ändringsbesked).
Författningsförslag SOU 2024:98
118
Särskilt beslut om tillåtlighet
34 §
Efter begäran av sökanden i ett ärende om miljötillstånd får Miljöprövningsmyndigheten i ett särskilt beslut avgöra frågan om verksamhetens tillåtlighet om frågan inte enligt 17 kap. 1, 3 eller 4 § ska prövas av regeringen.
Om myndigheten har funnit att verksamheten är tillåtlig och om verksamhetens snara genomförande är angeläget, får myndigheten i ett särskilt beslut meddela tillstånd till de arbeten som behöver utföras.
Meddelas ett särskilt beslut, får myndigheten förordna att ärendet i övrigt ska vila till dess beslutet har fått laga kraft.
Begäran om provisoriska skyddsåtgärder under miljöprövningen
35 §
På begäran av sökanden får prövningsmyndigheten besluta att åtgärder får vidtas för att förebygga eller minska skador eller olägenheter, innan frågan om sådana åtgärder slutligen avgörs. Som villkor gäller att den sökande hos länsstyrelsen ställer säkerhet för den ersättning som den sökande kan bli skyldig att betala på grund av åtgärderna. I fråga om slaget av
SOU 2024:98 Författningsförslag
119
säkerhet gäller 2 kap. 25 § utsökningsbalken .
Beslutet gäller omedelbart, men myndigheten får ändra det när förhållandena föranleder det.
Information om beslut
36 §
I de ärenden där ansökan har kungjorts enligt 6 kap. 39 och 40 §§ ska prövningsmyndigheten kungöra det slutliga beslutet på sätt som angetts i kungörelsen. För beslut i övriga ärenden gäller delgivningslagens bestämmelser.
Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om krav på information om och tillgängliggörande av slutliga beslut i ärenden om miljöprövning.
Verkställbarhet av miljötillstånd och igångsättningsbesked
37 §
Om det finns skäl för det får prövningsmyndigheten förordna att ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked får tas i anspråk även om beslutet inte har fått laga kraft. Som villkor ska föreskrivas att sökanden hos länsstyrelsen ställer säkerhet för den ersättning som för en vattenverksamhet kan komma att betalas ut om beslutet ändras. I fråga om slaget av säkerhet gäller 2 kap. 25 § utsökningsbalken .
Författningsförslag SOU 2024:98
120
Om sökanden, sedan tillstånd till en verksamhet enligt balken har meddelats, åläggs skyldighet att förebygga eller minska skador eller att betala ersättning, får myndigheten förordna att beslutet ska gå i verkställighet som om det hade fått laga kraft.
Överklagas ett beslut med ett förordnande om verkställighet, får mark- och miljödomstolen undanröja förordnandet, innan talan mot beslutet i övrigt prövas.
38 §
Har en tillsynsmyndighet med stöd av 26 kap. 9 § första stycket förbjudit en miljöpåverkande verksamhet eller beslutat att den som bedriver eller avser att bedriva verksamheten ska vidta försiktighetsmått och ansöker den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet om miljötillstånd eller igångsättningsbesked, får prövningsmyndigheten, om sökanden ställer säkerhet för kostnad och skada, bestämma att tillsynsmyndighetens beslut inte får verkställas förrän tillståndsfrågan har avgjorts eller prövningsmyndigheten bestämt något annat.
I fråga om slaget av säkerhet gäller 2 kap. 25 § utsökningsbalken . Säkerheten ska prövas av myndigheten och förvaras av länsstyrelsen.
SOU 2024:98 Författningsförslag
121
Miljöbok
39 §
Regeringen får meddela föreskrifter om förteckning över verksamheter som har prövats enligt detta kapitel (miljöbok).
21 kap.
1 §48
Mark- och miljödomstol prövar som första instans mål om
1. miljöfarlig verksamhet som
är ansökningsmål enligt 1 a § första stycket,
2. vattenverksamhet och vattenanläggningar enligt 11 kap.
samt lagen (1998:812) med sär-
skilda bestämmelser om vattenverksamhet, utom verksamheter
som avser markavvattning vilka ska prövas av länsstyrelsen och säkerhetsklassificering av dammar,
1. vattenverksamhet och vat-
tenanläggningar enligt 7 kap. 2 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet,
3. markavvattningar som en-
ligt lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet har överlämnats från länsstyrelsen eller anmälts av en lantmäterimyndighet,
4. ersättning för skada och in-
trång enligt 28 kap. 2–5 §§,
2. ersättning för skada och in-
trång enligt 28 kap. 2–5 §§,
5. ersättning och inlösen vid
ingripande av det allmänna enligt denna balk och vid vattenverk-
samhet, om inte annat har särskilt
föreskrivits,
3. ersättning och inlösen vid
ingripande av det allmänna enligt denna balk, om inte annat har särskilt föreskrivits,
6. ersättning för miljöskador
och inlösen enligt 32 kap., talan om förbud eller försiktighets-
4. ersättning för miljöskador
och inlösen enligt 32 kap., talan om förbud eller försiktighets-
48 Senaste lydelse 2022:1100.
Författningsförslag SOU 2024:98
122
mått enligt 32 kap. 12 § samt grupptalan enligt 32 kap. 13 §,
mått enligt 32 kap. 12 § samt grupptalan enligt 32 kap. 13 §,
7. fördelning av solidariskt an-
svar mellan flera enligt 10 kap. 6 och 7 §§ på talan av någon av de solidariskt ansvariga,
5. fördelning av solidariskt an-
svar mellan flera enligt 10 kap. 6 och 7 §§ på talan av någon av de solidariskt ansvariga,
8. utdömande av vite enligt ett
föreläggande som har förenats med vite med stöd av balken, efter särskild ansökan av den myndighet som har beslutat vitesföreläggandet eller, om vitesföreläggandet har beslutats i förfarandet, med tillämpning av 6 § andra stycket lagen (1985:206) om viten,
6. utdömande av vite enligt ett
föreläggande som har förenats med vite med stöd av balken, efter särskild ansökan av den myndighet som har beslutat vitesföreläggandet eller, om vitesföreläggandet har beslutats i förfarandet, med tillämpning av 6 § andra stycket lagen (1985:206) om viten,
9. kostnadsansvar för fastig-
hetsägare enligt 10 kap. 9 §,
7. kostnadsansvar för fastig-
hetsägare enligt 10 kap. 9 §,
10. fördelning av kostnader för
gemensamt utnyttjande av information enligt det som följer av artiklarna 27.6 och 30.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/ EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG,
8. fördelning av kostnader för
gemensamt utnyttjande av information enligt det som följer av artiklarna 27.6 och 30.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/ EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG,
11. fördelning av kostnader
för utbyte av information enligt
9. fördelning av kostnader för
utbyte av information enligt det
SOU 2024:98 Författningsförslag
123
det som följer av artikel 62.6 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 av den 21 oktober 2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av rådets direktiv 79/117/EEG och 91/414/EEG,
som följer av artikel 62.6 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 av den 21 oktober 2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av rådets direktiv 79/117/EEG och 91/414/EEG,
12. fördelning av kostnader för
gemensamt utnyttjande av information enligt det som följer av artikel 63.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 528/2012 av den 22 maj 2012 om tillhandahållande på marknaden och användning av biocidprodukter, och
10. fördelning av kostnader för
gemensamt utnyttjande av information enligt det som följer av artikel 63.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 528/2012 av den 22 maj 2012 om tillhandahållande på marknaden och användning av biocidprodukter, och
13. ersättningsansvar enligt
15 kap. 16 b § första stycket för godkända producentansvarsorganisationer för förpackningar.
11. ersättningsansvar enligt
15 kap. 16 b § första stycket för godkända producentansvarsorganisationer för förpackningar.
Mark- och miljödomstol prövar, om inte annat är föreskrivet, efter överklagande enligt 19 kap. 1 § tredje stycket, länsstyrelsens och andra statliga myndigheters beslut enligt denna balk eller föreskrifter som har meddelats med stöd av balken samt enligt lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Att mark- och miljödomstol efter överklagande prövar Kronofogdemyndighetens beslut om handräckning framgår av 26 kap. 17 § andra stycket.
2 §49
Talan i mål som inte enligt 1 a §
är ansökningsmål väcks genom
ansökan om stämning, om inte annat är särskilt föreskrivet.
Beträffande vissa stämningsmål finns föreskrifter i 7 kap. lagen
(1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
Talan i mål väcks genom ansökan om stämning, om inte annat är särskilt föreskrivet. Det
finns föreskrifter om vissa stäm-
ningsmål i 7 kap. lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Mål som har överklagats till en mark- och
49 Senaste lydelse 2010:923.
Författningsförslag SOU 2024:98
124
Mål som har överklagats till en mark- och miljödomstol handläggs enligt bestämmelserna i 5 kap. lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar.
3 §50
Även i annat fall än som avses i 14 kap.1–7 §§rättegångsbalken får mål eller ärende enligt denna balk handläggas i en och samma rättegång, om de har samma sökande och avser samma verksamhet eller verksamheter som har samband med varandra. Om en mark- och miljödomstol prövar ett sådant mål eller ärende, får en ansökan i ett annat sådant ärende göras hos domstolen, även om ärendet annars skulle ha prövats av en förvaltningsmyndighet eller kommun. Om ett ärende som prövats av en förvaltningsmyndighet eller kommun handläggs gemensamt med ansöknings-
mål, gäller inte vad som sägs i
Även i annat fall än som avses i 14 kap.1–7 §§rättegångsbalken får mål eller ärende enligt denna balk handläggas i en och samma rättegång, om de har samma sökande och avser samma verksamhet eller verksamheter som har samband med varandra. Om en mark- och miljödomstol prövar ett sådant mål eller ärende, får en ansökan i ett annat sådant ärende göras hos domstolen, även om ärendet annars skulle ha prövats av en förvaltningsmyndighet eller kommun. Om ett ärende som prövats av en förvaltningsmyndighet eller kommun handläggs gemensamt med stämnings-
mål, gäller inte vad som sägs i
En mark- och miljödomstol får vid handläggningen av ett mål eller ärende som sägs i första stycket förbehålla sig prövningen av ett annat sådant ärende som handläggs vid en förvaltningsmyndighet eller en kommun.
Vad som sägs i första och andra styckena om ärenden gäller enbart sådana ärenden där myndighetens avgörande inte slutligen kan överklagas till regeringen.
50 Senaste lydelse 2010:923.
SOU 2024:98 Författningsförslag
125
4 §51
Väcker någon talan vid mark- och miljödomstolen om förbud mot miljöfarlig verksamhet eller om skyldighet för den som utövar eller ämnar utöva sådan verksamhet att vidta försiktighetsmått och är frågan om tillstånd till verksamheten enligt denna balk under prövning eller kommer den under prövning innan mark- och miljödomstolen har avgjort målet, får mark- och miljödomstolen inte avgöra målet förrän tillståndsfrågan har prövats.
Väcker någon talan vid mark- och miljödomstolen om förbud mot miljöpåverkande verksamhet eller om skyldighet för den som utövar eller ämnar utöva sådan verksamhet att vidta försiktighetsmått och är frågan om tillstånd till verksamheten enligt denna balk under prövning eller kommer den under prövning innan mark- och miljödomstolen har avgjort målet, får mark- och miljödomstolen inte avgöra målet förrän tillståndsfrågan har prövats.
7 §52
Om mark- och miljödomstolen finner att en verksamhet eller åtgärd endast kan tillåtas enligt 2 kap. 9 § första stycket eller 10 § eller enligt 7 kap. 29 §, ska mark- och miljödomstolen med eget yttrande överlämna frågan till regeringen för prövning. Detsamma gäller om regeringen ska pröva tillåtligheten enligt 17 kap. 1 § eller om regeringen har förbehållit sig prövningen av tillåtligheten enligt 17 kap. 3 §.
Om mark- och miljödomstolen finner att ett mål hos domstolen rör även ett annat allmänt
intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap. 1 §, ska domstolen med eget yttrande över-
Om mark- och miljödomstolen finner att ett mål hos domstolen rör en statlig myndighets beslut som avser Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radio-
51 Senaste lydelse 2010:923. 52 Senaste lydelse 2011:608.
Författningsförslag SOU 2024:98
126
lämna målet till regeringen för prövning. Detsamma gäller om Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten begär att målet av sådan anledning ska överlämnas till regeringen. Är det fråga om en
statlig myndighets beslut som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt, ska domstolen alltid med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för prövning.
anstalt, ska domstolen alltid med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för prövning.
23 kap. Rättegången i Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen
23 kap. Rättegången i mark-
och miljödomstol, Mark- och
miljööverdomstolen och Högsta domstolen
3 §53
Mark- och miljödomstolens be-
slut i frågor som avses i 22 kap.
14 § samt i 7 kap. 21 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet får
överklagas särskilt.
Beslut i fråga som avses i 7 kap. 12 § andra stycket lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet får överklagas endast i samband med överklagande av dom eller slutligt beslut i ansökningsmålet.
Miljöprövningsmyndighetens
beslut i frågor som avses i 20 kap.
35 § får överklagas särskilt.
Beslut i fråga som avses i 7 kap.
12 § andra stycket lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet får överklagas endast i samband med överklagande av slutligt beslut.
53 Senaste lydelse 2010:923.
SOU 2024:98 Författningsförslag
127
5 §54
Om sökanden har överklagat
mark- och miljödomstolens dom eller beslut i ett ansökningsmål
där kungörelse enligt 22 kap. 3 § har utfärdats, får Mark- och miljööverdomstolen i stället för att förordna om delgivning med motparterna besluta att överklagandet ska göras tillgängligt på den webbplats eller i den lokal som anges i mark- och miljödom-
stolens kungörelse samt utfärda
en kungörelse om överklagandet.
Om sökanden har överklagat
Miljöprövningsmyndighetens be-
slut i ett mål om miljöprövning
enligt 20 kap. där kungörelse en-
ligt 6 kap. 39 och 40 §§ har utfärdats, får mark- och miljö-
domstolen eller Mark- och miljö-
överdomstolen i stället för att förordna om delgivning med motparterna besluta att överklagandet ska göras tillgängligt på den webbplats eller i den lokal som anges i Miljöprövningsmyn-
dighetens kungörelse samt ut-
färda en kungörelse om överklagandet.
I kungörelsen ska det uppges
1. att handlingarna i målet hålls tillgängliga på den webbplats eller i den lokal som anges i
mark- och miljödomstolens kun-
görelse,
1. att handlingarna i målet hålls tillgängliga på den webbplats eller i den lokal som anges i
Miljöprövningsmyndighetens kun-
görelse,
2. att kallelser och andra meddelanden i målet till parterna, om de inte särskilt tillställs någon part, kommer att införas i viss eller vissa ortstidningar samt hållas tillgängliga på den webbplats eller i den lokal som anges i
mark- och miljödomstolens kun-
görelse,
2. att kallelser och andra meddelanden i målet till parterna, om de inte särskilt tillställs någon part, kommer att införas i viss eller vissa ortstidningar samt hållas tillgängliga på den webbplats eller i den lokal som anges i
Miljöprövningsmyndighetens kun-
görelse,
3. att en svarsskrivelse ska ha kommit in till Mark- och miljööverdomstolen inom den tid, minst tre veckor efter kungörandet, som Mark- och miljööver-
domstolen bestämt.
3. att en svarsskrivelse ska ha kommit in till mark- och miljö-
domstolen eller Mark- och miljö-
överdomstolen inom den tid, minst tre veckor efter kungörandet, som domstolen bestämt.
54 Senaste lydelse 2024:963.
Författningsförslag SOU 2024:98
128
Kungörelsen ska införas i den eller de ortstidningar som mark-
och miljödomstolen har bestämt
för meddelanden i målet.
Kungörelsen ska införas i den eller de ortstidningar som Miljö-
prövningsmyndigheten har bestämt
för meddelanden.
När föreskrifterna i denna paragraf har iakttagits, ska delgivning anses ha skett.
6 §55
Ett mål där en dom har överklagats får avgöras av Mark- och miljööverdomstolen utan huvudförhandling eller muntlig handläggning, om en sådan förhandling skulle sakna betydelse för prövningen. Om part och motpart har begärt huvudförhandling eller muntlig handläggning,
skall dock sådan hållas, om den
inte uppenbarligen skulle vara utan betydelse.
Ett mål där en dom har överklagats får avgöras av Mark- och miljööverdomstolen utan huvudförhandling eller muntlig handläggning, om en sådan förhandling skulle sakna betydelse för prövningen. Om part och motpart har begärt huvudförhandling eller muntlig handläggning,
ska dock sådan hållas, om den
inte uppenbarligen skulle vara utan betydelse.
Vid huvudförhandling får utredningen läggas fram genom Mark- och miljööverdomstolens försorg i den omfattning som domstolen bestämmer.
Om Mark- och miljööverdomstolen i ett överklagat ansöknings-
mål finner att vite eller annan
påföljd för utevaro bör föreläggas någon part, får föreläggandet inte tillkännages parten genom kungörelse som avses i 5 § utan
skall delges med parten.
Om Mark- och miljööverdomstolen i ett överklagat mål om
miljöprövning enligt 20 kap. fin-
ner att vite eller annan påföljd för utevaro bör föreläggas någon part, får föreläggandet inte tillkännages parten genom kungörelse som avses i 5 § utan ska delges med parten.
7 §56
I fråga om rättegången i Mark- och miljööverdomstolen gäller i
ansökningsmål i övrigt lagen
I fråga om rättegången i mark-
och miljödomstolen och Mark-
och miljööverdomstolen gäller i
55 Senaste lydelse 2010:923. 56 Senaste lydelse 2010:923.
SOU 2024:98 Författningsförslag
129
(2010:921) om mark- och miljödomstolar, 21 kap. 7 §, 22 kap.
12, 21, 23–28 §§ denna balk samt
7 kap.5 och 7 §§ lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Mark- och miljööverdomstolen får förordna att tillståndet till en verksamhet som meddelats av mark- och
miljödomstolen får tas i anspråk
trots att domen inte vunnit laga kraft. För sådant förordnande gäller 22 kap. 28 § första stycket.
mål om miljöprövning enligt 20 kap. i övrigt lagen (2010:921)
om mark- och miljödomstolar,
19 kap. 2 § första och andra styckena, 20 kap. 2 § tredje stycket, 23 §, 30 § tredje stycket, 31, 32, 34, 36 och 37 §§ och föreskrifter som är meddelade med stöd av 20 kap. 29 § denna balk samt 7 kap.
domstol och Mark- och miljö-
överdomstolen får förordna att
miljötillståndet eller igångsättningsbeskedet till en verksamhet som har meddelats av prövningsmyndigheten får tas i anspråk trots att beslutet inte har fått laga kraft.
För sådant förordnande gäller
20 kap. 37 § första stycket.
7 a §
Dom ska meddelas så snart som möjligt med hänsyn till målets art och omständigheterna i övrigt. Om det inte finns synnerliga skäl ska, om huvudförhandling eller sammanträde har hållits, domen meddelas inom två månader efter det att förhandlingen eller sammanträdet avslutades.
9 §57
I fråga om rättegången i Högsta domstolen gäller bestämmelserna om rättegången i Mark-
I fråga om rättegången i Högsta domstolen gäller bestämmelserna om rättegången i Mark- och miljööverdomstolen i 6 §.
57 Senaste lydelse 2010:923.
Författningsförslag SOU 2024:98
130
och miljööverdomstolen i 5 och 6 §§ och 7 § första meningen.
24 kap.
1 §58
Om en dom eller ett beslut
som har meddelats i ett ansökningsmål enligt 21 kap. 1 a § första stycket denna balk eller 7 kap. 1 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet avser tillstånd till en verksam-
het enligt balken och domen eller
beslutet har fått laga kraft, gäller tillståndet mot alla, vad avser frå-
gor som har prövats i domen eller beslutet. Detsamma gäller beslut om tillstånd till miljöfarlig verksamhet som har meddelats av en länsstyrelse eller kommun med stöd av 9 kap. 8 § samt beslut om tillstånd till markavvattning som har meddelats av en länsstyrelse enligt 11 kap. Om tillståndet avser utförandet av en vattenanläggning, innefattar det rätt att bibehålla anläggningen. Till följd av detta kapitel, till följd av 7 kap. 20 eller 22 §, 9 kap. 5 §, 10 kap. 17 §, 11 kap. 9 c § eller 12 kap. 10 § denna balk eller till följd av 2 kap. 10 § eller 7 kap. 13, 14, 15, 16 eller 17 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, kan dock ett tillstånd begränsas eller förenas med ändrade eller nya villkor, eller återkallas och fortsatt verk-
Om ett tillståndsbeslut enligt
20 kap. har fått laga kraft gäller det mot alla, vad avser frågor som uttryckligen reglerats i beslutet.
Detsamma gäller beslut om tillstånd till miljöpåverkande verksamhet som har meddelats av en länsstyrelse eller kommun med stöd av 9 kap. 8 § samt beslut om tillstånd till markavvattning som har meddelats av en länsstyrelse enligt 11 kap. Om tillståndet avser utförandet av en vattenanläggning, innefattar det rätt att bibehålla anläggningen. Till följd av detta kapitel, till följd av 7 kap. 20 eller 22 §, 9 kap. 5 §, 10 kap. 17 §, 11 kap. 9 c § eller 12 kap. 10 § denna balk eller till följd av 2 kap. 10 § eller 7 kap. 13, 14, 15, 16 eller 17 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, kan dock ett tillstånd begränsas eller förenas med ändrade eller nya villkor, eller återkallas och fortsatt verksamhet förbjudas. Ett sådant ingripande kan också ske genom förelägganden eller förbud enligt 10 kap. 14 § eller 26 kap. 9 § fjärde stycket.
58 Senaste lydelse 2021:876.
SOU 2024:98 Författningsförslag
131
samhet förbjudas. Ett sådant ingripande kan också ske genom förelägganden eller förbud enligt 10 kap. 14 § eller 26 kap. 9 § fjärde stycket.
Med tillstånd avses i detta kapitel även godkännande av arbeten eller åtgärder enligt 11 kap. 16 §.
En omprövningsdom eller ett omprövningsbeslut har samma verkan som en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut
3 §59
Tillståndsmyndigheten får helt eller delvis återkalla tillstånd, dispens eller godkännande som meddelats enligt balken, eller enligt föreskrifter med stöd av balken, och förbjuda fortsatt verksamhet
Tillståndsmyndigheten får, på
eget initiativ eller efter en ansökan av tillsynsmyndigheten, helt eller
delvis återkalla tillstånd, dispens eller godkännande som meddelats enligt balken, eller enligt föreskrifter med stöd av balken, och förbjuda fortsatt verksamhet
1. om den som har sökt tillståndet, dispensen eller godkännandet har vilselett tillståndsmyndigheten genom att lämna oriktiga uppgifter eller underlåta att lämna uppgifter av betydelse för tillståndet, dispensen, godkännandet eller villkoren,
2. när tillståndet, dispensen, godkännandet eller villkor som gäller för verksamheten eller åtgärden inte har följts och avvikelsen inte är av ringa betydelse,
3. om det till följd av verksamheten eller åtgärden har uppkommit någon olägenhet av väsentlig betydelse som inte förutsågs när verksamheten eller åtgärden tilläts,
4. om det till följd av verksamheten eller åtgärden har uppkommit sådana förhållanden som enligt 2 kap. 9 § innebär att verksamheten inte får bedrivas,
5. om verksamheten slutligt har upphört,
6. om ett nytt tillstånd ersätter ett tidigare tillstånd,
59 Senaste lydelse 2010:923.
Författningsförslag SOU 2024:98
132
7. om det behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av EU-medlemskapet,
8. om underhållet av en vattenanläggning allvarligt har försummats, eller
9. om tillstånd att inverka på vattenförhållandena inte har utnyttjats under en längre tid och det kan antas att tillståndet inte heller kommer att utnyttjas.
Mark- och miljödomstolen får
om tillståndet avser verksamhet vid en vattenanläggning eller i fall som avses i första stycket 8 eller 9 återkalla rätten att bibehålla en vattenanläggning.
Tillståndsmyndigheten får, på eget initiativ eller efter ansökan av tillsynsmyndigheten, om tillståndet
avser verksamhet vid en vattenanläggning eller i fall som avses i första stycket 8 eller 9, återkalla rätten att bibehålla en vattenanläggning.
Tillstånd till täkt får upphävas helt eller delvis när tio år förflutit från det att tillståndet vann laga kraft.
Tillstånd till täkt får upphävas helt eller delvis när tio år förflutit från det att tillståndet fick laga kraft.
4 §60
I samband med ett beslut om återkallelse enligt 3 § andra stycket som avser en vattenanläggning
skall mark- och miljödomstolen
ålägga den som är ansvarig för underhållet av anläggningen att riva ut den och att vidta de åtgärder som behövs för att förebygga eller minska skador genom utrivningen.
I samband med ett beslut om återkallelse enligt 3 § andra stycket som avser en vattenanläggning
ska prövningsmyndigheten ålägga
den som är ansvarig för underhållet av anläggningen att riva ut den och att vidta de åtgärder som behövs för att förebygga eller minska skador genom utrivningen.
I stället för åläggande enligt första stycket får mark- och miljö-
domstolen medge någon annan
vars rätt är beroende av utrivningen eller, till skydd för allmänna intressen, staten, en kommun eller ett vattenförbund att riva
I stället för åläggande enligt första stycket får prövningsmyn-
digheten medge någon annan
vars rätt är beroende av utrivningen eller, till skydd för allmänna intressen, staten, en kommun eller ett vattenförbund
60 Senaste lydelse 2010:923.
SOU 2024:98 Författningsförslag
133
ut anläggningen på den underhållsskyldiges bekostnad. Dom-
stolen får också meddela förord-
nande enligt 11 kap. 20 §. Då äger 11 kap. 20 § fjärde stycket och 21 § motsvarande tillämpning.
att riva ut anläggningen på den underhållsskyldiges bekostnad.
Myndigheten får också meddela
förordnande enligt 11 kap. 20 §. Då äger 11 kap. 20 § fjärde stycket och 21 § motsvarande tillämpning.
5 §61
I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet får tillståndsmyndigheten ompröva till-
stånd när det gäller en bestämmelse
om tillåten produktionsmängd eller annan liknande bestämmelse om
verksamhetens omfattning, samt ändra eller upphäva villkor eller
andra bestämmelser eller meddela
nya sådana
Tillståndsmyndigheten får på eget initiativ eller efter en ansökan av tillsynsmyndigheten ompröva
tillstånd enligt 20 kap. när det gäller verksamhetens omfattning
eller ändra, upphäva eller med-
dela nya bestämmelser eller villkor
1. när, från det tillståndsbeslutet fick laga kraft, det förflutit tio år eller den kortare tid som, på grund av vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer,
2. om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm inte följs,
3. om den som har sökt tillståndet har vilselett tillståndsmyndigheten genom att lämna oriktiga uppgifter eller låta bli att lämna uppgifter av betydelse för tillståndet eller villkoren,
4. när tillståndet eller villkor som gäller för verksamheten inte har följts,
5. om det genom verksamheten uppkommit en olägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts,
6. om förhållandena i omgivningen har ändrats väsentligt,
7. om en från hälso- eller miljösynpunkt väsentlig förbättring kan uppnås med användning av någon ny process- eller reningsteknik,
8. om användandet av någon ny teknik för mätning eller uppskattning av förorening eller annan störning skulle medföra väsentligt bättre förutsättningar för att kontrollera verksamheten,
61 Senaste lydelse 2022:1100.
Författningsförslag SOU 2024:98
134
9. om verksamheten helt eller till väsentlig del är förlagd inom ett område där förbud råder enligt en föreskrift eller ett beslut som har meddelats med stöd av 9 kap. 4 §,
10. för att förbättra en anläggnings säkerhet, 11. om det visar sig att anordningar som har vidtagits eller villkor som har meddelats till skydd för fisket med stöd av 11 kap. 8 § eller enligt 6 kap. 5 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet är mindre ändamålsenliga, eller
12. om det kan antas att en säkerhet som ställts enligt 9 kap. 6 e §, 15 kap. 35, 36 a eller 37 § eller 16 kap. 3 § inte längre är tillräcklig eller är större än vad som behövs.
I fall som avses i första stycket 5 får tillståndsmyndigheten också besluta om andra åtgärder som behövs för att förebygga eller minska olägenheter för framtiden.
5 a §
Ett beslut av tillståndsmyndigheten att på eget initiativ ta upp en fråga om omprövning av en verksamhet enligt 24 kap. 5 § miljöbalken får inte överklagas.
7 §62
Om det har fastställts villkor för två eller flera miljöfarliga verksamheter enligt 16 kap. 8 § och tillståndet återkallas eller villkoren omprövas för en av verksamheterna, får villkoren för de övriga verksamheterna omprövas.
Om det har fastställts villkor för två eller flera miljöpåverk-
ande verksamheter enligt 16 kap.
8 § och tillståndet återkallas eller villkoren omprövas för en av verksamheterna, får villkoren för de övriga verksamheterna omprövas.
8 §63
Ett ändringstillstånd som av-
ses i 16 kap. 2 a eller 2 b § får
Ett ändringstillstånd eller
ändringsbesked enligt 20 kap. 33 § får tillståndsmyndigheten
62 Senaste lydelse 2018:1407. 63 Senaste lydelse 2018:1407.
SOU 2024:98 Författningsförslag
135
1. förenas med bestämmelser om ändringar i villkor som tidigare har meddelats för de delar av verksamheten som inte omfattas av ändringen, om de tidigare villkoren har ett samband med ändringen, och
1. förena med bestämmelser om ändringar i villkor som tidigare har meddelats för de delar av verksamheten som inte omfattas av ändringen, om de tidigare villkoren har ett samband med ändringen, och
2. omprövas i samband med att ett tillstånd som omfattar hela verksamheten omprövas.
2. ompröva i samband med att ett tillstånd som omfattar hela verksamheten omprövas.
13 §64
Efter ansökan av tillståndshavaren får tillståndsmyndigheten besluta att
1. upphäva ett tillstånd till en
miljöfarlig verksamhet, om verksamheten har anmälts till tillsynsmyndigheten och
1. upphäva ett tillstånd till en verksamhet enligt 20 kap. helt eller
delvis, om
a) tillståndsplikten för verksamheten har upphört, eller
b) verksamheten slutligt har upphört, eller
2. ändra eller upphäva andra bestämmelser och villkor i en till-
ståndsdom eller ett tillståndsbeslut
än sådana som avser storleken av ersättningens belopp, dock att villkoret får upphävas eller mildras endast om det är uppenbart att villkoret inte längre behövs eller är strängare än nödvändigt eller om ändringen påkallas av omständigheter som inte förutsågs när tillståndet gavs.
2. ändra eller upphäva andra bestämmelser och villkor i ett tillståndsbeslut än sådana som avser storleken av ersättningens belopp, dock att villkoret får upphävas eller mildras endast om det är uppenbart att villkoret inte längre behövs eller är strängare än nödvändigt eller om ändringen påkallas av omständigheter som inte förutsågs när tillståndet gavs.
13 a §65
En tillståndshavare som har ett tillstånd till vattenverksamhet där arbetstiden enligt 22 kap. 25 §
En tillståndshavare som har ett tillstånd till vattenverksamhet där arbetstiden har bestämts till en
64 Senaste lydelse 2018:1407. 65 Senaste lydelse 2023:632.
Författningsförslag SOU 2024:98
136
andra stycket har bestämts till en
längre tid än tjugo år ska ansöka om omprövning av tillståndet i den del tillståndet avser återstående arbeten för vattenverksamhet.
längre tid än tjugo år ska ansöka om omprövning av tillståndet i den del tillståndet avser återstående arbeten för vattenverksamhet.
Ansökan om omprövning ska första gången ha kommit in till tillståndsmyndigheten inom tjugo år från det att tillståndsdomen fått laga kraft. Därefter ska en ansökan om omprövning lämnas in vart tjugonde år till dess att arbetstiden löpt ut.
Vid omprövningen får tillståndsmyndigheten besluta om nya eller strängare villkor eller andra bestämmelser efter vad som är skäligt, så länge vattenverksamheten inte avsevärt försvåras.
14 a §66
Efter ansökan av tillståndshavaren får tillståndsmyndigheten, om det är lämpligt med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön, förlänga giltigheten för ett vid tidpunkten för ansökan gällande tillstånd som avses i 9 eller 11 kap. eller 7 kap. 28 a § (giltighetsförlängning).
Efter ansökan av tillståndshavaren får tillståndsmyndigheten, om det är lämpligt med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön, förlänga giltigheten för ett vid tidpunkten för ansökan gällande tillstånd som avses i 9 eller 20 kap. eller 7 kap. 28 a § (giltighetsförlängning).
Tillståndsmyndigheten får vid en giltighetsförlängning endast
1. förlänga tillståndet i högst tre år, och
2. besluta om de ändringar som krävs för att tillståndets befintliga villkor ska kunna gälla under förlängningen.
En giltighetsförlängning får inte avse en verksamhet vars tillstånd tidigare har förlängts. Ett tillstånd som avses i 7 kap. 28 a § får endast förlängas samtidigt som giltigheten för ett tidsbegränsat tillstånd enligt 9 eller 11 kap. för samma verksamhet förlängs och om de för-
En giltighetsförlängning får inte avse en verksamhet vars tillstånd tidigare har förlängts. Ett tillstånd som avses i 7 kap. 28 a § får endast förlängas samtidigt som giltigheten för ett tidsbegränsat tillstånd enligt 9 eller 20 kap. för samma verksamhet förlängs och om de för-
66 Senaste lydelse 2024:963.
SOU 2024:98 Författningsförslag
137
utsättningar som anges i 7 kap. 28 b § är uppfyllda.
utsättningar som anges i 7 kap. 28 b § är uppfyllda.
18 §67
Om en vattenverksamhet eller en vattenanläggning, som har utförts i enlighet med ett tillstånd enligt denna balk, medför skador som inte förutsågs av mark- och
miljödomstolen när tillståndet
meddelades, får den skadelidande framställa anspråk på ersättning enligt 31 kap.
Om en vattenverksamhet eller en vattenanläggning, som har utförts i enlighet med ett tillstånd enligt denna balk, medför skador som inte förutsågs av prövnings-
myndigheten när tillståndet med-
delades, får den skadelidande framställa anspråk på ersättning enligt 31 kap.
Om det är fråga om betydande skador för någon enskild eller för något allmänt intresse, får det begäras sådana ändringar på verksamhetsutövarens bekostnad av vattenverksamheten eller vattenanläggningen som, utan att medföra skador för tredje man eller väsentliga olägenheter för tillståndshavaren, är ägnade att förebygga eller minska framtida skador. I fråga om allmänna intressen förs talan av Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelse eller kommun.
Anspråk på grund av oförutsedda skador ska för att få tas upp till prövning framställas till mark- och miljödomstolen inom fem år eller den längre tid, högst tjugo år, som kan ha bestämts i samband med tillståndet. Tiden räknas från utgången av den av domstolen bestämda tiden inom vilken arbetena ska vara utförda.
Vid skada som avses i 7 kap. 7 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet utgår tiden för framställan dock aldrig tidigare än två år från det att skadan uppkom.
Bestämmelserna i preskriptionslagen (1981:130) gäller inte anspråk enligt denna paragraf.
19 §68
En framställan som avses i 18 § ska vara skriftlig och ges in till mark- och miljödomstolen i tre exemplar. Ett exemplar ska delges tillståndshavaren.
67 Senaste lydelse 2024:963. 68 Senaste lydelse 2018:1407.
Författningsförslag SOU 2024:98
138
Anspråket prövas före eller efter utgången av den tid som gäller för framställan. För förfarandet gäller det som sägs om förfarandet i stämningsmål i 7 kap.8–12 §§ lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Dessutom tilllämpas 22 kap. 23 § samt 28 §
andra och tredje styckena.
Anspråket prövas före eller efter utgången av den tid som gäller för framställan. För förfarandet gäller det som sägs om förfarandet i stämningsmål i 7 kap.8–12 §§ lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Dessutom tilllämpas 20 kap. 30 § tredje stycket
och 37 §.
25 kap.
8 §69
I fråga om domstolens kostnader för kungörelser, sakkunniga som har tillkallats av domstolen och lokaler för sammanträden ska
I fråga om Miljöprövningsmyn-
dighetens och domstolens kost-
nader för kungörelser, sakkunniga som har tillkallats av myndig-
heten eller domstolen och lokaler
för sammanträden ska
1. Miljöprövningsmyndighetens kostnader ersättas av sökanden,
1. mark- och miljödomstolens
kostnader i
a) ansökningsmål ersättas av sökanden, och
b) sådana stämningsmål som
avses i 7 kap. 2 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet ersättas av käranden, och
2. mark- och miljödomstolens
kostnader i sådana stämningsmål som avses i 7 kap. 2 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet ersättas av käranden, och
2. högre rätts kostnader er-
sättas av den som fullföljt talan.
3. högre rätts kostnader er-
sättas av den som fullföljt talan.
Trots första stycket ska tillståndshavaren ersätta kostnaderna i mål om sådan prövning som avses i 24 kap. 10 §.
69 Senaste lydelse 2024:963.
SOU 2024:98 Författningsförslag
139
På begäran av domstolen ska förskott på ersättningen betalas.
På begäran av Miljöprövnings-
myndigheten eller domstolen ska
förskott på ersättningen betalas.
9 §
I fråga om rättegångskostnader i mål som avses i 32 kap. 11 § och i mål enligt 31 kap. 10 § gäller bestämmelserna om kostnader i expropriationsmål. Om ett yrkande om inlösen ogillas, gäller dock bestämmelserna om rättegångskostnader i rättegångsbalken.
Ogillas talan om förbud mot
miljöfarlig verksamhet eller åläg-
gande för den som utövar sådan verksamhet att iaktta försiktighetsmått som avses i 21 kap. 4 § på den grund att svaranden efter talans väckande har sökt och fått tillstånd enligt denna balk, skall domstolen efter omständigheterna förordna att vardera parten själv
skall bära sin rättegångskostnad
eller att en av dem skall få full eller jämkad ersättning.
Ogillas talan om förbud mot
miljöpåverkande verksamhet eller
åläggande för den som utövar sådan verksamhet att iaktta försiktighetsmått som avses i 21 kap. 4 § på den grund att svaranden efter talans väckande har sökt och fått tillstånd enligt denna balk,
ska domstolen efter omständig-
heterna förordna att vardera parten själv ska bära sin rättegångskostnad eller att en av dem ska få full eller jämkad ersättning.
10 §
Om tillstånd meddelas till en markavvattning i mål som avses i
7 kap. 19 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, skall sökandens kost-
nader fördelas mellan deltagarna i markavvattningen efter vad som är skäligt.
Om tillstånd enligt 20 kap. meddelas till en markavvattning
ska sökandens kostnader fördelas
mellan deltagarna i markavvattningen efter vad som är skäligt.
Meddelas inte tillstånd till markavvattningen, skall sökanden betala de kostnader som har uppkommit, om inte särskilda omständigheter föranleder att betalningsskyldigheten fördelas mellan samtliga sakägare eller vissa av
Meddelas inte tillstånd till markavvattningen, ska sökanden betala de kostnader som har uppkommit, om inte särskilda omständigheter föranleder att betalningsskyldigheten fördelas mellan samtliga sakägare eller vissa av
Författningsförslag SOU 2024:98
140
dem. Om tillstånd inte meddelas till en markavvattning i ett mål som enligt 7 kap. 20 § nämnda
lag har inletts på grund av ett
beslut vid en fastighetsreglering,
skall kostnaderna anses som för-
rättningskostnader vid fastighetsregleringen.
dem. Om tillstånd inte meddelas till en markavvattning i ett mål som enligt 7 kap. 20 § lagen (1998:812)
med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet har inletts på
grund av ett beslut vid en fastighetsreglering, ska kostnaderna anses som förrättningskostnader vid fastighetsregleringen.
26 kap.
1 §70
Tillsynen ska säkerställa syftet med denna balk och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken.
Med tillsyn avses att tillsynsmyndigheten ska
1. på eget initiativ eller efter anmälan i nödvändig utsträckning kontrollera att miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken följs samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse,
2. underlätta för en enskild att fullgöra sina skyldigheter enligt de handlingsregler som avses i 1 genom information och liknande verksamhet, och
3. fortlöpande bedöma om villkor för miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet som omfattas av tillstånd är tillräckliga.
Med tillsyn avses att tillsynsmyndigheten ska
1. på eget initiativ eller efter anmälan i nödvändig utsträckning kontrollera att miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken följs samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse,
2. underlätta för en enskild att fullgöra sina skyldigheter enligt de handlingsregler som avses i 1 genom information och liknande verksamhet, och
3. fortlöpande bedöma om villkor för miljöpåverkande verksamhet eller vattenverksamhet som omfattas av tillstånd är tillräckliga.
70 Senaste lydelse 2020:627.
SOU 2024:98 Författningsförslag
141
2 §71
Tillsynsmyndigheten ska skyndsamt anmäla överträdelser av bestämmelser i balken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av balken till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten, om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts.
Om tillsynsmyndigheten finner att villkoren i ett tillstånd till en miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet inte är tillräckliga och det finns förutsättningar enligt 24 kap. 5, 7, 8 eller 9 §, ska myndigheten ansöka om prövning eller ta upp frågan om att ändra eller upphäva villkor utan någon särskild framställning om detta enligt det som sägs i 24 kap. 11 §.
Om tillsynsmyndigheten finner att villkoren i ett tillstånd till en miljöpåverkande verksamhet eller vattenverksamhet inte är tillräckliga och det finns förutsättningar enligt 24 kap. 5, 7, 8 eller 9 §, ska myndigheten ansöka om prövning eller ta upp frågan om att ändra eller upphäva villkor utan någon särskild framställning om detta enligt det som sägs i 24 kap. 11 §.
3 §72
Tillsynen utövas av Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, försvarsinspektören för hälsa och miljö, länsstyrelsen, andra statliga myndigheter och kommunerna (tillsynsmyndigheter) enligt föreskrifter som meddelas av regeringen.
Bestämmelser om tillsyn finns också i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor.
Varje kommun utövar genom den eller de nämnder som fullmäktige bestämmer tillsyn inom kommunen över miljö- och hälsoskyddet enligt 9 kap., med undantag för sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd, och över avfallshanteringen enligt 15 kap.
Varje kommun utövar genom den eller de nämnder som fullmäktige bestämmer tillsyn inom kommunen över miljö- och hälsoskyddet enligt 9 kap., med undantag för sådan miljöpåverkande verksamhet som kräver tillstånd, och över avfallshanteringen enligt 15 kap.
71 Senaste lydelse 2022:1100. 72 Senaste lydelse 2017:782.
Författningsförslag SOU 2024:98
142
Regeringen får meddela föreskrifter om att en tillsynsmyndighet får överlåta åt en kommun som begär det att i ett visst avseende utöva sådan tillsyn som annars skulle skötas av en statlig tillsynsmyndighet. Detta gäller inte verksamheter som utövas av Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt.
9 §73
En tillsynsmyndighet får i det enskilda fallet besluta om de förelägganden och förbud som behövs för att denna balk samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken ska följas.
Mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet får inte tillgripas.
Förelägganden och förbud får inte begränsa ett beslut eller en dom om tillstånd i ansökningsmål som har rättskraft enligt 24 kap. 1 §.
Förelägganden och förbud får inte begränsa ett beslut eller en dom om tillstånd som har rättskraft enligt 24 kap. 1 §.
Ett tillståndsbeslut eller en tillståndsdom hindrar dock inte en tillsynsmyndighet från att meddela sådana förelägganden eller förbud som
1. är brådskande och nödvändiga för att undvika att ohälsa eller allvarlig skada på miljön uppkommer, eller
2. gäller säkerhetshöjande åtgärder vid en damm som klassificerats enligt 11 kap. 24 och 25 §§.
I fråga om utsläpp av koldioxid, dikväveoxid eller perfluorkolväten som innebär att en verksamhet omfattas av tillståndsplikt enligt lagen (2020:1173) om vissa utsläpp av växthusgaser, får det inte beslutas förelägganden om begränsning av utsläppen eller förelägganden som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av koldioxidutsläpp. Detta gäller inte förelägganden som i fråga om dikväveoxid eller perfluorkolväten behövs för att hindra betydande lokala föroreningar.
73 Senaste lydelse 2020:1174.
SOU 2024:98 Författningsförslag
143
9 b §
Även om en verksamhet inte omfattas av krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked får tillsynsmyndigheten förelägga en verksamhetsutövare att inom viss tid ansöka om igångsättningsbesked om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller om det annars behövs med hänsyn till enskilda intressen.
Regeringen får meddela föreskrifter om skyldighet för tillsynsmyndigheten att meddela sådana förelägganden.
13 a §74
Regeringen får meddela föreskrifter om att den verksamhetsutövare som bedriver eller avser att bedriva en miljöfarlig verksamhet som omfattas av anmälningsplikt ska ställa säkerhet för kostnaderna för det avhjälpande av en miljöskada och de andra återställningsåtgärder som kan komma att behövas med anledning av verksamheten.
Regeringen får meddela föreskrifter om att den verksamhetsutövare som bedriver eller avser att bedriva en miljöpåverkande verksamhet som omfattas av anmälningsplikt ska ställa säkerhet för kostnaderna för det avhjälpande av en miljöskada och de andra återställningsåtgärder som kan komma att behövas med anledning av verksamheten.
Föreskrifterna får inte avse staten, kommuner, regioner eller kommunalförbund.
20 §75
Om en miljöfarlig verksamhet omfattas av tillståndsplikt enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 § eller enligt
Om en miljöpåverkande verksamhet omfattas av tillståndsplikt enligt 20 kap. 6 § eller föreskrifter som har meddelats med
74 Senaste lydelse 2022:1100. 75 Senaste lydelse 2018:1407.
Författningsförslag SOU 2024:98
144
ett föreläggande som har beslutats enligt 9 kap. 6 a §, ska verksam-
hetsutövaren varje år lämna en miljörapport till den tillsynsmyndighet som utövar tillsynen över verksamheten. I miljörapporten ska redovisas de åtgärder som har vidtagits för att uppfylla villkoren i det tillstånd som gäller för verksamheten och resultaten av åtgärderna.
stöd av samma paragraf, ska verksamhetsutövaren varje år lämna en miljörapport till den tillsynsmyndighet som utövar tillsynen över verksamheten. I miljörapporten ska redovisas de åtgärder som har vidtagits för att uppfylla villkoren i det tillstånd som gäller för verksamheten och resultaten av åtgärderna.
20 a §76
Regeringen får meddela föreskrifter om att miljöfarlig verk-
samhet som inte är tillståndspliktig ska omfattas av kraven på
miljörapportering enligt 20 §.
Regeringen får meddela föreskrifter om att även andra verk-
samheter än de som avses i 20 §
ska omfattas av kraven på miljörapportering enligt 20 §.
28 kap.
10 §77
Den som utför eller skall utföra en vattenverksamhet kan av
mark- och miljödomstolen ges rätt
att utföra anläggningar eller åtgärder inom fastigheter som tillhör någon annan och ta i anspråk mark eller annat utrymme för detta, när det är fråga om
Den som utför eller ska utföra en vattenverksamhet kan av
Miljöprövningsmyndigheten ges
rätt att utföra anläggningar eller åtgärder inom fastigheter som tillhör någon annan och ta i anspråk mark eller annat utrymme för detta, när det är fråga om
1. vattenverksamhet som utförs av staten, kommuner eller vattenförbund och som är önskvärda från hälso- eller miljösynpunkt eller som främjar fisket,
2. vattenverksamhet för att motverka förorening genom avloppsvatten,
3. vattenverksamhet som avser tillgodogörande av yt- eller grundvatten,
4. vattenreglering,
76 Senaste lydelse 2018:1407. 77 Senaste lydelse 2010:923.
SOU 2024:98 Författningsförslag
145
5. vattenverksamhet som avser allmän farled eller allmän hamn, eller
6. markavvattning. Ett område som tas i anspråk enligt första stycket får lösas in, om det skall ingå i en strömfallsfastighet.
Ett område som tas i anspråk enligt första stycket får lösas in, om det ska ingå i en strömfallsfastighet.
Har rätten upphört enligt denna paragraf att med annat än äganderätt ta annans fastighet i anspråk, skall anläggningar som har uppförts eller placerats inom fastigheten tillfalla fastighetsägaren utan lösen, om de inte har förts bort inom ett år från upphörandet.
Har rätten upphört enligt denna paragraf att med annat än äganderätt ta annans fastighet i anspråk, ska anläggningar som har uppförts eller placerats inom fastigheten tillfalla fastighetsägaren utan lösen, om de inte har förts bort inom ett år från upphörandet.
29 kap.
4 §78
För otillåten miljöverksamhet döms till böter eller fängelse i högst två år den som med uppsåt eller av oaktsamhet
1. påbörjar eller bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd utan tillstånd eller godkännande eller utan att ha gjort en anmälan, eller efter att ha gjort en anmälan påbörjar en verksamhet eller åtgärd utan att följa en föreskriven tidsfrist, allt enligt vad som krävs i
a) bestämmelsen i 7 kap. 28 a § om skydd för särskilda naturområden, om verksamheten eller åtgärden inte omfattas av ett tillstånd eller en dispens enligt bestämmelserna i 9 eller 11–15 kap.,
a) bestämmelsen i 7 kap. 28 a § om skydd för särskilda naturområden, om verksamheten eller åtgärden inte omfattas av ett tillstånd eller en dispens enligt bestämmelserna i 9, 11–15 och
20 kap.,
b) föreskrifter som regeringen
har meddelat med stöd av 9 kap. 6 § om miljöfarliga verksamheter,
b) föreskrifter om krav på
miljötillstånd eller igångsättningsbesked för verksamheter och åtgärder som är meddelade med
stöd av 20 kap. 6 och 7 §§,
78 Senaste lydelse 2021:881.
Författningsförslag SOU 2024:98
146
c) bestämmelsen i 9 kap. 6 c § om anmälningspliktiga miljö-
farliga verksamheter,
c) bestämmelsen i 9 kap. 6 c § om anmälningspliktiga miljö-
påverkande verksamheter,
d) bestämmelserna i 11 kap. eller föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 11 kap. om vattenverksamheter,
e) bestämmelsen i 11 kap. 9 b §
tredje stycket om anmälningspliktiga vattenverksamheter,
d) bestämmelsen i 11 kap. 9 b §
tredje stycket om anmälningspliktiga vattenverksamheter,
f) bestämmelsen i 11 kap. 22 § om att ta en anläggning för bortledande av grundvatten ur bruk,
g) bestämmelsen i 12 kap. 6 §
eller föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 12 kap. 6 § om att en verksamhet eller åtgärd ska anmälas för samråd,
e) bestämmelsen i 12 kap. 6 §
eller föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 12 kap. 6 § om att en verksamhet eller åtgärd ska anmälas för samråd,
h) bestämmelsen i 13 kap. 12 §
om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer och om att släppa ut produkter som innehåller eller består av sådana organismer på marknaden,
f) bestämmelsen i 13 kap. 12 §
om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer och om att släppa ut produkter som innehåller eller består av sådana organismer på marknaden,
i) föreskrifter som regeringen
har meddelat med stöd av 13 kap. 16 § om innesluten användning av genetiskt modifierade organismer,
g) föreskrifter som regeringen
har meddelat med stöd av 13 kap. 16 § om innesluten användning av genetiskt modifierade organismer,
j) föreskrifter som regeringen
har meddelat med stöd av 14 kap. 8 § om hantering, införsel, utförsel, tillstånd, godkännande eller anmälan av kemiska produkter, biotekniska organismer eller varor,
h) föreskrifter som regeringen
har meddelat med stöd av 14 kap. 8 § om hantering, införsel, utförsel, tillstånd, godkännande eller anmälan av kemiska produkter, biotekniska organismer eller varor,
k) bestämmelserna i artikel 56
i förordning (EG) nr 1907/2006 om förutsättningar för att få använda ett ämne som anges i bi-
i) bestämmelserna i artikel 56
i förordning (EG) nr 1907/2006 om förutsättningar för att få använda ett ämne som anges i bi-
SOU 2024:98 Författningsförslag
147
laga XIV till den förordningen eller släppa ut ett sådant ämne på marknaden,
laga XIV till den förordningen eller släppa ut ett sådant ämne på marknaden,
l) bestämmelserna i artikel 28.1
i förordning (EG) nr 1107/2009 om krav på produktgodkännande av växtskyddsmedel,
j) bestämmelserna i artikel 28.1
i förordning (EG) nr 1107/2009 om krav på produktgodkännande av växtskyddsmedel,
m) bestämmelserna om krav
på godkännande av biocidprodukter i artikel 17.1 i förordning (EU) nr 528/2012,
k) bestämmelserna om krav
på godkännande av biocidprodukter i artikel 17.1 i förordning (EU) nr 528/2012,
n) föreskrifter som regeringen
har meddelat med stöd av 15 kap. 15 § om krav på tillstånd för yrkesmässig drift av en producentansvarsorganisation för avfall från elektriska och elektroniska produkter, eller
l) föreskrifter som regeringen
har meddelat med stöd av 15 kap. 15 § om krav på tillstånd för yrkesmässig drift av en producentansvarsorganisation för avfall från elektriska och elektroniska produkter, eller
o) bestämmelserna i 17 kap.
om regeringens tillåtlighetsprövning, eller
m) bestämmelserna i 17 kap.
om regeringens tillåtlighetsprövning, eller
2. i egenskap av innehavare av det tillstånd eller det beslut om tillåtlighet, godkännande eller dispens som gäller för verksamheten eller åtgärden och som har meddelats med stöd av balken, förordning (EG) nr 1907/2006, förordning (EG) nr 1107/2009 eller förordning (EU) nr 528/2012 bryter mot ett villkor eller en bestämmelse i tillståndet eller i beslutet.
I fråga om ett villkor eller en bestämmelse om buller (bullervillkor) som har angetts i ett sådant tillstånd eller beslut som avses i första stycket 2 ska det förhållandet att en bostadsbyggnad är utsatt för omgivningsbuller i strid med bullervillkoret inte anses utgöra ett brott mot villkoret, om
I fråga om ett villkor eller en bestämmelse om buller (bullervillkor) som har angetts i ett sådant tillstånd, besked eller beslut som avses i första stycket 2 ska det förhållandet att en bostadsbyggnad är utsatt för omgivningsbuller i strid med bullervillkoret inte anses utgöra ett brott mot villkoret, om
1. byggnaden ingår i ett område med detaljplan eller omfattas av ett bygglov enligt plan- och bygglagen (2010:900),
Författningsförslag SOU 2024:98
148
2. det i planbeskrivningen till planen eller i lovet har angetts beräknade bullervärden och omgivningsbullret inte överskrider dessa värden, och
3. beräkningen av bullervärdena har gjorts med hänsyn till intresset att förebygga olägenhet för människors hälsa.
Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 1 § eller om gärningen omfattas av en föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 30 kap. 1 § om skyldighet att betala miljösanktionsavgift.
8 §79
Till böter eller fängelse i högst två år döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet
1. bryter mot en föreskrift för totalförsvaret som har meddelats med stöd av 1 kap. 5 §, om en överträdelse av den lagbestämmelse från vilken avvikelsen har föreskrivits är straffbelagd,
2. bryter mot en föreskrift om försiktighetsmått inom ett miljöskyddsområde, som regeringen har meddelat med stöd av 7 kap. 20 §,
3. bryter mot en föreskrift eller ett beslut om förbud mot utsläpp av avloppsvatten m.m. som regeringen har meddelat med stöd av 9 kap. 4 §,
4. bryter mot en föreskrift om försiktighetsmått vid miljöfarlig verksamhet som regeringen har meddelat med stöd av 9 kap. 5 §,
4. bryter mot en föreskrift om försiktighetsmått vid miljöpåverk-
ande verksamhet som regeringen
har meddelat med stöd av 9 kap. 5 §,
5. i ett miljöriskområde som avses i 10 kap. 17 § vidtar en åtgärd som ökar belastningen av föroreningar i eller omkring området, annars försämrar den miljömässiga situationen eller försvårar avhjälpandeåtgärder,
6. bryter mot den skyldighet att underhålla en vattenanläggning som följer av 11 kap. 17 § första stycket, 20 § första stycket eller 21 § första stycket,
7. bryter mot ett förbud till skydd för naturmiljön enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket,
8. bryter mot bestämmelsen i 13 kap. 8 § om utredning innan en genteknisk verksamhet påbörjas eller mot en föreskrift om utredningen som regeringen har meddelat med stöd av 13 kap. 9 §,
79 Senaste lydelse 2016:783.
SOU 2024:98 Författningsförslag
149
9. bryter mot en föreskrift om försiktighetsmått vid genteknisk verksamhet som regeringen har meddelat med stöd av 13 kap. 11 §,
10. bryter mot skyldigheten att upprätta en kemikaliesäkerhetsrapport enligt vad som krävs i artiklarna 37.4 och 39.1 i förordning (EG) nr 1907/2006,
11. bryter mot skyldigheten att förse Europeiska kemikaliemyndigheten med information enligt vad som krävs i artiklarna 38, 39.2 och 66.1 i förordning (EG) nr 1907/2006,
12. bryter mot förbudet mot dumpning eller förbränning av avfall enligt 15 kap. 27 §,
13. bryter mot ett förbud mot fiske som i det enskilda fallet har beslutats med stöd av 28 kap. 13 §, eller
14. bryter mot artikel 4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 511/2014 av den 16 april 2014 om åtgärder för användarnas efterlevnad i Nagoyaprotokollet om tillträde till och rimlig och rättvis fördelning av vinster från utnyttjande av genetiska resurser i unionen genom att inte följa ömsesidigt överenskomna villkor eller söka efter, bevara eller överföra information i enlighet med det som anges i artikeln i fråga om en genetisk resurs eller traditionell kunskap som avses i förordningen eller en traditionell kunskap som avses i 8 kap. 5 § andra stycket.
För försök till brott som avses i första stycket 12 döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.
Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 1 § eller 9 § första stycket 5.
30 kap.
1 §80
Regeringen får meddela föreskrifter om att en särskild avgift (miljösanktionsavgift) ska betalas av den som
1. påbörjar en verksamhet som är tillståndspliktig eller anmälningspliktig enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, utan att tillstånd har getts eller anmälan har gjorts,
1. påbörjar en verksamhet som är tillståndspliktig, gransknings-
pliktig, anmälningspliktig eller registreringspliktig enligt denna balk
eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, utan att tillstånd har getts eller anmälan eller registrering har gjorts,
80 Senaste lydelse 2011:322.
Författningsförslag SOU 2024:98
150
2. åsidosätter villkor eller andra bestämmelser i ett tillstånd som har beslutats med stöd av denna balk eller med stöd av föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, eller
3. åsidosätter andra bestämmelser i denna balk, föreskrifter som har meddelats med stöd av balken eller bestämmelser i EU- förordningar inom balkens tillämpningsområde.
Avgiftens storlek ska framgå av föreskrifterna. Avgiften ska uppgå till minst 1 000 kronor och högst 1 000 000 kronor. När avgiftens storlek bestäms, ska hänsyn tas till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser.
31 kap.
16 §
Den som med stöd av tillstånd enligt 11 kap. genom inlösen eller på annat sätt tar i anspråk annans egendom eller vidtar en åtgärd som skadar annans egendom skall betala ersättning för vad som avstås eller skadas, om annat inte är särskilt föreskrivet. Ersättning
skall betalas även för skada till
följd av förbud mot fiske enligt 28 kap. 13 §.
Den som med stöd av tillstånd enligt 20 kap. för vattenverksam-
het genom inlösen eller på annat
sätt tar i anspråk annans egendom eller vidtar en åtgärd som skadar annans egendom ska betala ersättning för vad som avstås eller skadas, om annat inte är särskilt föreskrivet. Ersättning ska betalas även för skada till följd av förbud mot fiske enligt 28 kap. 13 §.
Ersättning skall betalas endast för skador som kvarstår, sedan förebyggande eller avhjälpande åtgärder har utförts av tillståndshavaren.
Ersättning ska betalas endast för skador som kvarstår, sedan förebyggande eller avhjälpande åtgärder har utförts av tillståndshavaren.
17 §
Fastigheter eller fastighetsdelar som drabbas av synnerliga olägenheter av en verksamhet för vilken tillstånd har meddelats enligt 11 kap., skall lösas in, om ägaren begär det.
Fastigheter eller fastighetsdelar som drabbas av synnerliga olägenheter av en vattenverksam-
het för vilken tillstånd har med-
delats enligt 20 kap., ska lösas in, om ägaren begär det.
SOU 2024:98 Författningsförslag
151
Den ersättningsskyldige har rätt till inlösen, om detta skulle medföra endast en ringa höjning av fastighetsägarens ersättning och fastighetsägaren inte har något beaktansvärt intresse av att behålla fastigheten eller fastighetsdelen. Kostnaderna för åtgärder som avses i 16 § andra stycket
skall då räknas in i ersättningen.
Den ersättningsskyldige har rätt till inlösen, om detta skulle medföra endast en ringa höjning av fastighetsägarens ersättning och fastighetsägaren inte har något beaktansvärt intresse av att behålla fastigheten eller fastighetsdelen. Kostnaderna för åtgärder som avses i 16 § andra stycket ska då räknas in i ersättningen.
18 §
Om en verksamhet för vilken tillstånd har lämnats enligt 11 kap. medför skada på en fastighet som tillhör den som har fått tillståndet, skall ersättning för skadan bestämmas. Detta gäller dock inte, om medgivanden har lämnats av samtliga borgenärer som har panträtt i fastigheten. Om fastigheten är intecknad gemensamt med annan fastighet, krävs det dessutom att fastighetsägare och fordringshavare lämnar de medgivanden som föreskrivs för relaxation i 22 kap. 11 § jordabalken.
Om en verksamhet för vilken tillstånd har lämnats för vatten-
verksamhet enligt 20 kap. medför
skada på en fastighet som tillhör den som har fått tillståndet, ska ersättning för skadan bestämmas. Detta gäller dock inte, om medgivanden har lämnats av samtliga borgenärer som har panträtt i fastigheten. Om fastigheten är intecknad gemensamt med annan fastighet, krävs det dessutom att fastighetsägare och fordringshavare lämnar de medgivanden som föreskrivs för relaxation i 22 kap. 11 § jordabalken.
Medgivande fordras dock inte av den för vars rätt domstolens avgörande är väsentligen utan betydelse.
Medgivande fordras dock inte av den för vars rätt prövnings-
myndighetens avgörande är väsent-
ligen utan betydelse.
19 §
Den som har fått tillstånd till utrivning av en vattenanläggning eller har ålagts eller medgetts enligt 24 kap. 4 § att riva ut en vattenanläggning skall betala skälig
Den som har fått tillstånd till utrivning av en vattenanläggning eller har ålagts eller medgetts enligt 24 kap. 4 § att riva ut en vattenanläggning ska betala skälig
Författningsförslag SOU 2024:98
152
ersättning för skador på annans egendom som orsakas av bestående ändring i vattenförhållandena. Skyldighet att betala ersättning för en sådan förlust av förmån som orsakas av utrivningen finns endast om förmånen har tillförsäkrats i tillståndsdomen eller i avtal som träffats i samband med vattenanläggningens tillkomst. Ersättning lämnas i sådant fall endast för kostnader orsakade av förlusten av förmånen.
ersättning för skador på annans egendom som orsakas av bestående ändring i vattenförhållandena. Skyldighet att betala ersättning för en sådan förlust av förmån som orsakas av utrivningen finns endast om förmånen har tillförsäkrats i beslutet om till-
stånd eller i avtal som träffats i
samband med vattenanläggningens tillkomst. Ersättning lämnas i sådant fall endast för kostnader orsakade av förlusten av förmånen.
Om medgivande att riva ut en vattenanläggning har lämnats till någon annan än den som är skyldig att underhålla anläggningen och skyldighet att betala ersättning har ålagts i samband med detta, får ersättningen sökas åter av den underhållsskyldige.
20 a §
Ersättning enligt 16–20 §§ prövas av Miljöprövningsmyndigheten.
22 §81
En tillståndshavare är skyldig att utan ersättning tåla viss del av en förlust eller inskränkning om det är en förlust eller inskränkning som avses i 20 § första stycket och den föranleds av omprövning till förmån för det allmänna fiskeintresset, allmän farled, allmän hamn eller hälsovården eller, vid omprövning enligt 24 kap. 5 § eller enligt 7 kap. 13 § första meningen lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, till förmån för den allmänna miljövården.
Den del som inte ersätts avser den sammanlagda förlusten eller inskränkningen till följd av de skilda omprövningarna och av vattenverksamhet som avses i 23 § och motsvarar i fråga om
1. vattenkraftverk: högst en femtedel och lägst en tjugondel av produktionsvärdet av den vattenkraft som enligt meddelat tillstånd
81 Senaste lydelse 2010:923.
SOU 2024:98 Författningsförslag
153
kan tas ut vid kraftverket efter avdrag för den del av produktionsvärdet som är en följd av vattenregleringar,
2. vattenreglering för kraftändamål: högst en femtedel och lägst en tjugondel av det produktionsvärde av den vattenkraft som enligt meddelade tillstånd kan tas ut vid varje kraftverk och som är en följd av regleringen,
3. andra vattenverksamheter: högst en femtedel och lägst en tjugondel av värdet av den vattenmängd, fallhöjd eller magasinsvolym som omfattas av tillståndet till verksamheten.
När mark- och miljödomstolen lämnar tillstånd till en vattenverksamhet för vilken denna begränsning i ersättningsrätten skall gälla, skall domstolen inom de gränser som anges i andra stycket 1–3 fastställa den del som inte ersätts. Hänsyn skall då tas främst till verksamhetens inverkan på vattenstånds- och avrinningsförhållandena, den fördel eller olägenhet som verksamheten väntas medföra från allmän synpunkt samt graden av nytta för tillståndshavaren och mottagare av andelskraft.
När Miljöprövningsmyndig-
heten lämnar tillstånd till en
vattenverksamhet för vilken denna begränsning i ersättningsrätten
ska gälla, ska myndigheten inom
de gränser som anges i andra stycket 1–3 fastställa den del som inte ersätts. Hänsyn ska då tas främst till verksamhetens inverkan på vattenstånds- och avrinningsförhållandena, den fördel eller olägenhet som verksamheten väntas medföra från allmän synpunkt samt graden av nytta för tillståndshavaren och mottagare av andelskraft.
Vid omprövning före den enligt 24 kap. 5 § första stycket 1 fastställda tidpunkten skall den del som inte ersätts minskas i förhållande till den tid som återstår till denna tidpunkt.
Vid omprövning före den enligt 24 kap. 5 § första stycket 1 fastställda tidpunkten ska den del som inte ersätts minskas i förhållande till den tid som återstår till denna tidpunkt.
25 §
När tillstånd har lämnats enligt 11 kap. skall ersättning för inlöst mark betalas och anmälan enligt 6 kap. 4 § expropriationslagen (1972:719) göras inom sex månader från det att såväl till-
När tillstånd har lämnats för
vattenverksamhet enligt 20 kap. ska ersättning för inlöst mark
betalas och anmälan enligt 6 kap. 4 § expropriationslagen (1972:719) göras inom sex månader från det
Författningsförslag SOU 2024:98
154
ståndsfrågan som ersättningsfrågan har avgjorts slutligt. Ersättning som inte avser inlöst mark och som skall tas ut på en gång
skall betalas inom två år från
samma tid. Om den ersättningsskyldige inte iakttar vad som har sagts nu, är den rätt som förvärvats gentemot den ersättningsberättigade förlorad.
att såväl tillståndsfrågan som ersättningsfrågan har avgjorts slutligt. Ersättning som inte avser inlöst mark och som ska tas ut på en gång ska betalas inom två år från samma tid. Om den ersättningsskyldige inte iakttar vad som har sagts nu, är den rätt som förvärvats gentemot den ersättningsberättigade förlorad.
Tidsfristerna får förkortas eller förlängas när parterna är ense om det eller om det finns särskilda skäl för det.
30 §
Ersättningsbelopp som har betalats med anledning av tillstånd enligt 11 kap. får inte till någon del återkrävas. Beloppet får dock återkrävas om det tillstånd som har föranlett beslutet om ersättning upphävs på talan av den ersättningsberättigade.
Ersättningsbelopp som har betalats med anledning av tillstånd
för vattenverksamhet enligt 20 kap.
får inte till någon del återkrävas. Beloppet får dock återkrävas om det tillstånd som har föranlett beslutet om ersättning upphävs på talan av den ersättningsberättigade.
33 §82
Om en borgenär som hade panträtt i fastigheten när rätten till ersättning uppkom gör en förlust därför att ersättningen inte har deponerats hos länsstyrelsen, har borgenären rätt till ersättning av den ersättningsskyldige för förlusten mot avskrivning på fordringshandlingen. Detsamma gäller, om en borgenär gör en förlust därför att ersättning inte har bestämts eller blivit för låg och ersättningen efter överens-
Om en borgenär som hade panträtt i fastigheten när rätten till ersättning uppkom gör en förlust därför att ersättningen inte har deponerats hos länsstyrelsen, har borgenären rätt till ersättning av den ersättningsskyldige för förlusten mot avskrivning på fordringshandlingen. Detsamma gäller, om en borgenär gör en förlust därför att ersättning inte har bestämts eller blivit för låg och ersättningen efter överens-
82 Senaste lydelse 2010:923.
SOU 2024:98 Författningsförslag
155
kommelse mellan den ersättningsskyldige och den ersättningsberättigade eller av någon annan anledning inte prövats av domstol. Rätt till ersättning finns också för förlust till följd av att överenskommelse har träffats om ersättning i annat än pengar eller om att förebyggande eller avhjälpande åtgärder skall utföras.
kommelse mellan den ersättningsskyldige och den ersättningsberättigade eller av någon annan anledning inte prövats av Miljö-
prövningsmyndigheten eller dom-
stol. Rätt till ersättning finns också för förlust till följd av att överenskommelse har träffats om ersättning i annat än pengar eller om att förebyggande eller avhjälpande åtgärder ska utföras.
Talan om ersättning enligt första stycket skall väckas vid mark- och miljödomstolen.
Talan om ersättning enligt första stycket ska väckas vid mark- och miljödomstolen.
32 kap.
12 §
Utöver talan om skadestånd och inlösen får enskild, mot den som bedriver eller har bedrivit
miljöfarlig verksamhet utan till-
stånd, väcka talan om förbud mot fortsatt verksamhet eller om att skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått skall vidtas.
Utöver talan om skadestånd och inlösen får enskild, mot den som bedriver eller har bedrivit
miljöpåverkande verksamhet utan
tillstånd, väcka talan om förbud mot fortsatt verksamhet eller om att skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått ska vidtas.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
3. De nya bestämmelserna tillämpas inte i mål om prövning av vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel om verksamheten omfattas av en sådan nationell plan för moderna miljövillkor som avses i 11 kap. 28 §.
4. Ett tillstånd som är meddelat med stöd av 9 kap. 6 § eller 11 kap. 9 §miljöbalken i dess äldre lydelse eller motsvarande äldre bestämmelser ska i fortsättningen gälla som ett miljötillstånd som är meddelat med stöd av 20 kap.
Författningsförslag SOU 2024:98
156
5. Äldre bestämmelser med krav på miljörapport gäller i stället för 26 kap. 20 § för sådana miljöpåverkande verksamheter som tidigare omfattades av tillståndsplikt och som har tillstånd enligt denna balk, men som enligt de nya bestämmelserna är granskningspliktiga.
SOU 2024:98 Författningsförslag
157
1.2 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1929:405 ) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929
dels att 12, 17 och 21 §§ ska upphöra att gälla, dels att 1, 3–5, 8–11, 14, 15 och 23 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §1
Ansökan i mål eller ärende, som jämlikt konventionen an-
hängiggöres vid mark- och miljödomstol eller länsstyrelse, skall ingivas i ett exemplar utöver det antal, som för varje särskilt fall eljest finnes föreskrivet.
Ansökan i mål eller ärende, som jämlikt konventionen inleds vid Miljöprövningsmyndigheten,
ska inges i ett exemplar.
Skall enligt art. 14 av konven-
tionen ansökan vara åtföljd av förklaring, som avses där, och är sådan förklaring ej bilagd ansökningen, skall den avvisas. Vad som nu sagts skall dock icke äga
tillämpning i fråga om ansökan av
norska staten.
Ska enligt art. 14 av konven-
tionen ansökan vara åtföljd av förklaring, som avses där, och är sådan förklaring inte bilagd ansökningen, ska den avvisas. Vad som nu har sagts gäller inte i fråga om ansökan av norska staten.
3 §2
Mark- och miljödomstolen eller länsstyrelsen skall, så snart kun-
görelse utfärdats om ansökningen, översända ett exemplar av ansökningshandlingarna jämte kungörelsen till Utrikesdepartementet
Miljöprövningsmyndigheten ska, så snart kungörelse har ut-
färdats om ansökningen, översända ett exemplar av ansökningshandlingarna jämte kungörelsen till Utrikesdepartementet för att
1 Senaste lydelse 2010:994. 2 Senaste lydelse 2010:994.
Författningsförslag SOU 2024:98
158
för att tillställas vederbörande norska myndighet. Sedan den förberedande skriftväxlingen avslutats, får fortsatt behandling av målet eller ärendet icke äga rum, innan det från Utrikesdepartementet kommit underrättelse som avses i 4 eller 5 §.
tillställas vederbörande norska myndighet. Sedan den förberedande skriftväxlingen har avslutats, får fortsatt behandling av målet eller ärendet inte äga rum, innan det från Utrikesdepartementet kommit underrättelse som avses i 4 eller 5 §.
Finner mark- och miljödom-
stolen eller länsstyrelsen med hän-
syn till omfattningen och beskaffenheten av den utredning, som ytterligare behövs, att frågan bör behandlas av kommission, får framställning om detta sändas till Utrikesdepartementet, varefter regeringen meddelar beslut i anledning av framställningen.
Finner Miljöprövningsmyn-
digheten med hänsyn till omfatt-
ningen och beskaffenheten av den utredning, som ytterligare behövs, att frågan bör behandlas av kommission, får framställning om detta sändas till Utrikesdepartementet, varefter regeringen meddelar beslut i anledning av framställningen.
4 §3
Har till Utrikesdepartementet inkommit meddelande, att samtycke å norsk sida ej erfordras eller att samtycke givits utan att därför uppställts villkor, skall
underrättelse därom meddelas mark- och miljödomstolen eller länsstyrelsen.
Har till Utrikesdepartementet inkommit meddelande, att samtycke å norsk sida inte krävs eller att samtycke givits utan att därför uppställts villkor, ska
Miljöprövningsmyndigheten underrättas om detta.
Har samtycke vägrats, skall besked därom meddelas mark- och
miljödomstolen eller länsstyrelsen; och varde ansökningen av mark- och miljödomstolen eller länsstyrelsen avslagen.
Har samtycke vägrats, ska besked därom meddelas Miljöpröv-
ningsmyndigheten, som då ska avslå ansökan.
3 Senaste lydelse 2010:994.
SOU 2024:98 Författningsförslag
159
5 §4
Om det för samtycke, som givits på norsk sida, uppställts särskilda villkor, ankommer det på regeringen att besluta huruvida regeringen vill förbehålla sig prövningen av fråga, som avses i andra punkten av art. 20 i konventionen. Sedan den prövning som kan föranledas av detta ägt rum, skall underrättelse om regeringens beslut samt de från norsk sida meddelade villkoren tillställas mark-
och miljödomstolen eller länsstyrelsen för den vidare prövning, som
med iakttagande av nämnda beslut och villkor erfordras för målets eller ärendets avgörande.
Om det för samtycke, som har givits på norsk sida, uppställts särskilda villkor, ankommer det på regeringen att besluta huruvida regeringen vill förbehålla sig prövningen av fråga, som avses i andra punkten av art. 20 i konventionen. Sedan den prövning som kan föranledas av detta har ägt rum,
ska underrättelse om regeringens
beslut samt de från norsk sida meddelade villkoren tillställas
Miljöprövningsmyndigheten för
den vidare prövning, som med iakttagande av nämnda beslut och villkor krävs för målets eller ärendets avgörande.
Får regeringen enligt första stycket förbehålla sig prövningen av en viss fråga och är verksamheten av sådan beskaffenhet att på grund av en bestämmelse i miljöbalken en fråga angående verksamheten kunnat prövas av regeringen, skall den prövning,
som sålunda i särskilda hänseenden kan ankomma på regeringen, före-
tas i ett sammanhang.
Får regeringen enligt första stycket förbehålla sig prövningen av en viss fråga och är verksamheten av sådan beskaffenhet att på grund av en bestämmelse i miljöbalken en fråga om verksamheten kunnat prövas av regeringen, ska prövningen företas i ett sammanhang.
8 §5
Förklaring, som avses i art. 14 av konventionen, meddelas av regeringen.
Den, som vill erhålla sådan förklaring, har att till mark- och
miljödomstolen eller länsstyrelsen ingiva ansökan därom. I ansök-
Den, som vill få en sådan förklaring, behöver ansöka om
detta hos Miljöprövningsmyndigheten. I ansökan ska så fullstän-
4 Senaste lydelse 2010:994. 5 Senaste lydelse 2010:994.
Författningsförslag SOU 2024:98
160
ningen skola så fullständigt som
möjligt uppgivas verksamhetens beskaffenhet, omfattning och
verkningar med angivande av det
vattenområde, som av verksam-
heten kan komma att beröras. Mark- och miljödomstolen eller länsstyrelsen översänder med eget
yttrande ansökningen till Utrikesdepartementet.
digt som möjligt beskrivas verksamhetens beskaffenhet, omfattning och påverkan på det vattenområde, som kan komma att beröras. Miljöprövningsmyndig-
heten ska med eget yttrande överlämna ansökan till Utrikes-
departementet.
9 §6
Då ansökan angående en verk-
samhet, vilken ingivits till myndighet i Norge, inkommit till Utrikesdepartementet, ska den jämte tillhörande bilagor sändas till mark- och miljödomstolen eller
länsstyrelsen. Vad som nu sagts
ska även gälla i fråga om upplysningar som avses i tredje punkten av art. 15 i konventionen.
När en ansökan om en verk-
samhet, som har getts in till myndighet i Norge, har inkommit till Utrikesdepartementet, ska de-
partementet överlämna ansökan
jämte tillhörande bilagor till
Miljöprövningsmyndigheten. Vad
som nu har sagts ska även gälla i fråga om upplysningar som avses i tredje punkten av art. 15 i konventionen.
Sedan de i första stycket avsedda handlingarna inkommit till
mark- och miljödomstolen eller länsstyrelsen ska denna genast ut-
färda kungörelse om ansökan. Kungörelsen ska innehålla dels uppgift om verksamhetens beskaffenhet och omfattning samt de verkningar, som därav kan väntas uppkomma inom svenskt område, dels underrättelse om vad sakägare, som vill hos norsk myndighet framställa erinran i anledning av verksamheten, har att iaktta samt om att erinringar i
Sedan de i första stycket avsedda handlingarna har inkommit till Miljöprövningsmyndigheten ska denna genast utfärda kungörelse om ansökan. Kungörelsen ska innehålla dels uppgift om verksamhetens beskaffenhet och omfattning samt de verkningar, som därav kan väntas uppkomma inom svenskt område, dels underrättelse om vad sakägare, som hos norsk myndighet vill framställa invändning i anledning av verksamheten, har att iaktta samt om att invändningar i anledning
6 Senaste lydelse 2011:612.
SOU 2024:98 Författningsförslag
161
anledning av ansökan ska inom en viss, i kungörelsen utsatt tid insändas till mark- och miljödom-
stolen eller länsstyrelsen. Kungör-
elsen ska innehålla tillkännagivande att ett exemplar av ansökningshandlingarna finns tillgängligt på
mark- och miljödomstolens eller länsstyrelsens kansli eller på annan
lämplig plats som mark- och miljö-
domstolen eller länsstyrelsen be-
stämmer. Genom mark- och miljö-
domstolens eller länsstyrelsens
försorg ska kungörelsen så snart det kan ske införas i ortstidning. Ett exemplar av kungörelsen ska dessutom sändas till Utrikesdepartementet, Kammarkollegiet, Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelsen och andra statliga myndigheter vilkas verksamhet kan beröras av ansökan samt till berörda kommuner.
av ansökan ska inom en viss, i kungörelsen utsatt tid insändas till Miljöprövningsmyndigheten. Kungörelsen ska innehålla tillkännagivande att ett exemplar av ansökningshandlingarna finns tillgängligt på Miljöprövningsmyn-
dighetens kansli eller på annan
lämplig plats som Miljöprövnings-
myndigheten bestämmer. Genom Miljöprövningsmyndighetens för-
sorg ska kungörelsen så snart det kan ske införas i ortstidning. Ett exemplar av kungörelsen ska dessutom sändas till Utrikesdepartementet, Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelsen och andra statliga myndigheter vilkas verksamhet kan beröras av ansökan samt till berörda kommuner.
Om det sedan kungörelse utfärdats från myndighet i Norge kommer underrättelse om frågans fortsatta behandling där, ska också ett sådant meddelande kungöras
på sätt som nu har angetts.
Om det sedan kungörelse har utfärdats från myndighet i Norge kommer underrättelse om frågans fortsatta behandling där, ska också ett sådant meddelande kungöras
vid Miljöprövningsmyndigheten.
Är verksamheten av beskaffenhet, att någon menlig inverkan därav här i riket uppenbarligen
icke är att motse, erfordras ej kun-
görelse, som ovan nämnts.
Är verksamheten av beskaffenhet, att någon menlig inverkan därav här i riket uppenbarligen inte är att förvänta, krävs
inte sådan kungörelse, som ovan har nämnts.
Författningsförslag SOU 2024:98
162
10 §7
Kan verksamheten antagas bliva till men för allmänna in-
tressen såsom samfärdsel eller flottning eller fiske av någon betydenhet eller för vattenreglering eller torrläggning, som redan verkställts eller med sannolikhet kan motses, åligger mark- och
miljödomstolen eller länsstyrelsen att inhämta yttrande från myndighet, som i sådant hänseende har att bevaka det allmännas rätt, ävensom från styrelse eller syssloman för verksamhet, som av frågan beröres. Yttrande skall avgivas inom den tid för erinringars framställande, som bestämts i kungörelsen.
Om verksamheten kan antas vara till men för allmänna in-
tressen såsom samfärdsel eller flottning eller fiske av någon betydenhet eller för vattenreglering eller torrläggning, som redan
har verkställts eller med sanno-
likhet kan komma att verkställas,
ska Miljöprövningsmyndigheten in-
hämta yttrande från
1. myndighet, som i sådant hänseende har att bevaka det allmänna intresset,
2. styrelse eller syssloman för verksamhet, som berörs av frågan.
Ett yttrande ska inkomma till Miljöprövningsmyndigheten inom den tid som myndigheten har bestämt i kungörelsen.
11 §8
Sedan den enligt 9 § utsatta tiden för erinringars insändande utgått, skall mark- och miljödom-
stolen eller länsstyrelsen till reger-
ingen avge yttrande huruvida enligt art. 12 av konventionen samtycke till verksamheten på svensk sida kan anses erforderligt samt huruvida till följd av omfattningen och beskaffenheten av den utredning, som ytterligare behövs, frågan angående verksamheten bör behandlas av kommission.
Sedan den enligt 9 § utsatta tiden för invändningars insändande har utgått, ska Miljöpröv-
ningsmyndigheten till regeringen
avge yttrande huruvida enligt art. 12 av konventionen samtycke till verksamheten på svensk sida kan anses erforderligt samt huruvida till följd av omfattningen och beskaffenheten av den utredning, som ytterligare behövs, frågan om verksamheten bör behandlas av kommission. Om det
7 Senaste lydelse 2010:994. 8 Senaste lydelse 2010:994.
SOU 2024:98 Författningsförslag
163
Om det med hänsyn till utredningens fullständighet kan ske, bör mark- och miljödomstolen
eller länsstyrelsen också meddela
huruvida samtycke bör lämnas och för sådant fall avge förslag till de villkor, som därför bör uppställas. Yttrandet skall åtföljas av samtliga till ärendet hörande handlingar. Avskrift av regeringens beslut i ärendet skall tillställas
mark- och miljödomstolen eller länsstyrelsen.
med hänsyn till utredningens fullständighet kan ske, bör Miljöpröv-
ningsmyndigheten också meddela
huruvida samtycke bör lämnas och för sådant fall avge förslag till de villkor, som därför bör uppställas. Yttrandet ska åtföljas av samtliga till ärendet hörande handlingar. Avskrift av regeringens beslut i ärendet ska tillställas Miljö-
prövningsmyndigheten.
14 §9
Förklaring som avses i art. 22 av konventionen, meddelas av
mark- och miljödomstol. Ansökan
om sådan förklaring inges till
mark- och miljödomstolen i tre exemplar. Görs ansökan efter ut-
gången av den i art. 22 stadgade tiden, skall den avvisas av mark-
och miljödomstolen.
Förklaring som avses i art. 22 av konventionen, meddelas av
Miljöprövningsmyndigheten. Ansö-
kan om sådan förklaring inges till
Miljöprövningsmyndigheten. Görs
ansökan efter utgången av den i art. 22 stadgade tiden, ska den avvisas av myndigheten.
I samband med förklaring, som nämnts i första stycket, skall också prövning äga rum av fråga som avses i art. 3 mom. 2 eller art. 6 och är av beskaffenhet att besked däri skolat enligt miljö-
balken tas upp i medgivande till verksamheten.
I samband med förklaring, som
har nämnts i första stycket, ska
också prövning äga rum av fråga som avses i art. 3 mom. 2 eller art. 6, om besked därom krävs för
att verksamheten ska kunna tilllåtas enligt miljöbalken.
Har ansökningshandlingarna ej ingivits i föreskrivet antal exemplar eller finner mark- och miljödomstolen flera exemplar vara erforderliga eller innehåller icke handlingarna behövliga upplys-
Finner Miljöprövningsmyndigheten att ansökningshandlingarna inte innehåller behövliga upplys-
ningar för behandlingen av en fråga, som avses i denna paragraf, får myndigheten förelägga sökan-
9 Senaste lydelse 2010:994.
Författningsförslag SOU 2024:98
164
ningar för behandlingen av en fråga, som avses i denna paragraf, får mark- och miljödomstolen förelägga sökanden att inom viss tid
fullständiga vad som sålunda brister vid äventyr, om det försummas,
att ansökningen kan förklaras för-
fallen.
den att inom viss tid komplettera
ansökan vid äventyr av att ansökan annars kan komma att avvisas.
15 §10
Angående behandlingen av fråga, som avses i 14 §, skall i tilllämpliga delar gälla vad som är föreskrivet beträffande ansökningsmål i miljöbalken.
Bestämmelserna om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken gäller i tillämpliga delar vid handläggningen av sådana ansökningar som avses i 14 §.
23 §
Föreläggande, varom stadgas i art. 29 av konventionen, meddelas av länsstyrelsen i det län, där
verksamheten utövas eller den flottled, varom fråga är, framgår eller, om verksamheten utövas i Norge, inverkan å vattenförhållandena till följd av verksamheten uppkommer.
Föreläggande, varom stadgas i art. 29 av konventionen, meddelas av Miljöprövningsmyndig-
heten.
Då ombud enligt nämnda artikel utsetts, skall underrättelse därom jämte uppgift å ombudets namn och adress införas i en eller flera av ortens tidningar samt i allmänna tidningarna. Sker ändring i förhållande, som tidigare kungjorts, skall den på samma sätt offentliggöras. Uppgifter, som nu nämnts, skola tillika upptagas i
särskild, hos länsstyrelsen till-
gänglig förteckning.
Då ombud enligt nämnda artikel har utsetts, ska underrättelse därom jämte uppgift å ombudets namn och adress införas i en eller flera av ortens tidningar samt i allmänna tidningarna. Sker ändring i förhållande, som tidigare
har kungjorts, ska den på samma
sätt offentliggöras. Uppgifter, som nu nämnts, ska införas i en hos
Miljöprövningsmyndigheten till-
gänglig förteckning.
10 Senaste lydelse 1998:863.
SOU 2024:98 Författningsförslag
165
Kostnad för kungörelse, som avses i denna paragraf, må uttagas i den ordning, som angående lösen för expedition är föreskriven.
Kostnad för kungörelse, som avses i denna paragraf, får uttas i den ordning som är föreskriven
för lösen för expedition.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
Författningsförslag SOU 2024:98
166
1.3 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1962:627 ) om utnyttjande av vattenkraft vid krig
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1962:627) om utnyttjande av vattenkraft vid krig
dels att 5 § ska upphöra att gälla,
dels att 2 §, 4 §, 7 §, 9–12 §§, 16–19 §§ ska ha följande lydelser.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §1
För bättre utnyttjande av vattenkraft får, efter ansökan hos
mark- och miljödomstolen enligt
miljöbalken, tillstånd enligt denna lag lämnas till tillfällig vattenreglering eller annan vattenverksamhet, som avses i 11 kap. 2 § 1 miljöbalken, eller också ändrade bestämmelser meddelas om innehållande eller tappning av vatten, om åtgärden prövas ur allmän synpunkt medföra fördelar, som överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av den.
För bättre utnyttjande av vattenkraft får, efter ansökan hos
Miljöprövningsmyndigheten enligt
miljöbalken, miljötillstånd eller
igångsättningsbesked enligt denna
lag lämnas till tillfällig vattenreglering eller annan vattenverksamhet, som avses i 11 kap. 3 §
1–5miljöbalken, eller också änd-
rade bestämmelser meddelas om innehållande eller tappning av vatten, om åtgärden prövas ur allmän synpunkt medföra fördelar, som överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av den.
4 §2
Tillstånd till vattenverksamhet
enligt denna lag skall meddelas för viss tid, högst tre år.
Miljötillstånd eller igångsättningsbesked till vattenverksamhet
enligt denna lag ska meddelas för viss tid, högst tre år.
Sedan tiden för tillståndet eller, om nytt tillstånd meddelats, tiden därför gått till ända, skall sökanden vidtaga de åtgärder, som
Sedan tiden för miljötillståndet
eller igångsättningsbeskedet eller
om nytt miljötillstånd eller igång-
sättningsbesked meddelats, tiden
1 Senaste lydelse 2010:925. 2 Senaste lydelse 2010:925.
SOU 2024:98 Författningsförslag
167
erfordras för att återställa förhållandena i lämpligt skick. Mark-
och miljödomstolen har att i sam-
band med tillståndet meddela erforderliga bestämmelser härom.
därför gått till ända, ska sökanden vidta de åtgärder som erfordras för att återställa förhållandena i lämpligt skick. Miljöpröv-
ningsmyndigheten har att i samband
med miljötillståndet eller igång-
sättningsbeskedet meddela erfor-
derliga bestämmelser härom.
7 §3
Bestämmelserna om specifik
miljöbedömning i 6 kap. miljöbalken och bestämmelserna i 17 kap.
4 a § miljöbalken ska inte gälla i fråga om vattenverksamhet enligt denna lag.
Bestämmelserna i 17 kap. 4 a § miljöbalken ska inte gälla i fråga om vattenverksamhet enligt denna lag.
I fråga om vattenverksamhet enligt denna lag ska en liten miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. 47 § miljöbalken tas fram.
Om prövningsmyndigheten har bedömt att en vattenverksamhet enligt denna lag omfattas av tillståndsplikt finns regler om undantag för kraven på specifik miljöbedömning i 6 kap. 27 a och b §§ miljöbalken .
9 §4
Vid meddelande av tillstånd till vattenverksamhet enligt denna lag får mark- och miljödomstolen, om det behövs för att undvika dröjsmål med verksamheten, skjuta upp frågan om de föreskrifter, som erfordras angående ersättning, avgifter eller annat. Därvid tillämpas 22 kap. 27 §
andra–femte stycket miljöbalken.
Vid meddelande av miljötill-
stånd eller igångsättningsbesked
till vattenverksamhet enligt denna lag får Miljöprövningsmyndig-
heten, om det behövs för att und-
vika dröjsmål med verksamheten, skjuta upp frågan om de föreskrifter som erfordras angående ersättning, avgifter eller annat. Därvid tillämpas 20 kap. 31 §
andra och tredje styckena samt 32 §
3 Senaste lydelse 2017:956. 4 Senaste lydelse 2010:925.
Författningsförslag SOU 2024:98
168
10 §5
Ersättning, som bestämmes i
penningar, må fastställas att utgå
för år eller del av år, så länge verksamheten pågår. Har tillstånd till verksamheten tagits i anspråk,
skall sådan ersättning utgå för
hela den tid därefter, för vilken
tillståndet meddelats, om ej mark- och miljödomstolen förordnar annorlunda.
Ersättning, som bestäms i pengar,
får fastställas att betalas för år eller
del av år, så länge verksamheten pågår. Har miljötillstånd eller igång-
sättningsbesked till verksamheten
tagits i anspråk, ska sådan ersättning utgå för hela den tid därefter, för vilken miljötillståndet
eller igångsättningsbeskedet med-
delats, om inte Miljöprövningsmyn-
digheten förordnar på annat sätt.
När skäl äro därtill, må mark-
och miljödomstolen höja eller sänka
ersättning, som fastställts att utgå för år eller del av år, eller meddela nya eller ändrade bestämmelser om vidtagande av åtgärder, som
kunna erfordras för tillgodoseende
av allmän eller enskild rätt.
När det finns skäl får Miljö-
prövningsmyndigheten höja eller
sänka ersättning, som fastställts att utgå för år eller del av år, eller meddela nya eller ändrade bestämmelser om vidtagande av åtgärder, som kan behövas för att
tillgodose allmän eller enskild rätt.
11 §6
Mark- och miljödomstols beslut, varigenom meddelats bestämmelser om skyldighet att förebygga
eller avhjälpa skada eller olägenhet till följd av vattenverksamhet enligt denna lag eller att utgiva ersättning därför, skall, såframt
tillståndet till verksamheten tagits i anspråk, gå i verkställighet som
om det vunnit laga kraft, där ej
annorlunda förordnas.
Miljöprövningsmyndighetens
beslut om skyldighet att förebygga eller avhjälpa skada eller olägenhet till följd av vattenverksamhet enligt denna lag eller att
betala ersättning därför, ska verkställas som om det har fått laga
kraft, om inte annat bestämts och
miljötillståndet eller igångsättningsbeskedet för verksamheten tagits i anspråk.
Belopp, som i enlighet med
mark- och miljödomstolens beslut
nedsatts hos länsstyrelsen eller
Belopp, som i enlighet med
Miljöprövningsmyndighetens be-
slut nedsatts hos länsstyrelsen
5 Senaste lydelse 2010:925. 6 Senaste lydelse 2010:925.
SOU 2024:98 Författningsförslag
169
guldits i annan ordning, må ej åter-
krävas.
eller betalats i annan ordning får
inte återkrävas.
12 §7
Anspråk på ersättning för skada, förlust eller intrång som inte förutsetts av mark- och miljö-
domstolen ska, för att få tas upp
till prövning, anmälas till mark- och miljödomstolen inom fem år eller den längre tid, högst tolv år, som mark- och miljödomstolen kan ha föreskrivit, räknat från det tiden för tillståndet eller, om nytt
tillstånd meddelats, tiden därför
gått till ända. Om en vattenverksamhet enligt denna lag efterföljs av en vattenverksamhet som fått
tillstånd enligt miljöbalken, får
anspråk med anledning av den förra verksamheten framställas inom den tid som gäller för den senare verksamheten enligt 24 kap. 18 § tredje eller fjärde stycket miljöbalken. Anmälan om ersättningsanspråk ska vara skriftlig och den ska ges in till mark- och miljödomstolen i två exemplar. Mark- och miljödomstolen ska i domen erinra om vad skadelidande har att iaktta.
Anspråk på ersättning för skada, förlust eller intrång som inte förutsetts av Miljöprövnings-
myndigheten ska, för att få tas
upp till prövning, anmälas till mark- och miljödomstolen inom fem år eller den längre tid, högst tolv år, som Miljöprövningsmyn-
digheten kan ha föreskrivit, räknat
från det tiden för miljötillståndet
eller igångsättningsbeskedet eller,
om nytt miljötillstånd eller igång-
sättningsbesked meddelats, tiden
därför gått till ända. Om en vattenverksamhet enligt denna lag efterföljs av en vattenverksamhet som fått miljötillstånd eller
igångsättningsbesked enligt miljö-
balken, får anspråk med anledning av den förra verksamheten framställas inom den tid som gäller för den senare verksamheten enligt 24 kap. 18 § tredje eller fjärde stycket miljöbalken. Anmälan om ersättningsanspråk ska vara skriftlig och den ska ges in till mark- och miljödomstolen i två exemplar. Mark- och miljödomstolen ska i domen erinra om vad skadelidande har att iaktta.
7 Senaste lydelse 2018:1409.
Författningsförslag SOU 2024:98
170
16 §8
I mål enligt denna lag skall ett exemplar av ansökningshandlingarna jämte kungörelsen av mark-
och miljödomstolen tillställas läns-
styrelsen i det län, inom vilket vattenverksamheten huvudsakligen skall utövas.
I mål enligt denna lag ska ett exemplar av ansökningshandlingarna jämte kungörelsen av Miljö-
prövningsmyndigheten tillställas
länsstyrelsen i det län, inom vilket vattenverksamheten huvudsakligen ska utövas.
Vid tillämpning i mål, varom nu är fråga, av bestämmelsen i 22 kap. 17 § miljöbalken får i brådskande fall den i detta lagrum angivna fristen begränsas. Parterna skall dock beredas skäligt rådrum.
17 §9
I mål enligt denna lag får på begäran av sökanden mark- och
miljödomstolen utan huvudförhandling i brådskande fall medge
att åtgärder för vattenverksamheten vidtas, innan frågan om sådana åtgärder slutligen avgörs. Är fråga om åtgärd, som omfattar vidlyftigare arbete, eller är avsevärt intrång på allmän eller enskild rätt att befara därav, får förordnande meddelas endast om riket är i krig.
I ärenden enligt denna lag får på begäran av sökanden Miljö-
prövningsmyndigheten i brådsk-
ande fall medge att åtgärder för vattenverksamheten vidtas, innan frågan om sådana åtgärder slutligen avgörs. Är fråga om åtgärd, som omfattar vidlyftigare arbete, eller är avsevärt intrång på allmän eller enskild rätt att befara därav, får förordnande meddelas endast om riket är i krig.
När synnerliga skäl föreligger, får mark- och miljödomstolen i
mål enligt denna lag medge sök-
anden att utan hinder av bestämmelsen i 11 kap. 10 § miljöbalken påbörja arbete, som där avses.
När synnerliga skäl föreligger, får Miljöprövningsmyndigheten i
ärenden enligt denna lag medge
sökanden att utan hinder av bestämmelsen i 11 kap. 10 § miljöbalken påbörja arbete, som där avses.
8 Senaste lydelse 2010:925. 9 Senaste lydelse 2010:925.
SOU 2024:98 Författningsförslag
171
Mark- och miljödomstolens be-
slut enligt denna paragraf gäller omedelbart, men det kan ändras när förhållandena föranleder det.
Miljöprövningsmyndighetens
beslut enligt denna paragraf gäller omedelbart, men det kan ändras när förhållandena föranleder det.
18 §10
Är riket i krig och är med hänsyn till kraftförsörjningen oundgängligen erforderligt att åtgärd, som avses i 2 §, vidtas utan dröjsmål, får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer förordna att åtgärden får, ändå att den är av beskaffenhet att
mark- och miljödomstolens med-
givande därtill skall inhämtas, vidtas utan föregående prövning av mark- och miljödomstolen. Vidtar någon åtgärd med stöd av vad nu sagts, skall han ofördröjligen efter dess verkställande göra ansökan hos mark- och miljödomsto-
len om godkännande av åtgärden.
Är riket i krig och är med hänsyn till kraftförsörjningen oundgängligen erforderligt att åtgärd, som avses i 2 §, vidtas utan dröjsmål, får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer förordna att åtgärden får, ändå att den är av beskaffenhet att Miljö-
prövningsmyndighetens medgiv-
ande därtill ska inhämtas, vidtas utan föregående prövning av Miljö-
prövningsmyndigheten. Vidtar
någon åtgärd med stöd av vad nu sagts, ska han eller hon ofördröjligen efter dess verkställande göra ansökan hos Miljöprövningsmyn-
digheten om godkännande av åt-
gärden.
I fråga om ansökan, som i första stycket sägs, och påföljd för underlåtenhet att göra sådan ansökan gäller vad i miljöbalken stadgas för fall som avses i 11 kap.
16 § samma lag.
I fråga om ansökan, som i första stycket sägs, och påföljd för underlåtenhet att göra sådan ansökan gäller vad i miljöbalken stadgas för fall som avses i 2 kap.
19 §11
Säkerhet, som avses i 22 kap.
27 och 28 §§ miljöbalken, skall i mål, varom är fråga i denna lag,
gälla all ersättning, som icke skall
erläggas innan meddelat tillstånd
Säkerhet, som avses i 20 kap.
31, 32 och 37 §§miljöbalken, ska
i ärenden, varom är fråga i denna lag, gälla all ersättning, som inte
ska betalas innan meddelat till-
10 Senaste lydelse 2010:925. 11 Senaste lydelse 2010:925.
Författningsförslag SOU 2024:98
172
tages i anspråk, ävensom kost-
nader för åtgärd, som mark- och
miljödomstolen kan ha före-
skrivit med stöd av 4 § andra stycket.
stånd tas i anspråk, även sådana kostnader för åtgärd, som Miljö-
prövningsmyndigheten kan ha före-
skrivit med stöd av 4 § andra stycket.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
SOU 2024:98 Författningsförslag
173
1.4 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1966:314 ) om kontinentalsockeln
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1966:314) om kontinentalsockeln att 3 a och 10 a §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 a §1
Vid prövning av tillstånd att utforska kontinentalsockeln eller att utvinna naturtillgångar från den tillämpas 2 kap. och 5 kap.3–5 §§miljöbalken. Prövningsmyndigheten ska tillämpa det som sägs om mark- och miljödom-
stolens handläggning i 22 kap. 13 §miljöbalken. Bestämmelser
om att tillstånd krävs för vissa verksamheter och åtgärder finns i 7 kap.28 a–29 b §§miljöbalken.
Vid prövning av tillstånd att utforska kontinentalsockeln eller att utvinna naturtillgångar från den tillämpas 2 kap. och 5 kap.3–5 §§miljöbalken. Prövningsmyndigheten ska tillämpa det som sägs om Miljöprövningsmyndig-
hetens handläggning i 20 kap. 24 §
miljöbalken. Bestämmelser om att tillstånd krävs för vissa verksamheter och åtgärder finns i 7 kap.28 a–29 b §§miljöbalken.
Vid prövning av tillstånd att utvinna naturtillgångar från kontinentalsockeln tillämpas dessutom 3 och 4 kap. miljöbalken.
För verksamheter och åtgärder som ska prövas för ett tillstånd att genom borrning eller sprängning utforska kontinentalsockeln eller att utvinna naturtillgångar från den ska
1. bestämmelserna om planer och annat underlag i 3 kap.11 och 12 §§ och 5 kap. 18 §miljöbalken tillämpas,
2. frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter att en undersökning enligt 6 kap.
23–25 §§ har gjorts, om annat inte följer av undantagen i 6 kap. 23 § andra stycket,
2. frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter att en granskning enligt 6 kap. 23
och 24 §§ har gjorts, och
1 Senaste lydelse 2024:964.
Författningsförslag SOU 2024:98
174
3. en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap.28– 46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas, och
3. en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap.28– 46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas.
4. ett förenklat underlag tas fram enligt 6 kap. 47 § miljöbalken , om länsstyrelsen beslutar att en betydande miljöpåverkan inte kan antas.
10 a §2
Gäller ett tillstånd enligt denna lag en verksamhet som skall bedrivas utanför territorialgränsen, får regeringen, om det finns särskilda skäl, som villkor för tillståndet ange att tillståndsprövning enligt 9 kap.miljöbalkenskall ske hos den myndighet som regeringen bestämmer. Detta gäller dock endast om tillstånd enligt
9 kap.miljöbalken behövs för en
motsvarande verksamhet innanför territorialgränsen.
Gäller ett tillstånd enligt denna lag en verksamhet som ska bedrivas utanför territorialgränsen, får regeringen, om det finns särskilda skäl, som villkor för tillståndet ange att tillståndsprövning enligt 20 kap.miljöbalkenska ske hos den myndighet som regeringen bestämmer. Detta gäller dock endast om tillstånd enligt
20 kap.miljöbalken behövs för en
motsvarande verksamhet innanför territorialgränsen.
Miljöbalkenskall tillämpas på en verksamhet som omfattas av villkor enligt första stycket. Regeringen skall ange vilken myndighet som skall utöva tillsyn enligt miljöbalken över verksamheten.
Miljöbalkenska tillämpas på en verksamhet som omfattas av villkor enligt första stycket. Regeringen ska ange vilken myndighet som ska utöva tillsyn enligt miljöbalken över verksamheten.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
2 Senaste lydelse 1998:819.
SOU 2024:98 Författningsförslag
175
1.5 Förslag till lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988)
Härigenom föreskrivs i fråga om fastighetsbildningslagen (1970:988) att 9 kap. 1 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 kap.
1 §1
Anläggningsarbete eller liknande åtgärd skall efter beslut av lantmäterimyndigheten verkställas under förrättningen som ett för sakägarna gemensamt arbete enligt denna lag, om det främjar fastighetsregleringens syfte och arbetet ej lämpligen bör ombesörjas av enskild sakägare.
Anläggningsarbete eller liknande åtgärd ska efter beslut av lantmäterimyndigheten verkställas under förrättningen som ett för sakägarna gemensamt arbete enligt denna lag, om det främjar fastighetsregleringens syfte och arbetet ej lämpligen bör ombesörjas av enskild sakägare.
Ett beslut enligt första stycket får inte avse företag som skulle väsentligt ändra arten och omfattningen av regleringen. Beslutet får inte heller avse vattenverksamhet, utom
1. sådan dränering av jordbruksmark som enligt 11 kap. 13 §
andra stycketmiljöbalken inte
kräver tillstånd, och
Ett beslut enligt första stycket får inte avse företag som skulle väsentligt ändra arten och omfattningen av regleringen. Beslutet får inte heller avse vattenverksamhet, utom
1. sådan dränering av jordbruksmark som enligt föreskrif-
ter som är meddelade med stöd av 20 kap. 7 §miljöbalken inte krä-
ver miljötillstånd eller igångsätt-
ningsbesked, och
2. annan markavvattning, vars inverkan på vattenförhållandena uppenbarligen inte skadar vare sig allmänna eller enskilda intressen.
2. annan markavvattning, vars inverkan på vattenförhållandena uppenbarligen inte skadar vare sig allmänna eller enskilda intressen.
Kan till följd av andra stycket vattenverksamhet eller annat företag icke utföras som gemensamt arbete enligt denna lag eller är sådant utförande icke lämpligt, får lantmäterimyndigheten förordna om pröv-
1 Senaste lydelse 1998:865.
Författningsförslag SOU 2024:98
176
ning enligt miljöbalken och lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet eller enligt anläggningslagen.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
SOU 2024:98 Författningsförslag
177
1.6 Förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948)
Härigenom föreskrivs i fråga om väglagen (1971:948) att 3 a § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 a §1
Vid prövning av ärenden enligt denna lag tillämpas 2–4 kap. och 5 kap.3–5 §§miljöbalken. Fastställande av vägplan enligt denna lag ska då jämställas med meddelande av tillstånd enligt miljöbalken. Prövningsmyndigheten ska tillämpa det som sägs om mark- och miljödomstolens handläggning i 22 kap. 13 §miljöbalken.
Vid prövning av ärenden enligt denna lag tillämpas 2–4 kap. och 5 kap.3–5 §§miljöbalken. Fastställande av vägplan enligt denna lag ska då jämställas med meddelande av tillstånd enligt miljöbalken. Prövningsmyndigheten ska tillämpa det som sägs om Miljöprövningsmyndighetens handläggning i 20 kap. 24 §miljöbalken.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
1 Senaste lydelse 2018:1411.
Författningsförslag SOU 2024:98
178
1.7 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1973:1150 ) om förvaltning av samfälligheter
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter att 23 § ska ha följande lydelse
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
23 §1
I fråga om klander av beslut vid sammanträdet äger 15 § motsvarande tillämpning.
Har fastighetsbildnings- eller anläggningsbeslut eller tillstånds-
dom eller tillståndsbeslut enligt
miljöbalken meddelats, får sammanträde för bildande av samfällighetsförening hållas innan domen
eller beslutet om samfällighetens
bildande vunnit laga kraft. Som delägare anses då ägaren av fastigheten och annan som enligt domen
eller beslutet ska ha del i sam-
fälligheten. Beslut som fattas vid sammanträdet gäller endast under förutsättning att fastighetsbildnings-, anläggnings- eller tillståndsbeslutet eller tillståndsdomen
vinner laga kraft eller, i fråga om
anläggningsbeslut, att förordnande meddelas enligt 27 a § anläggningslagen (1973:1149) eller 22 kap.
28 § första stycket miljöbalken.
Har fastighetsbildnings- eller anläggningsbeslut eller tillståndsbeslut enligt miljöbalken meddelats, får sammanträde för bildande av samfällighetsförening hållas innan beslutet om samfällighetens bildande fått laga kraft. Som delägare anses då ägaren av fastigheten och annan som enligt beslutet ska ha del i samfälligheten. Beslut som fattas vid sammanträdet gäller endast under förutsättning att fastighetsbildnings-, anläggnings- eller tillståndsbeslutet får laga kraft eller, i fråga om anläggningsbeslut, att förordnande meddelas enligt 27 a § anläggningslagen (1973:1149) eller
20 kap. 37 § första stycket miljö-
balken.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
1 Senaste lydelse 2012:184.
SOU 2024:98 Författningsförslag
179
1.8 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1976:997 ) om vattenförbund
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1976:997) om vattenförbund att 12 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
12 §1
I fråga om förrättning enligt denna lag skall bestämmelserna i 12 kap. vattenlagen (1983:291) fortfarande gälla i tillämpliga delar, i den mån ej annat följer av vad nedan sägs. Vad som sägs i 12 kap. vattenlagen om vattendomstol skall gälla mark- och miljödomstol.
I fråga om förrättning enligt denna lag ska bestämmelserna i 12 kap. vattenlagen (1983:291) fortfarande gälla i tillämpliga delar, i den mån inte annat följer av vad nedan sägs. Vad som sägs i 12 kap. vattenlagen om vattendomstol ska gälla mark- och miljödomstol utom 25 och 28 §§
som ska gälla Miljöprövningsmyndigheten.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
1 Senaste lydelse 2010:927.
Författningsförslag SOU 2024:98
180
1.9 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1978:160 ) om vissa rörledningar
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1978:160) om vissa rörledningar att 4 § ska ha följande lydelse
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §1
Koncession får meddelas endast om det från allmän synpunkt är lämpligt att ledningen dras fram och används och sökanden är lämplig att utöva verksamhet som avses med koncessionen.
Koncession får inte strida mot en detaljplan eller områdesbestämmelser. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.
För verksamheter och åtgärder som ska prövas för en koncession ska
1. frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter att en undersökning enligt 6 kap. 23–25 §§ har gjorts, om
annat inte följer av undantagen i 6 kap. 23 § andra stycket,
1. frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter att en granskning enligt 6 kap.
23 och 24 §§ har gjorts, och
2. en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap.28– 46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas,
och
2. en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap.28– 46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas.
1 Senaste lydelse 2024:965.
SOU 2024:98 Författningsförslag
181
3. ett förenklatunderlag tas fram enligt 6 kap. 47 § miljöbalken , om länsstyrelsen beslutar att en betydande miljöpåverkan inte kan antas.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
Författningsförslag SOU 2024:98
182
1.10 Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429)
Härigenom föreskrivs i fråga om skogsvårdslagen (1979:429) att 4 och 14 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §1
Bestämmelser i denna lag eller med stöd av lagen meddelade föreskrifter skall inte tillämpas i den mån vad där sägs strider mot 7 kap. 11 § andra stycket miljöbalken eller mot föreskrifter som har meddelats med stöd av 7 eller 8 kap. samma balk eller med stöd av annan lag.
Bestämmelser i denna lag eller med stöd av lagen meddelade föreskrifter ska inte tillämpas i den mån vad där sägs strider mot 7 kap. 11 § andra stycket miljöbalken eller mot föreskrifter som har meddelats med stöd av 7 eller 8 kap. samma balk eller med stöd av annan lag.
Bestämmelser om att tillstånd krävs för vissa verksamheter och åtgärder finns i 7 kap.28 a–29 b §§miljöbalken.
Bestämmelser om att tillstånd krävs för vissa verksamheter och åtgärder finns i 7 kap. 28 a–29 b §§
och 20 kap. 6 § miljöbalken och föreskrifter som har meddelats med stöd av den paragrafen.
14 §2
Den produktiva skogsmarkens ägare är skyldig att enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer underrätta Skogsstyrelsen om
1. avverkning och uttag av skogsbränsle som ska äga rum på hans eller hennes mark,
2. sådan dikning i samband med avverkning som inte kräver tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken,
2. sådan dikning i samband med avverkning som inte kräver
miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 20 kap. 6 § miljö-
balken eller enligt föreskrifter som
1 Senaste lydelse 2001:440. 2 Senaste lydelse 2010:930.
SOU 2024:98 Författningsförslag
183
har meddelats med stöd av den paragrafen,
3. vad han eller hon avser att göra för att tillgodose naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen i samband med avverkning på hans eller hennes mark,
4. vad han eller hon avser att göra för att tillgodose rennäringens intressen i samband med avverkning på hans eller hennes mark inom renskötselns året-runt-marker, och
5. vad han eller hon avser att göra för att trygga återväxten av skogen.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
Författningsförslag SOU 2024:98
184
1.11 Förslag till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152)
Härigenom föreskrivs i fråga om fastighetstaxeringslagen (1979:1152) att 2 kap. 4 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
4 §1
Mark ska indelas i de ägoslag som anges i det följande. Mark som är vattentäckt ska indelas endast om den är täktmark. Indelningen får inte påverkas av förekomsten av byggnad som ska rivas (saneringsbyggnad) eller av byggnad eller byggnader vars sammanlagda taxeringsvärde inte skulle uppgå till 50 000 kronor.
Tomtmark Mark som upptas av småhus, ägarlägenheter,
hyreshus, kraftverksbyggnad, industribyggnad, specialbyggnad eller övrig byggnad samt trädgård, parkeringsplats, upplagsplats, kommunikationsutrymme m.m., som ligger i anslutning till en sådan byggnad. Mark till fastighet, som är bebyggd med småhus, hyreshus, kraftverksbyggnad, industribyggnad, specialbyggnad eller övrig byggnad, ska i sin helhet utgöra tomtmark, om fastigheten ligger i ett ägoskifte och har en total areal som inte överstiger två hektar. Detta ska dock inte gälla om fastighetens mark till någon del ska taxeras tillsammans med annan egendom enligt reglerna i 4 kap. Vad nu har sagts om tomtmark ska också gälla mark till obebyggd fastighet, som har bildats för byggnadsändamål under de senaste två åren. Har fastigheten bildats längre tillbaka i tiden ska marken utgöra tomtmark endast om det är uppenbart att den får bebyggas. I övriga fall ska obebyggd mark anses som tomtmark endast om marken enligt detaljplan utgör kvartersmark för enskilt bebyggande och det inte är uppenbart
1 Senaste lydelse 2015:60.
SOU 2024:98 Författningsförslag
185
att bebyggelsen inte ska genomföras. Detsamma gäller om det finns giltigt bygglov eller tillstånd enligt ett förhandsbesked enligt plan- och bygglagen (2010:900), avseende sådan byggnad som anges i andra stycket.
Täktmark Mark för vilken
täkttillstånd enligt 9 kap. miljöbalken, Förordningen (1998:899) om miljö farlig verksamhet och hälsoskydd eller lagen (1998:812) med särskilda bestämmel ser om vattenverk samhet gäller. Med täkttillstånd ska
jämställas pågående täkt. Byggnad på täktområde för täkt ens utnyttjande hindrar inte att marken indelas som täktmark.
Täktmark Mark för vilken
miljötillstånd eller igångsättningsbesked för täkt enligt 20 kap. miljöbalken gäller.
Med sådant tillstånd ska jämställas pågå ende täkt. Byggnad på täktområde för täkt ens utnyttjande hindrar inte att marken indelas som täktmark.
Åkermark Mark som används eller lämpligen kan användas
till växtodling eller bete och som är lämplig att plöjas.
Betesmark Mark som används eller lämpligen kan användas
till bete och som inte är lämplig att plöjas.
Produktiv skogsmark med avverkningsrestriktioner
Produktiv skogsmark som omfattas av avverkningsrestriktioner. Med produktiv skogsmark avses detsamma som i 2 § skogsvårdslagen (1979:429). Med avverkningsrestriktioner avses avverkningsförbud, krav på överhållning, maximering av hyggesstorlek eller virkesuttag eller barrskogsförbud enligt bestämmelser om naturreservat eller biotopskyddsområden.
Författningsförslag SOU 2024:98
186
Produktiv skogsmark utan avverkningsrestriktioner
Produktiv skogsmark som inte omfattas av avverkningsrestriktioner. Med produktiv skogsmark och avverkningsrestriktioner avses detsamma som i definitionen av produktiv skogsmark med avverkningsrestriktioner.
Skogligt impediment
Improduktiv skogsmark samt träd- och buskmark. Med improduktiv skogsmark avses skogsmark som inte är produktiv skogsmark. Med skogsmark samt träd- och buskmark avses detsamma som i 2 och 2 a §§skogsvårdslagen.
Övrig mark Mark som inte ska utgöra något av de tidigare
nämnda ägoslagen.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
SOU 2024:98 Författningsförslag
187
1.12 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1980:307 ) om skyldighet för utländska kärande att ställa säkerhet för rättegångskostnader
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1980:307) om skyldighet för utländska kärande att ställa säkerhet för rättegångskostnader att 2 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §1
Säkerhet behöver inte ställas i
1. mål som handläggs enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister,
2. mål och ärenden vid mark- och miljödomstol enligt – jordabalken, – 21 kap. 1 § första stycket 2
miljöbalken som är ansökningsmål eller 21 kap. 1 § första stycket 5
miljöbalken som avser ersättning vid ingripande av det allmänna,
– 21 kap. 1 § första stycket 5 miljöbalken som avser ersättning vid ingripande av det allmänna,
– lagen (1933:269) om ägofred, – lagen (1945:119) om stängselskyldighet för järnväg m.m., – fastighetsbildningslagen (1970:988), – rennäringslagen (1971:437), – väglagen (1971:948), – lagen (1971:1037) om äganderättsutredning och legalisering, – lagen (1972:114) med anledning av konventionen den 9 februari 1972 mellan Sverige och Norge om renbetning,
– expropriationslagen (1972:719), – lagen (1973:1084) om avveckling av vissa godmanskap för delägare i skifteslag,
– ledningsrättslagen (1973:1144), – anläggningslagen (1973:1149), – lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter, – bostadsförvaltningslagen (1977:792), – lagen (1978:160) om vissa rörledningar, – jordförvärvslagen (1979:230),
1 Senaste lydelse 2016:992.
Författningsförslag SOU 2024:98
188
– skogsvårdslagen (1979:429), – lagen (1985:139) om ersättning för intrång i enskild fiskerätt, – kulturmiljölagen (1988:950), – minerallagen (1991:45), – bostadsrättslagen (1991:614), – lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, – ellagen (1997:857), – lagen (2004:875) om särskild förvaltning av vissa elektriska anläggningar,
3. växelmål och checkmål,
4. mål som har tagits upp efter offentlig stämning, och
5. mål vid förvaltningsdomstol. Säkerhet behöver inte heller ställas i annat fall om talan väcks genom genstämning.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
SOU 2024:98 Författningsförslag
189
1.13 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1983:293 ) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn att 1 a och 1 b §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 a §1
Vid prövning av ärenden enligt denna lag ska 2–4 kap. och 5 kap.3–5 och 18 §§miljöbalken tillämpas. Prövningsmyndigheten ska tillämpa det som sägs om
mark- och miljödomstolens hand-
läggning i 22 kap. 13 §miljöbalken.
Vid prövning av ärenden enligt denna lag ska 2–4 kap. och 5 kap.3–5 och 18 §§miljöbalken tillämpas. Prövningsmyndigheten ska tillämpa det som sägs om
Miljöprövningsmyndighetens hand-
läggning i 20 kap. 24 § miljöbalken.
1 b §2
I ett ärende enligt denna lag ska
1. frågan om farleden eller hamnen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter att en undersökning enligt 6 kap. 23–
25 §§ har gjorts, om inte annat följer av undantagen i 6 kap. 23 § andra stycket,
1. frågan om farleden eller hamnen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras
av Miljöprövningsmyndigheten i
ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter att en granskning enligt 6 kap. 23
och 24 §§ har gjorts,
2. en specifik miljöbedömning göras och information lämnas enligt 6 kap. 28–41, 44 och 45 §§ miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas,
2. en specifik miljöbedömning göras och information lämnas enligt 6 kap. 28–46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas, och
1 Senaste lydelse 2018:1414. 2 Senaste lydelse 2024:966.
Författningsförslag SOU 2024:98
190
3. ett förenklat underlag tas fram enligt 6 kap. 47 § miljöbalken , om länsstyrelsen beslutar att en betydande miljöpåverkan inte kan antas,
4. Sjöfartsverket och berörda
länsstyrelser omfattas av de samråd som ska ske, och
3. Sjöfartsverket och berörda
länsstyrelser omfattas av de samråd som ska ske.
5. det som föreskrivs i 6 kap. miljöbalken om länsstyrelse ska gälla den länsstyrelse inom vars område verksamheten huvudsakligen ska bedrivas.
Berörda länsstyrelser ska ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i 6 kap. miljöbalken innan beslut fattas om att inrätta, utvidga eller avlysa allmän farled eller allmän hamn. Beslut i den frågan får inte överklagas.
I samband med prövningen av ett ärende enligt denna lag ska miljökonsekvensbeskrivningen och resultatet av samråd och yttranden beaktas.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
SOU 2024:98 Författningsförslag
191
1.14 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1984:3 ) om kärnteknisk verksamhet
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet att 5 c § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 c §1
För en kärnteknisk anläggning som ska prövas för ett tillstånd att uppföra, inneha eller driva en sådan anläggning ska
1. bestämmelserna om planer och planeringsunderlag i 3 kap.11 och 12 §§ och 5 kap. 18 §miljöbalken tillämpas,
2. frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter att en undersökning enligt 6 kap. 23–25 §§ har gjorts, om
annat inte följer av undantagen i 6 kap. 23 § andra stycket,
2. frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter att en granskning enligt 6 kap.
23 och 24 §§ har gjorts, och
3. en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap.28– 46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas, och
3. en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap.28– 46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas.
4. ett förenklat underlag tas fram enligt 6 kap. 47 § miljöbalken , om länsstyrelsen beslutar att en betydande miljöpåverkan inte kan antas.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
1 Senaste lydelse 2024:967.
Författningsförslag SOU 2024:98
192
1.15 Förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45)
Härigenom föreskrivs i fråga om minerallagen (1991:45) att 8 kap. 1 § ska ha följande lydelse
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 kap.
1 §1
Ärenden om beviljande av undersökningstillstånd eller bearbetningskoncession prövas av bergmästaren, om inte annat följer av 2 §.
Ärenden om beviljande av undersökningstillstånd eller bearbetningskoncession prövas av bergmästaren, om inte annat följer av 2 §. Bergmästaren får avgöra
ärenden om beviljande av undersökningstillstånd utan att någon annan sakägare än sökanden haft tillfälle att yttra sig.
Bergmästaren får avgöra ärenden om beviljande av undersökningstillstånd utan att någon annan sakägare än sökanden haft tillfälle att yttra sig.
I ärenden om beviljande av bearbetningskoncession ska bergmästaren, när det gäller tillämp-
ningen av 3 kap. , 4 kap. 1 – 7 §§ och 6 kap. 28 – 46 §§ miljöbalken , samråda med länsstyrelsen i det eller de län där koncessionsområdet ligger. Länsstyrelsen får i dessa fall besluta om arkeologisk utredning enligt 2 kap. 11 § kulturmiljölagen (1988:950) .
I ärenden om beviljande av bearbetningskoncession ska bergmästaren, samråda med
1. länsstyrelsen i det eller de län där koncessionsområdet ligger när det gäller tillämpningen av 3 kap. och 4 kap. 1 – 7 §§ miljöbalken , och
2. Miljöprövningsmyndigheten när det gäller tillämpningen av 6 kap. 28 – 46 §§ miljöbalken . Länsstyrelsen får i dessa fall besluta om arkeologisk utredning enligt 2 kap. 11 § kulturmiljölagen (1988:950) .
1 Senaste lydelse 2024:325.
SOU 2024:98 Författningsförslag
193
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
Författningsförslag SOU 2024:98
194
1.16 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1992:1140 ) om Sveriges ekonomiska zon
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon att 6 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 §1
För verksamheter och åtgärder som ska prövas för ett tillstånd ska, på samma sätt som om ansökan avser en verksamhet i Sverige,
1. frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter att en undersökning enligt 6 kap. 23–25 §§ har gjorts, om
annat inte följer av undantagen i 6 kap. 23 § andra stycket,
1. frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter att en granskning enligt 6 kap. 23 och 24 §§ har gjorts, och
2. en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samråd ske enligt 6 kap.28– 46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas, och
2. en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samråd ske enligt 6 kap.28– 46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas.
3. ett förenklat underlag tas fram enligt 6 kap. 47 § miljöbalken , om länsstyrelsen beslutar att en betydande miljöpåverkan inte kan antas.
Det som sägs om länsstyrelsen i 6 kap. miljöbalken ska gälla länsstyrelsen i det län där Sveriges sjöterritorium är närmast det område där verksamheten avses att bedrivas.
1 Senaste lydelse 2024:968.
SOU 2024:98 Författningsförslag
195
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
Författningsförslag SOU 2024:98
196
1.17 Förslag till lag om ändring i årsredovisningslagen (1995:1554)
Härigenom föreskrivs i fråga om årsredovisningslagen (1995:1554) att 6 kap. 1 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 kap.
1 §1
Förvaltningsberättelsen ska innehålla en rättvisande översikt över utvecklingen av företagets verksamhet, ställning och resultat. När det behövs för förståelsen av årsredovisningen ska översikten innehålla hänvisningar till och ytterligare upplysningar om de belopp som tas upp i andra delar av årsredovisningen.
Upplysningar ska även lämnas om
1. sådana förhållanden som inte ska redovisas i balansräkningen, resultaträkningen eller noterna, men som är viktiga för bedömningen av utvecklingen av företagets verksamhet, ställning och resultat,
2. sådana händelser av väsentlig betydelse för företaget som har inträffat under räkenskapsåret,
3. företagets förväntade framtida utveckling inklusive en beskrivning av väsentliga risker och osäkerhetsfaktorer som företaget står inför,
4. företagets verksamhet inom forskning och utveckling,
5. företagets filialer i utlandet,
6. antal och kvotvärde för de egna aktier som innehas av företaget, den andel av aktiekapitalet som dessa aktier utgör samt storleken av den ersättning som har betalats för aktierna,
7. antal och kvotvärde för de egna aktier som har förvärvats under räkenskapsåret, den andel av aktiekapitalet som dessa aktier utgör samt storleken av den ersättning som har betalats,
8. antal och kvotvärde för de egna aktier som har överlåtits under räkenskapsåret, den andel av aktiekapitalet som dessa aktier utgör samt storleken av den ersättning som har tagits emot, och
9. skälen för de förvärv eller överlåtelser av egna aktier som har skett under räkenskapsåret.
1 Senaste lydelse 2024:347.
SOU 2024:98 Författningsförslag
197
Om det är väsentligt för bedömningen av företagets ställning och resultat, ska det även lämnas följande upplysningar om användningen av finansiella instrument:
1. mål och tillämpade principer för finansiell riskstyrning och, för varje viktig typ av planerad affärshändelse där säkringsredovisning används, tillämpade principer för säkring, och
2. exponering för prisrisker, kreditrisker, likviditetsrisker och kassaflödesrisker.
Utöver sådan information som ska lämnas enligt första-tredje styckena ska förvaltningsberättelsen innehålla sådana hållbarhetsupplysningar som behövs för förståelsen av företagets utveckling, ställning eller resultat och som är relevanta för den aktuella verksamheten, däribland upplysningar om miljö- och personalfrågor. Företag som bedriver verksamhet som är tillstånds- eller anmälningspliktig enligt miljöbalken ska alltid lämna upplysningar om verksamhetens påverkan på den yttre miljön.
Utöver sådan information som ska lämnas enligt första-tredje styckena ska förvaltningsberättelsen innehålla sådana hållbarhetsupplysningar som behövs för förståelsen av företagets utveckling, ställning eller resultat och som är relevanta för den aktuella verksamheten, däribland upplysningar om miljö- och personalfrågor. Företag som bedriver verksamhet som är tillstånds-, gransknings-eller anmälningspliktig enligt miljöbalken ska alltid lämna upplysningar om verksamhetens påverkan på den yttre miljön.
Andra stycket 3–5, tredje stycket och fjärde stycket gäller inte mindre företag.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
Författningsförslag SOU 2024:98
198
1.18 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1995:1649 ) om byggande av järnväg
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1995:1649) om byggande av järnväg att 1 kap. 3 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
3 §1
Vid planläggning av järnväg och vid prövning av ärenden om byggande av järnväg ska 2–4 kap. och 5 kap.3–5 §§miljöbalken tillämpas. Fastställande av järnvägsplan enligt denna lag ska då jämställas med meddelande av tillstånd enligt miljöbalken. Prövningsmyndigheten ska tillämpa det som sägs om mark- och miljö-
domstolens handläggning i 22 kap. 13 §miljöbalken.
Vid planläggning av järnväg och vid prövning av ärenden om byggande av järnväg ska 2–4 kap. och 5 kap.3–5 §§miljöbalken tillämpas. Fastställande av järnvägsplan enligt denna lag ska då jämställas med meddelande av tillstånd enligt miljöbalken. Prövningsmyndigheten ska tillämpa det som sägs om Miljöprövnings-
myndighetens handläggning i 20 kap. 24 §miljöbalken.
Vid planläggning, byggande och underhåll av järnväg ska hänsyn tas till både enskilda intressen och allmänna intressen såsom miljöskydd, naturvård och kulturmiljö. En estetisk utformning ska eftersträvas.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
1 Senaste lydelse 2018:1417.
SOU 2024:98 Författningsförslag
199
1.19 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1995:1667 ) om skatt på naturgrus
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus att 1 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §1
Skatt (naturgrusskatt) skall betalas till staten enligt denna lag för brutet naturgrus om utvinningen av naturgruset sker för annat ändamål än markinnehavarens husbehov och
Skatt (naturgrusskatt) ska betalas till staten enligt denna lag för brutet naturgrus om utvinningen av naturgruset sker för annat ändamål än markinnehavarens husbehov och
1. sker med stöd av tillstånd som har lämnats enligt 11 kap. miljöbalken eller vattenlagen (1983:291), eller
1. sker med stöd av tillstånd som har lämnats enligt 11 eller
20 kap.miljöbalken eller vatten-
lagen (1983:291), eller
2. kräver tillstånd enligt 9 kap. miljöbalken.
2. kräver miljötillstånd eller
igångsättningsbesked enligt 20 kap.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
1 Senaste lydelse 2005:580.
Författningsförslag SOU 2024:98
200
1.20 Förslag till lag om ändring i elberedskapslagen (1997:288)
Härigenom föreskrivs i fråga om elberedskapslagen (1997:288) att 19 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
19 §1
Mål enligt 11 kap.miljöbalkenom tillstånd till anläggning som
omfattas av bestämmelserna i denna lag eller till väsentlig ombyggnad, ändring eller utvidgning av en sådan anläggning får inte avgöras innan prövning har skett enligt denna lag.
Ett ärende om miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 20 kap. miljöbalkentill en anlägg-
ning som omfattas av bestämmelserna i denna lag eller till väsentlig ombyggnad, ändring eller utvidgning av en sådan anläggning får inte avgöras innan prövning har skett enligt denna lag.
Första stycket tillämpas också beträffande ärende om nätkoncession enligt ellagen (1997:857) om anläggningen omfattas av bestämmelser enligt denna lag.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
1 Senaste lydelse 1998:853.
SOU 2024:98 Författningsförslag
201
1.21 Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857)
Härigenom föreskrivs i fråga om ellagen (1997:857) att 2 kap. 17 och 35 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
17 §1
Vid en prövning av frågor om beviljande av nätkoncession för linje ska 2–4 kap. och 5 kap.3–5 och 18 §§miljöbalken tillämpas.
För en starkströmsledning som ska prövas för en nätkoncession för linje ska
1. frågan om huruvida byggandet eller användandet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras genom ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter det att en
undersökning enligt 6 kap. 23–
26 §§ har gjorts, om något annat
inte följer av 6 kap. 23 § andra stycket,
1. frågan om huruvida byggandet eller användandet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras genom ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter det att en
granskning enligt 6 kap. 23 och 24 §§ har gjorts, och
2. en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap.28– 46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas, och
2. en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap.28– 46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas.
3. ett förenklat underlag tas fram enligt 6 kap. 47 § miljöbalken , om länsstyrelsen beslutar att en betydande miljöpåverkan inte kan antas.
Trots första och andra styckena behöver frågor som har prövats i ett mål eller ärende om tillstånd enligt miljöbalken inte prövas på nytt i ärendet om nätkoncession. Om det i målet eller ärendet om tillstånd enligt miljöbalken finns en miljökonsekvensbeskrivning som
1 Senaste lydelse 2024:969.
Författningsförslag SOU 2024:98
202
beskriver de direkta och indirekta effekter på människors hälsa och miljön som ledningen kan medföra, behöver det inte finnas någon särskild miljökonsekvensbeskrivning i koncessionsärendet.
35 §2
För den nätkoncession som ska omprövas ska
1. frågan om huruvida en betydande miljöpåverkan kan antas avgöras genom ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter det att en under-
sökning enligt 6 kap. 23–26 §§ har
gjorts, om något annat inte följer
av 6 kap. 23 § andra stycket,
1. frågan om huruvida en betydande miljöpåverkan kan antas avgöras genom ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter det att en granskning enligt 6 kap. 23 och 24 §§ har gjorts, och
2. en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap.28– 46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas, och
2. en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap.28– 46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas.
3. ett förenklat underlag tas fram enligt 6 kap. 47 § miljöbalken , om länsstyrelsen beslutar att en betydande miljöpåverkan inte kan antas.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
2 Senaste lydelse 2024:969.
SOU 2024:98 Författningsförslag
203
1.22 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1998:811 ) om införande av miljöbalken
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:811) om införande av miljöbalken att 17 och 28 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
17 §1
Om en vattenanläggning har tillkommit utan tillstånd enligt vattenlagen (1983:291) eller motsvarande äldre lagstiftning eller om tillståndsfrågan beträffande en sådan anläggning är oklar, får den som äger anläggningen eller avser att utnyttja den för vattenverksamhet begära prövning av anläggningens laglighet hos mark-
och miljödomstolen.
Om en vattenanläggning har tillkommit utan tillstånd enligt vattenlagen (1983:291) eller motsvarande äldre lagstiftning eller om tillståndsfrågan beträffande en sådan anläggning är oklar, får den som äger anläggningen eller avser att utnyttja den för vattenverksamhet begära prövning av anläggningens laglighet hos Miljö-
prövningsmyndigheten.
Begärs tillstånd att ändra en vattenanläggning som har tillkommit utan tillstånd före miljöbalkens ikraftträdande, skall ansökan samtidigt göras om prövning av anläggningens laglighet.
Begärs miljötillstånd eller igång-
sättningsbesked att ändra en vatten-
anläggning som har tillkommit utan tillstånd före miljöbalkens ikraftträdande, ska ansökan samtidigt göras om prövning av anläggningens laglighet.
Andra stycket gäller också när ansökan görs enligt 28 kap. 12 § miljöbalken om att få använda någon annans anläggning. Den som gör en sådan ansökan får även begära prövning av anläggningens laglighet.
En lagligförklaring får förenas med villkor. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot ett sådant villkor, döms till böter eller fängelse i högst två år.
Om en gärning som avses i femte stycket är att anse som ringa, döms inte till ansvar. En gärning är att anse som ringa om den framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas genom straffbestämmelsen.
1 Senaste lydelse 2010:936.
Författningsförslag SOU 2024:98
204
28 §2
Mål som gäller lagligförklaring
enligt 17 § denna lag ska utgöra
ansökningsmål enligt 21 kap. 1 a §
Ärenden som gäller lagligför-
klaring enligt 17 § denna lag ska utgöra ärenden om miljöprövning
enligt 20 kap. 3 §miljöbalken.
Reglerna i 16 kap. 13 § miljöbalken om en ideell förenings eller annan juridisk persons rätt att överklaga gäller även i de fall den överklagbara domen eller beslutet avser en lagligförklaring.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
2 Senaste lydelse 2010:936.
SOU 2024:98 Författningsförslag
205
1.23 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1998:812 ) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet
dels att 7 kap. 4, 6, 19, 21, 23–26 och 29 §§, 9 kap. 3–5 och 7 §§
ska upphöra att gälla,
dels att 3 kap. 1–3 §§, 4 kap. 1–3 och 7 §§, 5 kap. 1, 3, 4 och 6 §§,
6 kap. 1, 4–6 och 9 §§, 7 kap. 1–3, 5, 7, 11–15, 18, 20, 27 och 28 §§ och rubrikerna närmast före 7 kap. 3 § ska ha följande lydelser.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
1 §
Ansöker någon om tillstånd enligt miljöbalken till en markavvattning skall verksamheten bedrivas så att den blir till nytta även för en annan fastighet, om det begärs av ägaren till den andra fastigheten och det prövas lämpligt. Ägare av fastigheter för vilka markavvattningen medför nytta
skall delta i verksamheten. Skyl-
dighet att delta i annan markavvattning än dikning finns dock endast om det begärs av ägare till fastigheter som får mer än hälften av den beräknade nyttan av verksamheten.
Ansöker någon om miljötill-
stånd eller igångsättningsbesked
enligt miljöbalken till en markavvattning ska verksamheten bedrivas så att den blir till nytta även för en annan fastighet, om det begärs av ägaren till den andra fastigheten och det prövas lämpligt. Ägare av fastigheter för vilka markavvattningen medför nytta
ska delta i verksamheten. Skyldig-
het att delta i annan markavvattning än dikning finns dock endast om det begärs av ägare till fastigheter som får mer än hälften av den beräknade nyttan av verksamheten.
Första stycket gäller även väghållare som inte är fastighetsägare, om vägen medför en avsevärd inverkan på markavvattningen.
2 §
För utförande och drift av verksamheten utgör deltagarna en samfällighet. Tillståndet till verk-
För utförande och drift av verksamheten utgör deltagarna en samfällighet. Miljötillståndet eller
Författningsförslag SOU 2024:98
206
samheten samt anläggningar och rättigheter som hör till verksamheten är samfällda för deltagarna.
igångsättningsbeskedet till verk-
samheten samt anläggningar och rättigheter som hör till verksamheten är samfällda för deltagarna.
När en samfällighet har bildats, gäller för samfälligheten vad som i denna lag och i miljöbalken föreskrivs om tillståndshavare eller ägare av en anläggning.
Inlöst mark är samfälld för de fastigheter som vid inlösen ägs av deltagare i samfälligheten och omfattas av markavvattningen.
3 §
Kostnaderna för verksamhet som utgör markavvattning fördelas mellan deltagarna på grundval av andelstal som bestäms efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den nytta var och en har av verksamheten.
Markavvattning skall delas in i avdelningar som avgränsas med hänsyn till olikheterna, om det med hänsyn till olikheter i naturförhållandena eller av någon annan anledning kan antas att ett visst område skulle få en avsevärt mindre kostnad i förhållande till nyttan av markavvattningen om ett annat område inte hade omfattats av verksamheten.
Markavvattning ska delas in i avdelningar som avgränsas med hänsyn till olikheterna, om det med hänsyn till olikheter i naturförhållandena eller av någon annan anledning kan antas att ett visst område skulle få en avsevärt mindre kostnad i förhållande till nyttan av markavvattningen om ett annat område inte hade omfattats av verksamheten.
Vad deltagarna har kommit överens om kostnadsfördelningen
skall läggas till grund för tillståndsbeslutet, om borgenärer med
panträtt i de fastigheter som ägs av deltagare och omfattas av markavvattningen medger det. Om en fastighet svarar för gemensam inteckning, krävs det dessutom de medgivanden från fastighetsägare och fordringshavare som föreskrivs för relaxation i 22 kap. 11 § jordabalken. Medgivande av rätts-
Vad deltagarna har kommit överens om kostnadsfördelningen
ska läggas till grund för beslutet om miljötillstånd eller igångsättningsbesked, om borgenärer med
panträtt i de fastigheter som ägs av deltagare och omfattas av markavvattningen medger det. Om en fastighet svarar för gemensam inteckning, krävs det dessutom de medgivanden från fastighetsägare och fordringshavare som föreskrivs för relaxation i 22 kap. 11 §
SOU 2024:98 Författningsförslag
207
ägare behövs inte, om överenskommelsen inte har väsentlig betydelse för dem.
jordabalken. Medgivande av rättsägare behövs inte, om överenskommelsen inte har väsentlig betydelse för dem.
4 kap.
1 §1
Om flera ansöker om tillstånd enligt miljöbalken till vattentäkt för bevattning ur samma vattentillgång och vattnet behöver fördelas mellan dem, får det vid meddelande av tillstånd bestämmas att tillståndshavarna skall utgöra en samfällighet för sådan fördelning (bevattningssamfällighet).
Om flera ansöker om miljö-
tillstånd eller igångsättningsbesked
enligt miljöbalken till vattentäkt för bevattning ur samma vattentillgång och vattnet behöver fördelas mellan dem, får det vid meddelande av tillstånd bestämmas att tillståndshavarna ska utgöra en samfällighet för sådan fördelning (bevattningssamfällighet).
Om någon har fått tillstånd till en vattentäkt för bevattning och någon annan söker tillstånd till en ny vattentäkt för bevattning ur samma vattentillgång, får
mark- och miljödomstolen, om
det finns särskilda skäl, vid meddelande av det nya tillståndet bestämma att tillståndshavarna skall utgöra en bevattningssamfällighet. Om en samfällighet bildas enligt första stycket får i stället bestämmas att den som redan har tillstånd skall ingå i samfälligheten.
Om någon har fått miljötill-
stånd eller igångsättningsbesked
till en vattentäkt för bevattning och någon annan ansöker om
miljötillstånd eller igångsättningsbesked till en ny vattentäkt för be-
vattning ur samma vattentillgång, får Miljöprövningsmyndigheten, om det finns särskilda skäl, vid meddelande av det nya tillståndet bestämma att tillståndshavarna
ska utgöra en bevattningssamfällig-
het. Om en samfällighet bildas enligt första stycket får i stället bestämmas att den som redan har tillstånd ska ingå i samfälligheten.
Om, sedan en samfällighet har bildats, någon gör en ansökan om tillstånd till en ny vattentäkt för bevattning ur samma vattentillgång, får mark- och miljödom-
Om, sedan en samfällighet har bildats, någon gör en ansökan om miljötillstånd eller igångsätt-
ningsbesked till en ny vattentäkt
för bevattning ur samma vatten-
1 Senaste lydelse 2010:937.
Författningsförslag SOU 2024:98
208
stolen vid meddelande av tillstånd
till vattentäkten bestämma att tillståndshavaren skall ingå i samfälligheten.
tillgång, får Miljöprövningsmyn-
digheten vid meddelande av till-
stånd till vattentäkten bestämma att tillståndshavaren ska ingå i samfälligheten.
2 §2
Deltagarna i en bevattningssamfällighet fördelar tillgängligt vatten mellan sig, om det behövs på grund av vattenbrist eller någon annan omständighet eller om någon deltagare inte utnyttjar sin rätt att ta vatten. Vid fördelningen
skall de villkor iakttas som har
bestämts av mark- och miljödom-
stolen i samband med att tillstånd
meddelades.
Deltagarna i en bevattningssamfällighet fördelar tillgängligt vatten mellan sig, om det behövs på grund av vattenbrist eller någon annan omständighet eller om någon deltagare inte utnyttjar sin rätt att ta vatten. Vid fördelningen
ska de villkor iakttas som har
bestämts av Miljöprövningsmyn-
digheten i samband med att till-
stånd meddelades.
3 §3
Om det är lämpligt, får mark-
och miljödomstolen bestämma att
gemensamma anläggningar för bevattning skall inrättas för samtliga eller vissa av dem som skall ingå i samfälligheten.
Om det är lämpligt, får Miljö-
prövningsmyndigheten bestämma
att gemensamma anläggningar för bevattning ska inrättas för samtliga eller vissa av dem som ska ingå i samfälligheten.
7 §4
Vad deltagarna har överenskommit om andelstalen och grunderna för avgiftsberäkningen
skall läggas till grund för mark- och miljödomstolens dom, om
borgenärer med panträtt i fastigheter som ägs av deltagare och omfattas av bevattningsverksam-
Vad deltagarna har överenskommit om andelstalen och grunderna för avgiftsberäkningen
ska läggas till grund för Miljöprövningsmyndighetens beslut, om
borgenärer med panträtt i fastigheter som ägs av deltagare och omfattas av bevattningsverksam-
2 Senaste lydelse 2010:937. 3 Senaste lydelse 2010:937. 4 Senaste lydelse 2010:937.
SOU 2024:98 Författningsförslag
209
heten medger det. Om en fastighet svarar för gemensam inteckning, krävs dessutom de medgivanden från fastighetsägare och fordringshavare som föreskrivs för relaxation i 22 kap. 11 § jordabalken. Medgivande av rättsägare behövs inte, om överenskommelsen är väsentligen utan betydelse för dem.
heten medger det. Om en fastighet svarar för gemensam inteckning, krävs dessutom de medgivanden från fastighetsägare och fordringshavare som föreskrivs för relaxation i 22 kap. 11 § jordabalken. Medgivande av rättsägare behövs inte, om överenskommelsen är väsentligen utan betydelse för dem.
5 kap.
1 §5
På yrkande av den som ansöker om eller har fått tillstånd enligt miljöbalken till vattenreglering för kraftändamål skall mark- och miljödomstolen besluta att ägare av andra strömfall som får nytta av regleringen skall delta i regleringsverksamheten. Detta skall ske om mer än hälften av verksamhetens nytta belöper på de strömfall som tillhör den som framställer yrkandet och dem som förenat sig med denne samt varje strömfall som yrkandet avser är utbyggt eller kan beräknas bli utbyggt för kraftändamål inom den närmaste tiden.
På yrkande av den som ansöker om eller har fått miljö-
tillstånd eller igångsättningsbesked
enligt miljöbalken till vattenreglering för kraftändamål ska mark- och miljödomstolen besluta att ägare av andra strömfall som får nytta av regleringen ska delta i regleringsverksamheten. Detta ska ske om mer än hälften av verksamhetens nytta belöper på de strömfall som tillhör den som framställer yrkandet och dem som förenat sig med denne samt varje strömfall som yrkandet avser är utbyggt eller kan beräknas bli utbyggt för kraftändamål inom den närmaste tiden.
Om någon ansöker om eller har fått tillstånd enligt miljöbalken till vattenreglering för kraftändamål, skall mark- och miljö-
domstolen på yrkande av ägaren
av ett annat strömfall som får
Om någon ansöker om eller har fått miljötillstånd eller igång-
sättningsbesked enligt miljöbalken
till vattenreglering för kraftändamål, ska Miljöprövningsmyndig-
heten på yrkande av ägaren av ett
annat strömfall som får nytta av
5 Senaste lydelse 2010:937.
Författningsförslag SOU 2024:98
210
nytta av regleringen besluta att denne skall delta i verksamheten.
regleringen besluta att denne ska delta i verksamheten.
3 §6
Kostnaderna för regleringsverksamheten fördelas mellan deltagarna på grundval av andelstal som bestäms efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den nytta var och en har av verksamheten.
Om en vattenreglering avser flera sjöar eller skilda sträckor i ett vattendrag och det på grund av detta behövs flera dammbyggnader eller särskilda anläggningar,
skall, om det behövs, kostnaderna
för varje sådan del av verksamheten beräknas särskilt och fördelas enligt grunderna i första stycket.
Om en vattenreglering avser flera sjöar eller skilda sträckor i ett vattendrag och det på grund av detta behövs flera dammbyggnader eller särskilda anläggningar,
ska, om det behövs, kostnaderna
för varje sådan del av verksamheten beräknas särskilt och fördelas enligt grunderna i första stycket.
Vad deltagarna har överenskommit om kostnadsfördelningen
skall läggas till grund för mark- och miljödomstolens dom, om
borgenärer med panträtt i de fastigheter till vilka deltagarnas strömfall hör medger det. Om en fastighet svarar för gemensam inteckning, krävs det dessutom de medgivanden från fastighetsägare och fordringshavare som föreskrivs för relaxation i 22 kap. 11 § jordabalken. Medgivande av rättsägare behövs inte, om överenskommelsen är väsentligen utan betydelse för dem.
Vad deltagarna har överenskommit om kostnadsfördelningen
ska läggas till grund för Miljöprövningsmyndighetens beslut, om
borgenärer med panträtt i de fastigheter till vilka deltagarnas strömfall hör medger det. Om en fastighet svarar för gemensam inteckning, krävs det dessutom de medgivanden från fastighetsägare och fordringshavare som föreskrivs för relaxation i 22 kap. 11 § jordabalken. Medgivande av rättsägare behövs inte, om överenskommelsen är väsentligen utan betydelse för dem.
6 Senaste lydelse 2010:937.
SOU 2024:98 Författningsförslag
211
4 §7
På yrkande av den som ansöker om eller har fått tillstånd till vattenreglering för bevattning
skall mark- och miljödomstolen
besluta att andra som har tillstånd till vattentäkt för bevattning och som får stadigvarande fördel av regleringen genom förbättrade möjligheter att bevattna skall delta i regleringsverksamheten. Detta
skall ske om den som framställer
yrkandet och de som förenat sig med denne om verksamheten har större fördel av regleringsverksamheten än de som yrkandet avser.
På yrkande av den som ansöker om eller har fått miljötill-
stånd eller igångsättningsbesked till
vattenreglering för bevattning
ska mark- och miljödomstolen
besluta att andra som har tillstånd till vattentäkt för bevattning och som får stadigvarande fördel av regleringen genom förbättrade möjligheter att bevattna ska delta i regleringsverksamheten. Detta
ska ske om den som framställer
yrkandet och de som förenat sig med denne om verksamheten har större fördel av regleringsverksamheten än de som yrkandet avser.
Om någon ansöker om eller har fått tillstånd till vattenreglering för bevattning, skall på yrkande av någon annan som har tillstånd till vattentäkt för bevattning och som får stadigvarande fördel av regleringen genom förbättrade möjligheter att bevattna beslutas att denne ska delta i verksamheten.
Om någon ansöker om eller har fått miljötillstånd eller igång-
sättningsbesked till vattenreglering
för bevattning, ska på yrkande av någon annan som har tillstånd till vattentäkt för bevattning och som får stadigvarande fördel av regleringen genom förbättrade möjligheter att bevattna beslutas att denne ska delta i verksamheten.
6 §
Har tillstånd till vattenregleringsverksamhet meddelats på ansökan av flera som till gemensam nytta vill utföra verksamheten, utgör sökandena en samfällighet för utförande och drift av verk-
Har miljötillstånd eller igång-
sättningsbesked till vattenregler-
ingsverksamhet meddelats på ansökan av flera som till gemensam nytta vill utföra verksamheten, utgör sökandena en samfällighet för utförande och drift av verk-
7 Senaste lydelse 2010:937.
Författningsförslag SOU 2024:98
212
samheten, om de inte har kommit överens om annat.
samheten, om de inte har kommit överens om annat.
Om vattenregleringsverksamhet, till vilken tillstånd har lämnats enligt första stycket, avser olika slag av ändamål, skall 1 och 4 §§ inte tillämpas.
Om vattenregleringsverksamhet, till vilken tillstånd har lämnats enligt första stycket, avser olika slag av ändamål, ska 1 och 4 §§ inte tillämpas.
6 kap.
1 §8
Den som har tillstånd till vattenverksamhet skall betala en årlig bygdeavgift som bestäms av
mark- och miljödomstolen att tas
ut efter avgiftsenheter och avgiftsklasser enligt 2 och 3 §§, om verksamheten innebär
Den som har miljötillstånd
eller igångsättningsbesked till vat-
tenverksamhet ska betala en årlig bygdeavgift som bestäms av
Miljöprövningsmyndigheten att tas
ut efter avgiftsenheter och avgiftsklasser enligt 2 och 3 §§, om verksamheten innebär
1. drift av ett vattenkraftverk,
2. vattenreglering som avser års- eller flerårsreglering,
3. vattenöverledning för något annat ändamål än kraftändamål, eller
4. ytvattentäkt. Avser vattenverksamheten utvidgning av annan vattenverksamhet eller, om utvidgning tidigare har skett, flera andra vattenverksamheter, för vilka tillstånd har lämnats enligt miljöbalken, skall en gemensam avgift fastställas såsom för en enda verksamhet. Denna avgift ersätter tidigare avgifter.
Avser vattenverksamheten utvidgning av annan vattenverksamhet eller, om utvidgning tidigare har skett, flera andra vattenverksamheter, för vilka miljötillstånd
eller igångsättningsbesked har läm-
nats enligt miljöbalken, ska en gemensam avgift fastställas såsom för en enda verksamhet. Denna avgift ersätter tidigare avgifter.
Bygdeavgift skall enligt de närmare bestämmelser som meddelas av regeringen användas dels för att förebygga eller minska sådana skador av vattenverksamheten eller anläggningar för denna
Bygdeavgift ska enligt de närmare bestämmelser som meddelas av regeringen användas dels för att förebygga eller minska sådana skador av vattenverksamheten eller anläggningar för denna
8 Senaste lydelse 2010:937.
SOU 2024:98 Författningsförslag
213
som inte har ersatts enligt 31 kap. miljöbalken och för att gottgöra sådana skador, dels för att tillgodose allmänna ändamål för den bygd som berörs av vattenverksamheten eller anläggningar för denna.
som inte har ersatts enligt 31 kap. miljöbalken och för att gottgöra sådana skador, dels för att tillgodose allmänna ändamål för den bygd som berörs av vattenverksamheten eller anläggningar för denna.
4 §
Bygdeavgift skall tas ut från och med kalenderåret närmast efter det år då tillståndet till vattenverksamhet togs i anspråk till och med det år då verksamheten läggs ned.
Bygdeavgift ska tas ut från och med kalenderåret närmast efter det år då miljötillståndet
eller igångsättningsbeskedet till
vattenverksamhet togs i anspråk till och med det år då verksamheten läggs ned.
Bygdeavgiften skall före varje kalenderårs utgång betalas till länsstyrelsen i det län där verksamheten huvudsakligen bedrivs.
Bygdeavgiften ska före varje kalenderårs utgång betalas till länsstyrelsen i det län där verksamheten huvudsakligen bedrivs.
5 §9
Mark- och miljödomstolen, länsstyrelsen eller tillsynsmyndigheten
får, om det är lämpligare, i stället för att meddela sådana villkor eller förelägganden som avses i 11 kap. 8 § miljöbalken ålägga tillståndshavaren att betala en särskild avgift för främjande av fisket i det vatten som berörs av vattenverksamheten eller inom något angränsande vattenområde. Avgiften kan fastställas som en engångsavgift eller som en årlig avgift.
Miljöprövningsmyndigheten
eller tillsynsmyndigheten får, om det är lämpligare, i stället för att meddela sådana villkor eller förelägganden som avses i 11 kap. 8 § miljöbalken ålägga tillståndshavaren att betala en särskild avgift för främjande av fisket i det vatten som berörs av vattenverksamheten eller inom något angränsande vattenområde. Avgiften kan fastställas som en engångsavgift eller som en årlig avgift.
Beloppet av årlig avgift beräknas så, att det av mark- och miljö-
domstolen, länsstyrelsen eller till-
Beloppet av årlig avgift beräknas så, att det av Miljöprövnings-
myndigheten eller tillsynsmyndig-
9 Senaste lydelse 2010:1274.
Författningsförslag SOU 2024:98
214
synsmyndigheten fastställda avgiftsbeloppet multipliceras med det tal som anger förhållandet mellan prisbasbeloppet enligt 2 kap.6 och 7 §§socialförsäkringsbalken för det år då avgiften ska betalas och prisbasbeloppet för det år då avgiften fastställdes.
heten fastställda avgiftsbeloppet multipliceras med det tal som anger förhållandet mellan prisbasbeloppet enligt 2 kap.6 och 7 §§socialförsäkringsbalken för det år då avgiften ska betalas och prisbasbeloppet för det år då avgiften fastställdes.
6 §10
Om vattenverksamhet som avses i 1 § eller anläggningar för denna kan antas skada fisket eller kommer att orsaka en inte obetydlig ändring i de naturliga vattenståndsförhållandena, skall den som har tillstånd till verksamheten betala en årlig allmän fiskeavgift för främjande av fisket inom landet.
Om vattenverksamhet som avses i 1 § eller anläggningar för denna kan antas skada fisket eller kommer att orsaka en inte obetydlig ändring i de naturliga vattenståndsförhållandena, ska den som har miljötillstånd eller
igångsättningsbesked till verksam-
heten betala en årlig allmän fiskeavgift för främjande av fisket inom landet.
Avgiften bestäms av mark- och
miljödomstolen att tas ut efter av-
giftsenheter och avgiftsklasser enligt 7 och 8 §§.
Avgiften bestäms av Miljö-
prövningsmyndigheten att tas ut
efter avgiftsenheter och avgiftsklasser enligt 7 och 8 §§.
Avser vattenverksamhet utvidgning av annan vattenverksamhet eller, om utvidgning tidigare har skett, flera andra vattenverksamheter, för vilka tillstånd har lämnats enligt miljöbalken, skall en gemensam avgift fastställas såsom för en enda verksamhet. Denna avgift ersätter tidigare avgifter.
Avser vattenverksamhet utvidgning av annan vattenverksamhet eller, om utvidgning tidigare har skett, flera andra vattenverksamheter, för vilka tillstånd har lämnats enligt miljöbalken, ska en gemensam avgift fastställas såsom för en enda verksamhet. Denna avgift ersätter tidigare avgifter.
10 Senaste lydelse 2010:937.
SOU 2024:98 Författningsförslag
215
9 §11
Om det årliga beloppet av den allmänna fiskeavgiften är ringa, får mark- och miljödomstolen eller
länsstyrelsen bestämma att av-
giftsskyldigheten skall fullgöras genom engångsbetalning. Ett sådant villkor skall meddelas om det årliga avgiftsbeloppet skulle understiga femhundra kronor.
Om det årliga beloppet av den allmänna fiskeavgiften är ringa, får Miljöprövningsmyndigheten eller
tillsynsmyndigheten bestämma att
avgiftsskyldigheten ska fullgöras genom engångsbetalning. Ett sådant villkor ska meddelas om det årliga avgiftsbeloppet skulle understiga femhundra kronor.
7 kap.
1 §12
Bestämmelser om ansöknings-
mål finns i 21 kap. 1 a § miljö-
balken.
Bestämmelser om ärenden om
miljöprövning finns i 20 kap. 3 §
Ansökningsmål är även mål om
1. bestämmande enligt 2 kap. 9 § av ersättning för rätten att ta i anspråk ett strömfall,
2. inrättande enligt 4 kap. 3 § av en gemensam anläggning för bevattning, sedan en samfällighet enligt 4 kap. har bildats,
3. överflyttning enligt 8 kap. 3 § första stycket av rätten till an-
delskraft,
4. omprövning, utan samband med pågående ansökningsmål, enligt 17 § första stycket eller omprövning enligt 17 § andra stycket, och
5. fastställelse enligt 18 § av en överenskommelse.
11 Senaste lydelse 2010:937. 12 Senaste lydelse 2010:937.
Författningsförslag SOU 2024:98
216
2 §
Stämningsmål är talan om
1. utrivning eller ändring av en vattenanläggning, när talan grundas på att anläggningen inte har tillkommit i laga ordning eller inte är av laga beskaffenhet,
2. ersättning för skada eller intrång genom en sådan anläggning som avses i 1,
3. ersättning för skada genom utrivning av en vattenanläggning, om utrivningen har skett utan tillstånd men sådant tillstånd skulle ha behövts, eller ersättning, utan samband med pågående ansökningsmål, enligt 11 kap. 22 §
andra stycketmiljöbalken,
3. ersättning för skada genom utrivning av en vattenanläggning, om utrivningen har skett utan tillstånd men sådant tillstånd skulle ha behövts, eller ersättning, utan samband med pågående ansökningsmål, enligt 11 kap. 22 § miljöbalken,
4. ersättning enligt 2 kap. 10 § andra stycket,
5. deltagande, utan samband med pågående ansökningsmål, i en vattenreglering enligt 5 kap. 1 eller 4 §,
5. deltagande, utan samband med pågående ärende om miljö-
prövning, i en vattenreglering en-
ligt 5 kap. 1 eller 4 §,
6. särskild tvångsrätt, utan samband med pågående ansöknings-
mål, enligt 2 kap. 6 § tredje stycket
denna lag och 28 kap.10–13 §§miljöbalken,
6. särskild tvångsrätt, utan samband med pågående ärende om
miljöprövning, enligt 2 kap. 6 §
tredje stycket denna lag och 28 kap.10–13 §§miljöbalken,
7. omprövning enligt 8 kap. 2 § andra stycket,
8. meddelande av bestämmelser enligt 16 §,
9. ersättning enligt 31 kap. 33 § miljöbalken, 10. ersättning eller annat på grund av att en vattenanläggning inte underhålls i enlighet med 11 kap.17 eller 18 §§miljöbalken,
11. ersättning för skada på grund av att vattenverksamhet inte drivs i enlighet med villkoren i en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut eller, om sådana villkor saknas, drivs så att det genom inverkan på vattenförhållandena skadar allmänna eller enskilda intressen,
12. ersättning enligt 28 kap. 11 § miljöbalken,
SOU 2024:98 Författningsförslag
217
13. ersättning, utan samband med pågående ansökningsmål, enligt 25 kap. 11 § miljöbalken, och
13. ersättning, utan samband med pågående ärende om miljö-
prövning, enligt 25 kap. 11 § miljö-
balken, och
14. fördelning av vatten enligt 9 kap. 6 §.
Förfarandet vid mark-
och miljödomstolarna i ansökningsmål
Förfarandet vid
Miljöprövningsmyndigheten
3 §13
Bestämmelser om förfarandet vid mark- och miljödomstolarna i
ansökningsmål finns även i 22 kap.
Bestämmelser om förfarandet vid Miljöprövningsmyndigheten finns även i 20 kap.miljöbalken
och föreskrifter som är meddelade med stöd av 20 kap. miljöbalken.
5 §14
Innan mark- och miljödom-
stolen meddelar en dom om er-
sättning för strömfall som skall avstås enligt 2 kap. 9 § och utgör fastighetsdel, skall en karta med beskrivning ha upprättats över området samt dess gränser ha utmärkts i den ordning som gäller för fastighetsbildning.
Innan Miljöprövningsmyndig-
heten meddelar ett beslut om er-
sättning för strömfall som ska avstås enligt 2 kap. 9 § och utgör fastighetsdel, ska en karta med beskrivning ha upprättats över området samt dess gränser ha utmärkts i den ordning som gäller för fastighetsbildning.
Innan mark- och miljödom-
stolen meddelar en dom om tillstånd till ett vattenkraftverk, skall domstolen se till att det finns en
lämplig fastighet, som ägs av sökanden och med vilken rätten till tillgodogörandet av vattenkraften för framtiden skall vara förenad (strömfallsfastighet).
Innan Miljöprövningsmyndig-
heten beslutar om miljötillstånd eller igångsättningsbesked till ett
vattenkraftverk, ska myndigheten se till att det finns en lämplig fastighet, som ägs av sökanden och med vilken rätten till tillgodogörandet av vattenkraften för framtiden ska vara förenad (strömfallsfastighet).
13 Senaste lydelse 2010:937. 14 Senaste lydelse 2010:937.
Författningsförslag SOU 2024:98
218
7 §15
Fastställs bestämmelser om innehållande och tappning av vatten för att under osedvanliga förhållanden tillgodose säkerheten hos en vattenanläggning och kan de skador som följer om bestämmelserna utnyttjas inte lämpligen uppskattas på förhand, får
mark- och miljödomstolen skjuta
upp frågan om ersättning.
Fastställs bestämmelser om innehållande och tappning av vatten för att under osedvanliga förhållanden tillgodose säkerheten hos en vattenanläggning och kan de skador som följer om bestämmelserna utnyttjas inte lämpligen uppskattas på förhand, får
Miljöprövningsmyndigheten
skjuta upp frågan om ersättning.
Anspråk på grund av skada som avses i första stycket prövas på det sätt som föreskrivs i 24 kap. 18 § miljöbalken.
11 §16
I fråga om förfarandet i stämningsmål gäller i övrigt bestämmel-
serna om ansökningsmål i 22 kap. 11 a § andra och tredje styckena, 12 och 13 §§, 16 § första stycket, 18 och 20 §§, 21 § första och andra stycket samt 24 § miljöbalken
I fråga om förfarandet i stämningsmål gäller i övrigt 20 kap.
I mål enligt 2 § 6 gäller också 22 kap. 23 och 28 §§ miljöbalken . Om det i ett sådant mål är fråga om arbete för att förebygga eller minska skador eller olägenheter till följd av verksamhet enligt balken eller denna lag, gäller även 22 kap. 14 § miljöbalken .
12 §17
Om svaranden för att bemöta käromålet gör en ansökan hos
mark- och miljödomstolen enligt 21 kap. 1 a § första stycket 3 miljö-
Om svaranden för att bemöta käromålet gör en ansökan hos
Miljöprövningsmyndigheten enligt 20 kap. 3 § första stycket 4 miljö-
15 Senaste lydelse 2018:1421. 16 Senaste lydelse 2024:970. 17 Senaste lydelse 2010:937.
SOU 2024:98 Författningsförslag
219
balken eller om ändrade bestämmelser om vattentappning enligt 13 § detta kapitel, handläggs målet
i dess helhet som ett ansökningsmål, om inte målet med stöd av 21 kap. 1 a § andra stycket miljöbalken ändå behandlas som ett stämningsmål.
balken eller om ändrade bestämmelser om vattentappning enligt 13 § detta kapitel innan mark-
och miljödomstolen har avgjort målet, får mark- och miljödomstolen inte avgöra målet förrän ansökan har prövats av Miljöprövningsmyndigheten.
Har beslut om borttagande eller ändring av en vattenanläggning meddelats av mark- och miljödomstolen i ett stämningsmål, av kronofogdemyndigheten med stöd av lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning eller av tillsynsmyndigheten enligt 26 kap. 9, 10 eller 18 § miljöbalken och görs en ansökan som avses i första stycket, får mark- och miljödom-
stolen i ansökningsmålet bestämma
att beslutet inte får verkställas innan målet har blivit slutligt avgjort eller mark- och miljödom-
stolen förordnar annat. Sökanden
ska ställa säkerhet för kostnader och skador.
Har beslut om borttagande eller ändring av en vattenanläggning meddelats av mark- och miljödomstolen i ett stämningsmål, av kronofogdemyndigheten med stöd av lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning eller av tillsynsmyndigheten enligt 26 kap. 9, 10 eller 18 § miljöbalken och görs en ansökan som avses i första stycket, får Miljöprövningsmyn-
digheten i miljöprövningsärendet
bestämma att beslutet inte får verkställas innan målet har blivit slutligt avgjort eller Miljöpröv-
ningsmyndigheten förordnar annat.
Sökanden ska ställa säkerhet för kostnader och skador.
13 §18
Mark- och miljödomstolen kan
fastställa ändrade eller nya bestämmelser om innehållande och tappning av vatten efter ansökan av annan än tillståndshavaren, om
han vill utnyttja vattenkraften i
sitt strömfall bättre, eller efter ansökan av en kommun eller ett vattenförbund som vill tillgodose
Miljöprövningsmyndigheten
kan fastställa ändrade eller nya bestämmelser om innehållande och tappning av vatten efter ansökan av annan än tillståndshavaren, om hen vill utnyttja vattenkraften i sitt strömfall bättre, eller efter ansökan av en kommun eller ett vattenförbund som vill
18 Senaste lydelse 2010:937.
Författningsförslag SOU 2024:98
220
den allmänna miljövården eller hälsovården eller främja fisket. Till förmån för allmänna farleder, allmänna hamnar, bevattnings- och markavvattningssamfälligheter samt avloppsföretag kan sådana bestämmelser fastställas på ansökan av huvudmannen.
tillgodose den allmänna miljövården eller hälsovården eller främja fisket. Till förmån för allmänna farleder, allmänna hamnar, bevattnings- och markavvattningssamfälligheter samt avloppsföretag kan sådana bestämmelser fastställas på ansökan av huvudmannen.
Bestämmelser om att tillstånd krävs för vissa verksamheter och åtgärder finns i 7 kap.28 a–29 b §§miljöbalken.
14 §19
Ett tillstånd till vattentäkt får omprövas av mark- och miljödom-
stolen efter ansökan av den som
driver en annan vattentäkt som är beroende av samma vattentillgång eller av den som söker tillstånd till en sådan vattentäkt. Därvid äger vad som i 16 kap. 11 § miljöbalken föreskrivs om jämkning av verksamheten eller företräde åt den ena verksamheten motsvarande tillämpning.
Ett tillstånd till vattentäkt får omprövas av Miljöprövningsmyn-
digheten efter ansökan av den som
driver en annan vattentäkt som är beroende av samma vattentillgång eller av den som söker tillstånd till en sådan vattentäkt. Därvid äger vad som i 16 kap. 11 § miljöbalken föreskrivs om jämkning av verksamheten eller företräde åt den ena verksamheten motsvarande tillämpning.
15 §20
På ansökan av länsstyrelse eller den avgiftsskyldige får mark- och
miljödomstolen föreskriva den
ändring av en bygdeavgift eller en allmän fiskeavgift som kan behövas med hänsyn till erfarenheterna av vattenverksamhetens verkningar eller till bestående hinder att utnyttja verksamheten i den avsedda omfattningen.
På ansökan av länsstyrelse eller den avgiftsskyldige får Miljöpröv-
ningsmyndigheten föreskriva den
ändring av en bygdeavgift eller en allmän fiskeavgift som kan behövas med hänsyn till erfarenheterna av vattenverksamhetens verkningar eller till bestående hinder att utnyttja verksamheten i den avsedda omfattningen.
19 Senaste lydelse 2010:937. 20 Senaste lydelse 2023:634.
SOU 2024:98 Författningsförslag
221
Frågan om ändring av en sådan avgift får även tas upp till prövning i samband med en omprövning enligt 24 kap. 5, 13 eller 13 a § miljöbalken eller enligt 13 eller 14 § detta kapitel.
18 §21
En överenskommelse om att någon skall inträda i eller utträda ur en samfällighet enligt denna lag, att en deltagares andelstal skall ändras eller att samfälligheten skall upphöra har samma verkan som
en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut, om överenskommelsen på
ansökan av en deltagare godkänns av mark- och miljödomstolen. Ett sådant godkännande får inte lämnas om det är uppenbart att överenskommelsen strider mot denna lag.
En överenskommelse om att någon ska inträda i eller utträda ur en samfällighet enligt denna lag, att en deltagares andelstal ska ändras eller att samfälligheten ska upphöra har samma verkan som
ett miljötillstånd eller ett igångsättningsbesked, om överenskom-
melsen på ansökan av en deltagare godkänns av Miljöprövningsmyn-
digheten. Ett sådant godkännande
får inte lämnas om det är uppenbart att överenskommelsen strider mot denna lag.
20 §22
Om det vid en fastighetsreglering beslutas att en fråga om markavvattning skall prövas enligt miljöbalken, skall detta anmälas av lantmäterimyndigheten till mark- och miljödomstolen. Ägarna av de fastigheter som ingår i fastighetsregleringen anses då som sökande.
Om det vid en fastighetsreglering beslutas att en fråga om markavvattning ska prövas enligt miljöbalken, ska detta anmälas av lantmäterimyndigheten till Miljö-
prövningsmyndigheten. Ägarna av
de fastigheter som ingår i fastighetsregleringen anses då som sökande.
Anmälan skall vara skriftlig och innehålla samma uppgifter som en ansökan om tillstånd till markavvattning.
Anmälan ska vara skriftlig och innehålla samma uppgifter som en ansökan om miljötillstånd eller
igångsättningsbesked för mark-
avvattning.
21 Senaste lydelse 2010:937. 22 Senaste lydelse 2010:937.
Författningsförslag SOU 2024:98
222
27 §
Om sökanden återkallar sin ansökan, skall de sakägare som har framställt yrkande om att delta i markavvattningen underrättas. Om sådana sakägare saknas eller inte inom föreskriven tid begär att handläggningen fortsätter, skall
målet skrivas av.
Om sökanden återkallar sin ansökan, ska de sakägare som har framställt yrkande om att delta i markavvattningen underrättas. Om sådana sakägare saknas eller inte inom föreskriven tid begär att handläggningen fortsätter, ska
ärendet skrivas av.
Sakägare på vars begäran målet handläggs vidare anses därefter som sökande.
28 §23
Ett mål som har inletts efter anmälan av lantmäterimyndigheten enligt 20 § skall skrivas av, om fastighetsregleringsförrättningen ställs in. Handläggningen
skall dock fortsätta, om sakägare
som har fört talan i målet och som har kunnat ansöka om markavvattningen begär det. Underrättas sakägarna om regleringsförrättningens inställande vid ett sammanträde vid mark- och miljödomstol,
skall begäran framställas vid sam-
manträdet. I annat fall skall begäran framställas inom den tid som mark- och miljödomstolen bestämmer.
Ett mål som har inletts efter anmälan av lantmäterimyndigheten enligt 20 § ska skrivas av, om fastighetsregleringsförrättningen ställs in. Handläggningen
ska dock fortsätta, om sakägare
som har fört talan i målet och som har kunnat ansöka om markavvattningen begär det. Underrättas sakägarna om regleringsförrättningens inställande vid ett sammanträde vid Miljöprövningsmyndig-
heten, ska begäran framställas vid
sammanträdet. I annat fall ska begäran framställas inom den tid som Miljöprövningsmyndigheten bestämmer.
23 Senaste lydelse 2010:937.
SOU 2024:98 Författningsförslag
223
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
3. Ett tillstånd som är meddelat med stöd av 9 kap. 6 § eller 11 kap. 9 §miljöbalken i dess äldre lydelse eller motsvarande äldre bestämmelser ska vid tillämpningen av denna lag gälla som ett miljötillstånd som är meddelat med stöd av 20 kap. miljöbalken.
Författningsförslag SOU 2024:98
224
1.24 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1999:381 ) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor att 2, 7, 9 och 20 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §1
I denna lag används följande uttryck med nedan angiven betydelse. Allvarlig kemikalieolycka: olycka med ett eller flera farliga ämnen inblandade, t.ex. utsläpp, brand eller en explosion, som orsakas av okontrollerade händelseförlopp i samband med driften vid en verksamhet som omfattas av denna lag, och som medför omedelbar eller fördröjd, allvarlig fara för människors hälsa eller miljön, inom eller utanför verksamheten.
Farliga ämnen: ämnen och blandningar som regeringen har meddelat föreskrifter om och som förekommer som råvara eller som produkter, biprodukter, restprodukter och mellanprodukter, inbegripet sådana ämnen som rimligen kan bildas vid en olycka.
Verksamhet: hela det område som står under en verksamhetsutövares ledning eller kontroll eller flera verksamhetsutövares gemensamma ledning eller kontroll och där det finns farliga ämnen vid en eller flera anläggningar, inbegripet såväl det geografiska området som gemensamma eller därtill hörande infrastrukturer eller aktiviteter.
Anläggning: teknisk enhet inom en verksamhet, antingen ovanför eller under marknivå, där farliga ämnen tillverkas, används, hanteras eller förvaras. Detta inbegriper all utrustning, alla konstruktioner, ledningar, maskiner, verktyg, enskilda industrijärnvägsspår, lastkajer, bryggor, pirar, magasin eller liknande anordningar, flytande eller fasta, som är nödvändiga för anläggningens drift.
Verksamhetsutövare: varje fysisk eller juridisk person som driver eller innehar en verksamhet eller anläggning eller som på annat sätt har rätt att fatta avgörande ekonomiska eller andra beslut om verksamhetens eller anläggningens tekniska drift. Om flera verksamheter
1 Senaste lydelse 2015:233.
SOU 2024:98 Författningsförslag
225
med en gemensam ägare är samlokaliserade, ska dessa anses som en enda verksamhet och den gemensamma ägaren som verksamhetsutövare.
Lager: förekomst av en viss mängd farliga ämnen för magasinering, förvaring eller lagerhållning.
Tillstånd: ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked som har getts enligt miljöbalken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av miljöbalken eller enligt motsvarande äldre bestämmelser.
7 §2
För verksamhet som omfattas av denna lag ska verksamhetsutövaren ge in en skriftlig anmälan till länsstyrelsen i det län där verksamheten ligger.
En anmälningspliktig verksamhet får påbörjas tidigast sex veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte länsstyrelsen beslutar något annat.
Om verksamheten omfattas av tillståndsplikt enligt miljöbalken får regeringen meddela föreskrifter om begränsningar av anmälningsskyldigheten.
Om verksamheten omfattas av tillstånds- eller gransknings-
plikt enligt miljöbalken får reger-
ingen meddela föreskrifter om begränsningar av anmälningsskyldigheten.
9 §
Regeringen får föreskriva att det skall vara förbjudet att utan tillstånd anlägga eller ändra en verksamhet som omfattas av denna lag, även om tillstånd inte krävs enligt miljöbalken.
Regeringen får föreskriva att det ska vara förbjudet att utan tillstånd anlägga eller ändra en verksamhet som omfattas av denna lag, även om miljötillstånd eller
igångsättningsbesked inte krävs
enligt miljöbalken.
Ansökan om tillstånd enligt första stycket prövas av mark- och
miljödomstol. Ett mål om sådant tillstånd är ansökningsmål enligt miljöbalken. Regeringen får före-
Ansökan om tillstånd enligt första stycket prövas av den pröv-
ningsmyndighet som avses i 20 kap. 2 § miljöbalken .
2 Senaste lydelse 2015:233.
Författningsförslag SOU 2024:98
226
skriva att ansökan om tillstånd för vissa slag av verksamheter skall prövas av länsstyrelsen.
20 §
En tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att säkerställa att denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen följs. Detsamma gäller för domar och beslut enligt miljöbalken.
Förelägganden och förbud får inte begränsa ett beslut eller en dom om tillstånd i ett ansöknings-
mål enligt miljöbalken som har
rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken.
Förelägganden och förbud får inte begränsa ett beslut eller en dom om tillstånd i ett ärende som har rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken.
Mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet får inte tillgripas.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
SOU 2024:98 Författningsförslag
227
1.25 Förslag till lag om ändring i naturgaslagen (2005:403)
Härigenom föreskrivs i fråga om naturgaslagen (2005:403) att 2 kap. 7 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
7 §1
Vid prövning av frågor om meddelande av koncession ska 2–4 kap. och 5 kap.3–5 och 18 §§miljöbalken tillämpas.
För verksamheter och åtgärder som ska prövas för en koncession ska
1. frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter att en undersökning enligt 6 kap. 23–26 §§ har gjorts om
annat inte följer av undantagen i 6 kap. 23 § andra stycket,
1. frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter att en granskning enligt 6 kap.
23 och 24 §§ har gjorts, och
2. en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap.28– 46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas, och
2. en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap.28– 46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas.
3. ett förenklat underlag tas fram enligt 6 kap. 47 § miljöbalken , om länsstyrelsen beslutar att en betydande miljöpåverkan inte kan antas.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
1 Senaste lydelse 2024:971.
Författningsförslag SOU 2024:98
228
1.26 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)
Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (2010:900) att 4 kap. 34 §, 5 kap. 7 a § och 9 kap. 8 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 kap.
34 §1
Om en betydande miljöpåverkan kan antas enligt det beslut som avses i 5 kap. 11 a § tredje stycket eller föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 6 kap. 4 § miljöbalken, ska redovisningen enligt 33 § första stycket 4 i fråga om miljökonsekvenserna ha det innehåll som följer av 6 kap.11, 12 och 16 §§miljöbalken.
Redovisningen ska också uppfylla kraven i 6 kap. 35 § 1–7, 36, 37 och 43 §§ miljöbalken och föreskrifter som har meddelats i anslutning till dessa bestämmelser, om genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för att anlägga
Redovisningen ska också uppfylla kraven i 6 kap. 35 § 1–7, 36
och37 §§miljöbalken och före-
skrifter som har meddelats i anslutning till dessa bestämmelser, om genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för att anlägga
1. ett industriområde,
2. ett köpcentrum, en parkeringsanläggning eller något annat stadsbyggnadsprojekt,
3. en skidbacke, skidlift eller linbana med tillhörande anläggningar,
4. en hamn för fritidsbåtar,
5. ett hotellkomplex eller en fritidsby med tillhörande anläggningar, utanför sammanhållen bebyggelse,
6. en campingplats,
7. en nöjespark,
8. en djurpark,
9. en spårväg, eller 10. en tunnelbana.
1 Senaste lydelse 2021:785.
SOU 2024:98 Författningsförslag
229
Inför beslutet om detaljplanen ska kommunen slutföra miljöbedömningen genom att med hänsyn till innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen och det som har kommit fram under handläggningen av ärendet identifiera, beskriva och göra en slutlig och samlad bedömning av miljöeffekterna.
5 kap.
7 a §2
Särskilda bestämmelser om ett samordnat planförfarande finns i 11 c § andra stycket, 16 och 18 a §§, 21 § tredje stycket och 23 § andra stycket för en detaljplan som är förenlig med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 3 kap. 16 § och som enbart gäller
1. en verksamhet som har till-
ståndsprövats eller ska tillståndsprövas enligt föreskrifter som
har meddelats med stöd av 9 kap.
6 §miljöbalken, eller
1. en verksamhet eller åtgärd som har prövats eller ska prövas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 20 kap. 6 och
7 §§miljöbalken, eller
2. en åtgärd som har prövats eller ska prövas genom upprättande och fastställande av en vägplan enligt väglagen (1971:948) eller en järnvägsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg.
Bestämmelserna om ett samordnat planförfarande är endast tillämpliga om den del av översiktsplanen som har betydelse för planförslaget är aktuell enligt 3 kap. 25 § när ärendet påbörjas.
9 kap.
8 §3
Utöver det som följer av 2–7 §§ krävs det bygglov i den utsträckning som framgår av
1. föreskrifter som har meddelats med stöd av 16 kap. 7 §,
2. det som kommunen för ett område som utgör en värdefull miljö
a) i en detaljplan har bestämt i fråga om att vidta en åtgärd som avses i 4 § första stycket 3 eller 4 a–4 c §§,
2 Senaste lydelse 2021:785. 3 Senaste lydelse 2018:1324.
Författningsförslag SOU 2024:98
230
b) i en detaljplan eller områdesbestämmelser har bestämt i fråga om att underhålla eller ändra ett byggnadsverk eller bebyggelseområde som avses i 8 kap. 13 §,
3. det som kommunen i områdesbestämmelser har bestämt i fråga om att utanför en sammanhållen bebyggelse vidta åtgärder som avses i 6 § första stycket 1 och 2,
4. det som kommunen i områdesbestämmelser har bestämt i fråga om ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller liknande näring,
5. det som kommunen i en detaljplan eller områdesbestämmelser har bestämt i fråga om att anordna eller väsentligt ändra anläggningar för sådana grundvat-
tentäkter som avses i 11 kap. 11 § 1 miljöbalken,
5. det som kommunen i en detaljplan eller områdesbestämmelser har bestämt i fråga om att anordna eller väsentligt ändra anläggningar för vattentäkt för en
en- eller tvåfamiljsfastighets eller jordbruksfastighets husbehovsförbrukning eller värmeförsörjning,
6. det som kommunen i en detaljplan har bestämt i fråga om att i området färga om, byta fasadbeklädnad eller byta taktäckningsmaterial,
7. det som kommunen i områdesbestämmelser har bestämt i fråga om att i området byta en byggnads färg, fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial eller vidta någon annan åtgärd som avsevärt påverkar byggnadens yttre utseende,
8. det som kommunen i en detaljplan har bestämt i fråga om en sådan tillbyggnad som avses i 5 a §,
9. det som kommunen i en detaljplan har bestämt i fråga om en sådan åtgärd som avses i 3 c §.
Första stycket 4 och 5 gäller endast om det finns särskilda skäl för en bygglovsprövning.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
SOU 2024:98 Författningsförslag
231
1.27 Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500)
Härigenom föreskrivs i fråga om luftfartslagen (2010:500) att 6 kap. 6 § ska ha följande lydelse
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 kap.
6 §1
Ett tillstånd enligt 5 § får meddelas endast om flygplatsen är lämplig från allmän synpunkt. Vid prövningen ska hänsyn särskilt tas till flygsäkerheten, relationen till övrig luftfart och andra transportslag, totalförsvaret samt särskilda störningar.
Vid tillståndsprövningen ska 3 och 4 kap. samt 5 kap.3–5 §§miljöbalken tillämpas. Ett tillstånd som medverkar till att en miljökvalitetsnorm för annat än vatten som avses i 5 kap. 2 § första stycket 1 miljöbalken inte följs får meddelas endast om tillståndet förenas med de krav som behövs för att följa normen eller om det finns en sådan förutsättning för tillstånd som anges i 5 kap. 5 § andra stycket miljöbalken. Vid tillståndsprövningen ska prövningsmyndigheten tilllämpa det som sägs om mark- och miljödomstolens handläggning i 22 kap. 13 § miljöbalken.
Vid tillståndsprövningen ska 3 och 4 kap. samt 5 kap.3–5 §§miljöbalken tillämpas. Ett tillstånd som medverkar till att en miljökvalitetsnorm för annat än vatten som avses i 5 kap. 2 § första stycket 1 miljöbalken inte följs får meddelas endast om tillståndet förenas med de krav som behövs för att följa normen eller om det finns en sådan förutsättning för tillstånd som anges i 5 kap. 5 § andra stycket miljöbalken. Vid tillståndsprövningen ska prövningsmyndigheten tilllämpa det som sägs om Miljö-
prövningsmyndighetens handlägg-
ning i 20 kap. 24 §miljöbalken.
Ett tillstånd får inte meddelas i strid mot en detaljplan eller områdesbestämmelser. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.
1 Senaste lydelse 2018:1423.
Författningsförslag SOU 2024:98
232
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
SOU 2024:98 Författningsförslag
233
1.28 Lagen Förslag till lag om ändring i lagen ( 2010:921 ) om mark- och miljödomstolar
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar att 2 kap. 4 § och 3 kap. 1 och 2 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
4 §1
Mark- och miljödomstolen ska, om inte annat är föreskrivet, bestå av en lagfaren domare och ett tekniskt råd.
I stället för det tekniska rådet får ytterligare en lagfaren domare ingå i rätten, om målets eller ärendets beskaffenhet motiverar det.
Vid avgörande i sak av en till-
ståndsfråga enligt miljöbalken ska
även två särskilda ledamöter ingå i rätten, om det inte med hänsyn till målets eller ärendets omfattning och svårighetsgrad är tillräckligt med en lagfaren domare och ett tekniskt råd. Även i andra fall får två särskilda ledamöter ingå i rätten, om målets eller ärendets beskaffenhet motiverar det. I stället för en av de särskilda ledamöterna får ytterligare en lagfaren domare eller ett tekniskt råd ingå i rätten.
Vid avgörande i sak av en fråga
om miljötillstånd enligt miljöbal-
ken ska även två särskilda ledamöter ingå i rätten, om det inte med hänsyn till målets eller ärendets omfattning och svårighetsgrad är tillräckligt med en lagfaren domare och ett tekniskt råd. Även i andra fall får två särskilda ledamöter ingå i rätten, om målets eller ärendets beskaffenhet motiverar det. I stället för en av de särskilda ledamöterna får ytterligare en lagfaren domare eller ett tekniskt råd ingå i rätten.
I de fall och under de förutsättningar som anges i tredje stycket får, utöver vad som anges där, ytterligare en eller två ledamöter ingå i rätten. Om rätten utökas med två ledamöter ska den ena ledamoten vara lagfaren domare och den andra tekniskt råd eller särskild ledamot.
1 Senaste lydelse 2021:459.
Författningsförslag SOU 2024:98
234
3 kap.
1 §2
Mål om utövande av miljöfar-
lig verksamhet, vattenverksamhet,
vattenanläggningar och ersättning vid vattenverksamhet samt om utdömande av vite enligt miljöbalken efter särskild ansökan av myndighet prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område verksamheten i huvudsak bedrivs, har bedrivits eller kommer att bedrivas. Mål om utövande av
verksamhet vid anläggningar som ingår i ett sammanhängande system för hantering, bearbetning, lagring och slutförvaring av använt kärnbränsle eller kärnavfall prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område någon av anläggningarna ligger eller är avsedd att ligga.
Mål om utövande av miljö-
påverkande verksamhet, vatten-
verksamhet, vattenanläggningar och ersättning vid vattenverksamhet som inleds genom en ansökan
om stämning vid mark- och miljödomstol samt mål om utdöm-
ande av vite enligt miljöbalken efter särskild ansökan av myndighet prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område verksamheten i huvudsak bedrivs, har bedrivits eller kommer att bedrivas.
Mål om ersättning vid skada eller intrång enligt 28 kap.2–5 §§miljöbalken och vid ingripande av det allmänna enligt miljöbalken prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område skadan eller intrånget i huvudsak har inträffat eller kommer att inträffa.
Mål om ersättning för miljöskador enligt 32 kap. miljöbalken prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område den skadegörande verksamheten i huvudsak bedrivs eller har bedrivits. Den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet som kan medföra en sådan skada som avses i 32 kap. 3 § miljöbalken kan begära prövning av ersättningsfrågan vid den mark- och miljödomstol inom vars område verksamheten i huvudsak bedrivs eller kommer att bedrivas.
Mål om utdömande av vite enligt plan- och bygglagen (2010:900) efter särskild ansökan av myndighet prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område myndigheten ligger.
Mål som har överklagats till mark- och miljödomstol prövas av den mark- och miljödomstol
2 Senaste lydelse 2015:686.
SOU 2024:98 Författningsförslag
235
inom vars område förvaltningsmyndigheten eller kommunen som först har prövat ärendet ligger, om inte annat följer av bestämmelser som avses i sjunde stycket.
Mål som har överklagats till mark- och miljödomstol prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område förvaltningsmyndigheten eller kommunen som först har prövat ärendet ligger, om inte annat följer av bestämmelser som avses i sjunde stycket.
Mål enligt lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster eller motsvarande äldre lagstiftning där mark- och miljödomstol är första instans prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område den allmänna eller allmänförklarade va-anläggningen i huvudsak är belägen eller är avsedd att vara belägen.
Särskilda bestämmelser om vilken mark- och miljödomstol som är behörig finns i annan lag.
2 §
En mark- och miljödomstol får för gemensam handläggning lämna över ett mål eller ärende till en annan mark- och miljödomstol, om det vid den andra mark- och miljödomstolen finns ett mål eller ärende som har nära samband med det förstnämnda målet eller ärendet och ett överlämnande kan ske utan avsevärd olägenhet för någon part. En
mark- och miljödomstol får också överlämna ett mål eller ärende till en annan mark- och miljödomstol, om den andra mark- och miljödomstolen tidigare har prövat ett ansökningsmål som avsåg samma verksamhet som det förstnämnda målet eller ärendet.
En mark- och miljödomstol får för gemensam handläggning lämna över ett mål eller ärende till en annan mark- och miljödomstol, om det vid den andra mark- och miljödomstolen finns ett mål eller ärende som har nära samband med det förstnämnda målet eller ärendet och ett överlämnande kan ske utan avsevärd olägenhet för någon part.
Författningsförslag SOU 2024:98
236
Överlämnande av ett mål eller ärende mellan mark- och miljödomstolar får också ske om det annars finns särskilda skäl och det kan ske utan avsevärd olägenhet för någon part.
Överlämnande får inte ske om ett sådant beslut har fattats som avses i 5 kap. 2 § expropriationslagen (1972:719).
Ett mål eller ärende får inte överlämnas enligt första eller andra stycket, om den andra domstolen motsätter sig överlämnandet.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
SOU 2024:98 Författningsförslag
237
1.29 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2022:66 ) om konsultation i frågor som rör det samiska folket
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2022:66) om konsultation i frågor som rör det samiska folket att 3 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §
Skyldigheten att konsultera gäller inte för domstolsliknande nämnder och sådana organ i förvaltningsmyndigheter som har domstolsliknande uppgifter eller för regeringen när ett ärende från en sådan instans eller en domstol överlämnas till regeringen för prövning.
Skyldigheten att konsultera gäller inte heller för Sametinget och Sameskolstyrelsen.
Skyldigheten att konsultera gäller inte heller för Miljöpröv-
ningsmyndigheten, Sametinget och
Sameskolstyrelsen.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
Författningsförslag SOU 2024:98
238
1.30 Förslag till förordning om ändring i kontinentalsockelförordningen (1966:315)
Härigenom föreskrivs i fråga om kontinentalsockelförordningen (1966:315) att 5 a § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 a §1
Sveriges geologiska undersökning prövar frågor om tillstånd att utforska kontinentalsockeln, om inte annat följer av fjärde stycket.
Ansökan ska ges in till Sveriges geologiska undersökning och ska innehålla
1. uppgift om sökandens hemvist och postadress samt, när sökanden är ett utländskt företag, om den filial som sökanden har eller avser att inrätta i Sverige för den planerade verksamheten,
2. uppgift om den planerade verksamhetens art och omfattning samt om det område och den tid ansökan avser,
3. ett arbetsprogram för verksamheten,
4. de uppgifter som behövs för att bedöma hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken följs,
5. uppgift om de åtgärder sökanden anser nödvändiga för att förebygga vattenförorening och intrång på sjöfart, fiske och andra allmänna och enskilda intressen,
6. uppgift om sökandens tekniska och ekonomiska förutsättningar för verksamheten,
7. en karta, upprättad enligt Sveriges geologiska undersöknings anvisningar, tillsammans med en beskrivning över det område som avses med ansökan,
8. intyg som sökanden vill åberopa för att styrka uppgifter som avses i 3–6, och
9. den miljökonsekvensbeskrivning som krävs enligt 3 a § fjärde stycket 3 eller 4 lagen (1966:314) om kontinentalsockeln.
9. den miljökonsekvensbeskrivning som krävs enligt 3 a § fjärde stycket 3 lagen (1966:314) om kontinentalsockeln.
Sveriges geologiska undersökning ska i ett tillståndsärende inhämta yttrande från Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Försvarsmakten och andra berörda myndigheter.
1 Senaste lydelse 2022:660.
SOU 2024:98 Författningsförslag
239
Om en verksamhet som avses med ansökan berör en annan stat, är av större omfattning eller kan medföra betydande skadeverkningar, eller om Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten eller Försvarsmakten begär det, ska Sveriges geologiska undersökning med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för prövning.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
Författningsförslag SOU 2024:98
240
1.31 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1978:164 ) om vissa rörledningar
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1978:164) om vissa rörledningar att 1 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §1
En ansökan om koncession enligt lagen (1978:160) om vissa rörledningar ska vara skriftlig. Ansökan ska ges in till Energimarknadsinspektionen och innehålla uppgifter om
1. sökandens namn, yrke, hemvist och adress,
2. den tid för vilken koncession begärs,
3. de fastigheter som berörs av ansökan samt namn och adress på fastighetsägare, förvaltare av trafikleder och övriga sakägare,
4. markanvändning och planförhållanden i berörda områden,
5. hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken iakttas,
6. den inverkan på allmänna och enskilda intressen som den avsedda verksamheten kan bedömas få samt de åtgärder som sökanden anser behövliga för att skydda allmänna intressen eller enskild rätt,
7. planen för den avsedda verksamheten samt sökandens tekniska och ekonomiska förutsättningar att fullfölja planen,
8. de huvudsakliga villkor som enligt sökandens mening bör gälla för verksamheten, och
9. den miljökonsekvensbeskrivning som krävs enligt 4 § fjärde stycket 2 eller 3 lagen (1978:160) om vissa rörledningar.
9. den miljökonsekvensbeskrivning som krävs enligt 4 § fjärde stycket 2 lagen (1978:160) om vissa rörledningar.
En ansökan får lämnas in elektroniskt. Myndigheten får meddela närmare föreskrifter om elektronisk inlämning av ansökan.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
1 Senaste lydelse 2022:1407.
SOU 2024:98 Författningsförslag
241
1.32 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1984:14 ) om kärnteknisk verksamhet
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet att 3 d och 24 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 d §1
Strålsäkerhetsmyndigheten får meddela närmare föreskrifter om innehållet i och utformningen av en ansökan om tillstånd till kärnteknisk verksamhet. Föreskrifterna ska på lämpligt sätt anpassas till 22 kap. 1 §miljöbalken så att en ansökan om tillstånd till kärnteknisk verksamhet kan samordnas med en ansökan om till-
stånd enligt miljöbalken.
Strålsäkerhetsmyndigheten får meddela närmare föreskrifter om innehållet i och utformningen av en ansökan om tillstånd till kärnteknisk verksamhet. Föreskrifterna ska på lämpligt sätt anpassas till 20 kap. 10 § miljöbalken
eller föreskrifter meddelade med stöd av den bestämmelsen så att
en ansökan om tillstånd till kärnteknisk verksamhet kan samordnas med en ansökan om miljö-
tillstånd enligt miljöbalken.
24 §2
Ansökan om tillstånd enligt 5 § eller 5 a § första stycket lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet ska ges in till Strålsäkerhetsmyndigheten. Om ansökan avser en fråga som regeringen ska pröva, ska myndigheten hämta in de yttranden som behövs och med ett eget yttrande överlämna handlingarna i ärendet till regeringen. Om ansökan avser en ny kärnkraftsreaktor eller ändring av högsta tillåtna termiska effekt för en kärnkraftsreaktor, ska myndigheten ge Affärsverket svenska kraftnät tillfälle att yttra sig över ansökan.
Ansökan om tillstånd enligt 5 § lagen om kärnteknisk verksamhet ska innehålla den miljökonsekvensbeskrivning som krävs enligt 5 c § 3 eller 4 lagen om kärnteknisk verksamhet.
Ansökan om tillstånd enligt 5 § lagen om kärnteknisk verksamhet ska innehålla den miljökonsekvensbeskrivning som krävs enligt 5 c § 3 lagen om kärnteknisk verksamhet.
1 Senaste lydelse 2017:968. 2 Senaste lydelse 2017:968.
Författningsförslag SOU 2024:98
242
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
SOU 2024:98 Författningsförslag
243
1.33 Förslag till förordning om ändring i mineralförordningen (1992:285)
Härigenom föreskrivs i fråga om mineralförordningen (1992:285) att 21 och 28 §§ ska ha följande lydelse
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
21 §1
Bergmästaren skall skicka meddelande om ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen till berörda fastighetsägare, nyttjanderättshavare, servitutshavare, industriella företag samt innehavare av företrädesrätt enligt 4 kap. 4 § minerallagen.
Bergmästaren ska skicka meddelande om ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen till berörda fastighetsägare, nyttjanderättshavare, servitutshavare, industriella företag samt innehavare av företrädesrätt enligt 4 kap. 4 § minerallagen.
I kungörelser och meddelanden skall bergmästaren ange dels att invändningar mot ansökan
skall göras skriftligen hos berg-
mästaren inom viss angiven tid, minst fyra veckor efter det att kungörelsen var införd, dels att invändningar mot miljökonsekvensbeskrivningen skall göras hos
länsstyrelsen inom samma tid.
I kungörelser och meddelanden ska bergmästaren ange dels att invändningar mot ansökan
ska göras skriftligen hos berg-
mästaren inom viss angiven tid, minst fyra veckor efter det att kungörelsen var införd, dels att invändningar mot miljökonsekvensbeskrivningen ska göras hos
Miljöprövningsmyndigheten inom
samma tid.
28 §2
Länsstyrelsen ska inhämta ytt-
rande från kommunen vid det samråd som enligt 8 kap. 1 § tredje stycket och 8 kap. 3 § andra stycket minerallagen (1991:45) ska äga rum i ärenden om beviljande av bearbetningskoncession enligt
Miljöprövningsmyndigheten
ska inhämta yttrande från kommunen vid det samråd som enligt 8 kap. 1 § tredje stycket minerallagen (1991:45) ska äga rum i ärenden om beviljande av bearbetningskoncession enligt 4 kap. 2 §
1 Senaste lydelse 2005:162. 2 Senaste lydelse 2011:363.
Författningsförslag SOU 2024:98
244
4 kap. 2 § minerallagen och om
förlängning av koncessionstiden enligt 4 kap. 10 § minerallagen . Länsstyrelsen ska bedöma miljökonsekvensbeskrivningen.
minerallagen. Länsstyrelsen ska in-
hämta yttrande från kommunen vid det samråd som enligt 8 kap. 3 § andra stycket minerallagen ska äga rum i ärenden om förlängning av koncessionstiden enligt 4 kap. 10 § minerallagen.
Bergmästaren ska inhämta yttrande från kommunen i ett ärende som gäller ett område med detaljplan eller områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen (2010:900).
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
SOU 2024:98 Författningsförslag
245
1.34 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1994:795 ) om tillstånd för kraftverk avsedda att drivas med oljebränsle
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1994:795) om tillstånd för kraftverk avsedda att drivas med oljebränsle att 2 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §1
Förordningen tillämpas på anläggningar i vilka ånga framställs för produktion av elektrisk kraft genom förbränning eller förgasning av bränslen.
Frågor om miljöfarlig verksamhet prövas enligt miljöbalken.
Frågor om miljöpåverkande verksamhet prövas enligt miljöbalken.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
1 Senaste lydelse 1998:880.
Författningsförslag SOU 2024:98
246
1.35 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1998:899 ) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
dels att 4, 6, 6 b–7, 9–11, 20 a, 20 b, 20 e, 20 i, 25 a, 25 d, 25 i, 26 a,
27 a, 27 c, 28 a, 28 c och 48 a §§ ska upphöra att gälla,
dels att rubrikerna närmast 5 § ska upphöra att gälla,
dels att 1, 5, 6, 11 a, 11 b, 15, 17, 25, 25 e, 25 f, 29, 31 a–32, 38 c,
47, 47 a och 50 §§, bilaga 1 och rubriken till författningen ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny paragraf, 6 §, en ny bilaga, bilaga 2,
och närmast före 5 § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Förordningen ( 1998:899 ) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
Förordningen ( 1998:899 ) om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd
1 §
Denna förordning gäller miljö-
farlig verksamhet och hälsoskydd
enligt 9 kap. miljöbalken.
Denna förordning gäller miljö-
påverkande verksamhet och hälso-
skydd enligt 9 kap. miljöbalken.
Anmälningsplikt för miljöpåverkande verksamhet
5 §1
Det är förbjudet att utan tillstånd enligt miljöbalken anlägga eller driva en miljöfarlig verksamhet i de fall farliga ämnen, som enligt vad som anges i avdelning 4 i bilagan innebär en miljöfarlig hantering, ingår eller avses ingå i verksamheten.
Om det i fråga om en verksamhet eller åtgärd anges att anmälningsplikt gäller, får verksamheten inte bedrivas eller åtgärden inte vidtas utan att vara anmäld till tillsynsmyndigheten.
1 Senaste lydelse 2013:262.
SOU 2024:98 Författningsförslag
247
Anmälningsplikt gäller för
1. sådana verksamheter och åtgärder som avses i bilaga 1, och
2. ändringar av sådana verksamheter och åtgärder som avses i bilaga 1 om ändringen kan antas påverka människors hälsa eller miljön negativt.
Trots andra stycket krävs inte en anmälan om verksamheten, åtgärden eller ändringen av verksamheten eller åtgärden omfattas av tillstånds- eller granskningsplikt enligt 2 kap. miljöprövningsförordningen .
6 §
Trots 5 § krävs inte en anmälan om en ändring av en verksamhet endast avser lagring av timmer eller annat virke som inte sker på eller nära en vattentäkt och lagringen behövs med anledning av en storm eller orkan och virket hålls väl avgränsat från annat virke.
11 a §2
För verksamheter och åtgärder med utsläpp till mark, luft, ytvatten eller grundvatten som är
tillståndspliktiga enligt avdelning 4 i bilagan eller enligt miljöpröv-
ningsförordningen (2013:251), ska man vid bedömning av behovet av försiktighetsmått och villkor särskilt ta hänsyn till om det
För verksamheter och åtgärder med utsläpp till mark, luft, ytvatten eller grundvatten som
kräver miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt miljöpröv-
ningsförordningen (2013:251), ska prövningsmyndigheten vid bedömning av behovet av försiktighetsmått och villkor särskilt ta hänsyn till om det i utsläppen
2 Senaste lydelse 2013:262.
Författningsförslag SOU 2024:98
248
i utsläppen förekommer ämnen som anges i avdelning 5 i bilagan.
förekommer ämnen som anges i bilaga 2.
11 b §3
När ett tillstånd till miljöfarlig
verksamhet innehåller villkor om
begränsningsvärde för utsläpp, ska med ett sådant begränsningsvärde avses den mängd, koncentration eller nivå på utsläppet som inte får överskridas eller underskridas under en eller flera angivna tidsperioder eller på annat sätt som närmare anges i tillståndet. Värdet ska normalt avse den punkt där utsläppet lämnar anläggningen, utan hänsyn till eventuell utspädning.
När ett miljötillstånd eller igång-
sättningsbesked innehåller villkor
om begränsningsvärde för utsläpp, ska med ett sådant begränsningsvärde avses den mängd, koncentration eller nivå på utsläppet som inte får överskridas eller underskridas under en eller flera angivna tidsperioder eller på annat sätt som närmare anges i tillståndet. Värdet ska normalt avse den punkt där utsläppet lämnar anläggningen, utan hänsyn till eventuell utspädning.
15 §4
Bestämmelserna i 13 § första och andra styckena ska inte tilllämpas på en avloppsanordning som kräver tillstånd eller anmälan enligt miljöprövningsförordningen (2013:251) eller om avloppsanordningen är avsedd att föra avloppsvattnet till enbart en allmän avloppsanläggning.
Bestämmelserna i 13 § första och andra styckena ska inte tilllämpas på en avloppsanordning som kräver miljötillstånd eller
igångsättningsbesked enligt miljö-
prövningsförordningen (2013:251) eller om avloppsanordningen är avsedd att föra avloppsvattnet till enbart en allmän avloppsanläggning.
17 §5
Det är förbjudet att utan anmälan till den kommunala nämnden inrätta en värmepumpsanläggning för utvinning av värme ur mark, ytvatten eller grundvatten. Kommunen får föreskriva att det ska fordras tillstånd av nämnden för att inrätta en sådan anläggning inom
3 Senaste lydelse 2013:262. 4 Senaste lydelse 2013:769. 5 Senaste lydelse 2013:262.
SOU 2024:98 Författningsförslag
249
kommunen eller inom vissa delar av denna, om det behövs för att skydda människors hälsa eller miljön.
Första stycket ska inte tilllämpas på värmepumpsanläggning som kräver tillstånd eller anmä-
lan enligt miljöprövningsförord-
ningen (2013:251).
Första stycket ska inte tilllämpas på värmepumpsanläggning som kräver miljötillstånd eller
igångsättningsbesked enligt miljö-
eller anmälan enligt bilaga 1.
25 §6
En anmälan som avses i 9 kap. 6 § miljöbalken ska innehålla de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna bedöma den miljöfarliga verksamhetens eller åtgärdens art, omfattning och miljöeffekter.
En anmälan som avses i 9 kap. 6 § miljöbalken ska innehålla de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna bedöma den miljöpåverkande verksamhetens eller åtgärdens art, omfattning och miljöeffekter.
Om anmälan avser en verksamhet eller åtgärd som avses i 2 kap. 3 eller 4 §, 3 kap. 2 §, 4 kap. 4, 5, 10 eller 17 §, 5 kap., 6 kap. 3 §, 7 kap. 3 §, 12 kap. 40, 41, 44, 46 eller 47 §, 13 kap. 2, 4 eller 6 §, 14 kap. 4, 5, 8 eller 20 §, 15 kap. 10 eller 18 §, 16 kap. 3 eller 10 §, 18 kap. 1, 2, 4, 5, 8 eller 10 §, 19 kap. 4 §, 20 kap. 2 eller 4 §, 21 kap. 11, 12 eller 15 §, 24 kap. 2 eller 5 §, 28 kap. 4 §, 29 kap. med undantag för verksamheter och åtgärder som avses i 29 kap. 26 § och 48–51 §§, eller 30 kap. 3 § miljöprövningsförordningen (2013:251) ska den även innehålla de uppgifter som anges i 8 § och 9 § 1 miljöbedömningsförordningen (2017:966) .
6 Senaste lydelse 2024:975.
Författningsförslag SOU 2024:98
250
25 e §7
En anmälan som avses i 9 kap. 6 § miljöbalken ska ges in i tre exemplar, om den avser en verk-
samhet eller åtgärd som enligt miljöprövningsförordningen (2013:251) omfattas av ”tillståndsplikt A”, och i två exemplar i övriga fall.
En anmälan som avses i 9 kap. 6 § miljöbalken ska ges in i två exemplar.
25 f §8
När en anmälan som avses i 9 kap. 6 § miljöbalken har getts in ska
1. den kommunala nämnden genast skicka ett exemplar av handlingarna till länsstyrelsen, om anmälan har getts in till nämnden, och
2. länsstyrelsen genast skicka ett exemplar av handlingarna till den kommunala nämnden, om anmälan har getts in till länsstyrelsen.
Om anmälan avser en verksamhet som enligt miljöprövningsförordningen (2013:251) omfattas av ”tillståndsplikt A”, ska nämnden eller länsstyrelsen också skicka ett exemplar av anmälan till Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten.
29 §9
Innan ett förordnande om rättelse enligt 26 kap. 18 § miljöbalken meddelas eller handräckning enligt 17 § samma kapitel begärs i fråga om en miljöfarlig verksamhet som rör Naturvårdsverkets eller Havs- och vattenmyndighetens ansvarsområde ska samråd ske med den berörda myndigheten, om det kan befaras att kostnaden inte kan tas ut av den som åtgärden riktas mot.
Innan ett förordnande om rättelse enligt 26 kap. 18 § miljöbalken meddelas eller handräckning enligt 17 § samma kapitel begärs i fråga om en miljöpåverk-
ande verksamhet som rör Natur-
vårdsverkets eller Havs- och vattenmyndighetens ansvarsområde ska samråd ske med den berörda myndigheten, om det kan befaras att kostnaden inte kan tas ut av den som åtgärden riktas mot.
7 Senaste lydelse 2018:2005. 8 Senaste lydelse 2018:2005. 9 Senaste lydelse 2011:625.
SOU 2024:98 Författningsförslag
251
Detta gäller dock inte, om saken är så brådskande att samråd inte hinner ske.
Detta gäller dock inte, om saken är så brådskande att samråd inte hinner ske.
31 a §10
I fråga om en anläggning för sortering eller krossning av berg, naturgrus eller andra jordarter som omfattas av 4 kap. 6 § miljö-
ska verksamhetsutövaren i en miljörapport lämna uppgifter om produktionen, om länsstyrelsen begär det. Utöver det som följer av 31 § ska en sådan rapport innehålla uppgifter om produktionen i fråga om naturgrus, morän och berg.
I fråga om en anläggning för sortering eller krossning av berg, naturgrus eller andra jordarter som omfattas av bilaga 1 till
denna förordning ska verksam-
hetsutövaren i en miljörapport lämna uppgifter om produktionen, om länsstyrelsen begär det. Utöver det som följer av 31 § ska en sådan rapport innehålla uppgifter om produktionen i fråga om naturgrus, morän och berg.
31 b §11
En verksamhet som inte omfattas av tillståndsplikt enligt miljö-
prövningsförordningen (2013:251) eller av ett föreläggande att ansöka om tillstånd enligt 9 kap. 6 a § miljöbalken ska omfattas av kra-
vet på miljörapportering enligt 26 kap. 20 § miljöbalken, om verksamheten är en sådan verksamhet som anges i bilaga 1 till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 166/2006 av den 18 januari 2006 om upprättande av ett europeiskt register över utsläpp och överföringar av föroreningar och om ändring av rådets direktiv 91/689/EEG och
En verksamhet som inte omfattas av tillståndsplikt enligt
20 kap. 6 § miljöbalken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av samma paragraf ska om-
fattas av kravet på miljörapportering enligt 26 kap. 20 § miljöbalken, om verksamheten är en sådan verksamhet som anges i bilaga 1 till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 166/2006 av den 18 januari 2006 om upprättande av ett europeiskt register över utsläpp och överföringar av föroreningar och om ändring av rådets direktiv 91/689/EEG och 96/61/EG, i
10 Senaste lydelse 2013:262. 11 Senaste lydelse 2023:443.
Författningsförslag SOU 2024:98
252
96/61/EG, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 2019/1010.
lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 2019/1010.
31 c §12
En verksamhet som inte omfattas av tillståndsplikt enligt
miljöprövningsförordningen (2013:251) eller av ett föreläggande att ansöka om tillstånd enligt 9 kap. 6 a § miljöbalken ska
omfattas av kravet på miljörapportering enligt 26 kap. 20 § miljöbalken, om verksamheten omfattas av anmälningsplikt enligt 28 kap. 5 § miljöprövningsförordningen.
En verksamhet som inte omfattas av tillståndsplikt enligt
20 kap. 6 § miljöbalken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av samma paragraf ska om-
fattas av kravet på miljörapportering enligt 26 kap. 20 § miljöbalken, om verksamheten omfattas av anmälningsplikt enligt punk-
ten 60 i bilaga 3 till miljöpröv-
32 §13
Om en verksamhet som är tillstånds- eller anmälningspliktig enligt denna förordning eller enligt miljöprövningsförordningen (2013:251) bedrivs av någon annan än den som har fått tillstånd för verksamheten eller anmält den, ska den nya verksamhetsutövaren snarast möjligt upplysa tillsynsmyndigheten om det ändrade förhållandet.
Om en verksamhet som är tillstånds-, gransknings- eller anmälningspliktig enligt denna förordning eller enligt miljöprövningsförordningen (2013:251) bedrivs av någon annan än den som har fått tillstånd eller igångsätt-
ningsbesked för verksamheten eller
anmält den, ska den nya verksamhetsutövaren snarast möjligt upplysa tillsynsmyndigheten om det ändrade förhållandet.
38 c §14
Bestämmelserna i 38 a och 38 b §§ ska inte tillämpas på kyltorn som ingår i en verksamhet som är tillstånds- eller anmäl-
Bestämmelserna i 38 a och 38 b §§ ska inte tillämpas på kyltorn som ingår i en verksamhet som är tillstånds- eller gransk-
12 Senaste lydelse 2024:163. 13 Senaste lydelse 2013:262. 14 Senaste lydelse 2023:932.
SOU 2024:98 Författningsförslag
253
ningspliktig enligt miljöprövningsförordningen (2013:251).
ningspliktig enligt miljöprövnings-
förordningen (2013:251) eller an-
mälningspliktig enligt bilaga 1.
47 §15
Naturvårdsverket får meddela närmare föreskrifter om vilka försiktighetsmått som ska gälla vid
1. träskyddsbehandling genom doppning,
2. träskyddsbehandling genom tryck- eller vakuumimpregnering,
3. oorganisk ytbehandling genom fosfatering,
4. utsläpp av industriellt avloppsvatten,
5. rening av avloppsvatten från tätbebyggelse,
6. utsläpp till luft från anläggningar för förbränning av kommunalt avfall som har beviljats tillstånd enligt miljöskyddslagen (1969:387) eller miljöbalken,
7. användning av avloppsslam i jordbruk,
8. lagring, tömning, demontering och annat omhändertagande av skrotbilar, och
8. lagring, tömning, demontering och annat omhändertagande av skrotbilar,
9. lagring, förbehandling, återvinning och bortskaffande av avfall som utgörs av elektriska och elektroniska produkter.
9. lagring, förbehandling, återvinning och bortskaffande av avfall som utgörs av elektriska och elektroniska produkter,
10. konvertering av smittförande avfall på ett sjukhus,
11. tillverkning av kalk, krita eller kalkprodukter,
12. tillverkning av betong eller lättbetong eller varor av betong, lättbetong, cement eller gips,
13. tillverkning av asfalt eller oljegrus eller varor av asfalt,
14. blästring, 15. tvättning av personbilar, tåg, flygplan och andra motordrivna fordon,
16. hantering av flytande motorbränsle,
15 Senaste lydelse 2013:262.
Författningsförslag SOU 2024:98
254
17. sterilisering av sjukvårdsartiklar,
18. verksamhet på kemiska och biologiska laboratorier,
19. verksamhet på tvätteri, och 20. verksamhet på fordonsverkstad.
47 a §16
Naturvårdsverket får
1. i fråga om verksamheter som omfattas av tillståndsplikt enligt denna förordning eller miljöprövningsförordningen (2013:251) eller av ett föreläggande att ansöka om tillstånd enligt 9 kap.
6 a §miljöbalken meddela före-
skrifter om att en miljörapport ska innehålla en redovisning av verksamhetens miljöpåverkan även i andra avseenden än vad som omfattas av villkoren i ett till-
ståndsbeslut liksom av andra upp-
gifter som är relaterade till miljöbalkens tillämpningsområde och mål,
Naturvårdsverket får
1. i fråga om verksamheter som omfattas av tillståndsplikt eller
granskningsplikt enligt denna för-
ordning eller miljöprövningsförordningen (2013:251) eller av ett föreläggande att ansöka om tillstånd enligt 26 kap 9 b §miljöbalken meddela föreskrifter om att en miljörapport ska innehålla en redovisning av verksamhetens miljöpåverkan även i andra avseenden än vad som omfattas av villkoren i ett beslut om miljö-
tillstånd eller igångsättningsbesked
liksom av andra uppgifter som är relaterade till miljöbalkens tilllämpningsområde och mål,
2. i fråga om verksamheter som avses i 31 b § meddela föreskrifter om att det i en miljörapport ska lämnas sådana uppgifter som följer av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 166/2006,
3. i fråga om avloppsledningsnät som är anslutna till en avloppsreningsanläggning som är tillståndspliktig enligt miljöprövningsförordningen meddela föreskrifter om att det i en miljörapport ska lämnas uppgifter om
a) det antal bräddningar av avloppsvatten som har skett under året,
b) de platser där bräddning har skett, och
c) bräddad volym, redovisat som kubikmeter per plats och år,
16 Senaste lydelse 2024:163.
SOU 2024:98 Författningsförslag
255
4. meddela föreskrifter om vilka uppgifter om produktionen av naturgrus, morän och berg som en miljörapport enligt 31 a § ska innehålla,
5. i fråga om verksamheter som avses i 31 c § meddela föreskrifter om att det i en miljörapport ska lämnas sådana uppgifter som följer av artiklarna 10 och 11 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/741, i den ursprungliga lydelsen, och
5. i fråga om verksamheter med
verksamhetskod 90.20 i bilaga 3 till miljöprövningsförordningen (2013:251) meddela föreskrifter
om att det i en miljörapport ska lämnas sådana uppgifter som följer av artiklarna 10 och 11 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/741, i den ursprungliga lydelsen, och
6. meddela föreskrifter om hur uppgifterna i en miljörapport ska redovisas.
50 §
Bestämmelser om överklagande finns i 18 kap. 1 § och 19 kap. 1 §miljöbalken samt 1 kap. 2 § första stycket och 5 kap. lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar.
Ett beslut av en länsstyrelse eller kommun att enligt 24 kap. 11 § miljöbalken självmant ta upp en fråga om omprövning av en verksamhet får inte överklagas.
Skogsstyrelsen får överklaga beslut som rör frågor om täkter enligt denna förordning.
Skogsstyrelsen får överklaga beslut som rör frågor om täkter enligt denna förordning eller miljö-
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
Författningsförslag SOU 2024:98
256
Denna bilaga innehåller en förteckning med beskrivningar av verksamheter och åtgärder som är anmälningspliktiga enligt 5 §. Anmälningsplikten gäller inte om verksamheten eller åtgärden är tillstånds- eller granskningspliktig enligt bilaga 1, 2 eller 3 till miljöprövningsförordningen (2013:251).
Bilaga 1
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung Jordbruk
1. Anläggning med mer än 100 djurenheter men högst 400 djurenheter. Med en djurenhet avses
1. en mjölkko eller sinko, inklusive kalv upp till en månads ålder,
2. sex kalvar från en månads upp till sex månaders ålder,
3. tre övriga nöt, sex månader eller äldre,
4. tre suggor eller betäckta gyltor, inklusive smågrisar upp till tolv veckors ålder,
5. tio slaktsvin, obetäckta gyltor eller avelsgaltar, tolv veckor eller äldre,
6. en häst, inklusive föl upp till sex månaders ålder,
7. tio minkhonor för avel, inklusive valpar upp till åtta månaders ålder och avelshannar,
8. etthundra kaniner,
9. etthundra värphöns eller kycklingmödrar, sexton veckor eller äldre, 10. tvåhundra unghöns upp till sexton veckors ålder, 11. tvåhundra slaktkycklingar, 12. etthundra kalkoner, gäss eller ankor, inklusive kycklingar och ungar upp till en veckas ålder, 13. femton strutsfåglar av arterna struts, emu eller nandu, inklusive kycklingar upp till en veckas ålder, 14. tio får eller getter, sex månader eller äldre, 15. fyrtio lamm eller killingar upp till sex månaders ålder, eller 16. i fråga om andra djurarter, det antal djur som har en årlig sammanlagd utsöndring motsvarande 100 kilogram kväve eller 13 kilogram fosfor i färskt träck eller urin. Vid beräkningen av antalet djur enligt första stycket 16 ska det alternativ av kväve eller fosfor väljas som ger det lägsta antalet djur.
1.21 Nationell
SOU 2024:98 Författningsförslag
257
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
Anmälningsplikten gäller inte om verksamheten är tillstånds- eller granskningspliktig i enlighet med bilaga 1,2 eller 3 till miljöprövningsförordningen eller endast avser renskötsel.
Utvinning, brytning och bearbetning av torv, olja, gas, kol, malm, mineral, berg, naturgrus och annat
2. Anläggning för sortering eller krossning av berg, naturgrus eller andra jordarter
1. inom område som omfattas av detaljplan eller områdesbestämmelser, eller
2. utanför område som omfattas av detaljplan eller områdesbestämmelser, om verksamheten bedrivs på samma plats under en längre tid än trettio kalenderdagar under en tolvmånadersperiod.
10.60 Nationell
3. Anläggning för framställning, bearbetning eller omvandling av bränsle eller bränsleprodukt som baseras på mer än 500 ton torv per kalenderår.
10.60 Nationell
4. Anläggning för rostning eller sintring av metallhaltig malm för provändamål.
13.30 Nationell
Trävaror
5. Anläggning för behandling av trä och träprodukter med kemikalier med en produktion av högst 75 kubikmeter behandlat trä eller träprodukter per dygn eller högst 18 750 kubikmeter behandlat trä eller träprodukter per kalenderår. Anmälningsplikten gäller inte om verksamheten endast avser behandling mot blånadssvamp.
20.10 Nationell
6. Sågverk eller annan anläggning för tillverkning av träprodukter genom sågning, hyvling eller svarvning för en produktion av mer än 6 000 kubikmeter per kalenderår som inte omfattas av bilaga 1,2 eller 3 till miljöprövningsförordningen.
20.30 Nationell
7. Anläggning för framställning eller bearbetning av träbaserat bränsle, eller av bränsle-produkter som är baserade på skogs- eller jordbruksprodukter, i form av
1. träull, trämjöl, flis, spån eller liknande, baserad på mer än 1 000 kubikmeter fast mått eller 3 000 kubikmeter löst mått råvara per kalenderår, eller
2. pellets eller briketter, baserad på mer än 5 000 kubikmeter råvara per kalenderår. Anmälningsplikten gäller inte tillfällig flisning.
20.40 Nationell
Författningsförslag SOU 2024:98
258
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
8. Anläggning för tillverkning av
1. fanér eller plywood, eller
2. högst 600 kubikmeter per dygn eller högst 150 000 kubikmeter per kalenderår av OSB-skivor, träfiberskivor, spånskivor eller andra produkter av spån.
20.60 Nationell
9. Anläggning för lagring av
1. mer än 2 000 kubikmeter timmer fast mått under bark (m³ fub), om lagringen sker på land utan vattenbegjutning,
2. mer än 500 kubikmeter timmer fast mått under bark (m³ fub), om lagringen sker på land med vattenbegjutning, eller
3. mer än 500 kubikmeter timmer fast mått under bark (m³ fub) i vatten.
20.75 Nationell
10. Anläggning för lagring av timmer som inte sker i eller nära vattentäkt, om lagringen har pågått mer än sex veckor, behövs med anledning av storm eller orkan och omfattar
1. mer än 20 000 kubikmeter timmer fast mått under bark (m³ fub) på land med begjutning av vatten, eller
2. mer än 10 000 kubikmeter timmer fast mått under bark (m³ fub) i vatten.
20.90 Nationell
11. Anläggning för behandling av trä och träprodukter mot blånadssvamp.
20.91 Nationell
Fotografisk och grafisk produktion
12. Rulloffsettryckeri där tryckning sker med heatsetfärg.
22.10 Nationell
13. Anläggning med tillverkning av metallklichéer.
22.20 Nationell
14. Anläggning
1. utan utsläpp av processavloppsvatten där mer än 50 000 kvadratmeter fotografiskt material i form av film eller papperskopior framkallas per kalenderår, eller
2. med utsläpp av processavloppsvatten där mer än 5 000 kvadratmeter fotografiskt material i form av film eller papperskopior framkallas per kalenderår.
22.35 Nationell
Stenkolsprodukter, raffinerade petroleumprodukter och kärnbränsle
15. Anläggning för tillverkning av grafit som inte omfattas av bilaga 1, 2 eller 3 till miljöprövningsförordningen.
23.14 Nationell
SOU 2024:98 Författningsförslag
259
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
16. Anläggning för tillverkning av produkter ur kol som inte omfattas av bilaga 1, 2 eller 3 till miljöprövningsförordningen.
23.21 Nationell
Kemiska produkter
17. Anläggning för att genom kemiska eller biologiska reaktioner yrkesmässigt tillverka organiska eller oorganiska ämnen, i försöks-, pilot- eller laboratorieskala eller annan icke industriell skala.
24.44 Nationell
18. Anläggning för att genom endast fysikaliska processer, i försöks-, pilot- eller laboratorieskala eller annan icke industriell skala, yrkesmässigt tillverka
1. sprängämnen,
2. pyrotekniska artiklar,
3. ammunition,
4. mer än 10 ton färg eller lack per kalenderår,
5. mer än 10 ton rengöringsmedel eller kroppsvårds-, kosmetik- eller hygienprodukter per kalenderår, eller
6. andra kemiska produkter.
24.47 Nationell
Gummi- och plastvaror
19. Anläggning för flamlaminering med plast.
25.40 Nationell
Metall- och plastytbehandling, avfettning och färgborttagning
20. Anläggning för termisk ytbehandling i form av varmdoppning eller termisk sprutning med en metallförbrukning av mer än 2 ton per kalenderår.
28.50 Nationell
21. Anläggning för att med kemiska eller termiska metoder yrkesmässigt ta bort lack eller färg.
28.85 Nationell
Elektriska artiklar
22. Anläggning för att tillverka elektrisk tråd eller elektrisk kabel.
31.60 Nationell
Förbrukning av organiska lösningsmedel
23. Anläggning där organiska lösningsmedel förbrukas per kalenderår med mer än 500 kilogram i lackering av vägfordon till följd av reparation, underhåll eller dekoration som sker utanför tillverkningsanläggningar.
39.35 Nationell
24. Anläggning där det per kalenderår förbrukas
1. mer än 1 ton halogenerade organiska lösningsmedel, eller
2. mer än totalt 5 ton organiska lösningsmedel.
39.50 Nationell
Författningsförslag SOU 2024:98
260
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung Gas- och vätskeformiga bränslen, el, värme och kyla
25. Anläggning som genom anaerob biologisk behandling av stallgödsel, grödor eller annat biologiskt material producerar biogas. Gäller även om stallgödseln är avfall och även om det material som inte är stallgödsel består av högst 500 ton icke-farligt avfall per kalenderår.
40.03 Nationell
26. Anläggning för att uppgradera eller för att på annat sätt än genom anaerob biologisk behandling tillverka gas eller vätskeformigt bränsle. Gäller inte verksamhet som omfattas av bilaga 1, 2 eller 3 till miljöprövningsförordningen.
40.16 Nationell
27. Värmepump eller kylanläggning för uttag eller tillförsel av värmeenergi från mark, vattenområde, grundvatten eller avloppsvatten för en uttagen eller tillförd effekt av mer än 10 megawatt.
40.110 Nationell
28. Anläggning för lagring av värme i mark, vattenområde eller i grundvatten för en tillförd energimängd av mer än 3 000 megawattimmar.
40.03 Nationell
Tankrengöring
29. Anläggning för rengöring av cisterner, tankar eller fat som används för förvaring eller för transport av kemiska produkter.
74.15 Nationell
Hälso- och sjukvård
30. Sjukhus med fler än 200 vårdplatser.
85.10 Nationell
Avfall
31. Avvattning av icke-farligt eller farligt avfall, om mängden avfall som behandlas är högst 2 000 ton per kalenderår.
90.375 Nationell
Skjutfält, skjutbanor och sportanläggningar
32. Skjutbana som är stadigvarande inrättad för skjutning utomhus med skarp ammunition till finkalibriga vapen (kaliber mindre än 20 millimeter) för mer än 5 000 skott per kalenderår.
92.20 Nationell
Begravningsverksamhet
33. Krematorium.
93.20 Nationell
Övriga verksamheter
34. Anläggning för tillverkning av mer än 5 ton kalk, krita eller kalkprodukter per kalenderår.
26.100 Nationell
35. Anläggning för tillverkning av mer än 500 ton
1. betong eller lättbetong per kalenderår, eller
2. varor av betong, lättbetong eller cement per kalenderår.
26.110 Nationell
SOU 2024:98 Författningsförslag
261
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
36. Anläggning för tillverkning av mer än 500 ton varor av gips per kalenderår.
26.120 Nationell
37. Asfaltverk eller oljegrusverk
1. som ställs upp inom område med detaljplan eller områdesbestämmelser, eller
2. som ställs upp utanför område med detaljplan eller områdesbestämmelser i mer än 90 kalenderdagar under en tolvmånaders-period.
26.150 Nationell
38. Anläggning för tillverkning av varor av asfalt.
26.160 Nationell
39. Blästring av mer än 500 kvadratmeter yta.
28.71 Nationell
40. Anläggning för tvättning av
1. fler än 5 000 personbilar per kalenderår,
2. fler än 100 tåg eller flygplan per kalenderår,
3. fler än 500 tågvagnar eller lok per kalenderår, eller
4. fler än 1 000 andra motordrivna fordon per kalenderår.
50.11 Nationell
41. Anläggning där det per kalenderår hanteras
1. mer än 1 000 kubikmeter flytande motor-bränsle, eller
2. mer än 1 miljon normalkubikmeter gas avsedd som motorbränsle.
50.20 Nationell
42. Kemiska eller biologiska laboratorier med en total golvyta som är större än 5 000 kvadratmeter. Gäller inte laboratorier som
1. ingår i verksamhet som är tillstånds- eller granskningspliktig enligt bilaga 1, 2 eller 3 till miljöprövningsförordningen
2. är tillstånds- eller anmälningspliktiga enligt 13 kap. miljöbalken, eller
3. ingår i utbildningslokaler som är anmälningspliktiga enligt 38 § förordningen om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd.
73.10 Nationell
43. Anläggning för sterilisering av sjukvårdsartiklar, om etylenoxid används som steriliseringsmedel.
85.20 Nationell
44. Tvätteri för mer än 2 ton tvättgods per dygn. Gäller inte om utsläpp av vatten från verksamheten leds till ett avloppsreningsverk som är tillstånds- eller granskningspliktigt i enlighet med bilaga 1 eller 3 till miljöprövningsförordningen.
93.10 Nationell
45.Konvertera smittförande avfall på ett sjukhus.
90.382 Nationell
Författningsförslag SOU 2024:98
262
1.36 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1998:901 ) om verksamhetsutövares egenkontroll
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll att 1 och 9 §§ ska ha följande lydelse
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Denna förordning gäller för den, som yrkesmässigt bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder, som omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt 9 eller 11–14 kap. miljöbalken.
Denna förordning gäller för den, som yrkesmässigt bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder, som omfattas av tillstånds-, gransk-
nings- anmälnings- eller registreringsplikt enligt 9, 11–14 eller 20 kap. miljöbalken.
Naturvårdsverket får meddela föreskrifter om att kraven i denna förordning skall gälla för vissa slag av yrkesmässigt bedrivna verksamheter som inte omfattas av
anmälnings- eller tillståndsplikt en-
ligt första stycket.
Naturvårdsverket får meddela föreskrifter om att kraven i denna förordning ska gälla för vissa slag av yrkesmässigt bedrivna verksamheter som inte omfattas av
tillstånds-, gransknings- anmälnings- eller registreringsplikt en-
ligt första stycket.
9 §
Naturvårdsverket får meddela föreskrifter om hur den som bedriver en miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken ska utöva sådan kontroll som avses i 26 kap. 19 § miljöbalken.
Naturvårdsverket får meddela föreskrifter om hur den som bedriver en miljöpåverkande verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken ska utöva sådan kontroll som avses i 26 kap. 19 § miljöbalken.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
SOU 2024:98 Författningsförslag
263
1.37 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1998:904 ) om anmälan för samråd
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:904) om anmälan för samråd att 6 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 §1
Den som i enlighet med gällande bestämmelser har underrättat Skogsstyrelsen om avverkning som skall äga rum på hans mark, om uttag av skogsbränsle eller om sådan dikning i samband med avverkning som inte kräver
tillstånd enligt 11 kap.miljöbalkenskall anses ha gjort anmälan för
samråd för åtgärden enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.
Den som i enlighet med gällande bestämmelser har underrättat Skogsstyrelsen om avverkning som ska äga rum på hans mark, om uttag av skogsbränsle eller om sådan dikning i samband med avverkning som inte kräver
miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 20 kap. 6 §
miljöbalkenska anses ha gjort anmälan för samråd för åtgärden enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.
Den som enligt gällande bestämmelser har underrättat länsstyrelsen om att jordbruksmark
skall tas ur jordbruksproduktion skall anses ha gjort anmälan för
samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken beträffande sådant arbetsföretag för vilket marken tas i anspråk.
Den som enligt gällande bestämmelser har underrättat länsstyrelsen om att jordbruksmark
ska tas ur jordbruksproduktion ska anses ha gjort anmälan för
samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken beträffande sådant arbetsföretag för vilket marken tas i anspråk.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
1 Senaste lydelse 2005:1155.
Författningsförslag SOU 2024:98
264
1.38 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1998:1398 ) om vattenverksamheter
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:1398) om vattenverksamheter
dels att 1, 5, 8–11, 18, 24–44 §§ ska upphöra att gälla,
dels att 2, 7, 12–15, 19 och 23 §§ ska ha följande lydelse,
dels att en ny paragraf, 19 a §, ska införas.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §1
Om ett mål eller ärende rör sådan vattenverksamhet som avses i 4 kap. 6 § andra stycket miljöbalken, ska Havs- och vattenmyndigheten samråda med länsstyrelsen och tillsynsmyndigheten. Samråd ska också ske i andra mål och ärenden som är av sådant slag som anges i 1 § denna
förordning.
Om ett ärende rör sådan vattenverksamhet som avses i 4 kap. 6 § andra stycket miljöbalken, Havs- och vattenmyndigheten samråda med länsstyrelsen och tillsynsmyndigheten. Samråd ska också ske i andra mål och ärenden som är av sådant slag som anges i 8 kap. 2 § miljöprövning-
7 §2
När en markavvattningssakkunnig förordnas, ska mark- och
miljödomstolen underrätta Statens
jordbruksverk om förordnandet. Om det endast är fråga om avvattning av skogsmark, ska i stället Skogsstyrelsen underrättas.
När en markavvattningssakkunnig förordnas, ska Miljöpröv-
ningsmyndigheten underrätta Sta-
tens jordbruksverk om förordnandet. Om det endast är fråga om avvattning av skogsmark, ska i stället Skogsstyrelsen underrättas.
12 §3
När domstolen vid tillstånd till
vattenverksamhet har beslutat om
inlösen av en del av fastighet och beslutet har vunnit laga kraft,
skall domstolen utan dröjsmål till
När prövningsmyndigheten har beslutat om inlösen av en del av fastighet och beslutet har fått laga kraft, ska myndigheten utan dröjsmål till lantmäterimyndigheten
1 Senaste lydelse 2024:977. 2 Senaste lydelse 2010:961. 3 Senaste lydelse 2000:332.
SOU 2024:98 Författningsförslag
265
lantmäterimyndigheten sända dels en karta med beskrivning som
avses i 22 kap. 24 § miljöbalken,
dels ett utdrag av beslutet där det framgår vilket område som löses in. På kartan skall det intygas att den har utgjort grund för beslutet om inlösen.
sända dels en karta med beskrivning över området samt dess grän-
ser ha utmärkts i den ordning som gäller för fastighetsbildning, dels
ett utdrag av beslutet där det framgår vilket område som löses in. På kartan ska det intygas att den har utgjort grund för beslutet om inlösen.
När inlösen som avses i första stycket är fullbordad, skall länsstyrelsen genast underrätta lantmäterimyndigheten om detta.
När inlösen som avses i första stycket är fullbordad, ska länsstyrelsen genast underrätta lantmäterimyndigheten om detta.
13 §4
Domstolen skall för anteck-
ning i fastighetsregistrets allmänna del skriftligen underrätta lantmäterimyndigheten om det förordnande som avses i 11 kap. 20 § första stycket miljöbalken.
Miljöprövningsmyndigheten ska för anteckning i fastighets-
registrets allmänna del skriftligen underrätta lantmäterimyndigheten om det förordnande som avses i 11 kap. 20 § första stycket miljöbalken.
14 §5
Domstolen och länsstyrelsen skall för anteckning i fastighets-
registrets allmänna del skriftligen underrätta lantmäterimyndigheten om ett förordnande enligt 1 kap. 3 § expropriationslagen (1972:719) att en inskriven särskild rättighet
skall bestå eller upphöra.
Miljöprövningsmyndigheten ska för anteckning i fastighets-
registrets allmänna del skriftligen underrätta lantmäterimyndigheten om ett förordnande enligt 1 kap. 3 § expropriationslagen (1972:719) att en inskriven särskild rättighet
ska bestå eller upphöra.
15 §6
Länsstyrelsen skall för anteckning i fastighetsregistret allmänna del skriftligen underrätta lant-
Länsstyrelsen ska för anteckning i fastighetsregistret allmänna del skriftligen underrätta lant-
4 Senaste lydelse 2000:332. 5 Senaste lydelse 2000:332. 6 Senaste lydelse 2000:332.
Författningsförslag SOU 2024:98
266
mäterimyndigheten om att inlösen av mark vid tillstånd till vattenverksamhet är fullbordad.
mäterimyndigheten om att inlösen av mark vid miljötillstånd
eller igångsättningsbesked till vat-
tenverksamhet är fullbordad.
19 §7
I stället för tillståndsplikt enligt11 kap. 9 § miljöbalken gäller att en vattenverksamhet inte får påbörjas innan den har anmälts hos tillsynsmyndigheten, om verksamheten innebär
I stället för granskningsplikt enligt 2 kap. 2 § andra stycket miljö-
gäller att en vattenverksamhet inte får påbörjas innan den har anmälts hos tillsynsmyndigheten, om verksamheten innebär
1. anläggande av våtmark där vattenområdet har en yta som inte överstiger 5 hektar,
2. uppförande av en anläggning, fyllning eller pålning i ett vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattendraget uppgår till högst 500 kvadratmeter,
3. uppförande av en anläggning, fyllning eller pålning i ett annat vattenområde än vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattenområdet uppgår till högst 3 000 kvadratmeter,
4. grävning, schaktning, muddring, sprängning eller annan liknande åtgärd i ett vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattendraget uppgår till högst 500 kvadratmeter,
5. grävning, schaktning, muddring, sprängning eller annan liknande åtgärd i ett annat vattenområde än vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattenområdet uppgår till högst 3 000 kvadratmeter,
6. byggande av en bro eller anläggande eller byte av en trumma i ett vattendrag med en medelvattenföring som uppgår till högst 1 kubikmeter per sekund,
7. omgrävning av ett vattendrag med en medelvattenföring som uppgår till högst 1 kubikmeter per sekund, om åtgärden inte är att hänföra till markavvattning,
8. nedläggning eller byte av en kabel, ett rör eller en ledning i ett vattenområde,
7 Senaste lydelse 2007:168.
SOU 2024:98 Författningsförslag
267
9. bortledande av högst 600 kubikmeter ytvatten per dygn från ett vattendrag, dock högst 100 000 kubikmeter per år, eller utförande av anläggningar för detta,
10. bortledande av högst 1 000 kubikmeter ytvatten per dygn från ett annat vattenområde än vattendrag, dock högst 200 000 kubikmeter per år, eller utförande av anläggningar för detta,
11. utrivning av en vattenanläggning som tillkommit till följd av en verksamhet enligt 1–10,
12. ändring av en anmäld vattenverksamhet enligt 1–10, eller
12. ändring av en anmäld vattenverksamhet enligt 1–10 om änd-
ringen kan antas påverka människors hälsa eller miljön negativt,
eller
13. ändring av en tillstånds-
prövad vattenverksamhet, om änd-
ringen är en anmälningspliktig verksamhet enligt 1–10.
13. ändring av en vattenverksamhet som har miljötillstånd eller
igångsättningsbesked, om ändringen
är en anmälningspliktig verksamhet enligt 1–10.
19 a §
Trots 19 § krävs inte en anmälan
1. om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena,
2. om vattenverksamheten omfattas av miljötillstånd eller igångsättningsbesked,
3. om vattenverksamheten prövats och omfattas av en väg- eller järnvägsplan,
4. för rensningar för att bibehålla vattnets djup eller läge eller för att omedelbart återställa ett vattendrag som har vikit från sitt förra läge eller som på något annat sätt har förändrat sitt lopp,
Författningsförslag SOU 2024:98
268
5. för vattentäkt för husbehovsförbrukningen eller värmeförsörjningen för en en- eller tvåfamiljsfastighet,
6. för vattentäkt för en jordbruksfastighets husbehovsförbrukning eller värmeförsörjning om bortledandet uppgår till högst
a) tio kubikmeter yt- eller grundvatten per dygn på Gotland eller Öland, eller
b) 25 kubikmeter yt- eller grundvatten per dygn på en annan plats än Gotland eller Öland.
Om arbeten enligt första stycket 4 berör en fastighet som tillhör någon annan, ska fastighetsägaren alltid underrättas innan arbetena påbörjas. Om fisket kan skadas, ska anmälan om de planerade arbetena göras till länsstyrelsen innan arbetena påbörjas.
23 §8
När anmälningsärendet är tillräckligt utrett, skall tillsynsmyndigheten
När anmälningsärendet är tillräckligt utrett, ska tillsynsmyndigheten
1. besluta om de förbud för verksamhetsutövaren som behövs enligt miljöbalken,
2. förelägga verksamhetsutövaren att
a) vidta de försiktighetsmått som behövs enligt miljöbalken, eller
b) ansöka om tillstånd enligt 11 kap. 9 § miljöbalken, om det behövs med hänsyn till verksamhetens påverkan på miljön eller enskilda intressen, eller
b) ansöka om igångsättnings-
besked enligt 20 kap. 6 § miljöbalken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 20 kap. 6 §
miljöbalken, om det behövs med hänsyn till verksamhetens påver-
8 Senaste lydelse 2007:168.
SOU 2024:98 Författningsförslag
269
kan på miljön eller enskilda intressen, eller
3. om det inte behövs något förbud eller föreläggande enligt 1 och 2, underrätta den som har gjort anmälan om att ärendet inte föranleder någon åtgärd från myndighetens sida.
Vid bedömningen av verksamhetens påverkan på enskilda intressen skall tillsynsmyndigheten särskilt beakta om det i ärendet finns ett yrkande om
Vid bedömningen av verksamhetens påverkan på enskilda intressen ska tillsynsmyndigheten särskilt beakta om det i ärendet finns ett yrkande om
1. särskild tvångsrätt enligt 28 kap. 10 § miljöbalken,
2. ersättning enligt 31 kap. 16 § miljöbalken, eller
3. inlösen enligt 31 kap. 17 § miljöbalken.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
3. De nya bestämmelserna tillämpas inte vid prövning av tillståndspliktig vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel om verksamheten omfattas av en sådan nationell plan för moderna miljövillkor som avses i 11 kap. 28 § miljöbalken.
Författningsförslag SOU 2024:98
270
1.39 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2001:512 ) om deponering av avfall
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2001:512) om deponering av avfall att 35, 36 och 40 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
35 §1
Bestämmelser om tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet finns i 9 kap. miljöbalken, förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd samt miljöprövningsförordningen (2013:251).
Bestämmelser om tillståndsprövning av miljöpåverkande verksamhet finns i 20 kap. miljöbalken, förordningen (1998:899) om miljö-
påverkande verksamhet och hälso-
skydd samt miljöprövningsförordningen (2013:251).
36 §
En ansökan om tillstånd till deponeringsverksamhet skall, utöver vad som anges i 22 kap. 1 § miljöbalken, alltid innehålla
En ansökan om miljötillstånd
eller igångsättningsbesked till de-
poneringsverksamhet ska, utöver vad som anges i 20 kap. 10 § miljöbalkenoch föreskrifter med-
delad med stöd av den paragrafen,
alltid innehålla
1. uppgift om verksamhetsutövarens identitet,
2. en beskrivning av vilka avfallsslag och de totala mängder avfall som skall deponeras,
2. en beskrivning av vilka avfallsslag och de totala mängder avfall som ska deponeras,
3. en beskrivning av platsen, inklusive dess geologiska och hydrogeologiska egenskaper,
4. en plan för avslutning och efterbehandling, och
5. en redovisning av hur verksamhetsutövaren avser att säkerställa att de skyldigheter som följer av denna förordning eller de föreskrifter som meddelats med stöd av förordningen kommer att uppfyllas.
1 Senaste lydelse 2013:264.
SOU 2024:98 Författningsförslag
271
40 §2
Om tillsynsmyndigheten bedömer att de åtgärder som anges i anpassningsplanen eller avslutningsplanen är tillräckliga för att följa bestämmelserna i denna förordning och föreskrifter som meddelats med stöd av förordningen, ska myndigheten godkänna planen. Det som sägs i 31 § andra stycket om tillståndsmyndighet ska här i stället avse tillsynsmyndigheten.
Om tillsynsmyndigheten bedömer att en åtgärd enligt planen kräver ett sådant tillstånd som
avses i 9 kap. 6 §miljöbalken, ska
myndigheten ange detta i sitt beslut. Om åtgärderna inte bedöms
vara tillståndspliktiga, ska tillsyns-
myndigheten i sitt beslut ange när åtgärderna ska vara genomförda.
Om tillsynsmyndigheten bedömer att en åtgärd enligt planen kräver ett miljötillstånd eller igång-
sättningsbesked enligt 20 kap. miljöbalken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 20 kap.
miljöbalken, ska myndigheten ange detta i sitt beslut. Om åtgärderna inte bedöms omfattas
av tillståndsplikt eller granskningsplikt, ska tillsynsmyndig-
heten i sitt beslut ange när åtgärderna ska vara genomförda.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
2 Senaste lydelse 2013:264.
Författningsförslag SOU 2024:98
272
1.40 Förslag till förordning om ändring i vattenförvaltningsförordningen (2004:660)
Härigenom föreskrivs i fråga om vattenförvaltningsförordningen (2004:660) att 4 kap. 14 § och 6 kap. 5 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 kap.
14 §
När vattenmyndigheten har tagit del av en sådan utredning som avses i 22 kap. 13 § första stycket 1 miljöbalken eller informerats om att en verksamhet eller åtgärd har tillåtits enligt 11 §, ska vattenmyndigheten fatta de beslut om förvaltningen av vattenmiljön som utredningen eller tillåtandet föranleder.
När vattenmyndigheten har tagit del av en sådan utredning som avses i 20 kap. 24 § första stycket 1 miljöbalken eller informerats om att en verksamhet eller åtgärd har tillåtits enligt 11 §, ska vattenmyndigheten fatta de beslut om förvaltningen av vattenmiljön som utredningen eller tillåtandet föranleder.
Om vattenmyndigheten finner att det inte finns förutsättningar för att ändra en miljökvalitetsnorm i enlighet med en sådan redogörelse som avses i 22 kap.
13 § andra stycket miljöbalken,
ska vattenmyndigheten
1. anmäla detta till regeringen och i anmälan redovisa sin bedömning, det som kommit fram i ändringsfrågan och de skäl som talar för respektive emot en ändring,
2. informera den som har begärt vattenmyndighetens yttrande om att ändringsfrågan har anmälts till regeringen, och
Om vattenmyndigheten finner att det inte finns förutsättningar för att ändra en miljökvalitetsnorm i enlighet med en sådan redogörelse som avses i 20 kap.
24 § andra stycket miljöbalken,
ska vattenmyndigheten
1. anmäla detta till regeringen och i anmälan redovisa sin bedömning, det som kommit fram i ändringsfrågan och de skäl som talar för respektive emot en ändring,
2. informera den som har begärt vattenmyndighetens yttrande om att ändringsfrågan har anmälts till regeringen, och
SOU 2024:98 Författningsförslag
273
3. avvakta med sitt slutliga yttrande till dess regeringen har beslutat i ändringsfrågan
3. avvakta med sitt slutliga yttrande till dess regeringen har beslutat i ändringsfrågan
6 kap.
5 §1
Ett åtgärdsprogram för vattendistrikt ska bland annat innehålla
1. åtgärder för inrättande av vattenskyddsområden eller för att på annat sätt skydda dricksvatten,
2. åtgärder för att i den mån det är behövligt åstadkomma omprövning av tillstånd till eller villkor för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet,
2. åtgärder för att i den mån det är behövligt åstadkomma omprövning av tillstånd till eller villkor för miljöpåverkande verksamhet och vattenverksamhet,
3. åtgärder för att upptäcka och beivra brott mot bestämmelser till skydd för vatten,
4. åtgärder för att hindra eller reglera diffusa utsläpp av förorenande ämnen,
5. åtgärder för att förebygga eller begränsa att föroreningar indirekt tillförs grundvatten,
6. åtgärder för att motverka alla andra betydande negativa konsekvenser för vattenmiljön, särskilt de åtgärder som behövs för att nödvändig ekologisk status eller god ekologisk potential ska kunna nås när det gäller vattenförekomsters hydromorfologiska förhållanden, och
7. de föreskrifter eller förslag till föreskrifter som behövs för att övriga åtgärder ska kunna genomföras.
Åtgärdsprogrammet ska därutöver innehålla sådana åtgärder och hänvisningar till övrig lagstiftning som avses i artikel 11.3, 11.4 och 11.6 i direktiv 2000/60/EG.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
1 Senaste lydelse 2008:983
Författningsförslag SOU 2024:98
274
1.41 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2004:675 ) om omgivningsbuller
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2004:675) om omgivningsbuller att 18 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
18 §1
Trafikverket och de kommuner som avses i 3 § ska
1. samarbeta med varandra samt med Transportstyrelsen och de myndigheter som enligt miljötillsynsförordningen (2011:13) utövar tillsyn över miljöfarlig verksamhet så att Trafikverket och kommunerna kan fullgöra sina skyldigheter enligt denna förordning, och
1. samarbeta med varandra samt med Transportstyrelsen och de myndigheter som enligt miljötillsynsförordningen (2011:13) utövar tillsyn över miljöpåverkande verksamhet så att Trafikverket och kommunerna kan fullgöra sina skyldigheter enligt denna förordning, och
2. samarbeta med Naturvårdsverket så att verket kan fullgöra sin rapportering till Europeiska kommissionen enligt 16 § och till regeringen enligt 17 §.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
1 Senaste lydelse 2012:51.
SOU 2024:98 Författningsförslag
275
1.42 Förslag till förordning om ändring i naturgasförordningen (2006:1043)
Härigenom föreskrivs i fråga om naturgasförordningen (2006:1043) att 6 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 §1
En ansökan enligt 4 eller 5 § ska vara skriftlig och ges in till Energimarknadsinspektionen. Utöver det som följer av 4 och 5 §§ ska ansökan innehålla
1. en teknisk beskrivning av den planerade ledningen, stationen eller anläggningen samt en kostnadsberäkning,
2. en karta över ledningens föreslagna sträckning eller stationens eller anläggningens föreslagna placering samt en beskrivning av den mark som behöver tas i anspråk för ledningen, stationen eller anläggningen,
3. bestyrkta förteckningar över ägare och innehavare av fastigheter över vilka ledningen avses dras fram eller på vilka stationen eller anläggningen avses placeras eller av fastigheter som på annat sätt behövs för anläggningen,
4. uppgift om de överenskommelser som träffats om upplåtelse av mark för ledningen, stationen eller anläggningen eller de hinder som finns mot sådana överenskommelser,
5. en redogörelse för sökandens organisation,
6. en redogörelse för hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken följs, och
7. den miljökonsekvensbeskrivning som krävs enligt 2 kap. 7 § andra stycket 2 eller 3naturgaslagen (2005:403).
7. den miljökonsekvensbeskrivning som krävs enligt 2 kap. 7 § andra stycket 2 naturgaslagen (2005:403).
I en beskrivning enligt första stycket 1 ska det finnas en ritning över ledningens, stationens eller anläggningens konstruktion och dess anslutning till naturgasledningar.
1 Senaste lydelse 2017:1036.
Författningsförslag SOU 2024:98
276
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
SOU 2024:98 Författningsförslag
277
1.43 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2007:215 ) om undantag från kravet på nätkoncession enligt ellagen (1997:857)
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:215) om undantag från kravet på nätkoncession enligt ellagen (1997:857) att 22 a § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
22 a §1
Ett internt nät får byggas och användas utan nätkoncession, om det
1. inom ett avgränsat område dras
a) mellan flera anläggningar för produktion av el som har en gemensam anslutning till elnätet, eller
b) från flera anläggningar för produktion av el till en gemensam anslutning till elnätet förutsatt att anslutningsledningen är kort, eller
2. används för överföring av lokalkraft mellan närliggande produktions- och överföringsanläggningar.
Ett område som omfattas av ett tillstånd enligt miljöbalken för en verksamhet som avses i 21 kap.
13–15 §§ miljöprövningsförord-
ningen (2013:251) ska anses vara ett sådant avgränsat område som avses i första stycket 1 a eller 1 b.
Ett område som omfattas av ett miljötillstånd eller igångsätt-
ningsbesked enligt miljöbalken
för anläggningar för utnyttjande
av vindkraft för energiproduktion (grupper av vindkraftverk) ska an-
ses vara ett sådant avgränsat område som avses i första stycket 1 a eller 1 b.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
1 Senaste lydelse 2021:976.
Författningsförslag SOU 2024:98
278
1.44 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2007:667 ) om allvarliga miljöskador
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:667) om allvarliga miljöskador att 23 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
23 §1
Den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd inom jordbruket, skogsbruket, rennäringen eller yrkesfisket eller som utgör väghållning, är ansvarig för avhjälpande enligt 10 kap.5 och 12–14 §§miljöbalken endast om
1. det på grund av verksamhetsutövarens fel eller försummelse har uppstått en allvarlig miljöskada på en art eller livsmiljö, eller
2. skadan har orsakats av
a) en verksamhet som är tillståndspliktig enligt förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd eller miljöprövningsförordningen (2013:251),
2. skadan har orsakats av
a) en miljöpåverkande verksamhet som är tillståndspliktig enligt förordningen (1998:899) om
miljöpåverkande verksamhet och
hälsoskydd eller tillstånds- eller
granskningsplikt enligt 2 kap.
b) en verksamhet som är till-
ståndspliktig enligt 11 kap. miljö-
balken och som avser uppförande, ändring, lagning och utrivning av dammar eller andra anläggningar i vattenområden, bortledande av vatten från vattenområden eller bortledande av grundvatten och utförande av anläggningar för detta,
b) en vattenverksamhet som är
tillstånds- eller granskningspliktig enligt 2 kap. miljöprövningsförordningenoch som avser uppförande,
ändring, lagning och utrivning av dammar eller andra anläggningar i vattenområden, bortledande av vatten från vattenområden eller bortledande av grundvatten och utförande av anläggningar för detta,
c) sådan innesluten användning och avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer som avses i 13 kap. miljöbalken,
1 Senaste lydelse 2013:267.
SOU 2024:98 Författningsförslag
279
d) hantering av en kemisk produkt eller bioteknisk organism enligt 14 kap. miljöbalken,
e) transport av farligt gods eller överlämnande av farligt gods till någon annan för transport som omfattas av lagen (2006:263) om transport av farligt gods, eller
f) gränsöverskridande avfallstransport inom, till eller från Europeiska unionen som kräver ett godkännande eller som är förbjuden enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av den 14 juni 2006 om transport av avfall.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
Författningsförslag SOU 2024:98
280
1.45 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2010:1770 ) om geografisk miljöinformation
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2010:1770) om geografisk miljöinformation att 3 kap. 19, 21 och 24 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
19 §1
För anläggningar för hantering av avloppsvatten, anläggningar för avfallshantering, anläggningar för energiförsörjning, anläggningar för vattenförsörjning, räddningstjänstens anläggningar, skolor, sjukhus och andra allmännyttiga och offentliga tjänster ska informationsansvar fullgöras av
1. Inspektionen för vård och omsorg i fråga om hem för vård eller behandling, äldreboende, sjukhus och vårdcentraler,
2. länsstyrelsen i fråga om anläggningar och områden för behandling eller hantering av avfall, avloppsvatten eller avloppsslam som omfattas av ett sådant tillstånd eller sådan tillståndsplikt som avses i 9 kap. miljöbalken,
2. länsstyrelsen i fråga om anläggningar och områden för behandling eller hantering av avfall, avloppsvatten eller avloppsslam som omfattas av ett sådant tillstånd eller sådan tillståndsplikt som avses i 9 kap. miljöbalkeneller
sådant miljötillstånd eller igångsättningsbesked eller sådan tillståndsplikt eller granskningsplikt för miljöpåverkande verksamhet som avses i 20 kap. 6 § miljöbalken,
3. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap i fråga om brandstationer, skyddsrum och ljudsändare för utomhusvarning,
4. Statens skolverk i fråga om skolenheter för förskoleklass, grundskolan, specialskolan, sameskolan, anpassade grundskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan,
5. Statistiska centralbyrån i fråga om lokaler för förskolan samt myndighets- och kommunkontor,
1 Senaste lydelse 2022:1616.
SOU 2024:98 Författningsförslag
281
6. Svenska kraftnät i fråga om transmissionsnät för el inklusive anläggningar, och
7. Trafikverket i fråga om de fibernät och kraftledningar som Trafikverket förvaltar samt de telefoner som finns tillgängliga i anslutning till statliga vägar och statliga järnvägar.
21 §2
För verksamheter som avses i 9, 11 eller 12 kap. miljöbalken ska, om inte annat följer av 22 §, informationsansvar fullgöras av
1. länsstyrelsen i fråga om verksamheter som omfattas av ett sådant tillstånd eller sådan till-
ståndsplikt som avses i 9 eller 11 kap.
1. länsstyrelsen i fråga om verksamheter som omfattas av ett sådant tillstånd eller sådan till-
ståndsplikt som avses i 9 kap. miljöbalken eller sådant miljötillstånd eller igångsättningsbesked eller sådan tillståndsplikt eller granskningsplikt som avses i 20 kap. 6 §
2. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap i fråga om verksamheter enligt lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, och
3. Svenska kraftnät i fråga om dammsäkerhet avseende dammar i dammsäkerhetsklass A, B eller C enligt 11 kap. miljöbalken.
24 §3
För områden och andra geografiska enheter som används för rapportering, förvaltas eller regleras på internationell, europeisk, nationell, regional eller lokal nivå avseende vattenavrinning, kustförvaltning, farleder, nitratkänslighet, dricksvattentäkt, avfallsdeponering, avfallsdumpning, buller, gruvprospektering, gruvbrytning eller annat som har relevans från miljöinformationssynpunkt ska informationsansvar fullgöras av
1. Havs- och vattenmyndigheten i fråga om
a) gränser för områden med fredning av fisk eller förbud mot fiske samt andra förvaltningsgränser till skydd för fiskbestånden och miljön,
b) fiskvatten,
2 Senaste lydelse 2016:1192. 3 Senaste lydelse 2018:2114.
Författningsförslag SOU 2024:98
282
c) förvaltningsområden enligt havsmiljöförordningen (2010:1341) samt till förvaltningsområdena hänförliga bedömningsområden föreskrivna av Havs- och vattenmyndigheten med stöd av 20 § havsmiljöförordningen, och
d) sammanställningar av nationellt särskilt värdefulla limniska områden,
2. länsstyrelsen i fråga om miljöriskområden, musselvatten och anläggningar för bortskaffande av avfall som omfattas av ett sådant tillstånd eller sådan tillståndsplikt som avses i 9 kap. miljöbalken,
2. länsstyrelsen i fråga om miljöriskområden, musselvatten och anläggningar för bortskaffande av avfall som omfattas av ett sådant tillstånd eller sådan tillståndsplikt som avses i 9 kap. miljöbalkeneller sådant miljötill-
stånd eller igångsättningsbesked eller sådan tillståndsplikt eller granskningsplikt för miljöpåverkande verksamhet som avses i 20 kap. 6 §miljöbalken,
3. Naturvårdsverket i fråga om
a) områden som omfattas av naturvårdsavtal där Naturvårdsverket eller länsstyrelserna är avtalspart för staten,
b) vattenskyddsområden som omfattas av föreskrifter enligt 7 kap. 22 § miljöbalken,
c) områden som omfattas av ordningsföreskrifter enligt 7 kap. 30 § miljöbalken,
d) områden med förbud mot markavvattning enligt 11 kap. 14 § miljöbalken och 4 § förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter,
e) områden som är känsliga för övergödning enligt rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse, och
f) zoner och tätbebyggelse för utvärdering och säkerställande av luftkvalitet enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50/EG av den 21 maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa,
4. Sjöfartsverket i fråga om reglerade farleder till havs och i större inlandsvatten,
5. Skogsstyrelsen i fråga om naturvårdsavtalsområden där Skogsstyrelsen är avtalspart,
6. Statens jordbruksverk i fråga om
SOU 2024:98 Författningsförslag
283
b) restriktionszoner enligt 4, 4 a och 5 §§epizootilagen (1999:657), 4 § epizootiförordningen (1999:659), 5 § zoonoslagen (1999:658), 3 § zoonosförordningen (1999:660), 7 § lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. samt 6 § 3 förordningen (2006:815) om provtagning på djur, m.m.,
7. Sveriges geologiska undersökning i fråga om
a) områden med tillstånd för prospektering och gruvbrytning,
b) grundvattenförekomster inom vattenförvaltningen, och
8. Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut i fråga om vattenförekomster och vattendistrikt.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
Författningsförslag SOU 2024:98
284
1.46 Förslag till förordning om ändring i plan- och byggförordningen (2011:338)
Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och byggförordningen (2011:338) att 6 kap. 2 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 kap.
2 §1
Trots 1 § krävs det inte bygglov för att anordna, inrätta, uppföra, flytta eller väsentligt ändra
1. en anläggning som avses i 1 § 4 eller 5, om det är fråga om en liten anläggning som är avsedd endast för en viss fastighets behov,
2. ett vindkraftverk som avses i 1 § 6, om verket omfattas av
tillstånd enligt 9 eller 11 kap.
2. ett vindkraftverk som avses i 1 § 6, om verket omfattas av
miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt miljöbalken,
3. en parkeringsplats som avses i 1 § 8, om det på fastigheten finns endast ett eller två enbostadshus eller ett tvåbostadshus och parkeringsplatsen är avsedd uteslutande för fastighetens behov eller om parkeringsplatsen anläggs med stöd av väglagen (1971:948) eller på mark som i detaljplan har avsatts till gata eller väg,
4. en anläggning som avses i 1 § 2, 7 eller 10 och som omfattas av undantag från krav på bygglov i vägplan enligt väglagen eller järnvägsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg,
5. en anläggning som avses i 1 § 2, om det är fråga om en anläggning av liten omfattning i form av en eller flera containrar i omedelbar närhet till en pågående verksamhet inom ett industriområde och anläggningen inte placeras närmare gränsen än 4,5 meter, eller
5. en anläggning som avses i 1 § 2, om det är fråga om en anläggning av liten omfattning i form av en eller flera containrar i omedelbar närhet till en pågående verksamhet inom ett industriområde och anläggningen inte placeras närmare gränsen än 4,5 meter,
1 Senaste lydelse 2017:102.
SOU 2024:98 Författningsförslag
285
6. en anläggning som avses i 1 § 2, om det är fråga om högst två enheter i form av fritidsbåt, husvagn eller husbil som
a) placeras i omedelbar närhet av ett en- eller tvåbostadshus,
b) är av säsongskaraktär,
c) inte placeras närmare gränsen än 4,5 meter, och
d) inte placeras i anslutning till en sådan byggnad eller inom ett sådant bebyggelseområde som avses i 8 kap. 13 § plan- och bygglagen (2010:900).
6. en anläggning som avses i 1 § 2, om det är fråga om högst två enheter i form av fritidsbåt, husvagn eller husbil som
a) placeras i omedelbar närhet av ett en- eller tvåbostadshus,
b) är av säsongskaraktär,
c) inte placeras närmare gränsen än 4,5 meter, och
d) inte placeras i anslutning till en sådan byggnad eller inom ett sådant bebyggelseområde som avses i 8 kap. 13 § plan- och bygglagen (2010:900), eller
7. en transformatorstation som avses i 1 § 10 om anläggningen omfattas av miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 20 kap. miljöbalken .
Åtgärder som avses i första stycket 5 och 6 får vidtas närmare gränsen än 4,5 meter, om de grannar som berörs medger det.
Bestämmelserna i 9 kap.7 och 8 §§plan- och bygglagen (2010:900) om att kommunen får besluta om undantag från krav på bygglov eller om mer långtgående krav gäller även för andra anläggningar än byggnader.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
Författningsförslag SOU 2024:98
286
1.47 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2011:619 ) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2011:619) med instruktion för havs- och vattenmyndigheten att 5 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 §1
Myndigheten ska särskilt
1. ansvara för den centrala tillsynsvägledningen under miljöbalken och samverka med länsstyrelserna för att åstadkomma ett effektivt tillsynsarbete,
2. bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar samt lämna myndighetens synpunkter tidigt i processen,
2. inom sitt ansvarsområde bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar samt lämna myndighetens synpunkter tidigt i processen,
3. delta i miljöprövningar som gäller frågor som är principiellt viktiga eller har stor betydelse för havs- och vattenmiljön eller fisket,
4. vara samlande i vatten- och havsmiljöarbetet genom att samordna vattenmyndigheterna för genomförandet av vattenförvaltningsförordningen (2004:660),
5. arbeta med frågor som rör havsplanering,
6. ha det övergripande ansvaret för fiskerikontrollen och ansvara för genomförandet av landningskontrollen,
7. inom sitt ansvarsområde ansvara för skydd av naturtyper och arter samt andra frågor om biologisk mångfald i sjöar, vattendrag och hav,
8. i samråd med Naturvårdsverket fördela medel för miljöövervakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering och efter samråd med övriga berörda myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av miljöövervakningen samt beskriva och analysera miljötillståndet inom sitt ansvarsområde,
1 Senaste lydelse 2021:190.
SOU 2024:98 Författningsförslag
287
9. ansvara för att samla in grundläggande information om fiskbestånden samt fisket och annat nyttjande i sjöar, vattendrag och hav och särskilt svara för att datainsamling och rådgivning i fråga om fiskbestånden och fisket bedrivs i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/1004 av den 17 maj 2017 om upprättande av en unionsram för insamling, förvaltning och användning av data inom fiskerisektorn och till stöd för vetenskaplig rådgivning rörande den gemensamma fiskeripolitiken och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 199/2008,
10. inom sitt ansvarsområde främja forskning och utvecklingsverksamhet och delta i beredningen av Naturvårdsverkets miljöforskningsanslag till stöd för myndighetens och verkets arbete,
11. göra kunskaper om havs- och vattenmiljön, fisket och myndighetens arbete tillgängliga för myndigheter, allmänhet och andra berörda,
12. ansvara för uppföljning och utvärdering av de statliga bidrag som omfattas av förordningen (1982:840) om statsbidrag till kalkning av sjöar och vattendrag, förordningen (2009:381) om statligt stöd till lokala vattenvårdsprojekt och förordningen (1998:1343) om stöd till fiskevården,
13. följa upp och utvärdera de statliga bidrag som omfattas av viltskadeförordningen (2001:724) när det gäller förebyggande åtgärder och ersättning för skada som orsakas av säl och rapportera sådan uppföljning och utvärdering till Statens jordbruksverk, och
14. samverka med Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Sveriges geologiska undersökning och länsstyrelserna i frågor som har betydelse för bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av havs- och vattenmiljön och för vattenbruket.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
Författningsförslag SOU 2024:98
288
1.48 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2011:1237 ) om miljöprövningsdelegationer
Härigenom föreskrivs att förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer ska upphöra att gälla vid utgången av 2027.
SOU 2024:98 Författningsförslag
289
1.49 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2012:259 ) om miljösanktionsavgifter
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2012:259) att 1 kap. 2 §, 3 kap. 1–4 §§, 12 kap. 4 § och rubriken till 3 kap. ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
2 §1
Förordningen innehåller bestämmelser om miljösanktionsavgifter för överträdelser av föreskrifter om
Förordningen innehåller bestämmelser om miljösanktionsavgifter för överträdelser av föreskrifter om
– artskydd (2 kap.), – miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (3 kap.),
– miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd (3 kap.),
– verksamheter som orsakar miljöskador (4 kap.), – vilthägn och miljöhänsyn i jordbruket (5 kap.), – genteknik (6 kap.), – kemiska produkter och biotekniska organismer (7 kap.), – växtskyddsmedel och bekämpningsmedel (8 kap.), – fluorerade växthusgaser och ozonnedbrytande ämnen (9 kap.), – brandfarliga vätskor och spilloljor (10 kap.), – avfall, avfallsförebyggande åtgärder och producentansvar (11 kap.), och
– tillsyn, rapportering och egenkontroll (12 kap.).
3 kap. Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
3 kap. Miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd
3 kap.
1 §
farlig verksamhet och hälsoskydd
ska en miljösanktionsavgift betalas
påverkande verksamhet och hälso-
skydd ska en miljösanktionsavgift betalas
1 Senaste lydelse 2021:1009.
Författningsförslag SOU 2024:98
290
1. med 5 000 kronor, om överträdelsen är att utan tillstånd inrätta en avloppsanordning trots att ett sådant tillstånd krävs,
2. med 3 000 kronor, om överträdelsen är att utan tillstånd ansluta en vattentoalett till en befintlig avloppsanordning som före anslutningen inte hade någon vattentoalett ansluten, och
3. med 3 000 kronor, om överträdelsen är att utan att ha gjort en anmälan inrätta en avloppsanordning trots att en sådan anmälan krävs.
2 §
farlig verksamhet och hälsoskydd
ska en miljösanktionsavgift betalas
påverkande verksamhet och hälso-
skydd ska en miljösanktionsavgift betalas
1. med 3 000 kronor, om överträdelsen är att utan tillstånd inrätta en värmepumpsanläggning trots att det enligt föreskrifter som kommunen har meddelat krävs tillstånd för en sådan åtgärd, och
2. med 1 000 kronor, om överträdelsen är att utan att ha gjort en anmälan inrätta en värmepumpsanläggning som inte är tillståndspliktig.
3 §
farlig verksamhet och hälsoskydd
genom att utan att ha gjort en anmälan påbörja en verksamhet trots att en sådan anmälan krävs ska en miljösanktionsavgift betalas med 3 000 kronor.
påverkande verksamhet och hälso-
skydd genom att utan att ha gjort en anmälan påbörja en verksamhet trots att en sådan anmälan krävs ska en miljösanktionsavgift betalas med 3 000 kronor.
4 §2
miljöfarlig verksamhet och hälso-
skydd ska en miljösanktionsavgift betalas med 5 000 kronor.
miljöpåverkande verksamhet och
hälsoskydd ska en miljösanktionsavgift betalas med 5 000 kronor.
2 Senaste lydelse 2023:933.
SOU 2024:98 Författningsförslag
291
12 kap.
4 §3
För en överträdelse av 5 § Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2021:6) om genomförande av mätningar och provtagningar i vissa verksamheter genom att utföra mätningar och provtagningar utan att någon dokumentation görs ska en miljösanktionsavgift betalas
1. med 20 000 kronor, om
”tillståndsplikt A” gäller för verk-
samheten enligt miljöprövningsförordningen (2013:251),
2. med 10 000 kronor, om
"tillståndsplikt B” gäller för verk-
samheten enligt miljöprövningsförordningen,
3. med 3 000 kronor, om ”an-
mälningsplikt C” gäller för verk-
samheten enligt miljöprövnings-
förordningen, och
För en överträdelse av 5 § Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2021:6) om genomförande av mätningar och provtagningar i vissa verksamheter genom att utföra mätningar och provtagningar utan att någon dokumentation görs ska en miljösanktionsavgift betalas
1. med 20 000 kronor, om
tillståndsplikt gäller för verk-
samheten enligt miljöprövningsförordningen (2013:251),
2. med 10 000 kronor, om
granskningsplikt gäller för verk-
samheten enligt miljöprövningsförordningen,
3. med 3 000 kronor, om an-
mälningsplikt gäller för verksam-
heten enligt förordningen om miljö-
påverkande verksamhet och hälsoskydd, och
4. med 3 000 kronor, i andra fall än de som avses i 1–3, om verksamheten omfattas av ett till-
stånd som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 a eller 6 b § miljö-
balken eller motsvarande äldre bestämmelser.
4. med 3 000 kronor, i andra fall än de som avses i 1–3, om verksamheten omfattas av ett
miljötillstånd eller igångsättningsbesked som är en följd av att tillsynsmyndigheten förelagt en verksamhetsutövare att ansöka om igångsättningsbesked enligt 26 kap. 9 b § miljöbalken eller verksamhetsutövaren har ansökt om miljötillstånd eller igångsättningsbesked även om det inte krävs enligt 20 kap. 8 § miljöbalken eller motsvar-
ande äldre bestämmelser.
3 Senaste lydelse 2022:925.
Författningsförslag SOU 2024:98
292
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
SOU 2024:98 Författningsförslag
293
1.50 Förslag till förordning om ändring i industriutsläppsförordningen (2013:250)
Härigenom föreskrivs i fråga om industriutsläppsförordningen (2013:250)
dels att 1 kap. 19 och 20 §§ ska upphöra att gälla,
dels att 1 kap. 2, 4, 5, 10, 13, 15, 16, 18, 24 och 27–29 §§, 2 kap. 1,
4, 6,15, 17, 21, 23, 25, 27, 29, 39, 41, 43, 53, 55, 57, 59, 70, 73, 79, 81 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
2 §1
I denna förordning avses med industriutsläppsverksamhet: en verksamhet som är tillståndspliktig eller omfattas av ett tillstånd enligt miljöprövningsförordningen (2013:251) med en verksamhetskod som slutar med -i,
industriutsläppsverksamhet: en verksamhet som är tillståndspliktig eller omfattas av ett miljötill-
stånd, igångsättningsbesked eller äldre tillstånd enligt miljöpröv-
ningsförordningen (2013:251) med en verksamhetskod som slutar med -i,
huvudverksamhet: den huvudsakliga industriutsläppsverksamhet som bedrivs på en anläggning, och
sidoverksamhet: en industriutsläppsverksamhet som bedrivs på en anläggning men som inte är den huvudsakliga industriutsläppsverksamheten på anläggningen.
4 §2
I denna förordning avses med
miljöprövningsdelegation: ett sådant särskilt organ inom länsstyrelsen som avses i förordningen ( 2011:1237 ) om miljöprövningsdelegationer, och
tillsynsmyndighet: den som enligt miljötillsynsförordningen (2011:13) utövar tillsyn över en industriutsläppverksamhet.
1 Senaste lydelse 2016:1200. 2 Senaste lydelse 2020:649.
Författningsförslag SOU 2024:98
294
5 §
I denna förordning avses med tillstånd: ett tillstånd enligt
9 kap.miljöbalken och miljöpröv-
ningsförordningen (2013:251) eller motsvarande äldre bestämmelser, och
tillstånd: ett miljötillstånd eller
igångsättningsbesked enligt 20 kap.
miljöbalken och miljöprövningsförordningen (2013:251) eller motsvarande äldre bestämmelser, och
tillståndsvillkor: ett villkor i det
tillstånd som gäller för industri-
utsläppsverksamheten.
tillståndsvillkor: ett villkor i det
miljötillstånd eller igångsättningsbesked som gäller för industri-
utsläppsverksamheten.
10 §
De slutsatser om bästa tillgängliga teknik som anges i 2 kap. innehåller slutsatser om andra försiktighetsmått än utsläppsvärden. Vid bedömningen av om en industriutsläppsverksamhet bedrivs i enlighet med kravet på bästa möjliga teknik enligt 2 kap. 3 § miljöbalken ska hänsyn tas till sådana slutsatser
De slutsatser om bästa tillgängliga teknik som anges i 2 kap. innehåller slutsatser om andra försiktighetsmått än utsläppsvärden. Vid bedömningen av om en industriutsläppsverksamhet bedrivs i enlighet med kravet på bästa tillgängliga teknik enligt 2 kap. 3 § miljöbalken ska hänsyn tas till sådana slutsatser
1. i fråga om huvudslutsatser senast den dag som inträffar fyra år efter slutsatsernas offentliggörande, och
2. i fråga om sidoslutsatser senast den dag som inträffar fyra år efter huvudslutsatsernas offentliggörande, om sidoslutsatserna offentliggjordes senast samma dag som huvudslutsatserna.
13 §
I 19 kap. 5 § första stycket 9
och 22 kap. 25 § första stycket 6 a miljöbalken finns bestämmelser
om att ett beslut eller en dom som innebär att tillstånd ges till en verksamhet ska innehålla villkor om utsläpp, begränsningsvärden och bästa möjliga teknik
I 6 kap. miljöprövningsförord-
ningen finns bestämmelser om att
ett beslut som innebär att miljö-
tillstånd eller igångsättningsbesked
ges till en verksamhet ska innehålla villkor om utsläpp, begränsningsvärden och bästa tillgäng-
liga teknik som anpassar tillämp-
SOU 2024:98 Författningsförslag
295
som anpassar tillämpningen av föreskrifter om försiktighetsmått. Vid prövning av tillståndsvillkor ska en sådan anpassning göras genom att prövningsmyndigheten som referens för sin bedömning använder
ningen av föreskrifter om försiktighetsmått. Vid prövning av tillståndsvillkor ska en sådan anpassning göras genom att prövningsmyndigheten som referens för sin bedömning använder
1. de utsläppsvärden och de beskrivningar av andra försiktighetsmått som finns i de slutsatser om bästa tillgängliga teknik som anges i 2 kap., och
2. de beskrivningar av försiktighetsmått i ett sådant BAT-referensdokument som enligt artikel 13.7 i direktiv 2010/75/EU har antagits av Europeiska kommissionen före den 7 januari 2011, om
a) beskrivningarna avser annat än utsläppsvärden, och
b) BAT-referensdokumentet inte har ersatts med sådana slutsatser om bästa tillgängliga teknik som anges i 2 kap.
15 §
Miljöprövningsdelegationen får
besluta att en industriutsläppsverksamhet i stället för att följa ett begränsningsvärde som avses i 8 § ska följa ett begränsningsvärde som bestäms med hänsyn till andra tidsperioder eller andra referensförhållanden (alternativvärde).
Miljöprövningsmyndigheten får
besluta att en industriutsläppsverksamhet i stället för att följa ett begränsningsvärde som avses i 8 § ska följa ett begränsningsvärde som bestäms med hänsyn till andra tidsperioder eller andra referensförhållanden (alternativvärde).
Beslutet får inte innebära att verksamheten genom att följa ett alternativvärde medför högre utsläppsnivåer under normala driftsförhållanden än om verksamheten skulle ha följt det begränsningsvärde som avses i 8 §.
16 §3
Miljöprövningsdelegationen får
ge dispens från ett begränsningsvärde som avses i 8 §, om
Miljöprövningsmyndigheten får
ge dispens från ett begränsningsvärde som avses i 8 §, om
3 Senaste lydelse 2013:504.
Författningsförslag SOU 2024:98
296
1. det med hänsyn till var den anläggning som verksamheten bedrivs på ligger geografiskt, anläggningens tekniska egenskaper eller de lokala miljöförhållandena skulle medföra oproportionerligt höga kostnader jämfört med miljönyttan att följa begränsningsvärdet, och
2. dispensen förenas med ett villkor om att i stället följa ett mindre strängt begränsningsvärde.
18 §
Miljöprövningsdelegationen får
besluta att en dispens enligt 16 § ska gälla för en kortare tidsperiod än som avses i 17 §, om förutsättningarna för dispens endast finns under den tid som behövs för att anpassa anläggningen till det begränsningsvärde som avses i 8 §.
Miljöprövningsmyndigheten får
besluta att en dispens enligt 16 § ska gälla för en kortare tidsperiod än som avses i 17 §, om förutsättningarna för dispens endast finns under den tid som behövs för att anpassa anläggningen till det begränsningsvärde som avses i 8 §.
24 §
Om det krävs en statusrapport enligt 23 §, ska den upprättas senast i samband med att
1. den som bedriver eller avser att bedriva verksamheten ansöker om tillstånd för den, eller
Om det krävs en statusrapport enligt 23 §, ska den upprättas senast i samband med att
1. den som bedriver eller avser att bedriva verksamheten ansöker om miljötillstånd eller igång-
sättningsbesked för den, eller
2. huvudverksamheten för första gången omfattas av huvudslutsatser, om verksamheten omfattas av ett tillstånd och det inte finns någon upprättad statusrapport.
2. huvudverksamheten för första gången omfattas av huvudslutsatser, om verksamheten omfattas av ett miljötillstånd eller
igångsättningsbesked och det inte
finns någon upprättad statusrapport.
Om en statusrapport upprättas enligt första stycket 2, ska den ges in till tillsynsmyndigheten senast fyra år efter slutsatsernas offentliggörande.
En bestämmelse om att en ansökan i ett ansökningsmål ska innehålla en statusrapport finns i
En bestämmelse om att en ansökan i ett miljöprövningsärende ska innehålla en statusrapport
SOU 2024:98 Författningsförslag
297
22 kap. 1 § första stycket 7 miljöbalken .
finns i 3 kap. 1 § andra stycket 2
27 §
Naturvårdsverket eller, i fråga om verksamheter som avses i
2 kap. 1 § miljöprövningsförord-
ningen (2013:251), Statens jordbruksverk ska på lämpligt sätt göra information tillgänglig för andra berörda myndigheter och allmänheten om innebörden och utvecklingen av sådan bästa tillgängliga teknik som avses i denna förordning.
Naturvårdsverket eller, i fråga om verksamheter som omfattas
av verksamhetskod 1.10-i i bilaga 1 till miljöprövningsförord-
ningen (2013:251), Statens jordbruksverk ska på lämpligt sätt göra information tillgänglig för andra berörda myndigheter och allmänheten om innebörden och utvecklingen av sådan bästa tillgängliga teknik som avses i denna förordning.
28 §
Naturvårdsverket eller, i fråga om verksamheter som avses i
2 kap. 1 § miljöprövningsförord-
ningen (2013:251), Statens jordbruksverk ska på sin webbplats tillgängliggöra
Naturvårdsverket eller, i fråga om verksamheter som omfattas
av verksamhetskod 1.10-i i bilaga 1 till miljöprövningsförord-
ningen (2013:251), Statens jordbruksverk ska på sin webbplats tillgängliggöra
1. de domar och beslut som innebär att tillstånd har getts till en industriutsläppsverksamhet eller att ett sådant tillstånd har omprövats eller tillståndsvillkor ändrats enligt 24 kap. 5, 7, 8 eller 9 § miljöbalken,
2. dispenser enligt 16 §, och
3. uppgifter om de åtgärder som verksamhetsutövare har vidtagit enligt 10 kap. 5 a § miljöbalken.
I offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) finns bestämmelser som kan innebära att annat gäller i stället för det som sägs i första stycket.
29 §
När en dom eller ett beslut i ett tillståndsmål eller tillståndsärende skickas till Naturvårds-
När en dom eller ett beslut i ett tillståndsmål eller tillståndsärende skickas till Naturvårds-
Författningsförslag SOU 2024:98
298
verket eller Statens jordbruksverk enligt 11 § förordningen
(1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ska pröv-
ningsmyndigheten, om det är en sådan dom eller sådant beslut som avses i 28 § första stycket 1, särskilt uppmärksamma verket på att domen eller beslutet rör en industriutsläppsverksamhet.
verket eller Statens jordbruksverk enligt 7 kap. 2 § miljöpröv-
(2013:251)
ska prövningsmyndigheten, om det är en sådan dom eller sådant beslut som avses i 28 § första stycket 1, särskilt uppmärksamma verket på att domen eller beslutet rör en industriutsläppsverksamhet.
2 kap.
1 §
När slutsatser om bästa tillgängliga teknik har antagits ska Naturvårdsverket eller, i fråga om verksamheter som avses i 2 kap.
(2013:251), Statens jordbruksverk efter slutsatsernas offentliggörande informera berörda tillsynsmyndigheter om detta.
När slutsatser om bästa tillgängliga teknik har antagits ska Naturvårdsverket eller, i fråga om verksamheter som omfattas av
verksamhetskod 1.10-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen
(2013:251), Statens jordbruksverk efter slutsatsernas offentliggörande informera berörda tillsynsmyndigheter om detta.
4 §4
Europeiska kommissionens genomförandebeslut 2012/135/EU av den 28 februari 2012 om fastställande av BAT-slutsatser gällande järn- och ståltillverkning, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/ EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 8 mars 2012. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för
1. verksamheter som omfattas av 4 kap. 12 §miljöprövningsförordningen (2013:251),
1. verksamheter som omfattas av kod 13.20-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen (2013:251),
2. verksamheter som omfattas av 11 kap. 2 §miljöprövningsförordningen, och
2. verksamheter som omfattas av kod 23.10-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen, och
4 Senaste lydelse 2016:1200.
SOU 2024:98 Författningsförslag
299
3. verksamheter som omfattas av 15 kap. 1 §miljöprövningsförordningen.
3. verksamheter som omfattas av kod 27.10-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen.
6 §5
Europeiska kommissionens genomförandebeslut 2012/134/ EU av den 28 februari 2012 om fastställande av BAT-slutsatser gällande tillverkning av glas, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 8 mars 2012. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av 14 kap. 1 och 2 §§ miljöprövningsförordningen (2013:251).
Europeiska kommissionens genomförandebeslut 2012/134/ EU av den 28 februari 2012 om fastställande av BAT-slutsatser gällande tillverkning av glas, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 8 mars 2012. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av kod 26.05-i i bilaga 1
(2013:251).
15 §
Europeiska kommissionens genomförandebeslut 2013/84/EU av den 11 februari 2013 om fastställande av BAT-slutsatser gällande garvning av hudar och skinn, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 16 februari 2013. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för
1. verksamheter som omfattas av 7 kap. 1 §miljöprövningsförordningen (2013:251), och
1. verksamheter som omfattas av kod 18.10-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen (2013:251), och
2. verksamheter som omfattas av 28 kap. 3 §miljöprövningsförordningen och utför rening av avloppsvatten från verksamheter som avses i 1.
2. verksamheter som omfattas av kod 90.15-i i bilaga 1 tillmiljöprövningsförordningen och utför rening av avloppsvatten från verksamheter som avses i 1.
5 Senaste lydelse 2018:536.
Författningsförslag SOU 2024:98
300
17 §6
Europeiska kommissionens genomförandebeslut 2013/163/EU av den 26 mars 2013 om fastställande av BAT-slutsatser gällande produktion av cement, kalk och magnesiumoxid, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 9 april 2013. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för
1. verksamheter som omfattas av 14 kap. 9 §miljöprövningsförordningen (2013:251),
1. verksamheter som omfattas av kod 26.70-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen (2013:251),
2. verksamheter som omfattas av 14 kap. 11 §miljöprövningsförordningen, och
2. verksamheter som omfattas av kod 26.90-i i bilaga 1 tillmiljöprövningsförordningen, och
3. verksamheter som omfattas av 14 kap. 19 § miljöprövningsförordningen.
3. verksamheter som omfattas av kod 26.170-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen.
21 §7
Europeiska kommissionens genomförandebeslut nr 2013/732/ EU av den 9 december 2013 om fastställande av BAT-slutsatser för klor-alkaliproduktion, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 11 december 2013. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av 12 kap.
23, 24, 27 och 28 §§ miljöpröv-
Europeiska kommissionens genomförandebeslut nr 2013/732/ EU av den 9 december 2013 om fastställande av BAT-slutsatser för klor-alkaliproduktion, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 11 december 2013. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av kod 24.23-i
eller 24.17-i i bilaga 1 till miljö-
6 Senaste lydelse 2016:1200. 7 Senaste lydelse 2016:1200.
SOU 2024:98 Författningsförslag
301
23 §8
Europeiska kommissionens genomförandebeslut 2014/687/ EU av den 26 september 2014 om fastställande av BAT-slutsatser gällande produktion av massa, papper och kartong, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 30 september 2014. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av 9 kap. 1 eller 2 §miljöprövningsförordningen (2013:251).
Europeiska kommissionens genomförandebeslut 2014/687/ EU av den 26 september 2014 om fastställande av BAT-slutsatser gällande produktion av massa, papper och kartong, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 30 september 2014. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av kod 21.10-i eller 21.30-i i
bilaga 1 till miljöprövningsför-
ordningen (2013:251).
25 §9
Europeiska kommissionens genomförandebeslut 2014/738/ EU av den 9 oktober 2014 om fastställande av BAT-slutsatser gällande raffinering av mineralolja och gas, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 28 oktober 2014. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av 11 kap. 7 §miljöprövningsförordningen (2013:251).
Europeiska kommissionens genomförandebeslut 2014/738/ EU av den 9 oktober 2014 om fastställande av BAT-slutsatser gällande raffinering av mineralolja och gas, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 28 oktober 2014. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av kod 23.30-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen (2013:251).
8 Senaste lydelse 2016:833. 9 Senaste lydelse 2016:1200.
Författningsförslag SOU 2024:98
302
27 §10
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2015/ 2119 av den 20 november 2015 om fastställande av BAT-slutsatser för produktion av träbaserade skivor, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 24 november 2015. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av 8 kap.
(2013:251).
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2015/ 2119 av den 20 november 2015 om fastställande av BAT-slutsatser för produktion av träbaserade skivor, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 24 november 2015. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av kod
20.50-i i bilaga 1 till miljöpröv-
29 §11
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2016/1032 av den 13 juni 2016 om fastställande av BAT-slutsatser för ickejärnmetallindustrin, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 30 juni 2016. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik inom ickejärnmetallindustrin för
1. verksamheter som omfattas av 4 kap. 12 §miljöprövningsförordningen (2013:251),
1. verksamheter som omfattas av kod 13.20-i i bilaga 1 tillmiljöprövningsförordningen (2013:251),
2. verksamheter som omfattas av 15 kap. 11, 12, 13 eller 14 § miljöprövningsförordningen, och
2. verksamheter som omfattas av kod 27.70-i eller 27.90-i i
bilaga 1 till miljöprövningsför-
ordningen, och
10 Senaste lydelse 2018:248. 11 Senaste lydelse 2018:248.
SOU 2024:98 Författningsförslag
303
3. verksamheter som omfattas av 17 kap. 4 §miljöprövningsförordningen.
3. verksamheter som omfattas av kod 31–40-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen.
39 §12
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2016/902 av den 30 maj 2016 om fastställande av BAT-slutsatser för rening och hantering av avloppsvatten och avgaser inom den kemiska sektorn, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/ 75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 9 juni 2016. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för
1. verksamheter som omfattas av någon av 12 kap. 1–36, 38, 39,
42 och 43 §§ miljöprövnings-
förordningen (2013:251), och
1. verksamheter som omfattas av någon av koderna 24.1-i–
24.35-i, 24.38-i eller 24.42-i i bilaga 1 till miljöprövningsför-
ordningen (2013:251), och
2. verksamheter som omfattas av 28 kap. 3 §miljöprövningsförordningen och utför rening av avloppsvatten från verksamheter som avses i 1.
2. verksamheter som omfattas av kod 90.15-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen och utför rening av avloppsvatten från verksamheter som avses i 1.
41 §13
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2017/ 302 av den 15 februari 2017 om fastställande av BAT-slutsatser för intensiv uppfödning av fjäderfä eller gris, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 21 februari 2017. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verk-
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2017/ 302 av den 15 februari 2017 om fastställande av BAT-slutsatser för intensiv uppfödning av fjäderfä eller gris, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 21 februari 2017. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verk-
12 Senaste lydelse 2018:248. 13 Senaste lydelse 2019:613.
Författningsförslag SOU 2024:98
304
samheter som omfattas av 2 kap.
(2013:251).
samheter som omfattas av
kod 1.10-i i bilaga 1 till miljö-
43 §14
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2017/1442 av den 31 juli 2017 om fastställande av BAT- slutsatser för stora förbränningsanläggningar, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 17 augusti 2017. Beslutet har ersatts av Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2021/2326 av den 30 november 2021 om fastställande av BAT-slutsatser för stora förbränningsanläggningar, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, som offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 30 december 2021. Bilagorna till besluten är likalydande och innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för
1. verksamheter som omfattas av 11 kap. 3 §miljöprövningsförordningen (2013:251),
1. verksamheter som omfattas av kod 23.11-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen (2013:251),
2. verksamheter som omfattas av 21 kap. 4, 8 eller 9 §miljöprövningsförordningen, och
2. verksamheter som omfattas av kod 40.05-i, 40.40-i eller
40.50-i i bilaga 1 till miljöpröv-
ningsförordningen, och
3. verksamheter som omfattas av 29 kap. 5, 9, 11 eller 13 § miljöprövningsförordningen.
3. verksamheter som omfattas av kod 90.180-i, 90.202-i eller
90.214-i i bilaga 1 till miljöpröv-
53 §15
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2017/ 2117 av den 21 november 2017 om fastställande av BAT-slutsatser för produktion av orga-
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2017/ 2117 av den 21 november 2017 om fastställande av BAT-slutsatser för produktion av orga-
14 Senaste lydelse 2022:34. 15 Senaste lydelse 2019:613.
SOU 2024:98 Författningsförslag
305
niska högvolymkemikalier, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 7 december 2017. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av 12 kap. 1,
3, 5, 7, 9, 11, 13, 21 eller 31 §
niska högvolymkemikalier, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 7 december 2017. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av koderna 24.01-
i–24.07-i, 24.11-i, 24.13-i, 24.21i eller 24.31-i i bilaga 1 till miljö-
55 §16
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2018/1147 av den 10 augusti 2018 om fastställande av BAT-slutsatser för avfallsbehandling, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 17 augusti 2018. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för
1. verksamheter som omfattas av 29 kap. 56, 65, 66 eller 67 §§ miljöprövningsförordningen (2013:251), och
1. verksamheter som omfattas av koderna 90.408-i, 90.406-i,
90.405-i eller 90.435-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen
(2013:251), och
2. verksamheter som omfattas av 28 kap. 3 §miljöprövningsförordningen och utför rening av avloppsvatten från verksamheter som avses i 1.
2. verksamheter som omfattas av kod 90.15-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen och utför rening av avloppsvatten från verksamheter som avses i 1.
57 §17
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2019/ 2010 av den 12 november 2019
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2019/ 2010 av den 12 november 2019
16 Senaste lydelse 2020:165. 17 Senaste lydelse 2021:730.
Författningsförslag SOU 2024:98
306
om fastställande av BAT-slutsatser för avfallsförbränning, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 3 december 2019. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av 29 kap. 5, 6, 9,
10, 11, 12, 13, 14, 65, 66 eller 67 §
om fastställande av BAT-slutsatser för avfallsförbränning, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 3 december 2019. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av koderna 90.180-
i, 90.181-i, 90.202-i, 90.203-i, 90.214-i, 90.406-i, 90.405-i eller 90.435-i i bilaga 1 till miljöpröv-
59 §18
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2019/2031 av den 12 november 2019 om fastställande av BAT-slutsatser för livsmedels-, dryckes- och mjölkindustrin, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 4 december 2019. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för
1. verksamheter som omfattas av 5 kap. 4, 8, 12, 15 eller 17 § miljöprövningsförordningen (2013:251), och
1. verksamheter som omfattas av koderna 15.40-i, 15.90-i,
15.131-i eller 15.170-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen
(2013:251), och
2. verksamheter som omfattas av 28 kap. 3 §miljöprövningsförordningen och utför rening av avloppsvatten från verksamheter som avses i 1.
2. verksamheter som omfattas av kod 90.15-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen och utför rening av avloppsvatten från verksamheter som avses i 1.
18 Senaste lydelse 2021:730.
SOU 2024:98 Författningsförslag
307
70 §19
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2020/2009 av den 22 juni 2020 om fastställande av BAT-slutsatser för ytbehandling med organiska lösningsmedel, inklusive behandling av trä och träprodukter med kemikalier, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 9 december 2020. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för
1. verksamheter som omfattas av 8 kap. 1 §miljöprövningsförordningen (2013:251),
1. verksamheter som omfattas av kod 20.05-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen (2013:251),
2. verksamheter som omfattas av 19 kap. 2 § miljöprövningsförordningen, och
2. verksamheter som omfattas av kod 39.10-i i bilaga 1 tillmiljöprövningsförordningen, och
3. verksamheter som omfattas av 28 kap. 3 §miljöprövningsförordningen och utför rening av avloppsvatten från verksamheter som avses i 1 eller 2.
3. verksamheter som omfattas av kod 90.15-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen och utför rening av avloppsvatten från verksamheter som avses i 1 eller 2.
73 §20
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2022/2110 av den 11 oktober 2022 om fastställande av BAT-slutsatser för industri för behandling av järnbaserade metaller, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 4 november 2022. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för
1. verksamheter som omfattas av 15 kap. 3 eller 5 §miljöprövningsförordningen (2013:251),
1. verksamheter som omfattas av kod 27.25-i eller 27.27-i i
bilaga 1 till miljöprövningsförord-
ningen (2013:251),
2. verksamheter som omfattas av 16 kap. 1 §miljöprövningsförordningen och som innefattar
2. verksamheter som omfattas av kod 28.10-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen och som innefattar kallvalsning, tråddrag-
19 Senaste lydelse 2022:947. 20 Senaste lydelse 2023:942.
Författningsförslag SOU 2024:98
308
kallvalsning, tråddragning eller satsvis varmförzinkning, och
ning eller satsvis varmförzinkning, och
3. verksamheter som omfattas av 28 kap. 3 §miljöprövningsförordningen och utför rening av avloppsvatten från verksamheter som avses i 1 eller 2.
3. verksamheter som omfattas av kod 90.15-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen och utför rening av avloppsvatten från verksamheter som avses i 1 eller 2.
79 §21
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2022/ 2427 av den 6 december 2022 om fastställande av BAT-slutsatser för rening och hantering av avgaser inom den kemiska sektorn, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/ EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 12 december 2022. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av 12 kap. 1–
36, 38, 39, 42 eller 43 § miljöpröv-
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2022/ 2427 av den 6 december 2022 om fastställande av BAT-slutsatser för rening och hantering av avgaser inom den kemiska sektorn, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/ EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 12 december 2022. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av koderna
24.01-i–24.35-i, 24.38-i eller 24.42-i i bilaga 1 till miljöpröv-
81 §22
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2022/2508 av den 9 december 2022 om fastställande av BAT-slutsatser för textilindustrin, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/ 75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 20 december 2022. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för
21 Senaste lydelse 2023:942. 22 Senaste lydelse 2023:942.
SOU 2024:98 Författningsförslag
309
1. verksamheter som omfattas av 6 kap. 1 §miljöprövningsförordningen (2013:251), och
1. verksamheter som omfattas av kod 17.10-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen (2013:251), och
2. verksamheter som omfattas av 28 kap. 3 §miljöprövningsförordningen och utför rening av avloppsvatten från verksamheter som avses i 1.
2. verksamheter som omfattas av kod 90.15-i i bilaga 1 tillmiljöprövningsförordningen och utför rening av avloppsvatten från verksamheter som avses i 1.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
Författningsförslag SOU 2024:98
310
1.51 Förslag till förordning om ändring i miljöprövningsförordningen (2013:251)
Härigenom föreskrivs i fråga om miljöprövningsförordningen (2013:251)
dels att 2–32 kap. och 1 kap. 3–15 §§ ska upphöra att gälla,
dels att rubriken närmast före 1 kap. 5 § ska utgå,
dels att 1 kap. 1 och 2 §§ och rubriken till 1 kap. ska ha följande
lydelse,
dels att det ska införas sju nya kapitel, 2–8 kap., tre nya bilagor,
bilaga 1–3, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap. Miljöprövning 1 kap. Innehåll och definitioner
1 §1
Denna förordning innehåller bestämmelser om tillståndsplikt
och anmälningsplikt för verksamheter och åtgärder som avses i 9 kap. miljöbalken.
Denna förordning innehåller bestämmelser om miljöprövning
enligt 20 kap. miljöbalken .
Förordningen är meddelad med stöd av
– 9 kap. 6 § miljöbalken i fråga om 1 kap. 3, 4, 10 och 11 §§ och 2–32 kap.,
– 9 kap. 8 § miljöbalken i fråga om 1 kap. 6 §, och
Förordningen är meddelad med stöd av
– 20 kap. 6 § miljöbalken i fråga om 2 kap. 1–2 §§,
– 20 kap. 7 § miljöbalken i fråga om 2 kap. 3 och 4 §§,
– 20 kap. 10 § miljöbalken i fråga om 3 kap.,
– 20 kap. 11 § miljöbalken i fråga om 4 kap.,
– 20 kap. 17 § miljöbalken i fråga om 5 kap.,
– 20 kap. 29 § miljöbalken i fråga om 6 kap. 1 §,
– 20 kap. 29 § miljöbalken i fråga om 6 kap. 2 §,
1 Senaste lydelse 2016:1188.
SOU 2024:98 Författningsförslag
311
– 20 kap. 36 § miljöbalken i fråga om 7 kap., och
– 8 kap. 7 § regeringsformen i fråga om övriga bestämmelser.
2 §2
Med tillsynsmyndigheten avses i denna förordning den som enligt miljötillsynsförordningen (2011:13) utövar tillsyn över verksamheten eller åtgärden.
Termer och uttryck i denna förordning har samma betydelse som i miljöbalken .
I denna förordning avses med prövningsmyndighet; den myndighet som enligt 20 kap. 2 § miljöbalken har i uppgift att pröva ansökningar i ärenden om miljöprövning, och
tillsynsmyndighet; den myndighet som enligt miljötillsynsförordningen (2011:13) utövar tillsyn över verksamheten eller åtgärden.
2 kap. Tillstånds- och granskningsplikt
Tillståndsplikt
1 §
Om det i fråga om en verksamhet eller åtgärd anges att tillståndsplikt gäller, får verksamheten eller åtgärden inte bedrivas eller vidtas utan ett sådant miljötillstånd som avses i 20 kap. miljöbalken .
2 Senaste lydelse 2020:691.
Författningsförslag SOU 2024:98
312
Tillståndsplikt gäller för
1. sådana verksamheter och åtgärder som avses i bilaga 1 och 2, och
2. ändringar av sådana verksamheter eller åtgärder som avses i bilaga 1 eller 2 om ändringen i sig är tillståndspliktig enligt 1.
Även verksamheter och åtgärder som omfattas av granskningsplikt enligt 2 § är tillståndspliktiga om prövningsmyndigheten har bedömt att de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan vid en sådan granskning som avses i 6 kap. 23 – 27 §§ miljöbalken .
Granskningsplikt
2 §
Om det i fråga om en verksamhet eller åtgärd anges att granskningsplikt gäller, får verksamheten inte påbörjas och åtgärden inte vidtas utan ett sådant igångsättningsbesked som avses i 20 kap. miljöbalken .
Granskningsplikt gäller för
1. sådana verksamheter och åtgärder som avses i bilaga 3 och som inte är tillståndspliktiga, och
2. ändringar av sådana verksamheter och åtgärder som
a) avses i bilaga 1–3 och som inte är tillståndspliktiga, eller
b) omfattas av ett frivilligt miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 20 kap. 8 § miljöbalken .
SOU 2024:98 Författningsförslag
313
Trots andra stycket 2 gäller granskningsplikt endast om ändringen
a) påverkar miljötillståndets eller igångsättningsbeskedets omfattning eller tidigare meddelade villkor, eller
b) i sig eller tillsammans med tidigare ändringar kan antas påverka människors hälsa eller miljön negativt.
Undantag för vattenverksamheter
3 §
Granskningsplikt enligt 2 § andra stycket gäller inte för
1. sådana vattenverksamheter som omfattas av krav på anmälan enligt 19 § förordningen ( 1998:1388 ) om vattenverksamheter, och
2. sådana vattenverksamheter som avser dränering av jordbruksmark genom täckdikning med dräneringsrör som har en största diameter av 300 millimeter om det är sannolikt att allmänna eller enskilda intressen inte skadas genom verksamheten.
4 §
Avseende vattenverksamheter får sådana ändrings- och lagningsarbeten som är nödvändiga till följd av en skada eller för att förebygga en skada utföras genast utan
Författningsförslag SOU 2024:98
314
föregående miljötillstånd eller igångsättningsbesked.
Åtgärder som strider mot bestämmelser om innehållande och tappning av vatten får vidtas utan föregående miljötillstånd eller igångsättningsbesked, om det är nödvändigt för att avvärja fara för liv eller hälsa, rädda värdefull egendom eller av någon annan sådan orsak.
Om de utförda åtgärderna omfattas av tillstånds- eller granskningsplikt ska den som har vidtagit åtgärderna ansöka om godkännande av åtgärderna snarast möjligt.
Verksamhetskod
5 §
Vid varje verksamhet eller åtgärd i bilaga 1 och 3 anges den verksamhetskod som gäller för den beskrivna verksamheten eller åtgärden. Verksamhetskoden syftar till att underlätta rapportering och databehandling.
En verksamhet vars verksamhetskod är markerad med -i är enligt 1 kap. 2 § industriutsläppsförordningen (2013:250) en industriutsläppsverksamhet och ska därför även följa den förordningens bestämmelser.
SOU 2024:98 Författningsförslag
315
Anmälnings- och registreringsplikt för miljöpåverkande verksamheter
6 §
För sådana miljöpåverkande verksamheter och åtgärder enligt 9 kap. 1 § miljöbalken som påverkar människors hälsa eller miljön, men som inte omfattas av krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked, omfattas av krav på anmälan eller registrering hos tillsynsmyndigheten i den utsträckning som framgår av 5 § och bilaga 1 till förordningen ( 1998:899 ) om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd.
3 kap. Krav på en ansökans innehåll och format
Ansökan om miljötillstånd
1 §
En ansökan om miljötillstånd ska innehålla
1. uppgifter om sökanden och sådana uppgifter som behövs för prövningen enligt 16 kap. 6 § miljöbalken ,
2. uppgifter om utsläppskällor, om arten och mängden av alla förutsebara utsläpp och om förslag till de åtgärder som kan behövas
dels för att förebygga uppkomsten av avfall, dels för att förbereda för återanvändning, materialåtervinning och annan återvinning av det
Författningsförslag SOU 2024:98
316
avfall som anläggningen ger upphov till,
3. en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. 35 § miljöbalken ,
4. ritningar och tekniska beskrivningar med uppgifter om förhållandena på platsen, om produktionsmängd eller liknande, om användningen av råvaror, andra insatsvaror och ämnen och om energianvändningen,
5. förslag till skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått samt de uppgifter som behövs för att bedöma hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken följs,
6. förslag till övervakning och kontroll av verksamheten, och
7. en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges i 2–6.
I förekommande fall ska en ansökan också innehålla
1. sådant handlingsprogram och sådan säkerhetsrapport som krävs enligt lagen ( 1999:381 ) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, om den verksamhet eller åtgärd som ärendet avser omfattas av den lagen,
2. en statusrapport när det krävs enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 10 kap. 21 § första stycket 5 miljöbalken ,
3. en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall när en sådan krävs enligt föreskrifter som har med-
SOU 2024:98 Författningsförslag
317
delats med stöd av 15 kap. 40 § miljöbalken , och
4. en icke-teknisk sammanfattning av sådana uppgifter som avses i 1–3.
2 §
En ansökan om miljötillstånd för vattenverksamhet ska, utöver det som anges i 1 §, innehålla
1. uppgift om huruvida det finns fastigheter som berörs av vattenverksamheten eller inte och i förekommande fall namn och adress på ägarna och berörda innehavare av särskild rätt till fastigheterna,
2. uppgifter om de ersättningsbelopp som sökanden erbjuder varje sakägare, om det inte på grund av verksamhetens omfattning bör anstå med sådana uppgifter,
3. uppgift om det område som enligt sökanden bör utgöra strömfallsfastighet om ansökan avser utförande av ett vattenkraftverk,
4. ritningar jämte beskrivning av strömfallets läge och beskaffenhet, uppgift om erbjudna ersättningsbelopp samt övriga upplysningar som behövs för att bedöma ersättningsfrågan om ansökan avser bestämmande enligt 2 kap. 9 § lagen ( 1998:812 ) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet av ersättning för rätten att ta i anspråk ett strömfall, och
5. ett gravationsbevis rörande den fastighet varifrån rätten till andelskraft ska flyttas över, dels
Författningsförslag SOU 2024:98
318
överenskommelser som har träffats med borgenärer med panträtt i fastigheten och andra rättsägare om ansökan avser överflyttning enligt 8 kap. 3 § första stycket lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet av rätten till andelskraft.
3 §
En ansökan om miljötillstånd för geologisk lagring av koldioxid ska, utöver det som anges i 1 §, innehålla
1. en beskrivning av verksamhetsutövarens tekniska kompetens och handlingar som styrker kompetensen,
2. en beskrivning av den geologiska formationens egenskaper, lagringsplatsen och det område runt lagringsplatsen som med hänsyn till de geologiska förhållandena har betydelse för lagringens integritet och säkerhet,
3. uppgift om den totala mängd koldioxid som ska lagras,
4. en beskrivning av varifrån den koldioxid som ska tillföras lagringsplatsen kommer och hur den ska transporteras till lagringsplatsen,
5. uppgift om sammansättningen av den koldioxidström som ska tillföras lagringsplatsen (injekteras),
6. uppgifter om injektionstakt och injektionstryck,
7. en beskrivning av den anläggning som ska användas för att tillföra koldioxid till lagringsplatsen,
SOU 2024:98 Författningsförslag
319
8. en bedömning av den förväntade lagringssäkerheten,
9. uppgifter som visar att den finansiella säkerhet som krävs enligt 15 kap. 37 § kommer att vara giltig och i kraft innan koldioxid tillförs lagringsplatsen,
10. ett förslag till en plan för övervakning av lagringsplatsen,
11. ett förslag till en plan för underhåll efter det att lagringsplatsen har stängts för ytterligare tillförsel av koldioxid, och
12. ett förslag till en plan för åtgärder som behövs för att avhjälpa risker för koldioxidutsläpp.
4 §
En ansökan om miljötillstånd till en ny förbränningsanläggning med en nominell elektrisk effekt på 300 megawatt eller mer ska, utöver det som anges i 1 §, innehålla en redogörelse för
1. om det finns tillgängliga och lämpliga geologiska lagringsplatser för koldioxid där koldioxid från anläggningen kan lagras,
2. de tekniska och ekonomiska förutsättningarna för transport av koldioxid till möjliga lagringsplatser, och
3. de tekniska och ekonomiska förutsättningarna för att efter driftstarten installera den utrustning som behövs för avskiljning av koldioxid från anläggningen.
Författningsförslag SOU 2024:98
320
5 §
En ansökan om miljötillstånd till lagring som en del av insamling, återvinning eller bortskaffande av farligt avfall ska, utöver det som anges i 1 §, alltid innehålla
1. uppgifter om art och mängd av det farliga avfall som sökanden avser att lagra, återvinna eller bortskaffa,
2. uppgifter om varifrån avfallet kommer, och
3. uppgifter om var och på vilket sätt avfallet ska lagras, återvinnas eller bortskaffas.
6 §
En ansökan om miljötillstånd för behandling av avfall ska, utöver det som anges i 1 §, innehålla
1. uppgifter om de typer av avfall och mängder avfall som ska behandlas,
2. uppgifter om de metoder för att behandla avfall som ska användas,
3. uppgifter om de största mängder avfall som vid något tillfälle ska lagras inför och efter behandlingen,
4. förslag till skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått som behövs med hänsyn till verksamheten, den plats som verksamheten bedrivs på och andra omständigheter,
SOU 2024:98 Författningsförslag
321
5. förslag till åtgärder för övervakning och kontroll av verksamheten, och
6. förslag till åtgärder som behövs i fråga om avslutning av verksamheten och efterbehandling.
7 §
En ansökan om miljötillstånd för täkt ska, utöver det som anges i 1 § innehålla en utredning som belyser behovet av täkten samt en täktplan av den omfattning som behövs.
Om ansökan om täkt avser torv ska ansökan dessutom innehålla uppgift om huruvida torven ska användas för att utvinna energi och i så fall uppgifter om innehåll av ämnen som kan medföra skada på människors hälsa eller miljön.
8 §
I en ansökan om miljötillstånd för en anläggning där en kostnadsnyttoanalys ska utföras enligt 3 § lagen ( 2014:268 ) om vissa kostnads-nyttoanalyser på energiområdet, ska utöver det som anges i 1 § innehålla
1. en redovisning av slutsatserna i en kostnads-nyttoanalys som godkänts enligt den lagen, och
2. beslutet om godkännande av analysen enligt samma lag.
Författningsförslag SOU 2024:98
322
9 §
En ansökan om miljötillstånd för en verksamhet som omfattas av krav på säkerhet enligt 9 kap. 6 e § eller 15 kap. 35, 36 a eller 37 § miljöbalken ska innehålla en beräkning av vilket belopp säkerheten bör uppgå till och ett underlag för denna beräkning.
Ansökan om igångsättningsbesked
10 §
En ansökan om igångsättningsbesked ska innehålla
1. uppgifter om sökanden och sådana uppgifter som behövs för prövningen enligt 16 kap. 6 § miljöbalken ,
2. sådant underlag enligt 8 och 9 §§ miljöbedömningsförordningen som behövs för granskningen enligt 6 kap. 23 och 24 §§ miljöbalken ,
3. förslag på villkor som kan behövas i ett beslut om igångsättningsbesked för att verksamheten eller åtgärden inte ska medföra en betydande negativ miljöpåverkan,
4. förslag på andra villkor som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön, och
5. förslag på övervakning och kontroll av verksamheten.
SOU 2024:98 Författningsförslag
323
11 §
En ansökan om igångsättningsbesked för vindkraftverk ska, utöver det som anges i 10 §, innehålla
1. ett kartunderlag som visar verksamhetens lokalisering,
2. en teknisk specifikation som för varje vindkraftverk innehåller uppgift om höjden inklusive rotorblad, navhöjden och rotordiametern samt övriga tekniska uppgifter av betydelse,
3. en beskrivning av vindförhållandena på platsen och det förväntade energiutbytet från verksamheten,
4. en beskrivning av hur verksamheten påverkar natur- och kulturmiljöer, särskilt områden som är reglerade i 3, 4 och 7 kap. miljöbalken ,
5. en uppgift om huruvida det eller de vindkraftverk som omfattas av ansökan ska stå tillsammans med redan uppförda vindkraftverk,
6. en redogörelse för förekomsten av vindkraftverk inom en radie på 2 kilometer från varje vindkraftverk som omfattas av ansökan,
7. en redogörelse för de vägar som behövs för uppförande och drift av anläggningen och verksamheten,
8. en redogörelse för dragningen fram till elnätet av de kraftledningar som behövs för uppförande och drift av anläggningen och verksamheten,
Författningsförslag SOU 2024:98
324
9. en landskapsanalys som med ett fotomontage eller på annat sätt visar hur anläggningen syns i landskapet,
10. en beräkning av bullret från anläggningen vid berörda byggnader, och
11. en beräkning av skuggning och reflexer från anläggningen vid berörda byggnader.
Prövningsmyndigheten får medge undantag från kraven i första stycket, om undantaget avser sådant som inte behövs för handläggningen.
12 §
En ansökan om igångsättningsbesked för en anläggning för solkraft ska, utöver det som anges i 10 §, innehålla
1. ett kartunderlag som visar verksamhetens lokalisering,
2. en teknisk specifikation av anläggningen,
3. en solstudie och det förväntade energiutbytet från verksamheten,
4. en beskrivning av hur verksamheten påverkar natur- och kulturmiljöer, särskilt områden som är reglerade i 3, 4 och 7 kap. miljöbalken ,
5. en uppgift om huruvida anläggningen placeras tillsammans med en redan uppförd anläggning för solkraft eller annan typ av kraftproduktion,
SOU 2024:98 Författningsförslag
325
6. en redogörelse för de vägar som behövs för uppförande och drift av anläggningen och verksamheten,
7. en redogörelse för dragningen fram till elnätet av de kraftledningar som behövs för uppförande och drift av anläggningen och verksamheten,
8. en landskapsanalys som med ett fotomontage eller på annat sätt visar hur anläggningen syns i landskapet, och
9. en beräkning av skuggning och reflexer från anläggningen vid berörda vägar och byggnader.
Prövningsmyndigheten får medge undantag från kraven i första stycket, om undantaget avser sådant som inte behövs för handläggningen.
13 §
En ansökan om igångsättningsbesked för en anläggning för återvinning av avloppsvatten för bevattning inom jordbruket ska, utöver det som anges i 10 §, innehålla en riskhanteringsplan enligt 9 § förordningen ( 2024:161 ) om återanvändning av vatten för bevattning inom jordbruket.
14 §
En ansökan om igångsättningsbesked ska, utöver det som anges i 10 §, i förekommande fall också innehålla sådana uppgifter som anges i 2, 4–9 §§.
Författningsförslag SOU 2024:98
326
Ansökan om ändring av en verksamhet eller åtgärd
15 §
En ansökan om ändring av en verksamhet eller åtgärd ska, utöver det som anges i 10 §, innehålla
1. en redogörelse för alla bestämmelser och villkor som gäller för verksamheten enligt tidigare miljötillstånd eller igångsättningsbesked, och
2. en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall när en sådan krävs enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 15 kap. 40 §.
Ansökan om ändring, omprövning eller återkallelse av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked
16 §
En ansökan om återkallelse av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked eller ändring eller omprövning av villkor i ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 24 kap. miljöbalken ska innehålla en beskrivning av behovet av återkallelse, ändring eller omprövning.
Om ansökan avser ändring eller omprövning av villkor i ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked ska den också innehålla en sådan redogörelse som avses i 15 § 1.
SOU 2024:98 Författningsförslag
327
Om ansökan avser omprövning av villkor om arbetstid enligt 24 kap. 13 a § miljöbalken ska den också innehålla en redogörelse för de arbeten som återstår för den tillståndsgivna vattenverksamheten.
Ansökan om giltighetsförlängning
17 §
En ansökan om giltighetsförlängning av ett tillstånd enligt 24 kap. 14 a § miljöbalken ska innehålla den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövs för prövningen.
En ansökan om giltighetsförlängning av ett tillstånd som avses 7 kap. 28 a § miljöbalken ska även innehålla en utredning som visar hur verksamheten ensam eller tillsammans med andra verksamheter eller åtgärder kan komma att påverka miljön i naturområdet.
Frivillig ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked
18 §
En ansökan om frivilligt miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 20 kap. 8 § ska innehålla de uppgifter som framgår av 1 eller 10 § och i förekommande fall uppgifter enligt 2, 11 eller 12 §.
Författningsförslag SOU 2024:98
328
Andra bestämmelser med krav på innehåll i en ansökan om miljöprövning
19 §
Bestämmelser med krav på innehåll i en ansökan i ett ärende om miljöprövning finns också i
1. lagen ( 1929:405 ) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929, och
2. lagen ( 1998:812 ) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
Ansökans format m.m.
20 §
Ansökningshandlingarna ska lämnas in i det antal exemplar som Miljöprövningsmyndigheten anser behövs och i det format som myndigheten anger.
Bestämmelser om komplettering av ansökan finns i 20 kap. 13 § miljöbalken .
21 §
Om Miljöprövningsmyndigheten begär det ska sökanden lämna in
1. en komplettering i form av en uppdaterad ansökan, eller
2. en skriftlig sammanställning av de svar som sökanden har lämnat med anledning av synpunkter på ansökan.
SOU 2024:98 Författningsförslag
329
4 kap. Underrättelse om en ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked och inhämtande av yttrande från myndighet
Underrättelse om en ansökan
1 §
Miljöprövningsmyndigheten ska skicka ansökningshandlingarna i ett ärende om miljötillstånd till
1. Försvarsmakten eller Myndigheten för samhällsskydd och beredskap om verksamheten eller åtgärden i ansökan ska vidtas inom eller i anslutning till ett sådant område som avses i 3 kap. 9 § andra stycket miljöbalken ,
2. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap om verksamheten eller åtgärden i ansökan omfattas av lagen ( 1999:381 ) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor,
3. Sveriges geologiska undersökning om ansökan avser täktverksamhet,
4. Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket, länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och den eller de berörda kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet, och
5. berörda verksamheter och andra myndigheter vars verksamhet kan beröras av ansökan.
Författningsförslag SOU 2024:98
330
Om ärendet avser geologisk lagring av koldioxid, ska prövningsmyndigheten alltid skicka ansökningshandlingarna till Sveriges geologiska undersökning och Europeiska kommissionen. Detta ska göras inom 1 månad från den dag ansökan kom in till prövningsmyndigheten.
2 §
Om ansökan om miljötillstånd avser gruvdrift eller gruvanläggning för brytning, provbrytning, bearbetning eller anrikning där en säkerhet ska ställas enligt 15 kap. 36 a § miljöbalken ska prövningsmyndigheten hämta in ett yttrande från Riksgäldskontoret i fråga om beräkningen av storleken på säkerheten.
3 §
Miljöprövningsmyndigheten ska skicka ansökningshandlingarna i andra ärenden om miljöprövning än ärenden om miljötillstånd till de myndigheter som anges i 1 § om myndigheten bedömer att det behövs.
4 §
Om Miljöprövningsmyndigheten på eget initiativ tar upp frågan om omprövning av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked ska myndigheten informera tillsynsmyndigheten och den kommunala nämnden om beslutet.
SOU 2024:98 Författningsförslag
331
Inhämtande av yttrande
5 §
Bestämmelser om inhämtande av yttrande i ärenden som avser en verksamhet eller åtgärd som påverkar vattenmiljön finns i 20 kap. 24 § miljöbalken .
6 §
Före prövningen av om en säkerhet ska godtas enligt 15 kap. 36 b § miljöbalken ska ett yttrande i fråga om godtagandet hämtas in från Riksgäldskontoret.
5 kap. Tidsfrister för handläggningen av en ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked
1 §
Miljöprövningsmyndigheten ska besluta om sådant föreläggande som avses i 20 kap. 13 § första stycket miljöbalken inom 45 dagar från det att ansökan kom in till myndigheten.
2 §
Prövningsmyndigheten ska fatta beslut om igångsättningsbesked inom 3 månader från den dag då myndigheten enligt 20 kap. 15 § miljöbalken bekräftade att ansökan var fullständig.
Bestämmelser om handläggning av ärenden om miljöprövning
Författningsförslag SOU 2024:98
332
inom viss tid finns i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1252 av den 11 april 2024 om inrättande av en ram för säkerställande av trygg och hållbar försörjning av kritiska råmaterial och om ändring av förordningarna (EU) nr 168/2013, (EU) 2018/858, (EU) 2018/1724 och (EU) 2019/1020, Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1735 av den 13 juni 2024 om inrättande av en åtgärdsram för att stärka Europas ekosystem för tillverkning av nettonollteknik och om ändring av förordning (EU) 2018/1724 och förordningen ( 2021:757 ) om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi om ansökan avser en verksamhet eller åtgärd som omfattas av dessa bestämmelser.
3 §
Prövningsmyndigheten ska tillfälligt stoppa löptiden för en tidsfrist för en ansökan om miljötillstånd enligt 2 § andra stycket om
1. det vid samrådet enligt 6 kap. 33 eller 39 § miljöbalken har inkommit synpunkter som medför att sökanden behöver komplettera miljökonsekvensbeskrivningen med ytterligare information, eller
2. sökanden har lämnat besked om att ansökan kommer att ändras.
SOU 2024:98 Författningsförslag
333
Tidsfristen börjar löpa igen första arbetsdagen efter det att en komplettering enligt första stycket 1 eller en ändrad ansökan enligt första stycket 2 har kommit in till prövningsmyndigheten.
4 §
Prövningsmyndigheten får förlänga den tidsfrist för beslut i ärenden om miljöprövning som anges i 2 § andra stycket en gång med högst 3 månader om
1. det efter det att tidsfristen har börjat löpa uppstår behov av tidskrävande nödvändiga kompletteringar som inte kunde förutses när tidsfristen började löpa, eller
2. det finns andra synnerliga skäl.
Myndigheten får också förlänga tidsfristen i ett ärende om det är nödvändigt för att kunna genomföra ett samråd med allmänheten eller med ett annat land.
5 §
Om prövningsmyndigheten förlänger en tidsfrist enligt 4 § ska skriftlig information om förlängningen och skälen för den lämnas till sökanden innan den ursprungliga tidsfristen har gått ut.
6 §
Bestämmelser om förlängning av den tid inom vilken prövningsmyndigheten ska lämna besked i
Författningsförslag SOU 2024:98
334
frågan om en betydande miljöpåverkan, och därigenom också inom vilken tid prövningsmyndigheten ska fatta beslut om igångsättningsbesked, finns i 14 § miljöbedömningsförordningen .
7 §
Om ett ärende har återförvisats till prövningsmyndigheten för förnyad handläggning gäller tidsfristen i 2 § från den dag när beslutet om återförvisning fått laga kraft.
8 §
Om länsstyrelsen överväger att meddela föreskrifter om skydd för grundvattnet enligt 7 kap. 22 § miljöbalken för ett område som avses med en ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked till täkt enligt denna förordning, får Miljöprövningsmyndigheten pröva frågan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked först när frågan om skyddet för grundvattnet har avgjorts.
Miljöprövningsmyndigheten får dock pröva frågan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked omedelbart, om det finns särskilda skäl.
SOU 2024:98 Författningsförslag
335
6 kap. Beslutets innehåll
1 §
Ett beslut om miljötillstånd ska innehålla de bestämmelser och villkor som behövs för att säkerställa att förutsättningarna för miljötillstånd enligt 20 kap. 28 § miljöbalken är uppfyllda. Beslutet ska alltid innehålla
1. uppgifter om hur prövningsmyndigheten har tagit hänsyn till den motiverade slutsatsen enligt 6 kap. 42 § miljöbalken , inkomna synpunkter och det som i övrigt har framkommit under handläggningen av ärendet,
2. bestämmelser om den tid inom vilken arbeten för vattenverksamhet ska vara utförda (arbetstid) eller en miljöpåverkande verksamhet ska ha satts i gång (igångsättningstid),
3. de villkor om skyddsåtgärder, försiktighetsmått och andra åtgärder som behövs för att förebygga, hindra eller motverka en betydande negativ miljöpåverkan.
I förekommande fall ska beslutet innehålla bestämmelser eller villkor
1. om den tid som tillståndet ska gälla,
2. om verksamhetens ändamål, plats, omfattning och tekniska utformning,
3. om skyldighet att utföra skadeförebyggande åtgärder,
Författningsförslag SOU 2024:98
336
4. om utsläpp, begränsningsvärden och bästa tillgängliga teknik som
a) behövs för att anpassa tilllämpningen av sådana föreskrifter om försiktighetsmått som har meddelats med stöd av denna balk, om föreskrifterna medger eller förutsätter sådan anpassning, eller
b) annars behövs för att hindra eller begränsa skadlig påverkan på grund av föroreningar,
5. om utsläppskontroll, kontroll av verksamheten samt om kontroll av miljöpåverkan och tillståndet i miljön efter avslutad verksamhet,
6. om hanteringen av kemiska produkter i verksamheten om hanteringen kan medföra olägenheter för den yttre miljön och det behövs för att förebygga och hindra förorening av mark och vatten,
7. om avfallshantering, återvinning och återanvändning om verksamheten kan medföra olägenheter för den yttre miljön och det behövs för att förebygga förekomsten av avfall eller förbereda för återanvändning, materialåtervinning eller annan återvinning av det avfall som anläggningen ger upphov till,
8. som behövs för att verksamheten inte ska medföra sådan försämring eller något sådant äventyr som avses i 5 kap. 4 § första stycket miljöbalken ,
SOU 2024:98 Författningsförslag
337
9. som behövs med avseende på hushållningen med mark, vatten och andra naturresurser,
10. som behövs för att skydda värdefulla natur- och kulturmiljöer eller för att förhindra annan skada på eller olägenhet för omgivningen,
11. som behövs med avseende på avhjälpande av miljöskada och ställande av säkerhet,
12. om verksamhetens säkerhet och säkerhet som behövs för att förebygga olyckor och begränsa följderna av dem för människors hälsa och miljön.
13. om förordnande av verkställighet av beslutet samt ställande av säkerhet med anledning av detta, eller
14. om avgiften för prövningen samt andra avgifter.
2 §
Ett beslut om igångsättningsbesked ska innehålla de bestämmelser och villkor som behövs för att säkerställa att förutsättningarna för igångsättningsbesked enligt 20 kap. 28 § miljöbalken är uppfyllda. Beslutet ska alltid innehålla
1. prövningsmyndighetens beslut i frågan om betydande miljöpåverkan enligt 6 kap. 26 § miljöbalken , och
2. de villkor om skyddsåtgärder, försiktighetsmått och andra åtgärder som behövs för att und-
Författningsförslag SOU 2024:98
338
vika, förebygga eller minska en betydande negativ miljöpåverkan.
I förekommande fall ska beslutet också innehålla sådana uppgifter som avses i 1 § första stycket 2 och andra stycket.
3 §
I förekommande fall ska ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked som avser vattenverksamhet, utöver det som anges i 1 eller 2 §, innehålla
1. bestämmelser om den tid inom vilken anspråk med anledning av oförutsedda skador får framställas,
2. uppgift om skyldighet att betala ersättning eller att utföra skadeförebyggande åtgärder samt hur betalningen ska ske,
3. uppgift om de områden som får tas i anspråk för vattenverksamheten och de särskilda tvångsrätter i övrigt som medges sökanden,
4. uppgift om strömfallsfastighet,
5. uppgift om vilka som ska delta i en vattenreglerings- eller bevattningssamfällighet samt varje deltagares andelstal i fråga om kostnaderna för verksamheten, och
6. villkor beträffande tillhandahållande av andelskraft och om kostnadsbidrag härför.
4 §
Ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked som avser industriutsläppsverksamhet ska, vid till-
SOU 2024:98 Författningsförslag
339
lämpningen av 1 § andra stycket 5 innehålla uppgifter om mätmetod, mätfrekvens och utvärderingsmetod för kontroll av verksamheten.
5 §
Ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked som avser behandling av avfall ska, utöver det som anges i 1 eller 2 §, innehålla
1. uppgift om avfallstyper och mängder av avfall som får behandlas,
2. uppgift om den behandlingsmetod som ska tillämpas på avfallet,
3. de villkor som behövs i fråga om åtgärder för att övervaka och kontrollera att de skyldigheter som gäller för verksamheten uppfylls, och
4. de villkor som behövs i fråga om åtgärder för avslutande av verksamheten och efterbehandling.
6 §
Ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked som avser förbränning av avfall ska, utöver det som anges i 1, 2 eller 5 §, innehålla
1. uppgifter om förbränningsanläggningens totala kapacitet för förbränning av avfall,
2. en förteckning över de mängder av olika kategorier av farligt avfall som får förbrännas,
3. i fråga om det farliga avfall som får förbrännas, villkor om avfallets minsta och högsta flöde,
Författningsförslag SOU 2024:98
340
lägsta och högsta värmevärde samt maximala innehåll av föroreningar,
4. villkor om begränsningsvärden för utsläpp som ska beräknas enligt föreskrifter meddelade med stöd av 9 kap. 5 § miljöbalken ,
5. villkor om den längsta tid under vilken det i samband med tekniskt oundvikliga driftstopp, driftstörningar eller fel i renings- eller mätutrustning får ske sådana utsläpp av föroreningar till luft och vatten som överskrider fastställda värden, och
6. i fråga om tillstånd som omfattar energiåtervinning, villkor om att energiåtervinningen ska ske med hög energieffektivitet.
7 §
Ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked som avser deponering av avfall ska, utöver det som anges i 1 eller 2 §, innehålla
1. uppgift om vilken av deponiklasserna farligt avfall, icke- farligt avfall eller inert avfall som tillståndet avser,
2. de villkor som behövs i fråga om åtgärder före och under driften av deponin, och
3. de villkor som behövs i fråga om skyldighet att rapportera om avfallstyper och mängder av avfall som har deponerats.
SOU 2024:98 Författningsförslag
341
8 §
Ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked som avser geologisk lagring av koldioxid ska, utöver det som anges i 1 eller 2 § och i stället för det som anges i 5 och 7 §§, innehålla
1. en beskrivning av den geologiska formationens egenskaper,
2. villkor om den exakta lokaliseringen och avgränsningen av
a) lagringsplatsen och det område runt lagringsplatsen som med hänsyn till de geologiska förhållandena har betydelse för lagringens integritet och säkerhet, och
b) den anläggning som ska användas för att tillföra koldioxid till lagringsplatsen,
3. villkor om lagringsplatsens hydrauliska egenskaper,
4. villkor om den totala mängd koldioxid som får lagras,
5. villkor om gränser för reservoartrycket,
6. en beskrivning av varifrån den koldioxid som ska tillföras lagringsplatsen kommer och hur den ska transporteras till lagringsplatsen,
7. villkor om sammansättningen av den koldioxidström som får tillföras lagringsplatsen (injekteras) och om kontroll av koldioxidströmmen,
8. villkor om högsta tillåtna injekteringstakt och injekteringstryck,
9. villkor om övervakning enligt en särskild övervakningsplan och om åtgärder enligt en särskild
Författningsförslag SOU 2024:98
342
plan för avhjälpande av risker för koldioxidutsläpp samt om att planerna ska följas,
10. villkor om att verksamhetsutövaren ska förvissa sig om att den som är sysselsatt i verksamheten har den kompetens och utbildning som behövs,
11. villkor om vad som ska gälla i samband med att lagringsplatsen stängs för fortsatt tillförsel av koldioxid och om underhåll efter stängningen enligt en särskild plan,
12. villkor om att den säkerhet som krävs för verksamheten enligt 15 kap. 37 § miljöbalken fortlöpande ska vara giltig och i kraft,
13. upplysningar om
a) de krav på uppdatering av övervakningsplanen som kan följa av föreskrifter som har meddelats med stöd av denna balk,
b) kravet på miljörapport i 26 kap. 20 § miljöbalken och andra föreskrifter med krav på rapportering avseende geologisk lagring av koldioxid som har meddelats med stöd av denna balk,
c) de bestämmelser om omprövning och återkallelse av tillstånd som finns i miljöbalken , och
d) de krav på underrättelse till tillsynsmyndigheten i händelse av läckage av koldioxid eller betydande störningar som följer av föreskrifter som har meddelats med stöd av denna balk, och
14. skälen för avvikelse från synpunkter som Europeiska kommis-
SOU 2024:98 Författningsförslag
343
sionen har lämnat i samband med regeringens tillåtlighetsprövning
9 §
Ett miljötillstånd som avser en ny förbränningsanläggning med en nominell elektrisk effekt på 300 megawatt eller mer ska, utöver det som anges i 1 eller 2 §, innehålla villkor om att utrymme ska avsättas vid anläggningen för den utrustning som behövs för att avskilja och komprimera koldioxid, om
1. det är lämpligt med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön att avsätta ett sådant utrymme,
2. det är tekniskt och ekonomiskt möjligt att eftermontera utrustning för koldioxidavskiljning,
3. en lämplig lagringsplats finns tillgänglig för koldioxid från anläggningen, och
4. transport av koldioxid från anläggningen till en sådan lagringsplats är tekniskt och ekonomiskt genomförbar.
10 §
Ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked som avser en ny förbränningsanläggning med en tillförd installerad effekt på minst 50 megawatt ska, utöver det som anges i 1 eller 2 §, innehålla uppgift om de förfaranden som ska följas vid driftstörning i reningsutrustningen.
Författningsförslag SOU 2024:98
344
11 §
Ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked som följer på en ansökan som ska innehålla en kostnads-nyttoanalys enligt 3 kap. 8 § ska, utöver det som anges i 1 eller 2 §, innehålla en redovisning av slutsatserna i den kostnadsnyttoanalys vars slutsatser ska redovisas i ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked för anläggningen.
12 §
Ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked som avser en verksamhet som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall ska, utöver det som anges i 1 eller 2 §, innehålla
1. villkor om det belopp som säkerheten enligt 15 kap. 36 a § ska uppgå till,
2. villkor om att den säkerhet som ska ställas enligt 15 kap. 36 a § ska godtas innan den verksamhet som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall påbörjas och att säkerheten därefter fortlöpande ska vara betryggande, och
3. de villkor som behövs för att minimera verksamhetens påverkan på omgivningen vid oförutsedda avbrott i verksamheten.
SOU 2024:98 Författningsförslag
345
13 §
I artikel 6.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/741 av den 25 maj 2020 om minimikrav för återanvändning av vatten, i dess ursprungliga lydelse, finns bestämmelser om ytterligare krav på innehåll i ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked som avser en anläggning för återvinning av avloppsvatten inom jordbruket.
14 §
Ett ändringstillstånd eller ändringsbesked ska innehålla en samlad redovisning av de bestämmelser som gäller för verksamheten enligt
a) beslutet, och
b) tidigare givna miljötillstånd, igångsättningsbesked eller motsvarande äldre tillstånd i de delar som beslutet inte ändrar eller upphäver dem.
Ett ändringstillstånd eller ändringsbesked efter en omprövning ska, utöver det som anges i första stycket, innehålla en bestämmelse om den tid som tillståndshavaren har på sig att uppfylla de nya eller ändrade villkoren i beslutet.
15 §
Om beslutet avser inlösen av en fastighetsdel ska en karta med beskrivning ha upprättats över området samt dess gränser ha ut-
Författningsförslag SOU 2024:98
346
märkts i den ordning som gäller för fastighetsbildning.
16 §
Bestämmelser om villkor i miljötillstånd och igångsättningsbesked finns också avseende
1. växthusgasutsläpp i 16 kap. 2 c § miljöbalken ,
2. omgivningsbuller i 16 kap. 2 d § miljöbalken ,
3. villkor som ska omfatta två eller flera verksamheter i 16 kap. 8 § miljöbalken,
4. särskilda villkor som regeringen får besluta om i 17 kap. 7 § miljöbalken ,
5. ändring av villkor i 24 kap. 8 § miljöbalken ,
6. begränsning i hur ingripande villkor som får beslutas i 24 kap. 9 § miljöbalken ,
7. återstående arbeten för vattenverksamhet i 24 kap. 13 a § miljöbalken , och
8. ändring av villkor som regeringen beslutat om i 24 kap. 15 § miljöbalken .
7 kap. Information om beslut
1 §
Prövningsmyndigheten ska skicka beslutet i ett ärende om miljöprövning till
1. sökanden och annan part,
2. tillsynsmyndigheten,
SOU 2024:98 Författningsförslag
347
3. Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelsen och berörd kommun, och
4. annan som har yttrat sig i ärendet.
Prövningsmyndigheten ska också skicka beslutet till
1. Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap om verksamheten eller åtgärden ska vidtas inom eller i anslutning till ett sådant område som avses i 3 kap. 9 § andra stycket miljöbalken ,
2. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, om beslutet rör en verksamhet som omfattas av lagen ( 1999:381 ) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor,
3. Statens jordbruksverk, om beslutet rör djurhållning, avvattning av jordbruksmark, sådan verksamhet som omfattas av verksamhetskod 1.10-i i bilaga 1 eller annan jordbruksverksamhet,
4. Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, om beslutet rör en vattenverksamhet om lagning eller utrivning av en anläggning i ett vattenområde enligt 11 kap. 3 § 1 miljöbalken ,
5. Skogsstyrelsen om beslutet rör avvattning av skogsmark, och
6. väghållningsmyndigheten och lantmäterimyndigheten om beslutet avser täkt.
Utskicken får göras elektroniskt.
Författningsförslag SOU 2024:98
348
2 §
Om ett beslut om miljötillstånd avser tillstånd till geologisk lagring av koldioxid, ska prövningsmyndigheten underrätta Sveriges geologiska undersökning och Europeiska kommissionen om innehållet i beslutet och regeringens beslut i frågan om tillåtlighet. Detta ska göras när beslutet har fått laga kraft.
8 kap. Övriga bestämmelser
1 §
Miljöprövningsmyndigheten ska, avseende ärenden om miljöprövning, på en lämplig webbplats och på ett samlat och sökbart sätt offentliggöra information om
1. en ansökan har kommit in till myndigheten och inom vilken tid synpunkter kan lämnas,
2. en ansökan har bedömts som fullständig,
3. en ansökan har kungjorts,
4. samråd har skett med annat land,
5. en motiverad slutsats har meddelats, och
6. ett slutligt beslut har fattats.
2 §
Miljöprövningsmyndigheten ska föra en miljöbok. I den ska en förteckning över miljötillstånd och igångsättningsbesked för verksamheter ingå.
SOU 2024:98 Författningsförslag
349
3 §
Om det i ett ärende om miljötillstånd eller igångsättningsbesked är fråga om tillstånd till en verksamhet vars tillåtlighet enligt Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten bör prövas av regeringen enligt 17 kap. 3 § miljöbalken , ska verket eller myndigheten i god tid innan sammanträde hålls i ärendet eller tillståndsbeslut meddelas anmäla saken till regeringen.
4 §
Ägare av fastigheter som berörs av en ansökan i ett ärende om miljöprövning som avser vattenverksamhet ska till Miljöprövningsmyndigheten uppge innehavare av servitut, nyttjanderätt eller rätt till elektrisk kraft som har upplåtits i fastigheten. Underlåts detta utan giltigt skäl och uppstår på grund av detta skada för sådana sakägare, ska fastighetsägaren ersätta skadan.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
3. Följande gäller för en verksamhet som har påbörjats före ikraftträdandet och som inte omfattas av miljötillstånd, igångsättningsbesked eller tillstånd enligt motsvarande äldre bestämmelser, om verksamheten blir tillstånds- eller granskningspliktig genom denna förordning. Verksamhetsutövare som bedriver en tillståndspliktig verksamhet ska senast den 1 juli 2030 lämna in en ansökan om miljötillstånd och den som bedriver en granskningspliktig verksamhet ska lämna in en ansökan om igångsättningsbesked till Miljö-
Författningsförslag SOU 2024:98
350
prövningsmyndigheten. Verksamheten får fortsätta att bedrivas utan miljötillstånd eller igångsättningsbesked till och med den 1 juli 2033, om Miljöprövningsmyndigheten inte beslutar något annat.
4. Äldre bestämmelser avseende tillstånds- och anmälningsplikt gäller fram till 1 juli 2030 för de verksamheter och åtgärder som omfattas av sådan verksamhetsbeskrivning i bilaga 3 till miljöprövningsförordningen som är markerade med *.
SOU 2024:98 Författningsförslag
351
Bilaga 1
Denna bilaga innehåller en förteckning med beskrivningar av verksamheter och åtgärder som är tillståndspliktiga enligt 2 kap. 1 §.
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung Jordbruk
1. Anläggning för djurhållning med
1. mer än 40 000 platser för fjäderfän,
2. mer än 2 000 platser för växande grisar som är tyngre än 30 kilogram och avsedda för produktion, eller
3. mer än 750 platser för suggor.
1.10-i MKB-direktivet bil 1.
Utvinning, brytning och bearbetning av torv, olja, gas, kol, malm, mineral, berg, naturgrus och annat
2. Täkt av torv med ett verksamhetsområde som är större än 150 hektar, om verksamheten inte endast innebär uppläggning och bortforsling av redan utbrutet och bearbetat material efter det att tillsynsmyndigheten meddelat beslut om att täkten är avslutad.
10.10 MKB-direktivet bil 1.
3. Gruvdrift i dagbrott samt täkt av berg, naturgrus, eller andra jordarter förutom torv och matjord, med ett verksamhetsområde som är större än 25 hektar, om verksamheten inte endast innebär uppläggning och bortforsling av redan utbrutet och bearbetat material efter det att tillsynsmyndigheten meddelat beslut om att täkten är avslutad.
10.11 MKB-direktivet bil 1.
4. Utvinning av olja och naturgas i kommersiella syften, där den utvunna mängden överstiger 500 ton per dag för olja och 500 000 kubikmeter per dag för gas.
11.11 MKB-direktivet bil 1.
5. Anläggning för rostning eller sintring av järnhaltig malm, inbegripet sulfidmalm.
13.20-i MKB-direktivet bil 1. IED
6. Anläggning för utvinning av asbest.
13.60 MKB-direktivet bil 1.
Livsmedel och foder
7. Slakteri med en produktion baserad på en slaktvikt av mer än 50 ton per dygn eller mer än 12 500 ton slaktvikt per kalenderår.
15.10-i IED MKB-direktivet bil 2.
Författningsförslag SOU 2024:98
352
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
8. Anläggning för framställning av livsmedel eller foder med beredning och behandling av enbart animaliska råvaror med en produktion av mer än 75 ton per dygn eller mer än 18 750 ton per kalenderår. Tillståndsplikten gäller inte om verksamheten endast avser mjölkprodukter eller endast innebär paketering.
15.40-i IED MKB-direktivet bil 2.
9. Anläggning för framställning av livsmedel eller foder med beredning och behandling av enbart vegetabiliska råvaror med en produktion av
1. mer än 75 000 ton per kalenderår,
2. mer än 300 ton per dygn om anläggningen är i drift mer än 90 dygn i rad under ett kalenderår, eller
3. mer än 600 ton per dygn om anläggningen är i drift högst 90 dygn i rad under ett kalenderår. Tillståndsplikten gäller inte om verksamheten endast innebär paketering.
15.90-i IED MKB-direktivet bil 2.
10. Anläggning för framställning av livsmedel eller foder med beredning och behandling av både animaliska och vegetabiliska råvaror, i kombinerade eller separata produkter, med en produktion av en slutprodukt vars innehåll av animaliskt material uppgår till
1. mer än 10 viktprocent och produktionen uppgår till
a) mer än 75 ton per dygn, eller
b) mer än 18 750 ton per kalenderår, eller
2. högst 10 viktprocent och produktionen uppgår till en mängd
a) per dygn som i antal ton överstiger animalievärdet, eller
b) per kalenderår som i antal ton överstiger talet 250 multiplicerat med animalievärdet.
Med animalievärdet avses talet 300 minskat med det tal som bestäms genom att multiplicera 22,5 med talet för det animaliska materialets viktprocent av slutprodukten. Tillståndsplikten gäller inte om verksamheten endast innebär paketering.
15.131-i IED MKB-direktivet bil 2.
11. Anläggning för framställning av mjölkprodukter med en produktion baserad på en invägning av mer än 200 ton per dygn som kalenderårsmedelvärde.
15.170-i IED MKB-direktivet bil 2.
SOU 2024:98 Författningsförslag
353
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung Textilvaror
12. Anläggning för förbehandling eller färgning av mer än 10 ton textilfibrer eller textilier per dygn eller mer än 2 500 ton textilfibrer eller textilier per kalenderår.
17.10-i IED MKB-direktivet bil 2.
Päls, skinn och läder
13. Anläggning för garvning av mer än 12 ton hudar eller skinn per dygn eller mer än 3 000 ton hudar eller skinn per kalenderår.
18.10-i IED MKB-direktivet bil 2.
Trävaror
14. Anläggning för behandling av trä eller träprodukter med kemikalier med en produktion av mer än 75 kubikmeter behandlat trä eller träprodukter per dygn eller mer än 18 750 kubikmeter behandlat trä eller träprodukter per kalenderår. Tillståndsplikten gäller inte om verksamheten endast avser behandling mot blånadssvamp
20.05-i IED
15. Anläggning med en produktion av mer än 600 kubikmeter per dygn eller mer än 150 000 kubikmeter per kalenderår av OSB-skivor, träfiberskivor eller spånskivor.
20.50-i IED
Massa, papper och pappersvaror
16. Anläggning för framställning i industriell skala av massa av trä, returfiber eller andra fibrösa material.
21.10-i IED MKB-direktivet bil 1.
17. Anläggning för framställning av mer än 20 ton per dygn eller mer än 7 300 ton per kalenderår av papper, papp eller kartong.
21.30-i IED MKB-direktivet bil 1. MKB-direktivet bil 2.
Stenkolsprodukter, raffinerade petroleumprodukter och kärnbränsle
18. Anläggningar för förgasning eller kondensering av minst 500 ton stenkol eller bituminös skiffer per dag. Gäller ej anläggningar som enbart tillverkar smörjmedel ur råolja.
23.01 MKB-direktivet bil 1.
19. Anläggning för tillverkning av koks.
23.10-i IED MKB-direktivet bil 2.
20. Anläggning för förgasning eller förvätskning av kol.
23.11-i IED MKB-direktivet bil 1.
21. Anläggning för framställning av kol (hårt kol). 23.12-i IED
Författningsförslag SOU 2024:98
354
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
22. Anläggning för raffinering av mineralolja eller gas.
23.30-i IED MKB-direktivet bil 1.
23. Anläggning för
1. upparbetning av bestrålat kärnbränsle,
2. framställning eller anrikning av kärnbränsle, eller
3. behandling, lagring eller slutförvaring av bestrålat kärnbränsle.
4. behandling av högaktivt radioaktivt avfall
5. enbart för slutförvaring av radioaktivt avfall,
6. enbart för lagring (planerad för mer än tio år) av bestrålat kärnbränsle eller radioaktivt avfall på en annan plats än framställningsplatsen.
23.40 MKB-direktivet bil 1.
Kemiska produkter
24. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka enkla kolväten.
24.01-i IED MKB-direktivet bil 1. MKB-direktivet bil 2.
25. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka syreinnehållande organiska föreningar.
24.03-i IED MKB-direktivet bil 1.
26. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka svavelinnehållande organiska föreningar.
24.05-i IED MKB-direktivet bil 1.
27. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka kväveinnehållande organiska föreningar.
24.07-i IED MKB-direktivet bil 1.
28. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka fosforinnehållande organiska föreningar.
24.09-i IED MKB-direktivet bil 1.
29. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka halogenerade kolväten.
24.11-i IED MKB-direktivet bil 1.
30. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka metallorganiska föreningar.
24.13-i IED MKB-direktivet bil 1.
31. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka plaster (polymerer, syntetfiber eller regenererad cellulosa).
24.15-i IED MKB-direktivet bil 1.
32. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka syntetgummi.
24.17-i IED MKB-direktivet bil 1.
SOU 2024:98 Författningsförslag
355
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
33. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka färgämnen eller pigment.
24.19-i IED MKB-direktivet bil 1.
34. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka ytaktiva ämnen eller tensider.
24.21-i IED MKB-direktivet bil 1.
35. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka gaser, som t.ex. ammoniak, klor eller klorväte, fluor eller fluorväte, koloxider, svavelföreningar, kväveoxider, väte, svaveldioxid, karbonylklorid (fosgen).
24.23-i IED MKB-direktivet bil 1.
36. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka syror, som t.ex. kromtrioxid, fluorvätesyra, fosforsyra, salpetersyra, saltsyra, svavelsyra, oleum, svavelsyrlighet.
24.25-i IED MKB-direktivet bil 1.
37. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka baser, som t.ex. ammoniumhydroxid, kaliumhydroxid, natriumhydroxid.
24.27-i IED MKB-direktivet bil 1.
38. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka salter, som t.ex. ammoniumklorid, kaliumklorat, kaliumkarbonat, natriumkarbonat, perborat, silvernitrat.
24.29-i IED MKB-direktivet bil 1.
39. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka icke-metaller, metalloxider eller andra oorganiska föreningar
24.31-i IED MKB-direktivet bil 1.
40. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala per kalenderår tillverka enkla eller sammansatta gödselmedel baserade på fosfor, kväve eller kalium.
24.33-i IED MKB-direktivet bil 1.
41. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka växtskyddsmedel eller biocider.
24.35-i IED MKB-direktivet bil 1.
42. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka läkemedel, även mellanprodukter.
24.38-i IED MKB-direktivet bil 1.
43. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka sprängämnen.
24.42-i IED MKB-direktivet bil 1.
Mineraliska produkter
44. Anläggning för tillverkning av glas inklusive glasfiber med smältning av mer än 20 ton per dygn eller mer än 5 000 ton per kalenderår.
26.05-i IED MKB-direktivet bil 2.
Författningsförslag SOU 2024:98
356
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
45. Anläggning för smältning av mineraler, inklusive tillverkning av mineralull, med smältning av mer än 20 ton per dygn eller mer än 5 000 ton per kalenderår.
26.10-i IED MKB-direktivet bil 2.
46. Anläggning för att tillverka keramiska produkter genom bränning, särskilt takpannor, tegel, eldfast sten, kakel, stengods eller porslin, med en
1. produktion av mer än 75 ton per dygn eller mer än 18 750 ton per kalenderår, eller
2. ugnskapacitet på mer än fyra kubikmeter och med en satsningsdensitet på mer än 300 kilogram per kubikmeter.
26.50-i IED MKB-direktivet bil 2.
47. Anläggning för att
1. i roterugn tillverka mer än 500 ton per dygn eller mer än 125 000 ton cement per kalenderår, eller
2. i annan ugn tillverka mer än 50 ton per dygn eller mer än 12 500 ton cement per kalenderår.
26.70-i IED MKB-direktivet bil 2.
48. Anläggning för tillverkning i ugn av mer än 50 ton kalk per dygn eller mer än 12 500 ton kalk per kalenderår.
26.90-i IED
49. Anläggning för tillverkning av asbest eller av asbestbaserade produkter.
26.130-i IED MKB-direktivet bil 1. MKBdirektivet bil 2.
50. Anläggning för behandling eller omvandling av asbest eller produkter som innehåller asbest.
26.140 MKB-direktivet bil 1. MKBdirektivet bil 2.
51. Anläggning för tillverkning i ugn av mer än 50 ton per dygn eller mer än 12 500 ton magnesiumoxid per kalenderår.
26.170-i IED
Stål och metall
52. Anläggning för att producera järn eller stål (primär eller sekundär produktion), med eller utan utrustning för kontinuerlig gjutning, om produktionen är mer än 2,5 ton per timme eller mer än 21 900 ton per kalenderår.
27.10-i IED MKB-direktivet bil 1. MKBdirektivet bil 2.
53. Anläggning för att producera järn eller stål (primär eller sekundär produktion).
27.11 MKB-direktivet bil 1.
54. Anläggning för att behandla järnbaserade metaller genom varmvalsning av mer än 20 ton råstål per timme eller mer än 175 200 ton råstål per kalenderår.
27.25-i IED MKB-direktivet bil 2.
SOU 2024:98 Författningsförslag
357
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
55. Anläggning för att behandla järnbaserade metaller genom hammarsmide, om slagenergin per hammare är mer än 50 kilojoule och den använda värmeeffekten är mer än 20 megawatt.
27.26-i IED MKB-direktivet bil 2.
56. Anläggning för att behandla järnbaserade metaller genom att anbringa skyddsbeläggningar av smält metall med en inmatning av mer än 2 ton råstål per timme eller mer än 17 500 ton råstål per kalenderår.
27.27-i IED MKB-direktivet bil 2.
57. Anläggning för att gjuta järn eller stål, om produktionen är mer än 20 ton per dygn eller mer än 5 000 ton per kalenderår.
27.40-i IED MKB-direktivet bil 2.
58. Anläggning för att av malm, koncentrat eller sekundärt råmaterial producera icke-järnmetall, om produktionen sker genom metallurgiska, kemiska eller elektrolytiska processer. Tillståndsplikten gäller inte gjuterier.
27.70-i IED MKB-direktivet bil 1.
59. Smältning, inklusive framställning av legeringsmetaller, av icke-järnmetaller inklusive återvinningsprodukter och drift av gjuterier för icke-järnmetaller, med en smältningskapacitet som överstiger 4 ton per dygn (eller 1 000 ton per kalenderår) för bly och kadmium eller 20 ton per dygn (eller 5 000 ton per kalenderår) för övriga metaller.
27.90-i IED MKB-direktivet bil 1.
Metall- och plastytbehandling, avfettning och färgborttagning
60. Anläggning för kemisk eller elektrolytisk ytbehandling av metall eller plast, om behandlingsbaden har en sammanlagd volym av mer än 30 kubikmeter.
28.10-i IED MKB-direktivet bil 2.
Elektriska artiklar
61. Anläggning för att tillverka elektrografit genom bränning eller grafitisering.
31.40-i IED
Förbrukning av organiska lösningsmedel
62. Anläggning för att appretera, trycka, bestryka, avfetta, vattenskyddsimpregnera, limma, måla, rengöra, impregnera eller på annat sätt ytbehandla material, föremål eller produkter, om förbrukningen av organiska lösningsmedel är mer än 150 kilogram per timme eller mer än 200 ton per kalenderår.
39-.10-i IED MKB-direktivet bil 2.
Författningsförslag SOU 2024:98
358
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung Hantering av bränslen och andra kemiska produkter
63. Anläggning för lagring eller annan hantering av
1. gasformiga eller flytande petrokemiska produkter, oljor, petroleumprodukter eller brännbara gaser, om anläggningen har kapacitet för lagring av mer än 50 000 ton vid ett och samma tillfälle eller hantering av mer än 500 000 ton per kalenderår,
2. andra kemiska produkter, om lagringen eller hanteringen omfattar mer än 5 000 ton vid ett och samma tillfälle eller mer än 50 000 ton per kalenderår och produkterna
a) enligt föreskrifter som har meddelats av Kemikalieinspektionen har klassificerats med de riskfraser som ingår i faroklasserna ”mycket giftig”, ”giftig”, ”frätande”, ”cancerframkallande”, ”mutagen”, ”reproduktionstoxisk” eller ”miljöfarlig”, eller
b) enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av den 16 december 2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar, ändring och upphävande av direktiven 67/548/EEG och 1999/45/EG samt ändring av förordning (EG) nr 1907/2006 uppfyller kriterierna för att klassificeras i faroklasserna ”akut toxicitet kategori 1”, ”akut toxicitet kategori 2”, ”akut toxicitet kategori 3”, ”specifik organtoxicitet enstaka exponering kategori 1”, ”specifik organtoxicitet upprepad exponering kategori 1”, ”frätande för huden kategori 1A”, ”frätande för huden kategori 1B”, ”frätande för huden kategori 1C”, ”cancerogenitet kategori 1A”, ”cancerogenitet kategori 1B”, ”cancerogenitet kategori 2”, ”mutagenitet i könsceller kategori 1A”, ”mutagenitet i könsceller kategori 1B”, ”mutagenitet i könsceller kategori 2”, ”reproduktionstoxicitet kategori 1A”, ”reproduktionstoxicitet kategori 1B”, ”reproduktionstoxicitet kategori 2”, ”farligt för vattenmiljön kategori akut 1”, ”farligt för vattenmiljön kategori kronisk 1”, ”farligt för vattenmiljön kategori kronisk 2”, ”farligt för vattenmiljön kategori kronisk 3”, ”farligt för vattenmiljön kategori kronisk 4” eller ”farligt för ozonskiktet”, eller 3 andra kemiska produkter än som avses i 1 och 2, om det i anläggningen lagras mer än 200 000 ton vid ett och samma tillfälle.
39.60 MKB-direktivet bil 1. MKBdirektivet bil 2.
SOU 2024:98 Författningsförslag
359
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung Gas- och vätskeformiga bränslen, el, värme och kyla
64. Anläggning för förgasning eller förvätskning av andra bränslen än kol där anläggningen har en kapacitet att överföra 20 megawatt tillförd bränsleeffekt eller mer.
40.05-i IED
65. Kärnkraftsreaktor eller annan kärnreaktor. Gäller inte för forskningsanläggningar som producerar och omvandlar klyvbara och fertila material och vilkas högsta kontinuerliga termiska effekt inte överstiger 1 kilowatt.
40.30 MKB-direktivet bil 1.
66. Anläggning för förbränning med en total installerad tillförd effekt av mer än 300 megawatt.
40.40-i IED MKB-direktivet bil 1.
67. Anläggning för förbränning med en total installerad tillförd effekt av minst 50 megawatt men högst 300 megawatt.
40.50-i IED MKB-direktivet bil 2.
Avveckling av kärnreaktorer
68. Verksamhet varigenom en kärnkraftsreaktor eller annan kärnreaktor monteras ned eller avvecklas, från det att reaktorn stängs av till dess att reaktorn efter avställningsdrift, servicedrift och rivning har upphört genom att allt kärnbränsle och annat radioaktivt kontaminerat material varaktigt har avlägsnats från anläggningsplatsen.
45.10 MKB-direktivet bil 1.
Hamnar och flygplatser
69. Hamn där trafik medges för fartyg med en bruttodräktighet på mer än 1 350. Tillståndsplikten gäller inte
1. hamn för Försvarsmakten, eller
2. färjekaj med högst tio planerade fartygsanlöp per kalenderår.
63.10 MKB-direktivet bil 1
70. Flygplatser, både civila och flottiljflygplatser, med en banlängd av 2 100 m eller mer.
63.31 MKB-direktivet bil 1.
Rening av avloppsvatten
71. Avloppsreningsanläggning som omfattas av lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster och som tar emot avloppsvatten med en föroreningsmängd som motsvarar 10 000 personekvivalenter eller mer.
90.12 MKB-direktivet bil 1 Avloppsdirektivet
Författningsförslag SOU 2024:98
360
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
72. Avloppsreningsanläggning som tar emot avloppsvatten från en eller flera industriutsläppsverksamheter. Tillståndsplikten gäller inte om verksamheten omfattas av rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse.
90.15-i IED MKB-direktivet bil 2.
73. Samförbränningsanläggning där farligt avfall förbränns, om den tillförda mängden avfall är mer än 10 ton per dygn eller mer än 2 500 ton per kalenderår.
90.180-i IED MKB-direktivet bil 1.
74. Avfallsförbränningsanläggning där farligt avfall förbränns, om den tillförda mängden farligt avfall är mer än 1 ton per dygn eller mer än 2 500 ton per kalenderår.
90.181-i IED MKB-direktivet bil 1.
75. Avfalls- eller samförbränningsanläggning där farligt avfall förbränns, om den tillförda mängden avfall är högst 10 ton per dygn men högst 2 500 ton per kalenderår.
90.193 MKB-direktivet bil 1.
76. Samförbränningsanläggning där icke-farligt avfall förbränns, om den tillförda mängden avfall är
1. mer än 3 ton per timme, eller
2. mer än 18 000 ton kalenderår. I den tillförda mängden inräknas inte rent träavfall eller avfall som anges i 17 § 1–3 och 5 i förordningen (2013:253) om förbränning av avfall.
90.202-i IED MKB-direktivet bil 1.
78. Avfall- eller samförbränningsanläggning där animaliskt avfall förbränns om den tillförda mängden avfall är
1. mer än 10 ton per dygn, eller
2. mer än 2 500 ton men högst 18 000 ton per kalenderår.
90.214-i IED MKB-direktivet bil 2.
79. Avfallsdeponi som tar emot
1. mer än 10 ton avfall per dygn, eller
2. om deponin tillförs mer än 100 000 ton ickefarligt avfall per kalenderår, eller
3. om deponin tillförs mer än 10 000 ton farligt avfall per kalenderår, eller
4. med en totalkapacitet på mer än 25 000 ton. Gäller ej avfallsdeponier för inert avfall.
90.291-i IED MKB-direktivet bil 1. MKBdirektivet bil 2.
80. Behandling av animaliskt avfall om den tillförda mängden avfall är mer än 10 ton per dygn eller mer än 2 500 ton per kalenderår.
90.241-i IED MKB-direktivet bil 1. MKBdirektivet bil 2.
SOU 2024:98 Författningsförslag
361
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
81. Underjordsförvaring av mer än 50 ton farligt avfall.
90.454-i IED MKB-direktivet bil 1.
82. Permanent lagring av kvicksilveravfall med minst 0,1 viktprocent kvicksilver i djupt bergförvar.
90.455 MKB-direktivet bil 1
83. Tillfällig lagring av farligt avfall i avvaktan på sådant bortskaffande eller återvinning som avses i punkterna 73,74,75 eller 90, om mängden avfall vid något tillfälle är mer än 50 ton.
90.408-i IED
85. Anläggning för geologisk lagring av koldioxid. 90.481 MKB-direktivet bil 1. 86. Avskiljning av koldioxidströmmar för geologisk lagring av koldioxid från industriutsläppsverksamheter.
90.500-i IED MKB-direktivet bil 1. MKBdirektivet bil 2.
87. Anläggningar för avskiljning av koldioxidströmmar för geologisk lagring från anläggningar som omfattas av denna bilaga eller från vilka den årliga avskiljningen av CO
2
är minst 1,5 megaton.
90.511 MKB-direktivet bil 1.
88. Återvinning eller både återvinning och bortskaffande av icke-farligt avfall, om den tillförda mängden avfall är mer än 75 ton per dygn eller mer än 18 750 ton per kalenderår och verksamheten avser
1. biologisk behandling,
2. behandling innan förbränning eller samförbränning,
3. behandling i anläggning för fragmentering av metallavfall, eller
4. behandling av slagg eller aska. Om behandlingen enbart avser anaerob biologisk nedbrytning gäller tillståndsplikten endast om den tillförda mängden avfall är mer än 100 ton per dygn eller mer än 25 000 ton per kalenderår.
90.406-i IED MKB-direktivet bil 2.
89. Bortskaffning av icke-farligt avfall, om den tillförda mängden avfall är mer än 50 ton per dygn eller mer än 12 500 ton per kalenderår och verksamheten avser
1. biologisk behandling,
2. fysikalisk-kemisk behandling,
3. behandling innan förbränning eller samförbränning,
4. behandling i anläggning för fragmentering av metall, eller
5. behandling av slagg eller aska.
90.405-i IED MKB-direktivet bil 1. MKBdirektivet bil 2.
Författningsförslag SOU 2024:98
362
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
Verksamheter som omfattas av rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse omfattas inte. 90. Återvinning eller bortskaffande av farligt avfall, om den tillförda mängden avfall är mer än 10 ton per dygn eller mer än 2 500 ton per kalenderår och verksamheten avser
1. biologisk behandling,
2. fysikalisk-kemisk behandling,
3. materialåtervinning av lösningsmedel,
4. materialåtervinning av oorganiska material, utom metaller och metallföreningar,
5. regenerering av syror eller baser,
6. återvinning av komponenter som används till att minska föroreningar,
7. återvinning av katalysatorer,
8. omraffinering eller annan behandling för återanvändning av olja,
9. invallning, 10. sammansmältning eller blandning innan behandling i en samförbrännings- eller avfallsförbränningsanläggning eller innan avfallet behandlas enligt någon av de andra punkterna i denna paragraf, 11. omförpackning innan behandling i en samförbrännings- eller avfallsförbränningsanläggning eller innan behandling av avfall enligt någon av de andra punkterna i denna paragraf.
90.435-i IED MKB-direktivet bil 1. MKBdirektivet bil 2.
91. Anläggningar för bortskaffande av farligt avfall som inte omfattas av annan tillståndsplikt i enlighet med denna bilaga.
90.451 MKB-direktivets bil 1.
Vattenverksamheter
92. System för uttag av grundvatten eller konstgjord grundvattenbildning, där den årligen uttagna eller tillförda vattenvolymen är lika med eller överstiger 10 miljoner kubikmeter.
100.01 MKB-direktivets bil 1.
93. Anläggningar för överledande av vatten mellan avrinningsområden, där överledandet syftar till att förebygga möjlig vattenbrist och där mängden överfört vatten överstiger 100 miljoner kubikmeter per år.
100.02 MKB-direktivets bil 1.
94. I alla andra fall än i punkten 93, anläggningar för överledande av vatten mellan avrinningsområden där i det ursprungliga avrinningsområdet det genomsnittliga flödet över flera år överstiger 2 000 miljoner kubikmeter per år och där den överförda vattenmängden överstiger 5 % av det flödet.
100.03 MKB-direktivets bil 1.
SOU 2024:98 Författningsförslag
363
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
95. Dammar och andra anläggningar avsedda för uppdämning eller permanent lagring av vatten, där den nya eller tillförda mängden uppdämt eller lagrat vatten överstiger 10 miljoner kubikmeter.
100.04 MKB-direktivets bil 1.
Författningsförslag SOU 2024:98
364
Bilaga 2
Denna bilaga innehåller en förteckning med beskrivningar av verksamheter och åtgärder med sådan hantering av farliga ämnen som innebär en hantering som är tillståndspliktig enligt 2 kap. 1 §.
Bilagan består av Del 1 som innehåller en förteckning av särskilda farokategorier och Del 2 som innehåller en förteckning av farliga ämnen.
Följande gäller för tillämpningen av denna bilaga
1. I Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av den 16 december 2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar, ändring och upphävande av direktiven 67/548/EEG och 1999/45/EG samt ändring av förordning (EG) nr 1907/2006, finns bestämmelser om klassificering och märkning av ämnen och blandningar.
2. Blandningar ska jämställas med rena ämnen förutsatt att de hålls inom de koncentrationsgränser som på grund av ämnenas egenskaper fastställs i förordning (EG) nr 1272/2008, eller dess senaste anpassning till den tekniska utvecklingen, utom om en procentsammansättning eller annan beskrivning anges specifikt.
3. Farliga ämnen som inte omfattas av förordning (EG) nr 1272/ 2008, inklusive avfall, men som förekommer eller sannolikt förekommer vid en verksamhet och vid de förhållanden som råder vid verksamheten har eller sannolikt har motsvarande egenskaper när det gäller möjligheter att orsaka allvarliga olyckshändelser, ska provisoriskt hänföras till den farokategori i Del 1 som är mest analog eller det farliga ämne i Del 2 som är mest analogt.
4. Om ett farligt ämne uppvisar egenskaper som medför flera klassificeringar enligt förordning (EG) nr 1272/2008, ska den klassificering som motsvarar den lägsta mängden farligt ämne gälla. I de fall ett farligt ämne omfattas av Del 1 och även förtecknas i Del 2, ska de mängder som anges i Del 2 tillämpas.
5. Om något av de ämnen som anges i Del 2 punkterna 42–48 ingår i en brandfarlig vätska som avses i Del 1 punkterna P5a eller P5b ska de mängder som anges i de sistnämnda punkterna tillämpas.
6. Den mängd farligt ämne som ska beaktas vid tillämpningen av föreskrifterna är den maximala mängd som förekommer eller kan förekomma. Farliga ämnen som förekommer i en verksamhet endast
SOU 2024:98 Författningsförslag
365
i mängder som är lika med eller understiger 2 procent av den angivna mängden i Del 1 och Del 2 ska inte tas med i beräkningen av den totala mängd som förekommer om de är placerade inom verksamheten så att de inte kan utlösa en allvarlig olyckshändelse någon annanstans inom den.
7. Om det inom en verksamhet förekommer eller kan förekomma flera farliga ämnen som anges i denna bilaga i mängder som understiger de gränsmängder som anges för varje ämne ska en summering göras för att fastställa om verksamheten omfattas av bestämmelserna. Vid tillämpning av summeringen ska det valda gränsvärdet alltid motsvara den aktuella klassificeringen. Summeringen görs enligt formeln Sqx/Qx = q1/Q1 + q2/Q2 + … + qn/Qn där qx betecknar den förekommande mängden farligt ämne x för ”ämne 1” t.o.m. ”ämne n” i förteckningarna över ämne och kategorier av ämnen i denna bilaga och Qx betecknar den i denna bilaga angivna gränsmängden för respektive ämne eller kategori av ämnen.
Denna formel tillämpas för:
a) summering av farliga ämnen som är förtecknade i Del 2 och som ingår i akut toxicitet kategori 1, 2 eller 3 (via inhalation) eller STOT SE kategori 1, tillsammans med farliga ämnen som ingår i avsnitt H: posterna H1 till H3 i Del 1,
b) summering av farliga ämnen som är förtecknade i Del 2 och som är explosiva ämnen, blandningar eller föremål, brandfarliga gaser, brandfarliga aerosoler, oxiderande gaser, brandfarliga vätskor, självreagerande ämnen och blandningar, organiska peroxider, pyrofora vätskor och fasta ämnen, oxiderande vätskor och fasta ämnen tillsammans med de farliga ämnen som ingår i avsnitt P posterna P1 till P8 i Del 1, och
c) summering av farliga ämnen som anges i Del 2 och som ingår i farliga för vattenmiljön, akut kategori 1, kronisk kategori 1 eller kronisk kategori 2 tillsammans med de farliga ämnen som ingår i avsnitt E posterna E1 och E2 i Del 1.
Om någon av summorna under a, b eller c är lika med eller större än ett (1) ska verksamheten omfattas av bestämmelserna.
Författningsförslag SOU 2024:98
366
8. Undantaget från denna avdelning är:
a) faror som har samband med joniserande strålning som utgår från ämnen,
b) sådan hantering av farliga ämnen som omfattas av lagen (2006:263) om transport av farligt gods och som sker utanför verksamheten,
c) transport av farliga ämnen som sker som bulklast i fartyg när transporten sker i fartygets fasta tankar, eller farliga ämnen som används som drivmedel i fartyg utanför de verksamheter som omfattas av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor,
d) transport av farliga ämnen i rörledningar utanför de verksamheter som omfattas av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, eller
e) militär verksamhet.
9. Om ändring i ett ämnes klassificering som avses i Del 1 medför att en verksamhet som omfattas av denna avdelning blir tillståndspliktig gäller följande.
a) Om verksamheten påbörjats före ändringen får den trots tillståndskravet fortsätta att bedrivas i två år från ändringen. Därefter får den bedrivas endast om det finns tillstånd för den eller verksamhetsutövaren inom tvåårsfristen har ansökt om tillstånd och tillståndsmyndigheten inte beslutar annat.
b) Det som sägs i a gäller inte om tillsynsmyndigheten enligt 9 kap. 6 a § miljöbalken har förelagt verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd.
Del 1 – Kategorier av farliga ämnen
I denna del anges farokategorier i tabeller i avsnitt H, P, E och O. Efter tabellen i avsnitt P finns anmärkningar till de olika punkterna i tabellen.
SOU 2024:98 Författningsförslag
367
Avsnitt H – Hälsofaror
Farokategori enligt förordning (EG) 1272/2008 Mängd i ton
H1 Akut toxicitet – kategori 1, allaexponeringsvägar
20
H2 Akut toxicitet – kategori 2, alla exponeringsvägar – kategori 3, exponeringsväg via inhalation, eller – kategori 3, exponeringsväg via oralt intag (H 301) i de fall då ämnena inte kan klassificeras vare sig utgående från akut toxicitet vid inhalation eller akut toxicitet vid dermalt upptag, exempelvis på grund av att det inte föreligger entydiga uppgifter om toxicitet vid inhalation eller dermalt upptag. 200 H3 STOT specifik organtoxicitet – enstaka exponering STOT SE kategori 1 200
Avsnitt P – Fysikaliska faror
Farokategori enligt förordning (EG) 1272/2008 Mängd i ton
P1a Explosiva ämnen, blandningar och föremål – Instabilt explosivt ämne, blandning eller föremål, – Explosiva ämnen, blandningar och föremål, riskgrupp 1.1, 1.2, 1.3, 1.5 eller 1.6, eller – ämnen eller blandningar som har explosiva egenskaper enligt metod A.14 i förordning (EG) nr 440/2008 och inte tillhör faroklasserna Organiska peroxider eller Självreaktiva ämnen och blandningar. 50 P1b Explosiva ämnen, blandningar och föremål Explosiva ämnen, blandningar och föremål, riskgrupp 1.4. 200 P2 Brandfarliga gaser Brandfarliga gaser kategori 1 eller 2. 50 P3a Brandfarliga aerosoler ”Brandfarliga” aerosoler kategori 1 eller 2 som innehåller brandfarliga gaser kategori 1 eller 2, eller brandfarliga vätskor kategori 1.
500 (netto)
P3b Brandfarliga aerosoler ”Brandfarliga” aerosoler kategori 1 eller 2 som varken innehåller brandfarliga gaser kategori 1 eller 2, eller brandfarliga vätskor kategori 1.
50 000 (netto)
P4 Oxiderande gaser Oxiderande gaser kategori 1.
200
P5a Brandfarliga vätskor – Brandfarliga vätskor, kategori 1, – Brandfarliga vätskor i kategori 2 eller 3 som hålls vid en temperatur över sin kokpunkt, eller – andra vätskor med flampunkt 60°C som hålls vid en temperatur över sin kokpunkt. 50
Författningsförslag SOU 2024:98
368
Farokategori enligt förordning (EG) 1272/2008 Mängd i ton
P5b Brandfarliga vätskor – Brandfarliga vätskor i kategori 2 eller 3 där särskilda processförhållanden, såsom högt tryck eller hög temperatur, kan ge upphov till fara för allvarlig olyckshändelse, eller – andra vätskor med flampunkt 60°C där särskilda processförhållanden, såsom högt tryck eller hög temperatur, kan ge upphov till fara för allvarlig olyckshändelse. 200 P5c Brandfarliga vätskor Brandfarliga vätskor, kategori 2 eller 3, som inte omfattas av P5a och P5b. 50 000 P6a Självreaktiva ämnen och blandningar och Organiska peroxider – Självreaktiva ämnen och blandningar, typ A eller B, eller – Organiska peroxider, typ A eller B. 50 P6b Självreaktiva ämnen och blandningar och Organiska peroxider – Självreaktiva ämnen och blandningar, typ C, D, E eller F, eller – Organiska peroxider, typ C, D, E eller F. 200 P7 Pyrofora vätskor och fasta ämnen – Pyrofora vätskor, kategori 1, eller – Pyrofora fasta ämnen kategori 1. 200 P8 Oxiderande vätskor och fasta ämnen – Oxiderande vätskor, kategori 1, 2 eller 3, eller – Oxiderande fasta ämnen, kategori 1, 2 eller 3. 200
Anmärkning till punkten P1a tredje strecksatsen: Testning av explo-
siva egenskaper hos ämnen och blandningar behövs bara om den screening som görs enligt bilaga 6 del III i FN:s rekommendationer om transport av farligt gods, Manual of Tests and Criteria, visar att ämnet eller blandningen kan ha explosiva egenskaper. Mer vägledning om när testning inte behövs finns i beskrivningen av metoden A.14 i kommissionens förordning (EG) nr 440/2008 av den 30 maj 2008 om testmetoder enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach).
Anmärkning till punkterna P1a och P1b: Faroklassen Explosiva
ämnen, blandningar och föremål inbegriper explosiva föremål enligt avsnitt 2.1. i bilaga I till förordning (EG) nr 1272/2008. För föremål som innehåller explosiva ämnen eller blandningar är det ämnets eller blandningens mängd som ska gälla, om den är känd. Om mängden inte är känd, ska hela föremålet betraktas som explosivt.
SOU 2024:98 Författningsförslag
369
Anmärkning till punkten P1b: Om explosiva ämnen, blandningar
och föremål i riskgrupp 1.4 packas upp eller omförpackas, ska de tilldelas posten P1a, utom om det kan visas att faran fortfarande ingår i riskgrupp 1.4 i förordning (EG) nr 1272/2008.
Anmärkning till punkterna P3a och P3b: Brandfarliga aerosoler
klassificeras i enlighet med rådets direktiv 75/324/EEG av den 20 maj 1975 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar beträffande aerosolbehållare. ”Extremt brandfarliga” och ”brandfarliga aerosoler” enligt direktiv 75/324/EEG motsvarar ”brandfarliga aerosoler kategori 1” respektive ”brandfarliga aerosoler kategori 2” i förordning (EG) nr 1272/2008.
Anmärkning till punkten P3b: När denna post används måste det
finns dokumentation på att aerosolbehållaren inte innehåller brandfarlig gas i kategori 1 eller 2, eller brandfarlig vätska i kategori 1.
Anmärkning till punkten P5a tredje strecksatsen och P5b andra strecksatsen: Vid klassificering av brandfarliga vätskor gäller enligt
punkt 2.6.4.5 i bilaga I till förordning (EG) nr 1272/2008 att vätskor med en flampunkt över 35°C inte behöver klassificeras i kategori 3 om negativa resultat har erhållits vid testet för underhåll av förbränning L.2, del III, avsnitt 32 i FN:s rekommendationer om transport av farligt gods, Manual of Tests and Criteria. Detta gäller dock inte under förhöjda förhållanden såsom hög temperatur eller högt tryck. Därför omfattas dessa vätskor av P5a eller P5b.
Avsnitt E – Miljöfarlighet
Farokategori enligt förordning (EG) 1272/2008 Mängd i ton
E1 Farligt för vattenmiljön i kategorin akut 1 eller kronisk 1.
200
E2 Farligt för vattenmiljön i kategorin kronisk 2.
500
Avsnitt O – Andra faror
Farokategori enligt förordning (EG) 1272/2008 Mängd i ton
O1 Ämnen eller blandningar med faroangivelse EUH014.
500
O2 Ämnen och blandningar som vid kontakt med vatten utvecklar brandfarliga gaser kategori 1.
500
O3 Ämnen eller blandningar med faroangivelse EUH029.
200
Författningsförslag SOU 2024:98
370
Del 2 – Namngivna farliga ämnen
I denna del anges farliga ämnen i en tabell. Efter tabellen finns anmärkningar till de olika punkterna i tabellen.
Farliga ämnen Mängd i ton
1. Ammoniumnitrat (gödselmedel med självunderhållande sönderfall). 10 000
2. Ammoniumnitrat (gödselkvalitet).
5 000
3. Ammoniumnitrat (teknisk kvalitet).
2 500
4. Ammoniumnitrat (material som inte uppfyller specifikationerna och gödselmedel som inte uppfyller kraven i detonationsprovet).
50
5. Kaliumnitrat (i pellet- eller granulatform).
10 000
6. Kaliumnitrat (i kristallform).
5 000
7. Arsenikpentoxid, arsenik(V)syra och/eller dess salter med CAS nummer 1303-28-2.
2
8. Arseniktrioxid, arsenik(III)syrlighet och/eller dess salter med CAS nummer 1327-53-3.
0,1
9. Brom med CAS-nummer 7726-95-6.
100
10. Klor med CAS-nummer 7782-50-5.
25
11. Nickelföreningar i inhalerbar pulverform (nickelmonoxid, nickeldioxid, nickelsulfid, trinickeldisulfid, dinickeltrioxid).
1
12. Etylenimin med CAS-nummer 151-56-4.
20
13. Fluor med CAS-nummer 7782-41-4.
20
14. Formaldehyd (koncentration M 90 %) med CAS-nummer 50-00-0.
50
15. Väte med CAS-nummer 1333-74-0.
50
16. Väteklorid (kondenserad gas) med CAS-nummer 7647-01-0.
250
17. Blyalkyler.
50
18. Kondenserade brandfarliga gaser kategori 1 eller 2 (inklusive LPG) och naturgas.
200
19. Acetylen med CAS-nummer 74-86-2.
50
20. Etylenoxid med CAS-nummer 75-21-8.
50
21. Propylenoxid med CAS-nummer 75-56-9.
50
22. Metanol med CAS-nummer 67-56-1.
5 000
23. 4,4' Metylenbis (2-kloranilin) och/eller dess salter, i pulverform, med CAS nummer 101-14-4.
0,01
24. Metylisocyanat med CAS-nummer 624-83-9.
0,15
25. Syrgas med CAS-nummer 7782-44-7.
2 000
26. 2,4-toluendiisocyanat med CAS-nummer 584-84-9 eller 2,6 toluendiisocyanat med CAS-nummer 91-08-7.
100
27. Karbonyldiklorid (fosgen) med CAS-nummer 75-44-5.
0,75
28. Arsin (arseniktrihydrid) med CAS-nummer 7784-42-1.
1
29. Fosfin (fosfortrihydrid) med CAS-nummer 7803-51-2.
1
SOU 2024:98 Författningsförslag
371
Farliga ämnen Mängd i ton
30. Svaveldiklorid med CAS-nummer 10545-99-0.
1
31. Svaveltrioxid med CAS-nummer 7446-11-9.
75
32. Polyklordibensofuraner och polyklordibensodioxiner (inklusive TCDD) beräknade som TCDD-ekvivalenter. Kvantiteterna av polyklordibensofuraner och polyklordibensodioxiner beräknas med hjälp av följande faktorer: 2,3,7,8-TCDD 2,3,7,8-TCDF 1,2,3,7,8-PeCDD 2,3,4,7,8-PeCDF 1,2,3,7,8-PeCDF 1,2,3,4,7,8-HxCDD 1,2,3,6,7,8-HxCDD 1,2,3,7,8,9-HxCDD 1,2,3,4,7,8-HxCDF 1,2,3,7,8,9-HxCDF 1,2,3,6,7,8-HxCDF 2,3,4,6,7,8-HxCDF 1,2,3,4,6,7,8-HpCDD 1,2,3,4,6,7,8-HpCDF 1,2,3,4,7,8,9-HpCDF OCDD OCDD
1 0,1
1 0,3 0,03
0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,01 0,01 0,01 0,0003 0,0003
0,001
33. Följande cancerframkallande ämnen eller blandningar som innehåller följande cancerframkallande ämnen i halter över 5 viktprocent: – 4-aminobifenyl och/eller dess salter, – bensotriklorid, – benzidin och/eller dess salter, – bis(klorometyl)eter, – klordimetyleter, – 1,2-dibrometan, – dietylsulfat, – dimetylsulfat, – dimetylkarbamoylklorid, – 1,2-dibrom-3-klorpropan, – 1,2-dimetylhydrazin, – dimetylnitrosamin, – hexametylfosfortriamid, – hydrazin, – 2-naftylamin och/eller dess salter, – 4-nitrodifenyl, och – 1,3-propansulton.
2
Författningsförslag SOU 2024:98
372
Farliga ämnen Mängd i ton
34. Petroleumprodukter och alternativa bränslen
a) Bensin och nafta.
b) Fotogen (inklusive flygbränslen).
c) Gasoljor (inklusive dieselbränslen, lätta eldningsoljor och blandkomponenter för gasoljor).
d) Tunga eldningsoljor.
e) Alternativa bränslen med samma användningsändamål och liknande egenskaper i fråga om brand- och miljöfarlighet. som de produkter som avses i a–d. 25 000 35. Vattenfri ammoniak med CAS-nummer 7664-41-7. 200 36. Bortrifluorid med CAS-nummer 7637-07-2. 20 37. Vätesulfid med CAS-nummer 7783-06-4. 20 38. Piperidin med CAS-nummer 110-89-4. 200 39. Bis(2-dimetylaminoetyl) (metyl)amin med CAS-nummer 3030-47-5. 200 40. 3-(2-etylhexyloxi)propylamin med CAS-nummer 5397-31-9. 200 41. Blandningar av natriumhypoklorit som klassificeras som farliga för vattenmiljön akut kategori 1 [H400] som innehåller mindre än 5 % aktivt klor och inte hänförts till någon av de övriga farokategorierna i Del 1. 500 42. Propylamin med CAS-nummer 107-10-8. 2 000 43. Tert-butylakrylat med CAS-nummer 1663-39-4. 500 44. 2-metyl-3-butenenitril med CAS-nummer 16529-56-9. 2 000 45. Tetrahydro-3,5-dimetyl-1,3,5, tiadiazin-2-tion (Dazomet) med CAS nummer 533-74-4. 200 46. Metylakrylat med CAS-nummer 96-33-3. 2 000 47. 3-metylpyridin med CAS-nummer 108-99-6. 2 000 48. 1-brom-3-klorpropan med CAS-nummer 109-70-6. 2 000
Anmärkning till punkten 1: Detta gäller blandade/sammansatta ammo-
niumnitratbaserade gödselmedel (blandade/sammansatta gödselmedel innehåller ammoniumnitrat med fosfat och/eller pottaska) som kan undergå självunderhållande sönderfall i enlighet med FN:s ”trough test” (se FN:s Manual of Tests and Criteria, del III, punkt 38.2) och hos vilka kvävehalten på grund av ammoniumnitrat uppgår till
– mellan 15,75 och 24,5 viktprocent, och vilka antingen innehåller sammanlagt högst 0,4 % brännbara/organiska material eller uppfyller kraven i bilaga III-2 till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2003/2003 av den 13 oktober 2003 om gödselmedel (15,75 viktprocent kväve på grund av att ammoniumnitratet motsvarar 45 %
SOU 2024:98 Författningsförslag
373
ammoniumnitrat och 24,5 viktprocent kväve på grund av att ammoniumnitratet motsvarar 70 % ammoniumnitrat), eller
– 15,75 viktprocent eller mindre utan begränsning för brännbart material.
Anmärkning till punkten 2: Detta gäller enkla ammoniumnitrat-
baserade gödselmedel och ammoniumnitratbaserade blandade/sammansatta gödselmedel som uppfyller kraven i bilaga III-2 till förordning (EG) nr 2003/2003, och där kvävehalten på grund av ammoniumnitrat
– överstiger 24,5 viktprocent, med undantag för blandningar av enkla ammoniumnitratbaserade gödselmedel med dolomit, kalksten och/eller kalciumkarbonat med en renhetsgrad på minst 90 %,
– överstiger 15,75 viktprocent för blandningar av ammoniumnitrat och ammoniumsulfat, eller
– överstiger 28 viktprocent för blandningar av enkla ammoniumnitratbaserade gödselmedel med dolomit, kalksten och/eller kalciumkarbonat med en renhetsgrad på minst 90 % (28 viktprocent kväve på grund av att ammoniumnitratet motsvarar 80 % ammoniumnitrat).
Anmärkning till punkten 3: Detta gäller ammoniumnitrat och bland-
ningar av ammoniumnitrat i vilka kvävehalten på grundval av ammoniumnitrat uppgår till
– mellan 24,5 och 28 viktprocent, och där halten av brännbara ämnen inte överstiger 0,4 %, eller
– mer än 28 viktprocent, och där halten av brännbara ämnen inte överstiger 0,2 %.
Detta gäller också vattenlösningar med ammoniumnitrat där ammoniumnitrathalten överstiger 80 viktprocent.
Anmärkning till punkten 4: Detta gäller
– kasserat material från tillverkningsprocessen, ammoniumnitrat och blandningar av ammoniumnitrat, enkla ammoniumnitratbaserade gödselmedel och blandade/sammansatta ammoniumnitratbaserade gödselmedel enligt anmärkningen till punkterna 2 och 3 som returneras eller har returnerats från slutanvändaren till en tillverkare, en anläggning för tillfällig lagring eller upparbetning för att omarbetas, återvinnas eller behandlas för säker användning eftersom de inte längre uppfyller kraven i anmärkningen till punkterna 2 och 3, eller
– gödselmedel enligt anmärkningen till punkten 1 första strecksatsen, och anmärkningen till punkten 2 som inte uppfyller kraven i bilaga III-2 till förordning (EG) nr 2003/2003.
Författningsförslag SOU 2024:98
374
Anmärkning till punkterna 5 och 6: Detta gäller gödselmedel som
är sammansatta och baserade på kaliumnitrat och som har samma farliga egenskaper som rent kaliumnitrat.
Anmärkning till punkten 18: Vid tillämpningen av Del 2 får upp-
graderad biogas klassificeras under denna punkt om den har bearbetats i enlighet med gällande normer för renad och uppgraderad biogas som garanterar en kvalitet som är likvärdig med kvaliteten på naturgas, inklusive vad metaninnehållet beträffar, och där syrehalten uppgår till högst 1 %.
Anmärkning till punkten 32: Bokstavsbeteckningarna i punkten av-
ser följande. T = tetra, Pe = penta, Hx = hexa, Hp = hepta, O = octa.
Anmärkning till punkten 41: Detta gäller under förutsättning att
blandningen inte skulle klassificeras som farlig för vattenmiljön akut kategori 1 [H400] om den inte innehöll natriumhypoklorit.
SOU 2024:98 Författningsförslag
375
Bilaga 3
Denna bilaga innehåller en förteckning med beskrivningar av verksamheter och åtgärder som är granskningspliktiga enligt 2 kap. 2 §.
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung Jordbruk
1.* Anläggningar för intensiv djuruppfödning som inte omfattas av bilaga 1.
1.12 MKB-direktivet bil 2.
2.* Utnyttjande av obrukad mark eller delvis orörda naturområden för intensivjordbruk.
1.31 MKB-direktivet bil 2.
Annan markanvändning
3. Omstrukturering av mark på landsbygden om åtgärden innebär
• tillförsel eller flytt av massor om det berörda området är större än 5 000 kvadratmeter, eller
• ändring av indelningen av mark genom uppförande eller borttagande av avskiljande strukturer, om inte miljöeffekterna endast har ringa betydelse.
2.10 MKB-direktivet bil 2.
4. Nyplantering av skog och avskogning i syfte att ändra markanvändningen.
2.20 MKB-direktivet bil 2.
Fiskodling och övervintring av fisk
5.* Intensiv fiskodling.
5.15 MKB-direktivet bil 2.
Utvinning, brytning och bearbetning av torv, olja, gas, kol, malm, mineral, berg, naturgrus och annat
6.* Stenbrott, gruvdrift i dagbrott och torvutvinning samt andra täkter av berg, naturgrus eller jordarter som inte omfattas av tillståndsplikt i bilaga 1.
10.25 MKB-direktivet bil 2.
7.Industrianläggningar ovan jord för utvinning av kol, olja, naturgas och malmer, liksom bituminös skiffer. Gäller inte för de verksamheter som omfattas av tillstånds¬plikt enligt bilaga 1.
11.21 MKB-direktivet bil 2.
8. Industriell tillverkning av briketter av kol eller brunkol.
11.30 MKB-direktivet bil 2.
9. Gruvdrift eller gruvanläggning för brytning av malm, mineral eller kol, om verksamheten inte är tillståndspliktig enligt bilaga 1.
13.11 MKB-direktivet bil 2.
Författningsförslag SOU 2024:98
376
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
10. Anläggning för annan bearbetning eller anrikning av malm, mineral eller kol än rostning och sintring.
13.40
Nationell
11. Provbrytning inklusive annan bearbetning eller anrikning av malm, mineral eller kol än rostning och sintring.
13.50
Nationell
12. Djupborrning och då särskilt:
1. geotermisk borrning,
2. borrning för lagring av kärnavfall,
3. borrning efter vatten Gäller inte djupborrning som sker inom ramen för ett undersökningstillstånd enligt minerallagen (1991:45).
13.80 MKB-direktivet bil 2.
Livsmedel och foder
13.* Slakterier som inte omfattas av bilaga 1.
15.25 MKB-direktivet bil 2.
14.* Framställning av vegetabiliska och animaliska oljor och fetter.
15.46 MKB-direktivet bil 2.
15.* Förpackning och konservering av animaliska och vegetabiliska produkter.
15.47 MKB-direktivet bil 2.
16.* Framställning av mejeriprodukter som inte omfattas av bilaga 1.
15.181 MKB-direktivet bil 2.
17.* Bryggning och maltning.
15.255 MKB-direktivet bil 2.
18.* Sockervaruindustrier.
15.256 MKB-direktivet bil 2.
19.* Industriell framställning av stärkelse.
15.257 MKB-direktivet bil 2.
20.* Fiskmjöls- och fiskoljefabriker.
15.258 MKB-direktivet bil 2.
21.* Sockerfabriker.
15.259 MKB-direktivet bil 2.
Textilvaror
22.* Anläggning för förbehandling (som tvättning, blekning, mercerisering) eller för färgning av fibrer eller textiler.
17.25 MKB-direktivet bil 2.
Päls, skinn och läder
23.* Garverier.
18.25 MKB-direktivet bil 2.
Trävaror
24. Sågverk eller annan anläggning för tillverkning av träprodukter genom sågning, hyvling eller svarvning för en produktion av mer än 70 000 kubikmeter per kalenderår.
20.20
Nationell
Massa, papper och pappersvaror
25. Anläggningar för framställning av papper och papp som inte omfattas av bilaga 1.
21.45 MKB-direktivet bil 2.
SOU 2024:98 Författningsförslag
377
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung Stenkolsprodukter, raffinerade petroleumprodukter och kärnbränsle
26. Hantering eller lagring av obestrålat kärnbränsle.
23.50
Nationell
27. Forskningsanläggning som producerar och omvandlar klyvbara och fertila material och vilkas högsta kontinuerliga termiska effekt inte överstiger 1 kilowatt.
23.55
Nationell
Kemiska produkter
28.* Framställning av bekämpningsmedel, farmaceutiska produkter, färger, lacker, elastomerer och peroxider som inte omfattas av bilaga 1.
24.37 MKB-direktivet bil 2.
29.* Behandling av mellanprodukter och framställning av kemikalier som inte omfattas av bilaga 1.
24.41 MKB-direktivet bil 2.
Gummi- och plastvaror
30.* Tillverkning och behandling av elastomerbaserade produkter.
25.12 MKB-direktivet bil 2.
Mineraliska produkter
31.* Anläggning för smältning av mineraler, inklusive sådana som är avsedda för tillverkning av mineralull.
26.25 MKB-direktivet bil 2.
32.* Tillverkning av keramiska produkter genom bränning, i synnerhet takpannor, tegel, eldfast sten, kakel, stengods eller porslin som inte omfattas av bilaga 1.
26.55 MKB-direktivet bil 2.
33. Anläggning för tillverkning av cement som inte omfattas av bilaga 1.
26.80 MKB-direktivet bil 2.
34. Anläggning för tillverkning av konstgjorda mineralfibrer.
26.180 MKB-direktivet bil 2.
Stål och metall
35. Anläggning för att behandla järnbaserade metaller genom kallvalsning.
27.30
Nationell
36.* Järn- och stålgjuterier som inte omfattas av bilaga 1.
27.55 MKB-direktivet bil 2.
37.* Anläggningar för smältning, inklusive framställning av legeringsmetaller, av andra ickejärnmetaller än ädelmetaller, inklusive återvinningsprodukter (färskning, formgjutning osv.).
27.115 MKB-direktivet bil 2.
38.* Anläggning för att behandla järnbaserade metaller genom varmvalsning.
27.116 MKB-direktivet bil 2.
Författningsförslag SOU 2024:98
378
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung Metall- och plastytbehandling, avfettning och färgborttagning
39. Anläggning för kemisk eller elektrolytisk ytbehandling av metall eller plast som inte omfattas av bilaga 1. Gäller inte betning med betpasta.
28.21 MKB-direktivet bil 2.
40. Anläggning för
1. beläggning med metall på annat sätt än genom kemisk eller elektrolytisk ytbehandling, eller
2. våttrumling av annan metall än aluminium eller stål. Gäller inte beläggning med metall som sker med vakuummetod.
28.35
Nationell
41. Anläggningar för behandling av järnbaserade metaller: genom anbringande av skyddsbeläggningar av smält metall.
28.96 MKB-direktivet bil 2.
Elektriska artiklar
42. Anläggning för att tillverka batterier eller ackumulatorer.
31.15
Nationell
43. Anläggning för att tillverka eller reparera ljuskällor som innehåller kvicksilver.
31.30
Nationell
44. Anläggning för att tillverka kol- eller grafitelektroder på annat sätt än genom bränning eller grafitisering.
31.50
Nationell
Metallbearbetning
45.* Tillverkning och sammansättning av motorfordon samt tillverkning av fordonsmotorer.
34.15 MKB-direktivet bil 2.
46. Provbänkar, för motorer, turbiner eller reaktorer.
34.20 MKB-direktivet bil 2.
47. Anläggning för
1. tillverkning av järnvägsutrustning,
2. tillverkning av motordrivna luftfartyg, eller
3. reparation av motordrivna luftfartyg.
34.50 MKB-direktivet bil 2.
SOU 2024:98 Författningsförslag
379
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
48. Anläggning för där det förekommer maskinell metallbearbetning med en tillverkningsyta (utom yta för endast montering) större än 100 000 kvadratmeter eller där total tankvolym för skärvätskor, processoljor och hydrauloljor i metallbearbetningsmaskinerna är större än 1 kubikmeter. Med total tankvolym avses såväl volymen i ett fast centralt system för vätskor som volymen i lösa behållare som är kopplade antingen till metallbearbetningsmaskin eller till öppnade behållare som används för påfyllning av metallbearbetningsmaskin.
34.65
Nationell
49. * Formning av metaller med användning av sprängmedel.
34.90 MKB-direktivet bil 2.
50 Byggande av en plattform som är avsedd att användas vid utvinning av olja eller gas inom havsområden.
35.10
Nationell
51. Skeppsvarv.
35.20 MKB-direktivet bil 2.
Förbrukning av organiska lösningsmedel
52. Anläggningar för ytbehandling av metaller och plaster med användning av en elektrolytisk eller kemisk process.
39.31 MKB-direktivet bil 2.
Hantering av bränslen och andra kemiska produkter
53.* Anläggningar för lagring av olja, petrokemiska och kemiska produkter som inte omfattas av bilaga 1.
39.71 MKB-direktivet bil 2.
54. * Lagring
1. av naturgas ovan jord
2. under jord av brännbara gaser, eller
3. av fossila bränslen ovan jord.
39.85 MKB-direktivet bil 2.
Gas- och vätskeformiga bränslen, el, värme och kyla
55.* Anläggning för produktion av elektricitet, ånga och hetvatten som inte omfattas av bilaga 1. Gäller inte anläggningar för solkraft som omfattar ett område mindre än 1 ha. Gäller inte heller om anläggningen avser en stationär förbränningsmotor avsedd endast som reservaggregat vid elavbrott.
40.55 MKB-direktivet bil 2.
Författningsförslag SOU 2024:98
380
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
56. Anläggningar för utnyttjande av vindkraft för energiproduktion (grupper av vindkraftverk).
40.91 MKB-direktivet bil 2.
Hamnar och flygplatser
57.* Hamn, hamnanläggning, fiskehamn eller hamn för Försvarsmakten. Gäller inte för de hamnar som är tillståndspliktiga enligt bilaga 1.
63.20 MKB-direktivet bil 2.
58.* Anläggning av flygfält som inte omfattas av bilaga 1.
63.45 MKB-direktivet bil 2.
Rening av avloppsvatten
59. Avloppsreningsanläggning som tar emot avloppsvatten med en föroreningsmängd som motsvarar mer än 200 personekvivalenter och som inte omfattas tillståndsplikt enligt bilaga 1.
90.12 MKB-direktivet bil 2.
60. Anläggning för återvinning av avloppsvatten från en verksamhet enligt punkten 59 i denna bilaga eller punkten 71 i bilaga 1, för sådan bevattning inom jordbruket som anges i avsnitt 1 i bilaga I till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/741 av den 25 maj 2020 om minimikrav för återanvändning av vatten, i den ursprungliga lydelsen, och tillhandahållande av återvunnet vatten från en sådan anläggning.
Avfall
61. Avfalls- eller samförbränningsanläggning där icke-farligt avfall förbränns och som inte omfattas av bilaga 1. Gäller inte anläggning som endast förbränner naturligt, icke-farligt vegetabiliskt material från jordbruk eller skogsbruk för energiproduktion på ett sätt som inte medför skada på människors hälsa eller miljön.
90.225 MKB-direktivet bil 2.
62. Deponering av icke-farliga muddermassor på land längs små sund, kanaler eller vatten¬vägar som massorna har muddrats från. Gäller inte uppläggning av rensningsmassor från jordbruk eller skogsbruk om upplägg¬ningen inte medför skada för människors hälsa eller miljön.
90.275 MKB-direktivet bil 2.
63. Deponering av icke-farligt avfall som inte omfattas av bilaga 1.
90.310 MKB-direktivet bil 2.
SOU 2024:98 Författningsförslag
381
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
64. Deponering av farligt avfall som inte omfattas av bilaga 1.
90.340 MKB-direktivet bil 2.
65. Sluttäckning av deponi där sluttäckningen har godkänts enligt 32 § förordningen (2001:512) om deponering av avfall, fram till dess åtgärder inte längre behöver vidtas enligt 33 § samma förordning.
90.341
Nationell
66. Behandling av icke-farligt avfall genom biologisk behandling som inte omfattas av bilaga 1. Om avfallet enbart består av park- och trädgårdsavfall gäller granskningsplikt endast om den tillförda mängden avfall är mer än 50 ton per år.
90.165 MKB-direktivet bil 2.
67. Anläggning för att yrkesmässigt behandla animaliskt avfall om den tillförda mängden avfall är högst 10 ton per dygn eller högst 2 500 ton per kalenderår.
90.251 MKB-direktivet bil 2.
68. Återvinning av icke-farligt avfall för anläggningsändamål på ett sätt som kan förorena mark, vattenområde eller grundvatten.
90.135 MKB-direktivet bil 2.
69. Behandling av avfall som utgörs av uppgrävda massor och som inte omfattas av bilaga 1.
90.365 MKB-direktivet bil 2.
70. Yrkesmässig återvinning av icke-farligt avfall genom mekanisk bearbetning eller genom krossning, siktning eller motsvarande mekanisk bearbetning återvinna avfall för byggnads- eller anläggningsändamål.
90.105 MKB-direktivet bil 2.
71. Sortering av icke-farligt avfall om mängden avfall är
1. mer än 1 000 ton per kalenderår och avfallet ska användas för byggnads- eller anläggningsändamål, eller
2. mer än 1 000 ton per kalenderår i andra fall.
90.75 MKB-direktivet bil 2.
72. Yrkesmässigt sortera, demontera eller på annat sätt behandla avfallet innan ytterligare behandling om avfallet utgörs av elektriska och elektroniska produkter.
90.90 MKB-direktivet bil 2.
73. Tömma, demontera eller på annat sätt yrkesmässigt återvinna
1. uttjänta bilar som omfattas av bilskrotningsförordningen (2007:186),
90.121 MKB-direktivet bil 2.
Författningsförslag SOU 2024:98
382
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
2. andra uttjänta motordrivna fordon vars totalvikt inte överstiger 3 500 kilogram, om fordonen återvinns av en bilskrotare som är auktoriserad enligt bilskrotningsförordningen, eller
3. sådana uttjänta motordrivna fordon som inte omfattas av bilskrotningsförordningen. 74. Yrkesmässigt förbereda avfall för återanvändning.
90.29 MKB-direktivet bil 2.
75. Lagring av icke-farligt avfall som en del av att samla in det, om mängden avfall vid något tillfälle är mer än 10 ton.
90.35
Nationell
76. Lagring av farligt avfall som en del av att samla in det, om mängden avfall vid något tillfälle är
1. mer än 200 kilogram och utgörs av olja,
2. mer än 1 500 kilogram och utgörs av blybatterier,
3. mer än 1 ton och utgörs av elektriska eller elektroniska produkter,
4. mer än 200 kilogram och utgörs av impregnerat trä,
5. utgörs av motordrivna fordon, eller
6. mer än 200 kilogram i andra fall.
90.55
Nationell
77. Underjordsförvaring av icke-farligt avfall eller högst 50 ton farligt avfall.
90.456 MKB-direktivet bil 2.
78.* Lagring av järnskrot, inklusive skrotbilar.
90.459 MKB-direktivet bil 2.
79. Återvinning av avfall genom sådant yrkesmässigt omhändertagande av fartyg som omfattas av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1257/2013 av den 20 november 2013 om återvinning av fartyg och om ändring av förordning (EG) nr 1013/2006 och direktiv 2009/16/EG, i den ursprungliga lydelsen.
90.451 Förordning om återvinning av fartyg.
80. Anläggningar för behandling och lagring av radioaktivt avfall som inte omfattas av bilaga 1.
90.471 MKB-direktivet bil 2.
81. Yrkesmässig behandling av icke-farligt avfall som inte omfattas av annan tillstånds- eller granskningsplikt i enlighet med bilaga 1 eller 2.
90.415 MKB-direktivet bil 2.
SOU 2024:98 Författningsförslag
383
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
82. Anläggningar för avskiljning av koldioxidströmmar för geologisk lagring som inte omfattas av bilaga 1.
90.515 MKB-direktivet bil 2.
83. Borrning i syfte att bedöma om en plats är lämplig för geologisk lagring av koldioxid.
90.520 MKB-direktivet bil 2.
84.* Anläggning för återvinning eller förstöring av explosiva ämnen.
90.521 MKB-direktivet bil 2.
Skjutfält, skjutbanor och sportanläggningar
85. Skjutfält för skjutning med grovkalibriga vapen (kaliber större än 20 millimeter) eller för sprängningar av ammunition, minor eller andra sprängladdningar.
92.10
Nationell
86. Permanenta tävlings- och testbanor för motorfordon.
92.30 MKB-direktivet bil 2.
Vattenverksamheter
87. Vattenförsörjningsprojekt inom jordbruket, inklusive bevattnings- och markavvattningsprojekt.
100.05 MKB-direktivet bil 2.
88. Återvinning av land från havet.
100.06 MKB-direktivet bil 2.
89. Anläggningar för produktion av vattenkraftsbaserad energi.
100.07 MKB-direktivet bil 2.
90. Anläggning av inre vattenvägar som inte omfattas av bilaga 1, anläggningar för reglering av vattenflöden.
100.08 MKB-direktivet bil 2.
91. Dammar och andra fördämningar eller vattenmagasin för långvarigt bruk (projekt som inte omfattas av bilaga 1).
100.09 MKB-direktivet bil 2.
92. Anläggning av vattenledningar över långa avstånd.
100.10 MKB-direktivet bil 2.
93. Kustanläggningar för att bekämpa erosion och havsanläggningar varigenom kustlinjen kan ändras, som till exempel vallar, pirer, vågbrytare och andra anläggningar för skydd mot havet, utom underhåll och återuppbyggnad av sådana anläggningar.
100.11 MKB-direktivet bil 2.
94. System för uttag av grundvatten eller konstgjord grundvattenbildning vilka inte omfattas av bilaga 1.
100.12 MKB-direktivet bil 2.
95. Anläggningar för överledning av vatten mellan avrinningsområden vilka inte omfattas av bilaga 1.
100.13 MKB-direktivet bil 2.
96. Utvinning av mineraler genom muddring till havs eller i vattendrag.
100.14 MKB-direktivet bil 2.
Författningsförslag SOU 2024:98
384
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
97. Markavvattning.
100.15
Nationell
98. Utrivning av en vattenanläggning.
100.16
Nationell
99. Bortledande av vatten från ett vattenområde eller bortledande av grundvatten eller en anläggning för detta. Eller ta en sådan anläggning för bortledande av grundvatten ur bruk.
100.17
Nationell
100. Fyllning eller pålning i ett vattenområde.
100.18
Nationell
101. Grävning, sprängning eller rensning i ett vattenområde.
100.19
Nationell
102. Annan åtgärd i ett vattenområde som syftar till att förändra vattnets djup eller läge.
100.20
Nationell
103. Uppförande, ändring, lagning eller utrivning av en anläggning i ett vattenområde som inte omfattas av annan tillstånds- eller granskningsplikt i enlighet med bilaga 1 eller 3.
100.21
Nationell
Anm. För verksamhetsbeskrivningar som är markerade med * gäller en längre övergångsperiod. Äldre bestämmelser avseende tillstånds- och anmälningsplikt gäller till dess att nya tröskelvärden är framtagna.
SOU 2024:98 Författningsförslag
385
1.52 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2013:252 ) om stora förbränningsanläggningar
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2013:252) om stora förbränningsanläggningar att 84 och 89 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
84 §
Tillsynsmyndigheten får ge dispens från en skyldighet enligt denna förordning att för en del av en stor förbränningsanläggning följa ett begränsningsvärde som gäller för 2013-anläggningar enligt någon av 44–49, 55–62, 68–70 och 74–79 §§ om verksamhetsutövaren senast den 1 januari 2014 ansökt om dispens och i en skriftlig försäkran till tillsynsmyndigheten har
1. förbundit sig att inte driva förbränningsanläggningen under mer än 17 500 timmar under perioden från och med den 1 januari 2016 till och med den 31 december 2023, och
2. angett anläggningseffekten, de typer av bränslen som används i förbränningsanläggningen samt de begränsningsvärden för svaveldioxid, kväveoxider och stoft som enligt denna förordning gäller för förbränningsanläggningen.
Om anläggningseffekten är större än 500 megawatt och bränslet är fast, får dispensen avse utsläpp av kväveoxider endast om förbränningsanläggningen är en 1987-anläggning.
Dispensen får ges endast för en tidsperiod som börjar tidigast den 1 januari 2016 och slutar senast den 31 december 2023. Dispensen får inte tillåta högre begränsningsvärden än vad som följer av villkor i det tillstånd som gäller för anläggningen och inte heller högre än vad som den 17 juni 2013 gällde för anläggningen enligt föreskrifter som Naturvårdsverket har meddelat med stöd av förordningen (1998:998) om
Dispensen får ges endast för en tidsperiod som börjar tidigast den 1 januari 2016 och slutar senast den 31 december 2023. Dispensen får inte tillåta högre begränsningsvärden än vad som följer av villkor i det tillstånd som gäller för anläggningen och inte heller högre än vad som den 17 juni 2013 gällde för anläggningen enligt föreskrifter som Naturvårdsverket har meddelat med stöd av förordningen (1998:998) om
Författningsförslag SOU 2024:98
386
miljöfarlig verksamhet och hälso-
skydd.
miljöpåverkande verksamhet och
hälsoskydd.
89 §
Tillsynsmyndigheten får ge dispens från en skyldighet enligt denna förordning att för en stor förbränningsanläggning följa ett begränsningsvärde som gäller för en 2002-anläggning enligt någon av 44–49, 55–62, 68–70 och 74–79 §§ om
1. produktionen av användbar värme från förbränningsanläggningen helt eller delvis levereras i form av ånga eller varmvatten till ett öppet fjärrvärmenät som inte är begränsat till en eller ett fåtal användare,
2. anläggningseffekten inte överstiger 200 megawatt, och
3. ansökan om dispens har getts in till tillsynsmyndigheten senast den 31 mars 2015 och innehåller uppgifter om anläggningens sammanlagda installerade tillförda effekt, de typer av bränsle som används samt gällande begränsningsvärden för svaveldioxid, kväveoxider och stoft.
Dispensen ska vara tidsbegränsad och som längst gälla fram till den 1 juli 2018. Dispensen ska förenas med villkor om att åtminstone 50 procent av anläggningens produktion av användbar värme under varje kalenderår som dispensen gäller ska levereras i form av ånga eller varmvatten till ett öppet fjärrvärmenät som inte är begränsat till en eller ett fåtal användare.
Dispensen får inte tillåta högre begränsningsvärden än vad som följer av villkor i det tillstånd som gäller för anläggningen och inte heller högre än vad som den 17 juni 2013 gällde för anläggningen enligt föreskrifter som Naturvårdsverket har meddelat med stöd av förordningen (1998:998) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.
Dispensen får inte tillåta högre begränsningsvärden än vad som följer av villkor i det tillstånd som gäller för anläggningen och inte heller högre än vad som den 17 juni 2013 gällde för anläggningen enligt föreskrifter som Naturvårdsverket har meddelat med stöd av förordningen (1998:998) om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
SOU 2024:98 Författningsförslag
387
1.53 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2013:253 ) om förbränning av avfall
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2013:253) om förbränning av avfall att 1, 11, 77 och 107 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Denna förordning gäller verksamheter med förbränning av fast eller flytande avfall i en förbränningsanläggning och verksamheter med behandling av avloppsvatten från rening av rökgaser från en förbränningsanläggning. Förordningen innehåller bestämmelser om
– förordningens tillämpning (2–20 §§), – avfall och restprodukter (21–26 §§), – vissa förebyggande åtgärder (27–30 §§), – skorsten, temperatur, stödbrännare, absoluta begränsningsvärden och värmeåtervinning (31–37 §§),
– mätningar och mätresultat (38–53 §§), – beräkningar av dioxiner och furaner (54 §), – beräkningar vid procentuell syrehalt (55 §), – utsläpp till luft från avfallsförbränningsanläggningar (56–66 §§), – utsläpp till luft från samförbränning i cementugnar (67–70 §§), – blandningsberäkning vid samförbränning (71–79 §§), – utsläpp till luft från energianläggningar (80–96 §§), – utsläpp till luft från industrianläggningar (97–99 §§), – utsläpp genom avloppsvatten (100–103 §§), – ändring av en verksamhet (104 §), – dispenser (105 §), – uppgifter i miljörapport (106 §), och – information till Naturvårdsverket och Europeiska kommissionen (107–109 §§).
Förordningen är meddelad med stöd av 9 kap. 5 § miljöbalken i fråga om 17–47 och 49– 103 §§, med stöd av 9 kap. 6 § miljöbalken i fråga om 104 § och i övrigt med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen.
Förordningen är meddelad med stöd av 9 kap. 5 § miljöbalken i fråga om 17–47 och 49– 103 §§, med stöd av 20 kap. 6 § miljöbalken i fråga om 104 § och i övrigt med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen.
Författningsförslag SOU 2024:98
388
11 §
I denna förordning avses med tillstånd: ett sådant tillstånd som avses i 9 kap.miljöbalken eller motsvarande äldre bestämmelser,
tillstånd: ett sådant miljötill-
stånd eller igångsättningsbesked för miljöpåverkande verksamhet
som avses i 20 kap. 6 §miljöbalken eller motsvarande äldre bestämmelser,
tillståndsvillkor: ett villkor i ett tillstånd som gäller för en förbränningsanläggning, och
tillståndsvillkor: ett villkor i ett
miljötillstånd eller igångsättningsbesked som gäller för en förbrän-
ningsanläggning, och
föreläggandevillkor: ett villkor i ett föreläggande från tillsynsmyndigheten riktat till den som bedriver verksamheten på en förbränningsanläggning.
77 §
I 19 kap. 5 § andra stycket och
bestämmelser om att ett beslut
eller en dom som innebär att tillstånd ges till en verksamhet ska
innehålla villkor om begränsningsvärden för utsläpp som ska beräknas enligt föreskrifter meddelade med stöd av 9 kap. 5 § miljöbalken. Om ett sådant villkor om begränsningsvärde anger ett processgränsvärde för blandningsberäkningen som har bestämts i enlighet med 75 §, ska villkorets processgränsvärde tilllämpas. Om tillståndsvillkoret anger det begränsningsvärde som en blandningsberäkning enligt 71 § ger och detta framgår av tillståndsvillkoret, ska verksamhetsutövaren tillämpa villkorets begränsningsvärde i stället för
I 6 kap. 6 § miljöprövnings-
förordningen finns bestämmelser
om att ett beslut som innebär att
miljötillstånd eller igångsättningsbesked ges till en verksamhet ska
innehålla villkor om begränsningsvärden för utsläpp som ska beräknas enligt föreskrifter meddelade med stöd av 9 kap. 5 § miljöbalken. Om ett sådant villkor om begränsningsvärde anger ett processgränsvärde för blandningsberäkningen som har bestämts i enlighet med 75 §, ska villkorets processgränsvärde tilllämpas. Om tillståndsvillkoret anger det begränsningsvärde som en blandningsberäkning enligt 71 § ger och detta framgår av tillståndsvillkoret, ska verksamhetsutövaren tillämpa villkorets begränsningsvärde i stället för
SOU 2024:98 Författningsförslag
389
det som följer av 71–76, 79–93 och 97 §§.
det som följer av 71–76, 79–93 och 97 §§.
104 §
Om en verksamhet på en förbränningsanläggning som är till-
ståndspliktig enligt miljöprövnings-
förordningen (2013:251) ändras genom att från förbränning av enbart icke-farligt avfall övergå till förbränning av farligt avfall, krävs det tillstånd för ändringen
oavsett det som sägs i 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen. Tillstånd för ändringen krävs dock
inte om det uttryckligen framgår av det gällande tillståndet att det omfattar den avsedda förbränningen av farligt avfall.
Om en verksamhet på en förbränningsanläggning som är till-
stånds- eller granskningspliktig
enligt bilaga 1 eller 3 tillmiljöprövningsförordningen (2013:251) ändras genom att från förbränning av enbart icke-farligt avfall övergå till förbränning av farligt avfall, krävs det miljötillstånd eller
igångsättningsbesked för ändring-
en. Miljötillstånd eller igångsätt-
ningsbesked för ändringen krävs
dock inte om det uttryckligen framgår av det gällande miljötill-
ståndet eller igångsättningsbeskedet att det omfattar den avsedda
förbränningen av farligt avfall.
107 §
När en dom eller beslut i ett
tillståndsmål eller tillståndsärende
om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ska prövningsmyndig-
heten särskilt uppmärksamma verket på om beslutet eller domen innehåller ett sådant tillståndsvillkor som avses i 28, 32 eller 33 §.
När ett beslut i ett miljöpröv-
ningsärende skickas till Natur-
vårdsverket enligt 7 kap. 1 §
prövningsmyndigheten särskilt uppmärksamma verket på om beslutet eller domen innehåller ett sådant tillståndsvillkor som avses i 28, 32 eller 33 §.
När tillsynsmyndigheten ger en dispens enligt 105 § 2, 3 eller 4 eller beslutar om ett sådant föreläggandevillkor som avses i 28, 32 eller 33 § ska tillsynsmyndigheten informera Naturvårdsverket om detta.
Författningsförslag SOU 2024:98
390
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
SOU 2024:98 Författningsförslag
391
1.54 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2014:21 ) om geologisk lagring av koldioxid
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2014:21) om geologisk lagring av koldioxid att 1, 26, 27, 29 och 47 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §1
Denna förordning syftar till geologisk lagring av koldioxid på ett miljömässigt säkert sätt som innebär permanent inneslutning av koldioxid på ett sätt som förhindrar och, där detta inte är möjligt, i möjligaste mån eliminerar negativa effekter och eventuella risker för miljön och människors hälsa.
Förordningen är meddelad med stöd av
– 4 kap. 9 § miljöbalken i fråga om 10 §,
– 9 kap. 6 § och 15 kap. 40 §miljöbalken i fråga om 9, 11–25, 27–37, 39–41, 45, 46, 48–54, 58, 59, 64, 67, 68 och 70 §§,
– 15 kap. 37 a § miljöbalken i fråga om 38 §,
– 26 kap. 19 § miljöbalken i fråga om 42–44 §§,
– 26 kap. 20 § miljöbalken i fråga om 47 §,
– 27 kap. 2 § miljöbalken i fråga om 55–57 §§, och
– 8 kap. 7 § regeringsformen i fråga om övriga bestämmelser.
Förordningen är meddelad med stöd av
– 4 kap. 9 § miljöbalken i fråga om 10 §,
– 20 kap. 6 § och 15 kap. 40 § miljöbalken i fråga om 9, 11–25, 27–37, 39–41, 45, 46, 48–54, 58, 59, 64, 67, 68 och 70 §§,
– 15 kap. 37 a § miljöbalken i fråga om 38 §,
– 26 kap. 19 § miljöbalken i fråga om 42–44 §§,
– 26 kap. 20 § miljöbalken i fråga om 47 §,
– 27 kap. 2 § miljöbalken i fråga om 55–57 §§, och
– 8 kap. 7 § regeringsformen i fråga om övriga bestämmelser.
26 §
Bestämmelser om att det krävs tillstånd till geologisk lagring av koldioxid finns i miljöprövnings-
Bestämmelser om att det krävs tillstånd till geologisk lagring av
1 Senaste lydelse 2019:296.
Författningsförslag SOU 2024:98
392
förordningen (2013:251) och i för-
ordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.
koldioxid finns i miljöprövningsförordningen (2013:251).
27 §
Den som avser att bedriva en verksamhet med geologisk lagring av koldioxid ska innan verksamheten påbörjas upprätta förslag till
1. en plan som beskriver vilka åtgärder som ska vidtas i händelse av läckage av koldioxid eller betydande störningar i lagringskomplexet (plan för avhjälpande åtgärder),
2. en övervakningsplan för kontrollen enligt 26 kap. 19 § miljöbalken och 43 § denna förordning, och
3. en sådan plan för underhåll efter stängning som avses i 51 §. Första stycket 2 gäller utöver det kontrollprogram som kan krävas enligt 26 kap. 19 § miljöbalken.
Bestämmelser om att en ansökan om tillstånd till geologisk lagring av koldioxid ska innehålla ett förslag till övervakningsplan och ett förslag till plan för avhjälpande åtgärder finns i 22 kap.
Bestämmelser om att en ansökan om tillstånd till geologisk lagring av koldioxid ska innehålla ett förslag till övervakningsplan och ett förslag till plan för avhjälpande åtgärder finns i 3 kap.
29 §
Om någon har tillstånd till geologisk lagring av koldioxid enligt 9 kap. miljöbalken, får inte någon annan ges tillstånd till lagring av koldioxid i samma lagringsplats.
Om någon har miljötillstånd
eller igångsättningsbesked till geo-
logisk lagring av koldioxid enligt
20 kap. 6 § miljöbalken eller föreskrifter meddelade med stöd av den bestämmelsen, får inte någon
annan ges miljötillstånd eller igång-
sättningsbesked till lagring av kol-
dioxid i samma lagringsplats.
47 §
I fråga om geologisk lagring av koldioxid ska en sådan miljörapport som avses i 26 kap. 20 § miljöbalken, utöver det som följer
I fråga om geologisk lagring av koldioxid ska en sådan miljörapport som avses i 26 kap. 20 § miljöbalken, utöver det som följer
SOU 2024:98 Författningsförslag
393
av 31 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd eller föreskrifter meddelade av Naturvårdsverket, innehålla
av 31 § förordningen (1998:899) om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd eller föreskrifter meddelade av Naturvårdsverket, innehålla
1. resultatet av övervakningen enligt 42 §,
2. information om den övervakningsteknik som används,
3. en kopia av den förteckning som förts enligt 41 §, och
4. bevis om att den ekonomiska säkerheten fortfarande är giltig och i kraft.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
Författningsförslag SOU 2024:98
394
1.55 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2017:868 ) med länsstyrelseinstruktion
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion
dels att 14 ska upphöra att gälla, dels att 4 och 20–22 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §1
Länsstyrelsens uppgifter omfattar också
1. tillsyn över att fastighetsinnehav avvecklas enligt 18 kap. 7 § ärvdabalken,
2. Barentssamarbetet i Västerbottens och Norrbottens län,
3. i Norrbottens, Västernorrlands och Västra Götalands län att göra de utredningar om det allmänna fiskeintresset som begärs av andra myndigheter i an-
sökningsmål enligt 22 kap. miljö-
balken,
3. i Norrbottens, Västernorrlands och Västra Götalands län att göra de utredningar om det allmänna fiskeintresset som begärs av andra myndigheter i ären-
den om miljöprövning enligt 20 kap.miljöbalken,
4. i Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län att ansvara för och utföra de uppgifter som framgår av förordningen (2022:1379) om förvaltning av program för vissa EU-fonder,
5. i Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län att vara behörig myndighet enligt lagen (2017:244) om kontroller och inspektioner på plats av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning, vid kontroller och inspektioner avseende Interregprogrammen Sverige-Norge, Norra Periferin och Arktis samt Aurora, och
6. i Dalarnas, Värmlands och Västra Götalands län att, utöver de uppgifter som följer av jordförvärvslagen (1979:230) och jordförvärvsförordningen (2005:522), verka för en förbättrad fastighetsstruktur i respektive län.
1 Senaste lydelse 2023:77.
SOU 2024:98 Författningsförslag
395
20 §
De delegationer som avses i
14–18 §§ ansvarar för sina beslut
samt ansvarar för sin verksamhet inför landshövdingen.
De delegationer som avses i
15–18 §§ ansvarar för sina beslut
samt ansvarar för sin verksamhet inför landshövdingen.
21 §
Landshövdingen ansvarar inför regeringen för att de delegationer som avses i 14–18 §§ tilldelas resurser för sin verksamhet, för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt samt för att den redovisas på ett tillförlitligt sätt.
Landshövdingen ansvarar inför regeringen för att de delegationer som avses i 15–18 §§ tilldelas resurser för sin verksamhet, för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt samt för att den redovisas på ett tillförlitligt sätt.
22 §
För de delegationer som avses i 14, 15, 17 och 18 §§ ska det för organisationen och verksamheten finnas en särskild arbetsordning eller ett särskilt beslut.
För de delegationer som avses i 15, 17 och 18 §§ ska det för organisationen och verksamheten finnas en särskild arbetsordning eller ett särskilt beslut.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
Författningsförslag SOU 2024:98
396
1.56 Förslag till förordning om ändring i miljöbedömningsförordningen (2017:966)
Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbedömningsförordningen (2017:966)
dels att 7 § ska upphöra att gälla,
dels att 1, 6, 8, 9, 10, 14, 17, 20 och 23 §§ och rubrikerna närmast
före 8 och 14 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas arton nya paragrafer, 14 a–14 g, 20 a, 20 b,
22 a–22 c, 23 a–23 c och 26 a–26 c §§, och närmast före 14 b och 26 a §§ nya rubriker av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Denna förordning innehåller bestämmelser om miljöbedömningar enligt 6 kap. miljöbalken.
Förordningen är meddelad med stöd av – 6 kap. 4 § miljöbalken i fråga om 2–4 §§, – 6 kap. 21 § miljöbalken i fråga om 6 och 7 §§,
– 6 kap. 24 § miljöbalken i fråga om 8–14 §§,
– 6 kap.14 och 34 §§miljöbalken i fråga om 23 och 24 §§, – 6 kap. 38 § miljöbalken i fråga om 15 och 19 §§, och – 8 kap. 7 § regeringsformen i fråga om övriga bestämmelser.
6 §1
En verksamhet eller åtgärd ska antas medföra en betydande miljöpåverkan om den
1. omfattas av 2 kap. 1 §, 4 kap. 1, 2, 8, 9 eller 11–16 §, 6 kap. 1 §, 7 kap. 1 §, 9 kap. 1 eller 2 §, 11 kap. 1–3 eller 7–9 §, 12 kap. 1– 36 eller 38, 39, 42 eller 43 §, 14 kap. 9, 15 eller 16 §, 15 kap. 1– 5 eller 11–14 §, 17 kap. 1 eller 4 §, 18 kap. 9 §, 19 kap. 2 eller 3 §, 20 kap. 1 eller 3 §, 21 kap. 8, 13
1 Senaste lydelse 2024:981.
SOU 2024:98 Författningsförslag
397
eller 14 §, 22 kap. 1 §, 24 kap. 1, 3 eller 4 §, 29 kap. 58– 60 § eller 30 kap. 1 § miljöprövningsförordningen (2013:251) ,
2. omfattas av 21 kap. 7 § miljöprövningsförordningen och är en kärnkraftsreaktor eller annan kärnreaktor, med undantag av forskningsanläggningar som producerar och omvandlar klyvbara och fertila material och vilkas högsta kontinuerliga termiska effekt inte överstiger 1 kilowatt,
3. omfattas av 28 kap. 1 eller 2 § miljöprövningsförordningen och är en avloppsreningsanläggning som tar emot avloppsvatten med en föroreningsmängd som motsvarar minst 10 000 personekvivalenter,
4. är tillståndspliktig enligt 29 kap. miljöprövningsförordningen och avser
a) förbränning, kemisk behandling eller deponering av farligt avfall, eller
b) förbränning eller kemisk behandling av mer än 100 ton ickefarligt avfall per dygn,
5. omfattas av 29 kap. 61 § miljöprövningsförordningen , med undantag för anläggningar för forskning, utveckling eller provtagning av nya produkter och processer,
6. omfattas av 29 kap. 62 eller 63 § miljöprövningsförordningen och är en anläggning för avskiljning av koldioxidströmmar för
Författningsförslag SOU 2024:98
398
geologisk lagring av koldioxid om den årliga avskiljningen av koldioxid är minst 1,5 megaton,
7. är en vattenverksamhet med
a) minikraftverk eller annat vattenkraftverk,
b) vattenöverledning av mer än fem procent av normal lågvattenmängd i något av de berörda områdena,
c) muddring i ett miljöriskområde eller för en farled,
d) tillförsel av vatten för att öka grundvattenmängden, bortledande av grundvatten eller utförande av anläggning för dessa ändamål där den årligen tillförda eller borttagna vattenvolymen är lika med eller överstiger 10 miljoner kubikmeter, eller
e) en damm eller annan anläggning för uppdämning eller permanent lagring av vatten, där den nya eller tillförda mängden uppdämt eller lagrat vatten överstiger 10 miljoner kubikmeter,
8. omfattas av någon av be-
stämmelserna om regeringens tillåtlighetsprövning i 17 kap. 1 § 1, 2 eller 3 eller 4 a § 13–17 miljöbalken,
1. omfattas av någon av be-
stämmelserna om regeringens tillåtlighetsprövning i 17 kap. 1 § 1 eller 2 eller 4 a § 13–17 miljöbalken,
9. innefattar en rörledning
med en diameter som överstiger 800 millimeter och en längd som överstiger 40 kilometer för transport av gas, olja eller kemikalier eller av koldioxid för geologisk lagring,
2. innefattar en rörledning
med en diameter som överstiger 800 millimeter och en längd som överstiger 40 kilometer för transport av gas, olja eller kemikalier eller av koldioxid för geologisk lagring,
SOU 2024:98 Författningsförslag
399
10. innefattar en anläggning
för starkströmsluftledning med en spänning på minst 220 kilovolt och en längd av minst 15 kilometer,
3. innefattar en anläggning
för starkströmsluftledning med en spänning på minst 220 kilovolt och en längd av minst 15 kilometer,
11. är en motorväg, motor-
trafikled, eller annan väg med minst fyra körfält och en sträckning av minst tio kilometer, eller
4. är en motorväg, motor-
trafikled, eller annan väg med minst fyra körfält och en sträckning av minst tio kilometer, eller
12. är en järnväg avsedd för
fjärrtrafik eller innefattar anläggande av nytt spår på en sträcka av minst fem kilometer för befintliga järnvägar för fjärrtrafik.
5. är en järnväg avsedd för
fjärrtrafik eller innefattar anläggande av nytt spår på en sträcka av minst fem kilometer för befintliga järnvägar för fjärrtrafik.
En ändring av en tillståndsgiven verksamhet eller åtgärd som avses i första stycket ska antas medföra betydande miljöpåverkan om ändringen i sig, eller tillsammans med andra ändringar, kan antas medföra en betydande miljöpåverkan med hänsyn till de omständigheter som anges i 10–13 §§.
Samrådsunderlag för
verksamheter och åtgärder
Gransknings- och avgränsningsunderlag för
verksamheter och åtgärder
8 §
Samrådsunderlaget enligt 6 kap.
24 § första stycket 1 och 30 § andra stycket miljöbalken ska innehålla uppgifter om
Ett underlag inför granskning av en verksamhet eller åtgärd eller avgränsning av en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljö-
balken ska innehålla uppgifter om
1. verksamhetens eller åtgärdens utformning och omfattning,
2. rivningsarbeten, om sådana kan förutses,
3. verksamhetens eller åtgärdens lokalisering,
4. miljöns känslighet i de områden som kan antas bli påverkade,
5. vad i miljön som kan antas bli betydligt påverkat,
6. de betydande miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser, i den utsträckning sådana uppgifter finns tillgängliga,
Författningsförslag SOU 2024:98
400
7. åtgärder som planeras för att förebygga, hindra, motverka eller avhjälpa negativa miljöeffekter, i den utsträckning sådana uppgifter finns tillgängliga, och
8. den bedömning som den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden gör i frågan om huruvida en betydande miljöpåverkan kan antas.
Om samrådsunderlaget avser en verksamhet eller åtgärd som omfattas av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, ska underlaget innehålla en upplysning om detta.
Om underlaget avser en verksamhet eller åtgärd som omfattas av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, ska underlaget innehålla en upplysning om detta.
9 §
De uppgifter som ska finnas med i samrådsunderlaget ska ha den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för att kunna ta
ställning till
De uppgifter som ska finnas med i underlaget enligt 8 § ska ha den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för att Miljö-
prövningsmyndigheten ska kunna
ta ställning till
1. om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan utifrån sådana omständigheter som avses i 10–13 §§, om samrådsunder-
laget tas fram inför undersökningssamrådet, och
1. om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan utifrån sådana omständigheter som avses i 10–13 §§, om underlaget tas fram inför granskningen och
2. vilken omfattning och detaljeringsgrad miljökonsekvensbeskrivningen bör ha, om sam-
rådsunderlaget tas fram inför avgränsningssamrådet.
2. vilken omfattning och detaljeringsgrad miljökonsekvensbeskrivningen bör ha, om under-
laget tas fram inför avgränsningsyttrandet.
10 §2
Vid undersökning eller beslut om huruvida en verksamhet eller en åtgärd kan antas medföra en
Vid granskning eller beslut om huruvida en verksamhet eller en åtgärd kan antas medföra en
2 Senaste lydelse 2024:981.
SOU 2024:98 Författningsförslag
401
betydande miljöpåverkan enligt 6 kap. 23 eller 26 § eller 9 kap.
6 a § miljöbalken ska hänsyn tas
till
betydande miljöpåverkan enligt 6 kap. 23 § eller 26 § miljöbalken ska hänsyn tas till
1. verksamhetens eller åtgärdens utmärkande egenskaper,
2. verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, och
3. de möjliga miljöeffekternas typ och utmärkande egenskaper.
Länsstyrelsens beslut i frågan
om miljöpåverkan
Prövningsmyndighetens beslut
i frågan om miljöpåverkan
14 §
Om samrådsunderlaget är fullständigt och ett undersökningssamråd har genomförts, ska länsstyrelsen så snart som möjligt och
senast 60 dagar efter att ha fått
samrådsredogörelsen enligt 6 kap. 25 § 2 miljöbalken avgöra frågan
om huruvida verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
När Miljöprövningsmyndigheten har bedömt underlaget som fullständigt ska myndigheten så
snart som möjligt och senast inom
90 dagar avgöra frågan om huru-
vida verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Trots första stycket får handläggningstiden förlängas, om det är nödvändigt på grund av verksamhetens eller åtgärdens art, komplexitet, lokalisering eller omfattning. Länsstyrelsen ska i så fall, innan den ursprungliga tidsfristen löpt ut, informera den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden om skälen för förlängningen och ange när beslutet senast kommer att meddelas.
Trots första stycket får handläggningstiden förlängas, om det är nödvändigt på grund av verksamhetens eller åtgärdens art, komplexitet, lokalisering eller omfattning. Prövningsmyndigheten ska i så fall, innan den ursprungliga tidsfristen har löpt ut, informera den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden om skälen för förlängningen och ange när beslutet senast kommer att meddelas.
14 a §
Miljöprövningsmyndighetens beslut om betydande miljöpåver-
Författningsförslag SOU 2024:98
402
kan ska offentliggöras på lämplig webbplats.
Undantag från krav på specifik miljöbedömning
14 b §
En begäran om undantag enligt 6 kap. 27 b § miljöbalken ska innehålla
1. de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att kunna bedöma verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning, och
2. uppgifter som visar att genomförandet av en miljöbedömning enligt 6 kap. 28 § miljöbalken skulle få en negativ inverkan på syftet med verksamheten eller åtgärden.
Om begäran om undantag avser sådan verksamhet som avses i 6 kap. 27 b § andra stycket ska ansökan också innehålla uppgifter om och på vilket sätt verksamheten eller åtgärden tillgodoser ett allmänt intresse av synnerlig vikt.
14 c §
Ett beslut om undantag enligt 6 kap. 27 b § ska innehålla en motivering. Av beslutet ska det framgå
1. vilka delar av 6 kap. 28 § miljöbalken som undantaget omfattar,
2. vilka uppgifter som krävs för att bedöma verksamhetens eller åtgärdens miljöeffekter, och
SOU 2024:98 Författningsförslag
403
3. på vilket sätt uppgifter enligt 2 ska tas fram.
Om regeringen prövar frågan om undantag ska det i beslutet anges om regeringen förbehåller sig rätten att handlägga även ansökan om tillstånd.
14 d §
Ett beslut om undantag enligt 6 kap. 27 b § gäller i 6 månader. Om ansökan om miljötillstånd har lämnats in till Miljöprövningsmyndigheten eller regeringen inom denna tid gäller dock beslutet om undantag till dess att frågan om tillstånd har avgjorts.
14 e §
Om Miljöprövningsmyndigheten har meddelat om undantag enligt 6 kap. 27 b § miljöbalken ska ansökan om miljötillstånd innehålla de uppgifter som framgår av beslutet om undantag.
Om verksamheten eller åtgärden kan antas påverka miljön i ett naturområde som är förtecknat enligt 7 kap. 27 § första stycket 1 eller 2 miljöbalken , ska ansökan, utöver det som anges i första stycket, innehålla en beskrivning av verksamhetens eller åtgärdens konsekvenser för syftet med att bevara området, en redogörelse för de alternativ som har övervägts med en motivering till varför ett visst alternativ valts samt de uppgifter som i övrigt behövs för prövningen
Författningsförslag SOU 2024:98
404
enligt 7 kap. 28 b och 29 §§ miljöbalken .
14 f §
Om undantag har meddelats enligt 6 kap. 27 b § får tillstånd inte ges för längre tid än som är nödvändigt med hänsyn till verksamheten eller åtgärden. Ett sådant tillstånd får oavsett inte ges för längre tid än fyra år.
14 g §
När prövningsmyndigheten eller regeringen har beslutat om undantag för verksamhet eller åtgärd med stöd av 6 kap. 27 b § andra stycket ska beslutande myndighet se till att beslutet och tillhörande ansökan om miljötillstånd omedelbart sänds till Europeiska kommissionen. Tillstånd får inte meddelas innan Europeiska kommissionen har underrättats.
17 §
Miljökonsekvensbeskrivningens innehåll enligt 6 kap. 35 § 2 miljöbalken ska avse uppgifter om
1. möjliga alternativa utformningar och skälen för den valda utformningen med hänsyn till miljöeffekter,
2. möjliga alternativa platser och skälen för valet av plats med hänsyn till skillnader i miljöeffekterna mellan den valda platsen och alternativen,
3. undersökta möjliga alternativ i fråga om teknik, storlek, omfattning, skyddsåtgärder, begränsningar, försiktighetsmått och andra relevanta aspekter och skälen för de val som har gjorts med hänsyn till miljöeffekter, och
SOU 2024:98 Författningsförslag
405
4. en redovisning av alternativa sätt att nå samma syfte, om
länsstyrelsen under samrådet har
begärt att miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla en sådan redovisning.
4. en redovisning av alternativa sätt att nå samma syfte, om
Miljöprövningsmyndigheten i sitt yttrande enligt 6 kap. 32 § andra stycket miljöbalken har begärt att
miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla en sådan redovisning.
20 §
En publik webbplats som tillhör den som prövar tillståndsfrågan är en lämplig webbplats för att kungöra miljökonsekvensbeskrivningen.
En publik webbplats som tillhör den som prövar tillståndsfrågan är en lämplig webbplats för att kungöra miljökonsekvensbeskrivningen och tillgängliggöra
övriga handlingar i ärendet.
20 a §
Den kungörelse som avses i 6 kap. 39 § miljöbalken ska prövningsmyndigheten delge
1. kända berörda sakägare i ärende om vattenverksamhet,
2. känd styrelse om ansökan berör fast egendom som är samfälld för flera fastigheter, eller
3. känd styrelse eller någon annan som förvaltar en av ansökan berörd kanal- eller slussanläggning eller annan allmän farled eller en hamn eller flottled som är allmän.
Ansökningshandlingarna och kungörelsen ska också skickas till berörd kommun och andra berörda myndigheter.
Författningsförslag SOU 2024:98
406
20 b §
Framkommer det att den sökta verksamheten berör fastigheter som inte har angivits i kungörelsen, ska prövningsmyndigheten ge ägare och innehavare av särskilda rättigheter till sådana fastigheter tillfälle att yttra sig.
22 a §
När Naturvårdsverket har erhållit information om en plan, ett program, en verksamhet eller en åtgärd som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land ska Naturvårdsverket granska att underlaget är tillräckligt för att informera det andra landet i enlighet med 6 kap. 13 eller 33 § miljöbalken .
Om underlaget inte bedöms som tillräckligt ska Naturvårdsverket förelägga den som har föreslagit planen eller programmet eller ansökt om att få bedriva verksamheten eller vidta åtgärden att komplettera underlaget.
22 b §
Naturvårdsverket ska informera det andra landet senast när den egna allmänheten informeras om planen, programmet, verksamheten eller åtgärden, enligt 6 kap. 15 eller 39 § miljöbalken .
Har samråd med allmänheten i det egna landet redan ägt rum ska miljöbedömningsprocessen genomföras igen i de delar som omfattas
SOU 2024:98 Författningsförslag
407
av 6 kap. 9 § 3 eller 4 eller 28 § miljöbalken .
22 c §
Vid information till ett annat land om en verksamhet eller åtgärd enligt 6 kap. 33 § första stycket 1 miljöbalken ska informationen innehålla uppgifter om
1. verksamheten eller åtgärden,
2. verksamhetens eller åtgärdens möjliga gränsöverskridande effekter,
3. kravet på tillstånd,
4. miljöbedömningsprocessen och möjligheterna att delta i den,
5. tidsfrist inom vilken det andra landet ska svara på frågan om deltagande i miljöbedömningsprocessen,
6. vilken myndighet som är ansvarig för miljöbedömningen respektive tillståndsprövningen.
23 §
När samråd ska ske med ett annat land enligt 6 kap. 13 eller
33 § miljöbalken, ska Naturvårds-
verket komma överens med den ansvariga myndigheten i det landet om hur samrådet ska genomföras så att de myndigheter och den allmänhet som kan antas bli berörda i det andra landet ges möjlighet att lämna synpunkter inom en skälig tid som ska vara minst 30 dagar.
När samråd ska ske med ett annat land enligt 6 kap. 13 § miljöbalken, ska Naturvårdsverket komma överens med den ansvariga myndigheten i det landet om hur samrådet ska genomföras så att de myndigheter och den allmänhet som kan antas bli berörda i det andra landet ges möjlighet att lämna synpunkter inom en skälig tid som ska vara minst 30 dagar.
Författningsförslag SOU 2024:98
408
23 a §
När samråd ska ske med ett annat land enligt 6 kap. 33 § miljöbalken , ska Naturvårdsverket komma överens med den ansvariga myndigheten i det andra landet om hur avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningen enligt 6 kap. 30 § miljöbalken och samrådet enligt 6 kap. 39 § miljöbalken ska genomföras så att de myndigheter som kan antas bli berörda i det andra landet ges möjlighet att lämna synpunkter inom en skälig tid om minst 30 dagar.
Vid ett samråd enligt 6 kap. 39 § miljöbalken gäller första stycket också i förhållande till den allmänhet som kan antas bli berörd.
23 b §
Innan Naturvårdsverket översänder underlaget inför avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningen enligt 6 kap. 30 § miljöbalken och samrådet enligt 6 kap. 39 § miljöbalken till det andra landet ska Naturvårdsverket granska underlaget för att säkerställa att det når upp till de krav som följer av 8 § och 9 § 2 inför avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningen och 6 kap. 35 § miljöbalken och 16–19 §§ inför samrådet.
SOU 2024:98 Författningsförslag
409
23 c §
Vid avgränsning av miljökonsekvensbeskrivningen enligt 6 kap. 30 § miljöbalken och samrådet enligt 6 kap. 39 § miljöbalken ansvarar den verksamhetsutövare som bedriver eller avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden för att de delar av miljökonsekvensbeskrivningen som berör det andra landet översätts till relevanta språk i det andra landet.
Motiverad slutsats
26 a §
Vid genomgång av miljökonsekvensbeskrivningens aktualitet, tillräcklighet och kvalitet inför ställningstagande om motiverad slutsats enligt 6 kap. 42 § miljöbalken ska Miljöprövningsmyndigheten utgå ifrån kriterierna för en miljökonsekvensbeskrivning i 6 kap. 35 § miljöbalken och 16–19 §§.
26 b §
Prövningsmyndigheten får bestämma att den motiverade slutsatsen enligt 6 kap. 42 § miljöbalken är giltig endast för en viss tid.
Om prövningsmyndigheten bestämmer att den motiverade slutsatsen endast ska vara giltig för viss tid ska myndigheten ange skälen för detta.
Författningsförslag SOU 2024:98
410
26 c §
Om Miljöprövningsmyndigheten beslutar den motiverade slutsatsen separat från det slutliga beslutet i tillståndsärendet ska myndigheten kungöra den motiverade slutsatsen på en lämplig webbplats och sända den till
1. sökanden,
2. länsstyrelsen,
3. tillsynsmyndigheten,
4. andra berörda myndigheter som har lämnat synpunkter under samrådet,
5. de enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten eller åtgärden, och
6. Naturvårdsverket när gränsöverskridande samråd enligt 6 kap. 33 § miljöbalken skett.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
SOU 2024:98 Författningsförslag
411
1.57 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2017:1179 ) om finansiering av kärntekniska restprodukter
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2017:1179) om finansiering av kärntekniska restprodukter att 37 och 38 §§ ska ha följande lydelse.
37 §1
Riksgäldskontoret prövar ansökningarna om utbetalning och beslutar hur och i vilken utsträckning fondmedel får användas av den ideella föreningen. Stöd får endast ges till en ideell förening som
1. utnyttjar rätten att delta i sådant samråd som föreskrivs i
6 kap. 28 § 1 amiljöbalken av-
seende anläggning för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle,
1. utnyttjar rätten att delta i sådant samråd som föreskrivs i
6 kap. 39 §miljöbalken avseende
anläggning för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle,
2. har en styrelse som utses av medlemmarna i demokratiska former och årligen håller stämma som medlemmarna får delta i,
3. har stadgar som beslutas av stämman och anger föreningens namn och ändamål, hur beslut fattas, hur styrelsen utses samt hur revisorer som kontrollerar styrelsens verksamhet utses,
4. inte har näringsverksamhet som sin huvudsakliga inkomstkälla, och
5. har minst 1 000 medlemmar, eller är en sammanslutning av ideella föreningar som tillsammans har minst 1 000 olika personer som medlemmar och där varje förening som ingår uppfyller kraven i 2 och 4.
Stöd får ges med högst 2,5 miljoner kronor per förening och kalenderår och med totalt högst 3,5 miljoner kronor per kalenderår.
38 §2
Stödet ska avse föreningens kostnader för att delta i samråds-
förfaranden enligt 6 kap. miljö-
Stödet ska avse föreningens kostnader för att delta i samråds-
förfarande enligt 6 kap. miljö-
1 Senaste lydelse 2018:1450. 2 Senaste lydelse 2018:1450.
Författningsförslag SOU 2024:98
412
om kärnteknisk verksamhet och yttra sig enligt 6 kap. 39 § första stycket miljöbalken över ansökan om tillstånd och miljökonsekvensbeskrivning för en anläggning för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle samt kostnader för att kunna följa och bedöma frågor som rör slutförvaring av använt kärnbränsle och slutförvaringens påverkan på människors hälsa eller miljön. Kostnaderna får omfatta lönekostnader, lokalkostnader och övriga administrativa kostnader. Stödet får inte avse kostnader för information riktad direkt till allmänheten utöver vad som avser samrådsförfarandet. Stödet får inte avse insatser som föreningen gör efter att tolv månader har förflutit från det att tillståndsansökan och miljökonsekvensbeskrivningen har kungjorts enligt 6 kap.39–41 §§miljöbalken.
om kärnteknisk verksamhet och yttra sig enligt 6 kap. 39 § första stycket miljöbalken över ansökan om miljötillstånd och miljökonsekvensbeskrivning för en anläggning för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle samt kostnader för att kunna följa och bedöma frågor som rör slutförvaring av använt kärnbränsle och slutförvaringens påverkan på människors hälsa eller miljön. Kostnaderna får omfatta lönekostnader, lokalkostnader och övriga administrativa kostnader. Stödet får inte avse kostnader för information riktad direkt till allmänheten utöver vad som avser samrådsförfarandet. Stödet får inte avse insatser som föreningen gör efter att tolv månader har förflutit från det att tillståndsansökan och miljökonsekvensbeskrivningen har kungjorts enligt 6 kap.39–41 §§miljöbalken.
Om de ansökningar som avser godtagbara kostnader totalt omfattar större belopp än vad som finns tillgängligt för stöd under ett visst kalenderår, ska Riksgäldskontoret fördela stödet så att det ges en jämn geografisk spridning och med beaktande av föreningarnas medlemsantal och behov samt tidigare erhållet stöd.
Fondmedlen ska betalas ut i förskott för kalenderår
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
SOU 2024:98 Författningsförslag
413
1.58 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2021:757 ) om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2021:757) om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi att 12 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
12 §1
Statens energimyndighet ska inrätta och ansvara för en digital kontaktpunkt för vägledning och information om ärenden som avser
1. tillstånd, dispenser och anmälningar enligt 17 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och enligt de författningar som anges i 5 §, om ärendena avser uppförande, uppgradering eller drift av anläggningar för tillförsel av förnybar energi och utrustning som krävs för anslutning av dessa till nätet, och
påverkande verksamhet och hälso-
skydd och enligt de författningar som anges i 5 §, om ärendena avser uppförande, uppgradering eller drift av anläggningar för tillförsel av förnybar energi och utrustning som krävs för anslutning av dessa till nätet, och
2. nätkoncession enligt 2 kap. ellagen (1997:857).
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
1 Senaste lydelse 2022:662.
Författningsförslag SOU 2024:98
414
1.59 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2021:808 ) om nätkoncession
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2021:808) om nätkoncession att 6 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 §
Sökanden ska, utöver det som anges i 5 §, lämna in
1. den miljökonsekvensbeskrivning som krävs enligt 2 kap. 17 § andra stycket 2 eller
1. den miljökonsekvensbeskrivning som krävs enligt 2 kap. 17 § andra stycket 2 ellagen (1997:857),
2. en teknisk beskrivning av den planerade ledningen, vilken bland annat ska innehålla en ritning över ledningens konstruktion och anslutning till en produktionsanläggning, station eller befintlig ledning,
3. en kostnadsberäkning,
4. en karta över ledningens föreslagna sträckning,
5. bestyrkta förteckningar över ägare och innehavare av särskild rätt till de fastigheter som ledningen ska dras fram över eller av fastigheter som på något annat sätt berörs av anläggningen, och
6. uppgifter om vilka överenskommelser som har träffats om upplåtelse av mark för ledningen eller de hinder som finns mot sådana överenskommelser.
Sökanden ska lämna in en samhällsekonomisk lönsamhetsbedömning, om ledningen ingår i ett transmissionsnät.
Med en bestyrkt förteckning jämställs ett elektroniskt dokument som har undertecknats med en elektronisk underskrift.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
SOU 2024:98 Författningsförslag
415
1.60 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2022:1276 ) om producentansvar för elutrustning
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2022:1276) om producentansvar för elutrustning att 23 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
23 §
Bestämmelserna i 24–27 §§ anger mål för återvinning. För att beräkna om återvinningsmålen nås ska vikten i kilogram av det elavfall som under ett kalenderår har tagits emot av någon för att materialåtervinnas eller återvinnas på annat sätt (återvinningsmängd) divideras med vikten i kilogram av det elavfall som under samma kalenderår har samlats in separat (insamlad mängd).
Återvinningsmängden får endast omfatta avfall som har behandlats enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 4 kap. 1 § avfallsförordningen (2020:614) eller 47 § 9 förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Insamlad mängd är den mängd elavfall som kvarstår för återvinning efter sortering, lagring och annan förberedande verksamhet.
Återvinningsmängden får endast omfatta avfall som har behandlats enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 4 kap. 1 § avfallsförordningen (2020:614) eller 47 § 9 förordningen (1998:899) om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd. Insamlad mängd är den mängd elavfall som kvarstår för återvinning efter sortering, lagring och annan förberedande verksamhet.
Vid beräkningen får elavfall som har transporterats till ett land utanför EES anses återvunnet endast om det i enlighet med kraven i förordning (EG) nr 1013/2006 och förordning (EG) nr 1418/2007 har visats att avfallet har behandlats under villkor som motsvarar kraven i direktiv 2012/19/EU.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
417
2 Inledning
2.1 Kapitlets innehåll
I det här kapitlet redovisas vårt utredningsuppdrag, våra arbetsformer och avgränsningar av uppdraget, några andra utredningar och uppdrag av betydelse för vårt uppdrag och betänkandets disposition.
2.2 Utredningsuppdraget
2.2.1 Utredningens direktiv
Regeringen beslutade den 8 juni 2023 kommittédirektiven Förenklade
och förkortade tillståndsprocesser enligt miljöbalken (dir. 2023:78), se
bilaga. Enligt direktiven ska en särskild utredare se över och lämna förslag på hur tillståndsprövningen enligt miljöbalken kan förenklas och förkortas genom att göra prövningen mer flexibel, effektiv och förutsebar. Syftet med uppdraget är att säkra näringslivets konkurrenskraft, öka investeringsviljan och främja en effektiv industriell klimatomställning, vilket bidrar till att klimat- och miljömålen kan nås.
Av direktiven framgår att utredaren bl.a. ska utreda hur det svenska regelverket kan förändras i syfte att Sverige inte ska ställa högre eller överlappande krav i förhållande till vad de relevanta EU-regelverken kräver, särskilt i fråga om processuella krav och i fråga om möjligheten att nyttja de undantag från ordinarie krav som finns, utreda om tillståndsprövningen enligt miljöbalken bör delas upp på andra sätt än i dag, utreda och ta fram förslag på hur förutsebarheten kan öka i tillståndsprocessen, genom bl.a. tydligare regler för innehållet i ansökan och hur prövningen ska avgränsas.
Direktiven är indelade i fyra deluppdrag. Det första deluppdraget handlar om att nyttja befintlig flexibilitet i EU-regelverken för att öka förutsebarheten och minska tidsåtgången i miljötillståndsprocessen.
Inledning SOU 2024:98
418
Det andra deluppdraget handlar om att förändra nuvarande tillståndsprocess i syfte att öka investeringsviljan. Det tredje deluppdraget handlar om att se över ansvarsfördelningen mellan myndigheter och myndighetsstrukturen i syfte att effektivisera miljötillståndsprocesserna. Slutligen handlar det fjärde deluppdraget om att korta tidsåtgången för prövning i samband med överklagande. I samtliga delar ska nödvändiga författningsförslag lämnas. Se direktiven i sin helhet i bilaga 1.
2.2.2 Avgränsning av utredningens uppdrag
I utredningsarbetet har vi fokuserat på de utmaningar som beskrivs i våra utredningsdirektiv. Ytterligare behov har framkommit i takt med att utredningsarbetet fortskridit och synpunkter inkommit.
Med hänsyn till uppdragets omfattning samt tillgängliga resurser och utredningstid, har vi behövt avgränsa vilka frågor vi har fördjupat oss i. Efter avstämning med vår uppdragsgivare har vi valt att fördjupa oss i de frågor i utredningsdirektiven som relaterar till det som vi har uppfattat som kärnan i utredningsuppdraget, nämligen att se över hur tillståndsprocessen enligt miljöbalken rent processuellt kan göras så enkel och kort i första instans som är möjligt inom de ramar som EU-rätten ger.
Vi har också behövt avgränsa omfattningen av mängden föreslagna författningsändringar. Vårt författningsförslag är omfattande och inkluderar alla nödvändiga följdändringar på lagnivå samt ett stort antal följdändringar på förordningsnivå. Avseende följdändringarna på förordningsnivå återstår, inom Klimat- och näringslivsdepartementets ansvarsområde, behov av översyn av förordningen om avgiftsuttag för prövning och tillsyn enligt miljöbalken samt miljötillsynsförordningen. Dessutom återstår behov av översyn av följdändringar på förordningsnivå inom andra departements ansvarsområden.
Vår avgränsning av uppdraget innebär att vi i detta betänkande inte lämnar förslag på de utmaningar som kopplar till följande frågor i utredningsdirektiven.1
1 Se dir. 2023:78 s. 6, 8 och 11.
Inledning
419
• Utreda hur det svenska regelverket kan förändras i syfte att
Sverige inte ska ställa högre eller överlappande krav i förhållande till vad industriutsläppsdirektivet, naturvårdsdirektiven och ramdirektivet för vatten, kräver rent materiellt.
• Utreda om vissa av bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden enligt 3 och 4 kap. miljöbalken bör flyttas till en särskild lag.
• Utreda hur ett besked om det allmännas grundläggande syn på lämpligheten av en viss verksamhet på en viss plats kan lämnas så tidigt som möjligt och främst handla om avvägningar mellan motstående allmänna intressen.
• Utreda hur den totala handläggningstiden kan förkortas genom bl.a. ökade krav på prövningstillstånd eller en ändrad instansordning.
• Utreda om kretsen som får överklaga kan och bör minskas när det gäller domar eller beslut enligt miljöbalken.
• Utreda om det finns skäl att på samma sätt begränsa kretsen som får överklaga andra domar eller beslut än sådana som följer av miljöbalken och som överprövas av mark- och miljödomstol.
• Utreda om det på annat sätt än att minska kretsen klagoberättigade går att minska antalet överklaganden, samtidigt som kraven på rättssäkerhet tillgodoses.
Dessa frågor, liksom ett antal andra utmaningar med koppling till tillståndsprocessen enligt miljöbalken som vi har identifierat under utredningsarbetet, är dock angelägna att omhänderta. Vi har därför i ett särskilt avsnitt samlat frågor för framtida översyn (se avsnitt 14.18).
Vid beskrivningarna av utmaningarna har vi utgått från befintlig situation och inte den situation som kan komma att bli en följd av förändringar som beslutats under utredningsarbetets gång, såsom exempelvis ett genomförande av förslagen i propositionen Steg på
vägen mot en mer effektiv miljöprövning2. Vi har dock tagit hänsyn
till de av riksdagen beslutade ändringarna vid våra överväganden och förslag till ändringar i processen och regelverket.
2 Se prop. 2023/24:152.
Inledning SOU 2024:98
420
2.3 Utredningens arbetsformer
2.3.1 Internt arbete
Vårt arbete påbörjades sommaren 2023. Sekretariatet har från september 2023 varit bemannat med sex utredningssekreterare och från november 2023 med sju utredningssekreterare. Den sammanlagda arbetstiden inom sekretariatet har över tid varierat mellan 4,5 och 6,3 årsarbetskrafter. Därutöver har även vår särskilde utredare, under större delen av utredningstiden, arbetat heltid med utredningen.
2.3.2 Externt arbete
Expertgrupp och referensgrupp
Av direktiven framgår att vi i relevant omfattning ska inhämta kunskap, erfarenheter och synpunkter från berörda myndigheter, kommuner och organisationer. Vi ska även ha en löpande dialog med relevanta aktörer inom svenskt näringsliv.
Ett antal myndigheter och organisationer har av Klimat- och näringslivsdepartementet getts möjlighet att nominera en expert för att bistå utredningen. Totalt har 12 experter förordnats. Därutöver har totalt 13 personer från olika delar av Regeringskansliet förordnats som sakkunniga åt utredningen. Vilka personer som har förordnats som sakkunniga respektive experter framgår av betänkandets missiv. De förordnande experterna och sakkunniga har ingått i utredningens expertgrupp. Expertgruppen har träffats vid totalt fem tillfällen.
Utöver expertgruppen har utredningen också knutit en referensgrupp till sig. Syftet med referensgruppen har varit att komplettera expertgruppen med personer med ytterligare erfarenheter och sakkunskaper om miljöprövningsprocessen. Vid val av deltagarna i referensgruppen har, utöver deras goda förståelse för och erfarenhet av miljöprövning, även hänsyn tagits till behovet av kunskap om processen utifrån både ett myndighets- och verksamhetsperspektiv. Följande personer har deltagit i referensgruppen: näringspolitisk expert med inriktning miljö och klimat Jennie Albinsson (Företagarna), senior juridisk rådgivare Ingrid Backudd (Vattenfall), verksamhetschefen Elisabeth Berggren (Skellefteå kommun) – fram till april 2024, specialistrådgivaren Jesper Blomberg (Advokatfirman Delphi) –
Inledning
421
från april 2024, bolagsjuristen Kerstin Brinnen (LKAB), måldirektören Sven Hunhammar (Trafikverket), verksjuristen Martin Jansson (Havs- och vattenmyndigheten), chefen för samhällskontakter Adam Kanne (Perstorp AB), bolagsjuristen Erik Norberg (SCA), miljödirektören Rebecka Persson (Malmö kommun), enhetschefen Ulrika Samuelsson (Länsstyrelsen i Västra Götalands län), miljöjuristen Anna Sandström (WWF), miljöpolicyansvariga Helena Sjögren (Skogsindustrierna), miljöchefen Staffan Stafström (Huddinge kommun), juristen Malena Swanson Falk (Energiföretagen) – i februari 2024 ersatt av juridiska rådgivaren Malin Gustafsson (Fortum), och bolagsjuristen Maria Werner (NCC).
Referensgruppen har träffats vid totalt fyra tillfällen.
Särskilda informationsutbyten
Utredningen har träffat ett stort antal företrädare för myndigheter, organisationer och verksamhetsutövare med koppling till miljöprövningsprocessen. Utredningen har exempelvis träffat: Svemin den 28 juni och den 19 oktober 2023, Skogsindustrierna den 28 juni 2023, IKEM den 28 juni 2023, Transportföretagen den 29 juni 2023, Fossilfritt Sverige den 29 juni 2023, 22 november 2023 och 29 augusti 2024, Svenskt Näringsliv den 30 juni 2023, 7 mars 2024 och 27 juni 2024, Bokstavsutredningen om nationell fysisk planering den 12 juli 2023, Svensk solenergi den 14 september 2023 och den 10 juli 2024, företrädare för Finlands Miljöministerium tillsammans med Klimat- och näringslivsdepartementet och Naturvårdsverket om Esbokonventionen den 20 september 2023, advokatbyrån Mannheimer Swartling den 4 oktober 2023, Stockholms Handelskammare den 5 oktober 2023, Östsvenska Handelskammaren 31 januari, Regeringsprövningsutredningen den 5 oktober 2023, Naturskyddsföreningen den 9 oktober 2023, Jernkontoret den 6 november 2023 och 28 juni 2024, chefsrådsmansgruppen vid mark- och miljödomstolarna den 16 november 2023, Svensk vindenergi den 16 november 2023 och 28 juni 2024, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap den 21 november 2023, Umeå tingsrätt (mark- och miljödomstolen) den 28 november 2023, Utredningen om havsbaserad vindkraft den 28 november 2023 och den 26 februari 2024, Industrirådets tillståndsgrupp den 30 november 2023, Miljöprövningsdelegationen
Inledning SOU 2024:98
422
och Länsstyrelsen i Norrbottens län den 5 december 2023, Miljöprövningsdelegationen och Länsstyrelsen i Östergötlands län den 7 december 2023, Huddinge kommun den 7 december 2023, Miljöprövningsdelegationen och Länsstyrelsen i Skåne län den 8 december 2023, Naturvårdsverket den 11 och 13 december 2023, Malmö kommun den 12 december, Havs- och vattenmyndigheten den 19 december, SSAB den 17 januari 2024, Volvo Cars den 18 januari 2024, LKAB den 21 februari, Vattenfall den 22 februari, Ilmatar Solar AB den 4 mars 2024, Nätverket för solparker den 8 mars 2024 och 26 juni 2024, Kemira den 12 mars 2024, Kärnkraftsprövningsutredningen den 20 mars, 15 maj och 3 september 2024, Miljöprövningsdelegationen och Länsstyrelsen i Västra Götalands län den 22 mars 2024, Kärnkraftssamordnaren den 30 april, Statskontoret den 13 maj med anledning av deras uppdrag om översyn av Naturvårdsverket, Lantbrukarnas Riksförbund den 16 maj 2024, SKR:s miljöchefsnätverk den 23 maj 2024, Utredningen om en robust skogspolitik som ser skogen som en resurs den 3 juni 2024, Skogsstyrelsen den 23 maj 2024, Domstolsverkets interna utredning om effektivare handläggning i mark- och miljödomstolarna den 4 juni 2024, Blykalla den 27 juni 2024, det gröna accelerationskontoret och regeringens industrisamordnare den 22 augusti och den 26 september 2024, Sveriges Bergmaterialindustri den 4 oktober 2024, företrädare för Finlands miljöministerium och Aalto universitet den 5 november 2024 och Miljöstraffrättsutredningen den 11 november 2024.
Deltagande vid konferenser och seminarier
Utredningen har deltagit, och i flera fall även presenterat utredningens arbete, vid ett antal konferenser och seminarier i syfte att inhämta kunskap med koppling till vårt uppdrag. Det har exempelvis handlat om SKR:s nätverksträff för kommunala och regionala näringslivsansvariga den 24 oktober 2023, JUC:s Miljörättsdag den 14 november 2023, Stockholm miljörättscentrums seminarium Planering eller tillståndsprövning den 29 november 2023, Domstolsakademins mark- och miljörättsdag den 31 januari 2024, Advokatbyrån Foyens frukostseminarium om riksintressen och nationell planering den 1 februari 2024, Landsbygds- och infrastrukturdepartementets konferens om livsmedelsstrategin 2.0 den 18 april 2024,
Inledning
423
Skogsindustriernas seminarium om miljötillståndsprövningen i Almedalen den 26 juni 2024 samt Föreningen ELMA den 10 september 2024.
Studiebesök
Utredningen har varit på studiebesök på Södertälje kommun den 21 september 2023 för att lära om deras miljöprövnings- och miljötillsynsverksamhet. Den 10 oktober gjorde vi ett motsvarande studiebesök hos Miljöprövningsdelegationen vid Länsstyrelsen i Stockholms län. Den 23 och 24 november 2023 gjorde vi en studieresa till Finland för att lära oss mer om den finska miljöprövningsprocessen. Den 12–14 mars gjorde vi en studieresa till Danmark för att lära oss mer om den danska miljöprövningsprocessen. I samband med denna gjorde vi ett studiebesök hos företaget Kemira Kemi AB i Helsingborg. Den 8 och 23 maj 2024 var vi på studiebesök på Nacka tingsrätt (mark- och miljödomstolen) och den 16 juni 2024 på Mark- och miljööverdomstolen.
Inspel i övrigt
Utredningen har tagit emot ett stort antal skrivelser från företrädare för branschorganisationer och representanter för olika aktörer så som sol- och vindenergi, gruvsektorn, stålindustrin, vattenverksamheter, kommuner, länsstyrelser, m.fl. Dessa skrivelser har bidragit med en ytterligare bild av utmaningarna inom miljöprövningsområdet.
2.3.3 Analysmetoder
Centralt i vårt utredningsuppdrag har varit att se över och lämna förslag på hur tillståndsprövningen enligt miljöbalken kan förenklas och förkortas genom att göra prövningen mer flexibel, effektiv och förutsebar.
För att utföra detta uppdrag har vi delat in arbetet i nio delar. Vi har:
• kartlagt och analyserat de utmaningar som finns i nuvarande miljöprövningsprocess,
Inledning SOU 2024:98
424
• studerat äldre och gällande rätt samt förarbeten och rättspraxis till gjorda ändringar i regelverket,
• studerat tidigare gjorda utredningar inom området,
• studerat hur miljöprövningsarbetet är organiserat i Sverige,
• analyserat befintlig statistik avseende handläggningstider i olika delar av miljöprövningsprocessen,
• studerat andra nordeuropeiska länders miljöprövningsprocess, i synnerhet Danmark och Finland,
• tagit fram ett antal utgångspunkter för våra förslag,
• arbetat fram ett förslag på ny miljöprövningsprocess, och
• utrett konsekvenserna av förslagen.
Våra texter och förslag har stämts av vid våra expertmöten. Utgångspunkterna för våra förslag har också stämts av i vår referensgrupp.
Kartläggning och analys av utmaningarna
En kartläggning av utmaningarna med nuvarande miljöprövningsprocess påbörjades direkt i samband med utredningens start och pågick under större delen av utredningstiden. Syftet med kartläggningen var att få en bild av bild av samtliga utmaningar med nuvarande miljöprövningsprocess, från samrådsskedet fram till beslut och tillsyn, i relation till behovet av en flexibel, effektiv och förutsebar process. Underlag för kartläggningen har inhämtats genom diskussioner i expertgruppen och referensgruppen, men också via andra möten, konferenser, studiebesök och seminarier, se avsnitt 2.3.2. Underlag för kartläggningen av utmaningarna har också inhämtats genom studier av de senaste årens praxis från i första hand EU-domstolen, Högsta domstolen och Mark- och miljööverdomstolen. Vilka avgöranden som omfattas av vår studie framgår i första hand av fotnotshänvisningar i kapitel 7, 9–14.
Vår samlade bild av utmaningarna har stämts av med deltagarna i expertgruppen och referensgruppen. Utmaningarna beskrivs i första hand i kapitel 7–13.
Inledning
425
Studie av äldre och gällande rätt samt förarbeten och rättspraxis
En övergripande studie av gällande rätt i miljöbalken, miljöprövningsförordningen, miljöbedömningsförordningen och ett antal andra författningar på nationell och internationell nivå med nära koppling till miljöprövningsprocessen utfördes tidigt i utredningsarbetet. Syftet med studien var dels att få en övergripande bild av det nuvarande svenska regelverket för miljöprövning, dels att placera processen och regelverket i en bredare kontext. Studien resulterade i en beskrivning av gällande rätt som framgår av kapitel 5.
I anslutning till denna studie gjorde vi också en kort genomgång av relevant historisk lagstiftning inom området. Syftet med denna fördjupning var att samla fakta om kraven på tillstånd och anmälan och förutsättningarna för tillstånd i tidigare lagstiftning, men också att få en förståelse för vilka förfaranderegler som gällt tidigare och bakgrunden till tidigare reglering. Materialet är en grund för förståelsen av hur processen och regelverket har utvecklats över tid. Studien av äldre rätt återfinns i kapitel 4.
Vid beskrivningen av nuvarande regelverk i kapitel 7 och 9–13 har framför allt förarbeten och rättspraxis nyttjats. Ytterligare viktiga källor har varit de lagkommentarer som behandlar miljöbalken och andra aktuella författningar samt även vägledningsmaterial från Naturvårdsverket och andra berörda myndigheter.
Studie av tidigare gjorda utredningar inom området
För att få en god förståelse för nuvarande regelverk och de utmaningar som tidigare har identifierats i samband med framtagande av dessa regler har vi studerat ett stort antal äldre utredningsförslag, myndighetsrapporter, remissammanställningar och andra förarbeten. Bland dessa underlag kan särskilt nämnas Miljöprövningsutredningens betänkande Om prövning och omprövning.3 Se också vår översiktliga redovisning av andra utredningar och uppdrag av betydelse för vårt uppdrag i avsnitt 2.4.
3 Se SOU 2022:33.
Inledning SOU 2024:98
426
Särskilt om handläggningsstatistik och övrigt underlag
För beskrivningen av handläggningstider i kapitel 8 har vi inhämtat statistik från i första hand Naturvårdsverkets årliga redovisningar om miljöprövningens handläggningstider. Underlaget bygger på uppgifter från länsstyrelserna och Domstolsverket som Naturvårdsverket har sammanställt inom ramen för regeringsuppdrag att analysera statistik för miljötillståndsprövningen 2020–2023.4 Dessa uppgifter har vi också använt oss av i vår konsekvensutredning, bl.a. när vi räknat ut ärendemängder och uppskattat resursbehov.
För beskrivningen av miljöprövningens resursutveckling i kapitel 13 har vi utgått från Naturvårdsverkets årliga redovisningar om statliga myndigheters kostnader och intäkter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken.5
Vi har även inhämtat information från Svenska miljörapporteringsportalen (SMP) angående antal verksamheter som omfattas av våra förslag.
Särskilt om inhämtat underlag genom enkätundersökning till landets kommuner
I maj 2024 genomförde vi en e-postenkät till ett urval kommuner. Syftet var att inhämta vissa uppgifter om anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter för vår konsekvensutredning. Vi ställde frågor om bl.a. antalet befintliga C-verksamheter i kommunens tillsynsregister, antalet inkommande anmälningar om nya C-verksamheter 2021–2023 och vissa övriga frågor om kommunernas hantering av ärenden som avser anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter.
Vi skickade enkäten till ett slumpmässigt stratifierat urval om 70 kommuner. För att få svar från både små och stora kommuner i olika delar av landet utgick vi från SKR:s urvalsmodell där befolkningsmässigt större kommuner har större sannolikhet att komma med i urvalet. I urvalsmodellen delas kommunerna in efter befolkningsstorlek med olika urvalsandel i fyra olika urvalsgrupper. Syftet med att ha olika urvalsandel är att få en tillbörlig mängd svar från de stora kommunerna, trots att de är få till antalet. När resultatet
4 Se t.ex. Naturvårdsverkets rapport (2024-05-15) Samlad statistik om miljöprövning för 2023.
Redovisning av regeringsuppdrag. NV-02676-24.
5 Se t.ex. Naturvårdsverkets rapport (2024) Redovisning av statliga myndigheters intäkter och
kostnader 2023 för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. NV-00274-24.
Inledning
427
räknas ut, t.ex. uppskattningen på totalantalet av en verksamhet med en viss MPF-kod i riket, extrapoleras resultatet utifrån respektive urvalsgrupp. På så vis kan vi uppskatta t.ex. antalet C-verksamheter för respektive verksamhetskod i miljöprövningsförordningen i hela riket trots att vi bara har svar från ett urval av kommunerna. Resultaten har vi i de flesta fall angett som ett spann.
Vi riktade enkäten till ansvarig tjänsteperson (miljöinspektör) på kommunens miljöförvaltning. I våra instruktioner angav vi att vi önskade få ett samlat svar från respektive kommun.
Det var 56 kommuner, det vill säga cirka 80 procent i vårt urval, som besvarade enkäten. I dessa 56 kommuner bor drygt 50 procent av landets befolkning. Vi bedömer svarsfrekvensen som tillfredsställande och urvalet som tillräckligt representativt. Minst en kommun per SKR:s kommungruppsindelning6 finns representerad bland de svarande. När det gäller den regionala representationen fick vi svar från kommuner i 18 av Sveriges 21 län (se tabell 2.1 och 2.2). Vi fick med andra ord svar från både små och stora kommuner i olika delar av landet.
Tabell 2.1 Antal kommuner i vårt urval och antal som svarat per SKR:s kommungruppsindelning
SKR kommungrupp Totalantal Antal i urval Antal som svarat
Storstäder
3
3
3
Pendlingskommun nära storstad
43
14
12
Större stad
23
19
14
Pendlingskommun nära större stad
63
9
6
Lågpendlingskommun nära större stad
24
4
4
Mindre stad/tätort
27
11
7
Pendlingskommun nära mindre tätort
51
1
2
Landsbygdskommun
35
7
7
Landsbygdskommun med besöksnäring
21
2
1
Totalt
290
70
56
6 Se https://skr.se/skr/tjanster/kommunerochregioner/faktakommunerochregioner/kommungruppsindelning.2051.html.
Inledning SOU 2024:98
428
Tabell 2.2 Antal kommuner i vårt urval och antal som svarat per län
Län Totalantal Antal i urval Antal svarande
Blekinge
5
2
2
Dalarna
15
3
2
Gotland
1
1
0
Gävleborg
10
4
4
Halland
6
2
2
Jämtland
8
3
2
Jönköping
13
3
3
Kalmar
12
1
0
Kronoberg
8
2
2
Norrbotten
14
3
3
Skåne
33
8
5
Stockholm
26
14
13
Södermanland
9
3
1
Uppsala
8
3
2
Värmland
16
1
0
Västerbotten
15
2
1
Västernorrland
7
1
2
Västmanland
10
2
2
Västra Götaland
49
8
8
Örebro
12
2
1
Östergötland
13
2
1
Totalt
290
70
56
Nordisk utblick
Parallellt med övrigt utredningsarbete har vi studerat två andra nordeuropeiska länders, Finlands och Danmarks, miljöprövningsprocesser. Syftet med denna utblick har dels varit att få kunskap om alternativa processer som har sin utgångspunkt i samma internationella krav, dels varit att få inspiration för våra överväganden och förslag. Informationen för beskrivningen inhämtades från respektive lands officiella webbplats för de aktuella regelverken, men också genom studiebesök (se avsnitt 2.3.2) och andra kontakter med företrädare för respektive land. Studien beskrivs i kapitel 6.
Inledning
429
Framtagande av utgångspunkter för överväganden och förslag
Under första halvan av utredningsarbetet utformade vi ett antal övergripande utgångspunkter för våra kommande överväganden och förslag. Utgångspunkterna är allmänna och tar i första hand avstamp i de grundläggande mål och den övergripande politik som finns inom området. Utgångspunkterna har stämts av med både expertgruppen och referensgruppen. Utgångspunkterna framgår i avsnitt 14.2.
Förslag till ny process och nödvändiga regeländringar
Utifrån våra framtagna utgångspunkter, vår kartläggning av utmaningarna och vår studie av gällande rätt, historisk reglering, internationella utblick m.m., har vi under den avslutande delen av utredningstiden tagit fram det förslag på ny miljöprövningsprocess och de författningsförslag som framgår av kapitel 1 med de motiv som framgår av kapitel 14 samt av författningskommentaren i kapitel 17. Samtliga överväganden och förslag har stämts av med expertgruppen.
Utredning av förslagens konsekvenser
Parallellt med utarbetandet av våra överväganden och förslag har vi utrett förslagens konsekvenser. Analysen har genomförts i enlighet med kraven i våra utredningsdirektiv och i enlighet med vad som framgår av bestämmelserna om konsekvensberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar i kommittéförordningen (1998:1474) och i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Konsekvenserna av våra förslag redogör vi för i kapitel 16.
2.4 Andra utredningar och uppdrag av betydelse
2.4.1 Inledning
I detta avsnitt beskriver vi ett urval av utredningar och uppdrag som vi bedömer har eller har haft närmast koppling till vårt uppdrag. Vår övergripande bedömning är att ett förhållandevis stort antal förslag som har lämnats berör vårt uppdrag. Även vissa förslag som inte i någon större utsträckning berör vårt uppdrag bör dock ändå näm-
Inledning SOU 2024:98
430
nas eftersom de kan påverka förutsättningarna för och genomförandet av våra förslag.
I förekommande fall har, som nämnts ovan i avsnitten 2.2.2 och 2.3.2, avstämningar hållits med parallella utredningar i syfte att så långt som möjligt beakta varandras pågående arbete och förslag.
2.4.2 Utredningar
Miljöbalkskommittén
Den 22 december 1999 beslutade regeringen kommittédirektiven
Miljöbalken – uppföljning och reformbehov.7 Den parlamentariska
kommittén tog namnet Miljöbalkskommittén. Genom tilläggsdirektiv bestämdes att uppdraget skulle slutredovisas senast den 30 juni 2005.8 Kommittén lämnade sju betänkanden. Av intresse i detta sammanhang är i första hand betänkandena Miljöbalken under utveckling
– ett principbetänkande9, En effektivare miljöprövning
10
och Alternativ
för miljöbalkens prövningsorganisation
11
.
I det förstnämnda delbetänkandet redovisade kommittén principiella förslag och slutsatser avseende bl.a. bestämmelserna om användning av mark- och vattenområden i 3 och 4 kap. miljöbalken, sanktionssystemet och om tillståndsprövningen borde ligga direkt hos miljödomstol eller skulle prövas av domstol först efter överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut. I delbetänkandet fanns också ett kapitel som presenterade visioner för framtiden. I detta kapitel angavs bl.a. att det i det långsiktiga perspektivet inte längre skulle vara motiverat att behålla olika bestämmelser för de olika typer av verksamheter och åtgärder på vilka miljöbalken är tillämplig. En strävan borde i stället vara att så långt som möjligt få gemensamma materiella och processuella bestämmelser. Det skulle innebära att avgränsningen mellan olika slag av verksamheter skulle luckras upp. Samtliga delar av ett projekt som innehåller både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet skulle kunna prövas som en enhet. I en förlängning skulle det alltså bli möjligt att meddela tillstånd enligt miljöbalken, inte enligt balkens enskilda kapitel. Kommittén
7 Se dir. 1999:109. 8 Se dir. 2003:61. 9 Se SOU 2002:50. 10 Se SOU 2003:124. 11 Se SOU 2004:38.
Inledning
431
presenterade i det här skedet två alternativ. Alternativ 1 innebar att vattenverksamhet skulle prövas på samma sätt som miljöfarlig verksamhet, dvs. att prövningen endast skulle gälla tillståndsfrågan medan frågor om markåtkomst och ersättning för skada och intrång skulle prövas i en separat rättegång. Med detta alternativ skulle en förvaltningsmyndighet i princip kunna pröva alla typer av vattenverksamhet. Kommitténs alternativ 2 innebar att frågor om markåtkomst och ersättning för skada oförändrat skulle prövas tillsammans med tillståndsfrågan i en och samma rättegång. En förvaltningsmyndighet skulle dock kunna pröva vattenmål där frågor om tvångsrätt eller ersättning för skada och intrång inte förekom eller inte var ”tvistiga”. Kommittén förordade alternativ 2.
I delbetänkandet om en effektivare miljöprövning lämnades förslag som inriktades på prövningens första skeden. Förslagen gällde bland annat förfarandet för att ta fram miljökonsekvensbeskrivningar, prövningen vid ändringar och utbyggnader av befintliga miljöfarliga verksamheter, anmälningsplikt i stället för tillståndsplikt för vissa vattenverksamheter, prövningen av täkter samt regeringens tillåtlighetsprövning av vissa verksamheter. I betänkandets sammanfattning anges bl.a. att den övergripande frågan om hur miljökonsekvensbedömningarna bör regleras i framtiden bör utredas vidare. En möjlig utgångspunkt för en sådan utredning skulle kunna vara att låta 6 kap. miljöbalken bli startpunkten för all miljökonsekvensbedömning, både enligt balkens regler och enligt andra lagar. Några särskilda förteckningar som utgår från om ett projekt är miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet eller annat skulle då inte behövas. Alla typer av projekt och planer skulle kunna förtecknas gemensamt och av förteckningen skulle framgå vilket förfarande som ska tillämpas (om det exempelvis fordras tillstånd, anmälan eller annat), vilken myndighet som ansvarar för bedömningen osv.12 I betänkandet angavs vidare att det finns ett behov av ett urvalssystem som kan tilllämpas även på verksamheter som inte passar in i indelningarna i svenska lagstiftning – miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet, vägar, rörledningar osv. Det räcker inte heller med enbart ett urvalssystem som kan hantera detta slag av ärenden; de måste sedan också kunna genomgå en miljökonsekvensbedömning enligt MKB-direktivets krav. Kommittén menade alltså att det finns ett behov av en tillståndsprövning i miljöbalken som kan tillämpas för olika slag av
12 Se SOU 2003 :124 s. 25.
Inledning SOU 2024:98
432
projekt som inte låter sig inordnas i dagens uppdelning av verksamhetstyper. Det är i sin tur ett behov som knyter nära an till den vision som utredningen redovisade i principbetänkandet ovan och som innebar att man så långt möjligt bör eftersträva samordnade regler för olika slag av verksamheter. Visionen skulle i sin förlängning medföra att man inte gav tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken, eller vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken, utan att man gav tillstånd enligt miljöbalken. Dessa tankar fick ett gott gensvar vid remissen av delbetänkandet.13
I delbetänkandet Alternativ för miljöbalkens prövningsorganisation redovisade Miljöbalkskommittén tre alternativ för tillståndsprövning i förvaltningsmyndighet som första instans. En övergripande ambition var en effektiv prövningsorganisation samt att renodla domstolarnas roll till att huvudsakligen avse överprövning och att avgöra tvister mellan enskilda och mellan enskilda och det allmänna. Kommittén ansåg att prövningen av de verksamheter som prövades av miljödomstol i första instans, dvs. vattenverksamheter och stora miljöfarliga verksamheter, därför behövde överföras till kompetenta förvaltningsmyndigheter. Domstolarna borde i stället främst användas för prövningen av frågor om ersättning för skada och intrång samt prövningen av överklagade ärenden. De tre alternativen som Miljöbalkskommittén presenterade var:
1. Tillståndsprövning av A-verksamheter och vattenverksamheter i 3–5 miljöprövningsdelegationer vid länsstyrelser och av B-verksamheter vid de dåvarande 21 miljöprövningsdelegationerna.
2. Tillståndsprövning av alla miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter vid 3–5 stora miljöprövningsdelegationer.
3. En fristående myndighet för all tillståndsprövning. Detta alternativ bedömdes medföra störst effektivitetsvinster av de tre men med nackdelen att inrättas en helt ny myndighet som måste få de resurser som behövs för en effektiv och korrekt tillståndsprövning.14
Flera av kommitténs förslag har medfört lagändringar, dock inte alla. Vår bedömning är att kommitténs redovisade principer och förslag delvis fortfarande är aktuella. Flera av våra förslag sammanfaller
13 Se SOU 2003:124 s. 175. 14 Se SOU 2004:38, s. 89 och 92–96.
Inledning
433
med Miljöbalkskommitténs förslag, t.ex. förslaget om en ny prövningsorganisation som prövar alla tillstånd (se avsnitt 14.6).
Miljöprocessutredningen
Den 20 juni 2007 beslutade regeringen kommittédirektiven Ny in-
stansordning för vissa miljöbalks- och PBL-ärenden samt ett samordnat dömande vid miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna.15 Utred-
ningen tog namnet Miljöprocessutredningen. Genom tilläggsdirektiv bestämdes att uppdraget skulle slutredovisas senast den 31 december 2008.16
Utredningen lämnade fem betänkanden. Av intresse i detta sammanhang är i första hand betänkandet Vattenverksamhet.17 I betänkandet övervägde utredningen bl.a. om ett gemensamt kapitel för tillståndsprövning av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter kunde införas i miljöbalken. Utredningen ansåg att regelverket för miljöfarlig verksamhet och för vattenverksamhet som utgångspunkt bör se likadant ut. De menade att det inte går att motivera skillnaderna med att verksamheterna är olika. Redan miljöfarlig verksamhet är ett så vitt begrepp att det i så fall skulle vara svårt att ha gemensamma regler för dessa. Med uttömmande listor för tillståndspliktig vattenverksamhet skulle man lättare kunna samla de vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter vars prövningar faktiskt liknar varandra i en gemensam prövningsordning. De vattenverksamheter som även fortsatt skulle behöva ha en särskild prövningsordning kunde behålla särskilda regler för sin prövning. Mot bakgrund av det arbete som lagts ned på de uttömmande tillstånds- och anmälningslistorna för miljöfarlig verksamhet drog utredningen slutsatsen att det skulle vara ett mycket stort arbete som skulle ta förhållandevis lång tid att genomföra. Utredningen avstod därmed från att lägga ett sådant förslag.18
Vår bedömning är att utredningens överväganden delvis fortfarande är aktuella och att våra förslag är i linje med dessa.
15 Se dir. 2007:94. 16 Se dir. 2008:119. 17 Se SOU 2009:42. 18 Se SOU 2009:42 s. 195.
Inledning SOU 2024:98
434
Utredningen om miljöbestämmelser för jordbruksföretag och djurhållning
Den 9 juni 2011 beslutade regeringen kommittédirektiven Miljö-
bestämmelser för jordbruksföretag och djurhållning.19 Av utrednings-
direktiven framgår att uppdraget skulle slutredovisas senast den 31 oktober 2012.
Utredningen lämnade sitt betänkande Djurhållning och miljön i januari 2013.20 I betänkandet föreslog utredningen bl.a. att prövningen av tillstånd till djurhållande verksamhet skulle koncentreras till fyra miljöprövningsdelegationer, nämligen delegationerna vid länsstyrelserna i Skåne, Östergötlands, Västra Götalands och Dalarnas län. Utredningen ansåg att det var lämpligt med en koncentration eftersom det handlade om ett relativt litet antal ärenden per år och anläggningarna var likartade ur ett miljöbelastningsperspektiv för respektive djurslag. Koncentration till dessa delegationer borde även ske av prövning av tillstånd till biogasanläggningar där huvuddelen av det material som rötas består av stallgödsel och andra biologiska produkter från jordbruksverksamhet och djurhållning. Utredningen ansåg även att en specialisering av miljösakkunniga borde ske, så att det skulle finnas tillgång till miljösakkunniga med jordbrukskompetens vid miljöprövningsdelegationerna som skulle pröva dessa ärenden.21
Utredningen beskrev också styrkor och svagheter med generella föreskrifter jämfört med villkor/förelägganden i beslut om djurhållning. Styrkor med föreskrifter anges bl.a. vara att förutsägbarheten och enhetligheten ökar, att räckvidden är stor, att kostnaderna för prövning blir lägre, att befintliga resurser kan utnyttjas bättre inom miljöskyddsarbetet, att framtagandet av myndighetsföreskrifter är kvalitetssäkrat samt att det ger ett snabbare genomslag av nationella miljökrav och EU-lagstiftning. Svagheterna anges bestå bl.a. i att det är svårt att ställa ändamålsenliga krav, särskilt beträffande olägenheter, att undantagsmöjlighet krävs och att sakägare inte kan få sina intressen prövade. Mot bakgrund av att omfattande föreskrifter redan fanns inom området kunde utredningen endast identifiera några få områden där ytterligare generella föreskrifter kunde vara lämpliga. Utredningen föreslog bl.a. att Jordbruksverket skulle ges i uppdrag
19 Se dir. 2011:49. 20 Se SOU 2013:5. 21 Se SOU 2013:5, s. 248 och 249.
Inledning
435
att ta fram generella föreskrifter om krav på täckning av lagringsbehållare för rötrest, dokumentation vid bortförsel av rötrest samt krav på nedmyllning och metoder för spridning av rötrest i vissa områden. För att Jordbruksverkets bemyndigande att meddela föreskrifter även skulle omfatta biogasanläggningar som finns utanför jordbruksföretag föreslogs att ett nytt bemyndigande, grundat på 9 kap. 5 § miljöbalken, infördes i förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket.
Utredningen konstaterade också att verksamhetsutövarna uppfattar att ett tillstånd ger en större trygghet än beslut i ett anmälningsärende. Prövning av lokaliseringen är särskilt värdefull för att undvika framtida konflikter med närboende.
Betänkandet remitterades, men har inte lett fram till författningsändringar. Vår bedömning är att utredningens beskrivning av bl.a. generella föreskrifters styrkor och svagheter är intressant och den har bidragit till vår bedömning i denna fråga.
Utredningen om en effektiv Sevesolagstiftning
Den 25 augusti 2011 beslutade regeringen kommittédirektiven En
effektiv Sevesolagstiftning.22 Genom tilläggsdirektiv bestämdes att
skulle slutredovisas senast den 1 mars 2013.23
Utredningen lämnade sitt betänkande En översyn inom Seveso-
området – förslag till förstärkt organisation för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor i mars 2013.24 I betänkandet
föreslog utredningen bl.a. att ansvaret för tillsynen över s.k. Sevesoverksamheter skulle koncentreras till färre länsstyrelser och att en avgift skulle införas för tillsynen. Utredningen övervägde också om tillståndsplikten borde tas bort för vissa Sevesoverksamheter. Utredningen konstaterade dock att de eventuella administrativa fördelar och kostnadsbesparingar som företagen skulle kunna uppnå vid en borttagen tillståndsplikt inte skulle uppväga de nackdelar och kostnader som skulle uppstå vid en olycka vid en Sevesoverksamhet. Vid borttagen tillståndsplikt för C- och s.k. U-verksamheter var utredningens bedömning att många av dessa Sevesoverksamheter i stället
22 Se dir. 2011:72. 23 Se dir. 2012:110. 24 Se SOU 2013:14.
Inledning SOU 2024:98
436
skulle komma att använda sig av möjligheten till frivillig tillståndsprövning enligt miljöbalken.
Betänkandet remitterades, men har ännu inte lett fram till regeringsbeslut om lagrådsremiss.
Vi har vid framtagandet av våra förslag avseende vilka verksamheter som bör omfattas av krav på förprövning tagit i beaktande det som framkom i utredningen om en effektiv Sevesolagstiftning.
Vattenverksamhetsutredningen
Den 4 april 2012 beslutade regeringen kommittédirektiven Vatten-
verksamheter.25 Utredningen tog namnet Vattenverksamhetsutred-
ningen. Genom tilläggsdirektiv bestämdes att uppdraget skulle redovisas senast den 31 maj 2014.26
Vattenverksamhetsutredningen lämnade sitt slutbetänkande
I vått och torrt – förslag till ändrade vattenrättsliga regler i juni 2014.27
I betänkandet föreslog utredningen bl.a. att prövningsplikten för vattenverksamheter inte längre ska vara generell utan mer likna den differentierade prövning som finns för miljöfarliga verksamheter. Även för prövning av markavvattning föreslog utredningen en uppdelning i tillstånds- och anmälningspliktiga verksamheter. För markavvattning föreslog utredningen också att prövningen skulle delas upp i en miljöprövning enligt miljöbalken och en prövning om inrättande av gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen. Utredningen föreslog också förtydligade bestämmelser för omprövning av vattenverksamheter i syfte att öka omprövningsfrekvensen per år. Utredningen föreslog en ny lag om vattenrättsliga samfälligheter och ett upphävande av lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Slutligen föreslog utredningen förtydligade bestämmelser avseende situationer med oklara ansvarsförhållanden, exempelvis utökat ansvar för fastighetsägare när det inte går att fastställa vilken rättighetshavare som är underhållsskyldig för en vattenanläggning.
Utredningen konstaterade också att ett flertal andra miljörättsliga regler skulle behöva ändras. Men då dessa även berörde miljöfarlig verksamhet, och utredningens uppdrag var avgränsat till vattenverk-
25 Se dir. 2012:29. 26 Se dir. 2012:60 och dir. 2013:37. 27 Se SOU 2014:35.
Inledning
437
samhet, avstod utredningen från att lämna sådana förslag. Utredningens uppfattning var dock att det krävdes en sammanhållen översyn av miljöbalkens regler. Ett exempel avseende vad som skulle kunna ingå i en sådan översyn var samordning av de termer och uttryck som används vid beskrivningen av tillstånds- och anmälningsplikt, tillsyn m.m. För miljöfarlig verksamhet gäller exempelvis att verksamhetsutövaren är ansvarig, men när det gäller vattenverksamhet görs en uppdelning mellan verksamhetsutövaren, som bedriver verksamheten vid anläggningen, och den som äger eller är ansvarig för anläggningen. Om termen verksamhetsutövare i stället skulle definieras i miljöbalken och få samma innebörd för både vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet skulle sannolikt ett samlat tillståndskapitel möjliggöras. Då skulle det även kunna övervägas att utmönstra uttrycket miljöfarlig verksamhet respektive termen vattenverksamhet och i stället införa ett gemensamt verksamhetsbegrepp.28
Några förslag om den rättsliga statusen för verksamheter som bedrivs med stöd av urminnes hävd, privilegiebrev eller andra särskilda s.k. äldre rättigheter togs omhand genom regeringens proposition Vattenmiljö och vattenkraft.29 De flesta av utredningens förslag har dock varken skrivits av eller lett fram till beslut om lagrådsremiss.
Vår bedömning är att flera av utredningens överväganden sammanfaller med våra, se exempelvis våra förslag om en samlad prövning för olika typer av verksamheter i avsnitt 14.7.
Miljömyndighetsutredningen
Den 14 november 2013 beslutade regeringen kommittédirektiven
Översyn av myndigheterna inom miljöområdet.30 Utredningen tog
namnet Miljömyndighetsutredningen. Av utredningsdirektiven framgår att uppdraget skulle slutredovisas senast den 31 mars 2015.
Miljömyndighetsutredningen lämnade betänkandet Vägar till ett
effektivt miljöarbete i mars 2015.31 I betänkandet föreslog utred-
ningen bl.a. en helt ny myndighet för prövning av tillstånd enligt
28 Se SOU 2014:35 s. 116. 29 Se prop. 2017/18:243. 30 Se dir. 2013:101. 31 Se SOU 2015:43.
Inledning SOU 2024:98
438
9, 11, 13–15 kap. miljöbalken, miljötillsyn och miljötillsynsvägledning. Utredningen föreslog också att vattenmyndigheterna avvecklas och att deras verksamhet flyttas till Havs- och vattenmyndigheten. Av intresse för oss är också att Miljömyndighetsutredningen föreslog att möjligheten för Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelserna att föra talan i miljömål för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen skulle upphöra. Miljöorganisationernas roll att bevaka miljöns intressen skulle därmed bli tydligare.32 Betänkandet har remitterats, men har inte lett fram till regeringsbeslut om lagrådsremiss.
Vår bedömning är att utredningens förslag om en ny prövningsmyndighet delvis sammanfaller med vårt förslag till ny miljöprövningsorganisation som beskrivs i avsnitt 14.6.
Bygglovsutredningen 33
Den 23 januari 2020 beslutade regeringen kommittédirektiven Ett för-
enklat och effektivt regelverk för bland annat bygglov.34 Utredningen
tog namnet Bygglovsutredningen. Av direktiven framgår att uppdraget skulle redovisas senast den 31 maj 2021.
Bygglovsutredningen lämnade sitt betänkande Ett nytt regelverk
för bygglov i juni 2021.35 I betänkandet föreslår utredningen ett helt
nytt regelverk för bygglov i 9 kap. plan- och bygglagen. Förslaget innebär bl.a. en något förändrad lov- och anmälningsplikt för byggåtgärder.
Betänkandet har remitterats, men har ännu inte lett fram till regeringsbeslut om lagrådsremiss.
Vår bedömning är att utredningens förslag avseende bl.a. prövningen av anläggningar för solkraft påverkar våra förslag.
32 Se SOU 2015:43, s. 361 och 362. 33 Fi 2020:01. 34 Se dir. 2020:4. 35 Se SOU 2021:47.
Inledning
439
Miljöprövningsutredningen
Den 20 augusti 2020 beslutade regeringen kommittédirektiven En
modern och effektiv miljöprövning.36 Utredningen tog namnet Miljö-
prövningsutredningen. Genom tilläggsdirektiv bestämdes att uppdraget skulle redovisas senast den 31 maj 2022.37
Miljöprövningsutredningen lämnade sitt betänkande Om pröv-
ning och omprövning – en del av den gröna omställningen i juni 2022.38
Av betänkandet framgår att utredningens bedömning är att det finns förutsättningar att göra vissa prövningsprocesser både snabbare och enklare utan att miljöskyddet försämras. Utredningen har lämnat förslag inom sex områden bl.a. avseende regelbunden omprövning av tillstånd och villkor, tydligare och mer samordnande myndigheter, mer aktiva prövningsmyndigheter och ett särskilt stöd till klimatprojekt.39 Författningsändringar föreslås i första hand i miljöbalken (6, 9, 16, 17, 22, 24 och 25 kap. MB).
Fler av förslagen har tagits vidare i propositionen Steg på vägen
mot en mer effektiv miljöprövning.40
Vår bedömning är att utredningens förslag påverkar våra förslag avseende i första hand frågor om ändringar och omprövningar av tillstånd enligt miljöbalken.
Regeringsprövningsutredningen
Den 7 april 2022 beslutade regeringen kommittédirektiven Regering-
ens roll som prövningsmyndighet i en modern och effektiv miljöprövning.41 Utredningen tog namnet Regeringsprövningsutredningen.
Genom tilläggsdirektiv bestämdes att uppdraget skulle redovisas senast den 5 februari 2024.42
Utredningen lämnade sitt betänkande Rätt frågor på regeringens
bord i februari 2024.43 I betänkandet föreslogs bl.a. att ansökningar
om tillstånd till verksamheter enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon ska handläggas i mark- och miljödomstol inför beslut av
36 Se dir. 2020:86. 37 Se dir. 2021:57. 38 Se SOU 2022:33. 39 Se SOU 2022:33 s. 20 och 21. 40 Se prop. 2023/24:152. 41 Se dir. 2022:26. 42 Se dir. 2023:69 och dir. 2023:118. 43 Se SOU 2024:11.
Inledning SOU 2024:98
440
regeringen. Utredningen föreslog även vissa andra förändringar i prövningsordningen för åtgärder i Sveriges ekonomiska zon i syfte att åstadkomma en snabb och effektiv prövningsprocess. Av hänsyn till domstolarnas självständighet föreslog utredningen att förvaltningsmyndigheternas möjlighet att initiera en regeringsprövning tas bort liksom möjligheten för regeringen på eget initiativ ta över prövningen av ett mål. Utredningen föreslog också att det i miljöbalken ska införas en ny prövningsordning som ger förutsättningar för en snabb och effektiv tillståndsprövning utifrån de situationer som kan föranleda ett undantag från kraven i MKB-direktivet. Förslaget innebar att regeringen, efter ansökan av den som avser att utföra en åtgärd eller bedriva en verksamhet som ska prövas för ett tillstånd enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken eller för tillåtlighet enligt 17 kap. miljöbalken, får undanta verksamheten eller åtgärden från kravet på en specifik miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken. Möjligheterna till undantag ska vara begränsade till de förutsättningar som anges i artikel 1.3 och 2.4 i MKB-direktivet. En ansökan om undantag ska enligt förslaget ges in till länsstyrelsen. Länsstyrelsen ska med eget yttrande sedan överlämna ansökan om undantag till regeringen för prövning.
Betänkandet har remitterats, men har ännu inte lett fram till regeringsbeslut om lagrådsremiss.
Utredningens förslag har utgjort en utgångspunkt för vårt förslag om undantag från krav på specifik miljöbedömning i avsnitt 14.8.5.
Utredningen om näringslivets försörjningsberedskap
Den 7 juni 2022 beslutade regeringen kommittédirektiven Ökad
försörjningsberedskap för varor och tjänster från industrin.44 Genom
ett tilläggsdirektiv bestämdes att uppdraget om regeringens möjlighet att besluta om tillfälligt miljötillstånd för samhällsviktig verksamhet skulle delredovisas senast den 30 december 2022. Genom ett ytterligare tilläggsdirektiv bestämdes att slutredovisning av uppdraget ska ske senast den 31 maj 2025.45
Delbetänkandet Tillfälligt miljötillstånd för samhällsviktig verk-
samhet redovisades i februari 2023.46 Utredningens förslag innebär
44 Se dir. 2022:72. 45 Se dir. 2024:70. 46 Se SOU 2023:11.
Inledning
441
bl.a. att regeringen ges möjlighet att pröva ansökningar om tidsbegränsat tillstånd enligt 7 kap. 28 a §, 9 kap. och 11 kap.miljöbalken. Ansökan ska avse sådan verksamhet som är samhällsviktig och som behövs för att tillgodose väsentliga allmänna intressen. Det ska även finnas en risk för allvarliga samhällskonsekvenser och behovet ska inte kunna tillgodoses på ett från allmän synpunkt annat tillfredsställande sätt.
Betänkandet har inte remitterats. Vår bedömning är att utredningens förslag påverkar våra förslag vad avser tillfälliga undantag från miljöprövning avseende samhällsviktiga verksamheter.
Produktivitetskommissionen
Den 20 april 2023 tillsatte regeringen en kommitté för högre produktivitetstillväxt – en produktivitetskommission – med uppdrag att analysera vilka faktorer som påverkar produktivitetstillväxten och att lämna förslag för att höja produktivitetstillväxten i näringslivet och öka produktiviteten i den offentliga sektorn. Syftet är att uppnå en högre tillväxt och en mer kostnadseffektiv offentlig sektor.47
Delbetänkandet Goda möjligheter till ökat välstånd redovisades i april 2024.48 Utredningen föreslog bl.a. ett antal förändringar och förenklingar som rör miljötillstånd och vissa andra tillståndsprocesser kopplade till fysisk planeringen. De föreslog t.ex. att vissa åtgärder som i dag kräver en fullständig tillståndsansökan i stället hanteras inom ramen för en ansökan om ett s.k. ändringstillstånd. Ärenden som tidigare har krävt ändringstillstånd skulle i stället kunna hanteras genom en anmälan medan ärenden som tidigare har krävt en anmälan förslogs kunna hanteras inom ramen för tillsynsverksamhet. De lämnade också förslag som syftar till att staten i högre grad bör samordna sitt arbete och tala med en röst. I de fall kommuner har vetorätt bör kommunerna ta ställning tidigt i processen och lämna bindande besked som kan motiveras.
Betänkandet har inte remitterats.
47 Se dir. 2023:58. 48 Se SOU 2024:29.
Inledning SOU 2024:98
442
Miljöstraffrättsutredningen
Den 16 juni 2022 beslutade regeringen kommittédirektiven En skärpt
miljöstraffrätt och en stärkt miljöbrottsbekämpning.49 Utredningen tog
namnet Miljöstraffrättsutredningen. Genom tilläggsdirektiv bestämdes att uppdraget ska redovisas senast den 20 december 2024.
Syftet med uppdraget är att säkerställa att det miljörättsliga sanktionssystemet är effektivt och att samhällets möjligheter att förebygga, upptäcka, utreda och lagföra överträdelser av miljölagstiftningen förbättras.
Utredningen om havsbaserad vindkraft
Den 4 maj 2023 beslutade regeringen kommittédirektiven En ordnad
prövning av havsbaserad vindkraft.50 Av direktiven framgår att upp-
draget skulle redovisas senast den 28 juni 2024. Genom tilläggsdirektiv bestämdes att uppdraget ska redovisas senast den 30 november 2024.
Syftet med uppdraget är att åstadkomma en prövningsordning som ger förutsättningar för en ökad utbyggnad av havsbaserad vindkraft, samtidigt som andra samhällsintressen beaktas.
Vår bedömning är att utredningsuppdraget delvis överlappar vårt uppdrag.
Kärnkraftsprövningsutredningen
Den 2 november 2023 beslutade regeringen kommittédirektiven
Ny kärnkraft i Sverige – ett andra steg.51 Utredningen tog namnet
Kärnkraftsprövningsutredningen. Av direktiven framgår att uppdragen om tillståndsprövning och avgifter ska redovisas senast den 30 december 2024, uppdraget om kärnavfall och använt kärnbränsle den 29 augusti 2025 och uppdraget om beredskap den 27 februari 2026.
Syftet med uppdraget är att nå regeringens målsättning att Sverige senast år 2040 ska ha 100 procent fossilfri elproduktion. En del i uppdraget är att utreda hur tillståndsprövningen av kärnkraftsreaktorer
49 Se dir. 2022:69. 50 Se dir. 2023:61. 51 Se dir. 2023:155.
Inledning
443
enligt såväl lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet som miljöbalken kan effektiviseras med tydlighet och korta prövningstider som mål.
Vår bedömning är att utredningsuppdraget delvis överlappar vårt uppdrag.
Utredning för att snabba på utbyggnaden av 5G och fiber i Sverige
Den 29 augusti 2024 tillsatte regeringen en utredning för att kostnadseffektivisera och snabba på utbyggnad av nät med mycket hög kapacitet. Målet är bl.a. att öka digitaliseringen av tillståndsprocesser, korta handläggningstiderna och snabba på processerna för att underlätta för utbyggnad av bredbandsinfrastruktur. Utredningen ska slutredovisas senast 19 september 2025.52
Vår bedömning är att utredningsuppdraget delvis överlappar vårt uppdrag.
En robust skogspolitik som ser skogen som en resurs
Den 7 februari 2024 tillsatte regeringen en utredning med uppdrag att genomföra en översyn av den nationella skogspolitiken, inklusive policyutvecklingen inom EU, samt överväga åtgärder för ett långsiktigt hållbart och konkurrenskraftigt skogsbruk som stärker näringsfriheten och investeringsviljan. I uppdraget ingår också att ge förslag för en effektiv, enkel och väl fungerande tillsyn av skogsbruket och ett effektivare miljömålsarbete i skogen. I det ingår att överväga alternativ till avverkningsanmälan och anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Utredningen ska slutredovisas den 31 augusti 2025.53
Vår bedömning är att utredningsuppdraget delvis överlappar vårt uppdrag.
52 Se dir. 2024:76. 53 Se dir. 2024:16.
Inledning SOU 2024:98
444
Accelerationskontor för att underlätta industrins omställning
Den 13 juni 2024 tillsatte regeringen en kommitté i form av ett accelerationskontor för att underlätta industrins omställning. Kontoret ska stödja regeringen i arbetet med att stärka konkurrenskraften för företag i Sverige genom att aktivt främja koordinering av offentliga och privata aktörer som deltar i samhällsomvandlingen som följer av större industrietableringar och expansion av befintliga verksamheter. Syftet med uppdraget är att underlätta industrins omställning till fossilfria produktionsprocesser, t.ex. genom att bidra till en mer effektiv tillståndsprövning och då i synnerhet miljötillståndsprövningen.54 Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2026.
Vår bedömning är att utredningsuppdraget delvis överlappar vårt uppdrag.
2.4.3 Pågående arbete i Regeringskansliet
I Regeringskansliet pågår löpande arbete med förslag till ändringar i miljöbalken m.fl. författningar. De lagstiftningsarbeten m.m. med koppling till vårt uppdrag som pågår när betänkandet lämnas beskrivs nedan.
Förbättrat genomförande av MKB-direktivet
I mars 2021 lämnade Miljödepartementet i promemorian Ett förbätt-
rat genomförande av MKB-direktivet förslag som syftar till att för-
bättra det svenska genomförandet av MKB-direktivet.55 I december 2023 föreslog Klimat- och näringslivsdepartementet i promemorian
Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet
ytterligare åtgärder i samma syfte56 Bakgrunden till förslagen är att EU-kommissionen i en formell underrättelse har framfört synpunkter på hur Sverige har genomfört MKB-direktivet. Enligt underrättelsen anser kommissionen att Sverige inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt direktivet genom att inte eller felaktigt införliva vissa bestämmelser i artiklar och bilagor till direktivet. Det handlar exempelvis om att kraven på tillstånd och prövning av vissa verksamheter inte
54 Se dir. 2024:57. 55 Se ärende M2021/00596. 56 Se ärende KN2023/04664.
Inledning
445
genomförts på rätt sätt. Kommissionen menar också att det saknas bestämmelser som säkerställer att allmänheten informeras om beslut på rätt sätt och att miljöorganisationer har rätt att överklaga vissa beslut. Kommissionen har bl.a. angett följande.57
• Vissa av projekten i bilaga 2 är endast föremål för ett anmälningsförfarande där den ansvariga myndigheten inte behöver agera på anmälan.
• En anmälan behandlas inte som en ansökan om tillstånd som kräver ett beslut.
• Det är oklart om alla projekt som finns i bilaga 2 återges i den svenska lagstiftningen.
Förslagen i promemoriorna syftar till att förbättra genomförandet av direktivet och därigenom omhänderta kommissionens kritik mot det svenska genomförandet. Förslagen innebär bl.a. följande:
• Den myndighet som prövar frågan om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra betydande miljöpåverkan ska redovisa sina slutsatser i ett beslut.
• Den myndighet som prövar om en verksamhet ska antas medföra betydande miljöpåverkan ska tillgängliggöra beslutet för allmänheten.
• Vissa tillkommande miljöfarliga verksamheter ska alltid antas medföra en betydande miljöpåverkan och ska därför genomgå en specifik miljöbedömning. Ett antal verksamheter som inte omfattas av MKB-direktivet ska inte längre antas medföra betydande miljöpåverkan. Ett antal tillkommande verksamheter och åtgärder som bedöms omfattas av bilaga 2 till MKB-direktivet ska genomgå fall till fallbedömning av verksamhetens eller åtgärdens miljöpåverkan.
• Krav på beslut om betydande miljöpåverkan efter en anmälan om vattenverksamhet.
• Nuvarande undantag från tillståndsplikt för vattentäkter som tillgodoser en jordbruksfastighets husbehovsförbrukning eller värmeförsörjning begränsas. I stället införs ett krav på anmälan.
57 Se KOM:s ref. SG-Greffe (2019) D/14908, ärendenummer 2019/2222.
Inledning SOU 2024:98
446
Anmälningsplikten bör dock inte omfatta markavvattning eller bevattning med grundvatten. För sådana verksamheter bör fortfarande tillståndsplikt gälla. Anmälningsplikten bör inte heller omfatta bortledande av ytvatten eftersom det redan i dag är föreskrivet att bortledande av ytvatten som inte överstiger vissa angivna mängder endast kräver anmälan.
• En anmälningsplikt införs för vissa verksamheter och åtgärder enligt 12 kap. miljöbalken. Anmälningsplikten förenas med krav på den myndighet som handlägger anmälan att besluta om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller inte. Om myndigheten finner att verksamheten eller åtgärden inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska myndigheten förelägga om de försiktighetsmått och förbud som behövs enligt miljöbalken eller meddela den som har gjort anmälan att åtgärden inte kommer att leda till någon åtgärd från myndighetens sida. Ett nytt tillståndsförfarande ska också införas för vissa verksamheter och åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Vid denna tillståndsprövning ska en specifik miljöbedömning alltid göras.
De verksamheter och åtgärder som omfattas av bilaga 2 till MKBdirektivet och som föreslås omfattas av de nya bestämmelserna är
• överföring av elektrisk energi med luftledningar som inte omfattas av bilaga 1,
• anläggningar för transport av hetvatten,
• nyplantering av skog och avskogning i syfte att ändra markanvändningen,
• omstrukturering av mark på landsbygden och
• utnyttjande av obrukad mark eller delvis orörda naturområden för intensivjordbruk.
Övriga verksamheter eller åtgärder som ska anmälas för samråd enligt 12 kap. 6 § första stycket miljöbalken berörs inte av de föreslagna bestämmelserna.
Promemoriorna har remitterats, men ännu inte lett fram till beslut om lagrådsremiss.
Inledning
447
Bättre förutsättningar för vattenkraftens omprövning
I en promemoria från Klimat- och näringslivsdepartementet föreslås ändrade bestämmelser av betydelse för avvägningen mellan, å ena sidan, behovet av åtgärder som förbättrar vattenmiljön och, å andra sidan, behovet av en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel vid fastställande av moderna miljövillkor för vattenkraftverk och dammar. Ändringarna syftar till att säkerställa att berörda verksamheter prövas mot rätt kravnivå och att det utrymme EU-rätten ger att vid miljöanpassning av verksamheterna säkra en fortsatt nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel utnyttjas fullt ut. Som ett led i detta föreslås bl.a. ändringar som underlättar bedömningen av om ett vatten kan förklaras som kraftigt modifierat och som tydliggör de krav på vattnets kvalitet som då gäller. Det säkerställs också att Affärsverket svenska kraftnät och Statens energimyndighet aktivt bidrar i arbetet med klassificering och normsättning.
Promemorian har remitterats, men förslagen har ännu inte genomförts.
Snabbare processer enligt miljöbalken för att stärka det militära försvaret
I en promemoria från Klimat- och näringslivsdepartementet föreslås en tidsbegränsad förordning som innebär att befintliga flygplatser, anläggningar för lagring och annan hantering av kemiska produkter och skjutfält som är tillståndspliktiga ska kunna ändras efter en anmälan. Den tillfälliga förordningen föreslås träda i kraft så snart som möjligt hösten 2024 och upphöra att gälla efter fem år. Syftet är att ärenden enligt miljöbalken som har initierats av Försvarsmakten, Fortifikationsverket och Försvarets materielverk ska kunna handläggas snabbare så att myndigheterna ges bättre förutsättningar att öka övningsverksamheten och stärka det militära försvaret.58
Promemorian har remitterats, men har ännu inte lett fram till beslut om ny förordning.
58 Se Klimat- och näringslivsdepartements promemoria med ärendenummer KN2024/01391.
Inledning SOU 2024:98
448
2.4.4 Ett urval myndighetsuppdrag av betydelse för vårt uppdrag
Uppdrag om uppdaterad kategorisering av verksamheter och åtgärder utifrån krav på miljökonsekvensbeskrivning
I Naturvårdsverkets regleringsbrev för 2017 gav regeringen Naturvårdsverket i uppdrag att se över och vid behov ändra eller komplettera tidigare förslag till kategorisering av verksamheter och åtgärder utifrån krav på miljökonsekvensbeskrivningar med utgångspunkt i ett regeringsuppdrag som avrapporterades 2015.59 Fokus för översynen ska enligt regeringen vara de ändringar i miljöprövningsförordningen som regeringen beslutade den 1 december 2016, men även en generell översyn ska göras av tidigare överväganden. Förslaget ska även kompletteras med förslag till kategorisering av vattenverksamheter utifrån krav på miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken. För den del av uppdraget som gäller vattenverksamheter ska Havs- och vattenmyndigheten bistå Naturvårdsverket med underlag och förslag. Uppdraget omfattar inte en översyn eller redovisning på nytt av den del av förslaget som rör verksamheter som kan undantas från krav på miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken.
Uppdraget slutredovisades 2017.60 Naturvårdsverket föreslog, med hjälp av Havs- och vattenmyndigheten, vilka miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter som alltid kan antas medföra betydande miljöpåverkan, samt för vilka verksamheter frågan om betydande miljöpåverkan ska bedömas från fall till fall. Regeringsuppdraget genomfördes i syfte att säkerställa att Sverige uppfyller MKBdirektivet. Naturvårdsverkets utgångspunkt var att det inte ska ställas mer långtgående krav på verksamhetsutövare än vad som följer av MKB-direktivet, om det inte är motiverat för att uppnå ett tillräckligt miljöskydd. Därtill har ett önskvärt resultat varit att regelverket ska vara enkelt att tillämpa.
Rapporten har remitterats. Förslagen har beaktats i promemoriorna om ett förbättrat genomförande av MKB-direktivet (se 2.4.3 ovan), men har i skrivande stund ännu inte genomförts.
59 Se dnr M2015/02675/R. 60 Se Naturvårdsverket (2017-12-14). Kategorisering av verksamheter och åtgärder utifrån krav
på miljökonsekvensbeskrivning. Redovisning av regeringsuppdrag i Naturvårdsverkets reglerings-
brev 2017. NV-08975-16.
Inledning
449
Uppdrag om att se över systemet för avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken
Statskontoret och Naturvårdsverket har under 2020–2022 haft ett gemensamt regeringsuppdrag om att se över systemet för avgifter för sådan prövning och tillsyn som sker enligt miljöbalken.61 Statskontoret fick i uppdrag att se över avgiftssystemet enligt miljöbalken med fokus på de verksamheter och områden som omfattas av förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken och förordningen om bekämpningsmedelsavgifter. De skulle analysera om avgiftssystemet enligt förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken är ändamålsenligt och vid behov föreslå förändringar i avgiftssystemet och kraven på rapportering och uppföljning. Naturvårdsverket fick i uppdrag att med utgångspunkt i Statskontorets analys och förslag föreslå avgifter och indelning av verksamheter i olika avgiftsnivåer för de verksamheter som avses i 2, 3 och 7 kap. förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken så att avgifterna står i proportion till kostnader för prövning och tillsyn av verksamheterna i olika branscher och för d uppdrag ingick också att lämna de författningsförslag som behövs för att såväl Statskontorets som Naturvårdsverkets förslag ska kunna genomföras.
Uppdragen redovisades i två rapporter, 2020 och 2022. Vi redogör för myndigheternas slutsatser och förslag i avsnitt 13.4.2.
Rapporterna har remitterats, men förslagen har ännu inte genomförts.
Uppdrag att utveckla metoder och samverkansformer för samråd om projekt som syftar till minskad miljö- och klimatpåverkan
I september 2021 gav regeringen länsstyrelserna i uppdrag att utvärdera nuvarande samrådsförfarande och utveckla metoder och samverkansformer som främjar en effektiv samrådsprocess enligt miljöbalken med avsikt att påskynda projekt som syftar till minskad miljö- och klimatpåverkan och därigenom stärka det hållbara företagandet och påskynda näringslivets klimatomställning.62 Länsstyrelsen i Västerbottens län skulle vara samordnande. I uppdragets
61 Se regeringsbeslut 2020-04-30, dnr.M2020/00666/Me. 62 Se N2021/02286.
Inledning SOU 2024:98
450
genomförande skulle särskilt fokus ligga på samrådsprocesserna med anledning av industriutvecklingen i Norrbottens, Västerbottens och Västra Götalands län.
Länsstyrelserna har den 29 december 2023 lämnat en slutredovisning av uppdraget. I rapporten Utvecklat samråd konstateras att det finns behov av en tydligare och mer logisk beskrivning av samrådsprocessen för att möte de utmaningar som identifierats. För att tillgodose dessa behov presenteras bl.a. två koncept: flödesschemat ”Lätt att göra rätt” och ”Särskild projektorganisation” för hantering av miljöprövningsärenden med stor samhällspåverkan och komplexitet.63
Uppdrag att förenkla för verksamhetsutövare inom livsmedelskedjan att få tillstånd för miljöfarlig verksamhet
I januari 2021 gav regeringen Tillväxtverket i uppdrag att mellan åren 2021–2026 ta fram tjänster för att effektivisera och förenkla för företag och andra verksamhetsutövare inom livsmedelskedjan att anmäla eller ansöka om tillstånd för miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken och på det sättet ge förutsättningar för en effektiv och snabb ärendehandläggning. Tillväxtverket ska genomföra uppdraget i samråd med Statens jordbruksverk, Naturvårdsverket och länsstyrelserna. En redovisning av uppdragets genomförande ska lämnas senast den 28 februari varje år från och med 2022. Uppdraget ska slutredovisas den 28 februari 2026.64
Uppdrag om resultatet av arbetet med att säkerställa en effektiv tillståndsprövning
I länsstyrelsernas regleringsbrev för 2022 gav regeringen länsstyrelserna i uppdrag att lämna en samlad redovisning av effekten av och vilka resultat som arbetet med att säkerställa en effektiv tillståndsprövning enligt miljöbalken har lett till mot bakgrund av regeringens satsning på grön omställning. Redovisning skulle bl.a. innehålla information om effekten på handläggningstider. Länsstyr-
63 Se rapport 2023:1, Länsstyrelsen i Västerbottens län. 64 Se N2021/00171.
Inledning
451
elserna skulle även redovisa förslag till målsättningar för handläggningstider inom miljöprövningsprocessen.65
Länsstyrelsen i Västernorrlands län redovisade uppdraget den 30 mars 2023. Av redovisningen framgår effekterna av de länsstyrelsegemensamma målsatta handläggningstiderna. Utvecklingen för dessa ärenden har varit positiv: från att cirka 65 procent av ärendena klarade målet om beslut inom 180 dagar 2015–2017, till cirka 80 procent 2020–2022. Att antalet ärenden äldre än två år också minskat visar enligt rapporten på att den ökade måluppfyllelsen inte har skett på bekostnad av att äldre ärenden inte hanteras korrekt.66
Uppdrag om samlad statistik för EU-rapportering om verksamheter som omfattas av MKB-direktivet
I länsstyrelsernas regleringsbrev för 2023 gav regeringen länsstyrelserna i uppdrag att lämna de uppgifter till Naturvårdsverket som behövs för redovisningen till Europeiska kommissionen enligt MKBdirektivet. Uppdraget skulle samordnas av Länsstyrelsen i Skåne län.67 Rapporteringen till kommissionen ska ske vart sjätte år från och med 2023.
I en redovisning i november 2023 redovisades bl.a. antalet ärenden som genomgått en bedömning om betydande miljöpåverkan och vissa uppgifter om handläggningstider kring samrådsärenden.
Uppdrag om utvecklad vägledning om miljöprövning och miljöbedömning
I regleringsbrevet för Naturvårdverket 2023 gav regeringen myndigheten i uppdrag att utveckla den vägledning som finns på myndighetens hemsida vad gäller miljötillståndsprövning och anmälan. Av uppdraget framgår att vägledningen särskilt ska omfatta tydliggörande av processens steg i olika instanser, vilka aktörer som ingår i prövningen och deras roller samt hur överklagandeprocessen går till. Vägledningen ska också omfatta miljöprövning med gränsöverskridande miljöeffekter och bör kopplas till andra relevanta vägled-
65 Se Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende länsstyrelserna, s. 16 och 17. 66 Se Redovisning av uppdrag 3D4, regleringsbrev 2022, Länsstyrelsen i Västernorrlands län, dnr 2885–2023. 67 Se Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende länsstyrelserna, s. 16.
Inledning SOU 2024:98
452
ningar t.ex. om miljöbedömningar och tillsyn.68 Uppdraget redovisades till Regeringskansliet (Klimat- och näringslivsdepartementet) den 28 februari 2024.
Uppdrag om utvecklad vägledning för att underlätta för små och stora företag
I regleringsbrevet för Naturvårdverket 2023 gav regeringen myndigheten i uppdrag att, tillsammans med Tillväxtverket, utveckla en vägledning på verksamt.se om reglerna för tillstånd och anmälan enligt miljöbalken och författningar som har meddelats med stöd av miljöbalken. Av uppdraget framgår att vägledningen ska vara ett verktyg som underlättar för verksamhetsutövare att avgöra om en planerad verksamhet är tillståndspliktig eller anmälningspliktig och om verksamheten kan antas innebära en betydande miljöpåverkan. Även relevant prövningsmyndighet bör framgå av vägledningen.69Uppdraget redovisades till Regeringskansliet (Klimat- och näringslivsdepartementet) den 28 februari 2024.
Uppdrag om effektivare prövning enligt miljöbalken
Domstolsverket har i regleringsbrevet för 2024 fått i uppdrag att genomföra åtgärder som gör tillståndsprövningen enligt miljöbalken mer effektiv och förutsebar i syfte att korta handläggningstiderna. I arbetet ingår att Domstolsverket ska utveckla e-tjänster för tillståndsansökningar enligt miljöbalken och att bidra med information till Naturvårdsverket i deras arbete med att ta fram och utveckla statistik inom området. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet senast den 29 december 2025.70
Uppdrag att föreslå en ny miljörapporteringsportal
I länsstyrelsernas och Naturvårdsverkets regleringsbrev för 2024 gav regeringen myndigheterna i uppdrag att ta fram ett förslag på en nationell digital lösning för inlämnande av miljörapportering.
68 Se Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Naturvårdsverket, s. 9 och 10. 69 Se Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Naturvårdsverket, s. 10. 70 Se Regleringsbrev för budgetåret 2024 avseende Sveriges Domstolar, s. 4.
Inledning
453
Lösningen ska inledningsvis ersätta den nuvarande svenska miljörapporteringsportalen. Uppdraget omfattar att lämna förslag till de författningsändringar som behövs för förvaltningen av ett nytt system för miljörapportering och för kommuners och myndigheters informationsförsörjning. Uppdraget inkluderar även att lämna förslag till ansvarsfördelning gällande personuppgiftsansvar och informationssäkerhet samt till förfarande för delning av information mellan myndigheterna, diarieföring och arkivering. Synpunkter ska inhämtas från berörda myndigheter och branschorganisationer. Naturvårdsverket ska senast den 29 februari 2025 redovisa uppdraget till Regeringskansliet. Länsstyrelsen i Jämtlands län ska samordna länsstyrelsernas deltagande i uppdraget och bidra till Naturvårdsverkets redovisning.
Uppdrag att effektivisera tillsyn och tillsynsvägledning och dialog med verksamhetsutövare
I länsstyrelsernas regleringsbrev för 2024 gav regeringen länsstyrelserna i uppdrag att effektivisera myndigheternas tillsyn och tillsynsvägledningen enligt miljöbalken samt utveckla dialogen med verksamhetsutövare. Insatserna ska leda till en effektiv och ändamålsenlig tillsyn, inklusive en effektiv hantering av verksamhetsutövarnas anmälningar om ändring av miljöfarlig verksamhet. De ska också leda till en ändamålsenlig tillsynsvägledning, bidra till genomförandet av den nationella miljötillsynsstrategin samt ett ökat samarbete mellan länsstyrelserna. Insatserna bör utgå ifrån det arbete som påbörjats genom tidigare regleringsbrevsuppdrag om effektivitet och enhetlighet i tillsynsverksamheten. Uppgifter om länsstyrelsernas tillsyn och tillsynsvägledning enligt miljöbalken ska senast den 15 februari varje år redovisas till Naturvårdsverket. Länsstyrelsen i Västernorrlands län ska samordna uppdraget och senast den 15 februari 2027 lämna en samlad redovisning av uppdraget till Regeringskansliet (Klimat- och näringslivsdepartementet).
Inledning SOU 2024:98
454
Uppdrag till länsstyrelserna att effektivisera tillståndsprövningen
I länsstyrelsernas regleringsbrev för 2024 gav regeringen länsstyrelserna i uppdrag att vidta åtgärder som gör deras tillståndsprövning enligt miljöbalken mer effektiv och förutsebar, och som kortar handläggningstiderna. Länsstyrelserna ska också utveckla sitt arbete med att förenkla för verksamhetsutövarna i tillståndsprocessen, och därmed öka näringslivets konkurrenskraft och främja den industriella klimatomställningen. I arbetet ingår att bidra med information till Naturvårdsverkets arbete med att ta fram och utveckla statistik, utveckla e-tjänster för tillståndsprövningar och utveckla samarbetet mellan länsstyrelserna, bl.a. för att hitta gemensamma arbetssätt och bedömningar som skapar en effektivare arbetsprocess. Insatserna bör också bidra till att länsstyrelserna delar kompetens och bistår varandra vid arbetstoppar. Insatserna bör utgå ifrån det arbete som påbörjats genom tidigare regleringsbrevsuppdrag om effektivitet och enhetlighet i prövningsverksamheten. Länsstyrelsen i Västra Götalands län ska samordna uppdraget och redovisningen. Uppdraget ska senast den 31 december 2024 delredovisas till Regeringskansliet (Klimat- och näringslivsdepartementet). En samlad redovisning av uppdraget ska senast den 29 december 2025 lämnas till Regeringskansliet.
2.5 Betänkandets disposition
Betänkandet innehåller totalt 18 kapitel och följer den mall som finns för utformning av betänkanden. Inledningsvis finns en lista över de förkortningar som används i betänkandet och en sammanfattning av förslagen.
Därefter följer kapitel 1 med våra författningsförslag. Författningsförslagen är omfattande i antal. En stor andel utgörs av följdändringar på lag- och förordningsnivå i förhållande till våra huvudförslag. Huvudförslagen finns i första hand i miljöbalken, miljöprövningsförordningen och miljöbedömningsförordningen.
Kapitel 2 innehåller en redogörelse för våra direktiv, avgränsningen av vårt uppdrag, våra arbetsformer, andra utredningar och uppdrag av betydelse för vårt arbete samt några inledande utgångspunkter och begrepp.
I kapitel 3 finns en kortfattad beskrivning av de svenska miljömålen.
Inledning
455
I kapitel 4 finns en kort beskrivning av hur miljöprövningen har gått till och reglerats historiskt i Sverige.
I kapitel 5 finns en redovisning av gällande rätt. Beskrivningen omfattar både aktuell internationell och nationell rätt.
I kapitel 6 redogör vi för vår internationella utblick mot två andra länders regelverk inom miljöprövningsområdet.
Kapitel 7 innehåller en beskrivning av de utmaningar vi har identifierat avseende nuvarande krav på tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter.
Kapitel 8 innehåller en beskrivning av hur lång tid dagens miljöprövning tar utifrån tillgänglig statistik.
Kapitel 9 innehåller en beskrivning av de utmaningar vi har identifierat avseende det miljöbedömningsförfarande.
Kapitel 10 innehåller en beskrivning av prövningen av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter. Beskrivningen omfattar prövningen i första instans och avser både processuella och materiella frågor.
I kapitel 11 finns en beskrivning av organisationen för prövning av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter i första instans.
I kapitel 12 finns en beskrivning av de utmaningar vi har identifierat avseende verksamhetsutövares egenkontroll och tillsynsmyndigheternas tillsyn över miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter.
Kapitel 13 innehåller en beskrivning av utmaningarna avseende finansiering av och avgifter för miljöprövning.
I kapitel 14 återfinns våra samlade överväganden och förslag. Vi har valt att placera dem samlat eftersom det fråga är om en sammanhållen process och inte separata delfrågor.
I kapitel 15 behandlas frågor om ikraftträdande och övergångsbestämmelser för våra förslag.
Kapitel 16 innehåller vår konsekvensbeskrivning av förslagen. Kapitel 17 innehåller författningskommentaren. Slutligen finns i kapitel 18 en översättningsnyckel mellan nuvarande bestämmelser om miljöprövning och de föreslagna nya bestämmelserna i 20 kap. miljöbalken och miljöprövningsförordningen.
Till betänkandet finns bifogat 2 särskilda yttranden, våra utredningsdirektiv och en bilaga kopplad till beräkningar i konsekvensutredningen.
457
3 Miljömålen
3.1 Kapitlets innehåll
I våra utredningsdirektiv framgår att utredningen särskilt ska redovisa hur de lämnade förslagen kan förväntas påverka möjligheten att nå de miljömål som riksdagen har fastställt, inklusive det långsiktiga klimatmålet till 2045. Av direktiven framgår vidare att ett av syftena med utredningen är att främja en effektiv industriell klimatomställning, vilket bidrar till att klimat- och miljömålen kan nås.1
I detta kapitel beskriver vi kortfattat både miljö- och klimatmålen, några statliga myndigheters roller för att nå målen samt regeringens bedömning av måluppfyllelsen.
3.2 Tre nivåer i miljömålsstrukturen
Målstrukturen för miljöarbetet omfattar tre nivåer: generationsmål, miljökvalitetsmål och etappmål.
Det övergripande målet för miljöpolitiken – det s.k. generations-
målet – är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de
stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Enligt regeringen förutsätter det en ambitiös miljöpolitik i Sverige, inom EU och i internationella sammanhang.2
Miljökvalitetsmålen anger det tillstånd i den svenska miljön som
miljöarbetet ska leda till. För närvarande finns 16 miljökvalitetsmål.
Etappmålen anger steg på vägen till miljökvalitetsmålen och gene-
rationsmålet.
Generationsmålet och miljökvalitetsmålen fastställs av riksdagen. Det ska enligt regeringen ge en tyngd och stabilitet åt systemet och
1 Se dir. 2023:78 s. 11. 2 Se prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377.
Miljömålen SOU 2024:98
458
skapa förutsättningar för långsiktig planering för samhällets aktörer. Vad gäller etappmålen är huvudinriktningen att de beslutas av regeringen. Det ska ge flexibilitet i systemet. I propositionen Svenska
miljömål – för ett effektivare miljöarbete anger regeringen dock att
etappmål av stor vikt eller komplexitet bör fastställas av riksdagen.3
Sedan riksdagen beslutade om miljökvalitetsmålen 1999 och det nuvarande generationsmålet fastställdes 2010 har regering och riksdag vid ett antal tillfällen preciserat vissa av miljökvalitetsmålen och beslutat om olika etappmål.
3.2.1 Generationsmålet
Generationsmålet beslutades av riksdagen 2010. Det är ett inriktningsmål som ska vara vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället. Regeringen har preciserat det övergripande generationsmålet med ett antal strecksatser som ska ge vägledning om de värden som ska skyddas och den samhällsomställning som krävs. Generationsmålet innebär att miljöpolitiken ska inriktas mot att: – ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig,
och att deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad, – den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras,
främjas och nyttjas hållbart, – människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan
samtidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas, – kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från
farliga ämnen, – en god hushållning sker med naturresurserna, – andelen förnybar energi ökar och att energianvändningen är
effektiv med minimal påverkan på miljön, och – konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så små miljö-
och hälsoproblem som möjligt.
3 Se prop. 2009/10:155 s. 20.
SOU 2024:98 Miljömålen
459
Strecksatserna är övergripande för alla miljökvalitetsmål och är avsedda att säkerställa att tvärsektoriella frågor integreras i miljömålssystemet. De ska därför ingå som kriterier när förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålen bedöms och i de konsekvensanalyser som görs för de strategier med etappmål och åtgärder som föreslås för att nå målen. Strecksatserna kan också vara utgångspunkter när målövergripande etappmål och indikatorer tas fram.4
3.2.2 Miljökvalitetsmålen
Riksdagen har antagit 16 miljökvalitetsmål som anger vilket miljötillstånd som ska uppnås inom en generation. Varje miljökvalitetsmål har preciseringar för att tydliggöra innebörden av vad som ska uppnås. Miljöbalkens mål om främjande av en hållbar utveckling har konkretiserats i miljökvalitetsmålen och ger vägledning vid tillämpning av balken. Miljökvalitetsmålen med preciseringarna ska vägleda nationella myndigheter, länsstyrelser, kommuner och andra aktörer i miljöarbetet.5
De 16 miljökvalitetsmålen och riksdagens definition av dem är:
• Begränsad klimatpåverkan: Halten av växthusgaser i atmosfären ska i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att det globala målet kan uppnås.
• Frisk luft: Luften ska vara så ren att människors hälsa samt djur, växter och kulturvärden inte skadas.
• Bara naturlig försurning: De försurande effekterna av nedfall och markanvändning ska underskrida gränsen för vad mark och vatten tål. Nedfallet av försurande ämnen ska inte heller öka korrosionshastigheten i markförlagda tekniska material, vattenledningssystem, arkeologiska föremål och hällristningar.
4 Se prop. 2009/10:155 s. 21. 5 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 8.
Miljömålen SOU 2024:98
460
• Giftfri miljö: Förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället ska inte hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påverkan på människors hälsa och ekosystemen är försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen är nära bakgrundsnivåerna.
• Skyddande ozonskikt: Ozonskiktet ska utvecklas så att det långsiktigt ger skydd mot skadlig UV-strålning.
• Säker strålmiljö: Människors hälsa och den biologiska mångfalden ska skyddas mot skadliga effekter av strålning.
• Ingen övergödning: Halterna av gödande ämnen i mark och vatten ska inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningar för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten.
• Levande sjöar och vattendrag: Sjöar och vattendrag ska vara ekologiskt hållbara och deras variationsrika livsmiljöer ska bevaras. Naturlig produktionsförmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion ska bevaras, samtidigt som förutsättningar för friluftsliv värnas.
• Grundvatten av god kvalitet: Grundvattnet ska ge en säker och hållbar dricksvattenförsörjning samt bidra till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag.
• Hav i balans samt levande kust och skärgård: Västerhavet och
Östersjön ska ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och den biologiska mångfalden ska bevaras. Kust och skärgård ska ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård ska bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar.
• Myllrande våtmarker: Våtmarkernas ekologiska och vattenhushållande funktion i landskapet ska bibehållas och värdefulla våtmarker bevaras för framtiden.
SOU 2024:98 Miljömålen
461
• Levande skogar: Skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas.
• Ett rikt odlingslandskap: Odlingslandskapets och jordbruksmarkens värde för biologisk produktion och livsmedelsproduktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och stärks.
• Storslagen fjällmiljö: Fjällen ska ha en hög grad av ursprunglighet vad gäller biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Verksamheter i fjällen ska bedrivas med hänsyn till dessa värden och så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar.
• God bebyggd miljö: Städer, tätorter och annan bebyggd miljö ska utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kulturvärden ska tas till vara och utvecklas. Byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas.
• Ett rikt växt- och djurliv: Den biologiska mångfalden ska bevaras och nyttjas på ett hållbart sätt, för nuvarande och framtida generationer. Arternas livsmiljöer och ekosystemen samt deras funktioner och processer ska värnas. Arter ska kunna fortleva i långsiktigt livskraftiga bestånd med tillräcklig genetisk variation. Människor ska ha tillgång till en god natur- och kulturmiljö med rik biologisk mångfald, som grund för hälsa, livskvalitet och välfärd.
3.2.3 Etappmål
För att underlätta möjligheterna att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen har regeringen fastställt etappmål inom en rad prioriterade områden. Etappmålen ska i regel vara målövergripande och fungera som steg på vägen för att inom en generation skapa förut-
Miljömålen SOU 2024:98
462
sättningar för att nå ett eller flera miljökvalitetsmål.6 För närvarande finns sammanlagt 19 etappmål inom områdena avfall, cirkulär ekonomi, farliga ämnen, hållbar stadsutveckling, klimat, luftföroreningar och minskat matsvinn.7
De flesta etappmålen beslutas som nämnts av regeringen, men då det finns särskilda skäl beslutas de av riksdagen. Det gäller klimatmålen. Riksdagen beslutade 2017 om ett klimatpolitiskt ramverk som bl.a. innehåller etappmål i miljömålssystemet. Dessa presenteras i avsnittet nedan.
3.2.4 Klimatmål
Senast år 2045 ska Sverige inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Målet innebär att utsläppen av växthusgaser från svenskt territorium ska vara minst 85 procent lägre senast år 2045 än utsläppen år 1990. De kvarvarande utsläppen ned till noll kan uppnås genom så kallade kompletterande åtgärder. För att nå målet får även avskiljning och lagring av koldioxid av fossilt ursprung räknas som en åtgärd där rimliga alternativ saknas.
Vid beräkning av utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium omfattas inte utsläpp och upptag från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF).
Etappmålen mot det långsiktiga målet inkluderar växthusgasutsläpp i den så kallade icke-handlande sektorn (växthusgaser som omfattas av EU:s ansvarsfördelning). Utsläpp av växthusgaser som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter är inte inkluderade i etappmålen. Etappmålen är:
• Utsläppen år 2030 bör vara 63 procent lägre än utsläppen år 1990.
• Utsläppen år 2040 bör vara 75 procent lägre än utsläppen år 1990.
Det finns också ett särskilt etappmål för transportsektorn. Utsläppen från inrikes transporter, förutom inrikesflyg, ska minska med minst 70 procent senast år 2030 jämfört med 2010. Klimatmålet för inrikestransporter konkretiserar den tidigare politiska prioriter-
6 Se prop. 2009/10:155 s. 34. 7 Se www.sverigesmiljomal.se (hämtad 2023-10-24).
SOU 2024:98 Miljömålen
463
ingen om att den svenska fordonsflottan ska vara fossiloberoende till 2030.8
Klimatmålen antogs i samband med att klimatlagen (2017:720) infördes 2017. Lagen innehåller grundläggande bestämmelser om regeringens klimatpolitiska arbete. Det fastställs bl.a. att regeringens klimatpolitiska arbete ska utgå från det långsiktiga, tidssatta utsläppsmål som riksdagen har fastställt. Regeringen ska sätta de övriga utsläppsminskningsmål som behövs för att nå det långsiktiga målet. I lagen finns också bestämmelser om vilken information som ska lämnas till riksdagen. I det ingår bl.a. att regeringen vart fjärde år ska ta fram en klimatpolitisk handlingsplan.
Vad gäller växthusgasutsläpp är Sverige även bunden av EU:s klimatlagstiftning. Unionens klimatpolitik har skärpts de senaste åren. Målen i unionens klimatlag är att EU når klimatneutralitet senast 2050 för att därefter ha negativa nettoutsläpp, samt att unionens nettoutsläpp (utsläpp minus kolinlagring) 2030 är minst 55 procent lägre än 1990. Lagkraven riktar sig dels till de stora energi- och industrianläggningarna och flygbolagen inom unionen, dels till medlemsstaterna. De krav som riktas mot Sverige är till viss del i nivå med, och i vissa fall mer långtgående, än de som följer av de nationella klimatmålen. Bland annat innebär EU-lagstiftningen att Sverige måste öka nettoinlagringen av kol i skog och mark fram till 2030.9
3.3 Myndigheternas roll i miljömålssystemet
Miljömålssystemet ska fungera som en struktur för en systematisk uppföljning som ska ligga till grund för strategiska åtgärdsprogram. En rad myndigheter har utpekade roller och ansvar i miljöarbetet. Totalt har 26 nationella myndigheter och länsstyrelserna på statlig regional nivå ett instruktionsenligt uppdrag att bidra till att miljömålen nås och, om det behövs, föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. Nio av dessa (Boverket, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen, Läkemedelsverket, Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Strålsäkerhetsmyndigheten och Sveriges
8 Se prop. 2016/17:146; bet. 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320. 9 Se ESO:s rapport Temperaturhöjning i klimatpolitiken – en ESO-rapport om EU:s nya
lagstiftning i svensk kontext. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi
2023:7.
Miljömålen SOU 2024:98
464
geologiska undersökning) har dessutom i uppdrag att samordna uppföljning och utvärdering av enskilda miljökvalitetsmål.10
Naturvårdsverket har en central roll i miljöarbetet. I myndighetens instruktion framgår bl.a. att Naturvårdsverket ska vara pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken. Naturvårdsverket ska verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. Vidare ska myndigheten främja en hållbar utveckling med utgångspunkt i generationsmålet och miljökvalitetsmålen och därmed bidra till genomförandet av Agenda 2030.
Vad gäller tillståndsprövningar har Naturvårdsverket ett instruktionsenligt uppdrag att delta i miljöprövningar som gäller frågor som är principiellt viktiga eller har stor betydelse för miljön. Vidare anges att myndigheten inom sitt ansvarsområde särskilt ska bevaka allmänna miljöintressen i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar samt lämna Naturvårdsverkets synpunkter tidigt i processen. Vi beskriver Naturvårdsverkets ansvar och roll i tillståndsprövningar närmare i kapitel 11.
Vid införandet av miljöbalken bedömde regeringen att Naturvårdsverket bör få ett övergripande ansvar för att följa upp att balkens mål uppfylls.11 Myndigheten genomför kontinuerligt utvärderingar av det nationella miljöarbetet och har även i uppdrag att inom miljömålssystemet vägleda berörda myndigheter i deras arbete med genomförande och uppföljning. Myndigheten har även vissa utpekade ansvar att lämna underlag i enlighet med de krav som klimatlagen ställer.
3.4 Regeringens bedömning av måluppfyllelsen
I budgetpropositionen för 2025 konstaterar regeringen att befintliga och beslutade åtgärder, både nationella och internationella, inte räcker för att nå de flesta av miljömålen trots att många och viktiga insatser har genomförts. Bedömningen baseras på den årliga upp-
10 Se www.sverigesmiljomal.se (hämtad 2023-10-24). 11 Se prop. 1997/98:45 s. 577.
SOU 2024:98 Miljömålen
465
följning av miljömålen som redovisades 2024 och på den fördjupade utvärderingen av arbetet med att nå miljömålen från 2023.
Sammantaget bedöms att miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt kommer att uppnås. Tre miljökvalitetsmål bedöms vara nära att uppnås: Frisk luft, Giftfri miljö och Säker strålmiljö. Tolv miljökvalitetsmål bedöms inte kunna uppnås med nuvarande beslutade och planerade styrmedel. Bortsett från miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö har det inte gjorts någon ny bedömning av måluppfyllelsen jämfört med förra året.
För sju av de tolv miljökvalitetsmål som inte bedöms kunna uppnås går det inte att bedöma om utvecklingstrenden är positiv eller negativ. Utvecklingstrenden för miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning bedöms vara positiv. Utvecklingstrenderna för miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Ett rikt växt- och djurliv, Levande skogar och Storslagen fjällmiljö bedöms vara negativ.12
12 Se prop. 2024/25:1 Utgiftsområde 20, s. 13 och 14.
467
4 Miljöprövning i ett historiskt perspektiv
4.1 Kapitlets innehåll
I detta kapitel redovisar vi på en övergripande nivå hur miljöprövning har hanterats och reglerats historiskt i Sverige. Termen miljöprövning används i detta sammanhang som benämning på en administrativ prövning av omgivningspåverkan från verksamheter och åtgärder. Syftet med redovisningen är att visa hur lagstiftningen kring miljöprövning har utvecklats över tid. Redovisningen innehåller en översiktlig beskrivning av äldre regelverk. All tidigare reglering är inte redovisad, utan ett urval har gjorts dels för att skapa överblick, dels utifrån ett fokus på de bestämmelser som är mest relevanta i förhållande till vårt uppdrag.
Vid beskrivningen av äldre bestämmelser har vissa äldre termer ersatts med modernare för en ökad förståelse vid jämförelse med senare reglering.
4.2 Sammanfattning
Frågor med koppling till miljöprövning har historiskt förekommit inom ramen för olika regelverk, men det var först när miljöskyddslagen (1969:387) trädde i kraft den 1 juli 1969 som Sverige fick en sammanhållen lagstiftning till skydd mot vattenföroreningar, luftföroreningar, buller, strålning och andra typer av störningar. Genom miljöskyddslagen inrättades också en ny central prövningsmyndighet, Koncessionsnämnden för miljöskydd, med uppgift att förpröva verksamheter som medförde nyssnämnda störningar, s.k. immissioner. De verksamheter som omfattades av miljöskyddslagen fick
Miljöprövning i ett historiskt perspektiv SOU 2024:98
468
benämningen ”miljöfarlig verksamhet”, dvs. i första hand industrier och avloppsutsläpp från tätorter.
En medvetenhet hade dock funnits länge om att miljöstörningar var samhällsproblem som ökade i takt med samhällets utveckling och det fanns också spridda regleringar om detta i olika författningar. Regleringarna hade under århundraden vuxit fram efter två principiellt skilda linjer – en civilrättslig och en offentligrättslig.
Utefter den civilrättsliga linjen var det, med en förenklad beskrivning, fastighetsägarens rätt i förhållande till omgivande fastigheters ägare som präglade rättsutvecklingen alltsedan medeltiden och långt in på 1900-talet. Genom domstolspraxis i tvister om störningar grannar emellan utvecklades en oskriven reglering som inte förrän på 1970-talet kom till uttryck i de s.k. grannelagsreglerna i 3 kap. jordabalken. På den civilrättsliga linjen hade dessförinnan kommit viss reglering om möjlighet att få till stånd förprövning av verksamhet som kunde komma att inverka på annans fastighet. Tanken med denna reglering var närmast att skapa en trygghet för verksamhetsutövaren så att tvister med t.ex. grannar om störningar från verksamheten förebyggdes.
En mera offentligrättsligt präglad grundtanke om behov av en generell förhandsprövning med hänsyn till det allmänna hälsoskyddet började växa fram först under senare delen av 1800-talet och i början av 1900-talet som en effekt av industrialisering och växande tätorter. Det behövdes helt enkelt någon form av prövning för att bedöma möjligheterna från allmänna utgångspunkter att tillåta och kontrollera olika omgivningspåverkande företeelser.
I 1880 års vattenrättsförordning respektive 1874 års hälsovårdsstadga framträder den civilrättsliga grundtanken i den förstnämnda författningen och den offentligrättsliga grundtanken i den andra.
Nedan redovisas i viss tidsmässig kronologi rättsutvecklingen beträffande det som kan benämnas miljöprövning.
SOU 2024:98 Miljöprövning i ett historiskt perspektiv
469
4.3 1800-talet
1
Den äldsta miljötillståndsregleringen från början av 1800-talet avsåg förprövning av vattenverk och uppdämning av vatten.
Några år senare infördes regler om förprövning inför anläggande av fabriker, manufakturverk, stamp- och valsverk, husbehovssåg och husbehovskvarnar.
Först i mitten av 1800-talet infördes regler med krav på förprövning även när vatten utnyttjades så att det uppkom skada men på annat sätt än genom uppdämning.
Under slutet av 1800-talet infördes krav på att vattendrag inte fick bebyggas så att det genom uppdämning eller på annat sätt uppkom men för ägare av jord, vattenverk eller annan egendom. En undantagsregel infördes dock för industrin, för det fall uppdämningsskadan på jord var ringa i förhållande till företagets nytta. Syftet med denna regel var att den industriella utvecklingen inte skulle hämmas. Att ändra eller uppföra ny damm krävde enligt förordningen (1880 års vattenrättsförordning) tillstånd av domstol. I dessa mål förordnades någon föra talan för det allmännas intressen i tillståndsmål vid domstolen. Rättegången skulle kungöras i kyrkan i den församling där berört vattendrag drog fram samt i församlingar som angränsade till vattendraget.
På hälsovårdsområdet tillkom främst bestämmelser av tillsynskaraktär inriktade på bekämpandet av farsoter, men i viss mån även föreskrifter rörande omgivningshygienen, särskilt i städer och andra tätorter.
4.4 1900-talet
I början av 1900-talet började tankar om ett förprövningssystem i form av koncession framskymta allt tydligare i olika utredningsförslag. I och med införandet av 1918 års vattenlag infördes systemet med tillståndsprövning av vattenfrågor vid vattendomstol. Vattendomstolarna bestod av en vattenrättsdomare, en teknisk ledamot och två nämndemän. Som andra instans fanns Vattenöverdomstolen (vid Svea hovrätt) och som tredje instans Högsta domstolen. Syftet
1 Se Robert Nordh, Talerätt i miljömål, Iustus förlag, 1999 och Henrik Svensson, Tillståndsprövningen i Sverige, 2003.
Miljöprövning i ett historiskt perspektiv SOU 2024:98
470
med inrättandet av vattendomstolarna var inledningsvis i första hand att underlätta vattenkraftsutbyggnaden.
År 1932 etablerade staten den så kallade Undersöknings- och försöksanstalten för god vattenmiljö i sjöar och vattendrag. Något år därefter kopplades även en tillsynsverksamhet till anstalten.
År 1942 trädde nya regler i vattenlagen i kraft. Dessa innebar en viktig förändring vad gällde klargörandet av möjligheterna att få tillstånd av myndigheter för utsläpp i vatten. Villkoren skulle ta hänsyn till både de skador som utsläppen hade på miljön och andra intressen samt till kostnaderna för skyddsåtgärder (att jämföra med rimlighetskravet i dagens miljöbalk). Ansvarig tillsynsmyndighet var Fisketillsynsmyndigheten. Fisketillsynsmyndigheten var ålagd att granska anmälningar om nya industriella verksamheter som förde med sig vattenföroreningar, inspektera dessa, samt följa den teknologiska utvecklingen kopplad till möjligheterna att reducera sådan förorening.
Under tidigt 1900-tal lades även förslag till bl.a. ett koncessionssystem för prövning av utsläpp till luft, men de successivt återkommande försöken att åstadkomma åtgärder mot luftföroreningar ledde ingen vart förrän på 1960-talet.2 År 1963 bildades den statliga Luftvårdsnämnden och år 1966 bildades Institutet för vatten och luftvårdsforskning (IVL). Ett år senare bildades Naturvårdsverket och 1969 beslutades miljöskyddslagen. Lagen var i stort en kodifiering av tidigare oreglerad immissionsrätt. Tillståndsprövningen sköttes till en början främst av den nyinrättade Koncessionsnämnden för miljöskydd. Koncessionsnämnden för miljöskydd fastställde de miljökrav som skulle gälla för att en viss mer omfattande miljöfarlig verksamhet skulle få bedrivas. Vid avgörandet av varje ärende bestod nämnden av en jurist (hovrättsråd med erfarenhet av vattenmål), en ledamot med erfarenheter av industriell verksamhet och en med erfarenhet av kommunal verksamhet samt en ledamot med sakkunskap inom naturvetenskap eller tekniska frågor. Nämnden arbetade under lång tid med fyra och sedan fem sådana sammansättningar vilka inom myndigheten benämndes avdelningar. Ordförande på varje avdelning var ett hovrättsråd med erfarenhet som vattendomare. Koncessionsnämndens förhandlingar, när ärenden inte avgjordes efter föredragning, var öppna för allmänheten, som också hade möjlighet att framföra sina synpunkter. Nämnden arbe-
2 Se SOU 1993:27 s. 175–179.
SOU 2024:98 Miljöprövning i ett historiskt perspektiv
471
tade i domstolsliknande former och hade ett arbetssätt som mycket liknade vattendomstolarnas.
Från 1981 anförtroddes även länsstyrelserna att sköta viss tillståndsprövning. Länsstyrelsens del i prövningen blev dock sedan allt större bl.a. genom förändringar i prövningssystemet 1989 och 1994. År 1989 skedde en översyn av förprövningssystemet och då ersattes tillståndsplikten för ett stort antal verksamheter med anmälningsplikt. Samtidigt tog länsstyrelserna över en del av Koncessionsnämndens tillståndsprövning.
År 1983 ersatte en ny vattenlag den äldre vattenlagen från 1918. I betänkandet som låg till grund för den nya vattenlagen föreslogs en omläggning av den sammanhållna prövningen vid vattendomstolar.3 Förslaget innebar att tillståndsfrågorna skulle prövas i administrativ ordning av regeringen, Koncessionsnämnden för miljöskydd och länsstyrelserna. Storleken på företaget, vars verksamhet tillståndsprövades, skulle avgöra vilken myndighet som skulle sköta tillståndsprövningen i det enskilda fallet. Regeringen beslöt dock att behålla det gamla systemet för tillståndsprövning av vattenfrågor, dvs. vattendomstolarna skulle även i fortsättningen pröva samtliga frågor om tillåtlighet, tillstånd, ersättningar och andra villkor, med undantag för de tillåtlighetsfrågor som skulle prövas av regeringen. Argumenten för att behålla det gamla prövningssystemet var bl.a. att det var mer effektivt och gick snabbare om man hade en mer sammanhållen prövning.
I slutet av 1980-talet kom miljöskyddsförordningen i vilken verksamheter delades in i A-, B- och C-verksamheter, där A- och B-verksamheter var tillståndspliktiga och C-verksamheter var anmälningspliktiga. Koncessionsnämnden och länsstyrelsen fick i uppgift att tillståndspröva de ärenden enligt miljöskyddslagen som inte prövades av regeringen.4 När Koncessionsnämnden handlade ärendet skulle Naturvårdsverket, länsstyrelsen och kommunala nämnden få möjlighet att yttra sig. Om det i stället var länsstyrelsen som handlade ärendet skulle den kommunala nämnden få denna möjlighet. Koncessionsnämndens ledamöter utsågs av regeringen medan länsstyrelsens utsågs av landstinget. Reglerna för hur man skulle pröva tillstånd var desamma för både Koncessionsnämnden och länsstyrelserna.
3 Se prop. 1997/98:45 s. 454. 4 Se prop. 1997/98:45 s. 451.
Miljöprövning i ett historiskt perspektiv SOU 2024:98
472
År 1991 beslutade riksdagen att alla miljölagar skulle samlas i en miljöbalk. Efter förslag från Miljöbalkskommittén 1996 och beslut av riksdagen trädde miljöbalken i kraft 1999. Det avgörande syftet med införandet av miljöbalken var att den tidigare splittrade lagstiftningen på miljöområdet skulle samlas i en lag. Avsikten var att både de materiella och processuella reglerna skulle integreras i så stor utsträckning som möjligt. För att möjliggöra denna integration var det nödvändigt att även göra en förändring av prövningssystemet. Enligt regeringens proposition borde följande krav ställas på prövningssystemet.5
1. Europakonventionens krav på domstolsprövning ska uppfyllas.
2. Användningen av rättsprövningsinstitutet ska begränsas.
3. Regeringen ska avlastas när det gäller prövningen av överklaganden i mer traditionella förvaltningsärenden.
4. Förfarandet ska vara rättssäkert.
5. Instansordningen ska vara så enkel som möjligt.
6. Prövningssystemet ska vara effektivt.
7. Prövningssystemet ska inte medföra stora kostnadsökningar.
I samband med att miljöbalken trädde i kraft ersattes Koncessionsnämnden för miljöskydd och vattendomstolarna med miljödomstolar. Miljödomstolarna prövade mål om bl.a. miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet, ersättning för miljöskador, frågor om solidariskt ansvar när fler vållat miljöskador och inlösen av egendom. Miljödomstolarna prövade även – efter överklagande – länsstyrelses och annan myndighets beslut som meddelats med stöd av miljöbalken. En miljödomstols dom eller beslut överklagades till Miljööverdomstolen, som var en avdelning inom Svea hovrätt.
I samband med att miljöbalken trädde i kraft inrättades även miljöprövningsdelegationer som särskilda beslutsorgan för länsstyrelsernas tillståndsprövning. Avsikten med inrättandet var att ge länsstyrelserna möjlighet att effektivisera sin prövning, att skilja prövningen från länsstyrelsens övriga roller och att ge den fastare former för att säkerställa att tillståndsprövningen vid samtliga länsstyrelser uppfyllde höga krav på rättssäkerhet. En del i detta var
5 Se prop. 1997/98:45 del 3 s. 484.
SOU 2024:98 Miljöprövning i ett historiskt perspektiv
473
också införandet av flera processuella regler som även gällde för prövningsförfarandet i domstol. Genom att reglera formerna för beslutsfattandet och lägga vikt vid den juridiska hanteringen skulle en viktig källa till osäkerhet kunna elimineras. Reglerna syftade också till att garantera att inte något tillståndsärende skulle handläggas och avgöras utan medverkan av en tillräckligt erfaren jurist.6
Med Sveriges inträde i Europeiska unionen 1995 följde ett stort antal nya bestämmelser på miljöområdet. Vid tillkomsten av miljöbalken var t.ex. föregångare till MKB-direktivet7 en central rättsakt vid utformningen av de svenska reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar. Likaså fick direktiv om utsläpp till vatten8 samt om skydd av grundvatten9 betydelse. Även föregångaren till industriutsläppsdirektivet, det s.k. IPPC-direktivet10, fick tydligt genomslag i miljöbalkens regelsystem om miljöprövning. Det integrerade synsätt för miljöhantering som introducerades inom EU med IPPC-direktivet innebar ett avsteg från det tidigare dominerande sektoriella synsättet där man behandlade varje sektor för sig. Det nya var att alla miljöaspekter skulle prövas i ett sammanhang i stället för att de olika miljöområdena luft, vatten och mark skulle behandlas vart och ett för sig. Målet var att uppnå en hög skyddsnivå för miljön som helhet och motverka att föroreningar förs över från en del av miljön till en annan. Det integrerade synsättet var för svensk del inte någon nyhet eftersom det ansågs vara infört redan genom miljöskyddslagen 1969.11 Genom IPPC-direktivet slogs även vissa grundläggande principer fast. En av dessa var principen om bästa tillgängliga teknik.
Även EG-direktiv med miljökvalitetsnormer för luft och vatten och till skydd för olika arter och områden infördes. Läs mer om tillämplig EU-rätt i kap. 5.
6 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 470–473. 7 Se rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt. 8 Se rådets direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö. 9 Se rådets direktiv av den 17 december 1979 om skydd för grundvatten mot förorening genom vissa farliga ämne. 10 Se rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet). 11 Se prop. 2012/13:35.
Miljöprövning i ett historiskt perspektiv SOU 2024:98
474
4.5 Tidigt 2000-tal
De ändringar som har gjorts av miljöbalken under 2000-talet har i stor utsträckning varit en följd av nya och reviderade EU-förordningar och EU-direktiv, men också till följd av annan internationell rätt. År 2004 trädde exempelvis nya bestämmelser om miljöbedömningar av planer och program i kraft i 6 kap. miljöbalken som en följd av SMB-direktivet och protokollet till Esbokonventionen om strategiska miljöbedömningar. Även bestämmelserna om avfall har uppdaterats sedan avfallsdirektivet beslutades 2008.
Även vissa organisatoriska förändringar har genomförts. Efter förslag i propositionen Mark- och miljödomstolar
12
beslutade riks-
dagen 2011 att miljödomstolarna och de tidigare fastighetsdomstolarna skulle läggas samma till fem nya mark- och miljödomstolar. Samtidigt föreslogs att Miljööverdomstolen skulle byta namn till Mark- och miljööverdomstolen.
En annan organisatorisk förändring var att prövningen koncentrerades till 12 länsstyrelser i juni 2012. En prövning hos färre miljöprövningsdelegationer bedömdes ge bättre förutsättningar för en enhetlig rättstillämpning. Det bedömdes också finnas anledning att överväga ett ytterligare tydliggörande av miljöprövningsdelegationernas och länsstyrelsernas olika roller vid prövningen och beredningen av tillståndsärenden. Detta mynnade ut i den särskilda förordningen om miljöprövningsdelegationer som ersatte de tidigare bestämmelserna i länsstyrelseinstruktionen om delegationens uppgifter, sammansättning m.m.13
Utöver frågor om genomförande av internationell rätt har flera utredningar under det senaste decenniet sett över behovet av ändringar både avseende miljöbalkens bestämmelser om tillståndsprövning och organisationen för tillståndsprövningen. Läs mer om detta i avsnitt 2.4.2.
12 Se prop. 2009/10:215. 13 Se prop. 2009/10:215 s. 95–98.
475
5 Gällande rätt
5.1 Kapitlets innehåll
I det här kapitlet redogör vi på en övergripande nivå för dagens bestämmelser med koppling till miljöprövning. Redogörelsen avser både svensk rätt, EU-rätt och annan internationell rätt.
Inom den nationell rätten beskriver vi i första hand vilka bestämmelser i miljöbalken och tillhörande förordningar som tillämpas vid miljöprövning. Vi nämner också kort kopplingen till annan relevant lagstiftning.
Inom den internationella rätten beskriver vi på en övergripande nivå de rättsakter som är mest relevanta i förhållande till miljöprövning ur ett processuellt perspektiv. Sådana bestämmelser finns i Esbokonventionen1, Århuskonventionen2, EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial3, EU-förordningen om netto-
1 FN/ECE:s Esbokonvention från 1991 om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang. 2 FN/ECE:s konvention från 1998 om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till överprövning i miljöfrågor. 3 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1252 av den 11 april 2024 om inrättande av en ram för säkerställande av trygg och hållbar försörjning av kritiska råmaterial och om ändringar av förordningarna (EU) nr 168/2013, (EU) 2018/858, (EU) 2018/1724 och (EU) 2019/1020.
Gällande rätt SOU 2024:98
476
nollteknik4, MKB-direktivet5, Industriutsläppsdirektivet6, Sevesodirektivet7 och förnybartdirektivet8 inklusive Red III9.
Vi beskriver också kortfattat hur de nämnda direktiven är genomförda i svensk rätt.
En fördjupad beskrivning av gällande rätt finns i relevanta delar tillsammans med beskrivningen av identifierade utmaningar i kapitel 7–13.
5.2 Nationell rätt
5.2.1 Miljöbalken
Miljöbalken innehåller ett stort antal bestämmelser med koppling till miljöprövning. Med miljöprövning avser vi då de bestämmelser som reglerar krav på prövning av verksamheter och åtgärder inför att de ska få bedrivas eller vidtas. Sådana bestämmelser finns i den inledande portalparagrafen i 1 kap. 1 § miljöbalken som syftar till att främja en hållbar utveckling, de inledande allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken och de grundläggande hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken. Vid miljöprövningen ska också bestämmelserna om miljökvalitetsnormer i 5 kap., miljöbedömningar i 6 kap. och skydd av områden och arter i 7 respektive 8 kap. miljöbalken tillämpas. Kraven på tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarliga verksamheter framgår av 9 kap. Motsvarande krav för vattenverksamheter framgår av 11 kap. miljöbalken. Om frågor om avfallshantering ingår i prövningen ska också 15 kap. miljöbalken tillämpas. Slutligen finns processuella bestämmelser för
4 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1735 av den 13 juni 2024 om inrättande av en åtgärdsram för att stärka Europas ekosystem för tillverkning av nettonollteknik och om ändring av förordning (EU) 2018/1724. 5 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/52/EU. 6 Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar). 7 Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/18/EU av den 4 juli 2012 om åtgärder för att förebygga och begränsa faran för allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår och om ändring och senare upphävande av rådets direktiv 96/82/EG. 8 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av den 11 december 2018 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor. 9 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2023/2413 av den 18 oktober 2023 om ändring av direktiv (EU) 2018/2001, förordning (EU) 2018/1999 och direktiv 98/70/EG vad gäller främjande av energi från förnybara energikällor, och om upphävande av rådets direktiv (EU) 2015/652.
SOU 2024:98 Gällande rätt
477
prövningen i kap. 16–25 miljöbalken. Dessa bestämmelser ser olika ut beroende på om miljöprövningen sker på kommunal nivå, vid länsstyrelse eller i domstol. För prövning av verksamheter och åtgärder vid mark- och miljödomstol som första instans finns specialregler för förfarandet i 22 kap. miljöbalken.
Nedan beskriver vi ett antal av dessa bestämmelser närmare. Vi beskriver också kort miljöbalkens bestämmelser om avgifter för prövningen och bestämmelserna om tillsyn enligt miljöbalken.
De allmänna hänsynsreglerna
I 2 kap. miljöbalken finns balkens centrala bestämmelser om hänsyn till människors hälsa och miljön. Bestämmelserna är, som huvudregel, tillämpliga på alla verksamheter och åtgärder som prövas enligt miljöbalken, men också vid prövning exempelvis enligt väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Det förutsätts således inte att en verksamhet är miljöfarlig för att bestämmelserna ska bli tillämpliga.10 Hänsynsreglerna kan exempelvis läggas till grund för föreläggande och förbud enligt tillsynsbestämmelserna i 26 kap. miljöbalken (se 26 kap. 9 § MB).
Hänsynsreglerna omfattar exempelvis ett kunskapskrav (2 kap. 2 § MB), en försiktighetsprincip (2 kap. 3 § MB), en produktvalsprincip (2 kap. 4 § MB), en hushållnings- och kretsloppsprincip (2 kap. 5 § MB), val av plats (2 kap. 6 § MB) och en rimlighetsavvägning (2 kap. 7 § MB).
Hänsynsreglerna utgör också allmänna handlingsnormer för alla och envar. De slår fast vissa riktlinjer för hur hälso- och miljörisker ska motverkas, varvid en avvägning ska ske mot andra allmänna och enskilda intressen. Denna avvägning kommer särskilt till uttryck i skälighetsregeln i 2 kap. 7 § miljöbalken, som innebär att ekonomiskt orimliga krav inte får ställas. I förarbetena påpekas att kraven inte får medföra orimlig olägenhet och orimligt intrång i den personliga valfriheten. Vidare framhålls att även andra typer av avvägningar kan göras, t.ex. mellan å ena sidan kortsiktigt effektiva åtgärder för att förebygga olyckor, å andra sidan mera långsiktiga konsekvenser för den yttre miljön.11
10 Se Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 juni 2023, JUNO) kommentaren till 2 kap. 11 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 207 och del 2 s. 252.
Gällande rätt SOU 2024:98
478
I 2 kap. 9 § finns en stoppregel. Med stöd av bestämmelsen kan både ny verksamhet förhindras och pågående verksamhet förbjudas.12 Även tillståndsgiven verksamhet kan förbjudas (jfr 24 kap. 3 § MB). Det finns ingen ersättningsregel knuten till förbud enligt denna paragraf. Regeringen har bedömt att den möjlighet som stoppregeln ger att hindra olägenhet av den grad som avses måste vara ett sådant angeläget allmänt intresse som kan motivera inskränkningar i rätten att använda mark eller byggnad utan att den skadelidande kan kräva ersättning.13 Regeringen kan i undantagsfall medge dispens från förbudet.
De utmaningar vi har identifierat i relation till hänsynsbestämmelserna framgår av avsnitten 7.5.4 och 10.3.
Bestämmelser om miljöbedömningar
I 6 kap. miljöbalken finns bestämmelser om miljöbedömningar. Kapitlet är indelat i två delar där den första delen innehåller bestämmelser om identifiering, beskrivning och bedömning av miljöeffekter vid planering av och beslut om planer och program, s.k. strategiska miljöbedömningar (3–19 §§). Dessa bestämmelser är en följd av kraven i SMB-direktivet14. Den andra delen innehåller bestämmelser om identifiering, beskrivning och bedömning av miljöeffekter för verksamheter och åtgärder, s.k. specifika miljöbedömningar (21–45 §§). Dessa bestämmelser är en följd av kraven i MKB-direktivet (se beskrivning i avsnitt 5.3.5). I båda situationerna finns bestämmelser om hur samråd ska gå till vid gränsöverskridande miljöpåverkan (13, 14, 33 och 34 §§). Dessa bestämmelser är också en följd av kraven i Esbokonventionen (se beskrivning i avsnitt 5.3.1).
I 6 kap. miljöbalken finns också bestämmelser om samordning med andra miljöbedömningar (46 §) och särskilda bestämmelser om en s.k. liten miljökonsekvensbeskrivning (47 §). Bestämmelserna i kapitlet kompletteras av bestämmelser i miljöbedömningsförordningen (2017:966).
12 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 237 och del 2 s. 26. 13 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 239. 14 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan.
SOU 2024:98 Gällande rätt
479
De utmaningar vi har identifierat i relation till miljöbedömningsbestämmelserna framgår av kapitel 9.
Bestämmelser om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
I 9 kap. miljöbalken finns bestämmelser om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Kapitlet inleds med några legaldefinitioner. Av 9 kap. 1 § miljöbalken framgår vad som avses med uttrycket ”miljöfarlig verksamhet”, dvs. bl.a. utsläpp i mark- och vattenområden och användning av mark och anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet dels för människors hälsa eller miljön genom annat än utsläpp, dels för omgivningen genom buller, skakningar, ljus eller strålning.
Vidare framgår av 9 kap. 3 § miljöbalken att med uttrycket ”olägenhet för människors hälsa” avses störning som enligt medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt och som inte är ringa eller helt tillfällig.
Legaldefinitionerna följs av allmänna respektive särskilda bestämmelser om miljöfarlig verksamhet. De allmänna bestämmelserna ger regeringen behörighet att meddela föreskrifter eller förbud. För det första får regeringen, om det finns särskilda skäl med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön, för en viss del av landet meddela föreskrifter eller beslut om förbud mot att släppa ut avloppsvatten, fasta ämnen eller gas från mark, byggnader eller anläggningar samt lägga upp fasta ämnen (9 kap. 4 § MB). För det andra får regeringen, om det framstår som mer ändamålsenligt än beslut i enskilda fall och om det behövs för att skydda människors hälsa eller miljön, meddela föreskrifter om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått (9 kap. 5 § MB). Sådana föreskrifter får också meddelas för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden. Om det finns särskilda skäl, får regeringen bemyndiga en myndighet att meddela sådana föreskrifter. Slutligen får regeringen meddela föreskrifter om sådana försiktighetsmått som går utöver vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller andra internationella åtaganden. Sådana föreskrifter får regeringen inte bemyndiga en myndighet att meddela.
Av bestämmelserna i 9 kap. miljöbalken tillsammans med bestämmelser i miljöprövningsförordningen och bestämmelser i 5 §
Gällande rätt SOU 2024:98
480
förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd framgår också kraven på tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarliga verksamheter (9 kap. 6–6 d och 7 §§ MB). Om en verksamhet eller åtgärd som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i miljöbalken kan komma att väsentligt ändra naturmiljön ska en anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken göras hos ansvarig tillsynsmyndighet (länsstyrelsen, Skogsstyrelsen eller Försvarsinspektören). En fördjupad beskrivning av tillstånds- och anmälningsplikten finns i avsnitt 7.2.
I 9 kap.6 e–6 k och 7 a §§miljöbalken regleras också vissa förutsättningar för tillstånd.
Av bestämmelserna i 9 kap. miljöbalken tillsammans med bestämmelser i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd framgår slutligen vilken myndighet som prövar tillstånd till miljöfarlig verksamhet (9 kap. 8 § MB). Se mer om detta i kapitel 11.
Utöver bestämmelser om miljöfarlig verksamhet innehåller 9 kap. miljöbalken också särskilda bestämmelser om hälsoskydd (9 kap. 9–15 §§ MB).
De utmaningar vi har identifierat i relation till uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” och kraven på tillstånd och anmälan av miljöfarlig verksamhet framgår av avsnitten 7.4.2 och 7.4.3.
Bestämmelser om vattenverksamhet
För vattenverksamheter gäller miljöbalkens generella bestämmelser. I 11 kap. miljöbalken finns därutöver vissa särbestämmelser om vattenverksamhet och vattenanläggningar. Sådana särbestämmelser finns också på vissa andra håll i miljöbalken, exempelvis i 16 kap.10 och 11 §§, 22 kap.1, 5, 7, 19, 22 och 25 §§, 23 kap. 3 §, 24 kap.1, 3–5, 9, 11, 13 och 14 §§, 25 kap.2–5, 7, 8, 10 och 11 §§, 26 kap.9, 10 och 19 a §§, 27 kap. 8 §, 28 kap.9–13 §§ och 31 kap.16–30 §§miljöbalken. Bestämmelser om vattenverksamhet och vattenanläggningar finns dessutom i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
I 11 kap. miljöbalken finns inledningsvis några legaldefinitioner. Av 11 kap. 3 § miljöbalken framgår exempelvis vad som avses med termen vattenverksamhet. Kapitlet innehåller också bl.a. bestämmelser om hur vattenverksamheter ska utföras (11 kap. 7 och 8 §§ MB),
SOU 2024:98 Gällande rätt
481
om tillstånds- och anmälningsplikt (11 kap. 9, 9 a, 10, 11–13, 15, 16 och 19 §§ MB), om behörig prövningsmyndighet (11 kap. 9 b §), om behörighet för regeringen att meddela föreskrifter om förbud och skyddsåtgärder (11 kap. 9 c och 14 §§ MB), om underhåll av vattenanläggningar (11 kap. 17 och 18 §§ MB) och om förutsättningarna för tillstånd för vissa vattenverksamheter som också prövats i annan ordning än enligt miljöbalken (11 kap. 23 § MB).
Huvudprincipen är att det krävs tillstånd för att bedriva vattenverksamhet. Tillståndsplikten omfattar även driften av vattenverksamheten. Detta medför att tillsynsmyndigheten kan förelägga en verksamhetsutövare att söka tillstånd för en vattenverksamhet som inte tidigare tillståndsprövats, t.ex. för att den påbörjades före miljöbalkens införande och då inte bedömdes vara tillståndspliktig eller ansågs tillåten att bedriva enligt äldre bestämmelser.15 Vid prövningen av en vattenverksamhet beaktas och regleras samtliga relevanta miljömässiga konsekvenser av verksamheten, dvs. även t.ex. buller, vibrationer och utsläpp till luft.16
Av 11 kap. 27 § miljöbalken framgår att den som bedriver en tillståndspliktig vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel ska se till att verksamheten har moderna miljövillkor. Med detta avses att tillståndets villkor eller bestämmelser till skydd för människors hälsa och miljön har bestämts enligt denna balk genom en dom eller i ett beslut som inte är äldre än fyrtio år. Om det i tillståndet för verksamheten har bestämts en annan tid för översyn av miljövillkoren, ska dock den tiden gälla. Trots kravet på moderna miljövillkor får en vattenverksamhet under vissa förutsättningar bedrivas till dess en prövning är klar. För omprövningen finns det en nationell plan som är beslutad av regeringen.
De utmaningar vi har identifierat i relation till krav på tillstånd eller anmälan för vattenverksamheter framgår av avsnitt 7.2.5.
Allmänna bestämmelser om prövningen
I 16 kap. miljöbalken finns allmänna bestämmelser om miljöprövningen. Bestämmelserna avser vilka myndigheter som är prövningsmyndigheter avseende mål och ärenden enligt balken eller enligt
15 Se exempelvis MÖD 2012:26 och MÖD:s domar den 19 november 2014 i mål nr M 7192-14 och den 25 november 2014 i mål nr M 6637-14. 16 Se exempelvis NJA 2008 s. 748, MÖD 2007:50 och MÖD 2010:9.
Gällande rätt SOU 2024:98
482
föreskrifter som har meddelats med stöd av balken (16 kap. 1 § MB). Mer specifika bestämmelser om vilka mål och ärenden som prövas av respektive prövningsmyndighet finns i 17 kap. (om regeringen tillåtlighetsprövning), 18 kap (regeringens prövning av överklagade avgöranden), 19 kap (förvaltningsmyndigheternas och kommunernas prövning), 21 kap. (mark- och miljödomstolarnas prövning), 22 kap. (förfarandet vid mark- och miljödomstolar i ansökningsmål) och 23 kap. (rättegången i Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen) miljöbalken samt i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar.
I 16 kap. miljöbalken finns också bestämmelser om tillstånd, godkännande och dispens (16 kap. 2–11 §§ MB). Av dessa framgår bl.a. att tillstånd får ges för begränsad tid, får förenas med villkor respektive får begränsas till att enbart avse ändringen (s.k. ändringstillstånd). I vissa delar är bestämmelserna olika beroende på om fråga är om en miljöfarlig verksamhet eller en vattenverksamhet. Av bestämmelserna framgår också bl.a. att tillstånd, godkännande eller dispens för sin giltighet får göras beroende av att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för det avhjälpande av en miljöskada och de andra återställningsåtgärder som kan komma att behövas med anledning av verksamheten samt att tillstånd till en anläggning för vindkraft endast får ges om den kommun där anläggningen avses att uppföras har tillstyrkt det. Tillstånd, godkännande eller dispens kan vägras den som inte har fullgjort sina skyldigheter enligt tidigare tillstånd, godkännande eller dispens. Detsamma gäller när någon tidigare har underlåtit att ansöka om nödvändigt tillstånd, godkännande eller dispens. Har sådan underlåtelse förekommit kan tillstånd, godkännande eller dispens vägras också om sökanden eller någon som på grund av ägar- eller ansvarsförhållanden har väsentlig anknytning till sökandens verksamhet, har eller har haft sådan anknytning till den verksamhet där underlåtelsen har förekommit.
I 16 kap. miljöbalken finns slutligen bestämmelser om rätten att överklaga domar eller beslut i mål och ärenden enligt miljöbalken (16 kap. 12–14 §§ MB).
I 24 och 25 kap. miljöbalken finns bestämmelser om tillstånds giltighet, omprövning m.m. respektive rättegångskostnader och liknande kostnader.
SOU 2024:98 Gällande rätt
483
En närmare redogörelse av gällande rätt för prövningen och de utmaningar vi har identifierat avseende dessa finns för en tillståndsansökan i avsnitt 10.2, för hanteringen av en anmälan i avsnitt 10.5 och för organisationen för prövning i första instans i kapitel 11.
Bestämmelser om tillsyn
I 26 kap. miljöbalken finns allmänna bestämmelser om miljötillsynen och miljötillsynsvägledningen. Bestämmelser om tillsyn i särskilda hänseenden finns dessutom i förordningen om hushållning med mark och vatten, förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor och förordningen (1999:382) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. samt i förordningen (2002:1086) om utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön.
I bestämmelserna i 26 kap. miljöbalken definieras bl.a. vad som avses med termerna tillsyn respektive tillsynsvägledning (26 kap. 1 och 1 a §§ MB). Kapitlet innehåller också bestämmelser om att tillsynsmyndigheten skyndsamt ska anmäla överträdelser av bestämmelser i balken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av balken till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten, om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts (26 kap. 2 § MB). Enligt samma paragraf har tillsynsmyndigheten också möjlighet att ansöka om prövning eller ta upp frågan om att ändra eller upphäva villkor om tillsynsmyndigheten finner att villkoren i ett tillstånd till en miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet inte är tillräckliga och förutsättningar enligt 24 kap. miljöbalken finns för detta.
Tillsynen utövas av Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, försvarsinspektören för hälsa och miljö, länsstyrelsen, andra statliga myndigheter och kommunerna enligt föreskrifter i miljötillsynsförordningen.
Tillsynsvägledning utövas av centrala statliga myndigheter och länsstyrelser enligt föreskrifter i miljötillsynsförordningen.
En tillsynsmyndighet får i det enskilda fallet besluta om de förelägganden och förbud som behövs för att miljöbalken samt före-
Gällande rätt SOU 2024:98
484
skrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken ska följas. Mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet får dock inte tillgripas (26 kap. 9 § MB).
Kapitlet innehåller också bestämmelser om bl.a. möjligheten att förena beslut om förelägganden eller förbud med vite, verkställighet och rättelse på den felandes bekostnad, kontroll och rapportering av den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd, tillsynsmyndighetens rätt till upplysningar och undersökningar av verksamhetsutövaren, möjligheten att utse naturvårdsvakter för att utföra viss tillsyn, omedelbar verkställighet av tillsynsbeslut, tystnadsplikt och kontroll enligt EU-förordningar.
De utmaningar vi har identifierat i relation till tillsynen beskrivs i kapitel 12.
Avgifter
I 27 kap. miljöbalken och i förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken finns bestämmelser om avgifter för i första hand myndigheters verksamhet som en följd av prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Bestämmelser om skyldighet att ersätta en myndighets kostnader finns också i 10 kap., 25 kap. och 26 kap.miljöbalken.
Därutöver finns bestämmelser om rätt att ta ut avgift i form av renhållnings-, bygde- eller fiskeavgift.
De utmaningar vi har identifierat i relation till avgiftssystemet framgår av avsnitt 13.4.1.
5.2.2 Förhållandet mellan miljöbalken och andra lagar
Tillämpningsområdet för bestämmelserna i miljöbalken är mycket vidsträckt. Som huvudregel är bestämmelserna tillämpliga parallellt med dem i andra lagar, om inte annat anges.17 Avsikten är att de materiella krav som ställs i miljöbalken ska utgöra en miniminivå.18
Ibland är också särskilt föreskrivet i andra lagar att bestämmelserna i miljöbalken ska tillämpas, se exempelvis hänvisningarna till 6 kap. miljöbalken i plan- och bygglagen, minerallagen och väg-
17 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 204 och 205 samt prop. 1997/98:90 s. 144. 18 Se prop. 1997/98:90 s. 148 och 149.
SOU 2024:98 Gällande rätt
485
lagen. Mer om förhållandet mellan 6 kap. miljöbalken och andra lagar finns i avsnitten 9.9.3 och 14.8.13.
5.3 Internationell rätt
5.3.1 Esbokonventionen
Esbokonventionen är en FN/UNECE-konvention om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang. Konventionen trädde i kraft 1997. Konventionens protokoll om strategiska miljöbedömningar (SEA) trädde i kraft 2010. Sverige har ratificerat konventionen och protokollet.19
Syftet med konventionens bestämmelser är att säkerställa att dess parter bedömer vissa verksamheters miljöpåverkan i ett tidigt skede av planeringen samt att de underrättar och samråder med varandra om de verksamheter som förtecknas i konventionen och som sannolikt kommer att få betydande negativa gränsöverskridande effekter.
Konventionen grundas på princip 19 i Riodeklarationen20 och gäller i första hand för de verksamheter som förtecknas i bilaga I till konventionen (t.ex. oljeraffinaderier, flygplatser, värmekraftverk och vattenkraftverk samt vindkraftverk, vägar, järnvägar och rörledningar med stor diameter för transport av olja, gas eller kemikalier). I vissa fall bör samråd även ske för andra verksamheter om de kan antas förorsaka en betydande skadlig gränsöverskridande påverkan (se artikel 2.5).
I enlighet med försiktighetsprincipen och andra förebyggande principer föreskrivs i deklarationen att negativa miljöeffekter ska förutses och åtgärdas tidigt under verksamhetens planering för att förebygga/begränsa och övervaka deras betydande negativa gränsöverskridande miljöpåverkan. I deklarationen föreskrivs också att den stat där verksamheten planeras (upphovspart) undersöker verksamhetens miljöpåverkan på andra stater (utsatta parter). Upphovsparten måste underrätta den utsatta parten om verksamhet som sannolikt kommer att ha en betydande negativ gränsöverskridande miljöpåverkan (artikel 3.1 och 3.2). Den utsatta parten måste bekräfta att den mottagit underrättelsen och ange om den önskar
19 Se prop. 1991/92:5. 20 Riodeklarationen om miljö och utveckling från 1992.
Gällande rätt SOU 2024:98
486
delta i bedömningsförfarandet (artikel 3.3 och 3.4). Upphovsparten ska utarbeta en miljökonsekvensbeskrivning och lämna in den för synpunkter till myndigheterna och allmänheten hos den utsatta parten/de utsatta parterna (artikel 4). De berörda parterna bör samråda med varandra, till exempel om alternativa åtgärder och riskreducerande åtgärder (artikel 5). Upphovsparten måste fatta beslut om den planerade verksamheten med beaktande av dokumentationen om miljöpåverkan, de synpunkter som inkommit och resultatet av samrådet (artikel 6.1). Det slutliga beslutet bör delges den utsatta parten med de skäl och överväganden som beslutet grundade sig på (artikel 6.2). De berörda parterna bör avgöra om och i vilken utsträckning en analys ska genomföras efter projektet (artikel 7).
Bestämmelserna i konventionen och protokollet är genomförda genom bestämmelser bl.a. i 6 kap. miljöbalken (13,14, 33 och 34 §§) och miljöbedömningsförordningen (5, 13, 21, 24 och 25 §§).
Naturvårdsverket är ansvarig myndighet för att genomföra gränsöverskridande samråd för svensk räkning (21 § MBF). Nu aktuella samrådsärenden framgår av Naturvårdsverkets webbplats.21
Under utredningsarbetets gång har synpunkter både på den svenska processen för gränsöverskridande samråd och det svenska genomförandet av Esbokonventionen framförts. Dessa utmaningar och en närmare beskrivning av vissa delar av konventionen finns i avsnitt 9.13.
5.3.2 Århuskonventionen
Århuskonventionen är en FN/UNECE-konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Konventionen trädde i kraft 2001. Sverige ratificerade konventionen 2005.22 I dag har konventionen 47 parter från Europa och Centralasien. Även EU har rati-
21 Se https://www.naturvardsverket.se/om-miljoarbetet/internationelltmiljoarbete/internationella-miljokonventioner/esbokonventionen--om-information-tillgrannlander/. 22 Se prop. 2004/05:65.
SOU 2024:98 Gällande rätt
487
ficerat konventionen.23 Konventionen grundas på princip 10 i Riodeklarationen.
Konventionen består av tre olika delar (pelare). Den första pelaren avser allmänhetens rätt till miljöinformation som finns hos myndigheter. Här finns bestämmelser om allmänhetens rätt att på begäran få tillgång till miljöinformation, om myndighetens hantering av en sådan begäran och om grunder för avslag. Här finns också bestämmelser om myndigheters skyldigheter att inneha och löpande sprida miljöinformation i elektronisk form - så att den är lättåtkomlig för allmänheten (artiklarna 4 och 5).
Den andra pelaren avser allmänhetens rätt att delta i beslutsprocesser. För att allmänheten ska få inflytande i beslutsprocesser finns vissa bestämmelser om allmänhetens rätt att delta i beslut som gäller tillstånd att bedriva vissa verksamheter. Allmänheten ges även rätt att få viss information och praktiska möjligheter att kunna påverka ett beslut. Allmänheten ska vidare genom lämpliga åtgärder ges medinflytande också när planer och program som har betydelse för miljön utformas och, i lämplig utsträckning, möjlighet att delta vid utformningen av författningar. Allmänheten utgörs av såväl fysiska som juridiska personer (artiklarna 6–8).
Den tredje pelaren avser allmänhetens rätt att få vissa frågor prövade av en självständig instans. Om den som inte har fått den information som han eller hon bett om, eller anser att frågan om att få information har blivit felaktigt hanterad, ska han eller hon ha rätt att få saken prövad av domstol eller annat oberoende organ. På liknande sätt ska beslut eller underlåtenhet rörande tillämpningen av bestämmelserna om rätten till delaktighet i beslutsfattande kunna prövas. Dessutom har allmänheten rätt att under vissa förutsättningar få tillgång till domstolsprövning eller prövning i administrativ ordning av myndigheters eller personers handlingar, eller underlåtenheter att handla i strid med nationell miljörätt (artikel 9).
Till Århuskonventionen finns ett protokoll med register över utsläpp och spridning av föroreningar (Kyiv Protocol on Pollutant Release and Transfer Registers, PRTR-protokollet). Detta trädde i kraft 2009. PRTR-protokollet syftar till att införa nationella publika
23 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG samt Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv 85/337/EEG och 96/61/EG.
Gällande rätt SOU 2024:98
488
register över utsläpp av föroreningar till luft, vatten och mark samt överföringar av föroreningar via avloppsvatten och överföringar av avfallsmängder. Målsättningen är att en förbättrad tillgång till miljöinformation ska underlätta för allmänheten att delta i beslutsprocesser som rör miljöfrågor och därigenom bidra till att förebygga och minska förorening av miljön. Sverige ratificerade protokollet 2008 och det svenska registret tillgängliggörs via Naturvårdsverkets webbsida ”Utsläpp i Siffror”. Även EU har ratificerat protokollet.
Århuskonventionen är genomförd i svensk rätt genom bestämmelser i bl.a. 2 kap. regeringsformen, 2 kap. tryckfrihetsförordningen, lagen (1994:1219) om den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, förvaltningslagen (2017:900), lagen (2005:181) om miljöinformation hos vissa enskilda organ, offentlighet- och sekretesslagen (2009:400) (exv. 10 kap. 5–5 b §§) och lagen (2018:1937) om tillgänglighet till digital service.24 I miljöbalken finns delar av konventionens bestämmelser genomförda genom bl.a. bestämmelserna om miljöbedömningar i 6 kap. och bestämmelserna om miljöprövningen i exempelvis 16, 22 och 24 kap.
Under vårt utredningsarbete har i första hand frågor med koppling till allmänhetens rätt att delta i beslutsprocesser som påverkar miljön uppkommit. Se mer om dessa frågor i avsnitt 9.9.
5.3.3 EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial
EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial är från 2024. Förordningens mål är att förbättra den inre marknadens funktionssätt genom att inrätta en ram för att säkra unionens tillgång till en trygg, resilient och hållbar försörjning av kritiska råmaterial, bland annat genom att främja effektivitet och cirkularitet längs hela värdekedjan (artikel 1). För att uppnå målet ska sådana åtgärder vidtas som syftar till att minska risken för försörjningsstörningar relaterade till kritiska råmaterial, förbättrar unionens förmåga att övervaka och minska den till kritiska råmaterial relaterade försörjningsrisken och säkerställer fri rörlighet för kritiska råmaterial och produkter som innehåller kritiska råmaterial.
24 Se bilaga till rapport i ärende M2020/00428.
SOU 2024:98 Gällande rätt
489
I förordningen uppställs kriterier för erkännande av s.k. strategiska projekt (artikel 6) och att den nationella administrativa tillståndsprocessen för sådana projekt ska vara effektiv. Det innebär bl.a. att det regleras vad en ansökan om ett sådant projekt ska innehålla (artikel 7) och att det ska finnas en eller flera kontaktpunkter för processen (artikel 9.1). Det innebär också att verksamhetsutövaren ska ha rätt att lämna alla underlag i elektronisk form (artikel 9.6).
Av förordningen framgår vidare vilka tidsfrister som gäller för tillståndsprocessen för olika verksamheter (artikel 11). Slutligen regleras hur projekten ska miljöbedömas (artikel 12).
Vi återkommer till förordningen i bl.a. avsnitt 9.12, 10.2.6 och 11.3.2, men framför allt i kapitel 14.
5.3.4 EU-förordningen om netto-nollteknik
EU-förordningen om netto-nollteknik är från 2024. Förordningens mål är att förbättra den inre marknadens funktion genom att inrätta en ram i hela unionen för att säkerställa unionens tillgång till en säker och hållbar försörjning av netto-nollteknik (artikel 1).
Med netto-nollteknik avses all teknik som är slutprodukter, specifika komponenter eller specifika maskiner som huvudsakligen används för produktionen av dessa produkter inom bl.a. solteknik, landbaserad vindkraft och batterilagringsteknik (artiklarna 2 och 3 a).
Precis som enligt EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial ska den nationella administrativa tillståndsprocessen för netto-nolltekniker vara effektiv. I denna del finns också stora likheter i regleringen mellan förordningarna. Även enligt EU-förordningen om netto-nollteknik ska det finnas en eller flera kontaktpunkter för processen oavsett om det handlar om den strategiska delen av projektet eller tillståndsprocessen för projektet (artikel 4.1). Även i dessa processer ska verksamhetsutövaren ha rätt att lämna alla underlag i elektronisk form (artikel 4.4). Vidare innebär regleringen att de behöriga myndigheterna ska säkerställa att alla relevanta undersökningar, tillstånd eller tillstånd som utfärdats eller genomförts för ett visst projekt beaktas och att inga dubbla undersökningar, tillstånd eller godkännanden krävs, om inte annat krävs enligt nationell lagstiftning eller unionslagstiftning (artikel 4.5).
Gällande rätt SOU 2024:98
490
Av förordningen framgår vilka tidsfrister som gäller för tillståndsprocessen för olika verksamheter beroende på årlig tillverkningskapacitet (artikel 6.1). Det framgår också att vissa steg i MKBprocessen inte är tillämpliga för denna tillståndsprocess.
Vi återkommer till förordningen i bl.a. avsnitt 10.2.6 och 11.3.2, men framför allt i kapitel 14.
5.3.5 MKB-direktivet
Direktivet om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (MKB-direktivet) är från 2011. Bestämmelserna i direktivet gäller för sådana projekt som kan antas medföra betydande påverkan på miljön (artikel 1.1). Med projekt avses dels utförande av byggnads- eller anläggningsarbeten eller andra installationer eller arbeten, dels andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet, inklusive mineralutvinning (artikel 1.2). Alla projekt som är redovisade i bilaga 1 till direktivet, exempelvis kärnkraftverk, stålverk och vissa kemiska anläggningar, ska genomgå en bedömning (artikel 4.1). Projekt som redovisas i bilaga 2 till direktivet, exempelvis jordbruk, livsmedelsindustri och infrastrukturprojekt, ska granskas från fall till fall, eller utifrån gränsvärden eller kriterier, bedömas om de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och därmed genomgå en bedömning (artikel 4.2).
Enligt direktivet ska medlemsstaterna vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bl.a. på grund av deras art, storlek eller lokalisering blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras påverkan innan tillstånd ges (artikel 2.1).
Bedömningen av miljöpåverkan kan integreras i det befintliga tillståndsförfarandet för projektet eller, om detta inte är möjligt, i andra förfaranden eller i sådana förfaranden som tillskapas för att målsättningarna i direktivet ska uppfyllas (artikel 2.2). Vilka effekter som ska beskrivas i miljökonsekvensbeskrivningen framgår av artikel 3. Inför bedömningen ska exploatören lämna de uppgifter som anges i bilaga IV till direktivet (artikel 5).
Innan ett beslut fattas ska ett samråd om uppgifterna från exploatören och i ansökan om tillstånd ske med berörda myndigheter (artikel 6.1).
SOU 2024:98 Gällande rätt
491
Allmänheten ska underrättas om ansökan, miljökonsekvensbeskrivningen, utkast till beslut m.m. (artiklarna 6.2 och 6.3). Berörd allmänhet ska också ges möjlighet att delta i processen och samråd ska ske med den (artikel 6.4).
För de olika etapperna ska det fastställas rimliga tidsramar som ger tillräckligt med tid för att informera allmänheten och för den berörda allmänheten att förbereda sig och på ett effektivt sätt delta i processen på miljöområdet (artikel 6.6). Direktivet innehåller också bestämmelser om gränsöverskridande samråd (artikel 7). Resultaten av samråden ska beaktas vid tillståndsgivningen (artikel 8).
Allmänheten ska informeras om beslutet (artikel 9). Sådan berörd allmänhet som har ett tillräckligt intresse eller som hävdar att en rättighet har kränkts ska få beslutet prövat i domstol eller av annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag (artikel 11).
I Sverige är direktivet genomfört genom bestämmelser i 6 kap. miljöbalken (20–47 §§ MB) samt genom bestämmelser i annan sektorslagstiftning som hänvisar till dessa bestämmelser i 6 kap. miljöbalken (jfr exempelvis 4 kap. 34 § PBL).
Under vårt utredningsarbete har i första hand följande frågor med koppling till MKB-direktivet uppkommit: vilka verksamheter och åtgärder bör omfattas av förprövning som resulterar i ett tillstånd och vilka krav bör ställas på miljöbedömningsprocessen inför prövning av verksamheter och åtgärder. Se mer om dessa utmaningar och en närmare beskrivning av vissa delar av MKB-direktivet i kapitel 7 och 9.
5.3.6 Industriutsläppsdirektivet
Industriutsläppsdirektivet från 2010 är EU:s instrument för reglering av förorenande utsläpp från industrianläggningar. Syftet med direktivet är att uppnå en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön som helhet genom att minska de skadliga industriutsläppen i hela EU. Detta ska bland annat ske genom att de verksamheter som omfattas av direktivets tillämpningsområde endast får bedrivas efter tillstånd. Vilka dessa verksamheter är framgår av bilaga 1 till direktivet.
Ett lämpligt förfarande anges vara att föreskriva om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa utsläpp till luft, vatten och
Gällande rätt SOU 2024:98
492
mark samt för avfallshantering, energieffektivitet och förebyggande av olyckor.
Industriutsläppsdirektivet är ett så kallat minimidirektiv. Det innebär att medlemsländerna har rätt att behålla eller införa strängare, men inte mildare, krav än de som följer av direktivet.
Direktivet är uppdelat i sju kapitel. Kapitel I innehåller en allmän och övergripande del med gemensamma bestämmelser för all industriell verksamhet som omfattas av direktivet. Kapitel II omfattar de industriutsläppsverksamheter som anges i bilaga I till direktivet och innehåller bestämmelser om exempelvis villkor för tillstånd.
Kapitel III–VI innehåller tekniska minimikrav för stora förbränningsanläggningar, avfallsförbränningsanläggningar, anläggningar där lösningsmedel används och anläggningar där titandioxid produceras. I Sverige finns inga verksamheter som omfattas av kapitel VI (anläggningar som producerar titandioxid.)
Verksamheter som omfattas av direktivets tillämpningsområde får som huvudregel endast bedrivas med tillstånd. Vissa anläggningar och verksamheter som använder organiska lösningsmedel och omfattas av direktivets kapitel IV undantas dock från detta krav. För dessa kan medlemsstaterna i stället fastställa ett registreringsförfarande. Registreringsförfarandet ska i så fall fastställas i en bindande akt och ska innefatta att verksamhetsutövaren åtminstone anmäler till den behöriga myndigheten att han har för avsikt att driva en anläggning. Från tillämpningsområdet undantas också forsknings- och utvecklingsverksamhet samt utprovning av nya produkter och processer. Av direktivet framgår också att medlemsstaterna, för att underlätta tillståndsprövningen, kan fastställa krav för vissa typer av anläggningar i form av generella bindande regler.
Utgångspunkten är att genomförandet av direktivets bestämmelser ska ske genom att berörda verksamheter tillståndsprövas i samband med att nya BAT-slutsatser (Best Available Technique) offentliggörs. Principen om bästa tillgängliga teknik innebär en användning av den etablerade teknik som är mest effektiv för att uppnå en hög skyddsnivå för miljön som helhet och som kan tilllämpas inom den berörda branschen på ett ekonomiskt och tekniskt genomförbart sätt med hänsyn till kostnader och nytta. Med begreppet ”techniques” i BAT avses inte enbart använd teknik, utan
SOU 2024:98 Gällande rätt
493
även det sätt på vilket en anläggning utformas, uppförs, underhålls, drivs och avvecklas. Förutom "bästa tillgängliga teknik" ställer direktivet också krav på att bl.a. undvika att avfall uppkommer, att energianvändningen är effektiv, att olyckor förebyggs och att ingen betydande förorening orsakas.
Industriutsläppsdirektivet innehåller också bl.a. krav på tillsyn, periodiska kontroller och upprättande av statusrapport. Industriutsläppsdirektivet ställer inte krav på en miljökonsekvensbeskrivning. I direktivet regleras dock vilket innehåll en tillståndsansökan ska ha.
I Sverige har direktivet i stora delar genomförts genom generella föreskrifter. De verksamheter som utgör industriutsläppsverksamheter framgår av miljöprövningsförordningen. I denna är en verksamhet vars verksamhetskod är markerad med -i en industriutsläppsverksamhet (eller IED-verksamhet).
I dag finns cirka 1 200 industriutsläppsverksamheter i ett 30-tal branscher i Sverige som omfattas av direktivet.25
Bestämmelser om BAT-slutsatser genomförs huvudsakligen genom industriutsläppsförordningen (2013:250), IUF. Det svenska genomförandet innebär att det inte sker någon obligatorisk omprövning av villkoren i det befintliga tillståndet vid antagandet av nya BAT-slutsatser. I stället bryter de generella föreskrifterna igenom tillståndet. Det svenska genomförandet av industriutsläppsdirektivet syftar till att i så stor utsträckning som möjligt hålla miljötillstånd separata från BAT-slutsatser. Syftet är att så långt som möjligt minska behovet av individuell omprövning av tillstånd i samband med att nya BAT-slutsatser offentliggörs. BAT-slutsatserna kommer således huvudsakligen att gälla parallellt med de krav som fastställts vid tillståndsprövning. Processen kring hur BAT-slutsatser tas fram har genom industriutsläppsdirektivet formaliserats i den så kallade Sevilla-processen (BREF-processen). Det finns både vertikala (branschspecifika)och horisontella (branschgemensamma) BREF-dokument.
BAT-slutsatser ska användas som referens vid tillståndsprövning och de gäller direkt efter det att slutsatserna har offentliggjorts. Begränsningsvärden i BAT-slutsatserna reglerar enbart utsläpp under normala driftsförhållanden. Direktivet reglerar därmed inte de industriella verksamheternas totala miljöpåverkan, utan syftar
25 Se SOU 2022:33 s. 135 och 187.
Gällande rätt SOU 2024:98
494
till en kontroll av att utsläppen under normala driftsförhållanden inte är högre än de utsläppsgränser som motsvarar BAT. Verksamhetens totala miljöpåverkan regleras i Sverige genom den individuella tillståndsprövningen enligt miljöbalken. Vid denna ska bästa möjliga teknik (BMT) enligt 2 kap.3 och 7 §§miljöbalken tillämpas.
Den 5 april 2022 presenterade EU-kommissionen ett förslag till reviderat industriutsläppsdirektiv. Revideringen är ett led i att genomföra den Europeiska Gröna Given (European Green Deal) och flera tillhörande strategier såsom EU:s handlingsplan för nollföroreningar, metanstrategin, kemikaliestrategin och handlingsplan för cirkulär ekonomi. Förslaget lades fram som ett paket tillsammans med den nya industriutsläppsportalsförordningen (nuvarande E-PRTR). Efter formenligt beslut offentliggjordes ändringsdirektivet (EU) 2024/1785 i Europeiska unionens officiella tidning den 15 juli 2024 och trädde i kraft den 4 augusti 2024. Medlemsstaterna ska genomföra ändringarna i nationell rätt senast den 1 juli 2026.
Kommissionens ambition med det nya industriutsläppsdirektivet är att effektivisera direktivet, åstadkomma snabbare tillståndsprocesser, främja innovation och minska utsläpp. Förslaget innebär också att ytterligare verksamheter kommer att inkluderas och att tröskelvärdena för vissa verksamheter justeras. Enligt förslaget ska lägsta möjliga gränsvärde för varje verksamhet fastställas inom ramen för varje BAT-slutsats. Vilket gränsvärde som fastställs ska baseras på verksamhetsutövarens bedömning och analys av möjligheterna att nå lägsta möjliga gränsvärde. Genom förslaget förtydligas verksamhetsutövares förutsättningar att få dispens från de gränsvärden som anges i BAT-slutsatser. Vilka principer som ska gälla vid dispensgivning förtydligas och en genomförandeakt ska tas fram för hur en rimlighetsavvägning ska göras. Dispens får inte ges om en miljökvalitetsnorm riskerar att överskridas. Den behöriga myndigheten ska omvärdera beslutet om dispens vart fjärde år. Verksamhetsutövaren ska övervaka utsläppen och informationen ska ges in till den behöriga myndigheten som ska publicera den på internet. Genom förslaget förtydligas att en miljökvalitetsnorm kan kräva strängare krav än vad som kan uppnås med bästa tillgängliga teknik. Ett tillstånd ska omprövas och uppdateras när det är nödvändigt för att följa en miljökvalitetsnorm. Industriutsläppsdirektivet innehåller sedan tidigare krav på att allmänheten ska ha tillgång till information och möjlighet att delta i beslutsprocesser. Nu
SOU 2024:98 Gällande rätt
495
föreslås åtgärder för att underlätta tillgången till information genom att underlag i större utsträckning ska publiceras på internet. Detta gäller för tillstånden och avser en sammanfattning av dessa.
Förslaget innehåller även en utökad möjlighet för allmänheten att delta i processer vid omprövning av tillstånd. Möjligheten att överklaga ska inte vara beroende av deltagande tidigare i processen.
Vissa av de föreslagna ändringarna i industriutsläppsdirektivet kommer sannolikt att medföra behov av ändringar i miljöbalken eller tillhörande föreskrifter, såsom industriutsläppsförordningen och dess reglering av BAT-slutsatser och av krav på resurshushållning. Förslaget till ändring ger utrymme för viss flexibilitet avseende genomförandet, till exempel genom reglering i tillståndsprövning eller genom generella föreskrifter. Hur stora förändringar som krävs beror på det slutliga förhandlingsresultatet och hur det genomförs i svensk lagstiftning.
Vi kan konstatera att en del av de föreslagna kraven motsvarar vad som redan gäller vid tillståndsprövning enligt miljöbalken och tillhörande förordningar. De verksamheter som läggs till i kommissionens förslag är exempelvis redan i dag i huvudsak tillstånds- eller anmälningspliktiga. Endast sådan verksamhet som avser uppfödning av grisar, fjäderfän och boskap kan behöva förenas med ett nytt krav på anmälan eller tillstånd.26
Industriutsläppsdirektivet är centralt i vårt arbete med att bedöma lämpliga utgångspunkter för bl.a. tillstånds- och anmälningsplikt för industriverksamheter. Se vår beskrivning av utmaningarna i detta avseende i kapitel 7.
5.3.7 Sevesodirektivet
Sevesodirektivet från 2012 handlar om åtgärder för att förebygga och begränsa faran för allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår. Syftet med direktivet är att fastställa regler för att begränsa följderna av sådana allvarliga olyckshändelser för människors hälsa och miljön och genom detta säkerställa en hög skyddsnivå i hela unionen (artikel 1).
Direktivet ska tillämpas på alla verksamheter där farliga ämnen förekommer eller kan förekomma i viss omfattning, dock inte på
26 Regeringskansliet Faktapromemoria 2021/22:FPM88.
Gällande rätt SOU 2024:98
496
exempelvis militära verksamheter. Vilka farliga ämnen som omfattas av direktivet och i vilka kvantiteter framgår av bilagan till direktivet. Reglerna tillämpas på den verksamhet som har tillräckligt mycket av något ämne som är tillräckligt farligt. Med verksamhet avses verksamheten i dess helhet och det räcker att de farliga ämnena förekommer i verksamheten. Det behöver inte vara frågan om någon tillverkning utan det räcker med att ämnet finns inom anläggningen. Reglerna styr verksamheter där farliga ämnen vid ett och samma tillfälle förekommer i vissa mängder. Gränsmängden varierar beroende på de olika kemikaliernas egenskaper. För varje kemikalie finns två olika gränsmängder som delar in verksamheterna i en lägre respektive högre kravnivå – för mängder över respektive nivå gäller en lägre eller en högre kravnivå.
För verksamhetsutövarna gäller olika krav beroende på vilken kravnivå de omfattas av. Samtliga är dock skyldiga att vidta alla åtgärder som krävs för att förebygga allvarliga kemikalieolyckor och för att begränsa följderna av dem för människor och miljö. Verksamhetsutövaren ska kunna styrka att alla de nödvändiga åtgärder som föreskrivs i direktivet har vidtagits Verksamhetsutövare som omfattas av direktivet ska anmäla detta. Direktivet innehåller även krav gällande allmänhetens rätt till information och verksamhetsutövarens skyldighet att upprätta handlingsplaner och säkerhetsrapport m.m.
Sverige har genomfört direktivet genom Sevesolagstiftningen. Sevesolagstiftningen omfattar lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, förordningen (2015:236) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor och föreskrifterna (MSBFS 2015:8) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Även i miljöbalken, lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och plan- och bygglagen finns bestämmelser med anledning av direktivet.
I lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor finns bestämmelser med krav på en verksamhet som omfattas av bestämmelserna att anmäla verksamheten till länsstyrelsen i det län där verksamheten ligger. En anmälningspliktig verksamhet får påbörjas tidigast sex veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte länsstyrelsen beslutar något annat.
SOU 2024:98 Gällande rätt
497
Verksamhetsutövaren ska därefter anmäla om väsentliga ändringar görs.
I svensk rätt krävs inte någon anmälan enligt Sevesolagen för den verksamhet som är indelad i den högre kravnivån, eftersom en sådan verksamhet samtidigt kräver tillstånd enligt miljöbalken. Därigenom har kravet på anmälan ansetts överflödigt för en verksamhet som samtidigt kräver tillstånd enligt miljöbalken. En anmälan enligt Sevesolagen ska således endast göras av verksamhetsutövare vars verksamheter omfattas av den lägre kravnivån. Det finns emellertid även Sevesoverksamheter, som är indelade i den lägre kravnivån, som på grund av sin årsproduktion av en viss kemisk produkt är tillståndspliktiga enligt miljöbalken.
Under vårt utredningsarbete har i första hand följande frågor med koppling till Sevesodirektivet uppkommit: omfattningen av krav på tillstånd och anmälan samt krav på samråd. Se mer om dessa utmaningar och en närmare beskrivning av vissa delar av Sevesodirektivet i kapitel 7 och 9.
5.3.8 Förnybartdirektivet (inklusive Red III) och EU-förordningen om fastställande av en ram för att påskynda utbyggnaden av förnybar energi
Syftet med förnybartdirektivet från 2018 är att upprätta en gemensam ram för främjande av energi från förnybara energikällor (artikel 1). För detta ändamål anges ett bindande unionsmål för den totala andelen energi från förnybara energikällor av unionens slutliga energianvändning år 2030 (artikel 3). Direktivet innehåller också bestämmelser om ekonomiskt stöd till el från förnybara energikällor, om egenanvändning av sådan el och användning av energi från förnybara energikällor inom värme- och kylsektorn och transportsektorn, om regionalt samarbete mellan medlemsstater och mellan medlemsstater och tredjeländer, om ursprungsgarantier, om administrativa förfaranden och om information och utbildning (artiklarna 4–28). I direktivet fastställs hållbarhetskriterier och kriterier för minskade växthusgasutsläpp för biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen (artikel 29).
För denna utredning är det i första hand bestämmelserna om administrativa förfaranden i artiklarna 15 och 16 som är av intresse. I dessa bestämmelser uppställs bl.a. krav på medlemsstaterna att
Gällande rätt SOU 2024:98
498
säkerställa att administrativa förfaranden förenklas så långt det är möjligt, genomförs på lämplig administrativ nivå och att förutsebara tidsramar fastställs för exempelvis godkännande av anläggningar för produktion av förnybar energi. Administrativa kostnader ska vara transparenta och kopplade till faktiska kostnader. Vidare ska medlemsstaten utse en eller flera kontaktpunkter som, på begäran av den sökande, ska tillhandahålla vägledning online och underlätta hela det administrativa ansöknings- och tillståndsförfarandet. Den sökande ska inte behöva kontakta mer än en kontaktpunkt under hela förfarandet. Tillståndsförfarandet ska omfatta alla förfaranden, från bekräftelsen på att ansökan har mottagits till översändande av beslutet. Den sökande ska ha rätt att lämna in relevanta handlingar i digital form. De angivna tidsfristerna ska gälla utan att det påverkar skyldigheter i tillämplig unionsrätt på miljöområdet, överklaganden, rättsmedel eller andra domstolsförfaranden eller alternativa tvistlösningsmekanismer, inklusive förfaranden för klagomål, utomrättsliga överklaganden och rättsmedel och får förlängas med en period som motsvarar dessa förfarandens längd.
I Sverige är de aktuella artiklarna i förnybartdirektivet genomförda genom bemyndiganden för regeringen i lagen (2021:755) med bemyndiganden att meddela föreskrifter om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi.27 Med stöd av lagen har regeringen meddelat bestämmelser om tidsfrister för handläggning av ansökningar om tillstånd, dispenser och anmälningar för anläggningar för produktion av förnybar el i 5–11 a §§ förordningen (2021:757) om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi. Av bestämmelserna framgår bl.a. att en tidsfrist börjar löpa när den handläggande myndigheten har tagit emot en fullständig anmälan eller ansökan.
Av 12 § i samma förordning framgår att regeringen har utsett Statens energimyndighet som kontaktpunkt.
Mellan den 30 december och den 30 juni 2024 har EU-förordningen om fastställande av en ram för att påskynda utbyggnaden av förnybar energi28 varit i kraft. Syftet med förordningen har varit att
27 Se prop. 2020/21:181. 28 Se rådets förordning (EU) 2022/2577 av den 22 december 2022 om fastställande av en ram för att påskynda utbyggnaden av förnybar energi.
SOU 2024:98 Gällande rätt
499
fastställa tillfälliga regler av brådskande karaktär för att påskynda det tillståndsförfarande som är tillämpligt på produktion av energi från förnybara energikällor, med särskild inriktning på specifik teknik för förnybar energi eller specifika typer av projekt för förnybar energi, vilka på kort sikt kan påskynda takten i utbyggnaden av förnybar energi i unionen. Förordningen är tillämplig på alla tillståndsförfaranden som har ett startdatum som infaller inom dess tillämpningsperiod och påverkar inte tillämpningen av nationella bestämmelser som fastställer kortare tidsfrister än de som framgår av förordningen (artikel 1).
Den 18 oktober 2023 beslutade EU om ändringar i förnybartdirektivet. Detta beslut kallas här för Red III, där Red står för renewable energy directive. I Red III införs flera nya artiklar om det administrativa förfarandet. För det första införs elva nya artiklar, 15 a–15 e och 16 a–16 f. Vidare ersätts den tidigare artikel 16 med en ny artikel 16. I sak innebär ändringarna bl.a. att medlemsstaten senast den 21 februari 2026 ska säkerställa att behöriga myndigheter antar en eller flera planer i vilka accelerationsområden för förnybar energi från en eller flera typer av förnybara energikällor utses (artikel 15 c).
Genom den nya artikel 16 fastställs nya tidsfrister för handläggningen, bl.a. anges att den behöriga myndigheten ska bekräfta en ansökans fullständighet inom 30 dagar från det att ansökan om tillstånd har mottagits när det gäller verk för förnybar energi i accelerationsområden för förnybar energi och inom 45 dagar efter det att ansökan om tillstånd mottagits när det gäller verk för förnybar energi utanför accelerationsområden. Om sökanden inte har skickat all den information som krävs för att behandla ansökan, ska den behöriga myndigheten begära att sökanden lämnar in en fullständig ansökan utan onödigt dröjsmål. Den dag då den behöriga myndigheten bekräftar ansökans fullständighet ska utgöra startdatum för tillståndsförfarandet (artikel 16.2). Senast den 21 november 2025 ska medlemsstaterna säkerställa att alla förfaranden genomförs i elektroniskt format (artikel 16.3). Medlemsstaten ska också säkerställa att administrativa och rättsliga överklaganden i samband med ett projekt för utveckling av ett verk för förnybar energi, inbegripet överklaganden som rör miljöaspekter, är föremål för det snabbaste administrativa och rättsliga förfarande som finns tillgängligt på relevant nationell, regional och lokal nivå (artikel 16.6). Medlems-
Gällande rätt SOU 2024:98
500
staterna ska tillhandahålla tillräckliga resurser för att säkerställa kvalificerad personal, kompetenshöjning och omskolning vid sina behöriga myndigheter (artikel 16.7). I angivna tidsfrister i artikel 16 a–16 e för olika verksamheter och områden ingår inte tiden för överklaganden och rättsmedel, andra domstolsförfaranden eller alternativa tvistlösningsmekanismer, inbegripet förfaranden för klagomål samt överklaganden och rättsmedel utanför domstol (artikel 16.8 c).
Av artikel 16 f framgår att medlemsstaterna ska säkerställa att tillståndsförfarandet, planering, uppförande och drift av verk för förnybar energi, anslutning av sådana verk till nätet, det tillhörande nätet i sig och lagringstillgångar i samband med tillståndsförfarandet presumeras vara av ett allt överskuggande allmänintresse och av vikt för människors hälsa och säkerhet vid avvägning av olika rättsliga intressen i enskilda fall. Detta ska gälla senast från den 21 februari 2024 och fram till dess att klimatneutralitet uppnås.
Förnybartdirektivet och Red III är centralt i vårt arbete med att bedöma lämpliga generella utgångspunkter för bl.a. samråds- och miljöbedömningsförfarande, tidsfrister för handläggningen vid prövningen av ansökningar om tillstånd och bedömning av lämplig myndighet för prövningen. Se mer om dessa frågor i kapitel 9–11.
5.3.9 Avfallsdirektivet
I avfallsdirektivet från 2008 fastställs åtgärder som syftar till att skydda miljön och människors hälsa genom att förebygga eller minska de negativa följderna av generering och hantering av avfall samt minska resursanvändningens allmänna påverkan och få till stånd en effektivisering av denna användning (artikel 1).
Med avfall avses ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med (artikel 3.1).
Direktivet innehåller bestämmelser om avfallshierarki. Syftet med denna är att visa på prioritetsordningen för lagstiftning och politik som rör förebyggande och hantering av avfall (artikel 4.1). Medlemsstaterna ska därutöver vidta åtgärder för att främja de alternativ som ger bäst resultat för miljön som helhet (artikel 4.2).
Direktivet innehåller också bestämmelser om skillnaden mellan avfall och biprodukt, när avfall upphör att vara avfall och skillnaden
SOU 2024:98 Gällande rätt
501
mellan sådant avfall som avses i den i beslut 2000/532/EG fastställda förteckningen och avfall i enlighet med direktivet (artiklarna 5, 6 och 7).
Direktivet innehåller vidare bestämmelser om utökat producentansvar för de som producerar produkter i syfte att stärka återanvändning samt förebyggande, materialåtervinning och annan återvinning av avfall (artikel 8). Direktivet innehåller också bestämmelser om återvinning och återanvändning av avfall (artiklarna 10 och 11) samt bortskaffande av avfall (artikel 12). En grundläggande bestämmelse är att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att se till att avfallshanteringen genomförs utan fara för människors hälsa och utan att skada miljön, i synnerhet a) utan risk för vatten, luft, mark, växter eller djur, b) utan att medföra olägenheter genom buller eller lukt, och c) utan att negativt påverka landskapet eller områden av särskilt intresse (artikel 13).
Som huvudregel gäller att kostnaderna för avfallshanteringen, i enlighet med principen om att förorenaren ska betala, ska belasta den ursprungliga avfallsproducenten eller den nuvarande eller de tidigare avfallsinnehavarna (artikel 14). Ansvaret för avfallshanteringen regleras i artikel 15 och ska bl.a. ske med utgångspunkt i principen om självförsörjning och närhet (artikel 16).
Enligt direktivet ska farligt avfall övervakas och märkas (artiklarna 17 och 19). Med farligt avfall avses avfall med minst en av de farliga egenskaper som förtecknas i bilaga III till direktivet (artikel 3.2). Av artikel 18 framgår att det är förbjudet att blanda farligt avfall. Bestämmelserna om farligt avfall i artiklarna 17–19 och 35 gäller dock inte farligt avfall producerat av hushåll.
Direktivet innehåller också specifika bestämmelser om spilloljor (artikel 21) och biologiskt avfall (artikel 22).
I direktivets artiklar 23–25 finns särskilda bestämmelser om krav på tillstånd, och undantag från sådana krav, vid behandling av avfall. Kravet på tillstånd avser alla verksamhetsutövare som har för avsikt att behandla avfall. Medlemsstaterna får dock i vissa situationer undanta verksamhetsutövare från kravet. Om en undantagsmöjlighet ska användas krävs att medlemsstaten för varje typ av verksamhet fastställer allmänna regler av vilka det framgår vilka typer och mängder av avfall som omfattas av undantaget och vilken behandlingsmetod som ska användas. De allmänna reglerna ska utformas för att säkerställa att avfallet behandlas utan fara för människors
Gällande rätt SOU 2024:98
502
hälsa och utan att skada miljön. Vid bortskaffande bör vidare reglerna beakta bästa tillgängliga teknik. Utöver de allmänna reglerna ska medlemsstaterna fastställa särskilda villkor för beviljande av undantag för farligt avfall, vilka bland annat ska omfatta typ av verksamhet och eventuella andra nödvändiga krav som ska uppfyllas vid olika former av återvinning och vid behov gränsvärden för innehållet av farliga ämnen i avfallet och utsläppsgränsvärden.
Prövningen ska avse åtminstone a) typer och mängder av avfall som får behandlas, b) tekniska krav och eventuella övriga krav som är relevanta för platsen i fråga, för varje typ av tillåtet förfarande,
c) de säkerhets- och försiktighetsåtgärder som ska vidtas, d) föreskriven metod för varje typ av förfarande, e) övervaknings- och kontrollförfaranden vid behov, f) bestämmelser om avslutande och efterbehandling vid behov. Tillståndet får beviljas för en viss period och får därefter förlängas.
De aktuella verksamhetsutövarna ska föra ett register i tidsföljd över avfallets mängd, typ, ursprung och vid behov destination, insamlingsfrekvens, transportsätt och behandlingsmetod samt på begäran ställa denna information till de behöriga myndigheternas förfogande (artikel 35.1).
Den nationella behöriga myndigheten (Naturvårdsverket) ska föra ett register över vissa verksamhetsutövare som inte omfattas av krav på tillstånd (artikel 26).
I artikel 27 regleras möjligheten att bestämma tekniska minimikrav för tillståndspliktig behandling av avfall.
Direktivet innehåller vidare krav på medlemsstaterna att se till att de behöriga myndigheterna dels fastställer avfallsplaner som var för sig eller i kombination omfattar hela medlemsstatens geografiska territorium (artikel 28), dels upprättar avfallsförebyggande program (artikel 29).
I artikel 34 finns ett krav på de behöriga myndigheterna att med jämna mellanrum inspektera verksamhetsutövare som behandlar avfall, verksamhetsutövare som yrkesmässigt samlar in eller transporterar avfall, mäklare och handlare samt verksamhetsutövare som producerar farligt avfall.
Medlemsstaten ska också fastställa sanktioner för överträdelser av direktivets bestämmelser och vidta erforderliga åtgärder för att se till att de verkställs. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande (artikel 36).
SOU 2024:98 Gällande rätt
503
I Sverige har direktivets bestämmelser i första hand genomförts genom bestämmelserna i 15 kap. miljöbalken och avfallsförordningen (2020:614). Utöver kraven i 15 kap. miljöbalken ska de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken följas vid all avfallshantering. Avfallshierarkin framgår exempelvis både av bestämmelserna i 15 kap. 10 § och 2 kap. 5 §miljöbalken. Se mer om de nationella bestämmelserna om avfall i avsnitt 5.2.1.
Den 5 juli 2023 presenterade EU-kommissionen ett förslag till reviderat avfallsdirektiv. Förslaget är en följd av att det i EU:s gröna giv och i kommissionens handlingsplan för den cirkulära ekonomin har konstaterats ett behov av snabbare och kraftigare åtgärder för att säkerställa miljömässig hållbarhet i livsmedels- och textilsektorn. Detta eftersom dessa två sektorer är mycket resursintensiva och inte till fullo följer EU:s lagstadgade avfallshierarki.29 Förslaget till revidering är således avgränsat till livsmedels- och textilavfall och innebär i första hand att ett utökat producentansvar införs för att minska miljö-, hälso- och klimatpåverkan från den resursintensiva textilsektorn. För att driva på arbetet för att nå det globala hållbarhetsmålet om att till 2030 halvera det globala matsvinnet föreslår kommissionen bindande mål.30
Under vårt utredningsarbete har i första hand frågor med koppling till avfallsdirektivet uppkommit vid översynen av tillstånds- och anmälningspliktens omfattning. Se mer om denna fråga i kapitel 7 och avsnitt 14.7.
29 Se Regeringskansliets faktapromemoria 2022/23:FPM126 s. 2. 30 Se Regeringskansliets faktapromemoria 2022/23:FPM126 s. 1.
505
6 Nordisk utblick
6.1 Kapitlets innehåll
I det här kapitlet gör vi en internationell utblick och beskriver regelverket för miljöprövning i Danmark och Finland.
I arbetet med beskrivningen har vi utgått från den information vi fått vid våra studiebesök under hösten 2023 i Finland och våren 2024 i Danmark. Utblicken grundar sig också på sådan information om ländernas regelverk som finns på ländernas hemsidor1, men också ifrån beskrivningar i olika rapporter, vägledningar och litteratur på området.
Arbetet med utblicken har avslutats med att texterna om länderna har stämts av med representanter från ländernas ansvariga departement, myndigheter eller universitet. Syftet med det har varit att säkerställa att vi har uppfattat ländernas regelverk och system för miljöprövning rätt.2
6.2 Några sammanfattande iakttagelser
Krav på förprövning
Vad gäller frågan om vilka verksamheter som omfattas av krav på förprövning kan vi konstatera att regleringen i Danmark och Finland i högre utsträckning än i Sverige direkt utgår från kraven och regleringen inom EU-rätten. Det gäller både vilka typer av verksamheter som omfattas av krav på förprövning eller registrering och hur bestämmelserna är utformade. I både Danmark och Finland har exempelvis industriutsläppsdirektivets bilaga 1, med däri angivna
1 Se www.retsinformation.dk, www.finlex.fi/sv/ och miljogodkendelsesvejledningen.dk/, miljo.fi. 2 Se svar i mejl från Danmark den 19 augusti och från Finland den 21 augusti, 2024.
Nordisk utblick SOU 2024:98
506
verksamheter, i stort sett oförändrad förts in i den nationella lagstiftningen.
Eftersom den svenska anmälningsplikten utgör en slags hybrid mellan förprövning och tillsyn, är det svårt att göra internationella jämförelser av denna ”prövningsnivå”. Finland har en typ av anmälningsplikt som snarare liknar en enklare tillståndsprövning medan Danmarks närmaste motsvarighet till den svenska anmälningsplikten för miljöfarliga verksamheter omfattar ett fåtal verksamheter som regleras genom branschspecifika föreskrifter.
Miljöbedömningsprocessen
Miljöbedömningsprocessen i Sverige, Danmark och Finland skiljer sig åt på så sätt att våra grannländer har utarbetat en process som mer liknar den stegvisa process som finns i artikel 1.2 g i MKBdirektivet. I Danmark och Finland har myndigheterna ett större ansvar för att miljökonsekvensbeskrivningen når upp till de krav som MKB-direktivet ställer på medlemsstaterna än i Sverige. Detta ansvar gäller från att verksamhetsutövaren initierar deras motsvarighet till vår miljöbedömningsprocess till att ansökan lämnas till prövningsmyndigheten. Om det uppstår frågor kring miljökonsekvensbeskrivningen efter att ansökan har lämnats till prövningsmyndigheten finns det sätt att ”läka” denna brist. Vid behov kan det exempelvis i Finland initieras nya samråd efter att ansökan har lämnats in till prövningsmyndigheten för att läka eventuella brister som inte identifierats under det tidigare samrådet.
Avseende MKB-direktivets krav på samråd har både Danmark och Finland en motsvarighet till det svenska avgränsningssamrådet. Kravet på underlaget i denna del av processen framstår dock som högre i Danmark och Finland än i Sverige. I Danmark genomförs avgränsningen inte som ett samråd utan underlaget för avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningen publiceras på ansvarig myndighets webbplats och allmänheten kan på så sätt inkomma med skriftliga synpunkter. Inget av grannländerna bjuder in någon del av allmänheten till granskningen av om verksamheten eller åtgärden medför betydande miljöpåverkan. Frågan om betydande miljöpåverkan avgörs av ansvarig myndighet som vid behov kan konsultera andra myndigheter.
SOU 2024:98 Nordisk utblick
507
I både Danmark och Finland genomförs ett fullständigt samråd kring miljökonsekvensbeskrivningen där allmänheten bjuds in som föregår att ansökan om tillstånd lämnas in till prövningsmyndigheten. Det finns på så sätt inget ”samråd” om miljökonsekvensbeskrivningen vid prövningsmyndigheten såsom sker i Sverige genom de remisser och kompletteringar som prövningsmyndigheten initierar när ansökan har lämnats in av verksamhetsutövaren.
Även om det finns vissa skillnader mellan Danmark och Finland är skillnaderna större mellan Sverige och dessa två länder än dem mellan Danmark och Finland.
Tillståndsprövningen
Vi kan se att generella föreskrifter används i större utsträckning i Danmark. För vissa tillståndspliktiga verksamheter har det tagits fram s.k. standardvillkor som finns i bilagor till förordningen om standardvillkor. Dessa kan avse krav på drift, driftstiderluftföroreningar, avfall, spillvatten, åtgärder för att skydda mark och grundvatten, gränsvärden för utsläpp av förorenande ämnen, egenkontroll och avslutande åtgärder. Syftet med standardvillkoren att underlätta tillståndsprövningen. Omfattas en verksamhet av standardvillkor ska dessa normalt sett föras in som ett villkor i tillståndet. Det finns också andra generella föreskrifter med bl.a. krav för Sevesoverksamheter, hanteringen av avloppsvatten och avfallsförbränningsanläggningar.
Även i Finland finns föreskrivna generella krav. Ett sådan krav behöver, till skillnad från vad som gäller i Danmark, inte upprepas i tillståndet. Tillståndsmyndigheten ska dock i tillståndet, i en separat handling eller på annat sätt upplysa verksamhetsutövaren om de centrala skyldigheter som gäller verksamheten, antingen genom en hänvisning eller genom att redogöra för skyldigheternas innebörd, om myndigheten anser att detta behövs för att informera verksamhetsutövaren. Det finns också krav för de verksamheter som omfattas av registreringsplikt, t.ex. bensinstationer.
Det finns inte generella tidsfrister för handläggningen av en ansökan av miljötillstånd i något av länderna. I Finland kan emellertid sökanden begära att ett företrädesförfarande tillämpas på investeringsprojekt som är viktiga för den gröna omställningen. Syftet
Nordisk utblick SOU 2024:98
508
med företrädet är att möjliggöra en snabbare behandling av tillståndsansökan vid regionförvaltningsverket än normalt.
Vi konstaterar att Danmark har kommit en god bit på väg med att skapa ett digitaliserat system med e-tjänster och digitala verktyg för att minska administrationen och ge stöd och vägledning till inblandade aktörer i miljöprövningsprocessens olika delar. Det finns t.ex. en e-tjänst för inlämnande av ansökningar oavsett vilken myndighet det är som ska pröva frågan, och den som vill överklaga ett beslut gör det via ”Klageportalen”. Även andra delar av processen är samlad till digitala portaler. Kungörelser sker t.ex. på Digital MiljøAdministration, där även tillsynsrapporter offentliggörs.
I Finland pågår också en större förändring av det finska systemet för tillståndsprövning på statlig nivå. Syftet är att få till stånd en s.k. samservicemodell för miljörelaterade tillståndsförfaranden där tillstånd kan sökas centraliserat och digitalt genom en enda tillståndsprocess. Redan i dag finns e-tjänster för miljötillstånd och en och samma tillstånds- och informationstjänst med information om pågående tillståndsärenden, ansökningar som har kungjorts och som allmänheten och berörda myndigheter kan lämna synpunkter på, och fattade beslut om miljötillstånd.
Prövningsinstanser
Såvitt vi har kunnat utröna sker miljöprövningen i första instans i alla andra EU-länder vid en förvaltningsmyndighet. I Danmark sker prövningen t.ex. i kommuner och den danska statliga motsvarigheten till Naturvårdsverket, Miljöstyrelsen. I Finland är det två statliga regionala myndigheter som hanterar miljöbedömningsprocessen respektive tillståndsprövningen. Ett reformarbete pågår i Finland, men miljöprövningen kommer även framgent ske i en statlig förvaltningsmyndighet med regional närvaro.
Överprövningen däremot skiljer sig åt i större utsträckning. I Danmark kan beslut i de flesta fall överklagas vid överklagandenämnden för miljö och livsmedel (Miljø- og Fødevareklagenævnet), som är en oberoende domstolsliknande myndighet. Den som är missnöjd med nämndens beslut kan föra ärendet till allmän domstol. I Finland sker alla överklaganden av tillståndsbeslut till Vasa
SOU 2024:98 Nordisk utblick
509
förvaltningsdomstol. Därefter kan överklagande ske till Högsta förvaltningsdomstolen, men då krävs prövningstillstånd.
Vad gäller övriga statliga myndigheters deltagande i processen är bilden något mer komplex i både Danmark och Finland. På motsvarande sätt som i det svenska systemet förekommer ett remissförfarande där berörda myndigheter kan delta i prövningen i första instans. Till skillnad från i Sverige är det dock inte ett antal utpekade statliga myndigheter som har talerätt i alla tillståndsärenden utan vilka statliga myndigheter som kan överklaga varierar beroende på vilken lagstiftning som prövningen sker utifrån. I Finland är talerätten mycket vid i fråga om antal statliga myndigheter, medan det i Danmark varierar från en utpekad myndighet till ”offentliga myndigheter” i allmänhet.
Har Sverige längre miljöprövningsprocesser än sina grannländer?
Det är svårt att göra en rättvisande jämförelse av handläggningstider i olika länder eftersom prövningssystemen och tillståndspliktens omfattning skiljer sig åt. För att få en rättvisande bild hade det krävts uppgifter om den totala prövningstiden för liknande eller jämförbara verksamheter i olika länder. Sådana uppgifter har utredningen emellertid inte haft tillgång till. Vi får därför nöja oss med att granska vad statistiken säger om genomsnittliga handläggningstider för samtliga prövningar. I en sådan jämförelse är det viktigt att ta hänsyn till samtliga steg i prövningen. Som vi beskriver i detta kapitel är den finska och den danska miljöprövningen uppdelad på ett lite annat sätt än den svenska. Därför bör en jämförelse av den totala tidsåtgången både ta hänsyn till miljöbedömningsprocessen och tillståndsprövningen.
I en nordisk jämförelse framstår de svenska miljötillståndprocesserna inte som exceptionellt långa. Sett till genomsnittsvärden för prövningen som helhet är situationen snarare den motsatta.
Som vi redogör för i kapitel 8 tar en genomsnittlig tillståndsprövning i första instans mellan 1 och 1,5 år i Sverige. Medianvärdet ligger på cirka ett år. Till detta bör man lägga till tiden för samrådsprocessen. För den finns inte en lika tillförlitlig statistik, men en uppskattning är 8 månader. Således blir den totala tiden – samråds-
Nordisk utblick SOU 2024:98
510
processen inräknad – i genomsnitt cirka 1,7 år (20 månader) i Sverige. Runt detta genomsnittsvärde finns det betydande variationer.
Detta kan jämföras med den finska processen där tiden sammanlagt uppgår till 2–2,5 år i genomsnitt. Miljöbedömningsprocessen tar i genomsnitt 12–17 månader och tillståndsprocessen tar i genomsnitt 10 månader. Siffrorna avser medianvärden 2021 och 2022 och kommer från NTM-centralen och Regionförvaltningsverket.
För Danmarks del har utredningen inte fått tillgång till motsvarande statistik som omfattar samtliga prövningar. Enligt vad vi erfarit är den totala prövningstiden i Danmark dock i genomsnitt ungefär lika lång, eller något längre, jämfört med Sverige och Finland. I Danmark uppgår den totala prövningstiden i genomsnitt till minst omkring två år i första instans. En miljöbedömningsprocess tar i genomsnitt 1,5–3 år, och en tillståndsprövning enligt den danska miljöskyddslagen tar i genomsnitt 4–7 månader. Dessa uppskattningar kommer från danska Miljöministeriet, Miljöstyrelsen och Köpenhamns kommun.
För samtliga länder gäller dessutom att överklaganden kan förlänga den totala omloppstiden markant. Exempelvis uppskattas att handläggningen av ett överklagat tillstånd till en IED-verksamhet kan ta ytterligare tre år i Finland om ärendet överklagas både till förvaltningsdomstolen och Högsta förvaltningsdomstolen. På motsvarande sätt uppskattas att den totala handläggningstiden för ett miljötillstånd förlängs med minst två år i Danmark om ärendet överklagas till den danska Överklagandenämnden för miljö och livsmedel.
6.3 Danmark
6.3.1 Inledning
I Danmark finns regler om miljöskydd i första hand i miljöskyddslagen (lov om miljøbeskyttelse) från 2024 och regler om miljöbedömningar av planer, program och konkreta projekt i miljövärderingslagen (bekendtgørelse af lov om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter]) från 2023, miljövärderingsförordningen (bekendtgørelse om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter), godkännandeförordningen (bekendtgørelse om godkendelse af listevirksomhed) och förordningen om standardvillkor för listade verksamheter (bekendtgørelse
SOU 2024:98 Nordisk utblick
511
om standardvilkår i godkendelse af listevirksomhed). Utöver dessa finns också flera förordningar för specifika branscher som tillämpas vid tillståndsprövning, t.ex. för stora förbränningsanläggningar och deponier.
Regler om användningen av mark- och vattenområden finns i planlagen (lov om planlægning) från 2020. Som huvudregel krävs både beslut om en kommunal plan, ett byggnadstillstånd, ett MKBtillstånd och ett miljötillstånd innan en verksamhet kan påbörjas.
6.3.2 Tillstånds- och anmälningsplikt
Verksamheter som kräver ett miljötillstånd framgår av 5 kap. miljöskyddslagen och kallas ”listevirksomheder”. Vilka verksamheterna är framgår av bilaga 1 och 2 till godkännandeförordningen. I bilaga 1 anges industriutsläppsdirektivsverksamheter och denna lista är identisk med industriutsläppsdirektivets bilaga 1. Bilaga 2 omfattar andra verksamheter som man från nationell synpunkt har ansett vara av sådan art att de bör vara tillståndspliktiga. Dessa är oftast av likartad karaktär som de verksamheter som omfattas av bilaga 1, men med lägre tröskelvärden eller likande. För många av de verksamheter som omfattas av bilaga 2 finns s.k. standardvillkor. Dessa ska tillämpas för de ”listevirksomheder” som framgår av förordningen om standardvillkor för listade verksamheter. Utöver dessa finns vissa sektorsspecifika förordningar samt vägledningar med krav på olika utsläppsvillkor. För vissa verksamheter som inte omfattas av tillståndsplikt gäller i stället en slags anmälningsplikt (se avsnitt 6.3.5).
Ändringar av en verksamhets miljötillstånd prövas av samma myndighet som har prövat tillståndet. Om ändringen kan separeras från den övriga verksamheten kan den också prövas separat. I regel är prövningen av en ändring en enklare och snabbare process.
Antalet tillståndspliktiga verksamheter har under de senaste åren minskat, från cirka 6 000 till 4 700 s.k. bilaga 2-verksamheter. Det är 674 verksamheter som är industriutsläppsverksamheter och de omfattas därmed av bilaga 1.
Förutom miljötillstånd kan en verksamhet också behöva andra tillstånd för att få bedrivas. Ett sådant tillstånd är MKB-tillståndet som innefattar en miljöbedömning av verksamheten enligt miljö-
Nordisk utblick SOU 2024:98
512
värderingslagen. Bilagorna till denna lag motsvarar MKB-direktivets bilagor, se mer om detta i avsnitt 6.3.3.
6.3.3 Samrådsförfarandet
I Danmark har MKB- och SMB-direktiven genomförts i miljövärderingslagen och miljövärderingsförordningen. I det uppdelade processystemet som finns i Danmark krävs det för verksamheter och åtgärder där det kan antas en betydande miljöpåverkan ett särskilt MKB-tillstånd.
Den myndighet som ansvarar för miljöbedömningsprocessen och även granskar miljökonsekvensbeskrivningen kallar vi här för MKB-myndighet. Till skillnad från i Sverige är det MKB-myndigheten och inte exploatören (oavsett om den är en myndighet eller inte) som ansvarar för miljöbedömningsprocessen inkl. samråd. Kommunen ansvarar för många projekt, men bl.a. Miljøstyrelsen, Energistyrelsen, Kystdirektoratet och Regionsråden kan vara ansvarig myndighet för miljöbedömningsprocessen. I och med att vissa projekt faller under olika myndigheter både avseende miljöbedömningen och förfarandet för att erhålla andra tillstånd finns det flera samordnings- och avgränsningsbestämmelser (se exempelvis 7, 8 och 10 §§ miljövärderingsförordningen). Vid samordnade förfaranden är det den myndighet som har pekats ut i miljövärderingslagen som ska fungera som kontaktpunkt för både sökanden och de myndigheter som är skyldiga att godkänna projektet enligt annan lagstiftning. Ansvarig myndighet ser till att miljöbedömningsprocessen samordnas mellan de berörda myndigheterna och sammanför de berörda myndigheternas bedömningar av projektet för att säkerställa att eventuella meningsskiljaktigheter mellan myndigheterna om bedömningen av projektet löses så snart som möjligt (8 § miljövärderingsförordningen).
Om ett projekt kräver planering får myndigheten inte bevilja tillstånd att påbörja projektet förrän den nödvändiga planeringsgrunden för projektet finns (11 § miljövärderingsförordningen). Miljöministern får fastställa undantag ifrån detta (7 § 2 miljövärderingslagen).
SOU 2024:98 Nordisk utblick
513
Syftet med regleringen
Precis som i 6 kap. miljöbalken utgår miljövärderingslagen ifrån en gemensam syftesbestämmelse som omfattar planer och program som projekt. Syftet med lagen är att främja en hållbar utveckling, säkerställa en hög miljöskyddsnivå genom att integrera miljöhänsyn vid utarbetandet och antagandet av planer och program, samt projekt som kan antas medföra betydande miljöpåverkan (1 § 1 miljövärderingslagen). Dessutom ska regelverket säkerställa allmänhetens deltagande så tidigt som möjligt och innan myndigheten fattar beslut om planen, programmet eller projektet. Därtill ska processen medföra att hänsyn tas till den betydande miljöpåverkan som planer, program och projekt kan antas medföra på miljön, inbegripet bl.a. biologisk mångfald, befolkning, människors hälsa, flora, fauna, mark, vatten, luft, klimatfaktorer och materiella tillgångar (1 § 2 miljövärderingslagen).
I anslutning till syftesbestämmelserna finns det ett antal övergripande definitioner bl.a.:
• Den breda allmänheten: en eller flera fysiska eller juridiska personer eller sammanslutningar, organisationer eller grupper (5 § 1 a miljövärderingslagen).
• Berörd allmänhet: den allmänhet som berörs, kan antas bli berörd av eller har ett intresse av planen, programmet eller projektet. Detta omfattar även icke-statliga organisationer och sammanslutningar som har till syfte att skydda landskaps-, kulturarvs-, natur- eller miljöintressen (5 § 1 b miljövärderingslagen).
• Berörd myndighet: en myndighet som på grund av sitt särskilda miljöansvar eller lokala och regionala befogenheter kan antas påverkas av planens, programmets eller projektets miljöpåverkan (5 § 2 miljövärderingslagen).
• Miljöbedömning av projekt: En process som består av följande:
– exploatörens utarbetande och inlämnande av en miljökonse-
kvensbeskrivning, – myndighetens genomförande av samråd med allmänheten och
berörda myndigheter och andra stater som berörs av projektet,
Nordisk utblick SOU 2024:98
514
– myndighetens granskning av de uppgifter som lämnats i
miljökonsekvensbeskrivningen och eventuella ytterligare uppgifter som exploatören lämnat, om så är nödvändigt, – myndighetens motiverade slutsats om projektets betydande
miljöpåverkan, – myndighetens motiverade slutsats utgör underlag för ett be-
slut om tillstånd (5 § 5 miljövärderingslagen).
Med projekt avses, precis som i MKB-direktivet, utförande av byggnads- eller anläggningsarbeten, eller andra installationer eller arbeten, samt andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet, inklusive mineralutvinning (5 § 6 miljövärderingslagen).
Konkreta projekt
Projekt som kan medföra en betydande miljöpåverkan får inte påbörjas förrän myndigheten har lämnat tillstånd att påbörja projektet och en miljöbedömning av projektets miljöpåverkan har genomförts. De projekt som ska genomgå en miljöbedömning är som utgångspunkt de som återfinns i miljövärderingslagens två bilagor och de projekt där exploatören har begärt att ansökan ska genomgå en miljöbedömning (15 § miljövärderingslagen). Det finns även några projekttyper där Danmark valt att även de ska screenas för att undersöka om en betydande miljöpåverkan kan föreligga. Projekt som återfinns i bilaga 2 får inte påbörjas förrän myndigheten skriftligen har meddelat exploatören att projektet inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan (16 § miljövärderingslagen).
Vid screeningbedömningen ska exploatörens underlag som utgångspunkt lämnas in digitalt till myndigheten (4 § 1 miljövärderingsförordningen). Utifrån exploatörens ansökan ska myndigheten avgöra om projektet ska vara föremål för miljöbedömning och tillståndskrav på grund av sin art, storlek eller lokalisering (21 § 1 miljövärderingslagen). Beslutet ska motiveras och det ska framgå vad som kännetecknar projektet påverkan och, om så är fallet, vilka åtgärder som planeras för att undvika eller förebygga vad som annars skulle ha kunnat bli en betydande negativ miljöpåverkan (21 § 2 miljövärderingslagen). Myndigheten ska fatta beslutet så snart som möjligt och senast 90 dagar från den dag då exploatören har lämnat
SOU 2024:98 Nordisk utblick
515
de uppgifter som krävs (22 § 1 miljövärderingslagen). I undantagsfall får myndigheten förlänga tidsfristen. Myndigheten ska offentliggöra beslutet (36 § miljövärderingslagen). Den beslutande myndigheten ska konsultera berörda myndigheter inför beslutet om betydande miljöpåverkan.
Innan exploatören inleder, utvidgar eller ändrar projekt som kan falla under bilaga 1 och 2 och som på grund av sin art, storlek eller lokalisering kan antas medföra betydande miljöpåverkan, ska exploatören lämna in en skriftlig ansökan om projektet till ansvariga myndigheten (18 och 19 §§ miljövärderingslagen). För ändringstillstånd för bilaga 2-projekt ska exploatören lämna in en skriftlig ansökan som ska innehålla följande.
1. Uppgifter om projektets karaktär och dess sannolika betydande miljöpåverkan.
2. Tillgängliga resultat av andra relevanta miljökonsekvensbedömningar som är relevanta för det specifika projektet.
Utgångspunkten är att det är kommunen som är den myndighet som handlägger många ärenden som rör landbaserade projekt, men det kan även vara andra myndigheter allt beroende av vad projektet handlar om, såsom regionförbundet eller Miljöstyrelsen (på delegation från Miljöministern) (17 § miljövärderingslagen).
För projekt som ska genomgå en miljöbedömning ska MKBmyndigheten, innan exploatören upprättar en miljökonsekvensbeskrivning, avge ett yttrande om hur omfattande och detaljerad den informationen ska vara (23 § 1 miljövärderingslagen). Myndigheten får på exploatörens begäran avstå från att avge ett yttrande om den anser att det inte finns några tvivel om hur omfattande och detaljerad miljökonsekvensbeskrivningen ska vara (23 § 4 miljövärderingslagen). Motsvarigheten till avgränsningssamrådet sker digitalt genom att myndigheten kungör ansökan och tillhörande underlag på en webbplats och välkomnar synpunkter från berörda myndigheter samt allmänheten som helhet. Underlag till samrådet inför avgränsning ska inkludera exploatörens ansökan (när så är möjligt) och miljökonsekvensbeskrivningen (som i möjligaste mån ska vara fullständig och av tillräckligt hög kvalitet)
Om myndigheten har avgett ett yttrande om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning ska beskrivningen utgå ifrån yttrandet
Nordisk utblick SOU 2024:98
516
och innehålla de uppgifter som rimligen behövs för att komma fram till en motiverad slutsats om projektets betydande miljöpåverkan (20 § 3 miljövärderingslagen).
Exploatören ska se till att miljökonsekvensbeskrivningen utarbetas av kvalificerade och kompetenta experter (20 § 6 miljövärderingslagen).
Efter att ha mottagit miljökonsekvensbeskrivningen från exploatören granskar myndigheten beskrivningen. Myndigheten kan vid behov begära ytterligare uppgifter av exploatören (24 § 1 miljövärderingslagen). Enligt Miljöstyrelsen är det som regel så att beskrivningen behöver kompletteras och sedan granskas på nytt, 1–3 kompletteringsvändor är normalt men även fler i vissa särskilda projekt.
Efter att ha granskat och bedömt att miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller alla krav ska myndigheten skicka den på offentligt samråd där bl.a. berörda myndigheter och allmänheten bjuds in att lämna synpunkter (24 § 2 miljövärderingslagen).
Efter samråd ska myndigheten avgöra om MKB-tillstånd kan lämnas. Beslutet ska fattas på grundval av exploatörens ansökan, miljökonsekvensbeskrivningen, eventuell ytterligare information, resultaten av de samråd som genomförts och myndighetens motiverade slutsats. Om projektet kan antas medföra betydande miljöpåverkan i en annan stat, får myndigheten inte besluta om tillstånd för projektet förrän miljöministern har gett sitt medgivande (25 § 1 miljövärderingslagen).
Om myndigheten beslutar att godkänna projektet, ska beslutet innehålla en motiverad slutsats och alla miljövillkor som är knutna till beslutet, en beskrivning av projektets alla särdrag och de åtgärder som planeras för att undvika, förebygga eller minska och om möjligt motverka betydande negativ miljöpåverkan (27 § miljövärderingslagen).
När ett beslut har fattats om att bevilja eller avslå en ansökan om MKB-tillstånd ska myndigheten omedelbart se till att följande uppgifter finns tillgängliga för allmänheten och berörda myndigheter.
1. Beslutets innehåll och eventuella villkor som är knutna till det.
2. De huvudsakliga skäl och överväganden som ligger till grund för beslutet, inklusive information om förfarandet för allmänhetens deltagande.
3. En sammanfattning av resultaten av de samråd som genomförts.
SOU 2024:98 Nordisk utblick
517
4. Kompletterande uppgifter som erhållits från exploatören, allmänheten eller berörda myndigheter.
5. Hur resultatet av samrådet och kompletterande information har införlivats eller på annat sätt beaktats, inbegripet eventuella synpunkter från berörda stater, beslutet (37 § 1 miljövärderingslagen).
Den eller de myndigheter som har fattat beslut om projektet ska underrätta alla stater med vilka samråd har ägt rum (37 § 2 miljövärderingslagen).
Som nämnts kort ovan skiljer sig regleringen av samrådet mellan berörda myndigheter och allmänheten. Den myndighet som bedömer exploatörens ansökan och fattar tillståndsbeslut ska se till att följande ges möjlighet att lämna synpunkter och ställa frågor vid en utfrågning.
1. Berörda myndigheter innan beslut fattas om projekt i bilaga 2 kan antas medföra betydande miljöpåverkan (screening).
2. Allmänheten, berörda myndigheter och berörda stater när det gäller att avgränsa och fastställa vilket innehållet miljökonsekvensbeskrivning ska ha, dvs. innan myndigheten avger ett yttrande om detta.
3. Allmänheten, berörda myndigheter och berörda stater med avseende på den miljökonsekvensbeskrivning som exploatören har lämnat in, inklusive ansökan om tillstånd, innan beslut fattas (35 § 3 miljövärderingslagen).
Samrådet ska förutom beskrivningen också inkludera:
1. underlag för myndighetens granskning av miljökonsekvensbeskriv-
ningen, och
2. myndighetens utkast till beslut om tillstånd (35 § 4 miljövärder-
ingslagen).
För samråd med allmänheten om miljökonsekvensbeskrivningen inför beslut om tillstånd ska samrådsperioden vara minst 8 veckor (35 § 5 miljövärderingslagen).
Offentliggörandet av att samråd ska ske på myndighetens webbplats och får dessutom offentliggöra på lämpligt sätt, t.ex. genom
Nordisk utblick SOU 2024:98
518
meddelanden inom en viss radie från det berörda området eller genom meddelanden i lokala medier (12–13 §§ miljövärderingsförordningen).
Undantag till MKB-direktivet har genomförts i miljövärderingslagen. Lagen ska inte tillämpas på projekt eller delar av projekt som endast tjänar ett nationellt försvarsändamål om försvarsministern anser att detta skulle skada dessa syften (4 § 1 miljövärderingslagen).
Ett projekt som omfattas av bilaga 1 eller 2 kan i undantagsfall helt eller delvis undantas från bestämmelserna i miljövärderingslagen, om detta skulle strida mot ändamålet med projektet, under förutsättning att lagens syfte uppfylls. Undantaget gäller inte samråd med andra stater (4 § 4 miljövärderingslagen). I detta fall ska beslut om undantag föregås av att myndigheten prövar om en miljöbedömning bör göras som inte uppfyller alla krav i miljövärderingslagen men som är förenlig med lagens syfte (9 § 1 miljövärderingsförordningen). Vid genomförandet av denna bedömning ska myndigheten göra all information tillgänglig för allmänheten, information om beslutet att bevilja undantag och skälen för att bevilja det. Före beviljandet av tillståndet ska även EU-kommissionen underrättas om skälen till det beviljade undantaget och förses med den information som myndigheten kan göra tillgänglig för sina egna medborgare (9 § 2 miljövärderingsförordningen).
Gränsöverskridande påverkan på miljön
I korthet (se vidare se 38 § miljövärderingslagen), om ett projekt kan antas medföra betydande miljöpåverkan i en annan stat, ska ansvarig myndigheten så snart som möjligt underrätta miljöministern. Myndigheten får inte fatta beslut om MKB-tillstånd innan miljöministern har gett sitt godkännande.
Miljöministern (ofta Miljöstyrelsen) ska se till att en berörd stat informeras tidigt i beslutsprocessen och senast så snart information om den gränsöverskridande miljöpåverkan rimligen kan lämnas.
När miljöministern samråder med en berörd stat om ett ansökt projekt ska han eller hon lämna de uppgifter som bl.a. information om projektets eventuella gränsöverskridande inverkan på miljön, inklusive människors hälsa, och information om beslutsförfarandet. Myndigheten ska granska att beskrivningen uppfyller de formella
SOU 2024:98 Nordisk utblick
519
kraven, dvs. är fullständig och av tillräcklig kvalitet, innan samråd sker med det andra landet (se 20 och 24 § miljövärderingslagen).
Om miljöministern får ett meddelande från en myndighet i en annan stat om ett projekt vars genomförande kan antas medföra betydande miljöpåverkan i den andra staten, ska miljöministern kontakta den danska myndigheten för projektet. Den danska myndigheten får inte fatta beslut om MKB-tillstånd innan ministern har gett sitt godkännande.
Information om att samråd med en annan stat inletts ska kungöras på Miljöstyrelsens webbplats (14 § miljövärderingslagenförordningen).
6.3.4 Tillståndsprövningen
Inledning
Som framgår av avsnitt 6.3.1 krävs i Danmark som huvudregel bl.a. ett miljötillstånd innan en verksamhet kan påbörjas. Om miljötillståndet ska ges av kommun samordnas beslutet om en kommunal plan och tillstånden så långt det är möjligt. I avsnitt 6.3.6 redovisas vilka miljöprövningsinstanser som finns i Danmark.
Ansökan
Reglerna om miljötillstånd i den danska miljöskyddslagen (miljøgodkendelse enligt Miljøbeskyttelsesloven) respektive miljövärderings- och MKB-reglerna (VVM-reglerne i Miljøvurderingsloven) är två självständiga och likvärdiga regelverk.
Ett projekt, som är omfattat av båda regelverken, ska därför bedömas självständigt enligt respektive regelverk av den myndighet som är behörig enligt miljöskyddslagen eller miljövärderingslagen. Det ska också nämnas att miljöbegreppet är bredare i den sistnämnda lagen eftersom det också omfattar bland annat landskap, fauna, flora, mänskligt skapade ting och kulturarv. En strävan finns dock, som redan har framgått av tidigare avsnitt i detta kapitel, att så långt det är möjligt samordna förfarandena.
Avsnitt 6.3.3 innehåller i flera avseenden sådan information som också kan hänföras till vad vi i Sverige benämner tillståndsprövning,
Nordisk utblick SOU 2024:98
520
särskilt när det gäller det danska förfarandet redovisat under rubriken Konkreta projekt i nämnt avsnitt.
Tillståndspliktiga verksamheter i Danmark är sådana som innebär en betydande miljöpåverkan. Det är, som redan har framgått i föregående avsnitt, angivet i godkännandeförordningens bilaga 1 och 2 vilka verksamheter som är tillståndspliktiga. Det ska noteras att reglerna i miljövärderingslagen inte avgör vilka verksamheter som tillståndspliktiga.
I avsnitt 6.3.6 redovisar vi att man i Danmark kommit en god bit på väg att med ett digitaliserat system underlätta ingivande av ansökningar, oavsett vilken myndighet det är som ska pröva frågan, samt att med digitala verktyg ge stöd och vägledning i miljöprövningsförfarandet.
Kungörelse/samråd om ansökan
Reglerna för offentliggörande (kungörelse) och samråd om en tillståndsansökan är inte desamma som gäller för miljövärderingsprocessen.
Innan tillståndsmyndigheten lämnar tillstånd till etablering eller till väsentlig ändring eller utvidgning av verksamheter eller åtgärder som omfattas av bilaga 1 till godkännandeförordningen, ska myndigheten se till att allmänheten får möjlighet att yttra sig över ansökan och därefter också utkastet till ett avgörande i tillståndsfrågan. Regler om detta framgår av 18 § i godkännandeförordningen. Där listas vissa grundläggande uppgifter och ansökningsunderlag som tillståndsmyndigheten ska offentliggöra digitalt. För verksamheter som omfattas av bilaga 2 till godkännandeförordningen finns inte motsvarande offentlighetkrav före det att ett tillstånd ges.
När tillståndsmyndigheten anser att kraven är uppfyllda kan tillstånd beslutas. Eventuella villkor för verksamheten ska också framgå.
Tillståndet och villkor
I Danmark meddelar prövningsmyndigheten ett miljögodkännande som motsvarar det vi i Sverige kallar tillstånd enligt miljöbalken. Förutsättningarna för att meddela ett sådant godkännande och vad det ska innehålla regleras mer generellt i miljöskyddslagen och mer
SOU 2024:98 Nordisk utblick
521
detaljerat i godkännandeförordningen. I godkännandeförordningen anges att tillståndsplikten omfattar alla förorenande aktiviteter på verksamheten samt aktiviteter som är teknisk och föroreningsmässigt förbundna med verksamheten (3 § godkännandeförordningen).
Ett miljögodkännande ska innehålla en miljöteknisk bedömning av verksamheten och verksamhetens påverkan på miljön. En sådan bedömning ska innehålla:
• förhållandet till andra planer såsom kommunplanen och lokalplanen,
• påverkan på skyddade arter och områden,
• utformningen av anläggningen samt drift och driftstider,
• förorening och begränsning av förorening,
• buller och begränsning av buller
• avfallshantering
• påverkan på jord och grundvatten
• hantering av spillvatten
• olyckor och särskilda risker,
• bästa tillgängliga teknik,
• egenkontroll, och
• avslutande åtgärder.
Prövningsmyndigheten får inte ge ett godkännande om den inte bedömer att verksamheten kan uppnå de krav som är nödvändiga för att förebygga och begränsa föroreningar genom användning av BAT. Vad som avses med BAT finns närmare angivet i bilagor till godkännandeförordningen. Därutöver krävs en bedömning av om verksamheten i övrigt kan bedrivas på platsen utan att medföra föroreningar för omgivningen som är oförenliga med omgivningens sårbarhet och kvalitet. I bedömningen ska också ingå en bedömning av om transporter till och från verksamheten kan ske utan väsentlig miljömässig negativ påverkan på omgivningen (19 § godkännandeförordningen).
Nordisk utblick SOU 2024:98
522
För vissa av de verksamheter om omfattas av krav på miljögodkännande har det tagits fram standardvillkor som finns i bilagor till förordningen om standardvillkor för listade verksamheter. Det är framför allt för de verksamheter som anges på bilaga 2 till MKBdirektivet som det har tagits fram standardvillkor. Dessa avser huvudsakligen krav på drift och inredning, driftstider, luftföroreningar, avfall, spillvatten, gränsvärden för förorenande ämnen, egenkontroll och avslutande åtgärder. För buller finns inte standardvillkor framtagna. De ska fastställas i varje enskilt fall av prövningsmyndigheten. I 22 § godkännandeförordningen finns en uppräkning av vad villkoren i relevant omfattning ska reglera.
För de verksamheter som inte omfattas av standardvillkor ska villkor ändå fastställas och verksamheten bedömas utifrån bland annat att förbrukande av energi och råvaror görs effektivt, att man utnyttjar möjligheten till att substituera särskilt skadliga tveksamma ämnen, avfallshierarkin iakttas, bästa tillgängliga reningsteknik används (20 § godkännandeförordningen).
Ett miljögodkännande reglerar alltså inte verksamhetens förbrukning av resurser såsom vatten och elektricitet, förorening vid användning och kassering av de produkter som produceras eller verksamhetens påverkan på det globala klimatet.
Som utgångspunkt kan ett miljögodkännande tas i anspråk när det har meddelats. Det innebär att en verksamhetsutövare inte behöver invänta att beslutet om miljögodkännande får laga kraft. Om ett beslut överklagas kan den överprövande instansen i samband med att ett beslut om tillstånd överklagas besluta att tillståndet inte får tas i anspråk (96 § miljöskyddslagen). Ett tillstånd måste tas i anspråk inom två år annars upphör det att gälla (37 § godkännandeförordningen). Det kan även upphöra att gälla om verksamheten påbörjas, men sedan avbryts. Tillståndet upphör att gälla om det inte har utnyttjats under tre års tid (78 a § miljöskyddslagen).
6.3.5 Anmälnings- och registreringsförfaranden
Den svenska prövningsnivån anmälningspliktiga vattenverksamheter och anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter saknar en direkt motsvarighet i den danska miljölagstiftningen. Den danska miljöskyddslagen ger miljöministern en möjlighet att fastställa
SOU 2024:98 Nordisk utblick
523
bestämmelser om föroreningsvillkor och andra miljökrav för vissa branscher som ska anmälas till kommunen (7 § miljöskyddslagen).
Sådana bestämmelser finns, såvitt utredningen känner till, endast för ett fåtal branscher. Det handlar i huvudsak om verksamheter med många liknande anläggningar. De branschspecifika bestämmelser som omfattas av en dylik anmälningsplikt gäller för det första bilverkstäder, för det andra medelstora förbränningsanläggningar och för det tredje företag som förädlar varor av järn, stål eller andra metaller och som har en produktionsyta på minst 1 000 kvm. För verksamheter som omfattas av dessa bestämmelser innebär anmälningsplikten i praktiken att verksamhetsutövare ska lämna vissa grundläggande uppgifter som kommunen granskar huruvida de uppfyller kraven i de branschspecifika förordningarna.
Enligt exempelvis maskinverkstadsförordningen (Bekendtgørelse om virksomheder, der forarbejder emner af jern, stål eller andre metaller)3 ska den som vill etablera en ny verksamhet som omfattas av förordningen eller som vill utöka eller förändra en befintlig verksamhet på ett sätt som innebär ökade föroreningar, göra en anmälan till kommunfullmäktige. Anmälan görs via portalen Bygg och miljö. Anmälan ska innehålla vissa uppgifter som räknas upp i en bilaga till förordningen. Det handlar exempelvis om information om företaget, vilken typ av verksamhet det är frågan om, översiktsritningar på verksamhetens läge och utformning samt förhållande till översiktsplan, information och bedömning av verksamhetens föroreningar och föroreningsbegränsande åtgärder för denna, råvaror, avfall, buller m.m. Kommunfullmäktige bedömer, på grundval av en fullständig anmälan bl.a. om företaget kan uppfylla kraven i förordningen och om det finns behov av att ställa strängare eller ytterligare krav, eller om företaget ska beviljas dispens från kraven (42 § maskinverkstadsförordningen). Kommunen ska handlägga anmälan så snart som möjligt och huvudregeln är att besked ska lämnas inom fyra veckor från att en fullständig anmälan mottogs. Om ärendets omfattning motiverar det, får kommunfullmäktige förlänga tidsfristen en gång (43 § maskinverkstadsförordningen).
Motsvarande bestämmelser finns för medelstora förbränningsanläggningar (bekendtgørelse om miljøkrav for mellemstore fyringsanlæg)4 och för bilverkstäder (bekendtgørelse om miljøkrav i for-
3 Se BEK nr 1477 af 12/12/2017. 4 Se BEK nr 1535 af 09/12/2019.
Nordisk utblick SOU 2024:98
524
bindelse med etablering og drift af autoværksteder m.v)5, men de processuella reglerna kring kommunens handläggning skiljer sig mellan verksamheterna. Enligt vad vi har erfarit finns det även särskilda regler kring vissa typer av jordbruksverksamheter som ska anmälas.
6.3.6 Prövningsinstanser
Miljöprövning i första instans
Den danska ansvarsfördelningen tar sin utgångspunkt i subsidiaritetsprincipen, dvs. att beslut ska tas på den lägsta möjliga nivån. Kommunala nämnder beslutar i de allra flesta fall om godkännande av listverksamheter, dvs. de verksamheter, anläggningar och aktiviteter som listas i godkännandeförordningens bilaga 1 och 2. Myndighetens behörighet anges i 5 § i godkännandeförordningen. Det kan i sammanhanget vara värt att notera att de danska kommunerna i ett nordiskt perspektiv är ganska stora med i genomsnitt 55 000 invånare.6 Det finns 98 kommuner i Danmark. Det finns även verksamheter som kräver en anmälan till kommunen i stället för ett tillstånd (se avsnitt 6.3.5).
Den danska statliga miljömyndigheten, Miljöstyrelsen, är godkännande- och tillsynsmyndighet för de projekt som anses vara särskilt skadliga för miljön. Miljöstyrelsen beslutar om godkännande av anläggningar som är märkta med (s) i listorna i bilagorna 1 och 2 till godkännandeförordningen. Det handlar bl.a. om vissa förbränningsanläggningar och flera olika typer av kemisk industri. Staten är då tillståndsmyndighet för hela företaget oavsett om den huvudsakliga verksamheten eller en av företagets bisysslor är s-märkt (3 kap. 5 § godkännandeförordningen).
Ett företag eller en verksamhet som omfattas av miljögodkännande omfattas oftast också av reglerna om miljöbedömning i miljövärderingslagen och miljövärderingsförordningen. En verksamhet ska anmäla projekt som kan falla under miljöbedömningsreglerna. Projekt som kan antas medföra betydande miljöpåverkan får inte påbörjas innan myndigheten har gett skriftligt tillstånd att påbörja projektet efter en bedömning av projektets miljöpåverkan
5 Se BEK nr 908 af 30/08/2019. 6 Se Nordic Environmental Permitting Process, Darpö J. (2022), s. 12.
SOU 2024:98 Nordisk utblick
525
(15 § miljövärderingslagen), eller har beslutat att ett bilaga 2-projekt inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan (16 § miljövärderingslagen). Anmälan ska alltid skickas in till kommunen, oavsett vem som är behörig miljöbedömningsmyndighet. Behörig myndighet regleras i 17 § miljövärderingslagen och i 2 kap. 3 § miljövärderingsförordningen. Kommunen skickar över anmälan till den behöriga myndigheten, om det är någon annan än kommunen. Kommunen är ansvarig för arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar för de flesta landbaserade projekt. Miljöstyrelsen ansvarar för miljöbedömningsprocessen i de fall där myndigheten är prövningsmyndighet och för vissa typer av projekt på land och till havs så som fiskodling, och infrastrukturprojekt där staten är verksamhetsutövare. Miljöstyrelsen ansvarar också för projekt som rör fler än två kommuner.
Vidare är regionfullmäktige enligt miljövärderingslagen behörig myndighet för projekt om hela eller delar av projektet omfattas av den danska mineraltillgångslagen. Vad gäller projekt till havs så som havbaserad vindkraft, geologisk lagring av koldioxid och oljeriggar ligger ansvaret i de flesta fall på energi- och klimatministern, i praktiken den danska energimyndigheten. I fråga om vissa kustskyddsåtgärder är det dock kommunfullmäktige som ansvarar.
Miljöministern kan i särskilda fall besluta att överta kommunfullmäktiges och regionfullmäktiges roll i miljöbedömningsprocessen (17 § 5 mom. miljövärderingslagen). Det gäller frågor som påverkar andra myndigheters lagstadgade uppgifter eller är av större betydelse. Tillstånd för riktigt stora infrastrukturprojekt, t.ex. byggandet av den konstgjorda ön Lynetteholmen i Köpenhamn, beslutas av den danska riksdagen i form av en lag.
Danmark har ett digitaliserat system där ansökningar skickas via samma tjänst, oavsett vilken myndighet det är som ska pröva frågan. Detta sker via kommunförbundets digitala självbetjäningstjänst Bygg och miljö (Byg og miljø)7, som används både för miljökonsekvensbeskrivningar, bygglov, miljötillstånd och anmälan. Om tillståndet ska beviljas av Miljöstyrelsen skickas ansökan automatiskt vidare dit (4 kap. 7 § godkännandeförordningen respektive 4 § 11 miljövärderingslagen). Vad gäller ansökningar om miljöbedömning för projekt som inte omfattas av krav på miljötillstånd ska Miljöstyrelsens ansökningsportal för miljöbedömningar i stället användas.
7 Se https://www.bygogmiljoe.dk/ (besökt 2024-03-19).
Nordisk utblick SOU 2024:98
526
Den myndighet som är behörig myndighet enligt 17 § miljövärderingslagen är som regel också tillsynsmyndighet. Kommunfullmäktige eller regionfullmäktige är dock tillsynsmyndighet när miljöministern utnyttjat möjligheten att överta deras uppgifter och befogenheter.
Stöd och vägledning
Enligt § 7 i den danska lagen om offentlig förvaltning är myndigheterna skyldiga att ge råd till företag som kontaktar dem om frågor inom myndighetens behörighetsområde. Prövningsmyndigheterna är inte skyldig att ge företaget specifika lösningar på eventuella miljöproblem utan skyldigheten gäller att ge vägledning och hjälpa företaget om det ställer frågor, t.ex. om hur processen framskrider vid myndigheten eller om den rättsliga grunden. I detta sammanhang kan myndigheten hjälpa till att fastställa vilka krav och ramar som företaget måste uppfylla.
En särskild webbplats finns med vägledning om miljötillståndsprocessen för både sökande och för prövningsmyndigheterna.8 I vägledningen anges särskilt att prövningsmyndigheten måste erbjuda företaget en riktad förhandsdialog med vägledning om regler m.m. som gäller för företaget innan det etablerar sig och om hur företaget använder den digitala självbetjäningstjänsten, Bygg och miljö. Detta för att företagets anmälningar och ansökningar ska bli så fullständiga som möjligt. Myndigheten ska enligt vägledningen fokusera på att diskutera följande.
• Vilka listobjekt i godkännandeförordningen som företaget omfattas av.
• Om företaget, förutom att ansöka om miljögodkännande, också måste anmäla sig i förhållande till MKB-reglerna och/eller ansöka om avloppstillstånd - och hur företaget erhåller samtidighet om det så önskar.
• Om det finns särskilda planeringsbestämmelser som kan hindra framtida utvecklingsmöjligheter, så att företaget har en tydlig ram.
8 Se https://miljogodkendelsesvejledningen.dk/ (besökt 2024-03-19).
SOU 2024:98 Nordisk utblick
527
• Hur företaget ska agera om flera myndigheter ska involveras.
Detta kan vara fallet om tillståndsmyndigheten är miljöstyrelsen och företaget också måste ansöka om avloppstillstånd från kommunen.
• Översikt över tidsplanen för godkännandeprocessen och ange om ansökan omfattas av avtalet om tjänstemål från december 2015 mellan det nationella kommunalförbundet och regeringen.9
Tjänsten Bygg och miljö utgör en vägledning i sig. När verksamhetsutövaren använder tjänsten ställs verksamhetsutövare inför ett antal objektiva miljökrav som denne måste bekräfta eller förneka om verksamheten eller åtgärden kan leva upp till. Det finns checklistor och bilagor om vilken information som ska tillhandahållas. På så sätt vägleds företagen att ta fram den information som myndigheterna behöver. Prövningsmyndigheten behöver dock som regel begära in kompletterande information eftersom Bygg och miljö inte ställer krav på kvaliteten på den information som företagen lämnar. Prövningsmyndigheterna ansvarar för att ett ärende är tillräckligt utrett innan ett beslut fattas.
I Danmark är även andra delar av processen samlad till digitala portaler. Kungörelser, oavsett om ett beslut prövas av Miljöstyrelsen eller kommunen, sker på Digital MiljøAdministration som administreras av Miljöstyrelsen.10 Där kungörs även tillsynsrapporter. Miljöstyrelsen har också en specifik MKB-portal för de processer som myndigheten handlägger. Den som vill överklaga ett beslut gör det via ”Klageportalen”.11
Vissa kommuner har inrättat en slags one-stop-shop för företag där företaget har en ingång till kommunen. Varje företag tilldelas en fast kontaktperson som ansvarar för att ett ärende behandlas i kommunens olika förvaltningar så snabbt som möjligt. För större projekt har andra kommuner ett samverkanskoncept med ett ”projektrum” för ärendehantering med deltagande av näringsliv och myndigheter. I projektrummet deltar berörda myndigheter och
9 Se https://miljogodkendelsesvejledningen.dk/myndigheder/3-ny-godkendelse/32-foeransoegningen-modtages (besökt 2024-04-29). 10 Se https://dma.mst.dk/ (besökt 2024-03-19). 11 Se https://kpo.naevneneshus.dk/Public/Home/ChooseLoginProvider?returnUrl= https://kpo.naevneneshus.dk/External (besökt 2024-03-19).
Nordisk utblick SOU 2024:98
528
företagsrepresentanter för att säkerställa nödvändig dialog och framsteg i projektet genom täta möten och nära kontakt.12
Överprövningsinstanser
Ett beslut om att godkänna eller avslå en tillståndsansökan eller beslut om specifika villkor kan i de flesta fall överklagas vid överklagandenämnden för miljö och livsmedel (Miljø- og Fødevareklagenævnet), som är en oberoende domstolsliknande myndighet. Nämnden är högsta besvärsinstans för beslut som fattats av bland annat Livsmedels-, fiskeri- och jordbruksstyrelsen, Miljöstyrelsen och kommunerna. Det finns två ytterligare nämnder inom miljörättsområdet, nämligen Överklagandenämnden för fysisk planering (Planklagenævnet) och Energiöverklagandenämnden (Energiklagenævnet).
Miljö- och livsmedelsnämnden har nio avdelningar. Nämnden är en "kombinationsnämnd" som består av en ordförande som utses av näringsministern, två ledamöter som utses av de högre domstolarna bland domstolens ledamöter, 16 sakkunniga som nomineras av olika intresseorganisationer och utses av närings- och tillväxtministern (bl.a. experter inom industri, markförorening, jordbruk och sötvatten) och fyra ledamöter med medicinsk expertis som nomineras av politiska partier och utses av det danska folketinget (2–4 §§ lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet).
Nämndens beslut kan som huvudregel inte överklagas till en annan förvaltningsmyndighet. Den som är missnöjd med nämndens beslut kan föra ärendet till allmän domstol.
Myndigheter och andra med partsroll
När staten är prövningsmyndighet distribuerar tjänsten Bygg och miljö samtidigt ansökan till både kommunen och Miljöstyrelsen. Den kommun där företaget vill etablera sig eller redan är etablerat ska utarbeta ett yttrande i frågan. Kommunfullmäktige skickar yttrandet till företaget via portalen Bygg och Miljö så snart som
12 Se https://miljogodkendelsesvejledningen.dk/opslag/511-samarbejde-mellem-ansoegerog-myndighed/ (besökt 2024-03-19).
SOU 2024:98 Nordisk utblick
529
möjligt efter mottagandet av ansökan och skickar samtidigt en kopia av yttrandet till Miljöstyrelsen.
När myndigheten har behandlat ansökan om miljötillstånd skickas utkastet till miljötillståndsbeslut för utlåtande till verksamhetsutövaren, andra parter och andra myndigheter. Andra identifierbara parter än företaget måste rådfrågas om information om fakta i ärendet eller externa yrkesmässiga bedömningar som parten inte kan antas vara medveten om, om informationen är till nackdel för parten och av väsentlig betydelse för utgången i målet (19 § i förvaltningslagen). Det är upp till tillståndsmyndigheten att bedöma vilka andra myndigheter som bör höras i ärendet mot bakgrund av vilka typer av miljöpåverkan verksamheten väntas ha. Statliga myndigheter kan t.ex. vara Styrelsen for Patientsikkerhed, Naturstyrelsen, Trafikstyrelsen, Energistyrelsen och Slots- og Kulturstyrelsen. Enligt 74 § 1 mom. i miljöskyddslagen ska sedan beslutet delges adressaten, klagoberättigade personer, organisationer och myndigheter, samt andra myndigheter som deltar i förfarandet.
I MKB-processen ska, enligt 24 § 2 miljövärderingsslagen, miljökonsekvensbeskrivningen skickas på samråd till berörda myndigheter. Berörd myndighet definieras i 5 § miljövärderingslagen som en myndighet som på grund av sitt särskilda miljöansvar eller lokala och regionala befogenheter kan antas påverkas av planens, programmets eller projektets miljöpåverkan. Det kan vara kommuner, regionen, statliga myndigheter så som danska hälsomyndigheten Sundhedsstyrelsen, Naturstyrelsen och Slots- og Kulturstyrelsen. Miljöministeriet, i praktiken Miljöstyrelsen, är alltid berörd myndighet om det är ett annat ministerium eller en annan statlig myndighet som utför miljöbedömningen (31 § miljövärderingslagen).
Danska myndigheter har klagorätt på fler områden. Vilka det är varierar beroende på bestämmelser. Kommunfullmäktige har dock rätt att överklaga beslut enligt de flesta lagar på miljöområdet inklusive Miljöstyrelsens tillståndsbeslut. Sundhedsstyrelsen, kan överklaga beslut om tillstånd enligt vissa bestämmelser i miljöskyddslagen (98 §). Andra myndigheter har ingen utpekad klagorätt i miljöskyddslagen.
Vad gäller miljöbedömningen av planer och program gäller bestämmelserna om klagorätt i den lagstiftning enligt vilken planen eller programmet har utarbetats (48 § 2 p. miljöbedömningslagen). Vad gäller MKB-tillstånd kan Miljöministern, i praktiken Miljö-
Nordisk utblick SOU 2024:98
530
styrelsen, begära överprövning liksom alla som har ett rättsligt intresse av utgången av ärendet (50 § miljövärderingslagen). Ett MKB-tillstånd kan enligt 10 § miljöbedömningsförordningen ersättas av tillstånd eller godkännande enligt viss annan lagstiftning, t.ex. mineralresurslagen eller kustskyddslagen eller miljöskyddslagen. Offentliga myndigheter kan klaga på beslut enligt mineralresurslagen (15 §) och vad gäller kustskyddslagen (18 a § andra stycket) har miljöministern och andra myndigheter rätt att överklaga kommunfullmäktiges beslut. Sundhedsstyrelsen kan även överklaga beslut enligt markföroreningslagen (Jordforureningsloven).13 Berörda myndigheter har också rätt att överklaga beslut som fattats med stöd i miljöskadeslagen (10 kap. 55 § 7 miljøskadeloven).
6.3.7 Överprövningen
Som vi har nämnt i avsnitt 6.3.6 kan ett beslut om att godkänna eller avslå en tillståndsansökan eller beslut om specifika villkor i de flesta fall överklagas vid Överklagandenämnden för miljö och livsmedel. Ett överklagande ska göras senast fyra veckor efter det att beslut har fattats av kommunfullmäktige eller Miljöstyrelsen. Det är obligatoriskt att ge in sitt överklagande via en digital tjänst, Klage-
portalen. All kommunikation mellan parter och nämnden sker där-
efter i den digitala tjänsten.
Vissa beslut kan däremot inte överklagas. Det gäller prövningsmyndighetens beslut om att en viss verksamhet inte omfattas av tillståndsplikt. Det gäller dock inte sådana verksamheter som finns med på bilaga 1 till godkännandeförordningen. Vidare kan man inte överklaga ett beslut om avslag på ansökan om avslaget grundar sig på att lokaliseringen är i strid med en kommunplan eller lokalplan. Vissa tillsynsbeslut där tillsynsmyndigheten har beslutat om förbud mot fortsatt drift eller förelagt verksamhetsutövaren att följa tillståndet kan inte heller överklagas (69 § miljöskyddslagen).
Nämnden har en utredningsskyldighet och har således en skyldighet att se till att det finns tillräckligt underlag inför ett avgörande. Vid nämndens överprövning kan dess prövning avse det över-
13 Se https://naevneneshus.dk/start-din-klage/miljoe-og-foedevareklagenaevnet/vejledning/ (besökt 2024-02-16).
SOU 2024:98 Nordisk utblick
531
klagade beslutet i sin helhet även om överklagandet endast är begränsat till viss del. Däremot kan nämnden begränsa sin prövning till att endast avse den fråga som är överklagad (11 § lagen om Överklagandenämnden för miljö och livsmedel).
Nämndens beslut kan som huvudregel inte överklagas till en annan förvaltningsmyndighet. Den som är missnöjd med nämndens beslut kan i stället föra ärendet till allmän domstol. Ett sådant överklagande ska ges in till domstol senast sex månader efter nämndens beslut. Avser beslutet miljöskador är fristen i stället tolv månader.
I Danmark finns inga förvaltningsdomstolar utan överklagande sker till en byrett, därefter landsrett och sist Höjesteret. För att få ett överklagande prövat i Höjesteret krävs prövningstillstånd vilket i sig prövas av en särskild nämnd (Procesbevillingsnaevnet). Det innebär alltså att man i Danmark har rätt till prövning i vart fall fyra instanser, kommunfullmäktige/Miljöstyrelsen, Överklagandenämnden för miljö och livsmedel, byrett och landsrett.
Klagoberättigde
Som vi har redogjort för i avsnitt 6.3.6 får vissa myndigheter överklaga ett beslut av kommunfullmäktige eller Miljöstyrelsen. Vilka myndigheter som får överklaga varierar och ser olika ut beroende på om det är ett tillstånd enligt miljöskyddslagen eller endast ett miljöbedömningstillstånd. Utöver dessa myndigheter får även den som är tillståndets adressat och de som har ett enskilt och väsentligt intresse i saken överklaga (98 § miljökyddslagen). Även lokala föreningar och organisationer som har beskyddande av natur och miljö som huvudsakligt ändamål har rätt att klaga (100 § miljöskyddslagen). Av lagtexten framgår dock att föreningen eller organisationen endast får överklaga sådana avgöranden som de begärt att bli underrättade om enligt 76 § miljöskyddslagen.
Landstäckande föreningar och organisationer av vars stadgar det framgår att de har beskyddande av natur och miljö som huvudsakligt ändamål har också rätt att överklaga. Rätten att överklaga gäller då endast beslut enligt 3–5 kap. och 9 a kap.miljöskyddslagen, som avser skydd av mark och grundvatten, skydd av ytvatten, förorenande verksamheter och miljöskador. Även sådana landstäckande föreningar och organisationer av vars stadgar det framgår att det har till
Nordisk utblick SOU 2024:98
532
huvudsakligt ändamål att skydda rekreativa intressen har rätt att överklaga på motsvarande sätt.
Den danska fiskeriföreningen har getts en uttrycklig rätt att överklaga beslut som rör frågor om förorening av vattendrag, sjöar eller hav. Motsvarande rätt har även Färskvattenfiskeriföreningen för Danmark, men då bara för föroreningar i vattendrag och sjöar (99 § miljöskyddslagen).
Arbetarrörelsens näringslivsråd kan också överklaga när väsentliga sysselsättningsrelaterade intressen berörs. Likaså kan motsvarigheten till Konsumentverket överklaga om avgörandet är väsentligt och principiellt (99 § miljöskyddslagen).
6.3.8 Tillsyn
Kommunerna är de huvudsakliga miljötillsynsmyndigheterna i Danmark. Enligt 65 § miljöskyddslagen har kommunfullmäktige ett övergripande ansvar att övervaka att lagen och de regler som fastställts på grundval av lagen följs. När det gäller miljötillstånd utövas tillsynen i huvudsak av den myndighet som har beviljat miljötillståndet. Således utövar kommunerna tillsyn över de verksamheter som de beviljat tillstånd för och Miljöstyrelsen för större anläggningar med stor miljöpåverkan. I godkännandeförordningen framgår vilka verksamheter som Miljöstyrelsen är tillstånds- och tillsynsmyndighet för, dessa är markerade med (s) i förteckningarna i bilagorna 1 och 2. Miljötillsynen regleras bl.a. i 9kap. miljöskyddslagen och i miljöstillsynsförordningen (bekendtgørelse om miljøtilsyn).14
6.4 Finland
6.4.1 Inledning
I Finland regleras miljöprövning i miljöskyddslagen (527/2014), vattenlagen (587/2011), marktäktslagen (555/1981), gruvlagen (621/2011), naturvårdslagen (9/2023), bygglagen (751/2023) och lagen om säkerhet vid hantering av farliga kemikalier och explosiva varor (390/2005). För samordning av dessa tillståndsförfaranden
14 Se BEK nr 1536 af 09/12/2019.
SOU 2024:98 Nordisk utblick
533
finns bestämmelser i lagen om samordning av vissa miljörelaterade tillståndsförfaranden (764/2019). Miljöbedömningsförfarandet regleras i lagen om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning – här kallad MKB-lagen.
6.4.2 Tillstånds- och anmälningsplikt
I Finland krävs miljötillstånd för bl.a. verksamheter som kan medföra betydande miljöpåverkan eller som berör ett större område och för vattenverksamheter. Regleringen återfinns framför allt i MKBlagen, miljöskyddslagen och vattenlagen.
Av miljöskyddslagen framgår bl.a. att det krävs tillstånd för verksamheter som medför en risk för förorening av miljön och som anges i en bilaga 1 (tabell 1 och tabell 2). Miljöskyddslagen är också tillämplig på verksamheter som behandlar avfall eller där avfall uppstår.
I tabell 1 i bilaga 1 till miljöskyddslagen anges de s.k. direktivsanläggningarna. Dessa motsvarar i stort de anläggningar som anges i bilaga 1 till industriutsläppsdirektivet. I tabell 2 i bilaga 1 till miljöskyddslagen anges andra anläggningar som inte härrör från industriutsläppsdirektivet, men som man från nationell synpunkt har bedömt vara av sådan karaktär att de ska anses vara tillståndspliktiga. Dessa anläggningar härrör främst från bestämmelser som fanns innan miljöskyddslagen infördes. Anläggningarna är oftast något mindre i storlek eller avseende miljöpåverkan än de verksamheter som omfattas av tabell 1.
Anmälningsplikt gäller för verksamheter som anges i bilaga 4 till miljöskyddslagen och registreringsplikt framgår av miljöskyddslagens bilaga 2 (se avsnitt 6.4.5 nedan). I vissa fall kan tillståndsplikt gälla även för dessa verksamheter t.ex. då en anmälningspliktig verksamhet omfattas av förfarandet vid miljökonsekvensbedömning, dvs. att de anses medföra betydande miljöpåverkan och därmed ska upprätta en miljökonsekvensbeskrivning m.m. Anmälningsförfarandet har funnits sedan 2019 och i samband med införandet av bilaga 4 till miljöskyddslagen flyttades flertalet verksamhet från bilaga 1 tabell 2 till bilaga 4 (från nationell tillståndsplikt till anmälningsplikt) på grund av dess lokala eller begränsade miljöpåverkan. Innan dess fanns endast en registreringsmöjlighet som alternativ till till-
Nordisk utblick SOU 2024:98
534
stånd. Verksamheter som endast är registrerade behöver efterleva de krav som återfinns i särskilda föreskrifter.
Mindre ändringar av en verksamhet som inte kräver en ändring av tillståndet hanteras av tillsynsmyndigheten. För större ändringar, t.ex. sådana som innebär ökade utsläpp, behöver tillståndet ändras.
I Finland finns det cirka 10 400 miljötillståndspliktiga anläggningar.15 Staten ansvarar för tillstånden för cirka 4 000 anläggningar och för tillsynen av dessa verksamheter.
6.4.3 Samrådsförfarandet
Miljöbedömningsförfarandet regleras i MKB-lagen. MKB-lagen syftar till att främja en enhetlig miljökonsekvensbedömning och beslutsfattande och samtidigt öka tillgången till information och möjligheterna att delta i processen (1 kap. 1 § MKB-lagen). Lagen och förfarandet vid miljökonsekvensbedömning tillämpas på projekt och ändringar av projekt som kan antas medföra betydande miljökonsekvenser (1 kap. 3 § första stycket MKB-lagen). I MKBlagen definieras projekt som
• utförande av anläggningsarbeten, verksamhet och byggnadsarbeten, samt
• andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet samt mineralutvinning.
Det utpekas en kontaktmyndighet som ser till att förfarandet vid miljökonsekvensbedömning genomförs (1 kap. 2 § 6 MKB-lagen). Som utgångspunkt är det närings-, trafik- och miljöcentralen (NTMcentralen) som är kontaktmyndighet. För kärnanläggningar enligt kärnenergilagen är det arbets- och näringsministeriet som är kontaktmyndighet (1 kap. 10 § första stycket MKB- lagen och 1 kap. 3 § 5 kärnenergilagen).
MKB-myndigheten beslutar bl.a. om en betydande miljöpåverkan kan antas för samtliga fall. (2 kap. 11 § första stycket MKB-lagen).
Inför beslutet om betydande miljöpåverkan kan antas ska den projektansvarige lämna in en beskrivning av projektet och de betydande miljökonsekvenser projektet kan antas medföra till NTM-
15 https://ym.fi/sv/miljotillstand-och-tillsyn-over-miljoskyddet.
SOU 2024:98 Nordisk utblick
535
centralen (1 kap. 3 § tredje stycket och 2 kap. 12 § MKB-lagen). Med projektansvarig avses den som driver verksamheten eller annars är ansvarig för beredningen eller genomförandet av ett projekt (1 kap. 2 § 5 MKB-lagen).
Innan beslut tas av NTM-centralen ska de berörda myndigheterna höras, om inte detta är uppenbart onödigt. NTM-centralen ska besluta utan dröjsmål, dock senast en månad från det att myndigheten har fått tillräcklig information om projektet och dess miljökonsekvenser (2 kap. 13 § MKB-lagen).
Förprojekt där undersökningen visar att det inte krävs någon miljökonsekvensbedömning ska det i beslutet också redogöras för projektets karaktäristiska egenskaper och särskilda åtgärder som kommer att vidtas i syfte att undvika eller förebygga betydande skadliga miljökonsekvenser (2 kap. 13 § MKB-lagen). Dessutom kvarstår skyldigheten för ansvariga att vara tillräckligt medvetna om projektets miljökonsekvenser i den omfattning som rimligen kan förutsättas (6 kap. 31 § MKB-lagen).
Den projektansvarige får söka ändring av NTM-centralens beslut om betydande miljöpåverkan kan antas vid närmast behörig förvaltningsdomstol (6 kap. 37 § första stycket MKB-lagen). Möjligheten att särskilt överklaga beslutet om att en betydande miljöpåverkan kan antas gäller endast för den projektansvarige (6 kap. 37 § andra stycket MKB-lagen).
Det är på så sätt inte någon tillståndsplikt enligt vattenlagen eller miljöskyddslagen som aktualiserar en miljökonsekvensbedömning utan detta är särskilt från denna bedömning.
För de projekt som ska genomgå en miljökonsekvensbedömning utgör förfarandet en process där den projektansvariga identifierar, bedömer och beskriver de betydande miljökonsekvenser som ett projekt kan antas medföra samt hör myndigheter och dem vars förhållanden eller intressen kan påverkas av projektet eller vars verksamhetsområde kan beröras av projektet (1 kap. 2 § 2 MKB-lagen). I mer detalj innefattar förfarandet
1. utarbetande av ett program för miljökonsekvensbedömning och
en miljökonsekvensbeskrivning,
2. tillkännagivande och hörande (samråd enligt svensk rätt) om pro-
grammet för miljökonsekvensbedömning och miljökonsekvensbeskrivningen, inklusive internationellt hörande,
Nordisk utblick SOU 2024:98
536
3. NTM-centralens analys av uppgifterna i programmet för miljökonsekvensbedömning och miljökonsekvensbeskrivningen och åsikter och utlåtanden som getts i samband med hörande, inklusive internationellt hörande,
4. NTM-centralens utlåtande om programmet för miljökonsekvensbedömning,
5. NTM-centralens motiverade slutsats om projektets betydande miljökonsekvenser, och
6. Tillståndsbeslut med beaktande av miljökonsekvensbeskrivningen, de åsikter och utlåtanden som getts om den, inklusive handlingar om internationellt hörande, och den motiverade slutsatsen (3 kap. 14 § MKB-lagen).
Utgångspunkten är att miljökonsekvenserna ska utredas i ett så tidigt skede så att det ännu finns möjliga alternativ (3 kap. 15 § MKB-lagen).
Program för miljökonsekvensbedömning
Det initiala steget för de projekt som ska genomgå en miljökonsekvensbedömning är att upprätta ett program som utgör en plan som den projektansvarige tar fram för avseende utredningar och andra nödvändiga moment som krävs för att färdigställa miljökonsekvensbeskrivningen (1 kap. 2 § 3 MKB-lagen). I 3 § Statsrådets förordning om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning tydliggörs att programmet i behövlig mån ska innehålla
• en beskrivning av projektet, dess syfte, planering, lokalisering, storlek, markanvändningsbehov och projektets anknytning till andra projekt, uppgift om den projektansvarige samt en uppskattning av tidtabellen för planering och genomförande av projektet,
• uppgifter om sådana skäliga alternativ som är beaktansvärda vad gäller projektet och dess säregenskaper, och av vilka ett alternativ är att avstå från projektet, såvida ett sådant alternativ inte av särskilda skäl är onödigt,
SOU 2024:98 Nordisk utblick
537
• uppgifter om de planer och tillstånd som genomförandet av projektet förutsätter,
• en beskrivning av nuläget och utvecklingen av miljön inom det sannolika influensområdet,
• förslag på kända miljökonsekvenser och sådana konsekvenser som ska bedömas, inklusive miljökonsekvenser som överskrider statsgränserna, och gemensamma konsekvenser med andra projekt i den omfattning som behövs för den motiverade slutsatsen, samt motiveringar för avgränsningen av vilka miljökonsekvenser som ska bedömas,
• uppgifter om utredningar som gjorts eller planeras i fråga om miljökonsekvenserna, uppgifter om de metoder som används vid anskaffning och utvärdering av materialet och uppgifter om antaganden i fråga om metoderna,
• uppgifter om kompetensen hos de som utarbetat bedömningsprogrammet, samt
• en plan för anordnande av bedömningsförfarande och deltagande i det och en uppskattning av när konsekvensbeskrivningen blir färdig.
Den projektansvarige ska lämna in programmet för miljökonsekvensbedömning till NTM-centralen (3 kap. 16 § MKB-lagen). Det är NTM-centralen som ska se till att behövliga utlåtanden begärs och det ges möjlighet att framföra åsikter om programmet, inklusive att utan dröjsmål delge programmet genom offentlig kungörelse. Myndigheten ska begära utlåtande om programmet av kommunerna inom projektets influensområde samt av andra myndigheter som sannolikt berörs av ärendet, inklusive tillståndsmyndigheten för projektet (3 kap. 17 § första stycket MKB-lagen). Detta beskrivs som en växelverkan mellan den projektansvarige, kontaktmyndigheten och andra myndigheter, dem vars förhållanden eller intressen kan påverkas av projektet eller vars verksamhetsområde kan beröras (1 kap. 2 § 7 MKB-lagen).
Åsikter och utlåtanden ska lämnas till NTM-centralen inom 30 dagar efter kungörelse. Av särskilda skäl kan tiden förlängas till högst 60 dagar (3 kap. 17 § tredje stycket MKB-lagen).
Nordisk utblick SOU 2024:98
538
NTM-centralen ska ge ett utlåtande om programmet för miljökonsekvensbedömning en månad efter att tidsfristen om 30 dagar löpt ut. NTM-centralen ska i sitt utlåtande ta ställning till programmets omfattning och exakthet. Av utlåtandet ska det också framgå hur de behövliga utredningarna vid behov kan samordnas med de utredningar som krävs enligt andra lagar. I utlåtandet ska ett sammandrag ges över andra utlåtanden och åsikter (3 kap. 18 § första stycket MKB-lagen).
Innan programmet för miljökonsekvensbedömning överlämnas till NTM-centralen eller under bedömningsförfarandets gång kan centralen på eget initiativ eller på begäran av en annan myndighet som behandlar ärendet eller på begäran av den projektansvarige anordna en förhandsöverläggning i samarbete med den projektansvarige och de centrala myndigheterna. Förhandsöverläggningen har till syfte att främja hanteringen av den helhet av bedömnings-, planerings- och tillståndsförfaranden som krävs för ett projekt och informationsutbytet mellan den projektansvarige och myndigheterna samt att förbättra utredningarnas och dokumentens kvalitet och tillgänglighet och skapa ett smidigare förfarande (1 kap. 8 § MKBlagen).
Miljökonsekvensbeskrivningen
Efter att NTM-centralen lämnat sitt utlåtande om programmet ska den projektansvarige sammanställa en miljökonsekvensbeskrivning utgående från programmet. Beskrivningen ska sedan lämnas till NTM-centralen. Miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla behövliga uppgifter om projektet, en beskrivning av miljöns nuvarande tillstånd, en beskrivning av de betydande miljökonsekvenser som projektet och dess skäliga alternativ kan antas ha och hur dessa kan lindras och övervakas, en jämförelse av alternativ, information om genomförandet av förfarandet vid miljökonsekvensbedömning och ett allmänfattligt sammandrag.
I 4 § Statsrådets förordning om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning tydliggörs ytterligare vad beskrivningen ska innehålla. På samma sätt som programmet ska genomgå en hörandeprocess så ska även miljökonsekvensbeskrivningen genomgå en sådan (3 kap. 20 § MKB-lagen och 5 § Statsrådets förordning om förfarandet vid
SOU 2024:98 Nordisk utblick
539
miljökonsekvensbedömning). Detta medför en offentlig kungörelse och att NTM-centralen begär in behövliga utlåtanden samt att det ges möjlighet att framföra åsikter om miljökonsekvensbeskrivningen. Tiden börjar löpa den dag kungörelsen offentliggörs och är minst 30 och högst 60 dagar lång.
Efter denna hörandeprocess ska NTM-centralen meddela en motiverad slutsats. Detta är NTM-centralens slutsats om projektets betydande miljökonsekvenser utifrån miljökonsekvensbeskrivningen och de åsikter och utlåtanden som har getts om den, resultaten av internationellt hörande och NTM-centralens egen analys (1 kap. 2 § 8 MKB-lagen). Slutsatsen ska baseras på en kontroll av miljökonsekvensbeskrivningens tillräcklighet och kvalitet. Den motiverade slutsatsen ska ges till den projektansvarige inom två månader från det att tiden för lämnande av utlåtanden och framförande av åsikter vid hörandet har löpt ut. Den motiverade slutsatsen ska innehålla ett sammandrag av övriga utlåtanden och åsikter om miljökonsekvensbeskrivningen (3 kap. 23 § första stycket MKB-lagen).
NTM-centralen ska lämna den motiverade slutsatsen samt andra utlåtanden och åsikter till den projektansvarige och utan dröjsmål delge den motiverande slutsatsen genom bl.a. offentlig kungörelse. (3 kap. 23 § MKB-lagen).
Om NTM-centralen inte kan sammanställa en motiverad slutsats på grund av att miljökonsekvensbeskrivningen är bristfällig, ska centralen meddela den projektansvarige i vilka delar miljökonsekvensbeskrivningen behöver kompletteras (3 kap. 24 § första stycket MKB-lagen). En motiverad slutsats är på så sätt en process förutsättning som formellt godkänner beskrivningen på så sätt att den är tillräcklig för att bedöma projektets betydande miljökonsekvenser.
NTM-centralen ska se till att det efter kompletteringen av miljökonsekvensbeskrivningen ordnas ett nytt samråd. Efter hörandet lämnar NTM-centralen sin motiverade slutsats (3 kap. 24 § andra stycket MKB-lagen). Kompletteringsbehov av en miljökonsekvensbeskrivning kan på sås sätt hanteras innan tillståndsprövningen påbörjas.
Nordisk utblick SOU 2024:98
540
Avgifter för processen
Den projektansvarige står för kostnaderna för tillkännagivande, hörande och miljökonsekvensbedömning och för översättningar som behövs för fullgörande av gränsöverskridande samråd (6 kap. 38 § MKB-lagen). Avseende ansvarig myndighets utlåtande om programmet för miljökonsekvensbedömning och motiverade slutsats är dessa avgiftsbelagda.
Det betalas en avgift för myndighetens alla tre utlåtanden i processen. Avseende utlåtandet om miljökonsekvensbeskrivningens avgränsning och omfattning var avgiften år 202416:
• vid ett mindre projekt (5–10 dagsverken) 4 000 euro,
• vid ett vanligt projekt (11–17 dagsverken) 8 000 euro,
• vid ett krävande projekt (18–24 dagsverken) 12 000 euro, och
• vid ett särskilt krävande projekt 12 000 euro och dessutom
80 euro/h för arbetstid som överstiger 24 arbetsdagar, dock högst 32 000 euro.
Det åligger projektansvarige att betala en avgift för både utlåtandet om betydande miljöpåverkan och den motiverade slutsatsen. Storleken är densamma:
• vid ett mindre projekt (7–13 dagsverken) 6 000 euro,
• vid ett vanligt projekt (14–23 dagsverken) 11 000 euro,
• vid ett krävande projekt (24–32 dagsverken) 16 000 euro, och
• vid ett särskilt krävande projekt 16 000 euro och dessutom
80 euro/h för arbetstid som överstiger 32 arbetsdagar, dock högst 42 000 euro.
16 Avgiften regleras i Statsrådets förordning om närings-, trafik- och miljöcentralernas, arbets- och näringsbyråernas samt utvecklings- och förvaltningscentrets avgiftsbelagda prestationer 2024.
SOU 2024:98 Nordisk utblick
541
Beaktande av miljökonsekvensbedömningen i tillståndsförfarande och tillstånd
Det är obligatorisk att till en tillståndsansökan foga en miljökonsekvensbeskrivning och en motiverad slutsats, samt eventuella handlingar från internationellt hörande i fråga om projektets gränsöverskridande konsekvenser (4 kap. 25 § MKB-lagen). Av ett tillståndsbeslut ska det sedan framgå hur miljökonsekvensbeskrivningen, den motiverade slutsatsen och eventuella handlingar om internationellt hörande har beaktats (4 kap. 26 § MKB-lagen). På grund av dessa förutsättningar behöver tillståndsmyndigheten försäkra sig om att den motiverade slutsatsen är aktuell när tillståndsärendet avgörs. NTM-centralen ska på tillståndsmyndighetens begäran framföra sin åsikt om huruvida den motiverade slutsatsen är aktuell och vid behov specificera till vilka delar den inte längre är det och till vilka delar miljökonsekvensbeskrivningen måste kompletteras för att den motiverade slutsatsen ska kunna uppdateras.
Tillståndsmyndigheten kan vid behov själv ordna med ett kompletterande hörande avseende miljökonsekvensbeskrivningens nya eller uppdaterade delar och efter detta kan NTM-centralen avge en ny motiverad slutsats (4 kap. 27 § första stycket MKB-lagen). Möjligheten att ”läka” miljökonsekvensbeskrivningen vid tillståndsansökan regleras både i miljöskyddslagen (5 kap. 44 § miljöskyddslagen) och vattenlagen (11 kap. 11 a § vattenlagen).
Gränsöverskridande miljökonsekvenser
Finlands miljöcentral (inte NTM-centralen) sköter de uppgifter som följer av ett projekt som genomförs i Finland kan antas ha betydande miljökonsekvenser på ett område under jurisdiktionen för en part i ett internationellt avtal (Esbokonventionen) eller en medlemsstat i Europeiska unionen (5 kap. 28 § första stycket MKBlagen).
Om ett projekt kan antas medföra betydande miljökonsekvenser på en annans stats territorium ska Finlands miljöcentral ge myndigheter i denna stat tillfälle att ta del i förfarandet vid miljökonsekvensbedömning om den påverkade staten kräver det (5 kap. 28 § andra stycket MKB-lagen).
Nordisk utblick SOU 2024:98
542
Om betydande miljökonsekvenser kan antas ska NTM-centralen utan dröjsmål till Finlands miljöcentral lämna programmet för miljökonsekvensbedömning och översättningar av väsentliga delarna av programmet. Finlands miljöcentral ska sända en underrättelse om projektet, programmet och översättningarna till den andra staten senast när NTM-centralen informerar om programmet. Finlands miljöcentral ska även sända den underrättelse som lämnas till en annan stat för kännedom till utrikesministeriet och miljöministeriet (5 kap. 29 § första stycket MKB-lagen).
Underrättelsen ska innehålla:
1. uppgifter om projektet,
2. uppgifter om eventuella gränsöverskridande miljökonsekvenser,
3. uppgifter om beslut som är väsentliga för genomförandet av
projektet,
4. detaljerade uppgifter om förfarandet vid miljökonsekvensbedöm-
ning och möjligheterna att delta i förfarandet samt en skälig tidsfrist, inom vilken den andra staten ska sända Finlands miljöcentral ett svar i fråga om deltagande i förfarandet,
5. uppgifter om vilka myndigheter som är behöriga och som kan
lämna information om internationellt hörande och till vilka frågor om ärendet kan ställas.
Finlands miljöcentral ska sända den andra statens svar samt alla avgivna utlåtanden och framförda åsikter till NTM-centralen (5 kap. 29 § första stycket MKB-lagen).
Om den andra staten meddelar att den vill delta i förfarandet, ska NTM-centralen sända miljökonsekvensbeskrivningen och översättningar av väsentliga delarna till Finlands miljöcentral, som ska vidarebefordra dem till den andra staten. Finlands miljöcentral ska dessutom ge den andra staten tillfälle att samråda om projektets eventuella gränsöverskridande konsekvenser, de planerade åtgärderna för att minska eller eliminera sådana konsekvenser eller om andra motsvarande frågor samt fastställa en skälig tidsfrist för detta samråd. (5 kap. 29 § andra stycket MKB-lagen).
NTM-centralen ska sända sitt utlåtande om programmet för miljökonsekvensbedömning och senare sin motiverade slutsats till Finlands miljöcentral och myndigheten sänder utlåtandet, slutsat-
SOU 2024:98 Nordisk utblick
543
sen och översättningarna till den andra staten (5 kap. 29 § tredje stycket MKB-lagen).
När tillståndsmyndigheten erhåller en tillståndsansökan för ett projekt som antas kunna medföra gränsöverskridande påverkan ska myndigheten sända ansökan samt översättningar av väsentliga delar till Finlands miljöcentral och miljöcentral sänder sedan ansökan och översättningarna till den andra staten (5 kap. 29 a § första stycket MKB-lagen).
På samma sätt som Finlands miljöcentral är kontaktpunkt för projekt inom den egna jurisdiktionen är myndigheten kontaktpunkt vid betydande miljökonsekvenser som uppstår utanför Finlands gränser (5 kap. 30 § första stycket MKB-lagen).
Samråd innan tillståndsansökan
Inom ramen för god förvaltning ska alla myndigheter inom ramen för sin behörighet och enligt behov ge råd i anslutning till skötseln av ett förvaltningsärende samt svara på frågor och förfrågningar som gäller uträttandet av ärenden. Rådgivningen är avgiftsfri (2 kap. 8 § första stycket förvaltningslagen). Myndigheten ska även på en parts begäran ge en uppskattning om när ett beslut kommer att ges samt svara på förfrågningar om hur behandlingen framskrider (5 kap. 23 § andra stycke förvaltningslagen).
I miljöskyddslagen kompletteras den generella skyldigheten och tillståndsmyndigheten ska på begäran ge sökanden om
• vilka uppgifter som ska uppges i tillståndsansökan och vilka utredningar som ska bifogas ansökan,
• vilka utlåtanden som kommer att begäras i ärendet och den tidsfrist som ska reserveras för detta,
• uppskattad tidpunkt för meddelande av tillståndsbeslutet.
Tillståndsmyndigheten kan dessutom på den sökandes begäran eller på eget initiativ arrangera ett samråd mellan sökanden och myndigheten för att ordna rådgivningen i tillståndsärendet. Till samrådet kan också kallas företrädare för andra myndigheter som deltar i tillståndsförfarandet och andra berörda parter. Den statliga miljötillståndsmyndigheten ska alltid kalla in en företrädare för den stat-
Nordisk utblick SOU 2024:98
544
liga tillsynsmyndigheten (5 kap. 39 a § miljöskyddslagen). Enligt förarbetena kan det vara motiverat att ordna ett samråd om ett projekt förutsätter omfattande utredningar eller flera tillstånd och det därför inte är ändamålsenligt med rådgivning i elektronisk form. Om samrådet ska upprättas en promemoria, som bifogas det material som uppkommit vid behandlingen av ärendet.17
Myndigheterna är inte bundna av de råd som de ger vid samrådet. I förarbetena nämns exempelvis är det ibland är nödvändigt att sänka tidigare utsläppsgränser för att på grund av det mottagande vattendragets tillstånd eller toleransen för ny belastning begränsa föroreningen av ett vattendrag, och en ny tillståndssökande kan inte heller förvänta sig att få motsvarande utsläppsgränser som en belastare som tidigare beviljats tillstånd och som avleder sina utsläpp till samma vattendrag. Om så är faller behöver tillståndsmyndigheten motivera att ytterligare utredningar krävs in och tydliggöra att syftet är att hjälpa tillståndssökanden att i sina tilläggsutredningar fästa uppmärksamhet vid sådana frågor som är väsentliga med hänsyn till tillståndsprövningen.18 Samtidigt finns det en skyldighet för myndigheter generellt, inklusive tillståndsmyndigheter, att begära tilläggsutredningar när detta behövs för att avgöra ett ärende (6 kap. 31 § första stycket förvaltningslagen).
6.4.4 Tillståndsprövningen
Inledning
Som vi redovisar närmare i avsnitt 6.4.6 prövas miljötillstånd i Finland av kommunal eller statlig tillståndsmyndighet. En domstolsprövning kan, enligt redovisningen i avsnitt 6.4.7, bara komma i fråga genom överklagande av tillståndsmyndighetens beslut till förvaltningsdomstol. Tillståndsprövningen regleras främst i miljöskyddslagen och vattenlagen, men som framgår av avsnitt 6.4.1 kan ytterligare ett antal lagar aktualisera tillståndsprövning. Av samma avsnitt framgår också att det finns en särskild lag om samordning av vissa miljörelaterade tillståndsförfaranden. Framställningen i detta avsnitt avser i huvudsak tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen och
17 Se RP 8/2017 rd, Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av miljöskyddslagen, s. 24. 18 Se RP 8/2017 rd, Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av miljöskyddslagen, s. 25.
SOU 2024:98 Nordisk utblick
545
vattenlagen. I detta sammanhang kan nämnas, som också redovisas i avsnitt 6.4.6, att när verksamheter kräver tillstånd enligt både vattenlagen och miljöskyddslagen ska gemensam tillståndsprövning ske hos den statliga tillståndsmyndigheten (34 § miljöskyddslagen).
I avsnitt 6.4.6 redovisas även att det för närvarande pågår en reformering av det finska systemet för tillståndsprövning på statlig nivån.
Ansökan
Här noteras inledningsvis att tillståndsansökan enligt såväl miljöskyddslagen som vattenlagen ska lämnas in elektroniskt till tillståndsmyndigheten. Fysiska personer kan dock få lämna in tillståndsansökan på papper och tillståndsmyndigheten kan också begära att ansökan med bilagor lämnas in i sådan form (39 § miljöskyddslagen och 11 kap. 2 § vattenlagen).
Regler om vad en tillståndsansökan ska innehålla finns i 39 § miljöskyddslagen och i 11 kap. 3 § vattenlagen. Båda lagrummen innehåller delegation om att genom förordning av statsrådet utfärda närmare bestämmelser om bl.a. innehållet i tillståndsansökan. Delegationerna har utnyttjats med tämligen omfattande reglering i förordningar för aktuella verksamheter.
I de nämnda paragraferna finns vissa grundläggande regler om innehållet i tillståndsansökan. Således stadgas i 39 § andra stycket miljöskyddslagen att till ansökan ska det fogas en för tillståndsprövningen behövlig utredning om verksamheten och dess konsekvenser, om parterna och om andra relevanta omständigheter. Om ansökan gäller verksamhet som avses i lagen om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning ska det till ansökan före beslutsfattandet fogas en miljökonsekvensbeskrivning enligt den lagen samt kontaktmyndighetens motiverade slutsats om denna. I samma stycke anges avslutningsvis att till ansökan ska det dessutom vid behov fogas en sådan bedömning som avses i 35 § i naturvårdslagen, dvs. en form av bedömning med avseende på Natura 2000-reglerna.
I 11 kap. 3 § vattenlagen finns något utförligare regler än miljöskyddslagens om vad tillståndsansökan ska innehålla, nämligen
Nordisk utblick SOU 2024:98
546
1. en sådan redogörelse för projektets syfte och projektets inver-
kan på allmänna intressen, enskilda intressen och miljön som är tillräckligt utförlig för att ärendet ska kunna avgöras,
2. en plan över de åtgärder som behövs för att projektet ska kunna
genomföras,
3. en beräkning av den nytta och de förluster av förmåner som
projektet medför för registerenheterna för mark- och vattenområden och deras ägare och för andra parter,
4. en redogörelse för hur verksamhetens verkningar kontrolleras.
Enligt paragrafens andra stycke ska, i likhet med miljöskyddslagens krav, även en miljökonsekvensbeskrivning och kontaktmyndighetens motiverade slutsats fogas till ansökningshandlingarna. Till ansökan ska vid behov också fogas den Natura 2000-bedömning som avses i 35 § i naturvårdslagen.
I både miljöskyddslagen och vattenlagen ställs krav på att den som upprättar ansökan ska ha tillräcklig sakkunskap. I 39 a § åläggs tillståndsmyndigheten ändå en skyldighet att på begäran lämna avgiftsfri rådgivning till sökande om innehållet i tillståndsansökan, om vilka utredningar som ska bifogas ansökan, om vilka utlåtanden som kommer att begäras i ärendet och den tidsfrist som ska reserveras för detta samt om uppskattad tidpunkt för meddelande av tillståndsbeslutet (se även avsnitt 6.4.3 under rubriken Samråd innan tillståndsansökan). Tillståndsmyndigheten kan också arrangera ett samråd för att ordna rådgivningen i tillståndsärendet och till detta kalla företrädare för andra myndigheter och andra berörda parter samt företrädare för den statliga tillsynsmyndigheten.
Slutligen ska här nämnas att 40 § miljöskyddslagen och 11 kap. 5 § vattenlagen innehåller i stort sett identiska bestämmelser om komplettering av ansökan. De innebär att om ansökan är bristfällig eller om särskild utredning krävs för att ärendet ska kunna avgöras, ska sökanden ges tillfälle att komplettera ansökan inom den tid som myndigheten bestämmer. Vid underlåtelse att komplettera inom utsatt tid, kan ärendet lämnas utan prövning.
SOU 2024:98 Nordisk utblick
547
Handläggningstid
I den inledningsvis nämnda lagen om samordning av vissa miljörelaterade tillståndsförfaranden finns en särskild paragraf om handläggningstid (8 §). Där anges att den samordnande myndigheten i samarbete med de behöriga tillståndsmyndigheterna ska beräkna en målsatt handläggningstid för de tillståndsansökningar som ska samordnas och utifrån den ange en uppskattad tidpunkt för när besluten i tillståndsärendena kommer att meddelas. Som nämndes ovan i avsnittet rubricerat Ansökan finns i 39 a § miljöskyddslagen regler om rådgivning som också innebär ett visst moment av tidsplanering för handläggningen.
Enligt uppgifter som vi har kunnat inhämta från företrädare för finska Miljöministeriet tar omkring 60 procent av tillståndsprocesserna i Finland mindre än ett år, räknat från när ansökan inlämnas (exklusive miljöbedömningsprocessen). Omkring 30 procent av tillståndsprocesserna tar mellan 1 och 2 år och omkring 10 procent tar mer än två år. Genomsnittet ligger på 10 månader. Uppgiften har lämnats med påpekandet att andra EU-länder räknar på andra sätt vilket gör det svårt att jämföra tidsåtgången i respektive land. Miljöbedömningsprocessen tar i genomsnitt 12–17 månader. Siffrorna avser medianvärden 2021 och 2022 och kommer från NTMcentralen och Regionförvaltningsverket.
Kungörelse/samråd om ansökan
Vid prövningen konsulterar prövningsmyndigheten normalt myndigheter. Vilka som måste konsulteras beror på sakfrågan eller rättsakten.
Såväl samordningslagen som miljöskyddslagen och vattenlagen innehåller bestämmelser om kungörelse samt om beredningsförfarandet. Sammanfattningsvis kan det beskrivas på följande sätt. Ansökan ska delges genom offentlig kungörelse. När ansökan prövas ska tillståndsmyndigheten begära in ett utlåtande från olika myndigheter vars intressen kan tänkas påverkas av verksamheter. Det handlar bl.a. om kommunala miljövårdsmyndigheter, hälsoskyddsmyndigheter, myndigheter som bevakar allmänna intressen, sametinget och andra berörda aktörer. Den statliga miljötillståndsmyndigheten
Nordisk utblick SOU 2024:98
548
ska dessutom begära in ett utlåtande från den statliga tillsynsmyndigheten samt från den kommun där verksamheten är placerad.
Tillståndet och villkor
Vad som krävs för att ett tillstånd ska beviljas och vad ett tillstånd ska innehålla regleras i den finska miljöskyddslagen. Miljötillstånd ska beviljas om verksamheten uppfyller de krav som ställs i miljöskyddslagen och i avfallslagen samt i de bestämmelser som har utfärdats med stöd av dem. Naturvårdslagen och vad som föreskrivs med stöd av den ska också iakttas vid tillståndsgivningen. För att miljötillstånd ska kunna beviljas krävs enligt miljöskyddslagen att verksamheten, med beaktande av tillståndsvillkoren och verksamhetens placering, inte i sig eller tillsammans med andra verksamheter (49 § miljöskyddslagen)
• medför olägenhet för hälsan,
• medför någon betydande annan förorening i miljön eller risk för sådan,
• har konsekvenser som är förbjudna enligt 16–18 § som avser förbud mot förorening av mark, grundvatten och särskilda förbud som gäller havet,
• leder till försämring av speciella naturförhållanden eller äventyrar vattenförsörjningen eller någon annan från allmän synpunkt viktig användningsmöjlighet inom det område som påverkas av verksamheten,
• medför sådant oskäligt besvär som avses i 17 § 1 mom. i lagen angående vissa grannelagsförhållanden. Där anges att en fastighet, byggnad eller lägenhet inte får användas så att grannarna eller de som bor eller innehar fastigheter, byggnader eller lägenheter i närheten orsakas oskäligt besvär av ämnen som är skadliga för miljön, sot, smuts, damm, lukt, fukt, buller, skakning, strålning, ljus, värme eller annan motsvarande påverkan,
• medför väsentlig försämring i förutsättningarna att på samernas hembygdsområde bedriva traditionella samenäringar eller annars bevara och utveckla samekulturen eller väsentlig försämring i
SOU 2024:98 Nordisk utblick
549
skolternas levnadsförhållanden eller möjligheter att bedriva i skoltlagen avsedda naturnäringar på skoltområdet.
Om Försvarsmaktens användning av tunga vapen eller sprängämnen eller gränsbevakningsväsendets motsvarande verksamhet kräver miljötillstånd, får i behövlig omfattning undantag medges från de i 49 § miljöskyddslagen avsedda förutsättningar för beviljande av tillstånd som avser buller och skakningar samt risk för förorening av mark, grundvatten eller hav, om det med tanke på försvarets verksamhetsbetingelser är nödvändigt att placera verksamheten på området.
Ett miljötillstånd ska förenas med behövliga villkor om
1. utsläpp, utsläppsgränsvärden, förebyggande och begränsning av
utsläpp samt utsläppsstället,
2. förebyggande och hindrande av förorening av mark och grund-
vatten,
3. avfall samt om minskning av avfallets mängd och skadlighet,
4. åtgärder vid störningar och i andra exceptionella situationer,
5. iståndsättning av områden och hindrande av utsläpp efter av-
slutad verksamhet och andra åtgärder efter avslutad verksamhet,
6. andra åtgärder för att förebygga eller minska förorening av mil-
jön och risken för sådan.
Tillståndsvillkor som gäller utsläppsgränsvärden samt hindrande och begränsning av utsläpp ska vara baserade på bästa tillgängliga teknik. Vid bedömning av innehållet i bästa tillgängliga teknik ska hänsyn tas till
1. minskning av avfallsmängden och avfallets skadlighet,
2. möjligheten att återanvända och återvinna ämnen som används
och avfall som uppkommit vid produktionen,
3. farligheten hos de ämnen som används vid produktionen samt
möjligheterna att använda ämnen som är mindre skadliga än tidigare,
4. utsläppens art, mängd och verkningar,
Nordisk utblick SOU 2024:98
550
5. arten och förbrukningen i fråga om råvaror,
6. energianvändningens effektivitet,
7. förebyggandet av risker i samband med verksamheten och olycks-
risker samt förhindrandet av följder av olyckor,
8. den tid som krävs för ibruktagande av bästa tillgängliga teknik
och betydelsen av den planerade tidpunkten för inledande av verksamheten samt de kostnader och den nytta som uppkommer vid förebyggandet och begränsningen av utsläpp,
9. miljökonsekvenserna, 10. produktionsmetoder och metoder för utsläppshantering som
används i industriell skala, 11. kunskapsutvecklingen i fråga om teknik och naturvetenskaper, 12. uppgifter om bästa tillgängliga teknik som publiceras av Euro-
peiska kommissionen och internationella organ.
Om det genom lag eller förordning av statsrådet har föreskrivits om miljöskyddskrav för verksamheten, behöver dessa krav inte upprepas i tillståndsvillkoren (15 § Statsrådets förordning om miljöskydd). Tillståndsmyndigheten ska dock i tillståndet, en separat handling eller på annat sätt upplysa verksamhetsutövaren om de på miljöskyddslagen baserade centrala skyldigheter som gäller verksamheten, antingen genom en hänvisning eller genom att redogöra för skyldigheternas innebörd, om myndigheten anser att detta behövs för att informera verksamhetsutövaren. Miljötillståndet för en direktivsanläggning ska alltid innehålla ett omnämnande av den branschspecifika statsrådsförordning som gäller anläggningen.
Om det inte har funnits tillräcklig utredning om utsläpp, avfall eller verksamhetens konsekvenser kan verksamhetsutövaren åläggas att göra en särskild utredning för att klarlägga den förorening av miljön eller risk för förorening av miljön som verksamheten medför. Utifrån utredningen kan sedan tillståndsmyndigheten precisera tillståndsvillkor eller komplettera tillstånd (54 och 90 §§miljöskyddslagen).
Den som bedriver avfallsbehandling ska ställa säkerhet för att garantera en adekvat avfallshantering, uppföljning, kontroll och åtgärder som behövs när verksamheten avslutas eller efter avslutad
SOU 2024:98 Nordisk utblick
551
verksamhet. Den som bedriver annan tillståndspliktig verksamhet ska på motsvarande sätt ställa säkerhet, om betydande mängder avfall uppkommer i verksamheten.
Ett miljötillstånd gäller som utgångspunkt tills vidare. På verksamhetsutövarens begäran kan det begränsas till viss tid. Det finns även möjlighet att tidsbegränsa ett tillstånd om det finns sådana vägande skäl för det som hänger samman med verksamhetens särskilda egenskaper, med att den teknik eller de metoder som används är nya eller med att verksamhetens negativa konsekvenser är svåra att bedöma.
Ändring av tillstånd
En verksamhetsutövare får ansöka om ändring av ett miljötillstånd. I lagtexten anges inga förutsättningar för när en sådan ansökan får ske. Däremot anges att förfarandet är detsamma som vid en tillståndsprövning av en ny verksamhet.
Ändring av tillstånd kan även ske på initiativ av en tillsynsmyndighet, den myndighet som bevakar allmänt intresse, den som orsakats olägenhet eller en miljöorganisation eller stiftelse, om
1. den förorening eller risk för förorening som verksamheten med-
för väsentligen avviker från vad som bedömts på förhand,
2. verksamheten kan ha konsekvenser som är förbjudna enligt
denna lag,
3. utsläppen kan minskas väsentligt utan oskäliga kostnader på
grund av den bästa tillgängliga teknikens utveckling,
4. verksamhetens yttre förhållanden efter det att tillståndet bevil-
jades väsentligt har förändrats och tillståndet därför behöver ändras,
5. det behövs för att tillgodose ett sådant efter beviljandet av till-
ståndet genom lag, statsrådsförordning eller en rättsakt av Europeiska unionen infört specificerat krav som är bindande och gäller förebyggande eller hindrande av förorening av miljön.
I de fall ändring av tillstånd sker på initiativ av de angivna aktörerna ska ändå utredningen för behov av ändring göras av
Nordisk utblick SOU 2024:98
552
verksamhetsutövaren (89 § miljöskyddslagen). På initiativ av tillsynsmyndigheten kan även ett tillstånd återkallas (93 § miljöskyddslagen).
Verkställighet
Tillståndspliktig verksamhet får som huvudregel inte inledas eller ändras förrän det tillståndsbeslut som tillåter verksamheten har fått laga kraft (198 § miljöskyddslagen). Tillståndsmyndigheten kan däremot besluta att ett tillstånd får tas i anspråk även om det överklagas. Ett sådant beslut får fattas på begäran av sökanden av grun-
dad anledning och under förutsättning att verkställigheten inte gör ändringssökandet onödigt. Sökanden måste då ställa godtagbar säker-
het för att miljön ska kunna återställas i ursprungligt skick. Tillståndsmyndigheten kan också efter särskild ansökan och även efter det att tiden för att överklaga har löpt ut fatta beslut om att tillståndet får tas i anspråk. En sådan ansökan måste lämnas in senast 14 dagar efter överklagandetidens utgång. Beslut om att få ta tillståndet i anspråk även om det överklagats kan i sig överklagas till Vasa förvaltningsdomstol.
Ersättningsfrågor
När tillståndsmyndigheten beviljar miljötillstånd ska den samtidigt bestämma om ersättning för skador som verksamheten orsakar genom förorening av vattendrag (125 § miljöskyddslagen). I detta avseende görs i lagtexten således ingen skillnad om det är en statlig eller kommunal tillståndsmyndighet.
I fråga om möjligheten att skjuta upp frågan om ersättning är det endast den statliga miljötillståndsmyndigheten som kan besluta om det. En förutsättning för det är att en detaljerad utredning av de skadorna skulle innebära att avgörandet av ett tillståndsärende fördröjs oskäligt. Tillståndshavaren ska då åläggas att inhämta behövlig utredning och inom utsatt tid lämna in en ansökan för komplettering av ett ersättningsavgörande i ärendet. Likaså kan den statliga miljötillståndsmyndigheten ta ställning till ett yrkande om ersättning för skador som verksamheten har orsakat genom förororening av vattendrag även innan tillståndsfrågan är avgjord. Även ersätt-
SOU 2024:98 Nordisk utblick
553
ning för oförutsedd skada kan prövas av den statliga tillståndsmyndigheten efter en särskild ansökan.
6.4.5 Anmälnings- och registreringsförfaranden
Inledning
Vid sidan av tillståndsprövning finns i Finland ett system med möjlighet till anmälan eller registrering av sådana verksamheter som omfattas av den finska miljöskyddslagen, industriell och annan verksamhet som orsakar eller kan orsaka förorening av miljön samt verksamhet som ger upphov till avfall och på behandling av avfall. Motsvarande system med anmälan och registrering finns, såvitt vi har kunnat utläsa, inte för vattenverksamheter som regleras i den finska vattenlagen. Det finska anmälningsförfarandet kan beskrivas som en något enklare tillståndsprövning. Reglerna kring anmälans innehåll och hur handläggningen går till är i huvudsak desamma som för tillståndspliktiga verksamheter. Både anmälnings- och registreringsförfarandet omfattar ett begränsat antal verksamheter.
Anmälan
De verksamheter som behöver föregås av en anmälan anges i bilaga 4 till miljöskyddslagen. Anmälningspliktiga verksamheter omfattar sågverk där produktionskapaciteten är minst 20 000 m³ sågvirke per år, upplag för hälso- eller miljöfarliga kemikalier i flytande form med vissa angivna volymer, viss typ av maskinell guldgrävning, viss angiven livsmedels- och foderindustri vars avloppsvatten leds till ett miljötillståndspliktigt avloppsreningsverk, djurstallar med visst angivet antal djurenheter, depåer för bussar, lastbilar eller arbetsmaskinsdepåer av en viss storlek, vissa utomhus belägna skjutbanor samt permanenta djurgårdar eller nöjesparker.
Anmälan prövas i huvudsak av den kommunala miljövårdsmyndigheten och ska göras minst 120 dygn innan verksamheten inleds. Anmälan ska innehålla för behandlingen av anmälan behövliga bindande uppgifter om verksamheten och dess konsekvenser, om parterna och om andra relevanta omständigheter. Det närmare innehållet i anmälan regleras i 2 kap. 3 § statsrådets förordning om miljöskydd
Nordisk utblick SOU 2024:98
554
713/2014. Regleringen om anmälans innehåll är densamma som för tillståndsansökan. Likaså är bestämmelserna om handläggningen av en anmälan densamma som för en tillståndsansökan, se 3 kap. statsrådets förordning om miljöskydd. En anmälan ska efter det att ärendet har utretts tillräckligt utförligt, på samma sätt som en tillståndsansökan, kungöras och vissa utlåtanden ska inhämtas från angivna myndigheter. Däremot skiljer sig regleringen om tillståndsbeslutets innehåll från det som ska framgå i fråga om ett beslut efter anmälan. I ett beslut med anledning av anmälan behövs ingen recit med parternas yrkanden, inställning och utveckling av talan samt en redogörelse för den utredning som finns i målet (t.ex. inhämtade remissynpunkter), men däremot en beslutsdel med villkor m.m. Kommunens beslut kan överklagas till Vasa förvaltningsdomstol.
Registrering
Ett registreringsförfarande tillämpas för vissa verksamheter som omfattas av miljöskyddslagen. Dessa anges i bilaga 2 till miljöskyddslagen. De verksamheter som omfattas av registreringsplikten är energiproducerande anläggningar med viss bränsleeffekt, asfaltstationer, bensinstationer, kemtvättsanläggningar, fordonslackering, verksamheter och anläggningar där förbrukningen av organiska lösningsmedel uppgår till vissa angivna volymer samt permanenta betongstationer och fabriker som tillverkar betongprodukter.
Registrering görs hos den kommunala miljövårdsmyndigheten. Huvudregeln är att registrering ska göras senast 60 dagar innan verksamheten inleds och den kommunala miljövårdsmyndigheten ska registrera verksamheten inom 60 dagar från det att registreringsanmälan gjordes. För vissa angivna energiproducerande anläggningar gäller i stället en 30 dagars frist. Registreringsförfarandet innebär ingen prövning. Vid registreringen fattas inget administrativt beslut utan kommunen kontrollerar endast att verksamhetsutövare fyllt i ansökan korrekt.
En anmälan för registrering ska innehålla
1. verksamhetsutövarens identifikations- och kontaktuppgifter,
2. uppgift om platsen för verksamheten,
3. en verksamhetsbeskrivning och de viktigaste processerna,
SOU 2024:98 Nordisk utblick
555
4. uppgift om tidigare tillstånd och anmälningar som påverkar
ärendet, utlåtanden samt anslutningsavtal,
5. en redogörelse för miljöskyddsåtgärderna, samt
6. en bedömning av de utsläpp som verksamheten medför och dess
miljökonsekvenser (5 kap. 27 § statsrådets förordning om miljöskydd).
6.4.6 Prövningsinstanser
Inledning
I Finland finns det cirka 10 400 miljötillståndspliktiga anläggningar.19Staten ansvarar för tillstånden för cirka 4 000 av dessa liksom för tillsynen över de verksamheterna. Bestämmelser om vem som är behörig tillståndsmyndighet finns i 4 kap. 34 § i miljöskyddslagen.20Närmare bestämmelser om vilken myndighet som ska fastställa miljötillståndsfrågorna för respektive verksamhet anges i statsrådets förordning om miljöskydd.21 Regionförvaltningsverket prövar de mest betydande och regionalt betydande miljötillstånden (1 § Statsrådets förordning om miljöskydd). Den kommunala miljövårdsmyndigheten prövar övriga miljötillstånd (2 § Statsrådets förordning om miljöskydd). I 1 kap. 7 § vattenlagen slås fast att regionförvaltningsverket är ansvarig tillståndsmyndighet. Verksamheter som kräver tillstånd enligt både vattenlagen och miljöskyddslagen ansöker om tillstånd hos regionförvaltningsverket (34 § miljöskyddslagen). I Finland ska prövningsmyndigheten när den beviljar tillstånd, som regel, samtidigt bestämma om ersättning för skador som verksamheten orsakar genom förorening av vattendrag (125 § miljöskyddslagen).
Medan de myndigheter som prövar miljötillstånd alltså är regionförvaltningsverket och de kommunala miljövårdsmyndigheterna, är det de regionala närings-, trafik- och miljöcentralerna (NTM-central) som i de flesta fall ser till att förfarandet vid miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) efterlevs. Processen i Finland är alltså vanligtvis tudelad, först MKB-process hos NTM-centralen och sedan söks till-
19 Se https://ym.fi/sv/miljotillstand-och-tillsyn-over-miljoskyddet (besökt 2024-03-18). 20 Se 527/2014, https://www.finlex.fi/sv/laki/ajantasa/2014/20140527#L4P34 (besökt 2024-03-18). 21 Se 4.9.2014/713 https://www.finlex.fi/sv/laki/ajantasa/2014/20140713#L1 (besökt 2024-03-18).
Nordisk utblick SOU 2024:98
556
stånd hos regionförvaltningsverket eller kommunen. Tillståndsmyndigheten får inte meddela tillstånd förrän den har fått miljökonsekvensbeskrivningen och NTM-centralens motiverade slutsats samt handlingar om gränsöverskridande konsekvenser. Denna ordning har gällt sedan 2010 då länen och länsstyrelserna upphörde i Finland och deras uppgifter fördes över till regionförvaltningsverket.
För närvarande pågår en reformering av det finska systemet för tillståndsprövning på statlig nivån. Syftet är att få till stånd en s.k. samservicemodell för miljörelaterade tillståndsförfaranden där tillstånd kan sökas centraliserat och digitalt genom en enda tillståndsprocess.22 Ett nytt tillstånds-, styrnings- och tillsynsverk ska inrättas som bl.a. ska ansvara för att tillståndsprocessen framskrider, för samordningen av den samt för nödvändiga utredningar. Denna myndighet ska också se till att den som ansöker om tillstånd har möjlighet att på förhand diskutera de skyldigheter, utredningsbehov och yttre villkor som hänför sig till tillståndsprocessen. Målet är att antalet begäranden om ytterligare utredning och kompletteringar ska kunna minskas genom samarbete och framförhållning.
Ett annat mål är att tillståndsförfarandet som helhet ska genomföras parallellt i samarbete mellan myndigheter och projektaktörer, och inte som skilda delar som följer efter varandra. I det nya riksomfattande och sektorsövergripande ämbetsverket ska Valvira23, regionförvaltningsverken samt vissa uppgifter inom NTM-centralernas miljöansvarsområde slås samman. Den nya tillstånds-, styrnings- och tillsynsmyndigheten ska i fortsättningen på ett centralt sätt sköta myndighetsuppgifter enligt bl.a. miljöskyddslagen, vattenlagen, avfallslagen, lagen om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning (252/2017), naturvårdslagen (9/2023), lagen om vattenvårds- och havsvårdsförvaltningen (1299/2004) och lagen om bedömning av miljökonsekvenserna av myndigheters planer och program (200/2005). Målet är att det nya ämbetsverket inleder sin verksamhet och att lagstiftning om ett enda serviceställe träder i kraft den 1 januari 2026.24
22 Se https://valtioneuvosto.fi/sv/regeringar/regeringsprogrammet#/7/3 (besökt 2024-03-18). 23 Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården Valvira är ett centralt ämbetsverk under social- och hälsovårdsministeriet som genom styrning och tillsyn ska främja rättsskyddet och tjänsternas kvalitet inom social- och hälsovården samt hanteringen av hälsorisker i livsmiljön och hos befolkningen. 24 Se https://ym.fi/sv/ettservicestalle (besökt 2024-03-18).
SOU 2024:98 Nordisk utblick
557
Inom ramen för lagstiftningsprojektet om tjänster från ett enda serviceställe bereds på finska miljöministeriet bestämmelser för att den nya tillståndsmyndigheten samtidigt ska kunna behandla de tillståndsansökningar som grundar sig på de olika lagar som omfattas av projektet. I projektet utreds också hur MKB-förfarandena och Natura 2000-bedömningarna kan behandlas smidigare som en del av tillståndsbehandlingen.25 Som en del av arbetet ska bl.a. också myndigheternas inbördes besvärsrätt begränsas.
Nedan beskrivs de olika myndigheternas roll i det befintliga finska systemet mer utförligt.
Prövning i första instans
Regionförvaltningsverket prövar tillstånd för många olika typer av verksamheter. Verket är bl.a. statlig miljötillståndsmyndighet och behandlar också ärenden som gäller anmälningspliktig verksamhet som faller inom dess behörighet. Tillstånd ska sökas hos det regionförvaltningsverk i vars område verksamheten ligger. Det finns sex olika regionförvaltningsverk runt om i Finland varav fyra prövar miljötillstånd. Miljötillstånds- och vattentillståndsansökningar behandlas i Regionförvaltningsverket i Södra Finland, Östra Finland, Västra och Inre Finland samt Norra Finland. Regionförvaltningsverket i Södra Finland hanterar 50 procent av alla tillstånd. Miljötillståndsavdelningen vid regionförvaltningsverken är självständig i sitt beslutsfattande.
Regionförvaltningsverket prövar miljötillståndsärenden som gäller de verksamheter som avses i tabell 1 i bilaga 1 till miljöskyddslagen. Myndigheten avgör dessutom miljötillståndsärenden som gäller vissa verksamheter som avses i tabell 2 i bilaga 1 till miljöskyddslagen. Verket prövar alla IED-verksamheter. Regionförvaltningsverket är också ansvarig prövningsmyndighet för i princip all vattenverksamhet. En tillståndsansökan som rör både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet ska i allmänhet prövas tillsammans och i enlighet med vattenlagen. Kemikaliesäkerhet, pilotverksamheter och markanvändning prövas av andra myndigheter.
Den statliga miljötillståndsmyndigheten ska avgöra en ansökan om miljötillstånd, om
25 Se https://ym.fi/sv/ettservicestalle (besökt 2024-03-18).
Nordisk utblick SOU 2024:98
558
1. verksamheten kan ha betydande miljökonsekvenser eller det
annars, med hänsyn till verksamhetens art eller natur, är motiverat att den statliga miljötillståndsmyndigheten avgör ärendet,
2. miljökonsekvenserna av annan verksamhet än sådan som avses
i 1 punkten i betydande omfattning kan komma att beröra ett större område än den kommun där verksamheten ska placeras,
3. verksamheten utöver miljötillstånd kräver tillstånd enligt 3 kap.
i den finska vattenlagen, upplåtande av annan nyttjanderätt enligt vattenlagen än nyttjanderätt för utloppsledning eller upplåtande av nyttjanderätt enligt 68 och 69 § i miljöskyddslagen, och tillståndsansökningarna ska behandlas gemensamt i enlighet med 47 §, eller
4. tillståndet krävs med stöd av 27 § 2 mom. 1 punkten, som rör
verksamhet som kan orsaka förorening av vattendrag, när det inte är fråga om ett projekt som är tillståndspliktigt enligt vattenlagen.
Den kommunala miljövårdsmyndigheten avgör alla tillståndsansökningar som inte listas i miljöskyddslagen som regionförvaltningsverkets ansvar, vissa anmälningspliktiga verksamheter och samtliga registreringspliktiga verksamheter. Kommunen utövar tillsyn över samma verksamheter som de prövar eller registrerar. Den statliga miljötillståndsmyndigheten ska dock avgöra ansökan om miljötillstånd om:
1. verksamheten är belägen på flera kommunala miljövårdsmyndig-
heters verksamhetsområde,
2. om det är fråga om verksamhet som är avsedd för militära ändamål,
3. om det gäller ett beslut om sanering av mark eller grundvatten
ska avgöras i samband med tillståndsärendet och behörigheten i ärendet inte har överförts till den kommunala miljövårdsmyndigheten, eller
4. om tillståndsärendet gäller verksamheter som är placerade inom
samma verksamhetsområde delvis ligger inom den statliga miljötillståndsmyndighetens behörighet och delvis inom den kommunala miljövårdsmyndighetens behörighet.
SOU 2024:98 Nordisk utblick
559
I 10 a kap. miljöskyddslagen regleras det som kallas allmänt anmälningsförfarande. Vilken myndighet som anmälan ska ges in till beror på vilken verksamhet som anmälan avser. Behörig myndighet är i de flesta fall den kommunala miljövårdsmyndigheten. Regionförvaltningsverket behandlar dock anmälningar gällande stora kemikalieupplag (minst 1 000 m3 men under 50 000 m3) och småskalig maskinell guldgrävning samt om det är fråga om verksamhet som är avsedd för militära ändamål. Bilden är något mer komplex vad gäller anmälan om vissa verksamheter av engångsnatur som medför miljöolägenheter. Där ska anmälan ska göras till miljötillståndsmyndigheten (dvs. regionförvaltningsverket) eller tillsynsmyndigheten (NTM-centralen eller kommunförvaltningen).26
Ett registreringsförfarande tillämpas för vissa angivna verksamheter som omfattas av miljöskyddslagen. Dessa verksamheter anges i bilaga 2 till miljöskyddslagen (se avsnitt 6.4.5). Registrering sker hos den kommunala miljövårdsmyndigheten (116 och 117 § miljöskyddslagen).
I lagen om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning finns bestämmelser om när och hur en miljökonsekvensbeskrivning ska genomföras. I de allra flesta fall är det NTM-centralen som är kontaktmyndighet och den myndighet som ser till att förfarandet vid miljökonsekvensbeskrivningar efterföljs. Det gäller oavsett om tillståndet för verksamheten eller åtgärden ska prövas av Regionförvaltningsverket eller kommunen. Det finns 15 regionala NTM-centraler i Finland vara 13 har ett utpekat ansvar för miljö och naturresursfrågor. De har till uppgift att främja regional utveckling genom att sköta statsförvaltningens verkställighets- och utvecklingsuppgifter i regionerna. Uppgifterna indelas i tre delområden: näringar, arbetskraft och kompetens, trafik och infrastruktur samt miljö och naturresurser. Det finska miljöministeriet styr, följer och utvecklar MKB-förfarandet på ett allmänt plan och bestämmer även vilken av NTM-centralerna som ska vara kontaktmyndighet för projektet om oklarhet uppstår eller om en närings-, trafik- och miljöcentral svarar för planeringen eller genomförandet av ett projekt. Miljöministeriet ska vid ett sådant beslut beakta projektets placering och NTM-centralernas resurser samt säkerställa att ansvaret för planeringen och genomförandet av projektet har separerats från kontakt-
26 Se https://www.ymparisto.fi/sv/tillstand-och-skyldigheter/anmalning-av-engangsnaturenligt-msl (besökt 2024-03-18).
Nordisk utblick SOU 2024:98
560
myndighetens uppgifter så att myndighetens opartiskhet inte äventyras. Finlands miljöcentral27 sköter de informations- och förhandlingsuppgifter med andra stater som krävs enligt Esbokonventionen.
NTM-centralen är ansvarig tillsynsmyndighet för de verksamheter som prövas av regionförvaltningsverket. Ansvarsfördelningen i fråga om tillsynen följer ansvarsfördelningen för tillståndsprövningen, dvs att då beslut om tillstånd prövas av regionförvaltningsverket är NTM-centralen ansvarig för tillsynen, i annat fall är det kommunen (23 § miljöskyddslagen).
Stöd och vägledning
Bestämmelser om myndigheters rådgivning finns i den finska förvaltningslagen (2 kap. 8 §). I dessa slås det fast att myndigheterna inom ramen för sin behörighet och enligt behov ska ”ge sina kunder råd i anslutning till skötseln av ett förvaltningsärende samt svara på frågor och förfrågningar som gäller uträttandet av ärenden”.28 Därutöver finns en skyldighet i 39a § miljöskyddslagen om att på begäran ge sökanden information i elektronisk form om:
1. vilka uppgifter som ska uppges i tillståndsansökan och vilka ut-
redningar som ska bifogas ansökan,
2. vilka utlåtanden som kommer att begäras i ärendet och den tids-
frist som ska reserveras för detta, och
3. uppskattad tidpunkt för meddelande av tillståndsbeslutet.
Tillståndsmyndigheten kan dessutom på den sökandes begäran eller på eget initiativ arrangera ett samråd mellan sökanden och myndigheten för att ordna rådgivningen i tillståndsärendet. Till samrådet kan också kallas företrädare för andra myndigheter som deltar i tillståndsförfarandet och andra berörda parter. Den statliga miljötillståndsmyndigheten ska alltid kalla in en företrädare för den statliga tillsynsmyndigheten. Rådgivningen är avgiftsfri.
Stöd i MKB-processen ges av NTM-centralen. Tillsynsmyndigheten, dvs. NTM-centralen eller den kommunala miljöskyddsmyn-
27 En forsknings- och utvecklingscentral för miljöfrågor under miljöministeriet och jord- och skogsbruksministeriet. 28 Se https://www.finlex.fi/sv/laki/ajantasa/2003/20030434#O1L2P8 (besökt 2024-03-18).
SOU 2024:98 Nordisk utblick
561
digheten, kan även på begäran lämna ett utlåtande om behovet av tillstånd enligt vattenlagen och miljöskyddslagen.
Överprövningsinstanser
I Finland prövas överklaganden av ett beslut eller begäran om omprövning av förvaltningsrätt. Överklaganden av beslut som fattats med stöd av miljöskyddslagen har centraliserats till Vasa förvaltningsdomstol. Alla beslut om tillstånd som regionförvaltningsverket fattar överklagas alltså till en och samma förvaltningsdomstol. Vid prövningen består rätten av två juridiska domare och en sakkunnig inom naturvetenskap eller teknik som kan likställas med de svenska mark- och miljödomstolarnas tekniska råd. Förvaltningsdomstolens beslut kan överklagas till Högsta förvaltningsdomstolen, om den beviljar prövningstillstånd.
Myndigheter och andra med partsroll
När ansökan prövas ska tillståndsmyndigheten begära in utlåtanden från olika myndigheter vars intressen kan tänkas påverkas av verksamheten. Detta regleras i 42 § miljöskyddslagen. Det handlar bl.a. om kommunala miljövårdsmyndigheter, hälsoskyddsmyndigheter, myndigheter som bevakar allmänna intressen, sametinget och andra berörda aktörer. Vilka myndigheter som måste konsulteras beror på sakfrågan och vilken lagstiftning det gäller. Regionförvaltningsverket ska alltid begära in ett utlåtande från den statliga tillsynsmyndigheten (NTM-centralen) och från den kommun där verksamheten är placerad. Innan tillståndsmyndigheten beslutar i ärendet ska parterna ges tillfälle att framställa anmärkningar med anledning av tillståndet och även andra än parterna ska ges tillfälle att framföra sin åsikt i enlighet med förvaltningslagen (43 § miljöskyddslagen).
Tillståndsmyndigheten kan inom ramen för prövningen även inhämta andra utredningar som behövs. Vissa statliga myndigheter och forskningsinstitut är utpekade i 40 § statsrådets förordning om miljöskydd som expertmyndigheter eller sakkunniginrättningar som kan ge utlåtanden och utföra undersökningar och utredningar. Expertmyndigheter är jord- och skogsbruksministeriet samt social- och hälsovårdsministeriet. Sakkunniginrättningar är inom sina egna
Nordisk utblick SOU 2024:98
562
verksamhetsområden Finlands miljöcentral, Naturresursinstitutet, Livsmedelssäkerhetsverket, Meteorologiska institutet, Teknologiska forskningscentralen VTT, Geologiska forskningscentralen, Strålsäkerhetscentralen, Säkerhets- och kemikalieverket samt Institutet för hälsa och välfärd.
Myndigheter får överklaga tillståndsbeslut. Det gäller den statliga tillsynsmyndigheten, dvs. NTM-centralen, samt den kommun där verksamheten är placerad och andra kommuner inom vars område verksamhetens miljökonsekvenser uppträder och även den kommunala miljövårdsmyndigheten i den kommun där verksamheten är placerad och i kommunerna inom det område som påverkas av verksamheten (191 § 4 miljöskyddslagen). Även myndigheter som bevakar allmänt intresse i ärendet har besvärsrätt (191 § 5 miljöskyddslagen). Vilken myndighet som kan överklaga ett beslut beror på ärendet som behandlas. Som ett exempel har en hälso- och sjukvårdsmyndighet talerätt om skadliga naturpåverkningar skulle ha en direkt effekt på folkhälsan medan en fiskemyndighet inte skulle ha överklaganderätt enbart på grund av luftutsläpp, om inte verksamhetens effekter, t.ex. på grund av försurning, bedöms kunna påverka det intresse som myndigheten övervakar. Fiskedistrikt enligt fiskelagen kan för övrigt likställas med myndigheter när det gäller talerätt.29 Talerätten är i Finlands alltså mycket bred i fråga om vilka myndigheter som kan överklaga. Den statliga tillsynsmyndigheten och den kommunala miljövårdsmyndigheten har också rätt att i syfte att bevaka det allmänna miljöskyddsintresset eller av annan grundad anledning överklaga ett beslut genom vilket Vasa förvaltningsdomstol har ändrat eller upphävt dess beslut.
6.4.7 Överprövningen
Beslut om tillstånd som fattats av Regionförvaltningsverket och kommunerna överklagas till Vasa förvaltningsdomstol. Ett överklagat ärende handläggs då enligt lagen om rättegång i förvaltningsärenden. I denna lag finns handläggningsbestämmelser. Av lagen framgår bl.a. att ett beslut får överklagas skriftligen inom 30 dagar från det att beslutet har delgetts. Det framgår även att förvaltnings-
29 Se regeringens proposition till Riksdagen med förslag till revidering av miljöskydds- och vattenlagstiftningen, RP 84/1999 rd, s. 97.
SOU 2024:98 Nordisk utblick
563
domstolen har en utredningsskyldighet (37 § lagen om rättegång i förvaltningsärenden). Domstolen ska vid behov ge en part eller den myndighet som har fattat beslutet anvisningar om vilken tilläggsutredning som ska läggas fram i ärendet. Vidare ska domstolen på eget initiativ inhämta utredning i sådan omfattning som en opartisk
och rättvis behandling av ärendet samt ärendets art kräver. Inom ramen
för domstolens utredningsskyldighet kan den på eget initiativ begära ett utlåtande om en fråga som kräver särskild sakkunskap av någon annan myndighet än den som har fattat beslutet eller av en enskild sakkunnig. Det finns även möjlighet för domstolen att hålla muntlig förhandling och syn.
Miljöskyddslagen innehåller några få handläggningsregler för överprövningen. Om det är den som har sökt tillstånd som överklagar ska Vasa förvaltningsdomstol kungöra överklagandet på en webbplats och i kommunerna som berörs av den aktuella verksamheten. Vasa förvaltningsdomstol ska dessutom, om det är den som har sökt tillstånd som har överklagat, ge de parter som saken speciellt berör samt de myndigheter som bevakar allmänt intresse tillfälle att bemöta det som anförs i överklagandet om det inte är uppenbart onödigt (196 § miljöskyddslagen).
Förvaltningsdomstolens avgörande kan överklagas till Högsta förvaltningsdomstolen, i vilken det krävs prövningstillstånd för att få sin sak prövad. Prövningstillstånd ska beviljas, om
1. det med avseende på lagens tillämpning i andra liknande fall eller
för en enhetlig rättspraxis är viktigt att ärendet avgörs av högsta förvaltningsdomstolen,
1. det finns särskilda skäl för högsta förvaltningsdomstolen att av-
göra ärendet på grund av att det i ärendet skett ett uppenbart fel, eller
2. det finns något annat vägande skäl för att bevilja besvärstillstånd.
Klagorätt
Vi har beskrivit vilka myndigheter som har rätt att överklaga. Utöver dessa har den som är part rätt att överklaga ett beslut. Även registrerade föreningar och stiftelser var syfte är att främja miljöskydd, hälsoskydd eller naturvård eller trivseln i boendemiljön har rätt att
Nordisk utblick SOU 2024:98
564
överklaga. Deras klagorätt förutsätter att miljökonsekvenserna uppkommer inom deras verksamhetsområde. Även sametinget och skoltarnas byastämma har rätt att överklaga. Sametingets klagorätt förutsätter att verksamheten som avses i miljötillståndet försämrar samernas rätt att som ursprungsfolk bevara och utveckla sitt språk och sin kultur. Vad gäller skoltarnas byastämma måste den verksamhet som avses i miljötillståndet inom skoltområdet försämra skoltarnas levnadsförhållanden och möjligheter att bedriva i skoltlagen avsedda naturnäringar.
6.4.8 Tillsyn
Tillsyn enligt finska miljöskyddslagen utförs i huvudsak av närings-, trafik- och miljöcentralerna (NTM) och kommunerna. Den huvudsakliga uppdelningen mellan NTM-centralerna och de kommunala miljövårdsmyndigheterna är att NTM-centralerna utövar tillsyn över de verksamheter vars tillstånd har prövats av den statliga myndigheten Regionalförvaltningsverket medan kommunerna utöver tillsyn över de verksamheter de prövar tillståndet för. De kommunala miljövårdsmyndigheterna prövar även anmälningspliktiga verksamheter och utövar även tillsyn över dessa. De har även ansvar för tillsyn över de verksamheter som omfattas av registreringsplikt.
565
7 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken?
7.1 Kapitlets innehåll
I detta kapitel beskriver vi dagens krav på tillstånd och anmälan för verksamheter och åtgärder – både inom svensk rätt och inom EUrätten. Vi beskriver också användningen av uttrycken ”miljöfarlig verksamhet” respektive ”bästa möjliga teknik” samt ser över förekomsten av generella föreskrifter för verksamheter och åtgärder. Kopplat till beskrivningarna redovisar vi de utmaningar som beskrivs i våra utredningsdirektiv och de övriga utmaningar som vi har identifierat under utredningsarbetet i förhållande till dessa frågor.
Våra förslag på lösningar på de identifierade utmaningarna finns i avsnitten 14.5.2, 14.7 och 14.9.15.
7.2 Tillstånds- och anmälningsplikt för verksamheter och åtgärder
7.2.1 Inledning
Av våra utredningsdirektiv framgår att vi ska genomföra en bred och allsidig genomlysning av gränsdragningen mellan tillstånd och anmälan samt mellan anmälan och verksamheter som varken kräver tillstånd eller anmälan, eller en ny möjlig kategori, registrering, med syftet att inom ramen för vad EU-rätten kräver begränsa antalet verksamheter och åtgärder som kräver tillstånd eller anmälan.1
1 Se dir. 2023:78 s. 5.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
566
Det kan t.ex. finnas krav på tillståndsprövning i det svenska regelverket i större utsträckning än vad EU-rätten kräver och där det inte av nationella skäl är särskilt motiverat med striktare krav. En fråga är därför om bl.a. miljöprövningsförordningen ställer strängare krav än EU-regelverkens minimikrav på vilka verksamheter och åtgärder som ska omfattas av krav på tillstånd respektive vilka som kan hanteras med anmälan, registrering, eller enbart genom tillsyn.2
I kommande avsnitt redogör vi för de utmaningar som har framförts i samband med utredningsarbetet. Därefter jämför vi kraven på tillståndsplikt mellan EU-rätten och svensk rätt. Vi fördjupar oss också i skillnaderna mellan tillståndsplikten för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Slutligen beskriver vi dagens utmaningar avseende prövning av anläggningar för solkraft.
7.2.2 Synpunkter på dagens tillstånds- och anmälningsplikt
För omfattande tillståndsplikt
Övergripande synpunkter som har lämnats till utredningen avseende dagens tillståndsplikt är att den upplevs som alltför omfattande. Både vad avser vilka verksamheter som prövas och vad som prövas. Många anser att tillståndsprocessen tyngs av prövning av verksamheter som skulle kunna hanteras via anmälan eller registrering. Likaså har framförts att många frågor som i dag hanteras inom tillståndsprövningen med fördel skulle kunna hanteras inom tillsyn och egenkontroll. Det uppges kunna förenkla tillståndsprövningen och ge snabbare tillståndsgivning. Se mer om tillsyn i kapitel 12.
Den detaljerade regleringen kring vilka verksamheter som omfattas av tillstånds- och anmälningsplikt upplevs också som en utmaning nu när teknikutvecklingen går fort och nya typer av processer eller verksamheter uppkommer i allt snabbare takt. Lagstiftningen som den är utformad i dag anses inte alltid vara anpassad till dessa nya tekniker och regelverken hinner inte uppdateras i samma takt som tekniken utvecklas.
Det svenska genomförandet av EU-rätten lyfts i detta sammanhang också fram som problematisk. Mindre ändringar inom ramen för nuvarande regelverk i stället för att anpassa lagstiftningen fullt
2 Se dir. 2023:78 s. 3.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
567
ut till EU-rätten upplevs skapa problem med överlappande och mer långtgående krav.
Ytterligare en utmaning är att tillståndsplikten för miljöfarlig verksamhet respektive vattenverksamhet ser väldigt olika ut. Så som tillståndsplikten för vattenverksamheter är utformad i dag medför det att även mindre verksamheter prövas av mark- och miljödomstol. Få verksamheter är dessutom renodlade miljöfarliga verksamheter utan har ofta inslag av vattenverksamheter vilket medför att även dessa kan behöva tillståndsprövas i mark- och miljödomstol.
Ställer miljöprövningsförordningen strängare tillståndskrav än EU-rätten?
Många aktörer har framfört synpunkter om att prövningsplikten enligt miljöprövningsförordningen går utöver vad EU-rätten kräver. Flera menar att mycket av den problematik vi upplever inom miljölagstiftningen handlar om att vi vill behålla vår svenska lagstiftning samtidigt som vi är tvungna att genomföra nya rättsakter från EU. Detta medför risk för överlappande krav och i vissa fall också risk för en över- eller underimplementering.
Regleringen i miljöprövningsförordningen anses vara alltför omfattande och det framförs att ett stort antal verksamheter skulle kunna rensas bort om man endast skulle utgå från EU-rättens krav. Flertalet synpunkter handlar också om att det vore rimligt att lägga ribban för prövningsplikt högre än vad som i dag är fallet. Mer skulle kunna vara anmälningspliktigt och en del verksamheter och åtgärder skulle inte ens behöva vara anmälningspliktiga. Kanske skulle i stället en registreringsplikt kunna införas för sådana verksamheter för att möjliggöra tillsyn efter behov.
Samtidigt har det också framförts till utredningen att i de fall det finns tillståndspliktiga verksamheter som inte omfattas av exempelvis industriutsläppsdirektivet eller MKB-direktivet är de verksamheter som till sin miljöstörande omfattning är likartade med de som omfattas av EU-kraven vilket gör att det av konkurrensskäl kan vara befogat att ha en likartad hantering.
Hur uppdelningen har skett mellan vilka verksamheter som är A- respektive B- eller C-verksamheter upplevs också av många som oklar och godtycklig. Man saknar en tydligare definition av vad
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
568
som utgör en A-, B- eller C-verksamhet. Syftet med uppdelningen anges ofta vara att man vill anpassa kraven på verksamheterna efter verksamhetens omfattning och miljöpåverkan. Många av de som har lämnat synpunkter till utredningen håller också med om att utöver de krav som EU-rätten ställer bör en verksamhets miljöpåverkan vara det som styr om verksamheten ska vara tillståndspliktig eller inte. Dock lyfter flera fram att så inte riktigt är fallet i dag. I vissa fall kan en mindre miljöpåverkande verksamhet omfattas av en högre kravnivå än en verksamhet med mindre påverkan och tvärtom.
Det har även framförts att det finns skäl för att se över hur man klassificerar verksamheter när en verksamhet inrymmer flera mindre verksamhetskoder och i vilken omfattning dessa ska vara styrande. Det finns exempel på att dessa oklarheter leder till långdragna överklagningsprocesser och en osäkerhet om vilka krav enligt t.ex. BATslutsatser som ska tillämpas. Det är också oklart rent rättsligt vad som ska utgöra huvudsaklig industriutsläppsverksamhet om en verksamhet med tillstånd rymmer flera olika delverksamheter varav vissa är industriutsläppsverksamheter och andra inte.3 Det saknas också rättslig möjlighet att fatta ett särskilt beslut därom.4 Däremot kan en bedömning av en sådan fråga aktualiseras indirekt inom ramen för exempelvis ett tillsynsföreläggande. Därtill har det framförts att det kan uppstå tolkningsproblem om en och samma verksamhet anses tillståndspliktig enligt fler punkter i miljöprövningsförordningen.5 Sammantaget leder dessa oklarheter till tillämpningsproblem både för verksamhetsutövare, tillsynsmyndigheter och prövningsmyndigheter. Detta medför i sin tur till en mindre effektiv prövningsprocess.
Ändra från tillståndsplikt till anmälningsplikt?
Även om man begränsar antalet verksamheter som är tillståndspliktiga och flyttar dessa till anmälningsplikt innebär det inte per automatik att ett anmälningsförfarande blir en mer effektiv, tydlig och rättssäker process. Under utredningsarbetet har det framförts
3 Se exv. Mark- och miljödomstolen Växjö tingsrätt i mål nr M 2372-22 (pt i MÖD M8468-23). 4 Se exv. MÖD:s dom den 11 maj 2022 i mål nr M 8366-21. 5 Se exv. MÖD:s dom den 16 juni 2022 i mål nr M 4222-21.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
569
att det faktum att det i dag ställs olika krav på vad en anmälan behöver innehålla beroende på vilken typ av verksamhet som anmälan avser ökar komplexiteten i tillämpningen.
Samtidigt som förväntan från en verksamhetsutövare är att handläggningen av en anmälan ska gå fort har från myndighetshåll framförts att dessa förväntningar många gånger är orimliga med anledning av alla krav i miljöbalken som myndigheten behöver ta ställning till, inte bara vid prövning av en ansökan om tillstånd utan också vid en anmälan.
En annan utmaning som har lyfts avseende anmälningsplikt är att handläggningen sköts av landets kommuner vilket ökar risken för en mer differentierad tillämpning av kraven samtidigt som säkerställandet av rätt kompetens försvåras.
Ytterligare en utmaning som har förts fram är att även C-verksamheter borde invänta ett beslut, eftersom det i praktiken är sällan man inte beslutar om någon form av försiktighetsmått. Kommunen har möjlighet att förelägga verksamhetsutövaren om att söka tillstånd, men det är sällan det görs i praktiken.
Därtill uttrycker flera verksamhetsutövare att det är svårt att veta och förstå när de närmar sig eller redan har passerat gränsvärdet för krav på anmälan om miljöfarlig verksamhet. De saknar lättillgänglig eller riktad information från kommunen, samt bättre information om hur anmälan ska gå till och vilka uppgifter som ska ingå. De krav som ställs avseende uppgiftslämnande eller slutliga försiktighetsmått anser många verksamhetsutövare inte alltid är proportionerliga utifrån lagstiftningen och några liknar en omfattande anmälningsprocess vid en förtäckt tillståndsprocess.6
Införa registrering för U-verksamheter?
U-verksamheter är verksamheter som enligt definitionen är miljöfarliga verksamheter, men som varken är anmälnings- eller tillståndspliktiga. Dessa behöver i dag inte heller registreras hos tillsynsmyndigheten.
Till utredningen har framförts att U-verksamheter kan utgöra en beaktansvärd miljörisk och att ett utökat antal av dessa jämfört
6 Tillväxtverket delrapport 2022 ”Förenkla för företag i tillstånds- och anmälningsprocessen för miljöfarlig verksamhet”.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
570
med idag skulle försvåra ytterligare för kommunerna att ha översikt över samtliga miljöfarliga verksamheter. Detta skulle i sig över tid motverka ett effektivt miljöarbete samt innebära en osund konkurrensfördel för de verksamheter som inte får tillsyn. Den framförda problematiken innebär en särskild utmaning om U-verksamheter inte förenas med ett krav på registrering.
Problematiken med U-verksamheter kan illustreras av en händelse med ett utbrott av legionella i ett kyltorn. Efter ett utbrott av legionella där flertalet människor insjuknade och några avled kunde smittan så småningom härleddes till ett specifikt kyltorn. Då hade kommunen gjort ett omfattande arbete och lagt stora resurser på att lokalisera ursprunget. En registrering av kyltorn hade sannolikt underlättat arbetet med att hitta källan eftersom man då hade haft information om vilka kyltorn som finns inom kommunen.
När det gäller just specifikt kyltorn har Naturvårdsverket och Folkhälsomyndigheten haft ett uppdrag av regeringen att utreda och föreslå åtgärder för att motverka och förebygga smittspridning av legionellabakterier från kyltorn och för att underlätta smittspårning vid utbrott. Myndigheterna har föreslagit att en anmälningsplikt införs i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd med syftet att de kommunala tillsynsmyndigheterna ska få kännedom om var kyltornen är belägna och vem som är verksamhetsutövare. För att kommunerna även ska få kännedom om kyltorn inom tillståndspliktiga verksamheter föreslås att verksamheterna, via de årliga miljörapporterna ska rapportera till tillsynsmyndigheten om de har kyltorn.7 Regeringen beslutade den 21 december 2023 om att anmälningsplikt för kyltorn införs i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.
Enklare att genomföra ändringar av befintlig verksamhet?
I enlighet med direktiven ska vi, som tidigare har nämnts, göra en bred inventering av vilka krav EU-rätten ställer och hur dessa förhåller sig till den svenska tillämpningen. 8 Som ett exempel nämns skillnaden mellan de krav som ställs i industriutsläppsdirektivet avseende tillståndsplikt för ändringar av verksamheter och att det
7 NV-08411-21, Uppdrag att utreda åtgärder för att motverka och förebygga spridning av legionella bakterier från kyltorn. 8 Se dir. 2023:78 s. 4.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
571
endast gäller väsentliga ändringar medan det i Sverige gäller tillståndsplikt även för andra ändringar. Vi ska vidare utreda om det finns behov av att göra lättnader för att det ska vara enklare att ändra en verksamhet.9
Synpunkter som har lämnats till utredningen handlar främst om att s.k. ändringstillstånd används för lite och att det är alldeles för otydligt om det går att pröva som en ändring eller om hela verksamheten behöver prövas. I nuläget upplevs det vara svårt att avgöra exakt var gränsen för tillståndsplikt går. Frågor om gränsdragningar kommer ofta upp vid ändringar i befintliga anläggningar. Med nuvarande ordning är det upp till tillståndsmyndigheten att avgöra om prövningen kan ske som ändringstillstånd eller som total prövning av hela verksamheten. Risken för att få göra om processen är ett osäkerhetsmoment för verksamhetsutövaren som gör att prövningen blir onödigt omfattande. Åtgärder som i sig har en relativt begränsad miljöpåverkan eller till och med en positiv miljöpåverkan kan dra ut på tiden och ta onödigt stora resurser i anspråk om de bedöms tillståndspliktiga. Osäkerheten kan i sig påverka viljan att göra den aktuella ändringen. På detta sätt är tillståndsprövningen avhållande för innovation och omställning.
Många anser också att det i nuläget är omotiverat svårt att få villkor ändrade. Det borde vara enklare att effektivisera anläggningar.
Som en utmaning med att fler ändringstillstånd meddelas brukar vara att det blir svårt för t.ex. tillsynsmyndigheten att överblicka helheten avseende en verksamhets totala miljöpåverkan samt samtliga villkor m.m.
Miljöprövningsutredningen föreslog i betänkandet Om prövning
och omprövning vissa förändringar för att förenkla ändringar av till-
stånd och villkor.10 Flertalet aktörer har uppgett att de vill se förslagen avseende ändringstillstånd genomföras så snart som möjligt.
9 Se dir. 2023:78 s. 8. 10 Se SOU 2022:33 s. 109-125.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
572
7.2.3 Vilka krav på tillstånd ställer EU-rätten?
Industriutsläppsdirektivet
Industriutsläppsdirektivet innehåller bl.a. regler om tillståndsprövning av miljöfarliga verksamheter. Med termen tillstånd avses ett skriftlig godkännande att driva en anläggning eller förbränningsanläggning, avfallsförbränningsanläggning eller samförbränningsanläggning eller delar därav.
I IPPC-direktivet (som föregick industriutsläppsdirektivet) definierades tillstånd som ett eller flera skriftliga beslut eller en del härav, varigenom tillstånd meddelas att driva en anläggning eller delar därav på vissa villkor som säkerställer att anläggningen uppfyller kraven i direktivet. Ett tillstånd kunde gälla för en eller flera anläggningar eller delar därav som är belägna på samma plats och drivs av samma verksamhetsutövare.
Även om det av IPPC-direktivets definition av termen tillstånd tydligare framgick att tillstånd ges på vissa villkor konstaterades i betänkandet av Industriutsläppsutredningen Bättre miljö – minskade
utsläpp11 att det är tydligt att begreppet tillstånd enligt svensk rätt
innefattar de villkor som utgör förutsättning för tillståndet. Tillståndsdefinitionen får betydelse för genomförandet av artikel 4 industriutsläppsdirektivet enligt vilken ingen anläggning som omfattas av direktivet får bedrivas utan tillstånd. Med den vida definitionen av tillstånd som ges i direktivet ansågs det inte behövas införas någon legaldefinition i svensk rätt då den svenska nationella regleringen redan uppfyller direktivets krav.12
I propositionen om ändringar i miljöbalkens sanktionssystem diskuterades vad som ryms inom termen tillstånd.13 Regeringen konstaterar följande.
Att bedöma tillståndsfrågan utan att samtidigt beakta de villkor som är nödvändiga för att det skall vara möjligt att ge ett tillstånd måste anses uteslutet. Villkoren utgör förutsättningen för att verksamhet skall få bedrivas enligt tillståndet. Med tillstånd måste alltså förstås inte enbart att en verksamhet har fått ett tillstånd utan givetvis hela den reglering som kommer till uttryck i tillståndet, dvs. de villkor eller bestämmelser som tillståndet består av.
11 Se SOU 2011:86. 12 Se SOU 2011:86 s. 106. 13 Se prop. 2005/06:182 s. 133.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
573
I förarbetena ansågs ingen ändring av svensk rätt vara nödvändig för att genomföra artikel 5.1 i industriutsläppsdirektivet angående samordning av tillståndsförfaranden och beaktande av uppgifter som framkommit i miljökonsekvensbeskrivningen.14 Utredningen inför införandet av direktivet bedömde också sammanfattningsvis att de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken uppfyller kraven i industriutsläppsdirektivet.15
Av direktivet framgår vidare att verksamhetsutövare bör lämna in tillståndsansökningar med de uppgifter som är nödvändiga för att den behöriga myndigheten ska kunna fastställa tillståndsvillkor samt att verksamhetsutövaren kan använda sig av uppgifter som framkommit genom tillämpningen av MKB-direktivet och Sevesodirektivet. Tillståndsvillkoren bör fastställas på grundval av bästa tillgängliga teknik.
Verksamheter som omfattas av direktivets tillämpningsområde får således endast bedrivas med tillstånd. Vilka verksamheterna är framgår av direktivets bilaga 1. Av direktivet framgår också att det endast är väsentliga ändringar av befintliga anläggningar som kan medföra betydande negativa effekter för människors hälsa eller miljön som är tillståndspliktiga. Övriga ändringar av befintlig verksamhet kräver endast att den behöriga myndigheten underrättas. Se mer om Industriutsläppsdirektivet i avsnitt 5.3.6.
I Sverige har direktivet främst genomförts genom generella föreskrifter (se mer om generella föreskrifter i avsnitt 7.6). De verksamheter som omfattas av direktivets bilaga 1 och som kallas för industriutsläppsverksamheter framgår av miljöprövningsförordningen. I denna är en verksamhet vars verksamhetskod är markerad med – i en industriutsläppsverksamhet. Direktivets utsläppskrav har i stora delar genomförts genom industriutsläppsförordningen. Genom dessa bestämmelser görs BAT-slutsatserna gällande för berörda verksamheter utan att någon tillståndsprövning utförs. Så snart BAT-slutsatsdokument för en specifik bransch blir publicerad i Europeiska unionens officiella tidning förs de in i 2 kap. industriutsläppsförordningen med hänvisning till vilka verksamheter i miljöprövningsförordningen som ska följa kraven. För verksamhetsutövare som i dag bedriver en verksamhet som är industriutsläppsverksamhet betyder direktivet att verksamhetsutövaren
14 Se SOU 2011:86 s. 199. 15 Se SOU 2011:86 s. 140.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
574
behöver följa både villkoren i sitt tillstånd (miljöbalken) och kraven i industriutsläppsförordningen.
MKB-direktivet
Det framgår av MKB-direktivet att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bl.a. på grund av deras art, storlek eller lokalisering ska bli föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras påverkan innan tillstånd ges. Tillstånd definieras i artikel 1 p. 2 c) som den ansvariga myndighetens eller de ansvariga myndigheternas beslut, som ger exploatören rätt att genomföra projektet. Vissa verksamheter är på förhand utpekade som sådana som alltid kan antas medföra en betydande miljöpåverkan medan andra verksamheters påverkan får avgöras från fall till fall. I MKB-direktivet framgår det av direktivets bilaga 1 vilka verksamheter som alltid kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och av bilaga 2 vilka som ska bli föremål för en bedömning från fall till fall. Läs mer om MKB-direktivet i kapitel 9.
Sevesodirektivet
Direktivet ska tillämpas på alla verksamheter där farliga ämnen förekommer eller kan förekomma i viss omfattning. Vilka farliga ämnen som omfattas av direktivet och i vilka kvantiteter framgår av bilagan till direktivet. Reglerna tillämpas på den verksamhet som har tillräckligt mycket av något ämne som är tillräckligt farligt. Med verksamhet avses verksamheten i dess helhet och det räcker att de farliga ämnena förekommer i verksamheten. Det behöver inte vara frågan om någon tillverkning utan det räcker med att ämnet finns inom anläggningen. Reglerna styr verksamheter där farliga ämnen vid ett och samma tillfälle förekommer i vissa mängder. Gränsmängden varierar beroende på de olika kemikaliernas egenskaper. För varje kemikalie finns två olika gränsmängder som delar in verksamheterna i en lägre respektive högre kravnivå – för mängder över respektive nivå gäller en lägre eller en högre kravnivå.
För verksamhetsutövarna gäller olika krav beroende på vilken kravnivå de omfattas av. Samtliga är dock skyldiga att vidta alla åtgärder som krävs för att förebygga allvarliga kemikalieolyckor
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
575
och för att begränsa följderna av dem för människor och miljö. Verksamhetsutövaren ska kunna styrka att alla de nödvändiga åtgärder som föreskrivs i direktivet har vidtagits Verksamhetsutövare som omfattas av direktivet ska anmäla detta.
Sverige har infört direktivet genom Sevesolagstiftningen. Enligt lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (även kallad Sevesolagen) ska en verksamhet som omfattas av bestämmelserna ge in en skriftlig anmälan till länsstyrelsen i det län där verksamheten ligger. En anmälan enligt Sevesolagen syftar till att tillsynsmyndigheten ska få ett nödvändigt underlag för att kunna bedöma om verksamheten uppfyller de krav som följer av regelverket. Sevesolagstiftningen ger grund för ett tillsynsförfarande, inte ett tillståndsförfarande. Det är således inte fråga om att med stöd av Sevesolagen med tillhörande föreskrifter ge ett tillståndsbeslut till verksamhetsutövaren. En anmälningspliktig verksamhet får påbörjas tidigast sex veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte länsstyrelsen beslutar något annat. Verksamhetsutövaren ska därefter anmäla om väsentliga ändringar görs.
I svensk rätt krävs inte någon anmälan enligt Sevesolagen för den verksamhet som är indelad i den högre kravnivån, eftersom en sådan verksamhet samtidigt kräver tillstånd enligt miljöbalken. Därigenom har kravet på anmälan ansetts överflödigt för en verksamhet som samtidigt kräver tillstånd enligt miljöbalken. En anmälan enligt Sevesolagen ska således endast göras av verksamhetsutövare vars verksamheter omfattas av den lägre kravnivån. Det finns emellertid även Sevesoverksamheter, som är indelade i den lägre kravnivån, som på grund av sin årsproduktion av en viss kemisk produkt är tillståndspliktiga enligt miljöbalken. Sevesodirektivets bestämmelser utgår från en verksamhets innehav av vissa mängder farliga ämnen vid ett och samma tillfälle. Detta innebär att det inte går att fullt ut jämställa den systematik som enligt Sevesodirektivet gäller för Sevesoverksamheter med verksamheter som är tillståndspliktiga enligt miljöbalkens bestämmelser.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
576
Avfallsdirektivet
Enligt avfallsdirektivet krävs det tillstånd från behörig myndighet för de verksamhetsutövare som har för avsikt att behandla avfall. Med behandling avses ett återvinnings- eller bortskaffningsförfarande, inklusive beredning före återvinning eller bortskaffande. Undantag från tillståndskravet kan ges för de fall verksamheten består av bortskaffande av eget icke-farligt avfall på den plats där detta uppkommer, eller av återvinning av avfall. För det fall undantag ska beviljas ska medlemsländerna för varje typ av sådan verksamhet fastställa allmänna regler av vilka det framgår vilka typer och mängder av avfall som omfattas av undantaget och vilken behandlingsmetod som ska användas. Direktivet ställer också krav på att medlemsländerna ska föra ett register över de verksamhetsutövare som yrkesmässigt samlar in eller transporterar avfall samt handlare eller mäklare, om dessa ej omfattas av tillståndskrav. Verksamhetsutövare som omfattas av undantagsbestämmelsen enligt ovan ska också föras in i registret. Befintliga uppgifter som innehas av den behöriga myndigheten ska om möjligt användas för att få fram den information som behövs för denna registrering, i syfte att minimera den administrativa bördan
Vidare finns det i direktivet specificerat vad tillstånd ska omfatta, se mer i avsnitt 10.4.
Avloppsdirektivet
Avloppsdirektivet syftar till att skydda miljön från skadlig inverkan till följd av utsläpp av avloppsvatten från tätbebyggelse och vissa industrisektorer.16 Direktivet innehåller bl.a. krav på att samla upp och rena avloppsvatten från tätbebyggelse över en viss storlek samt krav på att de behöriga myndigheterna eller andra behöriga organ ska säkerställa att utsläpp från reningsverk för avloppsvatten från tätbebyggelse omfattas av på förhand fastställda regleringar och/ eller särskilda tillstånd. Den 26 oktober 2022 presenterade Europeiska kommissionen ett förslag till omarbetat avloppsdirektiv. Förslaget innehåller ändringar för att öka direktivets förenlighet med de strategier om nollutsläpp, klimat, energi och cirkulär ekonomi som ingår i den gröna given. Kommissionen föreslår att direk-
16 Rådets direktiv (91/271/EEG) om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
577
tivets tillämpningsområde utökas för att ta höjd för teknikutveckling och erfarenheter av hittillsvarande genomförande. Förslaget innehåller nya åtgärder som syftar till att adressera kvarvarande föroreningsbelastningar i form av utsläpp från mindre tätorter, icke fungerande individuella avloppslösningar inom tätorter, utsläpp orsakade av nederbörd via bräddningar eller utsläpp av orenat dagvatten samt utsläpp av mikroföroreningar. För bättre förenlighet med den gröna given föreslås vidare införande av nya krav relaterade till minskade utsläpp av växthusgaser, energianvändning och bättre utnyttjande av slam- och avloppsvatten. Förslaget innehåller även åtgärder för övervakning av bl.a. hälsoparametrar, ökad tillgång till sanitet samt en förbättrad styrning och transparens.
Förslaget innehåller också en ny bestämmelse om tillgång till rättslig prövning. Bestämmelsen innebär en möjlighet för den berörda allmänheten att under vissa förutsättningar få den materiella eller formella giltigheten av beslut, handlingar eller underlåtenheter enligt artikel 6, 7 eller 8 i direktivet prövad i domstol eller något annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag.
Krav på tillstånds- och anmälningsplikt för avloppsanläggningar finns i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och i miljöprövningsförordningen. I 26 kap. miljöbalken finns regler om tillsyn men också krav på verksamhetsutövare i fråga om bl.a. egenkontroll och på att lämna miljörapport. Vidare finns bestämmelser om straff, miljösanktionsavgifter och skadestånd i 29, 30 respektive 32 kap. miljöbalken. Det finns även bestämmelser i förordningen om verksamhetsutövarens egenkontroll, som bl.a. gäller för den som yrkesmässigt bedriver verksamhet som omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt. Vidare finns bestämmelser i Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2016:6) om rening och kontroll av avloppsvatten från tätbebyggelse som bl.a. innehåller krav på rening och utsläpp av avloppsvatten från tätbebyggelse med 2 000 personekvivalenter eller mer. I lagen om allmänna vattentjänster finns bestämmelser som bl.a. reglerar kommunernas ansvar för att tillhandahålla allmänna vattentjänster, dvs. vattenförsörjning och avlopp.17
17 Regeringskansliet Faktapromemoria 2022/23: FPM21.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
578
Art- och habitatdirektivet
Direktivet om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, även kallat art- och habitatdirektivet, syftar till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter i EU:s medlemsländer.
Av artikel 3.1 framgår att ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden ska inrättas under beteckningen Natura 2000. Vilka livsmiljötyper som ska bevaras framgår av bilaga 1 till direktivet och vilka arter som ingår framgår av bilaga 2. Varje medlemsstat ska utse sina Natura 2000-områden (artikel 3.2).
Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett sådant område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, ska på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. De behöriga nationella myndigheterna ska godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada (artikel 5.3). Om en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär, ska medlemsstaten vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande. Medlemsstaten ska underrätta kommissionen om de kompensationsåtgärder som har vidtagits. Om det berörda området innehåller en prioriterad livsmiljötyp eller en prioriterad art, är de enda faktorer som får beaktas sådana som berör människors hälsa eller den allmänna säkerheten, betydelsefulla konsekvenser för miljön eller, efter ett yttrande från kommissionen, andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse (artikel 6.4).
Art- och habitatdirektivet ställer vidare krav på medlemsstaterna att vidta nödvändiga åtgärder för införande av ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet för de djurarter som finns förtecknade i bilaga 4 a till direktivet. Detta innebär förbud bl.a. mot att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
579
(artikel 12.1 d). På motsvarande sätt ska medlemsstaterna inför ett strikt skyddssystem för de växtarter som finns förtecknade i bilaga 4 b till direktivet (artikel 13.1). Förutsatt att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde får medlemsstaterna, under vissa förutsättningar, göra undantag från dessa förbud. Det gäller bl.a. om det behövs av hänsyn till allmän hälsa och säkerhet, eller av andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär och betydelsefulla positiva konsekvenser för miljön (artikel 16.1 c).
I Sverige har art- och habitatdirektivet i första hand genomförts genom bestämmelser om särskilt områdesskydd i 7 kap. 27 § första stycket 2 miljöbalken. Av 7 kap. 28 § andra stycket miljöbalken framgår att det är regeringen som förklarar området som ett bevarandeområde. Av 7 kap. 28 a § första stycket miljöbalken framgår vidare att det krävs tillstånd för att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-område. Förutsättningarna för att få lämna tillstånd för en verksamhet eller åtgärd i ett Natura 2000-område framgår av bestämmelserna i 7 kap.28 b och 29 §§miljöbalken. I 7 kap. 29 a § miljöbalken finns bestämmelser med krav på kompensationsåtgärder och i 7 kap. 29 b § miljöbalken finns bestämmelser om vilken myndighet som ska pröva åtgärden.
Bestämmelser om skydd av djur och växter finns också i artskyddsförordningen (2007:845).
Fågelskyddsdirektivet
I fågelskyddsdirektivet finns bestämmelser om bevarande av vilda fåglar som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium. Bestämmelserna omfattar skydd, skötsel, förvaltning och kontroll av dessa arter och fastställer regler för exploatering av dem. Direktivet gäller för fåglar samt för deras ägg, bon och livsmiljöer (artikel 1).
Medlemsstaterna ska, med beaktande även av ekonomiska krav och rekreationsbehov, vidta de åtgärder som är nödvändiga för att
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
580
bibehålla populationen av fågelarterna på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller för att återupprätta populationen av dessa arter till denna nivå (artikel 2).
Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att skydda, bevara och återställa tillräckligt varierande och stora livsmiljöer för samtliga dessa fågelarter. Skyddet avser i första hand att avsätta skyddade områden, att vidta underhålls- och skötselåtgärder inom och utanför de skyddade områdena, att återställa förstörda biotoper och att skapa nya biotoper (artikel 3).
I Sverige har fågelskyddsdirektivet i första hand genomförts genom bestämmelser om särskilt områdesskydd i 7 kap. 27 § första stycket 1 miljöbalken. Av 7 kap. 28 § första stycket miljöbalken framgår att det är regeringen som förklarar området som ett särskilt skyddsområde. Av 7 kap. 28 a § första stycket miljöbalken framgår vidare att det krävs tillstånd för att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett sådant särskilt skyddsområde. Förutsättningarna för att få lämna tillstånd för en verksamhet eller åtgärd i ett sådant särskilt skyddsområde framgår av bestämmelserna i 7 kap.28 b och 29 §§miljöbalken. I 7 kap. 29 a § miljöbalken finns bestämmelser med krav på kompensationsåtgärder och i 7 kap. 29 b § miljöbalken finns bestämmelser om vilken myndighet som ska pröva åtgärden.
Bestämmelser om skydd av fåglar finns också i artskyddsförordningen (2007:845).
Ramvattendirektivet
Ramvattendirektivet syftar till att bevara och förbättra vattenmiljön inom EU. Direktivet fastställer bestämmelser bl.a. för att hindra ytterligare försämringar och skydda och förbättra statusen hos akvatiska ekosystem, främja en hållbar vattenanvändning baserad på ett långsiktigt skydd av tillgängliga vattenresurser, eftersträva ökat skydd och förbättring av vattenmiljön, säkerställa en gradvis minskning av förorening av grundvattnet och förhindra ytterligare förorening och bidra till att mildra effekterna av översvämning och torka (artikel 1).
Direktivet innehåller också bestämmelser om samordning av administrativa arrangemang inom avrinningsdistrikt (artikel 3) och
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
581
mål som ska nås för vattenförekomster inom ramen för särskilda åtgärdsprogram (artikel 4).
För ytvattenförekomster innebär målen bl.a. att alla åtgärder som är nödvändiga för att förebygga en försämring av statusen i alla ytvattenförekomster ska vidtas, att alla vattenförekomster som inte är konstgjorda eller kraftigt modifierade ska skyddas, förbättras och återställas, att konstgjorda och kraftigt modifierade vattenförekomster ska skyddas och förbättras för att uppnå en god ekologisk potential och en god kemisk ytvattenstatus samt att nödvändiga åtgärder ska genomföras i syfte att gradvis minska förorening från prioriterade ämnen och för att utsläpp och spill av prioriterade farliga ämnen ska upphöra eller stegvis elimineras.
För grundvattenförekomster gäller liknande mål. För områden som, enligt ramvattendirektivet ska skyddas, gäller att överensstämmelse med alla normer och mål ska åstadkommas.
Av bestämmelserna framgår när medlemsstaterna får definiera en ytvattenförekomst som konstgjord eller kraftigt modifierad (artikel 4.3). Av bestämmelserna framgår också när medlemsstaterna får inrikta sig på att uppnå mindre stränga miljömål för särskilda vattenförekomster när dessa är så påverkade av mänsklig verksamhet eller när deras naturliga tillstånd är sådant att uppnåendet av dessa mål skulle vara omöjligt eller oproportionerligt dyrt (artikel 4.5). Av bestämmelserna framgår vidare i vilka situationer en överträdelse av kraven är tillåten (artiklarna 4.6 och 4.7).
Vid tillämpningen av bestämmelserna ska medlemsstaten se till att tillämpningen inte permanent hindrar eller äventyrar uppnåendet av direktivets mål i andra vattenförekomster inom samma avrinningsdistrikt (artikel 4.8).
Ramvattendirektivet innehåller också bestämmelser om bl.a. övervakning av vattenförekomster och skyddade områden (artikel 8), åtgärdsprogram (artikel 11) och förvaltningsplaner (artikel 13).
Till ramvattendirektivet finns flera dotterdirektiv exempelvis grundvattendirektivet och dricksvattendirektivet.
I Sverige har ramvattendirektivet i första hand genomförts genom bestämmelser i 5 kap. miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen (2004:660).
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
582
7.2.4 Krav på tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarliga verksamheter i svensk rätt
Huvudreglerna om tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarliga verksamheter finns i 9 kap. miljöbalken. Miljöfarlig verksamhet är ett rättsligt begrepp som definieras i 9 kap. 1 § miljöbalken, läs mer om detta i avsnitt 7.4. Förenklat är miljöfarlig verksamhet all användning av mark, byggnader eller anläggningar som kan medföra störningar för människors hälsa eller miljön. Det kan t.ex. vara avloppsreningsverk, industrier eller lantbruk. Regeringen har genom 9 kap. 6 § miljöbalken fått bemyndigande att meddela föreskrifter om att det för vissa slag av miljöfarlig verksamhet ska gälla krav på tillstånd eller anmälan vilket regeringen har gjort i bl.a. miljöprövningsförordningen.
I miljöprövningsförordningen är tillståndspliktiga verksamheter markerade med A eller B och anmälningspliktiga med C. A-verksamheter ska söka tillstånd hos mark- och miljödomstol, B-verksamheter ska söka tillstånd hos miljöprövningsdelegation vid länsstyrelse och C-verksamheter ska verksamhetsutövaren anmäla till kommunen, läs mer om de olika prövningsmyndigheterna i kapitel 11. Övriga verksamheter kallas U-verksamheter. Dessa kan vara att anse som miljöfarliga verksamheter, men anges inte i miljöprövningsförordningen och omfattas därmed inte av dess tillstånds- eller anmälningsplikt. Dessa verksamheter får normalt påbörjas utan förprövning. Ibland omfattas dock dessa verksamheter av krav på anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken, läs mer om detta i avsnitt 7.2.7.
Om en verksamhet inte omfattas av tillståndsplikt kan tillsynsmyndigheten ändå, med stöd av 9 kap. 6 a § miljöbalken, förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd. Den som bedriver eller ska bedriva en miljöfarlig verksamhet som inte är tillståndspliktig har också alltid möjlighet att frivilligt ansöka om tillstånd enligt 9 kap. 6 b § miljöbalken.
Med ett tillstånd följer ett rättskraftigt beslut som ger trygghet för verksamhetsutövaren enligt reglerna i 24 kap. miljöbalken. En anmälan ger däremot ingen rättskraft som skyddar mot ingripande från en tillsynsmyndighet.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
583
Genom miljöprövningsförordningen har regeringen meddelat att det för vissa miljöfarliga verksamheter ska gälla krav på tillstånd eller anmälan.
Miljöprövningsförordningen, som ersatte det tidigare avsnittet 1 i bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, infördes 2013 som en del i genomförandet av industriutsläppsdirektivet (se beskrivning av direktivet i avsnitten 5.3.6 och 7.2.3).
Miljöprövningsförordningen innehåller 32 kapitel. Kapitel 1 innehåller regler om tillstånds- och anmälningsplikt, prövning av tillståndsfrågor, handläggning av anmälningar, verksamhetskoder och industriutsläppsverksamheter. Verksamhetskodernas främsta syfte är att underlätta rapportering och databehandling (1 kap. 14 § MPF). Kapitel 2–32 innehåller närmare bestämmelser för olika typer av verksamheter eller branscher.
Förordningen omfattar 317 verksamhetskoder varav 68 avser A-verksamheter, 138 B-verksamheter och 112 C-verksamheter.
Av dessa är det 100 verksamhetskoder som också omfattar s.k. industriutsläppsverksamheter, som följer av krav i industriutsläppsdirektivet. Av de 100 industriutsläppsverksamheterna är 44 på A-nivå och 56 på B-nivå.
Exempel på A-verksamheter kan vara framställning av pappersmassa av trä, kärnkraftreaktorer, viss läkemedelstillverkning eller flygplatser. B-verksamheter kan exempelvis vara tillverkning av glas, torvtäkt eller vindkraftverk. C-verksamheter kan t.ex. vara sjukhus, sortering av icke-farligt avfall, rökeri eller tvätteri.
Kravet på tillstånd- eller anmälningsplikt kan grundas på EUlagstiftning eller en nationell bedömning av verksamhetens omgivningspåverkan, typ av verksamhet och storlek på verksamheten.
Enligt siffror från ”Svenska miljörapporteringsportalen” (SMP) omfattas i nuläget cirka 5 630 anläggningar av tillståndsplikt i Sverige, varav cirka 380 är A-verksamheter och cirka 5 250 är B-verksamheter.
De kapitel med flest antal registrerade anläggningar är kapitel 4 med 1 562 registrerade anläggningar, kapitel 29 med 1 111 registrerade anläggningar samt kapitel 21 med 744 registrerade anläggningar. Den enskilt största verksamhetskoden, 10.20 (4 kap. 3 § MPF) som avser täkter, har cirka 1 290 anläggningar registrerade.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
584
Bland de kapitel med lägst antal registrerade anläggningar kan nämnas kapitel 7, 17 och 31. I nuläget finns det 86 verksamhetskoder som inte har några anläggningar alls registrerade.
Uppgifterna är inhämtade från SMP under januari 2024 avseende verksamhetsår 2022. SMP är en webbapplikation som ägs av Naturvårdsverket och förvaltas av länsstyrelsen. SMP har tagits fram för att skapa möjlighet för en helt elektronisk hantering av miljörapporterna. Viss felmarginal kan förekomma beroende på sökparametrar och hur verksamheter har registrerats m.m.
Vid sökningstillfället i SMP var cirka 1 150 av de registrerade anläggningarna även industriutsläppsverksamheter, varav cirka 257 av dessa är A-verksamheter och cirka 892 är B-verksamheter. En fullständig lista finns på Naturvårdsverkets hemsida och enligt deras siffror finns det i nuläget cirka 1 220 industriutsläppsverksamheter i Sverige. 18
Cirka 20 000 verksamheter omfattas av anmälningsplikt till tillsynsmyndigheten. Avseende C-verksamheter är det dock endast en uppskattning av antal verksamheter eftersom dessa inte registreras i SMP på samma sätt som A- och B-verksamheter. Det är endast tillståndspliktiga verksamheter som årligen behöver lämna en miljörapport och dessa miljörapporter ska lämnas elektroniskt via e-tjänst för miljörapporter – SMP. De C-verksamheter som ändå anges i SMP kan vara sidoverksamheter eller huvudverksamhet som av andra orsaker ändå rapporteras in via systemet.
Sökning i e-tjänsten kan göras på olika sätt. Sökning på uppgifter under Anläggningsuppgifter görs mot uppgifter registrerade i Länsstyrelsens system för handläggarstöd, NikITa. Sökning på uppgifter under Miljörapportsuppgifter görs mot uppgifter registrerade i SMP. Det kan finnas skillnader i uppgifterna lagrade i Länsstyrelsens system och SMP.
Den 1 januari 2017 trädde flera ändringar i miljöprövningsförordningen i kraft.19 Ändringarna gjordes bl.a. för att förbättra genomförandet av EU:s industriutsläppsdirektiv i Sverige och för att skapa en bättre överensstämmelse med EU:s avfallsdirektiv. Ändringarna innebar en omfattande revidering av miljöprövnings-
18 Se https://www.naturvardsverket.se/4917d5/contentassets/825a9bef9e314d6ba8dfefeb6c8 3d340/iuv-anlaggningar-2023-02-03.xlsx (hämtad 2024-01-30). 19 Se ”Prövning av miljöfarliga verksamheter och krav på bland annat upprättande av miljö-
konsekvensbeskrivning”, NV-04449-13 (Miljödepartementets dnr M2013/1362/R,
M2014/1680/R, m.fl.).
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
585
förordningen. Verksamhetsbeskrivningarna reviderades för att genomföra industriutsläppsdirektivet och avfallsdirektivet på ett tydligare sätt. Förändringarna innebar att fler verksamheter omfattas av tillståndsplikt samt att det totala antalet verksamheter som klassificeras som industriutsläppsverksamheter ökade. De mest omfattande revideringarna gjordes i 12 kap. om kemiska produkter och i 29 kap. om avfall. Även i 5 kap. avseende livsmedel och foder, gjordes relativt omfattande revideringar. Ändringarna i 12 kap. innebar t.ex. att de fem första paragraferna ersattes med 40 nya. Detta för att på ett mer korrekt och tydligt sätt genomföra industriutsläppsdirektivet och de verksamhetsbeskrivningar som återfinns i dess bilaga I. Revideringen av 29 kap. innebar bl.a. en omstrukturering av hela kapitlet.
Innan miljöprövningsförordningen trädde i kraft angavs de olika prövningsnivåerna i FMH-bilagan. Bilagan grundade sig på de miljöaspekter som skulle hanteras genom dåvarande miljöskyddslagen och går tillbaka till 1981 varefter revideringar gjordes i omgångar. Inledningsvis var strukturen i bilagan kopplad till svensk näringsgrensindelning (SNI) men i samband med införandet av miljöbalken gjordes en del förändringar med inriktning på att reglera befintliga verksamheter i en ny struktur samt att minska antalet tillståndspliktiga verksamheter. Minskningen av antalet tillståndspliktiga verksamheter i bilagan var en fortsättning på en redan etablerad utveckling. Sedan mitten av 1980-talet hade antalet tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter reducerats, från cirka 10 000 till cirka 6 000. Antalet anmälningspliktiga verksamheter uppskattade Naturvårdsverket då till 15 000–20 000. Bilagan omfattade 260 verksamhetskategorier under 31 huvudrubriker och lika många underrubriker. Av dessa punkter var 40 A-verksamheter, 108 B-verksamheter och 112 C-verksamheter.
Som en följd av EU-medlemskapet fördes en del nya punkter in i bilagan. Bilagan blev alltmer komplex och svåröverskådlig allt eftersom nya typer av verksamheter och avdelningar lades till bl.a. på grund av EG-direktiv. Den utvecklingen medförde att det fanns ett behov av att se över bilagan dels från ett EU-perspektiv, dels
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
586
också för att om möjligt fortsätta utvecklingen mot en mindre omfattande tillstånds- och anmälningsplikt.
Den 1 januari 2008 infördes ändringar i bilagan som förväntades minska antalet tillståndspliktiga verksamheter med cirka 1 350. Före revideringen uppgick det totala antalet tillståndspliktiga verksamheter i landet till cirka 6 000, uppdelat på 500 A-verksamheter och 5 500 B-verksamheter. Syftet med ändringen av FMH-bilagan var att bidra till ökad effektivitet i miljöarbetet och till att minska prövningskostnaderna för verksamheter och myndigheter. Det var tänkt som ett första steg i nedtrappningen av det nationella kravet på tillståndsplikt.20
En utvärdering av förändringarna i FMH-bilagan visade att ändringarna hade inneburit en minskning av tillståndspliktiga verksamheter (B-klassade) med cirka 1 100 verksamheter, samt att det totala antalet C-verksamheter hade minskat med cirka 2 200 verksamheter eftersom cirka 3 300 verksamheter samtidigt klassades ner till att bli U-verksamheter. Sammanfattningsvis hade förändringarna fått avsedd effekt i den meningen att omklassningen hade minskat antalet tillståndspliktiga verksamheter i den utsträckning som var förväntad. Däremot visade utvärderingen att ändringarna inte uppnådde avsedd effekt i förhållande till dess syfte att bidra till ett mer effektivt miljöarbete. Analysen visade att det var av vikt att tid frigjordes från handläggning av tillstånd, vilket var förväntat med ändringen, till förmån för tillsyn och tillsynsvägledning för att uppnå en mer miljömålsstyrd tillsyn. Utvärderingens resultat visade dock att minskningen av lagda resurser på tillståndsprövning var mycket liten. Det kunde enligt analysen delvis bero på att ändringen förmodades ha minskat antalet tillstånd för mindre komplicerade verksamheter i första hand och därmed inte inneburit några större förändringar på lagda resurser för handläggning av tillstånd. Ytterligare en effekt som utvärderingen visade på var att den största omklassningen av verksamheter som ändringen i FMH-bilagan medförde var från C-verksamhet till U-verksamhet.21
20 Se Naturvårdsverkets rapport 5353 Pröva eller inte pröva (februari 2004). 21 Se Naturvårdsverkets Rapport 6490 ”Utvärdering av förändringarna i FMH-bilagan 2008”.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
587
Pågående ändringar av tillstånds- och anmälningsplikten i miljöprövningsförordningen
I december 2023 lämnade Klimat- och näringslivsdepartementet i promemorian Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-
direktivet förslag som syftar till att förbättra det svenska genom-
förandet av MKB-direktivet.22 Promemorian innehåller bl.a. förslag där vissa ord i miljöprövningsförordningen förtydligas. Det avser 12 kap.15 och 16 §§miljöprövningsförordningen där det förtydligas att plast vid tillverkning av plaster avser polymerer, syntetfiber eller regenererad cellulosa. Även i 9 kap. 1 § miljöprövningsförordningen föreslogs ändringar så att den även gäller massa som utgörs av cellulosa, hemicellulosa eller lignin och inte endast pappersmassa.
Det föreslogs också att en ny paragraf och en ny verksamhetskod införs i 18 kap. miljöprövningsförordningen som anger att anmälningsplikt C och verksamhetskod 34.90 ska gälla för verksamhet som formar metall med användning av sprängmedel.
Den myndighet som handlägger en sådan anmälan ska besluta om huruvida verksamheten kan antas medföra betydande miljöpåverkan.
Promemorian är remitterad och remissvar skulle ha inkommit till Klimat- och näringslivsdepartementet senast den 5 april 2024. Ändringarna har ännu inte genomförts.
Uttrycket ”betydande miljöpåverkan”
Uttrycket ”betydande miljöpåverkan” är ett uttryck som påverkar en verksamhets tillståndsplikt. I svensk rätt framgår det av 6 § i miljöbedömningsförordningen vilka verksamheter som alltid ska antas medföra en betydande miljöpåverkan. Det framgår också av förordningen vilka verksamheter som inte ska antas medföra betydande miljöpåverkan. För övriga tillståndspliktiga verksamheter i miljöprövningsförordningen ska en bedömning göras i varje enskilt fall. De anmälningspliktiga verksamheter där tillsynsmyndigheten ska göra en bedömning från fall till fall framgår av 25 § i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Se mer i kapitel 9.
22 Se promemoria, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664 2023.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
588
För vissa bestämmelser i miljöprövningsförordningen överensstämmer tröskelvärden och andra parametrar för indelning av verksamheter med MKB-direktivets indelning i dess bilagor, men i många fall finns skillnader mellan MKB-direktivets och miljöprövningsförordningens indelning och tröskelvärden. Det innebär att det ofta är svårt att avgöra i vilken utsträckning en viss bestämmelse i miljöprövningsförordningen motsvaras av ett projekt i MKB-direktivets bilaga 1 och/eller 2.23
Av dagens bestämmelser framgår att det i nuläget är 136 verksamhetskoder i miljöprövningsförordningen som alltid ska antas medföra en betydande miljöpåverkan (59 A, 76 B och 1 C). Av dessa är 75 verksamheter även industriutsläppsverksamheter. Det innebär att 25 verksamhetskoder som anges som industriutsläppsverksamheter i miljöprövningsförordningen inte omfattas av de verksamheter som alltid ska antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Ändring av befintlig miljöfarlig verksamhet
I miljöprövningsförordningen anges att det även krävs tillstånd för ändring av en tillståndspliktig verksamhet om
1. ändringen i sig innebär en sådan verksamhet eller åtgärd som är
tillståndspliktig enligt 2–32 kap. eller
2. ändringen i sig eller tillsammans med tidigare ändringar innebär
att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan uppkomma.
Enligt 1 kap. 11 § miljöprövningsförordningen gäller anmälningsplikt även ändringar av en verksamhet som har ett tillstånd (obligatoriskt eller frivilligt), om ändringen inte är tillståndspliktig enligt ovan eller om ändringen avser en anmälningspliktig verksamhet enligt 10 § (C- verksamhet) och har betydelse från störningssynpunkt.
23 Se ”Kategorisering av verksamheter och åtgärder utifrån krav på miljökonsekvensbeskrivning” Redovisning av regeringsuppdrag i Naturvårdsverkets regleringsbrev 2017, (M2016/02982/S(delvis), M2016/02923/S, M2016/02948/Mm m.fl.).
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
589
I betänkandet Om prövning och omprövning – en del av den
gröna omställningen24, redogjorde Miljöprövningsutredningen när-
mare för bakgrund, historia rättspraxis och inhämtade synpunkter avseende dagens regler om tillstånd och anmälan vid ändring av en verksamhet25. I betänkandet lämnades även förslag på lösningar som i korthet innebär följande26;
• ett enklare förfarande för ändringstillstånd; vid ändring av verksamheten ska tillståndet som huvudregel begränsas till att enbart avse ändringen (ändringstillstånd),
• ett förtydligat och utökat utrymme för när det är tillräckligt att anmäla en ändring av en tillståndspliktig verksamhet samt ett utökat utrymme för undantag från anmälningsplikt; man beskriver en så kallad ändringstrappa där kraven successivt ökar i takt med ändringens miljöpåverkan,
• lättnader i möjligheten att ändra villkor för en verksamhet; dagens restriktiva regler lättas upp för att möjliggöra ändamålsenliga villkorsändringar.
I propositionen Steg på vägen mot en mer effektiv miljöprövning lämnades förslag som delvis stämmer överens med de förslag som utredningen lämnade avseende ändringstillstånd.27 Sammanfattningsvis innebär de i propositionen föreslagna bestämmelserna att möjligheten till ändringstillstånd för miljöfarlig verksamhet ska tillämpas så länge det inte bedöms olämpligt. Ändringstillstånd blir således huvudregel förutom i de fall där ansökan avser (1) tillstånd för hela verksamheten, eller (2) där det är olämpligt att tillståndet begränsas till att enbart avse ändringen av verksamheten.
Föreslagna justeringar och tillägg trädde i kraft den 1 januari 2025.
24 Se SOU 2022:33. 25 Se SOU 2022:33 s. 136–175. 26 Se SOU 2022:66 s. 109–130. 27 Se prop. 2023/24:152 s. 42.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
590
7.2.5 Krav på tillstånds- och anmälningsplikt för vattenverksamheter i svensk rätt
Miljöbalken och förordningen om vattenverksamheter
Tillstånds- och anmälningsplikt för vattenverksamhet framgår av 11 kap. miljöbalken och förordningen om vattenverksamheter.
Med vattenverksamhet avses i 11 kap. miljöbalken
1. uppförande, ändring, lagning eller utrivning av en anläggning
i ett vattenområde,
2. fyllning eller pålning i ett vattenområde,
3. bortledande av vatten från ett vattenområde,
4. grävning, sprängning eller rensning i ett vattenområde,
5. en annan åtgärd i ett vattenområde som syftar till att förändra
vattnets djup eller läge,
6. bortledande av grundvatten eller utförande av en anläggning för
detta,
7. tillförsel av vatten för att öka grundvattenmängden eller utförande
av en anläggning eller en annan åtgärd för detta, eller
8. markavvattning.
Av 11 kap. 9 § framgår att det krävs tillstånd för vattenverksamhet om inte något annat följer av bestämmelserna i samma kapitel. Den som vill bedriva vattenverksamhet får ansöka om tillstånd även om det inte krävs tillstånd för verksamheten. Generellt ska ansökan om tillstånd till vattenverksamhet prövas av mark- och miljödomstolen, läs mer i kapitel 11.
I stället för tillståndsplikt enligt 11 kap. 9 § miljöbalken gäller enligt 19 § förordning om vattenverksamhet anmälningsplikt för vissa verksamheter. Dessa vattenverksamheter får inte påbörjas innan de har anmälts till tillsynsmyndigheten. En anmälningspliktig vattenverksamhet får påbörjas tidigast åtta veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte tillsynsmyndigheten bestämmer något annat. Bestämmelsen i 19 § innehåller en uppräkning av de vattenverksamheter där det räcker med anmälan, där anges följande verksamheter:
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
591
1. anläggande av våtmark där vattenområdet har en yta som inte
överstiger 5 hektar,
2. uppförande av en anläggning, fyllning eller pålning i ett vatten-
drag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattendraget uppgår till högst 500 kvadratmeter,
3. uppförande av en anläggning, fyllning eller pålning i ett annat
vattenområde än vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattenområdet uppgår till högst 3 000 kvadratmeter,
4. grävning, schaktning, muddring, sprängning eller annan lik-
nande åtgärd i ett vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattendraget uppgår till högst 500 kvadratmeter,
5. grävning, schaktning, muddring, sprängning eller annan lik-
nande åtgärd i ett annat vattenområde än vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattenområdet uppgår till högst 3 000 kvadratmeter,
6. byggande av en bro eller anläggande eller byte av en trumma i
ett vattendrag med en medelvattenföring som uppgår till högst 1 kubikmeter per sekund,
7. omgrävning av ett vattendrag med en medelvattenföring som
uppgår till högst 1 kubikmeter per sekund, om åtgärden inte är att hänföra till markavvattning,
8. nedläggning eller byte av en kabel, ett rör eller en ledning i ett
vattenområde,
9. bortledande av högst 600 kubikmeter ytvatten per dygn från ett
vattendrag, dock högst 100 000 kubikmeter per år, eller utförande av anläggningar för detta, 10. bortledande av högst 1 000 kubikmeter ytvatten per dygn från
ett annat vattenområde än vattendrag, dock högst 200 000 kubikmeter per år, eller utförande av anläggningar för detta, 11. utrivning av en vattenanläggning som tillkommit till följd av en
verksamhet enligt 1–10, 12. ändring av en anmäld vattenverksamhet enligt 1–10, eller
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
592
13. ändring av en tillståndsprövad vattenverksamhet, om ändringen
är en anmälningspliktig verksamhet enligt 1–10.
Av förarbetena inför införandet av anmälningsplikt för mindre vattenverksamheter framgår att i situationen som beskrivs under punkten 12 där en ändring görs av en redan anmäld vattenverksamhet ska en samlad bedömning ske av hela verksamheten varje gång en ändring anmäls för att hela verksamhetens miljöpåverkan ska kunna bedömas. Om gränsen för anmälningsplikt överskrids blir verksamheten tillståndspliktig.28
Även i den situationen där en anmälningspliktig ändring söks av en redan tillståndsprövad vattenverksamhet framgår av förarbetena att det är nödvändigt att tillsynsmyndigheten gör en samlad bedömning av hela vattenverksamheten varje gång en ändring anmäls för att kunna bedöma hela verksamhetens miljöpåverkan. Om ändringen är för omfattande eller om alltför många ändringar görs bör hela vattenverksamheten bli föremål för en ny tillståndsprövning.29I praxis har Mark- och konstaterat att utgångspunkten i miljöbalken är att det ska ske en samlad prövning av en verksamhets totala miljöpåverkan.30 I det aktuella målet översteg de två åtgärderna tillsammans den i bestämmelsen stadgade arealbegränsningen om 3 000 kvadratmeter. Enligt domstolen skulle den samlade verksamheten ligga till grund för bedömningen och därför var verksamheten inte endast anmälningspliktig. Länsstyrelsens föreläggande om att ansöka om tillstånd för verksamheten fastställdes därför.
Enligt 16 kap. 2 b § miljöbalken får ett tillstånd för en ändring av en sådan vattenverksamhet som avses i 11 kap. 6 § miljöbalken (för produktion av vattenkraftsel) begränsas till att enbart avse ändringen (ändringstillstånd), om verksamheten omfattas av en sådan nationell plan som avses i 11 kap. 28 § miljöbalken och den prövning av verksamheten som ska ske enligt planen inte har påbörjats eller om det annars är lämpligt.
Utöver katalogen av anmälningspliktiga vattenverksamheter omfattas även rensningar av vattendrag som kan skada fisket av anmälningsplikt (11 kap. 15 § MB). En sådan anmälan ska också göras till länsstyrelsen. Om fisket inte kan skadas behövs vare sig
28 Se prop. 2004/05:129 s. 71. 29 Se prop. 2004/05:129 s. 71. 30 Se MÖD 2011:22.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
593
tillstånd eller anmälan förutsatt att rensningen utförs för att bibehålla vattnets djup eller läge eller för att omedelbart återställa ett vattendrag som har vikit från sitt förra läge eller som på något annat sätt har förändrat sitt lopp.
Till skillnad från tillståndsplikt kan anmälningsplikten inte uppfyllas i efterhand.31 Om en anmälningspliktig vattenverksamhet utförts trots att någon anmälan inte har gjorts bör eventuella försiktighetsåtgärder eller förbud kunna hanteras genom ordinarie tillsyn (26 kap. 9 § MB).
Det finns ett generellt undantag från huvudregeln att det alltid krävs tillstånd eller anmälan för vattenverksamhet. Det återfinns i 11 kap. 12 § som anger att det inte behövs tillstånd eller anmälan om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena. Verksamhetsutövaren har bevisbördan för att förutsättningarna i paragrafen är uppfyllda. Beviskravet är mycket starkt. Kravet på att förhållandet ska vara uppenbart innebär att tillståndsplikten omfattar i princip all slags vattenverksamhet av någon betydelse.32
Pågående ändringar avseende tillstånds- och anmälningsplikten för vattenverksamheter
Med anledning av att kommissionen i en formell underrättelse har framfört synpunkter på hur Sverige har genomfört MKB-direktivet har Klimat- och näringslivsdepartementet i promemorian Ytter-
ligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet tagit
fram förslag som syftar till att förbättra genomförandet av direktivet och därigenom omhänderta kommissionens kritik mot det svenska genomförandet.33 Kommissionen anser att Sverige inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt direktivet genom att inte eller felaktigt införliva vissa bestämmelser i artiklar och bilagor till direktivet. Kommissionen har bl.a. angett följande.
31 Se bl.a. MÖD 2014:38. 32 Se Handbok 2008:5, Vattenverksamheter, Handbok för tillämpning av 11 kapitlet i miljöbalken, utgåva 1. 33 Se promemoria, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664 2023.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
594
• Vissa av projekten i bilaga 2 är endast föremål för ett anmälningsförfarande där den ansvariga myndigheten inte behöver agera på anmälan.
• En anmälan behandlas inte som en ansökan om tillstånd som kräver ett beslut.
• Det är oklart om alla projekt som finns i bilaga 2 återges i den svenska lagstiftningen.
Av promemorian framgår bl.a. att det behöver införas ett krav på att den myndighet som handlägger en anmälan om vattenverksamhet ska besluta om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller inte. Därtill föreslås en skyldighet för tillsynsmyndigheten att förelägga den som har anmält vattenverksamheten att ansöka om tillstånd om verksamheten bedöms medföra en betydande miljöpåverkan. Vidare föreslås att nuvarande undantag för vattentäkter som tillgodoser en jordbruksfastighets husbehovsförbrukning eller värmeförsörjning tas bort eller begränsas. Om undantaget tas bort eller begränsas är utgångspunkten att tillstånd kommer att krävas för de vattentäkter som inte längre omfattas av undantaget eller anmälan om uttaget sker genom bortledande av ytvatten och inte överstiger vissa angivna mängder. För att de vattentäkter som inte längre kommer att omfattas av undantaget, liksom vattenverksamheter i övrigt inom jordbruket som i dag omfattas av tillstånd, ska omfattas av krav på anmälan i stället för tillstånd bör det införas en ny anmälningsplikt för vattenförsörjning inom jordbruket. Anmälningsplikten bör dock inte omfatta markavvattning eller bevattning med grundvatten. För sådana verksamheter bör fortfarande tillståndsplikt gälla som utgångspunkt. Anmälningsplikten bör inte heller omfatta bortledande av ytvatten eftersom det redan i dag är föreskrivet att bortledande av ytvatten som inte överstiger vissa angivna mängder endast kräver anmälan.
Promemorian är remitterad och remissvar skulle ha inkommit till Klimat- och näringslivsdepartementet senast den 5 april 2024. Ändringarna har ännu inte beslutats.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
595
7.2.6 Andra tillståndskrav i miljöbalken
Förutom den tillstånds- eller anmälningsplikt som följer av 9 och 11 kap. miljöbalken samt miljöprövningsförordningen och förordningen om vattenverksamheter återfinns krav på tillstånd eller anmälan även i andra delar av miljöbalken och i andra förordningar. Exempel på detta är förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd där det finns bestämmelser om tillståndsplikt och anmälningsplikt avseende bl.a. hantering av farliga ämnen. Nedan följer en kort beskrivning av några av de tillstånds- eller anmälningskrav som är kopplade till miljöbalken.
Farliga ämnen samt miljö- och hälsoskydd
Av 6 § i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd framgår bl.a. att de verksamheter och åtgärder som beskrivs under rubriken ”Farliga ämnen som innebär en miljöfarlig hantering och anges i avdelning 4 bilagan till förordningen är tillståndspliktiga och inte får bedrivas utan ett sådant tillstånd som avses i 9 kap. 6 § miljöbalken.
Om verksamheten eller åtgärden också är tillståndspliktig enligt miljöprövningsförordningen, gäller det som i den förordningen sägs om prövningen också i fråga om tillstånd för hantering av de farliga ämnena. Om verksamheten eller åtgärden inte är tillståndspliktig enligt miljöprövningsförordningen, ska frågan om tillstånd för hantering av de farliga ämnena prövas av länsstyrelsen.
De verksamheter och åtgärder som återfinns i avdelning 4 i bilagan motsvarar de verksamheter som omfattas av den högre kravnivån i bilagan till förordning om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (Sevesoförordningen). I Sverige är alla s.k. Sevesoverksamheter tillståndspliktiga om de omfattas av den högre kravnivån. Det gäller även om de inte skulle vara betecknade med A- eller B- i miljöprövningsförordningen. C- och U-verksamheter blir alltså också tillståndspliktiga enligt miljöbalken om de omfattas av avdelning 4 bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Inför införandet av Seveso III direktivet uppskattades det att det fanns
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
596
ett tiotal C- och U-verksamheter på högre kravnivå.34 Läs mer om Sevesoverksamheter i avsnitt 7.2.3.
Av förordningen framgår också av 13 § att det krävs tillstånd för att inrätta en avloppsanordning som en eller flera vattentoaletter ska anslutas till, eller ansluta en vattentoalett till en befintlig avloppsanordning. Det krävs en anmälan till den kommunala nämnden för att inrätta en annan avloppsanordning än den som avses ovan.
Av 17 § i förordningen framgår att det är förbjudet att utan anmälan till den kommunala nämnden inrätta en värmepumpsanläggning för utvinning av värme ur mark, ytvatten eller grundvatten. Kommunen får föreskriva att det ska fordras tillstånd av nämnden för att inrätta en sådan anläggning inom kommunen eller inom vissa delar av denna, om det behövs för att skydda människors hälsa eller miljön. Bestämmelsen ska inte tillämpas på värmepumpsanläggning som kräver tillstånd eller anmälan enligt miljöprövningsförordningen.
Det är vidare förbjudet enligt 28 § att utan anmälan till tillsynsmyndigheten vidta en avhjälpandeåtgärd med anledning av en föroreningsskada i ett mark- eller vattenområde, grundvatten, en byggnad eller en anläggning enligt 10 kap. miljöbalken, om åtgärden kan medföra ökad risk för spridning eller exponering av föroreningarna och denna risk inte bedöms som ringa.
Den som avser att anordna en gödselstad eller annan upplagsplats för djurspillning inom ett område med detaljplan, ska enligt 37 § anmäla detta till den kommunala nämnden eller till försvarsinspektören för hälsa och miljö, om inspektören har tillsyn över verksamheten.
I enlighet med 38 § förbjudet att utan anmälan driva eller arrangera
1. verksamhet där allmänheten yrkesmässigt erbjuds hygieniska
behandlingar som innebär risk för blodsmitta eller annan smitta på grund av användningen av skalpeller, akupunkturnålar, piercingsverktyg eller andra liknande skärande eller stickande verktyg,
2. bassängbad för allmänheten eller som på annat sätt används av
många människor, eller
34 Se SOU 2013:14 s. 75.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
597
3. förskola, öppen förskola, fritidshem, öppen fritidsverksamhet,
förskoleklass, grundskola, anpassad grundskola, gymnasieskola, anpassad gymnasieskola, specialskola, sameskola eller internationell skola.
Slutligen anger 38 a § att det är förbjudet att utan anmälan uppföra eller använda ett kyltorn.
Anmälan ska göras till den kommunala nämnden i den kommun där verksamheten ska drivas eller arrangeras. Om försvarsinspektören för hälsa och miljö har tillsyn över verksamheten ska anmälan göras till denne.
Genteknik
Enligt 13 kap. miljöbalken krävs det tillstånd för att genomföra en avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer eller för att släppa ut en produkt som innehåller eller består av sådana organismer på marknaden. Vidare får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om krav på tillstånd till eller anmälan av innesluten användning av genetiskt modifierade organismer, om det behövs av hälso- eller miljöskäl.
Kemiska produkter
Av 14 kap. miljöbalken framgår bl.a. att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter som behövs från hälso- eller miljöskyddssynpunkt om krav på tillstånd eller godkännande för hantering, införsel och utförsel av en kemisk produkt, bioteknisk organism eller vara. Samt föreskrifter om krav på anmälan innan ett bekämpningsmedel saluhålls eller används. Bestämmelser meddelade med stöd av 14 kap. finns exempelvis i förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
598
Avfall
I 15 kap. miljöbalken om avfall finns bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om att det krävs tillstånd, anmälan eller registrering för att yrkesmässigt hantera avfall.
Sådana föreskrifter finns t.ex. i avfallsförordningens 5 kap. om tillstånd och anmälan. Där framgår bl.a. att det krävs ett särskilt tillstånd för att
1. yrkesmässigt transportera avfall, eller
2. transportera avfall som har uppkommit i eller i samband med en
yrkesmässig verksamhet om
a) transporterna under ett kalenderår sammanlagt avser mer än
10 ton avfall eller mer än 50 kubikmeter avfall,
b) transporterna under ett kalenderår sammanlagt avser mer än
100 kilogram farligt avfall eller mer än 100 liter farligt avfall,
c) avfallet innehåller kvicksilver och utgörs av annat än hela lys-
rör eller andra ljuskällor, eller
d) avfallet innehåller cyanid, kadmium eller en PCB-produkt.
Det finns vissa undantag för tillståndsplikten. Frågor om tillstånd enligt denna bestämmelse prövas av länsstyrelsen i det län där sökandens verksamhet har sitt säte, eller sökanden bedriver den huvudsakliga delen av sin verksamhet.
Av förordningen framgår också att den som avser att transportera farligt avfall som har uppkommit i eller i samband med en yrkesmässig verksamhet ska anmäla detta till länsstyrelsen. Även yrkesmässig insamling av avfall samt den som är handlare eller mäklare ska anmäla sin verksamhet till länsstyrelsen.
Av miljöprövningsförordningens 29 kap. framgår vilka avfallsverksamheter som är tillstånds- respektive anmälningspliktiga. I 29 kapitlet återfinns 66 verksamhetskoder varav 19 är industriutsläppsverksamheter och 24 sådana som alltid ska antas innebära en betydande miljöpåverkan (8 av dessa är också industriutsläppsverksamheter). Vissa verksamheter som behandlar avfall är enligt gällande regler anmälningspliktiga C-verksamheter. För att uppnå ett bättre genomförande av avfallsdirektivets krav på tillstånd för
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
599
verksamheter som behandlar avfall, har det införts en skyldighet i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd för den myndighet som handlägger anmälningsärendet att meddela föreläggande om försiktighetsmått med visst innehåll om verksamheten ska tillåtas. Det har också införts närmare krav på vad en anmälan ska innehålla. Ändringarna syftar till att tydliggöra att ett anmälningsförfarande motsvarar tillståndskravet enligt avfallsdirektivet.35Läs mer om avfallsdirektivet i avsnitt 7.2.3.
Artskydd
Av artskyddsförordningen framgår att det är förbjudet att göra åtgärder som kan påverka eller avsiktligt störa fridlysta arter, eller deras fortplantningsmiljöer och viloplatser. Man kan söka dispens för att utföra åtgärder om det inte finns någon annan lösning och om artens möjlighet att finnas kvar inte försämras.
Frågan om artskyddsdispenser prövas vanligtvis enligt artskyddsförordningen av länsstyrelsen, men om frågan uppkommer i ett ärende om tillstånd enligt 9 kap. miljöbalken där ansökan görs hos en mark- och miljödomstol kan ansökan om artskyddsdispens enligt 21 kap. 3 § miljöbalken prövas gemensamt med ansökan om tillstånd. Genom en förordningsändring som trädde i kraft den 1 januari 2018 infördes motsvarande möjlighet för miljöprövningsdelegationer att pröva en artskyddsdispens tillsammans med en prövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken. I de fall en åtgärd inte kräver någon form av förprövning enligt miljöbalken kan artskyddsfrågorna inte prövas integrerat på det sätt som beskrivits ovan.36
Natura 2000
Natura 2000 är ett nätverk av skyddade områden i hela EU, se 7.2.3. Nätverket har kommit till för att värna om vissa naturtyper och arter samt deras livsmiljöer. Det är förbjudet att utan tillstånd
35 Se Regeringskansliet promemoria Ett bättre genomförande av två direktiv på avfallsområdet 2017-11-13. 36 Se Naturvårdsverkets Vägledning om förhållandet mellan prövning av tillstånd och dispens
från artskyddet, Vägledningen gäller förhållandet mellan prövning av ansökan om tillstånd enligt 9 kap. miljöbalken och ansökan om dispens från artskyddsförordningen 2023-06-21.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
600
”bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön” i Natura 2000-områden. Bestämmelserna om detta finns i 7 kap.28 a–29 §§miljöbalken.
7.2.7 Samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken
I 12 kap. 6 § första stycket miljöbalken finns en anmälningsplikt för verksamheter och åtgärder som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön och som inte omfattas av anmälnings- eller tillståndsplikt enligt andra bestämmelser i miljöbalken. Det är verksamhetsutövaren som ska bedöma om åtgärden kan komma att väsentligt ändra naturmiljön och om samrådsplikt därför föreligger. Vid osäkerhet om åtgärdens påverkan bör därför samråd alltid ske.
Den myndighet som handlägger en anmälan enligt 12 kap. 6 § miljöbalken kan förelägga den anmälningsskyldige att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön eller, om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt för skyddet av naturmiljön, förbjuda verksamheten.
Genom samrådsbestämmelserna i 12 kap. 6 § miljöbalken beaktas hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken, bl.a. genom att tillsynsmyndigheten kan förelägga den anmälningsskyldige att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga, och det är nödvändigt för skyddet av naturmiljön, får myndigheten förbjuda verksamheten. Samrådsreglerna ska således fungera som ett förebyggande och lättillgängligt medel för tillsynsmyndigheten att kontrollera, styra och eventuellt hindra miljöstörande verksamheter.37
I 2 kap. 6 § miljöbalken anges att för en verksamhet eller åtgärd som tar i anspråk ett mark- eller vattenområde ska det väljas en plats som är lämplig med hänsyn till att ändamålet ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. Vidare följer att bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken ska tillämpas vid samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken i de fall som gäller ändrad användning av mark- eller vattenområden.
Enligt ett bemyndigande i bestämmelsens andra stycke får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om att det inom landet eller en del av landet alltid ska
37 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 382.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
601
göras en anmälan för samråd i fråga om särskilda slag av verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada på naturmiljön. Genom bemyndigandet att meddela föreskrifter om anmälningsplikt kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer peka ut för verksamhetsutövaren vilka åtgärder och verksamheter som ska anmälas för samråd redan på grund av att de kan medföra skada på naturmiljön, dvs. utöver de som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön och därmed enligt lag omfattas av en obligatorisk samrådsplikt.38
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också meddela föreskrifter om vilka uppgifter en anmälan ska innehålla. I förordning om anmälan för samråd framgår att en anmälan för samråd ska vara skriftlig och åtföljas av en karta samt innehålla en beskrivning av den planerade verksamheten eller åtgärden. En anmälan ska även, i den utsträckning som behövs i det enskilda fallet, innehålla en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken.
I Naturvårdsverkets allmänna råd (NFS 2001:15) och i Naturvårdsverkets handbok 2001:6 finns vägledning kring hur bl.a. termen naturmiljö kan tolkas.
Anläggningar för solkraft
I dagsläget omfattas anläggandet av solcellsparker, eller anläggningar för solkraft som vi valt att benämna dem i detta betänkande, inte av någon specifik anmälnings- eller tillståndsplikt enligt miljöbalken. Däremot kan de utgöra en sådan anläggning som omfattas av krav på samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Länsstyrelsen yttrar sig i så fall om åtgärden kan utföras, riktar föreläggande om hänsyn eller förbjuder verksamheten. I ett sådant yttrande kan länsstyrelsen kräva en miljökonsekvensbeskrivning. Om en miljökonsekvensbeskrivning ska tas fram inleds ett undersökningssamråd med länsstyrelse, kommun och enskilda berörda. Därefter tar länsstyrelsen ställning till om etableringen skulle kunna anses ha betydande miljöpåverkan. Detta har dock myndigheten i dag ingen
38 Se Promemoria Förtydligande av bemyndigande att meddela föreskrifter om anmälan för
samråd Dnr M2022/01430-1/Nm.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
602
skyldighet att göra.39 Anser länsstyrelsen att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska avgränsningssamråd genomföras och sedan ska en specifik miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken genomföras och en ”stor” miljökonsekvensbeskrivning tas fram. Om verksamheten inte bedöms medföra en betydande miljöpåverkan så ska en liten miljökonsekvensbeskrivning tas fram. Se mer om detta i kapitel 9.
Solkraftsanläggningens transformatorstation/er, upplag och parkeringsplatser omfattas enligt plan- och byggförordningen av bygglovsplikt.
Under hösten 2022 har Mark- och miljööverdomstolen avgjort två ärenden som berör anläggningar för solkraft på jordbruksmark.40 I de aktuella fallen bedömde domstolen att det var fråga om ändrad markanvändning varför 3 kap. 4 § miljöbalken skulle tilllämpas. Enligt 3 kap. 4 § andra stycket miljöbalken får brukningsvärd jordbruksmark tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar endast om det behövs för att tillgodose väsentliga samhällsintressen och detta behov inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk.41 Domstolen gjorde bedömningen att anläggningar för solkraft på jordbruksmark innebär att marken tas i anspråk på ett varaktigt sätt. Därmed måste den som vill bygga en anläggning på jordbruksmark enligt miljöbalken göra en s.k. lokaliseringsutredning som behöver utvisa att samma behov inte kan tillgodoses genom att annan mark tas i anspråk.
Vid bedömningen av lokaliseringsutredningen i de båda fallen kom domstolen fram till att anläggningarna i och för sig kunde anses tillgodose ett väsentligt samhällsintresse, men att utredningarna var otillräckliga för att dra slutsatsen att behovet inte kunde tillgodoses genom att annan mark togs i anspråk i stället.
Genom domarna är det klarlagt att en anläggning för solkraft på jordbruksmark under en tidsperiod om 30 år eller mer är att anse som ”varaktig”, även om etableringen i sig är reversibel och det under anläggningens hela livslängd kommer att vara möjligt att odla mellan panelerna. Det innebär att det alltid måste utredas om en lokalisering på ett tillfredsställande sätt kan ordnas på annan mark
39 Se promemoria, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664 2023. 40 MÖD:s domar den 22 november 2022 i målen nr M 1026-22 och M 15064-2. 41 Se prop. 1985/86:3 s. 52–56.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
603
som inte är brukningsvärd jordbruksmark, för att placeringen av anläggningen ska kunna tillåtas.
Pågående ändringar avseende anmälningsplikten enligt 12 kap. miljöbalken
Med anledning av att kommissionen i en formell underrättelse har framfört synpunkter på hur Sverige har genomfört MKB-direktivet har Klimat- och näringslivsdepartementet i promemorian Ytter-
ligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet tagit
fram förslag som syftar till att förbättra genomförandet av direktivet och därigenom omhänderta kommissionens kritik mot det svenska genomförandet.42 Kommissionen anser att Sverige inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt direktivet genom att inte eller felaktigt införliva vissa bestämmelser i artiklar och bilagor till direktivet. Kommissionen har bl.a. angett följande.
• Vissa av projekten i bilaga 2 är endast föremål för ett anmälningsförfarande där den ansvariga myndigheten inte behöver agera på anmälan.
• En anmälan behandlas inte som en ansökan om tillstånd som kräver ett beslut.
• Det är oklart om alla projekt som finns i bilaga 2 återges i den svenska lagstiftningen.
Av promemorian framgår att miljöbedömningen enligt 12 kap. 6 § miljöbalken inte kan anses uppfylla kraven i MKB-direktivet, eftersom det inte görs någon bedömning av om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan och det heller inte säkerställs att en miljökonsekvensbedömning görs eller att ett tillstånd krävs när verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Det föreslås därför att en anmälningsplikt enligt 12 kap. miljöbalken för vissa verksamheter och åtgärder ska införas, med krav på att den myndighet som handlägger anmälan ska besluta om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller inte. Om myndigheten finner att
42 Se promemoria, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664 2023.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
604
verksamheten eller åtgärden inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska myndigheten förelägga om de försiktighetsmått och förbud som behövs enligt miljöbalken eller meddela den som har gjort anmälan att åtgärden inte kommer att leda till någon åtgärd från myndighetens sida. Ett nytt tillståndsförfarande ska också införas för vissa verksamheter och åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Vid denna tillståndsprövning ska en specifik miljöbedömning alltid göras.
En anmälan ska alltid göras för de verksamheter och åtgärder som omfattas av den nya anmälningsskyldighet som nu föreslås. Det innebär att den som avser att bedriva sådan verksamhet eller vidta en sådan åtgärd ska göra en anmälan enligt den nu föreslagna bestämmelsen i stället för en eventuell anmälan enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.
De verksamheter och åtgärder som omfattas av bilaga 2 till MKB-direktivet och som föreslås omfattas av de nya bestämmelserna är
• överföring av elektrisk energi med luftledningar som inte omfattas av bilaga 1,
• anläggningar för transport av hetvatten,
• nyplantering av skog och avskogning i syfte att ändra markanvändningen,
• omstrukturering av mark på landsbygden och
• utnyttjande av obrukad mark eller delvis orörda naturområden för intensivjordbruk,
Övriga verksamheter eller åtgärder som ska anmälas för samråd enligt 12 kap. 6 § första stycket miljöbalken berörs inte av de bestämmelser som föreslås.
Promemorian är remitterad och remissvar skulle ha inkommit till Klimat- och näringslivsdepartementet senast den 5 april 2024. Ändringarna är ännu inte beslutade.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
605
7.2.8 Krav på tillstånd enligt annan lagstiftning
En del verksamheter kan även behöva tillstånd enligt annan lagstiftning än den vi har redogjort för ovan. Nedan följer en översiktlig beskrivning av ett urval av några av de andra lagar som bedöms vara mest relevanta för utredningen.
Sveriges ekonomiska zon
Sveriges sjöterritorium sträcker sig som mest 12 nautiska mil ut (cirka 22,2 km) från baslinjen. Utanför territorialgränsen tar Sveriges ekonomiska zon vid i enlighet med lagen om Sveriges sjöterritorium och maritima zoner. I lagen om Sveriges ekonomiska zon framgår att Sveriges ekonomiska zon omfattar de områden utanför sjöterritoriet som framgår av bilaga 4 till lagen om Sveriges sjöterritorium och maritima zoner. Den ekonomiska zonen sträcker sig 200 nautiska mil (cirka 370,4 kilometer) från kusten. Kontinentalsockeln omfattar både Sveriges sjöterritorium och Sveriges ekonomiska zon. Den kan beskrivas som en förlängning av Sveriges territorium under vatten och gäller havsbotten och dess underlag.
Inom Sveriges ekonomiska zon krävs tillstånd av regeringen för uppförande och användning i kommersiellt syfte av anläggningar och andra inrättningar. I ett tillståndsbeslut ska anges den verksamhet som tillståndet avser. Ett tillstånd får begränsas till viss tid och ska förenas med de villkor som behövs för att skydda allmänna intressen och enskild rätt, som att skydda människors hälsa och miljön mot skador och olägenheter, främja en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och andra resurser samt trygga säkerheten.
Ett tillstånd får för sin giltighet göras beroende av att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för att ta bort anläggningar och andra inrättningar samt för andra åtgärder för återställning. Staten, kommuner och regioner behöver dock inte ställa säkerhet. Vid en tillståndsprövning ska 2–4 kap. och 5 kap. 3 §miljöbalken tillämpas. Ansökan ska innehålla en miljökonsekvensbeskrivning som ska tas fram enligt reglerna i 6 kap. miljöbalken.
Ett tillstånd kan återkallas om innehavaren åsidosätter sina skyldigheter eller om det annars finns särskilda skäl. Om åter-
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
606
kallelse sker utan att tillståndshavaren åsidosatt sina skyldigheter har han rätt till ersättning för förlust till följd av åtgärd han vidtagit med anledning av tillståndet.
Numera gäller bestämmelserna i miljöbalken angående Natura 2000-områden även i den ekonomiska zonen. Det är länsstyrelsen i det län där Sveriges sjöterritorium ligger närmast den ansökta verksamheten som svarar för prövningen.
Kontinentalsockenlagen
För att utforska kontinentalsockeln och utvinna naturtillgångar från den, behövs tillstånd enligt lagen om kontinentalsockeln (kontinentalsockellagen). Tillståndsplikten omfattar även till exempel undersökning inför anläggande av vindkraftverk till havs samt nedläggande av kablar och ledningar på havsbotten.
Tillstånd att utforska kontinentalsockeln meddelas normalt av Sveriges geologiska undersökning (SGU), men under vissa förutsättningar av regeringen (gäller från den 1 juli 2022). Tillstånd att lägga ut kablar och ledningar på havsbotten eller att anlägga havsbaserade vindkraftparker meddelas av regeringen. Även tillstånd att utvinna naturtillgångar från kontinentalsockeln meddelas av regeringen, med undantag för sand-, grus- eller stentäkt inom allmänt vattenområde i havet då tillstånd normalt sett meddelas av SGU.
Enligt kontinentalsockellagen är det bara staten som har rätt att utforska kontinentalsockeln och att utvinna dess naturtillgångar. Av lagen framgår dock också att regeringen – eller den myndighet som regeringen bestämmer – får ge tillstånd till annan än staten att utforska kontinentalsockeln och att utvinna tillgångar från den.
Tillstånd behövs alltså generellt för att utforska kontinentalsockeln och för att utvinna naturtillgångar från den, men bara för annan än staten. En statlig förvaltningsmyndighet behöver därmed inte tillstånd enligt kontinentalsockellagen.
Utforskning kan till exempel vara geofysisk mätning, mätning av havsbotten från fartyg, borrning eller sprängning. Sådana undersökningar kan vara nödvändiga bl.a. inför etablering av vindkraft till havs, demonstrationsanläggning för vågkraft eller att rörledningar eller undervattenskabel ska läggas ut på havsbotten.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
607
Med kontinentalsockelns naturtillgångar avses mineraliska och andra icke levande naturtillgångar på eller i havsbottnen. Det kan till exempel vara sand, grus och sten som kan användas för brobygge, strandfodring, vindkraftsfundament med mera. Tillstånd krävs inte för fångst av levande organismer. Fiskelagen reglerar dock bl.a. fisket inom Sveriges sjöterritorium och inom Sveriges ekonomiska zon.
Observera att det som sägs i kontinentalsockellagen om utforskning och utvinning i princip också gäller i samband med att undervattenskablar och rörledningar ska läggas ut på havsbottnen, både inom territorialvattnet och den ekonomiska zonen. Detsamma gäller geologisk lagring av koldioxid. Det finns ett uttryckligt förbud mot gas- och oljeverksamhet i kontinentalsockellagen.
Om ansökan gäller utforskning av kontinentalsockeln som innefattar sprängning eller borrning eller om ansökan gäller utvinning av naturtillgångar från sockeln, krävs att sökanden upprättar en miljökonsekvensbeskrivning enligt bestämmelserna i 6 kap. miljöbalken, om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan.
Bestämmelser om handläggning finns i både kontinentalsockellagen och i kontinentalsockelförordningen. Allmänna förfaranderegler finns också i förvaltningslagen.
Minerallagen omfattar särskilt utpekade värdefulla mineraliska ämnen, så kallade koncessionsmineral. Mineral som anses särskilt nödvändiga för samhället kallas för koncessionsmineral och för dessa gäller minerallagens bestämmelser. De flesta metaller hör till denna kategori. För övriga mineraler gäller miljöbalkens bestämmelser. I Sverige kan den som har förutsättningar att undersöka eller bryta en mineralfyndighet beviljas tillstånd att göra så enligt minerallagen, oavsett vem som äger marken. Minerallagen har också funktionen att utifall det finns flera olika intressenter avgöra vem som ska ges företräde till fyndigheten och rätten att utvinna den.
Det är bergmästaren som utfärdar undersökningstillstånd, det vill säga tillstånd för prospektering. Detta regleras i minerallagen. För att få bryta en fyndighet krävs att bergmästaren utfärdar ett
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
608
tillstånd som kallas bearbetningskoncession. Även detta regleras i minerallagen. Därutöver krävs också tillstånd enligt 9 och 11 kap. miljöbalken. Ett sådant tillstånd meddelas av mark- och miljödomstolen. Även andra tillstånd kan komma att aktualiseras beroende på fyndighetens omgivning.
I oktober 2022 presenterade utredningen om en hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral sitt betänkande En
tryggad försörjning av metaller och mineral.43 Utredningens uppdrag
var att se över prövningsprocesser och regelverk i syfte att säkerställa en hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral från primära och sekundära källor. Utredningen föreslog bl.a. ett tillägg i miljöprövningsförordningen om att djupborrning som omfattas av undersökningstillstånd inte ska omfattas av anmälningsplikten, vilket har genomförts. De föreslog också att prövningen av 3 och 4 kap. miljöbalken flyttas i sin helhet till miljöprövningen, dessa förslag har inte genomförts.44
I propositionen ”Natura 2000-tillstånd i samband med ansökan om bearbetningskoncession enligt minerallagen” föreslogs att ett Natura 2000-tillstånd inte ska vara en förutsättning för att en bearbetningskoncession ska kunna beviljas.45 Natura 2000-prövningen flyttas till miljötillståndsprövningen och kraven på innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning anpassas till koncessionsprövningen. Bestämmelserna har trätt i kraft.
Av ellagen framgår att det som huvudregel krävs nätkoncession (tillstånd) för att bygga och använda en starkströmsledning. En nätkoncession ska avse en ledning med i huvudsak bestämd sträckning (nätkoncession för linje) eller ett ledningsnät inom ett visst område (nätkoncession för område). Vissa elledningar är dock undantagna från kravet om nätkoncession och får byggas utan tillstånd, detta kallas för icke koncessionspliktiga nät och förkortas IKN. Det kan t.ex. vara ett internt nät för överföring av el mellan produktionsanläggningar (t.ex. vindkraftverk).
43 Se SOU 2022:56. 44 Se SOU 2022:56 s. 30 och 31. 45 Se prop. 2023/24:126.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
609
Ansökan om nätkoncession prövas i de flesta fall av Energimarknadsinspektionen. Regeringen prövar emellertid beslut om nätkoncession för linje för utlandsförbindelser, ärenden som hänger samman med en fråga om expropriation och ärenden där regeringen på Försvarsmaktens begäran förbehållit sig prövningen.
Vid en prövning av frågor om beviljande av nätkoncession för linje ska 2–4 kap. och 5 kap.3–5 och 18 §§miljöbalken tillämpas. I ansökan om nätkoncession för linje ska också en miljökonsekvensbeskrivning framtagen enligt reglerna i 6 kap. miljöbalken ingå. Frågor som har prövats i ett mål eller ärende om tillstånd enligt miljöbalken behöver inte prövas på nytt i ärendet om nätkoncession. Om det i målet eller ärendet om tillstånd enligt miljöbalken finns en miljökonsekvensbeskrivning som beskriver de direkta och indirekta effekter på människors hälsa och miljön som ledningen kan medföra, behöver det inte finnas någon särskild miljökonsekvensbeskrivning i koncessionsärendet.
I april 2023 redovisade Energimarknadsinspektionen ett regeringsuppdrag med förslag till åtgärder för att åstadkomma kortare ledtider för elnätsutbyggnad.46 Inför 2023 fick Energimarknadsinspektionen ett nytt uppdrag som handlar om att genomföra de åtgärder som har identifierats i det tidigare projektet. Detta uppdrag ska redovisas till regeringen senast den 25 november 2024.
I propositionen En tydligare process för tillståndsprövning av
elnät lämnades lagförslag som syftar till att bidra till en tydligare
och snabbare process för att förnya, förstärka och bygga ut elnät.47Förslagen avsåg ledningar som kräver nätkoncession för linje. Förslagen bygger på förslag i Klimaträttsutredningen slutbetänkandet
Rätt för klimatet.48 Avsikten är att förenkla och skapa förutsebarhet
för de aktörer som bygger och driver elnät samtidigt som ett gott skydd för miljön, elnätets kunder och andra påverkade upprätthålls. Ändringarna har trätt i kraft.
I Klimat- och näringslivsdepartementet promemoria Ytterligare
steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet föreslås att
uppförande av en starkströmsluftledning med stöd av nätkoncession för område ska omfattas av en anmälningsplikt enligt 12 kap. miljöbalken. Detta för att uppfylla MKB-direktivets krav på miljö-
46 Se Ei R2023:09. 47 Se prop. 2023/24:88. 48 Se SOU 2022:21.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
610
konsekvensbedömning eftersom bestämmelserna om miljöbedömning i dag inte tillämpas vid prövning av starkströmsluftledningar som uppförs med stöd av områdeskoncession. Om verksamheten kan antas medföra betydande miljöpåverkan ska verksamheten prövas inom ett nytt tillståndsförfarande enligt 12 kap. miljöbalken.49
Lagen om vissa utsläpp av växthusgaser
Alla verksamheter som ingår i EU:s utsläppshandelssystem måste ha ett tillstånd till utsläpp av växthusgaser. Ett giltigt tillstånd är också en förutsättning för att kunna ansöka om gratis tilldelning av utsläppsrätter. Utsläppshandelssystemet är ett av EU:s styrmedel för att EU ska få bort de fossila utsläppen och nå klimatmålen till år 2030 och 2050. En gemensam prissättning av bl.a. koldioxid på EU-nivå innebär att hela EU ställer om på ett kostnadseffektivt sätt. Utsläppshandeln regleras genom flera direktiv och förordningar men främst genom det s.k. utsläppshandelsdirektivet.50Direktivet har till största delen genomförts i svensk rätt genom lagen om vissa utsläpp av växthusgaser och förordningen om vissa utsläpp av växthusgaser. Lagen innehåller bestämmelser som reglerar tillämpningsområdet, grundläggande bestämmelser om vilka som ska överlämna utsläppsrätter och bestämmelser om tillsyn och straff. Lagen innehåller därutöver ett flertal bemyndiganden till regeringen som innebär att regeringen kan meddela föreskrifter om bl.a. tillståndskrav, krav på övervakning av utsläpp av växthusgaser, kontoföring och närmare bestämmelser om överlämning av utsläppsrätter. Huvuddelen av regleringen finns därför i förordningen om vissa utsläpp av växthusgaser.
Av bilagan till förordningen framgår vilka verksamheter som omfattas av tillståndsplikt. Ansökan om tillstånd görs till Naturvårdsverket. Med tillståndsplikt följer också krav på att övervaka och rapportera utsläpp, samt att överlämna utsläppsrätter. Övervakningen av utsläpp ska göras i enlighet med en godkänd övervakningsplan i vilken det ska framgå vilka utsläppskällor som om-
49 Se promemoria, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664 2023. 50 Se Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
611
fattas och hur utsläppen övervakas. Verksamhetsutövaren ska hålla övervakningsplanen aktuell och anmäla alla förändringar till Naturvårdsverket. Vissa förändringar kan föranleda en ändring av tillståndet. Samtliga ändringar ska anmälas innan förändringen genomförs.
Den 14 juli 2021 presenterade kommissionen förslag på revideringar av utsläppshandelsdirektivet som en del av lagstiftningspaketet för att nå EU:s skärpta klimatmål till 2030, det s.k. Fit for 55-paketet. Efter förhandlingar mellan rådet och Europaparlamentet kunde rättsakterna antas och publiceras i maj 2023. I propositionen Nya
verksamheter i utsläppshandelssystemet finns förslag till ändringar i
lagen och förordningen om vissa utsläpp av växthusgaser till följd av ändringarna i direktivet.51
Plan- och bygglagstiftningen
Parallellt med bestämmelserna i 9 kap. miljöbalken gäller bestämmelserna om olägenhet för människors hälsa i plan- och bygglagen och i plan- och byggförordningen. För en del anläggningar kan det även krävas bygglov utöver andra tillstånd eller anmälan enligt annan lagstiftning. Av plan- och byggförordningen framgår bl.a. att det för vindkraftverk gäller krav på bygglov om de är högre än 20 meter över markytan, placeras på ett avstånd från gränsen som är mindre än kraftverkets höjd över marken, monteras fast på en byggnad, eller har en vindturbin med en diameter som är större än tre meter. Dock gäller inte krav på bygglov om vindkraftverket omfattas av tillstånd i enlighet med 9 eller 11 kap. miljöbalken. Transformatorstation/er, upplag och parkeringsplatser är andra anläggningar som kan kräva bygglov.
Genom plan- och bygglagen 4 kap. 2 § första stycket 3 a och 3 b genomförs vissa av MKB-direktivets krav på tillstånd för de verksamheter som anges i bestämmelsen om de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
51 Se prop. 2022/23:144.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
612
7.2.9 Är de svenska kraven mer långtgående än de som finns inom EU-rätten?
Vid en genomgång av miljöprövningsförordningen kan det konstateras att ett antal av verksamhetskoderna inte härrör från krav i industriutsläppsdirektivet eller MKB-direktivet. För en del av dessa kan krav dock komma från annan EU-lagstiftning såsom avfallsdirektivet eller avloppsdirektivet. När det gäller just avfallsverksamheter i 29 kapitlet i miljöprövningsförordningen regleras tillståndsplikten i ramdirektivet för avfall. Det är således undantagen från dess tillämpningsområde som styr möjligheten att göra undantag från tillstånds- eller anmälningsplikt enligt miljöprövningsförordningen. Naturvårdsverket har också vid olika tillfällen haft i uppdrag att se över vilka verksamheter som skulle kunna undantas från tillstånd- eller anmälningsplikten avseende just avfallsverksamheter.52
För vissa bestämmelser i miljöprövningsförordningen överensstämmer tröskelvärden och andra parametrar för kategorisering av verksamheter med MKB-direktivets, och för andra följer de av annan bindande EU-lagstiftning som t.ex. industriutsläppsdirektivet. I vissa fall ligger tröskelvärden i miljöprövningsförordningen nära tröskelvärden i MKB-direktivet, men i många fall finns skillnader mellan MKB-direktivets och miljöprövningsförordningens indelning och tröskelvärden. Även flera av de verksamheter som anges i MKB-direktivets bilaga 2, där en bedömning ska göras från fall till fall huruvida verksamheten kan antas medföra betydande miljöpåverkan och därmed omfattas av krav på tillstånd, finns upptagna i miljöprövningsförordningen med förprövningsplikt där det anges att verksamheten alltid ska antas innebära betydande miljöpåverkan. Själva lydelsen av verksamhetsbeskrivningen i miljöprövningsförordningen kan också skilja sig åt från hur det är formulerat i EU-direktiven. Det kan göra att det är svårt att avgöra om bestämmelsen i miljöprövningsförordningen verkligen kommer från EU-rätten eller om det är ett nationellt krav. Det är därtill svårt att fullt ut se om alla de verksamheter som anges i MKB-direktivets bilagor är införda i svensk lagstiftning.
52 Se exv. ”Verksamheter som kan undantas från tillstånds- och anmälningsplikt, Delredovisning
av regeringsuppdraget att utreda undantag från tillstånds- och anmälningsplikt för verksamheter som behandlar avfall”, NV-07431-17 (M2017/02593/R).
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
613
År 2017 gjordes en översyn av Naturvårdsverket, med hjälp av Havs- och vattenmyndigheten, av samtliga bestämmelser i miljöprövningsförordningen för att bedöma i vilken utsträckning bestämmelsen motsvarar projekt i bilaga 1 respektive 2 i MKB-direktivet.53 Översynen resulterade i att Naturvårdsverket lämnade förslag om ändrade nivåer för ett antal verksamhetsbeskrivningar. Enligt Naturvårdsverkets bedömning fanns det i vissa fall miljömässiga skäl för att placera verksamhetsbestämmelser i kategorin ”alltid betydande miljöpåverkan”, även om de inte finns i MKBdirektivets bilaga I. Som sådana angavs exempelvis vissa A-verksamheter som även omfattas av industriutsläppsdirektivet. Förslagen har inte genomförts.
Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det är svårt att alltid avgöra hur den svenska tillståndsplikten stämmer överens med EUrättens krav. I vissa fall ställer miljöprövningsförordningen högre krav på tillstånds- och anmälningsplikt än vad som följer av EUrättens minimikrav avseende krav på tillstånd men ibland gäller även det motsatta.
Det kan också konstateras att det föreligger skillnader i logiken bakom uppdelningen mellan tillstånds- respektive anmälningsplikt för de verksamheter som definieras antingen som vattenverksamhet eller som miljöfarlig verksamhet.
Till skillnad mot bestämmelserna om miljöfarlig verksamhet, där man i framför allt miljöprövningsförordningen har angett vilka verksamheter som är att anse som tillstånds- eller anmälningspliktiga, har man för vattenverksamheter utgått ifrån att alla de vattenverksamheter som faller in under definitionen i 11 kap. är tillståndspliktiga. Därefter undantar man vissa typer av verksamheter från tillståndsplikt och föreskriver en anmälningsplikt i stället, vilka dessa är framgår då av förordningen om vattenverksamhet. Vissa typer av verksamheter undantas dessutom helt från tillståndsplikt vilket framgår av 11 kap. miljöbalken. Formuleringen i bestämmelsen i 11 kap. 12 § miljöbalken om ett generellt undantag från tillstånds- och anmälningsplikt om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena uppges ge upphov till många diskus-
53 Se ”Kategorisering av verksamheter och åtgärder utifrån krav på miljökonsekvensbeskrivning”. Redovisning av regeringsuppdrag i Naturvårdsverkets regleringsbrev 2017, (M2016/02982/S(delvis), M2016/02923/S, M2016/02948/Mm m.fl.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
614
sioner mellan verksamhetsutövare och myndigheter. Även om flera också har invänt att de inte anser att det är oklart vad som avses. Det verkar dock finns många åsikter om hur de olika termerna och uttrycken (uppenbart, allmänna och enskilda intressen, skada, inverkan på vattenförhållandena) i paragrafen ska tolkas.54 Även vid införandet av anmälningspliktiga vattenverksamheter konstaterades att de generella reglerna om vad som är tillståndspliktig respektive icke tillståndspliktig vattenverksamhet ger upphov till gränsdragningsproblem.55 Tidsfristerna som anges för de båda anmälningsförfarandena enligt 9 kap. eller 11 kap.miljöbalken skiljer sig också åt.
Måste en betydande miljöpåverkan medföra tillståndsplikt?
I det svenska genomförandet av MKB-direktivet har utgångspunkten varit att det vid betydande miljöpåverkan krävs att verksamheten omfattas av tillståndsplikt.
Definitionen i MKB-direktivet och terminologin i andra språkupplagor indikerar att det inte nödvändigtvis måste vara en tillståndsprövning som menas. Med tillstånd avses enligt MKB-direktivet den ansvariga myndighetens eller de ansvariga myndigheternas beslut, som ger exploatören rätt att genomföra projektet (artikel 1.c och 8a). En anmälan ger verksamhetsutövaren rätt att genomföra sin verksamhet eller åtgärd men något beslut utfärdas inte utan oftast meddelas ett föreläggande med försiktighetsmått.
I och med att termen tillstånd är så bred går det att diskutera vad i den svenska beslutsstrukturen som motsvarar detta för att inte i onödan komplicera processen för verksamhetsutövarna.56Dessutom utgår det svenska systemet från prövningsplikten för att därefter bedöma miljöpåverkan. Medan MKB-direktivet utgår från en bedömning av miljöpåverkan för att därefter avgöra eventuella tillståndskrav.
54 Se Naturvårdsverkets Handbok 2008:5 Vattenverksamheter. 55 Se SOU 2003:124 s. 188. 56 Se EU-domstolens dom i mål C-290/03, p. 38–41.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
615
7.3 Vad bör gälla för anläggningar för solkraft?
Under utredningsarbetet har framförts synpunkter till utredningen om att dagens miljölagstiftning inte är anpassad till att hantera storskaliga anläggningar för solkraft. Etablering av en solkraftsanläggning omfattas inte av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt miljöprövningsförordningen. Däremot krävs för en verksamhet som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt, men som kan komma att ändra naturmiljön väsentligt, en anmälan om samråd till länsstyrelsen i enlighet med 12 kap. 6 § miljöbalken.
Det har framförts att det saknas vägledning kring hur länsstyrelser och andra aktörer ska förhålla sig till denna prövningsprocess just när det handlar om anläggningar för solkraft. Dessa otydligheter och den otrygghet som följer av att etablera en verksamhet efter endast ett samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken innebär bl.a. att en del verksamhetsutövare i stället väljer att ansöka om frivilligt tillstånd.
Det har även framförts synpunkter på att den praxis (se avsnitt 7.2.7) som håller på att utvecklas avseende ändrad markanvändning vid etablering av anläggningar för solkraft är olycklig och försvårar etableringen på jordbruksmark. Vissa anser att prövningen av solkraftsanläggningar mer är av karaktären som lämpar sig för prövning enligt plan- och bygglagstiftningen – särskilt mot bakgrund av behovet att ta hänsyn till den visuella omgivningspåverkan och landskapsbilden, försvarets intressen, kulturmiljö och jordbruksmark. Stora anläggningar för solkraft binder upp marken och det kan få konsekvenser för exempelvis kommunens markanvändning. Andra menar att anläggningar för solkraft kan ses som en binäring till jordbruk och att det därmed finns en logik i att prövningen sker enligt 12 kap. miljöbalken. Detta särskilt då man menar att anläggningar för solkraft inte kan anses ge upphov till sådan olägenhet som bör hanteras enligt 9 kap. miljöbalken. Att anläggningar för solkraft inte skulle kunna vara att anse som miljöfarlig verksamhet vänder sig däremot vissa emot. Här menar man att solkraftsanläggningarnas blanka ytor kan ge upphov till störande reflexer som kan påverka närboende. Det är förvisso långt ifrån alla anläggningar på alla platser där detta skulle kunna uppkomma men störningen omfattas när den uppkommer av definitionen av miljöfarlig verksamhet. Byggbuller och transporter vid etableringen kan
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
616
störa omgivningen och maskiner som används kan ge upphov till förorening vid utsläpp. Därutöver finns risken för elektromagnetiska störningar på anläggningar i omgivningen som i vissa fall kan uppstå beroende på vald teknik och typ av installation. Därtill finns den visuella påverkan på landskapsbilden och inte minst utestängning av allmänheten genom instängsling när sådant görs. I dessa fall kan en anläggning för solkraft jämföras med ett vilthägn som är tillståndspliktiga enligt 12 kap. miljöbalken.
Det har även framförts att Sverige bör införa en nationell definition för s.k. agrivoltaiska anläggningar (solsambruk). Det innebär att solcellspaneler och tillhörande stativ kan utformas och placeras på så sätt att olika slags jordbruk kan bedrivas under eller bredvid systemen. Detta möjliggör dubbla nyttor av samma mark, vilket ger ett bättre markutnyttjande än om man skulle bedriva jordbruk och solelproduktion var för sig. Det skulle stärka Sveriges självförsörjande av såväl livsmedel som el samt ger möjlighet att förbättra jordbrukarnas ekonomi. Sverige bör därför, likt flera andra EUländer, definiera vad som krävs för att en markförlagd solkraftsanläggning ska klassas som agrivoltaisk. För dessa anläggningar menar man att tillståndsprocessen bör förenklas.
Kopplat till frågan om prövning enligt 12 kap. 6 § miljöbalken är även regleringen av riksintressen i 3 och 4 kap. miljöbalken av intresse.
Nedan följer ett antal exempel på frågor som anses som otydliga i förhållande till anläggningar för solkraft och som länsstyrelserna tolkar olika enligt de synpunkter som har lämnats till utredningen.
• Om någon form av jordbruksmark tas i anspråk måste aktören göra en så kallad lokaliseringsutredning. Det innebär att aktören ska kunna redovisa att det inte finns lokaliseringar som är bättre lämpade och som inte skulle ta jordbruksmark i anspråk. Det saknas praxis eller vägledning för hur omfattande en lokaliseringsutredning ska vara och länsstyrelser har ställt varierande omfattande krav på hur stor yta en lokaliseringsutredning ska täcka. Det finns till exempel länsstyrelser som i samrådsprocessen hänvisat till att utredningen ska täcka hela elområden vilket i praktiken då omfattar en större del av landet.
• Det saknas stöd för intresseavvägningen mellan jordbruksmark och energiförsörjning. I prövningen läggs ingen vikt vid typ av jordbruksmark, oavsett om det är skånsk lermylla eller träda-
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
617
mark i inre Norrland. Det läggs inte heller vikt vid äganderättsperspektivet eller rådigheten över mark.
• Det saknas praxis för när det ska krävas en miljökonsekvensbeskrivning i en samrådsanmälan. För en mindre park kan det anses vara ett stort administrativt och ekonomiskt hinder att ta fram en miljökonsekvensbeskrivning. Det saknas även praxis för när en anläggning för solkraft kan anses ha betydande miljöpåverkan. I dessa två bedömningar är verksamhetsutövaren helt utlämnad till enskilda länsstyrelser och enskilda handläggares bedömning.
• Trots att en anläggning för solkraft inte är en sådan anläggning som uttryckligen omfattas av krav på bygglov enligt 6 kap. plan- och byggförordningen finns det exempel på kommuner som i vissa fall ändå har valt att ställa krav på bygglov med hänvisning till att solcellspanelerna är konstruerade på ett sådant sätt att de uppfyller definitionen av termen byggnad i 1 kap. 4 § plan- och bygglagen.
7.4 Uttrycket miljöfarlig verksamhet
7.4.1 Inledning
Av våra utredningsdirektiv framgår att vi ska utreda möjligheterna att ändra uttrycket miljöfarlig verksamhet till miljöpåverkande verksamhet eller motsvarande lämpligt begrepp.57
7.4.2 Vad innebär ”miljöfarlig verksamhet”?
Enligt miljöbalkens 9 kap. 1 § definieras uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” som
1. utsläpp av avloppsvatten, fasta ämnen eller gas från mark, bygg-
nader eller anläggningar i mark, vattenområden eller grundvatten,
57 Se dir. 2023:78 s. 3 och s. 9.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
618
2. användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt
som kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön genom annat utsläpp än som avses i 1 eller genom förorening av mark, luft, vattenområden eller grundvatten, eller
3. användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt
som kan medföra olägenhet för omgivningen genom buller, skakningar, ljus, joniserande eller icke-joniserande strålning eller annat liknande.
Av förarbetena framgår följande.58
Med miljöfarlig verksamhet avses sammanfattningsvis all användning av mark, byggnader eller anläggningar, dvs. fast egendom eller fasta anläggningar, som innebär utsläpp till mark, luft eller vatten eller annan olägenhet för människors hälsa eller miljön. Fast egendom definieras i jordabalken. Enligt paragrafens punkt 1 avses med miljöfarlig verksamhet utsläpp av avloppsvatten, fasta ämnen eller gas från mark, byggnader eller anläggningar i mark, vattenområden eller grundvatten. Med utsläpp av exempelvis avloppsvatten avses alla utsläppsförfaranden, inte bara genom särskild ledning utan även t.ex. att det transporteras iväg och släpps ut. Vattenområde definieras i 11 kap. 4 § och har här samma innebörd, dvs. ett område som täcks av vatten vid högsta förutsebara vattenstånd. Det omfattar det i 1 § miljöskyddslagen använda begreppen vattendrag, sjö eller annat vattenområde. Även utsläpp till grundvatten omfattas. Med utsläpp till grundvatten avses vad som i EG-direktivet 80/68/EEG om skydd för grundvatten mot förorening genom vissa farliga ämnen definieras som direkt utsläpp på följande sätt: tillförsel till grundvatten av ämnena i direktivets förteckning 1 och 2 utan infiltration genom markyta och underliggande jordlager. Enligt paragrafens punkt 2 avses vidare med miljöfarlig verksamhet användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön genom annat utsläpp än som avses i 1 eller genom förorening av mark, luft, vattenområden eller grundvatten. Med användning av fast egendom eller fasta anläggningar avses användning oavsett om den grundas på äganderätt, nyttjanderätt eller annan rättstitel till egendomen och t.o.m. även sådana fall där rättslig grund helt saknas. Användning kan även avse verksamhet som bedrivs i byggnad på ofri grund eller i gruva. Användning som kan komma i fråga kan vara av de mest skilda slag exempelvis fabriker och andra industriella anläggningar, jordbruk, trafikanläggningar, förbränningsanläggningar, kärntekniska anläggningar, deponier och andra upplag. Det innebär också att begreppet användning skall ses i ett långt tidsperspektiv vilket medför att exempelvis en avfalls-
58 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 107.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
619
deponi eller soptipp som inte aktivt använts eller tillförts någonting på många år omfattas av begreppet användning. Ett annat exempel på detta är när någon förvarar tunnor med förbrukade kemikalier på sin fastighet, även om det är någon annan som genererat avfallet och placerat tunnorna där. Bl.a. sådana fall av markanvändning är miljöfarlig verksamhet och brukar benämnas förvaringsfall. Begreppet användning av mark, byggnader eller anläggningar innefattar även verksamheter som sker ute i vattenområden, t.ex. på plattformar för olje- och gasutvinning. Grundvattendirektivet omfattar även indirekta utsläpp som definieras på följande sätt; tillförsel till grundvatten av ämnena i direktivets förteckning 1 och 2 efter infiltration genom markyta och underliggande jordlager. Sådana indirekta utsläpp täcks genom bestämmelsen i paragrafens p. 2 i de fall det föreligger risk för förorening genom infiltrering av avloppsvatten i marken till grundvattnet exempelvis vid avfallsdeponering. Annat utsläpp än som avses i 1 eller förorening av luft omfattar alla utsläpp till luft som kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön. Det omfattar till att börja med vad som traditionellt brukar betecknas som luftföroreningar vilka kan förekomma såväl i gasform t.ex. svaveldioxid och klor, som i partikelform, t.ex. sot och damm. Det omfattar även andra utsläpp som inte direkt brukar anses vara föroreningar men som medför olägenheter, t.ex. koldioxid som leder till växthuseffekt. Det är alltså inte enbart sådana utsläpp som syns eller luktar som omfattas, utan också utsläpp av ämnen som kan påverka klimatet eller påverka atmosfären t.ex. i form av uttunning av ozonskiktet. Det innebär att med miljön avses omgivningen med i princip en obegränsad räckvidd, även atmosfären omfattas. Vad som avses med olägenhet för människors hälsa eller miljön utvecklas också i författningskommentaren till 2 kap. 3 §. Annat utsläpp omfattar även utsläpp av radioaktiva ämnen. Enligt paragrafens punkt 3 avses med miljöfarlig verksamhet även användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för omgivningen genom buller, skakningar, ljus, joniserande eller icke-joniserande strålning eller annat liknande. Begreppet omgivningen skall i likhet med vad som gällt hittills, tolkas så att detta inte omfattar den störande anläggningen. Personer som är verksamma inom själva störningskällan skyddas framför allt genom arbetsmiljölagen och strålskyddslagen. Ljus som enligt paragrafen kan ha praktisk betydelse är ljusstrålning från t.ex. reklamanordningar och trafikanläggningar. Med joniserande och icke-joniserande strålning avses detsamma som i strålskyddslagen (1988:220). Med annat liknande avses sådana olägenheter som är att jämställa med de uppräknade och som får bestämmas genom rättstillämpningen. Det skulle kunna vara sådant som insekter, luftburna bakterier och virus, annat ljud än buller, gnistor eller psykisk inverkan.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
620
Vi kan konstatera att en stor mängd varierande verksamheter omfattas av uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” i miljöbalken och därmed också av de krav som gäller för sådan verksamhet.
Att en verksamhet omfattas av uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” innebär dock inte nödvändigtvis att den därmed är farlig för människors hälsa eller miljön. Verksamheten behöver inte uppfattas som eller ens vara speciellt farlig för att ändå omfattas av uttryckets rättsliga innebörd. Att riskens storlek saknar betydelse framgår av praxis.
Mark- och miljööverdomstolen har konstaterat att även om en verksamhet inte är farlig för miljön, men omfattas av några av punkterna i 9 kap. 1 § miljöbalken är en sådan verksamhet att beteckna som miljöfarlig. Det räcker med att det finns en risk för påverkan. Även det som kan ge upphov till psykisk oro hos närboende är tillräckligt för att det ska kunna anses medföra olägenhet för omgivningen enligt 9 kap. 1 § 3 miljöbalken
.59
Mark- och miljööverdomstolen har också funnit att utövande av golfspel i anslutning till en gång- och cykelväg var en sådan användning av mark som enligt miljöbalken utgör miljöfarlig verksamhet.60
Under miljöskyddslagens tid var en bedömning av om en verksamhet var miljöfarlig avgörande för om lagen var tillämplig eller inte.61 Detta gäller inte vid tillämpningen av bestämmelserna i miljöbalken. Miljöbalken är tillämplig på alla typer av verksamheter och åtgärder som kan orsaka skada eller olägenhet för människors hälsa, miljön eller andra intressen som skyddas enligt miljöbalken, oavsett om och hur de definieras i ett särskilt kapitel i balken. I dag har uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” huvudsakligen betydelse för att avgöra om en viss verksamhet kan omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt eller inte enligt 9 kap. miljöbalken. Verksamheter som inte faller in under definitionen i 9 kap. 1 § miljöbalken, men som faller inom miljöbalkens tillämpningsområde, omfattas ändå av hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken och av bestämmelser om egenkontroll och tillsyn i 26 kap. miljöbalken.62
59 Se MÖD 2005:55. 60 Se MÖD 2007:28. 61 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 326 och 604 samt Gabriel Michanek, Miljöbalken (1998:808) 9 kap. 1 §, Karnov (Juno) (besökt 2024-01-31). 62 Se prop. 2005/06:182 s. 125 och Bengtsson, Miljöbalken (1998:808) 26 kap., (Juno) (besökt 2024-01-31).
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
621
7.4.3 Bör uttrycket miljöfarlig verksamhet ändras?
Riksdagen har i ett tillkännagivande till regeringen angett att miljöbalken bör ändras genom att uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ändras till ”miljöpåverkande verksamhet” när det gäller jordbruksverksamheter.63 Av tillkännagivandet framgår följande.
Liksom i stort sett all mänsklig verksamhet innebär jordbruk en påverkan på miljön, men denna påverkan är dock inte enbart negativ. Jordbruket primärproducerar livsmedel, omvandlar restprodukter till gödsel och växtnäring, kan producera drivmedel samt bidrar till öppna landskap och biologisk mångfald. Svenskt jordbruk är effektivt och livsmedel från Sverige har generellt sett lägre miljöpåverkan än livsmedel som är producerade i andra länder. Det är därför viktigt att den svenska livsmedelsproduktionen ges förutsättningar att öka för att på så sätt minska den globala livsmedelsproduktionens miljöpåverkan. En ökad svensk livsmedelsproduktion är enligt utskottet också mycket viktig sett ur ett självförsörjningsperspektiv, en fråga som har kommit att bli mycket aktuell på senare tid. I dag definieras dock jordbruk som en miljöfarlig verksamhet där t.ex. en mjölkbonde med fler än 400 djurenheter likställs med gruvtäkter och annan tung industri. Enligt utskottets bedömning medför detta förhållande negativa konsekvenser för utvecklingen av livsmedelsproduktionen i Sverige. Utskottet anser mot denna bakgrund att det vore rimligare att benämna jordbruket som miljöpåverkande verksamhet i stället för miljöfarlig verksamhet, och miljöbalken bör därför förändras i denna riktning.
Till utredningen har det framförts att en del verksamheter inte identifierar sig som ”farliga”, andra tycker inte att de borde likställas med all övrig industri och benämnas på samma sätt oberoende av vilken typ av verksamhet man bedriver. Exempelvis är både glasstillverkning och kärnkraftreaktorer verksamheter som faller in under definitionen av miljöfarlig verksamhet och som kräver tillstånd enligt miljöprövningsförordningen. Många upplever uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” som otidsenligt och att det inte stämmer överens med den verksamhet de bedriver, t.ex. livsmedelsproduktion. En del upplever att uttrycket missförstås eller missbrukas.
Samtidigt anser andra att uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” inte är problematiskt då definitionen i 9 kap. 1 § miljöbalken är tydlig, begriplig, accepterad och helt neutral i förhållande till vilken bransch som avses. Även om uttrycket skulle ändras till t.ex. ”miljöstörande
63 Se bet. 2021/22:MJU29 punkt 3, rskr. 2021/22:389.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
622
eller miljöpåverkande verksamhet” så skulle det inte i sig ändra definitionen.
Det har även framförts farhågor om att det kan uppstå svåra gränsdragningsproblem om man skulle särskilja en del typer av verksamheter och införa ytterligare ett uttryck för dessa verksamheter.
Vi kan konstatera att det i dag har betydelse om en verksamhet omfattas av definitionen för miljöfarlig verksamhet eller inte eftersom regeringen har bemyndigande att föreskriva om anmälnings- eller tillståndsplikt för miljöfarliga verksamheter.
I denna del har det framförts som problematiskt att kravet på reglering av tillstånds- och anmälningsplikten gör det svårt att hålla jämna steg med den allt snabbare teknikutvecklingen och de nya verksamheter som uppkommer till följd av denna. Just nu är solkraftsanläggningar ett exempel på en sådan verksamhet, men även vissa pyrolysanläggningar har nämnts. Dessa anläggningstyper omfattas inte av tillståndsplikt enligt miljöbalken och inte heller av bygglovsplikt enligt plan- och byggregelverket. Detta leder till otydligheter om hur dessa verksamheter ska hanteras. Det upplevs även som oklart om solkraftsanläggningar överhuvudtaget kan definieras som en miljöfarlig verksamhet, se mer om anläggningar för solkraft nedan i avsnitt 7.3.
Miljöbalken är dock tillämplig på alla typer av verksamheter och åtgärder som kan ha en inverkan på miljön, oavsett om och hur de definieras i ett särskilt kapitel i balken. Verksamheter som inte faller in under definitionen i 9 kap. 1 § miljöbalken omfattas ändå alltid av hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken.
Miljöbalkskommittén identifierade redan 2003 ett behov av en tillståndsprövning i miljöbalken som kunde tillämpas för olika slag av projekt som inte låter sig inordnas i dagens uppdelning av verksamhetstyper.64 De menade att det i det långsiktiga perspektivet inte är motiverat att behålla olika bestämmelser för olika typer av verksamheter och åtgärder på vilka miljöbalken är tillämplig. I en förlängning skulle det medföra att man inte gav tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken, eller vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken, utan att man gav tillstånd enligt miljöbalken. Begreppet miljöfarlig verksamhet skulle då ersättas med mer preciserade uppgifter om verksamhetstyper, läs mer i kapitel 2.
64 Se SOU 2003:124 s. 175.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
623
Även vid införandet av miljöbalken ifrågasattes behovet av att behålla begreppet miljöfarlig verksamhet.65
7.5 Uttrycket bästa möjliga teknik
7.5.1 Inledning
I våra utredningsdirektiv anges att det behövs en inventering av de minimikrav som EU-rätten ställer avseende miljöprövning och en undersökning av hur kraven förhåller sig till det svenska genomförandet. Detta bl.a. med avseende på skillnaden mellan bästa möj-
liga teknik i miljöbalken och bästa tillgängliga teknik som används
i t.ex. industriutsläppsdirektivet.66
7.5.2 Vad innebär ”bästa tillgängliga teknik” enligt industriutsläppsdirektivet?
Av våra direktiv framgår bl.a. att det behövs en bred inventering av de minimikrav som EU-rätten ställer avseende miljöprövning och en undersökning av hur kraven förhåller sig till det svenska genomförandet.67 Där nämns särskilt skillnaden mellan bästa möjliga teknik i miljöbalken och bästa tillgängliga teknik som används i industriutsläppsdirektivet som exempel.
Vad gäller miljökrav för teknik används ofta dessa två uttryck. Det ena uttrycket är bästa möjliga teknik, som används i miljöbalken, och det andra är bästa tillgängliga teknik, som bl.a. används i industriutsläppsdirektivet och annan EU-lagstiftning. Det har sedan införandet av miljöbalken och genomförandet av IPPCdirektivet pågått en diskussion kring huruvida de båda begreppen har samma innebörd eller om de skiljer sig åt.
I industriutsläppsdirektivets art 3. definieras bästa tillgängliga teknik på följande sätt.
Bästa tillgängliga teknik: det mest effektiva och mest avancerade stadium vad gäller utvecklingen av verksamheten och tillverkningsmetoderna som anger en given tekniks praktiska lämplighet för att utgöra grunden för gränsvärden för utsläpp och andra tillståndsvillkor
65 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 326. 66 Se dir. 2023:78 s. 4. 67 Se dir. 2023:78 s. 4.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
624
och som har till syfte att hindra och, när detta inte är möjligt, minska utsläpp och påverkan på miljön som helhet.
a) teknik: både den teknik som används och det sätt på vilket anläggningen utformas, uppförs, underhålls, drivs och avvecklas,
b) tillgänglig: att tekniken ska ha utvecklats i sådan utsträckning att den kan tillämpas inom den berörda industribranschen på ett ekonomiskt och tekniskt genomförbart sätt och med beaktande av kostnader och nytta, oavsett om tekniken tillämpas eller produceras inom den berörda medlemsstaten, förutsatt att den berörda verksamhetsutövaren på rimliga villkor kan få tillgång till den.
c) bästa: den teknik som är mest effektiv för att uppnå en hög allmän skyddsnivå för miljön som helhet.
Numera återfinns definitionen, om än något omskriven, av ”bästa tillgängliga teknik” i 2 a § industriutsläppsförordningens.
Med bästa tillgängliga teknik avses i denna förordning det mest effektiva och mest avancerade stadium när det gäller utvecklingen av den verksamhet och de tillverkningsmetoder som anger en given tekniks praktiska lämplighet för att utgöra grunden för gränsvärden för utsläpp och andra tillståndsvillkor och som har till syfte att hindra och, när det inte är möjligt, minska utsläpp och påverkan på miljön som helhet. Den teknik som är mest effektiv för att uppnå en hög allmän skyddsnivå för miljön som helhet ska anses vara den bästa. Med teknik avses både den teknik som används och det sätt på vilket en anläggning utformas, uppförs, underhålls, drivs och avvecklas. Med tillgänglig teknik avses att tekniken ska ha utvecklats i sådan utsträckning att den kan tillämpas inom den berörda industribranschen på ett ekonomiskt och tekniskt genomförbart sätt och med beaktande av kostnader och nytta, oavsett om tekniken tillämpas eller produceras i Sverige, förutsatt att den berörda verksamhetsutövaren på rimliga villkor kan få tillgång till den.
I bilaga 2 till avfallsdirektivet finns en formel för beräkning av energieffektivitet. Det anges att formeln ska tillämpas i enlighet med referensdokumentet om bästa tillgängliga teknik vid förbränning av avfall. Bestämmelsen har genomförts i svensk rätt i bilaga 1 till avfallsförordningen. Tidigare angavs i formeln i de svenska bestämmelserna att beräkningen skulle göras i enlighet med det som var bästa möjliga teknik vid förbränning av avfall. I Regeringskansliet promemoria ”Ett bättre genomförande av två Direktiv på
avfallsområdet” ansågs att beräkningen av energieffektivitet bör ske
på samma sätt i alla medlemsstater samt att det inte fanns skäl att använda ett annat begrepp än bästa tillgängliga teknik som är det uttryck som används i bilaga 2 till avfallsdirektivet. För att för-
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
625
bättra genomförandet av kravet i avfallsdirektivet ändrades begreppet bästa möjliga teknik i formeln till bästa tillgängliga teknik.68
Vidare finns det i avfallsdirektivet angivet under vilka förutsättningar medlemsstaterna får tillåta en blandning av farligt avfall. Där anges bl.a. att ett blandningsförfarande ska genomföras i överensstämmelse med bästa tillgängliga teknik.
Bestämmelsen har genomförts i svensk rätt genom avfallsförordningen. I 4 kap. 12 § avfallsförordningen framgår att blandning får göras under vissa angivna förutsättningar, bl.a. ska blandningen ske med användning av bästa tillgängliga teknik eller den bättre teknik som följer av 2 kap. miljöbalken. Tidigare angavs endast bästa möjliga teknik även här.
I Regeringskansliets promemoria ”Ett bättre genomförande av två direktiv på avfallsområdet” föreslogs dock att begreppet bästa tillgängliga teknik helt skulle ersätta bästa möjliga teknik även i denna paragraf. Motiveringen var bl.a. att det i bestämmelsens tidigare lydelse inte fanns utrymme för en rimlighetsavvägning. Detta innebar ett mycket långtgående krav. Eftersom ett så långtgående krav inte är motiverat så föreslogs att det skulle ändras till bästa tillgängliga teknik. Ändringen som slutligen genomfördes innebär dock att formuleringen i avfallsförordningen, som nämnts ovan, numera även innehåller en hänvisning till bästa möjliga teknik utöver bästa tillgängliga teknik, (4 kap. 12 §).
I BREF-dokumenten redovisas vad som anses vara bästa tillgängliga teknik samt vilka resultat man kan förvänta sig vid användandet av BAT. Det sker bl.a. i form av s.k. BAT-slutsatser (BAT Conclusions). BAT-slutsatser finns både med och utan utsläppsvärden. (BAT-AEL-BAT Associated Emission Levels och BAT-AEPL-BAT Associated Environmental Performance Level). BAT-slutsatser utan utsläppsvärden kan omfatta nivåer för t.ex. förbrukning av energi och vatten eller miljöledningssystem.
I BAT-referensdokumenten beskrivs bästa tillgängliga teknik samt de utsläppsvärden som kan kopplas till de angivna teknikerna s.k. BAT-AEL. BAT-AEL redovisas ofta i intervaller snarare än med ett värde. Detta reflekterar att olika anläggningar kan nå skilda resultat trots användandet av BAT. En viss angiven BAT kommer t.ex. inte att leverera samma prestanda för olika anläggningar. Vissa
68 Se Regeringskansliet promemoria ”Ett bättre genomförande av två direktiv på avfalls-
området”, 2017.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
626
BAT är inte lämpliga för vissa anläggningar medan en kombination av olika BAT kan vara ett bättre alternativ för andra. Direktivet är teknikneutralt så det viktiga är inte just den angivna tekniken utan vilka resultat man uppnår. Vid framtagande av BREF-dokument och BAT-slutsatser samlas en mängd data in från anläggningar runt om i Europa men även från andra delar av världen. På så sätt får man fram en bild av vad de bästa respektive sämsta anläggningar presterar och utifrån detta kan man avgöra vad som är anse som BAT. BREF-dokumenten är omfattande dokument på engelska men kapitlet med BAT-slutsatser ges ut även på svenska.
En av de viktigaste förändringarna av regleringen genom industriutsläppsdirektivet var att BAT-slutsatserna fick en mer framskjuten roll än i det tidigare IPPC-direktivet. BREF-dokumenten blev mycket mer centrala i tillståndsprövningen, eftersom BATslutsatserna numera utgör ett mer obligatoriskt underlag för tillståndsprövningen. Med industriutsläppsdirektivet infördes krav på att tillståndsvillkoren ska ses över och vid behov omprövas inom fyra år efter det att en ny BAT-slutsats som berör anläggningens huvudsakliga verksamhet har offentliggjorts.
Det finns drygt 30 BREF-dokument framtagna under IPPCdirektivet. Dessa revideras nu under industriutsläppsdirektivet och nya BAT-slutsatser beslutas allt eftersom. Kommissionen strävar efter att uppdatera varje BAT-slutsatsdokument senast åtta år efter det att det förra offentliggjordes. Tanken är alltså att i genomsnitt fyra nya BAT-slutsatsdokument ska beslutas per år.
En verksamhetsutövare kan behöva beakta flera BREF-dokument. Detta beror på att en verksamhetsutövare kan bedriva flera olika typer av verksamheter som omfattas av direktivet. I så fall skiljer man mellan anläggningens huvudsakliga verksamhet och sidoverksamhet(-er). Med huvudverksamhet avses enligt 1 kap. 2 § industriutsläppsförordningen den huvudsakliga industriutsläppsverksamheten som bedrivs på en anläggning. I förarbetena anförs beträffande begreppet endast att huvudverksamheten är den ”största” eller ”mest dominerande” verksamheten bland alla industriutsläppsverksamheter som förekommer vid en anläggning.69 Vad som är huvud- respektive sidoverksamhet varierar därmed från anläggning till anläggning och beror av verksamheternas inbördes förhållan-
69 FM 2013:1 s. 20.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
627
den. Dessutom berörs nästan alla verksamheter som omfattas av kapitel II och bilaga 1 av horisontella BAT-slutsatser.
7.5.3 Vad innebär ”bästa möjliga teknik” enligt miljöbalken ?
Av 2 kap. 3 § miljöbalken framgår att det vid yrkesmässig verksamhet ska bästa möjliga teknik användas. Bästa möjliga teknik utgör utgångspunkten för att bedöma frågan om vilka skyddsåtgärder och försiktighetsmått som ska krävas. Detta är en av miljöbalkens hänsynsregler.
I utredningen inför införandet av miljöbalken och bestämmelsen i 2 kap. 3 § angavs följande.70
I 5 § miljöskyddslagen anges att omfattningen av de skyddsåtgärder och de försiktighetsmått som den som utövar miljöfarlig verksamhet skall vidta bedöms med utgångspunkt i vad som är tekniskt möjligt vid verksamhet av det slag som är i fråga och med beaktande av såväl allmänna som enskilda intressen. Vid avvägningen mellan olika intressen skall särskild hänsyn tas till å ena sidan beskaffenheten av det område som kan bli utsatt för störning och betydelsen av störningens verkningar, å andra sidan nyttan av verksamheten samt kostnaden för skyddsåtgärd och den ekonomiska verkan i övrigt av försiktighetsmått som kommer i fråga. Miljöbalksutredningen föreslår att begreppet tekniskt möjligt som används i miljöskyddslagen införs i balken genom en aktsamhetsregel att bästa möjliga teknik skall användas. Bestämmelsen om bästa möjliga teknik, eller bästa tillgängliga teknik som är synonymt, skall tilllämpas för all yrkesmässig verksamhet.
Utredningen resonerar sedan vidare kring att det är ett internationellt vedertaget begrepp som på engelska uttrycks Best Available Techniques -BAT samt att begreppet definieras i det kommande IPPC-direktivet. Därefter uttrycker man att definitionen av bästa tillgängliga teknik enligt förslaget till IPPC-direktivet är en minimireglering och att vi i Sverige har en striktare tillämpning av bästa möjliga teknik. Därför ansåg utredningen inte att bästa tillgängliga teknik enligt IPPC-direktivet helt skulle likställas med bästa möjliga teknik enligt miljöbalken.71
70 Se SOU 1996:103 s. 251. 71 Se SOU 1996:103 s. 252.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
628
I den efterföljande propositionen72 anges att begreppen bästa möjliga respektive tillgängliga teknik förekommer internationellt. På engelska talar man då om Best Possible Techniques och Best Available Techniques. Det sistnämnda begreppet anges ha olika innebörd i olika konventioner och direktiv. 73 Det lämnas även några olika exempel på direktiv och konventioner där begreppet återfinns.74 Man menar, precis som i ovan nämnd utredning, att den innebörd som bästa tillgängliga teknik har enligt IPPC direktivet är en minimireglering samt att Sverige har en striktare tillämpning av vilken teknik som kan krävas. Regeringen gör också bedömningen att ambitionsnivån inte bör sänkas.
Förarbetena går därefter vidare och beskriver vad bästa möjliga teknik enligt miljöbalken ska innebära. Man anger att bästa möjliga teknik inrymmer både den använda teknologin och det sätt på vilket en anläggning konstrueras, utformas, byggs, underhålls, leds och drivs samt avvecklas och tas ur bruk. Tekniken måste från teknisk och ekonomisk synpunkt vara industriellt möjlig att använda inom branschen i fråga. Det innebär att den ska vara tillgänglig och inte bara förekomma på experimentstadiet. Den behöver dock inte finnas i Sverige. Det angivna utesluter inte att det kan finnas flera tekniska system som håller sådan standard från miljöskyddssynpunkt att de kan få användas. Vad gäller den ekonomiska aspekten ska man utgå ifrån vad som är ekonomiskt möjligt för ett typiskt företag i branschen och inte vad den enskilde företagaren klarar av.
Av förarbetena till miljöbalken framgår som nämnts att bästa möjliga teknik är tänkt att vara striktare än bästa tillgängliga teknik så som det anges i IPPC-direktivet.75 Kravet på bästa möjliga teknik ska dock tillämpas tillsammans med avvägningsregeln som finns i 2 kap. 7 § miljöbalken. Efter avvägningen menar man att kraven kan jämföras med vad som ofta kallas krav på bästa tillgängliga teknik.
I remissyttranden som följde utredningen framkom bl.a. olika åsikter om hur långt gående tekniska krav som kunde ställas enligt gällande rätt. SAF/Industriförbundet stämde inte in i den bedömning som gjorts av utredningen, att svensk tillämpning av bästa
72 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 17. 73 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 16. 74 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 218. 75 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 218.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
629
möjliga teknik varit strängare än det som följde av IPPC-direktivet. De menade tvärtom att det då rådde god överensstämmelse mellan direktivet och vår tillämpning av 5 § miljöskyddslagen. Vidare ansåg de att en gemensam definition av bästa tillgängliga teknik är nödvändig för att harmoniseringen inom EU av villkoren för drift av fasta anläggningar överhuvud skulle få någon substans. Först då kan detta centrala begrepp tolkas och tillämpas på samma sätt inom unionen finns det förutsättningar för ett starkt miljöskydd och lika konkurrensförutsättningar, menade de.
I propositionen bemöttes dessa farhågor om konkurrenssvårigheter genom att ange:
att Sverige hela tiden är pådrivande i det internationella miljöarbetet på ett sådant sätt att likvärdiga miljökrav skall komma att gälla även för andra nationer. En avvägning enligt skälighetsregeln skall dessutom ta hänsyn till vad ett typiskt företag inom branschen kan klara i form av miljöinvesteringar.76
Vid genomförandet av IPPC-direktivet ansåg kommissionen att Sverige inte definierat begreppet ”bästa möjliga teknik” i miljöbalken tillräckligt. Den svenska regeringens svar på kommissionens skrivelse angav att det inte är möjligt att misstolka kravet på bästa möjliga teknik enligt 2 kap. 3 § miljöbalken så att direktivets krav på bästa tillgängliga teknik skulle komma att åsidosättas. Regeringen resonerade kring huruvida ordet ”möjliga” är mera långtgående än ordet ”tillgängliga”.77 Regeringen kom fram till att så inte var fallet och ansåg att Sverige hade uppfyllt direktivets krav. Regeringen ansåg att en kombination av ”bästa möjliga teknik” i miljöbalkens 2 kap. 3 § och skälighetsavvägningen i miljöbalkens 2 kap. 7 § ger vad IPPC-direktivet benämner ”bästa tillgängliga teknik” och detta ska även gälla fortsättningsvis. Eftersom regeringen ansåg att det inte fanns risk för att det svenska begreppet skulle kunna tillämpas i strid med direktivet fanns det inte heller anledning att föra in en definition i den svenska lagstiftningen.
Inför genomförandet av industriutsläppsdirektivet invände flertalet remissinstanser mot att uttrycket ”bästa möjliga teknik” fortsatt skulle användas även efter genomförandet. Flera anförde
76 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 218. 77 Se SG (2001)D/290906, EU-kommissionens formella underrättelse om genomförande av nationell lagstiftning av vissa artiklar och bilaga III–IV i IPPC-direktivet, Sveriges svar på EU-kommissionens formella underrättelse. 22 oktober2001, EUM2001/1885/R.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
630
att det var svårt att se skälen för att hålla fast vid ”bästa möjliga teknik” när ”bästa tillgängliga teknik” är den grundläggande kravnivån och det rådande uttrycket som används inom EU. Regeringen valde dock att behålla det svenska begreppet med argumentet att man ville motverka de farhågor som fanns om att industriutsläppsdirektivet skulle komma att medföra en försvagning av de krav som ställs på verksamheterna.78
7.5.4 Är det svenska kravet mer långtgående?
Vi kan konstatera att bästa möjliga teknik enligt miljöbalken och bästa tillgängliga teknik enligt industriutsläppsdirektivet och andra EU direktiv uppfattas som närbesläktade, men inte helt synonyma. Det råder olika uppfattningar kring huruvida uttrycken medför att olika krav kan ställas beroende på vilket uttryck som används. Förvirringen kring innebörden av uttrycken uppstod redan i och med införandet av miljöbalken och IPPC-direktivet.
Verksamhetsutövare menar att kravet på bästa möjliga teknik har skärpts efter införandet av miljöbalken i jämförelse med vad som gällde under miljöskyddslagens tillämpning, vilket redan framfördes i remissvaren inför införandet av i miljöbalken.79 Det har också framförts att det upplevs som problematiskt att lagstiftningen innehåller uttryck som tolkas på olika sätt av olika aktörer vilket leder till ovisshet hos inblandade parter. Det råder olika bedömningar kring vilka krav man kan ställa med stöd av de olika uttrycken. Detta leder till att tidskrävande utredningar efterfrågas vid prövningen och att diskussioner uppstår kring huruvida bästa tillgängliga teknik är tillräcklig eller inte. En del menar att det inte är möjligt att klara mer än bästa tillgängliga teknik och att det är i den slutsatsen man oftast hamnar efter att en avvägning har gjorts.
Det har också påpekats att det kan vara problematiskt om uttrycken inte betyder riktigt samma sak och att detta strider mot principen inom EU att företag ska konkurrera på lika villkor. Om kraven på teknik blir olika höga i olika medlemsstater blir konkurrensen snedvriden inom unionen vilket också påverkar miljön.
78 Se prop. 2012/13:35 s. 33. 79 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 215.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
631
Ytterligare andra menar att innebörden i uttrycken är densamma även om de är språkligt olika. Orden ’tillgängliga’ och ’möjliga’ skulle då ha samma innebörd – ”är det inte tillgängligt så är det inte möjligt och tvärtom”.
En annan synpunkt som har förts fram till utredningen är att BAT enbart skulle gälla för verksamheter som omfattas av industriutsläppsdirektivet och inte för övriga verksamheter som omfattas av miljöbalkens tillämpningsområde. Vi kan konstatera att denna synpunkt visar på ytterligare en utmaning kopplat till uttrycket bästa tillgängliga teknik. Nämligen att det är svårt att göra skillnad mellan det snarlika begreppet BAT-slutsatser, som just berör de verksamheter som omfattas av industriutsläppsverksamheter, och BAT som endast är en förkortning av begreppet bästa tillgängliga teknik vilket även kan appliceras på andra verksamheter och åtgärder.
Vidare framförs ibland synpunkten att bästa möjliga teknik ger Sverige en möjlighet att ställa strängare miljövillkor än vad EU rätten kräver och att Sverige därför skulle riskera att öka sina utsläpp om det endast var bästa tillgängliga teknik som var styrande. Detta argument är främst kopplat till just de s.k. BAT-slutsatserna och hur vi har genomfört dessa med generella föreskrifter. Av 8 § industriutsläppsförordningen följer att utsläppsgränsvärden (BAT-AEL) ska gälla som begränsningsvärden för utsläpp från industriutsläppsverksamheter under normala driftförhållanden. Sverige har alltså genomfört BAT-slutsatser som generell författning där hela intervallet i BAT-slutsatsen anges, vilket innebär att vi tillämpar BAT-AEL som att den övre gränsen i intervallet måste klaras, annars krävs dispens. Det innebär att man vid en individuell prövning kan kräva ett lägre värde än det högsta. Detta har oftast skett med hänvisning till bästa möjliga teknik i miljöbalken. I det nya reviderade industriutsläppsdirektivet anges dock att prövningen mot BAT-AEL ska innefatta en prövning av vilka utsläpp (inom intervallet) verksamheten klarar, inte enbart en kontroll av att övre värdet i spannet inte överskrids. Denna nya striktare tillämpning av BAT-slutsatserna liknar mer den villkorsprövning som vi har enligt miljöbalken där en individuell prövning sker.
Den svenska tolkningen av olika begrepp och uttryck i EUlagstiftningen såsom t.ex. i industriutsläppsdirektivet kan även få andra följdeffekter som påverkar prövningen menar många.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
632
Som ett exempel på överimplementering nämns ibland uttrycket ”onormal drift”. Det råder olika uppfattningar om hur uttrycket ”onormal drift” bör tolkas, vilket komplicerar och försvårar både tillsyn och prövning. Skälet för detta är att det av industriutsläppsdirektivet och industriutsläppsförordningen framgår att BAT-AEL ska innehållas under normala driftförhållanden. Gör verksamheten inte det ska man vidta åtgärder för att komma till rätta med problemen och därefter innehålla BAT-AEL vid normala driftförhållanden, vilket kan liknas vid Sveriges tidigare användande av riktvärden. Det framförs dock att tillsynsmyndigheterna och Naturvårdsverket har som utgångspunkt att ett överskridande av BAT-AEL under normala driftbetingelser är direkt straffsanktionerat. Detta menar en del är ett tydligt exempel på överimplementering.
7.6 Generella föreskrifter
7.6.1 Inledning
Av våra utredningsdirektiv framgår att vi ska utreda om de generella föreskrifter som i dag finns i t.ex. industriutsläppsförordningen kan utökas så att generellt bindande regler kan ersätta prövningen i enskilda fall i flera frågor. Genom att minska det tillståndspliktiga området kan prövningsmyndigheterna fokusera på de verksamheter och åtgärder som innebär störst miljöpåverkan.80
7.6.2 Vad avses med generella föreskrifter?
Föreskrifter är den beteckning som används i 8 kap. regeringsformen för regler som bestämmer enskildas och myndigheters handlande. Det som kännetecknar föreskrifter är att de är bindande och allmänt giltiga. De ska alltså tillämpas generellt och inte bara i ett enskilt fall, till skillnad från tillståndsbeslut och förelägganden om skyddsåtgärder efter anmälan. Sådana beslut är endast bindande för dem som de riktar sig till.
Föreskrifter kan utfärdas på olika nivåer. De kan meddelas av riksdagen genom lag och av regeringen genom förordning. Före-
80 Se dir. 2023:78 s. 3.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
633
skrifter kan också, efter bemyndigande av riksdagen eller regeringen, meddelas av andra myndigheter än regeringen och av kommuner. Myndigheterna har inte någon formellt fastslagen beteckning på sina föreskrifter. De ska dock ha en rubrik som innehåller ordet föreskrifter.
På miljörättens område finns många föreskrifter av teknisk karaktär och föreskrifter med koppling till lokala förhållanden. Generella föreskrifter hindrar inte att strängare krav ställs på en verksamhetsutövare i ett tillstånd utifrån de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken. Kraven kan således skärpas, men aldrig lindras, i förhållande till de generella föreskrifterna. De skärpta kraven i ett tillstånd får dock inte vara orimliga utan en rimlighetsbedömning ska göras utifrån 2 kap. 7 § miljöbalken.
Ett system med generella föreskrifter behöver ge utrymme för individuell anpassning. Erfarenheten visar att det sällan går att klara alla individuella hänsynstaganden i generella föreskrifter om man samtidigt ska hålla uppe miljökraven.81 I förarbetena till miljöbalken angavs också att vid utfärdandet av generella föreskrifter och allmänna råd för miljöfarlig verksamhet bör tillämpningen av hänsynsregeln i 2 kap. 3 § miljöbalken innebära att det läggs fast vad som normalt bör kunna krävas av en verksamhet av ett visst slag.82
I svensk rätt får regeringen med stöd av bemyndigandet i 9 kap. 5 § miljöbalken utfärda generella föreskrifter för miljöfarlig verksamhet för att skydda människors hälsa och miljön samt för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden. Motsvarande bestämmelse finns för vattenverksamheter i 11 kap. 9 c § miljöbalken.83För att föreskriftsrätten ska kunna delegeras vidare till myndighet fordras att det föreligger särskilda skäl (under förutsättning att s.k. subdelegation är möjlig enligt 8 kap. 11 § regeringsformen). Med stöd av 12 kap.8–10 §§miljöbalken har generella föreskrifter utfärdats för jordbruksverksamheter, som berör djurhållande anläggningar enligt vissa punkter i bilaga I till industriutsläppsdirektivet.
Föreskrifter meddelade med stöd av 9 kap. 5 §, 11 kap. 9 c § och 12 kap. 10 §miljöbalken har giltighet framför beslut av individuell karaktär, om föreskrifterna är strängare. En föreskrift bryter alltså
81 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 341 och SOU 2013:5. 82 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 17. 83 Se prop. 2017/18:243 s. 169.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
634
igenom ett tillstånds rättskraft. Detta framgår av 24 kap. 1 § miljöbalken.
I industriutsläppsdirektivet har uttrycket ”generella föreskrifter” definierats. Med det avses gränsvärden för utsläpp eller andra villkor, på åtminstone sektorsnivå, som antas i syfte att direkt användas för fastställande av tillståndsvillkor. I den svenska översättningen av direktivet används i stället uttrycket generella bindande regler, vilket får anses ligga nära innebörden av uttrycket generella föreskrifter i svensk rätt. Vi kan konstatera att definitionen av uttrycket ”generella föreskrifter” i industriutsläppsdirektivet således är mer begränsad och endast avser gränsvärden för utsläpp eller andra villkor som antas i syfte att direkt användas för fastställande av tillståndsvillkor. Att uttrycket används i ett smalare sammanhang i direktivet är dock naturligt eftersom det endast behandlar tillstånd och tillståndsvillkor för berörda verksamheter.
7.6.3 Bör användningen av generella föreskrifter öka?
Det bakomliggande syftet med att ersätta tillstånds- eller anmälningsplikt med allmänna regler brukar anges vara regelförenkling, ökad förutsägbarhet samt resursbesparing. Regelförenklingen består i att verksamhetsutövaren inte behöver göra en anmälan alternativt söka tillstånd och invänta beslut. I och med att de allmänna reglerna gäller oavsett i vilken kommun eller vilket län som verksamheten bedrivs i innebär de att verksamhetsutövaren redan från början kan förutse vilka krav och villkor som kommer att gälla för verksamheten. Den minskade administrativa hanteringen innebär resursbesparing för såväl berörd myndighet som verksamhetsutövare.
När miljöfarlig verksamhet prövas ska det göras en bedömning av platsens lämplighet och verksamhetens miljöpåverkan på platsen. För vissa branscher blir det sällan några stora variationer vad gäller försiktighetsmått och villkor trots att dessa ska situationsanpassas. I stället får de snarlika villkor, trots att tillståndsprocessen kan ha varit olika omfattande. Dessa verksamheter skulle med fördel kunna regleras i föreskrifter och kontrolleras genom miljötillsynen. Att införa undantag från tillstånds- eller anmälningsplikten kräver dock att det är juridiskt möjligt att undanta den aktuella verksamheten
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
635
från tillstånds- eller anmälningsplikt. Det vill säga att det måste finnas utrymme enligt t.ex. EU-rätten att reglera verksamheten eller åtgärden via föreskrifter i stället för tillstånds- eller anmälningsplikt.
Ett exempel som har lyfts fram är jordbruksverksamheter som inte omfattas av industriutsläppsdirektivet, men det kan finnas anledning att se över vilka fler typer av verksamheter som skulle kunna undantas tillståndsplikt.84 Exempel på sådana andra typer av verksamheter som har lyfts fram till utredningen är depåer, fordonsverkstäder, bensinmackar, krematorium och viss livsmedelsverksamhet. Det verkar dock inte vara helt enkelt att identifiera vilka verksamheter eller frågor som är lämpliga att reglera via generella föreskrifter. Flera försök har gjorts via bl.a. regeringsuppdrag till Naturvårdsverket utan att det lett till några större förändringar.85
När det gäller generella föreskrifter och reglering via individuell prövning finns olika möjligheter till förändring. En möjlighet är att tillstånds- och anmälningsplikten tas bort helt och regleringen av verksamheten endast görs i generella föreskrifter. En sådan variant skulle kunna kompletteras med ett registreringsförfarande. En annan möjlig förändring är att tillstånds- och anmälningsplikten är oförändrad, men fler områden som idag inkluderas i prövningen i stället regleras i generella föreskrifter. Det man skulle kunna tänka sig är att generella föreskrifter tas fram för frågor som ofta resulterar i likartade villkor, t.ex. energihushållningsplaner för energiintensiv industri, lagring av kemikalier, avslutning av verksamheten m.m. De generella föreskrifterna kan då sägas kompletteras av individuell prövning. Tanken med att reglera fler områden i generella föreskrifter är att färre områden behöver regleras vid den individuella prövningen och att likabehandlingen främjas. Omständigheter i det enskilda fallet kan dock leda till att högre krav bör ställas eller att föreskriften kan vara alldeles för långtgående i vissa enskilda fall beroende på verksamhetens lokalisering, omgivning recipientförhållanden m.m.
Det har även framförts synpunkter om att vissa generella föreskrifter som t.ex. BAT-slutsatser blir teknikkonserverande i och
84 Tillväxtverket delrapport 2022 Förenkla för företag i tillstånds- och anmälningsprocessen för
miljöfarlig verksamhet.
85 Se ex. Verksamheter som kan undantas från tillstånds- och anmälningsplikt, Delredovisning
av regeringsuppdraget att utreda undantag från tillstånds- och anmälningsplikt för verksamheter som behandlar avfall, NV-07431-17 (M2017/02593/R).
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
636
med att de inte uppdateras i tillräckligt hög takt. Detta resonemang har dock ifrågasatts av flertalet aktörer. Dels på grund av att industriutsläppsdirektivet och tillhörande BAT-slutsatser är teknikneutrala dels på grund av att ambitionen är att uppdatera BREF:ar vart åttonde år. Det är i regel oftare än vad andra tillståndsvillkor uppdateras. Men denna ambition att uppdatera BREF:ar vart åttonde år menar andra att man inte kan se idag då några av nu gällande BATslutsatser redan är tio år gamla sedan de beslutades och ännu längre sedan datainsamlingen gjordes. Dessutom finns ingen revidering inplanerad vilket innebär att vissa BAT-slutsatser riskerar att bli uppemot tjugo år gamla innan nya finns beslutade.
Avseende Sveriges genomförande av industriutsläppsdirektivet och användandet av generella föreskrifter för BAT-slutsatserna finns det en risk att det nya reviderade direktivet innebär att Sverige kan få problem att fortsätta med nuvarande system. Det beror på att det reviderade direktivet anger att man alltid ska utgå ifrån det lägsta värdet i BAT-AEL intervallet. En verksamhetsutövare som inte klarar det lägsta värdet behöver lämna in underlag och argumentera för varför de inte klarar lägsta värdet och vilken nivå inom intervallet man kommer att klara. Vid ett sådant förfarande blir det svårt att behålla det svenska genomförandet med generella föreskrifter i dess nuvarande form där det i princip innebär att det är det högsta värdet i intervallet som blir gränsen för vilka utsläpp som kan tillåtas. Skulle man välja att ha generella föreskrifter för BAT-slutsatserna även i fortsättningen och om dessa utgår ifrån lägsta värdet, till skillnad mot idag då hela intervallet anges, innebär det väldigt många ”dispensprövningar” kommer att behövas eftersom ingen verksamhetsutövare klarar alla BAT-slutsatser på lägsta nivå. Skillnaden mot att utgå ifrån industriutsläppsdirektivets huvudspår med omprövning av villkor vid nya BAT-slutsatser blir därmed i princip noll och man mister de fördelar som ev. varit med generella föreskrifter. Förfarandet liknar mer det vi i Sverige har tillämpat för villkorsreglering inom ramen för tillståndsprövningen.
Det har dock även framförts synpunkter om att Sverige inte fullt ut utnyttjat de möjligheter som gavs med vårt genomförande av industriutsläppsdirektivet och BAT-slutsatserna. Genomförandet med generella föreskrifter hade kunnat innebära en betydande effektivisering av miljöprövningen om det nyttjats fullt ut, dvs. om BAT-AEL ersatt villkorsregleringen i enskilda tillstånd. Så blev det
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
637
inte upplever många. I stället lades de bindande föreskrifterna vid sidan av miljöprövningen med resultatet att vi fått en form av dubbelreglering.
639
8 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
8.1 Kapitlets innehåll
Utredningen ska lämna förslag på hur tillståndsprövningen enligt miljöbalken kan förenklas och förkortas. En vanlig kritik mot nuvarande miljöprövning är att tillståndsprocesserna å ena sidan tar för lång tid, å andra sidan att det är svårt att förutse hur lång tid prövningen tar. Svenska företag upplever att långa och oförutsebara tillståndsprocesser är ett stort hinder för att ställa om sina verksamheter.1
I detta kapitel redogör vi för statistik avseende handläggningstider för miljöprövningsprocessen. Redovisningen bygger i huvudsak på uppgifter från länsstyrelserna och Domstolsverket som Naturvårdsverket har sammanställt inom ramen för regeringsuppdrag att analysera statistik för miljötillståndsprövningen 2020–2023.2
Inledningsvis redogör vi för handläggningstider för tillståndsprövning i första instans. Vi redovisar de genomsnittliga handläggningstiderna hos miljöprövningsdelegationerna och mark- och miljödomstolarna och gör några nedslag för att visa på skillnader mellan olika typer av verksamheter, samt hur lång tid de olika prövningsmomenten tar. Därefter redogör vi för den totala prövningstiden för mål och ärenden som överklagas.
Vi granskar även handläggningstiderna mot bakgrund av myndigheternas målsättningar och diskuterar den totala tidsåtgången för verksamhetsutövare från projektidé till projektstart. Därefter ger vi
1 Se dir. 2023:78. 2 Se Naturvårdsverkets rapport (2024) Samlad statistik om miljöprövning för 2023. NV-02676-24; (2023) Uppdrag att analysera statistik för miljötillståndsprövningen under 2022. NV-10889-22 samt (2022) Uppdrag att samla in och analysera statistik för miljötillstånds-
prövningen för år 2021. NV-06961-21.
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
640
några exempel på mätpunkter från tidigare utredningar för att visa hur handläggningstiderna har utvecklats i ett längre perspektiv.
8.2 Sammanfattande iakttagelser
• Det finns en stor spridning i myndigheternas handläggningstider, vilket gör det svårt att på ett enkelt och överskådligt sätt beskriva hur lång tid miljöprövningen ”i genomsnitt” tar. Vår samlade bild är att de flesta mål och ärenden handläggs inom rimlig tid, men att det finns utrymme för att öka förutsägbarheten i hur lång tid miljöprövningen tar. Det bör även finnas ett visst utrymme för att kapa toppar genom att undvika att vissa mål och ärenden tar mycket lång tid att handlägga. Här instämmer vi i vad tidigare utredningar har kommit fram till.3
• Drygt hälften av alla tillståndsprövningar i första instans avgörs inom ett år från att ansökan har inkommit. Miljöprövningsdelegationernas sammantagna handläggningstider är något kortare än mark- och miljödomstolarnas. Den genomsnittliga handläggningstiden i första instans 2023 var cirka 11 månader hos miljöprövningsdelegation och 11 till 13 månader hos mark- och miljödomstol. Hos mark- och miljödomstol tar tillståndsprövningen av miljöfarlig verksamhet (s.k. A-verksamheter) i regel något längre tid än prövning av vattenverksamhet.
• Överklaganden kan förlänga den totala handläggningstiden med flera år. Den genomsnittliga totala handläggningstiden för mål och ärenden som har överklagats var cirka 2 år (ärenden som har inletts i miljöprövningsdelegation) respektive 2,2–3,7 år (mål som inletts i mark- och miljödomstol) 2023. De flesta ärenden och mål som har överklagats fick ett slutligt avgörande inom drygt 3,5 år. Det förekommer dock enstaka ärenden och mål som har haft ännu längre total handläggningstid. Omkring en fjärdedel av tillståndsbesluten som miljöprövningsdelegationerna fattade överklagades 2023. Motsvarande siffra för tillståndsmål som avgjordes av mark- och miljödomstol i första instans var omkring en tredjedel när det gällde miljöfarlig verksamhet och en femtedel när det gäller vattenverksamhet.
3 Se t.ex. SOU 2022:33 s. 93–97.
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
641
8.3 Prövning i första instans
I detta avsnitt redogör vi för handläggningstider av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet i första instans. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det finns en stor spridning i myndigheternas handläggningstider, vilket gör det svårt att på ett enkelt och överskådligt sätt beskriva hur lång tid miljöprövningen ”i genomsnitt” tar.
Vi försöker därför belysa frågan om handläggningstider ur flera perspektiv. Vi börjar med att redovisa handläggningstiderna för samtliga förstainstansprövningar av tillstånd till miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet de fyra senaste åren. En handläggningstid på ett år från det att ansökan lämnas in till att ärendet beslutas har av flera aktörer setts som en rimlig riktvärdestid för miljötillståndsprövningar.4 Det är också målsättningen för mark- och miljödomstolarnas handläggning (se avsnitt 8.5). Vi börjar därför avsnittet med att redovisa hur stor andel av tillståndsprövningarna som klarar av detta riktmärke.
8.3.1 Drygt hälften av alla tillståndsprövningar i första instans avgörs inom ett år
Drygt hälften av alla förstainstansprövningar avgörs inom ett år. Det visar statistiken över samtliga tillståndsprövningar av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet som har avgjorts i första instans under 2020–2023. Omkring en tredjedel av ärendena har tagit mellan 1 och 2 år, cirka åtta procent mellan 2 och 3 år och cirka fyra procent längre än 3 år (figur 8.1).
4 Se t.ex. SOU 2022:33 s. 94.
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
642
Figur 8.1 Samtliga förstainstansprövningar av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet (hel tillståndsprövning) i MPD och MMD 2020–2023 fördelade på olika handläggningstider
Anm. Uppgifterna avser totalt 1799 ärenden och mål som avser hel tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamheter som fått ett första avgörande i miljöprövningsdelegation eller mark- och miljödomstol under 2020–2023. Källa: Utredningens beräkningar utifrån statistik från länsstyrelserna och Domstolsverket.
Det finns dock betydande skillnader i handläggningstider när man jämför olika prövningsinstanser. Härnäst redovisar vi mark- och miljödomstolarnas respektive miljöprövningsdelegationernas sammanlagda handläggningstider var för sig.
I den kommande redovisningen använder vi medianvärdet som huvudsakligt mått för den genomsnittliga handläggningstiden, och kompletterar det med att redovisa 75- och 90-percentiler. Medianvärdet visar hur lång handläggningstiden har varit för hälften av ärendena medan 75- och 90-percentilerna visar hur lång handläggningstiden har varit för 75 procent respektive 90 procent av ärendena. Statistiken visar på en stor spridning – från enstaka minimivärden på några dagar till enstaka maximivärden på upp till tio år. En fördel med att använda medianvärdet som mått jämfört med det
aritmetiska medelvärdet – som vanligen används när man talar om
genomsnitt – är att det är mindre känsligt för extremvärden som kan orsaka stora kast mellan åren.
I statistiken räknas handläggningstiden från det datumet då en tillståndsansökan har inkommit till prövningsmyndigheten till dess
0-1 år
55%
1-2 år
34%
2-3 år
8%
Mer än 3
år
4%
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
643
att en första dom eller beslut i första instans meddelats. I handläggningstiden räknas både tiden för myndighetens handläggning av ärendet och tiden som ärendet ligger hos verksamhetsutövaren för komplettering. Den tid som verksamhetsutövare lägger på samråd innan en ansökan om tillstånd lämnas in räknas inte med i statistiken (se avsnitt 8.6 för tidsåtgång för samråden).
Prövning av A-verksamheter hos mark- och miljödomstolar
Mark- och miljödomstolarna avgjorde sammanlagt 47 mål som gällde ansökan om tillstånd för miljöfarlig verksamhet under 2023. Den genomsnittliga handläggningstiden (median) var drygt 13 månader (407 dagar, se tabell 8.1). Det förekommer dock både kortare och betydligt längre handläggningstider. Omkring 25 procent av ärendena avgjordes inom ett år, 40 procent inom 1–2 år, 20 procent inom 2–3 år och en liten del (två mål) tog mer än tre år i första instans.
Tabell 8.1 Antal avgjorda mål och handläggningstid för förstainstansprövningar av miljöfarlig verksamhet (hel tillståndsprövning) hos mark- och miljödomstolar
Handläggningstid i dagar
År
Antal mål Median 75-percentil 90-percentil
2023
47
407
568
961
2022
52
474
743
1 013
2021
44
501
700
909
2020
43
421
568
794
Anm. Handläggningstiden avser antalet förflutna dagar från det att en tillståndsansökan inkommit till dess att en första dom eller beslut i första instans meddelats. Uppgifterna avser mål som avser hel tillståndsprövning. Källa: Domstolsverket.
Utvecklingen de fyra senaste åren visar att domstolarnas genomsnittliga handläggningstider för mål som avser miljöfarlig verksamhet ökade något mellan 2020 och 2022, för att sedan minska något under 2023.
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
644
Prövning av vattenverksamheter hos mark- och miljödomstolar
Mark- och miljödomstolarnas tillståndsprövningar av vattenverksamhet har sammantaget en något kortare handläggningstid än prövning av miljöfarlig verksamhet. Också här finns en viss spridning där både korta och långa handläggningstider förekommer. Mark- och miljödomstolarna avgjorde sammanlagt 193 mål som gällde ansökan om tillstånd för vattenverksamhet under 2023. Den genomsnittliga handläggningstiden (median) var cirka 11 månader (330 dagar, se tabell 8.2). Omkring 60 procent av målen avgjordes inom ett år, cirka 30 procent inom 1–2 år, cirka 5 procent inom 2–3 år och en mindre del (5 mål) tog mer än 3 år i första instans.
Tabell 8.2 Antal avgjorda mål och handläggningstider för förstainstansprövningar av vattenverksamhet (hel tillståndsprövning) hos mark- och miljödomstol 2020–2022
Handläggningstid i dagar
År
Antal mål Median 75-percentil 90-percentil
2023
193
330
485
728
2022
222
354
571
852
2021
169
330
463
737
2020
184
379
571
781
Anm. Handläggningstiden avser antalet förflutna dagar från det att en tillståndsansökan inkommit till dess att en första dom eller beslut i första instans meddelats. Uppgifterna avser mål som avser hel tillståndsprövning och omfattar ej prövningar som avser nationella planen för moderna miljövillkor. Källa: Domstolsverket.
Prövning av B-verksamheter hos miljöprövningsdelegationer
Miljöprövningsdelegationernas sammanlagda handläggningstider för prövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet är generellt något kortare än mark- och miljödomstolarnas.
Miljöprövningsdelegationerna avgjorde sammanlagt 227 ärenden som gällde ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet under 2023 (tabell 8.3). Den genomsnittliga handläggningstiden (median) var cirka 11 månader (335 dagar). Omkring 60 procent av ärendena beslutades inom ett år, cirka 30 procent inom 1–2 år, 7 procent inom 2–3 år och en mindre del (8 ärenden) tog mer än 3 år i första instans.
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
645
Tabell 8.3 Antal beslutade ärenden och handläggningstid för förstainstansprövningar av miljöfarlig verksamhet (hel tillståndsprövning) hos miljöprövningsdelegationerna
Handläggningstid i dagar
År Antal ärenden Median 75-percentil 90-percentil
2023
227
335
459
742
2022
238
349
526
718
2021
236
299
448
675
2020
247
291
478
672
Anm. Handläggningstiden i första instans avser antalet förflutna dagar från det att en tillståndsansökan inkommit till dess att beslut meddelats. Uppgifterna avser ärenden som avser hel tillståndsprövning. Källa: länsstyrelserna.
Också miljöprövningsdelegationernas sammantagna handläggningstider ökade något under perioden 2020–2022 för att sedan minska något under 2023.
8.3.2 Handläggningstiden för olika typer av verksamheter varierar
Ovan har vi redovisat genomsnittliga handläggningstider för samtliga miljötillståndsärenden – sammanlagt flera hundra ärenden och mål per år. De genomsnittliga handläggningstiderna för miljötillstånd varierar dock beroende på vilken typ av verksamhet det är frågan om. Variationen i omfattning, komplexitet och svårighetsgrad i ärendena är stor vilket återspeglas i handläggningstiderna.
För miljöfarlig verksamhet registreras en s.k. verksamhetskod som anges i miljöprövningsförordningen för respektive verksamhet (”MPF-kod”) som anger huvudverksamheten för respektive ärende eller mål. I den tillgängliga statistiken går det att bryta ned de flesta ärenden och mål som avser miljöfarlig verksamhet per MPF-kod. Mål som avser vattenverksamhet går inte att bryta ned per MPF-kod och omfattas därför inte av redovisningen i detta avsnitt.
Det bör påpekas att den tillgängliga statistiken inte gör det möjligt att redovisa genomsnittliga handläggningstider för samtliga verksamhetstyper eller verksamhetskategorier enligt miljöprövningsförordningen. Det beror på att det finns för få ärenden för de allra flesta MPF-koder. Totalt omfattar miljöprövningsförordningen
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
646
flera hundra olika verksamhetskoder och för de allra flesta finns det inga eller högst ett ärende som avgjorts per år. Det finns dessutom ett visst bortfall i statistikunderlaget vad gäller verksamhetskoder vilket gör att uppgifterna om handläggningstider nedbrutna på olika verksamhetstyper ska tolkas med försiktighet. Exempelvis saknas MPF-koden för en dryg femtedel av alla tillståndsärenden i statistiken för miljöprövningsdelegationerna.
Det är därför svårt att säga något definitivt om genomsnittliga handläggningstider för olika verksamheter. För att exemplifiera skillnader i handläggningstider för olika verksamhetstyper har vi emellertid valt att göra några nedslag i statistiken. Vi har valt att redovisa genomsnittliga handläggningstider för några av de vanligaste verksamhetstyperna enligt miljöprövningsförordningens verksamhetskoder. Redovisningen begränsas till de verksamhetstyper som det finns tillräckligt med ärenden och mål per MPF-kod för att redovisa spridningsmått på. Uppgifterna härstammar huvudsakligen från det urval av ärenden och mål som Naturvårdsverket har granskat i redovisningen av handläggningstiderna 2022.5
Mark- och miljödomstolarna
För mark- och miljödomstolarna redovisas de fyra vanligaste verksamhetstyperna och handläggningstider för dessa 2022 och 2021 i tabell 8.4. De fyra verksamhetstyperna är vissa typer av förbränningsanläggningar, gruvanläggningar, trä- och pappersindustrier samt avfallsverksamheter. Urvalet i den aktuella statistiken gäller sammanlagt 17 mål med tillståndsplikt A vilka gäller ansökan om tillstånd, ändringstillstånd och villkorsändring för miljöfarlig verksamhet 2022. För år 2021 ingår sammanlagt 9 mål. Det bör alltså noteras att uppgifterna inte enbart omfattar hel tillståndsprövning som de aggregerade uppgifterna i avsnitt 8.3.1 omfattar.
De genomsnittliga handläggningstiderna för de olika verksamheterna uppvisar rätt så stora skillnader. Medianvärdet varierar från cirka 0,9 år för vissa typer av förbränningsanläggningar till cirka 2,3 år för vissa typer av gruvanläggningar. De höga 75- och 90-percentilerna för gruvmålen visar att det finns några som har avgjorts
5 Se Naturvårdsverkets rapport Uppdrag att analysera statistik för miljötillståndsprövningen
under 2022. Redovisning av regeringsuppdrag (2023) s. 34–37 för närmare beskrivning av
statistikunderlaget.
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
647
i första instans 2021 och 2022 och där handläggningstiden varit mellan 3 och 5 år.
Tabell 8.4 Antal avgjorde mål och handläggningstid hos mark- och miljödomstolar för vissa typer av miljöfarlig verksamhet 2021–2022
Handläggningstid i dagar (uppgifter för 2021 i parentes)
Verksamhet, huvudkategori
MPF-kod Antal mål Median 75-percentil 90-percentil
Malm och mineral
1
13.10
4 (5)
854 (489)
1 444 (945)
1 821 (1 099)
Massa, papper och pappersvaror
2
21.10-i
4 (2)
541 (763)
668 (952)
811 (1 065)
Förbränning
3
40.40-i
6 (2)
335 (539)
521 (540)
786 (540)
Avfall
4
90.435-i
3 (0)
437
(–)
699
(–)
855
(–)
1
Malm och mineral: gruvdrift eller gruvanläggning för brytning av malm, mineral eller kol (MPF 4 kap. 11 §).
2
Massa, papper och pappersvaror: anläggning för framställning i industriell skala av pappersmassa
av trä, returfiber eller andra fibrösa material (MPF 9 kap. 1 §).
3 Förbränning: anläggning för förbränning med en total installerad tillförd effekt av mer än 300 mega-
watt (MPF 21 kap. 8 §).
4
Avfall/andra verksamheter med återvinning eller bortskaffande: återvinning el. bortskaffning av
farligt avfall >10 ton/dygn el. <2 500 ton/år om verksamheten avser biologisk behandling m.fl. punkter (MPF 29 kap. 67 §). Källa: Domstolsverket genom Naturvårdsverket (2023) Uppdrag att analysera statistik för miljötillståndsprövningen under 2022 och (2022) Uppdrag att samla in och analysera statistik för miljötillståndsprövningen för år 2021.
Ovanstående redovisning avser alltså måltyperna ansökan om tillstånd, ändringstillstånd och villkorsändring. Granskar man endast måltypen hel tillståndsprövning är det delvis andra verksamheter som är vanligast förekommande. I nedanstående figur sammanfattas handläggningstiderna för de fyra vanligaste verksamhetstyperna enligt miljöprövningsförordningen 2020–2023. Längst genomsnittlig handläggningstid hade gruvmålen (MPF-kod 13.10). För dessa verksamheter avgjordes 5 av 19 mål inom ett år samtidigt som lika många (5 av 19 prövningar) tog längre än tre år. Kortast handläggningstid i det aktuella urvalet hade målen som gällde bergtäkter (MPF-kod 10.11), där 7 av 20 hade en handläggningstid på max ett år och bara 1 av 20 mål mer än två år.
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
648
Figur 8.2 Handläggningstid i första instans för de fyra vanligaste A-verksamheterna 2020–2023
Handläggningstid för hel tillståndsprövning av verksamheter med MPF-kod 10.11, 10.20, 13.10 och 21.10-i
Anm. Uppgifterna avser hel tillståndsprövning som avgjorts under 2020–2023. MPF-koderna avser följande verksamhetstyper:
10.11: Bergtäkt med ett verksamhetsområde >25 hektar (MPF 4 kap. 2 §) 10.20: Täkt för annat än markinnehavarens husbehov av berg, naturgrus eller andra jordarter, undan-
tag finns (MPF 4 kap 3 §)
13.10: Gruvdrift eller gruvanläggning för brytning av malm, mineral eller kol (MPF 4 kap. 11 §) 21.10-i: Anläggning för framställning i industriell skala av pappersmassa av trä, returfiber eller andra
fibrösa material (MPF 9 kap. 1 §). Källa: Utredningens beräkningar utifrån statistik från Domstolsverket.
Miljöprövningsdelegationerna
Vi har granskat handläggningstiderna för de fyra vanligaste verksamhetstyperna hos miljöprövningsdelegationerna under 2020–2022 (figurerna 8.3–8.6 nedan). För miljöprövningsdelegationerna var olika typer av täkter vanligast förekommande bland de avgjorda ärendena. Den vanligaste verksamhetstypen gäller täkt för annat än markinnehavarens husbehov av berg, naturgrus eller andra jordarter. Den näst vanligaste verksamhetstypen rörde vissa jordbruksverksamheter med större anläggningar för djurhållning. En tredje verksamhetstyp som är vanligt förekommande rörde vissa typer av avloppsreningsanläggningar. Därtill prövades ett antal vindkraftsärenden.
0 2 4 6 8 10 12 14
10.11
10.20
13.10
21.10-i
0-1 år 1-2 år 2-3 år Mer än 3 år
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
649
Antalet ärenden som har avgjorts uppgår till tillräckligt många för respektive MPF-kod för att det ska gå att göra meningsfulla jämförelser. I detta urval ingår endast ärendetypen hel tillståndsprövning. Totalt uppgår antalet ärenden i detta urval till 226 (täktärenden), 33 (djurhållning), 33 (avloppsrening) respektive 27 (vindkraft). Dessa ärenden utgör drygt hälften av alla ärenden som avser hel tillståndsprövning som miljöprövningsdelegationerna har fattat beslut om under 2020–2022. Resterande ärenden fördelar sig på ett åttiotal olika MPF-koder.
I de fyra figurerna nedan framgår att prövningar av täkter och djurhållningsanläggningar hade i regel en något kortare handläggningstid. När det gäller täkterna i det aktuella urvalet beslutades cirka 68 procent inom ett år och när det gäller djurhållningsanläggningarna var motsvarande siffra cirka 61 procent. Endast ett fåtal ärenden tog längre än två år i första instans.
Avloppsreningsavläggningar och vindkraftsärenden uppvisade en större spridning och generellt längre genomsnittliga handläggningstider. Andelen avloppsreningsanläggningar i det aktuella urvalet som beslutades inom ett år var cirka 45 procent. Motsvarande siffra när det gäller vindkraftsärendena i urvalet var cirka 48 procent. För båda dessa verksamhetstyper gäller att andelen ärenden där handläggningstiden har varit mer än två år i första instans är större – cirka 21 procent för avloppsreningsanläggningar respektive cirka 30 procent för vindkraftsärendena.
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
650
Figur 8.3 Miljöprövningsdelegationernas handläggningstid för tillståndsprövning av vissa täktärenden 2020–2022
Ärenden som avser hel tillståndsprövning av verksamheter som gäller MPF-kod 10.20
Anm. MPF-kod 10.20 avser verksamheter som gäller täkt för annat än markinnehavarens husbehov av berg, naturgrus eller andra jordarter, undantag finns (MPF 4 kap. 3 §). Handläggningstiden räknas från inkommen ansökan till beslut i första instans. Källa: Utredningen beräkningar utifrån statistik från länsstyrelserna.
Figur 8.4 Miljöprövningsdelegationernas handläggningstid för tillståndsprövning av vissa anläggningar för djurhållning 2020–2022
Ärenden som avser hel tillståndsprövning av verksamheter som gäller MPF-kod 1.10-i
Anm. MPF-kod 1.10-i avser anläggningar för djurhållning med > 40 000 fjäderfän, > 2 000 växande grisar tyngre än 30 kg avsedd för produktion, > 750 suggor (MPF 2 kap. 1 §). Handläggningstiden räknas från inkommen ansökan till beslut i första instans. Källa: Utredningens beräkningar utifrån statistik från länsstyrelserna.
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180
0-1 år
1-2 år
2-3 år Mer än 3 år
A nta l ä re nd en
Handläggningstid
0 5 10 15 20 25
0-1 år
1-2 år
2-3 år Mer än 3 år
A nta l ä re nd en
Handläggningstid
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
651
Figur 8.5 Miljöprövningsdelegationernas handläggningstid för tillståndsprövning av vissa avloppsreningsanläggningar 2020–2022
Ärenden som avser hel tillståndsprövning av verksamheter som gäller MPF-kod 90.10
Anm. MPF-kod 90.10 avser avloppsreningsanläggning som omfattas av lagen om allmänna VA-tjänster och som tar emot avloppsvatten med föroreningsmängd motsvarande > 2 000 personer (MPF 28 kap. 1 §). Handläggningstid räknas från inkommen ansökan till beslut i första instans. Källa: Utredningens beräkningar utifrån statistik från länsstyrelserna.
Figur 8.6 Miljöprövningsdelegationernas handläggningstid för tillståndsprövning av vissa vindkraftsärenden 2020–2022
Ärenden som avser hel tillståndsprövning av verksamheter som gäller MPF-kod 40.90
Anm. MPF-kod 40.90 avser 2 el. fler vindkraftverk som står tillsammans > 150 m/st., ett vindkraftverk > 150 m i sådan grupp m.m. (MPF 21 kap. 13). Handläggningstid räknas från inkommen ansökan till beslut i första instans. Källa: Utredningens beräkningar utifrån statistik från länsstyrelserna.
0 2 4 6 8 10 12 14 16
0-1 år
1-2 år
2-3 år Mer än 3 år
A nta l ärende n
Handläggningstid
0 2 4 6 8 10 12 14
0-1 år
1-2 år
2-3 år Mer än 3 år
A nta l ärende n
Handläggningstid
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
652
8.3.3 Handläggningstiderna varierar beroende på var ärendet avgörs
Ovan har vi redovisat de genomsnittliga handläggningstiderna för alla miljöprövningsdelegationer samt alla mark- och miljödomstolar sammantaget. Den genomsnittliga handläggningstiden varierar emellertid beroende på var i landet som ärendet prövas. Det gäller såväl miljöprövningsdelegationer som mark- och miljödomstolar. I detta sammanhang måste samtidigt beaktas att omfattningen och komplexiteten i respektive ärende och mål varierar.
Mark- och miljödomstolarna
De genomsnittliga handläggningstiderna varierar mellan landets fem mark- och miljödomstolar. Det framkommer i tabellerna 8.5 och 8.6 där vi redovisar handläggningstider för tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet uppdelat per domstol.
Medianvärdet för prövning av miljöfarlig verksamhet hade en spridning på mellan cirka 13 månader (mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätt) och 19 månader (mark- och miljödomstolen vid Växjö tingsrätt) under 2022. För vattenverksamheter var motsvarande siffra 9 månader (Östersund) respektive 19 månader (Umeå).
Respektive domstols genomsnittliga handläggningstid varierar över tid. Det går därför inte att säga något entydigt om vilken domstol som har de kortaste respektive längsta genomsnittliga handläggningstiderna.
Tabell 8.5 Antal avgjorda mål i första instans för ansökningar om tillstånd till miljöfarlig verksamhet (hel tillståndsprövning) samt handläggningstid hos mark- och miljödomstolarna under 2022
Handläggningstid i dagar
MMD
Antal mål Median 75-percentil 90-percentil
Nacka
18
392
514
1587
Umeå
9
448
999
1278
Vänersborg
10
552
822
911
Växjö
8
570
612
740
Östersund
7
493
599
1246
Anm. Handläggningstiden avser tiden från ansökan till beslut. Källa: Domstolsverket.
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
653
Tabell 8.6 Antal avgjorda mål i första instans för ansökningar om tillstånd till vattenverksamhet (hel tillståndsprövning) samt handläggningstid hos mark- och miljödomstolarna under 2022
Handläggningstid i dagar
MMD
Antal mål Median 75-percentil 90-percentil
Nacka
56
298
484
571
Umeå
29
563
761
1295
Vänersborg
51
435
667
851
Växjö
57
384
567
726
Östersund
29
268
421
773
Anm. Handläggningstiden avser tiden från ansökan till beslut. Källa: Domstolsverket.
Miljöprövningsdelegationerna
De genomsnittliga handläggningstiderna varierar mellan landets tolv miljöprövningsdelegationer (tabell 8.7). Mediantiderna varierade från cirka 0,5 år (Länsstyrelsen i Dalarnas län) till cirka 1,6 år (Länsstyrelsen i Östergötlands län) under 2022. Också 75- och 90-percentilerna uppvisar stora skillnader. Exempelvis avgjordes tre av fyra ärenden inom 0,9 år på Länsstyrelsens i Norrbottens län, medan motsvarande siffra på Länsstyrelsens i Östergötlands län var dryga 3 år.
Det finns rätt så stora skillnader i årliga ärendevolymer mellan de olika miljöprövningsdelegationerna. Antalet tillståndsärenden som beslutats under 2022 varierar från 7–9 på länsstyrelserna i Hallands, Kalmar och Stockholms län till dryga 30 på länsstyrelsernas i Skåne och Dalarnas län. Mellan 2020 och 2022 har de totala årliga ärendevolymerna varit minst på Länsstyrelsen i Stockholms län respektive Länsstyrelsen i Hallands län och störst på Länsstyrelsen i Dalarnas län respektive Länsstyrelsen i Västra Götalands län.
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
654
Tabell 8.7 Antal beslutade ärenden i första instans för ansökningar om tillstånd till miljöfarlig verksamhet (hel tillståndsprövning) samt handläggningstider hos miljöprövningsdelegationerna under 2022
Handläggningstid i dagar
MPD Antal ärenden Median 75-percentil 90-percentil
Dalarna
34
198
449
662
Halland
7
419
540
–
Kalmar
9
377
468
1 218
Norrbotten
10
277
317
492
Skåne
33
403
681
789
Stockholm
9
350
376
525
Uppsala
22
546
677
1 024
Västerbotten
28
450
680
1 010
Västernorrland
20
307
384
524
Västra Götaland 29
274
357
378
Örebro
18
284
341
393
Östergötland
19
566
1 154
1 272
Anm. Handläggningstiden avser tiden från ansökan till beslut. Källa: länsstyrelserna.
Handläggningstiden mellan olika miljöprövningsdelegationer varierar också för prövning av samma typer av verksamheter. Vi har granskat de genomsnittliga handläggningstiderna per miljöprövningsdelegation för de fyra vanligaste verksamhetstyperna som beslutats 2022. Som framgår av avsnitt 8.3.2 gäller det vissa typer av täkter, vindkraftsärenden, anläggningar för djurhållning samt avloppsreningsanläggningar. De flesta miljöprövningsdelegationer har avgjort minst ett ärende per år för ovanstående fyra verksamheter, men inte alla. Som framgår av tabell 8.8 nedan finns en viss koncentration av verksamhetstyper på vissa miljöprövningsdelegationer. Exempelvis avgjorde två av miljöprövningsdelegationerna – Länsstyrelsen i Västerbottens län och Länsstyrelsen i Örebro län – hälften av alla vindkraftsärendena som fick ett beslut under 2022.6 På samma sätt finns en koncentration av vissa jordbruksverksamheter till södra Sverige. Exempelvis avgjorde miljöprövningsdelegationen vid Läns-
6 Över tid under det senaste decenniet har dock ärenden som gäller landbaserad vindkraft koncentrerats till framför allt tre län: Norrbotten, Västerbotten och Västernorrland. Se rapport från Westander Klimat och Energi (2023) Statistik om landbaserad vindkraft 2014 till
2022. Rapport på uppdrag av Svensk Vindenergi. 2023-02-06.
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
655
styrelsen i Skåne lån en tredjedel av alla ärenden som gäller vissa typer av djurhållningsanläggningar i det aktuella urvalet under 2022. Uppgifterna som anges här avser ärendetyperna hel tillståndsprövning, ändringstillstånd, villkorsändring och övrig fråga.
Tabell 8.8 Antal beslutade ärenden per miljöprövningsdelegation för några av de vanligaste verksamhetstyperna 2022
MPD Berg, naturgrus och andra jordarter
1
Vindkraft
2
Djurhållning
3
Rening av avloppsvatten
4
Dalarna
19
2
0
3
Halland
3
0
0
0
Kalmar
5
6
3
1
Norrbotten
9
1
0
0
Skåne
4
0
9
4
Stockholm
1
0
0
0
Uppsala
5
0
6
2
Västerbotten
20
11
0
2
Västernorrland
11
3
0
4
Västra Götaland
6
5
7
2
Örebro
11
10
0
4
Östergötland
5
2
5
2
Sammanlagt
99
40
30
24
Anm. Uppgifterna avser ärendetyperna hel tillståndsprövning, ändringstillstånd, villkorsändring och övrig fråga. 1 Berg, naturgrus och andra jordarter: täkt för annat än markinnehavarens husbehov av berg, naturgrus eller andra jordarter, undantag finns (MPF 4 kap. 3 §). 2 Vindkraft: 2 el. fler vindkraftverk som står tillsammans > 150 m/st., ett vindkraftverk > 150 m i sådan grupp m.m. (MPF 21 kap. 13 §). 3 Djurhållning: anläggning med > 40 000 fjäderfän, > 2 000 växande grisar tyngre än 30 kg avsedd för produktion, > 750 suggor (MPF 2 kap. 1 §). 4 Rening av avloppsvatten: Avloppsreningsanläggning som omfattas av lagen om allmänna VA-tjänster och som tar emot avloppsvatten med föroreningsmängd motsvarande > 2 000 personer (MPF 28 kap. 1 §). Källa: länsstyrelserna.
En koncentration av vissa verksamhetstyper verkar inte automatiskt föra med sig kortare genomsnittliga handläggningstider. För att åskådliggöra detta tar vi ett exempel. I figur 8.7 nedan redovisar vi medianvärdet för handläggningstid för prövning av ärenden som gäller vissa typer av täkter för annat än markinnehavarens husbehov av berg, naturgrus eller andra jordarter. Detta är den vanligaste verksamhetstypen som prövats 2021 och 2022 och det totala antalet beslut uppgår till 99 år 2022.
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
656
Den genomsnittliga (median) handläggningstiden varierar från drygt 2 månader (Länsstyrelsen i Dalarnas län) till 18 månader (Länsstyrelsen i Uppsala län). Det är inte automatiskt så att de miljöprövningsdelegationer som har störst ärendevolymer för en viss typ av verksamhet har kortast genomsnittlig handläggningstid.
Figur 8.7 Genomsnittlig handläggningstid (median) för prövning av vissa täktärenden (MPF-kod 10.20) per miljöprövningsdelegation
Handläggningstid i dagar
Anm. Handläggningstiden avser tid från ansökan till beslut för samtliga ärenden som gäller verksamhetskod 10.20 i MPF-förordningen: täkt för annat än markinnehavarens husbehov av berg, naturgrus eller andra jordarter, undantag finns (MPF 4 kap. 3 §). Källa: Utredningens beräkningar utifrån statistik från länsstyrelserna.
8.3.4 Hur lång tid tar respektive handläggningsmoment i första instans?
En tillståndsprövning omfattar vissa obligatoriska handläggningsmoment. Handläggningstiderna styrs till stor del av dessa moment. Här ingår exempelvis:
• granskning av ansökan,
• föreläggande om eventuell komplettering,
• hantering av inkommen komplettering,
• kungörelse av ansökan och tid för att lämna synpunkter,
0 100 200 300 400 500 600
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
657
• hantering av inkomna synpunkter,
• muntlig handläggning och syn,
• eventuell fortsatt skriftväxling,
• tid att skriva beslut eller dom.7
Vissa tidsfrister anges dessutom som ska-krav i lagstiftningen och måste alltså tillgodoses. Vi beskriver hur prövningen går till mer i detalj i kapitel 10.
Miljöprövningsutredningen uppskattade att den totala minsta tidsåtgången i ett ”normalmål” vid prövning av en tillståndsansökan för miljöfarlig verksamhet hos mark- och miljödomstol uppgår till ungefär 10–12 månader (se tabell 8.9 nedan). Med ett ”normalmål” menade utredningen ett mål som kan handläggas enligt de uppskattade tiderna i tabellen nedan i linje med domstolarnas mål om ett första avgörande i 75 procent av målen från det att ansökan kommit in. Ansökans och miljökonsekvensbeskrivningens kvalitet med ett begränsat kompletteringsbehov, antalet begäranden om anstånd och målets omfattning och komplexitet i övrigt är avgörande för att klara dessa tider.8
Miljöprövningsdelegationers handläggning följer i princip samma steg som hos mark- och miljödomstolen, men minsta tidsåtgång i ett ärende med mindre eller inget kompletteringsbehov bedöms av Miljöprövningsutredningen vara ett par månader kortare. För miljöprövningsdelegationernas del ersätts huvudförhandling (steg 9 i tabellen nedan) av eventuellt sammanträde enligt 19 kap. 4 § miljöbalken.9
7 Se SOU 2022:33 s. 94. 8 Se SOU 2022:33 s. 359–361. 9 Se SOU 2022:33 s. 372.
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
658
Tabell 8.9 Huvudsakliga handläggningssteg vid prövning av en tillståndsansökan för miljöfarlig verksamhet hos mark- och miljödomstol
Uppskattad tidsåtgång enligt Miljöprövningsutredningen (SOU 2022:33, s. 361)
Handläggningssteg Ungefärlig tidsåtgång i ett normalmål*
1. Målet kommer in 0–1 månader
2. Granskning av ansökan och preliminär tidsplan
1 månad
3. Föreläggande om eventuell komplettering 1–2 månader
4. Hantering av inkommen komplettering och eventuellt beslut om avvisning 1 månad
5. Kungörelse av ansökan och upprättande av tidsplan 1 månad (formellt krav 6 kap. 39 § MB)
6. Hantering av inkomna synpunkter samt föreläggande om bemötande till sökanden 1 månad
7. Hantering av bemötande från sökande och eventuellt ytterligare skriftväxling 1 månad
8. Planering och kungörelse av huvudförhandling alternativt slutföreläggande och avgörande utifrån handlingarna 3 veckor (formellt krav 22 kap. 17 § MB)
9. Huvudförhandling
1–5 dagar
10. Eventuell fortsatt skriftväxling
1 månad
11. Domskrivning och målet avgörs genom dom
2 månader
Total minsta tidsåtgång i ett normalmål* 10–12 månader
Anm. Med ett ”normalmål” menas här ett mål som kan handläggas enligt de uppskattade tiderna i tabellen i linje med domstolarnas mål om ett första avgörande i 75 procent av målen från det att an sökan kommit in. Ansökans och miljökonsekvensbeskrivningens kvalitet med ett begränsat kompletteringsbehov, antalet begäranden om anstånd och målets omfattning och komplexitet i övrigt är avgörande för att klara dessa tider. För mer information om vilka faktorer som påverkar handläggningstiderna, se SOU 2022:33 s. 98. Källa: SOU 2022:33 s. 361.
I den tillgängliga statistiken går det att följa hur lång tid det igenomsnitt tar från det att ansökan lämnas in till att den kungörs (motsvaras av steg 1–4 i tabellen ovan) respektive från att ansökan kungörs till att ärendet avgörs (steg 5–11). Att de s.k. kompletteringsrundorna drar ut på tiden kritiseras ofta av verksamhetsutövare.
När ansökan är komplett och kan tas upp till prövning ska tillståndsmyndigheten ge den som är berörd av verksamheten tillfälle att yttra sig över ansökan. För ansökningar som prövas av mark- och miljödomstolen som första instans sker detta genom kungör-
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
659
else av ansökan i ortstidning (22 kap. 3 § MB). För ansökningar som prövas av miljöprövningsdelegationen som första instans ska länsstyrelsen kungöra ärendet i ortstidning eller på annat lämpligt sätt ge den som kan beröras av verksamheten tillfälle att yttra sig (19 kap. 4 § MB). Länsstyrelser avgör från fall till fall hur den som kan beröras av verksamheten ska ges tillfälle att yttra sig. I drygt hälften av ärendena hos miljöprövningsdelegationerna finns kungörelsedatumet noterat i statistiken (74 procent 2022 och 60 procent 2021). Vi har valt att redovisa genomsnittsvärdena (median) för dessa handläggstider.
Vi börjar med att redovisa genomsnittliga handläggningstider för de olika momenten för samtliga tillståndsmål och tillståndsärenden. De aggregerade handläggningstiderna avser mål och ärenden avgjorda år 2023. Därefter bryter vi ner uppgifterna per prövningsinstans och utgår då från uppgifter från 2022.
Medianvärdet för tidsåtgången från ansökan till kungörelse var cirka fem månader (154 dagar) för förstainstansprövningar av miljöfarlig verksamhet i mark- och miljödomstolarna 2023 (figur 8.8). Från kungörelse till avgörande var medianvärdet cirka nio månader (277 dagar).
Medianvärdet för tidsåtgången från ansökan till kungörelse var drygt tre månader för förstainstansprövningar av vattenverksamhet i mark- och miljödomstolarna. Från kungörelse till avgörande var medianvärdet cirka åtta månader.
Hos miljöprövningsdelegationerna var tidsåtgången i snitt cirka sex månader från ansökan till kungörelse, och cirka fem månader från kungörelse till beslut.
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
660
Figur 8.8 Handläggningstidens fördelning för avgjorda mål och ärenden i första instans 2023
Genomsnittlig handläggningstid (median) i dagar
Källa: Domstolsverket och länsstyrelserna genom Naturvårdsverket (2024). Samlad statistik om miljöprövning för 2023.
Mark- och miljödomstolarna
Det förekommer vissa skillnader i tidsåtgång för de olika momenten mellan olika mark- och miljödomstolar (figur 8.9 och 8.10). När det gäller miljöfarlig verksamhet varierar medianvärdet för tidsåtgången från ansökan till kungörelse från cirka tre månader (Nacka) till cirka nio månader (Umeå). Medianvärdet för tidsåtgången från kungörelse till beslut varierar från cirka sex månader (Umeå) till cirka fjorton (Växjö).
För prövning av vattenverksamheter finns också skillnader mellan olika domstolar. Medianvärdet från ansökan till kungörelse varierar från cirka två månader (Östersund) till cirka åtta månader (Umeå). Medianvärdet för tidsåtgången från kungörelse till beslut varierar från cirka sex månader (Östersund) till cirka elva (Umeå). I detta avsnitt avser statistiken 2022.
182 90
154
138 231
277
0 100 200 300 400 500
Miljöprövningsdelegationerna
Mark- och miljödomstolarna,
vattenverksamhet
Mark- och miljödomstolarna,
miljöfarlig verksamhet
Från ansökan till kungörelse Från kungörelse till beslut
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
661
Figur 8.9 Handläggningstidens fördelning för avgjorda mål (miljöfarlig verksamhet) hos mark- och miljödomstolarna 2022
Genomsnittlig handläggningstid (median) i dagar
Anm. Uppgifterna avser hel tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet. Källa: Domstolsverket.
Figur 8.10 Handläggningstidens fördelning för avgjorda mål (vattenverksamhet) hos mark- och miljödomstolarna 2022
Genomsnittlig handläggningstid (median) i dagar
Anm. Uppgifterna avser hel tillståndsprövning av vattenverksamhet. Källa: Domstolsverket.
0 100 200 300 400 500 600 700
Nacka Umeå
Vänersborg
Växjö
Östersund
Alla MMD sammantaget
Ansökan till kungörelse Kungörelse till beslut
0 100 200 300 400 500 600
Nacka Umeå
Vänersborg
Växjö
Östersund
Alla MMD sammantaget
Ansökan till kungörelse Kungörelse till beslut
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
662
Miljöprövningsdelegationerna
De genomsnittliga handläggningstiderna för de olika momenten varierar stort mellan olika miljöprövningsdelegationer (figur 8.11). Medianvärdet för det första momentet – från ansökan till kungörelse – varierar från cirka tre månader (Länsstyrelsen i Dalarnas län) till cirka tretton månader (Länsstyrelsen i Östergötlands län respektive Länsstyrelsen i Uppsala län). Medianvärdet för tiden från kungörelse till beslut varierar från cirka tre månader (Länsstyrelsen i Dalarnas län) till cirka åtta månader (Länsstyrelsen i Östergötlands län). Uppgifterna avser 2022.
Figur 8.11 Handläggningstidens fördelning för avgjorda ärenden hos miljöprövningsdelegationerna 2022
Genomsnittlig handläggningstid (median) i dagar
Anm. Uppgifterna avser hel tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet. Källa: länsstyrelserna genom Naturvårdsverket (2023). Uppdrag att analysera statistik för miljötillståndsprövningen under 2022.
0 100 200 300 400 500 600 700
Dalarna Halland
Kalmar Norrbotten
Skåne
Stockholm
Uppsala
Västerbotten Västernorrland Västra Götaland
Örebro
Östergötland
Alla MPD sammantaget
Ansökan till kungörelse Kungörelse till beslut
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
663
8.3.5 Hur lång tid tar det att handlägga ändringstillstånd eller villkorsändring?
I detta avsnitt redovisas statistik avseende handläggningstid för ändringstillstånd eller villkorsändringar. Vid ändring av en miljöfarlig verksamhet får tillståndet begränsas till att enbart avse ändringen (16 kap. 2 a § MB). Det kallas ändringstillstånd. Med villkorsändring avses ansökningar om ändring eller upphävande av villkor i ett befintligt tillstånd (24 kap. 13 § MB).
Mark- och miljödomstolarna
Mål som avser ändringstillstånd hade en genomsnittlig handläggningstid på cirka ett år hos mark- och miljödomstolarna år 2023 (tabell 8.10). År 2022 var medianvärdet något lägre, omkring nio månader. Antalet mål är få, omkring tio årligen. Statistik innan 2022 saknas.
Villkorsändringar hade en genomsnittlig handläggningstid på cirka fem månader 2023. Medianvärdet har varierat mellan fyra och åtta månader mellan 2020 och 2023.
Tabell 8.10 Handläggningstider för ändringstillstånd,
mark- och miljödomstolarna 2022–2023
Handläggningstid i dagar
År Antal ärenden Median 75-percentil 90-percentil
2023
8
352
382
415
2022
10
283
378
419
Källa: Domstolsverket genom Naturvårdsverket (2024). Samlad statistik om miljöprövning för 2023.
Tabell 8.11 Handläggningstider för villkorsändring,
mark- och miljödomstolarna 2020–2023
Handläggningstid i dagar
År Antal ärenden Median 75-percentil 90-percentil
2023
21
151
241
353
2022
19
150
178
272
2021
21
239
395
509
2020
14
119
171
285
Källa: Domstolsverket genom Naturvårdsverket (2024). Samlad statistik om miljöprövning för 2023.
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
664
Miljöprövningsdelegationerna
Ärenden som gäller ändringstillstånd hade en genomsnittlig handläggningstid på cirka sju månader hos miljöprövningsdelegationerna 2023 (tabell 8.12). Medianvärdet har legat på omkring 6–7 månader sedan 2021.
Ärenden som gäller villkorsändringar hade en genomsnittlig handläggningstid på cirka fyra månader 2023 (tabell 8.13). Medianvärdet har legat på omkring 3–4 månader sedan 2021.
Tabell 8.12 Handläggningstider för ändringstillstånd hos
miljöprövningsdelegationer 2021–2023
Handläggningstid i dagar
År Antal ärenden Median 75-percentil 90-percentil
2023
30
213
296
494
2022
48
232
375
793
2021
37
202
310
455
Källa: länsstyrelserna genom Naturvårdsverket (2024). Samlad statistik om miljöprövning för 2023.
Tabell 8.13 Handläggningstider för villkorsändringar hos
miljöprövningsdelegationer 2021–2023
Handläggningstid i dagar
År Antal ärenden Median 75-percentil 90-percentil
2023
75
133
206
419
2022
85
101
253
357
2021
83
114
197
283
Källa: länsstyrelserna genom Naturvårdsverket (2024). Samlad statistik om miljöprövning för 2023.
8.3.6 Hur stor andel får tillstånd i första instans?
De flesta mål och ärenden resulterar i ett beviljat tillstånd. Under 2023 meddelade mark- och miljödomstolarna ett första avgörande för 47 mål om ansökan om tillstånd och ändringstillstånd för miljöfarlig verksamhet. Av dessa fick 37 (79 procent) ett beslut som innebär att ansökan om tillstånd beviljades. I resten av målen avslogs, avvisades eller avskrevs ansökan. För vattenverksamheter var andelen beviljade ansökningar omkring 86 procent 2023. Andelen har varit ungefär lika stor sedan 2020. Det exakta antalet bifall, avslag,
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
665
avskrivningar och avvisningar går inte att utläsa i statistikunderlaget för domstolarnas del.
Vid prövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet hos miljöprövningsdelegationerna fick 83 procent tillstånd 2023. Resten av ansökningarna avslogs (7 procent), avvisades (6 procent) eller avskrevs (4 procent). De av länsstyrelsen utvalda ärendetyper som ingår i det här urvalet är ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet, ändringstillstånd, villkorsändring, förlängd igångsättningstid, förlängd prövotid för slutliga villkor, prövotidsredovisning med förslag till slutliga villkor samt ansökan om dispens och alternativvärden utifrån industriutsläppsdirektivet.10 Andelen ärenden som har beviljats tillstånd hos miljöprövningsdelegation har legat på omkring 80 procent sedan 2020.
8.4 Total prövningstid inklusive tidsåtgång för överklaganden
En del av tillståndsbesluten i första instans överklagas. Det gäller dock inte majoriteten av ärendena eller målen. För en verksamhetsutövare är den totala tidsåtgången från att miljöprövningsprocessen inleds till att tillståndet får laga kraft ett viktigt mått för att kunna planera verksamheten.
Både miljöprövningsdelegationernas tillståndsbeslut och mark- och miljödomstolarnas avgöranden kan överklagas till två överinstanser. Miljöprövningsdelegationernas beslut kan överklagas till mark- och miljödomstol, vars avgöranden kan överklagas till Mark- och miljööverdomstolen. Mål som inleds i mark- och miljödomstolarna kan överklagas först till Mark- och miljööverdomstolen och därefter till Högsta domstolen. Prövningstillstånd krävs hos Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen.
Innan vi redogör för uppgifter gällande total handläggningstid för överklagade mål och ärenden bör det påpekas att den samlade statistiken gällande överklaganden inte är fullständig. Det saknas bl.a. heltäckande statistik avseende antal och andel överklagade mål och ärenden, vem som överklagar, uppgifter om i vilken instans ärendena har fått sitt slutliga avgörande samt huruvida Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen gjort en sakprövning
10 Naturvårdsverkets rapport (2024) Samlad statistik om miljöprövning för 2023, s. 21–22.
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
666
eller om handläggningen avslutats genom ett beslut att inte bevilja prövningstillstånd. I Naturvårdsverkets underlag ingår inte heller tidsåtgången för eventuell prövning av Högsta domstolen. I underlaget går det inte att följa specifika mål genom hela instanskedjan och därmed går det inte att knyta handläggningstiden i första och andra instans till handläggningstiden för samma mål i Högsta domstolen. Vi redovisar därför uppgifter om handläggningstid för Högsta domstolen separat i avsnitt 8.4.3 nedan.
Vi har också försökt forma oss en uppfattning om ändringsfrekvensen, dvs. hur stor andel av de överklagade besluten som ändras i högre instans. Detta går inte att utläsa i statistikunderlaget men vi har fått tillgång till vissa uppgifter om andelen överklagade tillståndsbeslut och tillståndsdomar som ändrats mellan första och andra instans. Underlaget kommer från domstolarna och avser åren 2014–2023. När det gäller ärenden som börjar i miljöprövningsdelegation gäller uppgifterna andelen som ändrats i mark- och miljödomstol och när det gäller mål som börjar i mark- och miljödomstol gäller det andelen som ändrats i Mark- och miljööverdomstolen. Det slutliga avgörandet, och den faktiska ändringsfrekvensen – antingen i Mark- och miljööverdomstolen eller Högsta domstolen – går alltså inte att utläsa ur dessa uppgifter. Den genomsnittliga ändringsfrekvensen var enligt de uppgifter som vi har fått tillgång till cirka 37 procent när det gäller tillståndsärenden som började i miljöprövningsdelegation, cirka 46 procent när det gäller mål som avser miljöfarlig verksamhet som började i mark- och miljödomstol och cirka 34 procent när det gäller mål som avser vattenverksamhet som började i mark- och miljödomstol. Siffrorna avser genomsnitt under 2014–2023. För ärenden som börjar i miljöprövningsdelegation framkommer vissa ytterligare uppgifter i länsstyrelsernas årsredovisningar, se avsnitt 8.4.4 nedan.
8.4.1 Total prövningstid för A-verksamheter
Överklagandefrekvensen, det vill säga hur stor andel av ärendena och målen som överklagas vid respektive instans, följs inte upp systematiskt så vi har inga exakta siffror att utgå ifrån. Av de redovisningar som finns framkommer emellertid att det bara är en del av målen och ärendena som överklagas, dock med vissa variationer
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
667
mellan olika ärendetyper och år. I Naturvårdsverkets redovisning för 2023 framkommer att Mark- och miljödomstolarna som första instans avgjorde 39 mål om tillstånd och 8 mål om ändringstillstånd för miljöfarlig verksamhet samt 219 mål om tillstånd till vattenverksamhet under 2023. Totalt uppgår detta till 266 mål. Under året överklagades 55 avgöranden, det vill säga motsvarande cirka 21 procent, vilket är en minskning jämfört med 2022 då motsvarande cirka 27 procent av avgörandena överklagades.11 I statistikunderlagen finns en viss eftersläpning som inte har kunnat vägas in i beräkningarna. Det torde dock inte ändra den stora bilden.
I tabell 8.14 redovisas den totala handläggningstiden för överklagade A-verksamheter. Handläggningstiden räknas från det att ansökan har inkommit hos mark- och miljödomstol till dagen för Mark- och miljööverdomstolens avgörande.
Under 2023 avgjordes 19 sådana mål. Medianen för den totala handläggningstiden var cirka 2,6 år. Den totala handläggningstiden omfattar tiden som går från att ansökan inkommer i första instans (i detta fall mark- och miljödomstol) till dagen för Mark- och miljööverdomstolens avgörande. I Domstolsverkets statistik mäts tiden fram till första dom eller beslut om tillåtlighet. Det innebär att prövotider inte är med och påverkar tidsåtgången.12 I statistikunderlaget går det inte att skilja mellan mål som avser hel tillståndsprövning och ändringstillstånd.
Mellan åren 2020 och 2023 har den totala handläggningstiden för överklagade mål ökat något. Det syns tydligast i att 75- och 90-percentilerna har ökat. Det är alltså de allra längsta överklagade tillståndsprocesserna som dragit ut på tiden.
11 Se Naturvårdsverkets rapport (2024) Samlad statistik om miljöprövning för 2023, s. 53. 12 Se bilaga 2 till Naturvårdsverkets rapport Uppdrag att analysera statistik för miljötillstånds-
prövningen under 2022 för mer information om statistikunderlaget.
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
668
Tabell 8.14 Handläggningstid för överklagade mål om miljöfarlig
verksamhet – A-verksamheter
Handläggningstid i dagar
År
Antal mål Median 75-percentil 90-percentil
2023
19
966
1 170
1 446
2022
21
961
1 182
1 426
2021
22
916
1 105
1 252
2020
14
905
964
1 139
Anm. Antal avgjorda mål om ansökan om tillstånd för miljöfarlig verksamhet (hel tillståndsprövning och ändringstillstånd). Handläggningstiden sträcker sig från inkommen ansökan på mark- och miljödomstol till dagen för Mark- och miljööverdomstolens avgörande. Källa: Domstolsverket genom Naturvårdsverket (2024). Samlad statistik om miljöprövning för 2023.
8.4.2 Total prövningstid för vattenverksamheter
I tabellen nedan redovisas antal avgjorda överklagade vattenverksamhetsmål som fått slutligt avgörande i Mark- och miljööverdomstolen, och handläggningstider för dessa. Medianvärdet för handläggningstiden var cirka 2,7 år 2023.
Tabell 8.15 Handläggningstid för överklagade mål om vattenverksamhet
Handläggningstid i dagar
År
Antal mål Median 75-percentil 90-percentil
2023
41
981
1 310
1 536
2022
34
789
1 190
1 561
2021
55
1 036
1 301
1 427
2020
44
846
1 064
1 183
Anm. Antal avgjorda mål om ansökan om tillstånd för vattenverksamhet (hel tillståndsprövning) där mark- och miljödomstol varit första instans och som fått slutligt avgörande i Mark- och miljööverdomstolen samt handläggningstid (i dagar) 2020–2023. Källa: Domstolsverket genom Naturvårdsverket (2024). Samlad statistik om miljöprövning för 2023.
8.4.3 Överklaganden till Högsta domstolen
Den totala handläggningstiden för överklagade A-verksamheter och vattenverksamheter som har redovisats i avsnitt 8.4.1 och 8.4.2 omfattar alltså inte eventuell prövning av Högsta domstolen. Mål som prövas av mark- och miljödomstol som första instans kan överklagas till Högsta domstolen som sista instans. I Naturvårdsverkets redovisning från 2024 framgår att av de 19 överklagade mål avseende
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
669
ansökan om tillstånd för miljöfarlig verksamhet som avgjordes av Mark- och miljööverdomstolen 2023 var det 10 mål som överklagades till Högsta domstolen. Motsvarande siffra för de 41 överklagade mål avseende ansökan om tillstånd för vattenverksamhet som Mark- och miljööverdomstolen avgjorde 2023 var det 14 som överklagades till Högsta domstolen.
Enligt Domstolsverket är det inte möjligt att urskilja dessa mål bland alla avgjorda mål vid Högsta domstolen, och därför ingår de inte i den samlade statistiken över handläggningstider. Vi har därför bett domstolarna komplettera med uppgifter om handläggningstider. Vi har fått uppgifter för åren 2020–2022. Dessa redovisas separat i detta avsnitt.
När det gäller tillstånd till miljöfarlig verksamhet har sammanlagt 23 mål överklagats från Mark- och miljööverdomstolen till Högsta domstolen under treårsperioden 2020–2022. Av dessa avser 22 mål hel tillståndsprövning och 1 mål ändringstillstånd. De allra flesta målen avgjordes inom några månader. Medianvärdet för handläggningstiden hos Högsta domstolen var cirka fyra månader och alla förutom ett mål hade en handläggningstid på max sju månader. Endast ett mål tog längre, med en handläggningstid på cirka 1,2 år.
När det gäller tillståndsmål som avser vattenverksamheter (hel tillståndsprövning exklusive nationella planen för omprövning av vattenkraft) är antalet överklagade mål totalt 61 under 2020–2022. Medianvärdet för handläggningstiden var cirka fyra månader. Nio av tio mål avgjordes inom 10 månader.
I dessa uppgifter räknas handläggningstiden från dagen då överklagandet har registrerats hos Mark- och miljööverdomstolen till dagen då Mark- och miljödomstolen har mottagit och registrerat ett avgörande från Högsta domstolen. Huruvida prövningstillstånd hos Högsta domstolen har beviljats framgår inte av statistiken, men det får antas att de mål som har en kortare handläggningstid i detta sammanhang avser sådana där prövningstillstånd inte har beviljats.
8.4.4 Total prövningstid för B-verksamheter
Omkring en fjärdedel (27 procent) av tillståndsärendena (hel tillståndsprövning och ändringstillstånd) som beslutades av miljöpröv-
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
670
ningsdelegationerna 2023 överklagades. Andelen var omkring en fjärdedel också 2022.
Under 2023 avgjordes 63 mål om ansökningar om tillstånd för miljöfarlig verksamhet i överinstans (mark- och miljödomstol eller Mark- och miljööverdomstolen) som har inletts hos miljöprövningsdelegation. Dessa siffror omfattar endast ärenden som avser hel tillståndsprövning.
Medianen för den totala handläggningstiden var cirka 2 år (tabell 8.16). Den totala handläggningstiden omfattar tiden som går från att ansökan inkommer i första instans (i detta fall miljöprövningsdelegation) till dess att målet avgörs och får laga kraft i överinstansen. Det är inte möjligt att i statistiken utläsa i vilken överinstans som ärendet har fått sitt slutliga avgörande. Statistiken för miljöprövningsdelegationerna omfattar alltså den sammanlagda handläggningstiden för ärenden som har prövats i antingen två eller tre instanser.13
Under perioden 2021–2023 har de totala handläggningstiderna för B-verksamheterna ökat något. Det syns framför allt i att de allra längsta handläggningstiderna har dragit ut på tiden. Statistiken omfattar inte år 2020.
Tabell 8.16 Handläggningstid för överklagade mål om miljöfarlig
verksamhet – B-verksamheter
Handläggningstid i dagar
År
Antal mål Median 75-percentil 90-percentil
2023
63
746
1 210
2 033
2022
73
802
1 155
1 925
2021
56
730
951
1 298
Anm. Antal avgjorda överklagade mål om ansökan om tillstånd av miljöfarlig verksamhet (hel tillståndsprövning) där miljöprövningsdelegation varit första instans och som fått slutligt avgörande i mark- och miljödomstol eller i mark- och miljööverdomstol, samt handläggningstid (i dagar) 2021–2022. Källa: Länsstyrelserna genom Naturvårdsverket (2024). Samlad statistik om miljöprövning för 2023.
I länsstyrelsernas årsredovisningar för 2022 framgår andelen överklaganden sett till samtliga beslut som miljöprövningsdelegationerna fattat. Här ingår alltså samtliga beslut, inte enbart tillståndsärenden, som miljöprövningsdelegationerna har beslutat om.
13 Se Naturvårdsverkets rapport Uppdrag att analysera statistik för miljötillståndsprövningen
under 2022, s. 58.
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
671
Under 2022 överklagades totalt cirka 16 procent av alla beslut som miljöprövningsdelegationerna fattade. Dessa siffror omfattar sammanlagt 123 överklagade ärenden under 2022 av totalt 758 beslut som miljöprövningsdelegationerna har fattat under året.
Andelen beslut som överklagades varierar mellan olika miljöprövningsdelegationer – från cirka 5 procent (Länsstyrelsen i Örebro län) till cirka 29 procent (Länsstyrelsen i Västerbottens län).
I årsredovisningarna framgår också vissa uppgifter om hur stor andel av de överklagade besluten som resulterat i ett ändrat beslut i överinstans. Det går inte att utläsa vilken typ av ändringar det handlar om men enligt uppgift till oss kan det handla om både mindre och större ändringar av besluten. Uppgifter om ändrade överklagade beslut har en viss eftersläpning så den kan inte relateras till besluten som fattats under ett visst år.
Av uppgifterna framgår att en dryg tredjedel (38 procent) av överklagandena har under 2022 resulterat i ett ändrat beslut i överinstans (mark- och miljödomstolen eller Mark- och miljööverdomstolen). Andelen ändrade överklagade beslut varierar mellan olika miljöprövningsdelegationer – från noll (Västerbotten) till 58 procent (Skåne). Också här bör läsaren ha i åtanke att andelen här avser samtliga överklagade beslut som miljöprövningsdelegationerna fattar, inte enbart överklagade tillståndsbeslut. Vi saknar motsvarande uppgifter för prövningar som börjar i domstol.
8.4.5 Vem är det som överklagar?
I de flesta fall är det sökanden eller enskilda (inkl. sakägare) som överklagar. Sammantaget uppgår dessa två kategorier till omkring 70 procent av alla överklaganden som har inkommit under 2021 och 2022. För ärenden som har inletts i miljöprövningsdelegationer står överklaganden från enskilda och sökande för 95 procent. För ärenden som inleds i mark- och miljödomstol utgör dessa två kategorier sammantaget omkring hälften (tabellerna 8.17 och 8.18).
Vissa ärenden och mål överklagas av flera parter. Det bör noteras att uppgifterna i tabellerna nedan avser antal överklaganden. Det går därför inte att utläsa hur stor andel av ärendena som överklagas av respektive part.
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
672
Statliga myndigheter står sammantaget endast för en mycket liten del av överklagandena. När det gäller miljöprövningsdelegationernas beslut om B-verksamheter står statliga myndigheter för sammanlagt ett till två av cirka 110–170 överklaganden som har inkommit årligen under perioden 2021–2022 (tabell 8.17). För mål som inleds i mark- och miljödomstol registreras kommuner och statliga myndigheter under samma kategori i överklagandestatistiken i Naturvårdsverkets årliga redovisningar (se ”Myndighet/kommun som överklagar för allmänna intressen” i tabell 8.18 nedan). Det går därför inte att utläsa exakt hur ofta det är statliga myndigheter som överklagar och hur ofta det är kommuner som gör det. I samtal med Domstolsverket framgår dock att statliga myndigheter utgör drygt hälften av de 17–20 överklagandena som redovisas i denna post. Av de statliga myndigheterna som överklagar är det oftast någon av länsstyrelserna som har gjort det. De övriga partsmyndigheterna har under de senaste åren överklagat tillståndsavgöranden sällan eller aldrig enligt de uppgifter vi har fått tillgång till.
Tabell 8.17 Överklagandeparter, ärenden som inletts
hos miljöprövningsdelegationerna
Antal överklagande parter per år
Överklagandepart
2022 2021
Sökande
72 52
Enskilda (inkl. sakägare)
72 37
Statlig myndighet som överklagar för allmänna intressen (inkl. länsstyrelse)
1 2
Kommun som överklagar för allmänna intressen
9 2
Ideell förening eller annan 16:13 person
7 12
Övrig
5 4
Anm. Antal överklagande parter för avgjorda mål där miljöprövningsdelegation varit första instans och som fått slutligt avgörande i mark- och miljödomstolen eller i Mark och miljööverdomstolen 2021–2022. Källa: Länsstyrelsen genom Naturvårdsverket (2023). Uppdrag att analysera statistik för miljötillståndsprövningen under 2022.
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
673
Tabell 8.18 Överklagandeparter, mål som inleds i mark- och miljödomstol
Antal överklagande parter per år
Överklagandepart
2022 2021
Sökande
26 16
Enskilda (inkl. sakägare)
17 16
Statlig myndighet/kommun som överklagar för allmänna intressen (inkl. länsstyrelse)
20 17
Ideell förening eller annan 16:13 person
8 10
Övrig
7 25
Anm. Antal överklagande parter för avgjorda mål där mark- och miljödomstol varit första instans och som fått slutligt avgörande i Mark- och miljööverdomstolen 2021–2022. Källa: Domstolsverket genom Naturvårdsverket (2023). Uppdrag att analysera statistik för miljötillståndsprövningen under 2022.
8.5 Klarar myndigheterna sina målsättningar?
I länsstyrelsernas regleringsbrev för 2014 gav regeringen länsstyrelserna i uppdrag att bl.a. redovisa hanteringen av tillståndsärenden vid länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer, vilka åtgärder som vidtagits för att korta handläggningstiderna i dessa samt hur de tillförda resurserna har bidragit till en effektivare hantering. Vidare skulle länsstyrelsen redovisa hur man uppfyllt regeringens mål om att ansökan ska beslutas inom 180 dagar från det att ärendet är komplett.14 Länsstyrelserna har också satt upp ett internt mål om att 90 procent av ärendena som gäller ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet och ansökan om ändringstillstånd ska vara beslutade inom 180 dagar från att ärendet anses komplett.
Hos mark- och miljödomstolarna finns ett internt verksamhetsmål att 75 procent av målen ska ha fått ett första avgörande inom ett år från att ansökan kom in.15Detta mål härrör ursprungligen från Domstolsverkets regleringsbrev 2007 där regeringen gav tings- och hovrätter, förvaltnings- och kammarrätter samt Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen i uppdrag att i samråd med Domstolsverket själva sätta sina verksamhetsmål i enligt med den mallstruktur för verksamhetsmål som Domstolsverket fastställer. För överklagade mål, bl.a. överklagade beslut från miljöprövningsdelegationerna, finns ett handläggningsmål om att 75 procent
14 Se SOU 2022:33 s. 567. 15 Se SOU 2022:33 s. 96.
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
674
av målen ska ha fått ett avgörande 6 månader från det att överklagandet kom in till domstolen.16
8.5.1 Mark- och miljödomstolarna klarar inte målen
Som statistiken visar klarar mark- och miljödomstolarna inte målet att avgöra 75 procent av målen inom ett år. För mål som avser hel tillståndsprövning av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter ligger 75-percentilen på klart över ett år för de fyra år som vi har redovisat statistik på. Det gäller såväl varje enskild mark- och miljödomstol enskilt som domstolarna sammantaget.
Granskar man handläggningstiderna endast för mål som gäller ändringstillstånd eller villkorsändring för miljöfarlig verksamhet framgår det att mark- och miljödomstolarna som helhet har klarat målet de senaste åren (se avsnitt 8.3.5).
8.5.2 Miljöprövningsdelegationerna klarar inte målen
Miljöprövningsdelegationernas mål är som sagt sex månader från att ärendet anses komplett till beslut. Sedan 2020 har andelen ärenden som miljöprövningsdelegationerna sammantaget klarar av inom denna tid legat på omkring 80 procent. Det är en ökning från 2015 då andelen låg på omkring 60 procent. Dessa uppgifter framkommer i en uppföljningsrapport från länsstyrelsen.17
Det förekommer dock rätt så stora skillnader mellan olika miljöprövningsdelegationer. Måluppfyllelsen låg på mellan 38 och 100 procent beroende på län år 2023. Som vi har redovisat i avsnitt 8.3.4 varierar den genomsnittliga tiden det tar från kungörelse till beslut mellan olika miljöprövningsdelegationer. Mediantiden varierar från cirka tre månader till cirka åtta månader. En granskning av maxvärdena för hel tillståndsprövning på de olika miljöprövningsdelegationerna visar att endast en klarade handläggningsmålet på sex månader från kungörelse till beslut för samtliga ärenden 2022.
16 Se SOU 2022:33 s. 567. 17 Se rapport från Länsstyrelsen i Västernorrlands län (2024) Redovisning av uppdrag 3D4, regleringsbrev 2022. Dnr 8976-2023, s. 10.
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
675
8.5.3 Om tidsfrister och olika sätt att styra handläggningstider
Miljöbalken innehåller inga generella lagstadgade tidsfrister för miljöprövningsdelegationernas och domstolarnas handläggning. Vissa verksamheter omfattas dock av sådana (se t.ex. förordningen om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi). Inom EU-rätten är lagstadgade tidsfrister ett allt vanligare inslag (se avsnitt 5.3.3, 5.3.4 och 5.3.8). Dessa berörs inte här.
Frågan om tidsfrister för handläggningen av tillståndsärenden har utretts av bl.a. Miljöprövningsutredningen och i promemorian
En anpassad miljöprövning för en grön omställning. Båda utredning-
arna bedömer att det inte bör införas lagstadgade tidsfrister för handläggningen.
Slutsatserna i promemorian En anpassad miljöprövning för en
grön omställning är att det inte är ändamålsenligt att införa lagstad-
gade tidsfrister för handläggningen. Som skäl anför utredningen följande. Med hänsyn till att prövningsmyndigheten inte ensam styr över hela handläggningstiden, är det inte lämpligt med författningsreglerade tidsfrister. Från verksamhetsutövarhåll innebär tidsfrister att det kan falla tillbaka på den som har ansökt om tillstånd eftersom en tidsgräns kan framtvinga ett avvisnings- eller avslagsbeslut. Dessutom utgör tidsgränser en risk för att prövningsmyndigheten prioriterar tiden framför miljöskyddet vilket strider mot miljöbalkens mål. Det är även oklart vilka konsekvenserna skulle bli om en tidsgräns överskrids. Om prövningsmyndigheten skulle riskera att betala skadestånd om den överskrider en tidsgräns innebär det en ny process som då ska ske utöver miljöprövningen. Det blir en ytterligare administrativ börda för alla inblandade vilket riskerar att det blir en mindre effektiv och ändamålsenlig prövningsprocess. Om det är sökanden som överskrider en tidsgräns skulle viten kunna införas. Konsekvensen skulle då förmodligen bli att sökanden i stället återkallar sin ansökan vid viteshot. Eftersom det är sökanden som normalt sett tar initiativ till en miljöprövning skulle ett viteshot även kunna avhålla verksamhetsutövare från att ansöka om tillstånd för miljöförbättrande åtgärder.18
18 Se Ds 2018:38 s. 40.
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
676
Miljöprövningsutredningen delar slutsatserna i promemorian ovan. Enligt Miljöprövningsutredningen skulle lagstadgade tidsfrister inte gagna processen, utan snarare riskera att forcera prövningarna på ett olämpligt sätt. Det kan i sin tur innebära ett minskat miljöskydd.19
Miljöprövningsutredningen föreslår att regeringen i stället bör överväga att införa handläggningsmål i regleringsbrev för Sveriges Domstolar och länsstyrelserna. Handläggningsmål i regleringsbrev för Sveriges Domstolar och länsstyrelserna skulle innebära att målen blir förankrade hos regeringen och därmed utgöra en gemensam grund för resursfördelning.
Miljöprövningsutredningen föreslår också att mål för handläggningstiden hos miljöprövningsdelegationer bör formuleras och mätas på samma sätt som för mark- och miljödomstolar genom att ange en tidpunkt från ansökan till beslut och inte som i dag från komplett ansökan till beslut. I dag formuleras alltså miljöprövningsdelegationernas och domstolarnas handläggningsmål på olika sätt (se avsnitt 8.5 ovan).
Enligt Miljöprövningsutredningen bör det finnas en gemensam uppfattning om vad som är en rimlig handläggningstid. Som en del i detta bör handläggningstiden formuleras och mätas på samma sätt hos olika prövningsmyndigheter. Hos mark- och miljödomstolarna börjar handläggningstiden i dag löpa från det att ansökan kommer
in, och målet är att det ska fattas ett första avgörande i 75 procent
av ansökningsmålen inom 1 år från att ansökan kommit in. Hos miljöprövningsdelegation börjar handläggningstiden räknas från när ansökan är komplett, och målet är att beslut ska fattas inom 180 dagar från det att ansökan är komplett.
Miljöprövningsutredningen ser en risk med att handläggningstiden hos miljöprövningsdelegationerna inte börjar räknas förrän ett ärende anses komplett. Vid en eventuell resursbrist finns det då en risk för att ärendena bli liggande innan de blir kompletta, eftersom denna tid inte räknas in i handläggningstiden. En annan risk är att ju längre tid som går innan handläggningen av ärendet startar, desto mer hinner hända som eventuellt komplicerar eller fördröjer prövningen av ärendet.20
19 Se SOU 2022:33 s. 356. 20 Se SOU 2022:33 s. 356.
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
677
Våra överväganden och förslag avseende tidsfrister återfinns i avsnitt 14.9.8.
8.6 Total tids- och resursåtgång för miljöprövningen inklusive fasen innan miljöprövningen hos MPD eller domstol inleds
För en verksamhetsutövare är den totala tidsåtgången från projektidé till projektstart ett viktigt mått på systemets effektivitet. Ovan har vi redovisat tidsåtgången för prövning i första instans, hur stor andel som får tillstånd i första instans samt den totala prövningstiden för de mål och ärenden som överklagas.
Men för verksamhetsutövare kan också fasen innan själva prövningsprocessen inleds upplevas som lång. Den omfattar i regel samråd enligt 6 kap. miljöbalken samt framtagande av miljökonsekvensbeskrivning och ansökningshandlingar, ibland även någon typ av förstudie.
Det är svårt att få en entydig bild av hur lång denna fas är. Det finns stora variationer mellan olika verksamheter. Det är också svårt att entydigt ange när perioden startar. Dessutom går de olika faserna ofta in i varandra. Tanken är att samrådsprocessen ska hjälpa till med att ta fram ett ändamålsenligt ansökningsunderlag, vilket i bästa fall kan leda till effektivitetsvinster längre fram.
8.6.1 Samråd och framtagande av ansökningshandlingar innan prövningen påbörjas tar ofta mellan sex och tolv månader
Den totala tidsåtgången som föregår själva tillståndsprocessen har i olika utredningar uppskattats till mellan cirka 6 och 21 månader.
Exempelvis uppskattade Svenskt Näringsliv i en studie, gjord av ett konsultbolag 2011, att samtliga aktiviteter som normalt genomförs av sökande innan man ansöker om tillstånd i genomsnitt tar omkring 10–21 månader.
I studien delades denna period in i tre faser: förstudie, samrådsfas samt framtagande av ansökan och miljökonsekvensbedömning. Den första fasen, förstudien, tog i genomsnitt cirka 8 månader för A-verksamheter, cirka 5 månader för B-verksamheter och cirka
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
678
4 månader för vattenverksamheter. Denna fas innebär bl.a. att de sökande gör värderingen att ett tillstånd till miljöfarlig verksamhet är nödvändigt för att genomföra projektet. Nästa fas, som omfattade samråd med länsstyrelsen och övriga aktörer, tog i genomsnitt cirka 5 månader för samtliga typer av verksamheter. Att ta fram miljökonsekvensbedömning och ansökan tog i genomsnitt cirka 9 månader (A- och B-verksamheter) respektive 6 månader (vattenverksamheter). Alla värden ovan avser medelvärden. I rapporten framgår även medianvärden för respektive moment. Räknat som medianvärden uppgår den totala tidsåtgången för de tre faserna ovan sammanlagt till 14 månader (A-verksamheter) respektive 10 månader (B-verksamheter och vattenverksamheter).
För samtliga faser var det stora variationer mellan olika verksamhetsutövare i ovan nämnda studie. De tre olika faserna som har redovisats ovan går också delvis in i varandra. Exempelvis genomförs miljökonsekvensbedömningen ofta parallellt med förberedelse- och samrådmoment. Uppgifterna om tidsåtgång i nämnda studie baserades på intervjuer med ett urval av verksamhetsutövare.21
Ett annat exempel finns i Miljöbalkskommitténs utredning, som år 2003 uppskattade att tiden från projektidé till att ansökan lämnas in i normalfallet är 6–12 månader för sådana miljöfarliga verksamheter som kan innebära en betydande miljöpåverkan och som alltså fordrar samråd.22 Kommittén påpekade dock att uppskattningen rymmer rätt stor osäkerhet och stora variationer. Uppskattningen baserades på uppgifter som hade lämnats som svar på frågor i kommitténs frågebrev och på uppgifter kommittén fått från verksamhetsutövare och myndigheter i andra sammanhang.
Tiden för samråd uppskattas till åtta månader men säkra underlag saknas
Tidsåtgången under samråden hos länsstyrelserna följs i dag inte upp systematiskt. Det är svårt att ange en exakt slutpunkt för när samrådet är genomfört vilket gör det svårt att mäta hur långa processerna är. Däremot går det att följa upp hur lång tid de s.k. undersökningssamråden (6 kap. 24 § MB) tar. Länsstyrelsen har i en rap-
21 Se Ramböll Management Consultings rapport Undersökning av genomförandetider och fram-
tida resursbehov för projekt med miljöpåverkan. Rapport avsedd för Svenskt Näringsliv. 2011.
22 Se SOU 2003:124 s. 119.
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
679
port från 2023 redovisat vissa uppgifter på genomsnittlig tidsåtgång från att första handlingen i undersökningssamråd inkommer till att länsstyrelserna fattar beslut i frågan om miljöpåverkan.23
Uppgifterna visar att de flesta undersökningssamråd tar mellan cirka två och sex månader. Kortast process i genomsnitt hade ärenden med ställningstagande automatiskt betydande miljöpåverkan (median 60 dagar, 75-percentil 91 dagar) och längst ärenden som utmynnade i beslut om ej betydande miljöpåverkan (median 124 dagar, 75-percentil 184 dagar). Ärenden som utmynnade i beslut om betydande miljöpåverkan hade en mediantid på 73 dagar och en 75-percentil på 122 dagar. Dessa uppgifter baseras på sammanlagt drygt 400 samrådsprocesser för miljöfarlig verksamhet enligt 6 kap. miljöbalken som har avslutats under 2022. Ärendena avser miljöfarlig verksamhet. De flesta verksamheter – drygt hälften – ligger inom kategorin ”automatiskt betydande miljöpåverkan” Omkring en femtedel av ärenden bedömdes inte medföra betydande miljöpåverkan.24
Länsstyrelsen har också uppgifter om genomsnittlig tidsåtgång från datumet från första inkomna handlingen i avgränsningssamrådet till beslutsdatum för prövningsärendet för de verksamheter där länsstyrelsen (miljöprövningsdelegationen) är ansvarig myndighet. Medianvärdet varierar mellan 18 månader (ärenden med ställningstagandet automatiskt betydande miljöpåverkan samt ärenden med ställningstagandet ej betydande miljöpåverkan) och 21 månader för ärenden med ställningstagande betydande miljöpåverkan.
Eftersom medianvärdet för en genomsnittlig förstainstansprövning från inkommen ansökan till beslut ligger på omkring ett år (se avsnitt 8.3.1) kan en genomsnittlig samrådsprocess – inklusive undersökningssamråd och avgränsningssamråd – uppskattas till cirka åtta månader (18 månader–12 månader för prövningen + 2 månader för undersökningssamrådet).
23 Se länsstyrelsens rapport Redovisning av uttag för MKB-direktivet. 2023-11-10. 24 Se länsstyrelsens rapport Redovisning av uttag för MKB-direktivet. 2023-11-10, s. 10.
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
680
8.6.2 Stora skillnader i total tids- och resursåtgång mellan olika verksamheter
Vidare har vissa mer partiella undersökningar gjorts för att utreda ledtider för tillståndsprövningen för vissa branscher eller verksamheter.
Exempelvis har Svensk Vindenergi låtit undersöka ledtider för landbaserade vindkraftsansökningar under 2014–2023. För de 285 ansökningar där utredningen hade uppgifter om datum för samråd, har det i genomsnitt tagit cirka 17 månader från samråd till att verksamhetsutövaren lämnade in ansökan. I samma studie undersöktes också den totala ledtiden för miljöprövningen – från samråd till slutligt beslut i miljöprövningsdelegation, mark- och miljödomstol eller Mark- och miljööverdomstolen. I genomsnitt tog det 52 månader, alltså drygt 4 år. Denna uppgift baserades på de 244 ansökningar där det fanns ett datum för samråd och det fattats ett slutligt beslut.25 Den totala ledtiden för vindkraftsprojekt förlängs dessutom av att processen för att ansöka om tillstånd för att ansluta till elnätet hos Energimarknadsinspektionen (elnätskoncession) inte kan påbörjas förrän projektet har fått miljötillstånd. Svensk Vindenergi uppskattar att elnätskoncessionen tar i genomsnitt 12–18 månader.
Ett annat exempel finns i en rapport från Lantbrukarnas riksförbund där tidsåtgången för tillståndsprövning av mjölkgårdar kartlagts. I rapporten framgår att den genomsnittliga tidsåtgången från att samrådet inleds till att prövningsärendet avslutas var drygt 18 månader. Uppgifterna baserades på 21 ärenden som avgjorts sedan 2012.26
I ovannämnda rapport från Svenskt Näringsliv framgår även uppskattningar på resursåtgång för sökande som genomgår en miljötillståndsprövning. Den totala resursåtgången för sökande uppskattades i genomsnitt till cirka 315 arbetsdagar (motsvarande cirka 1,4 årsarbetskrafter) för A-verksamheter, cirka 90 arbetsdagar (0,4 årsarbetskrafter) för B-verksamheter och cirka 85 arbetsdagar (0,4 årsarbetskrafter) för vattenverksamheter. Dessa uppgifter avser förstainstansprövningar. För A-verksamheter lägger sökande mest resurser på förstudie (i genomsnitt 140 arbetsdagar) och framtagande av ansökan inklusive miljökonsekvensbedömning (i genom-
25 Se Westander Klimat och Energis rapport (2023) Handläggningstider landbaserad vindkraft
2014 till 30/6 2023, s. 3.
26 Se Lantbrukarnas riksförbunds rapport En förenklad miljötillståndsprocess för djurhållande
företag (odaterad), s. 19.
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
681
snitt 110 arbetsdagar). För B-verksamheter och vattenverksamheter uppskattades framtagandet av ansökningshandlingar inklusive miljökonsekvensbedömning som det mest resurskrävande momentet (i genomsnitt 50 respektive 55 arbetsdagar). Samrådsprocessen och tillståndsprövningen uppskattades som något mindre resurskrävande för samtliga verksamheter, i genomsnitt mellan 5 och 40 arbetsdagar. Uppskattningen på resursåtgången hos de sökande bygger på intervjuer med ett urval av sökande. Totalt har i studien 26 intervjuer genomförts när det gäller A-verksamheter. Antalet intervjuade sökande som avser B-verksamheter eller vattenverksamheter framgår ej i rapporten.27
8.7 Hur har handläggningstiderna utvecklats över tid?
Ända sedan miljöbalkens tillkomst har handläggningstiderna för prövningsprocessen varit föremål för debatt. Flera utredningar har genom åren granskat handläggningstiderna.28 Det finns således flera mätpunkter under 2000-talet som belyser hur lång tid det har tagit att få ett tillstånd enligt miljöbalken prövat. Statistiken är dock inte jämförbar över tid eftersom olika utredningar har använt sig av olika mått och mätmetoder. Det är först från 2020 som det finns en sammanhållande statistik som möjliggör jämförelser. Det är den statistiken som vi huvudsakligen använder i vår redovisning av handläggningstider i detta kapitel.
Det går alltså inte att dra några säkra slutsatser om hur handläggningstiderna har utvecklats över tid i allmänhet, eller om vilka effekter de reformer som syftat till att förkorta processen haft i synnerhet.
Vi har dock valt att utöver den sammanhållna statistiken från 2020–2023 ge några exempel på mätpunkter från tidigare utredningar för att visa hur handläggningstiderna har sett ut i ett längre tidsperspektiv. Vi har då utgått från utredningar som redovisar medelvärden för handläggningstider för A- och/eller B-verksamheter. De utredningar vi har utgått från är följande:
27 Se Ramböll Management Consultings rapport (2011) Undersökning av genomförandetider och
framtida resursbehov för projekt med miljöpåverkan. Rapport avsedd för Svenskt Näringsliv.
28 För en översikt, se Ds 2018:38 s. 97–115.
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
682
• Miljöbalkskommitténs delbetänkande SOU 2003:124.
Kommittén samlade in uppgifter om genomsnittlig tidsåtgång från inlämnad ansökan till avgörande (domar respektive beslut) för samtliga avgöranden under år 2002 som avser fullständiga tillståndsprövningar av miljöfarliga verksamheter enligt miljöbalken. Avgöranden enligt äldre lagstiftning – miljöskyddslagen – togs inte med.Naturvårdsverket 2008. Naturvårdsverket redovisade i ett regeringsuppdrag uppgifter om handläggningstider för fullständiga tillståndsprövningar och ändringstillstånd för B-verksamheter som prövats av länsstyrelsen under 2004 respektive 2007.29
• Svenskt Näringsliv 2016. Svenskt Näringsliv uppdrog 2011 och
2015 åt Ramböll Management Consulting (Ramböll) att bl.a. studera handläggningstiderna för prövning av miljöpåverkande verksamheter 2007–2010 samt 2011–2014. Ramböll genomförde studierna genom en aktstudie av A- och B-verksamheter och beräknade handläggningstiden från inkommen ansökan till beslut för fullständiga tillståndsprövningar och ändringstillstånd.30
• Länsstyrelserna och Domstolsverket genom Naturvårdsverkets
regeringsuppdrag 2020–2023.31 I detta kapitel har vi använt
medianer och percentiler som huvudsakligt mått på handläggningstiderna. Uppgifter om medelvärden för samma period finns redovisade i de underlag som länsstyrelserna och Domstolsverket tagit fram i och med Naturvårdsverkets regeringsuppdrag att analysera handläggningstiderna för miljöprövningen. Vi använder dessa uppgifter här för att jämföra med de äldre utredningarna.
Ett första metodologiskt förbehåll som läsaren bör ha i åtanke när man tolkar figurerna nedan är att de olika utredningarna omfattar delvis olika urval av ärenden. I vissa av utredningarna ingår endast ärenden och mål som avser fullständiga tillståndsprövningar, i andra fall ingår både fullständiga tillståndsprövningar och ändringstillstånd. Det kan påverka genomsnittet. Som vi redovisat ovan (se
29 Se Naturvårdsverkets rapport Handläggningstider för miljöprövning enligt miljöbalken. Redovisning av ett regeringsuppdrag om handläggningstider för tillståndsärenden som beslutas av miljöprövningsdelegationerna. Rapport 5880. Oktober 2008. 30 Se Svenskt Näringslivs rapport Ledtider vid tillståndsprövning av verksamheter med miljö-
påverkan. Uppföljning av studie från år 2012 samt kartläggning av vattenverksamheter som
omfattas av förslag om nyprövning. Svenskt näringsliv 2016. 31 Regeringsbeslut 2023-06-08. Uppdrag att analysera statistik för miljötillståndsprövningen 2022.
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
683
avsnitt 8.3.5) tar handläggningen av ärenden och mål som avser hel tillståndsprövning oftast längre tid än handläggningen av ändringstillstånd. Ett andra förbehåll är att vi här pratar om medelvär-
den till skillnad från medianer som vi har gjort ovan. Vi återkommer
till det.
Ur figurerna 8.12 och 8.13 kan följande utläsas. Genomsnittet för mark- och miljödomstolarnas handläggningstid – mätt som medelvärde – har under den granskade perioden legat på mellan 12 och 19 månader. Miljöprövningsdelegationernas genomsnittliga handläggningstid har varierat mellan 11 och 18 månader.
Figur 8.12 Mark- och miljödomstolarnas genomsnittliga prövningstider av A-verksamheter 2002–2023
Genomsnittlig handläggningstid (medelvärde) i månader
Anm.: Uppgifter för 2002 avser fullständiga tillståndsprövningar av miljöfarliga verksamheter och baseras på samtliga 60 avgöranden under året. Uppgifter 2007–2014 avser fullständiga tillståndsprövningar och ändringstillstånd och baseras på en aktstudie av totalt 111 mål som avgjorts under 2007–2010 respektive 128 mål som avgjorts 2011–2014. Uppgifter för 2020–2023 avser handläggningstid för samtliga fullständiga tillståndsprövningar av miljöfarlig verksamhet. Uppgifterna i de olika källorna har räknats om från dagar eller veckor till månader genom en schablon på 30 dagar per månad. Observera att tidslinjen är bruten. Källa: 2002: SOU 2003:124; s. 120. 2007–2014: Svenskt Näringsliv 2016, s. 43; 2020–2022: Domstolsverket.
0 5 10 15 20 25
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
684
Figur 8.13 Miljöprövningsdelegationernas genomsnittliga prövningstider av B-verksamheter 2002–2023
Genomsnittlig handläggningstid (medelvärde) i månader
Anm.: Uppgifter för 2002 avser fullständiga tillståndsprövningar av miljöfarliga verksamheter och baseras på samtliga 360 avgöranden under året. Uppgifter för 2004 avser fullständiga tillståndsprövningar. Uppgifter 2007–2014 avser fullständiga tillståndsprövningar och ändringstillstånd och baseras på en aktstudie av 1 981 ärenden som avgjorts under 2007–2010 respektive 1 679 ärenden som avgjorts 2011–2014. Uppgifter för 2020–2022 avser handläggningstid för samtliga fullständiga tillståndsprövningar av miljöfarlig verksamhet. Uppgifterna i de olika källorna har räknats om från dagar eller veckor till månader genom en schablon på 30 dagar per månad. Observera att tidslinjen är bruten. Källa: 2002: SOU 2003:124; s. 120; 2004: Naturvårdsverket 2008, s. 20; 2007–2014: Svenskt Näringsliv 2016, s. 43; 2020–2022: länsstyrelserna.
Det är svårt att dra några säkra slutsatser om utvecklingen över tid. Det beror på, förutom på de metodologiska förbehållen som vi har redovisat ovan, att vi här redovisar medelvärden, som är känsliga för extremvärden. Eftersom det förekommer mål och ärenden med både mycket kort och mycket lång handläggningstid kan enstaka ärenden som har dragit ut på tiden, eller avslutats fort (t.ex. för att ärendet inkommit till fel instans) resultera i relativt stora kast mellan åren. Klart är dock att de genomsnittliga handläggningstiderna inte har uppvisat någon tydlig minskning trots att miljöprövningen har fått stor uppmärksamhet och varit föremål för flera utredningar genom åren. Samtidigt ser vi inte heller att det finns en tydligt ökande trend i de genomsnittliga handläggningstiderna sett över en längre period. I snitt har förstainstansprövningar under den granskade perioden tagit mellan omkring 1 och 1,5 år.
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20
685
9 Miljöbedömningsprocessen
9.1 Kapitlets innehåll
Detta kapitel innehåller en beskrivning av dagens miljöbedömningsprocess. Beskrivningen inleds med en illustration över processen i förhållande till tillståndsprocessen för verksamheter och åtgärder enligt miljöbalken. Därefter följer en beskrivning av utmaningarna i miljöbedömningsprocessen enligt våra utredningsdirektiv. Denna följs av en systematisk jämförelse mellan MKB-direktivets krav och det svenska genomförandet. Jämförelsen utmynnar i en beskrivning av vilka utmaningar som kringgärdar den svenska miljöbedömningsprocessen i relation till EU-rätten och som vi har identifierat under utredningsarbetet.
Våra förslag på lösningar på identifierade utmaningarna i detta kapitel finns i avsnitt 14.8.
9.2 Processbild
I figur 9.1 illustreras miljöbedömningsprocessen så som den är utformad i svensk rätt. Av vikt är att notera att den innefattar hela processen från projektidé till beslut eller dom. Den är således också integrerad i den del av processen som innefattar tillståndsprövningen.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
686
Figur 9.1 Miljöbedömningsprocessen
Processen från projektidé till beslut
Källa: Naturvårdsverkets vägledning om specifik miljöbedömning och om processen att identifiera, beskriva och bedöma miljöeffekter för verksamheter och åtgärder.
9.3 Utmaningar i miljöbedömningsprocessen enligt våra utredningsdirektiv
Enligt våra utredningsdirektiv behöver Sverige, för att kunna möta klimatomställningens utmaningar och säkra näringslivets konkurrenskraft, använda den befintliga flexibilitet i EU-regelverken som finns för att öka förutsebarheten och minska tidsåtgången i miljötillståndsprocessen. I utredningsdirektiven nämns bl.a. att det kan finnas krav på miljöbedömning i det svenska regelverket i större utsträckning än vad EU-rätten kräver och där det inte av nationella skäl är särskilt motiverat med striktare krav. En fråga är därför om miljöbalken och miljöbedömningsförordningen ställer strängare krav än EU-regelverkens minimikrav på vilka verksamheter och åtgärder som ska omfattas av krav på specifik miljöbedömning och tillstånd.1
1 Se dir. 2023:78 s. 3.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
687
Med utgångspunkt i dessa antaganden ska det därför undersökas vilka ändringar i regelverket avseende miljöbedömningar och samråd, inklusive frågor om vägledning, samrådskretsens omfattning, formen för samrådet samt delgivning, som kan göras för att effektivisera och tydliggöra det svenska genomförandet av MKB-direktivet och därigenom processen för att erhålla tillstånd enligt miljöbalken.2I detta ligger att undersöka hur det svenska regelverket kan förändras i syfte att Sverige inte ska ställa högre eller överlappande krav i förhållande till vad EU-regelverken, bl.a. MKB-direktivet, kräver särskilt i fråga om processuella krav och i fråga om möjligheten att nyttja de undantag från ordinarie krav som finns i direktiven.3
Enligt utredningsdirektiven ska vi också undersöka hur det svenska regelverket bör ändras för att åstadkomma en tydligare och mer förutsebar tillämpning av kraven i Esbokonventionen. Enligt våra direktiv är en förutsättning för ett effektivt gränsöverskridande samråd för specifika miljöbedömningar och för att prövningsmyndigheten ska kunna göra en allsidig bedömning av miljöeffekterna att den inlämnade miljökonsekvensbeskrivningen belyser de betydande gränsöverskridande miljöeffekterna på det sätt som krävs. Direktiven påpekar också att det är viktigt att samrådet med andra länder fungerar på ett sätt som inte försenar tillståndsprövningen. Det är därför viktigt att ramarna för samrådet är tydligt reglerade och förutsebara. Målet måste vara att samrådet med andra länder ska utgöra en naturlig del av den ordinarie tillståndsprocessen. Regelverket bör i så stor utsträckning som möjligt bidra med tydlighet och förutsebarhet. Sammantaget ska den gränsöverskridande miljökonsekvensbeskrivningen uppfylla de formella krav som finns men inte leda till en försenad tillståndsprövning. Det är också tydligt i direktiven att det gränsöverskridande samrådet ska vara tydligt reglerat och förutsebart och utgöra en naturlig del av tillståndsprocessen.4
En övergripande beskrivning av MKB-direktivet finns i avsnitt 5.3.5 och Esbokonventionen i avsnitt 5.3.1. I detta kapitel studerar vi kraven i MKB-direktivet närmare liksom hur kraven har genomförts i svensk rätt genom bestämmelserna om specifik miljöbedömning i 6 kap. miljöbalken, inklusive gränsöverskridande samråd.
2 Se dir. 2023:78 s. 5. 3 Se dir. 2023:78 s. 6. 4 Se dir. 2023:78 s. 4 och 5.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
688
MKB-direktivet har tolkats och tydliggjorts av EU-domstolen i många avgöranden sedan ursprungsdirektivet från 1985 trädde i kraft och praxis är därmed omfattande, senaste ändringsdirektivet kom 2014. Domstolen har bl.a. tydliggjort att direktivet har ett vidsträckt tillämpningsområde och ändamål.5 För att inte tynga beskrivningen om MKB-direktivet med för mycket rättspraxis kommer vi att hänvisa till praxis från EU-domstolen löpande, dvs. både i anslutning till MKB-direktivet och svensk rätt. Beskrivningen syftar inte till att ge en heltäckande beskrivning av praxis. Terminologin är inte försvenskad utan de termer och uttryck som används i direktivet används i dessa beskrivningar och motsvarande görs för svensk rätt.
9.4 Vad är en miljökonsekvensbedömning/miljöbedömning?
Inledningsvis beskriver vi på en övergripande nivå vad som betecknas som en miljökonsekvensbedömning enligt MKB-direktivet och en miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken.
I direktivet används termen miljökonsekvensbedömning och synonymen i svensk rätt är miljöbedömning.
9.4.1 MKB-direktivet – miljökonsekvensbedömning
En miljökonsekvensbedömning utgörs enligt artikel 1.2 (g) i MKBdirektivet av ett förfarande som består av
• exploatörens utarbetande av en miljökonsekvensbeskrivning, i enlighet med artikel 5.1 och 5.2,
• ett samråd i enlighet med artikel 6 och, i tillämpliga fall, artikel 7
(gränsöverskridande samråd),
• den ansvariga myndighetens granskning av den information som läggs fram i miljökonsekvensbeskrivningen och eventuell kompletterande information, om så krävs, från exploatören i enlighet med artikel 5.3 samt all relevant information som inhämtas via samråden enligt artiklarna 6 och 7,
5 Se EU-domstolens dom i mål C-72/95 p. 31 och 39.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
689
• den ansvariga myndighetens motiverade slutsats om projektets betydande miljöpåverkan, med beaktande av resultaten av den ansvariga myndighetens granskning och, i tillämpliga fall, dess egen kompletterande granskning, och
• integrering av den ansvariga myndighetens motiverade slutsats i något av de beslut som avses i artikel 8a (dvs. den ansvariga myndighetens eller de ansvariga myndigheternas beslut, som ger exploatören rätt att genomföra projektet (artikel 1.c)).
9.4.2 Miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken
Enligt 6 kap. 28 § miljöbalken ingår det i en specifik miljöbedömning att
• samråda om hur miljökonsekvensbeskrivningen ska avgränsas
(avgränsningssamråd),
• ta fram en miljökonsekvensbeskrivning, och
• lämna in miljökonsekvensbeskrivningen till den som prövar tillståndsfrågan.
Den som prövar tillståndsfrågan ska sedan
• ge tillfälle till synpunkter på miljökonsekvensbeskrivningen, och
• slutföra miljöbedömningen.
9.4.3 Utmaningar
Vid en jämförelse mellan MKB-direktivet och svensk rätt kan vi notera att MKB-direktivet har en annan mer stegvis utformad miljöbedömningsprocess än den som finns i miljöbalken. Även den terminologi som används skiljer sig åt, exempelvis används inte uttrycket motiverad slutsats i svensk rätt.
Till utredningen har förts fram att genom att Sverige valt att ha ett annat upplägg för miljöbedömningsprocessen än den stegvisa process som finns i MKB-direktivet uppkommer en mer komplicerad, enligt vissa sämre, miljöprocess. Som vi återkommer till i avsnitt 9.13.7 om utmaningar kring gränsöverskridande samråd
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
690
upplever myndigheter och verksamhetsutövare att det även är svårt att förklara den svenska processen för våra nordiska grannländer.
Den miljöbedömningsprocess som Sverige har valt att införa utgör med MKB-direktivets termer och uttryck en integrerad miljökonsekvensbedömning, medan exempelvis Finland har ett förfarande som mer liknar direktivets upplägg med en stegvis process (jfr artikel 1.2 g i MKB-direktivet, se beskrivning i avsnitt 6.4.3). Detta kan utgöra en utmaning när olika genomföranden jämförs, eftersom exempelvis granskningen av miljökonsekvensbeskrivningen sannolikt görs på olika sätt och vid olika tidpunkter i de olika processuppläggen.
Något som är utmärkande när det svenska processupplägget jämförs med MKB-direktivets på en övergripande nivå är frågan vad som ska betecknas som samråd. I den svenska systematiken sker detta innan verksamhetsutövaren tar fram en miljökonsekvensbeskrivning genom ett avgränsningssamråd och i direktivet efter det. Som vi återkommer till i avsnitten 9.9.2 och 9.9.3 motsvarar steget om skriftväxlingen under tillståndsprövningen, samt en eventuell huvudförhandling, MKB-direktivets samrådsbestämmelse.
Se våra överväganden och förslag i denna fråga i avsnitt 14.8.2.
9.5 Vad utgör ett projekt?
MKB-direktivet använder inte terminologin verksamheter eller åtgärder utan projekt och den som är ansvarig benämns inte verksamhetsutövare utan exploatör. I detta avsnitt är fokus på vad som är ett projekt och var som inte är ett sådant.
9.5.1 MKB-direktivet – projekt
Centralt för MKB-direktivet är vilka projekt som faller under kravet på att genomgå en miljökonsekvensbedömning (se särskilt bilaga 1 och 22 till direktivet). Det åligger den av medlemsstaten utpekade myndigheten att bedöma om den aktuella miljöpåverkan som en verksamhet eller åtgärder medför utgör ett projekt enligt direktivets mening.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
691
Direktivet tillämpas på både offentliga och privata projekt som kan antas medföra betydande påverkan på miljön. Definitionen av projekt är
• utförande av byggnads- eller anläggningsarbeten eller andra installationer eller arbeten,
• andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet, inklusive mineralutvinning (artikel 1.2 a).
I EU-domstolens avgöranden har bl.a. frågan om vad som utgör ett projekt tagits upp. Avseenden första punkten ovan avses arbeten eller ingrepp som förändrar de fysiska förhållandena på platsen.6
Den andra punkten är kompletterande i det att ingrepp i den naturliga omgivningen och landskapet är ett väldigt brett uttryck.7Exempelvis kan rivningsarbeten kvalificeras som ”andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet”.8
Essentiellt är att projektet avser arbeten eller fysiska ingrepp och inte enbart fortsatt drift av ett befintligt projekt eller anläggning. EU-domstolen har noterat att definitionen av projekt skiljer sig åt mellan MKB-direktivet och art- och habitatdirektivet. Skillnaden är att art- och habitatdirektivet har en vidare projektdefinition i och med att en lämplig bedömning ska göras av alla planer och projekt som på ett betydande sätt kan påverka målsättningen vad gäller bevarandet av det utpekade området (se artikel 6.3 i art- och habitatdirektivet). I avgörandet bedömde domstolen att spridningen av gödsel och betesgång utgjorde ett projekt enligt art- och habitatdirektivet, och under vissa förutsättningar även under MKB-direktivet.9
En återkommande fråga för domstolen att avgöra har varit huruvida ändringar eller utvidgningar av befintliga projekt behöver genomgå en ny miljöbedömning. Enligt punkt 24 i bilaga 1 till MKB-direktivet anges att ”ändringar eller utvidgningar av projekt som tas upp i denna bilaga, om sådana ändringar eller utvidgningar i sig själva uppfyller de eventuella tröskelvärden som anges i denna bilaga” ska genomgå en miljökonsekvensbedömning. Punkt 13 a i bilaga 2 till MKB-direktivet anger ”alla förändringar eller utvidgningar av pro-
6 Se EU-domstolens dom i mål C‑275/09 p. 20, 24 och 38 som sedermera har konsoliderats genom senare avgöranden se bl.a. mål C‑121/11 p. 31 och mål C‑411/17 p. 62. 7 Se EU-domstolens dom i mål C-127/02 p. 24–28. 8 Se EU-domstolens dom i mål C-50/09 p. 97–101. 9 Se EU-domstolens dom i mål C‑294/17 p. 66, 68 och 71.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
692
jekt som förtecknas i bilaga 1 eller denna bilaga, vilka redan har godkänts, utförts eller håller på att utföras och vilka kan få betydande negativ inverkan på miljön (ändringar eller utvidgningar som inte ingår i bilaga 1)” ska granskas om de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och därmed genomgå en miljökonsekvensbedömning. Om ändringstillståndet inkluderar förändringar eller utvidgningar av anläggningen eller platsen för det befintliga projektet i fråga och därmed kan antas få betydande negativ inverkan på miljön då kan projektet som ändringstillståndet avser utgöra vad direktivet definierar som projekt.10 I linje med detta anger EU-domstolen att även förlängningen av en frist för att uppföra en anläggning, som därmed medför arbeten och fysiska ingrepp, är ett projekt. Den omständighet att projektet hade kunnat genomföras med stöd av det ursprungliga tillståndet saknar betydelse i och med att förlängningen utgör ett nytt tillstånd enligt direktivet.11
Domstolen har även bedömt att arbeten avseende ombyggnad av en befintlig väg till sin omfattning och utformning kan motsvara anläggande av en ny väg faller under direktivet.12 Likaså har den bedömt att ändringsarbeten som utförs på en existerande flygplatsinfrastruktur utan förlängning av banlängden, om de på grund av sin art, betydelse och beskaffenhet kan anses utgöra en ändring av själva flygplatsen ska utgöra ett projekt.13 På så sätt kan ändringar eller utvidgningar av befintliga projekt omfattas av direktivet om dessa förutsätter arbeten eller ingrepp som innefattar förändring av de ursprungliga projektens fysiska förhållanden.14
Sammantaget går det att säga att beträffande punkt 24 i bilaga 1 till MKB-direktivet att den avser ändringar eller de utvidgningar av ett projekt som till sin art eller omfattning innebär liknande risker i fråga om miljöpåverkan som projektet i sig ska genomgå en miljökonsekvensbedömning.15 Avseende punkt 13 a i bilaga 2 till MKBdirektivet omfattar den ändringar av projekt där det kan uppstå miljöeffekter som behöver granskas för att avgöra huruvida en betydande miljöpåverkan kan antas och en miljökonsekvensbedömning som helhet ska genomföras.
10 Se EU-domstolens dom i mål C‑121/11 p. 37. 11 Se EU-domstolens dom i mål C‑254/19 p. 28, 33, 46 och 47. 12 Se EU-domstolens dom i mål C‑142/07 p. 36. 13 Se EU-domstolens dom i mål C‑2/07 p. 40. 14 Se EU-domstolens dom i mål C-275/09 p. 24; mål C-121/11, p. 32, se även EU-domstolens dom i målet C‑626/22 p. 132. 15 Se EU-domstolens dom i mål C‑411/17 p. 78 och 79.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
693
9.5.2 Miljöbalken – Verksamheter och åtgärder
En specifik miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken ska göras i fråga om en verksamhet eller åtgärd som ska prövas för ett tillstånd som avses i 7 kap. 28 a § eller för ett tillstånd som avses i 9 eller 11 kap. eller för en tillåtlighet som avses i 17 kap., om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (6 kap. 20 § första stycket MB).
En specifik miljöbedömning krävs inte för en sådan prövning som avses i 24 kap. 3, 5, 10, 13, 13 a, 14 eller 14 a § miljöbalken (6 kap. 20 § andra stycket MB). Undantaget rör i huvudsak processer avseende återkallande, omprövning och giltighetsförlängning av tillstånd. Undantaget motiveras av att detta skulle innebära ett onödigt komplicerat förfarande när dessa processer är tänkta att vara ett enklare alternativ till en fullständigt ny tillståndsansökan. Samtidigt ska ett fullgott beslutsunderlag av hög kvalitet tillhandahållas, vilket är tydligt i förarbetena (22 kap. 2 a § MB).16 På så sätt försvinner det processuella kravet om en miljökonsekvensbeskrivning från processen även om det ibland kan krävas omfattande underlag för att få ett fullgott beslutsunderlag.17
En anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ska, i den utsträckning som behövs i det enskilda fallet, innehålla en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken (8 § förordningen om anmälan för samråd). Det kan tolkas som att lagstiftaren har antagit att en verksamhet eller åtgärd som faller under 12 kap. 6 § miljöbalken även kan utgöra ett projekt enligt MKB-direktivet.
Vissa verksamheter och åtgärder som i normalfallet endast ska anmälas enligt 9 kap. 6 § miljöbalken kan utgöra ett projekt enligt MKBdirektivet. Enligt 25 § 2 förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ska en anmälan som avses i 9 kap. 6 § miljöbalken för vissa verksamheter och åtgärder, såsom vid stadigvarande djurhållning med mer än 100 djurenheter eller täkt för markinnehavarens husbehov av mer än 10 000 ton totalt uttagen mängd naturgrus, innehålla de uppgifter som anges i 8 § och 9 § 1 miljöbedömningsförordningen. Informationen ska användas för att bedöma om en betydande miljöpåverkan kan antas och därmed om tillstånd ska sökas (26 a § 3 FMH). Det går därmed att utgå ifrån att den svenska
16 Se prop. 2001/02:65 s. 35. 17 Se prop. 2017/18:243 s. 119–121.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
694
lagstiftaren har bedömt att även de verksamheter och åtgärder som räknas upp i 25 § 2 förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd utgör projekt enligt MKB-direktivet.
9.5.3 Utmaningar
Det går att notera att den kategorisering av verksamheter och åtgärder som finns i svensk rätt inte är helt anpassad till MKB-direktivet (se mer om detta i kapitel 7). De två promemorior som Klimat- och näringslivsdepartementet har tagit fram för att ytterligare anpassa det svenska genomförandet av MKB-direktivet är i huvudsak en följd av att alla projekt som direktivet kräver ska genomgå en miljökonsekvensbedömning eller granskas avseende sin miljöpåverkan inte finns inarbetade i den svenska systematiken. Promemoriorna innehåller därför förslag på att fler verksamheter och åtgärder direkt ska medföra betydande miljöpåverkan eller undersökas om de kan antas medföra en sådan påverkan.18 Promemoriorna har sin grund i ett pågående överträdelseärende. Flera förslag baseras på ett regeringsuppdrag som Naturvårdsverket genomförde 2017.19
Det finns alltså flera projektkategorier som finns tydligt utskrivna i MKB-direktivets bilaga 1 och 2 som inte definieras på ett sådant sätt i svensk rätt att de antingen faller under kravet om att genomgå en miljöbedömning eller prövas om de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Vi noterar att det bristande systematiska genomförandet av direktivet är problematiskt och även om det finns förslag på att förbättra genomförandet finns det en risk att föreslagna parallella processer vid olika myndigheter för prövningen av om en betydande miljöpåverkan kan antas riskerar att försvåra tillämpningen.
Våra överväganden och förslag i denna fråga finns i avsnitt 14.8.3.
18 Se promemoria, Miljödepartementet, Ett förbättrat genomförande av MKB-direktivet, M2021/ 00596 2021, s. 70–72, 93, 95, 104 och promemoria, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664 2023, s. 41 och 53. 19 Se Naturvårdsverket, ”Kategorisering av verksamheter och åtgärder utifrån krav på miljökonsekvensbeskrivning”, redovisning av regeringsuppdrag i Naturvårdsverkets regleringsbrev 2017 (2017-12-14).
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
695
9.6 Betydande miljöpåverkan
Frågan om vilka projekt som ska genomgå en miljökonsekvensbedömning enligt MKB-direktivet är tudelad, först ska det bedömas om projektet som sådant faller under direktivet och sedan ska det för vissa projekt, där frågan om betydande miljöpåverkan inte redan är avgjord, en granskning genomföras för att pröva om betydande miljöpåverkan föreligger. Detta benämns undersökningssamråd i miljöbalken.
9.6.1 MKB-direktivet – granskning
Syftet med det som benämns granskning i artikel 4 i MKB-direktivet är att avgöra om en miljökonsekvensbedömning krävs eller inte för ett visst projekt. I direktivets systematik utgör bedömningen av om ett projekt kan antas medföra betydande miljöpåverkan ett försteg inför att miljökonsekvensbedömningen initieras. Samtidigt är granskningen grundläggande för att direktivets övergripande mål ska kunna uppnås, dvs. att projekt som sannolikt kommer att medföra betydande effekter på miljön blir föremål för en miljökonsekvensbedömning. Processen för granskning av om en betydande miljöpåverkan kan antas framgår av direktivets artikel 4.
Utgångspunkten är att projekt som finns i bilaga 1 till MKBdirektivet ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning och när det gäller projekt som omnämns i bilaga 2 till direktivet ska medlemsstaterna bestämma genom en granskningsprocess om projektet ska bli föremål för en sådan bedömning (artikel 4.1 och 4.2). Bilaga 2 till direktivet inkluderar många kategorier, allt från anläggningar för energiproduktion (exempelvis vindkraft och anläggningar för solkraft), jordbruk och skogsbruk till infrastrukturprojekt och utvinningsindustri.
Granskningsprocessen som direktivet ställer krav på kan genomföras antingen genom en bedömning från fall till fall eller genom gränsvärden eller kriterier som fastställs av medlemsstaten (artikel 4.2 och bilaga 2). Oavsett metod ska kriterierna kring betydande miljöpåverkan i bilaga 3 beaktas (artikel 4.3 och 4.4).
I bilaga 2 A till direktivet tydliggörs vilka uppgifter som exploatören ska lämna till myndigheten innan myndigheten kan besluta om betydande miljöpåverkan kan antas eller inte. Grunden utgörs
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
696
av en beskrivning av projektet, däribland särskilt en beskrivning av hela projektets fysiska karakteristika och, i tillämpliga fall, av rivningsarbeten, och en beskrivning av projektets lokalisering, i synnerhet vad beträffar miljöns känslighet i de geografiska områden som antas bli påverkade av projekten. Beskrivningen ska ske med stöd av de kriterier som finns i bilaga 3 till direktivet. Bilagan innehåller många kriterier och här kan nämnas projektets bidrag till kumulativa effekter i förhållande till andra befintliga och/eller godkända projekt, om lokaliseringen är i ett område där miljökvalitetsnormer inte uppnås, huruvida det kan uppstå miljöeffekter som har en gränsöverskridande karaktär och om det finns möjligheter att begränsa effekterna på ett effektivt sätt.
När exploatören lämnar in underlag inför granskningen får beskrivningen i enlighet med sista meningen i artikel 4.4 i MKB-direktivet tillhandahålla en beskrivning av projektets upplägg eller planerade åtgärder som syftar till att undvika eller förebygga vad som annars skulle ha medfört betydande negativa effekter på miljön. Med ”undvika eller förebygga” betydande negativa effekter omfattas inte åtgärder som avser att kompensera för projektets påverkan.20 Syftet med möjligheten är att ge exploatören möjlighet att påverka resultatet av granskningen om projektet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.21
Medlemsstaterna ska peka ut en ansvarig myndighet som ska fatta beslut om projektet kan antas medför en betydande miljöpåverkan. Beslutet ska offentliggöras tillsammans med skälen för beslutet med hänvisning till relevanta kriterier i bilaga 3 till MKBdirektivet. Om en miljökonsekvensbedömning inte krävs kan myndigheten även ange projektets särdrag och/eller planerade åtgärder för att undvika eller förebygga vad som annars skulle ha utgjort en betydande negativ miljöpåverkan (artikel 4.5). Beslutet ska vara utformat så att berörda personer kan bedöma om det finns anledning att överklaga det.22 Beslutet ska fattas så snart som möjligt eller inom högst 90 dagar från den dag exploatören lämnat all information som krävs. I undantagsfall, t.ex. beroende på projektets art, komplexitet, lokalisering eller omfattning, kan den ansvariga
20 För en avgränsning av vad som omfattas av kompensationsåtgärder eller inte se exempelvis EU-domstolens domar i målen C‑164/17 p. 47 eller C‑521/12. 21 Se EU Commission, Guidance on Screening (Directive 2011/92/EU as amended by 2014/52/ EU) s. 44. 22 Se EU-domstolens domar i målen C-75/08 p. 64 och C-570/13 p. 44.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
697
myndigheten förlänga tidsfristen för att fatta sitt beslut. I så fall ska den ansvariga myndigheten skriftligen informera exploatören om skälen till detta och om beräknat beslutsdatum (artikel 4.6). Huruvida beslutet i sig är överklagbart skiljer sig mellan medlemsstaterna eller om det får överklagas inom ramen för efterföljande beslutsprocess.23
Det måste här också noteras att det inte bara är MKB-direktivet som anger gränser för miljöpåverkan. Exempelvis för projekt som kan medföra konsekvenser för värden skyddade av art- och habitatdirektivet, fågeldirektivet och vattendirektivet föreligger andra gränser för när en betydande miljöpåverkan kan antas (artikel 2.3).24 Under bland annat vattendirektivet finns det också miljökvalitetsnormer som ska utgöra referensvärde för om det går att anta en betydande miljöpåverkan enligt MKB-direktivet. Genom att utse en koordinerande myndighet ska medlemsstaterna eftersträva ett samordnat förfarande av granskningsförloppet när frågan om ett visst projekts miljöpåverkan behöver baseras på kriterier från andra av unionens rättsakter (artikel 2.3).
MKB-direktivet ger inget utrymme för någon miljökonsekvensbedömning eller behovsbedömning i efterhand, inte heller som ett möjligt rättsmedel vid bristande efterlevnad av direktivet. Det medför att underlåtenhet att utföra en granskning av bilaga 2 projekt eller en miljökonsekvensbedömning av bilaga 1 projekt utgör en överträdelse av unionsrätten. Om detta ändock har ägt rum går det i undantagsfall att genomföra en miljökonsekvensbedömning i efterhand, även om det inte ”läker” överträdelsen.25
Sammantaget ger MKB-direktivets granskningsförfarande medlemsstaterna ett stort utrymme att utforma sin process för granskning för att avgöra hur ett bilaga 2-projekt ska bli föremål för miljökonsekvensbedömning. På så sätt kan granskningen av om en betydande miljöpåverkan föreligger integreras i befintliga processer för projekt i medlemsstaterna eller, om detta inte är möjligt, i andra förfaranden
23 Se EU Commission, Guidance on Screening (Directive 2011/92/EU as amended by 2014/52/EU) s. 48 och 49. 24 Se exempelvis EU-domstolens dom i mål C‑535/18 p. 84. 25 Se vidare EU Kommissionen, ”Tillkännagivande om tillämpningen av direktivet om miljökonsekvensbedömning (Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU, i dess ändrade lydelse enligt direktiv 2014/52/EU) på ändringar och utvidgningar av projekt enligt punkt 24 i bilaga 1 och punkt 13 a i bilaga 2, inbegripet huvudbegrepp och huvudprinciper anknutna till dessa (2021/C 486/01)”, p. 2.2.5.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
698
eller i sådana förfaranden som tillskapas för att målsättningarna med direktivet ska uppfyllas (artikel 2.2 och 8a.3).
Undantag
De undantag som finns under direktivet förekommer i anslutning till kravet om att vissa projekt på grund av sin betydande miljöpåverkan ska genomgå en miljökonsekvensbedömning.
Medlemsstaterna får, om projektet inte har en gränsöverskridande påverkan (se avsnitt 9.13), i undantagsfall undanta ett visst projekt från de bestämmelser som fastställs i direktivet (artikel 2.4). Förutsättningarna för att kunna tillämpa undantaget är flera. I grunden måste medlemsstaten kunna motivera att tillämpningen av direktivets bestämmelser skulle få en betydande negativ inverkan på projektets syfte. Även om detta kriterium är uppfyllt ska direktivets syfte ändå uppnås och för att säkerställa detta ska medlemsstaterna
• undersöka om någon annan form av bedömning skulle vara lämplig,
• se till att uppgifter som erhållits genom en sådan annan form av bedömning görs tillgängliga för den berörda allmänheten, och
• innan tillstånd ges, informera EU-kommissionen om skälen för undantaget samt, när det är tillämpligt, bifoga de uppgifter som gjorts tillgängliga för de egna medborgarna.
När EU-kommissionen får sådan information ska den genast vidarebefordra de mottagna handlingarna till övriga medlemsstater.
Enligt EU-kommissionens vägledning ska bl.a. termen ”undantagsfall” i artikel 2.4 tolkas restriktivt och om en medlemsstat använder undantaget måste den motivera att full överensstämmelse med direktivet inte är möjlig. Dessutom ska medlemsstaterna agera snabbt (innan tillstånd beviljas) för att förse kommissionen med motiveringar till undantaget.26
Med tillstånd avses den ansvariga myndighetens eller de ansvariga myndigheternas beslut, som ger exploatören rätt att genomföra
26 Se kommissionens tillkännagivande, Vägledning om tillämpningen av undantag enligt direktivet om miljökonsekvensbedömning (Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU, ändrat genom direktiv 2014/52/EU) – artiklarna 1.3, 2.4 och 2.5 (2019/C 386/05) p. 3.3–3.8.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
699
projektet (artikel 1.c och 8a). I linje med definitionen av tillstånd i direktivet är termen omfattande och i andra språkliga upplagor används exempelvis inte termen tillstånd utan på engelska ”development consent”, tyska ”genehmigung” och franska ”autorisation”. Med ”tillstånd” avses på så sätt många olika handlingar (dvs. beslut, tillåtelser och andra godkännanden) och avgörande är vilka rättsliga verkningar som uppstår.
Det finns även möjlighet att göra avsteg enligt artikel 1.3 för projekt vars enda syfte är försvar eller beredskap vid civila olyckor och kriser. Avseenden civila olyckor och kriser omfattar undantaget beredskap och inte projekt som inför åtgärder som syftar till att förebygga sådana nödsituationer.27
Även artikel 2.5 i MKB-direktivet möjliggör avsteg, men avseende det offentliga samrådet. Det måste här noteras att med samråd menas olika saker i direktivet och miljöbalken. Det ”samråd” som omnämns i artikel 2.5 i direktivet avser, i en miljöbalkskontext, närmast den process som sker när den som prövar tillståndsfrågan ger tillfälle till synpunkter på miljökonsekvensbeskrivningen efter kungörelsen (se vidare avsnitt 9.9.2). Enligt artikel 2.5 i MKB-direktivet får medlemsstaterna göra avsteg från det offentliga samrådet om projektet antas genom särskild nationell lagstiftning som beslutas om på nationell nivå och under förutsättning att det nationella förfarandet uppfyller målen i direktivet och inte medför gränsöverskridande påverkan. Det medför exempelvis att den medlemsstaten ska förfoga över tillräcklig information när projektet beslutas, och denna information måste vara likvärdig med informationen under ett ordinarie förfarande för att utfärda tillstånd för ett projekt (se artikel 5.1, bilaga 4). Rättigheten att överklaga beslutet till en nationell domstol eller opartiskt organ kvarstår.28
Enligt EU-kommissionen måste medlemsstaterna fullt ut införliva direktivets bestämmelser i nationell lagstiftning för att kunna tillämpa undantaget, inklusive det undantag som finns avseende försvaret.
27 Se kommissionens tillkännagivande, Vägledning om tillämpningen av undantag enligt direktivet om miljökonsekvensbedömning (Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU, ändrat genom direktiv 2014/52/EU) – artiklarna 1.3, 2.4 och 2.5 (2019/C 386/05) p. 2.1 och 2.6. 28 Se kommissionens tillkännagivande, Vägledning om tillämpningen av undantag enligt direktivet om miljökonsekvensbedömning (Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU, ändrat genom direktiv 2014/52/EU) – artiklarna 1.3, 2.4 och 2.5 (2019/C 386/05) p. 4.5 och 4.7.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
700
Habitatdirektivet
Enligt artikel 6.3 i habitatdirektivet ska alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, ska på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området ska de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt.
I motsats till MKB-direktivet får skyddsåtgärder inte påverka bedömningen om en projektet kan påverka området på ett betydande sätt. Här är alltså inte gränsen om betydande miljöpåverkan kan antas utan gränsen är satt utifrån andra kriterier. Dessutom får en plan eller ett projekt endast godkännas, i den mening som avses i artikel 6.3 i habitatdirektivet under förutsättning att behöriga myndigheter har försäkrat sig om att det inte föreligger någon långvarig skadlig inverkan på det berörda områdets integritet. Detta ska ha föregåtts av att samtliga av planens eller projektets aspekter som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka målsättningen att bevara området har identifierats utifrån bästa möjliga vetenskapliga information. I och med att det krävs en fullständig och exakt prövning, utan brister, av ett projekts inverkan på ett Natura 2000-område är det inte lämpligt att göra bedömningar kring frågan om ”betydande sätt” innan en slutgiltig bedömning kan göras.29
9.6.2 Miljöbalken – undersökningssamråd
I Sverige tillämpas i dag en kombination av de alternativ som MKBdirektivet ger, dvs. både tröskelvärden och bedömningar från fall till fall i frågan om ett projekt kan antas medföra betydande miljöpåverkan.
För verksamheter och åtgärder som ska prövas för tillstånd enligt 9 eller 11 kap. eller för en tillåtlighet som avses i 17 kap. miljö-
29 Se exempelvis EU-domstolens mål C-258/11 p. 40 och 44.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
701
balken ska verksamhetsutövaren undersöka om verksamheten/ åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (6 kap. 20 och 23 §§ MB). En undersökning behöver inte genomföras om den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden anser att en betydande miljöpåverkan kan antas, frågan har redan avgjorts genom föreskrifter i miljöbedömningsförordningen (se 6–7 §§ MBF) eller att tillståndsplikt föreligger på grund av ett föreläggande om att ansöka om tillstånd (6 kap. 23 § 3 och 9 kap. 6 a § MB).
Undersökningssamrådet inkluderar som ett första steg att ta fram ett underlag (6 kap. 24 § första stycket 1 MB). I miljöbedömningsförordningen tydliggörs vad ett samrådsunderlag ska innehålla. Det är samma kriterier för undersökningssamrådet som avgränsningssamrådet (se avsnitt 9.7.2). Samrådsunderlaget ska innehålla uppgifter om
• verksamhetens eller åtgärdens utformning och omfattning,
• rivningsarbeten, om sådana kan förutses,
• verksamhetens eller åtgärdens lokalisering,
• miljöns känslighet i de områden som kan antas bli påverkade,
• vad i miljön som kan antas bli betydligt påverkat,
• de betydande miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser, i den utsträckning sådana uppgifter finns tillgängliga,
• åtgärder som planeras för att förebygga, hindra, motverka eller avhjälpa negativa miljöeffekter, i den utsträckning sådana uppgifter finns tillgängliga, och
• den bedömning som den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden gör i frågan om huruvida en betydande miljöpåverkan kan antas (8 § MBF).
Om samrådsunderlaget avser en verksamhet eller åtgärd som omfattas av Sevesolagen ska underlaget innehålla en upplysning om detta.
I 10–13 §§miljöbedömningsförordningen finns närmare förskrifter för prövningen av verksamhetens eller åtgärdens betydande miljöpåverkan vid undersökningssamrådet (6 kap 24 § tredje stycket
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
702
MB). Bestämmelserna genomför bilaga 3 i MKB-direktivet. Där anges bl.a. att hänsyn ska tas till verksamhetens eller åtgärdens utmärkande egenskaper, lokalisering och de möjliga miljöeffekternas typ och utmärkande egenskaper (10 § MBF). Vid framtagandet av information för bedömningen om betydande miljöpåverkan kan antas ska även hänsyn tas till allmänhetens behov av information (13 § MBF).
Till undersökningssamrådet ska länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten eller åtgärden bjudas in (6 kap. 24 § första stycket 2 MB). Efter ett undersökningssamråd är det länsstyrelsen som beslutar om en betydande miljöpåverkan kan antas. Underlaget för samrådet ska överlämnas i så god tid att synpunkter på underlaget och frågan om betydande miljöpåverkan föreligger kan tas till vara när länsstyrelsen prövar frågan (6 kap. 25 § 1 MB). Verksamhetsutövaren ska efter samrådet lämna över en samrådsredogörelse till länsstyrelsen (6 kap. 25 § 2 MB).
När länsstyrelsen efter undersökningssamrådet har prövat frågan om betydande miljöpåverkan ska den i ett särskilt beslut redovisa sina överväganden (6 kap. 26 § första stycket MB). Beslutet ska klargöra de omständigheter som talar för eller emot att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (6 kap. 26 § andra stycket MB). Beslut ska utformas så att det går att kontrollera att beslutet är grundat på en adekvat kontroll i enlighet med de krav som finns i 8 och 10–13 §§miljöbedömningsförordningen.30 Handläggningstiden är 60 dagar men kan förlängas om det är nödvändigt på grund av verksamhetens eller åtgärdens art, komplexitet, lokalisering eller omfattning (14 § MBF).
Beslutet om betydande miljöpåverkan som sådant får inte överklagas (6 kap. 27 § första stycket MB). Utan detta får överklagas av alla som har klagorätt vid tillstånds- eller beslutsprocessen för verksamheten eller åtgärden.31 Visar det sig att beslutet var felaktigt och en betydande miljöpåverkan föreligger då ska ansökan avvisas i och med att en miljökonsekvensbeskrivning, som utgör en processförutsättning, saknas.
30 Se EU-domstolens dom i mål C–87/02 p. 49. 31 Se EU-domstolens dom i mål C–570/13 och prop. 2016/17:200 s. 201 samt prop. 1997/98:45, del 2 s. 58.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
703
Undersökningssamrådet får genomföras så att det också uppfyller kraven på det avgränsningssamråd (6 kap. 24 § andra stycket MB).
Om en betydande miljöpåverkan kan antas är utgångspunkten i det svenska genomförandet att verksamheten eller åtgärden också ska genomgå en tillståndsprocess.
Särskild ordning för anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter
Vissa av de projekt som finns i MKB-direktivets bilaga 1 och 2 är anmälningspliktiga enligt svensk rätt. I dagsläget är det endast vissa anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter, och inte vattenverksamheter, som ska prövas avseende frågan om en betydande miljöpåverkan kan antas.32
Det är myndigheten som handlägger anmälningsärendet som ska pröva om en betydande miljöpåverkan föreligger. Prövningen ska ske utifrån verksamhetens miljöpåverkan och utövaren ska tillhandahålla ett underlag som inkluderar de uppgifter som omnämns i 8 och 9 §§ 1 miljöbedömningsförordningen. Prövningsmyndigheten ska pröva underlaget emot 10–13 §§miljöbedömningsförordningen (se 25 § 2 och 26 a § FMH). Om myndigheten bedömer att verksamheten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, måste myndigheten förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd och genomgå en miljöbedömningsprocess.
Särskild ordning enligt 12 kap. 6 § miljöbalken
En anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ska, i den utsträckning som behövs i det enskilda fallet, innehålla en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken (8 § förordningen om anmälan för samråd). Bestämmelsen utgör balkens motsvarighet till samrådsparagrafen i dåvarande 20 § naturvårdslagen.
Dagens samrådsbestämmelse aktualiseras om en verksamhet eller åtgärd kan komma att väsentligt ändra naturmiljön, om det föreslagna projektet inte faller under övrig anmälnings- eller tillståndsplikt. När ett samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken aktualiseras ska bl.a. hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken tillämpas. Tillsynsmyndig-
32 Se promemoria, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664 2023, s. 41–44.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
704
heten kan förelägga den anmälningsskyldige att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga, och det är nödvändigt för skyddet av naturmiljön, får myndigheten förbjuda verksamheten.
Enligt förarbetena till miljöbalken ska en ansökan om tillstånd enligt 12 kap. miljöbalken eller föreskrifter som meddelats med stöd av balken innehålla en miljökonsekvensbeskrivning.33 Däremot framgår det inte om samrådsförfarandet ska eller kan underbyggas av en miljökonsekvensbeskrivning.
Enlig Naturvårdsverkets handledning från år 2001 är det tillsynsmyndigheten som avgör när en miljökonsekvensbeskrivning behövs i ett ärende enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Enligt vägledningen bör tillsynsmyndigheten ställa krav på en sådan beskrivning när det är motiverat från miljösynpunkt. Med uttrycket ”innehålla en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken” avses, enligt Naturvårdsverket, att det som i dag beskrivs som en miljöbedömningsprocess aktualiseras som helhet (se 6 kap. 28 § MB).34
I de anpassningar av svensk rätt till MKB-direktivet som har föreslagits av Klimat- och näringslivsdepartementet är avsikten att ändra denna reglering och även inordna de verksamheter och åtgärder som avses i 12 kap. 6 miljöbalken under processen för en specifik miljöbedömning.35
Ändringstillstånd
Enligt 16 kap. 2 a § miljöbalken får en ändring av en tillståndspliktig verksamhet begränsas till att enbart avse ändringen. En ändring kan även avse en utvidgning av verksamheten. Tillståndspliktiga ändringar av en verksamhet omfattas av 6 kap. 20 § första stycket 2 miljöbalken.
I 6 § första stycket miljöbedömningsförordningen räknas de verksamheter upp som alltid ska antas ha betydande miljöpåverkan. I andra stycket anges att första stycket inte avgör frågan om betydande miljöpåverkan när en verksamhet eller åtgärd ändras.
33 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 277 och 305. 34 Se Naturvårdsverket, Anmälan för samråd enligt 12 kap. 6§ miljöbalken, Handbok 2001:6(2001) s. 27 och 28. 35 Se promemoria, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664 2023, s. 58.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
705
Naturvårdsverket anser att 6 § andra stycket miljöbedömningsförordningen bör tolkas så att det vid en ny tillståndsprövning för att ändra en befintlig verksamheten ska den ändringen alltid antas medföra en betydande miljöpåverkan om en del omfattas av de verksamhetsbeskrivningar som finns i 6 § första stycket miljöbedömningsförordningen. I dessa fall ska en specifik miljöbedömning göras utan föregående undersökning. Om så inte är fallet ska i stället en undersökning av om ändringen kan antas medföra betydande miljöpåverkan göras om den tidigare verksamheten omfattas av 6 § första stycket miljöbedömningsförordningen, men den ändring som ska prövas i sig inte gör det.36
Avseende ändring av anmälningspliktiga verksamheter gäller anmälningsplikt om ändringen i sig har betydelse från störningssynpunkt och tillsynsmyndigheten ska bedöma om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (se 25 § första stycket 2 och 26 a §§ FMH). Om en sådan påverkan kan antas ska verksamhetsutövaren föreläggas att ansöka om tillstånd. Då krävs inget undersökningssamråd i och med att frågan har varit föremål för ett ställningstagande hos den kommunala tillsynsmyndigheten.
9.6.3 Utmaningar
Jämförs MKB-direktivets krav på granskning av om en betydande miljöpåverkan föreligger och motsvarande bestämmelser i svensk rätt är den stora skillnaden att det enligt direktivet är den ansvariga myndigheten som ska granska projektet medan det enligt miljöbalken för A respektive B verksamheter ska äga rum ett undersökningssamråd som verksamhetsutövaren ansvarar för.
36 Se https://www.naturvardsverket.se/vagledning-ochstod/miljobalken/miljobedomningar/specifik-miljobedomning/#E1280723062.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
706
Granskningen och undersökningen
Processen för granskning av om en betydande miljöpåverkan kan antas framgår av artikel 4 i MKB-direktivet. Det finns inget krav på samråd i detta skede av processen enligt direktivet utan det är den ansvariga myndigheten som fattar beslutet.
I det svenska genomförandet ska i stället för att en myndighet genomför en granskningsprocess ett undersökningssamråd ske om betydande miljöpåverkan. Till det samrådet ska länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten eller åtgärden bjudas in (6 kap. 24 § första stycket 2 MB). Samrådsunderlaget ska överlämnas i så god tid att synpunkter på underlaget, och på frågan om betydande miljöpåverkan, kan tas till vara när länsstyrelsen prövar detta (6 kap. 25 § 1 MB). Efter samrådet ska en samrådsredogörelse lämnas till länsstyrelsen (6 kap. 25 § 2 MB).
I avsnitt 6.4.3 beskrivs hur motsvarande process går till i Finland. Vi kan konstatera att den finska processen i denna del är mer i linje med MKB-direktivet eftersom frågan om betydande miljöpåverkan kan antas beslutas av NTM-centralen och inför beslutet hörs enbart berörda myndigheter, om inte detta är uppenbart onödigt.
Att någon form av samråd ska hållas, motsvarande nuvarande undersökningssamråd, har funnits sedan miljöbalken trädde i kraft.37Därefter har det funnits en pendelrörelse i frågan om vad detta samråd ska omfatta.38 Även om det har funnits olika former av genomförande av MKB-direktivets krav kring att granska om en betydande miljöpåverkan kan antas har den svenska processen hela tiden varit mer omfattande än vad direktivet kräver. Direktivet kräver exempelvis inget samråd eller att någon del av allmänheten ska delta i detta skede. Däremot förutsätts att det fattas ett tydligt utformat beslut som får överklagas i sig själv eller inom ramen för efterföljande beslutsprocess.39
Miljöbalkskommittén la förslag om att det som då betecknades som tidigt och utökat samråd skulle slås ihop till ett samråd och att
37 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 282–288. 38 Se prop. 2004/05:129 s. 43–47, prop. 2016/17:20, s. 111–114. 39 Se EU Commission, Guidance on Screening (Directive 2011/92/EU as amended by 2014/52/EU) s. 48 och 49.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
707
frågan om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skulle hanteras av länsstyrelsen som utgångspunkt.40
Vid införandet av nuvarande undersökningssamråd var flera remissinstanser skeptiska och ansåg att det försvårade processen, skulle öka tidsåtgången och vara en betungande procedur.41 Detta är något som också har framförts till utredningen, dvs. att undersökningssamrådet är alltför omfattande och tar mycket tid oavsett om en betydande miljöpåverkan kan antas eller inte. Detta medför att vissa helt enkelt hoppar över undersökningssamrådet för att spara in den tid som annars skulle gå till detta. Det har även framförts att Sverige jämfört med andra nordiska länder har en mer långtgående tillämpning av MKB-direktivet och därmed drar gränsen för betydande miljöpåverkan på en lägre nivå. Samtidigt måste det noteras att det pågående överträdelseärendet även visar på brister igenomförandet kring vilka verksamheter och åtgärder som omfattas av kravet på ett undersökningssamråd.
Se våra överväganden och förslag i denna fråga i avsnitt 14.8.4.
Ändringstillstånd/anmälan
Det har framförts till utredningen att frågan om en åtgärd eller verksamhet kan antas medföra betydande miljöpåverkan är svårare att bedöma när det handlar om ändringstillstånd, anmälningar som syftar till att ändra en tillståndspliktig verksamhet och ändringar av anmälningspliktig verksamhet.
Det är dock tydligt enligt MKB-direktivets bilagor och EUdomstolens avgöranden när en ändring av ett projekt medför betydande miljöpåverkan. För bilaga 1-projekt ska samma tröskelvärden användas och för bilaga 2-projekt är huvudfrågan i linje med direktivets artikel 3 om det finns betydande direkta och indirekta effekter eller inte. Bedömningen av om verksamheten eller åtgärden passerar tröskelvärden eller leder till en sammantagen miljöpåverkan som kan antas vara betydande ska utgå från de totala betydande miljöeffekterna som åtgärden eller verksamheten som helhet medför. Som EU-domstolen uttrycker skulle det vara kontraproduktivt i förhållande till MKB-direktivets syfte om det tillät en tillämpning
40SOU 2003:124 s. 132–138. 41 Se prop. 2016/17:20 s. 111 och 112.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
708
där det gick att dela upp projekt i flera separata ansökningar så att varje delprojekten var för sig inte överskrider det fastställda tröskelvärdet eller vid granskningen inte anses ha en betydande miljöpåverkan och därför inte kräver någon miljöbedömning. En sådan tillämpning är inte förenlig med MKB-direktivet.42
Genomförandet i svensk rätt är inte helt tydligt i detta avseende. Exempelvis sägs i 6 § andra stycket miljöbedömningsförordningen att första stycket inte avgör frågan om betydande miljöpåverkan när en verksamhet eller åtgärd ändras. Förutom detta finns det knappt något tydligt stöd i frågan. I miljöprövningsförordningen används exempelvis inte samma terminologi som i miljöbedömningsförordningen utan i den förra sägs exempelvis att om ändringen i sig eller tillsammans med tidigare ändringar innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan uppkomma. Förhållandet mellan ”olägenhet för människors hälsa eller miljön” och betydande miljöpåverkan hade tjänat på att förtydligas i någon av förordningarna. Miljöprövningsutredningen har föreslagit att miljöpåverkan” ska ersätta det andra uttrycket vid bedömning av omgivningspåverkan.43
Det ska samtidigt noteras att Naturvårdsverket i sin vägledning har försökt skapa större tydlighet. Vad utredningen förstår upplevs frågan om betydande miljöpåverkan vid ändringstillstånd och anmälan trots detta fortsatt som otydlig och det är svårt för verksamhetsutövarna att förutse hur myndigheten kommer att bedöma en ändring eller utvidgning i förhållande till dess miljöpåverkan. Vissa större verksamhetsutövare väljer på grund av den tidsutdräkt beslutet om betydande miljöpåverkan kan medföra att i stället gå direkt till avgränsningssamråd för att skynda på processen. Det har också framförts till utredningen att bedömningen av om en betydande miljöpåverkan kan antas i samband med ändringstillstånd skiljer sig åt mellan olika länsstyrelser i landet.
Det kan finnas behov av att se över möjligheten att ansöka om tillstånd för en ändring eller utvidgning av en verksamhet och miljöbedömningsprocessen. Även om det är centralt att hela verksamheten utgör fond för miljökonsekvensbeskrivningen, om en sådan krävs, behöver inte tillståndsprocessen utgå ifrån detta. Att hela verksamheten genomgår en miljöbedömning kan vara särskilt vik-
42 Se EU-domstolens dom i bl.a. målen C-227/01 och C-205/08. 43 Se SOU 2022:33 s. 118–120.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
709
tigt när utvidgningar medför att olika tröskelvärden överskrids. Det är exempelvis inte omöjligt att en vindkraftspark vill ansluta en vätgasfabrik eller batterilager till parken. Det är då rimligt att se anläggandet av dessa installationer som en del av den arealpåverkan anläggningen som helhet får på miljön även om påverkan från installationen i sig kan vara begränsad.
Se våra överväganden och förslag i denna fråga i avsnitt 14.8.4.
Kan verksamhetsutövaren påverka bedömningen om betydande miljöpåverkan
En verksamhetsutövare kan i enlighet med sista meningen i artikel 4.4 i MKB-direktivet tillhandahålla en beskrivning av projektets upplägg eller planerade åtgärder som syftar till att undvika eller förebygga vad som annars skulle ha medfört betydande negativa effekter på miljön. Med ”undvika eller förebygga” betydande negativa effekter omfattas inte åtgärder som avser att kompensera för projektets påverkan. Syftet med möjligheten är att ge exploatören möjlighet att påverka resultatet av granskningen om projektet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Om en miljökonsekvensbedömning inte krävs kan myndigheten även ange projektets särdrag och planerade åtgärder för att undvika eller förebygga vad som annars skulle ha utgjort en betydande negativ miljöpåverkan (artikel 4.5).
I finsk rätt (se avsnitt 6.4.3) finns denna möjlighet tydligt utskriven, dvs. att verksamhetsutövaren kan komma under gränsen genom åtgärder som minskar projektets miljöpåverkan. I 8 § miljöbedömningsförordningen räknas detta upp som en del av vad samrådsunderlaget ska innehålla utan att sätta underlaget i relation till den möjlighet som direktivet ger. Enligt 11 § miljöbedömningsförordningen ska hänsyn tas till bl.a. verksamhetens eller åtgärdens omfattning och utformning. Det är på så sätt möjligt att beakta åtgärder för att undvika eller förebygga vad som annars skulle medföra en betydande miljöpåverkan enligt miljöbedömningsförordningen, men det är otydligt. Vad utredningen kan se finns det inget uttalat i förarbetena om varför möjligheten inte har inarbetats på ett tydligt sätt i det svenska genomförandet.44
44 Se Ds 2016:25 s. 177, 216 och 313 och prop. 2016/17:200 s. 197–199.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
710
Se våra överväganden och förslag i denna fråga i avsnitten 14.8.4 och 14.10.4.
Genomförandet av MKB-direktivets bilaga 1 och 2
I det överträdelseärende som pågår har EU-kommissionen ifrågasatt hur Sverige har genomfört bilaga 1 och 2. Det huvudsakliga genomförandet sker genom 6–7 och 10–13 §§miljöbedömningsförordningen. Naturvårdsverket har tidigare lämnat förslag på hur exempelvis 6 § miljöbedömningsförordningen kan ändras för att bättre överensstämma med MKB-direktivet, men förslaget har inte genomförts.45
Pågående överträdelseärende har resulterat i ändringar och förslag, bl.a. ändrades genomförandet av MKB-direktivet i relation till plan- och bygglagen 2021. Syftet med ändringarna i plan- och bygglagen var bl.a. att säkerställa att s.k. MKB-projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska prövas genom detaljplan och att beslut om lov eller förhandsbesked som avser ett MKBprojekt i vissa fall ska innehålla en motivering om åtgärdens miljöpåverkan. Regeringen bemyndigades också att få meddela föreskrifter om att MKB-projekt i vissa fall inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan.46
De två promemorior som har lagts fram för att anpassa miljöbalken och andra närliggande sektorslagar innehåller förslag på alternativa system för bedömning av om en betydande miljöpåverkan kan antas jämfört med dagens process enligt miljöbalken.47
Som en jämförelse har Finland i stället valt att föra in huvudsakligen bilaga 1 med vissa tillägg direkt i den finländska rättsordningen tillsammans med en hänvisning till bilaga 2 i MKB-direktivet.
Att det svenska genomförandet av MKB-direktivet har ifrågasatts avseende frågan om vilka åtgärder och verksamheter som ska prövas i relation till frågan om betydande miljöpåverkan utgör en utmaning i sig. Den successiva anpassningen av det svenska genom-
45 Se Naturvårdsverket, ”Kategorisering av verksamheter och åtgärder utifrån krav på miljökonsekvensbeskrivning”, redovisning av regeringsuppdrag i Naturvårdsverkets regleringsbrev 2017 (2017-12-14). 46 Se prop. 2020/21:174 exempelvis s. 1 och 40–42. 47 Se promemoria, Miljödepartementet, Ett förbättrat genomförande av MKB-direktivet, M2021/ 00596 2021, s. 70–76 och promemoria, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664 2023 s. 37–39 och prop. 2020/21:174, s. 53.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
711
förandet till direktivet reser också vissa frågor kring nuvarande svenska regelverks ändamålsenlighet. Den fråga som uppkommer i utredningsarbetet är om det skulle gå att förena ett bättre genomförande av direktivet med ambitionen att nå en enklare, snabbare och mer förutsägbar miljöbedömnings- och tillståndsprocess.
Se våra överväganden och förslag i denna fråga i avsnitt 14.8.4.
Undantag
Det som betecknas som undantag i MKB-direktivet (se artikel 1.3 2.4, och 2.5) har inte genomförts i svensk rätt. Undantagen finns i direktivet för att underlätta det nationella genomförandet och det är problematiskt att undantagen inte har inarbetats.
Regeringsprövningsutredningen har nyligen, 2024, föreslagit hur undantagen avseende artikel 1.3 och 2.4 i MKB-direktivet kan genomföras i svensk rätt. Förutom att lämna författningsförslag har utredningen genomfört en omfattande analys av bestämmelsernas möjligheter och begränsningar. Utredningen beskriver också de utmaningar som har uppstått av att undantagen inte har genomförts och vi hänvisar till deras beskrivning i denna del.48
Regeringsprövningsutredningen beskriver att undantagen kan aktualiseras i situationer där det är tidskritiskt att en verksamhet eller åtgärd genomförs. Undantagen medför inte att andra krav i unionsrätten och internationell rätt, bl.a. finns det krav i industriutsläppsdirektivet om ansökans innehåll och krav om förhandsreglering i vattendirektivet, inte ska tillämpas. Det medför att utredningen gör bedömningen att undantagen inte bör omfatta tillståndsprocessen, men däremot processen innan, dvs. miljöbedömningsprocessen. I och med att det svenska genomförandet av MKBdirektivet utgör en s.k. integrerad prövning där miljöbedömningen pågår fram till det att ärendet avgörs finns det dock strukturella utmaningar med ett sådant genomförande av undantagen.
Med detta sagt är Regeringsprövningsutredningen tydlig med att underlaget trots detta måste vara tillräckligt för att prövningsmyndigheten ska kunna pröva om tillstånd kan ges. Regeringsprövningsutredningen uttrycker att MKB-direktivet inte innehåller några materiella krav som prövningen av en verksamhet eller åtgärd ska
48 Se SOU 2024:11 s. 474–479.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
712
bedömas emot. Det innebär att de materiella krav i miljöbalken som syftar till att skydda människors hälsa och miljön ska uppfyllas även om undantag medges från alla eller vissa av kraven i den specifika miljöbedömningen. Det krävs således fortfarande en tillståndsprocess där bl.a. de allmänna hänsynsreglerna ska tillämpas.49
Regeringsprövningsutredningen har utformat sitt författningsförslag avseende genomförandet av artiklarna 1.3 och 2.4 på ett likartat sätt. Förslaget är omfattande med egna processregler för proceduren med prövning av förutsättningar för undantag från kravet på en specifik miljöbedömning. Exempelvis föreslås ett helt nytt kapitel i miljöbalken som ska reglera hur ett sådant undantag från MKB-direktivets krav ska genomföras. Kortfattat innebär förslaget att regeringen i samarbete med länsstyrelsen och miljöprövningsdelegationen får undanta en verksamhet eller åtgärd från kravet på en specifik miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken. Utredningen specificerar vad en ansökan om undantag ska innehålla och även vad den efterföljande tillståndsansökan ska innehålla. Det är länsstyrelsen som ska motta ansökan om undantag. Det är också länsstyrelsen som därefter ska lämna över ansökan med ett eget yttrande till regeringen.
I yttrandet ska länsstyrelsen redovisa vilka uppgifter som krävs för att bedöma verksamhetens eller åtgärdens miljöeffekter. Regeringen ska sedan pröva frågan om undantag. Om regeringens beslut är positivt föreslår utredningen att beslutet ska gälla i sex månader. Om en ansökan om tillstånd har getts in inom denna tid, ska dock beslutet om undantag gälla till dess att frågan om tillstånd har avgjorts.
Den som prövar frågan om tillstånd är regeringen antingen utan eller efter beredning av en miljöprövningsdelegation. Om frågan om tillstånd bereds av en miljöprövningsdelegation ska delegationen överlämna ärendet till regeringen med eget yttrande. Enligt utredningens förslag ska en tillståndsansökan innehålla de uppgifter som en ansökan normalt ska innehålla. I stället för miljökonsekvensbeskrivningen ska de uppgifter som behövs för att kunna bedöma verksamhetens eller åtgärdens miljöeffekter ingå. Ett tillstånd i denna ordning ska enligt förslaget omfattas av rättskraft och gälla som längst i fyra år.
Vad som komplicerar ett eventuellt svenskt genomförande av undantagen är att kommissionen är tydlig med att medlemsstaterna
49 Se SOU 2024:11 s. 385.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
713
måste fullt ut införliva direktivets bestämmelser för att kunna tilllämpa undantagen.
Våra överväganden och förslag i denna fråga framgår av avsnitt 14.8.5.
9.7 Miljökonsekvensbeskrivningens omfattning
Om granskningen av ett projekt visar att det krävs en miljökonsekvensbedömning ska exploatören utarbeta och inlämna en sådan (se avsnitt 9.8.1). Innan dess kan beskrivningens omfattning prövas, detta benämns ”scoping” i vägledningar under MKB-direktivet. Syftet med denna är att bestämma vilken omfattning miljökonsekvensbeskrivningen ska ha. Processen för att pröva hur omfattande beskrivningen ska vara är något medlemsstaterna kan välja att lagstifta om eller låta ske på initiativ av exploatören (artikel 5.2). I miljöbalken beskrivs detta som ett avgränsningssamråd (6 kap. 29 § MB).
9.7.1 MKB-direktivet – processen för att pröva miljökonsekvensbeskrivningens omfattning
I MKB-direktivet regleras processen i artikel 5.2 som säger att om exploatören så begär ska den ansvariga myndigheten, med beaktande av den information som lämnats i synnerhet om projektets specifika egenskaper, däribland dess lokalisering och tekniska kapacitet, och den miljöpåverkan som kan antas, avge ett yttrande om hur omfattande och detaljerad den information ska vara som ska lämnas i miljökonsekvensbeskrivningen. Den ansvariga myndigheten ska samråda med de myndigheter som omfattas av artikel 6.1 innan den avger sitt yttrande. Medlemsstaterna får även lagstifta om att de ansvariga myndigheterna ska avge ett yttrande oberoende av om exploatören begär det eller inte.
Idén i direktivet är att exploatören initierar processen genom att utarbeta ett underlag för prövning och skickar in det till den ansvariga myndigheten. Även om det enligt direktivet är frivilligt att initiera processen på detta sätt innebär exploatörens begäran att ansvarig myndighet behöver hantera begäran. I de fall medlemsstaten har valt att den ansvariga myndigheten ska yttra sig uppstår ett krav om att beskrivningen ska baseras på yttrandet och innehålla de uppgifter
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
714
som skäligen kan behövas för att senare nå en motiverad slutsats om projektets betydande miljöpåverkan (artikel 5.1 andra stycket).
EU-kommissionen anser att processen som artikel 5.2 i MKBdirektivet möjliggör är ett viktigt steg i den tidiga delen av miljökonsekvensbedömningsprocessen. Processen ger exploatören möjlighet att fråga ansvariga myndigheter om omfattningen av den information som krävs för att fatta ett välgrundat beslut om projektet och dess effekter.50 Syftet är även att säkerställa att beskrivningen kommer att ge en heltäckande bild av projektets viktiga effekter, inklusive frågor av särskilt intresse för de grupper och individer som påverkas och därmed av yttersta vikt för projektets realiserande.
Syftet med yttrandet är på så sätt att minska risken för att myndigheter inom miljöområdet kommer att behöva begära ytterligare information från exploatören efter att miljökonsekvensbeskrivningen har utarbetats och lämnats in till prövningsmyndigheten.51På så sätt kan både prövningsmyndigheten och verksamhetsutövaren fokusera på de frågor som är viktiga i tillståndsprocessen och minska risken för förseningar till följd av behov av kompletteringar.
Det finns inga formella krav i direktivet om hur underlaget för bedömningen av miljökonsekvensbeskrivningens omfattning ska se ut. I EU-vägledningen anges att i de flesta fall bör strukturen för underlaget för bedömningen likna den som själva beskrivningen ska ha, men med ett mindre detaljerat innehåll.52 På så sätt ska underlaget i första hand inriktas på att identifiera de viktigaste effekterna som ska bedömas med utgångspunkt i bl.a. artikel 3 i MKB-direktivet och som ska bedömas på djupet i ett senare skede.53 Detta går också att se i direktivets artikel 5.1 andra stycket i och med att yttrandet ska innehålla de uppgifter som skäligen kan behövas för att nå en motiverad slutsats om projektets betydande miljöpåverkan.
Exploatören kan behöva utföra en preliminär datainsamling och fältarbete i detta skede för att hjälpa till att avgöra vad de betydande effekterna av projektet sannolikt kommer att bli. Så mycket relevant
50 Se European Commission, Environmental Impact Assessment of Projects, Guidance on Scoping (2017) s. 10. 51 Se European Commission, Environmental Impact Assessment of Projects, Guidance on Scoping (2017) s. 23. 52 Se European Commission, Environmental Impact Assessment of Projects, Guidance on Scoping (2017) s. 40. 53 Se European Commission, Environmental Impact Assessment of Projects, Guidance on Scoping (2017) s. 49.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
715
information som rimligen är tillgänglig vid tidpunkten för begäran bör alltid tillhandahållas.54 I vägledningen nämns ett antal aspekter som bör ingå som underlag för bedömningen bl.a.
• beskrivning av det föreslagna projektet,
• projektets fysiska egenskaper (natur, storlek, olycksrisker, etc.),
• uppgifter om alternativa platser som har övervägts.
• en kort beskrivning av projektets sannolika effekter med hänsyn till bl.a.: påverkan på människor, människors hälsa, fauna och flora, jordar, markanvändning, vattenkvalitet och hydrologi, luftkvalitet, klimat, buller och vibrationer, landskap och visuell miljö och samspelet mellan dem,
• typ av effekter, exempelvis om de är direkta, indirekta, sekundära, kumulativa, permanenta eller tillfälliga, gränsöverskridande, positiva eller negativa,
• identifiera möjliga åtgärder som kan mildra projektet påverkan,
• relationen till andra befintliga/planerade projekt, och
• befintlig mark- eller vattenanvändning på och i anslutning till platsen och eventuell framtida planerad användning.55
Även om ett yttrande har lämnats får ansvariga myndigheter begära ytterligare information i ett senare skede av prövningsprocessen.56Att miljökonsekvensbeskrivningen i någon mening alltid måste vara öppen för nya frågor oavsett vilket skede processen befinner sig i är tydligt i rättspraxis från EU-domstolen57 och även svenska domstolar58.
Även om det inte är ett krav enligt MKB-direktivet att samråda med allmänheten i samband med avgränsningen är det noterbart att EU-kommissionen anser att det är god sedvana att informera och
54 Se European Commission, Environmental Impact Assessment of Projects, Guidance on Scoping (2017) s. 39. 55 Se European Commission, Environmental Impact Assessment of Projects, Guidance on Scoping (2017) s. 32-33, 39 och 40. 56 Se European Commission, Environmental Impact Assessment of Projects, Guidance on Scoping (2017) s. 25. 57 Se exempelvis Se EU-domstolens dom i mål C-332/04 p. 54. 58 Se exempelvis NJA 2009 s. 321 och NJA 2013 s. 613.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
716
involvera allmänheten inför att ett yttrande om miljökonsekvensbeskrivningen omfattning ska lämnas.59
9.7.2 Miljöbalken – avgränsningssamråd
Avgränsningssamrådet innebär att den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden samråder om verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, omfattning och utformning, de miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser samt om miljökonsekvensbeskrivningens innehåll och utformning (6 kap. 29 § första stycket MB). Om verksamheten eller åtgärden faller under Sevesolagstiftningen ska samrådet även avse hur allvarliga kemikalieolyckor ska kunna förebyggas och begränsas (6 kap. 29 § andra stycket MB).
Samrådet ska ske med länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda, samt med de övriga statliga myndigheter, de kommuner och den allmänhet som kan antas bli berörda (6 kap. 30 § första stycket MB). Om någon i avgränsningssamrådskretsen inte ingått i undersökningssamrådet ska dessa erhålla samrådsunderlaget från det samrådet (6 kap. 30 § andra stycket MB). Om ett undersökningssamråd inte har ägt rum ska detta tydliggöras (6 kap. 30 § tredje stycket MB).
Samrådsunderlaget till avgränsningssamrådet regleras i 8 § miljöbedömningsförordningen. Kriterierna är densamma för undersöknings- och avgränsningssamrådet. Men enligt 9 § miljöbedömningsförordningen ska uppgifterna som ska finnas med i avgränsningssamrådets underlag ha den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för att kunna ta ställning till vilken omfattning och detaljeringsgrad miljökonsekvensbeskrivningen bör ha.
Avgränsningssamrådet påbörjas i och med att samrådsunderlaget lämnas och det ska ske i så god tid att det ger utrymme för ett meningsfullt samråd innan verksamhetsutövaren utformar miljökonsekvensbeskrivningen och den slutliga tillståndsansökan (6 kap. 31 § MB). Vid samrådet har länsstyrelsen ett särskilt uppdrag att, i dialog med den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en
59 Se Europeiska Kommissionen, Kommissionens Tillkännagivande, Kommissionens vägledande dokument om effektivisering av miljöbedömningar som utförs enligt artikel 2.3 i direktivet om miljökonsekvensbedömning (Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU i dess ändrade lydelse enligt direktiv 2014/52/EU)(2016/C 273/01).
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
717
åtgärd, verka för att innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för tillståndsprövningen (6 kap. 32 § första stycket MB). Länsstyrelsen ska skriftligen redovisa sin bedömning av vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla för att kunna ligga till grund för den fortsatta miljöbedömningen (6 kap. 32 § andra stycket MB).60 Med dialog avses att länsstyrelsen ska vara en aktiv samrådspart. Formerna för och omfattningen av dessa kontakter måste anpassas till förhållandena i varje enskilt fall. Kravet innebär att en aktiv dialog ska föras i de avgränsningsfrågor som behövs för den kommande tillståndsprövningen.61
Samrådskretsen
MKB-direktivet lämnar stort utrymme för medlemsstaterna att bestämma samrådskretsen och har i huvudsak två kategorier: berörda myndigheter och allmänheten (se artikel 6.1 MKB-direktivet). Århuskonventionen nämner också enskilda, på så sätt att allmänheten kan behöva informeras individuellt (se artikel 6.2 Århuskonventionen). I svensk rätt har frågan om samrådskretsen var central i flera avgöranden.
I ett uppmärksammat avgörande från Mark- och miljööverdomstolen kring LKAB:s utvidgning av gruvan i Kiruna var frågan om etablering av kontakt och konsultation av enskilda som bedömdes vara särskilt berörda i centrum när domstolen prövade om de brister som förelåg kring samrådet var så väsentlig att dessa inte kunde åtgärdas inom ramen för den pågående tillståndsprövningen samt om detta medförde att ansökan därmed skulle avvisas trots att det var sent i processen.62 Frågan var huruvida en ansökan behövde avvisas sent i processen eller om brister i den skulle gå att läka. Denna fråga har också tidigare prövats av Högsta domstolen.63 Majoriteten i Mark- och miljööverdomstolen (en skiljaktig) bedömde att:
miljöbalken föreskriver att den som avser att bedriva en tillståndspliktig verksamhet ska identifiera och samråda med enskilda som kan antas bli särskilt berörda innan miljökonsekvensbeskrivningen upp-
60 I lydelse enligt SFS 2024:964. 61 Se prop. 2023/24:152 s. 107. 62 Se MÖD 2022:27. 63 Se NJA 2009 s. 321.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
718
rättas. Inbjudan till samråd bör utformas på ett sådant sätt att dessa enskilda förstår vilka störningar de riskerar att drabbas av. Särskilt berörda bör bjudas in till samråd genom direktutskick och inte endast genom annonsering. LKAB har inte uppfyllt dessa krav och denna brist kan inte åtgärdas inom ramen för den pågående tillståndsprövningen.
Det uppmärksammade avgörandet från Mark- och miljööverdomstolen baserade sig på regleringen i 6 kap. miljöbalken och särskilt 6 kap. 4 § miljöbalken såsom bestämmelsen såg ut innan 2018 då en revidering ägde rum. Motsvarigheten till 6 kap. 4 § miljöbalken återfinns nu i 6 kap.24, 29 och 30 §§miljöbalken. Enligt nuvarande bestämmelser ska samrådskretsen vid undersökningssamrådet inkludera länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten eller åtgärden bjudas in (6 kap. 24 § första stycket 2 MB). Vid avgränsningssamrådet ska kretsen omfatta länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda, samt med de övriga statliga myndigheter, de kommuner och den allmänhet som kan antas bli berörda (6 kap. 30 § första stycket MB).
När det nya 6 kap. miljöbalken trädde i kraft 2018 var syftet att det inte skulle ske någon förändring avseende samrådskretsen och hur etablering/konsultation ska genomföras jämfört med vad som gällt tidigare, utan i dessa delar överensstämmer nuvarande bestämmelse med tidigare 6 kap. 4 § miljöbalken och med tidigare förarbeten.64
Av förarbetena till motsvarigheten till dagens undersökningssamråd framgår att med enskilda som kan antas bli särskilt berörda avses framför allt närboende och andra som särskilt kommer att bli berörda, i många fall kommer dessa också att vara sakägare. Det är viktigt att dessa kommer in i ett inledande stadium i processen och får möjlighet att påverka även om verksamheten senare inte bedöms ha en betydande miljöpåverkan. Hur omfattande samråd som behövs i varje enskilt fall samt hur detta ska utformas är enligt förarbetena beroende av den planerade verksamhetens art och omfattning.65
I förarbetena till bestämmelsen som motsvarar avgränsningssamråd tydliggörs att verksamhetsutövaren lämpligen när det är möjligt bör ta direkt kontakt med dem som ingår i samrådskretsen.
64 Se prop. 2016/17:200 s. 198, 203 och 204 och prop. 2004/05:129 s. 46 och 47. 65 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 57.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
719
När det gäller sakägare bör det i många fall också vara praktiskt möjligt med en direktkontakt. När dessa utgör ett större antal och när det gäller kontakten med allmänheten kan det i många fall inledas med åtgärder som rundskrivelser och annonsering i ortspressen. Detta kan sedan kombineras med informationssammanträden och utställningar om den planerade verksamheten, där tillfälle ges att lämna såväl muntliga som skriftliga synpunkter till de ansvariga för projektet och miljökonsekvensbeskrivningen.66
Samtidigt påpekas det i förarbetena att det kan vara svårt att identifiera alla som ingår i samrådskretsen, t.ex. vilken del av allmänheten som kan antas bli berörd av verksamheten eller åtgärden. Det är därför lämpligt att information om att samråd ska ske lämnas i t.ex. en ortstidning med uppgift om var det går att ta del av samrådsunderlaget. Samrådsunderlaget kan även göras tillgängligt på en webbplats.67 Om flera kan väntas bli berörda på likartade sätt kan samma standardiserade information skickas ut till dessa, s.k. cirkulär eller rundskrivelser. Däremot bör det sällan kunna motiveras att de som på ett mer påtagligt sätt kommer att påverkas av verksamheten inte får information om samrådet genom direktutskick eller motsvarande.68
Lagstiftaren har helt enkelt vidhållit sedan miljöbalken kom att kontakt med enskilda som särskilt berörs bör ske genom en direktkontakt medan kontakt med den berörda allmänheten i bredare bemärkelse kan ske på annat sätt, t.ex. genom annons i ortspressen. För att tydliggöra att enskilda som kan antas särskilt berörda utgör en annan typ av samrådspart än den berörda allmänheten i vidare bemärkelse bör sådana enskilda därför uttryckligen anges.69
Enligt förarbetena ska det göras skillnad mellan de som kan antas bli särskilt berörda och den bredare allmänheten.70 Med den berörda allmänheten avses en betydligt större grupp än enskilda som är, om än gemensamt, särskilt berörda. Det är dels allmänheten i de områden som kan antas bli utsatta för miljöpåverkan från verksamheten eller åtgärden, dvs. närboende, dels annan ortsbefolkning. I många fall kan dessa även vara sakägare, men inte alltid. Någon begränsning till en viss del av allmänheten att delta i samrådet finns dock inte utan syftet är få till en vidsträckt tolkning. Skyldigheten för den som avser att bedriva verksamheten att informera gäller dock endast den all-
66 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 59 och 60. 67 Se prop. 2016/17:200 s. 203. 68 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 59. 69 Se prop. 2016/17:200 s. 119. 70 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 57.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
720
mänhet som kan antas bli berörd.71 Det har efterfrågats av remissinstanser att det ska tydliggöras vad som avses med särskilt berörda, men lagstiftaren har valt att inte göra det, utan i stället vidhållit att ovanstående beskrivning är tillräcklig.72
I förarbetena anges också att i och med att syftet med samråden är att dessa ska leda till att den planerade verksamhetens eller åtgärdens miljöverkan blir ordentligt klarlagd och att allmänhet, organisationer m.fl. verkligen ska kunna påverka, kan det vara lämpligt att ha ett samrådsförfarande vid flera tillfällen. Om det är omfattande ingrepp i miljön som det ska samrådas om och flera alternativ växer fram under processen är det särskilt lämpligt att samrådet upprepas eller sker i etapper.73 Samrådsförfarandets syfte är att etablera en process som går ut på att ge allmänheten och myndigheter m.fl. möjlighet att på ett tidigt stadium kunna påverka ett projekts utformning och det underlag som tas fram av verksamhetsutövaren.74
Vikten av att samrådet genomförs såsom beskrivs i förarbetena har även uttryckts som en processförutsättning i praxis.75
Av i målet vid mark- och miljööverdomstolen ingiven samrådsredogörelse framgick bland annat att Vattenfall hade gjort ett direktutskick till enskilda fastighetsägare inom 20 meter från den föreslagna ledningssträckningen. I de fall enskilda hade utgjorts av hyresgäster eller bostadsrättshavare hade utskicken ställts till hyresvärd respektive styrelse i bostadsrättsföreningen. Därutöver hade annonsering skett i lokaltidningarna Mitt i Nacka, Mitt i Lidingö och Nacka Värmdöposten, varefter samrådsmöte hade hållits. Målet rörde en sjö- och markförlagd kraftledning med mer begränsade verkningar än en motsvarande luftburen ledning. Direktutskick till fastighetsägare längs med ledningssträckningen kombinerat med annonsering i lokaltidningar fick enligt Mark- och miljööverdomstolen anses utgöra en lämplig form för samråd i aktuellt fall. Genom annonsering i lokaltidningar hade samrådet även inkluderat de enskilda som kunde anses berörda utanför den 20-metersgräns inom vilken direktutskick gjorts, liksom de enskilda hyresgäster och bostadsrättshavare som inte hade fått del av direktutskicken. Vattenfall bedömdes härigenom på ett tillräckligt sätt ha samrått med de enskilda som kunde anses särskilt berörda av verksamheten. Detta innebar att det inte förelåg sådana brister i genomfört samråd som hindrade att ansökan prövades i sak.
71 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 60. 72 Se prop. 2016/17:200 s. 119. 73 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 60. 74 Se prop. 2004/05:129 s. 44. 75 Se MÖD 2015:35.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
721
Mark och miljööverdomstolen uttalade även att hur omfattande samråd som behövs och hur det ska utformas är beroende av den planerade verksamhetens art och omfattning. Beträffande större verksamheter bör information lämnas vid särskilda informationsmöten medan det i andra fall kan vara lämpligt med exempelvis annons i ortspress, brev eller cirkulär till de närboende, utställning i bibliotek, i kommunhus eller annan lämplig lokal etc.
I avgörandet hänvisade domstolen till tidigare praxis i vilken Mark- och miljööverdomstolen avvisat tillståndsansökningar där verksamhetsutövaren inte hade genomfört samrådet, och inte som i ovan redogjorda fall där frågan var om kontakten med berörda varit tillräcklig.76Mark- och miljööverdomstolen uttalade bl.a. att frågan om det i efterhand är möjligt att avhjälpa brister i samrådsförfarandet får avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet och att bedömningen ska göras med hänsyn till framför allt verksamhetens art och omfattning samt de allmänna och enskilda intressen som berörs. Domstolen tog även hänsyn till att bristerna, bl.a. att alla särskilt berörda inte hade kontaktats, var förhållandevis allvarliga. I en tidigare dom bedömde Mark- och miljööverdomstolen också att en verksamhet som inte skulle medföra en betydande miljöpåverkan borde kunna läka både motsvarigheten till undersökningssamråd och miljökonsekvensbeskrivning.77 Att samrådet som sådant utgör en processförutsättning utgår ifrån antaganden att detta utgör en integrerad del av själva miljöbedömningen och att en samrådsredogörelse ska ingå i det material som lämnas till tillståndsmyndigheten.78
I LKAB-avgörandet uttalade domstolen att det kan invändas att det är svårt, särskilt när det gäller verksamheter med stor omgivningspåverkan, att dra en gräns mellan särskilt berörda och berörd allmänhet. Denna svårighet får dock inte leda till att samrådet med särskilt berörda helt försummas. Det är verksamhetsutövarens uppgift att i detta inledande skede bedöma och avgränsa vilka som kan antas bli särskilt berörda utefter kriterier som framstår som lämpliga i det enskilda fallet. Om sådana avvägningar har gjorts och rimliga åtgärder vidtagits för att nå dessa enskilda bör det mycket sällan finnas skäl för prövningsmyndigheten att, när ansökan väl gjorts, avvisa den på grund av att kretsen av särskilt berörda då bedöms vara något större
76 Se MÖD 2003:88 och MÖD 2002:15. 77 Se MÖD 2002:39. 78 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 65.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
722
än som antogs vid samrådet. I detta fall bedömdes ansökan vara så bristfälliga avseenden direktkontakten med enskilda att den avvisades.
En skiljaktig meningen i LKAB-avgörandet tolkade förarbetena på ett annat sätt och uttalade med hänvisning till tidigare praxis79att det för särskilt berörda enskilda i många fall kan vara praktiskt möjligt att information om samrådsförfarandet sker genom en direktkontakt, men att också rundskrivelser och annonsering i ortspressen kan vara gott nog om kretsen av enskilda berörda är stor.80 På så sätt var slutsatsen att det inte fanns något hinder i förarbetena mot att behandla båda grupperna lika så länge båda grupperna fick tillräcklig kännedom om samrådsförfarandet. Att frågan också rörde en verksamhet som hade bedrivits sedan länge och att de störningar som verksamheten gav upphov till var väl kända bland de boende borde påverka bedömningen. Sammanfattningsvis ledde detta till bedömningen att samrådsförfarandet hade genomförts på ett godtagbart sätt.
9.7.3 Utmaningar
På ett generellt plan har vi blivit uppmärksammade på att en anledning till att tillståndsprocessen av många upplevs som oförutsägbar är osäkerheter kopplade till samrådsprocessen. När utmaningar om samrådsprocessen diskuteras är det ofta avgränsningssamrådet tillsammans med processen vid kungörelse enligt 6 kap. 39 § miljöbalken som avses (för undersökningssamrådet se avsnitt 9.6.2). På en övergripande nivå kan utmaningen kring samrådsprocessen delas upp i två delar: processen och underlaget.
Processen
Enligt MKB-direktivet utgör processen för att pröva hur omfattande miljökonsekvensbeskrivningen ska vara något som medlemsstaterna kan välja att lagstifta om eller låta ske på frivillig basis på initiativ av verksamhetsutövaren. Även om det enligt direktivet är frivilligt att initiera processen utlöser exploatören en formell pro-
79 Se MÖD 2015:35. I anförandet står det MÖD 2013:35, då det avgörandet avser en skyltplacering och dess överstämbarhet med en detaljplan och den skiljaktiga nämner en starkströmsledning antar vi att det är 2015:35 som avses. 80 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 59 och 60.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
723
cess när en begäran skickas in om en bedömning kring vilken omfattning beskrivningen ska ha och ansvarig myndighet ska agera därefter. Detta indikerar att ansvaret för att beskrivningen uppfyller kraven i viss mån är delad mellan myndigheten och exploatören. I vissa ärenden kommer yttrandet få väldigt stor vikt genom förnybarhetsdirektivets krav på att yttrandet är begränsande för den ansvariga myndighetens kompletteringsförelägganden (se avsnitt 9.12.3).
Det är tydligt att avgränsningssamrådet enligt miljöbalken går längre än vad MKB-direktivet kräver. I EU-vägledningen beskrivs att den modell Sverige har valt inte krävs av direktivet, men kan sägas utgöra en bra tillämpning (good practice).81 Det finns inget som hindrar att ett brett samråd sker kring miljökonsekvensbeskrivningens omfattning, något liknande sker enligt finsk rätt (se avsnitt 6.4.3). Enligt MKB-direktivets systematik sker dock detta breda samråd i ett senare skede (se avsnitt 9.9.1). Syftet med utformningen av avgränsningssamrådet är således att svara på ett annat av MKBdirektivets krav och det är att allmänheten på ett tidigt stadium ska få reella möjligheter att delta i medlemsstaternas beslutsprocesser på miljöområdet i vilka miljökonsekvensbedömningen integreras och ha rätt att yttra sig när alla alternativ står öppna till den eller de ansvariga myndigheterna innan beslut fattas om ansökan om tillstånd (artikel 6.4).82 Med reella möjligheter enligt MKB-direktivet avses att allmänheten ska få tillfälle att yttra sig innan tillståndsbeslutet fattas och inte vid bedömning av vilken omfattning miljökonsekvensbeskrivningen ska ha. Detta är även i överensstämmande med artikel 6.5 Århuskonventionen (se avsnitt 9.9.1) där det bl.a. anges att varje part bör i förekommande fall uppmuntra potentiella sökande att innan de ansöker om tillstånd göra klart för sig vilken allmänhet som berörs, inleda diskussioner med den och informera om syftet med sin ansökan.
Från ett MKB-direktivsperspektiv är avsikten med avgränsningsprocessen att pröva miljökonsekvensbeskringen omfattning och på så sätt ge exploatören möjligheten att fråga ansvariga myndigheter om vilken information och underlag som krävs för att fatta ett välgrundat beslut om projektet och dess effekter.83 När frågan har kom-
81 Se European Commission, Environmental Impact Assessment of Projects, Guidance on Scoping (2017) s. 34. 82 Se prop. 1997/98:45 s. 282, 293 och prop. 2016/17:200 s. 136, 139. 83 Se European Commission, Environmental Impact Assessment of Projects, Guidance on Scoping (2017) s. 10.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
724
mit från exploatören ligger ansvaret alltså hos myndigheten. Syftet är att korta processen genom att minska risken för att myndigheter kommer att behöva begära ytterligare information från exploatören efter det att miljökonsekvensbeskrivningen har utarbetats och lämnats in till prövningsmyndigheten.84 I den svenska miljöbedömningsprocessen ligger ansvaret för avgränsningssamrådet på den som avser att genomföra en åtgärd eller bedriva en verksamhet. Länsstyrelsen roll är på så sätt mindre framträdande än vad som framgår av direktivet, men även i förhållande till upplägget i Finland och Danmark där ansvarig myndighet har ett större ansvar för denna del av processen. Visserligen ska länsstyrelsen förutom att redovisa sin bedömning, under avgränsningssamrådet, i dialog med den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd, verka för att innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för tillståndsprövningen. Ansvaret för processen ligger dock inte hos länsstyrelsen, något som är fallet för motsvarande myndigheter i Finland och Danmark (se avsnitt 6.3.3 och 6.4.3). I den finska processen är det exempelvis NTM-centralen som ska se till att behövliga utlåtanden begärs in och det ges möjlighet att framföra åsikter om programmet för miljökonsekvensbedömning, vilket motsvara underlaget som tas fram för avgränsningssamrådet i den svenska miljöbedömningsprocessen.
Den svenska processen för avgränsningssamrådet kan upplevas som en tidstjuv om den jämförs med den process som MKB-direktivet ställer krav på. Det har framförts många olika utmaningar med processen för avgränsningssamrådet till utredningen. Sammanfattningsvis går det att säga att vissa anser att förfarandet som helhet fram till att ansökan lämnas in till prövningsmyndigheten endast tar tid. Många upplever att det är i processen hos prövningsmyndigheten som länsstyrelserna, andra myndigheter och allmänheten pekar på vad ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen behöver kompletteras med. Å andra sidan menar visa myndigheter att verksamhetsutövaren lämnar ifrån sig ett alltför översiktligt underlag vid avgränsningssamrådet och det medför att det inte går att lämna några mer detaljerade synpunkter. Med en sådan utgångspunkt uppfattas det vara verksamhetsutövarnas ansvar att myndigheternas synpunkter kommer in sent.85
84 Se European Commission, Environmental Impact Assessment of Projects, Guidance on Scoping (2017) s. 23. 85 Se även SOU 2022:33 s. 501.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
725
I ett regeringsuppdrag har länsstyrelserna undersökt hur nuvarande samrådsprocess kan utvecklas. Den problembild de ger stämmer väl överens med den som vi har fått. Länsstyrelserna anger bl.a. att verksamhetsutövarna uppfattar den statliga rollfördelningen som oförutsägbar och att det är svårt att se om och vem som har helhetsansvaret för prövningen. Domstolarna kan göra en annan bedömning än länsstyrelserna gällande samråd, behov av prövning eller detaljer i ansökan. Medan länsstyrelsens bild är att många samrådsunderlag inte håller måttet och måste kompletteras med till och med grundläggande uppgifter.86 Det framförs av verksamhetsutövarna att det bl.a. är processen att nå samsyn med länsstyrelsen och remissmyndigheterna om omfattningen på miljökonsekvensbeskrivningen som är svår och tar tid. Om detta kommer att förändras i och med kravet om att länsstyrelsen från och med första januari 2025 ska ha en dialog med den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad återstår att se. Vi bedömer att förändringen inte medför en annan bedömning om att ansvarsfördelning för avgränsningssamrådet är en utmaning.
Sammantaget är utmaningar som vi har identifierat och som förts fram till oss i denna del ingen nyhet utan en liknande problematik framfördes till miljöbalkskommittén redan 2003.87
Våra överväganden och förslag finns i avsnitt 14.8.7.
Samrådsunderlaget
I MKB-direktivet finns det inga formella krav på hur underlaget för bedömningen ska se ut eller vad det ska omfatta. I EU-vägledningen anges att i de flesta fall bör strukturen för underlaget likna den som själva miljökonsekvensbeskrivningen ska ha, men med ett mindre detaljerat innehåll.88 Stöd för framtagandet av underlaget kan alltså hämtas i innehållskraven för miljökonsekvensbeskrivningar.
I det svenska genomförandet finns kriterier för underlaget. Trots detta har en återkommande synpunkt som vi har fått varit att regleringen kring underlaget bör utvärderas, att det behövs utförligare
86 Länsstyrelserna, Utvecklat samråd, Slutrapport (N2021/02286)(2023) s. 12–14. 87 Se SOU 2003:124 s. 20, 100 och 101. 88 Se European Commission, Environmental Impact Assessment of Projects, Guidance on Scoping (2017) s. 40.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
726
samrådsunderlag, att dialogen med länsstyrelsen och verksamhetsutövaren i vissa delar av landet brister, att dialogen skiljer sig åt över landet och att myndigheten först vid inlämnad ansökan kommer med detaljerade kompletteringskrav. Det efterlyses en ökad tydlighet kring vad underlaget för avgränsningssamrådet ska innehålla för att säkerställa effektiva samråd som i möjligaste mån garanterar att bristfälliga ansökningar inte tynger efterföljande miljöbedömnings- och tillståndsprocess genom exempelvis stora kompletteringsbehov.
Vad vi förstår leder den svenska processen i denna del till att framtagandet av underlag och miljökonsekvensbeskrivning blir en utdragen process. Processen initieras i samband med att samrådsunderlaget tas fram för avgränsningssamrådet (ibland vid undersökningssamrådet) och avslutas när synpunkter på ansökan har inkommit efter kungörelsen. Denna utmaning uppmärksammades redan av Miljöbalkskommittén.89 Trots att länsstyrelsen har ett utpekat ansvar för beskrivningens omfattning anser både verksamhetsutövare och myndigheter att detta ansvar inte fullföljs i tillräcklig omfattning.90Oavsett om anledningen är resurs- eller kompetensbrist påverkar detta möjligheten att färdigställa miljökonsekvensbeskrivningen på ett tidigt stadium.
Våra överväganden och förslag finns i avsnitt 14.8.7.
Samrådskretsen
Som har framgått ovan går den svenska utformningen av undersöknings- och avgränsningssamråden, inklusive vilka som ska ingå i samrådskretsen, utöver de krav som följer av MKB-direktivet. Det finns exempelvis inget krav om att blanda in den berörda allmänheten eller enskilda som är särskilt berörda vid dessa två steg. Att ge enskilda särskilt berörda en rätt att delta vid undersökningssamrådet skiljer sig även från den finska ordningen (se avsnitt 6.4.3). Enligt förarbetena till den svenska regleringen är det viktigt att bjuda in enskilda som är särskilt berörda vid undersökningssamrådet för att det är angeläget att samråda tidigt i processen med denna grupp.91 I den finska ordningen informeras allmänheten genom att NTM-centralen och berörda kommuner genom kungör-
89 Se SOU 2003:124 s. 20, 100 och 101. 90 Se SOU 2022:33 s. 91, 99–101. 91 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 57.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
727
else uppmärksammar allmänheten om möjligheten att inkomma med synpunkter på miljökonsekvensbeskrivningen innan centralen formulerar sin motiverade slutsats om beskrivningen.
I Sverige har samrådskretsens omfång och hur samråd med denna ska ske på det stora hela varit intakt sedan miljöbalken infördes. I och med att lagstiftaren vid varje revidering av 6 kap. miljöbalken inte har ändrat dessa bestämmelser kan detta vara ett område där det i alla fall tidigare har bedömts finnas nationella skäl till striktare krav än vad MKB-direktivet kräver. Vad vi förstår från våra samtal med både verksamhetsutövare och myndigheter är frågan om samrådskretsens storlek och ett korrekt samråd med denna en utmanande fråga som tar mycket tid. Detta kan medföra att verksamhetsutövare genomför samråd med en vidare krets än vad som är nödvändigt.
Det MKB-direktivet kräver är alltså att den berörda allmänheten ska ha effektiva rättsmedel att delta i miljöprocessen inklusive samrådet och med samråd menas här ”samrådet” efter kungörelse i den svenska systematiken (se vidare avsnitt 9.9). Den berörda allmänheten ska även kunna överklaga beslutet och måste därför informeras i enlighet med direktivets artikel 6.2–3. De svårigheter som många verksamhetsutövare knyter till frågan om samrådskretsen indikerar trots lagstiftarens konsekventa inställning om att behålla den svenska ordningen en utmaning som det finns behov av att uppmärksamma. Vi kan inte heller se att Århuskonventionen ställer sådana krav på samrådsprocessen, utan den lyfter bl.a. fram att allmänheten som helhet ska få komma till tals eller lämna skriftliga synpunkter på underlaget (se avsnitt 9.9.1). Århuskonventionen anger helt enkelt att om samrådet har brustit behöver det göras om. I svensk rätt medför detta att ansökan ska avvisas om den ligger i första instans. I Finland kan samrådet göras om av prövningsmyndigheten.
Våra överväganden och förslag finns i avsnitt 14.8.9.
9.8 Framtagande av miljökonsekvensbeskrivningen
Efter att omfattningen av miljökonsekvensbeskrivningen har undersökts ska miljökonsekvensbeskrivningen tas fram. I detta arbete ska enligt MKB-direktivet exploatören kunna luta sig emot den bedömning om omfattningen som den ansvariga myndigheten har yttrat sig om. Detta motsvarar i svensk rätt processen mellan avgränsnings-
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
728
samrådet och att ansökan samt miljökonsekvensbeskrivning lämnas in till prövningsmyndigheten.
9.8.1 MKB-direktivet – miljökonsekvensbeskrivningen
MKB-direktivet innehåller kriterier för själva miljökonsekvensbeskrivningen och för processen att slutföra arbetet med densamma. Den information som exploatören ska sammanställa återfinns både i artikel 5.1 och bilaga 4. Om ett yttrande har avgetts ska miljökonsekvensbeskrivningen baseras på yttrandet och innehålla de uppgifter som skäligen kan behövas för att nå en motiverad slutsats om projektets betydande miljöpåverkan (artikel 5.1).
Relationen mellan bilagan och artikel 5.1 är att bilagan innehåller kompletterande krav om vilken information som ska finnas i beskrivningen och som är relevanta med hänsyn till ett visst projekts eller typ av projekts specifika egenskaper och den miljöpåverkan det kan antas få (artikel 5.1 f).92 Det medför att det som exploatören ska beskriva är det som efterfrågas i artikel 5.1 och innefattar bl.a.
• en beskrivning av den betydande miljöpåverkan som projektet kan antas medföra,
• en beskrivning av projektets särdrag och/eller åtgärder som planeras för att undvika, förebygga eller minska och, om så är möjligt, motverka den förväntade betydande negativa miljöpåverkan, och
• en beskrivning av rimliga alternativ som har undersökts av exploatören, och som är relevanta för projektet och dess specifika egenskaper, samt ett angivande av de huvudsakliga skälen till det val som gjorts, med hänsyn till projektets miljöpåverkan.
I bilaga 4 till MKB-direktivet finns som sagt omfattande kompletterande krav, exempelvis nämns följande.
• En beskrivning av relevanta aspekter av det rådande tillståndet i miljön (referensscenario).
• En beskrivning av de troliga, mer betydande miljöeffekterna av bl.a.
92 Se EU-domstolens mål C-461/17 p. 58 och 59.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
729
– kumulativa effekter i förhållande till andrabefintliga och/eller
godkända projekt, och – betydande miljöeffekter som påverkar faktorer som specifi-
ceras i artikel. 3.1, såsom biologisk mångfald, vatten, luft och klimat.
Betydande miljöeffekter ska beskrivas avseende indirekt, sekundär, kumulativ, gränsöverskridande, kort-, medellång- eller långsiktig, bestående eller tillfällig, positiv eller negativ inverkan.
Även om bilaga 4 till direktivet är omfattande finns också kompletterande krav inom unionsrätten som behöver beaktas. Exempelvis har EU-domstolen uttalat att kraven som följer av artiklarna 3, 5 och 6 i MKB-direktivet behöver tolkas i ljuset av vattendirektivet och vid samrådet med allmänheten måste miljökonsekvensbeskrivningen innehålla de nödvändiga upplysningar som krävs för att bedöma projektets inverkan på vattnet mot bakgrund av de kriterier och skyldigheter som föreskrivs i bl.a. artikel 4.1 i vattendirektivet.93
EU-domstolen har även förtydligat vad som avses med att beskriva rimliga alternativ exempelvis i fråga om projektets utformning, teknik, lokalisering, storlek och omfattning. Det ankommer på exploatören att tillhandahålla uppgifterna om alternativ och ange de viktigaste orsakerna till den valda lösningen med beaktande av miljöeffekterna. Det finns på så sätt en skyldighet att tillhandahålla uppgifter om miljöeffekter avseende den valda lösningen samt vart och ett av de alternativ som övervägts och orsakerna till det utvalda alternativet åtminstone med beaktande av miljöeffekterna, även om andra alternativ förkastats redan på ett tidigt stadium.94
För att säkerställa att miljökonsekvensbeskrivningen är av god kvalitet och därmed fullständig ska exploatören säkerställa att beskrivningen utarbetas av behöriga experter och den ansvariga myndigheten ska säkerställa att den har tillräcklig expertis, eller kan ha den till förfogande, för att granska beskrivningen (artikel 5.3 a–b). Den ansvariga myndigheten ska vid behov be exploatören om kompletterande information som är av direkt relevans för att nå en motiverad slutsats om projektets betydande miljöpåverkan (artiklarna 1.2 6 iv och 5.3 c), men även tillhandahålla relevanta uppgifter till exploatören (artikel 5.4). Det finns på så sätt ett delat ansvar mellan den
93 Se EU-domstolens dom i mål C-535/18 p. 84. 94 Se EU-domstolens dom i mål C‑461/17 p. 64–66 och 69.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
730
ansvariga myndigheten och exploatören för kvaliteten på miljökonsekvensbeskrivningen enligt direktivet.
När miljökonsekvensbeskrivningen har tagits fram ska det ske ett samråd enligt MKB-direktivet för att säkerställa att den omfattar alla de delar som krävs för att den ska utgöra ett tillräckligt underlag för tillståndsprövning, se vidare avsnitt 9.9.1.
9.8.2 Miljöbalken – att ta fram en specifik miljökonsekvensbeskrivning
Miljökonsekvensbeskrivningens innehåll regleras i relativ stor detalj i 6 kap. 35 § miljöbalken och 16–19 §§miljöbedömningsförordningen (se även 6 kap. 36 § MB). Beskrivningen ska bl.a. innehålla
• uppgifter om verksamhetens eller åtgärdens lokalisering,
• uppgifter om alternativa lösningar för verksamheten eller åtgärden,
• en identifiering, beskrivning och bedömning av de miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser,
• uppgifter om de åtgärder som planeras för att förebygga, hindra, motverka eller avhjälpa de negativa miljöeffekterna, och
• uppgifter om de åtgärder som planeras för att undvika att verksamheten eller åtgärden bidrar till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. inte följs.
Vad som avses med miljöeffekter framgår av 6 kap. 2 § miljöbalken. Innebörden är bred och omfattar bl.a. olika typer av direkta och indirekta effekter på människors hälsa och olika delar av miljön. Enligt 6 kap. 37 § miljöbalken ska dock beskrivningen av miljöeffekter ske i den omfattning som behövs för en samlad bedömning av de väsentliga miljöeffekterna. Bestämmelsen tydliggör att en fördjupning och prioritering av relevanta miljöfrågor ska ske. I linje med direktivets krav ska den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd se till att miljökonsekvensbeskrivningen tas fram med den sakkunskap som krävs i fråga om verksamhetens eller åtgärdens särskilda förutsättningar och förväntade miljöeffekter.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
731
9.8.3 Utmaningar
Vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla är väl beskrivet i miljöbalken och miljöbedömningsförordningen. Det utmaningar som finns med miljökonsekvensbeskrivningen har inte så mycket att göra med kriterierna som sådana utan hur dessa omsätts i faktiska beskrivningar och vad prövningsmyndigheterna därefter bedömer är en godtagbar beskrivning. Enligt EU-domstolen är det fundamentalt att samråd med allmänheten och berörda myndigheter sker emot en fullständig miljökonsekvensbeskrivning. Det är därför viktigt att beakta i vilket skede som kompletteringar av beskrivningen tillåts i relation till det som direktivet beskriver som samråd och som i svensk rätt utgörs av skriftliga synpunkter och en eventuell huvudförhandling inför tillståndsprövning. Vi återkommer till dessa frågor i avsnitt 9.9 om samråd och 9.10 om motiverad slutsats.
Våra överväganden och förslag finns i avsnitt 14.8.8.
9.9 Samråd
I den svenska upplagan av MKB-direktivet används termen samråd, eller offentligt samråd, för att beskriva processen när allmänheten, och berörda myndigheter, bereds tillfälle att yttra sig över ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen (se artikel 1.2 g ii, 6.1 och, avseende offentligt samråd, 2.5). Detta motsvarar i det svenska genomförandet processen efter kungörelse (6 kap. 39–40 §§ MB).95 Enligt förarbetena finns direktivets krav på samråd genomförda både genom ”samrådsprocess” efter kungörelse och i vissa avseenden genom avgränsningssamrådet.96
9.9.1 Samråd – MKB-direktivet
De minimikrav som direktivet ställer avseende samråd medför att medlemsstaterna ska säkerställa att de myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar eller sin lokala och regionala behörighet kan antas bli berörda av ett projekt ges möjlighet att yttra sig över de uppgifter som lämnas av exploatören till den ansvariga myn-
95 Se prop. 2004/05:129 s. 56–57 och prop. 2016/17:200 s. 139. 96 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 293 och del 2 s. 64 och 65, prop. 2004/05:129 57-58 och prop. 2016/ 17:200 s. 139.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
732
digheten och över ansökan om tillstånd eller liknande beslut. I detta syfte ska medlemsstaterna utse de myndigheter som ska höras, antingen genom allmänna föreskrifter eller från fall till fall. Hur detta samråd ska genomföras ska medlemsstaterna själva fastställa (artikel 6.1 och 6.5).
Avseende den berörda allmänheten ska den på ett tidigt stadium få reella möjligheter att delta i de beslutsprocesser på miljöområdet i vilka miljökonsekvensbedömningen utgör en del och ha rätt att yttra sig när alla alternativ står öppna till den eller de ansvariga myndigheterna innan beslut fattas om ansökan om tillstånd (artikel 6.4).
För att allmänheten på ett effektivt sätt ska kunna delta i beslutsprocesserna ska den informeras elektroniskt och genom offentliga meddelanden eller på annat lämpligt sätt i ett tidigt skede om de beslutsprocesser på miljöområdet där bedömningen om miljöpåverkan utgör del. Information ska lämnas om följande.
• Ansökan om tillstånd.
• Uppgift om att projektet omfattas av en miljökonsekvensbedömning och, i förekommande fall, att ett gränsöverskridande samråd pågår.
• Uppgifter om vilka myndigheter som är ansvariga för att fatta beslut, från vilka relevant information kan erhållas, till vilka synpunkter eller frågor kan lämnas in samt om tidsfristerna för att överlämna synpunkter eller frågor.
• Vilka beslut som kan komma att fattas eller, i förekommande fall, utkastet till beslut.
• Uppgift om var miljökonsekvensbeskrivningen finns tillgänglig.
• Uppgift om när och var samt på vilket sätt relevant information kommer att göras tillgänglig.
• Närmare uppgifter om hur allmänheten kan delta.
Medlemsstaterna ska sedermera inom rimliga tidsramar se till att den berörda allmänheten också får tillgång till följande.
• Miljökonsekvensbeskrivningen/den information som samlats in i enlighet med artikel 5 i MKB-direktivet.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
733
• I enlighet med den nationella lagstiftningen, de viktigaste rapporter och utlåtanden som har lämnats till den eller de ansvariga myndigheterna vid den tidpunkt då den berörda allmänheten informeras om ansökan och tillhörande information.
• I enlighet med bestämmelserna i direktiv 2003/4/EG om allmänhetens tillgång till miljöinformation, annan information än den som krävs enligt MKB-direktivet, som är relevant för beslutet att godkänna den ansökan som miljöbedömningen avser att belysa (artikel 6.3).
Närmare bestämmelser om information till allmänheten, till exempel genom affischering inom ett visst område eller offentliggörande i lokalpressen, och samråd med den berörda allmänheten, till exempel skriftligen eller genom samrådsmöten, ska fastställas av medlemsstaterna. Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som krävs för att se till att relevant information är tillgänglig elektroniskt för allmänheten via minst en central portal eller lättillgängliga kontaktpunkter, på lämplig förvaltningsnivå (artikel 6.5).
EU-domstolen har angivit att de behöriga myndigheterna ska försäkra sig om att de informationskanaler som används rimligen kan anses vara tillräckliga för att nå den berörda allmänheten, så att denna på ett adekvat sätt kan hållas informerad om planerade projekt, om beslutsprocessen och om möjligheterna att på ett tidigt stadium delta i processen.97 Medlemsstaterna ska säkerställa ett effektivt iakttagande av den berörda allmänhetens rättigheter att delta i processen.98Om själva samrådet sker skriftligen eller genom offentlig utfrågning överlämnas till medlemsstaterna att reglera. Det medför att det är upp till medlemsstaterna att utforma processen för att etablera och informera samrådskretsen om ett projekt. Det viktiga avseende allmänhetens deltagande är att de ges effektiva rättsmedel att delta i beslutsprocessen efter att miljökonsekvensbeskrivningens lämnats in till beslutande myndighet och sedermera kunna överklaga eventuella beslut om att ge projekt tillstånd.
EU-domstolen har i detta sammanhang tydliggjort vissa aspekter avseende miljökonsekvensbeskrivningens utformning och innehåll för att kravet om att allmänheten ska kunna delta effektivt i beslutsprocesser där en sådan beskrivning ingår. Exempelvis behöver
97 Se EU-domstolens dom i mål C-280/18, p. 32. 98 Se EU-domstolens dom i mål C-280/18 p. 44.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
734
uppgifter om påverkan på vatten samlas i ett sammanhängande dokument för att ge allmänheten faktiska möjligheter att delta i beslutsprocessen och att förbereda sig på lämpligt sätt för detta ändamål.99Enligt EU-domstolen måste allmänheten kunna göra sig en tydlig bild av ett projekts inverkan på miljön för att kunna avgöra om relevanta skyldigheter har iakttagits. Kan inte allmänheten förbereda sig för deltagande vid beslutsprocessen pga. att dokumentationen är ofullständig, eller uppgifter har sammanställts på ett icke sammanhängande sätt i en mängd olika handlingar, då är inte kraven enligt artikel 6 uppfyllda.100
Det ska fastställas rimliga tidsramar som ger tillräckligt med tid för deltagande och förberedelser i syfte att på ett effektivt sätt delta i beslutsprocessen (artikel 6.6). Samrådet med den berörda allmänheten om själva miljökonsekvensbeskrivningen ska inte vara kortare än 30 dagar.
Århuskonventionen
Århuskonventionen förknippas i många fall med möjligheten för miljöorganisationer att delta i beslutsprocesser på miljöområdet. Konventionen har också bestämmelser för allmänhetens deltagande i sådana beslutsprocesser, i huvudsak utgör artikel 6 konventionens samrådsbestämmelse i detta hänseende. Artikeln är omfattande men är samtidigt i vissa avseenden överlappande med de bestämmelser som finns i MKB-direktivet.
I beslutsprocesser om miljön ska den berörda allmänheten på ett tidigt och lämpligt stadium informeras på ett effektivt sätt, antingen genom offentligt tillkännagivande eller i förekommande fall enskilt (artikel 6.2). Varje part ska sörja för att allmänhetens deltagande sker på ett tidigt stadium, när alla alternativ är möjliga och allmänheten kan delta på ett effektivt och meningsfullt sätt (artikel 6.4). Parterna till konventionen bör i förekommande fall uppmuntra potentiella sökande att innan de ansöker om tillstånd göra klart för sig vilken allmänhet som berörs, inleda diskussioner med den och informera om syftet med sin ansökan (artikel 6.5).
99 Se EU-domstolens dom i mål C-535/18 p. 85. 100 Se EU-domstolens dom i mål C-535/18 p. 86.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
735
När allmänheten deltar ska detta ske genom en möjlighet att skriftligen eller, i förekommande fall, vid en offentlig utfrågning eller ett offentligt möte med sökanden lämna alla synpunkter, upplysningar, analyser eller åsikter som den anser vara av betydelse för den föreslagna verksamheten (artikel 6.7). Varje part ska sedan se till att det i beslutet tas vederbörlig hänsyn till vad som framkommit vid allmänhetens deltagande (artikel 6.8). Sedan ska allmänheten informeras på föreskrivet sätt om beslutet så snart det har fattats av myndigheten. Beslutstexten ska göras tillgänglig för allmänheten tillsammans med de skäl och överväganden som beslutet är grundat på (artikel 6.9).
Frågor som konventionens genomförandekommitté har undersökt och som vägledningen under konventionen uppmärksammar är att allmänhetens deltagande ska ske på ett tidigt stadium, när alla alternativ är öppna och allmänheten kan delta på ett effektivt och meningsfullt sätt.101 Detta förutsätter att underrättelsen av allmänheten är effektiv och genomförts på ett sätt som når allmänheten på den plats där verksamheten planeras, utifrån de förutsättningar som allmänheten har att ta del av information.
Enligt vägledningen ska ansvariga myndigheter sträva efter att informera allmänheten på ett sätt som säkerställer att alla som potentiellt kan vara berörda har en rimlig chans att nås av informationen om den föreslagna verksamheten och ges möjligheter att delta. Till exempel kan publicering på en myndighets webbplats utgöra en effektiv underrättelse om allmänheten kontrollerar sådana databaser dagligen. Ett annat alternativ är att inrätta ett förfarande med individuell underrättelse som baseras på att allmänheten med ett enkelt förfarande kan registrera sig för att erhålla information i särskilda ämnen eller för vissa särskilda geografiska områden. En förteckning över vilka av allmänheten som har registrerat sig för sådan underrättelse bör hållas uppdaterad för att kunna bedöma dess effektivitet.102I övrigt så förs i vägledningen fram att traditionella former av underrättelse inte får förbises till fördel för digitala metoder, utan de digitala metoderna ska alltid ses som kompletterande. Huvudbudskapet är att metoderna för underrättelse bör skräddarsys för att nå så många av den berörda allmänheten som möjligt, särskilt så många
101 Se Hungary ACCC/C/2004/4; ECE/MP.PP/C.1/2005/2/Add.4, 14 March 2005 p. 11. 102 Se UNECE, Maastricht Recommendations on Promoting Effective Public Participation in Decision-making in Environmental Matters prepared under the Aarhus Convention, p. 59, 72.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
736
som möjligt av dem som ligger i omedelbar närhet av den föreslagna verksamheten eller dess miljöeffekter. Nyckeln är att säkerställa att underrättelsen ska passa behoven hos de personer som identifieras som den berörda allmänheten.103
Utgångspunkten i vägledningen är att det är den utpekade ansvariga myndigheten som ska säkerställa att underrättelsen och all åtföljande information förblir tillgänglig för allmänheten under hela förfarandet för allmänhetens deltagande och under de administrativa eller rättsliga prövningarna av det slutliga beslutet.104
Vägledningen identifierar också att när underrättelsen inte har nått allmänheten kan en ny underrättelse behöva göras. Exempelvis kan detta behövas när ny betydande information har tagits fram, vare sig den är av materiell eller processuell karaktär, som inte ingick i materialet som fanns med vid underrättelsen. Ett annat exempel som nämns är när det framkommer omständigheter som på ett väsentligt sätt förändrar situationen och av den anledningen bör medföra att allmänheten ges ytterligare möjlighet att delta i processen.105
Enligt vägledningen är det bra att bjuda in allmänheten till deltagande i de tidiga stadierna av miljöbedömningsförfarandet – till exempel vid granskningen om betydande miljöpåverkan eller avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningen. Möjligheten att delta i de tidiga skedena medför inte att möjligheten att delta i ett senare skede när all relevant information/dokumentation har samlats in begränsas.106Konventionens artikel 6.7 är i sammanhanget tydlig med att allmänheten som helhet, och inte endast den berörda delen, har rätt att delta i beslutsprocessen.107
En särskild fråga som har prövats under konventionen är hur ett effektivt samråd ska ske när beslutsfattandet sker i två eller fler steg. I linje med konventionen ska det finnas minst ett steg i beslutsprocessen vid vilket allmänheten har möjlighet att effektivt delta kring huruvida den föreslagna verksamheten överhuvudtaget ska genomföras (nollalternativet).108. Dessutom har det prövats att om det
103 Se UNECE, Maastricht Recommendations on Promoting Effective Public Participation in Decision-making in Environmental Matters prepared under the Aarhus Convention, p. 63–70. 104 Se UNECE, Maastricht Recommendations on Promoting Effective Public Participation in Decision-making in Environmental Matters prepared under the Aarhus Convention, p. 59. 105 Se UNECE, Maastricht Recommendations on Promoting Effective Public Participation in Decision-making in Environmental Matters prepared under the Aarhus Convention, p. 62a. 106 Se UNECE, Maastricht Recommendations on Promoting Effective Public Participation in Decision-making in Environmental Matters prepared under the Aarhus Convention, p. 82. 107 Se European Community ACCC/C/2006/17; ECE/MP.PP/2008/5/Add.10, 2 May 2008, p 54. 108 Se Lithuania ACCC/2006/16; ECE/MP.PP/2008/5/Add.6, 4 April 2008, p. 71.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
737
framkommer ny information vid det andra eller senare steget i processen som undergräver tidigare beslut eller allvarligt undergräver motivering till beslutet bör det vara möjligt att öppna dessa beslut och ompröva även tidigare beslut i processen.109
Möjligheten att se över tidigare beslut har att göra med frågan om när alla alternativ bedöms vara öppna. Med stöd av praxis från kommittén beskriver vägledningen fyra exempel när alla alternativ inte bedöms vara öppna:
• när ett offentligt tillkännagivande av ett föreslaget alternativ har gjorts trots att planen eller programmet ännu inte har antagits;
• när ett formellt beslut i frågan har fattats av ett offentligt organ
(inklusive representativa organ som lokala, regionala eller nationella myndigheter, inkl. parlament);
• när en beslutsfattare har lovat väljare att de kommer att följa eller undvika särskilda alternativ;
• när en offentlig myndighet har slutit kontrakt eller avtal med privata parter som rör ett beslut som omfattas under konventionen, vilket skulle ha effekten av att utestänga alternativ innan meningsfull input från allmänheten erhållits.110
9.9.2 Miljöbalken – samråd vid prövningsmyndigheten
Enligt 6 kap. 39 § miljöbalken ska den som prövar tillståndsfrågan bedöma om miljökonsekvensbeskrivningen kan läggas till grund för den fortsatta miljöbedömningen och efter det kungöra att miljökonsekvensbeskrivningen finns. I och med kungörelsen ska beskrivningen göras tillgänglig för allmänheten i minst 30 dagar. Någon bortre tidsgräns anges inte utan prövningsmyndigheten bör anförtros uppgiften att bestämma tiden.111 Att allmänheten ska beredas möjlighet att yttra sig över såväl ansökan som miljökonsekvens-
109 Se UNECE, Maastricht Recommendations on Promoting Effective Public Participation in Decision-making in Environmental Matters prepared under the Aarhus Convention, p. 78; France ACCC/C/2007/22; ECE/MP.PP/C.1/2009/4/Add.1, 8 February 2011, p. 36, 38–39; Slovakia (ECE/MP.PP/2011/11/Add.3), p. 63; Bulgaria ACCC/C/2011/58; ECE/MP.PP/ C.1/2013/4, 11 January 2013, p. 75. 110 Se kommittén beslut ACCC/C/2008/24 angående efterlevnad av Spanien (ECE/MP.PP/ C.1/2009/8/Add.1), p. 119. 111 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 240.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
738
beskrivningen efter kungörelse har funnits sedan miljöbalken trädde i kraft.112
Kungörelsen ska innehålla upplysningar om att verksamheten eller åtgärden omfattas av kraven på specifik miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken, vem som prövar tillståndsfrågan, var miljökonsekvensbeskrivningen och andra handlingar i målet eller ärendet finns tillgängliga, till vem och inom vilken tid synpunkter kan lämnas, och hur ny information i målet eller ärendet kommer att kungöras eller hållas tillgänglig (6 kap. 40 § MB första stycket). Om samråd med ett annat land ska ske, ska kungörelsen innehålla en upplysning om detta (6 kap. 40 § MB andra stycket, se vidare avsnitt 9.13).
Kungörelsen om miljökonsekvensbeskrivningen ska göras på en lämplig webbplats, i en ortstidning eller på den plats som är särskilt föreskriven, och tillsammans med kungörelsen om ansökan, om ansökan ska kungöras (6 kap. 41 § MB). En lämplig webbplats för kungörande av miljökonsekvensbeskrivningen är en publik webbplats som tillhör den som prövar tillståndsfrågan (20 § MBF). Avseende ortstidning ska kungörelsen införas i alla lokala dagstidningar som har en spridning av någon betydenhet bland dem inom orten till vilka kungörelsen riktar sig (3 § förordning (1977:654) om kungörande av mål och ärenden hos myndighet m.m.).
Det ansvar som MKB-direktivet tillskriver den ansvariga myndigheten faller i den svenska integrerade processen inte enbart på länsstyrelsen utan även på tillståndsmyndigheten som också har till uppgift att granska den information som läggs fram i miljökonsekvensbeskrivningen och eventuella kompletteringar (6 kap. 39, men även 6 kap. 42–43 §§ MB).113 Granskningen ska äga rum innan ansökan kungörs. Vissa prövningsmyndigheter ger möjlighet att lämna synpunkter på ansökan innan den kungörs efter, vid en s.k. kompletteringsrunda som inte är reglerad i lag. Miljöbalkskommittén ansåg att denna skulle regleras i lag för att säkerställa att underlaget var tillräckligt innan kungörelse äger rum, men det förslaget genomfördes inte.114
112 Se prop. 1997/98.45 del 1 s. 292 och 293, prop. 1997/98.45 del 2 s. 64 och 65 och prop. 2016/ 17:200 s. 136, 141, 208 och 209. 113 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 293 och del 2 s. 64 och 65, prop. 2004/05:129 57 och 58 samt prop. 2016/17:200 s. 139. 114 Se SOU 2003:124 s. 100 och 101, 105–107 och 141–143 och prop. 2004/05:129 s. 57.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
739
9.9.3 Utmaningar
Det är i processen efter kungörelse av ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen som samrådet, enligt direktivets stegvisa process, ska äga rum, dvs. när miljökonsekvensbeskrivningen i essentiella delar har färdigställts, men alla alternativ fortfarande är öppna och inget beslut har fattats om ansökan om tillstånd (artikel 6.4 i MKB-direktivet). Som har noterats redan finns det vissa terminologiska utmaningar när MKB-direktivet term samråd inte används för motsvarande processteg i svensk rätt. Detta leder lätt till missförstånd när det förs diskussioner kring huruvida den svenska samrådsprocessen är effektiv och om den motsvarar vad EU-rätten kräver.
Att miljökonsekvensbeskrivningen är fullständig vid samrådet med allmänheten är nödvändigt enligt direktivet för att allmänheten ska kunna delta effektivt och kunna yttra sig om denna och ansökan. EU-rättsligt måste allmänheten kunna göra sig en tydlig bild av ett projekts inverkan på miljön. Kan allmänheten inte förbereda sig för deltagande vid beslutsprocessen på grund av att exempelvis dokumentationen är ofullständig, eller uppgifter har sammanställts på ett icke sammanhängande sätt i olika handlingar, då är inte samrådskraven enligt artikel 6 i MKB-direktivet uppfyllda.115 Underlaget måste på så sätt motsvara en fullständig miljökonsekvensbeskrivning samtidigt som allmänheten och myndigheter behöver ha möjlighet att exempelvis bedöma alternativredovisningen i form av plats och miljöpåverkan.
Detta medför för den svenska processen att beskrivningen vid kungörelse måste uppfylla dessa formella krav och eventuella kompletteringar i senare skede inte får vara av sådan karaktär att de hade behövt ingå i beskrivningen som låg till grund för samrådet efter kungörelse. Om så är fallet ska ansökan med nuvarande regler avvisas och inte läkas.116
Från ett EU-rättsligt perspektiv är kompletteringar av miljökonsekvensbeskrivningen under prövningens gång problematiska eftersom EU-rätten förutsätter att miljökonsekvensbeskrivningen är komplett vid samrådet.
Mark- och miljööverdomstolen har flera gånger tydliggjort att miljökonsekvensbeskrivningen är en processförutsättning och det
115 Se EU-domstolens dom i mål C-535/18 p. 86. 116 Se exempelvis NJA 2009 s. 321 och MÖD 2015:23.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
740
därför inte är lämpligt att läka brister i denna under en överprövning. Frågan om vilka brister som går att läka vid prövning i överinstans och även i första instans har i praxis bl.a. knutits till mark- och miljödomstolens fullständiga utredningsskyldighet.117 Domstolen har alltså en skyldighet att bedriva en aktiv materiell processledning så att utredningen får den inriktning och omfattning som krävs (22 kap. 11 § andra stycket miljöbalken).118 Om det föreligger brister i underlaget måste det bedömas om bristerna utgör processhinder eller är av materiellt slag. Om miljökonsekvensbeskrivningen är behäftad med så väsentliga brister att den inte kan utgöra grund för ett ställningstagande till verksamhetens eller åtgärdens inverkan på miljön, utgör detta som utgångspunkt ett processhinder. Vid konstaterande av sådana brister bör mark- och miljödomstol bereda sökanden möjlighet att komplettera utredningen i närmare angivna avseenden innan målet tas upp till slutligt avgörande. Domstolens skyldighet att se till att nödvändig utredning inhämtas föreligger även om kompletteringsbehovet konstateras så sent som efter huvudförhandling i målet.119 Är en sådan prövning möjlig, men beskrivningen ändå bristfällig får det i stället ses som en fråga om ansökningens materiella innehåll.120
I och med att Sverige inte tillämpar systemet med en motiverad slutsats innan beskrivningen och ansökan lämnas över till prövningsmyndigheten är beskrivningen i någon mån hela tiden ”öppen” för prövning tills beslut om tillstånd fattas. I exempelvis Finland tillämpas en mer uppdelad process där också prövningsmyndigheten i första instans kan låta ett samråd ske för att läka eventuella brister eller förändringar av ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen som medför att NTM-centralens motiverade slutsats måste omprövas.
Århuskonventionens artikel 6 anger att samrådet med allmänheten ska vara effektiv och äga rum när alla alternativ är öppna. I den svenska processen får allmänheten och särskilt berörda flera möjligheter att delta i processen och därmed påverka vad beskrivningen omfattar. Sammanlagt kan det handla om tre gånger, visserligen med olika syften, men det går ändå att ifrågasätta om detta förfarande kan anses som effektivt.
Våra överväganden och förslag finns i avsnitten 14.8.7 och 14.8.9.
117 Se exempelvis Se MÖD 2012:5 och MÖD 2015:23. 118 Se även prop. 1997/98:45 del 1 s. 294 och 466 samt del 2 s. 240. 119 Se MÖD 2015:23 men se även MÖD M 4612-19. 120 Se bl.a. NJA 2009 s. 321.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
741
9.10 Motiverad slutsats
I MKB-direktivets artikel 1.2 g återfinns näst sista steget i miljökonsekvensbedömningen av den ansvariga myndighetens motiverade slutsats om projektets betydande miljöpåverkan, med beaktande av resultaten av den granskning som äger rum vid samråden och miljökonsekvensbeskrivningen. Den motiverade slutsatsen ska på så sätt beslutas efter det att samråden har ägt rum, men innan beslut om ansökan tas (artikel 1.2 g och 8a.1).
Uttrycket motiverad slutsats finns inte i miljöbalken. Däremot finns bestämmelser med nära koppling till denna i 6 kap.42 och 43 §§miljöbalken.
9.10.1 MKB-direktivet – motiverad slutsats
Som beskrivs inledningsvis ska den av medlemsstaten utpekade ansvariga myndigheten formulera en motiverad slutsats om projektets betydande miljöpåverkan. Den motiverade slutsatsen ska utgå ifrån den information som läggs fram i miljökonsekvensbeskrivningen, samt eventuell kompletterande information, och all relevant information som inhämtas via samråden som sker enligt artikel 6 och 7 (gränsöverskridande samråd), vilket inkluderar både den berörda allmänheten som myndigheter. Den ansvariga myndigheten ska för att se till att miljökonsekvensbeskrivningen är fullständig och av god kvalitet vid behov be exploatören om kompletterande information som är av direkt relevans för att nå en motiverad slutsats om projektets betydande miljöpåverkan (artikel 5.3 c).
Medlemsstaterna har i stort valt att inarbeta kravet om en motiverad slutsats på två olika sätt.121 Det första systemet kan beskrivas som ett separat miljökonsekvensbedömningsförfarande som avslutas med en motiverad slutsats och där denna process är skild från beslutsprocessen om tillstånd (se avsnitt 6.4.3 om Finland). Det andra systemet utgör ett integrerat förfarande där den motiverade slutsatsen inarbetas i beslutet om tillstånd. Även om exempelvis både Danmark och Sverige har valt det senare tillvägagångsättet skiljer sig genomförandet i svensk och dansk rätt åt genom att en motiverad slutsats ska ingå i MKB-tillståndet enligt dansk rätt medan det i svensk rätt
121 Se skäl 21 till 2014/52/EU av den 16 april 2014 om ändring av direktiv 2011/92/EU om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
742
inte finns något sådant krav. Vid prövning enligt miljöbalken godkänns miljökonsekvensbeskrivningen i stället ofta bara med en mening eller två i tillståndsbeslutet.
MKB-direktivet ger på en övergripande nivå möjlighet till båda förfarandena. Oavsett förfarande ska den ansvariga myndigheten göra sin egen separata bedömning av projektets betydande effekter. Det medför en skyldighet för myndigheten att både utföra efterforskningar och analyser för att kunna utföra en bedömning som är så komplett som möjligt av exempelvis direkta, indirekta och kumulativa effekterna av det aktuella projektet.122 Enligt EU-vägledningen bör en motiverad slutsats innehålla följande.
• En undersökning och uttalande om de olika angreppssätt och metoder som används för att utarbeta miljökonsekvensbeskrivningen.
• En undersökning av informationen och de underlag som tillhandahålls i miljökonsekvensbeskrivningen och som delgivits under samrådet.
• Viktiga delar att utvärdera och belysa är utgångspunkterna för miljökonsekvensbeskrivningen, betydande effekter, viken påverkan som effekterna kan leda till, föreslagen övervakning, åtgärder för att minska påverkan och annat som myndigheten bedömer är relevant att lyfta fram.
• En utförlig motivering av om miljökonsekvensbeskrivningen medför att en motiverad slutsats kan lämnas och eventuella argument för motsatsen, som exempelvis kan ha uppkommit under myndighetens undersökning av beskrivningen eller inkommit under samrådsprocessen.
• En tydlig beskrivning av vad den motiverade slutsatsen är och varför den beslutas om.
• En beskrivning av de program av åtgärder som syftar till att mildra och övervaka effekterna av projektet (om betydande negativa miljöeffekter kan uppstå).123
122 Se EU-domstolens domar i mål C‑50/09 p. 40, 41 och 44, mål C-508/03 p. 103 och 104 och mål C‑201/02 p. 52 och 53. 123 Se EU Commission, Environmental Impact Assessment of Projects. Guidance on the preparation of the Environmental Impact Assessment Report (Directive 2011/92/EU as amended by 2014/52/EU) s. 78–80.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
743
När den motiverade slutsatsen lämnas separat från tillståndsbeslutet är slutsatsen bindande i enlighet med artikel 8a.1 MKB-direktivet, något som också bekräftas i vägledningen till direktivet.124 Den motiverade slutsatsen utgör på så sätt ett formellt samt obligatoriskt steg i miljötillståndsprocessen enligt MKB-direktivet.
Efter att den ansvariga myndighetens motiverade slutsats har lämnats ska den integreras i det beslut som tas kring projektet (artikel 8 och 8a. 1 a). Om miljökonsekvensbedömningen sker i en separat process ska den ansvariga myndigheten förvissa sig om att den motiverade slutsatsen fortfarande är aktuell när den fattar beslut om att bevilja eller avslå en tillståndsansökan. Medlemsstaterna får därför fastställa tidsramar för hur länge den motiverade slutsatsen ska vara giltig (artikel 8a.6). Om giltighetstiden har passerat behöver den ansvariga myndigheten göra en ny bedömning av projektets miljöpåverkan utifrån samma kriterier som tidigare. I vissa medlemsstater har fasta tidsramar sats, bl.a. om att efter två år måste en ny motiverad slutsats lämnas. I och med att den behöriga myndigheten ska granska informationen i miljökonsekvensbeskrivningen, samt resultatet av samråden och i förekommande fall begära kompletterande information för att nå en motiverad slutsats, ska slutsatsen visa på myndighetens undersökningar och bedömningar om miljökonsekvensbedömningsprocessen. Om miljökonsekvensbeskrivningen exempelvis har kompletterats eller blivit inaktuell på ett sätt som medför att inte heller den motiverade slutsatsen längre är aktuell måste även slutsatsen kompletteras för att kunna utgöra en undersökning och bedömning av miljökonsekvensbeskrivningen.
Det ska noteras att den motiverade slutsatsen inte medför att den beslutande myndigheten inte har en egen granskningsskyldighet (artikel 3).125
Den eller de ansvariga myndigheter som fullgör de skyldigheter som följer av MKB-direktivet ska agera på ett objektivt sätt och inte ge upphov till en situation som kan leda till en intressekonflikt. Om den ansvariga myndigheten även är exploatör ska medlemsstaterna, inom ramen för deras organisation av administrativa befogenheter, på ett lämpligt sätt åtminstone skilja oförenliga funktioner åt när de fullgör de skyldigheter som följer av MKB-direktivet (artikel 9a).
124 Se EU Commission, Environmental Impact Assessment of Projects. Guidance on the preparation of the Environmental Impact Assessment Report (Directive 2011/92/EU as amended by 2014/52/EU) s. 81. 125 Se EU-domstolens domar mål C‑50/09 p. 40.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
744
9.10.2 Miljöbalken – beslut om miljökonsekvensbeskrivningen
I svensk rätt finns kravet på en motiverad slutsats genomfört genom 6 kap. 43 § miljöbalken. Samtidigt finns det stora likheter mellan denna bestämmelse och bestämmelsen i 6 kap. 42 § miljöbalken som härrör från tidigare versioner av den nu s.k. specifika miljöbedömningen.
Enligt 6 kap. 42 § miljöbalken ska den som prövar tillståndsfrågan i ett särskilt beslut eller i samband med att tillståndsfrågan avgörs ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i 6 kap. miljöbalken så att den specifika miljöbedömningen kan slutföras. Ett sådant ställningstagande får inte överklagas särskilt.
Enligt 6 kap. 43 § miljöbalken ska den som prövar tillståndsfrågan när tillståndsfrågan avgörs, slutföra miljöbedömningen genom att med hänsyn till innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen och det som kommit fram under handläggningen av målet eller ärendet identifiera, beskriva och göra en slutlig och samlad bedömning av miljöeffekterna.
Innan motsvarigheten till motiverad slutsats infördes i miljöbalken fanns en liknande bestämmelse i dåvarande 6 kap. 9 § miljöbalken. Bestämmelsens första stycket återfinns i dag i 6 kap. 42 § miljöbalken och andra stycket har inarbetats i 6 kap. 43 § miljöbalken. Jämförs 6 kap.42 och 43 §§miljöbalken så slutförs miljöbedömningen oavsett vilken av bestämmelserna som prövningsmyndigheten tillämpar.
Jämförs 6 kap. 42 § miljöbalken med hur en motiverad slutsats beskrivs i MKB-direktivet finns det likheter, dvs. en slutsats eller beslut om en verksamhets eller åtgärds betydande miljöpåverkan ska tas efter det att myndigheten har granskat den information som läggs fram i bl.a. miljökonsekvensbeskrivningen och inhämtats via samråd. Även om det ska ske en samlad tillåtlighetsbedömning när ärendet avgörs utgör den motiverade slutsatsen en bedömning av om alla delar finns med i miljökonsekvensbeskrivningen för att kunna dra en slutsats om verksamhetens eller åtgärdens betydande miljöeffekter. Detta bör kunna motsvara om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller de formella kriterierna för en sådan beskrivning.
Vad utredningen förstår tillämpas inte 6 kap. 42 § miljöbalken alls eller i alla fall i väldigt liten utsträckning utan det är 6 kap. 43 § miljöbalken som tillämpas även om båda bestämmelserna ger prövningsmyndigheten möjlighet att slutföra miljöbedömningen. När 6 kap.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
745
43 § miljöbalken tillämpas sker det ofta genom en standardiserad skrivning om miljökonsekvensbeskrivningen.126 I förarbetena anges att ett beslut eller en dom ska motiveras, detta är också något som följer av allmänna förvaltningsrättsliga principer (jfr 32 § förvaltningslagen). Enligt förarbetena medför detta allmänna krav att om prövningsmyndigheten tar ställning till miljöeffekterna av ett visst projekt bör direktivets krav på motiverad slutsats vara uppfyllt. I praktiken innebär det att prövningsmyndigheten måste ta ställning till om den identifiering, beskrivning och bedömning av verksamhetens miljöeffekter som har gjorts av verksamhetsutövaren i miljökonsekvensbeskrivningen är korrekt med hänsyn till vad som framkommit under handläggningen av målet eller ärendet.127
Frågan om miljökonsekvensbeskrivningen kan godkännas i ett enskilt beslut i enlighet med 6 kap. 42 § miljöbalken framstod som kontroversiell i tidigare förarbeten. Det ifrågasattes om en bestämmelse som möjliggör förprövning av miljökonsekvensbeskrivningen fyller någon funktion och att det är svårt att se hur ett sådant beslut skulle kunna verka främjande för prövningen.128 I förarbetena beskrivs att frågan om domstolen eller myndigheten i ett fall när miljökonsekvensbeskrivningen bedöms som godtagbar bör ge detta tillkänna genom ett särskilt beslut under rättegången eller ta upp frågan först vid avgörande av målet eller ärendet, torde vara beroende av omständigheterna. Av särskild betydelse är om en invändning har gjorts mot miljökonsekvensbeskrivningen eller om denna i övrigt framstår som kontroversiell. Det viktiga är, oavsett om bedömningen av miljökonsekvensbeskrivningen görs i ett särskilt beslut eller inte, att bedömningen är fristående från prövningen av ansökan samt att ställningstagandet motiveras.129
Bedömningen av om miljökonsekvensbeskrivningen anses godtagbar eller bristfällig hänger nära samman med frågan hur miljökonsekvensbeskrivningen och ansökan har avgränsats. I praxis finns flera avgöranden där miljökonsekvensbeskrivningen har ansetts bristfällig på grund av att ansökan avgränsat på ett sätt som inte medför att en bedömning om miljöeffekterna kan göras på ett korrekt
126 Se MÖD:s dom den 17 oktober 2017 i mål nr M 5973-17. 127 Se prop. 2016/17:200 s. 142 och 143, 155 och 156. 128 Se prop. 2016/17:200 s. 137. 129 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 65 och 66.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
746
sätt, vilket gett upphov till sena avvisningar.130 På så sätt har prövningsmyndigheten inte använt sig av 6 kap. 42 § miljöbalken och prövat om miljökonsekvensbeskrivningen kan godkännas i ett tidigare skede trots att det finns fall som sannolikt uppfyller kriterierna i förarbetena avseende 6 kap. 42 § miljöbalken om att vara kontroversiell (Cementa täkttillstånd)131 eller att särskilda invändningar har rests (LKAB)132. Om tillståndsprocessen är lång och överprövande myndighet exempelvis har återförvisat ärendet finns det också risk för att miljökonsekvensbeskrivningen blir inaktuell under ärendets gång i vissa avseenden. Då måste kompletteringar ske under processen, vilket kan göra att miljökonsekvensbeskrivningen blir svårläst på grund av att uppgifter har sammanställts på ett icke sammanhängande sätt.
Som framgår av 22 kap. 1 § första stycket 3 och 22 kap. 2 § miljöbalken (se även 19 kap. 5 § första stycket MB) är en godtagbar miljökonsekvensbeskrivning en processförutsättning. Finner prövningsmyndigheten att ansökan är ofullständig ska den förelägga sökanden att avhjälpa bristen inom viss tid. Följer sökanden inte ett föreläggande, får myndigheten besluta att bristen ska avhjälpas på sökandens bekostnad eller, om bristen är så väsentlig att ansökan inte kan ligga till grund för prövning av målet, avvisa ansökan (22 kap. 2 § MB).133 Prövningsmyndigheten har ett fortlöpande ansvar att under målet eller ärendet bedöma om miljökonsekvensbeskrivningen brister.134 Samtidigt får den slutgiltiga bedömningen av om ansökan ska avvisas på grund av att miljökonsekvensbeskrivningen inte är fullgod äga rum när beslut om tillstånd tas.135 I vilka sammanhang som Mark- och miljööverdomstolen i stället för att avvisa en ansökan kan undanröja en dom och återförvisa målet till mark- och miljödomstolen skiljer sig åt i praxis.136
130 Se prop. 2016/17:200 s. 134–137 och 209, prop. 1997/98:45 del 1 294–296 och del 2 s. 65 och 66, prop. 2014/15:60 s. 60 och 97, MÖD 2006:6, MÖD 2006:57, MÖD 2007:50 och MÖD 2009:37. 131 Se MÖD:s dom den 6 juli 2021 i mål nr M 1579-20. 132 Se MÖD 2022:27. 133 Se exempelvis NJA 2009 s. 321 och MÖD 2015:23. 134 Se prop. 1997/98.45 del 1 s. 292 och 293, prop. 1997/98.45 del 2 s. 64 och 65 och prop. 2016/ 17:200 s. 136, 141, 208 och 209. 135 Se MÖD:s dom den 17 oktober 2017 i mål nr M 5973-17 och MÖD:s dom den 21 februari 2017 i mål nr M 5258-16. 136 Se exempelvis MÖD 2015:23 och MÖD:s dom den 6 maj 2021 i mål nr M 5584-20.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
747
9.10.3 Utmaningar
Det svenska genomförandet av kravet om en motiverad slutsats skiljer sig både från MKB-direktivets stegvisa process och våra grannländers genomförande av direktivet. I och med att bedömningen av miljökonsekvensbeskrivningen kommer först i samband med att målet eller ärendet avgörs hänger frågan om avvisning av ansökan över verksamhetsutövaren genom hela processen.
I de samtal som utredningen haft är frågan om när miljökonsekvensbeskrivningen bedöms som fullständig och det inte längre finns skäl att avvisa den viktig. Ovissheten om ansökans fullständighet leder sannolikt dels till att många potentiella projekt inte blir av, dels till att den som önskar bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd tillgodoser önskemål om kostsamma kompletteringar även om dessa upplevs som irrelevanta i förhållande till det som ska prövas. Att avvisningshotet är kvar genom hela processen är en utmaning som upplevs som problematisk inte bara av verksamhetsutövare utan också av domstolsrepresentanter.
Andra utmaningar är dels att de moment som EU-vägledningen beskriver som viktiga i processen med att lämna en motiverad slutsats inte verkar tillämpas i Sverige, dels att den svenska processen blir ”baktung” när alla steg återstår för prövningsmyndigheten att ta ställning till i samband med domen eller beslutet. Direktivets process är jämfört med det svenska genomförandet mer framtung, dvs. en större del av miljökonsekvensbedömningsprocessen sker innan ansökan och beskrivning lämnas till prövningsmyndigheten för tillståndsprövning.
Miljöbalkskommittén föreslog, innan kravet om en motiverad slutsats infördes i MKB-direktivet, att det i och med kungörandet av ansökan, inklusive miljökonsekvensbeskrivningen, i princip skulle innebära att tillståndsmyndigheten hade bedömt att beslutsunderlaget från sökanden är tillräckligt för att allmänheten, remissinstanserna och tillståndsmyndigheten själv ska kunna genomföra prövningen av projektet och ta ställning till ansökan. Innan ansökan och miljökonsekvensbeskrivning kungörs så var förslaget att tillståndsmyndigheten alltid skulle ge åtminstone Naturvårdsverket, länsstyrelsen och den kommunala miljönämnden – samt beträffande vattenverksamheter Kammarkollegiet – tillfälle att granska om underlaget är tillräckligt eller om det behövs kompletteringar av ansökan och
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
748
miljökonsekvensbeskrivning. Efter kungörandet skulle det normalt inte behöva förekomma några mer omfattande kompletteringar från sökandens sida.137
Regeringen ansåg att kommitténs förslag om att godkänna ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen som beslutsunderlag i samband med kungörelsen kunde försämra möjligheterna till insyn och påverkan för allmänhet och miljöorganisationer. Huvudargumentet var att för att säkerställa allmänhetens rättigheter enligt direktivet bör kungörelse ske. Genom kungörelsen får allmänheten veta att en ansökan och en miljökonsekvensbeskrivning har upprättats, var de kan ta del av underlaget och att de har möjlighet att yttra sig i ärendet. Innan miljöbalken kom fanns det också kritik emot att allmänheten och dess intresseorganisationer ofta engageras för sent i beslutsprocessen, särskilt i processer inom ramen för dåvarande vattenlag och väglag, och regeringen ansåg att kommitténs förslag riskerade att skapa en liknande problematik. Det andra argumentet var att krav på kompletteringar av en ansökan kan behöva ske senare under handläggningen, t.ex. i samband med huvudförhandlingen. Regeringen ansåg att med kommitténs förslag skulle det bli oklart vilken vikt som får läggas vid sena kompletteringar, exempelvis i samband med syn (se 22 kap. 21 § MB).138 I Finland har denna fråga lösts genom att miljökonsekvensbeskrivningen kungörs av NTM-centralen och ansökan senare av prövningsmyndigheten (se avsnitt 6.4.3).
Vi kan konstatera att både tillämpningen av MKB-direktivet och rättsutvecklingen i övrigt, särskilt EU-domstolens praxis, har utvecklats sedan regeringen tog ställning till Miljöbalkskommitténs förslag. Det kan därför finnas skäl för att återigen pröva dessa argument.
I finsk rätt och i enlighet med direktivets stegvisa process avslutas processen kring miljökonsekvensbeskrivningens omfattning med en motiverad slutsats om projektets betydande miljöpåverkan från den myndighet som också har yttrat sig om beskrivningen omfattning. Det är noterbart att detta inte har föreslagits som alternativ till den svensk processen.
Våra överväganden och förslag finns i avsnitten 14.8.11 och 14.8.12.
137 Se SOU 2003:124 s. 139. 138 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 275 och prop. 2004/05:129 s. 54–57.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
749
9.11 Liten miljökonsekvensbeskrivning
Det finns inget krav på en liten miljökonsekvensbeskrivning enligt MKB-direktivet och inte heller på ett enklare underlag. Beskrivningen nedan fokuserar därför enbart på miljöbalken.
9.11.1 Miljöbalken
När ingen betydande miljöpåverkan föreligger för en verksamhet eller åtgärd ska fram till den 31 december 2024 en liten miljökonsekvensbeskrivning tas fram (6 kap. 26 § tredje stycket och 47 §miljöbalken). Från och med den 1 januari 2025 ska i stället ett förenklat underlag tas fram. Underlaget ska innehålla de upplysningar som behövs för en bedömning av de väsentliga miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan förväntas ge. En bedömning av underlagets omfattning måste göras utifrån de materiella krav som den som vill vidta en åtgärd eller bedriva en verksamhet ska uppfylla för att tillstånd ska kunna meddelas.139 En samrådsredogörelse som har tagits fram enligt 6 kap. 25 § 2 miljöbalken ska ingå. Om verksamheten eller åtgärden trots ingen betydande miljöpåverkan ändå kan antas påverka miljön i ett Natura 2000-område ska beskrivningen innehålla de uppgifter som behövs för prövningen enligt 7 kap.28 b och 29 §§miljöbalken.
Vad underlaget ska innehålla framgår av definition av termen miljöeffekter och vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla (se 6 kap. 2 och 35 §§ MB).140 Även ett tillräckligt underlag utgör en processförutsättning (22 kap. 1 § 3 och 2 § andra stycket MB).141
9.11.2 Utmaningar
Vad vi förstår från våra samtal med myndigheter och verksamhetsutövare finns det stora skillnader i vilka krav som ställs på en liten miljökonsekvensbeskrivning i dag. Vissa länsstyrelser har arbetat aktivt med att hålla beskrivningen liten, men många verksamhetsutövare upplever att det varit meningslöst att ens försöka arbeta
139 Se prop. 2023/24:152 s. 53–55. 140 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 289 och del 2 s. 64, prop. 2016/17:200 s. 144–151 och 211 och 212. 141 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 289–292, prop. 2004/05:129 s. 50–53 och prop. 2016/17:200 s. 144–151, 211 och 212.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
750
med en liten miljökonsekvensbeskrivning eftersom den i princip alltid sväller till en fullstor på grund av alla kompletteringsförelägganden, trots att det inte är syftet. Svårigheten för vissa myndigheter att bestämma när de erhållit nog med information kan också medföra att processen i dessa fall blir mer utdragen även när det finns krav på en vanlig miljökonsekvensbeskrivning. Från och med den 1 januari 2025 har uttrycket ändrats till ”förenklat underlag”. Det ska samtidigt noteras att denna ändring inte är avsedd att innebära någon ändring i sak.142 Vad underlaget i dessa fall ska betecknas har diskuterats under många år.143
När Naturvårdsverket utvärderade regeländringarna från 2018 visade enkätundersökningen att tidsåtgången inte skiljer sig åt för länsstyrelsernas handläggning av liten miljökonsekvensbeskrivning jämfört med en fullstor.144 Sammantaget går det att ifrågasätta om lagstiftningen hittills har givit tillräckligt tydliga ramar kring vad en liten miljökonsekvensbeskrivningen skulle innehålla och även om uttrycket har ändrats till förenklat underlag är ingen ändring i sak avsedd. Det går att ifrågasätta om syftet med bestämmelsen kan sägas uppfyllas när endast uttrycket ändras.
I finländsk rätt finns ingen motsvarighet till liten miljökonsekvensbeskrivning utan i stället ska verksamhetsutövaren endast vara tillräckligt medveten om projektets miljökonsekvenser i den omfattning som rimligen kan förutsättas, utöver vad som föreskrivs separat (se avsnitt 6.4.3).
Våra överväganden och förslag i denna fråga finns avsnitten 14.8.4 och 14.15.5.
9.12 MKB-direktivet i andra EU-rättsliga akter
I flera andra EU-rättsliga akter har MKB-direktivets krav på en miljökonsekvensbedömning inarbetats. Exempel på sådana akter som har beslutats om under 2024 är EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial, EU-förordningen om netto-nollteknik och revideringen av förnybartdirektivet. Dessa akter har likande definitioner av tillståndsprocessen och i dessa definitioner integreras
142 Se prop. 2023/24:152 s. 53–55 och 108. 143 Se prop. 2004/05:129 s. 51–54, ds. 2016:25 s. 316, prop. 2016/17:200 s. 144–151 och SOU 2022:33 s. 125–129. 144 Naturvårdsverket Miljöbedömningar i miljöbalken (2021) s. 27.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
751
MKB-direktivets miljökonsekvensbedömningsprocess (se artikel 5–9 i MKB-direktivet).
Nedan beskriver vi i huvudsak dessa bestämmelser i EUförordningen om kritiska och strategiska råmaterial. När det i förnybarhetsdirektivet eller EU-förordningen om netto-nollteknik ställs andra krav än i EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial anger vi detta. Att endast kraven i EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial beskrivs närmare är en följd av att akterna i stor utsträckning har en motsvarande reglering i förhållande till kraven i MKB-direktivet, framför allt de två EUförordningarna. Fokus för avsnittet är att beskriva hur miljökonsekvensbedömningsprocessen regleras i dessa akter och hur denna process förhåller sig till tillståndsprocessen.
9.12.1 Definitioner
Enligt artikel 2.18 i EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial omfattar en tillståndsprocess alla relevanta tillstånd för att bygga och driva ett projekt för kritiska råmaterial, däribland bygglov, kemikalietillstånd och tillstånd för nätanslutning samt miljöbedömningar och miljötillstånd där sådana krävs, och som även omfattar alla ansökningar och förfaranden, från bekräftelsen på att ansökan är fullständig till meddelandet om det övergripande beslutet om utfallet av förfarandet.
Enligt artikel 3.19 i EU-förordningen om netto-nollteknik omfattar tillståndsprocessen alla relevanta tillstånd att bygga, utvidga, omvandla och driva tillverkningsprojekt för netto-nollteknik och strategiska netto-nollprojekt, däribland bygglov, kemikalietillstånd och tillstånd för nätanslutning samt miljöbedömningar och miljötillstånd där sådana krävs, och som även omfattar alla ansökningar och förfaranden från bekräftelsen på att ansökan är fullständig till meddelandet om det övergripande beslutet. Avseende på geologisk lagring av koldioxid, tillståndsprocessen för lagring som avser behandling av alla nödvändiga tillstånd för anläggningar ovan jord som krävs för driften av en lagringsanläggning, inbegripet bygglov och tillstånd för rör, och miljötillståndet för injektion och lagring av koldioxid i enlighet med direktivet om geologisk lagring av koldioxid.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
752
Definitionerna är i stort överstämmande med varandra och liknar också definitionen i artikel 16 i förnybartdirektivet. I dessa definitioner utgör miljökonsekvensbedömningsprocessen enligt MKBdirektivet en del i dessa akters tillståndsprocesser, om MKBdirektivets krav om en miljökonsekvensbedömning aktualiseras. På så sätt påverkar inte dessa tre EU-rättsliga akter bedömningen av om ett projekt enligt MKB-direktivet ska genomgå en miljökonsekvensbedömning.
9.12.2 Formerna för bedömningen om en betydande miljöpåverkan kan antas
Utgångspunkten i artikel 4.6 i MKB-direktivet är att beslutet om att ett projekt kan antas medföra betydande miljöpåverkan ska fattas så snart som möjligt eller inom högst 90 dagar från den dag exploatören lämnat all information som krävs enligt artikel 4.4 och bilaga 2.A (se avsnitt 9.6.1). Enligt artikel 11.5 i EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial ska det ske ett undantag från artikel 4.6 i MKB-direktivet avseenden tidsfristen för beslutet om betydande miljöpåverkan. I stället för 90 dagar ska beslutet fattas inom 30 dagar.
Förnybarhetsdirektivet har sedan den senaste revideringen infört särskilda bestämmelser om miljöbedömning avseende projekt för förnybar energi i och utanför accelerationsområden. En miljökonsekvensbedömning ska som utgångspunkt inte göras för projekt inom ett accelerationsområde eftersom en miljöbedömning enligt SMBdirektivet ska ha föregått utpekandet av området (se artikel 15c.2 i förnybartdirektivet). Trots detta kan en miljökonsekvensbedömning behöva genomföras enligt MKB-direktivet om betydande oförutsedd negativ påverkan med hänsyn till miljöns känslighet i det geografiska området kan inträffa om denna fråga inte har belysts och hanterats inom ramen för miljöbedömningen enligt SMB-direktivet (se artikel 16a.3–5 i förnybartdirektivet).
Det finns ingen motsvarande bestämmelse i EU-förordningen om netto-nollteknik.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
753
9.12.3 Begära ett yttrande om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsnivå
I avsnitt 9.7.1 beskriver vi MKB-direktivets reglering avseende den ansvariga myndighetens yttrande om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsnivå (se artikel 5.1 och 5.2 i MKB-direktivet).
Enligt EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial, ska den s.k. berörda projektägaren, om en miljökonsekvensbedömning krävs, senast 30 dagar efter meddelandet om erkännande som strategiskt projekt, och innan ansökan lämnas in, begära ett yttrande från den berörda gemensamma kontaktpunkten om omfattning av och detaljnivå för den information som ska ingå i miljökonsekvensbeskrivningen. Kontaktpunkten ska säkerställa att yttrandet utfärdas så snart som möjligt och inom en tidsperiod som inte överstiger 45 dagar från det datum då projektägaren lämnade in sin begäran om ett yttrande (artikel 12.1 i EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial).
Enligt EU-förordningen om netto-nollteknik får den berörda projektägaren innan ansökan lämnas in begära ett yttrande från kontaktpunkten om omfattningen av och detaljnivån för den information som ska ingå i miljökonsekvensbeskrivningen. Kontaktpunkten ska säkerställa att yttrandet utfärdas så snart som möjligt och senast 45 dagar från det datum då projektägaren lämnade in sin begäran om ett yttrande (artikel 10.1 EU-förordningen om nettonollteknik).
För projekt under förnybartdirektivet finns det särskilda bestämmelser som skiljer sig från MKB-direktivet och nämnda två EUförordningar. Ett sådant fall rör yttrandet om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljnivå. När en miljökonsekvensbedömning krävs för ett projekt som omfattas av förnybartdirektivet ska den behöriga myndigheten, med beaktande av den information som har lämnats av exploatören, avge ett yttrande om omfattningen av och detaljnivån för den information som exploatören ska lämna i miljökonsekvensbeskrivningen, vars omfattning inte får utökas därefter (se artikel 16b.2 i förnybarhetsdirektivet). På så sätt blir yttrandet bindande i miljökonsekvensbedömningsprocessen under förnybartdirektivet och ansvarig myndighet kan inte begära kompletteringar som inte har sin grund i yttrandet.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
754
9.12.4 Miljökonsekvensbedömningsprocessen enligt EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial
Om en miljökonsekvensbedömning krävs ska artiklarna 5–9 i MKBdirektivet tillämpas enligt förordningen (artikel 12.1). Det är hela miljökonsekvensbedömningsprocessen, dvs. från utarbetande av en miljökonsekvensbeskrivning till att den ansvarige myndigheten integrerar den motiverade slutsats i beslutet om tillstånd och meddelar allmänheten och berörda myndigheter om att ett sådant beslut har fattats.
Startpunkten för tillståndsprocessen utgörs av att kontaktpunkten bekräftar att projektägarens ansökan är fullständig. Detta sker senast 45 dagar efter att projektägaren har lämnat in all den information som krävs för att behandla en ansökan. Om all information inte har lämnats in ska kontaktpunkten begära att projektägaren lämnar in en fullständig ansökan utan oskäligt dröjsmål, kontaktpunkten ska ange vilken information som saknas. Om den inlämnade ansökan anses ofullständig en andra gång får kontaktpunkten inte begära in information på områden som inte omfattas av den första begäran om ytterligare information, och den får endast begära in ytterligare underlag som kompletterar den saknade informationen (se artikel 11.6).
I vilket skede av tillståndsprocessen som miljökonsekvensbeskrivningen ska lämnas in av projektägaren är inte exakt bestämt i förordningen. Kontaktpunkten ska underrätta projektägaren om när beskrivningen ska lämnas in, med hänsyn till hur tillståndsprocessen organiseras i den berörda medlemsstaten och till att tillräckligt med tid måste ges för att bedöma beskrivningen. Det är tydligt i sista meningen av artikel 11.8 att varaktigheten för processen att lämna ett beslut om tillstånd inte påverkas av projektägarens process att ta fram en miljökonsekvensbeskrivning, men att processen ingår i förordningens definition av tillståndsprocess (se även artikel 2.18). På så sätt kan miljökonsekvensbeskrivningen lämnas in samtidigt som ansökan lämnas in och utgöra underlag för om ansökan är fullständig. Oavsett måste ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen finnas tillgängliga vid samrådet (se artiklarna 6.2 och 6.3 i MKBdirektivet).
Formerna för samråd eller när samråd ska äga rum regleras inte i förordningarna utan här är utgångspunkterna desamma som i MKB-
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
755
direktivet, dvs. samråd ska ske på ett tidigt stadium och deltagandet ska vara effektivt (se avsnitt 9.9.1 och artikel 6.2 samt artikel 6.4 i MKB-direktivet). Tiden för att samråda regleras och får inte överstiga 85 dagar och i linje med MKB-direktivet inte understiga 30 dagar. I undantagsfall får den berörda medlemsstaten förlänga tidsramarna med ytterligare 40 dagar som mest om det krävs på grund av det föreslagna projektets karaktär, komplexitet, plats eller storlek (artikel 12.5). Enligt artikel 10.5 i EU-förordningen om netto-nollteknik ska tidsramarna för samråd som utgångspunkt vara desamma, men bara kunna förlängas till högst 90 dagar efter en bedömning i varje enskilt fall.
Om samrådet resulterar i att miljökonsekvensbeskrivningen måste kompletteras med ytterligare information får kontaktpunkten ge det projektansvariga företaget möjlighet att tillhandahålla ytterligare information. I sådana fall ska kontaktpunkten underrätta projektägaren om den dag då den ytterligare informationen senast ska lämnas in, som ska vara minst 30 dagar efter underrättelsen. Perioden mellan tidsfristen för tillhandahållande av ytterligare information och inlämnandet av den ska inte räknas in i varaktigheten för tillståndsprocessen (artikel 11.9).
Efter att projektägaren har kompletterat miljökonsekvensbeskrivningen ska de berörda behöriga myndigheterna utfärda den motiverade slutsats som avses i artikel 1.2 g iv i MKB-direktivet rörande miljökonsekvensbedömningen inom 90 dagar efter det att den erhållit alla nödvändig information, avseende artikel 5, 6 och 7 i MKBdirektivet, och slutfört samråden enligt artiklarna 6 och 7 i MKBdirektivet (artikel 12.3). Det går att förlänga tidsfristen för att lämna den motiverade slutsatsen med 20 dagar (se artikel 12.4). Precis som i MKB-direktivet handlar det inte bara om att godkänna miljökonsekvensbeskrivningen utan att ta hela processen i beaktan.
Det finns inga ytterligare referenser till MKB-direktivet och de krav som exempelvis ställs på att den motiverade slutsatsen ska vara aktuell när tillståndsbeslutet fattas eller att beslutande myndighet omedelbart ska informera allmänheten när beslut om tillståndsansökan har fattats (se artikel 8a.6 och 9.1 i MKB-direktivet). Ett tillståndsbeslut enligt förordningen ska på så sätt utformas i enlighet med artikel 8 och 9 i MKB-direktivet.
I artikel 14 tydliggörs att tillämpningen av Århuskonventionen och Esbokonventionen inte påverkas av förordningen.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
756
9.13 Gränsöverskridande samråd
Vi noterar initialt att våra utredningsdirektiv endast nämner gränsöverskridande miljöeffekter i relation till den specifika miljöbedömningen. I och med att bestämmelser om gränsöverskridande miljöeffekter är snarlika för strategiska och specifika miljöbedömningar finns det skäl att behandla dem på ett samordnat sätt. Att bestämmelserna härrör ur samma konvention, Esbokonventionen, och att SMB- samt MKB-direktivet har snarlika bestämmelser utgör ytterligare skäl att inte skilja den strategiska och specifika miljöbedömningen åt avseende gränsöverskridande samråd. Detta är även fallet i våra grannländer.
Förutom i Esbokonventionen, MKB-direktivet och SMBdirektivet finns det krav på gränsöverskridande samråd i ett antal andra EU-direktiv, såsom vattendirektivet, och även konventioner som Sverige ratificerat. I detta avsnitt belyser vi de konventioner som anges i 1 kap. 4 § miljöbalken, dvs. gränsälvsöverenskommelsen mellan Sverige och Finland, miljöskyddskonventionen mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige och svensk-norska vattenrättskonventionen.
9.13.1 Esbokonventionen
I avsnitt 5.3.1 återfinns en övergripande beskrivning av Esbokonventionen. I detta avsnitt beskrivs några artiklar, med koppling till de av oss identifierade utmaningarna inom området, närmare. Inledningsvis vill vi också erinra om att EU, precis som Sverige, har ratificerat Esbokonventionen. EU är därmed också part till konventionen. EU har genomfört konventionen genom i huvudsak MKBdirektivet. Genom EU:s genomförande av konventionen har bestämmelserna i konventionen fått en mer bindande verkan för Sverige eftersom EU:s genomförande har företräde.145 När konventionen utgör en integrerad del av EU:s rättsordning har den dessutom företräde framför sekundärlagstiftning som har antagits enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.146 Detta innebär att EU-rättsliga bestämmelser ska tolkas för att skapa samstämmighet
145 Se EU-domstolens dom i mål C-181/73 p. 4–6 och mål C-344/04 p. 36. 146 Se EU-domstolens dom målen C‑240/09 p. 42; C‑470/16 p. 50; C‑286/90 p. 9, C‑402/05 P och C‑415/05 P p. 291 och C‑366/10 p. 123.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
757
med Esbokonventionen.147 Om konventionen ställer krav som inte återfinns i MKB-direktivet ska konventionens krav dock tillämpas, förutsatt att gränsöverskridande påverkan kan antas.
Konventionen har jämfört med 6 kap. miljöbalken och MKBdirektivet en annorlunda terminologi i vissa avseenden. Skillnaden har sin utgångspunkt i att konventionen utgår ifrån antagandet att den reglerar förhållandet mellan suveräna stater utanför en EUrättslig kontext. Vi kommer inte att fokusera på skillnader i terminologi utan på hur processen för ett gränsöverskridande ska äga rum enligt konventionen samt vilka krav som ställs på processens moment.
Centralt för konventionen är definitionen ”gränsöverskridande påverkan” som avser varje påverkan inom ett område under en parts jurisdiktion som orsakas av en föreslagen verksamhet vars källa är belägen helt eller delvis inom ett område under en annan parts jurisdiktion (artikel 1 viii).
Enligt konventionens artikel 2.1 ska parterna vidta alla lämpliga och effektiva åtgärder för att förebygga, minska och kontrollera betydande skadlig gränsöverskridande miljöpåverkan från föreslagna verksamheter. Det ska införas ett förfarande avseende miljökonsekvensbeskrivningar beträffande verksamheter som anges i bilaga 1 till konventionen och sådana som kan antas förorsaka sådan påverkan (artikel 2.2 och bilaga 3). Förfarandet ska medföra att allmänheten tillåts medverka och en miljökonsekvensbeskrivning enligt bilaga 2 till konventionen upprättas. Allmänheten i områden som kan antas bli utsatta för påverkan från en föreslagen verksamhet ska ges samma möjligheter oavsett vilket land dessa befinner sig i (artikel 2.6).
Den part inom vars område en föreslagen verksamhet ska underrätta alla parter som kan tänkas bli utsatta för gränsöverskridande påverkan (artikel 3.1). Underrättelsen ska göras senast när den egna allmänheten underrättas (artikel 3.1). Underrättelsen ska bl.a. innehålla information om den föreslagna verksamheten inklusive alla tillgängliga uppgifter om dess förmodade gränsöverskridande påverkan (artikel 3.2 a). Den utsatta parten ska inom en viss tid som ska anges i underrättelsen svara om den avser att delta i förfarandet (artikel 3.2 c och 3.3). Om den utsatta parten uppger att den inte
147 Se Report by the Aarhus Compliance Committee on the Compliance by the EC with its obligations under the Aarhus Convention, ECE/MP.PP/2008/5/Add.10, paragraph 23, 2/5/2008 och EU-Commission, ”Guidance on the Application of the Environmental Impact Assessment Procedure for Large-scale Transboundary Projects” (2013), s. 3.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
758
avser att delta i förfarandet eller om den inte svarar inom angiven tid finns det inget hinder för upphovsparten att utöva sin rätt att besluta huruvida den ska genomföra miljökonsekvensbedömning i enlighet med egen nationell lagstiftning och praxis (artikel 3.4).
Önskar den utsatta parten delta i förfarandet ska den förses med information, om så inte har ägt rum, om förfarandet med en miljökonsekvensbeskrivning innefattande angivande av tidsschemat för överlämnande av synpunkter och relevant information om den föreslagna verksamheten och dess sannolika betydande skadliga gränsöverskridande påverkan (artikel 3.5). En utsatt part ska, på begäran, i rimlig utsträckning förse upphovsparten med tillgängliga uppgifter avseende den eventuellt påverkade miljön, där sådana uppgifter är nödvändiga för att upprätta miljökonsekvensbeskrivningen. Informationen ska levereras omgående och, om det är lämpligt, genom ett gemensamt organ (artikel 3.6). De berörda parterna ska säkerställa att allmänheten i de områden som kan antas bli påverkade ska informeras om den föreslagna verksamheten och ges möjlighet att göra kommentarer eller invändningar och att dessa ska vidarebefordras till upphovsparten (artikel 3.8).
När en part anser att den kan bli utsatt för en betydande skadlig gränsöverskridande påverkan från en föreslagen verksamhet och ingen underrättelse har genomförts ska de berörda parterna föra diskussioner om det kan antas att det blir en betydande skadlig gränsöverskridande påverkan. Om parterna inte kan komma överens får frågan hänskjutas till en undersökningskommission (se bilaga 4) som lämnar råd om sannolikheten för betydande skadlig gränsöverskridande påverkan (artikel 3.7).
Den miljökonsekvensbeskrivning som upprättas ska som ett minimikrav innehålla de uppgifter som anges i bilaga 2 till konventionen (artikel 4.1). Detta inkluderar bl.a. följande.
• En beskrivning, där så är lämpligt, av rimliga alternativ (till exempel lokaliserade eller tekniska) till den föreslagna verksamheten inklusive noll-alternativet.
• En beskrivning av den miljö som sannolikt kommer att påverkas väsentligt av den föreslagna verksamheten och dess alternativ.
• En beskrivning av den potentiella miljöpåverkan av den föreslagna verksamheten och dess alternativ och en uppskattning av dess betydelse.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
759
• En beskrivning av åtgärder för att minimera negativ miljöpåverkan.
• En identifiering av kunskapsluckor och osäkerheter som uppstår vid sammanställningen av den information som krävs.
Upphovsparten ska överlämna miljökonsekvensbeskrivningen till den utsatta parten. De berörda parterna ska se till att beskrivningen distribueras till myndigheterna och allmänheten i de områden hos den utsatta parten som kan antas bli påverkad.
Samrådet mellan parterna ska ske efter färdigställandet av miljökonsekvensbeskrivningen angående, bl.a., den föreslagna verksamhetens eventuella gränsöverskridande påverkan och åtgärder för att reducera eller eliminera dess påverkan, möjliga alternativ till den föreslagna verksamheten samt övervakning av effekterna av sådana åtgärder på upphovspartens bekostnad (artikel 5.1 a). Att samrådet ska genomföras efter att miljökonsekvensbeskrivningen har färdigställts är också slutsatsen från Esbokonventionens genomförandekommitté.148 Dessutom anser kommittén att miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla ett särskilt kapitel om den gränsöverskridande situationen inklusive exempelvis påverkan och åtgärder för att reducera eller eliminera denna del av verksamhetens påverkan.149
Parterna ska säkerställa att det i det slutliga beslutet om den föreslagna verksamheten tas vederbörlig hänsyn till bedömningarna i miljökonsekvensbeskrivningen, till de kommentarer som erhållits från allmänheten samt till resultatet av samrådet mellan parterna (artikel 6.1). Upphovsparten ska förse den utsatta parten med det slutliga beslutet om den föreslagna verksamheten tillsammans med de skäl och överväganden som beslutet grundar sig på (artikel 6.2). Om ytterligare uppgifter avseende skadlig gränsöverskridande påverkan kommer fram innan arbetet påbörjas som inte var tillgängliga när beslutet togs och som i sak skulle ha kunnat påverkat detta ska de andra parterna meddelas om detta. Om någon berörd part begär det ska samråd äga rum beträffande frågan om beslutet bör ändras (artikel 6.3).
148 Opinions of the Implementation Committee (2001–2020), Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context and Protocol on Strategic Environmental Assessment (United Nations 2020), p. 116. 149 Opinions of the Implementation Committee (2001–2020), Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context and Protocol on Strategic Environmental Assessment (United Nations 2020), p. 91.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
760
Om någon part begär det ska också en efterföljande analys göras. Den efterföljande analysen ska omfatta övervakning av verksamheten, i linje med bilaga 5 (artikel 7.1). Övervakningen kan exempelvis omfatta kontroll av att de villkor som anges i tillståndsbeslutet samt av effektiviteten hos åtgärderna som genomförts för att minska påverkan. Om analysen visar att det föreligger en betydande skadlig gränsöverskridande påverkan som inte reglerats eller att nya faktorer har upptäckts som kan orsaka sådan påverkan, ska parterna informera varandra om detta och överlägga om nödvändiga åtgärder för att reducera eller eliminera påverkan (artikel 7.2).
9.13.2 MKB-direktivet– gränsöverskridande samråd
Enligt MKB-direktivet är det önskvärt att fastställa förstärkta bestämmelser om miljökonsekvensbedömning i ett gränsöverskridande sammanhang så att hänsyn kan tas till Esbokonventionen (skäl 15). I grunden gäller samma bestämmelser för en gränsöverskridande miljökonsekvensbedömning som för en nationell enligt MKBdirektivet. Samtidigt, som noterades i avsnitt 9.13.1, ska Esbokonventionens krav komplettera och trumfa sekundärlagstiftning när så behövs för att uppfylla de formella krav som konventionen ställer. Här kommer i huvudsak MKB-direktivets krav för en gränsöverskridande miljöbedömning att beskrivas tillsammans med i vilka situationer där kompletterande kravställs av konventionen för att visa på hela den EU-rättsliga regleringen. Exempelvis behöver konventionens krav ingå i bedömningen av alternativ, i och med att dessa är oberoende av de materiella kraven för ett specifikt projekt.150
Utgångspunkten för en gränsöverskridande miljökonsekvensbedömning är artikel 7 i MKB-direktivet. Bestämmelsen anger bl.a. att när en medlemsstat uppmärksammar att ett projekt kan antas medföra en betydande inverkan på miljön i en annan medlemsstat eller om en medlemsstat som kan komma att utsättas i betydande grad begär det, ska den medlemsstat inom vars territorium projektet ska genomföras informera den utsatta medlemsstaten. Artikel 7 begränsar möjligheten att undanta vissa projekt från direktivets bestämmelser (se artikel 2.4–5).
150 Se förslag till avgörande Generaladvokat Kokott i mål C-461/17 p. 105.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
761
Underrättelse till den utsatta medlemsstaten ska ske så snart som möjligt, senast när den egna allmänheten informeras, och inbegripa bl.a. en beskrivning av projektet, tillsammans med alla tillgängliga uppgifter om dess möjliga gränsöverskridande konsekvenser, uppgifter om vilket slags beslut som kan komma att fattas (artikel 7.1).
Den medlemsstat inom vars territorium projektet är avsett att utföras ska ge den andra medlemsstaten rimlig tid att ange om den vill delta i beslutsförfarandet för projektet, eller motsvarande förfarande (artikel 2.2 och 7.1). Om den utsatta medlemsstaten vill delta ska den erhålla, om så inte redan har ägt rum, de uppgifter som artikel 6.2 omfattar och dessa ska göras tillgängliga i enlighet med artikel 6.3 a och b (artikel 7.2).
Esbokonventionen kräver att upphovsparten underrättar berörda parter om aktiviteter som anges i bilaga 1 till konventionen och som sannolikt kommer att orsaka en betydande negativ gränsöverskridande påverkan (artikel 3.2 Esbokonventionen). Upphovsparten är skyldig att underrätta berörda parter även om sannolikheten för sådan påverkan endast är liten.151 Detta innebär att underrättelse alltid är nödvändig, såvida inte betydande negativ gränsöverskridande påverkan med säkerhet kan uteslutas.152
EU-kommissionen har tagit fram en vägledning om gränsöverskridande miljöbedömningar. Vägledningen är upprättad på så sätt att den överensstämmer med kommissionens tolkning av direktivet och konventionens krav.
Enligt vägledningen ska processen för en gränsöverskridande miljökonsekvensbedömning följa sju steg.
1. Underrättelse och informationsutbyte (artikel 7.1–2 MKBdirektivet och artikel 3 Esbokonventionen).
2. Fastställande av innehåll och omfattning av miljökonsekvensbeskrivningen (artikel 5.2 MKB-direktivet).
3. Utarbetandet av miljökonsekvensbeskrivningen av exploatören (artikel 5.1, 5.3 och bilaga 4 MKB-direktivet samt artikel 4 och bilaga 2 Esbokonventionen).
151 Se Guidance on the Practical Application of the Espoo Convention, paragraph 28, Decision III/4 annex IV), http://live.unece.org/fileadmin/DAM/env/documents/2004/eia/decision.III.4.e.pdf. 152 Se Decision IV/2, annex I, paragraph 54, http://live.unece.org/fileadmin/DAM/env/documents/2008/eia/decision.IV.2.e.pdf.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
762
4. Allmänhetens deltagande, spridning av information och samråd (artikel 6 och 7.3 MKB-direktivet samt artikel 3.8, 2.2, 2.6 och 4.2 Esbokonventionen).
5. Samråd mellan berörda parter (artikel 7.4 MKB-direktivet och artikel 5 Esbokonventionen).
6. Granskning av miljökonsekvensbeskrivningen inklusive annan information som framkommit under processen och slutligt beslut avseende projektet (artikel 8 MKB-direktivet och artikel 6.1 Esbokonventionen).
7. Spridning av information om det slutliga beslutet till allmänheten, myndigheter och den utsatta medlemsstaten (artikel 9 MKBdirektivet och artikel 6.2 Esbokonventionen).153
Underrättelse
Enligt artikel 7 i MKB-direktivet har medlemsstaterna rätt att begära underrättelse för alla projekt som kan ha en betydande inverkan på deras miljö, oavsett om det finns upptaget i MKB-direktivets bilaga 1 eller kan falla inom bilaga 2. I och med att undersökningen och fastställandet av en betydande miljöpåverkan ska utgå ifrån försiktighetsprincipen medför det att om det inte går att faktiskt utesluta en risk för betydande miljöpåverkan ska en miljöbedömningsprocess genomföras.154
För storskaliga gränsöverskridande projekt är tidpunkten för underrättelse ytterst viktig för att säkerställa effektiv samordning mellan de berörda parterna och för att undvika tvister. EU-kommissionen rekommenderar att anmälan skickas så tidigt som möjligt, helst före processen att avgränsa och bestämma omfattningen på miljökonsekvensbeskrivningen.155 Underrättelsen bör oavsett inte skickas senare än när allmänheten i ursprungsparten informeras om miljöbedömningsprocessen.
153 Se EU Commission, ”Guidance on the Application of the Environmental Impact Assessment Procedure for Large-scale Transboundary Projects” (2013), s. 6. 154Se EU-domstolens dom i mål C-117/02 p. 42, 43 och 85. 155 Se EU Commission, ”Guidance on the Application of the Environmental Impact Assessment Procedure for Large-scale Transboundary Projects” (2013), s. 6.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
763
Miljökonsekvensbeskrivningen
Miljökonsekvensbeskrivningen vid en gränsöverskridande miljöbedömning behöver innehålla en beskrivning av projektets sannolika betydande effekter, t.ex. effekter till följd av användning av naturresurser eller kumulativa effekter, utifrån bilaga 2 till Esbokonventionen och bilaga 4 till MKB-direktivet.
EU-domstolen har återkommande tydliggjort att MKB-direktivet syftar till att resultera i en helhetsbedömning av den miljöpåverkan som ett projekt eller en ändring av ett projekt medför.156För ett gränsöverskridande projekt rekommenderar EU-kommission att en gemensam miljökonsekvensbeskrivning för hela projektet och sedan utarbeta de enskilda nationella miljökonsekvensbeskrivningarna om sådana behövs. Även om MKB-direktivet saknar en rättslig grund för ett sådant samordnat förfarande ger Esbokonventionen den rättsliga grunden för att vid behov göra en gemensam miljökonsekvensbedömning (se artikel 8 och bilaga 6, punkt g i Esbokonventionen). Dessutom anges i artikel 2.1 i Esbokonventionen att parterna är skyldiga att agera antingen enskilt eller gemensamt för att förhindra, minska och kontrollera betydande negativa gränsöverskridande miljöpåverkan från föreslagna verksamheter. I andra artiklar uppmuntras skapande av gemensamma organ (artiklarna 3.6, 4.2, 5 andra stycket, bilaga 6.g i Esbokonventionen).
Samråd
De berörda medlemsstaterna ska sedan tillgängliggöra informationen som ska tas fram enligt MKB-direktivets artikel 7.1–2 inom rimlig tid för myndigheter (artikel 6.1) och för den berörda allmänheten (artikel 7.3 a).
När samråd ska äga rum anges i artikel 6.2 i MKB-direktivet att den berörda allmänheten i det påverkade landet på ett effektivt sätt kan delta i beslutsprocesser och informeras, det är den utsatta parten som ska säkerställa att allmänheten får komma till tals. Samrådsunderlaget bör identifiera de betydande negativa gränsöverskridande effekterna och beskriva den bedömning som utförts, särskilt när det gäller alternativ, kumulativa effekter och effekter på klimat och biologisk mångfald. Direktivets artikel 6.3 a och 6.3.b anger att medlemsstaterna
156 Se exempelvis EU-domstolens dom målen C-142/07 p. 39 och C‑205/08 p. 51.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
764
inom rimliga tidsramar ska se till att den berörda allmänheten får tillgång till följande:
• all information som har samlats in i enlighet med artikel 5
(miljökonsekvensbeskrivningen), och
• i enlighet med den nationella lagstiftningen, de viktigaste rapporter och utlåtanden som har lämnats till den eller de ansvariga myndigheterna vid den tidpunkt då den berörda allmänheten informeras.
Medlemsstaterna ska säkerställa att myndigheter och allmänheten ges tillfälle att inom rimlig tid framföra sina synpunkter på de uppgifter som lämnats till den ansvariga myndigheten i den medlemsstat på vars territorium projektet är avsett att utföras. Den berörda allmänheten på den utsatta medlemsstatens territorium ska kunna delta på ett effektivt sätt (artikel 7.5).
De berörda medlemsstaterna ska samråda om bl.a. projektets gränsöverskridande påverkan och planerade åtgärder för att minska eller eliminera sådan påverkan samt fastställa en rimlig tidsfrist för detta samråd. Sådana samråd får genomföras via ett lämpligt gemensamt organ (artikel 7.4). Fastställandet av bl.a. tidsramar för samråd ska fastställas av de berörda medlemsstaterna utifrån MKB-direktivets artikel 6.5–7 (7.5).
Det är tydligt i EU-domstolens praxis om artikel 6.3 i MKBdirektivet att den berörda allmänheten ska få tillgång till all information som har samlats in inom rimliga tidsramar.157 Kravet på informationen som ska lämnas måste tolkas emot EU-rättens andra rättsakter och det medför bl.a. att det i samrådsunderlaget ska finnas information som gör det möjligt att bedöma projektets inverkan på exempelvis vattenstatusen mot bakgrund av de kriterier och skyldigheter som föreskrivs bl.a. i artikel 4.1 vattendirektivet.158 EU-domstolen har också i en lång rad avgöranden tydliggjort att miljökonsekvensbedömningen ska utgöra ett fullständigt underlag som ska samlas i sammanhängande dokument. Detta för att möjliggöra att den berörda allmänheten ska kunna delta i beslutsprocessen och förbereda sig på ett lämpligt sätt.159 För att uppfylla artiklarna 6.2 och 6.3 i MKB-direktivet får inte samrådsunderlag vara ofullständigt,
157 Se EU-domstolens dom i målen C-2/07 p. 42–43, C-205/08 p. 45–58 och C-535/18 p. 83. 158 Se EU-domstolens dom i mål C-535/18 p. 84. 159 Se EU-domstolens dom i mål C-535/18 p. 85.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
765
eller bestå av uppgifterna som presenteras på ett icke sammanhängande sätt i olika handlingar.160 De underlag som lämnas till den andra medlemsstaten inför samråd ska också leva upp till de kriterier som finns för miljökonsekvensbedömningar generellt, inklusive EUdomstolens avgöranden.
Sammantaget medför referenserna i artikel 7 till andra bestämmelser i MKB-direktivet att samma krav ställs på den gränsöverskridande miljöbedömningen som på den nationella miljökonsekvensbedömningen. I vissa fall ställs dock högre krav på den gränsöverskridande miljöbedömningen är på den nationella – miljökonsekvensbedömningen i syfte att säkerställa att konventionens krav uppfylls.
9.13.3 Miljöbalken – specifika gränsöverskridande miljöbedömningar
Regeringen beslöt den 7 februari 1991 att Sverige skulle underteckna Esbokonventionen.161 Med utgångspunkt i att den nordiska miljöskyddskonventionen redan fanns och omfattade ”miljöskadlig verksamhet” bedömde regeringen att det vid tillfället inte fanns något behov av att göra någon lagändring i anledning av godkännandet av Esbokonventionen. Den då gällande förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar kompletterades trots detta med föreskrifter om kungörande m.m. utifrån konventionens krav. I och med att Naturvårdsverket redan var ansvarig myndighet enligt den nordiska miljöskyddskonventionen fick Naturvårdsverket även ansvar för Esbokonventionen.
När miljöbalken trädde i kraft infördes det en regel i dåvarande 6 kap. 6 § miljöbalken kring gränsöverskridande samråd för verksamheter och åtgärder. Enligt förarbetena kan i vissa fall en planerad verksamhet riskera medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land. Utifrån de krav som Esbokonventionen och dåvarande MKBdirektivet ställer var regeringens uppfattning att i de fall en planerad verksamhet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land, ska den nationen informeras och ges möjlighet att delta i förfarandet med miljökonsekvensbeskrivning. Bestämmelsernas utformning var generell och medförde att det i miljöbalken ställs krav på att inte enbart medlemmar i EU och parter till konven-
160 Se EU-domstolens dom i mål C-535/18 p. 87. 161 Se prop. 1991/92:5.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
766
tionen ska ges rätt att samråda om gränsöverskridande påverkan som uppstår från en verksamhet eller åtgärd i Sverige.162
Vid senaste revideringen av 6 kap. miljöbalken ändrades bestämmelsen om specifik gränsöverskridande miljöbedömningen för att förtydliga genomförandet av artikel 7 i MKB-direktivet. Syftet var inte att ändra något i sak, men att tydliggöra skyldigheter och rättigheter länder emellan vid samrådet.163
Om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land eller om ett land som kan komma att påverkas betydligt av en verksamhet eller åtgärd begär det, ska Naturvårdsverket informera det andra landet om verksamheten eller åtgärden, dess möjliga gränsöverskridande konsekvenser och vilken typ av beslut som kan komma att fattas, och ge det andra landet skälig tid att yttra sig över om det vill delta i miljöbedömningen (6 kap. 33 § första stycket MB och 21 § MBF).
Enligt miljöbedömningsförordningen ska undersökningen om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan enligt 6 kap.23 eller 26 §§miljöbalken ta hänsyn till bl.a. hur gränsöverskridande miljöeffekterna är avseende typ och utmärkande egenskaper (10 § 3 och 13 § 3 MBF).
Det åligger andra statliga myndigheter som får kännedom om en verksamhet eller en åtgärd som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land, att underrätta Naturvårdsverket om detta (22 § MBF).
Om det andra landet vill delta i miljöbedömningen, ska Naturvårdsverket ge det andra landet möjlighet att delta i samrådsförfarandet om miljökonsekvensbeskrivningen och den slutliga tillståndsnsökan (6 kap. 33 § andra stycket MB och 23 § MBF). Enligt 23 § miljöbedömningsförordningen är det inte bara det andra landet i abstrakt mening som får delta i samrådsförfarandet utan även den berörda allmänheten i det landet. Samrådet ska genomföras på ett så effektivt och förutsebart sätt som möjligt.
Vid ett gränsöverskridande samråd ska Naturvårdsverket komma överens med den ansvariga myndigheten i det andra landet hur samrådet ska genomföras så att myndigheter och den allmänhet som kan antas bli berörda ges möjlighet att lämna synpunkter inom en skälig tid som ska vara minst 30 dagar (23 § MBF).
162 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 288 och del 2 s. 60 och 61. 163 Se prop. 2016/17:200 s. 123 och 124.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
767
I förarbetena anges att enligt Esbokonventionen ska upphovsparten efter det att miljökonsekvensbeskrivningen har färdigställts inleda samråd med den utsatta parten angående den föreslagna verksamhetens eventuella gränsöverskridande påverkan och åtgärder för att reducera eller eliminera dess påverkan.164 I det svenska genomförandet av konventionen och MKB-direktivet är det den som prövar tillståndsfrågan som ska ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller alla formella krav (6 kap. 42 och 43 §§ MB). Detta sker oftast i samband med avgörandet av beslutet eller målet. Finner det utsatta landet att exempelvis miljökonsekvensbeskrivningen är behäftad med brister går det inte överklaga den särskilt utan så måste ske genom att avgörandet överklagas. Den kungörelse som ska ske när målet har avgjorts ska Naturvårdsverket överlämna till det utsatta landet (6 kap. 44 och 45 §§ MB).
På Naturvårdsverkets hemsida är det möjligt att se de planer, verksamheter eller åtgärder där Sverige har erhållit en underrättelse från ett annat land om det finns risk för betydande miljöpåverkan i Sverige.165 Naturvårdsverket kan anmäla till regeringen att det i ett visst ärende är lämpligt att en annan myndighet utför deras uppgifter (21 § MBF).
Enligt 24 § 1 miljöbedömningsförordningen ska Naturvårdsverket lämna och ta emot underrättelser och i övrigt fullgöra de skyldigheter som följer av artiklarna 2.4–2.6, 3.1–3.3, 4.2 och 5–8, i Esbokonventionen samt artikel 10 i Kievprotokollet. Genom att hänvisningarna mer eller mindre inkluderar hela miljöbedömningsprocessen som den kommer till uttryck i konventionen ges Naturvårdsverket uppdraget att ”läka” eventuella brister i genomförandet i svensk rätt avseende de skyldigheter som konventionen ställer upp. Samma uppdrag ges Naturvårdsverket i 24 § 2–5 miljöbedömningsförordningen avseende de gränsöverskridande skyldigheter som finns i SMBdirektivet, utvinningsavfallsdirektivet, industriutsläppsdirektivet och MKB-direktivet.
Det finns inga uttryckliga regler för gränsöverskridande samråd utan ett sådant samråd ska leva upp till samma regelverk som andra samråd som rör en verksamhet eller åtgärd som medför en betydande miljöpåverkan. Samtidigt åligger det Naturvårdsverket att vid
164 Se prop. 2016/17:200 s. 59. 165 Se https://www.naturvardsverket.se/om-miljoarbetet/internationelltmiljoarbete/internationella-miljokonventioner/esbokonventionen--om-information-tillgrannlander/.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
768
eventuella ytterligare krav i EU-rätten kring ett sådant underlag säkerställa att sådana skyldigheter uppfylls.
Exempel på gränsöverskridande tillståndsprocess
I ett uppmärksammat rättsfall från mark- och miljödomstolen i Umeå har finska myndigheter (inklusive Finlands Miljöministerium) deltagit i processen för återkallelse och ny tillståndsansökan av en tillståndgiven gruvverksamhet enligt den tidigare gränsälvsöverenskommelsen mellan Sverige och Finland. Dessa myndigheter har även överklagat mark- och miljödomstolens beslut. Mark- och miljööverdomstolen har meddelat prövningstillstånd, men har ännu inte avgjort målet.
Bakgrunden är att det vid svensk-finska gränsen vid Kaunisvaara och Tapuli sedan 2011 har bedrivits gruvverksamhet i omgångar. Nuvarande verksamhetsutövaren övertog verksamheten i början av 2018 och påbörjade gruvdrift i juli 2018. Utvinning av järnmalm sker i dagbrottet i Tapuli, anrikning i processverket i Kaunisvaara och hantering av avfall på gråbergsupplag och i sandmagasin. Verksamheten bedrivs i nuläget med tillstånd beslutat av Gränsälvskommissionen. Tillståndet är tidsbegränsat till 2025.166
Naturvårdsverket ansökte i juni 2018 om delvis återkallelse av tillståndsbeslutet. Verksamhetsutövaren återstartade gruvverksamheten den 12 juli 2018 trots att brister och risker påpekats av bl.a. Naturvårdsverket. Den 13 januari 2022 meddelade mark- och miljödomstolen dom i frågan om delvis återkallelse. Av domen framgår att verksamheten inte bedrivs i enlighet med tillståndet bl.a. gällande transporter av slig (malmkoncentrat), men även på grund av klarningsmagasinets konstruktion och drift. Domstolen begränsade därför den tillåtna produktionsmängden till 7 miljoner ton malm (1/3 av den ursprungliga mängden på 20 miljoner ton). Domen överklagades, men Mark- och miljööverdomstolen meddelade inte prövningstillstånd, vilket inte heller Högsta domstolen gjorde.167
Samtidigt som processen för återkallelse pågick ansökte verksamhetsutövaren i juli 2019 om ett nytt tillstånd enligt 9 och 11 kap.
166 Se gränsälvskommissionens beslut den 20 augusti 2010 i mål nr M 11/09. 167 Se https://www.naturvardsverket.se/lagar-ochregler/provningsarenden/gruvor/domstolsprocess-om-kaunis-iron-abs-tillstand/.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
769
miljöbalken för hela verksamheten inklusive gruvbrytning i nya dagbrott. Mark- och miljödomstolen biföll ansökan i december 2022.168
Finska myndigheter (men också bl.a. Naturvårdsverket och länsstyrelsen) ansåg att miljökonsekvensbeskrivningen inte beskrev miljökonsekvenserna på ett fullgott sätt, särskilt i Finland. I Mark- och miljödomstolens dom beskrivs de finska myndigheternas synpunkter på ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen. Här kommer den finska myndigheten Luke och Finlands Miljöministerium synpunkter att beskrivas i korthet för att visa på vilka synpunkter som kan uppkomma vid gränsöverskridande samråd.
Finska myndigheten Luke ansåg att verksamheten som det söktes tillstånd för medförde en betydande risk för gränsöverskridande skada på fiskbestånden och deras nyttjande i Torneälvens vattensystem. Tillståndsvillkoren som hade presenterats i ansökan samt övervakningen av utsläppen och vattenkvaliteten bedömdes i många delar som helt otillräckliga. Synergieffekterna av skadliga ämnen hade inte beaktats i tillräcklig grad och det fanns inte tillräcklig beredskap för exceptionella situationer. Luke ansåg att gruvavfall till Sahavaara dagbrott och därifrån uppkomna gruvavfall och vattenutsläpp inbegrep så stora miljörisker att de inte var acceptabla.
Finlands Miljöministerium bedömde att projektets gränsöverskridande miljökonsekvenser för Finland inte hade bedömts i tillräcklig utsträckning. Miljöministeriet ifrågasatte bl.a. huruvida projektet kunde anses vara detsamma som det som beskrevs i miljökonsekvensbedömningen i och med att så stora ändringar hade gjorts i projektet efter det att miljökonsekvensbeskrivningen hade färdigställts. Enligt miljöministeriets uppfattning täckte miljökonsekvensbedömningen inte den nya projektversionen utan materialet hade kompletterats endast i vissa delar, och enligt de finska utlåtandena fanns det väsentliga brister i materialet.
Miljöministeriet anförde också i sina skrivelser till Sverige att de tydligt hade tagit upp de detaljer som var nödvändiga att inkludera i miljökonsekvensbeskrivningen, men som inte hade tagits omhand. Finland begärde en utredning av Sverige om 1) varför det material som den projektansvarige lämnat fortfarande inte omfattade gränsöverskridande miljökonsekvenser i Finland, 2) hur Sverige bedömer att ändringen av projektet inverkar på den genomförda miljökon-
168 Se Mark- och miljödomstolens vid Umeå tingsrätt dom den 1 december 2022 i mål nr M 2090-19.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
770
sekvensbeskrivningens tillräcklighet och 3) hur Sverige styr den gränsöverskridande miljökonsekvensbedömningen när materialet efter komplettering har ansetts i huvudsak bristfälligt för Finlands del. Eftersom projektet sannolikt kunde ha betydande skadliga verkningar i Finland och de finska synpunkterna visade på brister i materialet förutsatte det finska miljöministeriet att förhandlingarna enligt Esbokonventionen skulle fortsätta. Miljöministeriet ansåg att den behöriga myndigheten i Sverige inte kunde meddela en motiverad slutsats om miljökonsekvensbedömningen eftersom materialet var bristfälligt.
Motparten ansåg att det saknades fog för den finska kritiken och att miljökonsekvensbeskrivningen uppfyllde de svenska kraven. Nu återstår att avvakta Mark- och miljööverdomstolens avgörande i frågan.
9.13.4 Nordiska miljöskyddskonventionen
Enligt 1 kap. 4 § miljöbalken gäller för viss miljöfarlig verksamhet och viss vattenverksamhet särskilda bestämmelser enligt lagen med anledning av miljöskyddskonventionen den 19 februari 1974 mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige.
Sverige inledde 1974 den 19 februari ett samarbete om gränsöverskridande miljöpåverkan med Danmark, Finland och Norge genom den nordiska miljöskyddskonventionen. Konventionen syftar till att skapa en ordning enligt vilken varje lands myndigheter vid prövning av fråga om tillåtligheten av miljöfarlig verksamhet ska jämställa grannländernas miljöskyddsintressen med motsvarande intressen i det egna landet. Konventionen är genomförd i svensk rätt genom lagen med anledning av miljöskyddskonventionen den 19 februari 1974 mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige. Enligt 1 § ska artiklarna 1–13 i miljöskyddskonventionen gälla som svensk lag.
Konventionen är fokuserad på tillåtlighetsprövning av miljöskadlig verksamhet genom att den är avgränsad till utsläppande av fast eller flytande avfall, gas eller annat ämne från mark, byggnad eller anläggning i vattenområde samt användning av mark, havsbotten, byggnad eller anläggning på annat sätt som medför eller kan medföra störning av miljön genom vattenförorening eller annan inverkan på vattenförhållanden, sanddrift, luftförorening, buller, skakning,
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
771
temperaturändring, joniserande strålning, ljus eller annat sådant (artikel 1). Prövningen av en miljöfarlig verksamhet som kan medföra störning i ett annat fördragsslutande land ska likställas med störning i det egna landet (artikel 2). Den som har drabbats eller kan drabbas av störning från miljöfarlig verksamhet i annan fördragsslutande stat får föra talan hos vederbörande domstol eller administrativa myndighet i den staten beträffande verksamhetens tillåtlighet, inklusive talan om skadeförebyggande åtgärder, och överklaga domstolens eller myndighetens beslut i samma utsträckning och under samma förutsättningar som rättssubjekt i verksamhetslandet. Detta inkluderar talan om ersättning för skada på grund av en miljöskadlig verksamhet. Frågan om ersättning får inte bedömas efter regler som är oförmånligare för den skadelidande än verksamhetslandets ersättningsregler (artikel 3). Konventionen bygger på så sätt på idén om att miljöskyddskraven i länderna kommer att utvecklas i samma riktning i och med att det är tänkt att det inte ska gå att avgränsa prövningen till ett lands lagstiftning för att begränsa prövningen i någon mening.
Varje land ska enligt konventionen utse en bevakningsmyndighet som ska tillvarata allmänna miljöskyddsintressen i landet i samband med störning från miljöfarlig verksamhet i något av de nordiska grannländerna. Naturvårdsverket är bevakningsmyndighet i Sverige (1 § förordningen om tillämpning av lagen (1974:268) med anledning av miljöskyddskonventionen den 19 februari 1974 mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige).
Finner prövningsmyndigheten i ett tillståndsärende att miljöskadlig verksamhet kan medföra störning av betydelse i grannland, ska handlingarna i ärendet sändas till det landets bevakningsmyndighet (artikel 5). Bevakningsmyndigheten ska i den mån den anser det behövligt av hänsyn till allmänna eller enskilda intressen i det egna landet kungöra meddelanden från prövningsmyndigheten och verkställa den utredning om verkningarna i landet som den finner erforderligt (artikel 7).
Om det behövs för utredningen av skadeverkningarna i det andra landet kan prövningsmyndigheten i verksamhetslandet kräva att bevakningsmyndigheten i det andra landet ska sörja för besiktning av platsen (artikel 10). Är det fråga om tillstånd till miljöskadlig verksamhet, som medför störning av väsentlig betydelse i annat land, som är föremål för prövning av regeringen eller vederbörande
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
772
departement i verksamhetslandet, ska samråd äga rum mellan länderna i frågan, om regeringen i det påverkade landet begär det (artikel 11)
Konventionen är inte tillämplig i den mån miljöskadlig verksamhet regleras genom särskild överenskommelse mellan två och flera fördragsslutande stater (artikel 1). Exempelvis finns svensk-norska vattenrättskonventionen och gränsälvsöverenskommelsen mellan Finland och Sverige.
9.13.5 Gränsälvsöverenskommelsen mellan Sverige och Finland
Den 1 juli 2010 trädde en ny gränsälvsöverenskommelse i kraft mellan Sverige och Finland. Överenskommelsen innebär att tillståndsprövning av bl.a. vattenverksamheter inte längre görs av Gränsälvskommissionen utan av nationella domstolar eller myndigheter. Gränsöverenskommelsen reglerar många olika aspekter, även hur gränsöverskridande verkningar ska hanteras.
Enligt 1 kap. 4 § miljöbalken gäller för viss miljöfarlig verksamhet och viss vattenverksamhet särskilda bestämmelser enligt lagen om gränsälvsöverenskommelse mellan Sverige och Finland. Till lagen finns förordningen om gränsälvsöverenskommelsen med Finland.
I bilagan till lagen finns gränsälvsöverenskommelsen mellan Sverige och Finland och i lagen anges att överenskommelsen ska gälla som svensk lag förutom artiklarna 23–26 och 29 samt fiskestadgan för Torneälvens fiskeområde.
I artikel 2 tydliggörs att syftet med överenskommelsen är att
• trygga möjligheterna för båda parterna till skäligt nyttjande av gränsälvarna på ett sätt som främjar gränsregionens intressen,
• förebygga översvämnings- och miljöolyckor,
• samordna de program, planer och åtgärder i avrinningsdistriktet som behövs för att uppnå de mål som bestäms för vattnets kvalitet och vattnets hållbara nyttjande, med iakttagande av de internationella åtaganden och den gemenskapsrätt som parterna är bundna av, samt
• i övrigt främja samarbetet mellan parterna i vatten- och fiskefrågor.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
773
Särskild vikt ska fästas vid
• att uppnå gemensamma kvalitetsmål för yt- och grundvatten,
• naturvård, kulturmiljövård och miljöskydd,
• hållbart nyttjande av vattenresurserna, samt
• skydd och hållbart nyttjande av fiskbestånden.
Enligt artikel 15.1 i gränsälvsöverenskommelsen ska för verksamhet eller åtgärd i avrinningsdistriktet som kan orsaka gränsöverskridande verkningar på vattnens status eller för deras nyttjande bestämmelserna i artiklarna 16–21 tillämpas i stället för bestämmelserna i miljöskyddskonventionen mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige av den 19 februari 1974. Vid ett sådant ärende ska även andra gränsöverskridande verkningar än de som gäller vattnens status eller nyttjande behandlas i samma ordning (artikel 15.2).
När en domstol eller myndighet i Sverige eller Finland prövar en fråga om tillåtlighet eller tillstånd till en verksamhet eller åtgärd som har gränsöverskridande verkningar ska dessa beaktas på samma sätt som motsvarande verkningar i det egna landet (artikel 16.1). Den som berörs eller kan beröras av verkningar från sådan verksamhet eller åtgärd ska hos domstolar och myndigheter tillerkännas samma rättigheter som sakägare i det land där verksamheten eller åtgärden bedrivs eller ska bedrivas oavsett vilket land vederbörande hör till (artikel 16.2). Om det finns fler rättssubjekt i det ena landet som får föra talen men som inte är räknas som berörd i det andra landet ska möjligheten att föra talan harmoniseras inom ramen för processen efter det land som är mest inkluderande (artikel 16.4).
För att bevara allmänna intressen ska respektive part utse en bevakningsmyndighet som vid den andra partens tillståndsmyndighet ska bevaka de allmänna intressena i ärenden om verksamheter eller åtgärder med gränsöverskridande verkningar (artikel 17.1). Myndigheten har rätt att begära kompletterande utredning samt att bli hörd av och föra talan eller överklaga hos den andra partens domstol eller myndighet förutsatt att motsvarande myndighet eller någon annan företrädare för allmänna miljöintressen i det andra landet får bli hörd, föra talan eller överklaga i motsvarande ärenden (artikel 17.2). Finner myndigheten att nämnda uppgifter ska fullgöras
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
774
av någon annan myndighet gäller samma rättigheter för denna (artikel 17.3).
Om en domstol eller myndighet får in ett ärende med gränsöverskridande verkningar i gränsälvsområdet ska den underrätta den andra partens bevakningsmyndighet som ska ombesörja kungörelse och delgivning av ansökan och kallelse i det egna landet (artikel 18.1). På samma sätt är myndigheten ansvarig för delgivning av domar och beslut (artikel 18.2).
Finner domstol eller myndighet att ärendet kräver syn i det andra landet ska detta ske efter medgivande av och i samverkan med den andra partens bevakningsmyndighet (artikel 19). Kräver verksamheten eller åtgärden tillstånd i båda länderna ska respektive parts domstol eller myndighet sträva efter att behandla ansökningarna samtidigt (artikel 21.1).
Det är den tillståndsprövande domstolen eller myndighet som ansvarar för att de som har rätt att delta i processen under handläggningen ges tillräcklig information på svenska och finska (artikel 22).
Enligt 4 § förordning om gränsälvsöverenskommelsen med Finland är Havs- och vattenmyndigheten bevakningsmyndighet vid processer där gränsöverskridande verkningar kan uppstå. Regeringen kan på anmälan av Havs- och vattenmyndigheten förordna att en annan myndighet ska vara bevakningsmyndighet i ett visst ärende. Vid lagens tillkomst var det Naturvårdsverket som var bevakningsmyndighet och först efter att Havs- och vattenmyndigheten bildades fördes ansvaret över. Om det finns andra myndigheter som har särskild sakkunskap som behövs för att fullgöra bevakningsmyndighetens uppgifter ska dessa hjälpa till med den kunskapen, om bevakningsmyndigheten begär det (5 § förordning om gränsälvsöverenskommelsen).
Andra myndigheter som har ett utpekat ansvar enligt förordningens 2 och 3 §§ är Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (översvämningsbekämpning) och Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (vattenföring).
Bevakningsmyndigheten i Finland är NTM-centralen i Lappland, som både handhar frågor om gränsöverskridande verkningar och översvämningsbekämpning (2 § lagen om sättande i kraft av de bestämmelser som hör till området för lagstiftningen i gränsälvsöverenskommelsen mellan Finland och Sverige, om tillämpning av överenskommelsen och om upphävande av vissa lagar).
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
775
Vid sidan om de två staternas bevakningsmyndigheter finns även den Finsk-svenska gränsälvskommissionen som är ett mellanstatligt samarbetsorgan som har juridisk kapacitet i de båda länderna (artikel 8). I frågor som hör till vatten- eller miljölagstiftningen och som kan påverka gränsälvarnas eller kustvattenområdenas status eller nyttjande har kommissionen rätt att yttra sig i tillståndsärenden, överklaga beslut i tillståndsärenden, och göra en framställan om rättelse av överträdelse av ett tillståndsbeslut eller lag eller bestämmelse grundad på lag (artikel 11.1). Kommissionen har rätt att komma med förslag och avge utlåtanden i andra ärenden som rör vattenfrågor i avrinningsdistriktet (artikel 11.2).
Vid sidan av frågor om samråd och överklagande av beslut finns det regler om fisket i gränsälvsområdet. Detta regleras i överenskommelsen och i svensk rätt i 2 a kap. förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen. I förordningens 2 a kap. 15 § anges att Havs- och vattenmyndigheten och Länsstyrelsen i Norrbottens län förvaltar fisket i Torneälvens fiskeområde. Torne älv svarar för 50 procent av hela produktionen av lax i Östersjöområdet och räknas som en av världens mest produktiva laxälvar.
9.13.6 Svensk-norska vattenrättskonventionen
Enligt 1 kap. 4 § miljöbalken gäller för viss miljöfarlig verksamhet och viss vattenverksamhet särskilda bestämmelser enligt lagen (1929:404) om giltighet här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929. Konventionen omfattar anläggning, arbete eller annan åtgärd i vattendrag i det ena landet som kan medföra märkbar förändring i vattendrag i det andra landet avseende djup, läge, riktning, vattenstånd eller vattenmängd, eller medföra skada för fisket i det andra landet (artikel 1). Om verksamheten kan antas medför olägenhet av någon betydelse inom något av länderna såsom, fiskvandring, skada på fisket eller medföra betydande påverkan på vattenförhållandena inom ett större område får inte tillstånd ges utan godkännande av det andra landet (artikel 12). Konventionen är på så sätt avgränsad till just gränsöverskridande påverkan mellan Norge och Sverige avseende vattenverksamheter.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
776
Initialt kan sägas att i fråga om rättigheter och förpliktelser som finns inom ett av länderna ska även gälla medborgare i det andra landet (artikel 32).
Om gränsöverskridande påverkan kan antas är processen sådan att mark- och miljödomstolen eller länsstyrelsen ska, så snart kungörelse genomförs av tillståndsansökan, översända ett exemplar av ansökningshandlingarna jämte kungörelsen till Utrikesdepartementet som sedan ska samråda med motsvarande norsk myndighet. Innan den förberedande skriftväxlingen avslutats, får fortsatt behandling av målet eller ärendet icke äga rum (3 § lag (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929).
Om en ansökan har inkommit till en myndighet i Norge och ansökan sedermera inkommit till Utrikesdepartementet ska den sändas till mark- och miljödomstolen eller länsstyrelsen (9 § första stycket lagen med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929). Mark- och miljödomstolen eller länsstyrelsen ska sedan genast utfärda kungörelse om ansökan. Kungörelsen ska innehålla dels uppgift om verksamhetens beskaffenhet och omfattning samt de verkningar som därav kan väntas uppkomma inom svenskt område, dels underrättelse om vad sakägare, som vill hos norsk myndighet framställa erinran med anledning av verksamheten, har att iaktta samt om att erinringar med anledning av ansökan ska inom en viss, i kungörelsen utsatt tid, insändas till mark- och miljödomstolen eller länsstyrelsen. Kungörelsen ska innehålla tillkännagivande att ett exemplar av ansökningshandlingarna. Ett exemplar av kungörelsen ska dessutom sändas till Utrikesdepartementet, Kammarkollegiet, Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelsen och andra statliga myndigheter vilkas verksamhet kan beröras av ansökan samt till berörda kommuner (9 § andra stycket lagen med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929).
Efter att samråd om ansökan har ägt rum ska mark- och miljödomstolen eller länsstyrelsen till regeringen avge yttrande huruvida samtycke till verksamheten på svensk sida kan anses erforderligt samt huruvida till följd av omfattningen och beskaffenheten av den utredning som ytterligare behövs. Om det med hänsyn till utredningens fullständighet kan ske, bör mark- och miljödomstolen eller
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
777
länsstyrelsen också meddela huruvida samtycke bör lämnas och för sådant fall avge förslag till de villkor som bör ställas. Yttrandet ska åtföljas av samtliga till ärendet hörande handlingar. Avskrift av regeringens beslut i ärendet ska tillställas mark- och miljödomstolen eller länsstyrelsen (11 §).
Konventionen har sedan en särskild ordning för hur gränsöverskridande påverkan mellan länderna vid behov kan bedömas. Enligt artikel 17 kan en kommission tillsättas för att behandla den föreslagna verksamhetens gränsöverskridande påverkan (något som också finns som alternativ under Esbokonventionen se avsnitt 9.13.1). Enligt 3 § lagen med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929 är det mark- och miljödomstolen eller länsstyrelsen som tar det initiala beslutet om att med hänsyn till omfattningen och beskaffenheten av den utredning som ytterligare behövs, att frågan bör behandlas av en kommission. Myndigheten ska skicka en framställan om detta till Utrikesdepartementet, varefter regeringen meddelar beslut i anledning av framställningen.
En kommission kan bestå av två, fyra eller sex medlemmar, varav vartdera landet utser hälften. När kommissionen har tillsatts ska den utreda de frågor som är av intresse för båda länderna, och kan för detta ändamål tillkalla sakkunniga för att bistå kommissionen (artikel 18.1). De som berörs av verksamheten ska efter kungörelse få möjlighet att inför kommissionen bevaka sina intressen (artikel 18.2).
Efter samråd och överläggande ska kommissionen yttra sig om huruvida företaget bör äga rum och vilka utredningskrav som bör ställas på verksamheten (för en detaljerad lista se artikel 19).
Konventionen tillämpas fortfarande och det sker yttranden då och då.169 Norge, liksom Sverige, är även part till Esbokonventionen och nordiska miljöskyddskonventionen.
169 Se exempelvis Umeå tingsrätt, Mark- och miljödomstolens dom den 6 december 2017 i mål nr M 2175-17 och Östersunds tingsrätt, Mark- och miljödomstolens dom den 2 november 2011 i mål nr M 826-12.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
778
9.13.7 Utmaningar
Av beskrivningen om gränsöverskridande samråd ovan går det att notera att det finns skillnader mellan hur Sverige har valt att inarbeta det gränsöverskridande samrådet i sin miljöbedömningsprocess och hur MKB-direktivet och Esbokonventionen beskriver processen.
Att det finns tre ytterligare konventioner som också är gällande svensk rätt och reglerar hur det gränsöverskridande samrådet ska ske i tre olika situationer ger också upphov till en komplicerande rättslig kontext. Det finns även fler konventioner och EU-direktiv som har bäring på frågan om gränsöverskridande samråd som inte har berörts, såsom vattendirektivet och konventionen om gränsöverskridande konsekvenser av industriolyckor.
Nedanstående utmaningar disponeras utifrån den svenska miljöbedömningsprocessen.
Otydligheter kring undersökningssamrådet
Till utredningen har förts fram att det är otydligt om den utsatta parten ska få delta i undersökningssamrådet. En notifiering ska äga rum om svenska myndigheter konstaterar en gränsöverskridande påverkan eller om ett land som kan komma att påverkas betydligt av en verksamhet eller åtgärd begär det (6 kap. 33 § första stycket MB och 21 § MBF). Det uppges dock inte vara tydligt i vilket skede som den utsatta parten ska få delta i samrådsprocessen enligt miljöbalken. Noterar det andra landet att det planeras en verksamhet som kommer ha gränsöverskridande påverkan kan den vilja tydliggöra redan på detta stadium att det kan antas uppstå gränsöverskridande miljöeffekterna (se 10 § 3 och 13 § 3 MBF).
Enligt MKB-direktivet ska en medlemsstat som uppmärksammar att ett projekt kan antas medföra en betydande inverkan på miljön i en annan medlemsstat, eller om en medlemsstat som kan komma att utsättas i betydande grad begär det, så snart som möjligt och senast när den informerar den egna allmänheten översända bl.a. en beskrivning av projektet, tillsammans med alla tillgängliga uppgifter om dess möjliga gränsöverskridande konsekvenser, uppgifter om vilket slags beslut som kan komma att fattas. Det finns inget som säger att detta ska äga rum när det redan har antagits att en verksamhet eller åtgärd medför betydande miljöpåverkan. Dessutom finns
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
779
det krav om att notifieringen ska göras senaste när upphovsparten informerar den egna allmänheten. I vare sig MKB-direktivet eller konventionen görs, på sätt som i miljöbalken, skillnad mellan enskilda som kan antas bli särskilt berörda och den berörda allmänheten (jfr 6 kap. 24 och 30 §§ MB). I och med att regleringen om gränsöverskridande samråd strävar efter att samma förutsättningar ska finnas för allmänheten oavsett land vore det därför rimligt att även bjuda in enskilda som är särskilt berörda i det andra landet till undersökningssamrådet. Att så bör ske är dock inte tydligt reglerat.
Se våra överväganden och förslag i denna fråga i avsnitt 14.8.10.
Otydligt krav på innehåll i notifiering
Till utredningen har vidare framförts kritik kring hur Naturvårdsverket hanterar notifieringar. Både verksamhetsutövare och myndigheter har framfört att de anser att Naturvårdsverket inte granskar det material som medföljer notifieringen för att säkerställa att det uppnår de krav som finns. Verksamhetsutövare menar att de behöver stöd i hur de ska agera och vilket material som behöver tas fram för notifieringen. Samtidigt upplever de att Naturvårdsverket enbart agerar ”brevlåda”, vilket riskerar att leda till missförstånd och mellannationella problem om den utsatta parten inte upplever att notifieringen efterlever kraven på en sådan.
Enligt Esbokonventionen ska den part inom vars område en föreslagen verksamhet ska förläggas underrätta alla parter som kan tänkas bli utsatta för gränsöverskridande påverkan. Underrättelsen ska bl.a. innehålla information om den föreslagna verksamheten inklusive alla tillgängliga uppgifter om dess förmodade gränsöverskridande påverkan. Detta ställer en del krav på att det vid underrättelsen rimligen bör finnas i alla fall rudimentär information kring den gränsöverskridande påverkan som riskerar att uppstå. Det finns dock inga tydliga krav på vad en underrättelse till det andra landet ska innehålla enligt svensk rätt, förutom att Naturvårdsverket har ansvar att genomföra processen på ett sådant sätt att skyldigheterna enligt konventionen och MKB-direktivet fullgörs. Det åligger på så sätt Naturvårdsverket att säkerställa att Sverige som part till konventionen och medlemsstat notifierar andra deltagande länder på ett sätt som överensstämmer med de krav som finns. Samtidigt går det att
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
780
ifrågasätta om detta är tydligt reglerat och i vilken utsträckning Naturvårdsverket kan förelägga en verksamhetsutövare att exempelvis genomföra undersökningar i det andra landet innan en notifiering görs för att kunna beskriva möjliga gränsöverskridande konsekvenser.
Våra överväganden och förslag finns i avsnitt 14.8.10.
Otydliga krav på processen för avgränsningssamrådet och vilket underlag detta ska inkludera
Till utredningen har också framförts att det finns stora otydligheter avseende hur det andra landet i ett gränsöverskridande samråd ska delta i avgränsningssamrådet. Som vi beskrev ovan ska allmänheten i det utsatta landet behandlas på ett likartat sätt som allmänheten i ursprungslandet. Utifrån detta krav ska avgränsningssamrådet inkludera allmänheten i det andra landet (jfr 23 § MBF).
Till utredningen har framförts att underlaget som används vid avgränsningssamrådet är ett stort problem vid gränsöverskridande samråd som initieras av Sverige. Vad utredningen förstår anser andra medlemsstater att underlaget som ligger till grund för samrådet inte uppfyller de formella kriterier som finns för ett gränsöverskridande samråd och MKB-direktivets generella krav på ett sådant underlag.
Av samrådsunderlaget behöver den andra staten och dess allmänhet kunna göra sig en uppfattning om den miljöpåverkan som riskerar att inträffa och utvärdera om formella kriterier uppfylls. Samrådsunderlaget som tillhandahålls bör ge en sammanhängande bild av projektet och dess miljöpåverkan, inklusive risker för gränsöverskridande effekter.
Samtidigt som vi har fått dessa synpunkter noterar vi att just denna fråga är tydligt reglerad i 6 kap. miljöbalken (se 6 kap. 13 och 33 §§ MB).
I detta sammanhang är det dock möjligt att användningen av termen samråd i svensk rätt är komplicerande. Vad som avses med termen samrådsförfarandet blir därför inte helt tydligt. Som vi beskriver i avsnitt 9.9 motsvarar MKB-direktivets samrådskrav processen efter det att ansökan har kungjorts av prövningsmyndigheten enligt 6 kap. 39 § miljöbalken.
Sammantaget är det inte tydligt att de svenska bestämmelserna som reglerar det gränsöverskridande samrådet resulterar i en tillämp-
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
781
ning som säkerställer att det når upp till de kriterierna som finns kring det gränsöverskridande samrådet.
Våra överväganden och förslag finns i avsnitt 14.8.10.
Samrådspart
Till oss har även framförts kritik mot att Naturvårdsverket inte deltar i samrådet som en aktiv part utan att detta ofta blir en skriftväxling mellan verksamhetsutövaren och det andra landet.
Vi kan konstatera att vid gränsöverskridande påverkan förändras samrådet på så sätt att en annan stat också deltar. Det kan i dessa situationer vara viktigt vem den andra staten samråder med. Naturvårdsverket har ett stort ansvar för att genomföra kraven som Esbokonventionen ställer på Sverige i och med utformningen av regleringen i miljöbedömningsförordningen där det sägs att Naturvårdsverket ska fullgöra de skyldigheter som en part har enligt artikel 2 punkterna 4–6, artikel 3 punkterna 1–3 och 5–8, artikel 4 punkten 2 och artiklarna 5–7 i Esbokonventionen. Naturvårdsverket ska även bl.a. fullgöra de uppgifter som följer av artikel 7 i MKB-direktivet. Samtidigt som detta ansvar finns är Naturvårdsverket inte den direkt utpekade samrådsparten när en verksamhet med gränsöverskridande påverkan äger rum i Sverige.
Naturvårdsverket är dock inte ensam om att ha ett särskilt ansvar för gränsöverskridande samråd utan enligt gränsälvsöverenskommelsen har även Havs- och vattenmyndigheten och utrikesdepartementet motsvarande roll när verksamheten riskerar att påverka gränsälvsområdet eller svensk-norska vattendrag. I och med den omfattande omprövningen av vattenkraft i Sverige är det möjligt att alla tre konventionerna kan komma att aktualiseras i ett och samma ärende. Detta kan bli en utmaning i en redan komplicerad omprövningsprocess. Det gränsöverskridande samrådet saknar i stort särskilda processregler eller förtydliganden kring hur nuvarande regler ska tolkas i en sådan situation. Detta gör vad vi förstår att det gränsöverskridande samrådet riskerar bli mer komplicerat än vad som är nödvändigt, vilket även kan påverka hur lång tid det tar att erhålla beslut om tillstånd.
Se våra överväganden och förslag i avsnitt 14.8.10.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
782
Gränsöverskridande samråd – generella utmaningar
En annan av utmaningarna med det gränsöverskridande samrådet rör den svenska miljöbedömningsprocessen. Under utredningsarbetet har förts fram att vid gränsöverskridande samråd med Danmark och Finland har båda ländernas ansvariga myndigheter ställt sig frågande inför hur den svenska processen överensstämmer med kraven i Esbokonventionen och MKB-direktivet. Detta trots att vi sedan 1974 har haft gemensamma bestämmelser för hur gränsöverskridande samråd ska ske. Detta är väldigt tydligt i mark- och miljödomstolens avgörande om gruvbrytningen vid Kaunisvaara och Tapuli där Finska miljöministeriet och Luke bl.a. ansåg att samråd om ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen inte hade ägt rum på ett sätt som uppfyller de krav som ställs på en sådan beskrivning enligt MKB-direktivet och Esbokonventionen. Som vi har beskrivit i avsnitten 9.13.1 och 9.9.3 förutsätter Esbokonventionen och MKB-direktivet att samråd äger rum baserat på en fullständig miljökonsekvensbeskrivning och denna ska utgöra ett sammanhängande dokument enligt EU-domstolen.
De finska synpunkterna visar också på en annan syn på vad den motiverade slutsatsen ska innebära och innehålla. Som vi redogör för i avsnitt 9.10.1 verkar utgångspunkten i bl.a. EU-kommissionens vägledning vara att den motiverade slutsatsen ska vara något mer än ett godkännande av miljökonsekvensbeskrivningen och ett slutförande av miljöbedömningen.
Vi kan konstatera att det är problematiskt att våra grannländer upplever problem med processen för det gränsöverskridande samrådet i relation till Sverige.
Våra överväganden och förslag avseende det gränsöverskridande samrådet och den motiverade slutsatsen finns i avsnitt 14.8.10.
9.14 Övriga utmaningar
Under utredningsarbetet har också framförts att terminologin i och kring 6 kap. miljöbalken är utmanande. I vissa avseenden finns det förtydliganden i förarbeten, men någon tydlig lista över synonymer
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
783
eller liknande finns inte här och inte heller i Naturvårdsverkets vägledning.170
Avseende termer och uttryck som upplevs komplicerande i sig själva eller i relation till andra termer och uttryck har nämnts bl.a. följande: ”betydande miljöeffekter”, miljöeffekter, miljöaspekter och miljöpåverkan. För den gränsöverskridande kontexten har nämnts: konsekvenser, miljöpåverkan, följder och ”betydande miljöpåverkan i det andra landet”. Andra termer och uttryck som har nämnts är samrådsunderlag och ”betydande påverkan på miljön”.
När ett krav ställs i relation till en term eller ett uttryck som är otydligt riskerar också kravet att bli otydligt. För att ge bra förutsättningar för snabba processer kan det vara viktigt att termerna är väl avvägda och tydliga.
I vissa avseenden utgår det svenska genomförandet från en egen terminologi och inte i alla delar med grund i MKB- eller SMB-direktivet. Syftet med detta är att tydligt reglera den strategiska och specifika miljöbedömningen på ett likartat sätt och på så sätt skapa tydliga förutsättningar.171 Trots detta får terminologin anses vara en utmaning för att säkerställa en effektiv och tydlig samrådsprocess enligt 6 kap. miljöbalken.
Våra överväganden och förslag finns i avsnitt 14.8.2.
170 Se https://www.naturvardsverket.se/vagledning-ochstod/miljobalken/miljobedomningar/specifik-miljobedomning/#E740641959. 171 Se exempelvis prop. 2016/17:200 s. 70–72.
Innehåll
Del 1
1 Författningsförslag ..................................................... 61
1.1 Förslag till lag om ändring i miljöbalken ............................... 61 1.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929 ............................................................................ 157 1.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1962:627) om utnyttjande av vattenkraft vid krig ................................ 166 1.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1966:314) om kontinentalsockeln ......................................................... 173 1.5 Förslag till lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988).............................................................................. 175 1.6 Förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948) ............... 177 1.7 Förslag till lag om ändring i lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter .......................................... 178 1.8 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:997) om vattenförbund ................................................................. 179 1.9 Förslag till lag om ändring i lagen (1978:160) om vissa rörledningar ............................................................ 180
Innehåll SOU 2024:98
1.10 Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429) .. 182 1.11 Förslag till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152) ........................................................................... 184 1.12 Förslag till lag om ändring i lagen (1980:307) om skyldighet för utländska kärande att ställa säkerhet för rättegångskostnader ....................................................... 187 1.13 Förslag till lag om ändring i lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn ........................................................ 189 1.14 Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet ................................................. 191 1.15 Förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45) .......... 192 1.16 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon ..................................................... 194 1.17 Förslag till lag om ändring i årsredovisningslagen (1995:1554) ........................................................................... 196 1.18 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg ....................................................... 198 1.19 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus ........................................................... 199 1.20 Förslag till lag om ändring i elberedskapslagen (1997:288) ............................................................................. 200 1.21 Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857) ................. 201 1.22 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:811) om införande av miljöbalken ............................................... 203 1.23 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet ............ 205 1.24 Förslag till lag om ändring i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor .............................................. 224 1.25 Förslag till lag om ändring i naturgaslagen (2005:403) ...... 227
Innehåll
1.26 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900).............................................................................. 228 1.27 Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500) ....... 231 1.28 Lagen Förslag till lag om ändring i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar ............................................. 233 1.29 Förslag till lag om ändring i lagen (2022:66) om konsultation i frågor som rör det samiska folket ......... 237 1.30 Förslag till förordning om ändring i kontinentalsockelförordningen (1966:315) ...................... 238 1.31 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1978:164) om vissa rörledningar ........................................ 240 1.32 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet ................................ 241 1.33 Förslag till förordning om ändring i mineralförordningen (1992:285) ........................................ 243 1.34 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:795) om tillstånd för kraftverk avsedda att drivas med oljebränsle ..................................................................... 245 1.35 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd...... 246 1.36 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll ............. 262 1.37 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:904) om anmälan för samråd ..................................... 263 1.38 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:1398) om vattenverksamheter ................................... 264 1.39 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:512) om deponering av avfall ..................................... 270 1.40 Förslag till förordning om ändring i vattenförvaltningsförordningen (2004:660) ...................... 272
Innehåll SOU 2024:98
1.41 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2004:675) om omgivningsbuller ........................................ 274 1.42 Förslag till förordning om ändring i naturgasförordningen (2006:1043) .................................... 275 1.43 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:215) om undantag från kravet på nätkoncession enligt ellagen (1997:857) ...................................................... 277 1.44 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:667) om allvarliga miljöskador .................................. 278 1.45 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:1770) om geografisk miljöinformation .................... 280 1.46 Förslag till förordning om ändring i plan- och byggförordningen (2011:338) .............................................. 284 1.47 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten ............................................................... 286 1.48 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer ...................... 288 1.49 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter ................................ 289 1.50 Förslag till förordning om ändring i industriutsläppsförordningen (2013:250) ......................... 293 1.51 Förslag till förordning om ändring i miljöprövningsförordningen (2013:251) .......................... 310 1.52 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:252) om stora förbränningsanläggningar ................. 385 1.53 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:253) om förbränning av avfall ................................... 387 1.54 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:21) om geologisk lagring av koldioxid ...................... 391 1.55 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion .............................. 394
Innehåll
1.56 Förslag till förordning om ändring i miljöbedömningsförordningen (2017:966) ....................... 396 1.57 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:1179) om finansiering av kärntekniska restprodukter ......................................................................... 411 1.58 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2021:757) om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi .................. 413 1.59 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2021:808) om nätkoncession .............................................. 414 1.60 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2022:1276) om producentansvar för elutrustning ............. 415
2 Inledning ................................................................ 417
2.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 417 2.2 Utredningsuppdraget ............................................................ 417 2.2.1 Utredningens direktiv ........................................... 417 2.2.2 Avgränsning av utredningens uppdrag ................. 418 2.3 Utredningens arbetsformer .................................................. 420 2.3.1 Internt arbete ......................................................... 420 2.3.2 Externt arbete ........................................................ 420 2.3.3 Analysmetoder ....................................................... 423 2.4 Andra utredningar och uppdrag av betydelse ..................... 429 2.4.1 Inledning ................................................................ 429 2.4.2 Utredningar ........................................................... 430 2.4.3 Pågående arbete i Regeringskansliet ..................... 444 2.4.4 Ett urval myndighetsuppdrag av betydelse för vårt uppdrag ..................................................... 448 2.5 Betänkandets disposition ...................................................... 454
Innehåll SOU 2024:98
3 Miljömålen .............................................................. 457
3.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 457 3.2 Tre nivåer i miljömålsstrukturen ......................................... 457 3.2.1 Generationsmålet .................................................. 458 3.2.2 Miljökvalitetsmålen ............................................... 459 3.2.3 Etappmål ................................................................ 461 3.2.4 Klimatmål .............................................................. 462 3.3 Myndigheternas roll i miljömålssystemet ........................... 463 3.4 Regeringens bedömning av måluppfyllelsen ....................... 464
4 Miljöprövning i ett historiskt perspektiv ...................... 467
4.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 467 4.2 Sammanfattning .................................................................... 467 4.3 1800-talet............................................................................... 469 4.4 1900-talet............................................................................... 469 4.5 Tidigt 2000-tal ...................................................................... 474
5 Gällande rätt ........................................................... 475
5.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 475 5.2 Nationell rätt ........................................................................ 476 5.2.1 Miljöbalken ............................................................ 476 5.2.2 Förhållandet mellan miljöbalken och andra lagar ....................................................... 484 5.3 Internationell rätt ................................................................. 485 5.3.1 Esbokonventionen ................................................ 485 5.3.2 Århuskonventionen .............................................. 486 5.3.3 EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial ..................................... 488 5.3.4 EU-förordningen om netto-nollteknik ............... 489 5.3.5 MKB-direktivet ..................................................... 490 5.3.6 Industriutsläppsdirektivet .................................... 491 5.3.7 Sevesodirektivet..................................................... 495
Innehåll
5.3.8 Förnybartdirektivet (inklusive Red III) och EU-förordningen om fastställande av en ram för att påskynda utbyggnaden av förnybar energi .................................................. 497 5.3.9 Avfallsdirektivet .................................................... 500
6 Nordisk utblick ....................................................... 505
6.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 505 6.2 Några sammanfattande iakttagelser ..................................... 505 6.3 Danmark ................................................................................ 510 6.3.1 Inledning ................................................................ 510 6.3.2 Tillstånds- och anmälningsplikt............................ 511 6.3.3 Samrådsförfarandet ................................................ 512 6.3.4 Tillståndsprövningen ............................................. 519 6.3.5 Anmälnings- och registreringsförfaranden .......... 522 6.3.6 Prövningsinstanser ................................................ 524 6.3.7 Överprövningen .................................................... 530 6.3.8 Tillsyn ..................................................................... 532 6.4 Finland ................................................................................... 532 6.4.1 Inledning ................................................................ 532 6.4.2 Tillstånds- och anmälningsplikt............................ 533 6.4.3 Samrådsförfarandet ................................................ 534 6.4.4 Tillståndsprövningen ............................................. 544 6.4.5 Anmälnings- och registreringsförfaranden .......... 553 6.4.6 Prövningsinstanser ................................................ 555 6.4.7 Överprövningen .................................................... 562 6.4.8 Tillsyn ..................................................................... 564
7 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? .............................. 565
7.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 565 7.2 Tillstånds- och anmälningsplikt för verksamheter och åtgärder .............................................. 565 7.2.1 Inledning ................................................................ 565 7.2.2 Synpunkter på dagens tillstånds- och anmälningsplikt...................................................... 566
Innehåll SOU 2024:98
7.2.3 Vilka krav på tillstånd ställer EU-rätten? ............ 572 7.2.4 Krav på tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarliga verksamheter i svensk rätt .......... 582 7.2.5 Krav på tillstånds- och anmälningsplikt för vattenverksamheter i svensk rätt .................... 590 7.2.6 Andra tillståndskrav i miljöbalken ....................... 595 7.2.7 Samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken .................. 600 7.2.8 Krav på tillstånd enligt annan lagstiftning ........... 605 7.2.9 Är de svenska kraven mer långtgående än de som finns inom EU-rätten? ........................ 612 7.3 Vad bör gälla för anläggningar för solkraft? ....................... 615 7.4 Uttrycket miljöfarlig verksamhet ........................................ 617 7.4.1 Inledning ................................................................ 617 7.4.2 Vad innebär ”miljöfarlig verksamhet”? ................ 617 7.4.3 Bör uttrycket miljöfarlig verksamhet ändras? ..... 621 7.5 Uttrycket bästa möjliga teknik ............................................ 623 7.5.1 Inledning ................................................................ 623 7.5.2 Vad innebär ”bästa tillgängliga teknik” enligt industriutsläppsdirektivet? ................................... 623 7.5.3 Vad innebär ”bästa möjliga teknik” enligt miljöbalken? .......................................................... 627 7.5.4 Är det svenska kravet mer långtgående?.............. 630 7.6 Generella föreskrifter ........................................................... 632 7.6.1 Inledning ................................................................ 632 7.6.2 Vad avses med generella föreskrifter? .................. 632 7.6.3 Bör användningen av generella föreskrifter öka? ... 634
8 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? .................. 639
8.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 639 8.2 Sammanfattande iakttagelser ............................................... 640 8.3 Prövning i första instans ...................................................... 641 8.3.1 Drygt hälften av alla tillståndsprövningar i första instans avgörs inom ett år ........................ 641 8.3.2 Handläggningstiden för olika typer av verksamheter varierar ....................................... 645
Innehåll
8.3.3 Handläggningstiderna varierar beroende på var ärendet avgörs ............................................. 652 8.3.4 Hur lång tid tar respektive handläggningsmoment i första instans? ............... 656 8.3.5 Hur lång tid tar det att handlägga ändringstillstånd eller villkorsändring? ................ 663 8.3.6 Hur stor andel får tillstånd i första instans? ........ 664 8.4 Total prövningstid inklusive tidsåtgång för överklaganden .................................................................. 665 8.4.1 Total prövningstid för A-verksamheter ............... 666 8.4.2 Total prövningstid för vattenverksamheter ......... 668 8.4.3 Överklaganden till Högsta domstolen ................. 668 8.4.4 Total prövningstid för B-verksamheter ............... 669 8.4.5 Vem är det som överklagar? .................................. 671 8.5 Klarar myndigheterna sina målsättningar? .......................... 673 8.5.1 Mark- och miljödomstolarna klarar inte målen ... 674 8.5.2 Miljöprövningsdelegationerna klarar inte målen ............................................................... 674 8.5.3 Om tidsfrister och olika sätt att styra handläggningstider ................................................ 675 8.6 Total tids- och resursåtgång för miljöprövningen inklusive fasen innan miljöprövningen hos MPD eller domstol inleds ............................................................... 677 8.6.1 Samråd och framtagande av ansökningshandlingar innan prövningen påbörjas tar ofta mellan sex och tolv månader ................................. 677 8.6.2 Stora skillnader i total tids- och resursåtgång mellan olika verksamheter ..................................... 680 8.7 Hur har handläggningstiderna utvecklats över tid? ............ 681
9 Miljöbedömningsprocessen ....................................... 685
9.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 685 9.2 Processbild............................................................................. 685 9.3 Utmaningar i miljöbedömningsprocessen enligt våra utredningsdirektiv ............................................... 686
Innehåll SOU 2024:98
9.4 Vad är en miljökonsekvensbedömning/ miljöbedömning? .................................................................. 688 9.4.1 MKB-direktivet – miljökonsekvensbedömning .. 688 9.4.2 Miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken .......... 689 9.4.3 Utmaningar ........................................................... 689 9.5 Vad utgör ett projekt? .......................................................... 690 9.5.1 MKB-direktivet – projekt ..................................... 690 9.5.2 Miljöbalken – Verksamheter och åtgärder........... 693 9.5.3 Utmaningar ........................................................... 694 9.6 Betydande miljöpåverkan ..................................................... 695 9.6.1 MKB-direktivet – granskning ............................... 695 9.6.2 Miljöbalken – undersökningssamråd ................... 700 9.6.3 Utmaningar ........................................................... 705 9.7 Miljökonsekvensbeskrivningens omfattning ...................... 713 9.7.1 MKB-direktivet – processen för att pröva miljökonsekvensbeskrivningens omfattning ....... 713 9.7.2 Miljöbalken – avgränsningssamråd ...................... 716 9.7.3 Utmaningar ........................................................... 722 9.8 Framtagande av miljökonsekvensbeskrivningen .................. 727 9.8.1 MKB-direktivet – miljökonsekvensbeskrivningen ........................................................ 728 9.8.2 Miljöbalken – att ta fram en specifik miljökonsekvensbeskrivning ................................ 730 9.8.3 Utmaningar ........................................................... 731 9.9 Samråd ................................................................................... 731 9.9.1 Samråd – MKB-direktivet ..................................... 731 9.9.2 Miljöbalken – samråd vid prövningsmyndigheten ......................................... 737 9.9.3 Utmaningar ........................................................... 739 9.10 Motiverad slutsats ................................................................. 741 9.10.1 MKB-direktivet – motiverad slutsats ................... 741 9.10.2 Miljöbalken – beslut om miljökonsekvens-
beskrivningen ........................................................ 744
9.10.3 Utmaningar ........................................................... 747
Innehåll
9.11 Liten miljökonsekvensbeskrivning ...................................... 749 9.11.1 Miljöbalken ............................................................ 749 9.11.2 Utmaningar ............................................................ 749 9.12 MKB-direktivet i andra EU-rättsliga akter ......................... 750 9.12.1 Definitioner ........................................................... 751 9.12.2 Formerna för bedömningen om en betydande
miljöpåverkan kan antas ........................................ 752
9.12.3 Begära ett yttrande om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsnivå ............................................... 753 9.12.4 Miljökonsekvensbedömningsprocessen enligt EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial ................................................................ 754 9.13 Gränsöverskridande samråd ................................................. 756 9.13.1 Esbokonventionen ................................................. 756 9.13.2 MKB-direktivet– gränsöverskridande samråd ..... 760 9.13.3 Miljöbalken – specifika gränsöverskridande
miljöbedömningar ................................................. 765
9.13.4 Nordiska miljöskyddskonventionen .................... 770 9.13.5 Gränsälvsöverenskommelsen mellan Sverige och Finland ................................................ 772 9.13.6 Svensk-norska vattenrättskonventionen .............. 775 9.13.7 Utmaningar ............................................................ 778 9.14 Övriga utmaningar ................................................................ 782
Del 2
10.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 785 10.2 Ansökan om tillstånd och handläggningen av denna .......... 786 10.2.1 Krav på en tillståndsansökan ................................. 786 10.2.2 Antal exemplar av en tillståndsansökan ............... 794 10.2.3 Komplettering av tillståndsansökan ..................... 795 10.2.4 Utredningsansvar ................................................... 804 10.2.5 Digital hantering av ansökan ................................ 805
Innehåll SOU 2024:98
10.2.6 Handläggningstider ............................................... 806 10.2.7 Kungörelse av en tillståndsansökan ..................... 807 10.2.8 Möjlighet att lämna synpunkter på ansökan ....... 812 10.3 Förutsättningarna för att ge tillstånd .................................. 817 10.3.1 Inledning ................................................................ 817 10.3.2 Otydlig reglering ................................................... 818 10.3.3 Bör frågan om tillåtlighet prövas särskilt? ........... 826 10.3.4 I vilken utsträckning bör hänsyn tas till planer
enligt plan – och bygglagen vid val av plats enligt miljöbalken? ................................................ 830
10.4 Beslut om miljötillstånd, dess innehåll och rättskraft ........ 843 10.4.1 Inledning ................................................................ 843 10.4.2 Otydligt vad som ska regleras i tillståndet .......... 844 10.4.3 Prövningsmyndigheten kan i vissa fall skjuta
fram beslut om villkor eller ersättning ................. 851
10.4.4 När börjar ett tillstånd att gälla? .......................... 852 10.4.5 Tillståndets rättskraft otydlig och möjligheterna att ändra tillståndsvillkor är för litet eller används inte ................................. 856 10.4.6 Belastar civilrättsligt präglade frågor tillståndsprövningen? ............................................ 872 10.4.7 Uppfyller kungörelsebestämmelserna de EU-rättsliga kraven? ......................................... 885 10.5 Anmälningsförfarandet ........................................................ 897 10.5.1 Inledning ................................................................ 897 10.5.2 Anmälan om vattenverksamhet ............................ 897 10.5.3 Anmälan om miljöfarlig verksamhet .................... 901 10.5.4 Ett förbättrat genomförande
av MKB-direktivet ................................................. 906
10.5.5 Tillsynsmyndigheterna hinner inte alltid handlägga en anmälan inom den lagstadgade fristen .......................................... 910 10.5.6 Kraven på vad en anmälan ska innehålla är allmänt hållna och tillsynsmyndigheternas krav är inte alltid lika ............................................. 911
Innehåll
10.5.7 En anmäld verksamhet eller åtgärd saknar rättskraft – verksamhetsutövare ansöker om tillstånd för att vara på säkra sidan ................. 914 10.5.8 Stort mörkertal och avsaknad av möjlighet att besluta om miljösanktionsavgift ...................... 915
11.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 917 11.2 Gällande svensk rätt .............................................................. 918 11.2.1 Översikt över vem som prövar tillstånd
enligt miljöbalken .................................................. 918
11.2.2 Regeringen ............................................................. 922 11.2.3 Mark- och miljödomstolarna ................................ 924 11.2.4 Länsstyrelsens olika roller ..................................... 926 11.2.5 Kommunala myndigheter ..................................... 936 11.2.6 Andra statliga myndigheters roller ....................... 939 11.3 Utmaningar ........................................................................... 961 11.3.1 Inledning ................................................................ 961 11.3.2 Tillståndsprövningen avviker från domstolars
grunduppdrag ......................................................... 961
11.3.3 Bristande enhetlighet och förutsebarhet i stöd och prövning ................................................ 966 11.3.4 Otillräckliga resurser ............................................. 970 11.3.5 Uppdelningen mellan länsstyrelsen och prövningsmyndigheten................................... 977 11.3.6 Många och olika prövningsmyndigheter försvårar regeringens fortlöpande uppföljning och styrning ........................................................... 980 11.3.7 Brist på stöd och vägledning ................................. 982 11.3.8 Myndigheternas roller i prövningen upplevs som otydliga och deras agerande oförutsebart .... 984
Innehåll SOU 2024:98
12.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 993 12.2 Gällande svensk rätt ............................................................. 994 12.2.1 Tillsynsmyndigheter och tillsynsvägledande
myndigheter........................................................... 994
12.2.2 Generella regler om tillsyn ................................... 996 12.2.3 Förelägganden och förbud .................................... 997 12.2.4 Tillsynsmyndigheternas ansvar för att ansöka om omprövning av tillstånd .................................. 998 12.2.5 Avgifter för tillsyn ................................................ 999 12.2.6 Egenkontroll och krav på miljörapport ..............1002 12.3 Krav på tillsyn inom EU-rätten ..........................................1004 12.4 Identifierade utmaningar .....................................................1005
13.1 Principiella utgångspunkter: förorenaren ska betala och kostnadstäckning som mål ...........................................1013 13.1.1 När är det lämpligt att en statlig myndighet
får disponera avgiftsintäkter direkt? ...................1014
13.2 Hur finansieras miljöprövningsarbetet på de statliga myndigheterna? ...................................................................1015 13.2.1 Mark- och miljödomstolarna ...............................1016 13.2.2 Länsstyrelserna .....................................................1016 13.2.3 Övriga myndigheter .............................................1019 13.3 Staten har ökat resurserna till miljöprövningen något de senaste åren .....................................................................1023 13.3.1 Hur ser resursutvecklingen ut i relation
till antalet ärenden och mål? ................................1026
13.3.2 Mer resurser på samråd sedan 2021 .....................1027 13.4 Avgiftssystemet för prövning och tillsyn ..........................1028 13.4.1 Utmaningar med dagens avgiftssystem ..............1031 13.4.2 Pågående översyn av förordningen om avgifter
för prövning och tillsyn enligt miljöbalken ........1033
Innehåll
14.1 Kapitlets innehåll ................................................................ 1039 14.2 Övergripande utgångspunkter för förslagen ..................... 1039 14.2.1 Inledning .............................................................. 1039 14.2.2 Riksdagens och regeringens utgångspunkter ..... 1040 14.2.3 Våra utgångspunkter ........................................... 1042 14.3 En ny reglering om miljöprövning ..................................... 1047 14.3.1 Inledning .............................................................. 1047 14.3.2 Varför behövs en ny reglering
om miljöprövning? .............................................. 1047
14.3.3 Vad avses med miljöprövning? ........................... 1049 14.3.4 Var bör den nya regleringen om miljöprövning placeras? ................................ 1052 14.3.5 Hur bör den nya regleringen utformas rent författningstekniskt? ................................... 1053 14.4 Utgångspunkter för en mer samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess .......... 1055 14.5 Nya termer och uttryck ...................................................... 1062 14.5.1 Nya definitioner .................................................. 1062 14.5.2 Uttrycket miljöfarlig verksamhet ändras ........... 1065 14.6 En ny organisation för miljöprövning ............................... 1068 14.6.1 Inledning .............................................................. 1068 14.6.2 Varför behövs en ny prövningsorganisation? .... 1068 14.6.3 Bör ärenden om miljöprövning prövas
av förvaltningsmyndighet eller domstol i första instans? .................................................... 1069
14.6.4 Utgångspunkter vid val av organisationsform ... 1074 14.6.5 För- och nackdelar med olika organisatoriska lösningar ............................................................... 1079 14.6.6 En ny nationell miljöprövningsmyndighet ........ 1094 14.6.7 Närmare om organisationen vid alternativ 1: Ny Miljöprövningsmyndighet ............................ 1100 14.6.8 Närmare om organisationen vid alternativ 2: Sex länsstyrelser med miljöprövningsdelegationer ................................ 1110 14.6.9 Vilka ärenden bör myndigheten pröva? ............. 1113
Innehåll SOU 2024:98
14.6.10 Särskilt om prövning av tvångs- och ersättningsfrågor ..................................................1120 14.6.11 Bör myndigheten omfattas av extra krav på konsultationsskyldighet enligt lagen om konsultation i frågor som rör det samiska folket? ...................1128 14.6.12 Hur bör instansordningen se ut för ärenden om miljöprövning? ...............................................1130 14.7 En ny tillstånds- och granskningsplikt ...............................1145 14.7.1 Inledning ...............................................................1145 14.7.2 Varför behövs en ny reglering av tillstånds-
och anmälningsplikten? .......................................1145
14.7.3 Utgångspunkter för en ny tillstånds-, gransknings-, anmälnings- eller registreringsplikt ..................................................1146 14.7.4 Krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked ...........................................1151 14.7.5 Övergång från svenska krav till krav som gäller enligt EU-rätten .........................1157 14.7.6 Vilka verksamheter och åtgärder bör omfattas av tillståndsplikt? ...........................1161 14.7.7 Vilka verksamheter och åtgärder bör omfattas av granskningsplikt? .............................................1170 14.7.8 Vilka verksamheter och åtgärder bör omfattas av anmälningsplikt? ..............................................1186 14.7.9 Vilka verksamheter och åtgärder bör omfattas av registreringsplikt? ............................................1192 14.7.10 Undantag från krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked ...................................1196 14.7.11 Hur bör regleringen av kraven på tillstånds- och granskningsplikt för olika verksamheter och åtgärder utformas? ........................................1198 14.7.12 Undantag från krav på bygglov för transformatorstation som omfattas av miljötillstånd eller igångsättningsbesked .......1200 14.7.13 Annan tillståndsplikt enligt miljöbalken m.fl. lagar ..............................................................1202 14.7.14 Frivillig ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked ...................................1206
Innehåll
14.8 En tydligare miljöbedömningsprocess ............................... 1207 14.8.1 Inledning .............................................................. 1207 14.8.2 Utgångspunkter för
miljöbedömningsprocessen ................................. 1207
14.8.3 Specifik miljöbedömning endast om tillstånd krävs ................................................ 1213 14.8.4 Nytt granskningsförfarande ............................... 1217 14.8.5 Undantag från krav på specifik miljöbedömning ................................................... 1227 14.8.6 Övergripande om stegen i den specifika miljöbedömningen ............................................... 1244 14.8.7 Begäran om avgränsningsyttrande avseende miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsnivå ............................................. 1246 14.8.8 Miljökonsekvensbeskrivningens innehåll och omfattning tydliggörs ................................... 1254 14.8.9 Ett offentligt samråd ........................................... 1256 14.8.10 Ett förtydligat gränsöverskridande samråd ........ 1267 14.8.11 Prövningsmyndighetens motiverade slutsats..... 1274 14.8.12 En samlad bedömning när tillståndsfrågan avgörs ................................................................... 1289 14.8.13 Miljöprövningsmyndigheten tar över rollen som MKB-myndighet vid prövning enligt vissa sektorslagar ................................................. 1291 14.9 En mer samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess ................................................. 1301 14.9.1 Inledning .............................................................. 1301 14.9.2 Upplysning om kravet på avgränsningsyttrande
inför en ansökan om miljötillstånd ..................... 1302
14.9.3 Samlad reglering om innehåll och utformning av en ansökan i ett ärende om miljöprövning .... 1303 14.9.4 Ny reglering om underrättelse om ansökan till berörda myndigheter ...................................... 1311 14.9.5 Närmare om vilka myndigheter som ska underrättas om en ansökan ........................... 1314 14.9.6 Nytt krav på kompletteringsföreläggande inom viss tid ......................................................... 1317 14.9.7 Ny bekräftelse om fullständig ansökan .............. 1322
Innehåll SOU 2024:98
14.9.8 Ny reglering om tidsplan och tidsfrister för handläggningen ...............................................1323 14.9.9 Närmare bestämmelser om tidsfrister för handläggningen ...............................................1331 14.9.10 Upplysning om bestämmelser om offentligt samråd och motiverad slutsats i nya 20 kap. miljöbalken ...........................................................1338 14.9.11 Kommunicering med sökanden inför slutligt beslut i ärendet om miljötillstånd ........................1338 14.9.12 Ny reglering om sammanträde och besiktning ..1342 14.9.13 Möjlighet att förordna om sakkunnig, inhämtande av yttrande från vattenmyndighet m.m. .....1345 14.9.14 Ny bestämmelse om vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att miljötillstånd ska ges .1353 14.9.15 Krav på bästa tillgängliga teknik i stället för bästa möjliga teknik .......................................1358 14.9.16 Justerad reglering om val av plats ........................1361 14.9.17 Tydligare regler om tillståndens rättsverkan ......1366 14.9.18 Ny reglering om vad som bör framgå av ett beslut m.m. .................................................1374 14.9.19 Ökad användning av generella föreskrifter i stället för villkor i tillstånd .................................1385 14.9.20 Ny hantering av en ansökan om ändring av verksamhet eller beslut ....................................1395 14.9.21 Tillåtligheten bör prövas separat från villkoren endast efter begäran .............................................1409 14.9.22 Ny reglering om underrättelse om beslut ...........1411 14.9.23 Samma regler om verkställbarhet av miljötillstånd m.m. ...............................................1415 14.9.24 Tydligare reglering för hantering av en ansökan om omprövning ............................1418 14.9.25 Ingen rätt till ersättning för myndighetens och motpartens kostnader ...................................1436 14.9.26 Miljöbok med förteckning över miljötillstånd och igångsättningsbesked ....................................1441
Innehåll
14.10 Ett nytt enklare tillståndsförfarande för granskningspliktiga verksamheter och åtgärder ................ 1443 14.10.1 Förprövning av granskningspliktiga
verksamheter och åtgärder .................................. 1443
14.10.2 Vilken myndighet bör ansvara för granskningen? ...................................................... 1445 14.10.3 Vilka verksamheter och åtgärder kommer att påverkas av förslaget? ..................................... 1448 14.10.4 Vad ska en ansökan om igångsättningsbesked innehålla? .............................................................. 1450 14.10.5 Hur ska granskningen gå till? ............................. 1458 14.10.6 Vilka ska få tillfälle att yttra sig under handläggningen? .................................................. 1459 14.10.7 Beslut om betydande miljöpåverkan .................. 1464 14.10.8 Förutsättningar för och innehåll i beslut om igångsättningsbesked .................................... 1466 14.10.9 Beslut om betydande miljöpåverkan och igångsättningsbesked ska offentliggöras ............ 1470 14.10.10 Ska besluten om betydande miljöpåverkan och igångsättningsbesked kunna överklagas? .... 1473 14.10.11 Tidsfrist för handläggningen av en ansökan om igångsättningsbesked m.m. ........................... 1476 14.10.12 Vilken rättsverkan har beslutet om igångsättningsbesked? ................................... 1482 14.11 En mer digital miljöprövningsprocess ............................... 1484 14.12 Hantering och reglering av vissa frågor som bör vara kvar i nuvarande prövningsorganisation ............................ 1488 14.12.1 Inledning .............................................................. 1488 14.12.2 Mark- och miljödomstol ..................................... 1489 14.12.3 Länsstyrelsen ....................................................... 1492 14.12.4 Kommun .............................................................. 1494 14.13 Begränsning av vissa myndigheters talerätt ....................... 1499 14.13.1 Inledning .............................................................. 1500 14.13.2 Utgångspunkter ................................................... 1500 14.13.3 Vilka myndigheter bör ha partsställning
i miljöprövningsprocessen? ................................. 1509
Innehåll SOU 2024:98
14.13.4 Andra alternativ som övervägts ...........................1516 14.13.5 Statliga myndigheters deltagande som remissinstans ........................................................1520 14.14 Behov av en effektiv och enhetlig tillsyn ...........................1523 14.14.1 En mer flexibel, effektiv och förutsebar
tillståndsprövning förutsätter en god tillsyn ......1523
14.14.2 Tillsynsmyndigheten får förelägga verksamhetsutövare att ansöka om igångsättningsbesked .....................................1525 14.14.3 Krav på miljörapport ............................................1528 14.15 Följdändringar i miljöbalken ...............................................1530 14.15.1 Följdändringar med anledning av
att bestämmelser om miljöprövning samlas i ett nytt 20 kap. i miljöbalken och nya definitioner förs in i 1 kap. miljöbalken .............1530
14.15.2 Följdändringar med anledning av förslaget om en ny prövningsmyndighet ............................1531 14.15.3 Följdändringar med anledning av att uttrycket miljöfarlig verksamhet ersätts av uttrycket miljöpåverkande verksamhet ...............................1533 14.15.4 Följdändringar med anledning av en ny tillstånds-, gransknings-, anmälnings- och registreringsplikt ..................................................1534 14.15.5 Följdändringar med anledning av ändrade termer och uttryck inom den specifika miljöbedömningen samt med anledning av den nya miljöbedömningsprocessen ..............1535 14.15.6 Följdändringar med anledning av ändrad process för ändring och omprövning av verksamheter och åtgärder ..............................1536 14.16 Följdändringar i andra lagar ................................................1537 14.16.1 Lagen med vissa föreskrifter angående
tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929 .....1537
14.16.2 Lagen om utnyttjande av vattenkraft vid krig ....1538 14.16.3 Lagen om kontinentalsockeln .............................1541 14.16.4 Väglagen och lagen om byggande av järnväg ......1542
Innehåll
14.16.5 Lagen om vattenförbund ..................................... 1542 14.16.6 Lagen om vissa rörledningar, lagen om kärnteknisk verksamhet, lagen om Sveriges ekonomiska zon, ellagen och naturgaslagen ...... 1543 14.16.7 Skogsvårdslagen ................................................... 1543 14.16.8 Lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn ...... 1544 14.16.9 Minerallagen ......................................................... 1545 14.16.10 Lagen om införande av miljöbalken ................... 1546 14.16.11 Lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet .......................................... 1546 14.16.12 Lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor ................................................. 1547 14.16.13 Plan- och bygglagen ............................................ 1548 14.16.14 Luftfartslagen ....................................................... 1549 14.16.15 Lagen om mark- och miljödomstolar ................. 1549 14.16.16 Övriga lagar .......................................................... 1550 14.17 Följdändringar på förordningsnivå .................................... 1550 14.17.1 Förordningen om miljöfarlig verksamhet
och hälsoskydd .................................................... 1550
14.17.2 Förordning om verksamhetsutövares egenkontroll ......................................................... 1553 14.17.3 Förordningen om vattenverksamheter ............... 1553 14.17.4 Industriutsläppsförordningen ............................. 1556 14.17.5 Miljöprövningsförordningen .............................. 1557 14.17.6 Förordningen om förbränning av avfall ............. 1558 14.17.7 Förordningen om geologisk lagring av koldioxid .......................................................... 1559 14.17.8 Förordningen med länsstyrelseinstruktion ........ 1560 14.17.9 Miljöbedömningsförordningen .......................... 1560 14.17.10 Övriga förordningar ............................................ 1561 14.18 Frågor för framtida översyn ............................................... 1562 14.18.1 Inledning .............................................................. 1563 14.18.2 Utredning för att genomföra förslaget
om en ny prövningsmyndighet ........................... 1563
Innehåll SOU 2024:98
14.18.3 Utredning för att fastställa lämpliga gränsvärden för granskningspliktiga verksamheter ........................................................1564 14.18.4 Översyn av förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken med anledning av våra förslag ..............................1565 14.18.5 Översyn av miljötillsynsförordningen och tillsynsmyndighetens uppgifter med anledning av våra förslag ..............................1566 14.18.6 Återstående utredningsfrågor .............................1567 14.19 Behov av informations- och utbildningsinsatser i samband med ikraftträdandet ...........................................1568 14.20 Behov av nya myndighetsföreskrifter, nytt vägledningsmaterial eller annat stöd vid miljöprövning ........................................................1569 14.20.1 Inledning ...............................................................1569 14.20.2 Uppdrag att uppdatera, utveckla och samla
vägledning om miljöprövning ..............................1569
14.20.3 Uppdrag för att ta fram generella föreskrifter för vissa verksamheter ..........................................1570 14.20.4 Översyn av kravet på miljörapport .....................1571
Del 3
15.1 Ikraftträdandebestämmelser ...............................................1573 15.2 Övergångsbestämmelser .....................................................1574 15.2.1 Miljöbalken ...........................................................1574 15.2.2 Lagen med särskilda bestämmelser
om vattenverksamhet ...........................................1577
15.2.3 Miljöprövningsförordningen ...............................1578 15.2.4 Förordningen om vattenverksamheter ...............1580 15.2.5 Övriga författningar .............................................1582
Innehåll
16.1 Kapitlets innehåll ................................................................ 1585 16.2 Problemet och vad utredningen vill uppnå ........................ 1585 16.3 Alternativa lösningar och effekter av om någon förändring inte sker....................................... 1586 16.3.1 Nollalternativet .................................................... 1586 16.3.2 Stegvisa förändringar ........................................... 1587 16.4 Konsekvenser för staten ..................................................... 1588 16.4.1 Regeringen ........................................................... 1589 16.4.2 Länsstyrelserna .................................................... 1591 16.4.3 Mark- och miljödomstolarna .............................. 1602 16.4.4 Mark- och miljööverdomstolen .......................... 1606 16.4.5 Högsta domstolen ............................................... 1607 16.4.6 Naturvårdsverket ................................................. 1608 16.4.7 Havs- och vattenmyndigheten ............................ 1611 16.4.8 Myndigheten för samhällsskydd
och beredskap ...................................................... 1613
16.4.9 Övriga myndigheter ............................................ 1614 16.4.10 Statsfinansiella konsekvenser .............................. 1615 16.5 Konsekvenser för kommunerna ......................................... 1621 16.6 Konsekvenser för regionerna ............................................. 1627 16.7 Konsekvenser för företag ................................................... 1627 16.7.1 Närmare om vilka företag som berörs
av våra förslag ....................................................... 1629
16.7.2 Närmare om förslagens konsekvenser för företag ............................................................ 1644 16.7.3 Konkurrensförhållanden ..................................... 1662 16.7.4 Särskilda hänsyn till små företag ........................ 1663 16.8 Konsekvenser för enskilda ................................................. 1666 16.9 Konsekvenser för miljö och klimat .................................... 1670 16.10 Författningsförslagens överensstämmelse med EU-rätten .................................................................... 1677
Innehåll SOU 2024:98
16.11 Behov av särskilda hänsyn vid val av tidpunkt för ikraftträdande och behov av informationsinsatser ............1677 16.12 Övriga konsekvenser ...........................................................1678 16.12.1 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig
service i olika delar av landet................................1678
16.12.2 Brottsligheten och brottsförebyggande arbetet .1678 16.12.3 Jämställdhet mellan kvinnor och män ................1679 16.12.4 Möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen .....................................................................1679 16.12.5 Personlig integritet...............................................1679
17.1 Förslag till lag om ändring i miljöbalken ...........................1681 17.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensknorska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929 ........1810 17.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1962:627) om utnyttjande av vattenkraft vid krig ..............................1815 17.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1966:314) om kontinentalsockeln ........................................................1821 17.5 Förslag till lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988) ............................................................................1822 17.6 Förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948) ..............1823 17.7 Förslag till lag om ändring i lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter ...............................................1823 17.8 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:997) om vattenförbund ................................................................1824 17.9 Förslag till lag om ändring i lagen (1978:160) om vissa rörledningar ..........................................................1824 17.10 Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429) .1825 17.11 Förslag till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152) ..........................................................................1826
Innehåll
17.12 Förslag till lag om ändring i lagen (1980:307) om skyldighet för utländska kärande att ställa säkerhet för rättegångskostnader ...................................................... 1828 17.13 Förslag till lag om ändring i lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn ....................................................... 1829 17.14 Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet ............................................... 1831 17.15 Förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45) ........ 1831 17.16 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon ............................................. 1832 17.17 Förslag till lag om ändring i årsredovisningslagen (1995:1554).......................................................................... 1833 17.18 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg ...................................................... 1834 17.19 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus ......................................................... 1835 17.20 Förslag till lag om ändring i elberedskapslagen (1997:288)............................................................................ 1835 17.21 Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857) ................ 1836 17.22 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:811) om införande av miljöbalken .............................................. 1837 17.23 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet .......... 1838 17.24 Förslag till lag om ändring i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor............................................. 1857 17.25 Förslag till lag om ändring i naturgaslagen (2005:403) .... 1859 17.26 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)............................................................................ 1859 17.27 Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500) ..... 1862
Innehåll SOU 2024:98
17.28 Förslag till lag om ändring i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar ............................................1862 17.29 Förslag till lag om ändring i lagen om konsultation i frågor som rör det samiska folket ....................................1865 17.30 Förslag till förordning om ändring i kontinentalsockelförordningen (1966:315) .....................1866 17.31 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1978:164) om vissa rörledningar .......................................1867 17.32 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet...............................1867 17.33 Förslag till förordning om ändring i mineralförordningen (1992:285) ......................................1868 17.34 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:795) om tillstånd för kraftverk avsedda att drivas med oljebränsle ....................................................1870 17.35 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ....1870 17.36 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll ...........1879 17.37 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:904) om anmälan för samråd ....................................1880 17.38 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:1398) om vattenverksamheter ..................................1881 17.39 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:512) om deponering av avfall ...................................1887 17.40 Förslag till förordning om ändring i vattenförvaltningsförordningen (2004:660) ......................1888 17.41 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2004:675) om omgivningsbuller .......................................1889 17.42 Förslag till förordning om ändring i naturgasförordningen (2006:1043) ...................................1890
Innehåll
17.43 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:215) om undantag från kravet på nätkoncession enligt ellagen (1997:857) .................................................... 1890 17.44 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:667) om allvarliga miljöskador ................................ 1891 17.45 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:1770) om geografisk miljöinformation ................... 1892 17.46 Förslag till förordning om ändring i plan- och byggförordningen (2011:338) ............................................ 1895 17.47 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten ............................................................. 1896 17.48 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer .................... 1897 17.49 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter ............................... 1897 17.50 Förslag till förordning om ändring i industriutsläppsförordningen (2013:250) ....................... 1901 17.51 Förslag till förordning om ändring i miljöprövningsförordningen (2013:251) ......................... 1916 17.52 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:252) om stora förbränningsanläggningar ................ 1965 17.53 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:253) om förbränning av avfall .................................. 1966 17.54 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:21) om geologisk lagring av koldioxid .................... 1969 17.55 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion ............................ 1971 17.56 Förslag till förordning om ändring i miljöbedömningsförordningen (2017:966) ..................... 1972
Innehåll SOU 2024:98
17.57 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:1179) om finansiering av kärntekniska restprodukter .......................................................................1988 17.58 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2021:757) om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi ................1990 17.59 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2021:808) om nätkoncession .............................................1990 17.60 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2022:1276) om producentansvar för elutrustning ...........1991
18.1 Inledning ..............................................................................1993 18.2 Jämförelsetabell mellan den nya och den äldre regleringen om tillståndsplikt och miljöprövning .............1994 18.2.1 Nytt 20 kap. miljöbalken .....................................1994 18.2.2 Nytt 1–8 kap. miljöprövningsförordningen .......1995 18.3 Jämförelsetabell mellan den äldre och den nya regleringen om tillståndsplikt och miljöprövning .............1997 18.3.1 Tidigare reglering i miljöbalken ..........................1997 18.3.2 Tidigare reglering i lagen med särskilda
bestämmelser om vattenverksamhet ...................2005
18.3.3 Tidigare reglering i förordningen om miljöfarliga verksamheter och hälsoskydd .........2007 18.3.4 Tidigare reglering i förordningen om vattenverksamheter ........................................2009 18.3.5 Tidigare reglering i industriutsläppsförordningen ..............................2010 18.4 Jämförelsetabell avseende föreslagna och nuvarande verksamhetsbeskrivningar och verksamhetskoder ...........2012 18.4.1 Tillståndspliktiga verksamheter och åtgärder
enligt bilaga 1 till miljöprövningsförordningen ...2012
Innehåll
18.4.2 Granskningspliktiga verksamheter och åtgärder enligt bilaga 3 till miljöprövningsförordningen ............................... 2032 18.4.3 Anmälningspliktiga verksamheter i enlighet med bilaga 1 till förordningen om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd ............ 2054
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2023:78 ......................................... 2077
Bilaga 2 Underlag för beräkningar ........................................... 2091
785
10 Hur går miljöprövningen till?
10.1 Kapitlets innehåll
I detta kapitel beskriver vi hur miljötillståndsprövningen går till i dag. Beskrivningen omfattar både de processuella och materiella kraven vid tillståndsprövningen och avser prövningen i mark- och miljödomstol respektive vid länsstyrelsens miljöprövningsdelegation.
Vi beskriver exempelvis kraven på en tillståndsansökan, på handläggningen av en sådan ansökan, på kungörelse av ansökan och på innehållet i tillståndsbeslutet, men också ställningstagandet till gjord miljökonsekvensbeskrivning, val av plats och behov av skyddsåtgärder.
I vår beskrivning av förfarandet utgår vi i första hand från de bestämmelser som finns för prövningen i första instans vid mark- och miljödomstol enligt 22 kap. miljöbalken. Av 19 kap. 5 § miljöbalken framgår dock att en stor del av bestämmelserna i 22 kap. miljöbalken också ska tillämpas i ärenden som prövas av miljöprövningsdelegation (jfr 29 § förordningen om miljöprövningsdelegationer). Även om det formella förfarandet för handläggningen av tillståndsansökningar i väsentliga delar är detsamma i miljöprövningsdelegation och mark- och miljödomstol påverkas handläggningen av det faktum att en miljöprövningsdelegation är en förvaltningsmyndighet medan mark- och miljödomstol är en domstol. Om bestämmelserna i miljöbalken och förordningen om miljöprövningsdelegationer inte ger miljöprövningsdelegationen tillräckligt besked för bedömning av en formell fråga får vägledning därför sökas i allmän förvaltningslagstiftning och principer som har utvecklats inom ramen för den. För en mark- och miljödomstols handläggning av tillståndsansökningar gäller i en motsvarande situation att ledning ska sökas i lagen om mark- och miljödomstolar eller enligt rättegångsbalkens regler om tvistemål i allmän domstol (jfr 4 kap. 1 § LOM).
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
786
I kapitlet finns också en beskrivning av den process som följer på en anmälan av en anmälningspliktig verksamhet enligt miljöbalken i kommun eller vid länsstyrelse samt processen för en ändring av ett tillstånd eller en anmälan.
Kopplat till beskrivningarna redovisar vi de utmaningar som beskrivs i våra utredningsdirektiv och de övriga utmaningar som vi har identifierat under utredningsarbetet.
Våra förslag på lösningar på utmaningarna finns i första hand i avsnitten 14.9 och 14.10.
10.2 Ansökan om tillstånd och handläggningen av denna
10.2.1 Krav på en tillståndsansökan
Kraven på en ansökan om tillstånd vid mark- och miljödomstol framgår av 22 kap.1–1 g §§miljöbalken. För vissa typer av vattenverksamhet, t.ex. utförande av ett vattenkraftverk, finns dessutom ytterligare specialbestämmelser med krav på innehållet i ansökan i 7 kap. 4 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
De generella krav på en ansökan om tillstånd som gäller för samtliga verksamheter framgår av 22 kap. 1 § miljöbalken. Av paragrafen framgår för det första att ansökan ska vara skriftlig. Därutöver framgår att ansökan ska innehålla
1. ritningar och tekniska beskrivningar med uppgifter om förhål-
landena på platsen, om produktionsmängd eller liknande, om användningen av råvaror, andra insatsvaror och ämnen och om energianvändning,
2. uppgifter om utsläppskällor, om arten och mängden av alla för-
utsebara utsläpp och om förslag till de åtgärder som kan behövas dels för att förebygga uppkomsten av avfall, dels för att förbereda för återanvändning, materialåtervinning och annan återvinning av det avfall som anläggningen ger upphov till,
3. en miljökonsekvensbeskrivning eller ett förenklat underlag när
det krävs enligt 6 kap.,
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
787
4. förslag till skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått samt de
övriga uppgifter som behövs för att bedöma hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. följs,
5. förslag till övervakning och kontroll av verksamheten,
6. det handlingsprogram och den säkerhetsrapport som krävs en-
ligt lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, om den verksamhet eller åtgärd som målet avser omfattas av den lagen,
7. en statusrapport när det krävs enligt föreskrifter som har med-
delats med stöd av 10 kap. 21 § första stycket 5,
8. en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall när en sådan krävs
enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 15 kap. 40 §, och
9. en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges
i 1–8.
Av den nu inte i alla delar aktuella kommentaren
1
till paragrafen
framgår följande.
De sju första punkterna i första stycket innehåller bestämmelser om vad en ansökan om både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet ska innehålla, medan andra stycket innehåller särskilda bestämmelser för mål om vattenverksamhet. Är ansökan bristfällig framgår det av 2 § vilka åtgärder mark- och miljödomstolen då kan vidta. De uppgifter som ska redovisas enligt punkt 1, 2, 4 och 5 kräver i stora ärenden en omfattande dokumentation. Naturvårdsverket har i sin Handbok 2003:5: Tillståndsprövning och anmälan avseende miljöfarlig verksamhet lämnat råd om vad en ansökan bör innehålla. Råden är generella och gäller för alla branscher. Inom de olika branscherna har det sedan utvecklats en praxis om vad den tekniska beskrivningen och övriga uppgifter ska innehålla. En viss hjälp både för den som söker tillstånd men också för tillståndsmyndigheten vid bedömningen av ansökans innehåll ger de allmänna råd och branschfaktablad som ges ut av Naturvårdsverket. Naturvårdsverkets hemsida liksom en hemsida som är knuten till det tillsyns- och föreskriftsråd som finns vid Naturvårdsverket (www.naturvardsverket.se resp. www.tofr.info) innehåller länkar till de publikationer som verket gett ut. Tillsyns- och föreskriftsrådets hemsida innehåller också länkar till andra myndigheters föreskrifter och råd liksom till olika rättsakter av EU.
1 Se Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 juni 2023, JUNO), kommentaren till 22 kap. 1 § miljöbalken.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
788
Punkt 3. Miljökonsekvensbeskrivningen är ofta ett eget dokument och innehåller de uppgifter som behövs enligt 6 kap. miljöbalken. Det bör observeras att om ansökan gäller en verksamhet som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan är kraven på innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen mer omfattande än om verksamheten inte har en sådan miljöpåverkan, se 6 kap. 35 §. Miljökonsekvensbeskrivningen med den redovisning av det samråd som ägt rum ska vara en integrerad del av det arbete som lett fram till ansökan. Saknar ansökan en miljökonsekvensbeskrivning är detta en sådan grundläggande brist som innebär att ansökan som huvudregel ska avvisas. Även en bristfällig miljökonsekvensbeskrivning kan leda till att ansökan avvisas. Det ankommer nämligen på den myndighet som prövar en ansökan att ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller balkens krav (se 6 kap. 35 §). Gör den inte det kan det leda till att ansökan avvisas. I ett avgörande från Mark- och miljööverdomstolen2 som gällde tillstånd till vattenverksamhet fann domstolen att miljökonsekvensbeskrivningen även borde omfatta de störningar i övrigt som verksamheten gav upphov till (buller, vibrationen m.m.). Dessa brister ansågs så väsentliga att ansökan inte kunde läggas till grund för prövningen och ansökan avvisades därför av Mark- och miljööverdomstolen med hänvisning till 22 kap. 2 § andra stycket. Detta avgörande överklagades till Högsta domstolen som emellertid endast meddelade prövningstillstånd i frågan om det lagliga utrymmet för Mark- och miljööverdomstolen att avvisa ansökan, dvs. om avvisning kunde ske med stöd av 22 kap. 2 § andra stycket.3 I ett senare avgörande, då miljökonsekvensbeskrivningen hade kompletterats och bedömts av mark- och miljödomstolen, fann Mark- och miljööverdomstolen att samtliga de störningar som framgick av miljökonsekvensbeskrivningen inte hade reglerats av mark- och miljödomstolen. Detta föranledde Mark- och miljööverdomstolen att skjuta upp avgörandet av vilka villkor som ska gälla beträffande buller (inklusive stomljud), vibrationer och utsläpp till vatten från verksamheten. Sökanden ålades att till mark- och miljödomstolen ge in det underlag som fordrades för fastställande av villkor i dessa delar, inbegripet förslag till villkor.4 Miljökonsekvensbeskrivningen med redovisningen av det samråd som ägt rum är således en processförutsättning. Om den ansökta verksamheten endast har en liten påverkan på miljön eller om bristerna i miljökonsekvensbeskrivningen är mindre torde enligt vad Mark- och miljööverdomstolen uttalat i ett avgörande bristen kunna avhjälpas även sedan ansökan givits in till tillståndsmyndigheten. Det får då ske efter ett föreläggande om komplettering.5 Utgångspunkten för tillståndsmyndighetens bedömning om ansökan ska avvisas eller om sökanden ska ges tillfälle att komplettera den är om de uppgifter som saknas har någon avgörande betydelse för den pröv-
2 Se MÖD 2007:50. 3 Se NJA 2008 s. 748. 4 Se MÖD 2010:9. 5 Se MÖD 2002:39.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
789
ning som ska göras i målet. Även kostnaden för att ta fram den utredning som saknas kan ha betydelse. Enligt vad Mark- och miljööverdomstolen uttalat ska kostnaden stå i rimlig proportion till nyttan av att ta fram de saknade uppgifterna.6 Om samråd inte skett eller om det är ofullständigt, innebär det att förfarandet inför upprättandet av miljökonsekvensbeskrivningen inte skett på det sätt som miljöbalken föreskriver. Även detta kan leda till att avvisas eller, om bristen på grund av verksamhetens art endast har en mindre miljöpåverkan, att sökanden ges möjlighet att genomföra samrådet i efterhand och komplettera miljökonsekvensbeskrivningen med uppgift om vad som framkom vid samrådet.7 Har verksamheten en betydande miljöpåverkan och har samråd inte ägt rum eller varit ofullständigt kan ansökan inte läggas till grund för en prövning i sak. Eftersom samrådet ska vara en integrerad del av arbetet med att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning kan bristen i ett sådant fall inte avhjälpas i efterhand genom ett föreläggande om komplettering. Ansökan ska i stället avvisas.8 Ett alternativ till att avvisa en ansökan kan vara att avslå den. I Mark- och miljööverdomstolens avgörande gällde ansökan tillstånd till en fiskodling. Den valda odlingstekniken – öppna kassar – hade ifrågasatts av mark- och miljödomstolen och föranlett domstolen att återförvisa målet till miljöprövningsdelegationen för komplettering av bl.a. alternativa produktionsmetoder. Mark- och miljööverdomstolen ansåg med hänsyn till den teknik som bolaget valt att det måste ställas höga krav på bolagets redovisning av alternativa produktionsmetoder i miljökonsekvensbeskrivningen och att det inte var möjligt att komplettera ansökan i en sådan grundläggande fråga eftersom remissmyndigheter och sakägare borde ges en reell möjlighet att lämna synpunkter i det samråd som ska föregå en miljökonsekvensbeskrivning. Mark- och miljööverdomstolen fann därför att ansökan skulle avslås i stället för att avvisas.9 Mål om återkallelse eller omprövning av tillstånd och villkor är visserligen ansökningsmål men det finns efter den lagändring som gjordes år 2002 inget formellt krav på miljökonsekvensbeskrivning i dessa typer av mål. Det innebär emellertid inte att kravet på ett gott beslutsunderlag i övrigt har satts ned.
Punkt 4. Det bör här framhållas att det ofta är lämpligt att verksamhetsutövaren formulerar förslagen till skyddsåtgärder m.m. som förslag till villkor enligt 16 kap. 2 §. Vilka villkor som ska gälla för en verksamhet är av fundamental betydelse för tillståndshavaren och ofta en huvudfråga i prövningen. Det är därför lämpligt att verksamhetsutövaren redan i ansökan lämnar förslag på vilka villkor som bör gälla för tillståndet. Remissmyndig-
6 Se MÖD 2002:18. 7 Se MÖD 2002:39. 8 Se MÖD 2002:15. 9 Se MÖD:s dom den 15 november 2017 i mål nr M 1425-17.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
790
heterna får därigenom en klar utgångspunkt för sina ställningstaganden liksom domstolen när man senare ska formulera villkoren för tillståndet. En domstol kan när den prövar en ansökan om ändringstillstånd enligt 16 kap. 2 § miljöbalken ändra tidigare fastställda villkor som inte omfattas av ansökan. Och detta kan ske oavsett om verksamhetsutövaren själv bedömer att det behövs eller ej. Det krävs inget yrkande från någon part för att domstolen ska få ta upp frågor om omprövningen enligt 24 kap. 5 § andra och tredje styckena (24 kap. 7 §).10 Det kan därför vara lämpligt att ansökan innehåller en fullständig redovisning av samtliga villkor som gäller för det tillstånd som ska ändras enligt ansökan (se 22 kap. 1 c § och 24 kap. 5 §miljöbalken).
Punkten 5 gäller förslag till övervakning och kontroll.
Punkten 6 i första stycket ändrades genom 2002 års lagändringar så att kravet på säkerhetsrapport begränsades till de verksamheter för vilka det föreligger en skyldighet att upprätta en säkerhetsrapport enligt den s.k. Sevesolagen. Skyldigheten begränsades också till ansökningar om tillstånd att anlägga, driva eller ändra en verksamhet. En säkerhetsrapport ska också innehålla ett handlingsprogram för hur allvarliga kemikalieolyckor ska förebyggas (8 § Sevesolagen). Saknas ett sådant program innebär det att säkerhetsrapporten är bristfällig. Är bristen betydande och saknas förutsättningar att låta sökanden komplettera ansökan kan det leda till att ansökan avslås.11 Vilken omfattning en säkerhetsrapport ska ha framgår av 2 och 10 §§Sevesolagen. Ett problem som diskuterats i praxis är vilken omfattning tillståndsprövningen ska ha när säkerhetsrapporten omfattar samtliga anläggningar inom ett bolags verksamhetsområde medan tillståndsansökan endast omfattar någon eller några av dessa. Ska tillståndsprövningen då vidgas till att avse samtliga anläggningar, dvs. ha samma omfattning som säkerhetsrapporten, eller kan den gälla enbart den eller de anläggningar som tillståndsansökan avser? Enligt Miljööverdomstolen finns det inget rättsligt krav på en integrerad miljö- och säkerhetsprövning av den samlade verksamheten inom ett område för att en ansökan om tillstånd enligt miljöbalken till en begränsad del av verksamheten ska kunna godtas. Miljööverdomstolen bedömde att det många gånger kan vara lämpligt att hela Sevesoverksamheten tillståndsprövas i ett sammanhang men att nödvändigheten av det måste bedömas från fall till fall. Domstolen anförde vidare: »Avgörande för den bedömningen är om de säkerhetsmässiga konsekvenserna av verksamheten vid den anläggning som ansökan gäller kan överblickas och vad de betyder för verksamheten i sin helhet respektive vad den sam-
10 Se prop. 2004/05:129 s. 96. 11 Se MÖD 2003:6.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
791
lade verksamheten har för betydelse från säkerhetssynpunkt beträffande den verksamhet som tillståndsansökan avser.»12
Punkt 7. Naturvårdsverket har på sin hemsida lämnat synpunkter på vad en statusrapport bör innehålla.
Punkt 8–9 gäller avfallshanteringsplan och en icke-teknisk sammanfattning av uppgifterna enligt paragrafen. Bestämmelser om avfallshanteringsplan för utvinningsavfall finns i förordningen 2013:319.
Vid mål om vattenverksamhet ska, utöver de generella kraven i 22 kap. 1 § miljöbalken, en ansökan enligt 1 a § i samma kapitel även innehålla
1. uppgift om huruvida det finns fastigheter som berörs av vatten-
verksamheten eller inte och i förekommande fall namn och adress på ägarna och berörda innehavare av särskild rätt till fastigheterna, och
2. uppgifter om de ersättningsbelopp som sökanden erbjuder varje
sakägare, om det inte på grund av verksamhetens omfattning bör anstå med sådana uppgifter.
Som vi har redogjort för ovan finns specialbestämmelser om ansökan om vattenverksamhet som avser utförande av ett vattenkraftverk. För sådana ansökningar gäller dessutom att ansökan ska innehålla uppgift om det område som enligt sökanden bör utgöra strömfallsfastighet samt i vissa fall ritningar jämte beskrivning av strömfallets läge och beskaffenhet, uppgift om erbjudna ersättningsbelopp samt övriga upplysningar som behövs för att bedöma ersättningsfrågan. Om ansökan avser överflyttning av rätt till andelskraft ska dessutom bifogas dels ett gravationsbevis rörande den fastighet varifrån rätten till andelskraft ska flyttas över, dels överenskommelser som har träffats med borgenärer med panträtt i fastigheten och andra rättsägare (7 kap. 4 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet).
I 22 kap.1 b–1 g §§miljöbalken finns också särskilda krav på innehållet i en ansökan om – tillstånd till geologisk lagring av koldioxid,
12 Se MÖD 2007:20.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
792
– tillstånd till en ny förbränningsanläggning med en nominell elek-
trisk effekt på 300 megawatt eller mer, – omprövning eller om tillstånd att ändra en verksamhet, – tillstånd till en anläggning där en kostnads-nyttoanalys ska ut-
föras enligt 3 § lagen (2014:268) om vissa kostnads-nyttoanalyser på energiområdet, – tillstånd till en verksamhet som omfattas av krav på säkerhet
enligt 9 kap. 6 e § eller 15 kap. 35, 36 a eller 37 §, – giltighetsförlängning av ett tillstånd.
Vi kan konstatera att kraven på vad en ansökan om tillstånd ska innehålla är förhållandevis specifika. Vi kan också konstatera att de krav som uppställs i huvudsak är en följd av krav inom EU-rätten, exempelvis krav i MKB-direktivet och industriutsläppsdirektivet. Vid en historisk tillbakablick kan konstateras att kraven på en ansökans innehåll vid miljöbalkens tillkomst var tämligen kortfattade, efter mönster i 1969 års miljöskyddslag och 1983 års vattenlag. Enligt dåvarande lagstiftningstradition fanns i stället en något mer utförlig redovisning av vad en tillståndsansökan ska innehålla i förarbetena. Gällande utformning av 22 kap. 1 § miljöbalken bär den fortfarande spår av motsvarande äldre bestämmelser, men kraven på innehåll i en ansökan har som sagt successivt byggts ut efter vad som har ansetts nödvändigt för att genomföra EU-rätten korrekt.
Med anledning av påpekanden från kommissionen och efter förslag i propositionen Ändrad ordning för utdömande av vite enligt
miljöbalken m.m. preciserades de uttryckliga lagkraven på innehållet
i en tillståndsansökan för att uppfylla kraven i industriutsläppsdirektivet (dåvarande IPPC-direktivet).
13
Exempelvis infördes då bl.a. en
punkt om att ansökan även ska innehålla en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som i övrigt ska ingå i ansökan. Denna sammanfattning angavs vara av sådant slag som gick utöver vad som enligt dåvarande 6 kap. 7 § miljöbalken krävdes i samband med en miljökonsekvensbeskrivning (jfr 6 kap. 35 § 7 miljöbalken). För ett korrekt genomförande av det nu gällande industriutsläppsdirektivet konstaterades i propositionen Nya regler för industriutsläpp
13 Se prop. 2001/02:65.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
793
att ytterligare en del ändringar krävdes i 22 kap. 1 § miljöbalken.
14
Vidare framgår av propositionen Genomförande av Seveso III-direk-
tivet att ändringar i paragrafen också fordrats för att tillgodose Seveso-
direktivets krav på ett tydligare sätt.
15
I propositionen Ordning och
reda på avfallet lämnades författningsförslag som uppgavs innebära
bl.a. ett förbättrat genomförande av utvinningsavfallsdirektivet.
16
I sammanhanget kan dessutom nämnas att 22 kap.1 b och 1 c §§miljöbalken tillkommit för att genomföra direktivet om geologisk lagring av koldioxid och 22 kap. 1 e § miljöbalken har tillkommit som en del av genomförandet av energieffektiviseringsdirektivet.
17
Som vi har nämnt ovan ska en ansökan om tillstånd alltid innehålla en miljökonsekvensbeskrivning när det krävs enligt 6 kap. miljöbalken. Vår bedömning är att den generella utformningen av denna bestämmelse troligen har gett upphov till de flesta fall i praxis med koppling till frågan om en tillståndsansökans innehåll. Då har frågeställningen dock snarare handlat om bedömningen av huruvida en miljökonsekvensbeskrivning behövs och om dess innehåll än om tillståndsansökningens innehåll i övrigt.
Tillståndsansökningar som beskrivs i detta kapitel lär i så gott som alla fall avse verksamheter som kräver en miljökonsekvensbeskrivning oavsett om tillstånd söks hos en miljöprövningsdelegation eller vid en mark- och miljödomstol. Visserligen är tillståndspliktiga verksamheter och åtgärder som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan undantagna från de formella delarna i miljöbedömningsprocessen och underlaget ska i dessa fall vara av enklare slag i form av ett förenklat underlag enligt 6 kap. 47 § miljöbalken. Bestämmelserna i 22 kap. miljöbalken om förfarandet av ansökningsmål vid mark- och miljödomstol gör dock ingen skillnad mellan en miljökonsekvensbeskrivning eller ett förenklat underlag. Även ett förenklat underlag är en del av ansökan och är precis som en miljökonsekvensbeskrivning en processförutsättning. Det innebär bl.a. att prövningsmyndigheten även utan yrkande från part har att ta ställning till om ifrågavarande miljökonsekvensbeskrivning är tillräcklig för att ligga till grund för prövningen.
18
14 Se prop. 2012/13:35 s. 44–46 och 72. 15 Se prop. 2014/15:60 s. 35. 16 Se prop. 2021/22:219. 17 Se prop. 2011/12:125 respektive prop. 2013/14:174. 18 Se Wik, Miljöbalken 6 kap. 47 §, Karnov (JUNO) (besökt 2024-10-14).
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
794
En annan frågeställning som har kommit upp i praxis är om den verksamhet som en tillståndsansökan gäller har avgränsats korrekt. Denna frågeställning har nära samband med miljöbedömningsprocessen, men handlar också om prövningsmyndighetens ansvar för att självmant se till att tillståndsprövningen är effektiv och ändamålsenlig. Det finns anledning att återkomma till denna fråga i det följande.
10.2.2 Antal exemplar av en tillståndsansökan
Av 22 kap. 2 § första stycket miljöbalken framgår vidare att ansökningshandlingarna ska ges in i det antal exemplar som mark- och miljödomstolen finner behövligt.
Hur denna bestämmelse bör förstås har inte närmare förklarats i bestämmelsens motiv. I kommentaren till 22 kap. 2 § miljöbalken anges att ansökan normalt bör ges in i 15 exemplar medan det i enklare mål kan räcka med tio exemplar. I samma kommentar anges vidare att det är vanligt att sökanden också ger in ansökan i digital form
19
.
Vi kan konstatera att handläggningen vid mark- och miljödomstolarna fortsatt inte är helt digital. Av praktiska skäl brukar därför normalt behövas ett exemplar av ansökan till akten, ett exemplar till en arbetsakt för det tekniska rådet samt vars ett exemplar till de två särskilda ledamöterna - om sådana ska delta i målet. Tidigare har även ett exemplar skickats till den s.k. aktförvararen som skulle förordnas i varje mål. Sedan 1 januari 2025 har kravet på aktförvarare slopats. Exemplar av ansökan kan även behöva skickas till de myndigheter och kommuner som enligt 22 kap. 6 § ska tillvarata allmänna intressen. Några överexemplar brukar dessutom finnas för att kunna sändas till berörda sakägare.
Sedan den 1 januari 2025 har det också införts en möjlighet för mark- och miljödomstolen att bestämma i vilket format ansökan ska ges in. Syftet med bestämmelsen är att ge prövningsmyndigheten möjlighet att välja ett elektroniskt format som gör det lättare för myndigheten att göra information digitalt tillgänglig.
20
Se mer om
digital handläggning i avsnitt 10.2.5.
19 Se Svensson, Miljöbalken, 22 kap. 2 § Lexino 2023-10-15 (JUNO). 20 Se prop. 2023/24:152 s. 113.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
795
10.2.3 Komplettering av tillståndsansökan
När en ansökan kommer in till en mark- och miljödomstol inleds en granskning av om ansökan uppfyller kraven i 22 kap. 1 § samt 22 kap.1 a–1 g §§miljöbalken. Domstolen ska bedöma både om ansökan har det innehåll som krävs och den omfattning som behövs för att prövningen ska fylla sitt syfte enligt miljöbalkens hänsynsregler. Praktiskt går det ofta till så att ansökan översänds till de regionala och lokala miljömyndigheterna med förfrågan om ansökan behöver kompletteras. Förfarandet brukar kallas kompletteringsrundan och övertogs av miljödomstolarna från Koncessionsnämnden för miljöskydd när miljöbalken trädde i kraft. Omfattningen av prövningen styrs således av de störningar och olägenheter som en verksamhet ger upphov till och som därför ska speglas av innehållet i ansökan. Man kan säga att det är miljöbalkens hänsynsregler som styr ansökans innehåll och därmed prövningens omfattning.
21
Om ansökningshandlingarna inte har getts in i tillräckligt antal exemplar, i det format som domstolen bestämt eller om mark- och miljödomstolen finner att ansökan är ofullständig ska domstolen förelägga sökanden att avhjälpa bristen inom viss tid. Följer sökanden inte ett sådant föreläggande, får domstolen besluta att bristen ska avhjälpas på sökandens bekostnad eller, om bristen är så väsentlig att ansökan inte kan ligga till grund för prövning av målet, avvisa ansökan (22 kap. 2 § tredje stycket MB). Paragrafen gäller också för miljöprövningsdelegationens handläggning av en ansökan (19 kap. 5 § 2 miljöbalken).
I våra utredningsdirektiv anförs att sökandena ofta upplever att utredningskraven i tillståndsprövningarna är otydliga. Vidare sägs där att även myndigheter upplever att det skulle underlätta om prövningsmyndigheterna i större utsträckning tydligt tar ställning till vilka kompletteringar som behövs. Mot denna bakgrund är vårt uppdrag att utreda och ta fram förslag på hur förutsebarheten kan öka i tillståndsprocessen, genom bl.a. tydligare regler för innehållet i och hur ansökan bör utformas och om det bör införas en skyldighet för prövningsmyndigheten att tidigt i processen tydliggöra vilka kompletteringar av ansökan som behövs och om det behövs ytterligare krav på processledning.
22
21 Se Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 juni 2023, JUNO), kommentaren till 22 kap. 1 § miljöbalken. 22 Se dir. 2023:78 s. 1 och 8–10.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
796
Under vårt utredningsarbete har en omfattande kritik framförts mot det som kallas kompletteringsträsket. Det som har framförts från verksamhetsutövare är att flera förelägganden om kompletteringar av ansökan kan komma under hela processen från det att ansökan har lämnats in till dess dom eller beslut meddelas. De sökande upplever vidare att prövningsmyndigheten vid bedömningen av om en ansökan är komplett är helt beroende av information och bedömningar från andra myndigheter, organisationer och sakägare. Att prövningsmyndigheten inte på egen hand aktivt tar ställning till vad som krävs för att en ansökan ska bedömas som komplett uppfattas som svagt och som dålig processledning. De sökande upplever i stället att prövningsmyndigheten som huvudregel bara sänder motpartsmyndigheters och sakägares kompletteringskrav vidare till den sökande utan att ta ställning till om det behov av komplettering som efterfrågas från tillfrågade myndigheter och sakägare faktiskt behövs. De sökande upplever också att de krav på kompletteringar som prövningsmyndigheter ställer varierar beroende på vilken myndighet i landet som prövar ansökan. Sammantaget bedöms hanteringen av ansökan genom ett stort antal kompletteringsrundor underminera en effektiv prövningsprocess.
I sammanhanget ska dock också lyftas fram att synpunkter från i första hand myndighetshåll har lämnats för att modifiera denna bild. Exempelvis har framförts att upprepade kompletteringsomgångar inte sällan är det som möjliggör att underlaget når upp till en sådan nivå att ansökan kan prövas och tillstånd kan ges. Vidare framförs att det skulle strida mot EU-rätten om inte prövningsmyndigheten skulle kunna ställa krav på ytterligare utredning när nya miljöpåverkande omständigheter framkommer under beredningen av målet eller ärendet. Det har också påpekats att olika myndigheters kunskap om olika allmänna intressen kan behöva tillföras underlaget innan en bedömning av om en ansökan är komplett kan göras. Detta behov uppfattas som rimligt mot bakgrund av frågornas materiella komplexitet och de begränsade personella resurser som ofta finns hos prövningsmyndigheten.
Den bild som verksamhetsutövare ger oss i denna del återfinns också i den beskrivning Miljöprövningsutredningen redovisade. Av dess betänkande framgår att utredningen fann att det faktum att pro-
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
797
cessledningen hos prövningsmyndigheterna inte är tillräckligt aktiv bromsar processen. Utredningen anförde vidare följande.
23
En delvis inaktiv processledning läker inte kompletteringsbehoven tillräckligt snabbt vilket medför onödigt lång handläggningstid mellan ansökan och kungörelse. Samtidigt är utrymmet för att avvisa en ofullständig ansökan enligt dagens regler begränsat, vilket i sig bidrar till långa kompletteringstider. Reglerna om processledning är otydliga i flera delar, vilket gör att de inte alltid tillämpas på ett ändamålsenligt sätt. Utrymmet för att avvisa en ansökan tidigt i processen är dessutom begränsat och kompletteringsbehov tenderar därmed att följa med vidare till överinstansen, vilket ger totalt långa handläggningstider och en oförutsägbar process.
I avsnitt 10.2.1 har vi redovisat vilka krav som finns på innehållet i en tillståndsansökan. Även om ska-kraven i de aktuella paragraferna i sig skapar en tydlighet i fråga om innehållet i en tillståndsansökan kan vi konstatera att kraven i vissa delar har utformats i generella ordalag. Exempelvis har den generella utformningen av kravet på en miljökonsekvensbeskrivning i en tillståndsansökan lett till en förhållandevis omfattande domstolspraxis. Krav i sig på att en tillståndsansökan ska innehålla det ena eller det andra förefaller inte lika problematisk som innebörden av det som krävs och när det krävs. Denna problembild innehåller utmaningar som inte bara hör till detta avsnitt utan också till kommande avsnitt.
I likhet med vad som redovisades av Miljöprövningsutredningen har under vårt utredningsarbete framkommit att gängse arbetssätt hos miljöprövningsdelegationerna är att den faktiska tillståndsprövningen inte anses starta förrän tillståndsansökan bedöms vara komplett.
24
Möjligen har detta synsätt samband med att regeringen 2011
i anslutning till att miljöprövningsdelegationerna koncentrerades uttalade att ett ärende vid en miljöprövningsdelegation ska beslutas inom sex månader efter att en fullständig ansökan har lämnats in. Vid mark- och miljödomstolarna är uppfattningen i stället att tillståndsprövningen startar när det enligt stadgandet i 22 kap. 3 § första stycket miljöbalken finns förutsättningarna för att ta upp en ansökan till prövning. Som vi redovisar i avsnitt 10.2.7 stadgas i sagda stycke att kungörelse ska utfärdas ”(o)m en tillståndsansökan tas upp till prövning”. Som också nämns i det nyss angivna avsnittet gäller inte paragrafen i denna del för miljöprövningsdelegationerna
23 Se SOU 2022:33 s. 89 och 92. 24 Se SOU 2022:33 s. 372.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
798
och deras synsätt på när ansökan ska anses vara ”komplett” är därför inte formellt felaktig. Arbetssätten är måhända inte så olika trots allt, men konsekvenserna kan troligen bli olika. Enligt de uppfattningar som har framförts till utredningen leder framför allt miljöprövningsdelegationernas arbetssätt till en fördröjning av tidpunkten för kungörelse och dessförinnan upprepade ”kompletteringsrundor”, varvid man med detta begrepp avser såväl informella som formella omgångar av kompletteringsförfarande. I avsnitt 8.3.4 redovisas handläggningsstatistik som tycks ge visst belägg för de framförda uppfattningarna. Ett förtydligande av vad som ska avses med att ansökan är komplett har efterlysts. I samband med det har också gjorts gällande att prövningsmyndigheterna måste ta ett större ansvar för att begränsa kompletteringsomgångarna och avsevärt tidigare ta tydlig ställning till vad som eventuellt saknas samt klart fastslå när prövningsunderlaget räcker. Från sökandesidan förfaller kritiken rikta sig särskilt mot handläggningen hos delegationerna, men som kommer att behandlas ytterligare nedan görs från olika håll också gällande att även bristande processledning i mark- och miljödomstolarnas förfarande leder till flera omgångar av kompletteringsframställningar. Vidare har framförts synpunkter om att det inte är alldeles ovanligt att tillståndsansökan vid mark- och miljödomstolar avvisas eller avslås sent i processen efter kungörelse utan att formella eller materiella brister i ansökningshandlingarna har klarlagts i ett inledande eller åtminstone långt tidigare skede.
Av vad som tidigare har redovisats framgår att det i miljöbalken inte finns någon klar regel som anger när en tillståndsansökan ska anses vara komplett. Utredningsuppdraget kan förstås så att i det ligger att överväga en sådan regel. För att formulera en tydlig regel i detta avseende skulle den behöva träffa en stor mängd tänkbara ansökningsfall. Vid överväganden om denna form av regeländring behöver alltså ett krav på tydlighet balanseras mot ett krav på att regleringen inte blir otymplig. I detta sammanhang bör även övervägas om det finns möjlighet att utforma tillståndsprocessen så att sökanden i ett tidigt skede får tillståndsmyndighetens besked om att ansökan bedöms godtagbar för prövning i sak.
Även tidigare utredningar, såsom Miljöbalkskommittén och Miljöprövningsutredningen, har identifierat problematiken med omfattande kompletteringsrundor. Miljöprövningsutredningen redovisade uppgifter från mark- och miljödomstolar om användningen av detta för-
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
799
farande
25
samt redogjorde för ett exempel lämnat av en länsstyrelse
där en kompletteringsrunda hos domstolen kunnat undvikas. Som en del av motiven för att föreslå en stärkt samrådsprocess hänvisade Miljöprövningsutredningen också till att den hade identifierat att kompletteringsrundan kunde förbättras för att minska riskerna för tidsförluster.
26
I sin konsekvensanalys redovisade Miljöprövnings-
utredningen flera uppgiftslämnares åsikt att kompletteringsrundan ofta var nästan lika resurskrävande som att ta fram själva ansökan samt att detta förfarande var mest tidskrävande, minst förutsägbart och i viss mån en onödig tidsåtgång.
27
Vid studie av termen kompletteringsrunda kan vi konstatera att den, på sätt som har nämnts ovan, ursprungligen användes när prövningsmyndigheten, dåvarande koncessionsnämnderna, skickade ansökan, tämligen omgående på en ”runda” till vissa myndigheter – normalt Naturvårdsverket, länsstyrelsen och den kommunala miljönämnden – med förfrågan om dessa myndigheter ansåg att det fanns ett behov av att komplettera ansökan. Myndigheternas svar, som oftast innehöll önskemål om ytterligare uppgifter och redovisningar i ett antal punkter, överlämnades därefter till sökanden som gavs tillfälle att ge in de efterfrågade kompletteringarna.
28
Vid de dåvarande vattendomstolarna hade denna informella rutin knappast alls tillämpats, men rutinen överfördes ändå till de pröv– rekommenderades också i Naturvårdsverkets Handbok Tillstånds-
prövning och anmälan avseende miljöfarlig verksamhet.
29
Om verksam-
heten innebar krav på säkerhetsrapport kunde det enligt Naturvårdsverket vara lämpligt att ansökningshandlingarna även sändes till dåvarande Räddningsverket
30
och om fiskeintressen berördes kunde
det vara lämpligt att dåvarande Fiskeriverket
31
fick handlingarna för
att bedöma om komplettering behövdes. Enligt myndigheten skulle prövningsmyndigheten då ha lättare att bedöma och ta ställning till i vilken utsträckning föreläggande om komplettering av ansökan behövdes.
25 Se SOU 2022:33 s. 305, 306 och 392. 26 Se SOU 2022:33 s. 399. 27 Se SOU 2022:33 s. 534 och 569–571. 28 Se SOU 2003:124 s. 100 och 101. 29 Se Naturvårdsverkets Handbok 2003:5, s. 75 och 76. 30 Motsvaras numera av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB. 31 Motsvaras numera av Havs- och vattenmyndigheten, HaV, samt Länsstyrelserna i Norrbottens, Västernorrlands och Västra Götalands län i fråga om sakkunnigutredningar om det allmänna fiskeintresset som begärs av andra myndigheter i ansökningsmål enligt 22 kap. miljöbalken.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
800
Numera verkar termen kompletteringsrunda inte endast användas för den nyss beskrivna informella rutinen utan för alla krav på komplettering som ställs efter det att ansökan har lämnats till prövningsmyndigheten.
Vi kan konstatera att både kraven på en ansökans innehåll och de krav som ställs för att ansökan ska kunna ligga till grund för en prövning kan vara svåra att bedöma för prövningsmyndigheten. Samtidigt verkar lagstiftaren, på sätt som också Miljöprövningsutredningen har konstaterat, se framför sig att avvisningar ska kunna ske i ett tidigt skede.
32
I praxis har frågan om avvisning av ansökan prövats av Högsta domstolen.
33
I avgörandet konstaterade Högsta domstolen att dåvarande Miljööverdomstolen inte kunde avvisa en ansökan i ett ansökningsmål enligt miljöbalken med hänvisning till bestämmelsen i 22 kap. 2 § andra stycket miljöbalken, men eftersom frågan gällde om miljökonsekvensbeskrivningen var godtagbar vilket är en processförutsättning kunde överdomstolen i stället tillämpa 34 kap. 1 § rättegångsbalken om rättegångshinder.
Kravet på föreläggande för att avhjälpa brist i ansökan är en obligatorisk bestämmelse för prövningsmyndigheten, vilket betyder att ansökan i princip inte kan avvisas utan att sökanden har fått ett kompletteringsföreläggande med besked om att avvisning kan komma att ske i händelse av att begärd komplettering underlåts.
Följer sökanden inte ett föreläggande om komplettering får prövningsmyndigheten, som tidigare har nämnts, besluta att bristen ska avhjälpas på sökandens bekostnad eller, om bristen är så väsentlig att ansökan inte kan ligga till grund för prövning av målet, avvisa ansökan. Avhjälpande på sökandens bekostnad är enligt Miljöprövningsutredningen inget som tillämpas
34
. I propositionen Steg på
vägen mot en mer effektiv miljöprövning tog regeringen ändå fasta
på remissyttrande om att bestämmelsen kunde ha betydelse, exempelvis i mål med uppskjutna frågor. Av propositionen framgår att avhjälpande av en brist på bekostnad av den som förelagts att komplettera prövningsunderlaget kunde användas som ett verktyg för att driva processen framåt när ett föreläggande inte hade följts.
32 Se SOU 2022:33 s. 346 och 347. 33 Se NJA 2008 s. 748. 34 Se SOU 2022:33 s. 28 och 586.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
801
Eftersom det inte stod klart att en sådan möjlighet inte behövdes borde inte bestämmelsen tas bort.
35
Avvisning kan aktualiseras i många fall vid brister i ansökan. Prövningsmyndigheten kan sägas ha ifrågasatt en ansökan såsom bristfällig redan genom ett övervägande om att kompletteringsföreläggande behövs, men för att ha stöd för avvisning av ansökan krävs att ”bristen är så väsentlig att ansökan inte kan ligga till grund för prövning”. Då får prövningsmyndigheten avvisa ansökan utan prövning i sak. Bestämmelsen är alltså i detta avseende fakultativ, dvs. inte tvingande för prövningsmyndigheten.
Såsom lagstiftningen är utformad i denna del kan det krävas grannlaga överväganden för att ta ställning till om ansökan är godtagbar för en prövning i sak. För att inte godta ansökan som underlag för prövning krävs att bristen i den är väsentlig. Detta väsentlighetskrav är inte i någon mening objektivt utan det ska bestämmas i förhållande till vad som ”kan ligga till grund för prövning”. Det betyder, som Miljöprövningsutredningen har anfört
36
, att prövningsmyndig-
heten redan i detta skede till viss del tvingas in i en sakprövning.
Belysande fall kan hämtas från dåvarande Miljööverdomstolens praxis. I ett fall hade ett bolag ansökt om och fått tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken till en vattenverksamhet (dammar m.m.) som samtidigt utgjorde en förutsättning för driften av bolagets miljöfarliga verksamhet – ett anrikningsverk. Miljööverdomstolen konstaterade att oavsett om prövningsplikten följer av 9 kap. eller 11 kap.miljöbalken eller av båda, ska prövningen resultera i de villkor eller föreskrifter som fordras enligt miljöbalkens allmänna hänsynsregler. Prövningens avgränsning är av central betydelse för en ändamålsenlig prövning i enlighet med miljöbalken syfte. Det är sökanden som genom sin ansökan anger ramarna för prövningen, men ytterst åligger det tillståndsmyndigheten att ta ställning till om den kan ligga till grund för prövningen.37 I ytterligare ett åskådliggörande fall hade dåvarande miljödomstolen, efter skriftlig förberedelse och avslutande huvudförhandling, gett ett bolag tillstånd att anlägga en gruva samt att bryta och bearbeta en viss mängd malm per år i anslutning till bolagets befintliga malmförädlingsanläggningar. Naturvårdsverket överklagade och vidhöll där sitt yrkande att ansökan skulle avvisas därför att ansökan borde ha avsett både den nya verksamheten och den befintliga verksamheten så att en gemensam prövning kunde göras. Miljööverdomstolen, också efter skriftlig förberedelse och avslutande huvudförhandling, delade Naturvårdsverkets bedömning att den ansökta verksamheten hade såväl ett geo-
35 Se prop. 2023/24:152 s. 86. 36 Se SOU 2022:33 s. 347. 37 Se MÖD 2006:6.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
802
grafiskt som ett tekniskt och miljömässigt samband med den befintliga verksamheten. Miljööverdomstolen fann därför att den tillståndssökta gruvverksamheten var så integrerad i den befintliga verksamheten på platsen att verksamheterna skulle betraktas som en verksamhet som borde ha prövats och reglerats i ett sammanhang. Miljööverdomstolen konstaterade att den som ansöker om tillstånd ansvarar för att ansökan är lämpligt avgränsad och omfattar all den miljöpåverkan som verksamheten kan ge upphov till så att ansökan kan ligga till grund för prövningen och leda fram till den reglering som är nödvändig för att uppfylla miljölagstiftningens krav. Eftersom ansökan varit alltför begränsad kunde den inte ligga till grund för en ändamålsenlig prövning. Naturvårdsverkets överklagande bifölls, miljödomstolens dom undanröjdes och bolagets ansökan avvisades.38
Praxis åskådliggör att rekvisiten i 22 kap. 2 § tredje stycket miljöbalken inte med någon självklarhet anger när en tillståndsansökan ska bedömas som godtagbar för att prövas i sak samt att det kan behövas en tämligen djupgående prövning, på gränsen till prövning i sak, för att komma till denna slutsats. Ett väl formulerat kompletteringsföreläggande kan möjligen ändå ge förutsättningar att komma vidare i handläggningen.
Även praxis från Mark- och miljööverdomstolen visar på svårigheterna att bedöma ansökans innehåll och därmed prövningens omfattning.
Målet gällde gruvverksamhet och innebörden av det begreppet. Mark- och miljööverdomstolen konstaterade, att det är tillståndspliktigt att bedriva gruvdrift och gruvanläggning för brytning av malm, mineral eller kol, men att det inte är tillståndspliktens utformning som är avgörande för vad begreppet gruvverksamhet ska anses omfatta, utan att det är verksamhetens samtliga relevanta miljömässiga konsekvenser som ska regleras vid tillståndsprövningen av verksamheten. Mark- och miljööverdomstolen fann att gruvverksamhet, utöver driften av gruvan och brytning av malm, omfattar åtgärder för drift och underhåll som bl.a. förvaring och hantering av utvinningsavfall, rening av gruv- och dränagevatten, skötsel av sedimentationsdammar, egenkontroll m.m.39
Ansökans innehåll och prövningens omfattning kan också påverkas av om artskyddsförordningen är tillämplig i målet. I den finns bestämmelser om fridlysning. Dessa ska tillämpas vid tillståndsprövningen och en bedömning göras hur de skyddade arterna påverkas av den planerade verksamheten. Den fråga som prövningsmyndigheten ska
38 Se MÖD 2011:51. 39 Se MÖD 2013:36.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
803
ta ställning till är om det är möjligt att föreskriva villkor om sådana försiktighetsmått som behövs för att verksamheten inte ska komma i konflikt med fridlysningsbestämmelserna. Underlag för att göra den bedömningen behövs således och ska ingå i ansökan. Prövningen enligt artskyddsförordningen sker alltså inom ramen för miljöbalkens hänsynsregler.
Många ansökningar om tillstånd gäller inte nya anläggningar utan är ofta begränsade till ändringar av en befintlig anläggning enligt bestämmelsen om ändringstillstånd i 16 kap. 2 a § miljöbalken. Domstolen har då att bedöma hur omfattande prövningen ska vara och vilket innehåll ansökan således ska ha. Ska endast ändringen prövas eller är ändringen så omfattande att hela verksamheten ska prövas på nytt? Det är visserligen verksamhetsutövaren som väljer hur ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen ska avgränsas, men det är domstolen som avgör om avgränsningen kan godtas och om ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen kan ligga till grund för prövningen av målet. En för snävt avgränsad ansökan och miljökonsekvensbeskrivning kan innebära att ansökan avslås eller att den avvisas om ett kompletteringsföreläggande inte följs av verksamhetsutövaren.
40
Det är först efter det att domstolen har tagit ställning till om ansökan kan läggas till grund för prövning, eventuellt efter beslut enligt 22 kap. 2 § miljöbalken, som den kan kungöras och skickas ut på remiss enligt 3 respektive 4 § i samma kapitel.
Precis som Miljöprövningsutredningen inser vi att gränsdragningen mellan avvisning och sakprövning i praktiken kan vara svårbedömd. Miljöprövningsutredningen föreslog därför att det borde förtydligas när prövningsmyndigheten kan avvisa bristfälliga ansökningar. Utredningens förslag innebär att det ska bli tydligare att prövningsmyndigheten får avvisa en ofullständig ansökan om synpunkter från samrådet inte har beaktats eller ansökan på annat sätt är ofullständig.
41
Här har hittills enbart behandlats komplettering av tillståndsansökningar avseende nya verksamheter. En stor mängd prövningar i ärenden och mål gäller redan meddelade tillstånd, t.ex. omprövning av gällande tillstånd eller ändring av tillståndsvillkor. De olika typer av ansökningar som det då gäller finns det reglering om i 24 kap. miljöbalken. I 22 kap. 2 a § samma balk har införts en särskild paragraf om komplettering av dessa ansökningar. Där anges att den som har
40 Se prop. 2004/05:129 s. 62, 63 och 94. 41 Se SOU 2022:33 s. 346 och 347.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
804
tillstånd, dispens eller godkännande är vid prövning av frågor som avses i 24 kap. 3, 5, 8, 9, 13 och 13 a §§ skyldig att tillhandahålla den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövs för prövningen. Där stadgas vidare att mark- och miljödomstolen, eller miljöprövningsdelegationen enligt 19 kap. 5 § 3 miljöbalken, får förelägga nyssnämnda mottagare att tillhandahålla den utredning som behövs och förena föreläggandet med vite.
10.2.4 Utredningsansvar
Som framgår av inledningen till avsnitt 10.2.3 hänför sig utredningsuppdraget i flera delar till vad som kan anses vara nödvändiga utredningskrav vid en tillståndsprövning enligt miljöbalken. Det uppges råda en osäkerhet om detta och prövningsmyndigheterna sägs vara alltför passiva för att under processen bringa klarhet i vad som ska gälla.
Utredningsbehovet vid prövning av en tillståndsansökan hänger ihop med frågan hur ansökan ska avgränsas. Som har nämnts i avsnitt 10.2.3 har denna fråga i sin tur ett nära samband med miljöbedömningsprocessen och handlar också om prövningsmyndighetens ansvar för att självmant se till att tillståndsprövningen är effektiv och ändamålsenlig.
Beträffande prövningsmyndighetens utredningsansvar ligger en officialprövningsskyldighet på såväl mark- och miljödomstolar som miljöprövningsdelegationer vid tillståndsprövningen. Det betyder att prövningsmyndigheten aktivt ska medverka vid utredningen av tillståndsmålet eller -ärendet. Samtidigt bör erinras om att denna skyldighet för prövningsmyndigheten gäller med avseende på om underlaget är tillräckligt för att bevilja tillstånd eller inte.
För den som ansöker om tillstånd enligt miljöbalken föreligger också ett tydligt ansvar. Enligt 2 kap. 1 § miljöbalken ligger bevisbördan för att visa att de förpliktelser som följer av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. kan iakttas på sökanden. Det är också i det sammanhanget som miljökonsekvensbeskrivningen och annat underlag för prövningsmyndighetens miljöbedömning blir av betydelse.
Sammantaget ger detta en bild av att det föreligger ett delat ansvar mellan prövningsmyndigheten och sökanden såvitt gäller utredningsbehovet. Det som från verksamhetsutövare har anförts som proble-
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
805
matiskt i denna del är att prövningsmyndigheterna endera låter utsträcka utredningen över gränsen för vad som krävs för en ändamålsenlig tillståndsprövning eller alltför sent i processen tillåter en vidgning av utredningsbehovet. Det skapar oförutsebara och tidsödande tillståndsprocesser. Mot detta har anförts att sökandena skulle kunna ge in mera fullständiga ansökningshandlingar och i högre grad tillgodose önskemål om bättre och fördjupat prövningsunderlag för att på så sätt nedbringa tiden för tillståndsprövningen. Viss enighet råder om att prövningsmyndigheten ska vara mera aktiv och beslutsam med avseende på omfattningen av utredningsbehovet.
Sedan den 1 januari 2025 är utredningsansvaret något mer preciserat i fråga om mark- och miljödomstolens handläggning av ansökningsmål. Enligt 22 kap. 11 § miljöbalken ska mark- och miljödomstolen under förberedelsen se till att utredningen i målet får den inriktning och omfattning som krävs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning samt väsentliga miljöeffekter. Domstolen ska driva förberedelsen med inriktning på ett effektivt avgörande av målet.
10.2.5 Digital hantering av ansökan
Som framgår av redovisningen i avsnitt 10.2.1 kan omfattningen av handlingar som en tillståndsansökan med bilagor består av varierar mycket. Det handlar generellt om ett omfattande material av fysiska dokument trots fortgående digitalisering och trots att det är vanligt att sökanden också ger in ansökan i digital form. Vi har samtidigt konstaterat att lagen i dess nya lydelse ger möjlighet att undvara fysiska dokument för tillståndsansökan genom att mark- och miljödomstolen ställer krav på ett digitalt format. Förslaget om ett mer teknikneutralt sätt att lämna in ansökningshandlingarna har sitt ursprung i Miljöprövningsutredningen förslag.
Miljöprövningsutredningen lämnade även andra förslag för att öka utrymmet för digital handläggning samt beskrivit pågående arbete avseende sådan handläggning.
42
I anslutning till det konstaterar
Miljöprövningsutredningen att handläggningen av ansökningsmål
42 Se SOU 2022:33 s. 347, 348, 351 och 585.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
806
i praktiken innebär en kombination av hantering av fysiska akter och dokument samt digital hantering.
43
10.2.6 Handläggningstider
I våra utredningsdirektiv finns ett övergripande syfte att tillståndsprövningen enligt miljöbalken inte bara ska förenklas utan också förkortas rent tidsmässigt.
44
Samtidigt kan vi konstatera att det inom EU-rätten ställs mer och mer långtgående krav på handläggningstider vid prövning av tillstånd i syfte att korta tiden för prövningen, se exempelvis beskrivningen av den senaste ändringen av förnybartdirektivet i avsnitt 5.3.8 och EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial och EU-förordningen om netto-nollteknik.
Förnybartdirektivets krav på handläggningstider har i svensk rätt genomförts genom bestämmelser i lagen med bemyndiganden att meddela föreskrifter om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi och förordningen om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi.
45
Av bestämmelserna i förordningen framgår
bl.a. att en tidsfrist börjar löpa när den handläggande myndigheten har tagit emot en fullständig anmälan eller ansökan (7 och 8 §§ förordningen om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi). Tidsfristen gäller dock inte vid en prövning av domstol (5 § förordningen om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi).
I kapitel 8 redovisar vi nuvarande statistik avseende handläggstider för bl.a. prövningar av ansökan om tillstånd för miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter.
En fråga som har uppkommit i vårt utredningsarbete är om krav på handläggningsfrister bör införas för alla ärenden om tillstånd enligt miljöbalken i syfte att minska den totala tiden för processen och inte bara för ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi enligt förnybartdirektivet och EU-förordningarna om kritiska och strategiska råmaterial samt netto-nollteknik.
43 Se SOU 2022:33 s. 351, 368 och 369. 44 Se dir 2023:78. 45 Se prop. 2020/21:181.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
807
I denna del har i första hand berörda myndigheter ställt sig frågande inför en sådan ordning och hänvisat till nuvarande möjlighet att i stället arbeta med tidsplaner för prövningen. En ordning med lagstadgade tidsfrister uppges riskera att leda till att fler ansökningar avvisas.
Miljöprövningsutredningen, som också utredde denna fråga, gjorde bedömningen att lagstadgade tidsfrister för handläggningen inte bör införas. I stället bör regeringen överväga att införa handläggningsmål i regleringsbrev för Sveriges domstolar och länsstyrelserna. Dessutom bör mål för handläggningstiden hos miljöprövningsdelegationer formuleras och mätas på samma sätt som för mark- och miljödomstolar genom att ange en tidpunkt från ansökan till beslut och inte som i dag från komplett ansökan till beslut.
46
I vårt arbete har både från myndighetshåll som verksamhetsutövare framförts att det vore positivt om tiden för prövningen kunde förkortas genom användande av i första hand tidsplaner som respekteras av både enskilda och berörda myndigheter.
10.2.7 Kungörelse av en tillståndsansökan
Om en tillståndsansökan tas upp till prövning ska mark- och miljödomstolen utfärda kungörelse med visst innehåll och snarast införa kungörelsen i ortstidning (22 kap. 3 och 3 b §§ MB). En utskrift av kungörelsen ska i mål om vattenverksamhet sändas till varje sakägare som har angetts i ansökningen eller som på annat sätt är känd för domstolen.
En miljöprövningsdelegation ska också tillämpa bestämmelsen i 22 kap. 3 § miljöbalken, men enbart med avseende på kungörelsens ”innehåll” (19 kap. 5 § 4 MB). För miljöprövningsdelegationen finns i stället en bestämmelse med skyldighet att genom kungörelse i ortstidning eller på annat lämpligt sätt ge den som kan beröras av verksamheten tillfälle att yttra sig (19 kap. 4 § 1 MB).
Beträffande kungörelsens innehåll gäller följaktligen för båda dessa prövningsmyndigheter samma regler i 22 kap. 3 § miljöbalken. Där anges i fem punkter vad kungörelsen ska innehålla.
För det första ska kungörelsen innehålla en kortfattad redogörelse för ansökan och i mål om vattenverksamhet uppgift om de fastig-
46 Se SOU 2022:33 s. 356.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
808
heter som kan beröras. För det andra ska kungörelsen innehålla en upplysning om innehållet i vissa paragrafer i samma kapitel. Det gäller 22 kap. 7 § miljöbalken som innehåller en anmodan till fastighetsägare att anmäla i vilken mån den ägda fastigheten belastas av t.ex. servitut eller nyttjanderätt, 10 § i samma kapitel, som anger tid och sätt för synpunkter på ansökan, samt slutligen 19 § i samma kapitel som bl.a. reglerar hur yrkanden om ersättning till följd av vattenverksamhet ska framställas för att inte senare bli avvisade. Kungörelsen ska, för det tredje, innehålla sista tidpunkt för synpunkter enligt 10 § där det dessutom anges att synpunkterna ska lämnas skriftligen till mark- och miljödomstolen i det antal exemplar som domstolen finner behövligt. För det fjärde ska kungörelsen innehålla ett tillkännagivande om att kallelser och andra meddelanden i målet till parterna ska införas i alla, eller vissa namngivna ortstidningar och att de, om de inte särskilt skickas till en part, hålls tillgängliga hos den som förvarar akten. Slutligen, för det femte, ska kungörelsen innehålla uppgift om en webbplats eller en lokal där akten hålls tillgänglig.
År 2015 lades i 22 kap. 3 a § miljöbalken till en bestämmelse om innehållet i kungörelse som avser verksamhet eller åtgärd omfattande lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, s.k. Sevesoverksamhet. Paragrafen innebär ett krav på en upplysning i mark- och miljödomstolens kungörelse om att verksamheten omfattas av Sevesolagen när så är fallet. Någon motsvarande skyldighet reglerad i författning förefaller inte finnas för miljöprövningsdelegation.
Oavsett vilken verksamhet som tillståndsansökan gäller är syftet med kungörelsen att för en bred skara tänkbara berörda ge till känna att ansökningsförfarandet har satts i gång. Med kungörelsen och den information som den innehåller, t.ex. om var ansökningshandlingarna kan studeras, ska var och en kunna ta ställning till om synpunkter bör lämnas.
För vissa har det i lagstiftningen ansetts särskilt betydelsefullt att uppmärksammas om tillståndsansökan. I mål om tillstånd till vattenverksamhet, vilka allmänt sett är fastighetsanknutna, ska enligt 22 kap. 3 b § andra stycket miljöbalken en utskrift av kungörelsen sändas till varje sakägare som har angetts i ansökan eller som på annat sätt är känd för mark- och miljödomstolen. Utgångspunkten är troligen att den som berörs av vattenverksamheten också ska
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
809
anses vara känd för domstolen. Det finns därför i 9 kap. 2 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet hjälpbestämmelser för att fastställa om vattenverksamhet ska anses beröra en viss fastighet. Om en tillståndsansökan berör en fastighet som är samfälld för flera fastigheter kan många särskilda delägare i samfälligheten vara berörda. I förenklande syfte stadgas i 22 kap. 3 b § sista stycket miljöbalken att utskrift av kungörelsen då inte behöver sändas till de särskilda delägarna. Finns en känd styrelse för samfälligheten ska dock en utskrift av kungörelsen sändas till styrelsen.
Brister kungörelsen i dessa avseenden är det ett förfarandefel som efter överklagande kan leda till att prövningsmyndighetens avgörande undanröjs. Exempelvis ansåg dåvarande Miljööverdomstolen att det var ett rättegångsfel när kungörelse inte skett i rätt tidning.
47
I avsnitt 10.2.1 har vi angett att utgångspunkten här är att tillståndsansökningar i så gott som alla fall avser verksamheter som kräver en miljökonsekvensbeskrivning oavsett om tillstånd söks hos en miljöprövningsdelegation eller vid en mark- och miljödomstol. Det finns därför anledning att också notera regler om kungörelse i 6 kap. miljöbalken. Således stadgas i 6 kap. 39 § första stycket miljöbalken att den som prövar tillståndsfrågan ska, om miljökonsekvensbeskrivningen kan läggas till grund för den fortsatta miljöbedömningen, kungöra att miljökonsekvensbeskrivningen finns, göra den tillgänglig för allmänheten och ge allmänheten skälig tid och minst 30 dagar att yttra sig. I paragrafens andra stycke stadgas vidare vissa undantag när tillståndsfrågan enbart avser en prövning enligt reglerna i 7 kap. miljöbalken om Natura 2000-områden. I 6 kap. 40 § miljöbalken regleras vad kungörelsen ska innehålla med avseende på miljökonsekvensbeskrivningen.
Vi kan konstatera att bestämmelserna om kungörelse av miljökonsekvensbeskrivningen i 6 kap. miljöbalken skiljer sig en aning i förhållande till bestämmelserna om kungörelse av ansökan i 19 och 22 kap. miljöbalken.
Av 6 kap. 41 § miljöbalken framgår vidare var kungörelsen om miljökonsekvensbeskrivningen ska göras. Av 20 § miljöbedömningsförordningen framgår att en lämplig webbplats för att kungöra miljökonsekvensbeskrivningen är en publik webbplats som tillhör prövningsmyndigheten. Enligt 6 kap. 41 § 3 miljöbalken ska vidare
47 Se MÖD 2001:42.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
810
kungörelsen om miljökonsekvensbeskrivningen göras tillsammans med kungörelsen om ansökan, om ansökan ska kungöras.
Nästa steg vid mark- och miljödomstolens handläggning av en ny tillståndsansökan regleras i 22 kap. 4 § miljöbalken. Där anges inledningsvis att domstolen ska skicka ett exemplar av ansökningshandlingarna och av kungörelsen till de s.k. partsmyndigheterna som anges i 22 kap. 6 § miljöbalken. Dessa myndigheter ska enligt sistnämnda lagstadgande föra talan i målet, när det behövs, för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. Det är numera Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelsen som pekas ut. Även den eller de berörda kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet ska tillsändas kungörelsen jämte ansökningshandlingarna. Handlingarna behöver dock inte skickas, om det kan antas att det allmänna fiskeintresset eller något annat allmänt intresse inte berörs av verksamheten. Går det således att av ansökan utröna att mottagande myndighet knappast har något intresse att bevaka i saken behöver följaktligen inte ansökningshandlingarna skickas i detta skede, men däremot ska alltid själva kungörelsen skickas som upplysning om att ansökan har anhängiggjorts. I mån av intresse får då mottagande myndighet själv efterfråga ansökningshandlingarna hos domstolen. I ett rättsfall hade kopia av kungörelsen inte sänts till länsstyrelsen. Det bedömdes vara ett rättegångsfel som kunde antas ha inverkat på målets utgång, varför miljödomstolens tillståndsdom undanröjdes och målet återförvisades.
48
Enligt 22 kap. 4 § andra stycket miljöbalken ska kungörelsen även skickas till berörda kommuner och andra myndigheter vars verksamhet kan beröras av ansökan, t.ex. Sjöfartsverket, Trafikverket, SGU m.fl. Den kommunala nämnd som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet ska visserligen enligt paragrafens inledning få såväl ansökningshandlingarna som kungörelsen, men eftersom nämnden inte i formell mening är kommunens huvudföreträdare ska kungörelsen sändas till det organ inom kommunen som har full behörighet att företräda kommunen som juridisk person. Enligt 6 kap. 15 § kommunallagen får kommunens styrelse själv eller genom ombud företräda kommunen i alla mål och ärenden, om inte någon annan ska göra det på grund av lag eller annan författning eller beslut av fullmäktige. Kommunens partsbehörighet i ansökningsmål vid
48 Se MÖD 2001:42.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
811
mark- och miljödomstol framgår av 22 kap. 6 § andra stycket miljöbalken där det anges att en kommun får föra talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom kommunen. Ofta brukar dock nämnden kunna visa sin behörighet att också få föra partstalan för kommunen. Se mer allmänt om partsställning i ansökningsmål i avsnitt 11.2.4 och 11.2.6.
För förfarandet vid miljöprövningsdelegationerna gäller i detta skede likartade handläggningsregler även om 19 kap. 5 § miljöbalken inte anger att 22 kap. 4 § miljöbalken är tillämplig där. I stället framgår av 9 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd att ett exemplar av handlingarna i ett ärende om tillstånd som ska avgöras av länsstyrelsen ska skickas till det ställe där handlingarna ska hållas tillgängliga. Vidare ska enligt den sistnämnda paragrafen ett meddelande om ansökan skickas till den kommunala nämnden samt till Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. I sammanhanget ska påpekas att det av 19 kap 5 § miljöbalken framgår att 22 kap. 6 § samma balk är tillämplig vid miljöprövningsdelegationens handläggning, vilket innebär att de myndigheter som räknas upp där har ställning som parter även i miljöprövningsdelegationens tillståndsärenden. Under ett ärendes handläggning hos miljöprövningsdelegationen gäller vidare en speciell bestämmelse enligt 19 kap 4 § 4 miljöbalken som sägs utgöra en motsvarighet till kommunikationsbestämmelsen i 25 § förvaltningslagen med den utvidgningen att den som har kommit med synpunkter inte formellt behöver vara part för att bli underrättad.
49
I 22 kap. 4 § sista stycket miljöbalken finns en specialregel för mål vid mark- och miljödomstol om geologisk lagring av koldioxid. Enligt denna regel gäller ett specifikt förfarande för utsändande av ansökningshandlingarna. Det kan noteras att detta förfarande är tidsbestämt. Regeln syftar till att genomföra artikel 10 i direktivet om geologisk lagring av koldioxid, som har omnämnts i avsnitt 10.2.1. I lagmotiven till regeln anges att den är en instruktion till mark- och miljödomstolen i samband med de bestämmelser i miljöbalken som i övrigt avser hur och till vilka mottagare som handlingar i ett
49 Se Bengtsson m.fl., Miljöbalken (23 maj 2024, Version: 23, JUNO) kommentaren till 19 kap. 4 § miljöbalken.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
812
mål ska skickas.
50
Mark- och miljödomstolen ska vidta de i special-
regeln angivna åtgärderna inom en månad från det att ansökan kom in.
I 22 kap. 5 § miljöbalken räknas ett antal i huvudsak vattenrättsligt relaterade subjekt upp som har ansetts så viktiga att kungörelsen formligen ska delges dem enligt bestämmelser i delgivningslagen. Av ganska stor praktisk betydelse är att denna delgivningsskyldighet omfattar styrelsen eller någon annan som förvaltar en berörd samfällighet enligt miljöbalken eller motsvarande äldre bestämmelser. Till sådana samfälligheter hör de som nuförtiden benämns markavvattningssamfälligheter vilka omfattar dikessystem av olika storlek. Ofta är dessa dikesanläggningar utförda för länge sedan och förvaltningen kan ha varit inaktiv länge. Genom olika fastighetsbildningsåtgärder under årens lopp kan antalet delägarfastigheter ha ändrats i stor omfattning och kretsen av delägare kan ha blivit oklar. Allt detta medför problem att finna behöriga företrädare för samfälligheten om delägarförvaltning råder och ingen samfällighetsförening finns. Problematiken uppmärksammades av Vattenverksamhetsutredningen och förslag till författningsändringar lämnades i betänkandet I vått
och torrt – förslag till ändrade vattenrättsliga regler.
51
10.2.8 Möjlighet att lämna synpunkter på ansökan
Som har nämnts i föregående avsnitt ska såväl mark- och miljödomstolens som miljöprövningsdelegationens kungörelse i anledning av en tillståndsansökan innehålla uppgift om bl.a. sista tidpunkt för synpunkter. Kungörelsen kan således sägas markera en punkt när beredningen av ett mål eller ett ärende om tillståndsprövning enligt miljöbalken startar. Beredningen vid domstolen kallas med rättegångsbalkens språkbruk ”förberedelse”. Synpunkter på tillståndsansökan till domstolen ska enligt 22 kap. 10 § miljöbalken i detta skede normalt lämnas skriftligen varefter den fortsatta förberedelsen av målet enligt 22 kap. 11 § första stycket miljöbalken kan vara skriftlig eller muntlig. Vid fortsatt skriftlig förberedelse, som är det vanligaste, kan det bli en tämligen omfattande skriftväxling för att klarlägga ståndpunkter och tillgodose såväl motparters som domstolens krav på utredning.
50 Se prop. 2011/12:125 s. 66. 51 Se SOU 2014:35 s. 402–411.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
813
Rent allmänt gäller att beredningen av mål och ärenden syftar till att ge ett fullgott underlag för att kunna pröva tillståndsansökan oavsett vilken prövningsmyndigheten är.
Normalt avvaktas efter kungörelsen den tid inom vilken yttranden och synpunkter ska ges in enligt den. I den mån anstånd begärs för att avge yttranden blir det en fråga som domstolen får ta ställning till särskilt och överväga de skäl som anges för anståndsbegäran. Ofta hindras inte den fortsatta handläggningen av att en eller annan aktör har beviljats anstånd viss kortare tid. Förfarandet hos miljöprövningsdelegationen är i detta skede likartat med det som gäller vid mark- och miljödomstol.
Den regel som sedan gäller för domstolen finns i 22 kap. 11 § andra stycket miljöbalken. Där stadgas att domstolen under förberedelsen ska se till att utredningen i målet får den inriktning och omfattning som krävs. Som redan nämnts har bestämmelsen ändrats den 1 januari 2025 på så sätt att utredningen i målet ska få den inriktning och omfattning som krävs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning samt väsentliga miljöeffekter. Domstolen ska även driva förberedelsen med inriktning på ett effektivt avgörande av målet. Visserligen gäller enligt 4 kap. 1 § lagen om mark- och miljödomstolar beträffande handläggningen av mål där mark- och miljödomstol är första instans vad som är föreskrivet om tvistemål i allmän domstol, men bara ”om inte annat föreskrivs i denna lag eller annan lag”. Det betyder att den nyssnämnda regeln i miljöbalken är styrande för domstolarnas handläggning med avseende på tillståndsprövningen. I motiven till miljöbalkens regel anges att domstolen ska bedriva en aktiv materiell processledning samt att detta hänger samman med att domstolen har full utredningsskyldighet.
52
I lagmotiven till 24 kap. 1 § miljöbalken, som bl.a. regle-
rar verkan av mark- och miljödomstols dom i ett s.k. ansökningsmål, sägs att domstolen har officialprövningsskyldighet i fråga om tillstånd ska beviljas eller inte.
53
Denna skyldighet har kommit till tyd-
ligt uttryck i rättspraxis
54
.
I Mark- och miljööverdomstolens mål som gällde ansökan om tillstånd till fortsatt och utökad verksamhet vid kalkstenstäkt hade mark- och miljödomstolen avslagit ansökan bl.a. på den grunden att sökandens utredning rörande täktens effekter på ett närliggande Natura 2000-
52 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 240. 53 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 251. 54 Se MÖD 2015:23.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
814
område var så ofullständig att en bedömning inte kunde göras. Ett omfattande nytt material i fråga om påverkan på Natura 2000-området hade presenterats i Mark- och miljööverdomstolen. Enligt Mark- och miljööverdomstolen borde mark- och miljödomstolen ha gett sökanden möjlighet att komplettera utredningen och mark- och miljödomstolen hade därmed brustit i sin utredningsskyldighet. Den kompletterande utredning som sökanden gav in till Mark- och miljööverdomstolen borde i första hand prövas av mark- och miljödomstolen varför målet återförvisades dit för en ny prövning. I ett par ytterligare avgöranden har Mark- och miljööverdomstolens gjort liknande bedömningar och redan 2003 framhöll dåvarande Miljööverdomstolen den utredningsskyldighet som prövningsmyndigheten har.55
För miljöprövningsdelegationens vidkommande gäller inte miljöbalken i detta hänseende. I förordningen om miljöprövningsdelegationer finns vissa stadganden om beredningen av ärenden där. Enligt förordningens 21 § ansvarar miljöprövningsdelegationen för att de ärenden som delegationen ska pröva blir tillräckligt beredda. De mer betydelsefulla reglerna om delegationens utredningsansvar vid beredning av ärenden om tillstånd enligt miljöbalken finns i 23 § förvaltningslagen. Enligt den paragrafen ska miljöprövningsdelegationen i sin egenskap av förvaltningsmyndighet se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver.
Vid en historisk tillbakablick kan vi konstatera att det av förarbetena till 2017 års förvaltningslag framgår att den tidigare gällande förvaltningslagen till skillnad från förvaltningsprocesslagen (1971:291) inte innehöll några bestämmelser som gav uttryck för att den s.k. officialprincipen ska gälla, dvs. att det i första hand är myndigheten som ansvarar för att ett ärende blir tillräckligt utrett. I anslutning till detta uttalades vidare att enligt praxis gällde denna princip även för handläggningen av ärenden hos förvaltningsmyndigheterna.
Vi noterar att innehållet i 23 § förvaltningslagen utgör en kodifiering av praxis på området. Det betyder att miljöprövningsdelegationen i princip har samma utredningsskyldighet som mark- och miljödomstolen.
Även i övrigt innehåller 23 § förvaltningslagen regler som påminner om miljöbalkens reglering. Enligt paragrafens andra stycke ska en enskild part som inleder ett ärende medverka genom att så långt som möjligt ge in den utredning som parten vill åberopa till
55 Se MÖD:s domar den 23 april 2015 i mål nr M 465-15 och den 19 maj 2017 i mål nr M 9227-16 samt MÖD 2003:66.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
815
stöd för sin framställning. Vidare ska myndigheten, enligt tredje stycket, om det behövs genom frågor och påpekanden verka för att parten förtydligar eller kompletterar framställningen. Tidigare redovisades att förfarandet vid myndigheter i princip är skriftligt men att myndigheten får besluta att handläggningen helt eller delvis ska vara muntlig, om det inte är olämpligt. I 24 § samma lag finns en kompletterande reglering om när man får lämna uppgifter muntligt. Om en enskild part vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende ska myndigheten ge parten tillfälle till det, om det inte framstår som obehövligt. Myndigheten bestämmer hur detta ska ske. I någon mån, om än inte helt, påminner denna reglering om miljöbalkens bestämmelser beträffande muntlig förberedelse.
En grundtanke med de processregler som riktar sig till mark- och miljödomstol är att förberedelsen så småningom ska övergå i ett avslutande skede som är muntligt och kallas huvudförhandling. I 22 kap. 16 § första stycket miljöbalken stadgas tidigare att när målet är klart för huvudförhandling ska mark- och miljödomstolen bestämma tid och plats för den. Sedan den 1 januari 2025 har bestämmelsen ändrats på så sätt att domstolen ska avgöra mål efter huvudförhandling, om det inte med hänsyn till utredningen i målet är tillräckligt med skriftlig handläggning. Syftet med ändringen är att ge större utrymme för att avgöra mål utan huvudförhandling.
56
Oavsett om målet handläggs enligt äldre eller ny reglering ska i princip vid tidpunkten för huvudförhandling allt som parterna vill lägga fram i form av utredningar och ren bevisning vara klarlagt. Vill någon av parterna åberopa förhör i bevissyfte, exempelvis vittnesförhör under ed, ska detta regelmässigt ha klarlagts redan under förberedelsen för att få komma till stånd under huvudförhandlingen. Vid sådan förhandling kan parterna även ges tillfälle att ytterligare förtydliga vad de vill få fram genom olika utredningar. Huvudförhandlingen är ofta också förenad med s.k. syn på platsen och i de flesta fallen hålls förhandlingen i närheten av platsen för syn. Det kan observeras att enligt 3 kap. 5 § lagen om mark- och miljödomstolar ska mark- och miljödomstolen hålla syn på stället, om det behövs. Under en avslutande del av huvudförhandlingen brukar parterna få anföra det de vill till slutförande av sin talan, dvs. plädering. Det förfarande som nu har redovisats påminner i stora delar om rättegångsbalkens regler om handläggning av tvistemål, vilka som
56 Se prop. 2023/24:152 s. 88.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
816
nämnts är supplementärt tillämpliga enligt 4 kap. 1 § första stycket lagen om mark- och miljödomstolar.
Lagkraven för att underlåta huvudförhandling var fram till den 1 januari 2025 ganska höga. Det krävdes att det var uppenbart onödigt med huvudförhandling för att sådan förhandling inte behövde hållas, men om parterna begärde det skulle den hållas (se tidigare lydelse av 22 kap. 16 § andra stycket miljöbalken). Som nämnts har bestämmelse ändrats per den 1 januari 2025 och huvudförhandling behöver inte hållas om det med hänsyn till utredningen i målet är tillräckligt med skriftlig handläggning. Vidare är utrymmet för att avgöra ett mål utan huvudförhandling trots parternas begäran om det större genom att domstolen får avstå från huvudförhandling om det är uppenbart obehövligt.
57
När det gäller förfarandet hos miljöprövningsdelegationen bör som sagt uppmärksammas att den fungerar som en förvaltningsmyndighet. Där är utgångspunkten, enligt 9 § andra stycket förvaltningslagen, att handläggningen ska vara skriftlig. I samma stycke regleras också att myndigheten får besluta om muntlig handläggning, helt eller delvis, om det inte är olämpligt. För delegationen finns dock i 19 kap. 4 § 3 miljöbalken en regel som anger att delegationen ska hålla sammanträde med den som saken angår och besiktning på platsen om det behövs för utredningen i ärendet. Hos delegationen är det emellertid inte alls lika vanligt med muntligt sammanträde och besiktning som vid mark- och domstolarna.
I detta sammanhang kan också uppmärksammas ett specialförfarande som för mark- och miljödomstolarnas del regleras i 22 kap. 17 § miljöbalken. Enligt den paragrafen får domstolen i en kungörelse omedelbart kalla till huvudförhandling i målet om domstolen finner att ett mål kan utredas utan förberedelse. Förutom att t.ex. paragrafen om kungörelsens innehåll och vissa andra tidigare paragrafer i kapitlet då gäller, ska iakttas att huvudförhandlingen i dessa fall får hållas tidigast tre veckor efter det att kungörandet skedde. Paragrafen hade sin tidigare motsvarighet i 13 kap. 37 § vattenlagen. Genom att bestämmelsen infördes i miljöbalken möjliggjordes att i enkla ansökningsmål underlåta skriftväxling eller muntlig förberedelse och i stället behandla alla frågor vid huvudförhandling i målet. I motiven till miljöbalkens paragraf ges exempel på mål som kan lämpa sig för denna handläggning, såsom mål om broar över vatten-
57 Se prop. 2023/24:152 s. 87–89.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
817
drag och bevattningsuttag.
58
Miljöbalksparagrafen är dock tillämplig
även beträffande andra verksamhetstyper än vattenverksamhet.
Efter avslutad förberedelse och eventuell huvudförhandling ska mark- och miljödomstolen enligt 22 kap. 21 § första stycket miljöbalken meddela dom grundad på vad som har förekommit vid syn och annan förhandling inför domstolen och på vad handlingarna innehåller. I samma paragraf andra stycket anges att domen ska meddelas så snart som möjligt med hänsyn till målets art och omständigheterna i övrigt. Om huvudförhandling hållits och om det inte finns synnerliga skäl ska domen meddelas inom två månader efter det att förhandlingen avslutades.
För förfarandet hos miljöprövningsdelegationen gäller i detta skede i huvudsak förvaltningslagens regler. Där är som sagt huvudregeln att förfarandet är skriftligt och i den mån muntligt sammanträde och eventuell besiktning har skett är dessa handläggningsformer närmast att se som moment i beredningen av ärendet. Såsom Miljöprövningsutredningen har redovisat utformas i det avslutande skedet av förfarandet hos miljöprövningsdelegationen ett utkast till beslut av länsstyrelsens handläggare som bereder ärendet för delegationen under hela handläggningen. Beslut i ärendet fattas gemensamt av miljöprövningsdelegationens ordförande och miljösakkunnig.
59
10.3 Förutsättningarna för att ge tillstånd
10.3.1 Inledning
Vid miljöprövning tar prövningsmyndigheten ställning till en viss verksamhets- eller åtgärds tillåtlighet. Myndigheten tar också ställning till vilka villkor ett tillstånd med tillåtlighet för viss verksamhet eller åtgärd ska förenas med.
Under vårt utredningsarbete har vi identifierat att bestämmelserna om vilka krav som ska vara uppfyllda för att tillstånd ska kunna ges inte är helt enkla att hitta i miljöbalksregelverket. Vi återkommer till denna utmaning nedan (10.3.2). Vi återkommer också till de krav på översyn av ordningen för prövningen av tillåtlighet som framgår av våra utredningsdirektiv. Detta gäller frågan om en uppdelad prövning av frågorna om tillåtelse respektive villkor (10.3.3). Slutligen
58 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 242. 59 Se SOU 2022:33 s. 372.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
818
återkommer vi till frågorna om krav på prövning av val av plats enligt miljöbalken (10.3.4).
Våra överväganden och förslag avseende dessa frågor finns i avsnitten 14.3, 14.9.14, 14.9.16 och 14.9.21.
10.3.2 Otydlig reglering
Vilka förutsättningar ska vara uppfyllda?
Som vi har angett ovan i avsnitt 10.3.1 har vi under utredningsarbetet kunnat konstatera att det i miljöbalksregelverket inte är helt enkelt att hitta bestämmelserna om vilka krav som ska vara uppfyllda för att tillstånd ska kunna ges. Kraven är utspridda över flera kapitel i miljöbalken, men också i olika förordningar och föreskrifter. Detta är kanske inte i sig något anmärkningsvärt, men leder till tillämpningsproblem eftersom det inte finns någon samlande handlingsdirigerande bestämmelse med beskrivning av ordningen och med hänvisning till aktuella bestämmelser eller bemyndiganden. Vi befarar också att detta är en av orsakerna både till att prövningsmyndigheterna kan komma med krav på kompletteringar sent i processen och att processen som helhet kan bli fördröjd, se mer om dessa utmaningar i avsnitt 10.2.3.
Materiella bestämmelser av central betydelse för tillåtlighetsbedömningen finns i 2 kap., men även i 3 och 4 kap., 5 kap., 7 kap., 9 kap. och 11 kap.miljöbalken samt i föreskrifter som har meddelats med stöd av bemyndiganden i dessa kapitel. Till detta kommer det övergripande kravet i 1 kap. 1 § andra stycket miljöbalken om att miljöbalken ska tillämpas så att
1. människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter
oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan,
2. värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas,
3. den biologiska mångfalden bevaras,
4. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från eko-
logisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, och
5. återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med
material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
819
I 2 kap. miljöbalken återfinns flera krav av betydelse för tillåtlighetsbedömningen. Kraven grundar sig på ett antal allmänna och internationellt vedertagna miljörättsliga principer, men också på genomförande av krav i exempelvis artikel 11 i industriutsläppsdirektivet (se beskrivning av industriutsläppsdirektivet i avsnitt 5.3.6).
60
I 2 §
återfinns kunskapskravet, i 3 § krav på skyddsåtgärder, begränsningar och försiktighetsmått i övrigt jämte krav på bästa möjliga teknik och ett allmänt försiktighetskrav, i 4 § produktvalskravet, i 5 § hushållningskravet med kretsloppsprincipen, i 6 § krav på val av lämplig plats för en verksamhet eller åtgärd, dvs. ett lokaliseringskrav och i 7 § ett krav på rimlighetsavvägning med avseende på kraven i 2–5 §§ och 6 § första stycket.
I 5 kap. miljöbalken finns exempelvis kravet på en myndighet eller en kommun att inte tillåta att en verksamhet eller en åtgärd påbörjas eller ändras om detta, trots åtgärder för att minska föroreningar eller störningar från andra verksamheter, ger upphov till en sådan ökad förorening eller störning som innebär att vattenmiljön försämras på ett otillåtet sätt eller som har sådan betydelse att det äventyrar möjligheten att uppnå den status eller potential som vattnet ska ha enligt en miljökvalitetsnorm. Vidare anges att myndigheten eller kommunen vid prövning för ett nytt tillstånd och vid omprövning av tillstånd ska besluta de bestämmelser och villkor som behövs för att verksamheten inte ska medföra en sådan försämring eller ett sådant äventyr (5 kap. 4 § MB).
I 9 kap. miljöbalken och i förordningen om miljöfarliga verksamheter och hälsoskydd anges olika förutsättningar som ska vara uppfyllda för att tillstånd ska få ges till en miljöfarlig verksamhet. Exempelvis anges i 9 kap. 6 g § miljöbalken att en tillstånds- eller anmälningspliktig torvtäkt inte får komma till stånd i en våtmark som utgör en värdefull natur- eller kulturmiljö.
I 11 kap. miljöbalken och i förordningen om vattenverksamheter anges vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att tillstånd ska få ges till en vattenverksamhet. I 11 kap. 23 § miljöbalken finns också en uppräkning av några situationer vid vilka tillstånd ska ges. Bestämmelser om förutsättningar för att ge tillstånd för en vattenverksamhet finns också i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
60 Se SOU 2011:86 s. 137–140.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
820
Utöver de materiella kraven finns också en lång rad processuella krav som behöver vara uppfyllda för att tillstånd ska kunna ges. Ett sådant är att miljökonsekvensbeskrivningen ska uppfylla de krav som ställs på en sådan i 6 kap. miljöbalken. Se mer om kraven på en miljökonsekvensbeskrivning i avsnitten 9.7 och 9.8.
Frågan om val av lämplig plats
Även de reglerade kraven i sig kan uppfattas som otydliga. Utifrån våra utredningsdirektiv har vi valt att studera tillämpningen av 2 kap. 6 § miljöbalken om val av plats närmare. I detta avsnitt beskriver vi i första hand de övergripande synpunkter som har framförts avseende paragrafen och synpunkter på paragrafens första stycke. I paragrafens andra stycke anges vissa ramar för tillämpningen av hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap., som också styr platsvalet vid ändrad markanvändning. I paragrafens tredje stycke regleras vad som gäller vid tillståndsprövning enligt miljöbalken, när en detaljplan eller områdesbestämmelser har antagits enligt plan- och bygglagen. Utmaningarna i relation till planläggning enligt plan- och bygglagen beskriver vi i avsnitt 10.3.4.
En övergripande synpunkt som har förts fram avseende 2 kap. 6 § miljöbalken är att tillämpningen upplevs som godtycklig och därigenom otydlig. Många undrar vilka krav, utöver kraven i 3 och 4 kap. miljöbalken, det egentligen är som prövningsmyndigheten ska ta hänsyn till vid prövningen av valet av plats. I kommentaren till paragrafen anges följande.
61
Före 2006 krävdes att platsen var ”lämplig med hänsyn till 1 kap. 1 §”. Efter lagändringen 2006 försvann den uttryckliga kopplingen till målregeln. Rättsläget har dock inte ändrats, eftersom 1 kap. 1 § kräver att MB ska tillämpas så att målen genomförs. Miljömålen kan dock vara svårförenliga i ett enskilt fall; exempelvis kan en plats vara lämplig utifrån målet att hushålla med energi (femte punkten) men olämplig med hänsyn till påverkan på naturvärden (andra och tredje punkten) eller på människors boendemiljö (första punkten). I sådana situationer måste en intresseavvägning ske enligt 2 kap. 6 § (se t.ex. MÖD 2009:48). Före lagändringen 2006 skulle platsvalet även vara lämpligt ”med hänsyn till … 3 kap. och 4 kap.”, således hushållningsbestämmelserna. Även detta samband i lagtexten togs bort 2006, men den information som hushållningsbestämmelserna ger om olika mark- och vattenområ-
61 Se Michanek, Miljöbalk 2 kap. 6 §, Lexino 2021-04-01 (JUNO).
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
821
dens värden kan fortfarande utgöra beslutsunderlag vid bedömningen enligt 2 kap. 6 §. Det gäller såväl de områdeslag som regleras i 3 kap. som de geografiskt bestämda områdena i 4 kap. Formuleringen ”minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön” är ett minimeringskrav som innebär att i princip bästa plats från miljösynpunkt ska väljas. Alternativa platser måste därför undersökas och jämföras, där sådana finns. Här finns ett direkt samband med 6 kap. 35 § 2 p., som kräver att alternativa ”lösningar” (bl.a. platser) redovisas i en specifik miljökonsekvensbeskrivning (i flera domar har denna brist i sig varit avgörande för ett avslag på ansökan om tillstånd, se t.ex. MÖD 2003:95). Det finns även ett direkt förhållande till 2 kap. 1 § som kräver att den som ansvarar för en verksamhet eller åtgärd ska visa att bl.a. kravet på i princip bästa plats uppfylls (se vidare 1 §). ett stort antal avgöranden i praxis har ansökan om tillstånd avslagits på grund av otillräcklig utredning av alternativa platser (se även Westerlund, 1990, s. 168–172, om tillämpningen av 4 § miljöskyddslagen). Några exempel kan nämnas här. I MÖD 2010:29 prövades ansökan om tillstånd till bergrum för behandling och deponering av avfall. Bergrummen hade tidigare använts för förvaring av olja. Ansökan avslogs eftersom det inte visats att bergrummen var lämpliga som avfallsdeponi, och inte heller att de var bättre än ytjordsdeponier som uppfyllde krav enligt deponiförordningen. I MÖD 2009:48 avslogs ansökan om tillstånd till en havsbaserad vindkraftsanläggning; även här var utredningen av alternativ otillräcklig samtidigt som det ”inte kunde uteslutas att det finns platser på den aktuella kuststräckan som är lämpliga för vindkraftsetablering och som inte utgör lekplats för torsken”. I MÖD 2008:44 avslogs ansökan om tillstånd till ett kraftvärmeverk eftersom de redovisade alternativa platserna fanns i en tio år gammal utredning, som tagits fram för ett annat ändamål. Dessutom hade förhållandena ändrats väsentligt. Andra liknande exempel är MÖD 2017-11-06 i mål M 3892-17 (vindkraftverk) MÖD 2013-08-23 i mål M 10072-12 (vindkraftverk), MÖD 2004:29 (småbåtshamn) och MÖD 2002:7 (vindkraftverk). Bästa plats ska väljas med hänsyn till ”intrång och olägenhet för människors hälsa och miljö”. Den vida formuleringen innebär att olika slags påverkan kan få betydelse, beroende på förhållandena i varje enskilt fall. Hit hör risken för att människors hälsa och välmående påverkas fysiskt av skadliga ämnens inverkan, dålig lukt (t.ex. MÖD 2004:65, djurhållning), allergiska besvär (t.ex. MÖD 2006:32, hästhållning), buller m.m. Även oron som sådan för påverkan (så kallade ”psykiska immissioner”) ska beaktas, se t.ex. MÖD 2016-02-16 i mål M 2192-16, liksom det äldre så kallade Latex-fallet (Koncessionsnämndens beslut 36/77), där psykiska immissioner var ensamt avgörande för avslag på tillståndsansökan. Vidare ska beaktas inverkan på miljön, såsom risk för förorening av vatten m.m., inverkan på landskapsbild (t.ex. MÖD 2005:2, vindkraftverk), fridlysta arter och deras livsmiljöer (nedan avsnitt 4). Liksom när det gäller frågan om platsens lämplighet som sådan (se ovan), ska bedömningen av bästa plats enligt motiven inkludera
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
822
”allt som motverkar miljöbalkens mål” (prop. 1997:98/45 I, s. 220). Eftersom så olika hälso- och miljöaspekter ska beaktas kan det ibland vara komplicerat att bedöma vilken av flera platser som är bäst. Bedömningen kan påverkas av hur vanlig en störning är i det aktuella området (ortsvanligheten). Det kan anses mindre problematiskt att placera en anläggning för djurhållning i en landsbygd som redan har likartade luktproblem (jfr Bengtsson m.fl. (åttonde stycket), med hänvisning till praxis, bl.a. MÖD 2005:4), men även i sådana områden kan störningarna anses oacceptabla i det enskilda fallet (t.ex. MÖD 2004:65). En viss olägenhet (t.ex. buller) i ett område kan anses så stark att situationen inte bör förvärras, en omständighet som kan tala mot ytterligare placeringar i området. Valet av alternativa platser begränsas av att ”ändamålet ska kunna uppnås”. Här kan miljöskyddslagens förarbeten ge vägledning. I propositionen till lagen framhölls att vid tillämpningen av tillåtlighetsreglerna (bl.a. 4 §) bör man använda ”en objektiv måttstock” och i princip ”bortse från den aktuella nyttjarens personliga omständigheter” (prop. 1969:28, s. 115, se även s. 117 och 214). Man ska således bortse från om den person som ska vidta åtgärden eller bedriva verksamheten äger eller har nyttjanderätt till en viss fastighet. Motsvarande uttalanden finns inte i förarbetena till MB, men eftersom 4 § miljöskyddslagen delvis är förebild för 2 kap. 6 § MB och förarbetena till MB inte anvisar någon annan tillämpning, är det rimligt att utgå från att den objektiva måttstocken fortfarande ska tillämpas. Enligt Westerlund är det då ”inte relevant huruvida just företagaren har möjlighet att utan stora merkostnader välja en bättre plats. I stället är frågan huruvida detta slags verksamhet kan utövas på annan plats utan typiskt sett alltför stora merkostnader” (Westerlund 1990, s. 167). Vissa verksamheter kan vara lägesbundna. I ett enskilt fall kan det då vara omöjligt eller mycket kostsamt att hitta alternativa platser där ändamålet kan uppnås, t.ex. på grund av behovet av närhet till ledning, väg, hamn eller annan anläggning för transport eller distribution. I MÖD 2008-05-22 i mål M 4416-07 ansågs att lokaliseringen av en befintlig förbränningsanläggning var ”nödvändig med hänsyn till utformningen av fjärrvärmenätet i Göteborg” och att ändamålet inte kunde uppnås på annan plats. Även vid utvinning av viss naturresurs, såsom vid täkt av grus, sten och annat jordmaterial, mineralbrytning och utvinning av vattenkraft i strömfall, anses ibland att platsvalet för verksamheten i sin helhet (däremot inte delar i denna) är givet (se t.ex. MÖD 2008:24, mineralbrytning). Så kan det vara i praktiken, t.ex. när en ansökan handlar om en speciell fyndighet på en viss plats (jfr prop. 1997/98:45 I, s. 290). Det saknas dock författningsstöd för att generellt utesluta en bedömning av möjliga alternativa platser i dessa fall. Här kan inskjutas att en bearbetningskoncession enligt minerallagen (1991:45) inte har en rättskraft som kopplar ur platsvalsregeln i 2 kap. MB. I en objektiv bedömning (se ovan) kan det även vid resursutnyttjande finnas andra bättre platser där ändamålet kan uppfyllas utan orimlig kostnad, inte minst
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
823
vid täkt av jordmaterial. Se även Bengtsson m.fl. (sjunde stycket), som gör en något annan bedömning och, när det gäller mineralbrytning, Bäckström (s. 223 f.). Kraven i platsvalsregeln ska alltid bedömas utifrån förutsättningen i 7 §, att hänsynskraven inte får vara orimliga. Även om exempelvis placeringen vid en viss plats A skulle medföra mindre intrång och olägenhet än placeringen vid plats B, kan den senare accepteras om ett krav att välja A skulle anses orimligt, framför allt med hänsyn till kostnaden jämfört med vinsten från miljösynpunkt (7 §). Ett krav på omlokalisering av hel befintlig verksamhet är ofta orimligt (se nedan). En rimlighetsbedömning måste också ske när det gäller omfattningen av den utredning som behövs för bedömningen av val av plats. Vid prövning av en stor industriell anläggning med betydande miljöpåverkan, liksom t.ex. ett stort lager för radioaktivt eller miljöfarligt avfall, är det som regel motiverat att bedöma alternativ inom ett stort geografiskt område (ibland hela landet), medan placeringen av en liten, störande verkstad typiskt sett kan aktualisera en bedömning av färre och lokala alternativ. Platsvalsregeln riktas direkt till den som ska bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd. Kravet kan därmed aktualiseras i olika rättsliga situationer: vid prövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet (9 kap.) och vattenverksamhet (11 kap.), omprövning av tillstånd (prop. 1997/ 98:45, II, s. 19, prövning av dispens (t.ex. från strandskyddet), när föreläggande övervägs i samband med samråd enligt 12 kap. 6 §, liksom när regeringen prövar tillåtligheten av en verksamhet enligt 1 kap. Valet av plats ska även kontrolleras i samband med tillsyn av verksamheter och åtgärder som inte förprövas (26 kap. 9 §). Därutöver kan platsvalet aktualiseras om någon väcker enskild talan enligt 32 kap. 12 §. Vidare bör en felaktig lokalisering kunna medföra att oaktsamhet föreligger vid prövning av miljöskadestånd (Bengtsson 2001, s 153 ff.). Platsvalskravet har störst betydelse vid bedömning av nya verksamheter och åtgärder, men gäller även för befintliga verksamheter (jfr prop. 1997/98:45 II, s. 105 och prop. 2005/06:182, s. 24. Kravet kan då aktualiseras i samband med att verksamhetsutövare söker tillstånd till utbyggnad eller utvidgning eller vid omprövning av en verksamhet enligt 24 kap. Kravet kan även träffa befintlig verksamhet som saknar tillstånd (se ovan). Det är möjligt att underkänna lokaliseringen av en hel befintlig verksamhet (se MÖD 2011:26, där dock förhållandena var mycket speciella, se nedan avsnitt 3), men normalt är ett sådant krav orimligt enligt 2 kap. 7 §, med hänsyn till kostnaderna. Däremot är det inte ovanligt att en tidigare felaktig lokalisering kompenseras genom höga krav på försiktighetsmått enligt t.ex. 3 § (se t.ex. MÖD 2016-01-27 i mål M 5957-15, MÖD 2013:12, MÖD 2008-05-22 i mål M 4416-07, MÖD 2006:62, MÖD 2005:39 samt Westerlund 1990, s. 173 f., med hänvisning till praxis enligt 4 § miljöskyddslagen). Om en befintlig verksamhet ska förändras kan platsvalsregeln tillämpas på det som ska tillkomma. Ett exempel är rättsfallet
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
824
MÖD 2016-01-27 i mål M 5957-15. Verksamhetsutövaren vid en bensinstation ville ersätta en cistern för drivmedel ovan jord med en ny cistern under jord. En sådan placering ansågs bl.a. medföra risker för grundvattnet, trots de försiktighetsmått som skulle vidtas. Mark- och miljööverdomstolen ansåg att den kommunala nämnden haft fog för beslutet att förbjuda den nya cisternen med hänsyn till lokaliseringen. I rättsfallet MÖD 2015-12-10 i mål M 11540-14 belyses sambandet mellan platsvalskravet i 6 § och slutavvägningsregeln i 9 § vid prövning av befintlig verksamhet. Ett bolag hade ansökt om tillstånd till befintlig verksamhet med tillverkning av tryckimpregnerade trävaror och därtill en produktionsökning av verksamheten. Flera förändringar hade skett sedan verksamheten tillkom; bl.a. hade ett vattenskyddsområde bildats och nya EU-rättsliga krav tillkommit genom ramdirektivet för vatten. Mark- och miljööverdomstolen ansåg att en omlokalisering av hela verksamheten, eller av enbart impregneringsverksamheten, skulle vara ett orimligt krav enligt 7 § med hänsyn till kostnaderna. Däremot avslogs ansökan till produktionsökning med stöd av 2 kap. 9 § (olägenhet av väsentlig betydelse) med hänsyn till den skyddade vattentäktens betydelse för 82 000 människor. Fallet MÖD 2005:54 är likartat. En minkfarm hade bedrivits sedan 1940-talet (Koncessionsnämnden för miljöskydd hade beviljat ett tidsbegränsat tillstånd 1997, som nu löpt ut). Eftersom det var en befintlig verksamhet var det enligt Miljööverdomstolen orimligt enligt 7 § att avslå ansökan om tillstånd med stöd av kravet på val av plats, trots att denna var uppenbart olämplig. Däremot avslogs ansökan (i detta fall verksamheten i sin helhet) med stöd av 9 § (med beaktande bl.a. av det olämpliga platsvalet). Platsvalskravet gäller mot alla och är därmed inte begränsad till yrkesmässig verksamhet. Om placeringen av exempelvis ett upplag eller ett dike på en privatfastighet ger upphov till risk för olägenhet på grannfastighet eller skada på naturvärden m.m. inom den egna fastigheten, kan platsvalet vara oförenligt med 6 §. Dock får kravet aldrig vara orimligt enligt 7 §. I författningskommentaren antas att platsvalet endast ”undantagsvis” aktualiseras vid privatpersoners åtgärder. Det kan vara en riktig prognos, men den avgörande frågan i det enskilda fallet måste vara vilka hälso- och miljöeffekter som kan uppkomma, oavsett om personen agerar yrkesmässigt eller privat. I motiven anges att en bedömning av platsvalet ska göras om åtgärden ”medför påverkan av betydelse för balkens mål” (prop. 1997/98:45 II, s. 19).
Kommentaren till bestämmelsen visar på komplexiteten i bedömningen bara i frågan om val av plats. Vidare kan vi konstatera att alla regler som styr platsvalet som regel gäller parallellt.
Även om valet av plats anses godtagbar enligt exempelvis hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken, kan lokaliseringen möta hinder enligt 2 kap. 6 § första stycket miljöbalken.
62
Omvänt,
62 Se t.ex. MÖD 2002:7.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
825
även om lokaliseringen av en stor vindkraftsanläggning är lämplig och den bästa från miljösynpunkt enligt platsvalsregeln i 2 kap, kan platsen inte tas i anspråk om exempelvis kommunen inte tillstyrker ansökan enligt 16 kap. 4 § miljöbalken. Vidare kan olika regler ibland utgöra ett hinder tillsammans. En verksamhet med omgivningsstörningar som exempelvis lokaliseras utanför en nationalpark strider inte omedelbart mot parkens föreskrifter, men platsvalet kan underkännas vid tillämpningen av 2 kap. 6 § miljöbalken med hänsyn tagen till de föreskrifter som ska skydda parkens värde.
63
Ett annat exempel
är miljökvalitetsnormer som utgör riktlinjer enligt 5 kap. 2 § 2 miljöbalken; dessa hindrar inte direkt att tillstånd meddelas till en förorenande industri, men kan innebära ett avgörande underlag för avslag på ansökan enligt 2 kap. 6 § miljöbalken.
Valet av plats i 2 kap. 6 § miljöbalken är dessutom ett bland flera hänsynskrav i 2 kap. miljöbalken och bedömningen av kraven ska vara integrerad. En plats kan således anses lämplig och bäst bland olika alternativ enligt 2 kap. 6 § miljöbalken, efter beaktande av vilka försiktighetsmått som kan krävas enligt bl.a. 2 kap. 3 § miljöbalken med hänsyn till de lokala förutsättningarna.
64
Sammanfattningsvis kan vi konstatera att tillåtlighetsprövningen ofta görs utifrån allmänt formulerade parallella krav vilket gör prövningen tämligen komplex oavsett om det är en domstol eller en myndighet som ska göra prövningen. Inte sällan hämtar prövningsmyndigheten ledning från förarbeten och rättspraxis, men också från t.ex. sektorsmyndigheters råd och anvisningar. Till detta kommer att prövningen många gånger är präglad av komplexa och komplicerade tekniska och naturvetenskapliga förhållanden. Sammantaget skapar dessa faktorer en situation där prövningens resultat är svårt att förutsäga.
Våra överväganden och förslag i frågan om tydligare reglering av förutsättningarna för att ge tillstånd återfinns i avsnitt 14.9.14.
63 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 214. 64 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 20.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
826
10.3.3 Bör frågan om tillåtlighet prövas särskilt?
Avseende frågan om tillåtligheten bör prövas separat från villkoren sägs bl.a. följande i våra utredningsdirektiv.
65
För att ytterligare öka investeringsviljan och minska tröskeln för att planera nya eller ändrade verksamheter kan det vara lämpligt att öka möjligheterna att dela upp den nuvarande tillståndsprövningen i en del som handlar om huruvida verksamheten kan tillåtas, och en annan del som handlar om villkoren för verksamheten och att dessa två delar prövas i två separata ärenden. För att det ska vara möjligt att ge ett bifall i tillåtlighetsdelen bör prövningsmyndigheten, utan att meddela de villkor om skyddsåtgärder och försiktighetsmått som krävs för att verksamheten ska kunna tillåtas, kunna konstatera att det är möjligt att föreskriva sådana villkor senare i processen. För att inte försena den totala tidsåtgången för prövningar bör det inte finnas hinder mot att ansökningar om å ena sidan tillåtlighet och å andra sidan villkor lämnas in samtidigt och prövas parallellt.
Enligt direktiven ska vi mot denna bakgrund utreda om tillståndsprövningen enligt miljöbalken bör delas upp på andra sätt än i dag.
66
Till utredningen har inte framförts några tydliga synpunkter i denna del. Däremot kan vi konstatera att mark- och miljödomstolen, enligt 22 kap. 26 § första stycket miljöbalken, på yrkande av sökanden redan i dag får avgöra frågan om verksamhetens tillåtlighet i en särskild dom (deldom) om frågan inte enligt 17 kap. 1, 3 eller 4 § miljöbalken ska prövas av regeringen.
I paragrafens andra stycke finns dessutom ett förfarande reglerat som också innebär en viss och dessutom reell uppdelning av tillståndsprövningen. Av detta stycke följer att om prövningsmyndigheten har funnit att verksamheten är tillåtlig och om verksamhetens snara genomförande är angeläget, får tillstånd till de arbeten som behöver utföras meddelas. För domstolens vidkommande behöver då inte huvudförhandling hållas (se 22 kap. 16 § andra stycket MB), ett undantag som inte behövs för miljöprövningsdelegationen eftersom den inte alls omfattas av krav på sådan förhandling.
Vi kan konstatera att denna reglering påminner om vattenlagens möjlighet att meddela s.k. byggnadsdomar och miljöskyddslagens regel om igångsättningsmedgivande. En regel om tillåtlighetsprövning i ett delavgörande infördes 1952 i 1918 års vattenlag genom kodifiering av rättspraxis, men var beroende av att vissa byggnadsarbeten
65 Se dir. 2023:78 s. 7. 66 Se dir. 2023:72 s. 1 och 8.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
827
behövde utföras. Regleringen i den senare vattenlagen från 1983 innebar en utvidgning av tillämpningsområdet. En i viss mån liknande regel fanns i 21 a § i den tidigare miljöskyddslagen. Enligt denna fick tillståndsmyndigheten efter ansökan i ärenden om tillstånd till miljöfarlig verksamhet besluta att vissa arbeten kunde få påbörjas utan hinder av att tillståndsfrågan inte hade blivit slutligt avgjord. Beslut av detta slag benämndes igångsättningsmedgivande och fick meddelas endast om särskilda skäl förelåg och det var uppenbart att tillstånd skulle komma att lämnas. Miljöskyddslagens reglering kan nu sägas vara omfattad av den nämnda bestämmelsen i 22 kap. 26 § miljöbalken eftersom den paragrafen även gäller miljöfarlig verksamhet. Paragrafen gäller dessutom enligt 19 kap. 5 § 10 miljöbalken vid miljöprövningsdelegationens tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet.
Med utgångspunkt i att regleringen i vattenlagarna var en kodifiering av rättspraxis kan det förmodas att delavgöranden i tillåtlighetsfrågan inte var alldeles ovanliga under giltighetstiden för dessa lagar. Det kan också noteras att regleringen infördes under tiden för den mest omfattande utbyggnaden av vattenkraft i landet. Utan någon närmare undersökning lär inte heller miljöskyddslagens igångsättningsmedgivande ha varit ovanligt.
Även nuvarande möjlighet i 22 kap. 26 § miljöbalken att dela upp prövningen används även om tillämpningen ibland har lett till komplikationer i relation till miljökraven i EU-rätten. Detta framgår exempelvis av en dom från Miljööverdomstolen 2004. I domen bedömde Miljööverdomstolen att det var ett rättegångsfel av miljödomstolen att dela upp prövningen av Citytunneln i Malmö på skilda etapper.
67
Likaså har Högsta domstolen 2013 prövat vilken betydelse en lagakraftvunnen dom om tillåtlighet har vid en senare tillståndsprövning av en verksamhet i anslutning till ett Natura 2000-område.
68
I målet uttalade Högsta domstolen att en prövning enligt bestämmelserna om Natura 2000 förutsätter att det sker en samlad bedömning som uppfyller unionsrättens krav på fullständighet, exakthet och slutlighet, och att detta gäller också när tillåtligheten har prövats i en särskild dom som har vunnit laga kraft. Om en prövning delas upp i två etapper – först tillåtlighet och sedan tillstånd – får det inte leda till att tillstånd meddelas utan att samtliga frågor som ska ingå i tillståndsprövningen verkligen blir bedömda i något skede. Den samlade bedömningen
67 Se MÖD:s dom den 12 mars 2004 i mål nr M 487-04. 68 Se NJA 2013 s. 613.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
828
ska alltså i sådana fall ske vid den efterföljande tillståndsprövningen utan hinder av tillåtlighetsdomen.
Högsta domstolens dom medförde att även Mark- och miljööverdomstolen senare har gjort bedömningen att en uppdelning av miljöprövningen i en tillåtlighetsprövning och en tillståndsprövning inte är förenlig med kraven på en sådan samlad prövning som följer av EU-rätten och 7 kap. 28 a § och 28 b §§miljöbalken.
69
Även Högsta förvaltningsdomstolens har gjort motsvarande bedömning i ett avgörande som gällde kopplingen mellan prövningarna om koncession enligt minerallagen och Natura 2000 enligt miljöbalken.
70
Ytterligare ett förfarande för att dela upp tillståndsprövningen finns i 17 kap. miljöbalken med regler om regeringens tillåtlighetsprövning. Enligt 17 kap. 1 § miljöbalken gäller en obligatorisk tillåtlighetsprövning för vissa verksamhetsformer, t.ex. anläggningar för kärnteknisk verksamhet. Vidare får regeringen enligt främst 17 kap. 3 § miljöbalken för ett visst fall förbehålla sig rätten att pröva tillåtligheten av en verksamhet. Regeringens tillåtlighetsprövning kräver dock alltid en inledande process i mark- och miljödomstol som ska utmynna i ett yttrande till regeringen i tillåtlighetsfrågan (se 21 kap. 7 § första stycket MB). Efter att regeringen har beslutat i tillåtlighetsfrågan återupptas handläggningen på nytt av mark- och miljödomstolen för att ta ställning till avslutande frågor. Om regeringen har förklarat verksamheten tillåtlig ska domstolen meddela det formella tillståndet tillsammans med nödvändiga villkor och övriga bestämmelser. Har regering funnit verksamheten otillåtlig ska domstolen formellt avsluta målet och besluta om tex. rättegångskostnader m.m.
Det vi får höra är att detta förfarande uppfattas som tidsödande och ofta lika omfattande som när en domstol som första instans tar ställning till tillståndsansökan självständigt, bl.a. ska vanlig förberedelse genomföras och huvudförhandling hållas före det att yttrandet i tillåtlighetsdelen skrivs till regeringen.
En annan form för uppdelning av tillståndsprövningen inom gällande regelsystem framgår av 22 kap. 27 § miljöbalken. I 22 kap. 27 § första stycket miljöbalken stadgas, att när verkningarna av verksamheten inte kan förutses med tillräcklig säkerhet, får mark- och miljödomstolen vid meddelande av tillstånd till verksamheten skjuta upp
69 Se MÖD:s domar den 18 juni 2014 i mål nr M 7307–13 och M 11820–13. 70 Se HFD 2016 ref. 21.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
829
frågan om ersättning eller andra villkor till dess erfarenhet har vunnits av verksamhetens inverkan.
I regel ska villkoren för en verksamhet fastställas i samband med tillståndet, men i vissa fall när verkningarna är svåra att bedöma ger denna reglering i 22 kap. 27 § miljöbalken möjlighet att sätta den aktuella frågan på prövotid. Som framgår av ordalydelsen är det frågor om ”ersättning eller andra villkor” som kan omfattas av ett prövotidsförfarande. Även om detta förfarande faktiskt redan i dag kan ge tillståndssökanden ett snabbare förfarande i det avseendet att ett ianspråktagbart tillstånd kan meddelas är det viktigt att konstatera att tillåtlighetsfrågor inte kan sättas på prövotid.
I samband med ett beslut om prövotid kan det finnas behov av att bestämma vad som ska gälla med avseende på de uppskjutna frågorna så länge prövotiden löper. Enligt 22 kap. 27 § andra stycket miljöbalken kan detta regleras i det som benämns provisoriska föreskrifter. I sammanhanget bör påpekas att det inte är korrekt att här använda benämningen ”provisoriska villkor” eftersom villkor enligt miljöbalken enbart kan meddelas som ”slutliga”, dvs. i princip rättskraftiga. Provisoriska föreskrifter är tillfälliga och kan när som helst justeras av tillståndsmyndigheten genom ett enkelt förfarande under prövotidens gång. För omprövning av ett tillstånds slutliga villkor gäller ett ganska formellt förfarande och avsevärt snävare förutsättningar (se 21 kap. 1 a § och 24 kap.5–14 §§miljöbalken).
För att prövotiden ska vara ändamålsenlig kan den behöva fortgå i åratal. Prövningsmyndigheten har dock ett ansvar för att följa upp den uppskjutna frågan och att avgöra den uppskjutna frågan så snart som möjligt (22 kap. 27 § tredje stycket miljöbalken).
Enligt 19 kap. 5 § 11 miljöbalken gäller bestämmelserna i 22 kap. 27 § miljöbalken i huvudsak även vid miljöprövningsdelegationens tillståndsprövning. Det ska samtidigt noteras att verksamheten måste ha bedömts som tillåtlig för att komma till denna fas i prövningsprocessen.
Slutligen ska här i korthet beröras en speciell möjlighet att dela upp prövningen som avser en vattenverksamhet eller en vattenanläggning. Även här ska tillåtlighetsfrågan vara bedömd.
Om sådan nyssnämnd verksamhet eller anläggning, som har utförts i enlighet med ett tillstånd enligt miljöbalken, medför skador som inte kunde förutses av mark- och miljödomstolen när tillståndet meddelades, får den skadelidande enligt 24 kap. 18 § miljöbalken
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
830
framställa anspråk på ersättning enligt 31 kap. miljöbalken. Anspråk på grund av sådana oförutsedda skador ska för att få tas upp till prövning framställas till mark- och miljödomstolen inom fem år eller den längre tid, högst tjugo år, som kan ha bestämts i samband med tillståndet. Tiden räknas från utgången av den s.k. arbetstiden som domstolen ska bestämma i tillståndsdomen enligt 22 kap. 25 § andra stycket miljöbalken. När det vid tiden för tillståndsdomen ter sig högst osäkert om en sakägare kan bli berättigad till skadeersättning utgör institutet oförutsedd skada ett skydd för att kunna framställa ersättningsanspråk i framtiden samtidigt som tillstånd till verksamheten har kunnat meddelas. För miljöprövningsdelegationen är inte dessa regler aktuella eftersom den i princip endast prövar ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet.
Vår bedömning i frågan om uppdelning av prövningen i tillåtlighetsfrågan och villkorsfrågan framgår av avsnitt 14.9.21.
10.3.4 I vilken utsträckning bör hänsyn tas till planer enligt plan – och bygglagen vid val av plats enligt miljöbalken ?
Inledning
Under utredningsarbetets gång har utmaningar med koppling till den lokaliseringsprövning som görs av verksamheter och åtgärder både enligt miljöbalken och plan- och bygglagen framkommit. Utmaningarna är i första hand kopplade till de bestämmelser som framgår av 2 kap. 6 § miljöbalken. Det har ifrågasatts om det är en lämplig ordning att alltid pröva valet av plats i tillståndsärendet enligt miljöbalken oavsett om en motsvarande prövning har gjorts i en detaljplan som föregår tillståndsprövningen eller inte.
I beskrivningen av utmaningarna nedan inleder vi med att se på vilka krav på lokalisering och alternativ lokalisering som uppställs vid planläggning enligt plan- och bygglagen jämfört med de som finns för verksamheter och åtgärder enligt miljöbalken, på vilket sätt prövningarna är samordnade i dag och om dagens prövningar får anses lämpliga eller bör ändras eller samordnas bättre.
Våra överväganden och förslag återfinns i avsnitt 14.9.16.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
831
Jämförelse av kraven på lokalisering och alternativ lokalisering i plan-och bygglagen och miljöbalken
I avsnitten 5.2.1 respektive 5.2.2 har vi beskrivit de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken (jfr också beskrivningen i avsnitt 10.3.1). En av dessa allmänna hänsynsregler avser valet av lämplig plats för en verksamhet eller åtgärd i samband med tillståndsprövning enligt miljöbalken (2 kap. 6 § och 3 kap. 1 § MB). Bestämmelser med en motsvarande innebörd finns i 2 kap.2, 4 och 5 §§plan- och bygglagen. Dessa handlar om lämplig lokalisering och placering av bebyggelse och byggnadsverk vid planläggning och annan prövning enligt plan- och bygglagen.
Både enligt bestämmelserna i miljöbalken och bestämmelserna i plan- och bygglagen handlar det om att välja en plats som är lämplig med hänsyn till ändamålet. Vidare framgår att bestämmelserna om lämplig användning med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov i 3 kap. 1 § miljöbalken och 2 kap. 2 § plan- och bygglagen är i det närmaste identiska. Att detta varit avsikten framgår också av förarbetena till bestämmelserna.
71
Av bestämmelserna i 2 kap. 6 § första och andra styckena miljöbalken framgår vidare att ändamålet ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. Hushållningsbestämmelserna ska endast tillämpas vid ändrad användning av mark- eller vattenområden.
Vid planläggning och prövning i ärenden om lov eller förhandsbesked enligt plan-och bygglagen finns inte motsvarande avgränsning utan hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken ska alltid tillämpas (2 kap. 2 § PBL).
Av 2 kap. 4 § plan- och bygglagen framgår vidare att mark ska tas i anspråk för att bebyggas endast om marken från allmän synpunkt är lämplig för ändamålet. I 2 kap. 5 § plan- och bygglagen preciseras vad som avses med lämplig användning. Detta är att bebyggelse och byggnadsverk ska lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till
• människors hälsa och säkerhet,
• jord-, berg- och vattenförhållandena,
71 Se prop. 1997/98:90 s. 306.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
832
• möjligheterna att ordna trafik, vattenförsörjning, avlopp, avfallshantering, elektronisk kommunikation samt samhällsservice i övrigt,
• möjligheterna att förebygga vatten- och luftföroreningar samt bullerstörningar, och
• risken för olyckor, översvämning och erosion.
Bebyggelse och byggnadsverk som för sin funktion kräver tillförsel av energi ska lokaliseras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till energiförsörjningen och energihushållningen.
Vi kan konstatera att utformningen av kraven i 2 kap. 6 § första och andra styckena miljöbalken skiljer sig något från de mer allmänna bestämmelserna i 3 kap. 1 § miljöbalken och 2 kap.2 och 4 §§plan- och bygglagen. Detta genom att 2 kap. 6 § miljöbalken inte är att se som en precisering av 3 kap. 1 § miljöbalken. Dessa gäller i stället parallellt.
För att få en närmare förståelse för kraven i 2 kap. 6 § första och andra styckena miljöbalken är det intressant att undersöka bakgrunden till bestämmelsen. Av kommentaren till 2 kap. 6 § miljöbalken framgår följande om förarbetena.
72
Bestämmelsen i dess nuvarande lydelse tillkom 2006. Innan ändringen var det tydligt i lagtexten att regeln innehöll två separata krav (i två skilda stycken av regeln); dels skulle platsen vara lämplig som sådan, dels skulle i princip bästa plats från miljösynpunkt väljas.73 Efter lagändringen är det inte tydligt att lämpligheten som sådan ska bedömas särskilt, tvärtom tyder lagtexten på att lämpligheten ska bedömas endast med hänsyn till var ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet. Lagstiftarens avsikt var dock inte att ändra rättsläget74 och i praxis har lämpligheten som sådan prövats som en egen fråga även efter 2006.75Med utgångspunkt från hur 2 kap. 6 § första stycket har tolkats i praxis handlar det således om två kumulativa krav. Även om alternativa bättre platser skulle saknas (verksamheten kan vara lägesbunden), kan platsvalet underkännas om platsen inte anses lämplig som sådan.76 Omvänt kan en plats vara lämplig, t.ex. med avseende på hushållning med naturresurser, men ändå bryta mot platsvalsregeln om det finns andra lämpliga platser där ändamålet kan uppnås med mindre intrång eller olägenhet.
72 Se Michanek, Miljöbalk 2 kap. 6 §, Lexino 2021-04-01 (JUNO). 73 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 19. 74 Se prop. 2005/06:182, s. 140. 75 Se t.ex. MÖD 2009:48 och MÖD 2010:29. 76 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 219.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
833
Före 2006 krävdes att platsen var ”lämplig med hänsyn till 1 kap. 1 § miljöbalken”. Efter lagändringen försvann den uttryckliga kopplingen till målregeln. Rättsläget har dock inte ändrats, eftersom 1 kap. 1 § miljöbalken kräver att balken ska tillämpas så att målen genomförs. Miljömålen kan dock vara svårförenliga i ett enskilt fall; exempelvis kan en plats vara lämplig utifrån målet att hushålla med energi (femte punkten) men olämplig med hänsyn till påverkan på naturvärden (andra och tredje punkten) eller på människors boendemiljö (första punkten). I sådana situationer måste en intresseavvägning ske enligt 2 kap. 6 § miljöbalken.77 Före lagändringen 2006 skulle platsvalet även vara lämpligt ”med hänsyn till … 3 kap. och 4 kap.miljöbalken”, således till hushållningsbestämmelserna. Även detta samband i lagtexten togs bort 2006, men den information som hushållningsbestämmelserna ger om olika mark- och vattenområdens värden kan fortfarande utgöra beslutsunderlag vid bedömningen enligt 2 kap. 6 § miljöbalken. Det gäller såväl de områdesslag som regleras i 3 kap. miljöbalken som de geografiskt bestämda områdena i 4 kap. miljöbalken. Formuleringen ”minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön” är ett minimeringskrav som innebär att i princip bästa plats från miljösynpunkt ska väljas. Alternativa platser måste därför undersökas och jämföras, där sådana finns. Här finns ett direkt samband med 6 kap. 35 § 2 miljöbalken, som kräver att alternativa ”lösningar” (bl.a. platser) redovisas i en specifik miljökonsekvensbeskrivning (i flera domar har denna brist i sig varit avgörande för ett avslag på ansökan om tillstånd78). Det finns även ett direkt förhållande till 2 kap. 1 § miljöbalken som kräver att den som ansvarar för en verksamhet eller åtgärd ska visa att bl.a. kravet på i princip bästa plats uppfylls.
Sammanfattningsvis kan vi konstatera att bestämmelserna i 2 kap. 6 § första och andra styckena miljöbalken något tydligare än bestämmelserna i 3 kap. 1 § miljöbalken och 2 kap.2, 4 och 5 §§plan- och bygglagen ställer krav på en lokalisering som är den bästa från miljösynpunkt. Den bredare avvägning med hänsyn till olika intressen som framgår av kraven i 3 kap. 1 § miljöbalken (jfr 2 kap. 2 § plan- och bygglagen) sätts därmed delvis ur spel även om 3 och 4 kap. miljöbalken är tillämpliga parallellt med bestämmelserna i 2 kap. miljöbalken om fråga är om ändrad markanvändning.
Frågan är dock om fokuset på bästa lokalisering utifrån miljösynpunkt är ett perspektiv som är lämpligt att lyfta fram framför andra perspektiv för en hållbar användning av mark- och vattenområden vid prövningen av en verksamhet eller åtgärd. För att göra en bedömning av denna fråga ser vi närmare på de krav på underlag om miljö-
77 Se t.ex. MÖD 2009:48. 78 Se MÖD 2003:95.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
834
påverkan som ställs vid planläggning och prövning av projekt inom EU-rätten.
I SMB-direktivet respektive MKB-direktivet (se beskrivning av MKB-direktivet i avsnitt 5.3.5) återfinns de närmare krav på underlag och samråd som, enligt EU-rätten, ska finnas i förhållande till miljön vid lokaliseringsprövningen vid planläggning respektive vid val av plats vid prövning av en verksamhet eller åtgärd.
I artiklarna 3 och 4 i SMB-direktivet ställs krav på en miljöbedömning om en plan eller ett program kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Av artikel 5 i SMB-direktivet framgår att om en miljöbedömning krävs ska det utarbetas en miljörapport (i Sverige används termen miljökonsekvensbeskrivning). I denna ska den betydande miljöpåverkan som planen eller programmet kan antas medföra och rimliga alternativ, med hänsyn till planens eller programmets syfte och geografiska räckvidd, identifieras, beskrivas och utvärderas. De uppgifter som ska lämnas för detta ändamål anges i bilaga I till direktivet. Miljörapporten ska innehålla den information som rimligtvis kan krävas med hänsyn till aktuella kunskaper och bedömningsmetoder, planens eller programmets innehåll och detaljeringsgrad, var i beslutsprocessen planen eller programmet befinner sig och i vilken omfattning vissa frågor bedöms bättre på olika nivåer i beslutsprocessen för att undvika att bedömningen görs två gånger. Relevanta uppgifter som är tillgängliga om planernas och programmens miljöpåverkan och som erhållits på andra beslutsnivåer eller genom annan gemenskapslagstiftning kan användas för att tillhandahålla de uppgifter som avses i bilaga I. Slutligen ska samråd äga rum med de myndigheter som avses i artikel 6.3 när beslut fattas om omfattningen och detaljeringsgraden av de uppgifter som måste ingå i miljörapporten.
Av bilaga I till direktivet framgår att det ska finnas en sammanfattning av skälen till valet av de alternativ som har behandlats och en beskrivning av hur bedömningen gjorts och vilka problem som påträffats (t.ex. tekniska brister eller brist på kunskap) när de begärda uppgifterna sammanställdes.
I kommissionens handbok för SMB-direktivet anges bl.a. följande vad gäller redovisning av alternativa lösningar i en plan eller program.
79
79 Se kommissionens handbok 2004, Genomförande av direktiv 2001/42 om bedömning av
vissa planers och programs miljöpåverkan, s. 26 och 27.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
835
Att utreda alternativ är en viktig del av bedömningen, och här går direktivet längre än MKB-direktivet när det gäller hur uttömmande bedömningarna av dem ska vara. Skyldigheten att ta fram, beskriva och bedöma "rimliga", dvs. realistiska, alternativ, måste ses i sammanhang med direktivets syfte, som är att se till att miljöpåverkan av genomförandet av planer och program beaktas i samband med att de utarbetas och innan de antas. När det i direktivet föreskrivs att man ska identifiera, beskriva och utvärdera den betydande miljöpåverkan som realistiska alternativ kan antas medföra, görs ingen skillnad mellan å ena sidan bedömningskraven för utkastet till planer och program och å andra sidan dem som tillämpas för de alternativa lösningarna. Det centrala i kravet är att den betydande miljöpåverkan som planen eller programmet och alternativen kan antas medföra fastställs, beskrivs och bedöms på ett likvärdigt sätt. Kraven i artikel 5.2 beträffande omfattningen och detaljeringsnivån avseende uppgifterna i miljörapporten gäller även de alternativa lösningarna. Det är väsentligt att den myndighet eller det parlament som ansvarar för antagandet av planen eller programmet, liksom de myndigheter och den allmänhet som deltar i samråd, bibringas en riktig bild av vilka realistiska alternativ som finns och att man förklarar varför de inte anses vara den bästa lösningen. Därvid ska de uppgifter som anges i bilaga I lämnas för de alternativa lösningar som valts ut. Här ingår t.ex. uppgifterna i punkt b i bilaga I om den sannolika utvecklingen av miljöns aktuella tillstånd i det fall en viss alternativ lösning inte genomförs. Den utvecklingen kan vara en annan än den utveckling som är knuten till planen eller programmet i fall då den förstnämnda utvecklingen rör andra områden eller aspekter. Det framgår inte av direktivet vad som menas med ett ”rimligt” (realistiskt) alternativ till en plan eller ett program. Den främsta aspekten när man bestämmer tänkbara realistiska alternativ bör vara planens eller programmets mål och geografiska omfattning. Av direktivet framgår inte heller om det är alternativa planer eller program som avses, eller om det är olika alternativ inom ramen för en viss plan eller ett visst program. I praktiken bedöms i regel olika alternativa lösningar inom ramen för en viss plan. Det kan t.ex. röra sig om olika metoder för att ta hand om avfall i en avfallshanteringsplan eller olika sätt att utveckla ett område som ingår i en markanvändningsplan. En alternativ lösning kan därför utgöras av ett annorlunda sätt att uppnå målen med planen eller programmet. När det gäller markanvändningsplaner eller fysiska planer är uppenbara alternativa lösningar att områden som avdelats för bestämda verksamheter eller ändamål utnyttjas för annat, liksom att alternativa platser väljs för sådana verksamheter och ändamål. För långsiktiga planer och program, i synnerhet sådana som sträcker sig mycket långt fram i tiden, är framtagning av alternativa scenarier för utvecklingen ett sätt att utforska alternativa lösningar och deras påverkan. Ett exempel på detta är regionplanerna för Stockholmsregionen vilka under lång tid har utarbetats med hjälp av en sådan scenariebaserad planeringsmodell.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
836
De alternativa lösningar som väljs ut ska vara verklighetsförankrade. En del av skälet till varför man ska utreda alternativ är att man vill hitta vägar för att minska eller undvika betydande skadlig miljöpåverkan av en föreslagen plan eller föreslaget program. Även om det inte krävs enligt direktivet vore det idealiska slutgiltiga utkastet till en plan eller ett program det som bäst bidrar till att uppfylla de mål som anges i artikel 1. Att med avsikt välja ut alternativ för bedömning, vilka skulle medföra mycket större negativ påverkan, för att få utkastet till en plan eller ett program att hamna i bättre dager skulle strida mot det syfte som beskrivs i artikel 5.1. För att kunna anses som realistiska och genomförbara måste alternativen också sortera under den berörda myndighetens rättsliga och geografiska behörighet. Enligt punkt h i bilaga I krävs en sammanfattning av skälen till valet av de alternativ som tagits upp.
I svensk rätt har de aktuella kraven i SMB-direktivet genomförts genom bestämmelserna om strategisk miljöbedömning i 6 kap.9–19 §§miljöbalken.
I fråga om bestämmelsen om alternativ lokalisering gäller vid planläggning att alternativet ska vara rimligt med hänsyn till planens eller programmets syfte och geografiska räckvidd (6 kap. 11 och 12 §§ MB). Några närmare bestämmelser i denna fråga finns inte i miljöbalken eller miljöbedömningsförordningen.
Av förarbetena framgår att utgångspunkten för avgörandet av vilka alternativ som är rimliga att bedöma är planens eller programmets syfte. Med rimliga alternativ med hänsyn till planens eller programmets geografiska räckvidd menas olika alternativa sätt att uppnå målen med planen eller programmet. När det gäller markanvändningsplaner är uppenbara alternativ att områden som avdelats för en viss typ av verksamheter eller ändamål utnyttjas för annat ändamål, liksom att alternativa områden väljs ut för sådana verksamheter och ändamål. Alternativen kan alltså handla om alternativ lokalisering av den typ av verksamhet som man planerar för.
80
Av artikel 5 i MKB-direktivet framgår att exploatören, om det krävs en miljökonsekvensbedömning, ska lämna information om bl.a. projektets lokalisering. Av bilaga 4 till MKB-direktivet framgår att det handlar om en beskrivning av rimliga alternativ (exempelvis i fråga om projektets utformning, teknik, lokalisering, storlek och omfattning) som har undersökts av exploatören och som är relevanta för det föreslagna projektet och dess specifika egenskaper,
80 Se prop. 2003/04:116 s. 64.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
837
samt angivelse av de huvudsakliga skälen till det val som gjorts, inklusive en jämförelse av miljöpåverkan.
I svensk rätt har de aktuella kraven i MKB-direktivet genomförts genom bestämmelserna om specifik miljöbedömning i 6 kap.20–38 §§miljöbalken. Ett krav som är gemensamt för både den strategiska och specifika miljöbedömningen är kravet på alternativ lokalisering.
Av bestämmelser i exempelvis plan- och bygglagen framgår också att särskilda krav, motsvarande de som gäller vid en specifik miljöbedömning, också gäller vid planläggning för s.k. MKB-verksamheter (jfr 4 kap. 34 § andra stycket PBL).
Vid prövning av en verksamhet eller åtgärd enligt miljöbalken framgår av 6 kap. 35 § att miljöbedömningens miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla uppgifter om alternativa lösningar för verksamheten eller åtgärden. Kraven på alternativa lösningar specificeras i 17 § miljöbedömningsförordningen. Av bestämmelsen i miljöbedömningsförordningen framgår att det kan handla om bl.a. alternativa utformningar, alternativa platser och skälen för valet av plats med hänsyn till skillnader i miljöeffekterna mellan den valda platsen och alternativen samt alternativ teknik, storlek, omfattning, skyddsåtgärder, begränsningar, försiktighetsmått och andra relevanta aspekter och skälen för de val som har gjorts med hänsyn till miljöeffekter. Någon skillnad på om det handlar om en ny eller befintlig verksamhet görs inte.
Se mer om kraven på miljökonsekvensbeskrivningar i avsnitten 9.7 och 9.8.
Sammanfattningsvis kan vi konstatera att kraven på uppgift om lokalisering respektive alternativ lokalisering inom EU-rätten inte är mer långtgående för ett projekt, dvs en prövning av en verksamhet eller åtgärd, än för en plan eller ett program. Snarare tvärtom. Detta har dock inte kommit till uttryck i svensk rätt. I stället har bestämmelserna med krav på alternativ lokalisering både preciserats mer och fått större tyngd vid prövning av en verksamhet eller åtgärd enligt miljöbalken än vid framtagande av en plan eller program, om fråga inte är om planläggning för MKB-verksamhet.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
838
Hänsynstagande till plan vid tillståndsprövningen
Nästa fråga som har uppkommit under utredningsarbetet är om frågan om val av plats verkligen behöver prövas på nytt vid tillståndsprövning enligt miljöbalken om verksamheten är en s.k. MKBverksamhet som omfattas av tillåtlighet i en detaljplan.
Av bestämmelserna i 2 kap. 6 § tredje stycket miljöbalken framgår att om det finns en detaljplan eller områdesbestämmelser för det område inom vilket en verksamhet ska bedrivas eller en åtgärd utföras får prövningsmyndigheten inte ge tillstånd eller dispens för verksamheten eller åtgärden i strid med en sådan detaljplan eller områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen. Små avvikelser får dock göras, om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas.
Vi kan konstatera att detta innebär att planen har en frånstyrande, men inte tillstyrande, verkan vid prövningen enligt miljöbalken. Även om kommunen i planen har tagit ställning i frågan om lämplig lokalisering och placering av en viss verksamhet eller åtgärd behöver verksamhetsutövaren således lämna in uppgifter om alternativ lokalisering vid tillståndsprövningen enligt miljöbalken.
År 2002 beskrev Miljöbalkskommittén sammanfattningsvis förhållandet mellan bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken och bestämmelserna i plan- och bygglagen vid val av plats enligt miljöbalken på detta sätt.
81
Unikt för förhållandet mellan 3 och 4 kap. miljöbalken å ena sidan och plan- och bygglagen å den andra är att plan- och bygglagen genom översiktsplanen förutsatts ha en särskild uppgift i den kunskapsförsörjning som krävs för att hushållningsbestämmelserna ska kunna tillämpas. Till följd av sin viktiga uppgift för kunskapsförsörjningen har översiktsplanen också fått särskild betydelse som beslutsunderlag vid beslut där hushållningsbestämmelserna ska tillämpas (jfr 5 § förordningen om hushållning med mark- och vattenområden m.m.), dvs. inte bara beslut enligt miljöbalken utan också enligt de anknutna lagarna. Översiktsplanens betydelse för kunskapsförsörjningen gäller i första hand för tillämpningen av 3 kap. miljöbalken. Förutsättningarna för prövningen av överensstämmelsen med hushållningsbestämmelserna är dock olika vid fastställande av planer enligt plan- och bygglagen och vid prövning av enskilda verksamheter och åtgärder enligt miljöbalken. Inför fastställandet av en detaljplan enligt plan- och bygglagen sker en vid prövning av om marken från många olika utgångspunkter är lämplig för exempelvis industriell verksamhet. Det är en lång rad för-
81 Se SOU 2002:50 s. 81–86.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
839
hållanden som beaktas, där överensstämmelsen med 3 och 4 kap. miljöbalken utgör ett av förhållandena. Vid tillståndsprövning av en verksamhet enligt miljöbalken omfattar platsvalet flera delsteg. Det måste prövas om den bästa platsen är vald, eller om verksamheten skulle ge mindre störningar på någon annan plats som inte innebär orimliga merkostnader. Det måste också kontrolleras att verksamheten på den utpekade platsen överensstämmer med vad som anges i 3 och 4 kap. Slutligen ska prövas att verksamheten inte strider mot detaljplan eller områdesbestämmelser och i vilken utsträckning den överensstämmer med gällande översiktsplan, dvs. mot den fysiska planeringen. I de fall verksamheten är tänkt att lokaliseras till ett område som omfattas av detaljplan eller områdesbestämmelser brukar prövningen inskränka sig till en kontroll av att verksamheterna stämmer överens med dessa; man förutsätter att översiktsplanens intentioner är tillvaratagna. När verksamheten är planerad till ett område som saknar detaljplan eller områdesbestämmelser, sker en kontroll mot översiktsplanen. Som redan påpekats är dock översiktsplanen inte bindande. De två sistnämnda stegen vid prövningen enligt miljöbalken – prövningen av överensstämmelsen med 3 och 4 kap. respektive med den fysiska planeringen – skulle vid ett första påseende kunna se ut att innebära att överensstämmelsen med hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. i själva verket kontrolleras två gånger. Om hushållningsintressena redan tagits tillvara genom den fysiska planeringen – detaljplan eller områdesbestämmelser om sådana finns; annars översiktsplan – borde det räcka med en kontroll av att verksamheten stämmer med den. I förlängningen skulle en slutsats av detta kunna vara att kravet på en prövning av överensstämmelsen med 3 och 4 kap. vid tillståndsprövning av verksamheter enligt miljöbalken skulle kunna utgå. Bestämmelserna i 3 och 4 kap. skulle i så fall kanske snarare höra hemma i plan- och bygglagen än i miljöbalken. En sådan slutsats skulle då förutsätta att hushållningsintressena enligt 3 och 4 kap. i samtliga områden i landet är fullständigt tillvaratagna genom aktuella kommunala planer. I praktiken räcker det emellertid oftast inte med att kontrollera överensstämmelsen med gällande kommunala planer vid tillståndsprövning, utan överensstämmelsen med 3 och 4 kap. måste kontrolleras särskilt. Som tidigare konstaterats är utgångspunkterna olika vid fastställande av planer jämfört med vid tillståndsprövning av verksamheter enligt miljöbalken. Vid tillståndsprövning enligt miljöbalken finns det tillgängligt ett detaljerat beslutsunderlag med specificerade uppgifter om den aktuella verksamhetens miljöpåverkan i olika avseenden. Utformningen av detaljplaner och områdesbestämmelser, och i ännu högre grad av översiktsplaner, utgår från ett betydligt bredare perspektiv. Även om en viss verksamhet alltså stämmer med detaljplan eller områdesbestämmelser, är det inte säkert att den överensstämmer med 3 och 4 kap. i miljöbalken. Exempelvis kanske inte en viss detaljplan som omfattar ett industriområde på Gotland lägger hinder i vägen för uppförandet av en beskriven industri av stor omfattning och med många slag av miljö-
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
840
påverkan, med sådan etablering kanske kan ifrågasättas utgående från hushållningsbestämmelserna i 4 kap. Ofta saknas detaljplan eller områdesbestämmelser för den sökta platsen. Det är exempelvis inte ovanligt när det gäller vindkraftverk, täkter eller vattenverksamheter. Att då enbart kontrollera överensstämmelsen med 3 och 4 kap. genom att kontrollera projektet mot översiktsplanen är omöjligt redan av formella skäl. Översiktsplanen är inte bindande – den kan exempelvis inte överklagas – och kan inte tillmätas en sådan betydelse att den jämställs med bindande planer. Det är inte heller säkert att staten delar kommunens uppfattning om vad som är god hushållning. Enligt gällande bestämmelser är översiktsplanen inte heller bindande för tillståndsmyndigheten som ska pröva projektet enligt miljöbalken. I sak är också översiktsplanerna ofta alltför allmänna för att det enbart med stöd av dem ska kunna gå att dra några slutsatser om de sökta, noggrant beskrivna, verksamheterna överensstämmer med 3 och 4 kap. I själva verket måste alltså prövningen av olika typer av verksamheter enligt miljöbalken omfatta både en kontroll av överensstämmelsen med de kommunala planerna och en kontroll av överensstämmelsen med 3 och 4 kap. innan prövningsmyndigheten tar ställning till om bästa plats för verksamheten har valts.
Mark- och miljööverdomstolen har dock i ett i ett avgörande 2023 kommit fram till att en verksamhets lokalisering får anses prövad genom detaljplan och att det förslag på lokalisering som anges i ansökan om tillstånd därför inte kan anses vara olämpligt.
82
I målet var fråga om en ansökan om tillstånd enligt 9 och 11 kap. miljöbalken till muddring och anläggande av småbåtshamn i Harrviken i Luleå kommun. Ett företag hade ansökt om tillstånd att få anlägga en ny småbåtshamn. För det område som ansökan avsåg fanns en detaljplan, vilken föreskrev att området skulle användas för småbåtshamn. Detaljplanen hade fått laga kraft. Mot bakgrund av syftet med planläggningsinstitutet, och därigenom regleringen av markanvändningen, gjorde MÖD bedömningen att det fanns anledning för verksamhetsutövaren att kunna utgå från vad som hade prövats i detaljplanen. Det konstaterades att lokaliseringen för småbåtshamnen redan hade prövats genom aktuell detaljplan. Mark- och miljööverdomstolen bedömde därför att det förslag på lokalisering som angavs i ansökan inte kunde anses vara olämpligt för en småbåtshamn och därigenom inte kunde utgöra skäl för att avslå ansökan på sätt som skett i mark- och miljödomstolens avgörande. Målet återförvisades till mark- och miljödomstolen för prövning av de övriga utestående frågor som fanns i tillståndsprocessen.
82 Se MÖD:s dom den 22 februari 2023 i mål nr M 503-22.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
841
Domen överklagades till Högsta domstolen, som inte meddelade prövningstillstånd.
83
Vi kan konstatera att Mark- och miljööverdom-
stolens dom är i linje med vissa tidigare avgöranden.
84
Samtidigt anges
i förarbetena till 2 kap. 6 § miljöbalken att en antagen plan eller ett beviljat bygglov inte ska hindra miljömyndigheterna och mark- och miljödomstolarna från att göra en egen självständig bedömning av lokaliseringen enligt paragrafen.
85
Frågan är således om det i vissa fall bör ses som en olämplig dubbelprövning att pröva valet av plats enligt 2 kap. 6 § miljöbalken i ett tillståndsärende, när lokaliseringen av en viss verksamhet eller åtgärd redan har godtagits i en detaljplan eller i områdesbestämmelser som har fått laga kraft.
I denna del kan vi för det första konstatera att dagens reglering medför en risk för olika beslut i frågan om lämplig lokalisering. Den myndighet som prövar en ansökan om tillstånd för en verksamhet eller åtgärd enligt miljöbalken kan således komma fram till att valet av plats är olämpligt trots att kommunen redan i en detaljplan har funnit lokaliseringen av verksamheten som lämplig. Att verksamhetsutövaren inte ska kunna ”lita på” bedömningen i lokaliseringsfrågan i en bindande plan som avser samma verksamhet som i miljöprövningen uppges vara otillfredsställande och medför dessutom att legitimiteten i förfarandet vid planläggningen kan ifrågasättas.
Detta gäller också i situationen att en kommun inte godtar en placering av ett vindkraftverk i ett område som enligt översiktsplanen har angetts som lämpligt för vindkraft. Enligt Utredningen En rättssäker vindkraftsprövning har ett visst områdes status för vindkraft enligt översiktsplanen inte någon större betydelse för om kommunen tillstyrker en tillståndsansökan för vindkraft eller inte. Utredningens genomgång visade dessutom att av de totalt 70 ärenden där området var utpekat som lämpligt för vindkraft i översiktsplanen minskade kommunens tillstyrkande av ansökan i sin helhet under 2019 och 2020, från 79 procent perioden 2014–2018 till 43 procent under 2019–2020. Enligt utredningen visade resultatet på att kommunerna fäst allt mindre vikt vid sin vindkraftsplanering i översiktsplaner eller andra vindkraftsplaner.
86
83 Se HD:s beslut den 11 juli 2023 i mål nr T2008-23. 84 Se exempelvis MÖD:s dom den 13 november 2018 i mål nr 10193-17. 85 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 19. 86 Se SOU 2021:53 s. 16 och bilaga 2.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
842
Mer om utmaningarna vid bristande eller överlappande hantering mellan olika prövningar och regelverk återfinns bl.a. i studien om Nationell fysisk planering.
87
Frågan är om den hantering av förhållandet mellan planen och prövningen av verksamheten eller åtgärden som bestämmelsen i 2 kap. 6 § tredje stycket innebär var något som avsågs vid framtagandet av bestämmelserna i SMB- och MKB-direktivet.
Vi kan konstatera att det i båda direktiven finns reglering om samordning och samordnande förfaranden när ett och samma projekt eller en och samma plan är föremål för krav enligt annan EUlagstiftning, bl.a. för att undvika att bedömningen görs två gånger (se exempelvis artikel 5.3 och 11 i SMB-direktivet och artikel 2, 4.2 och 5.2 i MKB-direktivet). Direktivens bestämmelser om samordning är i svensk rätt genomförda genom bestämmelsen i 6 kap. 46 § miljöbalken. Av denna bestämmelse framgår att den som gör en strategisk eller specifik miljöbedömning ska sträva efter att samordna arbetet med andra miljöbedömningar som görs enligt 6 kap. miljöbalken eller med liknande arbete som görs enligt andra författningar. Möjligheten till samordning har prövats i praxis. Exempelvis har Mark- och miljööverdomstolen gjort bedömningen att den miljökonsekvensbeskrivning som gjorts i detaljplaneärendet var tillräcklig för den miljöbedömning som skulle göras inom ramen för tillståndsprövningen enligt miljöbalken.
88
Av SMB- och MKB-direktiven framgår inte bara möjligheterna att samordna underlag och samråd utan också att planer kan ange förutsättningarna för ett kommande tillstånd för ett projekt. Detta framgår av artikel 3.2 i SMB-direktivet. I denna artikel finns angivet vilka krav som gäller för en plan som anger förutsättningarna för ett s.k. MKB-projekt enligt bilaga 1 eller 2 till MKB-direktivet. För dessa planer gäller att en miljöbedömning alltid ska göras – om fråga inte är om ett litet område på lokal nivå eller planen endast avser mindre ändring som inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan (artikel 3.3 SMB-direktivet). Bestämmelserna enligt artikel 3.2 är genomförda i plan- och bygglagen (jfr bl.a. 4 kap. 2 och 34 §§ PBL).
I vår nordiska utblick, men också vid studie av några andra EUländers regelverk, har vi kunnat konstatera att vissa medlemsstater har tolkat bestämmelserna i SMB- och MKB-direktiven så att om
87 Se Ds 2023:28 s. 84–88. 88 Se MÖD:s dom den 20 januari 2016 i mål nr P 2134-15.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
843
det finns en plan för området enligt vilken verksamheten eller åtgärden har godtagits ligger denna prövning fast – om omständigheterna inte har ändrats. Den prövning som därefter görs vid tillståndsprövningen avser då endast sådana ytterligare frågor avseende placeringen, villkor m.m. som inte har prövats genom planen.
Vi kan konstatera att den svenska planprocessen och tillståndsprocessen i form av bygglov inom ramen för plan- och bygglagen på motsvarande sätt är samordnad genom att frågor som har prövats i en detaljplan eller områdesbestämmelser normalt inte ska prövas igen i bygglovet (se exempelvis 9 kap. 31 § 3 och 31 a § 3 PBL). På motsvarande sätt gäller utanför ett område med detaljplan eller områdesbestämmelser att lokaliseringen av en bygglovspliktig åtgärd som har prövats i ett förhandsbesked är bindande i två år inför bygglovsprövningen (9 kap. 17 och 18 §§ PBL).
Någon motsvarande uttrycklig samordning mellan planprocessen enligt plan- och bygglagen och tillståndsprövningen enligt miljöbalken på sätt som anges i artikel 3.2 SMB-direktivet finns dock inte i dag. Endast i frågan om buller finns specifika bestämmelser med begränsning av vilka villkor som får ställas i ett tillståndsärende enligt miljöbalken beroende på vad som sedan tidigare har beslutats i en detaljplan eller i ett bygglov (jfr 16 kap. 2 d § MB).
Våra överväganden och förslag i frågan om i vilken utsträckning hänsyn bör tas till planer enligt plan- och bygglagen vid val av plats enligt miljöbalken finns i avsnitt 14.9.16.
10.4 Beslut om miljötillstånd, dess innehåll och rättskraft
10.4.1 Inledning
Oavsett om prövningen av en tillståndsansökan utförs hos en miljöprövningsdelegation eller mark- och miljödomstol som första instans slutar den oftast med att tillstånd ges. I miljöprövningsdelegationen meddelas tillståndet i ett beslut och i mark- och miljödomstolen i en dom. Även i de fall tillståndsprocessen slutar med att ansökan avslås meddelas detta i ett beslut eller i en dom.
I detta avsnitt beskriver vi bl.a. vilka krav som ställs på innehållet i ett tillstånd och vilka villkor som tillståndet kan förenas med. Vi
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
844
beskriver också när ett tillstånd börjar gälla och möjligheten till s.k. verkställighetsförordnande respektive prövotid.
Vi beskriver också de utmaningar som vi har identifierat i förhållande till tillståndet, dess innehåll och rättskraft. Våra överväganden och förslag i dessa frågor finns i avsnitt 14.9.
10.4.2 Otydligt vad som ska regleras i tillståndet
Processen i ett ansökningsmål i mark- och miljödomstol är inte dispositiv. Den s.k. omedelbarhetsprincipen eller muntlighetsprincipen är därför inte tillämplig i processen. Av 22 kap. 21 § miljöbalken följer i stället att mark- och miljödomstolens dom ska grundas på vad som har förekommit vid syn och annan förhandling inför domstolen och på vad handlingarna innehåller. Vid huvudförhandlingen behöver sökanden således inte redogöra för allt som står i ansökan och övriga handlingar i målet. Det förekommer även att handläggningen av målet inte avslutas i och med huvudförhandlingen. Det kan ha uppkommit frågor vid huvudförhandlingen som motiverat ytterligare skriftväxling. Det tillkommande materialet blir då också processmaterial och utgör underlag för den slutliga prövningen av ansökan. Bestämmelsen i 22 kap. 21 § miljöbalken utgör på så sätt ett undantag från vad som sägs i 17 kap. 2 § rättegångsbalken om att domen ska grundas på vad som förekommit vid huvudförhandlingen.
Ett ansökningsmål kan även avgöras utan huvudförhandling om det är lämpligt. Även då grundas domen på all skriftväxling som varit i målet samt eventuellt muntligen lämnade uppgifter.
Domen ska meddelas så snart som möjligt med hänsyn till målets art och omständigheterna i övrigt. Om det inte finns synnerliga skäl ska, om huvudförhandling har hållits, domen meddelas inom två månader efter det att förhandlingen avslutades.
Miljöprövningsdelegationens handläggning styrs i huvudsak av förvaltningslagens bestämmelser med viss specialreglering i 19 kap. miljöbalken och förordningen om miljöprövningsdelegationer. På samma sätt som i mark- och miljödomstolen är processen inte dispositiv. Till skillnad från mark- och miljödomstolen är emellertid handläggningen som huvudregel skriftlig. Miljöprövningsdelegationen ska dock hålla sammanträde med den som saken angår och besiktning på platsen om det behövs för utredningen i ärendet
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
845
(19 kap. 4 § 3 MB). Vad gäller tillståndets innehåll hänvisas till samma bestämmelser om tillståndets innehåll som gäller för mark- och miljödomstolen med vissa få undantag.
I 22 kap. 25 § miljöbalken finns en lista med en uppräkning av vad en dom som innebär att tillstånd ges till en verksamhet ska innehålla. Av bestämmelsens förarbeten framgår att listan inte ska ses som uttömmande. Uppräkningen innehåller inte heller de minimikrav på vad en dom i ett ansökningsmål ska innehålla. Den är snarare att se som någon form av minneslista. Vad domen ska innehålla i varje enskilt mål behöver i stället anpassas till ansökan och de frågor som denna aktualiserar i målet.
89
I 22 kap.25 a–25 h §§miljöbalken finns ytterligare bestämmelser om vad som ska regleras genom tillståndet för vissa specifika verksamheter. Det rör huvudsakligen tillstånd till hantering av avfall, men även att tillstånd till geologisk lagring av koldioxid och att tillstånd till en ny förbränningsanläggning med viss effekt under vissa förutsättningar ska innehålla villkor om avsättning av utrymme för utrustning som behövs för att avskilja och komprimera koldioxid. Det finns också särskilda bestämmelser i 7 kap. 6 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet om vad ska en dom om tillstånd till vattenverksamhet ska innehålla.
Miljöprövningsdelegationens beslut om tillstånd ska enligt 19 kap. 5 § 9 miljöbalken innehålla det som anges i punkterna 1–3 och 5–11 samt 25 a–25 c och 25 f– 25 h §§miljöbalken. I 25 d §, som inte berörs, regleras vad ett tillstånd till geologisk lagring av koldioxid ska innehålla.
Särskilt om villkoren i tillståndet
Vid tillståndsprövningen ska tillståndsmyndigheten ta ställning till vilka skyddsåtgärder och vilka begränsningar i verksamheten som behövs från miljösynpunkt och som är skäliga att kräva genom att i villkor föreskriva olika försiktighetsmått. Villkoren kan uttryckas på olika sätt. Som en allmän utgångspunkt för all villkorsskrivning gäller att tillståndshavaren ska ha rättsliga och faktiska förutsättningar att klara de krav som villkoret innebär.
90
Det betyder att tillståndsmyn-
89 Se prop 1997/98:45 del 2 s. 246. 90 Se MÖD 2009:2.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
846
digheten när den fastställer ett villkor måste ha klart för sig att det finns konkreta åtgärder att vidta i form av skyddsåtgärder eller begränsningar i verksamheten för att verksamhetsutövaren ska kunna följa villkoret. Tillståndsmyndigheten måste också bilda sig en uppfattning om kostnaderna för dessa åtgärder. Nyttan av dessa ska sedan ställas mot kostnaderna och ligga till grund för den avvägning som ska göras enligt 2 kap. 7 § miljöbalken. Villkor som hanterar utsläpp till omgivningen innehåller som huvudregel ett begränsningsvärde som anger hur stora utsläppen av förorenande ämnen får vara eller vilken belastning på miljön som är acceptabel. Begränsningsvärdet anger således inte vilka konkreta åtgärder som tillståndshavaren ska vidta utan denne får själv välja vad som ska göras för att klara värdet.
I formellt hänseende har alla villkor samma status. Tillståndshavaren måste uppfylla alla villkoren, och sker inte detta har tillsynsmyndigheten samma skyldigheter att ingripa, oavsett villkorets utformning och innehåll och det gäller oavsett om det är ett villkor som innehåller begränsningsvärden eller inte. Samtidigt kan villkoren i sakligt hänseende ha olika tyngd beroende på att de reglerar förhållanden som kan ha olika betydelse när det gäller risken för påverkan på människors hälsa och miljön. Vissa villkor reglerar förhållanden som skulle kunna leda till en allvarlig påverkan, som exempelvis utsläpp med irreversibla eller direkt toxiska effekter, eller ljudnivåer som nattetid väcker ett stort antal människor. Andra villkor reglerar förhållanden som, åtminstone sett till ett enskilt fall, innebär en mindre risk för allvarlig påverkan eller risk för påverkan först på längre sikt. Slutligen är det många frågor som visserligen tillsammans kan ha betydelse för en verksamhets miljöpåverkan, men som inte lämpligen bör regleras i villkor överhuvudtaget. Dessa hör i stället hemma i egenkontrollen.
91
Även om villkor kan utformas på olika sätt måste de uppfylla vissa krav. Ett villkor måste vara klart och tydligt, vara utformat så att det inte råder någon tvekan om vad som krävs av tillståndshavaren och det ska gå att objektivt fastställa när en överträdelse har skett. En överträdelse kan enligt 24 kap. 3 § första stycket 2 miljöbalken medföra att tillståndet återkallas och den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot ett villkor döms enligt 29 kap. 4 § andra stycket för otillåten miljöverksamhet till böter eller fängelse
91 Se MÖD 2009:2.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
847
i högst två år. Med hänsyn härtill ska villkor utformas så att de kan utgöra grund för att konstatera om en överträdelse har begåtts och i så fall också kan ligga till grund för påföljder enligt sanktionssystemet.
92
Det är viktigt att behovet av att reglera en viss fråga över-
vägs noggrant och att villkoret utformas på ett sådant sätt att det inte finns några oklarheter om vad villkoret innebär för verksamhetsutövaren. Storleken på verksamhetens omgivningspåverkan, eller risk för påverkan, är avgörande för behovet av villkor.
I vilken omfattning prövningsmyndigheten har meddelat villkor för en viss typ av verksamhet har varierat över tid. Av totalt 6 000 tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter i Sverige har cirka 850 grundtillstånd som är meddelat enligt 1969 års miljöskyddslag. Äldre tillstånd innehåller typiskt sett färre villkor än nyare tillstånd. Tillstånd enligt miljöskyddslagen har givetvis inte särskilt beaktat hänsynsreglerna i miljöbalken.
93
Det finns olika syn på vad som ska regleras i tillståndet
Bestämmelserna om vad ett tillstånd ska innehålla och vad som ska regleras genom villkor är allmänt hållna. Vad som behöver regleras genom villkor och villkorets specifika innehåll avgörs i det enskilda fallet. Det vanliga är att sökanden anger förslag till villkor i sin ansökan. När remiss- och partsmyndigheterna sedan yttrar sig över ansökan kan myndigheterna komma med ytterligare förslag på villkor om behov finns. Även prövningsmyndigheten kan inom ramen för sin officialprövning och som ett led i sin processledning föreslå villkor. Det är vanligt att utformningen av villkor tas upp under huvudförhandling i ett ansökningsmål och att olika alternativ till innehåll och utformning diskuteras. Tillståndsmyndigheten är emellertid inte bunden av sökandens inställning till ett förslag till villkor utan bedömer utifrån miljöbalkens bestämmelser vad som ska gälla för den sökta verksamheten. Som nämnts är processen inte dispositiv. Det innebär även att tillståndsmyndigheten inte är bunden av villkorsförslag som sökanden och myndigheter är överens om.
För vissa verksamheter finns bestämmelser om vad som specifikt gäller för verksamheten. Dessa framgår då av generella föreskrifter.
92 Se NJA 2006 s. 310. 93 Se https://www.naturvardsverket.se/vagledning-och-stod/miljobalken/tillsyn-enligtmiljo-balken/ bedoma-om-villkor-for-miljofarlig-verksamhet-ar-tillrackliga/#E1349241717.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
848
Finns generella föreskrifter om t.ex. utsläppsnivåer behöver denna fråga inte regleras genom ett villkor. Ett villkor kan däremot utöka, skärpa eller komplettera kraven i de generella föreskrifterna under förutsättning att det är motiverat av omständigheter i det enskilda fallet.
94
Krav på utsläppsvärden återfinns t.ex. i de slutsatser om bästa
tillgängliga teknik som anges i industriutsläppsförordningen. I förordningen anges att den gäller utöver tillståndsvillkor och villkor i ett föreläggande från tillsynsmyndigheten riktat till den som bedriver en industriutsläppsverksamhet (1 kap. 12 §). En avvägning enligt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken kan dock leda till strängare krav, och en avvägning enligt dessa bestämmelser måste därför också göras i samband med tillståndsprövning.
95
Industri-
utsläppsförordningen ger också utrymme för prövningsmyndigheter att ge dispens från kraven i slutsatserna.
Det finns också riktvärden som är avsedda att användas som utgångspunkt och vägledning vid bedömning i ett enskilt fall. Dessa kan ha sin grund i vägledningsdokument eller allmänna råd. Som exempel kan nämnas riktvärden och vägledning om buller från industrier och liknande verksamheter samt Naturvårdsverkets allmänna råd om buller från byggarbetsplatser (NFS 2004:15). Utifrån dessa riktvärden bestäms sedan ett villkor för en viss specifik verksamhet.
I tillstånd finns som regel ett allmänt villkor. Detta är vanligen utformat enligt följande: ”Verksamheten ska bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad sökanden uppgett eller åtagit sig i ärendet”. Det allmänna villkoret anses i vart fall principiellt ha samma rättskraft som övriga villkor. Ett åtagande från verksamhetsutövaren är alltså i detta hänseende lika bindande som de preciserade villkoren. Hur gränsen ska dras om vad som ska anses reglerat i tillståndet i detta hänseende är dock oklart. Detta villkor binder sökanden vid den redovisning som har lämnats i ärendet. Genom denna formulering blir alla åtaganden bindande för tillståndshavaren.
96
Industriutsläppsutredningen gör dock i sitt betänkande en genomgång av ett antal rättsfall avseende omfattningen av ett tillstånds rättskraft kopplat till specifikt det allmänna villkoret.
97
Utredningen
landar i slutsatsen att det går att hävda att det så kallade allmänna villkoret inte ger verksamhetsutövaren någon egentlig trygghet och
94 Se bl.a. NJA 2010 s. 516. 95 Se MÖD:s dom den 28 februari 2014 i mål nr M 4407-13. 96 Se SOU 2022:33 s. 151. 97 Se bl.a. MÖD 2002:34, 2005:7, 2007:20, 2007:23 samt 2010:35.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
849
menar att praxis inte är helt enhetlig vad gäller betydelsen av det allmänna villkoret, samt att det därför är svårt att dra någon annan slutsats än att kopplingen mellan rättskraften och det allmänna villkoret är oklar.
98
Vi konstaterar att det inte är ovanligt att berörda aktörer har olika syn på vad som bör regleras i tillståndet och hur det ska ske. Flera av villkoren är utformade på ett allmängiltigt sätt och borde kunna ingå i en generell föreskrift för den aktuella verksamhetstypen eller branschen. Vissa villkor ställer krav på interna rutiner och processer hos verksamhetsutövaren som kan förutses behöva ändras i takt med teknikutvecklingen. Inte sällan diskuteras frågor i prövningsprocessen som inte har den omgivningspåverkan att villkorsreglering borde vara motiverad. Det förekommer också det omvända, att en aktör vill att en fråga ska omfattas av ett åtagande trots att den har sådan omgivningspåverkan att den är avgörande för tillåtligheten.
Tillståndsprocessen belastas med frågor som borde kunna hanteras inom ramen för tillsynen
Flera verksamhetsutövare har fört fram att de upplever att en del frågor som tas upp under tillståndsprocessen och som därefter också regleras i tillståndet genom villkor i stället borde kunna hanteras inom ramen för egenkontroll och tillsyn. En ordning där flertalet frågor hanteras genom villkor i tillståndet medför att dessa villkor därefter inte kan ändras eller justeras efter verksamhetens behov på ett smidigt sätt. Vissa frågor lämpar sig för en kontinuerlig förändring och har inte heller den omgivningspåverkan att villkorsreglering är motiverat. Nuvarande ordning upplevs därmed som oflexibel.
De områden som har nämnts från verksamhetsutövare, där frågan i stället bör kunna regleras genom egenkontroll och tillsyn, är till exempel energi och resurshushållning, kemikalieanvändning, invallningar, hantering av dagvatten respektive släckvatten. Vad gäller kemikalieanvändning har det särskilt lyfts att det finns behov av kontinuerlig förändring. Att låsa fast viss användning av kemikalier genom tillståndet kan medföra stopp i verksamheten men också hämma ändring till mer miljövänliga alternativ. Om något i kemikalie-
98 Se SOU 2011:86 s. 230.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
850
hanteringen över tid behöver justeras lämpar det sig för hantering genom tillsynen, eller möjligen av en anmälan om det är fråga om en mer omfattande ändring eller att den innebär en större påverkan på människors hälsa eller miljön. Även frågan om transporter, däribland frågan om antalet anlöp i en hamn, skulle kunna överlåtas åt egenkontroll och tillsyn i större utsträckning än i dag. Det har framförts att en större flexibilitet i tillstånden i detta avseende skulle kunna medföra ökade transporter på sjöfart som därmed skulle kunna gynna miljön och minska lastbilstransporterna.
Att vissa frågor lämpligen borde hanteras inom tillsynen i stället för i tillståndsbeslutet har även lyfts från vissa tillsynsmyndigheter, både länsstyrelser och kommuner. Genom att lyfta ut frågor från en reglering genom tillståndet uppnås en större flexibilitet menar både verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheter. Tillståndsprocessen kan då koncentreras till de frågor som verkligen behöver regleras i tillståndet. Det efterfrågas således ett förtydligande av vad som behöver uttryckligen regleras genom tillståndet och vad som kan överlåtas till tillsynen och egenkontroll. I detta sammanhang behöver även frågan om vad det allmänna villkoret kan anses omfatta lyftas. Oklarheten kring vad som egentligen omfattas av det allmänna villkoret och därmed av tillståndet medför svårigheter för både verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheter. Är en fråga inte reglerad genom tillståndet har verksamhetsutövaren en större flexibilitet och tillsynsmyndigheten en möjlighet att ställa ytterligare krav. Samtidigt som vissa tillsynsmyndigheter ser positivt på att tillståndsprocessen avlastas från tillsynsfrågor har det dock framhållits att de frågor som har att göra med tillåtligheten inte kan lyftas ur prövningen och tillståndsbeslutet. Tydlig reglering i villkor underlättar även när tillsynsmyndighetens ska utöva tillsyn.
Beslut om att godkänna miljökonsekvensbeskrivning
Enligt 6 kap. 42 § miljöbalken ska den som prövar tillståndsfrågan i ett särskilt beslut eller i samband med att tillståndsfrågan avgörs ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i 6 kap. miljöbalken så att den specifika miljöbedömningen kan slutföras. I de allra flesta fall fattar prövningsmyndigheten ett sådant beslut i samband med att tillståndet ges. I beslutet eller domen anges
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
851
således att prövningsmyndigheter godkänner miljökonsekvensbeskrivningen och slutför miljöbedömningen. Se mer om utmaningarna i denna fråga i avsnitt 9.10.
10.4.3 Prövningsmyndigheten kan i vissa fall skjuta fram beslut om villkor eller ersättning
Villkoren för en verksamhet enligt miljöbalken ska i regel fastställas i samband med tillståndet. Bestämmelsen i 22 kap. 27 § miljöbalken ger dock domstolen möjlighet att vid meddelande av tillstånd skjuta upp avgörandet av en viss ersättnings- eller villkorsfråga när verkningarna av verksamheten inte kan förutses med tillräcklig säkerhet. Detta kallas för ett prövotidsförfarande.
Osäkerhet i fråga om t.ex. teknik, ekonomi och miljökonsekvenser kan motivera att ett avgörande skjuts upp. För de miljöfarliga verksamheternas del kan det t.ex. vara fråga om obeprövad reningsteknik. När det gäller vattenverksamhet kan det t.ex. vara fråga om utformningen av skadekompenserande åtgärder för fisket, som smoltutsättning och byggande av fisktrappor.
99
Ett prövotidsförfarande förutsätter att domstolen har bedömt att verksamheten är tillåtlig och att tillstånd kan meddelas. Tillstånd meddelas då genom en deldom. Avgörandet kan skjutas upp i fråga om ett eller flera villkor eller villkoren i dess helhet. Om ett prövotidsförfarande har inletts ska domstolen meddela de provisoriska föreskrifter som behövs i avvaktan på att slutliga villkor meddelas. Domstolen har ett ansvar för att följa upp den uppskjutna frågan och att meddela slutligt avgörande så snart det kan ske.
Vid prövning av omfattande verksamheter förekommer nästan alltid prövotider. Det har till utredningen framförts att ett skäl kan vara att myndigheterna vill ställa strängare krav än vad till exempel en reningsutrustnings leverantör kan garantera. Utrustningen kan i många fall presterar bättre än vad som garanteras men det enda sättet att ta reda på hur mycket bättre det blir är att sätta frågan på prövotid. Från verksamhetsutövare har det framförts att det inte rör sig om en prövning av BAT utan en strävan från prövnings- och tillsynsmyndigheten att sätta begränsningsvärden så nära den faktiska tekniska prestandan som möjligt.
99 Se SOU 2014:35 s. 129.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
852
Ett annat skäl till prövotid kan vara att reningen innefattar komplexa processer som måste trimmas in över flera år, t.ex. biologisk rening av avloppsvatten.
Ett tredje skäl kan vara att verksamhetsutövare och tillsynsmyndighet inte är överens om huruvida en skyddsåtgärd behövs eller inte. Ett ställningstagande till om skyddsåtgärden behövs kan i vissa fall utredas fullständigt först när detaljprojektering har genomförts. Det leder ofta till att hela projektet försenas. Det har framförts att sådana krav på prövotider förekommer vad avser risk- och säkerhetsfrågor, som kräver ett mer detaljerat och utvecklat tekniskt underlag än miljöprövningen. I fråga om prövningen av Seveso-anläggningar krävs ofta underlag som nästan aldrig finns när en tillståndsprövning genomförs. Det har framförts att i stället för att sätta frågan om skyddsåtgärder på prövotid skulle prövningen av Sevesofrågor kunna separeras från miljöbalksprövningen.
10.4.4 När börjar ett tillstånd att gälla?
Verksamhetsutövaren avgör om och när ett nytt tillstånd ska gälla
Om tillståndet avser arbeten för vattenverksamhet, ska den tid inom vilken arbetena ska vara utförda anges i domen. Denna tid får vara högst tio år. I fråga om miljöfarlig verksamhet ska det i domen anges den tid inom vilken verksamheten ska ha satts i gång. Enligt 24 kap. 2 § miljöbalken förfaller tillståndet om de angivna tiderna inte följs. Av samma bestämmelse följer även att verksamhetsutövaren kan ansöka om förlängning av arbetstiden respektive igångsättningstiden under vissa förutsättningar. I samband med en sådan prövning får tillståndsmyndigheten föreskriva nya eller strängare villkor efter vad som är skäligt.
I miljöbalken saknas regler om när ett tillstånd blir gällande gentemot verksamhetsutövaren. Enligt praxis är det verksamhetsutövaren som får avgöra om och när ett tillstånd ska tas i anspråk, och därmed bli gällande gentemot verksamhetsutövaren.
100
Bestämmelsen om
igångsättningstid och arbetstid reglerar alltså inte frågan om när tillståndet börjar gälla. Det är verksamhetsutövaren som avgör om och när ett nytt tillstånd ska tas i anspråk.
100 Se t.ex. MÖD 2004:76.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
853
Som huvudregel får tillståndet tas i anspråk först när det fått laga kraft. De uppgifter om arbetstid respektive igångsättningstid som ska anges i tillståndet gäller således från det att tillståndet fått laga kraft. Ett tillstånd får laga kraft efter det att tiden för att överklaga en dom eller ett beslut om tillstånd har löpt ut och ingen har överklagat inom den angivna tiden. Om någon överklagar en dom eller ett beslut om tillstånd får verksamhetsutövaren inte påbörja den tillståndsgivna verksamheten eller åtgärden.
Ett verkställighetsförordnande ger rätt att ta ett tillstånd i anspråk även om domen inte fått laga kraft
Enligt 22 kap. 28 § första stycket miljöbalken får mark- och miljödomstolen, när det finns skäl till det, förordna att tillståndet till en verksamhet får tas i anspråk även om domen inte har fått laga kraft, ett s.k. verkställighetsförordnande. Bestämmelsen är tillämplig även när miljöprövningsdelegationen/länsstyrelsen prövar ett ärende som första instans (19 kap. 5 § 12 MB). Likaså är bestämmelsen tillämplig vid Mark- och miljööverdomstolens prövning.
Enligt vad som uttryckligen föreskrivs i miljöbalken får en högre rätt under handläggningen av ett överklagande undanröja ett verkställighetsförordnande (22 kap. 28 § tredje stycket, jfr 23 kap. 7 och 9 §§ MB), men bestämmelser om inhibition saknas. Av allmänna processuella principer följer dock att ett verkställighetsförordnande kan inhiberas. Av bestämmelsen i 55 kap. 8 § andra stycket rättegångsbalken framgår att hovrätten kan förklara att domen får verkställas även om den inte har fått laga kraft. Högsta domstolen kan då med stöd av angiven bestämmelse omedelbart besluta att hovrättens beslut tills vidare inte får verkställas. Ett beslut om inhibition är mindre långtgående än ett undanröjande av verkställighetsförordnandet på så sätt att ett inhibitionsbeslut efter omprövning kan hävas med den följden att verkställighet enligt förordnandet om detta åter får ske.
Även ärendelagen, som är tillämplig i överklagade mål i mark- och miljödomstol och Mark- och miljööverdomstolen, innehåller en bestämmelse om interimistiska förordnanden och inhibition (se 26 §). Den möjliggör för en överprövande instans att förordna om verkställighet för det fall den frågan inte har varit föremål för prövning i första instans.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
854
Det finns även förutsättningar för överinstanserna att inhibera verkställighetsförordnandet endast beträffande ett villkor. Dåvarande Miljööverdomstolen har uttalat att det dock endast i undantagsfall bör komma i fråga att inskränka ett verkställighetsförordnande på detta sätt.
101
Ett verkställighetsförordnande enligt miljöbalken får enligt 22 kap. 28 § miljöbalken meddelas när ”det finns skäl till det”. Motiven till bestämmelsen är kortfattade och i författningskommentaren anges enbart att ett skäl för verkställighetsförordnande kan vara att arbeten måste utföras före en snabbt annalkande vinter.
102
Vid en historisk tillbakablick kan vi konstatera att bestämmelser om verkställighetsförordnande även fanns i den tidigare miljöskyddslagen. Av förarbetena till den lagen framgår att ett beslut normalt inte fick verkställas förrän det hade fått laga kraft och att motivet till det var att beslutet kunde röra många olika intressen och vara av mycket ingripande art. En omedelbar verkställighet kunde dock komma i fråga exempelvis då fallet var klart eller då det var angeläget för den som hade fått ett tillstånd att snabbt komma igång med arbetena.
103
Högsta domstolen har, med hänvisning till uttalanden i den juridiska litteraturen, konstaterat att praxis enligt miljöskyddslagen betecknats som sträng, men att det finns uttalanden av den innebörden att praxis under miljöbalkens tid hade blivit mindre strikt.
104
I avgörandet angav Högsta domstolen att ett verkställighetsförordnande av domstol innebär att en lagakraftvunnen dom inte behöver avvaktas och ur processuell synvinkel är att se som ett undantag. Det får därför läggas på verksamhetsutövaren att påvisa konkreta skäl för ett verkställighetsförordnande och ange vilka beaktansvärda nackdelar som är förknippade med att tillståndet inte kan tas i anspråk omedelbart och vad som kan bli följden av att verksamheten förskjuts framåt i tiden. Det måste också krävas att verksamhetsutövarens intresse med viss marginal väger tyngre än de intressen som talar för att ett lagakraftvunnet avgörande bör föreligga innan tillståndet får tas i anspråk. Särskild hänsyn ska tas till de skador på miljön som kan uppstå om tillståndet omedelbart tas i anspråk och de möjligheter som finns att läka sådana skador om tillståndsbeslutet upphävs eller ändras.105 Vidare anger Högsta domstolen att det vid Mark- och miljööverdomstolens pröv-
101 Se Miljööverdomstolens beslut den 23 april 2007 i mål nr M 10242-06. Slutsatsen bekräftas i avgörandet MÖD 2011:47. 102 Se prop. 1997/98:45 del 2 s 247. 103 Se prop. 1969:28 s. 298. 104 Se NJA 2012 s. 623. 105 Se NJA 2012 s. 623 punkten 13.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
855
ning kan finnas skäl att beakta i vad mån målet har rymt någon rättsfråga som det kan vara av vikt för ledning av rättstillämpningen att få belyst av domstolen. Om så är fallet finns det anledning att visa större återhållsamhet med ett verkställighetsförordnande än när målet inte har den karaktären. I målet hade Mark- och miljööverdomstolen gett tillstånd till täktverksamhet m.m. på Gotland och i samband med detta förordnat att tillståndet fick tas i anspråk utan hinder av att domen inte hade fått laga kraft. Tillståndet hade överklagats av flertalet aktörer som också hade yrkat inhibition av verkställighetsförordnandet. Högsta domstolen konstaterade att målet innehöll ett stort antal frågor, där parterna hade skilda uppfattningar och där de hade argumenterat ingående för sina respektive ståndpunkter. Klagandena hade fört fram ett flertal invändningar mot tillståndet som enligt domstolen krävde närmare överväganden. Domstolen framhöll att mot detta skulle vägas att sökanden hade anfört starka skäl för ett verkställighetsförordnande. Verksamheten har förberetts under lång tid. Den förutsatte omfattande och tidskrävande arbeten och rörde stora ekonomiska värden. Förskjutningar i bolagets tidsplan kunde innebära avsevärda kostnader och betydande merarbete. Högsta domstolen fann dock att verksamheten redan under de inledande skedena kunde få omfattande och långvariga följdverkningar för miljön. Det kunde bli fråga om förändringar av miljön och landskapet som är svåra att återställa. Domstolens slutsats blev därför att sökandens intresse av omedelbar verkställighet inte med erforderlig marginal vägde tyngre än de intressen som talade för att ett lagakraftvunnet avgörande borde föreligga innan verkställighet fick ske. Tillståndet fick därför tills vidare inte tas i anspråk.
I ett annat mål vid Mark- och miljödomstolen rörande täktverksamhet hade miljöprövningsdelegationen i samband med att tillstånd gavs beslutat om verkställighetsförordnande.
106
I överprövningen hade mark- och miljödomstolen och Mark- och miljööverdomstolen bl.a. att ta ställning till frågan om inhibition av nämnda förordnande. Ingen av instanserna fann skäl att inhibera utan tillståndet fick därmed tas i anspråk innan beslutet fått laga kraft. Mark- och miljööverdomstolen konstaterade att täktverksamhet hade bedrivits på den aktuella platsen sedan mitten av 1950-talet. Tillåtligheten hade endast ifrågasatts med hänvisning till i huvudsak bullerstörningar från trafiken. Som skäl för ett verkställighetsförordnande hade framförts att den totala tillståndsgivna mängden enligt det tidigare tillståndet var utbruten, att täkten var av stor betydelse för materialförsörjningen i regionen samt att ett verkställighetsförordnande var av avgörande betydelse för bolagets verksamhet och för pågående infrastrukturprojekt i regionen. Mark- och miljööverdomstolen ansåg att skälen för ett verkställighets-
106 Se MÖD:s dom den 2 maj 2016 i mål nr M 2557-16.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
856
förordanande vägde tyngre än att skälen för att invänta ett lagakraftvunnet tillstånd och lät därmed verkställighetsförordnandet kvarstå.
Det har framförts till utredningen att nuvarande ordning innebär att tillståndsmyndigheterna är allt för restriktiva med att besluta om verkställighetsförordnanden och att utrymmet för att påbörja en verksamhet trots överprövning måste öka. För verksamhetsutövare kan det vara fråga om en ansökan om tillstånd för en verksamhet som innebär stora investeringar. En försenad start kan medföra att dessa går förlorade eller att ytterligare kostnader uppstår. Att i vart fall kunna börja med förberedande arbeten under tiden då eventuella överklaganden prövas skulle kunna öka viljan att investera och minska osäkerheten kring när ett projekt kan realiseras.
Samtidigt har framförts att det finns en risk med att påbörja arbete i de fall tillståndet vid en överprövning skulle upphävas eller ändras på sådant sätt att verksamhetsutövaren väljer att inte ta det i anspråk. Har det i ett sådant fall vidtagits åtgärder som inte går att återställa är det negativt.
Vi har inte hittat någon annan utredning som lämnat förslag om ändring avseende regleringen av verkställighetsförordnande.
10.4.5 Tillståndets rättskraft otydlig och möjligheterna att ändra tillståndsvillkor är för litet eller används inte
Grundläggande regler om verkan av lagakraftvunna tillståndsdomar eller beslut i ansökningsmål ges i 24 kap. 1 § miljöbalken. Av bestämmelsen framgår att den reglerade verkan även omfattar vissa andra beslut däribland länsstyrelsens eller kommunens beslut om tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. 8 § miljöbalken och länsstyrelsens beslut om tillstånd till markavvattning enligt 11 kap. miljöbalken. Enligt 5 § lagen om införande av miljöbalken ska beslut som meddelats enligt äldre rätt fortsätta att gälla efter miljöbalkens ikraftträdande och anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i balken. Det innebär bland annat att tillstånd till verksamheter meddelade enlig miljöskyddslagen, vattenlagen eller äldre vattenlagen också omfattas av rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken. Sedan 1 januari 2019 framgår även av övergångsbestämmelserna att också sådana särskilda äldre rättigheter som avses i 2 kap. 41 § i äldre vattenlagen ska anses vara meddelade med stöd av motsvarande bestämmel-
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
857
ser i miljöbalken (se 5 a § MP). Det betyder att sådana rättigheter har rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken i de frågor som får anses ha prövats genom att den särskilda rättigheten tillkom.
107
I bestäm-
melsen anges att det är urminnes hävd, privilegiebrev eller en annan sådan särskild rättighet att förfoga över vatten som avses i 2 kap. 41 § äldre vattenlagen.
Föregångaren till 24 kap. 1 § miljöbalken fanns i 15 kap. 1 § vattenlagen. Rättskraften enligt vattenlagen omfattade frågor som ”var att bedöma i målet”. Detta ska jämföras med rättskraften enligt 24 kap. 1 § miljöbalken som omfattar frågor som ”har prövats i domen eller beslutet”. Det kan mot bakgrund av formuleringen i 24 kap. 1 § miljöbalken jämfört med 15 kap. 1 § vattenlagen hävdas att rättskraften inskränktes för äldre tillstånd genom miljöbalkens ikraftträdande. Annat än för specifika situationer saknas övergångsbestämmelser till 24 kap. 1 § miljöbalken och denna bestämmelse ska således tillämpas även för äldre tillstånd.
När det gäller tillstånd enligt miljöbalken talar hänsynen till verksamhetsutövarens trygghet och rättssäkerhet, men också allmänna företags- och samhällsekonomiska skäl, för att tillstånd inte utan vidare ska få ändras eller upphävas. Mot detta talar å andra sidan att det från miljösynpunkt, i takt med att den tekniska utvecklingen och ökade kunskaper leder till att samhällets miljökrav ändras och skärps, finns behov av att kunna ändra och upphäva tillstånd när miljön kräver det.
Vid en avvägning mellan dessa intressen har det framstått som nödvändigt att tillståndsbeslutet ger verksamhetsutövaren visst rättsligt skydd i den meningen att nya krav på åtgärder inte kan ställas utan att i lag angivna omständigheter föreligger. Samtidigt ska tillståndet ses mot bakgrund av miljöbalkens mål om en hållbar utveckling och de olika uttryck som ges i balken för miljörättsliga principer, inte minst principen att förorenaren betalar och försiktighetsprincipen. Även de EU-rättsliga reglerna har kommit att ställa ökade krav på verksamhetsutövarna att kontinuerligt anpassa sina verksamheter till teknikutvecklingen och ny kunskap. Utvecklingen av den moderna miljörätten går mot en mindre rigid syn på tillstånds rättsverkan och synen att tillståndet för obestämd tid reglerar samtliga skyldigheter för verksamhetsutövaren är därför till viss del föråldrad.
107 Se prop. 2017/18:243 s. 235.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
858
Utvecklingen inom miljörätten har i enlighet härmed lett till att tillståndens rättsverkan har begränsats mer och mer.
108
Begreppen rättskraft och rättsverkan
Användningen av begreppet ”rättskraft” när det gäller tillstånd enligt miljöbalken har kritiserats i litteraturen. Rubriken till 24 kap. miljöbalken talar visserligen inte om rättskraft utan om verkan av domar och beslut enligt miljöbalken, men begreppet ”rättskraft” används i 26 kap. miljöbalken och genomgående i förarbetena.
I litteraturen har det framhållits att den rättsliga effekten av tillstånd enligt miljöbalken är så begränsad att det kan ifrågasättas om bestämmelserna i 24 kap. miljöbalken bör uppfattas som rättskraftsregler överhuvudtaget. Reglerna ska snarare ses som materiella regler om tillståndets bindande verkan, dvs. materiella regler avseende förutsättningarna för tillstånds giltighet, omprövning m.m. likt villkor och bestämmelser i ett kontrakt.
109
Det har även framförts att miljö-
balkens regler om rättskraft i 24 kap. har ytterst lite gemensamt med det civilrättsliga rättskraftsbegreppet utan utgångspunkten för en diskussion om miljöbalkstillståndens rättskraft bör vara förvaltningsrättslig. På samma sätt som inom förvaltningsrätten meddelas tillstånd enligt 9 och 11 kap. miljöbalken av en myndighet till förmån för en adressat och är ett maktuttryck från samhällets sida där man anger gränserna för verksamheten.
110
Att miljötillståndens rättskraft
har förvaltningsrättsliga likheter får medhåll i annan litteratur då miljötillståndet i stor utsträckning handlar om förhållandet mellan utövare och det allmänna, mindre om det inbördes förhållandet mellan enskilda och verksamhetsutövaren.
111
För att inte leda tanken fel vore det lämpligare att använda t.ex. termen ”rättsverkan”. Mark- och miljööverdomstolen har i ett avgörande använt sig av termen rättsverkan när domstolen uttalat sig om rätten att bibehålla en kraftstation och damm m.m med stöd av ett utslag av en häradsrätt från år 1911.
112
Eftersom rättskraft är den
vedertagna terminologin kommer termen ändå att användas fortsätt-
108 Se SOU 2011:86 s. 225, 226 och 243. 109 Se Lindblom, Miljöprocess del II, 2002, s. 659, 725 och 728. 110 Se Darpö, Rätt tillstånd för miljön. Om tillståndet som miljörättsligt instrument, rättskraften och mötet med nya miljökrav, 2010, s. 10. 111 Se Lindblom, Miljöprocess del II, 2002, s. 659. 112 Se MÖD 2018:14.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
859
ningsvis, men snarare i en mening som ligger i linje med de kritiska synpunkterna på termen än i överensstämmelse med den strikta civilprocessuella innebörd som redovisas kortfattat i nästa avsnitt.
Civilprocessuell rättskraft
Av 17 kap. 11 § rättegångsbalken följer att en dom i tvistemål vinner rättskraft såvitt därigenom avgjorts den sak om vilken talan väckts och att fråga som sålunda avgjorts inte får tas upp till prövning på nytt. Något förenklat innebär rättskraften att en sak har fått sin slutgiltiga prövning och inte kan tas upp på nytt. En dom i ett dispositivt tvistemål har i enlighet med 17 kap. 11 § rättegångsbalken giltighet endast mellan parterna i målet.
Rättskraften har betydelse i två avseenden. Det ena är att den sak som blivit prövad inte, sedan domen har vunnit laga kraft, kan prövas på nytt i en ny rättegång. Om en sådan talan väcks ska den avvisas, pga. res judicata (negativ rättskraft). Det andra är att det rättskraftiga avgörandet kan läggas till grund för en ny dom där tvisteföremålet är ett annat. Det förra avgörandet sägs då vara prejudicerande för det senare avgörandet (positiv rättskraft). Huvudregeln är att en doms rättskraft är begränsad till parterna.
För att avgöra vad som omfattas av rättskraft behöver man bedöma vad som utgör saken om vilken talan väckts. När det gäller käromålet, dvs. kärandens talan, torde rättskraften omfatta samtliga de omständigheter som käranden enligt 13 kap. 3 § tredje stycket rättegångsbalken hade kunnat åberopa under processen. Det som utesluter en omprövning av saken är att samtliga de omständigheter som käranden enligt 13 kap. 3 § tredje stycket rättegångsbalken kunnat åberopa under processen omfattas av rättskraften dock endast med avseende på rättsföljden i det aktuella målet. För svaranden innebär domen att denne inte längre kan göra några invändningar mot rättsföljden enligt domen och detta oavsett om invändningarna faktiskt har framförts eller inte. Det centrala är om invändningarna hade kunnat framföras.
I bestämmelsens fjärde stycke finns ett påpekande om reglerna om de extraordinära rättsmedlen i 58 och 59 kap. RB. Rättskraftigt avgjorda frågor i tvistemål kan således endast angripas med extraordinära rättsmedel såsom resning eller ansökan om domvilla.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
860
Miljörättslig rättskraft
Som vi redan nämnt ovan följer av 24 kap. 1 § första stycket första meningen miljöbalken att en dom eller ett beslut i ett ansökningsmål som har fått laga kraft och som avser tillstånd till en verksamhet gäller mot alla såvitt avser frågor som har prövats i domen eller beslutet. Av andra meningen följer att detsamma gäller för beslut som länsstyrelse eller kommun har meddelat i ärenden om tillstånd till miljöfarlig verksamhet med stöd av 9 kap. 8 § miljöbalken och för beslut som länsstyrelse meddelat i ärenden om tillstånd till markavvattning enligt 11 kap. miljöbalken. Av tredje meningen följer att om tillståndet avser utförandet av en vattenanläggning, innefattar det rätt att bibehålla anläggningen. Denna rätt föreligger även om tillståndet till verksamheten i övrigt skulle återkallas enligt 24 kap. 3 § miljöbalken. I 24 kap. 3 § andra stycket miljöbalken ges dock mark- och miljödomstolen möjlighet att särskilt besluta om att också rätten att bibehålla anläggningen ska upphöra.
I 24 kap. 1 § andra och tredje stycket miljöbalken stadgas att godkännanden enligt 11 kap. 16 § miljöbalken liksom omprövningsdomar och omprövningsbeslut ska jämställas med tillståndsdomar och tillståndsbeslut när det gäller frågan om rättsverkan.
Enligt 24 kap. 1 § första stycket miljöbalken gäller tillståndet mot alla, och inte bara i förhållande till parterna, såvitt avser frågor som har prövats i domen eller beslutet. Rättskraften innebär således att alla som har kunnat föra talan i målet blir bundna av tillståndet. Rättskraften avseende en tillståndsdom är alltså en annan än rättskraften avseende en tvistemålsdom i ett dispositivt tvistemål, dvs. i ett mål där parterna när som helst under processen kan komma överens och ingå en förlikning. En dom i ett dispositivt tvistemål har i enlighet med 17 kap. 11 § rättegångsbalken giltighet endast mellan parterna i målet. Som vi redogjort för har domstolen i ett tillståndsmål en officialprövningsskyldighet i fråga om tillstånd ska beviljas eller inte. I tvistemål disponerar parterna i stället i enlighet med 17 kap. 3 § rättegångsbalken över vilka frågor domstolen prövar.
Bestämmelsen i 24 kap. 1 § första stycket miljöbalken innebär att den tillståndshavare som följer villkoren i tillståndet normalt inte behöver räkna med att det allmänna uppställer ytterligare miljökrav beträffande verksamheten med stöd av miljöbalken, exempelvis enligt hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken. I förarbetena beskrivs
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
861
detta som att tillståndets rättskraft innebär att hänsynsreglerna inte behöver iakttas i vidare mån än som följer av tillståndet.
113
Enligt
26 kap. 9 § tredje stycket miljöbalken får förelägganden och förbud vid tillsyn inte begränsa ett beslut eller en dom om tillstånd i ansökningsmål som har rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken (vissa brådskande förbud och förelägganden undantas enligt 26 kap. 9 § fjärde stycket miljöbalken), se mer om detta nedan.
Begränsningar i den miljörättsliga rättskraften
En tillståndsdom saknar i princip rättskraft mot tillståndshavaren såtillvida att denna när som helst kan söka nytt tillstånd för redan tillståndsgiven verksamhet. Det första tillståndet torde då inte ha mer än bevisverkan.
114
Enligt 24 kap. 1 § miljöbalken är avgörandets bindande verkan begränsad till de frågor som har prövats i domen eller beslutet. Det är således vad som anges i tillståndet och dess villkor som får rättsverkan.
115
Det är emellertid inte självklart vad skrivningen avser. Efter-
som tillstånd ofta innehåller ett s.k. allmänt villkor som innebär att verksamheten ska bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad som angivits i ansökan, vilken ofta är mycket omfattande, kan det vara svårt att avgöra hur rättskraften ska avgränsas. Som vi redogjort är det inte klart om rättskraften omfattar samtliga frågor som har tagits upp i ansökan och förts på tal i målet eller endast de frågor som uttryckligen regleras i tillståndet och särskilda villkor.
Enligt 24 kap. 2 § miljöbalken förfaller tillståndet om de angivna tiderna om arbetstid eller igångsättningstid inte följs. Därutöver har miljömyndigheterna relativt långtgående möjligheter att skärpa miljökraven för verksamheter som har tillstånd. Ett tillstånds rättskraft begränsas av bestämmelserna om återkallelse och omprövning i 24 kap.3 och 5 §§miljöbalken, se mer nedan.
Vissa föreskrifter utfärdade av regeringen eller myndighet enligt balken kan också bryta genom befintliga tillstånd. Detta framgår av uttryckliga undantag i 24 kap. 1 § första stycket fjärde och femte meningarna miljöbalken. Ytterligare krav kan ställas genom föreskrifter som gäller för miljöskyddsområden (7 kap. 20 § MB) eller
113 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 252. 114 Se Lindblom, Miljöprocess del II, 2002, s. 670. 115 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 207.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
862
vattenskyddsområden (7 kap. 22 § MB), miljöfarliga verksamheter (9 kap. 5 § MB), vattenverksamheter (11 kap. 9 c § MB), miljöriskområden (10 kap. 17 § MB) och viss jordbruksverksamhet (12 kap. 10 § MB). Vidare hänvisas till 2 kap. 10 § samt 7 kap. 13–17 §§ lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Om föreskrifterna är strängare än de meddelade villkoren bryter de därför igenom tillståndets rättskraft.
Bestämmelserna om rättskraft begränsar inte ingripande enligt annan lagstiftning som inte har prövats inom tillståndsprövningen. Det följer av att tillståndsprövning enligt miljöbalken inte ersätter tillståndsprövningar enligt annan lagstiftning, exempelvis prövning av en bygglovsansökan enligt plan- och bygglagen. Därmed hindrar inte rättskraften att ingripanden i den tillståndsprövade verksamheten sker med stöd av annan lagstiftning.
116
Det finns även möjlighet att angripa en tillståndsdom med extraordinära rättsmedel: resning, återställande av försutten tid och klagan över domvilla med stöd av 58 och 59 kap. rättegångsbalken samt 42 § lagen (1996:242) om domstolsärenden. De extraordinära rättsmedlen gäller även i förhållande till ett beslut om tillstånd som meddelats av miljöprövningsdelegationen. Med återställande av försutten tid avses att tiden för att överklaga kan återställas under vissa i bestämmelsen angivna förutsättning. Klagan över domvilla kan aktualiseras exempelvis om någon sakägare inte har kallats i vederbörlig ordning och därför inte kunnat föra talan i målet. Den omständigheten att ett tillstånd finns hindrar inte heller att tillståndet och därmed förenade rättigheter får vika helt eller delvis till följd av tvångsförfoganden enligt miljöbalken eller expropriationslagen.
Rättskraftens omfattning är oklar
Ett tillstånds rättskraft eller rättsverkan innebär att verksamhetsutövaren och sakägare är försäkrade om att tillståndets omfattning och villkor inte kan komma att ändras annat än under vissa angivna förutsättningar såsom omprövning, återkallelse eller om brådskande åtgärder krävs. En verksamhetsutövare kan tvingas att göra stora investeringar med anledning av tillståndsmyndighetens beslut om utsläppsbegränsande villkor och andra restriktioner för en anlägg-
116 Se prop. 1997/98:45, del 2, s. 251 och 252.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
863
ning. Mot den bakgrunden har det framstått som naturligt att tillståndsbeslutet ger verksamhetsutövaren visst rättsligt skydd i den meningen att nya krav på åtgärder inte kan ställas utan att i lag angivna omständigheter föreligger.
De EU-rättsliga reglerna har emellertid kommit att ställa ökade krav på verksamhetsutövaren att kontinuerligt anpassa sin verksamhet till teknikutveckling och ny kunskap. Likaså innebär den gröna omställningen vårt samhälle står inför att verksamhetsutövare vill och måste ändra på den verksamhet som bedrivs. Synen att tillståndet för obestämd tid reglerar samtliga skyldigheter för verksamhetsutövaren är därför till viss del föråldrad. Tillståndet ska ses mot bakgrund av miljöbalkens mål om en hållbar utveckling och de olika uttryck som ges i balken för miljörättsliga principer, inte minst principen att förorenaren betalar och försiktighetsprincipen. Utvecklingen av den moderna miljörätten går mot en mindre rigid syn på rättskraften där omprövning av tillståndsvillkoren antagligen kommer att ske med en större regelbundenhet. I exempelvis Finland omprövas oftast tillstånd inom en tioårsperiod.
Som framgår av rättskraftsregelns första mening är avgörandets bindande verkan begränsad till de frågor som prövats i domen eller beslutet. Det är inte självklart vad den skrivningen avser. Eftersom tillstånd ofta innehåller ett s.k. allmänt villkor som innebär att verksamheten ska bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad som angivits i ansökan kan det vara svårt att avgöra hur rättskraften är avgränsad. Det är värt att notera att tillstånd enligt äldre lagstiftning som miljöskyddslagen och 1918 års vattenlag har samma rättskraft som tillstånd enligt miljöbalken, vilket följer av 5 § lagen om införande av miljöbalken. De svenska reglerna medför således att verksamheter kan vara reglerade genom gamla tillstånd utfärdade med stöd av miljöskyddslagen och tidigare vattenlagar. För vattenverksamheter kan det även vara aktuellt att de bedrivs och bibehålls med stöd av äldre rättigheter såsom urminneshävd.
Oavsett om verksamheten har ett tillstånd eller om den bedrivs med stöd av äldre rättigheter innebär bestämmelsen om rättskraft att det som prövats har rättskraft. Vad som prövats behöver avgöras utifrån de regler som gällde när tillståndet gavs eller rättigheten uppkom. I de fall verksamheten har ett tillstånd meddelat med stöd av nuvarande lagstiftning innehåller det som nämnt ofta ett s.k. allmänt villkor som innebär att verksamhetsutövaren ska bedriva verksam-
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
864
heten i huvudsaklig överensstämmelse med vad som angetts i ansökan, vilken ofta är mycket omfattande, kan det vara svårt att förutse hur rättskraften ska avgränsas. Det allmänna villkoret binder således upp sökanden till den redovisning som denne lämnat i ärendet. Villkoret är i princip lika juridiskt bindande som andra villkor. Från verksamhetsutövarhåll förs av naturliga skäl fram argument för en bred tolkning av rättskraftens omfattning och tillståndet påstås omfatta allt som tas upp i ansökan.
För att komma till rätta med otydligheten i 24 kap. 1 § föreslog Industriutsläppsutredningen att bestämmelsens första stycke skulle förtydligas genom att ändras på så sätt att tillståndet gäller mot alla, såvitt avser frågor som uttryckligen har reglerats i domen eller beslutet.
117
Ändringen skulle enligt utredningen medföra att rättskraften
omfattning blir klarare avgränsad och skulle förenkla prövningen. Ändringen skulle förhoppningsvis bidra till att fokus kunde läggas vid miljöfrågor i stället för formaljuridik. Vidare skulle ändringen enligt utredningens uppfattning i praktiken inte medföra något större ingrepp i den trygghet tillståndet redan erbjuder verksamhetsutövaren. Tillsynsmyndigheterna skulle som tidigare kunna meddela förelägganden med stöd av 26 kap. 9 § miljöbalken med avseende på frågor som inte reglerats i tillståndet.
En risk som utredningen identifierade med ett förtydligande av att rättskraften enbart skulle omfatta uttryckligt reglerade frågor var att villkorsskrivningen kunde försvåras om prövande myndigheter ansåg att en ökad detaljreglering krävdes. Någon förenkling av processen skulle då inte uppnås eftersom domar och beslut riskerar att bli mycket omfattande dokument med långa villkorskataloger. En annan risk med den tänkta ändringen som utredningen framhöll var att systemet skulle bli mindre transparent om fler frågor regleras genom tillsynsförelägganden.
Utredningen avstod att lämna ett författningsförslag i detta avseende då den ansåg att det fordrades en mycket grundlig genomgång av de eventuella konsekvenser som kan följa av en ändring i enlighet med ovanstående. Med den korta tid som utredningen hade till sitt förfogande saknades utrymme för en så ingående analys som vore befogad i fråga om rättskraften. I den efterföljande propositionen
118
fanns inga förslag till ändringar om rättskraft annat än att
117 Se SOU 2011:86 s. 240–245. 118 Se prop. 2012/13:35.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
865
tillståndets rättskraft även skulle kunna begränsas av generella föreskrifter meddelade med stöd av 12 kap. 10 § miljöbalken.
Även Miljöprövningsutredningen konstaterade i sitt betänkande att kopplingen mellan det allmänna villkoret i ett tillstånd och tillståndets rättskraft är oklar. Utredningen ansåg att oklarheterna och de tidsödande bedömningar som behöver göras av tillståndets innebörd framför allt är kopplade till tolkningen av vad det allmänna villkoret rymmer. Det allmänna villkoret utgör en för vag gräns för att avgöra om en ändring är tillståndspliktig eller inte, vilket orsakar komplexa och tidsödande bedömningar i rättstillämpningen.
119
Miljö-
prövningsutredningen bedömning av tillståndets rättskraft var kopplade till utredningens förslag kring förtydligande kring när en ändring av en verksamhet ska kräva tillstånd respektive anmälan. Förslaget innebär att det ska krävas tillstånd för en ändring om den inte ryms inom tillståndets ram, t.ex. medgiven produktionsmängd, eller de särskilda villkoren. Om ändringen innebär en ändring av det allmänna villkoret som håller sig inom tillståndets ram och särskilda villkor är det däremot tillräckligt med en anmälan för ändringen, om inte ändringen är tillståndspliktig i sig eller innebär betydande miljöpåverkan. Om ändringen ryms i det allmänna villkoret är den varken anmälnings- eller tillståndspliktig. En ändring får alltså bara påverka innebörden i det allmänna villkoret i gällande tillståndsavgörande för att det ska räcka med en anmälan. Förslaget i fråga om förtydligande när det ska krävas ett tillstånd respektive en anmälan har huvudsakligen tillstyrkts av samtliga remissinstanser. Däremot har viss kritik framförts mot att förslaget inte är tillräckligt tydligt vad gäller innebörden av att ändringen ”ryms” eller ”inte ryms” inom det allmänna villkoret och därmed vad som utgör en ändring.
120
Omprövning används inte som det är tänkt
Ett tillstånds rättskraft begränsas av bestämmelserna om omprövning i 24 kap. 5 § miljöbalken. Tillstånd och villkor kan omprövas och ändras på de grunder som framgår av 24 kap. 5 § första stycket 1–12 miljöbalken. Rent allmänt kan omprövning göras när tio år har gått sedan tillståndet fick laga kraft, alternativt den kortare tid
119 Se SOU 2022:33 s. 116. 120 Se remissvar från Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen, HSV 2022/918.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
866
som följer av EU-rätten, se punkten 1. Omprövning kan även ske innan tio år har förflutit men då krävs någon av förutsättningarna i punkterna 2–12 i samma paragraf.
Av 24 kap. 5 § första stycket miljöbalken följer att tillståndsmyndigheten får ompröva tillstånd såvitt avser bestämmelse om tillåten produktionsmängd eller annan liknande bestämmelse om verksamhetens omfattning, samt ändra eller upphäva villkor eller andra bestämmelser eller meddela nya sådana. Det kan dock noteras att vid omprövning av tillstånd meddelade enligt miljöskyddslagen får, enligt 31 § lagen om införande av miljöbalken, en produktionsmängd eller annan omfattning av verksamheten som angetts i tillståndet ändras mot tillståndshavarens vilja endast när omprövning görs enligt 24 kap. 5 § första stycket 2 miljöbalken dvs. vid överträdelse av en miljökvalitetsnorm.
Omprövningen kan enligt bestämmelsens lydelse inte avse tillståndet i sin helhet utan endast vissa delar av tillståndet som avser verksamhetens omfattning t.ex. tillåten produktionsmängd. I övrigt kan omprövningen syfta till att meddelade villkor och andra bestämmelser ändras eller upphävs eller att nya sådana meddelas. Vid omprövningen ska miljöintresset vägas mot hänsyn till den enskilde verksamhetsutövaren och en rimlighetsavvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken ska göras vid bedömningen av vilken produktionsmängd och vilka villkor som ska gälla för verksamheten.
121
Omprövningsgrunderna kan delas in i följande tre huvudgrupper. Den första huvudgruppen av omständigheter för omprövning inbegriper förhållanden som är kopplade till miljön. Omprövning kan ske om en miljökvalitetsnorm har överträtts, punkten 2, om det uppkommit olägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när tillstånd lämnades, punkten 5, eller om omgivningsförhållandena har ändrats väsentligt, punkten 6. Punkten 9 behandlar omprövningsmöjligheten om verksamheten helt eller till väsentlig del är förlagd inom ett område där förbud råder mot att släppa ut avloppsvatten, lägga upp fasta ämnen m.m.
Den andra huvudgruppen gäller händelser som har med tillståndshavaren att göra. I punkterna 3 och 4 återfinns sådana klandervärda ageranden som även upptas i 24 kap. 3 § miljöbalken, om än med lite lägre trösklar.
121 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 257.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
867
Den tredje huvudgruppen utgörs av sådana förutsättningar som relaterar till verksamheten och utvecklingen av ny teknik. Omprövning enligt punkterna 7 och 8 kan ske om en från hälso- eller miljösynpunkt väsentlig förbättring kan uppnås med användning av någon ny process- eller reningsteknik eller om användandet av någon ny mätningsteknik skulle medföra väsentligt bättre förutsättningar för att kontrollera verksamheten. Omprövning kan även ske för att förbättra en anläggnings säkerhet, punkten 10, och om åtgärder till skydd för fisket visar sig mindre ändamålsenliga, punkten 11. Punkten 12 rör möjligheten att ompröva ställd säkerhet.
Av 24 kap. 9 § miljöbalken framgår att det finns ytterligare regler om omprövning av vattenverksamheter i 7 kap. 13–16 §§ lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Bestämmelserna avser ändring av innehållande och tappning av vatten, dvs. vad som vanligen kallas vattenhushållningsbestämmelser, omprövning av vattentäkt till förmån för annan, omprövning av bygdeavgift eller allmän fiskeavgift. Därutöver finns det, enligt 24 kap. 11 § miljöbalken, bestämmelser i 7 kap. 17 och 18 §§ lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet avseende omprövning vid ändrade förhållanden i samfälligheter.
I bestämmelsen om omprövning begränsas möjligheterna enligt 24 kap. 9 § miljöbalken. Där stadgas att tillståndsmyndigheten vid omprövning inte får meddela så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras. För upphävande av tillstånd i sin helhet ska i stället bestämmelserna om återkallelse i 24 kap. 3 § miljöbalken tillämpas.
Om det allmänna vill få till en ändring av ett villkor krävs att förutsättningarna för omprövning föreligger. Trots att förutsättningar för omprövning föreligger tillämpas inte förfarandet i någon större omfattning. Det har framförts att omprövningsförfarandet är kostsamt och resurskrävande för de myndigheter som kan initiera en sådan. Ett omprövningsförfarande tar också tid på samma sätt som ett tillståndsförfarande. Det har medfört att det tänkta systemet med en tillsynsmyndighet som har resurser till att kontinuerligt utvärdera de villkor som gäller för en verksamhet och vid behov ansöka om omprövning för att uppnå uppdaterade miljötillstånd inte fungerat.
Vad gäller förutsättningar för omprövning på initiativ av det allmänna kan vi vidare konstatera att det i dag saknas möjlighet att få till en omprövning om en ändring behövs i ett tillstånd med anled-
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
868
ning av Sveriges förpliktelser till följd av EU-medlemskapet (jfr 24 kap. 5 § MB). Det är däremot en grund för återkallelse av ett tillstånd enligt 24 kap. 3 § första stycket 7 miljöbalken. Ändringar i ett tillstånd måste rimligen kunna åstadkommas när nya krav från EU uppkommer utan att först återkalla tillståndet. Samma slutsats kom även Miljöprövningsutredningen till. Utredningen föreslog att det skulle föras in ytterligare en grund för omprövning i 24 kap. 5 § miljöbalken som innebär att tillståndsmyndigheten även får ompröva tillstånd om det behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av EU-medlemskapet.
122
Ändring eller upphävande av villkor på tillståndshavarens initiativ
Tillståndsinnehavarens möjlighet att få till stånd en omprövning är begränsade om det handlar om att upphäva eller mildra ett villkor. Av 24 kap. 13 § 2 miljöbalken följer att efter ansökan av tillståndshavaren får tillståndsmyndigheten besluta att ändra eller upphäva andra bestämmelser och villkor i en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut än sådana som avser storleken av ersättningens belopp. Villkor får dock upphävas eller mildras endast om det är uppenbart att villkoret inte längre behövs eller är strängare än nödvändigt eller om ändringen påkallas av omständigheter som inte förutsågs när tillståndet gavs. Syftet med 24 kap. 13 § miljöbalken är att ge tillståndshavaren möjlighet att, under angivna förutsättningar, åstadkomma villkorsändringar utan att behöva söka nytt tillstånd på andra villkor.
123
Enligt praxis ska en ansökan om att ett villkor ska upphävas
eller mildras behandlas restriktivt.
124
Det har framförts att utrymmet för att kunna hantera ändringar av villkor inom ramen för ändringstillstånd eller anmälan är för oklart och litet. Det finns inget utrymme för nya villkor i samband med en ansökan om villkorsändring. Vill tillståndshavaren få till stånd en ändring i verksamheten som innebär nya villkor eller utökad verksamhet är denne hänvisad till bestämmelserna om att ansöka om tillstånd eller ändringstillstånd enligt 9 och 11 kap. miljöbalken alternativt om ändringen kan anses omfattas av bestämmelserna om anmälan.
122 Se SOU 2022:33 s. 206 och 207. 123 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 259 och 260. 124 Se t.ex. MÖD 1999:2, 2002:6, 2002:56, 2004:1 och NJA 2010 s. 77.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
869
Få ansökningar om återkallelse av tillstånd
Rättskraften i ett tillstånd begränsas även av möjligheten för tillståndsmyndigheten att återkalla ett tillstånd. I 24 kap. 3 § miljöbalken anges under vilka förutsättningar ett tillstånd kan återkallas. Bestämmelsen omfattar även möjlighet för tillståndsmyndigheten att återkalla dispenser eller godkännanden samt förbjuda fortsatt verksamhet. Det konstateras att antalet ansökningar om återkallelse är litet och praxis på området är begränsat.
125
Mark- och miljö-
överdomstolen har i ett avgörande uttalat att prövningsmyndigheten kan överväga lindrigare åtgärder än återkallelse och att hänsyn vid denna bedömning bör tas till dels om det råder missförhållanden på tillståndshavarens sida, dels till om förutsättningarna för verksamheten förändrats.
126
Tillsynsmyndigheten kan besluta om brådskande förelägganden och förbud i vissa fall
Som vi har redogjort för i kapitel 12 ska en tillsynsmyndighet kontrollera att miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken följs samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. För att uppnå efterlevnad av balken får tillsynsmyndigheten i det enskilda fallet besluta om de förelägganden och förbud som behövs. Sådana förelägganden och förbud får däremot inte, enligt 26 kap. 9 § tredje stycket miljöbalken, begränsa ett beslut eller en dom om tillstånd i ansökningsmål som har rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken. Det bör noteras att begränsningen endast gäller tillstånd. Dispens från ett förbud är inte att jämställa med ett tillstånd och omfattas därmed inte av tillsynsmyndighetens begränsning i detta avseende.
127
Av 26 kap. 9 § fjärde stycket miljöbalken följer ett undantag från regeln om de bindande verkningarna hos ett tillstånd. Trots att en fråga är reglerad i ett tillstånd kan tillsynsmyndigheten meddela sådana brådskande förelägganden eller förbud som är nödvändiga för att undvika att ohälsa eller allvarlig skada på miljön uppkommer. Under vilka förutsättningar undantaget får användas utvecklas inte
125 SeWik, Miljöbalk 24 kap. 3 §, Karnov (JUNO). 126 Se MÖD 2015:51. 127 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 272.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
870
närmare i förarbetena till miljöbalken.
128
Av praxis framgår att ett
tillståndsbesluts rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken kan få vika på grund av tvingande säkerhetsskäl.
129
I fjärde stycket finns ytterligare ett undantag som gäller sådana dammar som har klassificerats i en dammsäkerhetsklass enligt bestämmelserna i 11 kap.24 och 25 §§miljöbalken. Även om en sådan damm omfattas av ett tillstånd kan tillsynsmyndigheten meddela förelägganden och förbud om säkerhetshöjande åtgärder.
Det har de senaste åren uppstått behov av brådskande ändringar i tillstånden
Vi konstaterar att det de senaste åren har uppstått behov av att kunna åstadkomma brådskande ändringar i tillstånd för verksamheter som varit påkallade på grund av förhållanden som varken verksamhetsutövaren eller det allmänna har kunnat förutse eller påverka. Behovet har bland annat uppkommit till följd av spridningen av det virus som orsakar sjukdomen covid-19
130
, brist på tillgång till kemikalier
för att rena avloppsvatten
131
och brist på tillgång till gas med risk
för störningar i energiförsörjningen
132
. På grund av samtliga dessa situationer har det uppstått behov av att ändra villkor i redan tillståndsgivna verksamheter för att försäkra sig om fortsatt eller ändrad drift och att verksamheterna då inte ska drivas i strid med de föreskrivna villkoren. I fråga om åtgärder under utbrottet av covid-19 var det aktuellt med behov av ändringar i tillstånd till verksamheter som producerade produkter till sjuk- och hälsovården, t.ex. skyddsutrustning, desinfektionsmedel, provtagningsmaterial och respiratorer samt tillstånd för krematorier. Vad gäller produkter till sjuk- och hälsovården uppstod behov av att öka produktionen eller ställa om produktionen till bristprodukter vilket utgör tillståndspliktiga ändringar.
128 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 272. 129 Se MÖD 2002:34. 130 Se Promemoria, Miljödepartementet, Åtgärder för att underlätta brådskande ändringar av tillståndsprövade miljöfarliga verksamheter i samband med covid-19, dnr M2020/00750/Me, maj 2020. 131 Se Promemoria, Särskilda bestämmelser om förprövning av ändring av avloppsreningsverksamhet, dnr M2021/02448, december 2021. 132 Se Promemoria, Miljödepartementet, Tillfälliga åtgärder för att underlätta bränslebyte för fjärrvärmeanläggningar, dnr M2022/01924, oktober 2022.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
871
Tillstånden för krematorier innehåller vanligtvis en begränsning i antalet kremeringar som får ske per år. Vissa tillstånd har villkor som innebär att antalet kremeringar får överskridas efter tillsynsmyndighetens godkännande, bl.a. vid pandemier eller större olyckor som medför ett stort antal avlidna. Beroende på hur krematoriernas tillstånd var utformade var möjligheten att möta den ökade belastningen inte alltid möjlig utan villkorsändring.
Även i fråga om risk för brist på gas och därmed risk för avbrott i värmeförsörjningen konstaterades att det fanns behov av att kunna använda sig av annat bränsle än gas. Vid vissa anläggningar kunde denna typ av tekniska förändringar genomföras inom ramen för befintliga tillstånd eller utan anmälan, men för många verksamheter var det inte möjligt med sådan ändring då det fanns begränsningar i tillstånden som gör att det inte är möjligt att byta bränsle eller under en längre tid driva anläggningen med ett alternativt bränsle. Samma problematik var det fråga om även när det gällde brist på tillgång till kemikalier där tillstånden till avloppsreningsverken inte alltid är utformade på så sätt att de tillåter byte av reningskemikalie till annan än den som tillståndet tillåter.
I samtliga dessa fall har det konstaterats att de aktuella delarna av tillståndet omfattas av rättskraft och inte kan ändras på annat sätt än genom tillståndsprövning eller anmälan. Vidare har det konstaterats att det är osäkert i vilken utsträckning ändringarna kan hanteras inom ramen för en anmälan.
För att ändringarna med säkerhet ska kunna hanteras genom en anmälan, om ändringen behövs till följd av att förutsättningarna för att driva verksamheten har förändrats på grund av sådan brist på tillgång till kemiska produkter för att rena avloppsvatten som verksamhetsutövaren inte råder över, har det införts en tillfällig möjlighet att hantera dessa behov av villkorsändringar inom ramen för en anmälan i stället för tillstånd. Den tidsbegränsade bestämmelsen, som finns i 1 kap. 5 a § miljöprövningsförordningen, har utformats som ett tillfälligt undantag från tillståndsplikten med hänvisning till bestämmelserna för den aktuella verksamhetstypen.
Utredningen om näringslivets försörjningsberedskap hade i uppdrag att utreda hur regeringen kan ges möjlighet att besluta om tillfälligt tillstånd enligt miljöbalken och om undantag från MKBdirektivet för samhällsviktig verksamhet när sådan verksamhet är tidskritisk för att tillgodose väsentliga allmänna intressen, när be-
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
872
hovet inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt annat tillfredsställande sätt. Utredningen konstaterade att reglerna för tillståndsprövning i miljöbalken normalt sett är anpassade för att åstadkomma en väl underbyggd, samordnad och effektiv prövning. Vid extraordinära omständigheter kan dock den instansordning och de krav på underlag som prövningen innebär försvåra möjligheterna att avvärja en försörjningskris. Utredningen föreslog att det skulle införas en möjlighet för regeringen att pröva ansökningar om tidsbegränsat tillstånd enligt 7 kap. 28 a §, 9 kap. och 11 kap.miljöbalken. Ansökan skulle avse sådan verksamhet som är samhällsviktig och som behövs för att tillgodose väsentliga allmänna intressen. Det skulle även finnas en risk för allvarliga samhällskonsekvenser om behovet inte tillgodosågs och behovet skulle inte kunna tillgodoses på ett från allmän synpunkt annat tillfredsställande sätt.
133
Utredningen överlämnade sitt betänkande i februari 2023 och det har såvitt vi har kunnat se inte skickats ut på remiss.
10.4.6 Belastar civilrättsligt präglade frågor tillståndsprövningen?
134
Civilrättsliga frågor kan uppkomma både i samband med prövning av miljöfarlig verksamhet och av vattenverksamhet. Det finns vissa gemensamma bestämmelser och principer, men frågorna handläggs ändå på olika sätt.
I 31 kap. miljöbalken finns gemensamma bestämmelser om intrångsersättning. Det rör sig dels om ersättning för att mark tas i anspråk, dels för att pågående markanvändning avsevärt försvåras enligt 7 kap. miljöbalken eller förelägganden eller förbud enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket miljöbalken som rör viss verksamhet. Ersättning kan också bestämmas enligt 31 kap. 10 § miljöbalken för skada och intrång som tillfogas fastighetsägare genom undersökningar som avses i 28 kap. 1 § miljöbalken, eller enligt 31 kap. 11 § miljöbalken för underhåll och anordnande av stängselgenombrott som avses i 26 kap. 11 § miljöbalken. Ersättning i dessa fall kan bli aktuell för all slags verksamhet enligt miljöbalken. Normalt sett prövas denna typ av ersättningskrav i separata processer vid mark- och miljödomstol. Kapitlet innehåller också bestämmelser som endast
133 Se SOU 2023:11 s. 55–80. 134 Avsnittet om civilrättsligt präglade frågor i huvudsak hämtat från SOU 2014:35.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
873
gäller vid vattenverksamhet, mer om dessa nedan. Sådana ersättningsfrågor behandlas normalt i samband med den vattenrättsliga prövningen vid en mark- och miljödomstol.
Skadestånd för vissa miljöskador och andra enskilda anspråk regleras i 32 kap. miljöbalken. Även dessa regler är i huvudsak generella och gäller för all verksamhet enligt miljöbalken. I övrigt finns inga specialregler för enskilda anspråk i anledning av miljöfarlig verksamhet och normalt sker den prövning som behövs i annan ordning. Exempelvis kan expropriation i vissa fall komma i fråga om inte marktillgång kan lösas på frivillig väg.
Ersättningsfrågor i samband med tillståndsprövningen av vattenverksamheter
Större projekt för att utnyttja vattenresurserna, t.ex. för vattenkraft, medför regelmässigt skador på andra fastigheter än verksamhetsutövarens egna. Kraftverks- och regleringsdammar har också på vissa ställen fört med sig en storskalig omdaning av landskapet. Enskilda fastigheter kan ha förändrats mycket kraftigt eller helt försvunnit under de regleringsmagasin som har bildats uppströms dammarna. Eftersom vattenverksamhetens påverkan på omgivningen ofta går långt utöver vad omgivningen bör tåla utan ersättning har skaderegleringen varit en viktig del av vattenlagstiftningen. Enligt den äldre vattenlagen och vattenlagen var regleringen en integrerad del av tillståndsprövningen och så är också miljöbalken utformad.
Även i markavvattningsmålen kan olika typer av ersättningsfrågor aktualiseras. Ett exempel är markförlust när nya diken ska anläggas i jordbruksmark. Oftast stannar dock för- och nackdelar med markavvattningen inom deltagarkretsen för samfälligheten.
Ytterligare exempel är vad som kan kallas tredjemansskador. Det kan vara en pumpanläggning som placeras på en fastighet som inte är jordbruksfastighet och vars ägare inte drar någon nytta av markavvattningsföretaget. Ett annat exempel är när diken passerar under vägar och kräver ändringar i broar m.m., eller medför skador på tekniska föremål.
Ersättningsreglerna vid ingrepp i annans egendom på grund av vattenverksamhet finns i 31 kap. miljöbalken. Reglerna grundas på expropriationsrättsliga principer. Enligt 31 kap. 2 § miljöbalken ska expropriationsregler tillämpas också vid bestämmande av ersättning
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
874
enligt balken om denna inte innehåller avvikande bestämmelser. Den rätt att ta i anspråk, skada eller göra intrång på fast egendom som kan medges enligt reglerna om vattenverksamhet, och tidigare enligt vattenlagarna, har också ansetts kunna betraktas som en form av expropriation.
De specifika bestämmelserna om ersättning vid ingrepp i annans egendom på grund av vattenverksamhet finns i 31 kap.16–19 §§miljöbalken. I 31 kap. 16 § första stycket miljöbalken finns den grundläggande ersättningsregeln, som anger att den som med stöd av tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken genom inlösen eller på annat sätt tar i anspråk annans egendom, eller vidtar en åtgärd som skadar annans egendom, ska betala ersättning. Bestämmelsen gäller om en skada följer av en tillståndsgiven verksamhet eller till följd av förbud mot fiske enligt 28 kap. 13 § miljöbalken. Om den skadegörande handlingen har vidtagits utan tillstånd, t.ex. en olaga dämning, bestäms ersättningen enligt andra skadeståndsrättsliga regler, såsom 32 kap. miljöbalken eller skadeståndslagen (1972:207).
Enligt 31 kap. 16 § andra stycket miljöbalken ska ersättning endast betalas för den skada som återstår efter att skadeförebyggande åtgärder har utförts. Hänsyn till de skadelidande tas i första hand genom jämkningar i själva verksamheten och i andra hand genom skadeförebyggande åtgärder. Att en verksamhetsutövare kan åläggas att utföra sådana åtgärder framgår av 2 kap. 3 § miljöbalken. Endast restskadan ska sedan ersättas i pengar.
För särskilt kvalificerade skadefall finns bestämmelser om inlösen i 31 kap. 17 § miljöbalken. Enligt paragrafens första stycke ska fastigheter eller fastighetsdelar, som drabbas av synnerliga olägenheter, lösas in av sökanden om ägaren begär det. En bestämmelse i paragrafens andra stycke gör det möjligt även för den ersättningsskyldiga verksamhetsutövaren att få lösa in en fastighet eller fastighetsdel. Förutsättningen är att ersättningen för inlösen endast medför en ringa höjning av fastighetsägarens ersättning och att fastighetsägaren inte har något beaktansvärt intresse av att behålla egendomen i det skadade skicket.
Skadeersättning ska enligt 31 kap. 18 § miljöbalken bestämmas även för fastigheter som tillhör verksamhetsutövaren och syftet ned detta är att skydda panträttshavare.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
875
I 31 kap. 19 § miljöbalken regleras ersättningsskyldigheten för skador på annans egendom vid utrivning, alltså när en vattenanläggning tas bort utan att ersättas av en ny.
Oförutsedda skador
Som framgår i det föregående avsnittet bygger miljöbalkens ersättningssystem på att skador på grund av vattenverksamhet regleras i tillståndsmålet. När ersättningsfrågorna har avgjorts i målet, eventuellt efter uppskov enligt 22 kap. 27 § miljöbalken för svårutredda skador, är sakägarnas anspråk till följd av verksamheten i princip slutligt reglerade. Sökandens motparter får finna sig i verksamhetens negativa effekter så länge som den bedrivs enligt tillståndet. Detta är innebörden i vad som brukar kallas den allmänna tvångsrätten.
Regeln om att en slutlig skadereglering ska ske i tillståndsmålet har dock undantag för skador som visar sig inom en viss tid efter tillståndsdomen. Om en vattenverksamhet eller en vattenanläggning medför skador som inte förutsågs av mark- och miljödomstolen när tillståndet meddelades, får den skadelidande enligt 24 kap. 18 § miljöbalken framställa anspråk på ersättning. Ett exempel på oförutsedd skada är erosionsskador. Dessa kan ofta inte förutses eller bedömas omfattningen av.
135
Det kan också röra sig om andra skador
som uppkommer först efter lång tid, kanske genom att verksamheten utvidgats inom ramen för det givna tillståndet. Bestämmelsen innebär en inskränkning av tillståndets rättskraft, såvitt gäller utdömda ersättningar och vissa villkor om förebyggande åtgärder. Det finns inte någon motsvarighet till 24 kap. 18 § miljöbalken för miljöfarlig verksamhet, eftersom ersättningsfrågorna inte prövas i samband med tillståndsfrågan.
För att bestämmelsen i 24 kap. 18 § miljöbalken om oförutsedd skada ska vara tillämplig ska det röra sig om en missbedömning i fråga om de faktiska verkningarna av en vattenverksamhet eller en vattenanläggning. En oförutsedd skada ska alltså anses föreligga om domstolen förbisett att en skada kunde uppkomma eller missbedömt omfattningen av den. Med en skada som omfattas av paragrafen bör jämställas det fallet att en verksamhet för tillgodogörande av vatten-
135 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 261.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
876
kraft tar i anspråk större del av någon annans fallhöjd än som har beräknats i tillståndsmålet. Vidare omfattas det fall att ägaren till ett mark- eller vattenområde, som i samband med tillståndsbeslutet oriktigt har antagits tillhöra sökanden, vill föra talan om ersättning för skador på området.
136
Att tillstånd till att ta anläggning för bortledande av grundvatten ur bruk inte omfattas av 24 kap. 18 § miljöbalken framgår av 11 kap. 22 § miljöbalken.
137
Medför en sådan åtgärd skada på annans egen-
dom ska skälig ersättning betalas. Skador uppstår ofta senare och talan får då föras som ett stämningsmål enligt 7 kap. 2 § 3 lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
138
En talan om oförutsedd skada kan enligt 24 kap. 18 § första stycket miljöbalken avse en begäran enligt 31 kap. miljöbalken om ekonomisk ersättning för den skada som uppstått. Enligt 24 kap. 18 § andra stycket miljöbalken kan en sådan talan även avse en begäran om att verksamhetsutövaren ska bekosta och vidta skadeförebyggande åtgärder. Det senare förutsätter dock att det gäller betydande skador för enskild eller för något allmänt intresse. Sådana åtgärder får inte medföra skador för tredje man eller väsentliga olägenheter för tillståndshavaren. De åtgärder som kan bli aktuella är t.ex. ändrade bestämmelser om innehållande och tappning av vatten, om vattenuttag vid vattenbortledning och vattenöverledningar samt olika ändringar i en vattenanläggning.
139
Anspråk enligt 24 kap. 18 § andra stycket miljöbalken får framställas av enskilda sakägare eller, i fråga om allmänna intressen, av Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelse eller kommun. Parterna kan genom avtal i förväg reglera eventuella uppkommande oförutsedda skador. En sakägare kan alltså avstå från rätten till ersättning för oförutsedda skador.
140
Anspråk på grund av oförutsedda skador måste enligt 24 kap. 18 § tredje stycket miljöbalken framställas till mark- och miljödomstolen inom fem år eller den längre tid, högst tjugo år, som kan ha bestämts i samband med tillståndet. Tiden räknas från utgången av den arbetstid som domstolen bestämmer i tillståndsdomen. Paragrafens femte
136 Se prop. 1981/82:130 s. 582. 137 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 261. 138 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 143 och 144. 139 Se Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1juni. 2023, Version 22, JUNO) kommentaren till 24 kap. 18 §. 140 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 261.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
877
stycke innebär att de allmänna preskriptionsreglerna inte ska tilllämpas på anspråk på grund av oförutsedda skador. Den allmänna preskriptionstiden om tio år kommer alltså att kunna förkortas eller förlängas för de anspråk som paragrafen behandlar beroende på hur villkoren för den enskilda verksamheten utformas.
Civilrättsliga frågor i övrigt
Mark- och miljödomstolarnas befattning med civilrättsliga anspråk regleras i 31 och 32 kap. miljöbalken och i 7 kap. lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
I 31 kap. miljöbalken finns, utöver bestämmelser om vattenrättsliga ersättningsfrågor som behandlas i ansökningsmålen, regler om ersättningsanspråk till följd av vissa ingripanden av det allmänna. I dessa senare fall grundas ersättningsanspråken på föreskrifter eller beslut som gäller t.ex. nationalparker, naturreservat och vattenskyddsområden. Dessa ersättningsfrågor liknar de vattenrättsliga på så sätt att det gäller expropriativa, lagenliga, ingrepp i annans egendom och att expropriationslagens regler tillämpas vid prövningen av ersättningens storlek.
En annan kategori civilrättsliga mål regleras i 32 kap. miljöbalken. Det är här fråga om anspråk på grund av miljöskador och liknande grannelagsrättsliga olägenheter. Tvisterna gäller vanligen ekonomisk ersättning för uppkomna skador. Det gäller främst skador som har orsakats med uppsåt eller genom vårdslöshet. Annan skada ersätts bara i den utsträckning den störning som har orsakat skadan inte skäligen bör tålas med hänsyn till förhållandena på orten eller till dess allmänna förekomst under jämförliga förhållanden. En tvist kan också avse förbud mot en viss verksamhet eller en skyldighet för verksamhetsutövaren att vidta skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått. Ersättning för framtida skador ersätts på expropriationsrättsliga grunder.
En ytterligare målkategori, som liknar miljöskademålen, är de vattenrättsliga anspråk som handläggs enligt 7 kap. 2 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Även här kan det vara fråga om såväl rena ersättningsanspråk som andra skyldigheter, t.ex. att riva ut en olagligt tillkommen vattenanläggning.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
878
Handläggningen av ersättningsfrågor
De vattenrättsliga ersättningsfrågorna handläggs tillsammans med tillståndsfrågan i ansökningsmålet. Det är i första hand sökanden som ska utreda skadorna och lämna förslag till ersättning. Huvudregeln är att detta ska ha skett innan ansökan ges in så att ersättningsbeloppen kan anges i tillståndsansökan. En bestämmelse om detta finns i 22 kap. 1 § andra stycket 2 miljöbalken. När ansökan om tillstånd har kungjorts har de skadelidande möjlighet att kommentera sökandens ersättningserbjudanden och komma med egna yrkanden. Det är relativt vanligt att sakägarna anlitar egna tekniska biträden som gör skadeutredningar till grund för anspråken. Sakägarna kan komma med egna yrkanden senast vid huvudförhandlingen enligt 22 kap. 19 § miljöbalken.
Prövningen av ersättningsfrågorna bygger, liksom ersättningsrätten i allmänhet, på dispositionsprincipen. Domstolen kan inte döma ut lägre ersättningsbelopp än vad sökanden har erbjudit och inte högre än vad sakägaren har yrkat. Det finns dock ett undantag i 22 kap. 22 § miljöbalken för det förhållandet att det finns ersättningsanspråk från flera olika sakägare att pröva i målet. Om domstolen då för någon av sakägarna dömer ut högre ersättning än vad sökanden har erbjudit, alltså efter en sakprövning av anspråket, får domstolen för att åstadkomma en likformig reglering höja övriga sakägares ersättning utöver vad de har yrkat.
Den utredning som parterna lägger fram när ersättningsfrågor handläggs i ansökningsmål skiljer sig inte från motsvarande utredningar i andra ersättningsmål enligt 31 kap. miljöbalken eller skadeståndsmål enligt 32 kap. miljöbalken. Parterna anlitar sakkunniga värderare som gör egna utredningar och sammanställer dem i skriftliga utlåtanden. I de (fåtaliga) fall där verksamheten orsakar klassiska dämningsskador förutsätts sökanden ha gjort en särskild markskadekarta.
Förberedelsen i ansökningsmål är som har nämnts normalt skriftlig, även när ersättningsfrågor förekommer. Den slutliga handläggningen av både tillstånds- och ersättningsfrågorna sker normalt vid en huvudförhandling och alla ersättningsfrågor avgörs i tillståndsdomen (22 kap. 25 § första stycket 4 MB). I svårbedömda fall kan domstolen dock enligt 22 kap. 27 § första stycket miljöbalken skjuta upp frågan om ersättning under en prövotid.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
879
I mindre mål om tillstånd t.ex. till vägbroar och småbåtshamnar finns sällan någon särskild skadeutredning av sökanden och sakägarna saknar ofta ombud och tekniska biträden. Eftersom målen också handläggs utan särskild förberedelse väcks ofta ersättningsanspråken vid huvudförhandlingen. Domstolen får då hjälpa sakägarna att formulera sina synpunkter till bestämda ersättningsanspråk. Sökanden förväntas då lämna synpunkter på anspråken genast. Utredningen består då egentligen av parternas egna redogörelser och domstolens iakttagelser vid en eventuell syn. När detta framstår som alltför otillräckligt kan ersättningsfrågan skjutas upp så att parterna får möjlighet att komplettera utredningen.
Utredningskostnaden kan vara betydande även för ersättningsanspråk om små belopp. Vissa skador kan heller inte beräknas på något meningsfullt sätt utan får bedömas efter skälighet. Sådana skälighetsuppskattningar, eller åtminstone uppskattningar på begränsat underlag, får anses vara vanliga i ansökningsmålen. Liksom i andra mål där dispositionsprincipen gäller ska domstolen verka för att förlikningsmöjligheterna tas till vara. En frivillig överenskommelse kan många gånger vara fördelaktig både för sökanden och för sakägarna.
Tvångsrätt
En verksamhetsutövare som inte har åtkomst till nödvändig mark anses ändå i vissa fall ha nödvändig tvångsrätt, se 2 kap. 4–5 §§ lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Verksamhetsutövaren kan då enligt 28 kap. 10 § första stycket miljöbalken ges rätt att utföra anläggningar eller vidta åtgärder inom fastigheter som tillhör någon annan och ta i anspråk mark eller annat utrymme för detta. Sådan rätt kan ges när det är fråga om
1. vattenverksamhet som utförs av staten, kommuner eller vattenför-
bund och som är önskvärda från hälso- eller miljösynpunkt eller som främjar fisket,
2. vattenverksamhet för att motverka förorening genom avlopps-
vatten,
3. vattenverksamhet som avser tillgodogörande av yt- eller grund-
vatten,
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
880
4. vattenreglering,
5. vattenverksamhet som avser allmän farled eller allmän hamn,
eller
6. markavvattning.
Bestämmelsen gör det möjligt för den som har legal rådighet för t.ex. en vattentäkt för allmän vattenförsörjning att få tvångsrätt till den mark som behövs för verksamheten. Ägaren av ett strömfall kan få rätt att uppföra en regleringsdamm på annan fastighet än den egna. Bestämmelsen kan bl.a. åberopas för rätt till utmål på annans fastighet, dvs. mark för byggnader som behövs för t.ex. en kraftstation.
Tvångsrättsreglerna korresponderar med de legala rådighetsfallen på så sätt att den som har legal rådighet för en viss verksamhet också kan få tvångsrätt för att utföra verksamheten på annans fastighet. Undantag från den principen gäller för allmän väg och järnväg, där verksamhetsutövarna kan skaffa sig erforderliga tvångsrättigheter enligt väglagen respektive lagen om byggande av järnväg.
Anspråk på tvångsrätt handläggs normalt i det ansökningsmål där också frågan om tillstånd till den verksamhet som tvångsrätten gäller ska prövas. Tvångsrättsfrågan prövas enligt miljöbalkens tillåtlighetsregler. Det är de särskilda bestämmelserna om vattenverksamhet samt de generella reglerna i miljöbalkens första avdelning, bl.a. försiktighetsprincipen i 2 kap. 3 § och lokaliseringsregeln i 2 kap. 6 § miljöbalken. Om tvångsrätt beviljas tas beslut om detta in i tillståndsdomen (7 kap. 6 § 1 LSV).
Även om tvångsrättsfrågor normalt prövas tillsammans med tillståndsfrågan förekommer det separata processer om särskilda tvångsrätter. Om verksamhetsutövaren väcker frågan separat handläggs den som ett stämningsmål (7 kap. 2 § 6 LSV). Målet handläggs enligt rättegångsbalkens vanliga regler om tvistemål. En konsekvens av detta är att rättegångsbalkens regler om rättegångskostnader blir tillämpliga och att fastighetsägarna kan bli skyldiga att betala verksamhetsutövarens rättegångskostnader.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
881
Lantmäterimyndigheten prövar ersättningsfrågor och tvångsrätter som första instans
Fastighetsbildningslagen innehåller regler om ändring i fastighetsindelningen. Fastighetsbildning innebär att fastighetsindelningen ändras, servitut bildas, ändras eller upphävs, eller en byggnad eller annan anläggning som hör till en fastighet överförs till en annan fastighet genom fastighetsreglering. Detta kan ske efter överenskommelse mellan en eller flera fastighetsägare och rättighetsinnehavare men också genom tvång.
Fastighetsbildning handläggs av lantmäterimyndigheten genom en förrättning. Vid en förrättning består lantmäterimyndigheten av en förrättningslantmätare. Dessutom ska två gode män ingå i myndigheten när förrättningslantmätaren anser att det behövs eller när sakägare begär det och det inte innebär oskäligt dröjsmål (4 kap. 1 § FBL). Gode män utses genom val av kommunfullmäktige på samma sätt som nämndemän i tingsrätten men ska ha erfarenhet i fråga om tätortsförhållanden eller vara kunnig i jordbruks- eller skogsbruksfrågor.
Alla kommuner har rätt att ansöka om att sköta sina egna lantmäteriärenden genom att inrätta en kommunal lantmäterimyndighet. För de kommuner som inte har inrättat en kommunal lantmäterimyndighet är det den statliga lantmäterimyndigheten som handlägger dessa ärenden. Det finns kommunala lantmäterimyndigheter i 40 av Sveriges kommuner.
141
Oavsett om det är en kommunal eller statlig
lantmäterimyndighet som handlägger ärendet tar myndigheten ut en avgift för handläggningen. Myndigheternas fakturor för utfört arbete kan överklagas till mark- och miljödomstolen och därefter till Mark- och miljööverdomstolen där det krävs prövningstillstånd för prövning.
Avstår en fastighetsinnehavare mark genom att marken överförs till annan utgår som regel ersättning. Ersättning kan bestämmas i antingen mark, andel i samfällighet eller pengar (5 kap. 2 § FBL). Om värdet av den mark och de andelar i samfälld mark som genom fastighetsreglering läggs till en fastighet inte motsvarar värdet av vad som genom regleringen frångår fastigheten, utjämnas skillnaden genom ersättning i pengar (5 kap. 10 § FBL). Finns det flera sakägare i
141 Se https://www.lantmateriet.se/sv/om-lantmateriet/Samverkan-med-andra/kommunalalantmaterimyndigheter/.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
882
en förrättning fördelas ansvaret för betalning respektive erhållande av ersättning efter nytta respektive skada. I viss utsträckning kan även sakägare komma överens om den ersättning som ska utgå.
Leder de civilrättsliga frågorna till att prövningen tar längre tid?
I vilken utsträckning de civilrättsligt präglade frågorna gör att tillståndsprocessen tar längre tid är oklart och har egentligen inte framförts till utredningen som en fråga som belastar tillståndsprocessen. Huruvida dessa frågor förlänger prövningen eller inte är enligt oss beroende dels av om det finns en osäkerhet kring hur frågan ska bedömas, dels av om den som är berörd av frågan uppfattar att exempelvis en överenskommen ersättning är tillräcklig.
En fråga som har uppkommit under utredningsarbetet är däremot hur man ska se på frågan om prövning av ersättning liksom övriga civilrättsliga frågor om prövningen av tillståndsmål i första instans skulle flyttas från mark- och miljödomstol till förvaltningsmyndighet eftersom denna typ av frågor historiskt har hanterats av domstol.
Flera utredningar har berört frågan om tvångsrätt och ersättningsrätt ska hanteras inom ramen för tillståndsprövningen eller inte. Vissa av dessa utredningar har även haft i uppdrag att se över om tillståndsprövningen ska ske i annan ordning än i dag. I dessa fall har då frågan om hur de civilrättsliga präglade frågorna ska hanteras haft ett nära samband med vilken prövningsmyndighet som enligt förslaget ska utgöra tillståndsmyndighet. Viss betydelse har det haft om tillståndsprövningen i första instans ska ske i förvaltningsmyndighet eller i domstol. Som nämnts har dessa frågor av tradition förbehållits domstolen. Men som vi redogjort för har Lantmäterimyndigheten rätt att avgöra frågor om både tvång och ersättning i samband med sina förrättningar. Någon ändring i fråga om att förstainstansprövningen för tillstånd till vattenverksamhet ska ligga på förvaltningsmyndighet har inte genomförts. Inte heller har någon ändring skett beträffande prövningen av tvångsrätt eller ersättningsrätt i dessa mål.
Miljöprocessutredningen föreslog i sitt betänkande att det skulle inrättas fem miljöprövningsmyndigheter i form av regionala nämnder i Umeå, Östersund, Stockholm, Göteborg och Malmö. Dessa
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
883
myndigheter skulle pröva alla ärenden om miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet som vid den tidpunkten prövades av länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer och miljödomstolar. Prövningsmyndigheterna föreslogs få namnet Koncessionsnämnder för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Enligt Miljöprocessutredningen skulle dessa koncessionsnämnder fortsatt pröva särskilda vattenrättsliga tvångsrätter medan ersättningsfrågorna skulle fortsatt att prövas av miljödomstolen.
142
Vad gäller tvångsrätt anförde Miljöprocessutredningen att det finns ett nära samband mellan prövningen av en tvångsrättsfråga för en viss verksamhet och tillåtlighetsprövningen av samma verksamhet i ett ansökningsärende på så sätt att både de relevanta omständigheterna och de tillämpliga reglerna överlappar varandra. Tvångsrättsyrkanden prövas mot de generella reglerna i miljöbalkens första avdelning, bl.a. försiktighetsprincipen i 2 kap. 3 § och lokaliseringsregeln i 2 kap. 6 §. De argument som en sakägare kan vilja anföra till stöd för att en yrkad tvångsrätt är oacceptabelt ingripande i hans fastighet bör i stora delar vara desamma som han har haft anledning att åberopa även i tillståndsärendet. Utredningen om verksamheten och de motstående intressena kommer att vara i stort sett densamma i både tillstånds- och tvångsrättsfrågan. Det fanns alltså systematiska skäl för att hålla ihop prövningen av de båda frågorna. Även processekonomiska skäl talade för en sammanhållen prövning. Två skilda processer vid olika myndigheter om närliggande och delvis överlappande frågor kunde bli dyrare än en samlad prövning. Separat prövning av tvångsrättsfrågan kan också föra med sig en risk för förseningar av prövningen och därmed av det prövade projektet.
Vad gäller ersättningsfrågorna konstaterade Miljöprocessutredningen att civilrättsliga tvister i Sverige prövas traditionellt av domstol. Konstitutionellt finns dock inget hinder mot att prövningen sker hos en administrativ myndighet. Kravet är enligt 11 kap. 3 § regeringsformen att en rättstvist mellan enskilda inte utan stöd av lag får avgöras av annan myndighet än domstol. En domstolsprövning i nu avsedda fall kunde dock enligt Miljöprocessutredningen åstadkommas genom överklagande. Vidare konstaterade utredningen att det ofta fanns ett nära samband mellan villkorsfrågorna och ersättningsfrågorna. Samtidigt framgick av utredningens enkät till miljödomstolarna att antalet tillståndsmål med ersättningsfrågor
142 Se SOU 2009:10 s. 320–345.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
884
inte var särskilt stort, i medeltal färre än tio mål per domstol och år. Mot att flytta över ersättningsfrågorna till en koncessionsnämnd framfördes att förvaltningslagen saknade bestämmelser för hantering av civilrättsliga frågor samt att det fanns fördelar att behålla och samla kompetensen avseende vattenrättsliga och miljörättsliga ersättningsfrågor på en instans. Utredningen framhöll även att farhågorna för särskilda ersättningsprocesser framstod som överdrivna. Det låg närmare till hands att anta att benägenheten att träffa frivilliga överenskommelser skulle öka om risken fanns att man måste gå igenom ytterligare en process för att få ersättningsanspråk reglerade. Utredningen landade i att ett bibehållande av ersättningsfrågorna vid miljödomstolarna var att föredra framför en fortsatt sammanhållen prövning hos de nya prövningsmyndigheterna.
Även Vattenverksamhetsutredningen föreslog att civilrättsligt präglade frågor skulle skiljas från tillståndsprövningen av vattenverksamhet. Ersättningsfrågor och andra civilrättsliga frågor skulle enligt utredningens förslag handläggas som stämningsmål. Vissa specialfrågor, om strömfallsfastighet samt om bevattnings- och vattenregleringssamfälligheter, skulle fortfarande handläggas inom ramen för ett ansökningsmål. Även fråga om tvångsrätt skulle fortsatt handläggas som ansökningsmål.
143
Det bör även beaktas i detta sammanhang att sakägare har rätt till ersättning för sina rättegångskostnader i mål om tillstånd till vattenverksamhet som prövas av mark- och miljödomstol i första instans. En sakägare har således rätt att i vattenmål få ersättning för samtliga kostnader som är hänförliga till såväl prövningen av själva tillståndet som prövningen av de civilrättsliga frågorna. Rättegångskostnadernas skälighet bedöms av domstolen i samband med att målet avgöras och betalas sedan av sökanden. Skulle prövningen av de civilrättsliga frågorna skiljas från tillståndsprövningen behöver även frågan om rätten till ersättning för rättegångskostnader hanteras.
Miljöprocessutredning föreslog att sökandens kostnadsansvar skulle kvarstå men då endast gentemot sådana sakägare som riskerade att få sina rättigheter påverkade på ett mera ingripande sätt. Att bibehålla skillnaden mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet i detta avseende motiverade utredningen bland annat med att den expropriativa aspekten vid tillståndsprövningen av vatten-
143SOU 2014:35 s. 187 och 188.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
885
verksamhet är betydligt mer framträdande än vid miljöfarlig verksamhet. Den aspekten förstärks också i många fall genom ingreppens karaktär av integritetsintrång för de drabbade. Fördelarna med enhetliga regler vägde enligt utredningen inte upp principen att den som utsätts för expropriativa ingrepp ska kunna processa utan egen kostnad i åtminstone en instans. Kostnadsreglerna bör alltså utformas så att sakägarna ska ha ersättning för sina kostnader i samband med tillståndsärendena hos prövningsmyndigheterna. Inom miljörätten har det tidigare inte förekommit att förvaltningsmyndigheter prövar rättegångskostnadsfrågor. Utredningen kunde dock inte se några principiella hinder mot ett sådant system.
Vattenverksamheten föreslog i stället att den uppdelade prövningen skulle medföra att sökanden inte längre skulle behöva ersätta motparters rättegångskostnader inom ramen för tillståndsprövningen. Utredningen ansåg att skyldigheten att ersätta motparterna för rättegångskostnader var en omotiverad skillnad mellan prövningen av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. I båda fallen har prövningsmyndigheten ett utredningsansvar. Utgångspunkten borde därför enligt utredningen vara att ersättning för rättegångskostnader inte utgår i ärenden om tillstånd, anmälan och omprövning av verksamheter och åtgärder enligt MB, oavsett vilket slag av verksamhet det rör. Däremot skulle en fastighetsägare i vissa fall kunna få ersättning för sina rättegångskostnader i ett ersättningsmål.
10.4.7 Uppfyller kungörelsebestämmelserna de EU-rättsliga kraven?
I dagens miljöbedömnings- och tillståndssystem finns det flera kungörelse-, delgivnings- och tillgängsliggörandebestämmelser bl.a. i 6 kap. miljöbalken, 22 kap. miljöbalken och 19 § industriutsläppsförordningen.
I miljöbalken, närliggande lagar och underliggande förordningar finns det bestämmelser om kungörelse, delgivning och tillgängliggörande. I vissa kungörelsebestämmelser tydliggörs att enskilda och organisationer som är särskilt berörda ska erhålla information individuellt, s.k. delgivning, även termen tillgängliggörande används, framför allt i 6 kap. miljöbalken. Det ger intrycket av att syftet med bestämmelserna är att ställa särskilda krav vid olika situationer, trots att bestämmelserna kan ha samma syfte.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
886
Samtidigt finns det EU-rättsliga akter att ta i beaktan som kräver att bl.a. allmänheten informeras om när vissa former av beslut tagits. I och med att Århuskonventionen utgör en integrerad del av EU:s rättsordning har den företräde framför sekundärlagstiftning, såsom MKB-direktivet.
144
Detta innebär att EU-rättsliga bestämmelser som
förpliktigar medlemsstaterna att informera allmänheten ska tolkas så att samstämmighet uppnås med Århuskonventionen.
145
Frågan är om det går att samla kungörelsebestämmelserna och om det är nödvändigt att behålla särskilda bestämmelser om enskild delgivning avseenden exempelvis vattenverksamhet (se exempelvis 22 kap. 5 § MB) eller om det går att utforma mer generella bestämmelser som även omfattar dessa situationer. Syftet med en sådan bestämmelse skulle vara att allmänheten informeras på ett likartat sätt inom ramen miljöbedömnings- och tillståndsprocesser enligt miljöbalken och de sektorslagar där det kan krävas en specifik miljöbedömningsprocess.
Vid den senaste revideringen av 6 kap. miljöbalken framförde flera remissmyndigheter att kungörelsebestämmelserna borde utredas brett så att alla kungörelser riktade till allmänheten från myndigheter på sikt bör tillgängliggöras på motsvarande sätt och om var möjligt ta bort särregler kring kungörelse.
146
I förarbetena säger reger-
ingen att regleringen av kungörelse av ansökan och miljökonsekvensbeskrivning är inte anpassad efter nutida förutsättningar och det behöver utredas om nuvarande kungörelsesätt är ändamålsenliga för att sprida information till allmänheten.
147
Nedan beskrivs EU-rättsliga krav och sedan vad som avses med termerna kungörelse, delgivning och tillgängliggörande avseende miljöbedömnings- och tillståndsprocessen enligt miljöbalken och närliggande lagar.
144 Jfr EU-domstolens dom målen C‑240/09 p. 42, C‑470/16 p. 50, C‑286/90 p. 9, C‑402/05 P och C‑415/05 P p. 291 och C‑366/10 p. 123. 145 Se Report by the Aarhus Compliance Committee on the Compliance by the EC with its obligations under the Aarhus Convention, ECE/MP.PP/2008/5/Add.10, paragraph 23, 2/5/2008; EU Commission, ”Guidance on the Application of the Environmental Impact Assessment Procedure for Large-scale Transboundary Projects” (2013), s. 3. 146 Se prop. 2016/17:200 s. 138. 147 Se prop. 2016/17:200 s. 139.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
887
MKB-direktivet
Enligt artikel 6.2 i MKB-direktivet ska medlemsstaterna se till att den berörda allmänheten på ett effektivt sätt kan delta i samrådsförfarandet och därmed ska allmänheten informeras elektroniskt och genom offentliga meddelanden eller på annat lämpligt sätt. Närmare bestämmelser ska fastställas av medlemsstaterna om information till allmänheten, till exempel, genom affischering inom ett visst område eller offentliggörande i lokalpressen, till exempel skriftligen eller genom samrådsmöten (artikel 6.5).
Fortsättningsvis anger artikel 9.1 i MKB-direktivet att när ett beslut om att bevilja eller avslå en tillståndsansökan, som föregåtts av en miljökonsekvensbedömning, har fattats ska den eller de ansvariga myndigheterna omedelbart informera allmänheten och berörda myndigheter om detta och dessutom säkerställa att de får tillgång till:
• Information om innehållet i beslutet och varje villkor som är knutet till detta, i enlighet med artikel 8a.1 och 8a.2 I MKBdirektivet.
• Information om de huvudsakliga skäl och överväganden som beslutet grundar sig på, och även om förfarandet för allmänhetens deltagande. Detta inbegriper även en sammanfattning av samrådsresultaten och de uppgifter som inhämtats enligt artiklarna 5–7 och hur dessa resultat har införlivats eller på annat sätt beaktats, särskilt de synpunkter som mottagits från den utsatta medlemsstat som avses i artikel 7.
Det finns även andra bestämmelser i MKB-direktivet som tydliggör att det finns krav på medlemsstaterna om att i olika situationer informera genom exempelvis skriftlig direktkommunikation med EU-kommissionen (artikel 2.4 c), exploatören (artikel 4.6) och andra berörda medlemsstater (artikel 7.1).
Jämförs termen informera med en annan term som används i MKB-direktivet, tillgänglig(a), så blir det tydligt att den termen avser att information ska göras just tillgänglig. Exempelvis säger artikel 6.5 att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som krävs för att se till att relevant information är tillgänglig elektroniskt för allmänheten via minst en central portal eller lättillgängliga kontaktpunkter, på lämplig förvaltningsnivå. Detta är i överensstämmande
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
888
med artikel 11.5 i MKB-direktivet där det anges att medlemsstaterna ska se till att praktisk information om rätten till rättslig prövning i domstol och i administrativ ordning görs tillgänglig för allmänheten. Detta kan kontrasteras emot nämnda artikel 9.1 i MKB-direktivet som föreskriver att ansvariga myndigheter omedelbart efter att ett tillståndsbeslut tagits ska informera allmänheten och berörda myndigheter.
Industriutsläppsdirektivet
Enligt artikel 24.1 industriutsläppsdirektivet ska medlemsstaterna ska se till att den berörda allmänheten på ett tidigt stadium ges tillfälle att på ett effektivt sätt delta i bl.a. meddelande av tillstånd och väsentliga ändringar av en verksamhet. I dessa förfaranden ska information göras tillgänglig på samma sätt som det föreskrivs om i MKB-direktivet (se artikel 24.2 i industriutsläppsdirektivet) och bilaga IV till industriutsläppsdirektivet tillämpas (se artikel 24.1 andra stycket industriutsläppsdirektivet). Enligt bilagan ska allmänheten informeras genom offentliga meddelanden eller på annat lämpligt sätt (bilaga IV p. 1 industriutsläppsdirektivet). Närmare bestämmelser om information till allmänheten (till exempel genom affischering inom ett visst område eller offentliggörande i lokalpressen) och om samråd med den berörda allmänheten (till exempel skriftligen eller genom offentlig utfrågning) ska fastställas av medlemsstaterna (se bilaga IV p. 5 industriutsläppsdirektivet). I det reviderade industriutsläppsdirektivet har det förtydligats att beslut ska tillgängliggöras på en webbplats som är enkel att hitta, kostnadsfri och utan krav på att behöva skapa ett konto eller registrera sig på annat vis (artikel. 24.2).
Det finns på så sätt samma uppdelning mellan termerna tillgängliggörande och information i industriutsläppsdirektivet som MKBdirektivet.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
889
Förordningen om netto-nollteknik respektive kritiska och strategiska råmaterial
Enligt artikel 10 i EU förordningen om netto-nollteknik, som omfattar miljöbedömningar och miljötillstånd, ska bestämmelserna om miljökonsekvensbedömning enligt artiklarna 5–9 i MKB-direktivet tillämpas.
Enligt artikel 12.1 i förordningen om netto-nollteknik påverkar inte förordningen de skyldigheter som Århus- eller Esbokonventionen ställer på medlemsstaterna. Dessutom anger artikel 12.2 i förordningen om netto-nollteknik att alla beslut som antas enligt artikel 6–12, 15, 16 och 28 ska offentliggöras på ett sätt som är lätt att förstå, och alla beslut som rör ett tillverkningsprojekt för nettonollteknik eller ett strategiskt nettonollprojekt ska finnas tillgängliga på samma webbplats. Artikel 7 i förordningen om netto-nollteknik tydliggör också att medlemsstaterna ska ge tillgång till information om bl.a. tillståndsprocessen, inkl. information om tvistlösning, för projekt som omfattas av förordningen online och på ett centraliserat och lättillgängligt sätt.
Utifrån förordningen om netto-nollteknik ska därmed beslut som faller under MKB-direktivets miljökonsekvensbedömningsprocess, inkl. kallelse till samråd och tillståndsbeslut, offentliggöras och information om tillståndsprocessen ska tillgängliggöras på ett centraliserat och lättillgängligt sätt. Rimligen medför det att alla dokument från yttrande om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning till beslut om tillstånd ska finnas publicerad på en central webbplats som allmänheten vet om publicerar denna typ av information.
I princip finns samma reglering i förordningen om kritiska och strategiska råmaterial, förutom att den också kräver informations- och kommunikationsåtgärder för att främja allmänhetens acceptans (se exempelvis artikel 7.1 d och 8.5 i förordningen om kritiska och strategiska råmaterial).
Århuskonventionen
Vi beskriver Århuskonventionens krav i avsnitt 9.9.1. Konventionen anger att i beslutsprocesser om miljön ska den berörda allmänheten på ett tidigt och lämpligt stadium informeras på ett effektivt sätt, antingen genom offentligt tillkännagivande eller i förekom-
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
890
mande fall enskilt (artikel 6.2). Varje part ska sörja för att allmänhetens deltagande sker på ett tidigt stadium, när alla alternativ är möjliga och allmänheten kan delta på ett effektivt och meningsfullt sätt (artikel 6.4). Sedan ska allmänheten informeras på föreskrivet sätt om beslutet så snart det har fattats av myndigheten. Beslutstexten ska göras tillgänglig för allmänheten tillsammans med de skäl och överväganden som beslutet är grundat på (artikel 6.9). För att allmänhetens deltagande ska ske på ett effektivt och meningsfullt sätt förutsätter det att underrättelser av allmänheten är effektiva och genomförs på ett sätt som når allmänheten på den plats där verksamheten planeras, utifrån de förutsättningar som allmänheten har att ta del av information.
148
Till exempel kan publicering på en myndig-
hets webbplats utgöra en effektiv underrättelse om allmänheten kontrollerar sådana databaser dagligen. Ett annat alternativ är att inrätta ett förfarande med individuell underrättelse som baseras på att allmänheten med ett enkelt förfarande kan registrera sig för att erhålla information i särskilda ämnen eller för vissa geografiska områden. En förteckning över vilka av allmänheten som har registrerat sig för sådan underrättelse bör hållas uppdaterad för att kunna bedöma dess effektivitet.
149
I övrigt så förs i vägledningen till Århuskonventionen fram
att traditionella former av underrättelse inte får förbises till fördel för digitala metoder, utan de digitala metoderna ska alltid ses som kompletterande. Huvudbudskapet är att metoderna för underrättelse bör skräddarsys för att nå så många av den berörda allmänheten som möjligt, särskilt så många som möjligt av dem som ligger i omedelbar närhet av den föreslagna verksamheten eller dess miljöeffekter. Nyckeln är att säkerställa att underrättelsen ska passa behoven hos de personer som identifieras som den berörda allmänheten.
150
Utgångspunkten i vägledningen är att det är den utpekade ansvariga myndigheten som ska säkerställa att underrättelsen och all åtföljande information förblir tillgänglig för allmänheten under hela förfarandet för allmänhetens deltagande och under de administrativa eller rättsliga prövningarna av det slutliga beslutet.
151
148 Se Hungary ACCC/C/2004/4; ECE/MP.PP/C.1/2005/2/Add.4, 14 March 2005, s. 11. 149 Se UNECE, Maastricht Recommendations on Promoting Effective Public Participation in Decision-making in Environmental Matters prepared under the Aarhus Convention, s. 59, 72. 150 Se UNECE, Maastricht Recommendations on Promoting Effective Public Participation in Decision-making in Environmental Matters prepared under the Aarhus Convention, s. 63-70. 151 Se UNECE, Maastricht Recommendations on Promoting Effective Public Participation in Decision-making in Environmental Matters prepared under the Aarhus Convention, s. 59.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
891
Svensk rätt – kungörelse
I avsnitt 10.2.7 beskrivs bestämmelser om kungörelse och vissa avseenden delgivning när en ansökan om tillstånd lämnas in till en miljöprövningsdelegation eller mark- och miljödomstol. Utgångspunkten är att om en ansökan tas upp till prövning ska mark- och miljödomstolen utfärda kungörelse (22 kap. 3 § miljöbalken). Bakgrunden till detta är att tillstånd enligt miljöbalken har rättskraft mot tredje man och det rör sig ofta om en obestämd krets av sakägare som behöver nås. Avseende miljöbedömnings- och tillståndsprocesser finns det i övrigt i miljöbalken bestämmelser om kungörelse i 6 kap. 39–41, 44 §§, 19 kap. 4 p. 1, 5 p. 4 §§, 22 kap. 3–5, 8, 11 tredje stycket, 15–17 §§, 23 kap. 5–6, 25 kap. 8 §§.
En av slutsatserna från avsnitt 10.2.7 är att oavsett vilken verksamhet som tillståndsansökan gäller är syftet med kungörelsen att för en bred skara tänkbara berörda ge till känna att ansökningsförfarandet har satts i gång. Med kungörelsen och den information som den innehåller, t.ex. om var ansökningshandlingarna kan studeras, ska var och en kunna ta ställning till om synpunkter bör lämnas. Syftet med bestämmelserna om kungörelse är på sätt att göra ett underlag eller ett beslut tillgängligt för berörd allmänhet eller allmänheten. Bestämmelserna beskriver hur detta görs på ett rättsgiltigt sätt.
I lag (1977:654) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m. finns bestämmelser om kungörelse. För de fall där andra författningar innehåller bestämmelser om kungörande gäller dessa bestämmelser framför lagen om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m. (se lagens 2 §). Lagens 3 § anger bl.a. att om kungörelse i ortstidning angivits ska kungörelsen ges ut i alla lokala dagstidningar som har en spridning av någon betydenhet bland dem inom orten till vilka kungörelsen riktar sig. Lokal dagstidning ska anses ha en spridning av någon betydelse om den kan beräknas vara spridd till minst fem procent av hushållen i orten. Även om så inte är fallet ska lokal dagstidning anses ha sådan spridning som sägs i första stycket, om den kan beräknas vara spridd till minst femtio procent av hushållen i viss kommun inom det berörda området. Om myndigheten som kungör finner att syftet med kungörelsen kan nås även om den införes i endast ett mindre antal lokala dagstidningar är även det acceptabelt. Enligt 4 § får kungörande även ske i annan form eller i större utsträckning än vad lagen föreskriver,
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
892
om det finns särskilda skäl till det och den sammanlagda kostnaden inte blir större än som är försvarligt med hänsyn till det intresse tillkännagivandet ska tillgodose.
Enligt 6 kap. 39 § första stycket miljöbalken ska den som prövar tillståndsfrågan, om miljökonsekvensbeskrivningen kan läggas till grund för den fortsatta miljöbedömningen, kungöra att miljökonsekvensbeskrivningen finns, göra den tillgänglig för allmänheten och ge allmänheten skälig tid och minst 30 dagar att yttra sig. I paragrafens andra stycke stadgas vidare vissa undantag när tillståndsfrågan enbart avser en prövning enligt reglerna i 7 kap. miljöbalken om Natura 2000-områden. I 6 kap. 40 § miljöbalken regleras vad kungörelsen ska innehålla med avseende på miljökonsekvensbeskrivningen.
Av 6 kap. 41 § miljöbalken framgår vidare var kungörelsen om miljökonsekvensbeskrivningen ska göras
• på en lämplig webbplats, och
• i en ortstidning eller på den plats som är särskilt föreskriven.
Av 20 § miljöbedömningsförordningen framgår att en lämplig webbplats för att kungöra miljökonsekvensbeskrivningen är en publik webbplats som tillhör prövningsmyndigheten.
Enligt 6 kap. 44 § miljöbalken ska den som prövar en tillståndsfråga som kräver en specifik miljöbedömning när frågan är avgjord snarast kungöra detta. Av kungörelsen ska det framgå hur allmänheten kan få tillgång till innehållet i avgörandet. Om avgörandet enbart avser en prövning enligt 7 kap. 28 b eller 29 §, behöver det dock kungöras endast om det är lämpligt för att ge allmänheten information. Brister kungörelsen, exempelvis fel dagstidning, är ett förfarandefel som efter överklagande kan leda till att prövningsmyndighetens avgörande undanröjs.
152
I miljöbalkspropositionen angav regeringen att kontakten med allmänheten i många fall kan inledas med åtgärder som rundskrivelser och annonsering i ortspressen. Med tanke på internets utveckling bedömer regeringen att det dessutom kan vara lämpligt att verksamhetsutövaren tillgängliggör samrådsunderlag på en publik webbsida om en sådan finns tillgänglig. Ett tillgängliggörande på verksamhetsutövarens egen webbsida kan dock inte ensamt anses
152 Se MÖD 2001:42.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
893
tillräckligt eftersom en verksamhetsutövares publika webbsida är ett alltför snävt forum i fråga om att nå ut med information
153
Svensk rätt – delgivning
Syftet med att bestämmelserna om delgivning är att som utgångspunkt att en handling skickas eller lämnas till den eller de personer som har behörighet att ta emot delgivningen (2 § DL).
Avseende miljöbalken finns det bestämmelser om delgivning i 22 kap. 5, 11, 15, 16 § och 23 kap. 5, 6 §, 24 kap. 18 § och 30 kap. 4–5 §§, varav de senare två bestämmelserna avser miljösanktionsavgifter. Förvaltningslagen har också bestämmelser om delgivning, men här används även termen underrättelse i 25 § och 33 §.
Enligt 25 § förvaltningslagen ska en myndighet innan den fattar ett beslut i ett ärende, om det inte är uppenbart obehövligt, underrätta den som är part om allt material av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet. Myndigheten bestämmer hur underrättelse ska ske och får ske genom delgivning. Bestämmelsen innebär att det är myndigheten som bestämmer vilket tillvägagångssätt som ska användas för att underrätta parten om allt material av betydelse för beslutet och för att ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över detta. Kommunikation kan genomföras såväl muntligt som skriftligt. Ett typiskt exempel är att myndigheten kommunicerar handlingar genom att skicka kopior av handlingarna till parten. Myndighetens val av underrättelseform kan dock inte göras helt skönsmässigt utan måste ske med beaktande av det allmänna kravet på service och de allmänna utgångspunkterna för handläggningen. Det innebär bl.a. att myndigheten måste beakta tillgänglighetsaspekter, exempelvis om någon enskild till följd av en funktionsnedsättning har svårigheter att tillgodogöra sig muntlig eller skriftlig information. Myndigheten måste också välja den underrättelseform som med beaktande av partens intressen i det enskilda fallet är enklast och ger det snabbaste resultatet. Det kan exempelvis innebära att skriftlig form vid kommunicering behövs om materialet är så omfattande och komplicerat att
153 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 59 och 60.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
894
parten behöver hjälp av någon sakkunnig för att kunna lämna ett passande svar.
154
Innan en myndighet meddelar beslut i ett ärende ska den enligt 33 § förvaltningslagen så snart som möjligt underrätta den som är part om det fullständiga innehållet i beslutet, om det inte är uppenbart obehövligt. Om parten får överklaga beslutet ska den även underrättas om hur det går till och vilka krav som ställs på överklagandets form och innehåll. Myndigheten bestämmer hur underrättelsen ska ske men underrättelse ska dock alltid vara skriftlig om en part begär det och får ske genom delgivning. I lag om domstolsärenden som riktar sig till domstolar finns det också bestämmelser om delgivning.
Enligt 2 § delgivningslagen kan delgivning ske på ett antal olika sätt: – vanlig delgivning, – muntlig delgivning, – förenklad delgivning, – särskild delgivning med juridisk person, – stämningsmannadelgivning, – kungörelsedelgivning, och – tillgänglighetsdelgivning.
Enligt näst sista strecksatsen kan delgivning ske genom kungörelse. Kungörelsedelgivning sker genom att myndigheten beslutar att den handling som ska delges hålls tillgänglig viss tid hos myndigheten eller på annan plats och ett meddelande om detta och om handlingens huvudsakliga innehåll inom tio dagar från beslutet kungörs (47 § DL). Kungörelsedelgivning får enligt lagen ske bl.a.
1. om en obestämd krets ska delges,
2. om ett stort antal personer ska delges och det med hänsyn till
ändamålet med delgivningen inte är rimligt att delgivning sker med var och en av dem, eller
154 Se prop. 2016/17:180 s. 169–171 och 204–208.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
895
3. om delägare i samfällighet eller medlemmar i sammanslutning
ska delges, det inte finns någon som är delgivningsmottagare och delägarna eller medlemmarna är fler än tio.
Kungörelsen ska föras in i Post- och Inrikes Tidningar och, om det finns skäl till det, i ortstidning (49 § andra stycket DL). Ett meddelande om delgivningen ska skickas till någon eller några av dem som delgivningen avser för att vara tillgängligt för alla dem som avses med delgivningen. Ingår en statlig myndighet eller en kommun bland dem som avses med delgivningen, ska meddelandet alltid skickas till myndigheten eller kommunen (49 § tredje stycket DL). I och med att det kan vara svårt att identifiera alla som ingår i samrådskretsen, t.ex. vilken del av allmänheten som kan antas bli berörd av verksamheten eller åtgärden kan det vara lämpligt med s.k. kungörelsedelgivning inom miljöbalksprocesser. Det är därför lämpligt att information om att samråd ska ske lämnas i t.ex. en ortstidning med uppgift om var det går att ta del av samrådsunderlaget.
155
Kungörelse ska också
ibland delges (22 kap. 5 § MB). Om det i lag eller annan författning finns en bestämmelse som avviker från delgivningslagen, gäller den bestämmelsen (1 § DL).
Dessa generella kungörelsebestämmelser som beskrivs ovan för 6 kap. miljöbalken kan kontrasteras emot framför allt detaljerade vattenrättsliga kungörelse/delgivningsbestämmelser i framför allt 22 kap. miljöbalken. I mål om tillstånd till vattenverksamhet ska enligt 22 kap. 3 § tredje stycket miljöbalken en utskrift av kungörelsen som utgångspunkt sändas till varje sakägare som har angetts i ansökan eller som på annat sätt är känd för mark- och miljödomstolen (se även 9 kap. 2 § LSV). I 22 kap. 5 § miljöbalken räknas ett antal i huvudsak vattenrättsligt relaterade subjekt upp som har ansetts så viktiga att kungörelsen ska delges dem enligt bestämmelser i delgivningslagen. Denna delgivningsskyldighet omfattar bl.a. styrelsen eller någon annan som förvaltar en berörd samfällighet enligt miljöbalken eller motsvarande äldre bestämmelser.
155 Se prop. 2016/17:200 s. 203.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
896
Svensk rätt – tillgängliggörande
Syftet med att bestämmelserna om tillgängliggörande är att den myndighet som äger informationen ur ett informationshanteringsperspektiv ska ansvara för att den görs tillgänglig på ett enkelt och effektivt sätt.
156
Hur ett beslut görs tillgängligt på ett effektivt och
enkelt sätt är inte definierat i förarbetena eller i miljöbalken. Enligt förarbetena till 6 kap. 7 § tredje stycket miljöbalken får det beslutas från fall till fall hur ett beslut ska göras tillgängligt. Ett lämpligt sätt kan vara en myndighets eller kommuns webbplats. Enligt förarbetena blir ett beslut också tillgängligt för allmänheten genom att det upprättas och blir en offentlig handling.
157
Slutsatser om kungörelse, delgivning och tillgängliggörande
Jämförs hur termen informera används i MKB-direktivet är det tydligt att det med svenska termer i vissa avseenden avser vanlig delgivning eller förenklad delgivning i vissa sammanhang (se artikel 2.4 c, 4.6, 7.1) eller kungörelse eller delgivning genom kungörelse i andra fall. Jämförs termen tillgängliggöra i MKB-direktivet med svenska termer avses att publicera något på en allmänt känd och välbesökt webbplats och i den lokal som anges i kungörelsen.
Kungörelsen utgör på så sätt startpunkten för när allmänheten får möjlighet att delta i beredningen av ett mål eller ett ärende om tillståndsprövning enligt miljöbalken eller närliggande sektorslagar som kräver en miljökonsekvensbeskrivning. I och med att vissa av bestämmelserna om kungörelse och delgivning i 22 kap. i dag syftar till att informera allmänheten om just detta bör dessa bestämmelser flyttas till miljöbedömningsförordningen. Vissa andra bestämmelser som rör delgivning och kungörelse i 22 kap. bör i stället flyttas till 20 kap. miljöbalken samt miljöprövningsförordningen allt beroende om bestämmelserna syftar till att informera om att processen börjat eller exempelvis läka att eventuella sakägare missats vid kungörelse (se 22 kap. 8 § MB). När allmänheten enligt Århuskonventionen bör informeras enskilt, dvs. exempelvis delges kungörelsen, bör det för berörda av en vattenverksamhet precis som i dag fortsatt ske som det tidigare reglerats i 22 kap. Förfarandet bör kunna
156 Se prop. 2016/17:200 s. 140. 157 Se prop. 2016/17:200 s. 92 och 190.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
897
tillämpas även när Miljöprövningsmyndigheten bedömer att så är lämpligt för att säkerställa att allmänheten informeras på ett effektivt sätt. Här finns det kompletterade bestämmelser i delgivningslagen och förvaltningslagen när så ska ske.
På så sätt säkerställs att bl.a. MKB-direktivets och Århuskonventionens krav om effektivt deltagande i samrådsprocessen och möjligheten att utkräva ansvar efter att beslut om miljötillstånd eller igångsättningsbesked fattas även fortsättningsvis uppfylls av de svenska bestämmelserna om kungörelse, delgivning och tillgängliggörande. På så sätt ges förutsättningar för att beslutsprocesserna för miljötillstånd upplevs som öppna och legitima.
I avsnitt 14.9.22 beskriver vi våra överväganden och förslag.
10.5 Anmälningsförfarandet
10.5.1 Inledning
Som framgår av avsnitten 7.2.4 och 7.2.5 omfattas vissa miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter av anmälningsplikt. I detta avsnitt redogör vi för kraven på och handläggningen av en sådan anmälan. Vi delar upp beskrivningen beroende på om det är fråga om en miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet. Därefter beskriver vi de förslag med ändringar i kraven som nyligen har föreslagits i två promemorior från Klimat- och näringslivsdepartementet.
Slutligen redogör vi för de utmaningar vi har identifierat kopplat till handläggningen av anmälningar om anmälningspliktig verksamhet.
10.5.2 Anmälan om vattenverksamhet
Som vi har redogjort för i avsnitt 7.2.5 har regeringen i 19 § förordningen om vattenverksamheter föreskrivit för vilka vattenverksamheter det räcker med en enklare miljöprövning genom anmälan. Bestämmelsen innehåller en uppräkning av anmälningspliktiga vattenverksamheter. Övriga vattenverksamheter omfattas av den generella tillståndsplikten.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
898
Kort bakgrund till bestämmelsen om anmälningsplikt
Huvudregeln är att det krävs tillstånd för att bedriva all vattenverksamhet. Som ett led i strävan att förenkla prövningen av bl.a. vattenverksamheter tillkom år 2005 en möjlighet för regeringen att föreskriva om att det för vissa vattenverksamheter i stället för tillstånd skulle krävas att verksamheterna anmäldes (11 kap. 9 a § MB).
Syftet med det föreslagna anmälningsförfarandet var att miljöprövningen av mindre vattenverksamheter skulle bli enklare utan att miljö- och hälsoskyddskraven åsidosattes.
158
I motiven till be-
stämmelsen angavs vidare att många upplevde att tillståndsförfarandet för mindre vattenverksamheter var onödigt betungande och att det dåvarande regelverket, med endast tillståndspliktiga eller inte tillståndspliktiga vattenverksamheter, lämnade litet utrymme för flexibilitet. Flera länsstyrelser använde sig också av ett slags informellt anmälningsförfarande för mindre vattenverksamheter i form av strandskyddsdispenser, ärenden om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken och andra tillsynsärenden. Mindre vattenverksamheter hanterades därför inte på ett likartat sätt i alla delar av landet.
159
Vad ska en anmälan innehålla och hur handläggs den?
Av 19 § förordningen om vattenverksamheter framgår att anmälan görs hos tillsynsmyndigheten. Det innebär att den myndighet som utövar tillsyn över den aktuella vattenverksamheten också är den som prövar en anmälan. Som framgår av miljötillsynsförordningen är försvarsinspektören för hälsa och miljö tillsynsmyndighet för försvarets vattenverksamheter och länsstyrelsen för övriga vattenverksamheter. En kommun är tillsynsmyndighet för vattenverksamhet om länsstyrelsen har överlåtit tillsynen.
Vår bild är att överlåtelse till kommunen av tillsyn beträffande vattenverksamhet inte har tillämpats i någon större omfattning. Enligt uppgifter från Miljösamverkan Sverige har delegation av tillsyn av anmälningspliktiga vattenverksamheter skett till endast en handfull kommuner.
160
158 Se prop. 2004/05:129 s. 70. 159 Se prop. 2004/05:129 s. 69. 160 Se promemoria, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664 s. 88.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
899
Enligt 11 kap. 9 b § miljöbalken får en anmälningspliktig vattenverksamhet påbörjas tidigast åtta veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte tillsynsmyndigheten bestämmer något annat. Den angivna tidsfristen kan jämföras med motsvarande bestämmelse för miljöfarlig verksamhet där tidsfristen i stället är sex veckor.
En anmälan ska vara skriftlig och får göras elektroniskt. Om den endast görs i pappersform, ska den ges in i två exemplar. Anmälan ska innehålla de uppgifter, ritningar, kartor och tekniska beskrivningar som behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna bedöma verksamhetens art, omfattning, miljöeffekter och påverkan på närliggande fastigheter (20 § förordningen om vattenverksamhet). Tidigare fanns ett krav på miljökonsekvensbeskrivning, men detta krav togs bort 2018.
Tillsynsmyndigheten ska enligt 21 § förordningen om vattenverksamhet genast sända en kopia av anmälan till den kommunala miljönämnden. Om det allmänna fiskeintresset berörs, ska en kopia av anmälan sändas till Havs- och vattenmyndigheten.
Vidare ska tillsynsmyndigheten ge de statliga och kommunala myndigheter samt organisationer och enskilda som kan ha ett särskilt intresse i saken tillfälle att yttra sig i anmälningsärendet (22 § förordningen om vattenverksamhet). Av förarbetena framgår att kravet på att sakägare på ett tidigt stadium ska beredas tillfälle att yttra sig i ett anmälningsärende i första hand syftar till att klarlägga om sakägares synpunkter kan tillgodoses i anmälningsärendet eller om verksamheten måste tillståndsprövas.
161
Enligt praxis är under-
låtelse av detta krav ett sådant allvarligt formellt fel som utgör grund för återförvisning.
162
När anmälningsärendet är tillräckligt utrett, ska tillsynsmyndigheten enligt 23 § förordningen om vattenverksamhet förelägga verksamhetsutövaren att antingen vidta försiktighetsmått eller ansöka om tillstånd enligt 11 kap. 9 § miljöbalken. Alternativt kan verksamheten förbjudas. Om varken föreläggande eller förbud behövs, ska den som har gjort anmälan underrättas om att ärendet inte föranleder någon åtgärd från myndighetens sida.
Tillsynsmyndigheten kan således i det enskilda fallet besluta att verksamheten får påbörjas tidigare eller att påbörjandet inte får ske förrän senare, allt beroende på vad som är nödvändigt för att myndig-
161 Se prop. 2004/05:129 s. 72. 162 Se MÖD:s dom den 5 februari 2015 i mål nr M 7698-14.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
900
heten ska kunna ta ställning till behovet av eventuella förelägganden om försiktighetsmått.
163
Mark- och miljööverdomstolen har i ett avgörande konstaterat att av bestämmelsens ordalydelse framgår att det föreligger en rätt för den som anmäler en anmälningspliktig vattenverksamhet att efter åtta veckor påbörja denna, såvida inte annat besked givits från tillsynsmyndigheten. I samma avgörande fann Mark- och miljööverdomstolen att det faktum att de åtta veckorna passerat utan beslut från länsstyrelsen om att ändra tidsfristen innebar att länsstyrelsen inte längre hade möjlighet att inom ramen för anmälningsärendet förbjuda verksamheten.
164
I samband med att bestämmelsen om anmälningsskyldighet infördes i miljöbalken kompletterades 11 kap. 8 § miljöbalken med ett förtydligande om att tillsynsmyndigheten kan meddela förelägganden till skydd för fisket. Bestämmelsen är av särskild betydelse för att försäkra att tillsynsmyndigheten beaktar fiskeintressen genom att meddela förelägganden till skydd för fisket på samma sätt som gäller för villkor för tillstånd. Bestämmelsen utesluter inte att förelägganden om försiktighetsmått även meddelas med stöd av de generella tillsynsbestämmelserna i 26 kap. miljöbalken.
165
Tillsyns-
myndigheten har även möjlighet att döma ut fiskeavgifter (6 kap. 5 § LSV).
Civilrättsliga frågor kan inte avgöras i ett anmälningsärende. I de fall frågor om särskild tvångsrätt, ersättning eller inlösen ändå skulle uppkomma bör verksamhetsutövaren och den berörda sakägaren försöka komma överens utanför anmälningsförfarandet. Om någon överenskommelse inte kan nås bör en tvist lösas av mark- och miljödomstol utifrån civilrättsliga utgångspunkter.
166
Om det i ett anmälningsärende framställs yrkanden om särskild tvångsrätt, ersättning eller inlösen och dessa yrkanden är föremål för tvist bör tillsynsmyndigheten förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd. De länsstyrelser som vi har haft kontakt med under utredningens gång har bekräftat att verksamhetsutövaren i dessa fall föreläggs att söka tillstånd, om detta inte görs på frivillig väg. Om sådana yrkanden framställs först efter att anmälningsärendet har avslutats, dvs. normalt åtta veckor efter det att anmälan har
163 Se prop. 2004/05:129 s. 93. 164 Se MÖD 2017:67. 165 Se prop 2004/05:129 s. 93. 166 Se prop 2004/05:129 s. 72.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
901
gjorts, är sakägarna i stället hänvisade till att ansöka om stämning och yrkandena får sedan behandlas på samma sätt som gäller för oförutsedda skador.
167
Tillsynsmyndigheten ska inte heller pröva krav på rådighet (2 kap. LSV). Uppstår tvist om rådighet över vattenområdet kan dessa alltså inte prövas inom ramen för anmälningsärendet.
10.5.3 Anmälan om miljöfarlig verksamhet
Till skillnad från vattenverksamhet har prövning av miljöfarlig verksamhet kunnat ske efter anmälan under en längre tid.
168
Dagens regler
om anmälan har sin grund i 9 kap. 6 § miljöbalken som anger att regeringen får meddela föreskrifter om tillstånds- och anmälningsplikt för vissa miljöfarliga verksamheter, vilket regeringen har gjort i miljöprövningsförordningen.
Som vi har redogjort för i avsnitt 7.2.4 anges vilka miljöfarliga verksamheter och åtgärder som är tillståndspliktiga respektive anmälningspliktiga i miljöprövningsförordningen. De verksamheter som betecknas som C-verksamheter omfattas endast av anmälningsplikt. Anmälan görs till tillsynsmyndigheten som ofta är en kommunal nämnd med ansvar för miljöfrågor.
Vad ska en anmälan innehålla och hur handläggs den?
Av 1 kap. 10 § miljöprövningsförordningen följer att om det i fråga om en verksamhet eller åtgärd som beskrivs i 2–32 kap. anges att anmälningsplikt gäller, får verksamheten eller åtgärden inte bedrivas utan att vara anmäld till tillsynsmyndigheten. En anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet får enligt 9 kap. 6 c § miljöbalken påbörjas tidigast sex veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte tillsynsmyndigheten bestämmer något annat.
Bestämmelser om handläggning av anmälan finns i 22, 24–27 och 46 §§ förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. En anmälan som avses i 1 kap. 10 § miljöprövningsförordningen (anmälningsplikt av C-verksamheter) eller i 1 kap. 11 § miljöprövningsförordningen (anmälan om ändring av tillståndspliktig verksam-
167 Se prop. 2004/05:129 s. 72. 168 Se SOU 2022:33 s. 130–132.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
902
het eller verksamhet med frivilligt tillstånd eller ändring av en C-verksamhet om ändringen har betydelse från störningssynpunkt) ska göras i god tid innan verksamheten påbörjas eller åtgärden vidtas. Anmälan ska vara skriftlig och ges in till den myndighet eller kommun som utövar den operativa tillsynen över verksamheten eller åtgärden. Anmälan ska dock ges in till länsstyrelsen, om verksamheten eller åtgärden har samband med en annan fråga som prövas av länsstyrelsen. Om tillstånd söks till en tillståndspliktig verksamhet behöver anmälan inte göras. Om det finns särskilda skäl, får den kommunala nämnden överlämna anmälningsärendet till länsstyrelsen.
En anmälan ska innehålla de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna bedöma den miljöfarliga verksamhetens eller åtgärdens art, omfattning och miljöeffekter. Till skillnad från motsvarande bestämmelse i förordningen om vattenverksamhet saknas ett uttryckligt krav på att anmälan som avser miljöfarlig verksamhet ska innehålla kartor. En annan skillnad är att bestämmelsen i 25 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd inte innehåller ett krav på att anmälan ska innehålla de uppgifter som tillsynsmyndigheten behöver för att kunna bedöma verksamhetens påverkan på närliggande fastigheter (jfr 20 § förordningen om vattenverksamheter).
För de verksamheter eller åtgärder som anges i 25 § 2 förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd – i praktiken en stor del av de verksamheter som betecknas som C-verksamheter i miljöprövningsförordningen – ska anmälan också innehålla de uppgifter som anges i 8 § och 9 § 1 miljöbedömningsförordningen. De angivna bestämmelserna i miljöbedömningsförordningen anger vad ett samrådsunderlag i fråga om betydande miljöpåverkan ska innehålla. Bestämmelsen i 25 § 2 förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd trädde i kraft 2018 och ersatte ett tidigare generellt uttryckt krav på att en anmälan, ”i den utsträckning som behövs i det enskilda fallet”, också ska innehålla en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken.
I bestämmelserna 25 a–25 d §§ förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd finns därtill mer detaljerade bestämmelser för vad en anmälan ska innehålla för vissa specifika verksamheter, däribland verksamhet med vindkraftverk och verksamhet med behandling av avfall.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
903
Handläggningen av anmälningspliktiga C-verksamheter är fördelad på ett stort antal tillsynsmyndigheter, i praktiken 290 kommuner, och det finns i dagsläget ingen nationell tjänst eller blankett för anmälan utan respektive kommun har tagit fram sin tolkning utifrån gällande regelverk, praxis och lokala förutsättningar. Det innebär i praktiken att kraven på anmälans innehåll och omfattning kan variera.
På samma sätt som vid en anmälan av en vattenverksamhet ska den tillsynsmyndighet som prövar verksamheten eller åtgärden genast skicka anmälan till andra myndigheter på sätt som anges i 25 f § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Den kommunala nämnden ska skicka ett exemplar av handlingarna till länsstyrelsen, om anmälan har getts in till nämnden, och länsstyrelsen ska skicka till den kommunala nämnden, om anmälan har getts in till länsstyrelsen. Om anmälan avser en verksamhet som omfattas av "tillståndsplikt A", ska nämnden eller länsstyrelsen också skicka ett exemplar av anmälan till Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten.
De statliga och kommunala myndigheter samt organisationer och enskilda som kan ha ett särskilt intresse i saken ska på lämpligt sätt och i skälig omfattning ges tillfälle att yttra sig över en anmälan. Det blir således upp till den tillsynsmyndighet som ska pröva anmälan att avgöra vem som ska få anmälan för att kunna lämna synpunkter. Bestämmelsen liknar i övrigt motsvarande bestämmelse i förordningen om vattenverksamheter, men med tillägget ”på lämpligt sätt och i skälig omfattning”.
Om det är en verksamhet eller åtgärd som anges i 25 § 2 förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, dvs. om verksamheten eller åtgärden omfattas av vissa krav i miljöbedömningsförordningen, ska den myndighet som handlägger anmälan pröva om verksamheten eller åtgärden behöver tillståndsprövas och förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd, om myndigheten finner att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (26 a § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd). För dessa verksamheter ska alltså tillsynsmyndigheten göra en bedömning i varje enskilt fall om huruvida verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan.
För samtliga anmälningsärenden ska den myndighet som prövar anmälan, när ett anmälningsärende är tillräckligt utrett och om det
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
904
behövs, i ett föreläggande till verksamhetsutövaren besluta om försiktighetsmått eller förbud enligt miljöbalken eller förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd enligt 9 kap. 6 a § miljöbalken. Om myndigheten inte förelägger om försiktighetsmått eller förbud ska myndigheten underrätta den som har gjort anmälan om att ärendet inte kommer att leda till någon åtgärd från myndighetens sida.
Det har även införts krav på den handläggande myndigheten att förelägga om försiktighetsmått eller förbud om ärendet avser en sådan verksamhet som behandlar avfall och verksamhetsutövaren inte föreläggs att ansöka om tillstånd. Dessa krav har införts för att tydliggöra att ett anmälningsförfarande motsvarar tillståndskraven enligt avfallsdirektivet. Så även om en anmälan i sig inte ska medföra någon egentlig rättslig miljöprövning av verksamheten har det över tid utvecklats åt det hållet. I ett nyligen redovisat regeringsuppdrag har Naturvårdsverket lämnat förslag på ytterligare krav på vad en anmälan ska innehålla avseende en verksamhet som lagrar icke-farligt eller farligt avfall som en del av att samla in det. Mer detaljerade krav föreslås även för vad ett föreläggande om försiktighetsmått relaterat till verksamheten ska innehålla och som utfärdas av tillsynsmyndigheten. Förslagen syftar till att minska möjligheterna för kriminella eller oseriösa aktörer att utnyttja systemet med anmälningspliktiga verksamheter.
169
När det gäller de kommuner som vi har varit i kontakt med under utredningsarbetet har de uppgett att de meddelar förelägganden med försiktighetsmått eller skyddsåtgärder i princip alla anmälningsärenden om de inte förbjuder verksamheten eller åtgärden. Däremot är det mycket sällan eller aldrig som kommunen förelägger verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd för den anmälda verksamheten eller åtgärden. I vår enkätundersökning svarade 30 procent av kommunerna att de har beslutat om att en anmäld verksamhet eller åtgärd enligt 9 kap. 6 § miljöbalken behöver tillståndsprövas. Antalet sådana förelägganden per år är dock få. Enligt vår enkätundersökning handlar det om totalt cirka 5–15 sådana förelägganden per år. En mindre del av dessa har kommunen gjort på grund av att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan.
169 Se Naturvårdsverkets skrivelse, Minska risken att systemet med anmälningsplikt utnyttjas för avfallsbrottslighet, 2023-09-29, NV-08932-22.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
905
I den senaste redovisningen av miljöprövningsdelegationernas handläggningstider framkommer att endast 14 av 425 ärenden där miljöprövningsdelegationen fattade beslut i under 2022 avsåg verksamheter med prövningsnivå C. Det går av statistiken inte att utläsa om det är frågan om ärenden där kommunen har förelagt verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd.
Särskilt om säkerhet för anmälningspliktiga verksamheter
Sedan den 1 januari 2023 är det möjligt för en tillsynsmyndighet att besluta om krav på ekonomisk säkerhet för vissa verksamheter som innebär behandling eller insamling av avfall och som är anmälningspliktiga (28 a–28 c §§ FMH). Bakgrunden till bestämmelsen är, enligt förarbetena, att det under senare tid har uppmärksammats flera fall där verksamhetsutövare som hanterar avfall har upphört med verksamheten och bara lämnat stora mängder avfall på fastigheterna där verksamheterna bedrivits. I vissa fall har det handlat om bolag som försatts i konkurs. Kostnaden för att i efterhand hantera sådant avfall och återställa fastigheten är i många fall hög och risken är också överhängande för att det blir skattebetalarna som får bära kostnaden.
170
Krav på säkerhet kan ställas både i samband med att en verksamhet anmäls och inom ramen för den löpande tillsynen, om tillsynsmyndigheten bedömer att det finns ett behov av säkerhet.
171
Kommunen kan i vissa fall besluta att en verksamhet endast får bedrivas om länsstyrelsen har gjort en bedömning om en säkerhet behövs för kostnaderna för de återställningsåtgärder som verksamheten kan leda till. Verksamhetsutövare som mottagit kommunens beslut och vill begära länsstyrelsens bedömning i fråga om säkerhet ska ge in en begäran till länsstyrelsen i det län där verksamheten bedrivs eller ska bedrivas. Länsstyrelsen ska sedan bedöma om en säkerhet behövs och pröva den. En säkerhet ska godtas om den visas vara betryggande för sitt ändamål. Säkerheten får ställas efter hand enligt en plan som vid varje tid tillgodoser det aktuella behovet av säkerhet. Om länsstyrelsen bedömer att en säkerhet behövs ska länsstyrelsen besluta att verksamheten får bedrivas endast om verksam-
170 Se prop. 2021/22:219 s. 57. 171 Se prop. 2021/22:219 s. 61.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
906
hetsutövaren ställer säkerhet med det belopp som länsstyrelsen anger.
10.5.4 Ett förbättrat genomförande av MKB-direktivet
I promemoriorna Ett förbättrat genomförande av MKB-direktivet
172
och Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet
173
läggs flera förslag om anmälningspliktig verksamhet som syftar till att förbättra genomförandet av MKB-direktivet. Bakgrunden är att Europeiska kommissionen i en formell underrättelse har framfört synpunkter på hur Sverige har genomfört direktivet. Kommissionen har bl.a. uppmanat Sverige att klargöra hur endast anmälningsplikten i den svenska lagstiftningen för vissa projektkategorier som förtecknas i bilaga 2 till direktivet säkerställer ett korrekt införlivande av de krav om att projekt som förtecknas i direktivet ska vara föremål för både ett krav på att åtminstone göra en behovsbedömning av betydande miljöpåverkan och ett krav på tillstånd. Kommissionen har också haft synpunkter på införlivandet av artikel 11.2 om möjligheten till rättslig prövning vid underlåtenhet/passivitet.
174
I ett
svar till kommissionen har den svenska regeringen anfört att genomförandet av direktivets krav i artikel 2 och 4.5, såvitt avser meddelande av beslut i frågan om en anmälningspliktig verksamhet kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller inte, behöver förtydligas eller förbättras. Regeringen har även analyserat miljöorganisationers möjlighet att överklaga även tillsynsbeslut som rör anmälningspliktiga verksamheter enligt 9 kap. miljöbalken där tillsynsmyndigheten ska pröva frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan.
175
Genom förslagen i promemoriorna är ambitionen att omhänderta kommissionens kritik mot det svenska genomförandet. Ändringar föreslås i bland annat miljöbalken, förordningen om miljöfarlig verksamhet och miljöskydd, förordningen om vattenverksamheter, förordningen om anmälan för som samråd och miljöprövningsförordningen.
172 Se promemorian, Miljödepartementet, Ett förbättrat genomförande av MKB-direktivet M2021/00596. 173 Se promemorian, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664. 174 Se dnr UM 2019/37321/BRYR. 175 Se dnr KN2023/01123-6.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
907
Anmälningspliktiga vattenverksamheter
Vad gäller anmälningspliktiga vattenverksamheter föreslås följande i de två ovan nämnda departementspromemoriorna. Den myndighet som handlägger en anmälan om vattenverksamhet ska besluta om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller inte. Vid bedömningen ska myndigheten ta hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens utmärkande egenskaper, lokalisering och de möjliga miljöeffekternas typ och utmärkande egenskaper. En anmälan om vattenverksamhet ska innehålla uppgifter som gör det möjligt att bedöma om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Tillsynsmyndigheten bör fatta beslut i fråga om betydande miljöpåverkan så snabbt som möjligt. Myndigheten ska som huvudregel avgöra frågan om betydande miljöpåverkan senast åtta veckor från den dag då anmälan kom in. Om myndigheten inom fyra veckor från den dag då anmälan kom in till myndigheten förelägger den som har gjort anmälan att avhjälpa en brist i anmälan, ska tidsfristen räknas från den dag då bristen avhjälps. Myndigheten får besluta att förlänga handläggningstiden om det finns särskilda skäl för det. Handläggningstiden får dock endast i undantagsfall överstiga 90 dagar.
Myndighetens beslut i fråga om betydande miljöpåverkan ska innehålla en redovisning av de omständigheter som talar för eller emot att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Beslutet ska tillgängliggöras för allmänheten. Myndigheten ska dock få besluta att inte göra beslutet tillgängligt för allmänheten om verksamheten eller åtgärden endast syftar till att tjäna det militära försvaret och ett tillgängliggörande skulle påverka verksamhetens eller åtgärdens syfte negativt.
Vidare föreslås att regeringen ska bemyndigas att meddela föreskrifter om när en anmälningspliktig vattenverksamhet tidigast får påbörjas. Det ska regleras på förordningsnivå att en anmälningspliktig vattenverksamhet får påbörjas endast om tillsynsmyndigheten har beslutat att verksamheten eller åtgärden inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan.
Regeringen ska också bemyndigas att meddela föreskrifter om skyldighet för tillsynsmyndigheten att förelägga den som har gjort en anmälan om en vattenverksamhet att ansöka om tillstånd. Det ska regleras på förordningsnivå att tillsynsmyndigheten ska förelägga
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
908
den som har gjort en anmälan att ansöka om tillstånd om myndigheten finner att vattenverksamheten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Därtill föreslås att avgift för länsstyrelsens handläggning av en anmälan om vattenverksamhet ska betalas efter särskilt beslut av länsstyrelsen och tas ut i form av en timtaxa, i stället för som det är i dag då avgiften tas ut som en fast avgift.
176
Anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter
När det gäller anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet föreslås delvis olika ändringar i de två promemoriorna.
I promemorian från 2021 föreslås följande. Den myndighet som handlägger en anmälan om miljöfarlig verksamhet och i ärendet ska pröva och besluta i frågan om betydande miljöpåverkan ska i beslutet redovisa skälen för detta. Bedömningen av verksamhetens miljöpåverkan ska utgå från kriterierna i bilaga 3 till MKB-direktivet. Tillsynsmyndigheten ska pröva frågan om åtgärdens eller verksamhetens miljöpåverkan inom sex veckor från att anmälan lämnades in. Handläggningstiden får dock förlängas om det finns skäl för detta på grund av åtgärdens art, komplexitet eller omfattning.
Ett nytt bemyndigande ska införas i miljöbalken som innebär att regeringen ska få meddela föreskrifter om undantag från regleringen som anger att en anmäld verksamhet ska få påbörjas inom sex veckor från att anmälan gjorts. Det ska regleras på förordningsnivå att en anmälningspliktig verksamhet som ska föregås av en bedömning av åtgärdens miljöpåverkan får påbörjas först efter att tillsynsmyndigheten har avgjort frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan.
177
Vidare föreslås att tillsynsmyndighetens beslut om betydande miljöpåverkan i anmälningsärenden ska göras tillgängligt för allmänheten. Därtill föreslås vissa ändringar i allmänhetens tillgång till rättslig prövning vad gäller anmälningsärenden. En ideell förening eller annan juridisk person som har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen och uppfyller vissa
176 Se promemorian, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664 s. 41–52. 177 Se promemorian, Miljödepartementet, Ett förbättrat genomförande av MKB-direktivet, M2021/000596 s. 67.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
909
villkor i miljöbalken ska få en uttrycklig rätt att överklaga beslut i anmälningsärenden och tillsynsärenden där frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan har prövats. Rätten att överklaga ska även gälla sådana ärenden där frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan, men där myndigheten har underlåtit att pröva frågan.
178
I promemorian från 2023 föreslås att bestämmelsen i miljöbalken om att en anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet som huvudregel får påbörjas tidigast sex veckor efter det att anmälan kom in till tillsynsmyndigheten kompletteras på så sätt att om tillsynsmyndigheten förelägger den som har gjort anmälan att avhjälpa en brist i anmälan inom fyra veckor från den dag då anmälan kom in, ska tidsfristen för när verksamheten tidigast får påbörjas räknas från den dag då bristen avhjälps.
Därtill föreslås att bestämmelserna om vad en anmälan om miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken ska innehålla kompletteras genom att det föreskrivs att anmälan även ska innehålla kartor. En motsvarande bestämmelse föreslås även för anmälningar enligt 12 kap. miljöbalken. För att likrikta kraven på anmälans innehåll enligt 9, 11 och 12 kap. miljöbalken föreslås att även en anmälan enligt 9 kap. miljöbalken innehålla de kartor som behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna bedöma den miljöfarliga verksamhetens eller åtgärdens art, omfattning och miljöeffekter.
Vidare föreslås flera ändringar som avser anmälan för samråd enligt 12. kap 6 § miljöbalken, och vissa ändringar i miljöprövningsförordningen. Bland annat föreslås att en ny anmälningsplikt enligt 12 kap. miljöbalken införs för vissa verksamheter som omfattas av kraven i MKB-direktivet (se avsnitt 7.2.7).
179
178 Se promemorian, Miljödepartementet, Ett förbättrat genomförande av MKB-direktivet, M2021/000596 s. 101. 179 Se promemorian, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN 2023/04664 s. 41–52.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
910
10.5.5 Tillsynsmyndigheterna hinner inte alltid handlägga en anmälan inom den lagstadgade fristen
Som vi har redogjort för har tillsynsmyndigheten sex respektive åtta veckor på sig för att handlägga en anmälan om miljöfarlig verksamhet respektive vattenverksamhet. Fristen räknas från det att anmälan ges in till myndigheten. Från flera håll har dock framförts att tillsynsmyndigheterna inte alltid hinner handlägga ett anmälningsärende inom den frist som anges. Den huvudsakliga anledningen till detta är, enligt tillsynsmyndigheterna, att det saknas ett fullständigt underlag från sökanden och att det därför krävs ytterligare komplettering. I de fall anmälan från början är komplett är det normalt sett inte några svårigheter för tillsynsmyndigheten att hålla sig inom fristen. Ytterligare en faktor som kan bidra till att handläggningen inte hinns med inom den angivna fristen är om grannehörande behöver göras. I de fall kungörelse behöver ske är det också ett förhållande som kan medföra att anmälningsärendet drar ut på tiden. En betydande del av de anmälningspliktiga verksamheterna omfattas av MKBdirektivets bilaga II vilket i svensk rätt har genomförts genom att det för vissa av dessa verksamheter också finns krav på att anmälan ska innehålla det underlag som tas fram inför ett s.k. undersökningssamråd. För dessa verksamheter ska alltså frågan om betydande miljöpåverkan bedömas i varje enskilt fall. I den enkät vi genomfört med ett antal svenska kommuner framgår att bara en mindre del av kommunerna (16 procent) svarar att de alltid gör en sådan bedömning medan en stor del av kommunerna (39 procent) svarar att de sällan gör det och en del (14 procent) att de aldrig gör det. Resten av kommunerna svarar att de ibland (14 procent) eller oftast (16 procent) gör bedömningen.
Det har även framförts synpunkter på att de olika krav på vad en anmälan ska innehålla beroende på vilken typ av verksamhet som anmälan avser ökar komplexiteten i tillämpningen. I vissa fall innebär det att det underlag som måste lämnas in till den handläggande myndigheten kan bli relativt omfattande. Det uppges öka den administrativa bördan vilket också kan förlänga handläggningstiden.
Om underlaget är så pass bristfälligt att det inte går att pröva har vissa kommuner beskrivit att de fattar ett interimistiskt beslut om förbud av verksamheten eller åtgärden för att hinna bedöma konsekvenserna. Detta uppges dock medföra en extra administra-
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
911
tion för kommunerna. Samtidigt är erfarenheten hos de kommuner vi har haft kontakt med att det är sällan som en verksamhetsutövare sätter i gång med en verksamhet eller åtgärd innan besked har lämnats från tillsynsmyndigheten.
Det har även framförts till utredningen att det är viktigt att det framgår av regelverket vad tillsynsmyndigheten förväntas pröva och därmed besluta om inom sex respektive åtta veckor. Den förhållandevis korta handläggningstiden borde innebära en begränsad ”prövning” och inte en individuell prövning av om det kan vara fråga om betydande miljöpåverkan, inklusive remiss till berörda och avstämning med andra myndigheter.
10.5.6 Kraven på vad en anmälan ska innehålla är allmänt hållna och tillsynsmyndigheternas krav är inte alltid lika
Som vi har redogjort för ovan är kraven på vad en anmälan ska innehålla allmänt hållna. Bestämmelserna med krav på anmälans innehåll i fråga om miljöfarlig verksamhet respektive vattenverksamhet ger således stort utrymme för respektive tillsynsmyndighet att avgöra vad som krävs i det enskilda fallet. Handläggningen av flertalet anmälningsärenden är dessutom fördelad på ett stort antal tillsynsmyndigheter, särskilt i fråga om miljöfarlig verksamhet där tillsynsansvaret och således handläggning av anmälan ligger på kommuner. Det faktum att det finns många olika tillsynsmyndigheter har framförts som en utmaning i relation till behovet av samsyn kring vilka krav som bör ställas på en anmälans innehåll. Många verksamhetsutövare vittnar också om att kraven på anmälans innehåll skiljer sig mellan tillsynsmyndigheterna trots att det kan vara fråga om likartade verksamheter eller åtgärder.
När det gäller miljöfarlig verksamhet finns det i dagsläget ingen nationellt framtagen tjänst eller blankett för anmälan utan respektive kommun har tagit fram sin tolkning utifrån gällande regelverk, praxis och lokala förutsättningar. Enligt en kartläggning från Tillväxtverket erbjuder ungefär en fjärdedel av kommunerna någon typ av e-tjänst som alternativ för att lämna anmälan medan resterande kommuner enbart använder blanketter. Företagare efterfrågar ofta bättre
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
912
information om hur anmälan ska gå till, vilka uppgifter som ska ingår och hur uppgifterna ska användas.
180
Även betydelsen av kompetens hos handläggarna på tillsynsmyndigheten har av verksamhetsutövare lyfts som en faktor som bidrar till att kravnivån är olika. Det har framhållits att en mer oerfaren handläggare tenderar att ställa mer omfattande krav på underlag än vad en mer erfaren handläggare gör.
Kraven på vad anmälan ska innehålla varierar dessutom beroende på vilken typ av verksamhet som anmälan avser. Exempelvis finns det för vissa typer av verksamheter (bl.a. vissa vindkraftverk och avfallsverksamheter) mer detaljerade krav på anmälans innehåll. Det är oklart om verksamhetsutövarna upplever att det för dessa typer av verksamheter finns en större samsyn mellan tillsynsmyndigheterna avseende vad anmälan ska innehålla och hur handläggningen bör gå till.
Det har också framförts att bestämmelserna om kraven på underlag för vissa verksamheter som anges i 25 § 2 förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd är otydliga. De angivna bestämmelserna anger vad ett samrådsunderlag i fråga om betydande miljöpåverkan ska innehålla. Det har framförts att det är otydligt om ett samråd ska hållas eller om det räcker med att anmälan innehåller de uppgifter som krävs inför ett s.k. undersökningssamråd.
De länsstyrelser vi har haft kontakt med anser att bestämmelserna om anmälans innehåll i fråga om vattenverksamheter är allmänt hållna, men tillräckliga. Den stora variationen av åtgärder som omfattas av anmälningsplikt för vattenverksamhet uppges dock göra det svårt att detaljreglera kraven på anmälans innehåll.
De kommuner vi har haft kontakt med har uppgett att kvaliteten och innehållet på verksamhetsutövarnas anmälningar skiftar rejält. Behovet av att förelägga om komplettering är därför stort och görs regelmässigt. Ibland utgörs anmälan endast av ett handskrivet papper med några rader om det anmälan avser. I andra fall kan anmälans innehåll motsvara nivån av en tillståndsansökan med en tillhörande miljökonsekvensbeskrivning.
Kommunerna efterfrågar mer vägledning i fråga om vad en anmälan ska innehålla och vilket underlag som tillsynsmyndigheten bör kräva av verksamhetsutövaren. Vägledningen får gärna vara
180 Se Tillväxtverkets rapport Förenkla för företag i tillstånds- och anmälningsprocessen för
miljöfarlig verksamhet. Delrapport 2024. Dnr Ä2021-761.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
913
branschspecifik. Det finns en stor variation av anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter och därmed också en stor variation avseende vilka krav som bör ställas på anmälans innehåll och underlaget för den. Behovet av vägledning är särskilt stort i fråga om nya typer av verksamheter där kommunen har mindre erfarenhet av vad anmälan bör innehålla.
Kommuner upplever att vägledning från centrala myndigheter kan vara för generell och behöva konkretiseras med till exempel mätvärden. Den vägledning som finns tillgänglig rör enligt en kartläggning från Tillväxtverket främst tillsyn och inte anmälan i sig.
181
Det har i fråga om vägledning också lyfts att det kan vara svårt för kommunen i egenskap av tillsynsmyndighet att få vägledning av länsstyrelsen. Detta då länsstyrelserna uppges hänvisa till sin roll som överprövningsmyndighet och att det därför är olämpligt att myndigheten gör en bedömning och uttalar sig i förväg.
Det har däremot inte föreslagits, vare sig från tillsynsmyndigheter eller verksamhetsutövare, att bestämmelsen om anmälans innehåll borde kompletteras eller ändras.
Som ett led i att uppnå en mer likartad syn på anmälans innehåll har i stället frågan om en gemensam digital anmälningsblankett lyfts. Förfarandet används enligt uppgift i Danmark. I ett regeringsuppdrag att ta fram tjänster för att förenkla och effektivisera för företagare inom livsmedelskedjan att anmäla eller ansöka om tillstånd för miljöfarlig verksamhet har Tillväxtverket föreslagit att det tas fram nationella e-tjänster för att förenkla anmälningsprocessen för miljöfarlig verksamhet. Genom att standardisera utformning av och innehåll i anmälan på nationell nivå i en generell e-tjänst med branschspecifikt stöd och vissa branschspecifika e-tjänster bedömer myndigheten att en mer likvärdig bedömning över landet nås samtidigt som man uppnår en ökad transparens och tydlighet för både handläggare och företagare. Tillväxtverket bedömer att Naturvårdsverket bör få ett samordnande ansvar för att arbeta vidare med förslaget.
182
181 Se Tillväxtverkets rapport Förenkla för företag i tillstånds- och anmälningsprocessen för
miljöfarlig verksamhet. Delrapport 2024. Dnr Ä2021-761.
182 Se Tillväxtverkets rapport Förenkla för företag i tillstånds- och anmälningsprocessen för
miljöfarlig verksamhet. Delrapport 2024. Dnr Ä2021-761.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
914
10.5.7 En anmäld verksamhet eller åtgärd saknar rättskraft – verksamhetsutövare ansöker om tillstånd för att vara på säkra sidan
En verksamhet eller åtgärd som har föregåtts av en anmälan kan bli föremål för ytterligare tillsynsåtgärder såsom förelägganden om försiktighetsmått eller skyddsåtgärder, men även ett beslut om förbud. Verksamheten eller åtgärden omfattas således inte av rättskraft på samma sätt som en tillståndspliktig verksamhet. Några verksamhetsutövare har framfört att de för vissa typer av verksamheter och åtgärder i stället för att anmäla verksamheten söker frivilligt tillstånd. På så sätt får de ett tillstånd av vilket det framgår under vilka förutsättningar verksamheten eller åtgärden får bedrivas och de riskerar då inte bli föremål för ytterligare tillsynsåtgärder för de frågor som har prövats genom tillståndsbeslutet. Till utredningen har det framförts att detta framför allt gäller solcellsparker, som i dag inte är anmälnings- eller tillståndspliktiga, men där tillsynsmyndigheten oftast uppger att de omfattas av krav på anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Det har även framförts att frivilligt tillstånd söks exempelvis när en verksamhet eller åtgärd påverkar närboende, t.ex. motorsportbanor.
Att verksamhetsutövare ansöker om tillstånd i stället för att använda sig av det anmälningsförfarande som verksamheten eller åtgärden förutsätts omfattas av medför att prövningen tar längre tid. Utöver att prövningen tar längre tid vilket i sig är negativt för verksamhetsutövaren är det en rimligt att utgå ifrån att en tillståndsprocess även belastar prövningsmyndigheter och tillsynsmyndigheter i högre utsträckning än vad ett anmälningsförfarande gör.
Vi har gått igenom samtliga anläggningar i anläggningsregistret NikITa för att se vilka som markerats som frivilliga tillstånd och kan konstatera att de fyra vanligaste verksamhetstyperna som ansökt om frivilligt tillstånd är mindre vindkraftverk (MPF-kod 40.100), mindre djurhållningsverksamheter (MPF-kod 1.20), mindre förbränningsanläggningar (MPF-kod 40.60) och motorsportbanor m.fl. (MPF-kod 92.30).
Det bör i sammanhanget samtidigt noteras att sett till alla anläggningar är det relativt få verksamhetsutövare som i dag omfattas av anmälningsplikt C som ansöker om frivilligt tillstånd. Av omkring 8 000 anläggningar som i dag är i drift som finns i anläggningsregis-
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
915
tret NikITa har cirka 250 markerats som frivilliga tillstånd, nästan hälften av dessa avser vindkraft. Det verkar således på det stora hela vara relativt sällsynt att verksamhetsutövare som omfattas av C-nivå ansöker om frivilligt tillstånd.
10.5.8 Stort mörkertal och avsaknad av möjlighet att besluta om miljösanktionsavgift
De kommuner vi har haft kontakt med har samtliga lyft att det finns ett mörkertal med anmälningspliktiga verksamheter som bedrivs utan att någon anmälan har gjorts. Det är inte alltid underlåtenheten att anmäla en verksamhet beror på att verksamhetsutövaren medvetet inte har anmält. I många fall kan orsaken vara att verksamhetsutövaren saknar kunskap om att anmälan krävs. Sådana verksamheter kan uppmärksammas i samband med uppsökande tillsyn. Uppsökande tillsyn är dock en tillsynsverksamhet som kräver stora resurser av kommunerna. Dessutom resurser som sällan kan finansieras genom tillsynsavgifter. Skälet för detta är bl.a. de svårigheter som i sådana fall ofta finns för att identifiera fysiska eller juridiska personer att debitera.
För efterlevnad av miljöbalken och bestämmelser som meddelats med stöd av balken finns möjlighet för tillsynsmyndigheten att meddela förelägganden och förbud. I fråga om underlåtenhet att anmäla har det sedan länge funnits en etablerad praxis att tillsynsmyndigheten inte kan förelägga en verksamhetsutövare att ge in en anmälan i efterhand för en verksamhet eller åtgärd som redan påbörjats eller utförts.
183
Idag finns heller ingen möjlighet att be-
sluta om miljösanktionsavgift vid underlåtenhet att ge in en anmälan trots att man påbörjat en anmälningspliktig verksamhet eller åtgärd. Att påbörja en anmälningspliktig verksamhet eller åtgärd utan att först anmäla den omfattas i stället av straffansvar. Att anmäla en underlåtenhet att anmäla till polisen har av många tillsynsmyndigheter ansetts vara en tidskrävande åtgärd. Vidare uppfattar kommunerna att kravet på att polisanmäla en verksamhet som har underlåtit att anmäla verksamheten innebär ytterligare merarbete som de inte kan få täckning för och som sällan leder till påföljd.
183 Se bl.a. MÖD:s domar den 15 maj 2012 i mål nr M 5707-11 och den 7 oktober 2014 i mål nr M 383-14.
917
11 Vem utför miljöprövningen?
11.1 Kapitlets innehåll
Enligt våra utredningsdirektiv är det, för att miljötillståndsprocessen ska vara förutsebar och ändamålsenlig, viktigt att ansvarsfördelningen mellan myndigheterna i fråga om t.ex. tillståndsprövning enligt miljöbalken, tillsyn och vägledning inte leder till brister i enhetlighet i tillämpningen av miljölagstiftningen. I utredningsdirektivet konstateras också att det finns ett behov av att se över ansvarsfördelningen mellan myndigheterna i fråga om förvaltning inom miljöområdet så att de kan möta de behov som uppstår i takt med utvecklingen av ny miljöteknik, och andra framsteg inom industrins omställning. Förvaltningen inom miljöområdet bör vara mer stödjande och integrerad inom alltifrån rättstillämpning till uppföljning, tillsyn och vägledning så att den kan bidra till mer effektiva och förutsebara tillståndsprocesser. Vissa förvaltningsmyndigheter är alltid remissinstanser i en prövning medan andra kan bli remissinstanser i vissa mål eller ärenden. Vissa myndigheter kan överklaga beslut eller domar. Det kan enligt direktiven ifrågasättas om dagens system i detta avseende är ändamålsenligt för en effektiv prövning eftersom myndigheternas roller inte är tydliga. Utredningen ska mot den här bakgrunden bl.a. utreda om det finns skäl att göra ändringar i ansvarsfördelningen mellan myndigheter, eller att se över myndighetsstrukturen, se över i vilken utsträckning myndigheter bör delta som parter eller remissmyndigheter i tillståndsprövningen enligt miljöbalken och om de bör samordna sitt deltagande, och utreda om enbart en enda statlig myndighet ska kunna vara part.
1
I avsnitt 5.2 har vi på en övergripande nivå beskrivit gällande svensk rätt avseende miljöprövning. I detta kapitel redogör vi närmare för gällande svensk rätt i fråga om vem som utför miljöpröv-
1 Se dir. 2023:78 s. 9 och 10.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
918
ning enligt miljöbalken. Därefter beskriver vi de huvudsakliga statliga aktörer som deltar i prövningen av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Avslutningsvis redogör vi för de utmaningar som lyfts i utredningsdirektiven, som tidigare utredningar har tagit upp och som framförts till oss av olika berörda aktörer under vårt utredningsarbete.
11.2 Gällande svensk rätt
11.2.1 Översikt över vem som prövar tillstånd enligt miljöbalken
I 16 kap. 1 § miljöbalken regleras vilka myndigheter som prövar mål och ärenden enligt miljöbalken och enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken. Där framgår att det är regeringen, länsstyrelserna och andra förvaltningsmyndigheter, kommunerna, mark- och miljödomstolarna, Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen som är prövningsmyndigheter.
I 7 kap. 28 a § miljöbalken framgår att det är förbjudet att utan tillstånd bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i Natura 2000-områden. Om det finns en risk för betydande påverkan på miljön ska samråd hållas och en ansökan om tillstånd lämnas in. Tillståndet prövas av länsstyrelsen i det län där området ligger eller mark- och miljödomstol om det är ett ansökningsärende som har lämnats dit (7 kap. 29 b § MB).
I 9 kap. miljöbalken finns bestämmelser om tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarlig verksamhet. Enligt 9 kap. 8 § miljöbalken prövas en ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet av en mark- och miljödomstol. Regeringen får dock meddela föreskrifter om att ansökan om tillstånd för vissa slag av verksamheter ska prövas av länsstyrelsen och om att en kommunal nämnd ska pröva frågor om tillstånd ifall den miljöfarliga verksamheten kan antas ha en liten miljöpåverkan. Tillstånd där sökanden är Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt ska alltid prövas av länsstyrelsen. Närmare bestämmelser om när frågor om tillståndsplikt för miljöfarlig verksamhet prövas av mark- och miljödomstol respektive länsstyrelse återfinns i miljöprövningsförordningen. Verksamheter och åtgärder som prövas av mark- och miljödomstolar faller under ”tillstånds-
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
919
plikt A”, medan länsstyrelsen prövar de verksamheter och åtgärder som ingår i kategori ”tillståndsplikt B”. Länsstyrelsens prövning, ändring och omprövning av tillstånd av B-verksamheter utförs av miljöprövningsdelegationer. Detta regleras i 3 § i förordning om miljöprövningsdelegationer. Anmälan om miljöfarlig verksamhet ska enligt 9 kap. 8 § miljöbalken göras till Försvarsinspektören för hälsa och miljö (FIHM), länsstyrelsen eller kommunen. I kapitel 2–32 i miljöprövningsförordningen framgår vilka verksamheter och åtgärder som är anmälningspliktiga, s.k. ”anmälningsplikt C”. Närmare bestämmelser om anmälningsplikten finns i 22, 24–27 b och 46 §§ i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Där framgår att en anmälan ska ges in till den myndighet eller kommun som enligt miljötillsynsförordningen utövar tillsyn över verksamheten eller åtgärden. Det innebär att den som ska driva en miljöfarlig verksamhet som omfattas av anmälningsplikt C ska anmäla det till kommunen. Inom området för miljö- och hälsoskydd har FIHM ansvaret för tillsyn över den verksamhet som bedrivs av Försvarets materielverk, Fortifikationsverket och Försvarets radioanstalt (2 kap. 4 § miljötillsynsförordningen). Om en verksamhet eller åtgärd har samband med en annan fråga som prövas av länsstyrelsen ska anmälan ska ges in till länsstyrelsen.
Ansökan om tillstånd till vattenverksamhet prövas enligt 11 kap. 9 b § miljöbalken av mark- och miljödomstol. Ansökan om tillstånd för markavvattning prövas dock av länsstyrelsen om den inte ska prövas av mark- och miljödomstol enligt 7 kap. 19 eller 20 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. I vissa fall krävs först dispens. Det är i första hand länsstyrelsen som prövar en dispens från markavvattningsförbudet, även om tillståndsprövningen sedan ska göras av mark-och miljödomstolen (11 kap. 14 § MB). Anmälan om vattenverksamhet ska enligt 11 kap. 9 b § miljöbalken göras till försvarsinspektören för hälsa och miljö, länsstyrelsen eller kommunen, dvs. tillsynsmyndigheterna. I 19–23 §§ förordningen om vattenverksamheter finns närmare bestämmelser om anmälningsplikten som gäller för vattenverksamheter.
I 12 kap. 6 § miljöbalken finns bestämmelser om att en verksamhet eller en åtgärd som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön, men som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i balken, ska anmälas för samråd. Anmälan för samråd ska göras hos den myndighet som utövar tillsynen. Vilken
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
920
myndighet som är tillsynsmyndighet regleras i 26 kap. 3 § miljöbalken och 2 kap. miljötillsynsförordningen. Tillsynsmyndighet är Skogsstyrelsen, FIHM eller länsstyrelsen. Skogsstyrelsen är tillsynsmyndighet för samrådsärenden vad gäller verksamheter eller åtgärder som omfattas av skogsvårdslagen och som avser avverkning, hyggesbehandling, beståndsanläggning, beståndsvård, uttag av skogsbränsle, skogsbilvägar, skogsgödsling och skogsmarkskalkning eller andra skogsbruksåtgärder. FIHM är tillsynsmyndighet för samrådsärenden gällande verksamheter och åtgärder inom Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt. Länsstyrelsen är tillsynsmyndighet för alla övriga samrådsärenden, dvs de som inte FIHM eller Skogsstyrelsen är ansvariga för. Länsstyrelsen får överlåta ansvaret för tillsynen och därmed även samrådsärenden till en kommun.
Enligt 12 kap. 9 § miljöbalken ska åtgärder som innebär att jordbruksmark tas ur produktion också anmälas för samråd till länsstyrelsen, om inte åtgärden är av ringa betydelse för jordbruket på brukningsenheten eller för natur- och kulturmiljön. Om en inkommen anmälan om att ta jordbruksmark ur jordbruksproduktion innebär en väsentlig ändring av naturmiljön ska den även hanteras som ett samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.
I 13 kap. miljöbalken anges att det krävs tillstånd för att genomföra en avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer eller för att släppa ut en produkt som innehåller eller består av sådana organismer på marknaden. Det framgår av 2 kap. 2 § förordningen om utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön att ansökan om tillstånd till avsiktlig utsättning ska göras hos tillsynsmyndigheten. Tillsynsmyndighet är Jordbruksverket (2 kap. 18 § miljötillsynsförordningen) som alltså även prövar frågor om tillstånd.
Av 14 kap. miljöbalken framgår bl.a. att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter som behövs från hälso- eller miljöskyddssynpunkt om krav på tillstånd eller godkännande för hantering, införsel och utförsel av en kemisk produkt, bioteknisk organism eller vara. Bestämmelser meddelade med stöd av 14 kap. finns i förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer där det anges att tillstånd krävs för att hantera särskilt farliga kemiska produkter bl.a. om hanteringen inte är yrkesmässig. Frågor om tillstånd ska
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
921
prövas av länsstyrelsen i det län där sökanden bedriver den rörelse inom vilken hanteringen är avsedd att ske eller, om sökanden inte bedriver någon sådan rörelse, där sökanden är bosatt.
2
Bestämmel-
ser om tillstånd meddelade med stöd av 14 kap. miljöbalken finns även i förordningen om bekämpningsmedel. Där anges att Kemikalieinspektionen prövar de frågor om tillstånd, godkännande, dispens och andra åtgärder som ska prövas i medlemsstaterna enligt EU:s växtskyddsmedelsförordning
3
och även de frågor om tillstånd, god-
kännande, dispens och andra åtgärder som ska prövas enligt EU:s biocidförordning (2 kap. 2 § respektive 3 kap. 3 § förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer).
4
Frågor om använd-
ningstillstånd för växtskyddsmedel prövas av Jordbruksverket, Folkhälsomyndigheten eller Arbetsmiljöverket (2 kap. 20 § förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer) medan frågor om användningstillstånd för biocidprodukter prövas av Folkhälsomyndigheten eller Arbetsmiljöverket (3 kap. 16 § förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer).
Tillstånds- och anmälningsplikt på avfallsområdet regleras till stor del i 29 kap. miljöprövningsförordningen och 9 kap. 6 § miljöbalken. Utöver det finns i 15 kap. miljöbalken bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om att det krävs tillstånd, anmälan eller registrering för att yrkesmässigt hantera avfall. Sådana föreskrifter finns t.ex. i avfallsförordningen (2020:6145). Där framgår att tillstånd för transport av avfall ska prövas av länsstyrelsen i det län där sökandens verksamhet har sitt säte, eller där sökanden bedriver den huvudsakliga delen av sin verksamhet (5 kap. 5 § avfallsförordningen). Den som yrkesmässigt transporterar avfall åt andra ska söka tillstånd hos länsstyrelsen om verksamheten transporterar mer än 10 ton eller 50 kubikmeter icke-farligt avfall per kalenderår, eller mer än 1 ton eller 5 kubikmeter avfall vid en enskild transport. Tillståndsplikt gäller som regel om verksamheten transporterar farligt avfall. Den som transporterar avfall som har uppkommit i eller i samband med egen yrkesmässig verksamhet behöver ansöka om tillstånd om mängden avfall som ska transporteras överskrider 100 kilo eller 100 liter farligt avfall per kalenderår. Anmälningsplikt gäller i stället för tillstånds-
2 Se 7 § respektive 9 § förordning (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer. 3 Se Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009. 4 Se Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 528/2012.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
922
plikt om verksamheten transporterar högst 10 ton eller 50 kubikmeter icke-farligt avfall per kalenderår och högst 1 ton eller 5 kubikmeter icke-farligt avfall vid en enskild transport. I avfallsförordningen anges också att, i den mån inte tillståndsplikt gäller, ska en anmälan om transport av farligt avfall som har uppkommit i eller i samband med en yrkesmässig verksamhet göras till länsstyrelsen (5 kap. 7 § avfallsförordningen). Anmälningsplikt till länsstyrelsen gäller även vid transport av farliga jordbrukskemikalier, flygaska och pannaska från oljeförbränning, smittförande avfall, asbestinnehållande avfall, avfall från förbränning eller pyrolys av hushållsavfall och liknande handels-, industri- och institutionsavfall. Det krävs även en anmälan till länsstyrelsen för yrkesmässig insamling av avfall och för avfallshantering av handlare eller mäklare (5 kap. 10 och 11 § avfallsförordningen).
I 17 kap. miljöbalken regleras regeringens tillåtlighetsprövning. Regeringen ska tillåtlighetspröva vissa typer av nya verksamheter så som allmänna farleder, anläggningar för kärnteknisk verksamhet, och mer omfattande verksamheter för geologisk lagring av koldioxid. Regeringen får också förbehålla sig att pröva tillåtligheten av t.ex. en verksamhet som kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande slag sett till syftet med miljöbalken att skydda människors hälsa och miljö.
Nedan beskriver vi närmare den prövning som sker vid vissa av prövningsmyndigheterna med fokus på den prövning som sker av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet.
11.2.2 Regeringen
Regeringen är på olika sätt prövningsinstans på miljöområdet. Regeringen är i vissa fall den instans som prövar om tillstånd för en verksamhet eller en åtgärd och i andra fall pröva om en verksamhet eller åtgärd kan tillåtas. Att regeringen tillåter verksamheten blir då en förutsättning för att tillstånd ska kunna ges.
Regeringens obligatoriska tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. 1 § miljöbalken görs som ett led i tillståndsprocessen, där mark- och miljödomstolar och andra prövningsmyndigheter ingår som länkar i prövningskedjan. Prövningen gäller bl.a. anläggningar för kärnteknisk verksamhet, anläggningar för att bryta ämnen som kan användas
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
923
för framställning av kärnbränsle, allmänna farleder och omfattande verksamheter som avser geologisk lagring av koldioxid. En prövning av regeringen är också obligatorisk för sådan verksamhet som beskrivs i 2 kap.9–10 §§miljöbalken. Enligt dessa bestämmelser kan regeringen under vissa förutsättningar tillåta en verksamhet som annars skulle vara otillåten enligt miljöbalkens allmänna hänsynsregler.
Till regeringens obligatoriska prövningsområden bör vidare räknas de situationer som beskrivs i 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken. Dessa rör försvarsrelaterade frågor och andra allmänna intressen av synnerlig vikt än de som omfattas av 1 kap. 1 § miljöbalken. Om ett mål innehåller sådana frågor ska prövningsmyndigheten lämna över det till regeringen för prövning. Om det finns särskilda skäl får regeringen i ett visst fall avstå från att pröva dessa verksamheter, men regeringen får också förbehålla sig rätten att pröva andra. Regeringen får bl.a. förbehålla sig rätten att pröva tillåtligheten av en verksamhet som – i betraktande av de intressen som miljöbalken enligt 1 kap. 1 § ska främja – kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande slag (17 kap. 3 § första stycket MB). En myndighet eller kommun som inom sitt verksamhetsområde får kännedom om en sådan verksamhet ska underrätta regeringen medan Trafikverket årligen ska underrätta regeringen om väg- och järnvägsprojekt med stor påverkan på miljön och hushållningen med mark och vatten (17 kap. 5 § MB). En särskild utredare fick i april 2022 i uppdrag att utreda regeringens roll som överinstans på vissa delar av miljöområdet. Den särskilda utredaren skulle även se över processen för ärenden som får tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. miljöbalken, bl.a. om det är lämpligt att ändra nuvarande beslutsordning så att en förvaltningsmyndighet eller domstol prövar ärendena i stället för regeringen och när i tillståndsprocessen som regeringen ska kunna förbehålla sig att pröva om en verksamhet kan tillåtas enligt miljöbalken. Utredningens betänkande Rätt
frågor på regeringens bord – en ändamålsenlig regeringsprövning på miljöområdet presenterades i februari, 2024. Utredningens förslag
har i skrivande stund inte genomförts. Som vi redogör för i avsnitt 2.2.2 har vi med hänsyn tagen till uppdragets omfattning samt tillgängliga resurser och utredningstid avgränsat vårt uppdrag till processen för miljöprövning i första instans. Endast i några delar
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
924
med koppling till miljöbedömningsprocessen kommer vi in på den prövning som görs av regeringen, se avsnitten 9.6.3 och 9.12.
11.2.3 Mark- och miljödomstolarna
Mark- och miljödomstolarna handlägger mål och ärenden enligt det som föreskrivs framför allt i miljöbalken, fastighetsbildningslagen och plan- och bygglagen. Mark- och miljödomstol prövar också överklaganden av länsstyrelsens och andra statliga myndigheters beslut enligt miljöbalken, föreskrifter som har meddelats med stöd av miljöbalken och enligt lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Exempelvis ska de miljöfarliga verksamheter som potentiellt kan påverka miljön mest, s.k. A-verksamheter, ansöka om tillstånd hos mark- och miljödomstol. Även tillstånd till vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken prövas av mark- och miljödomstol som första instans. Mark- och miljödomstolarna handlägger också många andra typer av mål och ärenden, främst överklaganden, inom områdena miljö, fastighet, plan och bygg samt vatten och avlopp. Mark- och miljödomstolarna handlägger t.ex. överklaganden enligt plan- och bygglagstiftningen och överklaganden av myndigheters och kommuners beslut enligt 7 kap. 11 § första stycket 2 miljöbalken om inrättande av biotopskyddsområden. De handlägger även mål om dispenser från områdesskyddsföreskrifter och frågor om ersättning i anledning av områdesskydd enligt 31 kap. miljöbalken.
De processuella bestämmelser som styr ansökningsmålen, där mark- och miljödomstolen utgör första instans, finns främst i 22 kap. miljöbalken, i lagen om mark- och miljödomstolar och – om annat inte är särskilt reglerat – i rättegångsbalken (4 kap. 1 § LOM). I mål som har överklagats till mark- och miljödomstol tillämpas lagen om domstolsärenden i stället för rättegångsbalken (5 kap. 1 § LOM).
I kapitel 4 beskriver vi mark- och miljödomstolarnas historik och tillkomst. Mark- och miljödomstolarna anses vara en s.k. särskild domstol i den mening som avses i rättegångsbalkens forumbestämmelser (10 kap. 17 § första stycket 1 och 19 § RB). De är alltså inte specialdomstolar eller egna myndigheter utan utgör en del av vissa tingsrätter. Vilka tingsrätter som ska vara mark- och miljödomstolar liksom mark- och miljödomstolarnas domsområ-
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
925
den följer av förordningen om mark- och miljödomstolarnas domsområden. Mark- och miljödomstolar finns vid tingsrätterna i Umeå, Östersund, Nacka, Vänersborg och Växjö.
Bestämmelser om domstolarnas sammansättning finns i lagen om mark- och miljödomstolar. Den dömande personalen på mark- och miljödomstolarna består av juridiskt utbildade domare och tekniska råd. Regeringen beslutar om utnämning av juristdomare och tekniska råd efter förslag från Domarnämnden (1 § lag om utnämning av ordinarie domare). Enligt 41 § förordning med tingsrättsinstruktion anställs de tekniska råden gemensamt för de tingsrätter som är mark- och miljödomstol. Regeringen beslutar vid vilken tingsrätt ett tekniskt råd företrädesvis ska ha sin tjänstgöring förlagd. Domstolsverket beslutar vid vilka andra tingsrätter det tekniska rådet ska tjänstgöra. Tekniska råd är ordinarie domare som deltar i beredningen och avgörandet av mål och ärenden som gäller mark och miljö. De ska ha en teknisk eller naturvetenskaplig högskoleutbildning (2 kap. 2 § LOM), som till exempel civilingenjör, naturvetare, miljöchef, vattenspecialist och samhällsbyggare, kombinerat med lång yrkeserfarenhet. Tekniska råd deltar självständigt i dömandet och tillför specialistkunskap till det kollegiala beslutsfattandet.
5
I tillståndsmål deltar som regel även särskilda ledamöter som förordnas av Domarnämnden (1 § förordning om Domarnämndens förordnande av särskilda ledamöter i allmän domstol och i allmän förvaltningsdomstol). Rättens ordförande bestämmer med hänsyn till de frågor som prövas i målet eller ärendet vilka särskilda ledamöter som ska ingå i rätten. När det ingår två eller tre särskilda ledamöter i rätten, ska dock en av dem ha erfarenhet av sådana sakfrågor som faller inom Naturvårdsverkets, Havs- och vattenmyndighetens, Boverkets eller Lantmäteriets verksamhetsområde och en av dem ha erfarenhet av industriell, kommunal eller areell verksamhet eller av sådana sakfrågor som faller inom nämnda förvaltningsmyndigheters verksamhetsområden. I mål enligt lagen om allmänna vattentjänster ska de särskilda ledamöterna ha erfarenhet av vatten- och avloppsfrågor (2 kap. 8 § LOM). De sakkunniga ledamöterna är inte partsrepresentanter, utan ska företräda särskild sakkunskap och erfarenhet av värde för domstolen. De särskilda ledamöterna är
5 Se https://www.domstol.se/jobba-hos-oss/att-jobba-i-sveriges-domstolar/mot-varamedarbetare/juridik/tekniskt-rad/forarbetar-och-domer/ (besökt 2024-04-10).
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
926
till skillnad från juristdomarna och de tekniska råden inte anställda vid domstolen utan tjänstgör efter kallelse.
6
Förutom rådmän, tekniska råd och särskilda ledamöter finns i mark- och miljödomstolarna föredragande (beredningsjurister) som bereder mål. I vissa mark- och miljödomstolar finns också tingsfiskaler och tingsnotarier som arbetar med miljömålen. När det gäller tillståndsansökningar är det dock oftast rådmän eller tekniska råd som sköter beredningen innan målen sätts ut till huvudförhandling.
På de flesta mark- och miljödomstolar lottas ett mål som kommer in på en juristdomare, som har det s.k. drivningsansvaret. För varje mål och ärende ska det finnas en ansvarig domare (15 § förordning med tingsrättsinstruktion). Drivningsansvaret innebär att domaren har ett formellt ansvar för att målet drivs framåt mot ett avgörande och för att nödvändiga åtgärder vidtas i målet. När målet kommer in utses också ett eller två tekniska råd som arbetar nära ihop med juristdomaren, men domaren fattar alla handläggningsbeslut. Domskrivningen görs gemensamt.
11.2.4 Länsstyrelsens olika roller
Prövningsmyndighet
Länsstyrelserna är 21 enskilda myndigheter med i huvudsak gemensamma ansvarsområden. De har ett brett uppdrag och ska bl.a. verka för att nationella mål får genomslag i länet, arbeta sektorsövergripande och främja samverkan mellan kommuner, regioner, statliga myndigheter och andra relevanta aktörer i länet och främja länets utveckling (2 § förordning med länsstyrelseinstruktion).
Prövning är en av länsstyrelsens kärnverksamheter och genomförs i varierande omfattning inom flera av länsstyrelsens sakområden såsom djurskydd, naturskydd, miljöfarlig verksamhet, fysisk planering eller kulturmiljö. Som beskrivits ovan i avsnitt 11.2.1. prövas flera olika typer av tillstånd enligt miljöbalken av alla länsstyrelser som första instans, t.ex. tillstånd för transport av avfall och tillstånd för markavvattning. Alla länsstyrelsen ansvarar även för bl.a. beslut om naturreservat, utökat strandskydd, dispens från
6 Se Sveriges domstolar, https://www.domstol.se/amnen/mark-och-miljo/introduktion-tillmark--och-miljodomstolen/mark--och-miljodomstolens-uppdrag/ (besökt 2023-10-25).
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
927
artskydd och dumpningsdispenser. För prövningen av miljöfarlig verksamhet finns vid tolv länsstyrelser särskilda organ för prövningen. Dessa beskrivs närmare i nästa underavsnitt. Här beskrivs översiktligt den övriga prövningen enligt miljöbalken som sker på alla länsstyrelser.
Länsstyrelsen får enligt 7 kap. 7 § miljöbalken meddela dispens från föreskrifter som länsstyrelsen har meddelat för ett naturreservat. Länsstyrelsen prövar även frågor om dispens enligt 7 kap. 11 § andra stycket miljöbalken som avser sådana biotopskyddsområden som är generellt skyddade enligt 7 kap. 11 § första stycket miljöbalken (5 § förordning om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.). Frågor om dispens i de biotopskyddsområden som har beslutats i det enskilda fallet av Skogsstyrelsen, länsstyrelsen eller kommunen enligt 6, 7 respektive 7 a §§ förordning om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. prövas fortsatt av den myndighet eller kommun som har bildat biotopskyddsområdet. Länsstyrelsen prövar även dispenser enligt 7 kap. 11 b § miljöbalken som avser att inom ett biotopskyddsområde enligt 11 § första stycket vidta en åtgärd som underlättar för jordbruket.
Länsstyrelsen prövar också dispenser från strandskyddet enligt 7kap. 18 a § miljöbalken. Detta gäller när dispensen avser byggande av en försvarsanläggning, allmän väg eller järnväg. Detta gäller även när ett område som skyddas enligt andra bestämmelser i 7 kap. miljöbalken än bestämmelserna om miljöskyddsområde eller vattenskyddsområde och skyddet har beslutats av någon annan än en kommun. Länsstyrelsen får även meddela dispens från föreskrifter som har meddelats för ett miljöskyddsområde, om det finns särskilda skäl (7 kap. 20 § MB).
Länsstyrelsen prövar också Natura 2000-tillstånd i fråga om ansökningar som är begränsade till tillstånd enbart enligt Natura 2000bestämmelserna (7 kap. 28 a § MB). Det gäller exempelvis för verksamheter enligt lagen om kontinentalsockeln och andra sektorslagar.
Länsstyrelsen prövar dispens från artskydd i föreskrifter som är meddelade med stöd av 8 kap. miljöbalken. Enligt 14 och 15 §§ artskyddsförordningen får länsstyrelsen i det enskilda fallet ge dispens från förbuden i 4–5 och 7 §§ för åtgärder som kan påverka fridlysta arter eller deras livsmiljöer. Länsstyrelsen ska också pröva ärenden om tillstånd enligt 26, 35 eller 40 § artskyddsförordningen.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
928
Länsstyrelsen prövar ansökningar om tillstånd till markavvattning enligt 11 kap. 9 b § miljöbalken och även dispens från markavvattningsförbud enligt 11 kap. 14 §. Länsstyrelsen prövar även tillstånd för uppförande av vilthägn enligt 12 kap. 11 § miljöbalken.
Länsstyrelsen ansvarar för en del prövningar av tillstånd och anmälningar enligt avfallsförordningen. Frågor om dispens från dumpningsförbud enligt 15 kap. 29 § miljöbalken prövas av länsstyrelsen i det län där avfallet avses att dumpas, om dispensfrågan inte ska prövas av Havs- och vattenmyndigheten (4 kap. 16 § avfallsförordningen). Länsstyrelsen prövar också tillstånd och anmälningar om transport av avfall (5 kap.5 och 7 §§avfallsförordningen). Det krävs en anmälan till länsstyrelsen för yrkesmässig insamling av avfall och den som är handlare eller mäklare ska anmäla sin verksamhet till länsstyrelsen (5 kap. 10 respektive 11 §§avfallsförordningen).
Länsstyrelsen genomför också överprövning inom ramen för sin tillsyn över kommunernas handläggning av strandskyddsärenden enligt miljöbalken och prövar bl.a. överklagade förelägganden eller förbud som en kommunal nämnd har beslutat om i samband med anmälan eller medan verksamheten är i drift. Länsstyrelsen ansvarar även för de regionala samverkansprocesserna som äger rum inom ramen för den, i skrivande stund, pausade omprövningen för moderna miljövillkor för tillståndspliktiga vattenverksamheter för produktion av vattenkraftsel (42 a och 42 b §§ förordningen om vattenverksamhet).
7
Miljöprövningsdelegationer
Tillstånd för verksamheter och åtgärder som påverkar miljön något mindre, s.k. B-verksamheter, beslutas av miljöprövningsdelegationer. En miljöprövningsdelegation är ett särskilt organ för länsstyrelsens prövning av ärenden om miljöfarlig verksamhet. Förutom nya tillstånd i form av helprövningar och ändringstillstånd beslutar miljöprövningsdelegationer även i ärenden om bl.a. ekonomiska säkerheter (vanligen för täkter, vindkraftverk och vissa avfallsanläggningar), upphävande eller omprövning av tillstånd, villkorsändringar och dispens från att följa utsläppsvärden enligt industri-
7 Se bl.a. https://www.havochvatten.se/arbete-i-vatten-och-energiproduktion/vattenkraftverkoch-dammar/nationella-planen-nap/regeringens-beslut-och-provningsgrupper.html (besökt 9 november, 2023).
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
929
utsläppsförordningen. Miljöprövningsdelegationer finns vid tolv länsstyrelser: Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland, Dalarna, Uppsala, Stockholm, Örebro, Västra Götaland, Östergötland, Kalmar, Halland och Skåne (12 § förordning med länsstyrelseinstruktion).
Miljöprövningsdelegationerna, liksom miljödomstolarna, infördes genom miljöbalken. Avsikten med inrättandet av dem var att ge länsstyrelserna möjlighet att effektivisera sin prövning, att skilja prövningen från länsstyrelsens övriga roller och att ge den fastare former för att säkerställa att tillståndsprövningen vid samtliga länsstyrelser uppfyllde höga krav på rättssäkerhet. En del i detta var också införandet av flera av de processuella regler som gäller för prövningsförfarande i domstol. Genom att reglera formerna för beslutsfattandet och lägga vikt vid den juridiska hanteringen skulle en viktig källa till osäkerhet kunna elimineras. Reglerna syftade också till att garantera att inte något tillståndsärende skulle handläggas och avgöras utan medverkan av en tillräckligt erfaren jurist.
8
Vid den här tiden fanns miljöprövningsdelegationer vid alla länsstyrelser. Prövningsverksamheten koncentrerades i juni 2012 till 12 länsstyrelser. En prövning hos färre miljöprövningsdelegationer bedömdes ge bättre förutsättningar för en enhetlig rättstillämpning. Det bedömdes också finnas anledning att överväga ett ytterligare tydliggörande av miljöprövningsdelegationernas och länsstyrelsernas olika roller vid prövningen och beredningen av tillståndsärenden. Detta mynnade ut i den särskilda förordningen om miljöprövningsdelegationer som ersatte de tidigare bestämmelserna i länsstyrelseinstruktionen om delegationens uppgifter, sammansättning m.m.
9
Enligt förordningen om miljöprövningsdelegationer ska delegationen bestå av det antal ordförande och miljösakkunniga som behövs för verksamheten. Ordförandena och de miljösakkunniga utses av regeringen för en bestämd tid, efter anmälan av landshövdingen. Ordföranden ska vara lagfaren och erfaren i domarvärv och ha särskild erfarenhet av rättsliga frågor enligt miljöbalken. När miljöprövningsdelegationen prövar ett ärende ska den bestå av en ordförande och en miljösakkunnig. Ordföranden och den miljösakkunnige fattar beslut tillsammans. En ordförande eller miljösakkunnig får tjänstgöra vid en miljöprövningsdelegation inom en
8 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 470–473. 9 Se prop. 2009/10:215 s. 95–98.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
930
annan länsstyrelse, om länsstyrelserna har kommit överens om det. Miljöprövningsdelegationerna ska samverka och samråda med varandra i frågor om handläggning som är gemensamma för deras verksamheter (28 § förordning om miljöprövningsdelegationer).
Miljöprövningsdelegationen ansvarar för att de ärenden som delegationen ska pröva blir tillräckligt beredda. Ärendena bereds i första hand av handläggare på den enhet på länsstyrelsen som ansvarar för miljöskydd, i samråd med miljöprövningsdelegationen. Oavsett i vilket län verksamheten som ska prövas hör hemma bereds ärendet av en handläggare vid den länsstyrelse där miljöprövningsdelegationen är placerad. Handläggaren inhämtar synpunkter från övriga delar av länsstyrelsen och avslutar sin beredning genom att lämna ett underlag till beslut till miljöprövningsdelegationen. Som framgår ovan är beredningshandläggaren inte med i beslutsfattandet.
Miljöprövningsdelegationen är alltså en del av myndigheten länsstyrelsen, men delegationens prövning och beslutsfattande ska ske självständigt från länsstyrelsens roll som tillsynsmyndighet och företrädare av miljöintressen och andra allmänna intressen (4 § förordning om miljöprövningsdelegationer). På detta sätt ska ingen sammanblandning ske med länsstyrelsens roll som tillsynsmyndighet eller som företrädare av miljöintressen och andra allmänna intressen. Ingen annan än ordföranden och den miljösakkunnige har rätt att delta i miljöprövningsdelegationens beslut. En ordförande som tjänstgör utanför miljöprövningsdelegationen får därför t.ex. inte heller delta i handläggning av ärenden som avser tillsyn över miljöfarliga verksamheter som är tillståndspliktiga eller verksamheter som kan komma att prövas av miljöprövningsdelegationen. En miljösakkunnig som har deltagit i ett beslut vid miljöprövningsdelegationen får vid tjänstgöring utanför miljöprövningsdelegationen bl.a. inte delta i handläggningen av ett ärende som avser tillsyn över att beslutet följs (23, 24 och 26 §§ förordning om miljöprövningsdelegationer). Det finns dock inga hinder för att delegationen utgörs av personer som är verksamma inom länsstyrelsen. Tvärtom ansåg regeringen vid miljöprövningsdelegationernas inrättande att de borde kunna besättas med personal som redan är verksamma inom länsstyrelsen.
10
Det är också så det i de flesta fall ser ut.
10 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 470–473.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
931
Samråd och beslut om betydande miljöpåverkan
För alla tillståndspliktiga verksamheter är det länsstyrelserna i respektive län som hanterar undersöknings- och avgränsningssamråd, oavsett om tillstånd sedan ska sökas hos miljöprövningsdelegation eller hos mark- och miljödomstol. Det är verksamhetsutövaren som har ansvaret för att genomföra samråden och att de sker på ett sätt som uppfyller lagens krav, men länsstyrelsen har en viktig rådgivande funktion. Länsstyrelsen har inte något utpekat vägledningsansvar genom instruktionen men har bl.a. ett ansvar att, inom ramen för såväl miljöprövningsprocessen som miljöbedömningsprocessen, samråda med verksamhetsutövare som avser bedriva en verksamhet.
För de verksamheter som enligt 6 § i miljöbedömningsförordningen inte alltid kan anses medföra betydande miljöpåverkan inleds processen med ett undersökningssamråd. Efter undersökningssamrådet beslutar länsstyrelsen om verksamheten eller åtgärden bedöms ha betydande miljöpåverkan. Om så är fallet ska en miljökonsekvensbeskrivning tas fram. Detsamma gäller vid ändring av verksamheter som omnämns i 6 § miljöbedömningsförordningen. Länsstyrelsen ska fatta beslut i frågan om betydande miljöpåverkan senast 60 dagar efter att verksamhetsutövaren har lämnat in ett fullständigt underlag och en samrådsredogörelse.
I nästa steg, avgränsningssamrådet, är länsstyrelsens vägledande roll bl.a. att verka för att innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för tillståndsprövningen. Länsstyrelsen ska på begäran lämna råd om miljökonsekvensbeskrivningen och, även om en sådan begäran inte görs, bör länsstyrelsen verka för att miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för tillståndsprövningen (6 kap. 32 § MB). Länsstyrelsen ska kunna redovisa efterfrågade bedömningar både muntligen och skriftligen. Det följer av allmänna förvaltningsrättsliga krav att frågor ska besvaras så snart som möjligt. Länsstyrelsens råd är dock inte bindande och det är alltid verksamhetsutövaren som ansvarar för att miljökonsekvensbeskrivningen innehåller alla relevanta uppgifter och utgör ett fullgott beslutsunderlag.
11
Det varierar vilka som håller i samrådsärenden från länsstyrelsernas sida. Det kan vara t.ex. en prövningshandläggare eller en
11 Se SOU 2022:33 s. 285.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
932
tillsynshandläggare. Det är mycket ovanligt att en länsstyrelse har särskilda experthandläggare som arbetar med samråden, dvs. en handläggare som besitter expertkunskap och kompetens i hur samråd bör genomföras och vad som bör tas upp i samråd.
12
Länsstyrelserna har även, vid sidan av miljöprövningsdelegationerna, en viktig roll i flera delar av tillståndsprocessen för både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet, men också som tillsynsmyndighet. Hur det arbetet ser ut redogör vi för närmare nedan.
Remissinstans och part
Länsstyrelsen har en viktig roll som remissinstans och part när miljöprövning sker i mark- och miljödomstol som första instans. Det gäller dels miljöfarliga verksamheter på A-nivå, dels miljöfarliga verksamheter på B-nivå som även utgör tillståndspliktig vattenverksamhet, vilket gör att hela prövningen görs samlat i mark- och miljödomstol. Länsstyrelsen är också remissinstans och innehar partsställning vid tillståndsprövningar som utförs av en miljöprövningsdelegation.
Vad gäller länsstyrelsens rätt att föra talan i tillståndsärenden är det viktigt att skilja den från miljöprövningsdelegationens roll. Som vi har beskrivit i avsnitt 11.2.4 fördelar sig rollerna så att tillståndsprövning hanteras av miljöprövningsdelegationer som fattar beslut självständigt, medan länsstyrelsen som sådan agerar i tillsynsfrågor samt som företrädare för miljöintressen och andra allmänna intressen. Miljöprövningsdelegationen i sin beslutsroll väger sökandens argument mot miljöbalkens allmänna hänsynsregler, medan länsstyrelsen genom sin talerätt har möjlighet att ifrågasätta denna avvägning utifrån allmänna intressen. Liksom övriga remissinstanser avger länsstyrelsen yttrande i prövningsärenden vid en miljöprövningsdelegation, men delegationen fattar beslut självständigt.
Berörd länsstyrelse yttrar sig i princip alltid över kompletteringsbehov, över tillåtlighet med förslag till villkor samt deltar vid förhandlingar i prövningar vid mark- och miljödomstol. Yttrandena utformas ofta genom ett internt remissförfarande på länsstyrelsen, både i kompletteringsrundan och i yttrandeskedet. De enheter inom
12 Se Uppdrag att utveckla metoder och samverkansformer för samråd om projekt som syftar till minskad miljö- och klimatpåverkan, Delrapport 2022, Länsstyrelsen Västerbotten, s. 8 och 9.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
933
länsstyrelsen som kan antas ha ett intresse i saken får möjlighet att lämna synpunkter till beredande handläggare som sammanställer ett gemensamt yttrande. I ärenden vid mark- och miljödomstolen väger länsstyrelsen samman alla motstående intressen i sitt yttrande. I yttranden till miljöprövningsdelegationen kan det skilja sig mycket åt mellan länsstyrelser hur det ser ut. Vissa länsstyrelser tar fram ett sammanvägt yttrande och andra lämnar olika yttranden utifrån olika intressen i sak. På vissa länsstyrelser tas inga yttranden alls fram till miljöprövningsdelegationen. Enligt uppgifter till oss beror detta beror troligen på att vissa ser delegationen som en del av länsstyrelsen som kan hämta in kunskaper från övriga delar av länsstyrelsen utan att begära in ett yttrande.
Länsstyrelsen kan som myndighet med partsställning också överklaga beslut och domar om tillstånd, inklusive beslut som fattats av en miljöprövningsdelegation vid samma länsstyrelse.
13
Av de stat-
liga myndigheterna med klagorätt är det oftast länsstyrelserna som överklagar. Totalt sett är dock antalet överklaganden från länsstyrelserna få. Utslaget per länsstyrelse handlar det om i snitt noll till något enstaka överklagande per år (se mer i avsnitt 8.4.5)
Vad gäller de allmänna intressen som länsstyrelsen bevakar i prövningarna är utgångspunkten det som framgår av miljöbalkens bestämmelser. Det framgår i miljöbalkens portalparagraf (1 kap. 1 § miljöbalken), hushållningsbestämmelserna men också i specifika paragrafer som reglerar en viss fråga. Ett annat område där länsstyrelsen har ett särskilt ansvar, tillsammans med andra myndigheter och kommunen, är att bevaka att miljökvalitetsnormerna i 5 kap. miljöbalken följs. Förutom miljöbalken ger de nationella miljökvalitetsmålen vägledning till vad som är allmänna intressen som bör bevakas i tillståndsprövningar.
14
Länsstyrelsen har även en
utpekad roll enligt 3 § förordningen om hushållning med mark- och vattenområden i att se till att hänsyn tas till 3 och 4 kap. miljöbalken i arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar och i planerings- och beslutsprocesser. Länsstyrelsen ska alltså särskilt verka för att riksintressen tillgodoses när miljöbalkens 3 och 4 kap. ska tillämpas vid prövningen av ett mål eller ärende. Länsstyrelsens arbete ska i denna del grundas på underlag från de tolv myndigheter
13 Se MÖD 2015:5. 14 Se Handläggarstöd för domstolsprövning av vattenverksamheter, Miljösamverkan Sverige, 2021, s. 17 och 18.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
934
som har ett särskilt ansvar att lämna uppgifter till länsstyrelserna om områden som myndigheterna bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken.
Några utpekade länsstyrelser, de i Norrbottens, Västernorrlands och Västra Götalands län, har också i uppgift att göra de utredningar om det allmänna fiskeintresset som begärs av andra myndigheter i ansökningsmål enligt 22 kap. miljöbalken (4 § förordning med länsstyrelseinstruktion).
Tillsynsmyndighet
Länsstyrelsen är enligt 29 § miljötillsynsförordningen tillsynsmyndighet för merparten av de verksamheter som är tillståndspliktiga enligt miljöprövningsförordningen och bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd samt för de flesta vattenverksamheter. Länsstyrelsen får under vissa förutsättningar överlåta åt en kommun att utöva tillsynen. Överlåtelse av tillsyn är vanligare inom miljöfarlig verksamhet än inom andra tillsynsområden.
15
Läns-
styrelserna har tillsynen för knappt 30 procent av alla A- och B-verksamheter medan resterande del delegerats till kommunerna.
16
Läns-
styrelsen ansvarar också för den regionala tillsynsvägledningen. Länsstyrelserna ansvarar också för den operativa tillsynen av verksamheter som omfattas av Sevesolagen. Sevesoverksamheter som omfattas av den högre kravnivån är tillståndspliktiga och prövas integrerat med miljötillståndet.
17
I egenskap av tillsynsmyndighet har länsstyrelsen också en roll vid anmälan om samråd. Enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ska en verksamhet eller en åtgärd som väsentligt kan komma att ändra naturmiljön, t.ex. en solcellspark, anmälas för samråd. Detta gäller om den inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i miljöbalken. På motsvarande sätt ska även åtgärder som innebär att jordbruksmark tas ur jordbruksproduktion anmälas till länsstyrelsen, om inte åtgärden är av ringa betydelse för jordbruket på brukningsenheten eller för natur- och kulturmiljön (12 kap. 9 § MB).
15 https://www.naturvardsverket.se/vagledning-och-stod/miljobalken/nationell-strategi-formiljobalkstillsynen/allmant-om-miljobalkstillsynen. 16 Se SOU 2022:33 s. 522. 17 Se bl.a. prop. 2014/15:60 s. 43 och 44.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
935
Även för vissa vattenverksamheter ska en anmälan göras enligt miljöbalken (11 kap. 9 b § MB). Mindre omfattande vattenverksamheter ska, enligt 19 § förordningen om vattenverksamheter, anmälas till tillsynsmyndigheten som normalt är länsstyrelsen. När länsstyrelsen har delegerat ansvaret för tillsynen till enskilda kommuner görs anmälan direkt till respektive kommun.
Ekonomiska säkerheter
Miljöbalken ger en generell möjlighet för tillståndsmyndigheten att ställa krav på ekonomisk säkerhet. I 16 kap. 3 § miljöbalken anges att tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken, får för sin giltighet göras beroende av att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för det avhjälpande av en miljöskada och de andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda. Vissa typer av miljöfarliga verksamheter ska enligt lag alltid ställa ekonomisk säkerhet, exempelvis täkter, gruvor och avfallsdeponier. Dessutom är det praxis att tillståndsmyndigheten ställer krav på ekonomisk säkerhet för vindkraftsanläggningar. Utöver dessa verksamheter kan i första hand verksamheter för lagring eller mellanlagring av avfall, farligt avfall eller förorenade områden vara aktuella för krav på ekonomisk säkerhet. Säkerheten ska prövas av tillståndsmyndigheten. Länsstyrelsen har oftast uppgiften att förvara den ekonomiska säkerheten, oavsett om det är mark- och miljödomstolen eller miljöprövningsmyndigheten som är tillståndsmyndighet. Säkerheten förvaras vanligtvis hos länsstyrelsen i det län där verksamheten bedrivs. Många gånger är även länsstyrelsen tillsynsmyndighet och den myndighet som tar säkerheten i anspråk om ansvarigt företag försatts i konkurs eller av annat skäl inte står för efterbehandlingen.
18
18 Se Ekonomiska säkerheter – handläggarstöd, Miljösamverkan Sverige och Länsstyrelserna (2018), s. 9, 10, 31 och 76.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
936
11.2.5 Kommunala myndigheter
Mindre potentiellt miljöfarliga verksamheter, s.k. C-verksamheter, behöver inte ha tillstånd. För sådana verksamheter ska verksamhetsutövarna i stället göra en anmälan till den kommunala nämnden, miljöförvaltningen eller motsvarande. I denna myndighetsutövning ska de vara fristående från kommunfullmäktige.
19
Kommunernas
handläggning av anmälningsärenden regleras i 26 kap. 9 § miljöbalken (beslut om förelägganden och förbud) och i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Om det finns särskilda skäl får den kommunala myndigheten lämna över en anmälan som avser en C-verksamhet till länsstyrelsen och om verksamheten eller åtgärden har samband med en annan fråga som prövas av länsstyrelsen ska anmälan ges in till länsstyrelsen. Se vidare i avsnitt 10.5 om anmälan.
I 9 kap. miljöbalken finns särskilda bestämmelser om hälsoskydd. Där föreskrivs att om det inte krävs tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken får en kommun föreskriva att det ändå ska krävas tillstånd av kommunen eller anmälan till denna för att inrätta och använda en ny anläggning för grundvattentäkt i områden där knapphet på sött grundvatten råder eller kan befaras uppkomma (9 kap. 10 § miljöbalken). Detta gäller om det behövs för att hindra att olägenheter för människors hälsa ska uppkomma. Kommunen får också föreskriva anmälningsplikt för sådana anläggningar som redan finns inom angivna områden.
Enligt 9 kap. 11 § miljöbalken får regeringen föreskriva att vissa djur inte utan särskilt tillstånd av kommunen får hållas inom områden med detaljplan eller områdesbestämmelser, om sådana föreskrifter behövs för att hindra att olägenheter för människors hälsa uppstår. Med stöd av denna paragraf har regeringen i 39 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd bemyndigat kommunen att föreskriva att vissa djurslag inom områden som omfattas av detaljplan eller områdesbestämmelser inte får hållas utan särskilt tillstånd. Sådana tillstånd prövas av kommunen.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får även i andra fall än de som avses i 9 kap.10 och 11 §§miljöbalken meddela de föreskrifter som behövs till skydd mot olägenheter för människors hälsa (9 kap. 12 § miljöbalken). Regeringen får överlåta
19 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 338.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
937
åt kommunen att meddela sådana föreskrifter. Det får föreskrivas att verksamheter som kan medföra olägenheter för människors hälsa inte får bedrivas eller att vissa anläggningar inte får inrättas utan att kommunen har lämnat tillstånd eller en anmälan har gjorts till kommunen.
Kompletterande bestämmelser till 9 kap. 12 § miljöbalken finns i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Enligt 13 § förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd krävs det tillstånd för att inrätta en avloppsanordning som en eller flera vattentoaletter ska anslutas till, eller ansluta en vattentoalett till en befintlig avloppsanordning. Tillstånd öka hos kommunen. Det krävs en anmälan till den kommunala nämnden för att inrätta en annan avloppsanordning än den som avses i första stycket. Där är vidare förbjudet att utan anmälan till den kommunala nämnden ändra sådana avloppsanordningar om åtgärden kan medföra väsentlig ändring av avloppsvattnets mängd eller sammansättning (14 § förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd).
Enligt 17 § förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd måste den som vill inrätta en värmepumpsanläggning för utvinning av värme ur mark, ytvatten eller grundvatten anmäla det till den kommunala nämnden. Kommunen får enligt samma bestämmelse föreskriva att det ska fordras tillstånd av nämnden för att inrätta en sådan anläggning inom kommunen eller inom vissa delar av denna, om det behövs för att skydda människors hälsa eller miljön.
Om inte försvarsinspektören för hälsa och miljö har tillsyn över verksamheten ska en anmälan till kommunen dessutom göras av den som avser: – anordna en gödselstad eller annan upplagsplats för djurspillning
inom ett område med detaljplan (37 § förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd), – driva eller arrangera verksamheter där allmänheten yrkesmässigt
erbjuds hygieniska behandlingar som innebär risk för blodsmitta eller annan smitta på grund av användningen skärande eller stickande verktyg, om bassängbad eller olika typer av skolor (38 § förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd), och
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
938
– uppföra eller använda ett kyltorn (38 a § förordning om miljö-
farlig verksamhet och hälsoskydd).
Verksamheter som inte är tillstånds- eller anmälningspliktiga, men som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön omfattas av krav på anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. En sådan anmälan om samråd görs till tillsynsmyndigheten som oftast är länsstyrelsen. Detsamma gäller anmälan av vissa vattenverksamheter enligt 11 kap. 9 b § miljöbalken. Anmälan ska i de fallen då tillsynen överlåtits göras hos kommunen i stället för hos länsstyrelsen. Kommunen har då ansvaret för att handlägga anmälningsärendena och besluta om eventuella förelägganden eller förbud eller att vidta andra åtgärder som kan vara befogade för att skydda naturmiljön.
Kommunen hanterar också flera andra typer av ärenden enligt miljöbalken. Det gäller exempelvis att bl.a. meddela dispens från föreskrifter som kommunen har meddelat för ett naturreservat (7 kap. 7 § miljöbalken). Frågor om dispens i biotopskyddsområden regleras i 7 kap. 11 § miljöbalken. Har ett biotopskyddsområde beslutats av en kommun i det enskilda fallet ska frågor om dispens för åtgärder i det området prövas av kommunen (7 a § förordning om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.). En kommun får i det enskilda fallet även ge dispens från strandskyddet om det finns särskilda skäl och dispensen avser något annat än det som prövas av länsstyrelsen (7 kap. 18 b § miljöbalken).
Även på avfallsområdet sker viss prövning hos kommunerna. Om kommunen enligt 15 kap.20 och 20 a §§miljöbalken, eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 15 kap. 22 § miljöbalken, ska ansvara för en viss hantering av avfall, får den hanteringen inte utföras av någon annan än kommunen eller den som kommunen anlitar. Kommunen får dock i det enskilda fallet meddela dispens från förbudet, om det finns särskilda skäl och den som ska hantera avfallet med stöd av dispensen kan göra det på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt (15 kap. 25 § miljöbalken).
Att på sin egen fastighet ta hand om avfall med stöd av 15 kap. 24 § andra stycket miljöbalken kan kräva anmälan till kommunen enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 15 kap. 19 § miljöbalken. Bestämmelsen tar främst sikte på kompostering av trädgårdsavfall. Kommunen får även ge tillstånd till sådan avfallshantering som avses i 24 § andra stycket, trots att tillstånd inte
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
939
krävs. Enligt 5 kap. 15 § avfallsförordningen ska en fastighetsinnehavare som avser att på fastigheten kompostera eller på annat sätt behandla avfall som inte är trädgårdsavfall och som kommunen ansvarar för enligt 15 kap. 20 § miljöbalken, anmäla det till kommunen.
Kommunen är också tillsynsmyndighet för bl.a. så kallade U-verksamheter (2 kap. 31 § miljötillsynsförordningen), dvs. en verksamhet som normalt varken kräver tillstånd eller anmälan för att få påbörjas. Länsstyrelsen får också överlåta sitt tillsynsansvar till en kommun (26 kap. 3 § MB samt 2 kap. 29 § andra stycket MTF). Överlåtelsen kan avse alla verksamheter och åtgärder eller vissa bestämda sådana. Se vidare i kapitel 12 om tillsyn.
11.2.6 Andra statliga myndigheters roller
Många myndigheter deltar i tillståndsprocesser om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet som en del av samrådskretsen, remissinstans och/eller som myndighet med talerätt. Vissa myndigheter kan också vara verksamhetsutövare. Försvarsmakten är t.ex. remissinstans vid bevakning av Totalförsvarets riksintressen och kan förhindra att tillstånd meddelas för verksamheter som medför skada för totalförsvaret, men behöver också i egenskap av verksamhetsutövare söka tillstånd för vissa av sina verksamheter. Försvaret omfattas då i huvudsak av samma regler som andra verksamhetsutövare, även om just försvaret har vissa undantag.
Fokus här är på myndigheternas deltagande i prövningen som remissinstans och/eller som myndighet med talerätt. Att vara remissinstans innebär att en myndighet svarar med bedömningar och synpunkter på prövningsmyndighetens remiss, som kan vara generell eller bestå av en eller flera riktade frågor. I 22 kap. 6 § miljöbalken anges de myndigheter som företräder allmänna intressen och därmed intar partsställning beträffande sådana intressen. Rätten att föra talan i målet innebär att en myndighet bl.a. kan framställa yrkanden och även har rätt att överklaga prövningsmyndigheternas domar respektive beslut.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
940
Deltagande i samråden
Den som söker tillstånd enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken ska samråda med de som kan komma att beröras av verksamheten. Detta beskrivs närmare i avsnitt 9.9. Undersökningssamrådet genomförs i en mindre krets medan verksamhetsutövaren ska genomföra avgränsningssamrådet med länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten eller åtgärden. Avgränsningssamrådet ska också ske med statliga myndigheter, kommuner och allmänhet som kan antas bli berörda av verksamheten eller åtgärden (6 kap. 10 § miljöbalken). Under avgränsningssamrådet har samrådskretsen möjlighet att komma med synpunkter på hur verksamhetsutövaren valt att avgränsa sin ansökan och miljökonsekvensbeskrivning. Myndigheternas deltagande kan ske genom skriftliga yttranden, deltagande på samrådsmöten eller bådadera.
Myndigheternas ställning ska även förstås i ljuset av MKB-direktivet. Enligt direktivets artikel 6.1 ska medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar eller sin lokala och regionala behörighet kan antas bli berörda av ett projekt, ges möjlighet att yttra sig över de uppgifter som lämnas av exploatören och över ansökan om tillstånd. I det syftet ska medlemsstaterna utse de myndigheter som ska höras, antingen genom allmänna föreskrifter eller från fall till fall. Det ska också enligt direktivets artikel 6.6 fastställas rimliga tidsramar som ger tillräckligt med tid för myndigheterna att förbereda sig och på ett effektivt sätt delta i beslutsprocessen. Vår undersökning visar att det skiljer sig en hel del i fråga om hur aktiva de centrala myndigheterna är i samråden. Det vanligaste är att verksamhetsutövaren tar en direkt kontakt med myndigheten som svarar med ett skriftligt samrådsyttrande, men det förekommer också att de myndigheterna deltar med en representant på plats vid de muntliga samråden. Statliga myndigheter har framfört till oss att de har en ambition att ge synpunkter redan under samrådsskedet och i Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens instruktioner anges att myndigheterna ska lämna sina synpunkter tidigt i processen.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
941
Deltagande som remissinstans
När en ansökan har kommit in till prövningsmyndigheten inleds arbetet med en bedömning av om innehållet i ansökningshandlingarna är tillräckligt som beslutsunderlag. För att avgöra detta skickar ofta prövningsmyndigheten ut handlingarna på en s.k. kompletteringsrunda. Då får berörda myndigheter i ett tidigt skede möjlighet att yttra sig om huruvida ansökan behöver kompletteras. Om prövningsmyndigheten efter rundan anser att det behövs föreläggs sökanden om att komplettera ansökan.
När en ansökan är färdig för att tas upp till prövning ska den kungöras av prövningsmyndigheten för att informera berörda om den pågående processen. Ansökan och kungörelse skickas också till ett antal myndigheter, se vidare nedan. Myndigheterna ska då bedöma om de anser att ansökan kan beviljas och om särskilda villkor bör beslutas för verksamheten. Detta remissförfarande innebär att även om prövningsmyndigheten inte tidigare har berett myndigheterna möjlighet att yttra sig så tar myndigheterna del av ansökan här och kan lämna skriftliga yttranden som verksamhetsutövaren får möjlighet att bemöta. Yttranden från berörda myndigheter och övriga ska inkomma till prövningsmyndigheten inom den tid som angivits i kungörelsen, men möjlighet att begära anstånd finns.
Mark- och miljödomstolarna har i sin prövning full utredningsskyldighet. Domstolen har alltså en skyldighet att bedriva en aktiv materiell processledning så att utredningen får den inriktning och omfattning som krävs (22 kap. 11 § MB).
20
I det avseendet är remiss-
förfarandet av stor betydelse. I de tillståndsärenden som domstolen prövar ska domstolen skicka ett exemplar av ansökningshandlingarna samt kungörelsen till Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, länsstyrelsen och den eller de berörda kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet (22 kap. 4 § MB). Kungörelsen ska även skickas till andra myndigheter vars verksamhet kan beröras av ansökan. Vilka andra myndigheter som får möjlighet att komma in med synpunkter avgörs alltså från fall till fall, men för vissa verksamheter finns särskilda bestämmelser i miljöbalken. Om målet t.ex. avser geologisk lagring av koldioxid ska domstolen alltid skicka ett exemplar av ansökningshandlingarna
20 Se även prop. 1997/98:45 del 2 s. 240.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
942
till Sveriges geologiska undersökning och EU-kommissionen (22 kap. 4 § 3 MB). I mål som avser en verksamhet eller åtgärd som påverkar vattenmiljön ska mark- och miljödomstolen under vissa omständigheter hämta in ett yttrande från den länsstyrelse som är berörd vattenmyndighet (22 kap. 13 § MB).
Även vid handläggning av en ansökan om miljöfarlig verksamhet hos miljöprövningsdelegation ska samråd ske med de statliga och kommunala myndigheter som har väsentliga intressen att bevaka i saken (19 kap. 4 § MB). Ett meddelande om ansökan ska skickas till den kommunala nämnden samt till Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (9 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd). Beroende på typ av ärende ska ansökan också skickas till andra myndigheter, t.ex. Jordbruksverket, om ansökan rör en sådan jordbruksverksamhet som beskrivs i 2 kap. miljöprövningsförordningen. Försvarsmakten är remissinstans när det gäller höga objekt, som exempelvis vindkraftverk, för att kunna beakta riksintressen för totalförsvarets militära del.
21
Innan miljöprövningsdelegationen
beslutar i ett ärende ska delegationen också ge länsstyrelsen i det län där verksamheten bedrivs eller avses att bedrivas tillfälle att yttra sig (25 § förordning om miljöprövningsdelegationer).
Vi beskrev ovan, i relation till samrådet, kraven i MKB-direktivet vad gäller myndigheters deltagande. Enligt direktivet ska medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar eller sin lokala och regionala behörighet kan antas bli berörda av ett projekt ges möjlighet att yttra sig över de uppgifter som lämnas av exploatören och över ansökan om tillstånd. Den svenska regleringen där vissa myndigheter har talerätt och övriga myndigheter involveras vid behov kan sägas utgöra en kombination av det som direktivet kräver, nämligen att medlemsstaterna ska utse de myndigheter som ska höras genom allmänna föreskrifter eller från fall till fall.
Det har framförts till utredningen att det varierar hur aktiva de statliga myndigheterna är. Försvarsmakten och Trafikverket uppges yttra sig ofta. Det förekommer att andra myndigheter yttrar sig, t.ex. Statens geologiska undersökning, Statens jordbruksverk,
21 Se FOI, Möjligheter till samexistens mellan Försvarsmaktens verksamhet och utbyggd vindkraft, 2022, s. 26.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
943
Statens geotekniska institut (SGI) eller Riksantikvarieämbetet. Vattenmyndigheten yttrar sig efter särskild begäran. Vad gäller myndigheter som innehar partsställning, se nedan.
Myndigheter med rätt att föra talan
Myndigheter med en sådan utpekad roll är Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelserna, Naturvårdsverket samt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har rätt att föra talan i prövningsmål i mark- och miljödomstol enligt 22 kap. 6 § miljöbalken. Det innebär att myndigheterna intar partsställning i fråga om miljöintressen och andra allmänna intressen. Samma talerätt gäller i ärenden som prövas av länsstyrelsen (19 kap. 5 § 5 p. MB). Det framgår också av 22 kap. 4 § att mark- och miljödomstolen ska skicka ett exemplar av ansökningshandlingarna och av kungörelsen till dessa myndigheter. Stöd för myndigheternas agerande i ärenden och mål finns även i vissa av myndigheternas instruktioner. Även en kommun får föra talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom kommunen (22 kap. 6 § MB).
Att inneha partsställning innebär att myndigheterna kan framställa yrkanden i processen och även överklaga domstolens avgöranden och länsstyrelsens beslut, vilket enligt förarbetena till miljöbalken anses som ett led i prövningssystemet. Myndigheterna med talerätt har vidare som remissinstans och part möjlighet att delta i den omfattning de bedömer lämpligt i samtliga delar av tillståndsprocessen, dvs. samråd, ansökan till domstol eller miljöprövningsdelegation, kungörelse, skriftväxling, huvudförhandling eller sammanträde, dom eller beslut, överklagande, och laga kraft. Prövningsmyndigheten kan också vända sig direkt till dem med specifika frågor.
Talerätten i sin nuvarande utformning är en följd av att dåvarande miljödomstolen infördes som första instans där dessa myndigheter skulle kunna bevaka det allmännas intressen i den flerpartsprocess som miljöprövningen utgör. Processreglerna för domstolen utsträcktes också i allt väsentligt till prövningen av B-verksamheter vid de nyinrättade miljöprövningsdelegationerna och samma talerätt gäller alltså där. Vi kan dock konstatera att möjligheten för vissa myndigheter att föra talan på miljöområdet sträcker sig mycket långt tillbaka i tiden. Även i den tidigare miljöskyddslagen fanns en
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
944
möjlighet för Naturvårdsverket eller annan berörd myndighet att ”ansöka om handräckning” om det allmänna intresset berördes. Naturvårdsverket, liksom kommunen, hade också rätt att överklaga beslut om tillstånd som Koncessionsnämnden fattat (48 § miljöskyddslagen). Inom vattenrätten hade Kammarkollegiet talerätt (13 kap. 25 § vattenlagen). Att myndigheter gavs talerätt var alltså inget nytt när miljöbalken infördes.
Tre statliga myndigheter gavs initialt talerätt: Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och länsstyrelsen. Av förarbetena framgår att bestämmelsen om myndigheternas talerätt enligt 22 kap. 6 § miljöbalken är en följd av att de där utpekade myndigheterna hade ett vidsträckt verksamhetsområde och därför borde få föra talan inom prövningssystemets ram för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. Naturvårdsverket skulle ha en aktiv roll i miljömässigt viktiga och för praxis betydelsefulla ärenden. Kammarkollegiet skulle främst engagera sig för att bevaka de allmänna intressena i vattenmålen. Övriga myndigheter som berördes av ett mål eller ärende skulle i stället vara remissinstanser så att deras sakkunskap kunde tas till vara.
22
I det betänkande som föregick
lagändringen slog Miljöbalksutredningen fast att myndigheterna var skyldiga att samarbeta med varandra och att det inte var fråga om några partsroller. Den slutliga avvägningen mellan motstående intressen skulle göras av miljödomstolen.
23
Det förs ganska knapphändiga resonemang i förarbetena om varför det bedömdes lämpligt att länsstyrelsen gavs partsställning, vilket var en nyhet i miljöbalken. I Miljöbalksutredningens huvudbetänkande angavs att eftersom Naturvårdsverket är en central tillsynsmyndighet lär det allmänna miljöintresset i de flesta fall komma att representeras av länsstyrelsen. Där framgår också att Riksrevisionsverket i en rapport föreslagit att länsstyrelsen skulle ges talerätt i vattenfrågor som ett av flera förslag för att förbättra MKB-processen.
24
Efter miljöbalkens tillkomst har regeringen, vad
gäller länsstyrelsernas och kommunernas talerätt, hänvisat till att länsstyrelsen är tillsynsmyndighet för miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter, och att tillsynsansvaret i vissa fall överlåtits till kommunen vad gäller miljöfarliga verksamheter. Vidare
22 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 463 och 468. 23 Se SOU 1966:103 del 1 s. 480. 24 Se SOU 1996:103 del 1 s. 292 och 480.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
945
har länsstyrelsen och oftast även den kommunala nämnden deltagit i det arbete med miljökonsekvensbeskrivning som föregått ansökan. Länsstyrelsen och den kommunala nämnden har därför normalt goda kunskaper om förhållandena i de enskilda målen. Det anses väsentligt att dessa kunskaper tas tillvara i samband med behandlingen av en ansökan och att möjligheten till ett lokalt inflytande vid prövningen stärks.
25
Kommunen har också en särskild roll i
fråga om mark- och vattenanvändning inom kommunen, bl.a. genom den betydelse som översiktsplanen har vid lokaliseringsprövningen.
När dåvarande Statens räddningsverk gavs talerätt fördes ännu mer knapphändiga resonemang. Som skäl angavs enbart att myndigheten i och med den nu samordnade miljö- och säkerhetsprövningen borde ges en motsvarande möjlighet som de övriga i 22 kap. 6 § miljöbalken att föra talan i målen.
26
Samma myndigheter som har talerätt har också rätt att ansökan om omprövning av tillstånd och tillståndsvillkor (24 kap. 11 § MB). Av resursskäl ansåg regeringen att rätten att föra talan i omprövningsmål inte borde delas upp på alltför många händer. Regeringen ansåg därför att det inte borde vara tillsynsmyndigheten som har rätt att ansöka om omprövning utan den begränsades till Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och länsstyrelserna som ett led i deras befattning med prövningsverksamheten.
27
Enligt nuvarande
bestämmelse i 24 kap. 11 § miljöbalken har Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelsen rätt att ansöka om omprövning. Se vidare om detta i avsnitt 12.2.4.
Det bör i sammanhanget också noteras att statliga myndigheter har talerätt även på flera andra områden kopplat till miljöbalken. Enligt 16 kap. 12 § 4 punkten miljöbalken får domar och beslut överklagas av den myndighet, den kommunala nämnd eller annan som enligt vad som är föreskrivet i balken eller föreskrifter meddelade med stöd av balken eller i lagen om gränsälvsöverenskommelse mellan Sverige och Finland har rätt att överklaga. Här anges några exempel.
25 Se prop. 2001/02:65 s. 53. 26 Se prop. 1998/99:64 s. 52 och SOU 1998:13 s. 104. 27 Se prop. 1997/98:45 s. 468.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
946
• Naturvårdsverket får i tvister om skadestånd enligt 32 kap. miljöbalken väcka offentlig grupptalan enligt 32 kap. 13 § miljöbalken och lagen om grupprättegång, om myndigheten anser att det är nödvändigt för att tillgodose angelägna allmänna miljöintressen.
• I mål om oförutsedda skador får Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelse eller kommun föra talan i fråga om allmänna intressen. (24 kap. 18 § MB).
• Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Skogsstyrelsen och
Havs- och vattenmyndigheten kan överklaga beslut som rör frågor som avses i 7 kap. miljöbalken (40 § förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken).
• Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten får överklaga beslut som rör frågor som anges i 10 kap.17 och 18 §§miljöbalken (14 § förordning om miljöriskområden).
• Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen får överklaga beslut som rör frågor om anmälan för samråd enligt 12 kap. miljöbalken och förordningen om anmälan för samråd (13 § förordning om anmälan för samråd).
• Skogsstyrelsen får även överklaga beslut om som rör frågor om täkter enligt förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (50 § förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd).
• Sjöfartsverket, Transportstyrelsen, Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten får överklaga länsstyrelsens beslut enligt 6 § förordningen om användning av vattenskoter.
De centrala myndigheterna, länsstyrelserna och kommunerna ska alltså i miljöprövningen företräda olika allmänna intressen. Länsstyrelserna och kommunerna representerar framför allt regionala och lokala intressen.
28
Det handlar ofta om att tillföra kunskap om
verksamheter i egenskap av tillsynsmyndighet, men även kunskap om vad som bör tas hänsyn till på en viss plats och var som pågår i övrigt i länet respektive kommunen. De centrala myndigheterna
28 Se Bengtsson, Bjällås, Rubenson och Strömberg, Miljöbalken (2024-05-23, version 23, JUNO), kommentaren till 22 kap. 6 §.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
947
bevakar frågor ur ett nationellt perspektiv utifrån sina olika uppdrag och kompetenser.
Det varierar i vilken mån de statliga myndigheterna med talerätt deltar i miljöprövningar i första instans. Generellt deltar de oftare vid prövningar i mark- och miljödomstol än vid prövning i miljöprövningsdelegation. Länsstyrelserna är mycket aktiva och yttrar sig i princip alltid med förslag på villkor. Även i mål om vattenverksamheter deltar som regel berörd länsstyrelse. Till skillnad från i tillståndsprövningar om miljöfarlig verksamhet finns här i de flesta fall en möjlighet att begära ersättning av sökanden för rättegångskostnader (25 kap. 2 § MB). De flesta länsstyrelser begär ersättning i ansökningsmål om vatten där de deltar, detsamma gäller för Havs- och vattenmyndigheten.
Vad gäller de övriga statliga myndigheterna finns det olika faktorer som är avgörande för deras deltagande och vilka mål och ärenden som prioriteras utifrån deras ansvarsområde och huruvida de redan finns prejudikat inom området. Nedan följer en beskrivning av hur och vilken utsträckning de centrala myndigheterna som innehar partsställning deltar i prövningsprocesser.
Naturvårdsverket
Naturvårdsverket är förvaltningsmyndighet på miljöområdet i frågor om klimat och luft, mark, biologisk mångfald, förorenade områden, kretslopp och avfall, miljöövervakning samt miljöforskning. Naturvårdsverket har en central roll i miljöarbetet och ska vara pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken. Naturvårdsverket ska särskilt bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar samt lämna synpunkter tidigt i processen inom sitt ansvarsområde (1 och 3 §§ förordning med instruktion för Naturvårdsverket). Enligt förarbetena till miljöbalken bör Naturvårdsverket ha en aktiv och central roll och agera i principiellt viktiga frågor eller frågor som är av omfattande natur eller rör t.ex. en hel näringsgren. Detta i syfte att uppnå att verksamheten bedrivs i enlighet med miljöbalkens
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
948
hänsynsregler och övriga regler för att bidra till uppfyllelse av miljöbalkens mål.
29
Arbetet med yttranden och deltagande i huvudförhandlingar är tidskrävande och har hög komplexitet och ett stort antal ärenden kommer in till myndigheten varje år. Det sker därför hårda prioriteringar av vilka ärenden Naturvårdsverket deltar i. Verket har för det ändamålet tagit fram kriterier för urval av prövningsärenden. Utgångspunkten för vilka ärenden myndigheten går in i är att insatsen ska leda till förbättringar i miljön och att miljömålen nås. Prioriteringskriterierna innebär sammanfattningsvis att Naturvårdsverket bör gå in som part i en prövning om det är fråga om t.ex. en verksamhet eller åtgärd som har stor negativ miljö- och/ eller hälsopåverkan med avseende på utsläpp till luft, vatten eller mark, en verksamhet eller åtgärd som riskerar att medföra skada på skyddade habitat eller arter i Natura 2000-område, eller om ärendet berörs av ny lagstiftning av betydelse eller en fråga där rättstillämpningen är spretig eller oklar.
30
En följd av prioriteringsarbetet är att
verket sällan deltar i prövningar av B-verksamheter och enbart i vissa prövningar av A-verksamheter. Detta återspeglas också i statistiken över överklaganden där Naturvårdsverket under perioden 2020–2023 endast har överklagat ett ärende som prövats i miljöprövningsdelegation och inget mål som prövats i mark- och miljödomstol som första instans. Vid Naturvårdsverket är det berörd enhetschef som beslutar om myndighetens ska överklaga eller i övrigt vara aktiv i ett mål. I större ärenden tas beslut om överklagande eller yttrande av avdelningschef eller ibland till och med av generaldirektören.
En utgångspunkt vid Naturvårdsverkets deltagande i mål och ärenden är att de lämnar synpunkter tidigt i processen. Om det är fråga är om ett ärende som verket bedömer att de ska engagera sig i försöker de delta i samrådet. Under samrådsskedet är det dock ofta oklart hur den slutliga ansökan kommer att se ut. I de fall där samrådsunderlaget är tunt är det därför ofta svårt för myndigheten att ha mer än övergripande synpunkter på den planerade verksamheten. I vissa fall deltar myndigheten enbart i samrådet, dvs. inte senare i själva prövningen.
29 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 239. 30 Se rapporten Naturvårdsverkets arbete med miljöprocesser, s. 13 och 14, Naturvårdsverket, NV- 09917-21.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
949
Naturvårdsverket har interna riktlinjer om att de som utgångspunkt inte ska begära anstånd då det kan försena processen. Det förekommer dock att anstånd begärs om någon annan part redan har beviljats det.
Samarbete sker ofta med andra myndigheter, i synnerhet med länsstyrelsen och Havs- och vattenmyndigheten. Det finns exempel där Naturvårdsverket kommer överens med länsstyrelsen om att verket ska driva vissa frågor och länsstyrelsen andra frågor. Verket har t.ex. i pågående tillståndsprövningar för täkter, gruvor och havsbaserad vindkraft delat upp olika prövningsfrågor mellan sig och berörda länsstyrelser samt Havs- och vattenmyndigheten. När det gäller t.ex. vindkraft har Naturvårdsverket en tydlig uppdelning med Havs- och vattenmyndigheten där Naturvårdsverket bevakar naturvärden över ytan och Havs- och vattenmyndigheten frågor kopplade till naturvärden, livsmiljöer och arter i vattenmiljön. Ett annat exempel är samverkan med Strålskyddsmyndigheten och länsstyrelser om myndigheternas respektive roller i tillståndsprocessen och hur myndigheterna kan samordna deltagandet för snabbare och smidigare tillståndsprocesser.
31
Av årsredovisningen för 2022 framgår bl.a. att Naturvårdsverket deltog med omkring 80 yttranden i mål och ärenden som rör miljöfarlig verksamhet.
32
I årsredovisningen för 2023 framgår att verket
även under 2023 deltagit med omkring 80 yttranden i mål och ärenden som rör miljöfarlig verksamhet. De har också yttrat sig i ett stort antal samråd. Tillförda medel på verkets förvaltningsanslag för tillståndsprövning och tillsynsvägledning har inneburit att Naturvårdsverket har kunnat stärka arbetet med att bidra till en effektiv och ändamålsenlig prövning. Utvecklingsarbetet med miljöprövningar har fortsatt inom myndigheten med en rad olika initiativ. De har bland annat genomfört åtgärder för att bidra till att göra miljöprövningsprocessen mer förutsägbar och effektiv.
33
31 Se Naturvårdsverkets årsredovisning för 2023, s. 29 och 31. 32 Se Naturvårdsverkets årsredovisning 2022, s. 30–31. 33 Se Naturvårdsverkets årsredovisning för 2023, s. 29.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
950
Havs- och vattenmyndigheten
Havs- och vattenmyndigheten är förvaltningsmyndighet på miljöområdet för frågor om bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av sjöar, vattendrag och hav. Myndigheten gavs talerätt enligt 22 kap. 6 § miljöbalken när myndigheten bildades 2011. Havs- och vattenmyndigheten övertog Fiskeriverkets skyldighet att yttra sig och verkets rätt att få en sakkunnigutredning till stånd enligt dåvarande 22 kap. 6 § tredje stycket miljöbalken. Myndigheten tog även över Naturvårdsverkets rätt att föra talan i fråga om allmänna intressen när det gällde ändringar av vattenverksamheter eller vattenanläggningar för att förebygga eller minska framtida skador. Havs- och vattenmyndigheten fick alltså, till skillnad från Fiskeriverket, en ställning som motsvarade övriga myndigheters ställning enligt 22 kap. 6 § miljöbalken. Inga särskilda skäl angavs i förarbetena till att Havs- och vattenmyndigheten behövde ha talerätt utan det blev en följd av att ansvarsområden där Naturvårdsverket hade talerätt fördes över.
34
Enligt sin instruktion ska myndigheten
inom sitt ansvarsområde vara pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken och verka för en hållbar förvaltning av fiskeresurserna. Myndigheten ska i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar särskilt bevaka allmänna miljövårdsintressen samt lämna myndighetens synpunkter tidigt i processen. Myndigheten ska enligt sin instruktion särskilt delta i miljöprövningar som gäller frågor som är principiellt viktiga eller har stor betydelse för havs- och vattenmiljön eller fisket.
När Havs- och vattenmyndigheten företräder staten i miljöbalksprövningar utgår de från en helhetssyn på hållbart nyttjande för en långsiktigt hållbar samhällsutveckling med fokus på principiellt viktiga prövningar som kan få stor inverkan på hav, sjöar och vattendrag. Antalet inkommande remisser om miljöprövningsärenden är mycket stort och myndigheten prioriterar hårt bland de ärenden som de deltar i. Exempel på prioriteringsfaktorer är om verksamheten medför stor miljöpåverkan, om verksamheten ligger i eller nära skyddad natur såsom Natura 2000 och naturreservat samt påverkan på möjligheten att följa beslutade miljökvalitetsnormer. Utöver bevakning av allmänna miljövårdsintressen bidrar myndig-
34 Se Prop. 2010/11:86, s. 31 och 34.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
951
heten med expertkunskaper om bl.a. recipientförhållanden och skyddsvärda marina och akvatiska livsmiljöer. Miljöprövningsprocesser bedöms av myndigheten vara viktiga verktyg för att nå miljömålen och de krav som ställs inom EU-rätten. Avsikten med myndighetens medverkan i relevanta ärenden är att bidra till att utveckla rättspraxis så att vattenmiljöer nyttjas på ett hållbart sätt. Som ett annat viktigt skäl anges att prövningarna kan bidra till en samsyn i centrala frågeställningar där Havs- och vattenmyndigheten har ansvar för vägledning gentemot andra aktörer i samhället.
35
De mål som myndigheten har engagerat sig i 2023 har t.ex. avsett tillståndsprövning för pappersmassaindustri, metallindustri, gruvor, hamnverksamhet, muddring, kemikalieindustri, raffinaderi, vattenbruk och avloppsreningsverk. Myndighetens fokus har bl.a. varit utsläpp till vattendrag och kustvatten från miljöfarliga verksamheter av förorenande ämnen såsom metaller. Myndigheten har också yttrat sig i flera ärenden som rör havsbaserad vindkraft där miljöbalken tillämpas. Myndighetens arbete har enligt deras årsredovisning fokuserat på de behov av skyddsåtgärder och bedömningar som är relevanta för att åstadkomma en hållbar utveckling av användningen av havsområden med havsbaserad vindkraft samtidigt som skyddet för arter och livsmiljöer kan upprätthållas samt att det tas hänsyn till riksintresset för yrkesfiske. I de ärenden där riksintresseområden för yrkesfiske berörs förespråkar exempelvis myndigheten dialog med fiskets producentorganisationer så att den fysiska planeringen av parken möjliggör samexistens.
36
Myndigheten lämnade 30 samrådsyttranden till kommuner, enskilda, konsulter m.fl. under 2023, att jämföra med 28 samrådsyttranden under 2022 och 34 samrådsyttranden under 2021. Vad gäller yttranden till mark- och miljödomstol och Mark- och miljööverdomstolen lämnades 62 yttranden under 2023 att jämföra med 39 yttranden under 2022 och 44 yttranden året dessförinnan. Förutom att yttra sig i mål deltar myndigheten i ett antal huvudförhandlingar vid miljöprövningar varje år.
37
Remisstiden är oftast fyra
veckor, men från domstolarna kan det ibland vara kortare än så. Då är det svårt för myndigheten att hinna med de nödvändiga interna
35 Se Havs- och vattenmyndigheten – Årsredovisning 2022, s. 40. 36 Se Havs- och vattenmyndigheten – Årsredovisning 2023, s. 49. 37 Se Havs- och vattenmyndigheten – Årsredovisning 2023, s. 52.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
952
processerna. Havs- och vattenmyndigheten behöver därför ofta begära anstånd, vilket normalt beviljas.
Under 2022 och 2023 överklagade Havs- och vattenmyndigheten fyra domar i miljöprövningsmål. Tre av dem avsåg slutliga villkor för utsläpp till vatten och en avsåg dumpningsdispens.
Havs- och vattenmyndigheten har en långtgående samverkan med framför allt länsstyrelsen och Naturvårdsverket. De kompletterar varandra och utbyter kunskap, vilket bedöms viktigt för att nyttja resurserna så effektivt som möjligt. Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har en överenskommelse om vem som i första hand ska driva vad i prövningsmålen, men det förekommer att båda går in när de är berörda av olika delar. Detta då myndigheterna har kompetens och ansvar för olika områden.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har sedan 2009 ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Myndighetens rätt att föra talan framgår av 22 kap. 6 § miljöbalken. Till skillnad från för Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten finns det dock ingen utpekad skyldighet i instruktionen för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att särskilt bevaka ett allmänt intresse i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps talerätt grundar sig ursprungligen i stället på kraven i Seveso II-direktivet.
38
För de
verksamheter som omfattas av kraven på säkerhetsrapport enligt Seveso II-direktivet, ska en fördjupad säkerhetsprövning ske i samband med tillståndsprövningen enligt miljöbalken. Det handlingsprogram och den säkerhetsrapport som krävs enligt lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, ska vara en del av en tillståndsansökan för de verksamheter och åtgärder som lagen gäller. En dom eller ett beslut i ett tillståndsmål ska innehålla de villkor som behövs för att förebygga allvarliga kemikalieolyckor och begränsa följderna av dem för människors hälsa och miljön. Vid införandet av den samord-
38 Se rådets direktiv 96/82/EG av den 9 december 1996 om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
953
nade miljö- och säkerhetsprövningen 1999 fick dåvarande Statens räddningsverk talerätt enligt miljöbalken för att, när det behövdes, tillvarata säkerhetsfrågorna. Några närmare skäl till att detta bedömdes nödvändigt angavs inte i förarbetena utöver att Statens räddningsverk borde ges en motsvarande möjlighet som de övriga i 22 kap. 6 § att föra talan i målen.
39
Utgångspunkten för myndighetens prioritering av vilka tillståndsärenden de deltar i är, enligt uppgift till utredningen, de verksamheter som är Sevesoanläggningar, dvs. där Sevesolagen tillämpas, och att det finns olycksscenarier i den aktuella verksamheten som kan ge allvarliga skador på människor eller miljön utanför verksamheten som är av en sådan art att myndigheten behöver föra talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. De prioriterade verksamhetstyperna är sådana som
• omfattas av den högre kravnivån enligt lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (Sevesolagen) och då i första hand sådana verksamheter där myndigheten inte tidigare fört talan i den integrerade miljö- och säkerhetsprövningen,
• omfattas av den lägre kravnivån enligt Sevesolagen eller annan miljöfarlig verksamhet, men där risken för olyckor är av den karaktären att myndigheten behöver föra talan eller om det av andra skäl är principiellt viktigt att myndigheten för talan, eller
• ger upphov till utvinningsavfall där det finns eller kommer att finnas en riskanläggning enligt 10 § förordningen om utvinningsavfall och då i första hand sådana verksamheter där myndigheten inte vid tidigare tillståndsprövning fört talan.
I ärenden om tillståndsprövningar som rör vattenverksamhet är utgångspunkten att myndigheten avstår från att yttra sig om det inte vid en genomgång av ärendet konstateras att det finns skäl att lämna synpunkter i frågor om översvämning, ras eller skred.
I vilka ärenden Myndigheten för samhällsskydd och beredskap går in i bestäms fortlöpande. Om myndigheten ska yttra sig över en tillståndsansökan som prövas i mark- och miljödomstol beslutar myndighetsjurist medan om det gäller en prövning i miljöprövnings-
39 Se prop. 1998/99:64 s. 52 och SOU 1998:13 s. 104.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
954
delegation beslutar enhetschef. En bredare diskussion sker internt – framför allt om myndigheten ska göra avsteg från när de normalt går in i en prövningsprocess.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap deltar i samråden och svarar oftast på samrådsinbjudningar som de får med den generella synpunkten att risker för olyckor ska analyseras och beskrivas samt att de skyddsåtgärder som har vidtagits eller planeras med koppling till det ska anges. Myndigheten avger mer omfattande samrådssvar i ärenden som faller in under myndighetens prioriterade verksamhetstyper. I vissa av dessa samråd deltar de även på plats för att tidigt få en bild av verksamheten och omgivningen. Det är vanligt att myndigheten enbart deltar i samrådsfasen, dvs. att de inte är aktiva senare vid tillståndsprövningen.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap hanterade cirka 900 inkommande tillståndsärenden under 2023, varav cirka 130 ärenden rörde verksamheter som berörs av Sevesolagen. Under 2023 utgjordes ett ökat antal av Sevesoverksamheterna av helt nya verksamheter varav flertalet var en del av den gröna omställningen. Det rörde sig om storskaliga verksamheter inom exempelvis fossilfritt stål, vätgas som energibärare, vätgas som processkemikalie, elektrobränslen, bioraffinaderier, litiumjonbatteriproduktion samt koldioxidavskiljning.
40
I de ärenden där mark- och miljödomstol är
första instans och det är fråga om Sevesoverksamheter med högre kravnivå yttrar sig Myndigheten för samhällsskydd och beredskap i samtliga ärenden. Ofta deltar myndigheten bara genom yttrande, men det förekommer att myndigheten är med vid huvudförhandling. Det handlar om fem till tio huvudförhandlingar per år. Det är inte vanligt att myndigheten får riktade förelägganden från prövningsmyndigheten. Det händer en till två gånger per år. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap begär sällan anstånd.
I de allra flesta fall brukar prövningsmyndigheterna hörsamma myndighetens krav och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap överklagar sällan. Det rör sig om något ärende per år. Om myndigheten överklagar rör det sig om att de inte anser sig ha fått gehör för risk- och säkerhetsfrågor som varit uppe för diskussion under tillståndsprocessen, där myndigheten anser att praxis behövs eller där avgörandet avviker från hur prövningsmyndigheterna brukar reglera en viss risk- eller säkerhetsfråga. Myndigheten kan
40 Se Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Årsredovisning 2023, s. 32.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
955
även få en aktiv partsroll vid ett överklagande från sökanden eller andra parter i tillståndsprövningen och då främst om ett sådant överklagande rör frågeställningar inom myndighetens sakområde.
Samarbete äger ibland rum med länsstyrelsen som har det operativa tillsynsansvaret för Sevesoverksamheter och som bevakar prövningar ur det perspektivet. Beroende på länsstyrelse varierar det dock i vilken mån dialog och samarbete sker. Något samarbete sker vanligtvis inte med andra myndigheter än länsstyrelsen, då Myndigheten för samhällsskydd och beredskap är den enda centrala myndigheten som bevakar risk-och säkerhetsfrågor. Ibland samråder de med räddningstjänsten och vid något tillfälle har Myndigheten för samhällsskydd och beredskap hört med Kemikalieinspektionen eller Boverket.
Skillnaden mellan att inneha partsställning och att vara remissinstans
Vad gäller de myndigheter som har utpekade roller enligt 22 kap.4 och 6 §§miljöbalken är det i första instans, i vissa avseenden, inte helt tydligt var gränsen går mellan deras roll som remissinstans och part som får föra talan. I praktiken görs ofta inte heller någon prövning av vilka som är parter i första instans. Det framgår också av förarbetena till miljöbalken att prövningsmyndigheterna normalt har skyldighet att beakta all utredning som läggs fram i ett mål eller ärende, oavsett om utredningen kommer från en taleberättigad aktör eller från någon annan.
41
Formellt sett kan en myndighet som innehar partsställning föra fram yrkanden, dvs. en begäran, medan en remissinstans kan lämna in yttranden. I kompletteringsfasen är vår bild att prövningsmyndigheterna inte gör någon större skillnad på om det är en myndighet med talerätt eller en annan myndighet som är remissinstans som skickar in synpunkter. Yrkanden som förs fram efter kungörelsen från en part måste dock bemötas och beslut fattas om ett yrkande avslås eller avvisas. Det anges också i domskälen om ett yrkande har avslagits eller avvisats. Något motsvarande görs inte i fråga om remissyttranden. En väsentlig skillnad är dock att en remissmyndighet vanligen bara kan yttra sig i de fall myndigheten får ett föreläggande från domstolen, vilka ofta rör en specifik fråga.
41 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 488.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
956
De myndigheter som innehar partsställning kan utifrån sina respektive uppdrag välja vilka mål de deltar i och bedöma vilka frågor de behöver engagera sig i, som ett sätt att få en bredare genomlysning av ärendet. Myndigheter med partsställning uppges också komma in tidigare i processen än andra myndigheter.
Skillnaden är något tydligare i mål som avgörs i mark- och miljödomstol än i miljöprövningsdelegation i och med att myndigheter med talerätt bjuds in att delta i huvudförhandlingen. Remissmyndigheterna kallas inte till huvudförhandling, men det finns inget hinder mot att de deltar vid förhandlingen. Parterna har också en särställning t.ex. om domstolen bedömer att en huvudförhandling inte behövs så kan parterna begära att den ändå ska hållas (22 kap. 16 § MB).
Det som framför allt skiljer ut myndigheterna som innehar partsställning är att de har rätt att överklaga ett tillståndsbeslut. Dessa myndigheter kan på så sätt driva principiella juridiska frågor och sakfrågor för att utveckla rättspraxis, t.ex. där det finns otydligheter i lagstiftningen. Som framgår av redovisningen i avsnitt 8.4.5 är kommuner den myndighet med talerätt som oftast överklagar medan statliga myndigheter sällan överklagar beslut som gäller B-verksamheter. Vad gäller mål som inleds i mark- och miljödomstol är statliga myndigheter med talerätt något mer aktiva. Av de statliga myndigheterna är det oftast länsstyrelserna som överklagar.
Myndighetssamverkan
Utöver myndigheterna som innehar partsställning är det ofta flera andra statliga myndigheter som deltar i prövningsprocesserna. I vissa situationer finns det lagkrav på att under en prövning samråda med andra myndigheter. Detta gäller då verksamheten omfattas av förbudet i 4 kap. 6 § miljöbalken och i mål som kräver regeringens tillåtlighet (2 § förordningen om vattenverksamheter). Länsstyrelsen ska också samråda med kommunen om kommunen samtidigt för talan i ett mål för att tillvarata allmänna intressen inom kommunen. Det finns också andra fall när samråd ska ske, se 3 § förordningen om vattenverksamhet. Vad gäller vattenverksamheter finns även bestämmelser i 43 §§ förordningen om vattenverksamheter om samråd och samverkan mellan myndigheter.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
957
Vid prövningar av miljöfarlig verksamhet finns i dag inga uttryckliga krav på samverkan mellan myndigheter. I 8 § förvaltningslagen finns dock ett generellt krav på att myndigheter ska samverka med varandra inom ramen för sitt verksamhetsområde. En myndighet har även ett utredningsansvar och kan inom ramen för detta ansvar begära ett yttrande från en annan myndighet (23 och 26 §§förvaltningslagen). Genom 6 § myndighetsförordningen har statliga myndigheter också givits en större skyldighet att samarbeta både med myndigheter och andra. Samverkan ska inte enbart begränsa sig till nytta för den egna myndigheten utan syfta till att ”ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet”. Myndighetsförordningens bestämmelse om samverkan riktar således även in sig på att ta tillvara nyttor som kan uppnås för den offentliga förvaltningen som helhet t.ex. genom att samordna myndigheters verksamhet för att undvika dubbelarbete.
Myndigheterna har alltså en allmän skyldighet att samverka som också bör gälla när de deltar i samråd och prövningar av ansökan om tillstånd enligt miljöbalken. Samverkan i tillståndsprocesser sker vanligtvis genom att kontakter tas mellan handläggare på olika myndigheter.
42
I det ingår att ha informella avstämningar i pröv-
ningsärenden, men också att ha en pågående dialog om gränsdragningar mellan respektive ansvarsområden. Det förekommer att det trots detta arbete finns ärenden där myndigheter gör olika bedömningar. En av förklaringarna till det är att myndigheterna har olika intressen att bevaka inom sina respektive uppdrag och även komplexiteten i målen spelar in. Genom att de olika inställningarna i förekommande fall redovisas på ett transparent sätt i prövningsprocessen får domstolen frågan belyst från olika perspektiv.
43
Vad gäller länsstyrelserna finns flera initiativ för enhetlighet i processer, bedömningar och tekniskt stöd och för att öka rättssäkerheten och effektiviteten. Länsstyrelserna har bl.a. utvecklat en gemensam verksamhets- och ärendestruktur (VÄS) för att säkerställa jämförbara och enhetliga underlag för registrering av ärenden samt för tid- och ekonomisk redovisning. Det finns även en länsstyrelsegemensam metodik för att ensa verksamhetsprocesser. Från och med 2022 har länsstyrelsen ett gemensamt it-stöd för att kartlägga verksamhetsprocesser. För att förbättra länsstyrelsernas för-
42 Se Naturvårdsverkets arbete med miljöprocesser, Naturvårdsverket, NV- 09917-21, s. 15. 43 Se SOU 2022:33 s. 331.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
958
måga att bedriva prövning effektivt och rättssäkert har ett förslag till en enhetlig, ensad referensprocess för prövning generellt tagits fram. Vattenverksamhet har i det arbetet varit ett testområde på grund av deras stora ärendeantal, specifika krav på handläggningstid, frekventa arbetstoppar samt olikartade och lokala arbetssätt som försvårar för in- och utlån av resurser mellan länsstyrelser.
44
Det pågår också arbete för ökat samarbete genom in- och utlån av resurser, vilket sker i relativt liten omfattning idag. I vissa verksamheter (t.ex. vattenverksamhet, miljöfarlig verksamhet, naturskydd och djurskydd) förekommer dock in- och utlån av resurser oftare än i andra.
45
Specifikt inom miljöområdet sker det i dag en omfattande samverkan mellan länsstyrelserna där det mest formaliserade är samverkansorganet Miljösamverkan Sverige. Miljösamverkan Sverige har huvudfokus på tillsyn och tillsynsvägledning, men behandlar även vissa frågor om miljöprövning och miljöbedömning. Länsstyrelserna har ett gemensamt relativt omfattande handläggningsstöd för miljöprövningsdelegationer. Verktyget omfattar 9 och 11 kap. miljöbalken och såväl helprövning som ändringstillstånd. Det omfattar även samrådsprocessen. Handläggarstödet för samråd består av en rapport, ett processchema och checklistor bl.a. för bedömning av betydande miljöpåverkan. Det finns inom länsstyrelserna även ett chefsjuristnätverk och ett miljönätverk. Miljönätverket är ett chefsnätverk där frågor som rör bl.a. miljöskydd, natur- och vattenmiljöfrågor hanteras. Nätverket träffas två gånger per år, en gång på våren och en gång på hösten. Inom miljönätverket finns ett antal chefsgrupper så som Chefsgruppen för vattenverksamhet, Chefsgruppen för miljöskydd och Chefsgruppen för natur.
Samtliga länsstyrelser har samordnat sin webbförvaltning, och utveckling och vägledning är samordnad på övergripande nivå. Det finns en gemensam e-tjänst där ansökan kan läggas in oavsett vilken miljöprövningsdelegation som ska pröva ärendet. Det gäller tillstånd för en befintlig eller planerad miljöfarlig verksamhet eller ansökan om ändringstillstånd. Här finns också en checklista över vad ansökan ska innehålla. Länsstyrelserna arbetar också med att
44 Se Effektivisering av prövningsverksamheten vid länsstyrelserna – Samsyn och samverkan Slutredovisning av regeringsuppdrag, Länsstyrelsen Blekinge, Fi2022/03557, s. 25–32. 45 Se Effektivisering av prövningsverksamheten vid länsstyrelserna – Samsyn och samverkan Slutredovisning av regeringsuppdrag, Länsstyrelsen Blekinge, Fi2022/03557, s. 48 och 49.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
959
samla e-tjänster i en e-tjänsteportal för att göra det enklare för företag att hitta rätt tjänst. Länsstyrelserna har även arbetat med att öka användandet av e-tjänster genom att skapa informationsmaterial och genomföra webbinarier för att hjälpa handläggare att guida företagen att lämna rätt information.
46
Alla länsstyrelser har en
huvudwebbsida om miljöfarlig verksamhet med en undersida om prövning av miljöfarlig verksamhet. Vägledningarna om miljöprövning och miljöbedömning av miljöfarliga verksamheter riktar sig till verksamhetsutövare. Alla länsstyrelser länkar till informationsfoldern från Miljösamverkan Sverige om samråden. Dessutom har vissa länsstyrelser fördjupad vägledning, i vissa fall om miljöprövningsprocessen generellt och i andra fall riktat till särskilda branscher. På motsvarande sätt finns övergripande sidor på länsstyrelsernas webbplatser med vägledning om vattenverksamhet. Alla länsstyrelser ger även mer specifik vägledning om exempelvis vattenkraft och markavvattning. Vissa av länsstyrelserna har även egen kompletterande vägledning om olika typer av vattenverksamhet.
47
Miljöprövningsdelegationerna är i nuläget inte involverade i Miljösamverkan Sveriges arbete, men ett långtgående samarbete finns. Det finns ett ordförandenätverk och en särskild samverkansgrupp med representanter från varje miljöprövningsdelegation. Gruppen är ett forum för erfarenhetsutbyte och diskussion om t.ex. ny teknik och nya verksamheter. De tar bl.a. fram mallar, beslutsstöd och villkorsförslag för olika typer av verksamheter så som vindkraft, djurhållning och täkter samt handläggningsrutiner för olika ärendetyper. En digital samarbetsyta finns där beslutsstöden ligger och där de också har ett forum där de kan ställa frågor till andra miljöprövningsdelegationer. Nätverksmöten för alla anställda vid delegationerna äger rum två gånger per år dit t.ex. Mark- och miljööverdomstolen bjuds in för att informera om ny praxis.
Ytterligare utveckling och samordning av länsstyrelsernas prövningsarbete pågår. Länsstyrelsen i Västra Götalands län samordnar ett regeringsuppdrag som handlar om at vidta åtgärder som gör länsstyrelsernas tillståndsprövning enligt miljöbalken mer effektiv och förutsebar, och som kortar handläggningstiderna. Länsstyrelserna ska enligt uppdraget också utveckla sitt arbete med att före-
46 Se Förenkla för företag i tillstånds- och anmälningsprocessen för miljöfarlig verksamhet, Tillväxtverket, 2024, s. 15. 47 Gemensam vägledning för miljöprövning och miljöbedömning, Naturvårdsverket NV-09916-21, s. 40 och 41.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
960
nkla för verksamhetsutövarna i tillståndsprocessen, och därmed öka näringslivets konkurrenskraft och främja den industriella klimatomställningen. I arbetet ingår att bidra med information till Naturvårdsverkets arbete med att ta fram och utveckla statistik, utveckla e-tjänster för tillståndsprövningar och utveckla samarbetet mellan länsstyrelserna, bl.a. för att hitta gemensamma arbetssätt och bedömningar som skapar en effektivare arbetsprocess. Insatserna ska också bidra till att länsstyrelserna delar kompetens och bistår varandra vid arbetstoppar. Insatserna bör enligt uppdraget utgå ifrån det arbete som påbörjats genom tidigare regleringsbrevsuppdrag om effektivitet och enhetlighet i prövningsverksamheten. Uppdraget ska delredovisas senast den 31 december 2024 och slutredovisas senast den 29 december 2025.
48
Vad gäller mark- och miljödomstolarna har chefsrådmännen ett nätverk som träffas och arbetar regelbundet med att driva gemensamma utvecklings- och handläggningsfrågor främst gentemot Domstolsverket. Frågor om gemensamma handläggningsrutiner, statistik, remissvar med mera överenskoms på denna nivå. De miljötekniska råden har ett nätverk som träffas en gång om året för erfarenhetsutbyte, praxis, teknikutveckling och liknande. De har även en gemensam arbetsgrupp som tar fram förslag till ämnen och föreläsare vid en årlig teknikerutbildning som finansieras och arrangeras av Domstolsverket. De tekniska råden är förordnade så att de kan tjänstgöra vid samtliga tingsrätter och kan därför vid behov arbeta med mål på flera mark- och miljödomstolar. De tekniska råden har god kännedom om varandras specialistkompetens och kan dryfta principiella frågor under hand.
Det finns även andra typer av myndighetssamverkan. Jordbruksverket har t.ex. ett möte årligen med handläggarna på länsstyrelserna som deltar i prövningen av djurhållande verksamheter.
48 Se Regleringsbrev för budgetåret 2024 avseende länsstyrelserna, s. 16.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
961
11.3 Utmaningar
11.3.1 Inledning
Nedan beskrivs de utmaningar i relation till nuvarande prövningsorganisation och myndigheters talerätt som framgår av våra utredningsdirektiv och de övriga utmaningar som vi har identifierat under utredningsarbetet. I första hand handlar det om utmaningar som har framförts till oss eller som lyfts av tidigare utredningar kopplat till vilka myndigheter som utför och deltar i prövningen i första instans. Flera av utmaningarna hänger i hög grad samman, så som att hög personalomsättning och brist på erfarenhet och kompetens kan leda till bristande enhetlighet i handläggningen och längre handläggningstider.
Våra överväganden och förslag avseende prövningsorganisationen framgår av avsnitt 14.6 och avseende myndigheters talerätt av avsnitt 14.13.
11.3.2 Tillståndsprövningen avviker från domstolars grunduppdrag
En fråga som lyfts i våra direktiv är om det kan vara lämpligt att mark- och miljödomstolarna endast prövar överklagade beslut om tillstånd eller villkor och att en annan myndighet prövar dessa ärenden i första instans eftersom det skulle kunna stämma bättre överens med domstolarnas grundläggande uppdrag.
49
Vid en historisk tillbakablick kan vi konstatera att det redan vid bildandet av den s.k. Koncessionsnämnden för miljöskydd, som skulle pröva tillstånd till miljöfarlig verksamhet, diskuterades om tillståndsprövningen borde ligga hos domstol eller administrativ myndighet. Naturvårdsverket hade lagt fram ett förslag som utgick ifrån att den bedömning som måste göras vid beslut om miljötillstånd till verksamheter inte i första hand är av judiciell natur. Tillståndsgivningen borde grundas på allmänna bedömanden av ekonomisk och teknisk art och det var därför en lämplig uppgift för en förvaltningsmyndighet. Naturvårdsverket menade också att domstolarnas funktion var att på yrkande av part och med tillämpning av gällande regler fastställa vad som anses vara rätt. På förvaltningen
49 Se dir. 2023:78 s. 10.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
962
däremot ankom det att utifrån gällande regler förverkliga statens uppgifter och ändamål.
50
Även vid utformningen av förslaget till miljöbalk diskuterades huruvida det vore lämpligt med en domstol som första instans i miljöprövningsärenden. Regeringen konstaterade i miljöbalkspropositionen att frågan om renodling av domstolarnas roll alltmer kommit i förgrunden under 1990-talet. Renodlingstanken hade utvecklats i Domstolsutredningens betänkande och innebar att domstolarna i princip endast borde ha rättskipande uppgifter. Renodlingen bottnade inte i första hand i principiella överväganden utan syftet var att fokusera domstolsväsendets resurser till de frågor som verkligen krävde deras särskilda juridiska kompetens. Domstolsutredningen bedömde att det inte fanns någon egentlig fördel med att låta domstolarna arbeta med frågor som inte kräver deras särskilda juridiska kompetens.
51
Miljöbalksutredningen lämna de dock inte något förslag på hur en samlad tillståndsprövning enligt balken i första instans skulle kunna ske i förvaltningsmyndighet. Miljöbalksutredningen bedömde att eftersom vattenmålen ofta inbegrep skaderegleringar borde de fortsatt handläggas vid allmänna domstolar liksom övriga sådana mål. Utredningen övervägde en central prövningsmyndighet, men menade att en uppdelning av målen i så fall behövde ske genom att miljöskyddsmålen skulle prövas av den centrala myndigheten medan vattenmålen skulle ligga kvar på dåvarande vattendomstolar.
52
Regeringen såg, med hänvisning till utvecklingen mot renodling av domstolarnas uppgifter samt Lagrådets och remissinstansernas synpunkter på Miljöbalksutredningen förslag, ett behov av att undersöka frågan vidare. Redan i miljöbalkspropositionen aviserades därför en översyn av tillståndsprövningen i första instans, även om tiden inte angavs medge att en översyn genomfördes innan miljöbalkens ikraftträdande.
53
Miljöbalkskommittén gavs mot den bakgrunden i uppgift att bl.a. se över om tillstånd borde prövas av domstol först efter överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut.
54
Miljöbalkskom-
mittén ansåg att miljöprövning i allt väsentligt var en uppgift av
50 Se Kungl. Maj:ts proposition nr 28 år 1969, s. 58, 82, 83 och 194–196. 51 Se SOU 1991:106 del A s. 45–50. 52 Se SOU 1996:103 del 1 s. 470. 53 Se prop. 1997/98:45 s. 461. 54 Se dir. 1999:109.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
963
förvaltningsrättslig karaktär. Prövningen fordrade ett brett kunskapsunderlag från många områden, där bl.a. de tekniska och naturvetenskapliga frågorna hade stor betydelse och där inslaget av samhällsplanering ofta var stort. Kommittén menade att förvaltningsmyndigheter var väl lämpade för att så effektivt och flexibelt som möjligt hämta in ett brett beslutsunderlag till grund för bästa möjliga beslut, medan de allmänna domstolarna var bäst avpassade för en rättssäker tvistelösning. En sådan arbetsfördelning mellan förvaltningsmyndigheter och miljödomstolar skulle bättre stämma överens med vad som ”normalt gäller i samhället”. Den bedömdes också kunna ta tillvara miljöintresset på bästa sätt samt spara tid och kostnader.
55
Se vidare om utredningen i avsnitt 2.4.2.
Miljöprocessutredningen fick därefter i uppdrag att ta vidare denna vision om en renodlad roll för domstolarna. De konstaterade också att en tillståndsprövning av en verksamhet typiskt sett inte är en tvistefråga mellan enskilda och att en sådan prövning därför inte är en domstolsangelägenhet utan en administrativ uppgift. Miljöprocessutredningen föreslog bl.a. i sitt slutbetänkande att miljöprövningsmyndigheter i form av regionala koncessionsnämnder, skulle finnas i Umeå, Östersund, Stockholm, Göteborg och Malmö. Dessa myndigheter skulle, med undantag för civilrättsliga ersättningsfrågor, pröva alla sådana ärenden om miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet som vid den här tidpunkten prövades av länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer och miljödomstolarna. De regionala koncessionsnämnderna skulle inrättas som fristående och självständiga nämndmyndigheter med länsstyrelserna som värdmyndigheter. Som ett alternativ till sitt huvudförslag föreslog utredningen att prövningsmyndigheterna skulle kallas miljöprövningsnämnder och istället finnas som särskilda avdelningar vid de fem länsstyrelserna. I detta förslag behölls den befintliga myndighetsstrukturen med miljöprövningsdelegationerna som en del av länsstyrelsen.
56
Vi kan konstatera att gränsen mellan vilka uppgifter
som har ansetts lämpliga för en domstol respektive en förvaltningsmyndighet inte är helt tydlig. Det finns förvaltningsmyndigheter som har domstolsliknande uppgifter som i vissa fall till och med kan jämställas med domstolsprövning enligt Europakonventionen om mänskliga rättigheter, och vad gäller tillståndsprövningen i
55 Se SOU 2002:50 s. 37 och 38. 56 Se SOU 2009:10 s. 265–291 och EU-domstolens dom i mål C-263/08 p. 32–39.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
964
första instans av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet utför mark- och miljödomstolen uppgifter av förvaltningskaraktär. Vi kan konstatera att denna syn delas av EU-domstolen som i ett avgörande har konstaterat att de svenska mark- och miljödomstolarna vid prövning av tillståndsärenden i första instans ”utövar befogenheter av förvaltningskaraktär”.
57
Något som skiljer ut domstolarna är deras oberoende ställning. De statliga förvaltningsmyndigheterna står, i motsats till domstolarna, principiellt i ett lydnadsförhållande till regeringen (12 kap. 1 § regeringsformen), även om alla statliga myndigheter i Sverige är organisatoriskt fristående och är självständiga i sin myndighetsutövning i enskilda fall (12 kap. 2 § regeringsformen). Just i fråga om miljöprövningen är skillnaderna vad gäller självständighet och oberoende mellan den prövning som sker vid miljöprövningsdelegationer vid en förvaltningsmyndighet och den som sker vid domstol, i alla fall på papperet, små. Lagstiftaren har, som beskrivits i avsnitt 11.2.4, uttryckligen eftersträvat en mer domstolslik och oberoende miljöprövning även vid länsstyrelserna genom att inrätta miljöprövningsdelegationer som fattar beslut självständigt och genom att anpassa prövningsförfarandet där till det i mark- och miljödomstolen.
58
Synen på domstolarna som första prövningsinstans skiftar mellan de verksamhetsutövare som vi har varit i kontakt med. Flera framför att processen i domstolen är tydligare än den i miljöprövningsdelegation. Domstolarna bedöms vara bättre på processledning och ha en mer transparent, förutsägbar och korrekt process än miljöprövningsdelegationerna. Flera verksamhetsutövare har angett att de ofta försöker lägga till en vattenverksamhet för att få sitt ärende prövat av domstolen, även om det i huvudsak rör en B-verksamhet. Samtidigt har andra verksamhetsutövare framfört att prövningen i miljöprövningsdelegation kan vara mer smidig och att det i miljöprövningsdelegationen kan finnas större förståelse för att ett ärende kan behöva handläggas fort. Vissa verksamhetsutövare uppfattar också att situationen med länsstyrelsen som motpart vid prövningen i första instans i mark- och miljödomstol i onödan gör situationen konfliktfylld. Flera framför också att det ofta är så att domstolen lägger stor tyngd vid det som framförs av länsstyrelsen
57 Se EU-domstolens dom i mål C-263/08 p. 32–39. 58 Se SOU 1996:103 del 1 s. 481.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
965
utan att själv göra en bedömning av om exempelvis en viss utredning krävs.
Vi kan konstatera att i relation till domstolarnas övriga verksamhet är förstainstansprövningen av miljömål i vilket fall avvikande. Nästan alla mål i mark- och miljödomstol är s.k. flerpartsmål och det är ofta en stor mängd parter. Mot verksamhetsutövarens enskilda intresse och det allmänna intresset av att en verksamhet bedrivs, står andra allmänna och enskilda motstående intressen som företräds av olika parter. Detta är en stor skillnad mot t.ex. mål i förvaltningsdomstol där nästan alla mål är tvåpartsmål, dvs. en enskild part mot det allmänna (stat eller kommun). Det uppfattas av både domstolar och verksamhetsutövare vara en baktung process. ”Det är en lång skriftväxling och sedan smäller det till i slutet.” Ramarna för processen uppfattas vara otydliga och arbetssättet är i hög grad upp till respektive domare. Det har framförts att vissa processuella verktyg för domstolen saknas, t.ex. möjlighet att meddela stupstocksföreläggande. Det uppges också vara en stor skillnad mellan att arbeta med myndigheter som har ont om resurser och begär anstånd jämfört med att arbeta med mål där parterna företräds av juridiska ombud som tar betalt per timme.
Att ha domstolar som första prövningsinstans i miljömål skiljer också ut sig i ett internationellt perspektiv. Tillstånd prövas i andra jämförbara länder av en förvaltningsmyndighet i första instans. Det är också utifrån detta upplägg som EU-rätten utformas. Ett par aktörer har framfört att en utmaning med domstolar som första instans finns just vid genomförandet av EU-rättsakter som innehåller krav på tidsgränser, kontaktpunkter och dylikt på grund av domstolarnas oberoende ställning och att domstolarna inte kan styras på samma sätt som förvaltningsmyndigheter. Domstolarna har också ett annat processrättsligt regelverk att förhålla sig till än förvaltningsmyndigheter. Det finns lagreglerade tidsfrister i vissa typer av mål
59
men det är ett verktyg som används restriktivt. En
domstolsprocess där processunderlaget är omfattande, där det är många sakägare och intressenter och de rättsliga frågorna komplexa tar och bör få ta viss tid i anspråk. De nya regler om en kontaktpunkt och om tidsfrister som anges för prövning av flera typer av miljötillståndsärenden i första instans i EU-rätten (se vidare avsnitten 5.3.3.och 5.3.4) bedöms därför kunna innebära en särskild
59 Se t.ex. SOU 2010:44 s. 167–202.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
966
utmaning för mark- och miljödomstolarna.
60
Det kan dock noteras
att nuvarande handläggningstid i första instans för de flesta miljötillståndsärenden ligger inom de tidsfrister som slagits fast på EUnivå.
En annan utmaning som nuvarande ordning där mark- och miljödomstolar är första prövningsinstans medför är att förutsättningarna för en enhetlig instansordningskedja för de måltyper som prövas i mark- och miljödomstol försvåras.
11.3.3 Bristande enhetlighet och förutsebarhet i stöd och prövning
Ett område som har lyfts av många verksamhetsutövare är att det finns brister i enhetlighet och förutsebarhet i prövningsprocessen, både vad gäller arbetssätt och t.ex. krav på underlag. Förutsebarhet och likabehandling är viktiga delar av rättssäkerheten och förutsätter tydliga regler och en korrekt rättstillämpning som är likartad mellan myndigheterna.
Att mäta kvalitet och enhetlighet i rättstillämpning är dock svårt. En möjlig indikator kan vara antalet beslut som ändras av högre instans. Som vi har redogjort för i avsnitt 8.4 finns det ingen strukturerad uppföljning av detta i dag och därmed inga säkra uppgifter att utgå i från. Av de uppgifter vi har fått tillgång till framgår att andelen ändrade överklagade beslut mellan första och andra instans – som alltså inte gäller det slutliga avgörandet i sista instans – var cirka 37 procent när det gäller tillståndsärenden som började i miljöprövningsdelegation, cirka 46 procent när det gäller mål som avser miljöfarlig verksamhet som började i mark- och miljödomstol och cirka 34 procent när det gäller mål som avser vattenverksamhet som började i mark- och miljödomstol. Siffrorna avser genomsnittet under perioden 2014–2023. Vidare framgår det i länsstyrelsernas årsredovisningar för 2022 att andelen ändrade överklagade beslut varierade mellan olika miljöprövningsdelegationer – från noll (länsstyrelsen i Västerbottens län) till 58 procent (länsstyrelsen i Skåne län). Dessa siffror avser samtliga beslut som miljöprövningsdelegationerna fattar, inte enbart tillståndsbeslut (se mer i avsnitt 8.4). Omkring en fjärdedel av tillståndsbesluten som miljöprövnings-
60 Se t.ex. art. 9, 11 och 12 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1252.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
967
delegationerna fattade överklagades 2023. Motsvarande siffra för tillståndsmål som avgjordes av mark- och miljödomstol i första instans var omkring en tredjedel när det gällde miljöfarlig verksamhet och en femtedel när det gäller vattenverksamhet.
I fråga om enhetlighet följer nedan ett antal exempel som har förts fram av framför allt verksamhetsutövare i fråga om deras erfarenheter. Som beskrivs i avsnitt 8.3.3 finns det stora skillnader mellan olika prövningsmyndigheter vad gäller handläggningstider, även för prövning av samma typer av verksamheter. Svenskt Näringsliv har exempelvis noterat en stor variation i handläggningstider mellan olika domare som inte helt kan förklaras med att prövningarna är olika omfattande. Deras bild är att det har stor betydelse hur enskilda domare och tekniska råd väljer att driva målen.
61
Ytterligare ett exempel relaterat till arbetssätt är att förslag till beslut med föreslagna villkor kommuniceras till sökanden i några län, men inte i andra. Det uppges inte vara ovanligt att prövningsmyndigheten lyfter in nya villkor eller omformulerar föreslagna villkor utan att kommunicera dem med sökande först. I dessa fall blir det oftare ett överklagande från sökanden. Ett överklagande som aktörerna menar hade kunnat undvikas som möjlighet till diskussion om villkoren hade funnits innan beslut eller dom. Möjligheten till dialog varierar också. Både prövningsmyndighet och sökanden upplever att processen fungerar bättre när det finns en väl fungerande dialog mellan länsstyrelsen och sökanden, t.ex. så att förklaringar kan ges till varför en fråga behöver utredas.
Flera aktörer vittnar om att det ställs olika krav på underlag. Tillväxtverket konstaterar t.ex. i en studie baserad på intervjuer med olika aktörer att det förefaller finnas variationer i hur lagstiftningen tillämpas som inte handlar om situationsanpassning, vilket bidrar till att arbetssätt och utredningskrav skiljer sig åt i landet och mellan olika branscher.
62
Det kan skilja sig åt när en ansökan
bedöms vara komplett avseende dokumentation och innehåll. Sweco konstaterar att de olika länsstyrelsernas krav på samrådsunderlag skiljer sig mycket åt, trots miljöbedömningsförordningens beskrivning av vad ett samrådsunderlag ska innehålla.
63
Kompletterings-
rundorna är också något som många aktörer lyfter som ett oförut-
61 Se En miljöprövning för omställning och nya möjligheter, Svenskt Näringsliv, 2021, s. 18. 62 Se Förenkla för företag i tillstånds- och anmälningsprocessen för miljöfarlig verksamhet, Delrapport 2022, Tillväxtverket, Dnr Ä 2021-761, s. 37. 63 Se Swecos förslag för en effektivare tillståndsprocess, april 2022, s. 8.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
968
sägbart led i processen, både i fråga om hur lång tid det tar och hur prövningsmyndigheten agerar t.ex. i fråga om att ta ställning till önskemål som kommer in om ytterligare utredningar.
Det har även förts fram att olika länsstyrelser tolkar gränsen olika mellan vilka ändringar som är anmälningspliktiga respektive tillståndspliktiga och att länsstyrelser gör olika tolkningar t.ex. vad gäller BAT-slutsatser. Det kan också handla om verksamheter som har samma prövningskod, men som uppges fått olika bedömning om betydande miljöpåverkan eller ej, beroende på vilken länsstyrelse som prövat frågan. Ett ytterligare exempel som har lyfts av verksamhetsutövare är att det finns skillnader i vilka villkor som kopplas till tillståndet. Buller har t.ex. lyfts fram som en villkorsfråga som hanteras olika av prövningsmyndigheter liksom möjligheten att sätta vissa frågor på prövotid, trots att förutsättningarna varit snarlika. Även andra exempel har lyfts av verksamhetsutövare där olika villkor och beslut har fattats i fråga om vad som uppfattas vara jämförbara verksamheter. Det har dock varit svårt för oss att avgöra i vilken mån det handlar om helt jämförbara förutsättningar i dessa exempel. Bedömningen av tillåtlighet och villkor ska utgå ifrån förutsättningarna i det enskilda fallet och lokaliseringen är avgörande för om en verksamhet kan få tillstånd på en plats eller inte. Lokaliseringen och platsens känslighet är också avgörande för vilka utredningar som behöver göras och hur detaljerade de måste vara.
Tillväxtverket har i sin studie också konstaterat att många företag upplever att skillnader finns mellan olika länsstyrelser t.ex. i fråga om vilket stöd som ges och hur ansökningarna hanteras. De verksamhetsutövare Tillväxtverket intervjuat lyfter att skillnaden i hanteringen beror på om det finns branschspecifik erfarenhet och kompetens och på hur väl utarbetade rutiner som finns för prövningsprocessen över lag.
64
En aktör konstaterar att de miljöpröv-
ningsdelegationer som har många ärenden blir mer bekväma i sin roll och de fungerar bättre, medan de som har få ärenden känner sig mer osäkra och kräver ofta mer utredning. Som beskrivs i avsnitt 8.3.3 finns stora skillnader i årliga ärendevolymer och ärendetyper mellan de olika miljöprövningsdelegationerna.
64 Se Förenkla för företag i tillstånds- och anmälningsprocessen för miljöfarlig verksamhet, Delrapport 2022, Tillväxtverket, Dnr Ä 2021-761, s. 23–28.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
969
Flera verksamhetsutövare anser att domstolarna har ett mer rättssäkert och transparent förfarande än miljöprövningsdelegationerna. Det uppges att ”det ligger i domstolarnas DNA att vara opartiska.” Det har framförts att mark- och miljödomstolarna är lyhörda och gör rimliga prioriteringar vid hanteringen av brådskande mål. Det har också framförts att mark- och miljödomstolarnas prövningar håller högre kvalitet och är mer förutsebara jämfört med tillståndsprövningar hos miljöprövningsdelegationerna. Hos miljöprövningsdelegationerna uppfattas det bl.a. finnas en sammanblandning av roller när handläggare som bereder tillståndsansökan även kan vara motpart och tillsynsansvarig och det kan föras fram inkonsekventa synpunkter under processens gång. Flera verksamhetsutövare har framfört till oss att de av det skälet försöker hitta en vattenverksamhet att lägga till sin ansökan om en B-verksamhet för att få sin ansökan prövad av mark- och miljödomstolen, i stället för av länsstyrelsen. Det har också förts fram från tillsynsmyndigheter att det är mer korrekta tillstånd från domstolarna än från miljöprövningsdelegationen, vilket påverkar förutsättningarna för tillsynen. Denna bild delas dock inte av alla inblandade aktörer. Andra menar att de snarare handlar om att kompetensen skiljer sig åt mellan prövningsmyndigheterna. Om det finns bra, erfarna handläggare går prövningen smidigare, oavsett om prövningen sker vid miljöprövningsdelegation eller domstol. Vi kan konstatera att synen på både länsstyrelsen och mark- och miljödomstol som prövningsmyndighet skiljer sig åt beroende på vilken miljöprövningsdelegation eller domstol det handlar om. Det finns vissa som generellt upplevs fungera väl och andra som många aktörer upplever fungerar sämre.
Även vid hanteringen av anmälningar av C-verksamheter på kommunal nivå skiljer sig arbetssätt och bedömningar åt mellan olika kommuner. Det kan t.ex. handla om att kommunen begär in olika typer av underlag och om att de värderas olika. Det uppges vara svårt för handläggarna på kommunen att bedöma vilken detaljeringsgrad som behövs på underlagen och vad som är tillräckligt hög kvalitet. Det gör att vissa företagare ställs inför hårdare krav än nödvändigt för att handläggaren kräver in fler eller mer detaljerade uppgifter ”för säkerhets skull”.
65
65 Se Förenkla för företag i tillstånds- och anmälningsprocessen för miljöfarlig verksamhet, Delrapport 2022, Tillväxtverket, Dnr Ä 2021-761, s. 35.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
970
11.3.4 Otillräckliga resurser
En annan utmaning som har lyfts fram av många aktörer och som belysts av flera tidigare utredningar är hur resurser, kompetens och prioriteringar hos verksamhetsutövare, prövningsmyndigheter, myndigheter med partsställning och remissmyndigheter samt övriga intressenter påverkar effektiviteten, både på systemnivå och i de enskilda prövningarna. I detta avsnitt är fokus på myndigheterna. För en effektiv och korrekt miljöprövning måste prövnings-, parts- och remissmyndigheterna ha tjänstepersoner som kan prioritera den specifika miljöprövningen och ha tillgång till rätt kompetens i frågan.
Hög arbetsbelastning och svårt att rekrytera för prövningsmyndigheterna
Brist på resurser hos prövningsmyndigheterna lyfts av flera aktörer fram som den främsta anledningen till att handläggningstiderna är långa. För en smidig hantering av ett ärende behövs en handläggare som kan plocka upp ärendet direkt och som är aktiv och håller bollen rullande från när ansökan kommer in. Resursbrist innebär ibland också att länsstyrelserna t.ex. behöver nedprioritera samråden till förmån för pågående tillståndsprövningar. Flera prövningsmyndigheter vittnar dessutom om att samråden och tillståndsprövningarna har blivit alltmer komplicerade och resurskrävande och med den gröna omställningen ökar antalet tillståndsansökningar. Under den senaste tioårsperioden har också nya frågor lyfts in i prövningen. Miljöprövningen påverkas starkt av en delvis svårtolkad EU-lagstiftning i form av bl.a. krav på att följa miljökvalitetsnormer för vatten, artskydd samt frågor kopplade till industriutsläppsdirektivet. Länsstyrelserna har bl.a. i sina budgetäskanden för 2024 pekat på vikten av att deras prövningskapacitet långsiktigt stärks. Trots ett omfattande förbättringsarbete klarar inte länsstyrelserna av att hålla sina målsättningar för handläggningstider. Det främsta skälet är att finansieringen av länsstyrelsernas uppgift är underdimensionerad med hänsyn till den alltmer komplexa lag-
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
971
stiftningen.
66
Även mark- och miljödomstolarna uppger att det som
skulle göra den största skillnaden för handläggningstiden är mer resurser.
Miljöprövningen på respektive myndighet finansieras genom medel som tilldelas i statsbudgeten. Detta beskrivs i kapitel 13. Tillfälliga medel för prövningsarbetet har sedan 2021 tilldelats länsstyrelserna och Naturvårdsverket, samt Domstolarna från 2022. I budgeten för 2025 utökas satsningen på myndigheternas arbete med bl.a. miljöprövning och även Havs- och vattenmyndigheten får tillfälliga medel för ändamålet.
67
Det är för tidigt för oss att utvär-
dera effekterna av dessa satsningar, särskilt eftersom statistiken jämförs med den extraordinära situation som rådde under pandemiåren. De myndigheter vi har talat med berättar dock att tillfälliga medel tillsammans med övrigt arbete för att t.ex. utveckla samrådsprocesserna gör skillnad. En stor enighet finns bland både berörda myndigheter och verksamhetsutövare om vikten av långsiktighet i finansieringen för att myndigheterna ska kunna rekrytera, utveckla och behålla rätt personal.
Utöver en stor arbetsbörda för de handläggare som arbetar med prövningen är det hög personalomsättning hos flera prövningsmyndigheter, vilket i kombination med svårigheter att rekrytera erfarna personer leder till mindre effektiva processer. Även verksamhetsutövare vittnar om att det ofta händer att handläggare byter jobb eller blir sjukskrivna och inte ersätts. Det finns ingen stabilitet bland handläggarna, vilket påverkar kunskap och förståelse för verksamhetsprocesserna samtidigt som handläggningstiden riskerar att förlängas. Med hänsyn till frågornas komplexitet tar det tid för nya handläggare att komma in i frågorna, särskilt om det handlar om oerfarna personer. Enligt prövningsmyndigheterna har de många sökanden när tjänster utlyses, men många är nyutexaminerade eller har inte rätt kompetens. När personer utan rätt erfarenhet rekryteras måste myndigheten lägga mycket tid på ”inskolning”. Det noteras också att det på flera länsstyrelser är få personer som arbetar med prövningar. Det blir såbart vid sjukdom och liknande.
En utmaning i relation till kompetensförsörjning som har lyfts av framför allt länsstyrelser och kommuner är att de har svårt att
66 Se bl.a. Budgetunderlag Länsstyrelsen Västra Götaland 2024–2026, Dnr 106-6076-2023, s. 18 och 19, och Fastställande av budgetunderlag 2024–2026 Länsstyrelsen Västerbotten, Dnr 106-2116-2023, s. 15. 67 Se Budgetpropositionen för 2025, UO 1, s. 56, UO 4, s. 72 och UO 20, s. 93 och 117.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
972
stå sig lönemässigt i konkurrensen om arbetskraft. Lönerna är relativt sett låga, särskilt vad gäller miljörättsligt kunniga jurister. De duktigaste söker sig till mer välbetalda jobb i t.ex. privat sektor. I vissa delar av landet, bl.a. i norra Sverige, råder det mycket stor konkurrens om just den typ av kompetens och erfarenhet som prövningsmyndigheten behöver. Det uppges dock i stort sett i hela landet vara en brist på naturvetare, miljö- och hälsoskyddsinspektörer och motsvarande. Det är få som väljer att läsa miljöutbildningar med inriktning mot miljö och natur eller teknik som efterfrågas av länsstyrelser och kommuner. Som ett exempel har det under lång tid funnits en miljöutbildning på Umeå universitet som varit delvis riktad mot myndighetsutövning som många som jobbar på kommuner och myndigheter med dessa frågor i dag har gått. Intresset från studenter har dock varit lågt och hösten 2023 valde Umeå universitet att ställa in utbildningen på grund av för lågt intresse. Det upplevs också ha blivit svårare att rekrytera de senaste tre till fyra åren. Ett skäl som har lyfts är just att den förväntade lönen är låg i relation till att det tar tre till fem år att utbilda sig till t.ex. miljö- och hälsoskyddsinspektör.
Miljölagstiftningen är komplex och många olika intressen och mål ställs mot varandra i miljöprövningen. Handläggare på länsstyrelser har lyft otillräcklig kompetens inom vissa områden inom respektive länsstyrelse som en särskild utmaning. Ofta utgör en typ av verksamhet en större andel av tillståndsansökningarna inom ett län. Till exempel hanterade två miljöprövningsdelegationer, Umeå och Örebro, hälften av alla vindkraftsärendena som fick ett beslut under 2022 och miljöprövningsdelegationen i Malmö prövade en tredjedel av alla ärenden som gäller vissa typer av djurhållningsanläggningar under 2022 (se vidare i avsnitt 8.3.3). Detta gör att handläggarna utvecklar en viss spetskompetens på det området. Det leder till att det inte byggs upp samma erfarenhet av andra verksamhetstyper. Det sker samverkan inom eller mellan länsstyrelser och miljöprövningsdelegationer (se avsnitt 11.2.6) för att kompensera för detta, men det finns en utmaning med skillnader i arbetssätt som kan göra det svårare att dra nytta av arbete, material och bedömningar från andra länsstyrelser. Dessa skillnader i arbetssätt och bedömningar kan också vara förvirrande för företag och
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
973
rådgivare som verkar i flera län eller tagit del av underlag och bedömningar som gjorts i andra län.
68
Även verksamhetsutövare har fört fram att branschspecifik kunskap ibland saknas hos myndigheten och då är det svårt att ge företagarna rätt stöd i fråga om hur lagstiftningen och utredningskraven är relevanta för just deras verksamhet. De företagare som upplever att deras handläggare har en god förståelse för branschen och dessutom satt sig in i verksamheten, till exempel genom platsbesök, menar också att processen har gått smidigare och att både utredningskrav och villkor är mer relevanta.
69
Kompetensbrist
bedöms av näringslivsaktörer också vara en bidragande orsak till att alltför omfattande önskemål om underlag från prövningsinstans och myndigheter, både i termer av omfattning och detaljeringsgrad. Detta gäller särskilt miljökonsekvensbeskrivningen. En del uppfattar att vissa handläggare begär in uppgifter ”för säkerhets skull”, för att handläggaren helt enkelt är osäker på vilka underlag eller utredningar som krävs. Från länsstyrelsehåll noteras en misstänksamhet hos verksamhetsutövarna att myndigheterna saknar tillräcklig kompetens, vilket påverkar förtroendet för myndigheten. För att prövningen ska fungera smidigt krävs en tillit till att prövningsmyndigheten kan bedöma på ett korrekt sätt och besitter tillräcklig kompetens.
Utifrån det som har framförts till oss har länsstyrelserna en större utmaning i dessa avseenden än domstolarna, vilket också har angetts som skäl till att problemen med bristande enhetlighet är mer vanligt förekommande där. Vad gäller mark- och miljödomstolarna har vi under utredningens gång noterat färre synpunkter i fråga om juridisk och teknisk kompetens, jämfört med miljöprövningsdelegationerna/länsstyrelserna och kommunerna. Även flera av mark- och miljödomstolarna har dock svårt att rekrytera rätt kompetens, vilket anses påverka handläggningstiderna i hög grad. Någon verksamhetsutövare har också framfört att teknisk kompetens saknas på domstolarna. En aspekt som lyfts är vikten av att Domstolsakademin kontinuerligt kan erbjuda relevanta utbildningsinsatser inom miljölagstiftningen, dels för nyanställda, dels då ny lagstiftning träder i kraft. Domstolsakademin har i sitt centrala
68 Se Förenkla för företag i tillstånds- och anmälningsprocessen för miljöfarlig verksamhet, Delrapport 2022, Tillväxtverket, Dnr Ä 2021-761, s. 33. 69 Se Förenkla för företag i tillstånds- och anmälningsprocessen för miljöfarlig verksamhet, Delrapport 2022, Tillväxtverket, Dnr Ä 2021-761, s. 23–28.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
974
utbildningsutbud ett ämnesblock med kurser inom mark- och miljörätt, bl.a. en grundkurs och en fördjupningskurs i miljörätt, en kurs om miljöbedömningar samt en kurs som tar upp Natura 2000 och artskyddet. Därutöver arrangeras ”ämnesdagar” där bl.a. ny lagstiftning inom miljöområdet tas upp. Det finns dessutom utbildningar som särskilt riktar sig till tekniska råd. Vissa av utbildningarna ges varje år medan andra bara ges vid enstaka tillfälle. Det förekommer också att mark- och miljödomstolarna och Domstolsverket genomför s.k. ERFA-workshops i syfte att utbyta erfarenheter och dela med sig av goda exempel om handläggningen av ansökningsmål. Vissa domstolar har också egna, interna utbildningar.
Det kan noteras att det finns olika korta kurser för att vidareutbilda personal men inga särskilda utbildningar för länsstyrelsernas personal som arbetar med prövning. Naturvårdsverket har dock fått i uppdrag att ta fram ett utbildningskoncept riktat till länsstyrelser om tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet för att främja och säkerställa en god samt likartad handläggarkompetens i hela landet med kunskaper om miljölagstiftningens betydelse för industrin och olika branscher.
70
Resursbrist påverkar myndigheternas deltagande
Något som också har betydelse för handläggningstider och processernas effektivitet och kvalitet är de olika myndigheternas deltagande i prövningsprocessen. Det påverkar om de alls deltar, om de kommer in med yttranden i tid och om de är samordnade. Länsstyrelserna deltar som regel som part i prövningar som rör respektive län, men som har beskrivits ovan i avsnitt 11.2.6 behöver de centrala myndigheterna som innehar partsställning av resursskäl prioritera hårt vilka mål och ärenden de deltar i. Det handlar också om politiska signaler om att de ska prioritera sitt deltagande. Myndigheterna anges ofta försöka samverka med varandra inom ramen för en prövning, men detta är inte alltid möjligt av resursskäl.
Från prövningsmyndigheternas sida lyfts önskemål om mer aktiva myndigheter då det är viktigt för att få ärendena belysta på ett så fullödigt sätt som möjligt. De har ett behov av mer stöd från de centrala sektorsmyndigheterna när det gäller djupare kompetens
70 Se Regleringsbrev för budgetåret 2024 avseende Naturvårdsverket, s. 5 och 6.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
975
i vissa sakfrågor. Prövningsmyndigheterna anger att förutom länsstyrelse och kommunal nämnd är de obligatoriska remissinstanserna oftast passiva och det krävs normalt ett riktat föreläggande för att de ska yttra sig. Detsamma gäller vissa andra remissinstanser. Vissa remissmyndigheter svarar regelmässigt att de inte har möjlighet att svara på myndighetens frågor av resursskäl trots att prövningen rör sakfrågor de ansvarar för. Andra svarar inte alls. Myndigheternas relativa passivitet lägger en större börda på domstolen. Det uppges förlänga handläggningstiden, eftersom relevanta frågor inte blir tillräckligt belysta, med därpå följande behov av kompletteringar.
71
Även sökanden bedöms tjäna på att rätt myndig-
het går in. Det höjer kvaliteten i prövningen. Några upplever att det har blivit allt svårare att få hjälp av expertmyndigheterna och att de får färre yttranden från dem än tidigare. Prövningsmyndigheterna anser alltså att det som förlänger handläggningstiden och försvårar processen är att myndigheterna inte deltar, inte att de deltar.
De centrala myndigheterna har av resursskäl ofta inte heller utrymme att t.ex. bistå länsstyrelserna vid samrådet. Det finns en efterfrågan från länsstyrelserna att centrala myndigheter oftare ska delta på samrådsmöten. Myndigheterna behöver ofta prioritera när de ska vara med på samråd och är därför bara med vid stora etableringar och nya typer av verksamheter. Deras synpunkter kommer in först när ansökan går ut på remiss, vilket innebär att deras synpunkter ibland kommer in i ett sent skede.
72
En fråga som kopplar till resurser är att sökanden, remissmyndigheter och andra parter ofta behöver begära anstånd för att t.ex. komma in med ett remissyttrande. Om någon begär anstånd innebär det att eventuella tidsplaner förskjuts och övriga aktörers planering kan ändras på grund av den förlängda tiden, vilket i värsta fall kan ge följdverkningar med ytterligare anståndsbegäranden från andra aktörer. Vilka myndigheter som begär anstånd varierar men det handlar oftast om länsstyrelser och kommuner.
Vissa länsstyrelser är, som har beskrivits ovan, väldigt arbetstyngda och antalet handläggare kan vara få. Är det en puckel i arbetsbördan, t.ex. om flera stora ärenden prövas samtidigt, kan det handla om behov av långa anstånd. Samtidigt är det viktigt för prövningsmyndigheten att få deras input då länsstyrelserna har mer teknisk
71 Se SOU 2022:33 s. 335 och 336. 72 Se Utvecklat samråd – Slutrapport N2021/02286, Länsstyrelsen Västerbotten, 2023, s. 23.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
976
kompetens och regional kännedom. Det är svårt att fortsätta med handläggningen utan länsstyrelsernas synpunkter, eftersom deras kompetens och lokalkännedom inte går att ersätta på annat sätt.
73
Särskilt mindre kommuner har inte alltid resurser för att delta över huvud taget i tillståndsprövningarna av A- och B-verksamheter då det inte är möjligt att avgiftsfinansiera arbetet eller begära ersättning för deras medverkan. Då saknas en del av deras kunskap om lokala förhållanden i processen. Kommuner i hela landet har också svårt att rekrytera rätt kompetens eftersom det är väldigt få som söker och tar examen från miljöinspektörsutbildningarna. För de som anställs är kommunen ofta ett första jobb och det krävs upplärning för att komma in i arbetet. Det kan sedan vara svårt för kommunen att behålla kompetent personal, då duktiga medarbetare går vidare till andra myndigheter eller till privat verksamhet. Även kommunerna upplever alltså att det är många som konkurrerar om samma kompetens. Att kommuner begär anstånd kan också bero på att beslut om slutyttranden måste tas av nämnden. Det varierar mellan kommunerna hur mycket som är delegerat från miljönämnden till ordförande och miljökontoret och vilka yttranden som kan tas på delegation som standard. Nämndsammanträden infaller med viss frekvens, ibland så sällan som varannan eller var tredje månad, vilket innebär lika lång eller längre tidsförskjutning i miljöprövningens handläggningstid.
En aspekt är konsulters kunskap och kompetens. Prövningsmyndigheterna konstaterar att det som främst påverkar ledtiderna är kvaliteten på ansökan. Kvaliteten varierar kraftigt och flera handläggare menar att det ofta är knutet till de rådgivare som företagarna anlitar, och om de har rätt kompetens eller erfarenhet för att ta fram en tillståndsansökan och dess underlag.
74
Finns det brister hos någon
aktör leder det till merarbete hos övriga aktörer, vilket tar tid.
75
73 Se bl.a. SOU 2002:33 s. 334. 74 Se Förenkla för företag i tillstånds- och anmälningsprocessen för miljöfarlig verksamhet, Delrapport 2022, Tillväxtverket, Dnr Ä 2021-761, s. 34. 75 Se Ds 2018:38 s. 136.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
977
11.3.5 Uppdelningen mellan länsstyrelsen och prövningsmyndigheten
En ytterligare utmaning som har lyfts fram till utredningen är uppdelningen mellan länsstyrelsen och prövningsmyndigheten, framför allt då länsstyrelsen som hanterar samrådet inte också är prövningsmyndighet. Det kan t.ex. handla om att länsstyrelserna kan ha en uppfattning om att samrådet utförts korrekt som sedan inte delas av prövningsmyndigheten. Ett problem som anges ha dykt upp under senare år är att formalia kring samrådsprocessen blivit allt viktigare. Efter den s.k. LKAB-domen
76
(se även avsnitt 9.7.2)
upplevs länsstyrelserna vara oroliga för att samrådet ska underkännas i överinstans med hänvisning till samrådskretsen. Länsstyrelsens syn på vad som anses vara den berörda kretsen uppges kunna vara oförutsägbar och inkonsekvent. Prövningsmyndigheten, både mark- och miljödomstol och länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer, kan också göra en annan bedömning än länsstyrelserna i fråga om en ansökan kan tas som ett ändringstillstånd eller om det måste ske som en hel prövning. Länsstyrelserna kan alltså ha väglett bolagen på ett sätt som prövningsmyndigheten inte håller med om. Detta är en försvårande omständighet för både länsstyrelserna och sökanden och leder till en osäkerhet i prövningen.
77
Ytterligare ett problem med samrådsprocessen är att, när en verksamhet klassas som automatiskt betydande miljöpåverkan, får inte länsstyrelserna se samrådsredogörelsen förrän den skickas in till domstolen tillsammans med resten av ansökan. Länsstyrelsen vet inte då vad som framkommit vid samråden med övriga särskilt berörda, myndigheter och allmänheten förrän själva prövningsprocessen har startat. Länsstyrelsen vet inte heller vilka som sökanden har valt att samråda med och om de har följt länsstyrelsens rekommendationer i den frågan.
78
Det har också framförts till oss att det
förekommer att verksamhetsutövaren inte beaktar allt som länsstyrelsen fört fram under samrådet utan i stället vill testa om pröv-
76 Se mål M 12652-21, Mark- och miljööverdomstolen, 16 juni 2022. 77 Se bl.a. Uppdrag att utveckla metoder och samverkansformer för samråd om projekt som syftar till minskad miljö- och klimatpåverkan, Delrapport 2022-02-15, Länsstyrelsen Västerbotten, s. 14. 78 Se Uppdrag att utveckla metoder och samverkansformer för samråd om projekt som syftar till minskad miljö- och klimatpåverkan, Delrapport 2022-02-15, Länsstyrelsen Västerbotten, s. 14 och 15.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
978
ningsmyndigheten kommer ha samma synpunkter på underlaget. Det kan bl.a. bidra till att länsstyrelsen sedan kommer med samma synpunkter igen i själva prövningen, vilket kan förlänga processen.
En möjlig fördel med samråd som äger rum i ett län där inte finns någon miljöprövningsdelegation är att det upplevs bli en tydligare rollfördelning mellan prövningsmyndigheten och länsstyrelsen som bevakare av allmänna intressen. En erfarenhet som lyfts är dock att verksamhetsutövarna gärna vill tala med länsstyrelsen i prövningslänet, snarare än den länsstyrelse som håller i samrådet när det inte är samma.
Miljöprövningsutredningen lyfte att det är svårt för en miljöprövningsdelegation att pröva verksamheter i andra län.
79
Det har
också noterats att det kan fungera sämre med samråden hos de länsstyrelser som inte har en miljöprövningsdelegation. Länsstyrelser med en miljöprövningsdelegation har som regel har bättre förutsättningar eftersom de har erfarenhet av hela prövningsprocessen och bättre förutsättningar att identifiera och reda ut olika frågor i varje enskild prövning.
80
Handläggarna på länsstyrelser som inte
bereder tillståndsärenden kan ha svårare att upprätthålla rätt kompetens och de har inte samma resurser för att hantera samråden. I praktiken uppges det kunna bli mer detaljerade yttranden från en länsstyrelse som har en miljöprövningsdelegation och där sker det ofta en nära dialog mellan länsstyrelsen och miljöprövningsdelegationen som kan leda ärendet framåt.
Det kan också vara oklart för domstolen i fråga om vem som ska yttra sig i en ev. överprövning. Enligt praxis är det dock enbart länsstyrelsen i länet där verksamheten befinner sig som innehar partsställning.
81
Några aktörer har lyft att det kan ske en olycklig sammanblandning av länsstyrelsens olika roller, dvs. miljöprövningsdelegationens tillståndsgivning, länsstyrelsen som företrädare för det allmänna miljöintresset, länsstyrelsens beredning av tillståndsärenden, länsstyrelsens roll i samrådet och tillsynsansvaret. Det innebär att länsstyrelsen bl.a. agerar rådgivare i samrådsprocessen och sedan kan yttra sig som part i tillståndsprocessen samtidigt som ärendet bereds av en handläggare på länsstyrelsen. Här ser det lite olika ut
79 Se SOU 2022:33 s. 302. 80 Se t.ex. Länsstyrelsen i Örebro läns yttrande om SOU 2022:33, 2022-10-27, s. 6. 81 Se MÖD 2022:12.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
979
hur länen gör. En del länsstyrelser yttrar sig i princip alltid, en del yttrar sig inte alls. I den mån verksamheten som ska prövas bedrivs eller ska bedrivas i samma län som miljöprövningsdelegationen är belägen, är det oftast den handläggare som samordnar länsstyrelseyttrandet som därefter tar fram beslutsförslaget till delegationen. Det senare kan skilja sig från länsstyrelsens yttrande. Vi tror att detta upplägg är ett av skälen till att en del verksamhetsutövare upplever en sammanblandning av länsstyrelsens roller att driva vissa frågor som part och som tillsynsmyndighet och att utföra beredningen inför miljöprövningsdelegationens beslut. En annan aspekt är att verksamhetsutövare angett att de upplever att länsstyrelser vid samråd och efterföljande miljöprövning ofta hamnar i detaljer som inte borde utgöra fokus för prövningen. En möjlig orsak till det anges kunna vara att handläggarna växlar mellan tillsyn och prövning.
En annan aspekt som har lyfts till oss i utredningen är att med nuvarande organisation har ingen myndighet ett helhetsansvar för processen. Som vi beskriver i avsnitt 11.2.4 har regeringen infört särskilda regler för att säkerställa att miljöprövningsdelegationernas prövning sker självständigt från länsstyrelsens roll som tillsynsmyndighet och företrädare av miljöintressen och andra allmänna intressen. Länsstyrelsen som sådan har alltså inte något ansvar för själva tillståndsprövningen medan handläggare på länsstyrelsen hanterar samråden och, på de länsstyrelser där det finns en miljöprövningsdelegation, bereder tillståndsärendena. Länsstyrelsen innehar dessutom partsställning, vilket innebär att de ska bevaka allmänna intressen och kan som beskrivs ovan driva dessa frågor genom att yttra sig i prövningen innan miljöprövningsdelegationen beslutar i ett ärende (25 § i förordningen om miljöprövningsdelegationer). Att ingen myndighet ansvarar för hela processen gäller även när prövningen sker i mark- och miljödomstol i och med att länsstyrelsen hanterar samrådet, men sedan kan gå in som part vid själva tillståndsprövningen och då fortsätta driva eventuella utestående frågor från samrådsskedet.
Att miljöprövningsdelegationerna och andra delar inom länsstyrelsen arbetar med samma ämnesområden, men med olika roller kan innebär en kommunikativ utmaning. Det kan vara svårt att tydliggöra för verksamhetsutövare, sakägare och andra berörda hur en myndighet i samma tillståndsärende t.ex. kan ge olika besked
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
980
som remissinstans och som beslutsorgan. Statskontoret har i en rapport om särskilda organ konstaterat att hur viktigt det är att omvärlden förstår myndighetens och organens organisationsstruktur beror på vilka uppgifter organen har. Ju fler intressenter som berörs av myndighetens och organens beslut, desto viktigare är det i regel att rollfördelningen är tydlig och överskådlig.
82
Vad gäller
miljöprövningen är det ofta en mycket stor mängd berörda och många parter.
Vi noterar också att upplägget där beredningen och prövningen delas upp på det sätt som görs i tillståndsprövningen på länsstyrelserna, och att beredningen hanteras av en myndighet som kan ha partsställning i prövningen, är en konstruktion som skiljer ut sig från annan tillståndsprövning. Det finns, såvitt vi kunnat utröna, ett fåtal liknande upplägg, bl.a. tillstånd för vissa kampsportsmatcher där länsstyrelsen bereder ärenden som sedan beslutas av kampsportsdelegationen vid länsstyrelsen i Örebro län. Någon partsroll innehas då dock inte av länsstyrelsen.
11.3.6 Många och olika prövningsmyndigheter försvårar regeringens fortlöpande uppföljning och styrning
En ytterligare utmaning som har identifierats under utredningsuppdraget är hur fragmenterad miljöprövningsorganisationen är. Även om vi inte tar med den roll som landets 290 kommuner har så innebär de fem mark- och miljödomstolarna och de 12 miljöprövningsdelegationerna att det sammantaget finns 17 olika prövningsmyndigheter. De har alla olika förutsättningar och utmaningar t.ex. i fråga om kompetensförsörjning beroende på var i landet de är placerade. En annan aspekt är att det övergripande myndighetsansvaret för domstolarna ligger på Justitiedepartementet och för länsstyrelserna på Finansdepartementet. Ansvaret för miljöprövningen som sådan ligger på Klimat- och näringslivsdepartementet. Både domstolarna och länsstyrelserna har breda uppdrag där miljöprövningen är en liten delmängd, och styrningen av deras verksamheten är således komplex med många intressen som berörs. Vår bild är att styrningen genom statsbudgeten, instruktion och uppdrag i regleringsbrev överlag fungerar väl och används aktivt. Regeringen lägger
82 Se Myndigheternas särskilda organ – vad, hur och varför, Statskontoret (2023), s. 62.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
981
t.ex. ofta olika regeringsuppdrag som rör prövningen och tillfälliga medel för att förstärka miljöprövningen har anvisats genom budgeten sedan flera år tillbaka. Vad gäller fortlöpande uppföljning och dialog om verksamheten samt ansvarsutkrävande finns däremot utmaningar.
Som vi har diskuterat ovan i avsnitt 11.3.2. ska regeringen inte styra domstolarnas dömande verksamhet. Det sker t.ex. inga årliga myndighetsdialoger
83
med domstolarna utan dessa har regeringen
med Domstolsverket. Samtidigt är det tydligt, mot bakgrund av bl.a. de många utredningar som har tillsatts för att se över prövningsprocessen, att nuvarande och tidigare regeringar bedömt att prövningen inte alltid fungerar tillräckligt effektivt.
Vad gäller miljöprövningsdelegationerna och länsstyrelserna finns, till skillnad från domstolarna, inga formella och principiella begränsningar i fråga om regeringens styrning. Däremot finns utmaningar i praktiken. Statskontoret har granskat alla särskilda organ och deras studie indikerade att särskilda organ mer sällan är en del av en tät uppföljning och dialog med Regeringskansliet.
84
Detta har också bekräftats i våra samtal med berörda tjänstepersoner. Årliga myndighetsdialoger och verksamhetsdialoger sker mellan Finansdepartementet och länsstyrelserna. Eftersom länsstyrelserna är många har Finansdepartementet sju enskilda dialoger och en gemensam dialog årligen. Det innebär att varje länsstyrelse har en enskild myndighetsdialog med Finansdepartementet vart tredje år. Andra berörda departement så som Klimat- och Näringslivsdepartementet kan bidra med underlag till dessa dialoger men de deltar inte. Vad gäller särskilda sakfrågor är det de departement som ansvarar för frågan på Regeringskansliet som ansvarar för uppföljning av den gentemot länsstyrelserna. Möjligheten finns för fackdepartement att i det avseendet ha egna dialoger med olika länsstyrelser, men i praktiken sker det i varierande grad. Det är sammantaget stor skillnad på hur kontakterna ser ut mellan Klimat- och näringslivsdepartementet och de myndigheter som sorterar därunder och departementets fortlöpande uppföljning och dialog med länsstyrelserna om miljöprövningsverksamheten.
83 En myndighetsdialog är en strukturerad genomgång av myndighetens resultat och verksamhet där myndighetens ledning och företrädare för regeringen deltar. 84 Se Myndigheternas särskilda organ – vad, hur och varför, Statskontoret (2023), s. 70.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
982
Att ha ett självständigt organ i en annan myndighet på det här sättet bidrar enligt vår bedömning till att skapa otydliga styrkedjor, oklar ansvarsfördelning och svåröverskådlig organisation. Statskontoret har granskat rådgivande och beslutande särskilda organ inom staten och konstaterat att ansvarsfördelningen mellan ett särskilt beslutsfattande organ och myndigheten är otydlig, vilket i vissa fall har lett till att arbetssättet inte varit effektivt eller ändamålsenligt. Ansvarsförhållandena blir också otydliga när regeringen utser ledamöterna i särskilda beslutsorgan samtidigt som de är ansvariga inför myndighetens styrelse. Statskontoret konstaterar också att myndighetens organisation kan bli snårig när det finns många besluts- och beredningsorgan samt olika beslutsvägar.
85
I fråga om ansvarsutkrävande kan vi konstatera att det finns en viss otydlighet i fråga om vem som ansvarar inför regeringen i fråga om miljöprövningsdelegationernas verksamhet. Delegationerna har ett självständigt ansvar för de beslut som fattas inom organet, men är samtidigt en del av länsstyrelsen. Enligt 20 § förordning med länsstyrelseinstruktion ansvarar en miljöprövningsdelegation för sina beslut samt ansvarar för sin verksamhet inför landshövdingen. Det framgår inte inför vem miljöprövningsdelegationen ansvarar för sina beslut och delegationen blir inte heller blir part i övre instans om deras beslut överklagas. Detta avviker från det gängse förhållandet, dvs. att myndighetsledningen ansvarar för myndighetens beslut och beslutande myndighet blir part om dess beslut överklagas. Landshövdingens ansvarar inför regeringen är, enligt 21 § i länsstyrelseinstruktionen, begränsat till att se till att delegationerna tilldelas resurser för sin verksamhet, för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt samt för att den redovisas på ett tillförlitligt sätt.
11.3.7 Brist på stöd och vägledning
En fråga som har lyfts av en del verksamhetsutövare är behovet av mer stöd och vägledning från myndigheterna. Detta gäller framför allt mindre företag. För företagarna är det viktigt att bli bemötta på ett empatiskt, konsekvent och stöttande sätt där företagaren och myndigheten arbetar för att förbättra möjligheten att utveckla före-
85 Se Myndigheternas särskilda organ – vad, hur och varför, Statskontoret (2023), s. 14.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
983
tagens verksamhet samtidigt som de uppfyller miljökraven. Tillståndsprocessen upplevs av många verksamhetsutövare som snårig och de behöver stöd för att förstå de olika delmomentens syfte, till exempel vad samrådet syftar till och hur det ska genomföras för att vara till störst nytta.
86
Tidigare utredningar har lyft den stora betydelsen av samrådsfasen för hur smidig själva tillståndsprövningen sedan blir, vilket också har bekräftats i våra samtal med olika intressenter. Miljöprövningsutredningen konstaterade att länsstyrelsen inte ansågs ta en tillräckligt aktiv roll i samrådet och föreslog ändringar dels i 6 kap. 32 §, dels en ny bestämmelse i 6 kap. 32 a § miljöbalken som syftade till att stärka länsstyrelsens roll som ett nav och aktiv samrådspart i samrådsprocessen. Begränsad vägledning vid samrådet kan leda till bristfälliga beslutsunderlag som i sin tur medför onödiga och ibland omfattande och långdragna kompletteringsbehov som sinkar processen i flera led.
87
Ett exempel som har lyfts är att
myndigheter meddelat att de är med och stöttar och bistår vid osäkerhet och frågor, men att ”så snart vi går in i prövning så är vi motparter och då är den dörren stängd”. Från länsstyrelsernas sida ser de en begränsning i hur mycket stöd och vägledning som kan ges eftersom de i slutändan ska pröva ansökan alternativt träda in som part. Mark- och miljödomstolarna har inget vägledningsuppdrag, även om de liksom övriga myndigheter har en serviceskyldighet (6 § förvaltningslagen). Den gäller dock inte för den dömande verksamheten.
Det har vidare framförts att det finns behov av en myndighetsgemensam vägledning riktad till myndigheter för att säkerställa en likvärdig och rättssäker process, oavsett vilken myndighet som handlägger ärendet. Från företrädare för de större verksamhetsutövarna efterfrågas inte mer generella vägledningar om processen, medan representanter för mindre verksamhetsutövare samt länsstyrelserna har uttryckt ett behov av sådan vägledning om processen samt den förväntade tidsåtgången. Från branschföreträdare framkommer också ett tydligt behov av mer branschspecifik vägledning.
88
Under utredningens gång har Naturvårdsverket redovisat
86 Se Förenkla för företag i tillstånds- och anmälningsprocessen för miljöfarlig verksamhet, Delrapport 2022, Tillväxtverket, Dnr Ä 2021-761, s. 31. 87 Se SOU 2022:33, s. 266 och 501. 88 Se Gemensam vägledning för miljöprövning och miljöbedömning, Naturvårdsverket NV-09916-21, s. 13 och 26.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
984
två regeringsuppdrag om vägledningar om miljötillståndsprövning och anmälan. Uppdragen redovisades i februari 2024.
89
Se beskriv-
ning i avsnitt 2.4.4.
Tillväxtverket har ett flerårigt regeringsuppdrag om att bidra till att förenkla och effektivisera för verksamhetsutövare inom livsmedelskedjan att anmäla eller ansöka om tillstånd för miljöfarlig verksamhet. Inom det uppdraget pågår bl.a. utveckling av branschanpassade e-tjänster och kundhändelser på www.verksamt.se för att förenkla för små och medelstora företag att starta företag. Länsstyrelserna, Naturvårdsverket och Jordbruksverket deltar igenomförandet av uppdraget.
90
11.3.8 Myndigheternas roller i prövningen upplevs som otydliga och deras agerande oförutsebart
I våra direktiv lyfts att vissa förvaltningsmyndigheter alltid är remissinstanser i en prövning medan andra kan bli remissinstanser i vissa mål eller ärenden. Vissa myndigheter kan överklaga beslut eller domar. Frågan ställs om dagens system är ändamålsenligt för en effektiv prövning eftersom myndigheternas roller inte är tydliga och om färre myndigheter bör ha partsställning i tillståndsprocessen enligt miljöbalken. Detta är inte nya frågor och utreddes senast av Miljöprövningsutredningen som bl.a. föreslog att Kammarkollegiets talerätt skulle tas bort och uppgifterna föras över till Havs- och vattenmyndigheten. Utredningen föreslog att ett tillägg skulle göras i 22 kap. 6 § miljöbalken med syfte att styra myndigheterna mot en tydligare samordning och samverkan vid utövandet av partsrollen så att deltagandet i mål och ärenden blir effektivt och utan dubbelarbete, onödiga överlappningar eller motstridigheter. Utredningen övervägde att ta bort partsrollen för samtliga utom länsstyrelsen men det bedömdes bli ett tungt ansvar för länsstyrelserna och det skulle krävas omfattande resurser för att upprätthålla kompetensförsörjning och praktiska möjligheter att t.ex. vara praxisbildande och följa upp tillämpningen av EU-rätten. Ett annat exempel är Miljömyndighetsutredningen som 2015 föreslog att partsrollen och överklaganderätten för statliga myndigheter skulle av-
89 Se Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Naturvårdsverket, s. 9. 90 Se https://tillvaxtverket.se/tillvaxtverket/omtillvaxtverket/varauppdrag/allauppdrag/forenkla processenformiljofarligverksamhet.4335.html (besökt 2024-04-25).
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
985
skaffas helt. Miljöorganisationernas roll att bevaka miljöns intressen skulle därmed bli tydligare ansåg utredningen. En ny tillstånds- och tillsynsmyndighet skulle bli statens företrädare för det allmänna miljöintresset.
Nedan redogör vi för de utmaningar som vi har noterat i relation till de olika myndigheternas roller och medverkan i miljöprövningen.
Oklar rollfördelning mellan statliga myndigheter
Näringslivet och även i viss mån mark- och miljödomstolar har framfört att de uppfattar den statliga rollfördelningen som otydlig och oförutsägbar. Myndigheternas uppdrag anses behöva förtydligas och deras roller klargöras, t.ex. vilken myndighet som bevakar vilka frågor och länsstyrelsens roll i förhållande till de centrala myndigheterna. Det som uppges vara problematiskt är att det förekommer överlappande synpunkter, att myndigheter för talan på områden som faller under andra myndigheters kompetensområde. I större projekt finns ofta fler statliga aktörer som sinsemellan kan ha olika uppfattningar om vilket underlag som behövs respektive vilka krav som bör ställas. Problemet upplevs av verksamhetsutövare förstärkas av att myndigheterna med partsställning har ett stort utrymme att utforma sin roll i prövningen genom att de ska ”tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen”. Myndigheterna med talerätt väljer i praktiken själva om de vill engagera sig och i så fall i vilka frågor. Enskilda handläggare upplevs ha stort utrymme att välja vilka frågor de vill driva i processen. Det kan även leda till att en myndighet börjar fokusera på nya frågor om handläggaren byts ut under processens gång. Myndigheterna kan med hänvisning till miljöbalkens allmänna hänsynsregler och sökandens bevisbörda ställa stora krav på sökandens utredning, och instruktionerna till myndigheterna ger ingen tydlig vägledning om vilka frågor de ska fokusera på.
Näringslivet upplever att det ofta är en obalans i bedömningen mellan lokal påverkan och den samhällsnytta en verksamhet innebär, t.ex. fossilfri energiproduktion, när ingen myndighet på ett tydligt sätt bevakar frågor om tillväxt. I denna del har också under utredningsarbetet exempelvis framkommit att det för mark- och
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
986
miljödomstolarna är svårt att ta sådana politiska eller övergripande energihänsyn vid en enskild miljöprövning som avses i den nationella planen för omprövning för moderna villkor för vattenkraft om inte de mål och den inriktning som anges i planen har överförts i specifika författningskrav för miljöprövningen.
Oförutsebart agerande
Det upplevs av både verksamhetsutövare och vissa prövningsmyndigheter som svårt att förutse om och i vilket skede de centrala myndigheterna kommer att yttra sig. Ibland yttrar de sig i samrådet och ibland i själva prövningen. Det har förekommit fall där de varken yttrat sig i samrådet eller under tillståndsprövningen, men i slutändan ändå valt att överklaga domstolens beslut.
91
Statliga myndigheter har framfört till oss att de har en ambition att ge synpunkter redan under samrådsskedet. I Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens instruktioner anges att myndigheterna ska lämna sina synpunkter tidigt i processen. Flera myndigheter anger dock att det i praktiken kan vara svårt att uppfylla detta krav eftersom det under samrådsskedet många gånger är oklart hur den slutliga ansökan kommer att se ut. Det underlag som skickas ut på samråd anges ofta vara knapphändigt med endast grundläggande information om vald plats, verksamhetstyp osv. Det kan därför vara svårt att ha en fullständig uppfattning om en framtida ansökan i det tidiga samrådsskedet. Även resursbrist hos myndigheterna spelar in, särskilt i fråga om deltagande vid muntliga samråd.
I själva tillståndsprövningen kommer i dagsläget vanligen yttranden in till prövningsmyndigheten från flera olika myndigheter efter en eller flera kompletteringsrundor. Myndigheterna kan dessutom yttra sig flera gånger, vilket medför att sökanden får lämna in flera kompletteringar och göra flera bemötanden innan målet anses klart för huvudförhandling. Det förekommer att myndigheter först strax före eller vid huvudförhandlingen inkommer med nya synpunkter.
92
Det uppstår på så sätt en osäkerhet om vilka frågor en
91 Se bl.a. Uppdrag att utveckla metoder och samverkansformer för samråd om projekt som syftar till minskad miljö- och klimatpåverkan, Delrapport 2022-02-15, Länsstyrelsen Västerbotten, s. 14. 92 Se SOU 2022:33 s. 326 och 336.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
987
process kommer att handla om. Detta påverkar i sin tur handläggningstiden och möjligheten för både verksamhetsutövaren och prövningsmyndigheten att planera prövningen.
Från mark- och miljödomstol har det förts fram att myndigheternas partsroll är central för att bevaka och lyfta allmänna intressen i förhållande till enskilda intressen och sökandens enskilda intresse. På så sätt är det ett problem när de som har en utpekad partsroll inte deltar i prövningen och att det kan vara svårt att förutse när de deltar och inte. Naturvårdsverkets synpunkter lyfts fram som värdefulla, men myndigheten deltar alltmer sällan. Det bör i sammanhanget också noteras att enligt domstolarna är ingen av de statliga myndigheterna (partsställning och övriga) särskilt aktiva förutom länsstyrelsen. För att få myndigheternas input behöver domstolen normalt skriva riktade förelägganden. Trots detta är det inte ovanligt att domstolen får ringa och påminna om återkoppling. Det är då inte ovanligt att de då får besked om att myndigheten inte har tid att svara. I praktiken är det, enligt domstolarna, länsstyrelsen som bär den ”statliga bördan” i miljöprövningen. Länsstyrelsens deltagande anges därför vara av vikt trots att de ofta har mycket synpunkter och kvalitén på synpunkterna varierar.
Miljöprövningsutredningen föreslog en bestämmelse som skulle ge länsstyrelsen möjlighet att begära in det underlag som behövs för att i ett tidigt skede kunna klarlägga och beskriva väsentliga miljöeffekter. Bestämmelsen innebar att myndigheter med talerätt och kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet vid behov skulle bistå länsstyrelsen med underlag eller yttrande för att länsstyrelsen skulle kunna fullgöra sin samordnande roll. Bestämmelsen avsåg också tydliggöra att berörda myndigheter i ett tidigt skede av handläggningen är skyldiga att bidra med kunskap inom sina respektive områden.
93
För-
slagen i denna del fick dock kritik från remissinstanserna och regeringen gick därför inte vidare med förslagen. Lämpligheten av att länsstyrelsen ska föra partsmyndigheters talan ifrågasattes och det fanns farhågor om onödig administration och en förlängd samrådsprocess.
94
93 Se SOU 2022:33 s. 266–267. 94 Se prop. 2023/24:152 s. 73.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
988
Part eller motpart
En annan utmaning som har lyfts av såväl verksamhetsutövare som offentliga aktörer är den uppdelning i motstående parter som blivit en följd av miljöbalkens införande. Svenskt Näringsliv har framfört att de upplever det som att myndigheterna över tid har tenderat att agera mer och mer som motparter och därmed i mindre mån agerat som stöd för sökanden och domstolen eller bidragit till samförståndslösningar under prövningen.
95
En verksamhetsutövare menar
att genom partsförhållandet har prövningen lagts upp som en boxningsmatch: ”Det blir mer som ett bråk än att det leder processen framåt”. En aktör som arbetar med större verksamheter framför att systemet med myndigheter i motpartsställning på flera sätt bidrar till tidskrävande tillståndsprocesser.
En svårighet i sammanhanget anges av verksamhetsutövare vara att processreglerna saknar styrningsmekanismer för parternas agerande och att det saknas incitament för myndigheterna att finna lösningar i samförstånd. En konsekvens av detta är att sökanden, för att minimera processrisker, ofta lägger tid och resurser på att tillhandahålla av myndigheterna efterfrågat material som i många fall egentligen inte är nödvändigt för prövningen. Detta leder till att målen blir onödigt omfattande och tidskrävande.
Från vissa myndigheter med partsställning uppges att det faktum att prövningen sker i en domstol medför ett behov av att statliga myndigheter kan delta som parter för att bevaka allmänna intressen och för att tillföra relevant sakkunskap. En tillståndsprocess i domstol utan motpartsmyndigheter skulle innebära att de allmänna intressena inte skulle få någon bevakning eller belysning i processen, vilket i sig skulle medföra en obalans till sökandenas fördel. Även från domstolshåll har motsvarande synpunkt förts fram. De sakkunniga myndigheterna ska bevaka allmänhetens intressen, t.ex. genom att bevaka hälsofrågor som kan påverka enskilda så som buller eller större samhällsfrågor så som energieffektivisering, och visa på dessa i prövningen. Det handlar också om att driva viktiga frågor. Det är svårt för enskilda och miljöorganisationer att driva t.ex. industriutsläppsfrågor. Myndigheterna besitter med en helt annan kompetens. Myndigheterna vet vad som är branschpraxis och har överblicken över om vilken teknik som är tillgänglig.
95 Se Svenskt Näringsliv, En miljöprövning för omställning och nya möjligheter, 2021, s. 20–21.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
989
Frågorna anses för komplicerade för att lägga på enskilda. En domstolsföreträdare pekar på att myndigheternas talerätt är en demokratifråga. I många fall skulle inga överklaganden ske om inte myndigheterna hade rätt att göra det då det finns intressen som ingen enskild eller organisationer bevakar eller som helt enkelt är svåra för en granne att driva, t.ex. utsläpp av kemikalier så som PFAS. I prövningen av vissa verksamheter är ofta enskilda inte ens med i prövningen. Det kan t.ex. handla om en stor industri som söker nytt tillstånd för en befintlig verksamhet. I ett sådant mål är det viktigt att någon driver på så att de får moderna miljömässiga villkor. Där behövs de regionala och statliga myndigheterna.
För många myndigheter med partsställning?
Det typiska miljöärendet kännetecknas av att flera parter är inblandade. Antalet parter har betydelse. Om en part, t.ex. någon av myndigheterna, har brist på resurser och inte svarar på remisser i tid förlänger det handläggningstiden. Av tillgänglig statistik är det dock inte möjligt att utläsa hur den samlade handläggningstiden påverkas av att myndigheter agerar som part. Enligt regeringen kan det förutsättas att det i många fall innebär effektivitet och förbättrad kvalitet på processen genom att kunskaps- och beslutsunderlaget för prövningsmyndigheten blir bättre. En myndighets agerande som part kan dock även innebära att vissa processer blir mer långdragna eftersom det blir fler aktörer att ta hänsyn till, fler inlagor och eventuellt även fler begäran om anstånd. En tillståndsprocess kan även förlängas av att en statlig myndighet i sin partsroll överklagar ett beslut eller en dom.
96
De centrala myndigheterna med
partsställning överklagar dock sällan tillståndsbeslut, i synnerhet vad gäller B-verksamheter (se vidare avsnitt 8.4.5).
Kritik har förts fram från verksamhetsutövare mot att staten inte talar med en röst i prövningsprocesserna. Detta anses leda till otydligheter och försvåra i onödan. En branschorganisation menar att det är ineffektivt och ett slöseri med statliga medel och resurser att flera myndigheter i en och samma prövning bevakar samma intressen eller bevakar varandras intressen.
96 Se prop. 2023/24:152 s. 75.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
990
Våra direktiv riktar in sig på statliga myndigheter med partsställning. Som framgår i avsnitt 11.2.6 gör prövningsmyndigheten i första instans ingen större skillnad på om en myndighet innehar partsställning eller är en remissinstans. För verksamhetsutövaren är det inte heller någon större skillnad. Andra myndigheter än de med talerätt, så som Statens geologiska undersökning, Försvarsmakten m.fl., involveras i samrådsfasen och de är remissinstanser som kommer in med yttranden som sökanden får bemöta när väl ansökan skickats in. Sammantaget blir det många inblandade myndigheter.
Problemen uppges förstärkas i de fall där prövningsmyndigheterna inte processleder utan agerar ”brevlåda” och allt som kommer in slussas vidare till sökanden. Det blir då den som söker tillstånd som får hantera eventuella intressekonflikter när olika yttranden inte har sammanvägts och ingen avvägning görs av prövningsmyndigheten i fråga om eventuella målkonflikter.
I betänkandet Vägar till ett effektivare miljöarbete föreslogs att möjligheten för Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelserna att föra talan i mål för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen skulle upphöra. Miljöorganisationernas roll att bevaka miljöns intressen skulle därmed bli tydligare. Kritik hade framförts från företrädare för näringslivet mot Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens agerande i tillståndsprövningarna. Myndigheterna ansågs komma in med synpunkter sent i processerna och processerna fördröjdes genom olika obehövliga åtgärder från myndigheterna och att överklagandeinstitutet används på ett oansvarigt sätt. Kritik hade också lämnats från näringslivet mot att flera myndigheter kunde företräda staten i samma process.
97
Förslaget har inte genomförts.
Vi kan konstatera att möjligheten för flera olika statliga myndigheter att överklaga en annan statlig myndighets beslut för att ta tillvara det allmännas intresse är något som är specifikt för prövningar enligt miljöbalken. Såvitt vi har kunnat utröna finns inte något liknande upplägg inom något annat politikområde. Vid vissa myndigheter, så som Tullverket, Försäkringskassan och Skatteverket, finns dock s.k. allmänna ombud med uppgift att just överklaga myndighetsbeslut för att upprätthålla en enhetlig rättstilllämpning och för att få fram vägledande domar när det behövs
97 Se SOU 2015:43 s. 361 och 362.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
991
(6 kap. 1 § tullagen, 113 kap. 12 § socialförsäkringsbalken och 67 kap. 3 § skatteförfarandelagen). Ett annat exempel är från plan- och byggsidan där ett beslut om lov eller förhandsbesked inom vissa skydds- eller säkerhetsområden får överklagas av Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Transportstyrelsen får överklaga om beslutet rör en civil flygplats och Strålsäkerhetsmyndigheten om beslutet rör en kärnkraftsreaktor eller annan kärnteknisk anläggning (13 kap. 14 § PBL). Dessutom har en beslutsmyndighet generellt rätt att som motpart i en domstol överklaga förvaltningsavgöranden som går myndigheten emot (7 a § förvaltningsprocesslagen).
98
98 Se HFD 2011 ref. 51.
993
12 Tillsyn och egenkontroll
12.1 Kapitlets innehåll
I våra utredningsdirektiv tas inte utmaningar kopplade till miljötillsyn eller egenkontroll upp särskilt. Vi kan dock konstatera att miljötillsynen är en viktig del i efterlevnaden av bestämmelserna enligt miljöbalken. Vi kan också se att det finns nära kopplingar mellan utformningen och omfattningen av tillstånds- respektive anmälningsplikten och miljötillsynen. En mindre omfattande tillstånds- och anmälningsplikt kräver normalt en mer omfattande tillsyn och tvärtom. Detta framgår också av förarbetena till miljöbalken. I dessa anges bl.a. att tillsynen är tänkt som ett centralt verktyg, jämte tillståndsprövningen, för att styra varje verksamhet bort från miljöstörande och resursslösande handlingssätt. Att miljöbalkens regler tilllämpas och följs är av avgörande betydelse för möjligheten att nå balkens mål. För att säkerställa efterlevnaden av reglerna krävs en väl fungerande och effektiv tillsynsverksamhet. De myndigheter som ska ansvara för balkens efterlevnad bör både genom förebyggande och kontrollerande åtgärder verka för att balkens regler följs.
1
I detta kapitel redogör vi översiktligt för regelverket kring miljötillsynen och vilka myndigheter som ansvarar för tillsynen. Vi beskriver också några utmaningar i relation till miljötillsyn och egenkontroll som vi har identifierat under utredningsarbetet. Eftersom vårt uppdrag är inriktat på tillståndsprövningen enligt miljöbalken har vi dock inte haft möjlighet att närmare analysera hur väl och effektivt dagens system för miljötillsyn fungerar.
Våra överväganden och förslag med koppling till frågan om tillsyn finns i första hand i avsnitten 14.14, 14.18.4 och 14.18.5.
1 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 169, 170 och 493.
Tillsyn och egenkontroll SOU 2024:98
994
12.2
Gällande svensk rätt
Som vi beskriver i avsnitt 5.2.1 finns bestämmelser om tillsyn och tillsynsvägledning i 26 kap. miljöbalken. Enligt kapitlets 1 § ska tillsynen säkerställa syftet med miljöbalken och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Genom detta kopplar bestämmelsen framför allt till portalparagrafen i 1 kap. 1 § miljöbalken som anger att balkens bestämmelser syftar till att främja en hållbar utveckling.
Av motiven till bestämmelsen framgår att tillsynsverksamheten består av dels den myndighetsutövande verksamheten, dvs. tillsynen över efterlevnaden av miljöbalken eller regler utfärdade med stöd av miljöbalken, dels tillsynsmyndigheternas andra uppgifter av förebyggande och stödjande karaktär.
2
De åtgärder en tillsynsmyndighet
vidtar för att uppnå efterlevnad och åstadkomma rättelse utgör myndighetsutövning. Tillsynsmyndigheterna har inte endast rätt till sådan myndighetsutövning, utan det föreligger en skyldighet för tillsynsmyndigheten att kontrollera balkens efterlevnad och att vidta de åtgärder som behövs.
3
12.2.1 Tillsynsmyndigheter och tillsynsvägledande myndigheter
Tillsynen
Tillsynen utförs till övervägande del av länsstyrelser och kommuner, men även av vissa centrala myndigheter.
I fråga om de verksamheter och åtgärder som har förprövats med stöd av miljöbalken genom tillstånd har länsstyrelserna ansvar för tillsynen över miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Det innebär att länsstyrelsernas tillsynsansvar omfattar både så kallade A- och B-verksamheter.
I praktiken har tillsynsansvaret för många B-verksamheter och vissa A-verksamheter dock överlåtits på kommun med stöd av 1 kap. 19 och 20 §§ miljötillsynsförordningen. Enligt uppgift från länsstyrelserna hade länsstyrelsen 2022 tillsynsansvar för knappt 30 procent av alla A- och B-verksamheter medan resterande del låg på kommun-
2 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 493. 3 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 266.
SOU 2024:98 Tillsyn och egenkontroll
995
erna.
4
Sett till antalet tillsynsobjekt uppskattade Miljötillsynsutred-
ningen 2016 att länsstyrelserna hade tillsynsansvar för totalt cirka 2 000 A- och B-verksamheter. Motsvarande siffra för kommunerna var ca 3 800. Kommunen har därutöver tillsynsansvar dels för sådan miljöfarlig verksamhet som utgör C-verksamhet, dels för all miljöfarlig verksamhet som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt (s.k. U-verksamheter). Enligt Miljötillsynsutredningen ansvarade kommunerna för tillsynen av uppskattningsvis 20 000 C-verksamheter och 59 000 U-verksamheter 2016.
5
Motsvarande uppgifter för
vattenverksamheter saknas, men vi kan konstatera att det är vanligare att länsstyrelsen överlåter ansvaret för tillsyn av miljöfarliga verksamheter än vattenverksamheter till kommun.
Om två eller flera myndigheter har tillsynsansvaret för ett visst tillsynsobjekt får myndigheterna komma överens om hur ansvaret ska fördelas. Om det för ett visst tillsynsobjekt inte finns någon ansvarig myndighet ska den eller de myndigheter med tillsynsvägledande ansvar i de frågor som omfattas utöva tillsynen (2 kap. 2 och 3 §§ miljötillsynsförordningen).
I 1 kap. miljötillsynsförordningen finns regler om hur tillsynen ska utföras. Tillsynsmyndigheten ska bl.a. föra ett register över de tillsynsobjekt som behöver återkommande tillsyn (7 §). Myndigheten ska även se till att det finns en utredning om tillsynsbehovet för myndighetens hela ansvarsområde enligt miljöbalken (6 §). Utifrån behovsutredningen ska tillsynsmyndigheten för varje verksamhetsår upprätta en samlad tillsynsplan som omfattar myndighetens ansvarsområde enligt miljöbalken (8 §). Vidare ska tillsynsarbetet bedrivas effektivt och myndigheten ska utveckla personalens kompetens i tillsynsfrågor (9 §).
Tillsyn kan ske på plats och utföras som detaljtillsyn eller som så kallade systemtillsyn som är tillsyn av verksamhetsutövarens egenkontroll. Oftast sker en kombination av båda. Det är också vanligt med skrivbordstillsyn vilket innebär en granskning av miljörapporter, bedömning av analysresultat, rapportering av utsläppsuppgifter m.m. Projektinriktad tillsyn förekommer både i regional och i nationell samverkan.
4 Se SOU 2022:33 s. 522. 5 Se SOU 2017:63 s. 125.
Tillsyn och egenkontroll SOU 2024:98
996
Tillsynsvägledning
Vissa angivna centrala myndigheter har ansvar för tillsynsvägledning (3 kap. miljötillsynsförordningen). Naturvårdsverket har ett övergripande ansvar att ge tillsynsvägledning till kommunala nämnder och länsstyrelser med undantag för vissa områden där en annan central myndighet har det tillsynsvägledande ansvaret. Här kan nämnas att Havs- och vattenmyndigheten ska ge tillsynsvägledning i frågor om bl.a. annat miljökvalitetsnormer för havs- och vattenmiljö enligt 5 kap. miljöbalken samt vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken, Jordbruksverket ska ge tillsynsvägledning i frågor om bl.a. djurhållande verksamheter och vissa verksamheter inom jordbruks- och trädgårdsområdet och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska ge tillsynsvägledning i frågor om miljöfarliga verksamheter enligt 9 kap. miljöbalken i de fall frågorna regleras i den så kallade Sevesolagstiftningen.
Som vi har nämnt ovan har länsstyrelsen ett omfattande tillsynsansvar. Utöver det har länsstyrelsen även ett särskilt uppdrag för att ge tillsynsvägledning i länet vilket innebär att ge kommunerna stöd för att utveckla tillsynen. De tillsynsvägledande myndigheterna på statlig central nivå har i uppgift att, inom sitt vägledningsområde, ge särskilt stöd till länsstyrelsernas tillsynsvägledning till kommunerna (3 kap. 1 § miljötillsynsförordningen).
Naturvårdsverket ska i samverkan med centrala tillsynsvägledande myndigheter se till att det finns nationella mål för tillsynen enligt miljöbalken och en strategi för att uppnå de målen (nationell tillsynsstrategi). Vissa utpekade myndigheter, däribland Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna, ska ha planer för tillsynsvägledning.
12.2.2 Generella regler om tillsyn
Enligt 26 kap. 1 § miljöbalken ska tillsynsmyndigheten på eget initiativ eller efter en anmälan i nödvändig utsträckning kontrollera att miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken följs samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. Bestämmelsen ger således även allmänheten rätt att vända sig till tillsynsmyndigheten när de anser att det föreligger brister i efterlevnaden av miljörättsliga regler.
SOU 2024:98 Tillsyn och egenkontroll
997
Tillsynsmyndigheten ska även inom sitt tillsynsområde underlätta för en enskild att fullgöra sina skyldigheter enligt miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken genom information och liknande verksamhet.
För en miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet som omfattas av tillstånd ska tillsynsmyndigheten även fortlöpande bedöma om villkoren för verksamheten är tillräckliga. Om tillsynsmyndigheten finner att villkoren inte är tillräckliga ska myndigheten ansöka om omprövning, om förutsättningar för det finns enligt 24 kap. 5 § miljöbalken.
Enligt 26 kap. 2 § miljöbalken ska tillsynsmyndigheten även skyndsamt anmäla överträdelser av bestämmelser i miljöbalken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av balken till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten, om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts. Formuleringen i paragrafen ansluter till de förutsättningar som krävs för att en förundersökning ska inledas (23 kap. 1 § RB) och innebär att tillsynsmyndigheten ska bedöma om ett visst förfarande objektivt sett utgör ett brott. Däremot ska tillsynsmyndigheten inte göra någon bedömning av de subjektiva rekvisiten.
6
Själva skyndsamhetskravet i bestämmelserna infördes den 1 januari 2023 och innebär att tillsynsmyndigheten ska behandla ett ärende om att anmäla ett brott med förtur i förhållande till andra tillsynsärenden och att handläggningen bör drivas framåt aktivt av tillsynsmyndigheten utan perioder av inaktivitet.
7
12.2.3 Förelägganden och förbud
Tillsynsmyndigheten har även möjlighet att åstadkomma rättelse av en verksamhet eller åtgärd som utförs i strid med miljöbalken genom att i det enskilda fallet besluta om förelägganden eller förbud. Grunden för ett föreläggande eller förbud kan vara att en viss dom eller ett visst beslut har överträtts i något avseende. Det kan också grunda sig direkt på miljöbalkens bestämmelser, t.ex. att de allmänna hänsynsreglerna eller någon bestämmelse i en förordning eller föreskrift som har meddelats med stöd av miljöbalken inte följs.
6 Se prop. 2021/22:219 s. 62. 7 Se prop. 2021/22:219 s. 64.
Tillsyn och egenkontroll SOU 2024:98
998
Det kan handla om förelägganden om försiktighetsmått för att begränsa en åtgärds påverkan på miljön eller att förbjuda att en verksamhet eller åtgärd utförs i strid med miljöbalken eller föreskrifter meddelade med stöd av balken. Bestämmelsen om detta finns i 26 kap. 9 § miljöbalken och är fakultativ, dvs. att tillsynsmyndigheten får meddela beslut. Tillsynsmyndigheten kan även genom tillsyn besluta att inte vidta någon åtgärd. Liksom beslut om att meddela förelägganden eller förbud riktade mot en verksamhetsutövare kan dessa beslut om att inte vidta någon tillsynsåtgärd överklagas.
De förelägganden och förbud som meddelas måste vara proportionerliga vilket kommer till uttryck i bestämmelsens andra stycke som anger att de inte får innehålla mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet. De får inte heller begränsa ett beslut eller en dom om tillstånd i ett ansökningsmål som har rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken. Se mer om brådskande föreläggande och förbud i avsnitt 10.4.5.
12.2.4 Tillsynsmyndigheternas ansvar för att ansöka om omprövning av tillstånd
Ett av tillsynsmyndighetens uttryckliga ansvar är att fortlöpande bedöma om villkor i tillstånd för miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet är tillräckliga (26 kap. 1 § andra stycket 3 MB). Om tillsynsmyndigheten anser att villkoren i ett tillstånd till en miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet inte är tillräckliga och det finns förutsättningar enligt bestämmelserna om omprövning i 24 kap. miljöbalken ska myndigheten ansöka om prövning (26 kap. 2 § andra stycket MB).
En ansökan om omprövning får göras hos mark- och miljödomstol av Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelsen. Om frågan ska prövas av någon annan myndighet än en domstol eller av en kommun, får den tas upp utan någon särskild framställning. En ansökan får även göras av en kommun i den utsträckning kommunen har övertagit tillsynsansvaret. Om tillståndet har getts av länsstyrelsen, görs ansökan hos länsstyrelsen.
Bestämmelserna om omprövning ger prövningsmyndigheterna relativt långtgående möjligheter att skärpa miljökraven mot verksam-
SOU 2024:98 Tillsyn och egenkontroll
999
heter som har tillstånd. Det är dock förhållandevis ovanligt att myndigheter begär omprövning av en verksamhet.
Se mer om omprövning i avsnitt 10.4.5.
12.2.5 Avgifter för tillsyn
Bestämmelser om avgifter finns i 27 kap. miljöbalken och förordningen om avgifter för prövning och tillsyn. Med stöd av 27 kap. 1 § miljöbalken kan regeringen meddela föreskrifter om avgifter för en myndighets kostnader för tillsyn och kommunfullmäktige om sådana avgifter när det gäller en kommunal myndighets verksamhet. I förordningen om avgifter för prövning och tillsyn finns bestämmelser om avgifter för olika typer av verksamheter och åtgärder som regleras enligt miljöbalken. För prövning och tillsyn av miljöfarlig verksamhet respektive vattenverksamhet ser bestämmelserna olika ut, se nedan.
Förordningen om avgifter för prövning och tillsyn innehåller även vissa generella bestämmelse såsom sökandens ansvar att betala för myndigheters kostnader för aktförvarare och kungörelse samt möjlighet till att jämka en avgift i det enskilda fallet.
Utgångspunkten är att myndigheternas verksamhet i möjligaste mån ska avgiftsfinansieras och att samma principer ska gälla för finansiering av tillsynen enligt hela miljöbalken. Det bör därmed inte finnas några omotiverade skillnader mellan hur avgifterna sätts för tillsyn av miljöfarlig verksamhet, kemikalieanvändning eller annat som regleras av balkens bestämmelser.
8
Den tillsynsverksamhet som tillsynsmyndigheter är skyldiga att bedriva enligt 26 kap. 1 § miljöbalken kan vara avgiftsfinansierad. I förarbetena till miljöbalken framgår att när föreskrifter om avgifter beslutas, behöver gränsdragningen mellan avgift och skatt alltid utredas. En skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation, medan avgift vanligen förstås som en penningspresentation som betalas för en specifik motprestation från det allmänna. Avgifterna ska omfatta myndigheternas kostnader i samband med tillsyn och stå i rimlig proportion till de kostnader den avgiftsbelagde orsakar myndigheten. Viss schablonisering vid utformning av taxor är dock nödvändig.
9
8 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 515–517. 9 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 516 och del 2 s. 286–288.
Tillsyn och egenkontroll SOU 2024:98
1000
Gränsen mellan avgift och skatt sätter i praktiken en gräns för vad som kan anses vara sådana tillsynsuppgifter som kan avgiftsfinansieras. Det är särskilt viktigt att ta hänsyn till de begränsningar som finns i regeringsformen när det gäller bedömningar av vilka kostnader för verksamhet av förebyggande och stödjande karaktär som kan finansieras genom avgifter, det vill säga verksamhet som inte kan hänföras till direkt myndighetsutövning.
En dom från Mark- och miljööverdomstolen avsåg rätt för en tillsynsmyndighet att ta ut avgift som täckte arbete med att ta fram informationsmaterial. Materialet hade tagits fram som en förberedande åtgärd inför en tillsynskampanj beträffande inventering av radonförekomst i fastigheter i kommunen. Domstolen menade att, även om informationsmaterialet inte enbart var riktat till en viss adressat, var det framtaget som ett led i tillsynen och fick anses vara en motprestation i förhållande till den avgift som tagits ut.
10
Se mer om utmaningar kopplat till avgiftssystemet i avsnitt 13.4.1.
Tillsynsavgifter för miljöfarlig verksamhet 11
Avgifter för prövning och tillsyn över miljöfarlig verksamhet regleras huvudsakligen genom 2 kap. förordningen om avgifter för prövning och tillsyn. Avgifterna skiljer sig åt beroende på om verksamheten är tillståndspliktig eller inte. De skiljer sig också åt beroende på om länsstyrelsen eller kommunen är tillsynsmyndighet eftersom kommunerna själva bestämmer sina taxor. Det är därmed också en skillnad på avgifterna mellan kommunerna.
För den som driver eller har tillstånd till en verksamhet som är tillståndspliktig enligt miljöprövningsförordningen, har ett sådant tillstånd efter ett föreläggande att ansöka om tillstånd eller en frivillig ansökan om tillstånd, eller har upphört att vara tillståndspliktig men bedrivs med stöd av ett tillstånd, anges ett belopp i bilagan till förordningen om avgifter för prövning och tillsyn. De belopp som anges i bilagan är kopplade till en avgiftskod som i sin tur motsvarar de verksamhetskoder som finns i miljöprövningsförordningen. För att kunna besluta om avgift behöver således avgiftskoden fastställas, och som underlag till avgiftskoder behöver en bedömning av verk-
10 Se MÖD:s dom den 3 juni 2016 i mål nr M 836–16. 11 Se SOU 2017:63, s. 125.
SOU 2024:98 Tillsyn och egenkontroll
1001
samhetskoder göras. För vissa avgiftskoder finns det två belopp att välja mellan. Om länsstyrelsen har ansvaret för tillsynen över verksamheten, gäller det belopp som följs av bokstavsmarkeringen (L). Om någon annan än länsstyrelsen har ansvaret för tillsynen, gäller det belopp som följs av bokstavsmarkeringen (K).
En verksamhet kan omfattas av flera så kallade verksamhetsgrupper i bilagan och även flera belopp under samma verksamhetsgrupp. I 2 kap. 5 § förordningen om avgifter för prövning och tillsyn finns bestämmelser om hur avgiften då ska räknas ut. En verksamhetsutövare kan således behöva betala en avgift som är högre än den avgift som avser bara en verksamhetskod. Avgiften för prövning och tillsyn av tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter är således schabloniserade och utgår inte från den faktiskt utförda tillsynen. Beloppen betalas årligen efter beslut av länsstyrelsen, se 2 kap. 6–7 §§ förordningen om avgifter för prövning och tillsyn. Avgiftsbeslutet är ett överklagbart beslut som fastställer hur stor årlig avgift en verksamhetsutövare ska betala. Det saknas lagstöd för att i beslut endast fastställa verksamhetskoder som i och för sig ska ligga till grund för att bestämma avgiften.
12
Avgifterna som anges i förordningen om avgifter för prövning och tillsyn rör som nämnts bara tillståndspliktiga verksamheter och sådana verksamheter som har tillstånd på frivillig grund eller efter föreläggande om att ansöka om tillstånd. C-verksamheter och annan miljöfarlig verksamhet, s.k. U-verksamheter omfattas inte av avgifterna i bilagan. För dessa verksamheter är kommunen tillsynsmyndighet. Enligt 27 kap. 1 § miljöbalken får kommunfullmäktige meddela föreskrifter om avgifter för bland annat tillsyn enligt miljöbalken eller bestämmelser meddelade med stöd av miljöbalken när det gäller en kommunal myndighetsverksamhet. Bestämmelsen innehåller alltså ett bemyndigande för kommunfullmäktige att besluta om föreskrifter för uttag av avgifter för den kommunala tillsynsverksamheten. Kommunens taxa anger grunderna för uträkning av hur viss miljöfarlig verksamhet ska debiteras för tillsyn.
Enligt kommunalrättsliga grundsatser står det kommunerna fritt att finansiera sin verksamhet med skattemedel. Kommunerna är därför inte skyldiga att ta ut avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Det är från kommunalrättslig synpunkt också godtagbart att kommunerna bara tar ut avgifter för viss prövning och tillsyn enligt
12 Se bl.a. MÖD:s dom den 27 juni 2019 i mål nr M 9096-18.
Tillsyn och egenkontroll SOU 2024:98
1002
miljöbalken, under förutsättning att det finns sakliga skäl för det (2 kap. 3 § KL). Däremot har regeringen i förarbetena till miljöbalken understrukit vikten av att myndigheternas miljöarbete i möjligaste mån avgiftsfinansieras och att tillsynen över hela miljöbalkens område bör som huvudprincip vara avgiftsfinansierad.
13
Kommunfull-
mäktiges beslut om att anta taxan kan överklagas till förvaltningsrätten genom bestämmelserna om laglighetsprövning i 13 kap. kommunallagen, s.k. kommunalbesvär. En nämnds beslut om att ta ut tillsynsavgift kan överklagas som ett beslut enligt miljöbalken till länsstyrelsen.
Avgifter för vattenverksamhet
Avgifter för prövning och tillsyn av vattenverksamhet regleras i 3 kap. förordningen om avgifter för prövning och tillsyn. Till skillnad från miljöfarlig verksamhet är avgifterna för prövning respektive tillsyn reglerade var för sig.
Avgift för länsstyrelsens tillsyn över vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken ska betalas efter särskilt beslut av länsstyrelsen och utgå med 800 kronor för varje hel timmes handläggningstid. Avgift ska inte betalas för tillsyn som föranleds av klagomål som visar sig vara obefogat.
12.2.6 Egenkontroll och krav på miljörapport
Verksamhetsutövaren är skyldig att se till att balkens regler inte åsidosätts och att verksamheten bedrivs så att miljöbalkens syften uppfylls. Det är den som bedriver en verksamhet som har störst kunskap om den och dess verkningar. Detta gäller för all verksamhet av betydelse för miljöbalkens syften oavsett om det avser näringsverksamhet eller åtgärder som vidtas av någon privat. Även sådan verksamhet som inte kan räknas till en fast anläggning, t.ex. transporter, omfattas.
14
Bestämmelser om egenkontroll finns i 26 kap. 19 § miljöbalken som gäller alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller på-
13 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 516. 14 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 279.
SOU 2024:98 Tillsyn och egenkontroll
1003
verka miljön. Bestämmelserna innebär att verksamhetsutövare fortlöpande ska planera, kontrollera och följa upp sin verksamhet. Kraven ska anpassas till varje verksamhet så att det inte får orimliga konsekvenser. Vad som krävs av den som utövar en hobby skiljer sig väsentligt från vad som ankommer på den som driver en industriell verksamhet. Egenkontrollen innebär vidare att den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd också ska genom egna undersökningar eller på annat sätt hålla sig underrättad om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön. Bestämmelsen ger även tillsynsmyndigheten rätt att av verksamhetsutövaren begära att förslag till kontrollprogram eller förbättrande åtgärder ska lämnas till tillsynsmyndigheten. Tillsynsmyndighetens krav gäller oavsett om verksamheten är tillståndspliktig eller inte.
15
För den som bedriver yrkesmässig verksamhet eller vidtar en åtgärd som omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt 9 eller 11–14 kap. miljöbalken finns närmare bestämmelser i förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll. Egenkontrollsförordningen innehåller bestämmelser om att verksamhetsutövaren ska ha rutiner för att fortlöpande kontrollera att utrustning m.m. för drift och kontroll hålls i gott skick, fortlöpande och systematiskt undersöka och bedöma riskerna med verksamheten från hälso- och miljösynpunkt samt dokumentera detta.
För miljöfarlig verksamhet som omfattas av tillståndsplikt enligt miljöprövningsförordningen eller för sådan verksamhet som förelagts om att söka tillstånd kräver balken att verksamhetsutövaren även årligen ger in en miljörapport till tillsynsmyndigheten (26 kap. 20 § MB). Regeringen har möjlighet att föreskriva att även andra verksamheter än sådana som är tillståndspliktiga ska omfattas av kravet på miljörapport och även föreskriva om vad en miljörapport i övrigt ska innehålla (26 kap. 20 a och 20 b §§ MB). Regeringen har bemyndigat Naturvårdsverket att meddela föreskrifter om att en miljörapport ska innehålla en redovisning av verksamhetens miljöpåverkan även i andra avseenden än vad som omfattas av villkoren i ett tillståndsbeslut liksom av andra uppgifter som är relaterade till miljöbalkens tillämpningsområde och mål (47 a § FMH). Naturvårdsverket har meddelat sådana föreskrifter genom myndighetens föreskrifter om miljörapport (NFS 2016:8).
15 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 279.
Tillsyn och egenkontroll SOU 2024:98
1004
I miljörapporten ska verksamhetsutövaren redovisa de åtgärder som har vidtagits för att uppfylla villkoren i det tillstånd som gäller för verksamheten och resultaten av åtgärderna. Redovisning har flera syften. Ett syfte är att förstärka verksamhetsutövarens egenkontroll, ett annat är att förbättra myndigheternas tillsyn över verksamheterna samt att tillgodose informationsbehovet hos andra intressenter, t.ex. allmänheten. Miljörapporterna är vidare tänkta att göra det möjligt att få en samlad bild av utsläppen i landet, bedöma den allmänna belastningen på miljön samt kunna pröva om de av riksdagen satta miljömålen uppnås.
16
12.3 Krav på tillsyn inom EU-rätten
17
I dag finns bestämmelser som på olika sätt reglerar frågor om efterlevnaden av miljölagstiftningen i flera EU-rättsakter, exempelvis i industriutsläppsdirektivet och Sevesodirektivet (se beskrivning i avsnitten 5.3.6 och 5.3.7). De omfattar vad som ska kontrolleras och hur kontrollen ska ske. Det saknas däremot en genomgående systematik. På vissa områden finns exempelvis detaljerade bestämmelser om hur tillsynen ska genomföras, andra har detaljerade vägledningsdokument eller rekommendationer. Vilka frågor som regleras kan också skilja sig åt. I vissa rättsakter definieras termen tillsyn, i andra finns bestämmelser om tillsynsplaner och inspektioner. Det finns också bestämmelser som ställer krav på att tillsynen ska vara riskbaserad eller som ger EU-kommissionen rätt att anta genomförandeakter för att fastställa kompletterande regler för inspektioner och övervakning.
EU har också beslutat om icke-bindande minimikriterier för miljötillsyn.
18
Minimikriterierna anger riktlinjer för hur medlemsstat-
erna bör utföra miljötillsynen inom vissa särskilt angivna områden.
16 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 281. 17 Se SOU 2017:63 s. 104. 18 Se Europaparlamentets och rådets rekommendation, 2001/331/EG, av den 4 april 2001 om införandet av minimikriterier för miljötillsyn i medlemsstaterna.
SOU 2024:98 Tillsyn och egenkontroll
1005
12.4
Identifierade utmaningar
Tillsynen utgör en avgörande länk i vad som i propositionen till miljöbalken beskrivs som en kedja med mål, hänsyn, förprövning, tillsyn och omprövning, information och sanktion. En verkningsfull miljölagstiftning förutsätter att alla delar i kedjan fungerar effektivt, och att sambanden mellan kedjans olika delar är tydliga.
19
En förändring i en del kan påverka effektiviteten i en annan del.
Den övergripande bilden som har framkommit i våra kontakter med verksamhetsutövare och myndigheter är att mycket av miljötillsynen fungerar bra i dag. Verksamhetsutövarna vill ha effektiva, resursstarka och kompetenta tillsynsmyndigheter. Flera av verksamhetsutövarna uttrycker dock att de önskar mer tillsyn. Från myndigheternas sida framhålls ofta att hur väl miljötillsynen fungerar i mångt och mycket är en resurs- och kompetensförsörjningsfråga.
Samtidigt framkommer också att det finns utmaningar med hur miljötillsynen fungerar i dag och som kan påverkas av förändringar i tillståndsprövningen. Vi beskriver några av dessa utmaningar nedan, men har inte möjlighet att fördjupa oss i alla. Exempelvis fördjupar vi oss inte i de problem som på senare tid har uppmärksammats kring avfallshanteringen i flera kommuner, och där regeringen vidtagit vissa åtgärder för att öka tillsynsmyndigheternas möjligheter att säkerställa syftet med miljöbalken.
20
De synpunkter som verksamhetsutövare i första hand har framfört till oss vad gäller dagens miljötillsyn avser frågan om gränsdragningen mellan vad som bör hanteras inom ramen för tillståndsprövningen och vad som kan hanteras inom ramen för tillsynen. Dessa synpunkter avhandlas närmare i avsnitt 7.2.2.
Ansvar, kompetens och resurser är utspridda på många tillsynsmyndigheter
Vi kan konstatera att dagens organisation för miljötillsynen innebär att resurserna och kompetensen är utspridda på ett stort antal myndigheter.
21
Den övergripande organisationen för miljötillsynen om-
fattar såväl kommuner som länsstyrelser och ett antal centrala myn-
19 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 169 och 241. 20 Se prop. 2021/22:219. 21 Se SOU 2017:63.
Tillsyn och egenkontroll SOU 2024:98
1006
digheter. Som tidigare utredningar har påpekat kan en nackdel med en decentraliserad organisation för tillsynen vara att styrningen försvåras. Det kan också innebära risk för minskad enhetlighet igenomförandet samt att det kan uppstå allt för nära band mellan tillsynspersonalen och ansvariga för tillsynsobjekten. Samtidigt innebär den decentraliserade modellen för tillsyn fördelar som större möjligheter till lokalkännedom, vilket kan underlätta och effektivera tillsynen. Det kan också ge mervärden i form av ökad service till företag och en möjlighet till ett snabbt agerande vid klagomål från allmänheten eller vid oförutsedda händelser som haverier och utsläpp.
22
Tillsynen över tillståndspliktiga verksamheter och åtgärder utförs huvudsakligen av annan myndighet eller kommun än den som har tillståndsprövat verksamheten eller åtgärden. Länsstyrelsen har enligt miljötillsynsförordningen tillsyn över de A-verksamheter som mark- och miljödomstolarna tillståndsprövat och för de B-verksamheter som miljöprövningsdelegationen prövat. Som har nämnts ovan har länsstyrelsen möjlighet att överlåta tillsynen till kommunen. I vilken utsträckning överlåtelse av tillsynen har skett till kommunen skiljer sig stort mellan länen. I många län har länsstyrelserna överlåtit tillsynen över B-verksamheter till alla eller vissa kommuner. Detsamma gäller för A-verksamheter även om det för dessa har överlåtelse inte skett i samma utsträckning. En sådan överlåtelse av tillsyn ska föregås av en dialog och det är kommunfullmäktige som begär att en överlåtelse av tillsyn ska ske.
Det finns särskilda utmaningar med kommunala tillsynsmyndigheter
Tidigare utredningar har påtalat att vissa av bristerna med den kommunala miljötillsynen har sin grund i den kommunala strukturen som sådan och gäller allmänt, inte bara för miljötillsynen. Det har bland annat att göra med att majoriteten av landets kommuner är relativt små. Omkring en tredjedel av landets kommuner har färre än tusen anställda utspridda över ett stort antal förvaltningar och verksamheter. De finansiella och demografiska förutsättningarna varierar kraftigt mellan olika kommuner, samtidigt som kommunerna ansvarar för ett stort antal samhällsuppgifter som ökar för varje år. Det får återverkningar i form av risk för jävsförhållanden, bristande obero-
22 Se SOU 2017:63 s. 180–188 och Statskontoret (2012) Tänk till om tillsyn.
SOU 2024:98 Tillsyn och egenkontroll
1007
ende och att vissa tillsynsmyndigheter får svårt att säkerställa den kompetens som behövs för att klara sitt tillsynsuppdrag.
23
Frågan om kommunernas tillsynsansvar inom olika verksamhetsområden har periodvis varit ifrågasatt och centraliseringar av tillsynsansvaret har också förekommit inom vissa områden, till exempel inom livsmedelstillsynen. Ett generellt förstatligande av den kommunala tillsynen har dock inte analyserats djupare sedan Tillsynsutredningen hade i uppdrag att analysera för- och nackdelar med kommunernas ansvar för vissa statliga tillsynsuppgifter. Utredningen skulle redovisa vilka effekterna skulle bli om kommunernas tillsynsuppgifter, eller delar av dem, fördes över till länsstyrelserna.
24
Tillsynsutredningens övergripande slutsats var att de brister och icke önskvärda variationer som fanns inom den kommunala tillsynen var möjliga att åtgärda inom ramen för ett fortsatt kommunalt ansvar. Enligt utredningen bör staten dock ta ett tydligare och ökat ansvar för styrningen av de kommunala tillsynsuppgifterna, bland annat genom tillsynsvägledning. Tillsynsutredningen ansåg också att det var olämpligt, bland annat i ett förvaltningspolitiskt perspektiv, att göra länsstyrelserna till så ”tillsynstunga” myndigheter som de skulle bli om kommunernas tillsynsuppgifter fördes över dit. Enligt utredningen skulle enbart ett överförande av tillsynen inom miljö- och hälsoskydd öka antalet anställda vid länsstyrelserna med 40–50 procent. Utredningen konstaterade att miljötillsynen är den mest omfattande kommunala tillsynsverksamheten, sett såväl till antalet tillsynsobjekt som till kommunernas kostnader.
25
Tillsynsutredningen slutsats var att den kommunala tillsynen generellt uppvisar såväl förtjänster och brister som variationer. Till den kommunala tillsynens starka sidor hör att den har ett antal starka och positiva samband med andra kommunala verksamheter. De synergieffekter sambanden leder till är viktiga för de kommunala verksamheterna som helhet. Den kommunala tillsynen har en bred förankring bland kommunernas förtroendevalda och tjänstemän. Den närhet mellan förtroendevalda/tjänstemän och medborgare/tillsynspliktiga verksamheter som präglar den kommunala organisationen är en styrka vilken gagnar en effektiv tillsyn.
26
23 Se SOU 2017:63 s. 185 och SOU 2004:100 s. 16. 24 Se Statskontoret (2020) På väg mot en bättre tillsyn? En studie av den statliga tillsynens
utveckling, s. 22.
25 Se SOU 2004:100 s. 140–142. 26 Se SOU 2004:100 s. 15–17.
Tillsyn och egenkontroll SOU 2024:98
1008
Ett sätt att stärka upp små kommuners förutsättningar att klara av sina uppdrag, som bl.a. Tillsynsutredningen var inne på, är mer samarbete över kommungränser. Generellt kan det konstateras att ökad interkommunal samverkan har varit ett ledord i de senaste decenniernas kommunreformer i Sverige.
27
Möjligheterna till olika
typer av interkommunal samverkan har successivt utökats och omfattningen har ökat kraftigt sedan 1980-talet.
28
Det finns i dag flera olika
sätt för kommuner att samarbeta med varandra. Utöver informella samarbetsformer genom olika typer av utbyten och nätverk finns både offentligrättsliga och privaträttsliga samverkansformer. De offentligrättsliga formerna är kommunalförbund och gemensamma nämnder. Privaträttsliga former är avtalssamverkan, bolag, stiftelser samt ideella och ekonomiska föreningar.
Det är relativt vanligt med kommunal samverkan på området miljö- och hälsoskydd. Exempelvis hade 56 procent av kommunerna någon form av avtalssamverkan inom området tillsyn, tillstånd eller annan myndighetsutövning inom miljö- och hälsoskydd, enligt en kartläggning som Statskontoret gjorde 2022.
29
Andra vanliga former
för samverkan på miljöområdet är kommunalförbund och gemensamma nämnder. De främsta motiven till att kommunerna gör gemensam sak är att förbättra kompetensförsörjningen, minska sårbarheten, öka personalens möjligheter till specialisering och öka effektiviteten i verksamheterna.
Kommunerna är inte alltid delaktiga i miljöprövningen och hur villkoren utformas
Det är inte alltid som kommuner i egenskap av tillsynsmyndighet har varit delaktig i prövningsprocessen och då inte heller inblandad i hur villkoren bör utformas. Det i sig kan försvåra tillsynen över om tillståndet och det villkor som har föreskrivits följs. I de fall prövningsmyndigheten beslutar om att delegera viss villkorsskrivning till tillsynsmyndigheten har det framförts till oss att det ibland kan komma som en överraskning och omfatta svåra frågor. Från vissa kommuner har det framförts att tillsynen i båda dessa situationer
27 Se t.ex. Mattisson, O. (2013) Organisation och styrning på den lokala samhällsnivån – en forskningsöversikt om förändringar och utvecklingstendenser. Underlag till Utredningen om en kommunallag för framtiden. 28 Se SOU 2020:8. 29 Se Statskontoret (2023:5) Hand i hand – en analys av kommunal samverkan.
SOU 2024:98 Tillsyn och egenkontroll
1009
kan försvåras, särskilt om innebörden av villkoren är svårtolkade. Prövningsmyndigheten är i dessa situationer inte alltid positiv till att ge vägledning om hur villkoren ska förstås utan hänvisar till att myndigheten sen kan komma att pröva eventuella tillsynsbeslut som tillsynsåtgärden kan utmynna i.
Risken för variation i bedömningen av efterlevnad av generella föreskrifter ökar med antalet tillsynsmyndigheter
Tillståndsprövad verksamhet har i vissa avseenden ansetts vara enklare att utöva tillsyn över då det i villkor för verksamheten har tydliggjorts vilka krav på skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått som ska vidtas. Detta medför att tillsynsmyndigheten inte självständigt behöver bedöma om verksamheten bedrivs i enlighet med generella krav och miljöbalkens allmänna hänsynsregler, utan kan begränsa tillsynen till att kontrollera att de beslutade villkoren för verksamheten följs.
30
De verksamheter som omfattas av industriutsläppsdirektivets krav omfattas även av de generella föreskrifter som anger BAT-slutsatserna för den typen av verksamheter. I de fall tillsynen har överlåtits till kommunen innebär det att bedömningen av efterlevnaden av de generella föreskrifterna också överlåts till kommunen. Då det finns många kommuner medför det att det finns en risk för variation i bedömningarna.
Det finns generella kompetensförsörjningsutmaningar inom tillsynen
Från verksamhetsutövare har det framförts att hur tillsynen utförs kan vara personberoende. Även frågan om kompetens hos handläggarna har lyfts som en fråga om effektivitet i handläggningen. Det blir därmed ett bekymmer att personalomsättningen är stor inom många tillsynsmyndigheter. Är personalläget stabilt ökar effektiviteten påtagligt eftersom den tillsynsansvariga på kommunen känner verksamheten. Dialogen mellan tillsynsmyndigheten och verksamhetsutövaren blir på så vis bättre. Verksamhetsutövaren vet vilket
30 Se SOU 2017:63 s. 209.
Tillsyn och egenkontroll SOU 2024:98
1010
material som behövs och tillsynsansvarig kan ta till sig materialet på ett annat sätt än om verksamheten är ny för denne.
En fråga som har lyfts i detta sammanhang är möjligheten för kommunen i egenskap av tillsynsmyndighet att konkurrera med andra arbetsgivare med hänsyn till den lön som kommunerna har att erbjuda. I många fall förlorar kommunerna kompetent personal till andra arbetsgivare som kan erbjuda en högre lön, såsom konsultbolag.
I våra kontakter med myndigheter förs det fram att antalet utbildningsplatser för miljöinspektörer har minskat (se även avsnitt 11.3.4). De universitet och högskolor som tillhandahåller utbildningsplatser har de senaste åren slutat med utbildningen helt eller erbjudit få platser. Också antalet sökande till utbildningar inom miljö- och hälsoskydd har minskat under de senaste åren.
31
Det medför att det råder stor konkurrens om de få miljöinspektörer som utexamineras varje år. Det är ytterligare en faktor som bidrar till utmaningarna med kompetensförsörjningen.
Miljötillsynsutredningen föreslog 2017 att det borde införas en bestämmelse i miljötillsynsförordningen som anger att den personal som utför tillsyn ska ha relevant utbildning och erfarenhet för de uppgifter som ska utföras. Syftet med förslaget var att öka tillgången till tillräcklig och relevant kompetens. Naturvårdsverket skulle även få i uppdrag att i samråd med representanter för övriga miljöbalksmyndigheter och akademin ta fram kriterier för vilken kompetens som behövs inom tillsynen och ett förslag till en plan för fort- och vidareutbildning för personer som arbetar med miljötillsyn.
32
Detta senare förslag resulterade i ett regeringsuppdrag till Naturvårdsverket under 2020–2023. Uppdraget slutredovisades i december 2023.
33
Naturvårdsverket bedömer att det kommer att krävas
olika åtgärder för att möta efterfrågan på kompetent tillsynspersonal. Myndigheterna föreslår att det ska införas en bestämmelse i miljötillsynsförordningen att den personal som för en tillsynsmyndighets räkning utför tillsyn ska genom utbildning och erfarenhet ha den kunskap som behövs. Det innebär att tillsynsmyndigheten ska säkerställa att den kompetens som krävs för att utöva tillsyn på ett
31 Se Naturvårdsverkets rapport Uppdrag att främja en mer effektiv och enhetlig tillsyn enligt
miljöbalken. Slutredovisning 2023-12-07, s. 25.
32 Se SOU 2017:63. 33 Se Naturvårdsverkets rapport Uppdrag att främja en mer effektiv och enhetlig tillsyn enligt
miljöbalken , 2023.
SOU 2024:98 Tillsyn och egenkontroll
1011
rättssäkert och effektivt sätt finns tillgänglig. Kompetensen får säkras genom samverkan med andra tillsynsmyndigheter eller på annat sätt, om den saknas inom den egna organisationen. Kompetens ska finnas inom de ansvarsområden enligt miljöbalken som identifierats i myndighetens behovsutredning och planerats i tillsynsplanen. Grundläggande juridisk kompetens ska finnas inom miljö- och förvaltningsrätt. Fördjupad juridisk kompetens ska finnas att tillgå för stöd i handläggningen vid behov. Därtill ska kompetens finnas inom tillsynsmetodik, kommunikation och bemötande.
Om tillståndsprövningens omfattning minskas, och fler frågor i stället bör hanteras inom ramen för tillsynen, ökar kraven i tillsynen och därmed på personalens kompetens och erfarenhet. Om inte de strukturella problem som beskrivs ovan hanteras kommer det att bli ännu svårare att rekrytera personal med rätt kompetens och erfarenhet. En tillsynsmyndighet som vi talat med under utredningen har framfört att en mer kvalificerad tillsyn kan på sikt stärka tillsynens profession och öka antalet sökanden till aktuella utbildningar.
Kommunerna har svårt att utföra tillsyn över de miljöfarliga verksamheter som de inte har kännedom om och även att få full kostnadstäckning för uppsökande tillsyn
Som vi har nämnt ovan ska tillsynsmyndigheten föra ett register över de tillsynsobjekt som behöver återkommande tillsyn. Däremot finns ingen skyldighet för tillsynsmyndigheten att hålla register över samtliga verksamheter som faller inom deras tillsynsansvar enligt miljöbalken. Någon informationsplikt för verksamhetsutövare som bedriver verksamheter eller åtgärder som inte omfattas av någon tillstånds- eller anmälningsplikt föreligger inte. Det finns därför ett antal verksamheter och åtgärder som omfattas av kommunens tillsynsansvar där kommunerna saknar kännedom om att de finns. Att kommunerna inte har någon kännedom om dessa verksamheter och åtgärder försvårar tillsynen över dem. Det är inte ovanligt att denna typ av objekt inte får någon regelbunden tillsyn. Det har framförts till utredningen att verksamheter som hade behövt regelbunden tillsyn, men som ”går under radarn” är särskilt utmanande när det gäller yrkesmässiga användare av växtskyddsmedel och som omfattas av EU:s kontrollförordning.
Tillsyn och egenkontroll SOU 2024:98
1012
Kommuner kan bedriva tillsyn över s.k. U-verksamheter kampanjvis, exempelvis genom att årligen gå igenom områden med små industrier eller följa upp klagomål områdesvis.
34
Kommunerna behöver
därmed lägga resurser på uppsökande tillsyn. Även om kommunerna har förutsättningar att ta ut en tillsynsavgift för uppsökande tillsyn är det svårt att alltid kunna debitera en avgift och därmed få full kostnadstäckning för den tillsyn kommunen utfört. Det huvudsakliga skälet som beskrivits för oss är att det är svårt att hitta en fysisk eller juridisk person att debitera.
Se mer om denna fråga i avsnitt 7.2.2.
34 Se SOU 2017:63 s. 124.
1013
13 Finansiering och avgifter
I detta kapitel beskriver och analyserar vi översiktligt hur miljöprövningssystemets finansiering fungerar i dag.
Vi inleder med att redogöra för några principiella utgångspunkter för miljöbalkens avgiftssystem. Sedan går vi in på hur finansieringen ser ut i praktiken. Vi redogör kortfattat för hur miljöprövningsarbetet på de statliga myndigheterna finansieras. Vi redogör också för hur mycket medel myndigheterna har fått och hur mycket medel de har begärt för arbetet med miljöprövningar. Därefter redovisar vi hur resursutvecklingen har sett ut de senaste åren. Här återfinns också våra slutsatser om resurstilldelningens ändamålsenlighet. Avslutningsvis beskriver vi avgiftssystemet för prövning och tillsyn enligt miljöbalken kortfattat. Vi beskriver också sådana kända utmaningar i avgiftssystemet som har identifierats av tidigare utredningar samt vid den översyn som för närvarande pågår vid Regeringskansliet.
Våra överväganden i dessa frågor finns i första hand i avsnitt 14.18.4.
13.1 Principiella utgångspunkter: förorenaren ska betala och kostnadstäckning som mål
Miljöbalken bygger på principen att förorenaren ska betala (se 2 kap. 3 och 8 §§ MB). De åtgärder som myndigheterna vidtar för att regelverket ska följas ska i princip bekostas av den verksamhetsutövare som riskerar att åstadkomma negativa effekter på miljön eller människors hälsa. Kostnader för prövning och tillsyn ska därför kanaliseras till verksamhetsutövare och inte till det allmänna. Att förorenaren ska betala (Polluter Pays Principle) är en internationellt vedertagen princip som bl.a. återges i artikel 191 om Europeiska unionens funktionssätt.
Finansiering och avgifter SOU 2024:98
1014
En annan viktig princip när det gäller avgifter är att en avgift ska motsvaras av en tydlig motprestation från det allmänna för att kunna betraktas som en avgift och inte en skatt. En tredje princip är att avgiftssystemen bör ha full kostnadstäckning som ekonomiskt mål. Utgångspunkten är att avgifterna ska täcka en myndighets kostnader, men inget överskott ska uppkomma. Övriga viktiga principer är att avgifterna bör vara lättbegripliga och förutsebara och ge incitament till avsedda beteenden hos myndigheter och verksamhetsutövare. Avgifter bör inte vara konkurrenssnedvridande. Själva uttagandet av en avgift bör inte heller medföra höga administrativa kostnader för tillsynsorganet eller objektsansvariga.
1
I förarbetena till miljöbalken framkommer att självkostnadsprincipen gäller för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. I propositionen underströk regeringen vikten av att myndigheternas verksamhet i möjligaste mån ska avgiftsfinansieras. Regeringen ansåg att utgångspunkten ska vara att full kostnadstäckning ska uppnås för myndigheters och kommuners verksamhet enligt miljöbalken. Vidare anförde regeringen, vad gäller domstolarnas tillståndsprövning i första instans, att avgiftsfinansiering av domstolarnas verksamhet bör kunna ske och att inriktningen bör vara att full kostnadstäckning ska uppnås.
2
13.1.1 När är det lämpligt att en statlig myndighet får disponera avgiftsintäkter direkt?
När det gäller de statliga myndigheterna går miljöbalkens tillsyns- och prövningsavgifter som huvudregel inte till prövnings- eller tillsynsmyndigheten utan de sätts in på ett gemensamt konto för statskassan. Prövnings- och tillsynsmyndigheterna får alltså inte direkt ta del av avgifterna utan deras verksamhet finansieras genom förvaltningsanslaget. Vi återkommer till hur myndigheternas arbete finansieras i avsnitt 13.2. Frågan är i vilka fall det är lämpligt att avgifter tillfaller en myndighet direkt. Riksdagen har fastställt riktlinjer för det som kallas specialdestination av belastande avgifter.
3
Enligt dessa kan specialdestination av inkomster från belastande avgifter ske om
1 Se regeringens skrivelse 2009/10:79, s. 20. och prop. 1997/98:45, del 1 s. 516. 2 Se prop. 1997/98:45, del 1 s. 516 och 653–653. 3 Se prop. 2010/11:40 s. 38, bet. 2010/11:KU14, rskr. 2010/11:177.
SOU 2024:98 Finansiering och avgifter
1015
• det är avgifter i en verksamhet vars omfattning styrs av efterfrågan, även om denna föranleds av ett rättsligt tvång,
• verksamhetens intäkter, kostnader och resultat särredovisas och framgår av myndighetens årsredovisning,
• specialdestinationen motiveras av att den främjar möjligheterna till hög effektivitet och service i verksamheten,
• en god styrning och kontroll av verksamheten kan säkerställas, samt
• utgiftstaket justeras så att det behåller den avsedda finansiella stramheten.
Det övergripande syftet med att använda specialdestination av avgiftsinkomster bör enligt regeringen vara att den berörda verksamheten ska kunna bedrivas och utvecklas på ett effektivare och mera ändamålsenligt sätt. En förutsättning är att en anpassning till förändrade intäkter, kostnader och efterfrågan kan göras tämligen snabbt. Däremot får en sådan specialdestination inte medföra att statsmakternas möjligheter att styra och kontrollera verksamheten i väsentliga avseenden försvagas. En balans måste alltid finnas mellan effektivitetsvinster och en god styrning och kontroll av verksamheten.
4
13.2 Hur finansieras miljöprövningsarbetet på de statliga myndigheterna?
Miljöprövningssystemet består av flera olika statliga myndigheter vars verksamhet som huvudregel finansieras genom förvaltningsanslag. Som vi har konstaterat ovan tillfaller tillsyns- och prövningsavgifterna som huvudregel inte prövnings- eller tillsynsmyndigheten utan de sätts in på ett gemensamt konto för statskassan. Det finns alltså inte öronmärkta medel för tillståndsprövningen i statsbudgeten, med undantag för tillfälliga budgetsatsningar. Vi redovisar hur myndigheternas finansiering ser ut i nästkommande avsnitt.
4 Se prop. 2010/11:40 s. 41 och 44.
Finansiering och avgifter SOU 2024:98
1016
13.2.1 Mark- och miljödomstolarna
Mark- och miljödomstolarna finansieras genom förvaltningsanslaget till Sveriges Domstolar, vilket disponeras av Domstolsverket (utgiftsområde 4 Rättsväsendet, anslag 1:5 Sveriges Domstolar). År 2024 tilldelades anslaget cirka 7,56 miljarder kronor och medlen används för bl.a. de allmänna domstolarnas, de allmänna förvaltningsdomstolarnas och Domstolsverkets verksamhet.
5
Eftersom
anslaget täcker en bred verksamhet går det inte av budgetpropositionen att utläsa resurstilldelningen för mark- och miljödomstolarna eller Mark- och miljööverdomstolen.
I budgetpropositionen för 2024 framgår att anslaget föreslås öka med 10 miljoner kronor 2024 för att domstolarna fortsatt ska bidra till en effektiv tillståndsprövning enligt miljöbalken. För perioden 2025–2026 beräknas anslaget öka med motsvarande belopp.
6
Domstolsverket har i sitt budgetunderlag för perioden 2025–2027 yrkat på en generell höjning av förvaltningsanslaget. Domstolsverket har yrkat att anslagsnivån år 2025 höjs med 250 miljoner, år 2026 med 300 miljoner och år 2027 med 500 miljoner kronor. I tidigare äskanden har Domstolsverket begärt ytterligare 200 miljoner kronor i tilldelning för 2024 för att kunna hantera underskottet från 2023. Om medlen inte tillförs under 2024 yrkar domstolsverket ytterligare 200 miljoner kronor för år 2025. I budgetunderlaget framgår också att målen vid mark- och miljödomstolarna, främst miljömålen, antas fortsätta sin långsiktiga stigande trend. Lågkonjunktur och ett minskat byggande skulle enligt Domstolsverket däremot kunna ha en dämpande effekt på vissa typer av mål, exempelvis antalet mål enligt plan- och bygglagen.
7
13.2.2 Länsstyrelserna
Länsstyrelsernas miljöprövningsarbete finansieras via länsstyrelsernas förvaltningsanslag som finansierar länsstyrelsens verksamhet i stort (utgiftsområde 1 Rikets styrelse, anslag 5:1 Länsstyrelserna m.m.). År 2024 tilldelades anslaget cirka 3,87 miljarder kronor. I budgetpropositionen för 2024 föreslogs att anslaget skulle ökas med
5 Se prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 4, s. 61. 6 Se prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 4, s. 61. 7 Se Sveriges Domstolar budgetunderlag 2025–2027 s. 7.
SOU 2024:98 Finansiering och avgifter
1017
60 miljoner kronor för arbetet med miljöprövning och med 40 miljoner kronor för arbetet med miljötillsyn 2024. Motivet var att länsstyrelserna fortsatt ska bidra till en effektiv tillståndsprövning och tillsyn enligt miljöbalken. För 2025 och 2026 beräknas anslaget öka med motsvarande belopp.
8
Länsstyrelsen har en komplex finansieringsmodell som finns beskriven i Miljöprövningsutredningens betänkande och återgiven här.
9
Ungefär hälften av verksamhetens finansiering kommer från förvaltningsanslaget och hälften från särskilda anslag på andra utgiftsområden. Från förvaltningsanslaget finansieras både miljöprövningsdelegationernas arbete med prövning av miljötillstånd samt länsstyrelsernas arbete rörande miljöprövning, dvs. att samråda med verksamhetsutövarna, yttra sig till mark- och miljödomstolen om A-verksamheter och bereda de ärenden som rör B-verksamheter.
Förvaltningsanslaget fördelas i regel mellan länsstyrelserna utifrån en så kallad femparametersnyckel där hänsyn tas till folkmängd, areal, antal kommuner (med dubbel vikt för landsbygdskommuner), antal jordbruksföretag samt miljöavgifter, där miljöavgiftsparametern är tänkt att ta höjd för att ett län har många tillståndspliktiga verksamheter. Vidare sker en omfördelning av medel för att spegla koncentrationen av miljöprövningsdelegationer. Det innebär att medel har omfördelats från länsstyrelser utan miljöprövningsdelegation till länsstyrelser som har miljöprövningsdelegation.
10
Miljöprövningsutredningen konstaterade 2022 att nuvarande konstruktion för finansiering av miljöprövningen hos länsstyrelserna både har för- och nackdelar. En fördel är att den inryms i en befintlig konstruktion för förvaltningsanslagets fördelning bland länsstyrelserna, och eftersom den inte är öronmärkt skapar den handlingsutrymme för den enskilda länsstyrelsen. Däremot är dagens fördelning trubbig och speglar inte alltid den variation i ärendemängd som länsstyrelserna och miljöprövningsdelegationerna kan ha. Det är möjligt att omfördela medel mellan länsstyrelserna under året, men det kräver en ändring av regleringsbrevet.
11
8 Se prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 1, s. 77. 9 Se SOU 2022:33 s. 538. 10 Se SOU 2022:33 s. 538 och 539. 11 Se SOU 2022:33 s. 539.
Finansiering och avgifter SOU 2024:98
1018
Länsstyrelserna äskar mer medel för miljöprövningen
I budgetunderlagen för perioden 2024–2026 har länsstyrelserna gjort ett gemensamt äskande på en permanent budgetförstärkning på 85 miljoner kronor årligen för prövning av miljöfarlig verksamhet. Som motiv har länsstyrelserna bl.a. anfört följande. Näringslivet gör stora satsningar på grön omställning i hela landet. För att omställningen ska få genomslag inom rimlig tid förutsätts en effektiv statlig prövning som inte hindrar eller försenar näringslivets och samhällets behov av omställning. För en sådan prövningsverksamhet anser länsstyrelserna att det är avgörande att myndigheternas prövningskapacitet får en långsiktig resursförstärkning.
Vidare anges följande i länsstyrelsernas budgetunderlag. Länsstyrelserna har en viktig uppgift att vägleda företagen tidigt i samrådsprocessen inför tillståndsansökan och ett väl utfört samråd möjliggör en snabbare och effektivare handläggning. Länsstyrelserna är den enda parten som kan ta ett helhetsansvar i både samråds- och tillståndsprocessen.
Länsstyrelsernas prövningsverksamhet påverkas av flera kostnadsdrivande faktorer. För det första blir prövningarna alltmer komplicerade. Under den senaste tioårsperioden har nya frågor lyfts in i prövningen och miljöprövningen påverkas starkt av EU-rätten med delvis svårtolkad EU-lagstiftning i form av bl.a. miljökvalitetsnormer för vatten, artskydd samt industriutsläppsdirektivet. Vidare ingår även att länsstyrelserna behöver kalibrera sig sinsemellan och med andra myndigheter för att de kravs som ställs ska bli mer ensade, vilket också är ett önskemål från näringslivet.
Samtidigt som den gröna omställningen ska prioriteras finns det en mängd gamla tillstånd för miljöfarlig verksamhet som behöver omprövas för att få moderna miljövillkor. Denna skuld påverkar kostnaderna hos länsstyrelserna. Givet rådande finansiering kommer den inte att kunna arbetas ned utan länsstyrelserna tvingas skjuta den framför sig. Detta försvårar och hindrar delvis den omställning som måste genomföras av industrin.
Sammantaget medför detta enligt länsstyrelserna en ökad belastning för länsstyrelsernas prövningsverksamhet. Trots ett omfattande förbättringsarbete klarar inte länsstyrelserna av att hålla sina målsättningar kring handläggningstider. Det främsta skälet är att finansieringen av länsstyrelsernas uppgift är underdimensionerad med
SOU 2024:98 Finansiering och avgifter
1019
hänsyn till den alltmer komplexa lagstiftningen. Uteblivet resurstillskott innebär att länsstyrelsernas ärendebalanser ökar, vissa kategorier ärenden får längre handläggningstider och länsstyrelserna, som ska värna de statliga intressena, i stället upplevs som en flaskhals i viktiga processer som driver utvecklingen av ett hållbart samhälle på regional och lokal nivå.
12
Utöver detta har länsstyrelserna gjort ett gemensamt äskande för att kunna arbeta vidare med att digitalisera och förenkla miljöprövningsprocessen och för genomförandet av Nationella planen för moderna miljövillkor. Länsstyrelserna har äskat 100 miljoner kronor för Nationella planen för moderna miljövillkor och 15 miljoner kronor 2024, 20 miljoner kronor 2025 och 22 miljoner kronor för 2026 för digitaliseringsarbetet.
13
Vidare finns vissa länsstyrelse-
specifika äskanden som vi inte går in på här.
13.2.3 Övriga myndigheter
Partsmyndigheterna Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får medel genom sina respektive förvaltningsanslag.
Naturvårdsverket
Naturvårdsverket finansieras genom anslag 1:1 under utgiftsområde 20 (Klimat, miljö och natur). Anslaget får användas bl.a. för Naturvårdsverkets förvaltningsutgifter inklusive myndighetens utgifter för att administrera de verksamheter som finansieras via sakanslagen. År 2024 tilldelades anslaget cirka 636 miljoner kronor. I budgetpropositionen för 2024 framgår att anslaget ökades med 13 miljoner kronor 2024 för att Naturvårdsverket fortsatt ska bidra till en effektiv tillståndsprövning och tillsynsvägledning. Även för 2025 och 2026 beräknas anslaget ökas med 13 miljoner kronor av samma skäl. I övrigt minskades anslaget med cirka 6 miljoner kronor 2024 till följd av en generell besparing och beräknas fr.o.m. 2025 minskas med motsvarande belopp.
14
12 Se t.ex. Länsstyrelsen Blekinges budgetunderlag 2024–2026. 13 Se t.ex. Länsstyrelsen Blekinges budgetunderlag 2024–2026. 14 Se prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 20, s. 8.
Finansiering och avgifter SOU 2024:98
1020
I sitt budgetunderlag för perioden 2024–2026 föreslår Naturvårdsverket en permanent förstärkning med 20 miljoner kronor i arbetet med miljöprövning och tillsynsvägledning från och med 2024. Enligt myndigheten finns det många utmaningar, både legala och praktiska, i den gröna omställningen. Den klimatomställning som krävs innebär att många verksamheter kommer att behöva söka nya eller ändrade miljötillstånd. De kommande åren kommer takten i utvecklingsarbetet att öka. Handläggningstiderna behöver bli kortare, och processen ska utformas så att tillståndsprövningen effektivt bidrar till den gröna omställningen. Samtidigt pågår, och förväntas, flera omfattande tillståndsprövningar av gruvor och större industrianläggningar de kommande åren. För att kunna delta i miljöprövningar i tillräcklig omfattning och samtidigt bidra i utvecklingsarbetet är det viktigt att myndighetens medarbetare har rätt kompetens, och att myndigheten har tillräckliga resurser. Myndighetens anställda behöver kunna sätta sig in i nya tekniker och processer och den miljöpåverkan som kan bli följden. Tillståndsprövningarna kommer att avse ny teknik och därför behövs kompetensförsörjning inom områden som produktion, elektrifiering, vätgas, pyrolys, CCS och batterier. Naturvårdsverket anför att det behövs mer resurser för att ge myndigheten förutsättningar att långsiktigt kunna utveckla och behålla personal. Risken med en utebliven satsning på miljöprövning och miljötillsyn är att Naturvårdsverket inte kan rekrytera eller behålla kompetens som behövs för att bidra till att den omställning som pågår, inte minst i norra Sverige, görs effektivt och med iakttagande av miljöhänsyn samt att det blir svårt att ytterligare höja tempot i tillståndsprövningarna.
15
Havs- och vattenmyndigheten
Havs- och vattenmyndigheten finansieras genom anslag 1:15 under utgiftsområde 20 (Klimat, miljö och natur). Anslaget får användas för Havs- och vattenmyndighetens förvaltningsutgifter. År 2024 tilldelades anslaget cirka 322 miljoner kronor. Inga särskilda satsningar på miljöprövning nämndes i budgetpropositionen. Anslaget minskades med cirka 3 miljoner kronor 2024 jämfört med 2023 till
15 Se Naturvårdsverkets budgetunderlag 2024–2026.
SOU 2024:98 Finansiering och avgifter
1021
följd av en generell besparing och beräknas fr.o.m. 2025 minskas med motsvarande belopp.
16
I budgetunderlaget för perioden 2025–2027 äskar Havs- och vattenmyndigheten en förstärkning för bl.a. miljöprövningsarbetet kopplat till energiomställningen och genomförandet av den nationella planen för moderna miljövillkor. Myndigheten anför att förvaltningsanslaget behöver utökas för att bibehålla en miniminivå i relation till förvaltningens behov och lagkrav samt möta regeringens ambition i nedan utpekade prioriterade områden. Myndigheten föreslår att anslaget tilldelas cirka 356 miljoner kronor år 2025, cirka 369 miljoner kronor år 2026, och 380 miljoner kronor år 2027.
I budgetunderlaget anför Havs- och vattenmyndigheten bl.a. följande: Energisektorn är en betydande användare av vatten, inte minst genom vattenkraften. Mer än 40 procent av alla vattendrag och två tredjedelar av Sveriges sjöareal regleras för kraftändamål. Även andra energislag och industri nyttjar kyl- och processvatten i stor mängd, till exempel kärnkraftverk och pappersmassaindustrin. Därutöver påverkar energisystemet och dess behov av råvaror många vattenförekomster genom olika utsläpp av kemiska ämnen. Utan rätt krav i villkoren i tillstånden kan energiomställningen leda till att varken vattenrelaterade miljömål eller åtaganden i EU:s miljödirektiv kan uppnås. Det är därför av stor vikt att myndigheten har tillräckliga resurser för att delta i miljöprövningsärenden. Myndigheten har en central roll i genomförandet av den nationella planen för moderna miljövillkor. Myndigheten deltar också i miljöprövningar som berör elintensiv industri. Genom miljöprövningsprocessen går det att driva på implementeringen av vattenåtervinnings- och reningssystem, investeringar i tekniker för vattenbesparing samt anpassningar av verksamheten till de ekologiska förutsättningarna. Därigenom kan företag bidra till en hållbar vattenanvändning samtidigt som de upprätthåller sina egna produktionsmål. Det är nödvändigt att minimera överutnyttjandet av vattenresurserna och skydda vattendrag och sjöar från föroreningar och överuttag av vatten för att säkerställa att dessa ekosystem fortsätter att producera ekosystemtjänster och bidra till ekologisk balans. För att stödja den gröna omställningen fokuserar Havs- och vattenmyndigheten på vissa områden. I dag är prövningsprocesserna ofta långa med många kompletteringar. Det kan också saknas rättspraxis i vissa frågor
16 Se prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 20, s. 113.
Finansiering och avgifter SOU 2024:98
1022
vilket gör verksamhetsutövarna osäkra på vilket underlag som de bör ta fram. Flera sektorer, inklusive energisektorn, lyfter vattenfrågorna och beslutade miljökvalitetsnormer som centrala frågor i prövningarna. Ökad tydlighet, att påskynda och effektivisera prövningsprocesserna är avgörande för att uppmuntra innovation, stimulera investeringar och påskynda den gröna omställningen. Genom deltagande i miljöprövningar kan myndigheten identifiera gap inom teknikutvecklingen, brister i tillämpningen av bästa möjliga teknik samt kunskapsluckor. Havs- och vattenmyndigheten har därtill ett omfattande vägledningsansvar för omprövningen av vattenkraften vilken har stor betydelse för energiomställningen genom vattenkraftens viktiga roll som reglerkraft. Myndigheten får årligen in cirka 1 200 remisser från domstolar och andra myndigheter. Av resursskäl måste myndigheten prioritera bland dessa och endast delta i de mest angelägna prövningarna. Myndigheten har i medeltal enbart möjlighet att svara på cirka 10 procent av inkomna remisser. Under senare tid har miljöprövningar av vindkraftsparker till havs krävt allt större resurser från myndigheten. Dessa prövningar förväntas öka ytterligare under kommande år. Havs- och vattenmyndigheten har en viktig roll i dessa prövningar genom att föra in krav på miljöhänsyn och stödja processen med havsplanering och kunskapen kring marina skyddade områden som grund. Myndigheten har också särskilt ansvar för att bevaka riksintresset för yrkesfiske, planerade vindkraftsparker berör eller påverkar ofta områden av intresse för yrkesfisket. Även prövningar av gruvverksamheter, vilka är viktiga komponenter i energiomställningen, har blivit betydligt fler och mer omfattande under senare år. Även när det gäller gruvverksamheter avser de största frågorna vattenverksamheter, utsläpp till vatten och miljökvalitetsnormer. Myndigheten bistår också med vägledning utifrån sin föreskriftsrätt, till exempel inom vattenförvaltningen och vad gäller miljökvalitetsnormerna. Därigenom bidrar Havs- och vattenmyndigheten till framväxten av miljövänliga teknologier och metoder. Erfarenheterna från miljöprövningarna kan utgöra inspel till forskningsfinansiärer inom områden som havs- och vattenförvaltning vilket bidrar till att utveckla olika skyddsåtgärder. Myndighetens arbete hjälper även till att adressera de utmaningar som klimatförändringar och överutnyttjande av vattenresurser kan medföra. En ändamålsenlig statlig miljöövervakning i tillräcklig omfattning är avgörande för att sätta rätt miljökvalitetsnormer och
SOU 2024:98 Finansiering och avgifter
1023
besluta om villkor och därmed få rätt förutsättningar för verksamheterna.
17
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap finansieras genom anslag 2:6 under utgiftsområde 6 (Försvar och samhällets krisberedskap). Anslaget får användas för att finansiera bl.a. myndighetens förvaltningsutgifter och verksamhet med anledning av lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor.
År 2024 tilldelades anslaget cirka 1,71 miljarder kronor. Inga särskilda satsningar på miljöprövning nämns i budgetpropositionen. I sitt budgetunderlag för perioden 2025–2027 gör Myndigheten för samhällsskydd och beredskap inte något särskilt äskade i fråga om sin partsroll i miljöprövning.
13.3 Staten har ökat resurserna till miljöprövningen något de senaste åren
Som vi har beskrivit i avsnitt 11.3.4 framhålls resursbrist som en central utmaning för både prövnings- och partsmyndigheterna. I vår redovisning ovan framgår också att myndigheterna äskar mer medel för att effektivt kunna bidra till arbetet med miljöprövningarna. Miljöprövningsutredningen konstaterade 2022 att resurssättningen var otillräcklig för att täcka dagens beting.
18
Vi försöker i detta av-
snitt kasta mer ljus på denna fråga genom att granska den faktiska resursutvecklingen de senaste åren. I den mån det går sätter vi också resursutvecklingen i relation till hur antalet ärenden och mål har utvecklats under samma period.
Vår sammantagna bedömning är att den resursökning som har skett under perioden 2018–2023 inte är tillräcklig för att myndigheterna ska kunna leva upp till behovet och ambitionerna om att takten i klimatomställningen behöver öka genom förkortade handläggningstider. De relativt stora årliga variationerna i resurstilldelningen tyder på att finansieringen varken är långsiktig eller stabil.
17 Se Havs- och vattenmyndighetens budgetunderlag 2025–2027. 18SOU 2022:33 s. 538.
Finansiering och avgifter SOU 2024:98
1024
Tillfälliga budgetsatsningar har visserligen gjorts på vissa myndigheter vissa år – ibland på tillsyn, ibland på prövning och ibland på båda. Avsaknaden av långsiktighet i den finansiella styrningen kan dock göra det svårt för myndigheterna att bl.a. rekrytera och behålla rätt kompetens. Vi kan inte heller se att de årliga variationerna i finansieringen på ett tydligt sätt återspeglar antalet ärenden och mål. Det gäller särskilt hur mycket resurser partsmyndigheterna lägger på medverkan vid tillståndsprövningar. Vi utvecklar detta i nästkommande avsnitt.
Som har nämnts går det inte att ur budgetpropositionerna utläsa hur den totala resurstilldelningen till myndigheternas miljöprövningsarbete har utvecklats, eftersom miljöprövningen som helhet inte har öronmärkta medel i statsbudgeten. Det går däremot att forma sig en uppfattning utifrån den årliga uppföljning av kostnaderna som Naturvårdsverket har i uppdrag att göra enligt förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Uppföljningen ger en indikation på hur mycket resurser som staten har lagt på miljöprövningar de senaste åren.
Vi har särskilt analyserat myndigheternas kostnader för förstainstansprövningar under perioden 2018–2023 utifrån Naturvårdsverkets redovisningar.
19
Vi kan konstatera följande (se figur 13.1
nedan):
• Totalt sett har staten lagt något mer resurser på miljöprövning sedan 2018. I nominella termer är ökningen omkring 35 procent (från cirka 133 mnkr 2018 till cirka 180 mnkr 2023), sett till myndigheternas samtliga kostnader kopplade till förstainstansprövningar av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter. I reella termer är ökningen däremot blygsam. Justerat för inflationen är det inte frågan om någon stor ökning, grovt räknat uppskattningsvis cirka 10 procent (om man utgår från SCB:s konsumentprisindex, som var ungefär 23 procent under perioden 2018–2023 i genomsnitt).
20
Det här använder vi som det
huvudsakliga måttet på resursutvecklingen de senaste åren.
19 Se Naturvårdsverkets rapport Redovisning av statliga myndigheters intäkter och kostnader 2023 för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. 20 Se https://www.scb.se/hitta-statistik/sverige-i-siffror/prisomraknaren/, besökt 2024-04-24.
SOU 2024:98 Finansiering och avgifter
1025
• Störst ökning har skett på mark- och miljödomstolarna, både i nominella och reella termer. De fem mark- och miljödomstolarna lade sammantaget cirka 51 miljoner kronor på förstainstansprövningar 2023, att jämföra med cirka 32 miljoner kronor 2018. Det är en ökning på cirka 60 procent nominellt, eller cirka 30 procent reellt. Bryter man ned siffrorna för 2023 ser vi att det är prövningen av vattenverksamheter där kostnaderna ökat mest. Domstolarnas kostnader för tillståndsprövning av vattenverksamheter i första instans uppgick till cirka 29 miljoner kronor 2023, en ökning från 16 miljoner 2018. Hur stor del av dessa kostnader som handlar om den nationella planen för vattenkraft framgår inte i de årliga redovisningarna. Motsvarande siffra för förstainstansprövningar av miljöfarliga verksamheter var cirka 22 miljoner kronor 2023 och 16 miljoner kronor 2018.
• Resurserna för prövningarna vid miljöprövningsdelegationerna har endast ökat i nominella termer, men inte reellt. Länsstyrelserna lade sammanlagt cirka 87 miljoner kronor på tillståndsprövningar vid miljöprövningsdelegationerna 2023, att jämföra med cirka 70 miljoner kronor 2018. Justerat för inflationen blir det, grovt räknat, ingen reell ökning.
• Länsstyrelserna har däremot lagt mer resurser på medverkan vid tillståndsprövning vid domstol. De 21 länsstyrelsernas sammanlagda kostnader uppgick till cirka 30 miljoner kronor 2023, att jämföra med cirka 19 miljoner kronor 2018.
• De övriga partsmyndigheterna (Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Kammarkollegiet) lade sammanlagt ungefär lika mycket resurser på tillståndsprövningar 2023 som 2018. Det förekommer dock rätt så stora årliga variationer. Naturvårdsverkets kostnader för medverkan vid miljöprövningar har varierat mellan cirka 5 och 8 miljoner kronor årligen sedan 2018. Havs- och vattenmyndighetens kostnader för medverkan vid miljöprövningar har varierat mellan cirka 2 och 4 miljoner kronor årligen. Kammarkollegiets kostnader har varierat mellan cirka 3 och 8 miljoner kronor årligen.
Finansiering och avgifter SOU 2024:98
1026
Figur 13.1 Kostnaderna för förstainstansprövningar uppdelat per myndighet 2018–2023
Kostnader i tkr
Källa: Naturvårdsverkets redovisningar av statliga myndigheters intäkter och kostnader för prövning och tillsyn enligt miljöbalken.
13.3.1 Hur ser resursutvecklingen ut i relation till antalet ärenden och mål?
En viktig fråga i sammanhanget är hur resursutvecklingen förhåller sig till myndigheternas arbetsbörda. Vi har därför granskat kostnadsutvecklingen i relation till antalet inkomna ärenden och mål (se figur 13.2 nedan). Som vi konstaterade ovan har resurserna i reella termer ökat med cirka 10 procent under perioden 2018–2023. Antalet ärenden och mål varierar årligen men vi kan inte se någon tydlig trend för perioden 2018–2023. Antalet var 727 år 2018 att jämföra med 733 år 2023. Totalt har det inkommit mellan 720 och 820 mål och ärenden som avser förstainstansprövningar av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter årligen under perioden 2018–2023. Här ingår både fullständiga tillståndsprövningar och övriga prövningar som t.ex. ändringstillstånd. Den ökning som syns 2022 förklaras av det stora antalet NAP-prövningar som inkom till mark- och miljödomstolarna det året.
0
10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 80000 90000 100000
2018 2019 2020 2021 2022 2023
Tillståndsprövning MPD Tillståndsprövning MMD Lst partsroll MMD Övriga partsmyndigheter (NV, HaV, KamK)
SOU 2024:98 Finansiering och avgifter
1027
Vi vill här samtidigt påpeka att antalet mål och ärenden är ett trubbigt mått som inte säger något om omfattningen eller komplexiteten i respektive mål eller ärende. Myndigheterna vittnar om att prövningarna har blivit alltmer komplicerade under de senaste åren, inte minst på grund av en komplex och delvis svårtolkad EUlagstiftning. I vissa regioner är det dessutom flera väldigt omfattande verksamheter som nu tillståndsprövas, t.ex. nya gruvor och stålverk i de nordliga länen.
Figur 13.2 Kostnaderna för tillståndsprövningar i första instans samt antal inkommande ärenden och mål årligen 2018–2023
Kostnader i tkr
Källa: Naturvårdsverkets redovisningar av statliga myndigheters intäkter och kostnader för prövning och tillsyn enligt miljöbalken samt uppgifter om antalet mål och ärenden från Domstolsverket och länsstyrelserna.
13.3.2 Mer resurser på samråd sedan 2021
Uppgifterna ovan avser endast kostnader för tillståndsprövningar. När det gäller kostnader för samråd och länsstyrelsernas beslut om betydande miljöpåverkan kan vi se en tydlig ökning från och med 2021. De sammanlagda kostnaderna uppgick till cirka 24 miljoner kronor 2023, en fördubbling från 2018. Det är främst länsstyrelser-
0 100 200 300 400 500 600 700 800 900
0
20 000 40 000 60 000 80 000 100 000 120 000 140 000 160 000 180 000 200 000
2018 2019 2020 2021 2022 2023
A nta l m ål /ärend en
K os tna de r (tk r)
Kostnader MMD + MPD + partsmyndigheterna (vänster axel) Antal inkommande mål/ärenden MPD + MMD (höger axel)
Finansiering och avgifter SOU 2024:98
1028
nas kostnader för samråden som har ökat. Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Kammarkollegiet lägger väldigt lite resurser på samråden. Se figur 13.3 nedan.
Figur 13.3 Kostnader för samråd och beslut om betydande miljöpåverkan uppdelat per myndighet 2018–2023
Kostnader i tkr
Källa: Naturvårdsverkets redovisningar av statliga myndigheters intäkter och kostnader för prövning och tillsyn enligt miljöbalken.
13.4 Avgiftssystemet för prövning och tillsyn
I detta avsnitt beskriver vi kortfattat och översiktligt hur avgiftssystemet för prövning och tillsyn är konstruerat. Därefter går vi in på de kända utmaningar med systemet som tidigare utredningar har identifierat. Vår bedömning om hur regeringen bör gå vidare med frågan återfinns i avsnitt 14.18.4.
Tillsyns- och prövningsmyndigheter har alltså rätt att ta betalt av verksamhetsutövare för tillsyn och vid tillståndsprövning. Detta regleras i 27 kap. miljöbalken och i förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Vi kan konstatera att regleringen är relativt komplex och innehåller ett stort antal olika para-
0
5 000 10 000 15 000 20 000 25 000
2018 2019 2020 2021 2022 2023
Lst NV KamK HaV
SOU 2024:98 Finansiering och avgifter
1029
metrar att ta hänsyn till vid bestämningen av en avgift. Vi kan också konstatera att utgångspunkterna för uttag av avgift skiljer sig åt beroende på om det är fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet. Vi beskriver dessa skillnader översiktligt i detta avsnitt.
När det gäller tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet eller sådana verksamheter som har förelagts om att ansöka om tillstånd eller sökt frivilligt tillstånd ska verksamhetsutövare betala en årlig tillsyns- och prövningsavgift vars storlek bestäms bl.a. utifrån vilken verksamhet det är frågan om (se 2 kap. FAPT). I vissa fall är beloppet också knutet till produktionsmängd. Beloppet anges i en bilaga till förordningen. Bilagan följer i huvudsak samma verksamhetsindelning som miljöprövningsförordningen. Exempelvis är den årliga avgiften mellan 2 700 och 15 450 kronor för vindkraftverk som är tillståndspliktiga enligt 21 kap. 13 eller 14 § miljöprövningsförordningen, några av de vanligare verksamhetstyperna som prövats de senaste åren. Vi kan konstatera att det är svårt att få en överblick över spannet i avgifternas storlek. Detta då bilagan innehåller uppskattningsvis närmare tusen olika belopp för olika verksamhetstyper.
Om länsstyrelsen har ansvaret för tillsynen över verksamheten, gäller det belopp som följs av bokstavsmarkeringen (L). Om någon annan än länsstyrelsen har ansvaret för tillsynen, gäller det belopp som följs av bokstavsmarkeringen (K). Prövnings- och tillsynsavgiften ska betalas efter beslut av länsstyrelsen.
Domstolarna har rätt att ta betalt för kostnaderna för vissa moment i tillståndsprövningen, bl.a. kostnader för kungörelser, aktförvarare, sakkunniga som har tillkallats av domstolen och lokaler för sammanträden (se 25 kap. 8 § MB). Motsvarande regler för prövning hos miljöprövningsdelegationer finns i 8 kap. 1 § förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. I praktiken finns dock inte någon särskild avgift för tillståndsprövningen av en miljöfarlig verksamhet. Om verksamheten får tillstånd ingår prövningsavgiften i den årliga avgiften som verksamhetsutövaren därefter betalar, och som alltså omfattar både prövning och tillsyn. Det innebär att någon avgift inte tas ut förrän året efter prövningen är godkänd och klar. Staten kan därför inte ta ut någon prövningsavgift om den prövade verksamheten inte startar, om ansökan avvisas, eller om verksamhetsutövaren drar tillbaka sin ansökan eller inte tar tillståndet i anspråk, trots att prövningsmyndigheten kan
Finansiering och avgifter SOU 2024:98
1030
ha lagt mycket resurser på tillståndsprövningen. Enligt vår bedömning medför detta bl.a. att avgiftssystemet i praktiken inte lever upp till principen om full kostnadstäckning.
21
Vi återkommer till
detta i senare avsnitt.
En avgift för prövning av en vattenverksamhet tas ut som en engångsavgift enligt schablon (se 3 kap. FAPT). Huvudregeln är att det är en engångsavgift som tas ut oavsett hur mycket resurser prövningen kräver, men avgiften bestäms med hänsyn till kostnaden för att genomföra de åtgärder som ansökan avser. Dessutom kan det tillkomma en tilläggsavgift.
22
Anmälningspliktiga vattenverksam-
heter har en specifik avgiftsklass, i dag 1 660 kronor (se 3 kap. 12 § FAPT och 10 § avgiftsförordningen).
För undersöknings- och avgränsningssamråd finns ingen särskild avgift, men sökanden är skyldig att ersätta en myndighets kostnad för kungörelser och aktförvarare i ärenden som avser specifik miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken (se 8 kap. 1 a § FAPT).
Kommunerna har rätt att meddela egna föreskrifter (taxor) för den kommunala verksamheten inom tillsyn och prövning respektive kontroll (se mer i avsnitt 12.2.5). Bemyndigandet om detta finns i 27 kap. 1 § andra stycket miljöbalken. Vissa bestämmelser i förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken är tillämpliga på de kommunala avgifterna. Till skillnad från de avgifter som framgår av förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken tillfaller de avgifter som kommunen fastställer genom taxa kommunen själv. Enligt 27 kap. 1 § miljöbalken får kommunfullmäktige meddela föreskrifter om avgifter för bland annat tillsyn enligt miljöbalken eller bestämmelser meddelade med stöd av miljöbalken när det gäller en kommunal myndighetsverksamhet. Bestämmelsen innehåller alltså ett bemyndigande för kommunfullmäktige att besluta om föreskrifter för uttag av avgifter för den kommunala tillsynsverksamheten. Kommunens taxa anger grunderna för uträkning av hur viss miljöfarlig verksamhet ska debiteras för tillsyn.
21 Se Statskontorets rapport 2020:23 Översyn av avgiftssystemet för prövning och tillsyn som
sker enligt miljöbalken s. 28 och 107.
22 Se Statskontorets rapport 2020:23 Översyn av avgiftssystemet för prövning och tillsyn som
sker enligt miljöbalken s. 108.
SOU 2024:98 Finansiering och avgifter
1031
13.4.1 Utmaningar med dagens avgiftssystem
Flera tidigare utredningar har framhållit att det finns utmaningar med dagens avgiftssystem. Statskontoret och Naturvårdsverket hade under perioden 2020–2022 i uppdrag av regeringen att se över avgiftssystemet. Enligt den information vi har fått från Regeringskansliet pågår ett arbete med översyn av förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken för närvarande med utgångspunkt i Statskontorets och Naturvårdsverkets förslag. Vi beskriver några av myndigheternas slutsatser och förslag nedan.
Systemet har låg kostnadstäckningsgrad
Utgångspunkten är att avgiftssystemet ska ha full kostnadstäckning som mål. I dag är dock en stor del av arbetet finansierat genom skattemedel. Statskontoret uppskattade kostnadstäckningsgraden till omkring 71 procent för miljöfarlig verksamhet och omkring 19 procent för vattenverksamhet under perioden 2016–2019.
23
Även
om dessa beräkningar innehåller vissa osäkerheter och måste tolkas med försiktighet framstår det som tydligt att principen om full kostnadstäckning i dag inte uppnås. I praktiken innebär det bl.a. att många verksamheter systematiskt erhåller en större tjänst än vad de betalar för i avgift medan andra delar av avgiftskollektivet är nettobetalare till ett system som de inte fullt ut tar del av.
24
Avgiftssystemet innebär olika förutsättningar för länsstyrelsers och kommuners tillsyn
Miljötillsynsutredningen konstaterade 2017 att det nuvarande avgiftssystemet innebär olika förutsättningar för länsstyrelser respektive kommuner när de utför samma typ av tillsyn.
25
Storleken på
tillsynsavgiften för tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet är relaterad till om det är en länsstyrelse eller en kommun som utför tillsynen. Länsstyrelsernas taxor bestäms av regeringen i förordningen
23 Se Statskontorets rapport 2020:23 Översyn av avgiftssystemet för prövning och tillsyn som
sker enligt miljöbalken s. 28–31.
24 Se Naturvårdsverkets rapport 2022-03-28 Uppdrag att se över systemet för avgifter för sådan
prövning och tillsyn som sker enligt miljöbalken s. 136.
Finansiering och avgifter SOU 2024:98
1032
om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken och är lika över landet. Kommunerna ska ta ut avgifter som täcker deras kostnader för att utföra tillsyn. Deras avgifter är normalt högre än länsstyrelsernas. Många verksamheter som har länsstyrelsen som tillsynsmyndighet gynnas därför avgiftsmässigt jämfört med om länsstyrelsen har delegerat tillsynsansvaret till kommunen. Skillnader i avgiftsuttag mellan stat och kommun kan, förutom att det uppfattas som orättvist och svårt att förstå för verksamhetsutövare, också leda till att en kommun avstår från att begära överlåtelse av tillsyn från en länsstyrelse även om det skulle vara ändamålsenligt.
26
Avgiftssystemet är inte enhetligt
Vi kan konstatera att regeringens utgångspunkt är att samma principer ska gälla för avgiftsfinansieringen av tillsynen i hela miljöbalken. Samtidigt kan vi konstatera att regelverket inte innehåller något sådant enhetligt avgiftssystem. Som vi har nämnt tidigare finns det avgifter som har olika konstruktioner för olika verksamhetstyper och tillsynsområden, exempelvis när det gäller prövning och tillsyn av miljöfarlig verksamhet, vissa delar inom kemikalieområdet, strålskydd och dammsäkerhet.
27
De flesta centrala myndigheters arbete med prövning och tillsyn är finansierat genom myndigheternas förvaltningsanslag. Det finns dock undantag. Exempelvis finansieras den tillsyn som Strålsäkerhetsmyndigheten bedriver med avgifter, liksom delar av den tillsyn som Kemikalieinspektionen utövar.
Länsstyrelsernas prövning och tillsyn finansieras i huvudsak genom förvaltningsanslaget, i regel utan specificerade villkor om hur stor del av anslaget som ska användas för tillsyn. Förvaltningsanslaget fördelas av den enskilda länsstyrelsen till de olika verksamhetsområdena inom länsstyrelsen. Länsstyrelserna får normalt inte disponera över avgiftsintäkterna själva. När det gäller avgiftsintäkterna från tillsynen av dammsäkerhet får dessa dock disponeras av
26 Se Naturvårdsverkets rapport 2022-03-28 Uppdrag att se över systemet för avgifter för sådan
prövning och tillsyn som sker enligt miljöbalken s. 136 och Statskontorets rapport 2020:23 Översyn av avgiftssystemet för prövning och tillsyn som sker enligt miljöbalken s. 13.
27 Se SOU 2017:63 och Statskontoret rapport 2020:23 Översyn av avgiftssystemet för prövning
och tillsyn som sker enligt miljöbalken.
SOU 2024:98 Finansiering och avgifter
1033
den länsstyrelse som utövar tillsynen.
28
Vi har beskrivit länsstyrel-
sernas finansieringsmodell närmare i avsnitt 13.2.2.
13.4.2 Pågående översyn av förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken
Statskontorets slutsatser
Statskontoret övergripande slutsats 2020 var att avgiftssystemen i förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken inte helt stämmer överens med de relevanta och allmänna principerna för att ta ut avgifter. Statskontoret föreslog flera ändringar när det gäller avgifterna för miljöfarlig verksamhet. Enligt Statskontoret är fördelen med den nuvarande fasta årliga avgiften för prövning och tillsyn för miljöfarlig verksamhet visserligen att systemet är enkelt och förutsägbart för verksamhetsutövarna. Motprestationen är dock svår att påvisa för verksamhetsutövarna, eftersom systemet saknar tydlig koppling mellan den avgift de betalar och den prövning och tillsyn de får. Principen om full kostnadstäckning är inte heller uppfylld för miljöfarlig verksamhet.
Statskontoret ansåg därför att den årliga fasta avgiften för prövning och tillsyn bör separeras samt att en ny engångsavgift för helprövning bör införas. Dessa förändringar skulle enligt Statskontoret förtydliga motprestationen för verksamhetsutövarna, alltså vad de betalar för. Det skulle också göra prövningsansökningarna mer genomarbetade. En möjlighet för länsstyrelserna att ta ut timavgift för händelsestyrd tillsyn skulle också förstärka principen om att förorenaren ska betala.
Mer specifikt föreslog Statskontoret följande för miljöfarliga verksamheter:
• den årliga fasta avgiften för prövning och tillsyn bör behållas men beloppen separeras,
• en engångsavgift bör införas i samband med helprövning av nya verksamheter,
28 Se Statskontorets rapport Översyn av avgiftssystemet för prövning och tillsyn som sker enligt
miljöbalken s. 12–13.
Finansiering och avgifter SOU 2024:98
1034
• en möjlighet för länsstyrelserna att ta ut timavgift för händelsestyrd tillsyn bör införas,
• avgifterna bör betalas i efterhand av verksamhetsutövaren.
När det gäller vattenverksamhet var Statskontorets slutsats att avgifterna generellt uppfyller principerna om motprestation och lättbegriplighet. Däremot har avgiftssystemet låg kostnadstäckning och uppfyller inte principen om att förorenaren ska betala. Statskontoret ansåg emellertid att dessa utmaningar inte går att åtgärda genom att förändra avgiftssystemet. I stället behöver avgifterna sannolikt höjas. Statskontoret föreslog därmed att engångsavgiften för prövning behålls och att timavgiften för tillsyn behålls när det gäller vattenverksamheter.
Statskontoret föreslog vidare att
• regeringen bör ge Naturvårdsverket i uppdrag att årligen föreslå justeringar av avgiftsnivåerna i förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken,
• regeringen bör ge Naturvårdsverket i uppdrag att inrätta en samverkansgrupp med bred förankring hos inblandade aktörer,
• Naturvårdsverket bör bereda förslagen om justeringar av avgiftsnivåerna i förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken samt hur skillnaderna i statens och kommunernas avgiftsnivåer kan minska. Samverkansgruppen bör stödja Naturvårdsverket i dessa beredningar.
• Naturvårdsverket bör utnyttja de möjligheter till fördjupade analyser som kommer att finnas om avgifter för prövning separeras från avgifter för tillsyn,
• Naturvårdsverket bör i sitt pågående uppdrag om att utveckla tillsynen enligt miljöbalken väga in analyser av kostnadsredovisningarna för prövning och tillsyn i sin bedömning av tillsynsverksamhetens utvecklingsbehov.
• Länsstyrelserna bör få ersättning som motsvarar deras medverkan i tillsyn och prövning av verksamheter som har prövats enligt 17 kap. miljöbalken.
SOU 2024:98 Finansiering och avgifter
1035
Naturvårdsverkets författningsförslag
Regeringen gav Naturvårdsverket i uppdrag att ta fram författningsförslag med utgångspunkt i Statskontorets analys. Förslagen redovisades i en rapport 2022. Bland Naturvårdsverkets förslag kan nämnas följande:
Vad gäller prövning av miljöfarlig verksamhet (2 kap. FAPT) föreslog Naturvårdsverket bl.a. att de årliga prövningsavgifterna för verksamheter som driver verksamhet med stöd av miljötillstånd fasas ut och ersätts med ansökningsavgifter för verksamheter som ansöker om tillstånd till miljöfarlig verksamhet. Ansökningsavgiften föreslogs uppgå till mellan 75 000–1 300 000 kronor beroende på verksamhetens storlek, komplexitet och potentiell miljöpåverkan. Totalt föreslogs nio olika avgiftsnivåer. I beräkningarna har myndigheten utgått ifrån att en ansökningsavgift för prövning av ny verksamhet ska motsvara den totala kostnaden som en verksamhet betalar under en 10-årsperiod enligt dagens system. Naturvårdsverket bedömde att ett avgiftssystem med ansökningsavgifter bättre uppfyller de allmänna principerna om avgiftsuttag eftersom de i högre grad motsvarar motprestationen för den enskilda verksamheten. Utfasningen bör ske genom övergångsbestämmelser så att företag som har fått miljötillstånd relativt nyligen betalar i det gamla regelsystemet i 10 år efter att tillståndet fått laga kraft.
Ansökningsavgifterna för delprövning – ändringstillstånd och villkorsändringar – föreslogs vara lägre än vid helprövning. Avgiften för dessa prövningar bestämdes till 50 respektive 25 procent av verksamhetens avgiftskod, med ett tak med maximal avgift. Vissa prövningsärenden föreslogs ha fasta avgifter, däribland upphävande av tillstånd enligt 24 kap 13 § miljöbalken, förlängning av tid enligt 24 kap. 2 § 2 miljöbalken, verksamheter som omfattas av 6 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd samt verksamheter som ansöker om frivilligt tillstånd enligt 9 kap. 6 b § miljöbalken. Ansökningsavgiften föreslogs kompletteras med en ny tilläggsavgift för uppskjutna villkor i mål och ärenden och en ny avgift för omprövning av tillstånd.
Vidare föreslog Naturvårdsverket att ett tak för ansökningsavgiften införs för ansökningar som omfattar fler än en verksamhetsgrupp. Avgiftens skälighet bör prövas i det enskilda fallet.
Finansiering och avgifter SOU 2024:98