SOU 2024:98
En ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess
Till statsrådet Romina Pourmokhtari
Regeringen beslutade den 8 juni 2023 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över och lämna förslag på hur tillståndsprövningen enligt miljöbalken kan förenklas och förkortas genom att göra prövningen mer flexibel, effektiv och förutsebar (dir. 2023:78).
Till särskild utredare förordnandes från och med samma dag juristen Camilla Adolfsson.
Som sakkunniga förordnades från och med den 1 oktober 2023 ämnesråden Anna Cedrum och Fredric Gemsjö, kansliråden Håkan Alfredsson, Linn Gloppestad, Lotta Lewin Pihlblad, Filip Vestling och Linn Åkesson, ämnessakkunniga Lina Weinmann, rättssakkunniga Simon Isaksson och Joanna Wänblad samt departementssekreterarna Sebastian Axelsson, Madeleine Ehlin och Sanna Keivanlo.
Som experter i utredningen förordnades från och med samma datum chefsjuristen Oscar Alarik (Naturskyddsföreningen), juristen Åsa Hill (LRF), handläggaren Johanna Hjärtberg (Tillväxtverket), advokaten Mikael Hägglöf (Svenskt Näringsliv), juristen Anna Isberg (SKR), tekniska rådet Carl-Philip Jönsson (mark- och miljödomstolarna), branschjuristen Tobias Kluge (Svemin), enhetschefen Magnus Langendoen (länsstyrelserna), miljöjuristen Christoffer Lundqvist (Naturvårdsverket), handläggaren Lars Nilsson (Energimyndigheten) och handläggaren Teresia Persson (Jordbruksverket).
Sakkunniga Anna Cedrum entledigades med verkan från den 1 februari 2024. Från och med samma dag förordnades departementssekreteraren Kristin Skeppsby som sakkunnig. Sakkunniga Lina Weinmann entledigades med verkan från den 1 juni 2024. Från och med samma dag förordnades departementssekreteraren Ulrika Gustafsson som sakkunnig. Sakkunniga Sanna Keivanlo entledigades med verkan från den 20 juni 2024. Från och med samma dag förordnandes departementssekreteraren Mats Bigner som sakkunnig. Från och med den 15 augusti 2024 förordnades verksjuristen
Martin Jansson (Havs- och vattenmyndigheten) som expert i utredningen. Sakkunniga Ulrika Gustafsson entledigades med verkan från den 4 september 2024. Från och med samma dag förordnandes sakkunniga Katrin Strömberg som sakkunnig i utredningen. Sakkunniga Joanna Wänblad entledigades med verkan från den 21 oktober 2024.
Utredaren har biståtts av ett sekretariat. Från och med den 28 augusti 2023 har ämnesrådet Ida Edwertz arbetat som sekreterare i utredningen. Från och med den 1 september 2023 har juristen Jesper Blomberg, utredaren Rasmus Firon, juristen Henrik Löv och juristen Rebecca Wennerberg arbetat som sekreterare i utredningen. Från och med den 18 september 2023 har docenten Henrik Josefsson arbetat som sekreterare i utredningen och från och med den 1 november 2023 har hovrättsrådet Kristina Dreijer arbetat som sekreterare i utredningen. Jesper Blomberg entledigades med verkan från den 1 januari 2024. Från och med den 17 januari 2024 har miljöjuristen Cecilia Ångström arbetat som sekreterare i utredningen.
Utredningen har antagit namnet Miljötillståndsutredningen. Betänkandet är skrivet i vi-form. Med detta avses utredaren och utredningssekretariatet. Jag är emellertid ensam ansvarig för samtliga förslag.
Härmed överlämnas betänkandet En ny samordnad miljöbedöm-
nings- och tillståndsprövningsprocess (SOU 2024:98). Uppdraget är
härigenom slutfört.
Stockholm i januari 2025
Camilla Adolfsson
Kristina Dreijer Ida Edwertz Rasmus Firon Henrik Josefsson Henrik Löv Rebecca Wennerberg Cecilia Ångström
5
Innehåll
Del 1
1 Författningsförslag ..................................................... 61
1.1 Förslag till lag om ändring i miljöbalken ............................... 61 1.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929 ............................................................................ 157 1.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1962:627) om utnyttjande av vattenkraft vid krig ................................ 166 1.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1966:314) om kontinentalsockeln ......................................................... 173 1.5 Förslag till lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988).............................................................................. 175 1.6 Förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948) ............... 177 1.7 Förslag till lag om ändring i lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter .......................................... 178 1.8 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:997) om vattenförbund ................................................................. 179 1.9 Förslag till lag om ändring i lagen (1978:160) om vissa rörledningar ............................................................ 180
Innehåll SOU 2024:98
6
1.10 Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429) .. 182 1.11 Förslag till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152) ........................................................................... 184 1.12 Förslag till lag om ändring i lagen (1980:307) om skyldighet för utländska kärande att ställa säkerhet för rättegångskostnader ....................................................... 187 1.13 Förslag till lag om ändring i lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn ........................................................ 189 1.14 Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet ................................................. 191 1.15 Förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45) .......... 192 1.16 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon ..................................................... 194 1.17 Förslag till lag om ändring i årsredovisningslagen (1995:1554) ........................................................................... 196 1.18 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg ....................................................... 198 1.19 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus ........................................................... 199 1.20 Förslag till lag om ändring i elberedskapslagen (1997:288) ............................................................................. 200 1.21 Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857) ................. 201 1.22 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:811) om införande av miljöbalken ............................................... 203 1.23 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet ............ 205 1.24 Förslag till lag om ändring i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor .............................................. 224 1.25 Förslag till lag om ändring i naturgaslagen (2005:403) ...... 227
Innehåll
7
1.26 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900).............................................................................. 228 1.27 Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500) ....... 231 1.28 Lagen Förslag till lag om ändring i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar ............................................. 233 1.29 Förslag till lag om ändring i lagen (2022:66) om konsultation i frågor som rör det samiska folket ......... 237 1.30 Förslag till förordning om ändring i kontinentalsockelförordningen (1966:315) ...................... 238 1.31 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1978:164) om vissa rörledningar ........................................ 240 1.32 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet ................................ 241 1.33 Förslag till förordning om ändring i mineralförordningen (1992:285) ........................................ 243 1.34 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:795) om tillstånd för kraftverk avsedda att drivas med oljebränsle ..................................................................... 245 1.35 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd...... 246 1.36 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll ............. 262 1.37 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:904) om anmälan för samråd ..................................... 263 1.38 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:1398) om vattenverksamheter ................................... 264 1.39 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:512) om deponering av avfall ..................................... 270 1.40 Förslag till förordning om ändring i vattenförvaltningsförordningen (2004:660) ...................... 272
Innehåll SOU 2024:98
8
1.41 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2004:675) om omgivningsbuller ........................................ 274 1.42 Förslag till förordning om ändring i naturgasförordningen (2006:1043) .................................... 275 1.43 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:215) om undantag från kravet på nätkoncession enligt ellagen (1997:857) ...................................................... 277 1.44 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:667) om allvarliga miljöskador .................................. 278 1.45 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:1770) om geografisk miljöinformation .................... 280 1.46 Förslag till förordning om ändring i plan- och byggförordningen (2011:338) .............................................. 284 1.47 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten ............................................................... 286 1.48 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer ...................... 288 1.49 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter ................................ 289 1.50 Förslag till förordning om ändring i industriutsläppsförordningen (2013:250) ......................... 293 1.51 Förslag till förordning om ändring i miljöprövningsförordningen (2013:251) .......................... 310 1.52 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:252) om stora förbränningsanläggningar ................. 385 1.53 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:253) om förbränning av avfall ................................... 387 1.54 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:21) om geologisk lagring av koldioxid ...................... 391 1.55 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion .............................. 394
Innehåll
9
1.56 Förslag till förordning om ändring i miljöbedömningsförordningen (2017:966) ....................... 396 1.57 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:1179) om finansiering av kärntekniska restprodukter ......................................................................... 411 1.58 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2021:757) om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi .................. 413 1.59 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2021:808) om nätkoncession .............................................. 414 1.60 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2022:1276) om producentansvar för elutrustning ............. 415
2 Inledning ................................................................ 417
2.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 417 2.2 Utredningsuppdraget ............................................................ 417 2.2.1 Utredningens direktiv ........................................... 417 2.2.2 Avgränsning av utredningens uppdrag ................. 418 2.3 Utredningens arbetsformer .................................................. 420 2.3.1 Internt arbete ......................................................... 420 2.3.2 Externt arbete ........................................................ 420 2.3.3 Analysmetoder ....................................................... 423 2.4 Andra utredningar och uppdrag av betydelse ..................... 429 2.4.1 Inledning ................................................................ 429 2.4.2 Utredningar ........................................................... 430 2.4.3 Pågående arbete i Regeringskansliet ..................... 444 2.4.4 Ett urval myndighetsuppdrag av betydelse för vårt uppdrag ..................................................... 448 2.5 Betänkandets disposition ...................................................... 454
Innehåll SOU 2024:98
10
3 Miljömålen .............................................................. 457
3.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 457 3.2 Tre nivåer i miljömålsstrukturen ......................................... 457 3.2.1 Generationsmålet .................................................. 458 3.2.2 Miljökvalitetsmålen ............................................... 459 3.2.3 Etappmål ................................................................ 461 3.2.4 Klimatmål .............................................................. 462 3.3 Myndigheternas roll i miljömålssystemet ........................... 463 3.4 Regeringens bedömning av måluppfyllelsen ....................... 464
4 Miljöprövning i ett historiskt perspektiv ...................... 467
4.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 467 4.2 Sammanfattning .................................................................... 467 4.3 1800-talet............................................................................... 469 4.4 1900-talet............................................................................... 469 4.5 Tidigt 2000-tal ...................................................................... 474
5 Gällande rätt ........................................................... 475
5.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 475 5.2 Nationell rätt ........................................................................ 476 5.2.1 Miljöbalken ............................................................ 476 5.2.2 Förhållandet mellan miljöbalken och andra lagar ....................................................... 484 5.3 Internationell rätt ................................................................. 485 5.3.1 Esbokonventionen ................................................ 485 5.3.2 Århuskonventionen .............................................. 486 5.3.3 EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial ..................................... 488 5.3.4 EU-förordningen om netto-nollteknik ............... 489 5.3.5 MKB-direktivet ..................................................... 490 5.3.6 Industriutsläppsdirektivet .................................... 491 5.3.7 Sevesodirektivet..................................................... 495
Innehåll
11
5.3.8 Förnybartdirektivet (inklusive Red III) och EU-förordningen om fastställande av en ram för att påskynda utbyggnaden av förnybar energi .................................................. 497 5.3.9 Avfallsdirektivet .................................................... 500
6 Nordisk utblick ....................................................... 505
6.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 505 6.2 Några sammanfattande iakttagelser ..................................... 505 6.3 Danmark ................................................................................ 510 6.3.1 Inledning ................................................................ 510 6.3.2 Tillstånds- och anmälningsplikt............................ 511 6.3.3 Samrådsförfarandet ................................................ 512 6.3.4 Tillståndsprövningen ............................................. 519 6.3.5 Anmälnings- och registreringsförfaranden .......... 522 6.3.6 Prövningsinstanser ................................................ 524 6.3.7 Överprövningen .................................................... 530 6.3.8 Tillsyn ..................................................................... 532 6.4 Finland ................................................................................... 532 6.4.1 Inledning ................................................................ 532 6.4.2 Tillstånds- och anmälningsplikt............................ 533 6.4.3 Samrådsförfarandet ................................................ 534 6.4.4 Tillståndsprövningen ............................................. 544 6.4.5 Anmälnings- och registreringsförfaranden .......... 553 6.4.6 Prövningsinstanser ................................................ 555 6.4.7 Överprövningen .................................................... 562 6.4.8 Tillsyn ..................................................................... 564
7 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? .............................. 565
7.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 565 7.2 Tillstånds- och anmälningsplikt för verksamheter och åtgärder .............................................. 565 7.2.1 Inledning ................................................................ 565 7.2.2 Synpunkter på dagens tillstånds- och anmälningsplikt...................................................... 566
Innehåll SOU 2024:98
12
7.2.3 Vilka krav på tillstånd ställer EU-rätten? ............ 572 7.2.4 Krav på tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarliga verksamheter i svensk rätt .......... 582 7.2.5 Krav på tillstånds- och anmälningsplikt för vattenverksamheter i svensk rätt .................... 590 7.2.6 Andra tillståndskrav i miljöbalken ....................... 595 7.2.7 Samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken .................. 600 7.2.8 Krav på tillstånd enligt annan lagstiftning ........... 605 7.2.9 Är de svenska kraven mer långtgående än de som finns inom EU-rätten? ........................ 612 7.3 Vad bör gälla för anläggningar för solkraft? ....................... 615 7.4 Uttrycket miljöfarlig verksamhet ........................................ 617 7.4.1 Inledning ................................................................ 617 7.4.2 Vad innebär ”miljöfarlig verksamhet”? ................ 617 7.4.3 Bör uttrycket miljöfarlig verksamhet ändras? ..... 621 7.5 Uttrycket bästa möjliga teknik ............................................ 623 7.5.1 Inledning ................................................................ 623 7.5.2 Vad innebär ”bästa tillgängliga teknik” enligt industriutsläppsdirektivet? ................................... 623 7.5.3 Vad innebär ”bästa möjliga teknik” enligt miljöbalken? .......................................................... 627 7.5.4 Är det svenska kravet mer långtgående?.............. 630 7.6 Generella föreskrifter ........................................................... 632 7.6.1 Inledning ................................................................ 632 7.6.2 Vad avses med generella föreskrifter? .................. 632 7.6.3 Bör användningen av generella föreskrifter öka? ... 634
8 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? .................. 639
8.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 639 8.2 Sammanfattande iakttagelser ............................................... 640 8.3 Prövning i första instans ...................................................... 641 8.3.1 Drygt hälften av alla tillståndsprövningar i första instans avgörs inom ett år ........................ 641 8.3.2 Handläggningstiden för olika typer av verksamheter varierar ....................................... 645
Innehåll
13
8.3.3 Handläggningstiderna varierar beroende på var ärendet avgörs ............................................. 652 8.3.4 Hur lång tid tar respektive handläggningsmoment i första instans? ............... 656 8.3.5 Hur lång tid tar det att handlägga ändringstillstånd eller villkorsändring? ................ 663 8.3.6 Hur stor andel får tillstånd i första instans? ........ 664 8.4 Total prövningstid inklusive tidsåtgång för överklaganden .................................................................. 665 8.4.1 Total prövningstid för A-verksamheter ............... 666 8.4.2 Total prövningstid för vattenverksamheter ......... 668 8.4.3 Överklaganden till Högsta domstolen ................. 668 8.4.4 Total prövningstid för B-verksamheter ............... 669 8.4.5 Vem är det som överklagar? .................................. 671 8.5 Klarar myndigheterna sina målsättningar? .......................... 673 8.5.1 Mark- och miljödomstolarna klarar inte målen ... 674 8.5.2 Miljöprövningsdelegationerna klarar inte målen ............................................................... 674 8.5.3 Om tidsfrister och olika sätt att styra handläggningstider ................................................ 675 8.6 Total tids- och resursåtgång för miljöprövningen inklusive fasen innan miljöprövningen hos MPD eller domstol inleds ............................................................... 677 8.6.1 Samråd och framtagande av ansökningshandlingar innan prövningen påbörjas tar ofta mellan sex och tolv månader ................................. 677 8.6.2 Stora skillnader i total tids- och resursåtgång mellan olika verksamheter ..................................... 680 8.7 Hur har handläggningstiderna utvecklats över tid? ............ 681
9 Miljöbedömningsprocessen ....................................... 685
9.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 685 9.2 Processbild............................................................................. 685 9.3 Utmaningar i miljöbedömningsprocessen enligt våra utredningsdirektiv ............................................... 686
Innehåll SOU 2024:98
14
9.4 Vad är en miljökonsekvensbedömning/ miljöbedömning? .................................................................. 688 9.4.1 MKB-direktivet – miljökonsekvensbedömning .. 688 9.4.2 Miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken .......... 689 9.4.3 Utmaningar ........................................................... 689 9.5 Vad utgör ett projekt? .......................................................... 690 9.5.1 MKB-direktivet – projekt ..................................... 690 9.5.2 Miljöbalken – Verksamheter och åtgärder........... 693 9.5.3 Utmaningar ........................................................... 694 9.6 Betydande miljöpåverkan ..................................................... 695 9.6.1 MKB-direktivet – granskning ............................... 695 9.6.2 Miljöbalken – undersökningssamråd ................... 700 9.6.3 Utmaningar ........................................................... 705 9.7 Miljökonsekvensbeskrivningens omfattning ...................... 713 9.7.1 MKB-direktivet – processen för att pröva miljökonsekvensbeskrivningens omfattning ....... 713 9.7.2 Miljöbalken – avgränsningssamråd ...................... 716 9.7.3 Utmaningar ........................................................... 722 9.8 Framtagande av miljökonsekvensbeskrivningen .................. 727 9.8.1 MKB-direktivet – miljökonsekvensbeskrivningen ........................................................ 728 9.8.2 Miljöbalken – att ta fram en specifik miljökonsekvensbeskrivning ................................ 730 9.8.3 Utmaningar ........................................................... 731 9.9 Samråd ................................................................................... 731 9.9.1 Samråd – MKB-direktivet ..................................... 731 9.9.2 Miljöbalken – samråd vid prövningsmyndigheten ......................................... 737 9.9.3 Utmaningar ........................................................... 739 9.10 Motiverad slutsats ................................................................. 741 9.10.1 MKB-direktivet – motiverad slutsats ................... 741 9.10.2 Miljöbalken – beslut om miljökonsekvens-
beskrivningen ........................................................ 744
9.10.3 Utmaningar ........................................................... 747
Innehåll
15
9.11 Liten miljökonsekvensbeskrivning ...................................... 749 9.11.1 Miljöbalken ............................................................ 749 9.11.2 Utmaningar ............................................................ 749 9.12 MKB-direktivet i andra EU-rättsliga akter ......................... 750 9.12.1 Definitioner ........................................................... 751 9.12.2 Formerna för bedömningen om en betydande
miljöpåverkan kan antas ........................................ 752
9.12.3 Begära ett yttrande om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsnivå ............................................... 753 9.12.4 Miljökonsekvensbedömningsprocessen enligt EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial ................................................................ 754 9.13 Gränsöverskridande samråd ................................................. 756 9.13.1 Esbokonventionen ................................................. 756 9.13.2 MKB-direktivet– gränsöverskridande samråd ..... 760 9.13.3 Miljöbalken – specifika gränsöverskridande
miljöbedömningar ................................................. 765
9.13.4 Nordiska miljöskyddskonventionen .................... 770 9.13.5 Gränsälvsöverenskommelsen mellan Sverige och Finland ................................................ 772 9.13.6 Svensk-norska vattenrättskonventionen .............. 775 9.13.7 Utmaningar ............................................................ 778 9.14 Övriga utmaningar ................................................................ 782
Del 2
10.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 785 10.2 Ansökan om tillstånd och handläggningen av denna .......... 786 10.2.1 Krav på en tillståndsansökan ................................. 786 10.2.2 Antal exemplar av en tillståndsansökan ............... 794 10.2.3 Komplettering av tillståndsansökan ..................... 795 10.2.4 Utredningsansvar ................................................... 804 10.2.5 Digital hantering av ansökan ................................ 805
Innehåll SOU 2024:98
16
10.2.6 Handläggningstider ............................................... 806 10.2.7 Kungörelse av en tillståndsansökan ..................... 807 10.2.8 Möjlighet att lämna synpunkter på ansökan ....... 812 10.3 Förutsättningarna för att ge tillstånd .................................. 817 10.3.1 Inledning ................................................................ 817 10.3.2 Otydlig reglering ................................................... 818 10.3.3 Bör frågan om tillåtlighet prövas särskilt? ........... 826 10.3.4 I vilken utsträckning bör hänsyn tas till planer
enligt plan – och bygglagen vid val av plats enligt miljöbalken? ................................................ 830
10.4 Beslut om miljötillstånd, dess innehåll och rättskraft ........ 843 10.4.1 Inledning ................................................................ 843 10.4.2 Otydligt vad som ska regleras i tillståndet .......... 844 10.4.3 Prövningsmyndigheten kan i vissa fall skjuta
fram beslut om villkor eller ersättning ................. 851
10.4.4 När börjar ett tillstånd att gälla? .......................... 852 10.4.5 Tillståndets rättskraft otydlig och möjligheterna att ändra tillståndsvillkor är för litet eller används inte ................................. 856 10.4.6 Belastar civilrättsligt präglade frågor tillståndsprövningen? ............................................ 872 10.4.7 Uppfyller kungörelsebestämmelserna de EU-rättsliga kraven? ......................................... 885 10.5 Anmälningsförfarandet ........................................................ 897 10.5.1 Inledning ................................................................ 897 10.5.2 Anmälan om vattenverksamhet ............................ 897 10.5.3 Anmälan om miljöfarlig verksamhet .................... 901 10.5.4 Ett förbättrat genomförande
av MKB-direktivet ................................................. 906
10.5.5 Tillsynsmyndigheterna hinner inte alltid handlägga en anmälan inom den lagstadgade fristen .......................................... 910 10.5.6 Kraven på vad en anmälan ska innehålla är allmänt hållna och tillsynsmyndigheternas krav är inte alltid lika ............................................. 911
Innehåll
17
10.5.7 En anmäld verksamhet eller åtgärd saknar rättskraft – verksamhetsutövare ansöker om tillstånd för att vara på säkra sidan ................. 914 10.5.8 Stort mörkertal och avsaknad av möjlighet att besluta om miljösanktionsavgift ...................... 915
11.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 917 11.2 Gällande svensk rätt .............................................................. 918 11.2.1 Översikt över vem som prövar tillstånd
enligt miljöbalken .................................................. 918
11.2.2 Regeringen ............................................................. 922 11.2.3 Mark- och miljödomstolarna ................................ 924 11.2.4 Länsstyrelsens olika roller ..................................... 926 11.2.5 Kommunala myndigheter ..................................... 936 11.2.6 Andra statliga myndigheters roller ....................... 939 11.3 Utmaningar ........................................................................... 961 11.3.1 Inledning ................................................................ 961 11.3.2 Tillståndsprövningen avviker från domstolars
grunduppdrag ......................................................... 961
11.3.3 Bristande enhetlighet och förutsebarhet i stöd och prövning ................................................ 966 11.3.4 Otillräckliga resurser ............................................. 970 11.3.5 Uppdelningen mellan länsstyrelsen och prövningsmyndigheten................................... 977 11.3.6 Många och olika prövningsmyndigheter försvårar regeringens fortlöpande uppföljning och styrning ........................................................... 980 11.3.7 Brist på stöd och vägledning ................................. 982 11.3.8 Myndigheternas roller i prövningen upplevs som otydliga och deras agerande oförutsebart .... 984
Innehåll SOU 2024:98
18
12.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 993 12.2 Gällande svensk rätt ............................................................. 994 12.2.1 Tillsynsmyndigheter och tillsynsvägledande
myndigheter........................................................... 994
12.2.2 Generella regler om tillsyn ................................... 996 12.2.3 Förelägganden och förbud .................................... 997 12.2.4 Tillsynsmyndigheternas ansvar för att ansöka om omprövning av tillstånd .................................. 998 12.2.5 Avgifter för tillsyn ................................................ 999 12.2.6 Egenkontroll och krav på miljörapport ..............1002 12.3 Krav på tillsyn inom EU-rätten ..........................................1004 12.4 Identifierade utmaningar .....................................................1005
13.1 Principiella utgångspunkter: förorenaren ska betala och kostnadstäckning som mål ...........................................1013 13.1.1 När är det lämpligt att en statlig myndighet
får disponera avgiftsintäkter direkt? ...................1014
13.2 Hur finansieras miljöprövningsarbetet på de statliga myndigheterna? ...................................................................1015 13.2.1 Mark- och miljödomstolarna ...............................1016 13.2.2 Länsstyrelserna .....................................................1016 13.2.3 Övriga myndigheter .............................................1019 13.3 Staten har ökat resurserna till miljöprövningen något de senaste åren .....................................................................1023 13.3.1 Hur ser resursutvecklingen ut i relation
till antalet ärenden och mål? ................................1026
13.3.2 Mer resurser på samråd sedan 2021 .....................1027 13.4 Avgiftssystemet för prövning och tillsyn ..........................1028 13.4.1 Utmaningar med dagens avgiftssystem ..............1031 13.4.2 Pågående översyn av förordningen om avgifter
för prövning och tillsyn enligt miljöbalken ........1033
Innehåll
19
14.1 Kapitlets innehåll ................................................................ 1039 14.2 Övergripande utgångspunkter för förslagen ..................... 1039 14.2.1 Inledning .............................................................. 1039 14.2.2 Riksdagens och regeringens utgångspunkter ..... 1040 14.2.3 Våra utgångspunkter ........................................... 1042 14.3 En ny reglering om miljöprövning ..................................... 1047 14.3.1 Inledning .............................................................. 1047 14.3.2 Varför behövs en ny reglering
om miljöprövning? .............................................. 1047
14.3.3 Vad avses med miljöprövning? ........................... 1049 14.3.4 Var bör den nya regleringen om miljöprövning placeras? ................................ 1052 14.3.5 Hur bör den nya regleringen utformas rent författningstekniskt? ................................... 1053 14.4 Utgångspunkter för en mer samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess .......... 1055 14.5 Nya termer och uttryck ...................................................... 1062 14.5.1 Nya definitioner .................................................. 1062 14.5.2 Uttrycket miljöfarlig verksamhet ändras ........... 1065 14.6 En ny organisation för miljöprövning ............................... 1068 14.6.1 Inledning .............................................................. 1068 14.6.2 Varför behövs en ny prövningsorganisation? .... 1068 14.6.3 Bör ärenden om miljöprövning prövas
av förvaltningsmyndighet eller domstol i första instans? .................................................... 1069
14.6.4 Utgångspunkter vid val av organisationsform ... 1074 14.6.5 För- och nackdelar med olika organisatoriska lösningar ............................................................... 1079 14.6.6 En ny nationell miljöprövningsmyndighet ........ 1094 14.6.7 Närmare om organisationen vid alternativ 1: Ny Miljöprövningsmyndighet ............................ 1100 14.6.8 Närmare om organisationen vid alternativ 2: Sex länsstyrelser med miljöprövningsdelegationer ................................ 1110 14.6.9 Vilka ärenden bör myndigheten pröva? ............. 1113
Innehåll SOU 2024:98
20
14.6.10 Särskilt om prövning av tvångs- och ersättningsfrågor ..................................................1120 14.6.11 Bör myndigheten omfattas av extra krav på konsultationsskyldighet enligt lagen om konsultation i frågor som rör det samiska folket? ...................1128 14.6.12 Hur bör instansordningen se ut för ärenden om miljöprövning? ...............................................1130 14.7 En ny tillstånds- och granskningsplikt ...............................1145 14.7.1 Inledning ...............................................................1145 14.7.2 Varför behövs en ny reglering av tillstånds-
och anmälningsplikten? .......................................1145
14.7.3 Utgångspunkter för en ny tillstånds-, gransknings-, anmälnings- eller registreringsplikt ..................................................1146 14.7.4 Krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked ...........................................1151 14.7.5 Övergång från svenska krav till krav som gäller enligt EU-rätten .........................1157 14.7.6 Vilka verksamheter och åtgärder bör omfattas av tillståndsplikt? ...........................1161 14.7.7 Vilka verksamheter och åtgärder bör omfattas av granskningsplikt? .............................................1170 14.7.8 Vilka verksamheter och åtgärder bör omfattas av anmälningsplikt? ..............................................1186 14.7.9 Vilka verksamheter och åtgärder bör omfattas av registreringsplikt? ............................................1192 14.7.10 Undantag från krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked ...................................1196 14.7.11 Hur bör regleringen av kraven på tillstånds- och granskningsplikt för olika verksamheter och åtgärder utformas? ........................................1198 14.7.12 Undantag från krav på bygglov för transformatorstation som omfattas av miljötillstånd eller igångsättningsbesked .......1200 14.7.13 Annan tillståndsplikt enligt miljöbalken m.fl. lagar ..............................................................1202 14.7.14 Frivillig ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked ...................................1206
Innehåll
21
14.8 En tydligare miljöbedömningsprocess ............................... 1207 14.8.1 Inledning .............................................................. 1207 14.8.2 Utgångspunkter för
miljöbedömningsprocessen ................................. 1207
14.8.3 Specifik miljöbedömning endast om tillstånd krävs ................................................ 1213 14.8.4 Nytt granskningsförfarande ............................... 1217 14.8.5 Undantag från krav på specifik miljöbedömning ................................................... 1227 14.8.6 Övergripande om stegen i den specifika miljöbedömningen ............................................... 1244 14.8.7 Begäran om avgränsningsyttrande avseende miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsnivå ............................................. 1246 14.8.8 Miljökonsekvensbeskrivningens innehåll och omfattning tydliggörs ................................... 1254 14.8.9 Ett offentligt samråd ........................................... 1256 14.8.10 Ett förtydligat gränsöverskridande samråd ........ 1267 14.8.11 Prövningsmyndighetens motiverade slutsats..... 1274 14.8.12 En samlad bedömning när tillståndsfrågan avgörs ................................................................... 1289 14.8.13 Miljöprövningsmyndigheten tar över rollen som MKB-myndighet vid prövning enligt vissa sektorslagar ................................................. 1291 14.9 En mer samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess ................................................. 1301 14.9.1 Inledning .............................................................. 1301 14.9.2 Upplysning om kravet på avgränsningsyttrande
inför en ansökan om miljötillstånd ..................... 1302
14.9.3 Samlad reglering om innehåll och utformning av en ansökan i ett ärende om miljöprövning .... 1303 14.9.4 Ny reglering om underrättelse om ansökan till berörda myndigheter ...................................... 1311 14.9.5 Närmare om vilka myndigheter som ska underrättas om en ansökan ........................... 1314 14.9.6 Nytt krav på kompletteringsföreläggande inom viss tid ......................................................... 1317 14.9.7 Ny bekräftelse om fullständig ansökan .............. 1322
Innehåll SOU 2024:98
22
14.9.8 Ny reglering om tidsplan och tidsfrister för handläggningen ...............................................1323 14.9.9 Närmare bestämmelser om tidsfrister för handläggningen ...............................................1331 14.9.10 Upplysning om bestämmelser om offentligt samråd och motiverad slutsats i nya 20 kap. miljöbalken ...........................................................1338 14.9.11 Kommunicering med sökanden inför slutligt beslut i ärendet om miljötillstånd ........................1338 14.9.12 Ny reglering om sammanträde och besiktning ..1342 14.9.13 Möjlighet att förordna om sakkunnig, inhämtande av yttrande från vattenmyndighet m.m. .....1345 14.9.14 Ny bestämmelse om vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att miljötillstånd ska ges .1353 14.9.15 Krav på bästa tillgängliga teknik i stället för bästa möjliga teknik .......................................1358 14.9.16 Justerad reglering om val av plats ........................1361 14.9.17 Tydligare regler om tillståndens rättsverkan ......1366 14.9.18 Ny reglering om vad som bör framgå av ett beslut m.m. .................................................1374 14.9.19 Ökad användning av generella föreskrifter i stället för villkor i tillstånd .................................1385 14.9.20 Ny hantering av en ansökan om ändring av verksamhet eller beslut ....................................1395 14.9.21 Tillåtligheten bör prövas separat från villkoren endast efter begäran .............................................1409 14.9.22 Ny reglering om underrättelse om beslut ...........1411 14.9.23 Samma regler om verkställbarhet av miljötillstånd m.m. ...............................................1415 14.9.24 Tydligare reglering för hantering av en ansökan om omprövning ............................1418 14.9.25 Ingen rätt till ersättning för myndighetens och motpartens kostnader ...................................1436 14.9.26 Miljöbok med förteckning över miljötillstånd och igångsättningsbesked ....................................1441
Innehåll
23
14.10 Ett nytt enklare tillståndsförfarande för granskningspliktiga verksamheter och åtgärder ................ 1443 14.10.1 Förprövning av granskningspliktiga
verksamheter och åtgärder .................................. 1443
14.10.2 Vilken myndighet bör ansvara för granskningen? ...................................................... 1445 14.10.3 Vilka verksamheter och åtgärder kommer att påverkas av förslaget? ..................................... 1448 14.10.4 Vad ska en ansökan om igångsättningsbesked innehålla? .............................................................. 1450 14.10.5 Hur ska granskningen gå till? ............................. 1458 14.10.6 Vilka ska få tillfälle att yttra sig under handläggningen? .................................................. 1459 14.10.7 Beslut om betydande miljöpåverkan .................. 1464 14.10.8 Förutsättningar för och innehåll i beslut om igångsättningsbesked .................................... 1466 14.10.9 Beslut om betydande miljöpåverkan och igångsättningsbesked ska offentliggöras ............ 1470 14.10.10 Ska besluten om betydande miljöpåverkan och igångsättningsbesked kunna överklagas? .... 1473 14.10.11 Tidsfrist för handläggningen av en ansökan om igångsättningsbesked m.m. ........................... 1476 14.10.12 Vilken rättsverkan har beslutet om igångsättningsbesked? ................................... 1482 14.11 En mer digital miljöprövningsprocess ............................... 1484 14.12 Hantering och reglering av vissa frågor som bör vara kvar i nuvarande prövningsorganisation ............................ 1488 14.12.1 Inledning .............................................................. 1488 14.12.2 Mark- och miljödomstol ..................................... 1489 14.12.3 Länsstyrelsen ....................................................... 1492 14.12.4 Kommun .............................................................. 1494 14.13 Begränsning av vissa myndigheters talerätt ....................... 1499 14.13.1 Inledning .............................................................. 1500 14.13.2 Utgångspunkter ................................................... 1500 14.13.3 Vilka myndigheter bör ha partsställning
i miljöprövningsprocessen? ................................. 1509
Innehåll SOU 2024:98
24
14.13.4 Andra alternativ som övervägts ...........................1516 14.13.5 Statliga myndigheters deltagande som remissinstans ........................................................1520 14.14 Behov av en effektiv och enhetlig tillsyn ...........................1523 14.14.1 En mer flexibel, effektiv och förutsebar
tillståndsprövning förutsätter en god tillsyn ......1523
14.14.2 Tillsynsmyndigheten får förelägga verksamhetsutövare att ansöka om igångsättningsbesked .....................................1525 14.14.3 Krav på miljörapport ............................................1528 14.15 Följdändringar i miljöbalken ...............................................1530 14.15.1 Följdändringar med anledning av
att bestämmelser om miljöprövning samlas i ett nytt 20 kap. i miljöbalken och nya definitioner förs in i 1 kap. miljöbalken .............1530
14.15.2 Följdändringar med anledning av förslaget om en ny prövningsmyndighet ............................1531 14.15.3 Följdändringar med anledning av att uttrycket miljöfarlig verksamhet ersätts av uttrycket miljöpåverkande verksamhet ...............................1533 14.15.4 Följdändringar med anledning av en ny tillstånds-, gransknings-, anmälnings- och registreringsplikt ..................................................1534 14.15.5 Följdändringar med anledning av ändrade termer och uttryck inom den specifika miljöbedömningen samt med anledning av den nya miljöbedömningsprocessen ..............1535 14.15.6 Följdändringar med anledning av ändrad process för ändring och omprövning av verksamheter och åtgärder ..............................1536 14.16 Följdändringar i andra lagar ................................................1537 14.16.1 Lagen med vissa föreskrifter angående
tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929 .....1537
14.16.2 Lagen om utnyttjande av vattenkraft vid krig ....1538 14.16.3 Lagen om kontinentalsockeln .............................1541 14.16.4 Väglagen och lagen om byggande av järnväg ......1542
Innehåll
25
14.16.5 Lagen om vattenförbund ..................................... 1542 14.16.6 Lagen om vissa rörledningar, lagen om kärnteknisk verksamhet, lagen om Sveriges ekonomiska zon, ellagen och naturgaslagen ...... 1543 14.16.7 Skogsvårdslagen ................................................... 1543 14.16.8 Lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn ...... 1544 14.16.9 Minerallagen ......................................................... 1545 14.16.10 Lagen om införande av miljöbalken ................... 1546 14.16.11 Lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet .......................................... 1546 14.16.12 Lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor ................................................. 1547 14.16.13 Plan- och bygglagen ............................................ 1548 14.16.14 Luftfartslagen ....................................................... 1549 14.16.15 Lagen om mark- och miljödomstolar ................. 1549 14.16.16 Övriga lagar .......................................................... 1550 14.17 Följdändringar på förordningsnivå .................................... 1550 14.17.1 Förordningen om miljöfarlig verksamhet
och hälsoskydd .................................................... 1550
14.17.2 Förordning om verksamhetsutövares egenkontroll ......................................................... 1553 14.17.3 Förordningen om vattenverksamheter ............... 1553 14.17.4 Industriutsläppsförordningen ............................. 1556 14.17.5 Miljöprövningsförordningen .............................. 1557 14.17.6 Förordningen om förbränning av avfall ............. 1558 14.17.7 Förordningen om geologisk lagring av koldioxid .......................................................... 1559 14.17.8 Förordningen med länsstyrelseinstruktion ........ 1560 14.17.9 Miljöbedömningsförordningen .......................... 1560 14.17.10 Övriga förordningar ............................................ 1561 14.18 Frågor för framtida översyn ............................................... 1562 14.18.1 Inledning .............................................................. 1563 14.18.2 Utredning för att genomföra förslaget
om en ny prövningsmyndighet ........................... 1563
Innehåll SOU 2024:98
26
14.18.3 Utredning för att fastställa lämpliga gränsvärden för granskningspliktiga verksamheter ........................................................1564 14.18.4 Översyn av förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken med anledning av våra förslag ..............................1565 14.18.5 Översyn av miljötillsynsförordningen och tillsynsmyndighetens uppgifter med anledning av våra förslag ..............................1566 14.18.6 Återstående utredningsfrågor .............................1567 14.19 Behov av informations- och utbildningsinsatser i samband med ikraftträdandet ...........................................1568 14.20 Behov av nya myndighetsföreskrifter, nytt vägledningsmaterial eller annat stöd vid miljöprövning ........................................................1569 14.20.1 Inledning ...............................................................1569 14.20.2 Uppdrag att uppdatera, utveckla och samla
vägledning om miljöprövning ..............................1569
14.20.3 Uppdrag för att ta fram generella föreskrifter för vissa verksamheter ..........................................1570 14.20.4 Översyn av kravet på miljörapport .....................1571
Del 3
15.1 Ikraftträdandebestämmelser ...............................................1573 15.2 Övergångsbestämmelser .....................................................1574 15.2.1 Miljöbalken ...........................................................1574 15.2.2 Lagen med särskilda bestämmelser
om vattenverksamhet ...........................................1577
15.2.3 Miljöprövningsförordningen ...............................1578 15.2.4 Förordningen om vattenverksamheter ...............1580 15.2.5 Övriga författningar .............................................1582
Innehåll
27
16.1 Kapitlets innehåll ................................................................ 1585 16.2 Problemet och vad utredningen vill uppnå ........................ 1585 16.3 Alternativa lösningar och effekter av om någon förändring inte sker....................................... 1586 16.3.1 Nollalternativet .................................................... 1586 16.3.2 Stegvisa förändringar ........................................... 1587 16.4 Konsekvenser för staten ..................................................... 1588 16.4.1 Regeringen ........................................................... 1589 16.4.2 Länsstyrelserna .................................................... 1591 16.4.3 Mark- och miljödomstolarna .............................. 1602 16.4.4 Mark- och miljööverdomstolen .......................... 1606 16.4.5 Högsta domstolen ............................................... 1607 16.4.6 Naturvårdsverket ................................................. 1608 16.4.7 Havs- och vattenmyndigheten ............................ 1611 16.4.8 Myndigheten för samhällsskydd
och beredskap ...................................................... 1613
16.4.9 Övriga myndigheter ............................................ 1614 16.4.10 Statsfinansiella konsekvenser .............................. 1615 16.5 Konsekvenser för kommunerna ......................................... 1621 16.6 Konsekvenser för regionerna ............................................. 1627 16.7 Konsekvenser för företag ................................................... 1627 16.7.1 Närmare om vilka företag som berörs
av våra förslag ....................................................... 1629
16.7.2 Närmare om förslagens konsekvenser för företag ............................................................ 1644 16.7.3 Konkurrensförhållanden ..................................... 1662 16.7.4 Särskilda hänsyn till små företag ........................ 1663 16.8 Konsekvenser för enskilda ................................................. 1666 16.9 Konsekvenser för miljö och klimat .................................... 1670 16.10 Författningsförslagens överensstämmelse med EU-rätten .................................................................... 1677
Innehåll SOU 2024:98
28
16.11 Behov av särskilda hänsyn vid val av tidpunkt för ikraftträdande och behov av informationsinsatser ............1677 16.12 Övriga konsekvenser ...........................................................1678 16.12.1 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig
service i olika delar av landet................................1678
16.12.2 Brottsligheten och brottsförebyggande arbetet .1678 16.12.3 Jämställdhet mellan kvinnor och män ................1679 16.12.4 Möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen .....................................................................1679 16.12.5 Personlig integritet...............................................1679
17.1 Förslag till lag om ändring i miljöbalken ...........................1681 17.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensknorska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929 ........1810 17.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1962:627) om utnyttjande av vattenkraft vid krig ..............................1815 17.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1966:314) om kontinentalsockeln ........................................................1821 17.5 Förslag till lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988) ............................................................................1822 17.6 Förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948) ..............1823 17.7 Förslag till lag om ändring i lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter ...............................................1823 17.8 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:997) om vattenförbund ................................................................1824 17.9 Förslag till lag om ändring i lagen (1978:160) om vissa rörledningar ..........................................................1824 17.10 Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429) .1825 17.11 Förslag till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152) ..........................................................................1826
Innehåll
29
17.12 Förslag till lag om ändring i lagen (1980:307) om skyldighet för utländska kärande att ställa säkerhet för rättegångskostnader ...................................................... 1828 17.13 Förslag till lag om ändring i lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn ....................................................... 1829 17.14 Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet ............................................... 1831 17.15 Förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45) ........ 1831 17.16 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon ............................................. 1832 17.17 Förslag till lag om ändring i årsredovisningslagen (1995:1554).......................................................................... 1833 17.18 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg ...................................................... 1834 17.19 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus ......................................................... 1835 17.20 Förslag till lag om ändring i elberedskapslagen (1997:288)............................................................................ 1835 17.21 Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857) ................ 1836 17.22 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:811) om införande av miljöbalken .............................................. 1837 17.23 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet .......... 1838 17.24 Förslag till lag om ändring i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor............................................. 1857 17.25 Förslag till lag om ändring i naturgaslagen (2005:403) .... 1859 17.26 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)............................................................................ 1859 17.27 Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500) ..... 1862
Innehåll SOU 2024:98
30
17.28 Förslag till lag om ändring i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar ............................................1862 17.29 Förslag till lag om ändring i lagen om konsultation i frågor som rör det samiska folket ....................................1865 17.30 Förslag till förordning om ändring i kontinentalsockelförordningen (1966:315) .....................1866 17.31 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1978:164) om vissa rörledningar .......................................1867 17.32 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet...............................1867 17.33 Förslag till förordning om ändring i mineralförordningen (1992:285) ......................................1868 17.34 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:795) om tillstånd för kraftverk avsedda att drivas med oljebränsle ....................................................1870 17.35 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ....1870 17.36 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll ...........1879 17.37 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:904) om anmälan för samråd ....................................1880 17.38 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:1398) om vattenverksamheter ..................................1881 17.39 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:512) om deponering av avfall ...................................1887 17.40 Förslag till förordning om ändring i vattenförvaltningsförordningen (2004:660) ......................1888 17.41 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2004:675) om omgivningsbuller .......................................1889 17.42 Förslag till förordning om ändring i naturgasförordningen (2006:1043) ...................................1890
Innehåll
31
17.43 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:215) om undantag från kravet på nätkoncession enligt ellagen (1997:857) .................................................... 1890 17.44 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:667) om allvarliga miljöskador ................................ 1891 17.45 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:1770) om geografisk miljöinformation ................... 1892 17.46 Förslag till förordning om ändring i plan- och byggförordningen (2011:338) ............................................ 1895 17.47 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten ............................................................. 1896 17.48 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer .................... 1897 17.49 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter ............................... 1897 17.50 Förslag till förordning om ändring i industriutsläppsförordningen (2013:250) ....................... 1901 17.51 Förslag till förordning om ändring i miljöprövningsförordningen (2013:251) ......................... 1916 17.52 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:252) om stora förbränningsanläggningar ................ 1965 17.53 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:253) om förbränning av avfall .................................. 1966 17.54 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:21) om geologisk lagring av koldioxid .................... 1969 17.55 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion ............................ 1971 17.56 Förslag till förordning om ändring i miljöbedömningsförordningen (2017:966) ..................... 1972
Innehåll SOU 2024:98
32
17.57 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:1179) om finansiering av kärntekniska restprodukter .......................................................................1988 17.58 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2021:757) om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi ................1990 17.59 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2021:808) om nätkoncession .............................................1990 17.60 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2022:1276) om producentansvar för elutrustning ...........1991
18.1 Inledning ..............................................................................1993 18.2 Jämförelsetabell mellan den nya och den äldre regleringen om tillståndsplikt och miljöprövning .............1994 18.2.1 Nytt 20 kap. miljöbalken .....................................1994 18.2.2 Nytt 1–8 kap. miljöprövningsförordningen .......1995 18.3 Jämförelsetabell mellan den äldre och den nya regleringen om tillståndsplikt och miljöprövning .............1997 18.3.1 Tidigare reglering i miljöbalken ..........................1997 18.3.2 Tidigare reglering i lagen med särskilda
bestämmelser om vattenverksamhet ...................2005
18.3.3 Tidigare reglering i förordningen om miljöfarliga verksamheter och hälsoskydd .........2007 18.3.4 Tidigare reglering i förordningen om vattenverksamheter ........................................2009 18.3.5 Tidigare reglering i industriutsläppsförordningen ..............................2010 18.4 Jämförelsetabell avseende föreslagna och nuvarande verksamhetsbeskrivningar och verksamhetskoder ...........2012 18.4.1 Tillståndspliktiga verksamheter och åtgärder
enligt bilaga 1 till miljöprövningsförordningen ...2012
Innehåll
33
18.4.2 Granskningspliktiga verksamheter och åtgärder enligt bilaga 3 till miljöprövningsförordningen ............................... 2032 18.4.3 Anmälningspliktiga verksamheter i enlighet med bilaga 1 till förordningen om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd ............ 2054
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2023:78 ......................................... 2077
Bilaga 2 Underlag för beräkningar ........................................... 2091
35
Förkortningar
Art- och habitatdirektivet
Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter
Avfallsdirektivet Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv BAT best available technique / bästa tillgängliga teknik Bet. betänkande BMT bästa möjliga teknik BREF BAT-referensdokument EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1252 av den 11 april 2024 om inrättande av en ram för säkerställande av trygg och hållbar försörjning av kritiska råmaterial och om ändring av förordningarna (EU) nr 168/2013, (EU) 2018/858, (EU) 2018/1724 och (EU) 2019/1020
EU-förordningen om netto-nollteknik
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1735 av den 13 juni 2024 om inrättande av en åtgärdsram för att stärka Europas ekosystem för tillverkning av netto-nollteknik och om ändring av förordning (EU) 2018/1724
Förkortningar SOU 2024:98
36
Direktivet om geologisk lagring av koldioxid
Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/31/EG av den 23 april 2009 om geologisk lagring av koldioxid och ändring av rådets direktiv 85/337/EEG, Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG, 2001/80/EG, 2004/35/ EG, 2006/12/EG och 2008/1/EG samt förordning (EG) nr 1013/2006
Ds departementsserien Energieffektiviseringsdirektivet
Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2023/1791 av den 13 september 2023 om energieffektivitet och om ändring av förordning (EU) 2023/955
Esbokonventionen FN/ECE:s Esbokonvention från 1991 om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang EU Europeiska unionen FAPT förordning (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken FIHM Försvarsinspektören för hälsa och miljö FBL fastighetsbildningslagen (1970:988) FL förvaltningslagen (2017:900) FMH förordningen om miljöfarliga verksamheter och hälsoskydd (1998:899) Fågelskyddsdirektivet
Europarlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar
SOU 2024:98 Förkortningar
37
Förnybartdirektivet Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2023/2413 av den 18 oktober 2023 om ändring av direktiv (EU) 2018/ 2001, förordning (EU) 2018/1999 och direktiv 98/70/EG vad gäller främjande av energi från förnybara energikällor, och om upphävande av rådets direktiv (EU) 2015/652 HaV Havs- och vattenmyndigheten HD Högsta domstolen Hushållningsförordningen
förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden
Industriutsläppsdirektivet
Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar)
IPPC-direktivet Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/1/EG av den 15 januari 2008 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar IUF industriutsläppsförordningen (2013:250) JB jordabalken Kap. kapitel LOM lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar LSV lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet MB miljöbalken MBF miljöbedömningsförordningen (2017:966) ML minerallagen (1991:45)
Förkortningar SOU 2024:98
38
MKB miljökonsekvensbeskrivning MKB-direktivet Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/52/EU MMD mark- och miljödomstol MPF miljöprövningsförordningen (2013:251) MSB Myndigheten för samhällsskydd och beredskap MTF Miljötillsynsförordningen (2011:3) MÖD Mark- och miljööverdomstolen NRL lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. PBF plan- och byggförordningen (2011:338) PBL plan- och bygglagen (2010:900) Prop. proposition PRTR-protokollet Kyiv Protocol on Pollutant Release and Transfer Registers RB rättegångsbalken RF regeringsformen Riodeklarationen Riodeklarationen om miljö och utveckling från 1992 Rskr. Riksdagsskrivelse SEA-protokollet Protokollet om strategiska miljöbedömningar till FN/UNECE:s Esbokonvention från 1991 om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang
SOU 2024:98 Förkortningar
39
Sevesodirektivet Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/18/EU av den 4 juli 2012 om åtgärder för att förebygga och begränsa faran för allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår och om ändring och senare upphävande av rådets direktiv 96/82/EG SFS Svensk författningssamling SGI Statens geotekniska institut SGU Sveriges geologiska undersökning SMB-direktivet Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan SMP Svenska miljörapporteringscentralen SOU Statens offentliga utredningar Utvinningsavfallsdirektivet
Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/21/EG av den 15 mars 2006 om hantering av avfall från utvinningsindustrin och om ändring av direktiv 2004/35/EG
Vattendirektivet Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område VFF vattenförvaltningsförordningen (2004:660)
VL vattenlagen (1983:291) VVF förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter
Förkortningar SOU 2024:98
40
Århuskonventionen FN/ECE:s (Förenta Nationernas ekonomiska kommission för Europa) konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till överprövning i miljöfrågor
ÄPBL plan- och bygglagen (1987:10)Ärendelagen lagen (1996:242) om domstolsärenden ÄVL vattenlagen (1918:523)
41
Sammanfattning
Vårt uppdrag
Vårt uppdrag har varit att se över och lämna förslag på hur tillståndsprövningen enligt miljöbalken kan förenklas och förkortas genom att göra prövningen mer flexibel, effektiv och förutsebar. Syftet med uppdraget har varit att säkra näringslivets konkurrenskraft, öka investeringsviljan och främja en effektiv industriell klimatomställning, vilket bidrar till att klimat- och miljömålen nås.
Enligt uppdraget skulle bl.a. följande utredas.
• Hur det svenska regelverket kan förändras i syfte att Sverige inte ska ställa högre eller överlappande krav i förhållande till vad de relevanta EU-regelverken kräver, särskilt i fråga om processuella krav och i fråga om möjligheten att nyttja de undantag från ordinarie krav som finns.
• Om tillståndsprövningen enligt miljöbalken bör delas upp på andra sätt än i dag.
• Hur förutsebarheten kan öka i tillståndsprocessen, genom bl.a. tydligare regler för innehållet i ansökan och hur prövningen ska avgränsas.
Dagens svenska regelverk
Bestämmelser om tillståndsprövning enligt miljöbalken finns i dag i flera kapitel i miljöbalken. Regleringen är fördelad på olika kapitel dels beroende på vilken typ av verksamhet det handlar om, dels beroende på om det handlar om en processuell fråga eller annan fråga. Bestämmelser om tillståndsprövning enligt miljöbalken finns också i ett antal förordningar under miljöbalken, exempelvis miljöpröv-
Sammanfattning SOU 2024:98
42
ningsförordningen, förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och förordningen om vattenverksamheter. Vid sidan om miljöbalksregelverket finns bestämmelser som ska tillämpas vid tillståndsprövning i exempelvis lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet och lagen och förordningen om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi.
Reformbehovet
Våra analyser visar att det finns flera utmaningar både med dagens tillståndsprocess och hur den är reglerad.
För det första har vi konstaterat att bestämmelserna om krav på tillståndsplikt liksom vad prövningsmyndigheten ska pröva sedan en ansökan om tillstånd har lämnats in till prövningsmyndigheten varken är enkla att hitta i miljöbalksregelverket eller enkla att tilllämpa. Detta bidrar till att den sammantagna processen blir både ineffektiv och oförutsägbar. Detta kan i sin tur motverka intresset för investeringar i nya eller ändrade verksamheter i Sverige.
För det andra har vi konstaterat att dagens regelverk och prövningsprocess gör stor skillnad på om det är fråga om en vattenverksamhet eller annan verksamhet utan att dessa skillnader alltid är motiverade eller logiska.
För det tredje har vi konstaterat att krav på tillstånd för verksamheter och åtgärder i miljöbalken och i föreskrifter som är meddelade med stöd av miljöbalken inte alltid överensstämmer med kraven inom EU-rätten. De svenska kraven är både för högt och för lågt ställda jämfört med EU-rätten beroende på vilken verksamhet eller åtgärd som avses. Det är överhuvudtaget svårt att se på vilket sätt den svenska tillståndsplikten överensstämmer med EU-rätten.
För det fjärde har vi konstaterat att nuvarande prövningsprocess inte i alla delar är utformad på ett sätt som skapar incitament eller stödjer inblandade aktörer att agera effektivt och ändamålsenligt. Att processen är uppdelad i två delar som inte är samordnade och med olika ansvariga aktörer leder till otydligheter och att processen riskerar att bli mindre förutsägbar samt mer utdragen rent tidsmässigt.
För det femte har vi konstaterat att prövningen i dag är ineffektiv som en följd av en splittrad och otydlig ansvarsfördelning mellan
SOU 2024:98 Sammanfattning
43
involverade myndigheter. Detta gäller i första hand länsstyrelsernas många olika roller, som MKB-myndighet, som prövningsmyndighet vid prövning i miljöprövningsdelegation, som partsmyndighet vid prövning i domstol och som tillsynsmyndighet.
Sammantaget framträder en bild av en oöverskådlig, svårförståelig och svårtillämpad process och reglering. Det är således angeläget med en enklare, effektivare och mer ändamålsenlig process och reglering för tillståndsprövning.
Våra utgångspunkter
I arbetet har vår utgångspunkt ytterst varit att lämna sådana förslag på förändringar av processen för tillståndsprövning enligt miljöbalken som ska lösa de utmaningar som beskrivs i våra utredningsdirektiv (se bilaga 1). Vi har också haft ett antal allmänna utgångspunkter för vårt arbete. I huvudsak bygger de på att skapa en tillståndsprocess, en organisation för tillståndsprövning och en tillståndsplikt för verksamheter och åtgärder som är så enkel, effektiv, förutsägbar och ändamålsenlig som möjligt. Samtidigt ska processen hålla hög kvalitet, vara rättssäker och bidra i arbetet med att nå miljömålen, säkra näringslivets konkurrenskraft, öka investeringsviljan samt främja en effektiv industriell klimatomställning.
För att uppnå en sådan process, organisation och tillståndsplikt har vi valt att ta avstamp i den samordnade process för miljöprövning, dvs den sammantagna miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen, och de grundkrav för tillståndsplikt som finns inom EU-rätten. Med utgångspunkten att tillståndsplikten för verksamheter och åtgärder ska motsvara EU-rättens grundkrav får vi en tillståndsplikt som är förutsebar och konkurrenskraftig. Med utgångspunkten att miljöprövningsprocessen, så långt det är möjligt och lämpligt, ska motsvara den som EU-rätten förutsätter för sådan prövning får vi en process som är mer samordnad, mer rättssäker, mer förutsebar och mer konkurrenskraftig än dagens process. Vår bild är också att den sammantagna miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen då bör bli kortare rent tidsmässigt. För att uppnå detta krävs dock stora förändringar av nuvarande organisation för prövningen, av prövningsprocessen som sådan och av regleringen i miljöbalken.
Sammanfattning SOU 2024:98
44
Vilka krav på miljöprövningsprocessen och tillståndsplikt ställer EU?
Inom EU-rätten finns krav på förprövning av vissa verksamheter och åtgärder i syfte att säkerställa att verksamheterna och åtgärderna kommer att uppfylla de materiella krav som finns på dem. I förhållande till vattenmiljön gäller också att verksamheterna och åtgärderna inte får ge upphov till en sådan ökad förorening eller störning som innebär att vattenmiljön försämras på ett otillåtet sätt eller som har sådan betydelse att det äventyrar möjligheten att uppnå den status eller potential som vattnet ska ha enligt en miljökvalitetsnorm. Krav på förprövning för att säkerställa materiella krav finns exempelvis i MKB-direktivet, industriutsläppsdirektivet, förnybartdirektivet, vattendirektivet och art- och habitatdirektivet. Det senaste året har det också tillkommit EU-förordningar med krav på hur miljöprövningsprocessen ska gå till för vissa verksamhetstyper. Det handlar om EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial och EU-förordningen om netto-nollteknik. Syftet med dessa förordningar är att på ett säkert och hållbart sätt säkerställa unionens försörjning av kritiska råmaterial och netto-nollteknik.
Sammantaget ställer EU-direktiven och EU-förordningarna krav på tillstånd för vissa verksamheter och åtgärder, ett visst innehåll i en ansökan om tillstånd, en viss process för bedömning av verksamhetens respektive åtgärdens miljöpåverkan och ett visst innehåll i tillståndsbesluten. För vissa typer av verksamheter och åtgärder finns också fastställda längsta tidsfrister för hela processen.
Våra förslag
Ny samlad reglering om miljöprövning i miljöbalken och miljöprövningsförordningen
För att tillgodose reformbehovet så som det beskrivs ovan föreslår vi att bestämmelser om krav på förprövning genom miljöprövning av vissa verksamheter och åtgärder som kan påverka miljön negativt samt handläggningen av sådana ärenden samlas i ett nytt 20 kap. miljöbalken. Närmare föreskrifter placeras i miljöprövningsförordningen. Bestämmelserna ska både avse miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Syftet med att samla bestämmelser som avser miljö-
SOU 2024:98 Sammanfattning
45
prövning i ett kapitel i miljöbalken samt i miljöprövningsförordningen är att underlätta tillämpningen och göra miljöprövningsprocessen mer förutsägbar.
Bestämmelser om krav på tillstånd, dispenser etc. enligt miljöbalken som inte ska prövas inom ramen för miljöprövning påverkas inte av förslaget. Detta gäller också för sådana generella processuella bestämmelser i exempelvis 16 och 24 kap. miljöbalken som avser alla typer av prövning enligt miljöbalken.
Bestämmelser om miljöbedömning bör inte flyttas från 6 kap. till det nya kapitlet om miljöprövning. Skälet för detta är dels att bestämmelserna om miljöbedömning inte bara är tillämpliga vid prövning av verksamheter och åtgärder utan också vid planläggning, dels att bestämmelserna om miljöbedömning också är tillämpliga vid prövning av verksamheter och åtgärder enligt andra lagar såsom exempelvis väglagen och minerallagen. Däremot föreslår vi att det nya 20 kap. miljöbalken ska innehålla bestämmelser med upplysning om när bestämmelserna om miljöbedömning i 6 kap. miljöbalken ska tillämpas inom ramen för miljöprövningsprocessen. På så sätt uppnås ändå den samordnade miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess som behövs för att förprövningen av verksamheter och åtgärder ska bli effektiv.
Ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess
För att tillgodose reformbehovet såsom det beskrivs ovan föreslår vi vidare en ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess. Det finns flera skäl för detta. En är att den samrådsprocess som i dag sker innan och separat från tillståndsprövningen medför att vissa moment som EU-rätten ställer krav på utförs dubbelt. Ett sådant moment är att vi i dag har två eller tre former av offentliga samråd om en ny verksamhet eller åtgärd, ett eller två inom ramen för samrådsprocessen och ett inom ramen för efterföljande tillståndsprövning trots att EU-rätten endast ställer krav på ett samråd. För att effektivisera processen gör vi bedömningen att nuvarande krav på bl.a. undersökningssamråd och avgränsningssamråd bör slopas. Genom att integrera miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen minskar vi också kravet på offentligt samråd till ett samråd.
Sammanfattning SOU 2024:98
46
Vår bedömning är att det förslag till samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess som vi lämnar innebär en så effektiv och förutsägbar process som bara är möjligt inom de ramar som EU-rätten sätter. Inget hindrar dock en verksamhetsutövare från att frivilligt välja att exempelvis hålla fler förberedande samråd med berörd allmänhet. Tvärtom kan detta vara en fördel för att efterföljande process ska bli smidig och överklaganden ska kunna undvikas.
Två spår för förprövning av verksamheter och åtgärder
De krav på miljöbedömningsprocess som EU-rätten ställer ser olika ut beroende på om det är fråga om en verksamhet eller åtgärd som redan på förhand har bedömts medföra en betydande miljöpåverkan respektive om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön behöver bedömas från fall till fall. För verksamheter och åtgärder som redan på förhand har bedömts medföra en betydande miljöpåverkan ställs alltid krav på en specifik miljöbedömning och en miljökonsekvensbeskrivning. För verksamheter och åtgärder vars påverkan på miljön bedöms i det enskilda fallet ställs krav på en specifik miljöbedömning och en miljökonsekvensbeskrivning endast om verksamheten eller åtgärden bedöms medföra en betydande miljöpåverkan efter en granskning.
Nuvarande bestämmelser i miljöbalken speglar inte fullt ut denna uppdelning och granskningsprocess. I vårt förslag till ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess föreslår vi att miljöbedömningen av verksamheter och åtgärder görs på sätt som EU-rätten föreskriver. Det innebär att vi föreslår att det finns ett spår för de verksamheter och åtgärder som EU redan på förhand har bedömt medför en betydande miljöpåverkan (miljötillståndsspåret) och ett annat spår för de verksamheter eller åtgärder vars påverkan på miljön behöver bedömas från fall till fall (granskningsspåret). Om bedömningen i granskningsspåret innebär att en betydande miljöpåverkan inte kan antas bör tillstånd ges direkt om även övriga förutsättningar för tillstånd är uppfyllda. På detta sätt åstadkoms ett nytt snabbt tillståndsspår för sådana verksamheter och åtgärder som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Om bedömningen i granskningsspåret blir att en betydande miljöpåverkan kan antas ska ärendet, efter en ansökan om miljötillstånd,
SOU 2024:98 Sammanfattning
47
handläggas i miljötillståndsspåret och genomgå en specifik miljöbedömning. Efter avslutad prövning resulterar ett tillåtande i miljötillståndsspåret i ett miljötillstånd och i granskningsspåret i ett igångsättningsbesked. Med båda tillståndstyperna följer rättskraft.
Det enklare tillståndsförfarandet med en granskning av verksamhetens eller åtgärdens miljöpåverkan ska som huvudregel också gälla för ändringar av verksamheter och omprövningar av tillståndsvillkor. Detta gäller oavsett om ursprungstillståndet var ett miljötillstånd eller ett igångsättningsbesked. Endast om ändringen i sig är en sådan tillståndspliktig verksamhet eller åtgärd som ska prövas inom ramen för det förstnämnda spåret bör en ansökan om miljötillstånd göras direkt.
För både nya och ändrade verksamheter och åtgärder föreslår vi samtidigt att det ska finnas en möjlighet för den som bedriver verksamheten eller har för avsikt att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden att frivilligt ansöka om miljötillstånd eller igångsättningsbesked direkt även om verksamheten eller åtgärden inte är tillstånds- eller granskningspliktig. Att hoppa över granskningen av verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön kan vara aktuellt exempelvis om verksamhetsutövaren bedömer att verksamheten eller åtgärden ändå kommer att bedömas medföra en betydande miljöpåverkan.
Illustrationer över spåren finns i avsnitt 14.4.
Processen från ansökan till miljötillstånd (miljötillståndsspåret) effektiviseras
I enlighet med de krav som MKB-direktivets ställer slopas nuvarande avgränsningssamråd. I stället inleds det s.k. miljötillståndsspåret med att den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden begär ett avgränsningsyttrande av prövningsmyndigheten om omfattning av och detaljnivå för miljökonsekvensbeskrivningen. Prövningsmyndigheten ska yttra sig efter en remiss till berörda myndigheter.
Därefter är det upp till den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden att lämna in en ansökan om miljötillstånd till prövningsmyndigheten. Vad som ska ingå i en ansökan och när ansökan ska bedömas som fullständig tydliggörs.
Sammanfattning SOU 2024:98
48
Även myndighetens möjligheter att förelägga om kompletteringar av ansökan styrs upp liksom kravet på tidsplan i alla ärenden. För flera moment tillkommer nya tidsfrister. För beslut om miljötillstånd införs en upplysning om att det finns tidsfrister för när beslut ska meddelas i de nya EU-förordningarna om kritiska och strategiska råmaterial samt netto-nollteknik samt även i lagen och förordningen om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi.
När ansökan har kommit in till myndigheten ska myndigheten underrätta de myndigheter och kommuner som berörs av ansökan och ge dem möjlighet att yttra sig skriftligen i ärendet inom viss tid. Underrättelse behöver inte ske om det kan antas att något allmänt intresse inte berörs av verksamheten, eller om det är uppenbart att ansökan inte kan bifallas.
När prövningsmyndigheten har bedömt en ansökan om miljötillstånd som fullständig ska myndigheten se till att ett offentligt samråd hålls med allmänheten. Prövningsmyndigheten ska också se till att ett gränsöverskridande samråd med annat land hålls när det är aktuellt. Under processens gång ska prövningsmyndigheten hålla sammanträde med den som saken angår och besiktning på platsen om det behövs för utredningen i ärendet.
När prövningsmyndigheten efter det offentliga samrådet har fått den information som behövs för att kunna bedöma om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i 6 kap. miljöbalken ska myndigheten inom tre månader meddela sin motiverade slutsats avseende verksamhetens eller åtgärdens miljöpåverkan och om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i 6 kap. miljöbalken. Den motiverade slutsatsen får meddelas separat från tillståndsbeslutet eller samtidigt med detta. Om den motiverade slutsatsen meddelas samtidigt med tillståndsbeslutet behöver den tidsfrist som gäller för meddelande av den motiverade slutsatsen också hållas för tillståndsbeslutet. Inför beslutet om tillstånd behöver kommunicering ske med sökande i frågan om den ursprungliga ansökan vidhålls. Om sökanden inte vidhåller ansökan och giltighetstiden för prövningsmyndighetens motiverade slutsats hinner gå ut innan sökanden inkommer med en ändrad ansökan får sökanden begära ett yttrande av prövningsmyndigheten avseende den motiverade slutsatsens aktualitet.
SOU 2024:98 Sammanfattning
49
Vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att prövningsmyndigheten ska ge miljötillstånd tydliggörs. Vidare tydliggörs vad ett beslut om miljötillstånd ska innehålla och hur detta påverkar tillståndets rättskraft. På motsvarande sätt som i dag ska ett miljötillstånd kungöras och är överklagbart.
Ny enklare tillståndsprövning för verksamheter och åtgärder som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan samt för ansökningar om ändringar av verksamhet eller omprövning av tillståndsvillkor (granskningsspåret)
Som vi har angett ovan föreslår vi två spår för tillståndsprövning. Det ena spåret, granskningsspåret, är helt nytt och blir aktuellt för granskningspliktiga verksamheter och åtgärder samt för ändringar och omprövningar. Denna process inleds med att den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden lämnar in en ansökan om igångsättningsbesked till prövningsmyndigheten. Vad ansökan ska innehålla regleras. Huvudkravet är att ansökan ska innehålla det underlag som prövningsmyndigheten behöver för sin kommande granskning av verksamhetens eller åtgärdens miljöpåverkan.
När ansökan har inkommit ska prövningsmyndigheten vid behov underrätta berörda myndigheter om ansökan. När prövningsmyndigheten har bedömt ansökan som fullständig ska prövningsmyndigheten granska om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Om resultatet av granskningen blir att verksamheten inte, med hänsyn tagen till möjliga skyddsåtgärder eller andra villkor, kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska myndigheten - om övriga förutsättningar för att ge tillstånd är uppfyllda - meddela ett igångsättningsbesked inom tre månader från den dag prövningsmyndigheten bekräftade att ansökan var fullständig.
Innan prövningsmyndigheten meddelar igångsättningsbeskedet ska den på lämpligt sätt och i skälig omfattning ge berörda myndigheter, organisationer och allmänhet tillfälle att yttra sig. Beslutet om igångsättningsbesked tillsammans med beslutet i frågan om betydande miljöpåverkan ska göras tillgängligt för allmänheten och är överklagbart.
Om resultatet av granskningen blir att verksamheten eller åtgärden, trots möjliga skyddsåtgärder och andra villkor, kommer att
Sammanfattning SOU 2024:98
50
antas medföra en betydande miljöpåverkan ska prövningsmyndigheten besluta om avslag på ansökan om igångsättningsbesked och informera sökanden om att en specifik miljöbedömning och miljötillstånd krävs. Avslagsbeslutet är endast överklagbart av sökanden.
Ny reglering om undantag från krav på en specifik miljöbedömning vid prövning av en ansökan om miljötillstånd
Nuvarande undantag från kravet på en specifik miljöbedömning, dvs kravet på en miljökonsekvensbeskrivning, i ärenden om bl.a. ändring eller omprövning av ett villkor i ett tillstånd slopas eftersom EU-rätten inte ger utrymme för ett sådant generellt undantag. Sådana ändringar bör i stället hanteras genom ett enkelt förfarande där ändringens påverkan på miljön granskas inom ramen för det s.k. granskningsspåret.
Med utgångspunkt i de möjligheter till undantag från kravet på specifik miljöbedömning som MKB-direktivet ger och med hänsyn tagen till det förslag för genomförande av undantagen som Regeringsprövningsutredningen lämnade 2023 föreslår vi att en verksamhetsutövare ska ges möjlighet att hos prövningsmyndigheten begära om undantag från kravet på en specifik miljöbedömning vid prövningen av en verksamhet eller åtgärd. Prövningsmyndigheten ska få besluta om ett sådant undantag om verksamheten eller åtgärden avser försvaret eller beredskapen vid civila olyckor och kriser och genomförandet av en specifik miljöbedömning skulle inverka negativt på verksamheten eller åtgärden. För andra verksamheter får myndigheten besluta om undantag från hela eller delar av kraven på en specifik miljöbedömning endast om verksamheten eller åtgärden bedöms tillgodose ett allmänt intresse av synnerlig vikt och genomförandet av hela eller delar av miljöbedömningen skulle få en betydande negativ inverkan på verksamhetens eller åtgärdens syfte. Ett beslut om undantag från kravet på specifik miljöbedömning får dock inte påverka tillämpningen av kravet på samråd med andra länder när de är berörda.
Genom förslaget öppnar vi upp för en typ av undantag från kravet på specifik miljöbedömning som inte tidigare har funnits i svensk rätt. Undantaget kan exempelvis bli tillämpligt när en verksamhet eller åtgärd är avgörande för att upprätthålla grundläggande samhällsfunktioner.
SOU 2024:98 Sammanfattning
51
En ny prövningsmyndighet för hela processen
Nuvarande ordning där mark- och miljödomstol både är överprövande instans i tillståndsärenden enligt miljöbalken och utövar befogenhet av förvaltningskaraktär genom handläggning av vissa tillståndsärenden enligt miljöbalken som första instans är mindre lämplig, bl.a. mot bakgrund av att många EU-rättsliga akter utgår ifrån att första instansprövningen, inklusive miljöbedömningsprocessen, görs av en myndighet och inte av en domstol, men också till följd av behovet av en mer samordnad process. Vi gör bedömningen att mark- och miljödomstolarnas roll i ärenden om miljöprövning bör renodlas till överprövning samt handläggning av s.k. stämningsmål. Uppgiften att som första instans pröva verksamheter och åtgärder genom miljöprövning bör enligt vårt förstahandsalternativ läggas på en ny statlig förvaltningsmyndighet. I andra hand föreslår vi att uppgiften läggs på sex länsstyrelser.
Om all miljöprövning läggs på en förvaltningsmyndighet innebär det att dagens tillståndsprövning vid miljöprövningsdelegationerna flyttas till den nya förvaltningsmyndigheten. Genom att vi föreslår att den nya myndigheten bör ansvara för hela miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen bör också länsstyrelsens ansvar för dagens samrådsprocess flyttas till den nya myndigheten. Länsstyrelserna bör däremot ha kvar sin roll som tillsynsmyndighet enligt miljöbalken.
Att ansvaret för hela miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen samlas på en myndighet bör enligt vår bedömning undanröja flera av dagens utmaningar och också medföra att den framtida processen blir mer effektiv, enhetlig och förutsebar. Arbetsnamnet på den nya myndigheten är Miljöprövningsmyndigheten.
Den nya myndigheten ska pröva sådana ärenden om miljöprövning som framgår av bestämmelser i det nya 20 kap. miljöbalken. Dessa motsvarar i huvudsak de ansökningsärenden som i dag prövas av miljöprövningsdelegation och de ansökningsmål som i dag prövas av mark- och miljödomstol. Även frågor om tvångsrätt och ersättning i mål om vattenverksamhet ska prövas av Miljöprövningsmyndigheten. Prövning av tillståndspliktig vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel som omfattas av den nationella planen för moderna miljövillkor bör dock, med stöd av en övergångsbestäm-
Sammanfattning SOU 2024:98
52
melse till de nya bestämmelserna, fortsatt ske på mark- och miljödomstolar.
Miljöprövningsmyndighetens avgöranden ska kunna överklagas till mark- och miljödomstol och därefter till Mark- och miljööverdomstolen. Mål som avser överklagade beslut av Miljöprövningsmyndigheten prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område verksamheten i huvudsak bedrivs, har bedrivits eller kommer att bedrivas eller åtgärden vidtas, har vidtagits eller kommer att vidtas. Vid överprövningen av ärenden från den nya myndigheten kommer ärendelagen och inte rättegångsbalken att bli tillämplig.
Den nya myndigheten bör också vara MKB-myndighet vid miljöbedömning av verksamheter och åtgärder enligt andra lagar
Bestämmelserna med krav på specifik miljöbedömning i 6 kap. miljöbalken är tillämpliga också vid tillståndsprövning av verksamheter och åtgärder enligt ett antal andra lagar såsom exempelvis minerallagen och ellagen. Kopplingarna mellan lagarna och 6 kap. miljöbalken ser lite olika ut, men gemensamt är att det i dag är länsstyrelsen som är s.k. MKB-myndighet och bl.a. beslutar om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Med en ny myndighet med ansvar för hela miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen av verksamheter och åtgärder enligt miljöbalken gör vi bedömningen att den nya myndigheten också bör vara MKB-myndighet vid prövningen av verksamheter och åtgärder enligt andra lagar.
Förslaget påverkar inte den nuvarande fördelningen av myndighetsansvar vid s.k. strategisk miljöbedömning vid planläggning.
Ny tillstånds-, gransknings-, anmälnings- och registreringsplikt av verksamheter och åtgärder
Vi föreslår en ny utformning och omfattning av tillstånds- och anmälningsplikten jämfört med i dag. Den nya regleringen tar sin utgångspunkt i EU-rättens krav på förprövning av verksamheter och åtgärder. Nationella krav på förprövning genom miljöprövning bör endast ställas i undantagsfall om det finns särskilda skäl för detta. För verksamheter och åtgärder som inte omfattas av krav på
SOU 2024:98 Sammanfattning
53
förprövning genom miljöprövning vid den nya prövningsmyndigheten bör nationella krav på anmälan eller registrering till tillsynsmyndigheten endast ställas om det behövs för att skydda människors hälsa eller miljön. Generella föreskrifter med krav på verksamheter och åtgärder bör användas där det är möjligt för att minska behovet av i första hand krav på anmälan för verksamheter och åtgärder.
Med den nya utformningen av kravet på förprövning av verksamheter och åtgärder enligt miljöbalken uppnår vi i första hand ökad överensstämmelse med EU-rätten och ett minskat krav på tillståndsplikt i form av miljötillstånd jämfört med i dag. Flera verksamheter och åtgärder kommer i stället att kunna prövas inom ramen för det enklare förfarandet med igångsättningsbesked efter granskning. Med den nya utformningen av kravet på förprövning av verksamheter och åtgärder enligt miljöbalken uppnår vi också ökad förutsägbarhet och konkurrensneutralitet i systemet för de som vill bedriva verksamheter och åtgärder i förhållande till kraven i andra länder inom EU.
Tillståndsplikt
Tillståndsplikt ska gälla för sådana verksamheter och åtgärder som framgår av bilaga 1 till MKB-direktivet, industriutsläppsverksamheter samt Sevesoverksamheter på den högre kravnivån. I vårt förslag samlas dessa verksamheter och åtgärder i bilagorna 1 och 2 till miljöprövningsförordningen.
Tillståndsplikt ska också gälla för ändringar av sådana verksamheter och åtgärder om ändringen i sig är en sådan verksamhet eller åtgärd som avses i bilaga 1 eller 2 till miljöprövningsförordningen.
Även verksamheter och åtgärder som omfattas av granskningsplikt är tillståndspliktiga om prövningsmyndigheten efter granskning har bedömt att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Granskningsplikt
Granskningsplikt ska gälla för sådana verksamheter och åtgärder som framgår av bilaga 2 till MKB-direktivet. I vårt förslag samlas dessa verksamheter och åtgärder i bilaga 3 till miljöprövningsförordningen.
Sammanfattning SOU 2024:98
54
Granskningsplikten ska också gälla för ändringar av sådana verksamheter och åtgärder som beskrivs i bilaga 1–3 till miljöprövningsförordningen om inte ändringen i sig är tillståndspliktig. Granskningsplikten ska även gälla för ändringar av verksamheter och åtgärder som omfattas av ett frivilligt miljötillstånd eller igångsättningsbesked om ändringen inte ryms inom befintligt miljötillstånd eller igångsättningsbesked eller inte kan antas påverka människors hälsa eller miljön.
För sådana verksamheter och åtgärder som tidigare var anmälningspliktiga, men som blir granskningspliktiga med våra förslag föreslås en övergångsperiod på fem år innan verksamheten eller åtgärden blir förbjuden om den inte har ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked.
Anmälningsplikt
Anmälningsplikten bör se ut som i dag med vissa ändringar för anpassning till den nya regleringen om tillstånds- och granskningsplikt.
Registreringsplikt
Vi föreslår att regeringen ska få meddela föreskrifter om registreringsplikt för vissa verksamheter och åtgärder. Avsikten är att registreringsplikt ska kunna ersätta i första hand anmälningsplikt när generella föreskrifter med krav på verksamheterna och åtgärderna finns på plats. Registreringsplikten innebär att den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden informerar tillsynsmyndigheten om att verksamheten påbörjas. Informationen ger tillsynsmyndigheten en möjlighet att, inom ramen för tillsynen, följa upp att verksamheten bedrivs och åtgärden vidtas i enlighet med de generella föreskrifterna. Någon förprövning av verksamheten eller åtgärden behövs således inte.
SOU 2024:98 Sammanfattning
55
Uttrycket miljöpåverkande verksamhet ersätter uttrycket miljöfarlig verksamhet
Riksdagen har i ett tillkännagivande till regeringen angett att miljöbalken bör ändras genom att uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ändras till ”miljöpåverkande verksamhet” när det gäller jordbruksverksamheter.1 Vi föreslår att uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkande verksamhet” för alla verksamheter som omfattas av definitionen i 9 kap. 1 § miljöbalken. Skälet för detta är att bestämmelsen omfattar en lång rad verksamheter och åtgärder som, på motsvarande sätt som gäller för jordbruksverksamhet, bättre beskrivs som miljöpåverkande än miljöfarliga. Ändringen påverkar inte innehållet i definitionen som sådan och avsikten är inte heller att den ska omfatta fler eller färre verksamheter och åtgärder än i dag.
Myndigheternas talerätt och rätt att initiera ärenden enligt miljöbalken begränsas och förtydligas
Vi har kunnat konstatera att de myndigheter som innehar partsställning använder sin rätt att överklaga och rätt att initiera ärenden om ändringar och omprövningar enligt miljöbalken i liten utsträckning. Det har de senaste åren handlat om totalt cirka tio överklaganden av statliga myndigheter per år. Det finns inget som talar för att statliga myndigheters överklaganden har mer än en marginell effekt på den samlade tidsåtgången i miljöprövningarna. Dessa myndigheters viktiga roll för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen i samband med miljöprövning har förts fram i de samtal vi har haft med myndigheter och organisationer. De utmaningar som har förts fram från verksamhetsutövarhåll har i första hand avsett att det är en oklar rollfördelning, att myndigheterna kommer in sent i processen och att det utvecklats en motpartsdynamik som försvårar samförståndslösningar. Problemen förvärras ibland av en bristande processledning från prövningsmyndigheterna.
Mot denna bakgrund har vi identifierat att det finns ett behov av att anpassa myndigheternas talerätt. Även myndigheternas rätt att initiera ärenden om ändringar och omprövningar enligt miljöbalken behöver ses över och tydliggöras med hänsyn tagen till olika myndig-
1 Se bet. 2021/22:MJU29 punkt 3, rskr. 2021/22:389.
Sammanfattning SOU 2024:98
56
heters ansvarsområden och behovet av initiativrätt. Vårt förslag innebär att Naturvårdsverkets talerätt begränsas till att gälla allmänna miljöintressen. Rätten att initiera ärenden om ändringar och omprövningar enligt miljöbalken slopas.
Havs- och vattenmyndighetens talerätt begränsas till att gälla allmänna intressen som berör havs- och vattenmiljö och fiske. Rätten att initiera ärenden om ändringar och omprövningar enligt miljöbalken slopas.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps talerätt och rätt att initiera ärenden om ändringar och omprövningar enligt miljöbalken slopas. Detta då deras deltagande som remissmyndighet i relevanta ärenden bör vara tillräckligt för att risk- och säkerhetsfrågorna ska belysas i tillräcklig omfattning.
När det gäller länsstyrelserna är vårt förstahandsalternativ att talerätten ska begränsas till att gälla miljöintressen och andra allmänna intressen inom länet. Vårt andrahandsalternativ är att länsstyrelsernas talerätt helt slopas. Rätten att initiera ärenden om ändringar och omprövningar enligt miljöbalken kopplas till länsstyrelsens roll som tillsynsmyndighet avseende vissa verksamheter och åtgärder.
Kommunernas talerätt lämnas oförändrad. Det innebär att kommunerna även framöver får föra talan i ett ärende om miljöprövning för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom kommunen. Rätten att initiera ärenden om ändringar och omprövningar enligt miljöbalken kopplas till kommunens roll som tillsynsmyndighet avseende vissa verksamheter och åtgärder.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Förslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2028. Äldre bestämmelser föreslås gälla för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och i mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
De nya bestämmelserna föreslås inte gälla vid prövning av tillståndspliktig vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel om verksamheten omfattas av den nationella planen för moderna miljövillkor.
SOU 2024:98 Sammanfattning
57
Tillstånd enligt miljöbalken i dess äldre lydelse ska i fortsättningen gälla som miljötillstånd som är meddelade med stöd av 20 kap. miljöbalken.
För verksamheter och åtgärder som har påbörjats före ikraftträdandet och som inte omfattas av miljötillstånd, igångsättningsbesked eller tillstånd enligt motsvarande äldre bestämmelser gäller att verksamhetsutövare som bedriver en tillståndspliktig verksamhet, och den som bedriver en granskningspliktig verksamhet, senast den 1 juli 2030 lämnar in en ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked till Miljöprövningsmyndigheten. Verksamheten får fortsätta att bedrivas utan miljötillstånd eller igångsättningsbesked till och med den 1 juli 2033, om Miljöprövningsmyndigheten inte beslutar något annat.
Genomförandefrågor
En särskild utredare bör tillsättas för att göra de överväganden och lämna de förslag som behövs för att regeringen ska kunna inrätta en ny myndighet för miljöprövning. Utredaren bör bl.a. lämna förslag på den framtida myndighetens instruktion, arbetssätt, organisation och lokalisering.
Våra författningsförslag är omfattande. En stor andel består av följdändringar med anledning av våra förslag. Trots detta återstår översyn av ett antal förordningar innan nuvarande regelverk är helt anpassat till förslagen. Detta gäller exempelvis regleringen för avgiftsuttag vid prövning och tillsyn enligt miljöbalken samt miljötillsynsförordningen.
Slutligen bör ett genomförande av förslagen kombineras med informations- och utbildningsinsatser samt en uppdatering av befintliga myndighetsföreskrifter och vägledningsmaterial.
Förslagens konsekvenser
Vårt uppdrag syftar till att effektivisera miljöprövningsprocessen på ett sätt som underlättar för alla berörda aktörer. Sammantaget bedömer vi att vårt förslag på ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess i en ny prövningsorganisation bör ha positiva konsekvenser på samhällsnivå genom minskade kostnader
Sammanfattning SOU 2024:98
58
för näringslivet och en ökad investeringsvilja. De positiva effekterna för näringslivet handlar framför allt om att underlätta för investeringar. Genom förslagen om en ny tillstånds- och granskningsplikt och ett nytt enklare tillståndsförfarande för granskningspliktiga verksamheter och åtgärder minskar antalet verksamheter som automatiskt är tillståndspliktiga med omkring 60 procent, samtidigt som Sverige på ett tydligare sätt lever upp till EU-rättens krav att vissa verksamheter och åtgärder alltid ska genomgå en behovsbedömning i fråga om huruvida betydande miljöpåverkan kan antas. Förslaget att hela miljöprövningen hanteras av en och samma prövningsmyndighet kommer enligt vår bedömning att öka förutsättningarna för ett snabbt och rättssäkert ansökningsförfarande samt en mer enhetlig regeltolkning. Förslaget bidrar också till konkurrensneutralitet genom att det inte ska spela någon roll var i landet som prövningen sker. Förslaget om en ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess för alla tillståndspliktiga verksamheter och åtgärder, där en myndighet är ansvarig för att hålla ihop hela processen och där varje steg i processen tydliggörs och flera steg får en tidsfrist, bör innebära inte bara en mer effektiv prövning utan också ökad förutsägbarhet i prövningen. Förslaget om enklare regler för ändringar syftar till att göra det enklare att genomföra ändringar som bidrar till att miljöbelastande teknik fasas ut till förmån för mer resurseffektiva och miljövänliga processer. Genom att öka förutsebarheten om hur ändringar ska handläggas och förkorta handläggningstiden är avsikten att främja utveckling. Det bör underlätta investeringar i t.ex. utsläppsminskande teknik. Samtidigt innebär de osäkerheter som följer av en större omorganisation och revidering av regelverket att de positiva effekterna för näringsliv och samhället i övrigt kommer med en viss tidsfördröjning.
Våra förslag får konsekvenser för statsförvaltningen. Konsekvenserna för staten handlar framför allt om en ändrad organisation och ansvars- och rollfördelning. Länsstyrelsernas ansvar för flera uppgifter flyttas till den nya Miljöprövningsmyndigheten. Också domstolarna påverkas genom att förstainstansprövningar flyttas till den nya myndigheten. Partsmyndigheternas roll i prövningen ändras något. Därtill påverkas statsfinanserna genom våra förslag om en omorganisation.
Våra förslag påverkar uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunsektorn. Vissa av våra förslag får konsekvenser för kom-
SOU 2024:98 Sammanfattning
59
munen som tillsynsmyndighet, andra för kommunen som remissinstans eller part i prövningen. Kommunerna kan också beröras av förslagen i detta betänkande i de fall de är verksamhetsutövare och bedriver verksamheter som omfattas av krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked. I dessa fall påverkas kommunerna på samma sätt som andra verksamhetsutövare.
Enskilda berörs framför allt av våra förslag om en ny prövningsorganisation och en ny miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess. Vi bedömer att allmänhetens möjligheter till insyn och påverkan i tillståndsprövningar påverkas något av våra förslag.
Sammantaget är det svårt att bedöma vilka effekter på möjligheten att nå riksdagens miljömål inklusive klimatmålet som våra förslag kan få. De viktigaste konsekvenserna för miljö och klimat av våra förslag handlar om att en ökad investeringsvilja bör leda till att fler klimat- och miljöförbättrande investeringar görs och till att klimatomställningen påskyndas. Genom att skapa förutsättningar för en accelererad klimatomställning kan stora samhällsekonomiska vinster uppnås när företag ställer om till fossilfrihet.
61
1 Författningsförslag
1.1 Förslag till lag om ändring i miljöbalken
Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken
dels att 22 kap., 6 kap. 25, 31 och 47 §§, 9 kap. 6 a, 6 b och 6 d §§,
11 kap. 11–13, 16, 27 och 28 §§, 12 kap. 12 §, 16 kap. 2 a och 2 b §§, 19 kap. 5 a §, 21 kap. 1 a och 5 §§, 24 kap. 10–12 §§, 25 kap. 1–5 och 7 §§ ska upphöra att gälla,
dels att rubrikerna närmast före 6 kap. 44 och 47 §§, 11 kap. 27 §,
12 kap. 12 § och 19 kap. 5 a § ska utgå,
dels att 1 kap. 4 §, 2 kap. 3 och 6 §§, 6 kap. 20, 23, 24, 26–30, 32, 33,
35, 39, 40, 42 och 43 §§, 7 kap. 29 b §, 9 kap. 1, 5, 6, 6 e–6 k, 7 a, 8 och 10 §§, 11 kap. 9–9 b, 10, 14, 15, 17, 19, 20, 22 och 23 §§, 15 kap. 17, 35, 36 a och 37 §§, 16 kap. 1, 12 och 13 §§, 17 kap. 3 och 4 a §§, 19 kap. 3–5 §§, 21 kap. 1, 2–4 och 7 §§, 23 kap. 3, 5–7 och 9 §§, 24 kap. 1, 3–5, 7, 8, 13, 13 a, 14 a, 18 och 19 §§, 25 kap. 8–10 §§, 26 kap. 1, 2, 3, 9, 13 a, 20 och 20 a §§, 28 kap. 10 §, 29 kap. 4 och 8 §§, 30 kap. 1 §, 31 kap. 16–19, 22, 25, 30 och 33 §§, 32 kap. 12 §, rubrikerna till 1, 9 och 23 kap. och rubrikerna närmast före 6 kap. 23, 29 och 39 §§, 9 kap. 1 § och 19 kap. 4 § ska ha följande lydelse,
dels att rubriken närmast före 9 kap. 4 § ska lyda ”Allmänna be-
stämmelser om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd” och rubriken närmast före 23 kap. 1 § ska lyda ”Rättegången i mark- och miljödomstol och Mark- och miljööverdomstolen”,
dels att det ska införas ett nytt kapitel, 20 kap., och tolv nya
paragrafer, 1 kap. 8 §, 6 kap. 23 a, 27 a, 27 b, 41 a, 41 b och 42 a §§, 7 kap. 29 c §, 17 kap. 4 b §, 23 kap. 7 a §, 26 kap. 9 b § och 31 kap. 20 a §, och närmast före 6 kap. 27 a, 41 a, 41 b och 42 §§, 9 kap. 6 e § och 17 kap. 4 b § nya rubriker av följande lydelse.
Författningsförslag SOU 2024:98
62
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
och tillämpningsområde
1 kap. Miljöbalkens mål , tillämpningsområde och
definitioner
1 kap.
4 §1
I fråga om viss miljöfarlig verksamhet och viss vattenverksamhet gäller särskilda bestämmelser enligt lagen (2010:897) om gränsälvsöverenskommelse mellan Sverige och Finland, lagen (1974:268) med anledning av miljöskyddskonventionen den 19 februari 1974 mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige och lagen (1929:404) om giltighet här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929.
I fråga om viss miljöpåverk-
ande verksamhet och viss vatten-
verksamhet gäller särskilda bestämmelser enligt lagen (2010:897) om gränsälvsöverenskommelse mellan Sverige och Finland, lagen (1974:268) med anledning av miljöskyddskonventionen den 19 februari 1974 mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige och lagen (1929:404) om giltighet här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929.
8 §
I denna balk avses med granskningsplikt: sådant krav på att ansöka om igångsättningsbesked som framgår av föreskrifter som har meddelats med stöd av 20 kap. 6 §,
igångsättningsbesked: sådant beslut om tillåtande att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som följer efter en prövning av en ansökan om igångsättningsbesked enligt 20 kap.,
miljöprövning: sådan prövning som ska ske enligt 20 kap., och
1 Senaste lydelse 2010:898.
SOU 2024:98 Författningsförslag
63
miljötillstånd: sådant tillstånd om tillåtande att bedriva en verksamhet eller vidta åtgärd som följer efter en prövning av en ansökan om miljötillstånd enligt 20 kap.
2 kap.
3 §
Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma syfte skall vid yrkesmässig verksamhet användas bästa möjliga teknik.
Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma syfte ska vid yrkesmässig verksamhet användas bästa tillgäng-
liga teknik.
Dessa försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.
Dessa försiktighetsmått ska vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.
6 §2
För en verksamhet eller åtgärd som tar i anspråk ett mark- eller vattenområde ska det väljas en plats som är lämplig med hänsyn till att ändamålet ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön.
Vid prövning av frågor enligt 7 kap., tillståndsprövning enligt
9 och 11 kap., regeringens tillåtlig-
hetsprövning enligt 17 kap. och
prövning av verksamheter enligt
Vid prövning av frågor enligt 7 kap, handläggning av en anmä-
lan enligt 9 kap. 6 § andra stycket eller 11 kap. 9 a §, prövning av verksamheter enligt 12 kap. 6 §,
2 Senaste lydelse 2013:758.
Författningsförslag SOU 2024:98
64
9 kap. 6, 6 a och 6 b §§, 11 kap. 9 a § och 12 kap. 6 § ska bestäm-
melserna i 3 och 4 kap. tillämpas endast i de fall som gäller ändrad användning av mark- eller vattenområden.
regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. och miljöprövning
enligt 20 kap. ska bestämmelserna
i 3 och 4 kap. tillämpas endast i de fall som gäller ändrad användning av mark- eller vattenområden.
Ett tillstånd eller en dispens får inte ges i strid med en detaljplan eller områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen(2010:900). Små avvikelser får dock göras, om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas.
Hänsyn ska tas till sådan planläggning för området som har antagits med stöd av plan- och bygglagen (2010:900) eller motsvarande äldre bestämmelser. Ett tillstånd eller
dispens får inte ges i strid med en detaljplan eller områdesbestämmelser som har antagits med stöd
av plan- och bygglageneller motsvarande äldre bestämmelser. Små
avvikelser får dock göras, om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas.
6 kap.
20 §3
En specifik miljöbedömning ska göras i fråga om en verksamhet eller åtgärd som ska prövas
1. för ett tillstånd som avses i 7 kap. 28 a §, om det inte rör sig om brådskande åtgärder som är nödvändiga med hänsyn till skyddet mot allvarliga olägenheter för människors hälsa, eller
1. för ett tillstånd som avses i 7 kap. 28 a §, om det inte rör sig om brådskande åtgärder som är nödvändiga med hänsyn till skyddet mot allvarliga olägenheter för människors hälsa,
2. för ett tillstånd som avses i 9
eller 11 kap. eller för en tillåtlighet
som avses i 17 kap., om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
2. för en tillåtlighet som avses i 17 kap., om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan,
3. för ett miljötillstånd enligt 20 kap., eller
3 Senaste lydelse 2024:963.
SOU 2024:98 Författningsförslag
65
4. för ett tillstånd eller annat tillåtande enligt annan författning om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
En specifik miljöbedömning krävs inte för en sådan prövning som avses i 24 kap. 3, 5, 10, 13, 13 a, 14 eller 14 a §.
Att undersöka om en betydande miljöpåverkan kan antas
Att granska om en betydande miljöpåverkan kan antas
23 §4
Den som avser att bedriva en sådan verksamhet eller vidta en sådan åtgärd som avses i 20 § första stycket 2 ska undersöka om verksamheten eller åtgärden kan antas
medföra en betydande miljöpåverkan.
Miljöprövningsmyndigheten
ska granska om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan när
1. myndigheten har bedömt en ansökan om igångsättningsbesked som fullständig, eller
2. sådan granskning krävs enligt annan lag.
En sådan undersökning behöver dock inte göras om
En granskning enligt första
stycket 2 behöver inte göras om
1. den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden anser att en betydande miljöpåverkan kan antas,
1. den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden anser att en betydande miljöpåverkan kan antas, eller
2. frågan om betydande miljöpåverkan har avgjorts i föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 21 §, eller
2. frågan om betydande miljöpåverkan har avgjorts i föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 21 §.
3. den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden har förelagts att ansöka om ett tillstånd som avses i 9 kap. 6 a §.
4 Senaste lydelse 2017:955.
Författningsförslag SOU 2024:98
66
23 a §
Inför en granskning enligt 23 § första stycket 2 ska den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden ta fram ett granskningsunderlag.
24 §5
Undersökningen ska innebära att den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden
Miljöprövningsmyndigheten får ge länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och andra berörda myndigheter eller kommuner tillfälle att inkomma med synpunkter över det granskningsunderlag som ska finnas med i ansökan.
1. tar fram ett samrådsunderlag, och
2. samråder i frågan om betydande miljöpåverkan och i fråga om miljökonsekvensbeskrivningens innehåll och utformning (undersökningssamråd) med länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten eller åtgärden.
Undersökningssamrådet får genomföras så att det också uppfyller kraven på det avgränsningssamråd som ska göras inom ramen för en specifik miljöbedömning.
Regeringen kan med stöd av
dela närmare föreskrifter om
undersökningen.
Regeringen får meddela närmare föreskrifter om gransk-
ningen.
5 Senaste lydelse 2017:955.
SOU 2024:98 Författningsförslag
67
26 §6
Länsstyrelsen ska efter undersökningen i ett särskilt beslut av-
göra om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Efter granskningen ska Miljöprövningsmyndigheten i ett särskilt
beslut avgöra om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Om
den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden har ansökt om igångsättningsbesked enligt 20 kap. ska beslutet i frågan om betydande miljöpåverkan lämnas tillsammans med det slutliga beslutet i ärendet om igångsättningsbesked.
Beslutet ska redovisa de omständigheter som talar för eller emot att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Beslutet i frågan om betydande
miljöpåverkan ska redovisa de om-
ständigheter som talar för eller emot att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
I 47 § finns en bestämmelse om att ett förenklat underlag ska tas fram om länsstyrelsen beslutar att en betydande miljöpåverkan inte kan antas.
Beslutet ska göras tillgängligt för allmänheten.
27 §7
Länsstyrelsens beslut om huru-
vida verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan får inte överklagas särskilt.
Miljöprövningsmyndighetens
beslut om huruvida verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan får inte överklagas särskilt.
6 Senaste lydelse 2017:963. 7 Senaste lydelse 2017:955.
Författningsförslag SOU 2024:98
68
Undantag från krav på specifik miljöbedömning
27 a §
Miljöprövningsmyndigheten ska underrätta regeringen om en ansökan om undantag från kravet på en specifik miljöbedömning.
Om regeringen har förbehållit sig prövningen av ansökan om undantag eller hela ansökan om miljötillstånd enligt 17 kap. 4 b § ska Miljöprövningsmyndigheten med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för prövning. Myndighetens yttrande får inte överklagas särskilt.
27 b §
Regeringen eller Miljöprövningsmyndigheten får besluta om att undanta en verksamhet eller åtgärd från kravet på specifik miljöbedömning om
1. den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden har ansökt om det,
2. verksamheten eller åtgärden avser försvaret eller beredskapen vid civila olyckor och kriser, och
3. genomförandet av en specifik miljöbedömning skulle inverka negativt på verksamhetens eller åtgärdens syfte.
För andra verksamheter än de som avses i första stycket 2 får regeringen eller Miljöprövningsmyndigheten besluta om ett undantag
SOU 2024:98 Författningsförslag
69
från hela eller delar av kraven på en specifik miljöbedömning om
1. den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden har ansökt om det,
2. verksamheten eller åtgärden bedöms tillgodose ett allmänt intresse av synnerlig vikt, och
3. genomförandet av hela eller delar av miljöbedömningen skulle få en betydande negativ inverkan på verksamhetens eller åtgärdens syfte.
Ett beslut om undantag enligt andra stycket får inte påverka tillämpningen av 33 §.
27 c §
Om regeringen eller Miljöprövningsmyndigheten beslutar om undantag ska både skälen för det och omfattningen av undantaget framgå av beslutet. Beslutet ska göras tillgängligt för allmänheten.
Regeringen får meddela närmare föreskrifter om krav på ansökan om undantag och handläggningen av en sådan ansökan.
28 §8
Den specifika miljöbedömningen ska innebära att
1. den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden
1. den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden begär ett yttrande av Miljöpröv-
ningsmyndigheten om omfattning och detaljeringsgrad av miljökonsekvensbeskrivningen,
8 Senaste lydelse 2017:955.
Författningsförslag SOU 2024:98
70
a) samråder om hur en miljö-
konsekvensbeskrivning ska avgränsas (avgränsningssamråd),
b) tar fram en miljökonsekvensbeskrivning, och
c) ger in miljökonsekvensbeskrivningen till den som prövar tillståndsfrågan, och
2. den som prövar tillstånds-
frågan
2. Miljöprövningsmyndigheten
yttrar sig över miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad,
a) ger tillfälle till synpunkter på
miljökonsekvensbeskrivningen, och
b) slutför miljöbedömningen.
3. den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden tar fram en miljökonsekvensbeskrivning och ger in den till Miljöprövningsmyndigheten,
4. Miljöprövningsmyndigheten kungör att ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen finns för samråd,
5. Miljöprövningsmyndigheten meddelar en motiverad slutsats, och
6. prövningsmyndigheten slutför miljöbedömningen när tillståndsfrågan avgörs.
Avgränsningssamrådet i den specifika miljöbedömningen
Avgränsning av miljökonsekvensbeskrivningen
29 §9
Den som avser att ansöka om miljötillstånd eller tillstånd eller annat tillåtande enligt annan för-
9 Senaste lydelse 2017:955.
SOU 2024:98 Författningsförslag
71
fattning ska begära ett yttrande av Miljöprövningsmyndigheten om avgränsning av miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad.
Avgränsningssamrådet ska genomföras inför arbetet med miljökonsekvensbeskrivningen och innebära att den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden samråder om verksamhetens eller
åtgärdens lokalisering, omfattning och utformning, de miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser samt om
miljökonsekvensbeskrivningens innehåll och utformning.
Begäran ska innehålla en beskrivning av verksamhetens eller
åtgärdens lokalisering, omfattning och utformning samt de miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser.
Om samrådet avser en verksamhet eller åtgärd som omfattas av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor ska samrådet även avse hur allvarliga kemikalieolyckor till följd av verksamheten eller åtgärden ska kunna förebyggas och begränsas.
Om verksamheten eller åtgärden omfattas av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor ska begäran inne-
hålla en beskrivning även avse hur
allvarliga kemikalieolyckor till följd av verksamheten eller åtgärden ska kunna förebyggas och begränsas.
30 §10
Avgränsningssamrådet ska ske med länsstyrelsen, tillsynsmyn-
digheten och de enskilda som kan
antas bli särskilt berörda av verksamheten eller åtgärden samt med de övriga statliga myndigheter, de kommuner och den allmänhet som
Miljöprövningsmyndigheten ska ge länsstyrelsen, tillsynsmyn-
digheten och andra berörda myndigheter tillfälle att inom 30 dagar
inkomma med synpunkter på uppgifterna i begäran.
10 Senaste lydelse 2017:955.
Författningsförslag SOU 2024:98
72
kan antas bli berörda av verksamheten eller åtgärden.
Den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden ska se till att de som ingår i samrådskretsen enligt första stycket men som inte tidigare har fått ett samrådsunderlag kan ta del av ett samrådsunderlag.
Om ett undersökningssamråd enligt 24 § första stycket 2 inte har skett, ska samrådsunderlaget innehålla uppgift om det.
32 §11
Länsstyrelsen ska under avgränsningssamrådet, i dialog med
den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd, verka för att innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för tillståndsprövningen.
Miljöprövningsmyndigheten
ska, i dialog med den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd, verka för att innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för tillståndsprövningen.
Länsstyrelsen ska skriftligen
redovisa sin bedömning av vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla för att kunna ligga till grund för den fortsatta miljöbedömningen. Bedömningen ska lämnas till den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden. Bedömningen är inte bindande.
Miljöprövningsmyndigheten
ska, inom 45 dagar från det att
begäran om yttrande inkom till myndigheten, skriftligen yttra sig om vad en miljökonsekvens-
beskrivning ska innehålla för att kunna ligga till grund för den fortsatta miljöbedömningen. Av-
gränsningsyttrandet ska lämnas till
den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden.
Yttrandet är inte bindande.
11 Senaste lydelse 2024:963.
SOU 2024:98 Författningsförslag
73
33 §12
Om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land eller om ett land som kan komma att påverkas betydligt av verksamheten eller åtgärden begär det, ska den myndighet som regeringen bestämmer
1. informera det andra landet om verksamheten eller åtgärden, dess möjliga gränsöverskridande konsekvenser och vilken typ av beslut som kan komma att fattas, och
2. ge det andra landet skälig tid att yttra sig över om det vill delta i miljöbedömningen.
Om det andra landet vill delta i miljöbedömningen, ska myndigheten ge det andra landet möjlig-
het att delta i ett samrådsförfarande om miljökonsekvensbeskrivningen och den slutliga tillståndsansökan.
Om det andra landet vill delta i miljöbedömningen, ska myndigheten meddela Miljöprövnings-
myndigheten detta.
Miljöprövningsmyndigheten ska därefter ge det andra landet möjlighet att inkomma med synpunkter över uppgifterna i begäran om avgränsningsyttrande enligt 30 § och delta i det offentliga samrådet enligt 39 §.
35 §13
Miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla
1. uppgifter om verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, utformning, omfattning och andra egenskaper som kan ha betydelse för miljöbedömningen,
2. uppgifter om alternativa lösningar för verksamheten eller åtgärden,
3. uppgifter om rådande miljöförhållanden innan verksamheten påbörjas eller åtgärden vidtas och hur de förhållandena förväntas utveckla sig om verksamheten eller åtgärden inte påbörjas eller vidtas,
4. en identifiering, beskrivning och bedömning av de miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser,
12 Senaste lydelse 2017:955. 13 Senaste lydelse 2024:963.
Författningsförslag SOU 2024:98
74
5. uppgifter om de åtgärder som planeras för att förebygga, hindra, motverka eller avhjälpa de negativa miljöeffekterna,
6. uppgifter om de åtgärder som planeras för att undvika att verksamheten eller åtgärden bidrar till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. inte följs, om sådana uppgifter är relevanta med hänsyn till verksamhetens art och omfattning,
7. en icke-teknisk sammanfattning av 1–6, och 8. en redogörelse för de samråd som har skett, vad som kommit fram i samråden och länsstyrel-
sens bedömning enligt 32 § andra
stycket.
8. en redogörelse för om samråd har skett, vad som i så fall kommit fram och Miljöpröv-
ningsmyndighetens yttrande en-
ligt 32 § andra stycket.
Miljöbedömningen hos den som prövar tillståndsfrågan
Offentligt samråd
39 §14
Den som prövar tillståndsfrågan ska, om miljökonsekvensbeskrivningen kan läggas till grund för den fortsatta miljöbedömningen,
kungöra att miljökonsekvensbeskrivningen finns, göra den
tillgänglig för allmänheten och ge
allmänheten skälig tid och minst 30 dagar att yttra sig.
När prövningsmyndigheten har bedömt att ansökan om tillstånd är fullständig ska myndigheten samråda om ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen genom att
kungöra att ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen finns, göra handlingarna tillgängliga och ge allmänheten och berörda myndigheter och kommuner skälig tid om minst 30 dagar att yttra sig.
Om tillståndsfrågan enbart avser en prövning enligt 7 kap. 28 b eller 29 § ska första stycket tillämpas endast i den utsträckning som behövs för prövningen eller som är lämplig för att ge allmänheten information.
Regeringen får meddela närmare föreskrifter om hur kungörelse ska ske och om underrättelse till särskilt berörda.
14 Senaste lydelse 2017:955.
SOU 2024:98 Författningsförslag
75
40 §15
Kungörelsen ska innehålla upplysningar om
1. att verksamheten eller åtgärden omfattas av kraven på specifik miljöbedömning enligt detta kapitel,
2. vem som prövar tillstånds-
frågan,
2. prövningsmyndigheten,
3. var miljökonsekvensbeskrivningen och andra handlingar i
målet eller ärendet finns tillgäng-
liga,
3. på vilken webbplats eller i
vilken lokal som miljökonse-
kvensbeskrivningen och andra handlingar i ärendet finns tillgängliga,
4. ett samrådsmöte ska hållas med den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden och i så fall tid och plats för sådant möte,
5. om samråd med annat land ska ske,
4. till vem och inom vilken tid
synpunkter kan lämnas, och
6. till vem, inom vilken tid och i vilket format skriftliga syn-
punkter kan lämnas, och
5. hur ny information i målet eller ärendet kommer att kungöras
eller hållas tillgänglig.
7. hur ny information i ären-
det kommer att kungöras eller hållas tillgänglig.
Om samråd med ett annat land ska ske enligt detta kapitel, ska kungörelsen innehålla en upplysning om detta.
Om kungörelsen görs i ett ärende om miljöprövning enligt 20 kap. ska kungörelsen också innehålla
1. en kortfattad redogörelse av ansökan och i ärenden om vattenverksamhet de fastigheter som kan beröras,
2. en upplysning om verksamheten eller åtgärden omfattas av lagen ( 1999:381 ) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor,
15 Senaste lydelse 2017:955.
Författningsförslag SOU 2024:98
76
3. en upplysning om att information om innehavare av servitut, nyttjanderätt eller rätt till elektrisk kraft på en berörd fastighet behöver lämnas till Miljöprövningsmyndigheten, och
4. en upplysning om inom
vilken tid krav på ersättning behöver lämnas.
Samrådsredogörelse
41 a §
När ett samrådsmöte enligt 40 § första stycket 4 har hållits ska den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden sammanställa och bemöta inkomna synpunkter från mötet i en samrådsredogörelse.
Om det av kungörelsen framgår att skriftliga synpunkter ska lämnas till den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden ska även sådana synpunkter bemötas i samrådsredogörelsen.
Samrådsredogörelsen ska lämnas till Miljöprövningsmyndigheten.
Föreläggande om komplettering av miljökonsekvensbeskrivningen
41 b §
Om Miljöprövningsmyndigheten efter samrådet bedömer att miljökonsekvensbeskrivningen saknar sådana uppgifter som behövs för att myndigheten ska kunna avge en
SOU 2024:98 Författningsförslag
77
motiverad slutsats om verksamhetens eller åtgärdens betydande miljöpåverkan får myndigheten förelägga den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden att, inom viss tid, inkomma med sådana uppgifter.
Om miljökonsekvensbeskrivningen ändras väsentligt efter en sådan komplettering får prövningsmyndigheten se till att ett nytt samråd enligt 39–41 §§ hålls.
Miljöprövningsmyndighetens motiverade slutsats och prövningsmyndighetens slutliga bedömning
42 §16
Den som prövar tillståndsfrågan
ska i ett särskilt beslut eller i
samband med att tillståndsfrågan avgörs ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i detta kapitel så att den specifika miljöbedömningen kan slutföras. Ett sådant ställningstagande
får inte överklagas särskilt.
Inom tre månader från det att samråden enligt 33 eller 39 § har slutförts och Miljöprövningsmyndigheten har fått in sådana uppgifter som avses i 41 b § ska myndigheten i ett särskilt beslut meddela en motiverad slutsats över verksamhetens eller åtgärdens betydande miljöpåverkan utifrån miljökonsekvensbeskrivningen och det som i övrigt har kommit fram under handläggningen av ärendet. Ett
sådant ställningstagande får inte överklagas särskilt.
I ärenden om miljötillstånd får Miljöprövningsmyndigheten meddela den motiverade slutsatsen tillsammans med det slutliga beslutet i ärendet om sökanden begär detta
16 Senaste lydelse 2017:955.
Författningsförslag SOU 2024:98
78
och förutsättningar för detta finns. I sådant fall ska tillståndsfrågan avgöras inom den tid som avses i första stycket.
42 a §
Miljöprövningsmyndigheten ska yttra sig över den motiverade slutsatsens aktualitet efter en begäran.
Om Miljöprövningsmyndigheten bedömer att den motiverade slutsatsen inte är aktuell ska myndigheten specificera vilka uppgifter som behövs för att kunna uppdatera den motiverade slutsatsen.
43 §17
Den som prövar tillståndsfrågan
ska, när tillståndsfrågan avgörs, slutföra miljöbedömningen genom att med hänsyn till innehållet i
miljökonsekvensbeskrivningen och det som kommit fram under handläggningen av målet eller ärendet identifiera, beskriva och göra en
slutlig och samlad bedömning av
miljöeffekterna.
Prövningsmyndigheten ska, när
tillståndsfrågan avgörs, slutföra miljöbedömningen genom att
säkerställa att den motiverade slutsatsen enligt 42 § är aktuell och
göra en slutlig och samlad bedömning av förutsättningarna för
att ge tillstånd.
7 kap.
29 b §18
Frågor om tillstånd enligt 28 a § prövas av länsstyrelsen i det län där det berörda området finns.
För en verksamhet eller åtgärd som omfattas av tillståndsplikt eller dispensprövning till följd av bestämmelserna i 9 kap. eller 11– 15 kap. skall dock frågan om till-
För en verksamhet eller åtgärd som omfattas av tillstånds- eller
granskningsplikt eller dispenspröv-
ning till följd av bestämmelserna i 9 kap., 11–15 kap. eller 20 kap.
17 Senaste lydelse 2017:955. 18 Senaste lydelse 2001:437.
SOU 2024:98 Författningsförslag
79
stånd enligt 28 a § prövas av den myndighet som prövar den andra tillståndsfrågan eller dispensen. Innan myndigheten meddelar sitt beslut, skall den länsstyrelse som avses i första stycket beredas tillfälle att yttra sig.
ska dock frågan om tillstånd en-
ligt 28 a § prövas av den myndighet som prövar den andra tillståndsfrågan eller dispensen. Innan myndigheten meddelar sitt beslut, ska den länsstyrelse som avses i första stycket beredas tillfälle att yttra sig.
29 c §
En ansökan om tillstånd enligt 28 a § ska innehålla en beskrivning av verksamhetens eller åtgärdens konsekvenser för syftet med att bevara området och en redogörelse för de alternativ som övervägts med en motivering till varför ett visst alternativ valts. Om det enligt 6 kap. krävs en specifik miljöbedömning, ska ansökan innehålla en miljökonsekvensbeskrivning enligt det kapitlet.
En ansökan om giltighetsförlängning enligt 24 kap. 14 a § av ett tillstånd enligt 28 a § ska innehålla den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövs för prövningen. Ansökan ska även innehålla en utredning som visar hur verksamheten ensam eller tillsammans med andra verksamheter eller åtgärder kan komma att påverka miljön i naturområdet.
Författningsförslag SOU 2024:98
80
9 kap. Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
9 kap. Miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd
1 §
Med miljöfarlig verksamhet avses
Med miljöpåverkande verksamhet avses
1. utsläpp av avloppsvatten, fasta ämnen eller gas från mark, byggnader eller anläggningar i mark, vattenområden eller grundvatten,
2. användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön genom annat utsläpp än som avses i 1 eller genom förorening av mark, luft, vattenområden eller grundvatten, eller
3. användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för omgivningen genom buller, skakningar, ljus, joniserande eller icke-joniserande strålning eller annat liknande.
5 §
För att skydda människors hälsa eller miljön får regeringen, om det framstår som mer ändamålsenligt än beslut i enskilda fall,
också i andra fall än som avses i 4 § i fråga om miljöfarlig verk-
samhet meddela föreskrifter om
förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått. Sådana föreskrifter får också
meddelas för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden. Om det finns särskilda skäl, får regeringen bemyndiga en myndighet att meddela sådana föreskrifter.
Regeringen får, också i andra
fall än som avses i 4 §, meddela föreskrifter om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått för miljö-
påverkande verksamheter och åtgärder om det framstår som mer ändamålsenligt än beslut i enskilda fall och behövs
1. för att skydda människors hälsa eller miljön, eller
2. till följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller andra internationella åtaganden.
Om det behövs, får regeringen meddela föreskrifter om sådana
försiktighetsmått som går utöver vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller andra internationella åtaganden.
Om det finns särskilda skäl får regeringen bemyndiga en myn-
dighet att meddela sådana före-
skrifter.
SOU 2024:98 Författningsförslag
81
6 §19
Regeringen får meddela föreskrifter om att det ska vara förbjudet att utan tillstånd eller innan anmälan har gjorts
1. anlägga eller driva vissa slag av fabriker, andra inrättningar eller annan miljöfarlig verksamhet,
2. släppa ut avloppsvatten i mark, vattenområde eller grundvatten,
3. släppa ut eller lägga upp fast avfall eller andra fasta ämnen, om detta kan leda till att mark, vattenområde eller grundvatten kan förorenas, eller
4. bedriva sådan miljöfarlig verksamhet som avses i 1–3, om den ändras med avseende på tillverkningsprocess, reningsförfarande eller på något annat sätt.
Bestämmelser om krav på miljöprövning av miljöpåverkande verksamheter och åtgärder finns i 20 kap.
Om det behövs för att skydda människors hälsa eller miljön får regeringen meddela föreskrifter om krav på anmälan eller registrering av sådan miljöpåverkande verksamhet som inte omfattas av krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 20 kap. eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 20 kap.
19 Senaste lydelse 2012:907.
Författningsförslag SOU 2024:98
82
Förutsättningar för att få bedriva miljöpåverkande verksamhet
6 e §20
Tillstånd till täkt får ges en-
dast om tillståndet förenas med en skyldighet att ställa säkerhet enligt 16 kap. 3 § för uppfyllandet av de villkor som ska gälla för tillståndet. Staten, kommuner, regioner och kommunalförbund behöver dock inte ställa säkerhet.
Miljötillstånd eller igångsättningsbesked till täkt får ges en-
dast om tillståndet eller beskedet förenas med en skyldighet att ställa säkerhet enligt 16 kap. 3 § för uppfyllandet av de villkor som ska gälla för tillståndet. Staten, kommuner, regioner och kommunalförbund behöver dock inte ställa säkerhet.
Kravet på säkerhet gäller inte de delar av verksamheten som omfattas av kravet i 15 kap. 36 a § på säkerhet vid utvinningsverksamhet.
6 f §21
Om en täkt av naturgrus kräver tillstånd eller anmälan enligt
detta kapitel eller föreskrifter som
har meddelats med stöd av kapit-
let, får täkten inte komma till
stånd om
Om en täkt av naturgrus kräver miljötillstånd eller igångsätt-
ningsbesked enligt 20 kap. eller
föreskrifter som har meddelats med stöd av 20 kap. eller an-
mälan med stöd av detta kapitel,
får täkten inte komma till stånd om
1. det med hänsyn till det avsedda användningsområdet är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt att använda ett annat material,
2. naturgrusförekomsten är betydelsefull för nuvarande eller framtida dricksvattenförsörjning och täkten kan medföra en försämrad vattenförsörjning, eller
3. naturgrusförekomsten utgör en värdefull natur- eller kulturmiljö.
20 Senaste lydelse 2022:1100. 21 Senaste lydelse 2012:907.
SOU 2024:98 Författningsförslag
83
6 g §22
Om en täkt av torv kräver
tillstånd eller anmälan enligt detta kapitel eller föreskrifter som har
meddelats med stöd av kapitlet, får täkten inte komma till stånd i en våtmark som utgör en värdefull natur- eller kulturmiljö.
Om en täkt av torv kräver
miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 20 kap. eller före-
skrifter som har meddelats med stöd av 20 kap. eller anmälan
med stöd av detta kapitel, får
täkten inte komma till stånd i en våtmark som utgör en värdefull natur- eller kulturmiljö.
6 h §23
Vid prövning av en ansökan om tillstånd till täkt av matjord ska behovet av brukningsbar jordbruksmark beaktas.
Vid prövning av en ansökan om miljötillstånd eller igångsätt-
ningsbesked till täkt av matjord
ska behovet av brukningsbar jordbruksmark beaktas.
6 i §24
Tillstånd får inte ges till gruv-
drift eller gruvanläggning för brytning, provbrytning, bearbetning eller fysikalisk eller kemisk anrikning av uranhaltigt material om gruvdriften eller gruvanläggningen utgör en kärnteknisk anläggning som kräver tillstånd enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
Miljötillstånd eller igångsättningsbesked får inte ges till gruv-
drift eller gruvanläggning för brytning, provbrytning, bearbetning eller fysikalisk eller kemisk anrikning av uranhaltigt material om gruvdriften eller gruvanläggningen utgör en kärnteknisk anläggning som kräver tillstånd enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
6 j §25
Tillstånd får inte ges till gruv-
drift eller gruvanläggning för brytning, provbrytning, bearbet-
Miljötillstånd eller igångsättningsbesked får inte ges till gruv-
drift eller gruvanläggning för brytning, provbrytning, bearbet-
22 Senaste lydelse 2012:907. 23 Senaste lydelse 2012:907. 24 Senaste lydelse 2018:641. 25 Senaste lydelse 2022:727.
Författningsförslag SOU 2024:98
84
ning eller anrikning av stenkol, brunkol eller skifferolja.
ning eller anrikning av stenkol, brunkol eller skifferolja.
Trots första stycket får till-
stånd ges till gruvdrift eller gruv-
anläggning för andra mineral som innefattar sådan brytning, provbrytning, bearbetning eller anrikning av stenkol, brunkol eller skifferolja som är nödvändig för att gruvdriften eller gruvanläggningen för dessa andra mineral ska kunna bedrivas.
Trots första stycket får miljö-
tillstånd eller igångsättningsbesked
ges till gruvdrift eller gruvanläggning för andra mineral som innefattar sådan brytning, provbrytning, bearbetning eller anrikning av stenkol, brunkol eller skifferolja som är nödvändig för att gruvdriften eller gruvanläggningen för dessa andra mineral ska kunna bedrivas.
6 k §26
Tillstånd får inte ges till ut-
vinning eller med utvinning sammanhängande bearbetning av råolja, skifferolja eller naturgas.
Miljötillstånd eller igångsättningsbesked får inte ges till utvin-
ning eller med utvinning sammanhängande bearbetning av råolja, skifferolja eller naturgas.
Trots första stycket får till-
stånd ges till utvinning av andra
mineral som innefattar sådan utvinning eller med utvinning sammanhängande bearbetning av råolja, skifferolja eller naturgas som är nödvändig för utvinningen av dessa andra mineral.
Trots första stycket får miljö-
tillstånd eller igångsättningsbesked
ges till utvinning av andra mineral som innefattar sådan utvinning eller med utvinning sammanhängande bearbetning av råolja, skifferolja eller naturgas som är nödvändig för utvinningen av dessa andra mineral.
Trots första stycket får till-
stånd ges till sådan utvinning på
land av råolja eller naturgas som är nödvändig för en planerad geologisk lagring av mindre än 100 000 ton koldioxid för forskningsändamål.
Trots första stycket får miljö-
tillstånd eller igångsättningsbesked
ges till sådan utvinning på land av råolja eller naturgas som är nödvändig för en planerad geologisk lagring av mindre än 100 000 ton koldioxid för forskningsändamål.
26 Senaste lydelse 2022:727.
SOU 2024:98 Författningsförslag
85
7 a §27
En verksamhet för behandling av avfall som är tillstånds- eller anmälningspliktig enligt detta kapitel eller föreskrifter som har meddelats med stöd av kapitlet får tillåtas endast om det finns skäl att anta att den planerade behandlingen kommer att uppfylla kraven i 15 kap. 11 §.
En verksamhet för behandling av avfall som är tillstånds- eller granskningspliktig enligt
20 kap. 6 § eller anmälningsplik-
tig enligt detta kapitel eller föreskrifter som har meddelats med stöd av kapitlet får tillåtas endast om det finns skäl att anta att den planerade behandlingen kommer att uppfylla kraven i 15 kap. 11 §.
8 §
Ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet prövas av mark- och miljödomstolen.
Bestämmelser om vilken myndighet som prövar ansökningar om miljötillstånd och igångsättningsbesked för miljöpåverkande verksamhet finns i 20 kap. 2 §.
Regeringen får meddela föreskrifter om att ansökan om tillstånd för vissa slag av verksamheter ska prövas av länsstyrelsen. Regeringen
får meddela föreskrifter om att en kommunal nämnd ska pröva frågor om tillstånd om den miljö-
farliga verksamheten kan antas ha en liten miljöpåverkan. Tillstånd som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt ska alltid prövas av länsstyrelsen.
Regeringen får meddela föreskrifter om att en kommunal nämnd ska pröva frågor om tillstånd eller anmälan för sådana
avloppsanordningar och värmepumpsanläggningar som inte är tillståndspliktiga enligt 20 kap. 6 § eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 20 kap. 6 §.
Anmälan om miljöfarlig verk-
samhet ska, enligt föreskrifter som meddelas av regeringen, göras till försvarsinspektören för hälsa och miljö, länsstyrelsen eller kommunen.
En anmälan om miljöpåverkande verksamhet ska, enligt före-
skrifter som meddelas av regeringen, göras till försvarsinspektören för hälsa och miljö, länsstyrelsen eller kommunen.
27 Senaste lydelse 2019:1263.
Författningsförslag SOU 2024:98
86
10 §
Anläggningar för grundvattentäkter skall inrättas och användas på ett sådant sätt att olägenheter för människors hälsa inte uppkommer.
Anläggningar för grundvattentäkter ska inrättas och användas på ett sådant sätt att olägenheter för människors hälsa inte uppkommer.
Om det inte krävs tillstånd enligt 11 kap., får en kommun föreskriva att det ändå skall krävas tillstånd av kommunen eller anmälan till denna för att inrätta och använda en ny anläggning för grundvattentäkt i områden där knapphet på sött grundvatten råder eller kan befaras uppkomma. Detta gäller om det behövs för att hindra att olägenheter för människors hälsa skall uppkomma. Kommunen får också föreskriva anmälningsplikt för sådana anläggningar som redan finns inom angivna områden.
Om det inte krävs miljötill-
stånd eller igångsättningsbesked
enligt föreskrifter som har med-
delats med stöd av 20 kap., får en
kommun föreskriva att det ändå
ska krävas tillstånd av kommu-
nen eller anmälan till denna för att inrätta och använda en ny anläggning för grundvattentäkt i områden där knapphet på sött grundvatten råder eller kan befaras uppkomma. Detta gäller om det behövs för att hindra att olägenheter för människors hälsa ska uppkomma. Kommunen får också föreskriva anmälningsplikt för sådana anläggningar som redan finns inom angivna områden.
11 kap.
9 §28
För vattenverksamhet krävs det tillstånd enligt denna balk, om inte något annat följer av bestämmelserna i detta kapitel. Den som vill bedriva vattenverksamhet får ansöka om tillstånd även om det inte krävs tillstånd för verksamheten.
Oavsett vad som följer av 11–15,
19 och 23 §§, kan det för en viss
verksamhet eller åtgärd krävas tillstånd enligt 7 kap. 28 a §.
Bestämmelser om miljöprövning av vattenverksamheter finns i 20 kap. Oavsett vad som följer
av 20 kap. kan det för en viss verksamhet eller åtgärd krävas tillstånd enligt 7 kap. 28 a §.
28 Senaste lydelse 2005:571.
SOU 2024:98 Författningsförslag
87
9 a §29
Regeringen får meddela föreskrifter om att det för vissa vattenverksamheter i stället för
tillstånd ska krävas att verksam-
heterna har anmälts.
Regeringen får meddela föreskrifter om att det för vissa vattenverksamheter i stället för
miljötillstånd eller igångsättningsbesked ska krävas att verksam-
heterna har anmälts.
Även om anmälningsplikt har föreskrivits får tillsynsmyndigheten, enligt föreskrifter som meddelas av regeringen, i det enskilda fallet förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd.
9 b §30
Ansökan om tillstånd till vattenverksamhet prövas av mark- och miljödomstolen. Ansökan om tillstånd till markavvattning prövas dock av länsstyrelsen, om den inte ska prövas av mark- och miljödomstolen enligt 7 kap. 19 eller 20 § lagen ( 1998:812 ) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
Bestämmelser om vilken myndighet som prövar ansökningar om miljötillstånd eller igångsättningsbesked för vattenverksamhet finns i 20 kap. 2 §.
Anmälan om vattenverksamhet ska, enligt föreskrifter som meddelas av regeringen, göras till försvarsinspektören för hälsa och miljö, länsstyrelsen eller kommunen.
En anmälningspliktig vattenverksamhet får påbörjas tidigast åtta veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte tillsynsmyndigheten bestämmer något annat.
10 §
Om det krävs tillstånd till en vattenverksamhet, får arbeten av större omfattning i anslutning till
Om det krävs miljötillstånd
eller igångsättningsbesked till en
vattenverksamhet, får arbeten av större omfattning i anslutning till
29 Senaste lydelse 2018:1407. 30 Senaste lydelse 2017:782.
Författningsförslag SOU 2024:98
88
verksamheten inte påbörjas innan
tillstånd har meddelats.
verksamheten inte påbörjas innan
miljötillstånd eller igångsättningsbesked har meddelats.
14 §
Regeringen får förbjuda markavvattning som skulle kräva till-
stånd enligt detta kapitel i områ-
den där det är särskilt angeläget att våtmarkerna bevaras.
Regeringen får förbjuda markavvattning som skulle kräva miljö-
tillstånd eller igångsättningsbesked
i områden där det är särskilt angeläget att våtmarkerna bevaras.
Länsstyrelsen får meddela dispens från ett förbud som meddelats enligt första stycket om det finns särskilda skäl.
Om dispens meddelas enligt andra stycket fordras för utförandet av markavvattningen att
tillstånd söks enligt 9 §. Beslutet
om dispens upphör att gälla om
tillstånd till markavvattningen
meddelas.
Om dispens meddelas enligt andra stycket fordras för utförandet av markavvattningen att
miljötillstånd eller igångsättningsbesked söks. Beslutet om dispens
upphör att gälla om miljötillstånd
eller igångsättningsbesked till mark-
avvattningen meddelas.
15 §
Tillstånd enligt detta kapitel behövs inte för att utföra rensningar för att bibehålla vattnets djup eller läge eller för att omedelbart återställa ett vattendrag som har vikit från sitt förra läge eller som på något annat sätt har förändrat sitt lopp.
Om arbetena berör en fastighet som tillhör någon annan, skall
fastighetsägaren alltid underrättas innan arbetena påbörjas.
Vid rensningar för att bibehålla vattnets djup eller läge eller för att omedelbart återställa ett vattendrag som har vikit från sitt förra läge eller som på något annat sätt har förändrat sitt lopp ska fastig-
hetsägaren alltid underrättas innan arbetena påbörjas om arbetena be-
SOU 2024:98 Författningsförslag
89
rör en fastighet som tillhör någon annan.
Om fisket kan skadas, skall anmälan om de planerade arbetena göras till länsstyrelsen innan arbetena påbörjas.
Om fisket kan skadas, ska anmälan om de planerade arbetena göras till länsstyrelsen innan arbetena påbörjas.
17 §31
Den som äger en vattenanläggning är skyldig att underhålla den så att det inte uppkommer skada för allmänna eller enskilda intressen genom ändringar i vattenförhållandena. Om vattenanläggningen med stöd av en särskild rättighet utförts på någon annans mark och äganderätten till anläggningen övergått till markägaren till följd av att rättigheten upphört, kvarstår underhållsskyldigheten för den som var rättighetshavare.
Den som enligt 28 kap. 12 § har fått rätt att använda någon annans vattenanläggning är tillsammans med ägaren skyldig att underhålla anläggningen, om inte
mark- och miljödomstolen be-
stämt något annat.
Den som enligt 28 kap. 12 § har fått rätt att använda någon annans vattenanläggning är tillsammans med ägaren skyldig att underhålla anläggningen, om inte
tillståndsmyndigheten bestämt
något annat.
I 20 och 21 §§ samt i 24 kap. 4 § andra stycket finns bestämmelser om överflyttning av underhållsskyldigheten.
19 §
Tillstånd enligt denna balk skall
alltid lämnas till utrivning av en vattenanläggning i ytvatten, om inte förordnande meddelas enligt 20 §.
Miljötillstånd eller igångsättningsbesked ska alltid lämnas till
utrivning av en vattenanläggning i ytvatten, om inte förordnande meddelas enligt 20 §.
20 §32
I stället för att lämna tillstånd att riva ut en vattenanläggning i ytvatten får mark- och miljödom-
stolen på begäran av ägaren av en
I stället för att lämna miljö-
tillstånd eller igångsättningsbesked för att riva ut en vattenanläggning
i ytvatten får prövningsmyndig-
31 Senaste lydelse 2010:923. 32 Senaste lydelse 2011:923.
Författningsförslag SOU 2024:98
90
fastighet som skulle skadas av utrivningen förordna att skyldigheten att underhålla anläggningen och fullgöra övriga skyldigheter som ligger på anläggningens ägare
skall övergå på fastighetsägaren
till dess något annat bestäms.
heten på begäran av ägaren av en
fastighet som skulle skadas av utrivningen förordna att skyldigheten att underhålla anläggningen och fullgöra övriga skyldigheter som ligger på anläggningens ägare
ska övergå på fastighetsägaren till
dess något annat bestäms.
Till skydd för allmänna intressen får efter åtagande ett sådant förordnande också meddelas för staten, en kommun eller ett vattenförbund.
Förordnande får inte meddelas, om det kan antas att fastighetsägaren inte kan fullgöra skyldigheterna eller om det med hänsyn till den sökande eller till allmänna intressen anses mera angeläget att anläggningen rivs ut.
Om ägaren av en vattenanläggning vållas skada av att anläggningen bibehålls, skall den som övertar ansvaret för anläggningen betala skälig ersättning för skadan.
Om ägaren av en vattenanläggning vållas skada av att anläggningen bibehålls, ska den som övertar ansvaret för anläggningen betala skälig ersättning för skadan.
22 §33
Om det kan uppkomma fara för allmänna eller enskilda intressen genom att en anläggning för bortledande av grundvatten helt eller delvis tas ur bruk, skall anläggningens ägare hämta in mark- och miljödomstolens tillstånd.
Om en anläggning för bortledande av grundvatten helt eller delvis tas ur bruk och åtgärden medför skada på någon annans egendom genom bestående ändring i vattenförhållandena ska skälig ersättning betalas.
Skälig ersättning skall betalas, om en sådan åtgärd medför skada på någon annans egendom genom bestående ändring i vattenförhållandena.
33 Senaste lydelse 2010:923.
SOU 2024:98 Författningsförslag
91
23 §34
Tillstånd ska lämnas till föl-
jande vattenverksamheter, om inte något annat följer av 2 kap. 9 §:
Miljötillstånd eller igångsättningsbesked ska lämnas till föl-
jande vattenverksamheter, om inte något annat följer av 2 kap. 9 §:
1. vattenverksamhet som vid prövning av annan verksamhet enligt 17 kap. 1 eller 3 § har angetts som ett villkor för verksamhetens utövande,
2. anläggande av broar och annan vattenverksamhet för väg, järnväg, tunnelbana eller spårväg vars anläggande har prövats i särskild ordning,
3. anläggande av rörledningar i vatten som koncession har meddelats för enligt lagen (1978:160) om vissa rörledningar, och
4. anläggande av naturgasledningar i vatten som koncession har meddelats för enligt naturgaslagen (2005:403).
15 kap.
17 §35
Bestämmelser om miljöprövning för hantering av avfall finns i 20 kap.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att det krävs tillstånd, anmälan eller registrering för att yrkesmässigt hantera avfall.
35 §36
Ett tillstånd till en verksamhet som omfattar deponering av avfall får ges endast om tillståndet förenas med en skyldighet att ställa säkerhet enligt 16 kap. 3 § för fullgörandet av de skyldigheter som gäller för verksamheten eller om verksamhetsutövaren vidtar någon annan lämplig åtgärd för sådant säkerställande.
Ett miljötillstånd eller igång-
sättningsbesked till en verksamhet
som omfattar deponering av avfall får ges endast om tillståndet förenas med en skyldighet att ställa säkerhet enligt 16 kap. 3 § för fullgörandet av de skyldigheter som gäller för verksamheten eller om verksamhetsutövaren vidtar någon annan lämplig åtgärd för sådant säkerställande.
34 Senaste lydelse 2016:991. 35 Senaste lydelse 2021:881. 36 Senaste lydelse 2022:1100.
Författningsförslag SOU 2024:98
92
Kravet på säkerhet gäller inte de delar av verksamheten som omfattas av kravet i 36 a § på säkerhet vid utvinningsverksamhet.
36 a §37
Tillstånd enligt balken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken till en
verksamhet som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall får ges endast om tillståndet förenas med en skyldighet att ställa säkerhet för fullgörandet av de skyldigheter som gäller för verksamheten.
Ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked till en verksamhet
som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall får ges endast om tillståndet förenas med en skyldighet att ställa säkerhet för fullgörandet av de skyldigheter som gäller för verksamheten.
Tillståndsmyndigheten får medge att säkerheten ställs efter hand enligt en plan som innebär att säkerheten vid varje tidpunkt tillgodoser det aktuella behovet.
37 §38
Tillstånd till geologisk lagring
av koldioxid ska för sin giltighet göras beroende av att verksamhetsutövaren ställer säkerhet eller vidtar någon annan lämplig åtgärd för att säkerställa fullgörandet av de skyldigheter som gäller för verksamheten enligt denna balk, lagen (2020:1173) om vissa utsläpp av växthusgaser samt de föreskrifter och tillståndsvillkor som har meddelats med stöd av dessa lagar. En säkerhet får ställas efter hand enligt en plan som vid varje tid tillgodoser det aktuella behovet av säkerhet.
Miljötillstånd eller igångsättningsbesked till geologisk lagring
av koldioxid ska för sin giltighet göras beroende av att verksamhetsutövaren ställer säkerhet eller vidtar någon annan lämplig åtgärd för att säkerställa fullgörandet av de skyldigheter som gäller för verksamheten enligt denna balk, lagen (2020:1173) om vissa utsläpp av växthusgaser samt de föreskrifter och tillståndsvillkor som har meddelats med stöd av dessa lagar. En säkerhet får ställas efter hand enligt en plan som vid varje tid tillgodoser det aktuella behovet av säkerhet.
37 Senaste lydelse 2022:1100. 38 Senaste lydelse 2020:1174.
SOU 2024:98 Författningsförslag
93
När en säkerhet ställs ska den prövas av tillståndsmyndigheten. Säkerheten ska godtas om den visas vara betryggande för sitt ändamål.
Staten, kommuner, regioner och kommunalförbund behöver inte ställa säkerhet.
16 kap.
1 §39
Regeringen, länsstyrelserna och andra förvaltningsmyndigheter, kommunerna, mark- och miljödomstolarna, Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen prövar mål och ärenden enligt denna balk eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken. Vid prövningen av frågor om straff eller förverkande enligt 29 kap. gäller dock vad som är föreskrivet om brottmål i allmänhet och om hur frågor om förverkande ska prövas.
Närmare bestämmelser om vilka mål och ärenden som prövas av respektive prövningsmyndighet finns i 17 kap. 1–4 §§, 18 kap. 1–2 §§, 19 kap. 1–2 §§, 21 kap. 1 § och i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar.
Närmare bestämmelser om vilka mål och ärenden som prövas av respektive prövningsmyndighet finns i 17 kap. 1–4 §§, 18 kap. 1–2 §§, 19 kap. 1–2 §§, 20 kap.
2 §, 21 kap. 1 § och i lagen
(2010:921) om mark- och miljödomstolar.
Beslut eller dom om återkallelse av tillstånd, dispens, godkännande och förbud mot fortsatt verksamhet samt omprövning av tillstånd eller villkor meddelas av tillståndsmyndigheten.
12 §40
Överklagbara domar eller beslut får överklagas av
1. den som domen eller beslutet angår, om avgörandet har gått honom eller henne emot,
2. en lokal arbetstagarorganisation som organiserar arbetstagare i den verksamhet som avses med beslutet, såvitt avser domar och beslut i frågor om tillstånd till
miljöfarlig verksamhet,
2. en lokal arbetstagarorganisation som organiserar arbetstagare i den verksamhet som avses med beslutet, när såvitt avser domar och beslut i frågor om tillstånd till miljöpåverkande verksamhet,
39 Senaste lydelse 2024:787. 40 Senaste lydelse 2010:898.
Författningsförslag SOU 2024:98
94
3. en central arbetstagarorganisation enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet, motsvarande organisation på arbetsgivarsidan samt en sammanslutning av konsumenter, såvitt avser beslut som en länsstyrelse eller en central förvaltningsmyndighet har meddelat med stöd av bemyndigande enligt 14 kap., förutsatt att beslutet inte avser ett särskilt fall, och
4. den myndighet, kommunala nämnd eller annan som enligt vad som är särskilt föreskrivet i balken, i föreskrifter meddelade med stöd av balken eller i lagen (2010:897) om gränsälvsöverenskommelse mellan Sverige och Finland har rätt att överklaga.
Denna paragraf innebär inte någon inskränkning av rätten att överklaga enligt bestämmelser i rättegångsbalken.
13 §41
Överklagbara domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens enligt denna balk, om upphävande av skydd av områden enligt 7 kap. eller om tillsyn enligt 10 kap. eller i sådana frågor enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, får överklagas av en ideell förening eller en annan juridisk person som
1. har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen,
2. inte är vinstdrivande,
3. har bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år, och
4. har minst 100 medlemmar eller på annat sätt visar att verksamheten har allmänhetens stöd.
Rätten att överklaga enligt första stycket gäller även om överklagandet enbart avser ett villkor eller en annan bestämmelse i domen eller beslutet och även om domen eller beslutet är resultatet av en prövning enligt 22 kap.
26 §, 24 kap. 2, 3, 5, 7, 10, 13 eller
13 a § denna balk eller en prövning enligt 7 kap. 13, 14 eller 16 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Rätten att överklaga
Rätten att överklaga enligt första stycket gäller även om överklagandet enbart avser ett villkor eller en annan bestämmelse i domen eller beslutet och även om domen eller beslutet är resultatet av en prövning enligt 20 kap.
34 §, 24 kap. 2, 3, 5, 7, 13 eller
13 a § denna balk eller en prövning enligt 7 kap. 13, 14 eller 16 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Rätten att överklaga
41 Senaste lydelse 2023:632.
SOU 2024:98 Författningsförslag
95
enligt första stycket gäller dock inte domar och beslut som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt.
enligt första stycket gäller dock inte domar och beslut som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt.
Den som vill överklaga med stöd av första eller andra stycket ska göra det innan tiden för överklagande har gått ut för parterna och sakägarna.
17 kap.
3 §42
Regeringen får för ett visst fall förbehålla sig att pröva tillåtligheten av en verksamhet som inte omfattas av kravet på prövning enligt 1 §, om
1. verksamheten i betraktande av de intressen som denna balk enligt 1 kap. 1 § ska främja kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande slag,
2. verksamheten utanför ett område som har förtecknats enligt 7 kap. 27 § kan antas mer än obetydligt skada naturvärdet inom området, eller
3. verksamheten omfattas av 4 kap. 6 § andra stycket. Rätten till förbehåll enligt första stycket 2 gäller enbart verksamhet som är tillståndspliktig enligt balken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken.
Om ett mål eller ärende enligt denna balk pågår om tillståndsprövning av verksamheten, ska regeringen omedelbart lämna besked om förbehållet till den tillståndsprövande mark- och miljö-
domstolen eller myndigheten.
Om ett mål eller ärende enligt denna balk pågår om tillståndsprövning av verksamheten, ska regeringen omedelbart lämna besked om förbehållet till den tillståndsprövande myndigheten.
42 Senaste lydelse 2022:1799.
Författningsförslag SOU 2024:98
96
4 a §43
På kommunfullmäktiges begäran ska regeringen förbehålla sig tillåtlighetsprövningen av en ny verksamhet av något av följande slag, om ett sådant förbehåll är möjligt enligt 3 § och det inte finns särskilda skäl för att avstå från prövningen:
1. järn-, stål- och andra metallverk samt ferrolegeringsverk,
2. massafabriker och pappersbruk,
3. fabriker för raffinering av råolja eller för tung petrokemisk produktion,
4. fabriker för framställning av baskemikalier eller gödselmedel,
5. cementfabriker,
6. förbränningsanläggningar som har en tillförd effekt om minst 200 megawatt,
7. anläggningar för vindkraft som är tillståndspliktiga enligt föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 9 kap. 6 §,
7. anläggningar för vindkraft som är tillstånds- eller gransk-
ningspliktiga enligt föreskrifter
som regeringen har meddelat med stöd av 20 kap.,
8. anläggningar för lagring av minst 50 miljoner normalkubikmeter naturgas,
9. anläggningar för behandling av farligt avfall där huvuddelen av det avfall som avses bli behandlat kommer från andra inrättningar och där mer än 10 000 ton farligt avfall årligen förbränns eller på annat sätt återvinns eller bortskaffas,
10. anläggningar för att utvinna ämnen eller material inom de områden som anges i 4 kap. 5 §,
11. byggande av plattformar som är avsedda att användas vid utvinning av olja eller gas inom havsområden samt annan än helt tillfällig ankring eller förtöjning av sådana plattformar för reparation, ombyggnad eller av någon annan anledning,
12. vattenkraftverk som är avsedda för en installerad generatoreffekt av minst 20 megawatt,
13. vattenregleringar varigenom ett vattenmagasin av minst 100 miljoner kubikmeter under året eller tio miljoner kubikmeter under veckan ska utnyttjas,
14. vattenöverledningar eller andra vattenbortledningar från vattendrag eller sjöar med en normal oreglerad lågvattenföring av minst tio kubikmeter i sekunden i bortledningspunkten eller utloppet, om där-
43 Senaste lydelse 2009:652.
SOU 2024:98 Författningsförslag
97
igenom en sådan mängd vatten tas i anspråk att vattenföringen understiger fyra femtedelar av den normala oreglerade lågvattenföringen,
15. grundvattentäkter för tillgodogörande av en större vattenmängd än 10 000 kubikmeter om dygnet, om inte minst nio tiondelar av det uttagna vattnet återförs till grundvattenmagasinet,
16. andra vattenregleringar, vattenöverledningar och vattenbortledningar än som har angetts förut, om verksamheten avser någon av sjöarna Vänern, Vättern, Mälaren, Hjälmaren, Storsjön i Jämtland eller Siljan och företaget kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande slag, och
17. flygplatser med en banlängd av minst 2 100 meter.
Prövning av undantag från krav på specifik miljöbedömning
4 b §
Regeringen får för ett visst fall förbehålla sig att pröva
1. tillämpningen av sådant undantag från kravet på specifik miljöbedömning av en verksamhet eller åtgärd som avses i 6 kap. 27 a §, och
2. ansökan om miljötillstånd för sådan verksamhet eller åtgärd som regeringen prövat enligt 1.
19 kap.
3 §44
Vad som sägs i 21 kap. 3 § om handläggningen vid mark- och
miljödomstol gäller även för en
länsstyrelse som handlägger ett tillståndsärende eller handlägger ett anmälningsärende enligt 11 kap. 9 a § första stycket, om ärendet annars skulle ha prövats av en kommun.
Vad som sägs i 20 kap. 4 §
andra och tredje styckena om hand-
läggningen vid prövningsmyndig-
heten gäller även för en länsstyrelse
som handlägger ett tillståndsärende eller handlägger ett anmälningsärende enligt 11 kap. 9 a §, om ärendet annars skulle ha prövats av en kommun.
44 Senaste lydelse 2010:923.
Författningsförslag SOU 2024:98
98
Särskilt om prövningen av
miljöfarlig verksamhet
Särskilt om prövningen av
miljöpåverkande verksamhet
4 §45
Länsstyrelser eller kommunala
nämnder ska
Kommunala nämnder ska vid prövning av tillstånd till miljöpåverkande verksamhet
1. genom kungörelse i ortstidning eller på annat lämpligt sätt ge den som kan beröras av verksamheten tillfälle att yttra sig,
2. samråda med de statliga och kommunala myndigheter som har väsentliga intressen att bevaka i saken,
3. hålla sammanträde med den som saken angår och besiktning på platsen om det behövs för utredningen i ärendet, och
4. underrätta den som har gjort en ansökan eller kommit med synpunkter genom någon annan än honom eller henne själv och ge honom eller henne tillfälle att yttra sig om inte annat följer av 25 § förvaltningslagen (2017:900).
5 §46
I ett ärende som prövas av
länsstyrelsen eller en kommunal
nämnd ska länsstyrelsen eller nämnden tillämpa bestämmelserna
I ett ärende som prövas av en kommunal nämnd ska nämnden
vid sin prövning av tillstånd till miljöpåverkande verksamhet i förekommande fall tillämpa bestäm-
melserna
1. i 22 kap. 1 och 1 d–1 f §§ om
ansökans form och innehåll,
1. i 20 kap. 10 § och föreskrifter
som är meddelade med stöd av den paragrafen om ansökans form och innehåll,
2. i 22 kap. 2 § om en ansökans ingivande och brister i den,
3. i 22 kap. 2 a § om prövningar som avses i 24 kap. 3, 5, 8, 9 och 13 §§,
4. i 22 kap. 3 och 3 a § om kun-
görelses innehåll,
2. i 6 kap. 40 § om kungörel-
ses innehåll,
5. i 22 kap. 6 § om talerätt, 3. i 20 kap. 12 § om talerätt,
45 Senaste lydelse 2018:779. 46 Senaste lydelse 2024:963.
SOU 2024:98 Författningsförslag
99
6. i 22 kap. 9 § om rätt att
företräda fastighet,
4. i 20 kap. 26 § om rätt att
företräda fastighet,
7. i 22 kap. 12 och 13 §§ om
sakkunniga och om att inhämta yttrande,
5. i 20 kap. 23 och 24 §§ om
sakkunniga och om att inhämta yttrande,
8. i 3 kap. 4 § lagen (2010:921)
om mark- och miljödomstolar om undersökning på platsen,
6. i 3 kap. 4 § lagen (2010:921)
om mark- och miljödomstolar om undersökning på platsen,
9. i 22 kap. 25 § första stycket 1–3 och 5–11, andra stycket sista meningen och tredje stycket samt 25 a-25 c och 25 f–25 h §§ om en tillståndsdoms innehåll,
7. i 20 kap. 29 § eller föreskrif-
ter som är meddelade med stöd av den paragrafen om innehåll i ett beslut om miljöprövning,
10. i 22 kap. 26 § om särskild dom,
8. i 20 kap. 34 § om särskilt beslut,
11. i 22 kap. 27 § första stycket, andra stycket andra meningen samt tredje stycket första meningen om uppskjutna frågor och provisoriska föreskrifter,
12. i 22 kap. 28 § första stycket första meningen om verkställig-
hetsförordnande, och
9. i 20 kap. 37 § om verkstäl-
lighetsförordnande, och
13. i 23 kap. 3 § när det gäller
särskilt överklagande i frågor om sakkunniga som avses i 22 kap.
12 §.
10. i 23 kap. 3 § när det gäller
särskilt överklagande i frågor om sakkunniga som avses i 20 kap.
23 §.
20 kap. Miljöprövning
47
1 §
Detta kapitel innehåller bestämmelser om
1. krav på miljöprövning av vissa verksamheter och åtgärder som kan påverka miljön, och
2. handläggningen av ärenden om miljöprövning.
47 Tidigare 20 kap. upphävt genom 2010:923.
Författningsförslag SOU 2024:98
100
2 §
Ärenden om miljöprövning prövas av Miljöprövningsmyndigheten.
I 19 kap. 2 § finns bestämmelser om att regeringen i stället ska handlägga och pröva hela eller delar av ett ärende om miljöprövning.
Om Miljöprövningsmyndigheten finner att ett ärende rör även ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap. 1 §, ska myndigheten utöver i de situationer som anges i 19 kap. 2 § med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för prövning. Detsamma gäller om Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten begär att målet av sådan anledning ska överlämnas till regeringen.
3 §
Ärenden om miljöprövning är sådana ärenden hos Miljöprövningsmyndigheten som inleds genom en ansökan om
1. miljötillstånd eller igångsättningsbesked för ny eller ändrad verksamhet eller åtgärd,
2. förlängning av prövotid eller fastställande av villkor efter beslut om prövotid enligt 31 och 32 §§,
3. dispens från att följa utsläppsvärden enligt föreskrifter som är meddelade med stöd av 9 kap. 5 §,
4. godkännande i efterhand av vissa nödvändiga arbeten eller åt-
SOU 2024:98 Författningsförslag
101
gärder avseende vattenverksamheter,
5. ändring eller omprövning av villkor i miljötillstånd eller igångsättningsbesked eller återkallelse av miljötillstånd eller igångsättningsbesked eller giltighetsförlängning enligt 24 kap. 2, 3, 5, 7, 8, 13, 13 a eller 14 a §,
6. bestämmande av ersättning för rätten att ta i anspråk ett strömfall enligt 2 kap. 9 §, inrättande av en gemensam anläggning för bevattning enligt 4 kap. 3 §, överflyttning av rätt till andelskraft enligt 8 kap. 3 §, omprövning enligt 7 kap. 17 § eller fastställelse av en överenskommelse enligt 7 kap. 18 § lagen ( 1998:812 ) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, eller
7. förklaring enligt 8 eller 14 § lagen ( 1929:405 ) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929.
Bestämmelser om att Miljöprövningsmyndigheten får inleda ärenden om omprövning och återkallelse enligt första stycket 6 på eget initiativ finns i 24 kap. 3 och 5 §§.
4 §
Ärenden enligt denna balk, som inte är ärenden om miljöprövning enligt 3 §, får prövas av Miljöprövningsmyndigheten även om ären-
Författningsförslag SOU 2024:98
102
det annars skulle ha prövats av en annan förvaltningsmyndighet eller kommun, om ansökan i ärendet har samma sökande och avser samma verksamhet eller verksamhet som har samband med verksamhet i ett ärende om miljöprövning.
Miljöprövningsmyndigheten får vid handläggningen av ett ärende enligt första stycket förbehålla sig prövningen av ett annat sådant ärende som handläggs vid en förvaltningsmyndighet eller en kommun.
Första och andra styckena gäller enbart sådana ärenden där prövningsmyndighetens avgörande inte slutligen kan överklagas till regeringen.
5 §
Allmänna bestämmelser om tillstånd, villkor, avgifter, ersättning, tillträde och tvångsrätt som ska tillämpas vid miljöprövningen finns också i 16, 19, 24, 27, 28 och 31 kap. denna balk samt i 6 och 7 kap. lagen ( 1998:812 ) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
Krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked
6 §
Det krävs miljötillstånd eller igångsättningsbesked för en verksamhet eller åtgärd i den utsträckning regeringen föreskriver det med stöd av detta kapitel.
SOU 2024:98 Författningsförslag
103
Regeringen får meddela föreskrifter om krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked i den utsträckning som behövs
1. med anledning av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller andra internationella åtaganden, och
2. därutöver i den mån som behövs för verksamheter eller åtgärder som kan medföra en risk för betydande miljöpåverkan.
7 §
Regeringen får meddela föreskrifter om sådana undantag från krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked som Sveriges medlemskap i Europeiska unionen ger utrymme för.
8 §
Den som bedriver eller avser att bedriva en miljöpåverkande verksamhet eller vattenverksamhet får ansöka om miljötillstånd eller igångsättningsbesked för verksamheten även om det inte krävs miljötillstånd eller igångsättningsbesked.
Begäran om yttrande i vissa fall
9 §
Bestämmelser om att den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd inför en ansökan om miljötillstånd ska begära ett avgränsningsyttrande av
Författningsförslag SOU 2024:98
104
Miljöprövningsmyndigheten finns i 6 kap. 29 §.
Ansökans innehåll
10 §
En ansökan i ett ärende om miljöprövning ska vara skriftlig.
Regeringen får meddela föreskrifter om krav på en ansökans innehåll och format.
Underrättelse om en ansökan
11 §
När en ansökan om miljötillstånd kommer in till Miljöprövningsmyndigheten ska myndigheten underrätta de myndigheter och kommuner som berörs av ansökan och ge dem möjlighet att yttra sig skriftligen i ärendet inom viss tid.
Underrättelse behöver inte ske om
1. det kan antas att något allmänt intresse inte berörs av verksamheten, eller
2. det är uppenbart att ansökan inte kan bifallas.
Regeringen får meddela närmare föreskrifter om vilka myndigheter som ska underrättas om en ansökan om miljötillstånd och i vilken utsträckning underrättelse bör ske till myndigheter och kommuner om ansökningar i andra ärenden om miljöprövning.
SOU 2024:98 Författningsförslag
105
Talerätt
12 §
Naturvårdsverket ska, när det behövs, föra talan i ett ärende om miljöprövning för att tillvarata allmänna miljöintressen.
Havs- och vattenmyndigheten ska, när det behövs, föra talan i ett ärende om miljöprövning för att tillvarata allmänna intressen som berör havs- eller vattenmiljö eller fiske.
En länsstyrelse får föra talan i ett ärende om miljöprövning för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom länet. En kommun får föra talan i ett ärende om miljöprövning för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom kommunen.
Komplettering av ansökan
13 §
Om en ansökan i ett ärende om miljöprövning är ofullständig ska Miljöprövningsmyndigheten förelägga sökanden att avhjälpa bristen inom viss tid. Föreläggandet ska innehålla en upplysning om att ansökan kan komma att avvisas om föreläggandet inte följs.
Om sökanden inte följer föreläggandet får myndigheten avvisa ansökan om bristen medför att ansökan inte kan läggas till grund för en prövning i sak.
Författningsförslag SOU 2024:98
106
Bestämmelser om begränsning av möjligheterna att förelägga om komplettering finns i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1252 av den 11 april 2024 om inrättande av en ram för säkerställande av trygg och hållbar försörjning av kritiska råmaterial och om ändring av förordningarna (EU) nr 168/2013, (EU) 2018/858, (EU) 2018/1724 och (EU) 2019/1020 samt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1735 av den 13 juni 2024 om inrättande av en åtgärdsram för att stärka Europas ekosystem för tillverkning av netto-nollteknik och om ändring av förordning (EU) 2018/1724.
14 §
Den som har tillstånd, dispens eller godkännande är vid prövning av frågor som avses i 24 kap. 3, 5, 8, 13 och 13 a §§ skyldig att tillhandahålla den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövs för prövningen.
Prövningsmyndigheten får förelägga den som har tillståndet, dispensen eller godkännandet att tillhandahålla den utredning som behövs. Föreläggandet får förenas med vite. Om föreläggandet inte följs får myndigheten besluta att bristen ska avhjälpas på den förelagdes bekostnad.
SOU 2024:98 Författningsförslag
107
15 §
När Miljöprövningsmyndigheten bedömer att en ansökan är fullständig ska myndigheten skriftligen bekräfta detta och informera sökanden om en tidsfrist för ärendets handläggning har börjat löpa.
Tidsfrister för handläggningen
16 §
I ärenden om miljöprövning ska prövningsmyndigheten, senast en månad efter dagen för bekräftelsen i 15 §, och efter samråd med sökanden och berörda myndigheter utarbeta en tidsplan för ärendets handläggning, om det inte på grund av ärendets beskaffenhet eller av något annat särskilt skäl är obehövligt.
Prövningsmyndigheten ska offentliggöra tidsplanen på lämplig webbplats och uppdatera den om det sker betydande förändringar som påverkar tidpunkten för det slutliga beslutet.
17 §
Bestämmelserna om enkel, snabb och kostnadseffektiv handläggning i 9 § första stycket förvaltningslagen gäller för prövningsmyndighetens handläggning av ansökningar i ärenden om miljöprövning.
Regeringen får dock meddela närmare föreskrifter om tidsfrister för handläggningen.
Författningsförslag SOU 2024:98
108
Bestämmelser om tidsfrister finns också i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1252 av den 11 april 2024 om inrättande av en ram för säkerställande av trygg och hållbar försörjning av kritiska råmaterial och om ändring av förordningarna (EU) nr 168/2013, (EU) 2018/858, (EU) 2018/1724 och (EU) 2019/1020, Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1735 av den 13 juni 2024 om inrättande av en åtgärdsram för att stärka Europas ekosystem för tillverkning av netto-nollteknik och om ändring av förordning (EU) 2018/1724 samt föreskrifter om tidsfrister som är meddelade med stöd av lagen ( 2021:755 ) med bemyndiganden att meddela föreskrifter om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi. Dessa bestämmelser gäller för handläggningen om de innehåller en kortare tidsfrist än de som anges i detta kapitel eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av detta kapitel.
Granskning av betydande miljöpåverkan
18 §
Bestämmelser om att Miljöprövningsmyndigheten ska granska om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan så fort en ansökan om
SOU 2024:98 Författningsförslag
109
igångsättningsbesked har bedömts som fullständig finns i 6 kap. 23– 27 §§.
Om Miljöprövningsmyndighetens granskning resulterar i ett beslut om att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska myndigheten
1. om fråga är om en ansökan om igångsättningsbesked för en ny eller ändrad verksamhet eller åtgärd avslå ansökan och informera sökanden om att verksamheten eller åtgärden kräver miljötillstånd, eller
2. om fråga är om en ansökan om ändring, omprövning eller återkallelse av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 24 kap. 3, 5 eller 13 § informera sökanden och tillståndshavaren om att det krävs en specifik miljöbedömning enligt 6 kap. för prövningen samt med stöd av 14 § förelägga tillståndshavaren att ta fram underlag för en sådan prövning.
Om Miljöprövningsmyndighetens granskning resulterar i ett beslut om att verksamheten eller åtgärden inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska prövningsmyndigheten ge ett igångsättningsbesked om förutsättningar för sådant besked enligt 28 § är uppfyllda.
19 §
Om Miljöprövningsprövningsmyndigheten efter granskningen
Författningsförslag SOU 2024:98
110
överväger att bifalla en ansökan om igångsättningsbesked ska myndigheten på lämpligt sätt och i skälig omfattning ge berörda myndigheter och allmänhet tillfälle att yttra sig.
En begäran om ersättning till följd av vattenverksamhet eller en åtgärd enligt 11 kap. 22 § och synpunkter i anledning av ett utlåtande enligt 23 § eller i anledning av ett yttrande enligt 24 § ska framställas i ett yttrande enligt första stycket.
Miljöprövningsmyndigheten får avvisa en senare framställd begäran och synpunkter, om de inte har föranletts av iakttagelser vid besiktning eller av andra omständigheter som har förekommit under handläggningen efter det att yttrande enligt första stycket skett.
Bedömning av miljökonsekvensbeskrivningen i en ansökan om miljötillstånd
20 §
Bestämmelser om att Miljöprövningsmyndigheten ska se till att det hålls ett offentligt samråd med allmänheten och i förekommande fall ett gränsöverskridande samråd när myndigheten har bedömt en ansökan om miljötillstånd som fullständig finns i 6 kap. 33 och 39–41 a §§.
SOU 2024:98 Författningsförslag
111
Bestämmelser om att prövningsmyndigheten därefter ska meddela sin motiverade slutsats finns i 6 kap. 42 §.
Bestämmelser om att sökanden får begära ett yttrande av Miljöprövningsmyndigheten avseende den motiverade slutsatsens aktualitet finns i 6 kap. 42 a §.
21 §
Innan Miljöprövningsmyndigheten meddelar slutligt beslut i ärendet om miljötillstånd ska myndigheten ge sökanden möjlighet att, inom viss tid, yttra sig om den ursprungliga ansökan vidhålls, och om det finns förutsättningar för det, om det slutliga beslutet bör ges tillsammans med den motiverade slutsatsen.
Sammanträde, besiktning och övrig utredning
22 §
Prövningsmyndigheten ska hålla sammanträde med den som saken angår och besiktning på platsen om det behövs för utredningen i ärendet.
Besked om tid och plats för sammanträde och besiktning ska i så fall lämnas till parterna i ärendet i god tid.
23 §
Om det för bedömning av ett ärende behövs någon särskild ut-
Författningsförslag SOU 2024:98
112
redning eller värdering, får Miljöprövningsmyndigheten förordna en eller flera sakkunniga att efter förberedande undersökning avge utlåtande i ärendet. Sådan undersökning ska verkställas snarast möjligt. Om det behövs med hänsyn till ärendets beskaffenhet eller ändamålet med undersökningen, ska myndigheten på ett lämpligt sätt underrätta berörda parter om tiden för undersökningen.
24 §
I ett ärende som avser en verksamhet eller åtgärd som påverkar vattenmiljön ska Miljöprövningsmyndigheten hämta in ett yttrande från den länsstyrelse som är berörd vattenmyndighet, om
1. utredningen i ärendet ger anledning att anta att
a) något förhållande av bety-
delse för miljökvalitetsnormgivningen inte överensstämmer med det som lagts till grund för en sådan norm, och
b) den bristande överensstämmelsen har betydelse för möjligheten att bestämma rimliga och ändamålsenliga miljövillkor, eller
2. prövningen avser en fråga om att tillåta en verksamhet eller åtgärd med stöd av bestämmelser om undantag från 5 kap. 4 §.
I en begäran om yttrande enligt första stycket 1 ska myndigheten redogöra för den bristande överensstämmelsen och de skäl som talar
SOU 2024:98 Författningsförslag
113
för att ändra miljökvalitetsnormerna så att bristen avhjälps.
Synpunkter från sakägare
25 §
Har en sakägare uppgetts eller på annat sätt blivit känd för Miljöprövningsmyndigheten först efter det att kungörelsen enligt 6 kap. 39 § har utfärdats och har sakägaren inte fört talan i ärendet, ska sakägaren på lämpligt sätt ges tillfälle att yttra sig. Handläggningen av ärendet får dock inte uppehållas.
26 §
Om det råder tvist om en fastighet som påverkas av den i ärendet avsedda verksamheten, har den av de tvistande som innehar fastigheten med äganderättsanspråk rätt att företräda fastigheten i ärendet, till dess den lagligen vinns från innehavaren.
En ny ägare får inte rubba vare sig överenskommelser som den förre ägaren har ingått eller andra åtgärder som har vidtagits i ett ärende och som är bindande för den förre ägaren. Om den förre ägaren har erhållit meddelanden och kallelser i ett ärende, behövs inte några nya meddelanden eller kallelser till den nye ägaren.
Författningsförslag SOU 2024:98
114
27 §
I ärenden om miljötillstånd ska en begäran om ersättning till följd av vattenverksamhet eller en åtgärd enligt 11 kap. 22 § och synpunkter i anledning av ett utlåtande enligt 23 § eller i anledning av ett yttrande enligt 24 § framställas skriftligen inom den tid som Miljöprövningsmyndigheten bestämt för yttrande enligt 6 kap. 39 §.
Miljöprövningsmyndigheten får avvisa senare framställda yrkanden och synpunkter, om de inte har föranletts av iakttagelser vid besiktning eller av andra omständigheter som har förekommit under handläggningen efter det offentliga samrådet enligt 6 kap. 39 §.
Förutsättningar för att ge miljötillstånd eller igångsättningsbesked
28 §
Prövningsmyndigheten ska ge miljötillstånd om en ansökan om miljötillstånd avser en verksamhet eller åtgärd som uppfyller kraven på verksamheten eller åtgärden i denna balk och i föreskrifter som är meddelade med stöd av balken samt i lagen ( 1998:812 ) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
Det krävs också att den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden uppfyller krav på säkerhet enligt 9 kap. 6 e §, 15 kap.
SOU 2024:98 Författningsförslag
115
35, 36 a eller 37 § eller 16 kap. 3 § samt anses vara lämplig efter en sådan prövning som avses i 16 kap. 6 §.
Det som sägs om miljötillstånd i första och andra styckena gäller också för igångsättningsbesked.
Beslutets innehåll
29 §
Ett beslut i ett ärende om miljöprövning ska vara skriftligt.
Regeringen får meddela föreskrifter om vad ett slutligt beslut i ett ärende om miljöprövning ska innehålla.
Jämkning av ersättningsbelopp
30 §
När det efter en begäran av part i ett ärende om miljötillstånd eller igångsättningsbesked för vattenverksamhet anses att den ersättning som parten har rätt till bör sättas högre än vad den sökande har föreslagit, får Miljöprövningsmyndigheten även för andra parter vidta sådana jämkningar i ersättningsbeloppen som kan behövas för att uppnå likformighet i uppskattningen. Ersättningen får inte sättas lägre än vad den sökande har erbjudit i ärendet.
Om särskild uppgörelse har träffats mellan parterna, får ersättning dock inte bestämmas annorlunda än som har avtalats.
Författningsförslag SOU 2024:98
116
Om det behövs för tillämpningen av 6 kap. 18 § tredje stycket expropriationslagen (1972:719) , ska Miljöprövningsmyndigheten uppskatta det värde som en berörd fastighet har utan särskild rättighet som minskar fastighetens värde.
Prövotid
31 §
När verkningarna av den verksamhet som omfattas av en ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked inte kan förutses med tillräcklig säkerhet, får prövningsmyndigheten i beslutet om miljötillstånd eller igångsättningsbesked ange att frågan om ersättning eller visst villkor skjuts upp till dess erfarenhet har vunnits av verksamhetens inverkan.
I samband med uppskovsbeslutet ska myndigheten, i fråga om skada eller förlust som kan antas bli mera kännbar, meddela provisoriska föreskrifter om ersättning eller skadeförebyggande åtgärder. Om det är nödvändigt för att motverka olägenheter, ska provisoriska föreskrifter om skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått meddelas.
Den uppskjutna frågan ska avgöras så snart som möjligt. Ersättning får inte bestämmas till lägre belopp än vad som har bestämts provisoriskt.
SOU 2024:98 Författningsförslag
117
32 §
När ärendet har skjutits upp i en viss del enligt 31 §, ska prövningsmyndigheten som villkor för att miljötillståndet eller igångsättningsbeskedet till verksamheten ska få tas i anspråk föreskriva att sökanden hos länsstyrelsen ställer säkerhet för den slutliga ersättningen samt för den ersättning som bestämts provisoriskt och som inte ska betalas innan tillståndet tas i anspråk. I fråga om slaget av säkerhet gäller 2 kap. 25 § utsökningsbalken .
Preskriptionslagen (1981:130) gäller inte ersättningsanspråk som omfattas av ett uppskovsbeslut enligt 31.
Ändring av beslut
33 §
Vid en ansökan om ändring av en verksamhet ska prövningsmyndigheten pröva de delar av verksamheten som påverkas av ändringen samt den omgivningspåverkan som ändringen i sig eller tillsammans med verksamheten i övrigt kan orsaka.
Om en ansökan om ändring eller omprövning inte avser hela verksamheten ska myndigheten begränsa beslutet till att enbart avse ändringen (ändringstillstånd eller ändringsbesked).
Författningsförslag SOU 2024:98
118
Särskilt beslut om tillåtlighet
34 §
Efter begäran av sökanden i ett ärende om miljötillstånd får Miljöprövningsmyndigheten i ett särskilt beslut avgöra frågan om verksamhetens tillåtlighet om frågan inte enligt 17 kap. 1, 3 eller 4 § ska prövas av regeringen.
Om myndigheten har funnit att verksamheten är tillåtlig och om verksamhetens snara genomförande är angeläget, får myndigheten i ett särskilt beslut meddela tillstånd till de arbeten som behöver utföras.
Meddelas ett särskilt beslut, får myndigheten förordna att ärendet i övrigt ska vila till dess beslutet har fått laga kraft.
Begäran om provisoriska skyddsåtgärder under miljöprövningen
35 §
På begäran av sökanden får prövningsmyndigheten besluta att åtgärder får vidtas för att förebygga eller minska skador eller olägenheter, innan frågan om sådana åtgärder slutligen avgörs. Som villkor gäller att den sökande hos länsstyrelsen ställer säkerhet för den ersättning som den sökande kan bli skyldig att betala på grund av åtgärderna. I fråga om slaget av
SOU 2024:98 Författningsförslag
119
säkerhet gäller 2 kap. 25 § utsökningsbalken .
Beslutet gäller omedelbart, men myndigheten får ändra det när förhållandena föranleder det.
Information om beslut
36 §
I de ärenden där ansökan har kungjorts enligt 6 kap. 39 och 40 §§ ska prövningsmyndigheten kungöra det slutliga beslutet på sätt som angetts i kungörelsen. För beslut i övriga ärenden gäller delgivningslagens bestämmelser.
Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om krav på information om och tillgängliggörande av slutliga beslut i ärenden om miljöprövning.
Verkställbarhet av miljötillstånd och igångsättningsbesked
37 §
Om det finns skäl för det får prövningsmyndigheten förordna att ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked får tas i anspråk även om beslutet inte har fått laga kraft. Som villkor ska föreskrivas att sökanden hos länsstyrelsen ställer säkerhet för den ersättning som för en vattenverksamhet kan komma att betalas ut om beslutet ändras. I fråga om slaget av säkerhet gäller 2 kap. 25 § utsökningsbalken .
Författningsförslag SOU 2024:98
120
Om sökanden, sedan tillstånd till en verksamhet enligt balken har meddelats, åläggs skyldighet att förebygga eller minska skador eller att betala ersättning, får myndigheten förordna att beslutet ska gå i verkställighet som om det hade fått laga kraft.
Överklagas ett beslut med ett förordnande om verkställighet, får mark- och miljödomstolen undanröja förordnandet, innan talan mot beslutet i övrigt prövas.
38 §
Har en tillsynsmyndighet med stöd av 26 kap. 9 § första stycket förbjudit en miljöpåverkande verksamhet eller beslutat att den som bedriver eller avser att bedriva verksamheten ska vidta försiktighetsmått och ansöker den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet om miljötillstånd eller igångsättningsbesked, får prövningsmyndigheten, om sökanden ställer säkerhet för kostnad och skada, bestämma att tillsynsmyndighetens beslut inte får verkställas förrän tillståndsfrågan har avgjorts eller prövningsmyndigheten bestämt något annat.
I fråga om slaget av säkerhet gäller 2 kap. 25 § utsökningsbalken . Säkerheten ska prövas av myndigheten och förvaras av länsstyrelsen.
SOU 2024:98 Författningsförslag
121
Miljöbok
39 §
Regeringen får meddela föreskrifter om förteckning över verksamheter som har prövats enligt detta kapitel (miljöbok).
21 kap.
1 §48
Mark- och miljödomstol prövar som första instans mål om
1. miljöfarlig verksamhet som
är ansökningsmål enligt 1 a § första stycket,
2. vattenverksamhet och vattenanläggningar enligt 11 kap.
samt lagen (1998:812) med sär-
skilda bestämmelser om vattenverksamhet, utom verksamheter
som avser markavvattning vilka ska prövas av länsstyrelsen och säkerhetsklassificering av dammar,
1. vattenverksamhet och vat-
tenanläggningar enligt 7 kap. 2 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet,
3. markavvattningar som en-
ligt lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet har överlämnats från länsstyrelsen eller anmälts av en lantmäterimyndighet,
4. ersättning för skada och in-
trång enligt 28 kap. 2–5 §§,
2. ersättning för skada och in-
trång enligt 28 kap. 2–5 §§,
5. ersättning och inlösen vid
ingripande av det allmänna enligt denna balk och vid vattenverk-
samhet, om inte annat har särskilt
föreskrivits,
3. ersättning och inlösen vid
ingripande av det allmänna enligt denna balk, om inte annat har särskilt föreskrivits,
6. ersättning för miljöskador
och inlösen enligt 32 kap., talan om förbud eller försiktighets-
4. ersättning för miljöskador
och inlösen enligt 32 kap., talan om förbud eller försiktighets-
48 Senaste lydelse 2022:1100.
Författningsförslag SOU 2024:98
122
mått enligt 32 kap. 12 § samt grupptalan enligt 32 kap. 13 §,
mått enligt 32 kap. 12 § samt grupptalan enligt 32 kap. 13 §,
7. fördelning av solidariskt an-
svar mellan flera enligt 10 kap. 6 och 7 §§ på talan av någon av de solidariskt ansvariga,
5. fördelning av solidariskt an-
svar mellan flera enligt 10 kap. 6 och 7 §§ på talan av någon av de solidariskt ansvariga,
8. utdömande av vite enligt ett
föreläggande som har förenats med vite med stöd av balken, efter särskild ansökan av den myndighet som har beslutat vitesföreläggandet eller, om vitesföreläggandet har beslutats i förfarandet, med tillämpning av 6 § andra stycket lagen (1985:206) om viten,
6. utdömande av vite enligt ett
föreläggande som har förenats med vite med stöd av balken, efter särskild ansökan av den myndighet som har beslutat vitesföreläggandet eller, om vitesföreläggandet har beslutats i förfarandet, med tillämpning av 6 § andra stycket lagen (1985:206) om viten,
9. kostnadsansvar för fastig-
hetsägare enligt 10 kap. 9 §,
7. kostnadsansvar för fastig-
hetsägare enligt 10 kap. 9 §,
10. fördelning av kostnader för
gemensamt utnyttjande av information enligt det som följer av artiklarna 27.6 och 30.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/ EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG,
8. fördelning av kostnader för
gemensamt utnyttjande av information enligt det som följer av artiklarna 27.6 och 30.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/ EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG,
11. fördelning av kostnader
för utbyte av information enligt
9. fördelning av kostnader för
utbyte av information enligt det
SOU 2024:98 Författningsförslag
123
det som följer av artikel 62.6 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 av den 21 oktober 2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av rådets direktiv 79/117/EEG och 91/414/EEG,
som följer av artikel 62.6 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 av den 21 oktober 2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av rådets direktiv 79/117/EEG och 91/414/EEG,
12. fördelning av kostnader för
gemensamt utnyttjande av information enligt det som följer av artikel 63.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 528/2012 av den 22 maj 2012 om tillhandahållande på marknaden och användning av biocidprodukter, och
10. fördelning av kostnader för
gemensamt utnyttjande av information enligt det som följer av artikel 63.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 528/2012 av den 22 maj 2012 om tillhandahållande på marknaden och användning av biocidprodukter, och
13. ersättningsansvar enligt
15 kap. 16 b § första stycket för godkända producentansvarsorganisationer för förpackningar.
11. ersättningsansvar enligt
15 kap. 16 b § första stycket för godkända producentansvarsorganisationer för förpackningar.
Mark- och miljödomstol prövar, om inte annat är föreskrivet, efter överklagande enligt 19 kap. 1 § tredje stycket, länsstyrelsens och andra statliga myndigheters beslut enligt denna balk eller föreskrifter som har meddelats med stöd av balken samt enligt lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Att mark- och miljödomstol efter överklagande prövar Kronofogdemyndighetens beslut om handräckning framgår av 26 kap. 17 § andra stycket.
2 §49
Talan i mål som inte enligt 1 a §
är ansökningsmål väcks genom
ansökan om stämning, om inte annat är särskilt föreskrivet.
Beträffande vissa stämningsmål finns föreskrifter i 7 kap. lagen
(1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
Talan i mål väcks genom ansökan om stämning, om inte annat är särskilt föreskrivet. Det
finns föreskrifter om vissa stäm-
ningsmål i 7 kap. lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Mål som har överklagats till en mark- och
49 Senaste lydelse 2010:923.
Författningsförslag SOU 2024:98
124
Mål som har överklagats till en mark- och miljödomstol handläggs enligt bestämmelserna i 5 kap. lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar.
3 §50
Även i annat fall än som avses i 14 kap.1–7 §§rättegångsbalken får mål eller ärende enligt denna balk handläggas i en och samma rättegång, om de har samma sökande och avser samma verksamhet eller verksamheter som har samband med varandra. Om en mark- och miljödomstol prövar ett sådant mål eller ärende, får en ansökan i ett annat sådant ärende göras hos domstolen, även om ärendet annars skulle ha prövats av en förvaltningsmyndighet eller kommun. Om ett ärende som prövats av en förvaltningsmyndighet eller kommun handläggs gemensamt med ansöknings-
mål, gäller inte vad som sägs i
Även i annat fall än som avses i 14 kap.1–7 §§rättegångsbalken får mål eller ärende enligt denna balk handläggas i en och samma rättegång, om de har samma sökande och avser samma verksamhet eller verksamheter som har samband med varandra. Om en mark- och miljödomstol prövar ett sådant mål eller ärende, får en ansökan i ett annat sådant ärende göras hos domstolen, även om ärendet annars skulle ha prövats av en förvaltningsmyndighet eller kommun. Om ett ärende som prövats av en förvaltningsmyndighet eller kommun handläggs gemensamt med stämnings-
mål, gäller inte vad som sägs i
En mark- och miljödomstol får vid handläggningen av ett mål eller ärende som sägs i första stycket förbehålla sig prövningen av ett annat sådant ärende som handläggs vid en förvaltningsmyndighet eller en kommun.
Vad som sägs i första och andra styckena om ärenden gäller enbart sådana ärenden där myndighetens avgörande inte slutligen kan överklagas till regeringen.
50 Senaste lydelse 2010:923.
SOU 2024:98 Författningsförslag
125
4 §51
Väcker någon talan vid mark- och miljödomstolen om förbud mot miljöfarlig verksamhet eller om skyldighet för den som utövar eller ämnar utöva sådan verksamhet att vidta försiktighetsmått och är frågan om tillstånd till verksamheten enligt denna balk under prövning eller kommer den under prövning innan mark- och miljödomstolen har avgjort målet, får mark- och miljödomstolen inte avgöra målet förrän tillståndsfrågan har prövats.
Väcker någon talan vid mark- och miljödomstolen om förbud mot miljöpåverkande verksamhet eller om skyldighet för den som utövar eller ämnar utöva sådan verksamhet att vidta försiktighetsmått och är frågan om tillstånd till verksamheten enligt denna balk under prövning eller kommer den under prövning innan mark- och miljödomstolen har avgjort målet, får mark- och miljödomstolen inte avgöra målet förrän tillståndsfrågan har prövats.
7 §52
Om mark- och miljödomstolen finner att en verksamhet eller åtgärd endast kan tillåtas enligt 2 kap. 9 § första stycket eller 10 § eller enligt 7 kap. 29 §, ska mark- och miljödomstolen med eget yttrande överlämna frågan till regeringen för prövning. Detsamma gäller om regeringen ska pröva tillåtligheten enligt 17 kap. 1 § eller om regeringen har förbehållit sig prövningen av tillåtligheten enligt 17 kap. 3 §.
Om mark- och miljödomstolen finner att ett mål hos domstolen rör även ett annat allmänt
intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap. 1 §, ska domstolen med eget yttrande över-
Om mark- och miljödomstolen finner att ett mål hos domstolen rör en statlig myndighets beslut som avser Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radio-
51 Senaste lydelse 2010:923. 52 Senaste lydelse 2011:608.
Författningsförslag SOU 2024:98
126
lämna målet till regeringen för prövning. Detsamma gäller om Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten begär att målet av sådan anledning ska överlämnas till regeringen. Är det fråga om en
statlig myndighets beslut som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt, ska domstolen alltid med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för prövning.
anstalt, ska domstolen alltid med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för prövning.
23 kap. Rättegången i Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen
23 kap. Rättegången i mark-
och miljödomstol, Mark- och
miljööverdomstolen och Högsta domstolen
3 §53
Mark- och miljödomstolens be-
slut i frågor som avses i 22 kap.
14 § samt i 7 kap. 21 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet får
överklagas särskilt.
Beslut i fråga som avses i 7 kap. 12 § andra stycket lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet får överklagas endast i samband med överklagande av dom eller slutligt beslut i ansökningsmålet.
Miljöprövningsmyndighetens
beslut i frågor som avses i 20 kap.
35 § får överklagas särskilt.
Beslut i fråga som avses i 7 kap.
12 § andra stycket lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet får överklagas endast i samband med överklagande av slutligt beslut.
53 Senaste lydelse 2010:923.
SOU 2024:98 Författningsförslag
127
5 §54
Om sökanden har överklagat
mark- och miljödomstolens dom eller beslut i ett ansökningsmål
där kungörelse enligt 22 kap. 3 § har utfärdats, får Mark- och miljööverdomstolen i stället för att förordna om delgivning med motparterna besluta att överklagandet ska göras tillgängligt på den webbplats eller i den lokal som anges i mark- och miljödom-
stolens kungörelse samt utfärda
en kungörelse om överklagandet.
Om sökanden har överklagat
Miljöprövningsmyndighetens be-
slut i ett mål om miljöprövning
enligt 20 kap. där kungörelse en-
ligt 6 kap. 39 och 40 §§ har utfärdats, får mark- och miljö-
domstolen eller Mark- och miljö-
överdomstolen i stället för att förordna om delgivning med motparterna besluta att överklagandet ska göras tillgängligt på den webbplats eller i den lokal som anges i Miljöprövningsmyn-
dighetens kungörelse samt ut-
färda en kungörelse om överklagandet.
I kungörelsen ska det uppges
1. att handlingarna i målet hålls tillgängliga på den webbplats eller i den lokal som anges i
mark- och miljödomstolens kun-
görelse,
1. att handlingarna i målet hålls tillgängliga på den webbplats eller i den lokal som anges i
Miljöprövningsmyndighetens kun-
görelse,
2. att kallelser och andra meddelanden i målet till parterna, om de inte särskilt tillställs någon part, kommer att införas i viss eller vissa ortstidningar samt hållas tillgängliga på den webbplats eller i den lokal som anges i
mark- och miljödomstolens kun-
görelse,
2. att kallelser och andra meddelanden i målet till parterna, om de inte särskilt tillställs någon part, kommer att införas i viss eller vissa ortstidningar samt hållas tillgängliga på den webbplats eller i den lokal som anges i
Miljöprövningsmyndighetens kun-
görelse,
3. att en svarsskrivelse ska ha kommit in till Mark- och miljööverdomstolen inom den tid, minst tre veckor efter kungörandet, som Mark- och miljööver-
domstolen bestämt.
3. att en svarsskrivelse ska ha kommit in till mark- och miljö-
domstolen eller Mark- och miljö-
överdomstolen inom den tid, minst tre veckor efter kungörandet, som domstolen bestämt.
54 Senaste lydelse 2024:963.
Författningsförslag SOU 2024:98
128
Kungörelsen ska införas i den eller de ortstidningar som mark-
och miljödomstolen har bestämt
för meddelanden i målet.
Kungörelsen ska införas i den eller de ortstidningar som Miljö-
prövningsmyndigheten har bestämt
för meddelanden.
När föreskrifterna i denna paragraf har iakttagits, ska delgivning anses ha skett.
6 §55
Ett mål där en dom har överklagats får avgöras av Mark- och miljööverdomstolen utan huvudförhandling eller muntlig handläggning, om en sådan förhandling skulle sakna betydelse för prövningen. Om part och motpart har begärt huvudförhandling eller muntlig handläggning,
skall dock sådan hållas, om den
inte uppenbarligen skulle vara utan betydelse.
Ett mål där en dom har överklagats får avgöras av Mark- och miljööverdomstolen utan huvudförhandling eller muntlig handläggning, om en sådan förhandling skulle sakna betydelse för prövningen. Om part och motpart har begärt huvudförhandling eller muntlig handläggning,
ska dock sådan hållas, om den
inte uppenbarligen skulle vara utan betydelse.
Vid huvudförhandling får utredningen läggas fram genom Mark- och miljööverdomstolens försorg i den omfattning som domstolen bestämmer.
Om Mark- och miljööverdomstolen i ett överklagat ansöknings-
mål finner att vite eller annan
påföljd för utevaro bör föreläggas någon part, får föreläggandet inte tillkännages parten genom kungörelse som avses i 5 § utan
skall delges med parten.
Om Mark- och miljööverdomstolen i ett överklagat mål om
miljöprövning enligt 20 kap. fin-
ner att vite eller annan påföljd för utevaro bör föreläggas någon part, får föreläggandet inte tillkännages parten genom kungörelse som avses i 5 § utan ska delges med parten.
7 §56
I fråga om rättegången i Mark- och miljööverdomstolen gäller i
ansökningsmål i övrigt lagen
I fråga om rättegången i mark-
och miljödomstolen och Mark-
och miljööverdomstolen gäller i
55 Senaste lydelse 2010:923. 56 Senaste lydelse 2010:923.
SOU 2024:98 Författningsförslag
129
(2010:921) om mark- och miljödomstolar, 21 kap. 7 §, 22 kap.
12, 21, 23–28 §§ denna balk samt
7 kap.5 och 7 §§ lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Mark- och miljööverdomstolen får förordna att tillståndet till en verksamhet som meddelats av mark- och
miljödomstolen får tas i anspråk
trots att domen inte vunnit laga kraft. För sådant förordnande gäller 22 kap. 28 § första stycket.
mål om miljöprövning enligt 20 kap. i övrigt lagen (2010:921)
om mark- och miljödomstolar,
19 kap. 2 § första och andra styckena, 20 kap. 2 § tredje stycket, 23 §, 30 § tredje stycket, 31, 32, 34, 36 och 37 §§ och föreskrifter som är meddelade med stöd av 20 kap. 29 § denna balk samt 7 kap.
domstol och Mark- och miljö-
överdomstolen får förordna att
miljötillståndet eller igångsättningsbeskedet till en verksamhet som har meddelats av prövningsmyndigheten får tas i anspråk trots att beslutet inte har fått laga kraft.
För sådant förordnande gäller
20 kap. 37 § första stycket.
7 a §
Dom ska meddelas så snart som möjligt med hänsyn till målets art och omständigheterna i övrigt. Om det inte finns synnerliga skäl ska, om huvudförhandling eller sammanträde har hållits, domen meddelas inom två månader efter det att förhandlingen eller sammanträdet avslutades.
9 §57
I fråga om rättegången i Högsta domstolen gäller bestämmelserna om rättegången i Mark-
I fråga om rättegången i Högsta domstolen gäller bestämmelserna om rättegången i Mark- och miljööverdomstolen i 6 §.
57 Senaste lydelse 2010:923.
Författningsförslag SOU 2024:98
130
och miljööverdomstolen i 5 och 6 §§ och 7 § första meningen.
24 kap.
1 §58
Om en dom eller ett beslut
som har meddelats i ett ansökningsmål enligt 21 kap. 1 a § första stycket denna balk eller 7 kap. 1 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet avser tillstånd till en verksam-
het enligt balken och domen eller
beslutet har fått laga kraft, gäller tillståndet mot alla, vad avser frå-
gor som har prövats i domen eller beslutet. Detsamma gäller beslut om tillstånd till miljöfarlig verksamhet som har meddelats av en länsstyrelse eller kommun med stöd av 9 kap. 8 § samt beslut om tillstånd till markavvattning som har meddelats av en länsstyrelse enligt 11 kap. Om tillståndet avser utförandet av en vattenanläggning, innefattar det rätt att bibehålla anläggningen. Till följd av detta kapitel, till följd av 7 kap. 20 eller 22 §, 9 kap. 5 §, 10 kap. 17 §, 11 kap. 9 c § eller 12 kap. 10 § denna balk eller till följd av 2 kap. 10 § eller 7 kap. 13, 14, 15, 16 eller 17 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, kan dock ett tillstånd begränsas eller förenas med ändrade eller nya villkor, eller återkallas och fortsatt verk-
Om ett tillståndsbeslut enligt
20 kap. har fått laga kraft gäller det mot alla, vad avser frågor som uttryckligen reglerats i beslutet.
Detsamma gäller beslut om tillstånd till miljöpåverkande verksamhet som har meddelats av en länsstyrelse eller kommun med stöd av 9 kap. 8 § samt beslut om tillstånd till markavvattning som har meddelats av en länsstyrelse enligt 11 kap. Om tillståndet avser utförandet av en vattenanläggning, innefattar det rätt att bibehålla anläggningen. Till följd av detta kapitel, till följd av 7 kap. 20 eller 22 §, 9 kap. 5 §, 10 kap. 17 §, 11 kap. 9 c § eller 12 kap. 10 § denna balk eller till följd av 2 kap. 10 § eller 7 kap. 13, 14, 15, 16 eller 17 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, kan dock ett tillstånd begränsas eller förenas med ändrade eller nya villkor, eller återkallas och fortsatt verksamhet förbjudas. Ett sådant ingripande kan också ske genom förelägganden eller förbud enligt 10 kap. 14 § eller 26 kap. 9 § fjärde stycket.
58 Senaste lydelse 2021:876.
SOU 2024:98 Författningsförslag
131
samhet förbjudas. Ett sådant ingripande kan också ske genom förelägganden eller förbud enligt 10 kap. 14 § eller 26 kap. 9 § fjärde stycket.
Med tillstånd avses i detta kapitel även godkännande av arbeten eller åtgärder enligt 11 kap. 16 §.
En omprövningsdom eller ett omprövningsbeslut har samma verkan som en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut
3 §59
Tillståndsmyndigheten får helt eller delvis återkalla tillstånd, dispens eller godkännande som meddelats enligt balken, eller enligt föreskrifter med stöd av balken, och förbjuda fortsatt verksamhet
Tillståndsmyndigheten får, på
eget initiativ eller efter en ansökan av tillsynsmyndigheten, helt eller
delvis återkalla tillstånd, dispens eller godkännande som meddelats enligt balken, eller enligt föreskrifter med stöd av balken, och förbjuda fortsatt verksamhet
1. om den som har sökt tillståndet, dispensen eller godkännandet har vilselett tillståndsmyndigheten genom att lämna oriktiga uppgifter eller underlåta att lämna uppgifter av betydelse för tillståndet, dispensen, godkännandet eller villkoren,
2. när tillståndet, dispensen, godkännandet eller villkor som gäller för verksamheten eller åtgärden inte har följts och avvikelsen inte är av ringa betydelse,
3. om det till följd av verksamheten eller åtgärden har uppkommit någon olägenhet av väsentlig betydelse som inte förutsågs när verksamheten eller åtgärden tilläts,
4. om det till följd av verksamheten eller åtgärden har uppkommit sådana förhållanden som enligt 2 kap. 9 § innebär att verksamheten inte får bedrivas,
5. om verksamheten slutligt har upphört,
6. om ett nytt tillstånd ersätter ett tidigare tillstånd,
59 Senaste lydelse 2010:923.
Författningsförslag SOU 2024:98
132
7. om det behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av EU-medlemskapet,
8. om underhållet av en vattenanläggning allvarligt har försummats, eller
9. om tillstånd att inverka på vattenförhållandena inte har utnyttjats under en längre tid och det kan antas att tillståndet inte heller kommer att utnyttjas.
Mark- och miljödomstolen får
om tillståndet avser verksamhet vid en vattenanläggning eller i fall som avses i första stycket 8 eller 9 återkalla rätten att bibehålla en vattenanläggning.
Tillståndsmyndigheten får, på eget initiativ eller efter ansökan av tillsynsmyndigheten, om tillståndet
avser verksamhet vid en vattenanläggning eller i fall som avses i första stycket 8 eller 9, återkalla rätten att bibehålla en vattenanläggning.
Tillstånd till täkt får upphävas helt eller delvis när tio år förflutit från det att tillståndet vann laga kraft.
Tillstånd till täkt får upphävas helt eller delvis när tio år förflutit från det att tillståndet fick laga kraft.
4 §60
I samband med ett beslut om återkallelse enligt 3 § andra stycket som avser en vattenanläggning
skall mark- och miljödomstolen
ålägga den som är ansvarig för underhållet av anläggningen att riva ut den och att vidta de åtgärder som behövs för att förebygga eller minska skador genom utrivningen.
I samband med ett beslut om återkallelse enligt 3 § andra stycket som avser en vattenanläggning
ska prövningsmyndigheten ålägga
den som är ansvarig för underhållet av anläggningen att riva ut den och att vidta de åtgärder som behövs för att förebygga eller minska skador genom utrivningen.
I stället för åläggande enligt första stycket får mark- och miljö-
domstolen medge någon annan
vars rätt är beroende av utrivningen eller, till skydd för allmänna intressen, staten, en kommun eller ett vattenförbund att riva
I stället för åläggande enligt första stycket får prövningsmyn-
digheten medge någon annan
vars rätt är beroende av utrivningen eller, till skydd för allmänna intressen, staten, en kommun eller ett vattenförbund
60 Senaste lydelse 2010:923.
SOU 2024:98 Författningsförslag
133
ut anläggningen på den underhållsskyldiges bekostnad. Dom-
stolen får också meddela förord-
nande enligt 11 kap. 20 §. Då äger 11 kap. 20 § fjärde stycket och 21 § motsvarande tillämpning.
att riva ut anläggningen på den underhållsskyldiges bekostnad.
Myndigheten får också meddela
förordnande enligt 11 kap. 20 §. Då äger 11 kap. 20 § fjärde stycket och 21 § motsvarande tillämpning.
5 §61
I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet får tillståndsmyndigheten ompröva till-
stånd när det gäller en bestämmelse
om tillåten produktionsmängd eller annan liknande bestämmelse om
verksamhetens omfattning, samt ändra eller upphäva villkor eller
andra bestämmelser eller meddela
nya sådana
Tillståndsmyndigheten får på eget initiativ eller efter en ansökan av tillsynsmyndigheten ompröva
tillstånd enligt 20 kap. när det gäller verksamhetens omfattning
eller ändra, upphäva eller med-
dela nya bestämmelser eller villkor
1. när, från det tillståndsbeslutet fick laga kraft, det förflutit tio år eller den kortare tid som, på grund av vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer,
2. om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm inte följs,
3. om den som har sökt tillståndet har vilselett tillståndsmyndigheten genom att lämna oriktiga uppgifter eller låta bli att lämna uppgifter av betydelse för tillståndet eller villkoren,
4. när tillståndet eller villkor som gäller för verksamheten inte har följts,
5. om det genom verksamheten uppkommit en olägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts,
6. om förhållandena i omgivningen har ändrats väsentligt,
7. om en från hälso- eller miljösynpunkt väsentlig förbättring kan uppnås med användning av någon ny process- eller reningsteknik,
8. om användandet av någon ny teknik för mätning eller uppskattning av förorening eller annan störning skulle medföra väsentligt bättre förutsättningar för att kontrollera verksamheten,
61 Senaste lydelse 2022:1100.
Författningsförslag SOU 2024:98
134
9. om verksamheten helt eller till väsentlig del är förlagd inom ett område där förbud råder enligt en föreskrift eller ett beslut som har meddelats med stöd av 9 kap. 4 §,
10. för att förbättra en anläggnings säkerhet, 11. om det visar sig att anordningar som har vidtagits eller villkor som har meddelats till skydd för fisket med stöd av 11 kap. 8 § eller enligt 6 kap. 5 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet är mindre ändamålsenliga, eller
12. om det kan antas att en säkerhet som ställts enligt 9 kap. 6 e §, 15 kap. 35, 36 a eller 37 § eller 16 kap. 3 § inte längre är tillräcklig eller är större än vad som behövs.
I fall som avses i första stycket 5 får tillståndsmyndigheten också besluta om andra åtgärder som behövs för att förebygga eller minska olägenheter för framtiden.
5 a §
Ett beslut av tillståndsmyndigheten att på eget initiativ ta upp en fråga om omprövning av en verksamhet enligt 24 kap. 5 § miljöbalken får inte överklagas.
7 §62
Om det har fastställts villkor för två eller flera miljöfarliga verksamheter enligt 16 kap. 8 § och tillståndet återkallas eller villkoren omprövas för en av verksamheterna, får villkoren för de övriga verksamheterna omprövas.
Om det har fastställts villkor för två eller flera miljöpåverk-
ande verksamheter enligt 16 kap.
8 § och tillståndet återkallas eller villkoren omprövas för en av verksamheterna, får villkoren för de övriga verksamheterna omprövas.
8 §63
Ett ändringstillstånd som av-
ses i 16 kap. 2 a eller 2 b § får
Ett ändringstillstånd eller
ändringsbesked enligt 20 kap. 33 § får tillståndsmyndigheten
62 Senaste lydelse 2018:1407. 63 Senaste lydelse 2018:1407.
SOU 2024:98 Författningsförslag
135
1. förenas med bestämmelser om ändringar i villkor som tidigare har meddelats för de delar av verksamheten som inte omfattas av ändringen, om de tidigare villkoren har ett samband med ändringen, och
1. förena med bestämmelser om ändringar i villkor som tidigare har meddelats för de delar av verksamheten som inte omfattas av ändringen, om de tidigare villkoren har ett samband med ändringen, och
2. omprövas i samband med att ett tillstånd som omfattar hela verksamheten omprövas.
2. ompröva i samband med att ett tillstånd som omfattar hela verksamheten omprövas.
13 §64
Efter ansökan av tillståndshavaren får tillståndsmyndigheten besluta att
1. upphäva ett tillstånd till en
miljöfarlig verksamhet, om verksamheten har anmälts till tillsynsmyndigheten och
1. upphäva ett tillstånd till en verksamhet enligt 20 kap. helt eller
delvis, om
a) tillståndsplikten för verksamheten har upphört, eller
b) verksamheten slutligt har upphört, eller
2. ändra eller upphäva andra bestämmelser och villkor i en till-
ståndsdom eller ett tillståndsbeslut
än sådana som avser storleken av ersättningens belopp, dock att villkoret får upphävas eller mildras endast om det är uppenbart att villkoret inte längre behövs eller är strängare än nödvändigt eller om ändringen påkallas av omständigheter som inte förutsågs när tillståndet gavs.
2. ändra eller upphäva andra bestämmelser och villkor i ett tillståndsbeslut än sådana som avser storleken av ersättningens belopp, dock att villkoret får upphävas eller mildras endast om det är uppenbart att villkoret inte längre behövs eller är strängare än nödvändigt eller om ändringen påkallas av omständigheter som inte förutsågs när tillståndet gavs.
13 a §65
En tillståndshavare som har ett tillstånd till vattenverksamhet där arbetstiden enligt 22 kap. 25 §
En tillståndshavare som har ett tillstånd till vattenverksamhet där arbetstiden har bestämts till en
64 Senaste lydelse 2018:1407. 65 Senaste lydelse 2023:632.
Författningsförslag SOU 2024:98
136
andra stycket har bestämts till en
längre tid än tjugo år ska ansöka om omprövning av tillståndet i den del tillståndet avser återstående arbeten för vattenverksamhet.
längre tid än tjugo år ska ansöka om omprövning av tillståndet i den del tillståndet avser återstående arbeten för vattenverksamhet.
Ansökan om omprövning ska första gången ha kommit in till tillståndsmyndigheten inom tjugo år från det att tillståndsdomen fått laga kraft. Därefter ska en ansökan om omprövning lämnas in vart tjugonde år till dess att arbetstiden löpt ut.
Vid omprövningen får tillståndsmyndigheten besluta om nya eller strängare villkor eller andra bestämmelser efter vad som är skäligt, så länge vattenverksamheten inte avsevärt försvåras.
14 a §66
Efter ansökan av tillståndshavaren får tillståndsmyndigheten, om det är lämpligt med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön, förlänga giltigheten för ett vid tidpunkten för ansökan gällande tillstånd som avses i 9 eller 11 kap. eller 7 kap. 28 a § (giltighetsförlängning).
Efter ansökan av tillståndshavaren får tillståndsmyndigheten, om det är lämpligt med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön, förlänga giltigheten för ett vid tidpunkten för ansökan gällande tillstånd som avses i 9 eller 20 kap. eller 7 kap. 28 a § (giltighetsförlängning).
Tillståndsmyndigheten får vid en giltighetsförlängning endast
1. förlänga tillståndet i högst tre år, och
2. besluta om de ändringar som krävs för att tillståndets befintliga villkor ska kunna gälla under förlängningen.
En giltighetsförlängning får inte avse en verksamhet vars tillstånd tidigare har förlängts. Ett tillstånd som avses i 7 kap. 28 a § får endast förlängas samtidigt som giltigheten för ett tidsbegränsat tillstånd enligt 9 eller 11 kap. för samma verksamhet förlängs och om de för-
En giltighetsförlängning får inte avse en verksamhet vars tillstånd tidigare har förlängts. Ett tillstånd som avses i 7 kap. 28 a § får endast förlängas samtidigt som giltigheten för ett tidsbegränsat tillstånd enligt 9 eller 20 kap. för samma verksamhet förlängs och om de för-
66 Senaste lydelse 2024:963.
SOU 2024:98 Författningsförslag
137
utsättningar som anges i 7 kap. 28 b § är uppfyllda.
utsättningar som anges i 7 kap. 28 b § är uppfyllda.
18 §67
Om en vattenverksamhet eller en vattenanläggning, som har utförts i enlighet med ett tillstånd enligt denna balk, medför skador som inte förutsågs av mark- och
miljödomstolen när tillståndet
meddelades, får den skadelidande framställa anspråk på ersättning enligt 31 kap.
Om en vattenverksamhet eller en vattenanläggning, som har utförts i enlighet med ett tillstånd enligt denna balk, medför skador som inte förutsågs av prövnings-
myndigheten när tillståndet med-
delades, får den skadelidande framställa anspråk på ersättning enligt 31 kap.
Om det är fråga om betydande skador för någon enskild eller för något allmänt intresse, får det begäras sådana ändringar på verksamhetsutövarens bekostnad av vattenverksamheten eller vattenanläggningen som, utan att medföra skador för tredje man eller väsentliga olägenheter för tillståndshavaren, är ägnade att förebygga eller minska framtida skador. I fråga om allmänna intressen förs talan av Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelse eller kommun.
Anspråk på grund av oförutsedda skador ska för att få tas upp till prövning framställas till mark- och miljödomstolen inom fem år eller den längre tid, högst tjugo år, som kan ha bestämts i samband med tillståndet. Tiden räknas från utgången av den av domstolen bestämda tiden inom vilken arbetena ska vara utförda.
Vid skada som avses i 7 kap. 7 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet utgår tiden för framställan dock aldrig tidigare än två år från det att skadan uppkom.
Bestämmelserna i preskriptionslagen (1981:130) gäller inte anspråk enligt denna paragraf.
19 §68
En framställan som avses i 18 § ska vara skriftlig och ges in till mark- och miljödomstolen i tre exemplar. Ett exemplar ska delges tillståndshavaren.
67 Senaste lydelse 2024:963. 68 Senaste lydelse 2018:1407.
Författningsförslag SOU 2024:98
138
Anspråket prövas före eller efter utgången av den tid som gäller för framställan. För förfarandet gäller det som sägs om förfarandet i stämningsmål i 7 kap.8–12 §§ lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Dessutom tilllämpas 22 kap. 23 § samt 28 §
andra och tredje styckena.
Anspråket prövas före eller efter utgången av den tid som gäller för framställan. För förfarandet gäller det som sägs om förfarandet i stämningsmål i 7 kap.8–12 §§ lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Dessutom tilllämpas 20 kap. 30 § tredje stycket
och 37 §.
25 kap.
8 §69
I fråga om domstolens kostnader för kungörelser, sakkunniga som har tillkallats av domstolen och lokaler för sammanträden ska
I fråga om Miljöprövningsmyn-
dighetens och domstolens kost-
nader för kungörelser, sakkunniga som har tillkallats av myndig-
heten eller domstolen och lokaler
för sammanträden ska
1. Miljöprövningsmyndighetens kostnader ersättas av sökanden,
1. mark- och miljödomstolens
kostnader i
a) ansökningsmål ersättas av sökanden, och
b) sådana stämningsmål som
avses i 7 kap. 2 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet ersättas av käranden, och
2. mark- och miljödomstolens
kostnader i sådana stämningsmål som avses i 7 kap. 2 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet ersättas av käranden, och
2. högre rätts kostnader er-
sättas av den som fullföljt talan.
3. högre rätts kostnader er-
sättas av den som fullföljt talan.
Trots första stycket ska tillståndshavaren ersätta kostnaderna i mål om sådan prövning som avses i 24 kap. 10 §.
69 Senaste lydelse 2024:963.
SOU 2024:98 Författningsförslag
139
På begäran av domstolen ska förskott på ersättningen betalas.
På begäran av Miljöprövnings-
myndigheten eller domstolen ska
förskott på ersättningen betalas.
9 §
I fråga om rättegångskostnader i mål som avses i 32 kap. 11 § och i mål enligt 31 kap. 10 § gäller bestämmelserna om kostnader i expropriationsmål. Om ett yrkande om inlösen ogillas, gäller dock bestämmelserna om rättegångskostnader i rättegångsbalken.
Ogillas talan om förbud mot
miljöfarlig verksamhet eller åläg-
gande för den som utövar sådan verksamhet att iaktta försiktighetsmått som avses i 21 kap. 4 § på den grund att svaranden efter talans väckande har sökt och fått tillstånd enligt denna balk, skall domstolen efter omständigheterna förordna att vardera parten själv
skall bära sin rättegångskostnad
eller att en av dem skall få full eller jämkad ersättning.
Ogillas talan om förbud mot
miljöpåverkande verksamhet eller
åläggande för den som utövar sådan verksamhet att iaktta försiktighetsmått som avses i 21 kap. 4 § på den grund att svaranden efter talans väckande har sökt och fått tillstånd enligt denna balk,
ska domstolen efter omständig-
heterna förordna att vardera parten själv ska bära sin rättegångskostnad eller att en av dem ska få full eller jämkad ersättning.
10 §
Om tillstånd meddelas till en markavvattning i mål som avses i
7 kap. 19 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, skall sökandens kost-
nader fördelas mellan deltagarna i markavvattningen efter vad som är skäligt.
Om tillstånd enligt 20 kap. meddelas till en markavvattning
ska sökandens kostnader fördelas
mellan deltagarna i markavvattningen efter vad som är skäligt.
Meddelas inte tillstånd till markavvattningen, skall sökanden betala de kostnader som har uppkommit, om inte särskilda omständigheter föranleder att betalningsskyldigheten fördelas mellan samtliga sakägare eller vissa av
Meddelas inte tillstånd till markavvattningen, ska sökanden betala de kostnader som har uppkommit, om inte särskilda omständigheter föranleder att betalningsskyldigheten fördelas mellan samtliga sakägare eller vissa av
Författningsförslag SOU 2024:98
140
dem. Om tillstånd inte meddelas till en markavvattning i ett mål som enligt 7 kap. 20 § nämnda
lag har inletts på grund av ett
beslut vid en fastighetsreglering,
skall kostnaderna anses som för-
rättningskostnader vid fastighetsregleringen.
dem. Om tillstånd inte meddelas till en markavvattning i ett mål som enligt 7 kap. 20 § lagen (1998:812)
med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet har inletts på
grund av ett beslut vid en fastighetsreglering, ska kostnaderna anses som förrättningskostnader vid fastighetsregleringen.
26 kap.
1 §70
Tillsynen ska säkerställa syftet med denna balk och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken.
Med tillsyn avses att tillsynsmyndigheten ska
1. på eget initiativ eller efter anmälan i nödvändig utsträckning kontrollera att miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken följs samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse,
2. underlätta för en enskild att fullgöra sina skyldigheter enligt de handlingsregler som avses i 1 genom information och liknande verksamhet, och
3. fortlöpande bedöma om villkor för miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet som omfattas av tillstånd är tillräckliga.
Med tillsyn avses att tillsynsmyndigheten ska
1. på eget initiativ eller efter anmälan i nödvändig utsträckning kontrollera att miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken följs samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse,
2. underlätta för en enskild att fullgöra sina skyldigheter enligt de handlingsregler som avses i 1 genom information och liknande verksamhet, och
3. fortlöpande bedöma om villkor för miljöpåverkande verksamhet eller vattenverksamhet som omfattas av tillstånd är tillräckliga.
70 Senaste lydelse 2020:627.
SOU 2024:98 Författningsförslag
141
2 §71
Tillsynsmyndigheten ska skyndsamt anmäla överträdelser av bestämmelser i balken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av balken till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten, om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts.
Om tillsynsmyndigheten finner att villkoren i ett tillstånd till en miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet inte är tillräckliga och det finns förutsättningar enligt 24 kap. 5, 7, 8 eller 9 §, ska myndigheten ansöka om prövning eller ta upp frågan om att ändra eller upphäva villkor utan någon särskild framställning om detta enligt det som sägs i 24 kap. 11 §.
Om tillsynsmyndigheten finner att villkoren i ett tillstånd till en miljöpåverkande verksamhet eller vattenverksamhet inte är tillräckliga och det finns förutsättningar enligt 24 kap. 5, 7, 8 eller 9 §, ska myndigheten ansöka om prövning eller ta upp frågan om att ändra eller upphäva villkor utan någon särskild framställning om detta enligt det som sägs i 24 kap. 11 §.
3 §72
Tillsynen utövas av Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, försvarsinspektören för hälsa och miljö, länsstyrelsen, andra statliga myndigheter och kommunerna (tillsynsmyndigheter) enligt föreskrifter som meddelas av regeringen.
Bestämmelser om tillsyn finns också i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor.
Varje kommun utövar genom den eller de nämnder som fullmäktige bestämmer tillsyn inom kommunen över miljö- och hälsoskyddet enligt 9 kap., med undantag för sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd, och över avfallshanteringen enligt 15 kap.
Varje kommun utövar genom den eller de nämnder som fullmäktige bestämmer tillsyn inom kommunen över miljö- och hälsoskyddet enligt 9 kap., med undantag för sådan miljöpåverkande verksamhet som kräver tillstånd, och över avfallshanteringen enligt 15 kap.
71 Senaste lydelse 2022:1100. 72 Senaste lydelse 2017:782.
Författningsförslag SOU 2024:98
142
Regeringen får meddela föreskrifter om att en tillsynsmyndighet får överlåta åt en kommun som begär det att i ett visst avseende utöva sådan tillsyn som annars skulle skötas av en statlig tillsynsmyndighet. Detta gäller inte verksamheter som utövas av Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt.
9 §73
En tillsynsmyndighet får i det enskilda fallet besluta om de förelägganden och förbud som behövs för att denna balk samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken ska följas.
Mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet får inte tillgripas.
Förelägganden och förbud får inte begränsa ett beslut eller en dom om tillstånd i ansökningsmål som har rättskraft enligt 24 kap. 1 §.
Förelägganden och förbud får inte begränsa ett beslut eller en dom om tillstånd som har rättskraft enligt 24 kap. 1 §.
Ett tillståndsbeslut eller en tillståndsdom hindrar dock inte en tillsynsmyndighet från att meddela sådana förelägganden eller förbud som
1. är brådskande och nödvändiga för att undvika att ohälsa eller allvarlig skada på miljön uppkommer, eller
2. gäller säkerhetshöjande åtgärder vid en damm som klassificerats enligt 11 kap. 24 och 25 §§.
I fråga om utsläpp av koldioxid, dikväveoxid eller perfluorkolväten som innebär att en verksamhet omfattas av tillståndsplikt enligt lagen (2020:1173) om vissa utsläpp av växthusgaser, får det inte beslutas förelägganden om begränsning av utsläppen eller förelägganden som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av koldioxidutsläpp. Detta gäller inte förelägganden som i fråga om dikväveoxid eller perfluorkolväten behövs för att hindra betydande lokala föroreningar.
73 Senaste lydelse 2020:1174.
SOU 2024:98 Författningsförslag
143
9 b §
Även om en verksamhet inte omfattas av krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked får tillsynsmyndigheten förelägga en verksamhetsutövare att inom viss tid ansöka om igångsättningsbesked om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller om det annars behövs med hänsyn till enskilda intressen.
Regeringen får meddela föreskrifter om skyldighet för tillsynsmyndigheten att meddela sådana förelägganden.
13 a §74
Regeringen får meddela föreskrifter om att den verksamhetsutövare som bedriver eller avser att bedriva en miljöfarlig verksamhet som omfattas av anmälningsplikt ska ställa säkerhet för kostnaderna för det avhjälpande av en miljöskada och de andra återställningsåtgärder som kan komma att behövas med anledning av verksamheten.
Regeringen får meddela föreskrifter om att den verksamhetsutövare som bedriver eller avser att bedriva en miljöpåverkande verksamhet som omfattas av anmälningsplikt ska ställa säkerhet för kostnaderna för det avhjälpande av en miljöskada och de andra återställningsåtgärder som kan komma att behövas med anledning av verksamheten.
Föreskrifterna får inte avse staten, kommuner, regioner eller kommunalförbund.
20 §75
Om en miljöfarlig verksamhet omfattas av tillståndsplikt enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 § eller enligt
Om en miljöpåverkande verksamhet omfattas av tillståndsplikt enligt 20 kap. 6 § eller föreskrifter som har meddelats med
74 Senaste lydelse 2022:1100. 75 Senaste lydelse 2018:1407.
Författningsförslag SOU 2024:98
144
ett föreläggande som har beslutats enligt 9 kap. 6 a §, ska verksam-
hetsutövaren varje år lämna en miljörapport till den tillsynsmyndighet som utövar tillsynen över verksamheten. I miljörapporten ska redovisas de åtgärder som har vidtagits för att uppfylla villkoren i det tillstånd som gäller för verksamheten och resultaten av åtgärderna.
stöd av samma paragraf, ska verksamhetsutövaren varje år lämna en miljörapport till den tillsynsmyndighet som utövar tillsynen över verksamheten. I miljörapporten ska redovisas de åtgärder som har vidtagits för att uppfylla villkoren i det tillstånd som gäller för verksamheten och resultaten av åtgärderna.
20 a §76
Regeringen får meddela föreskrifter om att miljöfarlig verk-
samhet som inte är tillståndspliktig ska omfattas av kraven på
miljörapportering enligt 20 §.
Regeringen får meddela föreskrifter om att även andra verk-
samheter än de som avses i 20 §
ska omfattas av kraven på miljörapportering enligt 20 §.
28 kap.
10 §77
Den som utför eller skall utföra en vattenverksamhet kan av
mark- och miljödomstolen ges rätt
att utföra anläggningar eller åtgärder inom fastigheter som tillhör någon annan och ta i anspråk mark eller annat utrymme för detta, när det är fråga om
Den som utför eller ska utföra en vattenverksamhet kan av
Miljöprövningsmyndigheten ges
rätt att utföra anläggningar eller åtgärder inom fastigheter som tillhör någon annan och ta i anspråk mark eller annat utrymme för detta, när det är fråga om
1. vattenverksamhet som utförs av staten, kommuner eller vattenförbund och som är önskvärda från hälso- eller miljösynpunkt eller som främjar fisket,
2. vattenverksamhet för att motverka förorening genom avloppsvatten,
3. vattenverksamhet som avser tillgodogörande av yt- eller grundvatten,
4. vattenreglering,
76 Senaste lydelse 2018:1407. 77 Senaste lydelse 2010:923.
SOU 2024:98 Författningsförslag
145
5. vattenverksamhet som avser allmän farled eller allmän hamn, eller
6. markavvattning. Ett område som tas i anspråk enligt första stycket får lösas in, om det skall ingå i en strömfallsfastighet.
Ett område som tas i anspråk enligt första stycket får lösas in, om det ska ingå i en strömfallsfastighet.
Har rätten upphört enligt denna paragraf att med annat än äganderätt ta annans fastighet i anspråk, skall anläggningar som har uppförts eller placerats inom fastigheten tillfalla fastighetsägaren utan lösen, om de inte har förts bort inom ett år från upphörandet.
Har rätten upphört enligt denna paragraf att med annat än äganderätt ta annans fastighet i anspråk, ska anläggningar som har uppförts eller placerats inom fastigheten tillfalla fastighetsägaren utan lösen, om de inte har förts bort inom ett år från upphörandet.
29 kap.
4 §78
För otillåten miljöverksamhet döms till böter eller fängelse i högst två år den som med uppsåt eller av oaktsamhet
1. påbörjar eller bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd utan tillstånd eller godkännande eller utan att ha gjort en anmälan, eller efter att ha gjort en anmälan påbörjar en verksamhet eller åtgärd utan att följa en föreskriven tidsfrist, allt enligt vad som krävs i
a) bestämmelsen i 7 kap. 28 a § om skydd för särskilda naturområden, om verksamheten eller åtgärden inte omfattas av ett tillstånd eller en dispens enligt bestämmelserna i 9 eller 11–15 kap.,
a) bestämmelsen i 7 kap. 28 a § om skydd för särskilda naturområden, om verksamheten eller åtgärden inte omfattas av ett tillstånd eller en dispens enligt bestämmelserna i 9, 11–15 och
20 kap.,
b) föreskrifter som regeringen
har meddelat med stöd av 9 kap. 6 § om miljöfarliga verksamheter,
b) föreskrifter om krav på
miljötillstånd eller igångsättningsbesked för verksamheter och åtgärder som är meddelade med
stöd av 20 kap. 6 och 7 §§,
78 Senaste lydelse 2021:881.
Författningsförslag SOU 2024:98
146
c) bestämmelsen i 9 kap. 6 c § om anmälningspliktiga miljö-
farliga verksamheter,
c) bestämmelsen i 9 kap. 6 c § om anmälningspliktiga miljö-
påverkande verksamheter,
d) bestämmelserna i 11 kap. eller föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 11 kap. om vattenverksamheter,
e) bestämmelsen i 11 kap. 9 b §
tredje stycket om anmälningspliktiga vattenverksamheter,
d) bestämmelsen i 11 kap. 9 b §
tredje stycket om anmälningspliktiga vattenverksamheter,
f) bestämmelsen i 11 kap. 22 § om att ta en anläggning för bortledande av grundvatten ur bruk,
g) bestämmelsen i 12 kap. 6 §
eller föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 12 kap. 6 § om att en verksamhet eller åtgärd ska anmälas för samråd,
e) bestämmelsen i 12 kap. 6 §
eller föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 12 kap. 6 § om att en verksamhet eller åtgärd ska anmälas för samråd,
h) bestämmelsen i 13 kap. 12 §
om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer och om att släppa ut produkter som innehåller eller består av sådana organismer på marknaden,
f) bestämmelsen i 13 kap. 12 §
om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer och om att släppa ut produkter som innehåller eller består av sådana organismer på marknaden,
i) föreskrifter som regeringen
har meddelat med stöd av 13 kap. 16 § om innesluten användning av genetiskt modifierade organismer,
g) föreskrifter som regeringen
har meddelat med stöd av 13 kap. 16 § om innesluten användning av genetiskt modifierade organismer,
j) föreskrifter som regeringen
har meddelat med stöd av 14 kap. 8 § om hantering, införsel, utförsel, tillstånd, godkännande eller anmälan av kemiska produkter, biotekniska organismer eller varor,
h) föreskrifter som regeringen
har meddelat med stöd av 14 kap. 8 § om hantering, införsel, utförsel, tillstånd, godkännande eller anmälan av kemiska produkter, biotekniska organismer eller varor,
k) bestämmelserna i artikel 56
i förordning (EG) nr 1907/2006 om förutsättningar för att få använda ett ämne som anges i bi-
i) bestämmelserna i artikel 56
i förordning (EG) nr 1907/2006 om förutsättningar för att få använda ett ämne som anges i bi-
SOU 2024:98 Författningsförslag
147
laga XIV till den förordningen eller släppa ut ett sådant ämne på marknaden,
laga XIV till den förordningen eller släppa ut ett sådant ämne på marknaden,
l) bestämmelserna i artikel 28.1
i förordning (EG) nr 1107/2009 om krav på produktgodkännande av växtskyddsmedel,
j) bestämmelserna i artikel 28.1
i förordning (EG) nr 1107/2009 om krav på produktgodkännande av växtskyddsmedel,
m) bestämmelserna om krav
på godkännande av biocidprodukter i artikel 17.1 i förordning (EU) nr 528/2012,
k) bestämmelserna om krav
på godkännande av biocidprodukter i artikel 17.1 i förordning (EU) nr 528/2012,
n) föreskrifter som regeringen
har meddelat med stöd av 15 kap. 15 § om krav på tillstånd för yrkesmässig drift av en producentansvarsorganisation för avfall från elektriska och elektroniska produkter, eller
l) föreskrifter som regeringen
har meddelat med stöd av 15 kap. 15 § om krav på tillstånd för yrkesmässig drift av en producentansvarsorganisation för avfall från elektriska och elektroniska produkter, eller
o) bestämmelserna i 17 kap.
om regeringens tillåtlighetsprövning, eller
m) bestämmelserna i 17 kap.
om regeringens tillåtlighetsprövning, eller
2. i egenskap av innehavare av det tillstånd eller det beslut om tillåtlighet, godkännande eller dispens som gäller för verksamheten eller åtgärden och som har meddelats med stöd av balken, förordning (EG) nr 1907/2006, förordning (EG) nr 1107/2009 eller förordning (EU) nr 528/2012 bryter mot ett villkor eller en bestämmelse i tillståndet eller i beslutet.
I fråga om ett villkor eller en bestämmelse om buller (bullervillkor) som har angetts i ett sådant tillstånd eller beslut som avses i första stycket 2 ska det förhållandet att en bostadsbyggnad är utsatt för omgivningsbuller i strid med bullervillkoret inte anses utgöra ett brott mot villkoret, om
I fråga om ett villkor eller en bestämmelse om buller (bullervillkor) som har angetts i ett sådant tillstånd, besked eller beslut som avses i första stycket 2 ska det förhållandet att en bostadsbyggnad är utsatt för omgivningsbuller i strid med bullervillkoret inte anses utgöra ett brott mot villkoret, om
1. byggnaden ingår i ett område med detaljplan eller omfattas av ett bygglov enligt plan- och bygglagen (2010:900),
Författningsförslag SOU 2024:98
148
2. det i planbeskrivningen till planen eller i lovet har angetts beräknade bullervärden och omgivningsbullret inte överskrider dessa värden, och
3. beräkningen av bullervärdena har gjorts med hänsyn till intresset att förebygga olägenhet för människors hälsa.
Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 1 § eller om gärningen omfattas av en föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 30 kap. 1 § om skyldighet att betala miljösanktionsavgift.
8 §79
Till böter eller fängelse i högst två år döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet
1. bryter mot en föreskrift för totalförsvaret som har meddelats med stöd av 1 kap. 5 §, om en överträdelse av den lagbestämmelse från vilken avvikelsen har föreskrivits är straffbelagd,
2. bryter mot en föreskrift om försiktighetsmått inom ett miljöskyddsområde, som regeringen har meddelat med stöd av 7 kap. 20 §,
3. bryter mot en föreskrift eller ett beslut om förbud mot utsläpp av avloppsvatten m.m. som regeringen har meddelat med stöd av 9 kap. 4 §,
4. bryter mot en föreskrift om försiktighetsmått vid miljöfarlig verksamhet som regeringen har meddelat med stöd av 9 kap. 5 §,
4. bryter mot en föreskrift om försiktighetsmått vid miljöpåverk-
ande verksamhet som regeringen
har meddelat med stöd av 9 kap. 5 §,
5. i ett miljöriskområde som avses i 10 kap. 17 § vidtar en åtgärd som ökar belastningen av föroreningar i eller omkring området, annars försämrar den miljömässiga situationen eller försvårar avhjälpandeåtgärder,
6. bryter mot den skyldighet att underhålla en vattenanläggning som följer av 11 kap. 17 § första stycket, 20 § första stycket eller 21 § första stycket,
7. bryter mot ett förbud till skydd för naturmiljön enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket,
8. bryter mot bestämmelsen i 13 kap. 8 § om utredning innan en genteknisk verksamhet påbörjas eller mot en föreskrift om utredningen som regeringen har meddelat med stöd av 13 kap. 9 §,
79 Senaste lydelse 2016:783.
SOU 2024:98 Författningsförslag
149
9. bryter mot en föreskrift om försiktighetsmått vid genteknisk verksamhet som regeringen har meddelat med stöd av 13 kap. 11 §,
10. bryter mot skyldigheten att upprätta en kemikaliesäkerhetsrapport enligt vad som krävs i artiklarna 37.4 och 39.1 i förordning (EG) nr 1907/2006,
11. bryter mot skyldigheten att förse Europeiska kemikaliemyndigheten med information enligt vad som krävs i artiklarna 38, 39.2 och 66.1 i förordning (EG) nr 1907/2006,
12. bryter mot förbudet mot dumpning eller förbränning av avfall enligt 15 kap. 27 §,
13. bryter mot ett förbud mot fiske som i det enskilda fallet har beslutats med stöd av 28 kap. 13 §, eller
14. bryter mot artikel 4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 511/2014 av den 16 april 2014 om åtgärder för användarnas efterlevnad i Nagoyaprotokollet om tillträde till och rimlig och rättvis fördelning av vinster från utnyttjande av genetiska resurser i unionen genom att inte följa ömsesidigt överenskomna villkor eller söka efter, bevara eller överföra information i enlighet med det som anges i artikeln i fråga om en genetisk resurs eller traditionell kunskap som avses i förordningen eller en traditionell kunskap som avses i 8 kap. 5 § andra stycket.
För försök till brott som avses i första stycket 12 döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.
Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 1 § eller 9 § första stycket 5.
30 kap.
1 §80
Regeringen får meddela föreskrifter om att en särskild avgift (miljösanktionsavgift) ska betalas av den som
1. påbörjar en verksamhet som är tillståndspliktig eller anmälningspliktig enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, utan att tillstånd har getts eller anmälan har gjorts,
1. påbörjar en verksamhet som är tillståndspliktig, gransknings-
pliktig, anmälningspliktig eller registreringspliktig enligt denna balk
eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, utan att tillstånd har getts eller anmälan eller registrering har gjorts,
80 Senaste lydelse 2011:322.
Författningsförslag SOU 2024:98
150
2. åsidosätter villkor eller andra bestämmelser i ett tillstånd som har beslutats med stöd av denna balk eller med stöd av föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, eller
3. åsidosätter andra bestämmelser i denna balk, föreskrifter som har meddelats med stöd av balken eller bestämmelser i EU- förordningar inom balkens tillämpningsområde.
Avgiftens storlek ska framgå av föreskrifterna. Avgiften ska uppgå till minst 1 000 kronor och högst 1 000 000 kronor. När avgiftens storlek bestäms, ska hänsyn tas till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser.
31 kap.
16 §
Den som med stöd av tillstånd enligt 11 kap. genom inlösen eller på annat sätt tar i anspråk annans egendom eller vidtar en åtgärd som skadar annans egendom skall betala ersättning för vad som avstås eller skadas, om annat inte är särskilt föreskrivet. Ersättning
skall betalas även för skada till
följd av förbud mot fiske enligt 28 kap. 13 §.
Den som med stöd av tillstånd enligt 20 kap. för vattenverksam-
het genom inlösen eller på annat
sätt tar i anspråk annans egendom eller vidtar en åtgärd som skadar annans egendom ska betala ersättning för vad som avstås eller skadas, om annat inte är särskilt föreskrivet. Ersättning ska betalas även för skada till följd av förbud mot fiske enligt 28 kap. 13 §.
Ersättning skall betalas endast för skador som kvarstår, sedan förebyggande eller avhjälpande åtgärder har utförts av tillståndshavaren.
Ersättning ska betalas endast för skador som kvarstår, sedan förebyggande eller avhjälpande åtgärder har utförts av tillståndshavaren.
17 §
Fastigheter eller fastighetsdelar som drabbas av synnerliga olägenheter av en verksamhet för vilken tillstånd har meddelats enligt 11 kap., skall lösas in, om ägaren begär det.
Fastigheter eller fastighetsdelar som drabbas av synnerliga olägenheter av en vattenverksam-
het för vilken tillstånd har med-
delats enligt 20 kap., ska lösas in, om ägaren begär det.
SOU 2024:98 Författningsförslag
151
Den ersättningsskyldige har rätt till inlösen, om detta skulle medföra endast en ringa höjning av fastighetsägarens ersättning och fastighetsägaren inte har något beaktansvärt intresse av att behålla fastigheten eller fastighetsdelen. Kostnaderna för åtgärder som avses i 16 § andra stycket
skall då räknas in i ersättningen.
Den ersättningsskyldige har rätt till inlösen, om detta skulle medföra endast en ringa höjning av fastighetsägarens ersättning och fastighetsägaren inte har något beaktansvärt intresse av att behålla fastigheten eller fastighetsdelen. Kostnaderna för åtgärder som avses i 16 § andra stycket ska då räknas in i ersättningen.
18 §
Om en verksamhet för vilken tillstånd har lämnats enligt 11 kap. medför skada på en fastighet som tillhör den som har fått tillståndet, skall ersättning för skadan bestämmas. Detta gäller dock inte, om medgivanden har lämnats av samtliga borgenärer som har panträtt i fastigheten. Om fastigheten är intecknad gemensamt med annan fastighet, krävs det dessutom att fastighetsägare och fordringshavare lämnar de medgivanden som föreskrivs för relaxation i 22 kap. 11 § jordabalken.
Om en verksamhet för vilken tillstånd har lämnats för vatten-
verksamhet enligt 20 kap. medför
skada på en fastighet som tillhör den som har fått tillståndet, ska ersättning för skadan bestämmas. Detta gäller dock inte, om medgivanden har lämnats av samtliga borgenärer som har panträtt i fastigheten. Om fastigheten är intecknad gemensamt med annan fastighet, krävs det dessutom att fastighetsägare och fordringshavare lämnar de medgivanden som föreskrivs för relaxation i 22 kap. 11 § jordabalken.
Medgivande fordras dock inte av den för vars rätt domstolens avgörande är väsentligen utan betydelse.
Medgivande fordras dock inte av den för vars rätt prövnings-
myndighetens avgörande är väsent-
ligen utan betydelse.
19 §
Den som har fått tillstånd till utrivning av en vattenanläggning eller har ålagts eller medgetts enligt 24 kap. 4 § att riva ut en vattenanläggning skall betala skälig
Den som har fått tillstånd till utrivning av en vattenanläggning eller har ålagts eller medgetts enligt 24 kap. 4 § att riva ut en vattenanläggning ska betala skälig
Författningsförslag SOU 2024:98
152
ersättning för skador på annans egendom som orsakas av bestående ändring i vattenförhållandena. Skyldighet att betala ersättning för en sådan förlust av förmån som orsakas av utrivningen finns endast om förmånen har tillförsäkrats i tillståndsdomen eller i avtal som träffats i samband med vattenanläggningens tillkomst. Ersättning lämnas i sådant fall endast för kostnader orsakade av förlusten av förmånen.
ersättning för skador på annans egendom som orsakas av bestående ändring i vattenförhållandena. Skyldighet att betala ersättning för en sådan förlust av förmån som orsakas av utrivningen finns endast om förmånen har tillförsäkrats i beslutet om till-
stånd eller i avtal som träffats i
samband med vattenanläggningens tillkomst. Ersättning lämnas i sådant fall endast för kostnader orsakade av förlusten av förmånen.
Om medgivande att riva ut en vattenanläggning har lämnats till någon annan än den som är skyldig att underhålla anläggningen och skyldighet att betala ersättning har ålagts i samband med detta, får ersättningen sökas åter av den underhållsskyldige.
20 a §
Ersättning enligt 16–20 §§ prövas av Miljöprövningsmyndigheten.
22 §81
En tillståndshavare är skyldig att utan ersättning tåla viss del av en förlust eller inskränkning om det är en förlust eller inskränkning som avses i 20 § första stycket och den föranleds av omprövning till förmån för det allmänna fiskeintresset, allmän farled, allmän hamn eller hälsovården eller, vid omprövning enligt 24 kap. 5 § eller enligt 7 kap. 13 § första meningen lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, till förmån för den allmänna miljövården.
Den del som inte ersätts avser den sammanlagda förlusten eller inskränkningen till följd av de skilda omprövningarna och av vattenverksamhet som avses i 23 § och motsvarar i fråga om
1. vattenkraftverk: högst en femtedel och lägst en tjugondel av produktionsvärdet av den vattenkraft som enligt meddelat tillstånd
81 Senaste lydelse 2010:923.
SOU 2024:98 Författningsförslag
153
kan tas ut vid kraftverket efter avdrag för den del av produktionsvärdet som är en följd av vattenregleringar,
2. vattenreglering för kraftändamål: högst en femtedel och lägst en tjugondel av det produktionsvärde av den vattenkraft som enligt meddelade tillstånd kan tas ut vid varje kraftverk och som är en följd av regleringen,
3. andra vattenverksamheter: högst en femtedel och lägst en tjugondel av värdet av den vattenmängd, fallhöjd eller magasinsvolym som omfattas av tillståndet till verksamheten.
När mark- och miljödomstolen lämnar tillstånd till en vattenverksamhet för vilken denna begränsning i ersättningsrätten skall gälla, skall domstolen inom de gränser som anges i andra stycket 1–3 fastställa den del som inte ersätts. Hänsyn skall då tas främst till verksamhetens inverkan på vattenstånds- och avrinningsförhållandena, den fördel eller olägenhet som verksamheten väntas medföra från allmän synpunkt samt graden av nytta för tillståndshavaren och mottagare av andelskraft.
När Miljöprövningsmyndig-
heten lämnar tillstånd till en
vattenverksamhet för vilken denna begränsning i ersättningsrätten
ska gälla, ska myndigheten inom
de gränser som anges i andra stycket 1–3 fastställa den del som inte ersätts. Hänsyn ska då tas främst till verksamhetens inverkan på vattenstånds- och avrinningsförhållandena, den fördel eller olägenhet som verksamheten väntas medföra från allmän synpunkt samt graden av nytta för tillståndshavaren och mottagare av andelskraft.
Vid omprövning före den enligt 24 kap. 5 § första stycket 1 fastställda tidpunkten skall den del som inte ersätts minskas i förhållande till den tid som återstår till denna tidpunkt.
Vid omprövning före den enligt 24 kap. 5 § första stycket 1 fastställda tidpunkten ska den del som inte ersätts minskas i förhållande till den tid som återstår till denna tidpunkt.
25 §
När tillstånd har lämnats enligt 11 kap. skall ersättning för inlöst mark betalas och anmälan enligt 6 kap. 4 § expropriationslagen (1972:719) göras inom sex månader från det att såväl till-
När tillstånd har lämnats för
vattenverksamhet enligt 20 kap. ska ersättning för inlöst mark
betalas och anmälan enligt 6 kap. 4 § expropriationslagen (1972:719) göras inom sex månader från det
Författningsförslag SOU 2024:98
154
ståndsfrågan som ersättningsfrågan har avgjorts slutligt. Ersättning som inte avser inlöst mark och som skall tas ut på en gång
skall betalas inom två år från
samma tid. Om den ersättningsskyldige inte iakttar vad som har sagts nu, är den rätt som förvärvats gentemot den ersättningsberättigade förlorad.
att såväl tillståndsfrågan som ersättningsfrågan har avgjorts slutligt. Ersättning som inte avser inlöst mark och som ska tas ut på en gång ska betalas inom två år från samma tid. Om den ersättningsskyldige inte iakttar vad som har sagts nu, är den rätt som förvärvats gentemot den ersättningsberättigade förlorad.
Tidsfristerna får förkortas eller förlängas när parterna är ense om det eller om det finns särskilda skäl för det.
30 §
Ersättningsbelopp som har betalats med anledning av tillstånd enligt 11 kap. får inte till någon del återkrävas. Beloppet får dock återkrävas om det tillstånd som har föranlett beslutet om ersättning upphävs på talan av den ersättningsberättigade.
Ersättningsbelopp som har betalats med anledning av tillstånd
för vattenverksamhet enligt 20 kap.
får inte till någon del återkrävas. Beloppet får dock återkrävas om det tillstånd som har föranlett beslutet om ersättning upphävs på talan av den ersättningsberättigade.
33 §82
Om en borgenär som hade panträtt i fastigheten när rätten till ersättning uppkom gör en förlust därför att ersättningen inte har deponerats hos länsstyrelsen, har borgenären rätt till ersättning av den ersättningsskyldige för förlusten mot avskrivning på fordringshandlingen. Detsamma gäller, om en borgenär gör en förlust därför att ersättning inte har bestämts eller blivit för låg och ersättningen efter överens-
Om en borgenär som hade panträtt i fastigheten när rätten till ersättning uppkom gör en förlust därför att ersättningen inte har deponerats hos länsstyrelsen, har borgenären rätt till ersättning av den ersättningsskyldige för förlusten mot avskrivning på fordringshandlingen. Detsamma gäller, om en borgenär gör en förlust därför att ersättning inte har bestämts eller blivit för låg och ersättningen efter överens-
82 Senaste lydelse 2010:923.
SOU 2024:98 Författningsförslag
155
kommelse mellan den ersättningsskyldige och den ersättningsberättigade eller av någon annan anledning inte prövats av domstol. Rätt till ersättning finns också för förlust till följd av att överenskommelse har träffats om ersättning i annat än pengar eller om att förebyggande eller avhjälpande åtgärder skall utföras.
kommelse mellan den ersättningsskyldige och den ersättningsberättigade eller av någon annan anledning inte prövats av Miljö-
prövningsmyndigheten eller dom-
stol. Rätt till ersättning finns också för förlust till följd av att överenskommelse har träffats om ersättning i annat än pengar eller om att förebyggande eller avhjälpande åtgärder ska utföras.
Talan om ersättning enligt första stycket skall väckas vid mark- och miljödomstolen.
Talan om ersättning enligt första stycket ska väckas vid mark- och miljödomstolen.
32 kap.
12 §
Utöver talan om skadestånd och inlösen får enskild, mot den som bedriver eller har bedrivit
miljöfarlig verksamhet utan till-
stånd, väcka talan om förbud mot fortsatt verksamhet eller om att skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått skall vidtas.
Utöver talan om skadestånd och inlösen får enskild, mot den som bedriver eller har bedrivit
miljöpåverkande verksamhet utan
tillstånd, väcka talan om förbud mot fortsatt verksamhet eller om att skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått ska vidtas.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
3. De nya bestämmelserna tillämpas inte i mål om prövning av vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel om verksamheten omfattas av en sådan nationell plan för moderna miljövillkor som avses i 11 kap. 28 §.
4. Ett tillstånd som är meddelat med stöd av 9 kap. 6 § eller 11 kap. 9 §miljöbalken i dess äldre lydelse eller motsvarande äldre bestämmelser ska i fortsättningen gälla som ett miljötillstånd som är meddelat med stöd av 20 kap.
Författningsförslag SOU 2024:98
156
5. Äldre bestämmelser med krav på miljörapport gäller i stället för 26 kap. 20 § för sådana miljöpåverkande verksamheter som tidigare omfattades av tillståndsplikt och som har tillstånd enligt denna balk, men som enligt de nya bestämmelserna är granskningspliktiga.
SOU 2024:98 Författningsförslag
157
1.2 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1929:405 ) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929
dels att 12, 17 och 21 §§ ska upphöra att gälla, dels att 1, 3–5, 8–11, 14, 15 och 23 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §1
Ansökan i mål eller ärende, som jämlikt konventionen an-
hängiggöres vid mark- och miljödomstol eller länsstyrelse, skall ingivas i ett exemplar utöver det antal, som för varje särskilt fall eljest finnes föreskrivet.
Ansökan i mål eller ärende, som jämlikt konventionen inleds vid Miljöprövningsmyndigheten,
ska inges i ett exemplar.
Skall enligt art. 14 av konven-
tionen ansökan vara åtföljd av förklaring, som avses där, och är sådan förklaring ej bilagd ansökningen, skall den avvisas. Vad som nu sagts skall dock icke äga
tillämpning i fråga om ansökan av
norska staten.
Ska enligt art. 14 av konven-
tionen ansökan vara åtföljd av förklaring, som avses där, och är sådan förklaring inte bilagd ansökningen, ska den avvisas. Vad som nu har sagts gäller inte i fråga om ansökan av norska staten.
3 §2
Mark- och miljödomstolen eller länsstyrelsen skall, så snart kun-
görelse utfärdats om ansökningen, översända ett exemplar av ansökningshandlingarna jämte kungörelsen till Utrikesdepartementet
Miljöprövningsmyndigheten ska, så snart kungörelse har ut-
färdats om ansökningen, översända ett exemplar av ansökningshandlingarna jämte kungörelsen till Utrikesdepartementet för att
1 Senaste lydelse 2010:994. 2 Senaste lydelse 2010:994.
Författningsförslag SOU 2024:98
158
för att tillställas vederbörande norska myndighet. Sedan den förberedande skriftväxlingen avslutats, får fortsatt behandling av målet eller ärendet icke äga rum, innan det från Utrikesdepartementet kommit underrättelse som avses i 4 eller 5 §.
tillställas vederbörande norska myndighet. Sedan den förberedande skriftväxlingen har avslutats, får fortsatt behandling av målet eller ärendet inte äga rum, innan det från Utrikesdepartementet kommit underrättelse som avses i 4 eller 5 §.
Finner mark- och miljödom-
stolen eller länsstyrelsen med hän-
syn till omfattningen och beskaffenheten av den utredning, som ytterligare behövs, att frågan bör behandlas av kommission, får framställning om detta sändas till Utrikesdepartementet, varefter regeringen meddelar beslut i anledning av framställningen.
Finner Miljöprövningsmyn-
digheten med hänsyn till omfatt-
ningen och beskaffenheten av den utredning, som ytterligare behövs, att frågan bör behandlas av kommission, får framställning om detta sändas till Utrikesdepartementet, varefter regeringen meddelar beslut i anledning av framställningen.
4 §3
Har till Utrikesdepartementet inkommit meddelande, att samtycke å norsk sida ej erfordras eller att samtycke givits utan att därför uppställts villkor, skall
underrättelse därom meddelas mark- och miljödomstolen eller länsstyrelsen.
Har till Utrikesdepartementet inkommit meddelande, att samtycke å norsk sida inte krävs eller att samtycke givits utan att därför uppställts villkor, ska
Miljöprövningsmyndigheten underrättas om detta.
Har samtycke vägrats, skall besked därom meddelas mark- och
miljödomstolen eller länsstyrelsen; och varde ansökningen av mark- och miljödomstolen eller länsstyrelsen avslagen.
Har samtycke vägrats, ska besked därom meddelas Miljöpröv-
ningsmyndigheten, som då ska avslå ansökan.
3 Senaste lydelse 2010:994.
SOU 2024:98 Författningsförslag
159
5 §4
Om det för samtycke, som givits på norsk sida, uppställts särskilda villkor, ankommer det på regeringen att besluta huruvida regeringen vill förbehålla sig prövningen av fråga, som avses i andra punkten av art. 20 i konventionen. Sedan den prövning som kan föranledas av detta ägt rum, skall underrättelse om regeringens beslut samt de från norsk sida meddelade villkoren tillställas mark-
och miljödomstolen eller länsstyrelsen för den vidare prövning, som
med iakttagande av nämnda beslut och villkor erfordras för målets eller ärendets avgörande.
Om det för samtycke, som har givits på norsk sida, uppställts särskilda villkor, ankommer det på regeringen att besluta huruvida regeringen vill förbehålla sig prövningen av fråga, som avses i andra punkten av art. 20 i konventionen. Sedan den prövning som kan föranledas av detta har ägt rum,
ska underrättelse om regeringens
beslut samt de från norsk sida meddelade villkoren tillställas
Miljöprövningsmyndigheten för
den vidare prövning, som med iakttagande av nämnda beslut och villkor krävs för målets eller ärendets avgörande.
Får regeringen enligt första stycket förbehålla sig prövningen av en viss fråga och är verksamheten av sådan beskaffenhet att på grund av en bestämmelse i miljöbalken en fråga angående verksamheten kunnat prövas av regeringen, skall den prövning,
som sålunda i särskilda hänseenden kan ankomma på regeringen, före-
tas i ett sammanhang.
Får regeringen enligt första stycket förbehålla sig prövningen av en viss fråga och är verksamheten av sådan beskaffenhet att på grund av en bestämmelse i miljöbalken en fråga om verksamheten kunnat prövas av regeringen, ska prövningen företas i ett sammanhang.
8 §5
Förklaring, som avses i art. 14 av konventionen, meddelas av regeringen.
Den, som vill erhålla sådan förklaring, har att till mark- och
miljödomstolen eller länsstyrelsen ingiva ansökan därom. I ansök-
Den, som vill få en sådan förklaring, behöver ansöka om
detta hos Miljöprövningsmyndigheten. I ansökan ska så fullstän-
4 Senaste lydelse 2010:994. 5 Senaste lydelse 2010:994.
Författningsförslag SOU 2024:98
160
ningen skola så fullständigt som
möjligt uppgivas verksamhetens beskaffenhet, omfattning och
verkningar med angivande av det
vattenområde, som av verksam-
heten kan komma att beröras. Mark- och miljödomstolen eller länsstyrelsen översänder med eget
yttrande ansökningen till Utrikesdepartementet.
digt som möjligt beskrivas verksamhetens beskaffenhet, omfattning och påverkan på det vattenområde, som kan komma att beröras. Miljöprövningsmyndig-
heten ska med eget yttrande överlämna ansökan till Utrikes-
departementet.
9 §6
Då ansökan angående en verk-
samhet, vilken ingivits till myndighet i Norge, inkommit till Utrikesdepartementet, ska den jämte tillhörande bilagor sändas till mark- och miljödomstolen eller
länsstyrelsen. Vad som nu sagts
ska även gälla i fråga om upplysningar som avses i tredje punkten av art. 15 i konventionen.
När en ansökan om en verk-
samhet, som har getts in till myndighet i Norge, har inkommit till Utrikesdepartementet, ska de-
partementet överlämna ansökan
jämte tillhörande bilagor till
Miljöprövningsmyndigheten. Vad
som nu har sagts ska även gälla i fråga om upplysningar som avses i tredje punkten av art. 15 i konventionen.
Sedan de i första stycket avsedda handlingarna inkommit till
mark- och miljödomstolen eller länsstyrelsen ska denna genast ut-
färda kungörelse om ansökan. Kungörelsen ska innehålla dels uppgift om verksamhetens beskaffenhet och omfattning samt de verkningar, som därav kan väntas uppkomma inom svenskt område, dels underrättelse om vad sakägare, som vill hos norsk myndighet framställa erinran i anledning av verksamheten, har att iaktta samt om att erinringar i
Sedan de i första stycket avsedda handlingarna har inkommit till Miljöprövningsmyndigheten ska denna genast utfärda kungörelse om ansökan. Kungörelsen ska innehålla dels uppgift om verksamhetens beskaffenhet och omfattning samt de verkningar, som därav kan väntas uppkomma inom svenskt område, dels underrättelse om vad sakägare, som hos norsk myndighet vill framställa invändning i anledning av verksamheten, har att iaktta samt om att invändningar i anledning
6 Senaste lydelse 2011:612.
SOU 2024:98 Författningsförslag
161
anledning av ansökan ska inom en viss, i kungörelsen utsatt tid insändas till mark- och miljödom-
stolen eller länsstyrelsen. Kungör-
elsen ska innehålla tillkännagivande att ett exemplar av ansökningshandlingarna finns tillgängligt på
mark- och miljödomstolens eller länsstyrelsens kansli eller på annan
lämplig plats som mark- och miljö-
domstolen eller länsstyrelsen be-
stämmer. Genom mark- och miljö-
domstolens eller länsstyrelsens
försorg ska kungörelsen så snart det kan ske införas i ortstidning. Ett exemplar av kungörelsen ska dessutom sändas till Utrikesdepartementet, Kammarkollegiet, Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelsen och andra statliga myndigheter vilkas verksamhet kan beröras av ansökan samt till berörda kommuner.
av ansökan ska inom en viss, i kungörelsen utsatt tid insändas till Miljöprövningsmyndigheten. Kungörelsen ska innehålla tillkännagivande att ett exemplar av ansökningshandlingarna finns tillgängligt på Miljöprövningsmyn-
dighetens kansli eller på annan
lämplig plats som Miljöprövnings-
myndigheten bestämmer. Genom Miljöprövningsmyndighetens för-
sorg ska kungörelsen så snart det kan ske införas i ortstidning. Ett exemplar av kungörelsen ska dessutom sändas till Utrikesdepartementet, Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelsen och andra statliga myndigheter vilkas verksamhet kan beröras av ansökan samt till berörda kommuner.
Om det sedan kungörelse utfärdats från myndighet i Norge kommer underrättelse om frågans fortsatta behandling där, ska också ett sådant meddelande kungöras
på sätt som nu har angetts.
Om det sedan kungörelse har utfärdats från myndighet i Norge kommer underrättelse om frågans fortsatta behandling där, ska också ett sådant meddelande kungöras
vid Miljöprövningsmyndigheten.
Är verksamheten av beskaffenhet, att någon menlig inverkan därav här i riket uppenbarligen
icke är att motse, erfordras ej kun-
görelse, som ovan nämnts.
Är verksamheten av beskaffenhet, att någon menlig inverkan därav här i riket uppenbarligen inte är att förvänta, krävs
inte sådan kungörelse, som ovan har nämnts.
Författningsförslag SOU 2024:98
162
10 §7
Kan verksamheten antagas bliva till men för allmänna in-
tressen såsom samfärdsel eller flottning eller fiske av någon betydenhet eller för vattenreglering eller torrläggning, som redan verkställts eller med sannolikhet kan motses, åligger mark- och
miljödomstolen eller länsstyrelsen att inhämta yttrande från myndighet, som i sådant hänseende har att bevaka det allmännas rätt, ävensom från styrelse eller syssloman för verksamhet, som av frågan beröres. Yttrande skall avgivas inom den tid för erinringars framställande, som bestämts i kungörelsen.
Om verksamheten kan antas vara till men för allmänna in-
tressen såsom samfärdsel eller flottning eller fiske av någon betydenhet eller för vattenreglering eller torrläggning, som redan
har verkställts eller med sanno-
likhet kan komma att verkställas,
ska Miljöprövningsmyndigheten in-
hämta yttrande från
1. myndighet, som i sådant hänseende har att bevaka det allmänna intresset,
2. styrelse eller syssloman för verksamhet, som berörs av frågan.
Ett yttrande ska inkomma till Miljöprövningsmyndigheten inom den tid som myndigheten har bestämt i kungörelsen.
11 §8
Sedan den enligt 9 § utsatta tiden för erinringars insändande utgått, skall mark- och miljödom-
stolen eller länsstyrelsen till reger-
ingen avge yttrande huruvida enligt art. 12 av konventionen samtycke till verksamheten på svensk sida kan anses erforderligt samt huruvida till följd av omfattningen och beskaffenheten av den utredning, som ytterligare behövs, frågan angående verksamheten bör behandlas av kommission.
Sedan den enligt 9 § utsatta tiden för invändningars insändande har utgått, ska Miljöpröv-
ningsmyndigheten till regeringen
avge yttrande huruvida enligt art. 12 av konventionen samtycke till verksamheten på svensk sida kan anses erforderligt samt huruvida till följd av omfattningen och beskaffenheten av den utredning, som ytterligare behövs, frågan om verksamheten bör behandlas av kommission. Om det
7 Senaste lydelse 2010:994. 8 Senaste lydelse 2010:994.
SOU 2024:98 Författningsförslag
163
Om det med hänsyn till utredningens fullständighet kan ske, bör mark- och miljödomstolen
eller länsstyrelsen också meddela
huruvida samtycke bör lämnas och för sådant fall avge förslag till de villkor, som därför bör uppställas. Yttrandet skall åtföljas av samtliga till ärendet hörande handlingar. Avskrift av regeringens beslut i ärendet skall tillställas
mark- och miljödomstolen eller länsstyrelsen.
med hänsyn till utredningens fullständighet kan ske, bör Miljöpröv-
ningsmyndigheten också meddela
huruvida samtycke bör lämnas och för sådant fall avge förslag till de villkor, som därför bör uppställas. Yttrandet ska åtföljas av samtliga till ärendet hörande handlingar. Avskrift av regeringens beslut i ärendet ska tillställas Miljö-
prövningsmyndigheten.
14 §9
Förklaring som avses i art. 22 av konventionen, meddelas av
mark- och miljödomstol. Ansökan
om sådan förklaring inges till
mark- och miljödomstolen i tre exemplar. Görs ansökan efter ut-
gången av den i art. 22 stadgade tiden, skall den avvisas av mark-
och miljödomstolen.
Förklaring som avses i art. 22 av konventionen, meddelas av
Miljöprövningsmyndigheten. Ansö-
kan om sådan förklaring inges till
Miljöprövningsmyndigheten. Görs
ansökan efter utgången av den i art. 22 stadgade tiden, ska den avvisas av myndigheten.
I samband med förklaring, som nämnts i första stycket, skall också prövning äga rum av fråga som avses i art. 3 mom. 2 eller art. 6 och är av beskaffenhet att besked däri skolat enligt miljö-
balken tas upp i medgivande till verksamheten.
I samband med förklaring, som
har nämnts i första stycket, ska
också prövning äga rum av fråga som avses i art. 3 mom. 2 eller art. 6, om besked därom krävs för
att verksamheten ska kunna tilllåtas enligt miljöbalken.
Har ansökningshandlingarna ej ingivits i föreskrivet antal exemplar eller finner mark- och miljödomstolen flera exemplar vara erforderliga eller innehåller icke handlingarna behövliga upplys-
Finner Miljöprövningsmyndigheten att ansökningshandlingarna inte innehåller behövliga upplys-
ningar för behandlingen av en fråga, som avses i denna paragraf, får myndigheten förelägga sökan-
9 Senaste lydelse 2010:994.
Författningsförslag SOU 2024:98
164
ningar för behandlingen av en fråga, som avses i denna paragraf, får mark- och miljödomstolen förelägga sökanden att inom viss tid
fullständiga vad som sålunda brister vid äventyr, om det försummas,
att ansökningen kan förklaras för-
fallen.
den att inom viss tid komplettera
ansökan vid äventyr av att ansökan annars kan komma att avvisas.
15 §10
Angående behandlingen av fråga, som avses i 14 §, skall i tilllämpliga delar gälla vad som är föreskrivet beträffande ansökningsmål i miljöbalken.
Bestämmelserna om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken gäller i tillämpliga delar vid handläggningen av sådana ansökningar som avses i 14 §.
23 §
Föreläggande, varom stadgas i art. 29 av konventionen, meddelas av länsstyrelsen i det län, där
verksamheten utövas eller den flottled, varom fråga är, framgår eller, om verksamheten utövas i Norge, inverkan å vattenförhållandena till följd av verksamheten uppkommer.
Föreläggande, varom stadgas i art. 29 av konventionen, meddelas av Miljöprövningsmyndig-
heten.
Då ombud enligt nämnda artikel utsetts, skall underrättelse därom jämte uppgift å ombudets namn och adress införas i en eller flera av ortens tidningar samt i allmänna tidningarna. Sker ändring i förhållande, som tidigare kungjorts, skall den på samma sätt offentliggöras. Uppgifter, som nu nämnts, skola tillika upptagas i
särskild, hos länsstyrelsen till-
gänglig förteckning.
Då ombud enligt nämnda artikel har utsetts, ska underrättelse därom jämte uppgift å ombudets namn och adress införas i en eller flera av ortens tidningar samt i allmänna tidningarna. Sker ändring i förhållande, som tidigare
har kungjorts, ska den på samma
sätt offentliggöras. Uppgifter, som nu nämnts, ska införas i en hos
Miljöprövningsmyndigheten till-
gänglig förteckning.
10 Senaste lydelse 1998:863.
SOU 2024:98 Författningsförslag
165
Kostnad för kungörelse, som avses i denna paragraf, må uttagas i den ordning, som angående lösen för expedition är föreskriven.
Kostnad för kungörelse, som avses i denna paragraf, får uttas i den ordning som är föreskriven
för lösen för expedition.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
Författningsförslag SOU 2024:98
166
1.3 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1962:627 ) om utnyttjande av vattenkraft vid krig
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1962:627) om utnyttjande av vattenkraft vid krig
dels att 5 § ska upphöra att gälla,
dels att 2 §, 4 §, 7 §, 9–12 §§, 16–19 §§ ska ha följande lydelser.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §1
För bättre utnyttjande av vattenkraft får, efter ansökan hos
mark- och miljödomstolen enligt
miljöbalken, tillstånd enligt denna lag lämnas till tillfällig vattenreglering eller annan vattenverksamhet, som avses i 11 kap. 2 § 1 miljöbalken, eller också ändrade bestämmelser meddelas om innehållande eller tappning av vatten, om åtgärden prövas ur allmän synpunkt medföra fördelar, som överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av den.
För bättre utnyttjande av vattenkraft får, efter ansökan hos
Miljöprövningsmyndigheten enligt
miljöbalken, miljötillstånd eller
igångsättningsbesked enligt denna
lag lämnas till tillfällig vattenreglering eller annan vattenverksamhet, som avses i 11 kap. 3 §
1–5miljöbalken, eller också änd-
rade bestämmelser meddelas om innehållande eller tappning av vatten, om åtgärden prövas ur allmän synpunkt medföra fördelar, som överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av den.
4 §2
Tillstånd till vattenverksamhet
enligt denna lag skall meddelas för viss tid, högst tre år.
Miljötillstånd eller igångsättningsbesked till vattenverksamhet
enligt denna lag ska meddelas för viss tid, högst tre år.
Sedan tiden för tillståndet eller, om nytt tillstånd meddelats, tiden därför gått till ända, skall sökanden vidtaga de åtgärder, som
Sedan tiden för miljötillståndet
eller igångsättningsbeskedet eller
om nytt miljötillstånd eller igång-
sättningsbesked meddelats, tiden
1 Senaste lydelse 2010:925. 2 Senaste lydelse 2010:925.
SOU 2024:98 Författningsförslag
167
erfordras för att återställa förhållandena i lämpligt skick. Mark-
och miljödomstolen har att i sam-
band med tillståndet meddela erforderliga bestämmelser härom.
därför gått till ända, ska sökanden vidta de åtgärder som erfordras för att återställa förhållandena i lämpligt skick. Miljöpröv-
ningsmyndigheten har att i samband
med miljötillståndet eller igång-
sättningsbeskedet meddela erfor-
derliga bestämmelser härom.
7 §3
Bestämmelserna om specifik
miljöbedömning i 6 kap. miljöbalken och bestämmelserna i 17 kap.
4 a § miljöbalken ska inte gälla i fråga om vattenverksamhet enligt denna lag.
Bestämmelserna i 17 kap. 4 a § miljöbalken ska inte gälla i fråga om vattenverksamhet enligt denna lag.
I fråga om vattenverksamhet enligt denna lag ska en liten miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. 47 § miljöbalken tas fram.
Om prövningsmyndigheten har bedömt att en vattenverksamhet enligt denna lag omfattas av tillståndsplikt finns regler om undantag för kraven på specifik miljöbedömning i 6 kap. 27 a och b §§ miljöbalken .
9 §4
Vid meddelande av tillstånd till vattenverksamhet enligt denna lag får mark- och miljödomstolen, om det behövs för att undvika dröjsmål med verksamheten, skjuta upp frågan om de föreskrifter, som erfordras angående ersättning, avgifter eller annat. Därvid tillämpas 22 kap. 27 §
andra–femte stycket miljöbalken.
Vid meddelande av miljötill-
stånd eller igångsättningsbesked
till vattenverksamhet enligt denna lag får Miljöprövningsmyndig-
heten, om det behövs för att und-
vika dröjsmål med verksamheten, skjuta upp frågan om de föreskrifter som erfordras angående ersättning, avgifter eller annat. Därvid tillämpas 20 kap. 31 §
andra och tredje styckena samt 32 §
3 Senaste lydelse 2017:956. 4 Senaste lydelse 2010:925.
Författningsförslag SOU 2024:98
168
10 §5
Ersättning, som bestämmes i
penningar, må fastställas att utgå
för år eller del av år, så länge verksamheten pågår. Har tillstånd till verksamheten tagits i anspråk,
skall sådan ersättning utgå för
hela den tid därefter, för vilken
tillståndet meddelats, om ej mark- och miljödomstolen förordnar annorlunda.
Ersättning, som bestäms i pengar,
får fastställas att betalas för år eller
del av år, så länge verksamheten pågår. Har miljötillstånd eller igång-
sättningsbesked till verksamheten
tagits i anspråk, ska sådan ersättning utgå för hela den tid därefter, för vilken miljötillståndet
eller igångsättningsbeskedet med-
delats, om inte Miljöprövningsmyn-
digheten förordnar på annat sätt.
När skäl äro därtill, må mark-
och miljödomstolen höja eller sänka
ersättning, som fastställts att utgå för år eller del av år, eller meddela nya eller ändrade bestämmelser om vidtagande av åtgärder, som
kunna erfordras för tillgodoseende
av allmän eller enskild rätt.
När det finns skäl får Miljö-
prövningsmyndigheten höja eller
sänka ersättning, som fastställts att utgå för år eller del av år, eller meddela nya eller ändrade bestämmelser om vidtagande av åtgärder, som kan behövas för att
tillgodose allmän eller enskild rätt.
11 §6
Mark- och miljödomstols beslut, varigenom meddelats bestämmelser om skyldighet att förebygga
eller avhjälpa skada eller olägenhet till följd av vattenverksamhet enligt denna lag eller att utgiva ersättning därför, skall, såframt
tillståndet till verksamheten tagits i anspråk, gå i verkställighet som
om det vunnit laga kraft, där ej
annorlunda förordnas.
Miljöprövningsmyndighetens
beslut om skyldighet att förebygga eller avhjälpa skada eller olägenhet till följd av vattenverksamhet enligt denna lag eller att
betala ersättning därför, ska verkställas som om det har fått laga
kraft, om inte annat bestämts och
miljötillståndet eller igångsättningsbeskedet för verksamheten tagits i anspråk.
Belopp, som i enlighet med
mark- och miljödomstolens beslut
nedsatts hos länsstyrelsen eller
Belopp, som i enlighet med
Miljöprövningsmyndighetens be-
slut nedsatts hos länsstyrelsen
5 Senaste lydelse 2010:925. 6 Senaste lydelse 2010:925.
SOU 2024:98 Författningsförslag
169
guldits i annan ordning, må ej åter-
krävas.
eller betalats i annan ordning får
inte återkrävas.
12 §7
Anspråk på ersättning för skada, förlust eller intrång som inte förutsetts av mark- och miljö-
domstolen ska, för att få tas upp
till prövning, anmälas till mark- och miljödomstolen inom fem år eller den längre tid, högst tolv år, som mark- och miljödomstolen kan ha föreskrivit, räknat från det tiden för tillståndet eller, om nytt
tillstånd meddelats, tiden därför
gått till ända. Om en vattenverksamhet enligt denna lag efterföljs av en vattenverksamhet som fått
tillstånd enligt miljöbalken, får
anspråk med anledning av den förra verksamheten framställas inom den tid som gäller för den senare verksamheten enligt 24 kap. 18 § tredje eller fjärde stycket miljöbalken. Anmälan om ersättningsanspråk ska vara skriftlig och den ska ges in till mark- och miljödomstolen i två exemplar. Mark- och miljödomstolen ska i domen erinra om vad skadelidande har att iaktta.
Anspråk på ersättning för skada, förlust eller intrång som inte förutsetts av Miljöprövnings-
myndigheten ska, för att få tas
upp till prövning, anmälas till mark- och miljödomstolen inom fem år eller den längre tid, högst tolv år, som Miljöprövningsmyn-
digheten kan ha föreskrivit, räknat
från det tiden för miljötillståndet
eller igångsättningsbeskedet eller,
om nytt miljötillstånd eller igång-
sättningsbesked meddelats, tiden
därför gått till ända. Om en vattenverksamhet enligt denna lag efterföljs av en vattenverksamhet som fått miljötillstånd eller
igångsättningsbesked enligt miljö-
balken, får anspråk med anledning av den förra verksamheten framställas inom den tid som gäller för den senare verksamheten enligt 24 kap. 18 § tredje eller fjärde stycket miljöbalken. Anmälan om ersättningsanspråk ska vara skriftlig och den ska ges in till mark- och miljödomstolen i två exemplar. Mark- och miljödomstolen ska i domen erinra om vad skadelidande har att iaktta.
7 Senaste lydelse 2018:1409.
Författningsförslag SOU 2024:98
170
16 §8
I mål enligt denna lag skall ett exemplar av ansökningshandlingarna jämte kungörelsen av mark-
och miljödomstolen tillställas läns-
styrelsen i det län, inom vilket vattenverksamheten huvudsakligen skall utövas.
I mål enligt denna lag ska ett exemplar av ansökningshandlingarna jämte kungörelsen av Miljö-
prövningsmyndigheten tillställas
länsstyrelsen i det län, inom vilket vattenverksamheten huvudsakligen ska utövas.
Vid tillämpning i mål, varom nu är fråga, av bestämmelsen i 22 kap. 17 § miljöbalken får i brådskande fall den i detta lagrum angivna fristen begränsas. Parterna skall dock beredas skäligt rådrum.
17 §9
I mål enligt denna lag får på begäran av sökanden mark- och
miljödomstolen utan huvudförhandling i brådskande fall medge
att åtgärder för vattenverksamheten vidtas, innan frågan om sådana åtgärder slutligen avgörs. Är fråga om åtgärd, som omfattar vidlyftigare arbete, eller är avsevärt intrång på allmän eller enskild rätt att befara därav, får förordnande meddelas endast om riket är i krig.
I ärenden enligt denna lag får på begäran av sökanden Miljö-
prövningsmyndigheten i brådsk-
ande fall medge att åtgärder för vattenverksamheten vidtas, innan frågan om sådana åtgärder slutligen avgörs. Är fråga om åtgärd, som omfattar vidlyftigare arbete, eller är avsevärt intrång på allmän eller enskild rätt att befara därav, får förordnande meddelas endast om riket är i krig.
När synnerliga skäl föreligger, får mark- och miljödomstolen i
mål enligt denna lag medge sök-
anden att utan hinder av bestämmelsen i 11 kap. 10 § miljöbalken påbörja arbete, som där avses.
När synnerliga skäl föreligger, får Miljöprövningsmyndigheten i
ärenden enligt denna lag medge
sökanden att utan hinder av bestämmelsen i 11 kap. 10 § miljöbalken påbörja arbete, som där avses.
8 Senaste lydelse 2010:925. 9 Senaste lydelse 2010:925.
SOU 2024:98 Författningsförslag
171
Mark- och miljödomstolens be-
slut enligt denna paragraf gäller omedelbart, men det kan ändras när förhållandena föranleder det.
Miljöprövningsmyndighetens
beslut enligt denna paragraf gäller omedelbart, men det kan ändras när förhållandena föranleder det.
18 §10
Är riket i krig och är med hänsyn till kraftförsörjningen oundgängligen erforderligt att åtgärd, som avses i 2 §, vidtas utan dröjsmål, får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer förordna att åtgärden får, ändå att den är av beskaffenhet att
mark- och miljödomstolens med-
givande därtill skall inhämtas, vidtas utan föregående prövning av mark- och miljödomstolen. Vidtar någon åtgärd med stöd av vad nu sagts, skall han ofördröjligen efter dess verkställande göra ansökan hos mark- och miljödomsto-
len om godkännande av åtgärden.
Är riket i krig och är med hänsyn till kraftförsörjningen oundgängligen erforderligt att åtgärd, som avses i 2 §, vidtas utan dröjsmål, får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer förordna att åtgärden får, ändå att den är av beskaffenhet att Miljö-
prövningsmyndighetens medgiv-
ande därtill ska inhämtas, vidtas utan föregående prövning av Miljö-
prövningsmyndigheten. Vidtar
någon åtgärd med stöd av vad nu sagts, ska han eller hon ofördröjligen efter dess verkställande göra ansökan hos Miljöprövningsmyn-
digheten om godkännande av åt-
gärden.
I fråga om ansökan, som i första stycket sägs, och påföljd för underlåtenhet att göra sådan ansökan gäller vad i miljöbalken stadgas för fall som avses i 11 kap.
16 § samma lag.
I fråga om ansökan, som i första stycket sägs, och påföljd för underlåtenhet att göra sådan ansökan gäller vad i miljöbalken stadgas för fall som avses i 2 kap.
19 §11
Säkerhet, som avses i 22 kap.
27 och 28 §§ miljöbalken, skall i mål, varom är fråga i denna lag,
gälla all ersättning, som icke skall
erläggas innan meddelat tillstånd
Säkerhet, som avses i 20 kap.
31, 32 och 37 §§miljöbalken, ska
i ärenden, varom är fråga i denna lag, gälla all ersättning, som inte
ska betalas innan meddelat till-
10 Senaste lydelse 2010:925. 11 Senaste lydelse 2010:925.
Författningsförslag SOU 2024:98
172
tages i anspråk, ävensom kost-
nader för åtgärd, som mark- och
miljödomstolen kan ha före-
skrivit med stöd av 4 § andra stycket.
stånd tas i anspråk, även sådana kostnader för åtgärd, som Miljö-
prövningsmyndigheten kan ha före-
skrivit med stöd av 4 § andra stycket.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
SOU 2024:98 Författningsförslag
173
1.4 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1966:314 ) om kontinentalsockeln
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1966:314) om kontinentalsockeln att 3 a och 10 a §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 a §1
Vid prövning av tillstånd att utforska kontinentalsockeln eller att utvinna naturtillgångar från den tillämpas 2 kap. och 5 kap.3–5 §§miljöbalken. Prövningsmyndigheten ska tillämpa det som sägs om mark- och miljödom-
stolens handläggning i 22 kap. 13 §miljöbalken. Bestämmelser
om att tillstånd krävs för vissa verksamheter och åtgärder finns i 7 kap.28 a–29 b §§miljöbalken.
Vid prövning av tillstånd att utforska kontinentalsockeln eller att utvinna naturtillgångar från den tillämpas 2 kap. och 5 kap.3–5 §§miljöbalken. Prövningsmyndigheten ska tillämpa det som sägs om Miljöprövningsmyndig-
hetens handläggning i 20 kap. 24 §
miljöbalken. Bestämmelser om att tillstånd krävs för vissa verksamheter och åtgärder finns i 7 kap.28 a–29 b §§miljöbalken.
Vid prövning av tillstånd att utvinna naturtillgångar från kontinentalsockeln tillämpas dessutom 3 och 4 kap. miljöbalken.
För verksamheter och åtgärder som ska prövas för ett tillstånd att genom borrning eller sprängning utforska kontinentalsockeln eller att utvinna naturtillgångar från den ska
1. bestämmelserna om planer och annat underlag i 3 kap.11 och 12 §§ och 5 kap. 18 §miljöbalken tillämpas,
2. frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter att en undersökning enligt 6 kap.
23–25 §§ har gjorts, om annat inte följer av undantagen i 6 kap. 23 § andra stycket,
2. frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter att en granskning enligt 6 kap. 23
och 24 §§ har gjorts, och
1 Senaste lydelse 2024:964.
Författningsförslag SOU 2024:98
174
3. en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap.28– 46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas, och
3. en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap.28– 46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas.
4. ett förenklat underlag tas fram enligt 6 kap. 47 § miljöbalken , om länsstyrelsen beslutar att en betydande miljöpåverkan inte kan antas.
10 a §2
Gäller ett tillstånd enligt denna lag en verksamhet som skall bedrivas utanför territorialgränsen, får regeringen, om det finns särskilda skäl, som villkor för tillståndet ange att tillståndsprövning enligt 9 kap.miljöbalkenskall ske hos den myndighet som regeringen bestämmer. Detta gäller dock endast om tillstånd enligt
9 kap.miljöbalken behövs för en
motsvarande verksamhet innanför territorialgränsen.
Gäller ett tillstånd enligt denna lag en verksamhet som ska bedrivas utanför territorialgränsen, får regeringen, om det finns särskilda skäl, som villkor för tillståndet ange att tillståndsprövning enligt 20 kap.miljöbalkenska ske hos den myndighet som regeringen bestämmer. Detta gäller dock endast om tillstånd enligt
20 kap.miljöbalken behövs för en
motsvarande verksamhet innanför territorialgränsen.
Miljöbalkenskall tillämpas på en verksamhet som omfattas av villkor enligt första stycket. Regeringen skall ange vilken myndighet som skall utöva tillsyn enligt miljöbalken över verksamheten.
Miljöbalkenska tillämpas på en verksamhet som omfattas av villkor enligt första stycket. Regeringen ska ange vilken myndighet som ska utöva tillsyn enligt miljöbalken över verksamheten.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
2 Senaste lydelse 1998:819.
SOU 2024:98 Författningsförslag
175
1.5 Förslag till lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988)
Härigenom föreskrivs i fråga om fastighetsbildningslagen (1970:988) att 9 kap. 1 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 kap.
1 §1
Anläggningsarbete eller liknande åtgärd skall efter beslut av lantmäterimyndigheten verkställas under förrättningen som ett för sakägarna gemensamt arbete enligt denna lag, om det främjar fastighetsregleringens syfte och arbetet ej lämpligen bör ombesörjas av enskild sakägare.
Anläggningsarbete eller liknande åtgärd ska efter beslut av lantmäterimyndigheten verkställas under förrättningen som ett för sakägarna gemensamt arbete enligt denna lag, om det främjar fastighetsregleringens syfte och arbetet ej lämpligen bör ombesörjas av enskild sakägare.
Ett beslut enligt första stycket får inte avse företag som skulle väsentligt ändra arten och omfattningen av regleringen. Beslutet får inte heller avse vattenverksamhet, utom
1. sådan dränering av jordbruksmark som enligt 11 kap. 13 §
andra stycketmiljöbalken inte
kräver tillstånd, och
Ett beslut enligt första stycket får inte avse företag som skulle väsentligt ändra arten och omfattningen av regleringen. Beslutet får inte heller avse vattenverksamhet, utom
1. sådan dränering av jordbruksmark som enligt föreskrif-
ter som är meddelade med stöd av 20 kap. 7 §miljöbalken inte krä-
ver miljötillstånd eller igångsätt-
ningsbesked, och
2. annan markavvattning, vars inverkan på vattenförhållandena uppenbarligen inte skadar vare sig allmänna eller enskilda intressen.
2. annan markavvattning, vars inverkan på vattenförhållandena uppenbarligen inte skadar vare sig allmänna eller enskilda intressen.
Kan till följd av andra stycket vattenverksamhet eller annat företag icke utföras som gemensamt arbete enligt denna lag eller är sådant utförande icke lämpligt, får lantmäterimyndigheten förordna om pröv-
1 Senaste lydelse 1998:865.
Författningsförslag SOU 2024:98
176
ning enligt miljöbalken och lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet eller enligt anläggningslagen.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
SOU 2024:98 Författningsförslag
177
1.6 Förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948)
Härigenom föreskrivs i fråga om väglagen (1971:948) att 3 a § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 a §1
Vid prövning av ärenden enligt denna lag tillämpas 2–4 kap. och 5 kap.3–5 §§miljöbalken. Fastställande av vägplan enligt denna lag ska då jämställas med meddelande av tillstånd enligt miljöbalken. Prövningsmyndigheten ska tillämpa det som sägs om mark- och miljödomstolens handläggning i 22 kap. 13 §miljöbalken.
Vid prövning av ärenden enligt denna lag tillämpas 2–4 kap. och 5 kap.3–5 §§miljöbalken. Fastställande av vägplan enligt denna lag ska då jämställas med meddelande av tillstånd enligt miljöbalken. Prövningsmyndigheten ska tillämpa det som sägs om Miljöprövningsmyndighetens handläggning i 20 kap. 24 §miljöbalken.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
1 Senaste lydelse 2018:1411.
Författningsförslag SOU 2024:98
178
1.7 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1973:1150 ) om förvaltning av samfälligheter
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter att 23 § ska ha följande lydelse
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
23 §1
I fråga om klander av beslut vid sammanträdet äger 15 § motsvarande tillämpning.
Har fastighetsbildnings- eller anläggningsbeslut eller tillstånds-
dom eller tillståndsbeslut enligt
miljöbalken meddelats, får sammanträde för bildande av samfällighetsförening hållas innan domen
eller beslutet om samfällighetens
bildande vunnit laga kraft. Som delägare anses då ägaren av fastigheten och annan som enligt domen
eller beslutet ska ha del i sam-
fälligheten. Beslut som fattas vid sammanträdet gäller endast under förutsättning att fastighetsbildnings-, anläggnings- eller tillståndsbeslutet eller tillståndsdomen
vinner laga kraft eller, i fråga om
anläggningsbeslut, att förordnande meddelas enligt 27 a § anläggningslagen (1973:1149) eller 22 kap.
28 § första stycket miljöbalken.
Har fastighetsbildnings- eller anläggningsbeslut eller tillståndsbeslut enligt miljöbalken meddelats, får sammanträde för bildande av samfällighetsförening hållas innan beslutet om samfällighetens bildande fått laga kraft. Som delägare anses då ägaren av fastigheten och annan som enligt beslutet ska ha del i samfälligheten. Beslut som fattas vid sammanträdet gäller endast under förutsättning att fastighetsbildnings-, anläggnings- eller tillståndsbeslutet får laga kraft eller, i fråga om anläggningsbeslut, att förordnande meddelas enligt 27 a § anläggningslagen (1973:1149) eller
20 kap. 37 § första stycket miljö-
balken.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
1 Senaste lydelse 2012:184.
SOU 2024:98 Författningsförslag
179
1.8 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1976:997 ) om vattenförbund
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1976:997) om vattenförbund att 12 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
12 §1
I fråga om förrättning enligt denna lag skall bestämmelserna i 12 kap. vattenlagen (1983:291) fortfarande gälla i tillämpliga delar, i den mån ej annat följer av vad nedan sägs. Vad som sägs i 12 kap. vattenlagen om vattendomstol skall gälla mark- och miljödomstol.
I fråga om förrättning enligt denna lag ska bestämmelserna i 12 kap. vattenlagen (1983:291) fortfarande gälla i tillämpliga delar, i den mån inte annat följer av vad nedan sägs. Vad som sägs i 12 kap. vattenlagen om vattendomstol ska gälla mark- och miljödomstol utom 25 och 28 §§
som ska gälla Miljöprövningsmyndigheten.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
1 Senaste lydelse 2010:927.
Författningsförslag SOU 2024:98
180
1.9 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1978:160 ) om vissa rörledningar
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1978:160) om vissa rörledningar att 4 § ska ha följande lydelse
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §1
Koncession får meddelas endast om det från allmän synpunkt är lämpligt att ledningen dras fram och används och sökanden är lämplig att utöva verksamhet som avses med koncessionen.
Koncession får inte strida mot en detaljplan eller områdesbestämmelser. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.
För verksamheter och åtgärder som ska prövas för en koncession ska
1. frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter att en undersökning enligt 6 kap. 23–25 §§ har gjorts, om
annat inte följer av undantagen i 6 kap. 23 § andra stycket,
1. frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter att en granskning enligt 6 kap.
23 och 24 §§ har gjorts, och
2. en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap.28– 46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas,
och
2. en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap.28– 46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas.
1 Senaste lydelse 2024:965.
SOU 2024:98 Författningsförslag
181
3. ett förenklatunderlag tas fram enligt 6 kap. 47 § miljöbalken , om länsstyrelsen beslutar att en betydande miljöpåverkan inte kan antas.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
Författningsförslag SOU 2024:98
182
1.10 Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429)
Härigenom föreskrivs i fråga om skogsvårdslagen (1979:429) att 4 och 14 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §1
Bestämmelser i denna lag eller med stöd av lagen meddelade föreskrifter skall inte tillämpas i den mån vad där sägs strider mot 7 kap. 11 § andra stycket miljöbalken eller mot föreskrifter som har meddelats med stöd av 7 eller 8 kap. samma balk eller med stöd av annan lag.
Bestämmelser i denna lag eller med stöd av lagen meddelade föreskrifter ska inte tillämpas i den mån vad där sägs strider mot 7 kap. 11 § andra stycket miljöbalken eller mot föreskrifter som har meddelats med stöd av 7 eller 8 kap. samma balk eller med stöd av annan lag.
Bestämmelser om att tillstånd krävs för vissa verksamheter och åtgärder finns i 7 kap.28 a–29 b §§miljöbalken.
Bestämmelser om att tillstånd krävs för vissa verksamheter och åtgärder finns i 7 kap. 28 a–29 b §§
och 20 kap. 6 § miljöbalken och föreskrifter som har meddelats med stöd av den paragrafen.
14 §2
Den produktiva skogsmarkens ägare är skyldig att enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer underrätta Skogsstyrelsen om
1. avverkning och uttag av skogsbränsle som ska äga rum på hans eller hennes mark,
2. sådan dikning i samband med avverkning som inte kräver tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken,
2. sådan dikning i samband med avverkning som inte kräver
miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 20 kap. 6 § miljö-
balken eller enligt föreskrifter som
1 Senaste lydelse 2001:440. 2 Senaste lydelse 2010:930.
SOU 2024:98 Författningsförslag
183
har meddelats med stöd av den paragrafen,
3. vad han eller hon avser att göra för att tillgodose naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen i samband med avverkning på hans eller hennes mark,
4. vad han eller hon avser att göra för att tillgodose rennäringens intressen i samband med avverkning på hans eller hennes mark inom renskötselns året-runt-marker, och
5. vad han eller hon avser att göra för att trygga återväxten av skogen.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
Författningsförslag SOU 2024:98
184
1.11 Förslag till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152)
Härigenom föreskrivs i fråga om fastighetstaxeringslagen (1979:1152) att 2 kap. 4 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
4 §1
Mark ska indelas i de ägoslag som anges i det följande. Mark som är vattentäckt ska indelas endast om den är täktmark. Indelningen får inte påverkas av förekomsten av byggnad som ska rivas (saneringsbyggnad) eller av byggnad eller byggnader vars sammanlagda taxeringsvärde inte skulle uppgå till 50 000 kronor.
Tomtmark Mark som upptas av småhus, ägarlägenheter,
hyreshus, kraftverksbyggnad, industribyggnad, specialbyggnad eller övrig byggnad samt trädgård, parkeringsplats, upplagsplats, kommunikationsutrymme m.m., som ligger i anslutning till en sådan byggnad. Mark till fastighet, som är bebyggd med småhus, hyreshus, kraftverksbyggnad, industribyggnad, specialbyggnad eller övrig byggnad, ska i sin helhet utgöra tomtmark, om fastigheten ligger i ett ägoskifte och har en total areal som inte överstiger två hektar. Detta ska dock inte gälla om fastighetens mark till någon del ska taxeras tillsammans med annan egendom enligt reglerna i 4 kap. Vad nu har sagts om tomtmark ska också gälla mark till obebyggd fastighet, som har bildats för byggnadsändamål under de senaste två åren. Har fastigheten bildats längre tillbaka i tiden ska marken utgöra tomtmark endast om det är uppenbart att den får bebyggas. I övriga fall ska obebyggd mark anses som tomtmark endast om marken enligt detaljplan utgör kvartersmark för enskilt bebyggande och det inte är uppenbart
1 Senaste lydelse 2015:60.
SOU 2024:98 Författningsförslag
185
att bebyggelsen inte ska genomföras. Detsamma gäller om det finns giltigt bygglov eller tillstånd enligt ett förhandsbesked enligt plan- och bygglagen (2010:900), avseende sådan byggnad som anges i andra stycket.
Täktmark Mark för vilken
täkttillstånd enligt 9 kap. miljöbalken, Förordningen (1998:899) om miljö farlig verksamhet och hälsoskydd eller lagen (1998:812) med särskilda bestämmel ser om vattenverk samhet gäller. Med täkttillstånd ska
jämställas pågående täkt. Byggnad på täktområde för täkt ens utnyttjande hindrar inte att marken indelas som täktmark.
Täktmark Mark för vilken
miljötillstånd eller igångsättningsbesked för täkt enligt 20 kap. miljöbalken gäller.
Med sådant tillstånd ska jämställas pågå ende täkt. Byggnad på täktområde för täkt ens utnyttjande hindrar inte att marken indelas som täktmark.
Åkermark Mark som används eller lämpligen kan användas
till växtodling eller bete och som är lämplig att plöjas.
Betesmark Mark som används eller lämpligen kan användas
till bete och som inte är lämplig att plöjas.
Produktiv skogsmark med avverkningsrestriktioner
Produktiv skogsmark som omfattas av avverkningsrestriktioner. Med produktiv skogsmark avses detsamma som i 2 § skogsvårdslagen (1979:429). Med avverkningsrestriktioner avses avverkningsförbud, krav på överhållning, maximering av hyggesstorlek eller virkesuttag eller barrskogsförbud enligt bestämmelser om naturreservat eller biotopskyddsområden.
Författningsförslag SOU 2024:98
186
Produktiv skogsmark utan avverkningsrestriktioner
Produktiv skogsmark som inte omfattas av avverkningsrestriktioner. Med produktiv skogsmark och avverkningsrestriktioner avses detsamma som i definitionen av produktiv skogsmark med avverkningsrestriktioner.
Skogligt impediment
Improduktiv skogsmark samt träd- och buskmark. Med improduktiv skogsmark avses skogsmark som inte är produktiv skogsmark. Med skogsmark samt träd- och buskmark avses detsamma som i 2 och 2 a §§skogsvårdslagen.
Övrig mark Mark som inte ska utgöra något av de tidigare
nämnda ägoslagen.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
SOU 2024:98 Författningsförslag
187
1.12 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1980:307 ) om skyldighet för utländska kärande att ställa säkerhet för rättegångskostnader
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1980:307) om skyldighet för utländska kärande att ställa säkerhet för rättegångskostnader att 2 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §1
Säkerhet behöver inte ställas i
1. mål som handläggs enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister,
2. mål och ärenden vid mark- och miljödomstol enligt – jordabalken, – 21 kap. 1 § första stycket 2
miljöbalken som är ansökningsmål eller 21 kap. 1 § första stycket 5
miljöbalken som avser ersättning vid ingripande av det allmänna,
– 21 kap. 1 § första stycket 5 miljöbalken som avser ersättning vid ingripande av det allmänna,
– lagen (1933:269) om ägofred, – lagen (1945:119) om stängselskyldighet för järnväg m.m., – fastighetsbildningslagen (1970:988), – rennäringslagen (1971:437), – väglagen (1971:948), – lagen (1971:1037) om äganderättsutredning och legalisering, – lagen (1972:114) med anledning av konventionen den 9 februari 1972 mellan Sverige och Norge om renbetning,
– expropriationslagen (1972:719), – lagen (1973:1084) om avveckling av vissa godmanskap för delägare i skifteslag,
– ledningsrättslagen (1973:1144), – anläggningslagen (1973:1149), – lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter, – bostadsförvaltningslagen (1977:792), – lagen (1978:160) om vissa rörledningar, – jordförvärvslagen (1979:230),
1 Senaste lydelse 2016:992.
Författningsförslag SOU 2024:98
188
– skogsvårdslagen (1979:429), – lagen (1985:139) om ersättning för intrång i enskild fiskerätt, – kulturmiljölagen (1988:950), – minerallagen (1991:45), – bostadsrättslagen (1991:614), – lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, – ellagen (1997:857), – lagen (2004:875) om särskild förvaltning av vissa elektriska anläggningar,
3. växelmål och checkmål,
4. mål som har tagits upp efter offentlig stämning, och
5. mål vid förvaltningsdomstol. Säkerhet behöver inte heller ställas i annat fall om talan väcks genom genstämning.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
SOU 2024:98 Författningsförslag
189
1.13 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1983:293 ) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn att 1 a och 1 b §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 a §1
Vid prövning av ärenden enligt denna lag ska 2–4 kap. och 5 kap.3–5 och 18 §§miljöbalken tillämpas. Prövningsmyndigheten ska tillämpa det som sägs om
mark- och miljödomstolens hand-
läggning i 22 kap. 13 §miljöbalken.
Vid prövning av ärenden enligt denna lag ska 2–4 kap. och 5 kap.3–5 och 18 §§miljöbalken tillämpas. Prövningsmyndigheten ska tillämpa det som sägs om
Miljöprövningsmyndighetens hand-
läggning i 20 kap. 24 § miljöbalken.
1 b §2
I ett ärende enligt denna lag ska
1. frågan om farleden eller hamnen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter att en undersökning enligt 6 kap. 23–
25 §§ har gjorts, om inte annat följer av undantagen i 6 kap. 23 § andra stycket,
1. frågan om farleden eller hamnen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras
av Miljöprövningsmyndigheten i
ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter att en granskning enligt 6 kap. 23
och 24 §§ har gjorts,
2. en specifik miljöbedömning göras och information lämnas enligt 6 kap. 28–41, 44 och 45 §§ miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas,
2. en specifik miljöbedömning göras och information lämnas enligt 6 kap. 28–46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas, och
1 Senaste lydelse 2018:1414. 2 Senaste lydelse 2024:966.
Författningsförslag SOU 2024:98
190
3. ett förenklat underlag tas fram enligt 6 kap. 47 § miljöbalken , om länsstyrelsen beslutar att en betydande miljöpåverkan inte kan antas,
4. Sjöfartsverket och berörda
länsstyrelser omfattas av de samråd som ska ske, och
3. Sjöfartsverket och berörda
länsstyrelser omfattas av de samråd som ska ske.
5. det som föreskrivs i 6 kap. miljöbalken om länsstyrelse ska gälla den länsstyrelse inom vars område verksamheten huvudsakligen ska bedrivas.
Berörda länsstyrelser ska ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i 6 kap. miljöbalken innan beslut fattas om att inrätta, utvidga eller avlysa allmän farled eller allmän hamn. Beslut i den frågan får inte överklagas.
I samband med prövningen av ett ärende enligt denna lag ska miljökonsekvensbeskrivningen och resultatet av samråd och yttranden beaktas.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
SOU 2024:98 Författningsförslag
191
1.14 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1984:3 ) om kärnteknisk verksamhet
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet att 5 c § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 c §1
För en kärnteknisk anläggning som ska prövas för ett tillstånd att uppföra, inneha eller driva en sådan anläggning ska
1. bestämmelserna om planer och planeringsunderlag i 3 kap.11 och 12 §§ och 5 kap. 18 §miljöbalken tillämpas,
2. frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter att en undersökning enligt 6 kap. 23–25 §§ har gjorts, om
annat inte följer av undantagen i 6 kap. 23 § andra stycket,
2. frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter att en granskning enligt 6 kap.
23 och 24 §§ har gjorts, och
3. en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap.28– 46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas, och
3. en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap.28– 46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas.
4. ett förenklat underlag tas fram enligt 6 kap. 47 § miljöbalken , om länsstyrelsen beslutar att en betydande miljöpåverkan inte kan antas.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
1 Senaste lydelse 2024:967.
Författningsförslag SOU 2024:98
192
1.15 Förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45)
Härigenom föreskrivs i fråga om minerallagen (1991:45) att 8 kap. 1 § ska ha följande lydelse
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 kap.
1 §1
Ärenden om beviljande av undersökningstillstånd eller bearbetningskoncession prövas av bergmästaren, om inte annat följer av 2 §.
Ärenden om beviljande av undersökningstillstånd eller bearbetningskoncession prövas av bergmästaren, om inte annat följer av 2 §. Bergmästaren får avgöra
ärenden om beviljande av undersökningstillstånd utan att någon annan sakägare än sökanden haft tillfälle att yttra sig.
Bergmästaren får avgöra ärenden om beviljande av undersökningstillstånd utan att någon annan sakägare än sökanden haft tillfälle att yttra sig.
I ärenden om beviljande av bearbetningskoncession ska bergmästaren, när det gäller tillämp-
ningen av 3 kap. , 4 kap. 1 – 7 §§ och 6 kap. 28 – 46 §§ miljöbalken , samråda med länsstyrelsen i det eller de län där koncessionsområdet ligger. Länsstyrelsen får i dessa fall besluta om arkeologisk utredning enligt 2 kap. 11 § kulturmiljölagen (1988:950) .
I ärenden om beviljande av bearbetningskoncession ska bergmästaren, samråda med
1. länsstyrelsen i det eller de län där koncessionsområdet ligger när det gäller tillämpningen av 3 kap. och 4 kap. 1 – 7 §§ miljöbalken , och
2. Miljöprövningsmyndigheten när det gäller tillämpningen av 6 kap. 28 – 46 §§ miljöbalken . Länsstyrelsen får i dessa fall besluta om arkeologisk utredning enligt 2 kap. 11 § kulturmiljölagen (1988:950) .
1 Senaste lydelse 2024:325.
SOU 2024:98 Författningsförslag
193
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
Författningsförslag SOU 2024:98
194
1.16 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1992:1140 ) om Sveriges ekonomiska zon
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon att 6 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 §1
För verksamheter och åtgärder som ska prövas för ett tillstånd ska, på samma sätt som om ansökan avser en verksamhet i Sverige,
1. frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter att en undersökning enligt 6 kap. 23–25 §§ har gjorts, om
annat inte följer av undantagen i 6 kap. 23 § andra stycket,
1. frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter att en granskning enligt 6 kap. 23 och 24 §§ har gjorts, och
2. en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samråd ske enligt 6 kap.28– 46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas, och
2. en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samråd ske enligt 6 kap.28– 46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas.
3. ett förenklat underlag tas fram enligt 6 kap. 47 § miljöbalken , om länsstyrelsen beslutar att en betydande miljöpåverkan inte kan antas.
Det som sägs om länsstyrelsen i 6 kap. miljöbalken ska gälla länsstyrelsen i det län där Sveriges sjöterritorium är närmast det område där verksamheten avses att bedrivas.
1 Senaste lydelse 2024:968.
SOU 2024:98 Författningsförslag
195
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
Författningsförslag SOU 2024:98
196
1.17 Förslag till lag om ändring i årsredovisningslagen (1995:1554)
Härigenom föreskrivs i fråga om årsredovisningslagen (1995:1554) att 6 kap. 1 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 kap.
1 §1
Förvaltningsberättelsen ska innehålla en rättvisande översikt över utvecklingen av företagets verksamhet, ställning och resultat. När det behövs för förståelsen av årsredovisningen ska översikten innehålla hänvisningar till och ytterligare upplysningar om de belopp som tas upp i andra delar av årsredovisningen.
Upplysningar ska även lämnas om
1. sådana förhållanden som inte ska redovisas i balansräkningen, resultaträkningen eller noterna, men som är viktiga för bedömningen av utvecklingen av företagets verksamhet, ställning och resultat,
2. sådana händelser av väsentlig betydelse för företaget som har inträffat under räkenskapsåret,
3. företagets förväntade framtida utveckling inklusive en beskrivning av väsentliga risker och osäkerhetsfaktorer som företaget står inför,
4. företagets verksamhet inom forskning och utveckling,
5. företagets filialer i utlandet,
6. antal och kvotvärde för de egna aktier som innehas av företaget, den andel av aktiekapitalet som dessa aktier utgör samt storleken av den ersättning som har betalats för aktierna,
7. antal och kvotvärde för de egna aktier som har förvärvats under räkenskapsåret, den andel av aktiekapitalet som dessa aktier utgör samt storleken av den ersättning som har betalats,
8. antal och kvotvärde för de egna aktier som har överlåtits under räkenskapsåret, den andel av aktiekapitalet som dessa aktier utgör samt storleken av den ersättning som har tagits emot, och
9. skälen för de förvärv eller överlåtelser av egna aktier som har skett under räkenskapsåret.
1 Senaste lydelse 2024:347.
SOU 2024:98 Författningsförslag
197
Om det är väsentligt för bedömningen av företagets ställning och resultat, ska det även lämnas följande upplysningar om användningen av finansiella instrument:
1. mål och tillämpade principer för finansiell riskstyrning och, för varje viktig typ av planerad affärshändelse där säkringsredovisning används, tillämpade principer för säkring, och
2. exponering för prisrisker, kreditrisker, likviditetsrisker och kassaflödesrisker.
Utöver sådan information som ska lämnas enligt första-tredje styckena ska förvaltningsberättelsen innehålla sådana hållbarhetsupplysningar som behövs för förståelsen av företagets utveckling, ställning eller resultat och som är relevanta för den aktuella verksamheten, däribland upplysningar om miljö- och personalfrågor. Företag som bedriver verksamhet som är tillstånds- eller anmälningspliktig enligt miljöbalken ska alltid lämna upplysningar om verksamhetens påverkan på den yttre miljön.
Utöver sådan information som ska lämnas enligt första-tredje styckena ska förvaltningsberättelsen innehålla sådana hållbarhetsupplysningar som behövs för förståelsen av företagets utveckling, ställning eller resultat och som är relevanta för den aktuella verksamheten, däribland upplysningar om miljö- och personalfrågor. Företag som bedriver verksamhet som är tillstånds-, gransknings-eller anmälningspliktig enligt miljöbalken ska alltid lämna upplysningar om verksamhetens påverkan på den yttre miljön.
Andra stycket 3–5, tredje stycket och fjärde stycket gäller inte mindre företag.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
Författningsförslag SOU 2024:98
198
1.18 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1995:1649 ) om byggande av järnväg
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1995:1649) om byggande av järnväg att 1 kap. 3 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
3 §1
Vid planläggning av järnväg och vid prövning av ärenden om byggande av järnväg ska 2–4 kap. och 5 kap.3–5 §§miljöbalken tillämpas. Fastställande av järnvägsplan enligt denna lag ska då jämställas med meddelande av tillstånd enligt miljöbalken. Prövningsmyndigheten ska tillämpa det som sägs om mark- och miljö-
domstolens handläggning i 22 kap. 13 §miljöbalken.
Vid planläggning av järnväg och vid prövning av ärenden om byggande av järnväg ska 2–4 kap. och 5 kap.3–5 §§miljöbalken tillämpas. Fastställande av järnvägsplan enligt denna lag ska då jämställas med meddelande av tillstånd enligt miljöbalken. Prövningsmyndigheten ska tillämpa det som sägs om Miljöprövnings-
myndighetens handläggning i 20 kap. 24 §miljöbalken.
Vid planläggning, byggande och underhåll av järnväg ska hänsyn tas till både enskilda intressen och allmänna intressen såsom miljöskydd, naturvård och kulturmiljö. En estetisk utformning ska eftersträvas.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
1 Senaste lydelse 2018:1417.
SOU 2024:98 Författningsförslag
199
1.19 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1995:1667 ) om skatt på naturgrus
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus att 1 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §1
Skatt (naturgrusskatt) skall betalas till staten enligt denna lag för brutet naturgrus om utvinningen av naturgruset sker för annat ändamål än markinnehavarens husbehov och
Skatt (naturgrusskatt) ska betalas till staten enligt denna lag för brutet naturgrus om utvinningen av naturgruset sker för annat ändamål än markinnehavarens husbehov och
1. sker med stöd av tillstånd som har lämnats enligt 11 kap. miljöbalken eller vattenlagen (1983:291), eller
1. sker med stöd av tillstånd som har lämnats enligt 11 eller
20 kap.miljöbalken eller vatten-
lagen (1983:291), eller
2. kräver tillstånd enligt 9 kap. miljöbalken.
2. kräver miljötillstånd eller
igångsättningsbesked enligt 20 kap.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
1 Senaste lydelse 2005:580.
Författningsförslag SOU 2024:98
200
1.20 Förslag till lag om ändring i elberedskapslagen (1997:288)
Härigenom föreskrivs i fråga om elberedskapslagen (1997:288) att 19 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
19 §1
Mål enligt 11 kap.miljöbalkenom tillstånd till anläggning som
omfattas av bestämmelserna i denna lag eller till väsentlig ombyggnad, ändring eller utvidgning av en sådan anläggning får inte avgöras innan prövning har skett enligt denna lag.
Ett ärende om miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 20 kap. miljöbalkentill en anlägg-
ning som omfattas av bestämmelserna i denna lag eller till väsentlig ombyggnad, ändring eller utvidgning av en sådan anläggning får inte avgöras innan prövning har skett enligt denna lag.
Första stycket tillämpas också beträffande ärende om nätkoncession enligt ellagen (1997:857) om anläggningen omfattas av bestämmelser enligt denna lag.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
1 Senaste lydelse 1998:853.
SOU 2024:98 Författningsförslag
201
1.21 Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857)
Härigenom föreskrivs i fråga om ellagen (1997:857) att 2 kap. 17 och 35 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
17 §1
Vid en prövning av frågor om beviljande av nätkoncession för linje ska 2–4 kap. och 5 kap.3–5 och 18 §§miljöbalken tillämpas.
För en starkströmsledning som ska prövas för en nätkoncession för linje ska
1. frågan om huruvida byggandet eller användandet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras genom ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter det att en
undersökning enligt 6 kap. 23–
26 §§ har gjorts, om något annat
inte följer av 6 kap. 23 § andra stycket,
1. frågan om huruvida byggandet eller användandet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras genom ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter det att en
granskning enligt 6 kap. 23 och 24 §§ har gjorts, och
2. en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap.28– 46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas, och
2. en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap.28– 46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas.
3. ett förenklat underlag tas fram enligt 6 kap. 47 § miljöbalken , om länsstyrelsen beslutar att en betydande miljöpåverkan inte kan antas.
Trots första och andra styckena behöver frågor som har prövats i ett mål eller ärende om tillstånd enligt miljöbalken inte prövas på nytt i ärendet om nätkoncession. Om det i målet eller ärendet om tillstånd enligt miljöbalken finns en miljökonsekvensbeskrivning som
1 Senaste lydelse 2024:969.
Författningsförslag SOU 2024:98
202
beskriver de direkta och indirekta effekter på människors hälsa och miljön som ledningen kan medföra, behöver det inte finnas någon särskild miljökonsekvensbeskrivning i koncessionsärendet.
35 §2
För den nätkoncession som ska omprövas ska
1. frågan om huruvida en betydande miljöpåverkan kan antas avgöras genom ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter det att en under-
sökning enligt 6 kap. 23–26 §§ har
gjorts, om något annat inte följer
av 6 kap. 23 § andra stycket,
1. frågan om huruvida en betydande miljöpåverkan kan antas avgöras genom ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter det att en granskning enligt 6 kap. 23 och 24 §§ har gjorts, och
2. en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap.28– 46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas, och
2. en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap.28– 46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas.
3. ett förenklat underlag tas fram enligt 6 kap. 47 § miljöbalken , om länsstyrelsen beslutar att en betydande miljöpåverkan inte kan antas.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
2 Senaste lydelse 2024:969.
SOU 2024:98 Författningsförslag
203
1.22 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1998:811 ) om införande av miljöbalken
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:811) om införande av miljöbalken att 17 och 28 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
17 §1
Om en vattenanläggning har tillkommit utan tillstånd enligt vattenlagen (1983:291) eller motsvarande äldre lagstiftning eller om tillståndsfrågan beträffande en sådan anläggning är oklar, får den som äger anläggningen eller avser att utnyttja den för vattenverksamhet begära prövning av anläggningens laglighet hos mark-
och miljödomstolen.
Om en vattenanläggning har tillkommit utan tillstånd enligt vattenlagen (1983:291) eller motsvarande äldre lagstiftning eller om tillståndsfrågan beträffande en sådan anläggning är oklar, får den som äger anläggningen eller avser att utnyttja den för vattenverksamhet begära prövning av anläggningens laglighet hos Miljö-
prövningsmyndigheten.
Begärs tillstånd att ändra en vattenanläggning som har tillkommit utan tillstånd före miljöbalkens ikraftträdande, skall ansökan samtidigt göras om prövning av anläggningens laglighet.
Begärs miljötillstånd eller igång-
sättningsbesked att ändra en vatten-
anläggning som har tillkommit utan tillstånd före miljöbalkens ikraftträdande, ska ansökan samtidigt göras om prövning av anläggningens laglighet.
Andra stycket gäller också när ansökan görs enligt 28 kap. 12 § miljöbalken om att få använda någon annans anläggning. Den som gör en sådan ansökan får även begära prövning av anläggningens laglighet.
En lagligförklaring får förenas med villkor. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot ett sådant villkor, döms till böter eller fängelse i högst två år.
Om en gärning som avses i femte stycket är att anse som ringa, döms inte till ansvar. En gärning är att anse som ringa om den framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas genom straffbestämmelsen.
1 Senaste lydelse 2010:936.
Författningsförslag SOU 2024:98
204
28 §2
Mål som gäller lagligförklaring
enligt 17 § denna lag ska utgöra
ansökningsmål enligt 21 kap. 1 a §
Ärenden som gäller lagligför-
klaring enligt 17 § denna lag ska utgöra ärenden om miljöprövning
enligt 20 kap. 3 §miljöbalken.
Reglerna i 16 kap. 13 § miljöbalken om en ideell förenings eller annan juridisk persons rätt att överklaga gäller även i de fall den överklagbara domen eller beslutet avser en lagligförklaring.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
2 Senaste lydelse 2010:936.
SOU 2024:98 Författningsförslag
205
1.23 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1998:812 ) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet
dels att 7 kap. 4, 6, 19, 21, 23–26 och 29 §§, 9 kap. 3–5 och 7 §§
ska upphöra att gälla,
dels att 3 kap. 1–3 §§, 4 kap. 1–3 och 7 §§, 5 kap. 1, 3, 4 och 6 §§,
6 kap. 1, 4–6 och 9 §§, 7 kap. 1–3, 5, 7, 11–15, 18, 20, 27 och 28 §§ och rubrikerna närmast före 7 kap. 3 § ska ha följande lydelser.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
1 §
Ansöker någon om tillstånd enligt miljöbalken till en markavvattning skall verksamheten bedrivas så att den blir till nytta även för en annan fastighet, om det begärs av ägaren till den andra fastigheten och det prövas lämpligt. Ägare av fastigheter för vilka markavvattningen medför nytta
skall delta i verksamheten. Skyl-
dighet att delta i annan markavvattning än dikning finns dock endast om det begärs av ägare till fastigheter som får mer än hälften av den beräknade nyttan av verksamheten.
Ansöker någon om miljötill-
stånd eller igångsättningsbesked
enligt miljöbalken till en markavvattning ska verksamheten bedrivas så att den blir till nytta även för en annan fastighet, om det begärs av ägaren till den andra fastigheten och det prövas lämpligt. Ägare av fastigheter för vilka markavvattningen medför nytta
ska delta i verksamheten. Skyldig-
het att delta i annan markavvattning än dikning finns dock endast om det begärs av ägare till fastigheter som får mer än hälften av den beräknade nyttan av verksamheten.
Första stycket gäller även väghållare som inte är fastighetsägare, om vägen medför en avsevärd inverkan på markavvattningen.
2 §
För utförande och drift av verksamheten utgör deltagarna en samfällighet. Tillståndet till verk-
För utförande och drift av verksamheten utgör deltagarna en samfällighet. Miljötillståndet eller
Författningsförslag SOU 2024:98
206
samheten samt anläggningar och rättigheter som hör till verksamheten är samfällda för deltagarna.
igångsättningsbeskedet till verk-
samheten samt anläggningar och rättigheter som hör till verksamheten är samfällda för deltagarna.
När en samfällighet har bildats, gäller för samfälligheten vad som i denna lag och i miljöbalken föreskrivs om tillståndshavare eller ägare av en anläggning.
Inlöst mark är samfälld för de fastigheter som vid inlösen ägs av deltagare i samfälligheten och omfattas av markavvattningen.
3 §
Kostnaderna för verksamhet som utgör markavvattning fördelas mellan deltagarna på grundval av andelstal som bestäms efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den nytta var och en har av verksamheten.
Markavvattning skall delas in i avdelningar som avgränsas med hänsyn till olikheterna, om det med hänsyn till olikheter i naturförhållandena eller av någon annan anledning kan antas att ett visst område skulle få en avsevärt mindre kostnad i förhållande till nyttan av markavvattningen om ett annat område inte hade omfattats av verksamheten.
Markavvattning ska delas in i avdelningar som avgränsas med hänsyn till olikheterna, om det med hänsyn till olikheter i naturförhållandena eller av någon annan anledning kan antas att ett visst område skulle få en avsevärt mindre kostnad i förhållande till nyttan av markavvattningen om ett annat område inte hade omfattats av verksamheten.
Vad deltagarna har kommit överens om kostnadsfördelningen
skall läggas till grund för tillståndsbeslutet, om borgenärer med
panträtt i de fastigheter som ägs av deltagare och omfattas av markavvattningen medger det. Om en fastighet svarar för gemensam inteckning, krävs det dessutom de medgivanden från fastighetsägare och fordringshavare som föreskrivs för relaxation i 22 kap. 11 § jordabalken. Medgivande av rätts-
Vad deltagarna har kommit överens om kostnadsfördelningen
ska läggas till grund för beslutet om miljötillstånd eller igångsättningsbesked, om borgenärer med
panträtt i de fastigheter som ägs av deltagare och omfattas av markavvattningen medger det. Om en fastighet svarar för gemensam inteckning, krävs det dessutom de medgivanden från fastighetsägare och fordringshavare som föreskrivs för relaxation i 22 kap. 11 §
SOU 2024:98 Författningsförslag
207
ägare behövs inte, om överenskommelsen inte har väsentlig betydelse för dem.
jordabalken. Medgivande av rättsägare behövs inte, om överenskommelsen inte har väsentlig betydelse för dem.
4 kap.
1 §1
Om flera ansöker om tillstånd enligt miljöbalken till vattentäkt för bevattning ur samma vattentillgång och vattnet behöver fördelas mellan dem, får det vid meddelande av tillstånd bestämmas att tillståndshavarna skall utgöra en samfällighet för sådan fördelning (bevattningssamfällighet).
Om flera ansöker om miljö-
tillstånd eller igångsättningsbesked
enligt miljöbalken till vattentäkt för bevattning ur samma vattentillgång och vattnet behöver fördelas mellan dem, får det vid meddelande av tillstånd bestämmas att tillståndshavarna ska utgöra en samfällighet för sådan fördelning (bevattningssamfällighet).
Om någon har fått tillstånd till en vattentäkt för bevattning och någon annan söker tillstånd till en ny vattentäkt för bevattning ur samma vattentillgång, får
mark- och miljödomstolen, om
det finns särskilda skäl, vid meddelande av det nya tillståndet bestämma att tillståndshavarna skall utgöra en bevattningssamfällighet. Om en samfällighet bildas enligt första stycket får i stället bestämmas att den som redan har tillstånd skall ingå i samfälligheten.
Om någon har fått miljötill-
stånd eller igångsättningsbesked
till en vattentäkt för bevattning och någon annan ansöker om
miljötillstånd eller igångsättningsbesked till en ny vattentäkt för be-
vattning ur samma vattentillgång, får Miljöprövningsmyndigheten, om det finns särskilda skäl, vid meddelande av det nya tillståndet bestämma att tillståndshavarna
ska utgöra en bevattningssamfällig-
het. Om en samfällighet bildas enligt första stycket får i stället bestämmas att den som redan har tillstånd ska ingå i samfälligheten.
Om, sedan en samfällighet har bildats, någon gör en ansökan om tillstånd till en ny vattentäkt för bevattning ur samma vattentillgång, får mark- och miljödom-
Om, sedan en samfällighet har bildats, någon gör en ansökan om miljötillstånd eller igångsätt-
ningsbesked till en ny vattentäkt
för bevattning ur samma vatten-
1 Senaste lydelse 2010:937.
Författningsförslag SOU 2024:98
208
stolen vid meddelande av tillstånd
till vattentäkten bestämma att tillståndshavaren skall ingå i samfälligheten.
tillgång, får Miljöprövningsmyn-
digheten vid meddelande av till-
stånd till vattentäkten bestämma att tillståndshavaren ska ingå i samfälligheten.
2 §2
Deltagarna i en bevattningssamfällighet fördelar tillgängligt vatten mellan sig, om det behövs på grund av vattenbrist eller någon annan omständighet eller om någon deltagare inte utnyttjar sin rätt att ta vatten. Vid fördelningen
skall de villkor iakttas som har
bestämts av mark- och miljödom-
stolen i samband med att tillstånd
meddelades.
Deltagarna i en bevattningssamfällighet fördelar tillgängligt vatten mellan sig, om det behövs på grund av vattenbrist eller någon annan omständighet eller om någon deltagare inte utnyttjar sin rätt att ta vatten. Vid fördelningen
ska de villkor iakttas som har
bestämts av Miljöprövningsmyn-
digheten i samband med att till-
stånd meddelades.
3 §3
Om det är lämpligt, får mark-
och miljödomstolen bestämma att
gemensamma anläggningar för bevattning skall inrättas för samtliga eller vissa av dem som skall ingå i samfälligheten.
Om det är lämpligt, får Miljö-
prövningsmyndigheten bestämma
att gemensamma anläggningar för bevattning ska inrättas för samtliga eller vissa av dem som ska ingå i samfälligheten.
7 §4
Vad deltagarna har överenskommit om andelstalen och grunderna för avgiftsberäkningen
skall läggas till grund för mark- och miljödomstolens dom, om
borgenärer med panträtt i fastigheter som ägs av deltagare och omfattas av bevattningsverksam-
Vad deltagarna har överenskommit om andelstalen och grunderna för avgiftsberäkningen
ska läggas till grund för Miljöprövningsmyndighetens beslut, om
borgenärer med panträtt i fastigheter som ägs av deltagare och omfattas av bevattningsverksam-
2 Senaste lydelse 2010:937. 3 Senaste lydelse 2010:937. 4 Senaste lydelse 2010:937.
SOU 2024:98 Författningsförslag
209
heten medger det. Om en fastighet svarar för gemensam inteckning, krävs dessutom de medgivanden från fastighetsägare och fordringshavare som föreskrivs för relaxation i 22 kap. 11 § jordabalken. Medgivande av rättsägare behövs inte, om överenskommelsen är väsentligen utan betydelse för dem.
heten medger det. Om en fastighet svarar för gemensam inteckning, krävs dessutom de medgivanden från fastighetsägare och fordringshavare som föreskrivs för relaxation i 22 kap. 11 § jordabalken. Medgivande av rättsägare behövs inte, om överenskommelsen är väsentligen utan betydelse för dem.
5 kap.
1 §5
På yrkande av den som ansöker om eller har fått tillstånd enligt miljöbalken till vattenreglering för kraftändamål skall mark- och miljödomstolen besluta att ägare av andra strömfall som får nytta av regleringen skall delta i regleringsverksamheten. Detta skall ske om mer än hälften av verksamhetens nytta belöper på de strömfall som tillhör den som framställer yrkandet och dem som förenat sig med denne samt varje strömfall som yrkandet avser är utbyggt eller kan beräknas bli utbyggt för kraftändamål inom den närmaste tiden.
På yrkande av den som ansöker om eller har fått miljö-
tillstånd eller igångsättningsbesked
enligt miljöbalken till vattenreglering för kraftändamål ska mark- och miljödomstolen besluta att ägare av andra strömfall som får nytta av regleringen ska delta i regleringsverksamheten. Detta ska ske om mer än hälften av verksamhetens nytta belöper på de strömfall som tillhör den som framställer yrkandet och dem som förenat sig med denne samt varje strömfall som yrkandet avser är utbyggt eller kan beräknas bli utbyggt för kraftändamål inom den närmaste tiden.
Om någon ansöker om eller har fått tillstånd enligt miljöbalken till vattenreglering för kraftändamål, skall mark- och miljö-
domstolen på yrkande av ägaren
av ett annat strömfall som får
Om någon ansöker om eller har fått miljötillstånd eller igång-
sättningsbesked enligt miljöbalken
till vattenreglering för kraftändamål, ska Miljöprövningsmyndig-
heten på yrkande av ägaren av ett
annat strömfall som får nytta av
5 Senaste lydelse 2010:937.
Författningsförslag SOU 2024:98
210
nytta av regleringen besluta att denne skall delta i verksamheten.
regleringen besluta att denne ska delta i verksamheten.
3 §6
Kostnaderna för regleringsverksamheten fördelas mellan deltagarna på grundval av andelstal som bestäms efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den nytta var och en har av verksamheten.
Om en vattenreglering avser flera sjöar eller skilda sträckor i ett vattendrag och det på grund av detta behövs flera dammbyggnader eller särskilda anläggningar,
skall, om det behövs, kostnaderna
för varje sådan del av verksamheten beräknas särskilt och fördelas enligt grunderna i första stycket.
Om en vattenreglering avser flera sjöar eller skilda sträckor i ett vattendrag och det på grund av detta behövs flera dammbyggnader eller särskilda anläggningar,
ska, om det behövs, kostnaderna
för varje sådan del av verksamheten beräknas särskilt och fördelas enligt grunderna i första stycket.
Vad deltagarna har överenskommit om kostnadsfördelningen
skall läggas till grund för mark- och miljödomstolens dom, om
borgenärer med panträtt i de fastigheter till vilka deltagarnas strömfall hör medger det. Om en fastighet svarar för gemensam inteckning, krävs det dessutom de medgivanden från fastighetsägare och fordringshavare som föreskrivs för relaxation i 22 kap. 11 § jordabalken. Medgivande av rättsägare behövs inte, om överenskommelsen är väsentligen utan betydelse för dem.
Vad deltagarna har överenskommit om kostnadsfördelningen
ska läggas till grund för Miljöprövningsmyndighetens beslut, om
borgenärer med panträtt i de fastigheter till vilka deltagarnas strömfall hör medger det. Om en fastighet svarar för gemensam inteckning, krävs det dessutom de medgivanden från fastighetsägare och fordringshavare som föreskrivs för relaxation i 22 kap. 11 § jordabalken. Medgivande av rättsägare behövs inte, om överenskommelsen är väsentligen utan betydelse för dem.
6 Senaste lydelse 2010:937.
SOU 2024:98 Författningsförslag
211
4 §7
På yrkande av den som ansöker om eller har fått tillstånd till vattenreglering för bevattning
skall mark- och miljödomstolen
besluta att andra som har tillstånd till vattentäkt för bevattning och som får stadigvarande fördel av regleringen genom förbättrade möjligheter att bevattna skall delta i regleringsverksamheten. Detta
skall ske om den som framställer
yrkandet och de som förenat sig med denne om verksamheten har större fördel av regleringsverksamheten än de som yrkandet avser.
På yrkande av den som ansöker om eller har fått miljötill-
stånd eller igångsättningsbesked till
vattenreglering för bevattning
ska mark- och miljödomstolen
besluta att andra som har tillstånd till vattentäkt för bevattning och som får stadigvarande fördel av regleringen genom förbättrade möjligheter att bevattna ska delta i regleringsverksamheten. Detta
ska ske om den som framställer
yrkandet och de som förenat sig med denne om verksamheten har större fördel av regleringsverksamheten än de som yrkandet avser.
Om någon ansöker om eller har fått tillstånd till vattenreglering för bevattning, skall på yrkande av någon annan som har tillstånd till vattentäkt för bevattning och som får stadigvarande fördel av regleringen genom förbättrade möjligheter att bevattna beslutas att denne ska delta i verksamheten.
Om någon ansöker om eller har fått miljötillstånd eller igång-
sättningsbesked till vattenreglering
för bevattning, ska på yrkande av någon annan som har tillstånd till vattentäkt för bevattning och som får stadigvarande fördel av regleringen genom förbättrade möjligheter att bevattna beslutas att denne ska delta i verksamheten.
6 §
Har tillstånd till vattenregleringsverksamhet meddelats på ansökan av flera som till gemensam nytta vill utföra verksamheten, utgör sökandena en samfällighet för utförande och drift av verk-
Har miljötillstånd eller igång-
sättningsbesked till vattenregler-
ingsverksamhet meddelats på ansökan av flera som till gemensam nytta vill utföra verksamheten, utgör sökandena en samfällighet för utförande och drift av verk-
7 Senaste lydelse 2010:937.
Författningsförslag SOU 2024:98
212
samheten, om de inte har kommit överens om annat.
samheten, om de inte har kommit överens om annat.
Om vattenregleringsverksamhet, till vilken tillstånd har lämnats enligt första stycket, avser olika slag av ändamål, skall 1 och 4 §§ inte tillämpas.
Om vattenregleringsverksamhet, till vilken tillstånd har lämnats enligt första stycket, avser olika slag av ändamål, ska 1 och 4 §§ inte tillämpas.
6 kap.
1 §8
Den som har tillstånd till vattenverksamhet skall betala en årlig bygdeavgift som bestäms av
mark- och miljödomstolen att tas
ut efter avgiftsenheter och avgiftsklasser enligt 2 och 3 §§, om verksamheten innebär
Den som har miljötillstånd
eller igångsättningsbesked till vat-
tenverksamhet ska betala en årlig bygdeavgift som bestäms av
Miljöprövningsmyndigheten att tas
ut efter avgiftsenheter och avgiftsklasser enligt 2 och 3 §§, om verksamheten innebär
1. drift av ett vattenkraftverk,
2. vattenreglering som avser års- eller flerårsreglering,
3. vattenöverledning för något annat ändamål än kraftändamål, eller
4. ytvattentäkt. Avser vattenverksamheten utvidgning av annan vattenverksamhet eller, om utvidgning tidigare har skett, flera andra vattenverksamheter, för vilka tillstånd har lämnats enligt miljöbalken, skall en gemensam avgift fastställas såsom för en enda verksamhet. Denna avgift ersätter tidigare avgifter.
Avser vattenverksamheten utvidgning av annan vattenverksamhet eller, om utvidgning tidigare har skett, flera andra vattenverksamheter, för vilka miljötillstånd
eller igångsättningsbesked har läm-
nats enligt miljöbalken, ska en gemensam avgift fastställas såsom för en enda verksamhet. Denna avgift ersätter tidigare avgifter.
Bygdeavgift skall enligt de närmare bestämmelser som meddelas av regeringen användas dels för att förebygga eller minska sådana skador av vattenverksamheten eller anläggningar för denna
Bygdeavgift ska enligt de närmare bestämmelser som meddelas av regeringen användas dels för att förebygga eller minska sådana skador av vattenverksamheten eller anläggningar för denna
8 Senaste lydelse 2010:937.
SOU 2024:98 Författningsförslag
213
som inte har ersatts enligt 31 kap. miljöbalken och för att gottgöra sådana skador, dels för att tillgodose allmänna ändamål för den bygd som berörs av vattenverksamheten eller anläggningar för denna.
som inte har ersatts enligt 31 kap. miljöbalken och för att gottgöra sådana skador, dels för att tillgodose allmänna ändamål för den bygd som berörs av vattenverksamheten eller anläggningar för denna.
4 §
Bygdeavgift skall tas ut från och med kalenderåret närmast efter det år då tillståndet till vattenverksamhet togs i anspråk till och med det år då verksamheten läggs ned.
Bygdeavgift ska tas ut från och med kalenderåret närmast efter det år då miljötillståndet
eller igångsättningsbeskedet till
vattenverksamhet togs i anspråk till och med det år då verksamheten läggs ned.
Bygdeavgiften skall före varje kalenderårs utgång betalas till länsstyrelsen i det län där verksamheten huvudsakligen bedrivs.
Bygdeavgiften ska före varje kalenderårs utgång betalas till länsstyrelsen i det län där verksamheten huvudsakligen bedrivs.
5 §9
Mark- och miljödomstolen, länsstyrelsen eller tillsynsmyndigheten
får, om det är lämpligare, i stället för att meddela sådana villkor eller förelägganden som avses i 11 kap. 8 § miljöbalken ålägga tillståndshavaren att betala en särskild avgift för främjande av fisket i det vatten som berörs av vattenverksamheten eller inom något angränsande vattenområde. Avgiften kan fastställas som en engångsavgift eller som en årlig avgift.
Miljöprövningsmyndigheten
eller tillsynsmyndigheten får, om det är lämpligare, i stället för att meddela sådana villkor eller förelägganden som avses i 11 kap. 8 § miljöbalken ålägga tillståndshavaren att betala en särskild avgift för främjande av fisket i det vatten som berörs av vattenverksamheten eller inom något angränsande vattenområde. Avgiften kan fastställas som en engångsavgift eller som en årlig avgift.
Beloppet av årlig avgift beräknas så, att det av mark- och miljö-
domstolen, länsstyrelsen eller till-
Beloppet av årlig avgift beräknas så, att det av Miljöprövnings-
myndigheten eller tillsynsmyndig-
9 Senaste lydelse 2010:1274.
Författningsförslag SOU 2024:98
214
synsmyndigheten fastställda avgiftsbeloppet multipliceras med det tal som anger förhållandet mellan prisbasbeloppet enligt 2 kap.6 och 7 §§socialförsäkringsbalken för det år då avgiften ska betalas och prisbasbeloppet för det år då avgiften fastställdes.
heten fastställda avgiftsbeloppet multipliceras med det tal som anger förhållandet mellan prisbasbeloppet enligt 2 kap.6 och 7 §§socialförsäkringsbalken för det år då avgiften ska betalas och prisbasbeloppet för det år då avgiften fastställdes.
6 §10
Om vattenverksamhet som avses i 1 § eller anläggningar för denna kan antas skada fisket eller kommer att orsaka en inte obetydlig ändring i de naturliga vattenståndsförhållandena, skall den som har tillstånd till verksamheten betala en årlig allmän fiskeavgift för främjande av fisket inom landet.
Om vattenverksamhet som avses i 1 § eller anläggningar för denna kan antas skada fisket eller kommer att orsaka en inte obetydlig ändring i de naturliga vattenståndsförhållandena, ska den som har miljötillstånd eller
igångsättningsbesked till verksam-
heten betala en årlig allmän fiskeavgift för främjande av fisket inom landet.
Avgiften bestäms av mark- och
miljödomstolen att tas ut efter av-
giftsenheter och avgiftsklasser enligt 7 och 8 §§.
Avgiften bestäms av Miljö-
prövningsmyndigheten att tas ut
efter avgiftsenheter och avgiftsklasser enligt 7 och 8 §§.
Avser vattenverksamhet utvidgning av annan vattenverksamhet eller, om utvidgning tidigare har skett, flera andra vattenverksamheter, för vilka tillstånd har lämnats enligt miljöbalken, skall en gemensam avgift fastställas såsom för en enda verksamhet. Denna avgift ersätter tidigare avgifter.
Avser vattenverksamhet utvidgning av annan vattenverksamhet eller, om utvidgning tidigare har skett, flera andra vattenverksamheter, för vilka tillstånd har lämnats enligt miljöbalken, ska en gemensam avgift fastställas såsom för en enda verksamhet. Denna avgift ersätter tidigare avgifter.
10 Senaste lydelse 2010:937.
SOU 2024:98 Författningsförslag
215
9 §11
Om det årliga beloppet av den allmänna fiskeavgiften är ringa, får mark- och miljödomstolen eller
länsstyrelsen bestämma att av-
giftsskyldigheten skall fullgöras genom engångsbetalning. Ett sådant villkor skall meddelas om det årliga avgiftsbeloppet skulle understiga femhundra kronor.
Om det årliga beloppet av den allmänna fiskeavgiften är ringa, får Miljöprövningsmyndigheten eller
tillsynsmyndigheten bestämma att
avgiftsskyldigheten ska fullgöras genom engångsbetalning. Ett sådant villkor ska meddelas om det årliga avgiftsbeloppet skulle understiga femhundra kronor.
7 kap.
1 §12
Bestämmelser om ansöknings-
mål finns i 21 kap. 1 a § miljö-
balken.
Bestämmelser om ärenden om
miljöprövning finns i 20 kap. 3 §
Ansökningsmål är även mål om
1. bestämmande enligt 2 kap. 9 § av ersättning för rätten att ta i anspråk ett strömfall,
2. inrättande enligt 4 kap. 3 § av en gemensam anläggning för bevattning, sedan en samfällighet enligt 4 kap. har bildats,
3. överflyttning enligt 8 kap. 3 § första stycket av rätten till an-
delskraft,
4. omprövning, utan samband med pågående ansökningsmål, enligt 17 § första stycket eller omprövning enligt 17 § andra stycket, och
5. fastställelse enligt 18 § av en överenskommelse.
11 Senaste lydelse 2010:937. 12 Senaste lydelse 2010:937.
Författningsförslag SOU 2024:98
216
2 §
Stämningsmål är talan om
1. utrivning eller ändring av en vattenanläggning, när talan grundas på att anläggningen inte har tillkommit i laga ordning eller inte är av laga beskaffenhet,
2. ersättning för skada eller intrång genom en sådan anläggning som avses i 1,
3. ersättning för skada genom utrivning av en vattenanläggning, om utrivningen har skett utan tillstånd men sådant tillstånd skulle ha behövts, eller ersättning, utan samband med pågående ansökningsmål, enligt 11 kap. 22 §
andra stycketmiljöbalken,
3. ersättning för skada genom utrivning av en vattenanläggning, om utrivningen har skett utan tillstånd men sådant tillstånd skulle ha behövts, eller ersättning, utan samband med pågående ansökningsmål, enligt 11 kap. 22 § miljöbalken,
4. ersättning enligt 2 kap. 10 § andra stycket,
5. deltagande, utan samband med pågående ansökningsmål, i en vattenreglering enligt 5 kap. 1 eller 4 §,
5. deltagande, utan samband med pågående ärende om miljö-
prövning, i en vattenreglering en-
ligt 5 kap. 1 eller 4 §,
6. särskild tvångsrätt, utan samband med pågående ansöknings-
mål, enligt 2 kap. 6 § tredje stycket
denna lag och 28 kap.10–13 §§miljöbalken,
6. särskild tvångsrätt, utan samband med pågående ärende om
miljöprövning, enligt 2 kap. 6 §
tredje stycket denna lag och 28 kap.10–13 §§miljöbalken,
7. omprövning enligt 8 kap. 2 § andra stycket,
8. meddelande av bestämmelser enligt 16 §,
9. ersättning enligt 31 kap. 33 § miljöbalken, 10. ersättning eller annat på grund av att en vattenanläggning inte underhålls i enlighet med 11 kap.17 eller 18 §§miljöbalken,
11. ersättning för skada på grund av att vattenverksamhet inte drivs i enlighet med villkoren i en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut eller, om sådana villkor saknas, drivs så att det genom inverkan på vattenförhållandena skadar allmänna eller enskilda intressen,
12. ersättning enligt 28 kap. 11 § miljöbalken,
SOU 2024:98 Författningsförslag
217
13. ersättning, utan samband med pågående ansökningsmål, enligt 25 kap. 11 § miljöbalken, och
13. ersättning, utan samband med pågående ärende om miljö-
prövning, enligt 25 kap. 11 § miljö-
balken, och
14. fördelning av vatten enligt 9 kap. 6 §.
Förfarandet vid mark-
och miljödomstolarna i ansökningsmål
Förfarandet vid
Miljöprövningsmyndigheten
3 §13
Bestämmelser om förfarandet vid mark- och miljödomstolarna i
ansökningsmål finns även i 22 kap.
Bestämmelser om förfarandet vid Miljöprövningsmyndigheten finns även i 20 kap.miljöbalken
och föreskrifter som är meddelade med stöd av 20 kap. miljöbalken.
5 §14
Innan mark- och miljödom-
stolen meddelar en dom om er-
sättning för strömfall som skall avstås enligt 2 kap. 9 § och utgör fastighetsdel, skall en karta med beskrivning ha upprättats över området samt dess gränser ha utmärkts i den ordning som gäller för fastighetsbildning.
Innan Miljöprövningsmyndig-
heten meddelar ett beslut om er-
sättning för strömfall som ska avstås enligt 2 kap. 9 § och utgör fastighetsdel, ska en karta med beskrivning ha upprättats över området samt dess gränser ha utmärkts i den ordning som gäller för fastighetsbildning.
Innan mark- och miljödom-
stolen meddelar en dom om tillstånd till ett vattenkraftverk, skall domstolen se till att det finns en
lämplig fastighet, som ägs av sökanden och med vilken rätten till tillgodogörandet av vattenkraften för framtiden skall vara förenad (strömfallsfastighet).
Innan Miljöprövningsmyndig-
heten beslutar om miljötillstånd eller igångsättningsbesked till ett
vattenkraftverk, ska myndigheten se till att det finns en lämplig fastighet, som ägs av sökanden och med vilken rätten till tillgodogörandet av vattenkraften för framtiden ska vara förenad (strömfallsfastighet).
13 Senaste lydelse 2010:937. 14 Senaste lydelse 2010:937.
Författningsförslag SOU 2024:98
218
7 §15
Fastställs bestämmelser om innehållande och tappning av vatten för att under osedvanliga förhållanden tillgodose säkerheten hos en vattenanläggning och kan de skador som följer om bestämmelserna utnyttjas inte lämpligen uppskattas på förhand, får
mark- och miljödomstolen skjuta
upp frågan om ersättning.
Fastställs bestämmelser om innehållande och tappning av vatten för att under osedvanliga förhållanden tillgodose säkerheten hos en vattenanläggning och kan de skador som följer om bestämmelserna utnyttjas inte lämpligen uppskattas på förhand, får
Miljöprövningsmyndigheten
skjuta upp frågan om ersättning.
Anspråk på grund av skada som avses i första stycket prövas på det sätt som föreskrivs i 24 kap. 18 § miljöbalken.
11 §16
I fråga om förfarandet i stämningsmål gäller i övrigt bestämmel-
serna om ansökningsmål i 22 kap. 11 a § andra och tredje styckena, 12 och 13 §§, 16 § första stycket, 18 och 20 §§, 21 § första och andra stycket samt 24 § miljöbalken
I fråga om förfarandet i stämningsmål gäller i övrigt 20 kap.
I mål enligt 2 § 6 gäller också 22 kap. 23 och 28 §§ miljöbalken . Om det i ett sådant mål är fråga om arbete för att förebygga eller minska skador eller olägenheter till följd av verksamhet enligt balken eller denna lag, gäller även 22 kap. 14 § miljöbalken .
12 §17
Om svaranden för att bemöta käromålet gör en ansökan hos
mark- och miljödomstolen enligt 21 kap. 1 a § första stycket 3 miljö-
Om svaranden för att bemöta käromålet gör en ansökan hos
Miljöprövningsmyndigheten enligt 20 kap. 3 § första stycket 4 miljö-
15 Senaste lydelse 2018:1421. 16 Senaste lydelse 2024:970. 17 Senaste lydelse 2010:937.
SOU 2024:98 Författningsförslag
219
balken eller om ändrade bestämmelser om vattentappning enligt 13 § detta kapitel, handläggs målet
i dess helhet som ett ansökningsmål, om inte målet med stöd av 21 kap. 1 a § andra stycket miljöbalken ändå behandlas som ett stämningsmål.
balken eller om ändrade bestämmelser om vattentappning enligt 13 § detta kapitel innan mark-
och miljödomstolen har avgjort målet, får mark- och miljödomstolen inte avgöra målet förrän ansökan har prövats av Miljöprövningsmyndigheten.
Har beslut om borttagande eller ändring av en vattenanläggning meddelats av mark- och miljödomstolen i ett stämningsmål, av kronofogdemyndigheten med stöd av lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning eller av tillsynsmyndigheten enligt 26 kap. 9, 10 eller 18 § miljöbalken och görs en ansökan som avses i första stycket, får mark- och miljödom-
stolen i ansökningsmålet bestämma
att beslutet inte får verkställas innan målet har blivit slutligt avgjort eller mark- och miljödom-
stolen förordnar annat. Sökanden
ska ställa säkerhet för kostnader och skador.
Har beslut om borttagande eller ändring av en vattenanläggning meddelats av mark- och miljödomstolen i ett stämningsmål, av kronofogdemyndigheten med stöd av lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning eller av tillsynsmyndigheten enligt 26 kap. 9, 10 eller 18 § miljöbalken och görs en ansökan som avses i första stycket, får Miljöprövningsmyn-
digheten i miljöprövningsärendet
bestämma att beslutet inte får verkställas innan målet har blivit slutligt avgjort eller Miljöpröv-
ningsmyndigheten förordnar annat.
Sökanden ska ställa säkerhet för kostnader och skador.
13 §18
Mark- och miljödomstolen kan
fastställa ändrade eller nya bestämmelser om innehållande och tappning av vatten efter ansökan av annan än tillståndshavaren, om
han vill utnyttja vattenkraften i
sitt strömfall bättre, eller efter ansökan av en kommun eller ett vattenförbund som vill tillgodose
Miljöprövningsmyndigheten
kan fastställa ändrade eller nya bestämmelser om innehållande och tappning av vatten efter ansökan av annan än tillståndshavaren, om hen vill utnyttja vattenkraften i sitt strömfall bättre, eller efter ansökan av en kommun eller ett vattenförbund som vill
18 Senaste lydelse 2010:937.
Författningsförslag SOU 2024:98
220
den allmänna miljövården eller hälsovården eller främja fisket. Till förmån för allmänna farleder, allmänna hamnar, bevattnings- och markavvattningssamfälligheter samt avloppsföretag kan sådana bestämmelser fastställas på ansökan av huvudmannen.
tillgodose den allmänna miljövården eller hälsovården eller främja fisket. Till förmån för allmänna farleder, allmänna hamnar, bevattnings- och markavvattningssamfälligheter samt avloppsföretag kan sådana bestämmelser fastställas på ansökan av huvudmannen.
Bestämmelser om att tillstånd krävs för vissa verksamheter och åtgärder finns i 7 kap.28 a–29 b §§miljöbalken.
14 §19
Ett tillstånd till vattentäkt får omprövas av mark- och miljödom-
stolen efter ansökan av den som
driver en annan vattentäkt som är beroende av samma vattentillgång eller av den som söker tillstånd till en sådan vattentäkt. Därvid äger vad som i 16 kap. 11 § miljöbalken föreskrivs om jämkning av verksamheten eller företräde åt den ena verksamheten motsvarande tillämpning.
Ett tillstånd till vattentäkt får omprövas av Miljöprövningsmyn-
digheten efter ansökan av den som
driver en annan vattentäkt som är beroende av samma vattentillgång eller av den som söker tillstånd till en sådan vattentäkt. Därvid äger vad som i 16 kap. 11 § miljöbalken föreskrivs om jämkning av verksamheten eller företräde åt den ena verksamheten motsvarande tillämpning.
15 §20
På ansökan av länsstyrelse eller den avgiftsskyldige får mark- och
miljödomstolen föreskriva den
ändring av en bygdeavgift eller en allmän fiskeavgift som kan behövas med hänsyn till erfarenheterna av vattenverksamhetens verkningar eller till bestående hinder att utnyttja verksamheten i den avsedda omfattningen.
På ansökan av länsstyrelse eller den avgiftsskyldige får Miljöpröv-
ningsmyndigheten föreskriva den
ändring av en bygdeavgift eller en allmän fiskeavgift som kan behövas med hänsyn till erfarenheterna av vattenverksamhetens verkningar eller till bestående hinder att utnyttja verksamheten i den avsedda omfattningen.
19 Senaste lydelse 2010:937. 20 Senaste lydelse 2023:634.
SOU 2024:98 Författningsförslag
221
Frågan om ändring av en sådan avgift får även tas upp till prövning i samband med en omprövning enligt 24 kap. 5, 13 eller 13 a § miljöbalken eller enligt 13 eller 14 § detta kapitel.
18 §21
En överenskommelse om att någon skall inträda i eller utträda ur en samfällighet enligt denna lag, att en deltagares andelstal skall ändras eller att samfälligheten skall upphöra har samma verkan som
en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut, om överenskommelsen på
ansökan av en deltagare godkänns av mark- och miljödomstolen. Ett sådant godkännande får inte lämnas om det är uppenbart att överenskommelsen strider mot denna lag.
En överenskommelse om att någon ska inträda i eller utträda ur en samfällighet enligt denna lag, att en deltagares andelstal ska ändras eller att samfälligheten ska upphöra har samma verkan som
ett miljötillstånd eller ett igångsättningsbesked, om överenskom-
melsen på ansökan av en deltagare godkänns av Miljöprövningsmyn-
digheten. Ett sådant godkännande
får inte lämnas om det är uppenbart att överenskommelsen strider mot denna lag.
20 §22
Om det vid en fastighetsreglering beslutas att en fråga om markavvattning skall prövas enligt miljöbalken, skall detta anmälas av lantmäterimyndigheten till mark- och miljödomstolen. Ägarna av de fastigheter som ingår i fastighetsregleringen anses då som sökande.
Om det vid en fastighetsreglering beslutas att en fråga om markavvattning ska prövas enligt miljöbalken, ska detta anmälas av lantmäterimyndigheten till Miljö-
prövningsmyndigheten. Ägarna av
de fastigheter som ingår i fastighetsregleringen anses då som sökande.
Anmälan skall vara skriftlig och innehålla samma uppgifter som en ansökan om tillstånd till markavvattning.
Anmälan ska vara skriftlig och innehålla samma uppgifter som en ansökan om miljötillstånd eller
igångsättningsbesked för mark-
avvattning.
21 Senaste lydelse 2010:937. 22 Senaste lydelse 2010:937.
Författningsförslag SOU 2024:98
222
27 §
Om sökanden återkallar sin ansökan, skall de sakägare som har framställt yrkande om att delta i markavvattningen underrättas. Om sådana sakägare saknas eller inte inom föreskriven tid begär att handläggningen fortsätter, skall
målet skrivas av.
Om sökanden återkallar sin ansökan, ska de sakägare som har framställt yrkande om att delta i markavvattningen underrättas. Om sådana sakägare saknas eller inte inom föreskriven tid begär att handläggningen fortsätter, ska
ärendet skrivas av.
Sakägare på vars begäran målet handläggs vidare anses därefter som sökande.
28 §23
Ett mål som har inletts efter anmälan av lantmäterimyndigheten enligt 20 § skall skrivas av, om fastighetsregleringsförrättningen ställs in. Handläggningen
skall dock fortsätta, om sakägare
som har fört talan i målet och som har kunnat ansöka om markavvattningen begär det. Underrättas sakägarna om regleringsförrättningens inställande vid ett sammanträde vid mark- och miljödomstol,
skall begäran framställas vid sam-
manträdet. I annat fall skall begäran framställas inom den tid som mark- och miljödomstolen bestämmer.
Ett mål som har inletts efter anmälan av lantmäterimyndigheten enligt 20 § ska skrivas av, om fastighetsregleringsförrättningen ställs in. Handläggningen
ska dock fortsätta, om sakägare
som har fört talan i målet och som har kunnat ansöka om markavvattningen begär det. Underrättas sakägarna om regleringsförrättningens inställande vid ett sammanträde vid Miljöprövningsmyndig-
heten, ska begäran framställas vid
sammanträdet. I annat fall ska begäran framställas inom den tid som Miljöprövningsmyndigheten bestämmer.
23 Senaste lydelse 2010:937.
SOU 2024:98 Författningsförslag
223
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
3. Ett tillstånd som är meddelat med stöd av 9 kap. 6 § eller 11 kap. 9 §miljöbalken i dess äldre lydelse eller motsvarande äldre bestämmelser ska vid tillämpningen av denna lag gälla som ett miljötillstånd som är meddelat med stöd av 20 kap. miljöbalken.
Författningsförslag SOU 2024:98
224
1.24 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1999:381 ) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor att 2, 7, 9 och 20 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §1
I denna lag används följande uttryck med nedan angiven betydelse. Allvarlig kemikalieolycka: olycka med ett eller flera farliga ämnen inblandade, t.ex. utsläpp, brand eller en explosion, som orsakas av okontrollerade händelseförlopp i samband med driften vid en verksamhet som omfattas av denna lag, och som medför omedelbar eller fördröjd, allvarlig fara för människors hälsa eller miljön, inom eller utanför verksamheten.
Farliga ämnen: ämnen och blandningar som regeringen har meddelat föreskrifter om och som förekommer som råvara eller som produkter, biprodukter, restprodukter och mellanprodukter, inbegripet sådana ämnen som rimligen kan bildas vid en olycka.
Verksamhet: hela det område som står under en verksamhetsutövares ledning eller kontroll eller flera verksamhetsutövares gemensamma ledning eller kontroll och där det finns farliga ämnen vid en eller flera anläggningar, inbegripet såväl det geografiska området som gemensamma eller därtill hörande infrastrukturer eller aktiviteter.
Anläggning: teknisk enhet inom en verksamhet, antingen ovanför eller under marknivå, där farliga ämnen tillverkas, används, hanteras eller förvaras. Detta inbegriper all utrustning, alla konstruktioner, ledningar, maskiner, verktyg, enskilda industrijärnvägsspår, lastkajer, bryggor, pirar, magasin eller liknande anordningar, flytande eller fasta, som är nödvändiga för anläggningens drift.
Verksamhetsutövare: varje fysisk eller juridisk person som driver eller innehar en verksamhet eller anläggning eller som på annat sätt har rätt att fatta avgörande ekonomiska eller andra beslut om verksamhetens eller anläggningens tekniska drift. Om flera verksamheter
1 Senaste lydelse 2015:233.
SOU 2024:98 Författningsförslag
225
med en gemensam ägare är samlokaliserade, ska dessa anses som en enda verksamhet och den gemensamma ägaren som verksamhetsutövare.
Lager: förekomst av en viss mängd farliga ämnen för magasinering, förvaring eller lagerhållning.
Tillstånd: ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked som har getts enligt miljöbalken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av miljöbalken eller enligt motsvarande äldre bestämmelser.
7 §2
För verksamhet som omfattas av denna lag ska verksamhetsutövaren ge in en skriftlig anmälan till länsstyrelsen i det län där verksamheten ligger.
En anmälningspliktig verksamhet får påbörjas tidigast sex veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte länsstyrelsen beslutar något annat.
Om verksamheten omfattas av tillståndsplikt enligt miljöbalken får regeringen meddela föreskrifter om begränsningar av anmälningsskyldigheten.
Om verksamheten omfattas av tillstånds- eller gransknings-
plikt enligt miljöbalken får reger-
ingen meddela föreskrifter om begränsningar av anmälningsskyldigheten.
9 §
Regeringen får föreskriva att det skall vara förbjudet att utan tillstånd anlägga eller ändra en verksamhet som omfattas av denna lag, även om tillstånd inte krävs enligt miljöbalken.
Regeringen får föreskriva att det ska vara förbjudet att utan tillstånd anlägga eller ändra en verksamhet som omfattas av denna lag, även om miljötillstånd eller
igångsättningsbesked inte krävs
enligt miljöbalken.
Ansökan om tillstånd enligt första stycket prövas av mark- och
miljödomstol. Ett mål om sådant tillstånd är ansökningsmål enligt miljöbalken. Regeringen får före-
Ansökan om tillstånd enligt första stycket prövas av den pröv-
ningsmyndighet som avses i 20 kap. 2 § miljöbalken .
2 Senaste lydelse 2015:233.
Författningsförslag SOU 2024:98
226
skriva att ansökan om tillstånd för vissa slag av verksamheter skall prövas av länsstyrelsen.
20 §
En tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att säkerställa att denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen följs. Detsamma gäller för domar och beslut enligt miljöbalken.
Förelägganden och förbud får inte begränsa ett beslut eller en dom om tillstånd i ett ansöknings-
mål enligt miljöbalken som har
rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken.
Förelägganden och förbud får inte begränsa ett beslut eller en dom om tillstånd i ett ärende som har rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken.
Mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet får inte tillgripas.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
SOU 2024:98 Författningsförslag
227
1.25 Förslag till lag om ändring i naturgaslagen (2005:403)
Härigenom föreskrivs i fråga om naturgaslagen (2005:403) att 2 kap. 7 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
7 §1
Vid prövning av frågor om meddelande av koncession ska 2–4 kap. och 5 kap.3–5 och 18 §§miljöbalken tillämpas.
För verksamheter och åtgärder som ska prövas för en koncession ska
1. frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter att en undersökning enligt 6 kap. 23–26 §§ har gjorts om
annat inte följer av undantagen i 6 kap. 23 § andra stycket,
1. frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter att en granskning enligt 6 kap.
23 och 24 §§ har gjorts, och
2. en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap.28– 46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas, och
2. en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap.28– 46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas.
3. ett förenklat underlag tas fram enligt 6 kap. 47 § miljöbalken , om länsstyrelsen beslutar att en betydande miljöpåverkan inte kan antas.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
1 Senaste lydelse 2024:971.
Författningsförslag SOU 2024:98
228
1.26 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)
Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (2010:900) att 4 kap. 34 §, 5 kap. 7 a § och 9 kap. 8 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 kap.
34 §1
Om en betydande miljöpåverkan kan antas enligt det beslut som avses i 5 kap. 11 a § tredje stycket eller föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 6 kap. 4 § miljöbalken, ska redovisningen enligt 33 § första stycket 4 i fråga om miljökonsekvenserna ha det innehåll som följer av 6 kap.11, 12 och 16 §§miljöbalken.
Redovisningen ska också uppfylla kraven i 6 kap. 35 § 1–7, 36, 37 och 43 §§ miljöbalken och föreskrifter som har meddelats i anslutning till dessa bestämmelser, om genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för att anlägga
Redovisningen ska också uppfylla kraven i 6 kap. 35 § 1–7, 36
och37 §§miljöbalken och före-
skrifter som har meddelats i anslutning till dessa bestämmelser, om genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för att anlägga
1. ett industriområde,
2. ett köpcentrum, en parkeringsanläggning eller något annat stadsbyggnadsprojekt,
3. en skidbacke, skidlift eller linbana med tillhörande anläggningar,
4. en hamn för fritidsbåtar,
5. ett hotellkomplex eller en fritidsby med tillhörande anläggningar, utanför sammanhållen bebyggelse,
6. en campingplats,
7. en nöjespark,
8. en djurpark,
9. en spårväg, eller 10. en tunnelbana.
1 Senaste lydelse 2021:785.
SOU 2024:98 Författningsförslag
229
Inför beslutet om detaljplanen ska kommunen slutföra miljöbedömningen genom att med hänsyn till innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen och det som har kommit fram under handläggningen av ärendet identifiera, beskriva och göra en slutlig och samlad bedömning av miljöeffekterna.
5 kap.
7 a §2
Särskilda bestämmelser om ett samordnat planförfarande finns i 11 c § andra stycket, 16 och 18 a §§, 21 § tredje stycket och 23 § andra stycket för en detaljplan som är förenlig med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 3 kap. 16 § och som enbart gäller
1. en verksamhet som har till-
ståndsprövats eller ska tillståndsprövas enligt föreskrifter som
har meddelats med stöd av 9 kap.
6 §miljöbalken, eller
1. en verksamhet eller åtgärd som har prövats eller ska prövas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 20 kap. 6 och
7 §§miljöbalken, eller
2. en åtgärd som har prövats eller ska prövas genom upprättande och fastställande av en vägplan enligt väglagen (1971:948) eller en järnvägsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg.
Bestämmelserna om ett samordnat planförfarande är endast tillämpliga om den del av översiktsplanen som har betydelse för planförslaget är aktuell enligt 3 kap. 25 § när ärendet påbörjas.
9 kap.
8 §3
Utöver det som följer av 2–7 §§ krävs det bygglov i den utsträckning som framgår av
1. föreskrifter som har meddelats med stöd av 16 kap. 7 §,
2. det som kommunen för ett område som utgör en värdefull miljö
a) i en detaljplan har bestämt i fråga om att vidta en åtgärd som avses i 4 § första stycket 3 eller 4 a–4 c §§,
2 Senaste lydelse 2021:785. 3 Senaste lydelse 2018:1324.
Författningsförslag SOU 2024:98
230
b) i en detaljplan eller områdesbestämmelser har bestämt i fråga om att underhålla eller ändra ett byggnadsverk eller bebyggelseområde som avses i 8 kap. 13 §,
3. det som kommunen i områdesbestämmelser har bestämt i fråga om att utanför en sammanhållen bebyggelse vidta åtgärder som avses i 6 § första stycket 1 och 2,
4. det som kommunen i områdesbestämmelser har bestämt i fråga om ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller liknande näring,
5. det som kommunen i en detaljplan eller områdesbestämmelser har bestämt i fråga om att anordna eller väsentligt ändra anläggningar för sådana grundvat-
tentäkter som avses i 11 kap. 11 § 1 miljöbalken,
5. det som kommunen i en detaljplan eller områdesbestämmelser har bestämt i fråga om att anordna eller väsentligt ändra anläggningar för vattentäkt för en
en- eller tvåfamiljsfastighets eller jordbruksfastighets husbehovsförbrukning eller värmeförsörjning,
6. det som kommunen i en detaljplan har bestämt i fråga om att i området färga om, byta fasadbeklädnad eller byta taktäckningsmaterial,
7. det som kommunen i områdesbestämmelser har bestämt i fråga om att i området byta en byggnads färg, fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial eller vidta någon annan åtgärd som avsevärt påverkar byggnadens yttre utseende,
8. det som kommunen i en detaljplan har bestämt i fråga om en sådan tillbyggnad som avses i 5 a §,
9. det som kommunen i en detaljplan har bestämt i fråga om en sådan åtgärd som avses i 3 c §.
Första stycket 4 och 5 gäller endast om det finns särskilda skäl för en bygglovsprövning.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
SOU 2024:98 Författningsförslag
231
1.27 Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500)
Härigenom föreskrivs i fråga om luftfartslagen (2010:500) att 6 kap. 6 § ska ha följande lydelse
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 kap.
6 §1
Ett tillstånd enligt 5 § får meddelas endast om flygplatsen är lämplig från allmän synpunkt. Vid prövningen ska hänsyn särskilt tas till flygsäkerheten, relationen till övrig luftfart och andra transportslag, totalförsvaret samt särskilda störningar.
Vid tillståndsprövningen ska 3 och 4 kap. samt 5 kap.3–5 §§miljöbalken tillämpas. Ett tillstånd som medverkar till att en miljökvalitetsnorm för annat än vatten som avses i 5 kap. 2 § första stycket 1 miljöbalken inte följs får meddelas endast om tillståndet förenas med de krav som behövs för att följa normen eller om det finns en sådan förutsättning för tillstånd som anges i 5 kap. 5 § andra stycket miljöbalken. Vid tillståndsprövningen ska prövningsmyndigheten tilllämpa det som sägs om mark- och miljödomstolens handläggning i 22 kap. 13 § miljöbalken.
Vid tillståndsprövningen ska 3 och 4 kap. samt 5 kap.3–5 §§miljöbalken tillämpas. Ett tillstånd som medverkar till att en miljökvalitetsnorm för annat än vatten som avses i 5 kap. 2 § första stycket 1 miljöbalken inte följs får meddelas endast om tillståndet förenas med de krav som behövs för att följa normen eller om det finns en sådan förutsättning för tillstånd som anges i 5 kap. 5 § andra stycket miljöbalken. Vid tillståndsprövningen ska prövningsmyndigheten tilllämpa det som sägs om Miljö-
prövningsmyndighetens handlägg-
ning i 20 kap. 24 §miljöbalken.
Ett tillstånd får inte meddelas i strid mot en detaljplan eller områdesbestämmelser. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.
1 Senaste lydelse 2018:1423.
Författningsförslag SOU 2024:98
232
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
SOU 2024:98 Författningsförslag
233
1.28 Lagen Förslag till lag om ändring i lagen ( 2010:921 ) om mark- och miljödomstolar
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar att 2 kap. 4 § och 3 kap. 1 och 2 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
4 §1
Mark- och miljödomstolen ska, om inte annat är föreskrivet, bestå av en lagfaren domare och ett tekniskt råd.
I stället för det tekniska rådet får ytterligare en lagfaren domare ingå i rätten, om målets eller ärendets beskaffenhet motiverar det.
Vid avgörande i sak av en till-
ståndsfråga enligt miljöbalken ska
även två särskilda ledamöter ingå i rätten, om det inte med hänsyn till målets eller ärendets omfattning och svårighetsgrad är tillräckligt med en lagfaren domare och ett tekniskt råd. Även i andra fall får två särskilda ledamöter ingå i rätten, om målets eller ärendets beskaffenhet motiverar det. I stället för en av de särskilda ledamöterna får ytterligare en lagfaren domare eller ett tekniskt råd ingå i rätten.
Vid avgörande i sak av en fråga
om miljötillstånd enligt miljöbal-
ken ska även två särskilda ledamöter ingå i rätten, om det inte med hänsyn till målets eller ärendets omfattning och svårighetsgrad är tillräckligt med en lagfaren domare och ett tekniskt råd. Även i andra fall får två särskilda ledamöter ingå i rätten, om målets eller ärendets beskaffenhet motiverar det. I stället för en av de särskilda ledamöterna får ytterligare en lagfaren domare eller ett tekniskt råd ingå i rätten.
I de fall och under de förutsättningar som anges i tredje stycket får, utöver vad som anges där, ytterligare en eller två ledamöter ingå i rätten. Om rätten utökas med två ledamöter ska den ena ledamoten vara lagfaren domare och den andra tekniskt råd eller särskild ledamot.
1 Senaste lydelse 2021:459.
Författningsförslag SOU 2024:98
234
3 kap.
1 §2
Mål om utövande av miljöfar-
lig verksamhet, vattenverksamhet,
vattenanläggningar och ersättning vid vattenverksamhet samt om utdömande av vite enligt miljöbalken efter särskild ansökan av myndighet prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område verksamheten i huvudsak bedrivs, har bedrivits eller kommer att bedrivas. Mål om utövande av
verksamhet vid anläggningar som ingår i ett sammanhängande system för hantering, bearbetning, lagring och slutförvaring av använt kärnbränsle eller kärnavfall prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område någon av anläggningarna ligger eller är avsedd att ligga.
Mål om utövande av miljö-
påverkande verksamhet, vatten-
verksamhet, vattenanläggningar och ersättning vid vattenverksamhet som inleds genom en ansökan
om stämning vid mark- och miljödomstol samt mål om utdöm-
ande av vite enligt miljöbalken efter särskild ansökan av myndighet prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område verksamheten i huvudsak bedrivs, har bedrivits eller kommer att bedrivas.
Mål om ersättning vid skada eller intrång enligt 28 kap.2–5 §§miljöbalken och vid ingripande av det allmänna enligt miljöbalken prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område skadan eller intrånget i huvudsak har inträffat eller kommer att inträffa.
Mål om ersättning för miljöskador enligt 32 kap. miljöbalken prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område den skadegörande verksamheten i huvudsak bedrivs eller har bedrivits. Den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet som kan medföra en sådan skada som avses i 32 kap. 3 § miljöbalken kan begära prövning av ersättningsfrågan vid den mark- och miljödomstol inom vars område verksamheten i huvudsak bedrivs eller kommer att bedrivas.
Mål om utdömande av vite enligt plan- och bygglagen (2010:900) efter särskild ansökan av myndighet prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område myndigheten ligger.
Mål som har överklagats till mark- och miljödomstol prövas av den mark- och miljödomstol
2 Senaste lydelse 2015:686.
SOU 2024:98 Författningsförslag
235
inom vars område förvaltningsmyndigheten eller kommunen som först har prövat ärendet ligger, om inte annat följer av bestämmelser som avses i sjunde stycket.
Mål som har överklagats till mark- och miljödomstol prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område förvaltningsmyndigheten eller kommunen som först har prövat ärendet ligger, om inte annat följer av bestämmelser som avses i sjunde stycket.
Mål enligt lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster eller motsvarande äldre lagstiftning där mark- och miljödomstol är första instans prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område den allmänna eller allmänförklarade va-anläggningen i huvudsak är belägen eller är avsedd att vara belägen.
Särskilda bestämmelser om vilken mark- och miljödomstol som är behörig finns i annan lag.
2 §
En mark- och miljödomstol får för gemensam handläggning lämna över ett mål eller ärende till en annan mark- och miljödomstol, om det vid den andra mark- och miljödomstolen finns ett mål eller ärende som har nära samband med det förstnämnda målet eller ärendet och ett överlämnande kan ske utan avsevärd olägenhet för någon part. En
mark- och miljödomstol får också överlämna ett mål eller ärende till en annan mark- och miljödomstol, om den andra mark- och miljödomstolen tidigare har prövat ett ansökningsmål som avsåg samma verksamhet som det förstnämnda målet eller ärendet.
En mark- och miljödomstol får för gemensam handläggning lämna över ett mål eller ärende till en annan mark- och miljödomstol, om det vid den andra mark- och miljödomstolen finns ett mål eller ärende som har nära samband med det förstnämnda målet eller ärendet och ett överlämnande kan ske utan avsevärd olägenhet för någon part.
Författningsförslag SOU 2024:98
236
Överlämnande av ett mål eller ärende mellan mark- och miljödomstolar får också ske om det annars finns särskilda skäl och det kan ske utan avsevärd olägenhet för någon part.
Överlämnande får inte ske om ett sådant beslut har fattats som avses i 5 kap. 2 § expropriationslagen (1972:719).
Ett mål eller ärende får inte överlämnas enligt första eller andra stycket, om den andra domstolen motsätter sig överlämnandet.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
SOU 2024:98 Författningsförslag
237
1.29 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2022:66 ) om konsultation i frågor som rör det samiska folket
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2022:66) om konsultation i frågor som rör det samiska folket att 3 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §
Skyldigheten att konsultera gäller inte för domstolsliknande nämnder och sådana organ i förvaltningsmyndigheter som har domstolsliknande uppgifter eller för regeringen när ett ärende från en sådan instans eller en domstol överlämnas till regeringen för prövning.
Skyldigheten att konsultera gäller inte heller för Sametinget och Sameskolstyrelsen.
Skyldigheten att konsultera gäller inte heller för Miljöpröv-
ningsmyndigheten, Sametinget och
Sameskolstyrelsen.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
Författningsförslag SOU 2024:98
238
1.30 Förslag till förordning om ändring i kontinentalsockelförordningen (1966:315)
Härigenom föreskrivs i fråga om kontinentalsockelförordningen (1966:315) att 5 a § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 a §1
Sveriges geologiska undersökning prövar frågor om tillstånd att utforska kontinentalsockeln, om inte annat följer av fjärde stycket.
Ansökan ska ges in till Sveriges geologiska undersökning och ska innehålla
1. uppgift om sökandens hemvist och postadress samt, när sökanden är ett utländskt företag, om den filial som sökanden har eller avser att inrätta i Sverige för den planerade verksamheten,
2. uppgift om den planerade verksamhetens art och omfattning samt om det område och den tid ansökan avser,
3. ett arbetsprogram för verksamheten,
4. de uppgifter som behövs för att bedöma hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken följs,
5. uppgift om de åtgärder sökanden anser nödvändiga för att förebygga vattenförorening och intrång på sjöfart, fiske och andra allmänna och enskilda intressen,
6. uppgift om sökandens tekniska och ekonomiska förutsättningar för verksamheten,
7. en karta, upprättad enligt Sveriges geologiska undersöknings anvisningar, tillsammans med en beskrivning över det område som avses med ansökan,
8. intyg som sökanden vill åberopa för att styrka uppgifter som avses i 3–6, och
9. den miljökonsekvensbeskrivning som krävs enligt 3 a § fjärde stycket 3 eller 4 lagen (1966:314) om kontinentalsockeln.
9. den miljökonsekvensbeskrivning som krävs enligt 3 a § fjärde stycket 3 lagen (1966:314) om kontinentalsockeln.
Sveriges geologiska undersökning ska i ett tillståndsärende inhämta yttrande från Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Försvarsmakten och andra berörda myndigheter.
1 Senaste lydelse 2022:660.
SOU 2024:98 Författningsförslag
239
Om en verksamhet som avses med ansökan berör en annan stat, är av större omfattning eller kan medföra betydande skadeverkningar, eller om Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten eller Försvarsmakten begär det, ska Sveriges geologiska undersökning med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för prövning.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
Författningsförslag SOU 2024:98
240
1.31 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1978:164 ) om vissa rörledningar
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1978:164) om vissa rörledningar att 1 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §1
En ansökan om koncession enligt lagen (1978:160) om vissa rörledningar ska vara skriftlig. Ansökan ska ges in till Energimarknadsinspektionen och innehålla uppgifter om
1. sökandens namn, yrke, hemvist och adress,
2. den tid för vilken koncession begärs,
3. de fastigheter som berörs av ansökan samt namn och adress på fastighetsägare, förvaltare av trafikleder och övriga sakägare,
4. markanvändning och planförhållanden i berörda områden,
5. hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken iakttas,
6. den inverkan på allmänna och enskilda intressen som den avsedda verksamheten kan bedömas få samt de åtgärder som sökanden anser behövliga för att skydda allmänna intressen eller enskild rätt,
7. planen för den avsedda verksamheten samt sökandens tekniska och ekonomiska förutsättningar att fullfölja planen,
8. de huvudsakliga villkor som enligt sökandens mening bör gälla för verksamheten, och
9. den miljökonsekvensbeskrivning som krävs enligt 4 § fjärde stycket 2 eller 3 lagen (1978:160) om vissa rörledningar.
9. den miljökonsekvensbeskrivning som krävs enligt 4 § fjärde stycket 2 lagen (1978:160) om vissa rörledningar.
En ansökan får lämnas in elektroniskt. Myndigheten får meddela närmare föreskrifter om elektronisk inlämning av ansökan.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
1 Senaste lydelse 2022:1407.
SOU 2024:98 Författningsförslag
241
1.32 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1984:14 ) om kärnteknisk verksamhet
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet att 3 d och 24 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 d §1
Strålsäkerhetsmyndigheten får meddela närmare föreskrifter om innehållet i och utformningen av en ansökan om tillstånd till kärnteknisk verksamhet. Föreskrifterna ska på lämpligt sätt anpassas till 22 kap. 1 §miljöbalken så att en ansökan om tillstånd till kärnteknisk verksamhet kan samordnas med en ansökan om till-
stånd enligt miljöbalken.
Strålsäkerhetsmyndigheten får meddela närmare föreskrifter om innehållet i och utformningen av en ansökan om tillstånd till kärnteknisk verksamhet. Föreskrifterna ska på lämpligt sätt anpassas till 20 kap. 10 § miljöbalken
eller föreskrifter meddelade med stöd av den bestämmelsen så att
en ansökan om tillstånd till kärnteknisk verksamhet kan samordnas med en ansökan om miljö-
tillstånd enligt miljöbalken.
24 §2
Ansökan om tillstånd enligt 5 § eller 5 a § första stycket lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet ska ges in till Strålsäkerhetsmyndigheten. Om ansökan avser en fråga som regeringen ska pröva, ska myndigheten hämta in de yttranden som behövs och med ett eget yttrande överlämna handlingarna i ärendet till regeringen. Om ansökan avser en ny kärnkraftsreaktor eller ändring av högsta tillåtna termiska effekt för en kärnkraftsreaktor, ska myndigheten ge Affärsverket svenska kraftnät tillfälle att yttra sig över ansökan.
Ansökan om tillstånd enligt 5 § lagen om kärnteknisk verksamhet ska innehålla den miljökonsekvensbeskrivning som krävs enligt 5 c § 3 eller 4 lagen om kärnteknisk verksamhet.
Ansökan om tillstånd enligt 5 § lagen om kärnteknisk verksamhet ska innehålla den miljökonsekvensbeskrivning som krävs enligt 5 c § 3 lagen om kärnteknisk verksamhet.
1 Senaste lydelse 2017:968. 2 Senaste lydelse 2017:968.
Författningsförslag SOU 2024:98
242
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
SOU 2024:98 Författningsförslag
243
1.33 Förslag till förordning om ändring i mineralförordningen (1992:285)
Härigenom föreskrivs i fråga om mineralförordningen (1992:285) att 21 och 28 §§ ska ha följande lydelse
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
21 §1
Bergmästaren skall skicka meddelande om ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen till berörda fastighetsägare, nyttjanderättshavare, servitutshavare, industriella företag samt innehavare av företrädesrätt enligt 4 kap. 4 § minerallagen.
Bergmästaren ska skicka meddelande om ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen till berörda fastighetsägare, nyttjanderättshavare, servitutshavare, industriella företag samt innehavare av företrädesrätt enligt 4 kap. 4 § minerallagen.
I kungörelser och meddelanden skall bergmästaren ange dels att invändningar mot ansökan
skall göras skriftligen hos berg-
mästaren inom viss angiven tid, minst fyra veckor efter det att kungörelsen var införd, dels att invändningar mot miljökonsekvensbeskrivningen skall göras hos
länsstyrelsen inom samma tid.
I kungörelser och meddelanden ska bergmästaren ange dels att invändningar mot ansökan
ska göras skriftligen hos berg-
mästaren inom viss angiven tid, minst fyra veckor efter det att kungörelsen var införd, dels att invändningar mot miljökonsekvensbeskrivningen ska göras hos
Miljöprövningsmyndigheten inom
samma tid.
28 §2
Länsstyrelsen ska inhämta ytt-
rande från kommunen vid det samråd som enligt 8 kap. 1 § tredje stycket och 8 kap. 3 § andra stycket minerallagen (1991:45) ska äga rum i ärenden om beviljande av bearbetningskoncession enligt
Miljöprövningsmyndigheten
ska inhämta yttrande från kommunen vid det samråd som enligt 8 kap. 1 § tredje stycket minerallagen (1991:45) ska äga rum i ärenden om beviljande av bearbetningskoncession enligt 4 kap. 2 §
1 Senaste lydelse 2005:162. 2 Senaste lydelse 2011:363.
Författningsförslag SOU 2024:98
244
4 kap. 2 § minerallagen och om
förlängning av koncessionstiden enligt 4 kap. 10 § minerallagen . Länsstyrelsen ska bedöma miljökonsekvensbeskrivningen.
minerallagen. Länsstyrelsen ska in-
hämta yttrande från kommunen vid det samråd som enligt 8 kap. 3 § andra stycket minerallagen ska äga rum i ärenden om förlängning av koncessionstiden enligt 4 kap. 10 § minerallagen.
Bergmästaren ska inhämta yttrande från kommunen i ett ärende som gäller ett område med detaljplan eller områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen (2010:900).
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
SOU 2024:98 Författningsförslag
245
1.34 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1994:795 ) om tillstånd för kraftverk avsedda att drivas med oljebränsle
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1994:795) om tillstånd för kraftverk avsedda att drivas med oljebränsle att 2 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §1
Förordningen tillämpas på anläggningar i vilka ånga framställs för produktion av elektrisk kraft genom förbränning eller förgasning av bränslen.
Frågor om miljöfarlig verksamhet prövas enligt miljöbalken.
Frågor om miljöpåverkande verksamhet prövas enligt miljöbalken.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
1 Senaste lydelse 1998:880.
Författningsförslag SOU 2024:98
246
1.35 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1998:899 ) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
dels att 4, 6, 6 b–7, 9–11, 20 a, 20 b, 20 e, 20 i, 25 a, 25 d, 25 i, 26 a,
27 a, 27 c, 28 a, 28 c och 48 a §§ ska upphöra att gälla,
dels att rubrikerna närmast 5 § ska upphöra att gälla,
dels att 1, 5, 6, 11 a, 11 b, 15, 17, 25, 25 e, 25 f, 29, 31 a–32, 38 c,
47, 47 a och 50 §§, bilaga 1 och rubriken till författningen ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny paragraf, 6 §, en ny bilaga, bilaga 2,
och närmast före 5 § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Förordningen ( 1998:899 ) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
Förordningen ( 1998:899 ) om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd
1 §
Denna förordning gäller miljö-
farlig verksamhet och hälsoskydd
enligt 9 kap. miljöbalken.
Denna förordning gäller miljö-
påverkande verksamhet och hälso-
skydd enligt 9 kap. miljöbalken.
Anmälningsplikt för miljöpåverkande verksamhet
5 §1
Det är förbjudet att utan tillstånd enligt miljöbalken anlägga eller driva en miljöfarlig verksamhet i de fall farliga ämnen, som enligt vad som anges i avdelning 4 i bilagan innebär en miljöfarlig hantering, ingår eller avses ingå i verksamheten.
Om det i fråga om en verksamhet eller åtgärd anges att anmälningsplikt gäller, får verksamheten inte bedrivas eller åtgärden inte vidtas utan att vara anmäld till tillsynsmyndigheten.
1 Senaste lydelse 2013:262.
SOU 2024:98 Författningsförslag
247
Anmälningsplikt gäller för
1. sådana verksamheter och åtgärder som avses i bilaga 1, och
2. ändringar av sådana verksamheter och åtgärder som avses i bilaga 1 om ändringen kan antas påverka människors hälsa eller miljön negativt.
Trots andra stycket krävs inte en anmälan om verksamheten, åtgärden eller ändringen av verksamheten eller åtgärden omfattas av tillstånds- eller granskningsplikt enligt 2 kap. miljöprövningsförordningen .
6 §
Trots 5 § krävs inte en anmälan om en ändring av en verksamhet endast avser lagring av timmer eller annat virke som inte sker på eller nära en vattentäkt och lagringen behövs med anledning av en storm eller orkan och virket hålls väl avgränsat från annat virke.
11 a §2
För verksamheter och åtgärder med utsläpp till mark, luft, ytvatten eller grundvatten som är
tillståndspliktiga enligt avdelning 4 i bilagan eller enligt miljöpröv-
ningsförordningen (2013:251), ska man vid bedömning av behovet av försiktighetsmått och villkor särskilt ta hänsyn till om det
För verksamheter och åtgärder med utsläpp till mark, luft, ytvatten eller grundvatten som
kräver miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt miljöpröv-
ningsförordningen (2013:251), ska prövningsmyndigheten vid bedömning av behovet av försiktighetsmått och villkor särskilt ta hänsyn till om det i utsläppen
2 Senaste lydelse 2013:262.
Författningsförslag SOU 2024:98
248
i utsläppen förekommer ämnen som anges i avdelning 5 i bilagan.
förekommer ämnen som anges i bilaga 2.
11 b §3
När ett tillstånd till miljöfarlig
verksamhet innehåller villkor om
begränsningsvärde för utsläpp, ska med ett sådant begränsningsvärde avses den mängd, koncentration eller nivå på utsläppet som inte får överskridas eller underskridas under en eller flera angivna tidsperioder eller på annat sätt som närmare anges i tillståndet. Värdet ska normalt avse den punkt där utsläppet lämnar anläggningen, utan hänsyn till eventuell utspädning.
När ett miljötillstånd eller igång-
sättningsbesked innehåller villkor
om begränsningsvärde för utsläpp, ska med ett sådant begränsningsvärde avses den mängd, koncentration eller nivå på utsläppet som inte får överskridas eller underskridas under en eller flera angivna tidsperioder eller på annat sätt som närmare anges i tillståndet. Värdet ska normalt avse den punkt där utsläppet lämnar anläggningen, utan hänsyn till eventuell utspädning.
15 §4
Bestämmelserna i 13 § första och andra styckena ska inte tilllämpas på en avloppsanordning som kräver tillstånd eller anmälan enligt miljöprövningsförordningen (2013:251) eller om avloppsanordningen är avsedd att föra avloppsvattnet till enbart en allmän avloppsanläggning.
Bestämmelserna i 13 § första och andra styckena ska inte tilllämpas på en avloppsanordning som kräver miljötillstånd eller
igångsättningsbesked enligt miljö-
prövningsförordningen (2013:251) eller om avloppsanordningen är avsedd att föra avloppsvattnet till enbart en allmän avloppsanläggning.
17 §5
Det är förbjudet att utan anmälan till den kommunala nämnden inrätta en värmepumpsanläggning för utvinning av värme ur mark, ytvatten eller grundvatten. Kommunen får föreskriva att det ska fordras tillstånd av nämnden för att inrätta en sådan anläggning inom
3 Senaste lydelse 2013:262. 4 Senaste lydelse 2013:769. 5 Senaste lydelse 2013:262.
SOU 2024:98 Författningsförslag
249
kommunen eller inom vissa delar av denna, om det behövs för att skydda människors hälsa eller miljön.
Första stycket ska inte tilllämpas på värmepumpsanläggning som kräver tillstånd eller anmä-
lan enligt miljöprövningsförord-
ningen (2013:251).
Första stycket ska inte tilllämpas på värmepumpsanläggning som kräver miljötillstånd eller
igångsättningsbesked enligt miljö-
eller anmälan enligt bilaga 1.
25 §6
En anmälan som avses i 9 kap. 6 § miljöbalken ska innehålla de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna bedöma den miljöfarliga verksamhetens eller åtgärdens art, omfattning och miljöeffekter.
En anmälan som avses i 9 kap. 6 § miljöbalken ska innehålla de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna bedöma den miljöpåverkande verksamhetens eller åtgärdens art, omfattning och miljöeffekter.
Om anmälan avser en verksamhet eller åtgärd som avses i 2 kap. 3 eller 4 §, 3 kap. 2 §, 4 kap. 4, 5, 10 eller 17 §, 5 kap., 6 kap. 3 §, 7 kap. 3 §, 12 kap. 40, 41, 44, 46 eller 47 §, 13 kap. 2, 4 eller 6 §, 14 kap. 4, 5, 8 eller 20 §, 15 kap. 10 eller 18 §, 16 kap. 3 eller 10 §, 18 kap. 1, 2, 4, 5, 8 eller 10 §, 19 kap. 4 §, 20 kap. 2 eller 4 §, 21 kap. 11, 12 eller 15 §, 24 kap. 2 eller 5 §, 28 kap. 4 §, 29 kap. med undantag för verksamheter och åtgärder som avses i 29 kap. 26 § och 48–51 §§, eller 30 kap. 3 § miljöprövningsförordningen (2013:251) ska den även innehålla de uppgifter som anges i 8 § och 9 § 1 miljöbedömningsförordningen (2017:966) .
6 Senaste lydelse 2024:975.
Författningsförslag SOU 2024:98
250
25 e §7
En anmälan som avses i 9 kap. 6 § miljöbalken ska ges in i tre exemplar, om den avser en verk-
samhet eller åtgärd som enligt miljöprövningsförordningen (2013:251) omfattas av ”tillståndsplikt A”, och i två exemplar i övriga fall.
En anmälan som avses i 9 kap. 6 § miljöbalken ska ges in i två exemplar.
25 f §8
När en anmälan som avses i 9 kap. 6 § miljöbalken har getts in ska
1. den kommunala nämnden genast skicka ett exemplar av handlingarna till länsstyrelsen, om anmälan har getts in till nämnden, och
2. länsstyrelsen genast skicka ett exemplar av handlingarna till den kommunala nämnden, om anmälan har getts in till länsstyrelsen.
Om anmälan avser en verksamhet som enligt miljöprövningsförordningen (2013:251) omfattas av ”tillståndsplikt A”, ska nämnden eller länsstyrelsen också skicka ett exemplar av anmälan till Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten.
29 §9
Innan ett förordnande om rättelse enligt 26 kap. 18 § miljöbalken meddelas eller handräckning enligt 17 § samma kapitel begärs i fråga om en miljöfarlig verksamhet som rör Naturvårdsverkets eller Havs- och vattenmyndighetens ansvarsområde ska samråd ske med den berörda myndigheten, om det kan befaras att kostnaden inte kan tas ut av den som åtgärden riktas mot.
Innan ett förordnande om rättelse enligt 26 kap. 18 § miljöbalken meddelas eller handräckning enligt 17 § samma kapitel begärs i fråga om en miljöpåverk-
ande verksamhet som rör Natur-
vårdsverkets eller Havs- och vattenmyndighetens ansvarsområde ska samråd ske med den berörda myndigheten, om det kan befaras att kostnaden inte kan tas ut av den som åtgärden riktas mot.
7 Senaste lydelse 2018:2005. 8 Senaste lydelse 2018:2005. 9 Senaste lydelse 2011:625.
SOU 2024:98 Författningsförslag
251
Detta gäller dock inte, om saken är så brådskande att samråd inte hinner ske.
Detta gäller dock inte, om saken är så brådskande att samråd inte hinner ske.
31 a §10
I fråga om en anläggning för sortering eller krossning av berg, naturgrus eller andra jordarter som omfattas av 4 kap. 6 § miljö-
ska verksamhetsutövaren i en miljörapport lämna uppgifter om produktionen, om länsstyrelsen begär det. Utöver det som följer av 31 § ska en sådan rapport innehålla uppgifter om produktionen i fråga om naturgrus, morän och berg.
I fråga om en anläggning för sortering eller krossning av berg, naturgrus eller andra jordarter som omfattas av bilaga 1 till
denna förordning ska verksam-
hetsutövaren i en miljörapport lämna uppgifter om produktionen, om länsstyrelsen begär det. Utöver det som följer av 31 § ska en sådan rapport innehålla uppgifter om produktionen i fråga om naturgrus, morän och berg.
31 b §11
En verksamhet som inte omfattas av tillståndsplikt enligt miljö-
prövningsförordningen (2013:251) eller av ett föreläggande att ansöka om tillstånd enligt 9 kap. 6 a § miljöbalken ska omfattas av kra-
vet på miljörapportering enligt 26 kap. 20 § miljöbalken, om verksamheten är en sådan verksamhet som anges i bilaga 1 till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 166/2006 av den 18 januari 2006 om upprättande av ett europeiskt register över utsläpp och överföringar av föroreningar och om ändring av rådets direktiv 91/689/EEG och
En verksamhet som inte omfattas av tillståndsplikt enligt
20 kap. 6 § miljöbalken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av samma paragraf ska om-
fattas av kravet på miljörapportering enligt 26 kap. 20 § miljöbalken, om verksamheten är en sådan verksamhet som anges i bilaga 1 till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 166/2006 av den 18 januari 2006 om upprättande av ett europeiskt register över utsläpp och överföringar av föroreningar och om ändring av rådets direktiv 91/689/EEG och 96/61/EG, i
10 Senaste lydelse 2013:262. 11 Senaste lydelse 2023:443.
Författningsförslag SOU 2024:98
252
96/61/EG, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 2019/1010.
lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 2019/1010.
31 c §12
En verksamhet som inte omfattas av tillståndsplikt enligt
miljöprövningsförordningen (2013:251) eller av ett föreläggande att ansöka om tillstånd enligt 9 kap. 6 a § miljöbalken ska
omfattas av kravet på miljörapportering enligt 26 kap. 20 § miljöbalken, om verksamheten omfattas av anmälningsplikt enligt 28 kap. 5 § miljöprövningsförordningen.
En verksamhet som inte omfattas av tillståndsplikt enligt
20 kap. 6 § miljöbalken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av samma paragraf ska om-
fattas av kravet på miljörapportering enligt 26 kap. 20 § miljöbalken, om verksamheten omfattas av anmälningsplikt enligt punk-
ten 60 i bilaga 3 till miljöpröv-
32 §13
Om en verksamhet som är tillstånds- eller anmälningspliktig enligt denna förordning eller enligt miljöprövningsförordningen (2013:251) bedrivs av någon annan än den som har fått tillstånd för verksamheten eller anmält den, ska den nya verksamhetsutövaren snarast möjligt upplysa tillsynsmyndigheten om det ändrade förhållandet.
Om en verksamhet som är tillstånds-, gransknings- eller anmälningspliktig enligt denna förordning eller enligt miljöprövningsförordningen (2013:251) bedrivs av någon annan än den som har fått tillstånd eller igångsätt-
ningsbesked för verksamheten eller
anmält den, ska den nya verksamhetsutövaren snarast möjligt upplysa tillsynsmyndigheten om det ändrade förhållandet.
38 c §14
Bestämmelserna i 38 a och 38 b §§ ska inte tillämpas på kyltorn som ingår i en verksamhet som är tillstånds- eller anmäl-
Bestämmelserna i 38 a och 38 b §§ ska inte tillämpas på kyltorn som ingår i en verksamhet som är tillstånds- eller gransk-
12 Senaste lydelse 2024:163. 13 Senaste lydelse 2013:262. 14 Senaste lydelse 2023:932.
SOU 2024:98 Författningsförslag
253
ningspliktig enligt miljöprövningsförordningen (2013:251).
ningspliktig enligt miljöprövnings-
förordningen (2013:251) eller an-
mälningspliktig enligt bilaga 1.
47 §15
Naturvårdsverket får meddela närmare föreskrifter om vilka försiktighetsmått som ska gälla vid
1. träskyddsbehandling genom doppning,
2. träskyddsbehandling genom tryck- eller vakuumimpregnering,
3. oorganisk ytbehandling genom fosfatering,
4. utsläpp av industriellt avloppsvatten,
5. rening av avloppsvatten från tätbebyggelse,
6. utsläpp till luft från anläggningar för förbränning av kommunalt avfall som har beviljats tillstånd enligt miljöskyddslagen (1969:387) eller miljöbalken,
7. användning av avloppsslam i jordbruk,
8. lagring, tömning, demontering och annat omhändertagande av skrotbilar, och
8. lagring, tömning, demontering och annat omhändertagande av skrotbilar,
9. lagring, förbehandling, återvinning och bortskaffande av avfall som utgörs av elektriska och elektroniska produkter.
9. lagring, förbehandling, återvinning och bortskaffande av avfall som utgörs av elektriska och elektroniska produkter,
10. konvertering av smittförande avfall på ett sjukhus,
11. tillverkning av kalk, krita eller kalkprodukter,
12. tillverkning av betong eller lättbetong eller varor av betong, lättbetong, cement eller gips,
13. tillverkning av asfalt eller oljegrus eller varor av asfalt,
14. blästring, 15. tvättning av personbilar, tåg, flygplan och andra motordrivna fordon,
16. hantering av flytande motorbränsle,
15 Senaste lydelse 2013:262.
Författningsförslag SOU 2024:98
254
17. sterilisering av sjukvårdsartiklar,
18. verksamhet på kemiska och biologiska laboratorier,
19. verksamhet på tvätteri, och 20. verksamhet på fordonsverkstad.
47 a §16
Naturvårdsverket får
1. i fråga om verksamheter som omfattas av tillståndsplikt enligt denna förordning eller miljöprövningsförordningen (2013:251) eller av ett föreläggande att ansöka om tillstånd enligt 9 kap.
6 a §miljöbalken meddela före-
skrifter om att en miljörapport ska innehålla en redovisning av verksamhetens miljöpåverkan även i andra avseenden än vad som omfattas av villkoren i ett till-
ståndsbeslut liksom av andra upp-
gifter som är relaterade till miljöbalkens tillämpningsområde och mål,
Naturvårdsverket får
1. i fråga om verksamheter som omfattas av tillståndsplikt eller
granskningsplikt enligt denna för-
ordning eller miljöprövningsförordningen (2013:251) eller av ett föreläggande att ansöka om tillstånd enligt 26 kap 9 b §miljöbalken meddela föreskrifter om att en miljörapport ska innehålla en redovisning av verksamhetens miljöpåverkan även i andra avseenden än vad som omfattas av villkoren i ett beslut om miljö-
tillstånd eller igångsättningsbesked
liksom av andra uppgifter som är relaterade till miljöbalkens tilllämpningsområde och mål,
2. i fråga om verksamheter som avses i 31 b § meddela föreskrifter om att det i en miljörapport ska lämnas sådana uppgifter som följer av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 166/2006,
3. i fråga om avloppsledningsnät som är anslutna till en avloppsreningsanläggning som är tillståndspliktig enligt miljöprövningsförordningen meddela föreskrifter om att det i en miljörapport ska lämnas uppgifter om
a) det antal bräddningar av avloppsvatten som har skett under året,
b) de platser där bräddning har skett, och
c) bräddad volym, redovisat som kubikmeter per plats och år,
16 Senaste lydelse 2024:163.
SOU 2024:98 Författningsförslag
255
4. meddela föreskrifter om vilka uppgifter om produktionen av naturgrus, morän och berg som en miljörapport enligt 31 a § ska innehålla,
5. i fråga om verksamheter som avses i 31 c § meddela föreskrifter om att det i en miljörapport ska lämnas sådana uppgifter som följer av artiklarna 10 och 11 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/741, i den ursprungliga lydelsen, och
5. i fråga om verksamheter med
verksamhetskod 90.20 i bilaga 3 till miljöprövningsförordningen (2013:251) meddela föreskrifter
om att det i en miljörapport ska lämnas sådana uppgifter som följer av artiklarna 10 och 11 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/741, i den ursprungliga lydelsen, och
6. meddela föreskrifter om hur uppgifterna i en miljörapport ska redovisas.
50 §
Bestämmelser om överklagande finns i 18 kap. 1 § och 19 kap. 1 §miljöbalken samt 1 kap. 2 § första stycket och 5 kap. lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar.
Ett beslut av en länsstyrelse eller kommun att enligt 24 kap. 11 § miljöbalken självmant ta upp en fråga om omprövning av en verksamhet får inte överklagas.
Skogsstyrelsen får överklaga beslut som rör frågor om täkter enligt denna förordning.
Skogsstyrelsen får överklaga beslut som rör frågor om täkter enligt denna förordning eller miljö-
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
Författningsförslag SOU 2024:98
256
Denna bilaga innehåller en förteckning med beskrivningar av verksamheter och åtgärder som är anmälningspliktiga enligt 5 §. Anmälningsplikten gäller inte om verksamheten eller åtgärden är tillstånds- eller granskningspliktig enligt bilaga 1, 2 eller 3 till miljöprövningsförordningen (2013:251).
Bilaga 1
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung Jordbruk
1. Anläggning med mer än 100 djurenheter men högst 400 djurenheter. Med en djurenhet avses
1. en mjölkko eller sinko, inklusive kalv upp till en månads ålder,
2. sex kalvar från en månads upp till sex månaders ålder,
3. tre övriga nöt, sex månader eller äldre,
4. tre suggor eller betäckta gyltor, inklusive smågrisar upp till tolv veckors ålder,
5. tio slaktsvin, obetäckta gyltor eller avelsgaltar, tolv veckor eller äldre,
6. en häst, inklusive föl upp till sex månaders ålder,
7. tio minkhonor för avel, inklusive valpar upp till åtta månaders ålder och avelshannar,
8. etthundra kaniner,
9. etthundra värphöns eller kycklingmödrar, sexton veckor eller äldre, 10. tvåhundra unghöns upp till sexton veckors ålder, 11. tvåhundra slaktkycklingar, 12. etthundra kalkoner, gäss eller ankor, inklusive kycklingar och ungar upp till en veckas ålder, 13. femton strutsfåglar av arterna struts, emu eller nandu, inklusive kycklingar upp till en veckas ålder, 14. tio får eller getter, sex månader eller äldre, 15. fyrtio lamm eller killingar upp till sex månaders ålder, eller 16. i fråga om andra djurarter, det antal djur som har en årlig sammanlagd utsöndring motsvarande 100 kilogram kväve eller 13 kilogram fosfor i färskt träck eller urin. Vid beräkningen av antalet djur enligt första stycket 16 ska det alternativ av kväve eller fosfor väljas som ger det lägsta antalet djur.
1.21 Nationell
SOU 2024:98 Författningsförslag
257
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
Anmälningsplikten gäller inte om verksamheten är tillstånds- eller granskningspliktig i enlighet med bilaga 1,2 eller 3 till miljöprövningsförordningen eller endast avser renskötsel.
Utvinning, brytning och bearbetning av torv, olja, gas, kol, malm, mineral, berg, naturgrus och annat
2. Anläggning för sortering eller krossning av berg, naturgrus eller andra jordarter
1. inom område som omfattas av detaljplan eller områdesbestämmelser, eller
2. utanför område som omfattas av detaljplan eller områdesbestämmelser, om verksamheten bedrivs på samma plats under en längre tid än trettio kalenderdagar under en tolvmånadersperiod.
10.60 Nationell
3. Anläggning för framställning, bearbetning eller omvandling av bränsle eller bränsleprodukt som baseras på mer än 500 ton torv per kalenderår.
10.60 Nationell
4. Anläggning för rostning eller sintring av metallhaltig malm för provändamål.
13.30 Nationell
Trävaror
5. Anläggning för behandling av trä och träprodukter med kemikalier med en produktion av högst 75 kubikmeter behandlat trä eller träprodukter per dygn eller högst 18 750 kubikmeter behandlat trä eller träprodukter per kalenderår. Anmälningsplikten gäller inte om verksamheten endast avser behandling mot blånadssvamp.
20.10 Nationell
6. Sågverk eller annan anläggning för tillverkning av träprodukter genom sågning, hyvling eller svarvning för en produktion av mer än 6 000 kubikmeter per kalenderår som inte omfattas av bilaga 1,2 eller 3 till miljöprövningsförordningen.
20.30 Nationell
7. Anläggning för framställning eller bearbetning av träbaserat bränsle, eller av bränsle-produkter som är baserade på skogs- eller jordbruksprodukter, i form av
1. träull, trämjöl, flis, spån eller liknande, baserad på mer än 1 000 kubikmeter fast mått eller 3 000 kubikmeter löst mått råvara per kalenderår, eller
2. pellets eller briketter, baserad på mer än 5 000 kubikmeter råvara per kalenderår. Anmälningsplikten gäller inte tillfällig flisning.
20.40 Nationell
Författningsförslag SOU 2024:98
258
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
8. Anläggning för tillverkning av
1. fanér eller plywood, eller
2. högst 600 kubikmeter per dygn eller högst 150 000 kubikmeter per kalenderår av OSB-skivor, träfiberskivor, spånskivor eller andra produkter av spån.
20.60 Nationell
9. Anläggning för lagring av
1. mer än 2 000 kubikmeter timmer fast mått under bark (m³ fub), om lagringen sker på land utan vattenbegjutning,
2. mer än 500 kubikmeter timmer fast mått under bark (m³ fub), om lagringen sker på land med vattenbegjutning, eller
3. mer än 500 kubikmeter timmer fast mått under bark (m³ fub) i vatten.
20.75 Nationell
10. Anläggning för lagring av timmer som inte sker i eller nära vattentäkt, om lagringen har pågått mer än sex veckor, behövs med anledning av storm eller orkan och omfattar
1. mer än 20 000 kubikmeter timmer fast mått under bark (m³ fub) på land med begjutning av vatten, eller
2. mer än 10 000 kubikmeter timmer fast mått under bark (m³ fub) i vatten.
20.90 Nationell
11. Anläggning för behandling av trä och träprodukter mot blånadssvamp.
20.91 Nationell
Fotografisk och grafisk produktion
12. Rulloffsettryckeri där tryckning sker med heatsetfärg.
22.10 Nationell
13. Anläggning med tillverkning av metallklichéer.
22.20 Nationell
14. Anläggning
1. utan utsläpp av processavloppsvatten där mer än 50 000 kvadratmeter fotografiskt material i form av film eller papperskopior framkallas per kalenderår, eller
2. med utsläpp av processavloppsvatten där mer än 5 000 kvadratmeter fotografiskt material i form av film eller papperskopior framkallas per kalenderår.
22.35 Nationell
Stenkolsprodukter, raffinerade petroleumprodukter och kärnbränsle
15. Anläggning för tillverkning av grafit som inte omfattas av bilaga 1, 2 eller 3 till miljöprövningsförordningen.
23.14 Nationell
SOU 2024:98 Författningsförslag
259
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
16. Anläggning för tillverkning av produkter ur kol som inte omfattas av bilaga 1, 2 eller 3 till miljöprövningsförordningen.
23.21 Nationell
Kemiska produkter
17. Anläggning för att genom kemiska eller biologiska reaktioner yrkesmässigt tillverka organiska eller oorganiska ämnen, i försöks-, pilot- eller laboratorieskala eller annan icke industriell skala.
24.44 Nationell
18. Anläggning för att genom endast fysikaliska processer, i försöks-, pilot- eller laboratorieskala eller annan icke industriell skala, yrkesmässigt tillverka
1. sprängämnen,
2. pyrotekniska artiklar,
3. ammunition,
4. mer än 10 ton färg eller lack per kalenderår,
5. mer än 10 ton rengöringsmedel eller kroppsvårds-, kosmetik- eller hygienprodukter per kalenderår, eller
6. andra kemiska produkter.
24.47 Nationell
Gummi- och plastvaror
19. Anläggning för flamlaminering med plast.
25.40 Nationell
Metall- och plastytbehandling, avfettning och färgborttagning
20. Anläggning för termisk ytbehandling i form av varmdoppning eller termisk sprutning med en metallförbrukning av mer än 2 ton per kalenderår.
28.50 Nationell
21. Anläggning för att med kemiska eller termiska metoder yrkesmässigt ta bort lack eller färg.
28.85 Nationell
Elektriska artiklar
22. Anläggning för att tillverka elektrisk tråd eller elektrisk kabel.
31.60 Nationell
Förbrukning av organiska lösningsmedel
23. Anläggning där organiska lösningsmedel förbrukas per kalenderår med mer än 500 kilogram i lackering av vägfordon till följd av reparation, underhåll eller dekoration som sker utanför tillverkningsanläggningar.
39.35 Nationell
24. Anläggning där det per kalenderår förbrukas
1. mer än 1 ton halogenerade organiska lösningsmedel, eller
2. mer än totalt 5 ton organiska lösningsmedel.
39.50 Nationell
Författningsförslag SOU 2024:98
260
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung Gas- och vätskeformiga bränslen, el, värme och kyla
25. Anläggning som genom anaerob biologisk behandling av stallgödsel, grödor eller annat biologiskt material producerar biogas. Gäller även om stallgödseln är avfall och även om det material som inte är stallgödsel består av högst 500 ton icke-farligt avfall per kalenderår.
40.03 Nationell
26. Anläggning för att uppgradera eller för att på annat sätt än genom anaerob biologisk behandling tillverka gas eller vätskeformigt bränsle. Gäller inte verksamhet som omfattas av bilaga 1, 2 eller 3 till miljöprövningsförordningen.
40.16 Nationell
27. Värmepump eller kylanläggning för uttag eller tillförsel av värmeenergi från mark, vattenområde, grundvatten eller avloppsvatten för en uttagen eller tillförd effekt av mer än 10 megawatt.
40.110 Nationell
28. Anläggning för lagring av värme i mark, vattenområde eller i grundvatten för en tillförd energimängd av mer än 3 000 megawattimmar.
40.03 Nationell
Tankrengöring
29. Anläggning för rengöring av cisterner, tankar eller fat som används för förvaring eller för transport av kemiska produkter.
74.15 Nationell
Hälso- och sjukvård
30. Sjukhus med fler än 200 vårdplatser.
85.10 Nationell
Avfall
31. Avvattning av icke-farligt eller farligt avfall, om mängden avfall som behandlas är högst 2 000 ton per kalenderår.
90.375 Nationell
Skjutfält, skjutbanor och sportanläggningar
32. Skjutbana som är stadigvarande inrättad för skjutning utomhus med skarp ammunition till finkalibriga vapen (kaliber mindre än 20 millimeter) för mer än 5 000 skott per kalenderår.
92.20 Nationell
Begravningsverksamhet
33. Krematorium.
93.20 Nationell
Övriga verksamheter
34. Anläggning för tillverkning av mer än 5 ton kalk, krita eller kalkprodukter per kalenderår.
26.100 Nationell
35. Anläggning för tillverkning av mer än 500 ton
1. betong eller lättbetong per kalenderår, eller
2. varor av betong, lättbetong eller cement per kalenderår.
26.110 Nationell
SOU 2024:98 Författningsförslag
261
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
36. Anläggning för tillverkning av mer än 500 ton varor av gips per kalenderår.
26.120 Nationell
37. Asfaltverk eller oljegrusverk
1. som ställs upp inom område med detaljplan eller områdesbestämmelser, eller
2. som ställs upp utanför område med detaljplan eller områdesbestämmelser i mer än 90 kalenderdagar under en tolvmånaders-period.
26.150 Nationell
38. Anläggning för tillverkning av varor av asfalt.
26.160 Nationell
39. Blästring av mer än 500 kvadratmeter yta.
28.71 Nationell
40. Anläggning för tvättning av
1. fler än 5 000 personbilar per kalenderår,
2. fler än 100 tåg eller flygplan per kalenderår,
3. fler än 500 tågvagnar eller lok per kalenderår, eller
4. fler än 1 000 andra motordrivna fordon per kalenderår.
50.11 Nationell
41. Anläggning där det per kalenderår hanteras
1. mer än 1 000 kubikmeter flytande motor-bränsle, eller
2. mer än 1 miljon normalkubikmeter gas avsedd som motorbränsle.
50.20 Nationell
42. Kemiska eller biologiska laboratorier med en total golvyta som är större än 5 000 kvadratmeter. Gäller inte laboratorier som
1. ingår i verksamhet som är tillstånds- eller granskningspliktig enligt bilaga 1, 2 eller 3 till miljöprövningsförordningen
2. är tillstånds- eller anmälningspliktiga enligt 13 kap. miljöbalken, eller
3. ingår i utbildningslokaler som är anmälningspliktiga enligt 38 § förordningen om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd.
73.10 Nationell
43. Anläggning för sterilisering av sjukvårdsartiklar, om etylenoxid används som steriliseringsmedel.
85.20 Nationell
44. Tvätteri för mer än 2 ton tvättgods per dygn. Gäller inte om utsläpp av vatten från verksamheten leds till ett avloppsreningsverk som är tillstånds- eller granskningspliktigt i enlighet med bilaga 1 eller 3 till miljöprövningsförordningen.
93.10 Nationell
45.Konvertera smittförande avfall på ett sjukhus.
90.382 Nationell
Författningsförslag SOU 2024:98
262
1.36 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1998:901 ) om verksamhetsutövares egenkontroll
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll att 1 och 9 §§ ska ha följande lydelse
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Denna förordning gäller för den, som yrkesmässigt bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder, som omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt 9 eller 11–14 kap. miljöbalken.
Denna förordning gäller för den, som yrkesmässigt bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder, som omfattas av tillstånds-, gransk-
nings- anmälnings- eller registreringsplikt enligt 9, 11–14 eller 20 kap. miljöbalken.
Naturvårdsverket får meddela föreskrifter om att kraven i denna förordning skall gälla för vissa slag av yrkesmässigt bedrivna verksamheter som inte omfattas av
anmälnings- eller tillståndsplikt en-
ligt första stycket.
Naturvårdsverket får meddela föreskrifter om att kraven i denna förordning ska gälla för vissa slag av yrkesmässigt bedrivna verksamheter som inte omfattas av
tillstånds-, gransknings- anmälnings- eller registreringsplikt en-
ligt första stycket.
9 §
Naturvårdsverket får meddela föreskrifter om hur den som bedriver en miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken ska utöva sådan kontroll som avses i 26 kap. 19 § miljöbalken.
Naturvårdsverket får meddela föreskrifter om hur den som bedriver en miljöpåverkande verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken ska utöva sådan kontroll som avses i 26 kap. 19 § miljöbalken.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
SOU 2024:98 Författningsförslag
263
1.37 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1998:904 ) om anmälan för samråd
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:904) om anmälan för samråd att 6 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 §1
Den som i enlighet med gällande bestämmelser har underrättat Skogsstyrelsen om avverkning som skall äga rum på hans mark, om uttag av skogsbränsle eller om sådan dikning i samband med avverkning som inte kräver
tillstånd enligt 11 kap.miljöbalkenskall anses ha gjort anmälan för
samråd för åtgärden enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.
Den som i enlighet med gällande bestämmelser har underrättat Skogsstyrelsen om avverkning som ska äga rum på hans mark, om uttag av skogsbränsle eller om sådan dikning i samband med avverkning som inte kräver
miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 20 kap. 6 §
miljöbalkenska anses ha gjort anmälan för samråd för åtgärden enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.
Den som enligt gällande bestämmelser har underrättat länsstyrelsen om att jordbruksmark
skall tas ur jordbruksproduktion skall anses ha gjort anmälan för
samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken beträffande sådant arbetsföretag för vilket marken tas i anspråk.
Den som enligt gällande bestämmelser har underrättat länsstyrelsen om att jordbruksmark
ska tas ur jordbruksproduktion ska anses ha gjort anmälan för
samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken beträffande sådant arbetsföretag för vilket marken tas i anspråk.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
1 Senaste lydelse 2005:1155.
Författningsförslag SOU 2024:98
264
1.38 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1998:1398 ) om vattenverksamheter
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:1398) om vattenverksamheter
dels att 1, 5, 8–11, 18, 24–44 §§ ska upphöra att gälla,
dels att 2, 7, 12–15, 19 och 23 §§ ska ha följande lydelse,
dels att en ny paragraf, 19 a §, ska införas.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §1
Om ett mål eller ärende rör sådan vattenverksamhet som avses i 4 kap. 6 § andra stycket miljöbalken, ska Havs- och vattenmyndigheten samråda med länsstyrelsen och tillsynsmyndigheten. Samråd ska också ske i andra mål och ärenden som är av sådant slag som anges i 1 § denna
förordning.
Om ett ärende rör sådan vattenverksamhet som avses i 4 kap. 6 § andra stycket miljöbalken, Havs- och vattenmyndigheten samråda med länsstyrelsen och tillsynsmyndigheten. Samråd ska också ske i andra mål och ärenden som är av sådant slag som anges i 8 kap. 2 § miljöprövning-
7 §2
När en markavvattningssakkunnig förordnas, ska mark- och
miljödomstolen underrätta Statens
jordbruksverk om förordnandet. Om det endast är fråga om avvattning av skogsmark, ska i stället Skogsstyrelsen underrättas.
När en markavvattningssakkunnig förordnas, ska Miljöpröv-
ningsmyndigheten underrätta Sta-
tens jordbruksverk om förordnandet. Om det endast är fråga om avvattning av skogsmark, ska i stället Skogsstyrelsen underrättas.
12 §3
När domstolen vid tillstånd till
vattenverksamhet har beslutat om
inlösen av en del av fastighet och beslutet har vunnit laga kraft,
skall domstolen utan dröjsmål till
När prövningsmyndigheten har beslutat om inlösen av en del av fastighet och beslutet har fått laga kraft, ska myndigheten utan dröjsmål till lantmäterimyndigheten
1 Senaste lydelse 2024:977. 2 Senaste lydelse 2010:961. 3 Senaste lydelse 2000:332.
SOU 2024:98 Författningsförslag
265
lantmäterimyndigheten sända dels en karta med beskrivning som
avses i 22 kap. 24 § miljöbalken,
dels ett utdrag av beslutet där det framgår vilket område som löses in. På kartan skall det intygas att den har utgjort grund för beslutet om inlösen.
sända dels en karta med beskrivning över området samt dess grän-
ser ha utmärkts i den ordning som gäller för fastighetsbildning, dels
ett utdrag av beslutet där det framgår vilket område som löses in. På kartan ska det intygas att den har utgjort grund för beslutet om inlösen.
När inlösen som avses i första stycket är fullbordad, skall länsstyrelsen genast underrätta lantmäterimyndigheten om detta.
När inlösen som avses i första stycket är fullbordad, ska länsstyrelsen genast underrätta lantmäterimyndigheten om detta.
13 §4
Domstolen skall för anteck-
ning i fastighetsregistrets allmänna del skriftligen underrätta lantmäterimyndigheten om det förordnande som avses i 11 kap. 20 § första stycket miljöbalken.
Miljöprövningsmyndigheten ska för anteckning i fastighets-
registrets allmänna del skriftligen underrätta lantmäterimyndigheten om det förordnande som avses i 11 kap. 20 § första stycket miljöbalken.
14 §5
Domstolen och länsstyrelsen skall för anteckning i fastighets-
registrets allmänna del skriftligen underrätta lantmäterimyndigheten om ett förordnande enligt 1 kap. 3 § expropriationslagen (1972:719) att en inskriven särskild rättighet
skall bestå eller upphöra.
Miljöprövningsmyndigheten ska för anteckning i fastighets-
registrets allmänna del skriftligen underrätta lantmäterimyndigheten om ett förordnande enligt 1 kap. 3 § expropriationslagen (1972:719) att en inskriven särskild rättighet
ska bestå eller upphöra.
15 §6
Länsstyrelsen skall för anteckning i fastighetsregistret allmänna del skriftligen underrätta lant-
Länsstyrelsen ska för anteckning i fastighetsregistret allmänna del skriftligen underrätta lant-
4 Senaste lydelse 2000:332. 5 Senaste lydelse 2000:332. 6 Senaste lydelse 2000:332.
Författningsförslag SOU 2024:98
266
mäterimyndigheten om att inlösen av mark vid tillstånd till vattenverksamhet är fullbordad.
mäterimyndigheten om att inlösen av mark vid miljötillstånd
eller igångsättningsbesked till vat-
tenverksamhet är fullbordad.
19 §7
I stället för tillståndsplikt enligt11 kap. 9 § miljöbalken gäller att en vattenverksamhet inte får påbörjas innan den har anmälts hos tillsynsmyndigheten, om verksamheten innebär
I stället för granskningsplikt enligt 2 kap. 2 § andra stycket miljö-
gäller att en vattenverksamhet inte får påbörjas innan den har anmälts hos tillsynsmyndigheten, om verksamheten innebär
1. anläggande av våtmark där vattenområdet har en yta som inte överstiger 5 hektar,
2. uppförande av en anläggning, fyllning eller pålning i ett vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattendraget uppgår till högst 500 kvadratmeter,
3. uppförande av en anläggning, fyllning eller pålning i ett annat vattenområde än vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattenområdet uppgår till högst 3 000 kvadratmeter,
4. grävning, schaktning, muddring, sprängning eller annan liknande åtgärd i ett vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattendraget uppgår till högst 500 kvadratmeter,
5. grävning, schaktning, muddring, sprängning eller annan liknande åtgärd i ett annat vattenområde än vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattenområdet uppgår till högst 3 000 kvadratmeter,
6. byggande av en bro eller anläggande eller byte av en trumma i ett vattendrag med en medelvattenföring som uppgår till högst 1 kubikmeter per sekund,
7. omgrävning av ett vattendrag med en medelvattenföring som uppgår till högst 1 kubikmeter per sekund, om åtgärden inte är att hänföra till markavvattning,
8. nedläggning eller byte av en kabel, ett rör eller en ledning i ett vattenområde,
7 Senaste lydelse 2007:168.
SOU 2024:98 Författningsförslag
267
9. bortledande av högst 600 kubikmeter ytvatten per dygn från ett vattendrag, dock högst 100 000 kubikmeter per år, eller utförande av anläggningar för detta,
10. bortledande av högst 1 000 kubikmeter ytvatten per dygn från ett annat vattenområde än vattendrag, dock högst 200 000 kubikmeter per år, eller utförande av anläggningar för detta,
11. utrivning av en vattenanläggning som tillkommit till följd av en verksamhet enligt 1–10,
12. ändring av en anmäld vattenverksamhet enligt 1–10, eller
12. ändring av en anmäld vattenverksamhet enligt 1–10 om änd-
ringen kan antas påverka människors hälsa eller miljön negativt,
eller
13. ändring av en tillstånds-
prövad vattenverksamhet, om änd-
ringen är en anmälningspliktig verksamhet enligt 1–10.
13. ändring av en vattenverksamhet som har miljötillstånd eller
igångsättningsbesked, om ändringen
är en anmälningspliktig verksamhet enligt 1–10.
19 a §
Trots 19 § krävs inte en anmälan
1. om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena,
2. om vattenverksamheten omfattas av miljötillstånd eller igångsättningsbesked,
3. om vattenverksamheten prövats och omfattas av en väg- eller järnvägsplan,
4. för rensningar för att bibehålla vattnets djup eller läge eller för att omedelbart återställa ett vattendrag som har vikit från sitt förra läge eller som på något annat sätt har förändrat sitt lopp,
Författningsförslag SOU 2024:98
268
5. för vattentäkt för husbehovsförbrukningen eller värmeförsörjningen för en en- eller tvåfamiljsfastighet,
6. för vattentäkt för en jordbruksfastighets husbehovsförbrukning eller värmeförsörjning om bortledandet uppgår till högst
a) tio kubikmeter yt- eller grundvatten per dygn på Gotland eller Öland, eller
b) 25 kubikmeter yt- eller grundvatten per dygn på en annan plats än Gotland eller Öland.
Om arbeten enligt första stycket 4 berör en fastighet som tillhör någon annan, ska fastighetsägaren alltid underrättas innan arbetena påbörjas. Om fisket kan skadas, ska anmälan om de planerade arbetena göras till länsstyrelsen innan arbetena påbörjas.
23 §8
När anmälningsärendet är tillräckligt utrett, skall tillsynsmyndigheten
När anmälningsärendet är tillräckligt utrett, ska tillsynsmyndigheten
1. besluta om de förbud för verksamhetsutövaren som behövs enligt miljöbalken,
2. förelägga verksamhetsutövaren att
a) vidta de försiktighetsmått som behövs enligt miljöbalken, eller
b) ansöka om tillstånd enligt 11 kap. 9 § miljöbalken, om det behövs med hänsyn till verksamhetens påverkan på miljön eller enskilda intressen, eller
b) ansöka om igångsättnings-
besked enligt 20 kap. 6 § miljöbalken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 20 kap. 6 §
miljöbalken, om det behövs med hänsyn till verksamhetens påver-
8 Senaste lydelse 2007:168.
SOU 2024:98 Författningsförslag
269
kan på miljön eller enskilda intressen, eller
3. om det inte behövs något förbud eller föreläggande enligt 1 och 2, underrätta den som har gjort anmälan om att ärendet inte föranleder någon åtgärd från myndighetens sida.
Vid bedömningen av verksamhetens påverkan på enskilda intressen skall tillsynsmyndigheten särskilt beakta om det i ärendet finns ett yrkande om
Vid bedömningen av verksamhetens påverkan på enskilda intressen ska tillsynsmyndigheten särskilt beakta om det i ärendet finns ett yrkande om
1. särskild tvångsrätt enligt 28 kap. 10 § miljöbalken,
2. ersättning enligt 31 kap. 16 § miljöbalken, eller
3. inlösen enligt 31 kap. 17 § miljöbalken.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
3. De nya bestämmelserna tillämpas inte vid prövning av tillståndspliktig vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel om verksamheten omfattas av en sådan nationell plan för moderna miljövillkor som avses i 11 kap. 28 § miljöbalken.
Författningsförslag SOU 2024:98
270
1.39 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2001:512 ) om deponering av avfall
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2001:512) om deponering av avfall att 35, 36 och 40 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
35 §1
Bestämmelser om tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet finns i 9 kap. miljöbalken, förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd samt miljöprövningsförordningen (2013:251).
Bestämmelser om tillståndsprövning av miljöpåverkande verksamhet finns i 20 kap. miljöbalken, förordningen (1998:899) om miljö-
påverkande verksamhet och hälso-
skydd samt miljöprövningsförordningen (2013:251).
36 §
En ansökan om tillstånd till deponeringsverksamhet skall, utöver vad som anges i 22 kap. 1 § miljöbalken, alltid innehålla
En ansökan om miljötillstånd
eller igångsättningsbesked till de-
poneringsverksamhet ska, utöver vad som anges i 20 kap. 10 § miljöbalkenoch föreskrifter med-
delad med stöd av den paragrafen,
alltid innehålla
1. uppgift om verksamhetsutövarens identitet,
2. en beskrivning av vilka avfallsslag och de totala mängder avfall som skall deponeras,
2. en beskrivning av vilka avfallsslag och de totala mängder avfall som ska deponeras,
3. en beskrivning av platsen, inklusive dess geologiska och hydrogeologiska egenskaper,
4. en plan för avslutning och efterbehandling, och
5. en redovisning av hur verksamhetsutövaren avser att säkerställa att de skyldigheter som följer av denna förordning eller de föreskrifter som meddelats med stöd av förordningen kommer att uppfyllas.
1 Senaste lydelse 2013:264.
SOU 2024:98 Författningsförslag
271
40 §2
Om tillsynsmyndigheten bedömer att de åtgärder som anges i anpassningsplanen eller avslutningsplanen är tillräckliga för att följa bestämmelserna i denna förordning och föreskrifter som meddelats med stöd av förordningen, ska myndigheten godkänna planen. Det som sägs i 31 § andra stycket om tillståndsmyndighet ska här i stället avse tillsynsmyndigheten.
Om tillsynsmyndigheten bedömer att en åtgärd enligt planen kräver ett sådant tillstånd som
avses i 9 kap. 6 §miljöbalken, ska
myndigheten ange detta i sitt beslut. Om åtgärderna inte bedöms
vara tillståndspliktiga, ska tillsyns-
myndigheten i sitt beslut ange när åtgärderna ska vara genomförda.
Om tillsynsmyndigheten bedömer att en åtgärd enligt planen kräver ett miljötillstånd eller igång-
sättningsbesked enligt 20 kap. miljöbalken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 20 kap.
miljöbalken, ska myndigheten ange detta i sitt beslut. Om åtgärderna inte bedöms omfattas
av tillståndsplikt eller granskningsplikt, ska tillsynsmyndig-
heten i sitt beslut ange när åtgärderna ska vara genomförda.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
2 Senaste lydelse 2013:264.
Författningsförslag SOU 2024:98
272
1.40 Förslag till förordning om ändring i vattenförvaltningsförordningen (2004:660)
Härigenom föreskrivs i fråga om vattenförvaltningsförordningen (2004:660) att 4 kap. 14 § och 6 kap. 5 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 kap.
14 §
När vattenmyndigheten har tagit del av en sådan utredning som avses i 22 kap. 13 § första stycket 1 miljöbalken eller informerats om att en verksamhet eller åtgärd har tillåtits enligt 11 §, ska vattenmyndigheten fatta de beslut om förvaltningen av vattenmiljön som utredningen eller tillåtandet föranleder.
När vattenmyndigheten har tagit del av en sådan utredning som avses i 20 kap. 24 § första stycket 1 miljöbalken eller informerats om att en verksamhet eller åtgärd har tillåtits enligt 11 §, ska vattenmyndigheten fatta de beslut om förvaltningen av vattenmiljön som utredningen eller tillåtandet föranleder.
Om vattenmyndigheten finner att det inte finns förutsättningar för att ändra en miljökvalitetsnorm i enlighet med en sådan redogörelse som avses i 22 kap.
13 § andra stycket miljöbalken,
ska vattenmyndigheten
1. anmäla detta till regeringen och i anmälan redovisa sin bedömning, det som kommit fram i ändringsfrågan och de skäl som talar för respektive emot en ändring,
2. informera den som har begärt vattenmyndighetens yttrande om att ändringsfrågan har anmälts till regeringen, och
Om vattenmyndigheten finner att det inte finns förutsättningar för att ändra en miljökvalitetsnorm i enlighet med en sådan redogörelse som avses i 20 kap.
24 § andra stycket miljöbalken,
ska vattenmyndigheten
1. anmäla detta till regeringen och i anmälan redovisa sin bedömning, det som kommit fram i ändringsfrågan och de skäl som talar för respektive emot en ändring,
2. informera den som har begärt vattenmyndighetens yttrande om att ändringsfrågan har anmälts till regeringen, och
SOU 2024:98 Författningsförslag
273
3. avvakta med sitt slutliga yttrande till dess regeringen har beslutat i ändringsfrågan
3. avvakta med sitt slutliga yttrande till dess regeringen har beslutat i ändringsfrågan
6 kap.
5 §1
Ett åtgärdsprogram för vattendistrikt ska bland annat innehålla
1. åtgärder för inrättande av vattenskyddsområden eller för att på annat sätt skydda dricksvatten,
2. åtgärder för att i den mån det är behövligt åstadkomma omprövning av tillstånd till eller villkor för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet,
2. åtgärder för att i den mån det är behövligt åstadkomma omprövning av tillstånd till eller villkor för miljöpåverkande verksamhet och vattenverksamhet,
3. åtgärder för att upptäcka och beivra brott mot bestämmelser till skydd för vatten,
4. åtgärder för att hindra eller reglera diffusa utsläpp av förorenande ämnen,
5. åtgärder för att förebygga eller begränsa att föroreningar indirekt tillförs grundvatten,
6. åtgärder för att motverka alla andra betydande negativa konsekvenser för vattenmiljön, särskilt de åtgärder som behövs för att nödvändig ekologisk status eller god ekologisk potential ska kunna nås när det gäller vattenförekomsters hydromorfologiska förhållanden, och
7. de föreskrifter eller förslag till föreskrifter som behövs för att övriga åtgärder ska kunna genomföras.
Åtgärdsprogrammet ska därutöver innehålla sådana åtgärder och hänvisningar till övrig lagstiftning som avses i artikel 11.3, 11.4 och 11.6 i direktiv 2000/60/EG.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
1 Senaste lydelse 2008:983
Författningsförslag SOU 2024:98
274
1.41 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2004:675 ) om omgivningsbuller
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2004:675) om omgivningsbuller att 18 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
18 §1
Trafikverket och de kommuner som avses i 3 § ska
1. samarbeta med varandra samt med Transportstyrelsen och de myndigheter som enligt miljötillsynsförordningen (2011:13) utövar tillsyn över miljöfarlig verksamhet så att Trafikverket och kommunerna kan fullgöra sina skyldigheter enligt denna förordning, och
1. samarbeta med varandra samt med Transportstyrelsen och de myndigheter som enligt miljötillsynsförordningen (2011:13) utövar tillsyn över miljöpåverkande verksamhet så att Trafikverket och kommunerna kan fullgöra sina skyldigheter enligt denna förordning, och
2. samarbeta med Naturvårdsverket så att verket kan fullgöra sin rapportering till Europeiska kommissionen enligt 16 § och till regeringen enligt 17 §.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
1 Senaste lydelse 2012:51.
SOU 2024:98 Författningsförslag
275
1.42 Förslag till förordning om ändring i naturgasförordningen (2006:1043)
Härigenom föreskrivs i fråga om naturgasförordningen (2006:1043) att 6 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 §1
En ansökan enligt 4 eller 5 § ska vara skriftlig och ges in till Energimarknadsinspektionen. Utöver det som följer av 4 och 5 §§ ska ansökan innehålla
1. en teknisk beskrivning av den planerade ledningen, stationen eller anläggningen samt en kostnadsberäkning,
2. en karta över ledningens föreslagna sträckning eller stationens eller anläggningens föreslagna placering samt en beskrivning av den mark som behöver tas i anspråk för ledningen, stationen eller anläggningen,
3. bestyrkta förteckningar över ägare och innehavare av fastigheter över vilka ledningen avses dras fram eller på vilka stationen eller anläggningen avses placeras eller av fastigheter som på annat sätt behövs för anläggningen,
4. uppgift om de överenskommelser som träffats om upplåtelse av mark för ledningen, stationen eller anläggningen eller de hinder som finns mot sådana överenskommelser,
5. en redogörelse för sökandens organisation,
6. en redogörelse för hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken följs, och
7. den miljökonsekvensbeskrivning som krävs enligt 2 kap. 7 § andra stycket 2 eller 3naturgaslagen (2005:403).
7. den miljökonsekvensbeskrivning som krävs enligt 2 kap. 7 § andra stycket 2 naturgaslagen (2005:403).
I en beskrivning enligt första stycket 1 ska det finnas en ritning över ledningens, stationens eller anläggningens konstruktion och dess anslutning till naturgasledningar.
1 Senaste lydelse 2017:1036.
Författningsförslag SOU 2024:98
276
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
SOU 2024:98 Författningsförslag
277
1.43 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2007:215 ) om undantag från kravet på nätkoncession enligt ellagen (1997:857)
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:215) om undantag från kravet på nätkoncession enligt ellagen (1997:857) att 22 a § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
22 a §1
Ett internt nät får byggas och användas utan nätkoncession, om det
1. inom ett avgränsat område dras
a) mellan flera anläggningar för produktion av el som har en gemensam anslutning till elnätet, eller
b) från flera anläggningar för produktion av el till en gemensam anslutning till elnätet förutsatt att anslutningsledningen är kort, eller
2. används för överföring av lokalkraft mellan närliggande produktions- och överföringsanläggningar.
Ett område som omfattas av ett tillstånd enligt miljöbalken för en verksamhet som avses i 21 kap.
13–15 §§ miljöprövningsförord-
ningen (2013:251) ska anses vara ett sådant avgränsat område som avses i första stycket 1 a eller 1 b.
Ett område som omfattas av ett miljötillstånd eller igångsätt-
ningsbesked enligt miljöbalken
för anläggningar för utnyttjande
av vindkraft för energiproduktion (grupper av vindkraftverk) ska an-
ses vara ett sådant avgränsat område som avses i första stycket 1 a eller 1 b.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
1 Senaste lydelse 2021:976.
Författningsförslag SOU 2024:98
278
1.44 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2007:667 ) om allvarliga miljöskador
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:667) om allvarliga miljöskador att 23 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
23 §1
Den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd inom jordbruket, skogsbruket, rennäringen eller yrkesfisket eller som utgör väghållning, är ansvarig för avhjälpande enligt 10 kap.5 och 12–14 §§miljöbalken endast om
1. det på grund av verksamhetsutövarens fel eller försummelse har uppstått en allvarlig miljöskada på en art eller livsmiljö, eller
2. skadan har orsakats av
a) en verksamhet som är tillståndspliktig enligt förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd eller miljöprövningsförordningen (2013:251),
2. skadan har orsakats av
a) en miljöpåverkande verksamhet som är tillståndspliktig enligt förordningen (1998:899) om
miljöpåverkande verksamhet och
hälsoskydd eller tillstånds- eller
granskningsplikt enligt 2 kap.
b) en verksamhet som är till-
ståndspliktig enligt 11 kap. miljö-
balken och som avser uppförande, ändring, lagning och utrivning av dammar eller andra anläggningar i vattenområden, bortledande av vatten från vattenområden eller bortledande av grundvatten och utförande av anläggningar för detta,
b) en vattenverksamhet som är
tillstånds- eller granskningspliktig enligt 2 kap. miljöprövningsförordningenoch som avser uppförande,
ändring, lagning och utrivning av dammar eller andra anläggningar i vattenområden, bortledande av vatten från vattenområden eller bortledande av grundvatten och utförande av anläggningar för detta,
c) sådan innesluten användning och avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer som avses i 13 kap. miljöbalken,
1 Senaste lydelse 2013:267.
SOU 2024:98 Författningsförslag
279
d) hantering av en kemisk produkt eller bioteknisk organism enligt 14 kap. miljöbalken,
e) transport av farligt gods eller överlämnande av farligt gods till någon annan för transport som omfattas av lagen (2006:263) om transport av farligt gods, eller
f) gränsöverskridande avfallstransport inom, till eller från Europeiska unionen som kräver ett godkännande eller som är förbjuden enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av den 14 juni 2006 om transport av avfall.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
Författningsförslag SOU 2024:98
280
1.45 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2010:1770 ) om geografisk miljöinformation
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2010:1770) om geografisk miljöinformation att 3 kap. 19, 21 och 24 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
19 §1
För anläggningar för hantering av avloppsvatten, anläggningar för avfallshantering, anläggningar för energiförsörjning, anläggningar för vattenförsörjning, räddningstjänstens anläggningar, skolor, sjukhus och andra allmännyttiga och offentliga tjänster ska informationsansvar fullgöras av
1. Inspektionen för vård och omsorg i fråga om hem för vård eller behandling, äldreboende, sjukhus och vårdcentraler,
2. länsstyrelsen i fråga om anläggningar och områden för behandling eller hantering av avfall, avloppsvatten eller avloppsslam som omfattas av ett sådant tillstånd eller sådan tillståndsplikt som avses i 9 kap. miljöbalken,
2. länsstyrelsen i fråga om anläggningar och områden för behandling eller hantering av avfall, avloppsvatten eller avloppsslam som omfattas av ett sådant tillstånd eller sådan tillståndsplikt som avses i 9 kap. miljöbalkeneller
sådant miljötillstånd eller igångsättningsbesked eller sådan tillståndsplikt eller granskningsplikt för miljöpåverkande verksamhet som avses i 20 kap. 6 § miljöbalken,
3. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap i fråga om brandstationer, skyddsrum och ljudsändare för utomhusvarning,
4. Statens skolverk i fråga om skolenheter för förskoleklass, grundskolan, specialskolan, sameskolan, anpassade grundskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan,
5. Statistiska centralbyrån i fråga om lokaler för förskolan samt myndighets- och kommunkontor,
1 Senaste lydelse 2022:1616.
SOU 2024:98 Författningsförslag
281
6. Svenska kraftnät i fråga om transmissionsnät för el inklusive anläggningar, och
7. Trafikverket i fråga om de fibernät och kraftledningar som Trafikverket förvaltar samt de telefoner som finns tillgängliga i anslutning till statliga vägar och statliga järnvägar.
21 §2
För verksamheter som avses i 9, 11 eller 12 kap. miljöbalken ska, om inte annat följer av 22 §, informationsansvar fullgöras av
1. länsstyrelsen i fråga om verksamheter som omfattas av ett sådant tillstånd eller sådan till-
ståndsplikt som avses i 9 eller 11 kap.
1. länsstyrelsen i fråga om verksamheter som omfattas av ett sådant tillstånd eller sådan till-
ståndsplikt som avses i 9 kap. miljöbalken eller sådant miljötillstånd eller igångsättningsbesked eller sådan tillståndsplikt eller granskningsplikt som avses i 20 kap. 6 §
2. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap i fråga om verksamheter enligt lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, och
3. Svenska kraftnät i fråga om dammsäkerhet avseende dammar i dammsäkerhetsklass A, B eller C enligt 11 kap. miljöbalken.
24 §3
För områden och andra geografiska enheter som används för rapportering, förvaltas eller regleras på internationell, europeisk, nationell, regional eller lokal nivå avseende vattenavrinning, kustförvaltning, farleder, nitratkänslighet, dricksvattentäkt, avfallsdeponering, avfallsdumpning, buller, gruvprospektering, gruvbrytning eller annat som har relevans från miljöinformationssynpunkt ska informationsansvar fullgöras av
1. Havs- och vattenmyndigheten i fråga om
a) gränser för områden med fredning av fisk eller förbud mot fiske samt andra förvaltningsgränser till skydd för fiskbestånden och miljön,
b) fiskvatten,
2 Senaste lydelse 2016:1192. 3 Senaste lydelse 2018:2114.
Författningsförslag SOU 2024:98
282
c) förvaltningsområden enligt havsmiljöförordningen (2010:1341) samt till förvaltningsområdena hänförliga bedömningsområden föreskrivna av Havs- och vattenmyndigheten med stöd av 20 § havsmiljöförordningen, och
d) sammanställningar av nationellt särskilt värdefulla limniska områden,
2. länsstyrelsen i fråga om miljöriskområden, musselvatten och anläggningar för bortskaffande av avfall som omfattas av ett sådant tillstånd eller sådan tillståndsplikt som avses i 9 kap. miljöbalken,
2. länsstyrelsen i fråga om miljöriskområden, musselvatten och anläggningar för bortskaffande av avfall som omfattas av ett sådant tillstånd eller sådan tillståndsplikt som avses i 9 kap. miljöbalkeneller sådant miljötill-
stånd eller igångsättningsbesked eller sådan tillståndsplikt eller granskningsplikt för miljöpåverkande verksamhet som avses i 20 kap. 6 §miljöbalken,
3. Naturvårdsverket i fråga om
a) områden som omfattas av naturvårdsavtal där Naturvårdsverket eller länsstyrelserna är avtalspart för staten,
b) vattenskyddsområden som omfattas av föreskrifter enligt 7 kap. 22 § miljöbalken,
c) områden som omfattas av ordningsföreskrifter enligt 7 kap. 30 § miljöbalken,
d) områden med förbud mot markavvattning enligt 11 kap. 14 § miljöbalken och 4 § förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter,
e) områden som är känsliga för övergödning enligt rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse, och
f) zoner och tätbebyggelse för utvärdering och säkerställande av luftkvalitet enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50/EG av den 21 maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa,
4. Sjöfartsverket i fråga om reglerade farleder till havs och i större inlandsvatten,
5. Skogsstyrelsen i fråga om naturvårdsavtalsområden där Skogsstyrelsen är avtalspart,
6. Statens jordbruksverk i fråga om
SOU 2024:98 Författningsförslag
283
b) restriktionszoner enligt 4, 4 a och 5 §§epizootilagen (1999:657), 4 § epizootiförordningen (1999:659), 5 § zoonoslagen (1999:658), 3 § zoonosförordningen (1999:660), 7 § lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. samt 6 § 3 förordningen (2006:815) om provtagning på djur, m.m.,
7. Sveriges geologiska undersökning i fråga om
a) områden med tillstånd för prospektering och gruvbrytning,
b) grundvattenförekomster inom vattenförvaltningen, och
8. Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut i fråga om vattenförekomster och vattendistrikt.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
Författningsförslag SOU 2024:98
284
1.46 Förslag till förordning om ändring i plan- och byggförordningen (2011:338)
Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och byggförordningen (2011:338) att 6 kap. 2 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 kap.
2 §1
Trots 1 § krävs det inte bygglov för att anordna, inrätta, uppföra, flytta eller väsentligt ändra
1. en anläggning som avses i 1 § 4 eller 5, om det är fråga om en liten anläggning som är avsedd endast för en viss fastighets behov,
2. ett vindkraftverk som avses i 1 § 6, om verket omfattas av
tillstånd enligt 9 eller 11 kap.
2. ett vindkraftverk som avses i 1 § 6, om verket omfattas av
miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt miljöbalken,
3. en parkeringsplats som avses i 1 § 8, om det på fastigheten finns endast ett eller två enbostadshus eller ett tvåbostadshus och parkeringsplatsen är avsedd uteslutande för fastighetens behov eller om parkeringsplatsen anläggs med stöd av väglagen (1971:948) eller på mark som i detaljplan har avsatts till gata eller väg,
4. en anläggning som avses i 1 § 2, 7 eller 10 och som omfattas av undantag från krav på bygglov i vägplan enligt väglagen eller järnvägsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg,
5. en anläggning som avses i 1 § 2, om det är fråga om en anläggning av liten omfattning i form av en eller flera containrar i omedelbar närhet till en pågående verksamhet inom ett industriområde och anläggningen inte placeras närmare gränsen än 4,5 meter, eller
5. en anläggning som avses i 1 § 2, om det är fråga om en anläggning av liten omfattning i form av en eller flera containrar i omedelbar närhet till en pågående verksamhet inom ett industriområde och anläggningen inte placeras närmare gränsen än 4,5 meter,
1 Senaste lydelse 2017:102.
SOU 2024:98 Författningsförslag
285
6. en anläggning som avses i 1 § 2, om det är fråga om högst två enheter i form av fritidsbåt, husvagn eller husbil som
a) placeras i omedelbar närhet av ett en- eller tvåbostadshus,
b) är av säsongskaraktär,
c) inte placeras närmare gränsen än 4,5 meter, och
d) inte placeras i anslutning till en sådan byggnad eller inom ett sådant bebyggelseområde som avses i 8 kap. 13 § plan- och bygglagen (2010:900).
6. en anläggning som avses i 1 § 2, om det är fråga om högst två enheter i form av fritidsbåt, husvagn eller husbil som
a) placeras i omedelbar närhet av ett en- eller tvåbostadshus,
b) är av säsongskaraktär,
c) inte placeras närmare gränsen än 4,5 meter, och
d) inte placeras i anslutning till en sådan byggnad eller inom ett sådant bebyggelseområde som avses i 8 kap. 13 § plan- och bygglagen (2010:900), eller
7. en transformatorstation som avses i 1 § 10 om anläggningen omfattas av miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 20 kap. miljöbalken .
Åtgärder som avses i första stycket 5 och 6 får vidtas närmare gränsen än 4,5 meter, om de grannar som berörs medger det.
Bestämmelserna i 9 kap.7 och 8 §§plan- och bygglagen (2010:900) om att kommunen får besluta om undantag från krav på bygglov eller om mer långtgående krav gäller även för andra anläggningar än byggnader.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
Författningsförslag SOU 2024:98
286
1.47 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2011:619 ) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2011:619) med instruktion för havs- och vattenmyndigheten att 5 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 §1
Myndigheten ska särskilt
1. ansvara för den centrala tillsynsvägledningen under miljöbalken och samverka med länsstyrelserna för att åstadkomma ett effektivt tillsynsarbete,
2. bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar samt lämna myndighetens synpunkter tidigt i processen,
2. inom sitt ansvarsområde bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar samt lämna myndighetens synpunkter tidigt i processen,
3. delta i miljöprövningar som gäller frågor som är principiellt viktiga eller har stor betydelse för havs- och vattenmiljön eller fisket,
4. vara samlande i vatten- och havsmiljöarbetet genom att samordna vattenmyndigheterna för genomförandet av vattenförvaltningsförordningen (2004:660),
5. arbeta med frågor som rör havsplanering,
6. ha det övergripande ansvaret för fiskerikontrollen och ansvara för genomförandet av landningskontrollen,
7. inom sitt ansvarsområde ansvara för skydd av naturtyper och arter samt andra frågor om biologisk mångfald i sjöar, vattendrag och hav,
8. i samråd med Naturvårdsverket fördela medel för miljöövervakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering och efter samråd med övriga berörda myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av miljöövervakningen samt beskriva och analysera miljötillståndet inom sitt ansvarsområde,
1 Senaste lydelse 2021:190.
SOU 2024:98 Författningsförslag
287
9. ansvara för att samla in grundläggande information om fiskbestånden samt fisket och annat nyttjande i sjöar, vattendrag och hav och särskilt svara för att datainsamling och rådgivning i fråga om fiskbestånden och fisket bedrivs i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/1004 av den 17 maj 2017 om upprättande av en unionsram för insamling, förvaltning och användning av data inom fiskerisektorn och till stöd för vetenskaplig rådgivning rörande den gemensamma fiskeripolitiken och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 199/2008,
10. inom sitt ansvarsområde främja forskning och utvecklingsverksamhet och delta i beredningen av Naturvårdsverkets miljöforskningsanslag till stöd för myndighetens och verkets arbete,
11. göra kunskaper om havs- och vattenmiljön, fisket och myndighetens arbete tillgängliga för myndigheter, allmänhet och andra berörda,
12. ansvara för uppföljning och utvärdering av de statliga bidrag som omfattas av förordningen (1982:840) om statsbidrag till kalkning av sjöar och vattendrag, förordningen (2009:381) om statligt stöd till lokala vattenvårdsprojekt och förordningen (1998:1343) om stöd till fiskevården,
13. följa upp och utvärdera de statliga bidrag som omfattas av viltskadeförordningen (2001:724) när det gäller förebyggande åtgärder och ersättning för skada som orsakas av säl och rapportera sådan uppföljning och utvärdering till Statens jordbruksverk, och
14. samverka med Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Sveriges geologiska undersökning och länsstyrelserna i frågor som har betydelse för bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av havs- och vattenmiljön och för vattenbruket.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
Författningsförslag SOU 2024:98
288
1.48 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2011:1237 ) om miljöprövningsdelegationer
Härigenom föreskrivs att förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer ska upphöra att gälla vid utgången av 2027.
SOU 2024:98 Författningsförslag
289
1.49 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2012:259 ) om miljösanktionsavgifter
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2012:259) att 1 kap. 2 §, 3 kap. 1–4 §§, 12 kap. 4 § och rubriken till 3 kap. ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
2 §1
Förordningen innehåller bestämmelser om miljösanktionsavgifter för överträdelser av föreskrifter om
Förordningen innehåller bestämmelser om miljösanktionsavgifter för överträdelser av föreskrifter om
– artskydd (2 kap.), – miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (3 kap.),
– miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd (3 kap.),
– verksamheter som orsakar miljöskador (4 kap.), – vilthägn och miljöhänsyn i jordbruket (5 kap.), – genteknik (6 kap.), – kemiska produkter och biotekniska organismer (7 kap.), – växtskyddsmedel och bekämpningsmedel (8 kap.), – fluorerade växthusgaser och ozonnedbrytande ämnen (9 kap.), – brandfarliga vätskor och spilloljor (10 kap.), – avfall, avfallsförebyggande åtgärder och producentansvar (11 kap.), och
– tillsyn, rapportering och egenkontroll (12 kap.).
3 kap. Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
3 kap. Miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd
3 kap.
1 §
farlig verksamhet och hälsoskydd
ska en miljösanktionsavgift betalas
påverkande verksamhet och hälso-
skydd ska en miljösanktionsavgift betalas
1 Senaste lydelse 2021:1009.
Författningsförslag SOU 2024:98
290
1. med 5 000 kronor, om överträdelsen är att utan tillstånd inrätta en avloppsanordning trots att ett sådant tillstånd krävs,
2. med 3 000 kronor, om överträdelsen är att utan tillstånd ansluta en vattentoalett till en befintlig avloppsanordning som före anslutningen inte hade någon vattentoalett ansluten, och
3. med 3 000 kronor, om överträdelsen är att utan att ha gjort en anmälan inrätta en avloppsanordning trots att en sådan anmälan krävs.
2 §
farlig verksamhet och hälsoskydd
ska en miljösanktionsavgift betalas
påverkande verksamhet och hälso-
skydd ska en miljösanktionsavgift betalas
1. med 3 000 kronor, om överträdelsen är att utan tillstånd inrätta en värmepumpsanläggning trots att det enligt föreskrifter som kommunen har meddelat krävs tillstånd för en sådan åtgärd, och
2. med 1 000 kronor, om överträdelsen är att utan att ha gjort en anmälan inrätta en värmepumpsanläggning som inte är tillståndspliktig.
3 §
farlig verksamhet och hälsoskydd
genom att utan att ha gjort en anmälan påbörja en verksamhet trots att en sådan anmälan krävs ska en miljösanktionsavgift betalas med 3 000 kronor.
påverkande verksamhet och hälso-
skydd genom att utan att ha gjort en anmälan påbörja en verksamhet trots att en sådan anmälan krävs ska en miljösanktionsavgift betalas med 3 000 kronor.
4 §2
miljöfarlig verksamhet och hälso-
skydd ska en miljösanktionsavgift betalas med 5 000 kronor.
miljöpåverkande verksamhet och
hälsoskydd ska en miljösanktionsavgift betalas med 5 000 kronor.
2 Senaste lydelse 2023:933.
SOU 2024:98 Författningsförslag
291
12 kap.
4 §3
För en överträdelse av 5 § Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2021:6) om genomförande av mätningar och provtagningar i vissa verksamheter genom att utföra mätningar och provtagningar utan att någon dokumentation görs ska en miljösanktionsavgift betalas
1. med 20 000 kronor, om
”tillståndsplikt A” gäller för verk-
samheten enligt miljöprövningsförordningen (2013:251),
2. med 10 000 kronor, om
"tillståndsplikt B” gäller för verk-
samheten enligt miljöprövningsförordningen,
3. med 3 000 kronor, om ”an-
mälningsplikt C” gäller för verk-
samheten enligt miljöprövnings-
förordningen, och
För en överträdelse av 5 § Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2021:6) om genomförande av mätningar och provtagningar i vissa verksamheter genom att utföra mätningar och provtagningar utan att någon dokumentation görs ska en miljösanktionsavgift betalas
1. med 20 000 kronor, om
tillståndsplikt gäller för verk-
samheten enligt miljöprövningsförordningen (2013:251),
2. med 10 000 kronor, om
granskningsplikt gäller för verk-
samheten enligt miljöprövningsförordningen,
3. med 3 000 kronor, om an-
mälningsplikt gäller för verksam-
heten enligt förordningen om miljö-
påverkande verksamhet och hälsoskydd, och
4. med 3 000 kronor, i andra fall än de som avses i 1–3, om verksamheten omfattas av ett till-
stånd som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 a eller 6 b § miljö-
balken eller motsvarande äldre bestämmelser.
4. med 3 000 kronor, i andra fall än de som avses i 1–3, om verksamheten omfattas av ett
miljötillstånd eller igångsättningsbesked som är en följd av att tillsynsmyndigheten förelagt en verksamhetsutövare att ansöka om igångsättningsbesked enligt 26 kap. 9 b § miljöbalken eller verksamhetsutövaren har ansökt om miljötillstånd eller igångsättningsbesked även om det inte krävs enligt 20 kap. 8 § miljöbalken eller motsvar-
ande äldre bestämmelser.
3 Senaste lydelse 2022:925.
Författningsförslag SOU 2024:98
292
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
SOU 2024:98 Författningsförslag
293
1.50 Förslag till förordning om ändring i industriutsläppsförordningen (2013:250)
Härigenom föreskrivs i fråga om industriutsläppsförordningen (2013:250)
dels att 1 kap. 19 och 20 §§ ska upphöra att gälla,
dels att 1 kap. 2, 4, 5, 10, 13, 15, 16, 18, 24 och 27–29 §§, 2 kap. 1,
4, 6,15, 17, 21, 23, 25, 27, 29, 39, 41, 43, 53, 55, 57, 59, 70, 73, 79, 81 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
2 §1
I denna förordning avses med industriutsläppsverksamhet: en verksamhet som är tillståndspliktig eller omfattas av ett tillstånd enligt miljöprövningsförordningen (2013:251) med en verksamhetskod som slutar med -i,
industriutsläppsverksamhet: en verksamhet som är tillståndspliktig eller omfattas av ett miljötill-
stånd, igångsättningsbesked eller äldre tillstånd enligt miljöpröv-
ningsförordningen (2013:251) med en verksamhetskod som slutar med -i,
huvudverksamhet: den huvudsakliga industriutsläppsverksamhet som bedrivs på en anläggning, och
sidoverksamhet: en industriutsläppsverksamhet som bedrivs på en anläggning men som inte är den huvudsakliga industriutsläppsverksamheten på anläggningen.
4 §2
I denna förordning avses med
miljöprövningsdelegation: ett sådant särskilt organ inom länsstyrelsen som avses i förordningen ( 2011:1237 ) om miljöprövningsdelegationer, och
tillsynsmyndighet: den som enligt miljötillsynsförordningen (2011:13) utövar tillsyn över en industriutsläppverksamhet.
1 Senaste lydelse 2016:1200. 2 Senaste lydelse 2020:649.
Författningsförslag SOU 2024:98
294
5 §
I denna förordning avses med tillstånd: ett tillstånd enligt
9 kap.miljöbalken och miljöpröv-
ningsförordningen (2013:251) eller motsvarande äldre bestämmelser, och
tillstånd: ett miljötillstånd eller
igångsättningsbesked enligt 20 kap.
miljöbalken och miljöprövningsförordningen (2013:251) eller motsvarande äldre bestämmelser, och
tillståndsvillkor: ett villkor i det
tillstånd som gäller för industri-
utsläppsverksamheten.
tillståndsvillkor: ett villkor i det
miljötillstånd eller igångsättningsbesked som gäller för industri-
utsläppsverksamheten.
10 §
De slutsatser om bästa tillgängliga teknik som anges i 2 kap. innehåller slutsatser om andra försiktighetsmått än utsläppsvärden. Vid bedömningen av om en industriutsläppsverksamhet bedrivs i enlighet med kravet på bästa möjliga teknik enligt 2 kap. 3 § miljöbalken ska hänsyn tas till sådana slutsatser
De slutsatser om bästa tillgängliga teknik som anges i 2 kap. innehåller slutsatser om andra försiktighetsmått än utsläppsvärden. Vid bedömningen av om en industriutsläppsverksamhet bedrivs i enlighet med kravet på bästa tillgängliga teknik enligt 2 kap. 3 § miljöbalken ska hänsyn tas till sådana slutsatser
1. i fråga om huvudslutsatser senast den dag som inträffar fyra år efter slutsatsernas offentliggörande, och
2. i fråga om sidoslutsatser senast den dag som inträffar fyra år efter huvudslutsatsernas offentliggörande, om sidoslutsatserna offentliggjordes senast samma dag som huvudslutsatserna.
13 §
I 19 kap. 5 § första stycket 9
och 22 kap. 25 § första stycket 6 a miljöbalken finns bestämmelser
om att ett beslut eller en dom som innebär att tillstånd ges till en verksamhet ska innehålla villkor om utsläpp, begränsningsvärden och bästa möjliga teknik
I 6 kap. miljöprövningsförord-
ningen finns bestämmelser om att
ett beslut som innebär att miljö-
tillstånd eller igångsättningsbesked
ges till en verksamhet ska innehålla villkor om utsläpp, begränsningsvärden och bästa tillgäng-
liga teknik som anpassar tillämp-
SOU 2024:98 Författningsförslag
295
som anpassar tillämpningen av föreskrifter om försiktighetsmått. Vid prövning av tillståndsvillkor ska en sådan anpassning göras genom att prövningsmyndigheten som referens för sin bedömning använder
ningen av föreskrifter om försiktighetsmått. Vid prövning av tillståndsvillkor ska en sådan anpassning göras genom att prövningsmyndigheten som referens för sin bedömning använder
1. de utsläppsvärden och de beskrivningar av andra försiktighetsmått som finns i de slutsatser om bästa tillgängliga teknik som anges i 2 kap., och
2. de beskrivningar av försiktighetsmått i ett sådant BAT-referensdokument som enligt artikel 13.7 i direktiv 2010/75/EU har antagits av Europeiska kommissionen före den 7 januari 2011, om
a) beskrivningarna avser annat än utsläppsvärden, och
b) BAT-referensdokumentet inte har ersatts med sådana slutsatser om bästa tillgängliga teknik som anges i 2 kap.
15 §
Miljöprövningsdelegationen får
besluta att en industriutsläppsverksamhet i stället för att följa ett begränsningsvärde som avses i 8 § ska följa ett begränsningsvärde som bestäms med hänsyn till andra tidsperioder eller andra referensförhållanden (alternativvärde).
Miljöprövningsmyndigheten får
besluta att en industriutsläppsverksamhet i stället för att följa ett begränsningsvärde som avses i 8 § ska följa ett begränsningsvärde som bestäms med hänsyn till andra tidsperioder eller andra referensförhållanden (alternativvärde).
Beslutet får inte innebära att verksamheten genom att följa ett alternativvärde medför högre utsläppsnivåer under normala driftsförhållanden än om verksamheten skulle ha följt det begränsningsvärde som avses i 8 §.
16 §3
Miljöprövningsdelegationen får
ge dispens från ett begränsningsvärde som avses i 8 §, om
Miljöprövningsmyndigheten får
ge dispens från ett begränsningsvärde som avses i 8 §, om
3 Senaste lydelse 2013:504.
Författningsförslag SOU 2024:98
296
1. det med hänsyn till var den anläggning som verksamheten bedrivs på ligger geografiskt, anläggningens tekniska egenskaper eller de lokala miljöförhållandena skulle medföra oproportionerligt höga kostnader jämfört med miljönyttan att följa begränsningsvärdet, och
2. dispensen förenas med ett villkor om att i stället följa ett mindre strängt begränsningsvärde.
18 §
Miljöprövningsdelegationen får
besluta att en dispens enligt 16 § ska gälla för en kortare tidsperiod än som avses i 17 §, om förutsättningarna för dispens endast finns under den tid som behövs för att anpassa anläggningen till det begränsningsvärde som avses i 8 §.
Miljöprövningsmyndigheten får
besluta att en dispens enligt 16 § ska gälla för en kortare tidsperiod än som avses i 17 §, om förutsättningarna för dispens endast finns under den tid som behövs för att anpassa anläggningen till det begränsningsvärde som avses i 8 §.
24 §
Om det krävs en statusrapport enligt 23 §, ska den upprättas senast i samband med att
1. den som bedriver eller avser att bedriva verksamheten ansöker om tillstånd för den, eller
Om det krävs en statusrapport enligt 23 §, ska den upprättas senast i samband med att
1. den som bedriver eller avser att bedriva verksamheten ansöker om miljötillstånd eller igång-
sättningsbesked för den, eller
2. huvudverksamheten för första gången omfattas av huvudslutsatser, om verksamheten omfattas av ett tillstånd och det inte finns någon upprättad statusrapport.
2. huvudverksamheten för första gången omfattas av huvudslutsatser, om verksamheten omfattas av ett miljötillstånd eller
igångsättningsbesked och det inte
finns någon upprättad statusrapport.
Om en statusrapport upprättas enligt första stycket 2, ska den ges in till tillsynsmyndigheten senast fyra år efter slutsatsernas offentliggörande.
En bestämmelse om att en ansökan i ett ansökningsmål ska innehålla en statusrapport finns i
En bestämmelse om att en ansökan i ett miljöprövningsärende ska innehålla en statusrapport
SOU 2024:98 Författningsförslag
297
22 kap. 1 § första stycket 7 miljöbalken .
finns i 3 kap. 1 § andra stycket 2
27 §
Naturvårdsverket eller, i fråga om verksamheter som avses i
2 kap. 1 § miljöprövningsförord-
ningen (2013:251), Statens jordbruksverk ska på lämpligt sätt göra information tillgänglig för andra berörda myndigheter och allmänheten om innebörden och utvecklingen av sådan bästa tillgängliga teknik som avses i denna förordning.
Naturvårdsverket eller, i fråga om verksamheter som omfattas
av verksamhetskod 1.10-i i bilaga 1 till miljöprövningsförord-
ningen (2013:251), Statens jordbruksverk ska på lämpligt sätt göra information tillgänglig för andra berörda myndigheter och allmänheten om innebörden och utvecklingen av sådan bästa tillgängliga teknik som avses i denna förordning.
28 §
Naturvårdsverket eller, i fråga om verksamheter som avses i
2 kap. 1 § miljöprövningsförord-
ningen (2013:251), Statens jordbruksverk ska på sin webbplats tillgängliggöra
Naturvårdsverket eller, i fråga om verksamheter som omfattas
av verksamhetskod 1.10-i i bilaga 1 till miljöprövningsförord-
ningen (2013:251), Statens jordbruksverk ska på sin webbplats tillgängliggöra
1. de domar och beslut som innebär att tillstånd har getts till en industriutsläppsverksamhet eller att ett sådant tillstånd har omprövats eller tillståndsvillkor ändrats enligt 24 kap. 5, 7, 8 eller 9 § miljöbalken,
2. dispenser enligt 16 §, och
3. uppgifter om de åtgärder som verksamhetsutövare har vidtagit enligt 10 kap. 5 a § miljöbalken.
I offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) finns bestämmelser som kan innebära att annat gäller i stället för det som sägs i första stycket.
29 §
När en dom eller ett beslut i ett tillståndsmål eller tillståndsärende skickas till Naturvårds-
När en dom eller ett beslut i ett tillståndsmål eller tillståndsärende skickas till Naturvårds-
Författningsförslag SOU 2024:98
298
verket eller Statens jordbruksverk enligt 11 § förordningen
(1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ska pröv-
ningsmyndigheten, om det är en sådan dom eller sådant beslut som avses i 28 § första stycket 1, särskilt uppmärksamma verket på att domen eller beslutet rör en industriutsläppsverksamhet.
verket eller Statens jordbruksverk enligt 7 kap. 2 § miljöpröv-
(2013:251)
ska prövningsmyndigheten, om det är en sådan dom eller sådant beslut som avses i 28 § första stycket 1, särskilt uppmärksamma verket på att domen eller beslutet rör en industriutsläppsverksamhet.
2 kap.
1 §
När slutsatser om bästa tillgängliga teknik har antagits ska Naturvårdsverket eller, i fråga om verksamheter som avses i 2 kap.
(2013:251), Statens jordbruksverk efter slutsatsernas offentliggörande informera berörda tillsynsmyndigheter om detta.
När slutsatser om bästa tillgängliga teknik har antagits ska Naturvårdsverket eller, i fråga om verksamheter som omfattas av
verksamhetskod 1.10-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen
(2013:251), Statens jordbruksverk efter slutsatsernas offentliggörande informera berörda tillsynsmyndigheter om detta.
4 §4
Europeiska kommissionens genomförandebeslut 2012/135/EU av den 28 februari 2012 om fastställande av BAT-slutsatser gällande järn- och ståltillverkning, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/ EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 8 mars 2012. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för
1. verksamheter som omfattas av 4 kap. 12 §miljöprövningsförordningen (2013:251),
1. verksamheter som omfattas av kod 13.20-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen (2013:251),
2. verksamheter som omfattas av 11 kap. 2 §miljöprövningsförordningen, och
2. verksamheter som omfattas av kod 23.10-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen, och
4 Senaste lydelse 2016:1200.
SOU 2024:98 Författningsförslag
299
3. verksamheter som omfattas av 15 kap. 1 §miljöprövningsförordningen.
3. verksamheter som omfattas av kod 27.10-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen.
6 §5
Europeiska kommissionens genomförandebeslut 2012/134/ EU av den 28 februari 2012 om fastställande av BAT-slutsatser gällande tillverkning av glas, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 8 mars 2012. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av 14 kap. 1 och 2 §§ miljöprövningsförordningen (2013:251).
Europeiska kommissionens genomförandebeslut 2012/134/ EU av den 28 februari 2012 om fastställande av BAT-slutsatser gällande tillverkning av glas, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 8 mars 2012. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av kod 26.05-i i bilaga 1
(2013:251).
15 §
Europeiska kommissionens genomförandebeslut 2013/84/EU av den 11 februari 2013 om fastställande av BAT-slutsatser gällande garvning av hudar och skinn, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 16 februari 2013. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för
1. verksamheter som omfattas av 7 kap. 1 §miljöprövningsförordningen (2013:251), och
1. verksamheter som omfattas av kod 18.10-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen (2013:251), och
2. verksamheter som omfattas av 28 kap. 3 §miljöprövningsförordningen och utför rening av avloppsvatten från verksamheter som avses i 1.
2. verksamheter som omfattas av kod 90.15-i i bilaga 1 tillmiljöprövningsförordningen och utför rening av avloppsvatten från verksamheter som avses i 1.
5 Senaste lydelse 2018:536.
Författningsförslag SOU 2024:98
300
17 §6
Europeiska kommissionens genomförandebeslut 2013/163/EU av den 26 mars 2013 om fastställande av BAT-slutsatser gällande produktion av cement, kalk och magnesiumoxid, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 9 april 2013. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för
1. verksamheter som omfattas av 14 kap. 9 §miljöprövningsförordningen (2013:251),
1. verksamheter som omfattas av kod 26.70-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen (2013:251),
2. verksamheter som omfattas av 14 kap. 11 §miljöprövningsförordningen, och
2. verksamheter som omfattas av kod 26.90-i i bilaga 1 tillmiljöprövningsförordningen, och
3. verksamheter som omfattas av 14 kap. 19 § miljöprövningsförordningen.
3. verksamheter som omfattas av kod 26.170-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen.
21 §7
Europeiska kommissionens genomförandebeslut nr 2013/732/ EU av den 9 december 2013 om fastställande av BAT-slutsatser för klor-alkaliproduktion, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 11 december 2013. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av 12 kap.
23, 24, 27 och 28 §§ miljöpröv-
Europeiska kommissionens genomförandebeslut nr 2013/732/ EU av den 9 december 2013 om fastställande av BAT-slutsatser för klor-alkaliproduktion, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 11 december 2013. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av kod 24.23-i
eller 24.17-i i bilaga 1 till miljö-
6 Senaste lydelse 2016:1200. 7 Senaste lydelse 2016:1200.
SOU 2024:98 Författningsförslag
301
23 §8
Europeiska kommissionens genomförandebeslut 2014/687/ EU av den 26 september 2014 om fastställande av BAT-slutsatser gällande produktion av massa, papper och kartong, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 30 september 2014. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av 9 kap. 1 eller 2 §miljöprövningsförordningen (2013:251).
Europeiska kommissionens genomförandebeslut 2014/687/ EU av den 26 september 2014 om fastställande av BAT-slutsatser gällande produktion av massa, papper och kartong, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 30 september 2014. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av kod 21.10-i eller 21.30-i i
bilaga 1 till miljöprövningsför-
ordningen (2013:251).
25 §9
Europeiska kommissionens genomförandebeslut 2014/738/ EU av den 9 oktober 2014 om fastställande av BAT-slutsatser gällande raffinering av mineralolja och gas, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 28 oktober 2014. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av 11 kap. 7 §miljöprövningsförordningen (2013:251).
Europeiska kommissionens genomförandebeslut 2014/738/ EU av den 9 oktober 2014 om fastställande av BAT-slutsatser gällande raffinering av mineralolja och gas, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 28 oktober 2014. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av kod 23.30-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen (2013:251).
8 Senaste lydelse 2016:833. 9 Senaste lydelse 2016:1200.
Författningsförslag SOU 2024:98
302
27 §10
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2015/ 2119 av den 20 november 2015 om fastställande av BAT-slutsatser för produktion av träbaserade skivor, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 24 november 2015. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av 8 kap.
(2013:251).
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2015/ 2119 av den 20 november 2015 om fastställande av BAT-slutsatser för produktion av träbaserade skivor, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 24 november 2015. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av kod
20.50-i i bilaga 1 till miljöpröv-
29 §11
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2016/1032 av den 13 juni 2016 om fastställande av BAT-slutsatser för ickejärnmetallindustrin, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 30 juni 2016. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik inom ickejärnmetallindustrin för
1. verksamheter som omfattas av 4 kap. 12 §miljöprövningsförordningen (2013:251),
1. verksamheter som omfattas av kod 13.20-i i bilaga 1 tillmiljöprövningsförordningen (2013:251),
2. verksamheter som omfattas av 15 kap. 11, 12, 13 eller 14 § miljöprövningsförordningen, och
2. verksamheter som omfattas av kod 27.70-i eller 27.90-i i
bilaga 1 till miljöprövningsför-
ordningen, och
10 Senaste lydelse 2018:248. 11 Senaste lydelse 2018:248.
SOU 2024:98 Författningsförslag
303
3. verksamheter som omfattas av 17 kap. 4 §miljöprövningsförordningen.
3. verksamheter som omfattas av kod 31–40-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen.
39 §12
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2016/902 av den 30 maj 2016 om fastställande av BAT-slutsatser för rening och hantering av avloppsvatten och avgaser inom den kemiska sektorn, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/ 75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 9 juni 2016. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för
1. verksamheter som omfattas av någon av 12 kap. 1–36, 38, 39,
42 och 43 §§ miljöprövnings-
förordningen (2013:251), och
1. verksamheter som omfattas av någon av koderna 24.1-i–
24.35-i, 24.38-i eller 24.42-i i bilaga 1 till miljöprövningsför-
ordningen (2013:251), och
2. verksamheter som omfattas av 28 kap. 3 §miljöprövningsförordningen och utför rening av avloppsvatten från verksamheter som avses i 1.
2. verksamheter som omfattas av kod 90.15-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen och utför rening av avloppsvatten från verksamheter som avses i 1.
41 §13
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2017/ 302 av den 15 februari 2017 om fastställande av BAT-slutsatser för intensiv uppfödning av fjäderfä eller gris, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 21 februari 2017. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verk-
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2017/ 302 av den 15 februari 2017 om fastställande av BAT-slutsatser för intensiv uppfödning av fjäderfä eller gris, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 21 februari 2017. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verk-
12 Senaste lydelse 2018:248. 13 Senaste lydelse 2019:613.
Författningsförslag SOU 2024:98
304
samheter som omfattas av 2 kap.
(2013:251).
samheter som omfattas av
kod 1.10-i i bilaga 1 till miljö-
43 §14
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2017/1442 av den 31 juli 2017 om fastställande av BAT- slutsatser för stora förbränningsanläggningar, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 17 augusti 2017. Beslutet har ersatts av Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2021/2326 av den 30 november 2021 om fastställande av BAT-slutsatser för stora förbränningsanläggningar, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, som offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 30 december 2021. Bilagorna till besluten är likalydande och innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för
1. verksamheter som omfattas av 11 kap. 3 §miljöprövningsförordningen (2013:251),
1. verksamheter som omfattas av kod 23.11-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen (2013:251),
2. verksamheter som omfattas av 21 kap. 4, 8 eller 9 §miljöprövningsförordningen, och
2. verksamheter som omfattas av kod 40.05-i, 40.40-i eller
40.50-i i bilaga 1 till miljöpröv-
ningsförordningen, och
3. verksamheter som omfattas av 29 kap. 5, 9, 11 eller 13 § miljöprövningsförordningen.
3. verksamheter som omfattas av kod 90.180-i, 90.202-i eller
90.214-i i bilaga 1 till miljöpröv-
53 §15
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2017/ 2117 av den 21 november 2017 om fastställande av BAT-slutsatser för produktion av orga-
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2017/ 2117 av den 21 november 2017 om fastställande av BAT-slutsatser för produktion av orga-
14 Senaste lydelse 2022:34. 15 Senaste lydelse 2019:613.
SOU 2024:98 Författningsförslag
305
niska högvolymkemikalier, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 7 december 2017. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av 12 kap. 1,
3, 5, 7, 9, 11, 13, 21 eller 31 §
niska högvolymkemikalier, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 7 december 2017. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av koderna 24.01-
i–24.07-i, 24.11-i, 24.13-i, 24.21i eller 24.31-i i bilaga 1 till miljö-
55 §16
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2018/1147 av den 10 augusti 2018 om fastställande av BAT-slutsatser för avfallsbehandling, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 17 augusti 2018. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för
1. verksamheter som omfattas av 29 kap. 56, 65, 66 eller 67 §§ miljöprövningsförordningen (2013:251), och
1. verksamheter som omfattas av koderna 90.408-i, 90.406-i,
90.405-i eller 90.435-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen
(2013:251), och
2. verksamheter som omfattas av 28 kap. 3 §miljöprövningsförordningen och utför rening av avloppsvatten från verksamheter som avses i 1.
2. verksamheter som omfattas av kod 90.15-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen och utför rening av avloppsvatten från verksamheter som avses i 1.
57 §17
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2019/ 2010 av den 12 november 2019
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2019/ 2010 av den 12 november 2019
16 Senaste lydelse 2020:165. 17 Senaste lydelse 2021:730.
Författningsförslag SOU 2024:98
306
om fastställande av BAT-slutsatser för avfallsförbränning, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 3 december 2019. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av 29 kap. 5, 6, 9,
10, 11, 12, 13, 14, 65, 66 eller 67 §
om fastställande av BAT-slutsatser för avfallsförbränning, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 3 december 2019. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av koderna 90.180-
i, 90.181-i, 90.202-i, 90.203-i, 90.214-i, 90.406-i, 90.405-i eller 90.435-i i bilaga 1 till miljöpröv-
59 §18
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2019/2031 av den 12 november 2019 om fastställande av BAT-slutsatser för livsmedels-, dryckes- och mjölkindustrin, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 4 december 2019. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för
1. verksamheter som omfattas av 5 kap. 4, 8, 12, 15 eller 17 § miljöprövningsförordningen (2013:251), och
1. verksamheter som omfattas av koderna 15.40-i, 15.90-i,
15.131-i eller 15.170-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen
(2013:251), och
2. verksamheter som omfattas av 28 kap. 3 §miljöprövningsförordningen och utför rening av avloppsvatten från verksamheter som avses i 1.
2. verksamheter som omfattas av kod 90.15-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen och utför rening av avloppsvatten från verksamheter som avses i 1.
18 Senaste lydelse 2021:730.
SOU 2024:98 Författningsförslag
307
70 §19
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2020/2009 av den 22 juni 2020 om fastställande av BAT-slutsatser för ytbehandling med organiska lösningsmedel, inklusive behandling av trä och träprodukter med kemikalier, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 9 december 2020. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för
1. verksamheter som omfattas av 8 kap. 1 §miljöprövningsförordningen (2013:251),
1. verksamheter som omfattas av kod 20.05-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen (2013:251),
2. verksamheter som omfattas av 19 kap. 2 § miljöprövningsförordningen, och
2. verksamheter som omfattas av kod 39.10-i i bilaga 1 tillmiljöprövningsförordningen, och
3. verksamheter som omfattas av 28 kap. 3 §miljöprövningsförordningen och utför rening av avloppsvatten från verksamheter som avses i 1 eller 2.
3. verksamheter som omfattas av kod 90.15-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen och utför rening av avloppsvatten från verksamheter som avses i 1 eller 2.
73 §20
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2022/2110 av den 11 oktober 2022 om fastställande av BAT-slutsatser för industri för behandling av järnbaserade metaller, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 4 november 2022. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för
1. verksamheter som omfattas av 15 kap. 3 eller 5 §miljöprövningsförordningen (2013:251),
1. verksamheter som omfattas av kod 27.25-i eller 27.27-i i
bilaga 1 till miljöprövningsförord-
ningen (2013:251),
2. verksamheter som omfattas av 16 kap. 1 §miljöprövningsförordningen och som innefattar
2. verksamheter som omfattas av kod 28.10-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen och som innefattar kallvalsning, tråddrag-
19 Senaste lydelse 2022:947. 20 Senaste lydelse 2023:942.
Författningsförslag SOU 2024:98
308
kallvalsning, tråddragning eller satsvis varmförzinkning, och
ning eller satsvis varmförzinkning, och
3. verksamheter som omfattas av 28 kap. 3 §miljöprövningsförordningen och utför rening av avloppsvatten från verksamheter som avses i 1 eller 2.
3. verksamheter som omfattas av kod 90.15-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen och utför rening av avloppsvatten från verksamheter som avses i 1 eller 2.
79 §21
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2022/ 2427 av den 6 december 2022 om fastställande av BAT-slutsatser för rening och hantering av avgaser inom den kemiska sektorn, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/ EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 12 december 2022. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av 12 kap. 1–
36, 38, 39, 42 eller 43 § miljöpröv-
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2022/ 2427 av den 6 december 2022 om fastställande av BAT-slutsatser för rening och hantering av avgaser inom den kemiska sektorn, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/ EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 12 december 2022. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av koderna
24.01-i–24.35-i, 24.38-i eller 24.42-i i bilaga 1 till miljöpröv-
81 §22
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2022/2508 av den 9 december 2022 om fastställande av BAT-slutsatser för textilindustrin, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/ 75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 20 december 2022. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för
21 Senaste lydelse 2023:942. 22 Senaste lydelse 2023:942.
SOU 2024:98 Författningsförslag
309
1. verksamheter som omfattas av 6 kap. 1 §miljöprövningsförordningen (2013:251), och
1. verksamheter som omfattas av kod 17.10-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen (2013:251), och
2. verksamheter som omfattas av 28 kap. 3 §miljöprövningsförordningen och utför rening av avloppsvatten från verksamheter som avses i 1.
2. verksamheter som omfattas av kod 90.15-i i bilaga 1 tillmiljöprövningsförordningen och utför rening av avloppsvatten från verksamheter som avses i 1.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
Författningsförslag SOU 2024:98
310
1.51 Förslag till förordning om ändring i miljöprövningsförordningen (2013:251)
Härigenom föreskrivs i fråga om miljöprövningsförordningen (2013:251)
dels att 2–32 kap. och 1 kap. 3–15 §§ ska upphöra att gälla,
dels att rubriken närmast före 1 kap. 5 § ska utgå,
dels att 1 kap. 1 och 2 §§ och rubriken till 1 kap. ska ha följande
lydelse,
dels att det ska införas sju nya kapitel, 2–8 kap., tre nya bilagor,
bilaga 1–3, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap. Miljöprövning 1 kap. Innehåll och definitioner
1 §1
Denna förordning innehåller bestämmelser om tillståndsplikt
och anmälningsplikt för verksamheter och åtgärder som avses i 9 kap. miljöbalken.
Denna förordning innehåller bestämmelser om miljöprövning
enligt 20 kap. miljöbalken .
Förordningen är meddelad med stöd av
– 9 kap. 6 § miljöbalken i fråga om 1 kap. 3, 4, 10 och 11 §§ och 2–32 kap.,
– 9 kap. 8 § miljöbalken i fråga om 1 kap. 6 §, och
Förordningen är meddelad med stöd av
– 20 kap. 6 § miljöbalken i fråga om 2 kap. 1–2 §§,
– 20 kap. 7 § miljöbalken i fråga om 2 kap. 3 och 4 §§,
– 20 kap. 10 § miljöbalken i fråga om 3 kap.,
– 20 kap. 11 § miljöbalken i fråga om 4 kap.,
– 20 kap. 17 § miljöbalken i fråga om 5 kap.,
– 20 kap. 29 § miljöbalken i fråga om 6 kap. 1 §,
– 20 kap. 29 § miljöbalken i fråga om 6 kap. 2 §,
1 Senaste lydelse 2016:1188.
SOU 2024:98 Författningsförslag
311
– 20 kap. 36 § miljöbalken i fråga om 7 kap., och
– 8 kap. 7 § regeringsformen i fråga om övriga bestämmelser.
2 §2
Med tillsynsmyndigheten avses i denna förordning den som enligt miljötillsynsförordningen (2011:13) utövar tillsyn över verksamheten eller åtgärden.
Termer och uttryck i denna förordning har samma betydelse som i miljöbalken .
I denna förordning avses med prövningsmyndighet; den myndighet som enligt 20 kap. 2 § miljöbalken har i uppgift att pröva ansökningar i ärenden om miljöprövning, och
tillsynsmyndighet; den myndighet som enligt miljötillsynsförordningen (2011:13) utövar tillsyn över verksamheten eller åtgärden.
2 kap. Tillstånds- och granskningsplikt
Tillståndsplikt
1 §
Om det i fråga om en verksamhet eller åtgärd anges att tillståndsplikt gäller, får verksamheten eller åtgärden inte bedrivas eller vidtas utan ett sådant miljötillstånd som avses i 20 kap. miljöbalken .
2 Senaste lydelse 2020:691.
Författningsförslag SOU 2024:98
312
Tillståndsplikt gäller för
1. sådana verksamheter och åtgärder som avses i bilaga 1 och 2, och
2. ändringar av sådana verksamheter eller åtgärder som avses i bilaga 1 eller 2 om ändringen i sig är tillståndspliktig enligt 1.
Även verksamheter och åtgärder som omfattas av granskningsplikt enligt 2 § är tillståndspliktiga om prövningsmyndigheten har bedömt att de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan vid en sådan granskning som avses i 6 kap. 23 – 27 §§ miljöbalken .
Granskningsplikt
2 §
Om det i fråga om en verksamhet eller åtgärd anges att granskningsplikt gäller, får verksamheten inte påbörjas och åtgärden inte vidtas utan ett sådant igångsättningsbesked som avses i 20 kap. miljöbalken .
Granskningsplikt gäller för
1. sådana verksamheter och åtgärder som avses i bilaga 3 och som inte är tillståndspliktiga, och
2. ändringar av sådana verksamheter och åtgärder som
a) avses i bilaga 1–3 och som inte är tillståndspliktiga, eller
b) omfattas av ett frivilligt miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 20 kap. 8 § miljöbalken .
SOU 2024:98 Författningsförslag
313
Trots andra stycket 2 gäller granskningsplikt endast om ändringen
a) påverkar miljötillståndets eller igångsättningsbeskedets omfattning eller tidigare meddelade villkor, eller
b) i sig eller tillsammans med tidigare ändringar kan antas påverka människors hälsa eller miljön negativt.
Undantag för vattenverksamheter
3 §
Granskningsplikt enligt 2 § andra stycket gäller inte för
1. sådana vattenverksamheter som omfattas av krav på anmälan enligt 19 § förordningen ( 1998:1388 ) om vattenverksamheter, och
2. sådana vattenverksamheter som avser dränering av jordbruksmark genom täckdikning med dräneringsrör som har en största diameter av 300 millimeter om det är sannolikt att allmänna eller enskilda intressen inte skadas genom verksamheten.
4 §
Avseende vattenverksamheter får sådana ändrings- och lagningsarbeten som är nödvändiga till följd av en skada eller för att förebygga en skada utföras genast utan
Författningsförslag SOU 2024:98
314
föregående miljötillstånd eller igångsättningsbesked.
Åtgärder som strider mot bestämmelser om innehållande och tappning av vatten får vidtas utan föregående miljötillstånd eller igångsättningsbesked, om det är nödvändigt för att avvärja fara för liv eller hälsa, rädda värdefull egendom eller av någon annan sådan orsak.
Om de utförda åtgärderna omfattas av tillstånds- eller granskningsplikt ska den som har vidtagit åtgärderna ansöka om godkännande av åtgärderna snarast möjligt.
Verksamhetskod
5 §
Vid varje verksamhet eller åtgärd i bilaga 1 och 3 anges den verksamhetskod som gäller för den beskrivna verksamheten eller åtgärden. Verksamhetskoden syftar till att underlätta rapportering och databehandling.
En verksamhet vars verksamhetskod är markerad med -i är enligt 1 kap. 2 § industriutsläppsförordningen (2013:250) en industriutsläppsverksamhet och ska därför även följa den förordningens bestämmelser.
SOU 2024:98 Författningsförslag
315
Anmälnings- och registreringsplikt för miljöpåverkande verksamheter
6 §
För sådana miljöpåverkande verksamheter och åtgärder enligt 9 kap. 1 § miljöbalken som påverkar människors hälsa eller miljön, men som inte omfattas av krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked, omfattas av krav på anmälan eller registrering hos tillsynsmyndigheten i den utsträckning som framgår av 5 § och bilaga 1 till förordningen ( 1998:899 ) om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd.
3 kap. Krav på en ansökans innehåll och format
Ansökan om miljötillstånd
1 §
En ansökan om miljötillstånd ska innehålla
1. uppgifter om sökanden och sådana uppgifter som behövs för prövningen enligt 16 kap. 6 § miljöbalken ,
2. uppgifter om utsläppskällor, om arten och mängden av alla förutsebara utsläpp och om förslag till de åtgärder som kan behövas
dels för att förebygga uppkomsten av avfall, dels för att förbereda för återanvändning, materialåtervinning och annan återvinning av det
Författningsförslag SOU 2024:98
316
avfall som anläggningen ger upphov till,
3. en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. 35 § miljöbalken ,
4. ritningar och tekniska beskrivningar med uppgifter om förhållandena på platsen, om produktionsmängd eller liknande, om användningen av råvaror, andra insatsvaror och ämnen och om energianvändningen,
5. förslag till skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått samt de uppgifter som behövs för att bedöma hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken följs,
6. förslag till övervakning och kontroll av verksamheten, och
7. en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges i 2–6.
I förekommande fall ska en ansökan också innehålla
1. sådant handlingsprogram och sådan säkerhetsrapport som krävs enligt lagen ( 1999:381 ) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, om den verksamhet eller åtgärd som ärendet avser omfattas av den lagen,
2. en statusrapport när det krävs enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 10 kap. 21 § första stycket 5 miljöbalken ,
3. en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall när en sådan krävs enligt föreskrifter som har med-
SOU 2024:98 Författningsförslag
317
delats med stöd av 15 kap. 40 § miljöbalken , och
4. en icke-teknisk sammanfattning av sådana uppgifter som avses i 1–3.
2 §
En ansökan om miljötillstånd för vattenverksamhet ska, utöver det som anges i 1 §, innehålla
1. uppgift om huruvida det finns fastigheter som berörs av vattenverksamheten eller inte och i förekommande fall namn och adress på ägarna och berörda innehavare av särskild rätt till fastigheterna,
2. uppgifter om de ersättningsbelopp som sökanden erbjuder varje sakägare, om det inte på grund av verksamhetens omfattning bör anstå med sådana uppgifter,
3. uppgift om det område som enligt sökanden bör utgöra strömfallsfastighet om ansökan avser utförande av ett vattenkraftverk,
4. ritningar jämte beskrivning av strömfallets läge och beskaffenhet, uppgift om erbjudna ersättningsbelopp samt övriga upplysningar som behövs för att bedöma ersättningsfrågan om ansökan avser bestämmande enligt 2 kap. 9 § lagen ( 1998:812 ) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet av ersättning för rätten att ta i anspråk ett strömfall, och
5. ett gravationsbevis rörande den fastighet varifrån rätten till andelskraft ska flyttas över, dels
Författningsförslag SOU 2024:98
318
överenskommelser som har träffats med borgenärer med panträtt i fastigheten och andra rättsägare om ansökan avser överflyttning enligt 8 kap. 3 § första stycket lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet av rätten till andelskraft.
3 §
En ansökan om miljötillstånd för geologisk lagring av koldioxid ska, utöver det som anges i 1 §, innehålla
1. en beskrivning av verksamhetsutövarens tekniska kompetens och handlingar som styrker kompetensen,
2. en beskrivning av den geologiska formationens egenskaper, lagringsplatsen och det område runt lagringsplatsen som med hänsyn till de geologiska förhållandena har betydelse för lagringens integritet och säkerhet,
3. uppgift om den totala mängd koldioxid som ska lagras,
4. en beskrivning av varifrån den koldioxid som ska tillföras lagringsplatsen kommer och hur den ska transporteras till lagringsplatsen,
5. uppgift om sammansättningen av den koldioxidström som ska tillföras lagringsplatsen (injekteras),
6. uppgifter om injektionstakt och injektionstryck,
7. en beskrivning av den anläggning som ska användas för att tillföra koldioxid till lagringsplatsen,
SOU 2024:98 Författningsförslag
319
8. en bedömning av den förväntade lagringssäkerheten,
9. uppgifter som visar att den finansiella säkerhet som krävs enligt 15 kap. 37 § kommer att vara giltig och i kraft innan koldioxid tillförs lagringsplatsen,
10. ett förslag till en plan för övervakning av lagringsplatsen,
11. ett förslag till en plan för underhåll efter det att lagringsplatsen har stängts för ytterligare tillförsel av koldioxid, och
12. ett förslag till en plan för åtgärder som behövs för att avhjälpa risker för koldioxidutsläpp.
4 §
En ansökan om miljötillstånd till en ny förbränningsanläggning med en nominell elektrisk effekt på 300 megawatt eller mer ska, utöver det som anges i 1 §, innehålla en redogörelse för
1. om det finns tillgängliga och lämpliga geologiska lagringsplatser för koldioxid där koldioxid från anläggningen kan lagras,
2. de tekniska och ekonomiska förutsättningarna för transport av koldioxid till möjliga lagringsplatser, och
3. de tekniska och ekonomiska förutsättningarna för att efter driftstarten installera den utrustning som behövs för avskiljning av koldioxid från anläggningen.
Författningsförslag SOU 2024:98
320
5 §
En ansökan om miljötillstånd till lagring som en del av insamling, återvinning eller bortskaffande av farligt avfall ska, utöver det som anges i 1 §, alltid innehålla
1. uppgifter om art och mängd av det farliga avfall som sökanden avser att lagra, återvinna eller bortskaffa,
2. uppgifter om varifrån avfallet kommer, och
3. uppgifter om var och på vilket sätt avfallet ska lagras, återvinnas eller bortskaffas.
6 §
En ansökan om miljötillstånd för behandling av avfall ska, utöver det som anges i 1 §, innehålla
1. uppgifter om de typer av avfall och mängder avfall som ska behandlas,
2. uppgifter om de metoder för att behandla avfall som ska användas,
3. uppgifter om de största mängder avfall som vid något tillfälle ska lagras inför och efter behandlingen,
4. förslag till skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått som behövs med hänsyn till verksamheten, den plats som verksamheten bedrivs på och andra omständigheter,
SOU 2024:98 Författningsförslag
321
5. förslag till åtgärder för övervakning och kontroll av verksamheten, och
6. förslag till åtgärder som behövs i fråga om avslutning av verksamheten och efterbehandling.
7 §
En ansökan om miljötillstånd för täkt ska, utöver det som anges i 1 § innehålla en utredning som belyser behovet av täkten samt en täktplan av den omfattning som behövs.
Om ansökan om täkt avser torv ska ansökan dessutom innehålla uppgift om huruvida torven ska användas för att utvinna energi och i så fall uppgifter om innehåll av ämnen som kan medföra skada på människors hälsa eller miljön.
8 §
I en ansökan om miljötillstånd för en anläggning där en kostnadsnyttoanalys ska utföras enligt 3 § lagen ( 2014:268 ) om vissa kostnads-nyttoanalyser på energiområdet, ska utöver det som anges i 1 § innehålla
1. en redovisning av slutsatserna i en kostnads-nyttoanalys som godkänts enligt den lagen, och
2. beslutet om godkännande av analysen enligt samma lag.
Författningsförslag SOU 2024:98
322
9 §
En ansökan om miljötillstånd för en verksamhet som omfattas av krav på säkerhet enligt 9 kap. 6 e § eller 15 kap. 35, 36 a eller 37 § miljöbalken ska innehålla en beräkning av vilket belopp säkerheten bör uppgå till och ett underlag för denna beräkning.
Ansökan om igångsättningsbesked
10 §
En ansökan om igångsättningsbesked ska innehålla
1. uppgifter om sökanden och sådana uppgifter som behövs för prövningen enligt 16 kap. 6 § miljöbalken ,
2. sådant underlag enligt 8 och 9 §§ miljöbedömningsförordningen som behövs för granskningen enligt 6 kap. 23 och 24 §§ miljöbalken ,
3. förslag på villkor som kan behövas i ett beslut om igångsättningsbesked för att verksamheten eller åtgärden inte ska medföra en betydande negativ miljöpåverkan,
4. förslag på andra villkor som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön, och
5. förslag på övervakning och kontroll av verksamheten.
SOU 2024:98 Författningsförslag
323
11 §
En ansökan om igångsättningsbesked för vindkraftverk ska, utöver det som anges i 10 §, innehålla
1. ett kartunderlag som visar verksamhetens lokalisering,
2. en teknisk specifikation som för varje vindkraftverk innehåller uppgift om höjden inklusive rotorblad, navhöjden och rotordiametern samt övriga tekniska uppgifter av betydelse,
3. en beskrivning av vindförhållandena på platsen och det förväntade energiutbytet från verksamheten,
4. en beskrivning av hur verksamheten påverkar natur- och kulturmiljöer, särskilt områden som är reglerade i 3, 4 och 7 kap. miljöbalken ,
5. en uppgift om huruvida det eller de vindkraftverk som omfattas av ansökan ska stå tillsammans med redan uppförda vindkraftverk,
6. en redogörelse för förekomsten av vindkraftverk inom en radie på 2 kilometer från varje vindkraftverk som omfattas av ansökan,
7. en redogörelse för de vägar som behövs för uppförande och drift av anläggningen och verksamheten,
8. en redogörelse för dragningen fram till elnätet av de kraftledningar som behövs för uppförande och drift av anläggningen och verksamheten,
Författningsförslag SOU 2024:98
324
9. en landskapsanalys som med ett fotomontage eller på annat sätt visar hur anläggningen syns i landskapet,
10. en beräkning av bullret från anläggningen vid berörda byggnader, och
11. en beräkning av skuggning och reflexer från anläggningen vid berörda byggnader.
Prövningsmyndigheten får medge undantag från kraven i första stycket, om undantaget avser sådant som inte behövs för handläggningen.
12 §
En ansökan om igångsättningsbesked för en anläggning för solkraft ska, utöver det som anges i 10 §, innehålla
1. ett kartunderlag som visar verksamhetens lokalisering,
2. en teknisk specifikation av anläggningen,
3. en solstudie och det förväntade energiutbytet från verksamheten,
4. en beskrivning av hur verksamheten påverkar natur- och kulturmiljöer, särskilt områden som är reglerade i 3, 4 och 7 kap. miljöbalken ,
5. en uppgift om huruvida anläggningen placeras tillsammans med en redan uppförd anläggning för solkraft eller annan typ av kraftproduktion,
SOU 2024:98 Författningsförslag
325
6. en redogörelse för de vägar som behövs för uppförande och drift av anläggningen och verksamheten,
7. en redogörelse för dragningen fram till elnätet av de kraftledningar som behövs för uppförande och drift av anläggningen och verksamheten,
8. en landskapsanalys som med ett fotomontage eller på annat sätt visar hur anläggningen syns i landskapet, och
9. en beräkning av skuggning och reflexer från anläggningen vid berörda vägar och byggnader.
Prövningsmyndigheten får medge undantag från kraven i första stycket, om undantaget avser sådant som inte behövs för handläggningen.
13 §
En ansökan om igångsättningsbesked för en anläggning för återvinning av avloppsvatten för bevattning inom jordbruket ska, utöver det som anges i 10 §, innehålla en riskhanteringsplan enligt 9 § förordningen ( 2024:161 ) om återanvändning av vatten för bevattning inom jordbruket.
14 §
En ansökan om igångsättningsbesked ska, utöver det som anges i 10 §, i förekommande fall också innehålla sådana uppgifter som anges i 2, 4–9 §§.
Författningsförslag SOU 2024:98
326
Ansökan om ändring av en verksamhet eller åtgärd
15 §
En ansökan om ändring av en verksamhet eller åtgärd ska, utöver det som anges i 10 §, innehålla
1. en redogörelse för alla bestämmelser och villkor som gäller för verksamheten enligt tidigare miljötillstånd eller igångsättningsbesked, och
2. en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall när en sådan krävs enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 15 kap. 40 §.
Ansökan om ändring, omprövning eller återkallelse av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked
16 §
En ansökan om återkallelse av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked eller ändring eller omprövning av villkor i ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 24 kap. miljöbalken ska innehålla en beskrivning av behovet av återkallelse, ändring eller omprövning.
Om ansökan avser ändring eller omprövning av villkor i ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked ska den också innehålla en sådan redogörelse som avses i 15 § 1.
SOU 2024:98 Författningsförslag
327
Om ansökan avser omprövning av villkor om arbetstid enligt 24 kap. 13 a § miljöbalken ska den också innehålla en redogörelse för de arbeten som återstår för den tillståndsgivna vattenverksamheten.
Ansökan om giltighetsförlängning
17 §
En ansökan om giltighetsförlängning av ett tillstånd enligt 24 kap. 14 a § miljöbalken ska innehålla den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövs för prövningen.
En ansökan om giltighetsförlängning av ett tillstånd som avses 7 kap. 28 a § miljöbalken ska även innehålla en utredning som visar hur verksamheten ensam eller tillsammans med andra verksamheter eller åtgärder kan komma att påverka miljön i naturområdet.
Frivillig ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked
18 §
En ansökan om frivilligt miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 20 kap. 8 § ska innehålla de uppgifter som framgår av 1 eller 10 § och i förekommande fall uppgifter enligt 2, 11 eller 12 §.
Författningsförslag SOU 2024:98
328
Andra bestämmelser med krav på innehåll i en ansökan om miljöprövning
19 §
Bestämmelser med krav på innehåll i en ansökan i ett ärende om miljöprövning finns också i
1. lagen ( 1929:405 ) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929, och
2. lagen ( 1998:812 ) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
Ansökans format m.m.
20 §
Ansökningshandlingarna ska lämnas in i det antal exemplar som Miljöprövningsmyndigheten anser behövs och i det format som myndigheten anger.
Bestämmelser om komplettering av ansökan finns i 20 kap. 13 § miljöbalken .
21 §
Om Miljöprövningsmyndigheten begär det ska sökanden lämna in
1. en komplettering i form av en uppdaterad ansökan, eller
2. en skriftlig sammanställning av de svar som sökanden har lämnat med anledning av synpunkter på ansökan.
SOU 2024:98 Författningsförslag
329
4 kap. Underrättelse om en ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked och inhämtande av yttrande från myndighet
Underrättelse om en ansökan
1 §
Miljöprövningsmyndigheten ska skicka ansökningshandlingarna i ett ärende om miljötillstånd till
1. Försvarsmakten eller Myndigheten för samhällsskydd och beredskap om verksamheten eller åtgärden i ansökan ska vidtas inom eller i anslutning till ett sådant område som avses i 3 kap. 9 § andra stycket miljöbalken ,
2. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap om verksamheten eller åtgärden i ansökan omfattas av lagen ( 1999:381 ) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor,
3. Sveriges geologiska undersökning om ansökan avser täktverksamhet,
4. Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket, länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och den eller de berörda kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet, och
5. berörda verksamheter och andra myndigheter vars verksamhet kan beröras av ansökan.
Författningsförslag SOU 2024:98
330
Om ärendet avser geologisk lagring av koldioxid, ska prövningsmyndigheten alltid skicka ansökningshandlingarna till Sveriges geologiska undersökning och Europeiska kommissionen. Detta ska göras inom 1 månad från den dag ansökan kom in till prövningsmyndigheten.
2 §
Om ansökan om miljötillstånd avser gruvdrift eller gruvanläggning för brytning, provbrytning, bearbetning eller anrikning där en säkerhet ska ställas enligt 15 kap. 36 a § miljöbalken ska prövningsmyndigheten hämta in ett yttrande från Riksgäldskontoret i fråga om beräkningen av storleken på säkerheten.
3 §
Miljöprövningsmyndigheten ska skicka ansökningshandlingarna i andra ärenden om miljöprövning än ärenden om miljötillstånd till de myndigheter som anges i 1 § om myndigheten bedömer att det behövs.
4 §
Om Miljöprövningsmyndigheten på eget initiativ tar upp frågan om omprövning av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked ska myndigheten informera tillsynsmyndigheten och den kommunala nämnden om beslutet.
SOU 2024:98 Författningsförslag
331
Inhämtande av yttrande
5 §
Bestämmelser om inhämtande av yttrande i ärenden som avser en verksamhet eller åtgärd som påverkar vattenmiljön finns i 20 kap. 24 § miljöbalken .
6 §
Före prövningen av om en säkerhet ska godtas enligt 15 kap. 36 b § miljöbalken ska ett yttrande i fråga om godtagandet hämtas in från Riksgäldskontoret.
5 kap. Tidsfrister för handläggningen av en ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked
1 §
Miljöprövningsmyndigheten ska besluta om sådant föreläggande som avses i 20 kap. 13 § första stycket miljöbalken inom 45 dagar från det att ansökan kom in till myndigheten.
2 §
Prövningsmyndigheten ska fatta beslut om igångsättningsbesked inom 3 månader från den dag då myndigheten enligt 20 kap. 15 § miljöbalken bekräftade att ansökan var fullständig.
Bestämmelser om handläggning av ärenden om miljöprövning
Författningsförslag SOU 2024:98
332
inom viss tid finns i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1252 av den 11 april 2024 om inrättande av en ram för säkerställande av trygg och hållbar försörjning av kritiska råmaterial och om ändring av förordningarna (EU) nr 168/2013, (EU) 2018/858, (EU) 2018/1724 och (EU) 2019/1020, Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1735 av den 13 juni 2024 om inrättande av en åtgärdsram för att stärka Europas ekosystem för tillverkning av nettonollteknik och om ändring av förordning (EU) 2018/1724 och förordningen ( 2021:757 ) om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi om ansökan avser en verksamhet eller åtgärd som omfattas av dessa bestämmelser.
3 §
Prövningsmyndigheten ska tillfälligt stoppa löptiden för en tidsfrist för en ansökan om miljötillstånd enligt 2 § andra stycket om
1. det vid samrådet enligt 6 kap. 33 eller 39 § miljöbalken har inkommit synpunkter som medför att sökanden behöver komplettera miljökonsekvensbeskrivningen med ytterligare information, eller
2. sökanden har lämnat besked om att ansökan kommer att ändras.
SOU 2024:98 Författningsförslag
333
Tidsfristen börjar löpa igen första arbetsdagen efter det att en komplettering enligt första stycket 1 eller en ändrad ansökan enligt första stycket 2 har kommit in till prövningsmyndigheten.
4 §
Prövningsmyndigheten får förlänga den tidsfrist för beslut i ärenden om miljöprövning som anges i 2 § andra stycket en gång med högst 3 månader om
1. det efter det att tidsfristen har börjat löpa uppstår behov av tidskrävande nödvändiga kompletteringar som inte kunde förutses när tidsfristen började löpa, eller
2. det finns andra synnerliga skäl.
Myndigheten får också förlänga tidsfristen i ett ärende om det är nödvändigt för att kunna genomföra ett samråd med allmänheten eller med ett annat land.
5 §
Om prövningsmyndigheten förlänger en tidsfrist enligt 4 § ska skriftlig information om förlängningen och skälen för den lämnas till sökanden innan den ursprungliga tidsfristen har gått ut.
6 §
Bestämmelser om förlängning av den tid inom vilken prövningsmyndigheten ska lämna besked i
Författningsförslag SOU 2024:98
334
frågan om en betydande miljöpåverkan, och därigenom också inom vilken tid prövningsmyndigheten ska fatta beslut om igångsättningsbesked, finns i 14 § miljöbedömningsförordningen .
7 §
Om ett ärende har återförvisats till prövningsmyndigheten för förnyad handläggning gäller tidsfristen i 2 § från den dag när beslutet om återförvisning fått laga kraft.
8 §
Om länsstyrelsen överväger att meddela föreskrifter om skydd för grundvattnet enligt 7 kap. 22 § miljöbalken för ett område som avses med en ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked till täkt enligt denna förordning, får Miljöprövningsmyndigheten pröva frågan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked först när frågan om skyddet för grundvattnet har avgjorts.
Miljöprövningsmyndigheten får dock pröva frågan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked omedelbart, om det finns särskilda skäl.
SOU 2024:98 Författningsförslag
335
6 kap. Beslutets innehåll
1 §
Ett beslut om miljötillstånd ska innehålla de bestämmelser och villkor som behövs för att säkerställa att förutsättningarna för miljötillstånd enligt 20 kap. 28 § miljöbalken är uppfyllda. Beslutet ska alltid innehålla
1. uppgifter om hur prövningsmyndigheten har tagit hänsyn till den motiverade slutsatsen enligt 6 kap. 42 § miljöbalken , inkomna synpunkter och det som i övrigt har framkommit under handläggningen av ärendet,
2. bestämmelser om den tid inom vilken arbeten för vattenverksamhet ska vara utförda (arbetstid) eller en miljöpåverkande verksamhet ska ha satts i gång (igångsättningstid),
3. de villkor om skyddsåtgärder, försiktighetsmått och andra åtgärder som behövs för att förebygga, hindra eller motverka en betydande negativ miljöpåverkan.
I förekommande fall ska beslutet innehålla bestämmelser eller villkor
1. om den tid som tillståndet ska gälla,
2. om verksamhetens ändamål, plats, omfattning och tekniska utformning,
3. om skyldighet att utföra skadeförebyggande åtgärder,
Författningsförslag SOU 2024:98
336
4. om utsläpp, begränsningsvärden och bästa tillgängliga teknik som
a) behövs för att anpassa tilllämpningen av sådana föreskrifter om försiktighetsmått som har meddelats med stöd av denna balk, om föreskrifterna medger eller förutsätter sådan anpassning, eller
b) annars behövs för att hindra eller begränsa skadlig påverkan på grund av föroreningar,
5. om utsläppskontroll, kontroll av verksamheten samt om kontroll av miljöpåverkan och tillståndet i miljön efter avslutad verksamhet,
6. om hanteringen av kemiska produkter i verksamheten om hanteringen kan medföra olägenheter för den yttre miljön och det behövs för att förebygga och hindra förorening av mark och vatten,
7. om avfallshantering, återvinning och återanvändning om verksamheten kan medföra olägenheter för den yttre miljön och det behövs för att förebygga förekomsten av avfall eller förbereda för återanvändning, materialåtervinning eller annan återvinning av det avfall som anläggningen ger upphov till,
8. som behövs för att verksamheten inte ska medföra sådan försämring eller något sådant äventyr som avses i 5 kap. 4 § första stycket miljöbalken ,
SOU 2024:98 Författningsförslag
337
9. som behövs med avseende på hushållningen med mark, vatten och andra naturresurser,
10. som behövs för att skydda värdefulla natur- och kulturmiljöer eller för att förhindra annan skada på eller olägenhet för omgivningen,
11. som behövs med avseende på avhjälpande av miljöskada och ställande av säkerhet,
12. om verksamhetens säkerhet och säkerhet som behövs för att förebygga olyckor och begränsa följderna av dem för människors hälsa och miljön.
13. om förordnande av verkställighet av beslutet samt ställande av säkerhet med anledning av detta, eller
14. om avgiften för prövningen samt andra avgifter.
2 §
Ett beslut om igångsättningsbesked ska innehålla de bestämmelser och villkor som behövs för att säkerställa att förutsättningarna för igångsättningsbesked enligt 20 kap. 28 § miljöbalken är uppfyllda. Beslutet ska alltid innehålla
1. prövningsmyndighetens beslut i frågan om betydande miljöpåverkan enligt 6 kap. 26 § miljöbalken , och
2. de villkor om skyddsåtgärder, försiktighetsmått och andra åtgärder som behövs för att und-
Författningsförslag SOU 2024:98
338
vika, förebygga eller minska en betydande negativ miljöpåverkan.
I förekommande fall ska beslutet också innehålla sådana uppgifter som avses i 1 § första stycket 2 och andra stycket.
3 §
I förekommande fall ska ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked som avser vattenverksamhet, utöver det som anges i 1 eller 2 §, innehålla
1. bestämmelser om den tid inom vilken anspråk med anledning av oförutsedda skador får framställas,
2. uppgift om skyldighet att betala ersättning eller att utföra skadeförebyggande åtgärder samt hur betalningen ska ske,
3. uppgift om de områden som får tas i anspråk för vattenverksamheten och de särskilda tvångsrätter i övrigt som medges sökanden,
4. uppgift om strömfallsfastighet,
5. uppgift om vilka som ska delta i en vattenreglerings- eller bevattningssamfällighet samt varje deltagares andelstal i fråga om kostnaderna för verksamheten, och
6. villkor beträffande tillhandahållande av andelskraft och om kostnadsbidrag härför.
4 §
Ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked som avser industriutsläppsverksamhet ska, vid till-
SOU 2024:98 Författningsförslag
339
lämpningen av 1 § andra stycket 5 innehålla uppgifter om mätmetod, mätfrekvens och utvärderingsmetod för kontroll av verksamheten.
5 §
Ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked som avser behandling av avfall ska, utöver det som anges i 1 eller 2 §, innehålla
1. uppgift om avfallstyper och mängder av avfall som får behandlas,
2. uppgift om den behandlingsmetod som ska tillämpas på avfallet,
3. de villkor som behövs i fråga om åtgärder för att övervaka och kontrollera att de skyldigheter som gäller för verksamheten uppfylls, och
4. de villkor som behövs i fråga om åtgärder för avslutande av verksamheten och efterbehandling.
6 §
Ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked som avser förbränning av avfall ska, utöver det som anges i 1, 2 eller 5 §, innehålla
1. uppgifter om förbränningsanläggningens totala kapacitet för förbränning av avfall,
2. en förteckning över de mängder av olika kategorier av farligt avfall som får förbrännas,
3. i fråga om det farliga avfall som får förbrännas, villkor om avfallets minsta och högsta flöde,
Författningsförslag SOU 2024:98
340
lägsta och högsta värmevärde samt maximala innehåll av föroreningar,
4. villkor om begränsningsvärden för utsläpp som ska beräknas enligt föreskrifter meddelade med stöd av 9 kap. 5 § miljöbalken ,
5. villkor om den längsta tid under vilken det i samband med tekniskt oundvikliga driftstopp, driftstörningar eller fel i renings- eller mätutrustning får ske sådana utsläpp av föroreningar till luft och vatten som överskrider fastställda värden, och
6. i fråga om tillstånd som omfattar energiåtervinning, villkor om att energiåtervinningen ska ske med hög energieffektivitet.
7 §
Ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked som avser deponering av avfall ska, utöver det som anges i 1 eller 2 §, innehålla
1. uppgift om vilken av deponiklasserna farligt avfall, icke- farligt avfall eller inert avfall som tillståndet avser,
2. de villkor som behövs i fråga om åtgärder före och under driften av deponin, och
3. de villkor som behövs i fråga om skyldighet att rapportera om avfallstyper och mängder av avfall som har deponerats.
SOU 2024:98 Författningsförslag
341
8 §
Ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked som avser geologisk lagring av koldioxid ska, utöver det som anges i 1 eller 2 § och i stället för det som anges i 5 och 7 §§, innehålla
1. en beskrivning av den geologiska formationens egenskaper,
2. villkor om den exakta lokaliseringen och avgränsningen av
a) lagringsplatsen och det område runt lagringsplatsen som med hänsyn till de geologiska förhållandena har betydelse för lagringens integritet och säkerhet, och
b) den anläggning som ska användas för att tillföra koldioxid till lagringsplatsen,
3. villkor om lagringsplatsens hydrauliska egenskaper,
4. villkor om den totala mängd koldioxid som får lagras,
5. villkor om gränser för reservoartrycket,
6. en beskrivning av varifrån den koldioxid som ska tillföras lagringsplatsen kommer och hur den ska transporteras till lagringsplatsen,
7. villkor om sammansättningen av den koldioxidström som får tillföras lagringsplatsen (injekteras) och om kontroll av koldioxidströmmen,
8. villkor om högsta tillåtna injekteringstakt och injekteringstryck,
9. villkor om övervakning enligt en särskild övervakningsplan och om åtgärder enligt en särskild
Författningsförslag SOU 2024:98
342
plan för avhjälpande av risker för koldioxidutsläpp samt om att planerna ska följas,
10. villkor om att verksamhetsutövaren ska förvissa sig om att den som är sysselsatt i verksamheten har den kompetens och utbildning som behövs,
11. villkor om vad som ska gälla i samband med att lagringsplatsen stängs för fortsatt tillförsel av koldioxid och om underhåll efter stängningen enligt en särskild plan,
12. villkor om att den säkerhet som krävs för verksamheten enligt 15 kap. 37 § miljöbalken fortlöpande ska vara giltig och i kraft,
13. upplysningar om
a) de krav på uppdatering av övervakningsplanen som kan följa av föreskrifter som har meddelats med stöd av denna balk,
b) kravet på miljörapport i 26 kap. 20 § miljöbalken och andra föreskrifter med krav på rapportering avseende geologisk lagring av koldioxid som har meddelats med stöd av denna balk,
c) de bestämmelser om omprövning och återkallelse av tillstånd som finns i miljöbalken , och
d) de krav på underrättelse till tillsynsmyndigheten i händelse av läckage av koldioxid eller betydande störningar som följer av föreskrifter som har meddelats med stöd av denna balk, och
14. skälen för avvikelse från synpunkter som Europeiska kommis-
SOU 2024:98 Författningsförslag
343
sionen har lämnat i samband med regeringens tillåtlighetsprövning
9 §
Ett miljötillstånd som avser en ny förbränningsanläggning med en nominell elektrisk effekt på 300 megawatt eller mer ska, utöver det som anges i 1 eller 2 §, innehålla villkor om att utrymme ska avsättas vid anläggningen för den utrustning som behövs för att avskilja och komprimera koldioxid, om
1. det är lämpligt med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön att avsätta ett sådant utrymme,
2. det är tekniskt och ekonomiskt möjligt att eftermontera utrustning för koldioxidavskiljning,
3. en lämplig lagringsplats finns tillgänglig för koldioxid från anläggningen, och
4. transport av koldioxid från anläggningen till en sådan lagringsplats är tekniskt och ekonomiskt genomförbar.
10 §
Ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked som avser en ny förbränningsanläggning med en tillförd installerad effekt på minst 50 megawatt ska, utöver det som anges i 1 eller 2 §, innehålla uppgift om de förfaranden som ska följas vid driftstörning i reningsutrustningen.
Författningsförslag SOU 2024:98
344
11 §
Ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked som följer på en ansökan som ska innehålla en kostnads-nyttoanalys enligt 3 kap. 8 § ska, utöver det som anges i 1 eller 2 §, innehålla en redovisning av slutsatserna i den kostnadsnyttoanalys vars slutsatser ska redovisas i ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked för anläggningen.
12 §
Ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked som avser en verksamhet som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall ska, utöver det som anges i 1 eller 2 §, innehålla
1. villkor om det belopp som säkerheten enligt 15 kap. 36 a § ska uppgå till,
2. villkor om att den säkerhet som ska ställas enligt 15 kap. 36 a § ska godtas innan den verksamhet som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall påbörjas och att säkerheten därefter fortlöpande ska vara betryggande, och
3. de villkor som behövs för att minimera verksamhetens påverkan på omgivningen vid oförutsedda avbrott i verksamheten.
SOU 2024:98 Författningsförslag
345
13 §
I artikel 6.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/741 av den 25 maj 2020 om minimikrav för återanvändning av vatten, i dess ursprungliga lydelse, finns bestämmelser om ytterligare krav på innehåll i ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked som avser en anläggning för återvinning av avloppsvatten inom jordbruket.
14 §
Ett ändringstillstånd eller ändringsbesked ska innehålla en samlad redovisning av de bestämmelser som gäller för verksamheten enligt
a) beslutet, och
b) tidigare givna miljötillstånd, igångsättningsbesked eller motsvarande äldre tillstånd i de delar som beslutet inte ändrar eller upphäver dem.
Ett ändringstillstånd eller ändringsbesked efter en omprövning ska, utöver det som anges i första stycket, innehålla en bestämmelse om den tid som tillståndshavaren har på sig att uppfylla de nya eller ändrade villkoren i beslutet.
15 §
Om beslutet avser inlösen av en fastighetsdel ska en karta med beskrivning ha upprättats över området samt dess gränser ha ut-
Författningsförslag SOU 2024:98
346
märkts i den ordning som gäller för fastighetsbildning.
16 §
Bestämmelser om villkor i miljötillstånd och igångsättningsbesked finns också avseende
1. växthusgasutsläpp i 16 kap. 2 c § miljöbalken ,
2. omgivningsbuller i 16 kap. 2 d § miljöbalken ,
3. villkor som ska omfatta två eller flera verksamheter i 16 kap. 8 § miljöbalken,
4. särskilda villkor som regeringen får besluta om i 17 kap. 7 § miljöbalken ,
5. ändring av villkor i 24 kap. 8 § miljöbalken ,
6. begränsning i hur ingripande villkor som får beslutas i 24 kap. 9 § miljöbalken ,
7. återstående arbeten för vattenverksamhet i 24 kap. 13 a § miljöbalken , och
8. ändring av villkor som regeringen beslutat om i 24 kap. 15 § miljöbalken .
7 kap. Information om beslut
1 §
Prövningsmyndigheten ska skicka beslutet i ett ärende om miljöprövning till
1. sökanden och annan part,
2. tillsynsmyndigheten,
SOU 2024:98 Författningsförslag
347
3. Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelsen och berörd kommun, och
4. annan som har yttrat sig i ärendet.
Prövningsmyndigheten ska också skicka beslutet till
1. Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap om verksamheten eller åtgärden ska vidtas inom eller i anslutning till ett sådant område som avses i 3 kap. 9 § andra stycket miljöbalken ,
2. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, om beslutet rör en verksamhet som omfattas av lagen ( 1999:381 ) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor,
3. Statens jordbruksverk, om beslutet rör djurhållning, avvattning av jordbruksmark, sådan verksamhet som omfattas av verksamhetskod 1.10-i i bilaga 1 eller annan jordbruksverksamhet,
4. Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, om beslutet rör en vattenverksamhet om lagning eller utrivning av en anläggning i ett vattenområde enligt 11 kap. 3 § 1 miljöbalken ,
5. Skogsstyrelsen om beslutet rör avvattning av skogsmark, och
6. väghållningsmyndigheten och lantmäterimyndigheten om beslutet avser täkt.
Utskicken får göras elektroniskt.
Författningsförslag SOU 2024:98
348
2 §
Om ett beslut om miljötillstånd avser tillstånd till geologisk lagring av koldioxid, ska prövningsmyndigheten underrätta Sveriges geologiska undersökning och Europeiska kommissionen om innehållet i beslutet och regeringens beslut i frågan om tillåtlighet. Detta ska göras när beslutet har fått laga kraft.
8 kap. Övriga bestämmelser
1 §
Miljöprövningsmyndigheten ska, avseende ärenden om miljöprövning, på en lämplig webbplats och på ett samlat och sökbart sätt offentliggöra information om
1. en ansökan har kommit in till myndigheten och inom vilken tid synpunkter kan lämnas,
2. en ansökan har bedömts som fullständig,
3. en ansökan har kungjorts,
4. samråd har skett med annat land,
5. en motiverad slutsats har meddelats, och
6. ett slutligt beslut har fattats.
2 §
Miljöprövningsmyndigheten ska föra en miljöbok. I den ska en förteckning över miljötillstånd och igångsättningsbesked för verksamheter ingå.
SOU 2024:98 Författningsförslag
349
3 §
Om det i ett ärende om miljötillstånd eller igångsättningsbesked är fråga om tillstånd till en verksamhet vars tillåtlighet enligt Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten bör prövas av regeringen enligt 17 kap. 3 § miljöbalken , ska verket eller myndigheten i god tid innan sammanträde hålls i ärendet eller tillståndsbeslut meddelas anmäla saken till regeringen.
4 §
Ägare av fastigheter som berörs av en ansökan i ett ärende om miljöprövning som avser vattenverksamhet ska till Miljöprövningsmyndigheten uppge innehavare av servitut, nyttjanderätt eller rätt till elektrisk kraft som har upplåtits i fastigheten. Underlåts detta utan giltigt skäl och uppstår på grund av detta skada för sådana sakägare, ska fastighetsägaren ersätta skadan.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
3. Följande gäller för en verksamhet som har påbörjats före ikraftträdandet och som inte omfattas av miljötillstånd, igångsättningsbesked eller tillstånd enligt motsvarande äldre bestämmelser, om verksamheten blir tillstånds- eller granskningspliktig genom denna förordning. Verksamhetsutövare som bedriver en tillståndspliktig verksamhet ska senast den 1 juli 2030 lämna in en ansökan om miljötillstånd och den som bedriver en granskningspliktig verksamhet ska lämna in en ansökan om igångsättningsbesked till Miljö-
Författningsförslag SOU 2024:98
350
prövningsmyndigheten. Verksamheten får fortsätta att bedrivas utan miljötillstånd eller igångsättningsbesked till och med den 1 juli 2033, om Miljöprövningsmyndigheten inte beslutar något annat.
4. Äldre bestämmelser avseende tillstånds- och anmälningsplikt gäller fram till 1 juli 2030 för de verksamheter och åtgärder som omfattas av sådan verksamhetsbeskrivning i bilaga 3 till miljöprövningsförordningen som är markerade med *.
SOU 2024:98 Författningsförslag
351
Bilaga 1
Denna bilaga innehåller en förteckning med beskrivningar av verksamheter och åtgärder som är tillståndspliktiga enligt 2 kap. 1 §.
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung Jordbruk
1. Anläggning för djurhållning med
1. mer än 40 000 platser för fjäderfän,
2. mer än 2 000 platser för växande grisar som är tyngre än 30 kilogram och avsedda för produktion, eller
3. mer än 750 platser för suggor.
1.10-i MKB-direktivet bil 1.
Utvinning, brytning och bearbetning av torv, olja, gas, kol, malm, mineral, berg, naturgrus och annat
2. Täkt av torv med ett verksamhetsområde som är större än 150 hektar, om verksamheten inte endast innebär uppläggning och bortforsling av redan utbrutet och bearbetat material efter det att tillsynsmyndigheten meddelat beslut om att täkten är avslutad.
10.10 MKB-direktivet bil 1.
3. Gruvdrift i dagbrott samt täkt av berg, naturgrus, eller andra jordarter förutom torv och matjord, med ett verksamhetsområde som är större än 25 hektar, om verksamheten inte endast innebär uppläggning och bortforsling av redan utbrutet och bearbetat material efter det att tillsynsmyndigheten meddelat beslut om att täkten är avslutad.
10.11 MKB-direktivet bil 1.
4. Utvinning av olja och naturgas i kommersiella syften, där den utvunna mängden överstiger 500 ton per dag för olja och 500 000 kubikmeter per dag för gas.
11.11 MKB-direktivet bil 1.
5. Anläggning för rostning eller sintring av järnhaltig malm, inbegripet sulfidmalm.
13.20-i MKB-direktivet bil 1. IED
6. Anläggning för utvinning av asbest.
13.60 MKB-direktivet bil 1.
Livsmedel och foder
7. Slakteri med en produktion baserad på en slaktvikt av mer än 50 ton per dygn eller mer än 12 500 ton slaktvikt per kalenderår.
15.10-i IED MKB-direktivet bil 2.
Författningsförslag SOU 2024:98
352
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
8. Anläggning för framställning av livsmedel eller foder med beredning och behandling av enbart animaliska råvaror med en produktion av mer än 75 ton per dygn eller mer än 18 750 ton per kalenderår. Tillståndsplikten gäller inte om verksamheten endast avser mjölkprodukter eller endast innebär paketering.
15.40-i IED MKB-direktivet bil 2.
9. Anläggning för framställning av livsmedel eller foder med beredning och behandling av enbart vegetabiliska råvaror med en produktion av
1. mer än 75 000 ton per kalenderår,
2. mer än 300 ton per dygn om anläggningen är i drift mer än 90 dygn i rad under ett kalenderår, eller
3. mer än 600 ton per dygn om anläggningen är i drift högst 90 dygn i rad under ett kalenderår. Tillståndsplikten gäller inte om verksamheten endast innebär paketering.
15.90-i IED MKB-direktivet bil 2.
10. Anläggning för framställning av livsmedel eller foder med beredning och behandling av både animaliska och vegetabiliska råvaror, i kombinerade eller separata produkter, med en produktion av en slutprodukt vars innehåll av animaliskt material uppgår till
1. mer än 10 viktprocent och produktionen uppgår till
a) mer än 75 ton per dygn, eller
b) mer än 18 750 ton per kalenderår, eller
2. högst 10 viktprocent och produktionen uppgår till en mängd
a) per dygn som i antal ton överstiger animalievärdet, eller
b) per kalenderår som i antal ton överstiger talet 250 multiplicerat med animalievärdet.
Med animalievärdet avses talet 300 minskat med det tal som bestäms genom att multiplicera 22,5 med talet för det animaliska materialets viktprocent av slutprodukten. Tillståndsplikten gäller inte om verksamheten endast innebär paketering.
15.131-i IED MKB-direktivet bil 2.
11. Anläggning för framställning av mjölkprodukter med en produktion baserad på en invägning av mer än 200 ton per dygn som kalenderårsmedelvärde.
15.170-i IED MKB-direktivet bil 2.
SOU 2024:98 Författningsförslag
353
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung Textilvaror
12. Anläggning för förbehandling eller färgning av mer än 10 ton textilfibrer eller textilier per dygn eller mer än 2 500 ton textilfibrer eller textilier per kalenderår.
17.10-i IED MKB-direktivet bil 2.
Päls, skinn och läder
13. Anläggning för garvning av mer än 12 ton hudar eller skinn per dygn eller mer än 3 000 ton hudar eller skinn per kalenderår.
18.10-i IED MKB-direktivet bil 2.
Trävaror
14. Anläggning för behandling av trä eller träprodukter med kemikalier med en produktion av mer än 75 kubikmeter behandlat trä eller träprodukter per dygn eller mer än 18 750 kubikmeter behandlat trä eller träprodukter per kalenderår. Tillståndsplikten gäller inte om verksamheten endast avser behandling mot blånadssvamp
20.05-i IED
15. Anläggning med en produktion av mer än 600 kubikmeter per dygn eller mer än 150 000 kubikmeter per kalenderår av OSB-skivor, träfiberskivor eller spånskivor.
20.50-i IED
Massa, papper och pappersvaror
16. Anläggning för framställning i industriell skala av massa av trä, returfiber eller andra fibrösa material.
21.10-i IED MKB-direktivet bil 1.
17. Anläggning för framställning av mer än 20 ton per dygn eller mer än 7 300 ton per kalenderår av papper, papp eller kartong.
21.30-i IED MKB-direktivet bil 1. MKB-direktivet bil 2.
Stenkolsprodukter, raffinerade petroleumprodukter och kärnbränsle
18. Anläggningar för förgasning eller kondensering av minst 500 ton stenkol eller bituminös skiffer per dag. Gäller ej anläggningar som enbart tillverkar smörjmedel ur råolja.
23.01 MKB-direktivet bil 1.
19. Anläggning för tillverkning av koks.
23.10-i IED MKB-direktivet bil 2.
20. Anläggning för förgasning eller förvätskning av kol.
23.11-i IED MKB-direktivet bil 1.
21. Anläggning för framställning av kol (hårt kol). 23.12-i IED
Författningsförslag SOU 2024:98
354
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
22. Anläggning för raffinering av mineralolja eller gas.
23.30-i IED MKB-direktivet bil 1.
23. Anläggning för
1. upparbetning av bestrålat kärnbränsle,
2. framställning eller anrikning av kärnbränsle, eller
3. behandling, lagring eller slutförvaring av bestrålat kärnbränsle.
4. behandling av högaktivt radioaktivt avfall
5. enbart för slutförvaring av radioaktivt avfall,
6. enbart för lagring (planerad för mer än tio år) av bestrålat kärnbränsle eller radioaktivt avfall på en annan plats än framställningsplatsen.
23.40 MKB-direktivet bil 1.
Kemiska produkter
24. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka enkla kolväten.
24.01-i IED MKB-direktivet bil 1. MKB-direktivet bil 2.
25. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka syreinnehållande organiska föreningar.
24.03-i IED MKB-direktivet bil 1.
26. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka svavelinnehållande organiska föreningar.
24.05-i IED MKB-direktivet bil 1.
27. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka kväveinnehållande organiska föreningar.
24.07-i IED MKB-direktivet bil 1.
28. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka fosforinnehållande organiska föreningar.
24.09-i IED MKB-direktivet bil 1.
29. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka halogenerade kolväten.
24.11-i IED MKB-direktivet bil 1.
30. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka metallorganiska föreningar.
24.13-i IED MKB-direktivet bil 1.
31. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka plaster (polymerer, syntetfiber eller regenererad cellulosa).
24.15-i IED MKB-direktivet bil 1.
32. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka syntetgummi.
24.17-i IED MKB-direktivet bil 1.
SOU 2024:98 Författningsförslag
355
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
33. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka färgämnen eller pigment.
24.19-i IED MKB-direktivet bil 1.
34. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka ytaktiva ämnen eller tensider.
24.21-i IED MKB-direktivet bil 1.
35. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka gaser, som t.ex. ammoniak, klor eller klorväte, fluor eller fluorväte, koloxider, svavelföreningar, kväveoxider, väte, svaveldioxid, karbonylklorid (fosgen).
24.23-i IED MKB-direktivet bil 1.
36. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka syror, som t.ex. kromtrioxid, fluorvätesyra, fosforsyra, salpetersyra, saltsyra, svavelsyra, oleum, svavelsyrlighet.
24.25-i IED MKB-direktivet bil 1.
37. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka baser, som t.ex. ammoniumhydroxid, kaliumhydroxid, natriumhydroxid.
24.27-i IED MKB-direktivet bil 1.
38. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka salter, som t.ex. ammoniumklorid, kaliumklorat, kaliumkarbonat, natriumkarbonat, perborat, silvernitrat.
24.29-i IED MKB-direktivet bil 1.
39. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka icke-metaller, metalloxider eller andra oorganiska föreningar
24.31-i IED MKB-direktivet bil 1.
40. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala per kalenderår tillverka enkla eller sammansatta gödselmedel baserade på fosfor, kväve eller kalium.
24.33-i IED MKB-direktivet bil 1.
41. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka växtskyddsmedel eller biocider.
24.35-i IED MKB-direktivet bil 1.
42. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka läkemedel, även mellanprodukter.
24.38-i IED MKB-direktivet bil 1.
43. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka sprängämnen.
24.42-i IED MKB-direktivet bil 1.
Mineraliska produkter
44. Anläggning för tillverkning av glas inklusive glasfiber med smältning av mer än 20 ton per dygn eller mer än 5 000 ton per kalenderår.
26.05-i IED MKB-direktivet bil 2.
Författningsförslag SOU 2024:98
356
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
45. Anläggning för smältning av mineraler, inklusive tillverkning av mineralull, med smältning av mer än 20 ton per dygn eller mer än 5 000 ton per kalenderår.
26.10-i IED MKB-direktivet bil 2.
46. Anläggning för att tillverka keramiska produkter genom bränning, särskilt takpannor, tegel, eldfast sten, kakel, stengods eller porslin, med en
1. produktion av mer än 75 ton per dygn eller mer än 18 750 ton per kalenderår, eller
2. ugnskapacitet på mer än fyra kubikmeter och med en satsningsdensitet på mer än 300 kilogram per kubikmeter.
26.50-i IED MKB-direktivet bil 2.
47. Anläggning för att
1. i roterugn tillverka mer än 500 ton per dygn eller mer än 125 000 ton cement per kalenderår, eller
2. i annan ugn tillverka mer än 50 ton per dygn eller mer än 12 500 ton cement per kalenderår.
26.70-i IED MKB-direktivet bil 2.
48. Anläggning för tillverkning i ugn av mer än 50 ton kalk per dygn eller mer än 12 500 ton kalk per kalenderår.
26.90-i IED
49. Anläggning för tillverkning av asbest eller av asbestbaserade produkter.
26.130-i IED MKB-direktivet bil 1. MKBdirektivet bil 2.
50. Anläggning för behandling eller omvandling av asbest eller produkter som innehåller asbest.
26.140 MKB-direktivet bil 1. MKBdirektivet bil 2.
51. Anläggning för tillverkning i ugn av mer än 50 ton per dygn eller mer än 12 500 ton magnesiumoxid per kalenderår.
26.170-i IED
Stål och metall
52. Anläggning för att producera järn eller stål (primär eller sekundär produktion), med eller utan utrustning för kontinuerlig gjutning, om produktionen är mer än 2,5 ton per timme eller mer än 21 900 ton per kalenderår.
27.10-i IED MKB-direktivet bil 1. MKBdirektivet bil 2.
53. Anläggning för att producera järn eller stål (primär eller sekundär produktion).
27.11 MKB-direktivet bil 1.
54. Anläggning för att behandla järnbaserade metaller genom varmvalsning av mer än 20 ton råstål per timme eller mer än 175 200 ton råstål per kalenderår.
27.25-i IED MKB-direktivet bil 2.
SOU 2024:98 Författningsförslag
357
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
55. Anläggning för att behandla järnbaserade metaller genom hammarsmide, om slagenergin per hammare är mer än 50 kilojoule och den använda värmeeffekten är mer än 20 megawatt.
27.26-i IED MKB-direktivet bil 2.
56. Anläggning för att behandla järnbaserade metaller genom att anbringa skyddsbeläggningar av smält metall med en inmatning av mer än 2 ton råstål per timme eller mer än 17 500 ton råstål per kalenderår.
27.27-i IED MKB-direktivet bil 2.
57. Anläggning för att gjuta järn eller stål, om produktionen är mer än 20 ton per dygn eller mer än 5 000 ton per kalenderår.
27.40-i IED MKB-direktivet bil 2.
58. Anläggning för att av malm, koncentrat eller sekundärt råmaterial producera icke-järnmetall, om produktionen sker genom metallurgiska, kemiska eller elektrolytiska processer. Tillståndsplikten gäller inte gjuterier.
27.70-i IED MKB-direktivet bil 1.
59. Smältning, inklusive framställning av legeringsmetaller, av icke-järnmetaller inklusive återvinningsprodukter och drift av gjuterier för icke-järnmetaller, med en smältningskapacitet som överstiger 4 ton per dygn (eller 1 000 ton per kalenderår) för bly och kadmium eller 20 ton per dygn (eller 5 000 ton per kalenderår) för övriga metaller.
27.90-i IED MKB-direktivet bil 1.
Metall- och plastytbehandling, avfettning och färgborttagning
60. Anläggning för kemisk eller elektrolytisk ytbehandling av metall eller plast, om behandlingsbaden har en sammanlagd volym av mer än 30 kubikmeter.
28.10-i IED MKB-direktivet bil 2.
Elektriska artiklar
61. Anläggning för att tillverka elektrografit genom bränning eller grafitisering.
31.40-i IED
Förbrukning av organiska lösningsmedel
62. Anläggning för att appretera, trycka, bestryka, avfetta, vattenskyddsimpregnera, limma, måla, rengöra, impregnera eller på annat sätt ytbehandla material, föremål eller produkter, om förbrukningen av organiska lösningsmedel är mer än 150 kilogram per timme eller mer än 200 ton per kalenderår.
39-.10-i IED MKB-direktivet bil 2.
Författningsförslag SOU 2024:98
358
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung Hantering av bränslen och andra kemiska produkter
63. Anläggning för lagring eller annan hantering av
1. gasformiga eller flytande petrokemiska produkter, oljor, petroleumprodukter eller brännbara gaser, om anläggningen har kapacitet för lagring av mer än 50 000 ton vid ett och samma tillfälle eller hantering av mer än 500 000 ton per kalenderår,
2. andra kemiska produkter, om lagringen eller hanteringen omfattar mer än 5 000 ton vid ett och samma tillfälle eller mer än 50 000 ton per kalenderår och produkterna
a) enligt föreskrifter som har meddelats av Kemikalieinspektionen har klassificerats med de riskfraser som ingår i faroklasserna ”mycket giftig”, ”giftig”, ”frätande”, ”cancerframkallande”, ”mutagen”, ”reproduktionstoxisk” eller ”miljöfarlig”, eller
b) enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av den 16 december 2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar, ändring och upphävande av direktiven 67/548/EEG och 1999/45/EG samt ändring av förordning (EG) nr 1907/2006 uppfyller kriterierna för att klassificeras i faroklasserna ”akut toxicitet kategori 1”, ”akut toxicitet kategori 2”, ”akut toxicitet kategori 3”, ”specifik organtoxicitet enstaka exponering kategori 1”, ”specifik organtoxicitet upprepad exponering kategori 1”, ”frätande för huden kategori 1A”, ”frätande för huden kategori 1B”, ”frätande för huden kategori 1C”, ”cancerogenitet kategori 1A”, ”cancerogenitet kategori 1B”, ”cancerogenitet kategori 2”, ”mutagenitet i könsceller kategori 1A”, ”mutagenitet i könsceller kategori 1B”, ”mutagenitet i könsceller kategori 2”, ”reproduktionstoxicitet kategori 1A”, ”reproduktionstoxicitet kategori 1B”, ”reproduktionstoxicitet kategori 2”, ”farligt för vattenmiljön kategori akut 1”, ”farligt för vattenmiljön kategori kronisk 1”, ”farligt för vattenmiljön kategori kronisk 2”, ”farligt för vattenmiljön kategori kronisk 3”, ”farligt för vattenmiljön kategori kronisk 4” eller ”farligt för ozonskiktet”, eller 3 andra kemiska produkter än som avses i 1 och 2, om det i anläggningen lagras mer än 200 000 ton vid ett och samma tillfälle.
39.60 MKB-direktivet bil 1. MKBdirektivet bil 2.
SOU 2024:98 Författningsförslag
359
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung Gas- och vätskeformiga bränslen, el, värme och kyla
64. Anläggning för förgasning eller förvätskning av andra bränslen än kol där anläggningen har en kapacitet att överföra 20 megawatt tillförd bränsleeffekt eller mer.
40.05-i IED
65. Kärnkraftsreaktor eller annan kärnreaktor. Gäller inte för forskningsanläggningar som producerar och omvandlar klyvbara och fertila material och vilkas högsta kontinuerliga termiska effekt inte överstiger 1 kilowatt.
40.30 MKB-direktivet bil 1.
66. Anläggning för förbränning med en total installerad tillförd effekt av mer än 300 megawatt.
40.40-i IED MKB-direktivet bil 1.
67. Anläggning för förbränning med en total installerad tillförd effekt av minst 50 megawatt men högst 300 megawatt.
40.50-i IED MKB-direktivet bil 2.
Avveckling av kärnreaktorer
68. Verksamhet varigenom en kärnkraftsreaktor eller annan kärnreaktor monteras ned eller avvecklas, från det att reaktorn stängs av till dess att reaktorn efter avställningsdrift, servicedrift och rivning har upphört genom att allt kärnbränsle och annat radioaktivt kontaminerat material varaktigt har avlägsnats från anläggningsplatsen.
45.10 MKB-direktivet bil 1.
Hamnar och flygplatser
69. Hamn där trafik medges för fartyg med en bruttodräktighet på mer än 1 350. Tillståndsplikten gäller inte
1. hamn för Försvarsmakten, eller
2. färjekaj med högst tio planerade fartygsanlöp per kalenderår.
63.10 MKB-direktivet bil 1
70. Flygplatser, både civila och flottiljflygplatser, med en banlängd av 2 100 m eller mer.
63.31 MKB-direktivet bil 1.
Rening av avloppsvatten
71. Avloppsreningsanläggning som omfattas av lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster och som tar emot avloppsvatten med en föroreningsmängd som motsvarar 10 000 personekvivalenter eller mer.
90.12 MKB-direktivet bil 1 Avloppsdirektivet
Författningsförslag SOU 2024:98
360
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
72. Avloppsreningsanläggning som tar emot avloppsvatten från en eller flera industriutsläppsverksamheter. Tillståndsplikten gäller inte om verksamheten omfattas av rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse.
90.15-i IED MKB-direktivet bil 2.
73. Samförbränningsanläggning där farligt avfall förbränns, om den tillförda mängden avfall är mer än 10 ton per dygn eller mer än 2 500 ton per kalenderår.
90.180-i IED MKB-direktivet bil 1.
74. Avfallsförbränningsanläggning där farligt avfall förbränns, om den tillförda mängden farligt avfall är mer än 1 ton per dygn eller mer än 2 500 ton per kalenderår.
90.181-i IED MKB-direktivet bil 1.
75. Avfalls- eller samförbränningsanläggning där farligt avfall förbränns, om den tillförda mängden avfall är högst 10 ton per dygn men högst 2 500 ton per kalenderår.
90.193 MKB-direktivet bil 1.
76. Samförbränningsanläggning där icke-farligt avfall förbränns, om den tillförda mängden avfall är
1. mer än 3 ton per timme, eller
2. mer än 18 000 ton kalenderår. I den tillförda mängden inräknas inte rent träavfall eller avfall som anges i 17 § 1–3 och 5 i förordningen (2013:253) om förbränning av avfall.
90.202-i IED MKB-direktivet bil 1.
78. Avfall- eller samförbränningsanläggning där animaliskt avfall förbränns om den tillförda mängden avfall är
1. mer än 10 ton per dygn, eller
2. mer än 2 500 ton men högst 18 000 ton per kalenderår.
90.214-i IED MKB-direktivet bil 2.
79. Avfallsdeponi som tar emot
1. mer än 10 ton avfall per dygn, eller
2. om deponin tillförs mer än 100 000 ton ickefarligt avfall per kalenderår, eller
3. om deponin tillförs mer än 10 000 ton farligt avfall per kalenderår, eller
4. med en totalkapacitet på mer än 25 000 ton. Gäller ej avfallsdeponier för inert avfall.
90.291-i IED MKB-direktivet bil 1. MKBdirektivet bil 2.
80. Behandling av animaliskt avfall om den tillförda mängden avfall är mer än 10 ton per dygn eller mer än 2 500 ton per kalenderår.
90.241-i IED MKB-direktivet bil 1. MKBdirektivet bil 2.
SOU 2024:98 Författningsförslag
361
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
81. Underjordsförvaring av mer än 50 ton farligt avfall.
90.454-i IED MKB-direktivet bil 1.
82. Permanent lagring av kvicksilveravfall med minst 0,1 viktprocent kvicksilver i djupt bergförvar.
90.455 MKB-direktivet bil 1
83. Tillfällig lagring av farligt avfall i avvaktan på sådant bortskaffande eller återvinning som avses i punkterna 73,74,75 eller 90, om mängden avfall vid något tillfälle är mer än 50 ton.
90.408-i IED
85. Anläggning för geologisk lagring av koldioxid. 90.481 MKB-direktivet bil 1. 86. Avskiljning av koldioxidströmmar för geologisk lagring av koldioxid från industriutsläppsverksamheter.
90.500-i IED MKB-direktivet bil 1. MKBdirektivet bil 2.
87. Anläggningar för avskiljning av koldioxidströmmar för geologisk lagring från anläggningar som omfattas av denna bilaga eller från vilka den årliga avskiljningen av CO
2
är minst 1,5 megaton.
90.511 MKB-direktivet bil 1.
88. Återvinning eller både återvinning och bortskaffande av icke-farligt avfall, om den tillförda mängden avfall är mer än 75 ton per dygn eller mer än 18 750 ton per kalenderår och verksamheten avser
1. biologisk behandling,
2. behandling innan förbränning eller samförbränning,
3. behandling i anläggning för fragmentering av metallavfall, eller
4. behandling av slagg eller aska. Om behandlingen enbart avser anaerob biologisk nedbrytning gäller tillståndsplikten endast om den tillförda mängden avfall är mer än 100 ton per dygn eller mer än 25 000 ton per kalenderår.
90.406-i IED MKB-direktivet bil 2.
89. Bortskaffning av icke-farligt avfall, om den tillförda mängden avfall är mer än 50 ton per dygn eller mer än 12 500 ton per kalenderår och verksamheten avser
1. biologisk behandling,
2. fysikalisk-kemisk behandling,
3. behandling innan förbränning eller samförbränning,
4. behandling i anläggning för fragmentering av metall, eller
5. behandling av slagg eller aska.
90.405-i IED MKB-direktivet bil 1. MKBdirektivet bil 2.
Författningsförslag SOU 2024:98
362
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
Verksamheter som omfattas av rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse omfattas inte. 90. Återvinning eller bortskaffande av farligt avfall, om den tillförda mängden avfall är mer än 10 ton per dygn eller mer än 2 500 ton per kalenderår och verksamheten avser
1. biologisk behandling,
2. fysikalisk-kemisk behandling,
3. materialåtervinning av lösningsmedel,
4. materialåtervinning av oorganiska material, utom metaller och metallföreningar,
5. regenerering av syror eller baser,
6. återvinning av komponenter som används till att minska föroreningar,
7. återvinning av katalysatorer,
8. omraffinering eller annan behandling för återanvändning av olja,
9. invallning, 10. sammansmältning eller blandning innan behandling i en samförbrännings- eller avfallsförbränningsanläggning eller innan avfallet behandlas enligt någon av de andra punkterna i denna paragraf, 11. omförpackning innan behandling i en samförbrännings- eller avfallsförbränningsanläggning eller innan behandling av avfall enligt någon av de andra punkterna i denna paragraf.
90.435-i IED MKB-direktivet bil 1. MKBdirektivet bil 2.
91. Anläggningar för bortskaffande av farligt avfall som inte omfattas av annan tillståndsplikt i enlighet med denna bilaga.
90.451 MKB-direktivets bil 1.
Vattenverksamheter
92. System för uttag av grundvatten eller konstgjord grundvattenbildning, där den årligen uttagna eller tillförda vattenvolymen är lika med eller överstiger 10 miljoner kubikmeter.
100.01 MKB-direktivets bil 1.
93. Anläggningar för överledande av vatten mellan avrinningsområden, där överledandet syftar till att förebygga möjlig vattenbrist och där mängden överfört vatten överstiger 100 miljoner kubikmeter per år.
100.02 MKB-direktivets bil 1.
94. I alla andra fall än i punkten 93, anläggningar för överledande av vatten mellan avrinningsområden där i det ursprungliga avrinningsområdet det genomsnittliga flödet över flera år överstiger 2 000 miljoner kubikmeter per år och där den överförda vattenmängden överstiger 5 % av det flödet.
100.03 MKB-direktivets bil 1.
SOU 2024:98 Författningsförslag
363
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
95. Dammar och andra anläggningar avsedda för uppdämning eller permanent lagring av vatten, där den nya eller tillförda mängden uppdämt eller lagrat vatten överstiger 10 miljoner kubikmeter.
100.04 MKB-direktivets bil 1.
Författningsförslag SOU 2024:98
364
Bilaga 2
Denna bilaga innehåller en förteckning med beskrivningar av verksamheter och åtgärder med sådan hantering av farliga ämnen som innebär en hantering som är tillståndspliktig enligt 2 kap. 1 §.
Bilagan består av Del 1 som innehåller en förteckning av särskilda farokategorier och Del 2 som innehåller en förteckning av farliga ämnen.
Följande gäller för tillämpningen av denna bilaga
1. I Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av den 16 december 2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar, ändring och upphävande av direktiven 67/548/EEG och 1999/45/EG samt ändring av förordning (EG) nr 1907/2006, finns bestämmelser om klassificering och märkning av ämnen och blandningar.
2. Blandningar ska jämställas med rena ämnen förutsatt att de hålls inom de koncentrationsgränser som på grund av ämnenas egenskaper fastställs i förordning (EG) nr 1272/2008, eller dess senaste anpassning till den tekniska utvecklingen, utom om en procentsammansättning eller annan beskrivning anges specifikt.
3. Farliga ämnen som inte omfattas av förordning (EG) nr 1272/ 2008, inklusive avfall, men som förekommer eller sannolikt förekommer vid en verksamhet och vid de förhållanden som råder vid verksamheten har eller sannolikt har motsvarande egenskaper när det gäller möjligheter att orsaka allvarliga olyckshändelser, ska provisoriskt hänföras till den farokategori i Del 1 som är mest analog eller det farliga ämne i Del 2 som är mest analogt.
4. Om ett farligt ämne uppvisar egenskaper som medför flera klassificeringar enligt förordning (EG) nr 1272/2008, ska den klassificering som motsvarar den lägsta mängden farligt ämne gälla. I de fall ett farligt ämne omfattas av Del 1 och även förtecknas i Del 2, ska de mängder som anges i Del 2 tillämpas.
5. Om något av de ämnen som anges i Del 2 punkterna 42–48 ingår i en brandfarlig vätska som avses i Del 1 punkterna P5a eller P5b ska de mängder som anges i de sistnämnda punkterna tillämpas.
6. Den mängd farligt ämne som ska beaktas vid tillämpningen av föreskrifterna är den maximala mängd som förekommer eller kan förekomma. Farliga ämnen som förekommer i en verksamhet endast
SOU 2024:98 Författningsförslag
365
i mängder som är lika med eller understiger 2 procent av den angivna mängden i Del 1 och Del 2 ska inte tas med i beräkningen av den totala mängd som förekommer om de är placerade inom verksamheten så att de inte kan utlösa en allvarlig olyckshändelse någon annanstans inom den.
7. Om det inom en verksamhet förekommer eller kan förekomma flera farliga ämnen som anges i denna bilaga i mängder som understiger de gränsmängder som anges för varje ämne ska en summering göras för att fastställa om verksamheten omfattas av bestämmelserna. Vid tillämpning av summeringen ska det valda gränsvärdet alltid motsvara den aktuella klassificeringen. Summeringen görs enligt formeln Sqx/Qx = q1/Q1 + q2/Q2 + … + qn/Qn där qx betecknar den förekommande mängden farligt ämne x för ”ämne 1” t.o.m. ”ämne n” i förteckningarna över ämne och kategorier av ämnen i denna bilaga och Qx betecknar den i denna bilaga angivna gränsmängden för respektive ämne eller kategori av ämnen.
Denna formel tillämpas för:
a) summering av farliga ämnen som är förtecknade i Del 2 och som ingår i akut toxicitet kategori 1, 2 eller 3 (via inhalation) eller STOT SE kategori 1, tillsammans med farliga ämnen som ingår i avsnitt H: posterna H1 till H3 i Del 1,
b) summering av farliga ämnen som är förtecknade i Del 2 och som är explosiva ämnen, blandningar eller föremål, brandfarliga gaser, brandfarliga aerosoler, oxiderande gaser, brandfarliga vätskor, självreagerande ämnen och blandningar, organiska peroxider, pyrofora vätskor och fasta ämnen, oxiderande vätskor och fasta ämnen tillsammans med de farliga ämnen som ingår i avsnitt P posterna P1 till P8 i Del 1, och
c) summering av farliga ämnen som anges i Del 2 och som ingår i farliga för vattenmiljön, akut kategori 1, kronisk kategori 1 eller kronisk kategori 2 tillsammans med de farliga ämnen som ingår i avsnitt E posterna E1 och E2 i Del 1.
Om någon av summorna under a, b eller c är lika med eller större än ett (1) ska verksamheten omfattas av bestämmelserna.
Författningsförslag SOU 2024:98
366
8. Undantaget från denna avdelning är:
a) faror som har samband med joniserande strålning som utgår från ämnen,
b) sådan hantering av farliga ämnen som omfattas av lagen (2006:263) om transport av farligt gods och som sker utanför verksamheten,
c) transport av farliga ämnen som sker som bulklast i fartyg när transporten sker i fartygets fasta tankar, eller farliga ämnen som används som drivmedel i fartyg utanför de verksamheter som omfattas av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor,
d) transport av farliga ämnen i rörledningar utanför de verksamheter som omfattas av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, eller
e) militär verksamhet.
9. Om ändring i ett ämnes klassificering som avses i Del 1 medför att en verksamhet som omfattas av denna avdelning blir tillståndspliktig gäller följande.
a) Om verksamheten påbörjats före ändringen får den trots tillståndskravet fortsätta att bedrivas i två år från ändringen. Därefter får den bedrivas endast om det finns tillstånd för den eller verksamhetsutövaren inom tvåårsfristen har ansökt om tillstånd och tillståndsmyndigheten inte beslutar annat.
b) Det som sägs i a gäller inte om tillsynsmyndigheten enligt 9 kap. 6 a § miljöbalken har förelagt verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd.
Del 1 – Kategorier av farliga ämnen
I denna del anges farokategorier i tabeller i avsnitt H, P, E och O. Efter tabellen i avsnitt P finns anmärkningar till de olika punkterna i tabellen.
SOU 2024:98 Författningsförslag
367
Avsnitt H – Hälsofaror
Farokategori enligt förordning (EG) 1272/2008 Mängd i ton
H1 Akut toxicitet – kategori 1, allaexponeringsvägar
20
H2 Akut toxicitet – kategori 2, alla exponeringsvägar – kategori 3, exponeringsväg via inhalation, eller – kategori 3, exponeringsväg via oralt intag (H 301) i de fall då ämnena inte kan klassificeras vare sig utgående från akut toxicitet vid inhalation eller akut toxicitet vid dermalt upptag, exempelvis på grund av att det inte föreligger entydiga uppgifter om toxicitet vid inhalation eller dermalt upptag. 200 H3 STOT specifik organtoxicitet – enstaka exponering STOT SE kategori 1 200
Avsnitt P – Fysikaliska faror
Farokategori enligt förordning (EG) 1272/2008 Mängd i ton
P1a Explosiva ämnen, blandningar och föremål – Instabilt explosivt ämne, blandning eller föremål, – Explosiva ämnen, blandningar och föremål, riskgrupp 1.1, 1.2, 1.3, 1.5 eller 1.6, eller – ämnen eller blandningar som har explosiva egenskaper enligt metod A.14 i förordning (EG) nr 440/2008 och inte tillhör faroklasserna Organiska peroxider eller Självreaktiva ämnen och blandningar. 50 P1b Explosiva ämnen, blandningar och föremål Explosiva ämnen, blandningar och föremål, riskgrupp 1.4. 200 P2 Brandfarliga gaser Brandfarliga gaser kategori 1 eller 2. 50 P3a Brandfarliga aerosoler ”Brandfarliga” aerosoler kategori 1 eller 2 som innehåller brandfarliga gaser kategori 1 eller 2, eller brandfarliga vätskor kategori 1.
500 (netto)
P3b Brandfarliga aerosoler ”Brandfarliga” aerosoler kategori 1 eller 2 som varken innehåller brandfarliga gaser kategori 1 eller 2, eller brandfarliga vätskor kategori 1.
50 000 (netto)
P4 Oxiderande gaser Oxiderande gaser kategori 1.
200
P5a Brandfarliga vätskor – Brandfarliga vätskor, kategori 1, – Brandfarliga vätskor i kategori 2 eller 3 som hålls vid en temperatur över sin kokpunkt, eller – andra vätskor med flampunkt 60°C som hålls vid en temperatur över sin kokpunkt. 50
Författningsförslag SOU 2024:98
368
Farokategori enligt förordning (EG) 1272/2008 Mängd i ton
P5b Brandfarliga vätskor – Brandfarliga vätskor i kategori 2 eller 3 där särskilda processförhållanden, såsom högt tryck eller hög temperatur, kan ge upphov till fara för allvarlig olyckshändelse, eller – andra vätskor med flampunkt 60°C där särskilda processförhållanden, såsom högt tryck eller hög temperatur, kan ge upphov till fara för allvarlig olyckshändelse. 200 P5c Brandfarliga vätskor Brandfarliga vätskor, kategori 2 eller 3, som inte omfattas av P5a och P5b. 50 000 P6a Självreaktiva ämnen och blandningar och Organiska peroxider – Självreaktiva ämnen och blandningar, typ A eller B, eller – Organiska peroxider, typ A eller B. 50 P6b Självreaktiva ämnen och blandningar och Organiska peroxider – Självreaktiva ämnen och blandningar, typ C, D, E eller F, eller – Organiska peroxider, typ C, D, E eller F. 200 P7 Pyrofora vätskor och fasta ämnen – Pyrofora vätskor, kategori 1, eller – Pyrofora fasta ämnen kategori 1. 200 P8 Oxiderande vätskor och fasta ämnen – Oxiderande vätskor, kategori 1, 2 eller 3, eller – Oxiderande fasta ämnen, kategori 1, 2 eller 3. 200
Anmärkning till punkten P1a tredje strecksatsen: Testning av explo-
siva egenskaper hos ämnen och blandningar behövs bara om den screening som görs enligt bilaga 6 del III i FN:s rekommendationer om transport av farligt gods, Manual of Tests and Criteria, visar att ämnet eller blandningen kan ha explosiva egenskaper. Mer vägledning om när testning inte behövs finns i beskrivningen av metoden A.14 i kommissionens förordning (EG) nr 440/2008 av den 30 maj 2008 om testmetoder enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach).
Anmärkning till punkterna P1a och P1b: Faroklassen Explosiva
ämnen, blandningar och föremål inbegriper explosiva föremål enligt avsnitt 2.1. i bilaga I till förordning (EG) nr 1272/2008. För föremål som innehåller explosiva ämnen eller blandningar är det ämnets eller blandningens mängd som ska gälla, om den är känd. Om mängden inte är känd, ska hela föremålet betraktas som explosivt.
SOU 2024:98 Författningsförslag
369
Anmärkning till punkten P1b: Om explosiva ämnen, blandningar
och föremål i riskgrupp 1.4 packas upp eller omförpackas, ska de tilldelas posten P1a, utom om det kan visas att faran fortfarande ingår i riskgrupp 1.4 i förordning (EG) nr 1272/2008.
Anmärkning till punkterna P3a och P3b: Brandfarliga aerosoler
klassificeras i enlighet med rådets direktiv 75/324/EEG av den 20 maj 1975 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar beträffande aerosolbehållare. ”Extremt brandfarliga” och ”brandfarliga aerosoler” enligt direktiv 75/324/EEG motsvarar ”brandfarliga aerosoler kategori 1” respektive ”brandfarliga aerosoler kategori 2” i förordning (EG) nr 1272/2008.
Anmärkning till punkten P3b: När denna post används måste det
finns dokumentation på att aerosolbehållaren inte innehåller brandfarlig gas i kategori 1 eller 2, eller brandfarlig vätska i kategori 1.
Anmärkning till punkten P5a tredje strecksatsen och P5b andra strecksatsen: Vid klassificering av brandfarliga vätskor gäller enligt
punkt 2.6.4.5 i bilaga I till förordning (EG) nr 1272/2008 att vätskor med en flampunkt över 35°C inte behöver klassificeras i kategori 3 om negativa resultat har erhållits vid testet för underhåll av förbränning L.2, del III, avsnitt 32 i FN:s rekommendationer om transport av farligt gods, Manual of Tests and Criteria. Detta gäller dock inte under förhöjda förhållanden såsom hög temperatur eller högt tryck. Därför omfattas dessa vätskor av P5a eller P5b.
Avsnitt E – Miljöfarlighet
Farokategori enligt förordning (EG) 1272/2008 Mängd i ton
E1 Farligt för vattenmiljön i kategorin akut 1 eller kronisk 1.
200
E2 Farligt för vattenmiljön i kategorin kronisk 2.
500
Avsnitt O – Andra faror
Farokategori enligt förordning (EG) 1272/2008 Mängd i ton
O1 Ämnen eller blandningar med faroangivelse EUH014.
500
O2 Ämnen och blandningar som vid kontakt med vatten utvecklar brandfarliga gaser kategori 1.
500
O3 Ämnen eller blandningar med faroangivelse EUH029.
200
Författningsförslag SOU 2024:98
370
Del 2 – Namngivna farliga ämnen
I denna del anges farliga ämnen i en tabell. Efter tabellen finns anmärkningar till de olika punkterna i tabellen.
Farliga ämnen Mängd i ton
1. Ammoniumnitrat (gödselmedel med självunderhållande sönderfall). 10 000
2. Ammoniumnitrat (gödselkvalitet).
5 000
3. Ammoniumnitrat (teknisk kvalitet).
2 500
4. Ammoniumnitrat (material som inte uppfyller specifikationerna och gödselmedel som inte uppfyller kraven i detonationsprovet).
50
5. Kaliumnitrat (i pellet- eller granulatform).
10 000
6. Kaliumnitrat (i kristallform).
5 000
7. Arsenikpentoxid, arsenik(V)syra och/eller dess salter med CAS nummer 1303-28-2.
2
8. Arseniktrioxid, arsenik(III)syrlighet och/eller dess salter med CAS nummer 1327-53-3.
0,1
9. Brom med CAS-nummer 7726-95-6.
100
10. Klor med CAS-nummer 7782-50-5.
25
11. Nickelföreningar i inhalerbar pulverform (nickelmonoxid, nickeldioxid, nickelsulfid, trinickeldisulfid, dinickeltrioxid).
1
12. Etylenimin med CAS-nummer 151-56-4.
20
13. Fluor med CAS-nummer 7782-41-4.
20
14. Formaldehyd (koncentration M 90 %) med CAS-nummer 50-00-0.
50
15. Väte med CAS-nummer 1333-74-0.
50
16. Väteklorid (kondenserad gas) med CAS-nummer 7647-01-0.
250
17. Blyalkyler.
50
18. Kondenserade brandfarliga gaser kategori 1 eller 2 (inklusive LPG) och naturgas.
200
19. Acetylen med CAS-nummer 74-86-2.
50
20. Etylenoxid med CAS-nummer 75-21-8.
50
21. Propylenoxid med CAS-nummer 75-56-9.
50
22. Metanol med CAS-nummer 67-56-1.
5 000
23. 4,4' Metylenbis (2-kloranilin) och/eller dess salter, i pulverform, med CAS nummer 101-14-4.
0,01
24. Metylisocyanat med CAS-nummer 624-83-9.
0,15
25. Syrgas med CAS-nummer 7782-44-7.
2 000
26. 2,4-toluendiisocyanat med CAS-nummer 584-84-9 eller 2,6 toluendiisocyanat med CAS-nummer 91-08-7.
100
27. Karbonyldiklorid (fosgen) med CAS-nummer 75-44-5.
0,75
28. Arsin (arseniktrihydrid) med CAS-nummer 7784-42-1.
1
29. Fosfin (fosfortrihydrid) med CAS-nummer 7803-51-2.
1
SOU 2024:98 Författningsförslag
371
Farliga ämnen Mängd i ton
30. Svaveldiklorid med CAS-nummer 10545-99-0.
1
31. Svaveltrioxid med CAS-nummer 7446-11-9.
75
32. Polyklordibensofuraner och polyklordibensodioxiner (inklusive TCDD) beräknade som TCDD-ekvivalenter. Kvantiteterna av polyklordibensofuraner och polyklordibensodioxiner beräknas med hjälp av följande faktorer: 2,3,7,8-TCDD 2,3,7,8-TCDF 1,2,3,7,8-PeCDD 2,3,4,7,8-PeCDF 1,2,3,7,8-PeCDF 1,2,3,4,7,8-HxCDD 1,2,3,6,7,8-HxCDD 1,2,3,7,8,9-HxCDD 1,2,3,4,7,8-HxCDF 1,2,3,7,8,9-HxCDF 1,2,3,6,7,8-HxCDF 2,3,4,6,7,8-HxCDF 1,2,3,4,6,7,8-HpCDD 1,2,3,4,6,7,8-HpCDF 1,2,3,4,7,8,9-HpCDF OCDD OCDD
1 0,1
1 0,3 0,03
0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,01 0,01 0,01 0,0003 0,0003
0,001
33. Följande cancerframkallande ämnen eller blandningar som innehåller följande cancerframkallande ämnen i halter över 5 viktprocent: – 4-aminobifenyl och/eller dess salter, – bensotriklorid, – benzidin och/eller dess salter, – bis(klorometyl)eter, – klordimetyleter, – 1,2-dibrometan, – dietylsulfat, – dimetylsulfat, – dimetylkarbamoylklorid, – 1,2-dibrom-3-klorpropan, – 1,2-dimetylhydrazin, – dimetylnitrosamin, – hexametylfosfortriamid, – hydrazin, – 2-naftylamin och/eller dess salter, – 4-nitrodifenyl, och – 1,3-propansulton.
2
Författningsförslag SOU 2024:98
372
Farliga ämnen Mängd i ton
34. Petroleumprodukter och alternativa bränslen
a) Bensin och nafta.
b) Fotogen (inklusive flygbränslen).
c) Gasoljor (inklusive dieselbränslen, lätta eldningsoljor och blandkomponenter för gasoljor).
d) Tunga eldningsoljor.
e) Alternativa bränslen med samma användningsändamål och liknande egenskaper i fråga om brand- och miljöfarlighet. som de produkter som avses i a–d. 25 000 35. Vattenfri ammoniak med CAS-nummer 7664-41-7. 200 36. Bortrifluorid med CAS-nummer 7637-07-2. 20 37. Vätesulfid med CAS-nummer 7783-06-4. 20 38. Piperidin med CAS-nummer 110-89-4. 200 39. Bis(2-dimetylaminoetyl) (metyl)amin med CAS-nummer 3030-47-5. 200 40. 3-(2-etylhexyloxi)propylamin med CAS-nummer 5397-31-9. 200 41. Blandningar av natriumhypoklorit som klassificeras som farliga för vattenmiljön akut kategori 1 [H400] som innehåller mindre än 5 % aktivt klor och inte hänförts till någon av de övriga farokategorierna i Del 1. 500 42. Propylamin med CAS-nummer 107-10-8. 2 000 43. Tert-butylakrylat med CAS-nummer 1663-39-4. 500 44. 2-metyl-3-butenenitril med CAS-nummer 16529-56-9. 2 000 45. Tetrahydro-3,5-dimetyl-1,3,5, tiadiazin-2-tion (Dazomet) med CAS nummer 533-74-4. 200 46. Metylakrylat med CAS-nummer 96-33-3. 2 000 47. 3-metylpyridin med CAS-nummer 108-99-6. 2 000 48. 1-brom-3-klorpropan med CAS-nummer 109-70-6. 2 000
Anmärkning till punkten 1: Detta gäller blandade/sammansatta ammo-
niumnitratbaserade gödselmedel (blandade/sammansatta gödselmedel innehåller ammoniumnitrat med fosfat och/eller pottaska) som kan undergå självunderhållande sönderfall i enlighet med FN:s ”trough test” (se FN:s Manual of Tests and Criteria, del III, punkt 38.2) och hos vilka kvävehalten på grund av ammoniumnitrat uppgår till
– mellan 15,75 och 24,5 viktprocent, och vilka antingen innehåller sammanlagt högst 0,4 % brännbara/organiska material eller uppfyller kraven i bilaga III-2 till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2003/2003 av den 13 oktober 2003 om gödselmedel (15,75 viktprocent kväve på grund av att ammoniumnitratet motsvarar 45 %
SOU 2024:98 Författningsförslag
373
ammoniumnitrat och 24,5 viktprocent kväve på grund av att ammoniumnitratet motsvarar 70 % ammoniumnitrat), eller
– 15,75 viktprocent eller mindre utan begränsning för brännbart material.
Anmärkning till punkten 2: Detta gäller enkla ammoniumnitrat-
baserade gödselmedel och ammoniumnitratbaserade blandade/sammansatta gödselmedel som uppfyller kraven i bilaga III-2 till förordning (EG) nr 2003/2003, och där kvävehalten på grund av ammoniumnitrat
– överstiger 24,5 viktprocent, med undantag för blandningar av enkla ammoniumnitratbaserade gödselmedel med dolomit, kalksten och/eller kalciumkarbonat med en renhetsgrad på minst 90 %,
– överstiger 15,75 viktprocent för blandningar av ammoniumnitrat och ammoniumsulfat, eller
– överstiger 28 viktprocent för blandningar av enkla ammoniumnitratbaserade gödselmedel med dolomit, kalksten och/eller kalciumkarbonat med en renhetsgrad på minst 90 % (28 viktprocent kväve på grund av att ammoniumnitratet motsvarar 80 % ammoniumnitrat).
Anmärkning till punkten 3: Detta gäller ammoniumnitrat och bland-
ningar av ammoniumnitrat i vilka kvävehalten på grundval av ammoniumnitrat uppgår till
– mellan 24,5 och 28 viktprocent, och där halten av brännbara ämnen inte överstiger 0,4 %, eller
– mer än 28 viktprocent, och där halten av brännbara ämnen inte överstiger 0,2 %.
Detta gäller också vattenlösningar med ammoniumnitrat där ammoniumnitrathalten överstiger 80 viktprocent.
Anmärkning till punkten 4: Detta gäller
– kasserat material från tillverkningsprocessen, ammoniumnitrat och blandningar av ammoniumnitrat, enkla ammoniumnitratbaserade gödselmedel och blandade/sammansatta ammoniumnitratbaserade gödselmedel enligt anmärkningen till punkterna 2 och 3 som returneras eller har returnerats från slutanvändaren till en tillverkare, en anläggning för tillfällig lagring eller upparbetning för att omarbetas, återvinnas eller behandlas för säker användning eftersom de inte längre uppfyller kraven i anmärkningen till punkterna 2 och 3, eller
– gödselmedel enligt anmärkningen till punkten 1 första strecksatsen, och anmärkningen till punkten 2 som inte uppfyller kraven i bilaga III-2 till förordning (EG) nr 2003/2003.
Författningsförslag SOU 2024:98
374
Anmärkning till punkterna 5 och 6: Detta gäller gödselmedel som
är sammansatta och baserade på kaliumnitrat och som har samma farliga egenskaper som rent kaliumnitrat.
Anmärkning till punkten 18: Vid tillämpningen av Del 2 får upp-
graderad biogas klassificeras under denna punkt om den har bearbetats i enlighet med gällande normer för renad och uppgraderad biogas som garanterar en kvalitet som är likvärdig med kvaliteten på naturgas, inklusive vad metaninnehållet beträffar, och där syrehalten uppgår till högst 1 %.
Anmärkning till punkten 32: Bokstavsbeteckningarna i punkten av-
ser följande. T = tetra, Pe = penta, Hx = hexa, Hp = hepta, O = octa.
Anmärkning till punkten 41: Detta gäller under förutsättning att
blandningen inte skulle klassificeras som farlig för vattenmiljön akut kategori 1 [H400] om den inte innehöll natriumhypoklorit.
SOU 2024:98 Författningsförslag
375
Bilaga 3
Denna bilaga innehåller en förteckning med beskrivningar av verksamheter och åtgärder som är granskningspliktiga enligt 2 kap. 2 §.
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung Jordbruk
1.* Anläggningar för intensiv djuruppfödning som inte omfattas av bilaga 1.
1.12 MKB-direktivet bil 2.
2.* Utnyttjande av obrukad mark eller delvis orörda naturområden för intensivjordbruk.
1.31 MKB-direktivet bil 2.
Annan markanvändning
3. Omstrukturering av mark på landsbygden om åtgärden innebär
• tillförsel eller flytt av massor om det berörda området är större än 5 000 kvadratmeter, eller
• ändring av indelningen av mark genom uppförande eller borttagande av avskiljande strukturer, om inte miljöeffekterna endast har ringa betydelse.
2.10 MKB-direktivet bil 2.
4. Nyplantering av skog och avskogning i syfte att ändra markanvändningen.
2.20 MKB-direktivet bil 2.
Fiskodling och övervintring av fisk
5.* Intensiv fiskodling.
5.15 MKB-direktivet bil 2.
Utvinning, brytning och bearbetning av torv, olja, gas, kol, malm, mineral, berg, naturgrus och annat
6.* Stenbrott, gruvdrift i dagbrott och torvutvinning samt andra täkter av berg, naturgrus eller jordarter som inte omfattas av tillståndsplikt i bilaga 1.
10.25 MKB-direktivet bil 2.
7.Industrianläggningar ovan jord för utvinning av kol, olja, naturgas och malmer, liksom bituminös skiffer. Gäller inte för de verksamheter som omfattas av tillstånds¬plikt enligt bilaga 1.
11.21 MKB-direktivet bil 2.
8. Industriell tillverkning av briketter av kol eller brunkol.
11.30 MKB-direktivet bil 2.
9. Gruvdrift eller gruvanläggning för brytning av malm, mineral eller kol, om verksamheten inte är tillståndspliktig enligt bilaga 1.
13.11 MKB-direktivet bil 2.
Författningsförslag SOU 2024:98
376
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
10. Anläggning för annan bearbetning eller anrikning av malm, mineral eller kol än rostning och sintring.
13.40
Nationell
11. Provbrytning inklusive annan bearbetning eller anrikning av malm, mineral eller kol än rostning och sintring.
13.50
Nationell
12. Djupborrning och då särskilt:
1. geotermisk borrning,
2. borrning för lagring av kärnavfall,
3. borrning efter vatten Gäller inte djupborrning som sker inom ramen för ett undersökningstillstånd enligt minerallagen (1991:45).
13.80 MKB-direktivet bil 2.
Livsmedel och foder
13.* Slakterier som inte omfattas av bilaga 1.
15.25 MKB-direktivet bil 2.
14.* Framställning av vegetabiliska och animaliska oljor och fetter.
15.46 MKB-direktivet bil 2.
15.* Förpackning och konservering av animaliska och vegetabiliska produkter.
15.47 MKB-direktivet bil 2.
16.* Framställning av mejeriprodukter som inte omfattas av bilaga 1.
15.181 MKB-direktivet bil 2.
17.* Bryggning och maltning.
15.255 MKB-direktivet bil 2.
18.* Sockervaruindustrier.
15.256 MKB-direktivet bil 2.
19.* Industriell framställning av stärkelse.
15.257 MKB-direktivet bil 2.
20.* Fiskmjöls- och fiskoljefabriker.
15.258 MKB-direktivet bil 2.
21.* Sockerfabriker.
15.259 MKB-direktivet bil 2.
Textilvaror
22.* Anläggning för förbehandling (som tvättning, blekning, mercerisering) eller för färgning av fibrer eller textiler.
17.25 MKB-direktivet bil 2.
Päls, skinn och läder
23.* Garverier.
18.25 MKB-direktivet bil 2.
Trävaror
24. Sågverk eller annan anläggning för tillverkning av träprodukter genom sågning, hyvling eller svarvning för en produktion av mer än 70 000 kubikmeter per kalenderår.
20.20
Nationell
Massa, papper och pappersvaror
25. Anläggningar för framställning av papper och papp som inte omfattas av bilaga 1.
21.45 MKB-direktivet bil 2.
SOU 2024:98 Författningsförslag
377
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung Stenkolsprodukter, raffinerade petroleumprodukter och kärnbränsle
26. Hantering eller lagring av obestrålat kärnbränsle.
23.50
Nationell
27. Forskningsanläggning som producerar och omvandlar klyvbara och fertila material och vilkas högsta kontinuerliga termiska effekt inte överstiger 1 kilowatt.
23.55
Nationell
Kemiska produkter
28.* Framställning av bekämpningsmedel, farmaceutiska produkter, färger, lacker, elastomerer och peroxider som inte omfattas av bilaga 1.
24.37 MKB-direktivet bil 2.
29.* Behandling av mellanprodukter och framställning av kemikalier som inte omfattas av bilaga 1.
24.41 MKB-direktivet bil 2.
Gummi- och plastvaror
30.* Tillverkning och behandling av elastomerbaserade produkter.
25.12 MKB-direktivet bil 2.
Mineraliska produkter
31.* Anläggning för smältning av mineraler, inklusive sådana som är avsedda för tillverkning av mineralull.
26.25 MKB-direktivet bil 2.
32.* Tillverkning av keramiska produkter genom bränning, i synnerhet takpannor, tegel, eldfast sten, kakel, stengods eller porslin som inte omfattas av bilaga 1.
26.55 MKB-direktivet bil 2.
33. Anläggning för tillverkning av cement som inte omfattas av bilaga 1.
26.80 MKB-direktivet bil 2.
34. Anläggning för tillverkning av konstgjorda mineralfibrer.
26.180 MKB-direktivet bil 2.
Stål och metall
35. Anläggning för att behandla järnbaserade metaller genom kallvalsning.
27.30
Nationell
36.* Järn- och stålgjuterier som inte omfattas av bilaga 1.
27.55 MKB-direktivet bil 2.
37.* Anläggningar för smältning, inklusive framställning av legeringsmetaller, av andra ickejärnmetaller än ädelmetaller, inklusive återvinningsprodukter (färskning, formgjutning osv.).
27.115 MKB-direktivet bil 2.
38.* Anläggning för att behandla järnbaserade metaller genom varmvalsning.
27.116 MKB-direktivet bil 2.
Författningsförslag SOU 2024:98
378
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung Metall- och plastytbehandling, avfettning och färgborttagning
39. Anläggning för kemisk eller elektrolytisk ytbehandling av metall eller plast som inte omfattas av bilaga 1. Gäller inte betning med betpasta.
28.21 MKB-direktivet bil 2.
40. Anläggning för
1. beläggning med metall på annat sätt än genom kemisk eller elektrolytisk ytbehandling, eller
2. våttrumling av annan metall än aluminium eller stål. Gäller inte beläggning med metall som sker med vakuummetod.
28.35
Nationell
41. Anläggningar för behandling av järnbaserade metaller: genom anbringande av skyddsbeläggningar av smält metall.
28.96 MKB-direktivet bil 2.
Elektriska artiklar
42. Anläggning för att tillverka batterier eller ackumulatorer.
31.15
Nationell
43. Anläggning för att tillverka eller reparera ljuskällor som innehåller kvicksilver.
31.30
Nationell
44. Anläggning för att tillverka kol- eller grafitelektroder på annat sätt än genom bränning eller grafitisering.
31.50
Nationell
Metallbearbetning
45.* Tillverkning och sammansättning av motorfordon samt tillverkning av fordonsmotorer.
34.15 MKB-direktivet bil 2.
46. Provbänkar, för motorer, turbiner eller reaktorer.
34.20 MKB-direktivet bil 2.
47. Anläggning för
1. tillverkning av järnvägsutrustning,
2. tillverkning av motordrivna luftfartyg, eller
3. reparation av motordrivna luftfartyg.
34.50 MKB-direktivet bil 2.
SOU 2024:98 Författningsförslag
379
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
48. Anläggning för där det förekommer maskinell metallbearbetning med en tillverkningsyta (utom yta för endast montering) större än 100 000 kvadratmeter eller där total tankvolym för skärvätskor, processoljor och hydrauloljor i metallbearbetningsmaskinerna är större än 1 kubikmeter. Med total tankvolym avses såväl volymen i ett fast centralt system för vätskor som volymen i lösa behållare som är kopplade antingen till metallbearbetningsmaskin eller till öppnade behållare som används för påfyllning av metallbearbetningsmaskin.
34.65
Nationell
49. * Formning av metaller med användning av sprängmedel.
34.90 MKB-direktivet bil 2.
50 Byggande av en plattform som är avsedd att användas vid utvinning av olja eller gas inom havsområden.
35.10
Nationell
51. Skeppsvarv.
35.20 MKB-direktivet bil 2.
Förbrukning av organiska lösningsmedel
52. Anläggningar för ytbehandling av metaller och plaster med användning av en elektrolytisk eller kemisk process.
39.31 MKB-direktivet bil 2.
Hantering av bränslen och andra kemiska produkter
53.* Anläggningar för lagring av olja, petrokemiska och kemiska produkter som inte omfattas av bilaga 1.
39.71 MKB-direktivet bil 2.
54. * Lagring
1. av naturgas ovan jord
2. under jord av brännbara gaser, eller
3. av fossila bränslen ovan jord.
39.85 MKB-direktivet bil 2.
Gas- och vätskeformiga bränslen, el, värme och kyla
55.* Anläggning för produktion av elektricitet, ånga och hetvatten som inte omfattas av bilaga 1. Gäller inte anläggningar för solkraft som omfattar ett område mindre än 1 ha. Gäller inte heller om anläggningen avser en stationär förbränningsmotor avsedd endast som reservaggregat vid elavbrott.
40.55 MKB-direktivet bil 2.
Författningsförslag SOU 2024:98
380
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
56. Anläggningar för utnyttjande av vindkraft för energiproduktion (grupper av vindkraftverk).
40.91 MKB-direktivet bil 2.
Hamnar och flygplatser
57.* Hamn, hamnanläggning, fiskehamn eller hamn för Försvarsmakten. Gäller inte för de hamnar som är tillståndspliktiga enligt bilaga 1.
63.20 MKB-direktivet bil 2.
58.* Anläggning av flygfält som inte omfattas av bilaga 1.
63.45 MKB-direktivet bil 2.
Rening av avloppsvatten
59. Avloppsreningsanläggning som tar emot avloppsvatten med en föroreningsmängd som motsvarar mer än 200 personekvivalenter och som inte omfattas tillståndsplikt enligt bilaga 1.
90.12 MKB-direktivet bil 2.
60. Anläggning för återvinning av avloppsvatten från en verksamhet enligt punkten 59 i denna bilaga eller punkten 71 i bilaga 1, för sådan bevattning inom jordbruket som anges i avsnitt 1 i bilaga I till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/741 av den 25 maj 2020 om minimikrav för återanvändning av vatten, i den ursprungliga lydelsen, och tillhandahållande av återvunnet vatten från en sådan anläggning.
Avfall
61. Avfalls- eller samförbränningsanläggning där icke-farligt avfall förbränns och som inte omfattas av bilaga 1. Gäller inte anläggning som endast förbränner naturligt, icke-farligt vegetabiliskt material från jordbruk eller skogsbruk för energiproduktion på ett sätt som inte medför skada på människors hälsa eller miljön.
90.225 MKB-direktivet bil 2.
62. Deponering av icke-farliga muddermassor på land längs små sund, kanaler eller vatten¬vägar som massorna har muddrats från. Gäller inte uppläggning av rensningsmassor från jordbruk eller skogsbruk om upplägg¬ningen inte medför skada för människors hälsa eller miljön.
90.275 MKB-direktivet bil 2.
63. Deponering av icke-farligt avfall som inte omfattas av bilaga 1.
90.310 MKB-direktivet bil 2.
SOU 2024:98 Författningsförslag
381
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
64. Deponering av farligt avfall som inte omfattas av bilaga 1.
90.340 MKB-direktivet bil 2.
65. Sluttäckning av deponi där sluttäckningen har godkänts enligt 32 § förordningen (2001:512) om deponering av avfall, fram till dess åtgärder inte längre behöver vidtas enligt 33 § samma förordning.
90.341
Nationell
66. Behandling av icke-farligt avfall genom biologisk behandling som inte omfattas av bilaga 1. Om avfallet enbart består av park- och trädgårdsavfall gäller granskningsplikt endast om den tillförda mängden avfall är mer än 50 ton per år.
90.165 MKB-direktivet bil 2.
67. Anläggning för att yrkesmässigt behandla animaliskt avfall om den tillförda mängden avfall är högst 10 ton per dygn eller högst 2 500 ton per kalenderår.
90.251 MKB-direktivet bil 2.
68. Återvinning av icke-farligt avfall för anläggningsändamål på ett sätt som kan förorena mark, vattenområde eller grundvatten.
90.135 MKB-direktivet bil 2.
69. Behandling av avfall som utgörs av uppgrävda massor och som inte omfattas av bilaga 1.
90.365 MKB-direktivet bil 2.
70. Yrkesmässig återvinning av icke-farligt avfall genom mekanisk bearbetning eller genom krossning, siktning eller motsvarande mekanisk bearbetning återvinna avfall för byggnads- eller anläggningsändamål.
90.105 MKB-direktivet bil 2.
71. Sortering av icke-farligt avfall om mängden avfall är
1. mer än 1 000 ton per kalenderår och avfallet ska användas för byggnads- eller anläggningsändamål, eller
2. mer än 1 000 ton per kalenderår i andra fall.
90.75 MKB-direktivet bil 2.
72. Yrkesmässigt sortera, demontera eller på annat sätt behandla avfallet innan ytterligare behandling om avfallet utgörs av elektriska och elektroniska produkter.
90.90 MKB-direktivet bil 2.
73. Tömma, demontera eller på annat sätt yrkesmässigt återvinna
1. uttjänta bilar som omfattas av bilskrotningsförordningen (2007:186),
90.121 MKB-direktivet bil 2.
Författningsförslag SOU 2024:98
382
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
2. andra uttjänta motordrivna fordon vars totalvikt inte överstiger 3 500 kilogram, om fordonen återvinns av en bilskrotare som är auktoriserad enligt bilskrotningsförordningen, eller
3. sådana uttjänta motordrivna fordon som inte omfattas av bilskrotningsförordningen. 74. Yrkesmässigt förbereda avfall för återanvändning.
90.29 MKB-direktivet bil 2.
75. Lagring av icke-farligt avfall som en del av att samla in det, om mängden avfall vid något tillfälle är mer än 10 ton.
90.35
Nationell
76. Lagring av farligt avfall som en del av att samla in det, om mängden avfall vid något tillfälle är
1. mer än 200 kilogram och utgörs av olja,
2. mer än 1 500 kilogram och utgörs av blybatterier,
3. mer än 1 ton och utgörs av elektriska eller elektroniska produkter,
4. mer än 200 kilogram och utgörs av impregnerat trä,
5. utgörs av motordrivna fordon, eller
6. mer än 200 kilogram i andra fall.
90.55
Nationell
77. Underjordsförvaring av icke-farligt avfall eller högst 50 ton farligt avfall.
90.456 MKB-direktivet bil 2.
78.* Lagring av järnskrot, inklusive skrotbilar.
90.459 MKB-direktivet bil 2.
79. Återvinning av avfall genom sådant yrkesmässigt omhändertagande av fartyg som omfattas av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1257/2013 av den 20 november 2013 om återvinning av fartyg och om ändring av förordning (EG) nr 1013/2006 och direktiv 2009/16/EG, i den ursprungliga lydelsen.
90.451 Förordning om återvinning av fartyg.
80. Anläggningar för behandling och lagring av radioaktivt avfall som inte omfattas av bilaga 1.
90.471 MKB-direktivet bil 2.
81. Yrkesmässig behandling av icke-farligt avfall som inte omfattas av annan tillstånds- eller granskningsplikt i enlighet med bilaga 1 eller 2.
90.415 MKB-direktivet bil 2.
SOU 2024:98 Författningsförslag
383
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
82. Anläggningar för avskiljning av koldioxidströmmar för geologisk lagring som inte omfattas av bilaga 1.
90.515 MKB-direktivet bil 2.
83. Borrning i syfte att bedöma om en plats är lämplig för geologisk lagring av koldioxid.
90.520 MKB-direktivet bil 2.
84.* Anläggning för återvinning eller förstöring av explosiva ämnen.
90.521 MKB-direktivet bil 2.
Skjutfält, skjutbanor och sportanläggningar
85. Skjutfält för skjutning med grovkalibriga vapen (kaliber större än 20 millimeter) eller för sprängningar av ammunition, minor eller andra sprängladdningar.
92.10
Nationell
86. Permanenta tävlings- och testbanor för motorfordon.
92.30 MKB-direktivet bil 2.
Vattenverksamheter
87. Vattenförsörjningsprojekt inom jordbruket, inklusive bevattnings- och markavvattningsprojekt.
100.05 MKB-direktivet bil 2.
88. Återvinning av land från havet.
100.06 MKB-direktivet bil 2.
89. Anläggningar för produktion av vattenkraftsbaserad energi.
100.07 MKB-direktivet bil 2.
90. Anläggning av inre vattenvägar som inte omfattas av bilaga 1, anläggningar för reglering av vattenflöden.
100.08 MKB-direktivet bil 2.
91. Dammar och andra fördämningar eller vattenmagasin för långvarigt bruk (projekt som inte omfattas av bilaga 1).
100.09 MKB-direktivet bil 2.
92. Anläggning av vattenledningar över långa avstånd.
100.10 MKB-direktivet bil 2.
93. Kustanläggningar för att bekämpa erosion och havsanläggningar varigenom kustlinjen kan ändras, som till exempel vallar, pirer, vågbrytare och andra anläggningar för skydd mot havet, utom underhåll och återuppbyggnad av sådana anläggningar.
100.11 MKB-direktivet bil 2.
94. System för uttag av grundvatten eller konstgjord grundvattenbildning vilka inte omfattas av bilaga 1.
100.12 MKB-direktivet bil 2.
95. Anläggningar för överledning av vatten mellan avrinningsområden vilka inte omfattas av bilaga 1.
100.13 MKB-direktivet bil 2.
96. Utvinning av mineraler genom muddring till havs eller i vattendrag.
100.14 MKB-direktivet bil 2.
Författningsförslag SOU 2024:98
384
Verksamhetsbeskrivning Verksamhetskod Ursprung
97. Markavvattning.
100.15
Nationell
98. Utrivning av en vattenanläggning.
100.16
Nationell
99. Bortledande av vatten från ett vattenområde eller bortledande av grundvatten eller en anläggning för detta. Eller ta en sådan anläggning för bortledande av grundvatten ur bruk.
100.17
Nationell
100. Fyllning eller pålning i ett vattenområde.
100.18
Nationell
101. Grävning, sprängning eller rensning i ett vattenområde.
100.19
Nationell
102. Annan åtgärd i ett vattenområde som syftar till att förändra vattnets djup eller läge.
100.20
Nationell
103. Uppförande, ändring, lagning eller utrivning av en anläggning i ett vattenområde som inte omfattas av annan tillstånds- eller granskningsplikt i enlighet med bilaga 1 eller 3.
100.21
Nationell
Anm. För verksamhetsbeskrivningar som är markerade med * gäller en längre övergångsperiod. Äldre bestämmelser avseende tillstånds- och anmälningsplikt gäller till dess att nya tröskelvärden är framtagna.
SOU 2024:98 Författningsförslag
385
1.52 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2013:252 ) om stora förbränningsanläggningar
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2013:252) om stora förbränningsanläggningar att 84 och 89 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
84 §
Tillsynsmyndigheten får ge dispens från en skyldighet enligt denna förordning att för en del av en stor förbränningsanläggning följa ett begränsningsvärde som gäller för 2013-anläggningar enligt någon av 44–49, 55–62, 68–70 och 74–79 §§ om verksamhetsutövaren senast den 1 januari 2014 ansökt om dispens och i en skriftlig försäkran till tillsynsmyndigheten har
1. förbundit sig att inte driva förbränningsanläggningen under mer än 17 500 timmar under perioden från och med den 1 januari 2016 till och med den 31 december 2023, och
2. angett anläggningseffekten, de typer av bränslen som används i förbränningsanläggningen samt de begränsningsvärden för svaveldioxid, kväveoxider och stoft som enligt denna förordning gäller för förbränningsanläggningen.
Om anläggningseffekten är större än 500 megawatt och bränslet är fast, får dispensen avse utsläpp av kväveoxider endast om förbränningsanläggningen är en 1987-anläggning.
Dispensen får ges endast för en tidsperiod som börjar tidigast den 1 januari 2016 och slutar senast den 31 december 2023. Dispensen får inte tillåta högre begränsningsvärden än vad som följer av villkor i det tillstånd som gäller för anläggningen och inte heller högre än vad som den 17 juni 2013 gällde för anläggningen enligt föreskrifter som Naturvårdsverket har meddelat med stöd av förordningen (1998:998) om
Dispensen får ges endast för en tidsperiod som börjar tidigast den 1 januari 2016 och slutar senast den 31 december 2023. Dispensen får inte tillåta högre begränsningsvärden än vad som följer av villkor i det tillstånd som gäller för anläggningen och inte heller högre än vad som den 17 juni 2013 gällde för anläggningen enligt föreskrifter som Naturvårdsverket har meddelat med stöd av förordningen (1998:998) om
Författningsförslag SOU 2024:98
386
miljöfarlig verksamhet och hälso-
skydd.
miljöpåverkande verksamhet och
hälsoskydd.
89 §
Tillsynsmyndigheten får ge dispens från en skyldighet enligt denna förordning att för en stor förbränningsanläggning följa ett begränsningsvärde som gäller för en 2002-anläggning enligt någon av 44–49, 55–62, 68–70 och 74–79 §§ om
1. produktionen av användbar värme från förbränningsanläggningen helt eller delvis levereras i form av ånga eller varmvatten till ett öppet fjärrvärmenät som inte är begränsat till en eller ett fåtal användare,
2. anläggningseffekten inte överstiger 200 megawatt, och
3. ansökan om dispens har getts in till tillsynsmyndigheten senast den 31 mars 2015 och innehåller uppgifter om anläggningens sammanlagda installerade tillförda effekt, de typer av bränsle som används samt gällande begränsningsvärden för svaveldioxid, kväveoxider och stoft.
Dispensen ska vara tidsbegränsad och som längst gälla fram till den 1 juli 2018. Dispensen ska förenas med villkor om att åtminstone 50 procent av anläggningens produktion av användbar värme under varje kalenderår som dispensen gäller ska levereras i form av ånga eller varmvatten till ett öppet fjärrvärmenät som inte är begränsat till en eller ett fåtal användare.
Dispensen får inte tillåta högre begränsningsvärden än vad som följer av villkor i det tillstånd som gäller för anläggningen och inte heller högre än vad som den 17 juni 2013 gällde för anläggningen enligt föreskrifter som Naturvårdsverket har meddelat med stöd av förordningen (1998:998) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.
Dispensen får inte tillåta högre begränsningsvärden än vad som följer av villkor i det tillstånd som gäller för anläggningen och inte heller högre än vad som den 17 juni 2013 gällde för anläggningen enligt föreskrifter som Naturvårdsverket har meddelat med stöd av förordningen (1998:998) om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
SOU 2024:98 Författningsförslag
387
1.53 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2013:253 ) om förbränning av avfall
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2013:253) om förbränning av avfall att 1, 11, 77 och 107 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Denna förordning gäller verksamheter med förbränning av fast eller flytande avfall i en förbränningsanläggning och verksamheter med behandling av avloppsvatten från rening av rökgaser från en förbränningsanläggning. Förordningen innehåller bestämmelser om
– förordningens tillämpning (2–20 §§), – avfall och restprodukter (21–26 §§), – vissa förebyggande åtgärder (27–30 §§), – skorsten, temperatur, stödbrännare, absoluta begränsningsvärden och värmeåtervinning (31–37 §§),
– mätningar och mätresultat (38–53 §§), – beräkningar av dioxiner och furaner (54 §), – beräkningar vid procentuell syrehalt (55 §), – utsläpp till luft från avfallsförbränningsanläggningar (56–66 §§), – utsläpp till luft från samförbränning i cementugnar (67–70 §§), – blandningsberäkning vid samförbränning (71–79 §§), – utsläpp till luft från energianläggningar (80–96 §§), – utsläpp till luft från industrianläggningar (97–99 §§), – utsläpp genom avloppsvatten (100–103 §§), – ändring av en verksamhet (104 §), – dispenser (105 §), – uppgifter i miljörapport (106 §), och – information till Naturvårdsverket och Europeiska kommissionen (107–109 §§).
Förordningen är meddelad med stöd av 9 kap. 5 § miljöbalken i fråga om 17–47 och 49– 103 §§, med stöd av 9 kap. 6 § miljöbalken i fråga om 104 § och i övrigt med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen.
Förordningen är meddelad med stöd av 9 kap. 5 § miljöbalken i fråga om 17–47 och 49– 103 §§, med stöd av 20 kap. 6 § miljöbalken i fråga om 104 § och i övrigt med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen.
Författningsförslag SOU 2024:98
388
11 §
I denna förordning avses med tillstånd: ett sådant tillstånd som avses i 9 kap.miljöbalken eller motsvarande äldre bestämmelser,
tillstånd: ett sådant miljötill-
stånd eller igångsättningsbesked för miljöpåverkande verksamhet
som avses i 20 kap. 6 §miljöbalken eller motsvarande äldre bestämmelser,
tillståndsvillkor: ett villkor i ett tillstånd som gäller för en förbränningsanläggning, och
tillståndsvillkor: ett villkor i ett
miljötillstånd eller igångsättningsbesked som gäller för en förbrän-
ningsanläggning, och
föreläggandevillkor: ett villkor i ett föreläggande från tillsynsmyndigheten riktat till den som bedriver verksamheten på en förbränningsanläggning.
77 §
I 19 kap. 5 § andra stycket och
bestämmelser om att ett beslut
eller en dom som innebär att tillstånd ges till en verksamhet ska
innehålla villkor om begränsningsvärden för utsläpp som ska beräknas enligt föreskrifter meddelade med stöd av 9 kap. 5 § miljöbalken. Om ett sådant villkor om begränsningsvärde anger ett processgränsvärde för blandningsberäkningen som har bestämts i enlighet med 75 §, ska villkorets processgränsvärde tilllämpas. Om tillståndsvillkoret anger det begränsningsvärde som en blandningsberäkning enligt 71 § ger och detta framgår av tillståndsvillkoret, ska verksamhetsutövaren tillämpa villkorets begränsningsvärde i stället för
I 6 kap. 6 § miljöprövnings-
förordningen finns bestämmelser
om att ett beslut som innebär att
miljötillstånd eller igångsättningsbesked ges till en verksamhet ska
innehålla villkor om begränsningsvärden för utsläpp som ska beräknas enligt föreskrifter meddelade med stöd av 9 kap. 5 § miljöbalken. Om ett sådant villkor om begränsningsvärde anger ett processgränsvärde för blandningsberäkningen som har bestämts i enlighet med 75 §, ska villkorets processgränsvärde tilllämpas. Om tillståndsvillkoret anger det begränsningsvärde som en blandningsberäkning enligt 71 § ger och detta framgår av tillståndsvillkoret, ska verksamhetsutövaren tillämpa villkorets begränsningsvärde i stället för
SOU 2024:98 Författningsförslag
389
det som följer av 71–76, 79–93 och 97 §§.
det som följer av 71–76, 79–93 och 97 §§.
104 §
Om en verksamhet på en förbränningsanläggning som är till-
ståndspliktig enligt miljöprövnings-
förordningen (2013:251) ändras genom att från förbränning av enbart icke-farligt avfall övergå till förbränning av farligt avfall, krävs det tillstånd för ändringen
oavsett det som sägs i 1 kap. 4 § miljöprövningsförordningen. Tillstånd för ändringen krävs dock
inte om det uttryckligen framgår av det gällande tillståndet att det omfattar den avsedda förbränningen av farligt avfall.
Om en verksamhet på en förbränningsanläggning som är till-
stånds- eller granskningspliktig
enligt bilaga 1 eller 3 tillmiljöprövningsförordningen (2013:251) ändras genom att från förbränning av enbart icke-farligt avfall övergå till förbränning av farligt avfall, krävs det miljötillstånd eller
igångsättningsbesked för ändring-
en. Miljötillstånd eller igångsätt-
ningsbesked för ändringen krävs
dock inte om det uttryckligen framgår av det gällande miljötill-
ståndet eller igångsättningsbeskedet att det omfattar den avsedda
förbränningen av farligt avfall.
107 §
När en dom eller beslut i ett
tillståndsmål eller tillståndsärende
om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ska prövningsmyndig-
heten särskilt uppmärksamma verket på om beslutet eller domen innehåller ett sådant tillståndsvillkor som avses i 28, 32 eller 33 §.
När ett beslut i ett miljöpröv-
ningsärende skickas till Natur-
vårdsverket enligt 7 kap. 1 §
prövningsmyndigheten särskilt uppmärksamma verket på om beslutet eller domen innehåller ett sådant tillståndsvillkor som avses i 28, 32 eller 33 §.
När tillsynsmyndigheten ger en dispens enligt 105 § 2, 3 eller 4 eller beslutar om ett sådant föreläggandevillkor som avses i 28, 32 eller 33 § ska tillsynsmyndigheten informera Naturvårdsverket om detta.
Författningsförslag SOU 2024:98
390
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
SOU 2024:98 Författningsförslag
391
1.54 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2014:21 ) om geologisk lagring av koldioxid
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2014:21) om geologisk lagring av koldioxid att 1, 26, 27, 29 och 47 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §1
Denna förordning syftar till geologisk lagring av koldioxid på ett miljömässigt säkert sätt som innebär permanent inneslutning av koldioxid på ett sätt som förhindrar och, där detta inte är möjligt, i möjligaste mån eliminerar negativa effekter och eventuella risker för miljön och människors hälsa.
Förordningen är meddelad med stöd av
– 4 kap. 9 § miljöbalken i fråga om 10 §,
– 9 kap. 6 § och 15 kap. 40 §miljöbalken i fråga om 9, 11–25, 27–37, 39–41, 45, 46, 48–54, 58, 59, 64, 67, 68 och 70 §§,
– 15 kap. 37 a § miljöbalken i fråga om 38 §,
– 26 kap. 19 § miljöbalken i fråga om 42–44 §§,
– 26 kap. 20 § miljöbalken i fråga om 47 §,
– 27 kap. 2 § miljöbalken i fråga om 55–57 §§, och
– 8 kap. 7 § regeringsformen i fråga om övriga bestämmelser.
Förordningen är meddelad med stöd av
– 4 kap. 9 § miljöbalken i fråga om 10 §,
– 20 kap. 6 § och 15 kap. 40 § miljöbalken i fråga om 9, 11–25, 27–37, 39–41, 45, 46, 48–54, 58, 59, 64, 67, 68 och 70 §§,
– 15 kap. 37 a § miljöbalken i fråga om 38 §,
– 26 kap. 19 § miljöbalken i fråga om 42–44 §§,
– 26 kap. 20 § miljöbalken i fråga om 47 §,
– 27 kap. 2 § miljöbalken i fråga om 55–57 §§, och
– 8 kap. 7 § regeringsformen i fråga om övriga bestämmelser.
26 §
Bestämmelser om att det krävs tillstånd till geologisk lagring av koldioxid finns i miljöprövnings-
Bestämmelser om att det krävs tillstånd till geologisk lagring av
1 Senaste lydelse 2019:296.
Författningsförslag SOU 2024:98
392
förordningen (2013:251) och i för-
ordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.
koldioxid finns i miljöprövningsförordningen (2013:251).
27 §
Den som avser att bedriva en verksamhet med geologisk lagring av koldioxid ska innan verksamheten påbörjas upprätta förslag till
1. en plan som beskriver vilka åtgärder som ska vidtas i händelse av läckage av koldioxid eller betydande störningar i lagringskomplexet (plan för avhjälpande åtgärder),
2. en övervakningsplan för kontrollen enligt 26 kap. 19 § miljöbalken och 43 § denna förordning, och
3. en sådan plan för underhåll efter stängning som avses i 51 §. Första stycket 2 gäller utöver det kontrollprogram som kan krävas enligt 26 kap. 19 § miljöbalken.
Bestämmelser om att en ansökan om tillstånd till geologisk lagring av koldioxid ska innehålla ett förslag till övervakningsplan och ett förslag till plan för avhjälpande åtgärder finns i 22 kap.
Bestämmelser om att en ansökan om tillstånd till geologisk lagring av koldioxid ska innehålla ett förslag till övervakningsplan och ett förslag till plan för avhjälpande åtgärder finns i 3 kap.
29 §
Om någon har tillstånd till geologisk lagring av koldioxid enligt 9 kap. miljöbalken, får inte någon annan ges tillstånd till lagring av koldioxid i samma lagringsplats.
Om någon har miljötillstånd
eller igångsättningsbesked till geo-
logisk lagring av koldioxid enligt
20 kap. 6 § miljöbalken eller föreskrifter meddelade med stöd av den bestämmelsen, får inte någon
annan ges miljötillstånd eller igång-
sättningsbesked till lagring av kol-
dioxid i samma lagringsplats.
47 §
I fråga om geologisk lagring av koldioxid ska en sådan miljörapport som avses i 26 kap. 20 § miljöbalken, utöver det som följer
I fråga om geologisk lagring av koldioxid ska en sådan miljörapport som avses i 26 kap. 20 § miljöbalken, utöver det som följer
SOU 2024:98 Författningsförslag
393
av 31 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd eller föreskrifter meddelade av Naturvårdsverket, innehålla
av 31 § förordningen (1998:899) om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd eller föreskrifter meddelade av Naturvårdsverket, innehålla
1. resultatet av övervakningen enligt 42 §,
2. information om den övervakningsteknik som används,
3. en kopia av den förteckning som förts enligt 41 §, och
4. bevis om att den ekonomiska säkerheten fortfarande är giltig och i kraft.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
Författningsförslag SOU 2024:98
394
1.55 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2017:868 ) med länsstyrelseinstruktion
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion
dels att 14 ska upphöra att gälla, dels att 4 och 20–22 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §1
Länsstyrelsens uppgifter omfattar också
1. tillsyn över att fastighetsinnehav avvecklas enligt 18 kap. 7 § ärvdabalken,
2. Barentssamarbetet i Västerbottens och Norrbottens län,
3. i Norrbottens, Västernorrlands och Västra Götalands län att göra de utredningar om det allmänna fiskeintresset som begärs av andra myndigheter i an-
sökningsmål enligt 22 kap. miljö-
balken,
3. i Norrbottens, Västernorrlands och Västra Götalands län att göra de utredningar om det allmänna fiskeintresset som begärs av andra myndigheter i ären-
den om miljöprövning enligt 20 kap.miljöbalken,
4. i Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län att ansvara för och utföra de uppgifter som framgår av förordningen (2022:1379) om förvaltning av program för vissa EU-fonder,
5. i Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län att vara behörig myndighet enligt lagen (2017:244) om kontroller och inspektioner på plats av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning, vid kontroller och inspektioner avseende Interregprogrammen Sverige-Norge, Norra Periferin och Arktis samt Aurora, och
6. i Dalarnas, Värmlands och Västra Götalands län att, utöver de uppgifter som följer av jordförvärvslagen (1979:230) och jordförvärvsförordningen (2005:522), verka för en förbättrad fastighetsstruktur i respektive län.
1 Senaste lydelse 2023:77.
SOU 2024:98 Författningsförslag
395
20 §
De delegationer som avses i
14–18 §§ ansvarar för sina beslut
samt ansvarar för sin verksamhet inför landshövdingen.
De delegationer som avses i
15–18 §§ ansvarar för sina beslut
samt ansvarar för sin verksamhet inför landshövdingen.
21 §
Landshövdingen ansvarar inför regeringen för att de delegationer som avses i 14–18 §§ tilldelas resurser för sin verksamhet, för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt samt för att den redovisas på ett tillförlitligt sätt.
Landshövdingen ansvarar inför regeringen för att de delegationer som avses i 15–18 §§ tilldelas resurser för sin verksamhet, för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt samt för att den redovisas på ett tillförlitligt sätt.
22 §
För de delegationer som avses i 14, 15, 17 och 18 §§ ska det för organisationen och verksamheten finnas en särskild arbetsordning eller ett särskilt beslut.
För de delegationer som avses i 15, 17 och 18 §§ ska det för organisationen och verksamheten finnas en särskild arbetsordning eller ett särskilt beslut.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
Författningsförslag SOU 2024:98
396
1.56 Förslag till förordning om ändring i miljöbedömningsförordningen (2017:966)
Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbedömningsförordningen (2017:966)
dels att 7 § ska upphöra att gälla,
dels att 1, 6, 8, 9, 10, 14, 17, 20 och 23 §§ och rubrikerna närmast
före 8 och 14 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas arton nya paragrafer, 14 a–14 g, 20 a, 20 b,
22 a–22 c, 23 a–23 c och 26 a–26 c §§, och närmast före 14 b och 26 a §§ nya rubriker av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Denna förordning innehåller bestämmelser om miljöbedömningar enligt 6 kap. miljöbalken.
Förordningen är meddelad med stöd av – 6 kap. 4 § miljöbalken i fråga om 2–4 §§, – 6 kap. 21 § miljöbalken i fråga om 6 och 7 §§,
– 6 kap. 24 § miljöbalken i fråga om 8–14 §§,
– 6 kap.14 och 34 §§miljöbalken i fråga om 23 och 24 §§, – 6 kap. 38 § miljöbalken i fråga om 15 och 19 §§, och – 8 kap. 7 § regeringsformen i fråga om övriga bestämmelser.
6 §1
En verksamhet eller åtgärd ska antas medföra en betydande miljöpåverkan om den
1. omfattas av 2 kap. 1 §, 4 kap. 1, 2, 8, 9 eller 11–16 §, 6 kap. 1 §, 7 kap. 1 §, 9 kap. 1 eller 2 §, 11 kap. 1–3 eller 7–9 §, 12 kap. 1– 36 eller 38, 39, 42 eller 43 §, 14 kap. 9, 15 eller 16 §, 15 kap. 1– 5 eller 11–14 §, 17 kap. 1 eller 4 §, 18 kap. 9 §, 19 kap. 2 eller 3 §, 20 kap. 1 eller 3 §, 21 kap. 8, 13
1 Senaste lydelse 2024:981.
SOU 2024:98 Författningsförslag
397
eller 14 §, 22 kap. 1 §, 24 kap. 1, 3 eller 4 §, 29 kap. 58– 60 § eller 30 kap. 1 § miljöprövningsförordningen (2013:251) ,
2. omfattas av 21 kap. 7 § miljöprövningsförordningen och är en kärnkraftsreaktor eller annan kärnreaktor, med undantag av forskningsanläggningar som producerar och omvandlar klyvbara och fertila material och vilkas högsta kontinuerliga termiska effekt inte överstiger 1 kilowatt,
3. omfattas av 28 kap. 1 eller 2 § miljöprövningsförordningen och är en avloppsreningsanläggning som tar emot avloppsvatten med en föroreningsmängd som motsvarar minst 10 000 personekvivalenter,
4. är tillståndspliktig enligt 29 kap. miljöprövningsförordningen och avser
a) förbränning, kemisk behandling eller deponering av farligt avfall, eller
b) förbränning eller kemisk behandling av mer än 100 ton ickefarligt avfall per dygn,
5. omfattas av 29 kap. 61 § miljöprövningsförordningen , med undantag för anläggningar för forskning, utveckling eller provtagning av nya produkter och processer,
6. omfattas av 29 kap. 62 eller 63 § miljöprövningsförordningen och är en anläggning för avskiljning av koldioxidströmmar för
Författningsförslag SOU 2024:98
398
geologisk lagring av koldioxid om den årliga avskiljningen av koldioxid är minst 1,5 megaton,
7. är en vattenverksamhet med
a) minikraftverk eller annat vattenkraftverk,
b) vattenöverledning av mer än fem procent av normal lågvattenmängd i något av de berörda områdena,
c) muddring i ett miljöriskområde eller för en farled,
d) tillförsel av vatten för att öka grundvattenmängden, bortledande av grundvatten eller utförande av anläggning för dessa ändamål där den årligen tillförda eller borttagna vattenvolymen är lika med eller överstiger 10 miljoner kubikmeter, eller
e) en damm eller annan anläggning för uppdämning eller permanent lagring av vatten, där den nya eller tillförda mängden uppdämt eller lagrat vatten överstiger 10 miljoner kubikmeter,
8. omfattas av någon av be-
stämmelserna om regeringens tillåtlighetsprövning i 17 kap. 1 § 1, 2 eller 3 eller 4 a § 13–17 miljöbalken,
1. omfattas av någon av be-
stämmelserna om regeringens tillåtlighetsprövning i 17 kap. 1 § 1 eller 2 eller 4 a § 13–17 miljöbalken,
9. innefattar en rörledning
med en diameter som överstiger 800 millimeter och en längd som överstiger 40 kilometer för transport av gas, olja eller kemikalier eller av koldioxid för geologisk lagring,
2. innefattar en rörledning
med en diameter som överstiger 800 millimeter och en längd som överstiger 40 kilometer för transport av gas, olja eller kemikalier eller av koldioxid för geologisk lagring,
SOU 2024:98 Författningsförslag
399
10. innefattar en anläggning
för starkströmsluftledning med en spänning på minst 220 kilovolt och en längd av minst 15 kilometer,
3. innefattar en anläggning
för starkströmsluftledning med en spänning på minst 220 kilovolt och en längd av minst 15 kilometer,
11. är en motorväg, motor-
trafikled, eller annan väg med minst fyra körfält och en sträckning av minst tio kilometer, eller
4. är en motorväg, motor-
trafikled, eller annan väg med minst fyra körfält och en sträckning av minst tio kilometer, eller
12. är en järnväg avsedd för
fjärrtrafik eller innefattar anläggande av nytt spår på en sträcka av minst fem kilometer för befintliga järnvägar för fjärrtrafik.
5. är en järnväg avsedd för
fjärrtrafik eller innefattar anläggande av nytt spår på en sträcka av minst fem kilometer för befintliga järnvägar för fjärrtrafik.
En ändring av en tillståndsgiven verksamhet eller åtgärd som avses i första stycket ska antas medföra betydande miljöpåverkan om ändringen i sig, eller tillsammans med andra ändringar, kan antas medföra en betydande miljöpåverkan med hänsyn till de omständigheter som anges i 10–13 §§.
Samrådsunderlag för
verksamheter och åtgärder
Gransknings- och avgränsningsunderlag för
verksamheter och åtgärder
8 §
Samrådsunderlaget enligt 6 kap.
24 § första stycket 1 och 30 § andra stycket miljöbalken ska innehålla uppgifter om
Ett underlag inför granskning av en verksamhet eller åtgärd eller avgränsning av en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljö-
balken ska innehålla uppgifter om
1. verksamhetens eller åtgärdens utformning och omfattning,
2. rivningsarbeten, om sådana kan förutses,
3. verksamhetens eller åtgärdens lokalisering,
4. miljöns känslighet i de områden som kan antas bli påverkade,
5. vad i miljön som kan antas bli betydligt påverkat,
6. de betydande miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser, i den utsträckning sådana uppgifter finns tillgängliga,
Författningsförslag SOU 2024:98
400
7. åtgärder som planeras för att förebygga, hindra, motverka eller avhjälpa negativa miljöeffekter, i den utsträckning sådana uppgifter finns tillgängliga, och
8. den bedömning som den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden gör i frågan om huruvida en betydande miljöpåverkan kan antas.
Om samrådsunderlaget avser en verksamhet eller åtgärd som omfattas av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, ska underlaget innehålla en upplysning om detta.
Om underlaget avser en verksamhet eller åtgärd som omfattas av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, ska underlaget innehålla en upplysning om detta.
9 §
De uppgifter som ska finnas med i samrådsunderlaget ska ha den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för att kunna ta
ställning till
De uppgifter som ska finnas med i underlaget enligt 8 § ska ha den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för att Miljö-
prövningsmyndigheten ska kunna
ta ställning till
1. om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan utifrån sådana omständigheter som avses i 10–13 §§, om samrådsunder-
laget tas fram inför undersökningssamrådet, och
1. om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan utifrån sådana omständigheter som avses i 10–13 §§, om underlaget tas fram inför granskningen och
2. vilken omfattning och detaljeringsgrad miljökonsekvensbeskrivningen bör ha, om sam-
rådsunderlaget tas fram inför avgränsningssamrådet.
2. vilken omfattning och detaljeringsgrad miljökonsekvensbeskrivningen bör ha, om under-
laget tas fram inför avgränsningsyttrandet.
10 §2
Vid undersökning eller beslut om huruvida en verksamhet eller en åtgärd kan antas medföra en
Vid granskning eller beslut om huruvida en verksamhet eller en åtgärd kan antas medföra en
2 Senaste lydelse 2024:981.
SOU 2024:98 Författningsförslag
401
betydande miljöpåverkan enligt 6 kap. 23 eller 26 § eller 9 kap.
6 a § miljöbalken ska hänsyn tas
till
betydande miljöpåverkan enligt 6 kap. 23 § eller 26 § miljöbalken ska hänsyn tas till
1. verksamhetens eller åtgärdens utmärkande egenskaper,
2. verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, och
3. de möjliga miljöeffekternas typ och utmärkande egenskaper.
Länsstyrelsens beslut i frågan
om miljöpåverkan
Prövningsmyndighetens beslut
i frågan om miljöpåverkan
14 §
Om samrådsunderlaget är fullständigt och ett undersökningssamråd har genomförts, ska länsstyrelsen så snart som möjligt och
senast 60 dagar efter att ha fått
samrådsredogörelsen enligt 6 kap. 25 § 2 miljöbalken avgöra frågan
om huruvida verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
När Miljöprövningsmyndigheten har bedömt underlaget som fullständigt ska myndigheten så
snart som möjligt och senast inom
90 dagar avgöra frågan om huru-
vida verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Trots första stycket får handläggningstiden förlängas, om det är nödvändigt på grund av verksamhetens eller åtgärdens art, komplexitet, lokalisering eller omfattning. Länsstyrelsen ska i så fall, innan den ursprungliga tidsfristen löpt ut, informera den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden om skälen för förlängningen och ange när beslutet senast kommer att meddelas.
Trots första stycket får handläggningstiden förlängas, om det är nödvändigt på grund av verksamhetens eller åtgärdens art, komplexitet, lokalisering eller omfattning. Prövningsmyndigheten ska i så fall, innan den ursprungliga tidsfristen har löpt ut, informera den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden om skälen för förlängningen och ange när beslutet senast kommer att meddelas.
14 a §
Miljöprövningsmyndighetens beslut om betydande miljöpåver-
Författningsförslag SOU 2024:98
402
kan ska offentliggöras på lämplig webbplats.
Undantag från krav på specifik miljöbedömning
14 b §
En begäran om undantag enligt 6 kap. 27 b § miljöbalken ska innehålla
1. de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att kunna bedöma verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning, och
2. uppgifter som visar att genomförandet av en miljöbedömning enligt 6 kap. 28 § miljöbalken skulle få en negativ inverkan på syftet med verksamheten eller åtgärden.
Om begäran om undantag avser sådan verksamhet som avses i 6 kap. 27 b § andra stycket ska ansökan också innehålla uppgifter om och på vilket sätt verksamheten eller åtgärden tillgodoser ett allmänt intresse av synnerlig vikt.
14 c §
Ett beslut om undantag enligt 6 kap. 27 b § ska innehålla en motivering. Av beslutet ska det framgå
1. vilka delar av 6 kap. 28 § miljöbalken som undantaget omfattar,
2. vilka uppgifter som krävs för att bedöma verksamhetens eller åtgärdens miljöeffekter, och
SOU 2024:98 Författningsförslag
403
3. på vilket sätt uppgifter enligt 2 ska tas fram.
Om regeringen prövar frågan om undantag ska det i beslutet anges om regeringen förbehåller sig rätten att handlägga även ansökan om tillstånd.
14 d §
Ett beslut om undantag enligt 6 kap. 27 b § gäller i 6 månader. Om ansökan om miljötillstånd har lämnats in till Miljöprövningsmyndigheten eller regeringen inom denna tid gäller dock beslutet om undantag till dess att frågan om tillstånd har avgjorts.
14 e §
Om Miljöprövningsmyndigheten har meddelat om undantag enligt 6 kap. 27 b § miljöbalken ska ansökan om miljötillstånd innehålla de uppgifter som framgår av beslutet om undantag.
Om verksamheten eller åtgärden kan antas påverka miljön i ett naturområde som är förtecknat enligt 7 kap. 27 § första stycket 1 eller 2 miljöbalken , ska ansökan, utöver det som anges i första stycket, innehålla en beskrivning av verksamhetens eller åtgärdens konsekvenser för syftet med att bevara området, en redogörelse för de alternativ som har övervägts med en motivering till varför ett visst alternativ valts samt de uppgifter som i övrigt behövs för prövningen
Författningsförslag SOU 2024:98
404
enligt 7 kap. 28 b och 29 §§ miljöbalken .
14 f §
Om undantag har meddelats enligt 6 kap. 27 b § får tillstånd inte ges för längre tid än som är nödvändigt med hänsyn till verksamheten eller åtgärden. Ett sådant tillstånd får oavsett inte ges för längre tid än fyra år.
14 g §
När prövningsmyndigheten eller regeringen har beslutat om undantag för verksamhet eller åtgärd med stöd av 6 kap. 27 b § andra stycket ska beslutande myndighet se till att beslutet och tillhörande ansökan om miljötillstånd omedelbart sänds till Europeiska kommissionen. Tillstånd får inte meddelas innan Europeiska kommissionen har underrättats.
17 §
Miljökonsekvensbeskrivningens innehåll enligt 6 kap. 35 § 2 miljöbalken ska avse uppgifter om
1. möjliga alternativa utformningar och skälen för den valda utformningen med hänsyn till miljöeffekter,
2. möjliga alternativa platser och skälen för valet av plats med hänsyn till skillnader i miljöeffekterna mellan den valda platsen och alternativen,
3. undersökta möjliga alternativ i fråga om teknik, storlek, omfattning, skyddsåtgärder, begränsningar, försiktighetsmått och andra relevanta aspekter och skälen för de val som har gjorts med hänsyn till miljöeffekter, och
SOU 2024:98 Författningsförslag
405
4. en redovisning av alternativa sätt att nå samma syfte, om
länsstyrelsen under samrådet har
begärt att miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla en sådan redovisning.
4. en redovisning av alternativa sätt att nå samma syfte, om
Miljöprövningsmyndigheten i sitt yttrande enligt 6 kap. 32 § andra stycket miljöbalken har begärt att
miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla en sådan redovisning.
20 §
En publik webbplats som tillhör den som prövar tillståndsfrågan är en lämplig webbplats för att kungöra miljökonsekvensbeskrivningen.
En publik webbplats som tillhör den som prövar tillståndsfrågan är en lämplig webbplats för att kungöra miljökonsekvensbeskrivningen och tillgängliggöra
övriga handlingar i ärendet.
20 a §
Den kungörelse som avses i 6 kap. 39 § miljöbalken ska prövningsmyndigheten delge
1. kända berörda sakägare i ärende om vattenverksamhet,
2. känd styrelse om ansökan berör fast egendom som är samfälld för flera fastigheter, eller
3. känd styrelse eller någon annan som förvaltar en av ansökan berörd kanal- eller slussanläggning eller annan allmän farled eller en hamn eller flottled som är allmän.
Ansökningshandlingarna och kungörelsen ska också skickas till berörd kommun och andra berörda myndigheter.
Författningsförslag SOU 2024:98
406
20 b §
Framkommer det att den sökta verksamheten berör fastigheter som inte har angivits i kungörelsen, ska prövningsmyndigheten ge ägare och innehavare av särskilda rättigheter till sådana fastigheter tillfälle att yttra sig.
22 a §
När Naturvårdsverket har erhållit information om en plan, ett program, en verksamhet eller en åtgärd som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land ska Naturvårdsverket granska att underlaget är tillräckligt för att informera det andra landet i enlighet med 6 kap. 13 eller 33 § miljöbalken .
Om underlaget inte bedöms som tillräckligt ska Naturvårdsverket förelägga den som har föreslagit planen eller programmet eller ansökt om att få bedriva verksamheten eller vidta åtgärden att komplettera underlaget.
22 b §
Naturvårdsverket ska informera det andra landet senast när den egna allmänheten informeras om planen, programmet, verksamheten eller åtgärden, enligt 6 kap. 15 eller 39 § miljöbalken .
Har samråd med allmänheten i det egna landet redan ägt rum ska miljöbedömningsprocessen genomföras igen i de delar som omfattas
SOU 2024:98 Författningsförslag
407
av 6 kap. 9 § 3 eller 4 eller 28 § miljöbalken .
22 c §
Vid information till ett annat land om en verksamhet eller åtgärd enligt 6 kap. 33 § första stycket 1 miljöbalken ska informationen innehålla uppgifter om
1. verksamheten eller åtgärden,
2. verksamhetens eller åtgärdens möjliga gränsöverskridande effekter,
3. kravet på tillstånd,
4. miljöbedömningsprocessen och möjligheterna att delta i den,
5. tidsfrist inom vilken det andra landet ska svara på frågan om deltagande i miljöbedömningsprocessen,
6. vilken myndighet som är ansvarig för miljöbedömningen respektive tillståndsprövningen.
23 §
När samråd ska ske med ett annat land enligt 6 kap. 13 eller
33 § miljöbalken, ska Naturvårds-
verket komma överens med den ansvariga myndigheten i det landet om hur samrådet ska genomföras så att de myndigheter och den allmänhet som kan antas bli berörda i det andra landet ges möjlighet att lämna synpunkter inom en skälig tid som ska vara minst 30 dagar.
När samråd ska ske med ett annat land enligt 6 kap. 13 § miljöbalken, ska Naturvårdsverket komma överens med den ansvariga myndigheten i det landet om hur samrådet ska genomföras så att de myndigheter och den allmänhet som kan antas bli berörda i det andra landet ges möjlighet att lämna synpunkter inom en skälig tid som ska vara minst 30 dagar.
Författningsförslag SOU 2024:98
408
23 a §
När samråd ska ske med ett annat land enligt 6 kap. 33 § miljöbalken , ska Naturvårdsverket komma överens med den ansvariga myndigheten i det andra landet om hur avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningen enligt 6 kap. 30 § miljöbalken och samrådet enligt 6 kap. 39 § miljöbalken ska genomföras så att de myndigheter som kan antas bli berörda i det andra landet ges möjlighet att lämna synpunkter inom en skälig tid om minst 30 dagar.
Vid ett samråd enligt 6 kap. 39 § miljöbalken gäller första stycket också i förhållande till den allmänhet som kan antas bli berörd.
23 b §
Innan Naturvårdsverket översänder underlaget inför avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningen enligt 6 kap. 30 § miljöbalken och samrådet enligt 6 kap. 39 § miljöbalken till det andra landet ska Naturvårdsverket granska underlaget för att säkerställa att det når upp till de krav som följer av 8 § och 9 § 2 inför avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningen och 6 kap. 35 § miljöbalken och 16–19 §§ inför samrådet.
SOU 2024:98 Författningsförslag
409
23 c §
Vid avgränsning av miljökonsekvensbeskrivningen enligt 6 kap. 30 § miljöbalken och samrådet enligt 6 kap. 39 § miljöbalken ansvarar den verksamhetsutövare som bedriver eller avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden för att de delar av miljökonsekvensbeskrivningen som berör det andra landet översätts till relevanta språk i det andra landet.
Motiverad slutsats
26 a §
Vid genomgång av miljökonsekvensbeskrivningens aktualitet, tillräcklighet och kvalitet inför ställningstagande om motiverad slutsats enligt 6 kap. 42 § miljöbalken ska Miljöprövningsmyndigheten utgå ifrån kriterierna för en miljökonsekvensbeskrivning i 6 kap. 35 § miljöbalken och 16–19 §§.
26 b §
Prövningsmyndigheten får bestämma att den motiverade slutsatsen enligt 6 kap. 42 § miljöbalken är giltig endast för en viss tid.
Om prövningsmyndigheten bestämmer att den motiverade slutsatsen endast ska vara giltig för viss tid ska myndigheten ange skälen för detta.
Författningsförslag SOU 2024:98
410
26 c §
Om Miljöprövningsmyndigheten beslutar den motiverade slutsatsen separat från det slutliga beslutet i tillståndsärendet ska myndigheten kungöra den motiverade slutsatsen på en lämplig webbplats och sända den till
1. sökanden,
2. länsstyrelsen,
3. tillsynsmyndigheten,
4. andra berörda myndigheter som har lämnat synpunkter under samrådet,
5. de enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten eller åtgärden, och
6. Naturvårdsverket när gränsöverskridande samråd enligt 6 kap. 33 § miljöbalken skett.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
SOU 2024:98 Författningsförslag
411
1.57 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2017:1179 ) om finansiering av kärntekniska restprodukter
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2017:1179) om finansiering av kärntekniska restprodukter att 37 och 38 §§ ska ha följande lydelse.
37 §1
Riksgäldskontoret prövar ansökningarna om utbetalning och beslutar hur och i vilken utsträckning fondmedel får användas av den ideella föreningen. Stöd får endast ges till en ideell förening som
1. utnyttjar rätten att delta i sådant samråd som föreskrivs i
6 kap. 28 § 1 amiljöbalken av-
seende anläggning för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle,
1. utnyttjar rätten att delta i sådant samråd som föreskrivs i
6 kap. 39 §miljöbalken avseende
anläggning för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle,
2. har en styrelse som utses av medlemmarna i demokratiska former och årligen håller stämma som medlemmarna får delta i,
3. har stadgar som beslutas av stämman och anger föreningens namn och ändamål, hur beslut fattas, hur styrelsen utses samt hur revisorer som kontrollerar styrelsens verksamhet utses,
4. inte har näringsverksamhet som sin huvudsakliga inkomstkälla, och
5. har minst 1 000 medlemmar, eller är en sammanslutning av ideella föreningar som tillsammans har minst 1 000 olika personer som medlemmar och där varje förening som ingår uppfyller kraven i 2 och 4.
Stöd får ges med högst 2,5 miljoner kronor per förening och kalenderår och med totalt högst 3,5 miljoner kronor per kalenderår.
38 §2
Stödet ska avse föreningens kostnader för att delta i samråds-
förfaranden enligt 6 kap. miljö-
Stödet ska avse föreningens kostnader för att delta i samråds-
förfarande enligt 6 kap. miljö-
1 Senaste lydelse 2018:1450. 2 Senaste lydelse 2018:1450.
Författningsförslag SOU 2024:98
412
om kärnteknisk verksamhet och yttra sig enligt 6 kap. 39 § första stycket miljöbalken över ansökan om tillstånd och miljökonsekvensbeskrivning för en anläggning för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle samt kostnader för att kunna följa och bedöma frågor som rör slutförvaring av använt kärnbränsle och slutförvaringens påverkan på människors hälsa eller miljön. Kostnaderna får omfatta lönekostnader, lokalkostnader och övriga administrativa kostnader. Stödet får inte avse kostnader för information riktad direkt till allmänheten utöver vad som avser samrådsförfarandet. Stödet får inte avse insatser som föreningen gör efter att tolv månader har förflutit från det att tillståndsansökan och miljökonsekvensbeskrivningen har kungjorts enligt 6 kap.39–41 §§miljöbalken.
om kärnteknisk verksamhet och yttra sig enligt 6 kap. 39 § första stycket miljöbalken över ansökan om miljötillstånd och miljökonsekvensbeskrivning för en anläggning för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle samt kostnader för att kunna följa och bedöma frågor som rör slutförvaring av använt kärnbränsle och slutförvaringens påverkan på människors hälsa eller miljön. Kostnaderna får omfatta lönekostnader, lokalkostnader och övriga administrativa kostnader. Stödet får inte avse kostnader för information riktad direkt till allmänheten utöver vad som avser samrådsförfarandet. Stödet får inte avse insatser som föreningen gör efter att tolv månader har förflutit från det att tillståndsansökan och miljökonsekvensbeskrivningen har kungjorts enligt 6 kap.39–41 §§miljöbalken.
Om de ansökningar som avser godtagbara kostnader totalt omfattar större belopp än vad som finns tillgängligt för stöd under ett visst kalenderår, ska Riksgäldskontoret fördela stödet så att det ges en jämn geografisk spridning och med beaktande av föreningarnas medlemsantal och behov samt tidigare erhållet stöd.
Fondmedlen ska betalas ut i förskott för kalenderår
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
SOU 2024:98 Författningsförslag
413
1.58 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2021:757 ) om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2021:757) om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi att 12 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
12 §1
Statens energimyndighet ska inrätta och ansvara för en digital kontaktpunkt för vägledning och information om ärenden som avser
1. tillstånd, dispenser och anmälningar enligt 17 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och enligt de författningar som anges i 5 §, om ärendena avser uppförande, uppgradering eller drift av anläggningar för tillförsel av förnybar energi och utrustning som krävs för anslutning av dessa till nätet, och
påverkande verksamhet och hälso-
skydd och enligt de författningar som anges i 5 §, om ärendena avser uppförande, uppgradering eller drift av anläggningar för tillförsel av förnybar energi och utrustning som krävs för anslutning av dessa till nätet, och
2. nätkoncession enligt 2 kap. ellagen (1997:857).
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
1 Senaste lydelse 2022:662.
Författningsförslag SOU 2024:98
414
1.59 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2021:808 ) om nätkoncession
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2021:808) om nätkoncession att 6 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 §
Sökanden ska, utöver det som anges i 5 §, lämna in
1. den miljökonsekvensbeskrivning som krävs enligt 2 kap. 17 § andra stycket 2 eller
1. den miljökonsekvensbeskrivning som krävs enligt 2 kap. 17 § andra stycket 2 ellagen (1997:857),
2. en teknisk beskrivning av den planerade ledningen, vilken bland annat ska innehålla en ritning över ledningens konstruktion och anslutning till en produktionsanläggning, station eller befintlig ledning,
3. en kostnadsberäkning,
4. en karta över ledningens föreslagna sträckning,
5. bestyrkta förteckningar över ägare och innehavare av särskild rätt till de fastigheter som ledningen ska dras fram över eller av fastigheter som på något annat sätt berörs av anläggningen, och
6. uppgifter om vilka överenskommelser som har träffats om upplåtelse av mark för ledningen eller de hinder som finns mot sådana överenskommelser.
Sökanden ska lämna in en samhällsekonomisk lönsamhetsbedömning, om ledningen ingår i ett transmissionsnät.
Med en bestyrkt förteckning jämställs ett elektroniskt dokument som har undertecknats med en elektronisk underskrift.
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
SOU 2024:98 Författningsförslag
415
1.60 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2022:1276 ) om producentansvar för elutrustning
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2022:1276) om producentansvar för elutrustning att 23 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
23 §
Bestämmelserna i 24–27 §§ anger mål för återvinning. För att beräkna om återvinningsmålen nås ska vikten i kilogram av det elavfall som under ett kalenderår har tagits emot av någon för att materialåtervinnas eller återvinnas på annat sätt (återvinningsmängd) divideras med vikten i kilogram av det elavfall som under samma kalenderår har samlats in separat (insamlad mängd).
Återvinningsmängden får endast omfatta avfall som har behandlats enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 4 kap. 1 § avfallsförordningen (2020:614) eller 47 § 9 förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Insamlad mängd är den mängd elavfall som kvarstår för återvinning efter sortering, lagring och annan förberedande verksamhet.
Återvinningsmängden får endast omfatta avfall som har behandlats enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 4 kap. 1 § avfallsförordningen (2020:614) eller 47 § 9 förordningen (1998:899) om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd. Insamlad mängd är den mängd elavfall som kvarstår för återvinning efter sortering, lagring och annan förberedande verksamhet.
Vid beräkningen får elavfall som har transporterats till ett land utanför EES anses återvunnet endast om det i enlighet med kraven i förordning (EG) nr 1013/2006 och förordning (EG) nr 1418/2007 har visats att avfallet har behandlats under villkor som motsvarar kraven i direktiv 2012/19/EU.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
417
2 Inledning
2.1 Kapitlets innehåll
I det här kapitlet redovisas vårt utredningsuppdrag, våra arbetsformer och avgränsningar av uppdraget, några andra utredningar och uppdrag av betydelse för vårt uppdrag och betänkandets disposition.
2.2 Utredningsuppdraget
2.2.1 Utredningens direktiv
Regeringen beslutade den 8 juni 2023 kommittédirektiven Förenklade
och förkortade tillståndsprocesser enligt miljöbalken (dir. 2023:78), se
bilaga. Enligt direktiven ska en särskild utredare se över och lämna förslag på hur tillståndsprövningen enligt miljöbalken kan förenklas och förkortas genom att göra prövningen mer flexibel, effektiv och förutsebar. Syftet med uppdraget är att säkra näringslivets konkurrenskraft, öka investeringsviljan och främja en effektiv industriell klimatomställning, vilket bidrar till att klimat- och miljömålen kan nås.
Av direktiven framgår att utredaren bl.a. ska utreda hur det svenska regelverket kan förändras i syfte att Sverige inte ska ställa högre eller överlappande krav i förhållande till vad de relevanta EU-regelverken kräver, särskilt i fråga om processuella krav och i fråga om möjligheten att nyttja de undantag från ordinarie krav som finns, utreda om tillståndsprövningen enligt miljöbalken bör delas upp på andra sätt än i dag, utreda och ta fram förslag på hur förutsebarheten kan öka i tillståndsprocessen, genom bl.a. tydligare regler för innehållet i ansökan och hur prövningen ska avgränsas.
Direktiven är indelade i fyra deluppdrag. Det första deluppdraget handlar om att nyttja befintlig flexibilitet i EU-regelverken för att öka förutsebarheten och minska tidsåtgången i miljötillståndsprocessen.
Inledning SOU 2024:98
418
Det andra deluppdraget handlar om att förändra nuvarande tillståndsprocess i syfte att öka investeringsviljan. Det tredje deluppdraget handlar om att se över ansvarsfördelningen mellan myndigheter och myndighetsstrukturen i syfte att effektivisera miljötillståndsprocesserna. Slutligen handlar det fjärde deluppdraget om att korta tidsåtgången för prövning i samband med överklagande. I samtliga delar ska nödvändiga författningsförslag lämnas. Se direktiven i sin helhet i bilaga 1.
2.2.2 Avgränsning av utredningens uppdrag
I utredningsarbetet har vi fokuserat på de utmaningar som beskrivs i våra utredningsdirektiv. Ytterligare behov har framkommit i takt med att utredningsarbetet fortskridit och synpunkter inkommit.
Med hänsyn till uppdragets omfattning samt tillgängliga resurser och utredningstid, har vi behövt avgränsa vilka frågor vi har fördjupat oss i. Efter avstämning med vår uppdragsgivare har vi valt att fördjupa oss i de frågor i utredningsdirektiven som relaterar till det som vi har uppfattat som kärnan i utredningsuppdraget, nämligen att se över hur tillståndsprocessen enligt miljöbalken rent processuellt kan göras så enkel och kort i första instans som är möjligt inom de ramar som EU-rätten ger.
Vi har också behövt avgränsa omfattningen av mängden föreslagna författningsändringar. Vårt författningsförslag är omfattande och inkluderar alla nödvändiga följdändringar på lagnivå samt ett stort antal följdändringar på förordningsnivå. Avseende följdändringarna på förordningsnivå återstår, inom Klimat- och näringslivsdepartementets ansvarsområde, behov av översyn av förordningen om avgiftsuttag för prövning och tillsyn enligt miljöbalken samt miljötillsynsförordningen. Dessutom återstår behov av översyn av följdändringar på förordningsnivå inom andra departements ansvarsområden.
Vår avgränsning av uppdraget innebär att vi i detta betänkande inte lämnar förslag på de utmaningar som kopplar till följande frågor i utredningsdirektiven.1
1 Se dir. 2023:78 s. 6, 8 och 11.
Inledning
419
• Utreda hur det svenska regelverket kan förändras i syfte att
Sverige inte ska ställa högre eller överlappande krav i förhållande till vad industriutsläppsdirektivet, naturvårdsdirektiven och ramdirektivet för vatten, kräver rent materiellt.
• Utreda om vissa av bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden enligt 3 och 4 kap. miljöbalken bör flyttas till en särskild lag.
• Utreda hur ett besked om det allmännas grundläggande syn på lämpligheten av en viss verksamhet på en viss plats kan lämnas så tidigt som möjligt och främst handla om avvägningar mellan motstående allmänna intressen.
• Utreda hur den totala handläggningstiden kan förkortas genom bl.a. ökade krav på prövningstillstånd eller en ändrad instansordning.
• Utreda om kretsen som får överklaga kan och bör minskas när det gäller domar eller beslut enligt miljöbalken.
• Utreda om det finns skäl att på samma sätt begränsa kretsen som får överklaga andra domar eller beslut än sådana som följer av miljöbalken och som överprövas av mark- och miljödomstol.
• Utreda om det på annat sätt än att minska kretsen klagoberättigade går att minska antalet överklaganden, samtidigt som kraven på rättssäkerhet tillgodoses.
Dessa frågor, liksom ett antal andra utmaningar med koppling till tillståndsprocessen enligt miljöbalken som vi har identifierat under utredningsarbetet, är dock angelägna att omhänderta. Vi har därför i ett särskilt avsnitt samlat frågor för framtida översyn (se avsnitt 14.18).
Vid beskrivningarna av utmaningarna har vi utgått från befintlig situation och inte den situation som kan komma att bli en följd av förändringar som beslutats under utredningsarbetets gång, såsom exempelvis ett genomförande av förslagen i propositionen Steg på
vägen mot en mer effektiv miljöprövning2. Vi har dock tagit hänsyn
till de av riksdagen beslutade ändringarna vid våra överväganden och förslag till ändringar i processen och regelverket.
2 Se prop. 2023/24:152.
Inledning SOU 2024:98
420
2.3 Utredningens arbetsformer
2.3.1 Internt arbete
Vårt arbete påbörjades sommaren 2023. Sekretariatet har från september 2023 varit bemannat med sex utredningssekreterare och från november 2023 med sju utredningssekreterare. Den sammanlagda arbetstiden inom sekretariatet har över tid varierat mellan 4,5 och 6,3 årsarbetskrafter. Därutöver har även vår särskilde utredare, under större delen av utredningstiden, arbetat heltid med utredningen.
2.3.2 Externt arbete
Expertgrupp och referensgrupp
Av direktiven framgår att vi i relevant omfattning ska inhämta kunskap, erfarenheter och synpunkter från berörda myndigheter, kommuner och organisationer. Vi ska även ha en löpande dialog med relevanta aktörer inom svenskt näringsliv.
Ett antal myndigheter och organisationer har av Klimat- och näringslivsdepartementet getts möjlighet att nominera en expert för att bistå utredningen. Totalt har 12 experter förordnats. Därutöver har totalt 13 personer från olika delar av Regeringskansliet förordnats som sakkunniga åt utredningen. Vilka personer som har förordnats som sakkunniga respektive experter framgår av betänkandets missiv. De förordnande experterna och sakkunniga har ingått i utredningens expertgrupp. Expertgruppen har träffats vid totalt fem tillfällen.
Utöver expertgruppen har utredningen också knutit en referensgrupp till sig. Syftet med referensgruppen har varit att komplettera expertgruppen med personer med ytterligare erfarenheter och sakkunskaper om miljöprövningsprocessen. Vid val av deltagarna i referensgruppen har, utöver deras goda förståelse för och erfarenhet av miljöprövning, även hänsyn tagits till behovet av kunskap om processen utifrån både ett myndighets- och verksamhetsperspektiv. Följande personer har deltagit i referensgruppen: näringspolitisk expert med inriktning miljö och klimat Jennie Albinsson (Företagarna), senior juridisk rådgivare Ingrid Backudd (Vattenfall), verksamhetschefen Elisabeth Berggren (Skellefteå kommun) – fram till april 2024, specialistrådgivaren Jesper Blomberg (Advokatfirman Delphi) –
Inledning
421
från april 2024, bolagsjuristen Kerstin Brinnen (LKAB), måldirektören Sven Hunhammar (Trafikverket), verksjuristen Martin Jansson (Havs- och vattenmyndigheten), chefen för samhällskontakter Adam Kanne (Perstorp AB), bolagsjuristen Erik Norberg (SCA), miljödirektören Rebecka Persson (Malmö kommun), enhetschefen Ulrika Samuelsson (Länsstyrelsen i Västra Götalands län), miljöjuristen Anna Sandström (WWF), miljöpolicyansvariga Helena Sjögren (Skogsindustrierna), miljöchefen Staffan Stafström (Huddinge kommun), juristen Malena Swanson Falk (Energiföretagen) – i februari 2024 ersatt av juridiska rådgivaren Malin Gustafsson (Fortum), och bolagsjuristen Maria Werner (NCC).
Referensgruppen har träffats vid totalt fyra tillfällen.
Särskilda informationsutbyten
Utredningen har träffat ett stort antal företrädare för myndigheter, organisationer och verksamhetsutövare med koppling till miljöprövningsprocessen. Utredningen har exempelvis träffat: Svemin den 28 juni och den 19 oktober 2023, Skogsindustrierna den 28 juni 2023, IKEM den 28 juni 2023, Transportföretagen den 29 juni 2023, Fossilfritt Sverige den 29 juni 2023, 22 november 2023 och 29 augusti 2024, Svenskt Näringsliv den 30 juni 2023, 7 mars 2024 och 27 juni 2024, Bokstavsutredningen om nationell fysisk planering den 12 juli 2023, Svensk solenergi den 14 september 2023 och den 10 juli 2024, företrädare för Finlands Miljöministerium tillsammans med Klimat- och näringslivsdepartementet och Naturvårdsverket om Esbokonventionen den 20 september 2023, advokatbyrån Mannheimer Swartling den 4 oktober 2023, Stockholms Handelskammare den 5 oktober 2023, Östsvenska Handelskammaren 31 januari, Regeringsprövningsutredningen den 5 oktober 2023, Naturskyddsföreningen den 9 oktober 2023, Jernkontoret den 6 november 2023 och 28 juni 2024, chefsrådsmansgruppen vid mark- och miljödomstolarna den 16 november 2023, Svensk vindenergi den 16 november 2023 och 28 juni 2024, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap den 21 november 2023, Umeå tingsrätt (mark- och miljödomstolen) den 28 november 2023, Utredningen om havsbaserad vindkraft den 28 november 2023 och den 26 februari 2024, Industrirådets tillståndsgrupp den 30 november 2023, Miljöprövningsdelegationen
Inledning SOU 2024:98
422
och Länsstyrelsen i Norrbottens län den 5 december 2023, Miljöprövningsdelegationen och Länsstyrelsen i Östergötlands län den 7 december 2023, Huddinge kommun den 7 december 2023, Miljöprövningsdelegationen och Länsstyrelsen i Skåne län den 8 december 2023, Naturvårdsverket den 11 och 13 december 2023, Malmö kommun den 12 december, Havs- och vattenmyndigheten den 19 december, SSAB den 17 januari 2024, Volvo Cars den 18 januari 2024, LKAB den 21 februari, Vattenfall den 22 februari, Ilmatar Solar AB den 4 mars 2024, Nätverket för solparker den 8 mars 2024 och 26 juni 2024, Kemira den 12 mars 2024, Kärnkraftsprövningsutredningen den 20 mars, 15 maj och 3 september 2024, Miljöprövningsdelegationen och Länsstyrelsen i Västra Götalands län den 22 mars 2024, Kärnkraftssamordnaren den 30 april, Statskontoret den 13 maj med anledning av deras uppdrag om översyn av Naturvårdsverket, Lantbrukarnas Riksförbund den 16 maj 2024, SKR:s miljöchefsnätverk den 23 maj 2024, Utredningen om en robust skogspolitik som ser skogen som en resurs den 3 juni 2024, Skogsstyrelsen den 23 maj 2024, Domstolsverkets interna utredning om effektivare handläggning i mark- och miljödomstolarna den 4 juni 2024, Blykalla den 27 juni 2024, det gröna accelerationskontoret och regeringens industrisamordnare den 22 augusti och den 26 september 2024, Sveriges Bergmaterialindustri den 4 oktober 2024, företrädare för Finlands miljöministerium och Aalto universitet den 5 november 2024 och Miljöstraffrättsutredningen den 11 november 2024.
Deltagande vid konferenser och seminarier
Utredningen har deltagit, och i flera fall även presenterat utredningens arbete, vid ett antal konferenser och seminarier i syfte att inhämta kunskap med koppling till vårt uppdrag. Det har exempelvis handlat om SKR:s nätverksträff för kommunala och regionala näringslivsansvariga den 24 oktober 2023, JUC:s Miljörättsdag den 14 november 2023, Stockholm miljörättscentrums seminarium Planering eller tillståndsprövning den 29 november 2023, Domstolsakademins mark- och miljörättsdag den 31 januari 2024, Advokatbyrån Foyens frukostseminarium om riksintressen och nationell planering den 1 februari 2024, Landsbygds- och infrastrukturdepartementets konferens om livsmedelsstrategin 2.0 den 18 april 2024,
Inledning
423
Skogsindustriernas seminarium om miljötillståndsprövningen i Almedalen den 26 juni 2024 samt Föreningen ELMA den 10 september 2024.
Studiebesök
Utredningen har varit på studiebesök på Södertälje kommun den 21 september 2023 för att lära om deras miljöprövnings- och miljötillsynsverksamhet. Den 10 oktober gjorde vi ett motsvarande studiebesök hos Miljöprövningsdelegationen vid Länsstyrelsen i Stockholms län. Den 23 och 24 november 2023 gjorde vi en studieresa till Finland för att lära oss mer om den finska miljöprövningsprocessen. Den 12–14 mars gjorde vi en studieresa till Danmark för att lära oss mer om den danska miljöprövningsprocessen. I samband med denna gjorde vi ett studiebesök hos företaget Kemira Kemi AB i Helsingborg. Den 8 och 23 maj 2024 var vi på studiebesök på Nacka tingsrätt (mark- och miljödomstolen) och den 16 juni 2024 på Mark- och miljööverdomstolen.
Inspel i övrigt
Utredningen har tagit emot ett stort antal skrivelser från företrädare för branschorganisationer och representanter för olika aktörer så som sol- och vindenergi, gruvsektorn, stålindustrin, vattenverksamheter, kommuner, länsstyrelser, m.fl. Dessa skrivelser har bidragit med en ytterligare bild av utmaningarna inom miljöprövningsområdet.
2.3.3 Analysmetoder
Centralt i vårt utredningsuppdrag har varit att se över och lämna förslag på hur tillståndsprövningen enligt miljöbalken kan förenklas och förkortas genom att göra prövningen mer flexibel, effektiv och förutsebar.
För att utföra detta uppdrag har vi delat in arbetet i nio delar. Vi har:
• kartlagt och analyserat de utmaningar som finns i nuvarande miljöprövningsprocess,
Inledning SOU 2024:98
424
• studerat äldre och gällande rätt samt förarbeten och rättspraxis till gjorda ändringar i regelverket,
• studerat tidigare gjorda utredningar inom området,
• studerat hur miljöprövningsarbetet är organiserat i Sverige,
• analyserat befintlig statistik avseende handläggningstider i olika delar av miljöprövningsprocessen,
• studerat andra nordeuropeiska länders miljöprövningsprocess, i synnerhet Danmark och Finland,
• tagit fram ett antal utgångspunkter för våra förslag,
• arbetat fram ett förslag på ny miljöprövningsprocess, och
• utrett konsekvenserna av förslagen.
Våra texter och förslag har stämts av vid våra expertmöten. Utgångspunkterna för våra förslag har också stämts av i vår referensgrupp.
Kartläggning och analys av utmaningarna
En kartläggning av utmaningarna med nuvarande miljöprövningsprocess påbörjades direkt i samband med utredningens start och pågick under större delen av utredningstiden. Syftet med kartläggningen var att få en bild av bild av samtliga utmaningar med nuvarande miljöprövningsprocess, från samrådsskedet fram till beslut och tillsyn, i relation till behovet av en flexibel, effektiv och förutsebar process. Underlag för kartläggningen har inhämtats genom diskussioner i expertgruppen och referensgruppen, men också via andra möten, konferenser, studiebesök och seminarier, se avsnitt 2.3.2. Underlag för kartläggningen av utmaningarna har också inhämtats genom studier av de senaste årens praxis från i första hand EU-domstolen, Högsta domstolen och Mark- och miljööverdomstolen. Vilka avgöranden som omfattas av vår studie framgår i första hand av fotnotshänvisningar i kapitel 7, 9–14.
Vår samlade bild av utmaningarna har stämts av med deltagarna i expertgruppen och referensgruppen. Utmaningarna beskrivs i första hand i kapitel 7–13.
Inledning
425
Studie av äldre och gällande rätt samt förarbeten och rättspraxis
En övergripande studie av gällande rätt i miljöbalken, miljöprövningsförordningen, miljöbedömningsförordningen och ett antal andra författningar på nationell och internationell nivå med nära koppling till miljöprövningsprocessen utfördes tidigt i utredningsarbetet. Syftet med studien var dels att få en övergripande bild av det nuvarande svenska regelverket för miljöprövning, dels att placera processen och regelverket i en bredare kontext. Studien resulterade i en beskrivning av gällande rätt som framgår av kapitel 5.
I anslutning till denna studie gjorde vi också en kort genomgång av relevant historisk lagstiftning inom området. Syftet med denna fördjupning var att samla fakta om kraven på tillstånd och anmälan och förutsättningarna för tillstånd i tidigare lagstiftning, men också att få en förståelse för vilka förfaranderegler som gällt tidigare och bakgrunden till tidigare reglering. Materialet är en grund för förståelsen av hur processen och regelverket har utvecklats över tid. Studien av äldre rätt återfinns i kapitel 4.
Vid beskrivningen av nuvarande regelverk i kapitel 7 och 9–13 har framför allt förarbeten och rättspraxis nyttjats. Ytterligare viktiga källor har varit de lagkommentarer som behandlar miljöbalken och andra aktuella författningar samt även vägledningsmaterial från Naturvårdsverket och andra berörda myndigheter.
Studie av tidigare gjorda utredningar inom området
För att få en god förståelse för nuvarande regelverk och de utmaningar som tidigare har identifierats i samband med framtagande av dessa regler har vi studerat ett stort antal äldre utredningsförslag, myndighetsrapporter, remissammanställningar och andra förarbeten. Bland dessa underlag kan särskilt nämnas Miljöprövningsutredningens betänkande Om prövning och omprövning.3 Se också vår översiktliga redovisning av andra utredningar och uppdrag av betydelse för vårt uppdrag i avsnitt 2.4.
3 Se SOU 2022:33.
Inledning SOU 2024:98
426
Särskilt om handläggningsstatistik och övrigt underlag
För beskrivningen av handläggningstider i kapitel 8 har vi inhämtat statistik från i första hand Naturvårdsverkets årliga redovisningar om miljöprövningens handläggningstider. Underlaget bygger på uppgifter från länsstyrelserna och Domstolsverket som Naturvårdsverket har sammanställt inom ramen för regeringsuppdrag att analysera statistik för miljötillståndsprövningen 2020–2023.4 Dessa uppgifter har vi också använt oss av i vår konsekvensutredning, bl.a. när vi räknat ut ärendemängder och uppskattat resursbehov.
För beskrivningen av miljöprövningens resursutveckling i kapitel 13 har vi utgått från Naturvårdsverkets årliga redovisningar om statliga myndigheters kostnader och intäkter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken.5
Vi har även inhämtat information från Svenska miljörapporteringsportalen (SMP) angående antal verksamheter som omfattas av våra förslag.
Särskilt om inhämtat underlag genom enkätundersökning till landets kommuner
I maj 2024 genomförde vi en e-postenkät till ett urval kommuner. Syftet var att inhämta vissa uppgifter om anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter för vår konsekvensutredning. Vi ställde frågor om bl.a. antalet befintliga C-verksamheter i kommunens tillsynsregister, antalet inkommande anmälningar om nya C-verksamheter 2021–2023 och vissa övriga frågor om kommunernas hantering av ärenden som avser anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter.
Vi skickade enkäten till ett slumpmässigt stratifierat urval om 70 kommuner. För att få svar från både små och stora kommuner i olika delar av landet utgick vi från SKR:s urvalsmodell där befolkningsmässigt större kommuner har större sannolikhet att komma med i urvalet. I urvalsmodellen delas kommunerna in efter befolkningsstorlek med olika urvalsandel i fyra olika urvalsgrupper. Syftet med att ha olika urvalsandel är att få en tillbörlig mängd svar från de stora kommunerna, trots att de är få till antalet. När resultatet
4 Se t.ex. Naturvårdsverkets rapport (2024-05-15) Samlad statistik om miljöprövning för 2023.
Redovisning av regeringsuppdrag. NV-02676-24.
5 Se t.ex. Naturvårdsverkets rapport (2024) Redovisning av statliga myndigheters intäkter och
kostnader 2023 för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. NV-00274-24.
Inledning
427
räknas ut, t.ex. uppskattningen på totalantalet av en verksamhet med en viss MPF-kod i riket, extrapoleras resultatet utifrån respektive urvalsgrupp. På så vis kan vi uppskatta t.ex. antalet C-verksamheter för respektive verksamhetskod i miljöprövningsförordningen i hela riket trots att vi bara har svar från ett urval av kommunerna. Resultaten har vi i de flesta fall angett som ett spann.
Vi riktade enkäten till ansvarig tjänsteperson (miljöinspektör) på kommunens miljöförvaltning. I våra instruktioner angav vi att vi önskade få ett samlat svar från respektive kommun.
Det var 56 kommuner, det vill säga cirka 80 procent i vårt urval, som besvarade enkäten. I dessa 56 kommuner bor drygt 50 procent av landets befolkning. Vi bedömer svarsfrekvensen som tillfredsställande och urvalet som tillräckligt representativt. Minst en kommun per SKR:s kommungruppsindelning6 finns representerad bland de svarande. När det gäller den regionala representationen fick vi svar från kommuner i 18 av Sveriges 21 län (se tabell 2.1 och 2.2). Vi fick med andra ord svar från både små och stora kommuner i olika delar av landet.
Tabell 2.1 Antal kommuner i vårt urval och antal som svarat per SKR:s kommungruppsindelning
SKR kommungrupp Totalantal Antal i urval Antal som svarat
Storstäder
3
3
3
Pendlingskommun nära storstad
43
14
12
Större stad
23
19
14
Pendlingskommun nära större stad
63
9
6
Lågpendlingskommun nära större stad
24
4
4
Mindre stad/tätort
27
11
7
Pendlingskommun nära mindre tätort
51
1
2
Landsbygdskommun
35
7
7
Landsbygdskommun med besöksnäring
21
2
1
Totalt
290
70
56
6 Se https://skr.se/skr/tjanster/kommunerochregioner/faktakommunerochregioner/kommungruppsindelning.2051.html.
Inledning SOU 2024:98
428
Tabell 2.2 Antal kommuner i vårt urval och antal som svarat per län
Län Totalantal Antal i urval Antal svarande
Blekinge
5
2
2
Dalarna
15
3
2
Gotland
1
1
0
Gävleborg
10
4
4
Halland
6
2
2
Jämtland
8
3
2
Jönköping
13
3
3
Kalmar
12
1
0
Kronoberg
8
2
2
Norrbotten
14
3
3
Skåne
33
8
5
Stockholm
26
14
13
Södermanland
9
3
1
Uppsala
8
3
2
Värmland
16
1
0
Västerbotten
15
2
1
Västernorrland
7
1
2
Västmanland
10
2
2
Västra Götaland
49
8
8
Örebro
12
2
1
Östergötland
13
2
1
Totalt
290
70
56
Nordisk utblick
Parallellt med övrigt utredningsarbete har vi studerat två andra nordeuropeiska länders, Finlands och Danmarks, miljöprövningsprocesser. Syftet med denna utblick har dels varit att få kunskap om alternativa processer som har sin utgångspunkt i samma internationella krav, dels varit att få inspiration för våra överväganden och förslag. Informationen för beskrivningen inhämtades från respektive lands officiella webbplats för de aktuella regelverken, men också genom studiebesök (se avsnitt 2.3.2) och andra kontakter med företrädare för respektive land. Studien beskrivs i kapitel 6.
Inledning
429
Framtagande av utgångspunkter för överväganden och förslag
Under första halvan av utredningsarbetet utformade vi ett antal övergripande utgångspunkter för våra kommande överväganden och förslag. Utgångspunkterna är allmänna och tar i första hand avstamp i de grundläggande mål och den övergripande politik som finns inom området. Utgångspunkterna har stämts av med både expertgruppen och referensgruppen. Utgångspunkterna framgår i avsnitt 14.2.
Förslag till ny process och nödvändiga regeländringar
Utifrån våra framtagna utgångspunkter, vår kartläggning av utmaningarna och vår studie av gällande rätt, historisk reglering, internationella utblick m.m., har vi under den avslutande delen av utredningstiden tagit fram det förslag på ny miljöprövningsprocess och de författningsförslag som framgår av kapitel 1 med de motiv som framgår av kapitel 14 samt av författningskommentaren i kapitel 17. Samtliga överväganden och förslag har stämts av med expertgruppen.
Utredning av förslagens konsekvenser
Parallellt med utarbetandet av våra överväganden och förslag har vi utrett förslagens konsekvenser. Analysen har genomförts i enlighet med kraven i våra utredningsdirektiv och i enlighet med vad som framgår av bestämmelserna om konsekvensberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar i kommittéförordningen (1998:1474) och i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Konsekvenserna av våra förslag redogör vi för i kapitel 16.
2.4 Andra utredningar och uppdrag av betydelse
2.4.1 Inledning
I detta avsnitt beskriver vi ett urval av utredningar och uppdrag som vi bedömer har eller har haft närmast koppling till vårt uppdrag. Vår övergripande bedömning är att ett förhållandevis stort antal förslag som har lämnats berör vårt uppdrag. Även vissa förslag som inte i någon större utsträckning berör vårt uppdrag bör dock ändå näm-
Inledning SOU 2024:98
430
nas eftersom de kan påverka förutsättningarna för och genomförandet av våra förslag.
I förekommande fall har, som nämnts ovan i avsnitten 2.2.2 och 2.3.2, avstämningar hållits med parallella utredningar i syfte att så långt som möjligt beakta varandras pågående arbete och förslag.
2.4.2 Utredningar
Miljöbalkskommittén
Den 22 december 1999 beslutade regeringen kommittédirektiven
Miljöbalken – uppföljning och reformbehov.7 Den parlamentariska
kommittén tog namnet Miljöbalkskommittén. Genom tilläggsdirektiv bestämdes att uppdraget skulle slutredovisas senast den 30 juni 2005.8 Kommittén lämnade sju betänkanden. Av intresse i detta sammanhang är i första hand betänkandena Miljöbalken under utveckling
– ett principbetänkande9, En effektivare miljöprövning
10
och Alternativ
för miljöbalkens prövningsorganisation
11
.
I det förstnämnda delbetänkandet redovisade kommittén principiella förslag och slutsatser avseende bl.a. bestämmelserna om användning av mark- och vattenområden i 3 och 4 kap. miljöbalken, sanktionssystemet och om tillståndsprövningen borde ligga direkt hos miljödomstol eller skulle prövas av domstol först efter överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut. I delbetänkandet fanns också ett kapitel som presenterade visioner för framtiden. I detta kapitel angavs bl.a. att det i det långsiktiga perspektivet inte längre skulle vara motiverat att behålla olika bestämmelser för de olika typer av verksamheter och åtgärder på vilka miljöbalken är tillämplig. En strävan borde i stället vara att så långt som möjligt få gemensamma materiella och processuella bestämmelser. Det skulle innebära att avgränsningen mellan olika slag av verksamheter skulle luckras upp. Samtliga delar av ett projekt som innehåller både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet skulle kunna prövas som en enhet. I en förlängning skulle det alltså bli möjligt att meddela tillstånd enligt miljöbalken, inte enligt balkens enskilda kapitel. Kommittén
7 Se dir. 1999:109. 8 Se dir. 2003:61. 9 Se SOU 2002:50. 10 Se SOU 2003:124. 11 Se SOU 2004:38.
Inledning
431
presenterade i det här skedet två alternativ. Alternativ 1 innebar att vattenverksamhet skulle prövas på samma sätt som miljöfarlig verksamhet, dvs. att prövningen endast skulle gälla tillståndsfrågan medan frågor om markåtkomst och ersättning för skada och intrång skulle prövas i en separat rättegång. Med detta alternativ skulle en förvaltningsmyndighet i princip kunna pröva alla typer av vattenverksamhet. Kommitténs alternativ 2 innebar att frågor om markåtkomst och ersättning för skada oförändrat skulle prövas tillsammans med tillståndsfrågan i en och samma rättegång. En förvaltningsmyndighet skulle dock kunna pröva vattenmål där frågor om tvångsrätt eller ersättning för skada och intrång inte förekom eller inte var ”tvistiga”. Kommittén förordade alternativ 2.
I delbetänkandet om en effektivare miljöprövning lämnades förslag som inriktades på prövningens första skeden. Förslagen gällde bland annat förfarandet för att ta fram miljökonsekvensbeskrivningar, prövningen vid ändringar och utbyggnader av befintliga miljöfarliga verksamheter, anmälningsplikt i stället för tillståndsplikt för vissa vattenverksamheter, prövningen av täkter samt regeringens tillåtlighetsprövning av vissa verksamheter. I betänkandets sammanfattning anges bl.a. att den övergripande frågan om hur miljökonsekvensbedömningarna bör regleras i framtiden bör utredas vidare. En möjlig utgångspunkt för en sådan utredning skulle kunna vara att låta 6 kap. miljöbalken bli startpunkten för all miljökonsekvensbedömning, både enligt balkens regler och enligt andra lagar. Några särskilda förteckningar som utgår från om ett projekt är miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet eller annat skulle då inte behövas. Alla typer av projekt och planer skulle kunna förtecknas gemensamt och av förteckningen skulle framgå vilket förfarande som ska tillämpas (om det exempelvis fordras tillstånd, anmälan eller annat), vilken myndighet som ansvarar för bedömningen osv.12 I betänkandet angavs vidare att det finns ett behov av ett urvalssystem som kan tilllämpas även på verksamheter som inte passar in i indelningarna i svenska lagstiftning – miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet, vägar, rörledningar osv. Det räcker inte heller med enbart ett urvalssystem som kan hantera detta slag av ärenden; de måste sedan också kunna genomgå en miljökonsekvensbedömning enligt MKB-direktivets krav. Kommittén menade alltså att det finns ett behov av en tillståndsprövning i miljöbalken som kan tillämpas för olika slag av
12 Se SOU 2003 :124 s. 25.
Inledning SOU 2024:98
432
projekt som inte låter sig inordnas i dagens uppdelning av verksamhetstyper. Det är i sin tur ett behov som knyter nära an till den vision som utredningen redovisade i principbetänkandet ovan och som innebar att man så långt möjligt bör eftersträva samordnade regler för olika slag av verksamheter. Visionen skulle i sin förlängning medföra att man inte gav tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken, eller vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken, utan att man gav tillstånd enligt miljöbalken. Dessa tankar fick ett gott gensvar vid remissen av delbetänkandet.13
I delbetänkandet Alternativ för miljöbalkens prövningsorganisation redovisade Miljöbalkskommittén tre alternativ för tillståndsprövning i förvaltningsmyndighet som första instans. En övergripande ambition var en effektiv prövningsorganisation samt att renodla domstolarnas roll till att huvudsakligen avse överprövning och att avgöra tvister mellan enskilda och mellan enskilda och det allmänna. Kommittén ansåg att prövningen av de verksamheter som prövades av miljödomstol i första instans, dvs. vattenverksamheter och stora miljöfarliga verksamheter, därför behövde överföras till kompetenta förvaltningsmyndigheter. Domstolarna borde i stället främst användas för prövningen av frågor om ersättning för skada och intrång samt prövningen av överklagade ärenden. De tre alternativen som Miljöbalkskommittén presenterade var:
1. Tillståndsprövning av A-verksamheter och vattenverksamheter i 3–5 miljöprövningsdelegationer vid länsstyrelser och av B-verksamheter vid de dåvarande 21 miljöprövningsdelegationerna.
2. Tillståndsprövning av alla miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter vid 3–5 stora miljöprövningsdelegationer.
3. En fristående myndighet för all tillståndsprövning. Detta alternativ bedömdes medföra störst effektivitetsvinster av de tre men med nackdelen att inrättas en helt ny myndighet som måste få de resurser som behövs för en effektiv och korrekt tillståndsprövning.14
Flera av kommitténs förslag har medfört lagändringar, dock inte alla. Vår bedömning är att kommitténs redovisade principer och förslag delvis fortfarande är aktuella. Flera av våra förslag sammanfaller
13 Se SOU 2003:124 s. 175. 14 Se SOU 2004:38, s. 89 och 92–96.
Inledning
433
med Miljöbalkskommitténs förslag, t.ex. förslaget om en ny prövningsorganisation som prövar alla tillstånd (se avsnitt 14.6).
Miljöprocessutredningen
Den 20 juni 2007 beslutade regeringen kommittédirektiven Ny in-
stansordning för vissa miljöbalks- och PBL-ärenden samt ett samordnat dömande vid miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna.15 Utred-
ningen tog namnet Miljöprocessutredningen. Genom tilläggsdirektiv bestämdes att uppdraget skulle slutredovisas senast den 31 december 2008.16
Utredningen lämnade fem betänkanden. Av intresse i detta sammanhang är i första hand betänkandet Vattenverksamhet.17 I betänkandet övervägde utredningen bl.a. om ett gemensamt kapitel för tillståndsprövning av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter kunde införas i miljöbalken. Utredningen ansåg att regelverket för miljöfarlig verksamhet och för vattenverksamhet som utgångspunkt bör se likadant ut. De menade att det inte går att motivera skillnaderna med att verksamheterna är olika. Redan miljöfarlig verksamhet är ett så vitt begrepp att det i så fall skulle vara svårt att ha gemensamma regler för dessa. Med uttömmande listor för tillståndspliktig vattenverksamhet skulle man lättare kunna samla de vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter vars prövningar faktiskt liknar varandra i en gemensam prövningsordning. De vattenverksamheter som även fortsatt skulle behöva ha en särskild prövningsordning kunde behålla särskilda regler för sin prövning. Mot bakgrund av det arbete som lagts ned på de uttömmande tillstånds- och anmälningslistorna för miljöfarlig verksamhet drog utredningen slutsatsen att det skulle vara ett mycket stort arbete som skulle ta förhållandevis lång tid att genomföra. Utredningen avstod därmed från att lägga ett sådant förslag.18
Vår bedömning är att utredningens överväganden delvis fortfarande är aktuella och att våra förslag är i linje med dessa.
15 Se dir. 2007:94. 16 Se dir. 2008:119. 17 Se SOU 2009:42. 18 Se SOU 2009:42 s. 195.
Inledning SOU 2024:98
434
Utredningen om miljöbestämmelser för jordbruksföretag och djurhållning
Den 9 juni 2011 beslutade regeringen kommittédirektiven Miljö-
bestämmelser för jordbruksföretag och djurhållning.19 Av utrednings-
direktiven framgår att uppdraget skulle slutredovisas senast den 31 oktober 2012.
Utredningen lämnade sitt betänkande Djurhållning och miljön i januari 2013.20 I betänkandet föreslog utredningen bl.a. att prövningen av tillstånd till djurhållande verksamhet skulle koncentreras till fyra miljöprövningsdelegationer, nämligen delegationerna vid länsstyrelserna i Skåne, Östergötlands, Västra Götalands och Dalarnas län. Utredningen ansåg att det var lämpligt med en koncentration eftersom det handlade om ett relativt litet antal ärenden per år och anläggningarna var likartade ur ett miljöbelastningsperspektiv för respektive djurslag. Koncentration till dessa delegationer borde även ske av prövning av tillstånd till biogasanläggningar där huvuddelen av det material som rötas består av stallgödsel och andra biologiska produkter från jordbruksverksamhet och djurhållning. Utredningen ansåg även att en specialisering av miljösakkunniga borde ske, så att det skulle finnas tillgång till miljösakkunniga med jordbrukskompetens vid miljöprövningsdelegationerna som skulle pröva dessa ärenden.21
Utredningen beskrev också styrkor och svagheter med generella föreskrifter jämfört med villkor/förelägganden i beslut om djurhållning. Styrkor med föreskrifter anges bl.a. vara att förutsägbarheten och enhetligheten ökar, att räckvidden är stor, att kostnaderna för prövning blir lägre, att befintliga resurser kan utnyttjas bättre inom miljöskyddsarbetet, att framtagandet av myndighetsföreskrifter är kvalitetssäkrat samt att det ger ett snabbare genomslag av nationella miljökrav och EU-lagstiftning. Svagheterna anges bestå bl.a. i att det är svårt att ställa ändamålsenliga krav, särskilt beträffande olägenheter, att undantagsmöjlighet krävs och att sakägare inte kan få sina intressen prövade. Mot bakgrund av att omfattande föreskrifter redan fanns inom området kunde utredningen endast identifiera några få områden där ytterligare generella föreskrifter kunde vara lämpliga. Utredningen föreslog bl.a. att Jordbruksverket skulle ges i uppdrag
19 Se dir. 2011:49. 20 Se SOU 2013:5. 21 Se SOU 2013:5, s. 248 och 249.
Inledning
435
att ta fram generella föreskrifter om krav på täckning av lagringsbehållare för rötrest, dokumentation vid bortförsel av rötrest samt krav på nedmyllning och metoder för spridning av rötrest i vissa områden. För att Jordbruksverkets bemyndigande att meddela föreskrifter även skulle omfatta biogasanläggningar som finns utanför jordbruksföretag föreslogs att ett nytt bemyndigande, grundat på 9 kap. 5 § miljöbalken, infördes i förordningen (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket.
Utredningen konstaterade också att verksamhetsutövarna uppfattar att ett tillstånd ger en större trygghet än beslut i ett anmälningsärende. Prövning av lokaliseringen är särskilt värdefull för att undvika framtida konflikter med närboende.
Betänkandet remitterades, men har inte lett fram till författningsändringar. Vår bedömning är att utredningens beskrivning av bl.a. generella föreskrifters styrkor och svagheter är intressant och den har bidragit till vår bedömning i denna fråga.
Utredningen om en effektiv Sevesolagstiftning
Den 25 augusti 2011 beslutade regeringen kommittédirektiven En
effektiv Sevesolagstiftning.22 Genom tilläggsdirektiv bestämdes att
skulle slutredovisas senast den 1 mars 2013.23
Utredningen lämnade sitt betänkande En översyn inom Seveso-
området – förslag till förstärkt organisation för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor i mars 2013.24 I betänkandet
föreslog utredningen bl.a. att ansvaret för tillsynen över s.k. Sevesoverksamheter skulle koncentreras till färre länsstyrelser och att en avgift skulle införas för tillsynen. Utredningen övervägde också om tillståndsplikten borde tas bort för vissa Sevesoverksamheter. Utredningen konstaterade dock att de eventuella administrativa fördelar och kostnadsbesparingar som företagen skulle kunna uppnå vid en borttagen tillståndsplikt inte skulle uppväga de nackdelar och kostnader som skulle uppstå vid en olycka vid en Sevesoverksamhet. Vid borttagen tillståndsplikt för C- och s.k. U-verksamheter var utredningens bedömning att många av dessa Sevesoverksamheter i stället
22 Se dir. 2011:72. 23 Se dir. 2012:110. 24 Se SOU 2013:14.
Inledning SOU 2024:98
436
skulle komma att använda sig av möjligheten till frivillig tillståndsprövning enligt miljöbalken.
Betänkandet remitterades, men har ännu inte lett fram till regeringsbeslut om lagrådsremiss.
Vi har vid framtagandet av våra förslag avseende vilka verksamheter som bör omfattas av krav på förprövning tagit i beaktande det som framkom i utredningen om en effektiv Sevesolagstiftning.
Vattenverksamhetsutredningen
Den 4 april 2012 beslutade regeringen kommittédirektiven Vatten-
verksamheter.25 Utredningen tog namnet Vattenverksamhetsutred-
ningen. Genom tilläggsdirektiv bestämdes att uppdraget skulle redovisas senast den 31 maj 2014.26
Vattenverksamhetsutredningen lämnade sitt slutbetänkande
I vått och torrt – förslag till ändrade vattenrättsliga regler i juni 2014.27
I betänkandet föreslog utredningen bl.a. att prövningsplikten för vattenverksamheter inte längre ska vara generell utan mer likna den differentierade prövning som finns för miljöfarliga verksamheter. Även för prövning av markavvattning föreslog utredningen en uppdelning i tillstånds- och anmälningspliktiga verksamheter. För markavvattning föreslog utredningen också att prövningen skulle delas upp i en miljöprövning enligt miljöbalken och en prövning om inrättande av gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen. Utredningen föreslog också förtydligade bestämmelser för omprövning av vattenverksamheter i syfte att öka omprövningsfrekvensen per år. Utredningen föreslog en ny lag om vattenrättsliga samfälligheter och ett upphävande av lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Slutligen föreslog utredningen förtydligade bestämmelser avseende situationer med oklara ansvarsförhållanden, exempelvis utökat ansvar för fastighetsägare när det inte går att fastställa vilken rättighetshavare som är underhållsskyldig för en vattenanläggning.
Utredningen konstaterade också att ett flertal andra miljörättsliga regler skulle behöva ändras. Men då dessa även berörde miljöfarlig verksamhet, och utredningens uppdrag var avgränsat till vattenverk-
25 Se dir. 2012:29. 26 Se dir. 2012:60 och dir. 2013:37. 27 Se SOU 2014:35.
Inledning
437
samhet, avstod utredningen från att lämna sådana förslag. Utredningens uppfattning var dock att det krävdes en sammanhållen översyn av miljöbalkens regler. Ett exempel avseende vad som skulle kunna ingå i en sådan översyn var samordning av de termer och uttryck som används vid beskrivningen av tillstånds- och anmälningsplikt, tillsyn m.m. För miljöfarlig verksamhet gäller exempelvis att verksamhetsutövaren är ansvarig, men när det gäller vattenverksamhet görs en uppdelning mellan verksamhetsutövaren, som bedriver verksamheten vid anläggningen, och den som äger eller är ansvarig för anläggningen. Om termen verksamhetsutövare i stället skulle definieras i miljöbalken och få samma innebörd för både vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet skulle sannolikt ett samlat tillståndskapitel möjliggöras. Då skulle det även kunna övervägas att utmönstra uttrycket miljöfarlig verksamhet respektive termen vattenverksamhet och i stället införa ett gemensamt verksamhetsbegrepp.28
Några förslag om den rättsliga statusen för verksamheter som bedrivs med stöd av urminnes hävd, privilegiebrev eller andra särskilda s.k. äldre rättigheter togs omhand genom regeringens proposition Vattenmiljö och vattenkraft.29 De flesta av utredningens förslag har dock varken skrivits av eller lett fram till beslut om lagrådsremiss.
Vår bedömning är att flera av utredningens överväganden sammanfaller med våra, se exempelvis våra förslag om en samlad prövning för olika typer av verksamheter i avsnitt 14.7.
Miljömyndighetsutredningen
Den 14 november 2013 beslutade regeringen kommittédirektiven
Översyn av myndigheterna inom miljöområdet.30 Utredningen tog
namnet Miljömyndighetsutredningen. Av utredningsdirektiven framgår att uppdraget skulle slutredovisas senast den 31 mars 2015.
Miljömyndighetsutredningen lämnade betänkandet Vägar till ett
effektivt miljöarbete i mars 2015.31 I betänkandet föreslog utred-
ningen bl.a. en helt ny myndighet för prövning av tillstånd enligt
28 Se SOU 2014:35 s. 116. 29 Se prop. 2017/18:243. 30 Se dir. 2013:101. 31 Se SOU 2015:43.
Inledning SOU 2024:98
438
9, 11, 13–15 kap. miljöbalken, miljötillsyn och miljötillsynsvägledning. Utredningen föreslog också att vattenmyndigheterna avvecklas och att deras verksamhet flyttas till Havs- och vattenmyndigheten. Av intresse för oss är också att Miljömyndighetsutredningen föreslog att möjligheten för Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelserna att föra talan i miljömål för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen skulle upphöra. Miljöorganisationernas roll att bevaka miljöns intressen skulle därmed bli tydligare.32 Betänkandet har remitterats, men har inte lett fram till regeringsbeslut om lagrådsremiss.
Vår bedömning är att utredningens förslag om en ny prövningsmyndighet delvis sammanfaller med vårt förslag till ny miljöprövningsorganisation som beskrivs i avsnitt 14.6.
Bygglovsutredningen 33
Den 23 januari 2020 beslutade regeringen kommittédirektiven Ett för-
enklat och effektivt regelverk för bland annat bygglov.34 Utredningen
tog namnet Bygglovsutredningen. Av direktiven framgår att uppdraget skulle redovisas senast den 31 maj 2021.
Bygglovsutredningen lämnade sitt betänkande Ett nytt regelverk
för bygglov i juni 2021.35 I betänkandet föreslår utredningen ett helt
nytt regelverk för bygglov i 9 kap. plan- och bygglagen. Förslaget innebär bl.a. en något förändrad lov- och anmälningsplikt för byggåtgärder.
Betänkandet har remitterats, men har ännu inte lett fram till regeringsbeslut om lagrådsremiss.
Vår bedömning är att utredningens förslag avseende bl.a. prövningen av anläggningar för solkraft påverkar våra förslag.
32 Se SOU 2015:43, s. 361 och 362. 33 Fi 2020:01. 34 Se dir. 2020:4. 35 Se SOU 2021:47.
Inledning
439
Miljöprövningsutredningen
Den 20 augusti 2020 beslutade regeringen kommittédirektiven En
modern och effektiv miljöprövning.36 Utredningen tog namnet Miljö-
prövningsutredningen. Genom tilläggsdirektiv bestämdes att uppdraget skulle redovisas senast den 31 maj 2022.37
Miljöprövningsutredningen lämnade sitt betänkande Om pröv-
ning och omprövning – en del av den gröna omställningen i juni 2022.38
Av betänkandet framgår att utredningens bedömning är att det finns förutsättningar att göra vissa prövningsprocesser både snabbare och enklare utan att miljöskyddet försämras. Utredningen har lämnat förslag inom sex områden bl.a. avseende regelbunden omprövning av tillstånd och villkor, tydligare och mer samordnande myndigheter, mer aktiva prövningsmyndigheter och ett särskilt stöd till klimatprojekt.39 Författningsändringar föreslås i första hand i miljöbalken (6, 9, 16, 17, 22, 24 och 25 kap. MB).
Fler av förslagen har tagits vidare i propositionen Steg på vägen
mot en mer effektiv miljöprövning.40
Vår bedömning är att utredningens förslag påverkar våra förslag avseende i första hand frågor om ändringar och omprövningar av tillstånd enligt miljöbalken.
Regeringsprövningsutredningen
Den 7 april 2022 beslutade regeringen kommittédirektiven Regering-
ens roll som prövningsmyndighet i en modern och effektiv miljöprövning.41 Utredningen tog namnet Regeringsprövningsutredningen.
Genom tilläggsdirektiv bestämdes att uppdraget skulle redovisas senast den 5 februari 2024.42
Utredningen lämnade sitt betänkande Rätt frågor på regeringens
bord i februari 2024.43 I betänkandet föreslogs bl.a. att ansökningar
om tillstånd till verksamheter enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon ska handläggas i mark- och miljödomstol inför beslut av
36 Se dir. 2020:86. 37 Se dir. 2021:57. 38 Se SOU 2022:33. 39 Se SOU 2022:33 s. 20 och 21. 40 Se prop. 2023/24:152. 41 Se dir. 2022:26. 42 Se dir. 2023:69 och dir. 2023:118. 43 Se SOU 2024:11.
Inledning SOU 2024:98
440
regeringen. Utredningen föreslog även vissa andra förändringar i prövningsordningen för åtgärder i Sveriges ekonomiska zon i syfte att åstadkomma en snabb och effektiv prövningsprocess. Av hänsyn till domstolarnas självständighet föreslog utredningen att förvaltningsmyndigheternas möjlighet att initiera en regeringsprövning tas bort liksom möjligheten för regeringen på eget initiativ ta över prövningen av ett mål. Utredningen föreslog också att det i miljöbalken ska införas en ny prövningsordning som ger förutsättningar för en snabb och effektiv tillståndsprövning utifrån de situationer som kan föranleda ett undantag från kraven i MKB-direktivet. Förslaget innebar att regeringen, efter ansökan av den som avser att utföra en åtgärd eller bedriva en verksamhet som ska prövas för ett tillstånd enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken eller för tillåtlighet enligt 17 kap. miljöbalken, får undanta verksamheten eller åtgärden från kravet på en specifik miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken. Möjligheterna till undantag ska vara begränsade till de förutsättningar som anges i artikel 1.3 och 2.4 i MKB-direktivet. En ansökan om undantag ska enligt förslaget ges in till länsstyrelsen. Länsstyrelsen ska med eget yttrande sedan överlämna ansökan om undantag till regeringen för prövning.
Betänkandet har remitterats, men har ännu inte lett fram till regeringsbeslut om lagrådsremiss.
Utredningens förslag har utgjort en utgångspunkt för vårt förslag om undantag från krav på specifik miljöbedömning i avsnitt 14.8.5.
Utredningen om näringslivets försörjningsberedskap
Den 7 juni 2022 beslutade regeringen kommittédirektiven Ökad
försörjningsberedskap för varor och tjänster från industrin.44 Genom
ett tilläggsdirektiv bestämdes att uppdraget om regeringens möjlighet att besluta om tillfälligt miljötillstånd för samhällsviktig verksamhet skulle delredovisas senast den 30 december 2022. Genom ett ytterligare tilläggsdirektiv bestämdes att slutredovisning av uppdraget ska ske senast den 31 maj 2025.45
Delbetänkandet Tillfälligt miljötillstånd för samhällsviktig verk-
samhet redovisades i februari 2023.46 Utredningens förslag innebär
44 Se dir. 2022:72. 45 Se dir. 2024:70. 46 Se SOU 2023:11.
Inledning
441
bl.a. att regeringen ges möjlighet att pröva ansökningar om tidsbegränsat tillstånd enligt 7 kap. 28 a §, 9 kap. och 11 kap.miljöbalken. Ansökan ska avse sådan verksamhet som är samhällsviktig och som behövs för att tillgodose väsentliga allmänna intressen. Det ska även finnas en risk för allvarliga samhällskonsekvenser och behovet ska inte kunna tillgodoses på ett från allmän synpunkt annat tillfredsställande sätt.
Betänkandet har inte remitterats. Vår bedömning är att utredningens förslag påverkar våra förslag vad avser tillfälliga undantag från miljöprövning avseende samhällsviktiga verksamheter.
Produktivitetskommissionen
Den 20 april 2023 tillsatte regeringen en kommitté för högre produktivitetstillväxt – en produktivitetskommission – med uppdrag att analysera vilka faktorer som påverkar produktivitetstillväxten och att lämna förslag för att höja produktivitetstillväxten i näringslivet och öka produktiviteten i den offentliga sektorn. Syftet är att uppnå en högre tillväxt och en mer kostnadseffektiv offentlig sektor.47
Delbetänkandet Goda möjligheter till ökat välstånd redovisades i april 2024.48 Utredningen föreslog bl.a. ett antal förändringar och förenklingar som rör miljötillstånd och vissa andra tillståndsprocesser kopplade till fysisk planeringen. De föreslog t.ex. att vissa åtgärder som i dag kräver en fullständig tillståndsansökan i stället hanteras inom ramen för en ansökan om ett s.k. ändringstillstånd. Ärenden som tidigare har krävt ändringstillstånd skulle i stället kunna hanteras genom en anmälan medan ärenden som tidigare har krävt en anmälan förslogs kunna hanteras inom ramen för tillsynsverksamhet. De lämnade också förslag som syftar till att staten i högre grad bör samordna sitt arbete och tala med en röst. I de fall kommuner har vetorätt bör kommunerna ta ställning tidigt i processen och lämna bindande besked som kan motiveras.
Betänkandet har inte remitterats.
47 Se dir. 2023:58. 48 Se SOU 2024:29.
Inledning SOU 2024:98
442
Miljöstraffrättsutredningen
Den 16 juni 2022 beslutade regeringen kommittédirektiven En skärpt
miljöstraffrätt och en stärkt miljöbrottsbekämpning.49 Utredningen tog
namnet Miljöstraffrättsutredningen. Genom tilläggsdirektiv bestämdes att uppdraget ska redovisas senast den 20 december 2024.
Syftet med uppdraget är att säkerställa att det miljörättsliga sanktionssystemet är effektivt och att samhällets möjligheter att förebygga, upptäcka, utreda och lagföra överträdelser av miljölagstiftningen förbättras.
Utredningen om havsbaserad vindkraft
Den 4 maj 2023 beslutade regeringen kommittédirektiven En ordnad
prövning av havsbaserad vindkraft.50 Av direktiven framgår att upp-
draget skulle redovisas senast den 28 juni 2024. Genom tilläggsdirektiv bestämdes att uppdraget ska redovisas senast den 30 november 2024.
Syftet med uppdraget är att åstadkomma en prövningsordning som ger förutsättningar för en ökad utbyggnad av havsbaserad vindkraft, samtidigt som andra samhällsintressen beaktas.
Vår bedömning är att utredningsuppdraget delvis överlappar vårt uppdrag.
Kärnkraftsprövningsutredningen
Den 2 november 2023 beslutade regeringen kommittédirektiven
Ny kärnkraft i Sverige – ett andra steg.51 Utredningen tog namnet
Kärnkraftsprövningsutredningen. Av direktiven framgår att uppdragen om tillståndsprövning och avgifter ska redovisas senast den 30 december 2024, uppdraget om kärnavfall och använt kärnbränsle den 29 augusti 2025 och uppdraget om beredskap den 27 februari 2026.
Syftet med uppdraget är att nå regeringens målsättning att Sverige senast år 2040 ska ha 100 procent fossilfri elproduktion. En del i uppdraget är att utreda hur tillståndsprövningen av kärnkraftsreaktorer
49 Se dir. 2022:69. 50 Se dir. 2023:61. 51 Se dir. 2023:155.
Inledning
443
enligt såväl lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet som miljöbalken kan effektiviseras med tydlighet och korta prövningstider som mål.
Vår bedömning är att utredningsuppdraget delvis överlappar vårt uppdrag.
Utredning för att snabba på utbyggnaden av 5G och fiber i Sverige
Den 29 augusti 2024 tillsatte regeringen en utredning för att kostnadseffektivisera och snabba på utbyggnad av nät med mycket hög kapacitet. Målet är bl.a. att öka digitaliseringen av tillståndsprocesser, korta handläggningstiderna och snabba på processerna för att underlätta för utbyggnad av bredbandsinfrastruktur. Utredningen ska slutredovisas senast 19 september 2025.52
Vår bedömning är att utredningsuppdraget delvis överlappar vårt uppdrag.
En robust skogspolitik som ser skogen som en resurs
Den 7 februari 2024 tillsatte regeringen en utredning med uppdrag att genomföra en översyn av den nationella skogspolitiken, inklusive policyutvecklingen inom EU, samt överväga åtgärder för ett långsiktigt hållbart och konkurrenskraftigt skogsbruk som stärker näringsfriheten och investeringsviljan. I uppdraget ingår också att ge förslag för en effektiv, enkel och väl fungerande tillsyn av skogsbruket och ett effektivare miljömålsarbete i skogen. I det ingår att överväga alternativ till avverkningsanmälan och anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Utredningen ska slutredovisas den 31 augusti 2025.53
Vår bedömning är att utredningsuppdraget delvis överlappar vårt uppdrag.
52 Se dir. 2024:76. 53 Se dir. 2024:16.
Inledning SOU 2024:98
444
Accelerationskontor för att underlätta industrins omställning
Den 13 juni 2024 tillsatte regeringen en kommitté i form av ett accelerationskontor för att underlätta industrins omställning. Kontoret ska stödja regeringen i arbetet med att stärka konkurrenskraften för företag i Sverige genom att aktivt främja koordinering av offentliga och privata aktörer som deltar i samhällsomvandlingen som följer av större industrietableringar och expansion av befintliga verksamheter. Syftet med uppdraget är att underlätta industrins omställning till fossilfria produktionsprocesser, t.ex. genom att bidra till en mer effektiv tillståndsprövning och då i synnerhet miljötillståndsprövningen.54 Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2026.
Vår bedömning är att utredningsuppdraget delvis överlappar vårt uppdrag.
2.4.3 Pågående arbete i Regeringskansliet
I Regeringskansliet pågår löpande arbete med förslag till ändringar i miljöbalken m.fl. författningar. De lagstiftningsarbeten m.m. med koppling till vårt uppdrag som pågår när betänkandet lämnas beskrivs nedan.
Förbättrat genomförande av MKB-direktivet
I mars 2021 lämnade Miljödepartementet i promemorian Ett förbätt-
rat genomförande av MKB-direktivet förslag som syftar till att för-
bättra det svenska genomförandet av MKB-direktivet.55 I december 2023 föreslog Klimat- och näringslivsdepartementet i promemorian
Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet
ytterligare åtgärder i samma syfte56 Bakgrunden till förslagen är att EU-kommissionen i en formell underrättelse har framfört synpunkter på hur Sverige har genomfört MKB-direktivet. Enligt underrättelsen anser kommissionen att Sverige inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt direktivet genom att inte eller felaktigt införliva vissa bestämmelser i artiklar och bilagor till direktivet. Det handlar exempelvis om att kraven på tillstånd och prövning av vissa verksamheter inte
54 Se dir. 2024:57. 55 Se ärende M2021/00596. 56 Se ärende KN2023/04664.
Inledning
445
genomförts på rätt sätt. Kommissionen menar också att det saknas bestämmelser som säkerställer att allmänheten informeras om beslut på rätt sätt och att miljöorganisationer har rätt att överklaga vissa beslut. Kommissionen har bl.a. angett följande.57
• Vissa av projekten i bilaga 2 är endast föremål för ett anmälningsförfarande där den ansvariga myndigheten inte behöver agera på anmälan.
• En anmälan behandlas inte som en ansökan om tillstånd som kräver ett beslut.
• Det är oklart om alla projekt som finns i bilaga 2 återges i den svenska lagstiftningen.
Förslagen i promemoriorna syftar till att förbättra genomförandet av direktivet och därigenom omhänderta kommissionens kritik mot det svenska genomförandet. Förslagen innebär bl.a. följande:
• Den myndighet som prövar frågan om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra betydande miljöpåverkan ska redovisa sina slutsatser i ett beslut.
• Den myndighet som prövar om en verksamhet ska antas medföra betydande miljöpåverkan ska tillgängliggöra beslutet för allmänheten.
• Vissa tillkommande miljöfarliga verksamheter ska alltid antas medföra en betydande miljöpåverkan och ska därför genomgå en specifik miljöbedömning. Ett antal verksamheter som inte omfattas av MKB-direktivet ska inte längre antas medföra betydande miljöpåverkan. Ett antal tillkommande verksamheter och åtgärder som bedöms omfattas av bilaga 2 till MKB-direktivet ska genomgå fall till fallbedömning av verksamhetens eller åtgärdens miljöpåverkan.
• Krav på beslut om betydande miljöpåverkan efter en anmälan om vattenverksamhet.
• Nuvarande undantag från tillståndsplikt för vattentäkter som tillgodoser en jordbruksfastighets husbehovsförbrukning eller värmeförsörjning begränsas. I stället införs ett krav på anmälan.
57 Se KOM:s ref. SG-Greffe (2019) D/14908, ärendenummer 2019/2222.
Inledning SOU 2024:98
446
Anmälningsplikten bör dock inte omfatta markavvattning eller bevattning med grundvatten. För sådana verksamheter bör fortfarande tillståndsplikt gälla. Anmälningsplikten bör inte heller omfatta bortledande av ytvatten eftersom det redan i dag är föreskrivet att bortledande av ytvatten som inte överstiger vissa angivna mängder endast kräver anmälan.
• En anmälningsplikt införs för vissa verksamheter och åtgärder enligt 12 kap. miljöbalken. Anmälningsplikten förenas med krav på den myndighet som handlägger anmälan att besluta om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller inte. Om myndigheten finner att verksamheten eller åtgärden inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska myndigheten förelägga om de försiktighetsmått och förbud som behövs enligt miljöbalken eller meddela den som har gjort anmälan att åtgärden inte kommer att leda till någon åtgärd från myndighetens sida. Ett nytt tillståndsförfarande ska också införas för vissa verksamheter och åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Vid denna tillståndsprövning ska en specifik miljöbedömning alltid göras.
De verksamheter och åtgärder som omfattas av bilaga 2 till MKBdirektivet och som föreslås omfattas av de nya bestämmelserna är
• överföring av elektrisk energi med luftledningar som inte omfattas av bilaga 1,
• anläggningar för transport av hetvatten,
• nyplantering av skog och avskogning i syfte att ändra markanvändningen,
• omstrukturering av mark på landsbygden och
• utnyttjande av obrukad mark eller delvis orörda naturområden för intensivjordbruk.
Övriga verksamheter eller åtgärder som ska anmälas för samråd enligt 12 kap. 6 § första stycket miljöbalken berörs inte av de föreslagna bestämmelserna.
Promemoriorna har remitterats, men ännu inte lett fram till beslut om lagrådsremiss.
Inledning
447
Bättre förutsättningar för vattenkraftens omprövning
I en promemoria från Klimat- och näringslivsdepartementet föreslås ändrade bestämmelser av betydelse för avvägningen mellan, å ena sidan, behovet av åtgärder som förbättrar vattenmiljön och, å andra sidan, behovet av en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel vid fastställande av moderna miljövillkor för vattenkraftverk och dammar. Ändringarna syftar till att säkerställa att berörda verksamheter prövas mot rätt kravnivå och att det utrymme EU-rätten ger att vid miljöanpassning av verksamheterna säkra en fortsatt nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel utnyttjas fullt ut. Som ett led i detta föreslås bl.a. ändringar som underlättar bedömningen av om ett vatten kan förklaras som kraftigt modifierat och som tydliggör de krav på vattnets kvalitet som då gäller. Det säkerställs också att Affärsverket svenska kraftnät och Statens energimyndighet aktivt bidrar i arbetet med klassificering och normsättning.
Promemorian har remitterats, men förslagen har ännu inte genomförts.
Snabbare processer enligt miljöbalken för att stärka det militära försvaret
I en promemoria från Klimat- och näringslivsdepartementet föreslås en tidsbegränsad förordning som innebär att befintliga flygplatser, anläggningar för lagring och annan hantering av kemiska produkter och skjutfält som är tillståndspliktiga ska kunna ändras efter en anmälan. Den tillfälliga förordningen föreslås träda i kraft så snart som möjligt hösten 2024 och upphöra att gälla efter fem år. Syftet är att ärenden enligt miljöbalken som har initierats av Försvarsmakten, Fortifikationsverket och Försvarets materielverk ska kunna handläggas snabbare så att myndigheterna ges bättre förutsättningar att öka övningsverksamheten och stärka det militära försvaret.58
Promemorian har remitterats, men har ännu inte lett fram till beslut om ny förordning.
58 Se Klimat- och näringslivsdepartements promemoria med ärendenummer KN2024/01391.
Inledning SOU 2024:98
448
2.4.4 Ett urval myndighetsuppdrag av betydelse för vårt uppdrag
Uppdrag om uppdaterad kategorisering av verksamheter och åtgärder utifrån krav på miljökonsekvensbeskrivning
I Naturvårdsverkets regleringsbrev för 2017 gav regeringen Naturvårdsverket i uppdrag att se över och vid behov ändra eller komplettera tidigare förslag till kategorisering av verksamheter och åtgärder utifrån krav på miljökonsekvensbeskrivningar med utgångspunkt i ett regeringsuppdrag som avrapporterades 2015.59 Fokus för översynen ska enligt regeringen vara de ändringar i miljöprövningsförordningen som regeringen beslutade den 1 december 2016, men även en generell översyn ska göras av tidigare överväganden. Förslaget ska även kompletteras med förslag till kategorisering av vattenverksamheter utifrån krav på miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken. För den del av uppdraget som gäller vattenverksamheter ska Havs- och vattenmyndigheten bistå Naturvårdsverket med underlag och förslag. Uppdraget omfattar inte en översyn eller redovisning på nytt av den del av förslaget som rör verksamheter som kan undantas från krav på miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken.
Uppdraget slutredovisades 2017.60 Naturvårdsverket föreslog, med hjälp av Havs- och vattenmyndigheten, vilka miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter som alltid kan antas medföra betydande miljöpåverkan, samt för vilka verksamheter frågan om betydande miljöpåverkan ska bedömas från fall till fall. Regeringsuppdraget genomfördes i syfte att säkerställa att Sverige uppfyller MKBdirektivet. Naturvårdsverkets utgångspunkt var att det inte ska ställas mer långtgående krav på verksamhetsutövare än vad som följer av MKB-direktivet, om det inte är motiverat för att uppnå ett tillräckligt miljöskydd. Därtill har ett önskvärt resultat varit att regelverket ska vara enkelt att tillämpa.
Rapporten har remitterats. Förslagen har beaktats i promemoriorna om ett förbättrat genomförande av MKB-direktivet (se 2.4.3 ovan), men har i skrivande stund ännu inte genomförts.
59 Se dnr M2015/02675/R. 60 Se Naturvårdsverket (2017-12-14). Kategorisering av verksamheter och åtgärder utifrån krav
på miljökonsekvensbeskrivning. Redovisning av regeringsuppdrag i Naturvårdsverkets reglerings-
brev 2017. NV-08975-16.
Inledning
449
Uppdrag om att se över systemet för avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken
Statskontoret och Naturvårdsverket har under 2020–2022 haft ett gemensamt regeringsuppdrag om att se över systemet för avgifter för sådan prövning och tillsyn som sker enligt miljöbalken.61 Statskontoret fick i uppdrag att se över avgiftssystemet enligt miljöbalken med fokus på de verksamheter och områden som omfattas av förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken och förordningen om bekämpningsmedelsavgifter. De skulle analysera om avgiftssystemet enligt förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken är ändamålsenligt och vid behov föreslå förändringar i avgiftssystemet och kraven på rapportering och uppföljning. Naturvårdsverket fick i uppdrag att med utgångspunkt i Statskontorets analys och förslag föreslå avgifter och indelning av verksamheter i olika avgiftsnivåer för de verksamheter som avses i 2, 3 och 7 kap. förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken så att avgifterna står i proportion till kostnader för prövning och tillsyn av verksamheterna i olika branscher och för d uppdrag ingick också att lämna de författningsförslag som behövs för att såväl Statskontorets som Naturvårdsverkets förslag ska kunna genomföras.
Uppdragen redovisades i två rapporter, 2020 och 2022. Vi redogör för myndigheternas slutsatser och förslag i avsnitt 13.4.2.
Rapporterna har remitterats, men förslagen har ännu inte genomförts.
Uppdrag att utveckla metoder och samverkansformer för samråd om projekt som syftar till minskad miljö- och klimatpåverkan
I september 2021 gav regeringen länsstyrelserna i uppdrag att utvärdera nuvarande samrådsförfarande och utveckla metoder och samverkansformer som främjar en effektiv samrådsprocess enligt miljöbalken med avsikt att påskynda projekt som syftar till minskad miljö- och klimatpåverkan och därigenom stärka det hållbara företagandet och påskynda näringslivets klimatomställning.62 Länsstyrelsen i Västerbottens län skulle vara samordnande. I uppdragets
61 Se regeringsbeslut 2020-04-30, dnr.M2020/00666/Me. 62 Se N2021/02286.
Inledning SOU 2024:98
450
genomförande skulle särskilt fokus ligga på samrådsprocesserna med anledning av industriutvecklingen i Norrbottens, Västerbottens och Västra Götalands län.
Länsstyrelserna har den 29 december 2023 lämnat en slutredovisning av uppdraget. I rapporten Utvecklat samråd konstateras att det finns behov av en tydligare och mer logisk beskrivning av samrådsprocessen för att möte de utmaningar som identifierats. För att tillgodose dessa behov presenteras bl.a. två koncept: flödesschemat ”Lätt att göra rätt” och ”Särskild projektorganisation” för hantering av miljöprövningsärenden med stor samhällspåverkan och komplexitet.63
Uppdrag att förenkla för verksamhetsutövare inom livsmedelskedjan att få tillstånd för miljöfarlig verksamhet
I januari 2021 gav regeringen Tillväxtverket i uppdrag att mellan åren 2021–2026 ta fram tjänster för att effektivisera och förenkla för företag och andra verksamhetsutövare inom livsmedelskedjan att anmäla eller ansöka om tillstånd för miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken och på det sättet ge förutsättningar för en effektiv och snabb ärendehandläggning. Tillväxtverket ska genomföra uppdraget i samråd med Statens jordbruksverk, Naturvårdsverket och länsstyrelserna. En redovisning av uppdragets genomförande ska lämnas senast den 28 februari varje år från och med 2022. Uppdraget ska slutredovisas den 28 februari 2026.64
Uppdrag om resultatet av arbetet med att säkerställa en effektiv tillståndsprövning
I länsstyrelsernas regleringsbrev för 2022 gav regeringen länsstyrelserna i uppdrag att lämna en samlad redovisning av effekten av och vilka resultat som arbetet med att säkerställa en effektiv tillståndsprövning enligt miljöbalken har lett till mot bakgrund av regeringens satsning på grön omställning. Redovisning skulle bl.a. innehålla information om effekten på handläggningstider. Länsstyr-
63 Se rapport 2023:1, Länsstyrelsen i Västerbottens län. 64 Se N2021/00171.
Inledning
451
elserna skulle även redovisa förslag till målsättningar för handläggningstider inom miljöprövningsprocessen.65
Länsstyrelsen i Västernorrlands län redovisade uppdraget den 30 mars 2023. Av redovisningen framgår effekterna av de länsstyrelsegemensamma målsatta handläggningstiderna. Utvecklingen för dessa ärenden har varit positiv: från att cirka 65 procent av ärendena klarade målet om beslut inom 180 dagar 2015–2017, till cirka 80 procent 2020–2022. Att antalet ärenden äldre än två år också minskat visar enligt rapporten på att den ökade måluppfyllelsen inte har skett på bekostnad av att äldre ärenden inte hanteras korrekt.66
Uppdrag om samlad statistik för EU-rapportering om verksamheter som omfattas av MKB-direktivet
I länsstyrelsernas regleringsbrev för 2023 gav regeringen länsstyrelserna i uppdrag att lämna de uppgifter till Naturvårdsverket som behövs för redovisningen till Europeiska kommissionen enligt MKBdirektivet. Uppdraget skulle samordnas av Länsstyrelsen i Skåne län.67 Rapporteringen till kommissionen ska ske vart sjätte år från och med 2023.
I en redovisning i november 2023 redovisades bl.a. antalet ärenden som genomgått en bedömning om betydande miljöpåverkan och vissa uppgifter om handläggningstider kring samrådsärenden.
Uppdrag om utvecklad vägledning om miljöprövning och miljöbedömning
I regleringsbrevet för Naturvårdverket 2023 gav regeringen myndigheten i uppdrag att utveckla den vägledning som finns på myndighetens hemsida vad gäller miljötillståndsprövning och anmälan. Av uppdraget framgår att vägledningen särskilt ska omfatta tydliggörande av processens steg i olika instanser, vilka aktörer som ingår i prövningen och deras roller samt hur överklagandeprocessen går till. Vägledningen ska också omfatta miljöprövning med gränsöverskridande miljöeffekter och bör kopplas till andra relevanta vägled-
65 Se Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende länsstyrelserna, s. 16 och 17. 66 Se Redovisning av uppdrag 3D4, regleringsbrev 2022, Länsstyrelsen i Västernorrlands län, dnr 2885–2023. 67 Se Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende länsstyrelserna, s. 16.
Inledning SOU 2024:98
452
ningar t.ex. om miljöbedömningar och tillsyn.68 Uppdraget redovisades till Regeringskansliet (Klimat- och näringslivsdepartementet) den 28 februari 2024.
Uppdrag om utvecklad vägledning för att underlätta för små och stora företag
I regleringsbrevet för Naturvårdverket 2023 gav regeringen myndigheten i uppdrag att, tillsammans med Tillväxtverket, utveckla en vägledning på verksamt.se om reglerna för tillstånd och anmälan enligt miljöbalken och författningar som har meddelats med stöd av miljöbalken. Av uppdraget framgår att vägledningen ska vara ett verktyg som underlättar för verksamhetsutövare att avgöra om en planerad verksamhet är tillståndspliktig eller anmälningspliktig och om verksamheten kan antas innebära en betydande miljöpåverkan. Även relevant prövningsmyndighet bör framgå av vägledningen.69Uppdraget redovisades till Regeringskansliet (Klimat- och näringslivsdepartementet) den 28 februari 2024.
Uppdrag om effektivare prövning enligt miljöbalken
Domstolsverket har i regleringsbrevet för 2024 fått i uppdrag att genomföra åtgärder som gör tillståndsprövningen enligt miljöbalken mer effektiv och förutsebar i syfte att korta handläggningstiderna. I arbetet ingår att Domstolsverket ska utveckla e-tjänster för tillståndsansökningar enligt miljöbalken och att bidra med information till Naturvårdsverket i deras arbete med att ta fram och utveckla statistik inom området. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet senast den 29 december 2025.70
Uppdrag att föreslå en ny miljörapporteringsportal
I länsstyrelsernas och Naturvårdsverkets regleringsbrev för 2024 gav regeringen myndigheterna i uppdrag att ta fram ett förslag på en nationell digital lösning för inlämnande av miljörapportering.
68 Se Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Naturvårdsverket, s. 9 och 10. 69 Se Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Naturvårdsverket, s. 10. 70 Se Regleringsbrev för budgetåret 2024 avseende Sveriges Domstolar, s. 4.
Inledning
453
Lösningen ska inledningsvis ersätta den nuvarande svenska miljörapporteringsportalen. Uppdraget omfattar att lämna förslag till de författningsändringar som behövs för förvaltningen av ett nytt system för miljörapportering och för kommuners och myndigheters informationsförsörjning. Uppdraget inkluderar även att lämna förslag till ansvarsfördelning gällande personuppgiftsansvar och informationssäkerhet samt till förfarande för delning av information mellan myndigheterna, diarieföring och arkivering. Synpunkter ska inhämtas från berörda myndigheter och branschorganisationer. Naturvårdsverket ska senast den 29 februari 2025 redovisa uppdraget till Regeringskansliet. Länsstyrelsen i Jämtlands län ska samordna länsstyrelsernas deltagande i uppdraget och bidra till Naturvårdsverkets redovisning.
Uppdrag att effektivisera tillsyn och tillsynsvägledning och dialog med verksamhetsutövare
I länsstyrelsernas regleringsbrev för 2024 gav regeringen länsstyrelserna i uppdrag att effektivisera myndigheternas tillsyn och tillsynsvägledningen enligt miljöbalken samt utveckla dialogen med verksamhetsutövare. Insatserna ska leda till en effektiv och ändamålsenlig tillsyn, inklusive en effektiv hantering av verksamhetsutövarnas anmälningar om ändring av miljöfarlig verksamhet. De ska också leda till en ändamålsenlig tillsynsvägledning, bidra till genomförandet av den nationella miljötillsynsstrategin samt ett ökat samarbete mellan länsstyrelserna. Insatserna bör utgå ifrån det arbete som påbörjats genom tidigare regleringsbrevsuppdrag om effektivitet och enhetlighet i tillsynsverksamheten. Uppgifter om länsstyrelsernas tillsyn och tillsynsvägledning enligt miljöbalken ska senast den 15 februari varje år redovisas till Naturvårdsverket. Länsstyrelsen i Västernorrlands län ska samordna uppdraget och senast den 15 februari 2027 lämna en samlad redovisning av uppdraget till Regeringskansliet (Klimat- och näringslivsdepartementet).
Inledning SOU 2024:98
454
Uppdrag till länsstyrelserna att effektivisera tillståndsprövningen
I länsstyrelsernas regleringsbrev för 2024 gav regeringen länsstyrelserna i uppdrag att vidta åtgärder som gör deras tillståndsprövning enligt miljöbalken mer effektiv och förutsebar, och som kortar handläggningstiderna. Länsstyrelserna ska också utveckla sitt arbete med att förenkla för verksamhetsutövarna i tillståndsprocessen, och därmed öka näringslivets konkurrenskraft och främja den industriella klimatomställningen. I arbetet ingår att bidra med information till Naturvårdsverkets arbete med att ta fram och utveckla statistik, utveckla e-tjänster för tillståndsprövningar och utveckla samarbetet mellan länsstyrelserna, bl.a. för att hitta gemensamma arbetssätt och bedömningar som skapar en effektivare arbetsprocess. Insatserna bör också bidra till att länsstyrelserna delar kompetens och bistår varandra vid arbetstoppar. Insatserna bör utgå ifrån det arbete som påbörjats genom tidigare regleringsbrevsuppdrag om effektivitet och enhetlighet i prövningsverksamheten. Länsstyrelsen i Västra Götalands län ska samordna uppdraget och redovisningen. Uppdraget ska senast den 31 december 2024 delredovisas till Regeringskansliet (Klimat- och näringslivsdepartementet). En samlad redovisning av uppdraget ska senast den 29 december 2025 lämnas till Regeringskansliet.
2.5 Betänkandets disposition
Betänkandet innehåller totalt 18 kapitel och följer den mall som finns för utformning av betänkanden. Inledningsvis finns en lista över de förkortningar som används i betänkandet och en sammanfattning av förslagen.
Därefter följer kapitel 1 med våra författningsförslag. Författningsförslagen är omfattande i antal. En stor andel utgörs av följdändringar på lag- och förordningsnivå i förhållande till våra huvudförslag. Huvudförslagen finns i första hand i miljöbalken, miljöprövningsförordningen och miljöbedömningsförordningen.
Kapitel 2 innehåller en redogörelse för våra direktiv, avgränsningen av vårt uppdrag, våra arbetsformer, andra utredningar och uppdrag av betydelse för vårt arbete samt några inledande utgångspunkter och begrepp.
I kapitel 3 finns en kortfattad beskrivning av de svenska miljömålen.
Inledning
455
I kapitel 4 finns en kort beskrivning av hur miljöprövningen har gått till och reglerats historiskt i Sverige.
I kapitel 5 finns en redovisning av gällande rätt. Beskrivningen omfattar både aktuell internationell och nationell rätt.
I kapitel 6 redogör vi för vår internationella utblick mot två andra länders regelverk inom miljöprövningsområdet.
Kapitel 7 innehåller en beskrivning av de utmaningar vi har identifierat avseende nuvarande krav på tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter.
Kapitel 8 innehåller en beskrivning av hur lång tid dagens miljöprövning tar utifrån tillgänglig statistik.
Kapitel 9 innehåller en beskrivning av de utmaningar vi har identifierat avseende det miljöbedömningsförfarande.
Kapitel 10 innehåller en beskrivning av prövningen av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter. Beskrivningen omfattar prövningen i första instans och avser både processuella och materiella frågor.
I kapitel 11 finns en beskrivning av organisationen för prövning av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter i första instans.
I kapitel 12 finns en beskrivning av de utmaningar vi har identifierat avseende verksamhetsutövares egenkontroll och tillsynsmyndigheternas tillsyn över miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter.
Kapitel 13 innehåller en beskrivning av utmaningarna avseende finansiering av och avgifter för miljöprövning.
I kapitel 14 återfinns våra samlade överväganden och förslag. Vi har valt att placera dem samlat eftersom det fråga är om en sammanhållen process och inte separata delfrågor.
I kapitel 15 behandlas frågor om ikraftträdande och övergångsbestämmelser för våra förslag.
Kapitel 16 innehåller vår konsekvensbeskrivning av förslagen. Kapitel 17 innehåller författningskommentaren. Slutligen finns i kapitel 18 en översättningsnyckel mellan nuvarande bestämmelser om miljöprövning och de föreslagna nya bestämmelserna i 20 kap. miljöbalken och miljöprövningsförordningen.
Till betänkandet finns bifogat 2 särskilda yttranden, våra utredningsdirektiv och en bilaga kopplad till beräkningar i konsekvensutredningen.
457
3 Miljömålen
3.1 Kapitlets innehåll
I våra utredningsdirektiv framgår att utredningen särskilt ska redovisa hur de lämnade förslagen kan förväntas påverka möjligheten att nå de miljömål som riksdagen har fastställt, inklusive det långsiktiga klimatmålet till 2045. Av direktiven framgår vidare att ett av syftena med utredningen är att främja en effektiv industriell klimatomställning, vilket bidrar till att klimat- och miljömålen kan nås.1
I detta kapitel beskriver vi kortfattat både miljö- och klimatmålen, några statliga myndigheters roller för att nå målen samt regeringens bedömning av måluppfyllelsen.
3.2 Tre nivåer i miljömålsstrukturen
Målstrukturen för miljöarbetet omfattar tre nivåer: generationsmål, miljökvalitetsmål och etappmål.
Det övergripande målet för miljöpolitiken – det s.k. generations-
målet – är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de
stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Enligt regeringen förutsätter det en ambitiös miljöpolitik i Sverige, inom EU och i internationella sammanhang.2
Miljökvalitetsmålen anger det tillstånd i den svenska miljön som
miljöarbetet ska leda till. För närvarande finns 16 miljökvalitetsmål.
Etappmålen anger steg på vägen till miljökvalitetsmålen och gene-
rationsmålet.
Generationsmålet och miljökvalitetsmålen fastställs av riksdagen. Det ska enligt regeringen ge en tyngd och stabilitet åt systemet och
1 Se dir. 2023:78 s. 11. 2 Se prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377.
Miljömålen SOU 2024:98
458
skapa förutsättningar för långsiktig planering för samhällets aktörer. Vad gäller etappmålen är huvudinriktningen att de beslutas av regeringen. Det ska ge flexibilitet i systemet. I propositionen Svenska
miljömål – för ett effektivare miljöarbete anger regeringen dock att
etappmål av stor vikt eller komplexitet bör fastställas av riksdagen.3
Sedan riksdagen beslutade om miljökvalitetsmålen 1999 och det nuvarande generationsmålet fastställdes 2010 har regering och riksdag vid ett antal tillfällen preciserat vissa av miljökvalitetsmålen och beslutat om olika etappmål.
3.2.1 Generationsmålet
Generationsmålet beslutades av riksdagen 2010. Det är ett inriktningsmål som ska vara vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället. Regeringen har preciserat det övergripande generationsmålet med ett antal strecksatser som ska ge vägledning om de värden som ska skyddas och den samhällsomställning som krävs. Generationsmålet innebär att miljöpolitiken ska inriktas mot att: – ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig,
och att deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad, – den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras,
främjas och nyttjas hållbart, – människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan
samtidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas, – kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från
farliga ämnen, – en god hushållning sker med naturresurserna, – andelen förnybar energi ökar och att energianvändningen är
effektiv med minimal påverkan på miljön, och – konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så små miljö-
och hälsoproblem som möjligt.
3 Se prop. 2009/10:155 s. 20.
SOU 2024:98 Miljömålen
459
Strecksatserna är övergripande för alla miljökvalitetsmål och är avsedda att säkerställa att tvärsektoriella frågor integreras i miljömålssystemet. De ska därför ingå som kriterier när förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålen bedöms och i de konsekvensanalyser som görs för de strategier med etappmål och åtgärder som föreslås för att nå målen. Strecksatserna kan också vara utgångspunkter när målövergripande etappmål och indikatorer tas fram.4
3.2.2 Miljökvalitetsmålen
Riksdagen har antagit 16 miljökvalitetsmål som anger vilket miljötillstånd som ska uppnås inom en generation. Varje miljökvalitetsmål har preciseringar för att tydliggöra innebörden av vad som ska uppnås. Miljöbalkens mål om främjande av en hållbar utveckling har konkretiserats i miljökvalitetsmålen och ger vägledning vid tillämpning av balken. Miljökvalitetsmålen med preciseringarna ska vägleda nationella myndigheter, länsstyrelser, kommuner och andra aktörer i miljöarbetet.5
De 16 miljökvalitetsmålen och riksdagens definition av dem är:
• Begränsad klimatpåverkan: Halten av växthusgaser i atmosfären ska i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att det globala målet kan uppnås.
• Frisk luft: Luften ska vara så ren att människors hälsa samt djur, växter och kulturvärden inte skadas.
• Bara naturlig försurning: De försurande effekterna av nedfall och markanvändning ska underskrida gränsen för vad mark och vatten tål. Nedfallet av försurande ämnen ska inte heller öka korrosionshastigheten i markförlagda tekniska material, vattenledningssystem, arkeologiska föremål och hällristningar.
4 Se prop. 2009/10:155 s. 21. 5 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 8.
Miljömålen SOU 2024:98
460
• Giftfri miljö: Förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället ska inte hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påverkan på människors hälsa och ekosystemen är försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen är nära bakgrundsnivåerna.
• Skyddande ozonskikt: Ozonskiktet ska utvecklas så att det långsiktigt ger skydd mot skadlig UV-strålning.
• Säker strålmiljö: Människors hälsa och den biologiska mångfalden ska skyddas mot skadliga effekter av strålning.
• Ingen övergödning: Halterna av gödande ämnen i mark och vatten ska inte ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningar för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten.
• Levande sjöar och vattendrag: Sjöar och vattendrag ska vara ekologiskt hållbara och deras variationsrika livsmiljöer ska bevaras. Naturlig produktionsförmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion ska bevaras, samtidigt som förutsättningar för friluftsliv värnas.
• Grundvatten av god kvalitet: Grundvattnet ska ge en säker och hållbar dricksvattenförsörjning samt bidra till en god livsmiljö för växter och djur i sjöar och vattendrag.
• Hav i balans samt levande kust och skärgård: Västerhavet och
Östersjön ska ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och den biologiska mångfalden ska bevaras. Kust och skärgård ska ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård ska bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar.
• Myllrande våtmarker: Våtmarkernas ekologiska och vattenhushållande funktion i landskapet ska bibehållas och värdefulla våtmarker bevaras för framtiden.
SOU 2024:98 Miljömålen
461
• Levande skogar: Skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas.
• Ett rikt odlingslandskap: Odlingslandskapets och jordbruksmarkens värde för biologisk produktion och livsmedelsproduktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och stärks.
• Storslagen fjällmiljö: Fjällen ska ha en hög grad av ursprunglighet vad gäller biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Verksamheter i fjällen ska bedrivas med hänsyn till dessa värden och så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar.
• God bebyggd miljö: Städer, tätorter och annan bebyggd miljö ska utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kulturvärden ska tas till vara och utvecklas. Byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas.
• Ett rikt växt- och djurliv: Den biologiska mångfalden ska bevaras och nyttjas på ett hållbart sätt, för nuvarande och framtida generationer. Arternas livsmiljöer och ekosystemen samt deras funktioner och processer ska värnas. Arter ska kunna fortleva i långsiktigt livskraftiga bestånd med tillräcklig genetisk variation. Människor ska ha tillgång till en god natur- och kulturmiljö med rik biologisk mångfald, som grund för hälsa, livskvalitet och välfärd.
3.2.3 Etappmål
För att underlätta möjligheterna att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen har regeringen fastställt etappmål inom en rad prioriterade områden. Etappmålen ska i regel vara målövergripande och fungera som steg på vägen för att inom en generation skapa förut-
Miljömålen SOU 2024:98
462
sättningar för att nå ett eller flera miljökvalitetsmål.6 För närvarande finns sammanlagt 19 etappmål inom områdena avfall, cirkulär ekonomi, farliga ämnen, hållbar stadsutveckling, klimat, luftföroreningar och minskat matsvinn.7
De flesta etappmålen beslutas som nämnts av regeringen, men då det finns särskilda skäl beslutas de av riksdagen. Det gäller klimatmålen. Riksdagen beslutade 2017 om ett klimatpolitiskt ramverk som bl.a. innehåller etappmål i miljömålssystemet. Dessa presenteras i avsnittet nedan.
3.2.4 Klimatmål
Senast år 2045 ska Sverige inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Målet innebär att utsläppen av växthusgaser från svenskt territorium ska vara minst 85 procent lägre senast år 2045 än utsläppen år 1990. De kvarvarande utsläppen ned till noll kan uppnås genom så kallade kompletterande åtgärder. För att nå målet får även avskiljning och lagring av koldioxid av fossilt ursprung räknas som en åtgärd där rimliga alternativ saknas.
Vid beräkning av utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium omfattas inte utsläpp och upptag från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF).
Etappmålen mot det långsiktiga målet inkluderar växthusgasutsläpp i den så kallade icke-handlande sektorn (växthusgaser som omfattas av EU:s ansvarsfördelning). Utsläpp av växthusgaser som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter är inte inkluderade i etappmålen. Etappmålen är:
• Utsläppen år 2030 bör vara 63 procent lägre än utsläppen år 1990.
• Utsläppen år 2040 bör vara 75 procent lägre än utsläppen år 1990.
Det finns också ett särskilt etappmål för transportsektorn. Utsläppen från inrikes transporter, förutom inrikesflyg, ska minska med minst 70 procent senast år 2030 jämfört med 2010. Klimatmålet för inrikestransporter konkretiserar den tidigare politiska prioriter-
6 Se prop. 2009/10:155 s. 34. 7 Se www.sverigesmiljomal.se (hämtad 2023-10-24).
SOU 2024:98 Miljömålen
463
ingen om att den svenska fordonsflottan ska vara fossiloberoende till 2030.8
Klimatmålen antogs i samband med att klimatlagen (2017:720) infördes 2017. Lagen innehåller grundläggande bestämmelser om regeringens klimatpolitiska arbete. Det fastställs bl.a. att regeringens klimatpolitiska arbete ska utgå från det långsiktiga, tidssatta utsläppsmål som riksdagen har fastställt. Regeringen ska sätta de övriga utsläppsminskningsmål som behövs för att nå det långsiktiga målet. I lagen finns också bestämmelser om vilken information som ska lämnas till riksdagen. I det ingår bl.a. att regeringen vart fjärde år ska ta fram en klimatpolitisk handlingsplan.
Vad gäller växthusgasutsläpp är Sverige även bunden av EU:s klimatlagstiftning. Unionens klimatpolitik har skärpts de senaste åren. Målen i unionens klimatlag är att EU når klimatneutralitet senast 2050 för att därefter ha negativa nettoutsläpp, samt att unionens nettoutsläpp (utsläpp minus kolinlagring) 2030 är minst 55 procent lägre än 1990. Lagkraven riktar sig dels till de stora energi- och industrianläggningarna och flygbolagen inom unionen, dels till medlemsstaterna. De krav som riktas mot Sverige är till viss del i nivå med, och i vissa fall mer långtgående, än de som följer av de nationella klimatmålen. Bland annat innebär EU-lagstiftningen att Sverige måste öka nettoinlagringen av kol i skog och mark fram till 2030.9
3.3 Myndigheternas roll i miljömålssystemet
Miljömålssystemet ska fungera som en struktur för en systematisk uppföljning som ska ligga till grund för strategiska åtgärdsprogram. En rad myndigheter har utpekade roller och ansvar i miljöarbetet. Totalt har 26 nationella myndigheter och länsstyrelserna på statlig regional nivå ett instruktionsenligt uppdrag att bidra till att miljömålen nås och, om det behövs, föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. Nio av dessa (Boverket, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen, Läkemedelsverket, Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Strålsäkerhetsmyndigheten och Sveriges
8 Se prop. 2016/17:146; bet. 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320. 9 Se ESO:s rapport Temperaturhöjning i klimatpolitiken – en ESO-rapport om EU:s nya
lagstiftning i svensk kontext. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi
2023:7.
Miljömålen SOU 2024:98
464
geologiska undersökning) har dessutom i uppdrag att samordna uppföljning och utvärdering av enskilda miljökvalitetsmål.10
Naturvårdsverket har en central roll i miljöarbetet. I myndighetens instruktion framgår bl.a. att Naturvårdsverket ska vara pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken. Naturvårdsverket ska verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. Vidare ska myndigheten främja en hållbar utveckling med utgångspunkt i generationsmålet och miljökvalitetsmålen och därmed bidra till genomförandet av Agenda 2030.
Vad gäller tillståndsprövningar har Naturvårdsverket ett instruktionsenligt uppdrag att delta i miljöprövningar som gäller frågor som är principiellt viktiga eller har stor betydelse för miljön. Vidare anges att myndigheten inom sitt ansvarsområde särskilt ska bevaka allmänna miljöintressen i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar samt lämna Naturvårdsverkets synpunkter tidigt i processen. Vi beskriver Naturvårdsverkets ansvar och roll i tillståndsprövningar närmare i kapitel 11.
Vid införandet av miljöbalken bedömde regeringen att Naturvårdsverket bör få ett övergripande ansvar för att följa upp att balkens mål uppfylls.11 Myndigheten genomför kontinuerligt utvärderingar av det nationella miljöarbetet och har även i uppdrag att inom miljömålssystemet vägleda berörda myndigheter i deras arbete med genomförande och uppföljning. Myndigheten har även vissa utpekade ansvar att lämna underlag i enlighet med de krav som klimatlagen ställer.
3.4 Regeringens bedömning av måluppfyllelsen
I budgetpropositionen för 2025 konstaterar regeringen att befintliga och beslutade åtgärder, både nationella och internationella, inte räcker för att nå de flesta av miljömålen trots att många och viktiga insatser har genomförts. Bedömningen baseras på den årliga upp-
10 Se www.sverigesmiljomal.se (hämtad 2023-10-24). 11 Se prop. 1997/98:45 s. 577.
SOU 2024:98 Miljömålen
465
följning av miljömålen som redovisades 2024 och på den fördjupade utvärderingen av arbetet med att nå miljömålen från 2023.
Sammantaget bedöms att miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt kommer att uppnås. Tre miljökvalitetsmål bedöms vara nära att uppnås: Frisk luft, Giftfri miljö och Säker strålmiljö. Tolv miljökvalitetsmål bedöms inte kunna uppnås med nuvarande beslutade och planerade styrmedel. Bortsett från miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö har det inte gjorts någon ny bedömning av måluppfyllelsen jämfört med förra året.
För sju av de tolv miljökvalitetsmål som inte bedöms kunna uppnås går det inte att bedöma om utvecklingstrenden är positiv eller negativ. Utvecklingstrenden för miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning bedöms vara positiv. Utvecklingstrenderna för miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Ett rikt växt- och djurliv, Levande skogar och Storslagen fjällmiljö bedöms vara negativ.12
12 Se prop. 2024/25:1 Utgiftsområde 20, s. 13 och 14.
467
4 Miljöprövning i ett historiskt perspektiv
4.1 Kapitlets innehåll
I detta kapitel redovisar vi på en övergripande nivå hur miljöprövning har hanterats och reglerats historiskt i Sverige. Termen miljöprövning används i detta sammanhang som benämning på en administrativ prövning av omgivningspåverkan från verksamheter och åtgärder. Syftet med redovisningen är att visa hur lagstiftningen kring miljöprövning har utvecklats över tid. Redovisningen innehåller en översiktlig beskrivning av äldre regelverk. All tidigare reglering är inte redovisad, utan ett urval har gjorts dels för att skapa överblick, dels utifrån ett fokus på de bestämmelser som är mest relevanta i förhållande till vårt uppdrag.
Vid beskrivningen av äldre bestämmelser har vissa äldre termer ersatts med modernare för en ökad förståelse vid jämförelse med senare reglering.
4.2 Sammanfattning
Frågor med koppling till miljöprövning har historiskt förekommit inom ramen för olika regelverk, men det var först när miljöskyddslagen (1969:387) trädde i kraft den 1 juli 1969 som Sverige fick en sammanhållen lagstiftning till skydd mot vattenföroreningar, luftföroreningar, buller, strålning och andra typer av störningar. Genom miljöskyddslagen inrättades också en ny central prövningsmyndighet, Koncessionsnämnden för miljöskydd, med uppgift att förpröva verksamheter som medförde nyssnämnda störningar, s.k. immissioner. De verksamheter som omfattades av miljöskyddslagen fick
Miljöprövning i ett historiskt perspektiv SOU 2024:98
468
benämningen ”miljöfarlig verksamhet”, dvs. i första hand industrier och avloppsutsläpp från tätorter.
En medvetenhet hade dock funnits länge om att miljöstörningar var samhällsproblem som ökade i takt med samhällets utveckling och det fanns också spridda regleringar om detta i olika författningar. Regleringarna hade under århundraden vuxit fram efter två principiellt skilda linjer – en civilrättslig och en offentligrättslig.
Utefter den civilrättsliga linjen var det, med en förenklad beskrivning, fastighetsägarens rätt i förhållande till omgivande fastigheters ägare som präglade rättsutvecklingen alltsedan medeltiden och långt in på 1900-talet. Genom domstolspraxis i tvister om störningar grannar emellan utvecklades en oskriven reglering som inte förrän på 1970-talet kom till uttryck i de s.k. grannelagsreglerna i 3 kap. jordabalken. På den civilrättsliga linjen hade dessförinnan kommit viss reglering om möjlighet att få till stånd förprövning av verksamhet som kunde komma att inverka på annans fastighet. Tanken med denna reglering var närmast att skapa en trygghet för verksamhetsutövaren så att tvister med t.ex. grannar om störningar från verksamheten förebyggdes.
En mera offentligrättsligt präglad grundtanke om behov av en generell förhandsprövning med hänsyn till det allmänna hälsoskyddet började växa fram först under senare delen av 1800-talet och i början av 1900-talet som en effekt av industrialisering och växande tätorter. Det behövdes helt enkelt någon form av prövning för att bedöma möjligheterna från allmänna utgångspunkter att tillåta och kontrollera olika omgivningspåverkande företeelser.
I 1880 års vattenrättsförordning respektive 1874 års hälsovårdsstadga framträder den civilrättsliga grundtanken i den förstnämnda författningen och den offentligrättsliga grundtanken i den andra.
Nedan redovisas i viss tidsmässig kronologi rättsutvecklingen beträffande det som kan benämnas miljöprövning.
SOU 2024:98 Miljöprövning i ett historiskt perspektiv
469
4.3 1800-talet
1
Den äldsta miljötillståndsregleringen från början av 1800-talet avsåg förprövning av vattenverk och uppdämning av vatten.
Några år senare infördes regler om förprövning inför anläggande av fabriker, manufakturverk, stamp- och valsverk, husbehovssåg och husbehovskvarnar.
Först i mitten av 1800-talet infördes regler med krav på förprövning även när vatten utnyttjades så att det uppkom skada men på annat sätt än genom uppdämning.
Under slutet av 1800-talet infördes krav på att vattendrag inte fick bebyggas så att det genom uppdämning eller på annat sätt uppkom men för ägare av jord, vattenverk eller annan egendom. En undantagsregel infördes dock för industrin, för det fall uppdämningsskadan på jord var ringa i förhållande till företagets nytta. Syftet med denna regel var att den industriella utvecklingen inte skulle hämmas. Att ändra eller uppföra ny damm krävde enligt förordningen (1880 års vattenrättsförordning) tillstånd av domstol. I dessa mål förordnades någon föra talan för det allmännas intressen i tillståndsmål vid domstolen. Rättegången skulle kungöras i kyrkan i den församling där berört vattendrag drog fram samt i församlingar som angränsade till vattendraget.
På hälsovårdsområdet tillkom främst bestämmelser av tillsynskaraktär inriktade på bekämpandet av farsoter, men i viss mån även föreskrifter rörande omgivningshygienen, särskilt i städer och andra tätorter.
4.4 1900-talet
I början av 1900-talet började tankar om ett förprövningssystem i form av koncession framskymta allt tydligare i olika utredningsförslag. I och med införandet av 1918 års vattenlag infördes systemet med tillståndsprövning av vattenfrågor vid vattendomstol. Vattendomstolarna bestod av en vattenrättsdomare, en teknisk ledamot och två nämndemän. Som andra instans fanns Vattenöverdomstolen (vid Svea hovrätt) och som tredje instans Högsta domstolen. Syftet
1 Se Robert Nordh, Talerätt i miljömål, Iustus förlag, 1999 och Henrik Svensson, Tillståndsprövningen i Sverige, 2003.
Miljöprövning i ett historiskt perspektiv SOU 2024:98
470
med inrättandet av vattendomstolarna var inledningsvis i första hand att underlätta vattenkraftsutbyggnaden.
År 1932 etablerade staten den så kallade Undersöknings- och försöksanstalten för god vattenmiljö i sjöar och vattendrag. Något år därefter kopplades även en tillsynsverksamhet till anstalten.
År 1942 trädde nya regler i vattenlagen i kraft. Dessa innebar en viktig förändring vad gällde klargörandet av möjligheterna att få tillstånd av myndigheter för utsläpp i vatten. Villkoren skulle ta hänsyn till både de skador som utsläppen hade på miljön och andra intressen samt till kostnaderna för skyddsåtgärder (att jämföra med rimlighetskravet i dagens miljöbalk). Ansvarig tillsynsmyndighet var Fisketillsynsmyndigheten. Fisketillsynsmyndigheten var ålagd att granska anmälningar om nya industriella verksamheter som förde med sig vattenföroreningar, inspektera dessa, samt följa den teknologiska utvecklingen kopplad till möjligheterna att reducera sådan förorening.
Under tidigt 1900-tal lades även förslag till bl.a. ett koncessionssystem för prövning av utsläpp till luft, men de successivt återkommande försöken att åstadkomma åtgärder mot luftföroreningar ledde ingen vart förrän på 1960-talet.2 År 1963 bildades den statliga Luftvårdsnämnden och år 1966 bildades Institutet för vatten och luftvårdsforskning (IVL). Ett år senare bildades Naturvårdsverket och 1969 beslutades miljöskyddslagen. Lagen var i stort en kodifiering av tidigare oreglerad immissionsrätt. Tillståndsprövningen sköttes till en början främst av den nyinrättade Koncessionsnämnden för miljöskydd. Koncessionsnämnden för miljöskydd fastställde de miljökrav som skulle gälla för att en viss mer omfattande miljöfarlig verksamhet skulle få bedrivas. Vid avgörandet av varje ärende bestod nämnden av en jurist (hovrättsråd med erfarenhet av vattenmål), en ledamot med erfarenheter av industriell verksamhet och en med erfarenhet av kommunal verksamhet samt en ledamot med sakkunskap inom naturvetenskap eller tekniska frågor. Nämnden arbetade under lång tid med fyra och sedan fem sådana sammansättningar vilka inom myndigheten benämndes avdelningar. Ordförande på varje avdelning var ett hovrättsråd med erfarenhet som vattendomare. Koncessionsnämndens förhandlingar, när ärenden inte avgjordes efter föredragning, var öppna för allmänheten, som också hade möjlighet att framföra sina synpunkter. Nämnden arbe-
2 Se SOU 1993:27 s. 175–179.
SOU 2024:98 Miljöprövning i ett historiskt perspektiv
471
tade i domstolsliknande former och hade ett arbetssätt som mycket liknade vattendomstolarnas.
Från 1981 anförtroddes även länsstyrelserna att sköta viss tillståndsprövning. Länsstyrelsens del i prövningen blev dock sedan allt större bl.a. genom förändringar i prövningssystemet 1989 och 1994. År 1989 skedde en översyn av förprövningssystemet och då ersattes tillståndsplikten för ett stort antal verksamheter med anmälningsplikt. Samtidigt tog länsstyrelserna över en del av Koncessionsnämndens tillståndsprövning.
År 1983 ersatte en ny vattenlag den äldre vattenlagen från 1918. I betänkandet som låg till grund för den nya vattenlagen föreslogs en omläggning av den sammanhållna prövningen vid vattendomstolar.3 Förslaget innebar att tillståndsfrågorna skulle prövas i administrativ ordning av regeringen, Koncessionsnämnden för miljöskydd och länsstyrelserna. Storleken på företaget, vars verksamhet tillståndsprövades, skulle avgöra vilken myndighet som skulle sköta tillståndsprövningen i det enskilda fallet. Regeringen beslöt dock att behålla det gamla systemet för tillståndsprövning av vattenfrågor, dvs. vattendomstolarna skulle även i fortsättningen pröva samtliga frågor om tillåtlighet, tillstånd, ersättningar och andra villkor, med undantag för de tillåtlighetsfrågor som skulle prövas av regeringen. Argumenten för att behålla det gamla prövningssystemet var bl.a. att det var mer effektivt och gick snabbare om man hade en mer sammanhållen prövning.
I slutet av 1980-talet kom miljöskyddsförordningen i vilken verksamheter delades in i A-, B- och C-verksamheter, där A- och B-verksamheter var tillståndspliktiga och C-verksamheter var anmälningspliktiga. Koncessionsnämnden och länsstyrelsen fick i uppgift att tillståndspröva de ärenden enligt miljöskyddslagen som inte prövades av regeringen.4 När Koncessionsnämnden handlade ärendet skulle Naturvårdsverket, länsstyrelsen och kommunala nämnden få möjlighet att yttra sig. Om det i stället var länsstyrelsen som handlade ärendet skulle den kommunala nämnden få denna möjlighet. Koncessionsnämndens ledamöter utsågs av regeringen medan länsstyrelsens utsågs av landstinget. Reglerna för hur man skulle pröva tillstånd var desamma för både Koncessionsnämnden och länsstyrelserna.
3 Se prop. 1997/98:45 s. 454. 4 Se prop. 1997/98:45 s. 451.
Miljöprövning i ett historiskt perspektiv SOU 2024:98
472
År 1991 beslutade riksdagen att alla miljölagar skulle samlas i en miljöbalk. Efter förslag från Miljöbalkskommittén 1996 och beslut av riksdagen trädde miljöbalken i kraft 1999. Det avgörande syftet med införandet av miljöbalken var att den tidigare splittrade lagstiftningen på miljöområdet skulle samlas i en lag. Avsikten var att både de materiella och processuella reglerna skulle integreras i så stor utsträckning som möjligt. För att möjliggöra denna integration var det nödvändigt att även göra en förändring av prövningssystemet. Enligt regeringens proposition borde följande krav ställas på prövningssystemet.5
1. Europakonventionens krav på domstolsprövning ska uppfyllas.
2. Användningen av rättsprövningsinstitutet ska begränsas.
3. Regeringen ska avlastas när det gäller prövningen av överklaganden i mer traditionella förvaltningsärenden.
4. Förfarandet ska vara rättssäkert.
5. Instansordningen ska vara så enkel som möjligt.
6. Prövningssystemet ska vara effektivt.
7. Prövningssystemet ska inte medföra stora kostnadsökningar.
I samband med att miljöbalken trädde i kraft ersattes Koncessionsnämnden för miljöskydd och vattendomstolarna med miljödomstolar. Miljödomstolarna prövade mål om bl.a. miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet, ersättning för miljöskador, frågor om solidariskt ansvar när fler vållat miljöskador och inlösen av egendom. Miljödomstolarna prövade även – efter överklagande – länsstyrelses och annan myndighets beslut som meddelats med stöd av miljöbalken. En miljödomstols dom eller beslut överklagades till Miljööverdomstolen, som var en avdelning inom Svea hovrätt.
I samband med att miljöbalken trädde i kraft inrättades även miljöprövningsdelegationer som särskilda beslutsorgan för länsstyrelsernas tillståndsprövning. Avsikten med inrättandet var att ge länsstyrelserna möjlighet att effektivisera sin prövning, att skilja prövningen från länsstyrelsens övriga roller och att ge den fastare former för att säkerställa att tillståndsprövningen vid samtliga länsstyrelser uppfyllde höga krav på rättssäkerhet. En del i detta var
5 Se prop. 1997/98:45 del 3 s. 484.
SOU 2024:98 Miljöprövning i ett historiskt perspektiv
473
också införandet av flera processuella regler som även gällde för prövningsförfarandet i domstol. Genom att reglera formerna för beslutsfattandet och lägga vikt vid den juridiska hanteringen skulle en viktig källa till osäkerhet kunna elimineras. Reglerna syftade också till att garantera att inte något tillståndsärende skulle handläggas och avgöras utan medverkan av en tillräckligt erfaren jurist.6
Med Sveriges inträde i Europeiska unionen 1995 följde ett stort antal nya bestämmelser på miljöområdet. Vid tillkomsten av miljöbalken var t.ex. föregångare till MKB-direktivet7 en central rättsakt vid utformningen av de svenska reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar. Likaså fick direktiv om utsläpp till vatten8 samt om skydd av grundvatten9 betydelse. Även föregångaren till industriutsläppsdirektivet, det s.k. IPPC-direktivet10, fick tydligt genomslag i miljöbalkens regelsystem om miljöprövning. Det integrerade synsätt för miljöhantering som introducerades inom EU med IPPC-direktivet innebar ett avsteg från det tidigare dominerande sektoriella synsättet där man behandlade varje sektor för sig. Det nya var att alla miljöaspekter skulle prövas i ett sammanhang i stället för att de olika miljöområdena luft, vatten och mark skulle behandlas vart och ett för sig. Målet var att uppnå en hög skyddsnivå för miljön som helhet och motverka att föroreningar förs över från en del av miljön till en annan. Det integrerade synsättet var för svensk del inte någon nyhet eftersom det ansågs vara infört redan genom miljöskyddslagen 1969.11 Genom IPPC-direktivet slogs även vissa grundläggande principer fast. En av dessa var principen om bästa tillgängliga teknik.
Även EG-direktiv med miljökvalitetsnormer för luft och vatten och till skydd för olika arter och områden infördes. Läs mer om tillämplig EU-rätt i kap. 5.
6 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 470–473. 7 Se rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt. 8 Se rådets direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö. 9 Se rådets direktiv av den 17 december 1979 om skydd för grundvatten mot förorening genom vissa farliga ämne. 10 Se rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet). 11 Se prop. 2012/13:35.
Miljöprövning i ett historiskt perspektiv SOU 2024:98
474
4.5 Tidigt 2000-tal
De ändringar som har gjorts av miljöbalken under 2000-talet har i stor utsträckning varit en följd av nya och reviderade EU-förordningar och EU-direktiv, men också till följd av annan internationell rätt. År 2004 trädde exempelvis nya bestämmelser om miljöbedömningar av planer och program i kraft i 6 kap. miljöbalken som en följd av SMB-direktivet och protokollet till Esbokonventionen om strategiska miljöbedömningar. Även bestämmelserna om avfall har uppdaterats sedan avfallsdirektivet beslutades 2008.
Även vissa organisatoriska förändringar har genomförts. Efter förslag i propositionen Mark- och miljödomstolar
12
beslutade riks-
dagen 2011 att miljödomstolarna och de tidigare fastighetsdomstolarna skulle läggas samma till fem nya mark- och miljödomstolar. Samtidigt föreslogs att Miljööverdomstolen skulle byta namn till Mark- och miljööverdomstolen.
En annan organisatorisk förändring var att prövningen koncentrerades till 12 länsstyrelser i juni 2012. En prövning hos färre miljöprövningsdelegationer bedömdes ge bättre förutsättningar för en enhetlig rättstillämpning. Det bedömdes också finnas anledning att överväga ett ytterligare tydliggörande av miljöprövningsdelegationernas och länsstyrelsernas olika roller vid prövningen och beredningen av tillståndsärenden. Detta mynnade ut i den särskilda förordningen om miljöprövningsdelegationer som ersatte de tidigare bestämmelserna i länsstyrelseinstruktionen om delegationens uppgifter, sammansättning m.m.13
Utöver frågor om genomförande av internationell rätt har flera utredningar under det senaste decenniet sett över behovet av ändringar både avseende miljöbalkens bestämmelser om tillståndsprövning och organisationen för tillståndsprövningen. Läs mer om detta i avsnitt 2.4.2.
12 Se prop. 2009/10:215. 13 Se prop. 2009/10:215 s. 95–98.
475
5 Gällande rätt
5.1 Kapitlets innehåll
I det här kapitlet redogör vi på en övergripande nivå för dagens bestämmelser med koppling till miljöprövning. Redogörelsen avser både svensk rätt, EU-rätt och annan internationell rätt.
Inom den nationell rätten beskriver vi i första hand vilka bestämmelser i miljöbalken och tillhörande förordningar som tillämpas vid miljöprövning. Vi nämner också kort kopplingen till annan relevant lagstiftning.
Inom den internationella rätten beskriver vi på en övergripande nivå de rättsakter som är mest relevanta i förhållande till miljöprövning ur ett processuellt perspektiv. Sådana bestämmelser finns i Esbokonventionen1, Århuskonventionen2, EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial3, EU-förordningen om netto-
1 FN/ECE:s Esbokonvention från 1991 om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang. 2 FN/ECE:s konvention från 1998 om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till överprövning i miljöfrågor. 3 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1252 av den 11 april 2024 om inrättande av en ram för säkerställande av trygg och hållbar försörjning av kritiska råmaterial och om ändringar av förordningarna (EU) nr 168/2013, (EU) 2018/858, (EU) 2018/1724 och (EU) 2019/1020.
Gällande rätt SOU 2024:98
476
nollteknik4, MKB-direktivet5, Industriutsläppsdirektivet6, Sevesodirektivet7 och förnybartdirektivet8 inklusive Red III9.
Vi beskriver också kortfattat hur de nämnda direktiven är genomförda i svensk rätt.
En fördjupad beskrivning av gällande rätt finns i relevanta delar tillsammans med beskrivningen av identifierade utmaningar i kapitel 7–13.
5.2 Nationell rätt
5.2.1 Miljöbalken
Miljöbalken innehåller ett stort antal bestämmelser med koppling till miljöprövning. Med miljöprövning avser vi då de bestämmelser som reglerar krav på prövning av verksamheter och åtgärder inför att de ska få bedrivas eller vidtas. Sådana bestämmelser finns i den inledande portalparagrafen i 1 kap. 1 § miljöbalken som syftar till att främja en hållbar utveckling, de inledande allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken och de grundläggande hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken. Vid miljöprövningen ska också bestämmelserna om miljökvalitetsnormer i 5 kap., miljöbedömningar i 6 kap. och skydd av områden och arter i 7 respektive 8 kap. miljöbalken tillämpas. Kraven på tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarliga verksamheter framgår av 9 kap. Motsvarande krav för vattenverksamheter framgår av 11 kap. miljöbalken. Om frågor om avfallshantering ingår i prövningen ska också 15 kap. miljöbalken tillämpas. Slutligen finns processuella bestämmelser för
4 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1735 av den 13 juni 2024 om inrättande av en åtgärdsram för att stärka Europas ekosystem för tillverkning av nettonollteknik och om ändring av förordning (EU) 2018/1724. 5 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/52/EU. 6 Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar). 7 Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/18/EU av den 4 juli 2012 om åtgärder för att förebygga och begränsa faran för allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår och om ändring och senare upphävande av rådets direktiv 96/82/EG. 8 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av den 11 december 2018 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor. 9 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2023/2413 av den 18 oktober 2023 om ändring av direktiv (EU) 2018/2001, förordning (EU) 2018/1999 och direktiv 98/70/EG vad gäller främjande av energi från förnybara energikällor, och om upphävande av rådets direktiv (EU) 2015/652.
SOU 2024:98 Gällande rätt
477
prövningen i kap. 16–25 miljöbalken. Dessa bestämmelser ser olika ut beroende på om miljöprövningen sker på kommunal nivå, vid länsstyrelse eller i domstol. För prövning av verksamheter och åtgärder vid mark- och miljödomstol som första instans finns specialregler för förfarandet i 22 kap. miljöbalken.
Nedan beskriver vi ett antal av dessa bestämmelser närmare. Vi beskriver också kort miljöbalkens bestämmelser om avgifter för prövningen och bestämmelserna om tillsyn enligt miljöbalken.
De allmänna hänsynsreglerna
I 2 kap. miljöbalken finns balkens centrala bestämmelser om hänsyn till människors hälsa och miljön. Bestämmelserna är, som huvudregel, tillämpliga på alla verksamheter och åtgärder som prövas enligt miljöbalken, men också vid prövning exempelvis enligt väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Det förutsätts således inte att en verksamhet är miljöfarlig för att bestämmelserna ska bli tillämpliga.10 Hänsynsreglerna kan exempelvis läggas till grund för föreläggande och förbud enligt tillsynsbestämmelserna i 26 kap. miljöbalken (se 26 kap. 9 § MB).
Hänsynsreglerna omfattar exempelvis ett kunskapskrav (2 kap. 2 § MB), en försiktighetsprincip (2 kap. 3 § MB), en produktvalsprincip (2 kap. 4 § MB), en hushållnings- och kretsloppsprincip (2 kap. 5 § MB), val av plats (2 kap. 6 § MB) och en rimlighetsavvägning (2 kap. 7 § MB).
Hänsynsreglerna utgör också allmänna handlingsnormer för alla och envar. De slår fast vissa riktlinjer för hur hälso- och miljörisker ska motverkas, varvid en avvägning ska ske mot andra allmänna och enskilda intressen. Denna avvägning kommer särskilt till uttryck i skälighetsregeln i 2 kap. 7 § miljöbalken, som innebär att ekonomiskt orimliga krav inte får ställas. I förarbetena påpekas att kraven inte får medföra orimlig olägenhet och orimligt intrång i den personliga valfriheten. Vidare framhålls att även andra typer av avvägningar kan göras, t.ex. mellan å ena sidan kortsiktigt effektiva åtgärder för att förebygga olyckor, å andra sidan mera långsiktiga konsekvenser för den yttre miljön.11
10 Se Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 juni 2023, JUNO) kommentaren till 2 kap. 11 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 207 och del 2 s. 252.
Gällande rätt SOU 2024:98
478
I 2 kap. 9 § finns en stoppregel. Med stöd av bestämmelsen kan både ny verksamhet förhindras och pågående verksamhet förbjudas.12 Även tillståndsgiven verksamhet kan förbjudas (jfr 24 kap. 3 § MB). Det finns ingen ersättningsregel knuten till förbud enligt denna paragraf. Regeringen har bedömt att den möjlighet som stoppregeln ger att hindra olägenhet av den grad som avses måste vara ett sådant angeläget allmänt intresse som kan motivera inskränkningar i rätten att använda mark eller byggnad utan att den skadelidande kan kräva ersättning.13 Regeringen kan i undantagsfall medge dispens från förbudet.
De utmaningar vi har identifierat i relation till hänsynsbestämmelserna framgår av avsnitten 7.5.4 och 10.3.
Bestämmelser om miljöbedömningar
I 6 kap. miljöbalken finns bestämmelser om miljöbedömningar. Kapitlet är indelat i två delar där den första delen innehåller bestämmelser om identifiering, beskrivning och bedömning av miljöeffekter vid planering av och beslut om planer och program, s.k. strategiska miljöbedömningar (3–19 §§). Dessa bestämmelser är en följd av kraven i SMB-direktivet14. Den andra delen innehåller bestämmelser om identifiering, beskrivning och bedömning av miljöeffekter för verksamheter och åtgärder, s.k. specifika miljöbedömningar (21–45 §§). Dessa bestämmelser är en följd av kraven i MKB-direktivet (se beskrivning i avsnitt 5.3.5). I båda situationerna finns bestämmelser om hur samråd ska gå till vid gränsöverskridande miljöpåverkan (13, 14, 33 och 34 §§). Dessa bestämmelser är också en följd av kraven i Esbokonventionen (se beskrivning i avsnitt 5.3.1).
I 6 kap. miljöbalken finns också bestämmelser om samordning med andra miljöbedömningar (46 §) och särskilda bestämmelser om en s.k. liten miljökonsekvensbeskrivning (47 §). Bestämmelserna i kapitlet kompletteras av bestämmelser i miljöbedömningsförordningen (2017:966).
12 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 237 och del 2 s. 26. 13 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 239. 14 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan.
SOU 2024:98 Gällande rätt
479
De utmaningar vi har identifierat i relation till miljöbedömningsbestämmelserna framgår av kapitel 9.
Bestämmelser om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
I 9 kap. miljöbalken finns bestämmelser om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Kapitlet inleds med några legaldefinitioner. Av 9 kap. 1 § miljöbalken framgår vad som avses med uttrycket ”miljöfarlig verksamhet”, dvs. bl.a. utsläpp i mark- och vattenområden och användning av mark och anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet dels för människors hälsa eller miljön genom annat än utsläpp, dels för omgivningen genom buller, skakningar, ljus eller strålning.
Vidare framgår av 9 kap. 3 § miljöbalken att med uttrycket ”olägenhet för människors hälsa” avses störning som enligt medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt och som inte är ringa eller helt tillfällig.
Legaldefinitionerna följs av allmänna respektive särskilda bestämmelser om miljöfarlig verksamhet. De allmänna bestämmelserna ger regeringen behörighet att meddela föreskrifter eller förbud. För det första får regeringen, om det finns särskilda skäl med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön, för en viss del av landet meddela föreskrifter eller beslut om förbud mot att släppa ut avloppsvatten, fasta ämnen eller gas från mark, byggnader eller anläggningar samt lägga upp fasta ämnen (9 kap. 4 § MB). För det andra får regeringen, om det framstår som mer ändamålsenligt än beslut i enskilda fall och om det behövs för att skydda människors hälsa eller miljön, meddela föreskrifter om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått (9 kap. 5 § MB). Sådana föreskrifter får också meddelas för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden. Om det finns särskilda skäl, får regeringen bemyndiga en myndighet att meddela sådana föreskrifter. Slutligen får regeringen meddela föreskrifter om sådana försiktighetsmått som går utöver vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller andra internationella åtaganden. Sådana föreskrifter får regeringen inte bemyndiga en myndighet att meddela.
Av bestämmelserna i 9 kap. miljöbalken tillsammans med bestämmelser i miljöprövningsförordningen och bestämmelser i 5 §
Gällande rätt SOU 2024:98
480
förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd framgår också kraven på tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarliga verksamheter (9 kap. 6–6 d och 7 §§ MB). Om en verksamhet eller åtgärd som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i miljöbalken kan komma att väsentligt ändra naturmiljön ska en anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken göras hos ansvarig tillsynsmyndighet (länsstyrelsen, Skogsstyrelsen eller Försvarsinspektören). En fördjupad beskrivning av tillstånds- och anmälningsplikten finns i avsnitt 7.2.
I 9 kap.6 e–6 k och 7 a §§miljöbalken regleras också vissa förutsättningar för tillstånd.
Av bestämmelserna i 9 kap. miljöbalken tillsammans med bestämmelser i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd framgår slutligen vilken myndighet som prövar tillstånd till miljöfarlig verksamhet (9 kap. 8 § MB). Se mer om detta i kapitel 11.
Utöver bestämmelser om miljöfarlig verksamhet innehåller 9 kap. miljöbalken också särskilda bestämmelser om hälsoskydd (9 kap. 9–15 §§ MB).
De utmaningar vi har identifierat i relation till uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” och kraven på tillstånd och anmälan av miljöfarlig verksamhet framgår av avsnitten 7.4.2 och 7.4.3.
Bestämmelser om vattenverksamhet
För vattenverksamheter gäller miljöbalkens generella bestämmelser. I 11 kap. miljöbalken finns därutöver vissa särbestämmelser om vattenverksamhet och vattenanläggningar. Sådana särbestämmelser finns också på vissa andra håll i miljöbalken, exempelvis i 16 kap.10 och 11 §§, 22 kap.1, 5, 7, 19, 22 och 25 §§, 23 kap. 3 §, 24 kap.1, 3–5, 9, 11, 13 och 14 §§, 25 kap.2–5, 7, 8, 10 och 11 §§, 26 kap.9, 10 och 19 a §§, 27 kap. 8 §, 28 kap.9–13 §§ och 31 kap.16–30 §§miljöbalken. Bestämmelser om vattenverksamhet och vattenanläggningar finns dessutom i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
I 11 kap. miljöbalken finns inledningsvis några legaldefinitioner. Av 11 kap. 3 § miljöbalken framgår exempelvis vad som avses med termen vattenverksamhet. Kapitlet innehåller också bl.a. bestämmelser om hur vattenverksamheter ska utföras (11 kap. 7 och 8 §§ MB),
SOU 2024:98 Gällande rätt
481
om tillstånds- och anmälningsplikt (11 kap. 9, 9 a, 10, 11–13, 15, 16 och 19 §§ MB), om behörig prövningsmyndighet (11 kap. 9 b §), om behörighet för regeringen att meddela föreskrifter om förbud och skyddsåtgärder (11 kap. 9 c och 14 §§ MB), om underhåll av vattenanläggningar (11 kap. 17 och 18 §§ MB) och om förutsättningarna för tillstånd för vissa vattenverksamheter som också prövats i annan ordning än enligt miljöbalken (11 kap. 23 § MB).
Huvudprincipen är att det krävs tillstånd för att bedriva vattenverksamhet. Tillståndsplikten omfattar även driften av vattenverksamheten. Detta medför att tillsynsmyndigheten kan förelägga en verksamhetsutövare att söka tillstånd för en vattenverksamhet som inte tidigare tillståndsprövats, t.ex. för att den påbörjades före miljöbalkens införande och då inte bedömdes vara tillståndspliktig eller ansågs tillåten att bedriva enligt äldre bestämmelser.15 Vid prövningen av en vattenverksamhet beaktas och regleras samtliga relevanta miljömässiga konsekvenser av verksamheten, dvs. även t.ex. buller, vibrationer och utsläpp till luft.16
Av 11 kap. 27 § miljöbalken framgår att den som bedriver en tillståndspliktig vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel ska se till att verksamheten har moderna miljövillkor. Med detta avses att tillståndets villkor eller bestämmelser till skydd för människors hälsa och miljön har bestämts enligt denna balk genom en dom eller i ett beslut som inte är äldre än fyrtio år. Om det i tillståndet för verksamheten har bestämts en annan tid för översyn av miljövillkoren, ska dock den tiden gälla. Trots kravet på moderna miljövillkor får en vattenverksamhet under vissa förutsättningar bedrivas till dess en prövning är klar. För omprövningen finns det en nationell plan som är beslutad av regeringen.
De utmaningar vi har identifierat i relation till krav på tillstånd eller anmälan för vattenverksamheter framgår av avsnitt 7.2.5.
Allmänna bestämmelser om prövningen
I 16 kap. miljöbalken finns allmänna bestämmelser om miljöprövningen. Bestämmelserna avser vilka myndigheter som är prövningsmyndigheter avseende mål och ärenden enligt balken eller enligt
15 Se exempelvis MÖD 2012:26 och MÖD:s domar den 19 november 2014 i mål nr M 7192-14 och den 25 november 2014 i mål nr M 6637-14. 16 Se exempelvis NJA 2008 s. 748, MÖD 2007:50 och MÖD 2010:9.
Gällande rätt SOU 2024:98
482
föreskrifter som har meddelats med stöd av balken (16 kap. 1 § MB). Mer specifika bestämmelser om vilka mål och ärenden som prövas av respektive prövningsmyndighet finns i 17 kap. (om regeringen tillåtlighetsprövning), 18 kap (regeringens prövning av överklagade avgöranden), 19 kap (förvaltningsmyndigheternas och kommunernas prövning), 21 kap. (mark- och miljödomstolarnas prövning), 22 kap. (förfarandet vid mark- och miljödomstolar i ansökningsmål) och 23 kap. (rättegången i Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen) miljöbalken samt i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar.
I 16 kap. miljöbalken finns också bestämmelser om tillstånd, godkännande och dispens (16 kap. 2–11 §§ MB). Av dessa framgår bl.a. att tillstånd får ges för begränsad tid, får förenas med villkor respektive får begränsas till att enbart avse ändringen (s.k. ändringstillstånd). I vissa delar är bestämmelserna olika beroende på om fråga är om en miljöfarlig verksamhet eller en vattenverksamhet. Av bestämmelserna framgår också bl.a. att tillstånd, godkännande eller dispens för sin giltighet får göras beroende av att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för det avhjälpande av en miljöskada och de andra återställningsåtgärder som kan komma att behövas med anledning av verksamheten samt att tillstånd till en anläggning för vindkraft endast får ges om den kommun där anläggningen avses att uppföras har tillstyrkt det. Tillstånd, godkännande eller dispens kan vägras den som inte har fullgjort sina skyldigheter enligt tidigare tillstånd, godkännande eller dispens. Detsamma gäller när någon tidigare har underlåtit att ansöka om nödvändigt tillstånd, godkännande eller dispens. Har sådan underlåtelse förekommit kan tillstånd, godkännande eller dispens vägras också om sökanden eller någon som på grund av ägar- eller ansvarsförhållanden har väsentlig anknytning till sökandens verksamhet, har eller har haft sådan anknytning till den verksamhet där underlåtelsen har förekommit.
I 16 kap. miljöbalken finns slutligen bestämmelser om rätten att överklaga domar eller beslut i mål och ärenden enligt miljöbalken (16 kap. 12–14 §§ MB).
I 24 och 25 kap. miljöbalken finns bestämmelser om tillstånds giltighet, omprövning m.m. respektive rättegångskostnader och liknande kostnader.
SOU 2024:98 Gällande rätt
483
En närmare redogörelse av gällande rätt för prövningen och de utmaningar vi har identifierat avseende dessa finns för en tillståndsansökan i avsnitt 10.2, för hanteringen av en anmälan i avsnitt 10.5 och för organisationen för prövning i första instans i kapitel 11.
Bestämmelser om tillsyn
I 26 kap. miljöbalken finns allmänna bestämmelser om miljötillsynen och miljötillsynsvägledningen. Bestämmelser om tillsyn i särskilda hänseenden finns dessutom i förordningen om hushållning med mark och vatten, förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor och förordningen (1999:382) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. samt i förordningen (2002:1086) om utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön.
I bestämmelserna i 26 kap. miljöbalken definieras bl.a. vad som avses med termerna tillsyn respektive tillsynsvägledning (26 kap. 1 och 1 a §§ MB). Kapitlet innehåller också bestämmelser om att tillsynsmyndigheten skyndsamt ska anmäla överträdelser av bestämmelser i balken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av balken till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten, om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts (26 kap. 2 § MB). Enligt samma paragraf har tillsynsmyndigheten också möjlighet att ansöka om prövning eller ta upp frågan om att ändra eller upphäva villkor om tillsynsmyndigheten finner att villkoren i ett tillstånd till en miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet inte är tillräckliga och förutsättningar enligt 24 kap. miljöbalken finns för detta.
Tillsynen utövas av Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, försvarsinspektören för hälsa och miljö, länsstyrelsen, andra statliga myndigheter och kommunerna enligt föreskrifter i miljötillsynsförordningen.
Tillsynsvägledning utövas av centrala statliga myndigheter och länsstyrelser enligt föreskrifter i miljötillsynsförordningen.
En tillsynsmyndighet får i det enskilda fallet besluta om de förelägganden och förbud som behövs för att miljöbalken samt före-
Gällande rätt SOU 2024:98
484
skrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken ska följas. Mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet får dock inte tillgripas (26 kap. 9 § MB).
Kapitlet innehåller också bestämmelser om bl.a. möjligheten att förena beslut om förelägganden eller förbud med vite, verkställighet och rättelse på den felandes bekostnad, kontroll och rapportering av den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd, tillsynsmyndighetens rätt till upplysningar och undersökningar av verksamhetsutövaren, möjligheten att utse naturvårdsvakter för att utföra viss tillsyn, omedelbar verkställighet av tillsynsbeslut, tystnadsplikt och kontroll enligt EU-förordningar.
De utmaningar vi har identifierat i relation till tillsynen beskrivs i kapitel 12.
Avgifter
I 27 kap. miljöbalken och i förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken finns bestämmelser om avgifter för i första hand myndigheters verksamhet som en följd av prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Bestämmelser om skyldighet att ersätta en myndighets kostnader finns också i 10 kap., 25 kap. och 26 kap.miljöbalken.
Därutöver finns bestämmelser om rätt att ta ut avgift i form av renhållnings-, bygde- eller fiskeavgift.
De utmaningar vi har identifierat i relation till avgiftssystemet framgår av avsnitt 13.4.1.
5.2.2 Förhållandet mellan miljöbalken och andra lagar
Tillämpningsområdet för bestämmelserna i miljöbalken är mycket vidsträckt. Som huvudregel är bestämmelserna tillämpliga parallellt med dem i andra lagar, om inte annat anges.17 Avsikten är att de materiella krav som ställs i miljöbalken ska utgöra en miniminivå.18
Ibland är också särskilt föreskrivet i andra lagar att bestämmelserna i miljöbalken ska tillämpas, se exempelvis hänvisningarna till 6 kap. miljöbalken i plan- och bygglagen, minerallagen och väg-
17 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 204 och 205 samt prop. 1997/98:90 s. 144. 18 Se prop. 1997/98:90 s. 148 och 149.
SOU 2024:98 Gällande rätt
485
lagen. Mer om förhållandet mellan 6 kap. miljöbalken och andra lagar finns i avsnitten 9.9.3 och 14.8.13.
5.3 Internationell rätt
5.3.1 Esbokonventionen
Esbokonventionen är en FN/UNECE-konvention om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang. Konventionen trädde i kraft 1997. Konventionens protokoll om strategiska miljöbedömningar (SEA) trädde i kraft 2010. Sverige har ratificerat konventionen och protokollet.19
Syftet med konventionens bestämmelser är att säkerställa att dess parter bedömer vissa verksamheters miljöpåverkan i ett tidigt skede av planeringen samt att de underrättar och samråder med varandra om de verksamheter som förtecknas i konventionen och som sannolikt kommer att få betydande negativa gränsöverskridande effekter.
Konventionen grundas på princip 19 i Riodeklarationen20 och gäller i första hand för de verksamheter som förtecknas i bilaga I till konventionen (t.ex. oljeraffinaderier, flygplatser, värmekraftverk och vattenkraftverk samt vindkraftverk, vägar, järnvägar och rörledningar med stor diameter för transport av olja, gas eller kemikalier). I vissa fall bör samråd även ske för andra verksamheter om de kan antas förorsaka en betydande skadlig gränsöverskridande påverkan (se artikel 2.5).
I enlighet med försiktighetsprincipen och andra förebyggande principer föreskrivs i deklarationen att negativa miljöeffekter ska förutses och åtgärdas tidigt under verksamhetens planering för att förebygga/begränsa och övervaka deras betydande negativa gränsöverskridande miljöpåverkan. I deklarationen föreskrivs också att den stat där verksamheten planeras (upphovspart) undersöker verksamhetens miljöpåverkan på andra stater (utsatta parter). Upphovsparten måste underrätta den utsatta parten om verksamhet som sannolikt kommer att ha en betydande negativ gränsöverskridande miljöpåverkan (artikel 3.1 och 3.2). Den utsatta parten måste bekräfta att den mottagit underrättelsen och ange om den önskar
19 Se prop. 1991/92:5. 20 Riodeklarationen om miljö och utveckling från 1992.
Gällande rätt SOU 2024:98
486
delta i bedömningsförfarandet (artikel 3.3 och 3.4). Upphovsparten ska utarbeta en miljökonsekvensbeskrivning och lämna in den för synpunkter till myndigheterna och allmänheten hos den utsatta parten/de utsatta parterna (artikel 4). De berörda parterna bör samråda med varandra, till exempel om alternativa åtgärder och riskreducerande åtgärder (artikel 5). Upphovsparten måste fatta beslut om den planerade verksamheten med beaktande av dokumentationen om miljöpåverkan, de synpunkter som inkommit och resultatet av samrådet (artikel 6.1). Det slutliga beslutet bör delges den utsatta parten med de skäl och överväganden som beslutet grundade sig på (artikel 6.2). De berörda parterna bör avgöra om och i vilken utsträckning en analys ska genomföras efter projektet (artikel 7).
Bestämmelserna i konventionen och protokollet är genomförda genom bestämmelser bl.a. i 6 kap. miljöbalken (13,14, 33 och 34 §§) och miljöbedömningsförordningen (5, 13, 21, 24 och 25 §§).
Naturvårdsverket är ansvarig myndighet för att genomföra gränsöverskridande samråd för svensk räkning (21 § MBF). Nu aktuella samrådsärenden framgår av Naturvårdsverkets webbplats.21
Under utredningsarbetets gång har synpunkter både på den svenska processen för gränsöverskridande samråd och det svenska genomförandet av Esbokonventionen framförts. Dessa utmaningar och en närmare beskrivning av vissa delar av konventionen finns i avsnitt 9.13.
5.3.2 Århuskonventionen
Århuskonventionen är en FN/UNECE-konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Konventionen trädde i kraft 2001. Sverige ratificerade konventionen 2005.22 I dag har konventionen 47 parter från Europa och Centralasien. Även EU har rati-
21 Se https://www.naturvardsverket.se/om-miljoarbetet/internationelltmiljoarbete/internationella-miljokonventioner/esbokonventionen--om-information-tillgrannlander/. 22 Se prop. 2004/05:65.
SOU 2024:98 Gällande rätt
487
ficerat konventionen.23 Konventionen grundas på princip 10 i Riodeklarationen.
Konventionen består av tre olika delar (pelare). Den första pelaren avser allmänhetens rätt till miljöinformation som finns hos myndigheter. Här finns bestämmelser om allmänhetens rätt att på begäran få tillgång till miljöinformation, om myndighetens hantering av en sådan begäran och om grunder för avslag. Här finns också bestämmelser om myndigheters skyldigheter att inneha och löpande sprida miljöinformation i elektronisk form - så att den är lättåtkomlig för allmänheten (artiklarna 4 och 5).
Den andra pelaren avser allmänhetens rätt att delta i beslutsprocesser. För att allmänheten ska få inflytande i beslutsprocesser finns vissa bestämmelser om allmänhetens rätt att delta i beslut som gäller tillstånd att bedriva vissa verksamheter. Allmänheten ges även rätt att få viss information och praktiska möjligheter att kunna påverka ett beslut. Allmänheten ska vidare genom lämpliga åtgärder ges medinflytande också när planer och program som har betydelse för miljön utformas och, i lämplig utsträckning, möjlighet att delta vid utformningen av författningar. Allmänheten utgörs av såväl fysiska som juridiska personer (artiklarna 6–8).
Den tredje pelaren avser allmänhetens rätt att få vissa frågor prövade av en självständig instans. Om den som inte har fått den information som han eller hon bett om, eller anser att frågan om att få information har blivit felaktigt hanterad, ska han eller hon ha rätt att få saken prövad av domstol eller annat oberoende organ. På liknande sätt ska beslut eller underlåtenhet rörande tillämpningen av bestämmelserna om rätten till delaktighet i beslutsfattande kunna prövas. Dessutom har allmänheten rätt att under vissa förutsättningar få tillgång till domstolsprövning eller prövning i administrativ ordning av myndigheters eller personers handlingar, eller underlåtenheter att handla i strid med nationell miljörätt (artikel 9).
Till Århuskonventionen finns ett protokoll med register över utsläpp och spridning av föroreningar (Kyiv Protocol on Pollutant Release and Transfer Registers, PRTR-protokollet). Detta trädde i kraft 2009. PRTR-protokollet syftar till att införa nationella publika
23 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG samt Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv 85/337/EEG och 96/61/EG.
Gällande rätt SOU 2024:98
488
register över utsläpp av föroreningar till luft, vatten och mark samt överföringar av föroreningar via avloppsvatten och överföringar av avfallsmängder. Målsättningen är att en förbättrad tillgång till miljöinformation ska underlätta för allmänheten att delta i beslutsprocesser som rör miljöfrågor och därigenom bidra till att förebygga och minska förorening av miljön. Sverige ratificerade protokollet 2008 och det svenska registret tillgängliggörs via Naturvårdsverkets webbsida ”Utsläpp i Siffror”. Även EU har ratificerat protokollet.
Århuskonventionen är genomförd i svensk rätt genom bestämmelser i bl.a. 2 kap. regeringsformen, 2 kap. tryckfrihetsförordningen, lagen (1994:1219) om den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, förvaltningslagen (2017:900), lagen (2005:181) om miljöinformation hos vissa enskilda organ, offentlighet- och sekretesslagen (2009:400) (exv. 10 kap. 5–5 b §§) och lagen (2018:1937) om tillgänglighet till digital service.24 I miljöbalken finns delar av konventionens bestämmelser genomförda genom bl.a. bestämmelserna om miljöbedömningar i 6 kap. och bestämmelserna om miljöprövningen i exempelvis 16, 22 och 24 kap.
Under vårt utredningsarbete har i första hand frågor med koppling till allmänhetens rätt att delta i beslutsprocesser som påverkar miljön uppkommit. Se mer om dessa frågor i avsnitt 9.9.
5.3.3 EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial
EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial är från 2024. Förordningens mål är att förbättra den inre marknadens funktionssätt genom att inrätta en ram för att säkra unionens tillgång till en trygg, resilient och hållbar försörjning av kritiska råmaterial, bland annat genom att främja effektivitet och cirkularitet längs hela värdekedjan (artikel 1). För att uppnå målet ska sådana åtgärder vidtas som syftar till att minska risken för försörjningsstörningar relaterade till kritiska råmaterial, förbättrar unionens förmåga att övervaka och minska den till kritiska råmaterial relaterade försörjningsrisken och säkerställer fri rörlighet för kritiska råmaterial och produkter som innehåller kritiska råmaterial.
24 Se bilaga till rapport i ärende M2020/00428.
SOU 2024:98 Gällande rätt
489
I förordningen uppställs kriterier för erkännande av s.k. strategiska projekt (artikel 6) och att den nationella administrativa tillståndsprocessen för sådana projekt ska vara effektiv. Det innebär bl.a. att det regleras vad en ansökan om ett sådant projekt ska innehålla (artikel 7) och att det ska finnas en eller flera kontaktpunkter för processen (artikel 9.1). Det innebär också att verksamhetsutövaren ska ha rätt att lämna alla underlag i elektronisk form (artikel 9.6).
Av förordningen framgår vidare vilka tidsfrister som gäller för tillståndsprocessen för olika verksamheter (artikel 11). Slutligen regleras hur projekten ska miljöbedömas (artikel 12).
Vi återkommer till förordningen i bl.a. avsnitt 9.12, 10.2.6 och 11.3.2, men framför allt i kapitel 14.
5.3.4 EU-förordningen om netto-nollteknik
EU-förordningen om netto-nollteknik är från 2024. Förordningens mål är att förbättra den inre marknadens funktion genom att inrätta en ram i hela unionen för att säkerställa unionens tillgång till en säker och hållbar försörjning av netto-nollteknik (artikel 1).
Med netto-nollteknik avses all teknik som är slutprodukter, specifika komponenter eller specifika maskiner som huvudsakligen används för produktionen av dessa produkter inom bl.a. solteknik, landbaserad vindkraft och batterilagringsteknik (artiklarna 2 och 3 a).
Precis som enligt EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial ska den nationella administrativa tillståndsprocessen för netto-nolltekniker vara effektiv. I denna del finns också stora likheter i regleringen mellan förordningarna. Även enligt EU-förordningen om netto-nollteknik ska det finnas en eller flera kontaktpunkter för processen oavsett om det handlar om den strategiska delen av projektet eller tillståndsprocessen för projektet (artikel 4.1). Även i dessa processer ska verksamhetsutövaren ha rätt att lämna alla underlag i elektronisk form (artikel 4.4). Vidare innebär regleringen att de behöriga myndigheterna ska säkerställa att alla relevanta undersökningar, tillstånd eller tillstånd som utfärdats eller genomförts för ett visst projekt beaktas och att inga dubbla undersökningar, tillstånd eller godkännanden krävs, om inte annat krävs enligt nationell lagstiftning eller unionslagstiftning (artikel 4.5).
Gällande rätt SOU 2024:98
490
Av förordningen framgår vilka tidsfrister som gäller för tillståndsprocessen för olika verksamheter beroende på årlig tillverkningskapacitet (artikel 6.1). Det framgår också att vissa steg i MKBprocessen inte är tillämpliga för denna tillståndsprocess.
Vi återkommer till förordningen i bl.a. avsnitt 10.2.6 och 11.3.2, men framför allt i kapitel 14.
5.3.5 MKB-direktivet
Direktivet om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (MKB-direktivet) är från 2011. Bestämmelserna i direktivet gäller för sådana projekt som kan antas medföra betydande påverkan på miljön (artikel 1.1). Med projekt avses dels utförande av byggnads- eller anläggningsarbeten eller andra installationer eller arbeten, dels andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet, inklusive mineralutvinning (artikel 1.2). Alla projekt som är redovisade i bilaga 1 till direktivet, exempelvis kärnkraftverk, stålverk och vissa kemiska anläggningar, ska genomgå en bedömning (artikel 4.1). Projekt som redovisas i bilaga 2 till direktivet, exempelvis jordbruk, livsmedelsindustri och infrastrukturprojekt, ska granskas från fall till fall, eller utifrån gränsvärden eller kriterier, bedömas om de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och därmed genomgå en bedömning (artikel 4.2).
Enligt direktivet ska medlemsstaterna vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bl.a. på grund av deras art, storlek eller lokalisering blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras påverkan innan tillstånd ges (artikel 2.1).
Bedömningen av miljöpåverkan kan integreras i det befintliga tillståndsförfarandet för projektet eller, om detta inte är möjligt, i andra förfaranden eller i sådana förfaranden som tillskapas för att målsättningarna i direktivet ska uppfyllas (artikel 2.2). Vilka effekter som ska beskrivas i miljökonsekvensbeskrivningen framgår av artikel 3. Inför bedömningen ska exploatören lämna de uppgifter som anges i bilaga IV till direktivet (artikel 5).
Innan ett beslut fattas ska ett samråd om uppgifterna från exploatören och i ansökan om tillstånd ske med berörda myndigheter (artikel 6.1).
SOU 2024:98 Gällande rätt
491
Allmänheten ska underrättas om ansökan, miljökonsekvensbeskrivningen, utkast till beslut m.m. (artiklarna 6.2 och 6.3). Berörd allmänhet ska också ges möjlighet att delta i processen och samråd ska ske med den (artikel 6.4).
För de olika etapperna ska det fastställas rimliga tidsramar som ger tillräckligt med tid för att informera allmänheten och för den berörda allmänheten att förbereda sig och på ett effektivt sätt delta i processen på miljöområdet (artikel 6.6). Direktivet innehåller också bestämmelser om gränsöverskridande samråd (artikel 7). Resultaten av samråden ska beaktas vid tillståndsgivningen (artikel 8).
Allmänheten ska informeras om beslutet (artikel 9). Sådan berörd allmänhet som har ett tillräckligt intresse eller som hävdar att en rättighet har kränkts ska få beslutet prövat i domstol eller av annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag (artikel 11).
I Sverige är direktivet genomfört genom bestämmelser i 6 kap. miljöbalken (20–47 §§ MB) samt genom bestämmelser i annan sektorslagstiftning som hänvisar till dessa bestämmelser i 6 kap. miljöbalken (jfr exempelvis 4 kap. 34 § PBL).
Under vårt utredningsarbete har i första hand följande frågor med koppling till MKB-direktivet uppkommit: vilka verksamheter och åtgärder bör omfattas av förprövning som resulterar i ett tillstånd och vilka krav bör ställas på miljöbedömningsprocessen inför prövning av verksamheter och åtgärder. Se mer om dessa utmaningar och en närmare beskrivning av vissa delar av MKB-direktivet i kapitel 7 och 9.
5.3.6 Industriutsläppsdirektivet
Industriutsläppsdirektivet från 2010 är EU:s instrument för reglering av förorenande utsläpp från industrianläggningar. Syftet med direktivet är att uppnå en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön som helhet genom att minska de skadliga industriutsläppen i hela EU. Detta ska bland annat ske genom att de verksamheter som omfattas av direktivets tillämpningsområde endast får bedrivas efter tillstånd. Vilka dessa verksamheter är framgår av bilaga 1 till direktivet.
Ett lämpligt förfarande anges vara att föreskriva om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa utsläpp till luft, vatten och
Gällande rätt SOU 2024:98
492
mark samt för avfallshantering, energieffektivitet och förebyggande av olyckor.
Industriutsläppsdirektivet är ett så kallat minimidirektiv. Det innebär att medlemsländerna har rätt att behålla eller införa strängare, men inte mildare, krav än de som följer av direktivet.
Direktivet är uppdelat i sju kapitel. Kapitel I innehåller en allmän och övergripande del med gemensamma bestämmelser för all industriell verksamhet som omfattas av direktivet. Kapitel II omfattar de industriutsläppsverksamheter som anges i bilaga I till direktivet och innehåller bestämmelser om exempelvis villkor för tillstånd.
Kapitel III–VI innehåller tekniska minimikrav för stora förbränningsanläggningar, avfallsförbränningsanläggningar, anläggningar där lösningsmedel används och anläggningar där titandioxid produceras. I Sverige finns inga verksamheter som omfattas av kapitel VI (anläggningar som producerar titandioxid.)
Verksamheter som omfattas av direktivets tillämpningsområde får som huvudregel endast bedrivas med tillstånd. Vissa anläggningar och verksamheter som använder organiska lösningsmedel och omfattas av direktivets kapitel IV undantas dock från detta krav. För dessa kan medlemsstaterna i stället fastställa ett registreringsförfarande. Registreringsförfarandet ska i så fall fastställas i en bindande akt och ska innefatta att verksamhetsutövaren åtminstone anmäler till den behöriga myndigheten att han har för avsikt att driva en anläggning. Från tillämpningsområdet undantas också forsknings- och utvecklingsverksamhet samt utprovning av nya produkter och processer. Av direktivet framgår också att medlemsstaterna, för att underlätta tillståndsprövningen, kan fastställa krav för vissa typer av anläggningar i form av generella bindande regler.
Utgångspunkten är att genomförandet av direktivets bestämmelser ska ske genom att berörda verksamheter tillståndsprövas i samband med att nya BAT-slutsatser (Best Available Technique) offentliggörs. Principen om bästa tillgängliga teknik innebär en användning av den etablerade teknik som är mest effektiv för att uppnå en hög skyddsnivå för miljön som helhet och som kan tilllämpas inom den berörda branschen på ett ekonomiskt och tekniskt genomförbart sätt med hänsyn till kostnader och nytta. Med begreppet ”techniques” i BAT avses inte enbart använd teknik, utan
SOU 2024:98 Gällande rätt
493
även det sätt på vilket en anläggning utformas, uppförs, underhålls, drivs och avvecklas. Förutom "bästa tillgängliga teknik" ställer direktivet också krav på att bl.a. undvika att avfall uppkommer, att energianvändningen är effektiv, att olyckor förebyggs och att ingen betydande förorening orsakas.
Industriutsläppsdirektivet innehåller också bl.a. krav på tillsyn, periodiska kontroller och upprättande av statusrapport. Industriutsläppsdirektivet ställer inte krav på en miljökonsekvensbeskrivning. I direktivet regleras dock vilket innehåll en tillståndsansökan ska ha.
I Sverige har direktivet i stora delar genomförts genom generella föreskrifter. De verksamheter som utgör industriutsläppsverksamheter framgår av miljöprövningsförordningen. I denna är en verksamhet vars verksamhetskod är markerad med -i en industriutsläppsverksamhet (eller IED-verksamhet).
I dag finns cirka 1 200 industriutsläppsverksamheter i ett 30-tal branscher i Sverige som omfattas av direktivet.25
Bestämmelser om BAT-slutsatser genomförs huvudsakligen genom industriutsläppsförordningen (2013:250), IUF. Det svenska genomförandet innebär att det inte sker någon obligatorisk omprövning av villkoren i det befintliga tillståndet vid antagandet av nya BAT-slutsatser. I stället bryter de generella föreskrifterna igenom tillståndet. Det svenska genomförandet av industriutsläppsdirektivet syftar till att i så stor utsträckning som möjligt hålla miljötillstånd separata från BAT-slutsatser. Syftet är att så långt som möjligt minska behovet av individuell omprövning av tillstånd i samband med att nya BAT-slutsatser offentliggörs. BAT-slutsatserna kommer således huvudsakligen att gälla parallellt med de krav som fastställts vid tillståndsprövning. Processen kring hur BAT-slutsatser tas fram har genom industriutsläppsdirektivet formaliserats i den så kallade Sevilla-processen (BREF-processen). Det finns både vertikala (branschspecifika)och horisontella (branschgemensamma) BREF-dokument.
BAT-slutsatser ska användas som referens vid tillståndsprövning och de gäller direkt efter det att slutsatserna har offentliggjorts. Begränsningsvärden i BAT-slutsatserna reglerar enbart utsläpp under normala driftsförhållanden. Direktivet reglerar därmed inte de industriella verksamheternas totala miljöpåverkan, utan syftar
25 Se SOU 2022:33 s. 135 och 187.
Gällande rätt SOU 2024:98
494
till en kontroll av att utsläppen under normala driftsförhållanden inte är högre än de utsläppsgränser som motsvarar BAT. Verksamhetens totala miljöpåverkan regleras i Sverige genom den individuella tillståndsprövningen enligt miljöbalken. Vid denna ska bästa möjliga teknik (BMT) enligt 2 kap.3 och 7 §§miljöbalken tillämpas.
Den 5 april 2022 presenterade EU-kommissionen ett förslag till reviderat industriutsläppsdirektiv. Revideringen är ett led i att genomföra den Europeiska Gröna Given (European Green Deal) och flera tillhörande strategier såsom EU:s handlingsplan för nollföroreningar, metanstrategin, kemikaliestrategin och handlingsplan för cirkulär ekonomi. Förslaget lades fram som ett paket tillsammans med den nya industriutsläppsportalsförordningen (nuvarande E-PRTR). Efter formenligt beslut offentliggjordes ändringsdirektivet (EU) 2024/1785 i Europeiska unionens officiella tidning den 15 juli 2024 och trädde i kraft den 4 augusti 2024. Medlemsstaterna ska genomföra ändringarna i nationell rätt senast den 1 juli 2026.
Kommissionens ambition med det nya industriutsläppsdirektivet är att effektivisera direktivet, åstadkomma snabbare tillståndsprocesser, främja innovation och minska utsläpp. Förslaget innebär också att ytterligare verksamheter kommer att inkluderas och att tröskelvärdena för vissa verksamheter justeras. Enligt förslaget ska lägsta möjliga gränsvärde för varje verksamhet fastställas inom ramen för varje BAT-slutsats. Vilket gränsvärde som fastställs ska baseras på verksamhetsutövarens bedömning och analys av möjligheterna att nå lägsta möjliga gränsvärde. Genom förslaget förtydligas verksamhetsutövares förutsättningar att få dispens från de gränsvärden som anges i BAT-slutsatser. Vilka principer som ska gälla vid dispensgivning förtydligas och en genomförandeakt ska tas fram för hur en rimlighetsavvägning ska göras. Dispens får inte ges om en miljökvalitetsnorm riskerar att överskridas. Den behöriga myndigheten ska omvärdera beslutet om dispens vart fjärde år. Verksamhetsutövaren ska övervaka utsläppen och informationen ska ges in till den behöriga myndigheten som ska publicera den på internet. Genom förslaget förtydligas att en miljökvalitetsnorm kan kräva strängare krav än vad som kan uppnås med bästa tillgängliga teknik. Ett tillstånd ska omprövas och uppdateras när det är nödvändigt för att följa en miljökvalitetsnorm. Industriutsläppsdirektivet innehåller sedan tidigare krav på att allmänheten ska ha tillgång till information och möjlighet att delta i beslutsprocesser. Nu
SOU 2024:98 Gällande rätt
495
föreslås åtgärder för att underlätta tillgången till information genom att underlag i större utsträckning ska publiceras på internet. Detta gäller för tillstånden och avser en sammanfattning av dessa.
Förslaget innehåller även en utökad möjlighet för allmänheten att delta i processer vid omprövning av tillstånd. Möjligheten att överklaga ska inte vara beroende av deltagande tidigare i processen.
Vissa av de föreslagna ändringarna i industriutsläppsdirektivet kommer sannolikt att medföra behov av ändringar i miljöbalken eller tillhörande föreskrifter, såsom industriutsläppsförordningen och dess reglering av BAT-slutsatser och av krav på resurshushållning. Förslaget till ändring ger utrymme för viss flexibilitet avseende genomförandet, till exempel genom reglering i tillståndsprövning eller genom generella föreskrifter. Hur stora förändringar som krävs beror på det slutliga förhandlingsresultatet och hur det genomförs i svensk lagstiftning.
Vi kan konstatera att en del av de föreslagna kraven motsvarar vad som redan gäller vid tillståndsprövning enligt miljöbalken och tillhörande förordningar. De verksamheter som läggs till i kommissionens förslag är exempelvis redan i dag i huvudsak tillstånds- eller anmälningspliktiga. Endast sådan verksamhet som avser uppfödning av grisar, fjäderfän och boskap kan behöva förenas med ett nytt krav på anmälan eller tillstånd.26
Industriutsläppsdirektivet är centralt i vårt arbete med att bedöma lämpliga utgångspunkter för bl.a. tillstånds- och anmälningsplikt för industriverksamheter. Se vår beskrivning av utmaningarna i detta avseende i kapitel 7.
5.3.7 Sevesodirektivet
Sevesodirektivet från 2012 handlar om åtgärder för att förebygga och begränsa faran för allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår. Syftet med direktivet är att fastställa regler för att begränsa följderna av sådana allvarliga olyckshändelser för människors hälsa och miljön och genom detta säkerställa en hög skyddsnivå i hela unionen (artikel 1).
Direktivet ska tillämpas på alla verksamheter där farliga ämnen förekommer eller kan förekomma i viss omfattning, dock inte på
26 Regeringskansliet Faktapromemoria 2021/22:FPM88.
Gällande rätt SOU 2024:98
496
exempelvis militära verksamheter. Vilka farliga ämnen som omfattas av direktivet och i vilka kvantiteter framgår av bilagan till direktivet. Reglerna tillämpas på den verksamhet som har tillräckligt mycket av något ämne som är tillräckligt farligt. Med verksamhet avses verksamheten i dess helhet och det räcker att de farliga ämnena förekommer i verksamheten. Det behöver inte vara frågan om någon tillverkning utan det räcker med att ämnet finns inom anläggningen. Reglerna styr verksamheter där farliga ämnen vid ett och samma tillfälle förekommer i vissa mängder. Gränsmängden varierar beroende på de olika kemikaliernas egenskaper. För varje kemikalie finns två olika gränsmängder som delar in verksamheterna i en lägre respektive högre kravnivå – för mängder över respektive nivå gäller en lägre eller en högre kravnivå.
För verksamhetsutövarna gäller olika krav beroende på vilken kravnivå de omfattas av. Samtliga är dock skyldiga att vidta alla åtgärder som krävs för att förebygga allvarliga kemikalieolyckor och för att begränsa följderna av dem för människor och miljö. Verksamhetsutövaren ska kunna styrka att alla de nödvändiga åtgärder som föreskrivs i direktivet har vidtagits Verksamhetsutövare som omfattas av direktivet ska anmäla detta. Direktivet innehåller även krav gällande allmänhetens rätt till information och verksamhetsutövarens skyldighet att upprätta handlingsplaner och säkerhetsrapport m.m.
Sverige har genomfört direktivet genom Sevesolagstiftningen. Sevesolagstiftningen omfattar lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, förordningen (2015:236) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor och föreskrifterna (MSBFS 2015:8) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Även i miljöbalken, lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och plan- och bygglagen finns bestämmelser med anledning av direktivet.
I lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor finns bestämmelser med krav på en verksamhet som omfattas av bestämmelserna att anmäla verksamheten till länsstyrelsen i det län där verksamheten ligger. En anmälningspliktig verksamhet får påbörjas tidigast sex veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte länsstyrelsen beslutar något annat.
SOU 2024:98 Gällande rätt
497
Verksamhetsutövaren ska därefter anmäla om väsentliga ändringar görs.
I svensk rätt krävs inte någon anmälan enligt Sevesolagen för den verksamhet som är indelad i den högre kravnivån, eftersom en sådan verksamhet samtidigt kräver tillstånd enligt miljöbalken. Därigenom har kravet på anmälan ansetts överflödigt för en verksamhet som samtidigt kräver tillstånd enligt miljöbalken. En anmälan enligt Sevesolagen ska således endast göras av verksamhetsutövare vars verksamheter omfattas av den lägre kravnivån. Det finns emellertid även Sevesoverksamheter, som är indelade i den lägre kravnivån, som på grund av sin årsproduktion av en viss kemisk produkt är tillståndspliktiga enligt miljöbalken.
Under vårt utredningsarbete har i första hand följande frågor med koppling till Sevesodirektivet uppkommit: omfattningen av krav på tillstånd och anmälan samt krav på samråd. Se mer om dessa utmaningar och en närmare beskrivning av vissa delar av Sevesodirektivet i kapitel 7 och 9.
5.3.8 Förnybartdirektivet (inklusive Red III) och EU-förordningen om fastställande av en ram för att påskynda utbyggnaden av förnybar energi
Syftet med förnybartdirektivet från 2018 är att upprätta en gemensam ram för främjande av energi från förnybara energikällor (artikel 1). För detta ändamål anges ett bindande unionsmål för den totala andelen energi från förnybara energikällor av unionens slutliga energianvändning år 2030 (artikel 3). Direktivet innehåller också bestämmelser om ekonomiskt stöd till el från förnybara energikällor, om egenanvändning av sådan el och användning av energi från förnybara energikällor inom värme- och kylsektorn och transportsektorn, om regionalt samarbete mellan medlemsstater och mellan medlemsstater och tredjeländer, om ursprungsgarantier, om administrativa förfaranden och om information och utbildning (artiklarna 4–28). I direktivet fastställs hållbarhetskriterier och kriterier för minskade växthusgasutsläpp för biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen (artikel 29).
För denna utredning är det i första hand bestämmelserna om administrativa förfaranden i artiklarna 15 och 16 som är av intresse. I dessa bestämmelser uppställs bl.a. krav på medlemsstaterna att
Gällande rätt SOU 2024:98
498
säkerställa att administrativa förfaranden förenklas så långt det är möjligt, genomförs på lämplig administrativ nivå och att förutsebara tidsramar fastställs för exempelvis godkännande av anläggningar för produktion av förnybar energi. Administrativa kostnader ska vara transparenta och kopplade till faktiska kostnader. Vidare ska medlemsstaten utse en eller flera kontaktpunkter som, på begäran av den sökande, ska tillhandahålla vägledning online och underlätta hela det administrativa ansöknings- och tillståndsförfarandet. Den sökande ska inte behöva kontakta mer än en kontaktpunkt under hela förfarandet. Tillståndsförfarandet ska omfatta alla förfaranden, från bekräftelsen på att ansökan har mottagits till översändande av beslutet. Den sökande ska ha rätt att lämna in relevanta handlingar i digital form. De angivna tidsfristerna ska gälla utan att det påverkar skyldigheter i tillämplig unionsrätt på miljöområdet, överklaganden, rättsmedel eller andra domstolsförfaranden eller alternativa tvistlösningsmekanismer, inklusive förfaranden för klagomål, utomrättsliga överklaganden och rättsmedel och får förlängas med en period som motsvarar dessa förfarandens längd.
I Sverige är de aktuella artiklarna i förnybartdirektivet genomförda genom bemyndiganden för regeringen i lagen (2021:755) med bemyndiganden att meddela föreskrifter om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi.27 Med stöd av lagen har regeringen meddelat bestämmelser om tidsfrister för handläggning av ansökningar om tillstånd, dispenser och anmälningar för anläggningar för produktion av förnybar el i 5–11 a §§ förordningen (2021:757) om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi. Av bestämmelserna framgår bl.a. att en tidsfrist börjar löpa när den handläggande myndigheten har tagit emot en fullständig anmälan eller ansökan.
Av 12 § i samma förordning framgår att regeringen har utsett Statens energimyndighet som kontaktpunkt.
Mellan den 30 december och den 30 juni 2024 har EU-förordningen om fastställande av en ram för att påskynda utbyggnaden av förnybar energi28 varit i kraft. Syftet med förordningen har varit att
27 Se prop. 2020/21:181. 28 Se rådets förordning (EU) 2022/2577 av den 22 december 2022 om fastställande av en ram för att påskynda utbyggnaden av förnybar energi.
SOU 2024:98 Gällande rätt
499
fastställa tillfälliga regler av brådskande karaktär för att påskynda det tillståndsförfarande som är tillämpligt på produktion av energi från förnybara energikällor, med särskild inriktning på specifik teknik för förnybar energi eller specifika typer av projekt för förnybar energi, vilka på kort sikt kan påskynda takten i utbyggnaden av förnybar energi i unionen. Förordningen är tillämplig på alla tillståndsförfaranden som har ett startdatum som infaller inom dess tillämpningsperiod och påverkar inte tillämpningen av nationella bestämmelser som fastställer kortare tidsfrister än de som framgår av förordningen (artikel 1).
Den 18 oktober 2023 beslutade EU om ändringar i förnybartdirektivet. Detta beslut kallas här för Red III, där Red står för renewable energy directive. I Red III införs flera nya artiklar om det administrativa förfarandet. För det första införs elva nya artiklar, 15 a–15 e och 16 a–16 f. Vidare ersätts den tidigare artikel 16 med en ny artikel 16. I sak innebär ändringarna bl.a. att medlemsstaten senast den 21 februari 2026 ska säkerställa att behöriga myndigheter antar en eller flera planer i vilka accelerationsområden för förnybar energi från en eller flera typer av förnybara energikällor utses (artikel 15 c).
Genom den nya artikel 16 fastställs nya tidsfrister för handläggningen, bl.a. anges att den behöriga myndigheten ska bekräfta en ansökans fullständighet inom 30 dagar från det att ansökan om tillstånd har mottagits när det gäller verk för förnybar energi i accelerationsområden för förnybar energi och inom 45 dagar efter det att ansökan om tillstånd mottagits när det gäller verk för förnybar energi utanför accelerationsområden. Om sökanden inte har skickat all den information som krävs för att behandla ansökan, ska den behöriga myndigheten begära att sökanden lämnar in en fullständig ansökan utan onödigt dröjsmål. Den dag då den behöriga myndigheten bekräftar ansökans fullständighet ska utgöra startdatum för tillståndsförfarandet (artikel 16.2). Senast den 21 november 2025 ska medlemsstaterna säkerställa att alla förfaranden genomförs i elektroniskt format (artikel 16.3). Medlemsstaten ska också säkerställa att administrativa och rättsliga överklaganden i samband med ett projekt för utveckling av ett verk för förnybar energi, inbegripet överklaganden som rör miljöaspekter, är föremål för det snabbaste administrativa och rättsliga förfarande som finns tillgängligt på relevant nationell, regional och lokal nivå (artikel 16.6). Medlems-
Gällande rätt SOU 2024:98
500
staterna ska tillhandahålla tillräckliga resurser för att säkerställa kvalificerad personal, kompetenshöjning och omskolning vid sina behöriga myndigheter (artikel 16.7). I angivna tidsfrister i artikel 16 a–16 e för olika verksamheter och områden ingår inte tiden för överklaganden och rättsmedel, andra domstolsförfaranden eller alternativa tvistlösningsmekanismer, inbegripet förfaranden för klagomål samt överklaganden och rättsmedel utanför domstol (artikel 16.8 c).
Av artikel 16 f framgår att medlemsstaterna ska säkerställa att tillståndsförfarandet, planering, uppförande och drift av verk för förnybar energi, anslutning av sådana verk till nätet, det tillhörande nätet i sig och lagringstillgångar i samband med tillståndsförfarandet presumeras vara av ett allt överskuggande allmänintresse och av vikt för människors hälsa och säkerhet vid avvägning av olika rättsliga intressen i enskilda fall. Detta ska gälla senast från den 21 februari 2024 och fram till dess att klimatneutralitet uppnås.
Förnybartdirektivet och Red III är centralt i vårt arbete med att bedöma lämpliga generella utgångspunkter för bl.a. samråds- och miljöbedömningsförfarande, tidsfrister för handläggningen vid prövningen av ansökningar om tillstånd och bedömning av lämplig myndighet för prövningen. Se mer om dessa frågor i kapitel 9–11.
5.3.9 Avfallsdirektivet
I avfallsdirektivet från 2008 fastställs åtgärder som syftar till att skydda miljön och människors hälsa genom att förebygga eller minska de negativa följderna av generering och hantering av avfall samt minska resursanvändningens allmänna påverkan och få till stånd en effektivisering av denna användning (artikel 1).
Med avfall avses ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med (artikel 3.1).
Direktivet innehåller bestämmelser om avfallshierarki. Syftet med denna är att visa på prioritetsordningen för lagstiftning och politik som rör förebyggande och hantering av avfall (artikel 4.1). Medlemsstaterna ska därutöver vidta åtgärder för att främja de alternativ som ger bäst resultat för miljön som helhet (artikel 4.2).
Direktivet innehåller också bestämmelser om skillnaden mellan avfall och biprodukt, när avfall upphör att vara avfall och skillnaden
SOU 2024:98 Gällande rätt
501
mellan sådant avfall som avses i den i beslut 2000/532/EG fastställda förteckningen och avfall i enlighet med direktivet (artiklarna 5, 6 och 7).
Direktivet innehåller vidare bestämmelser om utökat producentansvar för de som producerar produkter i syfte att stärka återanvändning samt förebyggande, materialåtervinning och annan återvinning av avfall (artikel 8). Direktivet innehåller också bestämmelser om återvinning och återanvändning av avfall (artiklarna 10 och 11) samt bortskaffande av avfall (artikel 12). En grundläggande bestämmelse är att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att se till att avfallshanteringen genomförs utan fara för människors hälsa och utan att skada miljön, i synnerhet a) utan risk för vatten, luft, mark, växter eller djur, b) utan att medföra olägenheter genom buller eller lukt, och c) utan att negativt påverka landskapet eller områden av särskilt intresse (artikel 13).
Som huvudregel gäller att kostnaderna för avfallshanteringen, i enlighet med principen om att förorenaren ska betala, ska belasta den ursprungliga avfallsproducenten eller den nuvarande eller de tidigare avfallsinnehavarna (artikel 14). Ansvaret för avfallshanteringen regleras i artikel 15 och ska bl.a. ske med utgångspunkt i principen om självförsörjning och närhet (artikel 16).
Enligt direktivet ska farligt avfall övervakas och märkas (artiklarna 17 och 19). Med farligt avfall avses avfall med minst en av de farliga egenskaper som förtecknas i bilaga III till direktivet (artikel 3.2). Av artikel 18 framgår att det är förbjudet att blanda farligt avfall. Bestämmelserna om farligt avfall i artiklarna 17–19 och 35 gäller dock inte farligt avfall producerat av hushåll.
Direktivet innehåller också specifika bestämmelser om spilloljor (artikel 21) och biologiskt avfall (artikel 22).
I direktivets artiklar 23–25 finns särskilda bestämmelser om krav på tillstånd, och undantag från sådana krav, vid behandling av avfall. Kravet på tillstånd avser alla verksamhetsutövare som har för avsikt att behandla avfall. Medlemsstaterna får dock i vissa situationer undanta verksamhetsutövare från kravet. Om en undantagsmöjlighet ska användas krävs att medlemsstaten för varje typ av verksamhet fastställer allmänna regler av vilka det framgår vilka typer och mängder av avfall som omfattas av undantaget och vilken behandlingsmetod som ska användas. De allmänna reglerna ska utformas för att säkerställa att avfallet behandlas utan fara för människors
Gällande rätt SOU 2024:98
502
hälsa och utan att skada miljön. Vid bortskaffande bör vidare reglerna beakta bästa tillgängliga teknik. Utöver de allmänna reglerna ska medlemsstaterna fastställa särskilda villkor för beviljande av undantag för farligt avfall, vilka bland annat ska omfatta typ av verksamhet och eventuella andra nödvändiga krav som ska uppfyllas vid olika former av återvinning och vid behov gränsvärden för innehållet av farliga ämnen i avfallet och utsläppsgränsvärden.
Prövningen ska avse åtminstone a) typer och mängder av avfall som får behandlas, b) tekniska krav och eventuella övriga krav som är relevanta för platsen i fråga, för varje typ av tillåtet förfarande,
c) de säkerhets- och försiktighetsåtgärder som ska vidtas, d) föreskriven metod för varje typ av förfarande, e) övervaknings- och kontrollförfaranden vid behov, f) bestämmelser om avslutande och efterbehandling vid behov. Tillståndet får beviljas för en viss period och får därefter förlängas.
De aktuella verksamhetsutövarna ska föra ett register i tidsföljd över avfallets mängd, typ, ursprung och vid behov destination, insamlingsfrekvens, transportsätt och behandlingsmetod samt på begäran ställa denna information till de behöriga myndigheternas förfogande (artikel 35.1).
Den nationella behöriga myndigheten (Naturvårdsverket) ska föra ett register över vissa verksamhetsutövare som inte omfattas av krav på tillstånd (artikel 26).
I artikel 27 regleras möjligheten att bestämma tekniska minimikrav för tillståndspliktig behandling av avfall.
Direktivet innehåller vidare krav på medlemsstaterna att se till att de behöriga myndigheterna dels fastställer avfallsplaner som var för sig eller i kombination omfattar hela medlemsstatens geografiska territorium (artikel 28), dels upprättar avfallsförebyggande program (artikel 29).
I artikel 34 finns ett krav på de behöriga myndigheterna att med jämna mellanrum inspektera verksamhetsutövare som behandlar avfall, verksamhetsutövare som yrkesmässigt samlar in eller transporterar avfall, mäklare och handlare samt verksamhetsutövare som producerar farligt avfall.
Medlemsstaten ska också fastställa sanktioner för överträdelser av direktivets bestämmelser och vidta erforderliga åtgärder för att se till att de verkställs. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande (artikel 36).
SOU 2024:98 Gällande rätt
503
I Sverige har direktivets bestämmelser i första hand genomförts genom bestämmelserna i 15 kap. miljöbalken och avfallsförordningen (2020:614). Utöver kraven i 15 kap. miljöbalken ska de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken följas vid all avfallshantering. Avfallshierarkin framgår exempelvis både av bestämmelserna i 15 kap. 10 § och 2 kap. 5 §miljöbalken. Se mer om de nationella bestämmelserna om avfall i avsnitt 5.2.1.
Den 5 juli 2023 presenterade EU-kommissionen ett förslag till reviderat avfallsdirektiv. Förslaget är en följd av att det i EU:s gröna giv och i kommissionens handlingsplan för den cirkulära ekonomin har konstaterats ett behov av snabbare och kraftigare åtgärder för att säkerställa miljömässig hållbarhet i livsmedels- och textilsektorn. Detta eftersom dessa två sektorer är mycket resursintensiva och inte till fullo följer EU:s lagstadgade avfallshierarki.29 Förslaget till revidering är således avgränsat till livsmedels- och textilavfall och innebär i första hand att ett utökat producentansvar införs för att minska miljö-, hälso- och klimatpåverkan från den resursintensiva textilsektorn. För att driva på arbetet för att nå det globala hållbarhetsmålet om att till 2030 halvera det globala matsvinnet föreslår kommissionen bindande mål.30
Under vårt utredningsarbete har i första hand frågor med koppling till avfallsdirektivet uppkommit vid översynen av tillstånds- och anmälningspliktens omfattning. Se mer om denna fråga i kapitel 7 och avsnitt 14.7.
29 Se Regeringskansliets faktapromemoria 2022/23:FPM126 s. 2. 30 Se Regeringskansliets faktapromemoria 2022/23:FPM126 s. 1.
505
6 Nordisk utblick
6.1 Kapitlets innehåll
I det här kapitlet gör vi en internationell utblick och beskriver regelverket för miljöprövning i Danmark och Finland.
I arbetet med beskrivningen har vi utgått från den information vi fått vid våra studiebesök under hösten 2023 i Finland och våren 2024 i Danmark. Utblicken grundar sig också på sådan information om ländernas regelverk som finns på ländernas hemsidor1, men också ifrån beskrivningar i olika rapporter, vägledningar och litteratur på området.
Arbetet med utblicken har avslutats med att texterna om länderna har stämts av med representanter från ländernas ansvariga departement, myndigheter eller universitet. Syftet med det har varit att säkerställa att vi har uppfattat ländernas regelverk och system för miljöprövning rätt.2
6.2 Några sammanfattande iakttagelser
Krav på förprövning
Vad gäller frågan om vilka verksamheter som omfattas av krav på förprövning kan vi konstatera att regleringen i Danmark och Finland i högre utsträckning än i Sverige direkt utgår från kraven och regleringen inom EU-rätten. Det gäller både vilka typer av verksamheter som omfattas av krav på förprövning eller registrering och hur bestämmelserna är utformade. I både Danmark och Finland har exempelvis industriutsläppsdirektivets bilaga 1, med däri angivna
1 Se www.retsinformation.dk, www.finlex.fi/sv/ och miljogodkendelsesvejledningen.dk/, miljo.fi. 2 Se svar i mejl från Danmark den 19 augusti och från Finland den 21 augusti, 2024.
Nordisk utblick SOU 2024:98
506
verksamheter, i stort sett oförändrad förts in i den nationella lagstiftningen.
Eftersom den svenska anmälningsplikten utgör en slags hybrid mellan förprövning och tillsyn, är det svårt att göra internationella jämförelser av denna ”prövningsnivå”. Finland har en typ av anmälningsplikt som snarare liknar en enklare tillståndsprövning medan Danmarks närmaste motsvarighet till den svenska anmälningsplikten för miljöfarliga verksamheter omfattar ett fåtal verksamheter som regleras genom branschspecifika föreskrifter.
Miljöbedömningsprocessen
Miljöbedömningsprocessen i Sverige, Danmark och Finland skiljer sig åt på så sätt att våra grannländer har utarbetat en process som mer liknar den stegvisa process som finns i artikel 1.2 g i MKBdirektivet. I Danmark och Finland har myndigheterna ett större ansvar för att miljökonsekvensbeskrivningen når upp till de krav som MKB-direktivet ställer på medlemsstaterna än i Sverige. Detta ansvar gäller från att verksamhetsutövaren initierar deras motsvarighet till vår miljöbedömningsprocess till att ansökan lämnas till prövningsmyndigheten. Om det uppstår frågor kring miljökonsekvensbeskrivningen efter att ansökan har lämnats till prövningsmyndigheten finns det sätt att ”läka” denna brist. Vid behov kan det exempelvis i Finland initieras nya samråd efter att ansökan har lämnats in till prövningsmyndigheten för att läka eventuella brister som inte identifierats under det tidigare samrådet.
Avseende MKB-direktivets krav på samråd har både Danmark och Finland en motsvarighet till det svenska avgränsningssamrådet. Kravet på underlaget i denna del av processen framstår dock som högre i Danmark och Finland än i Sverige. I Danmark genomförs avgränsningen inte som ett samråd utan underlaget för avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningen publiceras på ansvarig myndighets webbplats och allmänheten kan på så sätt inkomma med skriftliga synpunkter. Inget av grannländerna bjuder in någon del av allmänheten till granskningen av om verksamheten eller åtgärden medför betydande miljöpåverkan. Frågan om betydande miljöpåverkan avgörs av ansvarig myndighet som vid behov kan konsultera andra myndigheter.
SOU 2024:98 Nordisk utblick
507
I både Danmark och Finland genomförs ett fullständigt samråd kring miljökonsekvensbeskrivningen där allmänheten bjuds in som föregår att ansökan om tillstånd lämnas in till prövningsmyndigheten. Det finns på så sätt inget ”samråd” om miljökonsekvensbeskrivningen vid prövningsmyndigheten såsom sker i Sverige genom de remisser och kompletteringar som prövningsmyndigheten initierar när ansökan har lämnats in av verksamhetsutövaren.
Även om det finns vissa skillnader mellan Danmark och Finland är skillnaderna större mellan Sverige och dessa två länder än dem mellan Danmark och Finland.
Tillståndsprövningen
Vi kan se att generella föreskrifter används i större utsträckning i Danmark. För vissa tillståndspliktiga verksamheter har det tagits fram s.k. standardvillkor som finns i bilagor till förordningen om standardvillkor. Dessa kan avse krav på drift, driftstiderluftföroreningar, avfall, spillvatten, åtgärder för att skydda mark och grundvatten, gränsvärden för utsläpp av förorenande ämnen, egenkontroll och avslutande åtgärder. Syftet med standardvillkoren att underlätta tillståndsprövningen. Omfattas en verksamhet av standardvillkor ska dessa normalt sett föras in som ett villkor i tillståndet. Det finns också andra generella föreskrifter med bl.a. krav för Sevesoverksamheter, hanteringen av avloppsvatten och avfallsförbränningsanläggningar.
Även i Finland finns föreskrivna generella krav. Ett sådan krav behöver, till skillnad från vad som gäller i Danmark, inte upprepas i tillståndet. Tillståndsmyndigheten ska dock i tillståndet, i en separat handling eller på annat sätt upplysa verksamhetsutövaren om de centrala skyldigheter som gäller verksamheten, antingen genom en hänvisning eller genom att redogöra för skyldigheternas innebörd, om myndigheten anser att detta behövs för att informera verksamhetsutövaren. Det finns också krav för de verksamheter som omfattas av registreringsplikt, t.ex. bensinstationer.
Det finns inte generella tidsfrister för handläggningen av en ansökan av miljötillstånd i något av länderna. I Finland kan emellertid sökanden begära att ett företrädesförfarande tillämpas på investeringsprojekt som är viktiga för den gröna omställningen. Syftet
Nordisk utblick SOU 2024:98
508
med företrädet är att möjliggöra en snabbare behandling av tillståndsansökan vid regionförvaltningsverket än normalt.
Vi konstaterar att Danmark har kommit en god bit på väg med att skapa ett digitaliserat system med e-tjänster och digitala verktyg för att minska administrationen och ge stöd och vägledning till inblandade aktörer i miljöprövningsprocessens olika delar. Det finns t.ex. en e-tjänst för inlämnande av ansökningar oavsett vilken myndighet det är som ska pröva frågan, och den som vill överklaga ett beslut gör det via ”Klageportalen”. Även andra delar av processen är samlad till digitala portaler. Kungörelser sker t.ex. på Digital MiljøAdministration, där även tillsynsrapporter offentliggörs.
I Finland pågår också en större förändring av det finska systemet för tillståndsprövning på statlig nivå. Syftet är att få till stånd en s.k. samservicemodell för miljörelaterade tillståndsförfaranden där tillstånd kan sökas centraliserat och digitalt genom en enda tillståndsprocess. Redan i dag finns e-tjänster för miljötillstånd och en och samma tillstånds- och informationstjänst med information om pågående tillståndsärenden, ansökningar som har kungjorts och som allmänheten och berörda myndigheter kan lämna synpunkter på, och fattade beslut om miljötillstånd.
Prövningsinstanser
Såvitt vi har kunnat utröna sker miljöprövningen i första instans i alla andra EU-länder vid en förvaltningsmyndighet. I Danmark sker prövningen t.ex. i kommuner och den danska statliga motsvarigheten till Naturvårdsverket, Miljöstyrelsen. I Finland är det två statliga regionala myndigheter som hanterar miljöbedömningsprocessen respektive tillståndsprövningen. Ett reformarbete pågår i Finland, men miljöprövningen kommer även framgent ske i en statlig förvaltningsmyndighet med regional närvaro.
Överprövningen däremot skiljer sig åt i större utsträckning. I Danmark kan beslut i de flesta fall överklagas vid överklagandenämnden för miljö och livsmedel (Miljø- og Fødevareklagenævnet), som är en oberoende domstolsliknande myndighet. Den som är missnöjd med nämndens beslut kan föra ärendet till allmän domstol. I Finland sker alla överklaganden av tillståndsbeslut till Vasa
SOU 2024:98 Nordisk utblick
509
förvaltningsdomstol. Därefter kan överklagande ske till Högsta förvaltningsdomstolen, men då krävs prövningstillstånd.
Vad gäller övriga statliga myndigheters deltagande i processen är bilden något mer komplex i både Danmark och Finland. På motsvarande sätt som i det svenska systemet förekommer ett remissförfarande där berörda myndigheter kan delta i prövningen i första instans. Till skillnad från i Sverige är det dock inte ett antal utpekade statliga myndigheter som har talerätt i alla tillståndsärenden utan vilka statliga myndigheter som kan överklaga varierar beroende på vilken lagstiftning som prövningen sker utifrån. I Finland är talerätten mycket vid i fråga om antal statliga myndigheter, medan det i Danmark varierar från en utpekad myndighet till ”offentliga myndigheter” i allmänhet.
Har Sverige längre miljöprövningsprocesser än sina grannländer?
Det är svårt att göra en rättvisande jämförelse av handläggningstider i olika länder eftersom prövningssystemen och tillståndspliktens omfattning skiljer sig åt. För att få en rättvisande bild hade det krävts uppgifter om den totala prövningstiden för liknande eller jämförbara verksamheter i olika länder. Sådana uppgifter har utredningen emellertid inte haft tillgång till. Vi får därför nöja oss med att granska vad statistiken säger om genomsnittliga handläggningstider för samtliga prövningar. I en sådan jämförelse är det viktigt att ta hänsyn till samtliga steg i prövningen. Som vi beskriver i detta kapitel är den finska och den danska miljöprövningen uppdelad på ett lite annat sätt än den svenska. Därför bör en jämförelse av den totala tidsåtgången både ta hänsyn till miljöbedömningsprocessen och tillståndsprövningen.
I en nordisk jämförelse framstår de svenska miljötillståndprocesserna inte som exceptionellt långa. Sett till genomsnittsvärden för prövningen som helhet är situationen snarare den motsatta.
Som vi redogör för i kapitel 8 tar en genomsnittlig tillståndsprövning i första instans mellan 1 och 1,5 år i Sverige. Medianvärdet ligger på cirka ett år. Till detta bör man lägga till tiden för samrådsprocessen. För den finns inte en lika tillförlitlig statistik, men en uppskattning är 8 månader. Således blir den totala tiden – samråds-
Nordisk utblick SOU 2024:98
510
processen inräknad – i genomsnitt cirka 1,7 år (20 månader) i Sverige. Runt detta genomsnittsvärde finns det betydande variationer.
Detta kan jämföras med den finska processen där tiden sammanlagt uppgår till 2–2,5 år i genomsnitt. Miljöbedömningsprocessen tar i genomsnitt 12–17 månader och tillståndsprocessen tar i genomsnitt 10 månader. Siffrorna avser medianvärden 2021 och 2022 och kommer från NTM-centralen och Regionförvaltningsverket.
För Danmarks del har utredningen inte fått tillgång till motsvarande statistik som omfattar samtliga prövningar. Enligt vad vi erfarit är den totala prövningstiden i Danmark dock i genomsnitt ungefär lika lång, eller något längre, jämfört med Sverige och Finland. I Danmark uppgår den totala prövningstiden i genomsnitt till minst omkring två år i första instans. En miljöbedömningsprocess tar i genomsnitt 1,5–3 år, och en tillståndsprövning enligt den danska miljöskyddslagen tar i genomsnitt 4–7 månader. Dessa uppskattningar kommer från danska Miljöministeriet, Miljöstyrelsen och Köpenhamns kommun.
För samtliga länder gäller dessutom att överklaganden kan förlänga den totala omloppstiden markant. Exempelvis uppskattas att handläggningen av ett överklagat tillstånd till en IED-verksamhet kan ta ytterligare tre år i Finland om ärendet överklagas både till förvaltningsdomstolen och Högsta förvaltningsdomstolen. På motsvarande sätt uppskattas att den totala handläggningstiden för ett miljötillstånd förlängs med minst två år i Danmark om ärendet överklagas till den danska Överklagandenämnden för miljö och livsmedel.
6.3 Danmark
6.3.1 Inledning
I Danmark finns regler om miljöskydd i första hand i miljöskyddslagen (lov om miljøbeskyttelse) från 2024 och regler om miljöbedömningar av planer, program och konkreta projekt i miljövärderingslagen (bekendtgørelse af lov om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter]) från 2023, miljövärderingsförordningen (bekendtgørelse om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter), godkännandeförordningen (bekendtgørelse om godkendelse af listevirksomhed) och förordningen om standardvillkor för listade verksamheter (bekendtgørelse
SOU 2024:98 Nordisk utblick
511
om standardvilkår i godkendelse af listevirksomhed). Utöver dessa finns också flera förordningar för specifika branscher som tillämpas vid tillståndsprövning, t.ex. för stora förbränningsanläggningar och deponier.
Regler om användningen av mark- och vattenområden finns i planlagen (lov om planlægning) från 2020. Som huvudregel krävs både beslut om en kommunal plan, ett byggnadstillstånd, ett MKBtillstånd och ett miljötillstånd innan en verksamhet kan påbörjas.
6.3.2 Tillstånds- och anmälningsplikt
Verksamheter som kräver ett miljötillstånd framgår av 5 kap. miljöskyddslagen och kallas ”listevirksomheder”. Vilka verksamheterna är framgår av bilaga 1 och 2 till godkännandeförordningen. I bilaga 1 anges industriutsläppsdirektivsverksamheter och denna lista är identisk med industriutsläppsdirektivets bilaga 1. Bilaga 2 omfattar andra verksamheter som man från nationell synpunkt har ansett vara av sådan art att de bör vara tillståndspliktiga. Dessa är oftast av likartad karaktär som de verksamheter som omfattas av bilaga 1, men med lägre tröskelvärden eller likande. För många av de verksamheter som omfattas av bilaga 2 finns s.k. standardvillkor. Dessa ska tillämpas för de ”listevirksomheder” som framgår av förordningen om standardvillkor för listade verksamheter. Utöver dessa finns vissa sektorsspecifika förordningar samt vägledningar med krav på olika utsläppsvillkor. För vissa verksamheter som inte omfattas av tillståndsplikt gäller i stället en slags anmälningsplikt (se avsnitt 6.3.5).
Ändringar av en verksamhets miljötillstånd prövas av samma myndighet som har prövat tillståndet. Om ändringen kan separeras från den övriga verksamheten kan den också prövas separat. I regel är prövningen av en ändring en enklare och snabbare process.
Antalet tillståndspliktiga verksamheter har under de senaste åren minskat, från cirka 6 000 till 4 700 s.k. bilaga 2-verksamheter. Det är 674 verksamheter som är industriutsläppsverksamheter och de omfattas därmed av bilaga 1.
Förutom miljötillstånd kan en verksamhet också behöva andra tillstånd för att få bedrivas. Ett sådant tillstånd är MKB-tillståndet som innefattar en miljöbedömning av verksamheten enligt miljö-
Nordisk utblick SOU 2024:98
512
värderingslagen. Bilagorna till denna lag motsvarar MKB-direktivets bilagor, se mer om detta i avsnitt 6.3.3.
6.3.3 Samrådsförfarandet
I Danmark har MKB- och SMB-direktiven genomförts i miljövärderingslagen och miljövärderingsförordningen. I det uppdelade processystemet som finns i Danmark krävs det för verksamheter och åtgärder där det kan antas en betydande miljöpåverkan ett särskilt MKB-tillstånd.
Den myndighet som ansvarar för miljöbedömningsprocessen och även granskar miljökonsekvensbeskrivningen kallar vi här för MKB-myndighet. Till skillnad från i Sverige är det MKB-myndigheten och inte exploatören (oavsett om den är en myndighet eller inte) som ansvarar för miljöbedömningsprocessen inkl. samråd. Kommunen ansvarar för många projekt, men bl.a. Miljøstyrelsen, Energistyrelsen, Kystdirektoratet och Regionsråden kan vara ansvarig myndighet för miljöbedömningsprocessen. I och med att vissa projekt faller under olika myndigheter både avseende miljöbedömningen och förfarandet för att erhålla andra tillstånd finns det flera samordnings- och avgränsningsbestämmelser (se exempelvis 7, 8 och 10 §§ miljövärderingsförordningen). Vid samordnade förfaranden är det den myndighet som har pekats ut i miljövärderingslagen som ska fungera som kontaktpunkt för både sökanden och de myndigheter som är skyldiga att godkänna projektet enligt annan lagstiftning. Ansvarig myndighet ser till att miljöbedömningsprocessen samordnas mellan de berörda myndigheterna och sammanför de berörda myndigheternas bedömningar av projektet för att säkerställa att eventuella meningsskiljaktigheter mellan myndigheterna om bedömningen av projektet löses så snart som möjligt (8 § miljövärderingsförordningen).
Om ett projekt kräver planering får myndigheten inte bevilja tillstånd att påbörja projektet förrän den nödvändiga planeringsgrunden för projektet finns (11 § miljövärderingsförordningen). Miljöministern får fastställa undantag ifrån detta (7 § 2 miljövärderingslagen).
SOU 2024:98 Nordisk utblick
513
Syftet med regleringen
Precis som i 6 kap. miljöbalken utgår miljövärderingslagen ifrån en gemensam syftesbestämmelse som omfattar planer och program som projekt. Syftet med lagen är att främja en hållbar utveckling, säkerställa en hög miljöskyddsnivå genom att integrera miljöhänsyn vid utarbetandet och antagandet av planer och program, samt projekt som kan antas medföra betydande miljöpåverkan (1 § 1 miljövärderingslagen). Dessutom ska regelverket säkerställa allmänhetens deltagande så tidigt som möjligt och innan myndigheten fattar beslut om planen, programmet eller projektet. Därtill ska processen medföra att hänsyn tas till den betydande miljöpåverkan som planer, program och projekt kan antas medföra på miljön, inbegripet bl.a. biologisk mångfald, befolkning, människors hälsa, flora, fauna, mark, vatten, luft, klimatfaktorer och materiella tillgångar (1 § 2 miljövärderingslagen).
I anslutning till syftesbestämmelserna finns det ett antal övergripande definitioner bl.a.:
• Den breda allmänheten: en eller flera fysiska eller juridiska personer eller sammanslutningar, organisationer eller grupper (5 § 1 a miljövärderingslagen).
• Berörd allmänhet: den allmänhet som berörs, kan antas bli berörd av eller har ett intresse av planen, programmet eller projektet. Detta omfattar även icke-statliga organisationer och sammanslutningar som har till syfte att skydda landskaps-, kulturarvs-, natur- eller miljöintressen (5 § 1 b miljövärderingslagen).
• Berörd myndighet: en myndighet som på grund av sitt särskilda miljöansvar eller lokala och regionala befogenheter kan antas påverkas av planens, programmets eller projektets miljöpåverkan (5 § 2 miljövärderingslagen).
• Miljöbedömning av projekt: En process som består av följande:
– exploatörens utarbetande och inlämnande av en miljökonse-
kvensbeskrivning, – myndighetens genomförande av samråd med allmänheten och
berörda myndigheter och andra stater som berörs av projektet,
Nordisk utblick SOU 2024:98
514
– myndighetens granskning av de uppgifter som lämnats i
miljökonsekvensbeskrivningen och eventuella ytterligare uppgifter som exploatören lämnat, om så är nödvändigt, – myndighetens motiverade slutsats om projektets betydande
miljöpåverkan, – myndighetens motiverade slutsats utgör underlag för ett be-
slut om tillstånd (5 § 5 miljövärderingslagen).
Med projekt avses, precis som i MKB-direktivet, utförande av byggnads- eller anläggningsarbeten, eller andra installationer eller arbeten, samt andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet, inklusive mineralutvinning (5 § 6 miljövärderingslagen).
Konkreta projekt
Projekt som kan medföra en betydande miljöpåverkan får inte påbörjas förrän myndigheten har lämnat tillstånd att påbörja projektet och en miljöbedömning av projektets miljöpåverkan har genomförts. De projekt som ska genomgå en miljöbedömning är som utgångspunkt de som återfinns i miljövärderingslagens två bilagor och de projekt där exploatören har begärt att ansökan ska genomgå en miljöbedömning (15 § miljövärderingslagen). Det finns även några projekttyper där Danmark valt att även de ska screenas för att undersöka om en betydande miljöpåverkan kan föreligga. Projekt som återfinns i bilaga 2 får inte påbörjas förrän myndigheten skriftligen har meddelat exploatören att projektet inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan (16 § miljövärderingslagen).
Vid screeningbedömningen ska exploatörens underlag som utgångspunkt lämnas in digitalt till myndigheten (4 § 1 miljövärderingsförordningen). Utifrån exploatörens ansökan ska myndigheten avgöra om projektet ska vara föremål för miljöbedömning och tillståndskrav på grund av sin art, storlek eller lokalisering (21 § 1 miljövärderingslagen). Beslutet ska motiveras och det ska framgå vad som kännetecknar projektet påverkan och, om så är fallet, vilka åtgärder som planeras för att undvika eller förebygga vad som annars skulle ha kunnat bli en betydande negativ miljöpåverkan (21 § 2 miljövärderingslagen). Myndigheten ska fatta beslutet så snart som möjligt och senast 90 dagar från den dag då exploatören har lämnat
SOU 2024:98 Nordisk utblick
515
de uppgifter som krävs (22 § 1 miljövärderingslagen). I undantagsfall får myndigheten förlänga tidsfristen. Myndigheten ska offentliggöra beslutet (36 § miljövärderingslagen). Den beslutande myndigheten ska konsultera berörda myndigheter inför beslutet om betydande miljöpåverkan.
Innan exploatören inleder, utvidgar eller ändrar projekt som kan falla under bilaga 1 och 2 och som på grund av sin art, storlek eller lokalisering kan antas medföra betydande miljöpåverkan, ska exploatören lämna in en skriftlig ansökan om projektet till ansvariga myndigheten (18 och 19 §§ miljövärderingslagen). För ändringstillstånd för bilaga 2-projekt ska exploatören lämna in en skriftlig ansökan som ska innehålla följande.
1. Uppgifter om projektets karaktär och dess sannolika betydande miljöpåverkan.
2. Tillgängliga resultat av andra relevanta miljökonsekvensbedömningar som är relevanta för det specifika projektet.
Utgångspunkten är att det är kommunen som är den myndighet som handlägger många ärenden som rör landbaserade projekt, men det kan även vara andra myndigheter allt beroende av vad projektet handlar om, såsom regionförbundet eller Miljöstyrelsen (på delegation från Miljöministern) (17 § miljövärderingslagen).
För projekt som ska genomgå en miljöbedömning ska MKBmyndigheten, innan exploatören upprättar en miljökonsekvensbeskrivning, avge ett yttrande om hur omfattande och detaljerad den informationen ska vara (23 § 1 miljövärderingslagen). Myndigheten får på exploatörens begäran avstå från att avge ett yttrande om den anser att det inte finns några tvivel om hur omfattande och detaljerad miljökonsekvensbeskrivningen ska vara (23 § 4 miljövärderingslagen). Motsvarigheten till avgränsningssamrådet sker digitalt genom att myndigheten kungör ansökan och tillhörande underlag på en webbplats och välkomnar synpunkter från berörda myndigheter samt allmänheten som helhet. Underlag till samrådet inför avgränsning ska inkludera exploatörens ansökan (när så är möjligt) och miljökonsekvensbeskrivningen (som i möjligaste mån ska vara fullständig och av tillräckligt hög kvalitet)
Om myndigheten har avgett ett yttrande om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning ska beskrivningen utgå ifrån yttrandet
Nordisk utblick SOU 2024:98
516
och innehålla de uppgifter som rimligen behövs för att komma fram till en motiverad slutsats om projektets betydande miljöpåverkan (20 § 3 miljövärderingslagen).
Exploatören ska se till att miljökonsekvensbeskrivningen utarbetas av kvalificerade och kompetenta experter (20 § 6 miljövärderingslagen).
Efter att ha mottagit miljökonsekvensbeskrivningen från exploatören granskar myndigheten beskrivningen. Myndigheten kan vid behov begära ytterligare uppgifter av exploatören (24 § 1 miljövärderingslagen). Enligt Miljöstyrelsen är det som regel så att beskrivningen behöver kompletteras och sedan granskas på nytt, 1–3 kompletteringsvändor är normalt men även fler i vissa särskilda projekt.
Efter att ha granskat och bedömt att miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller alla krav ska myndigheten skicka den på offentligt samråd där bl.a. berörda myndigheter och allmänheten bjuds in att lämna synpunkter (24 § 2 miljövärderingslagen).
Efter samråd ska myndigheten avgöra om MKB-tillstånd kan lämnas. Beslutet ska fattas på grundval av exploatörens ansökan, miljökonsekvensbeskrivningen, eventuell ytterligare information, resultaten av de samråd som genomförts och myndighetens motiverade slutsats. Om projektet kan antas medföra betydande miljöpåverkan i en annan stat, får myndigheten inte besluta om tillstånd för projektet förrän miljöministern har gett sitt medgivande (25 § 1 miljövärderingslagen).
Om myndigheten beslutar att godkänna projektet, ska beslutet innehålla en motiverad slutsats och alla miljövillkor som är knutna till beslutet, en beskrivning av projektets alla särdrag och de åtgärder som planeras för att undvika, förebygga eller minska och om möjligt motverka betydande negativ miljöpåverkan (27 § miljövärderingslagen).
När ett beslut har fattats om att bevilja eller avslå en ansökan om MKB-tillstånd ska myndigheten omedelbart se till att följande uppgifter finns tillgängliga för allmänheten och berörda myndigheter.
1. Beslutets innehåll och eventuella villkor som är knutna till det.
2. De huvudsakliga skäl och överväganden som ligger till grund för beslutet, inklusive information om förfarandet för allmänhetens deltagande.
3. En sammanfattning av resultaten av de samråd som genomförts.
SOU 2024:98 Nordisk utblick
517
4. Kompletterande uppgifter som erhållits från exploatören, allmänheten eller berörda myndigheter.
5. Hur resultatet av samrådet och kompletterande information har införlivats eller på annat sätt beaktats, inbegripet eventuella synpunkter från berörda stater, beslutet (37 § 1 miljövärderingslagen).
Den eller de myndigheter som har fattat beslut om projektet ska underrätta alla stater med vilka samråd har ägt rum (37 § 2 miljövärderingslagen).
Som nämnts kort ovan skiljer sig regleringen av samrådet mellan berörda myndigheter och allmänheten. Den myndighet som bedömer exploatörens ansökan och fattar tillståndsbeslut ska se till att följande ges möjlighet att lämna synpunkter och ställa frågor vid en utfrågning.
1. Berörda myndigheter innan beslut fattas om projekt i bilaga 2 kan antas medföra betydande miljöpåverkan (screening).
2. Allmänheten, berörda myndigheter och berörda stater när det gäller att avgränsa och fastställa vilket innehållet miljökonsekvensbeskrivning ska ha, dvs. innan myndigheten avger ett yttrande om detta.
3. Allmänheten, berörda myndigheter och berörda stater med avseende på den miljökonsekvensbeskrivning som exploatören har lämnat in, inklusive ansökan om tillstånd, innan beslut fattas (35 § 3 miljövärderingslagen).
Samrådet ska förutom beskrivningen också inkludera:
1. underlag för myndighetens granskning av miljökonsekvensbeskriv-
ningen, och
2. myndighetens utkast till beslut om tillstånd (35 § 4 miljövärder-
ingslagen).
För samråd med allmänheten om miljökonsekvensbeskrivningen inför beslut om tillstånd ska samrådsperioden vara minst 8 veckor (35 § 5 miljövärderingslagen).
Offentliggörandet av att samråd ska ske på myndighetens webbplats och får dessutom offentliggöra på lämpligt sätt, t.ex. genom
Nordisk utblick SOU 2024:98
518
meddelanden inom en viss radie från det berörda området eller genom meddelanden i lokala medier (12–13 §§ miljövärderingsförordningen).
Undantag till MKB-direktivet har genomförts i miljövärderingslagen. Lagen ska inte tillämpas på projekt eller delar av projekt som endast tjänar ett nationellt försvarsändamål om försvarsministern anser att detta skulle skada dessa syften (4 § 1 miljövärderingslagen).
Ett projekt som omfattas av bilaga 1 eller 2 kan i undantagsfall helt eller delvis undantas från bestämmelserna i miljövärderingslagen, om detta skulle strida mot ändamålet med projektet, under förutsättning att lagens syfte uppfylls. Undantaget gäller inte samråd med andra stater (4 § 4 miljövärderingslagen). I detta fall ska beslut om undantag föregås av att myndigheten prövar om en miljöbedömning bör göras som inte uppfyller alla krav i miljövärderingslagen men som är förenlig med lagens syfte (9 § 1 miljövärderingsförordningen). Vid genomförandet av denna bedömning ska myndigheten göra all information tillgänglig för allmänheten, information om beslutet att bevilja undantag och skälen för att bevilja det. Före beviljandet av tillståndet ska även EU-kommissionen underrättas om skälen till det beviljade undantaget och förses med den information som myndigheten kan göra tillgänglig för sina egna medborgare (9 § 2 miljövärderingsförordningen).
Gränsöverskridande påverkan på miljön
I korthet (se vidare se 38 § miljövärderingslagen), om ett projekt kan antas medföra betydande miljöpåverkan i en annan stat, ska ansvarig myndigheten så snart som möjligt underrätta miljöministern. Myndigheten får inte fatta beslut om MKB-tillstånd innan miljöministern har gett sitt godkännande.
Miljöministern (ofta Miljöstyrelsen) ska se till att en berörd stat informeras tidigt i beslutsprocessen och senast så snart information om den gränsöverskridande miljöpåverkan rimligen kan lämnas.
När miljöministern samråder med en berörd stat om ett ansökt projekt ska han eller hon lämna de uppgifter som bl.a. information om projektets eventuella gränsöverskridande inverkan på miljön, inklusive människors hälsa, och information om beslutsförfarandet. Myndigheten ska granska att beskrivningen uppfyller de formella
SOU 2024:98 Nordisk utblick
519
kraven, dvs. är fullständig och av tillräcklig kvalitet, innan samråd sker med det andra landet (se 20 och 24 § miljövärderingslagen).
Om miljöministern får ett meddelande från en myndighet i en annan stat om ett projekt vars genomförande kan antas medföra betydande miljöpåverkan i den andra staten, ska miljöministern kontakta den danska myndigheten för projektet. Den danska myndigheten får inte fatta beslut om MKB-tillstånd innan ministern har gett sitt godkännande.
Information om att samråd med en annan stat inletts ska kungöras på Miljöstyrelsens webbplats (14 § miljövärderingslagenförordningen).
6.3.4 Tillståndsprövningen
Inledning
Som framgår av avsnitt 6.3.1 krävs i Danmark som huvudregel bl.a. ett miljötillstånd innan en verksamhet kan påbörjas. Om miljötillståndet ska ges av kommun samordnas beslutet om en kommunal plan och tillstånden så långt det är möjligt. I avsnitt 6.3.6 redovisas vilka miljöprövningsinstanser som finns i Danmark.
Ansökan
Reglerna om miljötillstånd i den danska miljöskyddslagen (miljøgodkendelse enligt Miljøbeskyttelsesloven) respektive miljövärderings- och MKB-reglerna (VVM-reglerne i Miljøvurderingsloven) är två självständiga och likvärdiga regelverk.
Ett projekt, som är omfattat av båda regelverken, ska därför bedömas självständigt enligt respektive regelverk av den myndighet som är behörig enligt miljöskyddslagen eller miljövärderingslagen. Det ska också nämnas att miljöbegreppet är bredare i den sistnämnda lagen eftersom det också omfattar bland annat landskap, fauna, flora, mänskligt skapade ting och kulturarv. En strävan finns dock, som redan har framgått av tidigare avsnitt i detta kapitel, att så långt det är möjligt samordna förfarandena.
Avsnitt 6.3.3 innehåller i flera avseenden sådan information som också kan hänföras till vad vi i Sverige benämner tillståndsprövning,
Nordisk utblick SOU 2024:98
520
särskilt när det gäller det danska förfarandet redovisat under rubriken Konkreta projekt i nämnt avsnitt.
Tillståndspliktiga verksamheter i Danmark är sådana som innebär en betydande miljöpåverkan. Det är, som redan har framgått i föregående avsnitt, angivet i godkännandeförordningens bilaga 1 och 2 vilka verksamheter som är tillståndspliktiga. Det ska noteras att reglerna i miljövärderingslagen inte avgör vilka verksamheter som tillståndspliktiga.
I avsnitt 6.3.6 redovisar vi att man i Danmark kommit en god bit på väg att med ett digitaliserat system underlätta ingivande av ansökningar, oavsett vilken myndighet det är som ska pröva frågan, samt att med digitala verktyg ge stöd och vägledning i miljöprövningsförfarandet.
Kungörelse/samråd om ansökan
Reglerna för offentliggörande (kungörelse) och samråd om en tillståndsansökan är inte desamma som gäller för miljövärderingsprocessen.
Innan tillståndsmyndigheten lämnar tillstånd till etablering eller till väsentlig ändring eller utvidgning av verksamheter eller åtgärder som omfattas av bilaga 1 till godkännandeförordningen, ska myndigheten se till att allmänheten får möjlighet att yttra sig över ansökan och därefter också utkastet till ett avgörande i tillståndsfrågan. Regler om detta framgår av 18 § i godkännandeförordningen. Där listas vissa grundläggande uppgifter och ansökningsunderlag som tillståndsmyndigheten ska offentliggöra digitalt. För verksamheter som omfattas av bilaga 2 till godkännandeförordningen finns inte motsvarande offentlighetkrav före det att ett tillstånd ges.
När tillståndsmyndigheten anser att kraven är uppfyllda kan tillstånd beslutas. Eventuella villkor för verksamheten ska också framgå.
Tillståndet och villkor
I Danmark meddelar prövningsmyndigheten ett miljögodkännande som motsvarar det vi i Sverige kallar tillstånd enligt miljöbalken. Förutsättningarna för att meddela ett sådant godkännande och vad det ska innehålla regleras mer generellt i miljöskyddslagen och mer
SOU 2024:98 Nordisk utblick
521
detaljerat i godkännandeförordningen. I godkännandeförordningen anges att tillståndsplikten omfattar alla förorenande aktiviteter på verksamheten samt aktiviteter som är teknisk och föroreningsmässigt förbundna med verksamheten (3 § godkännandeförordningen).
Ett miljögodkännande ska innehålla en miljöteknisk bedömning av verksamheten och verksamhetens påverkan på miljön. En sådan bedömning ska innehålla:
• förhållandet till andra planer såsom kommunplanen och lokalplanen,
• påverkan på skyddade arter och områden,
• utformningen av anläggningen samt drift och driftstider,
• förorening och begränsning av förorening,
• buller och begränsning av buller
• avfallshantering
• påverkan på jord och grundvatten
• hantering av spillvatten
• olyckor och särskilda risker,
• bästa tillgängliga teknik,
• egenkontroll, och
• avslutande åtgärder.
Prövningsmyndigheten får inte ge ett godkännande om den inte bedömer att verksamheten kan uppnå de krav som är nödvändiga för att förebygga och begränsa föroreningar genom användning av BAT. Vad som avses med BAT finns närmare angivet i bilagor till godkännandeförordningen. Därutöver krävs en bedömning av om verksamheten i övrigt kan bedrivas på platsen utan att medföra föroreningar för omgivningen som är oförenliga med omgivningens sårbarhet och kvalitet. I bedömningen ska också ingå en bedömning av om transporter till och från verksamheten kan ske utan väsentlig miljömässig negativ påverkan på omgivningen (19 § godkännandeförordningen).
Nordisk utblick SOU 2024:98
522
För vissa av de verksamheter om omfattas av krav på miljögodkännande har det tagits fram standardvillkor som finns i bilagor till förordningen om standardvillkor för listade verksamheter. Det är framför allt för de verksamheter som anges på bilaga 2 till MKBdirektivet som det har tagits fram standardvillkor. Dessa avser huvudsakligen krav på drift och inredning, driftstider, luftföroreningar, avfall, spillvatten, gränsvärden för förorenande ämnen, egenkontroll och avslutande åtgärder. För buller finns inte standardvillkor framtagna. De ska fastställas i varje enskilt fall av prövningsmyndigheten. I 22 § godkännandeförordningen finns en uppräkning av vad villkoren i relevant omfattning ska reglera.
För de verksamheter som inte omfattas av standardvillkor ska villkor ändå fastställas och verksamheten bedömas utifrån bland annat att förbrukande av energi och råvaror görs effektivt, att man utnyttjar möjligheten till att substituera särskilt skadliga tveksamma ämnen, avfallshierarkin iakttas, bästa tillgängliga reningsteknik används (20 § godkännandeförordningen).
Ett miljögodkännande reglerar alltså inte verksamhetens förbrukning av resurser såsom vatten och elektricitet, förorening vid användning och kassering av de produkter som produceras eller verksamhetens påverkan på det globala klimatet.
Som utgångspunkt kan ett miljögodkännande tas i anspråk när det har meddelats. Det innebär att en verksamhetsutövare inte behöver invänta att beslutet om miljögodkännande får laga kraft. Om ett beslut överklagas kan den överprövande instansen i samband med att ett beslut om tillstånd överklagas besluta att tillståndet inte får tas i anspråk (96 § miljöskyddslagen). Ett tillstånd måste tas i anspråk inom två år annars upphör det att gälla (37 § godkännandeförordningen). Det kan även upphöra att gälla om verksamheten påbörjas, men sedan avbryts. Tillståndet upphör att gälla om det inte har utnyttjats under tre års tid (78 a § miljöskyddslagen).
6.3.5 Anmälnings- och registreringsförfaranden
Den svenska prövningsnivån anmälningspliktiga vattenverksamheter och anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter saknar en direkt motsvarighet i den danska miljölagstiftningen. Den danska miljöskyddslagen ger miljöministern en möjlighet att fastställa
SOU 2024:98 Nordisk utblick
523
bestämmelser om föroreningsvillkor och andra miljökrav för vissa branscher som ska anmälas till kommunen (7 § miljöskyddslagen).
Sådana bestämmelser finns, såvitt utredningen känner till, endast för ett fåtal branscher. Det handlar i huvudsak om verksamheter med många liknande anläggningar. De branschspecifika bestämmelser som omfattas av en dylik anmälningsplikt gäller för det första bilverkstäder, för det andra medelstora förbränningsanläggningar och för det tredje företag som förädlar varor av järn, stål eller andra metaller och som har en produktionsyta på minst 1 000 kvm. För verksamheter som omfattas av dessa bestämmelser innebär anmälningsplikten i praktiken att verksamhetsutövare ska lämna vissa grundläggande uppgifter som kommunen granskar huruvida de uppfyller kraven i de branschspecifika förordningarna.
Enligt exempelvis maskinverkstadsförordningen (Bekendtgørelse om virksomheder, der forarbejder emner af jern, stål eller andre metaller)3 ska den som vill etablera en ny verksamhet som omfattas av förordningen eller som vill utöka eller förändra en befintlig verksamhet på ett sätt som innebär ökade föroreningar, göra en anmälan till kommunfullmäktige. Anmälan görs via portalen Bygg och miljö. Anmälan ska innehålla vissa uppgifter som räknas upp i en bilaga till förordningen. Det handlar exempelvis om information om företaget, vilken typ av verksamhet det är frågan om, översiktsritningar på verksamhetens läge och utformning samt förhållande till översiktsplan, information och bedömning av verksamhetens föroreningar och föroreningsbegränsande åtgärder för denna, råvaror, avfall, buller m.m. Kommunfullmäktige bedömer, på grundval av en fullständig anmälan bl.a. om företaget kan uppfylla kraven i förordningen och om det finns behov av att ställa strängare eller ytterligare krav, eller om företaget ska beviljas dispens från kraven (42 § maskinverkstadsförordningen). Kommunen ska handlägga anmälan så snart som möjligt och huvudregeln är att besked ska lämnas inom fyra veckor från att en fullständig anmälan mottogs. Om ärendets omfattning motiverar det, får kommunfullmäktige förlänga tidsfristen en gång (43 § maskinverkstadsförordningen).
Motsvarande bestämmelser finns för medelstora förbränningsanläggningar (bekendtgørelse om miljøkrav for mellemstore fyringsanlæg)4 och för bilverkstäder (bekendtgørelse om miljøkrav i for-
3 Se BEK nr 1477 af 12/12/2017. 4 Se BEK nr 1535 af 09/12/2019.
Nordisk utblick SOU 2024:98
524
bindelse med etablering og drift af autoværksteder m.v)5, men de processuella reglerna kring kommunens handläggning skiljer sig mellan verksamheterna. Enligt vad vi har erfarit finns det även särskilda regler kring vissa typer av jordbruksverksamheter som ska anmälas.
6.3.6 Prövningsinstanser
Miljöprövning i första instans
Den danska ansvarsfördelningen tar sin utgångspunkt i subsidiaritetsprincipen, dvs. att beslut ska tas på den lägsta möjliga nivån. Kommunala nämnder beslutar i de allra flesta fall om godkännande av listverksamheter, dvs. de verksamheter, anläggningar och aktiviteter som listas i godkännandeförordningens bilaga 1 och 2. Myndighetens behörighet anges i 5 § i godkännandeförordningen. Det kan i sammanhanget vara värt att notera att de danska kommunerna i ett nordiskt perspektiv är ganska stora med i genomsnitt 55 000 invånare.6 Det finns 98 kommuner i Danmark. Det finns även verksamheter som kräver en anmälan till kommunen i stället för ett tillstånd (se avsnitt 6.3.5).
Den danska statliga miljömyndigheten, Miljöstyrelsen, är godkännande- och tillsynsmyndighet för de projekt som anses vara särskilt skadliga för miljön. Miljöstyrelsen beslutar om godkännande av anläggningar som är märkta med (s) i listorna i bilagorna 1 och 2 till godkännandeförordningen. Det handlar bl.a. om vissa förbränningsanläggningar och flera olika typer av kemisk industri. Staten är då tillståndsmyndighet för hela företaget oavsett om den huvudsakliga verksamheten eller en av företagets bisysslor är s-märkt (3 kap. 5 § godkännandeförordningen).
Ett företag eller en verksamhet som omfattas av miljögodkännande omfattas oftast också av reglerna om miljöbedömning i miljövärderingslagen och miljövärderingsförordningen. En verksamhet ska anmäla projekt som kan falla under miljöbedömningsreglerna. Projekt som kan antas medföra betydande miljöpåverkan får inte påbörjas innan myndigheten har gett skriftligt tillstånd att påbörja projektet efter en bedömning av projektets miljöpåverkan
5 Se BEK nr 908 af 30/08/2019. 6 Se Nordic Environmental Permitting Process, Darpö J. (2022), s. 12.
SOU 2024:98 Nordisk utblick
525
(15 § miljövärderingslagen), eller har beslutat att ett bilaga 2-projekt inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan (16 § miljövärderingslagen). Anmälan ska alltid skickas in till kommunen, oavsett vem som är behörig miljöbedömningsmyndighet. Behörig myndighet regleras i 17 § miljövärderingslagen och i 2 kap. 3 § miljövärderingsförordningen. Kommunen skickar över anmälan till den behöriga myndigheten, om det är någon annan än kommunen. Kommunen är ansvarig för arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar för de flesta landbaserade projekt. Miljöstyrelsen ansvarar för miljöbedömningsprocessen i de fall där myndigheten är prövningsmyndighet och för vissa typer av projekt på land och till havs så som fiskodling, och infrastrukturprojekt där staten är verksamhetsutövare. Miljöstyrelsen ansvarar också för projekt som rör fler än två kommuner.
Vidare är regionfullmäktige enligt miljövärderingslagen behörig myndighet för projekt om hela eller delar av projektet omfattas av den danska mineraltillgångslagen. Vad gäller projekt till havs så som havbaserad vindkraft, geologisk lagring av koldioxid och oljeriggar ligger ansvaret i de flesta fall på energi- och klimatministern, i praktiken den danska energimyndigheten. I fråga om vissa kustskyddsåtgärder är det dock kommunfullmäktige som ansvarar.
Miljöministern kan i särskilda fall besluta att överta kommunfullmäktiges och regionfullmäktiges roll i miljöbedömningsprocessen (17 § 5 mom. miljövärderingslagen). Det gäller frågor som påverkar andra myndigheters lagstadgade uppgifter eller är av större betydelse. Tillstånd för riktigt stora infrastrukturprojekt, t.ex. byggandet av den konstgjorda ön Lynetteholmen i Köpenhamn, beslutas av den danska riksdagen i form av en lag.
Danmark har ett digitaliserat system där ansökningar skickas via samma tjänst, oavsett vilken myndighet det är som ska pröva frågan. Detta sker via kommunförbundets digitala självbetjäningstjänst Bygg och miljö (Byg og miljø)7, som används både för miljökonsekvensbeskrivningar, bygglov, miljötillstånd och anmälan. Om tillståndet ska beviljas av Miljöstyrelsen skickas ansökan automatiskt vidare dit (4 kap. 7 § godkännandeförordningen respektive 4 § 11 miljövärderingslagen). Vad gäller ansökningar om miljöbedömning för projekt som inte omfattas av krav på miljötillstånd ska Miljöstyrelsens ansökningsportal för miljöbedömningar i stället användas.
7 Se https://www.bygogmiljoe.dk/ (besökt 2024-03-19).
Nordisk utblick SOU 2024:98
526
Den myndighet som är behörig myndighet enligt 17 § miljövärderingslagen är som regel också tillsynsmyndighet. Kommunfullmäktige eller regionfullmäktige är dock tillsynsmyndighet när miljöministern utnyttjat möjligheten att överta deras uppgifter och befogenheter.
Stöd och vägledning
Enligt § 7 i den danska lagen om offentlig förvaltning är myndigheterna skyldiga att ge råd till företag som kontaktar dem om frågor inom myndighetens behörighetsområde. Prövningsmyndigheterna är inte skyldig att ge företaget specifika lösningar på eventuella miljöproblem utan skyldigheten gäller att ge vägledning och hjälpa företaget om det ställer frågor, t.ex. om hur processen framskrider vid myndigheten eller om den rättsliga grunden. I detta sammanhang kan myndigheten hjälpa till att fastställa vilka krav och ramar som företaget måste uppfylla.
En särskild webbplats finns med vägledning om miljötillståndsprocessen för både sökande och för prövningsmyndigheterna.8 I vägledningen anges särskilt att prövningsmyndigheten måste erbjuda företaget en riktad förhandsdialog med vägledning om regler m.m. som gäller för företaget innan det etablerar sig och om hur företaget använder den digitala självbetjäningstjänsten, Bygg och miljö. Detta för att företagets anmälningar och ansökningar ska bli så fullständiga som möjligt. Myndigheten ska enligt vägledningen fokusera på att diskutera följande.
• Vilka listobjekt i godkännandeförordningen som företaget omfattas av.
• Om företaget, förutom att ansöka om miljögodkännande, också måste anmäla sig i förhållande till MKB-reglerna och/eller ansöka om avloppstillstånd - och hur företaget erhåller samtidighet om det så önskar.
• Om det finns särskilda planeringsbestämmelser som kan hindra framtida utvecklingsmöjligheter, så att företaget har en tydlig ram.
8 Se https://miljogodkendelsesvejledningen.dk/ (besökt 2024-03-19).
SOU 2024:98 Nordisk utblick
527
• Hur företaget ska agera om flera myndigheter ska involveras.
Detta kan vara fallet om tillståndsmyndigheten är miljöstyrelsen och företaget också måste ansöka om avloppstillstånd från kommunen.
• Översikt över tidsplanen för godkännandeprocessen och ange om ansökan omfattas av avtalet om tjänstemål från december 2015 mellan det nationella kommunalförbundet och regeringen.9
Tjänsten Bygg och miljö utgör en vägledning i sig. När verksamhetsutövaren använder tjänsten ställs verksamhetsutövare inför ett antal objektiva miljökrav som denne måste bekräfta eller förneka om verksamheten eller åtgärden kan leva upp till. Det finns checklistor och bilagor om vilken information som ska tillhandahållas. På så sätt vägleds företagen att ta fram den information som myndigheterna behöver. Prövningsmyndigheten behöver dock som regel begära in kompletterande information eftersom Bygg och miljö inte ställer krav på kvaliteten på den information som företagen lämnar. Prövningsmyndigheterna ansvarar för att ett ärende är tillräckligt utrett innan ett beslut fattas.
I Danmark är även andra delar av processen samlad till digitala portaler. Kungörelser, oavsett om ett beslut prövas av Miljöstyrelsen eller kommunen, sker på Digital MiljøAdministration som administreras av Miljöstyrelsen.10 Där kungörs även tillsynsrapporter. Miljöstyrelsen har också en specifik MKB-portal för de processer som myndigheten handlägger. Den som vill överklaga ett beslut gör det via ”Klageportalen”.11
Vissa kommuner har inrättat en slags one-stop-shop för företag där företaget har en ingång till kommunen. Varje företag tilldelas en fast kontaktperson som ansvarar för att ett ärende behandlas i kommunens olika förvaltningar så snabbt som möjligt. För större projekt har andra kommuner ett samverkanskoncept med ett ”projektrum” för ärendehantering med deltagande av näringsliv och myndigheter. I projektrummet deltar berörda myndigheter och
9 Se https://miljogodkendelsesvejledningen.dk/myndigheder/3-ny-godkendelse/32-foeransoegningen-modtages (besökt 2024-04-29). 10 Se https://dma.mst.dk/ (besökt 2024-03-19). 11 Se https://kpo.naevneneshus.dk/Public/Home/ChooseLoginProvider?returnUrl= https://kpo.naevneneshus.dk/External (besökt 2024-03-19).
Nordisk utblick SOU 2024:98
528
företagsrepresentanter för att säkerställa nödvändig dialog och framsteg i projektet genom täta möten och nära kontakt.12
Överprövningsinstanser
Ett beslut om att godkänna eller avslå en tillståndsansökan eller beslut om specifika villkor kan i de flesta fall överklagas vid överklagandenämnden för miljö och livsmedel (Miljø- og Fødevareklagenævnet), som är en oberoende domstolsliknande myndighet. Nämnden är högsta besvärsinstans för beslut som fattats av bland annat Livsmedels-, fiskeri- och jordbruksstyrelsen, Miljöstyrelsen och kommunerna. Det finns två ytterligare nämnder inom miljörättsområdet, nämligen Överklagandenämnden för fysisk planering (Planklagenævnet) och Energiöverklagandenämnden (Energiklagenævnet).
Miljö- och livsmedelsnämnden har nio avdelningar. Nämnden är en "kombinationsnämnd" som består av en ordförande som utses av näringsministern, två ledamöter som utses av de högre domstolarna bland domstolens ledamöter, 16 sakkunniga som nomineras av olika intresseorganisationer och utses av närings- och tillväxtministern (bl.a. experter inom industri, markförorening, jordbruk och sötvatten) och fyra ledamöter med medicinsk expertis som nomineras av politiska partier och utses av det danska folketinget (2–4 §§ lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet).
Nämndens beslut kan som huvudregel inte överklagas till en annan förvaltningsmyndighet. Den som är missnöjd med nämndens beslut kan föra ärendet till allmän domstol.
Myndigheter och andra med partsroll
När staten är prövningsmyndighet distribuerar tjänsten Bygg och miljö samtidigt ansökan till både kommunen och Miljöstyrelsen. Den kommun där företaget vill etablera sig eller redan är etablerat ska utarbeta ett yttrande i frågan. Kommunfullmäktige skickar yttrandet till företaget via portalen Bygg och Miljö så snart som
12 Se https://miljogodkendelsesvejledningen.dk/opslag/511-samarbejde-mellem-ansoegerog-myndighed/ (besökt 2024-03-19).
SOU 2024:98 Nordisk utblick
529
möjligt efter mottagandet av ansökan och skickar samtidigt en kopia av yttrandet till Miljöstyrelsen.
När myndigheten har behandlat ansökan om miljötillstånd skickas utkastet till miljötillståndsbeslut för utlåtande till verksamhetsutövaren, andra parter och andra myndigheter. Andra identifierbara parter än företaget måste rådfrågas om information om fakta i ärendet eller externa yrkesmässiga bedömningar som parten inte kan antas vara medveten om, om informationen är till nackdel för parten och av väsentlig betydelse för utgången i målet (19 § i förvaltningslagen). Det är upp till tillståndsmyndigheten att bedöma vilka andra myndigheter som bör höras i ärendet mot bakgrund av vilka typer av miljöpåverkan verksamheten väntas ha. Statliga myndigheter kan t.ex. vara Styrelsen for Patientsikkerhed, Naturstyrelsen, Trafikstyrelsen, Energistyrelsen och Slots- og Kulturstyrelsen. Enligt 74 § 1 mom. i miljöskyddslagen ska sedan beslutet delges adressaten, klagoberättigade personer, organisationer och myndigheter, samt andra myndigheter som deltar i förfarandet.
I MKB-processen ska, enligt 24 § 2 miljövärderingsslagen, miljökonsekvensbeskrivningen skickas på samråd till berörda myndigheter. Berörd myndighet definieras i 5 § miljövärderingslagen som en myndighet som på grund av sitt särskilda miljöansvar eller lokala och regionala befogenheter kan antas påverkas av planens, programmets eller projektets miljöpåverkan. Det kan vara kommuner, regionen, statliga myndigheter så som danska hälsomyndigheten Sundhedsstyrelsen, Naturstyrelsen och Slots- og Kulturstyrelsen. Miljöministeriet, i praktiken Miljöstyrelsen, är alltid berörd myndighet om det är ett annat ministerium eller en annan statlig myndighet som utför miljöbedömningen (31 § miljövärderingslagen).
Danska myndigheter har klagorätt på fler områden. Vilka det är varierar beroende på bestämmelser. Kommunfullmäktige har dock rätt att överklaga beslut enligt de flesta lagar på miljöområdet inklusive Miljöstyrelsens tillståndsbeslut. Sundhedsstyrelsen, kan överklaga beslut om tillstånd enligt vissa bestämmelser i miljöskyddslagen (98 §). Andra myndigheter har ingen utpekad klagorätt i miljöskyddslagen.
Vad gäller miljöbedömningen av planer och program gäller bestämmelserna om klagorätt i den lagstiftning enligt vilken planen eller programmet har utarbetats (48 § 2 p. miljöbedömningslagen). Vad gäller MKB-tillstånd kan Miljöministern, i praktiken Miljö-
Nordisk utblick SOU 2024:98
530
styrelsen, begära överprövning liksom alla som har ett rättsligt intresse av utgången av ärendet (50 § miljövärderingslagen). Ett MKB-tillstånd kan enligt 10 § miljöbedömningsförordningen ersättas av tillstånd eller godkännande enligt viss annan lagstiftning, t.ex. mineralresurslagen eller kustskyddslagen eller miljöskyddslagen. Offentliga myndigheter kan klaga på beslut enligt mineralresurslagen (15 §) och vad gäller kustskyddslagen (18 a § andra stycket) har miljöministern och andra myndigheter rätt att överklaga kommunfullmäktiges beslut. Sundhedsstyrelsen kan även överklaga beslut enligt markföroreningslagen (Jordforureningsloven).13 Berörda myndigheter har också rätt att överklaga beslut som fattats med stöd i miljöskadeslagen (10 kap. 55 § 7 miljøskadeloven).
6.3.7 Överprövningen
Som vi har nämnt i avsnitt 6.3.6 kan ett beslut om att godkänna eller avslå en tillståndsansökan eller beslut om specifika villkor i de flesta fall överklagas vid Överklagandenämnden för miljö och livsmedel. Ett överklagande ska göras senast fyra veckor efter det att beslut har fattats av kommunfullmäktige eller Miljöstyrelsen. Det är obligatoriskt att ge in sitt överklagande via en digital tjänst, Klage-
portalen. All kommunikation mellan parter och nämnden sker där-
efter i den digitala tjänsten.
Vissa beslut kan däremot inte överklagas. Det gäller prövningsmyndighetens beslut om att en viss verksamhet inte omfattas av tillståndsplikt. Det gäller dock inte sådana verksamheter som finns med på bilaga 1 till godkännandeförordningen. Vidare kan man inte överklaga ett beslut om avslag på ansökan om avslaget grundar sig på att lokaliseringen är i strid med en kommunplan eller lokalplan. Vissa tillsynsbeslut där tillsynsmyndigheten har beslutat om förbud mot fortsatt drift eller förelagt verksamhetsutövaren att följa tillståndet kan inte heller överklagas (69 § miljöskyddslagen).
Nämnden har en utredningsskyldighet och har således en skyldighet att se till att det finns tillräckligt underlag inför ett avgörande. Vid nämndens överprövning kan dess prövning avse det över-
13 Se https://naevneneshus.dk/start-din-klage/miljoe-og-foedevareklagenaevnet/vejledning/ (besökt 2024-02-16).
SOU 2024:98 Nordisk utblick
531
klagade beslutet i sin helhet även om överklagandet endast är begränsat till viss del. Däremot kan nämnden begränsa sin prövning till att endast avse den fråga som är överklagad (11 § lagen om Överklagandenämnden för miljö och livsmedel).
Nämndens beslut kan som huvudregel inte överklagas till en annan förvaltningsmyndighet. Den som är missnöjd med nämndens beslut kan i stället föra ärendet till allmän domstol. Ett sådant överklagande ska ges in till domstol senast sex månader efter nämndens beslut. Avser beslutet miljöskador är fristen i stället tolv månader.
I Danmark finns inga förvaltningsdomstolar utan överklagande sker till en byrett, därefter landsrett och sist Höjesteret. För att få ett överklagande prövat i Höjesteret krävs prövningstillstånd vilket i sig prövas av en särskild nämnd (Procesbevillingsnaevnet). Det innebär alltså att man i Danmark har rätt till prövning i vart fall fyra instanser, kommunfullmäktige/Miljöstyrelsen, Överklagandenämnden för miljö och livsmedel, byrett och landsrett.
Klagoberättigde
Som vi har redogjort för i avsnitt 6.3.6 får vissa myndigheter överklaga ett beslut av kommunfullmäktige eller Miljöstyrelsen. Vilka myndigheter som får överklaga varierar och ser olika ut beroende på om det är ett tillstånd enligt miljöskyddslagen eller endast ett miljöbedömningstillstånd. Utöver dessa myndigheter får även den som är tillståndets adressat och de som har ett enskilt och väsentligt intresse i saken överklaga (98 § miljökyddslagen). Även lokala föreningar och organisationer som har beskyddande av natur och miljö som huvudsakligt ändamål har rätt att klaga (100 § miljöskyddslagen). Av lagtexten framgår dock att föreningen eller organisationen endast får överklaga sådana avgöranden som de begärt att bli underrättade om enligt 76 § miljöskyddslagen.
Landstäckande föreningar och organisationer av vars stadgar det framgår att de har beskyddande av natur och miljö som huvudsakligt ändamål har också rätt att överklaga. Rätten att överklaga gäller då endast beslut enligt 3–5 kap. och 9 a kap.miljöskyddslagen, som avser skydd av mark och grundvatten, skydd av ytvatten, förorenande verksamheter och miljöskador. Även sådana landstäckande föreningar och organisationer av vars stadgar det framgår att det har till
Nordisk utblick SOU 2024:98
532
huvudsakligt ändamål att skydda rekreativa intressen har rätt att överklaga på motsvarande sätt.
Den danska fiskeriföreningen har getts en uttrycklig rätt att överklaga beslut som rör frågor om förorening av vattendrag, sjöar eller hav. Motsvarande rätt har även Färskvattenfiskeriföreningen för Danmark, men då bara för föroreningar i vattendrag och sjöar (99 § miljöskyddslagen).
Arbetarrörelsens näringslivsråd kan också överklaga när väsentliga sysselsättningsrelaterade intressen berörs. Likaså kan motsvarigheten till Konsumentverket överklaga om avgörandet är väsentligt och principiellt (99 § miljöskyddslagen).
6.3.8 Tillsyn
Kommunerna är de huvudsakliga miljötillsynsmyndigheterna i Danmark. Enligt 65 § miljöskyddslagen har kommunfullmäktige ett övergripande ansvar att övervaka att lagen och de regler som fastställts på grundval av lagen följs. När det gäller miljötillstånd utövas tillsynen i huvudsak av den myndighet som har beviljat miljötillståndet. Således utövar kommunerna tillsyn över de verksamheter som de beviljat tillstånd för och Miljöstyrelsen för större anläggningar med stor miljöpåverkan. I godkännandeförordningen framgår vilka verksamheter som Miljöstyrelsen är tillstånds- och tillsynsmyndighet för, dessa är markerade med (s) i förteckningarna i bilagorna 1 och 2. Miljötillsynen regleras bl.a. i 9kap. miljöskyddslagen och i miljöstillsynsförordningen (bekendtgørelse om miljøtilsyn).14
6.4 Finland
6.4.1 Inledning
I Finland regleras miljöprövning i miljöskyddslagen (527/2014), vattenlagen (587/2011), marktäktslagen (555/1981), gruvlagen (621/2011), naturvårdslagen (9/2023), bygglagen (751/2023) och lagen om säkerhet vid hantering av farliga kemikalier och explosiva varor (390/2005). För samordning av dessa tillståndsförfaranden
14 Se BEK nr 1536 af 09/12/2019.
SOU 2024:98 Nordisk utblick
533
finns bestämmelser i lagen om samordning av vissa miljörelaterade tillståndsförfaranden (764/2019). Miljöbedömningsförfarandet regleras i lagen om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning – här kallad MKB-lagen.
6.4.2 Tillstånds- och anmälningsplikt
I Finland krävs miljötillstånd för bl.a. verksamheter som kan medföra betydande miljöpåverkan eller som berör ett större område och för vattenverksamheter. Regleringen återfinns framför allt i MKBlagen, miljöskyddslagen och vattenlagen.
Av miljöskyddslagen framgår bl.a. att det krävs tillstånd för verksamheter som medför en risk för förorening av miljön och som anges i en bilaga 1 (tabell 1 och tabell 2). Miljöskyddslagen är också tillämplig på verksamheter som behandlar avfall eller där avfall uppstår.
I tabell 1 i bilaga 1 till miljöskyddslagen anges de s.k. direktivsanläggningarna. Dessa motsvarar i stort de anläggningar som anges i bilaga 1 till industriutsläppsdirektivet. I tabell 2 i bilaga 1 till miljöskyddslagen anges andra anläggningar som inte härrör från industriutsläppsdirektivet, men som man från nationell synpunkt har bedömt vara av sådan karaktär att de ska anses vara tillståndspliktiga. Dessa anläggningar härrör främst från bestämmelser som fanns innan miljöskyddslagen infördes. Anläggningarna är oftast något mindre i storlek eller avseende miljöpåverkan än de verksamheter som omfattas av tabell 1.
Anmälningsplikt gäller för verksamheter som anges i bilaga 4 till miljöskyddslagen och registreringsplikt framgår av miljöskyddslagens bilaga 2 (se avsnitt 6.4.5 nedan). I vissa fall kan tillståndsplikt gälla även för dessa verksamheter t.ex. då en anmälningspliktig verksamhet omfattas av förfarandet vid miljökonsekvensbedömning, dvs. att de anses medföra betydande miljöpåverkan och därmed ska upprätta en miljökonsekvensbeskrivning m.m. Anmälningsförfarandet har funnits sedan 2019 och i samband med införandet av bilaga 4 till miljöskyddslagen flyttades flertalet verksamhet från bilaga 1 tabell 2 till bilaga 4 (från nationell tillståndsplikt till anmälningsplikt) på grund av dess lokala eller begränsade miljöpåverkan. Innan dess fanns endast en registreringsmöjlighet som alternativ till till-
Nordisk utblick SOU 2024:98
534
stånd. Verksamheter som endast är registrerade behöver efterleva de krav som återfinns i särskilda föreskrifter.
Mindre ändringar av en verksamhet som inte kräver en ändring av tillståndet hanteras av tillsynsmyndigheten. För större ändringar, t.ex. sådana som innebär ökade utsläpp, behöver tillståndet ändras.
I Finland finns det cirka 10 400 miljötillståndspliktiga anläggningar.15 Staten ansvarar för tillstånden för cirka 4 000 anläggningar och för tillsynen av dessa verksamheter.
6.4.3 Samrådsförfarandet
Miljöbedömningsförfarandet regleras i MKB-lagen. MKB-lagen syftar till att främja en enhetlig miljökonsekvensbedömning och beslutsfattande och samtidigt öka tillgången till information och möjligheterna att delta i processen (1 kap. 1 § MKB-lagen). Lagen och förfarandet vid miljökonsekvensbedömning tillämpas på projekt och ändringar av projekt som kan antas medföra betydande miljökonsekvenser (1 kap. 3 § första stycket MKB-lagen). I MKBlagen definieras projekt som
• utförande av anläggningsarbeten, verksamhet och byggnadsarbeten, samt
• andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet samt mineralutvinning.
Det utpekas en kontaktmyndighet som ser till att förfarandet vid miljökonsekvensbedömning genomförs (1 kap. 2 § 6 MKB-lagen). Som utgångspunkt är det närings-, trafik- och miljöcentralen (NTMcentralen) som är kontaktmyndighet. För kärnanläggningar enligt kärnenergilagen är det arbets- och näringsministeriet som är kontaktmyndighet (1 kap. 10 § första stycket MKB- lagen och 1 kap. 3 § 5 kärnenergilagen).
MKB-myndigheten beslutar bl.a. om en betydande miljöpåverkan kan antas för samtliga fall. (2 kap. 11 § första stycket MKB-lagen).
Inför beslutet om betydande miljöpåverkan kan antas ska den projektansvarige lämna in en beskrivning av projektet och de betydande miljökonsekvenser projektet kan antas medföra till NTM-
15 https://ym.fi/sv/miljotillstand-och-tillsyn-over-miljoskyddet.
SOU 2024:98 Nordisk utblick
535
centralen (1 kap. 3 § tredje stycket och 2 kap. 12 § MKB-lagen). Med projektansvarig avses den som driver verksamheten eller annars är ansvarig för beredningen eller genomförandet av ett projekt (1 kap. 2 § 5 MKB-lagen).
Innan beslut tas av NTM-centralen ska de berörda myndigheterna höras, om inte detta är uppenbart onödigt. NTM-centralen ska besluta utan dröjsmål, dock senast en månad från det att myndigheten har fått tillräcklig information om projektet och dess miljökonsekvenser (2 kap. 13 § MKB-lagen).
Förprojekt där undersökningen visar att det inte krävs någon miljökonsekvensbedömning ska det i beslutet också redogöras för projektets karaktäristiska egenskaper och särskilda åtgärder som kommer att vidtas i syfte att undvika eller förebygga betydande skadliga miljökonsekvenser (2 kap. 13 § MKB-lagen). Dessutom kvarstår skyldigheten för ansvariga att vara tillräckligt medvetna om projektets miljökonsekvenser i den omfattning som rimligen kan förutsättas (6 kap. 31 § MKB-lagen).
Den projektansvarige får söka ändring av NTM-centralens beslut om betydande miljöpåverkan kan antas vid närmast behörig förvaltningsdomstol (6 kap. 37 § första stycket MKB-lagen). Möjligheten att särskilt överklaga beslutet om att en betydande miljöpåverkan kan antas gäller endast för den projektansvarige (6 kap. 37 § andra stycket MKB-lagen).
Det är på så sätt inte någon tillståndsplikt enligt vattenlagen eller miljöskyddslagen som aktualiserar en miljökonsekvensbedömning utan detta är särskilt från denna bedömning.
För de projekt som ska genomgå en miljökonsekvensbedömning utgör förfarandet en process där den projektansvariga identifierar, bedömer och beskriver de betydande miljökonsekvenser som ett projekt kan antas medföra samt hör myndigheter och dem vars förhållanden eller intressen kan påverkas av projektet eller vars verksamhetsområde kan beröras av projektet (1 kap. 2 § 2 MKB-lagen). I mer detalj innefattar förfarandet
1. utarbetande av ett program för miljökonsekvensbedömning och
en miljökonsekvensbeskrivning,
2. tillkännagivande och hörande (samråd enligt svensk rätt) om pro-
grammet för miljökonsekvensbedömning och miljökonsekvensbeskrivningen, inklusive internationellt hörande,
Nordisk utblick SOU 2024:98
536
3. NTM-centralens analys av uppgifterna i programmet för miljökonsekvensbedömning och miljökonsekvensbeskrivningen och åsikter och utlåtanden som getts i samband med hörande, inklusive internationellt hörande,
4. NTM-centralens utlåtande om programmet för miljökonsekvensbedömning,
5. NTM-centralens motiverade slutsats om projektets betydande miljökonsekvenser, och
6. Tillståndsbeslut med beaktande av miljökonsekvensbeskrivningen, de åsikter och utlåtanden som getts om den, inklusive handlingar om internationellt hörande, och den motiverade slutsatsen (3 kap. 14 § MKB-lagen).
Utgångspunkten är att miljökonsekvenserna ska utredas i ett så tidigt skede så att det ännu finns möjliga alternativ (3 kap. 15 § MKB-lagen).
Program för miljökonsekvensbedömning
Det initiala steget för de projekt som ska genomgå en miljökonsekvensbedömning är att upprätta ett program som utgör en plan som den projektansvarige tar fram för avseende utredningar och andra nödvändiga moment som krävs för att färdigställa miljökonsekvensbeskrivningen (1 kap. 2 § 3 MKB-lagen). I 3 § Statsrådets förordning om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning tydliggörs att programmet i behövlig mån ska innehålla
• en beskrivning av projektet, dess syfte, planering, lokalisering, storlek, markanvändningsbehov och projektets anknytning till andra projekt, uppgift om den projektansvarige samt en uppskattning av tidtabellen för planering och genomförande av projektet,
• uppgifter om sådana skäliga alternativ som är beaktansvärda vad gäller projektet och dess säregenskaper, och av vilka ett alternativ är att avstå från projektet, såvida ett sådant alternativ inte av särskilda skäl är onödigt,
SOU 2024:98 Nordisk utblick
537
• uppgifter om de planer och tillstånd som genomförandet av projektet förutsätter,
• en beskrivning av nuläget och utvecklingen av miljön inom det sannolika influensområdet,
• förslag på kända miljökonsekvenser och sådana konsekvenser som ska bedömas, inklusive miljökonsekvenser som överskrider statsgränserna, och gemensamma konsekvenser med andra projekt i den omfattning som behövs för den motiverade slutsatsen, samt motiveringar för avgränsningen av vilka miljökonsekvenser som ska bedömas,
• uppgifter om utredningar som gjorts eller planeras i fråga om miljökonsekvenserna, uppgifter om de metoder som används vid anskaffning och utvärdering av materialet och uppgifter om antaganden i fråga om metoderna,
• uppgifter om kompetensen hos de som utarbetat bedömningsprogrammet, samt
• en plan för anordnande av bedömningsförfarande och deltagande i det och en uppskattning av när konsekvensbeskrivningen blir färdig.
Den projektansvarige ska lämna in programmet för miljökonsekvensbedömning till NTM-centralen (3 kap. 16 § MKB-lagen). Det är NTM-centralen som ska se till att behövliga utlåtanden begärs och det ges möjlighet att framföra åsikter om programmet, inklusive att utan dröjsmål delge programmet genom offentlig kungörelse. Myndigheten ska begära utlåtande om programmet av kommunerna inom projektets influensområde samt av andra myndigheter som sannolikt berörs av ärendet, inklusive tillståndsmyndigheten för projektet (3 kap. 17 § första stycket MKB-lagen). Detta beskrivs som en växelverkan mellan den projektansvarige, kontaktmyndigheten och andra myndigheter, dem vars förhållanden eller intressen kan påverkas av projektet eller vars verksamhetsområde kan beröras (1 kap. 2 § 7 MKB-lagen).
Åsikter och utlåtanden ska lämnas till NTM-centralen inom 30 dagar efter kungörelse. Av särskilda skäl kan tiden förlängas till högst 60 dagar (3 kap. 17 § tredje stycket MKB-lagen).
Nordisk utblick SOU 2024:98
538
NTM-centralen ska ge ett utlåtande om programmet för miljökonsekvensbedömning en månad efter att tidsfristen om 30 dagar löpt ut. NTM-centralen ska i sitt utlåtande ta ställning till programmets omfattning och exakthet. Av utlåtandet ska det också framgå hur de behövliga utredningarna vid behov kan samordnas med de utredningar som krävs enligt andra lagar. I utlåtandet ska ett sammandrag ges över andra utlåtanden och åsikter (3 kap. 18 § första stycket MKB-lagen).
Innan programmet för miljökonsekvensbedömning överlämnas till NTM-centralen eller under bedömningsförfarandets gång kan centralen på eget initiativ eller på begäran av en annan myndighet som behandlar ärendet eller på begäran av den projektansvarige anordna en förhandsöverläggning i samarbete med den projektansvarige och de centrala myndigheterna. Förhandsöverläggningen har till syfte att främja hanteringen av den helhet av bedömnings-, planerings- och tillståndsförfaranden som krävs för ett projekt och informationsutbytet mellan den projektansvarige och myndigheterna samt att förbättra utredningarnas och dokumentens kvalitet och tillgänglighet och skapa ett smidigare förfarande (1 kap. 8 § MKBlagen).
Miljökonsekvensbeskrivningen
Efter att NTM-centralen lämnat sitt utlåtande om programmet ska den projektansvarige sammanställa en miljökonsekvensbeskrivning utgående från programmet. Beskrivningen ska sedan lämnas till NTM-centralen. Miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla behövliga uppgifter om projektet, en beskrivning av miljöns nuvarande tillstånd, en beskrivning av de betydande miljökonsekvenser som projektet och dess skäliga alternativ kan antas ha och hur dessa kan lindras och övervakas, en jämförelse av alternativ, information om genomförandet av förfarandet vid miljökonsekvensbedömning och ett allmänfattligt sammandrag.
I 4 § Statsrådets förordning om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning tydliggörs ytterligare vad beskrivningen ska innehålla. På samma sätt som programmet ska genomgå en hörandeprocess så ska även miljökonsekvensbeskrivningen genomgå en sådan (3 kap. 20 § MKB-lagen och 5 § Statsrådets förordning om förfarandet vid
SOU 2024:98 Nordisk utblick
539
miljökonsekvensbedömning). Detta medför en offentlig kungörelse och att NTM-centralen begär in behövliga utlåtanden samt att det ges möjlighet att framföra åsikter om miljökonsekvensbeskrivningen. Tiden börjar löpa den dag kungörelsen offentliggörs och är minst 30 och högst 60 dagar lång.
Efter denna hörandeprocess ska NTM-centralen meddela en motiverad slutsats. Detta är NTM-centralens slutsats om projektets betydande miljökonsekvenser utifrån miljökonsekvensbeskrivningen och de åsikter och utlåtanden som har getts om den, resultaten av internationellt hörande och NTM-centralens egen analys (1 kap. 2 § 8 MKB-lagen). Slutsatsen ska baseras på en kontroll av miljökonsekvensbeskrivningens tillräcklighet och kvalitet. Den motiverade slutsatsen ska ges till den projektansvarige inom två månader från det att tiden för lämnande av utlåtanden och framförande av åsikter vid hörandet har löpt ut. Den motiverade slutsatsen ska innehålla ett sammandrag av övriga utlåtanden och åsikter om miljökonsekvensbeskrivningen (3 kap. 23 § första stycket MKB-lagen).
NTM-centralen ska lämna den motiverade slutsatsen samt andra utlåtanden och åsikter till den projektansvarige och utan dröjsmål delge den motiverande slutsatsen genom bl.a. offentlig kungörelse. (3 kap. 23 § MKB-lagen).
Om NTM-centralen inte kan sammanställa en motiverad slutsats på grund av att miljökonsekvensbeskrivningen är bristfällig, ska centralen meddela den projektansvarige i vilka delar miljökonsekvensbeskrivningen behöver kompletteras (3 kap. 24 § första stycket MKB-lagen). En motiverad slutsats är på så sätt en process förutsättning som formellt godkänner beskrivningen på så sätt att den är tillräcklig för att bedöma projektets betydande miljökonsekvenser.
NTM-centralen ska se till att det efter kompletteringen av miljökonsekvensbeskrivningen ordnas ett nytt samråd. Efter hörandet lämnar NTM-centralen sin motiverade slutsats (3 kap. 24 § andra stycket MKB-lagen). Kompletteringsbehov av en miljökonsekvensbeskrivning kan på sås sätt hanteras innan tillståndsprövningen påbörjas.
Nordisk utblick SOU 2024:98
540
Avgifter för processen
Den projektansvarige står för kostnaderna för tillkännagivande, hörande och miljökonsekvensbedömning och för översättningar som behövs för fullgörande av gränsöverskridande samråd (6 kap. 38 § MKB-lagen). Avseende ansvarig myndighets utlåtande om programmet för miljökonsekvensbedömning och motiverade slutsats är dessa avgiftsbelagda.
Det betalas en avgift för myndighetens alla tre utlåtanden i processen. Avseende utlåtandet om miljökonsekvensbeskrivningens avgränsning och omfattning var avgiften år 202416:
• vid ett mindre projekt (5–10 dagsverken) 4 000 euro,
• vid ett vanligt projekt (11–17 dagsverken) 8 000 euro,
• vid ett krävande projekt (18–24 dagsverken) 12 000 euro, och
• vid ett särskilt krävande projekt 12 000 euro och dessutom
80 euro/h för arbetstid som överstiger 24 arbetsdagar, dock högst 32 000 euro.
Det åligger projektansvarige att betala en avgift för både utlåtandet om betydande miljöpåverkan och den motiverade slutsatsen. Storleken är densamma:
• vid ett mindre projekt (7–13 dagsverken) 6 000 euro,
• vid ett vanligt projekt (14–23 dagsverken) 11 000 euro,
• vid ett krävande projekt (24–32 dagsverken) 16 000 euro, och
• vid ett särskilt krävande projekt 16 000 euro och dessutom
80 euro/h för arbetstid som överstiger 32 arbetsdagar, dock högst 42 000 euro.
16 Avgiften regleras i Statsrådets förordning om närings-, trafik- och miljöcentralernas, arbets- och näringsbyråernas samt utvecklings- och förvaltningscentrets avgiftsbelagda prestationer 2024.
SOU 2024:98 Nordisk utblick
541
Beaktande av miljökonsekvensbedömningen i tillståndsförfarande och tillstånd
Det är obligatorisk att till en tillståndsansökan foga en miljökonsekvensbeskrivning och en motiverad slutsats, samt eventuella handlingar från internationellt hörande i fråga om projektets gränsöverskridande konsekvenser (4 kap. 25 § MKB-lagen). Av ett tillståndsbeslut ska det sedan framgå hur miljökonsekvensbeskrivningen, den motiverade slutsatsen och eventuella handlingar om internationellt hörande har beaktats (4 kap. 26 § MKB-lagen). På grund av dessa förutsättningar behöver tillståndsmyndigheten försäkra sig om att den motiverade slutsatsen är aktuell när tillståndsärendet avgörs. NTM-centralen ska på tillståndsmyndighetens begäran framföra sin åsikt om huruvida den motiverade slutsatsen är aktuell och vid behov specificera till vilka delar den inte längre är det och till vilka delar miljökonsekvensbeskrivningen måste kompletteras för att den motiverade slutsatsen ska kunna uppdateras.
Tillståndsmyndigheten kan vid behov själv ordna med ett kompletterande hörande avseende miljökonsekvensbeskrivningens nya eller uppdaterade delar och efter detta kan NTM-centralen avge en ny motiverad slutsats (4 kap. 27 § första stycket MKB-lagen). Möjligheten att ”läka” miljökonsekvensbeskrivningen vid tillståndsansökan regleras både i miljöskyddslagen (5 kap. 44 § miljöskyddslagen) och vattenlagen (11 kap. 11 a § vattenlagen).
Gränsöverskridande miljökonsekvenser
Finlands miljöcentral (inte NTM-centralen) sköter de uppgifter som följer av ett projekt som genomförs i Finland kan antas ha betydande miljökonsekvenser på ett område under jurisdiktionen för en part i ett internationellt avtal (Esbokonventionen) eller en medlemsstat i Europeiska unionen (5 kap. 28 § första stycket MKBlagen).
Om ett projekt kan antas medföra betydande miljökonsekvenser på en annans stats territorium ska Finlands miljöcentral ge myndigheter i denna stat tillfälle att ta del i förfarandet vid miljökonsekvensbedömning om den påverkade staten kräver det (5 kap. 28 § andra stycket MKB-lagen).
Nordisk utblick SOU 2024:98
542
Om betydande miljökonsekvenser kan antas ska NTM-centralen utan dröjsmål till Finlands miljöcentral lämna programmet för miljökonsekvensbedömning och översättningar av väsentliga delarna av programmet. Finlands miljöcentral ska sända en underrättelse om projektet, programmet och översättningarna till den andra staten senast när NTM-centralen informerar om programmet. Finlands miljöcentral ska även sända den underrättelse som lämnas till en annan stat för kännedom till utrikesministeriet och miljöministeriet (5 kap. 29 § första stycket MKB-lagen).
Underrättelsen ska innehålla:
1. uppgifter om projektet,
2. uppgifter om eventuella gränsöverskridande miljökonsekvenser,
3. uppgifter om beslut som är väsentliga för genomförandet av
projektet,
4. detaljerade uppgifter om förfarandet vid miljökonsekvensbedöm-
ning och möjligheterna att delta i förfarandet samt en skälig tidsfrist, inom vilken den andra staten ska sända Finlands miljöcentral ett svar i fråga om deltagande i förfarandet,
5. uppgifter om vilka myndigheter som är behöriga och som kan
lämna information om internationellt hörande och till vilka frågor om ärendet kan ställas.
Finlands miljöcentral ska sända den andra statens svar samt alla avgivna utlåtanden och framförda åsikter till NTM-centralen (5 kap. 29 § första stycket MKB-lagen).
Om den andra staten meddelar att den vill delta i förfarandet, ska NTM-centralen sända miljökonsekvensbeskrivningen och översättningar av väsentliga delarna till Finlands miljöcentral, som ska vidarebefordra dem till den andra staten. Finlands miljöcentral ska dessutom ge den andra staten tillfälle att samråda om projektets eventuella gränsöverskridande konsekvenser, de planerade åtgärderna för att minska eller eliminera sådana konsekvenser eller om andra motsvarande frågor samt fastställa en skälig tidsfrist för detta samråd. (5 kap. 29 § andra stycket MKB-lagen).
NTM-centralen ska sända sitt utlåtande om programmet för miljökonsekvensbedömning och senare sin motiverade slutsats till Finlands miljöcentral och myndigheten sänder utlåtandet, slutsat-
SOU 2024:98 Nordisk utblick
543
sen och översättningarna till den andra staten (5 kap. 29 § tredje stycket MKB-lagen).
När tillståndsmyndigheten erhåller en tillståndsansökan för ett projekt som antas kunna medföra gränsöverskridande påverkan ska myndigheten sända ansökan samt översättningar av väsentliga delar till Finlands miljöcentral och miljöcentral sänder sedan ansökan och översättningarna till den andra staten (5 kap. 29 a § första stycket MKB-lagen).
På samma sätt som Finlands miljöcentral är kontaktpunkt för projekt inom den egna jurisdiktionen är myndigheten kontaktpunkt vid betydande miljökonsekvenser som uppstår utanför Finlands gränser (5 kap. 30 § första stycket MKB-lagen).
Samråd innan tillståndsansökan
Inom ramen för god förvaltning ska alla myndigheter inom ramen för sin behörighet och enligt behov ge råd i anslutning till skötseln av ett förvaltningsärende samt svara på frågor och förfrågningar som gäller uträttandet av ärenden. Rådgivningen är avgiftsfri (2 kap. 8 § första stycket förvaltningslagen). Myndigheten ska även på en parts begäran ge en uppskattning om när ett beslut kommer att ges samt svara på förfrågningar om hur behandlingen framskrider (5 kap. 23 § andra stycke förvaltningslagen).
I miljöskyddslagen kompletteras den generella skyldigheten och tillståndsmyndigheten ska på begäran ge sökanden om
• vilka uppgifter som ska uppges i tillståndsansökan och vilka utredningar som ska bifogas ansökan,
• vilka utlåtanden som kommer att begäras i ärendet och den tidsfrist som ska reserveras för detta,
• uppskattad tidpunkt för meddelande av tillståndsbeslutet.
Tillståndsmyndigheten kan dessutom på den sökandes begäran eller på eget initiativ arrangera ett samråd mellan sökanden och myndigheten för att ordna rådgivningen i tillståndsärendet. Till samrådet kan också kallas företrädare för andra myndigheter som deltar i tillståndsförfarandet och andra berörda parter. Den statliga miljötillståndsmyndigheten ska alltid kalla in en företrädare för den stat-
Nordisk utblick SOU 2024:98
544
liga tillsynsmyndigheten (5 kap. 39 a § miljöskyddslagen). Enligt förarbetena kan det vara motiverat att ordna ett samråd om ett projekt förutsätter omfattande utredningar eller flera tillstånd och det därför inte är ändamålsenligt med rådgivning i elektronisk form. Om samrådet ska upprättas en promemoria, som bifogas det material som uppkommit vid behandlingen av ärendet.17
Myndigheterna är inte bundna av de råd som de ger vid samrådet. I förarbetena nämns exempelvis är det ibland är nödvändigt att sänka tidigare utsläppsgränser för att på grund av det mottagande vattendragets tillstånd eller toleransen för ny belastning begränsa föroreningen av ett vattendrag, och en ny tillståndssökande kan inte heller förvänta sig att få motsvarande utsläppsgränser som en belastare som tidigare beviljats tillstånd och som avleder sina utsläpp till samma vattendrag. Om så är faller behöver tillståndsmyndigheten motivera att ytterligare utredningar krävs in och tydliggöra att syftet är att hjälpa tillståndssökanden att i sina tilläggsutredningar fästa uppmärksamhet vid sådana frågor som är väsentliga med hänsyn till tillståndsprövningen.18 Samtidigt finns det en skyldighet för myndigheter generellt, inklusive tillståndsmyndigheter, att begära tilläggsutredningar när detta behövs för att avgöra ett ärende (6 kap. 31 § första stycket förvaltningslagen).
6.4.4 Tillståndsprövningen
Inledning
Som vi redovisar närmare i avsnitt 6.4.6 prövas miljötillstånd i Finland av kommunal eller statlig tillståndsmyndighet. En domstolsprövning kan, enligt redovisningen i avsnitt 6.4.7, bara komma i fråga genom överklagande av tillståndsmyndighetens beslut till förvaltningsdomstol. Tillståndsprövningen regleras främst i miljöskyddslagen och vattenlagen, men som framgår av avsnitt 6.4.1 kan ytterligare ett antal lagar aktualisera tillståndsprövning. Av samma avsnitt framgår också att det finns en särskild lag om samordning av vissa miljörelaterade tillståndsförfaranden. Framställningen i detta avsnitt avser i huvudsak tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen och
17 Se RP 8/2017 rd, Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av miljöskyddslagen, s. 24. 18 Se RP 8/2017 rd, Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av miljöskyddslagen, s. 25.
SOU 2024:98 Nordisk utblick
545
vattenlagen. I detta sammanhang kan nämnas, som också redovisas i avsnitt 6.4.6, att när verksamheter kräver tillstånd enligt både vattenlagen och miljöskyddslagen ska gemensam tillståndsprövning ske hos den statliga tillståndsmyndigheten (34 § miljöskyddslagen).
I avsnitt 6.4.6 redovisas även att det för närvarande pågår en reformering av det finska systemet för tillståndsprövning på statlig nivån.
Ansökan
Här noteras inledningsvis att tillståndsansökan enligt såväl miljöskyddslagen som vattenlagen ska lämnas in elektroniskt till tillståndsmyndigheten. Fysiska personer kan dock få lämna in tillståndsansökan på papper och tillståndsmyndigheten kan också begära att ansökan med bilagor lämnas in i sådan form (39 § miljöskyddslagen och 11 kap. 2 § vattenlagen).
Regler om vad en tillståndsansökan ska innehålla finns i 39 § miljöskyddslagen och i 11 kap. 3 § vattenlagen. Båda lagrummen innehåller delegation om att genom förordning av statsrådet utfärda närmare bestämmelser om bl.a. innehållet i tillståndsansökan. Delegationerna har utnyttjats med tämligen omfattande reglering i förordningar för aktuella verksamheter.
I de nämnda paragraferna finns vissa grundläggande regler om innehållet i tillståndsansökan. Således stadgas i 39 § andra stycket miljöskyddslagen att till ansökan ska det fogas en för tillståndsprövningen behövlig utredning om verksamheten och dess konsekvenser, om parterna och om andra relevanta omständigheter. Om ansökan gäller verksamhet som avses i lagen om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning ska det till ansökan före beslutsfattandet fogas en miljökonsekvensbeskrivning enligt den lagen samt kontaktmyndighetens motiverade slutsats om denna. I samma stycke anges avslutningsvis att till ansökan ska det dessutom vid behov fogas en sådan bedömning som avses i 35 § i naturvårdslagen, dvs. en form av bedömning med avseende på Natura 2000-reglerna.
I 11 kap. 3 § vattenlagen finns något utförligare regler än miljöskyddslagens om vad tillståndsansökan ska innehålla, nämligen
Nordisk utblick SOU 2024:98
546
1. en sådan redogörelse för projektets syfte och projektets inver-
kan på allmänna intressen, enskilda intressen och miljön som är tillräckligt utförlig för att ärendet ska kunna avgöras,
2. en plan över de åtgärder som behövs för att projektet ska kunna
genomföras,
3. en beräkning av den nytta och de förluster av förmåner som
projektet medför för registerenheterna för mark- och vattenområden och deras ägare och för andra parter,
4. en redogörelse för hur verksamhetens verkningar kontrolleras.
Enligt paragrafens andra stycke ska, i likhet med miljöskyddslagens krav, även en miljökonsekvensbeskrivning och kontaktmyndighetens motiverade slutsats fogas till ansökningshandlingarna. Till ansökan ska vid behov också fogas den Natura 2000-bedömning som avses i 35 § i naturvårdslagen.
I både miljöskyddslagen och vattenlagen ställs krav på att den som upprättar ansökan ska ha tillräcklig sakkunskap. I 39 a § åläggs tillståndsmyndigheten ändå en skyldighet att på begäran lämna avgiftsfri rådgivning till sökande om innehållet i tillståndsansökan, om vilka utredningar som ska bifogas ansökan, om vilka utlåtanden som kommer att begäras i ärendet och den tidsfrist som ska reserveras för detta samt om uppskattad tidpunkt för meddelande av tillståndsbeslutet (se även avsnitt 6.4.3 under rubriken Samråd innan tillståndsansökan). Tillståndsmyndigheten kan också arrangera ett samråd för att ordna rådgivningen i tillståndsärendet och till detta kalla företrädare för andra myndigheter och andra berörda parter samt företrädare för den statliga tillsynsmyndigheten.
Slutligen ska här nämnas att 40 § miljöskyddslagen och 11 kap. 5 § vattenlagen innehåller i stort sett identiska bestämmelser om komplettering av ansökan. De innebär att om ansökan är bristfällig eller om särskild utredning krävs för att ärendet ska kunna avgöras, ska sökanden ges tillfälle att komplettera ansökan inom den tid som myndigheten bestämmer. Vid underlåtelse att komplettera inom utsatt tid, kan ärendet lämnas utan prövning.
SOU 2024:98 Nordisk utblick
547
Handläggningstid
I den inledningsvis nämnda lagen om samordning av vissa miljörelaterade tillståndsförfaranden finns en särskild paragraf om handläggningstid (8 §). Där anges att den samordnande myndigheten i samarbete med de behöriga tillståndsmyndigheterna ska beräkna en målsatt handläggningstid för de tillståndsansökningar som ska samordnas och utifrån den ange en uppskattad tidpunkt för när besluten i tillståndsärendena kommer att meddelas. Som nämndes ovan i avsnittet rubricerat Ansökan finns i 39 a § miljöskyddslagen regler om rådgivning som också innebär ett visst moment av tidsplanering för handläggningen.
Enligt uppgifter som vi har kunnat inhämta från företrädare för finska Miljöministeriet tar omkring 60 procent av tillståndsprocesserna i Finland mindre än ett år, räknat från när ansökan inlämnas (exklusive miljöbedömningsprocessen). Omkring 30 procent av tillståndsprocesserna tar mellan 1 och 2 år och omkring 10 procent tar mer än två år. Genomsnittet ligger på 10 månader. Uppgiften har lämnats med påpekandet att andra EU-länder räknar på andra sätt vilket gör det svårt att jämföra tidsåtgången i respektive land. Miljöbedömningsprocessen tar i genomsnitt 12–17 månader. Siffrorna avser medianvärden 2021 och 2022 och kommer från NTMcentralen och Regionförvaltningsverket.
Kungörelse/samråd om ansökan
Vid prövningen konsulterar prövningsmyndigheten normalt myndigheter. Vilka som måste konsulteras beror på sakfrågan eller rättsakten.
Såväl samordningslagen som miljöskyddslagen och vattenlagen innehåller bestämmelser om kungörelse samt om beredningsförfarandet. Sammanfattningsvis kan det beskrivas på följande sätt. Ansökan ska delges genom offentlig kungörelse. När ansökan prövas ska tillståndsmyndigheten begära in ett utlåtande från olika myndigheter vars intressen kan tänkas påverkas av verksamheter. Det handlar bl.a. om kommunala miljövårdsmyndigheter, hälsoskyddsmyndigheter, myndigheter som bevakar allmänna intressen, sametinget och andra berörda aktörer. Den statliga miljötillståndsmyndigheten
Nordisk utblick SOU 2024:98
548
ska dessutom begära in ett utlåtande från den statliga tillsynsmyndigheten samt från den kommun där verksamheten är placerad.
Tillståndet och villkor
Vad som krävs för att ett tillstånd ska beviljas och vad ett tillstånd ska innehålla regleras i den finska miljöskyddslagen. Miljötillstånd ska beviljas om verksamheten uppfyller de krav som ställs i miljöskyddslagen och i avfallslagen samt i de bestämmelser som har utfärdats med stöd av dem. Naturvårdslagen och vad som föreskrivs med stöd av den ska också iakttas vid tillståndsgivningen. För att miljötillstånd ska kunna beviljas krävs enligt miljöskyddslagen att verksamheten, med beaktande av tillståndsvillkoren och verksamhetens placering, inte i sig eller tillsammans med andra verksamheter (49 § miljöskyddslagen)
• medför olägenhet för hälsan,
• medför någon betydande annan förorening i miljön eller risk för sådan,
• har konsekvenser som är förbjudna enligt 16–18 § som avser förbud mot förorening av mark, grundvatten och särskilda förbud som gäller havet,
• leder till försämring av speciella naturförhållanden eller äventyrar vattenförsörjningen eller någon annan från allmän synpunkt viktig användningsmöjlighet inom det område som påverkas av verksamheten,
• medför sådant oskäligt besvär som avses i 17 § 1 mom. i lagen angående vissa grannelagsförhållanden. Där anges att en fastighet, byggnad eller lägenhet inte får användas så att grannarna eller de som bor eller innehar fastigheter, byggnader eller lägenheter i närheten orsakas oskäligt besvär av ämnen som är skadliga för miljön, sot, smuts, damm, lukt, fukt, buller, skakning, strålning, ljus, värme eller annan motsvarande påverkan,
• medför väsentlig försämring i förutsättningarna att på samernas hembygdsområde bedriva traditionella samenäringar eller annars bevara och utveckla samekulturen eller väsentlig försämring i
SOU 2024:98 Nordisk utblick
549
skolternas levnadsförhållanden eller möjligheter att bedriva i skoltlagen avsedda naturnäringar på skoltområdet.
Om Försvarsmaktens användning av tunga vapen eller sprängämnen eller gränsbevakningsväsendets motsvarande verksamhet kräver miljötillstånd, får i behövlig omfattning undantag medges från de i 49 § miljöskyddslagen avsedda förutsättningar för beviljande av tillstånd som avser buller och skakningar samt risk för förorening av mark, grundvatten eller hav, om det med tanke på försvarets verksamhetsbetingelser är nödvändigt att placera verksamheten på området.
Ett miljötillstånd ska förenas med behövliga villkor om
1. utsläpp, utsläppsgränsvärden, förebyggande och begränsning av
utsläpp samt utsläppsstället,
2. förebyggande och hindrande av förorening av mark och grund-
vatten,
3. avfall samt om minskning av avfallets mängd och skadlighet,
4. åtgärder vid störningar och i andra exceptionella situationer,
5. iståndsättning av områden och hindrande av utsläpp efter av-
slutad verksamhet och andra åtgärder efter avslutad verksamhet,
6. andra åtgärder för att förebygga eller minska förorening av mil-
jön och risken för sådan.
Tillståndsvillkor som gäller utsläppsgränsvärden samt hindrande och begränsning av utsläpp ska vara baserade på bästa tillgängliga teknik. Vid bedömning av innehållet i bästa tillgängliga teknik ska hänsyn tas till
1. minskning av avfallsmängden och avfallets skadlighet,
2. möjligheten att återanvända och återvinna ämnen som används
och avfall som uppkommit vid produktionen,
3. farligheten hos de ämnen som används vid produktionen samt
möjligheterna att använda ämnen som är mindre skadliga än tidigare,
4. utsläppens art, mängd och verkningar,
Nordisk utblick SOU 2024:98
550
5. arten och förbrukningen i fråga om råvaror,
6. energianvändningens effektivitet,
7. förebyggandet av risker i samband med verksamheten och olycks-
risker samt förhindrandet av följder av olyckor,
8. den tid som krävs för ibruktagande av bästa tillgängliga teknik
och betydelsen av den planerade tidpunkten för inledande av verksamheten samt de kostnader och den nytta som uppkommer vid förebyggandet och begränsningen av utsläpp,
9. miljökonsekvenserna, 10. produktionsmetoder och metoder för utsläppshantering som
används i industriell skala, 11. kunskapsutvecklingen i fråga om teknik och naturvetenskaper, 12. uppgifter om bästa tillgängliga teknik som publiceras av Euro-
peiska kommissionen och internationella organ.
Om det genom lag eller förordning av statsrådet har föreskrivits om miljöskyddskrav för verksamheten, behöver dessa krav inte upprepas i tillståndsvillkoren (15 § Statsrådets förordning om miljöskydd). Tillståndsmyndigheten ska dock i tillståndet, en separat handling eller på annat sätt upplysa verksamhetsutövaren om de på miljöskyddslagen baserade centrala skyldigheter som gäller verksamheten, antingen genom en hänvisning eller genom att redogöra för skyldigheternas innebörd, om myndigheten anser att detta behövs för att informera verksamhetsutövaren. Miljötillståndet för en direktivsanläggning ska alltid innehålla ett omnämnande av den branschspecifika statsrådsförordning som gäller anläggningen.
Om det inte har funnits tillräcklig utredning om utsläpp, avfall eller verksamhetens konsekvenser kan verksamhetsutövaren åläggas att göra en särskild utredning för att klarlägga den förorening av miljön eller risk för förorening av miljön som verksamheten medför. Utifrån utredningen kan sedan tillståndsmyndigheten precisera tillståndsvillkor eller komplettera tillstånd (54 och 90 §§miljöskyddslagen).
Den som bedriver avfallsbehandling ska ställa säkerhet för att garantera en adekvat avfallshantering, uppföljning, kontroll och åtgärder som behövs när verksamheten avslutas eller efter avslutad
SOU 2024:98 Nordisk utblick
551
verksamhet. Den som bedriver annan tillståndspliktig verksamhet ska på motsvarande sätt ställa säkerhet, om betydande mängder avfall uppkommer i verksamheten.
Ett miljötillstånd gäller som utgångspunkt tills vidare. På verksamhetsutövarens begäran kan det begränsas till viss tid. Det finns även möjlighet att tidsbegränsa ett tillstånd om det finns sådana vägande skäl för det som hänger samman med verksamhetens särskilda egenskaper, med att den teknik eller de metoder som används är nya eller med att verksamhetens negativa konsekvenser är svåra att bedöma.
Ändring av tillstånd
En verksamhetsutövare får ansöka om ändring av ett miljötillstånd. I lagtexten anges inga förutsättningar för när en sådan ansökan får ske. Däremot anges att förfarandet är detsamma som vid en tillståndsprövning av en ny verksamhet.
Ändring av tillstånd kan även ske på initiativ av en tillsynsmyndighet, den myndighet som bevakar allmänt intresse, den som orsakats olägenhet eller en miljöorganisation eller stiftelse, om
1. den förorening eller risk för förorening som verksamheten med-
för väsentligen avviker från vad som bedömts på förhand,
2. verksamheten kan ha konsekvenser som är förbjudna enligt
denna lag,
3. utsläppen kan minskas väsentligt utan oskäliga kostnader på
grund av den bästa tillgängliga teknikens utveckling,
4. verksamhetens yttre förhållanden efter det att tillståndet bevil-
jades väsentligt har förändrats och tillståndet därför behöver ändras,
5. det behövs för att tillgodose ett sådant efter beviljandet av till-
ståndet genom lag, statsrådsförordning eller en rättsakt av Europeiska unionen infört specificerat krav som är bindande och gäller förebyggande eller hindrande av förorening av miljön.
I de fall ändring av tillstånd sker på initiativ av de angivna aktörerna ska ändå utredningen för behov av ändring göras av
Nordisk utblick SOU 2024:98
552
verksamhetsutövaren (89 § miljöskyddslagen). På initiativ av tillsynsmyndigheten kan även ett tillstånd återkallas (93 § miljöskyddslagen).
Verkställighet
Tillståndspliktig verksamhet får som huvudregel inte inledas eller ändras förrän det tillståndsbeslut som tillåter verksamheten har fått laga kraft (198 § miljöskyddslagen). Tillståndsmyndigheten kan däremot besluta att ett tillstånd får tas i anspråk även om det överklagas. Ett sådant beslut får fattas på begäran av sökanden av grun-
dad anledning och under förutsättning att verkställigheten inte gör ändringssökandet onödigt. Sökanden måste då ställa godtagbar säker-
het för att miljön ska kunna återställas i ursprungligt skick. Tillståndsmyndigheten kan också efter särskild ansökan och även efter det att tiden för att överklaga har löpt ut fatta beslut om att tillståndet får tas i anspråk. En sådan ansökan måste lämnas in senast 14 dagar efter överklagandetidens utgång. Beslut om att få ta tillståndet i anspråk även om det överklagats kan i sig överklagas till Vasa förvaltningsdomstol.
Ersättningsfrågor
När tillståndsmyndigheten beviljar miljötillstånd ska den samtidigt bestämma om ersättning för skador som verksamheten orsakar genom förorening av vattendrag (125 § miljöskyddslagen). I detta avseende görs i lagtexten således ingen skillnad om det är en statlig eller kommunal tillståndsmyndighet.
I fråga om möjligheten att skjuta upp frågan om ersättning är det endast den statliga miljötillståndsmyndigheten som kan besluta om det. En förutsättning för det är att en detaljerad utredning av de skadorna skulle innebära att avgörandet av ett tillståndsärende fördröjs oskäligt. Tillståndshavaren ska då åläggas att inhämta behövlig utredning och inom utsatt tid lämna in en ansökan för komplettering av ett ersättningsavgörande i ärendet. Likaså kan den statliga miljötillståndsmyndigheten ta ställning till ett yrkande om ersättning för skador som verksamheten har orsakat genom förororening av vattendrag även innan tillståndsfrågan är avgjord. Även ersätt-
SOU 2024:98 Nordisk utblick
553
ning för oförutsedd skada kan prövas av den statliga tillståndsmyndigheten efter en särskild ansökan.
6.4.5 Anmälnings- och registreringsförfaranden
Inledning
Vid sidan av tillståndsprövning finns i Finland ett system med möjlighet till anmälan eller registrering av sådana verksamheter som omfattas av den finska miljöskyddslagen, industriell och annan verksamhet som orsakar eller kan orsaka förorening av miljön samt verksamhet som ger upphov till avfall och på behandling av avfall. Motsvarande system med anmälan och registrering finns, såvitt vi har kunnat utläsa, inte för vattenverksamheter som regleras i den finska vattenlagen. Det finska anmälningsförfarandet kan beskrivas som en något enklare tillståndsprövning. Reglerna kring anmälans innehåll och hur handläggningen går till är i huvudsak desamma som för tillståndspliktiga verksamheter. Både anmälnings- och registreringsförfarandet omfattar ett begränsat antal verksamheter.
Anmälan
De verksamheter som behöver föregås av en anmälan anges i bilaga 4 till miljöskyddslagen. Anmälningspliktiga verksamheter omfattar sågverk där produktionskapaciteten är minst 20 000 m³ sågvirke per år, upplag för hälso- eller miljöfarliga kemikalier i flytande form med vissa angivna volymer, viss typ av maskinell guldgrävning, viss angiven livsmedels- och foderindustri vars avloppsvatten leds till ett miljötillståndspliktigt avloppsreningsverk, djurstallar med visst angivet antal djurenheter, depåer för bussar, lastbilar eller arbetsmaskinsdepåer av en viss storlek, vissa utomhus belägna skjutbanor samt permanenta djurgårdar eller nöjesparker.
Anmälan prövas i huvudsak av den kommunala miljövårdsmyndigheten och ska göras minst 120 dygn innan verksamheten inleds. Anmälan ska innehålla för behandlingen av anmälan behövliga bindande uppgifter om verksamheten och dess konsekvenser, om parterna och om andra relevanta omständigheter. Det närmare innehållet i anmälan regleras i 2 kap. 3 § statsrådets förordning om miljöskydd
Nordisk utblick SOU 2024:98
554
713/2014. Regleringen om anmälans innehåll är densamma som för tillståndsansökan. Likaså är bestämmelserna om handläggningen av en anmälan densamma som för en tillståndsansökan, se 3 kap. statsrådets förordning om miljöskydd. En anmälan ska efter det att ärendet har utretts tillräckligt utförligt, på samma sätt som en tillståndsansökan, kungöras och vissa utlåtanden ska inhämtas från angivna myndigheter. Däremot skiljer sig regleringen om tillståndsbeslutets innehåll från det som ska framgå i fråga om ett beslut efter anmälan. I ett beslut med anledning av anmälan behövs ingen recit med parternas yrkanden, inställning och utveckling av talan samt en redogörelse för den utredning som finns i målet (t.ex. inhämtade remissynpunkter), men däremot en beslutsdel med villkor m.m. Kommunens beslut kan överklagas till Vasa förvaltningsdomstol.
Registrering
Ett registreringsförfarande tillämpas för vissa verksamheter som omfattas av miljöskyddslagen. Dessa anges i bilaga 2 till miljöskyddslagen. De verksamheter som omfattas av registreringsplikten är energiproducerande anläggningar med viss bränsleeffekt, asfaltstationer, bensinstationer, kemtvättsanläggningar, fordonslackering, verksamheter och anläggningar där förbrukningen av organiska lösningsmedel uppgår till vissa angivna volymer samt permanenta betongstationer och fabriker som tillverkar betongprodukter.
Registrering görs hos den kommunala miljövårdsmyndigheten. Huvudregeln är att registrering ska göras senast 60 dagar innan verksamheten inleds och den kommunala miljövårdsmyndigheten ska registrera verksamheten inom 60 dagar från det att registreringsanmälan gjordes. För vissa angivna energiproducerande anläggningar gäller i stället en 30 dagars frist. Registreringsförfarandet innebär ingen prövning. Vid registreringen fattas inget administrativt beslut utan kommunen kontrollerar endast att verksamhetsutövare fyllt i ansökan korrekt.
En anmälan för registrering ska innehålla
1. verksamhetsutövarens identifikations- och kontaktuppgifter,
2. uppgift om platsen för verksamheten,
3. en verksamhetsbeskrivning och de viktigaste processerna,
SOU 2024:98 Nordisk utblick
555
4. uppgift om tidigare tillstånd och anmälningar som påverkar
ärendet, utlåtanden samt anslutningsavtal,
5. en redogörelse för miljöskyddsåtgärderna, samt
6. en bedömning av de utsläpp som verksamheten medför och dess
miljökonsekvenser (5 kap. 27 § statsrådets förordning om miljöskydd).
6.4.6 Prövningsinstanser
Inledning
I Finland finns det cirka 10 400 miljötillståndspliktiga anläggningar.19Staten ansvarar för tillstånden för cirka 4 000 av dessa liksom för tillsynen över de verksamheterna. Bestämmelser om vem som är behörig tillståndsmyndighet finns i 4 kap. 34 § i miljöskyddslagen.20Närmare bestämmelser om vilken myndighet som ska fastställa miljötillståndsfrågorna för respektive verksamhet anges i statsrådets förordning om miljöskydd.21 Regionförvaltningsverket prövar de mest betydande och regionalt betydande miljötillstånden (1 § Statsrådets förordning om miljöskydd). Den kommunala miljövårdsmyndigheten prövar övriga miljötillstånd (2 § Statsrådets förordning om miljöskydd). I 1 kap. 7 § vattenlagen slås fast att regionförvaltningsverket är ansvarig tillståndsmyndighet. Verksamheter som kräver tillstånd enligt både vattenlagen och miljöskyddslagen ansöker om tillstånd hos regionförvaltningsverket (34 § miljöskyddslagen). I Finland ska prövningsmyndigheten när den beviljar tillstånd, som regel, samtidigt bestämma om ersättning för skador som verksamheten orsakar genom förorening av vattendrag (125 § miljöskyddslagen).
Medan de myndigheter som prövar miljötillstånd alltså är regionförvaltningsverket och de kommunala miljövårdsmyndigheterna, är det de regionala närings-, trafik- och miljöcentralerna (NTM-central) som i de flesta fall ser till att förfarandet vid miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) efterlevs. Processen i Finland är alltså vanligtvis tudelad, först MKB-process hos NTM-centralen och sedan söks till-
19 Se https://ym.fi/sv/miljotillstand-och-tillsyn-over-miljoskyddet (besökt 2024-03-18). 20 Se 527/2014, https://www.finlex.fi/sv/laki/ajantasa/2014/20140527#L4P34 (besökt 2024-03-18). 21 Se 4.9.2014/713 https://www.finlex.fi/sv/laki/ajantasa/2014/20140713#L1 (besökt 2024-03-18).
Nordisk utblick SOU 2024:98
556
stånd hos regionförvaltningsverket eller kommunen. Tillståndsmyndigheten får inte meddela tillstånd förrän den har fått miljökonsekvensbeskrivningen och NTM-centralens motiverade slutsats samt handlingar om gränsöverskridande konsekvenser. Denna ordning har gällt sedan 2010 då länen och länsstyrelserna upphörde i Finland och deras uppgifter fördes över till regionförvaltningsverket.
För närvarande pågår en reformering av det finska systemet för tillståndsprövning på statlig nivån. Syftet är att få till stånd en s.k. samservicemodell för miljörelaterade tillståndsförfaranden där tillstånd kan sökas centraliserat och digitalt genom en enda tillståndsprocess.22 Ett nytt tillstånds-, styrnings- och tillsynsverk ska inrättas som bl.a. ska ansvara för att tillståndsprocessen framskrider, för samordningen av den samt för nödvändiga utredningar. Denna myndighet ska också se till att den som ansöker om tillstånd har möjlighet att på förhand diskutera de skyldigheter, utredningsbehov och yttre villkor som hänför sig till tillståndsprocessen. Målet är att antalet begäranden om ytterligare utredning och kompletteringar ska kunna minskas genom samarbete och framförhållning.
Ett annat mål är att tillståndsförfarandet som helhet ska genomföras parallellt i samarbete mellan myndigheter och projektaktörer, och inte som skilda delar som följer efter varandra. I det nya riksomfattande och sektorsövergripande ämbetsverket ska Valvira23, regionförvaltningsverken samt vissa uppgifter inom NTM-centralernas miljöansvarsområde slås samman. Den nya tillstånds-, styrnings- och tillsynsmyndigheten ska i fortsättningen på ett centralt sätt sköta myndighetsuppgifter enligt bl.a. miljöskyddslagen, vattenlagen, avfallslagen, lagen om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning (252/2017), naturvårdslagen (9/2023), lagen om vattenvårds- och havsvårdsförvaltningen (1299/2004) och lagen om bedömning av miljökonsekvenserna av myndigheters planer och program (200/2005). Målet är att det nya ämbetsverket inleder sin verksamhet och att lagstiftning om ett enda serviceställe träder i kraft den 1 januari 2026.24
22 Se https://valtioneuvosto.fi/sv/regeringar/regeringsprogrammet#/7/3 (besökt 2024-03-18). 23 Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården Valvira är ett centralt ämbetsverk under social- och hälsovårdsministeriet som genom styrning och tillsyn ska främja rättsskyddet och tjänsternas kvalitet inom social- och hälsovården samt hanteringen av hälsorisker i livsmiljön och hos befolkningen. 24 Se https://ym.fi/sv/ettservicestalle (besökt 2024-03-18).
SOU 2024:98 Nordisk utblick
557
Inom ramen för lagstiftningsprojektet om tjänster från ett enda serviceställe bereds på finska miljöministeriet bestämmelser för att den nya tillståndsmyndigheten samtidigt ska kunna behandla de tillståndsansökningar som grundar sig på de olika lagar som omfattas av projektet. I projektet utreds också hur MKB-förfarandena och Natura 2000-bedömningarna kan behandlas smidigare som en del av tillståndsbehandlingen.25 Som en del av arbetet ska bl.a. också myndigheternas inbördes besvärsrätt begränsas.
Nedan beskrivs de olika myndigheternas roll i det befintliga finska systemet mer utförligt.
Prövning i första instans
Regionförvaltningsverket prövar tillstånd för många olika typer av verksamheter. Verket är bl.a. statlig miljötillståndsmyndighet och behandlar också ärenden som gäller anmälningspliktig verksamhet som faller inom dess behörighet. Tillstånd ska sökas hos det regionförvaltningsverk i vars område verksamheten ligger. Det finns sex olika regionförvaltningsverk runt om i Finland varav fyra prövar miljötillstånd. Miljötillstånds- och vattentillståndsansökningar behandlas i Regionförvaltningsverket i Södra Finland, Östra Finland, Västra och Inre Finland samt Norra Finland. Regionförvaltningsverket i Södra Finland hanterar 50 procent av alla tillstånd. Miljötillståndsavdelningen vid regionförvaltningsverken är självständig i sitt beslutsfattande.
Regionförvaltningsverket prövar miljötillståndsärenden som gäller de verksamheter som avses i tabell 1 i bilaga 1 till miljöskyddslagen. Myndigheten avgör dessutom miljötillståndsärenden som gäller vissa verksamheter som avses i tabell 2 i bilaga 1 till miljöskyddslagen. Verket prövar alla IED-verksamheter. Regionförvaltningsverket är också ansvarig prövningsmyndighet för i princip all vattenverksamhet. En tillståndsansökan som rör både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet ska i allmänhet prövas tillsammans och i enlighet med vattenlagen. Kemikaliesäkerhet, pilotverksamheter och markanvändning prövas av andra myndigheter.
Den statliga miljötillståndsmyndigheten ska avgöra en ansökan om miljötillstånd, om
25 Se https://ym.fi/sv/ettservicestalle (besökt 2024-03-18).
Nordisk utblick SOU 2024:98
558
1. verksamheten kan ha betydande miljökonsekvenser eller det
annars, med hänsyn till verksamhetens art eller natur, är motiverat att den statliga miljötillståndsmyndigheten avgör ärendet,
2. miljökonsekvenserna av annan verksamhet än sådan som avses
i 1 punkten i betydande omfattning kan komma att beröra ett större område än den kommun där verksamheten ska placeras,
3. verksamheten utöver miljötillstånd kräver tillstånd enligt 3 kap.
i den finska vattenlagen, upplåtande av annan nyttjanderätt enligt vattenlagen än nyttjanderätt för utloppsledning eller upplåtande av nyttjanderätt enligt 68 och 69 § i miljöskyddslagen, och tillståndsansökningarna ska behandlas gemensamt i enlighet med 47 §, eller
4. tillståndet krävs med stöd av 27 § 2 mom. 1 punkten, som rör
verksamhet som kan orsaka förorening av vattendrag, när det inte är fråga om ett projekt som är tillståndspliktigt enligt vattenlagen.
Den kommunala miljövårdsmyndigheten avgör alla tillståndsansökningar som inte listas i miljöskyddslagen som regionförvaltningsverkets ansvar, vissa anmälningspliktiga verksamheter och samtliga registreringspliktiga verksamheter. Kommunen utövar tillsyn över samma verksamheter som de prövar eller registrerar. Den statliga miljötillståndsmyndigheten ska dock avgöra ansökan om miljötillstånd om:
1. verksamheten är belägen på flera kommunala miljövårdsmyndig-
heters verksamhetsområde,
2. om det är fråga om verksamhet som är avsedd för militära ändamål,
3. om det gäller ett beslut om sanering av mark eller grundvatten
ska avgöras i samband med tillståndsärendet och behörigheten i ärendet inte har överförts till den kommunala miljövårdsmyndigheten, eller
4. om tillståndsärendet gäller verksamheter som är placerade inom
samma verksamhetsområde delvis ligger inom den statliga miljötillståndsmyndighetens behörighet och delvis inom den kommunala miljövårdsmyndighetens behörighet.
SOU 2024:98 Nordisk utblick
559
I 10 a kap. miljöskyddslagen regleras det som kallas allmänt anmälningsförfarande. Vilken myndighet som anmälan ska ges in till beror på vilken verksamhet som anmälan avser. Behörig myndighet är i de flesta fall den kommunala miljövårdsmyndigheten. Regionförvaltningsverket behandlar dock anmälningar gällande stora kemikalieupplag (minst 1 000 m3 men under 50 000 m3) och småskalig maskinell guldgrävning samt om det är fråga om verksamhet som är avsedd för militära ändamål. Bilden är något mer komplex vad gäller anmälan om vissa verksamheter av engångsnatur som medför miljöolägenheter. Där ska anmälan ska göras till miljötillståndsmyndigheten (dvs. regionförvaltningsverket) eller tillsynsmyndigheten (NTM-centralen eller kommunförvaltningen).26
Ett registreringsförfarande tillämpas för vissa angivna verksamheter som omfattas av miljöskyddslagen. Dessa verksamheter anges i bilaga 2 till miljöskyddslagen (se avsnitt 6.4.5). Registrering sker hos den kommunala miljövårdsmyndigheten (116 och 117 § miljöskyddslagen).
I lagen om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning finns bestämmelser om när och hur en miljökonsekvensbeskrivning ska genomföras. I de allra flesta fall är det NTM-centralen som är kontaktmyndighet och den myndighet som ser till att förfarandet vid miljökonsekvensbeskrivningar efterföljs. Det gäller oavsett om tillståndet för verksamheten eller åtgärden ska prövas av Regionförvaltningsverket eller kommunen. Det finns 15 regionala NTM-centraler i Finland vara 13 har ett utpekat ansvar för miljö och naturresursfrågor. De har till uppgift att främja regional utveckling genom att sköta statsförvaltningens verkställighets- och utvecklingsuppgifter i regionerna. Uppgifterna indelas i tre delområden: näringar, arbetskraft och kompetens, trafik och infrastruktur samt miljö och naturresurser. Det finska miljöministeriet styr, följer och utvecklar MKB-förfarandet på ett allmänt plan och bestämmer även vilken av NTM-centralerna som ska vara kontaktmyndighet för projektet om oklarhet uppstår eller om en närings-, trafik- och miljöcentral svarar för planeringen eller genomförandet av ett projekt. Miljöministeriet ska vid ett sådant beslut beakta projektets placering och NTM-centralernas resurser samt säkerställa att ansvaret för planeringen och genomförandet av projektet har separerats från kontakt-
26 Se https://www.ymparisto.fi/sv/tillstand-och-skyldigheter/anmalning-av-engangsnaturenligt-msl (besökt 2024-03-18).
Nordisk utblick SOU 2024:98
560
myndighetens uppgifter så att myndighetens opartiskhet inte äventyras. Finlands miljöcentral27 sköter de informations- och förhandlingsuppgifter med andra stater som krävs enligt Esbokonventionen.
NTM-centralen är ansvarig tillsynsmyndighet för de verksamheter som prövas av regionförvaltningsverket. Ansvarsfördelningen i fråga om tillsynen följer ansvarsfördelningen för tillståndsprövningen, dvs att då beslut om tillstånd prövas av regionförvaltningsverket är NTM-centralen ansvarig för tillsynen, i annat fall är det kommunen (23 § miljöskyddslagen).
Stöd och vägledning
Bestämmelser om myndigheters rådgivning finns i den finska förvaltningslagen (2 kap. 8 §). I dessa slås det fast att myndigheterna inom ramen för sin behörighet och enligt behov ska ”ge sina kunder råd i anslutning till skötseln av ett förvaltningsärende samt svara på frågor och förfrågningar som gäller uträttandet av ärenden”.28 Därutöver finns en skyldighet i 39a § miljöskyddslagen om att på begäran ge sökanden information i elektronisk form om:
1. vilka uppgifter som ska uppges i tillståndsansökan och vilka ut-
redningar som ska bifogas ansökan,
2. vilka utlåtanden som kommer att begäras i ärendet och den tids-
frist som ska reserveras för detta, och
3. uppskattad tidpunkt för meddelande av tillståndsbeslutet.
Tillståndsmyndigheten kan dessutom på den sökandes begäran eller på eget initiativ arrangera ett samråd mellan sökanden och myndigheten för att ordna rådgivningen i tillståndsärendet. Till samrådet kan också kallas företrädare för andra myndigheter som deltar i tillståndsförfarandet och andra berörda parter. Den statliga miljötillståndsmyndigheten ska alltid kalla in en företrädare för den statliga tillsynsmyndigheten. Rådgivningen är avgiftsfri.
Stöd i MKB-processen ges av NTM-centralen. Tillsynsmyndigheten, dvs. NTM-centralen eller den kommunala miljöskyddsmyn-
27 En forsknings- och utvecklingscentral för miljöfrågor under miljöministeriet och jord- och skogsbruksministeriet. 28 Se https://www.finlex.fi/sv/laki/ajantasa/2003/20030434#O1L2P8 (besökt 2024-03-18).
SOU 2024:98 Nordisk utblick
561
digheten, kan även på begäran lämna ett utlåtande om behovet av tillstånd enligt vattenlagen och miljöskyddslagen.
Överprövningsinstanser
I Finland prövas överklaganden av ett beslut eller begäran om omprövning av förvaltningsrätt. Överklaganden av beslut som fattats med stöd av miljöskyddslagen har centraliserats till Vasa förvaltningsdomstol. Alla beslut om tillstånd som regionförvaltningsverket fattar överklagas alltså till en och samma förvaltningsdomstol. Vid prövningen består rätten av två juridiska domare och en sakkunnig inom naturvetenskap eller teknik som kan likställas med de svenska mark- och miljödomstolarnas tekniska råd. Förvaltningsdomstolens beslut kan överklagas till Högsta förvaltningsdomstolen, om den beviljar prövningstillstånd.
Myndigheter och andra med partsroll
När ansökan prövas ska tillståndsmyndigheten begära in utlåtanden från olika myndigheter vars intressen kan tänkas påverkas av verksamheten. Detta regleras i 42 § miljöskyddslagen. Det handlar bl.a. om kommunala miljövårdsmyndigheter, hälsoskyddsmyndigheter, myndigheter som bevakar allmänna intressen, sametinget och andra berörda aktörer. Vilka myndigheter som måste konsulteras beror på sakfrågan och vilken lagstiftning det gäller. Regionförvaltningsverket ska alltid begära in ett utlåtande från den statliga tillsynsmyndigheten (NTM-centralen) och från den kommun där verksamheten är placerad. Innan tillståndsmyndigheten beslutar i ärendet ska parterna ges tillfälle att framställa anmärkningar med anledning av tillståndet och även andra än parterna ska ges tillfälle att framföra sin åsikt i enlighet med förvaltningslagen (43 § miljöskyddslagen).
Tillståndsmyndigheten kan inom ramen för prövningen även inhämta andra utredningar som behövs. Vissa statliga myndigheter och forskningsinstitut är utpekade i 40 § statsrådets förordning om miljöskydd som expertmyndigheter eller sakkunniginrättningar som kan ge utlåtanden och utföra undersökningar och utredningar. Expertmyndigheter är jord- och skogsbruksministeriet samt social- och hälsovårdsministeriet. Sakkunniginrättningar är inom sina egna
Nordisk utblick SOU 2024:98
562
verksamhetsområden Finlands miljöcentral, Naturresursinstitutet, Livsmedelssäkerhetsverket, Meteorologiska institutet, Teknologiska forskningscentralen VTT, Geologiska forskningscentralen, Strålsäkerhetscentralen, Säkerhets- och kemikalieverket samt Institutet för hälsa och välfärd.
Myndigheter får överklaga tillståndsbeslut. Det gäller den statliga tillsynsmyndigheten, dvs. NTM-centralen, samt den kommun där verksamheten är placerad och andra kommuner inom vars område verksamhetens miljökonsekvenser uppträder och även den kommunala miljövårdsmyndigheten i den kommun där verksamheten är placerad och i kommunerna inom det område som påverkas av verksamheten (191 § 4 miljöskyddslagen). Även myndigheter som bevakar allmänt intresse i ärendet har besvärsrätt (191 § 5 miljöskyddslagen). Vilken myndighet som kan överklaga ett beslut beror på ärendet som behandlas. Som ett exempel har en hälso- och sjukvårdsmyndighet talerätt om skadliga naturpåverkningar skulle ha en direkt effekt på folkhälsan medan en fiskemyndighet inte skulle ha överklaganderätt enbart på grund av luftutsläpp, om inte verksamhetens effekter, t.ex. på grund av försurning, bedöms kunna påverka det intresse som myndigheten övervakar. Fiskedistrikt enligt fiskelagen kan för övrigt likställas med myndigheter när det gäller talerätt.29 Talerätten är i Finlands alltså mycket bred i fråga om vilka myndigheter som kan överklaga. Den statliga tillsynsmyndigheten och den kommunala miljövårdsmyndigheten har också rätt att i syfte att bevaka det allmänna miljöskyddsintresset eller av annan grundad anledning överklaga ett beslut genom vilket Vasa förvaltningsdomstol har ändrat eller upphävt dess beslut.
6.4.7 Överprövningen
Beslut om tillstånd som fattats av Regionförvaltningsverket och kommunerna överklagas till Vasa förvaltningsdomstol. Ett överklagat ärende handläggs då enligt lagen om rättegång i förvaltningsärenden. I denna lag finns handläggningsbestämmelser. Av lagen framgår bl.a. att ett beslut får överklagas skriftligen inom 30 dagar från det att beslutet har delgetts. Det framgår även att förvaltnings-
29 Se regeringens proposition till Riksdagen med förslag till revidering av miljöskydds- och vattenlagstiftningen, RP 84/1999 rd, s. 97.
SOU 2024:98 Nordisk utblick
563
domstolen har en utredningsskyldighet (37 § lagen om rättegång i förvaltningsärenden). Domstolen ska vid behov ge en part eller den myndighet som har fattat beslutet anvisningar om vilken tilläggsutredning som ska läggas fram i ärendet. Vidare ska domstolen på eget initiativ inhämta utredning i sådan omfattning som en opartisk
och rättvis behandling av ärendet samt ärendets art kräver. Inom ramen
för domstolens utredningsskyldighet kan den på eget initiativ begära ett utlåtande om en fråga som kräver särskild sakkunskap av någon annan myndighet än den som har fattat beslutet eller av en enskild sakkunnig. Det finns även möjlighet för domstolen att hålla muntlig förhandling och syn.
Miljöskyddslagen innehåller några få handläggningsregler för överprövningen. Om det är den som har sökt tillstånd som överklagar ska Vasa förvaltningsdomstol kungöra överklagandet på en webbplats och i kommunerna som berörs av den aktuella verksamheten. Vasa förvaltningsdomstol ska dessutom, om det är den som har sökt tillstånd som har överklagat, ge de parter som saken speciellt berör samt de myndigheter som bevakar allmänt intresse tillfälle att bemöta det som anförs i överklagandet om det inte är uppenbart onödigt (196 § miljöskyddslagen).
Förvaltningsdomstolens avgörande kan överklagas till Högsta förvaltningsdomstolen, i vilken det krävs prövningstillstånd för att få sin sak prövad. Prövningstillstånd ska beviljas, om
1. det med avseende på lagens tillämpning i andra liknande fall eller
för en enhetlig rättspraxis är viktigt att ärendet avgörs av högsta förvaltningsdomstolen,
1. det finns särskilda skäl för högsta förvaltningsdomstolen att av-
göra ärendet på grund av att det i ärendet skett ett uppenbart fel, eller
2. det finns något annat vägande skäl för att bevilja besvärstillstånd.
Klagorätt
Vi har beskrivit vilka myndigheter som har rätt att överklaga. Utöver dessa har den som är part rätt att överklaga ett beslut. Även registrerade föreningar och stiftelser var syfte är att främja miljöskydd, hälsoskydd eller naturvård eller trivseln i boendemiljön har rätt att
Nordisk utblick SOU 2024:98
564
överklaga. Deras klagorätt förutsätter att miljökonsekvenserna uppkommer inom deras verksamhetsområde. Även sametinget och skoltarnas byastämma har rätt att överklaga. Sametingets klagorätt förutsätter att verksamheten som avses i miljötillståndet försämrar samernas rätt att som ursprungsfolk bevara och utveckla sitt språk och sin kultur. Vad gäller skoltarnas byastämma måste den verksamhet som avses i miljötillståndet inom skoltområdet försämra skoltarnas levnadsförhållanden och möjligheter att bedriva i skoltlagen avsedda naturnäringar.
6.4.8 Tillsyn
Tillsyn enligt finska miljöskyddslagen utförs i huvudsak av närings-, trafik- och miljöcentralerna (NTM) och kommunerna. Den huvudsakliga uppdelningen mellan NTM-centralerna och de kommunala miljövårdsmyndigheterna är att NTM-centralerna utövar tillsyn över de verksamheter vars tillstånd har prövats av den statliga myndigheten Regionalförvaltningsverket medan kommunerna utöver tillsyn över de verksamheter de prövar tillståndet för. De kommunala miljövårdsmyndigheterna prövar även anmälningspliktiga verksamheter och utövar även tillsyn över dessa. De har även ansvar för tillsyn över de verksamheter som omfattas av registreringsplikt.
565
7 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken?
7.1 Kapitlets innehåll
I detta kapitel beskriver vi dagens krav på tillstånd och anmälan för verksamheter och åtgärder – både inom svensk rätt och inom EUrätten. Vi beskriver också användningen av uttrycken ”miljöfarlig verksamhet” respektive ”bästa möjliga teknik” samt ser över förekomsten av generella föreskrifter för verksamheter och åtgärder. Kopplat till beskrivningarna redovisar vi de utmaningar som beskrivs i våra utredningsdirektiv och de övriga utmaningar som vi har identifierat under utredningsarbetet i förhållande till dessa frågor.
Våra förslag på lösningar på de identifierade utmaningarna finns i avsnitten 14.5.2, 14.7 och 14.9.15.
7.2 Tillstånds- och anmälningsplikt för verksamheter och åtgärder
7.2.1 Inledning
Av våra utredningsdirektiv framgår att vi ska genomföra en bred och allsidig genomlysning av gränsdragningen mellan tillstånd och anmälan samt mellan anmälan och verksamheter som varken kräver tillstånd eller anmälan, eller en ny möjlig kategori, registrering, med syftet att inom ramen för vad EU-rätten kräver begränsa antalet verksamheter och åtgärder som kräver tillstånd eller anmälan.1
1 Se dir. 2023:78 s. 5.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
566
Det kan t.ex. finnas krav på tillståndsprövning i det svenska regelverket i större utsträckning än vad EU-rätten kräver och där det inte av nationella skäl är särskilt motiverat med striktare krav. En fråga är därför om bl.a. miljöprövningsförordningen ställer strängare krav än EU-regelverkens minimikrav på vilka verksamheter och åtgärder som ska omfattas av krav på tillstånd respektive vilka som kan hanteras med anmälan, registrering, eller enbart genom tillsyn.2
I kommande avsnitt redogör vi för de utmaningar som har framförts i samband med utredningsarbetet. Därefter jämför vi kraven på tillståndsplikt mellan EU-rätten och svensk rätt. Vi fördjupar oss också i skillnaderna mellan tillståndsplikten för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Slutligen beskriver vi dagens utmaningar avseende prövning av anläggningar för solkraft.
7.2.2 Synpunkter på dagens tillstånds- och anmälningsplikt
För omfattande tillståndsplikt
Övergripande synpunkter som har lämnats till utredningen avseende dagens tillståndsplikt är att den upplevs som alltför omfattande. Både vad avser vilka verksamheter som prövas och vad som prövas. Många anser att tillståndsprocessen tyngs av prövning av verksamheter som skulle kunna hanteras via anmälan eller registrering. Likaså har framförts att många frågor som i dag hanteras inom tillståndsprövningen med fördel skulle kunna hanteras inom tillsyn och egenkontroll. Det uppges kunna förenkla tillståndsprövningen och ge snabbare tillståndsgivning. Se mer om tillsyn i kapitel 12.
Den detaljerade regleringen kring vilka verksamheter som omfattas av tillstånds- och anmälningsplikt upplevs också som en utmaning nu när teknikutvecklingen går fort och nya typer av processer eller verksamheter uppkommer i allt snabbare takt. Lagstiftningen som den är utformad i dag anses inte alltid vara anpassad till dessa nya tekniker och regelverken hinner inte uppdateras i samma takt som tekniken utvecklas.
Det svenska genomförandet av EU-rätten lyfts i detta sammanhang också fram som problematisk. Mindre ändringar inom ramen för nuvarande regelverk i stället för att anpassa lagstiftningen fullt
2 Se dir. 2023:78 s. 3.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
567
ut till EU-rätten upplevs skapa problem med överlappande och mer långtgående krav.
Ytterligare en utmaning är att tillståndsplikten för miljöfarlig verksamhet respektive vattenverksamhet ser väldigt olika ut. Så som tillståndsplikten för vattenverksamheter är utformad i dag medför det att även mindre verksamheter prövas av mark- och miljödomstol. Få verksamheter är dessutom renodlade miljöfarliga verksamheter utan har ofta inslag av vattenverksamheter vilket medför att även dessa kan behöva tillståndsprövas i mark- och miljödomstol.
Ställer miljöprövningsförordningen strängare tillståndskrav än EU-rätten?
Många aktörer har framfört synpunkter om att prövningsplikten enligt miljöprövningsförordningen går utöver vad EU-rätten kräver. Flera menar att mycket av den problematik vi upplever inom miljölagstiftningen handlar om att vi vill behålla vår svenska lagstiftning samtidigt som vi är tvungna att genomföra nya rättsakter från EU. Detta medför risk för överlappande krav och i vissa fall också risk för en över- eller underimplementering.
Regleringen i miljöprövningsförordningen anses vara alltför omfattande och det framförs att ett stort antal verksamheter skulle kunna rensas bort om man endast skulle utgå från EU-rättens krav. Flertalet synpunkter handlar också om att det vore rimligt att lägga ribban för prövningsplikt högre än vad som i dag är fallet. Mer skulle kunna vara anmälningspliktigt och en del verksamheter och åtgärder skulle inte ens behöva vara anmälningspliktiga. Kanske skulle i stället en registreringsplikt kunna införas för sådana verksamheter för att möjliggöra tillsyn efter behov.
Samtidigt har det också framförts till utredningen att i de fall det finns tillståndspliktiga verksamheter som inte omfattas av exempelvis industriutsläppsdirektivet eller MKB-direktivet är de verksamheter som till sin miljöstörande omfattning är likartade med de som omfattas av EU-kraven vilket gör att det av konkurrensskäl kan vara befogat att ha en likartad hantering.
Hur uppdelningen har skett mellan vilka verksamheter som är A- respektive B- eller C-verksamheter upplevs också av många som oklar och godtycklig. Man saknar en tydligare definition av vad
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
568
som utgör en A-, B- eller C-verksamhet. Syftet med uppdelningen anges ofta vara att man vill anpassa kraven på verksamheterna efter verksamhetens omfattning och miljöpåverkan. Många av de som har lämnat synpunkter till utredningen håller också med om att utöver de krav som EU-rätten ställer bör en verksamhets miljöpåverkan vara det som styr om verksamheten ska vara tillståndspliktig eller inte. Dock lyfter flera fram att så inte riktigt är fallet i dag. I vissa fall kan en mindre miljöpåverkande verksamhet omfattas av en högre kravnivå än en verksamhet med mindre påverkan och tvärtom.
Det har även framförts att det finns skäl för att se över hur man klassificerar verksamheter när en verksamhet inrymmer flera mindre verksamhetskoder och i vilken omfattning dessa ska vara styrande. Det finns exempel på att dessa oklarheter leder till långdragna överklagningsprocesser och en osäkerhet om vilka krav enligt t.ex. BATslutsatser som ska tillämpas. Det är också oklart rent rättsligt vad som ska utgöra huvudsaklig industriutsläppsverksamhet om en verksamhet med tillstånd rymmer flera olika delverksamheter varav vissa är industriutsläppsverksamheter och andra inte.3 Det saknas också rättslig möjlighet att fatta ett särskilt beslut därom.4 Däremot kan en bedömning av en sådan fråga aktualiseras indirekt inom ramen för exempelvis ett tillsynsföreläggande. Därtill har det framförts att det kan uppstå tolkningsproblem om en och samma verksamhet anses tillståndspliktig enligt fler punkter i miljöprövningsförordningen.5 Sammantaget leder dessa oklarheter till tillämpningsproblem både för verksamhetsutövare, tillsynsmyndigheter och prövningsmyndigheter. Detta medför i sin tur till en mindre effektiv prövningsprocess.
Ändra från tillståndsplikt till anmälningsplikt?
Även om man begränsar antalet verksamheter som är tillståndspliktiga och flyttar dessa till anmälningsplikt innebär det inte per automatik att ett anmälningsförfarande blir en mer effektiv, tydlig och rättssäker process. Under utredningsarbetet har det framförts
3 Se exv. Mark- och miljödomstolen Växjö tingsrätt i mål nr M 2372-22 (pt i MÖD M8468-23). 4 Se exv. MÖD:s dom den 11 maj 2022 i mål nr M 8366-21. 5 Se exv. MÖD:s dom den 16 juni 2022 i mål nr M 4222-21.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
569
att det faktum att det i dag ställs olika krav på vad en anmälan behöver innehålla beroende på vilken typ av verksamhet som anmälan avser ökar komplexiteten i tillämpningen.
Samtidigt som förväntan från en verksamhetsutövare är att handläggningen av en anmälan ska gå fort har från myndighetshåll framförts att dessa förväntningar många gånger är orimliga med anledning av alla krav i miljöbalken som myndigheten behöver ta ställning till, inte bara vid prövning av en ansökan om tillstånd utan också vid en anmälan.
En annan utmaning som har lyfts avseende anmälningsplikt är att handläggningen sköts av landets kommuner vilket ökar risken för en mer differentierad tillämpning av kraven samtidigt som säkerställandet av rätt kompetens försvåras.
Ytterligare en utmaning som har förts fram är att även C-verksamheter borde invänta ett beslut, eftersom det i praktiken är sällan man inte beslutar om någon form av försiktighetsmått. Kommunen har möjlighet att förelägga verksamhetsutövaren om att söka tillstånd, men det är sällan det görs i praktiken.
Därtill uttrycker flera verksamhetsutövare att det är svårt att veta och förstå när de närmar sig eller redan har passerat gränsvärdet för krav på anmälan om miljöfarlig verksamhet. De saknar lättillgänglig eller riktad information från kommunen, samt bättre information om hur anmälan ska gå till och vilka uppgifter som ska ingå. De krav som ställs avseende uppgiftslämnande eller slutliga försiktighetsmått anser många verksamhetsutövare inte alltid är proportionerliga utifrån lagstiftningen och några liknar en omfattande anmälningsprocess vid en förtäckt tillståndsprocess.6
Införa registrering för U-verksamheter?
U-verksamheter är verksamheter som enligt definitionen är miljöfarliga verksamheter, men som varken är anmälnings- eller tillståndspliktiga. Dessa behöver i dag inte heller registreras hos tillsynsmyndigheten.
Till utredningen har framförts att U-verksamheter kan utgöra en beaktansvärd miljörisk och att ett utökat antal av dessa jämfört
6 Tillväxtverket delrapport 2022 ”Förenkla för företag i tillstånds- och anmälningsprocessen för miljöfarlig verksamhet”.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
570
med idag skulle försvåra ytterligare för kommunerna att ha översikt över samtliga miljöfarliga verksamheter. Detta skulle i sig över tid motverka ett effektivt miljöarbete samt innebära en osund konkurrensfördel för de verksamheter som inte får tillsyn. Den framförda problematiken innebär en särskild utmaning om U-verksamheter inte förenas med ett krav på registrering.
Problematiken med U-verksamheter kan illustreras av en händelse med ett utbrott av legionella i ett kyltorn. Efter ett utbrott av legionella där flertalet människor insjuknade och några avled kunde smittan så småningom härleddes till ett specifikt kyltorn. Då hade kommunen gjort ett omfattande arbete och lagt stora resurser på att lokalisera ursprunget. En registrering av kyltorn hade sannolikt underlättat arbetet med att hitta källan eftersom man då hade haft information om vilka kyltorn som finns inom kommunen.
När det gäller just specifikt kyltorn har Naturvårdsverket och Folkhälsomyndigheten haft ett uppdrag av regeringen att utreda och föreslå åtgärder för att motverka och förebygga smittspridning av legionellabakterier från kyltorn och för att underlätta smittspårning vid utbrott. Myndigheterna har föreslagit att en anmälningsplikt införs i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd med syftet att de kommunala tillsynsmyndigheterna ska få kännedom om var kyltornen är belägna och vem som är verksamhetsutövare. För att kommunerna även ska få kännedom om kyltorn inom tillståndspliktiga verksamheter föreslås att verksamheterna, via de årliga miljörapporterna ska rapportera till tillsynsmyndigheten om de har kyltorn.7 Regeringen beslutade den 21 december 2023 om att anmälningsplikt för kyltorn införs i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.
Enklare att genomföra ändringar av befintlig verksamhet?
I enlighet med direktiven ska vi, som tidigare har nämnts, göra en bred inventering av vilka krav EU-rätten ställer och hur dessa förhåller sig till den svenska tillämpningen. 8 Som ett exempel nämns skillnaden mellan de krav som ställs i industriutsläppsdirektivet avseende tillståndsplikt för ändringar av verksamheter och att det
7 NV-08411-21, Uppdrag att utreda åtgärder för att motverka och förebygga spridning av legionella bakterier från kyltorn. 8 Se dir. 2023:78 s. 4.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
571
endast gäller väsentliga ändringar medan det i Sverige gäller tillståndsplikt även för andra ändringar. Vi ska vidare utreda om det finns behov av att göra lättnader för att det ska vara enklare att ändra en verksamhet.9
Synpunkter som har lämnats till utredningen handlar främst om att s.k. ändringstillstånd används för lite och att det är alldeles för otydligt om det går att pröva som en ändring eller om hela verksamheten behöver prövas. I nuläget upplevs det vara svårt att avgöra exakt var gränsen för tillståndsplikt går. Frågor om gränsdragningar kommer ofta upp vid ändringar i befintliga anläggningar. Med nuvarande ordning är det upp till tillståndsmyndigheten att avgöra om prövningen kan ske som ändringstillstånd eller som total prövning av hela verksamheten. Risken för att få göra om processen är ett osäkerhetsmoment för verksamhetsutövaren som gör att prövningen blir onödigt omfattande. Åtgärder som i sig har en relativt begränsad miljöpåverkan eller till och med en positiv miljöpåverkan kan dra ut på tiden och ta onödigt stora resurser i anspråk om de bedöms tillståndspliktiga. Osäkerheten kan i sig påverka viljan att göra den aktuella ändringen. På detta sätt är tillståndsprövningen avhållande för innovation och omställning.
Många anser också att det i nuläget är omotiverat svårt att få villkor ändrade. Det borde vara enklare att effektivisera anläggningar.
Som en utmaning med att fler ändringstillstånd meddelas brukar vara att det blir svårt för t.ex. tillsynsmyndigheten att överblicka helheten avseende en verksamhets totala miljöpåverkan samt samtliga villkor m.m.
Miljöprövningsutredningen föreslog i betänkandet Om prövning
och omprövning vissa förändringar för att förenkla ändringar av till-
stånd och villkor.10 Flertalet aktörer har uppgett att de vill se förslagen avseende ändringstillstånd genomföras så snart som möjligt.
9 Se dir. 2023:78 s. 8. 10 Se SOU 2022:33 s. 109-125.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
572
7.2.3 Vilka krav på tillstånd ställer EU-rätten?
Industriutsläppsdirektivet
Industriutsläppsdirektivet innehåller bl.a. regler om tillståndsprövning av miljöfarliga verksamheter. Med termen tillstånd avses ett skriftlig godkännande att driva en anläggning eller förbränningsanläggning, avfallsförbränningsanläggning eller samförbränningsanläggning eller delar därav.
I IPPC-direktivet (som föregick industriutsläppsdirektivet) definierades tillstånd som ett eller flera skriftliga beslut eller en del härav, varigenom tillstånd meddelas att driva en anläggning eller delar därav på vissa villkor som säkerställer att anläggningen uppfyller kraven i direktivet. Ett tillstånd kunde gälla för en eller flera anläggningar eller delar därav som är belägna på samma plats och drivs av samma verksamhetsutövare.
Även om det av IPPC-direktivets definition av termen tillstånd tydligare framgick att tillstånd ges på vissa villkor konstaterades i betänkandet av Industriutsläppsutredningen Bättre miljö – minskade
utsläpp11 att det är tydligt att begreppet tillstånd enligt svensk rätt
innefattar de villkor som utgör förutsättning för tillståndet. Tillståndsdefinitionen får betydelse för genomförandet av artikel 4 industriutsläppsdirektivet enligt vilken ingen anläggning som omfattas av direktivet får bedrivas utan tillstånd. Med den vida definitionen av tillstånd som ges i direktivet ansågs det inte behövas införas någon legaldefinition i svensk rätt då den svenska nationella regleringen redan uppfyller direktivets krav.12
I propositionen om ändringar i miljöbalkens sanktionssystem diskuterades vad som ryms inom termen tillstånd.13 Regeringen konstaterar följande.
Att bedöma tillståndsfrågan utan att samtidigt beakta de villkor som är nödvändiga för att det skall vara möjligt att ge ett tillstånd måste anses uteslutet. Villkoren utgör förutsättningen för att verksamhet skall få bedrivas enligt tillståndet. Med tillstånd måste alltså förstås inte enbart att en verksamhet har fått ett tillstånd utan givetvis hela den reglering som kommer till uttryck i tillståndet, dvs. de villkor eller bestämmelser som tillståndet består av.
11 Se SOU 2011:86. 12 Se SOU 2011:86 s. 106. 13 Se prop. 2005/06:182 s. 133.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
573
I förarbetena ansågs ingen ändring av svensk rätt vara nödvändig för att genomföra artikel 5.1 i industriutsläppsdirektivet angående samordning av tillståndsförfaranden och beaktande av uppgifter som framkommit i miljökonsekvensbeskrivningen.14 Utredningen inför införandet av direktivet bedömde också sammanfattningsvis att de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken uppfyller kraven i industriutsläppsdirektivet.15
Av direktivet framgår vidare att verksamhetsutövare bör lämna in tillståndsansökningar med de uppgifter som är nödvändiga för att den behöriga myndigheten ska kunna fastställa tillståndsvillkor samt att verksamhetsutövaren kan använda sig av uppgifter som framkommit genom tillämpningen av MKB-direktivet och Sevesodirektivet. Tillståndsvillkoren bör fastställas på grundval av bästa tillgängliga teknik.
Verksamheter som omfattas av direktivets tillämpningsområde får således endast bedrivas med tillstånd. Vilka verksamheterna är framgår av direktivets bilaga 1. Av direktivet framgår också att det endast är väsentliga ändringar av befintliga anläggningar som kan medföra betydande negativa effekter för människors hälsa eller miljön som är tillståndspliktiga. Övriga ändringar av befintlig verksamhet kräver endast att den behöriga myndigheten underrättas. Se mer om Industriutsläppsdirektivet i avsnitt 5.3.6.
I Sverige har direktivet främst genomförts genom generella föreskrifter (se mer om generella föreskrifter i avsnitt 7.6). De verksamheter som omfattas av direktivets bilaga 1 och som kallas för industriutsläppsverksamheter framgår av miljöprövningsförordningen. I denna är en verksamhet vars verksamhetskod är markerad med – i en industriutsläppsverksamhet. Direktivets utsläppskrav har i stora delar genomförts genom industriutsläppsförordningen. Genom dessa bestämmelser görs BAT-slutsatserna gällande för berörda verksamheter utan att någon tillståndsprövning utförs. Så snart BAT-slutsatsdokument för en specifik bransch blir publicerad i Europeiska unionens officiella tidning förs de in i 2 kap. industriutsläppsförordningen med hänvisning till vilka verksamheter i miljöprövningsförordningen som ska följa kraven. För verksamhetsutövare som i dag bedriver en verksamhet som är industriutsläppsverksamhet betyder direktivet att verksamhetsutövaren
14 Se SOU 2011:86 s. 199. 15 Se SOU 2011:86 s. 140.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
574
behöver följa både villkoren i sitt tillstånd (miljöbalken) och kraven i industriutsläppsförordningen.
MKB-direktivet
Det framgår av MKB-direktivet att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bl.a. på grund av deras art, storlek eller lokalisering ska bli föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras påverkan innan tillstånd ges. Tillstånd definieras i artikel 1 p. 2 c) som den ansvariga myndighetens eller de ansvariga myndigheternas beslut, som ger exploatören rätt att genomföra projektet. Vissa verksamheter är på förhand utpekade som sådana som alltid kan antas medföra en betydande miljöpåverkan medan andra verksamheters påverkan får avgöras från fall till fall. I MKB-direktivet framgår det av direktivets bilaga 1 vilka verksamheter som alltid kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och av bilaga 2 vilka som ska bli föremål för en bedömning från fall till fall. Läs mer om MKB-direktivet i kapitel 9.
Sevesodirektivet
Direktivet ska tillämpas på alla verksamheter där farliga ämnen förekommer eller kan förekomma i viss omfattning. Vilka farliga ämnen som omfattas av direktivet och i vilka kvantiteter framgår av bilagan till direktivet. Reglerna tillämpas på den verksamhet som har tillräckligt mycket av något ämne som är tillräckligt farligt. Med verksamhet avses verksamheten i dess helhet och det räcker att de farliga ämnena förekommer i verksamheten. Det behöver inte vara frågan om någon tillverkning utan det räcker med att ämnet finns inom anläggningen. Reglerna styr verksamheter där farliga ämnen vid ett och samma tillfälle förekommer i vissa mängder. Gränsmängden varierar beroende på de olika kemikaliernas egenskaper. För varje kemikalie finns två olika gränsmängder som delar in verksamheterna i en lägre respektive högre kravnivå – för mängder över respektive nivå gäller en lägre eller en högre kravnivå.
För verksamhetsutövarna gäller olika krav beroende på vilken kravnivå de omfattas av. Samtliga är dock skyldiga att vidta alla åtgärder som krävs för att förebygga allvarliga kemikalieolyckor
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
575
och för att begränsa följderna av dem för människor och miljö. Verksamhetsutövaren ska kunna styrka att alla de nödvändiga åtgärder som föreskrivs i direktivet har vidtagits Verksamhetsutövare som omfattas av direktivet ska anmäla detta.
Sverige har infört direktivet genom Sevesolagstiftningen. Enligt lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (även kallad Sevesolagen) ska en verksamhet som omfattas av bestämmelserna ge in en skriftlig anmälan till länsstyrelsen i det län där verksamheten ligger. En anmälan enligt Sevesolagen syftar till att tillsynsmyndigheten ska få ett nödvändigt underlag för att kunna bedöma om verksamheten uppfyller de krav som följer av regelverket. Sevesolagstiftningen ger grund för ett tillsynsförfarande, inte ett tillståndsförfarande. Det är således inte fråga om att med stöd av Sevesolagen med tillhörande föreskrifter ge ett tillståndsbeslut till verksamhetsutövaren. En anmälningspliktig verksamhet får påbörjas tidigast sex veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte länsstyrelsen beslutar något annat. Verksamhetsutövaren ska därefter anmäla om väsentliga ändringar görs.
I svensk rätt krävs inte någon anmälan enligt Sevesolagen för den verksamhet som är indelad i den högre kravnivån, eftersom en sådan verksamhet samtidigt kräver tillstånd enligt miljöbalken. Därigenom har kravet på anmälan ansetts överflödigt för en verksamhet som samtidigt kräver tillstånd enligt miljöbalken. En anmälan enligt Sevesolagen ska således endast göras av verksamhetsutövare vars verksamheter omfattas av den lägre kravnivån. Det finns emellertid även Sevesoverksamheter, som är indelade i den lägre kravnivån, som på grund av sin årsproduktion av en viss kemisk produkt är tillståndspliktiga enligt miljöbalken. Sevesodirektivets bestämmelser utgår från en verksamhets innehav av vissa mängder farliga ämnen vid ett och samma tillfälle. Detta innebär att det inte går att fullt ut jämställa den systematik som enligt Sevesodirektivet gäller för Sevesoverksamheter med verksamheter som är tillståndspliktiga enligt miljöbalkens bestämmelser.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
576
Avfallsdirektivet
Enligt avfallsdirektivet krävs det tillstånd från behörig myndighet för de verksamhetsutövare som har för avsikt att behandla avfall. Med behandling avses ett återvinnings- eller bortskaffningsförfarande, inklusive beredning före återvinning eller bortskaffande. Undantag från tillståndskravet kan ges för de fall verksamheten består av bortskaffande av eget icke-farligt avfall på den plats där detta uppkommer, eller av återvinning av avfall. För det fall undantag ska beviljas ska medlemsländerna för varje typ av sådan verksamhet fastställa allmänna regler av vilka det framgår vilka typer och mängder av avfall som omfattas av undantaget och vilken behandlingsmetod som ska användas. Direktivet ställer också krav på att medlemsländerna ska föra ett register över de verksamhetsutövare som yrkesmässigt samlar in eller transporterar avfall samt handlare eller mäklare, om dessa ej omfattas av tillståndskrav. Verksamhetsutövare som omfattas av undantagsbestämmelsen enligt ovan ska också föras in i registret. Befintliga uppgifter som innehas av den behöriga myndigheten ska om möjligt användas för att få fram den information som behövs för denna registrering, i syfte att minimera den administrativa bördan
Vidare finns det i direktivet specificerat vad tillstånd ska omfatta, se mer i avsnitt 10.4.
Avloppsdirektivet
Avloppsdirektivet syftar till att skydda miljön från skadlig inverkan till följd av utsläpp av avloppsvatten från tätbebyggelse och vissa industrisektorer.16 Direktivet innehåller bl.a. krav på att samla upp och rena avloppsvatten från tätbebyggelse över en viss storlek samt krav på att de behöriga myndigheterna eller andra behöriga organ ska säkerställa att utsläpp från reningsverk för avloppsvatten från tätbebyggelse omfattas av på förhand fastställda regleringar och/ eller särskilda tillstånd. Den 26 oktober 2022 presenterade Europeiska kommissionen ett förslag till omarbetat avloppsdirektiv. Förslaget innehåller ändringar för att öka direktivets förenlighet med de strategier om nollutsläpp, klimat, energi och cirkulär ekonomi som ingår i den gröna given. Kommissionen föreslår att direk-
16 Rådets direktiv (91/271/EEG) om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
577
tivets tillämpningsområde utökas för att ta höjd för teknikutveckling och erfarenheter av hittillsvarande genomförande. Förslaget innehåller nya åtgärder som syftar till att adressera kvarvarande föroreningsbelastningar i form av utsläpp från mindre tätorter, icke fungerande individuella avloppslösningar inom tätorter, utsläpp orsakade av nederbörd via bräddningar eller utsläpp av orenat dagvatten samt utsläpp av mikroföroreningar. För bättre förenlighet med den gröna given föreslås vidare införande av nya krav relaterade till minskade utsläpp av växthusgaser, energianvändning och bättre utnyttjande av slam- och avloppsvatten. Förslaget innehåller även åtgärder för övervakning av bl.a. hälsoparametrar, ökad tillgång till sanitet samt en förbättrad styrning och transparens.
Förslaget innehåller också en ny bestämmelse om tillgång till rättslig prövning. Bestämmelsen innebär en möjlighet för den berörda allmänheten att under vissa förutsättningar få den materiella eller formella giltigheten av beslut, handlingar eller underlåtenheter enligt artikel 6, 7 eller 8 i direktivet prövad i domstol eller något annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag.
Krav på tillstånds- och anmälningsplikt för avloppsanläggningar finns i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och i miljöprövningsförordningen. I 26 kap. miljöbalken finns regler om tillsyn men också krav på verksamhetsutövare i fråga om bl.a. egenkontroll och på att lämna miljörapport. Vidare finns bestämmelser om straff, miljösanktionsavgifter och skadestånd i 29, 30 respektive 32 kap. miljöbalken. Det finns även bestämmelser i förordningen om verksamhetsutövarens egenkontroll, som bl.a. gäller för den som yrkesmässigt bedriver verksamhet som omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt. Vidare finns bestämmelser i Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2016:6) om rening och kontroll av avloppsvatten från tätbebyggelse som bl.a. innehåller krav på rening och utsläpp av avloppsvatten från tätbebyggelse med 2 000 personekvivalenter eller mer. I lagen om allmänna vattentjänster finns bestämmelser som bl.a. reglerar kommunernas ansvar för att tillhandahålla allmänna vattentjänster, dvs. vattenförsörjning och avlopp.17
17 Regeringskansliet Faktapromemoria 2022/23: FPM21.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
578
Art- och habitatdirektivet
Direktivet om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, även kallat art- och habitatdirektivet, syftar till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter i EU:s medlemsländer.
Av artikel 3.1 framgår att ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden ska inrättas under beteckningen Natura 2000. Vilka livsmiljötyper som ska bevaras framgår av bilaga 1 till direktivet och vilka arter som ingår framgår av bilaga 2. Varje medlemsstat ska utse sina Natura 2000-områden (artikel 3.2).
Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett sådant område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, ska på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. De behöriga nationella myndigheterna ska godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada (artikel 5.3). Om en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär, ska medlemsstaten vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande. Medlemsstaten ska underrätta kommissionen om de kompensationsåtgärder som har vidtagits. Om det berörda området innehåller en prioriterad livsmiljötyp eller en prioriterad art, är de enda faktorer som får beaktas sådana som berör människors hälsa eller den allmänna säkerheten, betydelsefulla konsekvenser för miljön eller, efter ett yttrande från kommissionen, andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse (artikel 6.4).
Art- och habitatdirektivet ställer vidare krav på medlemsstaterna att vidta nödvändiga åtgärder för införande av ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet för de djurarter som finns förtecknade i bilaga 4 a till direktivet. Detta innebär förbud bl.a. mot att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
579
(artikel 12.1 d). På motsvarande sätt ska medlemsstaterna inför ett strikt skyddssystem för de växtarter som finns förtecknade i bilaga 4 b till direktivet (artikel 13.1). Förutsatt att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde får medlemsstaterna, under vissa förutsättningar, göra undantag från dessa förbud. Det gäller bl.a. om det behövs av hänsyn till allmän hälsa och säkerhet, eller av andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär och betydelsefulla positiva konsekvenser för miljön (artikel 16.1 c).
I Sverige har art- och habitatdirektivet i första hand genomförts genom bestämmelser om särskilt områdesskydd i 7 kap. 27 § första stycket 2 miljöbalken. Av 7 kap. 28 § andra stycket miljöbalken framgår att det är regeringen som förklarar området som ett bevarandeområde. Av 7 kap. 28 a § första stycket miljöbalken framgår vidare att det krävs tillstånd för att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-område. Förutsättningarna för att få lämna tillstånd för en verksamhet eller åtgärd i ett Natura 2000-område framgår av bestämmelserna i 7 kap.28 b och 29 §§miljöbalken. I 7 kap. 29 a § miljöbalken finns bestämmelser med krav på kompensationsåtgärder och i 7 kap. 29 b § miljöbalken finns bestämmelser om vilken myndighet som ska pröva åtgärden.
Bestämmelser om skydd av djur och växter finns också i artskyddsförordningen (2007:845).
Fågelskyddsdirektivet
I fågelskyddsdirektivet finns bestämmelser om bevarande av vilda fåglar som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium. Bestämmelserna omfattar skydd, skötsel, förvaltning och kontroll av dessa arter och fastställer regler för exploatering av dem. Direktivet gäller för fåglar samt för deras ägg, bon och livsmiljöer (artikel 1).
Medlemsstaterna ska, med beaktande även av ekonomiska krav och rekreationsbehov, vidta de åtgärder som är nödvändiga för att
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
580
bibehålla populationen av fågelarterna på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller för att återupprätta populationen av dessa arter till denna nivå (artikel 2).
Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att skydda, bevara och återställa tillräckligt varierande och stora livsmiljöer för samtliga dessa fågelarter. Skyddet avser i första hand att avsätta skyddade områden, att vidta underhålls- och skötselåtgärder inom och utanför de skyddade områdena, att återställa förstörda biotoper och att skapa nya biotoper (artikel 3).
I Sverige har fågelskyddsdirektivet i första hand genomförts genom bestämmelser om särskilt områdesskydd i 7 kap. 27 § första stycket 1 miljöbalken. Av 7 kap. 28 § första stycket miljöbalken framgår att det är regeringen som förklarar området som ett särskilt skyddsområde. Av 7 kap. 28 a § första stycket miljöbalken framgår vidare att det krävs tillstånd för att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett sådant särskilt skyddsområde. Förutsättningarna för att få lämna tillstånd för en verksamhet eller åtgärd i ett sådant särskilt skyddsområde framgår av bestämmelserna i 7 kap.28 b och 29 §§miljöbalken. I 7 kap. 29 a § miljöbalken finns bestämmelser med krav på kompensationsåtgärder och i 7 kap. 29 b § miljöbalken finns bestämmelser om vilken myndighet som ska pröva åtgärden.
Bestämmelser om skydd av fåglar finns också i artskyddsförordningen (2007:845).
Ramvattendirektivet
Ramvattendirektivet syftar till att bevara och förbättra vattenmiljön inom EU. Direktivet fastställer bestämmelser bl.a. för att hindra ytterligare försämringar och skydda och förbättra statusen hos akvatiska ekosystem, främja en hållbar vattenanvändning baserad på ett långsiktigt skydd av tillgängliga vattenresurser, eftersträva ökat skydd och förbättring av vattenmiljön, säkerställa en gradvis minskning av förorening av grundvattnet och förhindra ytterligare förorening och bidra till att mildra effekterna av översvämning och torka (artikel 1).
Direktivet innehåller också bestämmelser om samordning av administrativa arrangemang inom avrinningsdistrikt (artikel 3) och
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
581
mål som ska nås för vattenförekomster inom ramen för särskilda åtgärdsprogram (artikel 4).
För ytvattenförekomster innebär målen bl.a. att alla åtgärder som är nödvändiga för att förebygga en försämring av statusen i alla ytvattenförekomster ska vidtas, att alla vattenförekomster som inte är konstgjorda eller kraftigt modifierade ska skyddas, förbättras och återställas, att konstgjorda och kraftigt modifierade vattenförekomster ska skyddas och förbättras för att uppnå en god ekologisk potential och en god kemisk ytvattenstatus samt att nödvändiga åtgärder ska genomföras i syfte att gradvis minska förorening från prioriterade ämnen och för att utsläpp och spill av prioriterade farliga ämnen ska upphöra eller stegvis elimineras.
För grundvattenförekomster gäller liknande mål. För områden som, enligt ramvattendirektivet ska skyddas, gäller att överensstämmelse med alla normer och mål ska åstadkommas.
Av bestämmelserna framgår när medlemsstaterna får definiera en ytvattenförekomst som konstgjord eller kraftigt modifierad (artikel 4.3). Av bestämmelserna framgår också när medlemsstaterna får inrikta sig på att uppnå mindre stränga miljömål för särskilda vattenförekomster när dessa är så påverkade av mänsklig verksamhet eller när deras naturliga tillstånd är sådant att uppnåendet av dessa mål skulle vara omöjligt eller oproportionerligt dyrt (artikel 4.5). Av bestämmelserna framgår vidare i vilka situationer en överträdelse av kraven är tillåten (artiklarna 4.6 och 4.7).
Vid tillämpningen av bestämmelserna ska medlemsstaten se till att tillämpningen inte permanent hindrar eller äventyrar uppnåendet av direktivets mål i andra vattenförekomster inom samma avrinningsdistrikt (artikel 4.8).
Ramvattendirektivet innehåller också bestämmelser om bl.a. övervakning av vattenförekomster och skyddade områden (artikel 8), åtgärdsprogram (artikel 11) och förvaltningsplaner (artikel 13).
Till ramvattendirektivet finns flera dotterdirektiv exempelvis grundvattendirektivet och dricksvattendirektivet.
I Sverige har ramvattendirektivet i första hand genomförts genom bestämmelser i 5 kap. miljöbalken och vattenförvaltningsförordningen (2004:660).
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
582
7.2.4 Krav på tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarliga verksamheter i svensk rätt
Huvudreglerna om tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarliga verksamheter finns i 9 kap. miljöbalken. Miljöfarlig verksamhet är ett rättsligt begrepp som definieras i 9 kap. 1 § miljöbalken, läs mer om detta i avsnitt 7.4. Förenklat är miljöfarlig verksamhet all användning av mark, byggnader eller anläggningar som kan medföra störningar för människors hälsa eller miljön. Det kan t.ex. vara avloppsreningsverk, industrier eller lantbruk. Regeringen har genom 9 kap. 6 § miljöbalken fått bemyndigande att meddela föreskrifter om att det för vissa slag av miljöfarlig verksamhet ska gälla krav på tillstånd eller anmälan vilket regeringen har gjort i bl.a. miljöprövningsförordningen.
I miljöprövningsförordningen är tillståndspliktiga verksamheter markerade med A eller B och anmälningspliktiga med C. A-verksamheter ska söka tillstånd hos mark- och miljödomstol, B-verksamheter ska söka tillstånd hos miljöprövningsdelegation vid länsstyrelse och C-verksamheter ska verksamhetsutövaren anmäla till kommunen, läs mer om de olika prövningsmyndigheterna i kapitel 11. Övriga verksamheter kallas U-verksamheter. Dessa kan vara att anse som miljöfarliga verksamheter, men anges inte i miljöprövningsförordningen och omfattas därmed inte av dess tillstånds- eller anmälningsplikt. Dessa verksamheter får normalt påbörjas utan förprövning. Ibland omfattas dock dessa verksamheter av krav på anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken, läs mer om detta i avsnitt 7.2.7.
Om en verksamhet inte omfattas av tillståndsplikt kan tillsynsmyndigheten ändå, med stöd av 9 kap. 6 a § miljöbalken, förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd. Den som bedriver eller ska bedriva en miljöfarlig verksamhet som inte är tillståndspliktig har också alltid möjlighet att frivilligt ansöka om tillstånd enligt 9 kap. 6 b § miljöbalken.
Med ett tillstånd följer ett rättskraftigt beslut som ger trygghet för verksamhetsutövaren enligt reglerna i 24 kap. miljöbalken. En anmälan ger däremot ingen rättskraft som skyddar mot ingripande från en tillsynsmyndighet.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
583
Genom miljöprövningsförordningen har regeringen meddelat att det för vissa miljöfarliga verksamheter ska gälla krav på tillstånd eller anmälan.
Miljöprövningsförordningen, som ersatte det tidigare avsnittet 1 i bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, infördes 2013 som en del i genomförandet av industriutsläppsdirektivet (se beskrivning av direktivet i avsnitten 5.3.6 och 7.2.3).
Miljöprövningsförordningen innehåller 32 kapitel. Kapitel 1 innehåller regler om tillstånds- och anmälningsplikt, prövning av tillståndsfrågor, handläggning av anmälningar, verksamhetskoder och industriutsläppsverksamheter. Verksamhetskodernas främsta syfte är att underlätta rapportering och databehandling (1 kap. 14 § MPF). Kapitel 2–32 innehåller närmare bestämmelser för olika typer av verksamheter eller branscher.
Förordningen omfattar 317 verksamhetskoder varav 68 avser A-verksamheter, 138 B-verksamheter och 112 C-verksamheter.
Av dessa är det 100 verksamhetskoder som också omfattar s.k. industriutsläppsverksamheter, som följer av krav i industriutsläppsdirektivet. Av de 100 industriutsläppsverksamheterna är 44 på A-nivå och 56 på B-nivå.
Exempel på A-verksamheter kan vara framställning av pappersmassa av trä, kärnkraftreaktorer, viss läkemedelstillverkning eller flygplatser. B-verksamheter kan exempelvis vara tillverkning av glas, torvtäkt eller vindkraftverk. C-verksamheter kan t.ex. vara sjukhus, sortering av icke-farligt avfall, rökeri eller tvätteri.
Kravet på tillstånd- eller anmälningsplikt kan grundas på EUlagstiftning eller en nationell bedömning av verksamhetens omgivningspåverkan, typ av verksamhet och storlek på verksamheten.
Enligt siffror från ”Svenska miljörapporteringsportalen” (SMP) omfattas i nuläget cirka 5 630 anläggningar av tillståndsplikt i Sverige, varav cirka 380 är A-verksamheter och cirka 5 250 är B-verksamheter.
De kapitel med flest antal registrerade anläggningar är kapitel 4 med 1 562 registrerade anläggningar, kapitel 29 med 1 111 registrerade anläggningar samt kapitel 21 med 744 registrerade anläggningar. Den enskilt största verksamhetskoden, 10.20 (4 kap. 3 § MPF) som avser täkter, har cirka 1 290 anläggningar registrerade.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
584
Bland de kapitel med lägst antal registrerade anläggningar kan nämnas kapitel 7, 17 och 31. I nuläget finns det 86 verksamhetskoder som inte har några anläggningar alls registrerade.
Uppgifterna är inhämtade från SMP under januari 2024 avseende verksamhetsår 2022. SMP är en webbapplikation som ägs av Naturvårdsverket och förvaltas av länsstyrelsen. SMP har tagits fram för att skapa möjlighet för en helt elektronisk hantering av miljörapporterna. Viss felmarginal kan förekomma beroende på sökparametrar och hur verksamheter har registrerats m.m.
Vid sökningstillfället i SMP var cirka 1 150 av de registrerade anläggningarna även industriutsläppsverksamheter, varav cirka 257 av dessa är A-verksamheter och cirka 892 är B-verksamheter. En fullständig lista finns på Naturvårdsverkets hemsida och enligt deras siffror finns det i nuläget cirka 1 220 industriutsläppsverksamheter i Sverige. 18
Cirka 20 000 verksamheter omfattas av anmälningsplikt till tillsynsmyndigheten. Avseende C-verksamheter är det dock endast en uppskattning av antal verksamheter eftersom dessa inte registreras i SMP på samma sätt som A- och B-verksamheter. Det är endast tillståndspliktiga verksamheter som årligen behöver lämna en miljörapport och dessa miljörapporter ska lämnas elektroniskt via e-tjänst för miljörapporter – SMP. De C-verksamheter som ändå anges i SMP kan vara sidoverksamheter eller huvudverksamhet som av andra orsaker ändå rapporteras in via systemet.
Sökning i e-tjänsten kan göras på olika sätt. Sökning på uppgifter under Anläggningsuppgifter görs mot uppgifter registrerade i Länsstyrelsens system för handläggarstöd, NikITa. Sökning på uppgifter under Miljörapportsuppgifter görs mot uppgifter registrerade i SMP. Det kan finnas skillnader i uppgifterna lagrade i Länsstyrelsens system och SMP.
Den 1 januari 2017 trädde flera ändringar i miljöprövningsförordningen i kraft.19 Ändringarna gjordes bl.a. för att förbättra genomförandet av EU:s industriutsläppsdirektiv i Sverige och för att skapa en bättre överensstämmelse med EU:s avfallsdirektiv. Ändringarna innebar en omfattande revidering av miljöprövnings-
18 Se https://www.naturvardsverket.se/4917d5/contentassets/825a9bef9e314d6ba8dfefeb6c8 3d340/iuv-anlaggningar-2023-02-03.xlsx (hämtad 2024-01-30). 19 Se ”Prövning av miljöfarliga verksamheter och krav på bland annat upprättande av miljö-
konsekvensbeskrivning”, NV-04449-13 (Miljödepartementets dnr M2013/1362/R,
M2014/1680/R, m.fl.).
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
585
förordningen. Verksamhetsbeskrivningarna reviderades för att genomföra industriutsläppsdirektivet och avfallsdirektivet på ett tydligare sätt. Förändringarna innebar att fler verksamheter omfattas av tillståndsplikt samt att det totala antalet verksamheter som klassificeras som industriutsläppsverksamheter ökade. De mest omfattande revideringarna gjordes i 12 kap. om kemiska produkter och i 29 kap. om avfall. Även i 5 kap. avseende livsmedel och foder, gjordes relativt omfattande revideringar. Ändringarna i 12 kap. innebar t.ex. att de fem första paragraferna ersattes med 40 nya. Detta för att på ett mer korrekt och tydligt sätt genomföra industriutsläppsdirektivet och de verksamhetsbeskrivningar som återfinns i dess bilaga I. Revideringen av 29 kap. innebar bl.a. en omstrukturering av hela kapitlet.
Innan miljöprövningsförordningen trädde i kraft angavs de olika prövningsnivåerna i FMH-bilagan. Bilagan grundade sig på de miljöaspekter som skulle hanteras genom dåvarande miljöskyddslagen och går tillbaka till 1981 varefter revideringar gjordes i omgångar. Inledningsvis var strukturen i bilagan kopplad till svensk näringsgrensindelning (SNI) men i samband med införandet av miljöbalken gjordes en del förändringar med inriktning på att reglera befintliga verksamheter i en ny struktur samt att minska antalet tillståndspliktiga verksamheter. Minskningen av antalet tillståndspliktiga verksamheter i bilagan var en fortsättning på en redan etablerad utveckling. Sedan mitten av 1980-talet hade antalet tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter reducerats, från cirka 10 000 till cirka 6 000. Antalet anmälningspliktiga verksamheter uppskattade Naturvårdsverket då till 15 000–20 000. Bilagan omfattade 260 verksamhetskategorier under 31 huvudrubriker och lika många underrubriker. Av dessa punkter var 40 A-verksamheter, 108 B-verksamheter och 112 C-verksamheter.
Som en följd av EU-medlemskapet fördes en del nya punkter in i bilagan. Bilagan blev alltmer komplex och svåröverskådlig allt eftersom nya typer av verksamheter och avdelningar lades till bl.a. på grund av EG-direktiv. Den utvecklingen medförde att det fanns ett behov av att se över bilagan dels från ett EU-perspektiv, dels
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
586
också för att om möjligt fortsätta utvecklingen mot en mindre omfattande tillstånds- och anmälningsplikt.
Den 1 januari 2008 infördes ändringar i bilagan som förväntades minska antalet tillståndspliktiga verksamheter med cirka 1 350. Före revideringen uppgick det totala antalet tillståndspliktiga verksamheter i landet till cirka 6 000, uppdelat på 500 A-verksamheter och 5 500 B-verksamheter. Syftet med ändringen av FMH-bilagan var att bidra till ökad effektivitet i miljöarbetet och till att minska prövningskostnaderna för verksamheter och myndigheter. Det var tänkt som ett första steg i nedtrappningen av det nationella kravet på tillståndsplikt.20
En utvärdering av förändringarna i FMH-bilagan visade att ändringarna hade inneburit en minskning av tillståndspliktiga verksamheter (B-klassade) med cirka 1 100 verksamheter, samt att det totala antalet C-verksamheter hade minskat med cirka 2 200 verksamheter eftersom cirka 3 300 verksamheter samtidigt klassades ner till att bli U-verksamheter. Sammanfattningsvis hade förändringarna fått avsedd effekt i den meningen att omklassningen hade minskat antalet tillståndspliktiga verksamheter i den utsträckning som var förväntad. Däremot visade utvärderingen att ändringarna inte uppnådde avsedd effekt i förhållande till dess syfte att bidra till ett mer effektivt miljöarbete. Analysen visade att det var av vikt att tid frigjordes från handläggning av tillstånd, vilket var förväntat med ändringen, till förmån för tillsyn och tillsynsvägledning för att uppnå en mer miljömålsstyrd tillsyn. Utvärderingens resultat visade dock att minskningen av lagda resurser på tillståndsprövning var mycket liten. Det kunde enligt analysen delvis bero på att ändringen förmodades ha minskat antalet tillstånd för mindre komplicerade verksamheter i första hand och därmed inte inneburit några större förändringar på lagda resurser för handläggning av tillstånd. Ytterligare en effekt som utvärderingen visade på var att den största omklassningen av verksamheter som ändringen i FMH-bilagan medförde var från C-verksamhet till U-verksamhet.21
20 Se Naturvårdsverkets rapport 5353 Pröva eller inte pröva (februari 2004). 21 Se Naturvårdsverkets Rapport 6490 ”Utvärdering av förändringarna i FMH-bilagan 2008”.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
587
Pågående ändringar av tillstånds- och anmälningsplikten i miljöprövningsförordningen
I december 2023 lämnade Klimat- och näringslivsdepartementet i promemorian Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-
direktivet förslag som syftar till att förbättra det svenska genom-
förandet av MKB-direktivet.22 Promemorian innehåller bl.a. förslag där vissa ord i miljöprövningsförordningen förtydligas. Det avser 12 kap.15 och 16 §§miljöprövningsförordningen där det förtydligas att plast vid tillverkning av plaster avser polymerer, syntetfiber eller regenererad cellulosa. Även i 9 kap. 1 § miljöprövningsförordningen föreslogs ändringar så att den även gäller massa som utgörs av cellulosa, hemicellulosa eller lignin och inte endast pappersmassa.
Det föreslogs också att en ny paragraf och en ny verksamhetskod införs i 18 kap. miljöprövningsförordningen som anger att anmälningsplikt C och verksamhetskod 34.90 ska gälla för verksamhet som formar metall med användning av sprängmedel.
Den myndighet som handlägger en sådan anmälan ska besluta om huruvida verksamheten kan antas medföra betydande miljöpåverkan.
Promemorian är remitterad och remissvar skulle ha inkommit till Klimat- och näringslivsdepartementet senast den 5 april 2024. Ändringarna har ännu inte genomförts.
Uttrycket ”betydande miljöpåverkan”
Uttrycket ”betydande miljöpåverkan” är ett uttryck som påverkar en verksamhets tillståndsplikt. I svensk rätt framgår det av 6 § i miljöbedömningsförordningen vilka verksamheter som alltid ska antas medföra en betydande miljöpåverkan. Det framgår också av förordningen vilka verksamheter som inte ska antas medföra betydande miljöpåverkan. För övriga tillståndspliktiga verksamheter i miljöprövningsförordningen ska en bedömning göras i varje enskilt fall. De anmälningspliktiga verksamheter där tillsynsmyndigheten ska göra en bedömning från fall till fall framgår av 25 § i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Se mer i kapitel 9.
22 Se promemoria, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664 2023.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
588
För vissa bestämmelser i miljöprövningsförordningen överensstämmer tröskelvärden och andra parametrar för indelning av verksamheter med MKB-direktivets indelning i dess bilagor, men i många fall finns skillnader mellan MKB-direktivets och miljöprövningsförordningens indelning och tröskelvärden. Det innebär att det ofta är svårt att avgöra i vilken utsträckning en viss bestämmelse i miljöprövningsförordningen motsvaras av ett projekt i MKB-direktivets bilaga 1 och/eller 2.23
Av dagens bestämmelser framgår att det i nuläget är 136 verksamhetskoder i miljöprövningsförordningen som alltid ska antas medföra en betydande miljöpåverkan (59 A, 76 B och 1 C). Av dessa är 75 verksamheter även industriutsläppsverksamheter. Det innebär att 25 verksamhetskoder som anges som industriutsläppsverksamheter i miljöprövningsförordningen inte omfattas av de verksamheter som alltid ska antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Ändring av befintlig miljöfarlig verksamhet
I miljöprövningsförordningen anges att det även krävs tillstånd för ändring av en tillståndspliktig verksamhet om
1. ändringen i sig innebär en sådan verksamhet eller åtgärd som är
tillståndspliktig enligt 2–32 kap. eller
2. ändringen i sig eller tillsammans med tidigare ändringar innebär
att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan uppkomma.
Enligt 1 kap. 11 § miljöprövningsförordningen gäller anmälningsplikt även ändringar av en verksamhet som har ett tillstånd (obligatoriskt eller frivilligt), om ändringen inte är tillståndspliktig enligt ovan eller om ändringen avser en anmälningspliktig verksamhet enligt 10 § (C- verksamhet) och har betydelse från störningssynpunkt.
23 Se ”Kategorisering av verksamheter och åtgärder utifrån krav på miljökonsekvensbeskrivning” Redovisning av regeringsuppdrag i Naturvårdsverkets regleringsbrev 2017, (M2016/02982/S(delvis), M2016/02923/S, M2016/02948/Mm m.fl.).
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
589
I betänkandet Om prövning och omprövning – en del av den
gröna omställningen24, redogjorde Miljöprövningsutredningen när-
mare för bakgrund, historia rättspraxis och inhämtade synpunkter avseende dagens regler om tillstånd och anmälan vid ändring av en verksamhet25. I betänkandet lämnades även förslag på lösningar som i korthet innebär följande26;
• ett enklare förfarande för ändringstillstånd; vid ändring av verksamheten ska tillståndet som huvudregel begränsas till att enbart avse ändringen (ändringstillstånd),
• ett förtydligat och utökat utrymme för när det är tillräckligt att anmäla en ändring av en tillståndspliktig verksamhet samt ett utökat utrymme för undantag från anmälningsplikt; man beskriver en så kallad ändringstrappa där kraven successivt ökar i takt med ändringens miljöpåverkan,
• lättnader i möjligheten att ändra villkor för en verksamhet; dagens restriktiva regler lättas upp för att möjliggöra ändamålsenliga villkorsändringar.
I propositionen Steg på vägen mot en mer effektiv miljöprövning lämnades förslag som delvis stämmer överens med de förslag som utredningen lämnade avseende ändringstillstånd.27 Sammanfattningsvis innebär de i propositionen föreslagna bestämmelserna att möjligheten till ändringstillstånd för miljöfarlig verksamhet ska tillämpas så länge det inte bedöms olämpligt. Ändringstillstånd blir således huvudregel förutom i de fall där ansökan avser (1) tillstånd för hela verksamheten, eller (2) där det är olämpligt att tillståndet begränsas till att enbart avse ändringen av verksamheten.
Föreslagna justeringar och tillägg trädde i kraft den 1 januari 2025.
24 Se SOU 2022:33. 25 Se SOU 2022:33 s. 136–175. 26 Se SOU 2022:66 s. 109–130. 27 Se prop. 2023/24:152 s. 42.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
590
7.2.5 Krav på tillstånds- och anmälningsplikt för vattenverksamheter i svensk rätt
Miljöbalken och förordningen om vattenverksamheter
Tillstånds- och anmälningsplikt för vattenverksamhet framgår av 11 kap. miljöbalken och förordningen om vattenverksamheter.
Med vattenverksamhet avses i 11 kap. miljöbalken
1. uppförande, ändring, lagning eller utrivning av en anläggning
i ett vattenområde,
2. fyllning eller pålning i ett vattenområde,
3. bortledande av vatten från ett vattenområde,
4. grävning, sprängning eller rensning i ett vattenområde,
5. en annan åtgärd i ett vattenområde som syftar till att förändra
vattnets djup eller läge,
6. bortledande av grundvatten eller utförande av en anläggning för
detta,
7. tillförsel av vatten för att öka grundvattenmängden eller utförande
av en anläggning eller en annan åtgärd för detta, eller
8. markavvattning.
Av 11 kap. 9 § framgår att det krävs tillstånd för vattenverksamhet om inte något annat följer av bestämmelserna i samma kapitel. Den som vill bedriva vattenverksamhet får ansöka om tillstånd även om det inte krävs tillstånd för verksamheten. Generellt ska ansökan om tillstånd till vattenverksamhet prövas av mark- och miljödomstolen, läs mer i kapitel 11.
I stället för tillståndsplikt enligt 11 kap. 9 § miljöbalken gäller enligt 19 § förordning om vattenverksamhet anmälningsplikt för vissa verksamheter. Dessa vattenverksamheter får inte påbörjas innan de har anmälts till tillsynsmyndigheten. En anmälningspliktig vattenverksamhet får påbörjas tidigast åtta veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte tillsynsmyndigheten bestämmer något annat. Bestämmelsen i 19 § innehåller en uppräkning av de vattenverksamheter där det räcker med anmälan, där anges följande verksamheter:
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
591
1. anläggande av våtmark där vattenområdet har en yta som inte
överstiger 5 hektar,
2. uppförande av en anläggning, fyllning eller pålning i ett vatten-
drag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattendraget uppgår till högst 500 kvadratmeter,
3. uppförande av en anläggning, fyllning eller pålning i ett annat
vattenområde än vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattenområdet uppgår till högst 3 000 kvadratmeter,
4. grävning, schaktning, muddring, sprängning eller annan lik-
nande åtgärd i ett vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattendraget uppgår till högst 500 kvadratmeter,
5. grävning, schaktning, muddring, sprängning eller annan lik-
nande åtgärd i ett annat vattenområde än vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattenområdet uppgår till högst 3 000 kvadratmeter,
6. byggande av en bro eller anläggande eller byte av en trumma i
ett vattendrag med en medelvattenföring som uppgår till högst 1 kubikmeter per sekund,
7. omgrävning av ett vattendrag med en medelvattenföring som
uppgår till högst 1 kubikmeter per sekund, om åtgärden inte är att hänföra till markavvattning,
8. nedläggning eller byte av en kabel, ett rör eller en ledning i ett
vattenområde,
9. bortledande av högst 600 kubikmeter ytvatten per dygn från ett
vattendrag, dock högst 100 000 kubikmeter per år, eller utförande av anläggningar för detta, 10. bortledande av högst 1 000 kubikmeter ytvatten per dygn från
ett annat vattenområde än vattendrag, dock högst 200 000 kubikmeter per år, eller utförande av anläggningar för detta, 11. utrivning av en vattenanläggning som tillkommit till följd av en
verksamhet enligt 1–10, 12. ändring av en anmäld vattenverksamhet enligt 1–10, eller
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
592
13. ändring av en tillståndsprövad vattenverksamhet, om ändringen
är en anmälningspliktig verksamhet enligt 1–10.
Av förarbetena inför införandet av anmälningsplikt för mindre vattenverksamheter framgår att i situationen som beskrivs under punkten 12 där en ändring görs av en redan anmäld vattenverksamhet ska en samlad bedömning ske av hela verksamheten varje gång en ändring anmäls för att hela verksamhetens miljöpåverkan ska kunna bedömas. Om gränsen för anmälningsplikt överskrids blir verksamheten tillståndspliktig.28
Även i den situationen där en anmälningspliktig ändring söks av en redan tillståndsprövad vattenverksamhet framgår av förarbetena att det är nödvändigt att tillsynsmyndigheten gör en samlad bedömning av hela vattenverksamheten varje gång en ändring anmäls för att kunna bedöma hela verksamhetens miljöpåverkan. Om ändringen är för omfattande eller om alltför många ändringar görs bör hela vattenverksamheten bli föremål för en ny tillståndsprövning.29I praxis har Mark- och konstaterat att utgångspunkten i miljöbalken är att det ska ske en samlad prövning av en verksamhets totala miljöpåverkan.30 I det aktuella målet översteg de två åtgärderna tillsammans den i bestämmelsen stadgade arealbegränsningen om 3 000 kvadratmeter. Enligt domstolen skulle den samlade verksamheten ligga till grund för bedömningen och därför var verksamheten inte endast anmälningspliktig. Länsstyrelsens föreläggande om att ansöka om tillstånd för verksamheten fastställdes därför.
Enligt 16 kap. 2 b § miljöbalken får ett tillstånd för en ändring av en sådan vattenverksamhet som avses i 11 kap. 6 § miljöbalken (för produktion av vattenkraftsel) begränsas till att enbart avse ändringen (ändringstillstånd), om verksamheten omfattas av en sådan nationell plan som avses i 11 kap. 28 § miljöbalken och den prövning av verksamheten som ska ske enligt planen inte har påbörjats eller om det annars är lämpligt.
Utöver katalogen av anmälningspliktiga vattenverksamheter omfattas även rensningar av vattendrag som kan skada fisket av anmälningsplikt (11 kap. 15 § MB). En sådan anmälan ska också göras till länsstyrelsen. Om fisket inte kan skadas behövs vare sig
28 Se prop. 2004/05:129 s. 71. 29 Se prop. 2004/05:129 s. 71. 30 Se MÖD 2011:22.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
593
tillstånd eller anmälan förutsatt att rensningen utförs för att bibehålla vattnets djup eller läge eller för att omedelbart återställa ett vattendrag som har vikit från sitt förra läge eller som på något annat sätt har förändrat sitt lopp.
Till skillnad från tillståndsplikt kan anmälningsplikten inte uppfyllas i efterhand.31 Om en anmälningspliktig vattenverksamhet utförts trots att någon anmälan inte har gjorts bör eventuella försiktighetsåtgärder eller förbud kunna hanteras genom ordinarie tillsyn (26 kap. 9 § MB).
Det finns ett generellt undantag från huvudregeln att det alltid krävs tillstånd eller anmälan för vattenverksamhet. Det återfinns i 11 kap. 12 § som anger att det inte behövs tillstånd eller anmälan om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena. Verksamhetsutövaren har bevisbördan för att förutsättningarna i paragrafen är uppfyllda. Beviskravet är mycket starkt. Kravet på att förhållandet ska vara uppenbart innebär att tillståndsplikten omfattar i princip all slags vattenverksamhet av någon betydelse.32
Pågående ändringar avseende tillstånds- och anmälningsplikten för vattenverksamheter
Med anledning av att kommissionen i en formell underrättelse har framfört synpunkter på hur Sverige har genomfört MKB-direktivet har Klimat- och näringslivsdepartementet i promemorian Ytter-
ligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet tagit
fram förslag som syftar till att förbättra genomförandet av direktivet och därigenom omhänderta kommissionens kritik mot det svenska genomförandet.33 Kommissionen anser att Sverige inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt direktivet genom att inte eller felaktigt införliva vissa bestämmelser i artiklar och bilagor till direktivet. Kommissionen har bl.a. angett följande.
31 Se bl.a. MÖD 2014:38. 32 Se Handbok 2008:5, Vattenverksamheter, Handbok för tillämpning av 11 kapitlet i miljöbalken, utgåva 1. 33 Se promemoria, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664 2023.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
594
• Vissa av projekten i bilaga 2 är endast föremål för ett anmälningsförfarande där den ansvariga myndigheten inte behöver agera på anmälan.
• En anmälan behandlas inte som en ansökan om tillstånd som kräver ett beslut.
• Det är oklart om alla projekt som finns i bilaga 2 återges i den svenska lagstiftningen.
Av promemorian framgår bl.a. att det behöver införas ett krav på att den myndighet som handlägger en anmälan om vattenverksamhet ska besluta om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller inte. Därtill föreslås en skyldighet för tillsynsmyndigheten att förelägga den som har anmält vattenverksamheten att ansöka om tillstånd om verksamheten bedöms medföra en betydande miljöpåverkan. Vidare föreslås att nuvarande undantag för vattentäkter som tillgodoser en jordbruksfastighets husbehovsförbrukning eller värmeförsörjning tas bort eller begränsas. Om undantaget tas bort eller begränsas är utgångspunkten att tillstånd kommer att krävas för de vattentäkter som inte längre omfattas av undantaget eller anmälan om uttaget sker genom bortledande av ytvatten och inte överstiger vissa angivna mängder. För att de vattentäkter som inte längre kommer att omfattas av undantaget, liksom vattenverksamheter i övrigt inom jordbruket som i dag omfattas av tillstånd, ska omfattas av krav på anmälan i stället för tillstånd bör det införas en ny anmälningsplikt för vattenförsörjning inom jordbruket. Anmälningsplikten bör dock inte omfatta markavvattning eller bevattning med grundvatten. För sådana verksamheter bör fortfarande tillståndsplikt gälla som utgångspunkt. Anmälningsplikten bör inte heller omfatta bortledande av ytvatten eftersom det redan i dag är föreskrivet att bortledande av ytvatten som inte överstiger vissa angivna mängder endast kräver anmälan.
Promemorian är remitterad och remissvar skulle ha inkommit till Klimat- och näringslivsdepartementet senast den 5 april 2024. Ändringarna har ännu inte beslutats.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
595
7.2.6 Andra tillståndskrav i miljöbalken
Förutom den tillstånds- eller anmälningsplikt som följer av 9 och 11 kap. miljöbalken samt miljöprövningsförordningen och förordningen om vattenverksamheter återfinns krav på tillstånd eller anmälan även i andra delar av miljöbalken och i andra förordningar. Exempel på detta är förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd där det finns bestämmelser om tillståndsplikt och anmälningsplikt avseende bl.a. hantering av farliga ämnen. Nedan följer en kort beskrivning av några av de tillstånds- eller anmälningskrav som är kopplade till miljöbalken.
Farliga ämnen samt miljö- och hälsoskydd
Av 6 § i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd framgår bl.a. att de verksamheter och åtgärder som beskrivs under rubriken ”Farliga ämnen som innebär en miljöfarlig hantering och anges i avdelning 4 bilagan till förordningen är tillståndspliktiga och inte får bedrivas utan ett sådant tillstånd som avses i 9 kap. 6 § miljöbalken.
Om verksamheten eller åtgärden också är tillståndspliktig enligt miljöprövningsförordningen, gäller det som i den förordningen sägs om prövningen också i fråga om tillstånd för hantering av de farliga ämnena. Om verksamheten eller åtgärden inte är tillståndspliktig enligt miljöprövningsförordningen, ska frågan om tillstånd för hantering av de farliga ämnena prövas av länsstyrelsen.
De verksamheter och åtgärder som återfinns i avdelning 4 i bilagan motsvarar de verksamheter som omfattas av den högre kravnivån i bilagan till förordning om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (Sevesoförordningen). I Sverige är alla s.k. Sevesoverksamheter tillståndspliktiga om de omfattas av den högre kravnivån. Det gäller även om de inte skulle vara betecknade med A- eller B- i miljöprövningsförordningen. C- och U-verksamheter blir alltså också tillståndspliktiga enligt miljöbalken om de omfattas av avdelning 4 bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Inför införandet av Seveso III direktivet uppskattades det att det fanns
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
596
ett tiotal C- och U-verksamheter på högre kravnivå.34 Läs mer om Sevesoverksamheter i avsnitt 7.2.3.
Av förordningen framgår också av 13 § att det krävs tillstånd för att inrätta en avloppsanordning som en eller flera vattentoaletter ska anslutas till, eller ansluta en vattentoalett till en befintlig avloppsanordning. Det krävs en anmälan till den kommunala nämnden för att inrätta en annan avloppsanordning än den som avses ovan.
Av 17 § i förordningen framgår att det är förbjudet att utan anmälan till den kommunala nämnden inrätta en värmepumpsanläggning för utvinning av värme ur mark, ytvatten eller grundvatten. Kommunen får föreskriva att det ska fordras tillstånd av nämnden för att inrätta en sådan anläggning inom kommunen eller inom vissa delar av denna, om det behövs för att skydda människors hälsa eller miljön. Bestämmelsen ska inte tillämpas på värmepumpsanläggning som kräver tillstånd eller anmälan enligt miljöprövningsförordningen.
Det är vidare förbjudet enligt 28 § att utan anmälan till tillsynsmyndigheten vidta en avhjälpandeåtgärd med anledning av en föroreningsskada i ett mark- eller vattenområde, grundvatten, en byggnad eller en anläggning enligt 10 kap. miljöbalken, om åtgärden kan medföra ökad risk för spridning eller exponering av föroreningarna och denna risk inte bedöms som ringa.
Den som avser att anordna en gödselstad eller annan upplagsplats för djurspillning inom ett område med detaljplan, ska enligt 37 § anmäla detta till den kommunala nämnden eller till försvarsinspektören för hälsa och miljö, om inspektören har tillsyn över verksamheten.
I enlighet med 38 § förbjudet att utan anmälan driva eller arrangera
1. verksamhet där allmänheten yrkesmässigt erbjuds hygieniska
behandlingar som innebär risk för blodsmitta eller annan smitta på grund av användningen av skalpeller, akupunkturnålar, piercingsverktyg eller andra liknande skärande eller stickande verktyg,
2. bassängbad för allmänheten eller som på annat sätt används av
många människor, eller
34 Se SOU 2013:14 s. 75.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
597
3. förskola, öppen förskola, fritidshem, öppen fritidsverksamhet,
förskoleklass, grundskola, anpassad grundskola, gymnasieskola, anpassad gymnasieskola, specialskola, sameskola eller internationell skola.
Slutligen anger 38 a § att det är förbjudet att utan anmälan uppföra eller använda ett kyltorn.
Anmälan ska göras till den kommunala nämnden i den kommun där verksamheten ska drivas eller arrangeras. Om försvarsinspektören för hälsa och miljö har tillsyn över verksamheten ska anmälan göras till denne.
Genteknik
Enligt 13 kap. miljöbalken krävs det tillstånd för att genomföra en avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer eller för att släppa ut en produkt som innehåller eller består av sådana organismer på marknaden. Vidare får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om krav på tillstånd till eller anmälan av innesluten användning av genetiskt modifierade organismer, om det behövs av hälso- eller miljöskäl.
Kemiska produkter
Av 14 kap. miljöbalken framgår bl.a. att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter som behövs från hälso- eller miljöskyddssynpunkt om krav på tillstånd eller godkännande för hantering, införsel och utförsel av en kemisk produkt, bioteknisk organism eller vara. Samt föreskrifter om krav på anmälan innan ett bekämpningsmedel saluhålls eller används. Bestämmelser meddelade med stöd av 14 kap. finns exempelvis i förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
598
Avfall
I 15 kap. miljöbalken om avfall finns bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om att det krävs tillstånd, anmälan eller registrering för att yrkesmässigt hantera avfall.
Sådana föreskrifter finns t.ex. i avfallsförordningens 5 kap. om tillstånd och anmälan. Där framgår bl.a. att det krävs ett särskilt tillstånd för att
1. yrkesmässigt transportera avfall, eller
2. transportera avfall som har uppkommit i eller i samband med en
yrkesmässig verksamhet om
a) transporterna under ett kalenderår sammanlagt avser mer än
10 ton avfall eller mer än 50 kubikmeter avfall,
b) transporterna under ett kalenderår sammanlagt avser mer än
100 kilogram farligt avfall eller mer än 100 liter farligt avfall,
c) avfallet innehåller kvicksilver och utgörs av annat än hela lys-
rör eller andra ljuskällor, eller
d) avfallet innehåller cyanid, kadmium eller en PCB-produkt.
Det finns vissa undantag för tillståndsplikten. Frågor om tillstånd enligt denna bestämmelse prövas av länsstyrelsen i det län där sökandens verksamhet har sitt säte, eller sökanden bedriver den huvudsakliga delen av sin verksamhet.
Av förordningen framgår också att den som avser att transportera farligt avfall som har uppkommit i eller i samband med en yrkesmässig verksamhet ska anmäla detta till länsstyrelsen. Även yrkesmässig insamling av avfall samt den som är handlare eller mäklare ska anmäla sin verksamhet till länsstyrelsen.
Av miljöprövningsförordningens 29 kap. framgår vilka avfallsverksamheter som är tillstånds- respektive anmälningspliktiga. I 29 kapitlet återfinns 66 verksamhetskoder varav 19 är industriutsläppsverksamheter och 24 sådana som alltid ska antas innebära en betydande miljöpåverkan (8 av dessa är också industriutsläppsverksamheter). Vissa verksamheter som behandlar avfall är enligt gällande regler anmälningspliktiga C-verksamheter. För att uppnå ett bättre genomförande av avfallsdirektivets krav på tillstånd för
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
599
verksamheter som behandlar avfall, har det införts en skyldighet i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd för den myndighet som handlägger anmälningsärendet att meddela föreläggande om försiktighetsmått med visst innehåll om verksamheten ska tillåtas. Det har också införts närmare krav på vad en anmälan ska innehålla. Ändringarna syftar till att tydliggöra att ett anmälningsförfarande motsvarar tillståndskravet enligt avfallsdirektivet.35Läs mer om avfallsdirektivet i avsnitt 7.2.3.
Artskydd
Av artskyddsförordningen framgår att det är förbjudet att göra åtgärder som kan påverka eller avsiktligt störa fridlysta arter, eller deras fortplantningsmiljöer och viloplatser. Man kan söka dispens för att utföra åtgärder om det inte finns någon annan lösning och om artens möjlighet att finnas kvar inte försämras.
Frågan om artskyddsdispenser prövas vanligtvis enligt artskyddsförordningen av länsstyrelsen, men om frågan uppkommer i ett ärende om tillstånd enligt 9 kap. miljöbalken där ansökan görs hos en mark- och miljödomstol kan ansökan om artskyddsdispens enligt 21 kap. 3 § miljöbalken prövas gemensamt med ansökan om tillstånd. Genom en förordningsändring som trädde i kraft den 1 januari 2018 infördes motsvarande möjlighet för miljöprövningsdelegationer att pröva en artskyddsdispens tillsammans med en prövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken. I de fall en åtgärd inte kräver någon form av förprövning enligt miljöbalken kan artskyddsfrågorna inte prövas integrerat på det sätt som beskrivits ovan.36
Natura 2000
Natura 2000 är ett nätverk av skyddade områden i hela EU, se 7.2.3. Nätverket har kommit till för att värna om vissa naturtyper och arter samt deras livsmiljöer. Det är förbjudet att utan tillstånd
35 Se Regeringskansliet promemoria Ett bättre genomförande av två direktiv på avfallsområdet 2017-11-13. 36 Se Naturvårdsverkets Vägledning om förhållandet mellan prövning av tillstånd och dispens
från artskyddet, Vägledningen gäller förhållandet mellan prövning av ansökan om tillstånd enligt 9 kap. miljöbalken och ansökan om dispens från artskyddsförordningen 2023-06-21.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
600
”bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön” i Natura 2000-områden. Bestämmelserna om detta finns i 7 kap.28 a–29 §§miljöbalken.
7.2.7 Samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken
I 12 kap. 6 § första stycket miljöbalken finns en anmälningsplikt för verksamheter och åtgärder som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön och som inte omfattas av anmälnings- eller tillståndsplikt enligt andra bestämmelser i miljöbalken. Det är verksamhetsutövaren som ska bedöma om åtgärden kan komma att väsentligt ändra naturmiljön och om samrådsplikt därför föreligger. Vid osäkerhet om åtgärdens påverkan bör därför samråd alltid ske.
Den myndighet som handlägger en anmälan enligt 12 kap. 6 § miljöbalken kan förelägga den anmälningsskyldige att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön eller, om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt för skyddet av naturmiljön, förbjuda verksamheten.
Genom samrådsbestämmelserna i 12 kap. 6 § miljöbalken beaktas hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken, bl.a. genom att tillsynsmyndigheten kan förelägga den anmälningsskyldige att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga, och det är nödvändigt för skyddet av naturmiljön, får myndigheten förbjuda verksamheten. Samrådsreglerna ska således fungera som ett förebyggande och lättillgängligt medel för tillsynsmyndigheten att kontrollera, styra och eventuellt hindra miljöstörande verksamheter.37
I 2 kap. 6 § miljöbalken anges att för en verksamhet eller åtgärd som tar i anspråk ett mark- eller vattenområde ska det väljas en plats som är lämplig med hänsyn till att ändamålet ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. Vidare följer att bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken ska tillämpas vid samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken i de fall som gäller ändrad användning av mark- eller vattenområden.
Enligt ett bemyndigande i bestämmelsens andra stycke får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om att det inom landet eller en del av landet alltid ska
37 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 382.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
601
göras en anmälan för samråd i fråga om särskilda slag av verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada på naturmiljön. Genom bemyndigandet att meddela föreskrifter om anmälningsplikt kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer peka ut för verksamhetsutövaren vilka åtgärder och verksamheter som ska anmälas för samråd redan på grund av att de kan medföra skada på naturmiljön, dvs. utöver de som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön och därmed enligt lag omfattas av en obligatorisk samrådsplikt.38
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också meddela föreskrifter om vilka uppgifter en anmälan ska innehålla. I förordning om anmälan för samråd framgår att en anmälan för samråd ska vara skriftlig och åtföljas av en karta samt innehålla en beskrivning av den planerade verksamheten eller åtgärden. En anmälan ska även, i den utsträckning som behövs i det enskilda fallet, innehålla en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken.
I Naturvårdsverkets allmänna råd (NFS 2001:15) och i Naturvårdsverkets handbok 2001:6 finns vägledning kring hur bl.a. termen naturmiljö kan tolkas.
Anläggningar för solkraft
I dagsläget omfattas anläggandet av solcellsparker, eller anläggningar för solkraft som vi valt att benämna dem i detta betänkande, inte av någon specifik anmälnings- eller tillståndsplikt enligt miljöbalken. Däremot kan de utgöra en sådan anläggning som omfattas av krav på samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Länsstyrelsen yttrar sig i så fall om åtgärden kan utföras, riktar föreläggande om hänsyn eller förbjuder verksamheten. I ett sådant yttrande kan länsstyrelsen kräva en miljökonsekvensbeskrivning. Om en miljökonsekvensbeskrivning ska tas fram inleds ett undersökningssamråd med länsstyrelse, kommun och enskilda berörda. Därefter tar länsstyrelsen ställning till om etableringen skulle kunna anses ha betydande miljöpåverkan. Detta har dock myndigheten i dag ingen
38 Se Promemoria Förtydligande av bemyndigande att meddela föreskrifter om anmälan för
samråd Dnr M2022/01430-1/Nm.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
602
skyldighet att göra.39 Anser länsstyrelsen att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska avgränsningssamråd genomföras och sedan ska en specifik miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken genomföras och en ”stor” miljökonsekvensbeskrivning tas fram. Om verksamheten inte bedöms medföra en betydande miljöpåverkan så ska en liten miljökonsekvensbeskrivning tas fram. Se mer om detta i kapitel 9.
Solkraftsanläggningens transformatorstation/er, upplag och parkeringsplatser omfattas enligt plan- och byggförordningen av bygglovsplikt.
Under hösten 2022 har Mark- och miljööverdomstolen avgjort två ärenden som berör anläggningar för solkraft på jordbruksmark.40 I de aktuella fallen bedömde domstolen att det var fråga om ändrad markanvändning varför 3 kap. 4 § miljöbalken skulle tilllämpas. Enligt 3 kap. 4 § andra stycket miljöbalken får brukningsvärd jordbruksmark tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar endast om det behövs för att tillgodose väsentliga samhällsintressen och detta behov inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk.41 Domstolen gjorde bedömningen att anläggningar för solkraft på jordbruksmark innebär att marken tas i anspråk på ett varaktigt sätt. Därmed måste den som vill bygga en anläggning på jordbruksmark enligt miljöbalken göra en s.k. lokaliseringsutredning som behöver utvisa att samma behov inte kan tillgodoses genom att annan mark tas i anspråk.
Vid bedömningen av lokaliseringsutredningen i de båda fallen kom domstolen fram till att anläggningarna i och för sig kunde anses tillgodose ett väsentligt samhällsintresse, men att utredningarna var otillräckliga för att dra slutsatsen att behovet inte kunde tillgodoses genom att annan mark togs i anspråk i stället.
Genom domarna är det klarlagt att en anläggning för solkraft på jordbruksmark under en tidsperiod om 30 år eller mer är att anse som ”varaktig”, även om etableringen i sig är reversibel och det under anläggningens hela livslängd kommer att vara möjligt att odla mellan panelerna. Det innebär att det alltid måste utredas om en lokalisering på ett tillfredsställande sätt kan ordnas på annan mark
39 Se promemoria, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664 2023. 40 MÖD:s domar den 22 november 2022 i målen nr M 1026-22 och M 15064-2. 41 Se prop. 1985/86:3 s. 52–56.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
603
som inte är brukningsvärd jordbruksmark, för att placeringen av anläggningen ska kunna tillåtas.
Pågående ändringar avseende anmälningsplikten enligt 12 kap. miljöbalken
Med anledning av att kommissionen i en formell underrättelse har framfört synpunkter på hur Sverige har genomfört MKB-direktivet har Klimat- och näringslivsdepartementet i promemorian Ytter-
ligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet tagit
fram förslag som syftar till att förbättra genomförandet av direktivet och därigenom omhänderta kommissionens kritik mot det svenska genomförandet.42 Kommissionen anser att Sverige inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt direktivet genom att inte eller felaktigt införliva vissa bestämmelser i artiklar och bilagor till direktivet. Kommissionen har bl.a. angett följande.
• Vissa av projekten i bilaga 2 är endast föremål för ett anmälningsförfarande där den ansvariga myndigheten inte behöver agera på anmälan.
• En anmälan behandlas inte som en ansökan om tillstånd som kräver ett beslut.
• Det är oklart om alla projekt som finns i bilaga 2 återges i den svenska lagstiftningen.
Av promemorian framgår att miljöbedömningen enligt 12 kap. 6 § miljöbalken inte kan anses uppfylla kraven i MKB-direktivet, eftersom det inte görs någon bedömning av om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan och det heller inte säkerställs att en miljökonsekvensbedömning görs eller att ett tillstånd krävs när verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Det föreslås därför att en anmälningsplikt enligt 12 kap. miljöbalken för vissa verksamheter och åtgärder ska införas, med krav på att den myndighet som handlägger anmälan ska besluta om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller inte. Om myndigheten finner att
42 Se promemoria, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664 2023.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
604
verksamheten eller åtgärden inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska myndigheten förelägga om de försiktighetsmått och förbud som behövs enligt miljöbalken eller meddela den som har gjort anmälan att åtgärden inte kommer att leda till någon åtgärd från myndighetens sida. Ett nytt tillståndsförfarande ska också införas för vissa verksamheter och åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Vid denna tillståndsprövning ska en specifik miljöbedömning alltid göras.
En anmälan ska alltid göras för de verksamheter och åtgärder som omfattas av den nya anmälningsskyldighet som nu föreslås. Det innebär att den som avser att bedriva sådan verksamhet eller vidta en sådan åtgärd ska göra en anmälan enligt den nu föreslagna bestämmelsen i stället för en eventuell anmälan enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.
De verksamheter och åtgärder som omfattas av bilaga 2 till MKB-direktivet och som föreslås omfattas av de nya bestämmelserna är
• överföring av elektrisk energi med luftledningar som inte omfattas av bilaga 1,
• anläggningar för transport av hetvatten,
• nyplantering av skog och avskogning i syfte att ändra markanvändningen,
• omstrukturering av mark på landsbygden och
• utnyttjande av obrukad mark eller delvis orörda naturområden för intensivjordbruk,
Övriga verksamheter eller åtgärder som ska anmälas för samråd enligt 12 kap. 6 § första stycket miljöbalken berörs inte av de bestämmelser som föreslås.
Promemorian är remitterad och remissvar skulle ha inkommit till Klimat- och näringslivsdepartementet senast den 5 april 2024. Ändringarna är ännu inte beslutade.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
605
7.2.8 Krav på tillstånd enligt annan lagstiftning
En del verksamheter kan även behöva tillstånd enligt annan lagstiftning än den vi har redogjort för ovan. Nedan följer en översiktlig beskrivning av ett urval av några av de andra lagar som bedöms vara mest relevanta för utredningen.
Sveriges ekonomiska zon
Sveriges sjöterritorium sträcker sig som mest 12 nautiska mil ut (cirka 22,2 km) från baslinjen. Utanför territorialgränsen tar Sveriges ekonomiska zon vid i enlighet med lagen om Sveriges sjöterritorium och maritima zoner. I lagen om Sveriges ekonomiska zon framgår att Sveriges ekonomiska zon omfattar de områden utanför sjöterritoriet som framgår av bilaga 4 till lagen om Sveriges sjöterritorium och maritima zoner. Den ekonomiska zonen sträcker sig 200 nautiska mil (cirka 370,4 kilometer) från kusten. Kontinentalsockeln omfattar både Sveriges sjöterritorium och Sveriges ekonomiska zon. Den kan beskrivas som en förlängning av Sveriges territorium under vatten och gäller havsbotten och dess underlag.
Inom Sveriges ekonomiska zon krävs tillstånd av regeringen för uppförande och användning i kommersiellt syfte av anläggningar och andra inrättningar. I ett tillståndsbeslut ska anges den verksamhet som tillståndet avser. Ett tillstånd får begränsas till viss tid och ska förenas med de villkor som behövs för att skydda allmänna intressen och enskild rätt, som att skydda människors hälsa och miljön mot skador och olägenheter, främja en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och andra resurser samt trygga säkerheten.
Ett tillstånd får för sin giltighet göras beroende av att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för att ta bort anläggningar och andra inrättningar samt för andra åtgärder för återställning. Staten, kommuner och regioner behöver dock inte ställa säkerhet. Vid en tillståndsprövning ska 2–4 kap. och 5 kap. 3 §miljöbalken tillämpas. Ansökan ska innehålla en miljökonsekvensbeskrivning som ska tas fram enligt reglerna i 6 kap. miljöbalken.
Ett tillstånd kan återkallas om innehavaren åsidosätter sina skyldigheter eller om det annars finns särskilda skäl. Om åter-
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
606
kallelse sker utan att tillståndshavaren åsidosatt sina skyldigheter har han rätt till ersättning för förlust till följd av åtgärd han vidtagit med anledning av tillståndet.
Numera gäller bestämmelserna i miljöbalken angående Natura 2000-områden även i den ekonomiska zonen. Det är länsstyrelsen i det län där Sveriges sjöterritorium ligger närmast den ansökta verksamheten som svarar för prövningen.
Kontinentalsockenlagen
För att utforska kontinentalsockeln och utvinna naturtillgångar från den, behövs tillstånd enligt lagen om kontinentalsockeln (kontinentalsockellagen). Tillståndsplikten omfattar även till exempel undersökning inför anläggande av vindkraftverk till havs samt nedläggande av kablar och ledningar på havsbotten.
Tillstånd att utforska kontinentalsockeln meddelas normalt av Sveriges geologiska undersökning (SGU), men under vissa förutsättningar av regeringen (gäller från den 1 juli 2022). Tillstånd att lägga ut kablar och ledningar på havsbotten eller att anlägga havsbaserade vindkraftparker meddelas av regeringen. Även tillstånd att utvinna naturtillgångar från kontinentalsockeln meddelas av regeringen, med undantag för sand-, grus- eller stentäkt inom allmänt vattenområde i havet då tillstånd normalt sett meddelas av SGU.
Enligt kontinentalsockellagen är det bara staten som har rätt att utforska kontinentalsockeln och att utvinna dess naturtillgångar. Av lagen framgår dock också att regeringen – eller den myndighet som regeringen bestämmer – får ge tillstånd till annan än staten att utforska kontinentalsockeln och att utvinna tillgångar från den.
Tillstånd behövs alltså generellt för att utforska kontinentalsockeln och för att utvinna naturtillgångar från den, men bara för annan än staten. En statlig förvaltningsmyndighet behöver därmed inte tillstånd enligt kontinentalsockellagen.
Utforskning kan till exempel vara geofysisk mätning, mätning av havsbotten från fartyg, borrning eller sprängning. Sådana undersökningar kan vara nödvändiga bl.a. inför etablering av vindkraft till havs, demonstrationsanläggning för vågkraft eller att rörledningar eller undervattenskabel ska läggas ut på havsbotten.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
607
Med kontinentalsockelns naturtillgångar avses mineraliska och andra icke levande naturtillgångar på eller i havsbottnen. Det kan till exempel vara sand, grus och sten som kan användas för brobygge, strandfodring, vindkraftsfundament med mera. Tillstånd krävs inte för fångst av levande organismer. Fiskelagen reglerar dock bl.a. fisket inom Sveriges sjöterritorium och inom Sveriges ekonomiska zon.
Observera att det som sägs i kontinentalsockellagen om utforskning och utvinning i princip också gäller i samband med att undervattenskablar och rörledningar ska läggas ut på havsbottnen, både inom territorialvattnet och den ekonomiska zonen. Detsamma gäller geologisk lagring av koldioxid. Det finns ett uttryckligt förbud mot gas- och oljeverksamhet i kontinentalsockellagen.
Om ansökan gäller utforskning av kontinentalsockeln som innefattar sprängning eller borrning eller om ansökan gäller utvinning av naturtillgångar från sockeln, krävs att sökanden upprättar en miljökonsekvensbeskrivning enligt bestämmelserna i 6 kap. miljöbalken, om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan.
Bestämmelser om handläggning finns i både kontinentalsockellagen och i kontinentalsockelförordningen. Allmänna förfaranderegler finns också i förvaltningslagen.
Minerallagen omfattar särskilt utpekade värdefulla mineraliska ämnen, så kallade koncessionsmineral. Mineral som anses särskilt nödvändiga för samhället kallas för koncessionsmineral och för dessa gäller minerallagens bestämmelser. De flesta metaller hör till denna kategori. För övriga mineraler gäller miljöbalkens bestämmelser. I Sverige kan den som har förutsättningar att undersöka eller bryta en mineralfyndighet beviljas tillstånd att göra så enligt minerallagen, oavsett vem som äger marken. Minerallagen har också funktionen att utifall det finns flera olika intressenter avgöra vem som ska ges företräde till fyndigheten och rätten att utvinna den.
Det är bergmästaren som utfärdar undersökningstillstånd, det vill säga tillstånd för prospektering. Detta regleras i minerallagen. För att få bryta en fyndighet krävs att bergmästaren utfärdar ett
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
608
tillstånd som kallas bearbetningskoncession. Även detta regleras i minerallagen. Därutöver krävs också tillstånd enligt 9 och 11 kap. miljöbalken. Ett sådant tillstånd meddelas av mark- och miljödomstolen. Även andra tillstånd kan komma att aktualiseras beroende på fyndighetens omgivning.
I oktober 2022 presenterade utredningen om en hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral sitt betänkande En
tryggad försörjning av metaller och mineral.43 Utredningens uppdrag
var att se över prövningsprocesser och regelverk i syfte att säkerställa en hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral från primära och sekundära källor. Utredningen föreslog bl.a. ett tillägg i miljöprövningsförordningen om att djupborrning som omfattas av undersökningstillstånd inte ska omfattas av anmälningsplikten, vilket har genomförts. De föreslog också att prövningen av 3 och 4 kap. miljöbalken flyttas i sin helhet till miljöprövningen, dessa förslag har inte genomförts.44
I propositionen ”Natura 2000-tillstånd i samband med ansökan om bearbetningskoncession enligt minerallagen” föreslogs att ett Natura 2000-tillstånd inte ska vara en förutsättning för att en bearbetningskoncession ska kunna beviljas.45 Natura 2000-prövningen flyttas till miljötillståndsprövningen och kraven på innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning anpassas till koncessionsprövningen. Bestämmelserna har trätt i kraft.
Av ellagen framgår att det som huvudregel krävs nätkoncession (tillstånd) för att bygga och använda en starkströmsledning. En nätkoncession ska avse en ledning med i huvudsak bestämd sträckning (nätkoncession för linje) eller ett ledningsnät inom ett visst område (nätkoncession för område). Vissa elledningar är dock undantagna från kravet om nätkoncession och får byggas utan tillstånd, detta kallas för icke koncessionspliktiga nät och förkortas IKN. Det kan t.ex. vara ett internt nät för överföring av el mellan produktionsanläggningar (t.ex. vindkraftverk).
43 Se SOU 2022:56. 44 Se SOU 2022:56 s. 30 och 31. 45 Se prop. 2023/24:126.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
609
Ansökan om nätkoncession prövas i de flesta fall av Energimarknadsinspektionen. Regeringen prövar emellertid beslut om nätkoncession för linje för utlandsförbindelser, ärenden som hänger samman med en fråga om expropriation och ärenden där regeringen på Försvarsmaktens begäran förbehållit sig prövningen.
Vid en prövning av frågor om beviljande av nätkoncession för linje ska 2–4 kap. och 5 kap.3–5 och 18 §§miljöbalken tillämpas. I ansökan om nätkoncession för linje ska också en miljökonsekvensbeskrivning framtagen enligt reglerna i 6 kap. miljöbalken ingå. Frågor som har prövats i ett mål eller ärende om tillstånd enligt miljöbalken behöver inte prövas på nytt i ärendet om nätkoncession. Om det i målet eller ärendet om tillstånd enligt miljöbalken finns en miljökonsekvensbeskrivning som beskriver de direkta och indirekta effekter på människors hälsa och miljön som ledningen kan medföra, behöver det inte finnas någon särskild miljökonsekvensbeskrivning i koncessionsärendet.
I april 2023 redovisade Energimarknadsinspektionen ett regeringsuppdrag med förslag till åtgärder för att åstadkomma kortare ledtider för elnätsutbyggnad.46 Inför 2023 fick Energimarknadsinspektionen ett nytt uppdrag som handlar om att genomföra de åtgärder som har identifierats i det tidigare projektet. Detta uppdrag ska redovisas till regeringen senast den 25 november 2024.
I propositionen En tydligare process för tillståndsprövning av
elnät lämnades lagförslag som syftar till att bidra till en tydligare
och snabbare process för att förnya, förstärka och bygga ut elnät.47Förslagen avsåg ledningar som kräver nätkoncession för linje. Förslagen bygger på förslag i Klimaträttsutredningen slutbetänkandet
Rätt för klimatet.48 Avsikten är att förenkla och skapa förutsebarhet
för de aktörer som bygger och driver elnät samtidigt som ett gott skydd för miljön, elnätets kunder och andra påverkade upprätthålls. Ändringarna har trätt i kraft.
I Klimat- och näringslivsdepartementet promemoria Ytterligare
steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet föreslås att
uppförande av en starkströmsluftledning med stöd av nätkoncession för område ska omfattas av en anmälningsplikt enligt 12 kap. miljöbalken. Detta för att uppfylla MKB-direktivets krav på miljö-
46 Se Ei R2023:09. 47 Se prop. 2023/24:88. 48 Se SOU 2022:21.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
610
konsekvensbedömning eftersom bestämmelserna om miljöbedömning i dag inte tillämpas vid prövning av starkströmsluftledningar som uppförs med stöd av områdeskoncession. Om verksamheten kan antas medföra betydande miljöpåverkan ska verksamheten prövas inom ett nytt tillståndsförfarande enligt 12 kap. miljöbalken.49
Lagen om vissa utsläpp av växthusgaser
Alla verksamheter som ingår i EU:s utsläppshandelssystem måste ha ett tillstånd till utsläpp av växthusgaser. Ett giltigt tillstånd är också en förutsättning för att kunna ansöka om gratis tilldelning av utsläppsrätter. Utsläppshandelssystemet är ett av EU:s styrmedel för att EU ska få bort de fossila utsläppen och nå klimatmålen till år 2030 och 2050. En gemensam prissättning av bl.a. koldioxid på EU-nivå innebär att hela EU ställer om på ett kostnadseffektivt sätt. Utsläppshandeln regleras genom flera direktiv och förordningar men främst genom det s.k. utsläppshandelsdirektivet.50Direktivet har till största delen genomförts i svensk rätt genom lagen om vissa utsläpp av växthusgaser och förordningen om vissa utsläpp av växthusgaser. Lagen innehåller bestämmelser som reglerar tillämpningsområdet, grundläggande bestämmelser om vilka som ska överlämna utsläppsrätter och bestämmelser om tillsyn och straff. Lagen innehåller därutöver ett flertal bemyndiganden till regeringen som innebär att regeringen kan meddela föreskrifter om bl.a. tillståndskrav, krav på övervakning av utsläpp av växthusgaser, kontoföring och närmare bestämmelser om överlämning av utsläppsrätter. Huvuddelen av regleringen finns därför i förordningen om vissa utsläpp av växthusgaser.
Av bilagan till förordningen framgår vilka verksamheter som omfattas av tillståndsplikt. Ansökan om tillstånd görs till Naturvårdsverket. Med tillståndsplikt följer också krav på att övervaka och rapportera utsläpp, samt att överlämna utsläppsrätter. Övervakningen av utsläpp ska göras i enlighet med en godkänd övervakningsplan i vilken det ska framgå vilka utsläppskällor som om-
49 Se promemoria, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664 2023. 50 Se Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
611
fattas och hur utsläppen övervakas. Verksamhetsutövaren ska hålla övervakningsplanen aktuell och anmäla alla förändringar till Naturvårdsverket. Vissa förändringar kan föranleda en ändring av tillståndet. Samtliga ändringar ska anmälas innan förändringen genomförs.
Den 14 juli 2021 presenterade kommissionen förslag på revideringar av utsläppshandelsdirektivet som en del av lagstiftningspaketet för att nå EU:s skärpta klimatmål till 2030, det s.k. Fit for 55-paketet. Efter förhandlingar mellan rådet och Europaparlamentet kunde rättsakterna antas och publiceras i maj 2023. I propositionen Nya
verksamheter i utsläppshandelssystemet finns förslag till ändringar i
lagen och förordningen om vissa utsläpp av växthusgaser till följd av ändringarna i direktivet.51
Plan- och bygglagstiftningen
Parallellt med bestämmelserna i 9 kap. miljöbalken gäller bestämmelserna om olägenhet för människors hälsa i plan- och bygglagen och i plan- och byggförordningen. För en del anläggningar kan det även krävas bygglov utöver andra tillstånd eller anmälan enligt annan lagstiftning. Av plan- och byggförordningen framgår bl.a. att det för vindkraftverk gäller krav på bygglov om de är högre än 20 meter över markytan, placeras på ett avstånd från gränsen som är mindre än kraftverkets höjd över marken, monteras fast på en byggnad, eller har en vindturbin med en diameter som är större än tre meter. Dock gäller inte krav på bygglov om vindkraftverket omfattas av tillstånd i enlighet med 9 eller 11 kap. miljöbalken. Transformatorstation/er, upplag och parkeringsplatser är andra anläggningar som kan kräva bygglov.
Genom plan- och bygglagen 4 kap. 2 § första stycket 3 a och 3 b genomförs vissa av MKB-direktivets krav på tillstånd för de verksamheter som anges i bestämmelsen om de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
51 Se prop. 2022/23:144.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
612
7.2.9 Är de svenska kraven mer långtgående än de som finns inom EU-rätten?
Vid en genomgång av miljöprövningsförordningen kan det konstateras att ett antal av verksamhetskoderna inte härrör från krav i industriutsläppsdirektivet eller MKB-direktivet. För en del av dessa kan krav dock komma från annan EU-lagstiftning såsom avfallsdirektivet eller avloppsdirektivet. När det gäller just avfallsverksamheter i 29 kapitlet i miljöprövningsförordningen regleras tillståndsplikten i ramdirektivet för avfall. Det är således undantagen från dess tillämpningsområde som styr möjligheten att göra undantag från tillstånds- eller anmälningsplikt enligt miljöprövningsförordningen. Naturvårdsverket har också vid olika tillfällen haft i uppdrag att se över vilka verksamheter som skulle kunna undantas från tillstånd- eller anmälningsplikten avseende just avfallsverksamheter.52
För vissa bestämmelser i miljöprövningsförordningen överensstämmer tröskelvärden och andra parametrar för kategorisering av verksamheter med MKB-direktivets, och för andra följer de av annan bindande EU-lagstiftning som t.ex. industriutsläppsdirektivet. I vissa fall ligger tröskelvärden i miljöprövningsförordningen nära tröskelvärden i MKB-direktivet, men i många fall finns skillnader mellan MKB-direktivets och miljöprövningsförordningens indelning och tröskelvärden. Även flera av de verksamheter som anges i MKB-direktivets bilaga 2, där en bedömning ska göras från fall till fall huruvida verksamheten kan antas medföra betydande miljöpåverkan och därmed omfattas av krav på tillstånd, finns upptagna i miljöprövningsförordningen med förprövningsplikt där det anges att verksamheten alltid ska antas innebära betydande miljöpåverkan. Själva lydelsen av verksamhetsbeskrivningen i miljöprövningsförordningen kan också skilja sig åt från hur det är formulerat i EU-direktiven. Det kan göra att det är svårt att avgöra om bestämmelsen i miljöprövningsförordningen verkligen kommer från EU-rätten eller om det är ett nationellt krav. Det är därtill svårt att fullt ut se om alla de verksamheter som anges i MKB-direktivets bilagor är införda i svensk lagstiftning.
52 Se exv. ”Verksamheter som kan undantas från tillstånds- och anmälningsplikt, Delredovisning
av regeringsuppdraget att utreda undantag från tillstånds- och anmälningsplikt för verksamheter som behandlar avfall”, NV-07431-17 (M2017/02593/R).
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
613
År 2017 gjordes en översyn av Naturvårdsverket, med hjälp av Havs- och vattenmyndigheten, av samtliga bestämmelser i miljöprövningsförordningen för att bedöma i vilken utsträckning bestämmelsen motsvarar projekt i bilaga 1 respektive 2 i MKB-direktivet.53 Översynen resulterade i att Naturvårdsverket lämnade förslag om ändrade nivåer för ett antal verksamhetsbeskrivningar. Enligt Naturvårdsverkets bedömning fanns det i vissa fall miljömässiga skäl för att placera verksamhetsbestämmelser i kategorin ”alltid betydande miljöpåverkan”, även om de inte finns i MKBdirektivets bilaga I. Som sådana angavs exempelvis vissa A-verksamheter som även omfattas av industriutsläppsdirektivet. Förslagen har inte genomförts.
Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det är svårt att alltid avgöra hur den svenska tillståndsplikten stämmer överens med EUrättens krav. I vissa fall ställer miljöprövningsförordningen högre krav på tillstånds- och anmälningsplikt än vad som följer av EUrättens minimikrav avseende krav på tillstånd men ibland gäller även det motsatta.
Det kan också konstateras att det föreligger skillnader i logiken bakom uppdelningen mellan tillstånds- respektive anmälningsplikt för de verksamheter som definieras antingen som vattenverksamhet eller som miljöfarlig verksamhet.
Till skillnad mot bestämmelserna om miljöfarlig verksamhet, där man i framför allt miljöprövningsförordningen har angett vilka verksamheter som är att anse som tillstånds- eller anmälningspliktiga, har man för vattenverksamheter utgått ifrån att alla de vattenverksamheter som faller in under definitionen i 11 kap. är tillståndspliktiga. Därefter undantar man vissa typer av verksamheter från tillståndsplikt och föreskriver en anmälningsplikt i stället, vilka dessa är framgår då av förordningen om vattenverksamhet. Vissa typer av verksamheter undantas dessutom helt från tillståndsplikt vilket framgår av 11 kap. miljöbalken. Formuleringen i bestämmelsen i 11 kap. 12 § miljöbalken om ett generellt undantag från tillstånds- och anmälningsplikt om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena uppges ge upphov till många diskus-
53 Se ”Kategorisering av verksamheter och åtgärder utifrån krav på miljökonsekvensbeskrivning”. Redovisning av regeringsuppdrag i Naturvårdsverkets regleringsbrev 2017, (M2016/02982/S(delvis), M2016/02923/S, M2016/02948/Mm m.fl.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
614
sioner mellan verksamhetsutövare och myndigheter. Även om flera också har invänt att de inte anser att det är oklart vad som avses. Det verkar dock finns många åsikter om hur de olika termerna och uttrycken (uppenbart, allmänna och enskilda intressen, skada, inverkan på vattenförhållandena) i paragrafen ska tolkas.54 Även vid införandet av anmälningspliktiga vattenverksamheter konstaterades att de generella reglerna om vad som är tillståndspliktig respektive icke tillståndspliktig vattenverksamhet ger upphov till gränsdragningsproblem.55 Tidsfristerna som anges för de båda anmälningsförfarandena enligt 9 kap. eller 11 kap.miljöbalken skiljer sig också åt.
Måste en betydande miljöpåverkan medföra tillståndsplikt?
I det svenska genomförandet av MKB-direktivet har utgångspunkten varit att det vid betydande miljöpåverkan krävs att verksamheten omfattas av tillståndsplikt.
Definitionen i MKB-direktivet och terminologin i andra språkupplagor indikerar att det inte nödvändigtvis måste vara en tillståndsprövning som menas. Med tillstånd avses enligt MKB-direktivet den ansvariga myndighetens eller de ansvariga myndigheternas beslut, som ger exploatören rätt att genomföra projektet (artikel 1.c och 8a). En anmälan ger verksamhetsutövaren rätt att genomföra sin verksamhet eller åtgärd men något beslut utfärdas inte utan oftast meddelas ett föreläggande med försiktighetsmått.
I och med att termen tillstånd är så bred går det att diskutera vad i den svenska beslutsstrukturen som motsvarar detta för att inte i onödan komplicera processen för verksamhetsutövarna.56Dessutom utgår det svenska systemet från prövningsplikten för att därefter bedöma miljöpåverkan. Medan MKB-direktivet utgår från en bedömning av miljöpåverkan för att därefter avgöra eventuella tillståndskrav.
54 Se Naturvårdsverkets Handbok 2008:5 Vattenverksamheter. 55 Se SOU 2003:124 s. 188. 56 Se EU-domstolens dom i mål C-290/03, p. 38–41.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
615
7.3 Vad bör gälla för anläggningar för solkraft?
Under utredningsarbetet har framförts synpunkter till utredningen om att dagens miljölagstiftning inte är anpassad till att hantera storskaliga anläggningar för solkraft. Etablering av en solkraftsanläggning omfattas inte av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt miljöprövningsförordningen. Däremot krävs för en verksamhet som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt, men som kan komma att ändra naturmiljön väsentligt, en anmälan om samråd till länsstyrelsen i enlighet med 12 kap. 6 § miljöbalken.
Det har framförts att det saknas vägledning kring hur länsstyrelser och andra aktörer ska förhålla sig till denna prövningsprocess just när det handlar om anläggningar för solkraft. Dessa otydligheter och den otrygghet som följer av att etablera en verksamhet efter endast ett samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken innebär bl.a. att en del verksamhetsutövare i stället väljer att ansöka om frivilligt tillstånd.
Det har även framförts synpunkter på att den praxis (se avsnitt 7.2.7) som håller på att utvecklas avseende ändrad markanvändning vid etablering av anläggningar för solkraft är olycklig och försvårar etableringen på jordbruksmark. Vissa anser att prövningen av solkraftsanläggningar mer är av karaktären som lämpar sig för prövning enligt plan- och bygglagstiftningen – särskilt mot bakgrund av behovet att ta hänsyn till den visuella omgivningspåverkan och landskapsbilden, försvarets intressen, kulturmiljö och jordbruksmark. Stora anläggningar för solkraft binder upp marken och det kan få konsekvenser för exempelvis kommunens markanvändning. Andra menar att anläggningar för solkraft kan ses som en binäring till jordbruk och att det därmed finns en logik i att prövningen sker enligt 12 kap. miljöbalken. Detta särskilt då man menar att anläggningar för solkraft inte kan anses ge upphov till sådan olägenhet som bör hanteras enligt 9 kap. miljöbalken. Att anläggningar för solkraft inte skulle kunna vara att anse som miljöfarlig verksamhet vänder sig däremot vissa emot. Här menar man att solkraftsanläggningarnas blanka ytor kan ge upphov till störande reflexer som kan påverka närboende. Det är förvisso långt ifrån alla anläggningar på alla platser där detta skulle kunna uppkomma men störningen omfattas när den uppkommer av definitionen av miljöfarlig verksamhet. Byggbuller och transporter vid etableringen kan
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
616
störa omgivningen och maskiner som används kan ge upphov till förorening vid utsläpp. Därutöver finns risken för elektromagnetiska störningar på anläggningar i omgivningen som i vissa fall kan uppstå beroende på vald teknik och typ av installation. Därtill finns den visuella påverkan på landskapsbilden och inte minst utestängning av allmänheten genom instängsling när sådant görs. I dessa fall kan en anläggning för solkraft jämföras med ett vilthägn som är tillståndspliktiga enligt 12 kap. miljöbalken.
Det har även framförts att Sverige bör införa en nationell definition för s.k. agrivoltaiska anläggningar (solsambruk). Det innebär att solcellspaneler och tillhörande stativ kan utformas och placeras på så sätt att olika slags jordbruk kan bedrivas under eller bredvid systemen. Detta möjliggör dubbla nyttor av samma mark, vilket ger ett bättre markutnyttjande än om man skulle bedriva jordbruk och solelproduktion var för sig. Det skulle stärka Sveriges självförsörjande av såväl livsmedel som el samt ger möjlighet att förbättra jordbrukarnas ekonomi. Sverige bör därför, likt flera andra EUländer, definiera vad som krävs för att en markförlagd solkraftsanläggning ska klassas som agrivoltaisk. För dessa anläggningar menar man att tillståndsprocessen bör förenklas.
Kopplat till frågan om prövning enligt 12 kap. 6 § miljöbalken är även regleringen av riksintressen i 3 och 4 kap. miljöbalken av intresse.
Nedan följer ett antal exempel på frågor som anses som otydliga i förhållande till anläggningar för solkraft och som länsstyrelserna tolkar olika enligt de synpunkter som har lämnats till utredningen.
• Om någon form av jordbruksmark tas i anspråk måste aktören göra en så kallad lokaliseringsutredning. Det innebär att aktören ska kunna redovisa att det inte finns lokaliseringar som är bättre lämpade och som inte skulle ta jordbruksmark i anspråk. Det saknas praxis eller vägledning för hur omfattande en lokaliseringsutredning ska vara och länsstyrelser har ställt varierande omfattande krav på hur stor yta en lokaliseringsutredning ska täcka. Det finns till exempel länsstyrelser som i samrådsprocessen hänvisat till att utredningen ska täcka hela elområden vilket i praktiken då omfattar en större del av landet.
• Det saknas stöd för intresseavvägningen mellan jordbruksmark och energiförsörjning. I prövningen läggs ingen vikt vid typ av jordbruksmark, oavsett om det är skånsk lermylla eller träda-
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
617
mark i inre Norrland. Det läggs inte heller vikt vid äganderättsperspektivet eller rådigheten över mark.
• Det saknas praxis för när det ska krävas en miljökonsekvensbeskrivning i en samrådsanmälan. För en mindre park kan det anses vara ett stort administrativt och ekonomiskt hinder att ta fram en miljökonsekvensbeskrivning. Det saknas även praxis för när en anläggning för solkraft kan anses ha betydande miljöpåverkan. I dessa två bedömningar är verksamhetsutövaren helt utlämnad till enskilda länsstyrelser och enskilda handläggares bedömning.
• Trots att en anläggning för solkraft inte är en sådan anläggning som uttryckligen omfattas av krav på bygglov enligt 6 kap. plan- och byggförordningen finns det exempel på kommuner som i vissa fall ändå har valt att ställa krav på bygglov med hänvisning till att solcellspanelerna är konstruerade på ett sådant sätt att de uppfyller definitionen av termen byggnad i 1 kap. 4 § plan- och bygglagen.
7.4 Uttrycket miljöfarlig verksamhet
7.4.1 Inledning
Av våra utredningsdirektiv framgår att vi ska utreda möjligheterna att ändra uttrycket miljöfarlig verksamhet till miljöpåverkande verksamhet eller motsvarande lämpligt begrepp.57
7.4.2 Vad innebär ”miljöfarlig verksamhet”?
Enligt miljöbalkens 9 kap. 1 § definieras uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” som
1. utsläpp av avloppsvatten, fasta ämnen eller gas från mark, bygg-
nader eller anläggningar i mark, vattenområden eller grundvatten,
57 Se dir. 2023:78 s. 3 och s. 9.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
618
2. användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt
som kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön genom annat utsläpp än som avses i 1 eller genom förorening av mark, luft, vattenområden eller grundvatten, eller
3. användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt
som kan medföra olägenhet för omgivningen genom buller, skakningar, ljus, joniserande eller icke-joniserande strålning eller annat liknande.
Av förarbetena framgår följande.58
Med miljöfarlig verksamhet avses sammanfattningsvis all användning av mark, byggnader eller anläggningar, dvs. fast egendom eller fasta anläggningar, som innebär utsläpp till mark, luft eller vatten eller annan olägenhet för människors hälsa eller miljön. Fast egendom definieras i jordabalken. Enligt paragrafens punkt 1 avses med miljöfarlig verksamhet utsläpp av avloppsvatten, fasta ämnen eller gas från mark, byggnader eller anläggningar i mark, vattenområden eller grundvatten. Med utsläpp av exempelvis avloppsvatten avses alla utsläppsförfaranden, inte bara genom särskild ledning utan även t.ex. att det transporteras iväg och släpps ut. Vattenområde definieras i 11 kap. 4 § och har här samma innebörd, dvs. ett område som täcks av vatten vid högsta förutsebara vattenstånd. Det omfattar det i 1 § miljöskyddslagen använda begreppen vattendrag, sjö eller annat vattenområde. Även utsläpp till grundvatten omfattas. Med utsläpp till grundvatten avses vad som i EG-direktivet 80/68/EEG om skydd för grundvatten mot förorening genom vissa farliga ämnen definieras som direkt utsläpp på följande sätt: tillförsel till grundvatten av ämnena i direktivets förteckning 1 och 2 utan infiltration genom markyta och underliggande jordlager. Enligt paragrafens punkt 2 avses vidare med miljöfarlig verksamhet användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön genom annat utsläpp än som avses i 1 eller genom förorening av mark, luft, vattenområden eller grundvatten. Med användning av fast egendom eller fasta anläggningar avses användning oavsett om den grundas på äganderätt, nyttjanderätt eller annan rättstitel till egendomen och t.o.m. även sådana fall där rättslig grund helt saknas. Användning kan även avse verksamhet som bedrivs i byggnad på ofri grund eller i gruva. Användning som kan komma i fråga kan vara av de mest skilda slag exempelvis fabriker och andra industriella anläggningar, jordbruk, trafikanläggningar, förbränningsanläggningar, kärntekniska anläggningar, deponier och andra upplag. Det innebär också att begreppet användning skall ses i ett långt tidsperspektiv vilket medför att exempelvis en avfalls-
58 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 107.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
619
deponi eller soptipp som inte aktivt använts eller tillförts någonting på många år omfattas av begreppet användning. Ett annat exempel på detta är när någon förvarar tunnor med förbrukade kemikalier på sin fastighet, även om det är någon annan som genererat avfallet och placerat tunnorna där. Bl.a. sådana fall av markanvändning är miljöfarlig verksamhet och brukar benämnas förvaringsfall. Begreppet användning av mark, byggnader eller anläggningar innefattar även verksamheter som sker ute i vattenområden, t.ex. på plattformar för olje- och gasutvinning. Grundvattendirektivet omfattar även indirekta utsläpp som definieras på följande sätt; tillförsel till grundvatten av ämnena i direktivets förteckning 1 och 2 efter infiltration genom markyta och underliggande jordlager. Sådana indirekta utsläpp täcks genom bestämmelsen i paragrafens p. 2 i de fall det föreligger risk för förorening genom infiltrering av avloppsvatten i marken till grundvattnet exempelvis vid avfallsdeponering. Annat utsläpp än som avses i 1 eller förorening av luft omfattar alla utsläpp till luft som kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön. Det omfattar till att börja med vad som traditionellt brukar betecknas som luftföroreningar vilka kan förekomma såväl i gasform t.ex. svaveldioxid och klor, som i partikelform, t.ex. sot och damm. Det omfattar även andra utsläpp som inte direkt brukar anses vara föroreningar men som medför olägenheter, t.ex. koldioxid som leder till växthuseffekt. Det är alltså inte enbart sådana utsläpp som syns eller luktar som omfattas, utan också utsläpp av ämnen som kan påverka klimatet eller påverka atmosfären t.ex. i form av uttunning av ozonskiktet. Det innebär att med miljön avses omgivningen med i princip en obegränsad räckvidd, även atmosfären omfattas. Vad som avses med olägenhet för människors hälsa eller miljön utvecklas också i författningskommentaren till 2 kap. 3 §. Annat utsläpp omfattar även utsläpp av radioaktiva ämnen. Enligt paragrafens punkt 3 avses med miljöfarlig verksamhet även användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för omgivningen genom buller, skakningar, ljus, joniserande eller icke-joniserande strålning eller annat liknande. Begreppet omgivningen skall i likhet med vad som gällt hittills, tolkas så att detta inte omfattar den störande anläggningen. Personer som är verksamma inom själva störningskällan skyddas framför allt genom arbetsmiljölagen och strålskyddslagen. Ljus som enligt paragrafen kan ha praktisk betydelse är ljusstrålning från t.ex. reklamanordningar och trafikanläggningar. Med joniserande och icke-joniserande strålning avses detsamma som i strålskyddslagen (1988:220). Med annat liknande avses sådana olägenheter som är att jämställa med de uppräknade och som får bestämmas genom rättstillämpningen. Det skulle kunna vara sådant som insekter, luftburna bakterier och virus, annat ljud än buller, gnistor eller psykisk inverkan.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
620
Vi kan konstatera att en stor mängd varierande verksamheter omfattas av uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” i miljöbalken och därmed också av de krav som gäller för sådan verksamhet.
Att en verksamhet omfattas av uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” innebär dock inte nödvändigtvis att den därmed är farlig för människors hälsa eller miljön. Verksamheten behöver inte uppfattas som eller ens vara speciellt farlig för att ändå omfattas av uttryckets rättsliga innebörd. Att riskens storlek saknar betydelse framgår av praxis.
Mark- och miljööverdomstolen har konstaterat att även om en verksamhet inte är farlig för miljön, men omfattas av några av punkterna i 9 kap. 1 § miljöbalken är en sådan verksamhet att beteckna som miljöfarlig. Det räcker med att det finns en risk för påverkan. Även det som kan ge upphov till psykisk oro hos närboende är tillräckligt för att det ska kunna anses medföra olägenhet för omgivningen enligt 9 kap. 1 § 3 miljöbalken
.59
Mark- och miljööverdomstolen har också funnit att utövande av golfspel i anslutning till en gång- och cykelväg var en sådan användning av mark som enligt miljöbalken utgör miljöfarlig verksamhet.60
Under miljöskyddslagens tid var en bedömning av om en verksamhet var miljöfarlig avgörande för om lagen var tillämplig eller inte.61 Detta gäller inte vid tillämpningen av bestämmelserna i miljöbalken. Miljöbalken är tillämplig på alla typer av verksamheter och åtgärder som kan orsaka skada eller olägenhet för människors hälsa, miljön eller andra intressen som skyddas enligt miljöbalken, oavsett om och hur de definieras i ett särskilt kapitel i balken. I dag har uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” huvudsakligen betydelse för att avgöra om en viss verksamhet kan omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt eller inte enligt 9 kap. miljöbalken. Verksamheter som inte faller in under definitionen i 9 kap. 1 § miljöbalken, men som faller inom miljöbalkens tillämpningsområde, omfattas ändå av hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken och av bestämmelser om egenkontroll och tillsyn i 26 kap. miljöbalken.62
59 Se MÖD 2005:55. 60 Se MÖD 2007:28. 61 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 326 och 604 samt Gabriel Michanek, Miljöbalken (1998:808) 9 kap. 1 §, Karnov (Juno) (besökt 2024-01-31). 62 Se prop. 2005/06:182 s. 125 och Bengtsson, Miljöbalken (1998:808) 26 kap., (Juno) (besökt 2024-01-31).
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
621
7.4.3 Bör uttrycket miljöfarlig verksamhet ändras?
Riksdagen har i ett tillkännagivande till regeringen angett att miljöbalken bör ändras genom att uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ändras till ”miljöpåverkande verksamhet” när det gäller jordbruksverksamheter.63 Av tillkännagivandet framgår följande.
Liksom i stort sett all mänsklig verksamhet innebär jordbruk en påverkan på miljön, men denna påverkan är dock inte enbart negativ. Jordbruket primärproducerar livsmedel, omvandlar restprodukter till gödsel och växtnäring, kan producera drivmedel samt bidrar till öppna landskap och biologisk mångfald. Svenskt jordbruk är effektivt och livsmedel från Sverige har generellt sett lägre miljöpåverkan än livsmedel som är producerade i andra länder. Det är därför viktigt att den svenska livsmedelsproduktionen ges förutsättningar att öka för att på så sätt minska den globala livsmedelsproduktionens miljöpåverkan. En ökad svensk livsmedelsproduktion är enligt utskottet också mycket viktig sett ur ett självförsörjningsperspektiv, en fråga som har kommit att bli mycket aktuell på senare tid. I dag definieras dock jordbruk som en miljöfarlig verksamhet där t.ex. en mjölkbonde med fler än 400 djurenheter likställs med gruvtäkter och annan tung industri. Enligt utskottets bedömning medför detta förhållande negativa konsekvenser för utvecklingen av livsmedelsproduktionen i Sverige. Utskottet anser mot denna bakgrund att det vore rimligare att benämna jordbruket som miljöpåverkande verksamhet i stället för miljöfarlig verksamhet, och miljöbalken bör därför förändras i denna riktning.
Till utredningen har det framförts att en del verksamheter inte identifierar sig som ”farliga”, andra tycker inte att de borde likställas med all övrig industri och benämnas på samma sätt oberoende av vilken typ av verksamhet man bedriver. Exempelvis är både glasstillverkning och kärnkraftreaktorer verksamheter som faller in under definitionen av miljöfarlig verksamhet och som kräver tillstånd enligt miljöprövningsförordningen. Många upplever uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” som otidsenligt och att det inte stämmer överens med den verksamhet de bedriver, t.ex. livsmedelsproduktion. En del upplever att uttrycket missförstås eller missbrukas.
Samtidigt anser andra att uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” inte är problematiskt då definitionen i 9 kap. 1 § miljöbalken är tydlig, begriplig, accepterad och helt neutral i förhållande till vilken bransch som avses. Även om uttrycket skulle ändras till t.ex. ”miljöstörande
63 Se bet. 2021/22:MJU29 punkt 3, rskr. 2021/22:389.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
622
eller miljöpåverkande verksamhet” så skulle det inte i sig ändra definitionen.
Det har även framförts farhågor om att det kan uppstå svåra gränsdragningsproblem om man skulle särskilja en del typer av verksamheter och införa ytterligare ett uttryck för dessa verksamheter.
Vi kan konstatera att det i dag har betydelse om en verksamhet omfattas av definitionen för miljöfarlig verksamhet eller inte eftersom regeringen har bemyndigande att föreskriva om anmälnings- eller tillståndsplikt för miljöfarliga verksamheter.
I denna del har det framförts som problematiskt att kravet på reglering av tillstånds- och anmälningsplikten gör det svårt att hålla jämna steg med den allt snabbare teknikutvecklingen och de nya verksamheter som uppkommer till följd av denna. Just nu är solkraftsanläggningar ett exempel på en sådan verksamhet, men även vissa pyrolysanläggningar har nämnts. Dessa anläggningstyper omfattas inte av tillståndsplikt enligt miljöbalken och inte heller av bygglovsplikt enligt plan- och byggregelverket. Detta leder till otydligheter om hur dessa verksamheter ska hanteras. Det upplevs även som oklart om solkraftsanläggningar överhuvudtaget kan definieras som en miljöfarlig verksamhet, se mer om anläggningar för solkraft nedan i avsnitt 7.3.
Miljöbalken är dock tillämplig på alla typer av verksamheter och åtgärder som kan ha en inverkan på miljön, oavsett om och hur de definieras i ett särskilt kapitel i balken. Verksamheter som inte faller in under definitionen i 9 kap. 1 § miljöbalken omfattas ändå alltid av hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken.
Miljöbalkskommittén identifierade redan 2003 ett behov av en tillståndsprövning i miljöbalken som kunde tillämpas för olika slag av projekt som inte låter sig inordnas i dagens uppdelning av verksamhetstyper.64 De menade att det i det långsiktiga perspektivet inte är motiverat att behålla olika bestämmelser för olika typer av verksamheter och åtgärder på vilka miljöbalken är tillämplig. I en förlängning skulle det medföra att man inte gav tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken, eller vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken, utan att man gav tillstånd enligt miljöbalken. Begreppet miljöfarlig verksamhet skulle då ersättas med mer preciserade uppgifter om verksamhetstyper, läs mer i kapitel 2.
64 Se SOU 2003:124 s. 175.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
623
Även vid införandet av miljöbalken ifrågasattes behovet av att behålla begreppet miljöfarlig verksamhet.65
7.5 Uttrycket bästa möjliga teknik
7.5.1 Inledning
I våra utredningsdirektiv anges att det behövs en inventering av de minimikrav som EU-rätten ställer avseende miljöprövning och en undersökning av hur kraven förhåller sig till det svenska genomförandet. Detta bl.a. med avseende på skillnaden mellan bästa möj-
liga teknik i miljöbalken och bästa tillgängliga teknik som används
i t.ex. industriutsläppsdirektivet.66
7.5.2 Vad innebär ”bästa tillgängliga teknik” enligt industriutsläppsdirektivet?
Av våra direktiv framgår bl.a. att det behövs en bred inventering av de minimikrav som EU-rätten ställer avseende miljöprövning och en undersökning av hur kraven förhåller sig till det svenska genomförandet.67 Där nämns särskilt skillnaden mellan bästa möjliga teknik i miljöbalken och bästa tillgängliga teknik som används i industriutsläppsdirektivet som exempel.
Vad gäller miljökrav för teknik används ofta dessa två uttryck. Det ena uttrycket är bästa möjliga teknik, som används i miljöbalken, och det andra är bästa tillgängliga teknik, som bl.a. används i industriutsläppsdirektivet och annan EU-lagstiftning. Det har sedan införandet av miljöbalken och genomförandet av IPPCdirektivet pågått en diskussion kring huruvida de båda begreppen har samma innebörd eller om de skiljer sig åt.
I industriutsläppsdirektivets art 3. definieras bästa tillgängliga teknik på följande sätt.
Bästa tillgängliga teknik: det mest effektiva och mest avancerade stadium vad gäller utvecklingen av verksamheten och tillverkningsmetoderna som anger en given tekniks praktiska lämplighet för att utgöra grunden för gränsvärden för utsläpp och andra tillståndsvillkor
65 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 326. 66 Se dir. 2023:78 s. 4. 67 Se dir. 2023:78 s. 4.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
624
och som har till syfte att hindra och, när detta inte är möjligt, minska utsläpp och påverkan på miljön som helhet.
a) teknik: både den teknik som används och det sätt på vilket anläggningen utformas, uppförs, underhålls, drivs och avvecklas,
b) tillgänglig: att tekniken ska ha utvecklats i sådan utsträckning att den kan tillämpas inom den berörda industribranschen på ett ekonomiskt och tekniskt genomförbart sätt och med beaktande av kostnader och nytta, oavsett om tekniken tillämpas eller produceras inom den berörda medlemsstaten, förutsatt att den berörda verksamhetsutövaren på rimliga villkor kan få tillgång till den.
c) bästa: den teknik som är mest effektiv för att uppnå en hög allmän skyddsnivå för miljön som helhet.
Numera återfinns definitionen, om än något omskriven, av ”bästa tillgängliga teknik” i 2 a § industriutsläppsförordningens.
Med bästa tillgängliga teknik avses i denna förordning det mest effektiva och mest avancerade stadium när det gäller utvecklingen av den verksamhet och de tillverkningsmetoder som anger en given tekniks praktiska lämplighet för att utgöra grunden för gränsvärden för utsläpp och andra tillståndsvillkor och som har till syfte att hindra och, när det inte är möjligt, minska utsläpp och påverkan på miljön som helhet. Den teknik som är mest effektiv för att uppnå en hög allmän skyddsnivå för miljön som helhet ska anses vara den bästa. Med teknik avses både den teknik som används och det sätt på vilket en anläggning utformas, uppförs, underhålls, drivs och avvecklas. Med tillgänglig teknik avses att tekniken ska ha utvecklats i sådan utsträckning att den kan tillämpas inom den berörda industribranschen på ett ekonomiskt och tekniskt genomförbart sätt och med beaktande av kostnader och nytta, oavsett om tekniken tillämpas eller produceras i Sverige, förutsatt att den berörda verksamhetsutövaren på rimliga villkor kan få tillgång till den.
I bilaga 2 till avfallsdirektivet finns en formel för beräkning av energieffektivitet. Det anges att formeln ska tillämpas i enlighet med referensdokumentet om bästa tillgängliga teknik vid förbränning av avfall. Bestämmelsen har genomförts i svensk rätt i bilaga 1 till avfallsförordningen. Tidigare angavs i formeln i de svenska bestämmelserna att beräkningen skulle göras i enlighet med det som var bästa möjliga teknik vid förbränning av avfall. I Regeringskansliet promemoria ”Ett bättre genomförande av två Direktiv på
avfallsområdet” ansågs att beräkningen av energieffektivitet bör ske
på samma sätt i alla medlemsstater samt att det inte fanns skäl att använda ett annat begrepp än bästa tillgängliga teknik som är det uttryck som används i bilaga 2 till avfallsdirektivet. För att för-
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
625
bättra genomförandet av kravet i avfallsdirektivet ändrades begreppet bästa möjliga teknik i formeln till bästa tillgängliga teknik.68
Vidare finns det i avfallsdirektivet angivet under vilka förutsättningar medlemsstaterna får tillåta en blandning av farligt avfall. Där anges bl.a. att ett blandningsförfarande ska genomföras i överensstämmelse med bästa tillgängliga teknik.
Bestämmelsen har genomförts i svensk rätt genom avfallsförordningen. I 4 kap. 12 § avfallsförordningen framgår att blandning får göras under vissa angivna förutsättningar, bl.a. ska blandningen ske med användning av bästa tillgängliga teknik eller den bättre teknik som följer av 2 kap. miljöbalken. Tidigare angavs endast bästa möjliga teknik även här.
I Regeringskansliets promemoria ”Ett bättre genomförande av två direktiv på avfallsområdet” föreslogs dock att begreppet bästa tillgängliga teknik helt skulle ersätta bästa möjliga teknik även i denna paragraf. Motiveringen var bl.a. att det i bestämmelsens tidigare lydelse inte fanns utrymme för en rimlighetsavvägning. Detta innebar ett mycket långtgående krav. Eftersom ett så långtgående krav inte är motiverat så föreslogs att det skulle ändras till bästa tillgängliga teknik. Ändringen som slutligen genomfördes innebär dock att formuleringen i avfallsförordningen, som nämnts ovan, numera även innehåller en hänvisning till bästa möjliga teknik utöver bästa tillgängliga teknik, (4 kap. 12 §).
I BREF-dokumenten redovisas vad som anses vara bästa tillgängliga teknik samt vilka resultat man kan förvänta sig vid användandet av BAT. Det sker bl.a. i form av s.k. BAT-slutsatser (BAT Conclusions). BAT-slutsatser finns både med och utan utsläppsvärden. (BAT-AEL-BAT Associated Emission Levels och BAT-AEPL-BAT Associated Environmental Performance Level). BAT-slutsatser utan utsläppsvärden kan omfatta nivåer för t.ex. förbrukning av energi och vatten eller miljöledningssystem.
I BAT-referensdokumenten beskrivs bästa tillgängliga teknik samt de utsläppsvärden som kan kopplas till de angivna teknikerna s.k. BAT-AEL. BAT-AEL redovisas ofta i intervaller snarare än med ett värde. Detta reflekterar att olika anläggningar kan nå skilda resultat trots användandet av BAT. En viss angiven BAT kommer t.ex. inte att leverera samma prestanda för olika anläggningar. Vissa
68 Se Regeringskansliet promemoria ”Ett bättre genomförande av två direktiv på avfalls-
området”, 2017.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
626
BAT är inte lämpliga för vissa anläggningar medan en kombination av olika BAT kan vara ett bättre alternativ för andra. Direktivet är teknikneutralt så det viktiga är inte just den angivna tekniken utan vilka resultat man uppnår. Vid framtagande av BREF-dokument och BAT-slutsatser samlas en mängd data in från anläggningar runt om i Europa men även från andra delar av världen. På så sätt får man fram en bild av vad de bästa respektive sämsta anläggningar presterar och utifrån detta kan man avgöra vad som är anse som BAT. BREF-dokumenten är omfattande dokument på engelska men kapitlet med BAT-slutsatser ges ut även på svenska.
En av de viktigaste förändringarna av regleringen genom industriutsläppsdirektivet var att BAT-slutsatserna fick en mer framskjuten roll än i det tidigare IPPC-direktivet. BREF-dokumenten blev mycket mer centrala i tillståndsprövningen, eftersom BATslutsatserna numera utgör ett mer obligatoriskt underlag för tillståndsprövningen. Med industriutsläppsdirektivet infördes krav på att tillståndsvillkoren ska ses över och vid behov omprövas inom fyra år efter det att en ny BAT-slutsats som berör anläggningens huvudsakliga verksamhet har offentliggjorts.
Det finns drygt 30 BREF-dokument framtagna under IPPCdirektivet. Dessa revideras nu under industriutsläppsdirektivet och nya BAT-slutsatser beslutas allt eftersom. Kommissionen strävar efter att uppdatera varje BAT-slutsatsdokument senast åtta år efter det att det förra offentliggjordes. Tanken är alltså att i genomsnitt fyra nya BAT-slutsatsdokument ska beslutas per år.
En verksamhetsutövare kan behöva beakta flera BREF-dokument. Detta beror på att en verksamhetsutövare kan bedriva flera olika typer av verksamheter som omfattas av direktivet. I så fall skiljer man mellan anläggningens huvudsakliga verksamhet och sidoverksamhet(-er). Med huvudverksamhet avses enligt 1 kap. 2 § industriutsläppsförordningen den huvudsakliga industriutsläppsverksamheten som bedrivs på en anläggning. I förarbetena anförs beträffande begreppet endast att huvudverksamheten är den ”största” eller ”mest dominerande” verksamheten bland alla industriutsläppsverksamheter som förekommer vid en anläggning.69 Vad som är huvud- respektive sidoverksamhet varierar därmed från anläggning till anläggning och beror av verksamheternas inbördes förhållan-
69 FM 2013:1 s. 20.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
627
den. Dessutom berörs nästan alla verksamheter som omfattas av kapitel II och bilaga 1 av horisontella BAT-slutsatser.
7.5.3 Vad innebär ”bästa möjliga teknik” enligt miljöbalken ?
Av 2 kap. 3 § miljöbalken framgår att det vid yrkesmässig verksamhet ska bästa möjliga teknik användas. Bästa möjliga teknik utgör utgångspunkten för att bedöma frågan om vilka skyddsåtgärder och försiktighetsmått som ska krävas. Detta är en av miljöbalkens hänsynsregler.
I utredningen inför införandet av miljöbalken och bestämmelsen i 2 kap. 3 § angavs följande.70
I 5 § miljöskyddslagen anges att omfattningen av de skyddsåtgärder och de försiktighetsmått som den som utövar miljöfarlig verksamhet skall vidta bedöms med utgångspunkt i vad som är tekniskt möjligt vid verksamhet av det slag som är i fråga och med beaktande av såväl allmänna som enskilda intressen. Vid avvägningen mellan olika intressen skall särskild hänsyn tas till å ena sidan beskaffenheten av det område som kan bli utsatt för störning och betydelsen av störningens verkningar, å andra sidan nyttan av verksamheten samt kostnaden för skyddsåtgärd och den ekonomiska verkan i övrigt av försiktighetsmått som kommer i fråga. Miljöbalksutredningen föreslår att begreppet tekniskt möjligt som används i miljöskyddslagen införs i balken genom en aktsamhetsregel att bästa möjliga teknik skall användas. Bestämmelsen om bästa möjliga teknik, eller bästa tillgängliga teknik som är synonymt, skall tilllämpas för all yrkesmässig verksamhet.
Utredningen resonerar sedan vidare kring att det är ett internationellt vedertaget begrepp som på engelska uttrycks Best Available Techniques -BAT samt att begreppet definieras i det kommande IPPC-direktivet. Därefter uttrycker man att definitionen av bästa tillgängliga teknik enligt förslaget till IPPC-direktivet är en minimireglering och att vi i Sverige har en striktare tillämpning av bästa möjliga teknik. Därför ansåg utredningen inte att bästa tillgängliga teknik enligt IPPC-direktivet helt skulle likställas med bästa möjliga teknik enligt miljöbalken.71
70 Se SOU 1996:103 s. 251. 71 Se SOU 1996:103 s. 252.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
628
I den efterföljande propositionen72 anges att begreppen bästa möjliga respektive tillgängliga teknik förekommer internationellt. På engelska talar man då om Best Possible Techniques och Best Available Techniques. Det sistnämnda begreppet anges ha olika innebörd i olika konventioner och direktiv. 73 Det lämnas även några olika exempel på direktiv och konventioner där begreppet återfinns.74 Man menar, precis som i ovan nämnd utredning, att den innebörd som bästa tillgängliga teknik har enligt IPPC direktivet är en minimireglering samt att Sverige har en striktare tillämpning av vilken teknik som kan krävas. Regeringen gör också bedömningen att ambitionsnivån inte bör sänkas.
Förarbetena går därefter vidare och beskriver vad bästa möjliga teknik enligt miljöbalken ska innebära. Man anger att bästa möjliga teknik inrymmer både den använda teknologin och det sätt på vilket en anläggning konstrueras, utformas, byggs, underhålls, leds och drivs samt avvecklas och tas ur bruk. Tekniken måste från teknisk och ekonomisk synpunkt vara industriellt möjlig att använda inom branschen i fråga. Det innebär att den ska vara tillgänglig och inte bara förekomma på experimentstadiet. Den behöver dock inte finnas i Sverige. Det angivna utesluter inte att det kan finnas flera tekniska system som håller sådan standard från miljöskyddssynpunkt att de kan få användas. Vad gäller den ekonomiska aspekten ska man utgå ifrån vad som är ekonomiskt möjligt för ett typiskt företag i branschen och inte vad den enskilde företagaren klarar av.
Av förarbetena till miljöbalken framgår som nämnts att bästa möjliga teknik är tänkt att vara striktare än bästa tillgängliga teknik så som det anges i IPPC-direktivet.75 Kravet på bästa möjliga teknik ska dock tillämpas tillsammans med avvägningsregeln som finns i 2 kap. 7 § miljöbalken. Efter avvägningen menar man att kraven kan jämföras med vad som ofta kallas krav på bästa tillgängliga teknik.
I remissyttranden som följde utredningen framkom bl.a. olika åsikter om hur långt gående tekniska krav som kunde ställas enligt gällande rätt. SAF/Industriförbundet stämde inte in i den bedömning som gjorts av utredningen, att svensk tillämpning av bästa
72 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 17. 73 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 16. 74 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 218. 75 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 218.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
629
möjliga teknik varit strängare än det som följde av IPPC-direktivet. De menade tvärtom att det då rådde god överensstämmelse mellan direktivet och vår tillämpning av 5 § miljöskyddslagen. Vidare ansåg de att en gemensam definition av bästa tillgängliga teknik är nödvändig för att harmoniseringen inom EU av villkoren för drift av fasta anläggningar överhuvud skulle få någon substans. Först då kan detta centrala begrepp tolkas och tillämpas på samma sätt inom unionen finns det förutsättningar för ett starkt miljöskydd och lika konkurrensförutsättningar, menade de.
I propositionen bemöttes dessa farhågor om konkurrenssvårigheter genom att ange:
att Sverige hela tiden är pådrivande i det internationella miljöarbetet på ett sådant sätt att likvärdiga miljökrav skall komma att gälla även för andra nationer. En avvägning enligt skälighetsregeln skall dessutom ta hänsyn till vad ett typiskt företag inom branschen kan klara i form av miljöinvesteringar.76
Vid genomförandet av IPPC-direktivet ansåg kommissionen att Sverige inte definierat begreppet ”bästa möjliga teknik” i miljöbalken tillräckligt. Den svenska regeringens svar på kommissionens skrivelse angav att det inte är möjligt att misstolka kravet på bästa möjliga teknik enligt 2 kap. 3 § miljöbalken så att direktivets krav på bästa tillgängliga teknik skulle komma att åsidosättas. Regeringen resonerade kring huruvida ordet ”möjliga” är mera långtgående än ordet ”tillgängliga”.77 Regeringen kom fram till att så inte var fallet och ansåg att Sverige hade uppfyllt direktivets krav. Regeringen ansåg att en kombination av ”bästa möjliga teknik” i miljöbalkens 2 kap. 3 § och skälighetsavvägningen i miljöbalkens 2 kap. 7 § ger vad IPPC-direktivet benämner ”bästa tillgängliga teknik” och detta ska även gälla fortsättningsvis. Eftersom regeringen ansåg att det inte fanns risk för att det svenska begreppet skulle kunna tillämpas i strid med direktivet fanns det inte heller anledning att föra in en definition i den svenska lagstiftningen.
Inför genomförandet av industriutsläppsdirektivet invände flertalet remissinstanser mot att uttrycket ”bästa möjliga teknik” fortsatt skulle användas även efter genomförandet. Flera anförde
76 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 218. 77 Se SG (2001)D/290906, EU-kommissionens formella underrättelse om genomförande av nationell lagstiftning av vissa artiklar och bilaga III–IV i IPPC-direktivet, Sveriges svar på EU-kommissionens formella underrättelse. 22 oktober2001, EUM2001/1885/R.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
630
att det var svårt att se skälen för att hålla fast vid ”bästa möjliga teknik” när ”bästa tillgängliga teknik” är den grundläggande kravnivån och det rådande uttrycket som används inom EU. Regeringen valde dock att behålla det svenska begreppet med argumentet att man ville motverka de farhågor som fanns om att industriutsläppsdirektivet skulle komma att medföra en försvagning av de krav som ställs på verksamheterna.78
7.5.4 Är det svenska kravet mer långtgående?
Vi kan konstatera att bästa möjliga teknik enligt miljöbalken och bästa tillgängliga teknik enligt industriutsläppsdirektivet och andra EU direktiv uppfattas som närbesläktade, men inte helt synonyma. Det råder olika uppfattningar kring huruvida uttrycken medför att olika krav kan ställas beroende på vilket uttryck som används. Förvirringen kring innebörden av uttrycken uppstod redan i och med införandet av miljöbalken och IPPC-direktivet.
Verksamhetsutövare menar att kravet på bästa möjliga teknik har skärpts efter införandet av miljöbalken i jämförelse med vad som gällde under miljöskyddslagens tillämpning, vilket redan framfördes i remissvaren inför införandet av i miljöbalken.79 Det har också framförts att det upplevs som problematiskt att lagstiftningen innehåller uttryck som tolkas på olika sätt av olika aktörer vilket leder till ovisshet hos inblandade parter. Det råder olika bedömningar kring vilka krav man kan ställa med stöd av de olika uttrycken. Detta leder till att tidskrävande utredningar efterfrågas vid prövningen och att diskussioner uppstår kring huruvida bästa tillgängliga teknik är tillräcklig eller inte. En del menar att det inte är möjligt att klara mer än bästa tillgängliga teknik och att det är i den slutsatsen man oftast hamnar efter att en avvägning har gjorts.
Det har också påpekats att det kan vara problematiskt om uttrycken inte betyder riktigt samma sak och att detta strider mot principen inom EU att företag ska konkurrera på lika villkor. Om kraven på teknik blir olika höga i olika medlemsstater blir konkurrensen snedvriden inom unionen vilket också påverkar miljön.
78 Se prop. 2012/13:35 s. 33. 79 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 215.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
631
Ytterligare andra menar att innebörden i uttrycken är densamma även om de är språkligt olika. Orden ’tillgängliga’ och ’möjliga’ skulle då ha samma innebörd – ”är det inte tillgängligt så är det inte möjligt och tvärtom”.
En annan synpunkt som har förts fram till utredningen är att BAT enbart skulle gälla för verksamheter som omfattas av industriutsläppsdirektivet och inte för övriga verksamheter som omfattas av miljöbalkens tillämpningsområde. Vi kan konstatera att denna synpunkt visar på ytterligare en utmaning kopplat till uttrycket bästa tillgängliga teknik. Nämligen att det är svårt att göra skillnad mellan det snarlika begreppet BAT-slutsatser, som just berör de verksamheter som omfattas av industriutsläppsverksamheter, och BAT som endast är en förkortning av begreppet bästa tillgängliga teknik vilket även kan appliceras på andra verksamheter och åtgärder.
Vidare framförs ibland synpunkten att bästa möjliga teknik ger Sverige en möjlighet att ställa strängare miljövillkor än vad EU rätten kräver och att Sverige därför skulle riskera att öka sina utsläpp om det endast var bästa tillgängliga teknik som var styrande. Detta argument är främst kopplat till just de s.k. BAT-slutsatserna och hur vi har genomfört dessa med generella föreskrifter. Av 8 § industriutsläppsförordningen följer att utsläppsgränsvärden (BAT-AEL) ska gälla som begränsningsvärden för utsläpp från industriutsläppsverksamheter under normala driftförhållanden. Sverige har alltså genomfört BAT-slutsatser som generell författning där hela intervallet i BAT-slutsatsen anges, vilket innebär att vi tillämpar BAT-AEL som att den övre gränsen i intervallet måste klaras, annars krävs dispens. Det innebär att man vid en individuell prövning kan kräva ett lägre värde än det högsta. Detta har oftast skett med hänvisning till bästa möjliga teknik i miljöbalken. I det nya reviderade industriutsläppsdirektivet anges dock att prövningen mot BAT-AEL ska innefatta en prövning av vilka utsläpp (inom intervallet) verksamheten klarar, inte enbart en kontroll av att övre värdet i spannet inte överskrids. Denna nya striktare tillämpning av BAT-slutsatserna liknar mer den villkorsprövning som vi har enligt miljöbalken där en individuell prövning sker.
Den svenska tolkningen av olika begrepp och uttryck i EUlagstiftningen såsom t.ex. i industriutsläppsdirektivet kan även få andra följdeffekter som påverkar prövningen menar många.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
632
Som ett exempel på överimplementering nämns ibland uttrycket ”onormal drift”. Det råder olika uppfattningar om hur uttrycket ”onormal drift” bör tolkas, vilket komplicerar och försvårar både tillsyn och prövning. Skälet för detta är att det av industriutsläppsdirektivet och industriutsläppsförordningen framgår att BAT-AEL ska innehållas under normala driftförhållanden. Gör verksamheten inte det ska man vidta åtgärder för att komma till rätta med problemen och därefter innehålla BAT-AEL vid normala driftförhållanden, vilket kan liknas vid Sveriges tidigare användande av riktvärden. Det framförs dock att tillsynsmyndigheterna och Naturvårdsverket har som utgångspunkt att ett överskridande av BAT-AEL under normala driftbetingelser är direkt straffsanktionerat. Detta menar en del är ett tydligt exempel på överimplementering.
7.6 Generella föreskrifter
7.6.1 Inledning
Av våra utredningsdirektiv framgår att vi ska utreda om de generella föreskrifter som i dag finns i t.ex. industriutsläppsförordningen kan utökas så att generellt bindande regler kan ersätta prövningen i enskilda fall i flera frågor. Genom att minska det tillståndspliktiga området kan prövningsmyndigheterna fokusera på de verksamheter och åtgärder som innebär störst miljöpåverkan.80
7.6.2 Vad avses med generella föreskrifter?
Föreskrifter är den beteckning som används i 8 kap. regeringsformen för regler som bestämmer enskildas och myndigheters handlande. Det som kännetecknar föreskrifter är att de är bindande och allmänt giltiga. De ska alltså tillämpas generellt och inte bara i ett enskilt fall, till skillnad från tillståndsbeslut och förelägganden om skyddsåtgärder efter anmälan. Sådana beslut är endast bindande för dem som de riktar sig till.
Föreskrifter kan utfärdas på olika nivåer. De kan meddelas av riksdagen genom lag och av regeringen genom förordning. Före-
80 Se dir. 2023:78 s. 3.
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
633
skrifter kan också, efter bemyndigande av riksdagen eller regeringen, meddelas av andra myndigheter än regeringen och av kommuner. Myndigheterna har inte någon formellt fastslagen beteckning på sina föreskrifter. De ska dock ha en rubrik som innehåller ordet föreskrifter.
På miljörättens område finns många föreskrifter av teknisk karaktär och föreskrifter med koppling till lokala förhållanden. Generella föreskrifter hindrar inte att strängare krav ställs på en verksamhetsutövare i ett tillstånd utifrån de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken. Kraven kan således skärpas, men aldrig lindras, i förhållande till de generella föreskrifterna. De skärpta kraven i ett tillstånd får dock inte vara orimliga utan en rimlighetsbedömning ska göras utifrån 2 kap. 7 § miljöbalken.
Ett system med generella föreskrifter behöver ge utrymme för individuell anpassning. Erfarenheten visar att det sällan går att klara alla individuella hänsynstaganden i generella föreskrifter om man samtidigt ska hålla uppe miljökraven.81 I förarbetena till miljöbalken angavs också att vid utfärdandet av generella föreskrifter och allmänna råd för miljöfarlig verksamhet bör tillämpningen av hänsynsregeln i 2 kap. 3 § miljöbalken innebära att det läggs fast vad som normalt bör kunna krävas av en verksamhet av ett visst slag.82
I svensk rätt får regeringen med stöd av bemyndigandet i 9 kap. 5 § miljöbalken utfärda generella föreskrifter för miljöfarlig verksamhet för att skydda människors hälsa och miljön samt för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden. Motsvarande bestämmelse finns för vattenverksamheter i 11 kap. 9 c § miljöbalken.83För att föreskriftsrätten ska kunna delegeras vidare till myndighet fordras att det föreligger särskilda skäl (under förutsättning att s.k. subdelegation är möjlig enligt 8 kap. 11 § regeringsformen). Med stöd av 12 kap.8–10 §§miljöbalken har generella föreskrifter utfärdats för jordbruksverksamheter, som berör djurhållande anläggningar enligt vissa punkter i bilaga I till industriutsläppsdirektivet.
Föreskrifter meddelade med stöd av 9 kap. 5 §, 11 kap. 9 c § och 12 kap. 10 §miljöbalken har giltighet framför beslut av individuell karaktär, om föreskrifterna är strängare. En föreskrift bryter alltså
81 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 341 och SOU 2013:5. 82 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 17. 83 Se prop. 2017/18:243 s. 169.
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
634
igenom ett tillstånds rättskraft. Detta framgår av 24 kap. 1 § miljöbalken.
I industriutsläppsdirektivet har uttrycket ”generella föreskrifter” definierats. Med det avses gränsvärden för utsläpp eller andra villkor, på åtminstone sektorsnivå, som antas i syfte att direkt användas för fastställande av tillståndsvillkor. I den svenska översättningen av direktivet används i stället uttrycket generella bindande regler, vilket får anses ligga nära innebörden av uttrycket generella föreskrifter i svensk rätt. Vi kan konstatera att definitionen av uttrycket ”generella föreskrifter” i industriutsläppsdirektivet således är mer begränsad och endast avser gränsvärden för utsläpp eller andra villkor som antas i syfte att direkt användas för fastställande av tillståndsvillkor. Att uttrycket används i ett smalare sammanhang i direktivet är dock naturligt eftersom det endast behandlar tillstånd och tillståndsvillkor för berörda verksamheter.
7.6.3 Bör användningen av generella föreskrifter öka?
Det bakomliggande syftet med att ersätta tillstånds- eller anmälningsplikt med allmänna regler brukar anges vara regelförenkling, ökad förutsägbarhet samt resursbesparing. Regelförenklingen består i att verksamhetsutövaren inte behöver göra en anmälan alternativt söka tillstånd och invänta beslut. I och med att de allmänna reglerna gäller oavsett i vilken kommun eller vilket län som verksamheten bedrivs i innebär de att verksamhetsutövaren redan från början kan förutse vilka krav och villkor som kommer att gälla för verksamheten. Den minskade administrativa hanteringen innebär resursbesparing för såväl berörd myndighet som verksamhetsutövare.
När miljöfarlig verksamhet prövas ska det göras en bedömning av platsens lämplighet och verksamhetens miljöpåverkan på platsen. För vissa branscher blir det sällan några stora variationer vad gäller försiktighetsmått och villkor trots att dessa ska situationsanpassas. I stället får de snarlika villkor, trots att tillståndsprocessen kan ha varit olika omfattande. Dessa verksamheter skulle med fördel kunna regleras i föreskrifter och kontrolleras genom miljötillsynen. Att införa undantag från tillstånds- eller anmälningsplikten kräver dock att det är juridiskt möjligt att undanta den aktuella verksamheten
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
635
från tillstånds- eller anmälningsplikt. Det vill säga att det måste finnas utrymme enligt t.ex. EU-rätten att reglera verksamheten eller åtgärden via föreskrifter i stället för tillstånds- eller anmälningsplikt.
Ett exempel som har lyfts fram är jordbruksverksamheter som inte omfattas av industriutsläppsdirektivet, men det kan finnas anledning att se över vilka fler typer av verksamheter som skulle kunna undantas tillståndsplikt.84 Exempel på sådana andra typer av verksamheter som har lyfts fram till utredningen är depåer, fordonsverkstäder, bensinmackar, krematorium och viss livsmedelsverksamhet. Det verkar dock inte vara helt enkelt att identifiera vilka verksamheter eller frågor som är lämpliga att reglera via generella föreskrifter. Flera försök har gjorts via bl.a. regeringsuppdrag till Naturvårdsverket utan att det lett till några större förändringar.85
När det gäller generella föreskrifter och reglering via individuell prövning finns olika möjligheter till förändring. En möjlighet är att tillstånds- och anmälningsplikten tas bort helt och regleringen av verksamheten endast görs i generella föreskrifter. En sådan variant skulle kunna kompletteras med ett registreringsförfarande. En annan möjlig förändring är att tillstånds- och anmälningsplikten är oförändrad, men fler områden som idag inkluderas i prövningen i stället regleras i generella föreskrifter. Det man skulle kunna tänka sig är att generella föreskrifter tas fram för frågor som ofta resulterar i likartade villkor, t.ex. energihushållningsplaner för energiintensiv industri, lagring av kemikalier, avslutning av verksamheten m.m. De generella föreskrifterna kan då sägas kompletteras av individuell prövning. Tanken med att reglera fler områden i generella föreskrifter är att färre områden behöver regleras vid den individuella prövningen och att likabehandlingen främjas. Omständigheter i det enskilda fallet kan dock leda till att högre krav bör ställas eller att föreskriften kan vara alldeles för långtgående i vissa enskilda fall beroende på verksamhetens lokalisering, omgivning recipientförhållanden m.m.
Det har även framförts synpunkter om att vissa generella föreskrifter som t.ex. BAT-slutsatser blir teknikkonserverande i och
84 Tillväxtverket delrapport 2022 Förenkla för företag i tillstånds- och anmälningsprocessen för
miljöfarlig verksamhet.
85 Se ex. Verksamheter som kan undantas från tillstånds- och anmälningsplikt, Delredovisning
av regeringsuppdraget att utreda undantag från tillstånds- och anmälningsplikt för verksamheter som behandlar avfall, NV-07431-17 (M2017/02593/R).
Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? SOU 2024:98
636
med att de inte uppdateras i tillräckligt hög takt. Detta resonemang har dock ifrågasatts av flertalet aktörer. Dels på grund av att industriutsläppsdirektivet och tillhörande BAT-slutsatser är teknikneutrala dels på grund av att ambitionen är att uppdatera BREF:ar vart åttonde år. Det är i regel oftare än vad andra tillståndsvillkor uppdateras. Men denna ambition att uppdatera BREF:ar vart åttonde år menar andra att man inte kan se idag då några av nu gällande BATslutsatser redan är tio år gamla sedan de beslutades och ännu längre sedan datainsamlingen gjordes. Dessutom finns ingen revidering inplanerad vilket innebär att vissa BAT-slutsatser riskerar att bli uppemot tjugo år gamla innan nya finns beslutade.
Avseende Sveriges genomförande av industriutsläppsdirektivet och användandet av generella föreskrifter för BAT-slutsatserna finns det en risk att det nya reviderade direktivet innebär att Sverige kan få problem att fortsätta med nuvarande system. Det beror på att det reviderade direktivet anger att man alltid ska utgå ifrån det lägsta värdet i BAT-AEL intervallet. En verksamhetsutövare som inte klarar det lägsta värdet behöver lämna in underlag och argumentera för varför de inte klarar lägsta värdet och vilken nivå inom intervallet man kommer att klara. Vid ett sådant förfarande blir det svårt att behålla det svenska genomförandet med generella föreskrifter i dess nuvarande form där det i princip innebär att det är det högsta värdet i intervallet som blir gränsen för vilka utsläpp som kan tillåtas. Skulle man välja att ha generella föreskrifter för BAT-slutsatserna även i fortsättningen och om dessa utgår ifrån lägsta värdet, till skillnad mot idag då hela intervallet anges, innebär det väldigt många ”dispensprövningar” kommer att behövas eftersom ingen verksamhetsutövare klarar alla BAT-slutsatser på lägsta nivå. Skillnaden mot att utgå ifrån industriutsläppsdirektivets huvudspår med omprövning av villkor vid nya BAT-slutsatser blir därmed i princip noll och man mister de fördelar som ev. varit med generella föreskrifter. Förfarandet liknar mer det vi i Sverige har tillämpat för villkorsreglering inom ramen för tillståndsprövningen.
Det har dock även framförts synpunkter om att Sverige inte fullt ut utnyttjat de möjligheter som gavs med vårt genomförande av industriutsläppsdirektivet och BAT-slutsatserna. Genomförandet med generella föreskrifter hade kunnat innebära en betydande effektivisering av miljöprövningen om det nyttjats fullt ut, dvs. om BAT-AEL ersatt villkorsregleringen i enskilda tillstånd. Så blev det
SOU 2024:98 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ?
637
inte upplever många. I stället lades de bindande föreskrifterna vid sidan av miljöprövningen med resultatet att vi fått en form av dubbelreglering.
639
8 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
8.1 Kapitlets innehåll
Utredningen ska lämna förslag på hur tillståndsprövningen enligt miljöbalken kan förenklas och förkortas. En vanlig kritik mot nuvarande miljöprövning är att tillståndsprocesserna å ena sidan tar för lång tid, å andra sidan att det är svårt att förutse hur lång tid prövningen tar. Svenska företag upplever att långa och oförutsebara tillståndsprocesser är ett stort hinder för att ställa om sina verksamheter.1
I detta kapitel redogör vi för statistik avseende handläggningstider för miljöprövningsprocessen. Redovisningen bygger i huvudsak på uppgifter från länsstyrelserna och Domstolsverket som Naturvårdsverket har sammanställt inom ramen för regeringsuppdrag att analysera statistik för miljötillståndsprövningen 2020–2023.2
Inledningsvis redogör vi för handläggningstider för tillståndsprövning i första instans. Vi redovisar de genomsnittliga handläggningstiderna hos miljöprövningsdelegationerna och mark- och miljödomstolarna och gör några nedslag för att visa på skillnader mellan olika typer av verksamheter, samt hur lång tid de olika prövningsmomenten tar. Därefter redogör vi för den totala prövningstiden för mål och ärenden som överklagas.
Vi granskar även handläggningstiderna mot bakgrund av myndigheternas målsättningar och diskuterar den totala tidsåtgången för verksamhetsutövare från projektidé till projektstart. Därefter ger vi
1 Se dir. 2023:78. 2 Se Naturvårdsverkets rapport (2024) Samlad statistik om miljöprövning för 2023. NV-02676-24; (2023) Uppdrag att analysera statistik för miljötillståndsprövningen under 2022. NV-10889-22 samt (2022) Uppdrag att samla in och analysera statistik för miljötillstånds-
prövningen för år 2021. NV-06961-21.
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
640
några exempel på mätpunkter från tidigare utredningar för att visa hur handläggningstiderna har utvecklats i ett längre perspektiv.
8.2 Sammanfattande iakttagelser
• Det finns en stor spridning i myndigheternas handläggningstider, vilket gör det svårt att på ett enkelt och överskådligt sätt beskriva hur lång tid miljöprövningen ”i genomsnitt” tar. Vår samlade bild är att de flesta mål och ärenden handläggs inom rimlig tid, men att det finns utrymme för att öka förutsägbarheten i hur lång tid miljöprövningen tar. Det bör även finnas ett visst utrymme för att kapa toppar genom att undvika att vissa mål och ärenden tar mycket lång tid att handlägga. Här instämmer vi i vad tidigare utredningar har kommit fram till.3
• Drygt hälften av alla tillståndsprövningar i första instans avgörs inom ett år från att ansökan har inkommit. Miljöprövningsdelegationernas sammantagna handläggningstider är något kortare än mark- och miljödomstolarnas. Den genomsnittliga handläggningstiden i första instans 2023 var cirka 11 månader hos miljöprövningsdelegation och 11 till 13 månader hos mark- och miljödomstol. Hos mark- och miljödomstol tar tillståndsprövningen av miljöfarlig verksamhet (s.k. A-verksamheter) i regel något längre tid än prövning av vattenverksamhet.
• Överklaganden kan förlänga den totala handläggningstiden med flera år. Den genomsnittliga totala handläggningstiden för mål och ärenden som har överklagats var cirka 2 år (ärenden som har inletts i miljöprövningsdelegation) respektive 2,2–3,7 år (mål som inletts i mark- och miljödomstol) 2023. De flesta ärenden och mål som har överklagats fick ett slutligt avgörande inom drygt 3,5 år. Det förekommer dock enstaka ärenden och mål som har haft ännu längre total handläggningstid. Omkring en fjärdedel av tillståndsbesluten som miljöprövningsdelegationerna fattade överklagades 2023. Motsvarande siffra för tillståndsmål som avgjordes av mark- och miljödomstol i första instans var omkring en tredjedel när det gällde miljöfarlig verksamhet och en femtedel när det gäller vattenverksamhet.
3 Se t.ex. SOU 2022:33 s. 93–97.
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
641
8.3 Prövning i första instans
I detta avsnitt redogör vi för handläggningstider av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet i första instans. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det finns en stor spridning i myndigheternas handläggningstider, vilket gör det svårt att på ett enkelt och överskådligt sätt beskriva hur lång tid miljöprövningen ”i genomsnitt” tar.
Vi försöker därför belysa frågan om handläggningstider ur flera perspektiv. Vi börjar med att redovisa handläggningstiderna för samtliga förstainstansprövningar av tillstånd till miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet de fyra senaste åren. En handläggningstid på ett år från det att ansökan lämnas in till att ärendet beslutas har av flera aktörer setts som en rimlig riktvärdestid för miljötillståndsprövningar.4 Det är också målsättningen för mark- och miljödomstolarnas handläggning (se avsnitt 8.5). Vi börjar därför avsnittet med att redovisa hur stor andel av tillståndsprövningarna som klarar av detta riktmärke.
8.3.1 Drygt hälften av alla tillståndsprövningar i första instans avgörs inom ett år
Drygt hälften av alla förstainstansprövningar avgörs inom ett år. Det visar statistiken över samtliga tillståndsprövningar av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet som har avgjorts i första instans under 2020–2023. Omkring en tredjedel av ärendena har tagit mellan 1 och 2 år, cirka åtta procent mellan 2 och 3 år och cirka fyra procent längre än 3 år (figur 8.1).
4 Se t.ex. SOU 2022:33 s. 94.
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
642
Figur 8.1 Samtliga förstainstansprövningar av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet (hel tillståndsprövning) i MPD och MMD 2020–2023 fördelade på olika handläggningstider
Anm. Uppgifterna avser totalt 1799 ärenden och mål som avser hel tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamheter som fått ett första avgörande i miljöprövningsdelegation eller mark- och miljödomstol under 2020–2023. Källa: Utredningens beräkningar utifrån statistik från länsstyrelserna och Domstolsverket.
Det finns dock betydande skillnader i handläggningstider när man jämför olika prövningsinstanser. Härnäst redovisar vi mark- och miljödomstolarnas respektive miljöprövningsdelegationernas sammanlagda handläggningstider var för sig.
I den kommande redovisningen använder vi medianvärdet som huvudsakligt mått för den genomsnittliga handläggningstiden, och kompletterar det med att redovisa 75- och 90-percentiler. Medianvärdet visar hur lång handläggningstiden har varit för hälften av ärendena medan 75- och 90-percentilerna visar hur lång handläggningstiden har varit för 75 procent respektive 90 procent av ärendena. Statistiken visar på en stor spridning – från enstaka minimivärden på några dagar till enstaka maximivärden på upp till tio år. En fördel med att använda medianvärdet som mått jämfört med det
aritmetiska medelvärdet – som vanligen används när man talar om
genomsnitt – är att det är mindre känsligt för extremvärden som kan orsaka stora kast mellan åren.
I statistiken räknas handläggningstiden från det datumet då en tillståndsansökan har inkommit till prövningsmyndigheten till dess
0-1 år
55%
1-2 år
34%
2-3 år
8%
Mer än 3
år
4%
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
643
att en första dom eller beslut i första instans meddelats. I handläggningstiden räknas både tiden för myndighetens handläggning av ärendet och tiden som ärendet ligger hos verksamhetsutövaren för komplettering. Den tid som verksamhetsutövare lägger på samråd innan en ansökan om tillstånd lämnas in räknas inte med i statistiken (se avsnitt 8.6 för tidsåtgång för samråden).
Prövning av A-verksamheter hos mark- och miljödomstolar
Mark- och miljödomstolarna avgjorde sammanlagt 47 mål som gällde ansökan om tillstånd för miljöfarlig verksamhet under 2023. Den genomsnittliga handläggningstiden (median) var drygt 13 månader (407 dagar, se tabell 8.1). Det förekommer dock både kortare och betydligt längre handläggningstider. Omkring 25 procent av ärendena avgjordes inom ett år, 40 procent inom 1–2 år, 20 procent inom 2–3 år och en liten del (två mål) tog mer än tre år i första instans.
Tabell 8.1 Antal avgjorda mål och handläggningstid för förstainstansprövningar av miljöfarlig verksamhet (hel tillståndsprövning) hos mark- och miljödomstolar
Handläggningstid i dagar
År
Antal mål Median 75-percentil 90-percentil
2023
47
407
568
961
2022
52
474
743
1 013
2021
44
501
700
909
2020
43
421
568
794
Anm. Handläggningstiden avser antalet förflutna dagar från det att en tillståndsansökan inkommit till dess att en första dom eller beslut i första instans meddelats. Uppgifterna avser mål som avser hel tillståndsprövning. Källa: Domstolsverket.
Utvecklingen de fyra senaste åren visar att domstolarnas genomsnittliga handläggningstider för mål som avser miljöfarlig verksamhet ökade något mellan 2020 och 2022, för att sedan minska något under 2023.
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
644
Prövning av vattenverksamheter hos mark- och miljödomstolar
Mark- och miljödomstolarnas tillståndsprövningar av vattenverksamhet har sammantaget en något kortare handläggningstid än prövning av miljöfarlig verksamhet. Också här finns en viss spridning där både korta och långa handläggningstider förekommer. Mark- och miljödomstolarna avgjorde sammanlagt 193 mål som gällde ansökan om tillstånd för vattenverksamhet under 2023. Den genomsnittliga handläggningstiden (median) var cirka 11 månader (330 dagar, se tabell 8.2). Omkring 60 procent av målen avgjordes inom ett år, cirka 30 procent inom 1–2 år, cirka 5 procent inom 2–3 år och en mindre del (5 mål) tog mer än 3 år i första instans.
Tabell 8.2 Antal avgjorda mål och handläggningstider för förstainstansprövningar av vattenverksamhet (hel tillståndsprövning) hos mark- och miljödomstol 2020–2022
Handläggningstid i dagar
År
Antal mål Median 75-percentil 90-percentil
2023
193
330
485
728
2022
222
354
571
852
2021
169
330
463
737
2020
184
379
571
781
Anm. Handläggningstiden avser antalet förflutna dagar från det att en tillståndsansökan inkommit till dess att en första dom eller beslut i första instans meddelats. Uppgifterna avser mål som avser hel tillståndsprövning och omfattar ej prövningar som avser nationella planen för moderna miljövillkor. Källa: Domstolsverket.
Prövning av B-verksamheter hos miljöprövningsdelegationer
Miljöprövningsdelegationernas sammanlagda handläggningstider för prövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet är generellt något kortare än mark- och miljödomstolarnas.
Miljöprövningsdelegationerna avgjorde sammanlagt 227 ärenden som gällde ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet under 2023 (tabell 8.3). Den genomsnittliga handläggningstiden (median) var cirka 11 månader (335 dagar). Omkring 60 procent av ärendena beslutades inom ett år, cirka 30 procent inom 1–2 år, 7 procent inom 2–3 år och en mindre del (8 ärenden) tog mer än 3 år i första instans.
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
645
Tabell 8.3 Antal beslutade ärenden och handläggningstid för förstainstansprövningar av miljöfarlig verksamhet (hel tillståndsprövning) hos miljöprövningsdelegationerna
Handläggningstid i dagar
År Antal ärenden Median 75-percentil 90-percentil
2023
227
335
459
742
2022
238
349
526
718
2021
236
299
448
675
2020
247
291
478
672
Anm. Handläggningstiden i första instans avser antalet förflutna dagar från det att en tillståndsansökan inkommit till dess att beslut meddelats. Uppgifterna avser ärenden som avser hel tillståndsprövning. Källa: länsstyrelserna.
Också miljöprövningsdelegationernas sammantagna handläggningstider ökade något under perioden 2020–2022 för att sedan minska något under 2023.
8.3.2 Handläggningstiden för olika typer av verksamheter varierar
Ovan har vi redovisat genomsnittliga handläggningstider för samtliga miljötillståndsärenden – sammanlagt flera hundra ärenden och mål per år. De genomsnittliga handläggningstiderna för miljötillstånd varierar dock beroende på vilken typ av verksamhet det är frågan om. Variationen i omfattning, komplexitet och svårighetsgrad i ärendena är stor vilket återspeglas i handläggningstiderna.
För miljöfarlig verksamhet registreras en s.k. verksamhetskod som anges i miljöprövningsförordningen för respektive verksamhet (”MPF-kod”) som anger huvudverksamheten för respektive ärende eller mål. I den tillgängliga statistiken går det att bryta ned de flesta ärenden och mål som avser miljöfarlig verksamhet per MPF-kod. Mål som avser vattenverksamhet går inte att bryta ned per MPF-kod och omfattas därför inte av redovisningen i detta avsnitt.
Det bör påpekas att den tillgängliga statistiken inte gör det möjligt att redovisa genomsnittliga handläggningstider för samtliga verksamhetstyper eller verksamhetskategorier enligt miljöprövningsförordningen. Det beror på att det finns för få ärenden för de allra flesta MPF-koder. Totalt omfattar miljöprövningsförordningen
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
646
flera hundra olika verksamhetskoder och för de allra flesta finns det inga eller högst ett ärende som avgjorts per år. Det finns dessutom ett visst bortfall i statistikunderlaget vad gäller verksamhetskoder vilket gör att uppgifterna om handläggningstider nedbrutna på olika verksamhetstyper ska tolkas med försiktighet. Exempelvis saknas MPF-koden för en dryg femtedel av alla tillståndsärenden i statistiken för miljöprövningsdelegationerna.
Det är därför svårt att säga något definitivt om genomsnittliga handläggningstider för olika verksamheter. För att exemplifiera skillnader i handläggningstider för olika verksamhetstyper har vi emellertid valt att göra några nedslag i statistiken. Vi har valt att redovisa genomsnittliga handläggningstider för några av de vanligaste verksamhetstyperna enligt miljöprövningsförordningens verksamhetskoder. Redovisningen begränsas till de verksamhetstyper som det finns tillräckligt med ärenden och mål per MPF-kod för att redovisa spridningsmått på. Uppgifterna härstammar huvudsakligen från det urval av ärenden och mål som Naturvårdsverket har granskat i redovisningen av handläggningstiderna 2022.5
Mark- och miljödomstolarna
För mark- och miljödomstolarna redovisas de fyra vanligaste verksamhetstyperna och handläggningstider för dessa 2022 och 2021 i tabell 8.4. De fyra verksamhetstyperna är vissa typer av förbränningsanläggningar, gruvanläggningar, trä- och pappersindustrier samt avfallsverksamheter. Urvalet i den aktuella statistiken gäller sammanlagt 17 mål med tillståndsplikt A vilka gäller ansökan om tillstånd, ändringstillstånd och villkorsändring för miljöfarlig verksamhet 2022. För år 2021 ingår sammanlagt 9 mål. Det bör alltså noteras att uppgifterna inte enbart omfattar hel tillståndsprövning som de aggregerade uppgifterna i avsnitt 8.3.1 omfattar.
De genomsnittliga handläggningstiderna för de olika verksamheterna uppvisar rätt så stora skillnader. Medianvärdet varierar från cirka 0,9 år för vissa typer av förbränningsanläggningar till cirka 2,3 år för vissa typer av gruvanläggningar. De höga 75- och 90-percentilerna för gruvmålen visar att det finns några som har avgjorts
5 Se Naturvårdsverkets rapport Uppdrag att analysera statistik för miljötillståndsprövningen
under 2022. Redovisning av regeringsuppdrag (2023) s. 34–37 för närmare beskrivning av
statistikunderlaget.
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
647
i första instans 2021 och 2022 och där handläggningstiden varit mellan 3 och 5 år.
Tabell 8.4 Antal avgjorde mål och handläggningstid hos mark- och miljödomstolar för vissa typer av miljöfarlig verksamhet 2021–2022
Handläggningstid i dagar (uppgifter för 2021 i parentes)
Verksamhet, huvudkategori
MPF-kod Antal mål Median 75-percentil 90-percentil
Malm och mineral
1
13.10
4 (5)
854 (489)
1 444 (945)
1 821 (1 099)
Massa, papper och pappersvaror
2
21.10-i
4 (2)
541 (763)
668 (952)
811 (1 065)
Förbränning
3
40.40-i
6 (2)
335 (539)
521 (540)
786 (540)
Avfall
4
90.435-i
3 (0)
437
(–)
699
(–)
855
(–)
1
Malm och mineral: gruvdrift eller gruvanläggning för brytning av malm, mineral eller kol (MPF 4 kap. 11 §).
2
Massa, papper och pappersvaror: anläggning för framställning i industriell skala av pappersmassa
av trä, returfiber eller andra fibrösa material (MPF 9 kap. 1 §).
3 Förbränning: anläggning för förbränning med en total installerad tillförd effekt av mer än 300 mega-
watt (MPF 21 kap. 8 §).
4
Avfall/andra verksamheter med återvinning eller bortskaffande: återvinning el. bortskaffning av
farligt avfall >10 ton/dygn el. <2 500 ton/år om verksamheten avser biologisk behandling m.fl. punkter (MPF 29 kap. 67 §). Källa: Domstolsverket genom Naturvårdsverket (2023) Uppdrag att analysera statistik för miljötillståndsprövningen under 2022 och (2022) Uppdrag att samla in och analysera statistik för miljötillståndsprövningen för år 2021.
Ovanstående redovisning avser alltså måltyperna ansökan om tillstånd, ändringstillstånd och villkorsändring. Granskar man endast måltypen hel tillståndsprövning är det delvis andra verksamheter som är vanligast förekommande. I nedanstående figur sammanfattas handläggningstiderna för de fyra vanligaste verksamhetstyperna enligt miljöprövningsförordningen 2020–2023. Längst genomsnittlig handläggningstid hade gruvmålen (MPF-kod 13.10). För dessa verksamheter avgjordes 5 av 19 mål inom ett år samtidigt som lika många (5 av 19 prövningar) tog längre än tre år. Kortast handläggningstid i det aktuella urvalet hade målen som gällde bergtäkter (MPF-kod 10.11), där 7 av 20 hade en handläggningstid på max ett år och bara 1 av 20 mål mer än två år.
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
648
Figur 8.2 Handläggningstid i första instans för de fyra vanligaste A-verksamheterna 2020–2023
Handläggningstid för hel tillståndsprövning av verksamheter med MPF-kod 10.11, 10.20, 13.10 och 21.10-i
Anm. Uppgifterna avser hel tillståndsprövning som avgjorts under 2020–2023. MPF-koderna avser följande verksamhetstyper:
10.11: Bergtäkt med ett verksamhetsområde >25 hektar (MPF 4 kap. 2 §) 10.20: Täkt för annat än markinnehavarens husbehov av berg, naturgrus eller andra jordarter, undan-
tag finns (MPF 4 kap 3 §)
13.10: Gruvdrift eller gruvanläggning för brytning av malm, mineral eller kol (MPF 4 kap. 11 §) 21.10-i: Anläggning för framställning i industriell skala av pappersmassa av trä, returfiber eller andra
fibrösa material (MPF 9 kap. 1 §). Källa: Utredningens beräkningar utifrån statistik från Domstolsverket.
Miljöprövningsdelegationerna
Vi har granskat handläggningstiderna för de fyra vanligaste verksamhetstyperna hos miljöprövningsdelegationerna under 2020–2022 (figurerna 8.3–8.6 nedan). För miljöprövningsdelegationerna var olika typer av täkter vanligast förekommande bland de avgjorda ärendena. Den vanligaste verksamhetstypen gäller täkt för annat än markinnehavarens husbehov av berg, naturgrus eller andra jordarter. Den näst vanligaste verksamhetstypen rörde vissa jordbruksverksamheter med större anläggningar för djurhållning. En tredje verksamhetstyp som är vanligt förekommande rörde vissa typer av avloppsreningsanläggningar. Därtill prövades ett antal vindkraftsärenden.
0 2 4 6 8 10 12 14
10.11
10.20
13.10
21.10-i
0-1 år 1-2 år 2-3 år Mer än 3 år
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
649
Antalet ärenden som har avgjorts uppgår till tillräckligt många för respektive MPF-kod för att det ska gå att göra meningsfulla jämförelser. I detta urval ingår endast ärendetypen hel tillståndsprövning. Totalt uppgår antalet ärenden i detta urval till 226 (täktärenden), 33 (djurhållning), 33 (avloppsrening) respektive 27 (vindkraft). Dessa ärenden utgör drygt hälften av alla ärenden som avser hel tillståndsprövning som miljöprövningsdelegationerna har fattat beslut om under 2020–2022. Resterande ärenden fördelar sig på ett åttiotal olika MPF-koder.
I de fyra figurerna nedan framgår att prövningar av täkter och djurhållningsanläggningar hade i regel en något kortare handläggningstid. När det gäller täkterna i det aktuella urvalet beslutades cirka 68 procent inom ett år och när det gäller djurhållningsanläggningarna var motsvarande siffra cirka 61 procent. Endast ett fåtal ärenden tog längre än två år i första instans.
Avloppsreningsavläggningar och vindkraftsärenden uppvisade en större spridning och generellt längre genomsnittliga handläggningstider. Andelen avloppsreningsanläggningar i det aktuella urvalet som beslutades inom ett år var cirka 45 procent. Motsvarande siffra när det gäller vindkraftsärendena i urvalet var cirka 48 procent. För båda dessa verksamhetstyper gäller att andelen ärenden där handläggningstiden har varit mer än två år i första instans är större – cirka 21 procent för avloppsreningsanläggningar respektive cirka 30 procent för vindkraftsärendena.
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
650
Figur 8.3 Miljöprövningsdelegationernas handläggningstid för tillståndsprövning av vissa täktärenden 2020–2022
Ärenden som avser hel tillståndsprövning av verksamheter som gäller MPF-kod 10.20
Anm. MPF-kod 10.20 avser verksamheter som gäller täkt för annat än markinnehavarens husbehov av berg, naturgrus eller andra jordarter, undantag finns (MPF 4 kap. 3 §). Handläggningstiden räknas från inkommen ansökan till beslut i första instans. Källa: Utredningen beräkningar utifrån statistik från länsstyrelserna.
Figur 8.4 Miljöprövningsdelegationernas handläggningstid för tillståndsprövning av vissa anläggningar för djurhållning 2020–2022
Ärenden som avser hel tillståndsprövning av verksamheter som gäller MPF-kod 1.10-i
Anm. MPF-kod 1.10-i avser anläggningar för djurhållning med > 40 000 fjäderfän, > 2 000 växande grisar tyngre än 30 kg avsedd för produktion, > 750 suggor (MPF 2 kap. 1 §). Handläggningstiden räknas från inkommen ansökan till beslut i första instans. Källa: Utredningens beräkningar utifrån statistik från länsstyrelserna.
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180
0-1 år
1-2 år
2-3 år Mer än 3 år
A nta l ä re nd en
Handläggningstid
0 5 10 15 20 25
0-1 år
1-2 år
2-3 år Mer än 3 år
A nta l ä re nd en
Handläggningstid
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
651
Figur 8.5 Miljöprövningsdelegationernas handläggningstid för tillståndsprövning av vissa avloppsreningsanläggningar 2020–2022
Ärenden som avser hel tillståndsprövning av verksamheter som gäller MPF-kod 90.10
Anm. MPF-kod 90.10 avser avloppsreningsanläggning som omfattas av lagen om allmänna VA-tjänster och som tar emot avloppsvatten med föroreningsmängd motsvarande > 2 000 personer (MPF 28 kap. 1 §). Handläggningstid räknas från inkommen ansökan till beslut i första instans. Källa: Utredningens beräkningar utifrån statistik från länsstyrelserna.
Figur 8.6 Miljöprövningsdelegationernas handläggningstid för tillståndsprövning av vissa vindkraftsärenden 2020–2022
Ärenden som avser hel tillståndsprövning av verksamheter som gäller MPF-kod 40.90
Anm. MPF-kod 40.90 avser 2 el. fler vindkraftverk som står tillsammans > 150 m/st., ett vindkraftverk > 150 m i sådan grupp m.m. (MPF 21 kap. 13). Handläggningstid räknas från inkommen ansökan till beslut i första instans. Källa: Utredningens beräkningar utifrån statistik från länsstyrelserna.
0 2 4 6 8 10 12 14 16
0-1 år
1-2 år
2-3 år Mer än 3 år
A nta l ärende n
Handläggningstid
0 2 4 6 8 10 12 14
0-1 år
1-2 år
2-3 år Mer än 3 år
A nta l ärende n
Handläggningstid
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
652
8.3.3 Handläggningstiderna varierar beroende på var ärendet avgörs
Ovan har vi redovisat de genomsnittliga handläggningstiderna för alla miljöprövningsdelegationer samt alla mark- och miljödomstolar sammantaget. Den genomsnittliga handläggningstiden varierar emellertid beroende på var i landet som ärendet prövas. Det gäller såväl miljöprövningsdelegationer som mark- och miljödomstolar. I detta sammanhang måste samtidigt beaktas att omfattningen och komplexiteten i respektive ärende och mål varierar.
Mark- och miljödomstolarna
De genomsnittliga handläggningstiderna varierar mellan landets fem mark- och miljödomstolar. Det framkommer i tabellerna 8.5 och 8.6 där vi redovisar handläggningstider för tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet uppdelat per domstol.
Medianvärdet för prövning av miljöfarlig verksamhet hade en spridning på mellan cirka 13 månader (mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätt) och 19 månader (mark- och miljödomstolen vid Växjö tingsrätt) under 2022. För vattenverksamheter var motsvarande siffra 9 månader (Östersund) respektive 19 månader (Umeå).
Respektive domstols genomsnittliga handläggningstid varierar över tid. Det går därför inte att säga något entydigt om vilken domstol som har de kortaste respektive längsta genomsnittliga handläggningstiderna.
Tabell 8.5 Antal avgjorda mål i första instans för ansökningar om tillstånd till miljöfarlig verksamhet (hel tillståndsprövning) samt handläggningstid hos mark- och miljödomstolarna under 2022
Handläggningstid i dagar
MMD
Antal mål Median 75-percentil 90-percentil
Nacka
18
392
514
1587
Umeå
9
448
999
1278
Vänersborg
10
552
822
911
Växjö
8
570
612
740
Östersund
7
493
599
1246
Anm. Handläggningstiden avser tiden från ansökan till beslut. Källa: Domstolsverket.
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
653
Tabell 8.6 Antal avgjorda mål i första instans för ansökningar om tillstånd till vattenverksamhet (hel tillståndsprövning) samt handläggningstid hos mark- och miljödomstolarna under 2022
Handläggningstid i dagar
MMD
Antal mål Median 75-percentil 90-percentil
Nacka
56
298
484
571
Umeå
29
563
761
1295
Vänersborg
51
435
667
851
Växjö
57
384
567
726
Östersund
29
268
421
773
Anm. Handläggningstiden avser tiden från ansökan till beslut. Källa: Domstolsverket.
Miljöprövningsdelegationerna
De genomsnittliga handläggningstiderna varierar mellan landets tolv miljöprövningsdelegationer (tabell 8.7). Mediantiderna varierade från cirka 0,5 år (Länsstyrelsen i Dalarnas län) till cirka 1,6 år (Länsstyrelsen i Östergötlands län) under 2022. Också 75- och 90-percentilerna uppvisar stora skillnader. Exempelvis avgjordes tre av fyra ärenden inom 0,9 år på Länsstyrelsens i Norrbottens län, medan motsvarande siffra på Länsstyrelsens i Östergötlands län var dryga 3 år.
Det finns rätt så stora skillnader i årliga ärendevolymer mellan de olika miljöprövningsdelegationerna. Antalet tillståndsärenden som beslutats under 2022 varierar från 7–9 på länsstyrelserna i Hallands, Kalmar och Stockholms län till dryga 30 på länsstyrelsernas i Skåne och Dalarnas län. Mellan 2020 och 2022 har de totala årliga ärendevolymerna varit minst på Länsstyrelsen i Stockholms län respektive Länsstyrelsen i Hallands län och störst på Länsstyrelsen i Dalarnas län respektive Länsstyrelsen i Västra Götalands län.
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
654
Tabell 8.7 Antal beslutade ärenden i första instans för ansökningar om tillstånd till miljöfarlig verksamhet (hel tillståndsprövning) samt handläggningstider hos miljöprövningsdelegationerna under 2022
Handläggningstid i dagar
MPD Antal ärenden Median 75-percentil 90-percentil
Dalarna
34
198
449
662
Halland
7
419
540
–
Kalmar
9
377
468
1 218
Norrbotten
10
277
317
492
Skåne
33
403
681
789
Stockholm
9
350
376
525
Uppsala
22
546
677
1 024
Västerbotten
28
450
680
1 010
Västernorrland
20
307
384
524
Västra Götaland 29
274
357
378
Örebro
18
284
341
393
Östergötland
19
566
1 154
1 272
Anm. Handläggningstiden avser tiden från ansökan till beslut. Källa: länsstyrelserna.
Handläggningstiden mellan olika miljöprövningsdelegationer varierar också för prövning av samma typer av verksamheter. Vi har granskat de genomsnittliga handläggningstiderna per miljöprövningsdelegation för de fyra vanligaste verksamhetstyperna som beslutats 2022. Som framgår av avsnitt 8.3.2 gäller det vissa typer av täkter, vindkraftsärenden, anläggningar för djurhållning samt avloppsreningsanläggningar. De flesta miljöprövningsdelegationer har avgjort minst ett ärende per år för ovanstående fyra verksamheter, men inte alla. Som framgår av tabell 8.8 nedan finns en viss koncentration av verksamhetstyper på vissa miljöprövningsdelegationer. Exempelvis avgjorde två av miljöprövningsdelegationerna – Länsstyrelsen i Västerbottens län och Länsstyrelsen i Örebro län – hälften av alla vindkraftsärendena som fick ett beslut under 2022.6 På samma sätt finns en koncentration av vissa jordbruksverksamheter till södra Sverige. Exempelvis avgjorde miljöprövningsdelegationen vid Läns-
6 Över tid under det senaste decenniet har dock ärenden som gäller landbaserad vindkraft koncentrerats till framför allt tre län: Norrbotten, Västerbotten och Västernorrland. Se rapport från Westander Klimat och Energi (2023) Statistik om landbaserad vindkraft 2014 till
2022. Rapport på uppdrag av Svensk Vindenergi. 2023-02-06.
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
655
styrelsen i Skåne lån en tredjedel av alla ärenden som gäller vissa typer av djurhållningsanläggningar i det aktuella urvalet under 2022. Uppgifterna som anges här avser ärendetyperna hel tillståndsprövning, ändringstillstånd, villkorsändring och övrig fråga.
Tabell 8.8 Antal beslutade ärenden per miljöprövningsdelegation för några av de vanligaste verksamhetstyperna 2022
MPD Berg, naturgrus och andra jordarter
1
Vindkraft
2
Djurhållning
3
Rening av avloppsvatten
4
Dalarna
19
2
0
3
Halland
3
0
0
0
Kalmar
5
6
3
1
Norrbotten
9
1
0
0
Skåne
4
0
9
4
Stockholm
1
0
0
0
Uppsala
5
0
6
2
Västerbotten
20
11
0
2
Västernorrland
11
3
0
4
Västra Götaland
6
5
7
2
Örebro
11
10
0
4
Östergötland
5
2
5
2
Sammanlagt
99
40
30
24
Anm. Uppgifterna avser ärendetyperna hel tillståndsprövning, ändringstillstånd, villkorsändring och övrig fråga. 1 Berg, naturgrus och andra jordarter: täkt för annat än markinnehavarens husbehov av berg, naturgrus eller andra jordarter, undantag finns (MPF 4 kap. 3 §). 2 Vindkraft: 2 el. fler vindkraftverk som står tillsammans > 150 m/st., ett vindkraftverk > 150 m i sådan grupp m.m. (MPF 21 kap. 13 §). 3 Djurhållning: anläggning med > 40 000 fjäderfän, > 2 000 växande grisar tyngre än 30 kg avsedd för produktion, > 750 suggor (MPF 2 kap. 1 §). 4 Rening av avloppsvatten: Avloppsreningsanläggning som omfattas av lagen om allmänna VA-tjänster och som tar emot avloppsvatten med föroreningsmängd motsvarande > 2 000 personer (MPF 28 kap. 1 §). Källa: länsstyrelserna.
En koncentration av vissa verksamhetstyper verkar inte automatiskt föra med sig kortare genomsnittliga handläggningstider. För att åskådliggöra detta tar vi ett exempel. I figur 8.7 nedan redovisar vi medianvärdet för handläggningstid för prövning av ärenden som gäller vissa typer av täkter för annat än markinnehavarens husbehov av berg, naturgrus eller andra jordarter. Detta är den vanligaste verksamhetstypen som prövats 2021 och 2022 och det totala antalet beslut uppgår till 99 år 2022.
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
656
Den genomsnittliga (median) handläggningstiden varierar från drygt 2 månader (Länsstyrelsen i Dalarnas län) till 18 månader (Länsstyrelsen i Uppsala län). Det är inte automatiskt så att de miljöprövningsdelegationer som har störst ärendevolymer för en viss typ av verksamhet har kortast genomsnittlig handläggningstid.
Figur 8.7 Genomsnittlig handläggningstid (median) för prövning av vissa täktärenden (MPF-kod 10.20) per miljöprövningsdelegation
Handläggningstid i dagar
Anm. Handläggningstiden avser tid från ansökan till beslut för samtliga ärenden som gäller verksamhetskod 10.20 i MPF-förordningen: täkt för annat än markinnehavarens husbehov av berg, naturgrus eller andra jordarter, undantag finns (MPF 4 kap. 3 §). Källa: Utredningens beräkningar utifrån statistik från länsstyrelserna.
8.3.4 Hur lång tid tar respektive handläggningsmoment i första instans?
En tillståndsprövning omfattar vissa obligatoriska handläggningsmoment. Handläggningstiderna styrs till stor del av dessa moment. Här ingår exempelvis:
• granskning av ansökan,
• föreläggande om eventuell komplettering,
• hantering av inkommen komplettering,
• kungörelse av ansökan och tid för att lämna synpunkter,
0 100 200 300 400 500 600
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
657
• hantering av inkomna synpunkter,
• muntlig handläggning och syn,
• eventuell fortsatt skriftväxling,
• tid att skriva beslut eller dom.7
Vissa tidsfrister anges dessutom som ska-krav i lagstiftningen och måste alltså tillgodoses. Vi beskriver hur prövningen går till mer i detalj i kapitel 10.
Miljöprövningsutredningen uppskattade att den totala minsta tidsåtgången i ett ”normalmål” vid prövning av en tillståndsansökan för miljöfarlig verksamhet hos mark- och miljödomstol uppgår till ungefär 10–12 månader (se tabell 8.9 nedan). Med ett ”normalmål” menade utredningen ett mål som kan handläggas enligt de uppskattade tiderna i tabellen nedan i linje med domstolarnas mål om ett första avgörande i 75 procent av målen från det att ansökan kommit in. Ansökans och miljökonsekvensbeskrivningens kvalitet med ett begränsat kompletteringsbehov, antalet begäranden om anstånd och målets omfattning och komplexitet i övrigt är avgörande för att klara dessa tider.8
Miljöprövningsdelegationers handläggning följer i princip samma steg som hos mark- och miljödomstolen, men minsta tidsåtgång i ett ärende med mindre eller inget kompletteringsbehov bedöms av Miljöprövningsutredningen vara ett par månader kortare. För miljöprövningsdelegationernas del ersätts huvudförhandling (steg 9 i tabellen nedan) av eventuellt sammanträde enligt 19 kap. 4 § miljöbalken.9
7 Se SOU 2022:33 s. 94. 8 Se SOU 2022:33 s. 359–361. 9 Se SOU 2022:33 s. 372.
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
658
Tabell 8.9 Huvudsakliga handläggningssteg vid prövning av en tillståndsansökan för miljöfarlig verksamhet hos mark- och miljödomstol
Uppskattad tidsåtgång enligt Miljöprövningsutredningen (SOU 2022:33, s. 361)
Handläggningssteg Ungefärlig tidsåtgång i ett normalmål*
1. Målet kommer in 0–1 månader
2. Granskning av ansökan och preliminär tidsplan
1 månad
3. Föreläggande om eventuell komplettering 1–2 månader
4. Hantering av inkommen komplettering och eventuellt beslut om avvisning 1 månad
5. Kungörelse av ansökan och upprättande av tidsplan 1 månad (formellt krav 6 kap. 39 § MB)
6. Hantering av inkomna synpunkter samt föreläggande om bemötande till sökanden 1 månad
7. Hantering av bemötande från sökande och eventuellt ytterligare skriftväxling 1 månad
8. Planering och kungörelse av huvudförhandling alternativt slutföreläggande och avgörande utifrån handlingarna 3 veckor (formellt krav 22 kap. 17 § MB)
9. Huvudförhandling
1–5 dagar
10. Eventuell fortsatt skriftväxling
1 månad
11. Domskrivning och målet avgörs genom dom
2 månader
Total minsta tidsåtgång i ett normalmål* 10–12 månader
Anm. Med ett ”normalmål” menas här ett mål som kan handläggas enligt de uppskattade tiderna i tabellen i linje med domstolarnas mål om ett första avgörande i 75 procent av målen från det att an sökan kommit in. Ansökans och miljökonsekvensbeskrivningens kvalitet med ett begränsat kompletteringsbehov, antalet begäranden om anstånd och målets omfattning och komplexitet i övrigt är avgörande för att klara dessa tider. För mer information om vilka faktorer som påverkar handläggningstiderna, se SOU 2022:33 s. 98. Källa: SOU 2022:33 s. 361.
I den tillgängliga statistiken går det att följa hur lång tid det igenomsnitt tar från det att ansökan lämnas in till att den kungörs (motsvaras av steg 1–4 i tabellen ovan) respektive från att ansökan kungörs till att ärendet avgörs (steg 5–11). Att de s.k. kompletteringsrundorna drar ut på tiden kritiseras ofta av verksamhetsutövare.
När ansökan är komplett och kan tas upp till prövning ska tillståndsmyndigheten ge den som är berörd av verksamheten tillfälle att yttra sig över ansökan. För ansökningar som prövas av mark- och miljödomstolen som första instans sker detta genom kungör-
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
659
else av ansökan i ortstidning (22 kap. 3 § MB). För ansökningar som prövas av miljöprövningsdelegationen som första instans ska länsstyrelsen kungöra ärendet i ortstidning eller på annat lämpligt sätt ge den som kan beröras av verksamheten tillfälle att yttra sig (19 kap. 4 § MB). Länsstyrelser avgör från fall till fall hur den som kan beröras av verksamheten ska ges tillfälle att yttra sig. I drygt hälften av ärendena hos miljöprövningsdelegationerna finns kungörelsedatumet noterat i statistiken (74 procent 2022 och 60 procent 2021). Vi har valt att redovisa genomsnittsvärdena (median) för dessa handläggstider.
Vi börjar med att redovisa genomsnittliga handläggningstider för de olika momenten för samtliga tillståndsmål och tillståndsärenden. De aggregerade handläggningstiderna avser mål och ärenden avgjorda år 2023. Därefter bryter vi ner uppgifterna per prövningsinstans och utgår då från uppgifter från 2022.
Medianvärdet för tidsåtgången från ansökan till kungörelse var cirka fem månader (154 dagar) för förstainstansprövningar av miljöfarlig verksamhet i mark- och miljödomstolarna 2023 (figur 8.8). Från kungörelse till avgörande var medianvärdet cirka nio månader (277 dagar).
Medianvärdet för tidsåtgången från ansökan till kungörelse var drygt tre månader för förstainstansprövningar av vattenverksamhet i mark- och miljödomstolarna. Från kungörelse till avgörande var medianvärdet cirka åtta månader.
Hos miljöprövningsdelegationerna var tidsåtgången i snitt cirka sex månader från ansökan till kungörelse, och cirka fem månader från kungörelse till beslut.
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
660
Figur 8.8 Handläggningstidens fördelning för avgjorda mål och ärenden i första instans 2023
Genomsnittlig handläggningstid (median) i dagar
Källa: Domstolsverket och länsstyrelserna genom Naturvårdsverket (2024). Samlad statistik om miljöprövning för 2023.
Mark- och miljödomstolarna
Det förekommer vissa skillnader i tidsåtgång för de olika momenten mellan olika mark- och miljödomstolar (figur 8.9 och 8.10). När det gäller miljöfarlig verksamhet varierar medianvärdet för tidsåtgången från ansökan till kungörelse från cirka tre månader (Nacka) till cirka nio månader (Umeå). Medianvärdet för tidsåtgången från kungörelse till beslut varierar från cirka sex månader (Umeå) till cirka fjorton (Växjö).
För prövning av vattenverksamheter finns också skillnader mellan olika domstolar. Medianvärdet från ansökan till kungörelse varierar från cirka två månader (Östersund) till cirka åtta månader (Umeå). Medianvärdet för tidsåtgången från kungörelse till beslut varierar från cirka sex månader (Östersund) till cirka elva (Umeå). I detta avsnitt avser statistiken 2022.
182 90
154
138 231
277
0 100 200 300 400 500
Miljöprövningsdelegationerna
Mark- och miljödomstolarna,
vattenverksamhet
Mark- och miljödomstolarna,
miljöfarlig verksamhet
Från ansökan till kungörelse Från kungörelse till beslut
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
661
Figur 8.9 Handläggningstidens fördelning för avgjorda mål (miljöfarlig verksamhet) hos mark- och miljödomstolarna 2022
Genomsnittlig handläggningstid (median) i dagar
Anm. Uppgifterna avser hel tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet. Källa: Domstolsverket.
Figur 8.10 Handläggningstidens fördelning för avgjorda mål (vattenverksamhet) hos mark- och miljödomstolarna 2022
Genomsnittlig handläggningstid (median) i dagar
Anm. Uppgifterna avser hel tillståndsprövning av vattenverksamhet. Källa: Domstolsverket.
0 100 200 300 400 500 600 700
Nacka Umeå
Vänersborg
Växjö
Östersund
Alla MMD sammantaget
Ansökan till kungörelse Kungörelse till beslut
0 100 200 300 400 500 600
Nacka Umeå
Vänersborg
Växjö
Östersund
Alla MMD sammantaget
Ansökan till kungörelse Kungörelse till beslut
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
662
Miljöprövningsdelegationerna
De genomsnittliga handläggningstiderna för de olika momenten varierar stort mellan olika miljöprövningsdelegationer (figur 8.11). Medianvärdet för det första momentet – från ansökan till kungörelse – varierar från cirka tre månader (Länsstyrelsen i Dalarnas län) till cirka tretton månader (Länsstyrelsen i Östergötlands län respektive Länsstyrelsen i Uppsala län). Medianvärdet för tiden från kungörelse till beslut varierar från cirka tre månader (Länsstyrelsen i Dalarnas län) till cirka åtta månader (Länsstyrelsen i Östergötlands län). Uppgifterna avser 2022.
Figur 8.11 Handläggningstidens fördelning för avgjorda ärenden hos miljöprövningsdelegationerna 2022
Genomsnittlig handläggningstid (median) i dagar
Anm. Uppgifterna avser hel tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet. Källa: länsstyrelserna genom Naturvårdsverket (2023). Uppdrag att analysera statistik för miljötillståndsprövningen under 2022.
0 100 200 300 400 500 600 700
Dalarna Halland
Kalmar Norrbotten
Skåne
Stockholm
Uppsala
Västerbotten Västernorrland Västra Götaland
Örebro
Östergötland
Alla MPD sammantaget
Ansökan till kungörelse Kungörelse till beslut
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
663
8.3.5 Hur lång tid tar det att handlägga ändringstillstånd eller villkorsändring?
I detta avsnitt redovisas statistik avseende handläggningstid för ändringstillstånd eller villkorsändringar. Vid ändring av en miljöfarlig verksamhet får tillståndet begränsas till att enbart avse ändringen (16 kap. 2 a § MB). Det kallas ändringstillstånd. Med villkorsändring avses ansökningar om ändring eller upphävande av villkor i ett befintligt tillstånd (24 kap. 13 § MB).
Mark- och miljödomstolarna
Mål som avser ändringstillstånd hade en genomsnittlig handläggningstid på cirka ett år hos mark- och miljödomstolarna år 2023 (tabell 8.10). År 2022 var medianvärdet något lägre, omkring nio månader. Antalet mål är få, omkring tio årligen. Statistik innan 2022 saknas.
Villkorsändringar hade en genomsnittlig handläggningstid på cirka fem månader 2023. Medianvärdet har varierat mellan fyra och åtta månader mellan 2020 och 2023.
Tabell 8.10 Handläggningstider för ändringstillstånd,
mark- och miljödomstolarna 2022–2023
Handläggningstid i dagar
År Antal ärenden Median 75-percentil 90-percentil
2023
8
352
382
415
2022
10
283
378
419
Källa: Domstolsverket genom Naturvårdsverket (2024). Samlad statistik om miljöprövning för 2023.
Tabell 8.11 Handläggningstider för villkorsändring,
mark- och miljödomstolarna 2020–2023
Handläggningstid i dagar
År Antal ärenden Median 75-percentil 90-percentil
2023
21
151
241
353
2022
19
150
178
272
2021
21
239
395
509
2020
14
119
171
285
Källa: Domstolsverket genom Naturvårdsverket (2024). Samlad statistik om miljöprövning för 2023.
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
664
Miljöprövningsdelegationerna
Ärenden som gäller ändringstillstånd hade en genomsnittlig handläggningstid på cirka sju månader hos miljöprövningsdelegationerna 2023 (tabell 8.12). Medianvärdet har legat på omkring 6–7 månader sedan 2021.
Ärenden som gäller villkorsändringar hade en genomsnittlig handläggningstid på cirka fyra månader 2023 (tabell 8.13). Medianvärdet har legat på omkring 3–4 månader sedan 2021.
Tabell 8.12 Handläggningstider för ändringstillstånd hos
miljöprövningsdelegationer 2021–2023
Handläggningstid i dagar
År Antal ärenden Median 75-percentil 90-percentil
2023
30
213
296
494
2022
48
232
375
793
2021
37
202
310
455
Källa: länsstyrelserna genom Naturvårdsverket (2024). Samlad statistik om miljöprövning för 2023.
Tabell 8.13 Handläggningstider för villkorsändringar hos
miljöprövningsdelegationer 2021–2023
Handläggningstid i dagar
År Antal ärenden Median 75-percentil 90-percentil
2023
75
133
206
419
2022
85
101
253
357
2021
83
114
197
283
Källa: länsstyrelserna genom Naturvårdsverket (2024). Samlad statistik om miljöprövning för 2023.
8.3.6 Hur stor andel får tillstånd i första instans?
De flesta mål och ärenden resulterar i ett beviljat tillstånd. Under 2023 meddelade mark- och miljödomstolarna ett första avgörande för 47 mål om ansökan om tillstånd och ändringstillstånd för miljöfarlig verksamhet. Av dessa fick 37 (79 procent) ett beslut som innebär att ansökan om tillstånd beviljades. I resten av målen avslogs, avvisades eller avskrevs ansökan. För vattenverksamheter var andelen beviljade ansökningar omkring 86 procent 2023. Andelen har varit ungefär lika stor sedan 2020. Det exakta antalet bifall, avslag,
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
665
avskrivningar och avvisningar går inte att utläsa i statistikunderlaget för domstolarnas del.
Vid prövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet hos miljöprövningsdelegationerna fick 83 procent tillstånd 2023. Resten av ansökningarna avslogs (7 procent), avvisades (6 procent) eller avskrevs (4 procent). De av länsstyrelsen utvalda ärendetyper som ingår i det här urvalet är ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet, ändringstillstånd, villkorsändring, förlängd igångsättningstid, förlängd prövotid för slutliga villkor, prövotidsredovisning med förslag till slutliga villkor samt ansökan om dispens och alternativvärden utifrån industriutsläppsdirektivet.10 Andelen ärenden som har beviljats tillstånd hos miljöprövningsdelegation har legat på omkring 80 procent sedan 2020.
8.4 Total prövningstid inklusive tidsåtgång för överklaganden
En del av tillståndsbesluten i första instans överklagas. Det gäller dock inte majoriteten av ärendena eller målen. För en verksamhetsutövare är den totala tidsåtgången från att miljöprövningsprocessen inleds till att tillståndet får laga kraft ett viktigt mått för att kunna planera verksamheten.
Både miljöprövningsdelegationernas tillståndsbeslut och mark- och miljödomstolarnas avgöranden kan överklagas till två överinstanser. Miljöprövningsdelegationernas beslut kan överklagas till mark- och miljödomstol, vars avgöranden kan överklagas till Mark- och miljööverdomstolen. Mål som inleds i mark- och miljödomstolarna kan överklagas först till Mark- och miljööverdomstolen och därefter till Högsta domstolen. Prövningstillstånd krävs hos Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen.
Innan vi redogör för uppgifter gällande total handläggningstid för överklagade mål och ärenden bör det påpekas att den samlade statistiken gällande överklaganden inte är fullständig. Det saknas bl.a. heltäckande statistik avseende antal och andel överklagade mål och ärenden, vem som överklagar, uppgifter om i vilken instans ärendena har fått sitt slutliga avgörande samt huruvida Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen gjort en sakprövning
10 Naturvårdsverkets rapport (2024) Samlad statistik om miljöprövning för 2023, s. 21–22.
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
666
eller om handläggningen avslutats genom ett beslut att inte bevilja prövningstillstånd. I Naturvårdsverkets underlag ingår inte heller tidsåtgången för eventuell prövning av Högsta domstolen. I underlaget går det inte att följa specifika mål genom hela instanskedjan och därmed går det inte att knyta handläggningstiden i första och andra instans till handläggningstiden för samma mål i Högsta domstolen. Vi redovisar därför uppgifter om handläggningstid för Högsta domstolen separat i avsnitt 8.4.3 nedan.
Vi har också försökt forma oss en uppfattning om ändringsfrekvensen, dvs. hur stor andel av de överklagade besluten som ändras i högre instans. Detta går inte att utläsa i statistikunderlaget men vi har fått tillgång till vissa uppgifter om andelen överklagade tillståndsbeslut och tillståndsdomar som ändrats mellan första och andra instans. Underlaget kommer från domstolarna och avser åren 2014–2023. När det gäller ärenden som börjar i miljöprövningsdelegation gäller uppgifterna andelen som ändrats i mark- och miljödomstol och när det gäller mål som börjar i mark- och miljödomstol gäller det andelen som ändrats i Mark- och miljööverdomstolen. Det slutliga avgörandet, och den faktiska ändringsfrekvensen – antingen i Mark- och miljööverdomstolen eller Högsta domstolen – går alltså inte att utläsa ur dessa uppgifter. Den genomsnittliga ändringsfrekvensen var enligt de uppgifter som vi har fått tillgång till cirka 37 procent när det gäller tillståndsärenden som började i miljöprövningsdelegation, cirka 46 procent när det gäller mål som avser miljöfarlig verksamhet som började i mark- och miljödomstol och cirka 34 procent när det gäller mål som avser vattenverksamhet som började i mark- och miljödomstol. Siffrorna avser genomsnitt under 2014–2023. För ärenden som börjar i miljöprövningsdelegation framkommer vissa ytterligare uppgifter i länsstyrelsernas årsredovisningar, se avsnitt 8.4.4 nedan.
8.4.1 Total prövningstid för A-verksamheter
Överklagandefrekvensen, det vill säga hur stor andel av ärendena och målen som överklagas vid respektive instans, följs inte upp systematiskt så vi har inga exakta siffror att utgå ifrån. Av de redovisningar som finns framkommer emellertid att det bara är en del av målen och ärendena som överklagas, dock med vissa variationer
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
667
mellan olika ärendetyper och år. I Naturvårdsverkets redovisning för 2023 framkommer att Mark- och miljödomstolarna som första instans avgjorde 39 mål om tillstånd och 8 mål om ändringstillstånd för miljöfarlig verksamhet samt 219 mål om tillstånd till vattenverksamhet under 2023. Totalt uppgår detta till 266 mål. Under året överklagades 55 avgöranden, det vill säga motsvarande cirka 21 procent, vilket är en minskning jämfört med 2022 då motsvarande cirka 27 procent av avgörandena överklagades.11 I statistikunderlagen finns en viss eftersläpning som inte har kunnat vägas in i beräkningarna. Det torde dock inte ändra den stora bilden.
I tabell 8.14 redovisas den totala handläggningstiden för överklagade A-verksamheter. Handläggningstiden räknas från det att ansökan har inkommit hos mark- och miljödomstol till dagen för Mark- och miljööverdomstolens avgörande.
Under 2023 avgjordes 19 sådana mål. Medianen för den totala handläggningstiden var cirka 2,6 år. Den totala handläggningstiden omfattar tiden som går från att ansökan inkommer i första instans (i detta fall mark- och miljödomstol) till dagen för Mark- och miljööverdomstolens avgörande. I Domstolsverkets statistik mäts tiden fram till första dom eller beslut om tillåtlighet. Det innebär att prövotider inte är med och påverkar tidsåtgången.12 I statistikunderlaget går det inte att skilja mellan mål som avser hel tillståndsprövning och ändringstillstånd.
Mellan åren 2020 och 2023 har den totala handläggningstiden för överklagade mål ökat något. Det syns tydligast i att 75- och 90-percentilerna har ökat. Det är alltså de allra längsta överklagade tillståndsprocesserna som dragit ut på tiden.
11 Se Naturvårdsverkets rapport (2024) Samlad statistik om miljöprövning för 2023, s. 53. 12 Se bilaga 2 till Naturvårdsverkets rapport Uppdrag att analysera statistik för miljötillstånds-
prövningen under 2022 för mer information om statistikunderlaget.
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
668
Tabell 8.14 Handläggningstid för överklagade mål om miljöfarlig
verksamhet – A-verksamheter
Handläggningstid i dagar
År
Antal mål Median 75-percentil 90-percentil
2023
19
966
1 170
1 446
2022
21
961
1 182
1 426
2021
22
916
1 105
1 252
2020
14
905
964
1 139
Anm. Antal avgjorda mål om ansökan om tillstånd för miljöfarlig verksamhet (hel tillståndsprövning och ändringstillstånd). Handläggningstiden sträcker sig från inkommen ansökan på mark- och miljödomstol till dagen för Mark- och miljööverdomstolens avgörande. Källa: Domstolsverket genom Naturvårdsverket (2024). Samlad statistik om miljöprövning för 2023.
8.4.2 Total prövningstid för vattenverksamheter
I tabellen nedan redovisas antal avgjorda överklagade vattenverksamhetsmål som fått slutligt avgörande i Mark- och miljööverdomstolen, och handläggningstider för dessa. Medianvärdet för handläggningstiden var cirka 2,7 år 2023.
Tabell 8.15 Handläggningstid för överklagade mål om vattenverksamhet
Handläggningstid i dagar
År
Antal mål Median 75-percentil 90-percentil
2023
41
981
1 310
1 536
2022
34
789
1 190
1 561
2021
55
1 036
1 301
1 427
2020
44
846
1 064
1 183
Anm. Antal avgjorda mål om ansökan om tillstånd för vattenverksamhet (hel tillståndsprövning) där mark- och miljödomstol varit första instans och som fått slutligt avgörande i Mark- och miljööverdomstolen samt handläggningstid (i dagar) 2020–2023. Källa: Domstolsverket genom Naturvårdsverket (2024). Samlad statistik om miljöprövning för 2023.
8.4.3 Överklaganden till Högsta domstolen
Den totala handläggningstiden för överklagade A-verksamheter och vattenverksamheter som har redovisats i avsnitt 8.4.1 och 8.4.2 omfattar alltså inte eventuell prövning av Högsta domstolen. Mål som prövas av mark- och miljödomstol som första instans kan överklagas till Högsta domstolen som sista instans. I Naturvårdsverkets redovisning från 2024 framgår att av de 19 överklagade mål avseende
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
669
ansökan om tillstånd för miljöfarlig verksamhet som avgjordes av Mark- och miljööverdomstolen 2023 var det 10 mål som överklagades till Högsta domstolen. Motsvarande siffra för de 41 överklagade mål avseende ansökan om tillstånd för vattenverksamhet som Mark- och miljööverdomstolen avgjorde 2023 var det 14 som överklagades till Högsta domstolen.
Enligt Domstolsverket är det inte möjligt att urskilja dessa mål bland alla avgjorda mål vid Högsta domstolen, och därför ingår de inte i den samlade statistiken över handläggningstider. Vi har därför bett domstolarna komplettera med uppgifter om handläggningstider. Vi har fått uppgifter för åren 2020–2022. Dessa redovisas separat i detta avsnitt.
När det gäller tillstånd till miljöfarlig verksamhet har sammanlagt 23 mål överklagats från Mark- och miljööverdomstolen till Högsta domstolen under treårsperioden 2020–2022. Av dessa avser 22 mål hel tillståndsprövning och 1 mål ändringstillstånd. De allra flesta målen avgjordes inom några månader. Medianvärdet för handläggningstiden hos Högsta domstolen var cirka fyra månader och alla förutom ett mål hade en handläggningstid på max sju månader. Endast ett mål tog längre, med en handläggningstid på cirka 1,2 år.
När det gäller tillståndsmål som avser vattenverksamheter (hel tillståndsprövning exklusive nationella planen för omprövning av vattenkraft) är antalet överklagade mål totalt 61 under 2020–2022. Medianvärdet för handläggningstiden var cirka fyra månader. Nio av tio mål avgjordes inom 10 månader.
I dessa uppgifter räknas handläggningstiden från dagen då överklagandet har registrerats hos Mark- och miljööverdomstolen till dagen då Mark- och miljödomstolen har mottagit och registrerat ett avgörande från Högsta domstolen. Huruvida prövningstillstånd hos Högsta domstolen har beviljats framgår inte av statistiken, men det får antas att de mål som har en kortare handläggningstid i detta sammanhang avser sådana där prövningstillstånd inte har beviljats.
8.4.4 Total prövningstid för B-verksamheter
Omkring en fjärdedel (27 procent) av tillståndsärendena (hel tillståndsprövning och ändringstillstånd) som beslutades av miljöpröv-
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
670
ningsdelegationerna 2023 överklagades. Andelen var omkring en fjärdedel också 2022.
Under 2023 avgjordes 63 mål om ansökningar om tillstånd för miljöfarlig verksamhet i överinstans (mark- och miljödomstol eller Mark- och miljööverdomstolen) som har inletts hos miljöprövningsdelegation. Dessa siffror omfattar endast ärenden som avser hel tillståndsprövning.
Medianen för den totala handläggningstiden var cirka 2 år (tabell 8.16). Den totala handläggningstiden omfattar tiden som går från att ansökan inkommer i första instans (i detta fall miljöprövningsdelegation) till dess att målet avgörs och får laga kraft i överinstansen. Det är inte möjligt att i statistiken utläsa i vilken överinstans som ärendet har fått sitt slutliga avgörande. Statistiken för miljöprövningsdelegationerna omfattar alltså den sammanlagda handläggningstiden för ärenden som har prövats i antingen två eller tre instanser.13
Under perioden 2021–2023 har de totala handläggningstiderna för B-verksamheterna ökat något. Det syns framför allt i att de allra längsta handläggningstiderna har dragit ut på tiden. Statistiken omfattar inte år 2020.
Tabell 8.16 Handläggningstid för överklagade mål om miljöfarlig
verksamhet – B-verksamheter
Handläggningstid i dagar
År
Antal mål Median 75-percentil 90-percentil
2023
63
746
1 210
2 033
2022
73
802
1 155
1 925
2021
56
730
951
1 298
Anm. Antal avgjorda överklagade mål om ansökan om tillstånd av miljöfarlig verksamhet (hel tillståndsprövning) där miljöprövningsdelegation varit första instans och som fått slutligt avgörande i mark- och miljödomstol eller i mark- och miljööverdomstol, samt handläggningstid (i dagar) 2021–2022. Källa: Länsstyrelserna genom Naturvårdsverket (2024). Samlad statistik om miljöprövning för 2023.
I länsstyrelsernas årsredovisningar för 2022 framgår andelen överklaganden sett till samtliga beslut som miljöprövningsdelegationerna fattat. Här ingår alltså samtliga beslut, inte enbart tillståndsärenden, som miljöprövningsdelegationerna har beslutat om.
13 Se Naturvårdsverkets rapport Uppdrag att analysera statistik för miljötillståndsprövningen
under 2022, s. 58.
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
671
Under 2022 överklagades totalt cirka 16 procent av alla beslut som miljöprövningsdelegationerna fattade. Dessa siffror omfattar sammanlagt 123 överklagade ärenden under 2022 av totalt 758 beslut som miljöprövningsdelegationerna har fattat under året.
Andelen beslut som överklagades varierar mellan olika miljöprövningsdelegationer – från cirka 5 procent (Länsstyrelsen i Örebro län) till cirka 29 procent (Länsstyrelsen i Västerbottens län).
I årsredovisningarna framgår också vissa uppgifter om hur stor andel av de överklagade besluten som resulterat i ett ändrat beslut i överinstans. Det går inte att utläsa vilken typ av ändringar det handlar om men enligt uppgift till oss kan det handla om både mindre och större ändringar av besluten. Uppgifter om ändrade överklagade beslut har en viss eftersläpning så den kan inte relateras till besluten som fattats under ett visst år.
Av uppgifterna framgår att en dryg tredjedel (38 procent) av överklagandena har under 2022 resulterat i ett ändrat beslut i överinstans (mark- och miljödomstolen eller Mark- och miljööverdomstolen). Andelen ändrade överklagade beslut varierar mellan olika miljöprövningsdelegationer – från noll (Västerbotten) till 58 procent (Skåne). Också här bör läsaren ha i åtanke att andelen här avser samtliga överklagade beslut som miljöprövningsdelegationerna fattar, inte enbart överklagade tillståndsbeslut. Vi saknar motsvarande uppgifter för prövningar som börjar i domstol.
8.4.5 Vem är det som överklagar?
I de flesta fall är det sökanden eller enskilda (inkl. sakägare) som överklagar. Sammantaget uppgår dessa två kategorier till omkring 70 procent av alla överklaganden som har inkommit under 2021 och 2022. För ärenden som har inletts i miljöprövningsdelegationer står överklaganden från enskilda och sökande för 95 procent. För ärenden som inleds i mark- och miljödomstol utgör dessa två kategorier sammantaget omkring hälften (tabellerna 8.17 och 8.18).
Vissa ärenden och mål överklagas av flera parter. Det bör noteras att uppgifterna i tabellerna nedan avser antal överklaganden. Det går därför inte att utläsa hur stor andel av ärendena som överklagas av respektive part.
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
672
Statliga myndigheter står sammantaget endast för en mycket liten del av överklagandena. När det gäller miljöprövningsdelegationernas beslut om B-verksamheter står statliga myndigheter för sammanlagt ett till två av cirka 110–170 överklaganden som har inkommit årligen under perioden 2021–2022 (tabell 8.17). För mål som inleds i mark- och miljödomstol registreras kommuner och statliga myndigheter under samma kategori i överklagandestatistiken i Naturvårdsverkets årliga redovisningar (se ”Myndighet/kommun som överklagar för allmänna intressen” i tabell 8.18 nedan). Det går därför inte att utläsa exakt hur ofta det är statliga myndigheter som överklagar och hur ofta det är kommuner som gör det. I samtal med Domstolsverket framgår dock att statliga myndigheter utgör drygt hälften av de 17–20 överklagandena som redovisas i denna post. Av de statliga myndigheterna som överklagar är det oftast någon av länsstyrelserna som har gjort det. De övriga partsmyndigheterna har under de senaste åren överklagat tillståndsavgöranden sällan eller aldrig enligt de uppgifter vi har fått tillgång till.
Tabell 8.17 Överklagandeparter, ärenden som inletts
hos miljöprövningsdelegationerna
Antal överklagande parter per år
Överklagandepart
2022 2021
Sökande
72 52
Enskilda (inkl. sakägare)
72 37
Statlig myndighet som överklagar för allmänna intressen (inkl. länsstyrelse)
1 2
Kommun som överklagar för allmänna intressen
9 2
Ideell förening eller annan 16:13 person
7 12
Övrig
5 4
Anm. Antal överklagande parter för avgjorda mål där miljöprövningsdelegation varit första instans och som fått slutligt avgörande i mark- och miljödomstolen eller i Mark och miljööverdomstolen 2021–2022. Källa: Länsstyrelsen genom Naturvårdsverket (2023). Uppdrag att analysera statistik för miljötillståndsprövningen under 2022.
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
673
Tabell 8.18 Överklagandeparter, mål som inleds i mark- och miljödomstol
Antal överklagande parter per år
Överklagandepart
2022 2021
Sökande
26 16
Enskilda (inkl. sakägare)
17 16
Statlig myndighet/kommun som överklagar för allmänna intressen (inkl. länsstyrelse)
20 17
Ideell förening eller annan 16:13 person
8 10
Övrig
7 25
Anm. Antal överklagande parter för avgjorda mål där mark- och miljödomstol varit första instans och som fått slutligt avgörande i Mark- och miljööverdomstolen 2021–2022. Källa: Domstolsverket genom Naturvårdsverket (2023). Uppdrag att analysera statistik för miljötillståndsprövningen under 2022.
8.5 Klarar myndigheterna sina målsättningar?
I länsstyrelsernas regleringsbrev för 2014 gav regeringen länsstyrelserna i uppdrag att bl.a. redovisa hanteringen av tillståndsärenden vid länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer, vilka åtgärder som vidtagits för att korta handläggningstiderna i dessa samt hur de tillförda resurserna har bidragit till en effektivare hantering. Vidare skulle länsstyrelsen redovisa hur man uppfyllt regeringens mål om att ansökan ska beslutas inom 180 dagar från det att ärendet är komplett.14 Länsstyrelserna har också satt upp ett internt mål om att 90 procent av ärendena som gäller ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet och ansökan om ändringstillstånd ska vara beslutade inom 180 dagar från att ärendet anses komplett.
Hos mark- och miljödomstolarna finns ett internt verksamhetsmål att 75 procent av målen ska ha fått ett första avgörande inom ett år från att ansökan kom in.15Detta mål härrör ursprungligen från Domstolsverkets regleringsbrev 2007 där regeringen gav tings- och hovrätter, förvaltnings- och kammarrätter samt Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen i uppdrag att i samråd med Domstolsverket själva sätta sina verksamhetsmål i enligt med den mallstruktur för verksamhetsmål som Domstolsverket fastställer. För överklagade mål, bl.a. överklagade beslut från miljöprövningsdelegationerna, finns ett handläggningsmål om att 75 procent
14 Se SOU 2022:33 s. 567. 15 Se SOU 2022:33 s. 96.
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
674
av målen ska ha fått ett avgörande 6 månader från det att överklagandet kom in till domstolen.16
8.5.1 Mark- och miljödomstolarna klarar inte målen
Som statistiken visar klarar mark- och miljödomstolarna inte målet att avgöra 75 procent av målen inom ett år. För mål som avser hel tillståndsprövning av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter ligger 75-percentilen på klart över ett år för de fyra år som vi har redovisat statistik på. Det gäller såväl varje enskild mark- och miljödomstol enskilt som domstolarna sammantaget.
Granskar man handläggningstiderna endast för mål som gäller ändringstillstånd eller villkorsändring för miljöfarlig verksamhet framgår det att mark- och miljödomstolarna som helhet har klarat målet de senaste åren (se avsnitt 8.3.5).
8.5.2 Miljöprövningsdelegationerna klarar inte målen
Miljöprövningsdelegationernas mål är som sagt sex månader från att ärendet anses komplett till beslut. Sedan 2020 har andelen ärenden som miljöprövningsdelegationerna sammantaget klarar av inom denna tid legat på omkring 80 procent. Det är en ökning från 2015 då andelen låg på omkring 60 procent. Dessa uppgifter framkommer i en uppföljningsrapport från länsstyrelsen.17
Det förekommer dock rätt så stora skillnader mellan olika miljöprövningsdelegationer. Måluppfyllelsen låg på mellan 38 och 100 procent beroende på län år 2023. Som vi har redovisat i avsnitt 8.3.4 varierar den genomsnittliga tiden det tar från kungörelse till beslut mellan olika miljöprövningsdelegationer. Mediantiden varierar från cirka tre månader till cirka åtta månader. En granskning av maxvärdena för hel tillståndsprövning på de olika miljöprövningsdelegationerna visar att endast en klarade handläggningsmålet på sex månader från kungörelse till beslut för samtliga ärenden 2022.
16 Se SOU 2022:33 s. 567. 17 Se rapport från Länsstyrelsen i Västernorrlands län (2024) Redovisning av uppdrag 3D4, regleringsbrev 2022. Dnr 8976-2023, s. 10.
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
675
8.5.3 Om tidsfrister och olika sätt att styra handläggningstider
Miljöbalken innehåller inga generella lagstadgade tidsfrister för miljöprövningsdelegationernas och domstolarnas handläggning. Vissa verksamheter omfattas dock av sådana (se t.ex. förordningen om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi). Inom EU-rätten är lagstadgade tidsfrister ett allt vanligare inslag (se avsnitt 5.3.3, 5.3.4 och 5.3.8). Dessa berörs inte här.
Frågan om tidsfrister för handläggningen av tillståndsärenden har utretts av bl.a. Miljöprövningsutredningen och i promemorian
En anpassad miljöprövning för en grön omställning. Båda utredning-
arna bedömer att det inte bör införas lagstadgade tidsfrister för handläggningen.
Slutsatserna i promemorian En anpassad miljöprövning för en
grön omställning är att det inte är ändamålsenligt att införa lagstad-
gade tidsfrister för handläggningen. Som skäl anför utredningen följande. Med hänsyn till att prövningsmyndigheten inte ensam styr över hela handläggningstiden, är det inte lämpligt med författningsreglerade tidsfrister. Från verksamhetsutövarhåll innebär tidsfrister att det kan falla tillbaka på den som har ansökt om tillstånd eftersom en tidsgräns kan framtvinga ett avvisnings- eller avslagsbeslut. Dessutom utgör tidsgränser en risk för att prövningsmyndigheten prioriterar tiden framför miljöskyddet vilket strider mot miljöbalkens mål. Det är även oklart vilka konsekvenserna skulle bli om en tidsgräns överskrids. Om prövningsmyndigheten skulle riskera att betala skadestånd om den överskrider en tidsgräns innebär det en ny process som då ska ske utöver miljöprövningen. Det blir en ytterligare administrativ börda för alla inblandade vilket riskerar att det blir en mindre effektiv och ändamålsenlig prövningsprocess. Om det är sökanden som överskrider en tidsgräns skulle viten kunna införas. Konsekvensen skulle då förmodligen bli att sökanden i stället återkallar sin ansökan vid viteshot. Eftersom det är sökanden som normalt sett tar initiativ till en miljöprövning skulle ett viteshot även kunna avhålla verksamhetsutövare från att ansöka om tillstånd för miljöförbättrande åtgärder.18
18 Se Ds 2018:38 s. 40.
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
676
Miljöprövningsutredningen delar slutsatserna i promemorian ovan. Enligt Miljöprövningsutredningen skulle lagstadgade tidsfrister inte gagna processen, utan snarare riskera att forcera prövningarna på ett olämpligt sätt. Det kan i sin tur innebära ett minskat miljöskydd.19
Miljöprövningsutredningen föreslår att regeringen i stället bör överväga att införa handläggningsmål i regleringsbrev för Sveriges Domstolar och länsstyrelserna. Handläggningsmål i regleringsbrev för Sveriges Domstolar och länsstyrelserna skulle innebära att målen blir förankrade hos regeringen och därmed utgöra en gemensam grund för resursfördelning.
Miljöprövningsutredningen föreslår också att mål för handläggningstiden hos miljöprövningsdelegationer bör formuleras och mätas på samma sätt som för mark- och miljödomstolar genom att ange en tidpunkt från ansökan till beslut och inte som i dag från komplett ansökan till beslut. I dag formuleras alltså miljöprövningsdelegationernas och domstolarnas handläggningsmål på olika sätt (se avsnitt 8.5 ovan).
Enligt Miljöprövningsutredningen bör det finnas en gemensam uppfattning om vad som är en rimlig handläggningstid. Som en del i detta bör handläggningstiden formuleras och mätas på samma sätt hos olika prövningsmyndigheter. Hos mark- och miljödomstolarna börjar handläggningstiden i dag löpa från det att ansökan kommer
in, och målet är att det ska fattas ett första avgörande i 75 procent
av ansökningsmålen inom 1 år från att ansökan kommit in. Hos miljöprövningsdelegation börjar handläggningstiden räknas från när ansökan är komplett, och målet är att beslut ska fattas inom 180 dagar från det att ansökan är komplett.
Miljöprövningsutredningen ser en risk med att handläggningstiden hos miljöprövningsdelegationerna inte börjar räknas förrän ett ärende anses komplett. Vid en eventuell resursbrist finns det då en risk för att ärendena bli liggande innan de blir kompletta, eftersom denna tid inte räknas in i handläggningstiden. En annan risk är att ju längre tid som går innan handläggningen av ärendet startar, desto mer hinner hända som eventuellt komplicerar eller fördröjer prövningen av ärendet.20
19 Se SOU 2022:33 s. 356. 20 Se SOU 2022:33 s. 356.
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
677
Våra överväganden och förslag avseende tidsfrister återfinns i avsnitt 14.9.8.
8.6 Total tids- och resursåtgång för miljöprövningen inklusive fasen innan miljöprövningen hos MPD eller domstol inleds
För en verksamhetsutövare är den totala tidsåtgången från projektidé till projektstart ett viktigt mått på systemets effektivitet. Ovan har vi redovisat tidsåtgången för prövning i första instans, hur stor andel som får tillstånd i första instans samt den totala prövningstiden för de mål och ärenden som överklagas.
Men för verksamhetsutövare kan också fasen innan själva prövningsprocessen inleds upplevas som lång. Den omfattar i regel samråd enligt 6 kap. miljöbalken samt framtagande av miljökonsekvensbeskrivning och ansökningshandlingar, ibland även någon typ av förstudie.
Det är svårt att få en entydig bild av hur lång denna fas är. Det finns stora variationer mellan olika verksamheter. Det är också svårt att entydigt ange när perioden startar. Dessutom går de olika faserna ofta in i varandra. Tanken är att samrådsprocessen ska hjälpa till med att ta fram ett ändamålsenligt ansökningsunderlag, vilket i bästa fall kan leda till effektivitetsvinster längre fram.
8.6.1 Samråd och framtagande av ansökningshandlingar innan prövningen påbörjas tar ofta mellan sex och tolv månader
Den totala tidsåtgången som föregår själva tillståndsprocessen har i olika utredningar uppskattats till mellan cirka 6 och 21 månader.
Exempelvis uppskattade Svenskt Näringsliv i en studie, gjord av ett konsultbolag 2011, att samtliga aktiviteter som normalt genomförs av sökande innan man ansöker om tillstånd i genomsnitt tar omkring 10–21 månader.
I studien delades denna period in i tre faser: förstudie, samrådsfas samt framtagande av ansökan och miljökonsekvensbedömning. Den första fasen, förstudien, tog i genomsnitt cirka 8 månader för A-verksamheter, cirka 5 månader för B-verksamheter och cirka
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
678
4 månader för vattenverksamheter. Denna fas innebär bl.a. att de sökande gör värderingen att ett tillstånd till miljöfarlig verksamhet är nödvändigt för att genomföra projektet. Nästa fas, som omfattade samråd med länsstyrelsen och övriga aktörer, tog i genomsnitt cirka 5 månader för samtliga typer av verksamheter. Att ta fram miljökonsekvensbedömning och ansökan tog i genomsnitt cirka 9 månader (A- och B-verksamheter) respektive 6 månader (vattenverksamheter). Alla värden ovan avser medelvärden. I rapporten framgår även medianvärden för respektive moment. Räknat som medianvärden uppgår den totala tidsåtgången för de tre faserna ovan sammanlagt till 14 månader (A-verksamheter) respektive 10 månader (B-verksamheter och vattenverksamheter).
För samtliga faser var det stora variationer mellan olika verksamhetsutövare i ovan nämnda studie. De tre olika faserna som har redovisats ovan går också delvis in i varandra. Exempelvis genomförs miljökonsekvensbedömningen ofta parallellt med förberedelse- och samrådmoment. Uppgifterna om tidsåtgång i nämnda studie baserades på intervjuer med ett urval av verksamhetsutövare.21
Ett annat exempel finns i Miljöbalkskommitténs utredning, som år 2003 uppskattade att tiden från projektidé till att ansökan lämnas in i normalfallet är 6–12 månader för sådana miljöfarliga verksamheter som kan innebära en betydande miljöpåverkan och som alltså fordrar samråd.22 Kommittén påpekade dock att uppskattningen rymmer rätt stor osäkerhet och stora variationer. Uppskattningen baserades på uppgifter som hade lämnats som svar på frågor i kommitténs frågebrev och på uppgifter kommittén fått från verksamhetsutövare och myndigheter i andra sammanhang.
Tiden för samråd uppskattas till åtta månader men säkra underlag saknas
Tidsåtgången under samråden hos länsstyrelserna följs i dag inte upp systematiskt. Det är svårt att ange en exakt slutpunkt för när samrådet är genomfört vilket gör det svårt att mäta hur långa processerna är. Däremot går det att följa upp hur lång tid de s.k. undersökningssamråden (6 kap. 24 § MB) tar. Länsstyrelsen har i en rap-
21 Se Ramböll Management Consultings rapport Undersökning av genomförandetider och fram-
tida resursbehov för projekt med miljöpåverkan. Rapport avsedd för Svenskt Näringsliv. 2011.
22 Se SOU 2003:124 s. 119.
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
679
port från 2023 redovisat vissa uppgifter på genomsnittlig tidsåtgång från att första handlingen i undersökningssamråd inkommer till att länsstyrelserna fattar beslut i frågan om miljöpåverkan.23
Uppgifterna visar att de flesta undersökningssamråd tar mellan cirka två och sex månader. Kortast process i genomsnitt hade ärenden med ställningstagande automatiskt betydande miljöpåverkan (median 60 dagar, 75-percentil 91 dagar) och längst ärenden som utmynnade i beslut om ej betydande miljöpåverkan (median 124 dagar, 75-percentil 184 dagar). Ärenden som utmynnade i beslut om betydande miljöpåverkan hade en mediantid på 73 dagar och en 75-percentil på 122 dagar. Dessa uppgifter baseras på sammanlagt drygt 400 samrådsprocesser för miljöfarlig verksamhet enligt 6 kap. miljöbalken som har avslutats under 2022. Ärendena avser miljöfarlig verksamhet. De flesta verksamheter – drygt hälften – ligger inom kategorin ”automatiskt betydande miljöpåverkan” Omkring en femtedel av ärenden bedömdes inte medföra betydande miljöpåverkan.24
Länsstyrelsen har också uppgifter om genomsnittlig tidsåtgång från datumet från första inkomna handlingen i avgränsningssamrådet till beslutsdatum för prövningsärendet för de verksamheter där länsstyrelsen (miljöprövningsdelegationen) är ansvarig myndighet. Medianvärdet varierar mellan 18 månader (ärenden med ställningstagandet automatiskt betydande miljöpåverkan samt ärenden med ställningstagandet ej betydande miljöpåverkan) och 21 månader för ärenden med ställningstagande betydande miljöpåverkan.
Eftersom medianvärdet för en genomsnittlig förstainstansprövning från inkommen ansökan till beslut ligger på omkring ett år (se avsnitt 8.3.1) kan en genomsnittlig samrådsprocess – inklusive undersökningssamråd och avgränsningssamråd – uppskattas till cirka åtta månader (18 månader–12 månader för prövningen + 2 månader för undersökningssamrådet).
23 Se länsstyrelsens rapport Redovisning av uttag för MKB-direktivet. 2023-11-10. 24 Se länsstyrelsens rapport Redovisning av uttag för MKB-direktivet. 2023-11-10, s. 10.
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
680
8.6.2 Stora skillnader i total tids- och resursåtgång mellan olika verksamheter
Vidare har vissa mer partiella undersökningar gjorts för att utreda ledtider för tillståndsprövningen för vissa branscher eller verksamheter.
Exempelvis har Svensk Vindenergi låtit undersöka ledtider för landbaserade vindkraftsansökningar under 2014–2023. För de 285 ansökningar där utredningen hade uppgifter om datum för samråd, har det i genomsnitt tagit cirka 17 månader från samråd till att verksamhetsutövaren lämnade in ansökan. I samma studie undersöktes också den totala ledtiden för miljöprövningen – från samråd till slutligt beslut i miljöprövningsdelegation, mark- och miljödomstol eller Mark- och miljööverdomstolen. I genomsnitt tog det 52 månader, alltså drygt 4 år. Denna uppgift baserades på de 244 ansökningar där det fanns ett datum för samråd och det fattats ett slutligt beslut.25 Den totala ledtiden för vindkraftsprojekt förlängs dessutom av att processen för att ansöka om tillstånd för att ansluta till elnätet hos Energimarknadsinspektionen (elnätskoncession) inte kan påbörjas förrän projektet har fått miljötillstånd. Svensk Vindenergi uppskattar att elnätskoncessionen tar i genomsnitt 12–18 månader.
Ett annat exempel finns i en rapport från Lantbrukarnas riksförbund där tidsåtgången för tillståndsprövning av mjölkgårdar kartlagts. I rapporten framgår att den genomsnittliga tidsåtgången från att samrådet inleds till att prövningsärendet avslutas var drygt 18 månader. Uppgifterna baserades på 21 ärenden som avgjorts sedan 2012.26
I ovannämnda rapport från Svenskt Näringsliv framgår även uppskattningar på resursåtgång för sökande som genomgår en miljötillståndsprövning. Den totala resursåtgången för sökande uppskattades i genomsnitt till cirka 315 arbetsdagar (motsvarande cirka 1,4 årsarbetskrafter) för A-verksamheter, cirka 90 arbetsdagar (0,4 årsarbetskrafter) för B-verksamheter och cirka 85 arbetsdagar (0,4 årsarbetskrafter) för vattenverksamheter. Dessa uppgifter avser förstainstansprövningar. För A-verksamheter lägger sökande mest resurser på förstudie (i genomsnitt 140 arbetsdagar) och framtagande av ansökan inklusive miljökonsekvensbedömning (i genom-
25 Se Westander Klimat och Energis rapport (2023) Handläggningstider landbaserad vindkraft
2014 till 30/6 2023, s. 3.
26 Se Lantbrukarnas riksförbunds rapport En förenklad miljötillståndsprocess för djurhållande
företag (odaterad), s. 19.
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
681
snitt 110 arbetsdagar). För B-verksamheter och vattenverksamheter uppskattades framtagandet av ansökningshandlingar inklusive miljökonsekvensbedömning som det mest resurskrävande momentet (i genomsnitt 50 respektive 55 arbetsdagar). Samrådsprocessen och tillståndsprövningen uppskattades som något mindre resurskrävande för samtliga verksamheter, i genomsnitt mellan 5 och 40 arbetsdagar. Uppskattningen på resursåtgången hos de sökande bygger på intervjuer med ett urval av sökande. Totalt har i studien 26 intervjuer genomförts när det gäller A-verksamheter. Antalet intervjuade sökande som avser B-verksamheter eller vattenverksamheter framgår ej i rapporten.27
8.7 Hur har handläggningstiderna utvecklats över tid?
Ända sedan miljöbalkens tillkomst har handläggningstiderna för prövningsprocessen varit föremål för debatt. Flera utredningar har genom åren granskat handläggningstiderna.28 Det finns således flera mätpunkter under 2000-talet som belyser hur lång tid det har tagit att få ett tillstånd enligt miljöbalken prövat. Statistiken är dock inte jämförbar över tid eftersom olika utredningar har använt sig av olika mått och mätmetoder. Det är först från 2020 som det finns en sammanhållande statistik som möjliggör jämförelser. Det är den statistiken som vi huvudsakligen använder i vår redovisning av handläggningstider i detta kapitel.
Det går alltså inte att dra några säkra slutsatser om hur handläggningstiderna har utvecklats över tid i allmänhet, eller om vilka effekter de reformer som syftat till att förkorta processen haft i synnerhet.
Vi har dock valt att utöver den sammanhållna statistiken från 2020–2023 ge några exempel på mätpunkter från tidigare utredningar för att visa hur handläggningstiderna har sett ut i ett längre tidsperspektiv. Vi har då utgått från utredningar som redovisar medelvärden för handläggningstider för A- och/eller B-verksamheter. De utredningar vi har utgått från är följande:
27 Se Ramböll Management Consultings rapport (2011) Undersökning av genomförandetider och
framtida resursbehov för projekt med miljöpåverkan. Rapport avsedd för Svenskt Näringsliv.
28 För en översikt, se Ds 2018:38 s. 97–115.
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
682
• Miljöbalkskommitténs delbetänkande SOU 2003:124.
Kommittén samlade in uppgifter om genomsnittlig tidsåtgång från inlämnad ansökan till avgörande (domar respektive beslut) för samtliga avgöranden under år 2002 som avser fullständiga tillståndsprövningar av miljöfarliga verksamheter enligt miljöbalken. Avgöranden enligt äldre lagstiftning – miljöskyddslagen – togs inte med.Naturvårdsverket 2008. Naturvårdsverket redovisade i ett regeringsuppdrag uppgifter om handläggningstider för fullständiga tillståndsprövningar och ändringstillstånd för B-verksamheter som prövats av länsstyrelsen under 2004 respektive 2007.29
• Svenskt Näringsliv 2016. Svenskt Näringsliv uppdrog 2011 och
2015 åt Ramböll Management Consulting (Ramböll) att bl.a. studera handläggningstiderna för prövning av miljöpåverkande verksamheter 2007–2010 samt 2011–2014. Ramböll genomförde studierna genom en aktstudie av A- och B-verksamheter och beräknade handläggningstiden från inkommen ansökan till beslut för fullständiga tillståndsprövningar och ändringstillstånd.30
• Länsstyrelserna och Domstolsverket genom Naturvårdsverkets
regeringsuppdrag 2020–2023.31 I detta kapitel har vi använt
medianer och percentiler som huvudsakligt mått på handläggningstiderna. Uppgifter om medelvärden för samma period finns redovisade i de underlag som länsstyrelserna och Domstolsverket tagit fram i och med Naturvårdsverkets regeringsuppdrag att analysera handläggningstiderna för miljöprövningen. Vi använder dessa uppgifter här för att jämföra med de äldre utredningarna.
Ett första metodologiskt förbehåll som läsaren bör ha i åtanke när man tolkar figurerna nedan är att de olika utredningarna omfattar delvis olika urval av ärenden. I vissa av utredningarna ingår endast ärenden och mål som avser fullständiga tillståndsprövningar, i andra fall ingår både fullständiga tillståndsprövningar och ändringstillstånd. Det kan påverka genomsnittet. Som vi redovisat ovan (se
29 Se Naturvårdsverkets rapport Handläggningstider för miljöprövning enligt miljöbalken. Redovisning av ett regeringsuppdrag om handläggningstider för tillståndsärenden som beslutas av miljöprövningsdelegationerna. Rapport 5880. Oktober 2008. 30 Se Svenskt Näringslivs rapport Ledtider vid tillståndsprövning av verksamheter med miljö-
påverkan. Uppföljning av studie från år 2012 samt kartläggning av vattenverksamheter som
omfattas av förslag om nyprövning. Svenskt näringsliv 2016. 31 Regeringsbeslut 2023-06-08. Uppdrag att analysera statistik för miljötillståndsprövningen 2022.
SOU 2024:98 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen?
683
avsnitt 8.3.5) tar handläggningen av ärenden och mål som avser hel tillståndsprövning oftast längre tid än handläggningen av ändringstillstånd. Ett andra förbehåll är att vi här pratar om medelvär-
den till skillnad från medianer som vi har gjort ovan. Vi återkommer
till det.
Ur figurerna 8.12 och 8.13 kan följande utläsas. Genomsnittet för mark- och miljödomstolarnas handläggningstid – mätt som medelvärde – har under den granskade perioden legat på mellan 12 och 19 månader. Miljöprövningsdelegationernas genomsnittliga handläggningstid har varierat mellan 11 och 18 månader.
Figur 8.12 Mark- och miljödomstolarnas genomsnittliga prövningstider av A-verksamheter 2002–2023
Genomsnittlig handläggningstid (medelvärde) i månader
Anm.: Uppgifter för 2002 avser fullständiga tillståndsprövningar av miljöfarliga verksamheter och baseras på samtliga 60 avgöranden under året. Uppgifter 2007–2014 avser fullständiga tillståndsprövningar och ändringstillstånd och baseras på en aktstudie av totalt 111 mål som avgjorts under 2007–2010 respektive 128 mål som avgjorts 2011–2014. Uppgifter för 2020–2023 avser handläggningstid för samtliga fullständiga tillståndsprövningar av miljöfarlig verksamhet. Uppgifterna i de olika källorna har räknats om från dagar eller veckor till månader genom en schablon på 30 dagar per månad. Observera att tidslinjen är bruten. Källa: 2002: SOU 2003:124; s. 120. 2007–2014: Svenskt Näringsliv 2016, s. 43; 2020–2022: Domstolsverket.
0 5 10 15 20 25
Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? SOU 2024:98
684
Figur 8.13 Miljöprövningsdelegationernas genomsnittliga prövningstider av B-verksamheter 2002–2023
Genomsnittlig handläggningstid (medelvärde) i månader
Anm.: Uppgifter för 2002 avser fullständiga tillståndsprövningar av miljöfarliga verksamheter och baseras på samtliga 360 avgöranden under året. Uppgifter för 2004 avser fullständiga tillståndsprövningar. Uppgifter 2007–2014 avser fullständiga tillståndsprövningar och ändringstillstånd och baseras på en aktstudie av 1 981 ärenden som avgjorts under 2007–2010 respektive 1 679 ärenden som avgjorts 2011–2014. Uppgifter för 2020–2022 avser handläggningstid för samtliga fullständiga tillståndsprövningar av miljöfarlig verksamhet. Uppgifterna i de olika källorna har räknats om från dagar eller veckor till månader genom en schablon på 30 dagar per månad. Observera att tidslinjen är bruten. Källa: 2002: SOU 2003:124; s. 120; 2004: Naturvårdsverket 2008, s. 20; 2007–2014: Svenskt Näringsliv 2016, s. 43; 2020–2022: länsstyrelserna.
Det är svårt att dra några säkra slutsatser om utvecklingen över tid. Det beror på, förutom på de metodologiska förbehållen som vi har redovisat ovan, att vi här redovisar medelvärden, som är känsliga för extremvärden. Eftersom det förekommer mål och ärenden med både mycket kort och mycket lång handläggningstid kan enstaka ärenden som har dragit ut på tiden, eller avslutats fort (t.ex. för att ärendet inkommit till fel instans) resultera i relativt stora kast mellan åren. Klart är dock att de genomsnittliga handläggningstiderna inte har uppvisat någon tydlig minskning trots att miljöprövningen har fått stor uppmärksamhet och varit föremål för flera utredningar genom åren. Samtidigt ser vi inte heller att det finns en tydligt ökande trend i de genomsnittliga handläggningstiderna sett över en längre period. I snitt har förstainstansprövningar under den granskade perioden tagit mellan omkring 1 och 1,5 år.
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20
685
9 Miljöbedömningsprocessen
9.1 Kapitlets innehåll
Detta kapitel innehåller en beskrivning av dagens miljöbedömningsprocess. Beskrivningen inleds med en illustration över processen i förhållande till tillståndsprocessen för verksamheter och åtgärder enligt miljöbalken. Därefter följer en beskrivning av utmaningarna i miljöbedömningsprocessen enligt våra utredningsdirektiv. Denna följs av en systematisk jämförelse mellan MKB-direktivets krav och det svenska genomförandet. Jämförelsen utmynnar i en beskrivning av vilka utmaningar som kringgärdar den svenska miljöbedömningsprocessen i relation till EU-rätten och som vi har identifierat under utredningsarbetet.
Våra förslag på lösningar på identifierade utmaningarna i detta kapitel finns i avsnitt 14.8.
9.2 Processbild
I figur 9.1 illustreras miljöbedömningsprocessen så som den är utformad i svensk rätt. Av vikt är att notera att den innefattar hela processen från projektidé till beslut eller dom. Den är således också integrerad i den del av processen som innefattar tillståndsprövningen.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
686
Figur 9.1 Miljöbedömningsprocessen
Processen från projektidé till beslut
Källa: Naturvårdsverkets vägledning om specifik miljöbedömning och om processen att identifiera, beskriva och bedöma miljöeffekter för verksamheter och åtgärder.
9.3 Utmaningar i miljöbedömningsprocessen enligt våra utredningsdirektiv
Enligt våra utredningsdirektiv behöver Sverige, för att kunna möta klimatomställningens utmaningar och säkra näringslivets konkurrenskraft, använda den befintliga flexibilitet i EU-regelverken som finns för att öka förutsebarheten och minska tidsåtgången i miljötillståndsprocessen. I utredningsdirektiven nämns bl.a. att det kan finnas krav på miljöbedömning i det svenska regelverket i större utsträckning än vad EU-rätten kräver och där det inte av nationella skäl är särskilt motiverat med striktare krav. En fråga är därför om miljöbalken och miljöbedömningsförordningen ställer strängare krav än EU-regelverkens minimikrav på vilka verksamheter och åtgärder som ska omfattas av krav på specifik miljöbedömning och tillstånd.1
1 Se dir. 2023:78 s. 3.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
687
Med utgångspunkt i dessa antaganden ska det därför undersökas vilka ändringar i regelverket avseende miljöbedömningar och samråd, inklusive frågor om vägledning, samrådskretsens omfattning, formen för samrådet samt delgivning, som kan göras för att effektivisera och tydliggöra det svenska genomförandet av MKB-direktivet och därigenom processen för att erhålla tillstånd enligt miljöbalken.2I detta ligger att undersöka hur det svenska regelverket kan förändras i syfte att Sverige inte ska ställa högre eller överlappande krav i förhållande till vad EU-regelverken, bl.a. MKB-direktivet, kräver särskilt i fråga om processuella krav och i fråga om möjligheten att nyttja de undantag från ordinarie krav som finns i direktiven.3
Enligt utredningsdirektiven ska vi också undersöka hur det svenska regelverket bör ändras för att åstadkomma en tydligare och mer förutsebar tillämpning av kraven i Esbokonventionen. Enligt våra direktiv är en förutsättning för ett effektivt gränsöverskridande samråd för specifika miljöbedömningar och för att prövningsmyndigheten ska kunna göra en allsidig bedömning av miljöeffekterna att den inlämnade miljökonsekvensbeskrivningen belyser de betydande gränsöverskridande miljöeffekterna på det sätt som krävs. Direktiven påpekar också att det är viktigt att samrådet med andra länder fungerar på ett sätt som inte försenar tillståndsprövningen. Det är därför viktigt att ramarna för samrådet är tydligt reglerade och förutsebara. Målet måste vara att samrådet med andra länder ska utgöra en naturlig del av den ordinarie tillståndsprocessen. Regelverket bör i så stor utsträckning som möjligt bidra med tydlighet och förutsebarhet. Sammantaget ska den gränsöverskridande miljökonsekvensbeskrivningen uppfylla de formella krav som finns men inte leda till en försenad tillståndsprövning. Det är också tydligt i direktiven att det gränsöverskridande samrådet ska vara tydligt reglerat och förutsebart och utgöra en naturlig del av tillståndsprocessen.4
En övergripande beskrivning av MKB-direktivet finns i avsnitt 5.3.5 och Esbokonventionen i avsnitt 5.3.1. I detta kapitel studerar vi kraven i MKB-direktivet närmare liksom hur kraven har genomförts i svensk rätt genom bestämmelserna om specifik miljöbedömning i 6 kap. miljöbalken, inklusive gränsöverskridande samråd.
2 Se dir. 2023:78 s. 5. 3 Se dir. 2023:78 s. 6. 4 Se dir. 2023:78 s. 4 och 5.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
688
MKB-direktivet har tolkats och tydliggjorts av EU-domstolen i många avgöranden sedan ursprungsdirektivet från 1985 trädde i kraft och praxis är därmed omfattande, senaste ändringsdirektivet kom 2014. Domstolen har bl.a. tydliggjort att direktivet har ett vidsträckt tillämpningsområde och ändamål.5 För att inte tynga beskrivningen om MKB-direktivet med för mycket rättspraxis kommer vi att hänvisa till praxis från EU-domstolen löpande, dvs. både i anslutning till MKB-direktivet och svensk rätt. Beskrivningen syftar inte till att ge en heltäckande beskrivning av praxis. Terminologin är inte försvenskad utan de termer och uttryck som används i direktivet används i dessa beskrivningar och motsvarande görs för svensk rätt.
9.4 Vad är en miljökonsekvensbedömning/miljöbedömning?
Inledningsvis beskriver vi på en övergripande nivå vad som betecknas som en miljökonsekvensbedömning enligt MKB-direktivet och en miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken.
I direktivet används termen miljökonsekvensbedömning och synonymen i svensk rätt är miljöbedömning.
9.4.1 MKB-direktivet – miljökonsekvensbedömning
En miljökonsekvensbedömning utgörs enligt artikel 1.2 (g) i MKBdirektivet av ett förfarande som består av
• exploatörens utarbetande av en miljökonsekvensbeskrivning, i enlighet med artikel 5.1 och 5.2,
• ett samråd i enlighet med artikel 6 och, i tillämpliga fall, artikel 7
(gränsöverskridande samråd),
• den ansvariga myndighetens granskning av den information som läggs fram i miljökonsekvensbeskrivningen och eventuell kompletterande information, om så krävs, från exploatören i enlighet med artikel 5.3 samt all relevant information som inhämtas via samråden enligt artiklarna 6 och 7,
5 Se EU-domstolens dom i mål C-72/95 p. 31 och 39.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
689
• den ansvariga myndighetens motiverade slutsats om projektets betydande miljöpåverkan, med beaktande av resultaten av den ansvariga myndighetens granskning och, i tillämpliga fall, dess egen kompletterande granskning, och
• integrering av den ansvariga myndighetens motiverade slutsats i något av de beslut som avses i artikel 8a (dvs. den ansvariga myndighetens eller de ansvariga myndigheternas beslut, som ger exploatören rätt att genomföra projektet (artikel 1.c)).
9.4.2 Miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken
Enligt 6 kap. 28 § miljöbalken ingår det i en specifik miljöbedömning att
• samråda om hur miljökonsekvensbeskrivningen ska avgränsas
(avgränsningssamråd),
• ta fram en miljökonsekvensbeskrivning, och
• lämna in miljökonsekvensbeskrivningen till den som prövar tillståndsfrågan.
Den som prövar tillståndsfrågan ska sedan
• ge tillfälle till synpunkter på miljökonsekvensbeskrivningen, och
• slutföra miljöbedömningen.
9.4.3 Utmaningar
Vid en jämförelse mellan MKB-direktivet och svensk rätt kan vi notera att MKB-direktivet har en annan mer stegvis utformad miljöbedömningsprocess än den som finns i miljöbalken. Även den terminologi som används skiljer sig åt, exempelvis används inte uttrycket motiverad slutsats i svensk rätt.
Till utredningen har förts fram att genom att Sverige valt att ha ett annat upplägg för miljöbedömningsprocessen än den stegvisa process som finns i MKB-direktivet uppkommer en mer komplicerad, enligt vissa sämre, miljöprocess. Som vi återkommer till i avsnitt 9.13.7 om utmaningar kring gränsöverskridande samråd
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
690
upplever myndigheter och verksamhetsutövare att det även är svårt att förklara den svenska processen för våra nordiska grannländer.
Den miljöbedömningsprocess som Sverige har valt att införa utgör med MKB-direktivets termer och uttryck en integrerad miljökonsekvensbedömning, medan exempelvis Finland har ett förfarande som mer liknar direktivets upplägg med en stegvis process (jfr artikel 1.2 g i MKB-direktivet, se beskrivning i avsnitt 6.4.3). Detta kan utgöra en utmaning när olika genomföranden jämförs, eftersom exempelvis granskningen av miljökonsekvensbeskrivningen sannolikt görs på olika sätt och vid olika tidpunkter i de olika processuppläggen.
Något som är utmärkande när det svenska processupplägget jämförs med MKB-direktivets på en övergripande nivå är frågan vad som ska betecknas som samråd. I den svenska systematiken sker detta innan verksamhetsutövaren tar fram en miljökonsekvensbeskrivning genom ett avgränsningssamråd och i direktivet efter det. Som vi återkommer till i avsnitten 9.9.2 och 9.9.3 motsvarar steget om skriftväxlingen under tillståndsprövningen, samt en eventuell huvudförhandling, MKB-direktivets samrådsbestämmelse.
Se våra överväganden och förslag i denna fråga i avsnitt 14.8.2.
9.5 Vad utgör ett projekt?
MKB-direktivet använder inte terminologin verksamheter eller åtgärder utan projekt och den som är ansvarig benämns inte verksamhetsutövare utan exploatör. I detta avsnitt är fokus på vad som är ett projekt och var som inte är ett sådant.
9.5.1 MKB-direktivet – projekt
Centralt för MKB-direktivet är vilka projekt som faller under kravet på att genomgå en miljökonsekvensbedömning (se särskilt bilaga 1 och 22 till direktivet). Det åligger den av medlemsstaten utpekade myndigheten att bedöma om den aktuella miljöpåverkan som en verksamhet eller åtgärder medför utgör ett projekt enligt direktivets mening.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
691
Direktivet tillämpas på både offentliga och privata projekt som kan antas medföra betydande påverkan på miljön. Definitionen av projekt är
• utförande av byggnads- eller anläggningsarbeten eller andra installationer eller arbeten,
• andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet, inklusive mineralutvinning (artikel 1.2 a).
I EU-domstolens avgöranden har bl.a. frågan om vad som utgör ett projekt tagits upp. Avseenden första punkten ovan avses arbeten eller ingrepp som förändrar de fysiska förhållandena på platsen.6
Den andra punkten är kompletterande i det att ingrepp i den naturliga omgivningen och landskapet är ett väldigt brett uttryck.7Exempelvis kan rivningsarbeten kvalificeras som ”andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet”.8
Essentiellt är att projektet avser arbeten eller fysiska ingrepp och inte enbart fortsatt drift av ett befintligt projekt eller anläggning. EU-domstolen har noterat att definitionen av projekt skiljer sig åt mellan MKB-direktivet och art- och habitatdirektivet. Skillnaden är att art- och habitatdirektivet har en vidare projektdefinition i och med att en lämplig bedömning ska göras av alla planer och projekt som på ett betydande sätt kan påverka målsättningen vad gäller bevarandet av det utpekade området (se artikel 6.3 i art- och habitatdirektivet). I avgörandet bedömde domstolen att spridningen av gödsel och betesgång utgjorde ett projekt enligt art- och habitatdirektivet, och under vissa förutsättningar även under MKB-direktivet.9
En återkommande fråga för domstolen att avgöra har varit huruvida ändringar eller utvidgningar av befintliga projekt behöver genomgå en ny miljöbedömning. Enligt punkt 24 i bilaga 1 till MKB-direktivet anges att ”ändringar eller utvidgningar av projekt som tas upp i denna bilaga, om sådana ändringar eller utvidgningar i sig själva uppfyller de eventuella tröskelvärden som anges i denna bilaga” ska genomgå en miljökonsekvensbedömning. Punkt 13 a i bilaga 2 till MKB-direktivet anger ”alla förändringar eller utvidgningar av pro-
6 Se EU-domstolens dom i mål C‑275/09 p. 20, 24 och 38 som sedermera har konsoliderats genom senare avgöranden se bl.a. mål C‑121/11 p. 31 och mål C‑411/17 p. 62. 7 Se EU-domstolens dom i mål C-127/02 p. 24–28. 8 Se EU-domstolens dom i mål C-50/09 p. 97–101. 9 Se EU-domstolens dom i mål C‑294/17 p. 66, 68 och 71.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
692
jekt som förtecknas i bilaga 1 eller denna bilaga, vilka redan har godkänts, utförts eller håller på att utföras och vilka kan få betydande negativ inverkan på miljön (ändringar eller utvidgningar som inte ingår i bilaga 1)” ska granskas om de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och därmed genomgå en miljökonsekvensbedömning. Om ändringstillståndet inkluderar förändringar eller utvidgningar av anläggningen eller platsen för det befintliga projektet i fråga och därmed kan antas få betydande negativ inverkan på miljön då kan projektet som ändringstillståndet avser utgöra vad direktivet definierar som projekt.10 I linje med detta anger EU-domstolen att även förlängningen av en frist för att uppföra en anläggning, som därmed medför arbeten och fysiska ingrepp, är ett projekt. Den omständighet att projektet hade kunnat genomföras med stöd av det ursprungliga tillståndet saknar betydelse i och med att förlängningen utgör ett nytt tillstånd enligt direktivet.11
Domstolen har även bedömt att arbeten avseende ombyggnad av en befintlig väg till sin omfattning och utformning kan motsvara anläggande av en ny väg faller under direktivet.12 Likaså har den bedömt att ändringsarbeten som utförs på en existerande flygplatsinfrastruktur utan förlängning av banlängden, om de på grund av sin art, betydelse och beskaffenhet kan anses utgöra en ändring av själva flygplatsen ska utgöra ett projekt.13 På så sätt kan ändringar eller utvidgningar av befintliga projekt omfattas av direktivet om dessa förutsätter arbeten eller ingrepp som innefattar förändring av de ursprungliga projektens fysiska förhållanden.14
Sammantaget går det att säga att beträffande punkt 24 i bilaga 1 till MKB-direktivet att den avser ändringar eller de utvidgningar av ett projekt som till sin art eller omfattning innebär liknande risker i fråga om miljöpåverkan som projektet i sig ska genomgå en miljökonsekvensbedömning.15 Avseende punkt 13 a i bilaga 2 till MKBdirektivet omfattar den ändringar av projekt där det kan uppstå miljöeffekter som behöver granskas för att avgöra huruvida en betydande miljöpåverkan kan antas och en miljökonsekvensbedömning som helhet ska genomföras.
10 Se EU-domstolens dom i mål C‑121/11 p. 37. 11 Se EU-domstolens dom i mål C‑254/19 p. 28, 33, 46 och 47. 12 Se EU-domstolens dom i mål C‑142/07 p. 36. 13 Se EU-domstolens dom i mål C‑2/07 p. 40. 14 Se EU-domstolens dom i mål C-275/09 p. 24; mål C-121/11, p. 32, se även EU-domstolens dom i målet C‑626/22 p. 132. 15 Se EU-domstolens dom i mål C‑411/17 p. 78 och 79.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
693
9.5.2 Miljöbalken – Verksamheter och åtgärder
En specifik miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken ska göras i fråga om en verksamhet eller åtgärd som ska prövas för ett tillstånd som avses i 7 kap. 28 a § eller för ett tillstånd som avses i 9 eller 11 kap. eller för en tillåtlighet som avses i 17 kap., om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (6 kap. 20 § första stycket MB).
En specifik miljöbedömning krävs inte för en sådan prövning som avses i 24 kap. 3, 5, 10, 13, 13 a, 14 eller 14 a § miljöbalken (6 kap. 20 § andra stycket MB). Undantaget rör i huvudsak processer avseende återkallande, omprövning och giltighetsförlängning av tillstånd. Undantaget motiveras av att detta skulle innebära ett onödigt komplicerat förfarande när dessa processer är tänkta att vara ett enklare alternativ till en fullständigt ny tillståndsansökan. Samtidigt ska ett fullgott beslutsunderlag av hög kvalitet tillhandahållas, vilket är tydligt i förarbetena (22 kap. 2 a § MB).16 På så sätt försvinner det processuella kravet om en miljökonsekvensbeskrivning från processen även om det ibland kan krävas omfattande underlag för att få ett fullgott beslutsunderlag.17
En anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ska, i den utsträckning som behövs i det enskilda fallet, innehålla en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken (8 § förordningen om anmälan för samråd). Det kan tolkas som att lagstiftaren har antagit att en verksamhet eller åtgärd som faller under 12 kap. 6 § miljöbalken även kan utgöra ett projekt enligt MKB-direktivet.
Vissa verksamheter och åtgärder som i normalfallet endast ska anmälas enligt 9 kap. 6 § miljöbalken kan utgöra ett projekt enligt MKBdirektivet. Enligt 25 § 2 förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ska en anmälan som avses i 9 kap. 6 § miljöbalken för vissa verksamheter och åtgärder, såsom vid stadigvarande djurhållning med mer än 100 djurenheter eller täkt för markinnehavarens husbehov av mer än 10 000 ton totalt uttagen mängd naturgrus, innehålla de uppgifter som anges i 8 § och 9 § 1 miljöbedömningsförordningen. Informationen ska användas för att bedöma om en betydande miljöpåverkan kan antas och därmed om tillstånd ska sökas (26 a § 3 FMH). Det går därmed att utgå ifrån att den svenska
16 Se prop. 2001/02:65 s. 35. 17 Se prop. 2017/18:243 s. 119–121.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
694
lagstiftaren har bedömt att även de verksamheter och åtgärder som räknas upp i 25 § 2 förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd utgör projekt enligt MKB-direktivet.
9.5.3 Utmaningar
Det går att notera att den kategorisering av verksamheter och åtgärder som finns i svensk rätt inte är helt anpassad till MKB-direktivet (se mer om detta i kapitel 7). De två promemorior som Klimat- och näringslivsdepartementet har tagit fram för att ytterligare anpassa det svenska genomförandet av MKB-direktivet är i huvudsak en följd av att alla projekt som direktivet kräver ska genomgå en miljökonsekvensbedömning eller granskas avseende sin miljöpåverkan inte finns inarbetade i den svenska systematiken. Promemoriorna innehåller därför förslag på att fler verksamheter och åtgärder direkt ska medföra betydande miljöpåverkan eller undersökas om de kan antas medföra en sådan påverkan.18 Promemoriorna har sin grund i ett pågående överträdelseärende. Flera förslag baseras på ett regeringsuppdrag som Naturvårdsverket genomförde 2017.19
Det finns alltså flera projektkategorier som finns tydligt utskrivna i MKB-direktivets bilaga 1 och 2 som inte definieras på ett sådant sätt i svensk rätt att de antingen faller under kravet om att genomgå en miljöbedömning eller prövas om de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Vi noterar att det bristande systematiska genomförandet av direktivet är problematiskt och även om det finns förslag på att förbättra genomförandet finns det en risk att föreslagna parallella processer vid olika myndigheter för prövningen av om en betydande miljöpåverkan kan antas riskerar att försvåra tillämpningen.
Våra överväganden och förslag i denna fråga finns i avsnitt 14.8.3.
18 Se promemoria, Miljödepartementet, Ett förbättrat genomförande av MKB-direktivet, M2021/ 00596 2021, s. 70–72, 93, 95, 104 och promemoria, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664 2023, s. 41 och 53. 19 Se Naturvårdsverket, ”Kategorisering av verksamheter och åtgärder utifrån krav på miljökonsekvensbeskrivning”, redovisning av regeringsuppdrag i Naturvårdsverkets regleringsbrev 2017 (2017-12-14).
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
695
9.6 Betydande miljöpåverkan
Frågan om vilka projekt som ska genomgå en miljökonsekvensbedömning enligt MKB-direktivet är tudelad, först ska det bedömas om projektet som sådant faller under direktivet och sedan ska det för vissa projekt, där frågan om betydande miljöpåverkan inte redan är avgjord, en granskning genomföras för att pröva om betydande miljöpåverkan föreligger. Detta benämns undersökningssamråd i miljöbalken.
9.6.1 MKB-direktivet – granskning
Syftet med det som benämns granskning i artikel 4 i MKB-direktivet är att avgöra om en miljökonsekvensbedömning krävs eller inte för ett visst projekt. I direktivets systematik utgör bedömningen av om ett projekt kan antas medföra betydande miljöpåverkan ett försteg inför att miljökonsekvensbedömningen initieras. Samtidigt är granskningen grundläggande för att direktivets övergripande mål ska kunna uppnås, dvs. att projekt som sannolikt kommer att medföra betydande effekter på miljön blir föremål för en miljökonsekvensbedömning. Processen för granskning av om en betydande miljöpåverkan kan antas framgår av direktivets artikel 4.
Utgångspunkten är att projekt som finns i bilaga 1 till MKBdirektivet ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning och när det gäller projekt som omnämns i bilaga 2 till direktivet ska medlemsstaterna bestämma genom en granskningsprocess om projektet ska bli föremål för en sådan bedömning (artikel 4.1 och 4.2). Bilaga 2 till direktivet inkluderar många kategorier, allt från anläggningar för energiproduktion (exempelvis vindkraft och anläggningar för solkraft), jordbruk och skogsbruk till infrastrukturprojekt och utvinningsindustri.
Granskningsprocessen som direktivet ställer krav på kan genomföras antingen genom en bedömning från fall till fall eller genom gränsvärden eller kriterier som fastställs av medlemsstaten (artikel 4.2 och bilaga 2). Oavsett metod ska kriterierna kring betydande miljöpåverkan i bilaga 3 beaktas (artikel 4.3 och 4.4).
I bilaga 2 A till direktivet tydliggörs vilka uppgifter som exploatören ska lämna till myndigheten innan myndigheten kan besluta om betydande miljöpåverkan kan antas eller inte. Grunden utgörs
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
696
av en beskrivning av projektet, däribland särskilt en beskrivning av hela projektets fysiska karakteristika och, i tillämpliga fall, av rivningsarbeten, och en beskrivning av projektets lokalisering, i synnerhet vad beträffar miljöns känslighet i de geografiska områden som antas bli påverkade av projekten. Beskrivningen ska ske med stöd av de kriterier som finns i bilaga 3 till direktivet. Bilagan innehåller många kriterier och här kan nämnas projektets bidrag till kumulativa effekter i förhållande till andra befintliga och/eller godkända projekt, om lokaliseringen är i ett område där miljökvalitetsnormer inte uppnås, huruvida det kan uppstå miljöeffekter som har en gränsöverskridande karaktär och om det finns möjligheter att begränsa effekterna på ett effektivt sätt.
När exploatören lämnar in underlag inför granskningen får beskrivningen i enlighet med sista meningen i artikel 4.4 i MKB-direktivet tillhandahålla en beskrivning av projektets upplägg eller planerade åtgärder som syftar till att undvika eller förebygga vad som annars skulle ha medfört betydande negativa effekter på miljön. Med ”undvika eller förebygga” betydande negativa effekter omfattas inte åtgärder som avser att kompensera för projektets påverkan.20 Syftet med möjligheten är att ge exploatören möjlighet att påverka resultatet av granskningen om projektet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.21
Medlemsstaterna ska peka ut en ansvarig myndighet som ska fatta beslut om projektet kan antas medför en betydande miljöpåverkan. Beslutet ska offentliggöras tillsammans med skälen för beslutet med hänvisning till relevanta kriterier i bilaga 3 till MKBdirektivet. Om en miljökonsekvensbedömning inte krävs kan myndigheten även ange projektets särdrag och/eller planerade åtgärder för att undvika eller förebygga vad som annars skulle ha utgjort en betydande negativ miljöpåverkan (artikel 4.5). Beslutet ska vara utformat så att berörda personer kan bedöma om det finns anledning att överklaga det.22 Beslutet ska fattas så snart som möjligt eller inom högst 90 dagar från den dag exploatören lämnat all information som krävs. I undantagsfall, t.ex. beroende på projektets art, komplexitet, lokalisering eller omfattning, kan den ansvariga
20 För en avgränsning av vad som omfattas av kompensationsåtgärder eller inte se exempelvis EU-domstolens domar i målen C‑164/17 p. 47 eller C‑521/12. 21 Se EU Commission, Guidance on Screening (Directive 2011/92/EU as amended by 2014/52/ EU) s. 44. 22 Se EU-domstolens domar i målen C-75/08 p. 64 och C-570/13 p. 44.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
697
myndigheten förlänga tidsfristen för att fatta sitt beslut. I så fall ska den ansvariga myndigheten skriftligen informera exploatören om skälen till detta och om beräknat beslutsdatum (artikel 4.6). Huruvida beslutet i sig är överklagbart skiljer sig mellan medlemsstaterna eller om det får överklagas inom ramen för efterföljande beslutsprocess.23
Det måste här också noteras att det inte bara är MKB-direktivet som anger gränser för miljöpåverkan. Exempelvis för projekt som kan medföra konsekvenser för värden skyddade av art- och habitatdirektivet, fågeldirektivet och vattendirektivet föreligger andra gränser för när en betydande miljöpåverkan kan antas (artikel 2.3).24 Under bland annat vattendirektivet finns det också miljökvalitetsnormer som ska utgöra referensvärde för om det går att anta en betydande miljöpåverkan enligt MKB-direktivet. Genom att utse en koordinerande myndighet ska medlemsstaterna eftersträva ett samordnat förfarande av granskningsförloppet när frågan om ett visst projekts miljöpåverkan behöver baseras på kriterier från andra av unionens rättsakter (artikel 2.3).
MKB-direktivet ger inget utrymme för någon miljökonsekvensbedömning eller behovsbedömning i efterhand, inte heller som ett möjligt rättsmedel vid bristande efterlevnad av direktivet. Det medför att underlåtenhet att utföra en granskning av bilaga 2 projekt eller en miljökonsekvensbedömning av bilaga 1 projekt utgör en överträdelse av unionsrätten. Om detta ändock har ägt rum går det i undantagsfall att genomföra en miljökonsekvensbedömning i efterhand, även om det inte ”läker” överträdelsen.25
Sammantaget ger MKB-direktivets granskningsförfarande medlemsstaterna ett stort utrymme att utforma sin process för granskning för att avgöra hur ett bilaga 2-projekt ska bli föremål för miljökonsekvensbedömning. På så sätt kan granskningen av om en betydande miljöpåverkan föreligger integreras i befintliga processer för projekt i medlemsstaterna eller, om detta inte är möjligt, i andra förfaranden
23 Se EU Commission, Guidance on Screening (Directive 2011/92/EU as amended by 2014/52/EU) s. 48 och 49. 24 Se exempelvis EU-domstolens dom i mål C‑535/18 p. 84. 25 Se vidare EU Kommissionen, ”Tillkännagivande om tillämpningen av direktivet om miljökonsekvensbedömning (Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU, i dess ändrade lydelse enligt direktiv 2014/52/EU) på ändringar och utvidgningar av projekt enligt punkt 24 i bilaga 1 och punkt 13 a i bilaga 2, inbegripet huvudbegrepp och huvudprinciper anknutna till dessa (2021/C 486/01)”, p. 2.2.5.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
698
eller i sådana förfaranden som tillskapas för att målsättningarna med direktivet ska uppfyllas (artikel 2.2 och 8a.3).
Undantag
De undantag som finns under direktivet förekommer i anslutning till kravet om att vissa projekt på grund av sin betydande miljöpåverkan ska genomgå en miljökonsekvensbedömning.
Medlemsstaterna får, om projektet inte har en gränsöverskridande påverkan (se avsnitt 9.13), i undantagsfall undanta ett visst projekt från de bestämmelser som fastställs i direktivet (artikel 2.4). Förutsättningarna för att kunna tillämpa undantaget är flera. I grunden måste medlemsstaten kunna motivera att tillämpningen av direktivets bestämmelser skulle få en betydande negativ inverkan på projektets syfte. Även om detta kriterium är uppfyllt ska direktivets syfte ändå uppnås och för att säkerställa detta ska medlemsstaterna
• undersöka om någon annan form av bedömning skulle vara lämplig,
• se till att uppgifter som erhållits genom en sådan annan form av bedömning görs tillgängliga för den berörda allmänheten, och
• innan tillstånd ges, informera EU-kommissionen om skälen för undantaget samt, när det är tillämpligt, bifoga de uppgifter som gjorts tillgängliga för de egna medborgarna.
När EU-kommissionen får sådan information ska den genast vidarebefordra de mottagna handlingarna till övriga medlemsstater.
Enligt EU-kommissionens vägledning ska bl.a. termen ”undantagsfall” i artikel 2.4 tolkas restriktivt och om en medlemsstat använder undantaget måste den motivera att full överensstämmelse med direktivet inte är möjlig. Dessutom ska medlemsstaterna agera snabbt (innan tillstånd beviljas) för att förse kommissionen med motiveringar till undantaget.26
Med tillstånd avses den ansvariga myndighetens eller de ansvariga myndigheternas beslut, som ger exploatören rätt att genomföra
26 Se kommissionens tillkännagivande, Vägledning om tillämpningen av undantag enligt direktivet om miljökonsekvensbedömning (Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU, ändrat genom direktiv 2014/52/EU) – artiklarna 1.3, 2.4 och 2.5 (2019/C 386/05) p. 3.3–3.8.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
699
projektet (artikel 1.c och 8a). I linje med definitionen av tillstånd i direktivet är termen omfattande och i andra språkliga upplagor används exempelvis inte termen tillstånd utan på engelska ”development consent”, tyska ”genehmigung” och franska ”autorisation”. Med ”tillstånd” avses på så sätt många olika handlingar (dvs. beslut, tillåtelser och andra godkännanden) och avgörande är vilka rättsliga verkningar som uppstår.
Det finns även möjlighet att göra avsteg enligt artikel 1.3 för projekt vars enda syfte är försvar eller beredskap vid civila olyckor och kriser. Avseenden civila olyckor och kriser omfattar undantaget beredskap och inte projekt som inför åtgärder som syftar till att förebygga sådana nödsituationer.27
Även artikel 2.5 i MKB-direktivet möjliggör avsteg, men avseende det offentliga samrådet. Det måste här noteras att med samråd menas olika saker i direktivet och miljöbalken. Det ”samråd” som omnämns i artikel 2.5 i direktivet avser, i en miljöbalkskontext, närmast den process som sker när den som prövar tillståndsfrågan ger tillfälle till synpunkter på miljökonsekvensbeskrivningen efter kungörelsen (se vidare avsnitt 9.9.2). Enligt artikel 2.5 i MKB-direktivet får medlemsstaterna göra avsteg från det offentliga samrådet om projektet antas genom särskild nationell lagstiftning som beslutas om på nationell nivå och under förutsättning att det nationella förfarandet uppfyller målen i direktivet och inte medför gränsöverskridande påverkan. Det medför exempelvis att den medlemsstaten ska förfoga över tillräcklig information när projektet beslutas, och denna information måste vara likvärdig med informationen under ett ordinarie förfarande för att utfärda tillstånd för ett projekt (se artikel 5.1, bilaga 4). Rättigheten att överklaga beslutet till en nationell domstol eller opartiskt organ kvarstår.28
Enligt EU-kommissionen måste medlemsstaterna fullt ut införliva direktivets bestämmelser i nationell lagstiftning för att kunna tillämpa undantaget, inklusive det undantag som finns avseende försvaret.
27 Se kommissionens tillkännagivande, Vägledning om tillämpningen av undantag enligt direktivet om miljökonsekvensbedömning (Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU, ändrat genom direktiv 2014/52/EU) – artiklarna 1.3, 2.4 och 2.5 (2019/C 386/05) p. 2.1 och 2.6. 28 Se kommissionens tillkännagivande, Vägledning om tillämpningen av undantag enligt direktivet om miljökonsekvensbedömning (Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU, ändrat genom direktiv 2014/52/EU) – artiklarna 1.3, 2.4 och 2.5 (2019/C 386/05) p. 4.5 och 4.7.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
700
Habitatdirektivet
Enligt artikel 6.3 i habitatdirektivet ska alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, ska på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området ska de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt.
I motsats till MKB-direktivet får skyddsåtgärder inte påverka bedömningen om en projektet kan påverka området på ett betydande sätt. Här är alltså inte gränsen om betydande miljöpåverkan kan antas utan gränsen är satt utifrån andra kriterier. Dessutom får en plan eller ett projekt endast godkännas, i den mening som avses i artikel 6.3 i habitatdirektivet under förutsättning att behöriga myndigheter har försäkrat sig om att det inte föreligger någon långvarig skadlig inverkan på det berörda områdets integritet. Detta ska ha föregåtts av att samtliga av planens eller projektets aspekter som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka målsättningen att bevara området har identifierats utifrån bästa möjliga vetenskapliga information. I och med att det krävs en fullständig och exakt prövning, utan brister, av ett projekts inverkan på ett Natura 2000-område är det inte lämpligt att göra bedömningar kring frågan om ”betydande sätt” innan en slutgiltig bedömning kan göras.29
9.6.2 Miljöbalken – undersökningssamråd
I Sverige tillämpas i dag en kombination av de alternativ som MKBdirektivet ger, dvs. både tröskelvärden och bedömningar från fall till fall i frågan om ett projekt kan antas medföra betydande miljöpåverkan.
För verksamheter och åtgärder som ska prövas för tillstånd enligt 9 eller 11 kap. eller för en tillåtlighet som avses i 17 kap. miljö-
29 Se exempelvis EU-domstolens mål C-258/11 p. 40 och 44.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
701
balken ska verksamhetsutövaren undersöka om verksamheten/ åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (6 kap. 20 och 23 §§ MB). En undersökning behöver inte genomföras om den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden anser att en betydande miljöpåverkan kan antas, frågan har redan avgjorts genom föreskrifter i miljöbedömningsförordningen (se 6–7 §§ MBF) eller att tillståndsplikt föreligger på grund av ett föreläggande om att ansöka om tillstånd (6 kap. 23 § 3 och 9 kap. 6 a § MB).
Undersökningssamrådet inkluderar som ett första steg att ta fram ett underlag (6 kap. 24 § första stycket 1 MB). I miljöbedömningsförordningen tydliggörs vad ett samrådsunderlag ska innehålla. Det är samma kriterier för undersökningssamrådet som avgränsningssamrådet (se avsnitt 9.7.2). Samrådsunderlaget ska innehålla uppgifter om
• verksamhetens eller åtgärdens utformning och omfattning,
• rivningsarbeten, om sådana kan förutses,
• verksamhetens eller åtgärdens lokalisering,
• miljöns känslighet i de områden som kan antas bli påverkade,
• vad i miljön som kan antas bli betydligt påverkat,
• de betydande miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser, i den utsträckning sådana uppgifter finns tillgängliga,
• åtgärder som planeras för att förebygga, hindra, motverka eller avhjälpa negativa miljöeffekter, i den utsträckning sådana uppgifter finns tillgängliga, och
• den bedömning som den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden gör i frågan om huruvida en betydande miljöpåverkan kan antas (8 § MBF).
Om samrådsunderlaget avser en verksamhet eller åtgärd som omfattas av Sevesolagen ska underlaget innehålla en upplysning om detta.
I 10–13 §§miljöbedömningsförordningen finns närmare förskrifter för prövningen av verksamhetens eller åtgärdens betydande miljöpåverkan vid undersökningssamrådet (6 kap 24 § tredje stycket
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
702
MB). Bestämmelserna genomför bilaga 3 i MKB-direktivet. Där anges bl.a. att hänsyn ska tas till verksamhetens eller åtgärdens utmärkande egenskaper, lokalisering och de möjliga miljöeffekternas typ och utmärkande egenskaper (10 § MBF). Vid framtagandet av information för bedömningen om betydande miljöpåverkan kan antas ska även hänsyn tas till allmänhetens behov av information (13 § MBF).
Till undersökningssamrådet ska länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten eller åtgärden bjudas in (6 kap. 24 § första stycket 2 MB). Efter ett undersökningssamråd är det länsstyrelsen som beslutar om en betydande miljöpåverkan kan antas. Underlaget för samrådet ska överlämnas i så god tid att synpunkter på underlaget och frågan om betydande miljöpåverkan föreligger kan tas till vara när länsstyrelsen prövar frågan (6 kap. 25 § 1 MB). Verksamhetsutövaren ska efter samrådet lämna över en samrådsredogörelse till länsstyrelsen (6 kap. 25 § 2 MB).
När länsstyrelsen efter undersökningssamrådet har prövat frågan om betydande miljöpåverkan ska den i ett särskilt beslut redovisa sina överväganden (6 kap. 26 § första stycket MB). Beslutet ska klargöra de omständigheter som talar för eller emot att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (6 kap. 26 § andra stycket MB). Beslut ska utformas så att det går att kontrollera att beslutet är grundat på en adekvat kontroll i enlighet med de krav som finns i 8 och 10–13 §§miljöbedömningsförordningen.30 Handläggningstiden är 60 dagar men kan förlängas om det är nödvändigt på grund av verksamhetens eller åtgärdens art, komplexitet, lokalisering eller omfattning (14 § MBF).
Beslutet om betydande miljöpåverkan som sådant får inte överklagas (6 kap. 27 § första stycket MB). Utan detta får överklagas av alla som har klagorätt vid tillstånds- eller beslutsprocessen för verksamheten eller åtgärden.31 Visar det sig att beslutet var felaktigt och en betydande miljöpåverkan föreligger då ska ansökan avvisas i och med att en miljökonsekvensbeskrivning, som utgör en processförutsättning, saknas.
30 Se EU-domstolens dom i mål C–87/02 p. 49. 31 Se EU-domstolens dom i mål C–570/13 och prop. 2016/17:200 s. 201 samt prop. 1997/98:45, del 2 s. 58.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
703
Undersökningssamrådet får genomföras så att det också uppfyller kraven på det avgränsningssamråd (6 kap. 24 § andra stycket MB).
Om en betydande miljöpåverkan kan antas är utgångspunkten i det svenska genomförandet att verksamheten eller åtgärden också ska genomgå en tillståndsprocess.
Särskild ordning för anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter
Vissa av de projekt som finns i MKB-direktivets bilaga 1 och 2 är anmälningspliktiga enligt svensk rätt. I dagsläget är det endast vissa anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter, och inte vattenverksamheter, som ska prövas avseende frågan om en betydande miljöpåverkan kan antas.32
Det är myndigheten som handlägger anmälningsärendet som ska pröva om en betydande miljöpåverkan föreligger. Prövningen ska ske utifrån verksamhetens miljöpåverkan och utövaren ska tillhandahålla ett underlag som inkluderar de uppgifter som omnämns i 8 och 9 §§ 1 miljöbedömningsförordningen. Prövningsmyndigheten ska pröva underlaget emot 10–13 §§miljöbedömningsförordningen (se 25 § 2 och 26 a § FMH). Om myndigheten bedömer att verksamheten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, måste myndigheten förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd och genomgå en miljöbedömningsprocess.
Särskild ordning enligt 12 kap. 6 § miljöbalken
En anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ska, i den utsträckning som behövs i det enskilda fallet, innehålla en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken (8 § förordningen om anmälan för samråd). Bestämmelsen utgör balkens motsvarighet till samrådsparagrafen i dåvarande 20 § naturvårdslagen.
Dagens samrådsbestämmelse aktualiseras om en verksamhet eller åtgärd kan komma att väsentligt ändra naturmiljön, om det föreslagna projektet inte faller under övrig anmälnings- eller tillståndsplikt. När ett samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken aktualiseras ska bl.a. hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken tillämpas. Tillsynsmyndig-
32 Se promemoria, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664 2023, s. 41–44.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
704
heten kan förelägga den anmälningsskyldige att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga, och det är nödvändigt för skyddet av naturmiljön, får myndigheten förbjuda verksamheten.
Enligt förarbetena till miljöbalken ska en ansökan om tillstånd enligt 12 kap. miljöbalken eller föreskrifter som meddelats med stöd av balken innehålla en miljökonsekvensbeskrivning.33 Däremot framgår det inte om samrådsförfarandet ska eller kan underbyggas av en miljökonsekvensbeskrivning.
Enlig Naturvårdsverkets handledning från år 2001 är det tillsynsmyndigheten som avgör när en miljökonsekvensbeskrivning behövs i ett ärende enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Enligt vägledningen bör tillsynsmyndigheten ställa krav på en sådan beskrivning när det är motiverat från miljösynpunkt. Med uttrycket ”innehålla en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken” avses, enligt Naturvårdsverket, att det som i dag beskrivs som en miljöbedömningsprocess aktualiseras som helhet (se 6 kap. 28 § MB).34
I de anpassningar av svensk rätt till MKB-direktivet som har föreslagits av Klimat- och näringslivsdepartementet är avsikten att ändra denna reglering och även inordna de verksamheter och åtgärder som avses i 12 kap. 6 miljöbalken under processen för en specifik miljöbedömning.35
Ändringstillstånd
Enligt 16 kap. 2 a § miljöbalken får en ändring av en tillståndspliktig verksamhet begränsas till att enbart avse ändringen. En ändring kan även avse en utvidgning av verksamheten. Tillståndspliktiga ändringar av en verksamhet omfattas av 6 kap. 20 § första stycket 2 miljöbalken.
I 6 § första stycket miljöbedömningsförordningen räknas de verksamheter upp som alltid ska antas ha betydande miljöpåverkan. I andra stycket anges att första stycket inte avgör frågan om betydande miljöpåverkan när en verksamhet eller åtgärd ändras.
33 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 277 och 305. 34 Se Naturvårdsverket, Anmälan för samråd enligt 12 kap. 6§ miljöbalken, Handbok 2001:6(2001) s. 27 och 28. 35 Se promemoria, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664 2023, s. 58.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
705
Naturvårdsverket anser att 6 § andra stycket miljöbedömningsförordningen bör tolkas så att det vid en ny tillståndsprövning för att ändra en befintlig verksamheten ska den ändringen alltid antas medföra en betydande miljöpåverkan om en del omfattas av de verksamhetsbeskrivningar som finns i 6 § första stycket miljöbedömningsförordningen. I dessa fall ska en specifik miljöbedömning göras utan föregående undersökning. Om så inte är fallet ska i stället en undersökning av om ändringen kan antas medföra betydande miljöpåverkan göras om den tidigare verksamheten omfattas av 6 § första stycket miljöbedömningsförordningen, men den ändring som ska prövas i sig inte gör det.36
Avseende ändring av anmälningspliktiga verksamheter gäller anmälningsplikt om ändringen i sig har betydelse från störningssynpunkt och tillsynsmyndigheten ska bedöma om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (se 25 § första stycket 2 och 26 a §§ FMH). Om en sådan påverkan kan antas ska verksamhetsutövaren föreläggas att ansöka om tillstånd. Då krävs inget undersökningssamråd i och med att frågan har varit föremål för ett ställningstagande hos den kommunala tillsynsmyndigheten.
9.6.3 Utmaningar
Jämförs MKB-direktivets krav på granskning av om en betydande miljöpåverkan föreligger och motsvarande bestämmelser i svensk rätt är den stora skillnaden att det enligt direktivet är den ansvariga myndigheten som ska granska projektet medan det enligt miljöbalken för A respektive B verksamheter ska äga rum ett undersökningssamråd som verksamhetsutövaren ansvarar för.
36 Se https://www.naturvardsverket.se/vagledning-ochstod/miljobalken/miljobedomningar/specifik-miljobedomning/#E1280723062.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
706
Granskningen och undersökningen
Processen för granskning av om en betydande miljöpåverkan kan antas framgår av artikel 4 i MKB-direktivet. Det finns inget krav på samråd i detta skede av processen enligt direktivet utan det är den ansvariga myndigheten som fattar beslutet.
I det svenska genomförandet ska i stället för att en myndighet genomför en granskningsprocess ett undersökningssamråd ske om betydande miljöpåverkan. Till det samrådet ska länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten eller åtgärden bjudas in (6 kap. 24 § första stycket 2 MB). Samrådsunderlaget ska överlämnas i så god tid att synpunkter på underlaget, och på frågan om betydande miljöpåverkan, kan tas till vara när länsstyrelsen prövar detta (6 kap. 25 § 1 MB). Efter samrådet ska en samrådsredogörelse lämnas till länsstyrelsen (6 kap. 25 § 2 MB).
I avsnitt 6.4.3 beskrivs hur motsvarande process går till i Finland. Vi kan konstatera att den finska processen i denna del är mer i linje med MKB-direktivet eftersom frågan om betydande miljöpåverkan kan antas beslutas av NTM-centralen och inför beslutet hörs enbart berörda myndigheter, om inte detta är uppenbart onödigt.
Att någon form av samråd ska hållas, motsvarande nuvarande undersökningssamråd, har funnits sedan miljöbalken trädde i kraft.37Därefter har det funnits en pendelrörelse i frågan om vad detta samråd ska omfatta.38 Även om det har funnits olika former av genomförande av MKB-direktivets krav kring att granska om en betydande miljöpåverkan kan antas har den svenska processen hela tiden varit mer omfattande än vad direktivet kräver. Direktivet kräver exempelvis inget samråd eller att någon del av allmänheten ska delta i detta skede. Däremot förutsätts att det fattas ett tydligt utformat beslut som får överklagas i sig själv eller inom ramen för efterföljande beslutsprocess.39
Miljöbalkskommittén la förslag om att det som då betecknades som tidigt och utökat samråd skulle slås ihop till ett samråd och att
37 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 282–288. 38 Se prop. 2004/05:129 s. 43–47, prop. 2016/17:20, s. 111–114. 39 Se EU Commission, Guidance on Screening (Directive 2011/92/EU as amended by 2014/52/EU) s. 48 och 49.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
707
frågan om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan skulle hanteras av länsstyrelsen som utgångspunkt.40
Vid införandet av nuvarande undersökningssamråd var flera remissinstanser skeptiska och ansåg att det försvårade processen, skulle öka tidsåtgången och vara en betungande procedur.41 Detta är något som också har framförts till utredningen, dvs. att undersökningssamrådet är alltför omfattande och tar mycket tid oavsett om en betydande miljöpåverkan kan antas eller inte. Detta medför att vissa helt enkelt hoppar över undersökningssamrådet för att spara in den tid som annars skulle gå till detta. Det har även framförts att Sverige jämfört med andra nordiska länder har en mer långtgående tillämpning av MKB-direktivet och därmed drar gränsen för betydande miljöpåverkan på en lägre nivå. Samtidigt måste det noteras att det pågående överträdelseärendet även visar på brister igenomförandet kring vilka verksamheter och åtgärder som omfattas av kravet på ett undersökningssamråd.
Se våra överväganden och förslag i denna fråga i avsnitt 14.8.4.
Ändringstillstånd/anmälan
Det har framförts till utredningen att frågan om en åtgärd eller verksamhet kan antas medföra betydande miljöpåverkan är svårare att bedöma när det handlar om ändringstillstånd, anmälningar som syftar till att ändra en tillståndspliktig verksamhet och ändringar av anmälningspliktig verksamhet.
Det är dock tydligt enligt MKB-direktivets bilagor och EUdomstolens avgöranden när en ändring av ett projekt medför betydande miljöpåverkan. För bilaga 1-projekt ska samma tröskelvärden användas och för bilaga 2-projekt är huvudfrågan i linje med direktivets artikel 3 om det finns betydande direkta och indirekta effekter eller inte. Bedömningen av om verksamheten eller åtgärden passerar tröskelvärden eller leder till en sammantagen miljöpåverkan som kan antas vara betydande ska utgå från de totala betydande miljöeffekterna som åtgärden eller verksamheten som helhet medför. Som EU-domstolen uttrycker skulle det vara kontraproduktivt i förhållande till MKB-direktivets syfte om det tillät en tillämpning
40SOU 2003:124 s. 132–138. 41 Se prop. 2016/17:20 s. 111 och 112.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
708
där det gick att dela upp projekt i flera separata ansökningar så att varje delprojekten var för sig inte överskrider det fastställda tröskelvärdet eller vid granskningen inte anses ha en betydande miljöpåverkan och därför inte kräver någon miljöbedömning. En sådan tillämpning är inte förenlig med MKB-direktivet.42
Genomförandet i svensk rätt är inte helt tydligt i detta avseende. Exempelvis sägs i 6 § andra stycket miljöbedömningsförordningen att första stycket inte avgör frågan om betydande miljöpåverkan när en verksamhet eller åtgärd ändras. Förutom detta finns det knappt något tydligt stöd i frågan. I miljöprövningsförordningen används exempelvis inte samma terminologi som i miljöbedömningsförordningen utan i den förra sägs exempelvis att om ändringen i sig eller tillsammans med tidigare ändringar innebär att en olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön kan uppkomma. Förhållandet mellan ”olägenhet för människors hälsa eller miljön” och betydande miljöpåverkan hade tjänat på att förtydligas i någon av förordningarna. Miljöprövningsutredningen har föreslagit att miljöpåverkan” ska ersätta det andra uttrycket vid bedömning av omgivningspåverkan.43
Det ska samtidigt noteras att Naturvårdsverket i sin vägledning har försökt skapa större tydlighet. Vad utredningen förstår upplevs frågan om betydande miljöpåverkan vid ändringstillstånd och anmälan trots detta fortsatt som otydlig och det är svårt för verksamhetsutövarna att förutse hur myndigheten kommer att bedöma en ändring eller utvidgning i förhållande till dess miljöpåverkan. Vissa större verksamhetsutövare väljer på grund av den tidsutdräkt beslutet om betydande miljöpåverkan kan medföra att i stället gå direkt till avgränsningssamråd för att skynda på processen. Det har också framförts till utredningen att bedömningen av om en betydande miljöpåverkan kan antas i samband med ändringstillstånd skiljer sig åt mellan olika länsstyrelser i landet.
Det kan finnas behov av att se över möjligheten att ansöka om tillstånd för en ändring eller utvidgning av en verksamhet och miljöbedömningsprocessen. Även om det är centralt att hela verksamheten utgör fond för miljökonsekvensbeskrivningen, om en sådan krävs, behöver inte tillståndsprocessen utgå ifrån detta. Att hela verksamheten genomgår en miljöbedömning kan vara särskilt vik-
42 Se EU-domstolens dom i bl.a. målen C-227/01 och C-205/08. 43 Se SOU 2022:33 s. 118–120.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
709
tigt när utvidgningar medför att olika tröskelvärden överskrids. Det är exempelvis inte omöjligt att en vindkraftspark vill ansluta en vätgasfabrik eller batterilager till parken. Det är då rimligt att se anläggandet av dessa installationer som en del av den arealpåverkan anläggningen som helhet får på miljön även om påverkan från installationen i sig kan vara begränsad.
Se våra överväganden och förslag i denna fråga i avsnitt 14.8.4.
Kan verksamhetsutövaren påverka bedömningen om betydande miljöpåverkan
En verksamhetsutövare kan i enlighet med sista meningen i artikel 4.4 i MKB-direktivet tillhandahålla en beskrivning av projektets upplägg eller planerade åtgärder som syftar till att undvika eller förebygga vad som annars skulle ha medfört betydande negativa effekter på miljön. Med ”undvika eller förebygga” betydande negativa effekter omfattas inte åtgärder som avser att kompensera för projektets påverkan. Syftet med möjligheten är att ge exploatören möjlighet att påverka resultatet av granskningen om projektet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Om en miljökonsekvensbedömning inte krävs kan myndigheten även ange projektets särdrag och planerade åtgärder för att undvika eller förebygga vad som annars skulle ha utgjort en betydande negativ miljöpåverkan (artikel 4.5).
I finsk rätt (se avsnitt 6.4.3) finns denna möjlighet tydligt utskriven, dvs. att verksamhetsutövaren kan komma under gränsen genom åtgärder som minskar projektets miljöpåverkan. I 8 § miljöbedömningsförordningen räknas detta upp som en del av vad samrådsunderlaget ska innehålla utan att sätta underlaget i relation till den möjlighet som direktivet ger. Enligt 11 § miljöbedömningsförordningen ska hänsyn tas till bl.a. verksamhetens eller åtgärdens omfattning och utformning. Det är på så sätt möjligt att beakta åtgärder för att undvika eller förebygga vad som annars skulle medföra en betydande miljöpåverkan enligt miljöbedömningsförordningen, men det är otydligt. Vad utredningen kan se finns det inget uttalat i förarbetena om varför möjligheten inte har inarbetats på ett tydligt sätt i det svenska genomförandet.44
44 Se Ds 2016:25 s. 177, 216 och 313 och prop. 2016/17:200 s. 197–199.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
710
Se våra överväganden och förslag i denna fråga i avsnitten 14.8.4 och 14.10.4.
Genomförandet av MKB-direktivets bilaga 1 och 2
I det överträdelseärende som pågår har EU-kommissionen ifrågasatt hur Sverige har genomfört bilaga 1 och 2. Det huvudsakliga genomförandet sker genom 6–7 och 10–13 §§miljöbedömningsförordningen. Naturvårdsverket har tidigare lämnat förslag på hur exempelvis 6 § miljöbedömningsförordningen kan ändras för att bättre överensstämma med MKB-direktivet, men förslaget har inte genomförts.45
Pågående överträdelseärende har resulterat i ändringar och förslag, bl.a. ändrades genomförandet av MKB-direktivet i relation till plan- och bygglagen 2021. Syftet med ändringarna i plan- och bygglagen var bl.a. att säkerställa att s.k. MKB-projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska prövas genom detaljplan och att beslut om lov eller förhandsbesked som avser ett MKBprojekt i vissa fall ska innehålla en motivering om åtgärdens miljöpåverkan. Regeringen bemyndigades också att få meddela föreskrifter om att MKB-projekt i vissa fall inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan.46
De två promemorior som har lagts fram för att anpassa miljöbalken och andra närliggande sektorslagar innehåller förslag på alternativa system för bedömning av om en betydande miljöpåverkan kan antas jämfört med dagens process enligt miljöbalken.47
Som en jämförelse har Finland i stället valt att föra in huvudsakligen bilaga 1 med vissa tillägg direkt i den finländska rättsordningen tillsammans med en hänvisning till bilaga 2 i MKB-direktivet.
Att det svenska genomförandet av MKB-direktivet har ifrågasatts avseende frågan om vilka åtgärder och verksamheter som ska prövas i relation till frågan om betydande miljöpåverkan utgör en utmaning i sig. Den successiva anpassningen av det svenska genom-
45 Se Naturvårdsverket, ”Kategorisering av verksamheter och åtgärder utifrån krav på miljökonsekvensbeskrivning”, redovisning av regeringsuppdrag i Naturvårdsverkets regleringsbrev 2017 (2017-12-14). 46 Se prop. 2020/21:174 exempelvis s. 1 och 40–42. 47 Se promemoria, Miljödepartementet, Ett förbättrat genomförande av MKB-direktivet, M2021/ 00596 2021, s. 70–76 och promemoria, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664 2023 s. 37–39 och prop. 2020/21:174, s. 53.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
711
förandet till direktivet reser också vissa frågor kring nuvarande svenska regelverks ändamålsenlighet. Den fråga som uppkommer i utredningsarbetet är om det skulle gå att förena ett bättre genomförande av direktivet med ambitionen att nå en enklare, snabbare och mer förutsägbar miljöbedömnings- och tillståndsprocess.
Se våra överväganden och förslag i denna fråga i avsnitt 14.8.4.
Undantag
Det som betecknas som undantag i MKB-direktivet (se artikel 1.3 2.4, och 2.5) har inte genomförts i svensk rätt. Undantagen finns i direktivet för att underlätta det nationella genomförandet och det är problematiskt att undantagen inte har inarbetats.
Regeringsprövningsutredningen har nyligen, 2024, föreslagit hur undantagen avseende artikel 1.3 och 2.4 i MKB-direktivet kan genomföras i svensk rätt. Förutom att lämna författningsförslag har utredningen genomfört en omfattande analys av bestämmelsernas möjligheter och begränsningar. Utredningen beskriver också de utmaningar som har uppstått av att undantagen inte har genomförts och vi hänvisar till deras beskrivning i denna del.48
Regeringsprövningsutredningen beskriver att undantagen kan aktualiseras i situationer där det är tidskritiskt att en verksamhet eller åtgärd genomförs. Undantagen medför inte att andra krav i unionsrätten och internationell rätt, bl.a. finns det krav i industriutsläppsdirektivet om ansökans innehåll och krav om förhandsreglering i vattendirektivet, inte ska tillämpas. Det medför att utredningen gör bedömningen att undantagen inte bör omfatta tillståndsprocessen, men däremot processen innan, dvs. miljöbedömningsprocessen. I och med att det svenska genomförandet av MKBdirektivet utgör en s.k. integrerad prövning där miljöbedömningen pågår fram till det att ärendet avgörs finns det dock strukturella utmaningar med ett sådant genomförande av undantagen.
Med detta sagt är Regeringsprövningsutredningen tydlig med att underlaget trots detta måste vara tillräckligt för att prövningsmyndigheten ska kunna pröva om tillstånd kan ges. Regeringsprövningsutredningen uttrycker att MKB-direktivet inte innehåller några materiella krav som prövningen av en verksamhet eller åtgärd ska
48 Se SOU 2024:11 s. 474–479.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
712
bedömas emot. Det innebär att de materiella krav i miljöbalken som syftar till att skydda människors hälsa och miljön ska uppfyllas även om undantag medges från alla eller vissa av kraven i den specifika miljöbedömningen. Det krävs således fortfarande en tillståndsprocess där bl.a. de allmänna hänsynsreglerna ska tillämpas.49
Regeringsprövningsutredningen har utformat sitt författningsförslag avseende genomförandet av artiklarna 1.3 och 2.4 på ett likartat sätt. Förslaget är omfattande med egna processregler för proceduren med prövning av förutsättningar för undantag från kravet på en specifik miljöbedömning. Exempelvis föreslås ett helt nytt kapitel i miljöbalken som ska reglera hur ett sådant undantag från MKB-direktivets krav ska genomföras. Kortfattat innebär förslaget att regeringen i samarbete med länsstyrelsen och miljöprövningsdelegationen får undanta en verksamhet eller åtgärd från kravet på en specifik miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken. Utredningen specificerar vad en ansökan om undantag ska innehålla och även vad den efterföljande tillståndsansökan ska innehålla. Det är länsstyrelsen som ska motta ansökan om undantag. Det är också länsstyrelsen som därefter ska lämna över ansökan med ett eget yttrande till regeringen.
I yttrandet ska länsstyrelsen redovisa vilka uppgifter som krävs för att bedöma verksamhetens eller åtgärdens miljöeffekter. Regeringen ska sedan pröva frågan om undantag. Om regeringens beslut är positivt föreslår utredningen att beslutet ska gälla i sex månader. Om en ansökan om tillstånd har getts in inom denna tid, ska dock beslutet om undantag gälla till dess att frågan om tillstånd har avgjorts.
Den som prövar frågan om tillstånd är regeringen antingen utan eller efter beredning av en miljöprövningsdelegation. Om frågan om tillstånd bereds av en miljöprövningsdelegation ska delegationen överlämna ärendet till regeringen med eget yttrande. Enligt utredningens förslag ska en tillståndsansökan innehålla de uppgifter som en ansökan normalt ska innehålla. I stället för miljökonsekvensbeskrivningen ska de uppgifter som behövs för att kunna bedöma verksamhetens eller åtgärdens miljöeffekter ingå. Ett tillstånd i denna ordning ska enligt förslaget omfattas av rättskraft och gälla som längst i fyra år.
Vad som komplicerar ett eventuellt svenskt genomförande av undantagen är att kommissionen är tydlig med att medlemsstaterna
49 Se SOU 2024:11 s. 385.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
713
måste fullt ut införliva direktivets bestämmelser för att kunna tilllämpa undantagen.
Våra överväganden och förslag i denna fråga framgår av avsnitt 14.8.5.
9.7 Miljökonsekvensbeskrivningens omfattning
Om granskningen av ett projekt visar att det krävs en miljökonsekvensbedömning ska exploatören utarbeta och inlämna en sådan (se avsnitt 9.8.1). Innan dess kan beskrivningens omfattning prövas, detta benämns ”scoping” i vägledningar under MKB-direktivet. Syftet med denna är att bestämma vilken omfattning miljökonsekvensbeskrivningen ska ha. Processen för att pröva hur omfattande beskrivningen ska vara är något medlemsstaterna kan välja att lagstifta om eller låta ske på initiativ av exploatören (artikel 5.2). I miljöbalken beskrivs detta som ett avgränsningssamråd (6 kap. 29 § MB).
9.7.1 MKB-direktivet – processen för att pröva miljökonsekvensbeskrivningens omfattning
I MKB-direktivet regleras processen i artikel 5.2 som säger att om exploatören så begär ska den ansvariga myndigheten, med beaktande av den information som lämnats i synnerhet om projektets specifika egenskaper, däribland dess lokalisering och tekniska kapacitet, och den miljöpåverkan som kan antas, avge ett yttrande om hur omfattande och detaljerad den information ska vara som ska lämnas i miljökonsekvensbeskrivningen. Den ansvariga myndigheten ska samråda med de myndigheter som omfattas av artikel 6.1 innan den avger sitt yttrande. Medlemsstaterna får även lagstifta om att de ansvariga myndigheterna ska avge ett yttrande oberoende av om exploatören begär det eller inte.
Idén i direktivet är att exploatören initierar processen genom att utarbeta ett underlag för prövning och skickar in det till den ansvariga myndigheten. Även om det enligt direktivet är frivilligt att initiera processen på detta sätt innebär exploatörens begäran att ansvarig myndighet behöver hantera begäran. I de fall medlemsstaten har valt att den ansvariga myndigheten ska yttra sig uppstår ett krav om att beskrivningen ska baseras på yttrandet och innehålla de uppgifter
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
714
som skäligen kan behövas för att senare nå en motiverad slutsats om projektets betydande miljöpåverkan (artikel 5.1 andra stycket).
EU-kommissionen anser att processen som artikel 5.2 i MKBdirektivet möjliggör är ett viktigt steg i den tidiga delen av miljökonsekvensbedömningsprocessen. Processen ger exploatören möjlighet att fråga ansvariga myndigheter om omfattningen av den information som krävs för att fatta ett välgrundat beslut om projektet och dess effekter.50 Syftet är även att säkerställa att beskrivningen kommer att ge en heltäckande bild av projektets viktiga effekter, inklusive frågor av särskilt intresse för de grupper och individer som påverkas och därmed av yttersta vikt för projektets realiserande.
Syftet med yttrandet är på så sätt att minska risken för att myndigheter inom miljöområdet kommer att behöva begära ytterligare information från exploatören efter att miljökonsekvensbeskrivningen har utarbetats och lämnats in till prövningsmyndigheten.51På så sätt kan både prövningsmyndigheten och verksamhetsutövaren fokusera på de frågor som är viktiga i tillståndsprocessen och minska risken för förseningar till följd av behov av kompletteringar.
Det finns inga formella krav i direktivet om hur underlaget för bedömningen av miljökonsekvensbeskrivningens omfattning ska se ut. I EU-vägledningen anges att i de flesta fall bör strukturen för underlaget för bedömningen likna den som själva beskrivningen ska ha, men med ett mindre detaljerat innehåll.52 På så sätt ska underlaget i första hand inriktas på att identifiera de viktigaste effekterna som ska bedömas med utgångspunkt i bl.a. artikel 3 i MKB-direktivet och som ska bedömas på djupet i ett senare skede.53 Detta går också att se i direktivets artikel 5.1 andra stycket i och med att yttrandet ska innehålla de uppgifter som skäligen kan behövas för att nå en motiverad slutsats om projektets betydande miljöpåverkan.
Exploatören kan behöva utföra en preliminär datainsamling och fältarbete i detta skede för att hjälpa till att avgöra vad de betydande effekterna av projektet sannolikt kommer att bli. Så mycket relevant
50 Se European Commission, Environmental Impact Assessment of Projects, Guidance on Scoping (2017) s. 10. 51 Se European Commission, Environmental Impact Assessment of Projects, Guidance on Scoping (2017) s. 23. 52 Se European Commission, Environmental Impact Assessment of Projects, Guidance on Scoping (2017) s. 40. 53 Se European Commission, Environmental Impact Assessment of Projects, Guidance on Scoping (2017) s. 49.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
715
information som rimligen är tillgänglig vid tidpunkten för begäran bör alltid tillhandahållas.54 I vägledningen nämns ett antal aspekter som bör ingå som underlag för bedömningen bl.a.
• beskrivning av det föreslagna projektet,
• projektets fysiska egenskaper (natur, storlek, olycksrisker, etc.),
• uppgifter om alternativa platser som har övervägts.
• en kort beskrivning av projektets sannolika effekter med hänsyn till bl.a.: påverkan på människor, människors hälsa, fauna och flora, jordar, markanvändning, vattenkvalitet och hydrologi, luftkvalitet, klimat, buller och vibrationer, landskap och visuell miljö och samspelet mellan dem,
• typ av effekter, exempelvis om de är direkta, indirekta, sekundära, kumulativa, permanenta eller tillfälliga, gränsöverskridande, positiva eller negativa,
• identifiera möjliga åtgärder som kan mildra projektet påverkan,
• relationen till andra befintliga/planerade projekt, och
• befintlig mark- eller vattenanvändning på och i anslutning till platsen och eventuell framtida planerad användning.55
Även om ett yttrande har lämnats får ansvariga myndigheter begära ytterligare information i ett senare skede av prövningsprocessen.56Att miljökonsekvensbeskrivningen i någon mening alltid måste vara öppen för nya frågor oavsett vilket skede processen befinner sig i är tydligt i rättspraxis från EU-domstolen57 och även svenska domstolar58.
Även om det inte är ett krav enligt MKB-direktivet att samråda med allmänheten i samband med avgränsningen är det noterbart att EU-kommissionen anser att det är god sedvana att informera och
54 Se European Commission, Environmental Impact Assessment of Projects, Guidance on Scoping (2017) s. 39. 55 Se European Commission, Environmental Impact Assessment of Projects, Guidance on Scoping (2017) s. 32-33, 39 och 40. 56 Se European Commission, Environmental Impact Assessment of Projects, Guidance on Scoping (2017) s. 25. 57 Se exempelvis Se EU-domstolens dom i mål C-332/04 p. 54. 58 Se exempelvis NJA 2009 s. 321 och NJA 2013 s. 613.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
716
involvera allmänheten inför att ett yttrande om miljökonsekvensbeskrivningen omfattning ska lämnas.59
9.7.2 Miljöbalken – avgränsningssamråd
Avgränsningssamrådet innebär att den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden samråder om verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, omfattning och utformning, de miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser samt om miljökonsekvensbeskrivningens innehåll och utformning (6 kap. 29 § första stycket MB). Om verksamheten eller åtgärden faller under Sevesolagstiftningen ska samrådet även avse hur allvarliga kemikalieolyckor ska kunna förebyggas och begränsas (6 kap. 29 § andra stycket MB).
Samrådet ska ske med länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda, samt med de övriga statliga myndigheter, de kommuner och den allmänhet som kan antas bli berörda (6 kap. 30 § första stycket MB). Om någon i avgränsningssamrådskretsen inte ingått i undersökningssamrådet ska dessa erhålla samrådsunderlaget från det samrådet (6 kap. 30 § andra stycket MB). Om ett undersökningssamråd inte har ägt rum ska detta tydliggöras (6 kap. 30 § tredje stycket MB).
Samrådsunderlaget till avgränsningssamrådet regleras i 8 § miljöbedömningsförordningen. Kriterierna är densamma för undersöknings- och avgränsningssamrådet. Men enligt 9 § miljöbedömningsförordningen ska uppgifterna som ska finnas med i avgränsningssamrådets underlag ha den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för att kunna ta ställning till vilken omfattning och detaljeringsgrad miljökonsekvensbeskrivningen bör ha.
Avgränsningssamrådet påbörjas i och med att samrådsunderlaget lämnas och det ska ske i så god tid att det ger utrymme för ett meningsfullt samråd innan verksamhetsutövaren utformar miljökonsekvensbeskrivningen och den slutliga tillståndsansökan (6 kap. 31 § MB). Vid samrådet har länsstyrelsen ett särskilt uppdrag att, i dialog med den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en
59 Se Europeiska Kommissionen, Kommissionens Tillkännagivande, Kommissionens vägledande dokument om effektivisering av miljöbedömningar som utförs enligt artikel 2.3 i direktivet om miljökonsekvensbedömning (Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU i dess ändrade lydelse enligt direktiv 2014/52/EU)(2016/C 273/01).
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
717
åtgärd, verka för att innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för tillståndsprövningen (6 kap. 32 § första stycket MB). Länsstyrelsen ska skriftligen redovisa sin bedömning av vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla för att kunna ligga till grund för den fortsatta miljöbedömningen (6 kap. 32 § andra stycket MB).60 Med dialog avses att länsstyrelsen ska vara en aktiv samrådspart. Formerna för och omfattningen av dessa kontakter måste anpassas till förhållandena i varje enskilt fall. Kravet innebär att en aktiv dialog ska föras i de avgränsningsfrågor som behövs för den kommande tillståndsprövningen.61
Samrådskretsen
MKB-direktivet lämnar stort utrymme för medlemsstaterna att bestämma samrådskretsen och har i huvudsak två kategorier: berörda myndigheter och allmänheten (se artikel 6.1 MKB-direktivet). Århuskonventionen nämner också enskilda, på så sätt att allmänheten kan behöva informeras individuellt (se artikel 6.2 Århuskonventionen). I svensk rätt har frågan om samrådskretsen var central i flera avgöranden.
I ett uppmärksammat avgörande från Mark- och miljööverdomstolen kring LKAB:s utvidgning av gruvan i Kiruna var frågan om etablering av kontakt och konsultation av enskilda som bedömdes vara särskilt berörda i centrum när domstolen prövade om de brister som förelåg kring samrådet var så väsentlig att dessa inte kunde åtgärdas inom ramen för den pågående tillståndsprövningen samt om detta medförde att ansökan därmed skulle avvisas trots att det var sent i processen.62 Frågan var huruvida en ansökan behövde avvisas sent i processen eller om brister i den skulle gå att läka. Denna fråga har också tidigare prövats av Högsta domstolen.63 Majoriteten i Mark- och miljööverdomstolen (en skiljaktig) bedömde att:
miljöbalken föreskriver att den som avser att bedriva en tillståndspliktig verksamhet ska identifiera och samråda med enskilda som kan antas bli särskilt berörda innan miljökonsekvensbeskrivningen upp-
60 I lydelse enligt SFS 2024:964. 61 Se prop. 2023/24:152 s. 107. 62 Se MÖD 2022:27. 63 Se NJA 2009 s. 321.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
718
rättas. Inbjudan till samråd bör utformas på ett sådant sätt att dessa enskilda förstår vilka störningar de riskerar att drabbas av. Särskilt berörda bör bjudas in till samråd genom direktutskick och inte endast genom annonsering. LKAB har inte uppfyllt dessa krav och denna brist kan inte åtgärdas inom ramen för den pågående tillståndsprövningen.
Det uppmärksammade avgörandet från Mark- och miljööverdomstolen baserade sig på regleringen i 6 kap. miljöbalken och särskilt 6 kap. 4 § miljöbalken såsom bestämmelsen såg ut innan 2018 då en revidering ägde rum. Motsvarigheten till 6 kap. 4 § miljöbalken återfinns nu i 6 kap.24, 29 och 30 §§miljöbalken. Enligt nuvarande bestämmelser ska samrådskretsen vid undersökningssamrådet inkludera länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten eller åtgärden bjudas in (6 kap. 24 § första stycket 2 MB). Vid avgränsningssamrådet ska kretsen omfatta länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda, samt med de övriga statliga myndigheter, de kommuner och den allmänhet som kan antas bli berörda (6 kap. 30 § första stycket MB).
När det nya 6 kap. miljöbalken trädde i kraft 2018 var syftet att det inte skulle ske någon förändring avseende samrådskretsen och hur etablering/konsultation ska genomföras jämfört med vad som gällt tidigare, utan i dessa delar överensstämmer nuvarande bestämmelse med tidigare 6 kap. 4 § miljöbalken och med tidigare förarbeten.64
Av förarbetena till motsvarigheten till dagens undersökningssamråd framgår att med enskilda som kan antas bli särskilt berörda avses framför allt närboende och andra som särskilt kommer att bli berörda, i många fall kommer dessa också att vara sakägare. Det är viktigt att dessa kommer in i ett inledande stadium i processen och får möjlighet att påverka även om verksamheten senare inte bedöms ha en betydande miljöpåverkan. Hur omfattande samråd som behövs i varje enskilt fall samt hur detta ska utformas är enligt förarbetena beroende av den planerade verksamhetens art och omfattning.65
I förarbetena till bestämmelsen som motsvarar avgränsningssamråd tydliggörs att verksamhetsutövaren lämpligen när det är möjligt bör ta direkt kontakt med dem som ingår i samrådskretsen.
64 Se prop. 2016/17:200 s. 198, 203 och 204 och prop. 2004/05:129 s. 46 och 47. 65 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 57.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
719
När det gäller sakägare bör det i många fall också vara praktiskt möjligt med en direktkontakt. När dessa utgör ett större antal och när det gäller kontakten med allmänheten kan det i många fall inledas med åtgärder som rundskrivelser och annonsering i ortspressen. Detta kan sedan kombineras med informationssammanträden och utställningar om den planerade verksamheten, där tillfälle ges att lämna såväl muntliga som skriftliga synpunkter till de ansvariga för projektet och miljökonsekvensbeskrivningen.66
Samtidigt påpekas det i förarbetena att det kan vara svårt att identifiera alla som ingår i samrådskretsen, t.ex. vilken del av allmänheten som kan antas bli berörd av verksamheten eller åtgärden. Det är därför lämpligt att information om att samråd ska ske lämnas i t.ex. en ortstidning med uppgift om var det går att ta del av samrådsunderlaget. Samrådsunderlaget kan även göras tillgängligt på en webbplats.67 Om flera kan väntas bli berörda på likartade sätt kan samma standardiserade information skickas ut till dessa, s.k. cirkulär eller rundskrivelser. Däremot bör det sällan kunna motiveras att de som på ett mer påtagligt sätt kommer att påverkas av verksamheten inte får information om samrådet genom direktutskick eller motsvarande.68
Lagstiftaren har helt enkelt vidhållit sedan miljöbalken kom att kontakt med enskilda som särskilt berörs bör ske genom en direktkontakt medan kontakt med den berörda allmänheten i bredare bemärkelse kan ske på annat sätt, t.ex. genom annons i ortspressen. För att tydliggöra att enskilda som kan antas särskilt berörda utgör en annan typ av samrådspart än den berörda allmänheten i vidare bemärkelse bör sådana enskilda därför uttryckligen anges.69
Enligt förarbetena ska det göras skillnad mellan de som kan antas bli särskilt berörda och den bredare allmänheten.70 Med den berörda allmänheten avses en betydligt större grupp än enskilda som är, om än gemensamt, särskilt berörda. Det är dels allmänheten i de områden som kan antas bli utsatta för miljöpåverkan från verksamheten eller åtgärden, dvs. närboende, dels annan ortsbefolkning. I många fall kan dessa även vara sakägare, men inte alltid. Någon begränsning till en viss del av allmänheten att delta i samrådet finns dock inte utan syftet är få till en vidsträckt tolkning. Skyldigheten för den som avser att bedriva verksamheten att informera gäller dock endast den all-
66 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 59 och 60. 67 Se prop. 2016/17:200 s. 203. 68 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 59. 69 Se prop. 2016/17:200 s. 119. 70 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 57.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
720
mänhet som kan antas bli berörd.71 Det har efterfrågats av remissinstanser att det ska tydliggöras vad som avses med särskilt berörda, men lagstiftaren har valt att inte göra det, utan i stället vidhållit att ovanstående beskrivning är tillräcklig.72
I förarbetena anges också att i och med att syftet med samråden är att dessa ska leda till att den planerade verksamhetens eller åtgärdens miljöverkan blir ordentligt klarlagd och att allmänhet, organisationer m.fl. verkligen ska kunna påverka, kan det vara lämpligt att ha ett samrådsförfarande vid flera tillfällen. Om det är omfattande ingrepp i miljön som det ska samrådas om och flera alternativ växer fram under processen är det särskilt lämpligt att samrådet upprepas eller sker i etapper.73 Samrådsförfarandets syfte är att etablera en process som går ut på att ge allmänheten och myndigheter m.fl. möjlighet att på ett tidigt stadium kunna påverka ett projekts utformning och det underlag som tas fram av verksamhetsutövaren.74
Vikten av att samrådet genomförs såsom beskrivs i förarbetena har även uttryckts som en processförutsättning i praxis.75
Av i målet vid mark- och miljööverdomstolen ingiven samrådsredogörelse framgick bland annat att Vattenfall hade gjort ett direktutskick till enskilda fastighetsägare inom 20 meter från den föreslagna ledningssträckningen. I de fall enskilda hade utgjorts av hyresgäster eller bostadsrättshavare hade utskicken ställts till hyresvärd respektive styrelse i bostadsrättsföreningen. Därutöver hade annonsering skett i lokaltidningarna Mitt i Nacka, Mitt i Lidingö och Nacka Värmdöposten, varefter samrådsmöte hade hållits. Målet rörde en sjö- och markförlagd kraftledning med mer begränsade verkningar än en motsvarande luftburen ledning. Direktutskick till fastighetsägare längs med ledningssträckningen kombinerat med annonsering i lokaltidningar fick enligt Mark- och miljööverdomstolen anses utgöra en lämplig form för samråd i aktuellt fall. Genom annonsering i lokaltidningar hade samrådet även inkluderat de enskilda som kunde anses berörda utanför den 20-metersgräns inom vilken direktutskick gjorts, liksom de enskilda hyresgäster och bostadsrättshavare som inte hade fått del av direktutskicken. Vattenfall bedömdes härigenom på ett tillräckligt sätt ha samrått med de enskilda som kunde anses särskilt berörda av verksamheten. Detta innebar att det inte förelåg sådana brister i genomfört samråd som hindrade att ansökan prövades i sak.
71 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 60. 72 Se prop. 2016/17:200 s. 119. 73 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 60. 74 Se prop. 2004/05:129 s. 44. 75 Se MÖD 2015:35.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
721
Mark och miljööverdomstolen uttalade även att hur omfattande samråd som behövs och hur det ska utformas är beroende av den planerade verksamhetens art och omfattning. Beträffande större verksamheter bör information lämnas vid särskilda informationsmöten medan det i andra fall kan vara lämpligt med exempelvis annons i ortspress, brev eller cirkulär till de närboende, utställning i bibliotek, i kommunhus eller annan lämplig lokal etc.
I avgörandet hänvisade domstolen till tidigare praxis i vilken Mark- och miljööverdomstolen avvisat tillståndsansökningar där verksamhetsutövaren inte hade genomfört samrådet, och inte som i ovan redogjorda fall där frågan var om kontakten med berörda varit tillräcklig.76Mark- och miljööverdomstolen uttalade bl.a. att frågan om det i efterhand är möjligt att avhjälpa brister i samrådsförfarandet får avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet och att bedömningen ska göras med hänsyn till framför allt verksamhetens art och omfattning samt de allmänna och enskilda intressen som berörs. Domstolen tog även hänsyn till att bristerna, bl.a. att alla särskilt berörda inte hade kontaktats, var förhållandevis allvarliga. I en tidigare dom bedömde Mark- och miljööverdomstolen också att en verksamhet som inte skulle medföra en betydande miljöpåverkan borde kunna läka både motsvarigheten till undersökningssamråd och miljökonsekvensbeskrivning.77 Att samrådet som sådant utgör en processförutsättning utgår ifrån antaganden att detta utgör en integrerad del av själva miljöbedömningen och att en samrådsredogörelse ska ingå i det material som lämnas till tillståndsmyndigheten.78
I LKAB-avgörandet uttalade domstolen att det kan invändas att det är svårt, särskilt när det gäller verksamheter med stor omgivningspåverkan, att dra en gräns mellan särskilt berörda och berörd allmänhet. Denna svårighet får dock inte leda till att samrådet med särskilt berörda helt försummas. Det är verksamhetsutövarens uppgift att i detta inledande skede bedöma och avgränsa vilka som kan antas bli särskilt berörda utefter kriterier som framstår som lämpliga i det enskilda fallet. Om sådana avvägningar har gjorts och rimliga åtgärder vidtagits för att nå dessa enskilda bör det mycket sällan finnas skäl för prövningsmyndigheten att, när ansökan väl gjorts, avvisa den på grund av att kretsen av särskilt berörda då bedöms vara något större
76 Se MÖD 2003:88 och MÖD 2002:15. 77 Se MÖD 2002:39. 78 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 65.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
722
än som antogs vid samrådet. I detta fall bedömdes ansökan vara så bristfälliga avseenden direktkontakten med enskilda att den avvisades.
En skiljaktig meningen i LKAB-avgörandet tolkade förarbetena på ett annat sätt och uttalade med hänvisning till tidigare praxis79att det för särskilt berörda enskilda i många fall kan vara praktiskt möjligt att information om samrådsförfarandet sker genom en direktkontakt, men att också rundskrivelser och annonsering i ortspressen kan vara gott nog om kretsen av enskilda berörda är stor.80 På så sätt var slutsatsen att det inte fanns något hinder i förarbetena mot att behandla båda grupperna lika så länge båda grupperna fick tillräcklig kännedom om samrådsförfarandet. Att frågan också rörde en verksamhet som hade bedrivits sedan länge och att de störningar som verksamheten gav upphov till var väl kända bland de boende borde påverka bedömningen. Sammanfattningsvis ledde detta till bedömningen att samrådsförfarandet hade genomförts på ett godtagbart sätt.
9.7.3 Utmaningar
På ett generellt plan har vi blivit uppmärksammade på att en anledning till att tillståndsprocessen av många upplevs som oförutsägbar är osäkerheter kopplade till samrådsprocessen. När utmaningar om samrådsprocessen diskuteras är det ofta avgränsningssamrådet tillsammans med processen vid kungörelse enligt 6 kap. 39 § miljöbalken som avses (för undersökningssamrådet se avsnitt 9.6.2). På en övergripande nivå kan utmaningen kring samrådsprocessen delas upp i två delar: processen och underlaget.
Processen
Enligt MKB-direktivet utgör processen för att pröva hur omfattande miljökonsekvensbeskrivningen ska vara något som medlemsstaterna kan välja att lagstifta om eller låta ske på frivillig basis på initiativ av verksamhetsutövaren. Även om det enligt direktivet är frivilligt att initiera processen utlöser exploatören en formell pro-
79 Se MÖD 2015:35. I anförandet står det MÖD 2013:35, då det avgörandet avser en skyltplacering och dess överstämbarhet med en detaljplan och den skiljaktiga nämner en starkströmsledning antar vi att det är 2015:35 som avses. 80 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 59 och 60.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
723
cess när en begäran skickas in om en bedömning kring vilken omfattning beskrivningen ska ha och ansvarig myndighet ska agera därefter. Detta indikerar att ansvaret för att beskrivningen uppfyller kraven i viss mån är delad mellan myndigheten och exploatören. I vissa ärenden kommer yttrandet få väldigt stor vikt genom förnybarhetsdirektivets krav på att yttrandet är begränsande för den ansvariga myndighetens kompletteringsförelägganden (se avsnitt 9.12.3).
Det är tydligt att avgränsningssamrådet enligt miljöbalken går längre än vad MKB-direktivet kräver. I EU-vägledningen beskrivs att den modell Sverige har valt inte krävs av direktivet, men kan sägas utgöra en bra tillämpning (good practice).81 Det finns inget som hindrar att ett brett samråd sker kring miljökonsekvensbeskrivningens omfattning, något liknande sker enligt finsk rätt (se avsnitt 6.4.3). Enligt MKB-direktivets systematik sker dock detta breda samråd i ett senare skede (se avsnitt 9.9.1). Syftet med utformningen av avgränsningssamrådet är således att svara på ett annat av MKBdirektivets krav och det är att allmänheten på ett tidigt stadium ska få reella möjligheter att delta i medlemsstaternas beslutsprocesser på miljöområdet i vilka miljökonsekvensbedömningen integreras och ha rätt att yttra sig när alla alternativ står öppna till den eller de ansvariga myndigheterna innan beslut fattas om ansökan om tillstånd (artikel 6.4).82 Med reella möjligheter enligt MKB-direktivet avses att allmänheten ska få tillfälle att yttra sig innan tillståndsbeslutet fattas och inte vid bedömning av vilken omfattning miljökonsekvensbeskrivningen ska ha. Detta är även i överensstämmande med artikel 6.5 Århuskonventionen (se avsnitt 9.9.1) där det bl.a. anges att varje part bör i förekommande fall uppmuntra potentiella sökande att innan de ansöker om tillstånd göra klart för sig vilken allmänhet som berörs, inleda diskussioner med den och informera om syftet med sin ansökan.
Från ett MKB-direktivsperspektiv är avsikten med avgränsningsprocessen att pröva miljökonsekvensbeskringen omfattning och på så sätt ge exploatören möjligheten att fråga ansvariga myndigheter om vilken information och underlag som krävs för att fatta ett välgrundat beslut om projektet och dess effekter.83 När frågan har kom-
81 Se European Commission, Environmental Impact Assessment of Projects, Guidance on Scoping (2017) s. 34. 82 Se prop. 1997/98:45 s. 282, 293 och prop. 2016/17:200 s. 136, 139. 83 Se European Commission, Environmental Impact Assessment of Projects, Guidance on Scoping (2017) s. 10.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
724
mit från exploatören ligger ansvaret alltså hos myndigheten. Syftet är att korta processen genom att minska risken för att myndigheter kommer att behöva begära ytterligare information från exploatören efter det att miljökonsekvensbeskrivningen har utarbetats och lämnats in till prövningsmyndigheten.84 I den svenska miljöbedömningsprocessen ligger ansvaret för avgränsningssamrådet på den som avser att genomföra en åtgärd eller bedriva en verksamhet. Länsstyrelsen roll är på så sätt mindre framträdande än vad som framgår av direktivet, men även i förhållande till upplägget i Finland och Danmark där ansvarig myndighet har ett större ansvar för denna del av processen. Visserligen ska länsstyrelsen förutom att redovisa sin bedömning, under avgränsningssamrådet, i dialog med den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd, verka för att innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för tillståndsprövningen. Ansvaret för processen ligger dock inte hos länsstyrelsen, något som är fallet för motsvarande myndigheter i Finland och Danmark (se avsnitt 6.3.3 och 6.4.3). I den finska processen är det exempelvis NTM-centralen som ska se till att behövliga utlåtanden begärs in och det ges möjlighet att framföra åsikter om programmet för miljökonsekvensbedömning, vilket motsvara underlaget som tas fram för avgränsningssamrådet i den svenska miljöbedömningsprocessen.
Den svenska processen för avgränsningssamrådet kan upplevas som en tidstjuv om den jämförs med den process som MKB-direktivet ställer krav på. Det har framförts många olika utmaningar med processen för avgränsningssamrådet till utredningen. Sammanfattningsvis går det att säga att vissa anser att förfarandet som helhet fram till att ansökan lämnas in till prövningsmyndigheten endast tar tid. Många upplever att det är i processen hos prövningsmyndigheten som länsstyrelserna, andra myndigheter och allmänheten pekar på vad ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen behöver kompletteras med. Å andra sidan menar visa myndigheter att verksamhetsutövaren lämnar ifrån sig ett alltför översiktligt underlag vid avgränsningssamrådet och det medför att det inte går att lämna några mer detaljerade synpunkter. Med en sådan utgångspunkt uppfattas det vara verksamhetsutövarnas ansvar att myndigheternas synpunkter kommer in sent.85
84 Se European Commission, Environmental Impact Assessment of Projects, Guidance on Scoping (2017) s. 23. 85 Se även SOU 2022:33 s. 501.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
725
I ett regeringsuppdrag har länsstyrelserna undersökt hur nuvarande samrådsprocess kan utvecklas. Den problembild de ger stämmer väl överens med den som vi har fått. Länsstyrelserna anger bl.a. att verksamhetsutövarna uppfattar den statliga rollfördelningen som oförutsägbar och att det är svårt att se om och vem som har helhetsansvaret för prövningen. Domstolarna kan göra en annan bedömning än länsstyrelserna gällande samråd, behov av prövning eller detaljer i ansökan. Medan länsstyrelsens bild är att många samrådsunderlag inte håller måttet och måste kompletteras med till och med grundläggande uppgifter.86 Det framförs av verksamhetsutövarna att det bl.a. är processen att nå samsyn med länsstyrelsen och remissmyndigheterna om omfattningen på miljökonsekvensbeskrivningen som är svår och tar tid. Om detta kommer att förändras i och med kravet om att länsstyrelsen från och med första januari 2025 ska ha en dialog med den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad återstår att se. Vi bedömer att förändringen inte medför en annan bedömning om att ansvarsfördelning för avgränsningssamrådet är en utmaning.
Sammantaget är utmaningar som vi har identifierat och som förts fram till oss i denna del ingen nyhet utan en liknande problematik framfördes till miljöbalkskommittén redan 2003.87
Våra överväganden och förslag finns i avsnitt 14.8.7.
Samrådsunderlaget
I MKB-direktivet finns det inga formella krav på hur underlaget för bedömningen ska se ut eller vad det ska omfatta. I EU-vägledningen anges att i de flesta fall bör strukturen för underlaget likna den som själva miljökonsekvensbeskrivningen ska ha, men med ett mindre detaljerat innehåll.88 Stöd för framtagandet av underlaget kan alltså hämtas i innehållskraven för miljökonsekvensbeskrivningar.
I det svenska genomförandet finns kriterier för underlaget. Trots detta har en återkommande synpunkt som vi har fått varit att regleringen kring underlaget bör utvärderas, att det behövs utförligare
86 Länsstyrelserna, Utvecklat samråd, Slutrapport (N2021/02286)(2023) s. 12–14. 87 Se SOU 2003:124 s. 20, 100 och 101. 88 Se European Commission, Environmental Impact Assessment of Projects, Guidance on Scoping (2017) s. 40.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
726
samrådsunderlag, att dialogen med länsstyrelsen och verksamhetsutövaren i vissa delar av landet brister, att dialogen skiljer sig åt över landet och att myndigheten först vid inlämnad ansökan kommer med detaljerade kompletteringskrav. Det efterlyses en ökad tydlighet kring vad underlaget för avgränsningssamrådet ska innehålla för att säkerställa effektiva samråd som i möjligaste mån garanterar att bristfälliga ansökningar inte tynger efterföljande miljöbedömnings- och tillståndsprocess genom exempelvis stora kompletteringsbehov.
Vad vi förstår leder den svenska processen i denna del till att framtagandet av underlag och miljökonsekvensbeskrivning blir en utdragen process. Processen initieras i samband med att samrådsunderlaget tas fram för avgränsningssamrådet (ibland vid undersökningssamrådet) och avslutas när synpunkter på ansökan har inkommit efter kungörelsen. Denna utmaning uppmärksammades redan av Miljöbalkskommittén.89 Trots att länsstyrelsen har ett utpekat ansvar för beskrivningens omfattning anser både verksamhetsutövare och myndigheter att detta ansvar inte fullföljs i tillräcklig omfattning.90Oavsett om anledningen är resurs- eller kompetensbrist påverkar detta möjligheten att färdigställa miljökonsekvensbeskrivningen på ett tidigt stadium.
Våra överväganden och förslag finns i avsnitt 14.8.7.
Samrådskretsen
Som har framgått ovan går den svenska utformningen av undersöknings- och avgränsningssamråden, inklusive vilka som ska ingå i samrådskretsen, utöver de krav som följer av MKB-direktivet. Det finns exempelvis inget krav om att blanda in den berörda allmänheten eller enskilda som är särskilt berörda vid dessa två steg. Att ge enskilda särskilt berörda en rätt att delta vid undersökningssamrådet skiljer sig även från den finska ordningen (se avsnitt 6.4.3). Enligt förarbetena till den svenska regleringen är det viktigt att bjuda in enskilda som är särskilt berörda vid undersökningssamrådet för att det är angeläget att samråda tidigt i processen med denna grupp.91 I den finska ordningen informeras allmänheten genom att NTM-centralen och berörda kommuner genom kungör-
89 Se SOU 2003:124 s. 20, 100 och 101. 90 Se SOU 2022:33 s. 91, 99–101. 91 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 57.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
727
else uppmärksammar allmänheten om möjligheten att inkomma med synpunkter på miljökonsekvensbeskrivningen innan centralen formulerar sin motiverade slutsats om beskrivningen.
I Sverige har samrådskretsens omfång och hur samråd med denna ska ske på det stora hela varit intakt sedan miljöbalken infördes. I och med att lagstiftaren vid varje revidering av 6 kap. miljöbalken inte har ändrat dessa bestämmelser kan detta vara ett område där det i alla fall tidigare har bedömts finnas nationella skäl till striktare krav än vad MKB-direktivet kräver. Vad vi förstår från våra samtal med både verksamhetsutövare och myndigheter är frågan om samrådskretsens storlek och ett korrekt samråd med denna en utmanande fråga som tar mycket tid. Detta kan medföra att verksamhetsutövare genomför samråd med en vidare krets än vad som är nödvändigt.
Det MKB-direktivet kräver är alltså att den berörda allmänheten ska ha effektiva rättsmedel att delta i miljöprocessen inklusive samrådet och med samråd menas här ”samrådet” efter kungörelse i den svenska systematiken (se vidare avsnitt 9.9). Den berörda allmänheten ska även kunna överklaga beslutet och måste därför informeras i enlighet med direktivets artikel 6.2–3. De svårigheter som många verksamhetsutövare knyter till frågan om samrådskretsen indikerar trots lagstiftarens konsekventa inställning om att behålla den svenska ordningen en utmaning som det finns behov av att uppmärksamma. Vi kan inte heller se att Århuskonventionen ställer sådana krav på samrådsprocessen, utan den lyfter bl.a. fram att allmänheten som helhet ska få komma till tals eller lämna skriftliga synpunkter på underlaget (se avsnitt 9.9.1). Århuskonventionen anger helt enkelt att om samrådet har brustit behöver det göras om. I svensk rätt medför detta att ansökan ska avvisas om den ligger i första instans. I Finland kan samrådet göras om av prövningsmyndigheten.
Våra överväganden och förslag finns i avsnitt 14.8.9.
9.8 Framtagande av miljökonsekvensbeskrivningen
Efter att omfattningen av miljökonsekvensbeskrivningen har undersökts ska miljökonsekvensbeskrivningen tas fram. I detta arbete ska enligt MKB-direktivet exploatören kunna luta sig emot den bedömning om omfattningen som den ansvariga myndigheten har yttrat sig om. Detta motsvarar i svensk rätt processen mellan avgränsnings-
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
728
samrådet och att ansökan samt miljökonsekvensbeskrivning lämnas in till prövningsmyndigheten.
9.8.1 MKB-direktivet – miljökonsekvensbeskrivningen
MKB-direktivet innehåller kriterier för själva miljökonsekvensbeskrivningen och för processen att slutföra arbetet med densamma. Den information som exploatören ska sammanställa återfinns både i artikel 5.1 och bilaga 4. Om ett yttrande har avgetts ska miljökonsekvensbeskrivningen baseras på yttrandet och innehålla de uppgifter som skäligen kan behövas för att nå en motiverad slutsats om projektets betydande miljöpåverkan (artikel 5.1).
Relationen mellan bilagan och artikel 5.1 är att bilagan innehåller kompletterande krav om vilken information som ska finnas i beskrivningen och som är relevanta med hänsyn till ett visst projekts eller typ av projekts specifika egenskaper och den miljöpåverkan det kan antas få (artikel 5.1 f).92 Det medför att det som exploatören ska beskriva är det som efterfrågas i artikel 5.1 och innefattar bl.a.
• en beskrivning av den betydande miljöpåverkan som projektet kan antas medföra,
• en beskrivning av projektets särdrag och/eller åtgärder som planeras för att undvika, förebygga eller minska och, om så är möjligt, motverka den förväntade betydande negativa miljöpåverkan, och
• en beskrivning av rimliga alternativ som har undersökts av exploatören, och som är relevanta för projektet och dess specifika egenskaper, samt ett angivande av de huvudsakliga skälen till det val som gjorts, med hänsyn till projektets miljöpåverkan.
I bilaga 4 till MKB-direktivet finns som sagt omfattande kompletterande krav, exempelvis nämns följande.
• En beskrivning av relevanta aspekter av det rådande tillståndet i miljön (referensscenario).
• En beskrivning av de troliga, mer betydande miljöeffekterna av bl.a.
92 Se EU-domstolens mål C-461/17 p. 58 och 59.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
729
– kumulativa effekter i förhållande till andrabefintliga och/eller
godkända projekt, och – betydande miljöeffekter som påverkar faktorer som specifi-
ceras i artikel. 3.1, såsom biologisk mångfald, vatten, luft och klimat.
Betydande miljöeffekter ska beskrivas avseende indirekt, sekundär, kumulativ, gränsöverskridande, kort-, medellång- eller långsiktig, bestående eller tillfällig, positiv eller negativ inverkan.
Även om bilaga 4 till direktivet är omfattande finns också kompletterande krav inom unionsrätten som behöver beaktas. Exempelvis har EU-domstolen uttalat att kraven som följer av artiklarna 3, 5 och 6 i MKB-direktivet behöver tolkas i ljuset av vattendirektivet och vid samrådet med allmänheten måste miljökonsekvensbeskrivningen innehålla de nödvändiga upplysningar som krävs för att bedöma projektets inverkan på vattnet mot bakgrund av de kriterier och skyldigheter som föreskrivs i bl.a. artikel 4.1 i vattendirektivet.93
EU-domstolen har även förtydligat vad som avses med att beskriva rimliga alternativ exempelvis i fråga om projektets utformning, teknik, lokalisering, storlek och omfattning. Det ankommer på exploatören att tillhandahålla uppgifterna om alternativ och ange de viktigaste orsakerna till den valda lösningen med beaktande av miljöeffekterna. Det finns på så sätt en skyldighet att tillhandahålla uppgifter om miljöeffekter avseende den valda lösningen samt vart och ett av de alternativ som övervägts och orsakerna till det utvalda alternativet åtminstone med beaktande av miljöeffekterna, även om andra alternativ förkastats redan på ett tidigt stadium.94
För att säkerställa att miljökonsekvensbeskrivningen är av god kvalitet och därmed fullständig ska exploatören säkerställa att beskrivningen utarbetas av behöriga experter och den ansvariga myndigheten ska säkerställa att den har tillräcklig expertis, eller kan ha den till förfogande, för att granska beskrivningen (artikel 5.3 a–b). Den ansvariga myndigheten ska vid behov be exploatören om kompletterande information som är av direkt relevans för att nå en motiverad slutsats om projektets betydande miljöpåverkan (artiklarna 1.2 6 iv och 5.3 c), men även tillhandahålla relevanta uppgifter till exploatören (artikel 5.4). Det finns på så sätt ett delat ansvar mellan den
93 Se EU-domstolens dom i mål C-535/18 p. 84. 94 Se EU-domstolens dom i mål C‑461/17 p. 64–66 och 69.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
730
ansvariga myndigheten och exploatören för kvaliteten på miljökonsekvensbeskrivningen enligt direktivet.
När miljökonsekvensbeskrivningen har tagits fram ska det ske ett samråd enligt MKB-direktivet för att säkerställa att den omfattar alla de delar som krävs för att den ska utgöra ett tillräckligt underlag för tillståndsprövning, se vidare avsnitt 9.9.1.
9.8.2 Miljöbalken – att ta fram en specifik miljökonsekvensbeskrivning
Miljökonsekvensbeskrivningens innehåll regleras i relativ stor detalj i 6 kap. 35 § miljöbalken och 16–19 §§miljöbedömningsförordningen (se även 6 kap. 36 § MB). Beskrivningen ska bl.a. innehålla
• uppgifter om verksamhetens eller åtgärdens lokalisering,
• uppgifter om alternativa lösningar för verksamheten eller åtgärden,
• en identifiering, beskrivning och bedömning av de miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser,
• uppgifter om de åtgärder som planeras för att förebygga, hindra, motverka eller avhjälpa de negativa miljöeffekterna, och
• uppgifter om de åtgärder som planeras för att undvika att verksamheten eller åtgärden bidrar till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. inte följs.
Vad som avses med miljöeffekter framgår av 6 kap. 2 § miljöbalken. Innebörden är bred och omfattar bl.a. olika typer av direkta och indirekta effekter på människors hälsa och olika delar av miljön. Enligt 6 kap. 37 § miljöbalken ska dock beskrivningen av miljöeffekter ske i den omfattning som behövs för en samlad bedömning av de väsentliga miljöeffekterna. Bestämmelsen tydliggör att en fördjupning och prioritering av relevanta miljöfrågor ska ske. I linje med direktivets krav ska den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd se till att miljökonsekvensbeskrivningen tas fram med den sakkunskap som krävs i fråga om verksamhetens eller åtgärdens särskilda förutsättningar och förväntade miljöeffekter.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
731
9.8.3 Utmaningar
Vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla är väl beskrivet i miljöbalken och miljöbedömningsförordningen. Det utmaningar som finns med miljökonsekvensbeskrivningen har inte så mycket att göra med kriterierna som sådana utan hur dessa omsätts i faktiska beskrivningar och vad prövningsmyndigheterna därefter bedömer är en godtagbar beskrivning. Enligt EU-domstolen är det fundamentalt att samråd med allmänheten och berörda myndigheter sker emot en fullständig miljökonsekvensbeskrivning. Det är därför viktigt att beakta i vilket skede som kompletteringar av beskrivningen tillåts i relation till det som direktivet beskriver som samråd och som i svensk rätt utgörs av skriftliga synpunkter och en eventuell huvudförhandling inför tillståndsprövning. Vi återkommer till dessa frågor i avsnitt 9.9 om samråd och 9.10 om motiverad slutsats.
Våra överväganden och förslag finns i avsnitt 14.8.8.
9.9 Samråd
I den svenska upplagan av MKB-direktivet används termen samråd, eller offentligt samråd, för att beskriva processen när allmänheten, och berörda myndigheter, bereds tillfälle att yttra sig över ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen (se artikel 1.2 g ii, 6.1 och, avseende offentligt samråd, 2.5). Detta motsvarar i det svenska genomförandet processen efter kungörelse (6 kap. 39–40 §§ MB).95 Enligt förarbetena finns direktivets krav på samråd genomförda både genom ”samrådsprocess” efter kungörelse och i vissa avseenden genom avgränsningssamrådet.96
9.9.1 Samråd – MKB-direktivet
De minimikrav som direktivet ställer avseende samråd medför att medlemsstaterna ska säkerställa att de myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar eller sin lokala och regionala behörighet kan antas bli berörda av ett projekt ges möjlighet att yttra sig över de uppgifter som lämnas av exploatören till den ansvariga myn-
95 Se prop. 2004/05:129 s. 56–57 och prop. 2016/17:200 s. 139. 96 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 293 och del 2 s. 64 och 65, prop. 2004/05:129 57-58 och prop. 2016/ 17:200 s. 139.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
732
digheten och över ansökan om tillstånd eller liknande beslut. I detta syfte ska medlemsstaterna utse de myndigheter som ska höras, antingen genom allmänna föreskrifter eller från fall till fall. Hur detta samråd ska genomföras ska medlemsstaterna själva fastställa (artikel 6.1 och 6.5).
Avseende den berörda allmänheten ska den på ett tidigt stadium få reella möjligheter att delta i de beslutsprocesser på miljöområdet i vilka miljökonsekvensbedömningen utgör en del och ha rätt att yttra sig när alla alternativ står öppna till den eller de ansvariga myndigheterna innan beslut fattas om ansökan om tillstånd (artikel 6.4).
För att allmänheten på ett effektivt sätt ska kunna delta i beslutsprocesserna ska den informeras elektroniskt och genom offentliga meddelanden eller på annat lämpligt sätt i ett tidigt skede om de beslutsprocesser på miljöområdet där bedömningen om miljöpåverkan utgör del. Information ska lämnas om följande.
• Ansökan om tillstånd.
• Uppgift om att projektet omfattas av en miljökonsekvensbedömning och, i förekommande fall, att ett gränsöverskridande samråd pågår.
• Uppgifter om vilka myndigheter som är ansvariga för att fatta beslut, från vilka relevant information kan erhållas, till vilka synpunkter eller frågor kan lämnas in samt om tidsfristerna för att överlämna synpunkter eller frågor.
• Vilka beslut som kan komma att fattas eller, i förekommande fall, utkastet till beslut.
• Uppgift om var miljökonsekvensbeskrivningen finns tillgänglig.
• Uppgift om när och var samt på vilket sätt relevant information kommer att göras tillgänglig.
• Närmare uppgifter om hur allmänheten kan delta.
Medlemsstaterna ska sedermera inom rimliga tidsramar se till att den berörda allmänheten också får tillgång till följande.
• Miljökonsekvensbeskrivningen/den information som samlats in i enlighet med artikel 5 i MKB-direktivet.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
733
• I enlighet med den nationella lagstiftningen, de viktigaste rapporter och utlåtanden som har lämnats till den eller de ansvariga myndigheterna vid den tidpunkt då den berörda allmänheten informeras om ansökan och tillhörande information.
• I enlighet med bestämmelserna i direktiv 2003/4/EG om allmänhetens tillgång till miljöinformation, annan information än den som krävs enligt MKB-direktivet, som är relevant för beslutet att godkänna den ansökan som miljöbedömningen avser att belysa (artikel 6.3).
Närmare bestämmelser om information till allmänheten, till exempel genom affischering inom ett visst område eller offentliggörande i lokalpressen, och samråd med den berörda allmänheten, till exempel skriftligen eller genom samrådsmöten, ska fastställas av medlemsstaterna. Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som krävs för att se till att relevant information är tillgänglig elektroniskt för allmänheten via minst en central portal eller lättillgängliga kontaktpunkter, på lämplig förvaltningsnivå (artikel 6.5).
EU-domstolen har angivit att de behöriga myndigheterna ska försäkra sig om att de informationskanaler som används rimligen kan anses vara tillräckliga för att nå den berörda allmänheten, så att denna på ett adekvat sätt kan hållas informerad om planerade projekt, om beslutsprocessen och om möjligheterna att på ett tidigt stadium delta i processen.97 Medlemsstaterna ska säkerställa ett effektivt iakttagande av den berörda allmänhetens rättigheter att delta i processen.98Om själva samrådet sker skriftligen eller genom offentlig utfrågning överlämnas till medlemsstaterna att reglera. Det medför att det är upp till medlemsstaterna att utforma processen för att etablera och informera samrådskretsen om ett projekt. Det viktiga avseende allmänhetens deltagande är att de ges effektiva rättsmedel att delta i beslutsprocessen efter att miljökonsekvensbeskrivningens lämnats in till beslutande myndighet och sedermera kunna överklaga eventuella beslut om att ge projekt tillstånd.
EU-domstolen har i detta sammanhang tydliggjort vissa aspekter avseende miljökonsekvensbeskrivningens utformning och innehåll för att kravet om att allmänheten ska kunna delta effektivt i beslutsprocesser där en sådan beskrivning ingår. Exempelvis behöver
97 Se EU-domstolens dom i mål C-280/18, p. 32. 98 Se EU-domstolens dom i mål C-280/18 p. 44.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
734
uppgifter om påverkan på vatten samlas i ett sammanhängande dokument för att ge allmänheten faktiska möjligheter att delta i beslutsprocessen och att förbereda sig på lämpligt sätt för detta ändamål.99Enligt EU-domstolen måste allmänheten kunna göra sig en tydlig bild av ett projekts inverkan på miljön för att kunna avgöra om relevanta skyldigheter har iakttagits. Kan inte allmänheten förbereda sig för deltagande vid beslutsprocessen pga. att dokumentationen är ofullständig, eller uppgifter har sammanställts på ett icke sammanhängande sätt i en mängd olika handlingar, då är inte kraven enligt artikel 6 uppfyllda.100
Det ska fastställas rimliga tidsramar som ger tillräckligt med tid för deltagande och förberedelser i syfte att på ett effektivt sätt delta i beslutsprocessen (artikel 6.6). Samrådet med den berörda allmänheten om själva miljökonsekvensbeskrivningen ska inte vara kortare än 30 dagar.
Århuskonventionen
Århuskonventionen förknippas i många fall med möjligheten för miljöorganisationer att delta i beslutsprocesser på miljöområdet. Konventionen har också bestämmelser för allmänhetens deltagande i sådana beslutsprocesser, i huvudsak utgör artikel 6 konventionens samrådsbestämmelse i detta hänseende. Artikeln är omfattande men är samtidigt i vissa avseenden överlappande med de bestämmelser som finns i MKB-direktivet.
I beslutsprocesser om miljön ska den berörda allmänheten på ett tidigt och lämpligt stadium informeras på ett effektivt sätt, antingen genom offentligt tillkännagivande eller i förekommande fall enskilt (artikel 6.2). Varje part ska sörja för att allmänhetens deltagande sker på ett tidigt stadium, när alla alternativ är möjliga och allmänheten kan delta på ett effektivt och meningsfullt sätt (artikel 6.4). Parterna till konventionen bör i förekommande fall uppmuntra potentiella sökande att innan de ansöker om tillstånd göra klart för sig vilken allmänhet som berörs, inleda diskussioner med den och informera om syftet med sin ansökan (artikel 6.5).
99 Se EU-domstolens dom i mål C-535/18 p. 85. 100 Se EU-domstolens dom i mål C-535/18 p. 86.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
735
När allmänheten deltar ska detta ske genom en möjlighet att skriftligen eller, i förekommande fall, vid en offentlig utfrågning eller ett offentligt möte med sökanden lämna alla synpunkter, upplysningar, analyser eller åsikter som den anser vara av betydelse för den föreslagna verksamheten (artikel 6.7). Varje part ska sedan se till att det i beslutet tas vederbörlig hänsyn till vad som framkommit vid allmänhetens deltagande (artikel 6.8). Sedan ska allmänheten informeras på föreskrivet sätt om beslutet så snart det har fattats av myndigheten. Beslutstexten ska göras tillgänglig för allmänheten tillsammans med de skäl och överväganden som beslutet är grundat på (artikel 6.9).
Frågor som konventionens genomförandekommitté har undersökt och som vägledningen under konventionen uppmärksammar är att allmänhetens deltagande ska ske på ett tidigt stadium, när alla alternativ är öppna och allmänheten kan delta på ett effektivt och meningsfullt sätt.101 Detta förutsätter att underrättelsen av allmänheten är effektiv och genomförts på ett sätt som når allmänheten på den plats där verksamheten planeras, utifrån de förutsättningar som allmänheten har att ta del av information.
Enligt vägledningen ska ansvariga myndigheter sträva efter att informera allmänheten på ett sätt som säkerställer att alla som potentiellt kan vara berörda har en rimlig chans att nås av informationen om den föreslagna verksamheten och ges möjligheter att delta. Till exempel kan publicering på en myndighets webbplats utgöra en effektiv underrättelse om allmänheten kontrollerar sådana databaser dagligen. Ett annat alternativ är att inrätta ett förfarande med individuell underrättelse som baseras på att allmänheten med ett enkelt förfarande kan registrera sig för att erhålla information i särskilda ämnen eller för vissa särskilda geografiska områden. En förteckning över vilka av allmänheten som har registrerat sig för sådan underrättelse bör hållas uppdaterad för att kunna bedöma dess effektivitet.102I övrigt så förs i vägledningen fram att traditionella former av underrättelse inte får förbises till fördel för digitala metoder, utan de digitala metoderna ska alltid ses som kompletterande. Huvudbudskapet är att metoderna för underrättelse bör skräddarsys för att nå så många av den berörda allmänheten som möjligt, särskilt så många
101 Se Hungary ACCC/C/2004/4; ECE/MP.PP/C.1/2005/2/Add.4, 14 March 2005 p. 11. 102 Se UNECE, Maastricht Recommendations on Promoting Effective Public Participation in Decision-making in Environmental Matters prepared under the Aarhus Convention, p. 59, 72.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
736
som möjligt av dem som ligger i omedelbar närhet av den föreslagna verksamheten eller dess miljöeffekter. Nyckeln är att säkerställa att underrättelsen ska passa behoven hos de personer som identifieras som den berörda allmänheten.103
Utgångspunkten i vägledningen är att det är den utpekade ansvariga myndigheten som ska säkerställa att underrättelsen och all åtföljande information förblir tillgänglig för allmänheten under hela förfarandet för allmänhetens deltagande och under de administrativa eller rättsliga prövningarna av det slutliga beslutet.104
Vägledningen identifierar också att när underrättelsen inte har nått allmänheten kan en ny underrättelse behöva göras. Exempelvis kan detta behövas när ny betydande information har tagits fram, vare sig den är av materiell eller processuell karaktär, som inte ingick i materialet som fanns med vid underrättelsen. Ett annat exempel som nämns är när det framkommer omständigheter som på ett väsentligt sätt förändrar situationen och av den anledningen bör medföra att allmänheten ges ytterligare möjlighet att delta i processen.105
Enligt vägledningen är det bra att bjuda in allmänheten till deltagande i de tidiga stadierna av miljöbedömningsförfarandet – till exempel vid granskningen om betydande miljöpåverkan eller avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningen. Möjligheten att delta i de tidiga skedena medför inte att möjligheten att delta i ett senare skede när all relevant information/dokumentation har samlats in begränsas.106Konventionens artikel 6.7 är i sammanhanget tydlig med att allmänheten som helhet, och inte endast den berörda delen, har rätt att delta i beslutsprocessen.107
En särskild fråga som har prövats under konventionen är hur ett effektivt samråd ska ske när beslutsfattandet sker i två eller fler steg. I linje med konventionen ska det finnas minst ett steg i beslutsprocessen vid vilket allmänheten har möjlighet att effektivt delta kring huruvida den föreslagna verksamheten överhuvudtaget ska genomföras (nollalternativet).108. Dessutom har det prövats att om det
103 Se UNECE, Maastricht Recommendations on Promoting Effective Public Participation in Decision-making in Environmental Matters prepared under the Aarhus Convention, p. 63–70. 104 Se UNECE, Maastricht Recommendations on Promoting Effective Public Participation in Decision-making in Environmental Matters prepared under the Aarhus Convention, p. 59. 105 Se UNECE, Maastricht Recommendations on Promoting Effective Public Participation in Decision-making in Environmental Matters prepared under the Aarhus Convention, p. 62a. 106 Se UNECE, Maastricht Recommendations on Promoting Effective Public Participation in Decision-making in Environmental Matters prepared under the Aarhus Convention, p. 82. 107 Se European Community ACCC/C/2006/17; ECE/MP.PP/2008/5/Add.10, 2 May 2008, p 54. 108 Se Lithuania ACCC/2006/16; ECE/MP.PP/2008/5/Add.6, 4 April 2008, p. 71.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
737
framkommer ny information vid det andra eller senare steget i processen som undergräver tidigare beslut eller allvarligt undergräver motivering till beslutet bör det vara möjligt att öppna dessa beslut och ompröva även tidigare beslut i processen.109
Möjligheten att se över tidigare beslut har att göra med frågan om när alla alternativ bedöms vara öppna. Med stöd av praxis från kommittén beskriver vägledningen fyra exempel när alla alternativ inte bedöms vara öppna:
• när ett offentligt tillkännagivande av ett föreslaget alternativ har gjorts trots att planen eller programmet ännu inte har antagits;
• när ett formellt beslut i frågan har fattats av ett offentligt organ
(inklusive representativa organ som lokala, regionala eller nationella myndigheter, inkl. parlament);
• när en beslutsfattare har lovat väljare att de kommer att följa eller undvika särskilda alternativ;
• när en offentlig myndighet har slutit kontrakt eller avtal med privata parter som rör ett beslut som omfattas under konventionen, vilket skulle ha effekten av att utestänga alternativ innan meningsfull input från allmänheten erhållits.110
9.9.2 Miljöbalken – samråd vid prövningsmyndigheten
Enligt 6 kap. 39 § miljöbalken ska den som prövar tillståndsfrågan bedöma om miljökonsekvensbeskrivningen kan läggas till grund för den fortsatta miljöbedömningen och efter det kungöra att miljökonsekvensbeskrivningen finns. I och med kungörelsen ska beskrivningen göras tillgänglig för allmänheten i minst 30 dagar. Någon bortre tidsgräns anges inte utan prövningsmyndigheten bör anförtros uppgiften att bestämma tiden.111 Att allmänheten ska beredas möjlighet att yttra sig över såväl ansökan som miljökonsekvens-
109 Se UNECE, Maastricht Recommendations on Promoting Effective Public Participation in Decision-making in Environmental Matters prepared under the Aarhus Convention, p. 78; France ACCC/C/2007/22; ECE/MP.PP/C.1/2009/4/Add.1, 8 February 2011, p. 36, 38–39; Slovakia (ECE/MP.PP/2011/11/Add.3), p. 63; Bulgaria ACCC/C/2011/58; ECE/MP.PP/ C.1/2013/4, 11 January 2013, p. 75. 110 Se kommittén beslut ACCC/C/2008/24 angående efterlevnad av Spanien (ECE/MP.PP/ C.1/2009/8/Add.1), p. 119. 111 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 240.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
738
beskrivningen efter kungörelse har funnits sedan miljöbalken trädde i kraft.112
Kungörelsen ska innehålla upplysningar om att verksamheten eller åtgärden omfattas av kraven på specifik miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken, vem som prövar tillståndsfrågan, var miljökonsekvensbeskrivningen och andra handlingar i målet eller ärendet finns tillgängliga, till vem och inom vilken tid synpunkter kan lämnas, och hur ny information i målet eller ärendet kommer att kungöras eller hållas tillgänglig (6 kap. 40 § MB första stycket). Om samråd med ett annat land ska ske, ska kungörelsen innehålla en upplysning om detta (6 kap. 40 § MB andra stycket, se vidare avsnitt 9.13).
Kungörelsen om miljökonsekvensbeskrivningen ska göras på en lämplig webbplats, i en ortstidning eller på den plats som är särskilt föreskriven, och tillsammans med kungörelsen om ansökan, om ansökan ska kungöras (6 kap. 41 § MB). En lämplig webbplats för kungörande av miljökonsekvensbeskrivningen är en publik webbplats som tillhör den som prövar tillståndsfrågan (20 § MBF). Avseende ortstidning ska kungörelsen införas i alla lokala dagstidningar som har en spridning av någon betydenhet bland dem inom orten till vilka kungörelsen riktar sig (3 § förordning (1977:654) om kungörande av mål och ärenden hos myndighet m.m.).
Det ansvar som MKB-direktivet tillskriver den ansvariga myndigheten faller i den svenska integrerade processen inte enbart på länsstyrelsen utan även på tillståndsmyndigheten som också har till uppgift att granska den information som läggs fram i miljökonsekvensbeskrivningen och eventuella kompletteringar (6 kap. 39, men även 6 kap. 42–43 §§ MB).113 Granskningen ska äga rum innan ansökan kungörs. Vissa prövningsmyndigheter ger möjlighet att lämna synpunkter på ansökan innan den kungörs efter, vid en s.k. kompletteringsrunda som inte är reglerad i lag. Miljöbalkskommittén ansåg att denna skulle regleras i lag för att säkerställa att underlaget var tillräckligt innan kungörelse äger rum, men det förslaget genomfördes inte.114
112 Se prop. 1997/98.45 del 1 s. 292 och 293, prop. 1997/98.45 del 2 s. 64 och 65 och prop. 2016/ 17:200 s. 136, 141, 208 och 209. 113 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 293 och del 2 s. 64 och 65, prop. 2004/05:129 57 och 58 samt prop. 2016/17:200 s. 139. 114 Se SOU 2003:124 s. 100 och 101, 105–107 och 141–143 och prop. 2004/05:129 s. 57.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
739
9.9.3 Utmaningar
Det är i processen efter kungörelse av ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen som samrådet, enligt direktivets stegvisa process, ska äga rum, dvs. när miljökonsekvensbeskrivningen i essentiella delar har färdigställts, men alla alternativ fortfarande är öppna och inget beslut har fattats om ansökan om tillstånd (artikel 6.4 i MKB-direktivet). Som har noterats redan finns det vissa terminologiska utmaningar när MKB-direktivet term samråd inte används för motsvarande processteg i svensk rätt. Detta leder lätt till missförstånd när det förs diskussioner kring huruvida den svenska samrådsprocessen är effektiv och om den motsvarar vad EU-rätten kräver.
Att miljökonsekvensbeskrivningen är fullständig vid samrådet med allmänheten är nödvändigt enligt direktivet för att allmänheten ska kunna delta effektivt och kunna yttra sig om denna och ansökan. EU-rättsligt måste allmänheten kunna göra sig en tydlig bild av ett projekts inverkan på miljön. Kan allmänheten inte förbereda sig för deltagande vid beslutsprocessen på grund av att exempelvis dokumentationen är ofullständig, eller uppgifter har sammanställts på ett icke sammanhängande sätt i olika handlingar, då är inte samrådskraven enligt artikel 6 i MKB-direktivet uppfyllda.115 Underlaget måste på så sätt motsvara en fullständig miljökonsekvensbeskrivning samtidigt som allmänheten och myndigheter behöver ha möjlighet att exempelvis bedöma alternativredovisningen i form av plats och miljöpåverkan.
Detta medför för den svenska processen att beskrivningen vid kungörelse måste uppfylla dessa formella krav och eventuella kompletteringar i senare skede inte får vara av sådan karaktär att de hade behövt ingå i beskrivningen som låg till grund för samrådet efter kungörelse. Om så är fallet ska ansökan med nuvarande regler avvisas och inte läkas.116
Från ett EU-rättsligt perspektiv är kompletteringar av miljökonsekvensbeskrivningen under prövningens gång problematiska eftersom EU-rätten förutsätter att miljökonsekvensbeskrivningen är komplett vid samrådet.
Mark- och miljööverdomstolen har flera gånger tydliggjort att miljökonsekvensbeskrivningen är en processförutsättning och det
115 Se EU-domstolens dom i mål C-535/18 p. 86. 116 Se exempelvis NJA 2009 s. 321 och MÖD 2015:23.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
740
därför inte är lämpligt att läka brister i denna under en överprövning. Frågan om vilka brister som går att läka vid prövning i överinstans och även i första instans har i praxis bl.a. knutits till mark- och miljödomstolens fullständiga utredningsskyldighet.117 Domstolen har alltså en skyldighet att bedriva en aktiv materiell processledning så att utredningen får den inriktning och omfattning som krävs (22 kap. 11 § andra stycket miljöbalken).118 Om det föreligger brister i underlaget måste det bedömas om bristerna utgör processhinder eller är av materiellt slag. Om miljökonsekvensbeskrivningen är behäftad med så väsentliga brister att den inte kan utgöra grund för ett ställningstagande till verksamhetens eller åtgärdens inverkan på miljön, utgör detta som utgångspunkt ett processhinder. Vid konstaterande av sådana brister bör mark- och miljödomstol bereda sökanden möjlighet att komplettera utredningen i närmare angivna avseenden innan målet tas upp till slutligt avgörande. Domstolens skyldighet att se till att nödvändig utredning inhämtas föreligger även om kompletteringsbehovet konstateras så sent som efter huvudförhandling i målet.119 Är en sådan prövning möjlig, men beskrivningen ändå bristfällig får det i stället ses som en fråga om ansökningens materiella innehåll.120
I och med att Sverige inte tillämpar systemet med en motiverad slutsats innan beskrivningen och ansökan lämnas över till prövningsmyndigheten är beskrivningen i någon mån hela tiden ”öppen” för prövning tills beslut om tillstånd fattas. I exempelvis Finland tillämpas en mer uppdelad process där också prövningsmyndigheten i första instans kan låta ett samråd ske för att läka eventuella brister eller förändringar av ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen som medför att NTM-centralens motiverade slutsats måste omprövas.
Århuskonventionens artikel 6 anger att samrådet med allmänheten ska vara effektiv och äga rum när alla alternativ är öppna. I den svenska processen får allmänheten och särskilt berörda flera möjligheter att delta i processen och därmed påverka vad beskrivningen omfattar. Sammanlagt kan det handla om tre gånger, visserligen med olika syften, men det går ändå att ifrågasätta om detta förfarande kan anses som effektivt.
Våra överväganden och förslag finns i avsnitten 14.8.7 och 14.8.9.
117 Se exempelvis Se MÖD 2012:5 och MÖD 2015:23. 118 Se även prop. 1997/98:45 del 1 s. 294 och 466 samt del 2 s. 240. 119 Se MÖD 2015:23 men se även MÖD M 4612-19. 120 Se bl.a. NJA 2009 s. 321.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
741
9.10 Motiverad slutsats
I MKB-direktivets artikel 1.2 g återfinns näst sista steget i miljökonsekvensbedömningen av den ansvariga myndighetens motiverade slutsats om projektets betydande miljöpåverkan, med beaktande av resultaten av den granskning som äger rum vid samråden och miljökonsekvensbeskrivningen. Den motiverade slutsatsen ska på så sätt beslutas efter det att samråden har ägt rum, men innan beslut om ansökan tas (artikel 1.2 g och 8a.1).
Uttrycket motiverad slutsats finns inte i miljöbalken. Däremot finns bestämmelser med nära koppling till denna i 6 kap.42 och 43 §§miljöbalken.
9.10.1 MKB-direktivet – motiverad slutsats
Som beskrivs inledningsvis ska den av medlemsstaten utpekade ansvariga myndigheten formulera en motiverad slutsats om projektets betydande miljöpåverkan. Den motiverade slutsatsen ska utgå ifrån den information som läggs fram i miljökonsekvensbeskrivningen, samt eventuell kompletterande information, och all relevant information som inhämtas via samråden som sker enligt artikel 6 och 7 (gränsöverskridande samråd), vilket inkluderar både den berörda allmänheten som myndigheter. Den ansvariga myndigheten ska för att se till att miljökonsekvensbeskrivningen är fullständig och av god kvalitet vid behov be exploatören om kompletterande information som är av direkt relevans för att nå en motiverad slutsats om projektets betydande miljöpåverkan (artikel 5.3 c).
Medlemsstaterna har i stort valt att inarbeta kravet om en motiverad slutsats på två olika sätt.121 Det första systemet kan beskrivas som ett separat miljökonsekvensbedömningsförfarande som avslutas med en motiverad slutsats och där denna process är skild från beslutsprocessen om tillstånd (se avsnitt 6.4.3 om Finland). Det andra systemet utgör ett integrerat förfarande där den motiverade slutsatsen inarbetas i beslutet om tillstånd. Även om exempelvis både Danmark och Sverige har valt det senare tillvägagångsättet skiljer sig genomförandet i svensk och dansk rätt åt genom att en motiverad slutsats ska ingå i MKB-tillståndet enligt dansk rätt medan det i svensk rätt
121 Se skäl 21 till 2014/52/EU av den 16 april 2014 om ändring av direktiv 2011/92/EU om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
742
inte finns något sådant krav. Vid prövning enligt miljöbalken godkänns miljökonsekvensbeskrivningen i stället ofta bara med en mening eller två i tillståndsbeslutet.
MKB-direktivet ger på en övergripande nivå möjlighet till båda förfarandena. Oavsett förfarande ska den ansvariga myndigheten göra sin egen separata bedömning av projektets betydande effekter. Det medför en skyldighet för myndigheten att både utföra efterforskningar och analyser för att kunna utföra en bedömning som är så komplett som möjligt av exempelvis direkta, indirekta och kumulativa effekterna av det aktuella projektet.122 Enligt EU-vägledningen bör en motiverad slutsats innehålla följande.
• En undersökning och uttalande om de olika angreppssätt och metoder som används för att utarbeta miljökonsekvensbeskrivningen.
• En undersökning av informationen och de underlag som tillhandahålls i miljökonsekvensbeskrivningen och som delgivits under samrådet.
• Viktiga delar att utvärdera och belysa är utgångspunkterna för miljökonsekvensbeskrivningen, betydande effekter, viken påverkan som effekterna kan leda till, föreslagen övervakning, åtgärder för att minska påverkan och annat som myndigheten bedömer är relevant att lyfta fram.
• En utförlig motivering av om miljökonsekvensbeskrivningen medför att en motiverad slutsats kan lämnas och eventuella argument för motsatsen, som exempelvis kan ha uppkommit under myndighetens undersökning av beskrivningen eller inkommit under samrådsprocessen.
• En tydlig beskrivning av vad den motiverade slutsatsen är och varför den beslutas om.
• En beskrivning av de program av åtgärder som syftar till att mildra och övervaka effekterna av projektet (om betydande negativa miljöeffekter kan uppstå).123
122 Se EU-domstolens domar i mål C‑50/09 p. 40, 41 och 44, mål C-508/03 p. 103 och 104 och mål C‑201/02 p. 52 och 53. 123 Se EU Commission, Environmental Impact Assessment of Projects. Guidance on the preparation of the Environmental Impact Assessment Report (Directive 2011/92/EU as amended by 2014/52/EU) s. 78–80.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
743
När den motiverade slutsatsen lämnas separat från tillståndsbeslutet är slutsatsen bindande i enlighet med artikel 8a.1 MKB-direktivet, något som också bekräftas i vägledningen till direktivet.124 Den motiverade slutsatsen utgör på så sätt ett formellt samt obligatoriskt steg i miljötillståndsprocessen enligt MKB-direktivet.
Efter att den ansvariga myndighetens motiverade slutsats har lämnats ska den integreras i det beslut som tas kring projektet (artikel 8 och 8a. 1 a). Om miljökonsekvensbedömningen sker i en separat process ska den ansvariga myndigheten förvissa sig om att den motiverade slutsatsen fortfarande är aktuell när den fattar beslut om att bevilja eller avslå en tillståndsansökan. Medlemsstaterna får därför fastställa tidsramar för hur länge den motiverade slutsatsen ska vara giltig (artikel 8a.6). Om giltighetstiden har passerat behöver den ansvariga myndigheten göra en ny bedömning av projektets miljöpåverkan utifrån samma kriterier som tidigare. I vissa medlemsstater har fasta tidsramar sats, bl.a. om att efter två år måste en ny motiverad slutsats lämnas. I och med att den behöriga myndigheten ska granska informationen i miljökonsekvensbeskrivningen, samt resultatet av samråden och i förekommande fall begära kompletterande information för att nå en motiverad slutsats, ska slutsatsen visa på myndighetens undersökningar och bedömningar om miljökonsekvensbedömningsprocessen. Om miljökonsekvensbeskrivningen exempelvis har kompletterats eller blivit inaktuell på ett sätt som medför att inte heller den motiverade slutsatsen längre är aktuell måste även slutsatsen kompletteras för att kunna utgöra en undersökning och bedömning av miljökonsekvensbeskrivningen.
Det ska noteras att den motiverade slutsatsen inte medför att den beslutande myndigheten inte har en egen granskningsskyldighet (artikel 3).125
Den eller de ansvariga myndigheter som fullgör de skyldigheter som följer av MKB-direktivet ska agera på ett objektivt sätt och inte ge upphov till en situation som kan leda till en intressekonflikt. Om den ansvariga myndigheten även är exploatör ska medlemsstaterna, inom ramen för deras organisation av administrativa befogenheter, på ett lämpligt sätt åtminstone skilja oförenliga funktioner åt när de fullgör de skyldigheter som följer av MKB-direktivet (artikel 9a).
124 Se EU Commission, Environmental Impact Assessment of Projects. Guidance on the preparation of the Environmental Impact Assessment Report (Directive 2011/92/EU as amended by 2014/52/EU) s. 81. 125 Se EU-domstolens domar mål C‑50/09 p. 40.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
744
9.10.2 Miljöbalken – beslut om miljökonsekvensbeskrivningen
I svensk rätt finns kravet på en motiverad slutsats genomfört genom 6 kap. 43 § miljöbalken. Samtidigt finns det stora likheter mellan denna bestämmelse och bestämmelsen i 6 kap. 42 § miljöbalken som härrör från tidigare versioner av den nu s.k. specifika miljöbedömningen.
Enligt 6 kap. 42 § miljöbalken ska den som prövar tillståndsfrågan i ett särskilt beslut eller i samband med att tillståndsfrågan avgörs ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i 6 kap. miljöbalken så att den specifika miljöbedömningen kan slutföras. Ett sådant ställningstagande får inte överklagas särskilt.
Enligt 6 kap. 43 § miljöbalken ska den som prövar tillståndsfrågan när tillståndsfrågan avgörs, slutföra miljöbedömningen genom att med hänsyn till innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen och det som kommit fram under handläggningen av målet eller ärendet identifiera, beskriva och göra en slutlig och samlad bedömning av miljöeffekterna.
Innan motsvarigheten till motiverad slutsats infördes i miljöbalken fanns en liknande bestämmelse i dåvarande 6 kap. 9 § miljöbalken. Bestämmelsens första stycket återfinns i dag i 6 kap. 42 § miljöbalken och andra stycket har inarbetats i 6 kap. 43 § miljöbalken. Jämförs 6 kap.42 och 43 §§miljöbalken så slutförs miljöbedömningen oavsett vilken av bestämmelserna som prövningsmyndigheten tillämpar.
Jämförs 6 kap. 42 § miljöbalken med hur en motiverad slutsats beskrivs i MKB-direktivet finns det likheter, dvs. en slutsats eller beslut om en verksamhets eller åtgärds betydande miljöpåverkan ska tas efter det att myndigheten har granskat den information som läggs fram i bl.a. miljökonsekvensbeskrivningen och inhämtats via samråd. Även om det ska ske en samlad tillåtlighetsbedömning när ärendet avgörs utgör den motiverade slutsatsen en bedömning av om alla delar finns med i miljökonsekvensbeskrivningen för att kunna dra en slutsats om verksamhetens eller åtgärdens betydande miljöeffekter. Detta bör kunna motsvara om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller de formella kriterierna för en sådan beskrivning.
Vad utredningen förstår tillämpas inte 6 kap. 42 § miljöbalken alls eller i alla fall i väldigt liten utsträckning utan det är 6 kap. 43 § miljöbalken som tillämpas även om båda bestämmelserna ger prövningsmyndigheten möjlighet att slutföra miljöbedömningen. När 6 kap.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
745
43 § miljöbalken tillämpas sker det ofta genom en standardiserad skrivning om miljökonsekvensbeskrivningen.126 I förarbetena anges att ett beslut eller en dom ska motiveras, detta är också något som följer av allmänna förvaltningsrättsliga principer (jfr 32 § förvaltningslagen). Enligt förarbetena medför detta allmänna krav att om prövningsmyndigheten tar ställning till miljöeffekterna av ett visst projekt bör direktivets krav på motiverad slutsats vara uppfyllt. I praktiken innebär det att prövningsmyndigheten måste ta ställning till om den identifiering, beskrivning och bedömning av verksamhetens miljöeffekter som har gjorts av verksamhetsutövaren i miljökonsekvensbeskrivningen är korrekt med hänsyn till vad som framkommit under handläggningen av målet eller ärendet.127
Frågan om miljökonsekvensbeskrivningen kan godkännas i ett enskilt beslut i enlighet med 6 kap. 42 § miljöbalken framstod som kontroversiell i tidigare förarbeten. Det ifrågasattes om en bestämmelse som möjliggör förprövning av miljökonsekvensbeskrivningen fyller någon funktion och att det är svårt att se hur ett sådant beslut skulle kunna verka främjande för prövningen.128 I förarbetena beskrivs att frågan om domstolen eller myndigheten i ett fall när miljökonsekvensbeskrivningen bedöms som godtagbar bör ge detta tillkänna genom ett särskilt beslut under rättegången eller ta upp frågan först vid avgörande av målet eller ärendet, torde vara beroende av omständigheterna. Av särskild betydelse är om en invändning har gjorts mot miljökonsekvensbeskrivningen eller om denna i övrigt framstår som kontroversiell. Det viktiga är, oavsett om bedömningen av miljökonsekvensbeskrivningen görs i ett särskilt beslut eller inte, att bedömningen är fristående från prövningen av ansökan samt att ställningstagandet motiveras.129
Bedömningen av om miljökonsekvensbeskrivningen anses godtagbar eller bristfällig hänger nära samman med frågan hur miljökonsekvensbeskrivningen och ansökan har avgränsats. I praxis finns flera avgöranden där miljökonsekvensbeskrivningen har ansetts bristfällig på grund av att ansökan avgränsat på ett sätt som inte medför att en bedömning om miljöeffekterna kan göras på ett korrekt
126 Se MÖD:s dom den 17 oktober 2017 i mål nr M 5973-17. 127 Se prop. 2016/17:200 s. 142 och 143, 155 och 156. 128 Se prop. 2016/17:200 s. 137. 129 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 65 och 66.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
746
sätt, vilket gett upphov till sena avvisningar.130 På så sätt har prövningsmyndigheten inte använt sig av 6 kap. 42 § miljöbalken och prövat om miljökonsekvensbeskrivningen kan godkännas i ett tidigare skede trots att det finns fall som sannolikt uppfyller kriterierna i förarbetena avseende 6 kap. 42 § miljöbalken om att vara kontroversiell (Cementa täkttillstånd)131 eller att särskilda invändningar har rests (LKAB)132. Om tillståndsprocessen är lång och överprövande myndighet exempelvis har återförvisat ärendet finns det också risk för att miljökonsekvensbeskrivningen blir inaktuell under ärendets gång i vissa avseenden. Då måste kompletteringar ske under processen, vilket kan göra att miljökonsekvensbeskrivningen blir svårläst på grund av att uppgifter har sammanställts på ett icke sammanhängande sätt.
Som framgår av 22 kap. 1 § första stycket 3 och 22 kap. 2 § miljöbalken (se även 19 kap. 5 § första stycket MB) är en godtagbar miljökonsekvensbeskrivning en processförutsättning. Finner prövningsmyndigheten att ansökan är ofullständig ska den förelägga sökanden att avhjälpa bristen inom viss tid. Följer sökanden inte ett föreläggande, får myndigheten besluta att bristen ska avhjälpas på sökandens bekostnad eller, om bristen är så väsentlig att ansökan inte kan ligga till grund för prövning av målet, avvisa ansökan (22 kap. 2 § MB).133 Prövningsmyndigheten har ett fortlöpande ansvar att under målet eller ärendet bedöma om miljökonsekvensbeskrivningen brister.134 Samtidigt får den slutgiltiga bedömningen av om ansökan ska avvisas på grund av att miljökonsekvensbeskrivningen inte är fullgod äga rum när beslut om tillstånd tas.135 I vilka sammanhang som Mark- och miljööverdomstolen i stället för att avvisa en ansökan kan undanröja en dom och återförvisa målet till mark- och miljödomstolen skiljer sig åt i praxis.136
130 Se prop. 2016/17:200 s. 134–137 och 209, prop. 1997/98:45 del 1 294–296 och del 2 s. 65 och 66, prop. 2014/15:60 s. 60 och 97, MÖD 2006:6, MÖD 2006:57, MÖD 2007:50 och MÖD 2009:37. 131 Se MÖD:s dom den 6 juli 2021 i mål nr M 1579-20. 132 Se MÖD 2022:27. 133 Se exempelvis NJA 2009 s. 321 och MÖD 2015:23. 134 Se prop. 1997/98.45 del 1 s. 292 och 293, prop. 1997/98.45 del 2 s. 64 och 65 och prop. 2016/ 17:200 s. 136, 141, 208 och 209. 135 Se MÖD:s dom den 17 oktober 2017 i mål nr M 5973-17 och MÖD:s dom den 21 februari 2017 i mål nr M 5258-16. 136 Se exempelvis MÖD 2015:23 och MÖD:s dom den 6 maj 2021 i mål nr M 5584-20.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
747
9.10.3 Utmaningar
Det svenska genomförandet av kravet om en motiverad slutsats skiljer sig både från MKB-direktivets stegvisa process och våra grannländers genomförande av direktivet. I och med att bedömningen av miljökonsekvensbeskrivningen kommer först i samband med att målet eller ärendet avgörs hänger frågan om avvisning av ansökan över verksamhetsutövaren genom hela processen.
I de samtal som utredningen haft är frågan om när miljökonsekvensbeskrivningen bedöms som fullständig och det inte längre finns skäl att avvisa den viktig. Ovissheten om ansökans fullständighet leder sannolikt dels till att många potentiella projekt inte blir av, dels till att den som önskar bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd tillgodoser önskemål om kostsamma kompletteringar även om dessa upplevs som irrelevanta i förhållande till det som ska prövas. Att avvisningshotet är kvar genom hela processen är en utmaning som upplevs som problematisk inte bara av verksamhetsutövare utan också av domstolsrepresentanter.
Andra utmaningar är dels att de moment som EU-vägledningen beskriver som viktiga i processen med att lämna en motiverad slutsats inte verkar tillämpas i Sverige, dels att den svenska processen blir ”baktung” när alla steg återstår för prövningsmyndigheten att ta ställning till i samband med domen eller beslutet. Direktivets process är jämfört med det svenska genomförandet mer framtung, dvs. en större del av miljökonsekvensbedömningsprocessen sker innan ansökan och beskrivning lämnas till prövningsmyndigheten för tillståndsprövning.
Miljöbalkskommittén föreslog, innan kravet om en motiverad slutsats infördes i MKB-direktivet, att det i och med kungörandet av ansökan, inklusive miljökonsekvensbeskrivningen, i princip skulle innebära att tillståndsmyndigheten hade bedömt att beslutsunderlaget från sökanden är tillräckligt för att allmänheten, remissinstanserna och tillståndsmyndigheten själv ska kunna genomföra prövningen av projektet och ta ställning till ansökan. Innan ansökan och miljökonsekvensbeskrivning kungörs så var förslaget att tillståndsmyndigheten alltid skulle ge åtminstone Naturvårdsverket, länsstyrelsen och den kommunala miljönämnden – samt beträffande vattenverksamheter Kammarkollegiet – tillfälle att granska om underlaget är tillräckligt eller om det behövs kompletteringar av ansökan och
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
748
miljökonsekvensbeskrivning. Efter kungörandet skulle det normalt inte behöva förekomma några mer omfattande kompletteringar från sökandens sida.137
Regeringen ansåg att kommitténs förslag om att godkänna ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen som beslutsunderlag i samband med kungörelsen kunde försämra möjligheterna till insyn och påverkan för allmänhet och miljöorganisationer. Huvudargumentet var att för att säkerställa allmänhetens rättigheter enligt direktivet bör kungörelse ske. Genom kungörelsen får allmänheten veta att en ansökan och en miljökonsekvensbeskrivning har upprättats, var de kan ta del av underlaget och att de har möjlighet att yttra sig i ärendet. Innan miljöbalken kom fanns det också kritik emot att allmänheten och dess intresseorganisationer ofta engageras för sent i beslutsprocessen, särskilt i processer inom ramen för dåvarande vattenlag och väglag, och regeringen ansåg att kommitténs förslag riskerade att skapa en liknande problematik. Det andra argumentet var att krav på kompletteringar av en ansökan kan behöva ske senare under handläggningen, t.ex. i samband med huvudförhandlingen. Regeringen ansåg att med kommitténs förslag skulle det bli oklart vilken vikt som får läggas vid sena kompletteringar, exempelvis i samband med syn (se 22 kap. 21 § MB).138 I Finland har denna fråga lösts genom att miljökonsekvensbeskrivningen kungörs av NTM-centralen och ansökan senare av prövningsmyndigheten (se avsnitt 6.4.3).
Vi kan konstatera att både tillämpningen av MKB-direktivet och rättsutvecklingen i övrigt, särskilt EU-domstolens praxis, har utvecklats sedan regeringen tog ställning till Miljöbalkskommitténs förslag. Det kan därför finnas skäl för att återigen pröva dessa argument.
I finsk rätt och i enlighet med direktivets stegvisa process avslutas processen kring miljökonsekvensbeskrivningens omfattning med en motiverad slutsats om projektets betydande miljöpåverkan från den myndighet som också har yttrat sig om beskrivningen omfattning. Det är noterbart att detta inte har föreslagits som alternativ till den svensk processen.
Våra överväganden och förslag finns i avsnitten 14.8.11 och 14.8.12.
137 Se SOU 2003:124 s. 139. 138 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 275 och prop. 2004/05:129 s. 54–57.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
749
9.11 Liten miljökonsekvensbeskrivning
Det finns inget krav på en liten miljökonsekvensbeskrivning enligt MKB-direktivet och inte heller på ett enklare underlag. Beskrivningen nedan fokuserar därför enbart på miljöbalken.
9.11.1 Miljöbalken
När ingen betydande miljöpåverkan föreligger för en verksamhet eller åtgärd ska fram till den 31 december 2024 en liten miljökonsekvensbeskrivning tas fram (6 kap. 26 § tredje stycket och 47 §miljöbalken). Från och med den 1 januari 2025 ska i stället ett förenklat underlag tas fram. Underlaget ska innehålla de upplysningar som behövs för en bedömning av de väsentliga miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan förväntas ge. En bedömning av underlagets omfattning måste göras utifrån de materiella krav som den som vill vidta en åtgärd eller bedriva en verksamhet ska uppfylla för att tillstånd ska kunna meddelas.139 En samrådsredogörelse som har tagits fram enligt 6 kap. 25 § 2 miljöbalken ska ingå. Om verksamheten eller åtgärden trots ingen betydande miljöpåverkan ändå kan antas påverka miljön i ett Natura 2000-område ska beskrivningen innehålla de uppgifter som behövs för prövningen enligt 7 kap.28 b och 29 §§miljöbalken.
Vad underlaget ska innehålla framgår av definition av termen miljöeffekter och vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla (se 6 kap. 2 och 35 §§ MB).140 Även ett tillräckligt underlag utgör en processförutsättning (22 kap. 1 § 3 och 2 § andra stycket MB).141
9.11.2 Utmaningar
Vad vi förstår från våra samtal med myndigheter och verksamhetsutövare finns det stora skillnader i vilka krav som ställs på en liten miljökonsekvensbeskrivning i dag. Vissa länsstyrelser har arbetat aktivt med att hålla beskrivningen liten, men många verksamhetsutövare upplever att det varit meningslöst att ens försöka arbeta
139 Se prop. 2023/24:152 s. 53–55. 140 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 289 och del 2 s. 64, prop. 2016/17:200 s. 144–151 och 211 och 212. 141 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 289–292, prop. 2004/05:129 s. 50–53 och prop. 2016/17:200 s. 144–151, 211 och 212.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
750
med en liten miljökonsekvensbeskrivning eftersom den i princip alltid sväller till en fullstor på grund av alla kompletteringsförelägganden, trots att det inte är syftet. Svårigheten för vissa myndigheter att bestämma när de erhållit nog med information kan också medföra att processen i dessa fall blir mer utdragen även när det finns krav på en vanlig miljökonsekvensbeskrivning. Från och med den 1 januari 2025 har uttrycket ändrats till ”förenklat underlag”. Det ska samtidigt noteras att denna ändring inte är avsedd att innebära någon ändring i sak.142 Vad underlaget i dessa fall ska betecknas har diskuterats under många år.143
När Naturvårdsverket utvärderade regeländringarna från 2018 visade enkätundersökningen att tidsåtgången inte skiljer sig åt för länsstyrelsernas handläggning av liten miljökonsekvensbeskrivning jämfört med en fullstor.144 Sammantaget går det att ifrågasätta om lagstiftningen hittills har givit tillräckligt tydliga ramar kring vad en liten miljökonsekvensbeskrivningen skulle innehålla och även om uttrycket har ändrats till förenklat underlag är ingen ändring i sak avsedd. Det går att ifrågasätta om syftet med bestämmelsen kan sägas uppfyllas när endast uttrycket ändras.
I finländsk rätt finns ingen motsvarighet till liten miljökonsekvensbeskrivning utan i stället ska verksamhetsutövaren endast vara tillräckligt medveten om projektets miljökonsekvenser i den omfattning som rimligen kan förutsättas, utöver vad som föreskrivs separat (se avsnitt 6.4.3).
Våra överväganden och förslag i denna fråga finns avsnitten 14.8.4 och 14.15.5.
9.12 MKB-direktivet i andra EU-rättsliga akter
I flera andra EU-rättsliga akter har MKB-direktivets krav på en miljökonsekvensbedömning inarbetats. Exempel på sådana akter som har beslutats om under 2024 är EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial, EU-förordningen om netto-nollteknik och revideringen av förnybartdirektivet. Dessa akter har likande definitioner av tillståndsprocessen och i dessa definitioner integreras
142 Se prop. 2023/24:152 s. 53–55 och 108. 143 Se prop. 2004/05:129 s. 51–54, ds. 2016:25 s. 316, prop. 2016/17:200 s. 144–151 och SOU 2022:33 s. 125–129. 144 Naturvårdsverket Miljöbedömningar i miljöbalken (2021) s. 27.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
751
MKB-direktivets miljökonsekvensbedömningsprocess (se artikel 5–9 i MKB-direktivet).
Nedan beskriver vi i huvudsak dessa bestämmelser i EUförordningen om kritiska och strategiska råmaterial. När det i förnybarhetsdirektivet eller EU-förordningen om netto-nollteknik ställs andra krav än i EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial anger vi detta. Att endast kraven i EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial beskrivs närmare är en följd av att akterna i stor utsträckning har en motsvarande reglering i förhållande till kraven i MKB-direktivet, framför allt de två EUförordningarna. Fokus för avsnittet är att beskriva hur miljökonsekvensbedömningsprocessen regleras i dessa akter och hur denna process förhåller sig till tillståndsprocessen.
9.12.1 Definitioner
Enligt artikel 2.18 i EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial omfattar en tillståndsprocess alla relevanta tillstånd för att bygga och driva ett projekt för kritiska råmaterial, däribland bygglov, kemikalietillstånd och tillstånd för nätanslutning samt miljöbedömningar och miljötillstånd där sådana krävs, och som även omfattar alla ansökningar och förfaranden, från bekräftelsen på att ansökan är fullständig till meddelandet om det övergripande beslutet om utfallet av förfarandet.
Enligt artikel 3.19 i EU-förordningen om netto-nollteknik omfattar tillståndsprocessen alla relevanta tillstånd att bygga, utvidga, omvandla och driva tillverkningsprojekt för netto-nollteknik och strategiska netto-nollprojekt, däribland bygglov, kemikalietillstånd och tillstånd för nätanslutning samt miljöbedömningar och miljötillstånd där sådana krävs, och som även omfattar alla ansökningar och förfaranden från bekräftelsen på att ansökan är fullständig till meddelandet om det övergripande beslutet. Avseende på geologisk lagring av koldioxid, tillståndsprocessen för lagring som avser behandling av alla nödvändiga tillstånd för anläggningar ovan jord som krävs för driften av en lagringsanläggning, inbegripet bygglov och tillstånd för rör, och miljötillståndet för injektion och lagring av koldioxid i enlighet med direktivet om geologisk lagring av koldioxid.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
752
Definitionerna är i stort överstämmande med varandra och liknar också definitionen i artikel 16 i förnybartdirektivet. I dessa definitioner utgör miljökonsekvensbedömningsprocessen enligt MKBdirektivet en del i dessa akters tillståndsprocesser, om MKBdirektivets krav om en miljökonsekvensbedömning aktualiseras. På så sätt påverkar inte dessa tre EU-rättsliga akter bedömningen av om ett projekt enligt MKB-direktivet ska genomgå en miljökonsekvensbedömning.
9.12.2 Formerna för bedömningen om en betydande miljöpåverkan kan antas
Utgångspunkten i artikel 4.6 i MKB-direktivet är att beslutet om att ett projekt kan antas medföra betydande miljöpåverkan ska fattas så snart som möjligt eller inom högst 90 dagar från den dag exploatören lämnat all information som krävs enligt artikel 4.4 och bilaga 2.A (se avsnitt 9.6.1). Enligt artikel 11.5 i EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial ska det ske ett undantag från artikel 4.6 i MKB-direktivet avseenden tidsfristen för beslutet om betydande miljöpåverkan. I stället för 90 dagar ska beslutet fattas inom 30 dagar.
Förnybarhetsdirektivet har sedan den senaste revideringen infört särskilda bestämmelser om miljöbedömning avseende projekt för förnybar energi i och utanför accelerationsområden. En miljökonsekvensbedömning ska som utgångspunkt inte göras för projekt inom ett accelerationsområde eftersom en miljöbedömning enligt SMBdirektivet ska ha föregått utpekandet av området (se artikel 15c.2 i förnybartdirektivet). Trots detta kan en miljökonsekvensbedömning behöva genomföras enligt MKB-direktivet om betydande oförutsedd negativ påverkan med hänsyn till miljöns känslighet i det geografiska området kan inträffa om denna fråga inte har belysts och hanterats inom ramen för miljöbedömningen enligt SMB-direktivet (se artikel 16a.3–5 i förnybartdirektivet).
Det finns ingen motsvarande bestämmelse i EU-förordningen om netto-nollteknik.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
753
9.12.3 Begära ett yttrande om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsnivå
I avsnitt 9.7.1 beskriver vi MKB-direktivets reglering avseende den ansvariga myndighetens yttrande om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsnivå (se artikel 5.1 och 5.2 i MKB-direktivet).
Enligt EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial, ska den s.k. berörda projektägaren, om en miljökonsekvensbedömning krävs, senast 30 dagar efter meddelandet om erkännande som strategiskt projekt, och innan ansökan lämnas in, begära ett yttrande från den berörda gemensamma kontaktpunkten om omfattning av och detaljnivå för den information som ska ingå i miljökonsekvensbeskrivningen. Kontaktpunkten ska säkerställa att yttrandet utfärdas så snart som möjligt och inom en tidsperiod som inte överstiger 45 dagar från det datum då projektägaren lämnade in sin begäran om ett yttrande (artikel 12.1 i EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial).
Enligt EU-förordningen om netto-nollteknik får den berörda projektägaren innan ansökan lämnas in begära ett yttrande från kontaktpunkten om omfattningen av och detaljnivån för den information som ska ingå i miljökonsekvensbeskrivningen. Kontaktpunkten ska säkerställa att yttrandet utfärdas så snart som möjligt och senast 45 dagar från det datum då projektägaren lämnade in sin begäran om ett yttrande (artikel 10.1 EU-förordningen om nettonollteknik).
För projekt under förnybartdirektivet finns det särskilda bestämmelser som skiljer sig från MKB-direktivet och nämnda två EUförordningar. Ett sådant fall rör yttrandet om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljnivå. När en miljökonsekvensbedömning krävs för ett projekt som omfattas av förnybartdirektivet ska den behöriga myndigheten, med beaktande av den information som har lämnats av exploatören, avge ett yttrande om omfattningen av och detaljnivån för den information som exploatören ska lämna i miljökonsekvensbeskrivningen, vars omfattning inte får utökas därefter (se artikel 16b.2 i förnybarhetsdirektivet). På så sätt blir yttrandet bindande i miljökonsekvensbedömningsprocessen under förnybartdirektivet och ansvarig myndighet kan inte begära kompletteringar som inte har sin grund i yttrandet.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
754
9.12.4 Miljökonsekvensbedömningsprocessen enligt EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial
Om en miljökonsekvensbedömning krävs ska artiklarna 5–9 i MKBdirektivet tillämpas enligt förordningen (artikel 12.1). Det är hela miljökonsekvensbedömningsprocessen, dvs. från utarbetande av en miljökonsekvensbeskrivning till att den ansvarige myndigheten integrerar den motiverade slutsats i beslutet om tillstånd och meddelar allmänheten och berörda myndigheter om att ett sådant beslut har fattats.
Startpunkten för tillståndsprocessen utgörs av att kontaktpunkten bekräftar att projektägarens ansökan är fullständig. Detta sker senast 45 dagar efter att projektägaren har lämnat in all den information som krävs för att behandla en ansökan. Om all information inte har lämnats in ska kontaktpunkten begära att projektägaren lämnar in en fullständig ansökan utan oskäligt dröjsmål, kontaktpunkten ska ange vilken information som saknas. Om den inlämnade ansökan anses ofullständig en andra gång får kontaktpunkten inte begära in information på områden som inte omfattas av den första begäran om ytterligare information, och den får endast begära in ytterligare underlag som kompletterar den saknade informationen (se artikel 11.6).
I vilket skede av tillståndsprocessen som miljökonsekvensbeskrivningen ska lämnas in av projektägaren är inte exakt bestämt i förordningen. Kontaktpunkten ska underrätta projektägaren om när beskrivningen ska lämnas in, med hänsyn till hur tillståndsprocessen organiseras i den berörda medlemsstaten och till att tillräckligt med tid måste ges för att bedöma beskrivningen. Det är tydligt i sista meningen av artikel 11.8 att varaktigheten för processen att lämna ett beslut om tillstånd inte påverkas av projektägarens process att ta fram en miljökonsekvensbeskrivning, men att processen ingår i förordningens definition av tillståndsprocess (se även artikel 2.18). På så sätt kan miljökonsekvensbeskrivningen lämnas in samtidigt som ansökan lämnas in och utgöra underlag för om ansökan är fullständig. Oavsett måste ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen finnas tillgängliga vid samrådet (se artiklarna 6.2 och 6.3 i MKBdirektivet).
Formerna för samråd eller när samråd ska äga rum regleras inte i förordningarna utan här är utgångspunkterna desamma som i MKB-
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
755
direktivet, dvs. samråd ska ske på ett tidigt stadium och deltagandet ska vara effektivt (se avsnitt 9.9.1 och artikel 6.2 samt artikel 6.4 i MKB-direktivet). Tiden för att samråda regleras och får inte överstiga 85 dagar och i linje med MKB-direktivet inte understiga 30 dagar. I undantagsfall får den berörda medlemsstaten förlänga tidsramarna med ytterligare 40 dagar som mest om det krävs på grund av det föreslagna projektets karaktär, komplexitet, plats eller storlek (artikel 12.5). Enligt artikel 10.5 i EU-förordningen om netto-nollteknik ska tidsramarna för samråd som utgångspunkt vara desamma, men bara kunna förlängas till högst 90 dagar efter en bedömning i varje enskilt fall.
Om samrådet resulterar i att miljökonsekvensbeskrivningen måste kompletteras med ytterligare information får kontaktpunkten ge det projektansvariga företaget möjlighet att tillhandahålla ytterligare information. I sådana fall ska kontaktpunkten underrätta projektägaren om den dag då den ytterligare informationen senast ska lämnas in, som ska vara minst 30 dagar efter underrättelsen. Perioden mellan tidsfristen för tillhandahållande av ytterligare information och inlämnandet av den ska inte räknas in i varaktigheten för tillståndsprocessen (artikel 11.9).
Efter att projektägaren har kompletterat miljökonsekvensbeskrivningen ska de berörda behöriga myndigheterna utfärda den motiverade slutsats som avses i artikel 1.2 g iv i MKB-direktivet rörande miljökonsekvensbedömningen inom 90 dagar efter det att den erhållit alla nödvändig information, avseende artikel 5, 6 och 7 i MKBdirektivet, och slutfört samråden enligt artiklarna 6 och 7 i MKBdirektivet (artikel 12.3). Det går att förlänga tidsfristen för att lämna den motiverade slutsatsen med 20 dagar (se artikel 12.4). Precis som i MKB-direktivet handlar det inte bara om att godkänna miljökonsekvensbeskrivningen utan att ta hela processen i beaktan.
Det finns inga ytterligare referenser till MKB-direktivet och de krav som exempelvis ställs på att den motiverade slutsatsen ska vara aktuell när tillståndsbeslutet fattas eller att beslutande myndighet omedelbart ska informera allmänheten när beslut om tillståndsansökan har fattats (se artikel 8a.6 och 9.1 i MKB-direktivet). Ett tillståndsbeslut enligt förordningen ska på så sätt utformas i enlighet med artikel 8 och 9 i MKB-direktivet.
I artikel 14 tydliggörs att tillämpningen av Århuskonventionen och Esbokonventionen inte påverkas av förordningen.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
756
9.13 Gränsöverskridande samråd
Vi noterar initialt att våra utredningsdirektiv endast nämner gränsöverskridande miljöeffekter i relation till den specifika miljöbedömningen. I och med att bestämmelser om gränsöverskridande miljöeffekter är snarlika för strategiska och specifika miljöbedömningar finns det skäl att behandla dem på ett samordnat sätt. Att bestämmelserna härrör ur samma konvention, Esbokonventionen, och att SMB- samt MKB-direktivet har snarlika bestämmelser utgör ytterligare skäl att inte skilja den strategiska och specifika miljöbedömningen åt avseende gränsöverskridande samråd. Detta är även fallet i våra grannländer.
Förutom i Esbokonventionen, MKB-direktivet och SMBdirektivet finns det krav på gränsöverskridande samråd i ett antal andra EU-direktiv, såsom vattendirektivet, och även konventioner som Sverige ratificerat. I detta avsnitt belyser vi de konventioner som anges i 1 kap. 4 § miljöbalken, dvs. gränsälvsöverenskommelsen mellan Sverige och Finland, miljöskyddskonventionen mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige och svensk-norska vattenrättskonventionen.
9.13.1 Esbokonventionen
I avsnitt 5.3.1 återfinns en övergripande beskrivning av Esbokonventionen. I detta avsnitt beskrivs några artiklar, med koppling till de av oss identifierade utmaningarna inom området, närmare. Inledningsvis vill vi också erinra om att EU, precis som Sverige, har ratificerat Esbokonventionen. EU är därmed också part till konventionen. EU har genomfört konventionen genom i huvudsak MKBdirektivet. Genom EU:s genomförande av konventionen har bestämmelserna i konventionen fått en mer bindande verkan för Sverige eftersom EU:s genomförande har företräde.145 När konventionen utgör en integrerad del av EU:s rättsordning har den dessutom företräde framför sekundärlagstiftning som har antagits enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.146 Detta innebär att EU-rättsliga bestämmelser ska tolkas för att skapa samstämmighet
145 Se EU-domstolens dom i mål C-181/73 p. 4–6 och mål C-344/04 p. 36. 146 Se EU-domstolens dom målen C‑240/09 p. 42; C‑470/16 p. 50; C‑286/90 p. 9, C‑402/05 P och C‑415/05 P p. 291 och C‑366/10 p. 123.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
757
med Esbokonventionen.147 Om konventionen ställer krav som inte återfinns i MKB-direktivet ska konventionens krav dock tillämpas, förutsatt att gränsöverskridande påverkan kan antas.
Konventionen har jämfört med 6 kap. miljöbalken och MKBdirektivet en annorlunda terminologi i vissa avseenden. Skillnaden har sin utgångspunkt i att konventionen utgår ifrån antagandet att den reglerar förhållandet mellan suveräna stater utanför en EUrättslig kontext. Vi kommer inte att fokusera på skillnader i terminologi utan på hur processen för ett gränsöverskridande ska äga rum enligt konventionen samt vilka krav som ställs på processens moment.
Centralt för konventionen är definitionen ”gränsöverskridande påverkan” som avser varje påverkan inom ett område under en parts jurisdiktion som orsakas av en föreslagen verksamhet vars källa är belägen helt eller delvis inom ett område under en annan parts jurisdiktion (artikel 1 viii).
Enligt konventionens artikel 2.1 ska parterna vidta alla lämpliga och effektiva åtgärder för att förebygga, minska och kontrollera betydande skadlig gränsöverskridande miljöpåverkan från föreslagna verksamheter. Det ska införas ett förfarande avseende miljökonsekvensbeskrivningar beträffande verksamheter som anges i bilaga 1 till konventionen och sådana som kan antas förorsaka sådan påverkan (artikel 2.2 och bilaga 3). Förfarandet ska medföra att allmänheten tillåts medverka och en miljökonsekvensbeskrivning enligt bilaga 2 till konventionen upprättas. Allmänheten i områden som kan antas bli utsatta för påverkan från en föreslagen verksamhet ska ges samma möjligheter oavsett vilket land dessa befinner sig i (artikel 2.6).
Den part inom vars område en föreslagen verksamhet ska underrätta alla parter som kan tänkas bli utsatta för gränsöverskridande påverkan (artikel 3.1). Underrättelsen ska göras senast när den egna allmänheten underrättas (artikel 3.1). Underrättelsen ska bl.a. innehålla information om den föreslagna verksamheten inklusive alla tillgängliga uppgifter om dess förmodade gränsöverskridande påverkan (artikel 3.2 a). Den utsatta parten ska inom en viss tid som ska anges i underrättelsen svara om den avser att delta i förfarandet (artikel 3.2 c och 3.3). Om den utsatta parten uppger att den inte
147 Se Report by the Aarhus Compliance Committee on the Compliance by the EC with its obligations under the Aarhus Convention, ECE/MP.PP/2008/5/Add.10, paragraph 23, 2/5/2008 och EU-Commission, ”Guidance on the Application of the Environmental Impact Assessment Procedure for Large-scale Transboundary Projects” (2013), s. 3.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
758
avser att delta i förfarandet eller om den inte svarar inom angiven tid finns det inget hinder för upphovsparten att utöva sin rätt att besluta huruvida den ska genomföra miljökonsekvensbedömning i enlighet med egen nationell lagstiftning och praxis (artikel 3.4).
Önskar den utsatta parten delta i förfarandet ska den förses med information, om så inte har ägt rum, om förfarandet med en miljökonsekvensbeskrivning innefattande angivande av tidsschemat för överlämnande av synpunkter och relevant information om den föreslagna verksamheten och dess sannolika betydande skadliga gränsöverskridande påverkan (artikel 3.5). En utsatt part ska, på begäran, i rimlig utsträckning förse upphovsparten med tillgängliga uppgifter avseende den eventuellt påverkade miljön, där sådana uppgifter är nödvändiga för att upprätta miljökonsekvensbeskrivningen. Informationen ska levereras omgående och, om det är lämpligt, genom ett gemensamt organ (artikel 3.6). De berörda parterna ska säkerställa att allmänheten i de områden som kan antas bli påverkade ska informeras om den föreslagna verksamheten och ges möjlighet att göra kommentarer eller invändningar och att dessa ska vidarebefordras till upphovsparten (artikel 3.8).
När en part anser att den kan bli utsatt för en betydande skadlig gränsöverskridande påverkan från en föreslagen verksamhet och ingen underrättelse har genomförts ska de berörda parterna föra diskussioner om det kan antas att det blir en betydande skadlig gränsöverskridande påverkan. Om parterna inte kan komma överens får frågan hänskjutas till en undersökningskommission (se bilaga 4) som lämnar råd om sannolikheten för betydande skadlig gränsöverskridande påverkan (artikel 3.7).
Den miljökonsekvensbeskrivning som upprättas ska som ett minimikrav innehålla de uppgifter som anges i bilaga 2 till konventionen (artikel 4.1). Detta inkluderar bl.a. följande.
• En beskrivning, där så är lämpligt, av rimliga alternativ (till exempel lokaliserade eller tekniska) till den föreslagna verksamheten inklusive noll-alternativet.
• En beskrivning av den miljö som sannolikt kommer att påverkas väsentligt av den föreslagna verksamheten och dess alternativ.
• En beskrivning av den potentiella miljöpåverkan av den föreslagna verksamheten och dess alternativ och en uppskattning av dess betydelse.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
759
• En beskrivning av åtgärder för att minimera negativ miljöpåverkan.
• En identifiering av kunskapsluckor och osäkerheter som uppstår vid sammanställningen av den information som krävs.
Upphovsparten ska överlämna miljökonsekvensbeskrivningen till den utsatta parten. De berörda parterna ska se till att beskrivningen distribueras till myndigheterna och allmänheten i de områden hos den utsatta parten som kan antas bli påverkad.
Samrådet mellan parterna ska ske efter färdigställandet av miljökonsekvensbeskrivningen angående, bl.a., den föreslagna verksamhetens eventuella gränsöverskridande påverkan och åtgärder för att reducera eller eliminera dess påverkan, möjliga alternativ till den föreslagna verksamheten samt övervakning av effekterna av sådana åtgärder på upphovspartens bekostnad (artikel 5.1 a). Att samrådet ska genomföras efter att miljökonsekvensbeskrivningen har färdigställts är också slutsatsen från Esbokonventionens genomförandekommitté.148 Dessutom anser kommittén att miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla ett särskilt kapitel om den gränsöverskridande situationen inklusive exempelvis påverkan och åtgärder för att reducera eller eliminera denna del av verksamhetens påverkan.149
Parterna ska säkerställa att det i det slutliga beslutet om den föreslagna verksamheten tas vederbörlig hänsyn till bedömningarna i miljökonsekvensbeskrivningen, till de kommentarer som erhållits från allmänheten samt till resultatet av samrådet mellan parterna (artikel 6.1). Upphovsparten ska förse den utsatta parten med det slutliga beslutet om den föreslagna verksamheten tillsammans med de skäl och överväganden som beslutet grundar sig på (artikel 6.2). Om ytterligare uppgifter avseende skadlig gränsöverskridande påverkan kommer fram innan arbetet påbörjas som inte var tillgängliga när beslutet togs och som i sak skulle ha kunnat påverkat detta ska de andra parterna meddelas om detta. Om någon berörd part begär det ska samråd äga rum beträffande frågan om beslutet bör ändras (artikel 6.3).
148 Opinions of the Implementation Committee (2001–2020), Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context and Protocol on Strategic Environmental Assessment (United Nations 2020), p. 116. 149 Opinions of the Implementation Committee (2001–2020), Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context and Protocol on Strategic Environmental Assessment (United Nations 2020), p. 91.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
760
Om någon part begär det ska också en efterföljande analys göras. Den efterföljande analysen ska omfatta övervakning av verksamheten, i linje med bilaga 5 (artikel 7.1). Övervakningen kan exempelvis omfatta kontroll av att de villkor som anges i tillståndsbeslutet samt av effektiviteten hos åtgärderna som genomförts för att minska påverkan. Om analysen visar att det föreligger en betydande skadlig gränsöverskridande påverkan som inte reglerats eller att nya faktorer har upptäckts som kan orsaka sådan påverkan, ska parterna informera varandra om detta och överlägga om nödvändiga åtgärder för att reducera eller eliminera påverkan (artikel 7.2).
9.13.2 MKB-direktivet– gränsöverskridande samråd
Enligt MKB-direktivet är det önskvärt att fastställa förstärkta bestämmelser om miljökonsekvensbedömning i ett gränsöverskridande sammanhang så att hänsyn kan tas till Esbokonventionen (skäl 15). I grunden gäller samma bestämmelser för en gränsöverskridande miljökonsekvensbedömning som för en nationell enligt MKBdirektivet. Samtidigt, som noterades i avsnitt 9.13.1, ska Esbokonventionens krav komplettera och trumfa sekundärlagstiftning när så behövs för att uppfylla de formella krav som konventionen ställer. Här kommer i huvudsak MKB-direktivets krav för en gränsöverskridande miljöbedömning att beskrivas tillsammans med i vilka situationer där kompletterande kravställs av konventionen för att visa på hela den EU-rättsliga regleringen. Exempelvis behöver konventionens krav ingå i bedömningen av alternativ, i och med att dessa är oberoende av de materiella kraven för ett specifikt projekt.150
Utgångspunkten för en gränsöverskridande miljökonsekvensbedömning är artikel 7 i MKB-direktivet. Bestämmelsen anger bl.a. att när en medlemsstat uppmärksammar att ett projekt kan antas medföra en betydande inverkan på miljön i en annan medlemsstat eller om en medlemsstat som kan komma att utsättas i betydande grad begär det, ska den medlemsstat inom vars territorium projektet ska genomföras informera den utsatta medlemsstaten. Artikel 7 begränsar möjligheten att undanta vissa projekt från direktivets bestämmelser (se artikel 2.4–5).
150 Se förslag till avgörande Generaladvokat Kokott i mål C-461/17 p. 105.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
761
Underrättelse till den utsatta medlemsstaten ska ske så snart som möjligt, senast när den egna allmänheten informeras, och inbegripa bl.a. en beskrivning av projektet, tillsammans med alla tillgängliga uppgifter om dess möjliga gränsöverskridande konsekvenser, uppgifter om vilket slags beslut som kan komma att fattas (artikel 7.1).
Den medlemsstat inom vars territorium projektet är avsett att utföras ska ge den andra medlemsstaten rimlig tid att ange om den vill delta i beslutsförfarandet för projektet, eller motsvarande förfarande (artikel 2.2 och 7.1). Om den utsatta medlemsstaten vill delta ska den erhålla, om så inte redan har ägt rum, de uppgifter som artikel 6.2 omfattar och dessa ska göras tillgängliga i enlighet med artikel 6.3 a och b (artikel 7.2).
Esbokonventionen kräver att upphovsparten underrättar berörda parter om aktiviteter som anges i bilaga 1 till konventionen och som sannolikt kommer att orsaka en betydande negativ gränsöverskridande påverkan (artikel 3.2 Esbokonventionen). Upphovsparten är skyldig att underrätta berörda parter även om sannolikheten för sådan påverkan endast är liten.151 Detta innebär att underrättelse alltid är nödvändig, såvida inte betydande negativ gränsöverskridande påverkan med säkerhet kan uteslutas.152
EU-kommissionen har tagit fram en vägledning om gränsöverskridande miljöbedömningar. Vägledningen är upprättad på så sätt att den överensstämmer med kommissionens tolkning av direktivet och konventionens krav.
Enligt vägledningen ska processen för en gränsöverskridande miljökonsekvensbedömning följa sju steg.
1. Underrättelse och informationsutbyte (artikel 7.1–2 MKBdirektivet och artikel 3 Esbokonventionen).
2. Fastställande av innehåll och omfattning av miljökonsekvensbeskrivningen (artikel 5.2 MKB-direktivet).
3. Utarbetandet av miljökonsekvensbeskrivningen av exploatören (artikel 5.1, 5.3 och bilaga 4 MKB-direktivet samt artikel 4 och bilaga 2 Esbokonventionen).
151 Se Guidance on the Practical Application of the Espoo Convention, paragraph 28, Decision III/4 annex IV), http://live.unece.org/fileadmin/DAM/env/documents/2004/eia/decision.III.4.e.pdf. 152 Se Decision IV/2, annex I, paragraph 54, http://live.unece.org/fileadmin/DAM/env/documents/2008/eia/decision.IV.2.e.pdf.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
762
4. Allmänhetens deltagande, spridning av information och samråd (artikel 6 och 7.3 MKB-direktivet samt artikel 3.8, 2.2, 2.6 och 4.2 Esbokonventionen).
5. Samråd mellan berörda parter (artikel 7.4 MKB-direktivet och artikel 5 Esbokonventionen).
6. Granskning av miljökonsekvensbeskrivningen inklusive annan information som framkommit under processen och slutligt beslut avseende projektet (artikel 8 MKB-direktivet och artikel 6.1 Esbokonventionen).
7. Spridning av information om det slutliga beslutet till allmänheten, myndigheter och den utsatta medlemsstaten (artikel 9 MKBdirektivet och artikel 6.2 Esbokonventionen).153
Underrättelse
Enligt artikel 7 i MKB-direktivet har medlemsstaterna rätt att begära underrättelse för alla projekt som kan ha en betydande inverkan på deras miljö, oavsett om det finns upptaget i MKB-direktivets bilaga 1 eller kan falla inom bilaga 2. I och med att undersökningen och fastställandet av en betydande miljöpåverkan ska utgå ifrån försiktighetsprincipen medför det att om det inte går att faktiskt utesluta en risk för betydande miljöpåverkan ska en miljöbedömningsprocess genomföras.154
För storskaliga gränsöverskridande projekt är tidpunkten för underrättelse ytterst viktig för att säkerställa effektiv samordning mellan de berörda parterna och för att undvika tvister. EU-kommissionen rekommenderar att anmälan skickas så tidigt som möjligt, helst före processen att avgränsa och bestämma omfattningen på miljökonsekvensbeskrivningen.155 Underrättelsen bör oavsett inte skickas senare än när allmänheten i ursprungsparten informeras om miljöbedömningsprocessen.
153 Se EU Commission, ”Guidance on the Application of the Environmental Impact Assessment Procedure for Large-scale Transboundary Projects” (2013), s. 6. 154Se EU-domstolens dom i mål C-117/02 p. 42, 43 och 85. 155 Se EU Commission, ”Guidance on the Application of the Environmental Impact Assessment Procedure for Large-scale Transboundary Projects” (2013), s. 6.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
763
Miljökonsekvensbeskrivningen
Miljökonsekvensbeskrivningen vid en gränsöverskridande miljöbedömning behöver innehålla en beskrivning av projektets sannolika betydande effekter, t.ex. effekter till följd av användning av naturresurser eller kumulativa effekter, utifrån bilaga 2 till Esbokonventionen och bilaga 4 till MKB-direktivet.
EU-domstolen har återkommande tydliggjort att MKB-direktivet syftar till att resultera i en helhetsbedömning av den miljöpåverkan som ett projekt eller en ändring av ett projekt medför.156För ett gränsöverskridande projekt rekommenderar EU-kommission att en gemensam miljökonsekvensbeskrivning för hela projektet och sedan utarbeta de enskilda nationella miljökonsekvensbeskrivningarna om sådana behövs. Även om MKB-direktivet saknar en rättslig grund för ett sådant samordnat förfarande ger Esbokonventionen den rättsliga grunden för att vid behov göra en gemensam miljökonsekvensbedömning (se artikel 8 och bilaga 6, punkt g i Esbokonventionen). Dessutom anges i artikel 2.1 i Esbokonventionen att parterna är skyldiga att agera antingen enskilt eller gemensamt för att förhindra, minska och kontrollera betydande negativa gränsöverskridande miljöpåverkan från föreslagna verksamheter. I andra artiklar uppmuntras skapande av gemensamma organ (artiklarna 3.6, 4.2, 5 andra stycket, bilaga 6.g i Esbokonventionen).
Samråd
De berörda medlemsstaterna ska sedan tillgängliggöra informationen som ska tas fram enligt MKB-direktivets artikel 7.1–2 inom rimlig tid för myndigheter (artikel 6.1) och för den berörda allmänheten (artikel 7.3 a).
När samråd ska äga rum anges i artikel 6.2 i MKB-direktivet att den berörda allmänheten i det påverkade landet på ett effektivt sätt kan delta i beslutsprocesser och informeras, det är den utsatta parten som ska säkerställa att allmänheten får komma till tals. Samrådsunderlaget bör identifiera de betydande negativa gränsöverskridande effekterna och beskriva den bedömning som utförts, särskilt när det gäller alternativ, kumulativa effekter och effekter på klimat och biologisk mångfald. Direktivets artikel 6.3 a och 6.3.b anger att medlemsstaterna
156 Se exempelvis EU-domstolens dom målen C-142/07 p. 39 och C‑205/08 p. 51.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
764
inom rimliga tidsramar ska se till att den berörda allmänheten får tillgång till följande:
• all information som har samlats in i enlighet med artikel 5
(miljökonsekvensbeskrivningen), och
• i enlighet med den nationella lagstiftningen, de viktigaste rapporter och utlåtanden som har lämnats till den eller de ansvariga myndigheterna vid den tidpunkt då den berörda allmänheten informeras.
Medlemsstaterna ska säkerställa att myndigheter och allmänheten ges tillfälle att inom rimlig tid framföra sina synpunkter på de uppgifter som lämnats till den ansvariga myndigheten i den medlemsstat på vars territorium projektet är avsett att utföras. Den berörda allmänheten på den utsatta medlemsstatens territorium ska kunna delta på ett effektivt sätt (artikel 7.5).
De berörda medlemsstaterna ska samråda om bl.a. projektets gränsöverskridande påverkan och planerade åtgärder för att minska eller eliminera sådan påverkan samt fastställa en rimlig tidsfrist för detta samråd. Sådana samråd får genomföras via ett lämpligt gemensamt organ (artikel 7.4). Fastställandet av bl.a. tidsramar för samråd ska fastställas av de berörda medlemsstaterna utifrån MKB-direktivets artikel 6.5–7 (7.5).
Det är tydligt i EU-domstolens praxis om artikel 6.3 i MKBdirektivet att den berörda allmänheten ska få tillgång till all information som har samlats in inom rimliga tidsramar.157 Kravet på informationen som ska lämnas måste tolkas emot EU-rättens andra rättsakter och det medför bl.a. att det i samrådsunderlaget ska finnas information som gör det möjligt att bedöma projektets inverkan på exempelvis vattenstatusen mot bakgrund av de kriterier och skyldigheter som föreskrivs bl.a. i artikel 4.1 vattendirektivet.158 EU-domstolen har också i en lång rad avgöranden tydliggjort att miljökonsekvensbedömningen ska utgöra ett fullständigt underlag som ska samlas i sammanhängande dokument. Detta för att möjliggöra att den berörda allmänheten ska kunna delta i beslutsprocessen och förbereda sig på ett lämpligt sätt.159 För att uppfylla artiklarna 6.2 och 6.3 i MKB-direktivet får inte samrådsunderlag vara ofullständigt,
157 Se EU-domstolens dom i målen C-2/07 p. 42–43, C-205/08 p. 45–58 och C-535/18 p. 83. 158 Se EU-domstolens dom i mål C-535/18 p. 84. 159 Se EU-domstolens dom i mål C-535/18 p. 85.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
765
eller bestå av uppgifterna som presenteras på ett icke sammanhängande sätt i olika handlingar.160 De underlag som lämnas till den andra medlemsstaten inför samråd ska också leva upp till de kriterier som finns för miljökonsekvensbedömningar generellt, inklusive EUdomstolens avgöranden.
Sammantaget medför referenserna i artikel 7 till andra bestämmelser i MKB-direktivet att samma krav ställs på den gränsöverskridande miljöbedömningen som på den nationella miljökonsekvensbedömningen. I vissa fall ställs dock högre krav på den gränsöverskridande miljöbedömningen är på den nationella – miljökonsekvensbedömningen i syfte att säkerställa att konventionens krav uppfylls.
9.13.3 Miljöbalken – specifika gränsöverskridande miljöbedömningar
Regeringen beslöt den 7 februari 1991 att Sverige skulle underteckna Esbokonventionen.161 Med utgångspunkt i att den nordiska miljöskyddskonventionen redan fanns och omfattade ”miljöskadlig verksamhet” bedömde regeringen att det vid tillfället inte fanns något behov av att göra någon lagändring i anledning av godkännandet av Esbokonventionen. Den då gällande förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar kompletterades trots detta med föreskrifter om kungörande m.m. utifrån konventionens krav. I och med att Naturvårdsverket redan var ansvarig myndighet enligt den nordiska miljöskyddskonventionen fick Naturvårdsverket även ansvar för Esbokonventionen.
När miljöbalken trädde i kraft infördes det en regel i dåvarande 6 kap. 6 § miljöbalken kring gränsöverskridande samråd för verksamheter och åtgärder. Enligt förarbetena kan i vissa fall en planerad verksamhet riskera medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land. Utifrån de krav som Esbokonventionen och dåvarande MKBdirektivet ställer var regeringens uppfattning att i de fall en planerad verksamhet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land, ska den nationen informeras och ges möjlighet att delta i förfarandet med miljökonsekvensbeskrivning. Bestämmelsernas utformning var generell och medförde att det i miljöbalken ställs krav på att inte enbart medlemmar i EU och parter till konven-
160 Se EU-domstolens dom i mål C-535/18 p. 87. 161 Se prop. 1991/92:5.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
766
tionen ska ges rätt att samråda om gränsöverskridande påverkan som uppstår från en verksamhet eller åtgärd i Sverige.162
Vid senaste revideringen av 6 kap. miljöbalken ändrades bestämmelsen om specifik gränsöverskridande miljöbedömningen för att förtydliga genomförandet av artikel 7 i MKB-direktivet. Syftet var inte att ändra något i sak, men att tydliggöra skyldigheter och rättigheter länder emellan vid samrådet.163
Om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land eller om ett land som kan komma att påverkas betydligt av en verksamhet eller åtgärd begär det, ska Naturvårdsverket informera det andra landet om verksamheten eller åtgärden, dess möjliga gränsöverskridande konsekvenser och vilken typ av beslut som kan komma att fattas, och ge det andra landet skälig tid att yttra sig över om det vill delta i miljöbedömningen (6 kap. 33 § första stycket MB och 21 § MBF).
Enligt miljöbedömningsförordningen ska undersökningen om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan enligt 6 kap.23 eller 26 §§miljöbalken ta hänsyn till bl.a. hur gränsöverskridande miljöeffekterna är avseende typ och utmärkande egenskaper (10 § 3 och 13 § 3 MBF).
Det åligger andra statliga myndigheter som får kännedom om en verksamhet eller en åtgärd som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land, att underrätta Naturvårdsverket om detta (22 § MBF).
Om det andra landet vill delta i miljöbedömningen, ska Naturvårdsverket ge det andra landet möjlighet att delta i samrådsförfarandet om miljökonsekvensbeskrivningen och den slutliga tillståndsnsökan (6 kap. 33 § andra stycket MB och 23 § MBF). Enligt 23 § miljöbedömningsförordningen är det inte bara det andra landet i abstrakt mening som får delta i samrådsförfarandet utan även den berörda allmänheten i det landet. Samrådet ska genomföras på ett så effektivt och förutsebart sätt som möjligt.
Vid ett gränsöverskridande samråd ska Naturvårdsverket komma överens med den ansvariga myndigheten i det andra landet hur samrådet ska genomföras så att myndigheter och den allmänhet som kan antas bli berörda ges möjlighet att lämna synpunkter inom en skälig tid som ska vara minst 30 dagar (23 § MBF).
162 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 288 och del 2 s. 60 och 61. 163 Se prop. 2016/17:200 s. 123 och 124.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
767
I förarbetena anges att enligt Esbokonventionen ska upphovsparten efter det att miljökonsekvensbeskrivningen har färdigställts inleda samråd med den utsatta parten angående den föreslagna verksamhetens eventuella gränsöverskridande påverkan och åtgärder för att reducera eller eliminera dess påverkan.164 I det svenska genomförandet av konventionen och MKB-direktivet är det den som prövar tillståndsfrågan som ska ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller alla formella krav (6 kap. 42 och 43 §§ MB). Detta sker oftast i samband med avgörandet av beslutet eller målet. Finner det utsatta landet att exempelvis miljökonsekvensbeskrivningen är behäftad med brister går det inte överklaga den särskilt utan så måste ske genom att avgörandet överklagas. Den kungörelse som ska ske när målet har avgjorts ska Naturvårdsverket överlämna till det utsatta landet (6 kap. 44 och 45 §§ MB).
På Naturvårdsverkets hemsida är det möjligt att se de planer, verksamheter eller åtgärder där Sverige har erhållit en underrättelse från ett annat land om det finns risk för betydande miljöpåverkan i Sverige.165 Naturvårdsverket kan anmäla till regeringen att det i ett visst ärende är lämpligt att en annan myndighet utför deras uppgifter (21 § MBF).
Enligt 24 § 1 miljöbedömningsförordningen ska Naturvårdsverket lämna och ta emot underrättelser och i övrigt fullgöra de skyldigheter som följer av artiklarna 2.4–2.6, 3.1–3.3, 4.2 och 5–8, i Esbokonventionen samt artikel 10 i Kievprotokollet. Genom att hänvisningarna mer eller mindre inkluderar hela miljöbedömningsprocessen som den kommer till uttryck i konventionen ges Naturvårdsverket uppdraget att ”läka” eventuella brister i genomförandet i svensk rätt avseende de skyldigheter som konventionen ställer upp. Samma uppdrag ges Naturvårdsverket i 24 § 2–5 miljöbedömningsförordningen avseende de gränsöverskridande skyldigheter som finns i SMBdirektivet, utvinningsavfallsdirektivet, industriutsläppsdirektivet och MKB-direktivet.
Det finns inga uttryckliga regler för gränsöverskridande samråd utan ett sådant samråd ska leva upp till samma regelverk som andra samråd som rör en verksamhet eller åtgärd som medför en betydande miljöpåverkan. Samtidigt åligger det Naturvårdsverket att vid
164 Se prop. 2016/17:200 s. 59. 165 Se https://www.naturvardsverket.se/om-miljoarbetet/internationelltmiljoarbete/internationella-miljokonventioner/esbokonventionen--om-information-tillgrannlander/.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
768
eventuella ytterligare krav i EU-rätten kring ett sådant underlag säkerställa att sådana skyldigheter uppfylls.
Exempel på gränsöverskridande tillståndsprocess
I ett uppmärksammat rättsfall från mark- och miljödomstolen i Umeå har finska myndigheter (inklusive Finlands Miljöministerium) deltagit i processen för återkallelse och ny tillståndsansökan av en tillståndgiven gruvverksamhet enligt den tidigare gränsälvsöverenskommelsen mellan Sverige och Finland. Dessa myndigheter har även överklagat mark- och miljödomstolens beslut. Mark- och miljööverdomstolen har meddelat prövningstillstånd, men har ännu inte avgjort målet.
Bakgrunden är att det vid svensk-finska gränsen vid Kaunisvaara och Tapuli sedan 2011 har bedrivits gruvverksamhet i omgångar. Nuvarande verksamhetsutövaren övertog verksamheten i början av 2018 och påbörjade gruvdrift i juli 2018. Utvinning av järnmalm sker i dagbrottet i Tapuli, anrikning i processverket i Kaunisvaara och hantering av avfall på gråbergsupplag och i sandmagasin. Verksamheten bedrivs i nuläget med tillstånd beslutat av Gränsälvskommissionen. Tillståndet är tidsbegränsat till 2025.166
Naturvårdsverket ansökte i juni 2018 om delvis återkallelse av tillståndsbeslutet. Verksamhetsutövaren återstartade gruvverksamheten den 12 juli 2018 trots att brister och risker påpekats av bl.a. Naturvårdsverket. Den 13 januari 2022 meddelade mark- och miljödomstolen dom i frågan om delvis återkallelse. Av domen framgår att verksamheten inte bedrivs i enlighet med tillståndet bl.a. gällande transporter av slig (malmkoncentrat), men även på grund av klarningsmagasinets konstruktion och drift. Domstolen begränsade därför den tillåtna produktionsmängden till 7 miljoner ton malm (1/3 av den ursprungliga mängden på 20 miljoner ton). Domen överklagades, men Mark- och miljööverdomstolen meddelade inte prövningstillstånd, vilket inte heller Högsta domstolen gjorde.167
Samtidigt som processen för återkallelse pågick ansökte verksamhetsutövaren i juli 2019 om ett nytt tillstånd enligt 9 och 11 kap.
166 Se gränsälvskommissionens beslut den 20 augusti 2010 i mål nr M 11/09. 167 Se https://www.naturvardsverket.se/lagar-ochregler/provningsarenden/gruvor/domstolsprocess-om-kaunis-iron-abs-tillstand/.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
769
miljöbalken för hela verksamheten inklusive gruvbrytning i nya dagbrott. Mark- och miljödomstolen biföll ansökan i december 2022.168
Finska myndigheter (men också bl.a. Naturvårdsverket och länsstyrelsen) ansåg att miljökonsekvensbeskrivningen inte beskrev miljökonsekvenserna på ett fullgott sätt, särskilt i Finland. I Mark- och miljödomstolens dom beskrivs de finska myndigheternas synpunkter på ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen. Här kommer den finska myndigheten Luke och Finlands Miljöministerium synpunkter att beskrivas i korthet för att visa på vilka synpunkter som kan uppkomma vid gränsöverskridande samråd.
Finska myndigheten Luke ansåg att verksamheten som det söktes tillstånd för medförde en betydande risk för gränsöverskridande skada på fiskbestånden och deras nyttjande i Torneälvens vattensystem. Tillståndsvillkoren som hade presenterats i ansökan samt övervakningen av utsläppen och vattenkvaliteten bedömdes i många delar som helt otillräckliga. Synergieffekterna av skadliga ämnen hade inte beaktats i tillräcklig grad och det fanns inte tillräcklig beredskap för exceptionella situationer. Luke ansåg att gruvavfall till Sahavaara dagbrott och därifrån uppkomna gruvavfall och vattenutsläpp inbegrep så stora miljörisker att de inte var acceptabla.
Finlands Miljöministerium bedömde att projektets gränsöverskridande miljökonsekvenser för Finland inte hade bedömts i tillräcklig utsträckning. Miljöministeriet ifrågasatte bl.a. huruvida projektet kunde anses vara detsamma som det som beskrevs i miljökonsekvensbedömningen i och med att så stora ändringar hade gjorts i projektet efter det att miljökonsekvensbeskrivningen hade färdigställts. Enligt miljöministeriets uppfattning täckte miljökonsekvensbedömningen inte den nya projektversionen utan materialet hade kompletterats endast i vissa delar, och enligt de finska utlåtandena fanns det väsentliga brister i materialet.
Miljöministeriet anförde också i sina skrivelser till Sverige att de tydligt hade tagit upp de detaljer som var nödvändiga att inkludera i miljökonsekvensbeskrivningen, men som inte hade tagits omhand. Finland begärde en utredning av Sverige om 1) varför det material som den projektansvarige lämnat fortfarande inte omfattade gränsöverskridande miljökonsekvenser i Finland, 2) hur Sverige bedömer att ändringen av projektet inverkar på den genomförda miljökon-
168 Se Mark- och miljödomstolens vid Umeå tingsrätt dom den 1 december 2022 i mål nr M 2090-19.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
770
sekvensbeskrivningens tillräcklighet och 3) hur Sverige styr den gränsöverskridande miljökonsekvensbedömningen när materialet efter komplettering har ansetts i huvudsak bristfälligt för Finlands del. Eftersom projektet sannolikt kunde ha betydande skadliga verkningar i Finland och de finska synpunkterna visade på brister i materialet förutsatte det finska miljöministeriet att förhandlingarna enligt Esbokonventionen skulle fortsätta. Miljöministeriet ansåg att den behöriga myndigheten i Sverige inte kunde meddela en motiverad slutsats om miljökonsekvensbedömningen eftersom materialet var bristfälligt.
Motparten ansåg att det saknades fog för den finska kritiken och att miljökonsekvensbeskrivningen uppfyllde de svenska kraven. Nu återstår att avvakta Mark- och miljööverdomstolens avgörande i frågan.
9.13.4 Nordiska miljöskyddskonventionen
Enligt 1 kap. 4 § miljöbalken gäller för viss miljöfarlig verksamhet och viss vattenverksamhet särskilda bestämmelser enligt lagen med anledning av miljöskyddskonventionen den 19 februari 1974 mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige.
Sverige inledde 1974 den 19 februari ett samarbete om gränsöverskridande miljöpåverkan med Danmark, Finland och Norge genom den nordiska miljöskyddskonventionen. Konventionen syftar till att skapa en ordning enligt vilken varje lands myndigheter vid prövning av fråga om tillåtligheten av miljöfarlig verksamhet ska jämställa grannländernas miljöskyddsintressen med motsvarande intressen i det egna landet. Konventionen är genomförd i svensk rätt genom lagen med anledning av miljöskyddskonventionen den 19 februari 1974 mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige. Enligt 1 § ska artiklarna 1–13 i miljöskyddskonventionen gälla som svensk lag.
Konventionen är fokuserad på tillåtlighetsprövning av miljöskadlig verksamhet genom att den är avgränsad till utsläppande av fast eller flytande avfall, gas eller annat ämne från mark, byggnad eller anläggning i vattenområde samt användning av mark, havsbotten, byggnad eller anläggning på annat sätt som medför eller kan medföra störning av miljön genom vattenförorening eller annan inverkan på vattenförhållanden, sanddrift, luftförorening, buller, skakning,
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
771
temperaturändring, joniserande strålning, ljus eller annat sådant (artikel 1). Prövningen av en miljöfarlig verksamhet som kan medföra störning i ett annat fördragsslutande land ska likställas med störning i det egna landet (artikel 2). Den som har drabbats eller kan drabbas av störning från miljöfarlig verksamhet i annan fördragsslutande stat får föra talan hos vederbörande domstol eller administrativa myndighet i den staten beträffande verksamhetens tillåtlighet, inklusive talan om skadeförebyggande åtgärder, och överklaga domstolens eller myndighetens beslut i samma utsträckning och under samma förutsättningar som rättssubjekt i verksamhetslandet. Detta inkluderar talan om ersättning för skada på grund av en miljöskadlig verksamhet. Frågan om ersättning får inte bedömas efter regler som är oförmånligare för den skadelidande än verksamhetslandets ersättningsregler (artikel 3). Konventionen bygger på så sätt på idén om att miljöskyddskraven i länderna kommer att utvecklas i samma riktning i och med att det är tänkt att det inte ska gå att avgränsa prövningen till ett lands lagstiftning för att begränsa prövningen i någon mening.
Varje land ska enligt konventionen utse en bevakningsmyndighet som ska tillvarata allmänna miljöskyddsintressen i landet i samband med störning från miljöfarlig verksamhet i något av de nordiska grannländerna. Naturvårdsverket är bevakningsmyndighet i Sverige (1 § förordningen om tillämpning av lagen (1974:268) med anledning av miljöskyddskonventionen den 19 februari 1974 mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige).
Finner prövningsmyndigheten i ett tillståndsärende att miljöskadlig verksamhet kan medföra störning av betydelse i grannland, ska handlingarna i ärendet sändas till det landets bevakningsmyndighet (artikel 5). Bevakningsmyndigheten ska i den mån den anser det behövligt av hänsyn till allmänna eller enskilda intressen i det egna landet kungöra meddelanden från prövningsmyndigheten och verkställa den utredning om verkningarna i landet som den finner erforderligt (artikel 7).
Om det behövs för utredningen av skadeverkningarna i det andra landet kan prövningsmyndigheten i verksamhetslandet kräva att bevakningsmyndigheten i det andra landet ska sörja för besiktning av platsen (artikel 10). Är det fråga om tillstånd till miljöskadlig verksamhet, som medför störning av väsentlig betydelse i annat land, som är föremål för prövning av regeringen eller vederbörande
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
772
departement i verksamhetslandet, ska samråd äga rum mellan länderna i frågan, om regeringen i det påverkade landet begär det (artikel 11)
Konventionen är inte tillämplig i den mån miljöskadlig verksamhet regleras genom särskild överenskommelse mellan två och flera fördragsslutande stater (artikel 1). Exempelvis finns svensk-norska vattenrättskonventionen och gränsälvsöverenskommelsen mellan Finland och Sverige.
9.13.5 Gränsälvsöverenskommelsen mellan Sverige och Finland
Den 1 juli 2010 trädde en ny gränsälvsöverenskommelse i kraft mellan Sverige och Finland. Överenskommelsen innebär att tillståndsprövning av bl.a. vattenverksamheter inte längre görs av Gränsälvskommissionen utan av nationella domstolar eller myndigheter. Gränsöverenskommelsen reglerar många olika aspekter, även hur gränsöverskridande verkningar ska hanteras.
Enligt 1 kap. 4 § miljöbalken gäller för viss miljöfarlig verksamhet och viss vattenverksamhet särskilda bestämmelser enligt lagen om gränsälvsöverenskommelse mellan Sverige och Finland. Till lagen finns förordningen om gränsälvsöverenskommelsen med Finland.
I bilagan till lagen finns gränsälvsöverenskommelsen mellan Sverige och Finland och i lagen anges att överenskommelsen ska gälla som svensk lag förutom artiklarna 23–26 och 29 samt fiskestadgan för Torneälvens fiskeområde.
I artikel 2 tydliggörs att syftet med överenskommelsen är att
• trygga möjligheterna för båda parterna till skäligt nyttjande av gränsälvarna på ett sätt som främjar gränsregionens intressen,
• förebygga översvämnings- och miljöolyckor,
• samordna de program, planer och åtgärder i avrinningsdistriktet som behövs för att uppnå de mål som bestäms för vattnets kvalitet och vattnets hållbara nyttjande, med iakttagande av de internationella åtaganden och den gemenskapsrätt som parterna är bundna av, samt
• i övrigt främja samarbetet mellan parterna i vatten- och fiskefrågor.
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
773
Särskild vikt ska fästas vid
• att uppnå gemensamma kvalitetsmål för yt- och grundvatten,
• naturvård, kulturmiljövård och miljöskydd,
• hållbart nyttjande av vattenresurserna, samt
• skydd och hållbart nyttjande av fiskbestånden.
Enligt artikel 15.1 i gränsälvsöverenskommelsen ska för verksamhet eller åtgärd i avrinningsdistriktet som kan orsaka gränsöverskridande verkningar på vattnens status eller för deras nyttjande bestämmelserna i artiklarna 16–21 tillämpas i stället för bestämmelserna i miljöskyddskonventionen mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige av den 19 februari 1974. Vid ett sådant ärende ska även andra gränsöverskridande verkningar än de som gäller vattnens status eller nyttjande behandlas i samma ordning (artikel 15.2).
När en domstol eller myndighet i Sverige eller Finland prövar en fråga om tillåtlighet eller tillstånd till en verksamhet eller åtgärd som har gränsöverskridande verkningar ska dessa beaktas på samma sätt som motsvarande verkningar i det egna landet (artikel 16.1). Den som berörs eller kan beröras av verkningar från sådan verksamhet eller åtgärd ska hos domstolar och myndigheter tillerkännas samma rättigheter som sakägare i det land där verksamheten eller åtgärden bedrivs eller ska bedrivas oavsett vilket land vederbörande hör till (artikel 16.2). Om det finns fler rättssubjekt i det ena landet som får föra talen men som inte är räknas som berörd i det andra landet ska möjligheten att föra talan harmoniseras inom ramen för processen efter det land som är mest inkluderande (artikel 16.4).
För att bevara allmänna intressen ska respektive part utse en bevakningsmyndighet som vid den andra partens tillståndsmyndighet ska bevaka de allmänna intressena i ärenden om verksamheter eller åtgärder med gränsöverskridande verkningar (artikel 17.1). Myndigheten har rätt att begära kompletterande utredning samt att bli hörd av och föra talan eller överklaga hos den andra partens domstol eller myndighet förutsatt att motsvarande myndighet eller någon annan företrädare för allmänna miljöintressen i det andra landet får bli hörd, föra talan eller överklaga i motsvarande ärenden (artikel 17.2). Finner myndigheten att nämnda uppgifter ska fullgöras
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
774
av någon annan myndighet gäller samma rättigheter för denna (artikel 17.3).
Om en domstol eller myndighet får in ett ärende med gränsöverskridande verkningar i gränsälvsområdet ska den underrätta den andra partens bevakningsmyndighet som ska ombesörja kungörelse och delgivning av ansökan och kallelse i det egna landet (artikel 18.1). På samma sätt är myndigheten ansvarig för delgivning av domar och beslut (artikel 18.2).
Finner domstol eller myndighet att ärendet kräver syn i det andra landet ska detta ske efter medgivande av och i samverkan med den andra partens bevakningsmyndighet (artikel 19). Kräver verksamheten eller åtgärden tillstånd i båda länderna ska respektive parts domstol eller myndighet sträva efter att behandla ansökningarna samtidigt (artikel 21.1).
Det är den tillståndsprövande domstolen eller myndighet som ansvarar för att de som har rätt att delta i processen under handläggningen ges tillräcklig information på svenska och finska (artikel 22).
Enligt 4 § förordning om gränsälvsöverenskommelsen med Finland är Havs- och vattenmyndigheten bevakningsmyndighet vid processer där gränsöverskridande verkningar kan uppstå. Regeringen kan på anmälan av Havs- och vattenmyndigheten förordna att en annan myndighet ska vara bevakningsmyndighet i ett visst ärende. Vid lagens tillkomst var det Naturvårdsverket som var bevakningsmyndighet och först efter att Havs- och vattenmyndigheten bildades fördes ansvaret över. Om det finns andra myndigheter som har särskild sakkunskap som behövs för att fullgöra bevakningsmyndighetens uppgifter ska dessa hjälpa till med den kunskapen, om bevakningsmyndigheten begär det (5 § förordning om gränsälvsöverenskommelsen).
Andra myndigheter som har ett utpekat ansvar enligt förordningens 2 och 3 §§ är Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (översvämningsbekämpning) och Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (vattenföring).
Bevakningsmyndigheten i Finland är NTM-centralen i Lappland, som både handhar frågor om gränsöverskridande verkningar och översvämningsbekämpning (2 § lagen om sättande i kraft av de bestämmelser som hör till området för lagstiftningen i gränsälvsöverenskommelsen mellan Finland och Sverige, om tillämpning av överenskommelsen och om upphävande av vissa lagar).
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
775
Vid sidan om de två staternas bevakningsmyndigheter finns även den Finsk-svenska gränsälvskommissionen som är ett mellanstatligt samarbetsorgan som har juridisk kapacitet i de båda länderna (artikel 8). I frågor som hör till vatten- eller miljölagstiftningen och som kan påverka gränsälvarnas eller kustvattenområdenas status eller nyttjande har kommissionen rätt att yttra sig i tillståndsärenden, överklaga beslut i tillståndsärenden, och göra en framställan om rättelse av överträdelse av ett tillståndsbeslut eller lag eller bestämmelse grundad på lag (artikel 11.1). Kommissionen har rätt att komma med förslag och avge utlåtanden i andra ärenden som rör vattenfrågor i avrinningsdistriktet (artikel 11.2).
Vid sidan av frågor om samråd och överklagande av beslut finns det regler om fisket i gränsälvsområdet. Detta regleras i överenskommelsen och i svensk rätt i 2 a kap. förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen. I förordningens 2 a kap. 15 § anges att Havs- och vattenmyndigheten och Länsstyrelsen i Norrbottens län förvaltar fisket i Torneälvens fiskeområde. Torne älv svarar för 50 procent av hela produktionen av lax i Östersjöområdet och räknas som en av världens mest produktiva laxälvar.
9.13.6 Svensk-norska vattenrättskonventionen
Enligt 1 kap. 4 § miljöbalken gäller för viss miljöfarlig verksamhet och viss vattenverksamhet särskilda bestämmelser enligt lagen (1929:404) om giltighet här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929. Konventionen omfattar anläggning, arbete eller annan åtgärd i vattendrag i det ena landet som kan medföra märkbar förändring i vattendrag i det andra landet avseende djup, läge, riktning, vattenstånd eller vattenmängd, eller medföra skada för fisket i det andra landet (artikel 1). Om verksamheten kan antas medför olägenhet av någon betydelse inom något av länderna såsom, fiskvandring, skada på fisket eller medföra betydande påverkan på vattenförhållandena inom ett större område får inte tillstånd ges utan godkännande av det andra landet (artikel 12). Konventionen är på så sätt avgränsad till just gränsöverskridande påverkan mellan Norge och Sverige avseende vattenverksamheter.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
776
Initialt kan sägas att i fråga om rättigheter och förpliktelser som finns inom ett av länderna ska även gälla medborgare i det andra landet (artikel 32).
Om gränsöverskridande påverkan kan antas är processen sådan att mark- och miljödomstolen eller länsstyrelsen ska, så snart kungörelse genomförs av tillståndsansökan, översända ett exemplar av ansökningshandlingarna jämte kungörelsen till Utrikesdepartementet som sedan ska samråda med motsvarande norsk myndighet. Innan den förberedande skriftväxlingen avslutats, får fortsatt behandling av målet eller ärendet icke äga rum (3 § lag (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929).
Om en ansökan har inkommit till en myndighet i Norge och ansökan sedermera inkommit till Utrikesdepartementet ska den sändas till mark- och miljödomstolen eller länsstyrelsen (9 § första stycket lagen med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929). Mark- och miljödomstolen eller länsstyrelsen ska sedan genast utfärda kungörelse om ansökan. Kungörelsen ska innehålla dels uppgift om verksamhetens beskaffenhet och omfattning samt de verkningar som därav kan väntas uppkomma inom svenskt område, dels underrättelse om vad sakägare, som vill hos norsk myndighet framställa erinran med anledning av verksamheten, har att iaktta samt om att erinringar med anledning av ansökan ska inom en viss, i kungörelsen utsatt tid, insändas till mark- och miljödomstolen eller länsstyrelsen. Kungörelsen ska innehålla tillkännagivande att ett exemplar av ansökningshandlingarna. Ett exemplar av kungörelsen ska dessutom sändas till Utrikesdepartementet, Kammarkollegiet, Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelsen och andra statliga myndigheter vilkas verksamhet kan beröras av ansökan samt till berörda kommuner (9 § andra stycket lagen med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929).
Efter att samråd om ansökan har ägt rum ska mark- och miljödomstolen eller länsstyrelsen till regeringen avge yttrande huruvida samtycke till verksamheten på svensk sida kan anses erforderligt samt huruvida till följd av omfattningen och beskaffenheten av den utredning som ytterligare behövs. Om det med hänsyn till utredningens fullständighet kan ske, bör mark- och miljödomstolen eller
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
777
länsstyrelsen också meddela huruvida samtycke bör lämnas och för sådant fall avge förslag till de villkor som bör ställas. Yttrandet ska åtföljas av samtliga till ärendet hörande handlingar. Avskrift av regeringens beslut i ärendet ska tillställas mark- och miljödomstolen eller länsstyrelsen (11 §).
Konventionen har sedan en särskild ordning för hur gränsöverskridande påverkan mellan länderna vid behov kan bedömas. Enligt artikel 17 kan en kommission tillsättas för att behandla den föreslagna verksamhetens gränsöverskridande påverkan (något som också finns som alternativ under Esbokonventionen se avsnitt 9.13.1). Enligt 3 § lagen med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929 är det mark- och miljödomstolen eller länsstyrelsen som tar det initiala beslutet om att med hänsyn till omfattningen och beskaffenheten av den utredning som ytterligare behövs, att frågan bör behandlas av en kommission. Myndigheten ska skicka en framställan om detta till Utrikesdepartementet, varefter regeringen meddelar beslut i anledning av framställningen.
En kommission kan bestå av två, fyra eller sex medlemmar, varav vartdera landet utser hälften. När kommissionen har tillsatts ska den utreda de frågor som är av intresse för båda länderna, och kan för detta ändamål tillkalla sakkunniga för att bistå kommissionen (artikel 18.1). De som berörs av verksamheten ska efter kungörelse få möjlighet att inför kommissionen bevaka sina intressen (artikel 18.2).
Efter samråd och överläggande ska kommissionen yttra sig om huruvida företaget bör äga rum och vilka utredningskrav som bör ställas på verksamheten (för en detaljerad lista se artikel 19).
Konventionen tillämpas fortfarande och det sker yttranden då och då.169 Norge, liksom Sverige, är även part till Esbokonventionen och nordiska miljöskyddskonventionen.
169 Se exempelvis Umeå tingsrätt, Mark- och miljödomstolens dom den 6 december 2017 i mål nr M 2175-17 och Östersunds tingsrätt, Mark- och miljödomstolens dom den 2 november 2011 i mål nr M 826-12.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
778
9.13.7 Utmaningar
Av beskrivningen om gränsöverskridande samråd ovan går det att notera att det finns skillnader mellan hur Sverige har valt att inarbeta det gränsöverskridande samrådet i sin miljöbedömningsprocess och hur MKB-direktivet och Esbokonventionen beskriver processen.
Att det finns tre ytterligare konventioner som också är gällande svensk rätt och reglerar hur det gränsöverskridande samrådet ska ske i tre olika situationer ger också upphov till en komplicerande rättslig kontext. Det finns även fler konventioner och EU-direktiv som har bäring på frågan om gränsöverskridande samråd som inte har berörts, såsom vattendirektivet och konventionen om gränsöverskridande konsekvenser av industriolyckor.
Nedanstående utmaningar disponeras utifrån den svenska miljöbedömningsprocessen.
Otydligheter kring undersökningssamrådet
Till utredningen har förts fram att det är otydligt om den utsatta parten ska få delta i undersökningssamrådet. En notifiering ska äga rum om svenska myndigheter konstaterar en gränsöverskridande påverkan eller om ett land som kan komma att påverkas betydligt av en verksamhet eller åtgärd begär det (6 kap. 33 § första stycket MB och 21 § MBF). Det uppges dock inte vara tydligt i vilket skede som den utsatta parten ska få delta i samrådsprocessen enligt miljöbalken. Noterar det andra landet att det planeras en verksamhet som kommer ha gränsöverskridande påverkan kan den vilja tydliggöra redan på detta stadium att det kan antas uppstå gränsöverskridande miljöeffekterna (se 10 § 3 och 13 § 3 MBF).
Enligt MKB-direktivet ska en medlemsstat som uppmärksammar att ett projekt kan antas medföra en betydande inverkan på miljön i en annan medlemsstat, eller om en medlemsstat som kan komma att utsättas i betydande grad begär det, så snart som möjligt och senast när den informerar den egna allmänheten översända bl.a. en beskrivning av projektet, tillsammans med alla tillgängliga uppgifter om dess möjliga gränsöverskridande konsekvenser, uppgifter om vilket slags beslut som kan komma att fattas. Det finns inget som säger att detta ska äga rum när det redan har antagits att en verksamhet eller åtgärd medför betydande miljöpåverkan. Dessutom finns
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
779
det krav om att notifieringen ska göras senaste när upphovsparten informerar den egna allmänheten. I vare sig MKB-direktivet eller konventionen görs, på sätt som i miljöbalken, skillnad mellan enskilda som kan antas bli särskilt berörda och den berörda allmänheten (jfr 6 kap. 24 och 30 §§ MB). I och med att regleringen om gränsöverskridande samråd strävar efter att samma förutsättningar ska finnas för allmänheten oavsett land vore det därför rimligt att även bjuda in enskilda som är särskilt berörda i det andra landet till undersökningssamrådet. Att så bör ske är dock inte tydligt reglerat.
Se våra överväganden och förslag i denna fråga i avsnitt 14.8.10.
Otydligt krav på innehåll i notifiering
Till utredningen har vidare framförts kritik kring hur Naturvårdsverket hanterar notifieringar. Både verksamhetsutövare och myndigheter har framfört att de anser att Naturvårdsverket inte granskar det material som medföljer notifieringen för att säkerställa att det uppnår de krav som finns. Verksamhetsutövare menar att de behöver stöd i hur de ska agera och vilket material som behöver tas fram för notifieringen. Samtidigt upplever de att Naturvårdsverket enbart agerar ”brevlåda”, vilket riskerar att leda till missförstånd och mellannationella problem om den utsatta parten inte upplever att notifieringen efterlever kraven på en sådan.
Enligt Esbokonventionen ska den part inom vars område en föreslagen verksamhet ska förläggas underrätta alla parter som kan tänkas bli utsatta för gränsöverskridande påverkan. Underrättelsen ska bl.a. innehålla information om den föreslagna verksamheten inklusive alla tillgängliga uppgifter om dess förmodade gränsöverskridande påverkan. Detta ställer en del krav på att det vid underrättelsen rimligen bör finnas i alla fall rudimentär information kring den gränsöverskridande påverkan som riskerar att uppstå. Det finns dock inga tydliga krav på vad en underrättelse till det andra landet ska innehålla enligt svensk rätt, förutom att Naturvårdsverket har ansvar att genomföra processen på ett sådant sätt att skyldigheterna enligt konventionen och MKB-direktivet fullgörs. Det åligger på så sätt Naturvårdsverket att säkerställa att Sverige som part till konventionen och medlemsstat notifierar andra deltagande länder på ett sätt som överensstämmer med de krav som finns. Samtidigt går det att
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
780
ifrågasätta om detta är tydligt reglerat och i vilken utsträckning Naturvårdsverket kan förelägga en verksamhetsutövare att exempelvis genomföra undersökningar i det andra landet innan en notifiering görs för att kunna beskriva möjliga gränsöverskridande konsekvenser.
Våra överväganden och förslag finns i avsnitt 14.8.10.
Otydliga krav på processen för avgränsningssamrådet och vilket underlag detta ska inkludera
Till utredningen har också framförts att det finns stora otydligheter avseende hur det andra landet i ett gränsöverskridande samråd ska delta i avgränsningssamrådet. Som vi beskrev ovan ska allmänheten i det utsatta landet behandlas på ett likartat sätt som allmänheten i ursprungslandet. Utifrån detta krav ska avgränsningssamrådet inkludera allmänheten i det andra landet (jfr 23 § MBF).
Till utredningen har framförts att underlaget som används vid avgränsningssamrådet är ett stort problem vid gränsöverskridande samråd som initieras av Sverige. Vad utredningen förstår anser andra medlemsstater att underlaget som ligger till grund för samrådet inte uppfyller de formella kriterier som finns för ett gränsöverskridande samråd och MKB-direktivets generella krav på ett sådant underlag.
Av samrådsunderlaget behöver den andra staten och dess allmänhet kunna göra sig en uppfattning om den miljöpåverkan som riskerar att inträffa och utvärdera om formella kriterier uppfylls. Samrådsunderlaget som tillhandahålls bör ge en sammanhängande bild av projektet och dess miljöpåverkan, inklusive risker för gränsöverskridande effekter.
Samtidigt som vi har fått dessa synpunkter noterar vi att just denna fråga är tydligt reglerad i 6 kap. miljöbalken (se 6 kap. 13 och 33 §§ MB).
I detta sammanhang är det dock möjligt att användningen av termen samråd i svensk rätt är komplicerande. Vad som avses med termen samrådsförfarandet blir därför inte helt tydligt. Som vi beskriver i avsnitt 9.9 motsvarar MKB-direktivets samrådskrav processen efter det att ansökan har kungjorts av prövningsmyndigheten enligt 6 kap. 39 § miljöbalken.
Sammantaget är det inte tydligt att de svenska bestämmelserna som reglerar det gränsöverskridande samrådet resulterar i en tillämp-
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
781
ning som säkerställer att det når upp till de kriterierna som finns kring det gränsöverskridande samrådet.
Våra överväganden och förslag finns i avsnitt 14.8.10.
Samrådspart
Till oss har även framförts kritik mot att Naturvårdsverket inte deltar i samrådet som en aktiv part utan att detta ofta blir en skriftväxling mellan verksamhetsutövaren och det andra landet.
Vi kan konstatera att vid gränsöverskridande påverkan förändras samrådet på så sätt att en annan stat också deltar. Det kan i dessa situationer vara viktigt vem den andra staten samråder med. Naturvårdsverket har ett stort ansvar för att genomföra kraven som Esbokonventionen ställer på Sverige i och med utformningen av regleringen i miljöbedömningsförordningen där det sägs att Naturvårdsverket ska fullgöra de skyldigheter som en part har enligt artikel 2 punkterna 4–6, artikel 3 punkterna 1–3 och 5–8, artikel 4 punkten 2 och artiklarna 5–7 i Esbokonventionen. Naturvårdsverket ska även bl.a. fullgöra de uppgifter som följer av artikel 7 i MKB-direktivet. Samtidigt som detta ansvar finns är Naturvårdsverket inte den direkt utpekade samrådsparten när en verksamhet med gränsöverskridande påverkan äger rum i Sverige.
Naturvårdsverket är dock inte ensam om att ha ett särskilt ansvar för gränsöverskridande samråd utan enligt gränsälvsöverenskommelsen har även Havs- och vattenmyndigheten och utrikesdepartementet motsvarande roll när verksamheten riskerar att påverka gränsälvsområdet eller svensk-norska vattendrag. I och med den omfattande omprövningen av vattenkraft i Sverige är det möjligt att alla tre konventionerna kan komma att aktualiseras i ett och samma ärende. Detta kan bli en utmaning i en redan komplicerad omprövningsprocess. Det gränsöverskridande samrådet saknar i stort särskilda processregler eller förtydliganden kring hur nuvarande regler ska tolkas i en sådan situation. Detta gör vad vi förstår att det gränsöverskridande samrådet riskerar bli mer komplicerat än vad som är nödvändigt, vilket även kan påverka hur lång tid det tar att erhålla beslut om tillstånd.
Se våra överväganden och förslag i avsnitt 14.8.10.
Miljöbedömningsprocessen SOU 2024:98
782
Gränsöverskridande samråd – generella utmaningar
En annan av utmaningarna med det gränsöverskridande samrådet rör den svenska miljöbedömningsprocessen. Under utredningsarbetet har förts fram att vid gränsöverskridande samråd med Danmark och Finland har båda ländernas ansvariga myndigheter ställt sig frågande inför hur den svenska processen överensstämmer med kraven i Esbokonventionen och MKB-direktivet. Detta trots att vi sedan 1974 har haft gemensamma bestämmelser för hur gränsöverskridande samråd ska ske. Detta är väldigt tydligt i mark- och miljödomstolens avgörande om gruvbrytningen vid Kaunisvaara och Tapuli där Finska miljöministeriet och Luke bl.a. ansåg att samråd om ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen inte hade ägt rum på ett sätt som uppfyller de krav som ställs på en sådan beskrivning enligt MKB-direktivet och Esbokonventionen. Som vi har beskrivit i avsnitten 9.13.1 och 9.9.3 förutsätter Esbokonventionen och MKB-direktivet att samråd äger rum baserat på en fullständig miljökonsekvensbeskrivning och denna ska utgöra ett sammanhängande dokument enligt EU-domstolen.
De finska synpunkterna visar också på en annan syn på vad den motiverade slutsatsen ska innebära och innehålla. Som vi redogör för i avsnitt 9.10.1 verkar utgångspunkten i bl.a. EU-kommissionens vägledning vara att den motiverade slutsatsen ska vara något mer än ett godkännande av miljökonsekvensbeskrivningen och ett slutförande av miljöbedömningen.
Vi kan konstatera att det är problematiskt att våra grannländer upplever problem med processen för det gränsöverskridande samrådet i relation till Sverige.
Våra överväganden och förslag avseende det gränsöverskridande samrådet och den motiverade slutsatsen finns i avsnitt 14.8.10.
9.14 Övriga utmaningar
Under utredningsarbetet har också framförts att terminologin i och kring 6 kap. miljöbalken är utmanande. I vissa avseenden finns det förtydliganden i förarbeten, men någon tydlig lista över synonymer
SOU 2024:98 Miljöbedömningsprocessen
783
eller liknande finns inte här och inte heller i Naturvårdsverkets vägledning.170
Avseende termer och uttryck som upplevs komplicerande i sig själva eller i relation till andra termer och uttryck har nämnts bl.a. följande: ”betydande miljöeffekter”, miljöeffekter, miljöaspekter och miljöpåverkan. För den gränsöverskridande kontexten har nämnts: konsekvenser, miljöpåverkan, följder och ”betydande miljöpåverkan i det andra landet”. Andra termer och uttryck som har nämnts är samrådsunderlag och ”betydande påverkan på miljön”.
När ett krav ställs i relation till en term eller ett uttryck som är otydligt riskerar också kravet att bli otydligt. För att ge bra förutsättningar för snabba processer kan det vara viktigt att termerna är väl avvägda och tydliga.
I vissa avseenden utgår det svenska genomförandet från en egen terminologi och inte i alla delar med grund i MKB- eller SMB-direktivet. Syftet med detta är att tydligt reglera den strategiska och specifika miljöbedömningen på ett likartat sätt och på så sätt skapa tydliga förutsättningar.171 Trots detta får terminologin anses vara en utmaning för att säkerställa en effektiv och tydlig samrådsprocess enligt 6 kap. miljöbalken.
Våra överväganden och förslag finns i avsnitt 14.8.2.
170 Se https://www.naturvardsverket.se/vagledning-ochstod/miljobalken/miljobedomningar/specifik-miljobedomning/#E740641959. 171 Se exempelvis prop. 2016/17:200 s. 70–72.
Innehåll
Del 1
1 Författningsförslag ..................................................... 61
1.1 Förslag till lag om ändring i miljöbalken ............................... 61 1.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929 ............................................................................ 157 1.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1962:627) om utnyttjande av vattenkraft vid krig ................................ 166 1.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1966:314) om kontinentalsockeln ......................................................... 173 1.5 Förslag till lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988).............................................................................. 175 1.6 Förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948) ............... 177 1.7 Förslag till lag om ändring i lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter .......................................... 178 1.8 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:997) om vattenförbund ................................................................. 179 1.9 Förslag till lag om ändring i lagen (1978:160) om vissa rörledningar ............................................................ 180
Innehåll SOU 2024:98
1.10 Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429) .. 182 1.11 Förslag till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152) ........................................................................... 184 1.12 Förslag till lag om ändring i lagen (1980:307) om skyldighet för utländska kärande att ställa säkerhet för rättegångskostnader ....................................................... 187 1.13 Förslag till lag om ändring i lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn ........................................................ 189 1.14 Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet ................................................. 191 1.15 Förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45) .......... 192 1.16 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon ..................................................... 194 1.17 Förslag till lag om ändring i årsredovisningslagen (1995:1554) ........................................................................... 196 1.18 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg ....................................................... 198 1.19 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus ........................................................... 199 1.20 Förslag till lag om ändring i elberedskapslagen (1997:288) ............................................................................. 200 1.21 Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857) ................. 201 1.22 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:811) om införande av miljöbalken ............................................... 203 1.23 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet ............ 205 1.24 Förslag till lag om ändring i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor .............................................. 224 1.25 Förslag till lag om ändring i naturgaslagen (2005:403) ...... 227
Innehåll
1.26 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900).............................................................................. 228 1.27 Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500) ....... 231 1.28 Lagen Förslag till lag om ändring i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar ............................................. 233 1.29 Förslag till lag om ändring i lagen (2022:66) om konsultation i frågor som rör det samiska folket ......... 237 1.30 Förslag till förordning om ändring i kontinentalsockelförordningen (1966:315) ...................... 238 1.31 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1978:164) om vissa rörledningar ........................................ 240 1.32 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet ................................ 241 1.33 Förslag till förordning om ändring i mineralförordningen (1992:285) ........................................ 243 1.34 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:795) om tillstånd för kraftverk avsedda att drivas med oljebränsle ..................................................................... 245 1.35 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd...... 246 1.36 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll ............. 262 1.37 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:904) om anmälan för samråd ..................................... 263 1.38 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:1398) om vattenverksamheter ................................... 264 1.39 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:512) om deponering av avfall ..................................... 270 1.40 Förslag till förordning om ändring i vattenförvaltningsförordningen (2004:660) ...................... 272
Innehåll SOU 2024:98
1.41 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2004:675) om omgivningsbuller ........................................ 274 1.42 Förslag till förordning om ändring i naturgasförordningen (2006:1043) .................................... 275 1.43 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:215) om undantag från kravet på nätkoncession enligt ellagen (1997:857) ...................................................... 277 1.44 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:667) om allvarliga miljöskador .................................. 278 1.45 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:1770) om geografisk miljöinformation .................... 280 1.46 Förslag till förordning om ändring i plan- och byggförordningen (2011:338) .............................................. 284 1.47 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten ............................................................... 286 1.48 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer ...................... 288 1.49 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter ................................ 289 1.50 Förslag till förordning om ändring i industriutsläppsförordningen (2013:250) ......................... 293 1.51 Förslag till förordning om ändring i miljöprövningsförordningen (2013:251) .......................... 310 1.52 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:252) om stora förbränningsanläggningar ................. 385 1.53 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:253) om förbränning av avfall ................................... 387 1.54 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:21) om geologisk lagring av koldioxid ...................... 391 1.55 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion .............................. 394
Innehåll
1.56 Förslag till förordning om ändring i miljöbedömningsförordningen (2017:966) ....................... 396 1.57 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:1179) om finansiering av kärntekniska restprodukter ......................................................................... 411 1.58 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2021:757) om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi .................. 413 1.59 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2021:808) om nätkoncession .............................................. 414 1.60 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2022:1276) om producentansvar för elutrustning ............. 415
2 Inledning ................................................................ 417
2.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 417 2.2 Utredningsuppdraget ............................................................ 417 2.2.1 Utredningens direktiv ........................................... 417 2.2.2 Avgränsning av utredningens uppdrag ................. 418 2.3 Utredningens arbetsformer .................................................. 420 2.3.1 Internt arbete ......................................................... 420 2.3.2 Externt arbete ........................................................ 420 2.3.3 Analysmetoder ....................................................... 423 2.4 Andra utredningar och uppdrag av betydelse ..................... 429 2.4.1 Inledning ................................................................ 429 2.4.2 Utredningar ........................................................... 430 2.4.3 Pågående arbete i Regeringskansliet ..................... 444 2.4.4 Ett urval myndighetsuppdrag av betydelse för vårt uppdrag ..................................................... 448 2.5 Betänkandets disposition ...................................................... 454
Innehåll SOU 2024:98
3 Miljömålen .............................................................. 457
3.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 457 3.2 Tre nivåer i miljömålsstrukturen ......................................... 457 3.2.1 Generationsmålet .................................................. 458 3.2.2 Miljökvalitetsmålen ............................................... 459 3.2.3 Etappmål ................................................................ 461 3.2.4 Klimatmål .............................................................. 462 3.3 Myndigheternas roll i miljömålssystemet ........................... 463 3.4 Regeringens bedömning av måluppfyllelsen ....................... 464
4 Miljöprövning i ett historiskt perspektiv ...................... 467
4.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 467 4.2 Sammanfattning .................................................................... 467 4.3 1800-talet............................................................................... 469 4.4 1900-talet............................................................................... 469 4.5 Tidigt 2000-tal ...................................................................... 474
5 Gällande rätt ........................................................... 475
5.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 475 5.2 Nationell rätt ........................................................................ 476 5.2.1 Miljöbalken ............................................................ 476 5.2.2 Förhållandet mellan miljöbalken och andra lagar ....................................................... 484 5.3 Internationell rätt ................................................................. 485 5.3.1 Esbokonventionen ................................................ 485 5.3.2 Århuskonventionen .............................................. 486 5.3.3 EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial ..................................... 488 5.3.4 EU-förordningen om netto-nollteknik ............... 489 5.3.5 MKB-direktivet ..................................................... 490 5.3.6 Industriutsläppsdirektivet .................................... 491 5.3.7 Sevesodirektivet..................................................... 495
Innehåll
5.3.8 Förnybartdirektivet (inklusive Red III) och EU-förordningen om fastställande av en ram för att påskynda utbyggnaden av förnybar energi .................................................. 497 5.3.9 Avfallsdirektivet .................................................... 500
6 Nordisk utblick ....................................................... 505
6.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 505 6.2 Några sammanfattande iakttagelser ..................................... 505 6.3 Danmark ................................................................................ 510 6.3.1 Inledning ................................................................ 510 6.3.2 Tillstånds- och anmälningsplikt............................ 511 6.3.3 Samrådsförfarandet ................................................ 512 6.3.4 Tillståndsprövningen ............................................. 519 6.3.5 Anmälnings- och registreringsförfaranden .......... 522 6.3.6 Prövningsinstanser ................................................ 524 6.3.7 Överprövningen .................................................... 530 6.3.8 Tillsyn ..................................................................... 532 6.4 Finland ................................................................................... 532 6.4.1 Inledning ................................................................ 532 6.4.2 Tillstånds- och anmälningsplikt............................ 533 6.4.3 Samrådsförfarandet ................................................ 534 6.4.4 Tillståndsprövningen ............................................. 544 6.4.5 Anmälnings- och registreringsförfaranden .......... 553 6.4.6 Prövningsinstanser ................................................ 555 6.4.7 Överprövningen .................................................... 562 6.4.8 Tillsyn ..................................................................... 564
7 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? .............................. 565
7.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 565 7.2 Tillstånds- och anmälningsplikt för verksamheter och åtgärder .............................................. 565 7.2.1 Inledning ................................................................ 565 7.2.2 Synpunkter på dagens tillstånds- och anmälningsplikt...................................................... 566
Innehåll SOU 2024:98
7.2.3 Vilka krav på tillstånd ställer EU-rätten? ............ 572 7.2.4 Krav på tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarliga verksamheter i svensk rätt .......... 582 7.2.5 Krav på tillstånds- och anmälningsplikt för vattenverksamheter i svensk rätt .................... 590 7.2.6 Andra tillståndskrav i miljöbalken ....................... 595 7.2.7 Samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken .................. 600 7.2.8 Krav på tillstånd enligt annan lagstiftning ........... 605 7.2.9 Är de svenska kraven mer långtgående än de som finns inom EU-rätten? ........................ 612 7.3 Vad bör gälla för anläggningar för solkraft? ....................... 615 7.4 Uttrycket miljöfarlig verksamhet ........................................ 617 7.4.1 Inledning ................................................................ 617 7.4.2 Vad innebär ”miljöfarlig verksamhet”? ................ 617 7.4.3 Bör uttrycket miljöfarlig verksamhet ändras? ..... 621 7.5 Uttrycket bästa möjliga teknik ............................................ 623 7.5.1 Inledning ................................................................ 623 7.5.2 Vad innebär ”bästa tillgängliga teknik” enligt industriutsläppsdirektivet? ................................... 623 7.5.3 Vad innebär ”bästa möjliga teknik” enligt miljöbalken? .......................................................... 627 7.5.4 Är det svenska kravet mer långtgående?.............. 630 7.6 Generella föreskrifter ........................................................... 632 7.6.1 Inledning ................................................................ 632 7.6.2 Vad avses med generella föreskrifter? .................. 632 7.6.3 Bör användningen av generella föreskrifter öka? ... 634
8 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? .................. 639
8.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 639 8.2 Sammanfattande iakttagelser ............................................... 640 8.3 Prövning i första instans ...................................................... 641 8.3.1 Drygt hälften av alla tillståndsprövningar i första instans avgörs inom ett år ........................ 641 8.3.2 Handläggningstiden för olika typer av verksamheter varierar ....................................... 645
Innehåll
8.3.3 Handläggningstiderna varierar beroende på var ärendet avgörs ............................................. 652 8.3.4 Hur lång tid tar respektive handläggningsmoment i första instans? ............... 656 8.3.5 Hur lång tid tar det att handlägga ändringstillstånd eller villkorsändring? ................ 663 8.3.6 Hur stor andel får tillstånd i första instans? ........ 664 8.4 Total prövningstid inklusive tidsåtgång för överklaganden .................................................................. 665 8.4.1 Total prövningstid för A-verksamheter ............... 666 8.4.2 Total prövningstid för vattenverksamheter ......... 668 8.4.3 Överklaganden till Högsta domstolen ................. 668 8.4.4 Total prövningstid för B-verksamheter ............... 669 8.4.5 Vem är det som överklagar? .................................. 671 8.5 Klarar myndigheterna sina målsättningar? .......................... 673 8.5.1 Mark- och miljödomstolarna klarar inte målen ... 674 8.5.2 Miljöprövningsdelegationerna klarar inte målen ............................................................... 674 8.5.3 Om tidsfrister och olika sätt att styra handläggningstider ................................................ 675 8.6 Total tids- och resursåtgång för miljöprövningen inklusive fasen innan miljöprövningen hos MPD eller domstol inleds ............................................................... 677 8.6.1 Samråd och framtagande av ansökningshandlingar innan prövningen påbörjas tar ofta mellan sex och tolv månader ................................. 677 8.6.2 Stora skillnader i total tids- och resursåtgång mellan olika verksamheter ..................................... 680 8.7 Hur har handläggningstiderna utvecklats över tid? ............ 681
9 Miljöbedömningsprocessen ....................................... 685
9.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 685 9.2 Processbild............................................................................. 685 9.3 Utmaningar i miljöbedömningsprocessen enligt våra utredningsdirektiv ............................................... 686
Innehåll SOU 2024:98
9.4 Vad är en miljökonsekvensbedömning/ miljöbedömning? .................................................................. 688 9.4.1 MKB-direktivet – miljökonsekvensbedömning .. 688 9.4.2 Miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken .......... 689 9.4.3 Utmaningar ........................................................... 689 9.5 Vad utgör ett projekt? .......................................................... 690 9.5.1 MKB-direktivet – projekt ..................................... 690 9.5.2 Miljöbalken – Verksamheter och åtgärder........... 693 9.5.3 Utmaningar ........................................................... 694 9.6 Betydande miljöpåverkan ..................................................... 695 9.6.1 MKB-direktivet – granskning ............................... 695 9.6.2 Miljöbalken – undersökningssamråd ................... 700 9.6.3 Utmaningar ........................................................... 705 9.7 Miljökonsekvensbeskrivningens omfattning ...................... 713 9.7.1 MKB-direktivet – processen för att pröva miljökonsekvensbeskrivningens omfattning ....... 713 9.7.2 Miljöbalken – avgränsningssamråd ...................... 716 9.7.3 Utmaningar ........................................................... 722 9.8 Framtagande av miljökonsekvensbeskrivningen .................. 727 9.8.1 MKB-direktivet – miljökonsekvensbeskrivningen ........................................................ 728 9.8.2 Miljöbalken – att ta fram en specifik miljökonsekvensbeskrivning ................................ 730 9.8.3 Utmaningar ........................................................... 731 9.9 Samråd ................................................................................... 731 9.9.1 Samråd – MKB-direktivet ..................................... 731 9.9.2 Miljöbalken – samråd vid prövningsmyndigheten ......................................... 737 9.9.3 Utmaningar ........................................................... 739 9.10 Motiverad slutsats ................................................................. 741 9.10.1 MKB-direktivet – motiverad slutsats ................... 741 9.10.2 Miljöbalken – beslut om miljökonsekvens-
beskrivningen ........................................................ 744
9.10.3 Utmaningar ........................................................... 747
Innehåll
9.11 Liten miljökonsekvensbeskrivning ...................................... 749 9.11.1 Miljöbalken ............................................................ 749 9.11.2 Utmaningar ............................................................ 749 9.12 MKB-direktivet i andra EU-rättsliga akter ......................... 750 9.12.1 Definitioner ........................................................... 751 9.12.2 Formerna för bedömningen om en betydande
miljöpåverkan kan antas ........................................ 752
9.12.3 Begära ett yttrande om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsnivå ............................................... 753 9.12.4 Miljökonsekvensbedömningsprocessen enligt EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial ................................................................ 754 9.13 Gränsöverskridande samråd ................................................. 756 9.13.1 Esbokonventionen ................................................. 756 9.13.2 MKB-direktivet– gränsöverskridande samråd ..... 760 9.13.3 Miljöbalken – specifika gränsöverskridande
miljöbedömningar ................................................. 765
9.13.4 Nordiska miljöskyddskonventionen .................... 770 9.13.5 Gränsälvsöverenskommelsen mellan Sverige och Finland ................................................ 772 9.13.6 Svensk-norska vattenrättskonventionen .............. 775 9.13.7 Utmaningar ............................................................ 778 9.14 Övriga utmaningar ................................................................ 782
Del 2
10.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 785 10.2 Ansökan om tillstånd och handläggningen av denna .......... 786 10.2.1 Krav på en tillståndsansökan ................................. 786 10.2.2 Antal exemplar av en tillståndsansökan ............... 794 10.2.3 Komplettering av tillståndsansökan ..................... 795 10.2.4 Utredningsansvar ................................................... 804 10.2.5 Digital hantering av ansökan ................................ 805
Innehåll SOU 2024:98
10.2.6 Handläggningstider ............................................... 806 10.2.7 Kungörelse av en tillståndsansökan ..................... 807 10.2.8 Möjlighet att lämna synpunkter på ansökan ....... 812 10.3 Förutsättningarna för att ge tillstånd .................................. 817 10.3.1 Inledning ................................................................ 817 10.3.2 Otydlig reglering ................................................... 818 10.3.3 Bör frågan om tillåtlighet prövas särskilt? ........... 826 10.3.4 I vilken utsträckning bör hänsyn tas till planer
enligt plan – och bygglagen vid val av plats enligt miljöbalken? ................................................ 830
10.4 Beslut om miljötillstånd, dess innehåll och rättskraft ........ 843 10.4.1 Inledning ................................................................ 843 10.4.2 Otydligt vad som ska regleras i tillståndet .......... 844 10.4.3 Prövningsmyndigheten kan i vissa fall skjuta
fram beslut om villkor eller ersättning ................. 851
10.4.4 När börjar ett tillstånd att gälla? .......................... 852 10.4.5 Tillståndets rättskraft otydlig och möjligheterna att ändra tillståndsvillkor är för litet eller används inte ................................. 856 10.4.6 Belastar civilrättsligt präglade frågor tillståndsprövningen? ............................................ 872 10.4.7 Uppfyller kungörelsebestämmelserna de EU-rättsliga kraven? ......................................... 885 10.5 Anmälningsförfarandet ........................................................ 897 10.5.1 Inledning ................................................................ 897 10.5.2 Anmälan om vattenverksamhet ............................ 897 10.5.3 Anmälan om miljöfarlig verksamhet .................... 901 10.5.4 Ett förbättrat genomförande
av MKB-direktivet ................................................. 906
10.5.5 Tillsynsmyndigheterna hinner inte alltid handlägga en anmälan inom den lagstadgade fristen .......................................... 910 10.5.6 Kraven på vad en anmälan ska innehålla är allmänt hållna och tillsynsmyndigheternas krav är inte alltid lika ............................................. 911
Innehåll
10.5.7 En anmäld verksamhet eller åtgärd saknar rättskraft – verksamhetsutövare ansöker om tillstånd för att vara på säkra sidan ................. 914 10.5.8 Stort mörkertal och avsaknad av möjlighet att besluta om miljösanktionsavgift ...................... 915
11.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 917 11.2 Gällande svensk rätt .............................................................. 918 11.2.1 Översikt över vem som prövar tillstånd
enligt miljöbalken .................................................. 918
11.2.2 Regeringen ............................................................. 922 11.2.3 Mark- och miljödomstolarna ................................ 924 11.2.4 Länsstyrelsens olika roller ..................................... 926 11.2.5 Kommunala myndigheter ..................................... 936 11.2.6 Andra statliga myndigheters roller ....................... 939 11.3 Utmaningar ........................................................................... 961 11.3.1 Inledning ................................................................ 961 11.3.2 Tillståndsprövningen avviker från domstolars
grunduppdrag ......................................................... 961
11.3.3 Bristande enhetlighet och förutsebarhet i stöd och prövning ................................................ 966 11.3.4 Otillräckliga resurser ............................................. 970 11.3.5 Uppdelningen mellan länsstyrelsen och prövningsmyndigheten................................... 977 11.3.6 Många och olika prövningsmyndigheter försvårar regeringens fortlöpande uppföljning och styrning ........................................................... 980 11.3.7 Brist på stöd och vägledning ................................. 982 11.3.8 Myndigheternas roller i prövningen upplevs som otydliga och deras agerande oförutsebart .... 984
Innehåll SOU 2024:98
12.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 993 12.2 Gällande svensk rätt ............................................................. 994 12.2.1 Tillsynsmyndigheter och tillsynsvägledande
myndigheter........................................................... 994
12.2.2 Generella regler om tillsyn ................................... 996 12.2.3 Förelägganden och förbud .................................... 997 12.2.4 Tillsynsmyndigheternas ansvar för att ansöka om omprövning av tillstånd .................................. 998 12.2.5 Avgifter för tillsyn ................................................ 999 12.2.6 Egenkontroll och krav på miljörapport ..............1002 12.3 Krav på tillsyn inom EU-rätten ..........................................1004 12.4 Identifierade utmaningar .....................................................1005
13.1 Principiella utgångspunkter: förorenaren ska betala och kostnadstäckning som mål ...........................................1013 13.1.1 När är det lämpligt att en statlig myndighet
får disponera avgiftsintäkter direkt? ...................1014
13.2 Hur finansieras miljöprövningsarbetet på de statliga myndigheterna? ...................................................................1015 13.2.1 Mark- och miljödomstolarna ...............................1016 13.2.2 Länsstyrelserna .....................................................1016 13.2.3 Övriga myndigheter .............................................1019 13.3 Staten har ökat resurserna till miljöprövningen något de senaste åren .....................................................................1023 13.3.1 Hur ser resursutvecklingen ut i relation
till antalet ärenden och mål? ................................1026
13.3.2 Mer resurser på samråd sedan 2021 .....................1027 13.4 Avgiftssystemet för prövning och tillsyn ..........................1028 13.4.1 Utmaningar med dagens avgiftssystem ..............1031 13.4.2 Pågående översyn av förordningen om avgifter
för prövning och tillsyn enligt miljöbalken ........1033
Innehåll
14.1 Kapitlets innehåll ................................................................ 1039 14.2 Övergripande utgångspunkter för förslagen ..................... 1039 14.2.1 Inledning .............................................................. 1039 14.2.2 Riksdagens och regeringens utgångspunkter ..... 1040 14.2.3 Våra utgångspunkter ........................................... 1042 14.3 En ny reglering om miljöprövning ..................................... 1047 14.3.1 Inledning .............................................................. 1047 14.3.2 Varför behövs en ny reglering
om miljöprövning? .............................................. 1047
14.3.3 Vad avses med miljöprövning? ........................... 1049 14.3.4 Var bör den nya regleringen om miljöprövning placeras? ................................ 1052 14.3.5 Hur bör den nya regleringen utformas rent författningstekniskt? ................................... 1053 14.4 Utgångspunkter för en mer samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess .......... 1055 14.5 Nya termer och uttryck ...................................................... 1062 14.5.1 Nya definitioner .................................................. 1062 14.5.2 Uttrycket miljöfarlig verksamhet ändras ........... 1065 14.6 En ny organisation för miljöprövning ............................... 1068 14.6.1 Inledning .............................................................. 1068 14.6.2 Varför behövs en ny prövningsorganisation? .... 1068 14.6.3 Bör ärenden om miljöprövning prövas
av förvaltningsmyndighet eller domstol i första instans? .................................................... 1069
14.6.4 Utgångspunkter vid val av organisationsform ... 1074 14.6.5 För- och nackdelar med olika organisatoriska lösningar ............................................................... 1079 14.6.6 En ny nationell miljöprövningsmyndighet ........ 1094 14.6.7 Närmare om organisationen vid alternativ 1: Ny Miljöprövningsmyndighet ............................ 1100 14.6.8 Närmare om organisationen vid alternativ 2: Sex länsstyrelser med miljöprövningsdelegationer ................................ 1110 14.6.9 Vilka ärenden bör myndigheten pröva? ............. 1113
Innehåll SOU 2024:98
14.6.10 Särskilt om prövning av tvångs- och ersättningsfrågor ..................................................1120 14.6.11 Bör myndigheten omfattas av extra krav på konsultationsskyldighet enligt lagen om konsultation i frågor som rör det samiska folket? ...................1128 14.6.12 Hur bör instansordningen se ut för ärenden om miljöprövning? ...............................................1130 14.7 En ny tillstånds- och granskningsplikt ...............................1145 14.7.1 Inledning ...............................................................1145 14.7.2 Varför behövs en ny reglering av tillstånds-
och anmälningsplikten? .......................................1145
14.7.3 Utgångspunkter för en ny tillstånds-, gransknings-, anmälnings- eller registreringsplikt ..................................................1146 14.7.4 Krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked ...........................................1151 14.7.5 Övergång från svenska krav till krav som gäller enligt EU-rätten .........................1157 14.7.6 Vilka verksamheter och åtgärder bör omfattas av tillståndsplikt? ...........................1161 14.7.7 Vilka verksamheter och åtgärder bör omfattas av granskningsplikt? .............................................1170 14.7.8 Vilka verksamheter och åtgärder bör omfattas av anmälningsplikt? ..............................................1186 14.7.9 Vilka verksamheter och åtgärder bör omfattas av registreringsplikt? ............................................1192 14.7.10 Undantag från krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked ...................................1196 14.7.11 Hur bör regleringen av kraven på tillstånds- och granskningsplikt för olika verksamheter och åtgärder utformas? ........................................1198 14.7.12 Undantag från krav på bygglov för transformatorstation som omfattas av miljötillstånd eller igångsättningsbesked .......1200 14.7.13 Annan tillståndsplikt enligt miljöbalken m.fl. lagar ..............................................................1202 14.7.14 Frivillig ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked ...................................1206
Innehåll
14.8 En tydligare miljöbedömningsprocess ............................... 1207 14.8.1 Inledning .............................................................. 1207 14.8.2 Utgångspunkter för
miljöbedömningsprocessen ................................. 1207
14.8.3 Specifik miljöbedömning endast om tillstånd krävs ................................................ 1213 14.8.4 Nytt granskningsförfarande ............................... 1217 14.8.5 Undantag från krav på specifik miljöbedömning ................................................... 1227 14.8.6 Övergripande om stegen i den specifika miljöbedömningen ............................................... 1244 14.8.7 Begäran om avgränsningsyttrande avseende miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsnivå ............................................. 1246 14.8.8 Miljökonsekvensbeskrivningens innehåll och omfattning tydliggörs ................................... 1254 14.8.9 Ett offentligt samråd ........................................... 1256 14.8.10 Ett förtydligat gränsöverskridande samråd ........ 1267 14.8.11 Prövningsmyndighetens motiverade slutsats..... 1274 14.8.12 En samlad bedömning när tillståndsfrågan avgörs ................................................................... 1289 14.8.13 Miljöprövningsmyndigheten tar över rollen som MKB-myndighet vid prövning enligt vissa sektorslagar ................................................. 1291 14.9 En mer samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess ................................................. 1301 14.9.1 Inledning .............................................................. 1301 14.9.2 Upplysning om kravet på avgränsningsyttrande
inför en ansökan om miljötillstånd ..................... 1302
14.9.3 Samlad reglering om innehåll och utformning av en ansökan i ett ärende om miljöprövning .... 1303 14.9.4 Ny reglering om underrättelse om ansökan till berörda myndigheter ...................................... 1311 14.9.5 Närmare om vilka myndigheter som ska underrättas om en ansökan ........................... 1314 14.9.6 Nytt krav på kompletteringsföreläggande inom viss tid ......................................................... 1317 14.9.7 Ny bekräftelse om fullständig ansökan .............. 1322
Innehåll SOU 2024:98
14.9.8 Ny reglering om tidsplan och tidsfrister för handläggningen ...............................................1323 14.9.9 Närmare bestämmelser om tidsfrister för handläggningen ...............................................1331 14.9.10 Upplysning om bestämmelser om offentligt samråd och motiverad slutsats i nya 20 kap. miljöbalken ...........................................................1338 14.9.11 Kommunicering med sökanden inför slutligt beslut i ärendet om miljötillstånd ........................1338 14.9.12 Ny reglering om sammanträde och besiktning ..1342 14.9.13 Möjlighet att förordna om sakkunnig, inhämtande av yttrande från vattenmyndighet m.m. .....1345 14.9.14 Ny bestämmelse om vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att miljötillstånd ska ges .1353 14.9.15 Krav på bästa tillgängliga teknik i stället för bästa möjliga teknik .......................................1358 14.9.16 Justerad reglering om val av plats ........................1361 14.9.17 Tydligare regler om tillståndens rättsverkan ......1366 14.9.18 Ny reglering om vad som bör framgå av ett beslut m.m. .................................................1374 14.9.19 Ökad användning av generella föreskrifter i stället för villkor i tillstånd .................................1385 14.9.20 Ny hantering av en ansökan om ändring av verksamhet eller beslut ....................................1395 14.9.21 Tillåtligheten bör prövas separat från villkoren endast efter begäran .............................................1409 14.9.22 Ny reglering om underrättelse om beslut ...........1411 14.9.23 Samma regler om verkställbarhet av miljötillstånd m.m. ...............................................1415 14.9.24 Tydligare reglering för hantering av en ansökan om omprövning ............................1418 14.9.25 Ingen rätt till ersättning för myndighetens och motpartens kostnader ...................................1436 14.9.26 Miljöbok med förteckning över miljötillstånd och igångsättningsbesked ....................................1441
Innehåll
14.10 Ett nytt enklare tillståndsförfarande för granskningspliktiga verksamheter och åtgärder ................ 1443 14.10.1 Förprövning av granskningspliktiga
verksamheter och åtgärder .................................. 1443
14.10.2 Vilken myndighet bör ansvara för granskningen? ...................................................... 1445 14.10.3 Vilka verksamheter och åtgärder kommer att påverkas av förslaget? ..................................... 1448 14.10.4 Vad ska en ansökan om igångsättningsbesked innehålla? .............................................................. 1450 14.10.5 Hur ska granskningen gå till? ............................. 1458 14.10.6 Vilka ska få tillfälle att yttra sig under handläggningen? .................................................. 1459 14.10.7 Beslut om betydande miljöpåverkan .................. 1464 14.10.8 Förutsättningar för och innehåll i beslut om igångsättningsbesked .................................... 1466 14.10.9 Beslut om betydande miljöpåverkan och igångsättningsbesked ska offentliggöras ............ 1470 14.10.10 Ska besluten om betydande miljöpåverkan och igångsättningsbesked kunna överklagas? .... 1473 14.10.11 Tidsfrist för handläggningen av en ansökan om igångsättningsbesked m.m. ........................... 1476 14.10.12 Vilken rättsverkan har beslutet om igångsättningsbesked? ................................... 1482 14.11 En mer digital miljöprövningsprocess ............................... 1484 14.12 Hantering och reglering av vissa frågor som bör vara kvar i nuvarande prövningsorganisation ............................ 1488 14.12.1 Inledning .............................................................. 1488 14.12.2 Mark- och miljödomstol ..................................... 1489 14.12.3 Länsstyrelsen ....................................................... 1492 14.12.4 Kommun .............................................................. 1494 14.13 Begränsning av vissa myndigheters talerätt ....................... 1499 14.13.1 Inledning .............................................................. 1500 14.13.2 Utgångspunkter ................................................... 1500 14.13.3 Vilka myndigheter bör ha partsställning
i miljöprövningsprocessen? ................................. 1509
Innehåll SOU 2024:98
14.13.4 Andra alternativ som övervägts ...........................1516 14.13.5 Statliga myndigheters deltagande som remissinstans ........................................................1520 14.14 Behov av en effektiv och enhetlig tillsyn ...........................1523 14.14.1 En mer flexibel, effektiv och förutsebar
tillståndsprövning förutsätter en god tillsyn ......1523
14.14.2 Tillsynsmyndigheten får förelägga verksamhetsutövare att ansöka om igångsättningsbesked .....................................1525 14.14.3 Krav på miljörapport ............................................1528 14.15 Följdändringar i miljöbalken ...............................................1530 14.15.1 Följdändringar med anledning av
att bestämmelser om miljöprövning samlas i ett nytt 20 kap. i miljöbalken och nya definitioner förs in i 1 kap. miljöbalken .............1530
14.15.2 Följdändringar med anledning av förslaget om en ny prövningsmyndighet ............................1531 14.15.3 Följdändringar med anledning av att uttrycket miljöfarlig verksamhet ersätts av uttrycket miljöpåverkande verksamhet ...............................1533 14.15.4 Följdändringar med anledning av en ny tillstånds-, gransknings-, anmälnings- och registreringsplikt ..................................................1534 14.15.5 Följdändringar med anledning av ändrade termer och uttryck inom den specifika miljöbedömningen samt med anledning av den nya miljöbedömningsprocessen ..............1535 14.15.6 Följdändringar med anledning av ändrad process för ändring och omprövning av verksamheter och åtgärder ..............................1536 14.16 Följdändringar i andra lagar ................................................1537 14.16.1 Lagen med vissa föreskrifter angående
tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929 .....1537
14.16.2 Lagen om utnyttjande av vattenkraft vid krig ....1538 14.16.3 Lagen om kontinentalsockeln .............................1541 14.16.4 Väglagen och lagen om byggande av järnväg ......1542
Innehåll
14.16.5 Lagen om vattenförbund ..................................... 1542 14.16.6 Lagen om vissa rörledningar, lagen om kärnteknisk verksamhet, lagen om Sveriges ekonomiska zon, ellagen och naturgaslagen ...... 1543 14.16.7 Skogsvårdslagen ................................................... 1543 14.16.8 Lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn ...... 1544 14.16.9 Minerallagen ......................................................... 1545 14.16.10 Lagen om införande av miljöbalken ................... 1546 14.16.11 Lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet .......................................... 1546 14.16.12 Lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor ................................................. 1547 14.16.13 Plan- och bygglagen ............................................ 1548 14.16.14 Luftfartslagen ....................................................... 1549 14.16.15 Lagen om mark- och miljödomstolar ................. 1549 14.16.16 Övriga lagar .......................................................... 1550 14.17 Följdändringar på förordningsnivå .................................... 1550 14.17.1 Förordningen om miljöfarlig verksamhet
och hälsoskydd .................................................... 1550
14.17.2 Förordning om verksamhetsutövares egenkontroll ......................................................... 1553 14.17.3 Förordningen om vattenverksamheter ............... 1553 14.17.4 Industriutsläppsförordningen ............................. 1556 14.17.5 Miljöprövningsförordningen .............................. 1557 14.17.6 Förordningen om förbränning av avfall ............. 1558 14.17.7 Förordningen om geologisk lagring av koldioxid .......................................................... 1559 14.17.8 Förordningen med länsstyrelseinstruktion ........ 1560 14.17.9 Miljöbedömningsförordningen .......................... 1560 14.17.10 Övriga förordningar ............................................ 1561 14.18 Frågor för framtida översyn ............................................... 1562 14.18.1 Inledning .............................................................. 1563 14.18.2 Utredning för att genomföra förslaget
om en ny prövningsmyndighet ........................... 1563
Innehåll SOU 2024:98
14.18.3 Utredning för att fastställa lämpliga gränsvärden för granskningspliktiga verksamheter ........................................................1564 14.18.4 Översyn av förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken med anledning av våra förslag ..............................1565 14.18.5 Översyn av miljötillsynsförordningen och tillsynsmyndighetens uppgifter med anledning av våra förslag ..............................1566 14.18.6 Återstående utredningsfrågor .............................1567 14.19 Behov av informations- och utbildningsinsatser i samband med ikraftträdandet ...........................................1568 14.20 Behov av nya myndighetsföreskrifter, nytt vägledningsmaterial eller annat stöd vid miljöprövning ........................................................1569 14.20.1 Inledning ...............................................................1569 14.20.2 Uppdrag att uppdatera, utveckla och samla
vägledning om miljöprövning ..............................1569
14.20.3 Uppdrag för att ta fram generella föreskrifter för vissa verksamheter ..........................................1570 14.20.4 Översyn av kravet på miljörapport .....................1571
Del 3
15.1 Ikraftträdandebestämmelser ...............................................1573 15.2 Övergångsbestämmelser .....................................................1574 15.2.1 Miljöbalken ...........................................................1574 15.2.2 Lagen med särskilda bestämmelser
om vattenverksamhet ...........................................1577
15.2.3 Miljöprövningsförordningen ...............................1578 15.2.4 Förordningen om vattenverksamheter ...............1580 15.2.5 Övriga författningar .............................................1582
Innehåll
16.1 Kapitlets innehåll ................................................................ 1585 16.2 Problemet och vad utredningen vill uppnå ........................ 1585 16.3 Alternativa lösningar och effekter av om någon förändring inte sker....................................... 1586 16.3.1 Nollalternativet .................................................... 1586 16.3.2 Stegvisa förändringar ........................................... 1587 16.4 Konsekvenser för staten ..................................................... 1588 16.4.1 Regeringen ........................................................... 1589 16.4.2 Länsstyrelserna .................................................... 1591 16.4.3 Mark- och miljödomstolarna .............................. 1602 16.4.4 Mark- och miljööverdomstolen .......................... 1606 16.4.5 Högsta domstolen ............................................... 1607 16.4.6 Naturvårdsverket ................................................. 1608 16.4.7 Havs- och vattenmyndigheten ............................ 1611 16.4.8 Myndigheten för samhällsskydd
och beredskap ...................................................... 1613
16.4.9 Övriga myndigheter ............................................ 1614 16.4.10 Statsfinansiella konsekvenser .............................. 1615 16.5 Konsekvenser för kommunerna ......................................... 1621 16.6 Konsekvenser för regionerna ............................................. 1627 16.7 Konsekvenser för företag ................................................... 1627 16.7.1 Närmare om vilka företag som berörs
av våra förslag ....................................................... 1629
16.7.2 Närmare om förslagens konsekvenser för företag ............................................................ 1644 16.7.3 Konkurrensförhållanden ..................................... 1662 16.7.4 Särskilda hänsyn till små företag ........................ 1663 16.8 Konsekvenser för enskilda ................................................. 1666 16.9 Konsekvenser för miljö och klimat .................................... 1670 16.10 Författningsförslagens överensstämmelse med EU-rätten .................................................................... 1677
Innehåll SOU 2024:98
16.11 Behov av särskilda hänsyn vid val av tidpunkt för ikraftträdande och behov av informationsinsatser ............1677 16.12 Övriga konsekvenser ...........................................................1678 16.12.1 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig
service i olika delar av landet................................1678
16.12.2 Brottsligheten och brottsförebyggande arbetet .1678 16.12.3 Jämställdhet mellan kvinnor och män ................1679 16.12.4 Möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen .....................................................................1679 16.12.5 Personlig integritet...............................................1679
17.1 Förslag till lag om ändring i miljöbalken ...........................1681 17.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensknorska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929 ........1810 17.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1962:627) om utnyttjande av vattenkraft vid krig ..............................1815 17.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1966:314) om kontinentalsockeln ........................................................1821 17.5 Förslag till lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988) ............................................................................1822 17.6 Förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948) ..............1823 17.7 Förslag till lag om ändring i lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter ...............................................1823 17.8 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:997) om vattenförbund ................................................................1824 17.9 Förslag till lag om ändring i lagen (1978:160) om vissa rörledningar ..........................................................1824 17.10 Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429) .1825 17.11 Förslag till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152) ..........................................................................1826
Innehåll
17.12 Förslag till lag om ändring i lagen (1980:307) om skyldighet för utländska kärande att ställa säkerhet för rättegångskostnader ...................................................... 1828 17.13 Förslag till lag om ändring i lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn ....................................................... 1829 17.14 Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet ............................................... 1831 17.15 Förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45) ........ 1831 17.16 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon ............................................. 1832 17.17 Förslag till lag om ändring i årsredovisningslagen (1995:1554).......................................................................... 1833 17.18 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg ...................................................... 1834 17.19 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus ......................................................... 1835 17.20 Förslag till lag om ändring i elberedskapslagen (1997:288)............................................................................ 1835 17.21 Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857) ................ 1836 17.22 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:811) om införande av miljöbalken .............................................. 1837 17.23 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet .......... 1838 17.24 Förslag till lag om ändring i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor............................................. 1857 17.25 Förslag till lag om ändring i naturgaslagen (2005:403) .... 1859 17.26 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)............................................................................ 1859 17.27 Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500) ..... 1862
Innehåll SOU 2024:98
17.28 Förslag till lag om ändring i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar ............................................1862 17.29 Förslag till lag om ändring i lagen om konsultation i frågor som rör det samiska folket ....................................1865 17.30 Förslag till förordning om ändring i kontinentalsockelförordningen (1966:315) .....................1866 17.31 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1978:164) om vissa rörledningar .......................................1867 17.32 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet...............................1867 17.33 Förslag till förordning om ändring i mineralförordningen (1992:285) ......................................1868 17.34 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:795) om tillstånd för kraftverk avsedda att drivas med oljebränsle ....................................................1870 17.35 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ....1870 17.36 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll ...........1879 17.37 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:904) om anmälan för samråd ....................................1880 17.38 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:1398) om vattenverksamheter ..................................1881 17.39 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:512) om deponering av avfall ...................................1887 17.40 Förslag till förordning om ändring i vattenförvaltningsförordningen (2004:660) ......................1888 17.41 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2004:675) om omgivningsbuller .......................................1889 17.42 Förslag till förordning om ändring i naturgasförordningen (2006:1043) ...................................1890
Innehåll
17.43 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:215) om undantag från kravet på nätkoncession enligt ellagen (1997:857) .................................................... 1890 17.44 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:667) om allvarliga miljöskador ................................ 1891 17.45 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:1770) om geografisk miljöinformation ................... 1892 17.46 Förslag till förordning om ändring i plan- och byggförordningen (2011:338) ............................................ 1895 17.47 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten ............................................................. 1896 17.48 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer .................... 1897 17.49 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter ............................... 1897 17.50 Förslag till förordning om ändring i industriutsläppsförordningen (2013:250) ....................... 1901 17.51 Förslag till förordning om ändring i miljöprövningsförordningen (2013:251) ......................... 1916 17.52 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:252) om stora förbränningsanläggningar ................ 1965 17.53 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:253) om förbränning av avfall .................................. 1966 17.54 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:21) om geologisk lagring av koldioxid .................... 1969 17.55 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion ............................ 1971 17.56 Förslag till förordning om ändring i miljöbedömningsförordningen (2017:966) ..................... 1972
Innehåll SOU 2024:98
17.57 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:1179) om finansiering av kärntekniska restprodukter .......................................................................1988 17.58 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2021:757) om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi ................1990 17.59 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2021:808) om nätkoncession .............................................1990 17.60 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2022:1276) om producentansvar för elutrustning ...........1991
18.1 Inledning ..............................................................................1993 18.2 Jämförelsetabell mellan den nya och den äldre regleringen om tillståndsplikt och miljöprövning .............1994 18.2.1 Nytt 20 kap. miljöbalken .....................................1994 18.2.2 Nytt 1–8 kap. miljöprövningsförordningen .......1995 18.3 Jämförelsetabell mellan den äldre och den nya regleringen om tillståndsplikt och miljöprövning .............1997 18.3.1 Tidigare reglering i miljöbalken ..........................1997 18.3.2 Tidigare reglering i lagen med särskilda
bestämmelser om vattenverksamhet ...................2005
18.3.3 Tidigare reglering i förordningen om miljöfarliga verksamheter och hälsoskydd .........2007 18.3.4 Tidigare reglering i förordningen om vattenverksamheter ........................................2009 18.3.5 Tidigare reglering i industriutsläppsförordningen ..............................2010 18.4 Jämförelsetabell avseende föreslagna och nuvarande verksamhetsbeskrivningar och verksamhetskoder ...........2012 18.4.1 Tillståndspliktiga verksamheter och åtgärder
enligt bilaga 1 till miljöprövningsförordningen ...2012
Innehåll
18.4.2 Granskningspliktiga verksamheter och åtgärder enligt bilaga 3 till miljöprövningsförordningen ............................... 2032 18.4.3 Anmälningspliktiga verksamheter i enlighet med bilaga 1 till förordningen om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd ............ 2054
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2023:78 ......................................... 2077
Bilaga 2 Underlag för beräkningar ........................................... 2091
785
10 Hur går miljöprövningen till?
10.1 Kapitlets innehåll
I detta kapitel beskriver vi hur miljötillståndsprövningen går till i dag. Beskrivningen omfattar både de processuella och materiella kraven vid tillståndsprövningen och avser prövningen i mark- och miljödomstol respektive vid länsstyrelsens miljöprövningsdelegation.
Vi beskriver exempelvis kraven på en tillståndsansökan, på handläggningen av en sådan ansökan, på kungörelse av ansökan och på innehållet i tillståndsbeslutet, men också ställningstagandet till gjord miljökonsekvensbeskrivning, val av plats och behov av skyddsåtgärder.
I vår beskrivning av förfarandet utgår vi i första hand från de bestämmelser som finns för prövningen i första instans vid mark- och miljödomstol enligt 22 kap. miljöbalken. Av 19 kap. 5 § miljöbalken framgår dock att en stor del av bestämmelserna i 22 kap. miljöbalken också ska tillämpas i ärenden som prövas av miljöprövningsdelegation (jfr 29 § förordningen om miljöprövningsdelegationer). Även om det formella förfarandet för handläggningen av tillståndsansökningar i väsentliga delar är detsamma i miljöprövningsdelegation och mark- och miljödomstol påverkas handläggningen av det faktum att en miljöprövningsdelegation är en förvaltningsmyndighet medan mark- och miljödomstol är en domstol. Om bestämmelserna i miljöbalken och förordningen om miljöprövningsdelegationer inte ger miljöprövningsdelegationen tillräckligt besked för bedömning av en formell fråga får vägledning därför sökas i allmän förvaltningslagstiftning och principer som har utvecklats inom ramen för den. För en mark- och miljödomstols handläggning av tillståndsansökningar gäller i en motsvarande situation att ledning ska sökas i lagen om mark- och miljödomstolar eller enligt rättegångsbalkens regler om tvistemål i allmän domstol (jfr 4 kap. 1 § LOM).
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
786
I kapitlet finns också en beskrivning av den process som följer på en anmälan av en anmälningspliktig verksamhet enligt miljöbalken i kommun eller vid länsstyrelse samt processen för en ändring av ett tillstånd eller en anmälan.
Kopplat till beskrivningarna redovisar vi de utmaningar som beskrivs i våra utredningsdirektiv och de övriga utmaningar som vi har identifierat under utredningsarbetet.
Våra förslag på lösningar på utmaningarna finns i första hand i avsnitten 14.9 och 14.10.
10.2 Ansökan om tillstånd och handläggningen av denna
10.2.1 Krav på en tillståndsansökan
Kraven på en ansökan om tillstånd vid mark- och miljödomstol framgår av 22 kap.1–1 g §§miljöbalken. För vissa typer av vattenverksamhet, t.ex. utförande av ett vattenkraftverk, finns dessutom ytterligare specialbestämmelser med krav på innehållet i ansökan i 7 kap. 4 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
De generella krav på en ansökan om tillstånd som gäller för samtliga verksamheter framgår av 22 kap. 1 § miljöbalken. Av paragrafen framgår för det första att ansökan ska vara skriftlig. Därutöver framgår att ansökan ska innehålla
1. ritningar och tekniska beskrivningar med uppgifter om förhål-
landena på platsen, om produktionsmängd eller liknande, om användningen av råvaror, andra insatsvaror och ämnen och om energianvändning,
2. uppgifter om utsläppskällor, om arten och mängden av alla för-
utsebara utsläpp och om förslag till de åtgärder som kan behövas dels för att förebygga uppkomsten av avfall, dels för att förbereda för återanvändning, materialåtervinning och annan återvinning av det avfall som anläggningen ger upphov till,
3. en miljökonsekvensbeskrivning eller ett förenklat underlag när
det krävs enligt 6 kap.,
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
787
4. förslag till skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått samt de
övriga uppgifter som behövs för att bedöma hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. följs,
5. förslag till övervakning och kontroll av verksamheten,
6. det handlingsprogram och den säkerhetsrapport som krävs en-
ligt lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, om den verksamhet eller åtgärd som målet avser omfattas av den lagen,
7. en statusrapport när det krävs enligt föreskrifter som har med-
delats med stöd av 10 kap. 21 § första stycket 5,
8. en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall när en sådan krävs
enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 15 kap. 40 §, och
9. en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges
i 1–8.
Av den nu inte i alla delar aktuella kommentaren
1
till paragrafen
framgår följande.
De sju första punkterna i första stycket innehåller bestämmelser om vad en ansökan om både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet ska innehålla, medan andra stycket innehåller särskilda bestämmelser för mål om vattenverksamhet. Är ansökan bristfällig framgår det av 2 § vilka åtgärder mark- och miljödomstolen då kan vidta. De uppgifter som ska redovisas enligt punkt 1, 2, 4 och 5 kräver i stora ärenden en omfattande dokumentation. Naturvårdsverket har i sin Handbok 2003:5: Tillståndsprövning och anmälan avseende miljöfarlig verksamhet lämnat råd om vad en ansökan bör innehålla. Råden är generella och gäller för alla branscher. Inom de olika branscherna har det sedan utvecklats en praxis om vad den tekniska beskrivningen och övriga uppgifter ska innehålla. En viss hjälp både för den som söker tillstånd men också för tillståndsmyndigheten vid bedömningen av ansökans innehåll ger de allmänna råd och branschfaktablad som ges ut av Naturvårdsverket. Naturvårdsverkets hemsida liksom en hemsida som är knuten till det tillsyns- och föreskriftsråd som finns vid Naturvårdsverket (www.naturvardsverket.se resp. www.tofr.info) innehåller länkar till de publikationer som verket gett ut. Tillsyns- och föreskriftsrådets hemsida innehåller också länkar till andra myndigheters föreskrifter och råd liksom till olika rättsakter av EU.
1 Se Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 juni 2023, JUNO), kommentaren till 22 kap. 1 § miljöbalken.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
788
Punkt 3. Miljökonsekvensbeskrivningen är ofta ett eget dokument och innehåller de uppgifter som behövs enligt 6 kap. miljöbalken. Det bör observeras att om ansökan gäller en verksamhet som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan är kraven på innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen mer omfattande än om verksamheten inte har en sådan miljöpåverkan, se 6 kap. 35 §. Miljökonsekvensbeskrivningen med den redovisning av det samråd som ägt rum ska vara en integrerad del av det arbete som lett fram till ansökan. Saknar ansökan en miljökonsekvensbeskrivning är detta en sådan grundläggande brist som innebär att ansökan som huvudregel ska avvisas. Även en bristfällig miljökonsekvensbeskrivning kan leda till att ansökan avvisas. Det ankommer nämligen på den myndighet som prövar en ansökan att ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller balkens krav (se 6 kap. 35 §). Gör den inte det kan det leda till att ansökan avvisas. I ett avgörande från Mark- och miljööverdomstolen2 som gällde tillstånd till vattenverksamhet fann domstolen att miljökonsekvensbeskrivningen även borde omfatta de störningar i övrigt som verksamheten gav upphov till (buller, vibrationen m.m.). Dessa brister ansågs så väsentliga att ansökan inte kunde läggas till grund för prövningen och ansökan avvisades därför av Mark- och miljööverdomstolen med hänvisning till 22 kap. 2 § andra stycket. Detta avgörande överklagades till Högsta domstolen som emellertid endast meddelade prövningstillstånd i frågan om det lagliga utrymmet för Mark- och miljööverdomstolen att avvisa ansökan, dvs. om avvisning kunde ske med stöd av 22 kap. 2 § andra stycket.3 I ett senare avgörande, då miljökonsekvensbeskrivningen hade kompletterats och bedömts av mark- och miljödomstolen, fann Mark- och miljööverdomstolen att samtliga de störningar som framgick av miljökonsekvensbeskrivningen inte hade reglerats av mark- och miljödomstolen. Detta föranledde Mark- och miljööverdomstolen att skjuta upp avgörandet av vilka villkor som ska gälla beträffande buller (inklusive stomljud), vibrationer och utsläpp till vatten från verksamheten. Sökanden ålades att till mark- och miljödomstolen ge in det underlag som fordrades för fastställande av villkor i dessa delar, inbegripet förslag till villkor.4 Miljökonsekvensbeskrivningen med redovisningen av det samråd som ägt rum är således en processförutsättning. Om den ansökta verksamheten endast har en liten påverkan på miljön eller om bristerna i miljökonsekvensbeskrivningen är mindre torde enligt vad Mark- och miljööverdomstolen uttalat i ett avgörande bristen kunna avhjälpas även sedan ansökan givits in till tillståndsmyndigheten. Det får då ske efter ett föreläggande om komplettering.5 Utgångspunkten för tillståndsmyndighetens bedömning om ansökan ska avvisas eller om sökanden ska ges tillfälle att komplettera den är om de uppgifter som saknas har någon avgörande betydelse för den pröv-
2 Se MÖD 2007:50. 3 Se NJA 2008 s. 748. 4 Se MÖD 2010:9. 5 Se MÖD 2002:39.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
789
ning som ska göras i målet. Även kostnaden för att ta fram den utredning som saknas kan ha betydelse. Enligt vad Mark- och miljööverdomstolen uttalat ska kostnaden stå i rimlig proportion till nyttan av att ta fram de saknade uppgifterna.6 Om samråd inte skett eller om det är ofullständigt, innebär det att förfarandet inför upprättandet av miljökonsekvensbeskrivningen inte skett på det sätt som miljöbalken föreskriver. Även detta kan leda till att avvisas eller, om bristen på grund av verksamhetens art endast har en mindre miljöpåverkan, att sökanden ges möjlighet att genomföra samrådet i efterhand och komplettera miljökonsekvensbeskrivningen med uppgift om vad som framkom vid samrådet.7 Har verksamheten en betydande miljöpåverkan och har samråd inte ägt rum eller varit ofullständigt kan ansökan inte läggas till grund för en prövning i sak. Eftersom samrådet ska vara en integrerad del av arbetet med att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning kan bristen i ett sådant fall inte avhjälpas i efterhand genom ett föreläggande om komplettering. Ansökan ska i stället avvisas.8 Ett alternativ till att avvisa en ansökan kan vara att avslå den. I Mark- och miljööverdomstolens avgörande gällde ansökan tillstånd till en fiskodling. Den valda odlingstekniken – öppna kassar – hade ifrågasatts av mark- och miljödomstolen och föranlett domstolen att återförvisa målet till miljöprövningsdelegationen för komplettering av bl.a. alternativa produktionsmetoder. Mark- och miljööverdomstolen ansåg med hänsyn till den teknik som bolaget valt att det måste ställas höga krav på bolagets redovisning av alternativa produktionsmetoder i miljökonsekvensbeskrivningen och att det inte var möjligt att komplettera ansökan i en sådan grundläggande fråga eftersom remissmyndigheter och sakägare borde ges en reell möjlighet att lämna synpunkter i det samråd som ska föregå en miljökonsekvensbeskrivning. Mark- och miljööverdomstolen fann därför att ansökan skulle avslås i stället för att avvisas.9 Mål om återkallelse eller omprövning av tillstånd och villkor är visserligen ansökningsmål men det finns efter den lagändring som gjordes år 2002 inget formellt krav på miljökonsekvensbeskrivning i dessa typer av mål. Det innebär emellertid inte att kravet på ett gott beslutsunderlag i övrigt har satts ned.
Punkt 4. Det bör här framhållas att det ofta är lämpligt att verksamhetsutövaren formulerar förslagen till skyddsåtgärder m.m. som förslag till villkor enligt 16 kap. 2 §. Vilka villkor som ska gälla för en verksamhet är av fundamental betydelse för tillståndshavaren och ofta en huvudfråga i prövningen. Det är därför lämpligt att verksamhetsutövaren redan i ansökan lämnar förslag på vilka villkor som bör gälla för tillståndet. Remissmyndig-
6 Se MÖD 2002:18. 7 Se MÖD 2002:39. 8 Se MÖD 2002:15. 9 Se MÖD:s dom den 15 november 2017 i mål nr M 1425-17.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
790
heterna får därigenom en klar utgångspunkt för sina ställningstaganden liksom domstolen när man senare ska formulera villkoren för tillståndet. En domstol kan när den prövar en ansökan om ändringstillstånd enligt 16 kap. 2 § miljöbalken ändra tidigare fastställda villkor som inte omfattas av ansökan. Och detta kan ske oavsett om verksamhetsutövaren själv bedömer att det behövs eller ej. Det krävs inget yrkande från någon part för att domstolen ska få ta upp frågor om omprövningen enligt 24 kap. 5 § andra och tredje styckena (24 kap. 7 §).10 Det kan därför vara lämpligt att ansökan innehåller en fullständig redovisning av samtliga villkor som gäller för det tillstånd som ska ändras enligt ansökan (se 22 kap. 1 c § och 24 kap. 5 §miljöbalken).
Punkten 5 gäller förslag till övervakning och kontroll.
Punkten 6 i första stycket ändrades genom 2002 års lagändringar så att kravet på säkerhetsrapport begränsades till de verksamheter för vilka det föreligger en skyldighet att upprätta en säkerhetsrapport enligt den s.k. Sevesolagen. Skyldigheten begränsades också till ansökningar om tillstånd att anlägga, driva eller ändra en verksamhet. En säkerhetsrapport ska också innehålla ett handlingsprogram för hur allvarliga kemikalieolyckor ska förebyggas (8 § Sevesolagen). Saknas ett sådant program innebär det att säkerhetsrapporten är bristfällig. Är bristen betydande och saknas förutsättningar att låta sökanden komplettera ansökan kan det leda till att ansökan avslås.11 Vilken omfattning en säkerhetsrapport ska ha framgår av 2 och 10 §§Sevesolagen. Ett problem som diskuterats i praxis är vilken omfattning tillståndsprövningen ska ha när säkerhetsrapporten omfattar samtliga anläggningar inom ett bolags verksamhetsområde medan tillståndsansökan endast omfattar någon eller några av dessa. Ska tillståndsprövningen då vidgas till att avse samtliga anläggningar, dvs. ha samma omfattning som säkerhetsrapporten, eller kan den gälla enbart den eller de anläggningar som tillståndsansökan avser? Enligt Miljööverdomstolen finns det inget rättsligt krav på en integrerad miljö- och säkerhetsprövning av den samlade verksamheten inom ett område för att en ansökan om tillstånd enligt miljöbalken till en begränsad del av verksamheten ska kunna godtas. Miljööverdomstolen bedömde att det många gånger kan vara lämpligt att hela Sevesoverksamheten tillståndsprövas i ett sammanhang men att nödvändigheten av det måste bedömas från fall till fall. Domstolen anförde vidare: »Avgörande för den bedömningen är om de säkerhetsmässiga konsekvenserna av verksamheten vid den anläggning som ansökan gäller kan överblickas och vad de betyder för verksamheten i sin helhet respektive vad den sam-
10 Se prop. 2004/05:129 s. 96. 11 Se MÖD 2003:6.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
791
lade verksamheten har för betydelse från säkerhetssynpunkt beträffande den verksamhet som tillståndsansökan avser.»12
Punkt 7. Naturvårdsverket har på sin hemsida lämnat synpunkter på vad en statusrapport bör innehålla.
Punkt 8–9 gäller avfallshanteringsplan och en icke-teknisk sammanfattning av uppgifterna enligt paragrafen. Bestämmelser om avfallshanteringsplan för utvinningsavfall finns i förordningen 2013:319.
Vid mål om vattenverksamhet ska, utöver de generella kraven i 22 kap. 1 § miljöbalken, en ansökan enligt 1 a § i samma kapitel även innehålla
1. uppgift om huruvida det finns fastigheter som berörs av vatten-
verksamheten eller inte och i förekommande fall namn och adress på ägarna och berörda innehavare av särskild rätt till fastigheterna, och
2. uppgifter om de ersättningsbelopp som sökanden erbjuder varje
sakägare, om det inte på grund av verksamhetens omfattning bör anstå med sådana uppgifter.
Som vi har redogjort för ovan finns specialbestämmelser om ansökan om vattenverksamhet som avser utförande av ett vattenkraftverk. För sådana ansökningar gäller dessutom att ansökan ska innehålla uppgift om det område som enligt sökanden bör utgöra strömfallsfastighet samt i vissa fall ritningar jämte beskrivning av strömfallets läge och beskaffenhet, uppgift om erbjudna ersättningsbelopp samt övriga upplysningar som behövs för att bedöma ersättningsfrågan. Om ansökan avser överflyttning av rätt till andelskraft ska dessutom bifogas dels ett gravationsbevis rörande den fastighet varifrån rätten till andelskraft ska flyttas över, dels överenskommelser som har träffats med borgenärer med panträtt i fastigheten och andra rättsägare (7 kap. 4 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet).
I 22 kap.1 b–1 g §§miljöbalken finns också särskilda krav på innehållet i en ansökan om – tillstånd till geologisk lagring av koldioxid,
12 Se MÖD 2007:20.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
792
– tillstånd till en ny förbränningsanläggning med en nominell elek-
trisk effekt på 300 megawatt eller mer, – omprövning eller om tillstånd att ändra en verksamhet, – tillstånd till en anläggning där en kostnads-nyttoanalys ska ut-
föras enligt 3 § lagen (2014:268) om vissa kostnads-nyttoanalyser på energiområdet, – tillstånd till en verksamhet som omfattas av krav på säkerhet
enligt 9 kap. 6 e § eller 15 kap. 35, 36 a eller 37 §, – giltighetsförlängning av ett tillstånd.
Vi kan konstatera att kraven på vad en ansökan om tillstånd ska innehålla är förhållandevis specifika. Vi kan också konstatera att de krav som uppställs i huvudsak är en följd av krav inom EU-rätten, exempelvis krav i MKB-direktivet och industriutsläppsdirektivet. Vid en historisk tillbakablick kan konstateras att kraven på en ansökans innehåll vid miljöbalkens tillkomst var tämligen kortfattade, efter mönster i 1969 års miljöskyddslag och 1983 års vattenlag. Enligt dåvarande lagstiftningstradition fanns i stället en något mer utförlig redovisning av vad en tillståndsansökan ska innehålla i förarbetena. Gällande utformning av 22 kap. 1 § miljöbalken bär den fortfarande spår av motsvarande äldre bestämmelser, men kraven på innehåll i en ansökan har som sagt successivt byggts ut efter vad som har ansetts nödvändigt för att genomföra EU-rätten korrekt.
Med anledning av påpekanden från kommissionen och efter förslag i propositionen Ändrad ordning för utdömande av vite enligt
miljöbalken m.m. preciserades de uttryckliga lagkraven på innehållet
i en tillståndsansökan för att uppfylla kraven i industriutsläppsdirektivet (dåvarande IPPC-direktivet).
13
Exempelvis infördes då bl.a. en
punkt om att ansökan även ska innehålla en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som i övrigt ska ingå i ansökan. Denna sammanfattning angavs vara av sådant slag som gick utöver vad som enligt dåvarande 6 kap. 7 § miljöbalken krävdes i samband med en miljökonsekvensbeskrivning (jfr 6 kap. 35 § 7 miljöbalken). För ett korrekt genomförande av det nu gällande industriutsläppsdirektivet konstaterades i propositionen Nya regler för industriutsläpp
13 Se prop. 2001/02:65.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
793
att ytterligare en del ändringar krävdes i 22 kap. 1 § miljöbalken.
14
Vidare framgår av propositionen Genomförande av Seveso III-direk-
tivet att ändringar i paragrafen också fordrats för att tillgodose Seveso-
direktivets krav på ett tydligare sätt.
15
I propositionen Ordning och
reda på avfallet lämnades författningsförslag som uppgavs innebära
bl.a. ett förbättrat genomförande av utvinningsavfallsdirektivet.
16
I sammanhanget kan dessutom nämnas att 22 kap.1 b och 1 c §§miljöbalken tillkommit för att genomföra direktivet om geologisk lagring av koldioxid och 22 kap. 1 e § miljöbalken har tillkommit som en del av genomförandet av energieffektiviseringsdirektivet.
17
Som vi har nämnt ovan ska en ansökan om tillstånd alltid innehålla en miljökonsekvensbeskrivning när det krävs enligt 6 kap. miljöbalken. Vår bedömning är att den generella utformningen av denna bestämmelse troligen har gett upphov till de flesta fall i praxis med koppling till frågan om en tillståndsansökans innehåll. Då har frågeställningen dock snarare handlat om bedömningen av huruvida en miljökonsekvensbeskrivning behövs och om dess innehåll än om tillståndsansökningens innehåll i övrigt.
Tillståndsansökningar som beskrivs i detta kapitel lär i så gott som alla fall avse verksamheter som kräver en miljökonsekvensbeskrivning oavsett om tillstånd söks hos en miljöprövningsdelegation eller vid en mark- och miljödomstol. Visserligen är tillståndspliktiga verksamheter och åtgärder som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan undantagna från de formella delarna i miljöbedömningsprocessen och underlaget ska i dessa fall vara av enklare slag i form av ett förenklat underlag enligt 6 kap. 47 § miljöbalken. Bestämmelserna i 22 kap. miljöbalken om förfarandet av ansökningsmål vid mark- och miljödomstol gör dock ingen skillnad mellan en miljökonsekvensbeskrivning eller ett förenklat underlag. Även ett förenklat underlag är en del av ansökan och är precis som en miljökonsekvensbeskrivning en processförutsättning. Det innebär bl.a. att prövningsmyndigheten även utan yrkande från part har att ta ställning till om ifrågavarande miljökonsekvensbeskrivning är tillräcklig för att ligga till grund för prövningen.
18
14 Se prop. 2012/13:35 s. 44–46 och 72. 15 Se prop. 2014/15:60 s. 35. 16 Se prop. 2021/22:219. 17 Se prop. 2011/12:125 respektive prop. 2013/14:174. 18 Se Wik, Miljöbalken 6 kap. 47 §, Karnov (JUNO) (besökt 2024-10-14).
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
794
En annan frågeställning som har kommit upp i praxis är om den verksamhet som en tillståndsansökan gäller har avgränsats korrekt. Denna frågeställning har nära samband med miljöbedömningsprocessen, men handlar också om prövningsmyndighetens ansvar för att självmant se till att tillståndsprövningen är effektiv och ändamålsenlig. Det finns anledning att återkomma till denna fråga i det följande.
10.2.2 Antal exemplar av en tillståndsansökan
Av 22 kap. 2 § första stycket miljöbalken framgår vidare att ansökningshandlingarna ska ges in i det antal exemplar som mark- och miljödomstolen finner behövligt.
Hur denna bestämmelse bör förstås har inte närmare förklarats i bestämmelsens motiv. I kommentaren till 22 kap. 2 § miljöbalken anges att ansökan normalt bör ges in i 15 exemplar medan det i enklare mål kan räcka med tio exemplar. I samma kommentar anges vidare att det är vanligt att sökanden också ger in ansökan i digital form
19
.
Vi kan konstatera att handläggningen vid mark- och miljödomstolarna fortsatt inte är helt digital. Av praktiska skäl brukar därför normalt behövas ett exemplar av ansökan till akten, ett exemplar till en arbetsakt för det tekniska rådet samt vars ett exemplar till de två särskilda ledamöterna - om sådana ska delta i målet. Tidigare har även ett exemplar skickats till den s.k. aktförvararen som skulle förordnas i varje mål. Sedan 1 januari 2025 har kravet på aktförvarare slopats. Exemplar av ansökan kan även behöva skickas till de myndigheter och kommuner som enligt 22 kap. 6 § ska tillvarata allmänna intressen. Några överexemplar brukar dessutom finnas för att kunna sändas till berörda sakägare.
Sedan den 1 januari 2025 har det också införts en möjlighet för mark- och miljödomstolen att bestämma i vilket format ansökan ska ges in. Syftet med bestämmelsen är att ge prövningsmyndigheten möjlighet att välja ett elektroniskt format som gör det lättare för myndigheten att göra information digitalt tillgänglig.
20
Se mer om
digital handläggning i avsnitt 10.2.5.
19 Se Svensson, Miljöbalken, 22 kap. 2 § Lexino 2023-10-15 (JUNO). 20 Se prop. 2023/24:152 s. 113.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
795
10.2.3 Komplettering av tillståndsansökan
När en ansökan kommer in till en mark- och miljödomstol inleds en granskning av om ansökan uppfyller kraven i 22 kap. 1 § samt 22 kap.1 a–1 g §§miljöbalken. Domstolen ska bedöma både om ansökan har det innehåll som krävs och den omfattning som behövs för att prövningen ska fylla sitt syfte enligt miljöbalkens hänsynsregler. Praktiskt går det ofta till så att ansökan översänds till de regionala och lokala miljömyndigheterna med förfrågan om ansökan behöver kompletteras. Förfarandet brukar kallas kompletteringsrundan och övertogs av miljödomstolarna från Koncessionsnämnden för miljöskydd när miljöbalken trädde i kraft. Omfattningen av prövningen styrs således av de störningar och olägenheter som en verksamhet ger upphov till och som därför ska speglas av innehållet i ansökan. Man kan säga att det är miljöbalkens hänsynsregler som styr ansökans innehåll och därmed prövningens omfattning.
21
Om ansökningshandlingarna inte har getts in i tillräckligt antal exemplar, i det format som domstolen bestämt eller om mark- och miljödomstolen finner att ansökan är ofullständig ska domstolen förelägga sökanden att avhjälpa bristen inom viss tid. Följer sökanden inte ett sådant föreläggande, får domstolen besluta att bristen ska avhjälpas på sökandens bekostnad eller, om bristen är så väsentlig att ansökan inte kan ligga till grund för prövning av målet, avvisa ansökan (22 kap. 2 § tredje stycket MB). Paragrafen gäller också för miljöprövningsdelegationens handläggning av en ansökan (19 kap. 5 § 2 miljöbalken).
I våra utredningsdirektiv anförs att sökandena ofta upplever att utredningskraven i tillståndsprövningarna är otydliga. Vidare sägs där att även myndigheter upplever att det skulle underlätta om prövningsmyndigheterna i större utsträckning tydligt tar ställning till vilka kompletteringar som behövs. Mot denna bakgrund är vårt uppdrag att utreda och ta fram förslag på hur förutsebarheten kan öka i tillståndsprocessen, genom bl.a. tydligare regler för innehållet i och hur ansökan bör utformas och om det bör införas en skyldighet för prövningsmyndigheten att tidigt i processen tydliggöra vilka kompletteringar av ansökan som behövs och om det behövs ytterligare krav på processledning.
22
21 Se Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 juni 2023, JUNO), kommentaren till 22 kap. 1 § miljöbalken. 22 Se dir. 2023:78 s. 1 och 8–10.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
796
Under vårt utredningsarbete har en omfattande kritik framförts mot det som kallas kompletteringsträsket. Det som har framförts från verksamhetsutövare är att flera förelägganden om kompletteringar av ansökan kan komma under hela processen från det att ansökan har lämnats in till dess dom eller beslut meddelas. De sökande upplever vidare att prövningsmyndigheten vid bedömningen av om en ansökan är komplett är helt beroende av information och bedömningar från andra myndigheter, organisationer och sakägare. Att prövningsmyndigheten inte på egen hand aktivt tar ställning till vad som krävs för att en ansökan ska bedömas som komplett uppfattas som svagt och som dålig processledning. De sökande upplever i stället att prövningsmyndigheten som huvudregel bara sänder motpartsmyndigheters och sakägares kompletteringskrav vidare till den sökande utan att ta ställning till om det behov av komplettering som efterfrågas från tillfrågade myndigheter och sakägare faktiskt behövs. De sökande upplever också att de krav på kompletteringar som prövningsmyndigheter ställer varierar beroende på vilken myndighet i landet som prövar ansökan. Sammantaget bedöms hanteringen av ansökan genom ett stort antal kompletteringsrundor underminera en effektiv prövningsprocess.
I sammanhanget ska dock också lyftas fram att synpunkter från i första hand myndighetshåll har lämnats för att modifiera denna bild. Exempelvis har framförts att upprepade kompletteringsomgångar inte sällan är det som möjliggör att underlaget når upp till en sådan nivå att ansökan kan prövas och tillstånd kan ges. Vidare framförs att det skulle strida mot EU-rätten om inte prövningsmyndigheten skulle kunna ställa krav på ytterligare utredning när nya miljöpåverkande omständigheter framkommer under beredningen av målet eller ärendet. Det har också påpekats att olika myndigheters kunskap om olika allmänna intressen kan behöva tillföras underlaget innan en bedömning av om en ansökan är komplett kan göras. Detta behov uppfattas som rimligt mot bakgrund av frågornas materiella komplexitet och de begränsade personella resurser som ofta finns hos prövningsmyndigheten.
Den bild som verksamhetsutövare ger oss i denna del återfinns också i den beskrivning Miljöprövningsutredningen redovisade. Av dess betänkande framgår att utredningen fann att det faktum att pro-
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
797
cessledningen hos prövningsmyndigheterna inte är tillräckligt aktiv bromsar processen. Utredningen anförde vidare följande.
23
En delvis inaktiv processledning läker inte kompletteringsbehoven tillräckligt snabbt vilket medför onödigt lång handläggningstid mellan ansökan och kungörelse. Samtidigt är utrymmet för att avvisa en ofullständig ansökan enligt dagens regler begränsat, vilket i sig bidrar till långa kompletteringstider. Reglerna om processledning är otydliga i flera delar, vilket gör att de inte alltid tillämpas på ett ändamålsenligt sätt. Utrymmet för att avvisa en ansökan tidigt i processen är dessutom begränsat och kompletteringsbehov tenderar därmed att följa med vidare till överinstansen, vilket ger totalt långa handläggningstider och en oförutsägbar process.
I avsnitt 10.2.1 har vi redovisat vilka krav som finns på innehållet i en tillståndsansökan. Även om ska-kraven i de aktuella paragraferna i sig skapar en tydlighet i fråga om innehållet i en tillståndsansökan kan vi konstatera att kraven i vissa delar har utformats i generella ordalag. Exempelvis har den generella utformningen av kravet på en miljökonsekvensbeskrivning i en tillståndsansökan lett till en förhållandevis omfattande domstolspraxis. Krav i sig på att en tillståndsansökan ska innehålla det ena eller det andra förefaller inte lika problematisk som innebörden av det som krävs och när det krävs. Denna problembild innehåller utmaningar som inte bara hör till detta avsnitt utan också till kommande avsnitt.
I likhet med vad som redovisades av Miljöprövningsutredningen har under vårt utredningsarbete framkommit att gängse arbetssätt hos miljöprövningsdelegationerna är att den faktiska tillståndsprövningen inte anses starta förrän tillståndsansökan bedöms vara komplett.
24
Möjligen har detta synsätt samband med att regeringen 2011
i anslutning till att miljöprövningsdelegationerna koncentrerades uttalade att ett ärende vid en miljöprövningsdelegation ska beslutas inom sex månader efter att en fullständig ansökan har lämnats in. Vid mark- och miljödomstolarna är uppfattningen i stället att tillståndsprövningen startar när det enligt stadgandet i 22 kap. 3 § första stycket miljöbalken finns förutsättningarna för att ta upp en ansökan till prövning. Som vi redovisar i avsnitt 10.2.7 stadgas i sagda stycke att kungörelse ska utfärdas ”(o)m en tillståndsansökan tas upp till prövning”. Som också nämns i det nyss angivna avsnittet gäller inte paragrafen i denna del för miljöprövningsdelegationerna
23 Se SOU 2022:33 s. 89 och 92. 24 Se SOU 2022:33 s. 372.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
798
och deras synsätt på när ansökan ska anses vara ”komplett” är därför inte formellt felaktig. Arbetssätten är måhända inte så olika trots allt, men konsekvenserna kan troligen bli olika. Enligt de uppfattningar som har framförts till utredningen leder framför allt miljöprövningsdelegationernas arbetssätt till en fördröjning av tidpunkten för kungörelse och dessförinnan upprepade ”kompletteringsrundor”, varvid man med detta begrepp avser såväl informella som formella omgångar av kompletteringsförfarande. I avsnitt 8.3.4 redovisas handläggningsstatistik som tycks ge visst belägg för de framförda uppfattningarna. Ett förtydligande av vad som ska avses med att ansökan är komplett har efterlysts. I samband med det har också gjorts gällande att prövningsmyndigheterna måste ta ett större ansvar för att begränsa kompletteringsomgångarna och avsevärt tidigare ta tydlig ställning till vad som eventuellt saknas samt klart fastslå när prövningsunderlaget räcker. Från sökandesidan förfaller kritiken rikta sig särskilt mot handläggningen hos delegationerna, men som kommer att behandlas ytterligare nedan görs från olika håll också gällande att även bristande processledning i mark- och miljödomstolarnas förfarande leder till flera omgångar av kompletteringsframställningar. Vidare har framförts synpunkter om att det inte är alldeles ovanligt att tillståndsansökan vid mark- och miljödomstolar avvisas eller avslås sent i processen efter kungörelse utan att formella eller materiella brister i ansökningshandlingarna har klarlagts i ett inledande eller åtminstone långt tidigare skede.
Av vad som tidigare har redovisats framgår att det i miljöbalken inte finns någon klar regel som anger när en tillståndsansökan ska anses vara komplett. Utredningsuppdraget kan förstås så att i det ligger att överväga en sådan regel. För att formulera en tydlig regel i detta avseende skulle den behöva träffa en stor mängd tänkbara ansökningsfall. Vid överväganden om denna form av regeländring behöver alltså ett krav på tydlighet balanseras mot ett krav på att regleringen inte blir otymplig. I detta sammanhang bör även övervägas om det finns möjlighet att utforma tillståndsprocessen så att sökanden i ett tidigt skede får tillståndsmyndighetens besked om att ansökan bedöms godtagbar för prövning i sak.
Även tidigare utredningar, såsom Miljöbalkskommittén och Miljöprövningsutredningen, har identifierat problematiken med omfattande kompletteringsrundor. Miljöprövningsutredningen redovisade uppgifter från mark- och miljödomstolar om användningen av detta för-
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
799
farande
25
samt redogjorde för ett exempel lämnat av en länsstyrelse
där en kompletteringsrunda hos domstolen kunnat undvikas. Som en del av motiven för att föreslå en stärkt samrådsprocess hänvisade Miljöprövningsutredningen också till att den hade identifierat att kompletteringsrundan kunde förbättras för att minska riskerna för tidsförluster.
26
I sin konsekvensanalys redovisade Miljöprövnings-
utredningen flera uppgiftslämnares åsikt att kompletteringsrundan ofta var nästan lika resurskrävande som att ta fram själva ansökan samt att detta förfarande var mest tidskrävande, minst förutsägbart och i viss mån en onödig tidsåtgång.
27
Vid studie av termen kompletteringsrunda kan vi konstatera att den, på sätt som har nämnts ovan, ursprungligen användes när prövningsmyndigheten, dåvarande koncessionsnämnderna, skickade ansökan, tämligen omgående på en ”runda” till vissa myndigheter – normalt Naturvårdsverket, länsstyrelsen och den kommunala miljönämnden – med förfrågan om dessa myndigheter ansåg att det fanns ett behov av att komplettera ansökan. Myndigheternas svar, som oftast innehöll önskemål om ytterligare uppgifter och redovisningar i ett antal punkter, överlämnades därefter till sökanden som gavs tillfälle att ge in de efterfrågade kompletteringarna.
28
Vid de dåvarande vattendomstolarna hade denna informella rutin knappast alls tillämpats, men rutinen överfördes ändå till de pröv– rekommenderades också i Naturvårdsverkets Handbok Tillstånds-
prövning och anmälan avseende miljöfarlig verksamhet.
29
Om verksam-
heten innebar krav på säkerhetsrapport kunde det enligt Naturvårdsverket vara lämpligt att ansökningshandlingarna även sändes till dåvarande Räddningsverket
30
och om fiskeintressen berördes kunde
det vara lämpligt att dåvarande Fiskeriverket
31
fick handlingarna för
att bedöma om komplettering behövdes. Enligt myndigheten skulle prövningsmyndigheten då ha lättare att bedöma och ta ställning till i vilken utsträckning föreläggande om komplettering av ansökan behövdes.
25 Se SOU 2022:33 s. 305, 306 och 392. 26 Se SOU 2022:33 s. 399. 27 Se SOU 2022:33 s. 534 och 569–571. 28 Se SOU 2003:124 s. 100 och 101. 29 Se Naturvårdsverkets Handbok 2003:5, s. 75 och 76. 30 Motsvaras numera av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB. 31 Motsvaras numera av Havs- och vattenmyndigheten, HaV, samt Länsstyrelserna i Norrbottens, Västernorrlands och Västra Götalands län i fråga om sakkunnigutredningar om det allmänna fiskeintresset som begärs av andra myndigheter i ansökningsmål enligt 22 kap. miljöbalken.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
800
Numera verkar termen kompletteringsrunda inte endast användas för den nyss beskrivna informella rutinen utan för alla krav på komplettering som ställs efter det att ansökan har lämnats till prövningsmyndigheten.
Vi kan konstatera att både kraven på en ansökans innehåll och de krav som ställs för att ansökan ska kunna ligga till grund för en prövning kan vara svåra att bedöma för prövningsmyndigheten. Samtidigt verkar lagstiftaren, på sätt som också Miljöprövningsutredningen har konstaterat, se framför sig att avvisningar ska kunna ske i ett tidigt skede.
32
I praxis har frågan om avvisning av ansökan prövats av Högsta domstolen.
33
I avgörandet konstaterade Högsta domstolen att dåvarande Miljööverdomstolen inte kunde avvisa en ansökan i ett ansökningsmål enligt miljöbalken med hänvisning till bestämmelsen i 22 kap. 2 § andra stycket miljöbalken, men eftersom frågan gällde om miljökonsekvensbeskrivningen var godtagbar vilket är en processförutsättning kunde överdomstolen i stället tillämpa 34 kap. 1 § rättegångsbalken om rättegångshinder.
Kravet på föreläggande för att avhjälpa brist i ansökan är en obligatorisk bestämmelse för prövningsmyndigheten, vilket betyder att ansökan i princip inte kan avvisas utan att sökanden har fått ett kompletteringsföreläggande med besked om att avvisning kan komma att ske i händelse av att begärd komplettering underlåts.
Följer sökanden inte ett föreläggande om komplettering får prövningsmyndigheten, som tidigare har nämnts, besluta att bristen ska avhjälpas på sökandens bekostnad eller, om bristen är så väsentlig att ansökan inte kan ligga till grund för prövning av målet, avvisa ansökan. Avhjälpande på sökandens bekostnad är enligt Miljöprövningsutredningen inget som tillämpas
34
. I propositionen Steg på
vägen mot en mer effektiv miljöprövning tog regeringen ändå fasta
på remissyttrande om att bestämmelsen kunde ha betydelse, exempelvis i mål med uppskjutna frågor. Av propositionen framgår att avhjälpande av en brist på bekostnad av den som förelagts att komplettera prövningsunderlaget kunde användas som ett verktyg för att driva processen framåt när ett föreläggande inte hade följts.
32 Se SOU 2022:33 s. 346 och 347. 33 Se NJA 2008 s. 748. 34 Se SOU 2022:33 s. 28 och 586.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
801
Eftersom det inte stod klart att en sådan möjlighet inte behövdes borde inte bestämmelsen tas bort.
35
Avvisning kan aktualiseras i många fall vid brister i ansökan. Prövningsmyndigheten kan sägas ha ifrågasatt en ansökan såsom bristfällig redan genom ett övervägande om att kompletteringsföreläggande behövs, men för att ha stöd för avvisning av ansökan krävs att ”bristen är så väsentlig att ansökan inte kan ligga till grund för prövning”. Då får prövningsmyndigheten avvisa ansökan utan prövning i sak. Bestämmelsen är alltså i detta avseende fakultativ, dvs. inte tvingande för prövningsmyndigheten.
Såsom lagstiftningen är utformad i denna del kan det krävas grannlaga överväganden för att ta ställning till om ansökan är godtagbar för en prövning i sak. För att inte godta ansökan som underlag för prövning krävs att bristen i den är väsentlig. Detta väsentlighetskrav är inte i någon mening objektivt utan det ska bestämmas i förhållande till vad som ”kan ligga till grund för prövning”. Det betyder, som Miljöprövningsutredningen har anfört
36
, att prövningsmyndig-
heten redan i detta skede till viss del tvingas in i en sakprövning.
Belysande fall kan hämtas från dåvarande Miljööverdomstolens praxis. I ett fall hade ett bolag ansökt om och fått tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken till en vattenverksamhet (dammar m.m.) som samtidigt utgjorde en förutsättning för driften av bolagets miljöfarliga verksamhet – ett anrikningsverk. Miljööverdomstolen konstaterade att oavsett om prövningsplikten följer av 9 kap. eller 11 kap.miljöbalken eller av båda, ska prövningen resultera i de villkor eller föreskrifter som fordras enligt miljöbalkens allmänna hänsynsregler. Prövningens avgränsning är av central betydelse för en ändamålsenlig prövning i enlighet med miljöbalken syfte. Det är sökanden som genom sin ansökan anger ramarna för prövningen, men ytterst åligger det tillståndsmyndigheten att ta ställning till om den kan ligga till grund för prövningen.37 I ytterligare ett åskådliggörande fall hade dåvarande miljödomstolen, efter skriftlig förberedelse och avslutande huvudförhandling, gett ett bolag tillstånd att anlägga en gruva samt att bryta och bearbeta en viss mängd malm per år i anslutning till bolagets befintliga malmförädlingsanläggningar. Naturvårdsverket överklagade och vidhöll där sitt yrkande att ansökan skulle avvisas därför att ansökan borde ha avsett både den nya verksamheten och den befintliga verksamheten så att en gemensam prövning kunde göras. Miljööverdomstolen, också efter skriftlig förberedelse och avslutande huvudförhandling, delade Naturvårdsverkets bedömning att den ansökta verksamheten hade såväl ett geo-
35 Se prop. 2023/24:152 s. 86. 36 Se SOU 2022:33 s. 347. 37 Se MÖD 2006:6.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
802
grafiskt som ett tekniskt och miljömässigt samband med den befintliga verksamheten. Miljööverdomstolen fann därför att den tillståndssökta gruvverksamheten var så integrerad i den befintliga verksamheten på platsen att verksamheterna skulle betraktas som en verksamhet som borde ha prövats och reglerats i ett sammanhang. Miljööverdomstolen konstaterade att den som ansöker om tillstånd ansvarar för att ansökan är lämpligt avgränsad och omfattar all den miljöpåverkan som verksamheten kan ge upphov till så att ansökan kan ligga till grund för prövningen och leda fram till den reglering som är nödvändig för att uppfylla miljölagstiftningens krav. Eftersom ansökan varit alltför begränsad kunde den inte ligga till grund för en ändamålsenlig prövning. Naturvårdsverkets överklagande bifölls, miljödomstolens dom undanröjdes och bolagets ansökan avvisades.38
Praxis åskådliggör att rekvisiten i 22 kap. 2 § tredje stycket miljöbalken inte med någon självklarhet anger när en tillståndsansökan ska bedömas som godtagbar för att prövas i sak samt att det kan behövas en tämligen djupgående prövning, på gränsen till prövning i sak, för att komma till denna slutsats. Ett väl formulerat kompletteringsföreläggande kan möjligen ändå ge förutsättningar att komma vidare i handläggningen.
Även praxis från Mark- och miljööverdomstolen visar på svårigheterna att bedöma ansökans innehåll och därmed prövningens omfattning.
Målet gällde gruvverksamhet och innebörden av det begreppet. Mark- och miljööverdomstolen konstaterade, att det är tillståndspliktigt att bedriva gruvdrift och gruvanläggning för brytning av malm, mineral eller kol, men att det inte är tillståndspliktens utformning som är avgörande för vad begreppet gruvverksamhet ska anses omfatta, utan att det är verksamhetens samtliga relevanta miljömässiga konsekvenser som ska regleras vid tillståndsprövningen av verksamheten. Mark- och miljööverdomstolen fann att gruvverksamhet, utöver driften av gruvan och brytning av malm, omfattar åtgärder för drift och underhåll som bl.a. förvaring och hantering av utvinningsavfall, rening av gruv- och dränagevatten, skötsel av sedimentationsdammar, egenkontroll m.m.39
Ansökans innehåll och prövningens omfattning kan också påverkas av om artskyddsförordningen är tillämplig i målet. I den finns bestämmelser om fridlysning. Dessa ska tillämpas vid tillståndsprövningen och en bedömning göras hur de skyddade arterna påverkas av den planerade verksamheten. Den fråga som prövningsmyndigheten ska
38 Se MÖD 2011:51. 39 Se MÖD 2013:36.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
803
ta ställning till är om det är möjligt att föreskriva villkor om sådana försiktighetsmått som behövs för att verksamheten inte ska komma i konflikt med fridlysningsbestämmelserna. Underlag för att göra den bedömningen behövs således och ska ingå i ansökan. Prövningen enligt artskyddsförordningen sker alltså inom ramen för miljöbalkens hänsynsregler.
Många ansökningar om tillstånd gäller inte nya anläggningar utan är ofta begränsade till ändringar av en befintlig anläggning enligt bestämmelsen om ändringstillstånd i 16 kap. 2 a § miljöbalken. Domstolen har då att bedöma hur omfattande prövningen ska vara och vilket innehåll ansökan således ska ha. Ska endast ändringen prövas eller är ändringen så omfattande att hela verksamheten ska prövas på nytt? Det är visserligen verksamhetsutövaren som väljer hur ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen ska avgränsas, men det är domstolen som avgör om avgränsningen kan godtas och om ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen kan ligga till grund för prövningen av målet. En för snävt avgränsad ansökan och miljökonsekvensbeskrivning kan innebära att ansökan avslås eller att den avvisas om ett kompletteringsföreläggande inte följs av verksamhetsutövaren.
40
Det är först efter det att domstolen har tagit ställning till om ansökan kan läggas till grund för prövning, eventuellt efter beslut enligt 22 kap. 2 § miljöbalken, som den kan kungöras och skickas ut på remiss enligt 3 respektive 4 § i samma kapitel.
Precis som Miljöprövningsutredningen inser vi att gränsdragningen mellan avvisning och sakprövning i praktiken kan vara svårbedömd. Miljöprövningsutredningen föreslog därför att det borde förtydligas när prövningsmyndigheten kan avvisa bristfälliga ansökningar. Utredningens förslag innebär att det ska bli tydligare att prövningsmyndigheten får avvisa en ofullständig ansökan om synpunkter från samrådet inte har beaktats eller ansökan på annat sätt är ofullständig.
41
Här har hittills enbart behandlats komplettering av tillståndsansökningar avseende nya verksamheter. En stor mängd prövningar i ärenden och mål gäller redan meddelade tillstånd, t.ex. omprövning av gällande tillstånd eller ändring av tillståndsvillkor. De olika typer av ansökningar som det då gäller finns det reglering om i 24 kap. miljöbalken. I 22 kap. 2 a § samma balk har införts en särskild paragraf om komplettering av dessa ansökningar. Där anges att den som har
40 Se prop. 2004/05:129 s. 62, 63 och 94. 41 Se SOU 2022:33 s. 346 och 347.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
804
tillstånd, dispens eller godkännande är vid prövning av frågor som avses i 24 kap. 3, 5, 8, 9, 13 och 13 a §§ skyldig att tillhandahålla den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövs för prövningen. Där stadgas vidare att mark- och miljödomstolen, eller miljöprövningsdelegationen enligt 19 kap. 5 § 3 miljöbalken, får förelägga nyssnämnda mottagare att tillhandahålla den utredning som behövs och förena föreläggandet med vite.
10.2.4 Utredningsansvar
Som framgår av inledningen till avsnitt 10.2.3 hänför sig utredningsuppdraget i flera delar till vad som kan anses vara nödvändiga utredningskrav vid en tillståndsprövning enligt miljöbalken. Det uppges råda en osäkerhet om detta och prövningsmyndigheterna sägs vara alltför passiva för att under processen bringa klarhet i vad som ska gälla.
Utredningsbehovet vid prövning av en tillståndsansökan hänger ihop med frågan hur ansökan ska avgränsas. Som har nämnts i avsnitt 10.2.3 har denna fråga i sin tur ett nära samband med miljöbedömningsprocessen och handlar också om prövningsmyndighetens ansvar för att självmant se till att tillståndsprövningen är effektiv och ändamålsenlig.
Beträffande prövningsmyndighetens utredningsansvar ligger en officialprövningsskyldighet på såväl mark- och miljödomstolar som miljöprövningsdelegationer vid tillståndsprövningen. Det betyder att prövningsmyndigheten aktivt ska medverka vid utredningen av tillståndsmålet eller -ärendet. Samtidigt bör erinras om att denna skyldighet för prövningsmyndigheten gäller med avseende på om underlaget är tillräckligt för att bevilja tillstånd eller inte.
För den som ansöker om tillstånd enligt miljöbalken föreligger också ett tydligt ansvar. Enligt 2 kap. 1 § miljöbalken ligger bevisbördan för att visa att de förpliktelser som följer av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. kan iakttas på sökanden. Det är också i det sammanhanget som miljökonsekvensbeskrivningen och annat underlag för prövningsmyndighetens miljöbedömning blir av betydelse.
Sammantaget ger detta en bild av att det föreligger ett delat ansvar mellan prövningsmyndigheten och sökanden såvitt gäller utredningsbehovet. Det som från verksamhetsutövare har anförts som proble-
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
805
matiskt i denna del är att prövningsmyndigheterna endera låter utsträcka utredningen över gränsen för vad som krävs för en ändamålsenlig tillståndsprövning eller alltför sent i processen tillåter en vidgning av utredningsbehovet. Det skapar oförutsebara och tidsödande tillståndsprocesser. Mot detta har anförts att sökandena skulle kunna ge in mera fullständiga ansökningshandlingar och i högre grad tillgodose önskemål om bättre och fördjupat prövningsunderlag för att på så sätt nedbringa tiden för tillståndsprövningen. Viss enighet råder om att prövningsmyndigheten ska vara mera aktiv och beslutsam med avseende på omfattningen av utredningsbehovet.
Sedan den 1 januari 2025 är utredningsansvaret något mer preciserat i fråga om mark- och miljödomstolens handläggning av ansökningsmål. Enligt 22 kap. 11 § miljöbalken ska mark- och miljödomstolen under förberedelsen se till att utredningen i målet får den inriktning och omfattning som krävs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning samt väsentliga miljöeffekter. Domstolen ska driva förberedelsen med inriktning på ett effektivt avgörande av målet.
10.2.5 Digital hantering av ansökan
Som framgår av redovisningen i avsnitt 10.2.1 kan omfattningen av handlingar som en tillståndsansökan med bilagor består av varierar mycket. Det handlar generellt om ett omfattande material av fysiska dokument trots fortgående digitalisering och trots att det är vanligt att sökanden också ger in ansökan i digital form. Vi har samtidigt konstaterat att lagen i dess nya lydelse ger möjlighet att undvara fysiska dokument för tillståndsansökan genom att mark- och miljödomstolen ställer krav på ett digitalt format. Förslaget om ett mer teknikneutralt sätt att lämna in ansökningshandlingarna har sitt ursprung i Miljöprövningsutredningen förslag.
Miljöprövningsutredningen lämnade även andra förslag för att öka utrymmet för digital handläggning samt beskrivit pågående arbete avseende sådan handläggning.
42
I anslutning till det konstaterar
Miljöprövningsutredningen att handläggningen av ansökningsmål
42 Se SOU 2022:33 s. 347, 348, 351 och 585.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
806
i praktiken innebär en kombination av hantering av fysiska akter och dokument samt digital hantering.
43
10.2.6 Handläggningstider
I våra utredningsdirektiv finns ett övergripande syfte att tillståndsprövningen enligt miljöbalken inte bara ska förenklas utan också förkortas rent tidsmässigt.
44
Samtidigt kan vi konstatera att det inom EU-rätten ställs mer och mer långtgående krav på handläggningstider vid prövning av tillstånd i syfte att korta tiden för prövningen, se exempelvis beskrivningen av den senaste ändringen av förnybartdirektivet i avsnitt 5.3.8 och EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial och EU-förordningen om netto-nollteknik.
Förnybartdirektivets krav på handläggningstider har i svensk rätt genomförts genom bestämmelser i lagen med bemyndiganden att meddela föreskrifter om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi och förordningen om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi.
45
Av bestämmelserna i förordningen framgår
bl.a. att en tidsfrist börjar löpa när den handläggande myndigheten har tagit emot en fullständig anmälan eller ansökan (7 och 8 §§ förordningen om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi). Tidsfristen gäller dock inte vid en prövning av domstol (5 § förordningen om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi).
I kapitel 8 redovisar vi nuvarande statistik avseende handläggstider för bl.a. prövningar av ansökan om tillstånd för miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter.
En fråga som har uppkommit i vårt utredningsarbete är om krav på handläggningsfrister bör införas för alla ärenden om tillstånd enligt miljöbalken i syfte att minska den totala tiden för processen och inte bara för ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi enligt förnybartdirektivet och EU-förordningarna om kritiska och strategiska råmaterial samt netto-nollteknik.
43 Se SOU 2022:33 s. 351, 368 och 369. 44 Se dir 2023:78. 45 Se prop. 2020/21:181.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
807
I denna del har i första hand berörda myndigheter ställt sig frågande inför en sådan ordning och hänvisat till nuvarande möjlighet att i stället arbeta med tidsplaner för prövningen. En ordning med lagstadgade tidsfrister uppges riskera att leda till att fler ansökningar avvisas.
Miljöprövningsutredningen, som också utredde denna fråga, gjorde bedömningen att lagstadgade tidsfrister för handläggningen inte bör införas. I stället bör regeringen överväga att införa handläggningsmål i regleringsbrev för Sveriges domstolar och länsstyrelserna. Dessutom bör mål för handläggningstiden hos miljöprövningsdelegationer formuleras och mätas på samma sätt som för mark- och miljödomstolar genom att ange en tidpunkt från ansökan till beslut och inte som i dag från komplett ansökan till beslut.
46
I vårt arbete har både från myndighetshåll som verksamhetsutövare framförts att det vore positivt om tiden för prövningen kunde förkortas genom användande av i första hand tidsplaner som respekteras av både enskilda och berörda myndigheter.
10.2.7 Kungörelse av en tillståndsansökan
Om en tillståndsansökan tas upp till prövning ska mark- och miljödomstolen utfärda kungörelse med visst innehåll och snarast införa kungörelsen i ortstidning (22 kap. 3 och 3 b §§ MB). En utskrift av kungörelsen ska i mål om vattenverksamhet sändas till varje sakägare som har angetts i ansökningen eller som på annat sätt är känd för domstolen.
En miljöprövningsdelegation ska också tillämpa bestämmelsen i 22 kap. 3 § miljöbalken, men enbart med avseende på kungörelsens ”innehåll” (19 kap. 5 § 4 MB). För miljöprövningsdelegationen finns i stället en bestämmelse med skyldighet att genom kungörelse i ortstidning eller på annat lämpligt sätt ge den som kan beröras av verksamheten tillfälle att yttra sig (19 kap. 4 § 1 MB).
Beträffande kungörelsens innehåll gäller följaktligen för båda dessa prövningsmyndigheter samma regler i 22 kap. 3 § miljöbalken. Där anges i fem punkter vad kungörelsen ska innehålla.
För det första ska kungörelsen innehålla en kortfattad redogörelse för ansökan och i mål om vattenverksamhet uppgift om de fastig-
46 Se SOU 2022:33 s. 356.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
808
heter som kan beröras. För det andra ska kungörelsen innehålla en upplysning om innehållet i vissa paragrafer i samma kapitel. Det gäller 22 kap. 7 § miljöbalken som innehåller en anmodan till fastighetsägare att anmäla i vilken mån den ägda fastigheten belastas av t.ex. servitut eller nyttjanderätt, 10 § i samma kapitel, som anger tid och sätt för synpunkter på ansökan, samt slutligen 19 § i samma kapitel som bl.a. reglerar hur yrkanden om ersättning till följd av vattenverksamhet ska framställas för att inte senare bli avvisade. Kungörelsen ska, för det tredje, innehålla sista tidpunkt för synpunkter enligt 10 § där det dessutom anges att synpunkterna ska lämnas skriftligen till mark- och miljödomstolen i det antal exemplar som domstolen finner behövligt. För det fjärde ska kungörelsen innehålla ett tillkännagivande om att kallelser och andra meddelanden i målet till parterna ska införas i alla, eller vissa namngivna ortstidningar och att de, om de inte särskilt skickas till en part, hålls tillgängliga hos den som förvarar akten. Slutligen, för det femte, ska kungörelsen innehålla uppgift om en webbplats eller en lokal där akten hålls tillgänglig.
År 2015 lades i 22 kap. 3 a § miljöbalken till en bestämmelse om innehållet i kungörelse som avser verksamhet eller åtgärd omfattande lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, s.k. Sevesoverksamhet. Paragrafen innebär ett krav på en upplysning i mark- och miljödomstolens kungörelse om att verksamheten omfattas av Sevesolagen när så är fallet. Någon motsvarande skyldighet reglerad i författning förefaller inte finnas för miljöprövningsdelegation.
Oavsett vilken verksamhet som tillståndsansökan gäller är syftet med kungörelsen att för en bred skara tänkbara berörda ge till känna att ansökningsförfarandet har satts i gång. Med kungörelsen och den information som den innehåller, t.ex. om var ansökningshandlingarna kan studeras, ska var och en kunna ta ställning till om synpunkter bör lämnas.
För vissa har det i lagstiftningen ansetts särskilt betydelsefullt att uppmärksammas om tillståndsansökan. I mål om tillstånd till vattenverksamhet, vilka allmänt sett är fastighetsanknutna, ska enligt 22 kap. 3 b § andra stycket miljöbalken en utskrift av kungörelsen sändas till varje sakägare som har angetts i ansökan eller som på annat sätt är känd för mark- och miljödomstolen. Utgångspunkten är troligen att den som berörs av vattenverksamheten också ska
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
809
anses vara känd för domstolen. Det finns därför i 9 kap. 2 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet hjälpbestämmelser för att fastställa om vattenverksamhet ska anses beröra en viss fastighet. Om en tillståndsansökan berör en fastighet som är samfälld för flera fastigheter kan många särskilda delägare i samfälligheten vara berörda. I förenklande syfte stadgas i 22 kap. 3 b § sista stycket miljöbalken att utskrift av kungörelsen då inte behöver sändas till de särskilda delägarna. Finns en känd styrelse för samfälligheten ska dock en utskrift av kungörelsen sändas till styrelsen.
Brister kungörelsen i dessa avseenden är det ett förfarandefel som efter överklagande kan leda till att prövningsmyndighetens avgörande undanröjs. Exempelvis ansåg dåvarande Miljööverdomstolen att det var ett rättegångsfel när kungörelse inte skett i rätt tidning.
47
I avsnitt 10.2.1 har vi angett att utgångspunkten här är att tillståndsansökningar i så gott som alla fall avser verksamheter som kräver en miljökonsekvensbeskrivning oavsett om tillstånd söks hos en miljöprövningsdelegation eller vid en mark- och miljödomstol. Det finns därför anledning att också notera regler om kungörelse i 6 kap. miljöbalken. Således stadgas i 6 kap. 39 § första stycket miljöbalken att den som prövar tillståndsfrågan ska, om miljökonsekvensbeskrivningen kan läggas till grund för den fortsatta miljöbedömningen, kungöra att miljökonsekvensbeskrivningen finns, göra den tillgänglig för allmänheten och ge allmänheten skälig tid och minst 30 dagar att yttra sig. I paragrafens andra stycke stadgas vidare vissa undantag när tillståndsfrågan enbart avser en prövning enligt reglerna i 7 kap. miljöbalken om Natura 2000-områden. I 6 kap. 40 § miljöbalken regleras vad kungörelsen ska innehålla med avseende på miljökonsekvensbeskrivningen.
Vi kan konstatera att bestämmelserna om kungörelse av miljökonsekvensbeskrivningen i 6 kap. miljöbalken skiljer sig en aning i förhållande till bestämmelserna om kungörelse av ansökan i 19 och 22 kap. miljöbalken.
Av 6 kap. 41 § miljöbalken framgår vidare var kungörelsen om miljökonsekvensbeskrivningen ska göras. Av 20 § miljöbedömningsförordningen framgår att en lämplig webbplats för att kungöra miljökonsekvensbeskrivningen är en publik webbplats som tillhör prövningsmyndigheten. Enligt 6 kap. 41 § 3 miljöbalken ska vidare
47 Se MÖD 2001:42.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
810
kungörelsen om miljökonsekvensbeskrivningen göras tillsammans med kungörelsen om ansökan, om ansökan ska kungöras.
Nästa steg vid mark- och miljödomstolens handläggning av en ny tillståndsansökan regleras i 22 kap. 4 § miljöbalken. Där anges inledningsvis att domstolen ska skicka ett exemplar av ansökningshandlingarna och av kungörelsen till de s.k. partsmyndigheterna som anges i 22 kap. 6 § miljöbalken. Dessa myndigheter ska enligt sistnämnda lagstadgande föra talan i målet, när det behövs, för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. Det är numera Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelsen som pekas ut. Även den eller de berörda kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet ska tillsändas kungörelsen jämte ansökningshandlingarna. Handlingarna behöver dock inte skickas, om det kan antas att det allmänna fiskeintresset eller något annat allmänt intresse inte berörs av verksamheten. Går det således att av ansökan utröna att mottagande myndighet knappast har något intresse att bevaka i saken behöver följaktligen inte ansökningshandlingarna skickas i detta skede, men däremot ska alltid själva kungörelsen skickas som upplysning om att ansökan har anhängiggjorts. I mån av intresse får då mottagande myndighet själv efterfråga ansökningshandlingarna hos domstolen. I ett rättsfall hade kopia av kungörelsen inte sänts till länsstyrelsen. Det bedömdes vara ett rättegångsfel som kunde antas ha inverkat på målets utgång, varför miljödomstolens tillståndsdom undanröjdes och målet återförvisades.
48
Enligt 22 kap. 4 § andra stycket miljöbalken ska kungörelsen även skickas till berörda kommuner och andra myndigheter vars verksamhet kan beröras av ansökan, t.ex. Sjöfartsverket, Trafikverket, SGU m.fl. Den kommunala nämnd som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet ska visserligen enligt paragrafens inledning få såväl ansökningshandlingarna som kungörelsen, men eftersom nämnden inte i formell mening är kommunens huvudföreträdare ska kungörelsen sändas till det organ inom kommunen som har full behörighet att företräda kommunen som juridisk person. Enligt 6 kap. 15 § kommunallagen får kommunens styrelse själv eller genom ombud företräda kommunen i alla mål och ärenden, om inte någon annan ska göra det på grund av lag eller annan författning eller beslut av fullmäktige. Kommunens partsbehörighet i ansökningsmål vid
48 Se MÖD 2001:42.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
811
mark- och miljödomstol framgår av 22 kap. 6 § andra stycket miljöbalken där det anges att en kommun får föra talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom kommunen. Ofta brukar dock nämnden kunna visa sin behörighet att också få föra partstalan för kommunen. Se mer allmänt om partsställning i ansökningsmål i avsnitt 11.2.4 och 11.2.6.
För förfarandet vid miljöprövningsdelegationerna gäller i detta skede likartade handläggningsregler även om 19 kap. 5 § miljöbalken inte anger att 22 kap. 4 § miljöbalken är tillämplig där. I stället framgår av 9 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd att ett exemplar av handlingarna i ett ärende om tillstånd som ska avgöras av länsstyrelsen ska skickas till det ställe där handlingarna ska hållas tillgängliga. Vidare ska enligt den sistnämnda paragrafen ett meddelande om ansökan skickas till den kommunala nämnden samt till Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. I sammanhanget ska påpekas att det av 19 kap 5 § miljöbalken framgår att 22 kap. 6 § samma balk är tillämplig vid miljöprövningsdelegationens handläggning, vilket innebär att de myndigheter som räknas upp där har ställning som parter även i miljöprövningsdelegationens tillståndsärenden. Under ett ärendes handläggning hos miljöprövningsdelegationen gäller vidare en speciell bestämmelse enligt 19 kap 4 § 4 miljöbalken som sägs utgöra en motsvarighet till kommunikationsbestämmelsen i 25 § förvaltningslagen med den utvidgningen att den som har kommit med synpunkter inte formellt behöver vara part för att bli underrättad.
49
I 22 kap. 4 § sista stycket miljöbalken finns en specialregel för mål vid mark- och miljödomstol om geologisk lagring av koldioxid. Enligt denna regel gäller ett specifikt förfarande för utsändande av ansökningshandlingarna. Det kan noteras att detta förfarande är tidsbestämt. Regeln syftar till att genomföra artikel 10 i direktivet om geologisk lagring av koldioxid, som har omnämnts i avsnitt 10.2.1. I lagmotiven till regeln anges att den är en instruktion till mark- och miljödomstolen i samband med de bestämmelser i miljöbalken som i övrigt avser hur och till vilka mottagare som handlingar i ett
49 Se Bengtsson m.fl., Miljöbalken (23 maj 2024, Version: 23, JUNO) kommentaren till 19 kap. 4 § miljöbalken.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
812
mål ska skickas.
50
Mark- och miljödomstolen ska vidta de i special-
regeln angivna åtgärderna inom en månad från det att ansökan kom in.
I 22 kap. 5 § miljöbalken räknas ett antal i huvudsak vattenrättsligt relaterade subjekt upp som har ansetts så viktiga att kungörelsen formligen ska delges dem enligt bestämmelser i delgivningslagen. Av ganska stor praktisk betydelse är att denna delgivningsskyldighet omfattar styrelsen eller någon annan som förvaltar en berörd samfällighet enligt miljöbalken eller motsvarande äldre bestämmelser. Till sådana samfälligheter hör de som nuförtiden benämns markavvattningssamfälligheter vilka omfattar dikessystem av olika storlek. Ofta är dessa dikesanläggningar utförda för länge sedan och förvaltningen kan ha varit inaktiv länge. Genom olika fastighetsbildningsåtgärder under årens lopp kan antalet delägarfastigheter ha ändrats i stor omfattning och kretsen av delägare kan ha blivit oklar. Allt detta medför problem att finna behöriga företrädare för samfälligheten om delägarförvaltning råder och ingen samfällighetsförening finns. Problematiken uppmärksammades av Vattenverksamhetsutredningen och förslag till författningsändringar lämnades i betänkandet I vått
och torrt – förslag till ändrade vattenrättsliga regler.
51
10.2.8 Möjlighet att lämna synpunkter på ansökan
Som har nämnts i föregående avsnitt ska såväl mark- och miljödomstolens som miljöprövningsdelegationens kungörelse i anledning av en tillståndsansökan innehålla uppgift om bl.a. sista tidpunkt för synpunkter. Kungörelsen kan således sägas markera en punkt när beredningen av ett mål eller ett ärende om tillståndsprövning enligt miljöbalken startar. Beredningen vid domstolen kallas med rättegångsbalkens språkbruk ”förberedelse”. Synpunkter på tillståndsansökan till domstolen ska enligt 22 kap. 10 § miljöbalken i detta skede normalt lämnas skriftligen varefter den fortsatta förberedelsen av målet enligt 22 kap. 11 § första stycket miljöbalken kan vara skriftlig eller muntlig. Vid fortsatt skriftlig förberedelse, som är det vanligaste, kan det bli en tämligen omfattande skriftväxling för att klarlägga ståndpunkter och tillgodose såväl motparters som domstolens krav på utredning.
50 Se prop. 2011/12:125 s. 66. 51 Se SOU 2014:35 s. 402–411.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
813
Rent allmänt gäller att beredningen av mål och ärenden syftar till att ge ett fullgott underlag för att kunna pröva tillståndsansökan oavsett vilken prövningsmyndigheten är.
Normalt avvaktas efter kungörelsen den tid inom vilken yttranden och synpunkter ska ges in enligt den. I den mån anstånd begärs för att avge yttranden blir det en fråga som domstolen får ta ställning till särskilt och överväga de skäl som anges för anståndsbegäran. Ofta hindras inte den fortsatta handläggningen av att en eller annan aktör har beviljats anstånd viss kortare tid. Förfarandet hos miljöprövningsdelegationen är i detta skede likartat med det som gäller vid mark- och miljödomstol.
Den regel som sedan gäller för domstolen finns i 22 kap. 11 § andra stycket miljöbalken. Där stadgas att domstolen under förberedelsen ska se till att utredningen i målet får den inriktning och omfattning som krävs. Som redan nämnts har bestämmelsen ändrats den 1 januari 2025 på så sätt att utredningen i målet ska få den inriktning och omfattning som krävs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning samt väsentliga miljöeffekter. Domstolen ska även driva förberedelsen med inriktning på ett effektivt avgörande av målet. Visserligen gäller enligt 4 kap. 1 § lagen om mark- och miljödomstolar beträffande handläggningen av mål där mark- och miljödomstol är första instans vad som är föreskrivet om tvistemål i allmän domstol, men bara ”om inte annat föreskrivs i denna lag eller annan lag”. Det betyder att den nyssnämnda regeln i miljöbalken är styrande för domstolarnas handläggning med avseende på tillståndsprövningen. I motiven till miljöbalkens regel anges att domstolen ska bedriva en aktiv materiell processledning samt att detta hänger samman med att domstolen har full utredningsskyldighet.
52
I lagmotiven till 24 kap. 1 § miljöbalken, som bl.a. regle-
rar verkan av mark- och miljödomstols dom i ett s.k. ansökningsmål, sägs att domstolen har officialprövningsskyldighet i fråga om tillstånd ska beviljas eller inte.
53
Denna skyldighet har kommit till tyd-
ligt uttryck i rättspraxis
54
.
I Mark- och miljööverdomstolens mål som gällde ansökan om tillstånd till fortsatt och utökad verksamhet vid kalkstenstäkt hade mark- och miljödomstolen avslagit ansökan bl.a. på den grunden att sökandens utredning rörande täktens effekter på ett närliggande Natura 2000-
52 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 240. 53 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 251. 54 Se MÖD 2015:23.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
814
område var så ofullständig att en bedömning inte kunde göras. Ett omfattande nytt material i fråga om påverkan på Natura 2000-området hade presenterats i Mark- och miljööverdomstolen. Enligt Mark- och miljööverdomstolen borde mark- och miljödomstolen ha gett sökanden möjlighet att komplettera utredningen och mark- och miljödomstolen hade därmed brustit i sin utredningsskyldighet. Den kompletterande utredning som sökanden gav in till Mark- och miljööverdomstolen borde i första hand prövas av mark- och miljödomstolen varför målet återförvisades dit för en ny prövning. I ett par ytterligare avgöranden har Mark- och miljööverdomstolens gjort liknande bedömningar och redan 2003 framhöll dåvarande Miljööverdomstolen den utredningsskyldighet som prövningsmyndigheten har.55
För miljöprövningsdelegationens vidkommande gäller inte miljöbalken i detta hänseende. I förordningen om miljöprövningsdelegationer finns vissa stadganden om beredningen av ärenden där. Enligt förordningens 21 § ansvarar miljöprövningsdelegationen för att de ärenden som delegationen ska pröva blir tillräckligt beredda. De mer betydelsefulla reglerna om delegationens utredningsansvar vid beredning av ärenden om tillstånd enligt miljöbalken finns i 23 § förvaltningslagen. Enligt den paragrafen ska miljöprövningsdelegationen i sin egenskap av förvaltningsmyndighet se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver.
Vid en historisk tillbakablick kan vi konstatera att det av förarbetena till 2017 års förvaltningslag framgår att den tidigare gällande förvaltningslagen till skillnad från förvaltningsprocesslagen (1971:291) inte innehöll några bestämmelser som gav uttryck för att den s.k. officialprincipen ska gälla, dvs. att det i första hand är myndigheten som ansvarar för att ett ärende blir tillräckligt utrett. I anslutning till detta uttalades vidare att enligt praxis gällde denna princip även för handläggningen av ärenden hos förvaltningsmyndigheterna.
Vi noterar att innehållet i 23 § förvaltningslagen utgör en kodifiering av praxis på området. Det betyder att miljöprövningsdelegationen i princip har samma utredningsskyldighet som mark- och miljödomstolen.
Även i övrigt innehåller 23 § förvaltningslagen regler som påminner om miljöbalkens reglering. Enligt paragrafens andra stycke ska en enskild part som inleder ett ärende medverka genom att så långt som möjligt ge in den utredning som parten vill åberopa till
55 Se MÖD:s domar den 23 april 2015 i mål nr M 465-15 och den 19 maj 2017 i mål nr M 9227-16 samt MÖD 2003:66.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
815
stöd för sin framställning. Vidare ska myndigheten, enligt tredje stycket, om det behövs genom frågor och påpekanden verka för att parten förtydligar eller kompletterar framställningen. Tidigare redovisades att förfarandet vid myndigheter i princip är skriftligt men att myndigheten får besluta att handläggningen helt eller delvis ska vara muntlig, om det inte är olämpligt. I 24 § samma lag finns en kompletterande reglering om när man får lämna uppgifter muntligt. Om en enskild part vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende ska myndigheten ge parten tillfälle till det, om det inte framstår som obehövligt. Myndigheten bestämmer hur detta ska ske. I någon mån, om än inte helt, påminner denna reglering om miljöbalkens bestämmelser beträffande muntlig förberedelse.
En grundtanke med de processregler som riktar sig till mark- och miljödomstol är att förberedelsen så småningom ska övergå i ett avslutande skede som är muntligt och kallas huvudförhandling. I 22 kap. 16 § första stycket miljöbalken stadgas tidigare att när målet är klart för huvudförhandling ska mark- och miljödomstolen bestämma tid och plats för den. Sedan den 1 januari 2025 har bestämmelsen ändrats på så sätt att domstolen ska avgöra mål efter huvudförhandling, om det inte med hänsyn till utredningen i målet är tillräckligt med skriftlig handläggning. Syftet med ändringen är att ge större utrymme för att avgöra mål utan huvudförhandling.
56
Oavsett om målet handläggs enligt äldre eller ny reglering ska i princip vid tidpunkten för huvudförhandling allt som parterna vill lägga fram i form av utredningar och ren bevisning vara klarlagt. Vill någon av parterna åberopa förhör i bevissyfte, exempelvis vittnesförhör under ed, ska detta regelmässigt ha klarlagts redan under förberedelsen för att få komma till stånd under huvudförhandlingen. Vid sådan förhandling kan parterna även ges tillfälle att ytterligare förtydliga vad de vill få fram genom olika utredningar. Huvudförhandlingen är ofta också förenad med s.k. syn på platsen och i de flesta fallen hålls förhandlingen i närheten av platsen för syn. Det kan observeras att enligt 3 kap. 5 § lagen om mark- och miljödomstolar ska mark- och miljödomstolen hålla syn på stället, om det behövs. Under en avslutande del av huvudförhandlingen brukar parterna få anföra det de vill till slutförande av sin talan, dvs. plädering. Det förfarande som nu har redovisats påminner i stora delar om rättegångsbalkens regler om handläggning av tvistemål, vilka som
56 Se prop. 2023/24:152 s. 88.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
816
nämnts är supplementärt tillämpliga enligt 4 kap. 1 § första stycket lagen om mark- och miljödomstolar.
Lagkraven för att underlåta huvudförhandling var fram till den 1 januari 2025 ganska höga. Det krävdes att det var uppenbart onödigt med huvudförhandling för att sådan förhandling inte behövde hållas, men om parterna begärde det skulle den hållas (se tidigare lydelse av 22 kap. 16 § andra stycket miljöbalken). Som nämnts har bestämmelse ändrats per den 1 januari 2025 och huvudförhandling behöver inte hållas om det med hänsyn till utredningen i målet är tillräckligt med skriftlig handläggning. Vidare är utrymmet för att avgöra ett mål utan huvudförhandling trots parternas begäran om det större genom att domstolen får avstå från huvudförhandling om det är uppenbart obehövligt.
57
När det gäller förfarandet hos miljöprövningsdelegationen bör som sagt uppmärksammas att den fungerar som en förvaltningsmyndighet. Där är utgångspunkten, enligt 9 § andra stycket förvaltningslagen, att handläggningen ska vara skriftlig. I samma stycke regleras också att myndigheten får besluta om muntlig handläggning, helt eller delvis, om det inte är olämpligt. För delegationen finns dock i 19 kap. 4 § 3 miljöbalken en regel som anger att delegationen ska hålla sammanträde med den som saken angår och besiktning på platsen om det behövs för utredningen i ärendet. Hos delegationen är det emellertid inte alls lika vanligt med muntligt sammanträde och besiktning som vid mark- och domstolarna.
I detta sammanhang kan också uppmärksammas ett specialförfarande som för mark- och miljödomstolarnas del regleras i 22 kap. 17 § miljöbalken. Enligt den paragrafen får domstolen i en kungörelse omedelbart kalla till huvudförhandling i målet om domstolen finner att ett mål kan utredas utan förberedelse. Förutom att t.ex. paragrafen om kungörelsens innehåll och vissa andra tidigare paragrafer i kapitlet då gäller, ska iakttas att huvudförhandlingen i dessa fall får hållas tidigast tre veckor efter det att kungörandet skedde. Paragrafen hade sin tidigare motsvarighet i 13 kap. 37 § vattenlagen. Genom att bestämmelsen infördes i miljöbalken möjliggjordes att i enkla ansökningsmål underlåta skriftväxling eller muntlig förberedelse och i stället behandla alla frågor vid huvudförhandling i målet. I motiven till miljöbalkens paragraf ges exempel på mål som kan lämpa sig för denna handläggning, såsom mål om broar över vatten-
57 Se prop. 2023/24:152 s. 87–89.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
817
drag och bevattningsuttag.
58
Miljöbalksparagrafen är dock tillämplig
även beträffande andra verksamhetstyper än vattenverksamhet.
Efter avslutad förberedelse och eventuell huvudförhandling ska mark- och miljödomstolen enligt 22 kap. 21 § första stycket miljöbalken meddela dom grundad på vad som har förekommit vid syn och annan förhandling inför domstolen och på vad handlingarna innehåller. I samma paragraf andra stycket anges att domen ska meddelas så snart som möjligt med hänsyn till målets art och omständigheterna i övrigt. Om huvudförhandling hållits och om det inte finns synnerliga skäl ska domen meddelas inom två månader efter det att förhandlingen avslutades.
För förfarandet hos miljöprövningsdelegationen gäller i detta skede i huvudsak förvaltningslagens regler. Där är som sagt huvudregeln att förfarandet är skriftligt och i den mån muntligt sammanträde och eventuell besiktning har skett är dessa handläggningsformer närmast att se som moment i beredningen av ärendet. Såsom Miljöprövningsutredningen har redovisat utformas i det avslutande skedet av förfarandet hos miljöprövningsdelegationen ett utkast till beslut av länsstyrelsens handläggare som bereder ärendet för delegationen under hela handläggningen. Beslut i ärendet fattas gemensamt av miljöprövningsdelegationens ordförande och miljösakkunnig.
59
10.3 Förutsättningarna för att ge tillstånd
10.3.1 Inledning
Vid miljöprövning tar prövningsmyndigheten ställning till en viss verksamhets- eller åtgärds tillåtlighet. Myndigheten tar också ställning till vilka villkor ett tillstånd med tillåtlighet för viss verksamhet eller åtgärd ska förenas med.
Under vårt utredningsarbete har vi identifierat att bestämmelserna om vilka krav som ska vara uppfyllda för att tillstånd ska kunna ges inte är helt enkla att hitta i miljöbalksregelverket. Vi återkommer till denna utmaning nedan (10.3.2). Vi återkommer också till de krav på översyn av ordningen för prövningen av tillåtlighet som framgår av våra utredningsdirektiv. Detta gäller frågan om en uppdelad prövning av frågorna om tillåtelse respektive villkor (10.3.3). Slutligen
58 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 242. 59 Se SOU 2022:33 s. 372.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
818
återkommer vi till frågorna om krav på prövning av val av plats enligt miljöbalken (10.3.4).
Våra överväganden och förslag avseende dessa frågor finns i avsnitten 14.3, 14.9.14, 14.9.16 och 14.9.21.
10.3.2 Otydlig reglering
Vilka förutsättningar ska vara uppfyllda?
Som vi har angett ovan i avsnitt 10.3.1 har vi under utredningsarbetet kunnat konstatera att det i miljöbalksregelverket inte är helt enkelt att hitta bestämmelserna om vilka krav som ska vara uppfyllda för att tillstånd ska kunna ges. Kraven är utspridda över flera kapitel i miljöbalken, men också i olika förordningar och föreskrifter. Detta är kanske inte i sig något anmärkningsvärt, men leder till tillämpningsproblem eftersom det inte finns någon samlande handlingsdirigerande bestämmelse med beskrivning av ordningen och med hänvisning till aktuella bestämmelser eller bemyndiganden. Vi befarar också att detta är en av orsakerna både till att prövningsmyndigheterna kan komma med krav på kompletteringar sent i processen och att processen som helhet kan bli fördröjd, se mer om dessa utmaningar i avsnitt 10.2.3.
Materiella bestämmelser av central betydelse för tillåtlighetsbedömningen finns i 2 kap., men även i 3 och 4 kap., 5 kap., 7 kap., 9 kap. och 11 kap.miljöbalken samt i föreskrifter som har meddelats med stöd av bemyndiganden i dessa kapitel. Till detta kommer det övergripande kravet i 1 kap. 1 § andra stycket miljöbalken om att miljöbalken ska tillämpas så att
1. människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter
oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan,
2. värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas,
3. den biologiska mångfalden bevaras,
4. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från eko-
logisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, och
5. återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med
material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
819
I 2 kap. miljöbalken återfinns flera krav av betydelse för tillåtlighetsbedömningen. Kraven grundar sig på ett antal allmänna och internationellt vedertagna miljörättsliga principer, men också på genomförande av krav i exempelvis artikel 11 i industriutsläppsdirektivet (se beskrivning av industriutsläppsdirektivet i avsnitt 5.3.6).
60
I 2 §
återfinns kunskapskravet, i 3 § krav på skyddsåtgärder, begränsningar och försiktighetsmått i övrigt jämte krav på bästa möjliga teknik och ett allmänt försiktighetskrav, i 4 § produktvalskravet, i 5 § hushållningskravet med kretsloppsprincipen, i 6 § krav på val av lämplig plats för en verksamhet eller åtgärd, dvs. ett lokaliseringskrav och i 7 § ett krav på rimlighetsavvägning med avseende på kraven i 2–5 §§ och 6 § första stycket.
I 5 kap. miljöbalken finns exempelvis kravet på en myndighet eller en kommun att inte tillåta att en verksamhet eller en åtgärd påbörjas eller ändras om detta, trots åtgärder för att minska föroreningar eller störningar från andra verksamheter, ger upphov till en sådan ökad förorening eller störning som innebär att vattenmiljön försämras på ett otillåtet sätt eller som har sådan betydelse att det äventyrar möjligheten att uppnå den status eller potential som vattnet ska ha enligt en miljökvalitetsnorm. Vidare anges att myndigheten eller kommunen vid prövning för ett nytt tillstånd och vid omprövning av tillstånd ska besluta de bestämmelser och villkor som behövs för att verksamheten inte ska medföra en sådan försämring eller ett sådant äventyr (5 kap. 4 § MB).
I 9 kap. miljöbalken och i förordningen om miljöfarliga verksamheter och hälsoskydd anges olika förutsättningar som ska vara uppfyllda för att tillstånd ska få ges till en miljöfarlig verksamhet. Exempelvis anges i 9 kap. 6 g § miljöbalken att en tillstånds- eller anmälningspliktig torvtäkt inte får komma till stånd i en våtmark som utgör en värdefull natur- eller kulturmiljö.
I 11 kap. miljöbalken och i förordningen om vattenverksamheter anges vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att tillstånd ska få ges till en vattenverksamhet. I 11 kap. 23 § miljöbalken finns också en uppräkning av några situationer vid vilka tillstånd ska ges. Bestämmelser om förutsättningar för att ge tillstånd för en vattenverksamhet finns också i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
60 Se SOU 2011:86 s. 137–140.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
820
Utöver de materiella kraven finns också en lång rad processuella krav som behöver vara uppfyllda för att tillstånd ska kunna ges. Ett sådant är att miljökonsekvensbeskrivningen ska uppfylla de krav som ställs på en sådan i 6 kap. miljöbalken. Se mer om kraven på en miljökonsekvensbeskrivning i avsnitten 9.7 och 9.8.
Frågan om val av lämplig plats
Även de reglerade kraven i sig kan uppfattas som otydliga. Utifrån våra utredningsdirektiv har vi valt att studera tillämpningen av 2 kap. 6 § miljöbalken om val av plats närmare. I detta avsnitt beskriver vi i första hand de övergripande synpunkter som har framförts avseende paragrafen och synpunkter på paragrafens första stycke. I paragrafens andra stycke anges vissa ramar för tillämpningen av hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap., som också styr platsvalet vid ändrad markanvändning. I paragrafens tredje stycke regleras vad som gäller vid tillståndsprövning enligt miljöbalken, när en detaljplan eller områdesbestämmelser har antagits enligt plan- och bygglagen. Utmaningarna i relation till planläggning enligt plan- och bygglagen beskriver vi i avsnitt 10.3.4.
En övergripande synpunkt som har förts fram avseende 2 kap. 6 § miljöbalken är att tillämpningen upplevs som godtycklig och därigenom otydlig. Många undrar vilka krav, utöver kraven i 3 och 4 kap. miljöbalken, det egentligen är som prövningsmyndigheten ska ta hänsyn till vid prövningen av valet av plats. I kommentaren till paragrafen anges följande.
61
Före 2006 krävdes att platsen var ”lämplig med hänsyn till 1 kap. 1 §”. Efter lagändringen 2006 försvann den uttryckliga kopplingen till målregeln. Rättsläget har dock inte ändrats, eftersom 1 kap. 1 § kräver att MB ska tillämpas så att målen genomförs. Miljömålen kan dock vara svårförenliga i ett enskilt fall; exempelvis kan en plats vara lämplig utifrån målet att hushålla med energi (femte punkten) men olämplig med hänsyn till påverkan på naturvärden (andra och tredje punkten) eller på människors boendemiljö (första punkten). I sådana situationer måste en intresseavvägning ske enligt 2 kap. 6 § (se t.ex. MÖD 2009:48). Före lagändringen 2006 skulle platsvalet även vara lämpligt ”med hänsyn till … 3 kap. och 4 kap.”, således hushållningsbestämmelserna. Även detta samband i lagtexten togs bort 2006, men den information som hushållningsbestämmelserna ger om olika mark- och vattenområ-
61 Se Michanek, Miljöbalk 2 kap. 6 §, Lexino 2021-04-01 (JUNO).
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
821
dens värden kan fortfarande utgöra beslutsunderlag vid bedömningen enligt 2 kap. 6 §. Det gäller såväl de områdeslag som regleras i 3 kap. som de geografiskt bestämda områdena i 4 kap. Formuleringen ”minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön” är ett minimeringskrav som innebär att i princip bästa plats från miljösynpunkt ska väljas. Alternativa platser måste därför undersökas och jämföras, där sådana finns. Här finns ett direkt samband med 6 kap. 35 § 2 p., som kräver att alternativa ”lösningar” (bl.a. platser) redovisas i en specifik miljökonsekvensbeskrivning (i flera domar har denna brist i sig varit avgörande för ett avslag på ansökan om tillstånd, se t.ex. MÖD 2003:95). Det finns även ett direkt förhållande till 2 kap. 1 § som kräver att den som ansvarar för en verksamhet eller åtgärd ska visa att bl.a. kravet på i princip bästa plats uppfylls (se vidare 1 §). ett stort antal avgöranden i praxis har ansökan om tillstånd avslagits på grund av otillräcklig utredning av alternativa platser (se även Westerlund, 1990, s. 168–172, om tillämpningen av 4 § miljöskyddslagen). Några exempel kan nämnas här. I MÖD 2010:29 prövades ansökan om tillstånd till bergrum för behandling och deponering av avfall. Bergrummen hade tidigare använts för förvaring av olja. Ansökan avslogs eftersom det inte visats att bergrummen var lämpliga som avfallsdeponi, och inte heller att de var bättre än ytjordsdeponier som uppfyllde krav enligt deponiförordningen. I MÖD 2009:48 avslogs ansökan om tillstånd till en havsbaserad vindkraftsanläggning; även här var utredningen av alternativ otillräcklig samtidigt som det ”inte kunde uteslutas att det finns platser på den aktuella kuststräckan som är lämpliga för vindkraftsetablering och som inte utgör lekplats för torsken”. I MÖD 2008:44 avslogs ansökan om tillstånd till ett kraftvärmeverk eftersom de redovisade alternativa platserna fanns i en tio år gammal utredning, som tagits fram för ett annat ändamål. Dessutom hade förhållandena ändrats väsentligt. Andra liknande exempel är MÖD 2017-11-06 i mål M 3892-17 (vindkraftverk) MÖD 2013-08-23 i mål M 10072-12 (vindkraftverk), MÖD 2004:29 (småbåtshamn) och MÖD 2002:7 (vindkraftverk). Bästa plats ska väljas med hänsyn till ”intrång och olägenhet för människors hälsa och miljö”. Den vida formuleringen innebär att olika slags påverkan kan få betydelse, beroende på förhållandena i varje enskilt fall. Hit hör risken för att människors hälsa och välmående påverkas fysiskt av skadliga ämnens inverkan, dålig lukt (t.ex. MÖD 2004:65, djurhållning), allergiska besvär (t.ex. MÖD 2006:32, hästhållning), buller m.m. Även oron som sådan för påverkan (så kallade ”psykiska immissioner”) ska beaktas, se t.ex. MÖD 2016-02-16 i mål M 2192-16, liksom det äldre så kallade Latex-fallet (Koncessionsnämndens beslut 36/77), där psykiska immissioner var ensamt avgörande för avslag på tillståndsansökan. Vidare ska beaktas inverkan på miljön, såsom risk för förorening av vatten m.m., inverkan på landskapsbild (t.ex. MÖD 2005:2, vindkraftverk), fridlysta arter och deras livsmiljöer (nedan avsnitt 4). Liksom när det gäller frågan om platsens lämplighet som sådan (se ovan), ska bedömningen av bästa plats enligt motiven inkludera
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
822
”allt som motverkar miljöbalkens mål” (prop. 1997:98/45 I, s. 220). Eftersom så olika hälso- och miljöaspekter ska beaktas kan det ibland vara komplicerat att bedöma vilken av flera platser som är bäst. Bedömningen kan påverkas av hur vanlig en störning är i det aktuella området (ortsvanligheten). Det kan anses mindre problematiskt att placera en anläggning för djurhållning i en landsbygd som redan har likartade luktproblem (jfr Bengtsson m.fl. (åttonde stycket), med hänvisning till praxis, bl.a. MÖD 2005:4), men även i sådana områden kan störningarna anses oacceptabla i det enskilda fallet (t.ex. MÖD 2004:65). En viss olägenhet (t.ex. buller) i ett område kan anses så stark att situationen inte bör förvärras, en omständighet som kan tala mot ytterligare placeringar i området. Valet av alternativa platser begränsas av att ”ändamålet ska kunna uppnås”. Här kan miljöskyddslagens förarbeten ge vägledning. I propositionen till lagen framhölls att vid tillämpningen av tillåtlighetsreglerna (bl.a. 4 §) bör man använda ”en objektiv måttstock” och i princip ”bortse från den aktuella nyttjarens personliga omständigheter” (prop. 1969:28, s. 115, se även s. 117 och 214). Man ska således bortse från om den person som ska vidta åtgärden eller bedriva verksamheten äger eller har nyttjanderätt till en viss fastighet. Motsvarande uttalanden finns inte i förarbetena till MB, men eftersom 4 § miljöskyddslagen delvis är förebild för 2 kap. 6 § MB och förarbetena till MB inte anvisar någon annan tillämpning, är det rimligt att utgå från att den objektiva måttstocken fortfarande ska tillämpas. Enligt Westerlund är det då ”inte relevant huruvida just företagaren har möjlighet att utan stora merkostnader välja en bättre plats. I stället är frågan huruvida detta slags verksamhet kan utövas på annan plats utan typiskt sett alltför stora merkostnader” (Westerlund 1990, s. 167). Vissa verksamheter kan vara lägesbundna. I ett enskilt fall kan det då vara omöjligt eller mycket kostsamt att hitta alternativa platser där ändamålet kan uppnås, t.ex. på grund av behovet av närhet till ledning, väg, hamn eller annan anläggning för transport eller distribution. I MÖD 2008-05-22 i mål M 4416-07 ansågs att lokaliseringen av en befintlig förbränningsanläggning var ”nödvändig med hänsyn till utformningen av fjärrvärmenätet i Göteborg” och att ändamålet inte kunde uppnås på annan plats. Även vid utvinning av viss naturresurs, såsom vid täkt av grus, sten och annat jordmaterial, mineralbrytning och utvinning av vattenkraft i strömfall, anses ibland att platsvalet för verksamheten i sin helhet (däremot inte delar i denna) är givet (se t.ex. MÖD 2008:24, mineralbrytning). Så kan det vara i praktiken, t.ex. när en ansökan handlar om en speciell fyndighet på en viss plats (jfr prop. 1997/98:45 I, s. 290). Det saknas dock författningsstöd för att generellt utesluta en bedömning av möjliga alternativa platser i dessa fall. Här kan inskjutas att en bearbetningskoncession enligt minerallagen (1991:45) inte har en rättskraft som kopplar ur platsvalsregeln i 2 kap. MB. I en objektiv bedömning (se ovan) kan det även vid resursutnyttjande finnas andra bättre platser där ändamålet kan uppfyllas utan orimlig kostnad, inte minst
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
823
vid täkt av jordmaterial. Se även Bengtsson m.fl. (sjunde stycket), som gör en något annan bedömning och, när det gäller mineralbrytning, Bäckström (s. 223 f.). Kraven i platsvalsregeln ska alltid bedömas utifrån förutsättningen i 7 §, att hänsynskraven inte får vara orimliga. Även om exempelvis placeringen vid en viss plats A skulle medföra mindre intrång och olägenhet än placeringen vid plats B, kan den senare accepteras om ett krav att välja A skulle anses orimligt, framför allt med hänsyn till kostnaden jämfört med vinsten från miljösynpunkt (7 §). Ett krav på omlokalisering av hel befintlig verksamhet är ofta orimligt (se nedan). En rimlighetsbedömning måste också ske när det gäller omfattningen av den utredning som behövs för bedömningen av val av plats. Vid prövning av en stor industriell anläggning med betydande miljöpåverkan, liksom t.ex. ett stort lager för radioaktivt eller miljöfarligt avfall, är det som regel motiverat att bedöma alternativ inom ett stort geografiskt område (ibland hela landet), medan placeringen av en liten, störande verkstad typiskt sett kan aktualisera en bedömning av färre och lokala alternativ. Platsvalsregeln riktas direkt till den som ska bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd. Kravet kan därmed aktualiseras i olika rättsliga situationer: vid prövning av tillstånd till miljöfarlig verksamhet (9 kap.) och vattenverksamhet (11 kap.), omprövning av tillstånd (prop. 1997/ 98:45, II, s. 19, prövning av dispens (t.ex. från strandskyddet), när föreläggande övervägs i samband med samråd enligt 12 kap. 6 §, liksom när regeringen prövar tillåtligheten av en verksamhet enligt 1 kap. Valet av plats ska även kontrolleras i samband med tillsyn av verksamheter och åtgärder som inte förprövas (26 kap. 9 §). Därutöver kan platsvalet aktualiseras om någon väcker enskild talan enligt 32 kap. 12 §. Vidare bör en felaktig lokalisering kunna medföra att oaktsamhet föreligger vid prövning av miljöskadestånd (Bengtsson 2001, s 153 ff.). Platsvalskravet har störst betydelse vid bedömning av nya verksamheter och åtgärder, men gäller även för befintliga verksamheter (jfr prop. 1997/98:45 II, s. 105 och prop. 2005/06:182, s. 24. Kravet kan då aktualiseras i samband med att verksamhetsutövare söker tillstånd till utbyggnad eller utvidgning eller vid omprövning av en verksamhet enligt 24 kap. Kravet kan även träffa befintlig verksamhet som saknar tillstånd (se ovan). Det är möjligt att underkänna lokaliseringen av en hel befintlig verksamhet (se MÖD 2011:26, där dock förhållandena var mycket speciella, se nedan avsnitt 3), men normalt är ett sådant krav orimligt enligt 2 kap. 7 §, med hänsyn till kostnaderna. Däremot är det inte ovanligt att en tidigare felaktig lokalisering kompenseras genom höga krav på försiktighetsmått enligt t.ex. 3 § (se t.ex. MÖD 2016-01-27 i mål M 5957-15, MÖD 2013:12, MÖD 2008-05-22 i mål M 4416-07, MÖD 2006:62, MÖD 2005:39 samt Westerlund 1990, s. 173 f., med hänvisning till praxis enligt 4 § miljöskyddslagen). Om en befintlig verksamhet ska förändras kan platsvalsregeln tillämpas på det som ska tillkomma. Ett exempel är rättsfallet
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
824
MÖD 2016-01-27 i mål M 5957-15. Verksamhetsutövaren vid en bensinstation ville ersätta en cistern för drivmedel ovan jord med en ny cistern under jord. En sådan placering ansågs bl.a. medföra risker för grundvattnet, trots de försiktighetsmått som skulle vidtas. Mark- och miljööverdomstolen ansåg att den kommunala nämnden haft fog för beslutet att förbjuda den nya cisternen med hänsyn till lokaliseringen. I rättsfallet MÖD 2015-12-10 i mål M 11540-14 belyses sambandet mellan platsvalskravet i 6 § och slutavvägningsregeln i 9 § vid prövning av befintlig verksamhet. Ett bolag hade ansökt om tillstånd till befintlig verksamhet med tillverkning av tryckimpregnerade trävaror och därtill en produktionsökning av verksamheten. Flera förändringar hade skett sedan verksamheten tillkom; bl.a. hade ett vattenskyddsområde bildats och nya EU-rättsliga krav tillkommit genom ramdirektivet för vatten. Mark- och miljööverdomstolen ansåg att en omlokalisering av hela verksamheten, eller av enbart impregneringsverksamheten, skulle vara ett orimligt krav enligt 7 § med hänsyn till kostnaderna. Däremot avslogs ansökan till produktionsökning med stöd av 2 kap. 9 § (olägenhet av väsentlig betydelse) med hänsyn till den skyddade vattentäktens betydelse för 82 000 människor. Fallet MÖD 2005:54 är likartat. En minkfarm hade bedrivits sedan 1940-talet (Koncessionsnämnden för miljöskydd hade beviljat ett tidsbegränsat tillstånd 1997, som nu löpt ut). Eftersom det var en befintlig verksamhet var det enligt Miljööverdomstolen orimligt enligt 7 § att avslå ansökan om tillstånd med stöd av kravet på val av plats, trots att denna var uppenbart olämplig. Däremot avslogs ansökan (i detta fall verksamheten i sin helhet) med stöd av 9 § (med beaktande bl.a. av det olämpliga platsvalet). Platsvalskravet gäller mot alla och är därmed inte begränsad till yrkesmässig verksamhet. Om placeringen av exempelvis ett upplag eller ett dike på en privatfastighet ger upphov till risk för olägenhet på grannfastighet eller skada på naturvärden m.m. inom den egna fastigheten, kan platsvalet vara oförenligt med 6 §. Dock får kravet aldrig vara orimligt enligt 7 §. I författningskommentaren antas att platsvalet endast ”undantagsvis” aktualiseras vid privatpersoners åtgärder. Det kan vara en riktig prognos, men den avgörande frågan i det enskilda fallet måste vara vilka hälso- och miljöeffekter som kan uppkomma, oavsett om personen agerar yrkesmässigt eller privat. I motiven anges att en bedömning av platsvalet ska göras om åtgärden ”medför påverkan av betydelse för balkens mål” (prop. 1997/98:45 II, s. 19).
Kommentaren till bestämmelsen visar på komplexiteten i bedömningen bara i frågan om val av plats. Vidare kan vi konstatera att alla regler som styr platsvalet som regel gäller parallellt.
Även om valet av plats anses godtagbar enligt exempelvis hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken, kan lokaliseringen möta hinder enligt 2 kap. 6 § första stycket miljöbalken.
62
Omvänt,
62 Se t.ex. MÖD 2002:7.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
825
även om lokaliseringen av en stor vindkraftsanläggning är lämplig och den bästa från miljösynpunkt enligt platsvalsregeln i 2 kap, kan platsen inte tas i anspråk om exempelvis kommunen inte tillstyrker ansökan enligt 16 kap. 4 § miljöbalken. Vidare kan olika regler ibland utgöra ett hinder tillsammans. En verksamhet med omgivningsstörningar som exempelvis lokaliseras utanför en nationalpark strider inte omedelbart mot parkens föreskrifter, men platsvalet kan underkännas vid tillämpningen av 2 kap. 6 § miljöbalken med hänsyn tagen till de föreskrifter som ska skydda parkens värde.
63
Ett annat exempel
är miljökvalitetsnormer som utgör riktlinjer enligt 5 kap. 2 § 2 miljöbalken; dessa hindrar inte direkt att tillstånd meddelas till en förorenande industri, men kan innebära ett avgörande underlag för avslag på ansökan enligt 2 kap. 6 § miljöbalken.
Valet av plats i 2 kap. 6 § miljöbalken är dessutom ett bland flera hänsynskrav i 2 kap. miljöbalken och bedömningen av kraven ska vara integrerad. En plats kan således anses lämplig och bäst bland olika alternativ enligt 2 kap. 6 § miljöbalken, efter beaktande av vilka försiktighetsmått som kan krävas enligt bl.a. 2 kap. 3 § miljöbalken med hänsyn till de lokala förutsättningarna.
64
Sammanfattningsvis kan vi konstatera att tillåtlighetsprövningen ofta görs utifrån allmänt formulerade parallella krav vilket gör prövningen tämligen komplex oavsett om det är en domstol eller en myndighet som ska göra prövningen. Inte sällan hämtar prövningsmyndigheten ledning från förarbeten och rättspraxis, men också från t.ex. sektorsmyndigheters råd och anvisningar. Till detta kommer att prövningen många gånger är präglad av komplexa och komplicerade tekniska och naturvetenskapliga förhållanden. Sammantaget skapar dessa faktorer en situation där prövningens resultat är svårt att förutsäga.
Våra överväganden och förslag i frågan om tydligare reglering av förutsättningarna för att ge tillstånd återfinns i avsnitt 14.9.14.
63 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 214. 64 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 20.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
826
10.3.3 Bör frågan om tillåtlighet prövas särskilt?
Avseende frågan om tillåtligheten bör prövas separat från villkoren sägs bl.a. följande i våra utredningsdirektiv.
65
För att ytterligare öka investeringsviljan och minska tröskeln för att planera nya eller ändrade verksamheter kan det vara lämpligt att öka möjligheterna att dela upp den nuvarande tillståndsprövningen i en del som handlar om huruvida verksamheten kan tillåtas, och en annan del som handlar om villkoren för verksamheten och att dessa två delar prövas i två separata ärenden. För att det ska vara möjligt att ge ett bifall i tillåtlighetsdelen bör prövningsmyndigheten, utan att meddela de villkor om skyddsåtgärder och försiktighetsmått som krävs för att verksamheten ska kunna tillåtas, kunna konstatera att det är möjligt att föreskriva sådana villkor senare i processen. För att inte försena den totala tidsåtgången för prövningar bör det inte finnas hinder mot att ansökningar om å ena sidan tillåtlighet och å andra sidan villkor lämnas in samtidigt och prövas parallellt.
Enligt direktiven ska vi mot denna bakgrund utreda om tillståndsprövningen enligt miljöbalken bör delas upp på andra sätt än i dag.
66
Till utredningen har inte framförts några tydliga synpunkter i denna del. Däremot kan vi konstatera att mark- och miljödomstolen, enligt 22 kap. 26 § första stycket miljöbalken, på yrkande av sökanden redan i dag får avgöra frågan om verksamhetens tillåtlighet i en särskild dom (deldom) om frågan inte enligt 17 kap. 1, 3 eller 4 § miljöbalken ska prövas av regeringen.
I paragrafens andra stycke finns dessutom ett förfarande reglerat som också innebär en viss och dessutom reell uppdelning av tillståndsprövningen. Av detta stycke följer att om prövningsmyndigheten har funnit att verksamheten är tillåtlig och om verksamhetens snara genomförande är angeläget, får tillstånd till de arbeten som behöver utföras meddelas. För domstolens vidkommande behöver då inte huvudförhandling hållas (se 22 kap. 16 § andra stycket MB), ett undantag som inte behövs för miljöprövningsdelegationen eftersom den inte alls omfattas av krav på sådan förhandling.
Vi kan konstatera att denna reglering påminner om vattenlagens möjlighet att meddela s.k. byggnadsdomar och miljöskyddslagens regel om igångsättningsmedgivande. En regel om tillåtlighetsprövning i ett delavgörande infördes 1952 i 1918 års vattenlag genom kodifiering av rättspraxis, men var beroende av att vissa byggnadsarbeten
65 Se dir. 2023:78 s. 7. 66 Se dir. 2023:72 s. 1 och 8.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
827
behövde utföras. Regleringen i den senare vattenlagen från 1983 innebar en utvidgning av tillämpningsområdet. En i viss mån liknande regel fanns i 21 a § i den tidigare miljöskyddslagen. Enligt denna fick tillståndsmyndigheten efter ansökan i ärenden om tillstånd till miljöfarlig verksamhet besluta att vissa arbeten kunde få påbörjas utan hinder av att tillståndsfrågan inte hade blivit slutligt avgjord. Beslut av detta slag benämndes igångsättningsmedgivande och fick meddelas endast om särskilda skäl förelåg och det var uppenbart att tillstånd skulle komma att lämnas. Miljöskyddslagens reglering kan nu sägas vara omfattad av den nämnda bestämmelsen i 22 kap. 26 § miljöbalken eftersom den paragrafen även gäller miljöfarlig verksamhet. Paragrafen gäller dessutom enligt 19 kap. 5 § 10 miljöbalken vid miljöprövningsdelegationens tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet.
Med utgångspunkt i att regleringen i vattenlagarna var en kodifiering av rättspraxis kan det förmodas att delavgöranden i tillåtlighetsfrågan inte var alldeles ovanliga under giltighetstiden för dessa lagar. Det kan också noteras att regleringen infördes under tiden för den mest omfattande utbyggnaden av vattenkraft i landet. Utan någon närmare undersökning lär inte heller miljöskyddslagens igångsättningsmedgivande ha varit ovanligt.
Även nuvarande möjlighet i 22 kap. 26 § miljöbalken att dela upp prövningen används även om tillämpningen ibland har lett till komplikationer i relation till miljökraven i EU-rätten. Detta framgår exempelvis av en dom från Miljööverdomstolen 2004. I domen bedömde Miljööverdomstolen att det var ett rättegångsfel av miljödomstolen att dela upp prövningen av Citytunneln i Malmö på skilda etapper.
67
Likaså har Högsta domstolen 2013 prövat vilken betydelse en lagakraftvunnen dom om tillåtlighet har vid en senare tillståndsprövning av en verksamhet i anslutning till ett Natura 2000-område.
68
I målet uttalade Högsta domstolen att en prövning enligt bestämmelserna om Natura 2000 förutsätter att det sker en samlad bedömning som uppfyller unionsrättens krav på fullständighet, exakthet och slutlighet, och att detta gäller också när tillåtligheten har prövats i en särskild dom som har vunnit laga kraft. Om en prövning delas upp i två etapper – först tillåtlighet och sedan tillstånd – får det inte leda till att tillstånd meddelas utan att samtliga frågor som ska ingå i tillståndsprövningen verkligen blir bedömda i något skede. Den samlade bedömningen
67 Se MÖD:s dom den 12 mars 2004 i mål nr M 487-04. 68 Se NJA 2013 s. 613.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
828
ska alltså i sådana fall ske vid den efterföljande tillståndsprövningen utan hinder av tillåtlighetsdomen.
Högsta domstolens dom medförde att även Mark- och miljööverdomstolen senare har gjort bedömningen att en uppdelning av miljöprövningen i en tillåtlighetsprövning och en tillståndsprövning inte är förenlig med kraven på en sådan samlad prövning som följer av EU-rätten och 7 kap. 28 a § och 28 b §§miljöbalken.
69
Även Högsta förvaltningsdomstolens har gjort motsvarande bedömning i ett avgörande som gällde kopplingen mellan prövningarna om koncession enligt minerallagen och Natura 2000 enligt miljöbalken.
70
Ytterligare ett förfarande för att dela upp tillståndsprövningen finns i 17 kap. miljöbalken med regler om regeringens tillåtlighetsprövning. Enligt 17 kap. 1 § miljöbalken gäller en obligatorisk tillåtlighetsprövning för vissa verksamhetsformer, t.ex. anläggningar för kärnteknisk verksamhet. Vidare får regeringen enligt främst 17 kap. 3 § miljöbalken för ett visst fall förbehålla sig rätten att pröva tillåtligheten av en verksamhet. Regeringens tillåtlighetsprövning kräver dock alltid en inledande process i mark- och miljödomstol som ska utmynna i ett yttrande till regeringen i tillåtlighetsfrågan (se 21 kap. 7 § första stycket MB). Efter att regeringen har beslutat i tillåtlighetsfrågan återupptas handläggningen på nytt av mark- och miljödomstolen för att ta ställning till avslutande frågor. Om regeringen har förklarat verksamheten tillåtlig ska domstolen meddela det formella tillståndet tillsammans med nödvändiga villkor och övriga bestämmelser. Har regering funnit verksamheten otillåtlig ska domstolen formellt avsluta målet och besluta om tex. rättegångskostnader m.m.
Det vi får höra är att detta förfarande uppfattas som tidsödande och ofta lika omfattande som när en domstol som första instans tar ställning till tillståndsansökan självständigt, bl.a. ska vanlig förberedelse genomföras och huvudförhandling hållas före det att yttrandet i tillåtlighetsdelen skrivs till regeringen.
En annan form för uppdelning av tillståndsprövningen inom gällande regelsystem framgår av 22 kap. 27 § miljöbalken. I 22 kap. 27 § första stycket miljöbalken stadgas, att när verkningarna av verksamheten inte kan förutses med tillräcklig säkerhet, får mark- och miljödomstolen vid meddelande av tillstånd till verksamheten skjuta upp
69 Se MÖD:s domar den 18 juni 2014 i mål nr M 7307–13 och M 11820–13. 70 Se HFD 2016 ref. 21.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
829
frågan om ersättning eller andra villkor till dess erfarenhet har vunnits av verksamhetens inverkan.
I regel ska villkoren för en verksamhet fastställas i samband med tillståndet, men i vissa fall när verkningarna är svåra att bedöma ger denna reglering i 22 kap. 27 § miljöbalken möjlighet att sätta den aktuella frågan på prövotid. Som framgår av ordalydelsen är det frågor om ”ersättning eller andra villkor” som kan omfattas av ett prövotidsförfarande. Även om detta förfarande faktiskt redan i dag kan ge tillståndssökanden ett snabbare förfarande i det avseendet att ett ianspråktagbart tillstånd kan meddelas är det viktigt att konstatera att tillåtlighetsfrågor inte kan sättas på prövotid.
I samband med ett beslut om prövotid kan det finnas behov av att bestämma vad som ska gälla med avseende på de uppskjutna frågorna så länge prövotiden löper. Enligt 22 kap. 27 § andra stycket miljöbalken kan detta regleras i det som benämns provisoriska föreskrifter. I sammanhanget bör påpekas att det inte är korrekt att här använda benämningen ”provisoriska villkor” eftersom villkor enligt miljöbalken enbart kan meddelas som ”slutliga”, dvs. i princip rättskraftiga. Provisoriska föreskrifter är tillfälliga och kan när som helst justeras av tillståndsmyndigheten genom ett enkelt förfarande under prövotidens gång. För omprövning av ett tillstånds slutliga villkor gäller ett ganska formellt förfarande och avsevärt snävare förutsättningar (se 21 kap. 1 a § och 24 kap.5–14 §§miljöbalken).
För att prövotiden ska vara ändamålsenlig kan den behöva fortgå i åratal. Prövningsmyndigheten har dock ett ansvar för att följa upp den uppskjutna frågan och att avgöra den uppskjutna frågan så snart som möjligt (22 kap. 27 § tredje stycket miljöbalken).
Enligt 19 kap. 5 § 11 miljöbalken gäller bestämmelserna i 22 kap. 27 § miljöbalken i huvudsak även vid miljöprövningsdelegationens tillståndsprövning. Det ska samtidigt noteras att verksamheten måste ha bedömts som tillåtlig för att komma till denna fas i prövningsprocessen.
Slutligen ska här i korthet beröras en speciell möjlighet att dela upp prövningen som avser en vattenverksamhet eller en vattenanläggning. Även här ska tillåtlighetsfrågan vara bedömd.
Om sådan nyssnämnd verksamhet eller anläggning, som har utförts i enlighet med ett tillstånd enligt miljöbalken, medför skador som inte kunde förutses av mark- och miljödomstolen när tillståndet meddelades, får den skadelidande enligt 24 kap. 18 § miljöbalken
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
830
framställa anspråk på ersättning enligt 31 kap. miljöbalken. Anspråk på grund av sådana oförutsedda skador ska för att få tas upp till prövning framställas till mark- och miljödomstolen inom fem år eller den längre tid, högst tjugo år, som kan ha bestämts i samband med tillståndet. Tiden räknas från utgången av den s.k. arbetstiden som domstolen ska bestämma i tillståndsdomen enligt 22 kap. 25 § andra stycket miljöbalken. När det vid tiden för tillståndsdomen ter sig högst osäkert om en sakägare kan bli berättigad till skadeersättning utgör institutet oförutsedd skada ett skydd för att kunna framställa ersättningsanspråk i framtiden samtidigt som tillstånd till verksamheten har kunnat meddelas. För miljöprövningsdelegationen är inte dessa regler aktuella eftersom den i princip endast prövar ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet.
Vår bedömning i frågan om uppdelning av prövningen i tillåtlighetsfrågan och villkorsfrågan framgår av avsnitt 14.9.21.
10.3.4 I vilken utsträckning bör hänsyn tas till planer enligt plan – och bygglagen vid val av plats enligt miljöbalken ?
Inledning
Under utredningsarbetets gång har utmaningar med koppling till den lokaliseringsprövning som görs av verksamheter och åtgärder både enligt miljöbalken och plan- och bygglagen framkommit. Utmaningarna är i första hand kopplade till de bestämmelser som framgår av 2 kap. 6 § miljöbalken. Det har ifrågasatts om det är en lämplig ordning att alltid pröva valet av plats i tillståndsärendet enligt miljöbalken oavsett om en motsvarande prövning har gjorts i en detaljplan som föregår tillståndsprövningen eller inte.
I beskrivningen av utmaningarna nedan inleder vi med att se på vilka krav på lokalisering och alternativ lokalisering som uppställs vid planläggning enligt plan- och bygglagen jämfört med de som finns för verksamheter och åtgärder enligt miljöbalken, på vilket sätt prövningarna är samordnade i dag och om dagens prövningar får anses lämpliga eller bör ändras eller samordnas bättre.
Våra överväganden och förslag återfinns i avsnitt 14.9.16.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
831
Jämförelse av kraven på lokalisering och alternativ lokalisering i plan-och bygglagen och miljöbalken
I avsnitten 5.2.1 respektive 5.2.2 har vi beskrivit de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken (jfr också beskrivningen i avsnitt 10.3.1). En av dessa allmänna hänsynsregler avser valet av lämplig plats för en verksamhet eller åtgärd i samband med tillståndsprövning enligt miljöbalken (2 kap. 6 § och 3 kap. 1 § MB). Bestämmelser med en motsvarande innebörd finns i 2 kap.2, 4 och 5 §§plan- och bygglagen. Dessa handlar om lämplig lokalisering och placering av bebyggelse och byggnadsverk vid planläggning och annan prövning enligt plan- och bygglagen.
Både enligt bestämmelserna i miljöbalken och bestämmelserna i plan- och bygglagen handlar det om att välja en plats som är lämplig med hänsyn till ändamålet. Vidare framgår att bestämmelserna om lämplig användning med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov i 3 kap. 1 § miljöbalken och 2 kap. 2 § plan- och bygglagen är i det närmaste identiska. Att detta varit avsikten framgår också av förarbetena till bestämmelserna.
71
Av bestämmelserna i 2 kap. 6 § första och andra styckena miljöbalken framgår vidare att ändamålet ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. Hushållningsbestämmelserna ska endast tillämpas vid ändrad användning av mark- eller vattenområden.
Vid planläggning och prövning i ärenden om lov eller förhandsbesked enligt plan-och bygglagen finns inte motsvarande avgränsning utan hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken ska alltid tillämpas (2 kap. 2 § PBL).
Av 2 kap. 4 § plan- och bygglagen framgår vidare att mark ska tas i anspråk för att bebyggas endast om marken från allmän synpunkt är lämplig för ändamålet. I 2 kap. 5 § plan- och bygglagen preciseras vad som avses med lämplig användning. Detta är att bebyggelse och byggnadsverk ska lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till
• människors hälsa och säkerhet,
• jord-, berg- och vattenförhållandena,
71 Se prop. 1997/98:90 s. 306.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
832
• möjligheterna att ordna trafik, vattenförsörjning, avlopp, avfallshantering, elektronisk kommunikation samt samhällsservice i övrigt,
• möjligheterna att förebygga vatten- och luftföroreningar samt bullerstörningar, och
• risken för olyckor, översvämning och erosion.
Bebyggelse och byggnadsverk som för sin funktion kräver tillförsel av energi ska lokaliseras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till energiförsörjningen och energihushållningen.
Vi kan konstatera att utformningen av kraven i 2 kap. 6 § första och andra styckena miljöbalken skiljer sig något från de mer allmänna bestämmelserna i 3 kap. 1 § miljöbalken och 2 kap.2 och 4 §§plan- och bygglagen. Detta genom att 2 kap. 6 § miljöbalken inte är att se som en precisering av 3 kap. 1 § miljöbalken. Dessa gäller i stället parallellt.
För att få en närmare förståelse för kraven i 2 kap. 6 § första och andra styckena miljöbalken är det intressant att undersöka bakgrunden till bestämmelsen. Av kommentaren till 2 kap. 6 § miljöbalken framgår följande om förarbetena.
72
Bestämmelsen i dess nuvarande lydelse tillkom 2006. Innan ändringen var det tydligt i lagtexten att regeln innehöll två separata krav (i två skilda stycken av regeln); dels skulle platsen vara lämplig som sådan, dels skulle i princip bästa plats från miljösynpunkt väljas.73 Efter lagändringen är det inte tydligt att lämpligheten som sådan ska bedömas särskilt, tvärtom tyder lagtexten på att lämpligheten ska bedömas endast med hänsyn till var ändamålet kan uppnås med minsta intrång och olägenhet. Lagstiftarens avsikt var dock inte att ändra rättsläget74 och i praxis har lämpligheten som sådan prövats som en egen fråga även efter 2006.75Med utgångspunkt från hur 2 kap. 6 § första stycket har tolkats i praxis handlar det således om två kumulativa krav. Även om alternativa bättre platser skulle saknas (verksamheten kan vara lägesbunden), kan platsvalet underkännas om platsen inte anses lämplig som sådan.76 Omvänt kan en plats vara lämplig, t.ex. med avseende på hushållning med naturresurser, men ändå bryta mot platsvalsregeln om det finns andra lämpliga platser där ändamålet kan uppnås med mindre intrång eller olägenhet.
72 Se Michanek, Miljöbalk 2 kap. 6 §, Lexino 2021-04-01 (JUNO). 73 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 19. 74 Se prop. 2005/06:182, s. 140. 75 Se t.ex. MÖD 2009:48 och MÖD 2010:29. 76 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 219.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
833
Före 2006 krävdes att platsen var ”lämplig med hänsyn till 1 kap. 1 § miljöbalken”. Efter lagändringen försvann den uttryckliga kopplingen till målregeln. Rättsläget har dock inte ändrats, eftersom 1 kap. 1 § miljöbalken kräver att balken ska tillämpas så att målen genomförs. Miljömålen kan dock vara svårförenliga i ett enskilt fall; exempelvis kan en plats vara lämplig utifrån målet att hushålla med energi (femte punkten) men olämplig med hänsyn till påverkan på naturvärden (andra och tredje punkten) eller på människors boendemiljö (första punkten). I sådana situationer måste en intresseavvägning ske enligt 2 kap. 6 § miljöbalken.77 Före lagändringen 2006 skulle platsvalet även vara lämpligt ”med hänsyn till … 3 kap. och 4 kap.miljöbalken”, således till hushållningsbestämmelserna. Även detta samband i lagtexten togs bort 2006, men den information som hushållningsbestämmelserna ger om olika mark- och vattenområdens värden kan fortfarande utgöra beslutsunderlag vid bedömningen enligt 2 kap. 6 § miljöbalken. Det gäller såväl de områdesslag som regleras i 3 kap. miljöbalken som de geografiskt bestämda områdena i 4 kap. miljöbalken. Formuleringen ”minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön” är ett minimeringskrav som innebär att i princip bästa plats från miljösynpunkt ska väljas. Alternativa platser måste därför undersökas och jämföras, där sådana finns. Här finns ett direkt samband med 6 kap. 35 § 2 miljöbalken, som kräver att alternativa ”lösningar” (bl.a. platser) redovisas i en specifik miljökonsekvensbeskrivning (i flera domar har denna brist i sig varit avgörande för ett avslag på ansökan om tillstånd78). Det finns även ett direkt förhållande till 2 kap. 1 § miljöbalken som kräver att den som ansvarar för en verksamhet eller åtgärd ska visa att bl.a. kravet på i princip bästa plats uppfylls.
Sammanfattningsvis kan vi konstatera att bestämmelserna i 2 kap. 6 § första och andra styckena miljöbalken något tydligare än bestämmelserna i 3 kap. 1 § miljöbalken och 2 kap.2, 4 och 5 §§plan- och bygglagen ställer krav på en lokalisering som är den bästa från miljösynpunkt. Den bredare avvägning med hänsyn till olika intressen som framgår av kraven i 3 kap. 1 § miljöbalken (jfr 2 kap. 2 § plan- och bygglagen) sätts därmed delvis ur spel även om 3 och 4 kap. miljöbalken är tillämpliga parallellt med bestämmelserna i 2 kap. miljöbalken om fråga är om ändrad markanvändning.
Frågan är dock om fokuset på bästa lokalisering utifrån miljösynpunkt är ett perspektiv som är lämpligt att lyfta fram framför andra perspektiv för en hållbar användning av mark- och vattenområden vid prövningen av en verksamhet eller åtgärd. För att göra en bedömning av denna fråga ser vi närmare på de krav på underlag om miljö-
77 Se t.ex. MÖD 2009:48. 78 Se MÖD 2003:95.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
834
påverkan som ställs vid planläggning och prövning av projekt inom EU-rätten.
I SMB-direktivet respektive MKB-direktivet (se beskrivning av MKB-direktivet i avsnitt 5.3.5) återfinns de närmare krav på underlag och samråd som, enligt EU-rätten, ska finnas i förhållande till miljön vid lokaliseringsprövningen vid planläggning respektive vid val av plats vid prövning av en verksamhet eller åtgärd.
I artiklarna 3 och 4 i SMB-direktivet ställs krav på en miljöbedömning om en plan eller ett program kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Av artikel 5 i SMB-direktivet framgår att om en miljöbedömning krävs ska det utarbetas en miljörapport (i Sverige används termen miljökonsekvensbeskrivning). I denna ska den betydande miljöpåverkan som planen eller programmet kan antas medföra och rimliga alternativ, med hänsyn till planens eller programmets syfte och geografiska räckvidd, identifieras, beskrivas och utvärderas. De uppgifter som ska lämnas för detta ändamål anges i bilaga I till direktivet. Miljörapporten ska innehålla den information som rimligtvis kan krävas med hänsyn till aktuella kunskaper och bedömningsmetoder, planens eller programmets innehåll och detaljeringsgrad, var i beslutsprocessen planen eller programmet befinner sig och i vilken omfattning vissa frågor bedöms bättre på olika nivåer i beslutsprocessen för att undvika att bedömningen görs två gånger. Relevanta uppgifter som är tillgängliga om planernas och programmens miljöpåverkan och som erhållits på andra beslutsnivåer eller genom annan gemenskapslagstiftning kan användas för att tillhandahålla de uppgifter som avses i bilaga I. Slutligen ska samråd äga rum med de myndigheter som avses i artikel 6.3 när beslut fattas om omfattningen och detaljeringsgraden av de uppgifter som måste ingå i miljörapporten.
Av bilaga I till direktivet framgår att det ska finnas en sammanfattning av skälen till valet av de alternativ som har behandlats och en beskrivning av hur bedömningen gjorts och vilka problem som påträffats (t.ex. tekniska brister eller brist på kunskap) när de begärda uppgifterna sammanställdes.
I kommissionens handbok för SMB-direktivet anges bl.a. följande vad gäller redovisning av alternativa lösningar i en plan eller program.
79
79 Se kommissionens handbok 2004, Genomförande av direktiv 2001/42 om bedömning av
vissa planers och programs miljöpåverkan, s. 26 och 27.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
835
Att utreda alternativ är en viktig del av bedömningen, och här går direktivet längre än MKB-direktivet när det gäller hur uttömmande bedömningarna av dem ska vara. Skyldigheten att ta fram, beskriva och bedöma "rimliga", dvs. realistiska, alternativ, måste ses i sammanhang med direktivets syfte, som är att se till att miljöpåverkan av genomförandet av planer och program beaktas i samband med att de utarbetas och innan de antas. När det i direktivet föreskrivs att man ska identifiera, beskriva och utvärdera den betydande miljöpåverkan som realistiska alternativ kan antas medföra, görs ingen skillnad mellan å ena sidan bedömningskraven för utkastet till planer och program och å andra sidan dem som tillämpas för de alternativa lösningarna. Det centrala i kravet är att den betydande miljöpåverkan som planen eller programmet och alternativen kan antas medföra fastställs, beskrivs och bedöms på ett likvärdigt sätt. Kraven i artikel 5.2 beträffande omfattningen och detaljeringsnivån avseende uppgifterna i miljörapporten gäller även de alternativa lösningarna. Det är väsentligt att den myndighet eller det parlament som ansvarar för antagandet av planen eller programmet, liksom de myndigheter och den allmänhet som deltar i samråd, bibringas en riktig bild av vilka realistiska alternativ som finns och att man förklarar varför de inte anses vara den bästa lösningen. Därvid ska de uppgifter som anges i bilaga I lämnas för de alternativa lösningar som valts ut. Här ingår t.ex. uppgifterna i punkt b i bilaga I om den sannolika utvecklingen av miljöns aktuella tillstånd i det fall en viss alternativ lösning inte genomförs. Den utvecklingen kan vara en annan än den utveckling som är knuten till planen eller programmet i fall då den förstnämnda utvecklingen rör andra områden eller aspekter. Det framgår inte av direktivet vad som menas med ett ”rimligt” (realistiskt) alternativ till en plan eller ett program. Den främsta aspekten när man bestämmer tänkbara realistiska alternativ bör vara planens eller programmets mål och geografiska omfattning. Av direktivet framgår inte heller om det är alternativa planer eller program som avses, eller om det är olika alternativ inom ramen för en viss plan eller ett visst program. I praktiken bedöms i regel olika alternativa lösningar inom ramen för en viss plan. Det kan t.ex. röra sig om olika metoder för att ta hand om avfall i en avfallshanteringsplan eller olika sätt att utveckla ett område som ingår i en markanvändningsplan. En alternativ lösning kan därför utgöras av ett annorlunda sätt att uppnå målen med planen eller programmet. När det gäller markanvändningsplaner eller fysiska planer är uppenbara alternativa lösningar att områden som avdelats för bestämda verksamheter eller ändamål utnyttjas för annat, liksom att alternativa platser väljs för sådana verksamheter och ändamål. För långsiktiga planer och program, i synnerhet sådana som sträcker sig mycket långt fram i tiden, är framtagning av alternativa scenarier för utvecklingen ett sätt att utforska alternativa lösningar och deras påverkan. Ett exempel på detta är regionplanerna för Stockholmsregionen vilka under lång tid har utarbetats med hjälp av en sådan scenariebaserad planeringsmodell.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
836
De alternativa lösningar som väljs ut ska vara verklighetsförankrade. En del av skälet till varför man ska utreda alternativ är att man vill hitta vägar för att minska eller undvika betydande skadlig miljöpåverkan av en föreslagen plan eller föreslaget program. Även om det inte krävs enligt direktivet vore det idealiska slutgiltiga utkastet till en plan eller ett program det som bäst bidrar till att uppfylla de mål som anges i artikel 1. Att med avsikt välja ut alternativ för bedömning, vilka skulle medföra mycket större negativ påverkan, för att få utkastet till en plan eller ett program att hamna i bättre dager skulle strida mot det syfte som beskrivs i artikel 5.1. För att kunna anses som realistiska och genomförbara måste alternativen också sortera under den berörda myndighetens rättsliga och geografiska behörighet. Enligt punkt h i bilaga I krävs en sammanfattning av skälen till valet av de alternativ som tagits upp.
I svensk rätt har de aktuella kraven i SMB-direktivet genomförts genom bestämmelserna om strategisk miljöbedömning i 6 kap.9–19 §§miljöbalken.
I fråga om bestämmelsen om alternativ lokalisering gäller vid planläggning att alternativet ska vara rimligt med hänsyn till planens eller programmets syfte och geografiska räckvidd (6 kap. 11 och 12 §§ MB). Några närmare bestämmelser i denna fråga finns inte i miljöbalken eller miljöbedömningsförordningen.
Av förarbetena framgår att utgångspunkten för avgörandet av vilka alternativ som är rimliga att bedöma är planens eller programmets syfte. Med rimliga alternativ med hänsyn till planens eller programmets geografiska räckvidd menas olika alternativa sätt att uppnå målen med planen eller programmet. När det gäller markanvändningsplaner är uppenbara alternativ att områden som avdelats för en viss typ av verksamheter eller ändamål utnyttjas för annat ändamål, liksom att alternativa områden väljs ut för sådana verksamheter och ändamål. Alternativen kan alltså handla om alternativ lokalisering av den typ av verksamhet som man planerar för.
80
Av artikel 5 i MKB-direktivet framgår att exploatören, om det krävs en miljökonsekvensbedömning, ska lämna information om bl.a. projektets lokalisering. Av bilaga 4 till MKB-direktivet framgår att det handlar om en beskrivning av rimliga alternativ (exempelvis i fråga om projektets utformning, teknik, lokalisering, storlek och omfattning) som har undersökts av exploatören och som är relevanta för det föreslagna projektet och dess specifika egenskaper,
80 Se prop. 2003/04:116 s. 64.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
837
samt angivelse av de huvudsakliga skälen till det val som gjorts, inklusive en jämförelse av miljöpåverkan.
I svensk rätt har de aktuella kraven i MKB-direktivet genomförts genom bestämmelserna om specifik miljöbedömning i 6 kap.20–38 §§miljöbalken. Ett krav som är gemensamt för både den strategiska och specifika miljöbedömningen är kravet på alternativ lokalisering.
Av bestämmelser i exempelvis plan- och bygglagen framgår också att särskilda krav, motsvarande de som gäller vid en specifik miljöbedömning, också gäller vid planläggning för s.k. MKB-verksamheter (jfr 4 kap. 34 § andra stycket PBL).
Vid prövning av en verksamhet eller åtgärd enligt miljöbalken framgår av 6 kap. 35 § att miljöbedömningens miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla uppgifter om alternativa lösningar för verksamheten eller åtgärden. Kraven på alternativa lösningar specificeras i 17 § miljöbedömningsförordningen. Av bestämmelsen i miljöbedömningsförordningen framgår att det kan handla om bl.a. alternativa utformningar, alternativa platser och skälen för valet av plats med hänsyn till skillnader i miljöeffekterna mellan den valda platsen och alternativen samt alternativ teknik, storlek, omfattning, skyddsåtgärder, begränsningar, försiktighetsmått och andra relevanta aspekter och skälen för de val som har gjorts med hänsyn till miljöeffekter. Någon skillnad på om det handlar om en ny eller befintlig verksamhet görs inte.
Se mer om kraven på miljökonsekvensbeskrivningar i avsnitten 9.7 och 9.8.
Sammanfattningsvis kan vi konstatera att kraven på uppgift om lokalisering respektive alternativ lokalisering inom EU-rätten inte är mer långtgående för ett projekt, dvs en prövning av en verksamhet eller åtgärd, än för en plan eller ett program. Snarare tvärtom. Detta har dock inte kommit till uttryck i svensk rätt. I stället har bestämmelserna med krav på alternativ lokalisering både preciserats mer och fått större tyngd vid prövning av en verksamhet eller åtgärd enligt miljöbalken än vid framtagande av en plan eller program, om fråga inte är om planläggning för MKB-verksamhet.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
838
Hänsynstagande till plan vid tillståndsprövningen
Nästa fråga som har uppkommit under utredningsarbetet är om frågan om val av plats verkligen behöver prövas på nytt vid tillståndsprövning enligt miljöbalken om verksamheten är en s.k. MKBverksamhet som omfattas av tillåtlighet i en detaljplan.
Av bestämmelserna i 2 kap. 6 § tredje stycket miljöbalken framgår att om det finns en detaljplan eller områdesbestämmelser för det område inom vilket en verksamhet ska bedrivas eller en åtgärd utföras får prövningsmyndigheten inte ge tillstånd eller dispens för verksamheten eller åtgärden i strid med en sådan detaljplan eller områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen. Små avvikelser får dock göras, om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas.
Vi kan konstatera att detta innebär att planen har en frånstyrande, men inte tillstyrande, verkan vid prövningen enligt miljöbalken. Även om kommunen i planen har tagit ställning i frågan om lämplig lokalisering och placering av en viss verksamhet eller åtgärd behöver verksamhetsutövaren således lämna in uppgifter om alternativ lokalisering vid tillståndsprövningen enligt miljöbalken.
År 2002 beskrev Miljöbalkskommittén sammanfattningsvis förhållandet mellan bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken och bestämmelserna i plan- och bygglagen vid val av plats enligt miljöbalken på detta sätt.
81
Unikt för förhållandet mellan 3 och 4 kap. miljöbalken å ena sidan och plan- och bygglagen å den andra är att plan- och bygglagen genom översiktsplanen förutsatts ha en särskild uppgift i den kunskapsförsörjning som krävs för att hushållningsbestämmelserna ska kunna tillämpas. Till följd av sin viktiga uppgift för kunskapsförsörjningen har översiktsplanen också fått särskild betydelse som beslutsunderlag vid beslut där hushållningsbestämmelserna ska tillämpas (jfr 5 § förordningen om hushållning med mark- och vattenområden m.m.), dvs. inte bara beslut enligt miljöbalken utan också enligt de anknutna lagarna. Översiktsplanens betydelse för kunskapsförsörjningen gäller i första hand för tillämpningen av 3 kap. miljöbalken. Förutsättningarna för prövningen av överensstämmelsen med hushållningsbestämmelserna är dock olika vid fastställande av planer enligt plan- och bygglagen och vid prövning av enskilda verksamheter och åtgärder enligt miljöbalken. Inför fastställandet av en detaljplan enligt plan- och bygglagen sker en vid prövning av om marken från många olika utgångspunkter är lämplig för exempelvis industriell verksamhet. Det är en lång rad för-
81 Se SOU 2002:50 s. 81–86.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
839
hållanden som beaktas, där överensstämmelsen med 3 och 4 kap. miljöbalken utgör ett av förhållandena. Vid tillståndsprövning av en verksamhet enligt miljöbalken omfattar platsvalet flera delsteg. Det måste prövas om den bästa platsen är vald, eller om verksamheten skulle ge mindre störningar på någon annan plats som inte innebär orimliga merkostnader. Det måste också kontrolleras att verksamheten på den utpekade platsen överensstämmer med vad som anges i 3 och 4 kap. Slutligen ska prövas att verksamheten inte strider mot detaljplan eller områdesbestämmelser och i vilken utsträckning den överensstämmer med gällande översiktsplan, dvs. mot den fysiska planeringen. I de fall verksamheten är tänkt att lokaliseras till ett område som omfattas av detaljplan eller områdesbestämmelser brukar prövningen inskränka sig till en kontroll av att verksamheterna stämmer överens med dessa; man förutsätter att översiktsplanens intentioner är tillvaratagna. När verksamheten är planerad till ett område som saknar detaljplan eller områdesbestämmelser, sker en kontroll mot översiktsplanen. Som redan påpekats är dock översiktsplanen inte bindande. De två sistnämnda stegen vid prövningen enligt miljöbalken – prövningen av överensstämmelsen med 3 och 4 kap. respektive med den fysiska planeringen – skulle vid ett första påseende kunna se ut att innebära att överensstämmelsen med hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. i själva verket kontrolleras två gånger. Om hushållningsintressena redan tagits tillvara genom den fysiska planeringen – detaljplan eller områdesbestämmelser om sådana finns; annars översiktsplan – borde det räcka med en kontroll av att verksamheten stämmer med den. I förlängningen skulle en slutsats av detta kunna vara att kravet på en prövning av överensstämmelsen med 3 och 4 kap. vid tillståndsprövning av verksamheter enligt miljöbalken skulle kunna utgå. Bestämmelserna i 3 och 4 kap. skulle i så fall kanske snarare höra hemma i plan- och bygglagen än i miljöbalken. En sådan slutsats skulle då förutsätta att hushållningsintressena enligt 3 och 4 kap. i samtliga områden i landet är fullständigt tillvaratagna genom aktuella kommunala planer. I praktiken räcker det emellertid oftast inte med att kontrollera överensstämmelsen med gällande kommunala planer vid tillståndsprövning, utan överensstämmelsen med 3 och 4 kap. måste kontrolleras särskilt. Som tidigare konstaterats är utgångspunkterna olika vid fastställande av planer jämfört med vid tillståndsprövning av verksamheter enligt miljöbalken. Vid tillståndsprövning enligt miljöbalken finns det tillgängligt ett detaljerat beslutsunderlag med specificerade uppgifter om den aktuella verksamhetens miljöpåverkan i olika avseenden. Utformningen av detaljplaner och områdesbestämmelser, och i ännu högre grad av översiktsplaner, utgår från ett betydligt bredare perspektiv. Även om en viss verksamhet alltså stämmer med detaljplan eller områdesbestämmelser, är det inte säkert att den överensstämmer med 3 och 4 kap. i miljöbalken. Exempelvis kanske inte en viss detaljplan som omfattar ett industriområde på Gotland lägger hinder i vägen för uppförandet av en beskriven industri av stor omfattning och med många slag av miljö-
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
840
påverkan, med sådan etablering kanske kan ifrågasättas utgående från hushållningsbestämmelserna i 4 kap. Ofta saknas detaljplan eller områdesbestämmelser för den sökta platsen. Det är exempelvis inte ovanligt när det gäller vindkraftverk, täkter eller vattenverksamheter. Att då enbart kontrollera överensstämmelsen med 3 och 4 kap. genom att kontrollera projektet mot översiktsplanen är omöjligt redan av formella skäl. Översiktsplanen är inte bindande – den kan exempelvis inte överklagas – och kan inte tillmätas en sådan betydelse att den jämställs med bindande planer. Det är inte heller säkert att staten delar kommunens uppfattning om vad som är god hushållning. Enligt gällande bestämmelser är översiktsplanen inte heller bindande för tillståndsmyndigheten som ska pröva projektet enligt miljöbalken. I sak är också översiktsplanerna ofta alltför allmänna för att det enbart med stöd av dem ska kunna gå att dra några slutsatser om de sökta, noggrant beskrivna, verksamheterna överensstämmer med 3 och 4 kap. I själva verket måste alltså prövningen av olika typer av verksamheter enligt miljöbalken omfatta både en kontroll av överensstämmelsen med de kommunala planerna och en kontroll av överensstämmelsen med 3 och 4 kap. innan prövningsmyndigheten tar ställning till om bästa plats för verksamheten har valts.
Mark- och miljööverdomstolen har dock i ett i ett avgörande 2023 kommit fram till att en verksamhets lokalisering får anses prövad genom detaljplan och att det förslag på lokalisering som anges i ansökan om tillstånd därför inte kan anses vara olämpligt.
82
I målet var fråga om en ansökan om tillstånd enligt 9 och 11 kap. miljöbalken till muddring och anläggande av småbåtshamn i Harrviken i Luleå kommun. Ett företag hade ansökt om tillstånd att få anlägga en ny småbåtshamn. För det område som ansökan avsåg fanns en detaljplan, vilken föreskrev att området skulle användas för småbåtshamn. Detaljplanen hade fått laga kraft. Mot bakgrund av syftet med planläggningsinstitutet, och därigenom regleringen av markanvändningen, gjorde MÖD bedömningen att det fanns anledning för verksamhetsutövaren att kunna utgå från vad som hade prövats i detaljplanen. Det konstaterades att lokaliseringen för småbåtshamnen redan hade prövats genom aktuell detaljplan. Mark- och miljööverdomstolen bedömde därför att det förslag på lokalisering som angavs i ansökan inte kunde anses vara olämpligt för en småbåtshamn och därigenom inte kunde utgöra skäl för att avslå ansökan på sätt som skett i mark- och miljödomstolens avgörande. Målet återförvisades till mark- och miljödomstolen för prövning av de övriga utestående frågor som fanns i tillståndsprocessen.
82 Se MÖD:s dom den 22 februari 2023 i mål nr M 503-22.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
841
Domen överklagades till Högsta domstolen, som inte meddelade prövningstillstånd.
83
Vi kan konstatera att Mark- och miljööverdom-
stolens dom är i linje med vissa tidigare avgöranden.
84
Samtidigt anges
i förarbetena till 2 kap. 6 § miljöbalken att en antagen plan eller ett beviljat bygglov inte ska hindra miljömyndigheterna och mark- och miljödomstolarna från att göra en egen självständig bedömning av lokaliseringen enligt paragrafen.
85
Frågan är således om det i vissa fall bör ses som en olämplig dubbelprövning att pröva valet av plats enligt 2 kap. 6 § miljöbalken i ett tillståndsärende, när lokaliseringen av en viss verksamhet eller åtgärd redan har godtagits i en detaljplan eller i områdesbestämmelser som har fått laga kraft.
I denna del kan vi för det första konstatera att dagens reglering medför en risk för olika beslut i frågan om lämplig lokalisering. Den myndighet som prövar en ansökan om tillstånd för en verksamhet eller åtgärd enligt miljöbalken kan således komma fram till att valet av plats är olämpligt trots att kommunen redan i en detaljplan har funnit lokaliseringen av verksamheten som lämplig. Att verksamhetsutövaren inte ska kunna ”lita på” bedömningen i lokaliseringsfrågan i en bindande plan som avser samma verksamhet som i miljöprövningen uppges vara otillfredsställande och medför dessutom att legitimiteten i förfarandet vid planläggningen kan ifrågasättas.
Detta gäller också i situationen att en kommun inte godtar en placering av ett vindkraftverk i ett område som enligt översiktsplanen har angetts som lämpligt för vindkraft. Enligt Utredningen En rättssäker vindkraftsprövning har ett visst områdes status för vindkraft enligt översiktsplanen inte någon större betydelse för om kommunen tillstyrker en tillståndsansökan för vindkraft eller inte. Utredningens genomgång visade dessutom att av de totalt 70 ärenden där området var utpekat som lämpligt för vindkraft i översiktsplanen minskade kommunens tillstyrkande av ansökan i sin helhet under 2019 och 2020, från 79 procent perioden 2014–2018 till 43 procent under 2019–2020. Enligt utredningen visade resultatet på att kommunerna fäst allt mindre vikt vid sin vindkraftsplanering i översiktsplaner eller andra vindkraftsplaner.
86
83 Se HD:s beslut den 11 juli 2023 i mål nr T2008-23. 84 Se exempelvis MÖD:s dom den 13 november 2018 i mål nr 10193-17. 85 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 19. 86 Se SOU 2021:53 s. 16 och bilaga 2.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
842
Mer om utmaningarna vid bristande eller överlappande hantering mellan olika prövningar och regelverk återfinns bl.a. i studien om Nationell fysisk planering.
87
Frågan är om den hantering av förhållandet mellan planen och prövningen av verksamheten eller åtgärden som bestämmelsen i 2 kap. 6 § tredje stycket innebär var något som avsågs vid framtagandet av bestämmelserna i SMB- och MKB-direktivet.
Vi kan konstatera att det i båda direktiven finns reglering om samordning och samordnande förfaranden när ett och samma projekt eller en och samma plan är föremål för krav enligt annan EUlagstiftning, bl.a. för att undvika att bedömningen görs två gånger (se exempelvis artikel 5.3 och 11 i SMB-direktivet och artikel 2, 4.2 och 5.2 i MKB-direktivet). Direktivens bestämmelser om samordning är i svensk rätt genomförda genom bestämmelsen i 6 kap. 46 § miljöbalken. Av denna bestämmelse framgår att den som gör en strategisk eller specifik miljöbedömning ska sträva efter att samordna arbetet med andra miljöbedömningar som görs enligt 6 kap. miljöbalken eller med liknande arbete som görs enligt andra författningar. Möjligheten till samordning har prövats i praxis. Exempelvis har Mark- och miljööverdomstolen gjort bedömningen att den miljökonsekvensbeskrivning som gjorts i detaljplaneärendet var tillräcklig för den miljöbedömning som skulle göras inom ramen för tillståndsprövningen enligt miljöbalken.
88
Av SMB- och MKB-direktiven framgår inte bara möjligheterna att samordna underlag och samråd utan också att planer kan ange förutsättningarna för ett kommande tillstånd för ett projekt. Detta framgår av artikel 3.2 i SMB-direktivet. I denna artikel finns angivet vilka krav som gäller för en plan som anger förutsättningarna för ett s.k. MKB-projekt enligt bilaga 1 eller 2 till MKB-direktivet. För dessa planer gäller att en miljöbedömning alltid ska göras – om fråga inte är om ett litet område på lokal nivå eller planen endast avser mindre ändring som inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan (artikel 3.3 SMB-direktivet). Bestämmelserna enligt artikel 3.2 är genomförda i plan- och bygglagen (jfr bl.a. 4 kap. 2 och 34 §§ PBL).
I vår nordiska utblick, men också vid studie av några andra EUländers regelverk, har vi kunnat konstatera att vissa medlemsstater har tolkat bestämmelserna i SMB- och MKB-direktiven så att om
87 Se Ds 2023:28 s. 84–88. 88 Se MÖD:s dom den 20 januari 2016 i mål nr P 2134-15.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
843
det finns en plan för området enligt vilken verksamheten eller åtgärden har godtagits ligger denna prövning fast – om omständigheterna inte har ändrats. Den prövning som därefter görs vid tillståndsprövningen avser då endast sådana ytterligare frågor avseende placeringen, villkor m.m. som inte har prövats genom planen.
Vi kan konstatera att den svenska planprocessen och tillståndsprocessen i form av bygglov inom ramen för plan- och bygglagen på motsvarande sätt är samordnad genom att frågor som har prövats i en detaljplan eller områdesbestämmelser normalt inte ska prövas igen i bygglovet (se exempelvis 9 kap. 31 § 3 och 31 a § 3 PBL). På motsvarande sätt gäller utanför ett område med detaljplan eller områdesbestämmelser att lokaliseringen av en bygglovspliktig åtgärd som har prövats i ett förhandsbesked är bindande i två år inför bygglovsprövningen (9 kap. 17 och 18 §§ PBL).
Någon motsvarande uttrycklig samordning mellan planprocessen enligt plan- och bygglagen och tillståndsprövningen enligt miljöbalken på sätt som anges i artikel 3.2 SMB-direktivet finns dock inte i dag. Endast i frågan om buller finns specifika bestämmelser med begränsning av vilka villkor som får ställas i ett tillståndsärende enligt miljöbalken beroende på vad som sedan tidigare har beslutats i en detaljplan eller i ett bygglov (jfr 16 kap. 2 d § MB).
Våra överväganden och förslag i frågan om i vilken utsträckning hänsyn bör tas till planer enligt plan- och bygglagen vid val av plats enligt miljöbalken finns i avsnitt 14.9.16.
10.4 Beslut om miljötillstånd, dess innehåll och rättskraft
10.4.1 Inledning
Oavsett om prövningen av en tillståndsansökan utförs hos en miljöprövningsdelegation eller mark- och miljödomstol som första instans slutar den oftast med att tillstånd ges. I miljöprövningsdelegationen meddelas tillståndet i ett beslut och i mark- och miljödomstolen i en dom. Även i de fall tillståndsprocessen slutar med att ansökan avslås meddelas detta i ett beslut eller i en dom.
I detta avsnitt beskriver vi bl.a. vilka krav som ställs på innehållet i ett tillstånd och vilka villkor som tillståndet kan förenas med. Vi
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
844
beskriver också när ett tillstånd börjar gälla och möjligheten till s.k. verkställighetsförordnande respektive prövotid.
Vi beskriver också de utmaningar som vi har identifierat i förhållande till tillståndet, dess innehåll och rättskraft. Våra överväganden och förslag i dessa frågor finns i avsnitt 14.9.
10.4.2 Otydligt vad som ska regleras i tillståndet
Processen i ett ansökningsmål i mark- och miljödomstol är inte dispositiv. Den s.k. omedelbarhetsprincipen eller muntlighetsprincipen är därför inte tillämplig i processen. Av 22 kap. 21 § miljöbalken följer i stället att mark- och miljödomstolens dom ska grundas på vad som har förekommit vid syn och annan förhandling inför domstolen och på vad handlingarna innehåller. Vid huvudförhandlingen behöver sökanden således inte redogöra för allt som står i ansökan och övriga handlingar i målet. Det förekommer även att handläggningen av målet inte avslutas i och med huvudförhandlingen. Det kan ha uppkommit frågor vid huvudförhandlingen som motiverat ytterligare skriftväxling. Det tillkommande materialet blir då också processmaterial och utgör underlag för den slutliga prövningen av ansökan. Bestämmelsen i 22 kap. 21 § miljöbalken utgör på så sätt ett undantag från vad som sägs i 17 kap. 2 § rättegångsbalken om att domen ska grundas på vad som förekommit vid huvudförhandlingen.
Ett ansökningsmål kan även avgöras utan huvudförhandling om det är lämpligt. Även då grundas domen på all skriftväxling som varit i målet samt eventuellt muntligen lämnade uppgifter.
Domen ska meddelas så snart som möjligt med hänsyn till målets art och omständigheterna i övrigt. Om det inte finns synnerliga skäl ska, om huvudförhandling har hållits, domen meddelas inom två månader efter det att förhandlingen avslutades.
Miljöprövningsdelegationens handläggning styrs i huvudsak av förvaltningslagens bestämmelser med viss specialreglering i 19 kap. miljöbalken och förordningen om miljöprövningsdelegationer. På samma sätt som i mark- och miljödomstolen är processen inte dispositiv. Till skillnad från mark- och miljödomstolen är emellertid handläggningen som huvudregel skriftlig. Miljöprövningsdelegationen ska dock hålla sammanträde med den som saken angår och besiktning på platsen om det behövs för utredningen i ärendet
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
845
(19 kap. 4 § 3 MB). Vad gäller tillståndets innehåll hänvisas till samma bestämmelser om tillståndets innehåll som gäller för mark- och miljödomstolen med vissa få undantag.
I 22 kap. 25 § miljöbalken finns en lista med en uppräkning av vad en dom som innebär att tillstånd ges till en verksamhet ska innehålla. Av bestämmelsens förarbeten framgår att listan inte ska ses som uttömmande. Uppräkningen innehåller inte heller de minimikrav på vad en dom i ett ansökningsmål ska innehålla. Den är snarare att se som någon form av minneslista. Vad domen ska innehålla i varje enskilt mål behöver i stället anpassas till ansökan och de frågor som denna aktualiserar i målet.
89
I 22 kap.25 a–25 h §§miljöbalken finns ytterligare bestämmelser om vad som ska regleras genom tillståndet för vissa specifika verksamheter. Det rör huvudsakligen tillstånd till hantering av avfall, men även att tillstånd till geologisk lagring av koldioxid och att tillstånd till en ny förbränningsanläggning med viss effekt under vissa förutsättningar ska innehålla villkor om avsättning av utrymme för utrustning som behövs för att avskilja och komprimera koldioxid. Det finns också särskilda bestämmelser i 7 kap. 6 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet om vad ska en dom om tillstånd till vattenverksamhet ska innehålla.
Miljöprövningsdelegationens beslut om tillstånd ska enligt 19 kap. 5 § 9 miljöbalken innehålla det som anges i punkterna 1–3 och 5–11 samt 25 a–25 c och 25 f– 25 h §§miljöbalken. I 25 d §, som inte berörs, regleras vad ett tillstånd till geologisk lagring av koldioxid ska innehålla.
Särskilt om villkoren i tillståndet
Vid tillståndsprövningen ska tillståndsmyndigheten ta ställning till vilka skyddsåtgärder och vilka begränsningar i verksamheten som behövs från miljösynpunkt och som är skäliga att kräva genom att i villkor föreskriva olika försiktighetsmått. Villkoren kan uttryckas på olika sätt. Som en allmän utgångspunkt för all villkorsskrivning gäller att tillståndshavaren ska ha rättsliga och faktiska förutsättningar att klara de krav som villkoret innebär.
90
Det betyder att tillståndsmyn-
89 Se prop 1997/98:45 del 2 s. 246. 90 Se MÖD 2009:2.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
846
digheten när den fastställer ett villkor måste ha klart för sig att det finns konkreta åtgärder att vidta i form av skyddsåtgärder eller begränsningar i verksamheten för att verksamhetsutövaren ska kunna följa villkoret. Tillståndsmyndigheten måste också bilda sig en uppfattning om kostnaderna för dessa åtgärder. Nyttan av dessa ska sedan ställas mot kostnaderna och ligga till grund för den avvägning som ska göras enligt 2 kap. 7 § miljöbalken. Villkor som hanterar utsläpp till omgivningen innehåller som huvudregel ett begränsningsvärde som anger hur stora utsläppen av förorenande ämnen får vara eller vilken belastning på miljön som är acceptabel. Begränsningsvärdet anger således inte vilka konkreta åtgärder som tillståndshavaren ska vidta utan denne får själv välja vad som ska göras för att klara värdet.
I formellt hänseende har alla villkor samma status. Tillståndshavaren måste uppfylla alla villkoren, och sker inte detta har tillsynsmyndigheten samma skyldigheter att ingripa, oavsett villkorets utformning och innehåll och det gäller oavsett om det är ett villkor som innehåller begränsningsvärden eller inte. Samtidigt kan villkoren i sakligt hänseende ha olika tyngd beroende på att de reglerar förhållanden som kan ha olika betydelse när det gäller risken för påverkan på människors hälsa och miljön. Vissa villkor reglerar förhållanden som skulle kunna leda till en allvarlig påverkan, som exempelvis utsläpp med irreversibla eller direkt toxiska effekter, eller ljudnivåer som nattetid väcker ett stort antal människor. Andra villkor reglerar förhållanden som, åtminstone sett till ett enskilt fall, innebär en mindre risk för allvarlig påverkan eller risk för påverkan först på längre sikt. Slutligen är det många frågor som visserligen tillsammans kan ha betydelse för en verksamhets miljöpåverkan, men som inte lämpligen bör regleras i villkor överhuvudtaget. Dessa hör i stället hemma i egenkontrollen.
91
Även om villkor kan utformas på olika sätt måste de uppfylla vissa krav. Ett villkor måste vara klart och tydligt, vara utformat så att det inte råder någon tvekan om vad som krävs av tillståndshavaren och det ska gå att objektivt fastställa när en överträdelse har skett. En överträdelse kan enligt 24 kap. 3 § första stycket 2 miljöbalken medföra att tillståndet återkallas och den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot ett villkor döms enligt 29 kap. 4 § andra stycket för otillåten miljöverksamhet till böter eller fängelse
91 Se MÖD 2009:2.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
847
i högst två år. Med hänsyn härtill ska villkor utformas så att de kan utgöra grund för att konstatera om en överträdelse har begåtts och i så fall också kan ligga till grund för påföljder enligt sanktionssystemet.
92
Det är viktigt att behovet av att reglera en viss fråga över-
vägs noggrant och att villkoret utformas på ett sådant sätt att det inte finns några oklarheter om vad villkoret innebär för verksamhetsutövaren. Storleken på verksamhetens omgivningspåverkan, eller risk för påverkan, är avgörande för behovet av villkor.
I vilken omfattning prövningsmyndigheten har meddelat villkor för en viss typ av verksamhet har varierat över tid. Av totalt 6 000 tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter i Sverige har cirka 850 grundtillstånd som är meddelat enligt 1969 års miljöskyddslag. Äldre tillstånd innehåller typiskt sett färre villkor än nyare tillstånd. Tillstånd enligt miljöskyddslagen har givetvis inte särskilt beaktat hänsynsreglerna i miljöbalken.
93
Det finns olika syn på vad som ska regleras i tillståndet
Bestämmelserna om vad ett tillstånd ska innehålla och vad som ska regleras genom villkor är allmänt hållna. Vad som behöver regleras genom villkor och villkorets specifika innehåll avgörs i det enskilda fallet. Det vanliga är att sökanden anger förslag till villkor i sin ansökan. När remiss- och partsmyndigheterna sedan yttrar sig över ansökan kan myndigheterna komma med ytterligare förslag på villkor om behov finns. Även prövningsmyndigheten kan inom ramen för sin officialprövning och som ett led i sin processledning föreslå villkor. Det är vanligt att utformningen av villkor tas upp under huvudförhandling i ett ansökningsmål och att olika alternativ till innehåll och utformning diskuteras. Tillståndsmyndigheten är emellertid inte bunden av sökandens inställning till ett förslag till villkor utan bedömer utifrån miljöbalkens bestämmelser vad som ska gälla för den sökta verksamheten. Som nämnts är processen inte dispositiv. Det innebär även att tillståndsmyndigheten inte är bunden av villkorsförslag som sökanden och myndigheter är överens om.
För vissa verksamheter finns bestämmelser om vad som specifikt gäller för verksamheten. Dessa framgår då av generella föreskrifter.
92 Se NJA 2006 s. 310. 93 Se https://www.naturvardsverket.se/vagledning-och-stod/miljobalken/tillsyn-enligtmiljo-balken/ bedoma-om-villkor-for-miljofarlig-verksamhet-ar-tillrackliga/#E1349241717.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
848
Finns generella föreskrifter om t.ex. utsläppsnivåer behöver denna fråga inte regleras genom ett villkor. Ett villkor kan däremot utöka, skärpa eller komplettera kraven i de generella föreskrifterna under förutsättning att det är motiverat av omständigheter i det enskilda fallet.
94
Krav på utsläppsvärden återfinns t.ex. i de slutsatser om bästa
tillgängliga teknik som anges i industriutsläppsförordningen. I förordningen anges att den gäller utöver tillståndsvillkor och villkor i ett föreläggande från tillsynsmyndigheten riktat till den som bedriver en industriutsläppsverksamhet (1 kap. 12 §). En avvägning enligt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken kan dock leda till strängare krav, och en avvägning enligt dessa bestämmelser måste därför också göras i samband med tillståndsprövning.
95
Industri-
utsläppsförordningen ger också utrymme för prövningsmyndigheter att ge dispens från kraven i slutsatserna.
Det finns också riktvärden som är avsedda att användas som utgångspunkt och vägledning vid bedömning i ett enskilt fall. Dessa kan ha sin grund i vägledningsdokument eller allmänna råd. Som exempel kan nämnas riktvärden och vägledning om buller från industrier och liknande verksamheter samt Naturvårdsverkets allmänna råd om buller från byggarbetsplatser (NFS 2004:15). Utifrån dessa riktvärden bestäms sedan ett villkor för en viss specifik verksamhet.
I tillstånd finns som regel ett allmänt villkor. Detta är vanligen utformat enligt följande: ”Verksamheten ska bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad sökanden uppgett eller åtagit sig i ärendet”. Det allmänna villkoret anses i vart fall principiellt ha samma rättskraft som övriga villkor. Ett åtagande från verksamhetsutövaren är alltså i detta hänseende lika bindande som de preciserade villkoren. Hur gränsen ska dras om vad som ska anses reglerat i tillståndet i detta hänseende är dock oklart. Detta villkor binder sökanden vid den redovisning som har lämnats i ärendet. Genom denna formulering blir alla åtaganden bindande för tillståndshavaren.
96
Industriutsläppsutredningen gör dock i sitt betänkande en genomgång av ett antal rättsfall avseende omfattningen av ett tillstånds rättskraft kopplat till specifikt det allmänna villkoret.
97
Utredningen
landar i slutsatsen att det går att hävda att det så kallade allmänna villkoret inte ger verksamhetsutövaren någon egentlig trygghet och
94 Se bl.a. NJA 2010 s. 516. 95 Se MÖD:s dom den 28 februari 2014 i mål nr M 4407-13. 96 Se SOU 2022:33 s. 151. 97 Se bl.a. MÖD 2002:34, 2005:7, 2007:20, 2007:23 samt 2010:35.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
849
menar att praxis inte är helt enhetlig vad gäller betydelsen av det allmänna villkoret, samt att det därför är svårt att dra någon annan slutsats än att kopplingen mellan rättskraften och det allmänna villkoret är oklar.
98
Vi konstaterar att det inte är ovanligt att berörda aktörer har olika syn på vad som bör regleras i tillståndet och hur det ska ske. Flera av villkoren är utformade på ett allmängiltigt sätt och borde kunna ingå i en generell föreskrift för den aktuella verksamhetstypen eller branschen. Vissa villkor ställer krav på interna rutiner och processer hos verksamhetsutövaren som kan förutses behöva ändras i takt med teknikutvecklingen. Inte sällan diskuteras frågor i prövningsprocessen som inte har den omgivningspåverkan att villkorsreglering borde vara motiverad. Det förekommer också det omvända, att en aktör vill att en fråga ska omfattas av ett åtagande trots att den har sådan omgivningspåverkan att den är avgörande för tillåtligheten.
Tillståndsprocessen belastas med frågor som borde kunna hanteras inom ramen för tillsynen
Flera verksamhetsutövare har fört fram att de upplever att en del frågor som tas upp under tillståndsprocessen och som därefter också regleras i tillståndet genom villkor i stället borde kunna hanteras inom ramen för egenkontroll och tillsyn. En ordning där flertalet frågor hanteras genom villkor i tillståndet medför att dessa villkor därefter inte kan ändras eller justeras efter verksamhetens behov på ett smidigt sätt. Vissa frågor lämpar sig för en kontinuerlig förändring och har inte heller den omgivningspåverkan att villkorsreglering är motiverat. Nuvarande ordning upplevs därmed som oflexibel.
De områden som har nämnts från verksamhetsutövare, där frågan i stället bör kunna regleras genom egenkontroll och tillsyn, är till exempel energi och resurshushållning, kemikalieanvändning, invallningar, hantering av dagvatten respektive släckvatten. Vad gäller kemikalieanvändning har det särskilt lyfts att det finns behov av kontinuerlig förändring. Att låsa fast viss användning av kemikalier genom tillståndet kan medföra stopp i verksamheten men också hämma ändring till mer miljövänliga alternativ. Om något i kemikalie-
98 Se SOU 2011:86 s. 230.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
850
hanteringen över tid behöver justeras lämpar det sig för hantering genom tillsynen, eller möjligen av en anmälan om det är fråga om en mer omfattande ändring eller att den innebär en större påverkan på människors hälsa eller miljön. Även frågan om transporter, däribland frågan om antalet anlöp i en hamn, skulle kunna överlåtas åt egenkontroll och tillsyn i större utsträckning än i dag. Det har framförts att en större flexibilitet i tillstånden i detta avseende skulle kunna medföra ökade transporter på sjöfart som därmed skulle kunna gynna miljön och minska lastbilstransporterna.
Att vissa frågor lämpligen borde hanteras inom tillsynen i stället för i tillståndsbeslutet har även lyfts från vissa tillsynsmyndigheter, både länsstyrelser och kommuner. Genom att lyfta ut frågor från en reglering genom tillståndet uppnås en större flexibilitet menar både verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheter. Tillståndsprocessen kan då koncentreras till de frågor som verkligen behöver regleras i tillståndet. Det efterfrågas således ett förtydligande av vad som behöver uttryckligen regleras genom tillståndet och vad som kan överlåtas till tillsynen och egenkontroll. I detta sammanhang behöver även frågan om vad det allmänna villkoret kan anses omfatta lyftas. Oklarheten kring vad som egentligen omfattas av det allmänna villkoret och därmed av tillståndet medför svårigheter för både verksamhetsutövare och tillsynsmyndigheter. Är en fråga inte reglerad genom tillståndet har verksamhetsutövaren en större flexibilitet och tillsynsmyndigheten en möjlighet att ställa ytterligare krav. Samtidigt som vissa tillsynsmyndigheter ser positivt på att tillståndsprocessen avlastas från tillsynsfrågor har det dock framhållits att de frågor som har att göra med tillåtligheten inte kan lyftas ur prövningen och tillståndsbeslutet. Tydlig reglering i villkor underlättar även när tillsynsmyndighetens ska utöva tillsyn.
Beslut om att godkänna miljökonsekvensbeskrivning
Enligt 6 kap. 42 § miljöbalken ska den som prövar tillståndsfrågan i ett särskilt beslut eller i samband med att tillståndsfrågan avgörs ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i 6 kap. miljöbalken så att den specifika miljöbedömningen kan slutföras. I de allra flesta fall fattar prövningsmyndigheten ett sådant beslut i samband med att tillståndet ges. I beslutet eller domen anges
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
851
således att prövningsmyndigheter godkänner miljökonsekvensbeskrivningen och slutför miljöbedömningen. Se mer om utmaningarna i denna fråga i avsnitt 9.10.
10.4.3 Prövningsmyndigheten kan i vissa fall skjuta fram beslut om villkor eller ersättning
Villkoren för en verksamhet enligt miljöbalken ska i regel fastställas i samband med tillståndet. Bestämmelsen i 22 kap. 27 § miljöbalken ger dock domstolen möjlighet att vid meddelande av tillstånd skjuta upp avgörandet av en viss ersättnings- eller villkorsfråga när verkningarna av verksamheten inte kan förutses med tillräcklig säkerhet. Detta kallas för ett prövotidsförfarande.
Osäkerhet i fråga om t.ex. teknik, ekonomi och miljökonsekvenser kan motivera att ett avgörande skjuts upp. För de miljöfarliga verksamheternas del kan det t.ex. vara fråga om obeprövad reningsteknik. När det gäller vattenverksamhet kan det t.ex. vara fråga om utformningen av skadekompenserande åtgärder för fisket, som smoltutsättning och byggande av fisktrappor.
99
Ett prövotidsförfarande förutsätter att domstolen har bedömt att verksamheten är tillåtlig och att tillstånd kan meddelas. Tillstånd meddelas då genom en deldom. Avgörandet kan skjutas upp i fråga om ett eller flera villkor eller villkoren i dess helhet. Om ett prövotidsförfarande har inletts ska domstolen meddela de provisoriska föreskrifter som behövs i avvaktan på att slutliga villkor meddelas. Domstolen har ett ansvar för att följa upp den uppskjutna frågan och att meddela slutligt avgörande så snart det kan ske.
Vid prövning av omfattande verksamheter förekommer nästan alltid prövotider. Det har till utredningen framförts att ett skäl kan vara att myndigheterna vill ställa strängare krav än vad till exempel en reningsutrustnings leverantör kan garantera. Utrustningen kan i många fall presterar bättre än vad som garanteras men det enda sättet att ta reda på hur mycket bättre det blir är att sätta frågan på prövotid. Från verksamhetsutövare har det framförts att det inte rör sig om en prövning av BAT utan en strävan från prövnings- och tillsynsmyndigheten att sätta begränsningsvärden så nära den faktiska tekniska prestandan som möjligt.
99 Se SOU 2014:35 s. 129.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
852
Ett annat skäl till prövotid kan vara att reningen innefattar komplexa processer som måste trimmas in över flera år, t.ex. biologisk rening av avloppsvatten.
Ett tredje skäl kan vara att verksamhetsutövare och tillsynsmyndighet inte är överens om huruvida en skyddsåtgärd behövs eller inte. Ett ställningstagande till om skyddsåtgärden behövs kan i vissa fall utredas fullständigt först när detaljprojektering har genomförts. Det leder ofta till att hela projektet försenas. Det har framförts att sådana krav på prövotider förekommer vad avser risk- och säkerhetsfrågor, som kräver ett mer detaljerat och utvecklat tekniskt underlag än miljöprövningen. I fråga om prövningen av Seveso-anläggningar krävs ofta underlag som nästan aldrig finns när en tillståndsprövning genomförs. Det har framförts att i stället för att sätta frågan om skyddsåtgärder på prövotid skulle prövningen av Sevesofrågor kunna separeras från miljöbalksprövningen.
10.4.4 När börjar ett tillstånd att gälla?
Verksamhetsutövaren avgör om och när ett nytt tillstånd ska gälla
Om tillståndet avser arbeten för vattenverksamhet, ska den tid inom vilken arbetena ska vara utförda anges i domen. Denna tid får vara högst tio år. I fråga om miljöfarlig verksamhet ska det i domen anges den tid inom vilken verksamheten ska ha satts i gång. Enligt 24 kap. 2 § miljöbalken förfaller tillståndet om de angivna tiderna inte följs. Av samma bestämmelse följer även att verksamhetsutövaren kan ansöka om förlängning av arbetstiden respektive igångsättningstiden under vissa förutsättningar. I samband med en sådan prövning får tillståndsmyndigheten föreskriva nya eller strängare villkor efter vad som är skäligt.
I miljöbalken saknas regler om när ett tillstånd blir gällande gentemot verksamhetsutövaren. Enligt praxis är det verksamhetsutövaren som får avgöra om och när ett tillstånd ska tas i anspråk, och därmed bli gällande gentemot verksamhetsutövaren.
100
Bestämmelsen om
igångsättningstid och arbetstid reglerar alltså inte frågan om när tillståndet börjar gälla. Det är verksamhetsutövaren som avgör om och när ett nytt tillstånd ska tas i anspråk.
100 Se t.ex. MÖD 2004:76.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
853
Som huvudregel får tillståndet tas i anspråk först när det fått laga kraft. De uppgifter om arbetstid respektive igångsättningstid som ska anges i tillståndet gäller således från det att tillståndet fått laga kraft. Ett tillstånd får laga kraft efter det att tiden för att överklaga en dom eller ett beslut om tillstånd har löpt ut och ingen har överklagat inom den angivna tiden. Om någon överklagar en dom eller ett beslut om tillstånd får verksamhetsutövaren inte påbörja den tillståndsgivna verksamheten eller åtgärden.
Ett verkställighetsförordnande ger rätt att ta ett tillstånd i anspråk även om domen inte fått laga kraft
Enligt 22 kap. 28 § första stycket miljöbalken får mark- och miljödomstolen, när det finns skäl till det, förordna att tillståndet till en verksamhet får tas i anspråk även om domen inte har fått laga kraft, ett s.k. verkställighetsförordnande. Bestämmelsen är tillämplig även när miljöprövningsdelegationen/länsstyrelsen prövar ett ärende som första instans (19 kap. 5 § 12 MB). Likaså är bestämmelsen tillämplig vid Mark- och miljööverdomstolens prövning.
Enligt vad som uttryckligen föreskrivs i miljöbalken får en högre rätt under handläggningen av ett överklagande undanröja ett verkställighetsförordnande (22 kap. 28 § tredje stycket, jfr 23 kap. 7 och 9 §§ MB), men bestämmelser om inhibition saknas. Av allmänna processuella principer följer dock att ett verkställighetsförordnande kan inhiberas. Av bestämmelsen i 55 kap. 8 § andra stycket rättegångsbalken framgår att hovrätten kan förklara att domen får verkställas även om den inte har fått laga kraft. Högsta domstolen kan då med stöd av angiven bestämmelse omedelbart besluta att hovrättens beslut tills vidare inte får verkställas. Ett beslut om inhibition är mindre långtgående än ett undanröjande av verkställighetsförordnandet på så sätt att ett inhibitionsbeslut efter omprövning kan hävas med den följden att verkställighet enligt förordnandet om detta åter får ske.
Även ärendelagen, som är tillämplig i överklagade mål i mark- och miljödomstol och Mark- och miljööverdomstolen, innehåller en bestämmelse om interimistiska förordnanden och inhibition (se 26 §). Den möjliggör för en överprövande instans att förordna om verkställighet för det fall den frågan inte har varit föremål för prövning i första instans.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
854
Det finns även förutsättningar för överinstanserna att inhibera verkställighetsförordnandet endast beträffande ett villkor. Dåvarande Miljööverdomstolen har uttalat att det dock endast i undantagsfall bör komma i fråga att inskränka ett verkställighetsförordnande på detta sätt.
101
Ett verkställighetsförordnande enligt miljöbalken får enligt 22 kap. 28 § miljöbalken meddelas när ”det finns skäl till det”. Motiven till bestämmelsen är kortfattade och i författningskommentaren anges enbart att ett skäl för verkställighetsförordnande kan vara att arbeten måste utföras före en snabbt annalkande vinter.
102
Vid en historisk tillbakablick kan vi konstatera att bestämmelser om verkställighetsförordnande även fanns i den tidigare miljöskyddslagen. Av förarbetena till den lagen framgår att ett beslut normalt inte fick verkställas förrän det hade fått laga kraft och att motivet till det var att beslutet kunde röra många olika intressen och vara av mycket ingripande art. En omedelbar verkställighet kunde dock komma i fråga exempelvis då fallet var klart eller då det var angeläget för den som hade fått ett tillstånd att snabbt komma igång med arbetena.
103
Högsta domstolen har, med hänvisning till uttalanden i den juridiska litteraturen, konstaterat att praxis enligt miljöskyddslagen betecknats som sträng, men att det finns uttalanden av den innebörden att praxis under miljöbalkens tid hade blivit mindre strikt.
104
I avgörandet angav Högsta domstolen att ett verkställighetsförordnande av domstol innebär att en lagakraftvunnen dom inte behöver avvaktas och ur processuell synvinkel är att se som ett undantag. Det får därför läggas på verksamhetsutövaren att påvisa konkreta skäl för ett verkställighetsförordnande och ange vilka beaktansvärda nackdelar som är förknippade med att tillståndet inte kan tas i anspråk omedelbart och vad som kan bli följden av att verksamheten förskjuts framåt i tiden. Det måste också krävas att verksamhetsutövarens intresse med viss marginal väger tyngre än de intressen som talar för att ett lagakraftvunnet avgörande bör föreligga innan tillståndet får tas i anspråk. Särskild hänsyn ska tas till de skador på miljön som kan uppstå om tillståndet omedelbart tas i anspråk och de möjligheter som finns att läka sådana skador om tillståndsbeslutet upphävs eller ändras.105 Vidare anger Högsta domstolen att det vid Mark- och miljööverdomstolens pröv-
101 Se Miljööverdomstolens beslut den 23 april 2007 i mål nr M 10242-06. Slutsatsen bekräftas i avgörandet MÖD 2011:47. 102 Se prop. 1997/98:45 del 2 s 247. 103 Se prop. 1969:28 s. 298. 104 Se NJA 2012 s. 623. 105 Se NJA 2012 s. 623 punkten 13.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
855
ning kan finnas skäl att beakta i vad mån målet har rymt någon rättsfråga som det kan vara av vikt för ledning av rättstillämpningen att få belyst av domstolen. Om så är fallet finns det anledning att visa större återhållsamhet med ett verkställighetsförordnande än när målet inte har den karaktären. I målet hade Mark- och miljööverdomstolen gett tillstånd till täktverksamhet m.m. på Gotland och i samband med detta förordnat att tillståndet fick tas i anspråk utan hinder av att domen inte hade fått laga kraft. Tillståndet hade överklagats av flertalet aktörer som också hade yrkat inhibition av verkställighetsförordnandet. Högsta domstolen konstaterade att målet innehöll ett stort antal frågor, där parterna hade skilda uppfattningar och där de hade argumenterat ingående för sina respektive ståndpunkter. Klagandena hade fört fram ett flertal invändningar mot tillståndet som enligt domstolen krävde närmare överväganden. Domstolen framhöll att mot detta skulle vägas att sökanden hade anfört starka skäl för ett verkställighetsförordnande. Verksamheten har förberetts under lång tid. Den förutsatte omfattande och tidskrävande arbeten och rörde stora ekonomiska värden. Förskjutningar i bolagets tidsplan kunde innebära avsevärda kostnader och betydande merarbete. Högsta domstolen fann dock att verksamheten redan under de inledande skedena kunde få omfattande och långvariga följdverkningar för miljön. Det kunde bli fråga om förändringar av miljön och landskapet som är svåra att återställa. Domstolens slutsats blev därför att sökandens intresse av omedelbar verkställighet inte med erforderlig marginal vägde tyngre än de intressen som talade för att ett lagakraftvunnet avgörande borde föreligga innan verkställighet fick ske. Tillståndet fick därför tills vidare inte tas i anspråk.
I ett annat mål vid Mark- och miljödomstolen rörande täktverksamhet hade miljöprövningsdelegationen i samband med att tillstånd gavs beslutat om verkställighetsförordnande.
106
I överprövningen hade mark- och miljödomstolen och Mark- och miljööverdomstolen bl.a. att ta ställning till frågan om inhibition av nämnda förordnande. Ingen av instanserna fann skäl att inhibera utan tillståndet fick därmed tas i anspråk innan beslutet fått laga kraft. Mark- och miljööverdomstolen konstaterade att täktverksamhet hade bedrivits på den aktuella platsen sedan mitten av 1950-talet. Tillåtligheten hade endast ifrågasatts med hänvisning till i huvudsak bullerstörningar från trafiken. Som skäl för ett verkställighetsförordnande hade framförts att den totala tillståndsgivna mängden enligt det tidigare tillståndet var utbruten, att täkten var av stor betydelse för materialförsörjningen i regionen samt att ett verkställighetsförordnande var av avgörande betydelse för bolagets verksamhet och för pågående infrastrukturprojekt i regionen. Mark- och miljööverdomstolen ansåg att skälen för ett verkställighets-
106 Se MÖD:s dom den 2 maj 2016 i mål nr M 2557-16.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
856
förordanande vägde tyngre än att skälen för att invänta ett lagakraftvunnet tillstånd och lät därmed verkställighetsförordnandet kvarstå.
Det har framförts till utredningen att nuvarande ordning innebär att tillståndsmyndigheterna är allt för restriktiva med att besluta om verkställighetsförordnanden och att utrymmet för att påbörja en verksamhet trots överprövning måste öka. För verksamhetsutövare kan det vara fråga om en ansökan om tillstånd för en verksamhet som innebär stora investeringar. En försenad start kan medföra att dessa går förlorade eller att ytterligare kostnader uppstår. Att i vart fall kunna börja med förberedande arbeten under tiden då eventuella överklaganden prövas skulle kunna öka viljan att investera och minska osäkerheten kring när ett projekt kan realiseras.
Samtidigt har framförts att det finns en risk med att påbörja arbete i de fall tillståndet vid en överprövning skulle upphävas eller ändras på sådant sätt att verksamhetsutövaren väljer att inte ta det i anspråk. Har det i ett sådant fall vidtagits åtgärder som inte går att återställa är det negativt.
Vi har inte hittat någon annan utredning som lämnat förslag om ändring avseende regleringen av verkställighetsförordnande.
10.4.5 Tillståndets rättskraft otydlig och möjligheterna att ändra tillståndsvillkor är för litet eller används inte
Grundläggande regler om verkan av lagakraftvunna tillståndsdomar eller beslut i ansökningsmål ges i 24 kap. 1 § miljöbalken. Av bestämmelsen framgår att den reglerade verkan även omfattar vissa andra beslut däribland länsstyrelsens eller kommunens beslut om tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. 8 § miljöbalken och länsstyrelsens beslut om tillstånd till markavvattning enligt 11 kap. miljöbalken. Enligt 5 § lagen om införande av miljöbalken ska beslut som meddelats enligt äldre rätt fortsätta att gälla efter miljöbalkens ikraftträdande och anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i balken. Det innebär bland annat att tillstånd till verksamheter meddelade enlig miljöskyddslagen, vattenlagen eller äldre vattenlagen också omfattas av rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken. Sedan 1 januari 2019 framgår även av övergångsbestämmelserna att också sådana särskilda äldre rättigheter som avses i 2 kap. 41 § i äldre vattenlagen ska anses vara meddelade med stöd av motsvarande bestämmel-
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
857
ser i miljöbalken (se 5 a § MP). Det betyder att sådana rättigheter har rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken i de frågor som får anses ha prövats genom att den särskilda rättigheten tillkom.
107
I bestäm-
melsen anges att det är urminnes hävd, privilegiebrev eller en annan sådan särskild rättighet att förfoga över vatten som avses i 2 kap. 41 § äldre vattenlagen.
Föregångaren till 24 kap. 1 § miljöbalken fanns i 15 kap. 1 § vattenlagen. Rättskraften enligt vattenlagen omfattade frågor som ”var att bedöma i målet”. Detta ska jämföras med rättskraften enligt 24 kap. 1 § miljöbalken som omfattar frågor som ”har prövats i domen eller beslutet”. Det kan mot bakgrund av formuleringen i 24 kap. 1 § miljöbalken jämfört med 15 kap. 1 § vattenlagen hävdas att rättskraften inskränktes för äldre tillstånd genom miljöbalkens ikraftträdande. Annat än för specifika situationer saknas övergångsbestämmelser till 24 kap. 1 § miljöbalken och denna bestämmelse ska således tillämpas även för äldre tillstånd.
När det gäller tillstånd enligt miljöbalken talar hänsynen till verksamhetsutövarens trygghet och rättssäkerhet, men också allmänna företags- och samhällsekonomiska skäl, för att tillstånd inte utan vidare ska få ändras eller upphävas. Mot detta talar å andra sidan att det från miljösynpunkt, i takt med att den tekniska utvecklingen och ökade kunskaper leder till att samhällets miljökrav ändras och skärps, finns behov av att kunna ändra och upphäva tillstånd när miljön kräver det.
Vid en avvägning mellan dessa intressen har det framstått som nödvändigt att tillståndsbeslutet ger verksamhetsutövaren visst rättsligt skydd i den meningen att nya krav på åtgärder inte kan ställas utan att i lag angivna omständigheter föreligger. Samtidigt ska tillståndet ses mot bakgrund av miljöbalkens mål om en hållbar utveckling och de olika uttryck som ges i balken för miljörättsliga principer, inte minst principen att förorenaren betalar och försiktighetsprincipen. Även de EU-rättsliga reglerna har kommit att ställa ökade krav på verksamhetsutövarna att kontinuerligt anpassa sina verksamheter till teknikutvecklingen och ny kunskap. Utvecklingen av den moderna miljörätten går mot en mindre rigid syn på tillstånds rättsverkan och synen att tillståndet för obestämd tid reglerar samtliga skyldigheter för verksamhetsutövaren är därför till viss del föråldrad.
107 Se prop. 2017/18:243 s. 235.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
858
Utvecklingen inom miljörätten har i enlighet härmed lett till att tillståndens rättsverkan har begränsats mer och mer.
108
Begreppen rättskraft och rättsverkan
Användningen av begreppet ”rättskraft” när det gäller tillstånd enligt miljöbalken har kritiserats i litteraturen. Rubriken till 24 kap. miljöbalken talar visserligen inte om rättskraft utan om verkan av domar och beslut enligt miljöbalken, men begreppet ”rättskraft” används i 26 kap. miljöbalken och genomgående i förarbetena.
I litteraturen har det framhållits att den rättsliga effekten av tillstånd enligt miljöbalken är så begränsad att det kan ifrågasättas om bestämmelserna i 24 kap. miljöbalken bör uppfattas som rättskraftsregler överhuvudtaget. Reglerna ska snarare ses som materiella regler om tillståndets bindande verkan, dvs. materiella regler avseende förutsättningarna för tillstånds giltighet, omprövning m.m. likt villkor och bestämmelser i ett kontrakt.
109
Det har även framförts att miljö-
balkens regler om rättskraft i 24 kap. har ytterst lite gemensamt med det civilrättsliga rättskraftsbegreppet utan utgångspunkten för en diskussion om miljöbalkstillståndens rättskraft bör vara förvaltningsrättslig. På samma sätt som inom förvaltningsrätten meddelas tillstånd enligt 9 och 11 kap. miljöbalken av en myndighet till förmån för en adressat och är ett maktuttryck från samhällets sida där man anger gränserna för verksamheten.
110
Att miljötillståndens rättskraft
har förvaltningsrättsliga likheter får medhåll i annan litteratur då miljötillståndet i stor utsträckning handlar om förhållandet mellan utövare och det allmänna, mindre om det inbördes förhållandet mellan enskilda och verksamhetsutövaren.
111
För att inte leda tanken fel vore det lämpligare att använda t.ex. termen ”rättsverkan”. Mark- och miljööverdomstolen har i ett avgörande använt sig av termen rättsverkan när domstolen uttalat sig om rätten att bibehålla en kraftstation och damm m.m med stöd av ett utslag av en häradsrätt från år 1911.
112
Eftersom rättskraft är den
vedertagna terminologin kommer termen ändå att användas fortsätt-
108 Se SOU 2011:86 s. 225, 226 och 243. 109 Se Lindblom, Miljöprocess del II, 2002, s. 659, 725 och 728. 110 Se Darpö, Rätt tillstånd för miljön. Om tillståndet som miljörättsligt instrument, rättskraften och mötet med nya miljökrav, 2010, s. 10. 111 Se Lindblom, Miljöprocess del II, 2002, s. 659. 112 Se MÖD 2018:14.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
859
ningsvis, men snarare i en mening som ligger i linje med de kritiska synpunkterna på termen än i överensstämmelse med den strikta civilprocessuella innebörd som redovisas kortfattat i nästa avsnitt.
Civilprocessuell rättskraft
Av 17 kap. 11 § rättegångsbalken följer att en dom i tvistemål vinner rättskraft såvitt därigenom avgjorts den sak om vilken talan väckts och att fråga som sålunda avgjorts inte får tas upp till prövning på nytt. Något förenklat innebär rättskraften att en sak har fått sin slutgiltiga prövning och inte kan tas upp på nytt. En dom i ett dispositivt tvistemål har i enlighet med 17 kap. 11 § rättegångsbalken giltighet endast mellan parterna i målet.
Rättskraften har betydelse i två avseenden. Det ena är att den sak som blivit prövad inte, sedan domen har vunnit laga kraft, kan prövas på nytt i en ny rättegång. Om en sådan talan väcks ska den avvisas, pga. res judicata (negativ rättskraft). Det andra är att det rättskraftiga avgörandet kan läggas till grund för en ny dom där tvisteföremålet är ett annat. Det förra avgörandet sägs då vara prejudicerande för det senare avgörandet (positiv rättskraft). Huvudregeln är att en doms rättskraft är begränsad till parterna.
För att avgöra vad som omfattas av rättskraft behöver man bedöma vad som utgör saken om vilken talan väckts. När det gäller käromålet, dvs. kärandens talan, torde rättskraften omfatta samtliga de omständigheter som käranden enligt 13 kap. 3 § tredje stycket rättegångsbalken hade kunnat åberopa under processen. Det som utesluter en omprövning av saken är att samtliga de omständigheter som käranden enligt 13 kap. 3 § tredje stycket rättegångsbalken kunnat åberopa under processen omfattas av rättskraften dock endast med avseende på rättsföljden i det aktuella målet. För svaranden innebär domen att denne inte längre kan göra några invändningar mot rättsföljden enligt domen och detta oavsett om invändningarna faktiskt har framförts eller inte. Det centrala är om invändningarna hade kunnat framföras.
I bestämmelsens fjärde stycke finns ett påpekande om reglerna om de extraordinära rättsmedlen i 58 och 59 kap. RB. Rättskraftigt avgjorda frågor i tvistemål kan således endast angripas med extraordinära rättsmedel såsom resning eller ansökan om domvilla.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
860
Miljörättslig rättskraft
Som vi redan nämnt ovan följer av 24 kap. 1 § första stycket första meningen miljöbalken att en dom eller ett beslut i ett ansökningsmål som har fått laga kraft och som avser tillstånd till en verksamhet gäller mot alla såvitt avser frågor som har prövats i domen eller beslutet. Av andra meningen följer att detsamma gäller för beslut som länsstyrelse eller kommun har meddelat i ärenden om tillstånd till miljöfarlig verksamhet med stöd av 9 kap. 8 § miljöbalken och för beslut som länsstyrelse meddelat i ärenden om tillstånd till markavvattning enligt 11 kap. miljöbalken. Av tredje meningen följer att om tillståndet avser utförandet av en vattenanläggning, innefattar det rätt att bibehålla anläggningen. Denna rätt föreligger även om tillståndet till verksamheten i övrigt skulle återkallas enligt 24 kap. 3 § miljöbalken. I 24 kap. 3 § andra stycket miljöbalken ges dock mark- och miljödomstolen möjlighet att särskilt besluta om att också rätten att bibehålla anläggningen ska upphöra.
I 24 kap. 1 § andra och tredje stycket miljöbalken stadgas att godkännanden enligt 11 kap. 16 § miljöbalken liksom omprövningsdomar och omprövningsbeslut ska jämställas med tillståndsdomar och tillståndsbeslut när det gäller frågan om rättsverkan.
Enligt 24 kap. 1 § första stycket miljöbalken gäller tillståndet mot alla, och inte bara i förhållande till parterna, såvitt avser frågor som har prövats i domen eller beslutet. Rättskraften innebär således att alla som har kunnat föra talan i målet blir bundna av tillståndet. Rättskraften avseende en tillståndsdom är alltså en annan än rättskraften avseende en tvistemålsdom i ett dispositivt tvistemål, dvs. i ett mål där parterna när som helst under processen kan komma överens och ingå en förlikning. En dom i ett dispositivt tvistemål har i enlighet med 17 kap. 11 § rättegångsbalken giltighet endast mellan parterna i målet. Som vi redogjort för har domstolen i ett tillståndsmål en officialprövningsskyldighet i fråga om tillstånd ska beviljas eller inte. I tvistemål disponerar parterna i stället i enlighet med 17 kap. 3 § rättegångsbalken över vilka frågor domstolen prövar.
Bestämmelsen i 24 kap. 1 § första stycket miljöbalken innebär att den tillståndshavare som följer villkoren i tillståndet normalt inte behöver räkna med att det allmänna uppställer ytterligare miljökrav beträffande verksamheten med stöd av miljöbalken, exempelvis enligt hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken. I förarbetena beskrivs
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
861
detta som att tillståndets rättskraft innebär att hänsynsreglerna inte behöver iakttas i vidare mån än som följer av tillståndet.
113
Enligt
26 kap. 9 § tredje stycket miljöbalken får förelägganden och förbud vid tillsyn inte begränsa ett beslut eller en dom om tillstånd i ansökningsmål som har rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken (vissa brådskande förbud och förelägganden undantas enligt 26 kap. 9 § fjärde stycket miljöbalken), se mer om detta nedan.
Begränsningar i den miljörättsliga rättskraften
En tillståndsdom saknar i princip rättskraft mot tillståndshavaren såtillvida att denna när som helst kan söka nytt tillstånd för redan tillståndsgiven verksamhet. Det första tillståndet torde då inte ha mer än bevisverkan.
114
Enligt 24 kap. 1 § miljöbalken är avgörandets bindande verkan begränsad till de frågor som har prövats i domen eller beslutet. Det är således vad som anges i tillståndet och dess villkor som får rättsverkan.
115
Det är emellertid inte självklart vad skrivningen avser. Efter-
som tillstånd ofta innehåller ett s.k. allmänt villkor som innebär att verksamheten ska bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad som angivits i ansökan, vilken ofta är mycket omfattande, kan det vara svårt att avgöra hur rättskraften ska avgränsas. Som vi redogjort är det inte klart om rättskraften omfattar samtliga frågor som har tagits upp i ansökan och förts på tal i målet eller endast de frågor som uttryckligen regleras i tillståndet och särskilda villkor.
Enligt 24 kap. 2 § miljöbalken förfaller tillståndet om de angivna tiderna om arbetstid eller igångsättningstid inte följs. Därutöver har miljömyndigheterna relativt långtgående möjligheter att skärpa miljökraven för verksamheter som har tillstånd. Ett tillstånds rättskraft begränsas av bestämmelserna om återkallelse och omprövning i 24 kap.3 och 5 §§miljöbalken, se mer nedan.
Vissa föreskrifter utfärdade av regeringen eller myndighet enligt balken kan också bryta genom befintliga tillstånd. Detta framgår av uttryckliga undantag i 24 kap. 1 § första stycket fjärde och femte meningarna miljöbalken. Ytterligare krav kan ställas genom föreskrifter som gäller för miljöskyddsområden (7 kap. 20 § MB) eller
113 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 252. 114 Se Lindblom, Miljöprocess del II, 2002, s. 670. 115 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 207.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
862
vattenskyddsområden (7 kap. 22 § MB), miljöfarliga verksamheter (9 kap. 5 § MB), vattenverksamheter (11 kap. 9 c § MB), miljöriskområden (10 kap. 17 § MB) och viss jordbruksverksamhet (12 kap. 10 § MB). Vidare hänvisas till 2 kap. 10 § samt 7 kap. 13–17 §§ lag med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Om föreskrifterna är strängare än de meddelade villkoren bryter de därför igenom tillståndets rättskraft.
Bestämmelserna om rättskraft begränsar inte ingripande enligt annan lagstiftning som inte har prövats inom tillståndsprövningen. Det följer av att tillståndsprövning enligt miljöbalken inte ersätter tillståndsprövningar enligt annan lagstiftning, exempelvis prövning av en bygglovsansökan enligt plan- och bygglagen. Därmed hindrar inte rättskraften att ingripanden i den tillståndsprövade verksamheten sker med stöd av annan lagstiftning.
116
Det finns även möjlighet att angripa en tillståndsdom med extraordinära rättsmedel: resning, återställande av försutten tid och klagan över domvilla med stöd av 58 och 59 kap. rättegångsbalken samt 42 § lagen (1996:242) om domstolsärenden. De extraordinära rättsmedlen gäller även i förhållande till ett beslut om tillstånd som meddelats av miljöprövningsdelegationen. Med återställande av försutten tid avses att tiden för att överklaga kan återställas under vissa i bestämmelsen angivna förutsättning. Klagan över domvilla kan aktualiseras exempelvis om någon sakägare inte har kallats i vederbörlig ordning och därför inte kunnat föra talan i målet. Den omständigheten att ett tillstånd finns hindrar inte heller att tillståndet och därmed förenade rättigheter får vika helt eller delvis till följd av tvångsförfoganden enligt miljöbalken eller expropriationslagen.
Rättskraftens omfattning är oklar
Ett tillstånds rättskraft eller rättsverkan innebär att verksamhetsutövaren och sakägare är försäkrade om att tillståndets omfattning och villkor inte kan komma att ändras annat än under vissa angivna förutsättningar såsom omprövning, återkallelse eller om brådskande åtgärder krävs. En verksamhetsutövare kan tvingas att göra stora investeringar med anledning av tillståndsmyndighetens beslut om utsläppsbegränsande villkor och andra restriktioner för en anlägg-
116 Se prop. 1997/98:45, del 2, s. 251 och 252.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
863
ning. Mot den bakgrunden har det framstått som naturligt att tillståndsbeslutet ger verksamhetsutövaren visst rättsligt skydd i den meningen att nya krav på åtgärder inte kan ställas utan att i lag angivna omständigheter föreligger.
De EU-rättsliga reglerna har emellertid kommit att ställa ökade krav på verksamhetsutövaren att kontinuerligt anpassa sin verksamhet till teknikutveckling och ny kunskap. Likaså innebär den gröna omställningen vårt samhälle står inför att verksamhetsutövare vill och måste ändra på den verksamhet som bedrivs. Synen att tillståndet för obestämd tid reglerar samtliga skyldigheter för verksamhetsutövaren är därför till viss del föråldrad. Tillståndet ska ses mot bakgrund av miljöbalkens mål om en hållbar utveckling och de olika uttryck som ges i balken för miljörättsliga principer, inte minst principen att förorenaren betalar och försiktighetsprincipen. Utvecklingen av den moderna miljörätten går mot en mindre rigid syn på rättskraften där omprövning av tillståndsvillkoren antagligen kommer att ske med en större regelbundenhet. I exempelvis Finland omprövas oftast tillstånd inom en tioårsperiod.
Som framgår av rättskraftsregelns första mening är avgörandets bindande verkan begränsad till de frågor som prövats i domen eller beslutet. Det är inte självklart vad den skrivningen avser. Eftersom tillstånd ofta innehåller ett s.k. allmänt villkor som innebär att verksamheten ska bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad som angivits i ansökan kan det vara svårt att avgöra hur rättskraften är avgränsad. Det är värt att notera att tillstånd enligt äldre lagstiftning som miljöskyddslagen och 1918 års vattenlag har samma rättskraft som tillstånd enligt miljöbalken, vilket följer av 5 § lagen om införande av miljöbalken. De svenska reglerna medför således att verksamheter kan vara reglerade genom gamla tillstånd utfärdade med stöd av miljöskyddslagen och tidigare vattenlagar. För vattenverksamheter kan det även vara aktuellt att de bedrivs och bibehålls med stöd av äldre rättigheter såsom urminneshävd.
Oavsett om verksamheten har ett tillstånd eller om den bedrivs med stöd av äldre rättigheter innebär bestämmelsen om rättskraft att det som prövats har rättskraft. Vad som prövats behöver avgöras utifrån de regler som gällde när tillståndet gavs eller rättigheten uppkom. I de fall verksamheten har ett tillstånd meddelat med stöd av nuvarande lagstiftning innehåller det som nämnt ofta ett s.k. allmänt villkor som innebär att verksamhetsutövaren ska bedriva verksam-
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
864
heten i huvudsaklig överensstämmelse med vad som angetts i ansökan, vilken ofta är mycket omfattande, kan det vara svårt att förutse hur rättskraften ska avgränsas. Det allmänna villkoret binder således upp sökanden till den redovisning som denne lämnat i ärendet. Villkoret är i princip lika juridiskt bindande som andra villkor. Från verksamhetsutövarhåll förs av naturliga skäl fram argument för en bred tolkning av rättskraftens omfattning och tillståndet påstås omfatta allt som tas upp i ansökan.
För att komma till rätta med otydligheten i 24 kap. 1 § föreslog Industriutsläppsutredningen att bestämmelsens första stycke skulle förtydligas genom att ändras på så sätt att tillståndet gäller mot alla, såvitt avser frågor som uttryckligen har reglerats i domen eller beslutet.
117
Ändringen skulle enligt utredningen medföra att rättskraften
omfattning blir klarare avgränsad och skulle förenkla prövningen. Ändringen skulle förhoppningsvis bidra till att fokus kunde läggas vid miljöfrågor i stället för formaljuridik. Vidare skulle ändringen enligt utredningens uppfattning i praktiken inte medföra något större ingrepp i den trygghet tillståndet redan erbjuder verksamhetsutövaren. Tillsynsmyndigheterna skulle som tidigare kunna meddela förelägganden med stöd av 26 kap. 9 § miljöbalken med avseende på frågor som inte reglerats i tillståndet.
En risk som utredningen identifierade med ett förtydligande av att rättskraften enbart skulle omfatta uttryckligt reglerade frågor var att villkorsskrivningen kunde försvåras om prövande myndigheter ansåg att en ökad detaljreglering krävdes. Någon förenkling av processen skulle då inte uppnås eftersom domar och beslut riskerar att bli mycket omfattande dokument med långa villkorskataloger. En annan risk med den tänkta ändringen som utredningen framhöll var att systemet skulle bli mindre transparent om fler frågor regleras genom tillsynsförelägganden.
Utredningen avstod att lämna ett författningsförslag i detta avseende då den ansåg att det fordrades en mycket grundlig genomgång av de eventuella konsekvenser som kan följa av en ändring i enlighet med ovanstående. Med den korta tid som utredningen hade till sitt förfogande saknades utrymme för en så ingående analys som vore befogad i fråga om rättskraften. I den efterföljande propositionen
118
fanns inga förslag till ändringar om rättskraft annat än att
117 Se SOU 2011:86 s. 240–245. 118 Se prop. 2012/13:35.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
865
tillståndets rättskraft även skulle kunna begränsas av generella föreskrifter meddelade med stöd av 12 kap. 10 § miljöbalken.
Även Miljöprövningsutredningen konstaterade i sitt betänkande att kopplingen mellan det allmänna villkoret i ett tillstånd och tillståndets rättskraft är oklar. Utredningen ansåg att oklarheterna och de tidsödande bedömningar som behöver göras av tillståndets innebörd framför allt är kopplade till tolkningen av vad det allmänna villkoret rymmer. Det allmänna villkoret utgör en för vag gräns för att avgöra om en ändring är tillståndspliktig eller inte, vilket orsakar komplexa och tidsödande bedömningar i rättstillämpningen.
119
Miljö-
prövningsutredningen bedömning av tillståndets rättskraft var kopplade till utredningens förslag kring förtydligande kring när en ändring av en verksamhet ska kräva tillstånd respektive anmälan. Förslaget innebär att det ska krävas tillstånd för en ändring om den inte ryms inom tillståndets ram, t.ex. medgiven produktionsmängd, eller de särskilda villkoren. Om ändringen innebär en ändring av det allmänna villkoret som håller sig inom tillståndets ram och särskilda villkor är det däremot tillräckligt med en anmälan för ändringen, om inte ändringen är tillståndspliktig i sig eller innebär betydande miljöpåverkan. Om ändringen ryms i det allmänna villkoret är den varken anmälnings- eller tillståndspliktig. En ändring får alltså bara påverka innebörden i det allmänna villkoret i gällande tillståndsavgörande för att det ska räcka med en anmälan. Förslaget i fråga om förtydligande när det ska krävas ett tillstånd respektive en anmälan har huvudsakligen tillstyrkts av samtliga remissinstanser. Däremot har viss kritik framförts mot att förslaget inte är tillräckligt tydligt vad gäller innebörden av att ändringen ”ryms” eller ”inte ryms” inom det allmänna villkoret och därmed vad som utgör en ändring.
120
Omprövning används inte som det är tänkt
Ett tillstånds rättskraft begränsas av bestämmelserna om omprövning i 24 kap. 5 § miljöbalken. Tillstånd och villkor kan omprövas och ändras på de grunder som framgår av 24 kap. 5 § första stycket 1–12 miljöbalken. Rent allmänt kan omprövning göras när tio år har gått sedan tillståndet fick laga kraft, alternativt den kortare tid
119 Se SOU 2022:33 s. 116. 120 Se remissvar från Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen, HSV 2022/918.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
866
som följer av EU-rätten, se punkten 1. Omprövning kan även ske innan tio år har förflutit men då krävs någon av förutsättningarna i punkterna 2–12 i samma paragraf.
Av 24 kap. 5 § första stycket miljöbalken följer att tillståndsmyndigheten får ompröva tillstånd såvitt avser bestämmelse om tillåten produktionsmängd eller annan liknande bestämmelse om verksamhetens omfattning, samt ändra eller upphäva villkor eller andra bestämmelser eller meddela nya sådana. Det kan dock noteras att vid omprövning av tillstånd meddelade enligt miljöskyddslagen får, enligt 31 § lagen om införande av miljöbalken, en produktionsmängd eller annan omfattning av verksamheten som angetts i tillståndet ändras mot tillståndshavarens vilja endast när omprövning görs enligt 24 kap. 5 § första stycket 2 miljöbalken dvs. vid överträdelse av en miljökvalitetsnorm.
Omprövningen kan enligt bestämmelsens lydelse inte avse tillståndet i sin helhet utan endast vissa delar av tillståndet som avser verksamhetens omfattning t.ex. tillåten produktionsmängd. I övrigt kan omprövningen syfta till att meddelade villkor och andra bestämmelser ändras eller upphävs eller att nya sådana meddelas. Vid omprövningen ska miljöintresset vägas mot hänsyn till den enskilde verksamhetsutövaren och en rimlighetsavvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken ska göras vid bedömningen av vilken produktionsmängd och vilka villkor som ska gälla för verksamheten.
121
Omprövningsgrunderna kan delas in i följande tre huvudgrupper. Den första huvudgruppen av omständigheter för omprövning inbegriper förhållanden som är kopplade till miljön. Omprövning kan ske om en miljökvalitetsnorm har överträtts, punkten 2, om det uppkommit olägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när tillstånd lämnades, punkten 5, eller om omgivningsförhållandena har ändrats väsentligt, punkten 6. Punkten 9 behandlar omprövningsmöjligheten om verksamheten helt eller till väsentlig del är förlagd inom ett område där förbud råder mot att släppa ut avloppsvatten, lägga upp fasta ämnen m.m.
Den andra huvudgruppen gäller händelser som har med tillståndshavaren att göra. I punkterna 3 och 4 återfinns sådana klandervärda ageranden som även upptas i 24 kap. 3 § miljöbalken, om än med lite lägre trösklar.
121 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 257.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
867
Den tredje huvudgruppen utgörs av sådana förutsättningar som relaterar till verksamheten och utvecklingen av ny teknik. Omprövning enligt punkterna 7 och 8 kan ske om en från hälso- eller miljösynpunkt väsentlig förbättring kan uppnås med användning av någon ny process- eller reningsteknik eller om användandet av någon ny mätningsteknik skulle medföra väsentligt bättre förutsättningar för att kontrollera verksamheten. Omprövning kan även ske för att förbättra en anläggnings säkerhet, punkten 10, och om åtgärder till skydd för fisket visar sig mindre ändamålsenliga, punkten 11. Punkten 12 rör möjligheten att ompröva ställd säkerhet.
Av 24 kap. 9 § miljöbalken framgår att det finns ytterligare regler om omprövning av vattenverksamheter i 7 kap. 13–16 §§ lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Bestämmelserna avser ändring av innehållande och tappning av vatten, dvs. vad som vanligen kallas vattenhushållningsbestämmelser, omprövning av vattentäkt till förmån för annan, omprövning av bygdeavgift eller allmän fiskeavgift. Därutöver finns det, enligt 24 kap. 11 § miljöbalken, bestämmelser i 7 kap. 17 och 18 §§ lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet avseende omprövning vid ändrade förhållanden i samfälligheter.
I bestämmelsen om omprövning begränsas möjligheterna enligt 24 kap. 9 § miljöbalken. Där stadgas att tillståndsmyndigheten vid omprövning inte får meddela så ingripande villkor eller andra bestämmelser att verksamheten inte längre kan bedrivas eller att den avsevärt försvåras. För upphävande av tillstånd i sin helhet ska i stället bestämmelserna om återkallelse i 24 kap. 3 § miljöbalken tillämpas.
Om det allmänna vill få till en ändring av ett villkor krävs att förutsättningarna för omprövning föreligger. Trots att förutsättningar för omprövning föreligger tillämpas inte förfarandet i någon större omfattning. Det har framförts att omprövningsförfarandet är kostsamt och resurskrävande för de myndigheter som kan initiera en sådan. Ett omprövningsförfarande tar också tid på samma sätt som ett tillståndsförfarande. Det har medfört att det tänkta systemet med en tillsynsmyndighet som har resurser till att kontinuerligt utvärdera de villkor som gäller för en verksamhet och vid behov ansöka om omprövning för att uppnå uppdaterade miljötillstånd inte fungerat.
Vad gäller förutsättningar för omprövning på initiativ av det allmänna kan vi vidare konstatera att det i dag saknas möjlighet att få till en omprövning om en ändring behövs i ett tillstånd med anled-
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
868
ning av Sveriges förpliktelser till följd av EU-medlemskapet (jfr 24 kap. 5 § MB). Det är däremot en grund för återkallelse av ett tillstånd enligt 24 kap. 3 § första stycket 7 miljöbalken. Ändringar i ett tillstånd måste rimligen kunna åstadkommas när nya krav från EU uppkommer utan att först återkalla tillståndet. Samma slutsats kom även Miljöprövningsutredningen till. Utredningen föreslog att det skulle föras in ytterligare en grund för omprövning i 24 kap. 5 § miljöbalken som innebär att tillståndsmyndigheten även får ompröva tillstånd om det behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av EU-medlemskapet.
122
Ändring eller upphävande av villkor på tillståndshavarens initiativ
Tillståndsinnehavarens möjlighet att få till stånd en omprövning är begränsade om det handlar om att upphäva eller mildra ett villkor. Av 24 kap. 13 § 2 miljöbalken följer att efter ansökan av tillståndshavaren får tillståndsmyndigheten besluta att ändra eller upphäva andra bestämmelser och villkor i en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut än sådana som avser storleken av ersättningens belopp. Villkor får dock upphävas eller mildras endast om det är uppenbart att villkoret inte längre behövs eller är strängare än nödvändigt eller om ändringen påkallas av omständigheter som inte förutsågs när tillståndet gavs. Syftet med 24 kap. 13 § miljöbalken är att ge tillståndshavaren möjlighet att, under angivna förutsättningar, åstadkomma villkorsändringar utan att behöva söka nytt tillstånd på andra villkor.
123
Enligt praxis ska en ansökan om att ett villkor ska upphävas
eller mildras behandlas restriktivt.
124
Det har framförts att utrymmet för att kunna hantera ändringar av villkor inom ramen för ändringstillstånd eller anmälan är för oklart och litet. Det finns inget utrymme för nya villkor i samband med en ansökan om villkorsändring. Vill tillståndshavaren få till stånd en ändring i verksamheten som innebär nya villkor eller utökad verksamhet är denne hänvisad till bestämmelserna om att ansöka om tillstånd eller ändringstillstånd enligt 9 och 11 kap. miljöbalken alternativt om ändringen kan anses omfattas av bestämmelserna om anmälan.
122 Se SOU 2022:33 s. 206 och 207. 123 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 259 och 260. 124 Se t.ex. MÖD 1999:2, 2002:6, 2002:56, 2004:1 och NJA 2010 s. 77.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
869
Få ansökningar om återkallelse av tillstånd
Rättskraften i ett tillstånd begränsas även av möjligheten för tillståndsmyndigheten att återkalla ett tillstånd. I 24 kap. 3 § miljöbalken anges under vilka förutsättningar ett tillstånd kan återkallas. Bestämmelsen omfattar även möjlighet för tillståndsmyndigheten att återkalla dispenser eller godkännanden samt förbjuda fortsatt verksamhet. Det konstateras att antalet ansökningar om återkallelse är litet och praxis på området är begränsat.
125
Mark- och miljö-
överdomstolen har i ett avgörande uttalat att prövningsmyndigheten kan överväga lindrigare åtgärder än återkallelse och att hänsyn vid denna bedömning bör tas till dels om det råder missförhållanden på tillståndshavarens sida, dels till om förutsättningarna för verksamheten förändrats.
126
Tillsynsmyndigheten kan besluta om brådskande förelägganden och förbud i vissa fall
Som vi har redogjort för i kapitel 12 ska en tillsynsmyndighet kontrollera att miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken följs samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. För att uppnå efterlevnad av balken får tillsynsmyndigheten i det enskilda fallet besluta om de förelägganden och förbud som behövs. Sådana förelägganden och förbud får däremot inte, enligt 26 kap. 9 § tredje stycket miljöbalken, begränsa ett beslut eller en dom om tillstånd i ansökningsmål som har rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken. Det bör noteras att begränsningen endast gäller tillstånd. Dispens från ett förbud är inte att jämställa med ett tillstånd och omfattas därmed inte av tillsynsmyndighetens begränsning i detta avseende.
127
Av 26 kap. 9 § fjärde stycket miljöbalken följer ett undantag från regeln om de bindande verkningarna hos ett tillstånd. Trots att en fråga är reglerad i ett tillstånd kan tillsynsmyndigheten meddela sådana brådskande förelägganden eller förbud som är nödvändiga för att undvika att ohälsa eller allvarlig skada på miljön uppkommer. Under vilka förutsättningar undantaget får användas utvecklas inte
125 SeWik, Miljöbalk 24 kap. 3 §, Karnov (JUNO). 126 Se MÖD 2015:51. 127 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 272.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
870
närmare i förarbetena till miljöbalken.
128
Av praxis framgår att ett
tillståndsbesluts rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken kan få vika på grund av tvingande säkerhetsskäl.
129
I fjärde stycket finns ytterligare ett undantag som gäller sådana dammar som har klassificerats i en dammsäkerhetsklass enligt bestämmelserna i 11 kap.24 och 25 §§miljöbalken. Även om en sådan damm omfattas av ett tillstånd kan tillsynsmyndigheten meddela förelägganden och förbud om säkerhetshöjande åtgärder.
Det har de senaste åren uppstått behov av brådskande ändringar i tillstånden
Vi konstaterar att det de senaste åren har uppstått behov av att kunna åstadkomma brådskande ändringar i tillstånd för verksamheter som varit påkallade på grund av förhållanden som varken verksamhetsutövaren eller det allmänna har kunnat förutse eller påverka. Behovet har bland annat uppkommit till följd av spridningen av det virus som orsakar sjukdomen covid-19
130
, brist på tillgång till kemikalier
för att rena avloppsvatten
131
och brist på tillgång till gas med risk
för störningar i energiförsörjningen
132
. På grund av samtliga dessa situationer har det uppstått behov av att ändra villkor i redan tillståndsgivna verksamheter för att försäkra sig om fortsatt eller ändrad drift och att verksamheterna då inte ska drivas i strid med de föreskrivna villkoren. I fråga om åtgärder under utbrottet av covid-19 var det aktuellt med behov av ändringar i tillstånd till verksamheter som producerade produkter till sjuk- och hälsovården, t.ex. skyddsutrustning, desinfektionsmedel, provtagningsmaterial och respiratorer samt tillstånd för krematorier. Vad gäller produkter till sjuk- och hälsovården uppstod behov av att öka produktionen eller ställa om produktionen till bristprodukter vilket utgör tillståndspliktiga ändringar.
128 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 272. 129 Se MÖD 2002:34. 130 Se Promemoria, Miljödepartementet, Åtgärder för att underlätta brådskande ändringar av tillståndsprövade miljöfarliga verksamheter i samband med covid-19, dnr M2020/00750/Me, maj 2020. 131 Se Promemoria, Särskilda bestämmelser om förprövning av ändring av avloppsreningsverksamhet, dnr M2021/02448, december 2021. 132 Se Promemoria, Miljödepartementet, Tillfälliga åtgärder för att underlätta bränslebyte för fjärrvärmeanläggningar, dnr M2022/01924, oktober 2022.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
871
Tillstånden för krematorier innehåller vanligtvis en begränsning i antalet kremeringar som får ske per år. Vissa tillstånd har villkor som innebär att antalet kremeringar får överskridas efter tillsynsmyndighetens godkännande, bl.a. vid pandemier eller större olyckor som medför ett stort antal avlidna. Beroende på hur krematoriernas tillstånd var utformade var möjligheten att möta den ökade belastningen inte alltid möjlig utan villkorsändring.
Även i fråga om risk för brist på gas och därmed risk för avbrott i värmeförsörjningen konstaterades att det fanns behov av att kunna använda sig av annat bränsle än gas. Vid vissa anläggningar kunde denna typ av tekniska förändringar genomföras inom ramen för befintliga tillstånd eller utan anmälan, men för många verksamheter var det inte möjligt med sådan ändring då det fanns begränsningar i tillstånden som gör att det inte är möjligt att byta bränsle eller under en längre tid driva anläggningen med ett alternativt bränsle. Samma problematik var det fråga om även när det gällde brist på tillgång till kemikalier där tillstånden till avloppsreningsverken inte alltid är utformade på så sätt att de tillåter byte av reningskemikalie till annan än den som tillståndet tillåter.
I samtliga dessa fall har det konstaterats att de aktuella delarna av tillståndet omfattas av rättskraft och inte kan ändras på annat sätt än genom tillståndsprövning eller anmälan. Vidare har det konstaterats att det är osäkert i vilken utsträckning ändringarna kan hanteras inom ramen för en anmälan.
För att ändringarna med säkerhet ska kunna hanteras genom en anmälan, om ändringen behövs till följd av att förutsättningarna för att driva verksamheten har förändrats på grund av sådan brist på tillgång till kemiska produkter för att rena avloppsvatten som verksamhetsutövaren inte råder över, har det införts en tillfällig möjlighet att hantera dessa behov av villkorsändringar inom ramen för en anmälan i stället för tillstånd. Den tidsbegränsade bestämmelsen, som finns i 1 kap. 5 a § miljöprövningsförordningen, har utformats som ett tillfälligt undantag från tillståndsplikten med hänvisning till bestämmelserna för den aktuella verksamhetstypen.
Utredningen om näringslivets försörjningsberedskap hade i uppdrag att utreda hur regeringen kan ges möjlighet att besluta om tillfälligt tillstånd enligt miljöbalken och om undantag från MKBdirektivet för samhällsviktig verksamhet när sådan verksamhet är tidskritisk för att tillgodose väsentliga allmänna intressen, när be-
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
872
hovet inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt annat tillfredsställande sätt. Utredningen konstaterade att reglerna för tillståndsprövning i miljöbalken normalt sett är anpassade för att åstadkomma en väl underbyggd, samordnad och effektiv prövning. Vid extraordinära omständigheter kan dock den instansordning och de krav på underlag som prövningen innebär försvåra möjligheterna att avvärja en försörjningskris. Utredningen föreslog att det skulle införas en möjlighet för regeringen att pröva ansökningar om tidsbegränsat tillstånd enligt 7 kap. 28 a §, 9 kap. och 11 kap.miljöbalken. Ansökan skulle avse sådan verksamhet som är samhällsviktig och som behövs för att tillgodose väsentliga allmänna intressen. Det skulle även finnas en risk för allvarliga samhällskonsekvenser om behovet inte tillgodosågs och behovet skulle inte kunna tillgodoses på ett från allmän synpunkt annat tillfredsställande sätt.
133
Utredningen överlämnade sitt betänkande i februari 2023 och det har såvitt vi har kunnat se inte skickats ut på remiss.
10.4.6 Belastar civilrättsligt präglade frågor tillståndsprövningen?
134
Civilrättsliga frågor kan uppkomma både i samband med prövning av miljöfarlig verksamhet och av vattenverksamhet. Det finns vissa gemensamma bestämmelser och principer, men frågorna handläggs ändå på olika sätt.
I 31 kap. miljöbalken finns gemensamma bestämmelser om intrångsersättning. Det rör sig dels om ersättning för att mark tas i anspråk, dels för att pågående markanvändning avsevärt försvåras enligt 7 kap. miljöbalken eller förelägganden eller förbud enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket miljöbalken som rör viss verksamhet. Ersättning kan också bestämmas enligt 31 kap. 10 § miljöbalken för skada och intrång som tillfogas fastighetsägare genom undersökningar som avses i 28 kap. 1 § miljöbalken, eller enligt 31 kap. 11 § miljöbalken för underhåll och anordnande av stängselgenombrott som avses i 26 kap. 11 § miljöbalken. Ersättning i dessa fall kan bli aktuell för all slags verksamhet enligt miljöbalken. Normalt sett prövas denna typ av ersättningskrav i separata processer vid mark- och miljödomstol. Kapitlet innehåller också bestämmelser som endast
133 Se SOU 2023:11 s. 55–80. 134 Avsnittet om civilrättsligt präglade frågor i huvudsak hämtat från SOU 2014:35.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
873
gäller vid vattenverksamhet, mer om dessa nedan. Sådana ersättningsfrågor behandlas normalt i samband med den vattenrättsliga prövningen vid en mark- och miljödomstol.
Skadestånd för vissa miljöskador och andra enskilda anspråk regleras i 32 kap. miljöbalken. Även dessa regler är i huvudsak generella och gäller för all verksamhet enligt miljöbalken. I övrigt finns inga specialregler för enskilda anspråk i anledning av miljöfarlig verksamhet och normalt sker den prövning som behövs i annan ordning. Exempelvis kan expropriation i vissa fall komma i fråga om inte marktillgång kan lösas på frivillig väg.
Ersättningsfrågor i samband med tillståndsprövningen av vattenverksamheter
Större projekt för att utnyttja vattenresurserna, t.ex. för vattenkraft, medför regelmässigt skador på andra fastigheter än verksamhetsutövarens egna. Kraftverks- och regleringsdammar har också på vissa ställen fört med sig en storskalig omdaning av landskapet. Enskilda fastigheter kan ha förändrats mycket kraftigt eller helt försvunnit under de regleringsmagasin som har bildats uppströms dammarna. Eftersom vattenverksamhetens påverkan på omgivningen ofta går långt utöver vad omgivningen bör tåla utan ersättning har skaderegleringen varit en viktig del av vattenlagstiftningen. Enligt den äldre vattenlagen och vattenlagen var regleringen en integrerad del av tillståndsprövningen och så är också miljöbalken utformad.
Även i markavvattningsmålen kan olika typer av ersättningsfrågor aktualiseras. Ett exempel är markförlust när nya diken ska anläggas i jordbruksmark. Oftast stannar dock för- och nackdelar med markavvattningen inom deltagarkretsen för samfälligheten.
Ytterligare exempel är vad som kan kallas tredjemansskador. Det kan vara en pumpanläggning som placeras på en fastighet som inte är jordbruksfastighet och vars ägare inte drar någon nytta av markavvattningsföretaget. Ett annat exempel är när diken passerar under vägar och kräver ändringar i broar m.m., eller medför skador på tekniska föremål.
Ersättningsreglerna vid ingrepp i annans egendom på grund av vattenverksamhet finns i 31 kap. miljöbalken. Reglerna grundas på expropriationsrättsliga principer. Enligt 31 kap. 2 § miljöbalken ska expropriationsregler tillämpas också vid bestämmande av ersättning
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
874
enligt balken om denna inte innehåller avvikande bestämmelser. Den rätt att ta i anspråk, skada eller göra intrång på fast egendom som kan medges enligt reglerna om vattenverksamhet, och tidigare enligt vattenlagarna, har också ansetts kunna betraktas som en form av expropriation.
De specifika bestämmelserna om ersättning vid ingrepp i annans egendom på grund av vattenverksamhet finns i 31 kap.16–19 §§miljöbalken. I 31 kap. 16 § första stycket miljöbalken finns den grundläggande ersättningsregeln, som anger att den som med stöd av tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken genom inlösen eller på annat sätt tar i anspråk annans egendom, eller vidtar en åtgärd som skadar annans egendom, ska betala ersättning. Bestämmelsen gäller om en skada följer av en tillståndsgiven verksamhet eller till följd av förbud mot fiske enligt 28 kap. 13 § miljöbalken. Om den skadegörande handlingen har vidtagits utan tillstånd, t.ex. en olaga dämning, bestäms ersättningen enligt andra skadeståndsrättsliga regler, såsom 32 kap. miljöbalken eller skadeståndslagen (1972:207).
Enligt 31 kap. 16 § andra stycket miljöbalken ska ersättning endast betalas för den skada som återstår efter att skadeförebyggande åtgärder har utförts. Hänsyn till de skadelidande tas i första hand genom jämkningar i själva verksamheten och i andra hand genom skadeförebyggande åtgärder. Att en verksamhetsutövare kan åläggas att utföra sådana åtgärder framgår av 2 kap. 3 § miljöbalken. Endast restskadan ska sedan ersättas i pengar.
För särskilt kvalificerade skadefall finns bestämmelser om inlösen i 31 kap. 17 § miljöbalken. Enligt paragrafens första stycke ska fastigheter eller fastighetsdelar, som drabbas av synnerliga olägenheter, lösas in av sökanden om ägaren begär det. En bestämmelse i paragrafens andra stycke gör det möjligt även för den ersättningsskyldiga verksamhetsutövaren att få lösa in en fastighet eller fastighetsdel. Förutsättningen är att ersättningen för inlösen endast medför en ringa höjning av fastighetsägarens ersättning och att fastighetsägaren inte har något beaktansvärt intresse av att behålla egendomen i det skadade skicket.
Skadeersättning ska enligt 31 kap. 18 § miljöbalken bestämmas även för fastigheter som tillhör verksamhetsutövaren och syftet ned detta är att skydda panträttshavare.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
875
I 31 kap. 19 § miljöbalken regleras ersättningsskyldigheten för skador på annans egendom vid utrivning, alltså när en vattenanläggning tas bort utan att ersättas av en ny.
Oförutsedda skador
Som framgår i det föregående avsnittet bygger miljöbalkens ersättningssystem på att skador på grund av vattenverksamhet regleras i tillståndsmålet. När ersättningsfrågorna har avgjorts i målet, eventuellt efter uppskov enligt 22 kap. 27 § miljöbalken för svårutredda skador, är sakägarnas anspråk till följd av verksamheten i princip slutligt reglerade. Sökandens motparter får finna sig i verksamhetens negativa effekter så länge som den bedrivs enligt tillståndet. Detta är innebörden i vad som brukar kallas den allmänna tvångsrätten.
Regeln om att en slutlig skadereglering ska ske i tillståndsmålet har dock undantag för skador som visar sig inom en viss tid efter tillståndsdomen. Om en vattenverksamhet eller en vattenanläggning medför skador som inte förutsågs av mark- och miljödomstolen när tillståndet meddelades, får den skadelidande enligt 24 kap. 18 § miljöbalken framställa anspråk på ersättning. Ett exempel på oförutsedd skada är erosionsskador. Dessa kan ofta inte förutses eller bedömas omfattningen av.
135
Det kan också röra sig om andra skador
som uppkommer först efter lång tid, kanske genom att verksamheten utvidgats inom ramen för det givna tillståndet. Bestämmelsen innebär en inskränkning av tillståndets rättskraft, såvitt gäller utdömda ersättningar och vissa villkor om förebyggande åtgärder. Det finns inte någon motsvarighet till 24 kap. 18 § miljöbalken för miljöfarlig verksamhet, eftersom ersättningsfrågorna inte prövas i samband med tillståndsfrågan.
För att bestämmelsen i 24 kap. 18 § miljöbalken om oförutsedd skada ska vara tillämplig ska det röra sig om en missbedömning i fråga om de faktiska verkningarna av en vattenverksamhet eller en vattenanläggning. En oförutsedd skada ska alltså anses föreligga om domstolen förbisett att en skada kunde uppkomma eller missbedömt omfattningen av den. Med en skada som omfattas av paragrafen bör jämställas det fallet att en verksamhet för tillgodogörande av vatten-
135 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 261.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
876
kraft tar i anspråk större del av någon annans fallhöjd än som har beräknats i tillståndsmålet. Vidare omfattas det fall att ägaren till ett mark- eller vattenområde, som i samband med tillståndsbeslutet oriktigt har antagits tillhöra sökanden, vill föra talan om ersättning för skador på området.
136
Att tillstånd till att ta anläggning för bortledande av grundvatten ur bruk inte omfattas av 24 kap. 18 § miljöbalken framgår av 11 kap. 22 § miljöbalken.
137
Medför en sådan åtgärd skada på annans egen-
dom ska skälig ersättning betalas. Skador uppstår ofta senare och talan får då föras som ett stämningsmål enligt 7 kap. 2 § 3 lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
138
En talan om oförutsedd skada kan enligt 24 kap. 18 § första stycket miljöbalken avse en begäran enligt 31 kap. miljöbalken om ekonomisk ersättning för den skada som uppstått. Enligt 24 kap. 18 § andra stycket miljöbalken kan en sådan talan även avse en begäran om att verksamhetsutövaren ska bekosta och vidta skadeförebyggande åtgärder. Det senare förutsätter dock att det gäller betydande skador för enskild eller för något allmänt intresse. Sådana åtgärder får inte medföra skador för tredje man eller väsentliga olägenheter för tillståndshavaren. De åtgärder som kan bli aktuella är t.ex. ändrade bestämmelser om innehållande och tappning av vatten, om vattenuttag vid vattenbortledning och vattenöverledningar samt olika ändringar i en vattenanläggning.
139
Anspråk enligt 24 kap. 18 § andra stycket miljöbalken får framställas av enskilda sakägare eller, i fråga om allmänna intressen, av Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelse eller kommun. Parterna kan genom avtal i förväg reglera eventuella uppkommande oförutsedda skador. En sakägare kan alltså avstå från rätten till ersättning för oförutsedda skador.
140
Anspråk på grund av oförutsedda skador måste enligt 24 kap. 18 § tredje stycket miljöbalken framställas till mark- och miljödomstolen inom fem år eller den längre tid, högst tjugo år, som kan ha bestämts i samband med tillståndet. Tiden räknas från utgången av den arbetstid som domstolen bestämmer i tillståndsdomen. Paragrafens femte
136 Se prop. 1981/82:130 s. 582. 137 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 261. 138 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 143 och 144. 139 Se Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1juni. 2023, Version 22, JUNO) kommentaren till 24 kap. 18 §. 140 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 261.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
877
stycke innebär att de allmänna preskriptionsreglerna inte ska tilllämpas på anspråk på grund av oförutsedda skador. Den allmänna preskriptionstiden om tio år kommer alltså att kunna förkortas eller förlängas för de anspråk som paragrafen behandlar beroende på hur villkoren för den enskilda verksamheten utformas.
Civilrättsliga frågor i övrigt
Mark- och miljödomstolarnas befattning med civilrättsliga anspråk regleras i 31 och 32 kap. miljöbalken och i 7 kap. lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
I 31 kap. miljöbalken finns, utöver bestämmelser om vattenrättsliga ersättningsfrågor som behandlas i ansökningsmålen, regler om ersättningsanspråk till följd av vissa ingripanden av det allmänna. I dessa senare fall grundas ersättningsanspråken på föreskrifter eller beslut som gäller t.ex. nationalparker, naturreservat och vattenskyddsområden. Dessa ersättningsfrågor liknar de vattenrättsliga på så sätt att det gäller expropriativa, lagenliga, ingrepp i annans egendom och att expropriationslagens regler tillämpas vid prövningen av ersättningens storlek.
En annan kategori civilrättsliga mål regleras i 32 kap. miljöbalken. Det är här fråga om anspråk på grund av miljöskador och liknande grannelagsrättsliga olägenheter. Tvisterna gäller vanligen ekonomisk ersättning för uppkomna skador. Det gäller främst skador som har orsakats med uppsåt eller genom vårdslöshet. Annan skada ersätts bara i den utsträckning den störning som har orsakat skadan inte skäligen bör tålas med hänsyn till förhållandena på orten eller till dess allmänna förekomst under jämförliga förhållanden. En tvist kan också avse förbud mot en viss verksamhet eller en skyldighet för verksamhetsutövaren att vidta skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått. Ersättning för framtida skador ersätts på expropriationsrättsliga grunder.
En ytterligare målkategori, som liknar miljöskademålen, är de vattenrättsliga anspråk som handläggs enligt 7 kap. 2 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Även här kan det vara fråga om såväl rena ersättningsanspråk som andra skyldigheter, t.ex. att riva ut en olagligt tillkommen vattenanläggning.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
878
Handläggningen av ersättningsfrågor
De vattenrättsliga ersättningsfrågorna handläggs tillsammans med tillståndsfrågan i ansökningsmålet. Det är i första hand sökanden som ska utreda skadorna och lämna förslag till ersättning. Huvudregeln är att detta ska ha skett innan ansökan ges in så att ersättningsbeloppen kan anges i tillståndsansökan. En bestämmelse om detta finns i 22 kap. 1 § andra stycket 2 miljöbalken. När ansökan om tillstånd har kungjorts har de skadelidande möjlighet att kommentera sökandens ersättningserbjudanden och komma med egna yrkanden. Det är relativt vanligt att sakägarna anlitar egna tekniska biträden som gör skadeutredningar till grund för anspråken. Sakägarna kan komma med egna yrkanden senast vid huvudförhandlingen enligt 22 kap. 19 § miljöbalken.
Prövningen av ersättningsfrågorna bygger, liksom ersättningsrätten i allmänhet, på dispositionsprincipen. Domstolen kan inte döma ut lägre ersättningsbelopp än vad sökanden har erbjudit och inte högre än vad sakägaren har yrkat. Det finns dock ett undantag i 22 kap. 22 § miljöbalken för det förhållandet att det finns ersättningsanspråk från flera olika sakägare att pröva i målet. Om domstolen då för någon av sakägarna dömer ut högre ersättning än vad sökanden har erbjudit, alltså efter en sakprövning av anspråket, får domstolen för att åstadkomma en likformig reglering höja övriga sakägares ersättning utöver vad de har yrkat.
Den utredning som parterna lägger fram när ersättningsfrågor handläggs i ansökningsmål skiljer sig inte från motsvarande utredningar i andra ersättningsmål enligt 31 kap. miljöbalken eller skadeståndsmål enligt 32 kap. miljöbalken. Parterna anlitar sakkunniga värderare som gör egna utredningar och sammanställer dem i skriftliga utlåtanden. I de (fåtaliga) fall där verksamheten orsakar klassiska dämningsskador förutsätts sökanden ha gjort en särskild markskadekarta.
Förberedelsen i ansökningsmål är som har nämnts normalt skriftlig, även när ersättningsfrågor förekommer. Den slutliga handläggningen av både tillstånds- och ersättningsfrågorna sker normalt vid en huvudförhandling och alla ersättningsfrågor avgörs i tillståndsdomen (22 kap. 25 § första stycket 4 MB). I svårbedömda fall kan domstolen dock enligt 22 kap. 27 § första stycket miljöbalken skjuta upp frågan om ersättning under en prövotid.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
879
I mindre mål om tillstånd t.ex. till vägbroar och småbåtshamnar finns sällan någon särskild skadeutredning av sökanden och sakägarna saknar ofta ombud och tekniska biträden. Eftersom målen också handläggs utan särskild förberedelse väcks ofta ersättningsanspråken vid huvudförhandlingen. Domstolen får då hjälpa sakägarna att formulera sina synpunkter till bestämda ersättningsanspråk. Sökanden förväntas då lämna synpunkter på anspråken genast. Utredningen består då egentligen av parternas egna redogörelser och domstolens iakttagelser vid en eventuell syn. När detta framstår som alltför otillräckligt kan ersättningsfrågan skjutas upp så att parterna får möjlighet att komplettera utredningen.
Utredningskostnaden kan vara betydande även för ersättningsanspråk om små belopp. Vissa skador kan heller inte beräknas på något meningsfullt sätt utan får bedömas efter skälighet. Sådana skälighetsuppskattningar, eller åtminstone uppskattningar på begränsat underlag, får anses vara vanliga i ansökningsmålen. Liksom i andra mål där dispositionsprincipen gäller ska domstolen verka för att förlikningsmöjligheterna tas till vara. En frivillig överenskommelse kan många gånger vara fördelaktig både för sökanden och för sakägarna.
Tvångsrätt
En verksamhetsutövare som inte har åtkomst till nödvändig mark anses ändå i vissa fall ha nödvändig tvångsrätt, se 2 kap. 4–5 §§ lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Verksamhetsutövaren kan då enligt 28 kap. 10 § första stycket miljöbalken ges rätt att utföra anläggningar eller vidta åtgärder inom fastigheter som tillhör någon annan och ta i anspråk mark eller annat utrymme för detta. Sådan rätt kan ges när det är fråga om
1. vattenverksamhet som utförs av staten, kommuner eller vattenför-
bund och som är önskvärda från hälso- eller miljösynpunkt eller som främjar fisket,
2. vattenverksamhet för att motverka förorening genom avlopps-
vatten,
3. vattenverksamhet som avser tillgodogörande av yt- eller grund-
vatten,
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
880
4. vattenreglering,
5. vattenverksamhet som avser allmän farled eller allmän hamn,
eller
6. markavvattning.
Bestämmelsen gör det möjligt för den som har legal rådighet för t.ex. en vattentäkt för allmän vattenförsörjning att få tvångsrätt till den mark som behövs för verksamheten. Ägaren av ett strömfall kan få rätt att uppföra en regleringsdamm på annan fastighet än den egna. Bestämmelsen kan bl.a. åberopas för rätt till utmål på annans fastighet, dvs. mark för byggnader som behövs för t.ex. en kraftstation.
Tvångsrättsreglerna korresponderar med de legala rådighetsfallen på så sätt att den som har legal rådighet för en viss verksamhet också kan få tvångsrätt för att utföra verksamheten på annans fastighet. Undantag från den principen gäller för allmän väg och järnväg, där verksamhetsutövarna kan skaffa sig erforderliga tvångsrättigheter enligt väglagen respektive lagen om byggande av järnväg.
Anspråk på tvångsrätt handläggs normalt i det ansökningsmål där också frågan om tillstånd till den verksamhet som tvångsrätten gäller ska prövas. Tvångsrättsfrågan prövas enligt miljöbalkens tillåtlighetsregler. Det är de särskilda bestämmelserna om vattenverksamhet samt de generella reglerna i miljöbalkens första avdelning, bl.a. försiktighetsprincipen i 2 kap. 3 § och lokaliseringsregeln i 2 kap. 6 § miljöbalken. Om tvångsrätt beviljas tas beslut om detta in i tillståndsdomen (7 kap. 6 § 1 LSV).
Även om tvångsrättsfrågor normalt prövas tillsammans med tillståndsfrågan förekommer det separata processer om särskilda tvångsrätter. Om verksamhetsutövaren väcker frågan separat handläggs den som ett stämningsmål (7 kap. 2 § 6 LSV). Målet handläggs enligt rättegångsbalkens vanliga regler om tvistemål. En konsekvens av detta är att rättegångsbalkens regler om rättegångskostnader blir tillämpliga och att fastighetsägarna kan bli skyldiga att betala verksamhetsutövarens rättegångskostnader.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
881
Lantmäterimyndigheten prövar ersättningsfrågor och tvångsrätter som första instans
Fastighetsbildningslagen innehåller regler om ändring i fastighetsindelningen. Fastighetsbildning innebär att fastighetsindelningen ändras, servitut bildas, ändras eller upphävs, eller en byggnad eller annan anläggning som hör till en fastighet överförs till en annan fastighet genom fastighetsreglering. Detta kan ske efter överenskommelse mellan en eller flera fastighetsägare och rättighetsinnehavare men också genom tvång.
Fastighetsbildning handläggs av lantmäterimyndigheten genom en förrättning. Vid en förrättning består lantmäterimyndigheten av en förrättningslantmätare. Dessutom ska två gode män ingå i myndigheten när förrättningslantmätaren anser att det behövs eller när sakägare begär det och det inte innebär oskäligt dröjsmål (4 kap. 1 § FBL). Gode män utses genom val av kommunfullmäktige på samma sätt som nämndemän i tingsrätten men ska ha erfarenhet i fråga om tätortsförhållanden eller vara kunnig i jordbruks- eller skogsbruksfrågor.
Alla kommuner har rätt att ansöka om att sköta sina egna lantmäteriärenden genom att inrätta en kommunal lantmäterimyndighet. För de kommuner som inte har inrättat en kommunal lantmäterimyndighet är det den statliga lantmäterimyndigheten som handlägger dessa ärenden. Det finns kommunala lantmäterimyndigheter i 40 av Sveriges kommuner.
141
Oavsett om det är en kommunal eller statlig
lantmäterimyndighet som handlägger ärendet tar myndigheten ut en avgift för handläggningen. Myndigheternas fakturor för utfört arbete kan överklagas till mark- och miljödomstolen och därefter till Mark- och miljööverdomstolen där det krävs prövningstillstånd för prövning.
Avstår en fastighetsinnehavare mark genom att marken överförs till annan utgår som regel ersättning. Ersättning kan bestämmas i antingen mark, andel i samfällighet eller pengar (5 kap. 2 § FBL). Om värdet av den mark och de andelar i samfälld mark som genom fastighetsreglering läggs till en fastighet inte motsvarar värdet av vad som genom regleringen frångår fastigheten, utjämnas skillnaden genom ersättning i pengar (5 kap. 10 § FBL). Finns det flera sakägare i
141 Se https://www.lantmateriet.se/sv/om-lantmateriet/Samverkan-med-andra/kommunalalantmaterimyndigheter/.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
882
en förrättning fördelas ansvaret för betalning respektive erhållande av ersättning efter nytta respektive skada. I viss utsträckning kan även sakägare komma överens om den ersättning som ska utgå.
Leder de civilrättsliga frågorna till att prövningen tar längre tid?
I vilken utsträckning de civilrättsligt präglade frågorna gör att tillståndsprocessen tar längre tid är oklart och har egentligen inte framförts till utredningen som en fråga som belastar tillståndsprocessen. Huruvida dessa frågor förlänger prövningen eller inte är enligt oss beroende dels av om det finns en osäkerhet kring hur frågan ska bedömas, dels av om den som är berörd av frågan uppfattar att exempelvis en överenskommen ersättning är tillräcklig.
En fråga som har uppkommit under utredningsarbetet är däremot hur man ska se på frågan om prövning av ersättning liksom övriga civilrättsliga frågor om prövningen av tillståndsmål i första instans skulle flyttas från mark- och miljödomstol till förvaltningsmyndighet eftersom denna typ av frågor historiskt har hanterats av domstol.
Flera utredningar har berört frågan om tvångsrätt och ersättningsrätt ska hanteras inom ramen för tillståndsprövningen eller inte. Vissa av dessa utredningar har även haft i uppdrag att se över om tillståndsprövningen ska ske i annan ordning än i dag. I dessa fall har då frågan om hur de civilrättsliga präglade frågorna ska hanteras haft ett nära samband med vilken prövningsmyndighet som enligt förslaget ska utgöra tillståndsmyndighet. Viss betydelse har det haft om tillståndsprövningen i första instans ska ske i förvaltningsmyndighet eller i domstol. Som nämnts har dessa frågor av tradition förbehållits domstolen. Men som vi redogjort för har Lantmäterimyndigheten rätt att avgöra frågor om både tvång och ersättning i samband med sina förrättningar. Någon ändring i fråga om att förstainstansprövningen för tillstånd till vattenverksamhet ska ligga på förvaltningsmyndighet har inte genomförts. Inte heller har någon ändring skett beträffande prövningen av tvångsrätt eller ersättningsrätt i dessa mål.
Miljöprocessutredningen föreslog i sitt betänkande att det skulle inrättas fem miljöprövningsmyndigheter i form av regionala nämnder i Umeå, Östersund, Stockholm, Göteborg och Malmö. Dessa
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
883
myndigheter skulle pröva alla ärenden om miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet som vid den tidpunkten prövades av länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer och miljödomstolar. Prövningsmyndigheterna föreslogs få namnet Koncessionsnämnder för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Enligt Miljöprocessutredningen skulle dessa koncessionsnämnder fortsatt pröva särskilda vattenrättsliga tvångsrätter medan ersättningsfrågorna skulle fortsatt att prövas av miljödomstolen.
142
Vad gäller tvångsrätt anförde Miljöprocessutredningen att det finns ett nära samband mellan prövningen av en tvångsrättsfråga för en viss verksamhet och tillåtlighetsprövningen av samma verksamhet i ett ansökningsärende på så sätt att både de relevanta omständigheterna och de tillämpliga reglerna överlappar varandra. Tvångsrättsyrkanden prövas mot de generella reglerna i miljöbalkens första avdelning, bl.a. försiktighetsprincipen i 2 kap. 3 § och lokaliseringsregeln i 2 kap. 6 §. De argument som en sakägare kan vilja anföra till stöd för att en yrkad tvångsrätt är oacceptabelt ingripande i hans fastighet bör i stora delar vara desamma som han har haft anledning att åberopa även i tillståndsärendet. Utredningen om verksamheten och de motstående intressena kommer att vara i stort sett densamma i både tillstånds- och tvångsrättsfrågan. Det fanns alltså systematiska skäl för att hålla ihop prövningen av de båda frågorna. Även processekonomiska skäl talade för en sammanhållen prövning. Två skilda processer vid olika myndigheter om närliggande och delvis överlappande frågor kunde bli dyrare än en samlad prövning. Separat prövning av tvångsrättsfrågan kan också föra med sig en risk för förseningar av prövningen och därmed av det prövade projektet.
Vad gäller ersättningsfrågorna konstaterade Miljöprocessutredningen att civilrättsliga tvister i Sverige prövas traditionellt av domstol. Konstitutionellt finns dock inget hinder mot att prövningen sker hos en administrativ myndighet. Kravet är enligt 11 kap. 3 § regeringsformen att en rättstvist mellan enskilda inte utan stöd av lag får avgöras av annan myndighet än domstol. En domstolsprövning i nu avsedda fall kunde dock enligt Miljöprocessutredningen åstadkommas genom överklagande. Vidare konstaterade utredningen att det ofta fanns ett nära samband mellan villkorsfrågorna och ersättningsfrågorna. Samtidigt framgick av utredningens enkät till miljödomstolarna att antalet tillståndsmål med ersättningsfrågor
142 Se SOU 2009:10 s. 320–345.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
884
inte var särskilt stort, i medeltal färre än tio mål per domstol och år. Mot att flytta över ersättningsfrågorna till en koncessionsnämnd framfördes att förvaltningslagen saknade bestämmelser för hantering av civilrättsliga frågor samt att det fanns fördelar att behålla och samla kompetensen avseende vattenrättsliga och miljörättsliga ersättningsfrågor på en instans. Utredningen framhöll även att farhågorna för särskilda ersättningsprocesser framstod som överdrivna. Det låg närmare till hands att anta att benägenheten att träffa frivilliga överenskommelser skulle öka om risken fanns att man måste gå igenom ytterligare en process för att få ersättningsanspråk reglerade. Utredningen landade i att ett bibehållande av ersättningsfrågorna vid miljödomstolarna var att föredra framför en fortsatt sammanhållen prövning hos de nya prövningsmyndigheterna.
Även Vattenverksamhetsutredningen föreslog att civilrättsligt präglade frågor skulle skiljas från tillståndsprövningen av vattenverksamhet. Ersättningsfrågor och andra civilrättsliga frågor skulle enligt utredningens förslag handläggas som stämningsmål. Vissa specialfrågor, om strömfallsfastighet samt om bevattnings- och vattenregleringssamfälligheter, skulle fortfarande handläggas inom ramen för ett ansökningsmål. Även fråga om tvångsrätt skulle fortsatt handläggas som ansökningsmål.
143
Det bör även beaktas i detta sammanhang att sakägare har rätt till ersättning för sina rättegångskostnader i mål om tillstånd till vattenverksamhet som prövas av mark- och miljödomstol i första instans. En sakägare har således rätt att i vattenmål få ersättning för samtliga kostnader som är hänförliga till såväl prövningen av själva tillståndet som prövningen av de civilrättsliga frågorna. Rättegångskostnadernas skälighet bedöms av domstolen i samband med att målet avgöras och betalas sedan av sökanden. Skulle prövningen av de civilrättsliga frågorna skiljas från tillståndsprövningen behöver även frågan om rätten till ersättning för rättegångskostnader hanteras.
Miljöprocessutredning föreslog att sökandens kostnadsansvar skulle kvarstå men då endast gentemot sådana sakägare som riskerade att få sina rättigheter påverkade på ett mera ingripande sätt. Att bibehålla skillnaden mellan miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet i detta avseende motiverade utredningen bland annat med att den expropriativa aspekten vid tillståndsprövningen av vatten-
143SOU 2014:35 s. 187 och 188.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
885
verksamhet är betydligt mer framträdande än vid miljöfarlig verksamhet. Den aspekten förstärks också i många fall genom ingreppens karaktär av integritetsintrång för de drabbade. Fördelarna med enhetliga regler vägde enligt utredningen inte upp principen att den som utsätts för expropriativa ingrepp ska kunna processa utan egen kostnad i åtminstone en instans. Kostnadsreglerna bör alltså utformas så att sakägarna ska ha ersättning för sina kostnader i samband med tillståndsärendena hos prövningsmyndigheterna. Inom miljörätten har det tidigare inte förekommit att förvaltningsmyndigheter prövar rättegångskostnadsfrågor. Utredningen kunde dock inte se några principiella hinder mot ett sådant system.
Vattenverksamheten föreslog i stället att den uppdelade prövningen skulle medföra att sökanden inte längre skulle behöva ersätta motparters rättegångskostnader inom ramen för tillståndsprövningen. Utredningen ansåg att skyldigheten att ersätta motparterna för rättegångskostnader var en omotiverad skillnad mellan prövningen av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. I båda fallen har prövningsmyndigheten ett utredningsansvar. Utgångspunkten borde därför enligt utredningen vara att ersättning för rättegångskostnader inte utgår i ärenden om tillstånd, anmälan och omprövning av verksamheter och åtgärder enligt MB, oavsett vilket slag av verksamhet det rör. Däremot skulle en fastighetsägare i vissa fall kunna få ersättning för sina rättegångskostnader i ett ersättningsmål.
10.4.7 Uppfyller kungörelsebestämmelserna de EU-rättsliga kraven?
I dagens miljöbedömnings- och tillståndssystem finns det flera kungörelse-, delgivnings- och tillgängsliggörandebestämmelser bl.a. i 6 kap. miljöbalken, 22 kap. miljöbalken och 19 § industriutsläppsförordningen.
I miljöbalken, närliggande lagar och underliggande förordningar finns det bestämmelser om kungörelse, delgivning och tillgängliggörande. I vissa kungörelsebestämmelser tydliggörs att enskilda och organisationer som är särskilt berörda ska erhålla information individuellt, s.k. delgivning, även termen tillgängliggörande används, framför allt i 6 kap. miljöbalken. Det ger intrycket av att syftet med bestämmelserna är att ställa särskilda krav vid olika situationer, trots att bestämmelserna kan ha samma syfte.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
886
Samtidigt finns det EU-rättsliga akter att ta i beaktan som kräver att bl.a. allmänheten informeras om när vissa former av beslut tagits. I och med att Århuskonventionen utgör en integrerad del av EU:s rättsordning har den företräde framför sekundärlagstiftning, såsom MKB-direktivet.
144
Detta innebär att EU-rättsliga bestämmelser som
förpliktigar medlemsstaterna att informera allmänheten ska tolkas så att samstämmighet uppnås med Århuskonventionen.
145
Frågan är om det går att samla kungörelsebestämmelserna och om det är nödvändigt att behålla särskilda bestämmelser om enskild delgivning avseenden exempelvis vattenverksamhet (se exempelvis 22 kap. 5 § MB) eller om det går att utforma mer generella bestämmelser som även omfattar dessa situationer. Syftet med en sådan bestämmelse skulle vara att allmänheten informeras på ett likartat sätt inom ramen miljöbedömnings- och tillståndsprocesser enligt miljöbalken och de sektorslagar där det kan krävas en specifik miljöbedömningsprocess.
Vid den senaste revideringen av 6 kap. miljöbalken framförde flera remissmyndigheter att kungörelsebestämmelserna borde utredas brett så att alla kungörelser riktade till allmänheten från myndigheter på sikt bör tillgängliggöras på motsvarande sätt och om var möjligt ta bort särregler kring kungörelse.
146
I förarbetena säger reger-
ingen att regleringen av kungörelse av ansökan och miljökonsekvensbeskrivning är inte anpassad efter nutida förutsättningar och det behöver utredas om nuvarande kungörelsesätt är ändamålsenliga för att sprida information till allmänheten.
147
Nedan beskrivs EU-rättsliga krav och sedan vad som avses med termerna kungörelse, delgivning och tillgängliggörande avseende miljöbedömnings- och tillståndsprocessen enligt miljöbalken och närliggande lagar.
144 Jfr EU-domstolens dom målen C‑240/09 p. 42, C‑470/16 p. 50, C‑286/90 p. 9, C‑402/05 P och C‑415/05 P p. 291 och C‑366/10 p. 123. 145 Se Report by the Aarhus Compliance Committee on the Compliance by the EC with its obligations under the Aarhus Convention, ECE/MP.PP/2008/5/Add.10, paragraph 23, 2/5/2008; EU Commission, ”Guidance on the Application of the Environmental Impact Assessment Procedure for Large-scale Transboundary Projects” (2013), s. 3. 146 Se prop. 2016/17:200 s. 138. 147 Se prop. 2016/17:200 s. 139.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
887
MKB-direktivet
Enligt artikel 6.2 i MKB-direktivet ska medlemsstaterna se till att den berörda allmänheten på ett effektivt sätt kan delta i samrådsförfarandet och därmed ska allmänheten informeras elektroniskt och genom offentliga meddelanden eller på annat lämpligt sätt. Närmare bestämmelser ska fastställas av medlemsstaterna om information till allmänheten, till exempel, genom affischering inom ett visst område eller offentliggörande i lokalpressen, till exempel skriftligen eller genom samrådsmöten (artikel 6.5).
Fortsättningsvis anger artikel 9.1 i MKB-direktivet att när ett beslut om att bevilja eller avslå en tillståndsansökan, som föregåtts av en miljökonsekvensbedömning, har fattats ska den eller de ansvariga myndigheterna omedelbart informera allmänheten och berörda myndigheter om detta och dessutom säkerställa att de får tillgång till:
• Information om innehållet i beslutet och varje villkor som är knutet till detta, i enlighet med artikel 8a.1 och 8a.2 I MKBdirektivet.
• Information om de huvudsakliga skäl och överväganden som beslutet grundar sig på, och även om förfarandet för allmänhetens deltagande. Detta inbegriper även en sammanfattning av samrådsresultaten och de uppgifter som inhämtats enligt artiklarna 5–7 och hur dessa resultat har införlivats eller på annat sätt beaktats, särskilt de synpunkter som mottagits från den utsatta medlemsstat som avses i artikel 7.
Det finns även andra bestämmelser i MKB-direktivet som tydliggör att det finns krav på medlemsstaterna om att i olika situationer informera genom exempelvis skriftlig direktkommunikation med EU-kommissionen (artikel 2.4 c), exploatören (artikel 4.6) och andra berörda medlemsstater (artikel 7.1).
Jämförs termen informera med en annan term som används i MKB-direktivet, tillgänglig(a), så blir det tydligt att den termen avser att information ska göras just tillgänglig. Exempelvis säger artikel 6.5 att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som krävs för att se till att relevant information är tillgänglig elektroniskt för allmänheten via minst en central portal eller lättillgängliga kontaktpunkter, på lämplig förvaltningsnivå. Detta är i överensstämmande
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
888
med artikel 11.5 i MKB-direktivet där det anges att medlemsstaterna ska se till att praktisk information om rätten till rättslig prövning i domstol och i administrativ ordning görs tillgänglig för allmänheten. Detta kan kontrasteras emot nämnda artikel 9.1 i MKB-direktivet som föreskriver att ansvariga myndigheter omedelbart efter att ett tillståndsbeslut tagits ska informera allmänheten och berörda myndigheter.
Industriutsläppsdirektivet
Enligt artikel 24.1 industriutsläppsdirektivet ska medlemsstaterna ska se till att den berörda allmänheten på ett tidigt stadium ges tillfälle att på ett effektivt sätt delta i bl.a. meddelande av tillstånd och väsentliga ändringar av en verksamhet. I dessa förfaranden ska information göras tillgänglig på samma sätt som det föreskrivs om i MKB-direktivet (se artikel 24.2 i industriutsläppsdirektivet) och bilaga IV till industriutsläppsdirektivet tillämpas (se artikel 24.1 andra stycket industriutsläppsdirektivet). Enligt bilagan ska allmänheten informeras genom offentliga meddelanden eller på annat lämpligt sätt (bilaga IV p. 1 industriutsläppsdirektivet). Närmare bestämmelser om information till allmänheten (till exempel genom affischering inom ett visst område eller offentliggörande i lokalpressen) och om samråd med den berörda allmänheten (till exempel skriftligen eller genom offentlig utfrågning) ska fastställas av medlemsstaterna (se bilaga IV p. 5 industriutsläppsdirektivet). I det reviderade industriutsläppsdirektivet har det förtydligats att beslut ska tillgängliggöras på en webbplats som är enkel att hitta, kostnadsfri och utan krav på att behöva skapa ett konto eller registrera sig på annat vis (artikel. 24.2).
Det finns på så sätt samma uppdelning mellan termerna tillgängliggörande och information i industriutsläppsdirektivet som MKBdirektivet.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
889
Förordningen om netto-nollteknik respektive kritiska och strategiska råmaterial
Enligt artikel 10 i EU förordningen om netto-nollteknik, som omfattar miljöbedömningar och miljötillstånd, ska bestämmelserna om miljökonsekvensbedömning enligt artiklarna 5–9 i MKB-direktivet tillämpas.
Enligt artikel 12.1 i förordningen om netto-nollteknik påverkar inte förordningen de skyldigheter som Århus- eller Esbokonventionen ställer på medlemsstaterna. Dessutom anger artikel 12.2 i förordningen om netto-nollteknik att alla beslut som antas enligt artikel 6–12, 15, 16 och 28 ska offentliggöras på ett sätt som är lätt att förstå, och alla beslut som rör ett tillverkningsprojekt för nettonollteknik eller ett strategiskt nettonollprojekt ska finnas tillgängliga på samma webbplats. Artikel 7 i förordningen om netto-nollteknik tydliggör också att medlemsstaterna ska ge tillgång till information om bl.a. tillståndsprocessen, inkl. information om tvistlösning, för projekt som omfattas av förordningen online och på ett centraliserat och lättillgängligt sätt.
Utifrån förordningen om netto-nollteknik ska därmed beslut som faller under MKB-direktivets miljökonsekvensbedömningsprocess, inkl. kallelse till samråd och tillståndsbeslut, offentliggöras och information om tillståndsprocessen ska tillgängliggöras på ett centraliserat och lättillgängligt sätt. Rimligen medför det att alla dokument från yttrande om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning till beslut om tillstånd ska finnas publicerad på en central webbplats som allmänheten vet om publicerar denna typ av information.
I princip finns samma reglering i förordningen om kritiska och strategiska råmaterial, förutom att den också kräver informations- och kommunikationsåtgärder för att främja allmänhetens acceptans (se exempelvis artikel 7.1 d och 8.5 i förordningen om kritiska och strategiska råmaterial).
Århuskonventionen
Vi beskriver Århuskonventionens krav i avsnitt 9.9.1. Konventionen anger att i beslutsprocesser om miljön ska den berörda allmänheten på ett tidigt och lämpligt stadium informeras på ett effektivt sätt, antingen genom offentligt tillkännagivande eller i förekom-
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
890
mande fall enskilt (artikel 6.2). Varje part ska sörja för att allmänhetens deltagande sker på ett tidigt stadium, när alla alternativ är möjliga och allmänheten kan delta på ett effektivt och meningsfullt sätt (artikel 6.4). Sedan ska allmänheten informeras på föreskrivet sätt om beslutet så snart det har fattats av myndigheten. Beslutstexten ska göras tillgänglig för allmänheten tillsammans med de skäl och överväganden som beslutet är grundat på (artikel 6.9). För att allmänhetens deltagande ska ske på ett effektivt och meningsfullt sätt förutsätter det att underrättelser av allmänheten är effektiva och genomförs på ett sätt som når allmänheten på den plats där verksamheten planeras, utifrån de förutsättningar som allmänheten har att ta del av information.
148
Till exempel kan publicering på en myndig-
hets webbplats utgöra en effektiv underrättelse om allmänheten kontrollerar sådana databaser dagligen. Ett annat alternativ är att inrätta ett förfarande med individuell underrättelse som baseras på att allmänheten med ett enkelt förfarande kan registrera sig för att erhålla information i särskilda ämnen eller för vissa geografiska områden. En förteckning över vilka av allmänheten som har registrerat sig för sådan underrättelse bör hållas uppdaterad för att kunna bedöma dess effektivitet.
149
I övrigt så förs i vägledningen till Århuskonventionen fram
att traditionella former av underrättelse inte får förbises till fördel för digitala metoder, utan de digitala metoderna ska alltid ses som kompletterande. Huvudbudskapet är att metoderna för underrättelse bör skräddarsys för att nå så många av den berörda allmänheten som möjligt, särskilt så många som möjligt av dem som ligger i omedelbar närhet av den föreslagna verksamheten eller dess miljöeffekter. Nyckeln är att säkerställa att underrättelsen ska passa behoven hos de personer som identifieras som den berörda allmänheten.
150
Utgångspunkten i vägledningen är att det är den utpekade ansvariga myndigheten som ska säkerställa att underrättelsen och all åtföljande information förblir tillgänglig för allmänheten under hela förfarandet för allmänhetens deltagande och under de administrativa eller rättsliga prövningarna av det slutliga beslutet.
151
148 Se Hungary ACCC/C/2004/4; ECE/MP.PP/C.1/2005/2/Add.4, 14 March 2005, s. 11. 149 Se UNECE, Maastricht Recommendations on Promoting Effective Public Participation in Decision-making in Environmental Matters prepared under the Aarhus Convention, s. 59, 72. 150 Se UNECE, Maastricht Recommendations on Promoting Effective Public Participation in Decision-making in Environmental Matters prepared under the Aarhus Convention, s. 63-70. 151 Se UNECE, Maastricht Recommendations on Promoting Effective Public Participation in Decision-making in Environmental Matters prepared under the Aarhus Convention, s. 59.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
891
Svensk rätt – kungörelse
I avsnitt 10.2.7 beskrivs bestämmelser om kungörelse och vissa avseenden delgivning när en ansökan om tillstånd lämnas in till en miljöprövningsdelegation eller mark- och miljödomstol. Utgångspunkten är att om en ansökan tas upp till prövning ska mark- och miljödomstolen utfärda kungörelse (22 kap. 3 § miljöbalken). Bakgrunden till detta är att tillstånd enligt miljöbalken har rättskraft mot tredje man och det rör sig ofta om en obestämd krets av sakägare som behöver nås. Avseende miljöbedömnings- och tillståndsprocesser finns det i övrigt i miljöbalken bestämmelser om kungörelse i 6 kap. 39–41, 44 §§, 19 kap. 4 p. 1, 5 p. 4 §§, 22 kap. 3–5, 8, 11 tredje stycket, 15–17 §§, 23 kap. 5–6, 25 kap. 8 §§.
En av slutsatserna från avsnitt 10.2.7 är att oavsett vilken verksamhet som tillståndsansökan gäller är syftet med kungörelsen att för en bred skara tänkbara berörda ge till känna att ansökningsförfarandet har satts i gång. Med kungörelsen och den information som den innehåller, t.ex. om var ansökningshandlingarna kan studeras, ska var och en kunna ta ställning till om synpunkter bör lämnas. Syftet med bestämmelserna om kungörelse är på sätt att göra ett underlag eller ett beslut tillgängligt för berörd allmänhet eller allmänheten. Bestämmelserna beskriver hur detta görs på ett rättsgiltigt sätt.
I lag (1977:654) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m. finns bestämmelser om kungörelse. För de fall där andra författningar innehåller bestämmelser om kungörande gäller dessa bestämmelser framför lagen om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m. (se lagens 2 §). Lagens 3 § anger bl.a. att om kungörelse i ortstidning angivits ska kungörelsen ges ut i alla lokala dagstidningar som har en spridning av någon betydenhet bland dem inom orten till vilka kungörelsen riktar sig. Lokal dagstidning ska anses ha en spridning av någon betydelse om den kan beräknas vara spridd till minst fem procent av hushållen i orten. Även om så inte är fallet ska lokal dagstidning anses ha sådan spridning som sägs i första stycket, om den kan beräknas vara spridd till minst femtio procent av hushållen i viss kommun inom det berörda området. Om myndigheten som kungör finner att syftet med kungörelsen kan nås även om den införes i endast ett mindre antal lokala dagstidningar är även det acceptabelt. Enligt 4 § får kungörande även ske i annan form eller i större utsträckning än vad lagen föreskriver,
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
892
om det finns särskilda skäl till det och den sammanlagda kostnaden inte blir större än som är försvarligt med hänsyn till det intresse tillkännagivandet ska tillgodose.
Enligt 6 kap. 39 § första stycket miljöbalken ska den som prövar tillståndsfrågan, om miljökonsekvensbeskrivningen kan läggas till grund för den fortsatta miljöbedömningen, kungöra att miljökonsekvensbeskrivningen finns, göra den tillgänglig för allmänheten och ge allmänheten skälig tid och minst 30 dagar att yttra sig. I paragrafens andra stycke stadgas vidare vissa undantag när tillståndsfrågan enbart avser en prövning enligt reglerna i 7 kap. miljöbalken om Natura 2000-områden. I 6 kap. 40 § miljöbalken regleras vad kungörelsen ska innehålla med avseende på miljökonsekvensbeskrivningen.
Av 6 kap. 41 § miljöbalken framgår vidare var kungörelsen om miljökonsekvensbeskrivningen ska göras
• på en lämplig webbplats, och
• i en ortstidning eller på den plats som är särskilt föreskriven.
Av 20 § miljöbedömningsförordningen framgår att en lämplig webbplats för att kungöra miljökonsekvensbeskrivningen är en publik webbplats som tillhör prövningsmyndigheten.
Enligt 6 kap. 44 § miljöbalken ska den som prövar en tillståndsfråga som kräver en specifik miljöbedömning när frågan är avgjord snarast kungöra detta. Av kungörelsen ska det framgå hur allmänheten kan få tillgång till innehållet i avgörandet. Om avgörandet enbart avser en prövning enligt 7 kap. 28 b eller 29 §, behöver det dock kungöras endast om det är lämpligt för att ge allmänheten information. Brister kungörelsen, exempelvis fel dagstidning, är ett förfarandefel som efter överklagande kan leda till att prövningsmyndighetens avgörande undanröjs.
152
I miljöbalkspropositionen angav regeringen att kontakten med allmänheten i många fall kan inledas med åtgärder som rundskrivelser och annonsering i ortspressen. Med tanke på internets utveckling bedömer regeringen att det dessutom kan vara lämpligt att verksamhetsutövaren tillgängliggör samrådsunderlag på en publik webbsida om en sådan finns tillgänglig. Ett tillgängliggörande på verksamhetsutövarens egen webbsida kan dock inte ensamt anses
152 Se MÖD 2001:42.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
893
tillräckligt eftersom en verksamhetsutövares publika webbsida är ett alltför snävt forum i fråga om att nå ut med information
153
Svensk rätt – delgivning
Syftet med att bestämmelserna om delgivning är att som utgångspunkt att en handling skickas eller lämnas till den eller de personer som har behörighet att ta emot delgivningen (2 § DL).
Avseende miljöbalken finns det bestämmelser om delgivning i 22 kap. 5, 11, 15, 16 § och 23 kap. 5, 6 §, 24 kap. 18 § och 30 kap. 4–5 §§, varav de senare två bestämmelserna avser miljösanktionsavgifter. Förvaltningslagen har också bestämmelser om delgivning, men här används även termen underrättelse i 25 § och 33 §.
Enligt 25 § förvaltningslagen ska en myndighet innan den fattar ett beslut i ett ärende, om det inte är uppenbart obehövligt, underrätta den som är part om allt material av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet. Myndigheten bestämmer hur underrättelse ska ske och får ske genom delgivning. Bestämmelsen innebär att det är myndigheten som bestämmer vilket tillvägagångssätt som ska användas för att underrätta parten om allt material av betydelse för beslutet och för att ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över detta. Kommunikation kan genomföras såväl muntligt som skriftligt. Ett typiskt exempel är att myndigheten kommunicerar handlingar genom att skicka kopior av handlingarna till parten. Myndighetens val av underrättelseform kan dock inte göras helt skönsmässigt utan måste ske med beaktande av det allmänna kravet på service och de allmänna utgångspunkterna för handläggningen. Det innebär bl.a. att myndigheten måste beakta tillgänglighetsaspekter, exempelvis om någon enskild till följd av en funktionsnedsättning har svårigheter att tillgodogöra sig muntlig eller skriftlig information. Myndigheten måste också välja den underrättelseform som med beaktande av partens intressen i det enskilda fallet är enklast och ger det snabbaste resultatet. Det kan exempelvis innebära att skriftlig form vid kommunicering behövs om materialet är så omfattande och komplicerat att
153 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 59 och 60.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
894
parten behöver hjälp av någon sakkunnig för att kunna lämna ett passande svar.
154
Innan en myndighet meddelar beslut i ett ärende ska den enligt 33 § förvaltningslagen så snart som möjligt underrätta den som är part om det fullständiga innehållet i beslutet, om det inte är uppenbart obehövligt. Om parten får överklaga beslutet ska den även underrättas om hur det går till och vilka krav som ställs på överklagandets form och innehåll. Myndigheten bestämmer hur underrättelsen ska ske men underrättelse ska dock alltid vara skriftlig om en part begär det och får ske genom delgivning. I lag om domstolsärenden som riktar sig till domstolar finns det också bestämmelser om delgivning.
Enligt 2 § delgivningslagen kan delgivning ske på ett antal olika sätt: – vanlig delgivning, – muntlig delgivning, – förenklad delgivning, – särskild delgivning med juridisk person, – stämningsmannadelgivning, – kungörelsedelgivning, och – tillgänglighetsdelgivning.
Enligt näst sista strecksatsen kan delgivning ske genom kungörelse. Kungörelsedelgivning sker genom att myndigheten beslutar att den handling som ska delges hålls tillgänglig viss tid hos myndigheten eller på annan plats och ett meddelande om detta och om handlingens huvudsakliga innehåll inom tio dagar från beslutet kungörs (47 § DL). Kungörelsedelgivning får enligt lagen ske bl.a.
1. om en obestämd krets ska delges,
2. om ett stort antal personer ska delges och det med hänsyn till
ändamålet med delgivningen inte är rimligt att delgivning sker med var och en av dem, eller
154 Se prop. 2016/17:180 s. 169–171 och 204–208.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
895
3. om delägare i samfällighet eller medlemmar i sammanslutning
ska delges, det inte finns någon som är delgivningsmottagare och delägarna eller medlemmarna är fler än tio.
Kungörelsen ska föras in i Post- och Inrikes Tidningar och, om det finns skäl till det, i ortstidning (49 § andra stycket DL). Ett meddelande om delgivningen ska skickas till någon eller några av dem som delgivningen avser för att vara tillgängligt för alla dem som avses med delgivningen. Ingår en statlig myndighet eller en kommun bland dem som avses med delgivningen, ska meddelandet alltid skickas till myndigheten eller kommunen (49 § tredje stycket DL). I och med att det kan vara svårt att identifiera alla som ingår i samrådskretsen, t.ex. vilken del av allmänheten som kan antas bli berörd av verksamheten eller åtgärden kan det vara lämpligt med s.k. kungörelsedelgivning inom miljöbalksprocesser. Det är därför lämpligt att information om att samråd ska ske lämnas i t.ex. en ortstidning med uppgift om var det går att ta del av samrådsunderlaget.
155
Kungörelse ska också
ibland delges (22 kap. 5 § MB). Om det i lag eller annan författning finns en bestämmelse som avviker från delgivningslagen, gäller den bestämmelsen (1 § DL).
Dessa generella kungörelsebestämmelser som beskrivs ovan för 6 kap. miljöbalken kan kontrasteras emot framför allt detaljerade vattenrättsliga kungörelse/delgivningsbestämmelser i framför allt 22 kap. miljöbalken. I mål om tillstånd till vattenverksamhet ska enligt 22 kap. 3 § tredje stycket miljöbalken en utskrift av kungörelsen som utgångspunkt sändas till varje sakägare som har angetts i ansökan eller som på annat sätt är känd för mark- och miljödomstolen (se även 9 kap. 2 § LSV). I 22 kap. 5 § miljöbalken räknas ett antal i huvudsak vattenrättsligt relaterade subjekt upp som har ansetts så viktiga att kungörelsen ska delges dem enligt bestämmelser i delgivningslagen. Denna delgivningsskyldighet omfattar bl.a. styrelsen eller någon annan som förvaltar en berörd samfällighet enligt miljöbalken eller motsvarande äldre bestämmelser.
155 Se prop. 2016/17:200 s. 203.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
896
Svensk rätt – tillgängliggörande
Syftet med att bestämmelserna om tillgängliggörande är att den myndighet som äger informationen ur ett informationshanteringsperspektiv ska ansvara för att den görs tillgänglig på ett enkelt och effektivt sätt.
156
Hur ett beslut görs tillgängligt på ett effektivt och
enkelt sätt är inte definierat i förarbetena eller i miljöbalken. Enligt förarbetena till 6 kap. 7 § tredje stycket miljöbalken får det beslutas från fall till fall hur ett beslut ska göras tillgängligt. Ett lämpligt sätt kan vara en myndighets eller kommuns webbplats. Enligt förarbetena blir ett beslut också tillgängligt för allmänheten genom att det upprättas och blir en offentlig handling.
157
Slutsatser om kungörelse, delgivning och tillgängliggörande
Jämförs hur termen informera används i MKB-direktivet är det tydligt att det med svenska termer i vissa avseenden avser vanlig delgivning eller förenklad delgivning i vissa sammanhang (se artikel 2.4 c, 4.6, 7.1) eller kungörelse eller delgivning genom kungörelse i andra fall. Jämförs termen tillgängliggöra i MKB-direktivet med svenska termer avses att publicera något på en allmänt känd och välbesökt webbplats och i den lokal som anges i kungörelsen.
Kungörelsen utgör på så sätt startpunkten för när allmänheten får möjlighet att delta i beredningen av ett mål eller ett ärende om tillståndsprövning enligt miljöbalken eller närliggande sektorslagar som kräver en miljökonsekvensbeskrivning. I och med att vissa av bestämmelserna om kungörelse och delgivning i 22 kap. i dag syftar till att informera allmänheten om just detta bör dessa bestämmelser flyttas till miljöbedömningsförordningen. Vissa andra bestämmelser som rör delgivning och kungörelse i 22 kap. bör i stället flyttas till 20 kap. miljöbalken samt miljöprövningsförordningen allt beroende om bestämmelserna syftar till att informera om att processen börjat eller exempelvis läka att eventuella sakägare missats vid kungörelse (se 22 kap. 8 § MB). När allmänheten enligt Århuskonventionen bör informeras enskilt, dvs. exempelvis delges kungörelsen, bör det för berörda av en vattenverksamhet precis som i dag fortsatt ske som det tidigare reglerats i 22 kap. Förfarandet bör kunna
156 Se prop. 2016/17:200 s. 140. 157 Se prop. 2016/17:200 s. 92 och 190.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
897
tillämpas även när Miljöprövningsmyndigheten bedömer att så är lämpligt för att säkerställa att allmänheten informeras på ett effektivt sätt. Här finns det kompletterade bestämmelser i delgivningslagen och förvaltningslagen när så ska ske.
På så sätt säkerställs att bl.a. MKB-direktivets och Århuskonventionens krav om effektivt deltagande i samrådsprocessen och möjligheten att utkräva ansvar efter att beslut om miljötillstånd eller igångsättningsbesked fattas även fortsättningsvis uppfylls av de svenska bestämmelserna om kungörelse, delgivning och tillgängliggörande. På så sätt ges förutsättningar för att beslutsprocesserna för miljötillstånd upplevs som öppna och legitima.
I avsnitt 14.9.22 beskriver vi våra överväganden och förslag.
10.5 Anmälningsförfarandet
10.5.1 Inledning
Som framgår av avsnitten 7.2.4 och 7.2.5 omfattas vissa miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter av anmälningsplikt. I detta avsnitt redogör vi för kraven på och handläggningen av en sådan anmälan. Vi delar upp beskrivningen beroende på om det är fråga om en miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet. Därefter beskriver vi de förslag med ändringar i kraven som nyligen har föreslagits i två promemorior från Klimat- och näringslivsdepartementet.
Slutligen redogör vi för de utmaningar vi har identifierat kopplat till handläggningen av anmälningar om anmälningspliktig verksamhet.
10.5.2 Anmälan om vattenverksamhet
Som vi har redogjort för i avsnitt 7.2.5 har regeringen i 19 § förordningen om vattenverksamheter föreskrivit för vilka vattenverksamheter det räcker med en enklare miljöprövning genom anmälan. Bestämmelsen innehåller en uppräkning av anmälningspliktiga vattenverksamheter. Övriga vattenverksamheter omfattas av den generella tillståndsplikten.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
898
Kort bakgrund till bestämmelsen om anmälningsplikt
Huvudregeln är att det krävs tillstånd för att bedriva all vattenverksamhet. Som ett led i strävan att förenkla prövningen av bl.a. vattenverksamheter tillkom år 2005 en möjlighet för regeringen att föreskriva om att det för vissa vattenverksamheter i stället för tillstånd skulle krävas att verksamheterna anmäldes (11 kap. 9 a § MB).
Syftet med det föreslagna anmälningsförfarandet var att miljöprövningen av mindre vattenverksamheter skulle bli enklare utan att miljö- och hälsoskyddskraven åsidosattes.
158
I motiven till be-
stämmelsen angavs vidare att många upplevde att tillståndsförfarandet för mindre vattenverksamheter var onödigt betungande och att det dåvarande regelverket, med endast tillståndspliktiga eller inte tillståndspliktiga vattenverksamheter, lämnade litet utrymme för flexibilitet. Flera länsstyrelser använde sig också av ett slags informellt anmälningsförfarande för mindre vattenverksamheter i form av strandskyddsdispenser, ärenden om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken och andra tillsynsärenden. Mindre vattenverksamheter hanterades därför inte på ett likartat sätt i alla delar av landet.
159
Vad ska en anmälan innehålla och hur handläggs den?
Av 19 § förordningen om vattenverksamheter framgår att anmälan görs hos tillsynsmyndigheten. Det innebär att den myndighet som utövar tillsyn över den aktuella vattenverksamheten också är den som prövar en anmälan. Som framgår av miljötillsynsförordningen är försvarsinspektören för hälsa och miljö tillsynsmyndighet för försvarets vattenverksamheter och länsstyrelsen för övriga vattenverksamheter. En kommun är tillsynsmyndighet för vattenverksamhet om länsstyrelsen har överlåtit tillsynen.
Vår bild är att överlåtelse till kommunen av tillsyn beträffande vattenverksamhet inte har tillämpats i någon större omfattning. Enligt uppgifter från Miljösamverkan Sverige har delegation av tillsyn av anmälningspliktiga vattenverksamheter skett till endast en handfull kommuner.
160
158 Se prop. 2004/05:129 s. 70. 159 Se prop. 2004/05:129 s. 69. 160 Se promemoria, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664 s. 88.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
899
Enligt 11 kap. 9 b § miljöbalken får en anmälningspliktig vattenverksamhet påbörjas tidigast åtta veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte tillsynsmyndigheten bestämmer något annat. Den angivna tidsfristen kan jämföras med motsvarande bestämmelse för miljöfarlig verksamhet där tidsfristen i stället är sex veckor.
En anmälan ska vara skriftlig och får göras elektroniskt. Om den endast görs i pappersform, ska den ges in i två exemplar. Anmälan ska innehålla de uppgifter, ritningar, kartor och tekniska beskrivningar som behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna bedöma verksamhetens art, omfattning, miljöeffekter och påverkan på närliggande fastigheter (20 § förordningen om vattenverksamhet). Tidigare fanns ett krav på miljökonsekvensbeskrivning, men detta krav togs bort 2018.
Tillsynsmyndigheten ska enligt 21 § förordningen om vattenverksamhet genast sända en kopia av anmälan till den kommunala miljönämnden. Om det allmänna fiskeintresset berörs, ska en kopia av anmälan sändas till Havs- och vattenmyndigheten.
Vidare ska tillsynsmyndigheten ge de statliga och kommunala myndigheter samt organisationer och enskilda som kan ha ett särskilt intresse i saken tillfälle att yttra sig i anmälningsärendet (22 § förordningen om vattenverksamhet). Av förarbetena framgår att kravet på att sakägare på ett tidigt stadium ska beredas tillfälle att yttra sig i ett anmälningsärende i första hand syftar till att klarlägga om sakägares synpunkter kan tillgodoses i anmälningsärendet eller om verksamheten måste tillståndsprövas.
161
Enligt praxis är under-
låtelse av detta krav ett sådant allvarligt formellt fel som utgör grund för återförvisning.
162
När anmälningsärendet är tillräckligt utrett, ska tillsynsmyndigheten enligt 23 § förordningen om vattenverksamhet förelägga verksamhetsutövaren att antingen vidta försiktighetsmått eller ansöka om tillstånd enligt 11 kap. 9 § miljöbalken. Alternativt kan verksamheten förbjudas. Om varken föreläggande eller förbud behövs, ska den som har gjort anmälan underrättas om att ärendet inte föranleder någon åtgärd från myndighetens sida.
Tillsynsmyndigheten kan således i det enskilda fallet besluta att verksamheten får påbörjas tidigare eller att påbörjandet inte får ske förrän senare, allt beroende på vad som är nödvändigt för att myndig-
161 Se prop. 2004/05:129 s. 72. 162 Se MÖD:s dom den 5 februari 2015 i mål nr M 7698-14.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
900
heten ska kunna ta ställning till behovet av eventuella förelägganden om försiktighetsmått.
163
Mark- och miljööverdomstolen har i ett avgörande konstaterat att av bestämmelsens ordalydelse framgår att det föreligger en rätt för den som anmäler en anmälningspliktig vattenverksamhet att efter åtta veckor påbörja denna, såvida inte annat besked givits från tillsynsmyndigheten. I samma avgörande fann Mark- och miljööverdomstolen att det faktum att de åtta veckorna passerat utan beslut från länsstyrelsen om att ändra tidsfristen innebar att länsstyrelsen inte längre hade möjlighet att inom ramen för anmälningsärendet förbjuda verksamheten.
164
I samband med att bestämmelsen om anmälningsskyldighet infördes i miljöbalken kompletterades 11 kap. 8 § miljöbalken med ett förtydligande om att tillsynsmyndigheten kan meddela förelägganden till skydd för fisket. Bestämmelsen är av särskild betydelse för att försäkra att tillsynsmyndigheten beaktar fiskeintressen genom att meddela förelägganden till skydd för fisket på samma sätt som gäller för villkor för tillstånd. Bestämmelsen utesluter inte att förelägganden om försiktighetsmått även meddelas med stöd av de generella tillsynsbestämmelserna i 26 kap. miljöbalken.
165
Tillsyns-
myndigheten har även möjlighet att döma ut fiskeavgifter (6 kap. 5 § LSV).
Civilrättsliga frågor kan inte avgöras i ett anmälningsärende. I de fall frågor om särskild tvångsrätt, ersättning eller inlösen ändå skulle uppkomma bör verksamhetsutövaren och den berörda sakägaren försöka komma överens utanför anmälningsförfarandet. Om någon överenskommelse inte kan nås bör en tvist lösas av mark- och miljödomstol utifrån civilrättsliga utgångspunkter.
166
Om det i ett anmälningsärende framställs yrkanden om särskild tvångsrätt, ersättning eller inlösen och dessa yrkanden är föremål för tvist bör tillsynsmyndigheten förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd. De länsstyrelser som vi har haft kontakt med under utredningens gång har bekräftat att verksamhetsutövaren i dessa fall föreläggs att söka tillstånd, om detta inte görs på frivillig väg. Om sådana yrkanden framställs först efter att anmälningsärendet har avslutats, dvs. normalt åtta veckor efter det att anmälan har
163 Se prop. 2004/05:129 s. 93. 164 Se MÖD 2017:67. 165 Se prop 2004/05:129 s. 93. 166 Se prop 2004/05:129 s. 72.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
901
gjorts, är sakägarna i stället hänvisade till att ansöka om stämning och yrkandena får sedan behandlas på samma sätt som gäller för oförutsedda skador.
167
Tillsynsmyndigheten ska inte heller pröva krav på rådighet (2 kap. LSV). Uppstår tvist om rådighet över vattenområdet kan dessa alltså inte prövas inom ramen för anmälningsärendet.
10.5.3 Anmälan om miljöfarlig verksamhet
Till skillnad från vattenverksamhet har prövning av miljöfarlig verksamhet kunnat ske efter anmälan under en längre tid.
168
Dagens regler
om anmälan har sin grund i 9 kap. 6 § miljöbalken som anger att regeringen får meddela föreskrifter om tillstånds- och anmälningsplikt för vissa miljöfarliga verksamheter, vilket regeringen har gjort i miljöprövningsförordningen.
Som vi har redogjort för i avsnitt 7.2.4 anges vilka miljöfarliga verksamheter och åtgärder som är tillståndspliktiga respektive anmälningspliktiga i miljöprövningsförordningen. De verksamheter som betecknas som C-verksamheter omfattas endast av anmälningsplikt. Anmälan görs till tillsynsmyndigheten som ofta är en kommunal nämnd med ansvar för miljöfrågor.
Vad ska en anmälan innehålla och hur handläggs den?
Av 1 kap. 10 § miljöprövningsförordningen följer att om det i fråga om en verksamhet eller åtgärd som beskrivs i 2–32 kap. anges att anmälningsplikt gäller, får verksamheten eller åtgärden inte bedrivas utan att vara anmäld till tillsynsmyndigheten. En anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet får enligt 9 kap. 6 c § miljöbalken påbörjas tidigast sex veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte tillsynsmyndigheten bestämmer något annat.
Bestämmelser om handläggning av anmälan finns i 22, 24–27 och 46 §§ förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. En anmälan som avses i 1 kap. 10 § miljöprövningsförordningen (anmälningsplikt av C-verksamheter) eller i 1 kap. 11 § miljöprövningsförordningen (anmälan om ändring av tillståndspliktig verksam-
167 Se prop. 2004/05:129 s. 72. 168 Se SOU 2022:33 s. 130–132.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
902
het eller verksamhet med frivilligt tillstånd eller ändring av en C-verksamhet om ändringen har betydelse från störningssynpunkt) ska göras i god tid innan verksamheten påbörjas eller åtgärden vidtas. Anmälan ska vara skriftlig och ges in till den myndighet eller kommun som utövar den operativa tillsynen över verksamheten eller åtgärden. Anmälan ska dock ges in till länsstyrelsen, om verksamheten eller åtgärden har samband med en annan fråga som prövas av länsstyrelsen. Om tillstånd söks till en tillståndspliktig verksamhet behöver anmälan inte göras. Om det finns särskilda skäl, får den kommunala nämnden överlämna anmälningsärendet till länsstyrelsen.
En anmälan ska innehålla de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna bedöma den miljöfarliga verksamhetens eller åtgärdens art, omfattning och miljöeffekter. Till skillnad från motsvarande bestämmelse i förordningen om vattenverksamhet saknas ett uttryckligt krav på att anmälan som avser miljöfarlig verksamhet ska innehålla kartor. En annan skillnad är att bestämmelsen i 25 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd inte innehåller ett krav på att anmälan ska innehålla de uppgifter som tillsynsmyndigheten behöver för att kunna bedöma verksamhetens påverkan på närliggande fastigheter (jfr 20 § förordningen om vattenverksamheter).
För de verksamheter eller åtgärder som anges i 25 § 2 förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd – i praktiken en stor del av de verksamheter som betecknas som C-verksamheter i miljöprövningsförordningen – ska anmälan också innehålla de uppgifter som anges i 8 § och 9 § 1 miljöbedömningsförordningen. De angivna bestämmelserna i miljöbedömningsförordningen anger vad ett samrådsunderlag i fråga om betydande miljöpåverkan ska innehålla. Bestämmelsen i 25 § 2 förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd trädde i kraft 2018 och ersatte ett tidigare generellt uttryckt krav på att en anmälan, ”i den utsträckning som behövs i det enskilda fallet”, också ska innehålla en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken.
I bestämmelserna 25 a–25 d §§ förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd finns därtill mer detaljerade bestämmelser för vad en anmälan ska innehålla för vissa specifika verksamheter, däribland verksamhet med vindkraftverk och verksamhet med behandling av avfall.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
903
Handläggningen av anmälningspliktiga C-verksamheter är fördelad på ett stort antal tillsynsmyndigheter, i praktiken 290 kommuner, och det finns i dagsläget ingen nationell tjänst eller blankett för anmälan utan respektive kommun har tagit fram sin tolkning utifrån gällande regelverk, praxis och lokala förutsättningar. Det innebär i praktiken att kraven på anmälans innehåll och omfattning kan variera.
På samma sätt som vid en anmälan av en vattenverksamhet ska den tillsynsmyndighet som prövar verksamheten eller åtgärden genast skicka anmälan till andra myndigheter på sätt som anges i 25 f § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Den kommunala nämnden ska skicka ett exemplar av handlingarna till länsstyrelsen, om anmälan har getts in till nämnden, och länsstyrelsen ska skicka till den kommunala nämnden, om anmälan har getts in till länsstyrelsen. Om anmälan avser en verksamhet som omfattas av "tillståndsplikt A", ska nämnden eller länsstyrelsen också skicka ett exemplar av anmälan till Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten.
De statliga och kommunala myndigheter samt organisationer och enskilda som kan ha ett särskilt intresse i saken ska på lämpligt sätt och i skälig omfattning ges tillfälle att yttra sig över en anmälan. Det blir således upp till den tillsynsmyndighet som ska pröva anmälan att avgöra vem som ska få anmälan för att kunna lämna synpunkter. Bestämmelsen liknar i övrigt motsvarande bestämmelse i förordningen om vattenverksamheter, men med tillägget ”på lämpligt sätt och i skälig omfattning”.
Om det är en verksamhet eller åtgärd som anges i 25 § 2 förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, dvs. om verksamheten eller åtgärden omfattas av vissa krav i miljöbedömningsförordningen, ska den myndighet som handlägger anmälan pröva om verksamheten eller åtgärden behöver tillståndsprövas och förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd, om myndigheten finner att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (26 a § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd). För dessa verksamheter ska alltså tillsynsmyndigheten göra en bedömning i varje enskilt fall om huruvida verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan.
För samtliga anmälningsärenden ska den myndighet som prövar anmälan, när ett anmälningsärende är tillräckligt utrett och om det
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
904
behövs, i ett föreläggande till verksamhetsutövaren besluta om försiktighetsmått eller förbud enligt miljöbalken eller förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd enligt 9 kap. 6 a § miljöbalken. Om myndigheten inte förelägger om försiktighetsmått eller förbud ska myndigheten underrätta den som har gjort anmälan om att ärendet inte kommer att leda till någon åtgärd från myndighetens sida.
Det har även införts krav på den handläggande myndigheten att förelägga om försiktighetsmått eller förbud om ärendet avser en sådan verksamhet som behandlar avfall och verksamhetsutövaren inte föreläggs att ansöka om tillstånd. Dessa krav har införts för att tydliggöra att ett anmälningsförfarande motsvarar tillståndskraven enligt avfallsdirektivet. Så även om en anmälan i sig inte ska medföra någon egentlig rättslig miljöprövning av verksamheten har det över tid utvecklats åt det hållet. I ett nyligen redovisat regeringsuppdrag har Naturvårdsverket lämnat förslag på ytterligare krav på vad en anmälan ska innehålla avseende en verksamhet som lagrar icke-farligt eller farligt avfall som en del av att samla in det. Mer detaljerade krav föreslås även för vad ett föreläggande om försiktighetsmått relaterat till verksamheten ska innehålla och som utfärdas av tillsynsmyndigheten. Förslagen syftar till att minska möjligheterna för kriminella eller oseriösa aktörer att utnyttja systemet med anmälningspliktiga verksamheter.
169
När det gäller de kommuner som vi har varit i kontakt med under utredningsarbetet har de uppgett att de meddelar förelägganden med försiktighetsmått eller skyddsåtgärder i princip alla anmälningsärenden om de inte förbjuder verksamheten eller åtgärden. Däremot är det mycket sällan eller aldrig som kommunen förelägger verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd för den anmälda verksamheten eller åtgärden. I vår enkätundersökning svarade 30 procent av kommunerna att de har beslutat om att en anmäld verksamhet eller åtgärd enligt 9 kap. 6 § miljöbalken behöver tillståndsprövas. Antalet sådana förelägganden per år är dock få. Enligt vår enkätundersökning handlar det om totalt cirka 5–15 sådana förelägganden per år. En mindre del av dessa har kommunen gjort på grund av att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan.
169 Se Naturvårdsverkets skrivelse, Minska risken att systemet med anmälningsplikt utnyttjas för avfallsbrottslighet, 2023-09-29, NV-08932-22.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
905
I den senaste redovisningen av miljöprövningsdelegationernas handläggningstider framkommer att endast 14 av 425 ärenden där miljöprövningsdelegationen fattade beslut i under 2022 avsåg verksamheter med prövningsnivå C. Det går av statistiken inte att utläsa om det är frågan om ärenden där kommunen har förelagt verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd.
Särskilt om säkerhet för anmälningspliktiga verksamheter
Sedan den 1 januari 2023 är det möjligt för en tillsynsmyndighet att besluta om krav på ekonomisk säkerhet för vissa verksamheter som innebär behandling eller insamling av avfall och som är anmälningspliktiga (28 a–28 c §§ FMH). Bakgrunden till bestämmelsen är, enligt förarbetena, att det under senare tid har uppmärksammats flera fall där verksamhetsutövare som hanterar avfall har upphört med verksamheten och bara lämnat stora mängder avfall på fastigheterna där verksamheterna bedrivits. I vissa fall har det handlat om bolag som försatts i konkurs. Kostnaden för att i efterhand hantera sådant avfall och återställa fastigheten är i många fall hög och risken är också överhängande för att det blir skattebetalarna som får bära kostnaden.
170
Krav på säkerhet kan ställas både i samband med att en verksamhet anmäls och inom ramen för den löpande tillsynen, om tillsynsmyndigheten bedömer att det finns ett behov av säkerhet.
171
Kommunen kan i vissa fall besluta att en verksamhet endast får bedrivas om länsstyrelsen har gjort en bedömning om en säkerhet behövs för kostnaderna för de återställningsåtgärder som verksamheten kan leda till. Verksamhetsutövare som mottagit kommunens beslut och vill begära länsstyrelsens bedömning i fråga om säkerhet ska ge in en begäran till länsstyrelsen i det län där verksamheten bedrivs eller ska bedrivas. Länsstyrelsen ska sedan bedöma om en säkerhet behövs och pröva den. En säkerhet ska godtas om den visas vara betryggande för sitt ändamål. Säkerheten får ställas efter hand enligt en plan som vid varje tid tillgodoser det aktuella behovet av säkerhet. Om länsstyrelsen bedömer att en säkerhet behövs ska länsstyrelsen besluta att verksamheten får bedrivas endast om verksam-
170 Se prop. 2021/22:219 s. 57. 171 Se prop. 2021/22:219 s. 61.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
906
hetsutövaren ställer säkerhet med det belopp som länsstyrelsen anger.
10.5.4 Ett förbättrat genomförande av MKB-direktivet
I promemoriorna Ett förbättrat genomförande av MKB-direktivet
172
och Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet
173
läggs flera förslag om anmälningspliktig verksamhet som syftar till att förbättra genomförandet av MKB-direktivet. Bakgrunden är att Europeiska kommissionen i en formell underrättelse har framfört synpunkter på hur Sverige har genomfört direktivet. Kommissionen har bl.a. uppmanat Sverige att klargöra hur endast anmälningsplikten i den svenska lagstiftningen för vissa projektkategorier som förtecknas i bilaga 2 till direktivet säkerställer ett korrekt införlivande av de krav om att projekt som förtecknas i direktivet ska vara föremål för både ett krav på att åtminstone göra en behovsbedömning av betydande miljöpåverkan och ett krav på tillstånd. Kommissionen har också haft synpunkter på införlivandet av artikel 11.2 om möjligheten till rättslig prövning vid underlåtenhet/passivitet.
174
I ett
svar till kommissionen har den svenska regeringen anfört att genomförandet av direktivets krav i artikel 2 och 4.5, såvitt avser meddelande av beslut i frågan om en anmälningspliktig verksamhet kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller inte, behöver förtydligas eller förbättras. Regeringen har även analyserat miljöorganisationers möjlighet att överklaga även tillsynsbeslut som rör anmälningspliktiga verksamheter enligt 9 kap. miljöbalken där tillsynsmyndigheten ska pröva frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan.
175
Genom förslagen i promemoriorna är ambitionen att omhänderta kommissionens kritik mot det svenska genomförandet. Ändringar föreslås i bland annat miljöbalken, förordningen om miljöfarlig verksamhet och miljöskydd, förordningen om vattenverksamheter, förordningen om anmälan för som samråd och miljöprövningsförordningen.
172 Se promemorian, Miljödepartementet, Ett förbättrat genomförande av MKB-direktivet M2021/00596. 173 Se promemorian, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664. 174 Se dnr UM 2019/37321/BRYR. 175 Se dnr KN2023/01123-6.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
907
Anmälningspliktiga vattenverksamheter
Vad gäller anmälningspliktiga vattenverksamheter föreslås följande i de två ovan nämnda departementspromemoriorna. Den myndighet som handlägger en anmälan om vattenverksamhet ska besluta om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller inte. Vid bedömningen ska myndigheten ta hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens utmärkande egenskaper, lokalisering och de möjliga miljöeffekternas typ och utmärkande egenskaper. En anmälan om vattenverksamhet ska innehålla uppgifter som gör det möjligt att bedöma om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Tillsynsmyndigheten bör fatta beslut i fråga om betydande miljöpåverkan så snabbt som möjligt. Myndigheten ska som huvudregel avgöra frågan om betydande miljöpåverkan senast åtta veckor från den dag då anmälan kom in. Om myndigheten inom fyra veckor från den dag då anmälan kom in till myndigheten förelägger den som har gjort anmälan att avhjälpa en brist i anmälan, ska tidsfristen räknas från den dag då bristen avhjälps. Myndigheten får besluta att förlänga handläggningstiden om det finns särskilda skäl för det. Handläggningstiden får dock endast i undantagsfall överstiga 90 dagar.
Myndighetens beslut i fråga om betydande miljöpåverkan ska innehålla en redovisning av de omständigheter som talar för eller emot att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Beslutet ska tillgängliggöras för allmänheten. Myndigheten ska dock få besluta att inte göra beslutet tillgängligt för allmänheten om verksamheten eller åtgärden endast syftar till att tjäna det militära försvaret och ett tillgängliggörande skulle påverka verksamhetens eller åtgärdens syfte negativt.
Vidare föreslås att regeringen ska bemyndigas att meddela föreskrifter om när en anmälningspliktig vattenverksamhet tidigast får påbörjas. Det ska regleras på förordningsnivå att en anmälningspliktig vattenverksamhet får påbörjas endast om tillsynsmyndigheten har beslutat att verksamheten eller åtgärden inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan.
Regeringen ska också bemyndigas att meddela föreskrifter om skyldighet för tillsynsmyndigheten att förelägga den som har gjort en anmälan om en vattenverksamhet att ansöka om tillstånd. Det ska regleras på förordningsnivå att tillsynsmyndigheten ska förelägga
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
908
den som har gjort en anmälan att ansöka om tillstånd om myndigheten finner att vattenverksamheten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Därtill föreslås att avgift för länsstyrelsens handläggning av en anmälan om vattenverksamhet ska betalas efter särskilt beslut av länsstyrelsen och tas ut i form av en timtaxa, i stället för som det är i dag då avgiften tas ut som en fast avgift.
176
Anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter
När det gäller anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet föreslås delvis olika ändringar i de två promemoriorna.
I promemorian från 2021 föreslås följande. Den myndighet som handlägger en anmälan om miljöfarlig verksamhet och i ärendet ska pröva och besluta i frågan om betydande miljöpåverkan ska i beslutet redovisa skälen för detta. Bedömningen av verksamhetens miljöpåverkan ska utgå från kriterierna i bilaga 3 till MKB-direktivet. Tillsynsmyndigheten ska pröva frågan om åtgärdens eller verksamhetens miljöpåverkan inom sex veckor från att anmälan lämnades in. Handläggningstiden får dock förlängas om det finns skäl för detta på grund av åtgärdens art, komplexitet eller omfattning.
Ett nytt bemyndigande ska införas i miljöbalken som innebär att regeringen ska få meddela föreskrifter om undantag från regleringen som anger att en anmäld verksamhet ska få påbörjas inom sex veckor från att anmälan gjorts. Det ska regleras på förordningsnivå att en anmälningspliktig verksamhet som ska föregås av en bedömning av åtgärdens miljöpåverkan får påbörjas först efter att tillsynsmyndigheten har avgjort frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan.
177
Vidare föreslås att tillsynsmyndighetens beslut om betydande miljöpåverkan i anmälningsärenden ska göras tillgängligt för allmänheten. Därtill föreslås vissa ändringar i allmänhetens tillgång till rättslig prövning vad gäller anmälningsärenden. En ideell förening eller annan juridisk person som har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen och uppfyller vissa
176 Se promemorian, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664 s. 41–52. 177 Se promemorian, Miljödepartementet, Ett förbättrat genomförande av MKB-direktivet, M2021/000596 s. 67.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
909
villkor i miljöbalken ska få en uttrycklig rätt att överklaga beslut i anmälningsärenden och tillsynsärenden där frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan har prövats. Rätten att överklaga ska även gälla sådana ärenden där frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan, men där myndigheten har underlåtit att pröva frågan.
178
I promemorian från 2023 föreslås att bestämmelsen i miljöbalken om att en anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet som huvudregel får påbörjas tidigast sex veckor efter det att anmälan kom in till tillsynsmyndigheten kompletteras på så sätt att om tillsynsmyndigheten förelägger den som har gjort anmälan att avhjälpa en brist i anmälan inom fyra veckor från den dag då anmälan kom in, ska tidsfristen för när verksamheten tidigast får påbörjas räknas från den dag då bristen avhjälps.
Därtill föreslås att bestämmelserna om vad en anmälan om miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken ska innehålla kompletteras genom att det föreskrivs att anmälan även ska innehålla kartor. En motsvarande bestämmelse föreslås även för anmälningar enligt 12 kap. miljöbalken. För att likrikta kraven på anmälans innehåll enligt 9, 11 och 12 kap. miljöbalken föreslås att även en anmälan enligt 9 kap. miljöbalken innehålla de kartor som behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna bedöma den miljöfarliga verksamhetens eller åtgärdens art, omfattning och miljöeffekter.
Vidare föreslås flera ändringar som avser anmälan för samråd enligt 12. kap 6 § miljöbalken, och vissa ändringar i miljöprövningsförordningen. Bland annat föreslås att en ny anmälningsplikt enligt 12 kap. miljöbalken införs för vissa verksamheter som omfattas av kraven i MKB-direktivet (se avsnitt 7.2.7).
179
178 Se promemorian, Miljödepartementet, Ett förbättrat genomförande av MKB-direktivet, M2021/000596 s. 101. 179 Se promemorian, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN 2023/04664 s. 41–52.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
910
10.5.5 Tillsynsmyndigheterna hinner inte alltid handlägga en anmälan inom den lagstadgade fristen
Som vi har redogjort för har tillsynsmyndigheten sex respektive åtta veckor på sig för att handlägga en anmälan om miljöfarlig verksamhet respektive vattenverksamhet. Fristen räknas från det att anmälan ges in till myndigheten. Från flera håll har dock framförts att tillsynsmyndigheterna inte alltid hinner handlägga ett anmälningsärende inom den frist som anges. Den huvudsakliga anledningen till detta är, enligt tillsynsmyndigheterna, att det saknas ett fullständigt underlag från sökanden och att det därför krävs ytterligare komplettering. I de fall anmälan från början är komplett är det normalt sett inte några svårigheter för tillsynsmyndigheten att hålla sig inom fristen. Ytterligare en faktor som kan bidra till att handläggningen inte hinns med inom den angivna fristen är om grannehörande behöver göras. I de fall kungörelse behöver ske är det också ett förhållande som kan medföra att anmälningsärendet drar ut på tiden. En betydande del av de anmälningspliktiga verksamheterna omfattas av MKBdirektivets bilaga II vilket i svensk rätt har genomförts genom att det för vissa av dessa verksamheter också finns krav på att anmälan ska innehålla det underlag som tas fram inför ett s.k. undersökningssamråd. För dessa verksamheter ska alltså frågan om betydande miljöpåverkan bedömas i varje enskilt fall. I den enkät vi genomfört med ett antal svenska kommuner framgår att bara en mindre del av kommunerna (16 procent) svarar att de alltid gör en sådan bedömning medan en stor del av kommunerna (39 procent) svarar att de sällan gör det och en del (14 procent) att de aldrig gör det. Resten av kommunerna svarar att de ibland (14 procent) eller oftast (16 procent) gör bedömningen.
Det har även framförts synpunkter på att de olika krav på vad en anmälan ska innehålla beroende på vilken typ av verksamhet som anmälan avser ökar komplexiteten i tillämpningen. I vissa fall innebär det att det underlag som måste lämnas in till den handläggande myndigheten kan bli relativt omfattande. Det uppges öka den administrativa bördan vilket också kan förlänga handläggningstiden.
Om underlaget är så pass bristfälligt att det inte går att pröva har vissa kommuner beskrivit att de fattar ett interimistiskt beslut om förbud av verksamheten eller åtgärden för att hinna bedöma konsekvenserna. Detta uppges dock medföra en extra administra-
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
911
tion för kommunerna. Samtidigt är erfarenheten hos de kommuner vi har haft kontakt med att det är sällan som en verksamhetsutövare sätter i gång med en verksamhet eller åtgärd innan besked har lämnats från tillsynsmyndigheten.
Det har även framförts till utredningen att det är viktigt att det framgår av regelverket vad tillsynsmyndigheten förväntas pröva och därmed besluta om inom sex respektive åtta veckor. Den förhållandevis korta handläggningstiden borde innebära en begränsad ”prövning” och inte en individuell prövning av om det kan vara fråga om betydande miljöpåverkan, inklusive remiss till berörda och avstämning med andra myndigheter.
10.5.6 Kraven på vad en anmälan ska innehålla är allmänt hållna och tillsynsmyndigheternas krav är inte alltid lika
Som vi har redogjort för ovan är kraven på vad en anmälan ska innehålla allmänt hållna. Bestämmelserna med krav på anmälans innehåll i fråga om miljöfarlig verksamhet respektive vattenverksamhet ger således stort utrymme för respektive tillsynsmyndighet att avgöra vad som krävs i det enskilda fallet. Handläggningen av flertalet anmälningsärenden är dessutom fördelad på ett stort antal tillsynsmyndigheter, särskilt i fråga om miljöfarlig verksamhet där tillsynsansvaret och således handläggning av anmälan ligger på kommuner. Det faktum att det finns många olika tillsynsmyndigheter har framförts som en utmaning i relation till behovet av samsyn kring vilka krav som bör ställas på en anmälans innehåll. Många verksamhetsutövare vittnar också om att kraven på anmälans innehåll skiljer sig mellan tillsynsmyndigheterna trots att det kan vara fråga om likartade verksamheter eller åtgärder.
När det gäller miljöfarlig verksamhet finns det i dagsläget ingen nationellt framtagen tjänst eller blankett för anmälan utan respektive kommun har tagit fram sin tolkning utifrån gällande regelverk, praxis och lokala förutsättningar. Enligt en kartläggning från Tillväxtverket erbjuder ungefär en fjärdedel av kommunerna någon typ av e-tjänst som alternativ för att lämna anmälan medan resterande kommuner enbart använder blanketter. Företagare efterfrågar ofta bättre
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
912
information om hur anmälan ska gå till, vilka uppgifter som ska ingår och hur uppgifterna ska användas.
180
Även betydelsen av kompetens hos handläggarna på tillsynsmyndigheten har av verksamhetsutövare lyfts som en faktor som bidrar till att kravnivån är olika. Det har framhållits att en mer oerfaren handläggare tenderar att ställa mer omfattande krav på underlag än vad en mer erfaren handläggare gör.
Kraven på vad anmälan ska innehålla varierar dessutom beroende på vilken typ av verksamhet som anmälan avser. Exempelvis finns det för vissa typer av verksamheter (bl.a. vissa vindkraftverk och avfallsverksamheter) mer detaljerade krav på anmälans innehåll. Det är oklart om verksamhetsutövarna upplever att det för dessa typer av verksamheter finns en större samsyn mellan tillsynsmyndigheterna avseende vad anmälan ska innehålla och hur handläggningen bör gå till.
Det har också framförts att bestämmelserna om kraven på underlag för vissa verksamheter som anges i 25 § 2 förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd är otydliga. De angivna bestämmelserna anger vad ett samrådsunderlag i fråga om betydande miljöpåverkan ska innehålla. Det har framförts att det är otydligt om ett samråd ska hållas eller om det räcker med att anmälan innehåller de uppgifter som krävs inför ett s.k. undersökningssamråd.
De länsstyrelser vi har haft kontakt med anser att bestämmelserna om anmälans innehåll i fråga om vattenverksamheter är allmänt hållna, men tillräckliga. Den stora variationen av åtgärder som omfattas av anmälningsplikt för vattenverksamhet uppges dock göra det svårt att detaljreglera kraven på anmälans innehåll.
De kommuner vi har haft kontakt med har uppgett att kvaliteten och innehållet på verksamhetsutövarnas anmälningar skiftar rejält. Behovet av att förelägga om komplettering är därför stort och görs regelmässigt. Ibland utgörs anmälan endast av ett handskrivet papper med några rader om det anmälan avser. I andra fall kan anmälans innehåll motsvara nivån av en tillståndsansökan med en tillhörande miljökonsekvensbeskrivning.
Kommunerna efterfrågar mer vägledning i fråga om vad en anmälan ska innehålla och vilket underlag som tillsynsmyndigheten bör kräva av verksamhetsutövaren. Vägledningen får gärna vara
180 Se Tillväxtverkets rapport Förenkla för företag i tillstånds- och anmälningsprocessen för
miljöfarlig verksamhet. Delrapport 2024. Dnr Ä2021-761.
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
913
branschspecifik. Det finns en stor variation av anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter och därmed också en stor variation avseende vilka krav som bör ställas på anmälans innehåll och underlaget för den. Behovet av vägledning är särskilt stort i fråga om nya typer av verksamheter där kommunen har mindre erfarenhet av vad anmälan bör innehålla.
Kommuner upplever att vägledning från centrala myndigheter kan vara för generell och behöva konkretiseras med till exempel mätvärden. Den vägledning som finns tillgänglig rör enligt en kartläggning från Tillväxtverket främst tillsyn och inte anmälan i sig.
181
Det har i fråga om vägledning också lyfts att det kan vara svårt för kommunen i egenskap av tillsynsmyndighet att få vägledning av länsstyrelsen. Detta då länsstyrelserna uppges hänvisa till sin roll som överprövningsmyndighet och att det därför är olämpligt att myndigheten gör en bedömning och uttalar sig i förväg.
Det har däremot inte föreslagits, vare sig från tillsynsmyndigheter eller verksamhetsutövare, att bestämmelsen om anmälans innehåll borde kompletteras eller ändras.
Som ett led i att uppnå en mer likartad syn på anmälans innehåll har i stället frågan om en gemensam digital anmälningsblankett lyfts. Förfarandet används enligt uppgift i Danmark. I ett regeringsuppdrag att ta fram tjänster för att förenkla och effektivisera för företagare inom livsmedelskedjan att anmäla eller ansöka om tillstånd för miljöfarlig verksamhet har Tillväxtverket föreslagit att det tas fram nationella e-tjänster för att förenkla anmälningsprocessen för miljöfarlig verksamhet. Genom att standardisera utformning av och innehåll i anmälan på nationell nivå i en generell e-tjänst med branschspecifikt stöd och vissa branschspecifika e-tjänster bedömer myndigheten att en mer likvärdig bedömning över landet nås samtidigt som man uppnår en ökad transparens och tydlighet för både handläggare och företagare. Tillväxtverket bedömer att Naturvårdsverket bör få ett samordnande ansvar för att arbeta vidare med förslaget.
182
181 Se Tillväxtverkets rapport Förenkla för företag i tillstånds- och anmälningsprocessen för
miljöfarlig verksamhet. Delrapport 2024. Dnr Ä2021-761.
182 Se Tillväxtverkets rapport Förenkla för företag i tillstånds- och anmälningsprocessen för
miljöfarlig verksamhet. Delrapport 2024. Dnr Ä2021-761.
Hur går miljöprövningen till? SOU 2024:98
914
10.5.7 En anmäld verksamhet eller åtgärd saknar rättskraft – verksamhetsutövare ansöker om tillstånd för att vara på säkra sidan
En verksamhet eller åtgärd som har föregåtts av en anmälan kan bli föremål för ytterligare tillsynsåtgärder såsom förelägganden om försiktighetsmått eller skyddsåtgärder, men även ett beslut om förbud. Verksamheten eller åtgärden omfattas således inte av rättskraft på samma sätt som en tillståndspliktig verksamhet. Några verksamhetsutövare har framfört att de för vissa typer av verksamheter och åtgärder i stället för att anmäla verksamheten söker frivilligt tillstånd. På så sätt får de ett tillstånd av vilket det framgår under vilka förutsättningar verksamheten eller åtgärden får bedrivas och de riskerar då inte bli föremål för ytterligare tillsynsåtgärder för de frågor som har prövats genom tillståndsbeslutet. Till utredningen har det framförts att detta framför allt gäller solcellsparker, som i dag inte är anmälnings- eller tillståndspliktiga, men där tillsynsmyndigheten oftast uppger att de omfattas av krav på anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Det har även framförts att frivilligt tillstånd söks exempelvis när en verksamhet eller åtgärd påverkar närboende, t.ex. motorsportbanor.
Att verksamhetsutövare ansöker om tillstånd i stället för att använda sig av det anmälningsförfarande som verksamheten eller åtgärden förutsätts omfattas av medför att prövningen tar längre tid. Utöver att prövningen tar längre tid vilket i sig är negativt för verksamhetsutövaren är det en rimligt att utgå ifrån att en tillståndsprocess även belastar prövningsmyndigheter och tillsynsmyndigheter i högre utsträckning än vad ett anmälningsförfarande gör.
Vi har gått igenom samtliga anläggningar i anläggningsregistret NikITa för att se vilka som markerats som frivilliga tillstånd och kan konstatera att de fyra vanligaste verksamhetstyperna som ansökt om frivilligt tillstånd är mindre vindkraftverk (MPF-kod 40.100), mindre djurhållningsverksamheter (MPF-kod 1.20), mindre förbränningsanläggningar (MPF-kod 40.60) och motorsportbanor m.fl. (MPF-kod 92.30).
Det bör i sammanhanget samtidigt noteras att sett till alla anläggningar är det relativt få verksamhetsutövare som i dag omfattas av anmälningsplikt C som ansöker om frivilligt tillstånd. Av omkring 8 000 anläggningar som i dag är i drift som finns i anläggningsregis-
SOU 2024:98 Hur går miljöprövningen till?
915
tret NikITa har cirka 250 markerats som frivilliga tillstånd, nästan hälften av dessa avser vindkraft. Det verkar således på det stora hela vara relativt sällsynt att verksamhetsutövare som omfattas av C-nivå ansöker om frivilligt tillstånd.
10.5.8 Stort mörkertal och avsaknad av möjlighet att besluta om miljösanktionsavgift
De kommuner vi har haft kontakt med har samtliga lyft att det finns ett mörkertal med anmälningspliktiga verksamheter som bedrivs utan att någon anmälan har gjorts. Det är inte alltid underlåtenheten att anmäla en verksamhet beror på att verksamhetsutövaren medvetet inte har anmält. I många fall kan orsaken vara att verksamhetsutövaren saknar kunskap om att anmälan krävs. Sådana verksamheter kan uppmärksammas i samband med uppsökande tillsyn. Uppsökande tillsyn är dock en tillsynsverksamhet som kräver stora resurser av kommunerna. Dessutom resurser som sällan kan finansieras genom tillsynsavgifter. Skälet för detta är bl.a. de svårigheter som i sådana fall ofta finns för att identifiera fysiska eller juridiska personer att debitera.
För efterlevnad av miljöbalken och bestämmelser som meddelats med stöd av balken finns möjlighet för tillsynsmyndigheten att meddela förelägganden och förbud. I fråga om underlåtenhet att anmäla har det sedan länge funnits en etablerad praxis att tillsynsmyndigheten inte kan förelägga en verksamhetsutövare att ge in en anmälan i efterhand för en verksamhet eller åtgärd som redan påbörjats eller utförts.
183
Idag finns heller ingen möjlighet att be-
sluta om miljösanktionsavgift vid underlåtenhet att ge in en anmälan trots att man påbörjat en anmälningspliktig verksamhet eller åtgärd. Att påbörja en anmälningspliktig verksamhet eller åtgärd utan att först anmäla den omfattas i stället av straffansvar. Att anmäla en underlåtenhet att anmäla till polisen har av många tillsynsmyndigheter ansetts vara en tidskrävande åtgärd. Vidare uppfattar kommunerna att kravet på att polisanmäla en verksamhet som har underlåtit att anmäla verksamheten innebär ytterligare merarbete som de inte kan få täckning för och som sällan leder till påföljd.
183 Se bl.a. MÖD:s domar den 15 maj 2012 i mål nr M 5707-11 och den 7 oktober 2014 i mål nr M 383-14.
917
11 Vem utför miljöprövningen?
11.1 Kapitlets innehåll
Enligt våra utredningsdirektiv är det, för att miljötillståndsprocessen ska vara förutsebar och ändamålsenlig, viktigt att ansvarsfördelningen mellan myndigheterna i fråga om t.ex. tillståndsprövning enligt miljöbalken, tillsyn och vägledning inte leder till brister i enhetlighet i tillämpningen av miljölagstiftningen. I utredningsdirektivet konstateras också att det finns ett behov av att se över ansvarsfördelningen mellan myndigheterna i fråga om förvaltning inom miljöområdet så att de kan möta de behov som uppstår i takt med utvecklingen av ny miljöteknik, och andra framsteg inom industrins omställning. Förvaltningen inom miljöområdet bör vara mer stödjande och integrerad inom alltifrån rättstillämpning till uppföljning, tillsyn och vägledning så att den kan bidra till mer effektiva och förutsebara tillståndsprocesser. Vissa förvaltningsmyndigheter är alltid remissinstanser i en prövning medan andra kan bli remissinstanser i vissa mål eller ärenden. Vissa myndigheter kan överklaga beslut eller domar. Det kan enligt direktiven ifrågasättas om dagens system i detta avseende är ändamålsenligt för en effektiv prövning eftersom myndigheternas roller inte är tydliga. Utredningen ska mot den här bakgrunden bl.a. utreda om det finns skäl att göra ändringar i ansvarsfördelningen mellan myndigheter, eller att se över myndighetsstrukturen, se över i vilken utsträckning myndigheter bör delta som parter eller remissmyndigheter i tillståndsprövningen enligt miljöbalken och om de bör samordna sitt deltagande, och utreda om enbart en enda statlig myndighet ska kunna vara part.
1
I avsnitt 5.2 har vi på en övergripande nivå beskrivit gällande svensk rätt avseende miljöprövning. I detta kapitel redogör vi närmare för gällande svensk rätt i fråga om vem som utför miljöpröv-
1 Se dir. 2023:78 s. 9 och 10.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
918
ning enligt miljöbalken. Därefter beskriver vi de huvudsakliga statliga aktörer som deltar i prövningen av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Avslutningsvis redogör vi för de utmaningar som lyfts i utredningsdirektiven, som tidigare utredningar har tagit upp och som framförts till oss av olika berörda aktörer under vårt utredningsarbete.
11.2 Gällande svensk rätt
11.2.1 Översikt över vem som prövar tillstånd enligt miljöbalken
I 16 kap. 1 § miljöbalken regleras vilka myndigheter som prövar mål och ärenden enligt miljöbalken och enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken. Där framgår att det är regeringen, länsstyrelserna och andra förvaltningsmyndigheter, kommunerna, mark- och miljödomstolarna, Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen som är prövningsmyndigheter.
I 7 kap. 28 a § miljöbalken framgår att det är förbjudet att utan tillstånd bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i Natura 2000-områden. Om det finns en risk för betydande påverkan på miljön ska samråd hållas och en ansökan om tillstånd lämnas in. Tillståndet prövas av länsstyrelsen i det län där området ligger eller mark- och miljödomstol om det är ett ansökningsärende som har lämnats dit (7 kap. 29 b § MB).
I 9 kap. miljöbalken finns bestämmelser om tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarlig verksamhet. Enligt 9 kap. 8 § miljöbalken prövas en ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet av en mark- och miljödomstol. Regeringen får dock meddela föreskrifter om att ansökan om tillstånd för vissa slag av verksamheter ska prövas av länsstyrelsen och om att en kommunal nämnd ska pröva frågor om tillstånd ifall den miljöfarliga verksamheten kan antas ha en liten miljöpåverkan. Tillstånd där sökanden är Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt ska alltid prövas av länsstyrelsen. Närmare bestämmelser om när frågor om tillståndsplikt för miljöfarlig verksamhet prövas av mark- och miljödomstol respektive länsstyrelse återfinns i miljöprövningsförordningen. Verksamheter och åtgärder som prövas av mark- och miljödomstolar faller under ”tillstånds-
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
919
plikt A”, medan länsstyrelsen prövar de verksamheter och åtgärder som ingår i kategori ”tillståndsplikt B”. Länsstyrelsens prövning, ändring och omprövning av tillstånd av B-verksamheter utförs av miljöprövningsdelegationer. Detta regleras i 3 § i förordning om miljöprövningsdelegationer. Anmälan om miljöfarlig verksamhet ska enligt 9 kap. 8 § miljöbalken göras till Försvarsinspektören för hälsa och miljö (FIHM), länsstyrelsen eller kommunen. I kapitel 2–32 i miljöprövningsförordningen framgår vilka verksamheter och åtgärder som är anmälningspliktiga, s.k. ”anmälningsplikt C”. Närmare bestämmelser om anmälningsplikten finns i 22, 24–27 b och 46 §§ i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Där framgår att en anmälan ska ges in till den myndighet eller kommun som enligt miljötillsynsförordningen utövar tillsyn över verksamheten eller åtgärden. Det innebär att den som ska driva en miljöfarlig verksamhet som omfattas av anmälningsplikt C ska anmäla det till kommunen. Inom området för miljö- och hälsoskydd har FIHM ansvaret för tillsyn över den verksamhet som bedrivs av Försvarets materielverk, Fortifikationsverket och Försvarets radioanstalt (2 kap. 4 § miljötillsynsförordningen). Om en verksamhet eller åtgärd har samband med en annan fråga som prövas av länsstyrelsen ska anmälan ska ges in till länsstyrelsen.
Ansökan om tillstånd till vattenverksamhet prövas enligt 11 kap. 9 b § miljöbalken av mark- och miljödomstol. Ansökan om tillstånd för markavvattning prövas dock av länsstyrelsen om den inte ska prövas av mark- och miljödomstol enligt 7 kap. 19 eller 20 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. I vissa fall krävs först dispens. Det är i första hand länsstyrelsen som prövar en dispens från markavvattningsförbudet, även om tillståndsprövningen sedan ska göras av mark-och miljödomstolen (11 kap. 14 § MB). Anmälan om vattenverksamhet ska enligt 11 kap. 9 b § miljöbalken göras till försvarsinspektören för hälsa och miljö, länsstyrelsen eller kommunen, dvs. tillsynsmyndigheterna. I 19–23 §§ förordningen om vattenverksamheter finns närmare bestämmelser om anmälningsplikten som gäller för vattenverksamheter.
I 12 kap. 6 § miljöbalken finns bestämmelser om att en verksamhet eller en åtgärd som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön, men som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i balken, ska anmälas för samråd. Anmälan för samråd ska göras hos den myndighet som utövar tillsynen. Vilken
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
920
myndighet som är tillsynsmyndighet regleras i 26 kap. 3 § miljöbalken och 2 kap. miljötillsynsförordningen. Tillsynsmyndighet är Skogsstyrelsen, FIHM eller länsstyrelsen. Skogsstyrelsen är tillsynsmyndighet för samrådsärenden vad gäller verksamheter eller åtgärder som omfattas av skogsvårdslagen och som avser avverkning, hyggesbehandling, beståndsanläggning, beståndsvård, uttag av skogsbränsle, skogsbilvägar, skogsgödsling och skogsmarkskalkning eller andra skogsbruksåtgärder. FIHM är tillsynsmyndighet för samrådsärenden gällande verksamheter och åtgärder inom Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt. Länsstyrelsen är tillsynsmyndighet för alla övriga samrådsärenden, dvs de som inte FIHM eller Skogsstyrelsen är ansvariga för. Länsstyrelsen får överlåta ansvaret för tillsynen och därmed även samrådsärenden till en kommun.
Enligt 12 kap. 9 § miljöbalken ska åtgärder som innebär att jordbruksmark tas ur produktion också anmälas för samråd till länsstyrelsen, om inte åtgärden är av ringa betydelse för jordbruket på brukningsenheten eller för natur- och kulturmiljön. Om en inkommen anmälan om att ta jordbruksmark ur jordbruksproduktion innebär en väsentlig ändring av naturmiljön ska den även hanteras som ett samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.
I 13 kap. miljöbalken anges att det krävs tillstånd för att genomföra en avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer eller för att släppa ut en produkt som innehåller eller består av sådana organismer på marknaden. Det framgår av 2 kap. 2 § förordningen om utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön att ansökan om tillstånd till avsiktlig utsättning ska göras hos tillsynsmyndigheten. Tillsynsmyndighet är Jordbruksverket (2 kap. 18 § miljötillsynsförordningen) som alltså även prövar frågor om tillstånd.
Av 14 kap. miljöbalken framgår bl.a. att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter som behövs från hälso- eller miljöskyddssynpunkt om krav på tillstånd eller godkännande för hantering, införsel och utförsel av en kemisk produkt, bioteknisk organism eller vara. Bestämmelser meddelade med stöd av 14 kap. finns i förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer där det anges att tillstånd krävs för att hantera särskilt farliga kemiska produkter bl.a. om hanteringen inte är yrkesmässig. Frågor om tillstånd ska
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
921
prövas av länsstyrelsen i det län där sökanden bedriver den rörelse inom vilken hanteringen är avsedd att ske eller, om sökanden inte bedriver någon sådan rörelse, där sökanden är bosatt.
2
Bestämmel-
ser om tillstånd meddelade med stöd av 14 kap. miljöbalken finns även i förordningen om bekämpningsmedel. Där anges att Kemikalieinspektionen prövar de frågor om tillstånd, godkännande, dispens och andra åtgärder som ska prövas i medlemsstaterna enligt EU:s växtskyddsmedelsförordning
3
och även de frågor om tillstånd, god-
kännande, dispens och andra åtgärder som ska prövas enligt EU:s biocidförordning (2 kap. 2 § respektive 3 kap. 3 § förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer).
4
Frågor om använd-
ningstillstånd för växtskyddsmedel prövas av Jordbruksverket, Folkhälsomyndigheten eller Arbetsmiljöverket (2 kap. 20 § förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer) medan frågor om användningstillstånd för biocidprodukter prövas av Folkhälsomyndigheten eller Arbetsmiljöverket (3 kap. 16 § förordningen om kemiska produkter och biotekniska organismer).
Tillstånds- och anmälningsplikt på avfallsområdet regleras till stor del i 29 kap. miljöprövningsförordningen och 9 kap. 6 § miljöbalken. Utöver det finns i 15 kap. miljöbalken bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om att det krävs tillstånd, anmälan eller registrering för att yrkesmässigt hantera avfall. Sådana föreskrifter finns t.ex. i avfallsförordningen (2020:6145). Där framgår att tillstånd för transport av avfall ska prövas av länsstyrelsen i det län där sökandens verksamhet har sitt säte, eller där sökanden bedriver den huvudsakliga delen av sin verksamhet (5 kap. 5 § avfallsförordningen). Den som yrkesmässigt transporterar avfall åt andra ska söka tillstånd hos länsstyrelsen om verksamheten transporterar mer än 10 ton eller 50 kubikmeter icke-farligt avfall per kalenderår, eller mer än 1 ton eller 5 kubikmeter avfall vid en enskild transport. Tillståndsplikt gäller som regel om verksamheten transporterar farligt avfall. Den som transporterar avfall som har uppkommit i eller i samband med egen yrkesmässig verksamhet behöver ansöka om tillstånd om mängden avfall som ska transporteras överskrider 100 kilo eller 100 liter farligt avfall per kalenderår. Anmälningsplikt gäller i stället för tillstånds-
2 Se 7 § respektive 9 § förordning (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer. 3 Se Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009. 4 Se Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 528/2012.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
922
plikt om verksamheten transporterar högst 10 ton eller 50 kubikmeter icke-farligt avfall per kalenderår och högst 1 ton eller 5 kubikmeter icke-farligt avfall vid en enskild transport. I avfallsförordningen anges också att, i den mån inte tillståndsplikt gäller, ska en anmälan om transport av farligt avfall som har uppkommit i eller i samband med en yrkesmässig verksamhet göras till länsstyrelsen (5 kap. 7 § avfallsförordningen). Anmälningsplikt till länsstyrelsen gäller även vid transport av farliga jordbrukskemikalier, flygaska och pannaska från oljeförbränning, smittförande avfall, asbestinnehållande avfall, avfall från förbränning eller pyrolys av hushållsavfall och liknande handels-, industri- och institutionsavfall. Det krävs även en anmälan till länsstyrelsen för yrkesmässig insamling av avfall och för avfallshantering av handlare eller mäklare (5 kap. 10 och 11 § avfallsförordningen).
I 17 kap. miljöbalken regleras regeringens tillåtlighetsprövning. Regeringen ska tillåtlighetspröva vissa typer av nya verksamheter så som allmänna farleder, anläggningar för kärnteknisk verksamhet, och mer omfattande verksamheter för geologisk lagring av koldioxid. Regeringen får också förbehålla sig att pröva tillåtligheten av t.ex. en verksamhet som kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande slag sett till syftet med miljöbalken att skydda människors hälsa och miljö.
Nedan beskriver vi närmare den prövning som sker vid vissa av prövningsmyndigheterna med fokus på den prövning som sker av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet.
11.2.2 Regeringen
Regeringen är på olika sätt prövningsinstans på miljöområdet. Regeringen är i vissa fall den instans som prövar om tillstånd för en verksamhet eller en åtgärd och i andra fall pröva om en verksamhet eller åtgärd kan tillåtas. Att regeringen tillåter verksamheten blir då en förutsättning för att tillstånd ska kunna ges.
Regeringens obligatoriska tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. 1 § miljöbalken görs som ett led i tillståndsprocessen, där mark- och miljödomstolar och andra prövningsmyndigheter ingår som länkar i prövningskedjan. Prövningen gäller bl.a. anläggningar för kärnteknisk verksamhet, anläggningar för att bryta ämnen som kan användas
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
923
för framställning av kärnbränsle, allmänna farleder och omfattande verksamheter som avser geologisk lagring av koldioxid. En prövning av regeringen är också obligatorisk för sådan verksamhet som beskrivs i 2 kap.9–10 §§miljöbalken. Enligt dessa bestämmelser kan regeringen under vissa förutsättningar tillåta en verksamhet som annars skulle vara otillåten enligt miljöbalkens allmänna hänsynsregler.
Till regeringens obligatoriska prövningsområden bör vidare räknas de situationer som beskrivs i 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken. Dessa rör försvarsrelaterade frågor och andra allmänna intressen av synnerlig vikt än de som omfattas av 1 kap. 1 § miljöbalken. Om ett mål innehåller sådana frågor ska prövningsmyndigheten lämna över det till regeringen för prövning. Om det finns särskilda skäl får regeringen i ett visst fall avstå från att pröva dessa verksamheter, men regeringen får också förbehålla sig rätten att pröva andra. Regeringen får bl.a. förbehålla sig rätten att pröva tillåtligheten av en verksamhet som – i betraktande av de intressen som miljöbalken enligt 1 kap. 1 § ska främja – kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande slag (17 kap. 3 § första stycket MB). En myndighet eller kommun som inom sitt verksamhetsområde får kännedom om en sådan verksamhet ska underrätta regeringen medan Trafikverket årligen ska underrätta regeringen om väg- och järnvägsprojekt med stor påverkan på miljön och hushållningen med mark och vatten (17 kap. 5 § MB). En särskild utredare fick i april 2022 i uppdrag att utreda regeringens roll som överinstans på vissa delar av miljöområdet. Den särskilda utredaren skulle även se över processen för ärenden som får tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. miljöbalken, bl.a. om det är lämpligt att ändra nuvarande beslutsordning så att en förvaltningsmyndighet eller domstol prövar ärendena i stället för regeringen och när i tillståndsprocessen som regeringen ska kunna förbehålla sig att pröva om en verksamhet kan tillåtas enligt miljöbalken. Utredningens betänkande Rätt
frågor på regeringens bord – en ändamålsenlig regeringsprövning på miljöområdet presenterades i februari, 2024. Utredningens förslag
har i skrivande stund inte genomförts. Som vi redogör för i avsnitt 2.2.2 har vi med hänsyn tagen till uppdragets omfattning samt tillgängliga resurser och utredningstid avgränsat vårt uppdrag till processen för miljöprövning i första instans. Endast i några delar
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
924
med koppling till miljöbedömningsprocessen kommer vi in på den prövning som görs av regeringen, se avsnitten 9.6.3 och 9.12.
11.2.3 Mark- och miljödomstolarna
Mark- och miljödomstolarna handlägger mål och ärenden enligt det som föreskrivs framför allt i miljöbalken, fastighetsbildningslagen och plan- och bygglagen. Mark- och miljödomstol prövar också överklaganden av länsstyrelsens och andra statliga myndigheters beslut enligt miljöbalken, föreskrifter som har meddelats med stöd av miljöbalken och enligt lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Exempelvis ska de miljöfarliga verksamheter som potentiellt kan påverka miljön mest, s.k. A-verksamheter, ansöka om tillstånd hos mark- och miljödomstol. Även tillstånd till vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken prövas av mark- och miljödomstol som första instans. Mark- och miljödomstolarna handlägger också många andra typer av mål och ärenden, främst överklaganden, inom områdena miljö, fastighet, plan och bygg samt vatten och avlopp. Mark- och miljödomstolarna handlägger t.ex. överklaganden enligt plan- och bygglagstiftningen och överklaganden av myndigheters och kommuners beslut enligt 7 kap. 11 § första stycket 2 miljöbalken om inrättande av biotopskyddsområden. De handlägger även mål om dispenser från områdesskyddsföreskrifter och frågor om ersättning i anledning av områdesskydd enligt 31 kap. miljöbalken.
De processuella bestämmelser som styr ansökningsmålen, där mark- och miljödomstolen utgör första instans, finns främst i 22 kap. miljöbalken, i lagen om mark- och miljödomstolar och – om annat inte är särskilt reglerat – i rättegångsbalken (4 kap. 1 § LOM). I mål som har överklagats till mark- och miljödomstol tillämpas lagen om domstolsärenden i stället för rättegångsbalken (5 kap. 1 § LOM).
I kapitel 4 beskriver vi mark- och miljödomstolarnas historik och tillkomst. Mark- och miljödomstolarna anses vara en s.k. särskild domstol i den mening som avses i rättegångsbalkens forumbestämmelser (10 kap. 17 § första stycket 1 och 19 § RB). De är alltså inte specialdomstolar eller egna myndigheter utan utgör en del av vissa tingsrätter. Vilka tingsrätter som ska vara mark- och miljödomstolar liksom mark- och miljödomstolarnas domsområ-
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
925
den följer av förordningen om mark- och miljödomstolarnas domsområden. Mark- och miljödomstolar finns vid tingsrätterna i Umeå, Östersund, Nacka, Vänersborg och Växjö.
Bestämmelser om domstolarnas sammansättning finns i lagen om mark- och miljödomstolar. Den dömande personalen på mark- och miljödomstolarna består av juridiskt utbildade domare och tekniska råd. Regeringen beslutar om utnämning av juristdomare och tekniska råd efter förslag från Domarnämnden (1 § lag om utnämning av ordinarie domare). Enligt 41 § förordning med tingsrättsinstruktion anställs de tekniska råden gemensamt för de tingsrätter som är mark- och miljödomstol. Regeringen beslutar vid vilken tingsrätt ett tekniskt råd företrädesvis ska ha sin tjänstgöring förlagd. Domstolsverket beslutar vid vilka andra tingsrätter det tekniska rådet ska tjänstgöra. Tekniska råd är ordinarie domare som deltar i beredningen och avgörandet av mål och ärenden som gäller mark och miljö. De ska ha en teknisk eller naturvetenskaplig högskoleutbildning (2 kap. 2 § LOM), som till exempel civilingenjör, naturvetare, miljöchef, vattenspecialist och samhällsbyggare, kombinerat med lång yrkeserfarenhet. Tekniska råd deltar självständigt i dömandet och tillför specialistkunskap till det kollegiala beslutsfattandet.
5
I tillståndsmål deltar som regel även särskilda ledamöter som förordnas av Domarnämnden (1 § förordning om Domarnämndens förordnande av särskilda ledamöter i allmän domstol och i allmän förvaltningsdomstol). Rättens ordförande bestämmer med hänsyn till de frågor som prövas i målet eller ärendet vilka särskilda ledamöter som ska ingå i rätten. När det ingår två eller tre särskilda ledamöter i rätten, ska dock en av dem ha erfarenhet av sådana sakfrågor som faller inom Naturvårdsverkets, Havs- och vattenmyndighetens, Boverkets eller Lantmäteriets verksamhetsområde och en av dem ha erfarenhet av industriell, kommunal eller areell verksamhet eller av sådana sakfrågor som faller inom nämnda förvaltningsmyndigheters verksamhetsområden. I mål enligt lagen om allmänna vattentjänster ska de särskilda ledamöterna ha erfarenhet av vatten- och avloppsfrågor (2 kap. 8 § LOM). De sakkunniga ledamöterna är inte partsrepresentanter, utan ska företräda särskild sakkunskap och erfarenhet av värde för domstolen. De särskilda ledamöterna är
5 Se https://www.domstol.se/jobba-hos-oss/att-jobba-i-sveriges-domstolar/mot-varamedarbetare/juridik/tekniskt-rad/forarbetar-och-domer/ (besökt 2024-04-10).
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
926
till skillnad från juristdomarna och de tekniska råden inte anställda vid domstolen utan tjänstgör efter kallelse.
6
Förutom rådmän, tekniska råd och särskilda ledamöter finns i mark- och miljödomstolarna föredragande (beredningsjurister) som bereder mål. I vissa mark- och miljödomstolar finns också tingsfiskaler och tingsnotarier som arbetar med miljömålen. När det gäller tillståndsansökningar är det dock oftast rådmän eller tekniska råd som sköter beredningen innan målen sätts ut till huvudförhandling.
På de flesta mark- och miljödomstolar lottas ett mål som kommer in på en juristdomare, som har det s.k. drivningsansvaret. För varje mål och ärende ska det finnas en ansvarig domare (15 § förordning med tingsrättsinstruktion). Drivningsansvaret innebär att domaren har ett formellt ansvar för att målet drivs framåt mot ett avgörande och för att nödvändiga åtgärder vidtas i målet. När målet kommer in utses också ett eller två tekniska råd som arbetar nära ihop med juristdomaren, men domaren fattar alla handläggningsbeslut. Domskrivningen görs gemensamt.
11.2.4 Länsstyrelsens olika roller
Prövningsmyndighet
Länsstyrelserna är 21 enskilda myndigheter med i huvudsak gemensamma ansvarsområden. De har ett brett uppdrag och ska bl.a. verka för att nationella mål får genomslag i länet, arbeta sektorsövergripande och främja samverkan mellan kommuner, regioner, statliga myndigheter och andra relevanta aktörer i länet och främja länets utveckling (2 § förordning med länsstyrelseinstruktion).
Prövning är en av länsstyrelsens kärnverksamheter och genomförs i varierande omfattning inom flera av länsstyrelsens sakområden såsom djurskydd, naturskydd, miljöfarlig verksamhet, fysisk planering eller kulturmiljö. Som beskrivits ovan i avsnitt 11.2.1. prövas flera olika typer av tillstånd enligt miljöbalken av alla länsstyrelser som första instans, t.ex. tillstånd för transport av avfall och tillstånd för markavvattning. Alla länsstyrelsen ansvarar även för bl.a. beslut om naturreservat, utökat strandskydd, dispens från
6 Se Sveriges domstolar, https://www.domstol.se/amnen/mark-och-miljo/introduktion-tillmark--och-miljodomstolen/mark--och-miljodomstolens-uppdrag/ (besökt 2023-10-25).
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
927
artskydd och dumpningsdispenser. För prövningen av miljöfarlig verksamhet finns vid tolv länsstyrelser särskilda organ för prövningen. Dessa beskrivs närmare i nästa underavsnitt. Här beskrivs översiktligt den övriga prövningen enligt miljöbalken som sker på alla länsstyrelser.
Länsstyrelsen får enligt 7 kap. 7 § miljöbalken meddela dispens från föreskrifter som länsstyrelsen har meddelat för ett naturreservat. Länsstyrelsen prövar även frågor om dispens enligt 7 kap. 11 § andra stycket miljöbalken som avser sådana biotopskyddsområden som är generellt skyddade enligt 7 kap. 11 § första stycket miljöbalken (5 § förordning om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.). Frågor om dispens i de biotopskyddsområden som har beslutats i det enskilda fallet av Skogsstyrelsen, länsstyrelsen eller kommunen enligt 6, 7 respektive 7 a §§ förordning om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. prövas fortsatt av den myndighet eller kommun som har bildat biotopskyddsområdet. Länsstyrelsen prövar även dispenser enligt 7 kap. 11 b § miljöbalken som avser att inom ett biotopskyddsområde enligt 11 § första stycket vidta en åtgärd som underlättar för jordbruket.
Länsstyrelsen prövar också dispenser från strandskyddet enligt 7kap. 18 a § miljöbalken. Detta gäller när dispensen avser byggande av en försvarsanläggning, allmän väg eller järnväg. Detta gäller även när ett område som skyddas enligt andra bestämmelser i 7 kap. miljöbalken än bestämmelserna om miljöskyddsområde eller vattenskyddsområde och skyddet har beslutats av någon annan än en kommun. Länsstyrelsen får även meddela dispens från föreskrifter som har meddelats för ett miljöskyddsområde, om det finns särskilda skäl (7 kap. 20 § MB).
Länsstyrelsen prövar också Natura 2000-tillstånd i fråga om ansökningar som är begränsade till tillstånd enbart enligt Natura 2000bestämmelserna (7 kap. 28 a § MB). Det gäller exempelvis för verksamheter enligt lagen om kontinentalsockeln och andra sektorslagar.
Länsstyrelsen prövar dispens från artskydd i föreskrifter som är meddelade med stöd av 8 kap. miljöbalken. Enligt 14 och 15 §§ artskyddsförordningen får länsstyrelsen i det enskilda fallet ge dispens från förbuden i 4–5 och 7 §§ för åtgärder som kan påverka fridlysta arter eller deras livsmiljöer. Länsstyrelsen ska också pröva ärenden om tillstånd enligt 26, 35 eller 40 § artskyddsförordningen.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
928
Länsstyrelsen prövar ansökningar om tillstånd till markavvattning enligt 11 kap. 9 b § miljöbalken och även dispens från markavvattningsförbud enligt 11 kap. 14 §. Länsstyrelsen prövar även tillstånd för uppförande av vilthägn enligt 12 kap. 11 § miljöbalken.
Länsstyrelsen ansvarar för en del prövningar av tillstånd och anmälningar enligt avfallsförordningen. Frågor om dispens från dumpningsförbud enligt 15 kap. 29 § miljöbalken prövas av länsstyrelsen i det län där avfallet avses att dumpas, om dispensfrågan inte ska prövas av Havs- och vattenmyndigheten (4 kap. 16 § avfallsförordningen). Länsstyrelsen prövar också tillstånd och anmälningar om transport av avfall (5 kap.5 och 7 §§avfallsförordningen). Det krävs en anmälan till länsstyrelsen för yrkesmässig insamling av avfall och den som är handlare eller mäklare ska anmäla sin verksamhet till länsstyrelsen (5 kap. 10 respektive 11 §§avfallsförordningen).
Länsstyrelsen genomför också överprövning inom ramen för sin tillsyn över kommunernas handläggning av strandskyddsärenden enligt miljöbalken och prövar bl.a. överklagade förelägganden eller förbud som en kommunal nämnd har beslutat om i samband med anmälan eller medan verksamheten är i drift. Länsstyrelsen ansvarar även för de regionala samverkansprocesserna som äger rum inom ramen för den, i skrivande stund, pausade omprövningen för moderna miljövillkor för tillståndspliktiga vattenverksamheter för produktion av vattenkraftsel (42 a och 42 b §§ förordningen om vattenverksamhet).
7
Miljöprövningsdelegationer
Tillstånd för verksamheter och åtgärder som påverkar miljön något mindre, s.k. B-verksamheter, beslutas av miljöprövningsdelegationer. En miljöprövningsdelegation är ett särskilt organ för länsstyrelsens prövning av ärenden om miljöfarlig verksamhet. Förutom nya tillstånd i form av helprövningar och ändringstillstånd beslutar miljöprövningsdelegationer även i ärenden om bl.a. ekonomiska säkerheter (vanligen för täkter, vindkraftverk och vissa avfallsanläggningar), upphävande eller omprövning av tillstånd, villkorsändringar och dispens från att följa utsläppsvärden enligt industri-
7 Se bl.a. https://www.havochvatten.se/arbete-i-vatten-och-energiproduktion/vattenkraftverkoch-dammar/nationella-planen-nap/regeringens-beslut-och-provningsgrupper.html (besökt 9 november, 2023).
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
929
utsläppsförordningen. Miljöprövningsdelegationer finns vid tolv länsstyrelser: Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland, Dalarna, Uppsala, Stockholm, Örebro, Västra Götaland, Östergötland, Kalmar, Halland och Skåne (12 § förordning med länsstyrelseinstruktion).
Miljöprövningsdelegationerna, liksom miljödomstolarna, infördes genom miljöbalken. Avsikten med inrättandet av dem var att ge länsstyrelserna möjlighet att effektivisera sin prövning, att skilja prövningen från länsstyrelsens övriga roller och att ge den fastare former för att säkerställa att tillståndsprövningen vid samtliga länsstyrelser uppfyllde höga krav på rättssäkerhet. En del i detta var också införandet av flera av de processuella regler som gäller för prövningsförfarande i domstol. Genom att reglera formerna för beslutsfattandet och lägga vikt vid den juridiska hanteringen skulle en viktig källa till osäkerhet kunna elimineras. Reglerna syftade också till att garantera att inte något tillståndsärende skulle handläggas och avgöras utan medverkan av en tillräckligt erfaren jurist.
8
Vid den här tiden fanns miljöprövningsdelegationer vid alla länsstyrelser. Prövningsverksamheten koncentrerades i juni 2012 till 12 länsstyrelser. En prövning hos färre miljöprövningsdelegationer bedömdes ge bättre förutsättningar för en enhetlig rättstillämpning. Det bedömdes också finnas anledning att överväga ett ytterligare tydliggörande av miljöprövningsdelegationernas och länsstyrelsernas olika roller vid prövningen och beredningen av tillståndsärenden. Detta mynnade ut i den särskilda förordningen om miljöprövningsdelegationer som ersatte de tidigare bestämmelserna i länsstyrelseinstruktionen om delegationens uppgifter, sammansättning m.m.
9
Enligt förordningen om miljöprövningsdelegationer ska delegationen bestå av det antal ordförande och miljösakkunniga som behövs för verksamheten. Ordförandena och de miljösakkunniga utses av regeringen för en bestämd tid, efter anmälan av landshövdingen. Ordföranden ska vara lagfaren och erfaren i domarvärv och ha särskild erfarenhet av rättsliga frågor enligt miljöbalken. När miljöprövningsdelegationen prövar ett ärende ska den bestå av en ordförande och en miljösakkunnig. Ordföranden och den miljösakkunnige fattar beslut tillsammans. En ordförande eller miljösakkunnig får tjänstgöra vid en miljöprövningsdelegation inom en
8 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 470–473. 9 Se prop. 2009/10:215 s. 95–98.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
930
annan länsstyrelse, om länsstyrelserna har kommit överens om det. Miljöprövningsdelegationerna ska samverka och samråda med varandra i frågor om handläggning som är gemensamma för deras verksamheter (28 § förordning om miljöprövningsdelegationer).
Miljöprövningsdelegationen ansvarar för att de ärenden som delegationen ska pröva blir tillräckligt beredda. Ärendena bereds i första hand av handläggare på den enhet på länsstyrelsen som ansvarar för miljöskydd, i samråd med miljöprövningsdelegationen. Oavsett i vilket län verksamheten som ska prövas hör hemma bereds ärendet av en handläggare vid den länsstyrelse där miljöprövningsdelegationen är placerad. Handläggaren inhämtar synpunkter från övriga delar av länsstyrelsen och avslutar sin beredning genom att lämna ett underlag till beslut till miljöprövningsdelegationen. Som framgår ovan är beredningshandläggaren inte med i beslutsfattandet.
Miljöprövningsdelegationen är alltså en del av myndigheten länsstyrelsen, men delegationens prövning och beslutsfattande ska ske självständigt från länsstyrelsens roll som tillsynsmyndighet och företrädare av miljöintressen och andra allmänna intressen (4 § förordning om miljöprövningsdelegationer). På detta sätt ska ingen sammanblandning ske med länsstyrelsens roll som tillsynsmyndighet eller som företrädare av miljöintressen och andra allmänna intressen. Ingen annan än ordföranden och den miljösakkunnige har rätt att delta i miljöprövningsdelegationens beslut. En ordförande som tjänstgör utanför miljöprövningsdelegationen får därför t.ex. inte heller delta i handläggning av ärenden som avser tillsyn över miljöfarliga verksamheter som är tillståndspliktiga eller verksamheter som kan komma att prövas av miljöprövningsdelegationen. En miljösakkunnig som har deltagit i ett beslut vid miljöprövningsdelegationen får vid tjänstgöring utanför miljöprövningsdelegationen bl.a. inte delta i handläggningen av ett ärende som avser tillsyn över att beslutet följs (23, 24 och 26 §§ förordning om miljöprövningsdelegationer). Det finns dock inga hinder för att delegationen utgörs av personer som är verksamma inom länsstyrelsen. Tvärtom ansåg regeringen vid miljöprövningsdelegationernas inrättande att de borde kunna besättas med personal som redan är verksamma inom länsstyrelsen.
10
Det är också så det i de flesta fall ser ut.
10 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 470–473.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
931
Samråd och beslut om betydande miljöpåverkan
För alla tillståndspliktiga verksamheter är det länsstyrelserna i respektive län som hanterar undersöknings- och avgränsningssamråd, oavsett om tillstånd sedan ska sökas hos miljöprövningsdelegation eller hos mark- och miljödomstol. Det är verksamhetsutövaren som har ansvaret för att genomföra samråden och att de sker på ett sätt som uppfyller lagens krav, men länsstyrelsen har en viktig rådgivande funktion. Länsstyrelsen har inte något utpekat vägledningsansvar genom instruktionen men har bl.a. ett ansvar att, inom ramen för såväl miljöprövningsprocessen som miljöbedömningsprocessen, samråda med verksamhetsutövare som avser bedriva en verksamhet.
För de verksamheter som enligt 6 § i miljöbedömningsförordningen inte alltid kan anses medföra betydande miljöpåverkan inleds processen med ett undersökningssamråd. Efter undersökningssamrådet beslutar länsstyrelsen om verksamheten eller åtgärden bedöms ha betydande miljöpåverkan. Om så är fallet ska en miljökonsekvensbeskrivning tas fram. Detsamma gäller vid ändring av verksamheter som omnämns i 6 § miljöbedömningsförordningen. Länsstyrelsen ska fatta beslut i frågan om betydande miljöpåverkan senast 60 dagar efter att verksamhetsutövaren har lämnat in ett fullständigt underlag och en samrådsredogörelse.
I nästa steg, avgränsningssamrådet, är länsstyrelsens vägledande roll bl.a. att verka för att innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för tillståndsprövningen. Länsstyrelsen ska på begäran lämna råd om miljökonsekvensbeskrivningen och, även om en sådan begäran inte görs, bör länsstyrelsen verka för att miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för tillståndsprövningen (6 kap. 32 § MB). Länsstyrelsen ska kunna redovisa efterfrågade bedömningar både muntligen och skriftligen. Det följer av allmänna förvaltningsrättsliga krav att frågor ska besvaras så snart som möjligt. Länsstyrelsens råd är dock inte bindande och det är alltid verksamhetsutövaren som ansvarar för att miljökonsekvensbeskrivningen innehåller alla relevanta uppgifter och utgör ett fullgott beslutsunderlag.
11
Det varierar vilka som håller i samrådsärenden från länsstyrelsernas sida. Det kan vara t.ex. en prövningshandläggare eller en
11 Se SOU 2022:33 s. 285.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
932
tillsynshandläggare. Det är mycket ovanligt att en länsstyrelse har särskilda experthandläggare som arbetar med samråden, dvs. en handläggare som besitter expertkunskap och kompetens i hur samråd bör genomföras och vad som bör tas upp i samråd.
12
Länsstyrelserna har även, vid sidan av miljöprövningsdelegationerna, en viktig roll i flera delar av tillståndsprocessen för både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet, men också som tillsynsmyndighet. Hur det arbetet ser ut redogör vi för närmare nedan.
Remissinstans och part
Länsstyrelsen har en viktig roll som remissinstans och part när miljöprövning sker i mark- och miljödomstol som första instans. Det gäller dels miljöfarliga verksamheter på A-nivå, dels miljöfarliga verksamheter på B-nivå som även utgör tillståndspliktig vattenverksamhet, vilket gör att hela prövningen görs samlat i mark- och miljödomstol. Länsstyrelsen är också remissinstans och innehar partsställning vid tillståndsprövningar som utförs av en miljöprövningsdelegation.
Vad gäller länsstyrelsens rätt att föra talan i tillståndsärenden är det viktigt att skilja den från miljöprövningsdelegationens roll. Som vi har beskrivit i avsnitt 11.2.4 fördelar sig rollerna så att tillståndsprövning hanteras av miljöprövningsdelegationer som fattar beslut självständigt, medan länsstyrelsen som sådan agerar i tillsynsfrågor samt som företrädare för miljöintressen och andra allmänna intressen. Miljöprövningsdelegationen i sin beslutsroll väger sökandens argument mot miljöbalkens allmänna hänsynsregler, medan länsstyrelsen genom sin talerätt har möjlighet att ifrågasätta denna avvägning utifrån allmänna intressen. Liksom övriga remissinstanser avger länsstyrelsen yttrande i prövningsärenden vid en miljöprövningsdelegation, men delegationen fattar beslut självständigt.
Berörd länsstyrelse yttrar sig i princip alltid över kompletteringsbehov, över tillåtlighet med förslag till villkor samt deltar vid förhandlingar i prövningar vid mark- och miljödomstol. Yttrandena utformas ofta genom ett internt remissförfarande på länsstyrelsen, både i kompletteringsrundan och i yttrandeskedet. De enheter inom
12 Se Uppdrag att utveckla metoder och samverkansformer för samråd om projekt som syftar till minskad miljö- och klimatpåverkan, Delrapport 2022, Länsstyrelsen Västerbotten, s. 8 och 9.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
933
länsstyrelsen som kan antas ha ett intresse i saken får möjlighet att lämna synpunkter till beredande handläggare som sammanställer ett gemensamt yttrande. I ärenden vid mark- och miljödomstolen väger länsstyrelsen samman alla motstående intressen i sitt yttrande. I yttranden till miljöprövningsdelegationen kan det skilja sig mycket åt mellan länsstyrelser hur det ser ut. Vissa länsstyrelser tar fram ett sammanvägt yttrande och andra lämnar olika yttranden utifrån olika intressen i sak. På vissa länsstyrelser tas inga yttranden alls fram till miljöprövningsdelegationen. Enligt uppgifter till oss beror detta beror troligen på att vissa ser delegationen som en del av länsstyrelsen som kan hämta in kunskaper från övriga delar av länsstyrelsen utan att begära in ett yttrande.
Länsstyrelsen kan som myndighet med partsställning också överklaga beslut och domar om tillstånd, inklusive beslut som fattats av en miljöprövningsdelegation vid samma länsstyrelse.
13
Av de stat-
liga myndigheterna med klagorätt är det oftast länsstyrelserna som överklagar. Totalt sett är dock antalet överklaganden från länsstyrelserna få. Utslaget per länsstyrelse handlar det om i snitt noll till något enstaka överklagande per år (se mer i avsnitt 8.4.5)
Vad gäller de allmänna intressen som länsstyrelsen bevakar i prövningarna är utgångspunkten det som framgår av miljöbalkens bestämmelser. Det framgår i miljöbalkens portalparagraf (1 kap. 1 § miljöbalken), hushållningsbestämmelserna men också i specifika paragrafer som reglerar en viss fråga. Ett annat område där länsstyrelsen har ett särskilt ansvar, tillsammans med andra myndigheter och kommunen, är att bevaka att miljökvalitetsnormerna i 5 kap. miljöbalken följs. Förutom miljöbalken ger de nationella miljökvalitetsmålen vägledning till vad som är allmänna intressen som bör bevakas i tillståndsprövningar.
14
Länsstyrelsen har även en
utpekad roll enligt 3 § förordningen om hushållning med mark- och vattenområden i att se till att hänsyn tas till 3 och 4 kap. miljöbalken i arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar och i planerings- och beslutsprocesser. Länsstyrelsen ska alltså särskilt verka för att riksintressen tillgodoses när miljöbalkens 3 och 4 kap. ska tillämpas vid prövningen av ett mål eller ärende. Länsstyrelsens arbete ska i denna del grundas på underlag från de tolv myndigheter
13 Se MÖD 2015:5. 14 Se Handläggarstöd för domstolsprövning av vattenverksamheter, Miljösamverkan Sverige, 2021, s. 17 och 18.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
934
som har ett särskilt ansvar att lämna uppgifter till länsstyrelserna om områden som myndigheterna bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken.
Några utpekade länsstyrelser, de i Norrbottens, Västernorrlands och Västra Götalands län, har också i uppgift att göra de utredningar om det allmänna fiskeintresset som begärs av andra myndigheter i ansökningsmål enligt 22 kap. miljöbalken (4 § förordning med länsstyrelseinstruktion).
Tillsynsmyndighet
Länsstyrelsen är enligt 29 § miljötillsynsförordningen tillsynsmyndighet för merparten av de verksamheter som är tillståndspliktiga enligt miljöprövningsförordningen och bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd samt för de flesta vattenverksamheter. Länsstyrelsen får under vissa förutsättningar överlåta åt en kommun att utöva tillsynen. Överlåtelse av tillsyn är vanligare inom miljöfarlig verksamhet än inom andra tillsynsområden.
15
Läns-
styrelserna har tillsynen för knappt 30 procent av alla A- och B-verksamheter medan resterande del delegerats till kommunerna.
16
Läns-
styrelsen ansvarar också för den regionala tillsynsvägledningen. Länsstyrelserna ansvarar också för den operativa tillsynen av verksamheter som omfattas av Sevesolagen. Sevesoverksamheter som omfattas av den högre kravnivån är tillståndspliktiga och prövas integrerat med miljötillståndet.
17
I egenskap av tillsynsmyndighet har länsstyrelsen också en roll vid anmälan om samråd. Enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ska en verksamhet eller en åtgärd som väsentligt kan komma att ändra naturmiljön, t.ex. en solcellspark, anmälas för samråd. Detta gäller om den inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i miljöbalken. På motsvarande sätt ska även åtgärder som innebär att jordbruksmark tas ur jordbruksproduktion anmälas till länsstyrelsen, om inte åtgärden är av ringa betydelse för jordbruket på brukningsenheten eller för natur- och kulturmiljön (12 kap. 9 § MB).
15 https://www.naturvardsverket.se/vagledning-och-stod/miljobalken/nationell-strategi-formiljobalkstillsynen/allmant-om-miljobalkstillsynen. 16 Se SOU 2022:33 s. 522. 17 Se bl.a. prop. 2014/15:60 s. 43 och 44.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
935
Även för vissa vattenverksamheter ska en anmälan göras enligt miljöbalken (11 kap. 9 b § MB). Mindre omfattande vattenverksamheter ska, enligt 19 § förordningen om vattenverksamheter, anmälas till tillsynsmyndigheten som normalt är länsstyrelsen. När länsstyrelsen har delegerat ansvaret för tillsynen till enskilda kommuner görs anmälan direkt till respektive kommun.
Ekonomiska säkerheter
Miljöbalken ger en generell möjlighet för tillståndsmyndigheten att ställa krav på ekonomisk säkerhet. I 16 kap. 3 § miljöbalken anges att tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken, får för sin giltighet göras beroende av att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för det avhjälpande av en miljöskada och de andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda. Vissa typer av miljöfarliga verksamheter ska enligt lag alltid ställa ekonomisk säkerhet, exempelvis täkter, gruvor och avfallsdeponier. Dessutom är det praxis att tillståndsmyndigheten ställer krav på ekonomisk säkerhet för vindkraftsanläggningar. Utöver dessa verksamheter kan i första hand verksamheter för lagring eller mellanlagring av avfall, farligt avfall eller förorenade områden vara aktuella för krav på ekonomisk säkerhet. Säkerheten ska prövas av tillståndsmyndigheten. Länsstyrelsen har oftast uppgiften att förvara den ekonomiska säkerheten, oavsett om det är mark- och miljödomstolen eller miljöprövningsmyndigheten som är tillståndsmyndighet. Säkerheten förvaras vanligtvis hos länsstyrelsen i det län där verksamheten bedrivs. Många gånger är även länsstyrelsen tillsynsmyndighet och den myndighet som tar säkerheten i anspråk om ansvarigt företag försatts i konkurs eller av annat skäl inte står för efterbehandlingen.
18
18 Se Ekonomiska säkerheter – handläggarstöd, Miljösamverkan Sverige och Länsstyrelserna (2018), s. 9, 10, 31 och 76.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
936
11.2.5 Kommunala myndigheter
Mindre potentiellt miljöfarliga verksamheter, s.k. C-verksamheter, behöver inte ha tillstånd. För sådana verksamheter ska verksamhetsutövarna i stället göra en anmälan till den kommunala nämnden, miljöförvaltningen eller motsvarande. I denna myndighetsutövning ska de vara fristående från kommunfullmäktige.
19
Kommunernas
handläggning av anmälningsärenden regleras i 26 kap. 9 § miljöbalken (beslut om förelägganden och förbud) och i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Om det finns särskilda skäl får den kommunala myndigheten lämna över en anmälan som avser en C-verksamhet till länsstyrelsen och om verksamheten eller åtgärden har samband med en annan fråga som prövas av länsstyrelsen ska anmälan ges in till länsstyrelsen. Se vidare i avsnitt 10.5 om anmälan.
I 9 kap. miljöbalken finns särskilda bestämmelser om hälsoskydd. Där föreskrivs att om det inte krävs tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken får en kommun föreskriva att det ändå ska krävas tillstånd av kommunen eller anmälan till denna för att inrätta och använda en ny anläggning för grundvattentäkt i områden där knapphet på sött grundvatten råder eller kan befaras uppkomma (9 kap. 10 § miljöbalken). Detta gäller om det behövs för att hindra att olägenheter för människors hälsa ska uppkomma. Kommunen får också föreskriva anmälningsplikt för sådana anläggningar som redan finns inom angivna områden.
Enligt 9 kap. 11 § miljöbalken får regeringen föreskriva att vissa djur inte utan särskilt tillstånd av kommunen får hållas inom områden med detaljplan eller områdesbestämmelser, om sådana föreskrifter behövs för att hindra att olägenheter för människors hälsa uppstår. Med stöd av denna paragraf har regeringen i 39 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd bemyndigat kommunen att föreskriva att vissa djurslag inom områden som omfattas av detaljplan eller områdesbestämmelser inte får hållas utan särskilt tillstånd. Sådana tillstånd prövas av kommunen.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får även i andra fall än de som avses i 9 kap.10 och 11 §§miljöbalken meddela de föreskrifter som behövs till skydd mot olägenheter för människors hälsa (9 kap. 12 § miljöbalken). Regeringen får överlåta
19 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 338.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
937
åt kommunen att meddela sådana föreskrifter. Det får föreskrivas att verksamheter som kan medföra olägenheter för människors hälsa inte får bedrivas eller att vissa anläggningar inte får inrättas utan att kommunen har lämnat tillstånd eller en anmälan har gjorts till kommunen.
Kompletterande bestämmelser till 9 kap. 12 § miljöbalken finns i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Enligt 13 § förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd krävs det tillstånd för att inrätta en avloppsanordning som en eller flera vattentoaletter ska anslutas till, eller ansluta en vattentoalett till en befintlig avloppsanordning. Tillstånd öka hos kommunen. Det krävs en anmälan till den kommunala nämnden för att inrätta en annan avloppsanordning än den som avses i första stycket. Där är vidare förbjudet att utan anmälan till den kommunala nämnden ändra sådana avloppsanordningar om åtgärden kan medföra väsentlig ändring av avloppsvattnets mängd eller sammansättning (14 § förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd).
Enligt 17 § förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd måste den som vill inrätta en värmepumpsanläggning för utvinning av värme ur mark, ytvatten eller grundvatten anmäla det till den kommunala nämnden. Kommunen får enligt samma bestämmelse föreskriva att det ska fordras tillstånd av nämnden för att inrätta en sådan anläggning inom kommunen eller inom vissa delar av denna, om det behövs för att skydda människors hälsa eller miljön.
Om inte försvarsinspektören för hälsa och miljö har tillsyn över verksamheten ska en anmälan till kommunen dessutom göras av den som avser: – anordna en gödselstad eller annan upplagsplats för djurspillning
inom ett område med detaljplan (37 § förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd), – driva eller arrangera verksamheter där allmänheten yrkesmässigt
erbjuds hygieniska behandlingar som innebär risk för blodsmitta eller annan smitta på grund av användningen skärande eller stickande verktyg, om bassängbad eller olika typer av skolor (38 § förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd), och
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
938
– uppföra eller använda ett kyltorn (38 a § förordning om miljö-
farlig verksamhet och hälsoskydd).
Verksamheter som inte är tillstånds- eller anmälningspliktiga, men som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön omfattas av krav på anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. En sådan anmälan om samråd görs till tillsynsmyndigheten som oftast är länsstyrelsen. Detsamma gäller anmälan av vissa vattenverksamheter enligt 11 kap. 9 b § miljöbalken. Anmälan ska i de fallen då tillsynen överlåtits göras hos kommunen i stället för hos länsstyrelsen. Kommunen har då ansvaret för att handlägga anmälningsärendena och besluta om eventuella förelägganden eller förbud eller att vidta andra åtgärder som kan vara befogade för att skydda naturmiljön.
Kommunen hanterar också flera andra typer av ärenden enligt miljöbalken. Det gäller exempelvis att bl.a. meddela dispens från föreskrifter som kommunen har meddelat för ett naturreservat (7 kap. 7 § miljöbalken). Frågor om dispens i biotopskyddsområden regleras i 7 kap. 11 § miljöbalken. Har ett biotopskyddsområde beslutats av en kommun i det enskilda fallet ska frågor om dispens för åtgärder i det området prövas av kommunen (7 a § förordning om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.). En kommun får i det enskilda fallet även ge dispens från strandskyddet om det finns särskilda skäl och dispensen avser något annat än det som prövas av länsstyrelsen (7 kap. 18 b § miljöbalken).
Även på avfallsområdet sker viss prövning hos kommunerna. Om kommunen enligt 15 kap.20 och 20 a §§miljöbalken, eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 15 kap. 22 § miljöbalken, ska ansvara för en viss hantering av avfall, får den hanteringen inte utföras av någon annan än kommunen eller den som kommunen anlitar. Kommunen får dock i det enskilda fallet meddela dispens från förbudet, om det finns särskilda skäl och den som ska hantera avfallet med stöd av dispensen kan göra det på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt (15 kap. 25 § miljöbalken).
Att på sin egen fastighet ta hand om avfall med stöd av 15 kap. 24 § andra stycket miljöbalken kan kräva anmälan till kommunen enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 15 kap. 19 § miljöbalken. Bestämmelsen tar främst sikte på kompostering av trädgårdsavfall. Kommunen får även ge tillstånd till sådan avfallshantering som avses i 24 § andra stycket, trots att tillstånd inte
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
939
krävs. Enligt 5 kap. 15 § avfallsförordningen ska en fastighetsinnehavare som avser att på fastigheten kompostera eller på annat sätt behandla avfall som inte är trädgårdsavfall och som kommunen ansvarar för enligt 15 kap. 20 § miljöbalken, anmäla det till kommunen.
Kommunen är också tillsynsmyndighet för bl.a. så kallade U-verksamheter (2 kap. 31 § miljötillsynsförordningen), dvs. en verksamhet som normalt varken kräver tillstånd eller anmälan för att få påbörjas. Länsstyrelsen får också överlåta sitt tillsynsansvar till en kommun (26 kap. 3 § MB samt 2 kap. 29 § andra stycket MTF). Överlåtelsen kan avse alla verksamheter och åtgärder eller vissa bestämda sådana. Se vidare i kapitel 12 om tillsyn.
11.2.6 Andra statliga myndigheters roller
Många myndigheter deltar i tillståndsprocesser om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet som en del av samrådskretsen, remissinstans och/eller som myndighet med talerätt. Vissa myndigheter kan också vara verksamhetsutövare. Försvarsmakten är t.ex. remissinstans vid bevakning av Totalförsvarets riksintressen och kan förhindra att tillstånd meddelas för verksamheter som medför skada för totalförsvaret, men behöver också i egenskap av verksamhetsutövare söka tillstånd för vissa av sina verksamheter. Försvaret omfattas då i huvudsak av samma regler som andra verksamhetsutövare, även om just försvaret har vissa undantag.
Fokus här är på myndigheternas deltagande i prövningen som remissinstans och/eller som myndighet med talerätt. Att vara remissinstans innebär att en myndighet svarar med bedömningar och synpunkter på prövningsmyndighetens remiss, som kan vara generell eller bestå av en eller flera riktade frågor. I 22 kap. 6 § miljöbalken anges de myndigheter som företräder allmänna intressen och därmed intar partsställning beträffande sådana intressen. Rätten att föra talan i målet innebär att en myndighet bl.a. kan framställa yrkanden och även har rätt att överklaga prövningsmyndigheternas domar respektive beslut.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
940
Deltagande i samråden
Den som söker tillstånd enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken ska samråda med de som kan komma att beröras av verksamheten. Detta beskrivs närmare i avsnitt 9.9. Undersökningssamrådet genomförs i en mindre krets medan verksamhetsutövaren ska genomföra avgränsningssamrådet med länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten eller åtgärden. Avgränsningssamrådet ska också ske med statliga myndigheter, kommuner och allmänhet som kan antas bli berörda av verksamheten eller åtgärden (6 kap. 10 § miljöbalken). Under avgränsningssamrådet har samrådskretsen möjlighet att komma med synpunkter på hur verksamhetsutövaren valt att avgränsa sin ansökan och miljökonsekvensbeskrivning. Myndigheternas deltagande kan ske genom skriftliga yttranden, deltagande på samrådsmöten eller bådadera.
Myndigheternas ställning ska även förstås i ljuset av MKB-direktivet. Enligt direktivets artikel 6.1 ska medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar eller sin lokala och regionala behörighet kan antas bli berörda av ett projekt, ges möjlighet att yttra sig över de uppgifter som lämnas av exploatören och över ansökan om tillstånd. I det syftet ska medlemsstaterna utse de myndigheter som ska höras, antingen genom allmänna föreskrifter eller från fall till fall. Det ska också enligt direktivets artikel 6.6 fastställas rimliga tidsramar som ger tillräckligt med tid för myndigheterna att förbereda sig och på ett effektivt sätt delta i beslutsprocessen. Vår undersökning visar att det skiljer sig en hel del i fråga om hur aktiva de centrala myndigheterna är i samråden. Det vanligaste är att verksamhetsutövaren tar en direkt kontakt med myndigheten som svarar med ett skriftligt samrådsyttrande, men det förekommer också att de myndigheterna deltar med en representant på plats vid de muntliga samråden. Statliga myndigheter har framfört till oss att de har en ambition att ge synpunkter redan under samrådsskedet och i Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens instruktioner anges att myndigheterna ska lämna sina synpunkter tidigt i processen.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
941
Deltagande som remissinstans
När en ansökan har kommit in till prövningsmyndigheten inleds arbetet med en bedömning av om innehållet i ansökningshandlingarna är tillräckligt som beslutsunderlag. För att avgöra detta skickar ofta prövningsmyndigheten ut handlingarna på en s.k. kompletteringsrunda. Då får berörda myndigheter i ett tidigt skede möjlighet att yttra sig om huruvida ansökan behöver kompletteras. Om prövningsmyndigheten efter rundan anser att det behövs föreläggs sökanden om att komplettera ansökan.
När en ansökan är färdig för att tas upp till prövning ska den kungöras av prövningsmyndigheten för att informera berörda om den pågående processen. Ansökan och kungörelse skickas också till ett antal myndigheter, se vidare nedan. Myndigheterna ska då bedöma om de anser att ansökan kan beviljas och om särskilda villkor bör beslutas för verksamheten. Detta remissförfarande innebär att även om prövningsmyndigheten inte tidigare har berett myndigheterna möjlighet att yttra sig så tar myndigheterna del av ansökan här och kan lämna skriftliga yttranden som verksamhetsutövaren får möjlighet att bemöta. Yttranden från berörda myndigheter och övriga ska inkomma till prövningsmyndigheten inom den tid som angivits i kungörelsen, men möjlighet att begära anstånd finns.
Mark- och miljödomstolarna har i sin prövning full utredningsskyldighet. Domstolen har alltså en skyldighet att bedriva en aktiv materiell processledning så att utredningen får den inriktning och omfattning som krävs (22 kap. 11 § MB).
20
I det avseendet är remiss-
förfarandet av stor betydelse. I de tillståndsärenden som domstolen prövar ska domstolen skicka ett exemplar av ansökningshandlingarna samt kungörelsen till Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, länsstyrelsen och den eller de berörda kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet (22 kap. 4 § MB). Kungörelsen ska även skickas till andra myndigheter vars verksamhet kan beröras av ansökan. Vilka andra myndigheter som får möjlighet att komma in med synpunkter avgörs alltså från fall till fall, men för vissa verksamheter finns särskilda bestämmelser i miljöbalken. Om målet t.ex. avser geologisk lagring av koldioxid ska domstolen alltid skicka ett exemplar av ansökningshandlingarna
20 Se även prop. 1997/98:45 del 2 s. 240.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
942
till Sveriges geologiska undersökning och EU-kommissionen (22 kap. 4 § 3 MB). I mål som avser en verksamhet eller åtgärd som påverkar vattenmiljön ska mark- och miljödomstolen under vissa omständigheter hämta in ett yttrande från den länsstyrelse som är berörd vattenmyndighet (22 kap. 13 § MB).
Även vid handläggning av en ansökan om miljöfarlig verksamhet hos miljöprövningsdelegation ska samråd ske med de statliga och kommunala myndigheter som har väsentliga intressen att bevaka i saken (19 kap. 4 § MB). Ett meddelande om ansökan ska skickas till den kommunala nämnden samt till Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (9 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd). Beroende på typ av ärende ska ansökan också skickas till andra myndigheter, t.ex. Jordbruksverket, om ansökan rör en sådan jordbruksverksamhet som beskrivs i 2 kap. miljöprövningsförordningen. Försvarsmakten är remissinstans när det gäller höga objekt, som exempelvis vindkraftverk, för att kunna beakta riksintressen för totalförsvarets militära del.
21
Innan miljöprövningsdelegationen
beslutar i ett ärende ska delegationen också ge länsstyrelsen i det län där verksamheten bedrivs eller avses att bedrivas tillfälle att yttra sig (25 § förordning om miljöprövningsdelegationer).
Vi beskrev ovan, i relation till samrådet, kraven i MKB-direktivet vad gäller myndigheters deltagande. Enligt direktivet ska medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar eller sin lokala och regionala behörighet kan antas bli berörda av ett projekt ges möjlighet att yttra sig över de uppgifter som lämnas av exploatören och över ansökan om tillstånd. Den svenska regleringen där vissa myndigheter har talerätt och övriga myndigheter involveras vid behov kan sägas utgöra en kombination av det som direktivet kräver, nämligen att medlemsstaterna ska utse de myndigheter som ska höras genom allmänna föreskrifter eller från fall till fall.
Det har framförts till utredningen att det varierar hur aktiva de statliga myndigheterna är. Försvarsmakten och Trafikverket uppges yttra sig ofta. Det förekommer att andra myndigheter yttrar sig, t.ex. Statens geologiska undersökning, Statens jordbruksverk,
21 Se FOI, Möjligheter till samexistens mellan Försvarsmaktens verksamhet och utbyggd vindkraft, 2022, s. 26.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
943
Statens geotekniska institut (SGI) eller Riksantikvarieämbetet. Vattenmyndigheten yttrar sig efter särskild begäran. Vad gäller myndigheter som innehar partsställning, se nedan.
Myndigheter med rätt att föra talan
Myndigheter med en sådan utpekad roll är Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelserna, Naturvårdsverket samt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har rätt att föra talan i prövningsmål i mark- och miljödomstol enligt 22 kap. 6 § miljöbalken. Det innebär att myndigheterna intar partsställning i fråga om miljöintressen och andra allmänna intressen. Samma talerätt gäller i ärenden som prövas av länsstyrelsen (19 kap. 5 § 5 p. MB). Det framgår också av 22 kap. 4 § att mark- och miljödomstolen ska skicka ett exemplar av ansökningshandlingarna och av kungörelsen till dessa myndigheter. Stöd för myndigheternas agerande i ärenden och mål finns även i vissa av myndigheternas instruktioner. Även en kommun får föra talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom kommunen (22 kap. 6 § MB).
Att inneha partsställning innebär att myndigheterna kan framställa yrkanden i processen och även överklaga domstolens avgöranden och länsstyrelsens beslut, vilket enligt förarbetena till miljöbalken anses som ett led i prövningssystemet. Myndigheterna med talerätt har vidare som remissinstans och part möjlighet att delta i den omfattning de bedömer lämpligt i samtliga delar av tillståndsprocessen, dvs. samråd, ansökan till domstol eller miljöprövningsdelegation, kungörelse, skriftväxling, huvudförhandling eller sammanträde, dom eller beslut, överklagande, och laga kraft. Prövningsmyndigheten kan också vända sig direkt till dem med specifika frågor.
Talerätten i sin nuvarande utformning är en följd av att dåvarande miljödomstolen infördes som första instans där dessa myndigheter skulle kunna bevaka det allmännas intressen i den flerpartsprocess som miljöprövningen utgör. Processreglerna för domstolen utsträcktes också i allt väsentligt till prövningen av B-verksamheter vid de nyinrättade miljöprövningsdelegationerna och samma talerätt gäller alltså där. Vi kan dock konstatera att möjligheten för vissa myndigheter att föra talan på miljöområdet sträcker sig mycket långt tillbaka i tiden. Även i den tidigare miljöskyddslagen fanns en
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
944
möjlighet för Naturvårdsverket eller annan berörd myndighet att ”ansöka om handräckning” om det allmänna intresset berördes. Naturvårdsverket, liksom kommunen, hade också rätt att överklaga beslut om tillstånd som Koncessionsnämnden fattat (48 § miljöskyddslagen). Inom vattenrätten hade Kammarkollegiet talerätt (13 kap. 25 § vattenlagen). Att myndigheter gavs talerätt var alltså inget nytt när miljöbalken infördes.
Tre statliga myndigheter gavs initialt talerätt: Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och länsstyrelsen. Av förarbetena framgår att bestämmelsen om myndigheternas talerätt enligt 22 kap. 6 § miljöbalken är en följd av att de där utpekade myndigheterna hade ett vidsträckt verksamhetsområde och därför borde få föra talan inom prövningssystemets ram för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. Naturvårdsverket skulle ha en aktiv roll i miljömässigt viktiga och för praxis betydelsefulla ärenden. Kammarkollegiet skulle främst engagera sig för att bevaka de allmänna intressena i vattenmålen. Övriga myndigheter som berördes av ett mål eller ärende skulle i stället vara remissinstanser så att deras sakkunskap kunde tas till vara.
22
I det betänkande som föregick
lagändringen slog Miljöbalksutredningen fast att myndigheterna var skyldiga att samarbeta med varandra och att det inte var fråga om några partsroller. Den slutliga avvägningen mellan motstående intressen skulle göras av miljödomstolen.
23
Det förs ganska knapphändiga resonemang i förarbetena om varför det bedömdes lämpligt att länsstyrelsen gavs partsställning, vilket var en nyhet i miljöbalken. I Miljöbalksutredningens huvudbetänkande angavs att eftersom Naturvårdsverket är en central tillsynsmyndighet lär det allmänna miljöintresset i de flesta fall komma att representeras av länsstyrelsen. Där framgår också att Riksrevisionsverket i en rapport föreslagit att länsstyrelsen skulle ges talerätt i vattenfrågor som ett av flera förslag för att förbättra MKB-processen.
24
Efter miljöbalkens tillkomst har regeringen, vad
gäller länsstyrelsernas och kommunernas talerätt, hänvisat till att länsstyrelsen är tillsynsmyndighet för miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter, och att tillsynsansvaret i vissa fall överlåtits till kommunen vad gäller miljöfarliga verksamheter. Vidare
22 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 463 och 468. 23 Se SOU 1966:103 del 1 s. 480. 24 Se SOU 1996:103 del 1 s. 292 och 480.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
945
har länsstyrelsen och oftast även den kommunala nämnden deltagit i det arbete med miljökonsekvensbeskrivning som föregått ansökan. Länsstyrelsen och den kommunala nämnden har därför normalt goda kunskaper om förhållandena i de enskilda målen. Det anses väsentligt att dessa kunskaper tas tillvara i samband med behandlingen av en ansökan och att möjligheten till ett lokalt inflytande vid prövningen stärks.
25
Kommunen har också en särskild roll i
fråga om mark- och vattenanvändning inom kommunen, bl.a. genom den betydelse som översiktsplanen har vid lokaliseringsprövningen.
När dåvarande Statens räddningsverk gavs talerätt fördes ännu mer knapphändiga resonemang. Som skäl angavs enbart att myndigheten i och med den nu samordnade miljö- och säkerhetsprövningen borde ges en motsvarande möjlighet som de övriga i 22 kap. 6 § miljöbalken att föra talan i målen.
26
Samma myndigheter som har talerätt har också rätt att ansökan om omprövning av tillstånd och tillståndsvillkor (24 kap. 11 § MB). Av resursskäl ansåg regeringen att rätten att föra talan i omprövningsmål inte borde delas upp på alltför många händer. Regeringen ansåg därför att det inte borde vara tillsynsmyndigheten som har rätt att ansöka om omprövning utan den begränsades till Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och länsstyrelserna som ett led i deras befattning med prövningsverksamheten.
27
Enligt nuvarande
bestämmelse i 24 kap. 11 § miljöbalken har Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelsen rätt att ansöka om omprövning. Se vidare om detta i avsnitt 12.2.4.
Det bör i sammanhanget också noteras att statliga myndigheter har talerätt även på flera andra områden kopplat till miljöbalken. Enligt 16 kap. 12 § 4 punkten miljöbalken får domar och beslut överklagas av den myndighet, den kommunala nämnd eller annan som enligt vad som är föreskrivet i balken eller föreskrifter meddelade med stöd av balken eller i lagen om gränsälvsöverenskommelse mellan Sverige och Finland har rätt att överklaga. Här anges några exempel.
25 Se prop. 2001/02:65 s. 53. 26 Se prop. 1998/99:64 s. 52 och SOU 1998:13 s. 104. 27 Se prop. 1997/98:45 s. 468.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
946
• Naturvårdsverket får i tvister om skadestånd enligt 32 kap. miljöbalken väcka offentlig grupptalan enligt 32 kap. 13 § miljöbalken och lagen om grupprättegång, om myndigheten anser att det är nödvändigt för att tillgodose angelägna allmänna miljöintressen.
• I mål om oförutsedda skador får Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelse eller kommun föra talan i fråga om allmänna intressen. (24 kap. 18 § MB).
• Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Skogsstyrelsen och
Havs- och vattenmyndigheten kan överklaga beslut som rör frågor som avses i 7 kap. miljöbalken (40 § förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken).
• Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten får överklaga beslut som rör frågor som anges i 10 kap.17 och 18 §§miljöbalken (14 § förordning om miljöriskområden).
• Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen får överklaga beslut som rör frågor om anmälan för samråd enligt 12 kap. miljöbalken och förordningen om anmälan för samråd (13 § förordning om anmälan för samråd).
• Skogsstyrelsen får även överklaga beslut om som rör frågor om täkter enligt förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (50 § förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd).
• Sjöfartsverket, Transportstyrelsen, Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten får överklaga länsstyrelsens beslut enligt 6 § förordningen om användning av vattenskoter.
De centrala myndigheterna, länsstyrelserna och kommunerna ska alltså i miljöprövningen företräda olika allmänna intressen. Länsstyrelserna och kommunerna representerar framför allt regionala och lokala intressen.
28
Det handlar ofta om att tillföra kunskap om
verksamheter i egenskap av tillsynsmyndighet, men även kunskap om vad som bör tas hänsyn till på en viss plats och var som pågår i övrigt i länet respektive kommunen. De centrala myndigheterna
28 Se Bengtsson, Bjällås, Rubenson och Strömberg, Miljöbalken (2024-05-23, version 23, JUNO), kommentaren till 22 kap. 6 §.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
947
bevakar frågor ur ett nationellt perspektiv utifrån sina olika uppdrag och kompetenser.
Det varierar i vilken mån de statliga myndigheterna med talerätt deltar i miljöprövningar i första instans. Generellt deltar de oftare vid prövningar i mark- och miljödomstol än vid prövning i miljöprövningsdelegation. Länsstyrelserna är mycket aktiva och yttrar sig i princip alltid med förslag på villkor. Även i mål om vattenverksamheter deltar som regel berörd länsstyrelse. Till skillnad från i tillståndsprövningar om miljöfarlig verksamhet finns här i de flesta fall en möjlighet att begära ersättning av sökanden för rättegångskostnader (25 kap. 2 § MB). De flesta länsstyrelser begär ersättning i ansökningsmål om vatten där de deltar, detsamma gäller för Havs- och vattenmyndigheten.
Vad gäller de övriga statliga myndigheterna finns det olika faktorer som är avgörande för deras deltagande och vilka mål och ärenden som prioriteras utifrån deras ansvarsområde och huruvida de redan finns prejudikat inom området. Nedan följer en beskrivning av hur och vilken utsträckning de centrala myndigheterna som innehar partsställning deltar i prövningsprocesser.
Naturvårdsverket
Naturvårdsverket är förvaltningsmyndighet på miljöområdet i frågor om klimat och luft, mark, biologisk mångfald, förorenade områden, kretslopp och avfall, miljöövervakning samt miljöforskning. Naturvårdsverket har en central roll i miljöarbetet och ska vara pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken. Naturvårdsverket ska särskilt bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar samt lämna synpunkter tidigt i processen inom sitt ansvarsområde (1 och 3 §§ förordning med instruktion för Naturvårdsverket). Enligt förarbetena till miljöbalken bör Naturvårdsverket ha en aktiv och central roll och agera i principiellt viktiga frågor eller frågor som är av omfattande natur eller rör t.ex. en hel näringsgren. Detta i syfte att uppnå att verksamheten bedrivs i enlighet med miljöbalkens
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
948
hänsynsregler och övriga regler för att bidra till uppfyllelse av miljöbalkens mål.
29
Arbetet med yttranden och deltagande i huvudförhandlingar är tidskrävande och har hög komplexitet och ett stort antal ärenden kommer in till myndigheten varje år. Det sker därför hårda prioriteringar av vilka ärenden Naturvårdsverket deltar i. Verket har för det ändamålet tagit fram kriterier för urval av prövningsärenden. Utgångspunkten för vilka ärenden myndigheten går in i är att insatsen ska leda till förbättringar i miljön och att miljömålen nås. Prioriteringskriterierna innebär sammanfattningsvis att Naturvårdsverket bör gå in som part i en prövning om det är fråga om t.ex. en verksamhet eller åtgärd som har stor negativ miljö- och/ eller hälsopåverkan med avseende på utsläpp till luft, vatten eller mark, en verksamhet eller åtgärd som riskerar att medföra skada på skyddade habitat eller arter i Natura 2000-område, eller om ärendet berörs av ny lagstiftning av betydelse eller en fråga där rättstillämpningen är spretig eller oklar.
30
En följd av prioriteringsarbetet är att
verket sällan deltar i prövningar av B-verksamheter och enbart i vissa prövningar av A-verksamheter. Detta återspeglas också i statistiken över överklaganden där Naturvårdsverket under perioden 2020–2023 endast har överklagat ett ärende som prövats i miljöprövningsdelegation och inget mål som prövats i mark- och miljödomstol som första instans. Vid Naturvårdsverket är det berörd enhetschef som beslutar om myndighetens ska överklaga eller i övrigt vara aktiv i ett mål. I större ärenden tas beslut om överklagande eller yttrande av avdelningschef eller ibland till och med av generaldirektören.
En utgångspunkt vid Naturvårdsverkets deltagande i mål och ärenden är att de lämnar synpunkter tidigt i processen. Om det är fråga är om ett ärende som verket bedömer att de ska engagera sig i försöker de delta i samrådet. Under samrådsskedet är det dock ofta oklart hur den slutliga ansökan kommer att se ut. I de fall där samrådsunderlaget är tunt är det därför ofta svårt för myndigheten att ha mer än övergripande synpunkter på den planerade verksamheten. I vissa fall deltar myndigheten enbart i samrådet, dvs. inte senare i själva prövningen.
29 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 239. 30 Se rapporten Naturvårdsverkets arbete med miljöprocesser, s. 13 och 14, Naturvårdsverket, NV- 09917-21.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
949
Naturvårdsverket har interna riktlinjer om att de som utgångspunkt inte ska begära anstånd då det kan försena processen. Det förekommer dock att anstånd begärs om någon annan part redan har beviljats det.
Samarbete sker ofta med andra myndigheter, i synnerhet med länsstyrelsen och Havs- och vattenmyndigheten. Det finns exempel där Naturvårdsverket kommer överens med länsstyrelsen om att verket ska driva vissa frågor och länsstyrelsen andra frågor. Verket har t.ex. i pågående tillståndsprövningar för täkter, gruvor och havsbaserad vindkraft delat upp olika prövningsfrågor mellan sig och berörda länsstyrelser samt Havs- och vattenmyndigheten. När det gäller t.ex. vindkraft har Naturvårdsverket en tydlig uppdelning med Havs- och vattenmyndigheten där Naturvårdsverket bevakar naturvärden över ytan och Havs- och vattenmyndigheten frågor kopplade till naturvärden, livsmiljöer och arter i vattenmiljön. Ett annat exempel är samverkan med Strålskyddsmyndigheten och länsstyrelser om myndigheternas respektive roller i tillståndsprocessen och hur myndigheterna kan samordna deltagandet för snabbare och smidigare tillståndsprocesser.
31
Av årsredovisningen för 2022 framgår bl.a. att Naturvårdsverket deltog med omkring 80 yttranden i mål och ärenden som rör miljöfarlig verksamhet.
32
I årsredovisningen för 2023 framgår att verket
även under 2023 deltagit med omkring 80 yttranden i mål och ärenden som rör miljöfarlig verksamhet. De har också yttrat sig i ett stort antal samråd. Tillförda medel på verkets förvaltningsanslag för tillståndsprövning och tillsynsvägledning har inneburit att Naturvårdsverket har kunnat stärka arbetet med att bidra till en effektiv och ändamålsenlig prövning. Utvecklingsarbetet med miljöprövningar har fortsatt inom myndigheten med en rad olika initiativ. De har bland annat genomfört åtgärder för att bidra till att göra miljöprövningsprocessen mer förutsägbar och effektiv.
33
31 Se Naturvårdsverkets årsredovisning för 2023, s. 29 och 31. 32 Se Naturvårdsverkets årsredovisning 2022, s. 30–31. 33 Se Naturvårdsverkets årsredovisning för 2023, s. 29.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
950
Havs- och vattenmyndigheten
Havs- och vattenmyndigheten är förvaltningsmyndighet på miljöområdet för frågor om bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av sjöar, vattendrag och hav. Myndigheten gavs talerätt enligt 22 kap. 6 § miljöbalken när myndigheten bildades 2011. Havs- och vattenmyndigheten övertog Fiskeriverkets skyldighet att yttra sig och verkets rätt att få en sakkunnigutredning till stånd enligt dåvarande 22 kap. 6 § tredje stycket miljöbalken. Myndigheten tog även över Naturvårdsverkets rätt att föra talan i fråga om allmänna intressen när det gällde ändringar av vattenverksamheter eller vattenanläggningar för att förebygga eller minska framtida skador. Havs- och vattenmyndigheten fick alltså, till skillnad från Fiskeriverket, en ställning som motsvarade övriga myndigheters ställning enligt 22 kap. 6 § miljöbalken. Inga särskilda skäl angavs i förarbetena till att Havs- och vattenmyndigheten behövde ha talerätt utan det blev en följd av att ansvarsområden där Naturvårdsverket hade talerätt fördes över.
34
Enligt sin instruktion ska myndigheten
inom sitt ansvarsområde vara pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken och verka för en hållbar förvaltning av fiskeresurserna. Myndigheten ska i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar särskilt bevaka allmänna miljövårdsintressen samt lämna myndighetens synpunkter tidigt i processen. Myndigheten ska enligt sin instruktion särskilt delta i miljöprövningar som gäller frågor som är principiellt viktiga eller har stor betydelse för havs- och vattenmiljön eller fisket.
När Havs- och vattenmyndigheten företräder staten i miljöbalksprövningar utgår de från en helhetssyn på hållbart nyttjande för en långsiktigt hållbar samhällsutveckling med fokus på principiellt viktiga prövningar som kan få stor inverkan på hav, sjöar och vattendrag. Antalet inkommande remisser om miljöprövningsärenden är mycket stort och myndigheten prioriterar hårt bland de ärenden som de deltar i. Exempel på prioriteringsfaktorer är om verksamheten medför stor miljöpåverkan, om verksamheten ligger i eller nära skyddad natur såsom Natura 2000 och naturreservat samt påverkan på möjligheten att följa beslutade miljökvalitetsnormer. Utöver bevakning av allmänna miljövårdsintressen bidrar myndig-
34 Se Prop. 2010/11:86, s. 31 och 34.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
951
heten med expertkunskaper om bl.a. recipientförhållanden och skyddsvärda marina och akvatiska livsmiljöer. Miljöprövningsprocesser bedöms av myndigheten vara viktiga verktyg för att nå miljömålen och de krav som ställs inom EU-rätten. Avsikten med myndighetens medverkan i relevanta ärenden är att bidra till att utveckla rättspraxis så att vattenmiljöer nyttjas på ett hållbart sätt. Som ett annat viktigt skäl anges att prövningarna kan bidra till en samsyn i centrala frågeställningar där Havs- och vattenmyndigheten har ansvar för vägledning gentemot andra aktörer i samhället.
35
De mål som myndigheten har engagerat sig i 2023 har t.ex. avsett tillståndsprövning för pappersmassaindustri, metallindustri, gruvor, hamnverksamhet, muddring, kemikalieindustri, raffinaderi, vattenbruk och avloppsreningsverk. Myndighetens fokus har bl.a. varit utsläpp till vattendrag och kustvatten från miljöfarliga verksamheter av förorenande ämnen såsom metaller. Myndigheten har också yttrat sig i flera ärenden som rör havsbaserad vindkraft där miljöbalken tillämpas. Myndighetens arbete har enligt deras årsredovisning fokuserat på de behov av skyddsåtgärder och bedömningar som är relevanta för att åstadkomma en hållbar utveckling av användningen av havsområden med havsbaserad vindkraft samtidigt som skyddet för arter och livsmiljöer kan upprätthållas samt att det tas hänsyn till riksintresset för yrkesfiske. I de ärenden där riksintresseområden för yrkesfiske berörs förespråkar exempelvis myndigheten dialog med fiskets producentorganisationer så att den fysiska planeringen av parken möjliggör samexistens.
36
Myndigheten lämnade 30 samrådsyttranden till kommuner, enskilda, konsulter m.fl. under 2023, att jämföra med 28 samrådsyttranden under 2022 och 34 samrådsyttranden under 2021. Vad gäller yttranden till mark- och miljödomstol och Mark- och miljööverdomstolen lämnades 62 yttranden under 2023 att jämföra med 39 yttranden under 2022 och 44 yttranden året dessförinnan. Förutom att yttra sig i mål deltar myndigheten i ett antal huvudförhandlingar vid miljöprövningar varje år.
37
Remisstiden är oftast fyra
veckor, men från domstolarna kan det ibland vara kortare än så. Då är det svårt för myndigheten att hinna med de nödvändiga interna
35 Se Havs- och vattenmyndigheten – Årsredovisning 2022, s. 40. 36 Se Havs- och vattenmyndigheten – Årsredovisning 2023, s. 49. 37 Se Havs- och vattenmyndigheten – Årsredovisning 2023, s. 52.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
952
processerna. Havs- och vattenmyndigheten behöver därför ofta begära anstånd, vilket normalt beviljas.
Under 2022 och 2023 överklagade Havs- och vattenmyndigheten fyra domar i miljöprövningsmål. Tre av dem avsåg slutliga villkor för utsläpp till vatten och en avsåg dumpningsdispens.
Havs- och vattenmyndigheten har en långtgående samverkan med framför allt länsstyrelsen och Naturvårdsverket. De kompletterar varandra och utbyter kunskap, vilket bedöms viktigt för att nyttja resurserna så effektivt som möjligt. Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har en överenskommelse om vem som i första hand ska driva vad i prövningsmålen, men det förekommer att båda går in när de är berörda av olika delar. Detta då myndigheterna har kompetens och ansvar för olika områden.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har sedan 2009 ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Myndighetens rätt att föra talan framgår av 22 kap. 6 § miljöbalken. Till skillnad från för Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten finns det dock ingen utpekad skyldighet i instruktionen för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att särskilt bevaka ett allmänt intresse i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps talerätt grundar sig ursprungligen i stället på kraven i Seveso II-direktivet.
38
För de
verksamheter som omfattas av kraven på säkerhetsrapport enligt Seveso II-direktivet, ska en fördjupad säkerhetsprövning ske i samband med tillståndsprövningen enligt miljöbalken. Det handlingsprogram och den säkerhetsrapport som krävs enligt lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, ska vara en del av en tillståndsansökan för de verksamheter och åtgärder som lagen gäller. En dom eller ett beslut i ett tillståndsmål ska innehålla de villkor som behövs för att förebygga allvarliga kemikalieolyckor och begränsa följderna av dem för människors hälsa och miljön. Vid införandet av den samord-
38 Se rådets direktiv 96/82/EG av den 9 december 1996 om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
953
nade miljö- och säkerhetsprövningen 1999 fick dåvarande Statens räddningsverk talerätt enligt miljöbalken för att, när det behövdes, tillvarata säkerhetsfrågorna. Några närmare skäl till att detta bedömdes nödvändigt angavs inte i förarbetena utöver att Statens räddningsverk borde ges en motsvarande möjlighet som de övriga i 22 kap. 6 § att föra talan i målen.
39
Utgångspunkten för myndighetens prioritering av vilka tillståndsärenden de deltar i är, enligt uppgift till utredningen, de verksamheter som är Sevesoanläggningar, dvs. där Sevesolagen tillämpas, och att det finns olycksscenarier i den aktuella verksamheten som kan ge allvarliga skador på människor eller miljön utanför verksamheten som är av en sådan art att myndigheten behöver föra talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. De prioriterade verksamhetstyperna är sådana som
• omfattas av den högre kravnivån enligt lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (Sevesolagen) och då i första hand sådana verksamheter där myndigheten inte tidigare fört talan i den integrerade miljö- och säkerhetsprövningen,
• omfattas av den lägre kravnivån enligt Sevesolagen eller annan miljöfarlig verksamhet, men där risken för olyckor är av den karaktären att myndigheten behöver föra talan eller om det av andra skäl är principiellt viktigt att myndigheten för talan, eller
• ger upphov till utvinningsavfall där det finns eller kommer att finnas en riskanläggning enligt 10 § förordningen om utvinningsavfall och då i första hand sådana verksamheter där myndigheten inte vid tidigare tillståndsprövning fört talan.
I ärenden om tillståndsprövningar som rör vattenverksamhet är utgångspunkten att myndigheten avstår från att yttra sig om det inte vid en genomgång av ärendet konstateras att det finns skäl att lämna synpunkter i frågor om översvämning, ras eller skred.
I vilka ärenden Myndigheten för samhällsskydd och beredskap går in i bestäms fortlöpande. Om myndigheten ska yttra sig över en tillståndsansökan som prövas i mark- och miljödomstol beslutar myndighetsjurist medan om det gäller en prövning i miljöprövnings-
39 Se prop. 1998/99:64 s. 52 och SOU 1998:13 s. 104.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
954
delegation beslutar enhetschef. En bredare diskussion sker internt – framför allt om myndigheten ska göra avsteg från när de normalt går in i en prövningsprocess.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap deltar i samråden och svarar oftast på samrådsinbjudningar som de får med den generella synpunkten att risker för olyckor ska analyseras och beskrivas samt att de skyddsåtgärder som har vidtagits eller planeras med koppling till det ska anges. Myndigheten avger mer omfattande samrådssvar i ärenden som faller in under myndighetens prioriterade verksamhetstyper. I vissa av dessa samråd deltar de även på plats för att tidigt få en bild av verksamheten och omgivningen. Det är vanligt att myndigheten enbart deltar i samrådsfasen, dvs. att de inte är aktiva senare vid tillståndsprövningen.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap hanterade cirka 900 inkommande tillståndsärenden under 2023, varav cirka 130 ärenden rörde verksamheter som berörs av Sevesolagen. Under 2023 utgjordes ett ökat antal av Sevesoverksamheterna av helt nya verksamheter varav flertalet var en del av den gröna omställningen. Det rörde sig om storskaliga verksamheter inom exempelvis fossilfritt stål, vätgas som energibärare, vätgas som processkemikalie, elektrobränslen, bioraffinaderier, litiumjonbatteriproduktion samt koldioxidavskiljning.
40
I de ärenden där mark- och miljödomstol är
första instans och det är fråga om Sevesoverksamheter med högre kravnivå yttrar sig Myndigheten för samhällsskydd och beredskap i samtliga ärenden. Ofta deltar myndigheten bara genom yttrande, men det förekommer att myndigheten är med vid huvudförhandling. Det handlar om fem till tio huvudförhandlingar per år. Det är inte vanligt att myndigheten får riktade förelägganden från prövningsmyndigheten. Det händer en till två gånger per år. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap begär sällan anstånd.
I de allra flesta fall brukar prövningsmyndigheterna hörsamma myndighetens krav och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap överklagar sällan. Det rör sig om något ärende per år. Om myndigheten överklagar rör det sig om att de inte anser sig ha fått gehör för risk- och säkerhetsfrågor som varit uppe för diskussion under tillståndsprocessen, där myndigheten anser att praxis behövs eller där avgörandet avviker från hur prövningsmyndigheterna brukar reglera en viss risk- eller säkerhetsfråga. Myndigheten kan
40 Se Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Årsredovisning 2023, s. 32.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
955
även få en aktiv partsroll vid ett överklagande från sökanden eller andra parter i tillståndsprövningen och då främst om ett sådant överklagande rör frågeställningar inom myndighetens sakområde.
Samarbete äger ibland rum med länsstyrelsen som har det operativa tillsynsansvaret för Sevesoverksamheter och som bevakar prövningar ur det perspektivet. Beroende på länsstyrelse varierar det dock i vilken mån dialog och samarbete sker. Något samarbete sker vanligtvis inte med andra myndigheter än länsstyrelsen, då Myndigheten för samhällsskydd och beredskap är den enda centrala myndigheten som bevakar risk-och säkerhetsfrågor. Ibland samråder de med räddningstjänsten och vid något tillfälle har Myndigheten för samhällsskydd och beredskap hört med Kemikalieinspektionen eller Boverket.
Skillnaden mellan att inneha partsställning och att vara remissinstans
Vad gäller de myndigheter som har utpekade roller enligt 22 kap.4 och 6 §§miljöbalken är det i första instans, i vissa avseenden, inte helt tydligt var gränsen går mellan deras roll som remissinstans och part som får föra talan. I praktiken görs ofta inte heller någon prövning av vilka som är parter i första instans. Det framgår också av förarbetena till miljöbalken att prövningsmyndigheterna normalt har skyldighet att beakta all utredning som läggs fram i ett mål eller ärende, oavsett om utredningen kommer från en taleberättigad aktör eller från någon annan.
41
Formellt sett kan en myndighet som innehar partsställning föra fram yrkanden, dvs. en begäran, medan en remissinstans kan lämna in yttranden. I kompletteringsfasen är vår bild att prövningsmyndigheterna inte gör någon större skillnad på om det är en myndighet med talerätt eller en annan myndighet som är remissinstans som skickar in synpunkter. Yrkanden som förs fram efter kungörelsen från en part måste dock bemötas och beslut fattas om ett yrkande avslås eller avvisas. Det anges också i domskälen om ett yrkande har avslagits eller avvisats. Något motsvarande görs inte i fråga om remissyttranden. En väsentlig skillnad är dock att en remissmyndighet vanligen bara kan yttra sig i de fall myndigheten får ett föreläggande från domstolen, vilka ofta rör en specifik fråga.
41 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 488.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
956
De myndigheter som innehar partsställning kan utifrån sina respektive uppdrag välja vilka mål de deltar i och bedöma vilka frågor de behöver engagera sig i, som ett sätt att få en bredare genomlysning av ärendet. Myndigheter med partsställning uppges också komma in tidigare i processen än andra myndigheter.
Skillnaden är något tydligare i mål som avgörs i mark- och miljödomstol än i miljöprövningsdelegation i och med att myndigheter med talerätt bjuds in att delta i huvudförhandlingen. Remissmyndigheterna kallas inte till huvudförhandling, men det finns inget hinder mot att de deltar vid förhandlingen. Parterna har också en särställning t.ex. om domstolen bedömer att en huvudförhandling inte behövs så kan parterna begära att den ändå ska hållas (22 kap. 16 § MB).
Det som framför allt skiljer ut myndigheterna som innehar partsställning är att de har rätt att överklaga ett tillståndsbeslut. Dessa myndigheter kan på så sätt driva principiella juridiska frågor och sakfrågor för att utveckla rättspraxis, t.ex. där det finns otydligheter i lagstiftningen. Som framgår av redovisningen i avsnitt 8.4.5 är kommuner den myndighet med talerätt som oftast överklagar medan statliga myndigheter sällan överklagar beslut som gäller B-verksamheter. Vad gäller mål som inleds i mark- och miljödomstol är statliga myndigheter med talerätt något mer aktiva. Av de statliga myndigheterna är det oftast länsstyrelserna som överklagar.
Myndighetssamverkan
Utöver myndigheterna som innehar partsställning är det ofta flera andra statliga myndigheter som deltar i prövningsprocesserna. I vissa situationer finns det lagkrav på att under en prövning samråda med andra myndigheter. Detta gäller då verksamheten omfattas av förbudet i 4 kap. 6 § miljöbalken och i mål som kräver regeringens tillåtlighet (2 § förordningen om vattenverksamheter). Länsstyrelsen ska också samråda med kommunen om kommunen samtidigt för talan i ett mål för att tillvarata allmänna intressen inom kommunen. Det finns också andra fall när samråd ska ske, se 3 § förordningen om vattenverksamhet. Vad gäller vattenverksamheter finns även bestämmelser i 43 §§ förordningen om vattenverksamheter om samråd och samverkan mellan myndigheter.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
957
Vid prövningar av miljöfarlig verksamhet finns i dag inga uttryckliga krav på samverkan mellan myndigheter. I 8 § förvaltningslagen finns dock ett generellt krav på att myndigheter ska samverka med varandra inom ramen för sitt verksamhetsområde. En myndighet har även ett utredningsansvar och kan inom ramen för detta ansvar begära ett yttrande från en annan myndighet (23 och 26 §§förvaltningslagen). Genom 6 § myndighetsförordningen har statliga myndigheter också givits en större skyldighet att samarbeta både med myndigheter och andra. Samverkan ska inte enbart begränsa sig till nytta för den egna myndigheten utan syfta till att ”ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet”. Myndighetsförordningens bestämmelse om samverkan riktar således även in sig på att ta tillvara nyttor som kan uppnås för den offentliga förvaltningen som helhet t.ex. genom att samordna myndigheters verksamhet för att undvika dubbelarbete.
Myndigheterna har alltså en allmän skyldighet att samverka som också bör gälla när de deltar i samråd och prövningar av ansökan om tillstånd enligt miljöbalken. Samverkan i tillståndsprocesser sker vanligtvis genom att kontakter tas mellan handläggare på olika myndigheter.
42
I det ingår att ha informella avstämningar i pröv-
ningsärenden, men också att ha en pågående dialog om gränsdragningar mellan respektive ansvarsområden. Det förekommer att det trots detta arbete finns ärenden där myndigheter gör olika bedömningar. En av förklaringarna till det är att myndigheterna har olika intressen att bevaka inom sina respektive uppdrag och även komplexiteten i målen spelar in. Genom att de olika inställningarna i förekommande fall redovisas på ett transparent sätt i prövningsprocessen får domstolen frågan belyst från olika perspektiv.
43
Vad gäller länsstyrelserna finns flera initiativ för enhetlighet i processer, bedömningar och tekniskt stöd och för att öka rättssäkerheten och effektiviteten. Länsstyrelserna har bl.a. utvecklat en gemensam verksamhets- och ärendestruktur (VÄS) för att säkerställa jämförbara och enhetliga underlag för registrering av ärenden samt för tid- och ekonomisk redovisning. Det finns även en länsstyrelsegemensam metodik för att ensa verksamhetsprocesser. Från och med 2022 har länsstyrelsen ett gemensamt it-stöd för att kartlägga verksamhetsprocesser. För att förbättra länsstyrelsernas för-
42 Se Naturvårdsverkets arbete med miljöprocesser, Naturvårdsverket, NV- 09917-21, s. 15. 43 Se SOU 2022:33 s. 331.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
958
måga att bedriva prövning effektivt och rättssäkert har ett förslag till en enhetlig, ensad referensprocess för prövning generellt tagits fram. Vattenverksamhet har i det arbetet varit ett testområde på grund av deras stora ärendeantal, specifika krav på handläggningstid, frekventa arbetstoppar samt olikartade och lokala arbetssätt som försvårar för in- och utlån av resurser mellan länsstyrelser.
44
Det pågår också arbete för ökat samarbete genom in- och utlån av resurser, vilket sker i relativt liten omfattning idag. I vissa verksamheter (t.ex. vattenverksamhet, miljöfarlig verksamhet, naturskydd och djurskydd) förekommer dock in- och utlån av resurser oftare än i andra.
45
Specifikt inom miljöområdet sker det i dag en omfattande samverkan mellan länsstyrelserna där det mest formaliserade är samverkansorganet Miljösamverkan Sverige. Miljösamverkan Sverige har huvudfokus på tillsyn och tillsynsvägledning, men behandlar även vissa frågor om miljöprövning och miljöbedömning. Länsstyrelserna har ett gemensamt relativt omfattande handläggningsstöd för miljöprövningsdelegationer. Verktyget omfattar 9 och 11 kap. miljöbalken och såväl helprövning som ändringstillstånd. Det omfattar även samrådsprocessen. Handläggarstödet för samråd består av en rapport, ett processchema och checklistor bl.a. för bedömning av betydande miljöpåverkan. Det finns inom länsstyrelserna även ett chefsjuristnätverk och ett miljönätverk. Miljönätverket är ett chefsnätverk där frågor som rör bl.a. miljöskydd, natur- och vattenmiljöfrågor hanteras. Nätverket träffas två gånger per år, en gång på våren och en gång på hösten. Inom miljönätverket finns ett antal chefsgrupper så som Chefsgruppen för vattenverksamhet, Chefsgruppen för miljöskydd och Chefsgruppen för natur.
Samtliga länsstyrelser har samordnat sin webbförvaltning, och utveckling och vägledning är samordnad på övergripande nivå. Det finns en gemensam e-tjänst där ansökan kan läggas in oavsett vilken miljöprövningsdelegation som ska pröva ärendet. Det gäller tillstånd för en befintlig eller planerad miljöfarlig verksamhet eller ansökan om ändringstillstånd. Här finns också en checklista över vad ansökan ska innehålla. Länsstyrelserna arbetar också med att
44 Se Effektivisering av prövningsverksamheten vid länsstyrelserna – Samsyn och samverkan Slutredovisning av regeringsuppdrag, Länsstyrelsen Blekinge, Fi2022/03557, s. 25–32. 45 Se Effektivisering av prövningsverksamheten vid länsstyrelserna – Samsyn och samverkan Slutredovisning av regeringsuppdrag, Länsstyrelsen Blekinge, Fi2022/03557, s. 48 och 49.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
959
samla e-tjänster i en e-tjänsteportal för att göra det enklare för företag att hitta rätt tjänst. Länsstyrelserna har även arbetat med att öka användandet av e-tjänster genom att skapa informationsmaterial och genomföra webbinarier för att hjälpa handläggare att guida företagen att lämna rätt information.
46
Alla länsstyrelser har en
huvudwebbsida om miljöfarlig verksamhet med en undersida om prövning av miljöfarlig verksamhet. Vägledningarna om miljöprövning och miljöbedömning av miljöfarliga verksamheter riktar sig till verksamhetsutövare. Alla länsstyrelser länkar till informationsfoldern från Miljösamverkan Sverige om samråden. Dessutom har vissa länsstyrelser fördjupad vägledning, i vissa fall om miljöprövningsprocessen generellt och i andra fall riktat till särskilda branscher. På motsvarande sätt finns övergripande sidor på länsstyrelsernas webbplatser med vägledning om vattenverksamhet. Alla länsstyrelser ger även mer specifik vägledning om exempelvis vattenkraft och markavvattning. Vissa av länsstyrelserna har även egen kompletterande vägledning om olika typer av vattenverksamhet.
47
Miljöprövningsdelegationerna är i nuläget inte involverade i Miljösamverkan Sveriges arbete, men ett långtgående samarbete finns. Det finns ett ordförandenätverk och en särskild samverkansgrupp med representanter från varje miljöprövningsdelegation. Gruppen är ett forum för erfarenhetsutbyte och diskussion om t.ex. ny teknik och nya verksamheter. De tar bl.a. fram mallar, beslutsstöd och villkorsförslag för olika typer av verksamheter så som vindkraft, djurhållning och täkter samt handläggningsrutiner för olika ärendetyper. En digital samarbetsyta finns där beslutsstöden ligger och där de också har ett forum där de kan ställa frågor till andra miljöprövningsdelegationer. Nätverksmöten för alla anställda vid delegationerna äger rum två gånger per år dit t.ex. Mark- och miljööverdomstolen bjuds in för att informera om ny praxis.
Ytterligare utveckling och samordning av länsstyrelsernas prövningsarbete pågår. Länsstyrelsen i Västra Götalands län samordnar ett regeringsuppdrag som handlar om at vidta åtgärder som gör länsstyrelsernas tillståndsprövning enligt miljöbalken mer effektiv och förutsebar, och som kortar handläggningstiderna. Länsstyrelserna ska enligt uppdraget också utveckla sitt arbete med att före-
46 Se Förenkla för företag i tillstånds- och anmälningsprocessen för miljöfarlig verksamhet, Tillväxtverket, 2024, s. 15. 47 Gemensam vägledning för miljöprövning och miljöbedömning, Naturvårdsverket NV-09916-21, s. 40 och 41.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
960
nkla för verksamhetsutövarna i tillståndsprocessen, och därmed öka näringslivets konkurrenskraft och främja den industriella klimatomställningen. I arbetet ingår att bidra med information till Naturvårdsverkets arbete med att ta fram och utveckla statistik, utveckla e-tjänster för tillståndsprövningar och utveckla samarbetet mellan länsstyrelserna, bl.a. för att hitta gemensamma arbetssätt och bedömningar som skapar en effektivare arbetsprocess. Insatserna ska också bidra till att länsstyrelserna delar kompetens och bistår varandra vid arbetstoppar. Insatserna bör enligt uppdraget utgå ifrån det arbete som påbörjats genom tidigare regleringsbrevsuppdrag om effektivitet och enhetlighet i prövningsverksamheten. Uppdraget ska delredovisas senast den 31 december 2024 och slutredovisas senast den 29 december 2025.
48
Vad gäller mark- och miljödomstolarna har chefsrådmännen ett nätverk som träffas och arbetar regelbundet med att driva gemensamma utvecklings- och handläggningsfrågor främst gentemot Domstolsverket. Frågor om gemensamma handläggningsrutiner, statistik, remissvar med mera överenskoms på denna nivå. De miljötekniska råden har ett nätverk som träffas en gång om året för erfarenhetsutbyte, praxis, teknikutveckling och liknande. De har även en gemensam arbetsgrupp som tar fram förslag till ämnen och föreläsare vid en årlig teknikerutbildning som finansieras och arrangeras av Domstolsverket. De tekniska råden är förordnade så att de kan tjänstgöra vid samtliga tingsrätter och kan därför vid behov arbeta med mål på flera mark- och miljödomstolar. De tekniska råden har god kännedom om varandras specialistkompetens och kan dryfta principiella frågor under hand.
Det finns även andra typer av myndighetssamverkan. Jordbruksverket har t.ex. ett möte årligen med handläggarna på länsstyrelserna som deltar i prövningen av djurhållande verksamheter.
48 Se Regleringsbrev för budgetåret 2024 avseende länsstyrelserna, s. 16.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
961
11.3 Utmaningar
11.3.1 Inledning
Nedan beskrivs de utmaningar i relation till nuvarande prövningsorganisation och myndigheters talerätt som framgår av våra utredningsdirektiv och de övriga utmaningar som vi har identifierat under utredningsarbetet. I första hand handlar det om utmaningar som har framförts till oss eller som lyfts av tidigare utredningar kopplat till vilka myndigheter som utför och deltar i prövningen i första instans. Flera av utmaningarna hänger i hög grad samman, så som att hög personalomsättning och brist på erfarenhet och kompetens kan leda till bristande enhetlighet i handläggningen och längre handläggningstider.
Våra överväganden och förslag avseende prövningsorganisationen framgår av avsnitt 14.6 och avseende myndigheters talerätt av avsnitt 14.13.
11.3.2 Tillståndsprövningen avviker från domstolars grunduppdrag
En fråga som lyfts i våra direktiv är om det kan vara lämpligt att mark- och miljödomstolarna endast prövar överklagade beslut om tillstånd eller villkor och att en annan myndighet prövar dessa ärenden i första instans eftersom det skulle kunna stämma bättre överens med domstolarnas grundläggande uppdrag.
49
Vid en historisk tillbakablick kan vi konstatera att det redan vid bildandet av den s.k. Koncessionsnämnden för miljöskydd, som skulle pröva tillstånd till miljöfarlig verksamhet, diskuterades om tillståndsprövningen borde ligga hos domstol eller administrativ myndighet. Naturvårdsverket hade lagt fram ett förslag som utgick ifrån att den bedömning som måste göras vid beslut om miljötillstånd till verksamheter inte i första hand är av judiciell natur. Tillståndsgivningen borde grundas på allmänna bedömanden av ekonomisk och teknisk art och det var därför en lämplig uppgift för en förvaltningsmyndighet. Naturvårdsverket menade också att domstolarnas funktion var att på yrkande av part och med tillämpning av gällande regler fastställa vad som anses vara rätt. På förvaltningen
49 Se dir. 2023:78 s. 10.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
962
däremot ankom det att utifrån gällande regler förverkliga statens uppgifter och ändamål.
50
Även vid utformningen av förslaget till miljöbalk diskuterades huruvida det vore lämpligt med en domstol som första instans i miljöprövningsärenden. Regeringen konstaterade i miljöbalkspropositionen att frågan om renodling av domstolarnas roll alltmer kommit i förgrunden under 1990-talet. Renodlingstanken hade utvecklats i Domstolsutredningens betänkande och innebar att domstolarna i princip endast borde ha rättskipande uppgifter. Renodlingen bottnade inte i första hand i principiella överväganden utan syftet var att fokusera domstolsväsendets resurser till de frågor som verkligen krävde deras särskilda juridiska kompetens. Domstolsutredningen bedömde att det inte fanns någon egentlig fördel med att låta domstolarna arbeta med frågor som inte kräver deras särskilda juridiska kompetens.
51
Miljöbalksutredningen lämna de dock inte något förslag på hur en samlad tillståndsprövning enligt balken i första instans skulle kunna ske i förvaltningsmyndighet. Miljöbalksutredningen bedömde att eftersom vattenmålen ofta inbegrep skaderegleringar borde de fortsatt handläggas vid allmänna domstolar liksom övriga sådana mål. Utredningen övervägde en central prövningsmyndighet, men menade att en uppdelning av målen i så fall behövde ske genom att miljöskyddsmålen skulle prövas av den centrala myndigheten medan vattenmålen skulle ligga kvar på dåvarande vattendomstolar.
52
Regeringen såg, med hänvisning till utvecklingen mot renodling av domstolarnas uppgifter samt Lagrådets och remissinstansernas synpunkter på Miljöbalksutredningen förslag, ett behov av att undersöka frågan vidare. Redan i miljöbalkspropositionen aviserades därför en översyn av tillståndsprövningen i första instans, även om tiden inte angavs medge att en översyn genomfördes innan miljöbalkens ikraftträdande.
53
Miljöbalkskommittén gavs mot den bakgrunden i uppgift att bl.a. se över om tillstånd borde prövas av domstol först efter överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut.
54
Miljöbalkskom-
mittén ansåg att miljöprövning i allt väsentligt var en uppgift av
50 Se Kungl. Maj:ts proposition nr 28 år 1969, s. 58, 82, 83 och 194–196. 51 Se SOU 1991:106 del A s. 45–50. 52 Se SOU 1996:103 del 1 s. 470. 53 Se prop. 1997/98:45 s. 461. 54 Se dir. 1999:109.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
963
förvaltningsrättslig karaktär. Prövningen fordrade ett brett kunskapsunderlag från många områden, där bl.a. de tekniska och naturvetenskapliga frågorna hade stor betydelse och där inslaget av samhällsplanering ofta var stort. Kommittén menade att förvaltningsmyndigheter var väl lämpade för att så effektivt och flexibelt som möjligt hämta in ett brett beslutsunderlag till grund för bästa möjliga beslut, medan de allmänna domstolarna var bäst avpassade för en rättssäker tvistelösning. En sådan arbetsfördelning mellan förvaltningsmyndigheter och miljödomstolar skulle bättre stämma överens med vad som ”normalt gäller i samhället”. Den bedömdes också kunna ta tillvara miljöintresset på bästa sätt samt spara tid och kostnader.
55
Se vidare om utredningen i avsnitt 2.4.2.
Miljöprocessutredningen fick därefter i uppdrag att ta vidare denna vision om en renodlad roll för domstolarna. De konstaterade också att en tillståndsprövning av en verksamhet typiskt sett inte är en tvistefråga mellan enskilda och att en sådan prövning därför inte är en domstolsangelägenhet utan en administrativ uppgift. Miljöprocessutredningen föreslog bl.a. i sitt slutbetänkande att miljöprövningsmyndigheter i form av regionala koncessionsnämnder, skulle finnas i Umeå, Östersund, Stockholm, Göteborg och Malmö. Dessa myndigheter skulle, med undantag för civilrättsliga ersättningsfrågor, pröva alla sådana ärenden om miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet som vid den här tidpunkten prövades av länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer och miljödomstolarna. De regionala koncessionsnämnderna skulle inrättas som fristående och självständiga nämndmyndigheter med länsstyrelserna som värdmyndigheter. Som ett alternativ till sitt huvudförslag föreslog utredningen att prövningsmyndigheterna skulle kallas miljöprövningsnämnder och istället finnas som särskilda avdelningar vid de fem länsstyrelserna. I detta förslag behölls den befintliga myndighetsstrukturen med miljöprövningsdelegationerna som en del av länsstyrelsen.
56
Vi kan konstatera att gränsen mellan vilka uppgifter
som har ansetts lämpliga för en domstol respektive en förvaltningsmyndighet inte är helt tydlig. Det finns förvaltningsmyndigheter som har domstolsliknande uppgifter som i vissa fall till och med kan jämställas med domstolsprövning enligt Europakonventionen om mänskliga rättigheter, och vad gäller tillståndsprövningen i
55 Se SOU 2002:50 s. 37 och 38. 56 Se SOU 2009:10 s. 265–291 och EU-domstolens dom i mål C-263/08 p. 32–39.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
964
första instans av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet utför mark- och miljödomstolen uppgifter av förvaltningskaraktär. Vi kan konstatera att denna syn delas av EU-domstolen som i ett avgörande har konstaterat att de svenska mark- och miljödomstolarna vid prövning av tillståndsärenden i första instans ”utövar befogenheter av förvaltningskaraktär”.
57
Något som skiljer ut domstolarna är deras oberoende ställning. De statliga förvaltningsmyndigheterna står, i motsats till domstolarna, principiellt i ett lydnadsförhållande till regeringen (12 kap. 1 § regeringsformen), även om alla statliga myndigheter i Sverige är organisatoriskt fristående och är självständiga i sin myndighetsutövning i enskilda fall (12 kap. 2 § regeringsformen). Just i fråga om miljöprövningen är skillnaderna vad gäller självständighet och oberoende mellan den prövning som sker vid miljöprövningsdelegationer vid en förvaltningsmyndighet och den som sker vid domstol, i alla fall på papperet, små. Lagstiftaren har, som beskrivits i avsnitt 11.2.4, uttryckligen eftersträvat en mer domstolslik och oberoende miljöprövning även vid länsstyrelserna genom att inrätta miljöprövningsdelegationer som fattar beslut självständigt och genom att anpassa prövningsförfarandet där till det i mark- och miljödomstolen.
58
Synen på domstolarna som första prövningsinstans skiftar mellan de verksamhetsutövare som vi har varit i kontakt med. Flera framför att processen i domstolen är tydligare än den i miljöprövningsdelegation. Domstolarna bedöms vara bättre på processledning och ha en mer transparent, förutsägbar och korrekt process än miljöprövningsdelegationerna. Flera verksamhetsutövare har angett att de ofta försöker lägga till en vattenverksamhet för att få sitt ärende prövat av domstolen, även om det i huvudsak rör en B-verksamhet. Samtidigt har andra verksamhetsutövare framfört att prövningen i miljöprövningsdelegation kan vara mer smidig och att det i miljöprövningsdelegationen kan finnas större förståelse för att ett ärende kan behöva handläggas fort. Vissa verksamhetsutövare uppfattar också att situationen med länsstyrelsen som motpart vid prövningen i första instans i mark- och miljödomstol i onödan gör situationen konfliktfylld. Flera framför också att det ofta är så att domstolen lägger stor tyngd vid det som framförs av länsstyrelsen
57 Se EU-domstolens dom i mål C-263/08 p. 32–39. 58 Se SOU 1996:103 del 1 s. 481.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
965
utan att själv göra en bedömning av om exempelvis en viss utredning krävs.
Vi kan konstatera att i relation till domstolarnas övriga verksamhet är förstainstansprövningen av miljömål i vilket fall avvikande. Nästan alla mål i mark- och miljödomstol är s.k. flerpartsmål och det är ofta en stor mängd parter. Mot verksamhetsutövarens enskilda intresse och det allmänna intresset av att en verksamhet bedrivs, står andra allmänna och enskilda motstående intressen som företräds av olika parter. Detta är en stor skillnad mot t.ex. mål i förvaltningsdomstol där nästan alla mål är tvåpartsmål, dvs. en enskild part mot det allmänna (stat eller kommun). Det uppfattas av både domstolar och verksamhetsutövare vara en baktung process. ”Det är en lång skriftväxling och sedan smäller det till i slutet.” Ramarna för processen uppfattas vara otydliga och arbetssättet är i hög grad upp till respektive domare. Det har framförts att vissa processuella verktyg för domstolen saknas, t.ex. möjlighet att meddela stupstocksföreläggande. Det uppges också vara en stor skillnad mellan att arbeta med myndigheter som har ont om resurser och begär anstånd jämfört med att arbeta med mål där parterna företräds av juridiska ombud som tar betalt per timme.
Att ha domstolar som första prövningsinstans i miljömål skiljer också ut sig i ett internationellt perspektiv. Tillstånd prövas i andra jämförbara länder av en förvaltningsmyndighet i första instans. Det är också utifrån detta upplägg som EU-rätten utformas. Ett par aktörer har framfört att en utmaning med domstolar som första instans finns just vid genomförandet av EU-rättsakter som innehåller krav på tidsgränser, kontaktpunkter och dylikt på grund av domstolarnas oberoende ställning och att domstolarna inte kan styras på samma sätt som förvaltningsmyndigheter. Domstolarna har också ett annat processrättsligt regelverk att förhålla sig till än förvaltningsmyndigheter. Det finns lagreglerade tidsfrister i vissa typer av mål
59
men det är ett verktyg som används restriktivt. En
domstolsprocess där processunderlaget är omfattande, där det är många sakägare och intressenter och de rättsliga frågorna komplexa tar och bör få ta viss tid i anspråk. De nya regler om en kontaktpunkt och om tidsfrister som anges för prövning av flera typer av miljötillståndsärenden i första instans i EU-rätten (se vidare avsnitten 5.3.3.och 5.3.4) bedöms därför kunna innebära en särskild
59 Se t.ex. SOU 2010:44 s. 167–202.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
966
utmaning för mark- och miljödomstolarna.
60
Det kan dock noteras
att nuvarande handläggningstid i första instans för de flesta miljötillståndsärenden ligger inom de tidsfrister som slagits fast på EUnivå.
En annan utmaning som nuvarande ordning där mark- och miljödomstolar är första prövningsinstans medför är att förutsättningarna för en enhetlig instansordningskedja för de måltyper som prövas i mark- och miljödomstol försvåras.
11.3.3 Bristande enhetlighet och förutsebarhet i stöd och prövning
Ett område som har lyfts av många verksamhetsutövare är att det finns brister i enhetlighet och förutsebarhet i prövningsprocessen, både vad gäller arbetssätt och t.ex. krav på underlag. Förutsebarhet och likabehandling är viktiga delar av rättssäkerheten och förutsätter tydliga regler och en korrekt rättstillämpning som är likartad mellan myndigheterna.
Att mäta kvalitet och enhetlighet i rättstillämpning är dock svårt. En möjlig indikator kan vara antalet beslut som ändras av högre instans. Som vi har redogjort för i avsnitt 8.4 finns det ingen strukturerad uppföljning av detta i dag och därmed inga säkra uppgifter att utgå i från. Av de uppgifter vi har fått tillgång till framgår att andelen ändrade överklagade beslut mellan första och andra instans – som alltså inte gäller det slutliga avgörandet i sista instans – var cirka 37 procent när det gäller tillståndsärenden som började i miljöprövningsdelegation, cirka 46 procent när det gäller mål som avser miljöfarlig verksamhet som började i mark- och miljödomstol och cirka 34 procent när det gäller mål som avser vattenverksamhet som började i mark- och miljödomstol. Siffrorna avser genomsnittet under perioden 2014–2023. Vidare framgår det i länsstyrelsernas årsredovisningar för 2022 att andelen ändrade överklagade beslut varierade mellan olika miljöprövningsdelegationer – från noll (länsstyrelsen i Västerbottens län) till 58 procent (länsstyrelsen i Skåne län). Dessa siffror avser samtliga beslut som miljöprövningsdelegationerna fattar, inte enbart tillståndsbeslut (se mer i avsnitt 8.4). Omkring en fjärdedel av tillståndsbesluten som miljöprövnings-
60 Se t.ex. art. 9, 11 och 12 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1252.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
967
delegationerna fattade överklagades 2023. Motsvarande siffra för tillståndsmål som avgjordes av mark- och miljödomstol i första instans var omkring en tredjedel när det gällde miljöfarlig verksamhet och en femtedel när det gäller vattenverksamhet.
I fråga om enhetlighet följer nedan ett antal exempel som har förts fram av framför allt verksamhetsutövare i fråga om deras erfarenheter. Som beskrivs i avsnitt 8.3.3 finns det stora skillnader mellan olika prövningsmyndigheter vad gäller handläggningstider, även för prövning av samma typer av verksamheter. Svenskt Näringsliv har exempelvis noterat en stor variation i handläggningstider mellan olika domare som inte helt kan förklaras med att prövningarna är olika omfattande. Deras bild är att det har stor betydelse hur enskilda domare och tekniska råd väljer att driva målen.
61
Ytterligare ett exempel relaterat till arbetssätt är att förslag till beslut med föreslagna villkor kommuniceras till sökanden i några län, men inte i andra. Det uppges inte vara ovanligt att prövningsmyndigheten lyfter in nya villkor eller omformulerar föreslagna villkor utan att kommunicera dem med sökande först. I dessa fall blir det oftare ett överklagande från sökanden. Ett överklagande som aktörerna menar hade kunnat undvikas som möjlighet till diskussion om villkoren hade funnits innan beslut eller dom. Möjligheten till dialog varierar också. Både prövningsmyndighet och sökanden upplever att processen fungerar bättre när det finns en väl fungerande dialog mellan länsstyrelsen och sökanden, t.ex. så att förklaringar kan ges till varför en fråga behöver utredas.
Flera aktörer vittnar om att det ställs olika krav på underlag. Tillväxtverket konstaterar t.ex. i en studie baserad på intervjuer med olika aktörer att det förefaller finnas variationer i hur lagstiftningen tillämpas som inte handlar om situationsanpassning, vilket bidrar till att arbetssätt och utredningskrav skiljer sig åt i landet och mellan olika branscher.
62
Det kan skilja sig åt när en ansökan
bedöms vara komplett avseende dokumentation och innehåll. Sweco konstaterar att de olika länsstyrelsernas krav på samrådsunderlag skiljer sig mycket åt, trots miljöbedömningsförordningens beskrivning av vad ett samrådsunderlag ska innehålla.
63
Kompletterings-
rundorna är också något som många aktörer lyfter som ett oförut-
61 Se En miljöprövning för omställning och nya möjligheter, Svenskt Näringsliv, 2021, s. 18. 62 Se Förenkla för företag i tillstånds- och anmälningsprocessen för miljöfarlig verksamhet, Delrapport 2022, Tillväxtverket, Dnr Ä 2021-761, s. 37. 63 Se Swecos förslag för en effektivare tillståndsprocess, april 2022, s. 8.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
968
sägbart led i processen, både i fråga om hur lång tid det tar och hur prövningsmyndigheten agerar t.ex. i fråga om att ta ställning till önskemål som kommer in om ytterligare utredningar.
Det har även förts fram att olika länsstyrelser tolkar gränsen olika mellan vilka ändringar som är anmälningspliktiga respektive tillståndspliktiga och att länsstyrelser gör olika tolkningar t.ex. vad gäller BAT-slutsatser. Det kan också handla om verksamheter som har samma prövningskod, men som uppges fått olika bedömning om betydande miljöpåverkan eller ej, beroende på vilken länsstyrelse som prövat frågan. Ett ytterligare exempel som har lyfts av verksamhetsutövare är att det finns skillnader i vilka villkor som kopplas till tillståndet. Buller har t.ex. lyfts fram som en villkorsfråga som hanteras olika av prövningsmyndigheter liksom möjligheten att sätta vissa frågor på prövotid, trots att förutsättningarna varit snarlika. Även andra exempel har lyfts av verksamhetsutövare där olika villkor och beslut har fattats i fråga om vad som uppfattas vara jämförbara verksamheter. Det har dock varit svårt för oss att avgöra i vilken mån det handlar om helt jämförbara förutsättningar i dessa exempel. Bedömningen av tillåtlighet och villkor ska utgå ifrån förutsättningarna i det enskilda fallet och lokaliseringen är avgörande för om en verksamhet kan få tillstånd på en plats eller inte. Lokaliseringen och platsens känslighet är också avgörande för vilka utredningar som behöver göras och hur detaljerade de måste vara.
Tillväxtverket har i sin studie också konstaterat att många företag upplever att skillnader finns mellan olika länsstyrelser t.ex. i fråga om vilket stöd som ges och hur ansökningarna hanteras. De verksamhetsutövare Tillväxtverket intervjuat lyfter att skillnaden i hanteringen beror på om det finns branschspecifik erfarenhet och kompetens och på hur väl utarbetade rutiner som finns för prövningsprocessen över lag.
64
En aktör konstaterar att de miljöpröv-
ningsdelegationer som har många ärenden blir mer bekväma i sin roll och de fungerar bättre, medan de som har få ärenden känner sig mer osäkra och kräver ofta mer utredning. Som beskrivs i avsnitt 8.3.3 finns stora skillnader i årliga ärendevolymer och ärendetyper mellan de olika miljöprövningsdelegationerna.
64 Se Förenkla för företag i tillstånds- och anmälningsprocessen för miljöfarlig verksamhet, Delrapport 2022, Tillväxtverket, Dnr Ä 2021-761, s. 23–28.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
969
Flera verksamhetsutövare anser att domstolarna har ett mer rättssäkert och transparent förfarande än miljöprövningsdelegationerna. Det uppges att ”det ligger i domstolarnas DNA att vara opartiska.” Det har framförts att mark- och miljödomstolarna är lyhörda och gör rimliga prioriteringar vid hanteringen av brådskande mål. Det har också framförts att mark- och miljödomstolarnas prövningar håller högre kvalitet och är mer förutsebara jämfört med tillståndsprövningar hos miljöprövningsdelegationerna. Hos miljöprövningsdelegationerna uppfattas det bl.a. finnas en sammanblandning av roller när handläggare som bereder tillståndsansökan även kan vara motpart och tillsynsansvarig och det kan föras fram inkonsekventa synpunkter under processens gång. Flera verksamhetsutövare har framfört till oss att de av det skälet försöker hitta en vattenverksamhet att lägga till sin ansökan om en B-verksamhet för att få sin ansökan prövad av mark- och miljödomstolen, i stället för av länsstyrelsen. Det har också förts fram från tillsynsmyndigheter att det är mer korrekta tillstånd från domstolarna än från miljöprövningsdelegationen, vilket påverkar förutsättningarna för tillsynen. Denna bild delas dock inte av alla inblandade aktörer. Andra menar att de snarare handlar om att kompetensen skiljer sig åt mellan prövningsmyndigheterna. Om det finns bra, erfarna handläggare går prövningen smidigare, oavsett om prövningen sker vid miljöprövningsdelegation eller domstol. Vi kan konstatera att synen på både länsstyrelsen och mark- och miljödomstol som prövningsmyndighet skiljer sig åt beroende på vilken miljöprövningsdelegation eller domstol det handlar om. Det finns vissa som generellt upplevs fungera väl och andra som många aktörer upplever fungerar sämre.
Även vid hanteringen av anmälningar av C-verksamheter på kommunal nivå skiljer sig arbetssätt och bedömningar åt mellan olika kommuner. Det kan t.ex. handla om att kommunen begär in olika typer av underlag och om att de värderas olika. Det uppges vara svårt för handläggarna på kommunen att bedöma vilken detaljeringsgrad som behövs på underlagen och vad som är tillräckligt hög kvalitet. Det gör att vissa företagare ställs inför hårdare krav än nödvändigt för att handläggaren kräver in fler eller mer detaljerade uppgifter ”för säkerhets skull”.
65
65 Se Förenkla för företag i tillstånds- och anmälningsprocessen för miljöfarlig verksamhet, Delrapport 2022, Tillväxtverket, Dnr Ä 2021-761, s. 35.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
970
11.3.4 Otillräckliga resurser
En annan utmaning som har lyfts fram av många aktörer och som belysts av flera tidigare utredningar är hur resurser, kompetens och prioriteringar hos verksamhetsutövare, prövningsmyndigheter, myndigheter med partsställning och remissmyndigheter samt övriga intressenter påverkar effektiviteten, både på systemnivå och i de enskilda prövningarna. I detta avsnitt är fokus på myndigheterna. För en effektiv och korrekt miljöprövning måste prövnings-, parts- och remissmyndigheterna ha tjänstepersoner som kan prioritera den specifika miljöprövningen och ha tillgång till rätt kompetens i frågan.
Hög arbetsbelastning och svårt att rekrytera för prövningsmyndigheterna
Brist på resurser hos prövningsmyndigheterna lyfts av flera aktörer fram som den främsta anledningen till att handläggningstiderna är långa. För en smidig hantering av ett ärende behövs en handläggare som kan plocka upp ärendet direkt och som är aktiv och håller bollen rullande från när ansökan kommer in. Resursbrist innebär ibland också att länsstyrelserna t.ex. behöver nedprioritera samråden till förmån för pågående tillståndsprövningar. Flera prövningsmyndigheter vittnar dessutom om att samråden och tillståndsprövningarna har blivit alltmer komplicerade och resurskrävande och med den gröna omställningen ökar antalet tillståndsansökningar. Under den senaste tioårsperioden har också nya frågor lyfts in i prövningen. Miljöprövningen påverkas starkt av en delvis svårtolkad EU-lagstiftning i form av bl.a. krav på att följa miljökvalitetsnormer för vatten, artskydd samt frågor kopplade till industriutsläppsdirektivet. Länsstyrelserna har bl.a. i sina budgetäskanden för 2024 pekat på vikten av att deras prövningskapacitet långsiktigt stärks. Trots ett omfattande förbättringsarbete klarar inte länsstyrelserna av att hålla sina målsättningar för handläggningstider. Det främsta skälet är att finansieringen av länsstyrelsernas uppgift är underdimensionerad med hänsyn till den alltmer komplexa lag-
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
971
stiftningen.
66
Även mark- och miljödomstolarna uppger att det som
skulle göra den största skillnaden för handläggningstiden är mer resurser.
Miljöprövningen på respektive myndighet finansieras genom medel som tilldelas i statsbudgeten. Detta beskrivs i kapitel 13. Tillfälliga medel för prövningsarbetet har sedan 2021 tilldelats länsstyrelserna och Naturvårdsverket, samt Domstolarna från 2022. I budgeten för 2025 utökas satsningen på myndigheternas arbete med bl.a. miljöprövning och även Havs- och vattenmyndigheten får tillfälliga medel för ändamålet.
67
Det är för tidigt för oss att utvär-
dera effekterna av dessa satsningar, särskilt eftersom statistiken jämförs med den extraordinära situation som rådde under pandemiåren. De myndigheter vi har talat med berättar dock att tillfälliga medel tillsammans med övrigt arbete för att t.ex. utveckla samrådsprocesserna gör skillnad. En stor enighet finns bland både berörda myndigheter och verksamhetsutövare om vikten av långsiktighet i finansieringen för att myndigheterna ska kunna rekrytera, utveckla och behålla rätt personal.
Utöver en stor arbetsbörda för de handläggare som arbetar med prövningen är det hög personalomsättning hos flera prövningsmyndigheter, vilket i kombination med svårigheter att rekrytera erfarna personer leder till mindre effektiva processer. Även verksamhetsutövare vittnar om att det ofta händer att handläggare byter jobb eller blir sjukskrivna och inte ersätts. Det finns ingen stabilitet bland handläggarna, vilket påverkar kunskap och förståelse för verksamhetsprocesserna samtidigt som handläggningstiden riskerar att förlängas. Med hänsyn till frågornas komplexitet tar det tid för nya handläggare att komma in i frågorna, särskilt om det handlar om oerfarna personer. Enligt prövningsmyndigheterna har de många sökanden när tjänster utlyses, men många är nyutexaminerade eller har inte rätt kompetens. När personer utan rätt erfarenhet rekryteras måste myndigheten lägga mycket tid på ”inskolning”. Det noteras också att det på flera länsstyrelser är få personer som arbetar med prövningar. Det blir såbart vid sjukdom och liknande.
En utmaning i relation till kompetensförsörjning som har lyfts av framför allt länsstyrelser och kommuner är att de har svårt att
66 Se bl.a. Budgetunderlag Länsstyrelsen Västra Götaland 2024–2026, Dnr 106-6076-2023, s. 18 och 19, och Fastställande av budgetunderlag 2024–2026 Länsstyrelsen Västerbotten, Dnr 106-2116-2023, s. 15. 67 Se Budgetpropositionen för 2025, UO 1, s. 56, UO 4, s. 72 och UO 20, s. 93 och 117.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
972
stå sig lönemässigt i konkurrensen om arbetskraft. Lönerna är relativt sett låga, särskilt vad gäller miljörättsligt kunniga jurister. De duktigaste söker sig till mer välbetalda jobb i t.ex. privat sektor. I vissa delar av landet, bl.a. i norra Sverige, råder det mycket stor konkurrens om just den typ av kompetens och erfarenhet som prövningsmyndigheten behöver. Det uppges dock i stort sett i hela landet vara en brist på naturvetare, miljö- och hälsoskyddsinspektörer och motsvarande. Det är få som väljer att läsa miljöutbildningar med inriktning mot miljö och natur eller teknik som efterfrågas av länsstyrelser och kommuner. Som ett exempel har det under lång tid funnits en miljöutbildning på Umeå universitet som varit delvis riktad mot myndighetsutövning som många som jobbar på kommuner och myndigheter med dessa frågor i dag har gått. Intresset från studenter har dock varit lågt och hösten 2023 valde Umeå universitet att ställa in utbildningen på grund av för lågt intresse. Det upplevs också ha blivit svårare att rekrytera de senaste tre till fyra åren. Ett skäl som har lyfts är just att den förväntade lönen är låg i relation till att det tar tre till fem år att utbilda sig till t.ex. miljö- och hälsoskyddsinspektör.
Miljölagstiftningen är komplex och många olika intressen och mål ställs mot varandra i miljöprövningen. Handläggare på länsstyrelser har lyft otillräcklig kompetens inom vissa områden inom respektive länsstyrelse som en särskild utmaning. Ofta utgör en typ av verksamhet en större andel av tillståndsansökningarna inom ett län. Till exempel hanterade två miljöprövningsdelegationer, Umeå och Örebro, hälften av alla vindkraftsärendena som fick ett beslut under 2022 och miljöprövningsdelegationen i Malmö prövade en tredjedel av alla ärenden som gäller vissa typer av djurhållningsanläggningar under 2022 (se vidare i avsnitt 8.3.3). Detta gör att handläggarna utvecklar en viss spetskompetens på det området. Det leder till att det inte byggs upp samma erfarenhet av andra verksamhetstyper. Det sker samverkan inom eller mellan länsstyrelser och miljöprövningsdelegationer (se avsnitt 11.2.6) för att kompensera för detta, men det finns en utmaning med skillnader i arbetssätt som kan göra det svårare att dra nytta av arbete, material och bedömningar från andra länsstyrelser. Dessa skillnader i arbetssätt och bedömningar kan också vara förvirrande för företag och
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
973
rådgivare som verkar i flera län eller tagit del av underlag och bedömningar som gjorts i andra län.
68
Även verksamhetsutövare har fört fram att branschspecifik kunskap ibland saknas hos myndigheten och då är det svårt att ge företagarna rätt stöd i fråga om hur lagstiftningen och utredningskraven är relevanta för just deras verksamhet. De företagare som upplever att deras handläggare har en god förståelse för branschen och dessutom satt sig in i verksamheten, till exempel genom platsbesök, menar också att processen har gått smidigare och att både utredningskrav och villkor är mer relevanta.
69
Kompetensbrist
bedöms av näringslivsaktörer också vara en bidragande orsak till att alltför omfattande önskemål om underlag från prövningsinstans och myndigheter, både i termer av omfattning och detaljeringsgrad. Detta gäller särskilt miljökonsekvensbeskrivningen. En del uppfattar att vissa handläggare begär in uppgifter ”för säkerhets skull”, för att handläggaren helt enkelt är osäker på vilka underlag eller utredningar som krävs. Från länsstyrelsehåll noteras en misstänksamhet hos verksamhetsutövarna att myndigheterna saknar tillräcklig kompetens, vilket påverkar förtroendet för myndigheten. För att prövningen ska fungera smidigt krävs en tillit till att prövningsmyndigheten kan bedöma på ett korrekt sätt och besitter tillräcklig kompetens.
Utifrån det som har framförts till oss har länsstyrelserna en större utmaning i dessa avseenden än domstolarna, vilket också har angetts som skäl till att problemen med bristande enhetlighet är mer vanligt förekommande där. Vad gäller mark- och miljödomstolarna har vi under utredningens gång noterat färre synpunkter i fråga om juridisk och teknisk kompetens, jämfört med miljöprövningsdelegationerna/länsstyrelserna och kommunerna. Även flera av mark- och miljödomstolarna har dock svårt att rekrytera rätt kompetens, vilket anses påverka handläggningstiderna i hög grad. Någon verksamhetsutövare har också framfört att teknisk kompetens saknas på domstolarna. En aspekt som lyfts är vikten av att Domstolsakademin kontinuerligt kan erbjuda relevanta utbildningsinsatser inom miljölagstiftningen, dels för nyanställda, dels då ny lagstiftning träder i kraft. Domstolsakademin har i sitt centrala
68 Se Förenkla för företag i tillstånds- och anmälningsprocessen för miljöfarlig verksamhet, Delrapport 2022, Tillväxtverket, Dnr Ä 2021-761, s. 33. 69 Se Förenkla för företag i tillstånds- och anmälningsprocessen för miljöfarlig verksamhet, Delrapport 2022, Tillväxtverket, Dnr Ä 2021-761, s. 23–28.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
974
utbildningsutbud ett ämnesblock med kurser inom mark- och miljörätt, bl.a. en grundkurs och en fördjupningskurs i miljörätt, en kurs om miljöbedömningar samt en kurs som tar upp Natura 2000 och artskyddet. Därutöver arrangeras ”ämnesdagar” där bl.a. ny lagstiftning inom miljöområdet tas upp. Det finns dessutom utbildningar som särskilt riktar sig till tekniska råd. Vissa av utbildningarna ges varje år medan andra bara ges vid enstaka tillfälle. Det förekommer också att mark- och miljödomstolarna och Domstolsverket genomför s.k. ERFA-workshops i syfte att utbyta erfarenheter och dela med sig av goda exempel om handläggningen av ansökningsmål. Vissa domstolar har också egna, interna utbildningar.
Det kan noteras att det finns olika korta kurser för att vidareutbilda personal men inga särskilda utbildningar för länsstyrelsernas personal som arbetar med prövning. Naturvårdsverket har dock fått i uppdrag att ta fram ett utbildningskoncept riktat till länsstyrelser om tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet för att främja och säkerställa en god samt likartad handläggarkompetens i hela landet med kunskaper om miljölagstiftningens betydelse för industrin och olika branscher.
70
Resursbrist påverkar myndigheternas deltagande
Något som också har betydelse för handläggningstider och processernas effektivitet och kvalitet är de olika myndigheternas deltagande i prövningsprocessen. Det påverkar om de alls deltar, om de kommer in med yttranden i tid och om de är samordnade. Länsstyrelserna deltar som regel som part i prövningar som rör respektive län, men som har beskrivits ovan i avsnitt 11.2.6 behöver de centrala myndigheterna som innehar partsställning av resursskäl prioritera hårt vilka mål och ärenden de deltar i. Det handlar också om politiska signaler om att de ska prioritera sitt deltagande. Myndigheterna anges ofta försöka samverka med varandra inom ramen för en prövning, men detta är inte alltid möjligt av resursskäl.
Från prövningsmyndigheternas sida lyfts önskemål om mer aktiva myndigheter då det är viktigt för att få ärendena belysta på ett så fullödigt sätt som möjligt. De har ett behov av mer stöd från de centrala sektorsmyndigheterna när det gäller djupare kompetens
70 Se Regleringsbrev för budgetåret 2024 avseende Naturvårdsverket, s. 5 och 6.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
975
i vissa sakfrågor. Prövningsmyndigheterna anger att förutom länsstyrelse och kommunal nämnd är de obligatoriska remissinstanserna oftast passiva och det krävs normalt ett riktat föreläggande för att de ska yttra sig. Detsamma gäller vissa andra remissinstanser. Vissa remissmyndigheter svarar regelmässigt att de inte har möjlighet att svara på myndighetens frågor av resursskäl trots att prövningen rör sakfrågor de ansvarar för. Andra svarar inte alls. Myndigheternas relativa passivitet lägger en större börda på domstolen. Det uppges förlänga handläggningstiden, eftersom relevanta frågor inte blir tillräckligt belysta, med därpå följande behov av kompletteringar.
71
Även sökanden bedöms tjäna på att rätt myndig-
het går in. Det höjer kvaliteten i prövningen. Några upplever att det har blivit allt svårare att få hjälp av expertmyndigheterna och att de får färre yttranden från dem än tidigare. Prövningsmyndigheterna anser alltså att det som förlänger handläggningstiden och försvårar processen är att myndigheterna inte deltar, inte att de deltar.
De centrala myndigheterna har av resursskäl ofta inte heller utrymme att t.ex. bistå länsstyrelserna vid samrådet. Det finns en efterfrågan från länsstyrelserna att centrala myndigheter oftare ska delta på samrådsmöten. Myndigheterna behöver ofta prioritera när de ska vara med på samråd och är därför bara med vid stora etableringar och nya typer av verksamheter. Deras synpunkter kommer in först när ansökan går ut på remiss, vilket innebär att deras synpunkter ibland kommer in i ett sent skede.
72
En fråga som kopplar till resurser är att sökanden, remissmyndigheter och andra parter ofta behöver begära anstånd för att t.ex. komma in med ett remissyttrande. Om någon begär anstånd innebär det att eventuella tidsplaner förskjuts och övriga aktörers planering kan ändras på grund av den förlängda tiden, vilket i värsta fall kan ge följdverkningar med ytterligare anståndsbegäranden från andra aktörer. Vilka myndigheter som begär anstånd varierar men det handlar oftast om länsstyrelser och kommuner.
Vissa länsstyrelser är, som har beskrivits ovan, väldigt arbetstyngda och antalet handläggare kan vara få. Är det en puckel i arbetsbördan, t.ex. om flera stora ärenden prövas samtidigt, kan det handla om behov av långa anstånd. Samtidigt är det viktigt för prövningsmyndigheten att få deras input då länsstyrelserna har mer teknisk
71 Se SOU 2022:33 s. 335 och 336. 72 Se Utvecklat samråd – Slutrapport N2021/02286, Länsstyrelsen Västerbotten, 2023, s. 23.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
976
kompetens och regional kännedom. Det är svårt att fortsätta med handläggningen utan länsstyrelsernas synpunkter, eftersom deras kompetens och lokalkännedom inte går att ersätta på annat sätt.
73
Särskilt mindre kommuner har inte alltid resurser för att delta över huvud taget i tillståndsprövningarna av A- och B-verksamheter då det inte är möjligt att avgiftsfinansiera arbetet eller begära ersättning för deras medverkan. Då saknas en del av deras kunskap om lokala förhållanden i processen. Kommuner i hela landet har också svårt att rekrytera rätt kompetens eftersom det är väldigt få som söker och tar examen från miljöinspektörsutbildningarna. För de som anställs är kommunen ofta ett första jobb och det krävs upplärning för att komma in i arbetet. Det kan sedan vara svårt för kommunen att behålla kompetent personal, då duktiga medarbetare går vidare till andra myndigheter eller till privat verksamhet. Även kommunerna upplever alltså att det är många som konkurrerar om samma kompetens. Att kommuner begär anstånd kan också bero på att beslut om slutyttranden måste tas av nämnden. Det varierar mellan kommunerna hur mycket som är delegerat från miljönämnden till ordförande och miljökontoret och vilka yttranden som kan tas på delegation som standard. Nämndsammanträden infaller med viss frekvens, ibland så sällan som varannan eller var tredje månad, vilket innebär lika lång eller längre tidsförskjutning i miljöprövningens handläggningstid.
En aspekt är konsulters kunskap och kompetens. Prövningsmyndigheterna konstaterar att det som främst påverkar ledtiderna är kvaliteten på ansökan. Kvaliteten varierar kraftigt och flera handläggare menar att det ofta är knutet till de rådgivare som företagarna anlitar, och om de har rätt kompetens eller erfarenhet för att ta fram en tillståndsansökan och dess underlag.
74
Finns det brister hos någon
aktör leder det till merarbete hos övriga aktörer, vilket tar tid.
75
73 Se bl.a. SOU 2002:33 s. 334. 74 Se Förenkla för företag i tillstånds- och anmälningsprocessen för miljöfarlig verksamhet, Delrapport 2022, Tillväxtverket, Dnr Ä 2021-761, s. 34. 75 Se Ds 2018:38 s. 136.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
977
11.3.5 Uppdelningen mellan länsstyrelsen och prövningsmyndigheten
En ytterligare utmaning som har lyfts fram till utredningen är uppdelningen mellan länsstyrelsen och prövningsmyndigheten, framför allt då länsstyrelsen som hanterar samrådet inte också är prövningsmyndighet. Det kan t.ex. handla om att länsstyrelserna kan ha en uppfattning om att samrådet utförts korrekt som sedan inte delas av prövningsmyndigheten. Ett problem som anges ha dykt upp under senare år är att formalia kring samrådsprocessen blivit allt viktigare. Efter den s.k. LKAB-domen
76
(se även avsnitt 9.7.2)
upplevs länsstyrelserna vara oroliga för att samrådet ska underkännas i överinstans med hänvisning till samrådskretsen. Länsstyrelsens syn på vad som anses vara den berörda kretsen uppges kunna vara oförutsägbar och inkonsekvent. Prövningsmyndigheten, både mark- och miljödomstol och länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer, kan också göra en annan bedömning än länsstyrelserna i fråga om en ansökan kan tas som ett ändringstillstånd eller om det måste ske som en hel prövning. Länsstyrelserna kan alltså ha väglett bolagen på ett sätt som prövningsmyndigheten inte håller med om. Detta är en försvårande omständighet för både länsstyrelserna och sökanden och leder till en osäkerhet i prövningen.
77
Ytterligare ett problem med samrådsprocessen är att, när en verksamhet klassas som automatiskt betydande miljöpåverkan, får inte länsstyrelserna se samrådsredogörelsen förrän den skickas in till domstolen tillsammans med resten av ansökan. Länsstyrelsen vet inte då vad som framkommit vid samråden med övriga särskilt berörda, myndigheter och allmänheten förrän själva prövningsprocessen har startat. Länsstyrelsen vet inte heller vilka som sökanden har valt att samråda med och om de har följt länsstyrelsens rekommendationer i den frågan.
78
Det har också framförts till oss att det
förekommer att verksamhetsutövaren inte beaktar allt som länsstyrelsen fört fram under samrådet utan i stället vill testa om pröv-
76 Se mål M 12652-21, Mark- och miljööverdomstolen, 16 juni 2022. 77 Se bl.a. Uppdrag att utveckla metoder och samverkansformer för samråd om projekt som syftar till minskad miljö- och klimatpåverkan, Delrapport 2022-02-15, Länsstyrelsen Västerbotten, s. 14. 78 Se Uppdrag att utveckla metoder och samverkansformer för samråd om projekt som syftar till minskad miljö- och klimatpåverkan, Delrapport 2022-02-15, Länsstyrelsen Västerbotten, s. 14 och 15.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
978
ningsmyndigheten kommer ha samma synpunkter på underlaget. Det kan bl.a. bidra till att länsstyrelsen sedan kommer med samma synpunkter igen i själva prövningen, vilket kan förlänga processen.
En möjlig fördel med samråd som äger rum i ett län där inte finns någon miljöprövningsdelegation är att det upplevs bli en tydligare rollfördelning mellan prövningsmyndigheten och länsstyrelsen som bevakare av allmänna intressen. En erfarenhet som lyfts är dock att verksamhetsutövarna gärna vill tala med länsstyrelsen i prövningslänet, snarare än den länsstyrelse som håller i samrådet när det inte är samma.
Miljöprövningsutredningen lyfte att det är svårt för en miljöprövningsdelegation att pröva verksamheter i andra län.
79
Det har
också noterats att det kan fungera sämre med samråden hos de länsstyrelser som inte har en miljöprövningsdelegation. Länsstyrelser med en miljöprövningsdelegation har som regel har bättre förutsättningar eftersom de har erfarenhet av hela prövningsprocessen och bättre förutsättningar att identifiera och reda ut olika frågor i varje enskild prövning.
80
Handläggarna på länsstyrelser som inte
bereder tillståndsärenden kan ha svårare att upprätthålla rätt kompetens och de har inte samma resurser för att hantera samråden. I praktiken uppges det kunna bli mer detaljerade yttranden från en länsstyrelse som har en miljöprövningsdelegation och där sker det ofta en nära dialog mellan länsstyrelsen och miljöprövningsdelegationen som kan leda ärendet framåt.
Det kan också vara oklart för domstolen i fråga om vem som ska yttra sig i en ev. överprövning. Enligt praxis är det dock enbart länsstyrelsen i länet där verksamheten befinner sig som innehar partsställning.
81
Några aktörer har lyft att det kan ske en olycklig sammanblandning av länsstyrelsens olika roller, dvs. miljöprövningsdelegationens tillståndsgivning, länsstyrelsen som företrädare för det allmänna miljöintresset, länsstyrelsens beredning av tillståndsärenden, länsstyrelsens roll i samrådet och tillsynsansvaret. Det innebär att länsstyrelsen bl.a. agerar rådgivare i samrådsprocessen och sedan kan yttra sig som part i tillståndsprocessen samtidigt som ärendet bereds av en handläggare på länsstyrelsen. Här ser det lite olika ut
79 Se SOU 2022:33 s. 302. 80 Se t.ex. Länsstyrelsen i Örebro läns yttrande om SOU 2022:33, 2022-10-27, s. 6. 81 Se MÖD 2022:12.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
979
hur länen gör. En del länsstyrelser yttrar sig i princip alltid, en del yttrar sig inte alls. I den mån verksamheten som ska prövas bedrivs eller ska bedrivas i samma län som miljöprövningsdelegationen är belägen, är det oftast den handläggare som samordnar länsstyrelseyttrandet som därefter tar fram beslutsförslaget till delegationen. Det senare kan skilja sig från länsstyrelsens yttrande. Vi tror att detta upplägg är ett av skälen till att en del verksamhetsutövare upplever en sammanblandning av länsstyrelsens roller att driva vissa frågor som part och som tillsynsmyndighet och att utföra beredningen inför miljöprövningsdelegationens beslut. En annan aspekt är att verksamhetsutövare angett att de upplever att länsstyrelser vid samråd och efterföljande miljöprövning ofta hamnar i detaljer som inte borde utgöra fokus för prövningen. En möjlig orsak till det anges kunna vara att handläggarna växlar mellan tillsyn och prövning.
En annan aspekt som har lyfts till oss i utredningen är att med nuvarande organisation har ingen myndighet ett helhetsansvar för processen. Som vi beskriver i avsnitt 11.2.4 har regeringen infört särskilda regler för att säkerställa att miljöprövningsdelegationernas prövning sker självständigt från länsstyrelsens roll som tillsynsmyndighet och företrädare av miljöintressen och andra allmänna intressen. Länsstyrelsen som sådan har alltså inte något ansvar för själva tillståndsprövningen medan handläggare på länsstyrelsen hanterar samråden och, på de länsstyrelser där det finns en miljöprövningsdelegation, bereder tillståndsärendena. Länsstyrelsen innehar dessutom partsställning, vilket innebär att de ska bevaka allmänna intressen och kan som beskrivs ovan driva dessa frågor genom att yttra sig i prövningen innan miljöprövningsdelegationen beslutar i ett ärende (25 § i förordningen om miljöprövningsdelegationer). Att ingen myndighet ansvarar för hela processen gäller även när prövningen sker i mark- och miljödomstol i och med att länsstyrelsen hanterar samrådet, men sedan kan gå in som part vid själva tillståndsprövningen och då fortsätta driva eventuella utestående frågor från samrådsskedet.
Att miljöprövningsdelegationerna och andra delar inom länsstyrelsen arbetar med samma ämnesområden, men med olika roller kan innebär en kommunikativ utmaning. Det kan vara svårt att tydliggöra för verksamhetsutövare, sakägare och andra berörda hur en myndighet i samma tillståndsärende t.ex. kan ge olika besked
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
980
som remissinstans och som beslutsorgan. Statskontoret har i en rapport om särskilda organ konstaterat att hur viktigt det är att omvärlden förstår myndighetens och organens organisationsstruktur beror på vilka uppgifter organen har. Ju fler intressenter som berörs av myndighetens och organens beslut, desto viktigare är det i regel att rollfördelningen är tydlig och överskådlig.
82
Vad gäller
miljöprövningen är det ofta en mycket stor mängd berörda och många parter.
Vi noterar också att upplägget där beredningen och prövningen delas upp på det sätt som görs i tillståndsprövningen på länsstyrelserna, och att beredningen hanteras av en myndighet som kan ha partsställning i prövningen, är en konstruktion som skiljer ut sig från annan tillståndsprövning. Det finns, såvitt vi kunnat utröna, ett fåtal liknande upplägg, bl.a. tillstånd för vissa kampsportsmatcher där länsstyrelsen bereder ärenden som sedan beslutas av kampsportsdelegationen vid länsstyrelsen i Örebro län. Någon partsroll innehas då dock inte av länsstyrelsen.
11.3.6 Många och olika prövningsmyndigheter försvårar regeringens fortlöpande uppföljning och styrning
En ytterligare utmaning som har identifierats under utredningsuppdraget är hur fragmenterad miljöprövningsorganisationen är. Även om vi inte tar med den roll som landets 290 kommuner har så innebär de fem mark- och miljödomstolarna och de 12 miljöprövningsdelegationerna att det sammantaget finns 17 olika prövningsmyndigheter. De har alla olika förutsättningar och utmaningar t.ex. i fråga om kompetensförsörjning beroende på var i landet de är placerade. En annan aspekt är att det övergripande myndighetsansvaret för domstolarna ligger på Justitiedepartementet och för länsstyrelserna på Finansdepartementet. Ansvaret för miljöprövningen som sådan ligger på Klimat- och näringslivsdepartementet. Både domstolarna och länsstyrelserna har breda uppdrag där miljöprövningen är en liten delmängd, och styrningen av deras verksamheten är således komplex med många intressen som berörs. Vår bild är att styrningen genom statsbudgeten, instruktion och uppdrag i regleringsbrev överlag fungerar väl och används aktivt. Regeringen lägger
82 Se Myndigheternas särskilda organ – vad, hur och varför, Statskontoret (2023), s. 62.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
981
t.ex. ofta olika regeringsuppdrag som rör prövningen och tillfälliga medel för att förstärka miljöprövningen har anvisats genom budgeten sedan flera år tillbaka. Vad gäller fortlöpande uppföljning och dialog om verksamheten samt ansvarsutkrävande finns däremot utmaningar.
Som vi har diskuterat ovan i avsnitt 11.3.2. ska regeringen inte styra domstolarnas dömande verksamhet. Det sker t.ex. inga årliga myndighetsdialoger
83
med domstolarna utan dessa har regeringen
med Domstolsverket. Samtidigt är det tydligt, mot bakgrund av bl.a. de många utredningar som har tillsatts för att se över prövningsprocessen, att nuvarande och tidigare regeringar bedömt att prövningen inte alltid fungerar tillräckligt effektivt.
Vad gäller miljöprövningsdelegationerna och länsstyrelserna finns, till skillnad från domstolarna, inga formella och principiella begränsningar i fråga om regeringens styrning. Däremot finns utmaningar i praktiken. Statskontoret har granskat alla särskilda organ och deras studie indikerade att särskilda organ mer sällan är en del av en tät uppföljning och dialog med Regeringskansliet.
84
Detta har också bekräftats i våra samtal med berörda tjänstepersoner. Årliga myndighetsdialoger och verksamhetsdialoger sker mellan Finansdepartementet och länsstyrelserna. Eftersom länsstyrelserna är många har Finansdepartementet sju enskilda dialoger och en gemensam dialog årligen. Det innebär att varje länsstyrelse har en enskild myndighetsdialog med Finansdepartementet vart tredje år. Andra berörda departement så som Klimat- och Näringslivsdepartementet kan bidra med underlag till dessa dialoger men de deltar inte. Vad gäller särskilda sakfrågor är det de departement som ansvarar för frågan på Regeringskansliet som ansvarar för uppföljning av den gentemot länsstyrelserna. Möjligheten finns för fackdepartement att i det avseendet ha egna dialoger med olika länsstyrelser, men i praktiken sker det i varierande grad. Det är sammantaget stor skillnad på hur kontakterna ser ut mellan Klimat- och näringslivsdepartementet och de myndigheter som sorterar därunder och departementets fortlöpande uppföljning och dialog med länsstyrelserna om miljöprövningsverksamheten.
83 En myndighetsdialog är en strukturerad genomgång av myndighetens resultat och verksamhet där myndighetens ledning och företrädare för regeringen deltar. 84 Se Myndigheternas särskilda organ – vad, hur och varför, Statskontoret (2023), s. 70.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
982
Att ha ett självständigt organ i en annan myndighet på det här sättet bidrar enligt vår bedömning till att skapa otydliga styrkedjor, oklar ansvarsfördelning och svåröverskådlig organisation. Statskontoret har granskat rådgivande och beslutande särskilda organ inom staten och konstaterat att ansvarsfördelningen mellan ett särskilt beslutsfattande organ och myndigheten är otydlig, vilket i vissa fall har lett till att arbetssättet inte varit effektivt eller ändamålsenligt. Ansvarsförhållandena blir också otydliga när regeringen utser ledamöterna i särskilda beslutsorgan samtidigt som de är ansvariga inför myndighetens styrelse. Statskontoret konstaterar också att myndighetens organisation kan bli snårig när det finns många besluts- och beredningsorgan samt olika beslutsvägar.
85
I fråga om ansvarsutkrävande kan vi konstatera att det finns en viss otydlighet i fråga om vem som ansvarar inför regeringen i fråga om miljöprövningsdelegationernas verksamhet. Delegationerna har ett självständigt ansvar för de beslut som fattas inom organet, men är samtidigt en del av länsstyrelsen. Enligt 20 § förordning med länsstyrelseinstruktion ansvarar en miljöprövningsdelegation för sina beslut samt ansvarar för sin verksamhet inför landshövdingen. Det framgår inte inför vem miljöprövningsdelegationen ansvarar för sina beslut och delegationen blir inte heller blir part i övre instans om deras beslut överklagas. Detta avviker från det gängse förhållandet, dvs. att myndighetsledningen ansvarar för myndighetens beslut och beslutande myndighet blir part om dess beslut överklagas. Landshövdingens ansvarar inför regeringen är, enligt 21 § i länsstyrelseinstruktionen, begränsat till att se till att delegationerna tilldelas resurser för sin verksamhet, för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt samt för att den redovisas på ett tillförlitligt sätt.
11.3.7 Brist på stöd och vägledning
En fråga som har lyfts av en del verksamhetsutövare är behovet av mer stöd och vägledning från myndigheterna. Detta gäller framför allt mindre företag. För företagarna är det viktigt att bli bemötta på ett empatiskt, konsekvent och stöttande sätt där företagaren och myndigheten arbetar för att förbättra möjligheten att utveckla före-
85 Se Myndigheternas särskilda organ – vad, hur och varför, Statskontoret (2023), s. 14.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
983
tagens verksamhet samtidigt som de uppfyller miljökraven. Tillståndsprocessen upplevs av många verksamhetsutövare som snårig och de behöver stöd för att förstå de olika delmomentens syfte, till exempel vad samrådet syftar till och hur det ska genomföras för att vara till störst nytta.
86
Tidigare utredningar har lyft den stora betydelsen av samrådsfasen för hur smidig själva tillståndsprövningen sedan blir, vilket också har bekräftats i våra samtal med olika intressenter. Miljöprövningsutredningen konstaterade att länsstyrelsen inte ansågs ta en tillräckligt aktiv roll i samrådet och föreslog ändringar dels i 6 kap. 32 §, dels en ny bestämmelse i 6 kap. 32 a § miljöbalken som syftade till att stärka länsstyrelsens roll som ett nav och aktiv samrådspart i samrådsprocessen. Begränsad vägledning vid samrådet kan leda till bristfälliga beslutsunderlag som i sin tur medför onödiga och ibland omfattande och långdragna kompletteringsbehov som sinkar processen i flera led.
87
Ett exempel som har lyfts är att
myndigheter meddelat att de är med och stöttar och bistår vid osäkerhet och frågor, men att ”så snart vi går in i prövning så är vi motparter och då är den dörren stängd”. Från länsstyrelsernas sida ser de en begränsning i hur mycket stöd och vägledning som kan ges eftersom de i slutändan ska pröva ansökan alternativt träda in som part. Mark- och miljödomstolarna har inget vägledningsuppdrag, även om de liksom övriga myndigheter har en serviceskyldighet (6 § förvaltningslagen). Den gäller dock inte för den dömande verksamheten.
Det har vidare framförts att det finns behov av en myndighetsgemensam vägledning riktad till myndigheter för att säkerställa en likvärdig och rättssäker process, oavsett vilken myndighet som handlägger ärendet. Från företrädare för de större verksamhetsutövarna efterfrågas inte mer generella vägledningar om processen, medan representanter för mindre verksamhetsutövare samt länsstyrelserna har uttryckt ett behov av sådan vägledning om processen samt den förväntade tidsåtgången. Från branschföreträdare framkommer också ett tydligt behov av mer branschspecifik vägledning.
88
Under utredningens gång har Naturvårdsverket redovisat
86 Se Förenkla för företag i tillstånds- och anmälningsprocessen för miljöfarlig verksamhet, Delrapport 2022, Tillväxtverket, Dnr Ä 2021-761, s. 31. 87 Se SOU 2022:33, s. 266 och 501. 88 Se Gemensam vägledning för miljöprövning och miljöbedömning, Naturvårdsverket NV-09916-21, s. 13 och 26.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
984
två regeringsuppdrag om vägledningar om miljötillståndsprövning och anmälan. Uppdragen redovisades i februari 2024.
89
Se beskriv-
ning i avsnitt 2.4.4.
Tillväxtverket har ett flerårigt regeringsuppdrag om att bidra till att förenkla och effektivisera för verksamhetsutövare inom livsmedelskedjan att anmäla eller ansöka om tillstånd för miljöfarlig verksamhet. Inom det uppdraget pågår bl.a. utveckling av branschanpassade e-tjänster och kundhändelser på www.verksamt.se för att förenkla för små och medelstora företag att starta företag. Länsstyrelserna, Naturvårdsverket och Jordbruksverket deltar igenomförandet av uppdraget.
90
11.3.8 Myndigheternas roller i prövningen upplevs som otydliga och deras agerande oförutsebart
I våra direktiv lyfts att vissa förvaltningsmyndigheter alltid är remissinstanser i en prövning medan andra kan bli remissinstanser i vissa mål eller ärenden. Vissa myndigheter kan överklaga beslut eller domar. Frågan ställs om dagens system är ändamålsenligt för en effektiv prövning eftersom myndigheternas roller inte är tydliga och om färre myndigheter bör ha partsställning i tillståndsprocessen enligt miljöbalken. Detta är inte nya frågor och utreddes senast av Miljöprövningsutredningen som bl.a. föreslog att Kammarkollegiets talerätt skulle tas bort och uppgifterna föras över till Havs- och vattenmyndigheten. Utredningen föreslog att ett tillägg skulle göras i 22 kap. 6 § miljöbalken med syfte att styra myndigheterna mot en tydligare samordning och samverkan vid utövandet av partsrollen så att deltagandet i mål och ärenden blir effektivt och utan dubbelarbete, onödiga överlappningar eller motstridigheter. Utredningen övervägde att ta bort partsrollen för samtliga utom länsstyrelsen men det bedömdes bli ett tungt ansvar för länsstyrelserna och det skulle krävas omfattande resurser för att upprätthålla kompetensförsörjning och praktiska möjligheter att t.ex. vara praxisbildande och följa upp tillämpningen av EU-rätten. Ett annat exempel är Miljömyndighetsutredningen som 2015 föreslog att partsrollen och överklaganderätten för statliga myndigheter skulle av-
89 Se Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Naturvårdsverket, s. 9. 90 Se https://tillvaxtverket.se/tillvaxtverket/omtillvaxtverket/varauppdrag/allauppdrag/forenkla processenformiljofarligverksamhet.4335.html (besökt 2024-04-25).
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
985
skaffas helt. Miljöorganisationernas roll att bevaka miljöns intressen skulle därmed bli tydligare ansåg utredningen. En ny tillstånds- och tillsynsmyndighet skulle bli statens företrädare för det allmänna miljöintresset.
Nedan redogör vi för de utmaningar som vi har noterat i relation till de olika myndigheternas roller och medverkan i miljöprövningen.
Oklar rollfördelning mellan statliga myndigheter
Näringslivet och även i viss mån mark- och miljödomstolar har framfört att de uppfattar den statliga rollfördelningen som otydlig och oförutsägbar. Myndigheternas uppdrag anses behöva förtydligas och deras roller klargöras, t.ex. vilken myndighet som bevakar vilka frågor och länsstyrelsens roll i förhållande till de centrala myndigheterna. Det som uppges vara problematiskt är att det förekommer överlappande synpunkter, att myndigheter för talan på områden som faller under andra myndigheters kompetensområde. I större projekt finns ofta fler statliga aktörer som sinsemellan kan ha olika uppfattningar om vilket underlag som behövs respektive vilka krav som bör ställas. Problemet upplevs av verksamhetsutövare förstärkas av att myndigheterna med partsställning har ett stort utrymme att utforma sin roll i prövningen genom att de ska ”tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen”. Myndigheterna med talerätt väljer i praktiken själva om de vill engagera sig och i så fall i vilka frågor. Enskilda handläggare upplevs ha stort utrymme att välja vilka frågor de vill driva i processen. Det kan även leda till att en myndighet börjar fokusera på nya frågor om handläggaren byts ut under processens gång. Myndigheterna kan med hänvisning till miljöbalkens allmänna hänsynsregler och sökandens bevisbörda ställa stora krav på sökandens utredning, och instruktionerna till myndigheterna ger ingen tydlig vägledning om vilka frågor de ska fokusera på.
Näringslivet upplever att det ofta är en obalans i bedömningen mellan lokal påverkan och den samhällsnytta en verksamhet innebär, t.ex. fossilfri energiproduktion, när ingen myndighet på ett tydligt sätt bevakar frågor om tillväxt. I denna del har också under utredningsarbetet exempelvis framkommit att det för mark- och
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
986
miljödomstolarna är svårt att ta sådana politiska eller övergripande energihänsyn vid en enskild miljöprövning som avses i den nationella planen för omprövning för moderna villkor för vattenkraft om inte de mål och den inriktning som anges i planen har överförts i specifika författningskrav för miljöprövningen.
Oförutsebart agerande
Det upplevs av både verksamhetsutövare och vissa prövningsmyndigheter som svårt att förutse om och i vilket skede de centrala myndigheterna kommer att yttra sig. Ibland yttrar de sig i samrådet och ibland i själva prövningen. Det har förekommit fall där de varken yttrat sig i samrådet eller under tillståndsprövningen, men i slutändan ändå valt att överklaga domstolens beslut.
91
Statliga myndigheter har framfört till oss att de har en ambition att ge synpunkter redan under samrådsskedet. I Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens instruktioner anges att myndigheterna ska lämna sina synpunkter tidigt i processen. Flera myndigheter anger dock att det i praktiken kan vara svårt att uppfylla detta krav eftersom det under samrådsskedet många gånger är oklart hur den slutliga ansökan kommer att se ut. Det underlag som skickas ut på samråd anges ofta vara knapphändigt med endast grundläggande information om vald plats, verksamhetstyp osv. Det kan därför vara svårt att ha en fullständig uppfattning om en framtida ansökan i det tidiga samrådsskedet. Även resursbrist hos myndigheterna spelar in, särskilt i fråga om deltagande vid muntliga samråd.
I själva tillståndsprövningen kommer i dagsläget vanligen yttranden in till prövningsmyndigheten från flera olika myndigheter efter en eller flera kompletteringsrundor. Myndigheterna kan dessutom yttra sig flera gånger, vilket medför att sökanden får lämna in flera kompletteringar och göra flera bemötanden innan målet anses klart för huvudförhandling. Det förekommer att myndigheter först strax före eller vid huvudförhandlingen inkommer med nya synpunkter.
92
Det uppstår på så sätt en osäkerhet om vilka frågor en
91 Se bl.a. Uppdrag att utveckla metoder och samverkansformer för samråd om projekt som syftar till minskad miljö- och klimatpåverkan, Delrapport 2022-02-15, Länsstyrelsen Västerbotten, s. 14. 92 Se SOU 2022:33 s. 326 och 336.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
987
process kommer att handla om. Detta påverkar i sin tur handläggningstiden och möjligheten för både verksamhetsutövaren och prövningsmyndigheten att planera prövningen.
Från mark- och miljödomstol har det förts fram att myndigheternas partsroll är central för att bevaka och lyfta allmänna intressen i förhållande till enskilda intressen och sökandens enskilda intresse. På så sätt är det ett problem när de som har en utpekad partsroll inte deltar i prövningen och att det kan vara svårt att förutse när de deltar och inte. Naturvårdsverkets synpunkter lyfts fram som värdefulla, men myndigheten deltar alltmer sällan. Det bör i sammanhanget också noteras att enligt domstolarna är ingen av de statliga myndigheterna (partsställning och övriga) särskilt aktiva förutom länsstyrelsen. För att få myndigheternas input behöver domstolen normalt skriva riktade förelägganden. Trots detta är det inte ovanligt att domstolen får ringa och påminna om återkoppling. Det är då inte ovanligt att de då får besked om att myndigheten inte har tid att svara. I praktiken är det, enligt domstolarna, länsstyrelsen som bär den ”statliga bördan” i miljöprövningen. Länsstyrelsens deltagande anges därför vara av vikt trots att de ofta har mycket synpunkter och kvalitén på synpunkterna varierar.
Miljöprövningsutredningen föreslog en bestämmelse som skulle ge länsstyrelsen möjlighet att begära in det underlag som behövs för att i ett tidigt skede kunna klarlägga och beskriva väsentliga miljöeffekter. Bestämmelsen innebar att myndigheter med talerätt och kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet vid behov skulle bistå länsstyrelsen med underlag eller yttrande för att länsstyrelsen skulle kunna fullgöra sin samordnande roll. Bestämmelsen avsåg också tydliggöra att berörda myndigheter i ett tidigt skede av handläggningen är skyldiga att bidra med kunskap inom sina respektive områden.
93
För-
slagen i denna del fick dock kritik från remissinstanserna och regeringen gick därför inte vidare med förslagen. Lämpligheten av att länsstyrelsen ska föra partsmyndigheters talan ifrågasattes och det fanns farhågor om onödig administration och en förlängd samrådsprocess.
94
93 Se SOU 2022:33 s. 266–267. 94 Se prop. 2023/24:152 s. 73.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
988
Part eller motpart
En annan utmaning som har lyfts av såväl verksamhetsutövare som offentliga aktörer är den uppdelning i motstående parter som blivit en följd av miljöbalkens införande. Svenskt Näringsliv har framfört att de upplever det som att myndigheterna över tid har tenderat att agera mer och mer som motparter och därmed i mindre mån agerat som stöd för sökanden och domstolen eller bidragit till samförståndslösningar under prövningen.
95
En verksamhetsutövare menar
att genom partsförhållandet har prövningen lagts upp som en boxningsmatch: ”Det blir mer som ett bråk än att det leder processen framåt”. En aktör som arbetar med större verksamheter framför att systemet med myndigheter i motpartsställning på flera sätt bidrar till tidskrävande tillståndsprocesser.
En svårighet i sammanhanget anges av verksamhetsutövare vara att processreglerna saknar styrningsmekanismer för parternas agerande och att det saknas incitament för myndigheterna att finna lösningar i samförstånd. En konsekvens av detta är att sökanden, för att minimera processrisker, ofta lägger tid och resurser på att tillhandahålla av myndigheterna efterfrågat material som i många fall egentligen inte är nödvändigt för prövningen. Detta leder till att målen blir onödigt omfattande och tidskrävande.
Från vissa myndigheter med partsställning uppges att det faktum att prövningen sker i en domstol medför ett behov av att statliga myndigheter kan delta som parter för att bevaka allmänna intressen och för att tillföra relevant sakkunskap. En tillståndsprocess i domstol utan motpartsmyndigheter skulle innebära att de allmänna intressena inte skulle få någon bevakning eller belysning i processen, vilket i sig skulle medföra en obalans till sökandenas fördel. Även från domstolshåll har motsvarande synpunkt förts fram. De sakkunniga myndigheterna ska bevaka allmänhetens intressen, t.ex. genom att bevaka hälsofrågor som kan påverka enskilda så som buller eller större samhällsfrågor så som energieffektivisering, och visa på dessa i prövningen. Det handlar också om att driva viktiga frågor. Det är svårt för enskilda och miljöorganisationer att driva t.ex. industriutsläppsfrågor. Myndigheterna besitter med en helt annan kompetens. Myndigheterna vet vad som är branschpraxis och har överblicken över om vilken teknik som är tillgänglig.
95 Se Svenskt Näringsliv, En miljöprövning för omställning och nya möjligheter, 2021, s. 20–21.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
989
Frågorna anses för komplicerade för att lägga på enskilda. En domstolsföreträdare pekar på att myndigheternas talerätt är en demokratifråga. I många fall skulle inga överklaganden ske om inte myndigheterna hade rätt att göra det då det finns intressen som ingen enskild eller organisationer bevakar eller som helt enkelt är svåra för en granne att driva, t.ex. utsläpp av kemikalier så som PFAS. I prövningen av vissa verksamheter är ofta enskilda inte ens med i prövningen. Det kan t.ex. handla om en stor industri som söker nytt tillstånd för en befintlig verksamhet. I ett sådant mål är det viktigt att någon driver på så att de får moderna miljömässiga villkor. Där behövs de regionala och statliga myndigheterna.
För många myndigheter med partsställning?
Det typiska miljöärendet kännetecknas av att flera parter är inblandade. Antalet parter har betydelse. Om en part, t.ex. någon av myndigheterna, har brist på resurser och inte svarar på remisser i tid förlänger det handläggningstiden. Av tillgänglig statistik är det dock inte möjligt att utläsa hur den samlade handläggningstiden påverkas av att myndigheter agerar som part. Enligt regeringen kan det förutsättas att det i många fall innebär effektivitet och förbättrad kvalitet på processen genom att kunskaps- och beslutsunderlaget för prövningsmyndigheten blir bättre. En myndighets agerande som part kan dock även innebära att vissa processer blir mer långdragna eftersom det blir fler aktörer att ta hänsyn till, fler inlagor och eventuellt även fler begäran om anstånd. En tillståndsprocess kan även förlängas av att en statlig myndighet i sin partsroll överklagar ett beslut eller en dom.
96
De centrala myndigheterna med
partsställning överklagar dock sällan tillståndsbeslut, i synnerhet vad gäller B-verksamheter (se vidare avsnitt 8.4.5).
Kritik har förts fram från verksamhetsutövare mot att staten inte talar med en röst i prövningsprocesserna. Detta anses leda till otydligheter och försvåra i onödan. En branschorganisation menar att det är ineffektivt och ett slöseri med statliga medel och resurser att flera myndigheter i en och samma prövning bevakar samma intressen eller bevakar varandras intressen.
96 Se prop. 2023/24:152 s. 75.
Vem utför miljöprövningen? SOU 2024:98
990
Våra direktiv riktar in sig på statliga myndigheter med partsställning. Som framgår i avsnitt 11.2.6 gör prövningsmyndigheten i första instans ingen större skillnad på om en myndighet innehar partsställning eller är en remissinstans. För verksamhetsutövaren är det inte heller någon större skillnad. Andra myndigheter än de med talerätt, så som Statens geologiska undersökning, Försvarsmakten m.fl., involveras i samrådsfasen och de är remissinstanser som kommer in med yttranden som sökanden får bemöta när väl ansökan skickats in. Sammantaget blir det många inblandade myndigheter.
Problemen uppges förstärkas i de fall där prövningsmyndigheterna inte processleder utan agerar ”brevlåda” och allt som kommer in slussas vidare till sökanden. Det blir då den som söker tillstånd som får hantera eventuella intressekonflikter när olika yttranden inte har sammanvägts och ingen avvägning görs av prövningsmyndigheten i fråga om eventuella målkonflikter.
I betänkandet Vägar till ett effektivare miljöarbete föreslogs att möjligheten för Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelserna att föra talan i mål för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen skulle upphöra. Miljöorganisationernas roll att bevaka miljöns intressen skulle därmed bli tydligare. Kritik hade framförts från företrädare för näringslivet mot Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens agerande i tillståndsprövningarna. Myndigheterna ansågs komma in med synpunkter sent i processerna och processerna fördröjdes genom olika obehövliga åtgärder från myndigheterna och att överklagandeinstitutet används på ett oansvarigt sätt. Kritik hade också lämnats från näringslivet mot att flera myndigheter kunde företräda staten i samma process.
97
Förslaget har inte genomförts.
Vi kan konstatera att möjligheten för flera olika statliga myndigheter att överklaga en annan statlig myndighets beslut för att ta tillvara det allmännas intresse är något som är specifikt för prövningar enligt miljöbalken. Såvitt vi har kunnat utröna finns inte något liknande upplägg inom något annat politikområde. Vid vissa myndigheter, så som Tullverket, Försäkringskassan och Skatteverket, finns dock s.k. allmänna ombud med uppgift att just överklaga myndighetsbeslut för att upprätthålla en enhetlig rättstilllämpning och för att få fram vägledande domar när det behövs
97 Se SOU 2015:43 s. 361 och 362.
SOU 2024:98 Vem utför miljöprövningen?
991
(6 kap. 1 § tullagen, 113 kap. 12 § socialförsäkringsbalken och 67 kap. 3 § skatteförfarandelagen). Ett annat exempel är från plan- och byggsidan där ett beslut om lov eller förhandsbesked inom vissa skydds- eller säkerhetsområden får överklagas av Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Transportstyrelsen får överklaga om beslutet rör en civil flygplats och Strålsäkerhetsmyndigheten om beslutet rör en kärnkraftsreaktor eller annan kärnteknisk anläggning (13 kap. 14 § PBL). Dessutom har en beslutsmyndighet generellt rätt att som motpart i en domstol överklaga förvaltningsavgöranden som går myndigheten emot (7 a § förvaltningsprocesslagen).
98
98 Se HFD 2011 ref. 51.
993
12 Tillsyn och egenkontroll
12.1 Kapitlets innehåll
I våra utredningsdirektiv tas inte utmaningar kopplade till miljötillsyn eller egenkontroll upp särskilt. Vi kan dock konstatera att miljötillsynen är en viktig del i efterlevnaden av bestämmelserna enligt miljöbalken. Vi kan också se att det finns nära kopplingar mellan utformningen och omfattningen av tillstånds- respektive anmälningsplikten och miljötillsynen. En mindre omfattande tillstånds- och anmälningsplikt kräver normalt en mer omfattande tillsyn och tvärtom. Detta framgår också av förarbetena till miljöbalken. I dessa anges bl.a. att tillsynen är tänkt som ett centralt verktyg, jämte tillståndsprövningen, för att styra varje verksamhet bort från miljöstörande och resursslösande handlingssätt. Att miljöbalkens regler tilllämpas och följs är av avgörande betydelse för möjligheten att nå balkens mål. För att säkerställa efterlevnaden av reglerna krävs en väl fungerande och effektiv tillsynsverksamhet. De myndigheter som ska ansvara för balkens efterlevnad bör både genom förebyggande och kontrollerande åtgärder verka för att balkens regler följs.
1
I detta kapitel redogör vi översiktligt för regelverket kring miljötillsynen och vilka myndigheter som ansvarar för tillsynen. Vi beskriver också några utmaningar i relation till miljötillsyn och egenkontroll som vi har identifierat under utredningsarbetet. Eftersom vårt uppdrag är inriktat på tillståndsprövningen enligt miljöbalken har vi dock inte haft möjlighet att närmare analysera hur väl och effektivt dagens system för miljötillsyn fungerar.
Våra överväganden och förslag med koppling till frågan om tillsyn finns i första hand i avsnitten 14.14, 14.18.4 och 14.18.5.
1 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 169, 170 och 493.
Tillsyn och egenkontroll SOU 2024:98
994
12.2
Gällande svensk rätt
Som vi beskriver i avsnitt 5.2.1 finns bestämmelser om tillsyn och tillsynsvägledning i 26 kap. miljöbalken. Enligt kapitlets 1 § ska tillsynen säkerställa syftet med miljöbalken och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Genom detta kopplar bestämmelsen framför allt till portalparagrafen i 1 kap. 1 § miljöbalken som anger att balkens bestämmelser syftar till att främja en hållbar utveckling.
Av motiven till bestämmelsen framgår att tillsynsverksamheten består av dels den myndighetsutövande verksamheten, dvs. tillsynen över efterlevnaden av miljöbalken eller regler utfärdade med stöd av miljöbalken, dels tillsynsmyndigheternas andra uppgifter av förebyggande och stödjande karaktär.
2
De åtgärder en tillsynsmyndighet
vidtar för att uppnå efterlevnad och åstadkomma rättelse utgör myndighetsutövning. Tillsynsmyndigheterna har inte endast rätt till sådan myndighetsutövning, utan det föreligger en skyldighet för tillsynsmyndigheten att kontrollera balkens efterlevnad och att vidta de åtgärder som behövs.
3
12.2.1 Tillsynsmyndigheter och tillsynsvägledande myndigheter
Tillsynen
Tillsynen utförs till övervägande del av länsstyrelser och kommuner, men även av vissa centrala myndigheter.
I fråga om de verksamheter och åtgärder som har förprövats med stöd av miljöbalken genom tillstånd har länsstyrelserna ansvar för tillsynen över miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. Det innebär att länsstyrelsernas tillsynsansvar omfattar både så kallade A- och B-verksamheter.
I praktiken har tillsynsansvaret för många B-verksamheter och vissa A-verksamheter dock överlåtits på kommun med stöd av 1 kap. 19 och 20 §§ miljötillsynsförordningen. Enligt uppgift från länsstyrelserna hade länsstyrelsen 2022 tillsynsansvar för knappt 30 procent av alla A- och B-verksamheter medan resterande del låg på kommun-
2 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 493. 3 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 266.
SOU 2024:98 Tillsyn och egenkontroll
995
erna.
4
Sett till antalet tillsynsobjekt uppskattade Miljötillsynsutred-
ningen 2016 att länsstyrelserna hade tillsynsansvar för totalt cirka 2 000 A- och B-verksamheter. Motsvarande siffra för kommunerna var ca 3 800. Kommunen har därutöver tillsynsansvar dels för sådan miljöfarlig verksamhet som utgör C-verksamhet, dels för all miljöfarlig verksamhet som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt (s.k. U-verksamheter). Enligt Miljötillsynsutredningen ansvarade kommunerna för tillsynen av uppskattningsvis 20 000 C-verksamheter och 59 000 U-verksamheter 2016.
5
Motsvarande uppgifter för
vattenverksamheter saknas, men vi kan konstatera att det är vanligare att länsstyrelsen överlåter ansvaret för tillsyn av miljöfarliga verksamheter än vattenverksamheter till kommun.
Om två eller flera myndigheter har tillsynsansvaret för ett visst tillsynsobjekt får myndigheterna komma överens om hur ansvaret ska fördelas. Om det för ett visst tillsynsobjekt inte finns någon ansvarig myndighet ska den eller de myndigheter med tillsynsvägledande ansvar i de frågor som omfattas utöva tillsynen (2 kap. 2 och 3 §§ miljötillsynsförordningen).
I 1 kap. miljötillsynsförordningen finns regler om hur tillsynen ska utföras. Tillsynsmyndigheten ska bl.a. föra ett register över de tillsynsobjekt som behöver återkommande tillsyn (7 §). Myndigheten ska även se till att det finns en utredning om tillsynsbehovet för myndighetens hela ansvarsområde enligt miljöbalken (6 §). Utifrån behovsutredningen ska tillsynsmyndigheten för varje verksamhetsår upprätta en samlad tillsynsplan som omfattar myndighetens ansvarsområde enligt miljöbalken (8 §). Vidare ska tillsynsarbetet bedrivas effektivt och myndigheten ska utveckla personalens kompetens i tillsynsfrågor (9 §).
Tillsyn kan ske på plats och utföras som detaljtillsyn eller som så kallade systemtillsyn som är tillsyn av verksamhetsutövarens egenkontroll. Oftast sker en kombination av båda. Det är också vanligt med skrivbordstillsyn vilket innebär en granskning av miljörapporter, bedömning av analysresultat, rapportering av utsläppsuppgifter m.m. Projektinriktad tillsyn förekommer både i regional och i nationell samverkan.
4 Se SOU 2022:33 s. 522. 5 Se SOU 2017:63 s. 125.
Tillsyn och egenkontroll SOU 2024:98
996
Tillsynsvägledning
Vissa angivna centrala myndigheter har ansvar för tillsynsvägledning (3 kap. miljötillsynsförordningen). Naturvårdsverket har ett övergripande ansvar att ge tillsynsvägledning till kommunala nämnder och länsstyrelser med undantag för vissa områden där en annan central myndighet har det tillsynsvägledande ansvaret. Här kan nämnas att Havs- och vattenmyndigheten ska ge tillsynsvägledning i frågor om bl.a. annat miljökvalitetsnormer för havs- och vattenmiljö enligt 5 kap. miljöbalken samt vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken, Jordbruksverket ska ge tillsynsvägledning i frågor om bl.a. djurhållande verksamheter och vissa verksamheter inom jordbruks- och trädgårdsområdet och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska ge tillsynsvägledning i frågor om miljöfarliga verksamheter enligt 9 kap. miljöbalken i de fall frågorna regleras i den så kallade Sevesolagstiftningen.
Som vi har nämnt ovan har länsstyrelsen ett omfattande tillsynsansvar. Utöver det har länsstyrelsen även ett särskilt uppdrag för att ge tillsynsvägledning i länet vilket innebär att ge kommunerna stöd för att utveckla tillsynen. De tillsynsvägledande myndigheterna på statlig central nivå har i uppgift att, inom sitt vägledningsområde, ge särskilt stöd till länsstyrelsernas tillsynsvägledning till kommunerna (3 kap. 1 § miljötillsynsförordningen).
Naturvårdsverket ska i samverkan med centrala tillsynsvägledande myndigheter se till att det finns nationella mål för tillsynen enligt miljöbalken och en strategi för att uppnå de målen (nationell tillsynsstrategi). Vissa utpekade myndigheter, däribland Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna, ska ha planer för tillsynsvägledning.
12.2.2 Generella regler om tillsyn
Enligt 26 kap. 1 § miljöbalken ska tillsynsmyndigheten på eget initiativ eller efter en anmälan i nödvändig utsträckning kontrollera att miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken följs samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. Bestämmelsen ger således även allmänheten rätt att vända sig till tillsynsmyndigheten när de anser att det föreligger brister i efterlevnaden av miljörättsliga regler.
SOU 2024:98 Tillsyn och egenkontroll
997
Tillsynsmyndigheten ska även inom sitt tillsynsområde underlätta för en enskild att fullgöra sina skyldigheter enligt miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken genom information och liknande verksamhet.
För en miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet som omfattas av tillstånd ska tillsynsmyndigheten även fortlöpande bedöma om villkoren för verksamheten är tillräckliga. Om tillsynsmyndigheten finner att villkoren inte är tillräckliga ska myndigheten ansöka om omprövning, om förutsättningar för det finns enligt 24 kap. 5 § miljöbalken.
Enligt 26 kap. 2 § miljöbalken ska tillsynsmyndigheten även skyndsamt anmäla överträdelser av bestämmelser i miljöbalken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av balken till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten, om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts. Formuleringen i paragrafen ansluter till de förutsättningar som krävs för att en förundersökning ska inledas (23 kap. 1 § RB) och innebär att tillsynsmyndigheten ska bedöma om ett visst förfarande objektivt sett utgör ett brott. Däremot ska tillsynsmyndigheten inte göra någon bedömning av de subjektiva rekvisiten.
6
Själva skyndsamhetskravet i bestämmelserna infördes den 1 januari 2023 och innebär att tillsynsmyndigheten ska behandla ett ärende om att anmäla ett brott med förtur i förhållande till andra tillsynsärenden och att handläggningen bör drivas framåt aktivt av tillsynsmyndigheten utan perioder av inaktivitet.
7
12.2.3 Förelägganden och förbud
Tillsynsmyndigheten har även möjlighet att åstadkomma rättelse av en verksamhet eller åtgärd som utförs i strid med miljöbalken genom att i det enskilda fallet besluta om förelägganden eller förbud. Grunden för ett föreläggande eller förbud kan vara att en viss dom eller ett visst beslut har överträtts i något avseende. Det kan också grunda sig direkt på miljöbalkens bestämmelser, t.ex. att de allmänna hänsynsreglerna eller någon bestämmelse i en förordning eller föreskrift som har meddelats med stöd av miljöbalken inte följs.
6 Se prop. 2021/22:219 s. 62. 7 Se prop. 2021/22:219 s. 64.
Tillsyn och egenkontroll SOU 2024:98
998
Det kan handla om förelägganden om försiktighetsmått för att begränsa en åtgärds påverkan på miljön eller att förbjuda att en verksamhet eller åtgärd utförs i strid med miljöbalken eller föreskrifter meddelade med stöd av balken. Bestämmelsen om detta finns i 26 kap. 9 § miljöbalken och är fakultativ, dvs. att tillsynsmyndigheten får meddela beslut. Tillsynsmyndigheten kan även genom tillsyn besluta att inte vidta någon åtgärd. Liksom beslut om att meddela förelägganden eller förbud riktade mot en verksamhetsutövare kan dessa beslut om att inte vidta någon tillsynsåtgärd överklagas.
De förelägganden och förbud som meddelas måste vara proportionerliga vilket kommer till uttryck i bestämmelsens andra stycke som anger att de inte får innehålla mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet. De får inte heller begränsa ett beslut eller en dom om tillstånd i ett ansökningsmål som har rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken. Se mer om brådskande föreläggande och förbud i avsnitt 10.4.5.
12.2.4 Tillsynsmyndigheternas ansvar för att ansöka om omprövning av tillstånd
Ett av tillsynsmyndighetens uttryckliga ansvar är att fortlöpande bedöma om villkor i tillstånd för miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet är tillräckliga (26 kap. 1 § andra stycket 3 MB). Om tillsynsmyndigheten anser att villkoren i ett tillstånd till en miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet inte är tillräckliga och det finns förutsättningar enligt bestämmelserna om omprövning i 24 kap. miljöbalken ska myndigheten ansöka om prövning (26 kap. 2 § andra stycket MB).
En ansökan om omprövning får göras hos mark- och miljödomstol av Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelsen. Om frågan ska prövas av någon annan myndighet än en domstol eller av en kommun, får den tas upp utan någon särskild framställning. En ansökan får även göras av en kommun i den utsträckning kommunen har övertagit tillsynsansvaret. Om tillståndet har getts av länsstyrelsen, görs ansökan hos länsstyrelsen.
Bestämmelserna om omprövning ger prövningsmyndigheterna relativt långtgående möjligheter att skärpa miljökraven mot verksam-
SOU 2024:98 Tillsyn och egenkontroll
999
heter som har tillstånd. Det är dock förhållandevis ovanligt att myndigheter begär omprövning av en verksamhet.
Se mer om omprövning i avsnitt 10.4.5.
12.2.5 Avgifter för tillsyn
Bestämmelser om avgifter finns i 27 kap. miljöbalken och förordningen om avgifter för prövning och tillsyn. Med stöd av 27 kap. 1 § miljöbalken kan regeringen meddela föreskrifter om avgifter för en myndighets kostnader för tillsyn och kommunfullmäktige om sådana avgifter när det gäller en kommunal myndighets verksamhet. I förordningen om avgifter för prövning och tillsyn finns bestämmelser om avgifter för olika typer av verksamheter och åtgärder som regleras enligt miljöbalken. För prövning och tillsyn av miljöfarlig verksamhet respektive vattenverksamhet ser bestämmelserna olika ut, se nedan.
Förordningen om avgifter för prövning och tillsyn innehåller även vissa generella bestämmelse såsom sökandens ansvar att betala för myndigheters kostnader för aktförvarare och kungörelse samt möjlighet till att jämka en avgift i det enskilda fallet.
Utgångspunkten är att myndigheternas verksamhet i möjligaste mån ska avgiftsfinansieras och att samma principer ska gälla för finansiering av tillsynen enligt hela miljöbalken. Det bör därmed inte finnas några omotiverade skillnader mellan hur avgifterna sätts för tillsyn av miljöfarlig verksamhet, kemikalieanvändning eller annat som regleras av balkens bestämmelser.
8
Den tillsynsverksamhet som tillsynsmyndigheter är skyldiga att bedriva enligt 26 kap. 1 § miljöbalken kan vara avgiftsfinansierad. I förarbetena till miljöbalken framgår att när föreskrifter om avgifter beslutas, behöver gränsdragningen mellan avgift och skatt alltid utredas. En skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation, medan avgift vanligen förstås som en penningspresentation som betalas för en specifik motprestation från det allmänna. Avgifterna ska omfatta myndigheternas kostnader i samband med tillsyn och stå i rimlig proportion till de kostnader den avgiftsbelagde orsakar myndigheten. Viss schablonisering vid utformning av taxor är dock nödvändig.
9
8 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 515–517. 9 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 516 och del 2 s. 286–288.
Tillsyn och egenkontroll SOU 2024:98
1000
Gränsen mellan avgift och skatt sätter i praktiken en gräns för vad som kan anses vara sådana tillsynsuppgifter som kan avgiftsfinansieras. Det är särskilt viktigt att ta hänsyn till de begränsningar som finns i regeringsformen när det gäller bedömningar av vilka kostnader för verksamhet av förebyggande och stödjande karaktär som kan finansieras genom avgifter, det vill säga verksamhet som inte kan hänföras till direkt myndighetsutövning.
En dom från Mark- och miljööverdomstolen avsåg rätt för en tillsynsmyndighet att ta ut avgift som täckte arbete med att ta fram informationsmaterial. Materialet hade tagits fram som en förberedande åtgärd inför en tillsynskampanj beträffande inventering av radonförekomst i fastigheter i kommunen. Domstolen menade att, även om informationsmaterialet inte enbart var riktat till en viss adressat, var det framtaget som ett led i tillsynen och fick anses vara en motprestation i förhållande till den avgift som tagits ut.
10
Se mer om utmaningar kopplat till avgiftssystemet i avsnitt 13.4.1.
Tillsynsavgifter för miljöfarlig verksamhet 11
Avgifter för prövning och tillsyn över miljöfarlig verksamhet regleras huvudsakligen genom 2 kap. förordningen om avgifter för prövning och tillsyn. Avgifterna skiljer sig åt beroende på om verksamheten är tillståndspliktig eller inte. De skiljer sig också åt beroende på om länsstyrelsen eller kommunen är tillsynsmyndighet eftersom kommunerna själva bestämmer sina taxor. Det är därmed också en skillnad på avgifterna mellan kommunerna.
För den som driver eller har tillstånd till en verksamhet som är tillståndspliktig enligt miljöprövningsförordningen, har ett sådant tillstånd efter ett föreläggande att ansöka om tillstånd eller en frivillig ansökan om tillstånd, eller har upphört att vara tillståndspliktig men bedrivs med stöd av ett tillstånd, anges ett belopp i bilagan till förordningen om avgifter för prövning och tillsyn. De belopp som anges i bilagan är kopplade till en avgiftskod som i sin tur motsvarar de verksamhetskoder som finns i miljöprövningsförordningen. För att kunna besluta om avgift behöver således avgiftskoden fastställas, och som underlag till avgiftskoder behöver en bedömning av verk-
10 Se MÖD:s dom den 3 juni 2016 i mål nr M 836–16. 11 Se SOU 2017:63, s. 125.
SOU 2024:98 Tillsyn och egenkontroll
1001
samhetskoder göras. För vissa avgiftskoder finns det två belopp att välja mellan. Om länsstyrelsen har ansvaret för tillsynen över verksamheten, gäller det belopp som följs av bokstavsmarkeringen (L). Om någon annan än länsstyrelsen har ansvaret för tillsynen, gäller det belopp som följs av bokstavsmarkeringen (K).
En verksamhet kan omfattas av flera så kallade verksamhetsgrupper i bilagan och även flera belopp under samma verksamhetsgrupp. I 2 kap. 5 § förordningen om avgifter för prövning och tillsyn finns bestämmelser om hur avgiften då ska räknas ut. En verksamhetsutövare kan således behöva betala en avgift som är högre än den avgift som avser bara en verksamhetskod. Avgiften för prövning och tillsyn av tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter är således schabloniserade och utgår inte från den faktiskt utförda tillsynen. Beloppen betalas årligen efter beslut av länsstyrelsen, se 2 kap. 6–7 §§ förordningen om avgifter för prövning och tillsyn. Avgiftsbeslutet är ett överklagbart beslut som fastställer hur stor årlig avgift en verksamhetsutövare ska betala. Det saknas lagstöd för att i beslut endast fastställa verksamhetskoder som i och för sig ska ligga till grund för att bestämma avgiften.
12
Avgifterna som anges i förordningen om avgifter för prövning och tillsyn rör som nämnts bara tillståndspliktiga verksamheter och sådana verksamheter som har tillstånd på frivillig grund eller efter föreläggande om att ansöka om tillstånd. C-verksamheter och annan miljöfarlig verksamhet, s.k. U-verksamheter omfattas inte av avgifterna i bilagan. För dessa verksamheter är kommunen tillsynsmyndighet. Enligt 27 kap. 1 § miljöbalken får kommunfullmäktige meddela föreskrifter om avgifter för bland annat tillsyn enligt miljöbalken eller bestämmelser meddelade med stöd av miljöbalken när det gäller en kommunal myndighetsverksamhet. Bestämmelsen innehåller alltså ett bemyndigande för kommunfullmäktige att besluta om föreskrifter för uttag av avgifter för den kommunala tillsynsverksamheten. Kommunens taxa anger grunderna för uträkning av hur viss miljöfarlig verksamhet ska debiteras för tillsyn.
Enligt kommunalrättsliga grundsatser står det kommunerna fritt att finansiera sin verksamhet med skattemedel. Kommunerna är därför inte skyldiga att ta ut avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Det är från kommunalrättslig synpunkt också godtagbart att kommunerna bara tar ut avgifter för viss prövning och tillsyn enligt
12 Se bl.a. MÖD:s dom den 27 juni 2019 i mål nr M 9096-18.
Tillsyn och egenkontroll SOU 2024:98
1002
miljöbalken, under förutsättning att det finns sakliga skäl för det (2 kap. 3 § KL). Däremot har regeringen i förarbetena till miljöbalken understrukit vikten av att myndigheternas miljöarbete i möjligaste mån avgiftsfinansieras och att tillsynen över hela miljöbalkens område bör som huvudprincip vara avgiftsfinansierad.
13
Kommunfull-
mäktiges beslut om att anta taxan kan överklagas till förvaltningsrätten genom bestämmelserna om laglighetsprövning i 13 kap. kommunallagen, s.k. kommunalbesvär. En nämnds beslut om att ta ut tillsynsavgift kan överklagas som ett beslut enligt miljöbalken till länsstyrelsen.
Avgifter för vattenverksamhet
Avgifter för prövning och tillsyn av vattenverksamhet regleras i 3 kap. förordningen om avgifter för prövning och tillsyn. Till skillnad från miljöfarlig verksamhet är avgifterna för prövning respektive tillsyn reglerade var för sig.
Avgift för länsstyrelsens tillsyn över vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken ska betalas efter särskilt beslut av länsstyrelsen och utgå med 800 kronor för varje hel timmes handläggningstid. Avgift ska inte betalas för tillsyn som föranleds av klagomål som visar sig vara obefogat.
12.2.6 Egenkontroll och krav på miljörapport
Verksamhetsutövaren är skyldig att se till att balkens regler inte åsidosätts och att verksamheten bedrivs så att miljöbalkens syften uppfylls. Det är den som bedriver en verksamhet som har störst kunskap om den och dess verkningar. Detta gäller för all verksamhet av betydelse för miljöbalkens syften oavsett om det avser näringsverksamhet eller åtgärder som vidtas av någon privat. Även sådan verksamhet som inte kan räknas till en fast anläggning, t.ex. transporter, omfattas.
14
Bestämmelser om egenkontroll finns i 26 kap. 19 § miljöbalken som gäller alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller på-
13 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 516. 14 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 279.
SOU 2024:98 Tillsyn och egenkontroll
1003
verka miljön. Bestämmelserna innebär att verksamhetsutövare fortlöpande ska planera, kontrollera och följa upp sin verksamhet. Kraven ska anpassas till varje verksamhet så att det inte får orimliga konsekvenser. Vad som krävs av den som utövar en hobby skiljer sig väsentligt från vad som ankommer på den som driver en industriell verksamhet. Egenkontrollen innebär vidare att den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd också ska genom egna undersökningar eller på annat sätt hålla sig underrättad om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön. Bestämmelsen ger även tillsynsmyndigheten rätt att av verksamhetsutövaren begära att förslag till kontrollprogram eller förbättrande åtgärder ska lämnas till tillsynsmyndigheten. Tillsynsmyndighetens krav gäller oavsett om verksamheten är tillståndspliktig eller inte.
15
För den som bedriver yrkesmässig verksamhet eller vidtar en åtgärd som omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt 9 eller 11–14 kap. miljöbalken finns närmare bestämmelser i förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll. Egenkontrollsförordningen innehåller bestämmelser om att verksamhetsutövaren ska ha rutiner för att fortlöpande kontrollera att utrustning m.m. för drift och kontroll hålls i gott skick, fortlöpande och systematiskt undersöka och bedöma riskerna med verksamheten från hälso- och miljösynpunkt samt dokumentera detta.
För miljöfarlig verksamhet som omfattas av tillståndsplikt enligt miljöprövningsförordningen eller för sådan verksamhet som förelagts om att söka tillstånd kräver balken att verksamhetsutövaren även årligen ger in en miljörapport till tillsynsmyndigheten (26 kap. 20 § MB). Regeringen har möjlighet att föreskriva att även andra verksamheter än sådana som är tillståndspliktiga ska omfattas av kravet på miljörapport och även föreskriva om vad en miljörapport i övrigt ska innehålla (26 kap. 20 a och 20 b §§ MB). Regeringen har bemyndigat Naturvårdsverket att meddela föreskrifter om att en miljörapport ska innehålla en redovisning av verksamhetens miljöpåverkan även i andra avseenden än vad som omfattas av villkoren i ett tillståndsbeslut liksom av andra uppgifter som är relaterade till miljöbalkens tillämpningsområde och mål (47 a § FMH). Naturvårdsverket har meddelat sådana föreskrifter genom myndighetens föreskrifter om miljörapport (NFS 2016:8).
15 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 279.
Tillsyn och egenkontroll SOU 2024:98
1004
I miljörapporten ska verksamhetsutövaren redovisa de åtgärder som har vidtagits för att uppfylla villkoren i det tillstånd som gäller för verksamheten och resultaten av åtgärderna. Redovisning har flera syften. Ett syfte är att förstärka verksamhetsutövarens egenkontroll, ett annat är att förbättra myndigheternas tillsyn över verksamheterna samt att tillgodose informationsbehovet hos andra intressenter, t.ex. allmänheten. Miljörapporterna är vidare tänkta att göra det möjligt att få en samlad bild av utsläppen i landet, bedöma den allmänna belastningen på miljön samt kunna pröva om de av riksdagen satta miljömålen uppnås.
16
12.3 Krav på tillsyn inom EU-rätten
17
I dag finns bestämmelser som på olika sätt reglerar frågor om efterlevnaden av miljölagstiftningen i flera EU-rättsakter, exempelvis i industriutsläppsdirektivet och Sevesodirektivet (se beskrivning i avsnitten 5.3.6 och 5.3.7). De omfattar vad som ska kontrolleras och hur kontrollen ska ske. Det saknas däremot en genomgående systematik. På vissa områden finns exempelvis detaljerade bestämmelser om hur tillsynen ska genomföras, andra har detaljerade vägledningsdokument eller rekommendationer. Vilka frågor som regleras kan också skilja sig åt. I vissa rättsakter definieras termen tillsyn, i andra finns bestämmelser om tillsynsplaner och inspektioner. Det finns också bestämmelser som ställer krav på att tillsynen ska vara riskbaserad eller som ger EU-kommissionen rätt att anta genomförandeakter för att fastställa kompletterande regler för inspektioner och övervakning.
EU har också beslutat om icke-bindande minimikriterier för miljötillsyn.
18
Minimikriterierna anger riktlinjer för hur medlemsstat-
erna bör utföra miljötillsynen inom vissa särskilt angivna områden.
16 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 281. 17 Se SOU 2017:63 s. 104. 18 Se Europaparlamentets och rådets rekommendation, 2001/331/EG, av den 4 april 2001 om införandet av minimikriterier för miljötillsyn i medlemsstaterna.
SOU 2024:98 Tillsyn och egenkontroll
1005
12.4
Identifierade utmaningar
Tillsynen utgör en avgörande länk i vad som i propositionen till miljöbalken beskrivs som en kedja med mål, hänsyn, förprövning, tillsyn och omprövning, information och sanktion. En verkningsfull miljölagstiftning förutsätter att alla delar i kedjan fungerar effektivt, och att sambanden mellan kedjans olika delar är tydliga.
19
En förändring i en del kan påverka effektiviteten i en annan del.
Den övergripande bilden som har framkommit i våra kontakter med verksamhetsutövare och myndigheter är att mycket av miljötillsynen fungerar bra i dag. Verksamhetsutövarna vill ha effektiva, resursstarka och kompetenta tillsynsmyndigheter. Flera av verksamhetsutövarna uttrycker dock att de önskar mer tillsyn. Från myndigheternas sida framhålls ofta att hur väl miljötillsynen fungerar i mångt och mycket är en resurs- och kompetensförsörjningsfråga.
Samtidigt framkommer också att det finns utmaningar med hur miljötillsynen fungerar i dag och som kan påverkas av förändringar i tillståndsprövningen. Vi beskriver några av dessa utmaningar nedan, men har inte möjlighet att fördjupa oss i alla. Exempelvis fördjupar vi oss inte i de problem som på senare tid har uppmärksammats kring avfallshanteringen i flera kommuner, och där regeringen vidtagit vissa åtgärder för att öka tillsynsmyndigheternas möjligheter att säkerställa syftet med miljöbalken.
20
De synpunkter som verksamhetsutövare i första hand har framfört till oss vad gäller dagens miljötillsyn avser frågan om gränsdragningen mellan vad som bör hanteras inom ramen för tillståndsprövningen och vad som kan hanteras inom ramen för tillsynen. Dessa synpunkter avhandlas närmare i avsnitt 7.2.2.
Ansvar, kompetens och resurser är utspridda på många tillsynsmyndigheter
Vi kan konstatera att dagens organisation för miljötillsynen innebär att resurserna och kompetensen är utspridda på ett stort antal myndigheter.
21
Den övergripande organisationen för miljötillsynen om-
fattar såväl kommuner som länsstyrelser och ett antal centrala myn-
19 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 169 och 241. 20 Se prop. 2021/22:219. 21 Se SOU 2017:63.
Tillsyn och egenkontroll SOU 2024:98
1006
digheter. Som tidigare utredningar har påpekat kan en nackdel med en decentraliserad organisation för tillsynen vara att styrningen försvåras. Det kan också innebära risk för minskad enhetlighet igenomförandet samt att det kan uppstå allt för nära band mellan tillsynspersonalen och ansvariga för tillsynsobjekten. Samtidigt innebär den decentraliserade modellen för tillsyn fördelar som större möjligheter till lokalkännedom, vilket kan underlätta och effektivera tillsynen. Det kan också ge mervärden i form av ökad service till företag och en möjlighet till ett snabbt agerande vid klagomål från allmänheten eller vid oförutsedda händelser som haverier och utsläpp.
22
Tillsynen över tillståndspliktiga verksamheter och åtgärder utförs huvudsakligen av annan myndighet eller kommun än den som har tillståndsprövat verksamheten eller åtgärden. Länsstyrelsen har enligt miljötillsynsförordningen tillsyn över de A-verksamheter som mark- och miljödomstolarna tillståndsprövat och för de B-verksamheter som miljöprövningsdelegationen prövat. Som har nämnts ovan har länsstyrelsen möjlighet att överlåta tillsynen till kommunen. I vilken utsträckning överlåtelse av tillsynen har skett till kommunen skiljer sig stort mellan länen. I många län har länsstyrelserna överlåtit tillsynen över B-verksamheter till alla eller vissa kommuner. Detsamma gäller för A-verksamheter även om det för dessa har överlåtelse inte skett i samma utsträckning. En sådan överlåtelse av tillsyn ska föregås av en dialog och det är kommunfullmäktige som begär att en överlåtelse av tillsyn ska ske.
Det finns särskilda utmaningar med kommunala tillsynsmyndigheter
Tidigare utredningar har påtalat att vissa av bristerna med den kommunala miljötillsynen har sin grund i den kommunala strukturen som sådan och gäller allmänt, inte bara för miljötillsynen. Det har bland annat att göra med att majoriteten av landets kommuner är relativt små. Omkring en tredjedel av landets kommuner har färre än tusen anställda utspridda över ett stort antal förvaltningar och verksamheter. De finansiella och demografiska förutsättningarna varierar kraftigt mellan olika kommuner, samtidigt som kommunerna ansvarar för ett stort antal samhällsuppgifter som ökar för varje år. Det får återverkningar i form av risk för jävsförhållanden, bristande obero-
22 Se SOU 2017:63 s. 180–188 och Statskontoret (2012) Tänk till om tillsyn.
SOU 2024:98 Tillsyn och egenkontroll
1007
ende och att vissa tillsynsmyndigheter får svårt att säkerställa den kompetens som behövs för att klara sitt tillsynsuppdrag.
23
Frågan om kommunernas tillsynsansvar inom olika verksamhetsområden har periodvis varit ifrågasatt och centraliseringar av tillsynsansvaret har också förekommit inom vissa områden, till exempel inom livsmedelstillsynen. Ett generellt förstatligande av den kommunala tillsynen har dock inte analyserats djupare sedan Tillsynsutredningen hade i uppdrag att analysera för- och nackdelar med kommunernas ansvar för vissa statliga tillsynsuppgifter. Utredningen skulle redovisa vilka effekterna skulle bli om kommunernas tillsynsuppgifter, eller delar av dem, fördes över till länsstyrelserna.
24
Tillsynsutredningens övergripande slutsats var att de brister och icke önskvärda variationer som fanns inom den kommunala tillsynen var möjliga att åtgärda inom ramen för ett fortsatt kommunalt ansvar. Enligt utredningen bör staten dock ta ett tydligare och ökat ansvar för styrningen av de kommunala tillsynsuppgifterna, bland annat genom tillsynsvägledning. Tillsynsutredningen ansåg också att det var olämpligt, bland annat i ett förvaltningspolitiskt perspektiv, att göra länsstyrelserna till så ”tillsynstunga” myndigheter som de skulle bli om kommunernas tillsynsuppgifter fördes över dit. Enligt utredningen skulle enbart ett överförande av tillsynen inom miljö- och hälsoskydd öka antalet anställda vid länsstyrelserna med 40–50 procent. Utredningen konstaterade att miljötillsynen är den mest omfattande kommunala tillsynsverksamheten, sett såväl till antalet tillsynsobjekt som till kommunernas kostnader.
25
Tillsynsutredningen slutsats var att den kommunala tillsynen generellt uppvisar såväl förtjänster och brister som variationer. Till den kommunala tillsynens starka sidor hör att den har ett antal starka och positiva samband med andra kommunala verksamheter. De synergieffekter sambanden leder till är viktiga för de kommunala verksamheterna som helhet. Den kommunala tillsynen har en bred förankring bland kommunernas förtroendevalda och tjänstemän. Den närhet mellan förtroendevalda/tjänstemän och medborgare/tillsynspliktiga verksamheter som präglar den kommunala organisationen är en styrka vilken gagnar en effektiv tillsyn.
26
23 Se SOU 2017:63 s. 185 och SOU 2004:100 s. 16. 24 Se Statskontoret (2020) På väg mot en bättre tillsyn? En studie av den statliga tillsynens
utveckling, s. 22.
25 Se SOU 2004:100 s. 140–142. 26 Se SOU 2004:100 s. 15–17.
Tillsyn och egenkontroll SOU 2024:98
1008
Ett sätt att stärka upp små kommuners förutsättningar att klara av sina uppdrag, som bl.a. Tillsynsutredningen var inne på, är mer samarbete över kommungränser. Generellt kan det konstateras att ökad interkommunal samverkan har varit ett ledord i de senaste decenniernas kommunreformer i Sverige.
27
Möjligheterna till olika
typer av interkommunal samverkan har successivt utökats och omfattningen har ökat kraftigt sedan 1980-talet.
28
Det finns i dag flera olika
sätt för kommuner att samarbeta med varandra. Utöver informella samarbetsformer genom olika typer av utbyten och nätverk finns både offentligrättsliga och privaträttsliga samverkansformer. De offentligrättsliga formerna är kommunalförbund och gemensamma nämnder. Privaträttsliga former är avtalssamverkan, bolag, stiftelser samt ideella och ekonomiska föreningar.
Det är relativt vanligt med kommunal samverkan på området miljö- och hälsoskydd. Exempelvis hade 56 procent av kommunerna någon form av avtalssamverkan inom området tillsyn, tillstånd eller annan myndighetsutövning inom miljö- och hälsoskydd, enligt en kartläggning som Statskontoret gjorde 2022.
29
Andra vanliga former
för samverkan på miljöområdet är kommunalförbund och gemensamma nämnder. De främsta motiven till att kommunerna gör gemensam sak är att förbättra kompetensförsörjningen, minska sårbarheten, öka personalens möjligheter till specialisering och öka effektiviteten i verksamheterna.
Kommunerna är inte alltid delaktiga i miljöprövningen och hur villkoren utformas
Det är inte alltid som kommuner i egenskap av tillsynsmyndighet har varit delaktig i prövningsprocessen och då inte heller inblandad i hur villkoren bör utformas. Det i sig kan försvåra tillsynen över om tillståndet och det villkor som har föreskrivits följs. I de fall prövningsmyndigheten beslutar om att delegera viss villkorsskrivning till tillsynsmyndigheten har det framförts till oss att det ibland kan komma som en överraskning och omfatta svåra frågor. Från vissa kommuner har det framförts att tillsynen i båda dessa situationer
27 Se t.ex. Mattisson, O. (2013) Organisation och styrning på den lokala samhällsnivån – en forskningsöversikt om förändringar och utvecklingstendenser. Underlag till Utredningen om en kommunallag för framtiden. 28 Se SOU 2020:8. 29 Se Statskontoret (2023:5) Hand i hand – en analys av kommunal samverkan.
SOU 2024:98 Tillsyn och egenkontroll
1009
kan försvåras, särskilt om innebörden av villkoren är svårtolkade. Prövningsmyndigheten är i dessa situationer inte alltid positiv till att ge vägledning om hur villkoren ska förstås utan hänvisar till att myndigheten sen kan komma att pröva eventuella tillsynsbeslut som tillsynsåtgärden kan utmynna i.
Risken för variation i bedömningen av efterlevnad av generella föreskrifter ökar med antalet tillsynsmyndigheter
Tillståndsprövad verksamhet har i vissa avseenden ansetts vara enklare att utöva tillsyn över då det i villkor för verksamheten har tydliggjorts vilka krav på skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått som ska vidtas. Detta medför att tillsynsmyndigheten inte självständigt behöver bedöma om verksamheten bedrivs i enlighet med generella krav och miljöbalkens allmänna hänsynsregler, utan kan begränsa tillsynen till att kontrollera att de beslutade villkoren för verksamheten följs.
30
De verksamheter som omfattas av industriutsläppsdirektivets krav omfattas även av de generella föreskrifter som anger BAT-slutsatserna för den typen av verksamheter. I de fall tillsynen har överlåtits till kommunen innebär det att bedömningen av efterlevnaden av de generella föreskrifterna också överlåts till kommunen. Då det finns många kommuner medför det att det finns en risk för variation i bedömningarna.
Det finns generella kompetensförsörjningsutmaningar inom tillsynen
Från verksamhetsutövare har det framförts att hur tillsynen utförs kan vara personberoende. Även frågan om kompetens hos handläggarna har lyfts som en fråga om effektivitet i handläggningen. Det blir därmed ett bekymmer att personalomsättningen är stor inom många tillsynsmyndigheter. Är personalläget stabilt ökar effektiviteten påtagligt eftersom den tillsynsansvariga på kommunen känner verksamheten. Dialogen mellan tillsynsmyndigheten och verksamhetsutövaren blir på så vis bättre. Verksamhetsutövaren vet vilket
30 Se SOU 2017:63 s. 209.
Tillsyn och egenkontroll SOU 2024:98
1010
material som behövs och tillsynsansvarig kan ta till sig materialet på ett annat sätt än om verksamheten är ny för denne.
En fråga som har lyfts i detta sammanhang är möjligheten för kommunen i egenskap av tillsynsmyndighet att konkurrera med andra arbetsgivare med hänsyn till den lön som kommunerna har att erbjuda. I många fall förlorar kommunerna kompetent personal till andra arbetsgivare som kan erbjuda en högre lön, såsom konsultbolag.
I våra kontakter med myndigheter förs det fram att antalet utbildningsplatser för miljöinspektörer har minskat (se även avsnitt 11.3.4). De universitet och högskolor som tillhandahåller utbildningsplatser har de senaste åren slutat med utbildningen helt eller erbjudit få platser. Också antalet sökande till utbildningar inom miljö- och hälsoskydd har minskat under de senaste åren.
31
Det medför att det råder stor konkurrens om de få miljöinspektörer som utexamineras varje år. Det är ytterligare en faktor som bidrar till utmaningarna med kompetensförsörjningen.
Miljötillsynsutredningen föreslog 2017 att det borde införas en bestämmelse i miljötillsynsförordningen som anger att den personal som utför tillsyn ska ha relevant utbildning och erfarenhet för de uppgifter som ska utföras. Syftet med förslaget var att öka tillgången till tillräcklig och relevant kompetens. Naturvårdsverket skulle även få i uppdrag att i samråd med representanter för övriga miljöbalksmyndigheter och akademin ta fram kriterier för vilken kompetens som behövs inom tillsynen och ett förslag till en plan för fort- och vidareutbildning för personer som arbetar med miljötillsyn.
32
Detta senare förslag resulterade i ett regeringsuppdrag till Naturvårdsverket under 2020–2023. Uppdraget slutredovisades i december 2023.
33
Naturvårdsverket bedömer att det kommer att krävas
olika åtgärder för att möta efterfrågan på kompetent tillsynspersonal. Myndigheterna föreslår att det ska införas en bestämmelse i miljötillsynsförordningen att den personal som för en tillsynsmyndighets räkning utför tillsyn ska genom utbildning och erfarenhet ha den kunskap som behövs. Det innebär att tillsynsmyndigheten ska säkerställa att den kompetens som krävs för att utöva tillsyn på ett
31 Se Naturvårdsverkets rapport Uppdrag att främja en mer effektiv och enhetlig tillsyn enligt
miljöbalken. Slutredovisning 2023-12-07, s. 25.
32 Se SOU 2017:63. 33 Se Naturvårdsverkets rapport Uppdrag att främja en mer effektiv och enhetlig tillsyn enligt
miljöbalken , 2023.
SOU 2024:98 Tillsyn och egenkontroll
1011
rättssäkert och effektivt sätt finns tillgänglig. Kompetensen får säkras genom samverkan med andra tillsynsmyndigheter eller på annat sätt, om den saknas inom den egna organisationen. Kompetens ska finnas inom de ansvarsområden enligt miljöbalken som identifierats i myndighetens behovsutredning och planerats i tillsynsplanen. Grundläggande juridisk kompetens ska finnas inom miljö- och förvaltningsrätt. Fördjupad juridisk kompetens ska finnas att tillgå för stöd i handläggningen vid behov. Därtill ska kompetens finnas inom tillsynsmetodik, kommunikation och bemötande.
Om tillståndsprövningens omfattning minskas, och fler frågor i stället bör hanteras inom ramen för tillsynen, ökar kraven i tillsynen och därmed på personalens kompetens och erfarenhet. Om inte de strukturella problem som beskrivs ovan hanteras kommer det att bli ännu svårare att rekrytera personal med rätt kompetens och erfarenhet. En tillsynsmyndighet som vi talat med under utredningen har framfört att en mer kvalificerad tillsyn kan på sikt stärka tillsynens profession och öka antalet sökanden till aktuella utbildningar.
Kommunerna har svårt att utföra tillsyn över de miljöfarliga verksamheter som de inte har kännedom om och även att få full kostnadstäckning för uppsökande tillsyn
Som vi har nämnt ovan ska tillsynsmyndigheten föra ett register över de tillsynsobjekt som behöver återkommande tillsyn. Däremot finns ingen skyldighet för tillsynsmyndigheten att hålla register över samtliga verksamheter som faller inom deras tillsynsansvar enligt miljöbalken. Någon informationsplikt för verksamhetsutövare som bedriver verksamheter eller åtgärder som inte omfattas av någon tillstånds- eller anmälningsplikt föreligger inte. Det finns därför ett antal verksamheter och åtgärder som omfattas av kommunens tillsynsansvar där kommunerna saknar kännedom om att de finns. Att kommunerna inte har någon kännedom om dessa verksamheter och åtgärder försvårar tillsynen över dem. Det är inte ovanligt att denna typ av objekt inte får någon regelbunden tillsyn. Det har framförts till utredningen att verksamheter som hade behövt regelbunden tillsyn, men som ”går under radarn” är särskilt utmanande när det gäller yrkesmässiga användare av växtskyddsmedel och som omfattas av EU:s kontrollförordning.
Tillsyn och egenkontroll SOU 2024:98
1012
Kommuner kan bedriva tillsyn över s.k. U-verksamheter kampanjvis, exempelvis genom att årligen gå igenom områden med små industrier eller följa upp klagomål områdesvis.
34
Kommunerna behöver
därmed lägga resurser på uppsökande tillsyn. Även om kommunerna har förutsättningar att ta ut en tillsynsavgift för uppsökande tillsyn är det svårt att alltid kunna debitera en avgift och därmed få full kostnadstäckning för den tillsyn kommunen utfört. Det huvudsakliga skälet som beskrivits för oss är att det är svårt att hitta en fysisk eller juridisk person att debitera.
Se mer om denna fråga i avsnitt 7.2.2.
34 Se SOU 2017:63 s. 124.
1013
13 Finansiering och avgifter
I detta kapitel beskriver och analyserar vi översiktligt hur miljöprövningssystemets finansiering fungerar i dag.
Vi inleder med att redogöra för några principiella utgångspunkter för miljöbalkens avgiftssystem. Sedan går vi in på hur finansieringen ser ut i praktiken. Vi redogör kortfattat för hur miljöprövningsarbetet på de statliga myndigheterna finansieras. Vi redogör också för hur mycket medel myndigheterna har fått och hur mycket medel de har begärt för arbetet med miljöprövningar. Därefter redovisar vi hur resursutvecklingen har sett ut de senaste åren. Här återfinns också våra slutsatser om resurstilldelningens ändamålsenlighet. Avslutningsvis beskriver vi avgiftssystemet för prövning och tillsyn enligt miljöbalken kortfattat. Vi beskriver också sådana kända utmaningar i avgiftssystemet som har identifierats av tidigare utredningar samt vid den översyn som för närvarande pågår vid Regeringskansliet.
Våra överväganden i dessa frågor finns i första hand i avsnitt 14.18.4.
13.1 Principiella utgångspunkter: förorenaren ska betala och kostnadstäckning som mål
Miljöbalken bygger på principen att förorenaren ska betala (se 2 kap. 3 och 8 §§ MB). De åtgärder som myndigheterna vidtar för att regelverket ska följas ska i princip bekostas av den verksamhetsutövare som riskerar att åstadkomma negativa effekter på miljön eller människors hälsa. Kostnader för prövning och tillsyn ska därför kanaliseras till verksamhetsutövare och inte till det allmänna. Att förorenaren ska betala (Polluter Pays Principle) är en internationellt vedertagen princip som bl.a. återges i artikel 191 om Europeiska unionens funktionssätt.
Finansiering och avgifter SOU 2024:98
1014
En annan viktig princip när det gäller avgifter är att en avgift ska motsvaras av en tydlig motprestation från det allmänna för att kunna betraktas som en avgift och inte en skatt. En tredje princip är att avgiftssystemen bör ha full kostnadstäckning som ekonomiskt mål. Utgångspunkten är att avgifterna ska täcka en myndighets kostnader, men inget överskott ska uppkomma. Övriga viktiga principer är att avgifterna bör vara lättbegripliga och förutsebara och ge incitament till avsedda beteenden hos myndigheter och verksamhetsutövare. Avgifter bör inte vara konkurrenssnedvridande. Själva uttagandet av en avgift bör inte heller medföra höga administrativa kostnader för tillsynsorganet eller objektsansvariga.
1
I förarbetena till miljöbalken framkommer att självkostnadsprincipen gäller för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. I propositionen underströk regeringen vikten av att myndigheternas verksamhet i möjligaste mån ska avgiftsfinansieras. Regeringen ansåg att utgångspunkten ska vara att full kostnadstäckning ska uppnås för myndigheters och kommuners verksamhet enligt miljöbalken. Vidare anförde regeringen, vad gäller domstolarnas tillståndsprövning i första instans, att avgiftsfinansiering av domstolarnas verksamhet bör kunna ske och att inriktningen bör vara att full kostnadstäckning ska uppnås.
2
13.1.1 När är det lämpligt att en statlig myndighet får disponera avgiftsintäkter direkt?
När det gäller de statliga myndigheterna går miljöbalkens tillsyns- och prövningsavgifter som huvudregel inte till prövnings- eller tillsynsmyndigheten utan de sätts in på ett gemensamt konto för statskassan. Prövnings- och tillsynsmyndigheterna får alltså inte direkt ta del av avgifterna utan deras verksamhet finansieras genom förvaltningsanslaget. Vi återkommer till hur myndigheternas arbete finansieras i avsnitt 13.2. Frågan är i vilka fall det är lämpligt att avgifter tillfaller en myndighet direkt. Riksdagen har fastställt riktlinjer för det som kallas specialdestination av belastande avgifter.
3
Enligt dessa kan specialdestination av inkomster från belastande avgifter ske om
1 Se regeringens skrivelse 2009/10:79, s. 20. och prop. 1997/98:45, del 1 s. 516. 2 Se prop. 1997/98:45, del 1 s. 516 och 653–653. 3 Se prop. 2010/11:40 s. 38, bet. 2010/11:KU14, rskr. 2010/11:177.
SOU 2024:98 Finansiering och avgifter
1015
• det är avgifter i en verksamhet vars omfattning styrs av efterfrågan, även om denna föranleds av ett rättsligt tvång,
• verksamhetens intäkter, kostnader och resultat särredovisas och framgår av myndighetens årsredovisning,
• specialdestinationen motiveras av att den främjar möjligheterna till hög effektivitet och service i verksamheten,
• en god styrning och kontroll av verksamheten kan säkerställas, samt
• utgiftstaket justeras så att det behåller den avsedda finansiella stramheten.
Det övergripande syftet med att använda specialdestination av avgiftsinkomster bör enligt regeringen vara att den berörda verksamheten ska kunna bedrivas och utvecklas på ett effektivare och mera ändamålsenligt sätt. En förutsättning är att en anpassning till förändrade intäkter, kostnader och efterfrågan kan göras tämligen snabbt. Däremot får en sådan specialdestination inte medföra att statsmakternas möjligheter att styra och kontrollera verksamheten i väsentliga avseenden försvagas. En balans måste alltid finnas mellan effektivitetsvinster och en god styrning och kontroll av verksamheten.
4
13.2 Hur finansieras miljöprövningsarbetet på de statliga myndigheterna?
Miljöprövningssystemet består av flera olika statliga myndigheter vars verksamhet som huvudregel finansieras genom förvaltningsanslag. Som vi har konstaterat ovan tillfaller tillsyns- och prövningsavgifterna som huvudregel inte prövnings- eller tillsynsmyndigheten utan de sätts in på ett gemensamt konto för statskassan. Det finns alltså inte öronmärkta medel för tillståndsprövningen i statsbudgeten, med undantag för tillfälliga budgetsatsningar. Vi redovisar hur myndigheternas finansiering ser ut i nästkommande avsnitt.
4 Se prop. 2010/11:40 s. 41 och 44.
Finansiering och avgifter SOU 2024:98
1016
13.2.1 Mark- och miljödomstolarna
Mark- och miljödomstolarna finansieras genom förvaltningsanslaget till Sveriges Domstolar, vilket disponeras av Domstolsverket (utgiftsområde 4 Rättsväsendet, anslag 1:5 Sveriges Domstolar). År 2024 tilldelades anslaget cirka 7,56 miljarder kronor och medlen används för bl.a. de allmänna domstolarnas, de allmänna förvaltningsdomstolarnas och Domstolsverkets verksamhet.
5
Eftersom
anslaget täcker en bred verksamhet går det inte av budgetpropositionen att utläsa resurstilldelningen för mark- och miljödomstolarna eller Mark- och miljööverdomstolen.
I budgetpropositionen för 2024 framgår att anslaget föreslås öka med 10 miljoner kronor 2024 för att domstolarna fortsatt ska bidra till en effektiv tillståndsprövning enligt miljöbalken. För perioden 2025–2026 beräknas anslaget öka med motsvarande belopp.
6
Domstolsverket har i sitt budgetunderlag för perioden 2025–2027 yrkat på en generell höjning av förvaltningsanslaget. Domstolsverket har yrkat att anslagsnivån år 2025 höjs med 250 miljoner, år 2026 med 300 miljoner och år 2027 med 500 miljoner kronor. I tidigare äskanden har Domstolsverket begärt ytterligare 200 miljoner kronor i tilldelning för 2024 för att kunna hantera underskottet från 2023. Om medlen inte tillförs under 2024 yrkar domstolsverket ytterligare 200 miljoner kronor för år 2025. I budgetunderlaget framgår också att målen vid mark- och miljödomstolarna, främst miljömålen, antas fortsätta sin långsiktiga stigande trend. Lågkonjunktur och ett minskat byggande skulle enligt Domstolsverket däremot kunna ha en dämpande effekt på vissa typer av mål, exempelvis antalet mål enligt plan- och bygglagen.
7
13.2.2 Länsstyrelserna
Länsstyrelsernas miljöprövningsarbete finansieras via länsstyrelsernas förvaltningsanslag som finansierar länsstyrelsens verksamhet i stort (utgiftsområde 1 Rikets styrelse, anslag 5:1 Länsstyrelserna m.m.). År 2024 tilldelades anslaget cirka 3,87 miljarder kronor. I budgetpropositionen för 2024 föreslogs att anslaget skulle ökas med
5 Se prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 4, s. 61. 6 Se prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 4, s. 61. 7 Se Sveriges Domstolar budgetunderlag 2025–2027 s. 7.
SOU 2024:98 Finansiering och avgifter
1017
60 miljoner kronor för arbetet med miljöprövning och med 40 miljoner kronor för arbetet med miljötillsyn 2024. Motivet var att länsstyrelserna fortsatt ska bidra till en effektiv tillståndsprövning och tillsyn enligt miljöbalken. För 2025 och 2026 beräknas anslaget öka med motsvarande belopp.
8
Länsstyrelsen har en komplex finansieringsmodell som finns beskriven i Miljöprövningsutredningens betänkande och återgiven här.
9
Ungefär hälften av verksamhetens finansiering kommer från förvaltningsanslaget och hälften från särskilda anslag på andra utgiftsområden. Från förvaltningsanslaget finansieras både miljöprövningsdelegationernas arbete med prövning av miljötillstånd samt länsstyrelsernas arbete rörande miljöprövning, dvs. att samråda med verksamhetsutövarna, yttra sig till mark- och miljödomstolen om A-verksamheter och bereda de ärenden som rör B-verksamheter.
Förvaltningsanslaget fördelas i regel mellan länsstyrelserna utifrån en så kallad femparametersnyckel där hänsyn tas till folkmängd, areal, antal kommuner (med dubbel vikt för landsbygdskommuner), antal jordbruksföretag samt miljöavgifter, där miljöavgiftsparametern är tänkt att ta höjd för att ett län har många tillståndspliktiga verksamheter. Vidare sker en omfördelning av medel för att spegla koncentrationen av miljöprövningsdelegationer. Det innebär att medel har omfördelats från länsstyrelser utan miljöprövningsdelegation till länsstyrelser som har miljöprövningsdelegation.
10
Miljöprövningsutredningen konstaterade 2022 att nuvarande konstruktion för finansiering av miljöprövningen hos länsstyrelserna både har för- och nackdelar. En fördel är att den inryms i en befintlig konstruktion för förvaltningsanslagets fördelning bland länsstyrelserna, och eftersom den inte är öronmärkt skapar den handlingsutrymme för den enskilda länsstyrelsen. Däremot är dagens fördelning trubbig och speglar inte alltid den variation i ärendemängd som länsstyrelserna och miljöprövningsdelegationerna kan ha. Det är möjligt att omfördela medel mellan länsstyrelserna under året, men det kräver en ändring av regleringsbrevet.
11
8 Se prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 1, s. 77. 9 Se SOU 2022:33 s. 538. 10 Se SOU 2022:33 s. 538 och 539. 11 Se SOU 2022:33 s. 539.
Finansiering och avgifter SOU 2024:98
1018
Länsstyrelserna äskar mer medel för miljöprövningen
I budgetunderlagen för perioden 2024–2026 har länsstyrelserna gjort ett gemensamt äskande på en permanent budgetförstärkning på 85 miljoner kronor årligen för prövning av miljöfarlig verksamhet. Som motiv har länsstyrelserna bl.a. anfört följande. Näringslivet gör stora satsningar på grön omställning i hela landet. För att omställningen ska få genomslag inom rimlig tid förutsätts en effektiv statlig prövning som inte hindrar eller försenar näringslivets och samhällets behov av omställning. För en sådan prövningsverksamhet anser länsstyrelserna att det är avgörande att myndigheternas prövningskapacitet får en långsiktig resursförstärkning.
Vidare anges följande i länsstyrelsernas budgetunderlag. Länsstyrelserna har en viktig uppgift att vägleda företagen tidigt i samrådsprocessen inför tillståndsansökan och ett väl utfört samråd möjliggör en snabbare och effektivare handläggning. Länsstyrelserna är den enda parten som kan ta ett helhetsansvar i både samråds- och tillståndsprocessen.
Länsstyrelsernas prövningsverksamhet påverkas av flera kostnadsdrivande faktorer. För det första blir prövningarna alltmer komplicerade. Under den senaste tioårsperioden har nya frågor lyfts in i prövningen och miljöprövningen påverkas starkt av EU-rätten med delvis svårtolkad EU-lagstiftning i form av bl.a. miljökvalitetsnormer för vatten, artskydd samt industriutsläppsdirektivet. Vidare ingår även att länsstyrelserna behöver kalibrera sig sinsemellan och med andra myndigheter för att de kravs som ställs ska bli mer ensade, vilket också är ett önskemål från näringslivet.
Samtidigt som den gröna omställningen ska prioriteras finns det en mängd gamla tillstånd för miljöfarlig verksamhet som behöver omprövas för att få moderna miljövillkor. Denna skuld påverkar kostnaderna hos länsstyrelserna. Givet rådande finansiering kommer den inte att kunna arbetas ned utan länsstyrelserna tvingas skjuta den framför sig. Detta försvårar och hindrar delvis den omställning som måste genomföras av industrin.
Sammantaget medför detta enligt länsstyrelserna en ökad belastning för länsstyrelsernas prövningsverksamhet. Trots ett omfattande förbättringsarbete klarar inte länsstyrelserna av att hålla sina målsättningar kring handläggningstider. Det främsta skälet är att finansieringen av länsstyrelsernas uppgift är underdimensionerad med
SOU 2024:98 Finansiering och avgifter
1019
hänsyn till den alltmer komplexa lagstiftningen. Uteblivet resurstillskott innebär att länsstyrelsernas ärendebalanser ökar, vissa kategorier ärenden får längre handläggningstider och länsstyrelserna, som ska värna de statliga intressena, i stället upplevs som en flaskhals i viktiga processer som driver utvecklingen av ett hållbart samhälle på regional och lokal nivå.
12
Utöver detta har länsstyrelserna gjort ett gemensamt äskande för att kunna arbeta vidare med att digitalisera och förenkla miljöprövningsprocessen och för genomförandet av Nationella planen för moderna miljövillkor. Länsstyrelserna har äskat 100 miljoner kronor för Nationella planen för moderna miljövillkor och 15 miljoner kronor 2024, 20 miljoner kronor 2025 och 22 miljoner kronor för 2026 för digitaliseringsarbetet.
13
Vidare finns vissa länsstyrelse-
specifika äskanden som vi inte går in på här.
13.2.3 Övriga myndigheter
Partsmyndigheterna Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får medel genom sina respektive förvaltningsanslag.
Naturvårdsverket
Naturvårdsverket finansieras genom anslag 1:1 under utgiftsområde 20 (Klimat, miljö och natur). Anslaget får användas bl.a. för Naturvårdsverkets förvaltningsutgifter inklusive myndighetens utgifter för att administrera de verksamheter som finansieras via sakanslagen. År 2024 tilldelades anslaget cirka 636 miljoner kronor. I budgetpropositionen för 2024 framgår att anslaget ökades med 13 miljoner kronor 2024 för att Naturvårdsverket fortsatt ska bidra till en effektiv tillståndsprövning och tillsynsvägledning. Även för 2025 och 2026 beräknas anslaget ökas med 13 miljoner kronor av samma skäl. I övrigt minskades anslaget med cirka 6 miljoner kronor 2024 till följd av en generell besparing och beräknas fr.o.m. 2025 minskas med motsvarande belopp.
14
12 Se t.ex. Länsstyrelsen Blekinges budgetunderlag 2024–2026. 13 Se t.ex. Länsstyrelsen Blekinges budgetunderlag 2024–2026. 14 Se prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 20, s. 8.
Finansiering och avgifter SOU 2024:98
1020
I sitt budgetunderlag för perioden 2024–2026 föreslår Naturvårdsverket en permanent förstärkning med 20 miljoner kronor i arbetet med miljöprövning och tillsynsvägledning från och med 2024. Enligt myndigheten finns det många utmaningar, både legala och praktiska, i den gröna omställningen. Den klimatomställning som krävs innebär att många verksamheter kommer att behöva söka nya eller ändrade miljötillstånd. De kommande åren kommer takten i utvecklingsarbetet att öka. Handläggningstiderna behöver bli kortare, och processen ska utformas så att tillståndsprövningen effektivt bidrar till den gröna omställningen. Samtidigt pågår, och förväntas, flera omfattande tillståndsprövningar av gruvor och större industrianläggningar de kommande åren. För att kunna delta i miljöprövningar i tillräcklig omfattning och samtidigt bidra i utvecklingsarbetet är det viktigt att myndighetens medarbetare har rätt kompetens, och att myndigheten har tillräckliga resurser. Myndighetens anställda behöver kunna sätta sig in i nya tekniker och processer och den miljöpåverkan som kan bli följden. Tillståndsprövningarna kommer att avse ny teknik och därför behövs kompetensförsörjning inom områden som produktion, elektrifiering, vätgas, pyrolys, CCS och batterier. Naturvårdsverket anför att det behövs mer resurser för att ge myndigheten förutsättningar att långsiktigt kunna utveckla och behålla personal. Risken med en utebliven satsning på miljöprövning och miljötillsyn är att Naturvårdsverket inte kan rekrytera eller behålla kompetens som behövs för att bidra till att den omställning som pågår, inte minst i norra Sverige, görs effektivt och med iakttagande av miljöhänsyn samt att det blir svårt att ytterligare höja tempot i tillståndsprövningarna.
15
Havs- och vattenmyndigheten
Havs- och vattenmyndigheten finansieras genom anslag 1:15 under utgiftsområde 20 (Klimat, miljö och natur). Anslaget får användas för Havs- och vattenmyndighetens förvaltningsutgifter. År 2024 tilldelades anslaget cirka 322 miljoner kronor. Inga särskilda satsningar på miljöprövning nämndes i budgetpropositionen. Anslaget minskades med cirka 3 miljoner kronor 2024 jämfört med 2023 till
15 Se Naturvårdsverkets budgetunderlag 2024–2026.
SOU 2024:98 Finansiering och avgifter
1021
följd av en generell besparing och beräknas fr.o.m. 2025 minskas med motsvarande belopp.
16
I budgetunderlaget för perioden 2025–2027 äskar Havs- och vattenmyndigheten en förstärkning för bl.a. miljöprövningsarbetet kopplat till energiomställningen och genomförandet av den nationella planen för moderna miljövillkor. Myndigheten anför att förvaltningsanslaget behöver utökas för att bibehålla en miniminivå i relation till förvaltningens behov och lagkrav samt möta regeringens ambition i nedan utpekade prioriterade områden. Myndigheten föreslår att anslaget tilldelas cirka 356 miljoner kronor år 2025, cirka 369 miljoner kronor år 2026, och 380 miljoner kronor år 2027.
I budgetunderlaget anför Havs- och vattenmyndigheten bl.a. följande: Energisektorn är en betydande användare av vatten, inte minst genom vattenkraften. Mer än 40 procent av alla vattendrag och två tredjedelar av Sveriges sjöareal regleras för kraftändamål. Även andra energislag och industri nyttjar kyl- och processvatten i stor mängd, till exempel kärnkraftverk och pappersmassaindustrin. Därutöver påverkar energisystemet och dess behov av råvaror många vattenförekomster genom olika utsläpp av kemiska ämnen. Utan rätt krav i villkoren i tillstånden kan energiomställningen leda till att varken vattenrelaterade miljömål eller åtaganden i EU:s miljödirektiv kan uppnås. Det är därför av stor vikt att myndigheten har tillräckliga resurser för att delta i miljöprövningsärenden. Myndigheten har en central roll i genomförandet av den nationella planen för moderna miljövillkor. Myndigheten deltar också i miljöprövningar som berör elintensiv industri. Genom miljöprövningsprocessen går det att driva på implementeringen av vattenåtervinnings- och reningssystem, investeringar i tekniker för vattenbesparing samt anpassningar av verksamheten till de ekologiska förutsättningarna. Därigenom kan företag bidra till en hållbar vattenanvändning samtidigt som de upprätthåller sina egna produktionsmål. Det är nödvändigt att minimera överutnyttjandet av vattenresurserna och skydda vattendrag och sjöar från föroreningar och överuttag av vatten för att säkerställa att dessa ekosystem fortsätter att producera ekosystemtjänster och bidra till ekologisk balans. För att stödja den gröna omställningen fokuserar Havs- och vattenmyndigheten på vissa områden. I dag är prövningsprocesserna ofta långa med många kompletteringar. Det kan också saknas rättspraxis i vissa frågor
16 Se prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 20, s. 113.
Finansiering och avgifter SOU 2024:98
1022
vilket gör verksamhetsutövarna osäkra på vilket underlag som de bör ta fram. Flera sektorer, inklusive energisektorn, lyfter vattenfrågorna och beslutade miljökvalitetsnormer som centrala frågor i prövningarna. Ökad tydlighet, att påskynda och effektivisera prövningsprocesserna är avgörande för att uppmuntra innovation, stimulera investeringar och påskynda den gröna omställningen. Genom deltagande i miljöprövningar kan myndigheten identifiera gap inom teknikutvecklingen, brister i tillämpningen av bästa möjliga teknik samt kunskapsluckor. Havs- och vattenmyndigheten har därtill ett omfattande vägledningsansvar för omprövningen av vattenkraften vilken har stor betydelse för energiomställningen genom vattenkraftens viktiga roll som reglerkraft. Myndigheten får årligen in cirka 1 200 remisser från domstolar och andra myndigheter. Av resursskäl måste myndigheten prioritera bland dessa och endast delta i de mest angelägna prövningarna. Myndigheten har i medeltal enbart möjlighet att svara på cirka 10 procent av inkomna remisser. Under senare tid har miljöprövningar av vindkraftsparker till havs krävt allt större resurser från myndigheten. Dessa prövningar förväntas öka ytterligare under kommande år. Havs- och vattenmyndigheten har en viktig roll i dessa prövningar genom att föra in krav på miljöhänsyn och stödja processen med havsplanering och kunskapen kring marina skyddade områden som grund. Myndigheten har också särskilt ansvar för att bevaka riksintresset för yrkesfiske, planerade vindkraftsparker berör eller påverkar ofta områden av intresse för yrkesfisket. Även prövningar av gruvverksamheter, vilka är viktiga komponenter i energiomställningen, har blivit betydligt fler och mer omfattande under senare år. Även när det gäller gruvverksamheter avser de största frågorna vattenverksamheter, utsläpp till vatten och miljökvalitetsnormer. Myndigheten bistår också med vägledning utifrån sin föreskriftsrätt, till exempel inom vattenförvaltningen och vad gäller miljökvalitetsnormerna. Därigenom bidrar Havs- och vattenmyndigheten till framväxten av miljövänliga teknologier och metoder. Erfarenheterna från miljöprövningarna kan utgöra inspel till forskningsfinansiärer inom områden som havs- och vattenförvaltning vilket bidrar till att utveckla olika skyddsåtgärder. Myndighetens arbete hjälper även till att adressera de utmaningar som klimatförändringar och överutnyttjande av vattenresurser kan medföra. En ändamålsenlig statlig miljöövervakning i tillräcklig omfattning är avgörande för att sätta rätt miljökvalitetsnormer och
SOU 2024:98 Finansiering och avgifter
1023
besluta om villkor och därmed få rätt förutsättningar för verksamheterna.
17
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap finansieras genom anslag 2:6 under utgiftsområde 6 (Försvar och samhällets krisberedskap). Anslaget får användas för att finansiera bl.a. myndighetens förvaltningsutgifter och verksamhet med anledning av lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor.
År 2024 tilldelades anslaget cirka 1,71 miljarder kronor. Inga särskilda satsningar på miljöprövning nämns i budgetpropositionen. I sitt budgetunderlag för perioden 2025–2027 gör Myndigheten för samhällsskydd och beredskap inte något särskilt äskade i fråga om sin partsroll i miljöprövning.
13.3 Staten har ökat resurserna till miljöprövningen något de senaste åren
Som vi har beskrivit i avsnitt 11.3.4 framhålls resursbrist som en central utmaning för både prövnings- och partsmyndigheterna. I vår redovisning ovan framgår också att myndigheterna äskar mer medel för att effektivt kunna bidra till arbetet med miljöprövningarna. Miljöprövningsutredningen konstaterade 2022 att resurssättningen var otillräcklig för att täcka dagens beting.
18
Vi försöker i detta av-
snitt kasta mer ljus på denna fråga genom att granska den faktiska resursutvecklingen de senaste åren. I den mån det går sätter vi också resursutvecklingen i relation till hur antalet ärenden och mål har utvecklats under samma period.
Vår sammantagna bedömning är att den resursökning som har skett under perioden 2018–2023 inte är tillräcklig för att myndigheterna ska kunna leva upp till behovet och ambitionerna om att takten i klimatomställningen behöver öka genom förkortade handläggningstider. De relativt stora årliga variationerna i resurstilldelningen tyder på att finansieringen varken är långsiktig eller stabil.
17 Se Havs- och vattenmyndighetens budgetunderlag 2025–2027. 18SOU 2022:33 s. 538.
Finansiering och avgifter SOU 2024:98
1024
Tillfälliga budgetsatsningar har visserligen gjorts på vissa myndigheter vissa år – ibland på tillsyn, ibland på prövning och ibland på båda. Avsaknaden av långsiktighet i den finansiella styrningen kan dock göra det svårt för myndigheterna att bl.a. rekrytera och behålla rätt kompetens. Vi kan inte heller se att de årliga variationerna i finansieringen på ett tydligt sätt återspeglar antalet ärenden och mål. Det gäller särskilt hur mycket resurser partsmyndigheterna lägger på medverkan vid tillståndsprövningar. Vi utvecklar detta i nästkommande avsnitt.
Som har nämnts går det inte att ur budgetpropositionerna utläsa hur den totala resurstilldelningen till myndigheternas miljöprövningsarbete har utvecklats, eftersom miljöprövningen som helhet inte har öronmärkta medel i statsbudgeten. Det går däremot att forma sig en uppfattning utifrån den årliga uppföljning av kostnaderna som Naturvårdsverket har i uppdrag att göra enligt förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Uppföljningen ger en indikation på hur mycket resurser som staten har lagt på miljöprövningar de senaste åren.
Vi har särskilt analyserat myndigheternas kostnader för förstainstansprövningar under perioden 2018–2023 utifrån Naturvårdsverkets redovisningar.
19
Vi kan konstatera följande (se figur 13.1
nedan):
• Totalt sett har staten lagt något mer resurser på miljöprövning sedan 2018. I nominella termer är ökningen omkring 35 procent (från cirka 133 mnkr 2018 till cirka 180 mnkr 2023), sett till myndigheternas samtliga kostnader kopplade till förstainstansprövningar av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter. I reella termer är ökningen däremot blygsam. Justerat för inflationen är det inte frågan om någon stor ökning, grovt räknat uppskattningsvis cirka 10 procent (om man utgår från SCB:s konsumentprisindex, som var ungefär 23 procent under perioden 2018–2023 i genomsnitt).
20
Det här använder vi som det
huvudsakliga måttet på resursutvecklingen de senaste åren.
19 Se Naturvårdsverkets rapport Redovisning av statliga myndigheters intäkter och kostnader 2023 för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. 20 Se https://www.scb.se/hitta-statistik/sverige-i-siffror/prisomraknaren/, besökt 2024-04-24.
SOU 2024:98 Finansiering och avgifter
1025
• Störst ökning har skett på mark- och miljödomstolarna, både i nominella och reella termer. De fem mark- och miljödomstolarna lade sammantaget cirka 51 miljoner kronor på förstainstansprövningar 2023, att jämföra med cirka 32 miljoner kronor 2018. Det är en ökning på cirka 60 procent nominellt, eller cirka 30 procent reellt. Bryter man ned siffrorna för 2023 ser vi att det är prövningen av vattenverksamheter där kostnaderna ökat mest. Domstolarnas kostnader för tillståndsprövning av vattenverksamheter i första instans uppgick till cirka 29 miljoner kronor 2023, en ökning från 16 miljoner 2018. Hur stor del av dessa kostnader som handlar om den nationella planen för vattenkraft framgår inte i de årliga redovisningarna. Motsvarande siffra för förstainstansprövningar av miljöfarliga verksamheter var cirka 22 miljoner kronor 2023 och 16 miljoner kronor 2018.
• Resurserna för prövningarna vid miljöprövningsdelegationerna har endast ökat i nominella termer, men inte reellt. Länsstyrelserna lade sammanlagt cirka 87 miljoner kronor på tillståndsprövningar vid miljöprövningsdelegationerna 2023, att jämföra med cirka 70 miljoner kronor 2018. Justerat för inflationen blir det, grovt räknat, ingen reell ökning.
• Länsstyrelserna har däremot lagt mer resurser på medverkan vid tillståndsprövning vid domstol. De 21 länsstyrelsernas sammanlagda kostnader uppgick till cirka 30 miljoner kronor 2023, att jämföra med cirka 19 miljoner kronor 2018.
• De övriga partsmyndigheterna (Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Kammarkollegiet) lade sammanlagt ungefär lika mycket resurser på tillståndsprövningar 2023 som 2018. Det förekommer dock rätt så stora årliga variationer. Naturvårdsverkets kostnader för medverkan vid miljöprövningar har varierat mellan cirka 5 och 8 miljoner kronor årligen sedan 2018. Havs- och vattenmyndighetens kostnader för medverkan vid miljöprövningar har varierat mellan cirka 2 och 4 miljoner kronor årligen. Kammarkollegiets kostnader har varierat mellan cirka 3 och 8 miljoner kronor årligen.
Finansiering och avgifter SOU 2024:98
1026
Figur 13.1 Kostnaderna för förstainstansprövningar uppdelat per myndighet 2018–2023
Kostnader i tkr
Källa: Naturvårdsverkets redovisningar av statliga myndigheters intäkter och kostnader för prövning och tillsyn enligt miljöbalken.
13.3.1 Hur ser resursutvecklingen ut i relation till antalet ärenden och mål?
En viktig fråga i sammanhanget är hur resursutvecklingen förhåller sig till myndigheternas arbetsbörda. Vi har därför granskat kostnadsutvecklingen i relation till antalet inkomna ärenden och mål (se figur 13.2 nedan). Som vi konstaterade ovan har resurserna i reella termer ökat med cirka 10 procent under perioden 2018–2023. Antalet ärenden och mål varierar årligen men vi kan inte se någon tydlig trend för perioden 2018–2023. Antalet var 727 år 2018 att jämföra med 733 år 2023. Totalt har det inkommit mellan 720 och 820 mål och ärenden som avser förstainstansprövningar av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter årligen under perioden 2018–2023. Här ingår både fullständiga tillståndsprövningar och övriga prövningar som t.ex. ändringstillstånd. Den ökning som syns 2022 förklaras av det stora antalet NAP-prövningar som inkom till mark- och miljödomstolarna det året.
0
10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 80000 90000 100000
2018 2019 2020 2021 2022 2023
Tillståndsprövning MPD Tillståndsprövning MMD Lst partsroll MMD Övriga partsmyndigheter (NV, HaV, KamK)
SOU 2024:98 Finansiering och avgifter
1027
Vi vill här samtidigt påpeka att antalet mål och ärenden är ett trubbigt mått som inte säger något om omfattningen eller komplexiteten i respektive mål eller ärende. Myndigheterna vittnar om att prövningarna har blivit alltmer komplicerade under de senaste åren, inte minst på grund av en komplex och delvis svårtolkad EUlagstiftning. I vissa regioner är det dessutom flera väldigt omfattande verksamheter som nu tillståndsprövas, t.ex. nya gruvor och stålverk i de nordliga länen.
Figur 13.2 Kostnaderna för tillståndsprövningar i första instans samt antal inkommande ärenden och mål årligen 2018–2023
Kostnader i tkr
Källa: Naturvårdsverkets redovisningar av statliga myndigheters intäkter och kostnader för prövning och tillsyn enligt miljöbalken samt uppgifter om antalet mål och ärenden från Domstolsverket och länsstyrelserna.
13.3.2 Mer resurser på samråd sedan 2021
Uppgifterna ovan avser endast kostnader för tillståndsprövningar. När det gäller kostnader för samråd och länsstyrelsernas beslut om betydande miljöpåverkan kan vi se en tydlig ökning från och med 2021. De sammanlagda kostnaderna uppgick till cirka 24 miljoner kronor 2023, en fördubbling från 2018. Det är främst länsstyrelser-
0 100 200 300 400 500 600 700 800 900
0
20 000 40 000 60 000 80 000 100 000 120 000 140 000 160 000 180 000 200 000
2018 2019 2020 2021 2022 2023
A nta l m ål /ärend en
K os tna de r (tk r)
Kostnader MMD + MPD + partsmyndigheterna (vänster axel) Antal inkommande mål/ärenden MPD + MMD (höger axel)
Finansiering och avgifter SOU 2024:98
1028
nas kostnader för samråden som har ökat. Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Kammarkollegiet lägger väldigt lite resurser på samråden. Se figur 13.3 nedan.
Figur 13.3 Kostnader för samråd och beslut om betydande miljöpåverkan uppdelat per myndighet 2018–2023
Kostnader i tkr
Källa: Naturvårdsverkets redovisningar av statliga myndigheters intäkter och kostnader för prövning och tillsyn enligt miljöbalken.
13.4 Avgiftssystemet för prövning och tillsyn
I detta avsnitt beskriver vi kortfattat och översiktligt hur avgiftssystemet för prövning och tillsyn är konstruerat. Därefter går vi in på de kända utmaningar med systemet som tidigare utredningar har identifierat. Vår bedömning om hur regeringen bör gå vidare med frågan återfinns i avsnitt 14.18.4.
Tillsyns- och prövningsmyndigheter har alltså rätt att ta betalt av verksamhetsutövare för tillsyn och vid tillståndsprövning. Detta regleras i 27 kap. miljöbalken och i förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Vi kan konstatera att regleringen är relativt komplex och innehåller ett stort antal olika para-
0
5 000 10 000 15 000 20 000 25 000
2018 2019 2020 2021 2022 2023
Lst NV KamK HaV
SOU 2024:98 Finansiering och avgifter
1029
metrar att ta hänsyn till vid bestämningen av en avgift. Vi kan också konstatera att utgångspunkterna för uttag av avgift skiljer sig åt beroende på om det är fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet. Vi beskriver dessa skillnader översiktligt i detta avsnitt.
När det gäller tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet eller sådana verksamheter som har förelagts om att ansöka om tillstånd eller sökt frivilligt tillstånd ska verksamhetsutövare betala en årlig tillsyns- och prövningsavgift vars storlek bestäms bl.a. utifrån vilken verksamhet det är frågan om (se 2 kap. FAPT). I vissa fall är beloppet också knutet till produktionsmängd. Beloppet anges i en bilaga till förordningen. Bilagan följer i huvudsak samma verksamhetsindelning som miljöprövningsförordningen. Exempelvis är den årliga avgiften mellan 2 700 och 15 450 kronor för vindkraftverk som är tillståndspliktiga enligt 21 kap. 13 eller 14 § miljöprövningsförordningen, några av de vanligare verksamhetstyperna som prövats de senaste åren. Vi kan konstatera att det är svårt att få en överblick över spannet i avgifternas storlek. Detta då bilagan innehåller uppskattningsvis närmare tusen olika belopp för olika verksamhetstyper.
Om länsstyrelsen har ansvaret för tillsynen över verksamheten, gäller det belopp som följs av bokstavsmarkeringen (L). Om någon annan än länsstyrelsen har ansvaret för tillsynen, gäller det belopp som följs av bokstavsmarkeringen (K). Prövnings- och tillsynsavgiften ska betalas efter beslut av länsstyrelsen.
Domstolarna har rätt att ta betalt för kostnaderna för vissa moment i tillståndsprövningen, bl.a. kostnader för kungörelser, aktförvarare, sakkunniga som har tillkallats av domstolen och lokaler för sammanträden (se 25 kap. 8 § MB). Motsvarande regler för prövning hos miljöprövningsdelegationer finns i 8 kap. 1 § förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. I praktiken finns dock inte någon särskild avgift för tillståndsprövningen av en miljöfarlig verksamhet. Om verksamheten får tillstånd ingår prövningsavgiften i den årliga avgiften som verksamhetsutövaren därefter betalar, och som alltså omfattar både prövning och tillsyn. Det innebär att någon avgift inte tas ut förrän året efter prövningen är godkänd och klar. Staten kan därför inte ta ut någon prövningsavgift om den prövade verksamheten inte startar, om ansökan avvisas, eller om verksamhetsutövaren drar tillbaka sin ansökan eller inte tar tillståndet i anspråk, trots att prövningsmyndigheten kan
Finansiering och avgifter SOU 2024:98
1030
ha lagt mycket resurser på tillståndsprövningen. Enligt vår bedömning medför detta bl.a. att avgiftssystemet i praktiken inte lever upp till principen om full kostnadstäckning.
21
Vi återkommer till
detta i senare avsnitt.
En avgift för prövning av en vattenverksamhet tas ut som en engångsavgift enligt schablon (se 3 kap. FAPT). Huvudregeln är att det är en engångsavgift som tas ut oavsett hur mycket resurser prövningen kräver, men avgiften bestäms med hänsyn till kostnaden för att genomföra de åtgärder som ansökan avser. Dessutom kan det tillkomma en tilläggsavgift.
22
Anmälningspliktiga vattenverksam-
heter har en specifik avgiftsklass, i dag 1 660 kronor (se 3 kap. 12 § FAPT och 10 § avgiftsförordningen).
För undersöknings- och avgränsningssamråd finns ingen särskild avgift, men sökanden är skyldig att ersätta en myndighets kostnad för kungörelser och aktförvarare i ärenden som avser specifik miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken (se 8 kap. 1 a § FAPT).
Kommunerna har rätt att meddela egna föreskrifter (taxor) för den kommunala verksamheten inom tillsyn och prövning respektive kontroll (se mer i avsnitt 12.2.5). Bemyndigandet om detta finns i 27 kap. 1 § andra stycket miljöbalken. Vissa bestämmelser i förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken är tillämpliga på de kommunala avgifterna. Till skillnad från de avgifter som framgår av förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken tillfaller de avgifter som kommunen fastställer genom taxa kommunen själv. Enligt 27 kap. 1 § miljöbalken får kommunfullmäktige meddela föreskrifter om avgifter för bland annat tillsyn enligt miljöbalken eller bestämmelser meddelade med stöd av miljöbalken när det gäller en kommunal myndighetsverksamhet. Bestämmelsen innehåller alltså ett bemyndigande för kommunfullmäktige att besluta om föreskrifter för uttag av avgifter för den kommunala tillsynsverksamheten. Kommunens taxa anger grunderna för uträkning av hur viss miljöfarlig verksamhet ska debiteras för tillsyn.
21 Se Statskontorets rapport 2020:23 Översyn av avgiftssystemet för prövning och tillsyn som
sker enligt miljöbalken s. 28 och 107.
22 Se Statskontorets rapport 2020:23 Översyn av avgiftssystemet för prövning och tillsyn som
sker enligt miljöbalken s. 108.
SOU 2024:98 Finansiering och avgifter
1031
13.4.1 Utmaningar med dagens avgiftssystem
Flera tidigare utredningar har framhållit att det finns utmaningar med dagens avgiftssystem. Statskontoret och Naturvårdsverket hade under perioden 2020–2022 i uppdrag av regeringen att se över avgiftssystemet. Enligt den information vi har fått från Regeringskansliet pågår ett arbete med översyn av förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken för närvarande med utgångspunkt i Statskontorets och Naturvårdsverkets förslag. Vi beskriver några av myndigheternas slutsatser och förslag nedan.
Systemet har låg kostnadstäckningsgrad
Utgångspunkten är att avgiftssystemet ska ha full kostnadstäckning som mål. I dag är dock en stor del av arbetet finansierat genom skattemedel. Statskontoret uppskattade kostnadstäckningsgraden till omkring 71 procent för miljöfarlig verksamhet och omkring 19 procent för vattenverksamhet under perioden 2016–2019.
23
Även
om dessa beräkningar innehåller vissa osäkerheter och måste tolkas med försiktighet framstår det som tydligt att principen om full kostnadstäckning i dag inte uppnås. I praktiken innebär det bl.a. att många verksamheter systematiskt erhåller en större tjänst än vad de betalar för i avgift medan andra delar av avgiftskollektivet är nettobetalare till ett system som de inte fullt ut tar del av.
24
Avgiftssystemet innebär olika förutsättningar för länsstyrelsers och kommuners tillsyn
Miljötillsynsutredningen konstaterade 2017 att det nuvarande avgiftssystemet innebär olika förutsättningar för länsstyrelser respektive kommuner när de utför samma typ av tillsyn.
25
Storleken på
tillsynsavgiften för tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet är relaterad till om det är en länsstyrelse eller en kommun som utför tillsynen. Länsstyrelsernas taxor bestäms av regeringen i förordningen
23 Se Statskontorets rapport 2020:23 Översyn av avgiftssystemet för prövning och tillsyn som
sker enligt miljöbalken s. 28–31.
24 Se Naturvårdsverkets rapport 2022-03-28 Uppdrag att se över systemet för avgifter för sådan
prövning och tillsyn som sker enligt miljöbalken s. 136.
Finansiering och avgifter SOU 2024:98
1032
om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken och är lika över landet. Kommunerna ska ta ut avgifter som täcker deras kostnader för att utföra tillsyn. Deras avgifter är normalt högre än länsstyrelsernas. Många verksamheter som har länsstyrelsen som tillsynsmyndighet gynnas därför avgiftsmässigt jämfört med om länsstyrelsen har delegerat tillsynsansvaret till kommunen. Skillnader i avgiftsuttag mellan stat och kommun kan, förutom att det uppfattas som orättvist och svårt att förstå för verksamhetsutövare, också leda till att en kommun avstår från att begära överlåtelse av tillsyn från en länsstyrelse även om det skulle vara ändamålsenligt.
26
Avgiftssystemet är inte enhetligt
Vi kan konstatera att regeringens utgångspunkt är att samma principer ska gälla för avgiftsfinansieringen av tillsynen i hela miljöbalken. Samtidigt kan vi konstatera att regelverket inte innehåller något sådant enhetligt avgiftssystem. Som vi har nämnt tidigare finns det avgifter som har olika konstruktioner för olika verksamhetstyper och tillsynsområden, exempelvis när det gäller prövning och tillsyn av miljöfarlig verksamhet, vissa delar inom kemikalieområdet, strålskydd och dammsäkerhet.
27
De flesta centrala myndigheters arbete med prövning och tillsyn är finansierat genom myndigheternas förvaltningsanslag. Det finns dock undantag. Exempelvis finansieras den tillsyn som Strålsäkerhetsmyndigheten bedriver med avgifter, liksom delar av den tillsyn som Kemikalieinspektionen utövar.
Länsstyrelsernas prövning och tillsyn finansieras i huvudsak genom förvaltningsanslaget, i regel utan specificerade villkor om hur stor del av anslaget som ska användas för tillsyn. Förvaltningsanslaget fördelas av den enskilda länsstyrelsen till de olika verksamhetsområdena inom länsstyrelsen. Länsstyrelserna får normalt inte disponera över avgiftsintäkterna själva. När det gäller avgiftsintäkterna från tillsynen av dammsäkerhet får dessa dock disponeras av
26 Se Naturvårdsverkets rapport 2022-03-28 Uppdrag att se över systemet för avgifter för sådan
prövning och tillsyn som sker enligt miljöbalken s. 136 och Statskontorets rapport 2020:23 Översyn av avgiftssystemet för prövning och tillsyn som sker enligt miljöbalken s. 13.
27 Se SOU 2017:63 och Statskontoret rapport 2020:23 Översyn av avgiftssystemet för prövning
och tillsyn som sker enligt miljöbalken.
SOU 2024:98 Finansiering och avgifter
1033
den länsstyrelse som utövar tillsynen.
28
Vi har beskrivit länsstyrel-
sernas finansieringsmodell närmare i avsnitt 13.2.2.
13.4.2 Pågående översyn av förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken
Statskontorets slutsatser
Statskontoret övergripande slutsats 2020 var att avgiftssystemen i förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken inte helt stämmer överens med de relevanta och allmänna principerna för att ta ut avgifter. Statskontoret föreslog flera ändringar när det gäller avgifterna för miljöfarlig verksamhet. Enligt Statskontoret är fördelen med den nuvarande fasta årliga avgiften för prövning och tillsyn för miljöfarlig verksamhet visserligen att systemet är enkelt och förutsägbart för verksamhetsutövarna. Motprestationen är dock svår att påvisa för verksamhetsutövarna, eftersom systemet saknar tydlig koppling mellan den avgift de betalar och den prövning och tillsyn de får. Principen om full kostnadstäckning är inte heller uppfylld för miljöfarlig verksamhet.
Statskontoret ansåg därför att den årliga fasta avgiften för prövning och tillsyn bör separeras samt att en ny engångsavgift för helprövning bör införas. Dessa förändringar skulle enligt Statskontoret förtydliga motprestationen för verksamhetsutövarna, alltså vad de betalar för. Det skulle också göra prövningsansökningarna mer genomarbetade. En möjlighet för länsstyrelserna att ta ut timavgift för händelsestyrd tillsyn skulle också förstärka principen om att förorenaren ska betala.
Mer specifikt föreslog Statskontoret följande för miljöfarliga verksamheter:
• den årliga fasta avgiften för prövning och tillsyn bör behållas men beloppen separeras,
• en engångsavgift bör införas i samband med helprövning av nya verksamheter,
28 Se Statskontorets rapport Översyn av avgiftssystemet för prövning och tillsyn som sker enligt
miljöbalken s. 12–13.
Finansiering och avgifter SOU 2024:98
1034
• en möjlighet för länsstyrelserna att ta ut timavgift för händelsestyrd tillsyn bör införas,
• avgifterna bör betalas i efterhand av verksamhetsutövaren.
När det gäller vattenverksamhet var Statskontorets slutsats att avgifterna generellt uppfyller principerna om motprestation och lättbegriplighet. Däremot har avgiftssystemet låg kostnadstäckning och uppfyller inte principen om att förorenaren ska betala. Statskontoret ansåg emellertid att dessa utmaningar inte går att åtgärda genom att förändra avgiftssystemet. I stället behöver avgifterna sannolikt höjas. Statskontoret föreslog därmed att engångsavgiften för prövning behålls och att timavgiften för tillsyn behålls när det gäller vattenverksamheter.
Statskontoret föreslog vidare att
• regeringen bör ge Naturvårdsverket i uppdrag att årligen föreslå justeringar av avgiftsnivåerna i förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken,
• regeringen bör ge Naturvårdsverket i uppdrag att inrätta en samverkansgrupp med bred förankring hos inblandade aktörer,
• Naturvårdsverket bör bereda förslagen om justeringar av avgiftsnivåerna i förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken samt hur skillnaderna i statens och kommunernas avgiftsnivåer kan minska. Samverkansgruppen bör stödja Naturvårdsverket i dessa beredningar.
• Naturvårdsverket bör utnyttja de möjligheter till fördjupade analyser som kommer att finnas om avgifter för prövning separeras från avgifter för tillsyn,
• Naturvårdsverket bör i sitt pågående uppdrag om att utveckla tillsynen enligt miljöbalken väga in analyser av kostnadsredovisningarna för prövning och tillsyn i sin bedömning av tillsynsverksamhetens utvecklingsbehov.
• Länsstyrelserna bör få ersättning som motsvarar deras medverkan i tillsyn och prövning av verksamheter som har prövats enligt 17 kap. miljöbalken.
SOU 2024:98 Finansiering och avgifter
1035
Naturvårdsverkets författningsförslag
Regeringen gav Naturvårdsverket i uppdrag att ta fram författningsförslag med utgångspunkt i Statskontorets analys. Förslagen redovisades i en rapport 2022. Bland Naturvårdsverkets förslag kan nämnas följande:
Vad gäller prövning av miljöfarlig verksamhet (2 kap. FAPT) föreslog Naturvårdsverket bl.a. att de årliga prövningsavgifterna för verksamheter som driver verksamhet med stöd av miljötillstånd fasas ut och ersätts med ansökningsavgifter för verksamheter som ansöker om tillstånd till miljöfarlig verksamhet. Ansökningsavgiften föreslogs uppgå till mellan 75 000–1 300 000 kronor beroende på verksamhetens storlek, komplexitet och potentiell miljöpåverkan. Totalt föreslogs nio olika avgiftsnivåer. I beräkningarna har myndigheten utgått ifrån att en ansökningsavgift för prövning av ny verksamhet ska motsvara den totala kostnaden som en verksamhet betalar under en 10-årsperiod enligt dagens system. Naturvårdsverket bedömde att ett avgiftssystem med ansökningsavgifter bättre uppfyller de allmänna principerna om avgiftsuttag eftersom de i högre grad motsvarar motprestationen för den enskilda verksamheten. Utfasningen bör ske genom övergångsbestämmelser så att företag som har fått miljötillstånd relativt nyligen betalar i det gamla regelsystemet i 10 år efter att tillståndet fått laga kraft.
Ansökningsavgifterna för delprövning – ändringstillstånd och villkorsändringar – föreslogs vara lägre än vid helprövning. Avgiften för dessa prövningar bestämdes till 50 respektive 25 procent av verksamhetens avgiftskod, med ett tak med maximal avgift. Vissa prövningsärenden föreslogs ha fasta avgifter, däribland upphävande av tillstånd enligt 24 kap 13 § miljöbalken, förlängning av tid enligt 24 kap. 2 § 2 miljöbalken, verksamheter som omfattas av 6 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd samt verksamheter som ansöker om frivilligt tillstånd enligt 9 kap. 6 b § miljöbalken. Ansökningsavgiften föreslogs kompletteras med en ny tilläggsavgift för uppskjutna villkor i mål och ärenden och en ny avgift för omprövning av tillstånd.
Vidare föreslog Naturvårdsverket att ett tak för ansökningsavgiften införs för ansökningar som omfattar fler än en verksamhetsgrupp. Avgiftens skälighet bör prövas i det enskilda fallet.
Finansiering och avgifter SOU 2024:98
1036
Vad gäller tillsyn av miljöfarlig verksamhet föreslog Naturvårdsverket bland annat att de årliga tillsynsavgifterna höjs med 11 procent för att ligga i fas med den kostnadsutveckling som skett sedan år 2018 då avgifterna senast höjdes. Vidare föreslogs att de årliga tillsynsavgifterna som ligger lägst höjs till 8 000 kronor om året, vilket Naturvårdsverket anser motsvarar en lägsta nivå för tillsyn. Naturvårdsverket föreslog också att vissa avgiftskoder för täktverksamhet och vindkraft bör få en särskild justering där avgifterna höjs till 16 000 kronor om året vilket bättre avspeglar tillsynsbehovet.
Naturvårdsverket föreslog vidare, i enlighet med Statskontorets förslag, att det införs en möjlighet att ta ut en kompletterande timavgift för extraordinär tillsyn av miljöfarlig verksamhet. Förslaget bedömdes ge förutsättningar för att den tillsyn som i dag finansieras via årsavgifter kan genomföras på ett mer likvärdigt sätt än i dag. Naturvårdsverket föreslog också en ny tilläggsavgift för tillsyn av de industriutsläppsverksamheter som utgör huvudsakliga industriutsläppsverksamheter och som omfattas av offentliggjorda BATslutsatser mot bakgrund av de arbetsuppgifter som tillkommer i tillsynen.
Vad gäller vattenverksamhet (3 kap. FAPT) föreslog Naturvårdsverket, i enlighet med förslag som utarbetats av Havs- och vattenmyndigheten, bland annat att avgifterna för prövning, tillsyn och anmälan av vattenverksamhet bör höjas. Grundavgiften för tillståndsprövning av vattenverksamhet bör höjas till belopp om 20 000–700 000 kronor.
Vad gäller vattenverksamhet som avser markavvattning föreslog Naturvårdsverket att möjligheten att ta ut avgift för tillståndsprövning utökas till att omfatta även markavvattningsanläggningar i form av vallar och ytor. Förslaget bedömdes vara särskilt angeläget då skyddande invallningar, men även ytor, kan förväntas bli mycket vanligare till följd av ett förändrat klimat. Avgifterna för tillståndsprövning föreslogs höjas till avgiftsklass 5 till 9 (4 600–23 800 kronor) beroende på markavvattningsanläggningens omfattning. Naturvårdsverket ansåg att det bör vara möjligt att ta ut avgift för prövning av dispens från markavvattningsförbudet som i flertalet ärenden är den prövning som är mest komplicerad och tar längst tid, och föreslog därför en ny sådan avgift som bör bestämmas till samma nivå som tillståndsprövningen.
SOU 2024:98 Finansiering och avgifter
1037
Vad gäller viss övrig verksamhet (7 kap. FAPT) föreslog Naturvårdsverket höjningar av vissa befintliga avgifter för prövning av ansökan om dispens från områdesskydd, bl.a. avgiften för strandskyddsdispens. Naturvårdsverket identifierade att det saknas möjlighet att ta ut avgift för flera olika typer av prövningar. Därför föreslogs flera nya avgifter, bland annat för prövning av Natura 2000tillstånd. Därtill föreslogs ändrade och nya avgifter för Naturvårdsverkets handläggning av vissa ärenden i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av den 14 juni 2006 om transport av avfall.
Slutligen föreslog Naturvårdsverket vissa övriga förändringar av förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Naturvårdsverket föreslog att myndigheten bör få i uppgift att vart tredje år se över de flesta avgiftsnivåerna i förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken och att länsstyrelserna borde få i uppgift att redovisa samordnade beräknade timkostnader för tillsyn för att Naturvårdsverket ska få underlag för att anpassa avgifterna för tillsyn.
29
29 Se Naturvårdsverkets rapport 2022-03-28 Uppdrag att se över systemet för avgifter för sådan
prövning och tillsyn som sker enligt miljöbalken .
1039
14 Våra överväganden och förslag
14.1 Kapitlets innehåll
Det här kapitlet innehåller våra överväganden. Inledningsvis beskriver vi våra allmänna utgångspunkter. Därefter följer ett antal avsnitt med våra överväganden avseende behovet av en ny reglering om miljöprövning, en ny organisation för miljöprövning, en ny tillstånds- och granskningsplikt, en mer samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess och en begränsning av vissa myndigheters talerätt. Även behovet av en mer digital miljöprövningsprocess och en effektiv och enhetlig tillsyn övervägs.
I detta kapitel presenterar vi också våra överväganden avseende följdändringar i annan lagstiftning.
Avslutningsvis redogör vi för våra överväganden kring frågor om framtida behov av översyn och informations- och utbildningsinsatser.
14.2 Övergripande utgångspunkter för förslagen
Bedömning: Vår utgångspunkt är att de förslag vi lämnar ska
leda till en effektivare och mer förutsägbar miljöprövningsprocess. Både utifrån ett konkurrens- och rättssäkerhetsperspektiv väljer vi att utgå från den modell för och de krav på miljöprövningsprocessen som återfinns inom EU-rätten.
14.2.1 Inledning
I detta avsnitt beskriver vi våra allmänna utgångspunkter för förslagen i kapitel 1 och övervägandena i avsnitten 14.3–14.14 Vi inleder dock med att beskriva riksdagens och regeringens bild av behoven av förändring av tillståndsprocesserna enligt miljöbalken.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1040
14.2.2 Riksdagens och regeringens utgångspunkter
Riksdagen har i flera tillkännagivanden angett att regeringen bör vidta ytterligare steg för att förenkla och förkorta tillståndsprocesserna.
1
Regeringen har både genom författningsändringar och genom uppdrag till olika myndigheter vidtagit flera åtgärder för att göra miljöprövningsprocessen mer modern och effektiv. Se vår redovisning om detta i kapitel 2.
Av våra utredningsdirektiv framgår att det övergripande syftet med vårt uppdrag är att tillståndsprövningen enligt miljöbalken ska förenklas och förkortas rent tidsmässigt genom att göra prövningen mer flexibel, effektiv och förutsebar. Av direktiven framgår också att det är viktigt att tillståndsprövning enligt miljöbalken är konkurrensneutral i syfte att säkra näringslivets konkurrenskraft.
2
För att få en bild av vad regeringen menar med att tillståndsprövning enligt miljöbalken ska förkortas rent tidsmässigt kan vi konstatera att regeringen i propositionen Steg på vägen mot en mer
effektiv miljöprövning har angett att tillgänglig statistik visar att de
flesta mål och ärenden handläggs i rimlig tid, även om det finns tid att vinna genom effektiviseringar. Enligt regeringens bedömning finns det därför framför allt utrymme att ”kapa topparna”, dvs. att undvika att vissa mål och ärenden tar mycket lång tid att handlägga.
3
Se också mer om tillgänglig statistik i vårt kapitel 8.
När det gäller syftet att få tillståndsprövningen mer flexibel, effektiv, förutsägbar och konkurrensneutral anger regeringen sammanfattningsvis följande i våra utredningsdirektiv (direktiven i sin helhet återfinns i bilagan).
Effektivitet
När det gäller effektivitet framgår av våra utredningsdirektiv att det handlar om att miljötillståndsprocessen ska bidra till arbetet med den gröna omställningen för att nå klimat- och miljömålen i tid. Genom effektiva miljötillståndsprocesser ska Sverige också bli mer
1 Se bet. 2018/19:NU11 punkt 1, rskr. 2018/19:209, 2020/21:NU18 s. 11, rskr. 2020/21:228, 2022/23:NU13, rskr. 2022/23:160, bet. 2020/21:NU16, rskr. 2020/21:257, 2018/19:MJU punkt 4, rskr. 2018/19:275 och 2021/22:MJU29 punkt 9, rskr. 2021/22:389. 2 Se dir. 2023:78 s. 10. 3 Se prop. 2023/24:152 s. 36.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1041
attraktivt för investeringar i näringslivet. Exempel som nämns är utformningen av regelverket avseende miljöbedömningar och samråd i förhållande till de processuella krav som EU-rätten ställer på miljöprövning, men också förvaltningsmyndigheters roller i processen samt utformningen av instansordningen för olika måltyper som prövas av mark- och miljödomstol.
4
Flexibilitet
När det gäller flexibilitet anges i våra direktiv att det handlar om att nyttja befintlig flexibilitet i EU-regelverken för att öka förutsebarheten och minska tidsåtgången i miljötillståndsprocessen. Syftet är att Sverige ska kunna möta klimatomställningens utmaningar och säkra näringslivets konkurrenskraft.
5
Förutsebarhet
När det gäller förutsebarhet anges i våra direktiv att det i första hand handlar om att öka förutsebarheten i miljötillståndsprocessen genom tydligare regler för innehållet i ansökan och hur prövningen ska avgränsas, men också hur exempelvis gränsöverskridande samråd ska ske och hur ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter i processen ska se ut. Även det svenska genomförandet av art- och habitatdirektivet, fågeldirektivet och vattendirektivet bör analyseras utifrån detta perspektiv. Ett syfte med att öka förutsebarheten är att stärka näringslivets konkurrenskraft, svensk industriproduktion och svensk export av klimatvänliga produkter och teknik, vilket i sin tur ska bidra till att främja en grön omställning, att miljö- och klimatmålen kan nås samt till att öka exportens klimatnytta.
6
Konkurrensneutralitet
När det gäller konkurrensneutralitet används denna term i våra utredningsdirektiv i första hand i förhållande till den förlängning av tiden för prövningen som överklaganden medför.
7
På flera ställen
4 Se dir. 2023:78 s. 4 och 9. 5 Se dir. 2023:78 s. 3. 6 Se dir. 2023:78 s. 1–4. 7 Se dir. 2023:78 s. 11.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1042
nämns också behovet av att säkra näringslivets konkurrenskraft genom en effektivare process.
14.2.3 Våra utgångspunkter
Ytterst är vår utgångspunkt att de förslag vi lämnar ska lösa de utmaningar som beskrivs i utredningsdirektiven (se bilaga 1), men också de därmed nära sammanhängande utmaningar som vi har identifierat under utredningsarbetets gång. Sammantaget kan det uttryckas som att vår allmänna utgångspunkt är att våra förslag ska leda fram till en effektivare och mer förutsägbar, konkurrenskraftig och rättssäker miljöprövningsprocess. Avsikten är att uppnå en miljöprövningsprocess som håller en hög kvalitet och kan uppfylla syftet med processen. Samtidigt behöver miljöprövningsprocessen bidra i arbetet med att nå miljömålen genom att motverka att verksamheter och åtgärder får en negativ påverkan på människors hälsa och miljön. Se mer om miljömålen i kapitel 3.
Våra utgångspunkter beskrivs närmare nedan.
Förslagen ska leda fram till en effektivare och mer förutsägbar miljöprövningsprocess
I kapitel 7 och 9–14 har vi identifierat en lång rad utmaningar med nuvarande miljöprövningsprocess. Det handlar i första hand om utmaningar som är en följd av antingen oreglerade förhållanden, dubbelreglering eller en alltför otydlig eller komplex reglering. Ett exempel på en fråga som är oreglerad är huruvida prövning enligt miljöbalken krävs vid anläggande av en solkraftsanläggning. Ett exempel på en reglering som vi uppfattar ibland innebär en dubbelprövning är när krav på prövning av lokalisering och alternativ lokalisering för en specifik verksamhet ställs vid tillståndsprövning trots att frågan redan har avgjorts vid planläggning i detaljplan. Ett exempel på en fråga vars reglering vi har identifierat som både komplex och otydlig är regleringen av miljöprövningsprocessen i stort. För samtliga beskrivna exempel gäller att nuvarande reglering leder till osäkerhet vid tillämpningen. Dessa frågeställningar, liksom flera andra, behöver belysas och få en ny enklare och tydligare reglering.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1043
Sammanfattningsvis kan vi konstatera att processen i dag av framför allt verksamhetsutövare uppfattas som både oförutsägbar, komplex och konfliktfylld samtidigt som de tillstånd som ges uppfattas innehålla villkor som både är onödigt detaljerade och hindrar teknikutveckling. Vi gör bedömningen att en anledning till detta kan vara avsaknaden av en tydlig och sammanhållen reglering för just miljöprövningsprocessen i miljöbalken. En annan kan vara det faktum att den svenska miljöprövningsprocessen i dag på flera punkter är upplagd på ett annat sätt än det som förutses inom EU-rätten. Detta gäller exempelvis för den miljöbedömningsprocess som framgår av MKB-direktivet, men också organisatoriska frågor om vilken typ av myndighet som bör pröva ansökningar om tillstånd i första instans. Vi kan konstatera att det faktum att Sverige i vissa delar har valt en egen, och utifrån ett verksamhetsperspektiv delvis splittrad, prövningsmodell både har inneburit att vissa krav blivit strängare, men också att processen upplevs som komplicerad och konfliktfylld. Sammantaget uppges från verksamhetsutövarhåll att detta också medför konkurrensnackdelar i förhållande till miljöprövningen av motsvarande verksamheter i andra EU-länder. Vi kan också konstatera att förutsättningarna för att fortsätta med ett eget upplägg försämras i takt med att nya EU-direktiv och EU-förordningar beslutas. Detta eftersom avsikten med kraven och hur processen som utgångspunkt är tänkt att gå till blir tydligare och mer ensad för varje rättsakt som EU beslutar.
Mot denna bakgrund är vår utgångspunkt att de förslag vi lämnar ska medföra en effektivare och mer förutsägbar miljöprövningsprocess som ska uppfylla syftet med miljöprövningsprocessen i första hand genom att följa de krav och det upplägg för miljöprövning som förutsätts inom EU-rätten. På detta sätt underlättas också näringslivets konkurrenskraft.
När vi talar om syftet med miljöprövningsprocessen avser vi att processen ska säkerställa att tillåtelse att bedriva vissa verksamheter eller utföra vissa åtgärder ges först efter en prövning av om den aktuella verksamheten eller åtgärden kommer att uppfylla föreskrivna krav i första hand i miljöbalken och föreskrifter som har meddelats med stöd av miljöbalken. De krav som ställs i dessa föreskrifter ska i sin tur säkerställa de krav som finns inom EU-rätten.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1044
EU-rätten ställer krav på tillståndsprövning eller annan förprövning av vissa verksamheter eller åtgärder i syfte att
• säkerställa att en systematisk bedömning av miljöpåverkan görs av verksamheter eller åtgärder som på grund av sin art, storlek eller lokalisering kan medföra betydande miljöpåverkan (se t.ex. artikel 2.1 i MKB-direktivet),
• säkerställa att olika krav i EU:s rättsakter uppfylls (se t.ex. skäl
23–25 i CCS-direktivet8), och
• förebygga och begränsa utsläpp och andra störningar genom krav på rening, val av plats och andra försiktighetsmått, med hänsyn tagen till de ekonomiska omständigheterna och de lokala särdragen på den aktuella platsen (se t.ex. artikel 4 i industriutsläppsdirektivet).
Att Sverige har en skyldighet att genomföra EU-direktiven i den nationella lagstiftningen följer av artikel 189 i Romfördraget, men också av artikel 5, som innehåller en allmän skyldighet för medlemsstaterna att säkerställa att förpliktelserna enligt fördraget och rättsakterna fullgörs. Medlemsstaterna ska avstå från varje åtgärd som kan äventyra att fördragets mål uppnås.
Med stöd av dessa bestämmelser i fördraget har EU-domstolen utvecklat en praxis om vilka krav som ska ställas för att främst direktiven ska anses genomförda. Det finns ett stort antal avgöranden från domstolen som rör genomförandet av direktiv på miljöområdet.
Av regeringens proposition Steg på vägen mot en mer effektiv
miljöprövning framgår också att tillståndsprövning enligt miljö-
balken spelar en viktig roll för att avgöra för vilka ändamål mark- och vattenområden ska användas och för att motverka negativ påverkan på hälsa och miljö.
9
Av miljöbalkens portalparagraf framgår att bestämmelserna i miljöbalken syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. För att driva verksamheter hållbart ur ett miljö-
8 Se Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/31/EG av den 23 april 2009 om geologisk lagring av koldioxid och ändring av rådets direktiv 85/337/EEG, Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG, 2001/80/EG, 2004/35/EG, 2006/12/EG och 2008/1/EG samt förordning (EG) nr 1013/2006. 9 Se prop. 2023/24:152 s. 35.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1045
perspektiv krävs att verksamheten inte skadar miljö, klimat eller naturens resurser.
Samtidigt kan vi konstatera att effektivitet inom ramen för tillståndsprövning generellt handlar om att handlägga ärenden snabbt, enkelt och med tillräcklig kvalitet. Effektiviteten behöver vägas mot rättssäkerhet och andra värden. Det innebär att processen inte får medföra att ärenden handläggs så snabbt att krav på opartiskhet, utredning eller kommunikation åsidosätts. Vid avvägningen mellan en snabb handläggning och en handläggning av hög kvalitet, väger kvaliteten i besluten tungt med hänsyn till beslutets påverkan på den enskilde och miljön. I denna del kan vi också konstatera att det av 9 § första stycket förvaltningslagen följer att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts.
Vi gör bedömningen att viktiga utgångspunkter för en effektiv tillståndsprocess enligt miljöbalken dels är att kravet på förprövning av en verksamhet eller åtgärd är miljömässigt motiverad, dels att miljöprövningen är utformad för att så snabbt som det går, med hänsyn till de krav på prövningen som EU-rätten ställer, nå syftet med prövningen på ett rättssäkert sätt. Miljöprövningsprocessen bör således innebära att förutsättningarna för att ge ett miljötillstånd för en verksamhet eller åtgärd ska prövas snabbt och enkelt utan att kraven på hälsa och miljöskydd åsidosätts. En del i detta är att hålla handläggningstiderna så korta som möjligt utan att försvåra möjligheten att uppnå miljömålen eller åsidosätta allmänhetens rätt till insyn och deltagande.
Vi gör vidare bedömningen att miljöprövningssystemet bör vara utformat så att det främjar investeringar som innebär att teknik, metoder och arbetssätt som påverkar miljön negativt fasas ut till förmån för mer resurseffektiva och miljövänliga processer och tekniker. Våra förslag ska också bidra till att åtgärda brister i processen som kan medföra konkurrensnackdelar eller en risk för att det uppstår en större belastning på miljön än vad som annars hade varit fallet. Kravet på effektivitet innebär vidare att våra förslag ska leda till en ökad samordning av de behandlade kraven och processerna i miljöbalken med motsvarande eller nära sammanhängande krav och processer i andra lagar såsom exempelvis plan- och bygglagen. I de fall frågor regleras både i miljöbalken och i annan lagstiftning är det viktigt att det finns en genomtänkt process där frågor varken prövas
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1046
dubbelt eller ”faller mellan stolarna”. Det behöver vara tydligt vilka krav som ställs, hur processen ser ut och vilken myndighet som är prövningsmyndighet, tillsynsmyndighet respektive vägledande myndighet.
Slutligen innebär kravet på effektivitet att våra förslag ska ge möjlighet till en ökad digitalisering. Detta gäller både berörda myndigheters prövningsprocesser och möjligheten för olika aktörer att ta del av handlingar och få lämna in underlag. Vår utgångspunkt är att miljöprövningsprocessen, i de delar som är lämpliga, bör vara digital.
Eftersom vi tar vår utgångspunkt i EU-rättens krav och möjligheter vill vi vara tydliga med att detta innebär att förslagen inte i alla fristående delar kommer att leda till en snabbare eller enklare process. Däremot bör förslagen i sin helhet på sikt leda till en mer förutsägbar, konkurrenskraftig och effektiv process.
Förslagen ska leda fram till en rättssäker miljöprövningsprocess
Att en myndighets prövningsprocess är rättssäker innebär bl.a. att myndighetsutövningen ska ske på ett korrekt sätt enligt internationell rätt, grundlag, lag och andra författningar. Detta relaterar också till förvaltningslagens grundprinciper om legalitet, objektivitet och proportionalitet (jfr 5 § FL). Av dessa principer framgår att en myndighet endast får vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen. Vidare ska myndigheten i sin verksamhet vara saklig och opartisk. Myndigheten får ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot.
Genom dessa principer har den enskilde ett skydd mot godtyckliga ingrepp och beslut från samhällets sida. Att processen ska vara rättssäker innebär också att alla ska bedömas på ett likartat sätt i liknande ärenden. Vi gör bedömningen att en rättssäker miljöprövningsprocess är helt grundläggande både för regelverkets ändamålsenlighet och för dess legitimitet. Regelverket ska också vara lätt att tillämpa och förstå. I detta ligger bl.a. att regleringen inte ska vara för omfattande eller för komplex. Vidare bör termer och språkbruk vara enkla och moderna.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1047
I de delar vi har identifierat att tillämpningsproblemen med nuvarande regelverk inte bara är en följd av otydlig nationell rätt utan också en följd av det valda genomförandet av EU-rätten, är vår utgångspunkt att förslagen inte bara ska förtydliga den nationella rätten, utan också säkerställa att den svenska regleringen är i överensstämmelse med EU:s regelverk såsom det har uttolkats av EU-domstolen.
14.3 En ny reglering om miljöprövning
Förslag: Bestämmelser om krav på miljöprövning av vissa verk-
samheter och åtgärder som påverkar miljön och om handläggningen av sådana ärenden samlas i ett nytt 20 kap. miljöbalken. Kapitlet inleds med en bestämmelse om kapitlets innehåll.
Bedömning: Miljöprövning bör förbehållas den prövning av
verksamheter och åtgärder som följer på krav på både tillstånd enligt EU-rätten och miljöbedömning enligt MKB-direktivet.
14.3.1 Inledning
I detta avsnitt beskriver vi vår bild av behovet av en ny reglering om miljöprövning och vad som avses med miljöprövning. Därefter redogör vi för var en sådan reglering bör placeras och hur den bör utformas rent författningstekniskt.
Följdändringar med anledning av förslaget redovisas i avsnitten 14.15–14.17.
14.3.2 Varför behövs en ny reglering om miljöprövning?
I kapitel 7 och i avsnitt 10.3.2 har vi konstaterat att bestämmelserna om krav på tillståndsplikt liksom vad prövningsmyndigheten ska pröva sedan en ansökan om tillstånd har lämnats in till prövningsmyndigheten varken är enkla att hitta i miljöbalksregelverket eller enkla att tillämpa. Ett skäl för detta kan vara att miljöbalken inte innehåller något kapitel med en tydlig och samlad beskrivning av kraven på tillstånd, hur miljöprövningen ska gå till, vilka frågor som
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1048
ska bedömas och vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att tillstånd ska kunna ges.
Vi gör bedömningen att dagens reglering inte bara upplevs som otydlig och därmed ineffektiv, utan också att tillämpningen av den upplevs som oförutsägbar på ett sätt som bl.a. kan motverka intresset för investeringar i nya eller ändrade verksamheter i Sverige. Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att en av våra viktigaste uppgifter är att föreslå förtydliganden och förenklingar i regelverket.
Vi har övervägt möjligheten att förtydliga miljöprövningsprocessen inom ramen för nuvarande verksamhetsindelning mellan miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter och de olika processregler som finns kopplade till sådana verksamheter på olika ställen i miljöbalken och i föreskrifter som är meddelade med stöd av balken. Med ett sådant förslag skulle vi dock konservera den delvis omoderna och mindre ändamålsenliga uppdelning av processreglerna som finns i dag. Vi kan konstatera att nuvarande differentierade regelverk för miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter i stora delar är en rest från tiden före miljöbalkens tillkomst när frågorna reglerades i olika lagar. Processreglerna för vattenverksamheter sträcker sig i delar tillbaka till 1900-talets början (se vår beskrivning av hur frågor om miljöprövning har reglerats historiskt i kapitel 4).
Vi gör bedömningen att tiden nu är mogen för att överväga moderna och mer samordnande processregler så långt detta är lämpligt mot bakgrund av verksamheternas olika karaktär. Vi gör också bedömningen att det finns skäl för att på ett systematiskt och kronologiskt sätt förtydliga miljöprövningsprocessen i miljöbalken. Behovet av förtydligande avser både frågan om vilka verksamheter och åtgärder som bör omfattas av krav på förprövning och vilka olika steg miljöprövningsprocessen bör innehålla. Det bör också tydliggöras vilka förutsättningar som bör vara uppfyllda för att tillstånd ska kunna ges. Som vi har angett i avsnitt 14.2 är vår utgångspunkt att en ny samlad reglering om miljöprövning inte bara ska innebära att regleringen ska bli tydligare och enklare att förstå och tillämpa utan också att miljöprövningsprocessen som helhet samtidigt ska bli mer effektiv och förutsägbar.
Som vi har beskrivit i avsnitten 2.4.2 och 7.4.3 är tanken på att samla regleringen om miljöprövning inte helt ny. Redan 2002 fann Miljöbalkskommittén, i sin vision för framtiden, att det fanns be-
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1049
hov av en större översyn av miljöbalkens bestämmelser i syfte att tydliggöra och samla bestämmelserna om miljöprövning för olika slags verksamheter. Kommittén gjorde bedömningen att visionen också förutsatte en ny myndighetsorganisation.
10
Miljöprocess-
utredningen gjorde en motsvarande bedömning 2009.
11
Av olika
skäl föreslog de dock inte en sådan förändring då.
Ett första steg i arbetet mot en tydligare och effektivare miljöprövningsprocess är alltså, enligt vår bedömning, att på ett utifrån miljöprövningsprocessen kronologiskt sätt samla och ensa bestämmelserna med kraven på prövningen. Liksom Miljöbalkskommittén ser vi också att den nya miljöprövningsprocessen förutsätter en ny prövningsorganisation i första instans (se förslag i avsnitt 14.6).
14.3.3 Vad avses med miljöprövning?
Närmare om vilka specifika verksamheter och åtgärder som vi bedömer bör prövas genom miljöprövning framgår av avsnitt 14.7. I detta avsnitt beskriver vi vad vi menar med miljöprövning.
För det första har frågan uppkommit vad som avses med termen miljöprövning och om inte all prövning enligt miljöbalken skulle kunna anses vara miljöprövning. Vi kan konstatera att det inom ramen för miljöbalken finns många olika slags prövningar. Det handlar om ansökningar som resulterar i tillstånd eller dispenser och anmälningar som ibland resulterar i någon form av beslut. Oavsett om fråga är om en ansökan om tillstånd eller en anmälan kan den process som följer på en ansökan respektive en anmälan se mycket olika ut och prövas av olika myndigheter. Exempelvis är det stor skillnad på den process i mark- och miljödomstol som följer på en ansökan om tillstånd för ett vattenkraftverk och den process i kommun som följer på en ansökan om tillstånd för ett enskilt avlopp. I detta betänkande ser vi över den process som följer på krav på tillstånd enligt EU-rätten och där det samtidigt finns krav på att följa den process för miljöbedömning som finns i första hand i MKB-direktivet. Det är också denna miljöbalksprocess som gäller för flertalet tillståndspliktiga vattenverksamheter och miljöfarliga verksamheter. För att tydliggöra när fråga är om en sådan prövning
10 Se SOU 2002:50 s. 22. 11 Se SOU 2009:10 s. 269.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1050
gör vi bedömningen att det är lämpligt att denna typ av prövning får en egen beteckning för att skilja den från andra typer av prövning enligt miljöbalken. Eftersom den term som normalt används för denna typ av prövning är miljöprövning gör vi bedömningen att denna term är lämplig att använda specifikt för denna process, se vårt förslag till legaldefinition i avsnitt 14.5.1.
Som vi har angett ovan i avsnitt 14.2 är en av våra utgångspunkter att ta avstamp i EU-rättens krav. Frågan är då vilka krav på prövning som EU-rätten ställer i förhållande till verksamheters och åtgärders påverkan på miljön. I flera EU-förordningar och EUdirektiv ställs krav på verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd för en verksamhet eller åtgärd som påverkar miljön, se beskrivning i kap. 7. Innan verksamheten eller åtgärden får påbörjas krävs också att den myndighet som prövar ansökan har gett tillstånd till verksamheten eller åtgärden. Krav på tillstånd ställs i första hand för verksamheter och åtgärder som har en betydande miljöpåverkan. Ibland framgår det direkt av EU-rätten om en viss verksamhet eller åtgärd ska bedömas ha en betydande miljöpåverkan och tillstånd därför bör krävas. För andra verksamheter och åtgärder kan EUrätten ställa krav på en prövning av huruvida verksamheten eller åtgärden innebär en betydande miljöpåverkan innan krav på tillstånd ställs. Denna typ av reglering finns exempelvis i MKB-direktivet och industriutsläppsdirektivet (se beskrivningar i avsnitten 5.3.5 och 5.3.6).
Vi gör bedömningen att den nya regleringen om miljöprövning bör utgå från dessa krav i EU-rätten. Detta innebär att den myndighet som utför prövningen bör handlägga dels ansökningar om tillstånd, dels sådana ansökningar om bedömning av betydande miljöpåverkan som kan resultera i ett krav på tillstånd. Om en granskning om betydande miljöpåverkan resulterar i att en sådan påverkan inte kan antas gör vi bedömningen att EU-rätten förutsätter att även ett sådant ansökningsärende bör avslutas med ett besked som innebär att verksamheten eller åtgärden får påbörjas om förutsättningar finns för detta. Det handlar då om ett slags förenklat tillståndsförfarande för verksamheter och åtgärder som efter en granskning inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
I gällande rätt ställs krav på tillstånd eller anmälan för i första hand miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter enligt miljöbalken. Som vi nämnde ovan prövas kraven på tillstånd av
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1051
olika myndigheter enligt olika processer beroende på vilken verksamhet eller åtgärd ansökan avser, medan anmälningsärenden normalt hanteras av respektive tillsynsmyndighet. Samtidigt kan vi konstatera att kopplingen till kraven inom EU-rätten både avseende kravet på prövning och regleringen av processen i dag delvis är oklar. Detta gäller i första hand nuvarande anmälningsförfaranden. Utmaningarna kring dessa frågor framgår av avsnitt 7.2 och 9.6.3.
Vid vår bedömning av behovet av förprövning genom miljöprövning har vi övervägt vilka typer av förfaranden som bör finnas för att uppfylla EU-rättens krav och samtidigt uppfylla svenska förvaltningsrättsliga principer. En sådan princip är att anmälningsförfaranden endast bör användas i sådana situationer då ett beslut inte krävs, dvs. när det räcker med en anmälan innan verksamheten eller åtgärden påbörjas. Vid användningen av anmälningsförfaranden bör det alltså som huvudregel räcka att verksamhetsutövaren flaggar upp för tillsynsmyndigheten att han eller hon avser att inleda en viss verksamhet eller påbörja en viss åtgärd. Effekten blir således knuten till själva anmälan och inte till ett efterföljande beslut.
Vi kan konstatera att denna utgångspunkt för anmälningsförfaranden som huvudregel gör dem mindre lämpliga när EU-rätten ställer krav på förprövning genom ansökningar och tillstånd, exempelvis enligt MKB-direktivet. Däremot kan ett sådant upplägg passa bra i andra situationer. Läs mer om utgångspunkter för olika förfaranden i betänkandet Kamerabevakning i offentlig verksamhet från 2023 års kamerabevakningsutredning.
12
Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att en ny reglering med krav på prövning av verksamheter och åtgärder genom miljöprövning för det första bör ta sin utgångspunkt i EU-rättens krav på förprövning genom tillstånd respektive genom ett granskningsförfarande där en verksamhets eller åtgärds betydande miljöpåverkan först bedöms innan tillståndsplikt inträder. För det andra gör vi bedömningen att det är lämpligt att nuvarande anmälningsinstitut inte används i de situationer där EU-rätten ställer krav på förprövning genom tillstånd eller granskningsförfarande. Det svenska anmälningsinstitutet enligt miljöbalken bör i stället förbehållas två situationer. För det första bör anmälningsinstitutet användas när Sverige på ett generellt plan utifrån de kriterier som anges i bilaga 3 till MKB-direktivet har gjort bedömningen att en verksamhet eller
12 Se SOU 2024:27.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1052
åtgärd typiskt sätt inte kommer att kunna medföra en betydande miljöpåverkan. För det andra bör anmälningsinstitutet användas när Sverige väljer att ställa krav på bedömning av hur en verksamhet eller åtgärder uppfyller kraven i miljöbalken även om EU-rätten inte ställer krav på prövning av verksamheten eller åtgärden. Läs mer om krav på anmälan i avsnitt 14.7.
14.3.4 Var bör den nya regleringen om miljöprövning placeras?
Under arbetets gång har vi fått olika förslag på var en ny samlad reglering om miljöprövning bör placeras. Ett förslag har inneburit att regleringen bör lyftas ut till en egen lag skild från miljöbalken. Fördelen med ett sådant alternativ har angetts vara att på så sätt få en specifik processlag för miljöprövningen som ett avsteg från förvaltningslagen. En nackdel med en sådan lösning är, enligt vår bedömning, att en av miljöbalkens huvudprocesser då skulle lyftas ur balken och därmed urholka miljöbalken på ett mindre lämpligt sätt. Risken för att återstående reglering i miljöbalken skulle uppfattas som fragmenterad och ofullständig är överhängande med ett sådant alternativ. Vi gör således bedömningen att den nya regleringen om tillståndsplikt och miljöprövning på lagnivå även fortsatt bör återfinnas i miljöbalken och på förordningsnivå bör återfinnas i miljöprövningsförordningen, som är den förordning som redan i dag innehåller bestämmelser om bl.a. tillståndsplikt. Reglerna på lagnivå bör utgöra ramen, medan regleringen på förordningsnivå bör handla om att ange de närmare kraven på tillståndsplikt samt på processen.
Frågan är då var i miljöbalken ett nytt kapitel om miljöprövning bör placeras. Även i denna del har olika alternativ förts fram. Inledningsvis har vi övervägt en placering i miljöbalkens första avdelning eftersom regleringen kommer att innehålla både materiella och processuella bestämmelser som är grundläggande för bestämmelserna i miljöbalkens efterföljande avdelningar. Eftersom kapitlet i första hand kommer att innehålla processuella bestämmelser har dock en placering i miljöbalkens fjärde avdelning, som innehåller processuella bestämmelser, framhållits som lämpligast av vår expertgrupp. Vi instämmer i att en sådan placering rent dispositionsmässigt framstår som mest logisk och gör därför bedömningen att det nya kapitlet bör placeras i miljöbalkens fjärde avdelning. Eftersom det i fjärde
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1053
avdelningen finns ett sedan tidigare upphävt kapitel, 20 kap., gör vi bedömningen att det nya kapitlet om miljöprövning lämpligen bör placeras där, som ett nytt 20 kapitel. Kapitlet bör få rubriken Miljöprövning.
14.3.5 Hur bör den nya regleringen utformas rent författningstekniskt?
När det gäller den författningstekniska utformningen av bestämmelserna i det nya 20 kap. miljöbalken har olika synpunkter framförts under arbetets gång. Detta är helt naturligt med tanke på de omfattande förändringar av miljöbalken som vi föreslår. Synpunkterna i denna del har i första hand handlat om att det nya 20 kap. miljöbalken inte bör innehålla för många paragrafer, att det ibland kan vara enklare med bestämmelser i paragrafer i stället för i bilagor, vilken placering som är lämplig för bemyndiganden, hur många adressater som bör finnas i en paragraf etc.
Vår utgångspunkt är att de författningsförslag vi lämnar ska vara i överensstämmelse med de riktlinjer som finns för författningsskrivning.
13
Detta innebär att vi har försökt att få till ett språk i författ-
ningsförslagen som är så klart och enkelt som möjligt.
I de delar författningsförslagen endast innebär ändringar av nuvarande bestämmelser har vi dock valt att begränsa våra förslag avseende modernisering av språket till sådana ändringar som rekommenderas i Svarta listan
14
, såsom att exempelvis ändra från ”skall”
till ”ska”. Vi har också valt att begränsa våra övriga redaktionella omarbetningar av sådana bestämmelser. I detta sammanhang vill vi lyfta fram att vi har identifierat ett framtida behov av en mer övergripande översyn av språket i vissa av författningarna. Detta gäller exempelvis lagen (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929.
I det föreslagna nya 20 kap. miljöbalken och i de föreslagna nya 2–8 kap. miljöprövningsförordningen har vi lagt ner mer omsorg på utformningen av bestämmelserna. Vi har också valt att placera bestämmelserna i kronologisk ordning med syftet att det ska vara enkelt för läsaren att förstå miljöprövningsprocessen. För läsaren hade
13 Se Ds 2014:1. 14 Se SB PM 2011:1.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1054
det naturligtvis varit ännu enklare om samtliga krav funnits på samma regleringsnivå, men i denna del har vi utgått från de principer som finns för vad som är lämpligt att reglera på lag- respektive förordningsnivå. Detta innebär att de mer detaljerade kraven på innehåll i olika handlingar m.m. och andra bestämmelser av mer verkställande karaktär återfinns på förordningsnivå. Genom att bestämmelserna i 20 kap. miljöbalken och miljöprövningsförordningen följs åt och vi i stor utsträckning har föreslagit mellanrubriker för att tydliggöra innehållet paragraferna är dock tanken att läsaren enkelt ska få en god överblick över kraven i processen som helhet.
Med tanke på omfånget av bestämmelser i föreslagna 20 kap. miljöbalken har vi valt att inleda kapitlet med en paragraf som redogör för kapitlets innehåll på motsvarande sätt som finns exempelvis i 6 kap. miljöbalken. Av paragrafen bör framgå att kapitlet innehåller bestämmelser om krav på miljöprövning av vissa verksamheter och åtgärder som kan påverka miljön och handläggningen av ärenden om miljöprövning.
Varje ny paragraf i det föreslagna 20 kap. miljöbalken innehåller en sakfråga och består av högst tre stycken. Vid uppräkning av flera krav i ett och samma stycke har vi som huvudregel använt punktuppställningar för att underlätta förståelsen av bestämmelsen. Vid hänvisningar till bestämmelser i andra kapitel i miljöbalken eller i andra författningar har vi kombinerat paragrafhänvisningen med en kort information om innehållet i den bestämmelse som hänvisningen avser. Bara den som behöver få mer detaljer behöver då leta fram bestämmelsen i hänvisningen.
När det gäller frågan om hur många adressater en ny paragraf bör ha anges i riktlinjerna för författningsskrivning att det är av vikt att klargöra vem en bestämmelse riktar sig till och att inte blanda olika tillämpare hur som helst i en paragraf. Vår utgångspunkt har varit att i varje bestämmelse ange vem som är bestämmelsens adressat. Som huvudregel har vi också endast en adressat per paragraf. Vid de tillfällen vi föreslår mer än en adressat i en paragraf handlar det normalt om att vi i ett avslutande stycke anger att regeringen får meddela ytterligare föreskrifter i saken. Regeringen blir då en ny adressat. Skälet för att vi har valt denna ordning är dels för att antalet paragrafer i kapitlet inte ska bli alltför stort, dels för att hålla ihop bemyndigandena till regeringen med regleringen av motsvarande fråga på lagnivå. Vi har således inte valt alternativet att samla
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1055
alla bemyndiganden på ett ställe i kapitlet. På detta sätt följer upplägget i 20 kap. upplägget för reglering av bemyndiganden i flertalet kapitel i miljöbalken.
När det gäller frågan om krav för olika verksamheter, exempelvis krav på tillstånd eller anmälan, bör uppställas i bilagor eller i paragraftext har vi i huvudsak valt en uppställning i tabellform i bilagor. Skälen för detta framgår närmare av avsnitt 14.7.11.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 20 kap. 1 § miljöbalken.
14.4 Utgångspunkter för en mer samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess
Bedömning: En ny samordnad miljöbedömnings- och tillstånds-
prövningsprocess bör införas för alla tillståndspliktiga verksamheter och åtgärder. En myndighet bör göras ansvarig för att hålla ihop hela processen.
Varje steg i processen bör tydliggöras och flera steg bör få en tidsfrist. För hela processen bör det finnas en tidsplan.
Vid sidan om nuvarande tillståndsplikt bör det införas ett enklare tillståndsförfarande för sådana verksamheter och åtgärder för vilka en granskning av betydande miljöpåverkan behöver göras. Om granskningen innebär att en betydande miljöpåverkan inte kan antas bör ett igångsättningsbesked ges.
Ett enklare förfarande bör som utgångspunkt även gälla vid ändringar och omprövningar av befintliga verksamheter.
I avsnitt 14.2.3 beskriver vi vår bild av syftet med miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen. Sammanfattningsvis kan sägas att huvudsyftet är att processen ska säkerställa att tillåtelse att bedriva vissa verksamheter eller utföra vissa åtgärder ska ges först efter en förprövning av om den aktuella verksamheten eller åtgärden kommer att uppfylla föreskrivna krav i första hand i miljöbalken och föreskrifter som har meddelats med stöd av denna. De krav
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1056
som ställs i dessa föreskrifter ska i sin tur säkerställa de krav som finns inom EU-rätten. Processen ska vara så effektiv och förutsägbar som möjligt bl.a. för att säkra näringslivets konkurrenskraft.
Framför allt i kapitel 9 och 10 har vi redogjort för de utmaningar som finns med nuvarande miljöbedömningsprocess och tillståndsprocess. En del i utmaningsbilden handlar om den tid processen tar från projektidé till färdigt tillstånd.
När det gäller handläggningstiden för de myndigheter som slutligt prövar ärenden och mål om tillstånd enligt miljöbalken kan vi, som vi har redogjort för i avsnitt 8.2 och 14.2, konstatera, att de flesta mål och ärenden i det svenska prövningssystemet handläggs inom en rimlig tid. Det finns emellertid utrymme för att genom en mer samordnad process både korta tiden ytterligare och att ”kapa topparna”, dvs. att undvika att vissa ärenden tar mycket lång tid att handlägga. Samtidigt ser vi att det finns utrymme för att öka förutsebarheten i hur lång tid en miljöprövning tar.
Som stöd för våra överväganden och förslag har vi bl.a. utgått från befintlig statistik och Miljöprövningsutredningens redogörelse av generella faktorer som påverkar handläggningstiden.
15
Vi har också
försökt fördjupa förståelsen för vad som händer när handläggningstiden drar i väg genom att gå igenom befintliga beskrivningar och genom samtal med olika aktörer.
Statistiken visar att det finns en stor spridning i handläggningstid. En jämförelse mellan statistiken och den genomsnittliga styckkostnaden för ett ärende ger vidare slutsatsen att den totala handläggningstiden inte är direkt kopplad till arbetad tid, utan det är också andra faktorer som påverkar.
Handläggningstider som överskrider de handläggningsmål som finns i dag är nästan alltid ett resultat av flera faktorer. Det går inte att bortse från att handläggningstiden påverkas av vilken typ av verksamhet det rör sig om, och att ärenden med stor omfattning och komplexitet tar längre tid att hantera. Om många berörs av en sökt verksamhet eller åtgärd ökar också behovet av kommunikation. För sökandens del försenas handläggningen av att uppgifterna i ansökan är bristfälliga och den tid som behövs för att komplettera ansökan. De längsta fördröjningarna följer om ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen inte på ett fullgott sätt beskriver de väsentliga miljöeffekterna och sökanden därför behöver åläggas att komplettera
15 Se SOU 2022:33 s. 98 och 99.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1057
underlaget med utredningar. Särskilt problematiskt blir det om kompletteringen bara kan göras under viss årstid. En annan förseningsfaktor kan vara förändringar av projektet eller ändrade yrkanden under den pågående handläggningen. För remiss- och partsmyndigheternas del försenas handläggningen framför allt av att det framförs nya uppgifter eller krav på utredningar sent i processen. Ett mål eller ärende kan också behöva vilandeförklaras i väntan på svar om det kommunala vetot eller regeringens prövning rörande en viss fråga. I redovisningen om statistiken för 2023 förklarar t.ex. Domstolsverket ett maxvärde med en längre vilandeförklaring i samband med annat mål, där domstolen behövt invänta regeringens prövning rörande slutförvar av kärnbränsle.
Även prövningsmyndighetens förmåga att handlägga ett ärende effektivt och leda det framåt har betydelse för handläggningstiden. Miljöprövningsutredningen lyfte t.ex. fram behovet av en ökad användning av tidsplaner, liksom muntliga sammanträden för att tidigt reda ut frågor under processen.
16
Länsstyrelsen i Västra Götalands
län har under flera år arbetat med att utveckla arbetet med miljöprövning. Arbetet bedöms ha gett resultat och bidragit till att fler ärenden hanteras inom fastställda handläggningsmål och att mediantiden förkortats. Myndigheten har vidtagit flera åtgärder, här kan som exempel nämnas nya vägledningsdokument, en utvecklad planering, ett nytt system med resurshandläggare samt ökat administrativt stöd till handläggarna. För att hantera särskilt komplexa prövningar formeras ett team inom myndigheten för att frigöra resurser hos de kompetenser som behövs.
17
Erfarenheterna visar att det är
möjligt att förkorta handläggningstiden av vissa typer av ärenden utan att det behöver leda till ökade kostnader. En förutsättning för detta synes vara att myndigheten har en sådan storlek som gör det möjligt att organisera sig på ett effektivt sätt.
18
Även om det går att förbättra effektiviteten inom ramen för nuvarande organisation och regelverk ser vi att det finns behov av mer genomgripande förändringar. För att korta tiden för den sammanlagda miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen ytterligare och för att samtidigt skapa den förutsebarhet och flexibilitet som behövs för att stärka konkurrenskraften, öka investeringsviljan
16 Se SOU 2022:33 s. 341–345. 17 Se Miljöprövning 2023 – Prövning av miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken, juni 2024, Länsstyrelsen i Västra Götalands län. 18 Se e-post från Länsstyrelsen i Västra Götalands län daterad den 5 juni 2024.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1058
och främja en effektiv klimatomställning av industrin, bedömer vi att det inte bara handlar om att åtgärda separata specifika utmaningar. Mot bakgrund av den breda utmaningsbilden ser vi i stället att det finns skäl för att överväga en helt ny miljöprövningsprocess.
Hur uppnår vi då en miljöprövningsprocess som är mer effektiv och förutsägbar än dagens process? I detta arbete har vi sett över samtliga krav och steg i dagens process. Vi har också gjort en översyn av den organisation som prövar ärenden om tillstånd enligt miljöbalken (se mer om detta i avsnitt 14.6).
Av stor betydelse är att inkludera den del som föregår miljöprövningsprocessen i översynen. Vi avser då den miljöbedömningsprocess enligt 6 kap. miljöbalken som verksamheter och åtgärder som påverkar miljön behöver genomgå. Tiden för undersöknings- och avgränsningssamråd innan ansökan om tillstånd lämnas in ingår inte i dagens handläggningsstatistik. Ett skäl för detta kan vara den uppdelning i ansvar mellan länsstyrelsen och verksamhetsutövaren som finns för denna del av processen. Samtidigt påverkar tiden för samråden innan ansökan lämnas in den totala faktiska tiden från projektidé till beslutat tillstånd. Av de nya EU-förordningarna om kritiska och strategiska råmaterial och netto-nollteknik framgår dessutom att delar av miljöbedömningsprocessen ska räknas in i tillståndsprocessen och de tidsfrister som gäller för denna. I denna del behöver Sverige således tänka om och det kan därför vara lämpligt att framtida statistik även inkluderar denna del i processen.
När det gäller de olika processtegen redogör vi för de utmaningar som vi har identifierat i avsnitten 14.6–14.11. Sammanfattningsvis har vi identifierat följande förändringsbehov.
• Prövningsmyndigheten bör var mer aktiv och effektiv i arbetet med att driva processen framåt. I det ingår att ge stöd till sökanden, ta ett större ansvar för att samrådet genomförs på ett ändamålsenligt sätt och ta ställning till den sökta verksamhetens betydande miljöpåverkan på ett öppet och transparent sätt. Tillsynsmyndigheten bör också ta ett större ansvar för att säkerställa att tillstånden hålls uppdaterade. Det tydligare ansvaret innebär inte att verksamhetsutövarens ansvar för att skaffa sig den kunskap som behövs minskar.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1059
• Krav på förprövning av en verksamhet eller åtgärd bör anpassas till EU-rätten och utformas så att den skapar incitament för sökanden att minska miljöpåverkan. Det gäller både nya och ändrade verksamheter och åtgärder. Sådana undantag från kraven som EU-rätten ger bör införas.
• Omfattningen av tillståndsprövningen behöver bli tydligare.
Det måste vara möjligt att förutse vilka frågor som måste hanteras i tillståndsprövningen och regleras i ett tillstånd respektive vilka frågor som i stället kan hanteras inom ramen för tillsynen. Reglerna bör främja kontinuerliga och miljöförbättrande ändringar i verksamheten.
• Processens olika moment och steg bör vara ändamålsenliga och uppfylla de krav som EU-rätten ställer. I det ingår både att ta bort och införa eller justera olika moment.
• Processen som helhet bör vara mer integrerad och stödjande.
Det innebär att processen för miljöbedömning och miljötillståndsprövning bör samordnas, och utformas på ett sådant sätt att den skapar incitament och förutsättningar för sökanden, sakägare och annan allmänhet samt berörda myndigheter att agera effektivt och ändamålsenligt.
Vår bedömning är att Sverige behöver en ny miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess som ligger närmare vad vi uppfattar som huvudspåret i ljuset av bl.a. de nya förordningar som EU beslutat om.
De olika delmomenten i den nya miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen beskrivs i avsnitten 14.8–14.11. I detta avsnitt är avsikten att genom tre illustrationer i jämförande syfte beskriva dels nuvarande miljöbedömnings- respektive prövningsprocess, dels en ny miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess för tillståndspliktiga verksamheter och åtgärder, dels ett nytt enklare gransknings- och prövningsförfarande för granskningspliktiga verksamheter och åtgärder. Detta senare förfarande bör också vara tillämpligt på flertalet ansökningar om ändring av verksamheter eller villkor respektive omprövning av villkor.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1060
Figur 14.1 Övergripande bild av nuvarande tillståndsprocess
Figur 14.2 Övergripande bild av ny miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess för tillståndspliktiga verksamheter och åtgärder
Figur 14.3 Övergripande bild av nytt enklare tillståndsförfarande för granskningspliktiga verksamheter och åtgärder
Beredning och beslut
Kungörelse
Handläggning startar prövningsmyndigheten
• Tar emot ansökan
• Ev. skriftväxling mellan myndigheter och VU om kompletteringsbehov
• Ev. föreläggande om komplettering av ansökan innan kungörelse
• Kungör ansökan
• Ger allmänhet, sakägare och myndigheter möjlighet att lämna synpunkter
• Skriftväxling och ev. kompletteringar
• Ev. huvudförhandling & ev. syn
• Bedömning av MKB
• Bedömning av förutsättningar för tillstånd
• Skriver dom eller beslut
• Kungörelse av dom eller beslut
Bedömning av vad
en MKB ska
innehålla
Avgränsnings-
samråd
• VU tar fram samrådsunderlag
• VU genomför avgränsningssamråd enligt 6 kap. 30 § MB
• Lst granskar handlingar
• Lst redovisar i normalfallet en bedömning av vad MKB ska innehålla
Tillståndsprocessen
Avgränsningssamråd
3
Ja – avgränsningssamråd, MKB, lämna in ansökan
Beslut om
BMP
Undersöknings-
samråd
• VU tar fram samrådsunderlag
• VU genomför undersökningssamråd enligt 6 kap. 24 § första stycket 2 MB
• Lst granskar handlingar
• Lst tar emot samrådsredogörelse
• Lst fattar beslut om BMP
Undersökningssamråd
Nej – förenklat underlag, liten MKB, lämna in ansökan
Beslut om
miljötillstånd eller ändringstillstånd
Motiverad
slutsats
Offentligt samråd
Avgränsnings-
yttrande
Information –
handläggning startar
Miljöbedömnings- och miljötillståndsprocessen
• MPM tar emot begäran om yttrande
• Remiss till berörda myndigheter
• MPM tar ställning till lämplig omfattning och detaljeringsgrad av MKB:n
• MPM beslutar avgränsningsyttrande
• Offentligt samråd hålls
• Ev. gränsöverskridande samråd hålls
• MPM tar emot ansökan om miljötillstånd
• MPM underrättar berörda myndigheter om ansökan
• MPM granskar om ansökan är fullständig
• MPM tar fram tidsplan för ärendet
• MPM informerar om att ev. tidsfrist börjat löpa när ansökan är fullständig
• MPM tar ställning till verksamhetens eller åtgärdens betydande miljöeffekter och om MKB uppfyller kraven
• MPM meddelar motiverad slutsats och ev slutligt beslut
Tidsfrist moment: 45 dgr
Tidsfrist moment: 3 mån
• MPM tar emot ev. reviderad ansökan
• Ev. skriftväxling, sammanträde och besiktning
• MPM tar ställning till förutsättningarna för tillstånd och behov av villkor
• MPM meddelar beslut
• MPM informerar om och tillgängliggör beslutet
Tidsfrist moment: 45 dgr
Tidsfrist handläggningen prioriterade verksamheter & åtgärder
Beslut om
igångsättningsbesked eller
ändringsbesked
Granskning
Granskningsprocessen efter en ansökan om igångsättningsbesked eller ändringsbesked
• MPM tar emot ansökan
• Ev. underrättelse till myndigheter
• MPM granskar om ansökan är fullständig
• MPM förelägger ev. om komplettering
• MPM informerar om att ansökan är fullständig och att handläggningen startar
• MPM ger berörda myndigheter, organisationer & allmänhet tillfälle att yttra sig
• MPM färdigställer beslut
• MPM tillgängliggör och ev. kungör beslut
Information –
handläggningen startar
• MPM granskar om BMP
• Ev. yttrande från myndigheter
• Dialog om anpassningar och skyddsåtgärder för att undvika BMP
Tidsfrist handläggningen: 3 månader Tidsfrist handläggningen: 3 månader
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1061
En och samma myndighet bör vara ansvarig för samtliga steg i processen (se mer om förslag på ny organisation i avsnitt 14.6). Genom att en och samma myndighet bör ansvara för hela miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen bör effektivitetsvinster kunna uppnås. Detta bl.a. genom att myndigheten får i uppgift att tidigt i processen dels granska en verksamhets eller åtgärds betydande miljöpåverkan, dels tydliggöra sin syn på miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsnivå. Myndigheten får också ett större ansvar för det offentliga samrådet och för att allmänhet och berörda myndigheter ges effektiva möjligheter att lämna synpunkter i rätt tid. Målet är att skapa en miljöprövningsmyndighet med ansvar för att hela miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen hanteras effektivt, smidigt och samordnat. Med en och samma prövningsmyndighet skapas också ett ägarskap för och genom hela processen. Med en och samma myndighet ökar också förutsättningarna för myndigheten att uppfylla EU-rättens krav på tillräckligt med kvalificerad personal och tillräckliga ekonomiska, tekniska och teknologiska resurser för att fullgöra skyldigheterna enligt MKB-direktivet (jfr exempelvis artikel 10.6 i EU-förordningen om netto-nollteknik).
Prövningsmyndigheten bör se till att det finns utrymme för dialog. Den som ansöker om igångsättningsbesked bör t.ex. få möjlighet att diskutera olika sätt att anpassa planerade verksamheter och åtgärder så att miljöpåverkan kan minimeras. Det rör sig inte om rådgivning av sådant slag som privata ombud med juridisk eller teknisk specialkompetens inom ett område tillhandahåller. För att bidra till en effektiv process bör prövningsmyndigheten vara tillgänglig för att svara på frågor om exempelvis innebörden av gällande rätt, stegen i miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen, vad som brukar krävas av en viss verksamhet eller åtgärd och vilka omständigheter som kan påverka bedömningen. Målet är att myndigheten genom stöd och vägledning till sökande ska kunna hantera ärendena inom respektive förfarande så effektivt som möjligt.
Det bör införas tydliga och ändamålsenliga processregler och krav på tidsplaner samt tidsfrister för vissa moment och beslut i syfte att öka förutsebarheten och effektiviteten. Prövningens omfattning bör tydliggöras och minskas genom att tillståndsprövningen renodla och vissa frågor flyttas från prövning till tillsyn. En ökad användning av generella föreskrifter med krav på verksamheter och
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1062
åtgärder bör kunna bidra till detta, liksom tydligare regler om beslutets innehåll och rättsverkan. Målet är att genom tydliga regler, framförhållning och god kommunikation fokusera diskussionerna till de betydande miljöeffekterna, förutsättningarna för tillstånd, och minska behovet av återkommande kompletteringar.
Som vi har beskrivit i avsnitt 14.3.4 gör vi bedömningen att den nya miljöprövningsprocessen i sin helhet bör framgå av det nya 20 kap. miljöbalken. Samtidigt kan vi konstatera att bestämmelserna om miljöbedömning i 6 kap. miljöbalken är generella för många olika slags verksamheter och åtgärder som prövas inte bara enligt miljöbalken utan också enligt andra lagar. Bestämmelserna i 6 kap. miljöbalken bör därför även fortsatt återfinnas i det kapitlet. Bestämmelserna i 20 kap. miljöbalken bör hänvisa till och upplysa om relevanta bestämmelser i 6 kap. miljöbalken för att tydliggöra den stegvisa processen. Det bör också införas upplysningsbestämmelser om att andra författningar innehåller regler som bör tillämpas av den nya prövningsmyndigheten. Det kommer t.ex. att finnas tidsfrister för vissa verksamheter som omfattas av den nya EUförordningarna om kritiska och strategiska råmaterial samt nettonollteknik.
14.5 Nya termer och uttryck
14.5.1 Nya definitioner
Förslag: Med den nya regleringen om miljöprövning följer ett
antal nya termer och uttryck. Fyra av dessa termer: miljöprövning, miljötillstånd, granskningsplikt och igångsättningsbesked förses med definitioner i 1 kap. miljöbalken.
Med termen granskningsplikt avses sådant krav på att ansöka om igångsättningsbesked som framgår av föreskrifter som har meddelats med stöd av 20 kap. 6 § miljöbalken.
Med termen igångsättningsbesked avses ett sådant beslut om tillåtande att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som följer efter en prövning av en ansökan om igångsättningsbesked enligt 20 kap. miljöbalken.
Med termen miljöprövning avses en sådan prövning som ska ske enligt 20 kap. miljöbalken.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1063
Med termen miljötillstånd avses ett sådant tillstånd om tillåtande att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som följer efter en prövning av en ansökan om miljötillstånd enligt 20 kap. miljöbalken.
Miljötillstånd
För att skilja kraven på tillstånd i det nya 20 kap. miljöbalken från de andra krav på tillstånd som finns i miljöbalken och för vilka en annan process följer gör vi bedömningen att det är lämpligt att benämna tillstånden i det nya kapitlet för miljötillstånd respektive igångsättningsbesked. Tillståndet bör benämnas miljötillstånd om tillståndet följer på en ansökan om miljötillstånd och igångsättningsbesked om beslutet följer på en ansökan om igångsättningsbesked.
I sådana bestämmelser om förutsättningar för miljötillstånd respektive igångsättningsbesked som även fortsatt återfinns i respektive ”sakkapitel” i miljöbalken bör följdändringar göras så att det framgår när termen tillstånd i paragraferna endast avser ett sådant miljötillstånd eller ett sådant igångsättningsbesked som följer på en prövning enligt det nya 20 kap. miljöbalken respektive när den inte gör det (se mer om följdändringarna i avsnitten 14.15–14.17). Avses även andra typer av tillstånd behålls termen tillstånd som en övergripande term för alla typer av tillstånd enligt miljöbalken. För att skillnaden mellan miljötillstånd och andra tillstånd enligt miljöbalken ska bli tydlig gör vi också bedömningen att en definition av termen miljötillstånd bör föras in i miljöbalken. Definitionen bör innebära att med miljötillstånd avses sådant tillstånd om tillåtande att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som följer efter en prövning av en ansökan om miljötillstånd enligt 20 kap. miljöbalken. I praktiken innebär detta, precis som i dag, en tillåtelse att driva en viss verksamhet, att utta en viss mängd ytvatten, att behandla avfall etc.
För att det inte ska råda någon tvekan om huruvida äldre tillstånd enligt miljöbalken för motsvarande verksamheter och åtgärder är att se som ett miljötillstånd enligt föreslagna nya kapitel i miljöbalken föreslår vi också i avsnitt 15.2.1 en särskild övergångsbestämmelse om detta.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1064
Om en ansökan om miljöprövning avser ändring av en verksamhet eller ett villkor i ett miljötillstånd kan det också bli fråga om ett s.k. ändringstillstånd (se mer om detta i avsnitten 14.9.20 och 14.9.24).
Övriga termer
Utöver termen miljötillstånd gör vi bedömningen att även de nya termerna miljöprövning, granskningsplikt och igångsättningsbesked bör definieras. Skälet för detta är i första hand att termerna är nya i miljöbalken. När det gäller termen miljöprövning förekommer den exempelvis i rubriken till miljöprövningsförordningen. Termen används också i dagligt tal för att beskriva den prövning som sker för att få tillstånd enligt miljöbalken. Eftersom termen med våra förslag kommer att få en särskild avgränsad betydelse gör vi bedömningen att det är lämpligt med en särskild definition för att tydliggöra denna avgränsning. Termen miljöprövning bör definieras som en sådan prövning som ska ske enligt 20 kap. miljöbalken. Termen miljöprövning bör således omfatta all prövning enligt 20 kap. miljöbalken och inte bara ansökningar om miljötillstånd eller igångsättningsbesked. Vilka ärenden som är miljöprövningsärenden framgår av förslag i avsnitt 14.6.9.
Termen granskningsplikt bör definieras som sådant krav på att ansöka om igångsättningsbesked som framgår av föreskrifter som har meddelats med stöd av 20 kap. 6 § miljöbalken. Slutligen gör vi bedömningen att termen igångsättningsbesked bör definieras som ett sådant beslut om tillåtande att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som följer efter en prövning av en ansökan om igångsättningsbesked enligt 20 kap. miljöbalken. En närmare beskrivning av granskningsplikten finns i avsnitt 14.7 och av igångsättningsbesked i avsnitten 14.4 och 14.10.8.
Placering av definitionerna
Normalt placeras definitioner som ska gälla för en hel lag i lagens inledande kapitel. Vid en genomgång av miljöbalken kan vi dock konstatera att det i dag saknas sådana definitioner i 1 kap. miljöbalken. Definitionerna i miljöbalken återfinns i stället i respektive
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1065
kapitel. Eftersom definitionerna av termerna miljöprövning, miljötillstånd och igångsättningsbesked inte bara bör gälla vid tillämpningen av 20 kap. miljöbalken utan också vid tillämpningen av bestämmelser i andra delar av miljöbalken där termerna förekommer gör vi bedömningen att definitionerna ändå bör placeras i 1 kap. miljöbalken. Vi gör bedömningen att definitionerna bör placeras i alfabetisk ordning sist i 1 kap. miljöbalken efter bestämmelserna om balkens tillämpningsområde. Samtidigt gör vi bedömningen att rubriken till 1 kap. miljöbalken bör ändras så att det blir tydligt att 1 kap. miljöbalken inte bara innehåller balkens mål och tillämpningsområde utan också definitioner.
Under arbetets gång har vi noterat att vissa termer och uttryck som i dag definieras i enskilda kapitel i miljöbalken ibland förekommer även på andra ställen i miljöbalken. Om dessa termer och uttryck då har samma innebörd som i det kapitel där de är definierade är oklart. Om det är så att innebörden är densamma oavsett var termen eller uttrycket används i balken borde de, med vårt sätt att resonera, flyttas så att de placeras tillsammans med övriga definitioner som gäller för hela miljöbalken i 1 kap. miljöbalken. Eftersom det inte har funnits tid för en sådan analys av befintliga termer och uttryck i miljöbalken inom ramen för vårt uppdrag begränsar vi dock vårt förslag till de nya termer som vi föreslår.
I avsnitten 14.15.1, 14.16 och 14.17 redovisar vi behovet av följdändringar i miljöbalken respektive behovet av följdändringar i andra lagar och förordningar med anledning av de nya definitionerna.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 1 kap. 8 § miljöbalken.
14.5.2 Uttrycket miljöfarlig verksamhet ändras
Förslag: Uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ändras till ”miljö-
påverkande verksamhet”.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1066
Riksdagen har i ett tillkännagivande till regeringen angett att miljöbalken bör ändras genom att uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ändras till ”miljöpåverkande verksamhet” när det gäller jordbruksverksamheter.
19
I enlighet med våra förslag i avsnitten 14.3 och 14.3.3 bör samma förprövning genom miljöprövning gälla för olika verksamheter och åtgärder som omfattas av krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked. Avgörande blir således inte om verksamheterna är att se som miljöfarlig verksamhet eller annan typ av verksamhet i samma utsträckning som i dag utan huruvida de omfattas av krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked. Vilka verksamheter och åtgärder som kommer att omfattas av krav på förprövning föreslås framgå av listor i bilagor till miljöprövningsförordningen. Det blir således inte relevant att för att avgöra kravet på miljötillstånd eller igångsättningsbesked bedöma huruvida en verksamhet är att anse som miljöfarlig eller inte. Av den anledningen skulle man kunna överväga att helt ta bort definitionerna avseende miljöfarlig verksamhet respektive vattenverksamhet i 9 respektive 11 kap. miljöbalken. Samtidigt kan det även framöver vara viktigt i vissa situationer att veta om en verksamhet är att anse som exempelvis en miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet eftersom olika krav på t.ex. en ansökans innehåll kan gälla för olika typer av verksamheter. Av detta skäl kan det alltså fortfarande finnas ett behov av att definiera olika typer av verksamheter.
Även om frågan om en verksamhet eller åtgärd omfattas av definitionen för ”miljöfarlig verksamhet” eller vattenverksamhet inte kommer att ligga till grund för krav på förprövning ser vi alltså att det kan finnas skäl för att behålla ett uttryck för de verksamheter och åtgärder som omfattas av definitionerna i 9 kap. 1 § och 11 kap. 3 §miljöbalken för att bedöma behovet av särskilda krav relaterade till sådana verksamheter. En sådan indelning kan även vara av betydelse vid tillsynen.
Vi gör således bedömningen att nuvarande definitioner i 9 kap. 1 § och 11 kap. 3 §miljöbalken bör behållas.
Eftersom definitionen i 9 kap. 1 § miljöbalken omfattar en lång rad verksamheter och åtgärder som inte alltid per automatik uppfattas som ”miljöfarliga” gör vi dock bedömningen, på motsvarande sätt som riksdagen har gjort avseende jordbruksverksamheter, att
19 Se bet. 2021/22:MJU29 punkt 3, rskr. 2021/22:389.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1067
uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” bör ersättas av uttrycket ”miljöpåverkande verksamhet”. Vi gör däremot bedömningen att det är lämpligt att byta uttryck för samtliga verksamheter och åtgärder som omfattas av definitionen i 9 kap. 1 § miljöbalken även om vissa verksamheter kan uppfattas som mer ”miljöfarliga” än andra. Skälet för detta är att även om uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” har använts under längre tid så uppstår det situationer då uttrycket uppfattas som missvisande, läs mer om detta i avsnitt 7.4.3. Även om det faktum att en verksamhet omfattas av uttrycket egentligen endast innebär att miljöbalkens regler om miljöfarlig verksamhet ska tillämpas ger denna beteckning bilden av att verksamheten automatiskt är farlig för människors hälsa eller miljön. Vi förordar därför att uttrycket ersätts av ett annat uttryck som mer rättvisande speglar vad det är för verksamheter och åtgärder som bör förprövas med koppling till 9 kap. miljöbalken.
Vi har övervägt olika alternativa uttryck, men fastnat för uttrycket ”miljöpåverkande verksamheter”, även om det rent semantiskt också kan anses innefatta vattenverksamheter. Vi gör bedömning att uttrycket ”miljöpåverkande verksamhet” är det uttryck som bäst återspeglar verksamheternas och åtgärdernas förhållande till miljön. Det uttrycket knyter också terminologiskt an till uttrycket ”betydande miljöpåverkan” som i högre utsträckning än i dag kommer att avgöra behovet av förprövning genom miljötillstånd. Det är således endast uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” i definitionen i 9 kap. 1 § miljöbalken som ändras till ”miljöpåverkande verksamhet”. Någon ändring av definitionen som sådan föreslås inte och avsikten är inte heller att definitionen ska omfatta fler eller färre verksamheter och åtgärder än i dag.
Uttrycket miljöfarlig verksamhet används i en rad vägledningar och en konsekvens av förslaget är att dessa kommer att behöva uppdateras, läs mer om behovet av uppdatering av vägledningsmaterial i avsnitt 14.20.
Behovet av följdändringar i miljöbalken och i andra författningar beskrivs i avsnitten 14.15-14.17.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 9 kap. 1 § miljöbalken.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1068
14.6 En ny organisation för miljöprövning
14.6.1 Inledning
I detta avsnitt redogör vi för vår bild av behovet av en ny organisation för miljöprövning. Därefter går vi in på frågan om det är lämpligt med domstol som prövningsmyndighet i första instans. I efterföljande avsnitt redogör vi för de utgångspunkter som vi anser bör gälla för valet av en ny prövningsorganisation. Vi redovisar också de alternativ vi har övervägt för en ny prövningsorganisation. Slutligen redogör vi för den organisatoriska lösning som vi förordar. I denna del har vi ett förstahands- och ett andrahandsalternativ. Vi redogör också för vilka ärenden som bör prövas som ärenden om miljöprövning av prövningsmyndigheten samt hur instansordningen bör se ut för de ärenden som myndigheten beslutar.
14.6.2 Varför behövs en ny prövningsorganisation?
I kapitel 11 har vi redogjort för de utmaningar som finns med dagens prövningsorganisation. Sammanfattningsvis handlar det om att prövningen i dag är fördelad på många olika myndigheter (totalt 17), som på olika nivåer följer olika processuella regler. Detta har lett till en bristande enhetlighet i prövningen, men också en bristande förutsägbarhet och delvis bristande flexibilitet i processen. Även bristande myndighetsansvar i de inledande delarna av miljöbedömningsprocessen medför utmaningar. Slutligen medför det faktum att en och samma myndighet kan ha flera olika roller i prövningen en komplicerande faktor mot bakgrund av det stöd och den vägledning som verksamhetsutövare efterfrågar i prövningsprocessen.
Eftersom organisatoriska förändringar inte alltid är den bästa lösningen på olika utmaningar och då större omorganisationer alltid är förknippande med stora omställningskostnader har vi övervägt om enbart förändringar inom ramen för nuvarande organisation vore tillräckliga – det s.k. nollalternativet. Redan i dag görs många insatser för att öka effektiviteten i nuvarande prövning och fler steg kommer att tas som en följd av propositionen Steg på vägen mot en
mer effektiv miljöprövning.
20
I vårt uppdrag ligger dock att vidga
perspektivet ytterligare och bedöma om förändringar – inte bara
20 Se prop. 2023/24:152.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1069
inom ramen för nuvarande organisation – utan även med en ny organisation skulle kunna få miljöprövningsprocessen än mer effektiv, flexibel, förutsägbar och konkurrenskraftig. Som vi har beskrivit inledningsvis i avsnitten 14.2 och 14.3 har vi studerat vilka ramar som finns för miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocesserna utifrån ett EU-rättsligt perspektiv och vad som återstår för respektive medlemsstat att besluta om. Som vi beskriver i avsnitt 14.4 har vi kommit fram till att den mest effektiva miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen bör vara den som ligger så nära EUkraven för en sådan process som möjligt. Ett skäl för detta är den möjlighet till samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess som dessa regler ger utrymme för (se mer om detta i avsnitt 14.4). Mot bakgrund av våra utgångspunkter i avsnitt 14.4 om behov av en ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess av både miljöpåverkande verksamheter och vattenverksamheter gör vi dock bedömningen att detta inte är möjligt inom ramen för nuvarande splittrade prövningsorganisation. Miljöprövningen bör, enligt vår bedömning, i stället samlas på en myndighet. Frågan är då på vilken myndighet.
14.6.3 Bör ärenden om miljöprövning prövas av förvaltningsmyndighet eller domstol i första instans?
Bedömning: Ärenden om miljöprövning bör prövas av en för-
valtningsmyndighet i första instans. Mark- och miljödomstolarnas roll vid miljöprövning bör renodlas till överprövning.
I våra direktiv anges att det kan vara lämpligt att mark- och miljödomstolarna endast prövar överklagade beslut om tillstånd eller villkor och att en annan myndighet prövar dessa ärenden i första instans. En sådan ordning anges kunna stämma bättre överens med domstolarnas grundläggande uppdrag. Vi har haft i uppdrag att utreda om det finns skäl att göra ändringar i ansvarsfördelningen mellan myndigheter eller att se över myndighetsstrukturen, i syfte att förkorta och förenkla miljötillståndsprocessen. I det arbetet ska vi enligt direktiven utgå från regeringens förvaltningspolitiska inriktning. Det innebär bl.a. att myndigheternas kärnuppgifter ska
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1070
prioriteras och att statsförvaltningens organisering ska vara ändamålsenlig och kostnadseffektiv.
21
När det gäller frågan om lämpligheten i att mark- och miljödomstolar prövar tillståndsfrågor enligt miljöbalken som första instans inleder vi med vår bild av domstolarnas kärnuppgifter och om miljöprövning som första instans kan anses vara en av dem. Därefter går vi in på frågan om det är lämpligt att mark- och miljödomstolar ansvarar för den nya samordnade miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess som vi föreslår i avsnitt 14.4.
Vår bild är att allmänna domstolars kärnuppgift är att avgöra tvister mellan enskilda. Förvaltningsdomstolars kärnuppgift är att genom överprövning avgöra tvister mellan enskilda och det allmänna. Sådana ärenden i förvaltningsdomstol avgörs i första instans normalt av en förvaltningsmyndighet. Att på så sätt som mark- och miljödomstolarna pröva frågor mellan det allmänna och enskilda i första instans är, som vi har redogjort för i avsnitt 11.3.2, på flera sätt avvikande i förhållande till domstolarnas grunduppdrag. Som både vi och flera tidigare utredningar har konstaterat är tillståndsprövning av en verksamhet eller åtgärd enligt miljöbalken typiskt sett inte en tvistefråga mellan enskilda utan ett förvaltningsärende.
22
Frågor
som inte är tvistefrågor mellan enskilda brukar normalt inte vara en domstolsangelägenhet i första instans utan en uppgift för en förvaltningsmyndighet. Det är också vår bild att det ser ut så vid tillståndsprövning inom andra politikområden. Det finns också en principiell ansats i denna fråga. När dåvarande miljödomstolen infördes 1999 framförde bl.a. Domstolsverket att ett förvaltningsärende först bör ha prövats av en förvaltningsmyndighet innan domstolsprövning sker.
23
Vi har i sammanhanget även konstaterat att Sverige skiljer ut sig från andra EU-länder genom att ha tillståndsprövning enligt miljöbalken i första instans i en domstol. EU-domstolen har också i ett avgörande konstaterat att de svenska mark- och miljödomstolarna vid prövning av tillståndsärenden i första instans utövar befogenheter av förvaltningskaraktär.
24
Mark- och miljödomstolarna har
således i dag dubbla roller i miljöprövningsärenden – både som överprövande myndighet och som utövande av befogenheter av
21 Se dir. 2023:78 s. 7–10. 22 Se bl.a. SOU 2009:10 s. 266 och SOU 2015:43 s. 372. 23 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 460. 24 Se EU-domstolens dom i mål C-263/08 p. 32–39.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1071
förvaltningskaraktär när de hanterar tillståndsärenden enligt miljöbalken som första instans. Med utgångspunkten att myndigheters kärnuppgifter ska prioriteras, såsom anges i våra utredningsdirektiv, gör vi bedömningen att det sammanfattningsvis inte kan anses vara prioriterat att mark- och miljödomstolarna ansvarar för miljöprövning i första instans.
Vi instämmer också i äldre propositionsuttalanden om att tyngdpunkten i miljövårdsverksamhet bör ligga på en administrativ myndighet och inte på domstol.
25
Vi gör också bedömningen att ett
förfarande i administrativ ordning har bättre förutsättningar att tillgodose önskemål om effektivitet, snabbhet och smidighet eftersom bl.a. överläggningar med sökanden och andra parter då kan ske mer fritt, och att samråd med andra myndigheter då kan ordnas på ett enklare och smidigare sätt samt prövningen i högre utsträckning kan anpassas till ärendets karaktär.
Ett förfarande i administrativ ordning ger också ökade möjligheter för regeringen att påverka prövningsprocessen jämfört med en prövning i domstol. Detta framgår av bestämmelserna i 11 kap. regeringsformen. Regeringen kan exempelvis utfärda generella riktlinjer på förordningsnivå för en myndighets handläggning av ärenden. Denna möjlighet som ger förutsättningar för ett enklare och snabbare genomförande av olika krav inom EU-rätten finns inte i förhållande till domstol.
Mot bakgrund av våra övriga förslag finns det också andra skäl till att miljöprövning i domstol i första instans är mindre lämplig. Som beskrivs i avsnitt 14.4 föreslår vi en ny samlad process där en och samma myndighet ansvarar för hela kedjan för alla verksamheter och åtgärder som omfattas av miljöprövning, från granskning av betydande miljöpåverkan till miljötillstånd eller igångsättningsbesked. Utifrån en organisatorisk synvinkel ska det således inte längre spela någon roll om den verksamhet som prövas är en vattenverksamhet eller annan verksamhet. Det ska inte heller spela någon roll var i processen man befinner sig. I stället är avsikten att en och samma myndighet ska ansvara för hela processen, från miljöbedömningen till avgörandet i tillståndsärendet. Vi gör bedömningen att en sådan samlad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess vid en myndighet kommer att medföra en ökad tydlighet för alla inblandade aktörer. En sådan ordning kommer att innebära att sök-
25 Se prop. 1969:28 s. 82 och 83.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1072
anden kommer att ha kontakt med en och samma myndighet under hela processen. Den nya processen kommer också, enligt vår bedömning, att bidra till att lösa flera av de utmaningar som vi har identifierat så som att samrådsmyndigheten och prövningsmyndigheten kan ha olika uppfattning om huruvida samrådet utförts korrekt eller om en ansökan kan tas som ett ändringstillstånd. Med en myndighet som har ansvar för hela processen bör den, enligt vår bedömning, också bli mer effektiv och förutsebar än dagens process (se avsnitt 14.4).
Även om en domstol rent teoretiskt skulle kunna ansvara för en sådan samordnad process gör vi bedömningen att det finns flera skäl som talar för att en förvaltningsmyndighet är mer lämplig. När miljöbalken infördes övervägdes alternativet att lägga hela ansvaret på prövningsmyndigheten, men eftersom vissa remissinstanser ansåg att det föreslagna samrådsförfarandet var främmande för ett domstolsförfarande placerades det utanför prövningsprocessen.
26
Den av oss föreslagna nya samordnade miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen medför också nya tidsfrister för flera steg i processen. I dag finns lagstadgade tidsfrister för vissa måltyper i domstol. Av rättssäkerhets- och kvalitetsskäl bedöms det dock normalt inte lämpligt med lagstadgade tidsfrister för handläggning av mål i domstol. En domstolsprocess tar och måste få ta viss tid i anspråk.
27
Av det skälet är också överprövning i domstol
undantagen från EU-reglerna om tidsfrister.
Genom de nya EU-förordningarna om kritiska och strategiska råmaterial respektive netto-nollteknik införs krav på kontaktpunkter för tillståndsprövning för vissa typer av projekt. I artikel 9 i förordningen om kritiska och strategiska råmaterial anges att medlemsstaterna ska inrätta eller utse en eller flera myndigheter som gemensamma kontaktpunkter. Det ska finnas en gemensam kontaktpunkt för varje relevant administrativ nivå och led i värdekedjan för kritiska och strategiska råmaterial. Kontaktpunkten ska vara den enda myndighet som en projektägare ska behöva kontakta och myndigheten ska hjälpa denne att förstå administrativa frågor av relevans för tillståndsprocessen. Kontaktpunkten ska underlätta och samordna tillståndsprocessen för projekt för kritiska och strategiska råmaterial och ge information om relevanta administrativa
26 Se prop. 1997/98:45 s. 282–285. 27 Se bl.a. SOU 2010:44 s. 319–322.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1073
processer så som om tillståndsprocessen och tillhörande administrativa processer som krävs för att erhålla relevanta tillstånd, finansierings- och investeringstjänster, och finansieringsmöjligheter på unionsnivå eller medlemsstatsnivå. Kontaktpunkten ska även ge information om när en ansökan anses vara fullständig och samordna och underlätta inlämnandet av alla relevanta handlingar och all relevant information.
I artikel 6 i EU-förordningen om netto-nollteknik anges på motsvarande sätt att medlemsstaterna ska inrätta eller utse en eller flera myndigheter till gemensamma kontaktpunkter på relevant administrativ nivå. Varje gemensam kontaktpunkt ska ha ansvaret för att underlätta och samordna tillståndsprocessen för tillverkningsprojekt för netto-nollteknik, även för s.k. strategiska nettonollprojekt. Kontaktpunkterna ska också tillhandahålla information om effektivisering av de administrativa processerna och information om när en ansökan anses vara fullständig. En gemensam kontaktpunkt ska vara den enda kontaktpunkten för projektägaren under tillståndsprocessen för ett tillverkningsprojekt för netto-nollteknik eller ett strategiskt netto-nollprojekt. Kontaktpunkten ska samordna och underlätta inlämnandet av alla relevanta handlingar och all relevant information och ska underrätta projektägaren om resultatet av det övergripande beslutet. De myndigheter som är involverade i tillståndsprocessen och andra berörda myndigheter ska specificera och för den gemensamma kontaktpunkten tillgängliggöra kraven och omfattningen på den information som begärs av en projektägare innan tillståndsprocessen inleds.
Eftersom flera av de uppgifter som ligger på kontaktpunkten med våra förslag ytterst bestäms av prövningsmyndigheten skulle det längre fram kunna vara lämpligt att myndigheten som prövar ärenden om miljöprövning också blir kontaktpunkt enligt dessa EU-förordningar. Samtidigt är det enligt vår uppfattning mest lämpligt att uppgiften som kontaktpunkt läggs på en förvaltningsmyndighet.
Sammanfattningsvis kan vi konstatera att flera skäl talar för att flytta nuvarande prövning av tillståndsärenden i första instans från domstol till en förvaltningsmyndighet. Samtidigt kan vi konstatera att de ärenden som i dag prövas av domstol i första instans normalt har en i sammanhanget kort instanskedja eftersom prövningstillstånd krävs vid överklagande både till Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen. Vid en flytt av ärendena till en förvaltningsmyn-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1074
dighet kommer det alltjämt att vara en överprövning i två instanser (5 kap. 5 § LOM). Det är dock bara i Mark- och miljööverdomstolen som det kommer att krävas prövningstillstånd. Se mer om instansordningen i avsnitt 14.6.12. Även om flera skäl talar för en ändrad organisation bör det således noteras att en reformerad organisation i sig inte nödvändigtvis kommer att leda till en förkortad tillståndsprövning i alla ärenden. Däremot gör vi bedömningen att den föreslagna samordnade processen vid en myndighet ger helt nya förutsättningar för att åstadkomma en effektiv tillståndsprövning i enskilda ärenden. Den föreslagna processen ger också helt nya möjligheter att ”kapa nuvarande toppar”, dvs. att minska handläggningstiden för sådana ärenden som i dag tar längre tid än genomsnittstiden. Endast en organisatorisk och en processuell förändring kommer dock inte att lösa alla utmaningar som finns i dagens prövningsorganisationer (se beskrivning i avsnitt 11.3). För det krävs även andra insatser så som ändrat arbetssätt, tillräckliga resurser och tydlig styrning och uppföljning. Se mer om detta i avsnitt 14.18.2. Vår uppfattning är likväl att en ändrad organisation där en förvaltningsmyndighet prövar miljöprövningsärenden i första instans kommer att ge både nya och bättre förutsättningar för förändringar i dessa avseenden.
Med våra förslagna förändringar renodlar vi mark- och miljödomstolarnas roll till överprövande vid miljöprövning enligt miljöbalken. På motsvarande sätt som inom andra politikområden kommer mark- och miljödomstolarna fortsatt att hantera stämningsmål med koppling till miljöpåverkande verksamheter och åtgärder och vattenverksamheter. Se vår närmare beskrivning av vilka ärenden som mark- och miljödomstol fortsatt bör pröva i avsnitt 14.12.2.
14.6.4 Utgångspunkter vid val av organisationsform
Bedömning: Följande utgångspunkter bör ligga till grund för hur
en ny prövningsorganisation vid förvaltningsmyndighet bör se ut. – Regeringens förvaltningspolitiska inriktning samt utgångs-
punkter för valet av ledningsform för en myndighet. – Prövningsmyndigheten ska ansvara för hela prövningsproces-
sen inklusive miljöbedömningsprocessen.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1075
– Organisationen ska möjliggöra en större enhetlighet i bl.a.
beslut, arbetssätt och handläggningstider. – Myndigheten ska ha förutsättningar att rekrytera personal
med den erfarenhet och kompetens som krävs för en effektiv prövning av hög kvalitet. – Prövningen ska ske på ett sätt som skapar förtroende för pro-
cessen och besluten. – Det ska finnas tydlighet i fråga om ansvar, roller och organi-
sation. – Det ska finnas förutsättningar för regeringen för en effektiv
styrning och fortlöpande uppföljning av den övergripande prövningsverksamheten.
Det finns flera olika möjliga alternativ för hur en prövning i förvaltningsorganisation skulle kunna se ut. Följande avsnitt inleds med en diskussion om utgångspunkter för en ny prövningsorganisation där mark- och miljödomstolen tas bort som första instans. En utgångspunkt är regeringens förvaltningspolitiska inriktning. Vi har också, utifrån identifierade utmaningar, de inspel vi har fått från berörda aktörer och våra övriga förslag formulerat ett antal ytterligare utgångspunkter för val av prövningsorganisation.
Förvaltningspolitisk inriktning
Regeringens förvaltningspolitiska inriktning innebär bl.a. att myndigheternas kärnuppgifter ska prioriteras och att statsförvaltningens organisering ska vara ändamålsenlig och kostnadseffektiv. Nya myndighetsuppgifter ska i första hand utföras av befintliga myndigheter och ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan myndigheter ska vara tydlig. Samarbete är en förutsättning för t.ex. verksamhetsutveckling och ett effektivt resursutnyttjande, för att minska sårbarheter och för att kunna hantera snabba oförutsedda händelseförlopp. En gemensam regional indelning för statliga myndigheter i enlighet med förordningen om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indelning kan enligt regeringen underlätta samordningen inom staten och samverkan mellan staten, kommunerna och regio-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1076
nerna. Statlig närvaro och service i hela landet är viktigt för att förenkla för enskilda och öka medborgarnyttan. Enligt regeringen upprätthålls därmed statsförvaltningens legitimitet och förtroende. Därutöver har regeringen bedömt att antalet myndigheter bör minska och att statsförvaltningen behöver bli mindre fragmenterad. Regeringen har därför tagit initiativ för att effektivisera statsförvaltningen genom ytterligare omprövning av det offentliga åtagandet och analys av myndigheternas organisering.
28
Det pågår flera översyner och
utredningar som rör statliga myndigheter. De direktiv som har angetts för dessa utgör ytterligare vägledning i fråga om regeringens syn på förvaltningspolitiken. De två som rör specifika myndighetstyper redogörs för nedan.
En särskild utredare har fått i uppdrag att genomföra en översyn av mindre myndigheters uppgifter och organisering. Med mindre myndigheter avses myndigheter med färre än 100 årsarbetskrafter. Det anges i direktiven att det är viktigt att olika typer av uppgifter kan organiseras inom en och samma myndighet för att tillvarata skalfördelar och minska behov av samordning mellan olika organisatoriska enheter inom staten. Mindre myndigheter kan ha vissa fördelar jämfört med större myndigheter, såsom mindre behov av samordning inom myndigheten men de kan dock i allmänhet inte på egen hand uppnå samma skalfördelar som större myndigheter och har t.ex. relativt sett högre kostnader för personal, lokaler och administration än större myndigheter. Det finns även utmaningar för dessa myndigheter att ha tillräcklig administrativ bemanning och upprätthålla nödvändig kompetens för att tillgodose de krav som ställs i såväl författning som andra typer av regelverk inom olika områden, t.ex. ekonomisk styrning och hanteringen av öppna data.
29
Det andra uppdraget är ett regeringsuppdrag till Statskontoret om att se över alla nämndmyndigheter som avrapporterades i juni 2024. I uppdraget angavs bl.a. att nämndmyndigheterna vanligtvis är små, vilket innebär att de blir sårbara och det riskerar att leda till relativt sett höga administrativa kostnader. Otydliga ansvarsförhållanden kan ha en negativ inverkan på arbetsmiljön, verksamhetsutvecklingen och ansvarsutkrävandet vid myndigheterna. För att säkerställa en sammanhållen, effektiv och mindre fragmenterad statlig förvaltning ansåg regeringen att det fanns behov av en samlad
28 Se prop. 2022/23:1, utg.omr. 2, s. 55 och 56 och prop. 2023/24:1, utg.omr. 2, s. 61 och 62. 29 Se dir. 2023:132, s. 3.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1077
översyn av nämndmyndigheterna. Hänvisning görs i regeringsuppdraget till propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktig-
het och tillväxt30 från 2010 där det anges att ledningsformen nämnd-
myndighet ska användas sparsamt.
31
Även i utredningsdirektiven till det första uppdraget ovan hänvisas till propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet
och tillväxt som därmed kan anses vara relevant för den nuvarande
regeringens förvaltningspolitik. I propositionen angavs utgångspunkter för valet av ledningsform för en myndighet. Dessa utgör också grunden för den vägledning för val av myndighetsform som finns inom Regeringskansliet.
32
Utgångspunkterna är verksamhetens
art, politiska prioriteringar, samt regeringens behov av att styra på ett visst sätt.
33
Av 2 § myndighetsförordningen framgår att förvalt-
ningsmyndigheterna under regeringen som regel ska ledas av antingen en myndighetschef (enrådighetsmyndighet), en styrelse (styrelsemyndighet) eller en nämnd (nämndmyndighet). Enligt myndighetsförordningen kan regeringen även bestämma att enrådighetsmyndigheter ska ha insynsråd som utövar insyn i verksamheten och ger myndighetschefen råd. Avgörande för valet mellan styrelsemyndighet, enrådighetsmyndighet och nämndmyndighet är verksamhetens syfte, karaktär och omfattning. En nyckelfråga är vilken typ av samlad kompetens som är viktig för ledningen av myndigheten och hur den kan tillgodoses genom någon av de olika ledningsformerna.
34
Övriga utgångspunkter
Utifrån de utmaningar som vi har beskrivit med nuvarande organisation (se avsnitt 11.3), de inspel vi har fått från olika berörda aktörer samt våra övriga förslag har vi formulerat ett antal kompletterande utgångspunkter för val av organisation för miljöprövningen.
• Prövningsmyndigheten ska ansvara för hela miljöbedömning- och prövningsprocessen inklusive uppgiften att granska om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljö-
30 Se prop. 2009/10:175. 31 Se Uppdrag att göra en översyn av nämndmyndigheter, regeringsbeslut Fi2023/02994, s. 3 och 4. 32 Se Vägledning vid val av myndigheters ledningsformer, Finansdepartementet 2015-12-10. 33 Se prop. 2009/10:175 s.108–110. 34 Se Vägledning vid val av myndigheters ledningsformer, PM från Finansdepartementet 2015-12-10, s. 4 och 5.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1078
påverkan. Detta följer av våra övriga förslag, se bl.a. 14.8.13. Att en myndighet har ett helhetsansvar för processen bidrar till kontinuitet för verksamhetsutövaren och bidrar till att lösa utmaningen som beskrivs i avsnitt 11.3.5 om uppdelningen mellan länsstyrelsen och prövningsmyndigheten i dagens process.
• Organisationen ska möjliggöra en större enhetlighet i bl.a. beslut, arbetssätt och handläggningstider. En av de främsta utmaningarna som vi har identifierat handlar om bristande enhetlighet och förutsebarhet i prövningen. Som beskrivs i avsnitt 11.3.3 finns det stora skillnader mellan olika prövningsmyndigheter vad gäller bl.a. handläggningstider, även för prövning av samma typ av verksamhet. Andra exempel är att möjligheten till dialog och vilket stöd som erbjuds varierar och att det ställs olika krav på underlag. Skillnader i arbetssätt försvårar dessutom samarbete och utbyte mellan olika prövningsmyndigheter (se avsnitt 11.3.4).
• Myndigheten ska ha förutsättningar att rekrytera personal med den erfarenhet och kompetens som krävs för en effektiv prövning av hög kvalitet. Som beskrivs i avsnitt 11.3.4 är svårigheter med att rekrytera och behålla personal med rätt kompetens en stor utmaning i flera delar av landet. På vissa länsstyrelser är det en särskild utmaning att det saknas tillräcklig kompetens inom vissa branscher.
• Prövningen ska ske på ett sätt som skapar förtroende för processen och besluten. En reformerad organisation får inte leda till ett ökat antal överklaganden på grund av bristande förtroende för prövningsmyndigheten. Som beskrivs i avsnitt 11.3.2 och 11.3.3 saknas det förtroende i viss mån i dag för vissa prövningsmyndigheter.
• Det ska finnas tydlighet i fråga om ansvar, roller och organisation. Detta följer bl.a. av regeringens förvaltningspolitiska inriktning. Som vi beskriver i avsnitt 11.3.5 finns exempelvis en utmaning med länsstyrelsens många olika roller och när de uppträder i vilken roll. Det handlar om miljöprövningsdelegationens tillståndsgivning, länsstyrelsens beredning av tillståndsärenden, länsstyrelsens roll i samrådet, länsstyrelsen som företrädare för det allmänna miljöintresset och remissinstans och länsstyrelsen som tillsynsmyndighet.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1079
• Det ska finnas förutsättningar för regeringen för en effektiv styrning och fortlöpande uppföljning av miljöprövningsverksamheten. Som vi beskriver i avsnitt 11.3.6. är nuvarande prövningsorganisation fragmenterad med 21 länsstyrelser som bedömer betydande miljöpåverkan och deltar i samråd samt 12 miljöprövningsdelegationer och 5 mark- och miljödomstolar som prövar tillstånd.
• Att prövningsmyndigheten har kännedom om lokala och regionala förutsättningar är en fördel men inte nödvändigt. Den kunskapen kan också inhämtas genom remissinstanserna. Däremot kan en närhet till verksamheterna förenkla arbetet och bidra till att skapa legitimitet för besluten.
14.6.5 För- och nackdelar med olika organisatoriska lösningar
Nedan beskrivs de olika alternativ för en ny prövningsorganisation som vi har övervägt samt de för- och nackdelar som vi identifierat med respektive alternativ.
Ny nationell miljöprövningsmyndighet
Detta alternativ utgår ifrån att en ny statlig förvaltningsmyndighet bildas för att pröva alla ärenden om miljöprövning och ansvara för den miljöbedömningsprocess som avses i 6 kap. miljöbalken. En sådan prövningsmyndighet kan antingen ha all sin verksamhet på ett kontor eller även bedriva verksamhet på ett antal regionala kontor.
En fördel med att samla alla miljöprövningsärenden på en och samma myndighet är att gemensamma arbetssätt och rutiner underlättas. Det bör leda till en mer förutsägbar process och mindre variation i fråga om t.ex. vilka krav som ställs på underlag, vilket stöd som erbjuds den sökande och i fråga om möjligheten till dialog i processens olika steg. Det kommer att förenkla utvecklingen av bl.a. digitala lösningar.
En annan fördel är att sårbarheten i processen bör minska dels genom myndighetens storlek, dels genom att det finns goda förutsättningar att inom samma myndighet vid behov omfördela resurser. Detta är en viktig fördel jämfört med dagens organisation där bl.a.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1080
olika arbetssätt försvårar inlån av personal från en prövningsmyndighet till en annan. Att det blir möjligt att omfördela resurser inom myndigheten bör också bidra till att lösa problemet med de mycket stora skillnaderna i handläggningstider som i dag finns mellan olika prövningsmyndigheter (se avsnitt 8.3.3). Över huvud taget bör det med en prövningsmyndighet kunna bli en större enhetlighet i prövningen.
En ytterligare fördel med en miljöprövningsmyndighet är att inte flera olika myndigheter behöver upprätthålla i huvudsak samma miljöprövningskompetens. Med en större myndighet finns det också utrymme för mer nischad expertis om t.ex. specifika branscher än på en mindre myndighet där alla handläggare i praktiken behöver kunna hantera en bredd av frågor. Med en prövningsmyndighet bör det också, vid behov, vara möjligt att använda den nischade kompetensen i alla prövningar, oavsett var i landet verksamheten som prövas finns. I dag anger t.ex. vissa länsstyrelser att de saknar kompetens om vissa branscher som sällan prövas i länet.
Att alla ärenden om miljöprövning handläggs på en myndighet bör även innebära skalfördelar i fråga om administration och andra horisontella funktioner jämfört med t.ex. ett antal fristående prövningsmyndigheter som några tidigare utredningar föreslagit. En prövningsmyndighet som prövar alla ärenden om miljöprövning skulle vara av en sådan storlek, enligt vår uppskattning på 220–300 personer, att de nackdelar som regeringen har identifierat med mindre myndigheter (se avsnitt 14.6.4), inte bör aktualiseras.
En annan fördel med en prövningsmyndighet är att det också skulle bli en renodling av de olika myndigheternas roller i systemet. En kritik som har framförts om prövningar vid länsstyrelsen är att det sker en sammanblandning med myndighetens andra uppgifter så som tillsyn (se avsnitt 11.3.5). Det uppges av framför allt verksamhetsutövare, men även av mark- och miljödomstolar, bl.a. leda till att detaljfrågor tas upp som egentligen inte hör hemma i tillståndsprövningen utan i tillsynen. Framför allt kan en sådan renodling av prövningsmyndighetens roll, dvs. att den inte har några egna intressen att bevaka, bidra till att skapa förtroende både för myndighetens prövningsverksamhet och arbetssätt.
En annan fördel med en miljöprövningsmyndighet är att den skulle sortera under Klimat- och näringslivsdepartementet som ansvarar för miljöprövningen inom Regeringskansliet. Att det är
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1081
det departement som ansvarar för sakfrågan som också ansvarar för myndigheten som prövar frågan bör underlätta regeringens styrning och fortlöpande uppföljning. Som vi har konstaterat i avsnitt 11.3.6 är det ofta stor skillnad på hur kontakterna ser ut med de myndigheter som sorterar under det egna departementet och sådana som sorterar under andra departement.
Vad gäller myndighetens möjlighet att rekrytera personal med den erfarenhet och kompetens som krävs för en effektiv prövning av hög kvalitet är den i första hand avhängig myndighetens placering och lönenivå, inte typ av organisation. Hur svårt det är med kompetensförsörjning skiljer sig åt i olika delar av landet. Vad gäller lönenivå kan vi generellt konstatera att de genomsnittliga lönerna ligger cirka 15 procent högre på expertmyndigheter på miljöområdet så som Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten än på länsstyrelsen.
35
En nackdel med förslaget är att det inte är i linje med regeringens förvaltningspolitiska inriktning som anger att nya myndigheter endast ska bildas i undantagsfall, om uppgiften eller verksamheten inte kan passa in i befintliga myndigheter. Det går i detta fall inte att hävda att verksamheten inte kan passa in i befintliga förvaltningsmyndigheter i och med att miljöprövning redan sker på länsstyrelserna.
En annan nackdel med förslaget är att det skulle röra sig om en omfattande reform som tar tid att genomföra. Vid inrättandet en ny myndighet handlar det normalt om en process på tre till fyra år efter beslut om att en ny myndighet ska bildas till att den kan inleda sin verksamhet. Vi har inte kunnat identifiera någon jämförbar myndighet som har bildats de senaste åren. Som ett par exempel kan dock nämnas Utbetalningsmyndigheten där det tog cirka tre och ett halvt år från att Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen i sitt betänkande föreslog en ny myndighet till att den nya myndigheten startade sin verksamhet i januari 2024.
36
Även för Myndigheten för psykologiskt försvar
tog det cirka tre och ett halvt år från det att regeringen gav en särskild utredare i uppdrag att analysera och lämna förslag om den nya myndigheten till att myndigheten inledde sin verksamhet i januari 2022. Bildandet av Havs- och vattenmyndigheten kan i samman-
35 Se uppgifter från SCB via e-post den 3 oktober 2024. 36 Se SOU 2020:35 s. 291–299.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1082
hanget också vara intressant. Den processen tog drygt tre år från det att Havsmiljöutredningen lämnade sitt betänkande En utveck-
lad havsmiljöförvaltning till att myndigheten inledde sin verksamhet
i juli 2011. Processen med att inrätta en ny Miljöprövningsmyndighet bör dock vara mer komplex och kan därmed ta längre tid i och med att den rör uppgifter som i dag är fördelade på 26 myndigheter (dvs de 21 länsstyrelserna och de fem mark- och miljödomstolarna).
Att bilda en ny myndighet som tar över befintliga myndigheters uppgifter är dessutom förknippat med andra kostnader, vid sidan av tid. Det handlar om startkostnader och omställningskostnader inklusive produktivitetsförluster på kort sikt. Övergångsregler för medflyttande personal, kompetensomställning, avveckling och anskaffning av ny kompetens hör till de frågor som påverkar myndighetens kostnadsbild. Omställningen kommer sannolikt att medföra en negativ påverkan på den befintliga prövningsverksamheten under tiden reformen genomförs, t.ex. genom att tjänstepersoner som arbetar med prövning på en länsstyrelse söker sig vidare när de vet att prövningen och motsvarande resurser ska överföras till en ny myndighet. Att bilda en helt ny myndighet är dyrare än ett alternativ som t.ex. bygger på att hela prövningsprocessen hanteras av miljöprövningsdelegationer eller av länsstyrelsen som sådan där det finns en befintlig organisation att utgå ifrån. Det har överslagsmässigt antagits att startkostnaderna minskar med cirka 25 procent om en uppgift läggs på en befintlig snarare än en ny myndighet.
37
Även
omställningskostnaden väntas bli lägre eftersom det bl.a. kan ske en kunskapsöverföring inom organisationen från de som arbetar med prövningen i dag till nytillkommande medarbetare, och färre tjänster skulle flyttas. Hur många tjänster som berörs beror dock på hur en sådan organisatorisk lösning skulle utformas. Det är därför svårt att säga något generellt om hur mycket högre kostnaden skulle bli med detta alternativ– det handlar om ett stort spann.
Om hela prövningsprocessen inklusive miljöbedömning läggs på en ny myndighet är det också en nackdel att det kan få negativa konsekvenser för kvarvarande verksamhet på de befintliga prövningsmyndigheterna.
37 Se SOU 2024:30 s. 527.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1083
Tolv länsstyrelser med miljöprövningsdelegationer
Detta alternativ utgår ifrån att tolv länsstyrelser fortsatt är prövningsmyndigheter. Miljöprövningsdelegationer kvarstår som ett särskilt organ för dessa länsstyrelsers prövning av miljöprövningsärenden. Länsstyrelser med miljöprövningsdelegationer skulle pröva samtliga ärenden om miljöprövning enligt 20 kap. miljöbalken. Samma länsstyrelser skulle hantera processen med granskning av en verksamhets eller åtgärds miljöpåverkan enligt 6 kap. miljöbalken. Dessa länsstyrelser skulle handlägga fler och, i vissa fall, mer omfattande och komplexa ärenden (de nuvarande A-verksamheterna) än de som i nuläget prövas av miljöprövningsdelegationerna. Med våra förslag förs även en del ärenden upp från kommunal nivå till prövningsmyndigheten, dvs. sådana som i dag är C-verksamheter.
Den viktigaste fördelen med att behålla organisationen med miljöprövningsdelegationer skulle vara att det kan bli en relativt smidig övergång från mark- och miljödomstolarna och kommunerna till de berörda länsstyrelserna. Startkostnaderna bedöms bli lägre jämfört med en helt ny organisation. Det kan överslagsmässigt antas att dessa kostnader minskar med cirka 25 procent om prövningen läggs på en befintlig myndighet än på en ny myndighet. Reformen borde även kunna genomföras på kortare tid. Även kostnaden för den fortlöpande verksamheten bedöms bli lägre i och med de stordriftsfördelar det medför och att det då inte krävs ett särskilt kansli med alla horisontella funktioner som behövs på en ny myndighet (myndighetsledning, ekonomihantering, registratur, itstöd, etc.).
En annan fördel skulle vara att det går att ta tillvara mycket av det omfattande arbete som har utförts och som fortfarande pågår med att förenkla och förbättra både miljöbedömningsprocessen och tillståndsprövningen på länsstyrelserna. Det arbetet utgår ifrån länsstyrelsernas nuvarande uppdrag och kan vara svårt att överföra till en ny typ av myndighet.
Regeringen har angett att vikten av erfarenhetsåterföring mellan tillståndsprövning, tillsyn och annat miljöarbete är stor.
38
En fördel
med detta alternativ är också att det fortsatt skulle finnas förutsättningar för den typen av erfarenhetsåterföring på tolv länsstyrelser.
38 Se prop. 2009/10:215 s. 97.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1084
En ytterligare fördel med detta alternativ är att det i våra utredningsdirektiv anges att kännedom om lokala och regionala förutsättningar är viktigt i prövningen. För länsstyrelsen är tillvaratagandet av kunskapen om de specifika villkor som gäller i länet en av utgångspunkterna för myndighetens verksamhet. Den typen av nytta kan vara svårare att uppnå inom t.ex. en central myndighet. Precis som i dag skulle det dock vara nio län som inte har någon miljöprövningsdelegation och i våra samtal med berörda aktörer har de flesta ansett att lokal och regional kunskap oavsett kan tillföras genom remissförfarandet.
Det kan också anses vara en fördel att miljöprövningen motsvarar relativt väl de typer av uppgifter och uppdrag som regeringen angett i första hand bör ligga på länsstyrelsen. Vi kan konstatera att all miljöprövning likväl inte sker på länsstyrelsen i dag och så har det heller inte sett ut historiskt. Vägledande för uppgifter som länsstyrelserna ska ansvara för är att de:
• kräver kunskap om lokala och regionala förhållanden,
• innebär statlig närvaro i olika delar av landet,
• omfattas av länsstyrelsernas roll som statens företrädare i länen,
• kräver geografisk närhet till brukare, allmänhet eller företag,
• omfattar fler statliga sektorer och beslut i vilka flera statliga intressen ska hanteras i samma ställningstagande,
• ställer krav på samordning av olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser, eller
• syftar till att främja länets utveckling.
En viktig nackdel är att detta förslag inte uppfyller flera av de utgångspunkter som vi har ställt upp i avsnitt 14.6.4. Allt annat lika skulle t.ex. utmaningen med bristande enhetlighet i prövningen och miljöbedömningen kvarstå liksom skillnaderna i handläggningstid. Detsamma gäller problemen med kompetensförsörjning i flera delar av landet. Prövningen på flera länsstyrelser upplevs av många verksamhetsutövare och även mark- och miljödomstolar, ha stora brister i dag (se avsnitt 11.3). Det skulle kunna innebära ett större antal överklaganden genom att det finns ett bristande förtroende för prövningsmyndigheten.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1085
En annan nackdel är att den stora skillnaden i antalet ärenden som varje delegation hanterar på ett år (se avsnitt 8.3.3) skulle finnas kvar med detta alternativ. På vissa länsstyrelser prövas få ärenden varje år, vilket bl.a. försvårar för dem att bygga upp och upprätthålla kompetens på alla områden som tillståndsansökningar kan omfatta. Det gör dessutom att det är få handläggare som arbetar med prövningen med stor sårbarhet vid sjukdom och personalbyte som följd.
Enligt regeringens förvaltningspolitiska inriktning ska det finnas tydlighet i fråga om ansvar, roller och organisation och det är också en av våra utgångspunkter. Organisationen skulle med detta alternativ bli mindre fragmenterad i och med att det skulle vara tolv prövningsmyndigheter som också hanterar miljöbedömningsprocessen, men en nackdel är att utmaningen med regeringens fortlöpande styrning och uppföljning, allt annat lika, till viss del skulle kvarstå.
En nackdel är slutligen också att länsstyrelsen skulle ha kvar många olika roller. Som framgår ovan kan det vara en fördel genom möjligheten till synergier, men samtidigt finns en utmaning i att det för utomstående är svårt att förstå i vilken roll som länsstyrelsen uppträder. Det upplevs också att även länsstyrelsen sammanblandar dessa roller. Detta påverkar förtroendet för myndigheten.
Sex länsstyrelser med miljöprövningsdelegationer
Några av nackdelarna med alternativet att miljöprövning skulle ske på tolv länsstyrelser skulle i viss mån kunna lösas med en ytterligare koncentration av prövningsverksamheten. Den skulle i så fall kunna ske vid cirka sex länsstyrelser. Dessa skulle väljas utifrån bl.a. en jämn geografisk spridning och möjlighet till kompetensförsörjning. För att underlätta kompetensförsörjningen är vår uppfattning att en koncentration då skulle behöva ske till större städer, t.ex. med universitet eller högskola där relevanta utbildningar ges.
Denna typ av reform har föreslagits tidigare, bl.a. i propositionen Mark- och miljödomstolar. I denna föreslog regeringen att en koncentration av prövningen av tillstånd för B-verksamheter skulle ske från tjugoen till sju länsstyrelser. Regeringen angav som skäl till förslaget bl.a. att antalet tillståndsärenden vid vissa delegationer var få, vilket försvårade möjligheterna att bygga upp kompetens. Skulle prövningen av olika typer av verksamheter, som t.ex. vindkraft eller
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1086
täkter, ske hos färre miljöprövningsdelegationer väntades erfarenheten av att pröva olika typer av verksamhet att öka. En prövning hos färre miljöprövningsdelegationer bedömdes också ge bättre förutsättningar för en enhetlig rättstillämpning.
39
Förslaget genom-
fördes i slutändan bara delvis genom att en koncentration gjordes till nuvarande tolv miljöprövningsdelegationer.
Samma fördelar skulle alltjämt kunna finnas med en ytterligare koncentration. Att färre länsstyrelser är prövningsmyndigheter kan underlätta för länsstyrelserna att utveckla prövningsverksamheten, t.ex. i fråga om gemensamma arbetssätt, jämfört med i dag när tolv länsstyrelser ansvarar för prövningen och tjugoen för miljöbedömningsprocessen. Det kan bidra till en förbättrad kvalitet och ökad enhetlighet i prövningen som i sin tur kan bidra till stärkt rättssäkerhet i verksamheten. Bristande enhetlighet över landet i dagens system är en utmaning som har lyfts fram av ett stort antal aktörer. Behovet av en enhetlig praxis har också varit ett av de bärande argumenten för att koncentrera andra verksamheter inom länsstyrelsen t.ex. tillsynen över stiftelser och uppgiften att pröva tillstånd för kampsportsmatcher. Den senare uppgiften är koncentrerad till endast en myndighet, Länsstyrelsen i Örebro län.
40
En annan fördel med en koncentration till orter där det finns en bättre tillgång på personer med den erfarenhet och kompetens som krävs, är att det bör underlätta länsstyrelsernas kompetensförsörjning. När ansvaret samlas hos färre länsstyrelser kan tjänstepersoner som arbetar med prövningen också få bättre förutsättningar att bygga upp och upprätthålla kompetens när myndigheten hanterar flera ärenden av samma och olika slag. Fler personer skulle dessutom kunna arbeta heltid med prövningar i respektive miljöprövningsdelegation. Sammantaget innebär detta att kvaliteten i prövningsverksamheten kan öka. Ett större antal ärenden och därmed fler handläggare som arbetar med prövningsärenden skulle även innebära mindre sårbarhet. En annan fördel med en ytterligare koncentration, och de stordriftsfördelar som kommer av en sådan, skulle vara mer likartade handläggningstider. De varierar i dag kraftigt mellan länsstyrelserna, även för liknande ärenden.
En koncentration skulle innebära ett avsevärt utökande av det befintliga ansvaret för de länsstyrelser som är prövningsmyndig-
39 Se prop. 2009/10:215, s. 95–98. 40 Se prop. 2011/12:31 s. 27.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1087
heter. En nackdel är att alla länsstyrelser skulle behöva anpassa sin bemanning och sina organisationer till det förändrade ansvaret, vilket innebär start- och omställningskostnader. Resurser skulle föras över från de länsstyrelser som inte längre har en miljöprövningsdelegation, de länsstyrelser som inte längre skulle hantera miljöbedömningar samt från mark- och miljödomstolarna. Det tar också tid att föra över arkiv, diarium och annan information mellan länsstyrelserna som de behöver för att utföra verksamheterna.
En ytterligare nackdel med en koncentration är att det skulle finnas synergier mellan prövningsarbetet, miljöbedömningsprocessen, tillsynen och övrigt miljöarbete på färre länsstyrelser. De länsstyrelser som inte längre ska tillståndspröva verksamheter kan få sämre förutsättningar att bedriva tillsyn, lämna tillsynsvägledning och även för att delta som remissinstans i tillståndsprövningar, dvs. motsvarande förutsättningar som vid de nio länsstyrelser där det inte finns en miljöprövningsdelegation i dag. Som vi har beskrivit i avsnitt 11.3.5. har det framförts till oss att länsstyrelser som inte bereder tillståndsärenden kan ha svårare att upprätthålla rätt kompetens och att de inte har samma resurser för att hantera miljöbedömningar. Det pekar alltså på att länsstyrelser med en miljöprövningsdelegation som regel har bättre förutsättningar att hantera miljöbedömningsprocessen eftersom de har erfarenhet av hela prövningsprocessen och bättre kan identifiera och reda ut olika frågor i varje enskild prövning. Detta talar för den typ av sammanhållen process som vi föreslår i avsnitt 14.8.
En annan nackdel är att regeringen har angett att en utvecklad statlig närvaro och service i hela landet bidrar bl.a. till att upprätthålla legitimitet och förtroende för statsförvaltningen och till utveckling och tillväxt i landsbygderna.
41
Att färre länsstyrelser skulle
vara prövningsmyndigheter skulle kunna anses gå i motsatt riktning. Det pågår dock sedan flera år ett arbete med att koncentrera vissa typer av verksamheter till ett färre antal länsstyrelser för att bl.a. uppnå högre effektivitet och rationalitet i användningen av resurser. Syftet är just att förbättra förutsättningarna för länsstyrelserna att ha en effektiv, ändamålsenlig och kostnadseffektiv verksamhet. Regeringen har angett ett antal kriterier som ledning för vilka verksamheter som bör koncentreras. Kriterierna är följande.
41 Se prop. 2022/23:1, utg.omr. 2, s. 56.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1088
• Det finns ett behov av förstärkt likformighet i utförande.
• Sambandet med länsstyrelsernas kärnverksamhet är begränsat.
• Verksamheten har en begränsad betydelse för länsstyrelsens uppdrag enligt länsstyrelseinstruktionen.
• Behovet av externa besök är begränsat.
• Behovet av lokalkännedom är begränsat.
• Verksamheten har en liten omfattning eller hög komplexitet.
• De administrativa kostnaderna för handläggningen är höga i relation till mängden ärenden.
42
Vår bedömning är att miljöprövningen till betydande del uppfyller dessa kriterier. Det finns ett stort behov av likformighet och många prövningsärenden kännetecknas av hög komplexitet. På vissa miljöprövningsdelegationer, t.ex. den i Stockholms län, prövas få ärenden varje år och där har alltså verksamheten en liten omfattning. Regeringen har bedömt att det generellt sett är mer angeläget att koncentrera en verksamhet som har liten omfattning och hög komplexitet. För en sådan verksamhet ökar sårbarheten hos den enskilda länsstyrelsen, samtidigt som det kan vara svårt att bedriva den likformigt och resurseffektivt med ansvaret för uppgiften spridd på ett stort antal myndigheter.
43
Det kan i miljöprövningen ofta finnas
ett behov av externa besök, även om miljöprövningsdelegationerna sällan genomför syn på platsen i dag. Regeringen har konstaterat att ett stort behov av externa besök kan tala mot en koncentration, men att andra kriterier, t.ex. en ökad likformighet, kan tala så starkt för en koncentration att det är godtagbart att avstånden ökar för länsstyrelsens tjänstemän.
44
Det finns ett behov av lokalkännedom
som dock kan uppfyllas genom att berörd länsstyrelse, om det är en annan än prövningsmyndigheten, och kommun deltar som remissinstanser. Vi har mot bakgrund av de uppgifter vi har tillgång till svårt att bedöma om de administrativa kostnaderna är höga i relation till mängden ärenden. Det vi kan konstatera är att det är mycket stor variation mellan olika miljöprövningsärenden i fråga om hur
42 Se prop. 2021/22:1, utg.omr. 1, s. 47. 43 Se prop. 2011/12:31 s. 30. 44 Se prop. 2011/12:31 s. 30.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1089
resurskrävande de är. Sambandet med länsstyrelsen kärnverksamhet och betydelsen för länsstyrelsens uppdrag bedöms vara relativt stort. Statskontoret har t.ex. angett tillståndsprövning generellt som en av länsstyrelsens huvudsakliga uppgifter. Samtidigt utgör ”miljöfarlig verksamhet” i dag enbart 2,8 procent av länsstyrelsernas totala kostnad uppdelat per verksamhetsområde.
45
Prövningen sker på länsstyrelsen som sådan
Ett alternativ är att tillståndsprövningen läggs på länsstyrelsen som sådan, dvs. att beslut inte tas av ett särskilt beslutsorgan utan enligt gängse ordning på myndigheten. Detta alternativ skulle kunna innebära en återgång till ordningen innan miljöbalkens ikraftträdande då miljöprövningsdelegationerna infördes. Länsstyrelserna har prövat miljötillstånd sedan 1981.
46
För att uppnå skalfördelar och för att
samla kompetenser skulle prövningen av ärenden om miljöprövning kunna ske på ett begränsat antal länsstyrelser, lämpligen de som i dag har en miljöprövningsdelegation eller på sex länsstyrelser i linje med resonemanget i avsnittet ovan.
Med detta alternativ skulle möjligen en del av de särskilda processregler som finns för miljöprövningen på miljöprövningsdelegationerna skulle kunna behållas. Vi har inte kunnat identifiera några formella hinder för att föreskriva särskilda processuella bestämmelser även för miljöprövning som sker i linjen på länsstyrelsen. Det skulle dock kunna finnas fördelar med att frångå det nuvarande domstolslika förfarandet i ett självständigt beslutsorgan. I stället skulle förvaltningslagen i huvudsak tillämpas och miljöprövningsärenden handläggas som andra förvaltningsärenden. Det skulle kunna underlätta för prövningsmyndigheten att processleda och arbeta med förbättringar av arbetssätt. Det finns i dag också en otydlighet i fråga om hur landshövdingen kan hållas ansvarig för miljöprövningsdelegationens verksamhet trots att delegationen fattar beslut helt självständigt. En annan fördel med att länsstyrelsen som sådan skulle ha ansvar för hela processen och att prövningen sker i linjen, snarare än i ett särskilt beslutsorgan, är därför att det skulle kunna förenkla styrning och uppföljning. Länsstyrelserna skulle
45 Se En översyn av modellen för att fördela länsstyrelsernas förvaltningsanslag, Statskontoret 2020:17, s. 22 och 23. 46 Se prop. 1980/81:92 bl.a. s. 27.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1090
inte längre yttra sig i prövningen innan miljöprövningsdelegationen beslutar i ett ärende, utan internberedningen inom länsstyrelsen blir en del av själva beredningen av ärendet.
En fördel med detta alternativ är att det bedöms vara en mindre kostsam reform både i termer av tid och pengar att lägga prövningen på en befintlig myndighet snarare än att bilda en helt ny myndighet. Reformen kan genomföras snabbare och kostnaderna för att starta upp verksamheten har överslagsmässigt antagits vara cirka. 25 procent lägre jämfört med att etablera en ny myndighet.
47
Även
kostnaden för den fortlöpande verksamheten bedöms vara lägre i och med att det då inte krävs ett eget kansli med alla funktioner som behövs på en myndighet (myndighetsledning, ekonomihantering, registratur, it-stöd, etc.). Om verksamheten inlemmas i en befintlig myndighet bör även vissa synergier kunna uppnås avseende administration och lokaler.
En nackdel med detta alternativ är att det skulle innebära en återgång till den ordning som gällde innan miljöprövningsdelegationerna infördes. Från verksamhetsutövare framförs att det är viktigt att miljöprövningen sker självständigt från länsstyrelsens roll som tillsynsmyndighet och företrädare av miljöintressen och andra allmänna intressen. Som anges i utgångspunkterna ovan är vår bedömning att förtroendet för prövningsmyndigheten är av avgörande vikt för att en reform inte ska innebära en ökad mängd överklaganden till domstolen. Det är en viktig nackdel att det kan uppstå en ännu större utmaning i fråga om förtroendet ifall prövningen utförs på länsstyrelsen som sådan.
Prövningen läggs på en befintlig nationell myndighet
Ett alternativ är att miljöprövningen läggs på en annan befintlig myndighet. Som central miljömyndighet ligger, enligt vår uppfattning, Naturvårdsverket närmast till hands. Vi har inte kunnat identifiera någon annan myndighet än Naturvårdsverket med ett uppdrag som i övrigt skulle kunna erbjuda synergier i fråga om bl.a. kompetens och som är kompatibelt med en samlad miljötillståndsprövning. Med denna organisationslösning skulle vi närma oss det danska systemet där deras miljömyndighet Miljöstyrelsen är till-
47 Se SOU 2024:30 s. 527.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1091
ståndsmyndighet för, i princip, alla miljöfarliga verksamheter som inte prövas på kommunal nivå. Ett sådant alternativ där prövningen skulle ske i en på Naturvårdsverket integrerad enhet övervägdes redan i samband med att koncessionsnämnden för miljöskydd inrättades på 60-talet.
48
En fördel skulle vara att Naturvårdsverket sorterar under Klimat- och näringslivsdepartementet, vilket skulle underlätta styrning och fortlöpande uppföljning. Naturvårdsverket har redan kompetens på området även om en dylik reform skulle kräva en betydande resursförstärkning. Det skulle också innebära ett väsentligt ändrat uppdrag för myndigheten.
En annan fördel är att det bedöms vara en mindre kostsam reform både i termer av tid och pengar att lägga prövningen på en befintlig myndighet snarare än att bilda en helt ny myndighet. Reformen kan genomföras snabbare och kostnaderna för att starta upp verksamheten skulle vara lägre jämfört med att etablera en ny myndighet. Även kostnaden för den fortlöpande verksamheten bedöms vara lägre i och med att det då inte krävs ett eget kansli med alla funktioner som behövs på en myndighet (myndighetsledning, ekonomihantering, registratur, it-stöd, etc.). Exempelvis skulle det inte behövas en generaldirektör, rättschef eller administrativ chef enkom för prövningsverksamheten. Om verksamheten inlemmas i en befintlig myndighet bör även vissa stordriftsfördelar kunna uppnås avseende administration och lokaler.
En nackdel med att lägga prövningen på Naturvårdsverket kommer av myndighetens nuvarande roll i den statliga miljöförvaltningen. Det har framförts till oss att det inte skulle vara lämpligt dels om Naturvårdsverkets fortsatt skulle ha partsställning i miljöprövningsprocessen, dels till följd av myndighetens vägledningsuppdrag. Skulle Naturvårdsverket bli prövningsmyndighet skulle myndighetens talerätt dock kunna slopas. I dag är Naturvårdsverkets uppgift bl.a. att vara pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken medan prövningsmyndigheten måste göra en avvägning mellan alla, ofta motstående, intressen. Sett till förtroendet för prövningsmyndigheten är det en nackdel att myndigheten också är företrädare för ett av de intressen som prövningen omfattar. Det kan noteras att det på flera andra politikområden i det svenska systemet ansetts lämpligt att skilja på tillståndsprövningen och drivansvaret
48 Se Kungl. Maj:ts proposition nr 28 år 1969 s. 82–88.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1092
för sakfrågan. Några exempel är Skolverket och Skolinspektionen och Energimyndigheten och Energimarknadsinspektion. Det kan också finnas en nackdel i fråga om legitimitet givet att Naturvårdsverket under lång tid har innehaft partsställning i samma mål och ärenden.
Miljöprövningsnämnd
Ett annat alternativ är att prövningen av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter utförs av en eller flera nämndmyndigheter. Nämndmyndighetsformen bör enligt Regeringskansliets vägledning vid val av myndigheters ledningsformer användas sparsamt med utgångspunkt i följande kriterier:
• verksamheten avser väl avgränsade frågor,
• uppgifterna regleras normalt sett i lag eller annan författning och kräver kollektivt beslutsfattande,
• myndigheten utgör en mycket liten organisation, och
• en värdmyndighet kan sköta administrationen.
49
Miljöprövningsverksamheten uppfyller vissa av kriterierna. Det finns i fråga om miljöprövning skäl för en organisatorisk gräns mot annan verksamhet, bl.a. av rättssäkerhets- och förtroendeskäl. Prövningsverksamheten avser väl avgränsade frågor på så sätt att nämnden enbart skulle arbeta med miljöprövning. Värdmyndighet skulle kunna vara länsstyrelserna om en regional organisation väljs alternativt en central myndighet så som Naturvårdsverket. Nämnden kan oavsett själv sköta sina egna kansliuppgifter.
Däremot kommer myndigheten inte att kunna utgöra en mycket liten organisation. En samlad prövningsorganisation kommer att behöva vara en medelstor myndighet, enligt Statskontorets indelning av myndigheter.
50
Enligt vår beräkning bör det röra sig om
cirka 220–300 anställda. Myndighetsformen lämpar sig inte när antalet ärenden och resurserna för att bereda dessa är omfattande, vilket alltså är en nackdel med detta alternativ. Detta har bl.a. att
49 Se promemorian Vägledning vid val av myndigheters ledningsformer, Finansdepartementet, 2015-12-10, s. 9. 50 Se Kostnader för små myndigheter, Statskontoret dnr 2017/229–5, s. 9.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1093
göra med att ledamöterna i nämnden ofta utför sitt uppdrag vid sidan om ordinarie sysselsättning och har begränsade möjligheter att vara med och fatta ett stort antal beslut.
51
Vi kan också konsta-
tera att de flesta befintliga nämndmyndigheter är små och att det i dag inte finns någon nämndmyndighet vars verksamheter är direkt jämförbar med miljöprövningen varken i beskaffenhet eller omfattning.
Att i stället för en större nämndmyndighet bygga upp fler separata nämndmyndigheter som en parallell regional struktur jämte länsstyrelserna, har en tydlig nackdel i att det skulle kunna skapa samma problem som vi har identifierat med dagens organisation i fråga om t.ex. bristande enhetlighet. Det skulle dessutom bli dyrare än att alla övriga alternativ då det skulle vara flera fristående nya myndigheter. Skulle nämndmyndigheten använda länsstyrelsen som ett beredningskansli, vilket skulle minska kostnaderna avsevärt, ser vi egentligen inga fördelar jämfört med den nuvarande ordningen med miljöprövningsdelegationer.
En nackdel i sig är också att inrättandet av en eller flera nya nämndmyndigheter skulle kunna anses att gå i motsatt riktning mot de reformer som har genomförts de senaste 10 åren där nämndmyndigheter införlivats i befintliga myndigheter eller ombildats till en annan myndighetsform, så som Etikprövningsnämnderna som nu utgör enrådighetsmyndigheten Etikprövningsmyndigheten. Det förekommer dock att nya nämndmyndigheter bildas. Under 2022 etablerades t.ex. Fondtorgsnämnden som är en avgiftsfinansierad nämndmyndighet med Pensionsmyndigheten som värdmyndighet, med uppgift att upphandla, granska och kvalitetssäkra fonder till premiepensionens fondtorg.
51 Se En form för kollektivt beslutsfattande – En kartläggning och prövning av nämndmyndigheter, Statskontoret 2024:11, s. 12 och 13.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1094
14.6.6 En ny nationell miljöprövningsmyndighet
Förslag: Vi förordar i första hand att en ny statlig förvaltnings-
myndighet, Miljöprövningsmyndigheten, bildas för att pröva ärenden om miljöprövning och ansvara för den miljöbedömningsprocess i sådana ärenden som avses i 6 kap. miljöbalken. På motsvarande sätt som gäller i dag ska vissa ärenden överlämnas till regeringen för prövning.
Bedömning: I andra hand förordar vi att sex länsstyrelser ska
ansvara för att pröva ärenden om miljöprövning och ansvara för den miljöbedömningsprocess som avses i 6 kap. miljöbalken. Ansvaret för miljöprövningsprocessen bör då läggas på länsstyrelserna i Dalarnas, Skånes, Stockholms, Västerbottens, Västra Götalands och Örebro län. Det innebär att verksamheten i miljöprövningsdelegationerna vid länsstyrelserna i Hallands, Kalmar, Norrbottens, Uppsala, Västernorrland och Östergötlands län skulle upphöra.
De sex miljöprövningsansvariga länsstyrelserna skulle då ansvara för processen för miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken.
Ny nationell myndighet
Efter genomgången av de olika organisatoriska alternativen i avsnitt 14.6.5 kan vi konstatera att det finns för- och nackdelar med samtliga. Olika organisatoriska lösningar motsvarar i olika hög grad de utgångspunkter för en ändamålsenlig prövningsorganisation som vi har ställt upp i avsnitt 14.6.4.
Alternativet med en miljöprövningsnämnd är enligt vår bedömning inte lämpligt dels då det är en myndighetsform som inte lämpar sig för en myndighet av den storlek som skulle krävas, dels mot bakgrund av att regeringen anser att den ledningsformen ska användas sparsamt. Det skulle behöva finnas synnerligen starka skäl för att inrätta en ny nämndmyndighet. Vår sammantagna bedömning är att sådana skäl inte föreligger. Flera av de utmaningar som har identifierats med nuvarande organisation bör kunna lösas med andra organisationsformer än denna.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1095
Alternativet med att lägga prövningen på en befintlig central myndighet så som Naturvårdsverket har enligt vår bedömning vissa fördelar då uppgifterna skulle läggas på en befintlig myndighet i linje med regeringens förvaltningspolitiska inriktning. Det skulle innebära vissa stordriftsfördelar med lägre löpande kostnader per anställd än t.ex. en fristående prövningsmyndighet. Enligt vår bedömning är det dock inte lämpligt att miljöprövningen ligger på samma myndighet som har ansvaret för att vara pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av politiken inom sakområdet. Även om Naturvårdsverkets talerätt skulle slopas ser vi med ett sådant upplägg en utmaning i fråga om förtroendet för prövningen. Som anges i utgångspunkterna ovan ska prövningen ske på ett sådant sätt att det skapar förtroende för processen och besluten och det ska finnas tydlighet i fråga om ansvar, roller och organisation. Ingen av de berörda aktörer vi har konsulterat förordar heller detta alternativ.
Alternativet att lägga prövningen på länsstyrelsen som sådan bedömer vi inte heller är lämpligt givet bl.a. de utmaningar som har förts fram av, framför allt, verksamhetsutövare men även av representanter för mark- och miljödomstolarna med länsstyrelsernas arbete i nuvarande regim. Precis som när miljöprövningsdelegationerna infördes kan vi konstatera att förtroendet för prövningsmyndigheten är en nyckelfråga. Baserat på de samtal vi haft med olika aktörer drar vi även här slutsatsen att det fortsatt är lämpligt att separera miljöprövningen från andra ansvar och roller.
Vad gäller alternativet att all miljöprövning skulle ske på de länsstyrelser som har miljöprövningsdelegationer i dag är vår bedömning att det alternativet har vissa fördelar, bl.a. att det skulle innebära en billigare omorganisation. Med det alternativet skulle dock flera av dagens utmaningar dock kvarstå. Det gäller bl.a. de stora skillnaderna i handläggningstider i olika delar av landet och att arbetssätt skiljer sig liksom möjligheten att få stöd och vägledning. Många verksamhetsutövare är dessutom av den uppfattningen att tillståndsprövning i miljöprövningsdelegation brukar resultera i att tillståndet behöver överklagas. En betydande andel av de vi har talat med anger att de brukar försöka lägga till en vattenverksamhet för att i stället få frågan prövad direkt i mark- och miljödomstol. Som vi har beskrivit i avsnitt 11.3.3 varierar det i hög grad i vilken mån en miljöprövningsdelegations beslut ändras efter överklagande till högre
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1096
instans. Andelen ändrade överklagade beslut varierade mellan 0 (länsstyrelsen i Västerbotten län) och 58 procent (länsstyrelsen i Skåne län) enligt länsstyrelsens årsredovisning 2022. Det återspeglar att det även i det avseendet är mycket stora skillnader mellan olika miljöprövningsdelegationer. Som vi har konstaterat i avsnitt 11.3.3 är det dock svårt att slå fast i vilken mån det låga förtroendet för prövningen som sker på flera miljöprövningsdelegationer är befogat. Det är dock, enligt vår uppfattning, likväl ett stort problem att det hos många verksamhetsutövare finns ett bristande förtroende i dag.
Även tidigare utredningar har konstaterat att det är svårt att genom handläggningsregler helt komma bort från problemet med intressekollisioner inom länsstyrelsen till följd av myndighetens skilda uppgifter. Enda sättet har bedömts vara att lyfta bort tillståndsprövningen från länsstyrelsen och i stället lägga denna prövning på någon annan myndighet som inte har intressekonflikten inbyggd i sin organisation.
52
Det är också det förslag vi förordar.
Det enda alternativ som, enligt vår bedömning, kan uppfylla samtliga utgångspunkter är en ny nationell miljöprövningsmyndighet. Det har gjorts många försök att förbättra prövningsorganisationens funktion ända sedan den infördes den 1 januari 1999, men det är enligt vår uppfattning tydligt att dessa försök inte har varit tillräckliga. Det finns fortfarande i princip samma utmaningar med organisationen som när miljöbalken infördes. Flera utredningar har sedan dess pekat på i stort sett samma problem. Vi föreslår därför att en ny förvaltningsmyndighet, här kallad Miljöprövningsmyndigheten, inrättas med uppgift att hantera alla miljöprövningsärenden samt processen med miljöbedömning av verksamheter och åtgärder. En sådan prövningsmyndighet har, enligt vår bedömning, bäst förutsättningar att bidra till att lösa de utmaningar som identifierats med den befintliga organisationen.
Vi är medvetna om att utgångspunkten i regeringens förvaltningspolitiska inriktning är att antalet myndigheter bör minska. Vi bedömer dock att det finns starka skäl för att ändå föreslå att en helt ny myndighet etableras. Vi återkommer till dessa skäl nedan. Vi kan också konstatera att regeringen likväl bildar nya myndigheter. Exempelvis har regeringen tillsatt en utredning med uppdrag att föreslå en ny nationell jakt- och viltvårdsmyndighet som ska ta över befint-
52 Se SOU 2009:10 s. 275.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1097
liga myndigheters uppgifter vad gäller viltförvaltningen. Regeringen har i direktiven uttalat att det finns anledning att utreda ändamålsenligheten i den nuvarande myndighetsstrukturen för viltförvaltningen för att skapa en mer effektiv och samlad hantering.
53
På
motsvarande vis är vår uppfattning att en mer samlad hantering av miljöprövningen, tillsammans med våra övriga förslag, skulle innebära ett mer ändamålsenligt system. Ett annat exempel är den nya Utbetalningsmyndigheten som inledde sin verksamhet den 1 januari 2024. Vi är också medvetna om att den omorganisation som vi föreslår är kostsam på kort sikt. Enligt vår bedömning kommer den sammantagna nyttan av en tydligare och mer ändamålsenlig organisation dock att överväga kostnaderna på längre sikt.
När det gäller skälen för att etablera en ny myndighet gör vi till att börja med bedömningen att etableringen av en sådan myndighet som handlägger alla miljöprövningsärenden skapar de förutsättningar som behövs för en effektiv verksamhetsutveckling av t.ex. gemensamma arbetssätt och en enhetlig och likvärdig tillämpning av regelverket över landet. För det andra tror vi, baserat på de samtal vi har haft med olika aktörer, att en myndighet som enbart arbetar med miljöprövning har bäst förutsättningar att leva upp till utgångspunkten att prövningen ska ske på ett sätt som skapar förtroende för både processen och besluten. Vår bedömning kan sammanfattas i följande punkter.
• Med en prövningsmyndighet kommer det att finnas bästa möjliga förutsättningar för att utveckla gemensamma arbetssätt och rutiner som bidrar till en enhetlig, transparent och förutsebar prövning oavsett var i landet en verksamhet befinner sig.
• Miljöprövningsmyndigheten kommer enbart att arbeta med miljöprövning. Det kommer därmed att finnas en större tydlighet vad gäller miljöprövningen i fråga om ansvar, roller och organisation – också en aspekt av regeringens förvaltningspolitiska inriktning. Enligt vår bedömning finns det därmed ingen risk att det ska finnas, eller upplevas finnas, en sammanblandning mellan olika roller och intressen på prövningsmyndigheten. Det finns då inte heller något behov av att detaljstyra prövningsprocessen så som är fallet med länsstyrelsernas prövning i dag
53 Se dir. 2023:108.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1098
för att säkerställa att miljöprövningsdelegationerna fattar beslut självständigt.
• Prövningsmyndighetens huvudsakliga uppgift kommer att vara att utifrån lagstiftning och praxis göra en helhetsavvägning där alla relevanta intressen för just miljöprövningen vägs samman efter synpunkter från sakägare, myndigheter, med flera. Tjänstepersonerna kommer att vara experter på miljöprövning och med en medelstor myndighet som prövar alla ärenden finns det också utrymme för den typ av nischad branschspecifik expertis som behövs i vissa prövningar.
• Med en myndighet som prövar miljötillstånd och igångsättningsbesked och som hanterar miljöbedömningsprocessen, i stället för dagens 17 prövningsmyndigheter respektive 21 länsstyrelser som hanterar samråd, är vår bedömning att regeringens fortlöpande styrning och uppföljning kan bli mer samlad och effektiv än i dag.
I avsnitt 14.6.7 beskriver vi närmare hur Miljöprövningsmyndigheten skulle kunna utformas både organisatoriskt och verksamhetsmässigt. För en fördjupad analys av konsekvenserna, se kapitel 16 och bilaga 2.
Med tanke på att förslaget om att etablera en ny myndighet är en kostsam reform som inte ligger helt i linje med regeringens förvaltningspolitiska inriktning föreslår vi också ett andrahandsalternativ. I andra hand föreslår vi att ärenden om miljöprövning prövas av sex länsstyrelser med miljöprövningsdelegationer som särskilda organ för länsstyrelsens prövning. Det skulle vara en mindre kostsam reform i fråga om både tid och pengar än en att etablera ny myndighet. Att koncentrera prövningen till ett färre antal länsstyrelser skulle enligt vår bedömning kunna skapa bättre förutsättningar än i dag för större enhetlighet och en bättre kompetensförsörjning och minskad sårbarhet. Miljöprövningen är en verksamhet med hög komplexitet och det finns enligt vår bedömning ett stort behov av en ökad likformighet, dvs. det är en sådan verksamhet som regeringen har bedömt att det generellt sett är mer angeläget att koncentrera. Vissa utmaningar som vi har identifierat skulle dock likväl kvarstå så som förtroendefrågan och den sammanblandning som upplevs vad gäller länsstyrelsens olika roller. Därför förordar vi i första hand en ny förvaltningsmyndighet. Alternativet där hand-
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1099
läggningen av ärenden om miljöprövning koncentreras till sex länsstyrelser beskrivs närmare i avsnitt 14.6.8.
Reglering av den nya prövningsorganisationen
Vi gör bedömningen att bestämmelsen om vilken myndighet som bör pröva miljöprövningsärenden liksom i dag bör återfinnas i miljöbalken. Vi föreslår en bestämmelse inledningsvis i det nya 20 kap. om miljöprövning. Av bestämmelsen bör framgå att ärenden om miljöprövning prövas av Miljöprövningsmyndigheten. Om regeringen inte finner det lämpligt att skriva ut namnet på myndigheten i lag är alternativet att ange att sådana ärenden bör prövas av den myndighet som regeringen bestämmer. Vi noterar dock att namn på statliga myndigheter är vanligt förekommande i miljöbalken.
Förvaltningsmyndigheter ska enligt bestämmelserna i 19 kap. 2 § miljöbalken ibland överlämna ett ärende till regeringen för avgörande. Därför bör en upplysning härom införas i samma bestämmelse i 20 kap. miljöbalken. Dessutom bör en bestämmelse motsvarande nuvarande 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken införas. Den innebär att Miljöprövningsmyndigheten om myndigheten finner att ett ärende rör även ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap. 1 § miljöbalken, ska myndigheten med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för prövning. Detsamma gäller om Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten begär att målet av sådan anledning ska överlämnas till regeringen. Genom dessa tillägg blir det tydligt att även regeringen ibland är prövningsmyndighet i ärenden om miljöprövning. Eftersom regeringen ibland endast prövar tillåtligheten bör av bestämmelsen framgå att bestämmelsen i 19 kap. 2 § miljöbalken innebär att regeringen i stället ska handlägga och pröva hela eller delar av ett sådant ärende. För att tydliggöra att det i vissa situationer alltid är Miljöprövningsmyndigheten som sköter en viss fråga och ibland antingen är Miljöprövningsmyndigheten eller regeringen bör termen prövningsmyndigheten användas i regelverket för den senare situationen.
Vi gör bedömningen att det även av de inledande bestämmelserna i 1 kap. miljöprövningsförordningen bör framgå att den prövningsmyndighet som avses i förordningen är den myndighet som enligt
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1100
20 kap. 2 § miljöbalken har i uppgift att pröva ansökningar i ärenden om miljöprövning. Det innebär att det som huvudregel är Miljöprövningsmyndigheten som avses när termen prövningsmyndighet används i förordningen.
Förslaget om en ny prövningsmyndighet för ärenden om miljöprövning i första instans medför följdändringar i bl.a. miljöbalken, lagen om mark- och miljödomstolar, lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, lag om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, förordningen med länsstyrelseinstruktion, förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, förordning om vattenverksamheter, miljöprövningsförordningen och förordning om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Dessa följdändringar beskrivs i avsnitten 14.15.2, 14.16 och 14.17.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 20 kap. 2 § miljöbalken och 1 kap. 2 § miljöprövningsförordningen.
14.6.7 Närmare om organisationen vid alternativ 1: Ny Miljöprövningsmyndighet
I detta avsnitt beskriver vi närmare hur en Miljöprövningsmyndighet skulle kunna utformas. Vi lämnar dock inte något förslag till förordning med instruktion för myndigheten utan beskrivningen avser att ge en bild av hur en Miljöprövningsmyndighet kan se ut och arbeta för att nyttan med en omorganisation, enligt vår bedömning, ska bli så stor som möjligt. En utredning bör tillsättas för att mejsla ut detaljerna och ta fram en plan för bildandet av myndigheten, se vår bedömning i avsnitt 14.18.2.
Ledningsform
Vi förordar att myndigheten ska vara en enrådighetsmyndighet. Ledningsformen enrådighetsmyndighet innebär att myndigheten leds av en myndighetschef. Regeringens styrning och ansvarsutkrävande sker direkt i förhållande till myndighetschefen. Ledningsformen
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1101
enrådighetsmyndighet bör användas för myndigheter som inte uppfyller kriterierna för styrelsemyndighet och där verksamheten karaktäriseras av att den i hög grad är styrd av lag, dvs. myndigheten ansvarar för oberoende och opartisk myndighetsutövning, i huvudsak är av rutinärende- och servicekaraktär, är av främjandekaraktär, och innebär att myndigheten inte har ett omfattande finansiellt ansvar enligt internrevisonsförordningens kriterier.
Drygt 100 förvaltningsmyndigheter är för närvarande enrådighetsmyndigheter. Några exempel på enrådighetsmyndigheter är Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Naturvårdsverket, Domstolsverket, Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna. Enrådighetsmyndigheter som arbetar med tillståndsprövning är bl.a. Energimarknadsinspektionen, Skolinspektionen, Inspektionen för vård och omsorg och Etikprövningsmyndigheten.
De flesta enrådighetsmyndigheter, ungefär 70 procent, inklusive de flesta som prövar tillstånd, har ett insynsråd.
54
Regeringskans-
liets vägledning anger att ett eller flera av följande kriterier bör ligga till grund för beslut om att inrätta ett insynsråd.
• Myndigheten ansvarar för verksamhet där insyn av medborgare och politiker bedöms som angelägen.
• Verksamheten har breda kontaktytor mot många olika grupper.
• Myndigheten har under viss tid eller stadigvarande tydligt behov av råd och stöd från partsrepresentanter, politiker och intresse- och branschorganisationer m.fl.
• Behov av att tillföra myndigheten unik kompetens och sakkunskap.
• Behov av att tillföra myndigheten bredd och mångfald.
• Verksamheten är integritetskänslig.
55
Ett insynsråd vid myndigheten som utövar insyn och ger myndighetschefen råd bedöms vara lämpligt bl.a. då verksamheten kommer ha breda kontaktytor mot många olika grupper.
Vi förordar en enrådighetsmyndighet framför en styrelseledd myndighet även om båda styrningsformerna förekommer för myn-
54 Se Myndigheternas ledningsformer – en kartläggning och analys, Statskontoret (2014), bilaga 2. 55 Se Vägledning för val av ledningsformer, Regeringskansliet, Finansdepartementet, 2015, s. 8.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1102
digheter som arbetar med tillståndsprövning. Formen styrelsemyndighet används typiskt sett t.ex. för myndigheter omfattande finansiellt ansvar, affärsliknande verksamhet och kunskapsproducerande verksamhet. Det är vanligt att stora myndigheter leds av en styrelse. Om något eller några av följande generella verksamhetskriterier är uppfyllda, bör enligt Regeringskansliets vägledning styrelsemyndighet i första hand övervägas som ledningsform.
• Omfattande finansiellt ansvar i form av budgetomslutning eller tillgångar.
• Stor påverkan på andra samhällssektorer dvs. näringsliv, kommuner, landsting, ideella organisationer och medborgare, exempelvis genom att myndighetens ledning beslutar om föreskrifter och har stort ansvar att göra egna strategiska och principiella vägval.
• Tvärsektoriell och komplex verksamhet som rör flera samhällsområden.
• Forskningsintensiv och kunskapsproducerande verksamhet
(högre utbildning).
• Affärsliknande verksamhet.
• Ett tydligt behov av bredd i form av olika kompetenser för att leda verksamheten.
56
Enligt vår bedömning är kriterierna om tvärsektoriell och komplex verksamhet samt tydligt behov av bredd i form av olika kompetenser i viss mån uppfyllda. Vi anser dock inte att en ny prövningsmyndighet skulle skilja ut sig från många befintliga enrådighetsmyndigheter, t.ex. länsstyrelserna, som också uppfyller de kriterierna. Enligt Regeringskansliets vägledning bör det även vägas in om myndigheten ska följa internrevisionsförordningen. I så fall bör i första hand styrelsemyndighet övervägas som ledningsform. Myndigheter som bör ha internrevision kännetecknas av att de ofta hanterar stora medelsflöden och verkar under ett komplext regelverk eller har ett mycket stort antal anställda (minst 1 000). Andra kriterier som ska vägas in är bl.a. förvaltningsansvar för nationella EU-medel, geografiskt spridd verksamhet, långtgående delegering av ekonomiska beslut till en-
56 Se Vägledning för val av ledningsformer, Regeringskansliet, Finansdepartementet, 2015, s. 5–7.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1103
skilda handläggare eller att det finns en förhöjd risk för mutor och korruption.
57
Vår bedömning är att den nya prövningsmyndigheten
enbart uppfyller kriteriet om ett komplext regelverk och myndigheten därför inte bedöms behöva följa internrevisionsförordningen. Vår samlade bedömning är mot den bakgrunden att ledningsformen styrelsemyndighet inte bör väljas för den nya prövningsmyndigheten.
Organisation och lokalisering
Den nya prövningsmyndigheten kan antingen ha all sin verksamhet på ett kontor eller även bedriva verksamhet på ett antal regionala kontor. Vi förordar det senare. Även om regional närvaro av de aktörer vi har talat med inte bedöms vara det viktigaste med en ny myndighet är det, enligt våra direktiv, viktigt med lokal och regional kännedom i prövningen. Regeringen har också angett att statlig närvaro och service i hela landet är viktigt för att förenkla för enskilda och öka medborgarnyttan. Därmed upprätthålls statsförvaltningens legitimitet och förtroende.
58
Tillståndsprövningen handlar
ofta om verksamheter eller åtgärder som kan ha stor betydelse för många aktörer och enskilda och vi tror att det är viktigt för prövningsverksamhetens legitimitet att beslut fattas så nära medborgarna som möjligt. Mark- och miljödomstolarna genomför också ofta syn på platsen, vilket är ett arbetssätt som vi föreslår ska tilllämpas av den nya myndigheten och som kommer att underlättas av inte alltför långa avstånd. Samtidigt är det en avvägning gentemot behovet av enhetlighet och kostnadseffektivitet. Det behovet talar emot alltför många regionala kontor, se vidare nedan.
Enligt vad vi erfar finns en kritik om bristande enhetlighet mot vissa av de statliga myndigheter som har verksamhet på regionala kontor i dag. Även om prövningen sker på regionala kontor kommer det dock inom den nya myndigheten finnas goda möjligheter till samordning inom myndigheten, kontorsöverskridande samarbeten t.ex. branschvis, gemensamma utbildningar för handläggare och även sammankomster där olika delar av prövningen kan diskuteras. Med de möjligheter som finns att t.ex. kunna delta virtuellt på möten oavsett var i landet en medarbetare befinner sig tror vi att det kom-
57 Se Myndigheter som bör följa internrevisionsförordningen, Finansdepartementet (Fi 2013:3), s. 3 och 4. 58 Se prop. 2022/23:1, utg.omr. 1, s. 62.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1104
mer att finnas goda förutsättningar för myndighetsövergripande samverkan och utbyte. Det bör också finnas möjlighet att, vid behov, fördela resurser och ärenden i den mån arbetsbelastningen varierar på de olika kontoren eller om en specifik branschkompetens finns på ett kontor men inte ett annat.
Vi anser att det är av stor vikt, med utgångspunkt i de utmaningar som en ny organisation ska bidra till att lösa, att de regionala kontoren placeras på orter där det finns goda förutsättningar att tillgodose myndigheternas kompetensbehov. De skulle lämpligen kunna placeras på orter där det i dag finns en länsstyrelse med miljöprövningsdelegation för en möjlig övergång av personal som redan har kompetens och erfarenhet på området till den nya myndigheten. Det skulle innebära en något lägre omställningskostnad – hur mycket lägre beror på hur många tjänstepersoner som går över.
Ett alternativ skulle vara att utgå ifrån orter där finns mark- och miljödomstolar. Mark- och miljödomstolarnas lokalisering är i huvudsak ett arv från vattendomstolarnas tid. Vad gäller deras domkretsar omfattar de särskilt definierade huvudavrinningsområden för vattendragen i landet. Tanken med att hålla ihop vattendragen under en domstol var att en reglering av ett vattendrag påverkar hela vattendraget och att domstolarna med denna indelning skulle ha överblick över ett vattendrag när de prövade tillstånd till olika verksamheter.
59
Med en samlad prövningsmyndighet ser vi dock inte samma behov av den typen av indelning. En digital miljöbok bör finnas tillgänglig för hela myndigheten (se förslag i avsnitt 14.9.26). Dessutom ska yttranden inhämtas från vattenmyndigheterna på motsvarande sätt som mark- och miljödomstol gör i dag (jfr 22 kap. 13 § MB). Vår bedömning är också att de domare som arbetar på mark- och miljödomstolarna inte i någon högre grad kan förväntas vilja gå över till en tjänst på den nya myndigheten och enligt 11 kap. 7 § regeringsformen kan inte en förflyttning ske av ordinarie domare till en förvaltningsmyndighet.
Vi förordar därutöver platser där det finns relevanta utbildningar, dvs. högskole- och universitetsstäder. I dag är det t.ex. svårt att rekrytera jurister till mark- och miljödomstolarna vid tingsrätterna i Växjö och Vänersborg. Det är även viktigt med bra kommunika-
59 Se prop. 2009/10:215 s. 109 och 115 Det är därför betydelsefullt att miljödomstolarna har överblicken och kunskapen om ett vattendrag i dess helhet när de prövar tillstånd till olika verksamheter. För att underlätta denna överblick förs miljöbok/vattenbok.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1105
tioner. Möjligheter till samlokalisering med andra statliga myndigheter skulle också kunna innebära fördelar i termer av t.ex. lägre lokalkostnader, men det har inte varit möjligt att utreda inom ramen för vårt uppdrag. Vi föreslår att den frågan undersöks vidare.
Vi har övervägt att ta som utgångspunkt de sex områden som regleras i 2 § förordningen om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indelning. Regeringen har uttalat att en gemensam regional indelning för statliga myndigheter kan underlätta samordningen inom staten och samverkan mellan staten, kommunerna och regionerna.
60
Miljöprövningen handlar dock om en helt annan typ av verksamhet än t.ex. den som bedrivs på Statens servicecenter, Trafikverket och Arbetsförmedlingen, som i nuläget är indelade enligt förordningen om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indelning. Till skillnad från många andra typer av förvaltningsärenden är det i fråga om miljöprövningen t.ex. inte nödvändigtvis fler ärenden i storstadsregionerna. Följer vi strikt indelningen enligt förordningen skulle det därför bl.a. bli en mycket ojämn fördelning av antal ärenden mellan kontoren. Vi tror att det finns fördelar om det finns åtminstone en kritisk massa ärenden på varje kontor bl.a. för att det ska kunna vara en bra och attraktiv arbetsplats, vilket kan vara svårt om kontoret enbart består av ett fåtal handläggare. Om vi som ett exempel för att visa vilka typer av skillnader det kan röra sig om utgår ifrån antalet helprövningar per miljöprövningsdelegation 2022 (se avsnitt 8.3), hanterade Regionen Gotlands och Stockholms län (2 § 3 förordningen om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indelning) endast nio helprövningar. Enligt samma exempel uppgick antalet prövningar på miljöprövningsdelegation i regionen Dalarnas, Gävleborgs, Södermanlands, Uppsala, Värmlands, Västmanlands och Örebro län (2 § 2 förordningen om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indelning) till 74. Med en indelning enligt förordningen skulle vidare ett kontor i regionen Jämtlands, Norrbottens, Västerbottens och Västernorrlands län pröva verksamheter i ett nästan lika stort geografiskt område som de övriga fem kontoren tillsammans. Med en sådan indelning skulle en del av mervärdet med regionkontor, dvs. närhet till verksamheten i sig, men också andra intressen så som rennäringen, gå förlorad. För att uppnå en jämnare fördelning av ärenden och för att vissa prövningsområden
60 Se prop. 2022/23:1, utg.omr. 1, s. 56.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1106
geografiskt inte ska bli för omfattande skulle sex kontor kunna fördelas enligt följande (se figur 14.4).
1. Ett regionkontor i Umeå prövar verksamheter i Norrbottens, Västerbottens och Västernorrlands län.
2. Ett regionkontor i Falun prövar verksamheter i Dalarnas, Gävleborgs och Jämtlands län.
3. Ett regionkontor i Stockholm prövar verksamheter i Uppsala, Gotlands, Västmanlands, Stockholms och Södermanlands län.
4. Ett regionkontor i Örebro prövar verksamheter i Örebro, Värmlands och Östergötlands län.
5. Ett regionkontor i Göteborg prövar verksamheter i Västra Götalands, Hallands och Jönköpings län.
6. Ett regionkontor i Malmö prövar verksamheter i Skåne, Kronobergs, Kalmar och Blekinge län.
Myndighetens huvudkontor placeras lämpligen vid någon av orterna nedan. På huvudkontoret bör verksamhetens ledning och övriga horisontella funktioner finnas så som registratur och it-stöd. Prövningsverksamhet bör finnas på varje regionkontor. Se vidare om hur bemanningen i grova drag bör ser ut i avsnittet nedan.
Vi har bara studerat frågan översiktligt, men har landat i att det vid myndigheten bör finnas en personalansvarsnämnd. Personalansvarsnämnden är ett arbetsgivarorgan, vars uppgift är att pröva frågan om disciplinansvar när en anställd har begått tjänstefel eller andra förseelser. Nämnden kan besluta om påföljder i form av skiljande från anställningen, varning, löneavdrag, åtalsanmälan och avstängning. Av en rapport från Statskontoret framgår att drygt 70 procent av alla myndigheter under regeringen har en personalansvarsnämnd. I rapporten framgår att den största som inte har det har drygt 230 anställda.
61
I och med att Miljöprövningsmyndigheten
väntas ha 220–300 anställda anser vi att det finns skäl för att inrätta en personalansvarsnämnd.
61 Se Myndigheternas personalansvarsnämnder, Statskontoret 2018, s. 5.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1107
Figur 14.4 Förslag på den nya myndighetens regionkontor och prövningsområden
Arbetssätt och bemanning
Som vi har angett som en utgångspunkt ovan är det viktigt att myndighetens arbetssätt bidrar till en prövning av hög kvalitet och till att skapa förtroende för processen och besluten. I det avseendet lyfter många olika typer av aktörer vikten av en neutral och obun-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1108
den prövning. Det handlar bl.a. om att många intressen ska vägas samman: verksamhetsutövarens, sakägarnas och människors hälsa och miljön. Det handlar också om att de tillstånd som meddelas ofta medför en betydande och irreparabel förändrad markanvändning och påverkan samtidigt som tillstånden har rättskraft.
Vi kan konstatera från vår genomgång av utmaningar att mark- och miljödomstolens arbetssätt uppskattas av många aktörer. Det uppfattas som korrekt och förutsebart. Kombinationen av juridiskt och tekniskt kunnande anses av många vara en fördel och även på miljöprövningsdelegationerna fattas i dag beslut av en lagfaren ordförande och en miljösakkunnig. Samtidigt finns krav i förvaltningslagen på att alla myndigheter i sin verksamhet ska vara sakliga och opartiska. Inga myndigheter får låta sig vägledas av andra intressen än de som myndigheten är satta att tillgodose eller att grunda sina avgöranden på hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt tillämpliga författningar får beaktas vid prövning av ett ärende.
62
Med en Miljöprövningsmyndighet som enbart arbetar med miljöprövning ser vi ingen risk för t.ex. sammanblandning av olika roller. På myndigheten kommer handläggarna enbart arbeta med prövning och de kommer också att vara experter på just miljöprövning, vilket vi i sig tror kommer att bidra till en hög kvalitet. Vi lägger därför inga förslag i fråga om hur beslut bör fattas på den nya myndigheten. Enligt vår uppfattning är det lämpligt att denna fråga överlämnas till den nya myndighetens ledning att besluta om. Vi vill dock betona vikten av att miljörättskunniga jurister deltar i prövningsprocessen, även om vi inte föreslår att det ska författningsregleras att en lagfaren jurist ska vara med och fatta alla beslut. Vi noterar också att i andra länder så som Danmark och Finland är det i första hand andra typer av experter än jurister som arbetar med prövningen, även om jurister deltar vid behov. Detta bekräftas av verksamhetsutövare som har verksamhet i flera olika länder. Sverige skiljer ut sig genom att ha en ”juristtung” process och vi ser ingen anledning till att det ska behöva var så just i Sverige givet att mycket av regelverket har sin grund i EU-gemensamma regler.
Enligt vår bedömning bör prövningen ske genom samarbete mellan handläggare med kompetenser inom flera olika områden, såsom miljö, juridik och teknik. Det innebär att den nya myndigheten behöver bemannas med personer med dels kvalificerad juridisk kunskap,
62 Se Allmän förvaltningsrätt, Strömberg och Lundell, 26 uppl. 2014, s. 71.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1109
dels olika typer av sakkunniga med teknisk eller naturvetenskaplig utbildning med erfarenhet av sådana sakfrågor som myndigheten prövar. För att kunna ställa och godkänna säkerheter för kostnader för avhjälpande av en miljöskada och andra återställningsåtgärder behövs även ekonomisk kompetens. Därutöver är vår bedömning att det behövs administrativ personal även i själva prövningsarbetet. Erfarenheter från bl.a. Länsstyrelsen i Västra Götalands län visar att det bidrar till ett resurseffektivt arbete om administrativ personal kan bistå handläggare med att t.ex. skriva kungörelser, skicka remisser, skicka ut begärda handlingar i pågående ärenden och skriva adresslista i besluten.
63
Den typen av stöd frigör tid för handläggare
och jurister som också kostar mer per årsarbetskraft.
För en effektiv och transparent process bör dialog ske fortlöpande mellan sökanden och myndigheten och vi anser att sammanträden bör äga rum oftare än vad som görs i prövningen vid miljöprövningsdelegationerna i dag. För att underlätta för sökanden ser vi ett mervärde i att en och samma handläggare följer ärendet från att det först kommer in till att beslut fattas, oavsett om processen landar i ett igångsättningsbesked eller ett miljötillstånd. Vad gäller arbetssätt i övrigt finns det goda exempel från återigen bl.a. Länsstyrelsen i Västra Götalands län som i vissa ärenden har en andrahandsansvarig ”resurshandläggare” som stöd till den som är huvudansvarig och vid viktigare och mer komplexa ärenden arbetar de i en särskild projektorganisation.
64
Vi ser ett behov av en mer aktiv
processledning från prövningsmyndigheten än vad som sker i dag, men bedömer också att den nya processen i sig bör kunna bidra till t.ex. färre kompletteringsrundor. Vi beskriver närmare hur prövningsförfarandet formellt bör se ut i avsnitt 14.8–14.10.
Utöver de tjänstepersoner som hanterar ärenden om miljöprövning behövs ett antal andra poster så som generaldirektör, och kontorschefer (ansvariga för var sitt regionkontor) samt horisontella funktioner så som personal, verksamhetsutvecklare/strateger, kommunikationsansvariga och registratur. Vi bedömer att den totala bemanningen på den nya myndigheten behöver uppgå till cirka 220–300 årsarbetskrafter. Se vidare om hur vi har beräknat de finansiella konsekvenserna inklusive personalkostnader i kapitel 16 och bilaga 2.
63 Se Miljöprövning 2023: Prövning av miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, 2024, s. 22. 64 Se Miljöprövning 2023: Prövning av miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, 2024, s. 21 och 22.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1110
14.6.8 Närmare om organisationen vid alternativ 2: Sex länsstyrelser med miljöprövningsdelegationer
I detta avsnitt beskriver vi närmare hur vårt andrahandsalternativ, att miljöprövningen koncentreras till sex länsstyrelser, skulle kunna se ut. Vi lämnar inga författningsförslag i denna del utan de författningsförslag som anges i kapitel 1 gäller det alternativ vi förordar dvs. en ny Miljöprövningsmyndighet.
Organisation
Alternativet innebär att antalet länsstyrelser med miljöprövningsdelegationer minskas till cirka sex stycken och att dessa även hanterar miljöbedömningsprocessen enligt 6 kap. miljöbalken. Koncentration skulle kunna ske till de länsstyrelser som finns på de orter som föreslås för Miljöprövningsmyndighetens regionala kontor ovan i avsnitt 14.6.5, av samma skäl som anges där. Vi förordar alltså inte de redan koncentrationsansvariga länsstyrelserna i Norrbottens, Skåne, Stockholms, Västra Götalands, Örebro och Östergötlands län då det skulle bli en mycket ojämn fördelning, både i fråga om antal ärenden och rent geografiskt, mellan de prövningsansvariga länsstyrelserna. Regeringen har i samband med koncentration av andra verksamheter hos länsstyrelsen angett att den inte fick utgöra ett alltför stort avsteg från principen om att enskilda ska ha tillgång till en myndighet inom rimligt avstånd dvs. myndigheterna bör finnas spridda över hela landet.
65
Vi ser heller inte fördelar ur ett
verksamhetshänseende att miljöprövningen förläggs till de länsstyrelser som redan har koncentrerade verksamheter. Det finns, enligt vad vi kan bedöma, inga potentiella synergier med medborgarskapsärenden, begravningsfrågor, pantlåneverksamhet, allmänna arvsfonden, eller de andra frågorna där ansvaret har koncentrerats enligt förordningen om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indelning. Miljöprövningen skiljer sig också från dessa på så sätt att det inte genomgående är storstadslänen som har flest ärenden. Som vi tidigare har nämnt prövar t.ex. miljöprövningsdelegationen vid Länsstyrelsen i Stockholms län långt färre ärenden ett typiskt år än t.ex. miljöprövningsdelegationen vid Länsstyrelsen i Dalarnas län. Det finns också redan vissa länsstyrelser med ansvar som avviker från
65 Se prop. 2011/12:31 s. 27.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1111
länsindelningen som inte följer indelningen enligt förordningen. Det gäller, utöver de tolv länsstyrelser som har miljöprövningsdelegationer, t.ex. de fem länsstyrelser som är vattenmyndigheter.
Det bör noteras att en koncentration till orterna i fråga sannolikt skulle innebära en viss fördyrning av verksamheten på större orter är både lönenivåer och lokalhyror normalt högre än på mindre orter.
Arbetssätt
Beredningen av ärenden samt processen med granskning av en verksamhets eller åtgärds miljöpåverkan skulle liksom i dag utföras av länsstyrelsens personal. Prövningsprocessen skulle i huvudsak regleras i miljöbalken, miljöprövningsförordningen och i förordningen om miljöprövningsdelegationer. Förvaltningslagen skulle därutöver gälla på samma sätt som i nuläget. Flera olika uppdrag för att utveckla länsstyrelsernas arbete med både samråden och tillståndsprövningen har genomförts de senaste åren. Det arbetet skulle med detta alternativ behöva tas vidare för att ytterligare utveckla prövningsarbetet för att uppnå en större enhetlighet i både arbetssätt och i själva prövningen.
Mot bakgrund av de utmaningar som förts fram om bl.a. sammanblandning mellan länsstyrelsens olika roller (se avsnitt 11.3.5) har vi också övervägt om miljöprövningsdelegationernas självständighet i förhållande till övriga länsstyrelsen ytterligare kan stärkas. Det som skulle kunna göras är t.ex. att finansieringen styrs i högre grad genom öronmärkning. Vår bild är dock att brist på resurser för miljöprövningsdelegationerna i sig inte är den mest framträdande utan det gäller framför allt i fråga om beredningen och handläggningen på länsstyrelsen som sådan. Något som vi också har övervägt för att renodla länsstyrelsens olika rollerna är att miljöprövningsdelegationerna likt vattendelegationerna skulle kunna ha ett särskilt beredningssekretariat på länsstyrelsen där handläggarna enbart arbetar med miljöbedömning, igångsättningsbesked och miljötillståndsärenden. Det skulle kunna innebära en något tydligare uppdelning mellan olika delar av verksamheten på länsstyrelsen men enligt vad vi erfar är det bara någon enstaka länsstyrelse som har tillsyn och prövning på samma enhet i dag. Vår bedömning är
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1112
dock att det inte skulle göra någon större skillnad i praktiken eftersom internberedning ändå bör ske. Det bör också kunna vara upp till varje länsstyrelse hur de organiserar sig internt. Vattenförvaltningens organisation har dessutom fått kritik bl.a. för att den är komplicerad, att vattendelegationerna är en problematisk beslutsform och att ansvarsfördelningen är otydlig.
66
En ytterligare möjlighet är att miljöprövningsdelegationerna som sådana skulle ha ett kansli med en egen beredningspersonal, och på så sätt arbeta helt separat från länsstyrelsen. Det finns inga särskilda beslutsorgan vid länsstyrelsen som har ett eget kansli i dag. Bergsstaten, som tidigare var en egen nämndmyndighet men nu är ett särskilt beslutsorgan vid Statens geologiska undersökning, har ett liknande upplägg där beredning av tillståndsärenden och tillsyn utförs av Bergsstatens egna handläggare. Bergsstaten hanterar dock i jämförelse väldigt få ärenden varje år. En fördel med ett sådant upplägg skulle kunna vara att det skulle bli en tydlig åtskillnad mellan länsstyrelsen som sådan och prövningsverksamheten. Som redan nämnts har sammanblandning mellan olika roller av många aktörer förts fram som en utmaning med prövningen som sker på länsstyrelsen. En nackdel är att det ytterligare skulle försvåra regeringens styrning och fortlöpande uppföljning av prövningsverksamheten. Med ett sådant upplägg måste landshövdingens ansvar för verksamheten minska ytterligare. Mervärdet med ett särskilt beslutsorgan inom länsstyrelsen så som möjligheten att samutnyttja personal och andra resurser bedöms också gå förlorade. Har miljöprövningsdelegationerna ett eget kansli behöver de också t.ex. ha en kanslichef även om vissa administrativa funktioner skulle kunna tillhandahållas av länsstyrelsen. Slutligen skulle det innebära att vi går från en särlösning med domstolar som prövar vissa tillstånd som första instans till en annan organisatorisk särlösning. Miljöprövningen skiljer ut sig mot mycket annan tillståndsprövning bl.a. genom att den är rättsligt komplext och det stora antalet berörda parter, men befintliga och beprövade myndighetsformer bedöms vara tillräckligt flexibla för att kunna anpassas till att fungera även för miljöprövningen. Därför föreslår vi inte att kanslier knyts till miljöprövningsdelegationerna. Uppdelningen mellan miljöprövningsdelegationen och länsstyrelsen skulle alltså se ut som i dag, dvs. beredningen sker på länsstyrelsen som sådan och delegationen beslutar.
66 Se SOU 2019:66 s. 233–239.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1113
Ärenden för prövning
Med detta alternativ skulle samma ärenden som Miljöprövningsmyndigheten bör pröva enligt vårt förslag, se avsnitt 14.6.9, prövas av länsstyrelserna.
14.6.9 Vilka ärenden bör myndigheten pröva?
Förslag: Den nya myndigheten ska pröva sådana ärenden som
tidigare prövades av miljöprövningsdelegation och sådana ansökningsmål enligt miljöbalken som tidigare prövades av mark- och miljödomstol.
Ett ärende om miljöprövning ska inledas genom en ansökan om
1. miljötillstånd eller igångsättningsbesked för ny eller ändrad
verksamhet eller åtgärd,
2. förlängning av prövotid eller fastställande av villkor efter be-
slut om prövotid,
3. dispens från att följa utsläppsvärden enligt föreskrifter som
är meddelade med stöd av 9 kap. 5 § miljöbalken,
4. godkännande i efterhand av vissa nödvändiga arbeten eller
åtgärder avseende vattenverksamheter,
5. ändring eller omprövning av villkor i miljötillstånd eller igång-
sättningsbesked eller återkallelse av miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 24 kap. 2, 3, 5, 7, 8, 13, 13 a eller 14 a § miljöbalken,
6. bestämmande av ersättning för rätten att ta i anspråk ett ström-
fall enligt 2 kap. 9 §, inrättande av en gemensam anläggning för bevattning enligt 4 kap. 3 §, överflyttning av rätt till andelskraft enligt 8 kap. 3 §, omprövning enligt 7 kap. 17 § eller fastställelse av en överenskommelse enligt 7 kap. 18 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, eller
skrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1114
Ärenden om omprövning och återkallelse ska också kunna inledas på eget initiativ av Miljöprövningsmyndigheten.
Ärenden enligt miljöbalken, som inte är ärenden om miljöprövning, får prövas av Miljöprövningsmyndigheten även om ärendet annars skulle ha prövats av en annan förvaltningsmyndighet eller kommun, om ansökan i ärendet har samma sökande och avser samma verksamhet eller verksamhet som har samband med verksamhet i ett ärende om miljöprövning.
Miljöprövningsmyndigheten får vid en sådan handläggning av ett ärende förbehålla sig prövningen av ett annat sådant ärende som handläggs vid en förvaltningsmyndighet eller en kommun. Detta gäller dock enbart sådana ärenden där prövningsmyndighetens avgörande inte slutligen kan överklagas till regeringen.
Vid prövningsmyndighetens prövning av ärenden om miljöprövning ska allmänna bestämmelser om tillstånd, villkor, avgifter, ersättning, tillträde och tvångsrätt i 16, 19, 24, 27, 28 och 31 kap. miljöbalken och i 6 och 7 kap. lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamheter att tillämpas.
Att det är Miljöprövningsmyndigheten som ska pröva tvångs- och ersättningsfrågor som har samband med ett miljöprövningsärende om vattenverksamhet ska framgå av 31 kap. miljöbalken.
Ärenden om miljöprövning
Som vi har beskrivit i avsnitt 14.3.1 gör vi bedömningen att det inledningsvis i det nya 20 kap. miljöbalken bör återfinnas en uttömmande uppräkning av vilka ärenden som utgör miljöprövningsärenden och som därmed ska prövas av den nya Miljöprövningsmyndigheten. Detta oavsett om kraven avser miljöfarliga verksamheter, vattenverksamheter eller andra verksamheter utifrån nuvarande definitioner i miljöbalken. Ärendena motsvarar i första hand de ärenden som i dag prövas av miljöprövningsdelegation respektive de ansökningsmål som mark- och miljödomstol prövar som första instans. Genom att ett antal verksamheter och åtgärder som i dag hanteras genom anmälan till kommun med våra förslag görs granskningspliktiga, flyttas även prövningen av sådana ärenden från kommun till den nya myndigheten. Se mer om vilka anmälningspliktiga verk-
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1115
samheter och åtgärder som föreslås omfattas av granskningsplikt i avsnitt 14.7.
Enligt vår bedömning bör ärenden om miljöprövning i första hand avse ansökningar om miljötillstånd och en ny form av enklare tillstånd som vi föreslår ska kallas för igångsättningsbesked som följer på ett enklare tillståndsförfarande (se definition av termen igångsättningsbesked i avsnitt 14.5.1 och beskrivning av processen i avsnitt 14.10) för nya och ändrade verksamheter och åtgärder. Den nya myndigheten bör också pröva sådana ansökningar som avser förlängning av prövotid eller villkor efter tidigare beslut om prövotid. Utöver dessa ärenden finns skäl för den nya myndigheten att, som miljöprövningsärenden, handlägga ansökningar om dispens från att följa utsläppsvärden enligt föreskrifter som är meddelade med stöd av 9 kap. 5 § miljöbalken. Myndigheten bör också pröva sådana ansökningar om godkännande i efterhand av vissa nödvändiga arbeten eller åtgärder avseende vattenverksamheter som tidigare reglerades i 11 kap. 16 § miljöbalken.
Vidare bör den nya myndigheten pröva ansökningar om ändring eller omprövning av villkor i miljötillstånd eller igångsättningsbesked. Beslut om tillåtande i sådana ärenden bör resultera i ändringstillstånd eller ändringsbesked. Motsvarande bör gälla för ansökningar om återkallelse av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked.
Den nya myndigheten bör också pröva sådana ansökningar med koppling till vattenverksamhet som i dag finns i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet och lagen (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929. I lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet handlar det mer specifikt om frågor om bestämmande av ersättning för rätten att ta i anspråk ett strömfall enligt 2 kap. 9 §, inrättande av en gemensam anläggning för bevattning enligt 4 kap. 3 §, överflyttning av rätt till andelskraft enligt 8 kap. 3 §, omprövning enligt 7 kap. 17 § och fastställelse av en överenskommelse enligt 7 kap. 18 §. I lagen med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929 handlar det om sådan förklaring som avses i 8 eller 14 §.
Genom att hänvisningar till dessa ärenden som följer av andra lagar än miljöbalken förs in i regleringen i 20 kap. miljöbalken blir det inte bara tydligt vilka ärenden som den nya myndigheten ska
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1116
pröva utan vi uppnår också en ökad samordning mellan miljöbalken och dessa andra regelverk.
Regleringen i 20 kap. miljöbalken bör också innehålla de krav som bör uppställas på handläggningen av miljöprövningsärenden. En utgångspunkt bör vara att miljöprövningsärenden som huvudregel inleds genom en ansökan av den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd. I vissa situationer bör även tillsynsmyndigheten, genom en ansökan, kunna initiera ett miljöprövningsärende och slutligen bör prövningsmyndigheten, i egenskap av tillståndsmyndighet, kunna ta initiativ till vissa miljöprövningsärenden. Däremot bör andra myndigheters möjlighet att inleda sådana ärenden slopas, se mer om detta i avsnitt 14.9.24. Vilka ärenden tillsynsmyndigheten respektive tillståndsmyndigheten bör kunna initiera bör, på motsvarande sätt som gäller i dag regleras i 24 kap. miljöbalken, se mer om ändringar av bestämmelserna i 24 kap. miljöbalken i avsnitten 14.9.20 och 14.9.24. En upplysning om att det i 24 kap. miljöbalken finns bestämmelser om att Miljöprövningsmyndigheten också kan initiera vissa ärenden bör dock återfinnas inledningsvis i det nya 20 kap. miljöbalken.
När det gäller ärenden avseende verksamheter och åtgärder som i stället tillsynsmyndigheten bör handlägga efter en anmälan eller inom ramen för sin tillsyn gör vi bedömningen att denna process även fortsatt bör regleras genom bestämmelser i andra kapitel i miljöbalken än 20 kap. – i första hand genom bestämmelserna om tillsyn i 26 kap. miljöbalken (se våra förslag i avsnitt 14.14.), men också genom krav på anmälan eller registrering i exempelvis 9 och 11 kap. miljöbalken.
Även tillstånds-, anmälnings-, dispens- eller tillåtlighetsärenden som följer en annan process än den som bör gälla vid miljöprövning av verksamheter och åtgärder enligt det nya kapitlet bör fortsatt regleras på andra ställen i miljöbalken. Detta gäller exempelvis kraven på och prövningen av sådana tillstånd, sådan dispens eller sådan anmälan som avses i bestämmelserna om
• naturreservat, biotopskydd, strandskydd, miljöskyddsområde och
• artskydd i föreskrifter som är meddelade med stöd av 8 kap.,
• skydd mot olägenheter för människors hälsa i 9 kap.10–12 §§miljöbalken,
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1117
• dispens från markavvattningsförbud i 11 kap. 14 § miljöbalken,
• samråd och vilthägn i 12 kap.6 och 11 §§miljöbalken,
• genetiskt modifierade organismer i 13 kap. miljöbalken,
• kemiska produkter och biotekniska organismer i 14 kap. miljöbalken, och
Se mer om prövningen av Natura 2000-tillstånd i avsnitt 14.7.13.
Av bestämmelserna i det nya 20 kap. miljöbalken bör dock framgå att ärenden enligt miljöbalken som inte är miljöprövningsärenden ändå kan komma att handläggas och prövas av Miljöprövningsmyndigheten inom ramen för miljöprövningen under motsvarande förutsättningar som i dag gäller för samlad handläggning vid mark- och miljödomstol enligt 21 kap. 3 § miljöbalken.
När det gäller nuvarande bestämmelser om de materiella förutsättningarna för att ge tillstånd, dispens eller godkännande beroende på vilken verksamhet eller åtgärd ärendet avser gör vi bedömningen att denna typ av bestämmelser även fortsatt bör återfinnas i respektive ”sakkapitel” i miljöbalkens andra avdelning. För att underlätta tillämpningen av sådana bestämmelser och därigenom effektivisera miljöprövningsprocessen gör vi dock bedömningen att det i det nya kapitlet bör återfinnas en bestämmelse som på en övergripande nivå anger vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att miljötillstånd eller igångsättningsbesked ska kunna ges. Se mer om förslaget på sådan bestämmelse i avsnitt 14.9.14.
Den nya regleringen om miljöprövning innebär att ett antal bestämmelser i andra kapitel i miljöbalken behöver upphävas och i delar flyttas till det nya kapitlet. Detta gäller framför allt sådana bestämmelser som endast avser miljöprövning i exempelvis 22 kap. miljöbalken. Vi gör dock bedömningen att generella processuella bestämmelser i miljöbalkens fjärde och femte avdelning, som är tillämpliga på all prövning enligt miljöbalken, inte bör flyttas eller upprepas i det nya kapitlet. Däremot bör det finnas en inledande bestämmelse i det nya kapitlet med en upplysning om i vilka kapitel i miljöbalken som sådana generella processuella bestämmelser som gäller vid miljöprövning finns. Vår bedömning är att sådana bestämmelser finns i 16, 19, 24, 27, 28 och 31 kap. miljöbalken. Miljöpröv-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1118
ningsprocessen bör således, precis som i dag, omfattas av sådana allmänna processuella bestämmelser om tillstånd, villkor, avgifter, ersättning och tillträde som finns i dessa kapitel. Läs mer om hanteringen av tvångs- och ersättningsfrågor i avsnitt 14.6.10.
På motsvarande sätt bör det finnas en hänvisning till sådana processuella bestämmelser i andra lagar, utöver förvaltningslagen, som kan bli tillämpliga vid miljöprövning. Det gäller exempelvis bestämmelserna om bygde- och fiskeavgifter i 6 kap. lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamheter eftersom sådana avgifter kan vara aktuella att besluta om i samband med miljötillstånd eller igångsättningsbesked för en vattenverksamhet. När det gäller bestämmelserna i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet vore ett annat alternativ att inarbeta sådana bestämmelser som endast tillämpas vid miljöprövning i miljöbalken. I denna del delar vi dock den bedömning som regeringen gjorde vid miljöbalkens införande, nämligen att övervägande del av de bestämmelser som fortfarande återfinns i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet är av en sådan teknisk natur och inriktade speciellt på verksamhet i eller med vatten att de inte lämpar sig i miljöbalken.
67
Vi kan inte heller se att det skulle finnas några omedel-
bara lagtekniska fördelar med att arbeta in de detaljerade bestämmelserna om bygdeavgifter och fiskeavgifter i miljöbalken.
Innan ytterligare samordning sker av bestämmelserna i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet och bestämmelserna om vattenverksamhet i miljöbalken bör, enligt vår bedömning, en särskild översyn göras av i vilken utsträckning bestämmelserna i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet tillämpas och om detta sker endast vid miljöprövning eller också vid annan prövning. Med beaktande av vår begränsade utredningstid har det inte funnits tid för en sådan översyn inom ramen för vårt uppdrag.
Som en följd av de förslag vi lämnar i detta avsnitt finns det dock skäl för att närmare se över vilka av de frågor som i dag prövas i första instans av mark- och miljödomstol, länsstyrelse eller kommun som även fortsatt bör hanteras av dessa myndigheter och hur denna hantering bör regleras. Denna översyn beskrivs närmare i avsnitt 14.12.
67 Se prop. 1997/98:45 s. 366.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1119
Tvång- och ersättningsfrågor som har samband med ett miljöprövningsärende om vattenverksamhet
Som vi kommer att redogöra för mer utförligt i avsnitt 14.6.10 bedömer vi att det finns fördelar med att hålla ihop prövningen av tvångs- och ersättningsfrågor med prövningen av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked. Vi föreslår därför att dessa frågor ska prövas av Miljöprövningsmyndigheten i stället för att prövas av mark- och miljödomstolen. Prövning av tvångs- och ersättningsfrågor utgör en rättstvist mellan enskilda. Som vi redogör för i avsnitt 14.6.10 finns det rent konstitutionellt inget hinder mot att en sådan rättstvist prövas av en administrativ myndighet. Kravet enligt 11 kap. 3 § regeringsformen är dock att en rättstvist mellan enskilda inte utan stöd av lag får avgöras av annan myndighet än domstol. En domstolsprövning i nu avsedda fall kan åstadkommas efter ett överklagande. Att det är Miljöprövningsmyndigheten som bör pröva dessa frågor som första instans behöver däremot framgå av miljöbalken. I fråga om tvångsfrågor som kan prövas inom ramen för ett miljöprövningsärende föreslår vi att detta bör framgå av 28 kap. 10 § miljöbalken. När det gäller frågor om ersättning som kan aktualiseras i ärenden som avser ansökan om igångsättningsbesked eller miljötillstånd för vattenverksamhet avser det de bestämmelser om ersättning som finns i 31 kap.16–20 §§miljöbalken. Vi gör bedömningen att det i anslutning till dessa bestämmelser bör föras in en bestämmelse som anger att det är Miljöprövningsmyndigheten som ska pröva dessa frågor om ersättning.
MKB-myndighet
I avsnitt 14.4 beskriver vi utgångspunkterna för den nya samordnademiljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen. En del i detta är att samma myndighet som ansvarar för tillståndsprövningen även bör ansvara för den föregående miljöbedömningsprocessen. Den nya myndigheten bör således ta över den roll som MKB-myndighet som länsstyrelsen har i dag både i förhållande till ärenden om miljöprövning och i ärenden enligt andra lagar i vilka 6 kap. miljöbalken ska tillämpas för miljöbedömningen. Detta gäller processerna enligt minerallagen, farledslagen, ellagen, rörledningslagen, naturgaslagen, kärntekniklagen, lagen om Sveriges ekonomiska zon och
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1120
lagen om kontinentalsockeln. Se mer om vårt förslag i denna del i avsnitt 14.8.13.
I rollen som MKB-myndighet har Miljöprövningsmyndigheten också ansvaret för prövning av ansökningar om undantag från krav på specifik miljöbedömning. Se förslag om möjlighet att söka sådant undantag i avsnitt 14.8.5.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 20 kap.3–5 §§, 28 kap. 10 § och 31 kap. 20 a §miljöbalken.
14.6.10 Särskilt om prövning av tvångs- och ersättningsfrågor
Prövning av tvångsrätt
En verksamhetsutövare behöver ha faktisk rådighet över ett område inom vilket åtgärder ska vidtas. Sådan rådighet eller förfoganderätt är som utgångspunkt en civilrättslig fråga som får lösas skilt från tillståndsprövningen. För miljöfarlig verksamhet hanteras sådana frågor inte inom ramen för tillståndsprövningen. För vattenverksamhet utgör sådan rådighet en processförutsättning som prövningsmyndigheten ska beakta (se 2 kap. LSV). Vi har inte föreslagit någon ändring i fråga om kraven på rådighet.
Som vi har redogjort för i avsnitt 10.4.6 finns även enligt nuvarande regler möjlighet att genom tvångsrätt ta i anspråk annans mark för vissa vattenverksamheter (se 28 kap. 10 § MB). Dessa frågor om tvångsrätt prövas då efter yrkande om tvångsrätt av sökanden inom ramen för tillståndsprövningen vid mark- och miljödomstolen. Om tvångsrätt ges anges det i tillståndsdomen. Då miljötillstånd eller igångsättningsbesked för en vattenverksamhet enligt vårt förslag i stället ska prövas av en ny förvaltningsmyndighet behöver vi överväga om frågor om tvångsrätt bör hanteras av myndigheten inom ramen för tillståndsprövningen eller inte. Inledningsvis kan konstateras att en av våra utgångspunkter är att processen för prövning av miljöpåverkande verksamhet och vattenverksamhet så långt det är lämpligt bör vara lika inom ramen för den nya miljöprövningen. Samtidigt kan vi konstatera att det finns ett nära samband mellan pröv-
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1121
ningen av en tvångsrättsfråga och tillåtlighetsprövningen i ett ärende om vattenverksamhet på ett annat sätt än vad som gäller vid prövning av tillstånd till en miljöpåverkande verksamhet. Tvångsrätt för vattenverksamhet kan som vi redogjort för i avsnitt 10.4.6 endast beslutas under vissa förutsättningar. Såvitt vi kan bedöma uppkommer inte motsvarande behov av tvångsrätt i ärenden om miljöpåverkande verksamhet. Vi kan även konstatera att i de fall förutsättningar för tvångsrätt föreligger i ett ärende bör det vara en mer effektiv hantering av frågan om den kan hanteras i samma ärende som tillåtligheten. Både de relevanta omständigheterna och de tillämpliga reglerna överlappar varandra vid prövning av tvångsrätt och tillåtlighet. Tvångsrättsyrkanden prövas mot de generella reglerna i miljöbalkens första avdelning, bl.a. försiktighetsprincipen i 2 kap. 3 § och lokaliseringsregeln i 2 kap. 6 § miljöbalken. De argument som en sakägare kan vilja anföra till stöd för att en begärd tvångsrätt skulle innebära ett oacceptabelt ingripande i dennes fastighet bör i stora delar vara desamma som han eller hon har haft anledning att åberopa även i tillståndsärendet. Utredningen om verksamheten och de motstående intressena kommer att vara i stort sett densamma i både tillstånds- och tvångsrättsfrågan. Det finns alltså systematiska skäl för att hålla ihop prövningen av de båda frågorna när det kommer till prövning av vattenverksamhet. Vad gäller den sammanhållna prövningen av tvångsrätt och tillåtlighet har det inte heller framförts att dessa frågor tynger processen. Det har i stället framförts att möjligheten att hantera dessa frågor tillsammans gör att prövningen blir mer effektiv då de fastighetsägare som berörs får frågan utredd och hanterad i samma ärende som tillåtligheten. Vi har därför bedömt att det inte finns skäl att separera prövningen av tvångsrätt från tillståndsprövningen. En mer grundlig genomlysning av behovet av att pröva tvångsrätt för vattenverksamhet inom ramen för tillståndsprövning skulle dessutom behöva mer tid än den vi har haft till vårt förfogande.
Miljöprocessutredningen, som också föreslog en prövning av tillståndsärenden av en prövningsmyndighet i första instans, bedömde att frågorna om tvångsrätt alltjämt borde hanteras inom ramen för tillståndsprövningen och då av den föreslagna prövningsmyndigheten. Den utredningen konstaterade att processekonomiska skäl talade för en sammanhållen prövning. Två skilda processer vid olika myndigheter om närliggande och delvis överlappande frågor
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1122
kan bli dyrare än en samlad prövning. Separat prövning av tvångsrättsfrågan för också med sig en risk för förseningar av prövningen och därmed av det prövade projektet. Miljöprocessutredningen konstaterade vidare att det visserligen borde vara möjligt för sökanden att ansöka (separat) om tvångsrätt parallellt med tillståndsansökan, men något slutligt avgörande i tvångsrättsärendet kan knappast komma till stånd förrän det underliggande tillståndsbeslutet har fått laga kraft. Tillståndsbeslutet kan ju innebära att delar av ansökan ogillas, eller att beslutsmyndigheten sätter upp inskränkande villkor, så att ett föregående tvångsrättsbeslut måste omprövas.
68
Vi delar dessa slutsatser.
Därutöver är bestämmelserna om tvångsrätt av expropriationsrättslig karaktär. Frågor om tvångsrätt gäller mot envar på samma sätt som ett tillstånd. Det är ytterligare ett skäl för att låta frågorna om tvångsrätt hanteras inom ramen för tillståndsprövningen.
Enligt nuvarande regler ska en ansökan om vattenverksamhet som avser utförande av ett vattenkraftverk innehålla uppgift om det område som enligt sökanden bör utgöra strömfallsfastighet (se 7 kap. 4 § LSV). Strömfallsfastighet är den fastighet med vilken rätten till tillgodogörandet av vattenkraften ska vara förenad för framtiden och utgör fastighetstillbehör till den fastigheten. Bestämmande av strömfallsfastighet är också en tvångsrätt och ska fastställas på yrkande av sökanden i tillståndsdomen (se 28 kap. 10 § andra stycket MB och 7 kap. 6 § 2 LSV). På samma sätt som övriga tvångsrätter bedömer vi att det är lämpligt att även denna fråga prövas inom ramen för tillståndsärendet hos den av oss föreslagna Miljöprövningsmyndigheten.
Som vi har redogjort för är avsikten med vårt förslag att mark- och miljödomstolen alltjämt ska pröva frågor som i dag handläggs som stämningsmål. Enligt nuvarande 7 kap. 2 § 6 lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet utgör talan om särskild tvångsrätt, utan samband med pågående ansökningsmål, enligt 2 kap. 6 § tredje stycket lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet och 28 kap.10–13 §§miljöbalken ett stämningsmål. Någon ändring av detta föreslår vi inte.
68Se SOU 2009:10 s. 321 och 322.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1123
Rätt till ersättning i samband med prövning av vattenverksamhet
Tillstånd till vattenverksamhet kan ge upphov till rätt till ersättning för berörda fastighetsägare. Det kan t.ex. handla om att en fastighet helt eller delvis ianspråktas av en vattenverksamhet, såsom en dämning, eller att en fastighets tillgång till vatten försämras till följd av en bortledning av grundvatten. Som vi har redogjort för prövas dessa frågor som huvudregel inom ramen för ansökningsmålet i mark- och miljödomstol med stöd av bestämmelser i 31 kap.16–19 §§miljöbalken. Ersättningsfrågorna är av så kallad dispositiv karaktär och innebär att sökanden och den fastighetsägare som har ersättningsanspråk kan komma överens om ersättning ska utgå och om dess storlek. Liksom i andra mål där dispositionsprincipen gäller ska domstolen verka för att förlikningsmöjligheterna tas till vara. Att frågan om intrångsersättning är av dispositiv karaktär innebär även att utrymmet för domstolen att basera sin bedömning på andra omständigheter eller annan utredning än den som parterna åberopat är begränsat.
Ersättning ska enligt nuvarande regler bestämmas enligt bestämmelserna i expropriationslagen. Enligt 4 kap. 1 § expropriationslagen ska intrångsersättning betalas med dels ett belopp som motsvarar den minskning av fastighetens marknadsvärde som uppkommer genom ianspråktagandet av marken, dels ett påslag om 25 procent av marknadsvärdeminskningen. Om det i övrigt uppkommer skada för fastighetsägaren genom ianspråktagandet ska även sådan skada ersättas, s.k. annan ersättning. Expropriationslagen innehåller inte några regler om bevisbörda eller beviskrav när det gäller frågor om ersättning. Utgångspunkten är därför att de principer om bevisbördans placering som gäller i skadeståndsmål i allmänhet ska tillämpas. Enligt vår bedömning bör dock dessa frågor kunna hanteras av en förvaltningsmyndighet.
I 31 kap. miljöbalken finns, utöver bestämmelser om vattenrättsliga ersättningsfrågor som behandlas i ansökningsmålen, regler om ersättningsanspråk till följd av vissa ingripanden av det allmänna. I dessa senare fall grundas ersättningsanspråken på föreskrifter eller beslut som gäller t.ex. nationalparker, naturreservat och vattenskyddsområden. Dessa ersättningsfrågor liknar de vattenrättsliga på så sätt att det gäller expropriativa, lagenliga, ingrepp i annans egendom och
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1124
att expropriationslagens regler tillämpas vid prövningen av ersättningens storlek.
Till utredningen har det framförts att dagens system med prövning av ersättningsanspråk i samma mål som tillståndsprövningen fungerar väl. Frågor om ersättning prövas däremot inte så ofta i samband med tillståndsprövning, men det har framförts att det är värdefullt och processekonomiskt att möjligheten finns. I vissa mål om tillstånd till vattenverksamhet kan dessutom antalet sakägare vara stort. Att frågan om ersättning kan hanteras samlat för samtliga sakägare antingen tillsammans med frågan om tillstånd eller separat har också framställts som positivt.
Skador på fastigheter kan även uppstå till följd av en miljöfarlig verksamhet. Fråga om ersättning i sådana fall prövas inte inom ramen för samma mål som tillståndet. I stället finns möjlighet att väcka en talan om detta i mark- och miljödomstolen med stöd av bestämmelserna i 32 kap. miljöbalken. Talan väcks genom ansökan om stämning och handläggs därefter som ett stämningsmål i mark- och miljödomstolen. Den utredning som parterna lägger fram när ersättningsfrågor handläggs i ansökningsmål skiljer sig normalt inte från motsvarande utredningar i andra ersättningsmål enligt 31 kap. miljöbalken eller skadeståndsmål enligt 32 kap. i balken.
I Sverige prövas traditionellt civilrättsliga tvister av domstol. Konstitutionellt finns inget hinder mot att prövningen sker hos en administrativ myndighet. Kravet är, enligt 11 kap. 3 § regeringsformen, att en rättstvist mellan enskilda inte utan stöd av lag får avgöras av annan myndighet än domstol. En domstolsprövning i nu avsedda fall kan åstadkommas genom överklagande.
Det finns ofta ett nära samband mellan villkorsfrågorna och ersättningsfrågorna. Ersättning ska betalas endast för skador som kvarstår, sedan förebyggande eller avhjälpande åtgärder har utförts av tillståndshavaren. Att hantera frågor om utformningen av skyddsåtgärder tillsammans med frågan om ersättning kan således skapa större incitament för en verksamhetsutövare att vidta mer omfattande skyddsåtgärder så att några skador inte kvarstår. Samtidigt har prövningsmyndigheten, oavsett inställning hos verksamhetsutövaren, att bedöma och ställa krav på verksamhetens utformning och påverkan på omgivningen utifrån de allmänna hänsynsreglerna. Om ersättningsfrågorna hanteras inom ramen för tillståndsprövningen eller inte bör därför inte få någon avgörande betydelse för
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1125
vilka skyddsåtgärder och försiktighetsmått som verksamheten eller åtgärden förenas med.
Miljöprocessutredningen, som också föreslog att tillståndsprövningen i första instans skulle ske av en förvaltningsmyndighet, föreslog i sitt betänkande att frågan om ersättning alltjämt skulle prövas av domstol. Den utredningen övervägde att låta ersättningsfrågorna prövas av förvaltningsmyndigheten tillsammans med tillståndsprövningen. Mot det anförde dock utredningen bl.a. att förvaltningslagen saknar processuella regler för hantering av civilrättsliga frågor och att regler om t.ex. vittnesförhör inte fanns. En prövning av ersättningsfrågor är som nämnts dispositiv och att vittnesförhör kan ske i dessa mål är en förutsättning för prövningen. Ersättningsfrågans dispositiva karaktär medger även att parterna kan komma överens och att domstolen kan stadfästa förlikningen. Sådana förutsättningar finns inte reglerat i förvaltningslagen. Ett annat problem med en överflyttning av frågorna till en prövningsmyndighet var enligt Miljöprocessutredningen kravet på kompetens som måste ställas. En tillfredsställande prövning av ersättningsfrågorna förutsätter att prövningsmyndigheten har en egen, kvalificerad värderingsteknisk kompetens. Det ifrågasattes om det var resursmässigt rimligt att förse prövningsmyndigheterna med värderingsteknisk kompetens för att ta hand om det fåtal ersättningsärenden som kunde förväntas.
69
Som ytterligare skäl för att ersättningsfrågor alltjämt bör ligga på domstol kan återigen nämnas att mark- och miljödomstolen i dag prövar andra mål om ersättning enligt 31 kap. och 32 kap.miljöbalken. Likaså förekommer en del ersättningsfrågor i de fastighetsmål som mark- och miljödomstolen prövar med stöd av bl.a. fastighetsbildningslagen och ledningsrättslagen efter att ett lantmäteribeslut överklagats. Mark- och miljödomstolen är även forum för att pröva expropriationsmål. Att samla alla miljö- och fastighetsrättsliga ersättningsfrågor vid samma instans kan därmed föra med sig betydande fördelar.
Skulle ersättningsfrågan hanteras separat från tillståndsprövningen och i stället prövas av mark- och miljödomstol skulle det behöva göras inom ramen för ett s.k. stämningsmål. Det skulle innebära att den fastighetsägare som påstår sig ha lidit skada eller där sökanden och fastighetsägaren inte kommer överens om ersätt-
69 Se SOU 2009:10 s. 323 och 324.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1126
ningens storlek, skulle behöva väcka en särskild talan. Vi kan konstatera att en sådan process, jämfört med dagens hantering, skulle vara till nackdel för enskilda fastighetsägare vars fastighet påverkas negativt av den sökta vattenverksamheten. Som vi har nämnt har ersättningens storlek ett direkt samband med den sökta vattenverksamhetens påverkan på omgivningen och vilka skadeförebyggande åtgärder som sökanden åläggs att utföra. En separat hantering av ersättningsfrågan skulle innebära att omständigheter kring skadornas omfattning skulle behöva belysas i både ärendet om tillstånd och i målet om ersättning. Utöver att fastighetsägaren skulle belastas med att behöva föra två processer i två olika instanser skulle även anställda vid såväl Miljöprövningsmyndigheten som domstolen behöva läsa in sig och bedöma den sökta verksamhetens påverkan på omgivningen och vilken skada som kan uppstå.
Som vi har redogjort för i avsnitt 10.4.6 finns även andra förvaltningsmyndigheter som hanterar frågor om ersättning med anledning av intrång och inlösen. Närmast till hands är lantmäterimyndigheten som inom ramen för en lantmäteriförrättning prövar och beslutar om ersättning i samband med fastighetsreglering samt vid bildande och omprövning av gemensamhetsanläggningar. I fråga om fastighetsreglering finns ersättningsreglerna i 5 kap.10–17 §§fastighetsbildningslagen. Även vid bestämmande av ersättning enligt fastighetsbildningslagen har ersättningsreglerna i expropriationslagen en central plats. Likaså kan dessa regler om ersättning avtalas bort och en överenskommelse om ersättning läggas till grund för lantmäterimyndighetens beslut (se 5 kap. 18 § FBL). Ersättningsreglerna i anläggningslagen är däremot indispositiva. De är alltså tvingande och kan inte avtalas bort av parterna i överenskommelsen. Om en överenskommelse har träffats enligt anläggningslagen fattar lantmäterimyndigheten inget ersättningsbeslut, utan beslutar endast om att godkänna eller inte godkänna den inlämnade överenskommelsen.
Vi kan alltså konstatera att det finns förutsättningar att låta en förvaltningsmyndighet hantera frågor om ersättning för intrång och inlösen. Som vi redan har konstaterat finns det fördelar ur effektivitetssynpunkt att låta ersättningsfrågorna hanteras tillsammans med frågan om tillstånd. På samma sätt som vi har angett beträffande tvångsrätt finns ett nära samband mellan frågorna om tillåtlighet, skadereglering och ersättning. Det innebär att en samlad
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1127
bedömning av dessa frågor sparar på prövningsmyndighetens och domstolens resurser om detta kan hanteras i ett och samma ärende. Vi ser inte heller något hinder mot att parterna kan komma överens om ersättningen storlek trots att frågan hanteras av en förvaltningsmyndighet.
En förvaltningsmyndighet behöver den kompetens som arbetsuppgifterna kräver. Miljöprövningsmyndigheten behöver därför även ha kompetens inom ersättningsfrågor. Som vi redan nämnt har det framförts till oss att antalet mål om tillstånd till vattenverksamhet där ersättningsfrågor uppstår och där dessa behöver bedömas är få. Vi föreslår att Miljöprövningsmyndigheten ska kunna förordna sakkunniga för viss fråga i ett ärende på samma sätt som mark- och miljödomstolen kan göra i dag (se förslag i avsnitt 14.9.13). Kostnaden för en sådan ska betalas av sökanden. Det innebär att i de fall ersättningsfrågan är mer komplicerad eller omfattande kan myndigheten besluta om att inhämta stöd för sin bedömning genom en sakkunnig.
Sammantaget bedömer vi att det finns goda förutsättningar för Miljöprövningsmyndigheten att hantera frågan om ersättning tillsammans med en ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked för vattenverksamhet. Fördelarna med att hålla prövningen samlad överväger nackdelarna. Vi ser inget hinder mot att Miljöprövningsmyndighetens prövning av ersättning vid miljötillstånd eller igångsättningsbesked för vattenverksamhet sker utifrån samma regler som mark- och miljödomstolen har haft att tillämpa i dag. Utöver att det behöver anges i lag att Miljöprövningsmyndigheten ska pröva frågan om ersättning bedömer vi att det inte behövs annat än följdändringar i de befintliga reglerna. Vi föreslår inte heller någon ändring i fråga om övrig prövning av ersättning enligt 31 eller 32 kap. miljöbalken.
Att ersättningsfrågorna ska hanteras inom ramen för ett ärende om miljöprövning för vattenverksamhet innebär att dagens regler om att ansökan behöver innehålla uppgifter om sakägare och erbjudande om ersättning behöver föras över till våra föreslagna bestämmelser om detta. Likaså behöver ett beslut om miljötillstånd och igångsättningsbesked för en vattenverksamhet i förekommande fall innehålla uppgift om ersättning. Vi bedömer även att möjligheten att skjuta upp frågan om ersättning ska finnas kvar för Miljöpröv-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1128
ningsmyndigheten tillsammans med möjligheten att meddela provisoriska föreskrifter om ersättning.
Särskilt om ersättning i samband med omprövning
Enligt nuvarande regler har en innehavare av ett tillstånd till vattenverksamhet under vissa förutsättningar rätt till ersättning i samband med en omprövning av tillståndet. Ersättning förutsätter bl.a. att omprövningen medför förlust av vatten eller fallhöjd eller inskränkning i rätten att reglera vattnets avrinning (se 31 kap. 20–23 §§ MB).
I samband med att bestämmelserna om moderna miljövillkor för svensk vattenkraft infördes beslutade riksdagen om att tillståndshavarens rätt till ersättning för produktionsvärdesförlust vid omprövning som initierats av myndighet, kommun eller vattenförbund skulle tas bort. Rätten till ersättning finns kvar under en övergångstid fram till 1 januari 2029. Däremot kvarstår rätten till ersättning om omprövningen medför skada för någon annan som omfattas av omprövningen än tillståndshavaren.
70
Enligt vårt förslag ska Miljöprövningsmyndigheten hantera ansökningar om omprövning, se avsnitten 14.6.9 och 14.9.24. Skulle Miljöprövningsmyndigheten ha startat sin verksamhet innan den 1 januari 2029 får frågan om ersättning i samband med omprövning hanteras av den myndigheten. Vi föreslår därför ingen ändring av dessa regler.
14.6.11 Bör myndigheten omfattas av extra krav på konsultationsskyldighet enligt lagen om konsultation i frågor som rör det samiska folket?
Förslag: I lagen om konsultation i frågor som rör det samiska
folket förs in att Miljöprövningsmyndigheten inte ska omfattas av skyldigheten att konsultera enligt lagen.
För att främja det samiska folkets inflytande över sina angelägenheter ska konsultationer genomföras enligt vad som anges i lagen (2022:66) om konsultation i frågor som rör det samiska folket. Av
70 Se prop. 2017/18:243 s. 137–140.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1129
1 § framgår att krav om samråd i andra lagar och förordningar gäller parallellt med konsultationsskyldigheten, och att konsultationer och andra samrådsförfaranden så långt som möjligt ska samordnas. Varken mark- och miljödomstolen eller miljöprövningsdelegationen inom länsstyrelsen omfattas av konsultationsskyldigheten. Det framgår av 3 § och av förarbetena till lagen.
71
Vi bedömer att det inte finns underlag för att föreslå en förändring av konsultationsskyldigheten vid miljöprövning som en följd av att den nya Miljöprövningsmyndigheten tar över uppgifter från mark- och miljödomstolarna och miljöprövningsdelegationen inom länsstyrelsen. Den nya prövningsmyndigheten kommer att handlägga samma typer av ärenden och meddela samma typ av beslut som i dag görs av mark- och miljödomstolarna och miljöprövningsdelegationen. Vi bedömer att det därför bör införas ett motsvarande undantag i lagen om konsultation som innebär att skyldigheten att konsultera inte heller ska gälla för Miljöprövningsmyndigheten.
Om regeringen gör en annan bedömning bedömer vi att formerna för hur konsultationen ska genomföras behöver utredas i särskild ordning. Vi bedömer att det i och för sig finns goda förutsättningar för att genomföra konsultationen inom ramen för den nya miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen. De olika momenten behöver emellertid samordnas på ett tydligt sätt för att undvika att handläggningstiden fördröjs. Redan i dag ingår det i prövningsprocessen enligt miljöbalken att samråda med samiska företrädare. Detta kommer att gälla även fortsatt. Se mer om detta i avsnitt 14.8.9.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 3 § lag om ändring i lagen om konsultation i frågor som rör det samiska folket.
71 Se prop. 2021/22:19 s. 46.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1130
14.6.12 Hur bör instansordningen se ut för ärenden om miljöprövning?
Förslag:Ärendelagens regler ska tillämpas i mark- och miljö-
domstolen och Mark- och miljööverdomstolen i samband med överklagande om inte annat särskilt reglerats. Rättegångsbalkens regler om tvistemål kommer därmed inte att vara tillämpliga vid prövning av miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt miljöbalken.
Nuvarande förenklade förfarande för kungörelse i 23 kap. 5 § miljöbalken ska även gälla för ett överklagat beslut av Miljöprövningsmyndighetens i ett ärende om miljöprövning.
På samma sätt som i dag vid överprövning av avgöranden i ansökningsmål ska mark- och miljödomstolen och Mark- och miljööverdomstolen som huvudregel i ett överklagat miljöprövningsärende meddela dom så snart som möjligt med hänsyn till målets art och omständigheterna i övrigt. Om huvudförhandling har hållits är huvudregeln att dom ska meddelas inom två månader efter det att förhandlingen avslutades.
Vid avgörande av ett överklagat beslut om igångsättningsbesked behöver inte två särskilda ledamöter ingå i rätten i mark- och miljödomstolen.
Bedömning: Miljöprövningsmyndighetens avgöranden bör på
samma sätt som i dag gäller för överklagade beslut från en förvaltningsmyndighet överklagas till mark- och miljödomstol och därefter till Mark- och miljööverdomstolen. Miljöprövningsmyndighetens avgörande bör, i enlighet med nuvarande praxis för förvaltningsmyndigheter med regionala kontor, prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område det beslutande regionala kontoret ligger.
Det bör inte införas en möjlighet för Mark- och miljööverdomstolen att tillåta ett överklagande till Högsta domstolen i mål enligt miljöbalken som har överklagats till mark- och miljööverdomstolen.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1131
Inledning
Som vi har redogjort för föreslår vi att det bildas en ny statlig förvaltningsmyndighet, Miljöprövningsmyndigheten, för att pröva ärenden om miljöprövning enligt föreslagna 20 kap. miljöbalken. Denna myndighet ska även ansvara för miljöbedömningsprocessen enligt 6 kap. miljöbalken. Det innebär att prövning av ansökningsmål inte längre ska ske i mark- och miljödomstolen som första instans. Vårt förslag innebär även att miljöprövningsdelegationerna inte längre kommer att pröva ärenden om tillstånd enligt miljöbalken. Som vi redogör för i avsnitt 14.7.7 ska även en del av dagens anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter, s.k. C-verksamheter också prövas av den nya Miljöprövningsmyndigheten som första instans efter en ansökan om igångsättningsbesked. För de mål och ärenden som enligt vårt förslag ska prövas av den nya Miljöprövningsmyndigheten som första instans kommer delvis en annan instansordning att gälla. I detta avsnitt beskriver vi vilka instanser som kan komma att överpröva ett beslut av den nu föreslagna Miljöprövningsmyndigheten.
Enligt nuvarande regler prövas en tillståndsansökan enligt 9 och 11 kap. miljöbalken av antingen en miljöprövningsdelegation, en länsstyrelse eller en mark- och miljödomstol som första instans. Inleds målet i en miljöprövningsdelegation eller hos en länsstyrelse kan tillståndsbeslutet överklagas till en mark- och miljödomstol och därefter till Mark- och miljööverdomstolen som sista instans. Ett mål som inleds i mark- och miljödomstolen kan också överklagas till Mark- och miljööverdomstolen. Ett avgörande från Mark- och miljööverdomstolen kan, om ansökan prövats av en mark- och miljödomstol som första instans, därefter överklagas till Högsta domstolen. En ansökan om tillstånd enligt miljöbalken kan således enligt nuvarande regler prövas i tre instanser, oavsett i vilken instans som målet eller ärendet inleds.
En verksamhet eller åtgärd som i dag omfattas av krav på anmälan prövas i dag av en kommunal nämnd eller en länsstyrelse i första instans. I de ärenden som inleds i en kommunal nämnd överklagas ett beslut i dagsläget till länsstyrelsen, mark- och miljödomstolen och därefter till Mark- och miljööverdomstolen, dvs. i fyra instanser. För de ärenden som prövas av länsstyrelsen som första instans
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1132
sker en prövning i stället i tre instanser. För dessa ärenden är det inte möjligt med en prövning av Högsta domstolen.
Vårt förslag om ny prövningsorganisation innebär att prövningen av ansökningsmål, prövningen av tillstånd i miljöprövningsdelegationen, viss tillståndsprövning av länsstyrelsen och viss prövning av anmälningspliktiga verksamheter från kommunen flyttas till den nya Miljöprövningsmyndigheten. Förslaget innebär att vi även föreslår vissa ändringar i nuvarande processuella regler för prövningen i 19 kap. miljöbalken samt att den reglering som har berört handläggningen av ansökningsmål i mark- och miljödomstolen i 22 kap. miljöbalken upphävs. Vi föreslår även vissa ändringar i regleringen om överprövningen i 23 kap. miljöbalken.
Miljöprövningsmyndighetens beslut ska kunna överklagas till mark- och miljödomstol och Mark- och miljööverdomstolen
Den nya Miljöprövningsmyndigheten kommer att vara en förvaltningsmyndighet. Som regel kan en förvaltningsmyndighets beslut enligt miljöbalken överklagas till mark- och miljödomstol enligt 19 kap. 1 § tredje stycket miljöbalken. Vi anser att detta bör gälla också för beslut av den nya Miljöprövningsmyndigheten. Mark- och miljödomstolarna har prövat mål enligt miljöbalken sedan miljöbalken trädde i kraft. Det saknas, enligt vår bedömning, skäl för att inte fortsatt använda sig av den erfarenhet och kompetens för prövning enligt miljöbalken som byggts upp inom dessa domstolar.
Som vi har redogjort för tillåter inte regeringsformen att prövningen begränsas på tingsrättsnivå, som en prövning i mark- och miljödomstolen är (se 11 kap. 1 § RF). Det innebär att det saknas möjligheter att införa krav på prövningstillstånd i mark- och miljödomstolen. Mark- och miljödomstolen kommer därför att behöva göra en fullständig prövning av alla beslut som överklagas dit.
En domstol som inte har möjlighet att begränsa sin prövning till endast vissa mål eller frågor lämpar sig inte att vara sista instans eller än mindre prejudikatinstans. En prövning i Mark- och miljööverdomstolen bör därför vara möjlig för de ärenden som inleds i den nya Miljöprövningsmyndigheten. För prövning i Mark- och miljööverdomstolen bör det krävas prövningstillstånd på samma sätt som i dag. Frågan om grunderna för prövningstillstånd bör begränsas i Mark- och miljööverdomstolen återstår att utreda, se avsnitt 14.18.6.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1133
Vi föreslår således inte någon ändring i fråga om grunderna för prövningstillstånd i Mark- och miljööverdomstolen i detta betänkande.
Som vi har nämnt inledningsvis i detta avsnitt kan ansökningsmål enligt nuvarande regler prövas i tre instanser. Någon ändring i detta avseende innebär inte vårt förslag. Skillnaden blir att det blir två i stället för en instans som prövar frågan fullt ut, även om prövningsramen även vid överklagande till mark- och miljödomstol begränsas av överklagandets ram. En fullständig prövning av ett mål jämfört med att endast pröva frågan om prövningstillstånd tar rimligen något längre tid. Vi bedömer dock att med den erfarenhet och kompetens som finns på mark- och miljödomstolen i dag bör dessa överklaganden av miljötillstånd och igångsättningsbesked kunna hanteras på ett effektivt sätt.
För de ärenden om tillstånd som tidigare handlades av länsstyrelsen, men som enligt vårt förslag ska handläggas av Miljöprövningsmyndigheten innebär vårt förslag ingen ändring i fråga om antalet instanser. För de anmälningspliktiga verksamheter och åtgärder som enligt vårt förslag ska prövas av Miljöprövningsmyndigheten i stället för av kommunen kommer instansordningen att förkortas från fyra till tre instanser.
Till vilken mark- och miljödomstol bör överklagande ske?
Enligt nuvarande regler överklagas en förvaltningsmyndighets beslut till den mark- och miljödomstol inom vars område förvaltningsmyndigheten som först har prövat ärendet ligger (se 3 kap. 1 § femte stycket LOM). Detsamma gäller för överklagande av kommuners beslut. Bestämmelsen innebär att det är förvaltningsmyndighetens placering i landet som styr vilken mark- och miljödomstol som tar emot överklagandet. Som exempel kan nämnas att Naturvårdsverkets och Kemikalieinspektionens beslut överklagas till mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätt då dessa förvaltningsmyndigheter är placerade inom den domstolens domkrets.
För det som i dag handläggs som ansökningsmål i mark- och miljödomstolen styrs i stället forumfrågan av var verksamheten eller åtgärden bedrivs, har bedrivits eller kommer att bedrivas (se 3 kap. 1 § första stycket LOM). Detsamma gäller för miljöprövningsdelegationerna där verksamhetens geografiska placering styr vilken
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1134
miljöprövningsdelegation som prövar ärendet (se 5 § förordningen om miljöprövningsdelegationer).
Vi har föreslagit att det inrättas en Miljöprövningsmyndighet med regionala kontor. Som vi har nämnt överklagas en förvaltningsmyndighets beslut enligt nuvarande regler till den mark- och miljödomstol inom vars område förvaltningsmyndigheten som först har prövat ärendet ligger. Enligt förarbetena till aktuell bestämmelse överensstämmer den i sak med bestämmelsen 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar.
72
Av den
framgår att ett beslut ska överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först har prövats, om det inte för ett visst slag av mål föreskrivs annat i lag eller förordning. Undantag från huvudregeln finns bl.a. i socialförsäkringsbalken (2010:110) och skatteförfarandelagen (2011:1244) där folkbokföringsadressen för den enskilde i stället styr forumfrågan (se 113 kap.14 och 15 §§socialförsäkringsbalken och 67 kap. 7 § skatteförefarandelagen).
73
Enligt bestämmelsens ordalydelse är det alltså den först beslutande myndighetens geografiska placering som styr till vilken förvaltningsrätt som beslutet ska överklagas. För myndigheter med hela landet som verksamhetsområde anses regeln enligt praxis innebära att det är den beslutande enhetens geografiska placering som avgör var beslutet ska anses vara fattat.
74
I förarbeten till 3 kap. 1 § femte stycket lagen om mark- och miljödomstolar eller dess tidigare motsvarighet i 20 kap. 9 § miljöbalken anges, såvitt vi har kunnat se, inget om hur bestämmelsen ska tillämpas när det är fråga om en myndighet som har hela landet som verksamhetsområde, men där beslut fattas av ett regionalt kontor. Mark- och miljööverdomstolen har dock vid prövning av ett överklagat beslut meddelat av Skogsstyrelsen funnit att praxis motsvarande den som gäller för 14 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar ska gälla.
75
Enligt redan nämnd praxis är det den
beslutande enhetens geografiska placering som har ansetts vara styrande för forumfrågan. Skogsstyrelsen har sitt huvudkontor i Jönköping vilket ligger inom domsagan för mark- och miljödomstolen vid Växjö tingsrätt. Det överklagade beslutet var emellertid
72 Se prop. 2009/10:215 s 200. 73 Se Blomberg och Södergren, Lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, 14 §, Lexino 2024-06-20 (JUNO). 74 Se RÅ 1995 ref. 20. 75 Se MÖD 2018:18.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1135
meddelat av ett regionalt kontor inom domsagan för mark- och miljödomstolen vid Östersunds tingsrätt. Mark- och miljööverdomstolen konstaterade således att mark- och miljödomstolen vid Östersunds tingsrätt var rätt forum. Dessa slutsatser bör därmed gälla även i den av oss föreslagna ordningen där en central Miljöprövningsmyndighet förses med flera regionalkontor. Nuvarande lydelse av 3 kap. 1 § femte stycket lagen om mark- och miljödomstolar innebär således att det beslutande regionala kontorets placering blir avgörande för vilken mark- och miljödomstol som ska pröva det överklagade beslutet.
Det har till utredningen framförts att det bör övervägas om inte samtliga överklaganden av den föreslagna Miljöprövningsmyndighetens beslut borde ske till en av de fem mark- och miljödomstolarna. Som skäl för det har det framförts att det skulle möjliggöra ytterligare specialisering och effektivisering. Vårt förslag innebär att Miljöprövningsmyndigheten ska pröva de mål som i dag är ansökningsmål. Det innebär att dessa måltyper inte längre kommer att prövas av mark- och miljödomstolen som första instans. Ingen av mark- och miljödomstolarna kommer därmed att pröva dessa måltyper som första instans. Utöver att dagens ansökningsmål ska prövas av Miljöprövningsmyndigheten ska myndigheten även pröva det som i dag utgör tillstånd till B-verksamheter och som prövas av en miljöprövningsdelegation, tillstånd till markavvattning samt vissa av de anmälningspliktiga C-verksamheterna som i dag prövas av kommunerna. Vi har uppskattat att antalet ärenden som Miljöprövningsmyndigheten ska pröva uppgår till omkring 1 500–2 000 per år (se kapitel 16 och bilaga 2 till betänkandet). Det innebär att antalet ärenden blir förhållandevis stort jämfört med vad en miljöprövningsdelegation eller en mark- och miljödomstol har i fråga om prövning som första instans.
För att en domstol ska upprätthålla kompetens krävs att antalet mål inte blir för litet. I dag utgör överklagade mål enligt miljöbalken en stor del av mark- och miljödomstolens arbetsuppgifter. Med vårt förslag kommer rollen som överprövande instans att bli än mer framträdande. Skulle samtliga av Miljöprövningsmyndighetens beslut överklagas till endast en mark- och miljödomstol skulle arbetsbelastningen för denna domstol öka markant. Samtidigt skulle övriga mark- och miljödomstolarnas arbetsbelastning minska rejält.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1136
I fråga om den föreslagna Miljöprövningsmyndighetens utformning har vi föreslagit att den bör ha kontor på flera platser i landet då vi bedömt att den regionala anknytningen har betydelse för prövningen av ärendena. En viss närhet till de verksamheter och åtgärder som myndigheten prövar har också betydelse för prövningens legitimitet och för effektiviteten i handläggningen såsom exempelvis kortare resor i samband med syn och sammanträde.
Som vi har nämnt kommer det inte att finnas någon möjlighet för mark- och miljödomstolen att begränsa sin prövning av Miljöprövningsmyndighetens beslut genom krav på prövningstillstånd. Det innebär att mark- och miljödomstolen kommer att pröva alla överklagbara beslut som överklagas från Miljöprövningsmyndigheten. Även i mark- och miljödomstolens prövning har den regionala anknytningen betydelse. Bestämmelser om att domstolen ska hålla syn och sammanträde kommer att gälla på samma sätt som i dag. Det innebär att närheten till den plats där verksamheten bedrivs eller åtgärden utförs kommer att få betydelse för domstolens handläggning.
Sammanfattningsvis kommer överklagade beslut av Miljöprövningsmyndigheten att utgöra en betydande andel av de mål som kommer att prövas av en mark- och miljödomstol. Om samtliga mark- och miljödomstolar ska finnas kvar behöver därför samtliga domstolar tilldelas en viss mängd överklagade beslut från den nya Miljöprövningsmyndigheten. Sett tillsammans med fördelen av den regionala anknytningen bedömer vi att det finns skäl för att låta Miljöprövningsmyndighetens beslut överklagas till samtliga mark- och miljödomstolar. Någon ändring av 3 kap. 1 § femte stycket lagen om mark- och miljödomstolar föreslås därför inte.
Vilka processuella regler ska gälla för överprövningen?
Vårt förslag går ut på att termen ansökningsmål utmönstras ur miljöbalken och att förstainstansprövning av motsvarigheten till dessa mål kommer att utföras av den nya Miljöprövningsmyndigheten i stället för av mark- och miljödomstol. Utöver det som tidigare var ansökningsmål kommer även den tillståndsprövning som miljöprövningsdelegationen utför av s.k. B-verksamheter samt viss del av den prövning kommunerna utför av s.k. C-verksamheter med
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1137
vårt förslag flyttas till Miljöprövningsmyndigheten. Handläggningen i Miljöprövningsmyndigheten kommer att styras av de regler som finns i miljöbalken och föreskrifter som är meddelade med stöd av balken. Med vårt förslag kommer sådana bestämmelser i första hand att återfinnas i 6 och 20 kap. miljöbalken, lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet samt miljöprövningsförordningen och miljöbedömningsförordningen. Eftersom Miljöprövningsmyndigheten kommer att vara en förvaltningsmyndighet kommer även förvaltningslagen att vara tillämplig i den utsträckning bestämmelser i miljöbalken inte ersätter reglerna i förvaltningslagen.
För prövningen av tillstånd av s.k. B-verksamheter och anmälningspliktiga C-verksamheter innebär flytten av prövningen till en annan förvaltningsmyndighet ingen skillnad i fråga om handläggningsregler då dessa även i dag omfattats av förvaltningslagens regler. För det som i dag prövas som ansökningsmål i domstol kommer en flytt av prövningen till en förvaltningsmyndighet däremot att innebära att rättegångsbalkens regler inte längre kommer att vara tillämpliga på prövningen, vare sig i första instans eller vid överprövningen av dessa (jfr 4 kap. 1 § LOM). Enligt nuvarande regler följer av 5 kap. 1 § lagen om mark- och miljödomstolar att ärendelagen tillämpas i mål som har överklagats till mark- och miljödomstol, om inte annat föreskrivs. När Miljöprövningsmyndighetens beslut om miljötillstånd eller igångsättningsbesked överklagas till mark- och miljödomstolen blir således nämnda bestämmelse tillämplig och därmed även ärendelagen.
Såväl rättegångsbalkens som ärendelagens regler är enligt nuvarande regler tillämplig vid Mark- och miljööverdomstolens prövning av överklagade mål från mark- och miljödomstolen. I den mån det har behövts specialregler för rättegången i Mark- och miljööverdomstolen framgår detta av 23 kap. miljöbalken som i viss utsträckning hänvisar till 22 kap. miljöbalken och lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
I ansökningsmål och i stämningsmål styrs handläggningen som vi har nämnt i huvudsak av miljöbalkens regler och med viss tilllämpning av rättegångsbalkens regler. Detta gäller också vid överprövning av ansökningsmål och stämningsmål. När vi nu föreslår en ändring av prövningen av ansökningsmål behöver behovet av regler för rättegången i överinstans ses över. Som har nämnts kommer det som enligt nuvarande regler är ansökningsmål med vårt för-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1138
slag att i stället prövas av mark- och miljödomstolen som ett överklagat mål. Det innebär att både mark- och miljödomstolen och Mark- och miljööverdomstolen ska tillämpa ärendelagen vid överprövningen. Att ett ärende har prövats med stöd av förvaltningslagen i första instans och därefter prövas av domstol med stöd av ärendelagen är inget nytt. Det gäller redan i dag bl.a. för de ärenden där kommunala nämnder, länsstyrelse eller miljöprövningsdelegation är första instans. Vad gäller stämningsmålen, som fortsatt kommer att prövas av mark- och miljödomstolen som förstainstans, återkommer vi nedan till behov av regler för rättegången i överinstans.
I 23 kap. miljöbalken finns bestämmelser om rättegången i Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen. Här finns bl.a. bestämmelser som reglerar Mark- och miljööverdomstolens och Högsta domstolen prövning av överklagade ansökningsmål genom hänvisningar till vissa bestämmelser i 22 kap. miljöbalken. I 23 kap. miljöbalken finns även vissa bestämmelser som reglerar handläggningen av stämningsmål och mål som handläggs enligt ärendelagen. Vi har föreslagit ett samlat regelverk för ärenden om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken. De bestämmelser i 22 kap. miljöbalken som vi har bedömt som relevanta även vid prövningen vid Miljöprövningsmyndigheten har i huvudsak flyttats till nya 20 kap. miljöbalken. Bestämmelserna i 20 kap. miljöbalken avser handläggningen av ärenden om miljöprövning i första instans. De bestämmelser i 20 kap. miljöbalken som bör vara tillämpliga även vid överprövning bör framgå av 23 kap. miljöbalken på samma sätt som i dag gäller för ansökningsmålen enligt 22 kap. miljöbalken. Vårt förslag innebär att mark- och miljödomstolen blir en överinstans för ärenden om miljöprövning. Mark- och miljödomstolens handläggning av överklaganden bör därför också omfattas av bestämmelserna 23 kap. miljöbalken.
I 23 kap. 3 § miljöbalken finns i dag bestämmelser om huruvida vissa beslut får överklagas särskilt eller i samband med ett slutligt avgörande. I bestämmelsens första stycke avses beslut om provisoriska skyddsåtgärder under miljöprövningen. Dessa beslut kommer enligt vårt förslag att prövas inom ramen för ett ärende om miljöprövning av Miljöprövningsmyndigheten (se förslag i avsnitt 14.9.18). Bestämmelsen om provisoriska skyddsåtgärder har dock enligt vårt förslag fått en ny placering i nya 20 kap. miljöbalken. Vi
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1139
bedömer att dessa beslut alltjämt ska kunna överklagas särskilt och föreslår därför ingen annan ändring än att hänvisningen till paragrafen ändras. I första stycket hänvisas även till bestämmelsen om förordnande av markavvattningssakkunniga (7 kap. 21 § LSV). Som vi redogör för i avsnitt 14.9.13 har vi föreslagit att den bestämmelsen bör upphävas. Det behövs därför ingen reglering i 23 kap. miljöbalken om ett sådant beslut kan överklagas eller inte. I andra stycket anges att viss typ av inhibitionsbeslut av mark- och miljödomstolen ska kunna överklagas endast i samband med ett slutligt avgörande. Motsvarande möjlighet att meddela ett inhibitionsbeslut föreslår vi bör gälla för Miljöprövningsmyndigheten (se 7 kap. 12 § andra stycket LSV). Vi bedömer att dessa beslut alltjämt bör kunna överklagas i samband med ett slutligt beslut.
Nuvarande regel i 23 kap. 5 § miljöbalken om kungörelse i Mark- och miljööverdomstolen är inte tillämpliga när domstolen handlägger ett mål som avser ett överklagat beslut från en miljöprövningsdelegation. Bestämmelsen ger utrymme för ett förenklat förfarande för kungörelse i stället för att förordna om delgivning med motparter i samband med ett överklagande. Utöver kungörelse ska ett exemplar av överklagandet översändas till aktförvararen. Riksdagen har nyligen antagit en ändring av bestämmelsen med innebörden att överklagandet ska göras tillgängligt på den webbplats eller i den lokal som anges i mark- och miljödomstolens kungörelse samt utfärda en kungörelse om överklagandet.
76
Detta förfarande kan
enligt angiven bestämmelse endast användas i ansökningsmål, dvs. sådana mål om tillstånd som har inletts i mark- och miljödomstolen. Det innebär att Mark- och miljööverdomstolen i dag behöver tillämpa delgivningslagens regler om kungörelse vid handläggning av överklagade beslut från miljöprövningsdelegationen. Dessa bestämmelser är mer omständliga än de som finns i 23 kap. miljöbalken. Vi har inte kunnat hitta något skäl för den här skillnaden mellan handläggningen av överklagade ansökningsmål och överklagade beslut från miljöprövningsdelegation.
I avsnitten 14.8.9 och 14.9.10 föreslår vi nya bestämmelser om kungörelse av ansökningar om miljötillstånd. Avsikten är att detta ska ske integrerat vid det offentliga samrådet enligt 6 kap. miljöbalken. Bestämmelsen om vad kungörelsen ska innehålla bör därför kompletteras med det som saknas i förhållande till nuvarande 22 kap.
76 Se prop. 2023/24:152.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1140
3 § miljöbalken. På samma sätt som i dag bör därför det förenklade förfarande som 23 kap. 5 § miljöbalken medger kunna användas vid delgivning av överklaganden i sådant miljöprövningsärende i vilket kungörelse av ansökan skett på sätt som anges i 6 kap. 40 § miljöbalken. Kungörelse enligt 6 kap.39 och 40 §§miljöbalken krävs i ärenden om miljötillstånd. Inget hindrar dock Miljöprövningsmyndigheten från att även kungöra en ansökan om igångsättningsbesked.
Bestämmelsen i 23 kap. 6 § miljöbalken avser Mark- och miljööverdomstolens skyldighet att hålla huvudförhandling eller muntlig handläggning när en dom har överklagats. Bestämmelsen innebär att det inte finns någon absolut rätt till huvudförhandling eller muntlig handläggning. Huvudförhandling eller muntlig handläggning behöver inte hållas i samma utsträckning i överrätt som i underrätt.
77
Av
betydelse för Mark- och miljööverdomstolens ställningstagande till om muntlig förhandling ska hållas eller inte är också vad som gäller enligt Europakonventionen. Termen huvudförhandling används för de mål som handläggs enligt rättegångsbalken medan uttrycket ”muntlig handläggning” avser sammanträden enligt ärendelagen (se 4 kap. 1 § och 5 kap. 1 § LOM).
78
Mark- och miljödomstolen kommer även fortsättningsvis att handlägga stämningsmål som första instans. Eftersom rättegångsbalkens regler fortsatt kommer att tillämpas i dessa mål (4 kap. 1 § LOM) blir hänvisningen till "huvudförhandling" i 23 kap. 6 § miljöbalken relevant i de situationer där ett avgörande i ett sådant mål överklagas till Mark- och miljööverdomstolen. Vi föreslår därför ingen ändring av bestämmelsen.
En mark- och miljödomstols skyldighet att hålla sammanträde i mål som har överklagats dit regleras i ärendelagen (se 5 kap. 1 § LOM och 13 och 14 §§ärendelagen). Det saknas därför skäl att utvidga 23 kap. 6 § miljöbalken till att omfatta handläggningen av överklagande mål i mark- och miljödomstolen.
I fråga om mål enligt miljöbalken är det enligt nuvarande regler möjligt med prövning i Högsta domstolen endast för mål där mark- och miljödomstolen är första instans, dvs. ansökningsmål och stämningsmål (jfr 5 kap. 5 § första meningen LOM). Som vi har nämnt kommer det som enligt nuvarande regler utgör ansökningsmål inte
77 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 250. 78 Se Wik, Miljöbalk (1942:740) 23 kap. 6 §, Lexino 2021-06-21 (JUNO).
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1141
längre att prövas av mark- och miljödomstol som första instans. Det innebär att endast stämningsmål kan prövas av mark- och miljödomstolen som första instans och därmed kommer att prövas av Högsta domstolen. Bestämmelsen i 23 kap. 9 § om Högsta domstolens handläggning behöver därför endast hänvisa till 23 kap. 6 § miljöbalken som avser mål där mark- och miljödomstolen är första instans och som fortsatt kommer att kunna överklagas till Högsta domstolen.
I 22 kap. 21 § andra stycket miljöbalken finns en bestämmelse som anger inom vilken tid mark- och miljödomstolen ska meddela dom i ett ansökningsmål. Enligt den ska dom meddelas så snart som möjligt med hänsyn till målets art och omständigheterna i övrigt. Om det inte finns synnerliga skäl ska, om huvudförhandling eller sammanträde har hållits, domen meddelas inom två månader efter det att förhandlingen eller sammanträdet avslutades. Bestämmelsen är enligt 23 kap. 7 § miljöbalken tillämplig även när Mark- och miljööverdomstolen prövar ett sådant mål. Då motsvarigheten till ansökningsmål nu ska prövas av en Miljöprövningsmyndighet kommer vissa tidsfrister att gälla inom vilket ett miljöprövningsärende ska avgöras, se mer om detta i avsnitt 14.9.8 och 14.10.11. Någon motsvarighet till bestämmelsen i 22 kap. 21 § andra stycket miljöbalken kommer däremot inte att finnas för den av oss föreslagna prövningen i Miljöprövningsmyndigheten. För överprövningen i domstol bör däremot samma tidsfrister som i dag gälla. En bestämmelse med motsvarande innehåll som i dag finns i 22 kap. 21 § andra stycket miljöbalken bör därför föras in i 23 kap. miljöbalken.
I nyss nämnda paragraf, 23 kap. 7 § miljöbalken, anges vilka bestämmelser i nuvarande 21 kap. och 22 kap.miljöbalken samt lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet som ska tillämpas när Mark- och miljööverdomstolen prövar överklagade ansökningsmål. Enligt nuvarande regler är dessa bestämmelser alltså inte tillämpliga när Mark- och miljööverdomstolen prövar sådana mål som inte är ansökningsmål. Enligt vårt förslag utmönstras det som utgör ansökningsmål. Det som tidigare motsvarade den måltypen kommer i stället att utgöras av miljöprövningsärenden och regleras av bestämmelserna i 20 kap. miljöbalken. Vi har bedömt att de bestämmelser i 21 kap. och 22 kap.miljöbalken och lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet som bestämmelsen i 23 kap. 7 § miljöbalken hänvisar till bör behållas inom
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1142
ramen för Miljöprövningsmyndighetens handläggning. Dessa bestämmelser bör dock få en ny placering och 23 kap. 7 § miljöbalken behöver därför ändras i enlighet med detta. Någon ändring i vilka bestämmelser som ska vara tillämpliga vid överprövning är inte avsedd.
Som vi har beskrivit tillämpas rättegångsbalken i viss utsträckning vid mark- och miljödomstolens handläggning av ansökningsmål. När dessa mål i stället kommer att hanteras av en förvaltningsmyndighet kommer rättegångsbalkens regler inte längre att vara tillämpliga vid prövning i första instans. Såvitt vi har kunnat bedöma finns det därmed vissa bestämmelser i rättegångsbalken som inte kommer att vara tillämpliga vid prövning av miljötillstånd och igångsättningsbesked av Miljprövningsmyndigheten eller av överinstanserna vid ett eventuellt överklagande.
Rättegångsbalken innehåller en möjlighet för en motpart att anslutningsöverklaga (se 50 kap. 2 § RB). Det innebär att om en part klagar får motparten utöver den ordinarier klagofristen ytterligare en vecka på sig för att lämna in ett överklagande. Någon rätt att anslutningsöverklaga finns inte med stöd av ärendelagen. Att införa en rätt till anslutningsöverklagande vid överklagande av beslut från Miljöprövningsmyndigheten skulle därför avvika från vad som i dag gäller för mål som överklagas till mark- och miljödomstolen. Någon sådan möjlighet finns inte heller enligt förvaltningsprocesslagen. Vi anser därför att det inte är motiverat att införa regler om anslutningsöverklagande i miljöbalken. Möjligheten att anslutningsöverklaga avgöranden i det som enligt nuvarande regler utgör ansökningsmål kommer därmed inte längre att finnas.
Enligt rättegångsbalken kan en part såsom bevisning åberopa partsförhör under sanningsförsäkran (se 37 kap. 2 § RB). Det innebär att en part inför att den ska höras avlägger en försäkran och därefter hörs under straffansvar. Någon sådan möjlighet finns inte enligt förvaltningslagen eller ärendelagen. Möjligheten att höra en part under sanningsförsäkran i mål som enligt nuvarande regler utgör ansökningsmål kommer därmed inte längre att finnas.
Enligt rättegångsbalken krävs att ett ombud har en skriftlig fullmakt (se 12 kap. 8 §). Den bestämmelsen kommer inte att vara tilllämplig hos Miljöprövningsmyndigheten eller vid överklagade mål hos mark- och miljödomstol. Bestämmelser om fullmakt finns i stället i 14–15 §§förvaltningslagen och 47 § ärendelagen. Dessa
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1143
bestämmelser kräver inte av den prövande myndigheten att en skriftlig fullmakt ska begäras in. Enligt förarbetena till förvaltningslagen ska fullmakt begäras in om ett ärende är av stor betydelse för den enskilde eller om behörigheten hos ombudet med fog kan ifrågasättas eller om den är oklar på något annat sätt, t.ex. när det gäller omfattningen och i fråga om eventuella begränsningar.
79
Enligt vår
bedömning är dessa bestämmelser tillräckliga för handläggningen i den av oss föreslagna Miljöprövningsmyndigheten. Beträffande ärendelagens bestämmelse är denna redan tillämplig vid överklagande till domstol och innebär därmed ingen ändring.
Enligt nuvarande regler ska det vid avgörande av en tillståndsfråga enligt miljöbalken som huvudregel även ingå två särskilda ledamöter i rätten (se 2 kap. 4 § LOM). Undantag kan göras om det med hänsyn till målets eller ärendets omfattning och svårighetsgrad är tillräckligt med en lagfaren domare och ett tekniskt råd. Det innebär att när mark- och miljödomstolen avgör ett mål om tillstånd som första instans eller efter överklagande ska det som huvudregel ingå två särskilda ledamöter. Det gäller således när mark- och miljödomstolen prövar ett överklagande av ett beslut om tillstånd meddelat av miljöprövningsdelegationen. Vi har inte kunnat se några direkta skäl för att inte låta de särskilda ledamöternas deltagande i prövningen i mark- och miljödomstolen vara kvar. Vi föreslår därför ingen ändring i detta avseende vid mark- och miljödomstolens prövning av överklagade beslut om miljötillstånd. Det innebär att när Miljöprövningsmyndighetens beslut om miljötillstånd prövas av mark- och miljödomstolen efter överklagande ska det som huvudregel, utöver juristdomare och tekniskt råd, ingå två särskilda ledamöter. Däremot föreslår vi inte att det som huvudregel ska ingå särskilda ledamöter i samband med att mark- och miljödomstolen prövar ett överklagat beslut om igångsättningsbesked. Dessa beslut utgör förvisso ett beslut om att tillåta att en viss verksamhet eller åtgärd får bedrivas eller utföras. Att en verksamhet eller åtgärd endast kräver ett igångsättningsbesked förutsätter att den inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Verksamhetens eller åtgärdens påverkan på omgivningen ska därmed vara begränsad. Vi bedömer därför att det får anses tillräckligt med en juristdomare och ett tekniskt råd i samband med avgörande av ett sådant beslut. Möjligheten
79 Se prop. 2016/17:180 s. 91 och 92.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1144
att låta två särskilda ledamöter ingå i rätten om målets eller ärendets beskaffenhet motiverar det kvarstår.
För att tydliggöra att huvudregeln om att särskilda ledamöter ska delta i avgörandet endast gäller i fråga om överklagade beslut om miljötillstånd föreslår vi att "en tillståndsfråga" ändras till "en fråga om miljötillstånd" i 2 kap. 4 § lagen om mark- och miljödomstolar. En definition av vad som avses med termen miljötillstånd föreslås införas i 1 kap. miljöbalken (se förslag i avsnitt 14.5.1). I Mark- och miljööverdomstolen är det samma regler om rättens sammansättning oavsett om målet inletts i förvaltningsmyndighet, kommun eller domstol (se 2 kap. 10 § LOM). Vi gör bedömningen att det inte finns skäl för att närmare utreda om dessa regler bör ändras. Nuvarande bestämmelser om rättens sammansättning bör således gälla även fortsatt.
Det bör inte införas en ventil till Högsta domstolen
Som vi har redogjort för får domar och beslut av Mark- och miljööverdomstolen i mål som har överklagats till mark- och miljödomstol som huvudregel inte överklagas. För mål enligt miljöbalken finns ingen möjlighet för Mark- och miljööverdomstolen att meddela en s.k. ventil (se 5 kap. 5 § LOM).
För mål som enligt nuvarande regler prövas av mark- och miljödomstolen som första instans kommer den prövningsordning som vi nu föreslår med en prövning i Miljöprövningsmyndigheten innebära att det inte kommer vara möjligt med en prövning i Högsta domstolen. För dessa mål kommer, som vi nämnt, Mark- och miljööverdomstolen vara sista instans om ingen ändring görs i nuvarande regler.
I de kontakter vi haft med berörda aktörer har det inte framförts att behovet av prövning i Högsta domstolen skulle vara större än behovet av en kortare instanskedja. Det har inte framförts att avsaknaden av prövning i Högsta domstolen har utgjort ett bekymmer för de mål om tillstånd som överklagas till mark- och miljödomstolen. Mark- och miljööverdomstolen är ensam överprövningsinstans på hovrättsnivå och har redan en prejudikatsbildande roll för en stor del av miljöbalksmålen. Den kompetens som finns på Mark- och miljööverdomstolen får anses tillräcklig och kunna tillgodose
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1145
behovet av prejudikat för dessa måltyper. Målen kommer också att kunna prövas i tre instanser. Vi föreslår därför inte att det förs in en möjlighet till ventil för domar och beslut av Mark- och miljööverdomstolen i mål enligt miljöbalken som har överklagats till mark- och miljödomstol. Möjligheten till prövning i Högsta domstolen kommer dock att kvarstå för de mål där mark- och miljödomstolen alltjämt kommer vara första instans. Huruvida ventilen ska vara kvar för s.k. plan- och byggmål samt fastighetsmål återstår att utreda (se avsnitt 14.18.6).
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 23 kap.5–7 a och 9 §§miljöbalken och 2 kap. 4 § och 3 kap. 1 § lagen om mark- och miljödomstolar.
14.7 En ny tillstånds- och granskningsplikt
14.7.1 Inledning
I avsnitt 14.3.3 beskriver vi vad vi menar med miljöprövning. I detta avsnitt beskriver vi våra närmare utgångspunkter och överväganden avseende en framtida tillstånds- och anmälningsplikt. Vi beskriver också en ny granskningsplikt och en möjlig registreringsplikt. Vi redogör även för vilka verksamheter och åtgärder som vi bedömer bör omfattas av tillstånds-, gransknings-, anmälnings- respektive registreringsplikt och hur regleringen bör utformas.
14.7.2 Varför behövs en ny reglering av tillstånds- och anmälningsplikten?
Av de synpunkter som har lämnats till oss framgår att nuvarande reglering och indelning av tillstånds- och anmälningsplikten för verksamheter och åtgärder i bl.a. miljöprövningsförordningen uppfattas som omfattande och svåröverskådlig. Samtidigt har det framförts att det är oklart vilka krav som är en följd av EU-krav och vilka krav som är nationella. Vi kan konstatera att regleringen av tillstånds- och anmälningsplikten inte helt är i överensstämmelse med EUrätten. Avvikelsen i förhållande till EU-rätten avser både att verksamheter omfattas av tillståndsplikt i högre och lägre utsträckning
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1146
än vad EU-regelverken kräver, se mer om detta i avsnitt 7.4. Vidare uppfattas både uppdelningen mellan A- och B- verksamheter och skillnaderna i hanteringen av miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter som mindre ändamålsenlig. Vi kan konstatera att nuvarande skillnader i hanteringen av miljöfarliga verksamheter respektive vattenverksamheter i första hand är en följd av hur frågorna reglerats historiskt innan miljöbalken tillkom (se beskrivning i avsnitt 4) och mindre av verksamheternas olika karaktär.
Sammanfattningsvis ser vi att det finns ett behov av översyn av regleringen för och kravet på förprövning av specifika verksamheter och åtgärder innan de får påbörjas respektive vidtas. Vi ser också att det finns skäl för att i detta sammanhang uttala oss om behovet av hantering av vissa specifika verksamheter och åtgärder inom ramen för tillsynsmyndigheternas verksamhet.
14.7.3 Utgångspunkter för en ny tillstånds-, gransknings-, anmälnings- eller registreringsplikt
Bedömning: En ny tillstånds-, gransknings-, anmälnings- eller
registreringsplikt bör i första hand utformas så att de krav på en viss verksamhet eller åtgärd får genomslag och utifrån vikten av att säkerställa de allmänna och enskilda intressen som dessa regler vilar på.
Krav på miljöprövning av verksamheter och åtgärder bör som huvudregel endast ställas i den utsträckning som EU-rätten kräver detta. Nationella krav på förprövning genom miljöprövning bör endast ställas om det finns särskilda skäl för detta. Om ett sådant nationellt krav ställs bör det av regleringen framgå att kravet är nationellt.
För miljöpåverkande verksamheter och åtgärder som inte omfattas av krav på miljöprövning bör krav på anmälan eller registrering till tillsynsmyndigheten endast ställas om det behövs för att skydda människors hälsa eller miljön.
För vattenverksamheter bör krav på anmälan ersätta krav på miljöprövning i motsvarande grad som gäller i dag.
Generella föreskrifter med krav på verksamheter och åtgärder bör användas där det är möjligt för att minska behovet av i första hand krav på anmälan.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1147
Utformningen av tillstånds-, gransknings-, anmälnings- eller registreringsplikten
En tillstånds-, gransknings-, anmälnings- och registreringsplikt syftar i första hand till att säkerställa den materiella rättens genomslag. Det betyder att krav på sådan plikt endast bör ställas om det behövs för att säkerställa föreskrivna krav på verksamheterna eller åtgärderna. En tillstånds- eller granskningsplikt, så som den beskrivs i avsnitt 14.3.3, möjliggör således en förprövning av en verksamhet eller åtgärd utifrån de allmänna och enskilda intressen som ligger till grund för den materiella regleringen. Även anmälnings- och registreringsplikt bidrar till säkerställandet av kraven, genom att det allmänna görs uppmärksam på verksamheter som avses påbörjas och åtgärder som avses vidtas. Därmed ges det allmänna en möjlighet att pröva och eventuellt också ingripa mot verksamheterna eller åtgärderna.
I förarbetena till miljöbalken anges att utgångspunkten för när krav på tillstånd eller anmälan ska ställas för miljöfarliga verksamheter är de effekter som utsläppen från olika verksamheter har på omgivningen. De kriterier för miljöpåverkan som har utvecklats vid tillämpningen av miljöskyddslagen bör kunna ligga till grund för bedömningen, naturligtvis med beaktande av nya kunskaper om olika ämnens farlighet. Motsvarande gäller frågan om en verksamhet överhuvudtaget ska vara anmälningspliktig.
80
På motsvarande sätt angav
regeringen att tillståndsplikten för vattenverksamheter borde vara kopplad till risken för skada på allmänna och enskilda intressen genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena.
81
Om verk-
samheterna innebär små risker för påverkan på miljön, bör det räcka med en anmälan.
82
Vi kan konstatera att det ytterst handlar om att pröva och säkerställa såväl allmänna som enskilda intressen. Om varken samhällets eller enskildas intressen riskerar att överträdas, bör det vara möjligt att avstå från en prövning innan verksamheten påbörjas eller åtgärden vidtas. Kravet på förprövning bör med andra ord inte vara mer omfattande än nödvändigt för att säkerställa samhällets och enskildas intressen.
80 Se prop. 1997/98:45 s. 336. 81 Se prop. 1997/98:45 s. 372. 82 Se SOU 2003:124 s. 184.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1148
Tillstånds-, gransknings-, anmälnings-, och registreringsplikten måste förhålla sig till EU-rättens krav på förprövning genom miljöprövning av verksamheter och åtgärder
När det gäller krav på förprövning genom miljöprövning har Sverige att ta hänsyn till de krav som EU-rätten uppställer. I de delar EU har bedömt att en verksamhet eller åtgärd ska anses medföra en betydande miljöpåverkan och krav på tillstånd därför alltid ska ställas har medlemsstaten således inte någon möjlighet att göra en annan bedömning i frågan om verksamheten eller åtgärden bör vara tillståndspliktig. För sådana verksamheter och åtgärder där EU har kommit fram till att frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas ha en betydande miljöpåverkan antingen får prövas i det enskilda fallet eller bestämmas på nationell nivå finns ett annat utrymme för medlemsstaten att göra en egen bedömning i frågan om verksamheten eller åtgärden bör omfattas av tillstånds-, gransknings-, anmälnings- eller registreringsplikt.
Tillstånds-, gransknings-, anmälnings-, och registreringsplikten måste förhålla sig till förutsättningarna att i stället meddela generella föreskrifter
Ända sedan miljöbalkens tillkomst 1999 har inställningen till en ökad användning av generella föreskrifter varit positiv både från utredningshåll, från remissinstanser och från regeringen. EU-rätten ger också visst utrymme för att ersätta krav på förprövning med sådana föreskrifter med krav på verksamheten eller åtgärden. Detta gäller särskilt verksamheter som är enkla att följa upp och kontrollera samt där utsläpp och andra avvikelser inte får stor påverkan på människors hälsa och miljön. Regeringen uttalade att det framför allt skulle kunna avse sådana verksamheter som har så ringa miljöpåverkan att de endast ska vara anmälningspliktiga.
83
Generella före-
skrifter kan också ersätta villkor i beslut, läs mer om detta i avsnitt 14.9.19.
Trots flera försök att ta fram generella föreskrifter har lite hänt i Sverige på detta område. Däremot finns generella föreskrifter för olika verksamheter exempelvis i Danmark.
83 Se prop. 1997/98:45 s. 340.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1149
Tillstånds-, gransknings-, anmälnings-, och registreringsplikten måste förhålla sig till rättsverkan och rättskraft
Krav på förprövning genom tillstånds- eller granskningsplikt behöver förhålla sig till rättsverkan och rättskraft. Som vi beskriver i avsnitt 14.3.3 leder miljöprövning av verksamheter och åtgärder till att det allmänna vid tillåtande fattar ett beslut i form av ett miljötillstånd eller ett igångsättningsbesked. Med våra förslag får båda besluten rättskraft (se avsnitten 14.9.17 och 14.10.12). Rättskraften innebär att besluten endast kan ändras under vissa förutsättningar. Detta skapar förutsebarhet både för den enskilde verksamhetsutövaren, det allmänna och andra berörda. Även om tillståndsplikt eller granskningsplikt för en verksamhet eller åtgärd kan upplevas som betungande för den enskilde verksamhetsutövaren kan beslutens rättskraft bidra till att skyldigheten upplevs mindre negativ eller till och med positiv.
Tillstånds-, gransknings-, anmälnings-, och registreringsplikten måste förhålla sig till tillsyn
En tillstånds-, gransknings-, anmälnings- respektive registreringsplikt för verksamheter och åtgärder måste förhålla sig till både regleringen av miljötillsynen och till själva tillsynsverksamheten. Det handlar i denna del om att bedöma om det allmännas säkerställande av den materiella regleringen vid en samlad bedömning sker lämpligast genom en förprövning eller genom tillsyn. Som vi har nämnt ovan behöver en tillstånds-, gransknings-, anmälnings- respektive registreringsplikt för verksamheter och åtgärder i första hand bygga på ett ställningstagande till vad EU-rätten kräver och den omgivningspåverkan (i bred bemärkelse) som olika verksamheter och åtgärder genererar. Häri innefattas även hur frekvent verksamheterna eller åtgärderna förekommer, var de förekommer och om det är möjligt att återställa eventuell omgivningspåverkan eller inte. Det innebär således att verksamheter och åtgärder som normalt inte genererar så stor omgivningspåverkan, bör kunna hanteras inom ramen för tillsyn och inte genom förprövning. Vad gäller sådana åtgärder, är det alltså i princip tillräckligt att det allmänna först i efterhand bedömer om de (tillämpliga) materiella kraven har efterlevts eller inte. Har de inte det, ska ett ingripande ske, t.ex. genom ett föreläggande
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1150
(26 kap. 9 § MB). Det är dock viktigt med noggranna överväganden i frågan om vilka åtgärder som bör hanteras inom ramen för tillsynsverksamheten, eftersom en miljöprövning innan verksamheten får påbörjas eller åtgärden får vidtas kan vara både enklare och effektivare. Förprövningen innebär dessutom en möjlighet att rätta till felaktigheter i ett tidigt skede och därmed att undvika krav på rättelse i efterhand som kan bli oproportionerliga och orsaka kapitalförstöring.
I sammanhanget bör också betonas att tillstånds-, gransknings-, anmälnings- respektive registreringsplikten för verksamheter och åtgärder i sig som utgångspunkt inte bör styra vilka materiella regler som är tillämpliga för verksamheterna eller åtgärderna. Däremot bör det omvända gälla, dvs. att de materiella reglerna ska styra om det behövs en förprövning eller inte. Även om en verksamhet eller åtgärd inte omfattas av krav på förprövning, ska den således som huvudregel ändå uppfylla tillämpliga krav, exempelvis krav som framgår av s.k. generella föreskrifter. Den främsta skillnaden blir således att kravuppfyllnad i stället prövas i efterhand genom tillsyn. Vad så gäller tillsynsmyndigheternas tillsyn, är det förstås också viktigt att beakta förutsättningarna för denna verksamhet.
Sammanfattning av våra utgångspunkter
Mot bakgrund av ovanstående gör vi bedömningen att en ny tillstånds-, gransknings-, anmälnings- eller registreringsplikt i första hand bör utformas dels så att kraven på en viss verksamhet eller åtgärd får genomslag, dels utifrån vikten av att säkerställa de allmänna och enskilda intressen som dessa regler vilar på.
Krav på miljöprövning av verksamheter och åtgärder bör som huvudregel ställas i den utsträckning som EU-rätten kräver detta. Nationella krav på miljöprövning bör endast ställas om det finns särskilda skäl för detta. Ett sådant särskilt skäl kan vara att fråga är om en verksamhet som tidigare var tillståndspliktig, men där EUrätten inte ställer krav på förprövning genom tillstånd och en granskningsplikt därför kan motiveras utifrån behovet av att göra det allmänna uppmärksamt på verksamheten eller åtgärden innan den påbörjas eller vidtas. Därmed ges det allmänna en möjlighet att pröva och eventuellt också ingripa mot verksamheterna eller åtgärderna. I sådana fall bör förprövningen dock ske genom det enklare gransk-
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1151
ningsförfarandet. Om ett nationellt krav ställs bör det också för tydlighetens skull framgå av regleringen att kravet är nationellt. För verksamheter och åtgärder som inte omfattas av krav på miljöprövning bör krav på anmälan eller registrering till tillsynsmyndigheten som huvudregel endast ställas om det behövs för att skydda människors hälsa eller miljön.
Avslutningsvis är vår utgångspunkt att generella föreskrifter bör användas där det är möjligt för att minska behovet av i första hand krav på anmälan för verksamheter och åtgärder.
14.7.4 Krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked
Förslag: Det ska krävas miljötillstånd eller igångsättningsbesked
av en verksamhet eller åtgärd, som påverkar miljön, i den utsträckning som framgår av föreskrifter som har meddelats av regeringen med stöd av 20 kap. miljöbalken.
Om det i fråga om en verksamhet eller åtgärd anges att tillstånds- eller granskningsplikt gäller, får verksamheten eller åtgärden inte bedrivas eller vidtas utan ett sådant miljötillstånd respektive ett sådant igångsättningsbesked som avses i 20 kap. miljöbalken.
Regeringen ska få meddela föreskrifter om krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked i den utsträckning som behövs
1. med anledning av Sveriges medlemskap i Europeiska unio-
nen, och
2. därutöver i den mån som behövs för verksamheter eller åtgär-
der som kan medföra en risk för betydande miljöpåverkan.
Om det behövs för att skydda människors hälsa eller miljön får regeringen meddela föreskrifter om krav på anmälan eller registrering av sådan miljöpåverkande verksamhet som inte omfattas av krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 20 kap. eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 20 kap. miljöbalken.
Regeringen får vidare meddela föreskrifter om att anmälningsplikt ska gälla för vissa vattenverksamheter i stället för krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1152
Inledning
Från flera håll har framförts att nya bestämmelser med krav på tillstånds- och anmälningsplikt bör utgå ifrån vad EU-rätten kräver samt verksamhetens presumerade miljöpåverkan. Som vi har beskrivit i avsnitten 14.2 och 14.3.3 delar vi denna bedömning. En reglering av tillstånds- och anmälningsplikten med utgångspunkt i kraven i EU-rätten ligger också i linje med våra utredningsdirektiv, som anger att vi ska utreda hur det svenska regelverket kan förändras i syfte att inte ställa högre eller överlappande krav i förhållande till relevanta EU-regelverk.
84
Precis som Naturvårdsverket tidigare
har påpekat kan vi också konstatera att det är olyckligt om ett för stort antal eller från miljösynpunkt mindre angelägna verksamheter och åtgärder tvingas in i administrativa procedurer. Förutom en begränsad miljönytta så bidrar det till att handläggningstiderna vid prövningsmyndigheterna förlängs eftersom resurser behöver läggas på prövning av dessa verksamheter.
85
I slutänden medför detta ökade
kostnader, inte bara vid prövningsmyndigheten utan också för den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden. Som vi beskrev i avsnitt 14.7.3 är vår utgångspunkt att det inte ska ställas mer långtgående krav på förprövning av en verksamhet eller åtgärd än vad som följer av EU-rätten om det inte av nationella skäl är särskilt motiverat med sådana krav. Att vi i våra förslag utgår ifrån EU-rätten innebär också att vissa verksamheter som inte omfattas av förprövning i dag kommer att göra det framöver.
Vår bild är att en reglering i överensstämmelse med EU-rätten bör göra det enklare att förhålla sig till EU-rättslig praxis och vägledning vilket bör underlätta tillämpningen av kraven både för verksamhetsutövare och prövningsmyndigheter. Förståelsen för hur Sverige har genomfört EU-kraven ökar också med en sådan reglering. Ökad transparens och mer lika krav som i övriga medlemsstater bidrar till konkurrensneutralitet i systemet.
Med en reglering som har sin utgångspunkt i EU-rättens krav på förprövning blir det också tydligare att det är en verksamhets eller åtgärds miljöpåverkan som är styrande för förprövningsplikten. Eftersom bedömningen av en verksamhets eller åtgärds betydande miljöpåverkan kommer att få en större betydelse med vårt förslag
84 Se dir. 2023:78 s. 1. 85 Se Naturvårdsverkets rapport 5353 Pröva eller inte pröva (februari 2004).
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1153
är det samtidigt viktigt att denna bedömning görs på ett enhetligt och rättssäkert sätt, se mer om detta i avsnitten 14.8 och 14.10.7.
Uppdelning i krav på miljötillstånd respektive igångsättningsbesked
Som en följd av vår utgångspunkt att kraven på vilka verksamheter och åtgärder som bör omfattas av förprövning genom tillstånds- eller granskningsplikt bör följa kraven i EU-rätten gör vi bedömningen att det inte finns skäl för att dela upp tillstånds- eller granskningsplikten på miljöfarlig verksamhet respektive vattenverksamhet. Utgångspunkten blir i stället om verksamheten eller åtgärden bör förprövas genom miljöprövning eller inte.
När det gäller kravet på förprövning för miljötillstånd (se mer om terminologin i avsnitt 14.5.1) gör vi bedömningen att detta som utgångspunkt bör gälla för verksamheter och åtgärder som
• är tillståndspliktiga enligt EU-rätten och,
• bedöms att de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan enligt MKB-direktivets bilaga 1 eller sådana verksamheter och åtgärder i MKB-direktivets bilaga 2 som Sverige efter en generell bedömning på nationell nivå har funnit alltid kan anses medföra en betydande miljöpåverkan, samt
• de verksamheter och åtgärder som efter en granskning efter en ansökan om igångsättningsbesked har bedömts att de kan antas medföra betydande miljöpåverkan.
För övriga verksamheter som till följd av EU-rätten eller av andra nationella skäl, bör omfattas av förprövning gör vi bedömningen att dessa ska omfattas av förprövning genom igångsättningsbesked, s.k. granskningsplikt. Detta är en enklare tillståndsprocess där verksamheten förprövas genom granskning av om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Som vi anger i avsnitten 14.8.4 och 14.10 bör ett sådant granskningsförfarande avslutas med att ett igångsättningsbesked ges eller att verksamheten behöver ansöka om miljötillstånd om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Nationella skäl för förprövning genom granskning bör syfta till att skydda människors hälsa eller miljön från vissa verksamheter eller
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1154
åtgärder som, trots att de inte kräver förprövning enligt EU-rätten, i Sverige bedöms medföra en risk för betydande miljöpåverkan. Vi gör bedömningen att den enklare tillståndsprocessen och tillstånden i form av ett igångsättningsbesked bör uppfylla de generella krav EU-rätten ställer på tillstånd. En del i detta är att igångsättningsbeskedet bör förenas med skyddsåtgärder eller försiktighetsmått för att en verksamhet ska få påbörjas. Se mer om granskningsprocessen vid en ansökan om igångsättningsbesked i avsnitten 14.8.4 och 14.10.5.
Bemyndigande för regeringen
Vi gör bedömningen att det bör krävas miljötillstånd eller igångsättningsbesked av en verksamhet eller åtgärd, som påverkar miljön, i den utsträckning som framgår av föreskrifter som har meddelats av regeringen med stöd av nya 20 kap. miljöbalken. Om det i fråga om en verksamhet eller åtgärd anges att tillstånds- eller granskningsplikt gäller, bör verksamheten eller åtgärden inte få bedrivas eller vidtas utan ett sådant miljötillstånd respektive ett sådant igångsättningsbesked som avses i 20 kap. miljöbalken. Regeringens bemyndigande att meddela föreskrifter om tillstånds- och granskningsplikt bör avse sådana föreskrifter som behövs med anledning av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, och därutöver i den mån som behövs för verksamheter eller åtgärder som kan medföra en risk för betydande miljöpåverkan. Regeringens föreskrifter bör meddelas i nya 2 kap. miljöprövningsförordningen.
När det gäller sådana verksamheter och åtgärder som inte behöver förprövas, men som tillsynsmyndigheten ändå bör ha kännedom om innan den påbörjas eller vidtas gör vi bedömningen att sådana verksamheter och åtgärder bör vara anmälningspliktiga eller registreringspliktiga. På motsvarande sätt som i dag bör det vara regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som ska få meddela föreskrifter om anmälningsplikt eller registreringsplikt. Mot bakgrund av dagens reglering av anmälningsplikt för vattenverksamheter gör vi bedömningen att bemyndigandena till regeringen i dessa delar behöver se olika ut beroende på om fråga är om en miljöpåverkande verksamhet eller vattenverksamhet. För miljöpåverkande verksamheter bör regeringen bemyndigas att meddela
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1155
föreskrifter om krav på anmälan eller registrering av sådan miljöpåverkande verksamhet som inte omfattas av krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 20 kap. miljöbalken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 20 kap. miljöbalken. Krav på registrering bör endast gälla i kombination med generella föreskrifter, se mer i avsnitt 14.7.9.
För vattenverksamheter bör regeringen i stället bemyndigas att meddela föreskrifter om att det för vissa vattenverksamheter i stäl-
let för miljötillstånd eller igångsättningsbesked ska krävas att verk-
samheterna har anmälts. Skälet till att bemyndigandena behöver se olika ut beror på att anmälningsplikten avseende vattenverksamheter, precis som i dag, bör vara konstruerad som ett undantag från tillstånd- eller granskningsplikten medan anmälningsplikten för miljöfarliga verksamheter, precis som i dag, bör omfatta sådana verksamheter och åtgärder som inte redan är tillstånds- eller granskningspliktiga. Att anmälningsplikten för vattenverksamheter i dag har denna utformning är en följd av att nuvarande tillståndsplikt för vattenverksamheter är generell. Att vi gör bedömningen att anmälningsplikten för vattenverksamheter även framöver bör ha samma utformning beror på att de åtgärder som i dag har föreskrivits som anmälningspliktiga på ett generellt plan har bedömts inte ha en betydande miljöpåverkan. Genom att alltid undanta sådana åtgärder från tillstånds- och granskningsplikt ökar därmed effektiviteten i systemet.
Bemyndigandena avseende anmälningsplikt respektive registreringsplikt bör, på motsvarande sätt som gäller i dag, återfinnas i 9 och 11 kap. miljöbalken eftersom denna hantering inte ingår i sådan miljöprövning som avses i 20 kap. miljöbalken. I anslutning till bemyndigandena bör det i 9 och 11 kap. miljöbalken, men också i 15 kap. miljöbalken återfinnas en upplysningsbestämmelse om att bestämmelser om miljöprövning av verksamheter och åtgärder finns i 20 kap. miljöbalken.
Vad händer om verksamhetsutövaren inte har ansökt om miljötillstånd eller igångsättningsbesked?
Skulle tillsynsmyndigheten identifiera en verksamhet eller åtgärd som verksamhetsutövaren inte har ansökt om miljötillstånd eller igångsättningsbesked för trots att verksamheten omfattas av sådant
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1156
krav bör tillsynsmyndigheten kunna förelägga verksamhetsutövaren att söka miljötillstånd eller igångsättningsbesked i efterhand. En underlåtenhet att ansöka om tillstånd när detta krävs medför också straffansvar i enlighet med 29 kap. miljöbalken. Miljöstraffrättsutredningen har dock i uppdrag att se över valet av sanktion, och ta ställning till om det bör finnas gärningar i 29 kap. miljöbalken som bör avkriminaliseras och i stället föras in i systemet med miljösanktionsavgifter.
86
Här ser vi att en underlåtenhet att ansöka om
miljötillstånd eller igångsättningsbesked skulle kunna vara lämpliga för miljösanktionsavgift. Detta bl.a. med hänsyn till att en liten andel av överträdelser beivras vilket tyder på att den straffrättsliga regleringen kan behöva ersättas av något som bättre kan möta behovet av effektiva sanktioner. Sanktionsavgifter erbjuder ett enklare och snabbare beivrande av regelbrotten.
87
Vi gör också bedömningen att tillsynsmyndigheten bör ha möjlighet att förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om igångsättningsbesked om de anser att det kan finnas en risk för att verksamheten eller åtgärden skulle kunna medföra en betydande miljöpåverkan eller om det annars behövs med hänsyn till enskilda intressen även om verksamheten eller åtgärden inte omfattas av krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked (se mer om detta i avsnitt 14.14.2).
För verksamheter och åtgärder som inte är tillståndspliktiga, men där verksamhetsutövaren skulle vilja få verksamheten eller åtgärden prövad som om den krävde miljötillstånd gör vi bedömningen att en sådan möjlighet bör finnas även inom ramen för den nya miljöprövningsprocessen (se mer om detta i avsnitt 14.7.14).
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 9 kap. 6 §, 11 kap. 9 §, 11 kap. 9 a §, 15 kap. 17 § och 20 kap. 6 §miljöbalken.
86 Se dir. 2022:69 s. 8. 87 Se SOU 2006:58 s. 12.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1157
14.7.5 Övergång från svenska krav till krav som gäller enligt EU-rätten
För att avgöra vilka verksamheter och åtgärder som bör omfattas av tillstånds-, gransknings-, anmälnings- eller registreringsplikt har vi gått igenom i vilken utsträckning nuvarande verksamhetskoder i miljöprövningsförordningen motsvarar projekt på bilaga 1 respektive bilaga 2 till MKB-direktivet, andra krav på tillstånd enligt EUrätten eller nationella krav. Genomgången har gjorts för att fastställa vilka typer av verksamheter som behöver förprövas så att vi inte föreslår krav på förprövning med begränsad miljönytta. Som stöd i arbetet har vi bl.a. haft det underlag som Naturvårdsverket tog fram 2017 i samband med regeringsuppdraget om kategorisering av verksamheter och åtgärder utifrån krav på miljökonsekvensbeskrivning för miljöfarliga verksamheter.
88
Vi har även gjort en mot-
svarande genomgång avseende vattenverksamheter, se mer nedan under ”särskilt om vattenverksamheter” i avsnitt 14.7.7.
Vid en jämförelse mellan miljöprövningsförordningen och bilagorna till MKB-direktivet kan vi konstatera att några av nuvarande verksamhetskoder i miljöprövningsförordningen är utformade på ett sådant sätt att de omfattas både av bilaga 1 och 2 till MKB-direktivet eller av flera olika punkter i bilaga 2. Det gäller exempelvis nuvarande verksamhetskoder 23.05, 27.20 eller 27.50. Ett annat konstaterade efter genomgången är att för vissa bestämmelser överensstämmer tröskelvärden och andra parametrar för indelningen av verksamheter mellan miljöprövningsförordningen och MKB-direktivet. I många fall finns dock skillnader mellan denna indelning i MKB-direktivets bilagor och miljöprövningsförordningen. Det innebär att det ofta är svårt att avgöra i vilken utsträckning en viss bestämmelse i miljöprövningsförordningen motsvaras av ett projekt i MKB-direktivets bilaga 1 och/eller 2. Det blir extra tydligt i nuvarande kapitel 5 avseende Livsmedel och foder i miljöprövningsförordningen.
Det finns också exempel på verksamheter i miljöprövningsförordningen som har ett nedre tröskelvärde, trots att någon nedre gräns inte finns för motsvarande verksamhet i MKB-direktivets bilaga. Sådana krav kan motiveras med att medlemsstaterna får fastställa
88Se ”Kategorisering av verksamheter och åtgärder utifrån krav på miljökonsekvensbeskrivning” Redovisning av regeringsuppdrag i Naturvårdsverkets regleringsbrev 2017, (M2016/02982/S(delvis), M2016/02923/S, M2016/02948/Mm m.fl. och bilaga 1.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1158
gränsvärden och kriterier som avgör när projekt varken behöver omfattas av beslut om miljöpåverkan eller miljökonsekvensbedömning (artikel 4 punkten 3 i MKB-direktivet). Det svenska genomförandet med nedre gränsvärden för vissa projektkategorier har av regeringen bedömts uppfylla dessa krav. Det svenska systemet med gränsvärden och kriterier har dock fått kritik från EU-kommissionen som anser att det är oklart om alla projekt som finns på MKBdirektivets bilagor återges i den svenska lagstiftningen.
89
Att alla
potentiella verksamheter och åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan granskas är ett av det mest fundamentala krav som MKB-direktivet ställer och som Sverige haft svårt att leva upp till, läs mer om detta i avsnittet om specifika miljöbedömningar i 14.8.3.
Som vi redogör för i kapitel 7 så innebär bristen på överensstämmelse att vissa krav i miljöprövningsförordningen går längre än vad EU-rätten kräver medan det i andra delar sker överträdelser av EUrätten i och med att genomförandet är ofullständigt. I vissa delar är det också svårt att avgöra om Sverige uppfyller kraven som följer av EU-rätten. Med anledning av att det är svårt att överblicka och förstå hur Sverige har genomfört MKB-direktivets bilagor gör vi bedömningen att det, i samband med övergången till en ny reglering med tydligare koppling till EU-rätten, för en del verksamhetskoder kan behövas helt nya lydelser och indelningar. I arbetet med att lämna förslag på en ny reglering av kraven har vi, så långt som möjligt, försökt utgå ifrån den lydelse som finns för projekten i MKB-direktivets bilagor. Vi har också i en del fall delat upp en verksamhetskod i nuvarande miljöprövningsförordning i flera delar så att en verksamhetskod inte omfattas av både bilaga 1 och 2 till MKB-direktivet. I en del fall gör vi bedömningen att verksamhetskoder bör slås ihop då de hänvisar till samma punkt i MKB-direktivets bilagor.
Nuvarande reglering innebär att Sverige har betydligt fler beskrivna typer av verksamheter i miljöprövningsförordningen än vad som återfinns i MKB-direktivets bilagor. Detta är något som vi bedömer bidrar till att det nuvarande regelverket uppfattas som svåröverskådligt. Den detaljerade regleringen kring vilka verksamheter som omfattas av tillstånds- och anmälningsplikt upplevs också som
89 Se promemoria, Miljödepartementet, Ett förbättrat genomförande av MKB-direktivet, M2021/00596 2021.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1159
en utmaning när det tillkommer varianter eller helt nya typer av verksamheter.
Vi kan konstatera att lagstiftningen som den är utformad i dag inte fullt ut är anpassad för nuvarande teknikutveckling. Det finns således en risk för att nya verksamheter och åtgärder faller utanför regleringen i miljöprövningsförordningen.
Vi gör bedömningen att det för framtida krav på förprövning är lämpligt att utgå ifrån de bredare, mer allmänna beskrivningar av verksamheter och åtgärder som återfinns i bilagorna till MKB-direktivet för att avgöra om en verksamhet bör omfattas av ett krav på förprövning eller inte. En följd av en sådan indelning kan dock bli att ytterligare verksamheter och även nya småskaliga verksamheter med begränsad miljöpåverkan kan komma att omfattas av krav på förprövning. Vi kan konstatera att vissa av de verksamhetskategorier som finns i bilaga 2 till MKB-direktivet saknar en lägre gräns. Samtidigt kan även ett mindre ingrepp på fel plats medföra att en åtgärd som normalt inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan ändå gör det i dessa fall. Trots det gör vi bedömningen att det för vissa verksamhetsbeskrivningar, främst sådana som omfattas av granskningsplikt, bör införas ett lägsta tröskelvärde. Detta för att inte ett alltför stort antal verksamheter och åtgärder med begränsad miljöpåverkan ska träffas av krav på förprövning. Eftersom vi i stora delar har föreslagit nya indelningar och beskrivningar av verksamheter och åtgärder som omfattas av krav på förprövning behöver nya gränsvärden för de aktuella verksamhetskategorierna tas fram (se uppdrag i avsnitt 14.18.3). Problematiken berör främst de granskningspliktiga verksamheterna eftersom dessa verksamhetsbeskrivningar är de som oftast saknar nedre tröskelvärden. Det är också för dessa verksamhetsbeskrivningar vi föreslår störst förändringar. Gränserna för de verksamheter som omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt är ofta tydligare. Läs mer om detta i avsnitten 14.7.7. och 14.18.3.
Vi ser vidare att den nya prövningsmyndigheten och även tillsynsmyndigheter får en viktig roll i att vägleda verksamhetsutövare. Till myndigheternas hjälp i det arbetet finns vägledningsdokument från kommissionen.
90
En reglering som motsvarar kraven inom EU-rätten bör också minska behovet av uppdateringar av miljöprövningsförordningen så
90 Se t.ex. Interpretation of definitions of project categories of annex I and II of the EIA Directive (2015).
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1160
fort en ny verksamhet eller åtgärd, som inte helt passar in under någon av de befintliga verksamhetskoderna, dyker upp. En indelning av kravet på förprövning som är baserad på indelningen i MKBdirektivets bilagor bör också underlätta Naturvårdsverkets rapportering som ska ske till EU-kommissionen avseende bl.a. antalet projekt som har varit föremål för en miljökonsekvensbedömning och antalet verksamheter för vilka det fattats beslut om betydande miljöpåverkan (se artikel 12.2 i MKB-direktivet och 27 § MBF).
Vissa projekt som återfinns på MKB-direktivets bilaga 2 finns inte alls med i nuvarande miljöprövningsförordning eller i annan svensk reglering. För några av dessa har Klimat- och näringslivsdepartementet i promemorian Ytterligare steg för att förbättra genom-
förandet av MKB-direktivet tagit fram förslag till en ny anmälnings-
plikt enligt 12 kap. miljöbalken.
91
Förslaget omfattar projekt för
• överföring av elektrisk energi med luftledningar som inte omfattas av bilaga 1,
• anläggningar för transport av hetvatten,
• nyplantering av skog och avskogning i syfte att ändra markanvändningen,
• omstrukturering av mark på landsbygden, och
• utnyttjande av obrukad mark eller delvis orörda naturområden för intensivt jordbruk.
I promemorian finns även andra förslag till ändringar av några tillstånds- och anmälningspliktiga verksamheter i miljöprövningsförordningen. Ett förslag innebär att det i 12 kap.15 och 16 §§miljöprövningsförordningen förtydligas att plast vid tillverkning av plaster avser polymerer, syntetfiber eller regenererad cellulosa. Även i 9 kap. 1 § miljöprövningsförordningen föreslås ändringar så att bestämmelsen även gäller massa som utgörs av cellulosa, hemicellulosa eller lignin och inte endast pappersmassa. Vidare föreslås att en ny paragraf och en ny verksamhetskod förs in i 18 kap. miljöprövningsförordningen enligt vilken anmälningsplikt C och verksamhetskod 34.90 ska gälla för verksamhet som formar metall med användning av sprängmedel. Se mer om Klimat- och näringslivsdepartementets
91 Se promemoria, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664 2023.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1161
förslag i avsnitt 2.4.3. Vi har i vårt förslag införlivat dessa delar från Klimat- och näringslivsdepartementets promemoria.
14.7.6 Vilka verksamheter och åtgärder bör omfattas av tillståndsplikt?
Förslag: Tillståndsplikt ska gälla för
1. sådana verksamheter och åtgärder som beskrivs i bilaga 1 och
2 till miljöprövningsförordningen, och
2. ändringar av sådana verksamheter och åtgärder som avses i
bilaga 1 och 2 till miljöprövningsförordningen om ändringen i sig är en verksamhet eller åtgärd som är tillståndspliktig enligt 1.
Även verksamheter och åtgärder som omfattas av granskningsplikt är tillståndspliktiga om prövningsmyndigheten efter granskning har bedömt att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
I avsnitt 14.7.3 har vi redogjort för våra grundläggande utgångspunkter för när krav på miljötillstånd bör ställas. Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att krav på miljötillstånd bör vara förbehållet de verksamheter och åtgärder som kan antas medföra störst miljö- och omgivningspåverkan. Med EU-regelverken som utgångspunkt för urvalet bör krav på miljötillstånd ställas på de verksamheter och åtgärder som både omfattas av krav på tillstånd enligt EU-rätten och som bedöms ha en betydande miljöpåverkan. I huvudsak handlar det således om
• sådana verksamheter och åtgärder som omfattas av MKB-direktivets bilaga 1,
• sådana verksamheter och åtgärder i MKB-direktivets bilaga 2 som Sverige efter en generell bedömning på nationell nivå har funnit alltid kan anses medföra en betydande miljöpåverkan, samt
• nuvarande industriutsläppsverksamheter.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1162
Vi gör vidare bedömningen att vissa ändringar av ovanstående verksamheter eller åtgärder bör omfattas av krav på tillstånd. Det gäller om ändringen i sig utgör en tillståndspliktig verksamhet eftersom ändringen uppfyller de eventuella tröskelvärden eller andra krav för tillståndsplikt enligt bilaga 1 eller 2 till miljöprövningsförordningen. Övriga ändringar bör omfattas av granskningsplikt. Detta sätt att reglera prövningen av ändringar av en verksamhet bedömer vi är i överenstämmelse med MKB-direktivet, som anger att ändringar eller utvidgningar av projekt som tas upp i bilaga 1 (se bilaga 1 punkt 24) till direktivet alltid ska anses medföra en betydande miljöpåverkan om sådana ändringar eller utvidgningar i sig själva uppfyller de eventuella tröskelvärden som anges i bilagan. Vi anser också att regleringen överensstämmer med det som följer av industriutsläppsdirektivets krav vid ändringar av de anläggningar som omfattas av dess bilaga 1 (se artikel 20). Industriutsläppsdirektivet anger att inga väsentliga ändringar får vidtas utan tillstånd. Som väsentlig ändring anges om ändringen eller utvidgningen i sig själv uppnår de tröskelvärden för kapacitet som anges i direktivets bilaga 1. Läs mer om ändringar av verksamhet i avsnitt 14.9.20.
Förutom ovanstående verksamheter och åtgärder kommer sådana verksamheter och åtgärder som omfattas av krav på igångsättningsbesked också bli tillståndspliktiga om de efter en granskning har bedömts kunna medföra en betydande miljöpåverkan, se mer om detta nya tillståndsförfarande i avsnitten 14.9 och 14.10.
Vilka verksamheter som vi bedömer bör vara tillståndspliktiga framgår av vårt förslag till ny bilaga 1 till miljöprövningsförordningen. I tabellen nedan framgår hur fördelningen av dagens verksamhetsindelningar blir enligt vårt förslag till tillståndsplikt. Antal anläggningar är hämtade från Svenska Miljörapporterings Portalen (SMP). Dessa verksamheter är alltså sådana som bedömts alltid kunna medföra en betydande miljöpåverkan och därmed bör omfattas av tillståndsplikt. Som jämförelse med nedanstående siffror kan anges att det av nuvarande bestämmelser framgår att det är 136 verksamhetskoder i miljöprövningsförordningen som alltid ska antas medföra en betydande miljöpåverkan (59 A, 76 B och 1 C). Med vårt förslag framgår det tydligare vilka verksamheter som alltid ska antas medföra betydande miljöpåverkan, dessa blir också placerade i samma prövningskategori vilket inte är fallet i dag.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1163
I avsnitt 15.2.1 föreslår vi en övergångsbestämmelse som innebär att tillstånd enligt miljöbalken i dess äldre lydelse i fortsättningen gäller som miljötillstånd som är meddelade med stöd av 20 kap. miljöbalken.
För de verksamheter som i dag inte omfattas av krav på tillstånd, men som med våra förslag omfattas av krav på miljötillstånd föreslår vi i samma avsnitt en övergångsbestämmelse enligt vilken verksamhetsutövaren inom två år från ikraftträdandet ska lämna in en ansökan till Miljöprövningsmyndigeten och fem år från ikraftträdandet till dess verksamheten inte längre får bedrivas. När det gäller den sistnämnda tidpunkten bör dock prövningsmyndigheten ha möjlighet att bestämma en annan tidpunkt om prövningen av ansökan skulle föranleda det.
Tabell 14.1 Antal MPF-koder och antal nuvarande anläggningar
som föreslås omfattas av tillståndsplikt
A, B, C- eller vattenverksamhet
Antal koder MPF Antal anläggningar (huvudverksamhet) enligt SMP (2022)
A-nivå
55
337
B-nivå
69
1 801
C-nivå Vattenverksamhet
0 4
0 ?
Totalt
128 Minst ca 2 140*
Varav IED
100
–
Anm. I SMP framgår inte totalantalet anläggningar på nuvarande C-nivå. I denna tabell anger vi vad som anges i SMP samt inhämtade uppgifter från kommunerna genom vår enkätundersökning. Vi saknar också tillförlitliga uppgifter avseende antalet vattenverksamheter. Således är totalantalet anläggningar som omfattas av detta förslag också större. Vi har markerat osäkra uppgifter med asterisker. Källa: Utredningens beräkningar utifrån olika källor.
I dag finns krav på tillståndsplikt för vissa verksamheter i 5 och 6 §§ förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (s.k. Sevesoverksamheter på den högre kravnivån). Denna reglering utgör ett exempel på när tillståndsplikt för en verksamhet eller åtgärd i dag regleras utanför miljöprövningsförordningen. I linje med våra utgångspunkter bör dessa verksamheter och åtgärder omfattas av krav på miljötillstånd och bör därmed prövas av den nya prövningsmyndigheten. Regleringen av tillståndsplikten bör därmed flyttas till miljöprövningsförordningen så att den nya tillståndsplikten inför miljötillstånd samlas på ett ställe.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1164
Branschen har tidigare lyft att de önskar att tillståndsplikt för Sevesoverksamheter fortsatt bör gälla trots att det inte är ett krav enligt EU-rätten. Denna uppfattning motiveras med att det i grunden handlar om verksamheter som hanterar väldigt farliga ämnen samt att det för branschen, och de enskilda företagen, är bra med en omfattande myndighetsgranskning av Sevesoverksamheter innan dessa tillåts att tas i drift. De eventuella administrativa fördelar och kostnadsbesparingar som företagen skulle kunna uppnå vid en borttagen tillståndsplikt uppges inte uppväga de nackdelar och kostnader som skulle uppstå vid en olycka vid en Sevesoverksamhet på högre kravnivå. Ett tillstånd som har fått laga kraft innebär även tydligare riktlinjer och större förutsägbarhet för verksamhetens bedrivande eftersom det i princip inte går att ändra utan att ett tillstånd återkallas eller omprövas.
92
Vi instämmer i denna bedömning och föreslår att nuvarande avdelning 4 i bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (som motsvarar bilaga 1 till förordningen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor och där angivna mängder för verksamheter på den högre kravnivån) lyfts in som en ny bilaga 2 till miljöprövningsförordningen. Skillnaden i hanteringen jämfört med i dag blir att dessa verksamheter alltid kommer att prövas av den nya Miljöprövningsmyndigheten.
Avdelning 5 i bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, som innehåller utsläppsvärden, kvarstår som bilaga 2 till den förordningen. Vad gäller Sevesoverksamheter på den lägre kravnivån har vi inte föreslagit några förändringar utan de kommer att omfattas av krav på anmälan till länsstyrelsen precis som i dag.
Nedan beskriver vi närmare andra överväganden som vi gör avseende vissa särskilt utpekade verksamheter.
Särskilt om industriutsläppsverksamheter
När det kommer till bedömningen av vilka verksamheter som omfattas av industriutsläppsdirektivets bilaga 1 och som bör omfattas av tillståndsplikt i Sverige har vi delvis behövt göra en annan indel-
92 Se SOU 2013:14 s. 75.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1165
ning och bedömning än den som vi har angett som utgångspunkt och huvudregel ovan. I denna del har vi gjort bedömningen att samtliga verksamheter som omfattas av nuvarande bilaga 1 till industriutsläppsdirektivet bör omfattas av tillståndsplikt. Detta oavsett om de också omfattas av MKB-direktivets bilaga 1 eller 2 eller inte alls. Det innebär att vi gör avsteg från den tidigare nämnda utgångspunkten att bara verksamheter och åtgärder som kan antas medföra betydande miljöpåverkan bör omfattas av tillståndsplikt.
Enligt vår genomgång fördelas nuvarande verksamhetskoder i miljöprövningsförordningen avseende industriutsläppsverksamheterna enligt nedan:
• 63 koder (cirka 601 anläggningar) omfattas av bilaga 1 till MKBdirektivet,
• 30 koder (cirka 523 anläggningar) omfattas av bilaga 2, samt
• 7 koder (cirka 25 anläggningar) som varken omfattas av MKBdirektivets bilaga 1 eller 2.
Av dessa 100 koder är det 25 som i nuläget inte omfattas av de verksamheter som alltid ska antas medföra en betydande miljöpåverkan i enlighet med 6 § i miljöbedömningsförordningen.
Att vi gör bedömningen att tillståndsplikt bör gälla för samtliga verksamheter har flera skäl. Ett skäl är att dessa verksamheter måste uppfylla de krav som finns i industriutsläppsdirektivet avseende bl.a. tillståndets omfattning och prövningen som sådan. Ytterligare ett skäl är att många av industriutsläppsverksamheterna i normalfallet bedöms medföra en betydande miljöpåverkan och därför efter en granskning ändå skulle behöva tillståndsprövas.
Slutligen är ett skäl att de tillstånd i form av igångsättningsbesked som i avsnitt 14.10.8 föreslås följa på det nya granskningsförfarandet normalt inte föreslås vara så omfattande som beslut om industriutsläppsverksamheter behöver vara.
För några av de industriutsläppsverksamheter som också omfattas av MKB-direktivets bilaga 1 överensstämmer inte tröskelvärden eller liknande helt. Även här har vi valt att låta regleringen i industriutsläppsdirektivet vara styrande även om det innebär att gränsen för när en verksamhet omfattas av MKB-direktivets bilaga 1 är satt högre än i industriutsläppsdirektivet.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1166
Ett alternativ hade kunnat vara att dela upp en verksamhetskod i två delar där den ena anger gränsen för industriutsläppsverksamheten och den andra gränsen för när en verksamhet också omfattas av MKB-direktivets bilaga 1. Eftersom vi gör bedömningen att alla industriutsläppsverksamheter bör inkluderas i tillståndsplikten oavsett om de också kan antas medföra en betydande miljöpåverkan blir det alternativet inte aktuellt. Ytterligare ett alternativ hade kunnat vara att ändra omfattningen av verksamhetskoden så att gränsen för tillståndsplikt sätts vid MKB-direktivets gräns. En nackdel med det alternativet är att det skulle minska förståelsen för vilka verksamheter som omfattas av industriutsläppsdirektivet. Att ha kunskap om detta är av stor vikt bl.a. för att uppfylla det rapporteringskrav till EU-kommissionen som återfinns i industriutsläppsdirektivet. Det skulle då också vara nödvändigt med en verksamhetskod för den delen av verksamheten som är under tröskelvärdet i MKB-direktivet. Industriutsläppsdirektivets bilaga 1 anger oftast endast dygns- eller timvärden medan bestämmelserna i miljöprövningsförordningen också ofta innehåller värden per kalenderår. Vi gör bedömningen att även dessa bör ingå då det kan vara en fördel att få en uppfattning av totalutsläppet under ett år. Enbart dygns- eller timvärden ställer dessutom mycket stora krav på mätning. För beräkning av årsmängd eller motsvarande har Naturvårdsverket vid sin genomgång använt den vedertagna metoden att utgå från 250 produktionsdygn per år för alla branscher utom järn-, stål- och metallindustri (på A-nivån) och papper och massaindustrin, där man beräknar utifrån 365 produktionsdygn per år. Även vi har gjort bedömningen att det är lämpligt att använda dessa värden vid utformningen av kravet på förprövning.
Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att det är viktigt att de verksamhetsbeskrivningar som beskriver industriutsläppsverksamheterna i miljöprövningsförordningen så långt som möjligt är i överenstämmelse med de punkter som anges i bilaga 1 till industriutsläppsdirektivet. Detta för att det ska vara tydligt när en verksamhet omfattas av industriutsläppsdirektivet samt av vilken punkt i bilaga 1 till direktivet. En sådan reglering ökar även transparensen av Sveriges genomförande av direktivet. Det är också av vikt för att veta vilken BREF (BAT-referensdokument) som verksamheten omfattas av samt för rapporteringen till EU. Vid en genomgång av nuvarande bestämmelser i miljöprövningsförordningen kan vi konstatera att
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1167
verksamhetsbeskrivningarna avseende industriutsläppsverksamheter är väl i överensstämmelse med industriutsläppsdirektivets beskrivningar. Vi gör därför bedömningen att dessa krav, med några undantag, bör gälla även framöver.
För några verksamhetsbeskrivningar gör vi bedömningen att vissa tillägg, ändringar eller andra justeringar för att få bättre överensstämmelse med lydelsen i industriutsläppsdirektivet bör göras. I en del fall har vi också valt att slå ihop några av punkterna i miljöprövningsförordningen som hänvisar till en och samma punkt i direktivet.
En annan justering vi gör är att slå samman eventuell A- och Bnivå om det finns en sådan uppdelning i miljöprövningsförordningen, men där motsvarande uppdelning inte finns i industriutsläppsdirektivet, se exempelvis nuvarande 12 kap. miljöprövningsförordningen. Skälet för detta är att vi gör bedömningen att uppdelningen av tillståndsplikten på en A- respektive B-nivå bör ändras. De förändringar vi föreslår avseende industriutsläppsverksamheterna avser dock endast antalet prövningspunkter. Ingen förändring avseende vilka verksamheter eller antalet anläggningar som omfattas är avsedd.
Vid genomförandet av det reviderade industriutsläppsdirektivet från 2024 är vår bedömning att det kommer att finnas behov av ytterligare justeringar av verksamhetsbeskrivningar och prövningsnivå för vissa tillkommande eller ändrade verksamhetstyper. Dessutom ges medlemsstaterna möjlighet att genomföra bestämmelser för vissa verksamheter genom registrering i stället för genom tillstånd. Detta gäller t.ex. genomförandet av ett nytt kapitel i direktivet om boskap (gris- och fjäderfä). I dessa delar har medlemsstaterna flera alternativa regleringsmöjligheter avseende hur detaljerade tekniska krav baserade på ”enhetliga villkor för driftsregler”, s.k. UCOL (Uniform conditions for operating rules of livestock), bör tas fram. Varje verksamhet måste följa UCOL vad gäller utsläpp, övervakning, gödselhantering etc. och dessa villkor kan tillämpas direkt i tillstånden eller genom nationella allmänna bindande regler (se artikel 70 a, 70 c, 70 d, 70 i och Annex Ia).
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1168
Särskilt om avfallsverksamheter
I 29 kap. miljöprövningsförordningen anges vilka avfallsverksamheter som omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt. Just 29 kap. miljöprövningsförordning uppfattas av många som extra svåröverskådligt och detaljerat. Vi gör bedömningen att färre, men mer generella prövningspunkter skulle kunna öka tydligheten.
Enligt avfallsdirektivet krävs det tillstånd för alla verksamhetsutövare som har för avsikt att behandla avfall. Definitionen av termen behandling är enligt direktivet återvinnings- eller bortskaffningsförfaranden. Det finns vissa undantag från tillståndskravet samt undantag från direktivets tillämpningsområde. Vissa specificerade avfallsverksamheter omfattas av industriutsläppsdirektivet och ytterligare andra av MKB-direktivets bilagor.
Alla anläggningar för bortskaffande av avfall omfattas av bilaga 1 eller bilaga 2 till MKB-direktivet. EU-domstolen har bedömt att uttrycket ”bortskaffande av avfall” i den mening som avses i direktiv 85/337
93
utgör ett självständigt begrepp som ska tolkas på ett
sätt som innebär att det fullt ut uppfyller det ändamål som direktivet syftar till att uppnå. Uttrycket motsvarar inte uttrycket ”bortskaffande av avfall” i den mening som avses i avfallsdirektivet utan ska förstås i en vid bemärkelse som omfattar alla åtgärder som leder till antingen bortskaffande av avfall, i strikt mening, eller till återvinning av avfallet.
94
MKB-direktivets definition är således vidare
än den i avfallsdirektivet.
Vid en genomgång av miljöprövningsförordningens bestämmelser kan vi konstatera att de svenska bestämmelserna i miljöprövningsförordningen innehåller långt fler specificerade avfallsverksamheter än vad som framgår av EU-regelverken. Exempelvis finns det i nuvarande 29 kap. miljöprövningsförordningen 26 bestämmelser som samtliga hänvisar till en och samma punkt i MKB-direktivets bilaga 2.
Av de synpunkter vi har fått samt utifrån den bedömning vi själva gör finns det inga skäl för att även fortsatt ha så detaljerade verksamhetsbeskrivningar för just avfall som i dag. Vi gör bedömningen att bestämmelserna om tillståndsplikt för avfall bör ändras så att de får ökad överensstämmelse med MKB-direktivets bilagor.
93 Direktiv 85/337 har upphört att gälla och ersatts av det nuvarande MKB-direktivet. 94 Se EU-domstolens dom i mål C-486/04 p. 44.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1169
Vi gör också bedömningen att vissa krav bör slås ihop eller delas upp för att i högre utsträckning kunna härledas till en viss projektbeskrivning i MKB-direktivets bilagor.
Däremot så ser vi att det finns ett behov av att även fortsättningsvis ha förprövningsplikt för vissa typer av avfallsverksamheter som inte egentligen följer av krav från EU-rätten. Här gör vi, i enlighet med de principer vi redogör för i avsnitt 4.3.3, bedömningen att anmälningsförfarandet inte är lämpligt för att uppnå den förprövning vi anser krävs av avfallsverksamheter. Vi gör alltså bedömningen att all avfallsverksamhet där det finns behov av en prövning innan verksamheten eller åtgärden påbörjas bör omfattas av tillstånds- eller granskningsplikt. Genom krav på förprövning blir det också möjligt att koppla ett krav på tillståndsplikt till en bestämmelse om miljösanktionsavgift eller annan straffpåföljd. Anledningen till detta är att det finns en problematik med brottslighet inom avfallsområdet. Vi ser däremot inget behov av att alla verksamheter som avser avfallshantering behöver vara tillståndspliktiga på grund av att det förekommer brottslighet inom området. I stället är det av vikt att överträdelser av gällande föreskrifter om hantering av avfall beivras genom en tydlig straffrättslig reglering och hantering. Sådana frågor utreds närmare av Miljöstraffrättsutredningen, se beskrivning i avsnitt 2.4.2.
När det gäller bestämmelserna om förbränningsanläggningar gör vi bedömningen att de även fortsatt i stor utsträckning bör vara uppdelade på avfallsförbränning och samförbränning på grund av att de verksamheter som är industriutsläppsverksamheter omfattas av olika BREF-dokument.
Särskilt om livsmedelsverksamheter
Vi gör bedömningen att relativt omfattande förändringar bör göras avseende tillstånds- och anmälningsplikten för livsmedel och foder jämfört med nuvarande 5 kap. i miljöprövningsförordningen. Det beror på att det i dag finns flera bestämmelser i miljöprövningsförordningen som hänvisar till samma punkter i MKB-direktivets bilaga 2 och regleringen är betydligt mer detaljerad än den som finns i direktivet. Bestämmelserna i miljöprövningsförordningen är i denna del delvis uppdelade på ett annat sätt än i MKB-direktivet och innehåller dessutom i flera fall mängdgränser som inte återfinns i MKB-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1170
direktivet. Vi gör bedömningen att flertalet av de bestämmelser som i dag återfinns i nuvarande 5 kap. miljöprövningsförordningen avseende livsmedelsverksamheter bör ersättas av förändrade bestämmelser som motsvarar bestämmelserna i MKB-direktivet.
Sådana anläggningar, som med denna utgångspunkt, eventuellt inte längre skulle komma att omfattas av krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked kommer ändå att behöva följa de krav som finns på sådana anläggningar enligt livsmedelslagstiftningen. Därigenom kommer de också att kunna bli föremål för tillsyn. Vid tillsynen kan tillsynsmyndigheten ställa krav som skyddar människors hälsa och miljön. Om tillsynsmyndigheten gör bedömningen att verksamheten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan kommer det även fortsättningsvis att vara möjligt att förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om miljötillstånd (se vidare avsnitt 14.14.2).
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 2 kap. 1 § miljöprövningsförordningen.
14.7.7 Vilka verksamheter och åtgärder bör omfattas av granskningsplikt?
Förslag: Granskningsplikt ska gälla för
1. sådana verksamheter och åtgärder som beskrivs i bilaga 3 till
miljöprövningsförordningen och som inte är tillståndspliktiga, och
2. ändringar av sådana verksamheter och åtgärder som
a) avses i bilaga 1–3 och som inte är tillståndspliktiga, eller
b) omfattas av ett frivilligt miljötillstånd eller igångsättnings- besked.
Granskningsplikt avseende en ändring gäller endast om ändringen
a) påverkar miljötillståndets eller igångsättningsbeskedets omfattning eller tidigare meddelade villkor, eller
b) i sig eller tillsammans med tidigare ändringar kan antas påverka människors hälsa eller miljön negativt.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1171
De verksamheter som bör omfattas av krav på granskningsplikt och därmed behöver ansöka om igångsättningsbesked bör som utgångspunkt omfatta de verksamheter och åtgärder som i andra fall än ovan, avseende tillståndsplikten, omfattas av krav på förprövning enligt EU-rätten. Det vill säga att verksamheter som inte alltid kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska omfattas av krav på igångsättningsbesked. Det gäller exempelvis de verksamheter och åtgärder för vilka en prövning av betydande miljöpåverkan behöver göras i det enskilda fallet enligt bilaga 2 till MKB-direktivet men det kan också handla om verksamheter som omfattas av krav på tillstånd enligt annan EU-lagstiftning men, inte återfinns på bilaga 1 till MKB-direktivet. De omfattas därmed av det vi benämner granskningsplikt, läs mer om det enklare tillståndsförfarandet i avsnitt 14.10. Vilka verksamheter som bör vara granskningspliktiga bör framgå av en ny bilaga 3 till miljöprövningsförordningen.
I tabell 14.2 nedan framgår fördelningen av nuvarande verksamhetsindelningar. Av tabellen framgår att det dels är A- och B-verksamheter som kommer att omfattas, dels ett relativt stort antal av de verksamhetskoder som i dag är C- verksamheter samt vattenverksamheter. För A- och B- verksamheterna innebär det ingen större förändring jämfört med i dag då det för alla tillståndspliktiga verksamheter i miljöprövningsförordningen ska göras en bedömning i varje enskilt fall, förutom för de verksamheter där man på förhand bedömt att de alltid ska antas medföra en betydande miljöpåverkan. För C- verksamheterna innebär förslaget att något fler koder än i dag, 73 jämfört med 51, kommer att omfattas av kravet på att en bedömning om verksamheten kan antas medföra betydande miljöpåverkan görs från fall till fall. Därtill tillkommer ett antal nya koder som avser vattenverksamheter, dessa är tillståndspliktiga i dag.
Finner prövningsmyndigheten efter en granskning att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan ska verksamheten i stället tillståndsprövas. Om prövningsmyndigheten efter en individuell bedömning av verksamheten eller åtgärden finner att den inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bör prövningsmyndigheten i ett igångsättningsbesked besluta om verksamheten eller åtgärden får påbörjas (se mer om denna process i avsnitt 14.10). Det beslut som prövningsmyndigheten meddelar ska då uppfylla de krav som finns för beslut om tillstånd till
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1172
sådana verksamheter eller åtgärder enligt EU-rätten, se mer om kraven i avsnitt 14.10.8.
För de befintliga verksamheter som har påbörjats innan krav på granskningsplikt föreskrivits, men som med våra förslag omfattas av krav på igångsättningsbesked, bör det finnas en möjlighet att föreskriva om granskningsplikt även för dessa. Det gäller dock inte befintliga verksamheter som bedriver sin verksamhet i enlighet med tidigare krav på tillstånd. Dock bör de befintliga verksamheter som behöver ansöka om igångsättningsbesked ges en viss övergångstid. Vi har funnit att det är rimligt med ett krav på drygt två år från ikraftträdandet för inlämnande av ansökan och fem år från ikraftträdandet till dess verksamheten inte längre får bedrivas. När det gäller den sistnämnda tidpunkten bör dock prövningsmyndigheten ha möjlighet att bestämma en annan tidpunkt om prövningen av ansökan skulle föranleda det. Förslaget på övergångsbestämmelser framgår av avsnitt 15.2.1.
Frågan om befintliga verksamheter och nytillkomna krav på tillstånd behandlades såväl i propositionen till miljöbalken som till propositionen om miljöskyddslag.
95
Där uttalades bl.a. att det från
föroreningssynpunkt är angeläget att verksamheter som saknar tillstånd blir föremål för tillståndsprövning, därför infördes en möjlighet att föreskriva om tillstånds- eller anmälningsplikt för befintliga verksamheter.
När det gäller ändringar av en befintlig verksamhet som omfattas av krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked i enlighet med bilagorna 1–3 till miljöprövningsförordningen, eller som ansökt om frivilligt miljötillstånd eller igångsättningsbesked, gör vi bedömningen att dessa bör omfattas av granskningsplikt om ändringen inte är tillståndspliktig. Granskningsplikten avgränsas till de ändringar som bedöms påverka människors hälsa eller miljön negativt, samt de ändringar som inte påverkar miljötillståndets eller igångsättningsbeskedets omfattning eller tidigare meddelade villkor.
Även om utgångspunkten är att ändringar av en verksamhet är granskningspliktiga kan ändringen vara tillståndspliktig direkt utan att gå via granskningsspåret om ändringen i sig är en sådan tillståndspliktig verksamhet eller åtgärd som anges i bilaga 1 eller 2 till miljöprövningsförordningen, läs mer om tillståndsplikt ovan i avsnitt 14.7.6. Läs mer om ändringar i avsnitt 14.9.20.
95 Se prop. 1997/98:45 s. 339
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1173
Nedan beskriver vi närmare kring andra överväganden som gjorts avseende vissa särskilt utpekade verksamheter.
Tabell 14.2 Antal MPF-koder och antal nuvarande anläggningar
som föreslås omfattas av granskningsplikt
A-, B- C-, eller vattenverksamhet
Antal koder MPF Antal anläggningar (huvudverksamhet) enligt SMP (2022)
A-nivå
12
42
B-nivå
58
3 309
C-nivå
73 9 010–10 310*
Vattenverksamhet
17
?
Totalt
172 Minst ca 12 360*
Varav IED
0
0
Anm. I SMP framgår inte totalantalet anläggningar på nuvarande C-nivå. I denna tabell anger vi vad som anges i SMP samt inhämtade uppgifter från kommunerna genom vår enkätundersökning. Vi saknar också tillförlitliga uppgifter avseende antalet vattenverksamheter. Således är totalantalet anläggningar som omfattas av detta förslag också större. Vi har markerat osäkra uppgifter med asterisker. Källa: Utredningens beräkningar utifrån olika källor.
Behov av tröskelvärden för vissa granskningspliktiga miljöpåverkande verksamheter
Som vi redogör för ovan i avsnitt 14.7.5 har vi gjort en översyn och omarbetning av verksamhetsbeskrivningarna som ska omfattas av krav på tillstånd och granskningsplikt för att bättre stämma överens med MKB-direktivets ordalydelse och omfattning. För flertalet av de verksamhetskategorier som finns i bilaga 2 till MKB-direktivet saknas en lägre gräns för när de ska omfattas. I och med att vi som utgångspunkt föreslår nya indelningar och beskrivningar i överensstämmelse med det som finns i MKB-direktivets bilaga 2 innebär det att vissa existerande tröskelvärden faller bort. För att inte ett alltför stort antal verksamheter och åtgärder med begränsad miljöpåverkan ska träffas av krav på förprövning ser vi behov av att det införs nya tröskelvärden för vissa verksamhetsbeskrivningar. Det behöver dock tas fram nya tröskelvärden för de aktuella verksamhetsbeskrivningarna eftersom vi i stora delar har föreslagit nya indelningar och beskrivningar av verksamheter och åtgärder jämfört med dagens bestämmelser. Vi föreslår därför att berörda myndigheter får i uppdrag (se avsnitt 14.18.3) att ta fram tröskelvärden för de verksamhetsbeskrivningar där det är lämpligt. Till dess att nya tröskelvärden finns på plats bör äldre bestämmelser avseende till-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1174
stånds- och anmälningsplikt gälla för berörda verksamheter och åtgärder.
Nedan återges de verksamhetsbeskrivningar som bör återfinnas på bilaga 3 till miljöprövningsförordningen och där vi bedömer att det finns ett behov av att införa tröskelvärden. Det handlar dels om sådana verksamheter som har fått en ändrad verksamhetsbeskrivning jämfört med i dag, dels helt nya verksamhetsbeskrivningar.
Tabell 14.3 Granskningspliktiga verksamheter och åtgärder samt
prövningspunkt enligt bilaga 3 till miljöprövningsförordningen där det finns ett behov av tröskelvärden
Prövningspunkt och verksamhetsbeskrivning
1. Anläggningar för intensiv djuruppfödning som inte omfattas av bilaga 1.
2. Utnyttjande av obrukad mark eller delvis orörda naturområden för intensivjordbruk.
5. Intensiv fiskodling.
6. Stenbrott, gruvdrift i dagbrott och torvutvinning samt andra täkter av berg, naturgrus eller jordarter som inte omfattas av tillståndsplikt i bilaga 1. 13. Slakterier som inte omfattas av bilaga 1. 14. Framställning av vegetabiliska och animaliska oljor och fetter. 15. Förpackning och konservering av animaliska och vegetabiliska produkter. 16. Framställning av mejeriprodukter som inte omfattas av bilaga 1. 17. Bryggning och maltning. 18. Sockervaruindustrier. 19. Industriell framställning av stärkelse. 20. Fiskmjöls- och fiskoljefabriker. 21. Sockerfabriker. 22. Anläggning för förbehandling (som tvättning, blekning, mercerisering) eller för färgning av fibrer eller textiler. 23. Garverier. 28. Framställning av bekämpningsmedel, farmaceutiska produkter, färger, lacker, elastomerer och peroxider som inte omfattas av bilaga 1. 29. Behandling av mellanprodukter och framställning av kemikalier som inte omfatta s av bilaga 1. 30. Tillverkning och behandling av elastomerbaserade produkter. 31. Anläggning för smältning av mineraler, inklusive sådana som är avsedda för tillverkning av mineralull. 32. Tillverkning av keramiska produkter genom bränning, i synnerhet takpannor, tegel, eldfast sten, kakel, stengods eller porslin som inte omfattas av bilaga 1. 36. Järn- och stålgjuterier som inte omfattas av bilaga 1. 37. Anläggningar för smältning, inklusive framställning av legeringsmetaller, av andra icke järnmetaller än ädelmetaller, inklusive återvinningsprodukter (färskning, formgjutning osv.).
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1175
Prövningspunkt och verksamhetsbeskrivning
38. Anläggning för att behandla järnbaserade metaller genom varmvalsning. 45. Tillverkning och sammansättning av motorfordon samt tillverkning av fordonsmotorer. 49. Formning av metaller med användning av sprängmedel. 53. Anläggningar för lagring av olja, petrokemiska och kemiska produkter som inte omfattas av bilaga 1. 54. Lagring
1. av naturgas ovan jord.
2. under jord av brännbara gaser, eller
3. av fossila bränslen ovan jord. 55. Anläggning för produktion av elektricitet, ånga och hetvatten som inte omfattas av bilaga 1. Gäller inte anläggningar för solkraft som omfattar ett område mindre än 1 ha. Gäller inte heller om anläggningen avser en stationär förbränningsmotor avsedd endast som reservaggregat vid elavbrott. 57. Hamn, hamnanläggning, fiskehamn eller hamn för Försvarsmakten. Gäller inte för de hamnar som är tillståndspliktiga enligt bilaga 1. 58. Anläggning av flygfält som inte omfattas av bilaga 1. 78. Lagring av järnskrot, inklusive skrotbilar. 84. Anläggning för återvinning eller förstöring av explosiva ämnen.
Särskilt om vattenverksamhet
Huvudregeln i dag enligt 11 kap. 9 § miljöbalken är att det krävs tillstånd för vattenverksamheter. Enligt 11 kap. 9 a § miljöbalken får regeringen meddela föreskrifter om att det i stället för tillstånd går att anmäla vissa vattenverksamheter. Vilka vattenverksamheter som i stället kan hanteras genom ett anmälningsförfarande framgår av 19 § förordningen om vattenverksamheter. Därutöver behövs inte tillstånd eller anmälan, om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållanden (11 kap. 12 § första stycket MB).
Vi kan konstatera att utformningen av tillståndsplikten för vattenverksamheter i 11 kap. miljöbalken skiljer sig åt från den som gäller för miljöfarlig verksamhet i 9 kap. miljöbalken. Detta kan kopplas samman med att regleringen av vattenverksamheter delvis har en annan bakgrund än prövningen av miljöfarlig verksamhet. I förarbeten till miljöbalken anges exempelvis följande.
96
96 Se prop. 1997/98:45 s. 371.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1176
Förklaringen till att vattenlagen innehåller en fullständig reglering av tillståndsplikten är att 8 kap. 7 § första stycket regeringsformen inte har ansetts tillåta bemyndigande till regeringen att meddela föreskrifter om vatten. Regeringen får enligt nämnda bestämmelse meddela föreskrifter om bl.a. natur- och miljövård men däremot inte om vatten i allmänhet. Många av vattenlagens bestämmelser kan inte anses röra natur- och miljövård. När vattenlagen arbetas in i miljöbalken kommer saken med all sannolikhet i ett annat läge.
Vid införandet av miljöbalken angavs som en möjlig lösning att ändra reglerna avseende den generella tillståndsplikten till att endast kräva tillstånd i särskilt angivna fall. Enligt 1918 års vattenlag rådde en sådan ordning. Dock ersattes dessa regler av en generell tillståndsplikt i 1983 års vattenlag. Anledning angavs vara gränsdragningsproblem där vissa vattenföretag som hade en icke obetydlig omgivningspåverkan inte alltid tillståndsprövades. Därför valde man att behålla systemet med generell tillståndsplikt vid införandet av miljöbalken.
97
När det gäller sådana vattenverksamheter som i dag är tillståndspliktiga eller anmälningspliktiga har vi gjort en motsvarande genomgång som den som har beskrivits ovan för andra verksamheter i miljöprövningsförordningen. Vid genomgången av tillstånds- och anmälningsplikten för vattenverksamheter har vi bl.a. gått igenom det arbete som Havs- och vattenmyndigheten utförde under 2017 för att bistå Naturvårdsverket med underlag och förslag vad gäller behov av kategorisering av vattenverksamheter utifrån krav på miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken.
98
Havs- och vatten-
myndigheten konstaterade följande i sin redovisning.
Vid en jämförelse mellan vattenverksamheterna i 19 § förordning (1998:1388) om vattenverksamhet och de verksamheter i MKB-direktivets bilaga 2 som kan innebära vattenverksamhet har Havs- och vattenmyndigheten identifierat några vattenverksamheter där man skulle kunna tolka att de anmälningspliktiga vattenverksamheterna överensstämmer med de verksamheter som anges i MKB-direktivets bilaga 2.
Myndigheten konstaterade också att ingen av de vattenverksamheter som finns uppräknade i 19 § förordning om vattenverksamhet är av den omfattningen att de når upp till de tröskelvärden som
97 Se prop. 1997/98:45 s. 371. 98 Se ”Kategorisering av verksamheter och åtgärder utifrån krav på miljökonsekvensbeskrivning” Redovisning av regeringsuppdrag i Naturvårdsverkets regleringsbrev 2017, (M2016/ 02982/S (delvis), M2016/02923/S, M2016/02948/Mm m.fl samt bilaga med dnr 2906-17.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1177
anges i MKB-direktivets bilaga 1. Havs- och vattenmyndigheten föreslog i sin redovisning att samtliga vattenverksamheter i MKBdirektivets bilaga 1 införs i svensk rätt, dock med några andra ordval för att bättre passa utformningen i 11 kap. miljöbalken. När det gäller anmälningspliktiga vattenverksamheter föreslog Havs- och vattenmyndigheten en ändring i förordningen om vattenverksamheter för att säkerställa att Sverige levde upp till kraven i MKB-direktivets bilaga 2 genom att tillsynsmyndigheten skulle ta ställning till frågan om verksamheten kan antas medföra betydande miljöpåverkan för samtliga vattenverksamheter som var anmälningspliktiga enligt 19 § förordning om vattenverksamhet.
Klimat- och näringslivsdepartementet har 2023 i promemorian
Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet tagit
fram förslag som innebär att bedömningen av om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, och därmed bör bli föremål för en miljöbedömning (och tillståndsprövning), ska avgöras från fall till fall för alla anmälningspliktiga vattenverksamheter.
99
I promemorian konstateras också att de nuvarande
anmälningspliktiga verksamheterna och åtgärderna i förordningen om vattenverksamheter inte är indelade på samma sätt som projekten i direktivets bilaga 2.
Enligt MKB-direktivet är dock medlemsstaterna skyldiga att vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras påverkan innan tillstånd ges. När det gäller projekt som redovisas i direktivets bilaga 2 ska de bli föremål för bl.a. en bedömning i frågan om projektet kan antas medföra betydande miljöpåverkan och, om så bedöms vara fallet, en miljökonsekvensbedömning och tillståndsprövning.
Mot bakgrund av ovan nämnda genomgång samt det som både Havs- och vattenmyndigheten och Klimat- och näringslivsdepartementet har påpekat kan vi konstatera att det inte är tydligt i den nuvarande svenska regleringen vilka vattenverksamheter som omfattas av MKB-direktivets bilaga 2 eller inte. Det är därför svårt att bedöma om Sverige lever upp till MKB-direktivets krav vad avser de verksamheter och åtgärder som omfattas av direktivets bilaga 2. Som vi har angett tidigare gör vi bedömningen att både de verksam-
99 Se promemoria, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664 2023.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1178
heter och åtgärder som återfinns på bilaga 1 och de verksamheter och åtgärder som finns på bilaga 2 till MKB-direktivet bör föras in i sin helhet i svensk lagstiftning.
Vid utformningen av vilka vattenverksamheter som bör omfattas av krav på miljötillstånd, igångsättningsbesked eller anmälningsplikt bör samma principer gälla som för övriga verksamheter, dvs. att de ska omfattas av bilaga 1 till MKB-direktivet för att vara tillståndspliktiga och bilaga 2 för att vara granskningspliktiga. Detta innebär således att vi går ifrån den generella tillståndsplikten för vattenverksamheter och i stället, på motsvarande sätt som gällde i 1918 års vattenlag, anger specifikt vilka vattenverksamheter och vattenåtgärder som bör vara tillstånds- respektive granskningspliktiga. Vi ser också att det finns skäl för ett nationellt krav på granskningsplikt av vissa vattenverksamheter som inte omfattas av krav på tillstånd i bilagorna till MKB-direktivet. Ett skäl för detta är vattendirektivets krav på försämrings- och äventyrandeförbud av vattenförekomsters status. Ett annat skäl är att få en mjuk övergång av från tidigare krav när den nuvarande generella tillståndsplikten för vattenverksamheter slopas. Vi gör därför bedömningen att det bör vara de vattenverksamheter som anges i 11 kap. 3 § miljöbalken som bör vara granskningspliktiga. Detta innebär att vi i princip föreslår en övergång från en generell tillståndsplikt till en generell granskningsplikt. Ett tredje skäl för detta är att dessa vattenverksamheter av nationella skäl har bedömts kunna ha en stor påverkan på människor eller miljön. Eftersom de projekt som omfattas av MKB-direktivets bilagor är utformade på ett delvis annat sätt har vi bedömt att dessa vattenverksamheter också behöver anges som granskningspliktiga för att inte riskera att vattenverksamheter med potentiellt stor påverkan faller utanför regleringen. Exempel på vattenverksamheter som bör vara granskningspliktiga trots att de inte nämns i bilaga 2 till MKB-direktivet är fyllning eller pålning i ett vattenområde, grävning, sprängning eller rensning i ett vattenområde. Vilka vattenverksamheter som bör vara tillståndsrespektive granskningspliktiga bör, på sätt som anges i avsnitt 14.7.11, framgå av de föreslagna bilagorna 1 och 3 till miljöprövningsförordningen.
Vi anser däremot inte att samtliga nuvarande anmälningspliktiga vattenverksamheter bör omfattas av krav på granskning. Vid en genomgång av de remissvar som lämnats på ovan nämnda förslag från Klimat- och näringslivsdepartementet framgår att en sådan
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1179
reglering skulle vara alltför långtgående och gå längre än vad EUrätten kräver. De vattenverksamheter som regleras i 19 § förordningen om vattenverksamhet bedömdes vid införandet av anmälningsplikten vara sådana att de endast innebar små risker för påverkan på miljön.
100
Av flertalet remissinstanser bekräftas bilden av att
dessa verksamheter endast innebär en ringa miljöpåverkan. Vid kontakt med olika länsstyrelser framgår också att de anmälningspliktiga vattenverksamheterna nästan aldrig bedöms kunna anses innebära en betydande miljöpåverkan, särskilt om de inte utförs i skyddade områden. Det är därtill svårt att härleda dem till de verksamheter och åtgärder som återfinns på MKB-direktivets bilaga 2. Vi gör därför bedömningen att de vattenverksamheter som anges i 19 § är av sådan art och omfattning att de kan undantas från krav på förprövning och därmed inte behöver lyftas till granskningspliktsnivån. Däremot bör de fortsatt vara anmälningspliktiga. Tillsynsmyndigheten bör dessutom ha möjlighet att förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om igångsättningsbesked om tillsynsmyndigheten bedömer att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Bestämmelsen i 11 kap. 12 § miljöbalken om att tillstånd eller anmälan inte behövs, om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena bör flyttas till förordningen om vattenverksamheter och innebär att om en verksamhet som anges som anmälningspliktig uppfyller uppenbarhetskriterierna behöver de inte ens anmälas. Eftersom det med våra förslag blir tydligare vilka vattenverksamheter som bör omfattas av tillstånds- respektive granskningsplikt gör vi bedömningen att nuvarande undantag bör tas bort. Eftersom framför allt bestämmelserna avseende vilka verksamheter som är granskningspliktiga i många fall är utformade utan nedre tröskelvärden kan dock även vattenverksamheter som i normalfallet inte kan antas ha en sådan miljöpåverkan att en förprövning är motiverad omfattas. Vi föreslår därför att berörda myndigheter får i uppdrag att ta fram förslag på vilka vattenverksamheter som i stället för granskningsplikt skulle kunna omfattas av en anmälningsplikt och läggas till i 19 § i förordningen om vattenverksamheter, se mer om detta uppdrag i avsnitt 14.18.3.
100 Se SOU 2003:124 s. 184.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1180
Likaså bör undantaget i 11 kap. 15 § miljöbalken avseende rensningar för att bibehålla vattnets djup eller läge eller för att omedelbart återställa ett vattendrag som har vikit från sitt förra läge eller som på något annat sätt har förändrat sitt lopp flyttas till förordningen om vattenverksamheter.
Undantagen i 11 kap. 16 § miljöbalken som avser att vissa nödvändiga arbeten får utföras genast utan föregående tillstånd eller att avsteg från innehållande eller tappning av vatten får göras återfinns i vårt förslag i miljöprövningsförordningen. Likaså återfinns nuvarande undantag avseende dränering av jordbruksmark genom täckdikning i nuvarande 11 kap. 13 § andra stycket miljöbalken som ett undantag från granskningsplikten i nya 2 kap. miljöprövningsförordningen.
I 11 kap. 11 § miljöbalken finns i dag undantag för vissa vattentäkter, anläggningar för odling av fisk m.m. samt anläggningar för utvinning av värme. Tanken bakom denna bestämmelse är bl.a. att undvika dubbelprövning eftersom verksamheterna kan vara tillståndspliktiga enligt andra kapitel än 11 kap. miljöbalken. Eftersom vi nu samlar tillståndsplikten för både vattenverksamheter och andra verksamheter i ett nytt 20 kap. miljöbalken så finns inte det behovet längre, se mer om detta i avsnitt 14.3. Av den anledningen gör vi bedömningen att 11 kap. 11 § punkterna 2 och 3 miljöbalken kan upphävas. Bestämmelserna avser fiskodling och anläggningar för utvinning av värme. Punkten 1 i samma paragraf avser vattentäkter för husbehov m.m. Den bestämmelsen bör i stället placeras i förordningen om vattenverksamheter. Vi har även valt att införliva de delar från Klimat- och näringslivsdepartementets promemoria
Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet
som handlar om undantag för vattentäkter för husbehov i förordningen om vattenverksamheter, se mer i avsnitt 14.17.3.
Bestämmelsen om försämrings- och äventyrandeförbuden i 5 kap. 4 § miljöbalken kommer även fortsatt att vara tillämpliga både vid prövning och då en åtgärd upptäcks inom ramen för tillsyn. Bestämmelsen innehåller en anvisning som innebär att en myndighet eller en kommun inte får tillåta att en verksamhet eller en åtgärd påbörjas eller ändras om detta ger upphov till en sådan ökad förorening eller störning som innebär att försämringsförbudet överträds eller medför ett äventyrande av möjligheten att uppnå vattenförekomstens status eller potential. För tillsynsärenden är 26 kap. 9 § miljö-
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1181
balken och en ny paragraf i samma kapitel tillämpliga (se förslag på ny paragraf i avsnitt 14.14.2).
När det gäller markavvattning som i dag är tillståndspliktig enligt 11 kap. 13 § miljöbalken, men som prövas i annan ordning än övrig tillståndspliktig vattenverksamhet, gör vi bedömningen att även sådan verksamhet bör omfattas av krav på granskning och prövas av den nya prövningsmyndigheten. Om verksamheten efter en granskning bedöms kunna medföra en betydande miljöpåverkan ska den tillståndsprövas.
Även om markavvattning utgör vattenverksamhet prövas den i dag av länsstyrelsen, trots att vattenverksamhet i övrigt i stort tillståndsprövas av mark- och miljödomstol. Av förarbetena framgår att den främsta orsaken till att just prövningen av markavvattning lades på länsstyrelsen var att markavvattningar utgör massärenden. Inför införandet av miljöbalken prövades uppskattningsvis omkring 300 ärenden årligen vid länsstyrelserna. Om prövningen skulle ha lagts på dåvarande miljödomstolarna skulle en oproportionerligt stor del av domstolarnas resurser ha gått åt till denna handläggning.
101
Vi kan konstatera att situationen i dag är en annan. Enligt siffror för åren 2003–2007 låg antalet ärenden avseende markavvattning på mellan 61 och 78 stycken per år.
102
Motsvarande siffra för 2023 är
max 30 tillståndsärenden totalt i hela landet (dispensärenden undantagna) enligt statistik från länsstyrelserna. Vi gör bedömningen att det nu är lämpligt att även dessa ärenden om vattenverksamhet prövas av den nya Miljöprövningsmyndigheten. Dispens från markavvattningsförbud, liksom andra dispensärenden, bör dock även fortsatt att prövas av länsstyrelsen om frågan inte uppkommer i ett miljöprövningsärende, se mer i avsnitt 14.7.13.
Upplysningsvis föreslår vi inga förändringar avseende definitionerna i 11 kap. miljöbalken.
101 Se prop. 1997/98:45 s. 476. 102 Se SOU 2014:35 s. 356.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1182
Särskilt om anläggningar för vindkraft
I dag är vindkraftverk antingen tillståndspliktiga B-verksamheter eller anmälningspliktiga C-verksamheter. Tillståndsplikt gäller för
1. två eller fler vindkraftverk som står tillsammans (gruppstation),
om vart och ett av vindkraftverken inklusive rotorblad är högre 150 meter,
2. ett vindkraftverk som inklusive rotorblad är högre än 150 meter
och står tillsammans med en sådan gruppstation som avses i 1, eller
3. ett vindkraftverk som inklusive rotorblad är högre än 150 meter
och står tillsammans med ett annat sådant vindkraftverk, om verksamheten påbörjas efter det att verksamheten med det andra vindkraftverket påbörjades.
Tillståndsplikt gäller också för verksamhet med
1. sju eller fler vindkraftverk som står tillsammans (gruppstation),
om vart och ett av vindkraftverken inklusive rotorblad är högre än 120 meter,
2. ett vindkraftverk som inklusive rotorblad är högre än 120 meter
och står tillsammans med en sådan gruppstation som avses i 1, eller
3. ett eller fler vindkraftverk som vart och ett inklusive rotorblad
är högre än 120 meter och står tillsammans med så många andra sådana vindkraftverk att gruppstationen sammanlagt består av minst sju vindkraftverk, om verksamheten påbörjas efter det att verksamheten eller verksamheterna med de andra vindkraftverken påbörjades.
Anmälningsplikt gäller för
1. ett vindkraftverk som inklusive rotorblad är högre än 50 meter,
2. två eller fler vindkraftverk som står tillsammans (gruppstation),
eller
3. ett vindkraftverk som står tillsammans med ett annat vindkraft-
verk, om verksamheten påbörjas efter det att verksamheten med det andra vindkraftverket påbörjades.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1183
Av 6 kap. 1 § 6 plan- och byggförordningen framgår också att det för vindkraftverk krävs bygglov om de är högre än 20 meter över markytan, placeras på ett avstånd från gränsen som är mindre än kraftverkets höjd över marken, monteras fast på en byggnad, eller har en vindturbin med en diameter som är större än tre meter. Dock gäller inte krav på bygglov om vindkraftverket omfattas av tillstånd i enlighet med 9 eller 11 kap. miljöbalken (6 kap. 2 § första stycket 2 PBF).
Kravet på tillståndsplikt för vindkraftverk i MKB-direktivets bilaga 2 är mer generellt utformat än de prövningspunkter vi har i miljöprövningsförordningen och anger endast ”Anläggningar för utnyttjande av vindkraft för energiproduktion (grupper av vindkraftverk)”. Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att de båda tillståndspunkterna och anmälningspunkten bör slås ihop till ett krav på granskningsplikt för grupper av vindkraftverk, dvs. utforma kravet i enlighet med MKB- direktivets bilaga 2.
För att vindkraftverk ska omfattas av granskningsplikt bör det således krävas att det handlar om minst två vindkraftverk (grupp av vindkraftverk). För vindkraftverk som inte omfattas av granskningsplikt gäller fortsatt bygglovsplikt på det sätt som framgår av plan- och byggförordningen.
När det gäller frågan om lämplig myndighet för prövningar av ansökningar om igångsättningsbesked eller miljötillstånd för anläggningar för vindkraft gör vi bedömningen att de ansökningar som i dag prövas av mark-och miljödomstol bör prövas av den nya Miljöprövningsmyndigheten. På motsvarande sätt bör regeringen fortsatt pröva de ansökningar som den prövar i dag.
Tillstånd till anläggningar för vindkraft får sedan 2009 endast ges om den kommun där anläggningen ska uppföras har tillstyrkt det (16 kap. 4 § MB). Bestämmelsen infördes för att tillgodose de synpunkter från kommuner, avseende minskat inflytande över användningen av mark- och vattenområden, som uttrycktes när förslagen om ändringar i miljöbalken och plan- och bygglagen för att underlätta etableringar för vindkraft remitterades.
103
Regeringen har dock
möjlighet att, trots kommunens bestridande, tillåta en gruppstation för vindkraft för att det från nationell synpunkt är synnerligen angeläget att verksamheten kommer till stånd (17 kap. 6 § MB) och då gäller inte kravet på kommunens tillstyrkan i 16 kap. 4 § miljöbalken.
103 Se prop. 2008/09:146 s. 40.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1184
Flera utredningar har de senaste åren sett över regleringen om kommunens veto mot etableringar av anläggningar för vindkraft. Dessa förslag bereds i skrivande stund och eftersom vi inte har i uttrycklig uppgift att också se över denna reglering har vi valt att inte lämna några förslag i denna fråga.
Särskilt om anläggningar för solkraft
Som vi har beskrivit i avsnitten 7.2.7 och 7.3 saknas i dag en enhetlig reglering av hur och om anläggningar för solkraft ska prövas och i så fall om de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Detta medför otydligheter och osäkerheter kring hur prövningen ska gå till samt om vad som ska prövas. Sammanfattningsvis innebär prövningsprocessen och det oklara rättsläget stora utmaningar för den som vill etablera anläggningar för solkraft i Sverige.
I dag faller prövningen av anläggningar för solkraft in under anmälan för samråd i enlighet med 12 kap. 6 § miljöbalken, men den bestämmelsen bedöms inte vara ändamålsenlig för just prövningen av anläggningar för solkraft, särskilt inte för lite större anläggningar. Vi ser därför ett behov av en annan typ av prövningsplikt för solkraftsanläggningar.
Enligt vår bedömning omfattas anläggningar för solkraft av den punkt i bilaga 2 till MKB-direktivet som anger ”Anläggning för produktion av elektricitet, ånga och hetvatten (som inte omfattas av bilaga 1 till direktivet)”. Eftersom vi anser att anläggningar för solkraft omfattas av bilaga 2 till MKB-direktivet bör sådana anläggningar utifrån våra utgångspunkter ovan omfattas av granskningsplikt och krav på igångsättningsbesked. Skulle verksamheten efter granskningen antas medföra en betydande miljöpåverkan blir verksamheten tillståndspliktig. I och med att vi gör bedömningen att etableringen av anläggningar för solkraft bör omfattas av den nya granskningsplikten och vår föreslagna nya miljöprövningsprocess bör dessa prövningar bli mer förutsebara och ändamålsenliga. Att anläggningar för solkraft prövas genom granskningsförfarandet innebär också att verksamhetsutövaren får ett beslut med rättskraft. De intresseavvägningar som kan bli aktuella kommer att göras av den nya prövningsmyndigheten samt berörda parter. En sådan berörd part är den aktuella kommunen som kommer att få möjlighet att yttra sig processen och också har rätt att överklaga ett beslut om bifall till en sådan ansökan.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1185
Precis som för andra verksamheter kommer bedömningen av verksamhetens miljöpåverkan vara viktig och bli avgörande för eventuell tillståndsplikt.
Vägledande för om etableringen av en anläggning för solkraft bör bedömas medföra en betydande miljöpåverkan är i första hand anläggningens placering. En utförlig och uppdaterad vägledning kring bedömningen av om en anläggning för solkraft kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller inte har efterfrågats av branschen och kommer att behövas även framöver, se mer om detta i avsnitt 14.20.
Vi gör vi bedömningen att det finns skäl för att ha en nedre gräns för när granskningsplikten bör inträda för en anläggning för solkraft. Det är visserligen inte så enkelt som att säga att alla stora anläggningar har stor påverkan. Även en mindre anläggning kan ha en stor påverkan om den exempelvis anläggs i ett känsligt område. Vi har ändå gjort bedömningen att gränsen bör relatera till storleken på det området som anläggningen ska ta i anspråk och inte till anläggningens effekt eftersom storleken får anses ha större omgivningspåverkan än anläggningens effekt. Vi har övervägt olika storlekar på anläggningen, men har efter avstämning både med branschen och berörda myndigheter valt att föreslå att gränsen för granskningsplikten bör sättas vid 1 hektar. En anläggning för solkraft som omfattar ett område på mindre än 1 hektar bör således inte antas medföra en sådan miljöpåverkan att de behöver omfattas av granskningsplikt enligt miljöbalken.
Som vi beskriver ovan under rubriken ”Särskilt om anläggningar för vindkraft” så får tillstånd till anläggningar för vindkraft sedan 2009 endast ges om den kommun där anläggningen ska uppföras har tillstyrkt det (16 kap. 4 § MB). I relation till förslaget om att införa en granskningsplikt för anläggningar för solkraft har därför frågan uppkommit om det finns skäl för att också i relation till sådana anläggningar införa ett krav på tillstyrkan från kommun för att miljötillstånd ska kunna ges.
I denna del gör vi bedömningen att det finns skillnader i vilken utsträckning anläggningar för solkraft och anläggningar för vindkraft medför en omgivningspåverkan. Anläggningar för vindkraft uppges, på ett helt annat sätt än anläggningar för solkraft, upplevas som störande av närboende även på ett förhållandevis långt avstånd. Det handlar då både om det ljud som vindkraftverken genererar och den påverkan de genom sin höjd och roterande rotorblad har
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1186
i landskapsbilden. Detta talar för ett mindre behov av veto inför miljötillstånd för en anläggning för solkraft. I relation till det kommunala självstyret och planmonopolet avseende användningen av mark- och vattenområden lämnar vi i avsnitt 14.9.16 ett förslag som innebär att kommunala planers vägledande funktion vid bedömningen av lämplig plats för en verksamhet eller åtgärd i samband med miljöprövning tydliggörs. Sammantaget ser vi därför inte behov av införande av en vetomöjlighet för kommunerna i relation till miljöprövning av anläggningar för solkraft. I stället blir det vad som anges i den kommunala översiktsplanen alternativt detaljplanen eller områdesbestämmelserna som bör vara vägledande för om marken är lämplig att använda för en anläggning för solkraft.
Ansökningar om igångsättningsbesked eller miljötillstånd för anläggningar för solkraft bör prövas av den nya Miljötillståndsmyndigheten.
Vår bedömning i frågan om behovet av krav på bygglov för sådana mindre anläggningar för solkraft som inte omfattas av granskningsplikt enligt miljöbalken återfinns i avsnitt 14.7.13.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 2 kap. 2 § miljöprövningsförordningen.
14.7.8 Vilka verksamheter och åtgärder bör omfattas av anmälningsplikt?
Bedömning: Krav på anmälan bör gälla som i dag.
Förslag: Nuvarande reglering i miljöprövningsförordningen flyt-
tas till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. I samband med flytten anpassas regleringen med hänsyn tagen till utformningen av tillstånds- och granskningsplikten i 2 kap. miljöprövningsförordningen. Även i förordningen om vattenverksamheter görs anpassningar. I miljöprövningsförordningen införs en upplysning om att bestämmelser om anmälningsplikt för vissa verksamheter och åtgärder finns i förordningen om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd och i förordningen om vattenverksamheter.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1187
Under arbetet med att gå igenom och bedöma vilka verksamheter som bör omfattas av förprövning har vi identifierat ett behov av att kunna reglera vissa verksamheter som faller utanför EU-rättens krav på förprövning och som inte riktigt når upp till en sådan nivå att de av nationella skäl behöver förprövas. Det gäller främst sådana verksamheter och åtgärder som i dag är anmälningspliktiga, men också några verksamheter som i dag omfattas av tillståndsplikt på A- eller B-nivå och där det inte är motiverat att kräva ett igångsättningsbesked. Samtidigt är det av miljöskäl eller av andra skäl inte motiverat att låta dessa verksamheter eller åtgärder vara okända för tillsynsmyndigheten.
Som vi har konstaterat i avsnitt 10.5 finns en del oklarheter och brister med dagens regelverk om anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter. Berörda aktörer har olika uppfattning om vilken typ av instrument anmälningsförfarandet är tänkt att vara. Vi kan också konstatera att hanteringen av anmälningar varierar mellan olika myndigheter och mellan olika verksamhetstyper.
Bemyndigandet för regeringen att föreskriva om anmälningsplikt för vissa verksamheter går tillbaka till bestämmelsen i 10 § miljöskyddslagen. Av förarbetena framgår inte vilken typ av instrument den nuvarande anmälningsplikten enligt 9 kap. 6 § miljöbalken är avsedd att vara. De närmare bestämmelserna om anmälningsförfarandet är reglerat på förordningsnivå och motiv för förfarandet saknas därför. Av äldre förarbeten framgår dock att anmälningsplikten bör gälla vissa slag av miljöfarliga verksamheter som inte bedöms vara av så allvarligt slag att de bör tillståndsprövas, utan där det från miljöskyddssynpunkt kan vara tillräckligt att tillsynsmyndigheten känner till att verksamheten kommer att sättas i gång. Miljöskyddslagens anmälningsplikt har alltså beskrivits som ett förfarande som närmast syftar till att ge tillsynsmyndigheterna information och underlätta tillsynsarbetet. Det får således antas att syftet med anmälningsplikten enligt 9 kap. 6 § miljöbalken ursprungligen inte var tänkt att omfatta verksamheter som är av särskilt störande natur för omgivningen.
Över tid har prövningsnivåerna setts över ett flertal gånger. Det har bl.a. inneburit att flera miljöfarliga verksamheter som tidigare varit tillståndspliktiga numera i stället omfattas av anmälningsplikt (se beskrivning i avsnitt 7.2.4). Anmälningsplikten är i dag den mest omfattande prövningsnivån sett till antalet anläggningar som om-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1188
fattas. Det finns inget register över C-verksamheter och därför saknas uppgifter om det totala antalet C-verksamheter och om antalet inkommande ärenden som avser anmälan om C-verksamhet. Enligt uppskattningar från vår enkätundersökning (se avsnitt 2.3.3) är totalantalet befintliga C-verksamheter i dag i spannet 16 000–18 000, att jämföra med omkring 6 000 tillståndspliktiga tillsynsobjekt med prövningsnivå A eller B.
Samtidigt har utvecklingen inom EU-rätten inneburit att ett stort antal av de verksamheter som i dag omfattas av den svenska anmälningsplikten också ska genomgå en behovsbedömning i fråga om betydande miljöpåverkan.
Slutligen bör det också påpekas att det råder en viss begreppsförvirring när det gäller institutet ”anmälningsplikt” och vad det innebär. Det finns inte någon definition av termen i miljöbalken och vid våra kontakter med verksamhetsutövare och myndigheter framgår att synen på anmälningsplikten varierar. Detta kan möjligen förklaras av att det i dag krävs någon typ av anmälan för många olika typer av aktiviteter, åtgärder och verksamheter som regleras i eller med stöd av miljöbalken. I exempelvis förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd finns det, utöver anmälningsplikten enligt 9 kap. 6 § miljöbalken som vi har beskrivit ovan, minst fem olika bestämmelser om sådant som man inte får göra utan att först anmäla det till ansvarig myndighet. Vilka krav som ställs på en anmälan och vad den ansvariga myndigheten förväntas göra varierar. Det kan handla om allt från en slags informations- eller underrättelseskyldighet – att en verksamhetsutövare bör informera ansvarig myndighet om något, utan ett uttryckligt krav på att myndigheten bör agera på informationen – till en enklare prövning för verksamheter som typiskt sett bedöms ha en lägre omgivningspåverkan än de tillståndspliktiga, där myndigheten behöver bilda sig en uppfattning om verksamhetens miljöpåverkan och behovet av skyddsåtgärder och därmed ges en möjlighet att förelägga om försiktighetsmått för att förebygga störningar.
Anmälningsinstitutet har således successivt utformats till att omfatta prövning av mer komplexa verksamheter och åtgärder än vad det troligen inledningsvis var avsett för. Det går alltså inte alltid att jämföra med en slags registrerings- eller informationsplikt, som endast syftar till att ge tillsynsmyndigheten information.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1189
Som vi har redogjort för i föregående avsnitt föreslår vi att de verksamheter och åtgärder där det ska göras en bedömning om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska omfattas av en granskningsplikt där det krävs ett igångsättningsbesked för att få bedriva eller utföra verksamheten eller åtgärden. Verksamheter och åtgärder som blir aktuella för granskningsplikt enligt vårt förslag bör således inte längre hanteras genom anmälan.
Trots att en verksamhet eller åtgärd inte bedöms ha en sådan påverkan på omgivningen att det är motiverat att alltid genomgå en granskning av betydande miljöpåverkan kan det ändå finnas ett behov av att informera tillsynsmyndigheten om att verksamheten eller åtgärden ska påbörjas. Det kan även i dessa fall vara motiverat att överväga och kunna förelägga om eventuella skyddsåtgärder innan verksamheten startar. Vi bedömer därför att det finns skäl för att behålla den nuvarande anmälningsplikten. De verksamheter och åtgärder som vi menar fortsatt bör vara anmälningspliktiga är i huvudsak sådana som från nationell synpunkt har ansetts kunna ha en lokal miljöpåverkan, men där påverkan inte kan anses sådan att det för alla situationer är motiverat att göra en bedömning huruvida verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Det innebär att för de verksamheter som vi bedömer bör vara anmälningspliktiga ska tillsynsmyndigheten som utgångspunkt inte göra en bedömning av om betydande miljöpåverkan kan antas. I de situationer där tillsynsmyndigheten ändå bedömer att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan finns fortfarande möjligheten kvar att förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om igångsättningsbesked. Bestämmelserna om detta finns kvar i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och förordningen om vattenverksamheter.
De verksamheter och åtgärder som vi bedömer bör vara anmälningspliktiga bör i första hand framgå av bilaga 1 till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och av 19 § i förordningen om vattenverksamheter. Avseende vattenverksamheter bör anmälningsplikten vara utformad på ett lite annat sätt än den som gäller för miljöpåverkande verksamheter genom att de verksamheter som är anmälningspliktiga i enlighet med förordningen om vattenverksamheter alltid bör undantas från tillstånds- eller granskningsplikt.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1190
I kapitel 16 har vi beskrivit konsekvenserna av förslagen och bl.a. konsekvenserna för sådana verksamheter som i dag är tillståndspliktiga, men med våra förslag blir anmälningspliktiga såsom begravningsverksamheter, tankrengöring och anläggningar för flamlaminering av plast.
De verksamheter som tidigare har varit tillståndspliktiga, men som vi gör bedömningen i stället bör vara anmälningspliktiga bör kunna välja att antingen behålla tillståndet för verksamheten, och får då anses ha ett frivilligt tillstånd eller att ansöka om upphävande av tillståndet.
Tabell 14.4 Antal MPF-koder och antal nuvarande anläggningar
som föreslås omfattas av anmälningsplikt
A-, B-, C-, eller vattenverksamhet
Antal koder MPF Antal anläggningar (huvud- verksamhet) enligt SMP (2022)
A-nivå
1
1
B-nivå
11
140
C-nivå
27 3 060–3 610*
Vattenverksamhet
10
?
Totalt
49 Minst ca 3 200*
Varav IED
0
0
Anm. I SMP framgår inte totalantalet anläggningar på nuvarande C-nivå. I denna tabell anger vi vad som anges i SMP samt inhämtade uppgifter från kommunerna genom vår enkätundersökning. Vi saknar också tillförlitliga uppgifter avseende antalet vattenverksamheter. Således är totalantalet anläggningar som omfattas av detta förslag också större. Vi har markerat osäkra uppgifter med asterisker. Källa: Utredningens beräkningar utifrån olika källor.
Särskilt om anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken
Anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken tillämpas i dag för en verksamhet eller åtgärd som inte omfattas av andra krav på tillstånd eller anmälan enligt balken, men som kan komma att ändra naturmiljön på ett väsentligt sätt. Vi har i vårt utredningsarbete övervägt att inkludera prövningen av sådana verksamheter och åtgärder inom ramen för det nya granskningsförfarandet för ärenden om miljöprövning. När det gäller de typer av verksamheter och åtgärder som anmäls för samråd i enlighet med 12 kap. 6 § miljöbalken i dag har dessa dock delvis en annan karaktär än de som regleras via exempelvis miljöprövningsförordningen. Det är inte heller alltid dessa verksamheters och åtgärders miljöpåverkan som bedöms vid
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1191
samrådet utan eventuell påverkan på naturmiljön (inbegripet kulturmiljön). Det kan handla om tillfälliga åtgärder, men också om åtgärder som ibland också omfattas av bygg- eller marklov. Exempel på åtgärder är tillfälliga schaktningar och dräneringar, upptagande av ledningsgator, förvandling av åkermark till skogsmark, skydds- och kompensationsdikning, uppförande av radio- och telemaster, tippning av schakt- och rivningsmassor, utförande av vissa vägar såsom skogsbilvägar, skogsgödsling, skogsmarkskalkning eller andra skogsbruksåtgärder. Det kan också handla om genomförande av större idrottsevenemang eller liknande. Vidare är det inte mark- och miljödomstol eller miljöprövningsdelegation som handlägger ärendena i dag utan respektive tillsynsmyndighet.
Antalet anmälningar om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken per år både till Skogsstyrelsen och till de olika länsstyrelserna är mycket stort. Enligt uppgifter från Skogsstyrelsen får myndigheten cirka 2 500 anmälningar per år (exklusive avverkningsanmälan) och enligt uppgift från Länsstyrelsen i Västra Götalands län så hanterar de cirka 600 anmälningar om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken per år. I många fall finns det väletablerad praxis om vad som behöver anmälas och vad som kan hanteras inom ramen för en verksamhetsutövares egenkontroll. Vid kontakt med Skogsstyrelsen och länsstyrelse framgår att de arbetar aktivt med digitala verktyg, policys och handböcker vid handläggningen av dessa ärenden.
Vår sammantagna bedömning är att det varken utifrån ett miljöperspektiv eller processperspektiv är lämpligt att inkludera dessa ärenden i den nya granskningsprocessen hos Miljöprövningsmyndigheten. I stället gör vi bedömningen att det är lämpligt att dessa ärenden även fortsatt hanteras som anmälningsärenden av respektive tillsynsmyndighet. Eventuella andra ändringar av processen för dessa samråd utreds av den nyligen tillsatta utredningen avseende en översyn av den nationella skogspolitiken.
104
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 2 kap. 6 § miljöprövningsförordningen, 19 § förordningen om vattenverksamheter samt i 5 § och bilaga 1 till förordningen om miljöpåverkande verksamheter och hälsoskydd.
104 Se dir. 2024:02.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1192
14.7.9 Vilka verksamheter och åtgärder bör omfattas av registreringsplikt?
Bedömning: Vissa anmälningspliktiga verksamheter och åtgärder
bör i stället kunna bli registreringspliktiga när det finns generella föreskrifter med krav på verksamheterna och åtgärderna på plats.
Förslag: Naturvårdsverkets bemyndigande att meddela föreskrif-
ter och försiktighetsmått utökas till fler verksamheter och åtgärder.
I avsnitt 14.9.19 beskriver vi möjligheten till ökad användning av generella föreskrifter i syfte att minska användningen av villkor i tillståndsbeslut och därmed minska miljöprövningens omfattning. I detta avsnitt går vi in närmare på vilka verksamheter som skulle kunna omfattas av både generella föreskrifter och registreringsplikt, men också allmänna utgångspunkter för ett sådant förfarande.
Vi gör bedömningen att ett registreringsförfarande bör vara enkelt – helst helt digitalt. Avsikten är att tillsynsmyndigheten endast ska behöva informeras i förväg om vissa angivna parametrar för den verksamheten som ska bedrivas eller den åtgärd som ska vidtas. Tillsynsmyndigheten ska således inte behöva agera på uppgifterna utan efter registreringen bör verksamheten direkt kunna starta eller åtgärden kunna vidtas. Registreringsplikt bör endast gälla för sådana verksamheter och åtgärder som inte omfattas av krav på miljötillstånd, granskning eller anmälan, men där verksamheten eller åtgärden ändå bör komma till tillsynsmyndighetens kännedom. Vi gör bedömningen att flera verksamheter och åtgärder som i dag är anmälningspliktiga i stället skulle kunna vara registreringspliktiga. Vi återkommer nedan till vilka verksamheter och åtgärder det skulle kunna handla om.
Registreringsplikten bör begränsas till anläggningar och verksamheter som i enskilda fall kan störa lokalt, men som typiskt sett inte behöver medföra problem som motiverar anmälningsplikt. Ett undantag från dessa principer kan dock vara sådana jordbruksverksamheter (gris- och fjäderfäanläggningar) som omfattas av det reviderade industriutsläppsdirektivet. För denna typ av verksamheter ges medlemsstaterna en möjlighet att genomföra bestämmelserna genom registrering i kombination med generella föreskrifter i stället
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1193
för genom tillståndsplikt (se artikel 70 c och 70 d i industriutsläppsdirektivet).
Eftersom tanken är att tillsynsmyndigheten inte ska behöva pröva behovet av försiktighetsåtgärder för en registreringspliktig verksamhet eller åtgärd gör vi dock bedömningen att det först bör finnas generella föreskrifter på plats för den specifika verksamhets- eller åtgärdskategorin. I sådana generella föreskrifter bör de krav på skyddsåtgärder som typiskt sett brukar meddelas för den aktuella verksamheten framgå, såsom exempelvis hantering av kemikalier och avfall eller andra krav såsom exempelvis krav på oljeavskiljare.
Inom ramen för detta utredningsarbete har vi inte haft möjlighet att ta fram sådana generella föreskrifter. Däremot lämnar vi förslag som innebär möjlighet för Naturvårdsverkets att meddela generella föreskrifter med försiktighetsmått för ytterligare 11 nya verksamheter och åtgärder. Verksamheter och åtgärder som därefter skulle kunna göras registreringspliktiga. Det handlar om verksamheter och åtgärder som tidigare har varit anmälningspliktiga, men där det inte finns några EU-krav på förprövning och verksamheten inte har någon eller endast begränsad miljöpåverkan.
Det finns också verksamheter och åtgärder som i dag varken är tillstånds- eller anmälningspliktiga s.k. U-verksamheter, men som lyfts fram som lämpliga för registreringsplikt. En U-verksamhet som lyfts fram som lämplig för registreringsplikt både av tidigare utredningar
105
och av kommuner är fordonsverkstäder. Detta på
grund av dess stora antal och att de hanterar kemikalier och avfall, samt att de har krav på oljeavskiljare och generellt många andra krav som behöver kontrolleras. De kan även arbeta med ac-service och mindre tvättverksamhet.
Vi har övervägt möjligheten att införa en bredare mer generell registreringsplikt för U-verksamheter efter förslag från i första hand tillsynsmyndigheter. Denna fråga har dock utretts tidigare och i likhet med tidigare utredningar gör vi bedömningen att det inte är lämpligt att införa en långtgående registreringsplikt för U-verksamheter.
106
Att tvinga in information från ett stort antal verksamheter
som inte är tillstånds- gransknings- eller anmälningspliktiga har av tidigare utredningar bedömts medföra en begränsad miljönytta. Av
105 Se Naturvårdsverkets rapport 5353 ”Pröva eller inte pröva” (februari 2004). 106 Se t.ex. NV-04449-13 och Naturvårdsverkets rapport 5353 ”Pröva eller inte pröva” (februari 2004).
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1194
tidigare utredningar har också förts fram att det snarare är viktigt att titta på alternativa metoder för att få kunskap om U-verksamheter med en större samverkan mellan olika myndigheter och de register som finns om olika verksamheter.
De anmälningspliktiga verksamheter och åtgärder som vi anser borde kunna göras registreringspliktiga längre fram beskrivs nedan. Verksamheterna återfinns också på nya bilaga 1 till förordningen om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd under rubriken ”övriga verksamheter”. Allteftersom generella föreskrifter tas fram skulle dessa verksamheter således kunna flyttas över från anmälningsplikt till registreringsplikt.
Generella föreskrifter med försiktighetsmått bör lämpligen regleras på myndighetsnivå och tas fram i samråd mellan berörda myndigheter och berörd bransch.
När det gäller generella föreskrifter för de sådana verksamheter som ges den möjligheten i det reviderade industriutsläppsdirektivet anges också specifikt att allmänhetens möjlighet till delaktighet ska ske just vid framtagandet av de generella föreskrifterna för de aktuella verksamheterna (se artikel 70 g i industriutsläppsdirektivet).
Naturvårdsverkets bemyndigande att ta fram försiktighetsmått bör utökas med följande verksamheter och åtgärder.
• Anläggning för tillverkning av mer än 5 ton kalk, krita eller kalkprodukter per kalenderår.
• Anläggning för tillverkning av mer än 500 ton
– betong eller lättbetong per kalenderår, eller – varor av betong, lättbetong eller cement per kalenderår.
• Anläggning för tillverkning av mer än 500 ton varor av gips per kalenderår.
• Asfaltverk eller oljegrusverk
– som ställs upp inom område med detaljplan eller områdes-
bestämmelser, eller – som ställs upp utanför område med detaljplan eller områdes-
bestämmelser i mer än 90 kalenderdagar under en tolvmånadersperiod.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1195
• Anläggning för tillverkning av varor av asfalt.
• Blästring av mer än 500 kvadratmeter yta.
• Anläggning för tvättning av
– fler än 1 000 personbilar per kalenderår, (Vid registrerings-
plikt är det lämpligt att antalet personbilar som tvättas sänks från nuvarande 5000 till 1000 per kalenderår. På grund av den miljöpåverkan som tvättning av fordon medför och de skyddsåtgärder som behöver vidtas vid en sådan anläggning.) – fler än 100 tåg eller flygplan per kalenderår, – fler än 500 tågvagnar eller lok per kalenderår, eller – fler än 1 000 andra motordrivna fordon per kalenderår.
• Anläggning där det per kalenderår hanteras
– mer än 1 000 kubikmeter flytande motorbränsle, eller – mer än 1 miljon normalkubikmeter gas avsedd som
motorbränsle.
• Kemiska eller biologiska laboratorier med en total golvyta som är större än 5 000 kvadratmeter.
• Gäller inte laboratorier som
– ingår i verksamhet som är tillstånds- eller anmälningspliktig – är tillstånds- eller anmälningspliktiga enligt 13 kap.
miljöbalken, eller – ingår i utbildningslokaler som är anmälningspliktiga enligt
38 § förordningen om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd.
• Anläggning för sterilisering av sjukvårdsartiklar, om etylenoxid används som steriliseringsmedel.
• Tvätteri för mer än 2 ton tvättgods per dygn.
– Gäller inte om utsläpp av vatten från verksamheten leds till
ett avloppsreningsverk som är tillstånds- eller granskningspliktigt i enlighet med bilaga 1 eller 3 till miljöprövningsförordningen.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1196
• Konvertera smittförande avfall på ett sjukhus.
• Fordonsverkstäder (dessa är i dag U-verksamhet och återfinns inte på listan över anmälningspliktiga verksamheter).
Se särskilt förslag på myndighetsuppdrag i denna fråga i avsnitt 14.20.3.
Tabell 14.5 Antal MPF-koder och antal nuvarande anläggningar
som föreslås omfattas av registreringsplikt när generella föreskrifter har tagits fram
A-, B- eller C-verksamhet
Antal koder MPF Antal anläggningar (huvud- verksamhet) enligt SMP (2022)
A-nivå
0
0
B-nivå
0
0
C-nivå
12 4 310–4 520*
Totalt
12 Minst ca 4 300*
Varav IED
0
0
Anm. I SMP framgår inte totalantalet anläggningar på nuvarande C-nivå. I denna tabell anger vi vad som anges i SMP samt inhämtade uppgifter från kommunerna genom vår enkätundersökning. Nuvarande U-verksamheter ingår heller inte i uppgifterna. Således är totalantalet anläggningar som omfattas av detta förslag också större. Vi har markerat osäkra uppgifter med asterisker. Källa: Utredningens beräkningar utifrån olika källor.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 47 § förordningen om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd.
14.7.10 Undantag från krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked
Förslag: Regeringen får meddela föreskrifter om sådana undan-
tag från krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked som Sveriges medlemskap i Europeiska unionen ger utrymme för.
I dag finns två bestämmelser om undantag från tillståndsplikt i 1 kap. miljöprövningsförordningen, varav den ena är tillfällig och upphör per den 1 januari 2025. Bestämmelserna avser speciella och tillfälliga situationer vid vilka det har bedömts vara av vikt att en verksamhet kan ändras tillfälligt utan föregående prövning. Vi har
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1197
gjort bedömningen att de aktuella bestämmelserna inte per automatik bör överföras till det nya regelverket. Det är också oklart i vilken utsträckning bestämmelserna är i överensstämmelse med EU-rätten och mer specifikt med kraven i MKB-direktivet. I kapitel 8 och i avsnitt 14.8.5 redogör vi för de möjligheter till undantag från kravet på en specifik miljöbedömning som MKB-direktivet ger. Vi redogör också för vilka åtgärder som omfattas av kraven på projekt i MKB-direktivet och vilka åtgärder som får anses ligga utanför direktivets tillämpningsområde. I ovan nämnt avsnitt har vi föreslagit nya bestämmelser med möjlighet till undantag från kravet på specifik miljöbedömning direkt i 6 kap. miljöbalken och i miljöbedömningsförordningen. Det kan vara svårt att förutse i vilka situationer som man därutöver skulle kunna behöva vidta åtgärder omgående utan föregående prövning. Som nuvarande bestämmelser i 1 kap. miljöprövningsförordningen är ett bevis på kan sådana situationer dock uppkomma. Vi har övervägt olika alternativ för hur ett bemyndigande för regeringen att meddela sådana undantag skulle kunna se ut. Mot bakgrund av det begränsade utrymme som EUrätten ger för sådana undantag har vi landat i att bemyndigandet bör ge uttryck för just detta, dvs. att regeringen bör få meddela föreskrifter om sådana undantag från krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked som Sveriges medlemskap i Europeiska unionen ger utrymme för. I övrigt lämnar vi öppet för regeringen att inför beslut om undantag från kravet på tillstånds- och granskningsplikt på förordningsnivå analysera vilka omständigheter som skulle kunna ligga till grund för ett sådant undantag.
Författningsförslag
Bestämmelsen finns i 20 kap. 7 § miljöbalken.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1198
14.7.11 Hur bör regleringen av kraven på tillstånds- och granskningsplikt för olika verksamheter och åtgärder utformas?
Förslag: Kraven på tillstånd respektive igångsättningsbesked för
olika verksamheter och åtgärder regleras i bilagor till miljöprövningsförordningen. På motsvarande sätt som i dag anges vid varje verksamhet eller åtgärd den verksamhetskod som gäller för den beskrivna verksamheten eller åtgärden.
En verksamhet vars verksamhetskod är markerad med -i är enligt 1 kap. 2 § industriutsläppsförordningen (2013:250) en industriutsläppsverksamhet och ska därför även följa den förordningens bestämmelser.
I avsnitt 14.7.4 föreslår vi att bestämmelserna med krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked ska framgå av en paragraf i inledningen av nya 20 kap. miljöbalken. Av bestämmelsen ska också framgå att omfattningen på tillstånds- eller granskningsplikten framgår av föreskrifter som regeringen har meddelat. Vidare ska regeringen ges ett bemyndigande att meddela sådana föreskrifter. Regeringens bemyndigande ska omfatta sådana krav på tillstånd som behövs med anledning dels av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Därutöver i den mån som behövs för verksamheter eller åtgärder som kan medföra en risk för betydande miljöpåverkan.
Som vi har angett i avsnitt 14.3.4 gör vi bedömningen att den närmare regleringen av tillstånds- och granskningsplikten bör regleras på förordningsnivå och lämpligen bör placeras i miljöprövningsförordningen tillsammans med övrig reglering på förordningsnivå som avser den nya miljöprövningen. Detta som en del i vår ansats att samla regleringen avseende miljöprövningar. Vi gör bedömningen att detta kommer att göra regleringen mer lättöverskådlig och mer ändamålsenlig än nuvarande reglering. Eftersom vi endast har en tillståndsnivå med en prövningsmyndighet frångår vi även nuvarande indelning mellan A-och B-verksamheter.
Vad gäller de verksamheter som inte omfattas av krav på förprövning, men där det finns ett behov av krav på anmälan bör regeringen ges möjlighet att meddela sådana föreskrifter. Eftersom en anmälan i första hand utgör information från verksamhetsutövaren inför att denne ska påbörja en verksamhet eller åtgärd bör anmälan
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1199
hanteras av tillsynsmyndigheten och inte av Miljöprövningsmyndigheten. Bemyndigandet bör därför inte placeras i 20 kap. miljöbalken utan i stället i 9 kap. respektive 11 kap. miljöbalken på motsvarande sätt som i dag beroende på om det är fråga om en miljöpåverkande verksamhet eller en vattenverksamhet.
Eftersom anmälningsplikten inte är en del av den miljöprövning som den nya Miljöprövningsmyndigheten bör ansvara för bör den närmare regleringen av anmälningsplikten i stället placeras i de förordningar som följer av 9 respektive 11 kap. miljöbalken beroende på om det är fråga om anmälningsplikt för det som i dag benämns miljöfarlig verksamhet (se vårt förslag till nytt uttryck i avsnitt 14.5.2) eller en vattenverksamhet. Anmälningsplikten för en miljöfarlig verksamhet bör således regleras i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Anmälningsplikten för vattenverksamheter bör, precis som i dag, framgå av förordningen om vattenverksamheter. För miljöfarliga verksamheter gör vi bedömningen att uppräkningen av vilka verksamheter och åtgärder som bör vara anmälningspliktiga bör placeras i en bilaga (bilaga 1) till förordningen.
När det gäller uppräkningen av tillstånds- och granskningspliktiga verksamheter och åtgärder har vi övervägt om uppräkningen, på sätt som i dag, bör regleras i enskilda paragrafer eller som i EUrätten i bilagor. Även om det inte är lika enkelt att identifiera ändringar i bilagor jämfört med om regleringen finns i paragrafer gör vi bedömningen att en uppräkning i tabeller i bilagor är att föredra. Detta dels då det handlar om långa uppräkningar och tillstånds- respektive granskningsplikten därför blir mer överskådlig om verksamheterna och åtgärderna återges i ett tabellformat, dels då en uppräkning i tabellformat också underlättar en jämförelse med EU-kraven som också återfinns i bilagor. Vi gör också bedömningen att det kan vara lämpligt att det av bilagorna, på motsvarande sätt som i exempelvis Danmark och Finland, framgår av vilken EU-reglering kravet på förprövning återfinns alternativt om det är fråga om ett nationellt krav. Denna typ av upplysning har även föreslagits i tidigare utredningar som ett sätt att underlätta rapporteringen till EU eller som ett pedagogiskt sätt att öka förståelsen för varför prövning ska ske och varför punkten är utformad som den är. På detta sätt blir det också tydligt för den enskilde verksamhetsutövaren att prövningskraven är lika för alla, exempelvis för verksamhetsutövarens konkurrenter i andra länder inom EU. Det blir också lättare att
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1200
härleda vilka verksamheter som påverkas av utslag i EU-domstolen eller av riktlinjer från EU-kommissionen om tillämpningen av EUrätten. Eftersom indelningen kommer att följa EU-regleringen bör det dessutom inte bli aktuellt med ändringar av bilagorna oftare än när EU-rätten ändras.
Det kommer även fortsättningsvis att finnas en angiven verksamhetskod vid varje verksamhetsbeskrivning. Detta för att underlätta bl.a. rapportering och statistik. Vi har så långt möjligt försökt att behålla nuvarande verksamhetskoder för verksamhetsbeskrivningar som inte förändras med våra förslag. För verksamhetsbeskrivningar som har fått en förändrad omfattning eller lydelse har vi försökt undvika att använda en verksamhetskod som tidigare varit tillämplig på en annan verksamhetsbeskrivning.
En översättningsnyckel mellan våra föreslagna bestämmelser och nuvarande bestämmelser återfinns i kapitel 18. I vår beskrivning av förslagens konsekvenser i kapitel 16 framgår närmare vilka prövningskoder och verksamheter som påverkas och hur. Som en följd av vårt förslag om ny reglering av tillstånds- och granskningspliktiga verksamheter och åtgärder bör nuvarande regler i 1 kap. 3–15 §§ och 2–32 kap. miljöprövningsförordningen upphävas (se avsnitt 14.17.5).
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 2 kap. 5 § miljöprövningsförordningen, 19 § förordningen om vattenverksamheter samt 5 § och bilaga 1 till förordningen om miljöpåverkande verksamheter och hälsoskydd.
14.7.12 Undantag från krav på bygglov för transformatorstation som omfattas av miljötillstånd eller igångsättningsbesked
Förslag: Ett undantag från krav på bygglov för transformator-
stationer införs om transformatorstationen ingår i en sådan anläggning som omfattas av miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt miljöbalken.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1201
Under arbetets gång har solkraftsbranschen framfört att kravet på bygglov för transformatorstationer i anslutning till anläggningar för solkraft innebär en dubbelprövning i förhållande till den prövning som görs enligt miljöbalken.
Vi kan konstatera att det finns ett generellt krav på bygglov för transformatorstationer i plan- och byggförordningen (6 kap. 1 § 10 PBF). Syftet med kravet på bygglov för transformatorstationer är, såvitt vi förstår, att kommunen ska få kännedom om var mindre nätstationer finns och hur de bör utformas när dessa är så små att krav på bygglov för byggnaden inte finns. Om nätstationen placeras inne i en byggnad som uppfyller kraven för bygglovsplikt för byggnad blir det således byggnaden och inte nätstationen som sådan prövas enligt plan- och byggregelverket
107
I plan- och byggförord-
ningen finns ett undantag från bygglovsplikten för transformatorstationer. Detta gäller sådana transformatorstationer som omfattas av undantag från krav på bygglov i vägplan enligt väglagen eller järnvägsplan enligt lagen om byggande av järnväg (6 kap. 2 § första stycket 4 PBF).
När det gäller anläggningar för vindkraft kan vi konstatera att dessa i vissa fall är bygglovspliktiga enligt plan- och byggförordningen (6 kap. 1 § 6 PBF). Samtidigt anges i 6 kap. 2 § första stycket 3 plan- och byggförordningen att bygglov inte krävs om vindkraftverket omfattas av tillstånd enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken. Undantagsbestämmelsen har tillkommit i syfte att undvika dubbelprövning av anläggningar för vindkraft.
Vi gör bedömningen att det är rimligt att kravet på bygglovsplikt för transformatorstationer avser sådana små fristående nätstationer som inte prövas inom ramen för bygglovsplikt för byggnader, men också att transformatorstationer inte bör prövas inom ramen för bygglov om de ingår i sådana större anläggningar som omfattas av beslut om miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt miljöbalken. I dessa senare fall bör prövningen inom ramen för miljöbalken anses tillräcklig.
Vi gör också bedömningen att undantaget från bygglovsplikten inte bör begränsas till transformatorstationer i anslutning till anläggningar för solkraft utan bör gälla generellt för transformator-
107 Se Boverkets hemsida https://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/lov-byggande/anmalningsplikt/bygglov-for-anlaggningar/transformatorstationer/.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1202
stationer i anslutning till anläggningar som har fått miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 20 kap. miljöbalken.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 6 kap. 2 § plan- och byggförordningen.
14.7.13 Annan tillståndsplikt enligt miljöbalken m.fl. lagar
Förslag: Regeringen ska fortsatt få meddela föreskrifter om att
en kommunal nämnd ska pröva frågor om tillstånd eller anmälan för sådana avloppsanordningar och värmepumpsanläggningar som inte är tillståndspliktiga enligt 20 kap. miljöbalken.
Bedömning: Anläggningar för solkraft som inte omfattas av
granskningsplikt enligt miljöbalken bör inte göras bygglovspliktiga.
Tillståndsplikt avseende avloppsanordningar, verksamheter och åtgärder inom Natura 2000-områden och vissa andra tillstånds- och dispensprocesser bör inte flyttas till miljöprövningsförordningen.
Avloppsanordningar och värmepumpsanläggningar
Som vi har beskrivit i kapitel 7.2.6 och 14.3 innehåller miljöbalken och föreskrifter som har meddelats med stöd av miljöbalken också krav på tillstånd i andra situationer än de vi i avsnitt 14.3 har bedömt bör omfattas av reglerna om miljöprövning i föreslagna nya 20 kap. miljöbalken. Ett exempel är bestämmelserna om krav på tillstånd eller anmälan för avloppsanordning eller värmepumpsanläggning i 13, 14 och 17 §§ i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Eftersom vi gör bedömningen att denna tillståndsplikt inte bör omfattas av den föreslagna miljöprövningsprocessen bör regleringen av den inte heller flyttas till miljöprövningsförordningen.
Nuvarande bemyndigande i 9 kap. 8 § andra stycket miljöbalken som anger att regeringen får meddela föreskrifter om att en
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1203
kommunal nämnd ska pröva frågor om tillstånd om den miljöfarliga verksamheten kan antas ha en liten miljöpåverkan blir dock problematiskt i förhållande till våra utgångspunkter som innebär att endast en anmälan krävs om miljöpåverkan är liten och förprövning inte krävs enligt EU-rätten. Att avlopps- och värmepumpsanläggningar ska kunna vara tillståndspliktiga enligt kommunala föreskrifter innebär således ett avsteg från dessa utgångspunkter. Samtidigt handlar det inte om miljöprövning i dessa situationer utan en annan slags tillståndsprövning. För att tydliggöra detta bör bemyndigandet specificera vilka situationer som avses. Det bör alltså framgå av bemyndigandet att regeringen ska få meddela föreskrifter om att en kommunal nämnd ska pröva frågor om tillstånd eller anmälan för sådana avloppsanordningar och värmepumpsanläggningar som inte är tillståndspliktiga enligt 20 kap. miljöbalken.
Förutom dessa två situationer finns sedan tidigare möjlighet för regeringen att bemyndiga kommuner att föreskriva om tillstånd i fall som anges i 9 kap.10–12 §§miljöbalken. Inte heller denna prövning går att jämföra med föreslagen miljöprövning och vi föreslår inte någon ändring av bestämmelserna.
Natura 2000
Vi har övervägt om prövningen av åtgärder och verksamheter som kan påverka ett Natura 2000-område i enlighet med bestämmelserna i 7 kap. 28 a miljöbalken borde omfattas av regleringen om miljöprövning i det nya 20 kap. miljöbalken. Detta för att den prövningen har stora likheter och ett nära samband med de övriga typer av miljöprövningar som vi har valt att reglera i det nya 20 kap. miljöbalken.
Prövningen av om ett s.k. Natura 2000-tillstånd krävs eller inte följer i stora delar den granskning och bedömning som den nya Miljöprövningsmyndigheten kommer att göra efter en ansökan om igångsättningsbesked. Därtill har den sitt ursprung i EU-rätten och dessa prövningar har vi i övrigt haft för avsikt att samla hos den nya prövningsmyndigheten för att uppnå en större enhetlighet i bedömningarna.
Enligt siffror från 2023 så omfattas cirka 13 procent av Sveriges areal av Natura 2000-område och en tillståndsprövning skulle så-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1204
ledes kunna aktualiseras i många fall. Tillståndsfrågan kan komma upp i en rad olika typer av ärenden och det kan också bli aktuellt att annan myndighet än länsstyrelsen prövar tillståndsfrågan. I dag är det ofta mark- och miljödomstolen eller miljöprövningsdelegationen, som inom ramen för tillståndsprövning också prövar denna tillståndsfråga. Även andra myndigheter och kommuner kan pröva en sådan fråga. Det vanligaste exemplet när fråga om Natura 2000tillstånd uppkommer i kommun är i samband med tillstånd till enskilda avlopp till vilket vattentoalett ska anslutas.
108
Vid länsstyrelse
uppkommer en Natura 2000-prövning exempelvis i samband med prövning av olika typer av anläggningar och utbyggnader såsom flytbryggor, enskilda avlopp, renovering av byggnad eller kopplat till skogsbruk såsom gallring, avverkning och ungskogsröjning. Enligt statistik från Länsstyrelsen i Västra Götalands län fick de in cirka 34 stycken Natura 2000 ansökningar under åren 2020–2024.
Vi bedömer att en förändrad prövningsordning där alla ansökningar om Natura 2000-tillstånd skulle prövas av den nya Miljöprövningsmyndigheten skulle riskera att medföra en mer komplex och tidskrävande hantering av dessa ärenden än vad som är ändamålsenligt. Om Natura 2000-tillståndsfrågan uppkommer inom ramen för ett ärende om miljöprövning bör prövningen dock, på motsvarande sätt som gäller i dag, hanteras av den myndighet som prövar det ärendet (jfr 7 kap. 29 b § och 21 kap. 3 § MB), dvs. med våra förslag av Miljöprövningsmyndigheten. Eftersom det alltid krävs en specifik miljöbedömning i dessa tillståndsärenden bör dock övervägas om Miljöprövningsmyndigheten bör ta över prövningen av samtliga Natura 2000-tillstånd på sikt.
Anläggningar för solkraft
I avsnitt 14.7.7 har vi föreslagit en granskningsplikt för anläggningar för solkraft på 1 hektar eller mer. Frågan är om det på motsvarande sätt som gäller för vissa mindre vindkraftverk finns skäl för kommunerna att bedöma lämplig lokalisering och placering av sådana mindre anläggningar för solkraft som inte omfattas av granskningsplikt enligt miljöbalken, exempelvis genom krav på bygglov enligt plan- och byggregelverket.
108 Se Naturvårdsverkets Handbok 2017:1.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1205
I denna del kan vi konstatera att Bygglovsutredningen 2021 kom fram till att prövningen av större anläggningar för solkraft borde ske genom miljöbalken och att någon generell bygglovsplikt inte borde införas i plan- och bygglagen.
109
Bygglovsutredningen gjorde
dock inte någon bedömning i frågan om en eventuell sådan prövning av större anläggningar enligt miljöbalken borde kombineras med en bygglovsplikt för vissa av de anläggningar för solkraft som inte skulle omfattas av en sådan prövning.
Vi kan konstatera att Bygglovsutredningen föreslog en utökad lovplikt för fasadändringar på vissa värdefulla byggnadsverk och inom vissa värdefulla område och att sådana anläggningar för solkraft som monteras på eller integreras i sådana byggnadsverk kommer att omfattas av lovplikt.
110
Vi kan också konstatera att uppför-
andet av anläggningar för solkraft på mindre än 1 hektar, oavsett om de är lovpliktiga eller inte, kommer att omfattas av bestämmelserna i 2 kap. 9 § plan- och bygglagen. Bestämmelsen innebär att lokaliseringen, placeringen och utformningen av anläggningen inte får ske så att den avsedda användningen eller anläggningen kan medföra en sådan påverkan på grundvattnet eller omgivningen i övrigt som innebär fara för människors hälsa och säkerhet eller betydande olägenhet på annat sätt. En uppföljning av om bestämmelsen följs sker normalt inom ramen för byggnadsnämndens tillsyn.
Vi gör bedömningen att det i nuläget inte finns skäl för att införa krav på bygglov för sådana anläggningar för solkraft som inte kommer att omfattas av granskningsplikt enligt miljöbalken.
Andra tillstånd och dispenser enligt miljöbalken
Motsvarande bedömning som för avloppsanordningar och värmepumpsanläggningar ovan har vi gjort avseende sådana anmälningar om avhjälpandeåtgärder samt anmälan om att uppföra eller använda ett kyltorn som omfattas av 28 eller 38 a §§ förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd samt tillstånd och dispenser som avses i bestämmelserna i 7 kap. miljöbalken, artskydd i föreskrifter som är meddelade med stöd av 8 kap. miljöbalken, dispens från markavvattningsförbud i 11 kap. miljöbalken, vilthägn i 12 kap. miljöbal-
109 Se SOU 2021:47 s. 566 och 567. 110 Se SOU 2021:47 s. 566.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1206
ken, genetiskt modifierade organismer i 13 kap. miljöbalken, kemiska produkter och biotekniska organismer i 14 kap. miljöbalken samt avseende vissa bestämmelser om avfall i 15 kap. och i föreskrifter som är meddelade med stöd av 15 kap. miljöbalken. Dessa tillstånd och dispenser bedömer vi således vara av en annan ärendetyp än den som avses i nya 20 kap. miljöbalken och miljöprövningsförordningen. Precis som i dag bör sådana ärenden som inte är ärenden om miljöprövning trots detta prövas i samband med ett ärende om miljöprövning om frågan uppkommer inom ramen för sådant ärende (se förslag i avsnitt 14.6.9).
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 9 kap. 8 § miljöbalken.
14.7.14 Frivillig ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked
Förslag: Nuvarande bestämmelser med möjlighet för den som
bedriver eller avser att bedriva en verksamhet att ansöka om tillstånd för en verksamhet även om verksamheten inte är tillståndspliktig ska återfinnas i det nya 20 kap. miljöbalken och gälla både i förhållande till miljötillstånd och igångsättningsbesked.
I 9 kap. 6 b § och 11 kap. 9 §miljöbalken finns bestämmelser som innebär att den som bedriver eller avser att bedriva en miljöfarlig verksamhet respektive en vattenverksamhet frivilligt får ansöka om tillstånd för verksamheten enligt miljöbalken även om det inte krävs tillstånd.
Ett tillstånd som har meddelats efter en frivillig ansökan har samma rättskraft som ett tillstånd för en verksamhet som är tillståndspliktig. Det skydd, men också de förpliktelser som följer av tillståndsbeslutets rättskraft, är desamma i båda fallen. Det innebär att den som frivilligt har ansökt om tillstånd för en verksamhet inte kan välja att inte följa villkoren utan bundenheten av villkoren gäller så länge som tillståndet gäller.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1207
Vi gör bedömningen att bestämmelserna i 9 och 11 kap. miljöbalken bör finnas kvar i den nya miljöprövningsprocessen, men att de bör ersättas av en motsvarande bestämmelse i nya 20 kap. miljöbalken.
Bestämmelsen bör vara tillämplig både vid situationen att en verksamhet varken kräver miljötillstånd eller igångsättningsbesked och vid situationen att verksamheten kräver igångsättningsbesked.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 20 kap. 8 § miljöbalken.
14.8 En tydligare miljöbedömningsprocess
14.8.1 Inledning
I detta avsnitt beskriver vi våra utgångspunkter och överväganden avseende den miljöbedömningsprocess som behövs för verksamheter och åtgärder innan tillstånd ges. Övervägandena utgår i första hand från de miljöbedömningsprocesser som behövs inför beslut om miljötillstånd och igångsättningsbesked. Eftersom bestämmelserna om miljöbedömning i 6 kap. miljöbalken också är tillämpliga vid tillståndsprövning enligt andra lagar än miljöbalken överväger vi också behovet av ändringar av i plan- och bygglagen, minerallagen, kontinentalsockellagen, lagen om ekonomisk zon, ellagen, farledslagen, rörledningslagen, naturgaslagen, kärntekniklagen, väglagen och lagen om byggande av järnväg.
I avsnitten 14.15–14.17 återkommer vi till behovet av följdändringar på lag- och förordningsnivå med anledning av föreslagna ändringar.
14.8.2 Utgångspunkter för miljöbedömningsprocessen
Bedömning: Miljöbedömningsprocesserna för verksamheter
och åtgärder bör motsvara den stegvisa process som förordas i artikel 1.2 g i MKB-direktivet. Moment som går därutöver bör vara frivilliga.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1208
En av utgångspunkterna i våra utredningsdirektiv är att undersöka hur miljöbedömningsprocessen kan bli mer effektiv och samtidigt tydliggöra genomförandet av MKB-direktivet. I detta ligger att undersöka hur det svenska regelverket kan förändras i syfte att Sverige inte ska ställa högre eller överlappande krav i förhållande till MKB-direktivet. Premissen är på så sätt att överväga och lämna förslag kring hur miljöbedömningsprocessen i miljöbalken och miljöbedömningsförordningen kan utvecklas inom de ramar som MKB-direktivet ger.
111
I kapitel 9 har vi gjort en systematisk genomgång av kraven på miljöbedömning av verksamheter och åtgärder i MKB-direktivet och annan internationell rätt. Vi har också beskrivit EU-domstolens praxis och vägledningar på EU-nivå. Kraven har jämförts med den svenska regleringen. Sammantaget kan vi konstatera att det svenska genomförandet i vissa avseenden går längre än vad direktivet kräver (exempelvis avseende kraven på undersökningssamråd och avgränsningssamråd). Samtidigt är det i andra avseenden oklart om de EU-rättsliga kraven har genomförts i det svenska regelverket alternativt om tillämpningen av de svenska reglerna säkerställer att EU-kraven uppfylls.
Därutöver kan vi konstatera att MKB-direktivet ger medlemsstaterna olika möjliga processpår för miljöbedömningsprocessen (jfr artikel 2.2, 5.2, 8a.1 och 8a.3 i MKB-direktivet). Detta gäller bl.a. frågan om den motiverade slutsatsen bör meddelas separat eller i samband med det slutliga avgörandet av tillståndsfrågan.
Den process som återkommer i de senast beslutade EU-förordningarna om kritiska och strategiska råmaterial samt netto-nollteknik är den som anges i artikel 1.2 g i MKB-direktivet. Enligt denna artikel ska miljöbedömningen ska innehålla följande steg.
• i) Ett utarbetande av en fullständig miljökonsekvensbeskrivning, i linje med ansvarig myndighets yttrande (om sådant begärts av exploatören).
• ii) Genomförande av samråd med allmänheten samt berörda myndigheter och vid behov andra påverkade länder.
111 Se dir. 2023:78 s. 6.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1209
• iii) Den ansvariga myndighetens granskning av den information som läggs fram i miljökonsekvensbeskrivningen och eventuell kompletterande information, samt all relevant information som inhämtas via samråden.
• iv) Den ansvariga myndighetens motiverade slutsats om projektets betydande miljöpåverkan, med beaktande av resultaten från granskning av miljökonsekvensbeskrivningen och, i tillämpliga fall, myndighetens egen kompletterande granskning.
• v) En integrering av den ansvariga myndighetens motiverade slutsats i tillståndsbeslutet.
I artiklarna 9.4, 9.5, 10.1 och 10.3 i EU-förordningen om nettonollteknik har detta uttryckts enligt följande.
Om en miljökonsekvensbedömning krävs enligt artiklarna 5–9 i MKBdirektivet får den berörda projektägaren innan ansökan lämnas in begära ett yttrande från den gemensamma kontaktpunkten om omfattningen av och detaljnivån för den information som ska ingå i miljökonsekvensbeskrivningen enligt artikel 5.1 i det direktivet. Den gemensamma kontaktpunkten ska säkerställa att yttrandet utfärdas så snart som möjligt och senast 45 dagar från det datum då projektägaren lämnade in sin begäran om ett yttrande (artikel 10.1). Om en miljökonsekvensbedömning krävs enligt MKB-direktivet ska de steg i bedömningen som avses i artikel 1.2 g i) i det direktivet inte ingå i den längd på tillståndsprocessen som avses i punkterna 1 och 2 i den här artikeln (artikel 9.4). Om samrådet enligt artikel 1.2 g ii) i MKB-direktivet leder till att miljökonsekvensbeskrivningen behöver kompletteras med ytterligare information, får den gemensamma kontaktpunkten ge projektägaren möjlighet att lämna in ytterligare information. I sådana fall ska den gemensamma kontaktpunkten underrätta projektägaren om vilken dag den ytterligare informationen senast ska lämnas in, vilket ska vara minst 30 dagar efter dagen för underrättelsen. Perioden mellan den dag då ytterligare information senast ska lämnas in och den dag då informationen lämnas in får inte räknas med i den längd på tillståndsprocessen som avses i punkterna 1 och 2 in den här artikeln (artikel 9.5). Medlemsstaterna ska säkerställa att de behöriga myndigheterna utfärdar den motiverade slutsats som avses i artikel 1.2 g iv i MKB-direktivet rörande miljökonsekvensbedömningen inom 90 dagar efter det att den erhållit all nödvändig information enligt artiklarna 5, 6 och 7 i det direktivet och efter att ha slutfört de samråd som avses i artiklarna 6 och 7 i det direktivet (artikel 10.3).
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1210
Vi kan konstatera att när beslut om tillstånd lämnas ska beslutet åtminstone innehålla följande uppgifter.
• Den motiverade slutsatsen.
• Alla miljövillkor som bifogas beslutet, en beskrivning av projektets särdrag och/eller planerade åtgärder för att undvika, förebygga eller minska och om möjligt motverka betydande negativ miljöpåverkan samt, i tillämpliga fall, kontrollåtgärder (artikel 8a.1 i MKB-direktivet).
Den ansvariga myndigheten ska förvissa sig om att den motiverade slutsatsen fortfarande är aktuell när den fattar beslut om att bevilja eller avslå en tillståndsansökan (artikel 8a.6 i MKB-direktivet).
Blickar vi ut och ser hur våra närmaste grannländer har genomfört MKB-direktivet har de i huvudsak byggt upp en sådan stegvis process som avses i artikel 1.2 g. Att Sverige har valt en annan modell där exempelvis den motiverade slutsatsen inte kommer tydligt till uttryck har lett till synpunkter inom Norden i samband med det s.k. gränsöverskridande samrådet (s.k. Esbosamråd). I dessa processer har exempelvis Finland också rest frågetecken kring samrådsförfarandet som sker inom ramen för den specifika miljöbedömningen (se avsnitt 9.13.2). När gränsöverskridande samråd krävs med Danmark beskriver företrädare från både Sverige och Danmark att samråden förlänger tillståndsprocesserna på grund av olikheter i hur MKB-direktivet har genomförts.
I kapitel 6 beskriver vi hur Danmark och Finland har genomfört MKB-direktivet och vi kan notera att det finns tydliga skillnader mellan den genomförandemodell som Sverige har valt och de modeller dessa länder valt. Det som utmärker det svenska genomförandet är hur kravet på samråd om miljökonsekvensbeskrivningen har resulterat i ett undersökningssamråd, avgränsningssamråd samt en skriftlig yttrandeprocess (samt eventuell huvudförhandling) (se 6 kap. 30 och 39 §§ MB) samt att den motiverade slutsatsen integreras som en del i tillståndsbeslutet, utan att detta brukar vara tydligt i besluten (se 6 kap. 42 och 43 §§ MB).
Jämförs myndighetsrollen i miljöbedömningsprocessen i Sverige jämfört med Finland och Danmark är vår bedömning också att miljöbedömningsansvariga myndigheter i våra grannländer tar en mycket mer aktiv roll i utarbetandet av miljökonsekvensbeskrivningen. Vår
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1211
bedömning är att EU-förordningarna om kritiska och strategiska råmaterial samt netto-nollteknik också ger myndigheterna, genom kravet på att utse kontaktpunkter, en mer framträdande roll i miljöbedömningsprocessen jämfört med hur den specifika miljöbedömningen regleras i 6 kap. miljöbalken. Detta ska inte tolkas som att det utpräglade kunskapskrav som finns i det svenska systemet inte finns i dessa andra system utan även här vilar det på sökanden att ta fram en miljökonsekvensbeskrivning och ansökan men i större dialog med ansvariga myndigheter. Vi bedömer att en myndighetsroll där den ansvariga myndigheten tar ett större ansvar för framtagandet av miljökonsekvensbeskrivningen kan öka förutsättningarna för en mer effektiv process där utdragna processer om miljökonsekvensbeskrivningens tillräcklighet undviks.
Vi beskriver i avsnitten 9.13.4–9.13.6 att det under lång tid har funnits ambitioner om att ha likartade prövningssystem för både vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet inom Norden. I och med det svenska genomförandet av MKB-direktivet verkar den svenska lagstiftningen i detta hänseende ha försvårat utvecklingen mot likartade prövningssystem. Vi gör bedömningen att de utmaningar som vi har identifierat för den nationella miljöbedömningsprocessen i viss mån också utgör grunden för de utmaningar som finns för gränsöverskridande samrådsprocesser. I och med att de internationella konventioner som beskrivs i avsnitt 9.13 fortfarande gäller finns det skäl att undersöka om det går att närma sig den stegvisa process som förutsätts i artikel 1.2 g i MKB-direktivet och som våra grannländer har och samtidigt upprätthålla de fördelar som delar av den nuvarande svenska processen medför.
Som vi har beskrivit i avsnitt 9.9 är detta också i de delar som den svenska processen skiljer sig från processen som anges i artikel 1.2 g i MKB-direktivet som processen upplevs som mest problematisk enligt både myndigheter och verksamhetsutövare. Det är också dessa moment som i huvudsak beskrivs som källan till både långdragna kompletteringsvändor och missförstånd, vilket minskar förutsägbarheten i processen för såväl verksamhetsutövare som myndigheter. Svårigheter att nå samsyn kring vad exempelvis miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla är vanligt. Verksamhetsutövare har också framfört att prövningsmyndigheten inte är tydlig med kraven på innehåll i miljökonsekvensbeskrivningen. Samtidigt påtalar myndighetsföreträdare att underlaget inför avgränsnings-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1212
samrådet är för bristfälligt för att myndigheten ska kunna uttala sig om vilken detaljnivå och omfattning beskrivningen ska ha. Förtydliganden och förenklingar av processen i dessa delar bör således bidra till en effektivisering av processen. Vår bedömning är att detta problem inte går att hantera enbart genom att minska på antalet samråd utan bör lösas genom en tydligare miljöbedömningsprocess i linje med de EU-rättsliga krav som finns på området.
Vi kan således konstatera att Sverige inte bara har valt en egen modell för genomförandet av MKB-direktivet jämfört med våra grannländer utan dessutom har haft och delvis fortfarande har brister i genomförandet. Detta framgår av de överträdelseärenden som EU-kommissionen under flera år har drivit mot Sverige rörande delar av MKB-direktivet.
112
Den utvecklig som sker inom EU just nu med den gröna given har medfört att nya EU-förordningar och ändringar av direktiv har tagits fram och beslutats om i relativt hög takt. I dessa rättsakter såsom exempelvis EU-förordningen om netto-nollteknik utgår regleringen ifrån den stegvisa process som MKB-direktivet ger uttryck för i artikel 1.2 g MKB-direktivet.
Eftersom EU-förordningar är direkt tillämpliga i alla medlemsstater behöver medlemsstaterna på nationell nivå säkerställa att förordningarnas krav efterlevs och de tidsfrister som sätts upp hålls och eventuella nationella lagstiftningsmässiga konflikter lösas. När de nya EU-förordningarna om kritiska och strategiska råmaterial samt netto-nollteknik träder i kraft finns annars en risk för att det etableras två former av miljöbedömningsförfaranden i Sverige.
Det är bl.a. mot den bakgrunden som vi gör bedömningen att den svenska miljöbedömningsprocessen bör ha den stegvisa process som framgår av artikel 1.2 g i MKB-direktivet som utgångspunkt.
112 Se promemoria, Miljödepartementet, Ett förbättrat genomförande av MKB-direktivet, M2021/00596 2021, s. 51–54 och promemoria, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664 2023, s. 37–39 och prop. 2020/21:174, s. 29–31.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1213
14.8.3 Specifik miljöbedömning endast om tillstånd krävs
Bedömning: På motsvarande sätt som i dag ska en specifik miljö-
bedömning endast göras vid tillståndsprövning av tillståndspliktiga verksamheter och åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Förslag: Utöver kravet på specifik miljöbedömning för vissa
verksamheter och åtgärder som är tillståndspliktiga enligt miljöbalken tydliggörs i 6 kap. miljöbalken att detta även gäller för verksamheter och åtgärder som är tillståndspliktiga enligt andra lagar än miljöbalken.
I dag ska en specifik miljöbedömning göras i fråga om en verksamhet eller åtgärd som ska prövas för ett tillstånd enligt 7 kap. 28 a §, 9 kap., 11 kap. och 17 kap.miljöbalken om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (6 kap. 20 § första stycket MB). En specifik miljöbedömning ska också göras för sådana verksamheter och åtgärder som ska prövas för tillstånd enligt annan lag än miljöbalken om en betydande miljöpåverkan kan antas (se mer om detta i avsnitt 14.8.13). Detta senare krav kommer dock inte till uttryck i dag i 6 kap. 20 § miljöbalken.
Vi gör bedömningen att en specifik miljöbedömning även fortsatt endast bör göras vid tillståndsprövning av tillståndspliktiga verksamheter och åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Att detta krav även gäller för verksamheter och åtgärder som ska prövas enligt andra lagar än miljöbalken bör komma till uttryck i 6 kap. 20 § miljöbalken. Regleringen i 6 kap. 20 § miljöbalken bör också följdändras med anledning av förslaget att reglera miljöprövning samlat i ett nytt 20 kap. i miljöbalken (se avsnitten 14.3 och 14.4).
Enligt 6 kap. 21 § miljöbalken får regeringen meddela föreskrifter om att vissa slag av verksamheter och åtgärder ska eller inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan. Sådana föreskrifter finns i dag i 6 och 7 §§miljöbedömningsförordningen. I 6 § första stycket miljöbedömningsförordningen anges att en verksamhet eller åtgärd ska antas medföra en betydande miljöpåverkan om den
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1214
1. omfattas av 2 kap. 1 §, 4 kap. 1, 2, 8, 9 eller 11–16 §, 6 kap. 1 §,
7 kap. 1 §, 9 kap. 1 eller 2 §, 11 kap. 1–3 eller 7–9 §, 12 kap. 1–36 eller 38, 39, 42 eller 43 §, 14 kap. 9, 15 eller 16 §, 15 kap. 1–5 eller 11–14 §, 17 kap. 1 eller 4 §, 18 kap. 9 §, 19 kap. 2 eller 3 §, 20 kap. 1 eller 3 §, 21 kap. 8, 13 eller 14 §, 22 kap. 1 §, 24 kap. 1, 3 eller 4 §, 29 kap. 58–60 § eller 30 kap. 1 §miljöprövningsförordningen,
2. omfattas av 21 kap. 7 § miljöprövningsförordningen och är en
kärnkraftsreaktor eller annan kärnreaktor, med undantag av forskningsanläggningar som producerar och omvandlar klyvbara och fertila material och vilkas högsta kontinuerliga termiska effekt inte överstiger 1 kilowatt,
3. omfattas av 28 kap. 1 eller 2 § miljöprövningsförordningen och
är en avloppsreningsanläggning som tar emot avloppsvatten med en föroreningsmängd som motsvarar minst 10 000 personekvivalenter,
4. är tillståndspliktig enligt 29 kap. miljöprövningsförordningen
och avser
a) förbränning, kemisk behandling eller deponering av farligt
avfall, eller
b) förbränning eller kemisk behandling av mer än 100 ton icke-
farligt avfall per dygn,
5. omfattas av 29 kap. 61 § miljöprövningsförordningen, med
undantag för anläggningar för forskning, utveckling eller provtagning av nya produkter och processer,
6. omfattas av 29 kap. 62 eller 63 § miljöprövningsförordningen
och är en anläggning för avskiljning av koldioxidströmmar för geologisk lagring av koldioxid om den årliga avskiljningen av koldioxid är minst 1,5 megaton,
7. är en vattenverksamhet med
a) minikraftverk eller annat vattenkraftverk,
b) vattenöverledning av mer än fem procent av normal låg-
vattenmängd i något av de berörda områdena,
c) muddring i ett miljöriskområde eller för en farled,
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1215
d) tillförsel av vatten för att öka grundvattenmängden, bort-
ledande av grundvatten eller utförande av anläggning för dessa ändamål där den årligen tillförda eller borttagna vattenvolymen är lika med eller överstiger 10 miljoner kubikmeter, eller
e) en damm eller annan anläggning för uppdämning eller per-
manent lagring av vatten, där den nya eller tillförda mängden uppdämt eller lagrat vatten överstiger 10 miljoner kubikmeter,
8. omfattas av någon av bestämmelserna om regeringens tillåtlig-
hetsprövning i 17 kap. 1 § 1, 2 eller 3 eller 4 a § 13–17 miljöbalken,
9. innefattar en rörledning med en diameter som överstiger
800 millimeter och en längd som överstiger 40 kilometer för transport av gas, olja eller kemikalier eller av koldioxid för geologisk lagring, 10. innefattar en anläggning för starkströmsluftledning med en
spänning på minst 220 kilovolt och en längd av minst 15 kilometer, 11. är en motorväg, motortrafikled, eller annan väg med minst fyra
körfält och en sträckning av minst tio kilometer, eller 12. är en järnväg avsedd för fjärrtrafik eller innefattar anläggande av
nytt spår på en sträcka av minst fem kilometer för befintliga järnvägar för fjärrtrafik.
Som en följd av att tillståndsplikten för verksamheter och åtgärder som ska prövas enligt de nya bestämmelserna om miljöprövning i nya 20 kap. med våra förslag framgår av bilaga 1 till miljöprövningsförordningen finns inte längre skäl för att ange när sådana ska antas medföra en betydande miljöpåverkan. Det följer i stället per automatik av att de är tillståndspliktiga. Bestämmelserna i 6 § första stycket 1–7 bör därför slopas. Återstående punkter 8–12 bör fortsatt gälla eftersom tillståndsplikten för dessa verksamheter och åtgärder inte återfinns på bilaga 1 till miljöprövningsförordningen utan i första hand framgår av bestämmelser i olika sektorslagar. Eftersom det av regleringen i dessa sektorslagar inte framgår vilka
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1216
typer av verksamheter och åtgärder som alltid ska antas medföra en betydande miljöpåverkan är det lämpligt att detta även framöver framgår av miljöbedömningsförordningen. På detta sätt blir genomförandet av MKB-direktivets bilaga 1 också fullständigt. Som en följd av den reglerade tillståndsplikten för vissa verksamheter och åtgärder i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen bör den nuvarande åttonde punkten ändras på så sätt att hänvisningen till 17 kap. 1 § 3 miljöbalken om geologisk lagring av koldioxid slopas. För övriga verksamheter och åtgärder som avses i åttonde punkten kan liknande verksamheter finnas i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen, men eftersom skärningen mellan verksamheterna kan vara annorlunda än i 17 kap. miljöbalken därför bör dessa hänvisningar finnas kvar för att säkerställa ett fullständigt genomförande av MKB-direktivets bilaga 1.
Av 7 § miljöbedömningsförordningen framgår vilka verksamheter och åtgärder som inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan enligt 6 kap. 20 § första stycket 2 miljöbalken. Det handlar om
• en avloppsanordning eller anslutning som avses i 13 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd,
• en värmepumpsanläggning som avses i 17 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd,
• något som är tillståndspliktigt enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 39, 40 eller 42 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, eller
• markavvattning enligt 11 kap. miljöbalken om ansökan avser en markavvattning, vars miljöpåverkan är utan betydelse.
Genom den nya lydelsen av 6 kap. 20 § där en hänvisning görs till 20 kap. miljöbalken i stället för till 9 och 11 kap. kommer dessa verksamheter och åtgärder automatiskt att exkluderas från krav på specifik miljöbedömning. Skälet för detta är att de inte återfinns på bilaga 1 eller 2 till MKB-direktivet (se avsnitt 14.7.7). Vi gör därför bedömningen att 7 § miljöbedömningsförordningen kan upphävas.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1217
Författningsförslag
Bestämmelsen finns i 6 kap. 20 § miljöbalken och 6 § miljöbedömningsförordningen.
14.8.4 Nytt granskningsförfarande
Förslag: Nuvarande undersökningssamråd ersätts av ett gransk-
ningsförfarande.
Miljöprövningsmyndigheten ska granska om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan när
1. myndigheten har bedömt en ansökan om igångsättnings-
besked för en verksamhet eller åtgärd som fullständig, eller
2. sådan granskning krävs enligt annan lag.
En granskning enligt 2 behöver dock inte göras om
1. den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden
anser att en betydande miljöpåverkan kan antas, eller
2. frågan om betydande miljöpåverkan har avgjorts i före-
skrifter som regeringen har meddelat.
Liksom tidigare ska det vara den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden som ska ta fram ett granskningsunderlag.
Miljöprövningsmyndigheten får ge länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten eller andra berörda myndigheter eller kommuner tillfälle att inkomma med synpunkter över det granskningsunderlag som ska finnas med i ansökan.
Regeringen får meddela närmare föreskrifter om granskningen. Efter granskningen ska Miljöprövningsmyndigheten i ett särskilt beslut avgöra om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Om den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden har ansökt om igångsättningsbesked enligt 20 kap. ska beslutet i frågan om betydande miljöpåverkan lämnas tillsammans med det slutliga beslutet i ärendet om igångsättningsbesked. Beslutet i frågan om betydande miljöpåverkan ska, på motsvarande sätt som i dag, redovisa de omständigheter som talar för eller emot att verksamheten
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1218
eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Beslutet ska göras tillgängligt för allmänheten. På motsvarande sätt som i dag får beslutet inte överklagas särskilt.
Inledning
I dag sker granskningen av om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan vid ett undersökningssamråd enligt 6 kap.23–27 §§miljöbalken. Som vi har beskrivit i avsnitt 9.6.1 uppställer MKB-direktivet dock inte något krav på att ett beslut om betydande miljöpåverkan ska föregås av ett samråd. Utgångspunkten i direktivet – när granskningen om betydande miljöpåverkan ska ske från fall till fall – är i stället att en myndighet ska fatta beslutet baserat på den information som verksamhetsutövaren lämnar (se avsnitt 9.6.3). För anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet sker prövningen av ansvarig myndighet i dag inom ramen för anmälningsärendet utan att undersökningssamråd äger rum (9 kap. 6 § MB, 25 § 2 och 26 § a FMH).
I detta avsnitt kommer vi att gå igenom när en granskning bör ske, vilka kriterier granskningen bör utgå ifrån, om och i så fall på vilket sätt samråd bör ske med andra myndigheter och allmänheten samt utformningen och tillgängliggörandet av beslutet om betydande miljöpåverkan. Vi kommer också att beskriva våra överväganden avseende nuvarande möjlighet att frivilligt söka om miljötillstånd för en verksamhet eller åtgärd i stället för denna ska genomgå en granskning.
När bör en granskning ske och av vem?
Av 6 kap. 23 § miljöbalken framgår att den som avser att bedriva en sådan verksamhet eller vidta en sådan åtgärd som avses i 6 kap. 20 § första stycket 2 miljöbalken ska undersöka om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Någon särskild tidpunkt för när undersökningen ska starta anges inte. Däremot framgår av 6 kap. 24 § miljöbalken att den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden ska ta fram ett samrådsunderlag och samråda med länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda (se närmare beskrivning i
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1219
avsnitt 9.6.2). I avsnitt 9.6.3 redogör vi för skillnaderna mellan kraven i MKB-direktivet respektive miljöbalken avseende processen för att bedöma om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Regleringen i MKB-direktivet kräver inte något brett samråd inför beslut om betydande miljöpåverkan. Av bl.a. det skälet föreslog också den tidigare Miljöbalkskommittén att länsstyrelsen borde handha processen och att motsvarigheten till undersökningssamrådet skulle utmönstras. Vi kan även konstatera att varken Danmark eller Finland har en motsvarighet till det svenska undersökningssamrådet. I Finland konsulteras endast berörda myndigheter vid behov.
Med utgångspunkt i regleringen i MKB-direktivet och med syftet att effektivisera miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen enligt miljöbalken gör vi bedömningen att nuvarande undersökningssamråd bör ersättas av en myndighetsgranskning. Vi gör bedömningen att kravet på granskning bör gälla vid prövning av verksamheter och åtgärder som är granskningsplikta (se förslag i avsnitt 14.7.7). Vidare gör vi bedömningen att granskningen bör integreras i det förfarande som följer efter en ansökan om igångsättningsbesked vid Miljöprövningsmyndigheten (se förslag i avsnitt 14.10.1). Skälen för att det bör vara Miljöprövningsmyndigheten och inte tillsynsmyndigheten som ansvarar för granskningen finns i avsnitten 14.4 och 14.10.2. Om granskningen ska göras inom ramen för ett ärende om igångsättningsbesked enligt 20 kap. miljöbalken bör granskningen påbörjas när Miljöprövningsmyndigheten har bedömt att ansökan om igångsättningsbesked är fullständig. I avsnitt 14.9.7 beskriver vi när en ansökan ska anses vara fullständig.
Även om en granskning av en verksamhets eller åtgärds betydande miljöpåverkan enligt 6 kap. miljöbalken krävs enligt en annan lag än miljöbalken ska Miljöprövningsmyndigheten granska verksamheten eller åtgärden. Detta bör framgå av 6 kap. 23 § miljöbalken.
I 6 kap. 23 § miljöbalken andra stycket anges i dag tre situationer vid vilka en undersökning inte behöver göras i dag. Detta gäller när
• den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden anser att en betydande miljöpåverkan kan antas,
• frågan om betydande miljöpåverkan har avgjorts i föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 21 §, eller
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1220
• den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden har förelagts att ansöka om ett tillstånd som avses i 9 kap. 6 a §.
Vi gör bedömningen att de två förstnämnda situationerna är aktuella även framöver i förhållande till granskning av en verksamhet eller åtgärd enligt annan lag än miljöbalken. Den tredje punkten blir dock inte aktuell för sådana verksamheter och åtgärder. Skälet för det är att vi gör bedömningen att nuvarande andra stycke inte bör bli tillämpligt vid granskningen i ett ärende om igångsättningsbesked. Detta då samtliga dessa frågeställningar redan passerats när ansökan om igångsättningsbesked har bedömts som fullständig. Är det så att den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd gör bedömningen att en betydande miljöpåverkan kan antas söker denna direkt om miljötillstånd enligt förslag i avsnitt 14.7.14 och inte om igångsättningsbesked. När det gäller nuvarande andra punkt i andra stycket handlar den om frågan om betydande miljöpåverkan har avgjorts i föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 6 kap. 21 § miljöbalken. Med våra förslag avser dessa föreskrifter endast sådana verksamheter och åtgärder som ska granskas enligt annan lag än miljöbalken. Detta då tillstånds- och granskningsplikten för sådana verksamheter och åtgärder som ska prövas enligt 20 kap. miljöbalken med våra förslag framgår direkt av bilagor till miljöprövningsförordningen (se förslag i avsnitt 14.7). Inte heller den sista punkten i det nuvarande andra stycket blir aktuell i ärenden om igångsättningsbesked eftersom den som har förelagts att ansöka om miljötillstånd, med stöd av 26 kap. 9 § miljöbalken, inte söker om igångsättningsbesked utan om miljötillstånd.
I ett ärende om igångsättningsbesked framgår av föreslagna bestämmelser att det är den sökande som är ansvarig för att innehållet i ansökan uppfyller kraven. Ett av dessa krav är att ansökan ska innehålla ett sådant granskningsunderlag som avses i 8 och 9 §§miljöbedömningsförordningen. Nuvarande bestämmelse i 6 kap. 24 § första stycket 1 miljöbalken kan således justeras för att tydliggöra att den i första hand är tillämplig i förhållande till den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som är granskningspliktig enligt annan lag än miljöbalken. Bestämmelsen placeras lämpligen i en egen paragraf efter 6 kap. 23 § miljöbalken.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1221
Vilka kriterier ska granskningen utgå ifrån?
I miljöbedömningsförordningen finns i dag en uppräkning av vad ett samrådsunderlag ska innehålla (8 § MBF). Underlaget ska ha den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för att granska om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan utifrån sådana omständigheter som avses i 10–13 §§miljöbedömningsförordningen (9 § 1 MBF). I MKB-direktivet anges att de omständigheter som beskrivs i 10–13 §§miljöbedömningsförordningen i tillämpliga fall ska beaktas vid framtagandet av granskningsunderlaget. Det är inte samma terminologi i det svenska genomförandet som MKB-direktivet men andemeningen är densamma, dvs. att 8, 10–13 §§miljöbedömningsförordningen utgör kriterier för framtagandet av det granskningsunderlag som den som avser att genomföra en verksamhet eller åtgärd ska lämna in till prövningsmyndigheten inför beslut om betydande miljöpåverkan. Vi kan notera att i exempelvis Danmark har myndigheterna tagit fram en mall som den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd fyller i inför beslut om betydande miljöpåverkan, något som inte finns i Sverige (se avsnitt 6.3.3).
På samma gång som nämnda bestämmelser i miljöbedömningsförordningen utgör kriterier för den som avser att bedriva en verksamhet eller genomföra en åtgärd är dessa bestämmelser utgångspunkterna för prövningsmyndigheten när de granskar om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Vår bedömning är att i dessa delar motsvarar bestämmelserna MKBdirektivets krav.
Om miljöprövningsmyndigheten bedömer att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan kan den som avser att vidta en åtgärd eller genomföra en verksamhet utgå ifrån granskningsunderlag inför avgränsning av miljökonsekvensbeskrivningen. Kriterierna är i grunden desamma för dessa två underlag (se 8–9 §§ MBF). Dessutom har Miljöprövningsmyndigheten inför granskningen bedömt om underlaget är fullständigt.
Om verksamheten eller åtgärden ska vidtas inom eller i anslutning till ett Natura 2000-område krävs i dag särskilt tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken om verksamheten eller åtgärden på ett betydande sätt kan påverka miljön i naturområdet. Detta krav ändras inte med våra förslag (se avsnitt 14.7.13). När sådant tillstånd
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1222
krävs behöver i dag en specifik miljöbedömning göras enligt 6 kap. 20 § första stycket 1 miljöbalken, om det inte rör sig om brådskande åtgärder som är nödvändiga med hänsyn till skyddet mot allvarliga olägenheter för människors hälsa. Inte heller detta krav ändras med våra förslag (se avsnitt 14.8.3). Precis som i dag kommer prövningen av Natura 2000-tillstånd att prövas av länsstyrelsen om frågan om sådant tillstånd inte uppkommer inom ramen för ett ärende om miljötillstånd (se avsnitt 14.6.9).
Inom ramen för det nya granskningsförfarandet blir det således endast aktuellt med prövning av sådana verksamheter och åtgärder som omfattas av krav på tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken, om dessa samtidigt omfattas av granskningsplikt eller tillståndsplikt enligt 20 kap. miljöbalken.
Bör andra myndigheter och enskilda involveras i granskningen?
I avsnitt 9.6.3 jämförs MKB-direktivet och miljöbalkens bestämmelser om hur en granskning ska genomföras om betydande miljöpåverkan kan antas. Det är tydligt i MKB-direktivet att det inte finns något krav på att blanda in vare sig myndigheter eller enskilda som är särskilt berörda i denna process. Även om direktivet inte uppställer något sådant krav kan det samtidigt, enligt vad utredningen erfar, enligt vissa verksamhetsutövare finnas goda skäl för att ändå involvera allmänheten även på detta tidiga stadium i prövningsprocessen. Det finns således inget som hindrar den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd att kontakta enskilda som är särskilt berörda redan innan en eventuell ansökan om igångsättningsbesked lämnas in till Miljöprövningsmyndigheten. Vad utredningen erfar genomförs redan i dag vissa informella eller frivilliga samråd med allmänheten eller enskilda som är särskilt berörda. Tidiga kontakter med berörda kan också minska antalet överklaganden. Att det kan finns goda skäl för att kontakta enskilda tidigt i processen bedömer vi dock inte utgöra tillräckligt skäl för att kräva sådant samråd i alla ärenden om igångsättningsbesked. Mot bakgrund av att detta krav inte heller ställs i MKB-direktivet gör vi bedömningen att det kan slopas.
Däremot ser vi att det kan vara en fördel för Miljöprövningsmyndigheten att få berörda myndigheters syn på gransknings-
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1223
underlaget inför beslutet om verksamhetens eller åtgärdens betydande miljöpåverkan. Utifrån det svenska förvaltningssystemet med nationella expertmyndigheter och decentraliserade tillsynsmyndigheter, gör vi bedömningen att prövningsmyndigheten vid behov bör få ge länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten eller andra berörda myndigheter tillfälle att inkomma med synpunkter över granskningsunderlaget. På så sätt ersätts det nuvarande undersökningssamrådet med ett remissförfarande med berörda myndigheter vid behov. I och med att ska-kravet på samråd tas bort blir processen enklare och berörda myndigheter får endast remisser när prövningsmyndigheten bedömer att den behöver stöd i sin bedömning, exempelvis avseende påverkan på allmänna intressen.
Vi bedömer att föreslaget granskningsförfarande är mer i linje med kraven i MKB-direktivet än nuvarande process med undersökningssamråd, vilken kan upplevas som en s.k. överimplementering. Att enskilda, som har ett särskilt intresse i saken eller kan antas bli särskilt berörda, inte föreslås delta i beslutsprocessen om betydande miljöpåverkan bör inte medföra någon större olägenhet i och med att de dels kommer att ha rätt att yttra sig innan beslut om igångsättningsbesked meddelas och även kommer att kunna överklaga ett igångsättningsbesked, dels kommer att få möjlighet att delta vid det offentliga samråd som följer på en ansökan om miljötillstånd om Miljöprövningsmyndigheten har avslagit ansökan om igångsättningsbesked. Både beslutet om betydande miljöpåverkan och beslutet i ärendet om igångsättningsbesked kommer att tillgängliggöras. Se mer om detta i avsnitten 14.10.5 och 14.6.12.
Beslut om resultatet av granskningen
Vi gör bedömningen att granskningsförfarandet alltid bör utmynna i ett beslut. Detta är också ett krav enligt MKB-direktivet liksom att beslutet behöver utformas så att berörda personer kan bedöma om det finns anledning att överklaga det (se artikel 4.5).
113
I dag
finns det ett krav på länsstyrelsen att efter undersökningen i ett särskilt beslut avgöra om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (6 kap. 26 § första stycket MB). Beslutet ska redovisa de omständigheter som talar för eller
113 Se EU-domstolens domar i målen C-75/08 p. 64 och C-570/13 p. 44.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1224
emot att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (6 kap. 26 § andra stycket MB).
Vi anser att nuvarande reglering i 6 kap. 26 § miljöbalken, såvitt avser kravet på ett särskilt beslut och vad det ska innehålla, är ett korrekt genomförande av MKB-direktivet (se dock nästa avsnitt avseende kravet om tillgängliggörande), och föreslås gälla även i fortsättningen.
Om verksamhetsutövaren har ansökt om ett igångsättningsbesked bör beslutet om betydande miljöpåverkan meddelas i samband med avgörandet i miljöprövningsärendet. Om granskningen resulterar i att en betydande miljöpåverkan kan antas bör Miljöprövningsmyndigheten avslå ansökan om igångsättningsbesked. För granskningspliktiga verksamheter uppstår då också ett krav på miljötillstånd för att få bedriva verksamheten eller vidta åtgärden. Om verksamheten eller åtgärden inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska Miljöprövningsmyndigheten pröva om ett igångsättningsbesked kan ges (se mer om processen för, förutsättningarna för och utformningen av igångsättningsbeskedet i avsnitten 14.10.5-14.10.8).
Ett beslut om betydande miljöpåverkan ska i dag meddelas senast 60 dagar efter det att ett undersökningssamråd har genomförts och samrådsunderlaget bedömts som fullständigt av länsstyrelsen (se 14 § MBF). Enligt MKB-direktivets artikel 4.6 ska ansvarig myndighet fatta beslutet om betydande miljöpåverkan kan antas så snart som möjligt och inom en period på högst 90 dagar från den dag exploatören lämnat all information som krävs enligt artikel 4.4. Enligt artikel 11.5 i EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial görs undantag från MKB-direktivets bestämmelser om en tidsfrist på 90 dagar. I stället ska ett beslut fattas inom 30 dagar från den dag då exploatören lämnat in all information som krävs enligt artikel 4.4 i MKB-direktivet.
Med vårt förslag ingår det i granskningsförfarandet att Miljöprövningsmyndigheten ska ge berörda myndigheter tillfälle att inkomma med synpunkter på det granskningsunderlag som ska finnas med i ansökan. Ingår granskningen i ett ärende om igångsättningsbesked ska beslutet om betydande miljöpåverkan samordnas med det slutliga beslutet i ärendet om igångsättningsbesked. Om Miljöprövningsmyndigheten överväger att bifalla ansökan om igångsättningsbesked ska myndigheten på lämpligt sätt och i skälig
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1225
omfattning ge berörda myndigheter och allmänhet tillfälle att yttra sig innan det slutliga beslutet meddelas (se förslag i avsnitt 14.10.6). För att hinna med dessa moment gör vi bedömningen att den tidsfrist på 90 dagar som finns i MKB-direktivet är lämplig. Tidsfristen ska räknas från den dag då Miljöprövningsmyndigheten har bedömt granskningsunderlaget som fullständigt. I ärenden om igångsättningsbesked innebär detta att de 90 dagarna ska räknas från den dag då ansökan bedömdes som fullständig (se förslag i avsnitt 14.9.7). I och med att det i dag inte finns någon tidsfrist för undersökningssamrådet bedömer vi det som sannolikt att ett beslut om betydande miljöpåverkan med våra förslag normalt kommer att meddelas snabbare än i dag (se vidare avsnitt 14.10.11).
Tillgängliggörande av beslutet om betydande miljöpåverkan
I det överträdelseärende som EU-kommissionen driver mot Sverige avseende MKB-direktivet har det uppmärksammats av kommissionen att inte alla beslut om betydande miljöpåverkan offentliggörs. Detta är relevant för miljöbalksprocesser där frågan uppkommer inom ramen för tillsyn, men även vid tillämpning av 6 kap. miljöbalken vid prövning enligt andra lagar än miljöbalken, se beskrivning i Klimat- och näringslivsdepartementets promemoria Ett för-
bättrat genomförande av MKB-direktivet.
114
Vi bedömer, i likhet
med departementet, att det till skillnad från i dag bör finnas ett krav på att beslut om betydande miljöpåverkan alltid ska tillgängliggöras. I promemorian föreslås ett tillägg till 6 kap. 26 § andra stycket miljöbalken som också vi bedömer uppfyller de krav som finns. I och med att även relevanta sektorslagar hänvisar till denna bestämmelse träffas även sektorslagarna av detta krav. Vi bedömer att ett sådant tillgängliggörande bör ske genom ett offentliggörande på lämplig webbplats.
114 Se promemorian, Miljödepartementet, Ett förbättrat genomförande av MKB-direktivet M2021/00596 2021, s. 99 och 100.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1226
Vem bör få överklaga beslutet om betydande miljöpåverkan?
I dag får beslutet om betydande miljöpåverkan inte överklagas särskilt (jfr 6 kap. 27 § MB). Vi gör bedömningen att detta är rimligt. Se dock vår beskrivning av möjligheten att överklaga slutliga beslut i ärenden om igångsättningsbesked i avsnitt 14.10.10.
Bemyndigande
Detaljerade bestämmelser om undersökningssamrådet har tidigare bedömts kunna regleras på förordningsnivå med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen (jfr 6 kap. 24 § tredje stycket MB). Det handlar då om rena verkställighetsföreskrifter. På motsvarande sätt som gäller för flertalet andra bemyndiganden i miljöbalken gör vi bedömningen att aktuellt bemyndigande avseende föreskrifter om granskningen bör ges utan särskild hänvisning till regeringsformen (jfr exempelvis 6 kap. 13 och 34 §§ MB).
115
Förenklat underlag/liten miljökonsekvensbeskrivning
I avsnitt 9.11 beskriver vi vad som i dag avses med förenklat underlag/liten miljökonsekvensbeskrivning och som krävs efter det att en undersökning resulterat i att en verksamhet eller åtgärd inte bedöms ha en betydande miljöpåverkan. I och med det av oss föreslagna granskningsförfarandet inom ramen för en ansökan om igångsättningsbesked gör vi bedömningen att det som tidigare har benämnts som liten miljökonsekvensbeskrivning och som från den 1 januari 2025 benämns förenklat underlag kan slopas. I stället bör det vara tillräckligt att det av nya bestämmelser i miljöprövningsförordningen framgår vad en ansökan om igångsättningsbesked ska innehålla (se förslag i avsnitt 14.10.4).
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 6 kap.23, 23 a, 24, 26 och 27 §§miljöbalken samt 8, 9, 10 och 14 a § miljöbedömningsförordningen.
115 Se prop. 2016/17:200 s. 110 och 132.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1227
14.8.5 Undantag från krav på specifik miljöbedömning
Förslag: Miljöprövningsmyndigheten ska underrätta regeringen
om en ansökan om undantag från kravet på en specifik miljöbedömning. Regeringen får för ett visst fall förbehålla sig att pröva dels tillämpningen av sådant undantag, dels ansökan om miljötillstånd för sådan verksamhet eller åtgärd för vilken regeringen prövat en fråga om undantag från kravet på en specifik miljöbedömning.
Om regeringen har förbehållit sig prövningen av ansökan om undantag eller hela ansökan om miljötillstånd ska Miljöprövningsmyndigheten med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för prövning. Myndighetens yttrande får inte överklagas särskilt.
Regeringen eller Miljöprövningsmyndigheten får besluta om att undanta en verksamhet eller åtgärd från kravet på specifik miljöbedömning om
1. den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden
har ansökt om det,
2. verksamheten eller åtgärden avser försvaret eller beredskapen
vid civila olyckor och kriser, och
3. genomförandet av en specifik miljöbedömning skulle inverka
negativt på verksamhetens eller åtgärdens syfte.
För andra verksamheter får regeringen eller Miljöprövningsmyndigheten besluta om ett undantag från hela eller delar av kraven på en specifik miljöbedömning om
1. den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden
har ansökt om det,
2. verksamheten eller åtgärden bedöms tillgodose ett allmänt
intresse av synnerlig vikt, och
3. genomförandet av hela eller delar av miljöbedömningen skulle
få en betydande negativ inverkan på verksamhetens eller åtgärdens syfte.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1228
Ett beslut om undantag får inte påverka tillämpningen av bestämmelserna om gränsöverskridande samråd i 6 kap. 33 § miljöbalken. Om regeringen eller Miljöprövningsmyndigheten beslutar om undantag från kravet på en specifik miljöbedömning ska både skälen för det och omfattningen av undantaget framgå av beslutet. Beslutet ska göras tillgängligt för allmänheten.
Regeringen får meddela närmare föreskrifter om krav på ansökan om undantag och handläggningen av en sådan ansökan. Ytterligare kriterier för en ansökan om undantag och en efterföljande tillståndsansökan placeras i miljöbedömningsförordningen.
Nuvarande generella undantag från krav på specifik miljöbedömning i vissa ärenden enligt 6 kap. 20 § andra stycket miljöbalken slopas.
Nuvarande undantag från krav på specifik miljöbedömning
I 6 kap. 20 § första stycket 1 miljöbalken finns ett undantag från kravet på specifik miljöbedömning. Undantaget innebär att en specifik miljöbedömning inte behövs i ett ärende om Natura 2000tillstånd enligt 7 kap. 28 § miljöbalken om ärendet avser brådskande åtgärder som är nödvändiga med hänsyn till skyddet mot allvarliga olägenheter för människors hälsa. Eftersom vi har valt att avgränsa vårt uppdrag till sådana tillstånd enligt miljöbalken som ska prövas genom miljöprövning enligt nya 20 kap. miljöbalken föreslår vi ingen ändring av denna undantagsmöjlighet, som också får anses vara i överensstämmelse med MKB-direktivet. Regleringen i denna del bör således kunna bestå.
116
Undantagen i 6 kap. 20 § andra stycket miljöbalken avser sådan prövning som avses i 24 kap.3, 5, 10, 13, 13 a, 14 eller 14 a §§miljöbalken (se även 7 § MBF). Dessa bestämmelser omfattar bl.a. när tillståndsmyndigheten
• helt eller delvis återkallar tillstånd, dispens eller godkännande,
• omprövar tillstånd avseende exempelvis tillåten produktionsmängd eller annan liknande bestämmelse om verksamhetens omfattning, samt ändrar, upphäver eller meddelar nya villkor,
116 Se prop. 2000/01:111 s. 53, prop. 2016/17:200 s. 105 och 106 och Ds 2016:25 s. 206.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1229
• prövar en ansökan om omprövning av en vattenverksamhet för sådana miljövillkor som avses i 11 kap. 27 § miljöbalken och upphäver, ändrar och beslutar nya bestämmelser och villkor i den utsträckning som behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön, och
• prövar frågan om giltighetsförlängning.
Bortsett från giltighetsförlängningar finns det i dessa situationer inte något uttryckligt stöd i MKB-direktivet. MKB-direktivet ger inte heller medlemsstaterna någon möjlighet att kategoriskt undanta verksamheter eller åtgärder från direktivets krav utom i undantagsfall med stöd av artikel 1.3 och 2.4 (se avsnitt 9.6.3). Undantaget i 6 kap. 20 § andra stycket miljöbalken kommenterades inte särskilt vid den senaste revideringen av 6 kap. miljöbalken. I stället fanns en hänvisning till övervägandena i tidigare förarbeten från 2002. I dessa anges att syftet med att undanta dessa processer från miljöbedömningskravet är att tydliggöra att en myndighet som ansöker om återkallelse av tillstånd (24 kap. 3 § MB) eller omprövning av tillstånd eller villkor (24 kap. 5 § MB) inte är skyldig att på egen hand bekosta upprättandet av en miljökonsekvensbeskrivning. Enligt förarbetena bör det inte finnas något krav på vad vi i dag betecknar som en specifik miljöbedömning i mål eller ärenden om återkallelse av tillstånd eller omprövning av tillstånd eller villkor. Däremot betonas att det givetvis finns behov av ett gott beslutsunderlag inför prövningen. Vid exempelvis omprövning av villkor eller fastställande av nya villkor måste underlaget vara tillräckligt för att tillståndsmyndigheten ska kunna göra en bedömning enligt bl.a. de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap miljöbalken.
117
Att undanta ändring av villkor på initiativ av tillståndshavaren (24 kap. 13 § MB) från kravet på en specifik miljöbedömning syftar, enligt förarbetena, till att detta ska vara ett enklare alternativ till en fullständig ny tillståndsprövning. Det är enligt förarbetena inte nödvändigt att kräva en specifik miljöbedömning i mål och ärenden om villkorsändring på initiativ av tillståndshavaren. Skulle så krävas anges att tanken med en förenklad process förloras, samtidigt som det ändå genom de särskilda kriterierna som finns i 22 kap.
117 Se prop. 2016/17:200 s. 104 och 105 och prop. 2001/02:65 s. 33–37.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1230
miljöbalken ställs höga krav på det beslutsunderlag som sökanden ska redovisa.
118
I dag regleras detta i 22 kap. 2 a § miljöbalken.
Avseende 24 kap.10, 13 a och 14 §§miljöbalken rör dessa bestämmelser vattenverksamhet. Utgångspunkten är som har beskrivits i föregående stycke om omprövning och återkallelse att det vid en omprövning för moderna miljövillkor enligt 11 kap. 27 § miljöbalken (24 kap. 10 § MB) inte ska finnas något obligatoriskt krav på en specifik miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken (se vidare avsnitten 14.9.24 och 14.12.2). På ett likande sätt krävs inte en specifik miljöbedömning när arbetstiden förlängs för en tillståndshavare som har ett tillstånd till vattenverksamhet där arbetstiden enligt 22 kap. 25 § andra stycket miljöbalken har bestämts till en längre tid än tjugo år och ansökan om omprövning enbart avser återstående arbeten för vattenverksamheten. I förarbetena anges att det förhållande att ett sådant krav inte ställs påverkar inte vilka krav på utredning som prövningsmyndigheten ska ställa enligt 22 kap. 2 a § miljöbalken avseende tillhandahållande av den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövs för återkallelsen eller omprövningen med anledning av prövningen om moderna miljövillkor.
119
Enligt förarbetena utgör det förhållandet att en ansökan om vattenverksamhet som följer av 11 kap. 27 § miljöbalken undantas från kravet på en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken att frågor som kan sakna relevans för bedömning av ansökan inte behöver framgå. Dessutom undantas den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden från att samråda med allmänheten och myndigheter om verksamheten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Detta innebär en förenklad prövning i förhållande till vad som varit fallet om det, på sätt som är fallet vid övriga prövningar som sker på initiativ av verksamhetsutövaren eller tillståndshavaren, ställts krav på en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken. I avsaknad av krav på samråd med berörda enskilda och myndigheter är det viktigt att prövningsmyndigheten tidigt under beredningen säkerställer att det underlag finns tillgängligt i målet som behövs för att prövningen ska resultera i att verksamheten förenas med nödvändiga restriktioner och försiktig-
118 Se prop. 2001/02:65 s. 33–37. 119 Se prop. 2017/18:243 s. 102 och 119–121.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1231
hetsmått.
120
Detta föregås också av en samverkansprocess mellan
länsstyrelsen och verksamhetsutövarna inom ett sammanhängande avrinningsområde, en s.k. prövningsgrupp. Avseende denna grupp av verksamheter bedömer vi att övergångsbestämmelser ska gälla för att den nationella planen för omprövning ska kunna fortsätta utan att förutsättningarna förändras på ett relativt omfattande sätt (se vidare avsnitt 14.12.2).
Det nyaste undantaget finns avseende giltighetsförlängningar (24 kap. 14 a § MB). Syftet med bestämmelsen är enligt förarbetena att tillåta att verksamheter fullföljer den verksamhet som tillåtits, förutsatt inga ytterligare miljöeffekter godkänns. I förarbetena anges exemplet att om man i en täktverksamhet inte har hunnit bryta ut allt material som får brytas enligt tillståndet innan detta löper ut, kan en giltighetsförlängning möjliggöra att materialet kan brytas ut under en förlängning utan någon större miljöpåverkan än den som har tillståndsprövats. Ett exempel när det kan vara olämpligt med en giltighetsförläning är om täktverksamheten innefattar bortledande av grundvatten. Det kan också ha visat sig att under tiden som det befintliga tillståndet har varit gällande att konsekvenserna av verksamheten har blivit större än man förutsåg vid tillståndsgivningen. Detta kan innebära behov av att förena ett tillstånd med ytterligare skyddsåtgärder. En förlängning av tillståndets giltighet framstår i sådana fall som olämplig enligt förarbetena.
121
EU-dom-
stolen har bedömt att en förlängning som förutsätter renoveringsarbeten för att säkerhetsnormer ska kunna uppfyllas inte är lämpligt utan att en ny miljöbedömningsprocess genomförs i enlighet med MKB-direktivet.
122
Domstolen har också under industriutsläpps-
direktivet bedömt bl.a. att en giltighetsförlängning som medför att tiden för att vidta de miljö- och hälsoskyddsåtgärder också förlängs inte är lämpligt utan i så fall ska verksamheten i stället upphöra alternativt söka nytt tillstånd.
123
I och med att 24 kap. 14 a § miljö-
balken utgår ifrån att giltighetsförläningar bara får ske om det är lämpligt med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön är det i linje med bl.a. EU-domstolens avgöranden. Med det sagt är vår bedömning att denna lämplighetsbedömning i vårt föreslagna tillståndssystem bäst görs inom ramen för det enklare tillstånds-
120 Se prop. 2017/18:243 s. 102 och 119–121. 121 Se prop. 2023/24:152 s. 57–62. 122 Se EU-domstolens dom i mål C-411/17 p. 79. 123 Se EU-domstolens dom i mål C‑626/22 p. 132.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1232
förfarande som vi föreslår för granskningspliktiga verksamheter och åtgärder. På så sätt kan undantaget avseende 24 kap. 14 a § miljöbalken slopas, men möjligheten till en sådan giltighetsförläning som bestämmelsen möjliggör kvarstå (se vidare avsnitt 14.9.20).
Vi gör bedömningen att de kategoriska undantag som i övrigt återfinns i 6 kap. 20 § andra stycket miljöbalken, förutom hänvisningen till 24 kap. 14 a § miljöbalken, inte kan anses stå i överensstämmelse med EU-domstolens praxis kring exempelvis stegvisa förfaranden samt att samråd ska ske med allmänheten om det går att anta en betydande miljöpåverkan.
124
Enligt MKB-direktivet är
det två kriterier som måste vara uppfyllda för att ett projekt ska omfattas av direktivet, vilka av dessa projekt som sedan omfattas av direktivet framgår av bilaga 1 och 2. Ett projekt i MKB-direktivet mening definieras som
• utförandet av byggnads- eller anläggningsarbeten eller andra installationer eller arbeten, eller
• andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet, inklusive mineralutvinning (artikel 1.2 a).
Det går inte att utesluta att återkallelse och framför allt omprövning av verksamheter inte kommer att medföra ingrepp i omgivningen eller för den delen rivningsarbeten. Förutom att uppfylla dessa två kriterier ska även projektet falla under en av de kategorier som finns i bilaga 1 och 2.
Vår bedömning är att det inte går att utesluta att prövningarna som sker enligt dagens undantag i 6 kap. 20 § andra stycket miljöbalken uteslutande handlar om verksamheter eller åtgärder som inte finns på vare sig bilaga 1 eller 2 till MKB-direktivet (se avsnitt 9.6.3). Den kategoriska avgränsning som i dag görs i 6 kap. 20 § andra stycket miljöbalken är på så sätt svår att förena med syftet med MKB-direktivet. Om det är som förarbetena anger att de processer som undantas i 24 kap. miljöbalken inte behöver genomgå en miljöbedömning på grund av att de inte medför en betydande miljöpåverkan finns det inget som hindrar att dessa ändå granskas avseende sin miljöpåverkan för att på så sätt säkerställa att de fåtal verksamheter och åtgärder som trots allt kan antas medföra en sådan påverkan faktiskt genomgår en bedömning. På så sätt säkerställs ett kor-
124 Se EU-domstolens dom i målen C-227/01, C-205/08 och C-50/09.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1233
rekt genomförande av MKB-direktivet. Vi delar på så sätt det perspektiv som finns i förarbetena att enbart villkorsändringar som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan inte ska genomgå en miljöbedömning. Vi bedömer dock att en sådan bedömning bättre genomförs i samband med att den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden lämnar in sin ansökan om villkorsändring och inte kategoriskt i lag.
Med våra förslag till förändringar i miljöbedömningsprocessen gör vi bedömningen att slopandet av detta undantag inte kommer att tynga processen märkbart. Den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden måste ändå ta fram ett underlag för prövning, motsvarande vad som nu krävs enligt 22 kap. 2 a § miljöbalken. Vi gör också bedömningen att det underlag som i dag krävs enligt 22 kap. 2 a § miljöbalken och det underlag som bör krävas inför granskning av om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra betydande miljöpåverkan i stora delar bör kunna vara desamma. I och med att vi föreslår att undersökningssamrådet bör slopas (se avsnitt 14.8.4) kommer de verksamheter eller åtgärder som saknar en betydande miljöpåverkan inte heller att tyngas av granskningsprocessen. I och med våra förslag avseende igångsättningsbesked bör villkorsändringar utan betydande miljöpåverkan kunna hanteras av prövningsmyndigheten snabbare än i dag (se avsnitt 14.10).
Om ändringarna däremot kan antas medföra en betydande miljöpåverkan säkerställs ett korrekt genomförande av MKB-direktivet. Det medför inte bara att allmänheten samråds med utan också att verksamhetsutövaren vet vilket prövningsunderlaget som behövs och inte som i dag att prövningsmyndigheten måste förelägga om kompletteringar för dessa särskilda situationer.
Sammantaget gör vi bedömningen att en specifik miljöbedömning bör göras för tillståndspliktiga verksamheter och åtgärder samt för sådana verksamheter och åtgärder som efter en särskild granskning har bedömts antas ha en betydande miljöpåverkan. Nuvarande undantag från kravet på en specifik miljöbedömning i 6 kap. 20 § andra stycket miljöbalken slopas till förmån för en enklare granskning av betydande miljöpåverkan och snabbare beslutsprocess när en sådan påverkan inte kan antas. Se nedan avseende förslag till nya undantagsmöjligheter från krav på specifik miljöbedömning.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1234
Möjliga undantag enligt MKB-direktivet
Vi beskriver MKB-direktivets två undantag från kravet på en specifik miljöbedömning i avsnitten 9.6.1 och 9.6.3. Det första undantaget innebär att medlemsstaterna, efter bedömning från fall till fall och inom ramen för den nationella lagstiftningen, får besluta att inte tillämpa MKB-direktivet på projekt eller delar av projekt som enbart avser försvaret eller projekt som enbart avser beredskapen vid civila olyckor och kriser om de anser att det skulle inverka negativt på dessa syften (artikel 1.3 MKB-direktivet). Det andra undantaget innebär att medlemsstaterna, i undantagsfall, får undanta ett visst projekt från de bestämmelser som fastställts i MKB-direktivet, om tillämpningen av dessa bestämmelser skulle få en betydande negativ inverkan på projektets syfte, förutsatt att målen i MKBdirektivet uppfylls (artikel 2.4 MKB-direktivet). I båda undantagsbestämmelserna är utgångspunkten att bedömningen sker från fall till fall och inte för en hel kategori verksamheter eller projekt, oavsett om undantaget äger rum under artikel 1.3 eller 2.4.
Kommissionen har i ett tillkännagivande avseende MKB-direktivets undantag varit tydlig med att för att medlemsstaterna ska kunna tillämpa undantagen i artikel 1.3 och 2.4 måste MKB-direktivet först fullt ut införlivas i nationell lagstiftning. Ett tillkännagivande av kommissionen motsvarar kommissionens officiella tolkning av en fråga och är på så sätt ett viktigt vägledningsdokument vid nationellt genomförande. Som redan har noterats i bl.a. avsnitt 9.6.3. har Sverige, enligt kommissionen, inte genomfört MKB-direktivet full ut. Det pågår därför arbete med att förbättra det svenska genomförandet.
125
Oavsett det arbete som pågår vid Klimat- och närings-
livsdepartementet är vår bedömning att förslaget som vi lägger fram som helhet syftar till att säkerställa ett korrekt genomförande av MKB-direktivet, inklusive dess undantag.
Tidigare utredningar
Regeringsprövningsutredningen och Utredningen om näringslivets försörjningsberedskap har nyligen lagt förslag om hur undantagen i MKB-direktivet kan genomföras i svensk rätt. Utredningarnas för-
125 Se promemoria, Miljödepartementet, Ett förbättrat genomförande av MKB-direktivet M2021/00596 2021 och promemoria, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664 2023.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1235
slag är likartade även om Regeringsprövningsutredningens förslag är det mer omfattande. Vi har i första hand valt att ta avstamp i Regeringsprövningsutredningens förslag i vårt arbete. Remissvaren på utredningens förslag avseende MKB-direktivets undantag är blandade. Vi beskriver utredningens förslag i avsnitt 9.6.3.
Förslaget som Regeringsprövningsutredningen har lämnat är relativt omfattande och innefattar bl.a. ett nytt 17 a kapitel i miljöbalken för regeringens prövning.
126
Utredningen föreslår ett genom-
förande som i huvudsak kan sägas medföra att verksamhetsutövaren får ansöka till länsstyrelsen om att undantas från kravet på specifik miljöbedömning. Länsstyrelsen förbereder därefter ett beslut och skickar sedan vidare frågan till regeringen för prövning. Om regeringen beslutar att verksamheten eller åtgärden kan undantas ska sedan ansvarig miljöprövningsdelegation handlägga ärendet och sedan överlämna det till regeringen för beslut. Tillståndet är i förslaget tidsbegränsat till fyra år. Detta ska enligt Regeringsprövningsutredningen vara tillräckligt för att verksamhetsutövaren ska hinna gå igenom en fullskalig prövningsprocess om det rör sig om en verksamhet som är fortlöpande och inte endast tillfällig.
Vi delar i stora delar den analys av MKB-direktivets undantag i artiklarna 1.3 och 2.4 som de två utredningarna genomför. Det är exempelvis tydligt i EU-kommissionens tillkännagivande att undantagen ska användas i särskilda undantagsfall (exceptional cases), vilket även genomförandet i andra länder visar på. Ett strikt EUrättsligt genomförande är av stor vikt för att på ett korrekt sätt förhålla sig till genomförandet i andra medlemsstater, EU-kommissionens tillkännagivande och EU-domstolens avgöranden. Däremot har vi vissa betänkligheter kring själva förslagen. Initialt måste först noteras att varken Regeringsprövningsutredningen eller Utredningen om näringslivets försörjningsberedskap hade i uppdrag att se över hela miljöbedömningsprocessen i 6 kap. miljöbalken. Frågan om Sverige vid dagens datum fullt ut har genomfört MKB-direktivet verkar inte heller ha beaktats. Utredningarna föreslår att undantag från MKB-direktivet ska beslutas av regeringen och att underlaget ska tas fram av länsstyrelsen. Regeringsprövningsutredningen motiverar valet av länsstyrelsen med att länsstyrelsen i huvudsak är vana vid att hantera miljöbedömningsprocesser. I vårt förslag till miljöbedömningsprocess flyttas ansvaret för processen från länsstyrel-
126 Se SOU 2024:11 s. 397–432.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1236
serna till den nya prövningsmyndigheten, se avsnitt 14.8.13. Argumentet för att länsstyrelserna bör bereda ärendet är därmed inte längre relevant. I stället bör det vara den nya prövningsmyndigheten som bör bereda ärendet. Liknande argument förs fram för att miljöprövningsdelegationen ska förbereda tillståndsbeslutet. I och med att miljöprövningsdelegationerna inte längre finns kvar med vårt förslag på ändrad prövningsorganisation (se avsnitt 14.6) faller argumenten för det alternativet i vårt system också. Miljöprövningsmyndigheten bör således vara den myndighet som förbereder ett eventuellt tillståndsbeslut.
De huvudsakliga argumenten för att regeringen alltid ska besluta om undantag är, enligt Regeringsprövningsutredningen, att den är en skyndsam beslutsfattare, att i många medlemsstater är det motsvarande instans som avgör om undantag kan ges samt att det är Sverige som medlemsstat som ska rapportera om att undantag medges till EU kommissionen (avseende artikel 2.4). Detta ska äga rum innan beslut fattas och kommissionen ska vidarebefordra beslutet till samtliga medlemsstater.
Avseende regeringen som skyndsam beslutsfattare har vi inte kunnat identifiera något underlag som visar på att regeringen brukar agera skyndsamt när det handlar om komplicerande eller svåra miljörättsliga frågor. Regeringsprövningar kan gå snabbt, men det är inte det som normalt utmärker dessa prövningar inom miljöområdet. Samtidigt är undantagen i direktivet avsedda att hanteras snabbt eftersom det handlar om verksamheter och åtgärder som inte hinner genomgå en normal miljöbedömningsprocess. Valet att föreslå regeringen som prövningsinstans kan vi därför uppfatta som mindre lämpligt.
Ett annat argument som Regeringsprövningsutredningen förde fram är att regeringen eller dess motsvarighet är den vanligaste beslutsfattaren avseende undantag i andra medlemsstater. Samtidigt har exempelvis Finland valt en myndighet att pröva om undantag kan ges, NTM-centralen. Vi kan därför konstatera att argumenten för valet av regeringen som prövningsinstans inte håller fullt ut.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1237
Beslut som undantag och tillstånd
Initialt ska sägas att vi vid vår översyn av miljöprövningsprocessen har kommit fram till att det svenska genomförandet av MKB-direktivet som en process där miljöbedömningsprocessen, med samråd, och prövningsprocessen både är väldigt splittrad samtidigt som vissa steg flyter ihop har fördelar, men också flera nackdelar. Vår bedömning är att förslagen som de två tidigare utredningarna har lagt fram är anpassade till den miljöbedömningsprocess som finns i andra delen av 6 kap. miljöbalken i dag. Däremot passar deras förslag inte lika bra in i den nya miljöbedömningsprocess som vi föreslår. Därför behöver de tidigare utredningarnas förslag anpassas till den process som vi föreslår.
Vi delar Regeringsprövningsutredningens bedömning att möjligheten till undantag enligt artikel 1.3 och 2.4 MKB-direktivet bör prövas enligt samma ordning.
127
Till skillnad från de två tidigare ut-
redningarna gör vi dock bedömningen att det som utgångspunkt bör vara prövningsmyndigheten och inte regeringen som ska pröva om undantag från miljöbedömningsprocessen kan ske. Detta då vi gör bedömningen att det finns bättre förutsättningar för en myndighet som har erfarenhet att bedöma betydande miljöpåverkan, avgränsningen av en miljökonsekvensbeskrivning och beslut om tillstånd i första instans att ta beslut om ett eventuellt undantag från krav på en specifik miljöbedömning. I och med att det är samma myndighet som tar beslut om undantag, avgränsar miljökonsekvensbeskrivningen och sedermera beslutar om tillståndet finns det goda förutsättningar för en mer skyndsam process.
Till skillnad från tidigare utredningar är det vår bedömning att kriterierna i artikel 2.4 i MKB-direktivet är situationsberoende i den meningen att verksamhetsutövaren tillsammans med myndigheten som ansvarar för miljöbedömningen ska undersöka från fall till fall huruvida en annan form av bedömning är lämplig. Med vårt förslag ska en skyndsam anpassning ske av de miljöbedömningskrav som i normalfallet ställs på verksamhetsutövaren.
Vår bedömning är att frågan om undantag bör prövas och beslutas antingen i samband med att betydande miljöpåverkan prövas eller i samband med avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningen. På så sätt bör de verksamheter och åtgärder som träffas av undantaget
127SOU 2024:11 s. 425 och 426.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1238
kunna få en skräddarsydd process i ett så tidigt skede som möjligt av miljötillståndsprocessen.
Vi bedömer att undantaget både enligt artikel 1.3 och 2.4 i MKBdirektivet som utgångspunkt bör hanteras av prövningsmyndigheten. Det är visserligen vanligare enligt Regeringsprövningsutredningen att motsvarigheten till regeringen beslutar om undantag från miljöbedömningsprocessen avseende militära tillståndsfrågor i andra medlemsstater. Vi gör därför bedömningen att regeringen för ett visst fall bör kunna förbehålla sig rätten att både pröva om undantag ska ges och själva tillståndsprövningen av verksamheten eller åtgärden. Regeringen bör också kunna välja att endast pröva frågan om undantag och överlämna efterföljande tillståndsprövning till exempelvis Miljöprövningsmyndigheten, om denna myndighet är prövningsmyndighet för ärendetypen. På så sätt kan prövningsmyndigheten också säkerställa att alla andra materiella krav som EU-rätten ställer, och som MKB-direktivet inte omfattar, beaktas på ett tillbörligt sätt. Detta är en viktig del att beakta när undantag från MKB-direktivet diskuteras. Ett undantag från delar eller hela den specifika miljöbedömningen medför inte att andra EU-rättsliga materiella krav kan åsidosättas. Det kan bl.a. nämnas att krav om bästa tillgängliga teknik enligt industriutsläppsdirektivet och försämringsförbudet under vattendirektivet fortfarande är tillämpliga. Önskar den som avser att vidta en åtgärd eller genomföra att denna även undantas från exempelvis försämringsförbudet i 5 kap. 4 § miljöbalken måste de undantag som vattendirektivet erbjuder i artikel 4.7 tillämpas. Undantagen är kontextuella och beslutade för enskilda rättsakter och är inte tillämpliga för hela den EU-rättsliga materiella kravbilden.
För att regeringen ska bli medveten om att frågan om undantag har väckts ska prövningsmyndigheten underrätta regeringen om detta omedelbart. Om regeringen väljer att förbehålla sig prövningen av ansökan om undantag eller hela ansökan om miljötillstånd ska Miljöprövningsmyndigheten, med ett eget yttrande, överlämna ärendet till regeringen för prövning. För att regeringen ska kunna förbehålla sig rätten att pröva en tillämpning av undantaget gör vi bedömningen att detta behöver komma till uttryck i 17 kap. miljöbalken. Regleringen placeras lämpligen under en egen rubrik.
Regeringsprövningsutredningen ansåg att eftersom det är regeringen som får stå till svars för om ett undantag ges är det rimligt att
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1239
den också prövar om ett avsteg kan ske. Att regeringen får svara på frågor om EU-rättens tillämpning i Sverige och tillhandahålla underlag kring dess genomförande utan att faktiskt besluta i enskilda ärenden bedömer vi inte utgör ett skäl för att regeringen alltid ska pröva frågan om undantag. Det är den ordinarie ordningen att regeringen gentemot kommissionen ansvarar för det svenska genomförandet av EU-rätten inom ramen för miljöbalken.
Avseende avsteg enligt artikel 2.4 i MKB-direktivet ska regeringen meddela EU-kommissionen om sådana omedelbart efter det att ett beslut om undantag har meddelats eftersom kommissionen ska undersöka om avsteget är i överenstämmelse med kriterierna. Dessutom ska EU-kommissionen underrätta övriga medlemsstater omedelbart när de erhållit en underrättelse om att en medlemsstat tillämpat undantagsbestämmelsen. Därför ska prövningsmyndigheten även meddela regeringen när den har meddelat ett undantag så underrättelseprocessen med EU-kommissionen kan initieras. I och med att undantag från MKB-direktivet är något som endast ska ske i undantagsfall ska det inte uteslutas att, såsom vid undantaget för täktverksamhet, regeringen kan vara tvungen att tillhandahålla mer omfattande underlag än vad som legat till grund för prövningsmyndighetens eller regeringens undantagsbeslut. Beslut om tillstånd får inte ges innan EU-kommissionen informerats.
När det gäller de närmare processuella reglerna om tillämpningen av undantaget, exempelvis kravet på att redovisa tillämpningen av undantaget till EU-kommissionen gör vi bedömningen att sådan reglering lämpligen återfinns på förordningsnivå i stället för på lagnivå som tidigare utredningar har föreslagit. Detta då det finns liknande undantagsregler avseende krav och processer i miljöbalken i andra förordningar på miljöområdet, även när regeringen är inblandad (se exempelvis 4 kap. 14 § VFF). Vi gör bedömningen att regleringen bör placeras i miljöbedömningsförordningen.
Vi har, precis som Regeringsprövningsutredningen, inte utrett om undantagsmöjligheterna också bör tillämpas inom ramen för de s.k. sektorslagarna.
128
Det är sannolikt möjligt, men behöver utredas
i särskild ordning. Hänvisningar till bestämmelserna om undantagsmöjligheten i 6 kap. miljöbalken föreslås därför inte i sektorslagarna.
128 Se SOU 2024:11 s. 391.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1240
Gränsöverskridande samråd
Avseende frågan om avsteg från miljöbedömningsprocessen när ett annat land deltar gör vi delvis en annan bedömning än de två nämnda utredningarna. Det är otydligt om Regeringsprövningsutredningen i detta menar att det för en verksamhet eller åtgärd som kan medföra betydande olägenhet i ett annat land inte alls ska vara möjligt att få undantag, eller om det ska gå att få undantag, men inte från just bestämmelserna 6 kap.33 och 45 §§miljöbalken.
Vi gör bedömningen att ett beslut om undantag inte får påverka tillämpning av 6 kap. 33 § miljöbalken om gränsöverskridande samråd. Detta eftersom undantagsmöjligheten för en verksamhet eller åtgärd som bedöms tillgodose ett allmänt intresse av synnerlig vikt är begränsad av artikel 7 enligt artikel 2.4 i MKB-direktivet. Tillämpningen av artikel 2.4 får således inte påverka tillämpningen av artikel 7. Som vi har beskrivit i avsnitt 9.13.2 medför artikel 7 att en fullständig miljöbedömningsprocess ska äga rum i relation till den andra staten. Enligt vår uppfattning är det normalt inte meningsfullt att begränsa miljöbedömningsprocessen nationellt, men sedan tvingas genomföra den fullt ut mot det andra landet. Dessutom finns det krav på att allmänheten i de länder som deltar i det gränsöverskridande samrådet ska ha samma möjligheter att delta. Att inskränka möjligheten för den egna allmänheten att delta, men låta det andra landets allmänhet delta är sannolikt inte i överensstämmelse med internationell rätt.
Processen för beslut om undantag
Vår bedömning är att prövningsmyndigheten som utgångspunkt i samband med granskningen av om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, eller vid avgränsningen av en miljökonsekvensbeskrivning, får undanta en verksamhet eller åtgärd från kravet på en specifik miljöbedömning om genomförandet av miljöbedömningen skulle få negativ inverkan på verksamhetens eller åtgärdens syfte och verksamheten eller åtgärden bedöms tillgodose ett allmänt intresse av synnerlig vikt. I övrigt utgår vi ifrån Regeringsprövningsutredningens förslag och till stora delar de motiv som den för fram kring utformningen av processen. Exempelvis bedömer vi också att det är rimligt att frågan om undantag från kravet
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1241
på en specifik miljöbedömning bör initieras av verksamhetsutövaren. Det är verksamhetsutövaren som förfogar över en tillståndsansökan för en verksamhet eller åtgärd, och det är främst verksamhetsutövaren som kan bedöma om det med hänsyn till syftet med verksamheten eller åtgärden finns anledning att aktualisera frågan om undantag. Mot bakgrund av detta bör verksamhetsutövaren själv få avgöra om den vill utnyttja möjligheten till undantag.
129
Överklaga tillståndsbeslutet
En skillnad från Regeringsprövningsutredningens förslag är att i vårt förslag kommer inte endast regeringen pröva undantag och efterföljande tillstånd. Inom ramen för den process som Regeringsprövningsutredningen föreslog går det endast att överklaga tillståndet som en rättsprövning till Högsta förvaltningsdomstolen. Det medför att överprövningen blir begränsad och sker endast i ett steg.
Om det i stället är prövningsmyndigheten som prövar tillståndet kan detta överklagas i två steg, först till mark- och miljödomstolen och sedan till Mark- och miljööverdomstolen. Det riskerar att medföra att den skyndsamma process som prövningsmyndigheten kan bidra till i första instans riskeras att förlängas och själva syftet med en snabb process går om intet.
Regeringsprövningsutredningen föreslog att de begränsade möjligheter som rättsprövningen medför kunde hanteras genom tidsbegränsade tillstånd om fyra år. Regeringsprövningsutredningen argumenterade för att fyra år är en rimlig tid för denna typ av tillstånd eftersom det ger verksamhetsutövaren möjlighet att söka ett långsiktigt tillstånd under denna tid. Regeringsprövningsutredningen utgick ifrån att anledningen till att ett undantag från miljöbedömningsprocessen aktualiseras är behovet av att skyndsamt få verksamheten eller åtgärden på plats, oavsett om det rör sig om försvaret, civila olyckor eller andra åtgärder eller verksamheter.
Om det är Miljöprövningsmyndigheten som ansvarar för tillståndsprocessen kan det första beslutet sannolikt komma relativt snabbt, särskilt om verksamhetsutövaren och prövningsmyndigheten har en nära och aktiv kontakt under den inledande fasen så att prövningsunderlaget kan bli fullständigt så snabbt som möjligt.
129 Se SOU 2024:11 s. 403.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1242
Vi bedömer att om tillståndet begränsas till fyra år och verkställighet som utgångspunkt ska ges i dessa situationer finns det goda möjligheter för de som har synpunkter på beslutet att framföra dessa inom ramen för den efterföljande tillståndsprocessen. Svårigheten är så klart om det rör sig om irreversibla åtgärder. Här får prövningsmyndigheten göra en bedömning från fall till fall. Vid civila olyckor eller översvämningar som inte gått att förutse kan det behöva genomföras irreversibla åtgärder för att hantera att exempelvis ett vattendrag sprängt sin fåra och rinner in i ett samhälle.
Kriterier för undantagen
Kriteriet i undantaget i artikel 1.3 MKB-direktivet är att medlemsstaten bedömer att kravet på en specifik miljöbedömning skulle inverka negativt på syftet med projektet. Kriteriet är samma för försvar som för civila olyckor och kriser. Enligt kommissionens vägledning måste medlemsstater som tillämpar detta undantag visa att tillämpningen av direktivet skulle vara kontraproduktivt i relation till möjligheten att uppnå syftet med projektet.
130
Syftet med
direktivet är projekt som kan antas medföra betydande miljöpåverkan ska omfattas av ett krav på tillstånd och att det ska göras en bedömning av miljöpåverkan. I och med att det finns många andra EU-rättsakter, såsom industriutsläppsdirektivet och vattendirektivet, som har krav på tillstånd är vår bedömning att undantaget i MKB-direktivet inte generellt går att använda avseende kravet på tillstånd, däremot kan det användas för miljöbedömningsprocessen. Samtidigt, såsom Regeringsprövningsutredningen anger, finns det i anslutning till andra tillståndskrav inom EU-rätten också krav om tillräckliga underlag. Det medför att undantaget i artikel 1.3 i huvudsak kan sägas omfatta processen som sådan och i vissa avseenden vilka uppgifter som krävs för att bedöma om tillstånd kan ges för fyra år.
Enligt artikel 2.4 är en förutsättning för undantag att en tillämpning av MKB-direktivets bestämmelser skulle få en betydande negativ inverkan på verksamhetens eller åtgärdens syfte, och undantaget ska endast tillämpas i undantagsfall. Enligt kommissionens vägledning
130 Se Kommissionens tillkännagivande, Vägledning om tillämpningen av undantag enligt direktivet om miljökonsekvensbedömning (Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU, ändrat genom direktiv 2014/52/EU) – artiklarna 1.3, 2.4 och 2.5 (2019/C 386/05).
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1243
innebär detta att det ska vara omöjligt att uppfylla de fullständiga kraven i direktivet utan att syftet med projektet äventyras. Dessutom ska fortfarande målen med MKB-direktivet fortfarande uppnås. Medlemsstaterna ska även
• undersöka om någon annan form av bedömning skulle vara lämplig, och
• se till att uppgifter som erhållits genom en sådan annan form av bedömning, uppgifter om beslutet att bevilja undantag samt skälen för detta görs tillgängliga för den berörda allmänheten.
EU-domstolen har även uttryckt att för att räknas som ett undantagsfall enligt artikel 2.4 måste medlemsstaten visa att risken för de konsekvenser som verksamheten eller åtgärden ska avhjälpa är rimligt sannolik och brådskande.
131
Kommissionen framhåller i sin vägledning att undantag enligt artikel 2.4 innebär avsteg från allmänna bestämmelser och att de därmed ska tillämpas restriktivt för exceptionella situationer.
132
Avseende undantagen både enligt artikel 1.3 och 2.4 är det också av stor vikt att se att EU-domstolens fasta rättspraxis anger att den här typen av bestämmelse ska ha en enhetlig tolkning inom hela unionen även om de finns på direktivsnivå.
133
En svensk tolkning
som inte är i överenstämmelse med EU-domstolens eller en gemensam förståelse inom resten av unionen bör undvikas.
Vilka typer av situationer omfattas
Regeringsprövningsutredningen redogör för i vilka typer av situationer som undantag har meddelats i andra länder. Vi hänvisar till denna beskrivning samt till vår sammanfattande beskrivning i avsnitt 9.6.3.
134
131 Se EU-domstolens dom i mål C-411/17 p. 101 och 102. 132 Se kommissionens tillkännagivande, Vägledning om tillämpningen av undantag enligt direktivet om miljökonsekvensbedömning (Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU, ändrat genom direktiv 2014/52/EU) – artiklarna 1.3, 2.4 och 2.5 (2019/C 386/05). Se även EU-domstolens dom i målen C-287/98 p. 49 och C-435/97 p. 65. 133 Se exempelvis EU-domstolens dom i målen C-201/02 p. 37 och C-327/82 p. 11. 134 Se SOU 2024:11 exv. s. 469.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1244
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 6 kap.27 a–27 c §§miljöbalken och 17 kap. 4 b § miljöbalken samt 14 b–14 j §§miljöbedömningsförordningen.
14.8.6 Övergripande om stegen i den specifika miljöbedömningen
Förslag: Nuvarande beskrivning av stegen i den specifika miljö-
bedömningen i 6 kap. 28 § miljöbalken tydliggörs, kompletteras och placeras i kronologisk ordning.
Nytt är att det tydliggörs att Miljöprövningsmyndigheten är den myndighet som ansvarar för myndighetsuppgifterna inom ramen för den specifika miljöbedömningen hela vägen fram till det att miljöbedömningen ska slutföras när tillståndsfrågan avgörs. Först i detta avslutande steg kan annan myndighet vara aktuell för att slutföra miljöbedömningen om verksamheten eller åtgärden är tillståndspliktig enligt annan lag än miljöbalken.
Nytt är också att den specifika miljöbedömningen inleds med att den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden begär ett yttrande av Miljöprövningsmyndigheten om omfattning och detaljeringsgrad av miljökonsekvensbeskrivningen och att Miljöprövningsmyndigheten ska yttra sig över miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad som en följd av denna begäran.
Nytt är också att Miljöprövningsmyndigheten ska meddela en motiverad slutsats innan eller i samband med att tillståndsfrågan avgörs.
I 6 kap. 28 § miljöbalken finns i dag en beskrivning av vad en specifik miljöbedömning innebär. Av bestämmelsen framgår att den specifika miljöbedömningen för det första ska innebära att den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska samråda om hur en miljökonsekvensbeskrivning ska avgränsas (avgränsningssamråd), ta fram en miljökonsekvensbeskrivning och ge in miljökonsekvensbeskrivningen till den som prövar tillståndsfrågan. För det andra ska den specifika miljöbedömningen innebära att den som prövar tillståndsfrågan ger tillfälle till synpunkter på miljökonsekvensbeskrivningen och slutför miljöbedömningen.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1245
I det här avsnittet beskrivs översiktligt processen för en specifik miljöbedömning enligt vårt förslag och i de efterföljande avsnitten beskriver vi närmare de olika stegen.
Med utgångspunkt i våra övriga förslag avseende 6 kap. miljöbalken bedömer vi att 6 kap. 28 § miljöbalken behöver revideras. Vår utgångspunkt är att bestämmelsen bör spegla den process för miljöbedömning av tillståndspliktiga verksamheter och åtgärder som finns i. Det är också denna process som återges i de nya rättsakterna, såsom exempelvis i EU-förordningen om netto-nollteknik (se exempelvis artiklarna 9.4, 9.5, 10.1 och 10.3 i EU-förordningen om netto-nollteknik). Se avsnitt 14.8.2 för en redogörelse av innehållet i aktuella artiklar i MKB-direktivet och EU-förordningen.
Omsatt till svenska förhållanden och med utgångspunkten att stegen bör beskrivas i kronologisk ordning gör vi bedömningen att den specifika miljöbedömningen bör innehålla följande steg.
• Den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden begär ett yttrande av Miljöprövningsmyndigheten om omfattning och detaljeringsgrad av miljökonsekvensbeskrivningen.
• Miljöprövningsmyndigheten yttrar sig över miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad.
• Den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden tar fram en miljökonsekvensbeskrivning och ger in den till Miljöprövningsmyndigheten.
• Miljöprövningsmyndigheten kungör att ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen finns för samråd.
• Miljöprövningsmyndigheten meddelar en motiverad slutsats.
• Prövningsmyndigheten slutför miljöbedömningen när tillståndsfrågan avgörs.
Miljöprövningsmyndigheten bör alltså, efter en begäran, i ett särskilt yttrande motivera den omfattning och detaljeringsgrad som miljökonsekvensbeskrivningens ska ha. Det bör, precis som i dag, ligga på verksamhetsutövaren att därefter ta fram en miljökonsekvensbeskrivning med utgångspunkt i Miljöprövningsmyndighetens yttrande. Det är sedan denna miljökonsekvensbeskrivning tillsammans med ansökan om tillstånd som Miljöprövningsmyndigheten
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1246
bör kungöra för samråd med bl.a. allmänheten. Detta är i linje med artikel 6.2 och 6.3 i MKB-direktivet. Efter det att samråd har ägt rum ska Miljöprövningsmyndigheten avge en motiverad slutsats. Prövningsmyndigheten bör därefter avsluta miljöbedömningsprocessen inför beslut om miljötillstånd eller annat tillstånd. De respektive stegen beskrivs närmare i avsnitten 14.8.7–14.8.12.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 6 kap. 28 § miljöbalken.
14.8.7 Begäran om avgränsningsyttrande avseende miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsnivå
Förslag: Nuvarande avgränsningssamråd ersätts av ett avgräns-
ningsyttrande från Miljöprövningsmyndigheten. Yttrandet ska föregås av en begäran om yttrande av den som avser att ansöka om miljötillstånd, ändringstillstånd eller tillstånd eller annat tillåtande enligt annan författning. Begäran ska innehålla de uppgifter som myndigheten behöver för att kunna avge ett avgränsningsyttrande.
Miljöprövningsmyndigheten ska ge berörda myndigheter 30 dagar att inkomma med synpunkter på uppgifterna i begäran.
Miljöprövningsmyndigheten ska, inom 45 dagar från det att begäran inkom till myndigheten, skriftligen yttra sig över vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla för att kunna ligga till grund för den fortsatta miljöbedömningen. På motsvarande sätt som i dag ska avgränsningsyttrandet lämnas till den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden. Yttrandet är inte bindande.
Inledning
Det som i dag betecknas som avgränsningssamråd regleras i 6 kap.29–32 §§miljöbalken. Syftet med avgränsningssamrådet är att ta fram en avgränsning av miljökonsekvensbeskrivningen, dvs. vad
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1247
den ska belysa och vilken omfattning den ska ha. Av 6 kap. 30 § miljöbalken går att utläsa att avgränsningssamrådet är ett fullt samråd som ska ske med länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten eller åtgärden samt med de övriga statliga myndigheter, de kommuner och den allmänhet som kan antas bli berörda av verksamheten eller åtgärden. Om verksamheten eller åtgärden kan medföra gränsöverskridande påverkan ska även det påverkade landet bjudas in till samrådet. Det andra landets allmänhet ska ha samma förutsättningar att delta som allmänheten i värdlandet för verksamheten eller åtgärden, vilket är ett krav både i MKB-direktivet och Esbokonventionen.
Som vi har beskrivit i avsnitten 9.7.3 och 9.13 finns det inget krav på avgränsningssamråd i MKB-direktivet eller i övrig internationell rätt. I MKB-direktivet ställs endast krav på att den ansvariga myndigheten ska samråda med berörda myndigheter om ett yttrande om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad ska avges (artikel 5.2). Det svenska genomförandet syftar, vad vi förstår, i stället till att svara på ett annat krav i MKBdirektivet, dvs. att den berörda allmänheten i ett tidigt skede ska kunna delta i beslutsprocessen, senast så snart som information rimligen kan lämnas (artikel 6.2). Enligt EU-kommissionens vägledning är detta också ”good practice”. Även om nuvarande reglering har tillkommit i ett gott syfte kan vi konstatera att kritiken mot avgränsningssamrådet och det underlag som ligger till grund för det är omfattande både från verksamhetsutövare, myndighetsföreträdare och representanter från allmänheten (se beskrivning i avsnitten 9.7.3 och 9.9.3).
Avgränsningssamrådets roll
Vi beskriver kraven på samråd med allmänheten i MKB-direktivet och Århuskonventionen i avsnitt 9.9.1. Dessutom analyserar vi på ett generellt plan hur det svenska genomförandet förhåller sig till de krav på allmänhetens deltagande som finns inom EU-rätten och Esbokonventionen i avsnitten 9.7, 9.9, 9.13.1 och 9.13.7.
Vad vi förstår ifrågasätts det av vissa aktörer om nuvarande process innebär en effektiv användning av allmänhetens tid. Det har också ifrågasatts om samrådet sker i ett för tidigt skede av proces-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1248
sen för att det ska leda till ett effektivt och meningsfullt deltagande för allmänheten. Det som har förts fram som positivt med avgränsningssamrådet är att tidiga samråd kan medföra att verksamhetsutövaren kan göra bättre bedömningar kring vilka risker det finns med ett projekt och tidigt vidta åtgärder för att undvika olika konsekvenser. Dessutom har det förts fram att det för större acceptans för projektet kan vara klokt att ha samråd så tidigt som möjligt i processen. Ett tidigt samråd förs också fram som en förutsättning för att kunna beakta synpunkter på utformning och lokalisering av en verksamhet, liksom på utformningen av ansökningshandlingarna. Om allmänheten inte deltar i processen med att bestämma omfattningen och detaljeringsgraden av miljökonsekvensbeskrivningen finns det helt enkelt en högre risk för att verksamhetsutövaren behöver komplettera miljökonsekvensbeskrivning i ett senare skede. Detta kan i sin tur kräva omtag kring framför allt det offentliga samrådet. Samtidigt kan vi konstatera att krav på kompletteringar av miljökonsekvensbeskrivningen i dag är vanligt förekommande trots att processen har föregåtts av ett avgränsningssamråd.
I Finland finns en motsvarighet till det svenska avgränsningssamrådet. Kraven på underlaget är dock högre i detta skede av processen i Finland än vad som är brukligt vid svenska avgränsningssamråd. Det innebär att allmänheten i Finland har ett mer omfångsrikt och detaljerat underlag att lämna synpunkter på. Allmänheten har i Finland 30 dagar på sig att inkomma med synpunkter och NTM-centralen (MKB-ansvarig myndighet) bestämmer hur och när detta samråd ska äga rum. I Danmark sker en digital kungörelse av avgränsningsunderlaget och allmänheten har 30 dagar på sig att inkomma med skriftliga synpunkter som lämnas in på samma webbplats som avgränsningsunderlaget publiceras. Såvitt vi känner till finns inte samma kritik avseende samråden i Finland och Danmark. Däremot har Finland, i samband med gränsöverskridande samråd med Sverige, och på sätt som vi beskriver i avsnitt 9.13.7, fört fram att det finns brister i underlaget i samband med det svenska avgränsningssamrådet. Vid gränsöverskridande samråd med Danmark har förts fram att de överhuvudtaget har svårt att förstå den svenska processen eftersom den i hög grad skiljer sig från den som anges i MKB-direktivet m.fl. internationella rättsakter.
Vi bedömer att den svenska processen i samband med avgränsning av miljökonsekvensbeskrivningen behöver effektiviseras.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1249
Myndighetsrollen
När vi jämför det svenska avgränsningssamrådet med de danska och finska motsvarigheterna sticker myndighetsrollen ut. I Danmark och Finland har myndigheterna ett mycket större ansvar för att säkerställa att de underlag som verksamhetsutövaren tar fram uppfyller de kriterier som finns på underlag inför avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningen, men även inför senare samråd. I våra grannländer är det samma myndighet som ska uppbära kompetensen att granska och även sedermera påtala vad som ska kompletteras. I den svenska processen ligger ansvaret för avgränsningssamrådet på den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden. Berörda myndigheter, i första hand länsstyrelsen, har en mer passiv roll i bakgrunden. Det gör det svårt för myndigheten att ställa krav på samrådsunderlaget även om länsstyrelsen ska verka för att innehållet i den kommande miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för tillståndsprövningen och att se till att andra länder involveras när ett gränsöverskridande samråd behöver hållas enligt 6 kap. 33 § miljöbalken. Risken för att avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningen ifrågasätts vid efterföljande tillståndsprövning är således överhängande. I och med att den kritik som riktas mot det svenska avgränsningssamrådet av både myndighetsföreträdare och verksamhetsutövare inte verkar finnas på samma sätt i våra grannländer går det inte att utesluta att det tydligare myndighetsansvaret i Finland och Danmark kan utgöra en delförklaring. Vi gör bedömningen att ett tydligare myndighetsansvar för frågan om avgränsning av miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad bör införas också i Sverige.
Allmänhetens deltagande när miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad bestäms
Vi kan notera att våra analyser i kapitel 9 visar att det saknas välmotiverade argument i förarbetena för hur det svenska genomförandet förhåller sig till de krav som finns kring allmänhetens deltagande. Utgångspunkten verkar vara att om enskilda som är särskilt berörda och den berörda allmänheten kommer in tidigt i miljöbedömningsprocessen så uppfyller Sverige de formella krav
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1250
som finns kring samråd med allmänheten. Det är visserligen så att den berörda allmänheten på ett tidigt stadium ska få reella möjligheter att delta i beslutsprocesserna på miljöområdet och detta ska äga rum innan den ansvariga myndigheten fattar ett beslut om ansökan om tillstånd, dvs. när alla alternativ står öppna (artikel 6.4 MKB-direktivet). I den nuvarande svenska processen skulle det på så sätt räcka med att allmänheten får yttra sig efter att prövningsmyndigheten har kungjort ansökan och miljökonsekvens-beskrivningen för att uppfylla just detta kriterium (se 6 kap. 39 § MB).
MKB-direktivet och Århuskonventionen kräver inte endast tidigt deltagande utan också att detta deltagande ska vara effektivt och ändamålsenligt för allmänheten och enskilda (artikel 6.2 i både MKB-direktivet och Århuskonventionen). För att se till att den berörda allmänheten på ett effektivt sätt ska kunna delta i beslutsprocesser på miljöområdet ska allmänheten informeras elektroniskt och på annat lämpligt sätt om bl.a. ansökan om tillstånd och om var exempelvis miljökonsekvensbeskrivningen finns tillgänglig senast så snart som informationen rimligen kan lämnas (artikel 6.2 MKBdirektivet). Samma kriterier finns i industriutsläppsdirektivet (se artikel 24 och bilaga IV till industriutsläppsdirektivet). MKB-direktivet anger här bara den berörda allmänheten, men enligt Århuskonventionen ska också enskilda informeras direkt när så är lämpligt (artikel 6.2 Århuskonventionen). I den svenska, icke officiella versionen av Århuskonventionen, står det ”i förekommande fall”, medan de officiella versionerna av konventionen (engelska, ryska och franska) innehåller ett uttryck som kan uttryck som kan översättas till ”när så är lämpligt”, även om uttrycken är snarlika. Sammantaget innebär kraven enligt vår bedömning att ansökan om tillstånd och miljökonsekvensbeskrivningen bör finnas tillgängliga när allmänheten och enskilda ska informeras. Det är dessutom först när den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd har tagit fram en miljökonsekvensbeskrivning utifrån den ansvariga myndighetens yttrande som MKB-direktivets och Århuskonventionens krav aktualiseras.
Det finns på så sätt inget krav på att allmänheten eller enskilda som är särskilt berörda ska delta i processen med att bestämma miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad.
Det ska i sammanhanget påminnas om att Århuskonventionen uppmanar parterna till konventionen att, när så är lämpligt, upp-
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1251
muntra potentiella sökande att innan de ansöker om tillstånd utreda vilken del av allmänheten som berörs, inleda diskussioner med den och informera om syftet med sin ansökan (artikel 6.5 Århuskonventionen). Detta är dock inte något som följer av EU-rätten och vi gör inte bedömningen att ett sådant krav behöver ställas i svensk rätt. Det finns dock inget som hindrar sökanden från att ta sådana kontakter med berörd allmänhet som en del i förarbetet inför tillståndsprocessen.
Ett annat argument som har framförts emot att begränsa allmänhetens deltagande när miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad ska bestämmas är att Sevesolagstiftningen ställer krav på tidigt samråd med allmänheten. Vi har dock inte kunnat identifiera några krav på Sevesosamrådet som är mer långtgående än de krav som MKB-direktivet och Århuskonventionen ställer. Precis som i dessa två tidigare nämnda rättsakter ska information lämnas så snart som rimligen kan ske, utifrån samma kriterier som har beskrivits ovan, dvs. ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen ska finnas.
Det är möjligt att det i vissa fall kan vara först när allmänheten har fått ta del av ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen som de sista delarna av den senare kan färdigställas. Det finns som sagt inget som hindrar att verksamhetsutövaren samråder med allmänheten tidigare trots att detta inte är ett lagstadgat krav. Det åligger verksamhetsutövaren att ta fram ett fullständigt underlag som håller för samråd och visar det sig att prövningsmyndigheten efter samrådet inte kan författa en motiverad slutsats ska prövningsmyndigheten förelägga den som avser att genomföra verksamheten eller vidta åtgärden att komplettera och vid behov genomföra samrådet igen (se förslag i avsnitt 14.8.9).
Det finns samtidigt en komplicerande EU-rättslig bestämmelse i revideringen av förnybartdirektivet (se artikel 16b.2) som anger att den behöriga myndigheten ska avge ett yttrande om omfattningen av och detaljnivån för den information som projektexploatören ska lämna i miljökonsekvensbeskrivningen, vars omfattning inte får utökas därefter. Bestämmelsen riktar sig till den berörda myndigheten. Begränsningen återfinns inte i EU-förordningarna om nettonollteknik samt kritiska och strategiska råmaterial och frågan är om bestämmelsen kan anses vara i överensstämmelse med bl.a. MKBdirektivet och den praxis som har utvecklats av EU-domstolen
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1252
inom detta område. Går det exempelvis att godta en miljökonsekvensbeskrivning om det senare visar sig att hänsyn inte har tagits till exempelvis miljökvalitetsnormer för vatten eller gränsöverskridande miljöeffekter. En sådan process skulle därigenom också begränsa allmänhetens möjligheter att ifrågasätta miljökonsekvensbeskrivningen. Den motiverade slutsatsen är inte heller begränsad till att belysa den betydande miljöpåverkan som enbart följer på en miljökonsekvensbeskrivning, om denna exempelvis skulle visa sig vara uppenbart felaktigt avgränsad (se artikel 5.3 c i MKB-direktivet). Prövningsmyndigheten som avgör ärendet är på samma sätt inte heller begränsad till att bedöma om verksamheten eller åtgärden är tillåtlig baserad på en miljökonsekvensbeskrivning som inte når upp till de krav som EU-rätten som helhet ställer på en sådan beskrivning.
Sammanfattningsvis är vår bedömning att det nuvarande avgränsningssamrådet bör slopas och ersättas av ett yttrande från Miljöprövningsmyndigheten om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad. Yttrandet bör följa på en begäran om sådant yttrande från den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden. Miljöprövningsmyndigheten bör utforma yttrandet efter att länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och andra berörda myndigheter har getts tillfälle att inkomma med synpunkter över det underlag som inlämnats från den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden. Skillnaden jämfört med i dag blir dels att den s.k. MKB-myndigheten får ett tydligare ansvar, dels att något samråd inte måste genomföras med allmänheten i detta skede.
Som vi nämnde ovan noterar vi att både Finland och Danmark har alternativa former för att involvera allmänheten även i detta tidiga skede. I Danmark och Finland publiceras exempelvis utkastet till miljökonsekvensbeskrivning på en offentlig webbplats där allmänheten och även myndigheter kan logga in och lämna sina synpunkter kring vilken omfattning och detaljeringsgrad som krävs. I Finland publiceras alla efterföljande dokument på samma webbplats och både allmänheten och myndigheter kan där följa processen både före och efter samrådet.
Eftersom vårt uppdrag är att tydliggöra och föreslå en reglering som inte är mer långtgående än den som EU-rätten kräver gör vi bedömningen att svensk rätt inte bör ställa krav på samråd med allmänheten i detta skede. Däremot gör vi bedömningen att en
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1253
transparent process där bl.a. ansökan inklusive miljökonsekvensbeskrivningen är tillgänglig elektroniskt bör genomföras även i Sverige (se förslag i avsnitt 14.11). Detta kommer i sin tur att möjliggöra ett tidigt deltagande för intresserad allmänhet.
Underlag för yttrande
Precis som i nu gällande rätt bedömer vi att det är den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan som bör se till att ett tillräckligt bra underlag tas fram i varje steg i miljöbedömningsprocessen. Underlaget bör lämnas till prövningsmyndigheten som i sin tur, i dialog, med den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd, ska verka för att innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för tillståndsprövningen. När granskningen följer på en ansökan om igångsättningsbesked följer detta av bestämmelserna om krav på ansökans innehåll i 3 kap. miljöprövningsförordningen.
För att det ska vara möjligt för prövningsmyndigheten att kunna yttra sig om miljöeffekterna och att yttrandet ska få den viktiga roll som det är tänkt att ha enligt MKB-direktivet och även bl.a. EUförordningarna om kritiska och strategiska råmaterial samt nettonollteknik behöver underlaget uppfylla de ska-krav som framgår av 6 kap. 29 § miljöbalken (se även 8–9 §§ MBF). Detta gäller i synnerhet projektets specifika egenskaper, däribland dess lokalisering och tekniska kapacitet, och den miljöpåverkan det antas medföra (jfr artikel 5.2 i MKB-direktivet). Miljöprövningsmyndigheten bör ha en dialog med den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd så att miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för tillståndsprövningen.
Båda EU-förordningarna hänvisar till artikel 5.1 i MKB-direktivet vars andra stycke syftar till att säkerställa en rättssäker process som ska möjliggöra att den som vill genomföra en verksamhet eller vidta en åtgärd ska känna sig trygg i att en miljökonsekvensbeskrivning baserat på yttrandet leder till en beskrivning som är förenlig med de krav som finns.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1254
Tidsfrist för yttrandet
I tidigare nämnda EU-förordningar står det att den gemensamma kontaktpunkten ska säkerställa att yttrandet utfärdas så snart som möjligt och senast 45 dagar från det datum då projektägaren lämnade in sin begäran om ett yttrande (artikel 12.1 i EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial samt artikel 10.1 i EU-förordningen om netto-nollteknik). Till skillnad från nämnda EU-förordningar finns det ingen tidsfrist i MKB-direktivet avseende när myndigheten ska lämna sitt yttrande (artikel 5.2). Vi gör bedömningen att det är rimligt och lämpligt att en sådan tidsfrist bör införas generellt för alla ärenden där en sådan granskning ska göras. Tiden för Miljöprövningsmyndigheten att yttra sig om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad bör, på motsvarande sätt som anges i aktuella EU-förordningar, vara 45 dagar från det att begäran inkom. Yttrandet bör inte få överklagas särskilt. Detta motsvarar kraven i gällande rätt, där länsstyrelsen ska redovisa en bedömning om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och avgränsning efter en dialog med den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden (se 6 kap. 32 § första stycket MB).
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 6 kap.29–32 §§miljöbalken och 8–13 §§miljöbedömningsförordningen.
14.8.8 Miljökonsekvensbeskrivningens innehåll och omfattning tydliggörs
Förslag: Nuvarande krav på en redogörelse i miljökonsekvens-
beskrivningen avseende länsstyrelsens bedömning om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad ersätts av Miljöprövningsmyndighetens motsvarande avgränsningsyttrande som ska ingå i miljökonsekvensbeskrivningen.
I 6 kap.35–37 §§miljöbalken och 15–19 §§miljöbedömningsförordningen regleras i dag vad som ska beaktas när en miljökonsekvensbeskrivning ska tas fram. EU-kommissionen har ifrågasatt
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1255
det svenska genomförandet i detta avseende och menade att bestämmelserna om vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla inte fullt ut motsvarade direktivets krav. Regeringen har svarat kommissionen och i huvudsak framfört att de skillnader som finns mellan det svenska genomförandet och MKB-direktivet i detta hänseende beror på att språkbruket i direktivet inte överensstämmer med de termer och uttryck som används i svensk lagstiftning och språkbruk. Termerna och uttrycken i direktivet har därför behövt anpassas för att vara så tydligt som möjligt för svenska förhållanden. Vad vi känner till har EU-kommissionen inte återkommit i denna fråga efter regeringens förklaring.
I och med att vi föreslår att Miljöprövningsmyndigheten ska överta länsstyrelsens ansvar som s.k. MKB-myndighet och därmed ansvara för att yttra sig om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad behöver 6 kap. 35 § 8 miljöbalken ändras så att det framgår att det är Miljöprövningsmyndighetens yttrande som ska ingå i miljökonsekvensbeskrivningen och inte länsstyrelsens bedömning.
I enlighet med våra förslag avseende granskning av en verksamhets eller åtgärds betydande miljöpåverkan i avsnitt 14.8.4 och avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningen i avsnitt 14.8.7 finns vidare skäl för att omformulera 6 kap. 35 § 8 miljöbalken så att det framgår att redogörelsen ska innehålla uppgift om samråd har skett innan ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen lämnades till prövningsmyndigheten. Det kan då antingen handla om frivilliga samråd på initiativ av den som avser att genomföra en verksamhet eller vidta en åtgärd eller ett gränsöverskridande samråd inför Miljöprövningsmyndighetens avgränsningsyttrande. Det kan även vara så att det inte räcker med ett offentligt samråd och då bör miljökonsekvensbeskrivningen inför nästkommande samråd redovisa resultatet av föregående samråd.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 6 kap. 35 § miljöbalken.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1256
14.8.9 Ett offentligt samråd
Förslag: När prövningsmyndigheten har bedömt att en ansökan
om tillstånd är fullständig ska myndigheten samråda om ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen genom att kungöra och tillgängliggöra handlingarna. Både allmänheten och berörda myndigheter och kommuner ska ges en skälig tid om minst 30 dagar att yttra sig över ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen.
Utöver nuvarande uppgifter ska kungörelsen innehålla upplysningar om ett samrådsmöte ska hållas med den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden och i så fall tid och plats för sådant möte. Kungörelsen ska också innehålla upplysning om till vem och i vilket format skriftliga synpunkter kan lämnas.
Om kungörelsen görs i ett ärende om miljöprövning enligt 20 kap. miljöbalken ska kungörelsen också innehålla sådana uppgifter som i dag finns med vid en kungörelse enligt 22 kap. miljöbalken.
När ett samrådsmöte har hållits ska den som avser att vidta en åtgärd eller bedriva en verksamhet sammanställa och bemöta inkomna synpunkter från mötet i en samrådsredogörelse. Om det av kungörelsen framgår att skriftliga synpunkter ska lämnas till den som avser att vidta en åtgärd eller bedriva en verksamhet och inte enbart till Miljöprövningsmyndigheten ska även sådana synpunkter bemötas i samrådsredogörelsen. Samrådsredogörelsen ska lämnas till Miljöprövningsmyndigheten.
Om Miljöprövningsmyndigheten efter samrådet bedömer att miljökonsekvensbeskrivningen saknar sådana uppgifter som behövs för att myndigheten ska kunna avge en motiverad slutsats om verksamhetens eller åtgärdens betydande miljöpåverkan får myndigheten förelägga den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden att, inom viss tid, inkomma med sådana uppgifter. Om miljökonsekvensbeskrivningen ändras väsentligt efter en sådan komplettering får prövningsmyndigheten se till att ett nytt offentligt samråd hålls.
Regeringen får meddela närmare föreskrifter om hur kungörelse ska ske och om underrättelse till särskilt berörda.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1257
Inledning
Dagens samråd enligt 6 kap. 39 § miljöbalken inträffar vid tillståndsprövning enligt miljöbalken normalt när prövningsmyndigheten har bedömt att miljökonsekvensbeskrivningen kan läggas till grund för den fortsatta miljöbedömningen och därför kungörs ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen.
Som vi anger i avsnitt 14.9 finns det mycket synpunkter, i första hand från verksamhetsutövare, på den process som både föregår och följer på detta samråd. Synpunkterna handlar både om det s.k. kompletteringsträsket i förhållande till ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen och problematiken med att besked om bedömningen av om ansökan respektive miljökonsekvensbeskrivningen är fullständig ges först i samband med att tillståndsärendet avgörs. Att prövningsmyndigheten ofta begär flera kompletteringar av ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen både innan och efter kungörelsen av tillståndsansökan har ända sedan 2003 påtalats som en utmaning.
135
Utöver att processen ibland upplevs som utdragen kan vi
konstatera att sena kompletteringar gör att MKB-direktivets krav på att samrådet ska ske först när det finns ett sammanhållet underlag inte efterlevs (se artikel 6.2 och 6.3 i MKB-direktivet, se även avsnitten 9.8.1 och 9.9.1). Enligt EU-domstolen måste allmänheten kunna göra sig en tydlig bild av ett projekts inverkan på miljön för att kunna avgöra om relevanta skyldigheter har iakttagits. Kan inte allmänheten förbereda sig för deltagande vid beslutsprocessen på grund av att dokumentationen är ofullständig, eller uppgifter har sammanställts på ett icke sammanhängande sätt, då är inte kraven enligt artikel 6 i MKB-direktivet uppfyllda (se även avsnitt 9.13.2 avseende gränsöverskridande samråd).
136
I avsnitten 14.8.4 och 14.8.7 föreslår vi att nuvarande undersöknings- respektive avgränsningssamråd slopas. I detta avsnitt redogör vi för våra överväganden om när krav på samråd med allmänheten bör ställas och hur ett sådant samråd bör genomföras.
135 Se SOU 2003:124 s. 20, 100 och 101. 136 Se EU-domstolens dom i mål C-535/18 p. 86.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1258
När bör samråd med allmänheten hållas?
Liksom i föregående avsnitt tar vi vår utgångspunkt i kraven inom EU-rätten för att bedöma när och hur ett samråd bör genomföras. Som vi har beskrivit i avsnitt 14.8.7 ställer EU-rätten krav på samråd med allmänheten först när den berörda allmänheten på ett effektivt kan delta i beslutsprocessen. Detta innebär att ansökan om tillstånd, liksom den däri ingående miljökonsekvensbeskrivningen ska finnas på plats (jfr artikel 6.2 i MKB-direktivet).
Enligt MKB-direktivet bör samråd med allmänheten om en ny eller ändrad verksamhet eller åtgärd dessutom ske först när miljökonsekvensbeskrivningen är av sådan kvalitet och omfattning att den når upp till de kriterier som direktivet ställer på ett sådant underlag (se artikel 6.1–6.4 i MKB-direktivet och beskrivning i avsnitt 9.9.1). I detta sammanhang kan noteras att det åligger den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd, oavsett om miljöbedömningen görs inom ramen för en ansökan om miljötillstånd enligt miljöbalken eller tillstånd enligt annan lag, att inför samrådet tillhandahålla uppgifter om bl.a. förstahandsalternativ och andrahandsalternativ avseende tänkt plats. Även skälen för det valda huvudalternativet bör anges. EU-domstolen har uttalat att detta krav gäller oavsett om alternativen ursprungligen har övervägts av exploatören, myndigheter eller om de lagts fram av berörda parter.
137
Med våra förslag framgår detta av de krav som ställs på tillståndsansökans innehåll (se förslag i avsnitt 14.9.3).
I de nya EU-förordningarna om kritiska och strategiska råmaterial samt netto-nollteknik ställs krav på myndigheten att lämna besked om när ansökan är fullständig och att den tidsfrist som gäller för dessa ärenden kopplas till denna tidpunkt. I avsnitt 14.9.7 föreslår vi att en bekräftelse om när en ansökan i ett ärende om miljöprövning är fullständig alltid bör lämnas.
För ärenden om miljötillstånd gör vi bedömningen att det är lämpligt att denna tidpunkt även är startskottet för när samrådet enligt 6 kap. 39 § miljöbalken bör ske. Vi gör vidare bedömningen att samrådet bör benämnas offentligt samråd för att skilja det från det gränsöverskridande samrådet enligt 6 kap. 33 § miljöbalken och från andra frivilliga samråd som den som avser bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd kan vilja genomföra.
137 Se EU-domstolens dom i mål C-461/17 p. 68 och 69.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1259
Vad bör ingå i kungörelsen?
Vi gör bedömningen att det offentliga samrådet enligt 6 kap. 39 § miljöbalken, precis som i dag, bör innebära att miljökonsekvensbeskrivningen kungörs och görs tillgänglig för allmänheten. För överensstämmelse med EU-rätten bör det av bestämmelsen framgå att även ansökan om tillstånd ska kungöras och tillgängliggöras.
MKB-direktivet tillhandhåller inga närmare bestämmelser om hur ett samråd med allmänheten och berörda myndigheter ska äga rum. Utan närmare bestämmelser om samråd med den berörda allmänheten, till exempel om samrådet bör ske skriftligen eller genom samrådsmöten, får fastställas av medlemsstaterna (se artikel 6.5 i MKB-direktivet).
Vi gör bedömningen att kungörelsen, precis som i dag (jfr 6 kap. 40 § MB), bör innehålla upplysningar om
• att verksamheten eller åtgärden omfattas av kraven på specifik miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken,
• vem som prövar tillståndsfrågan, till vem och inom vilken tid synpunkter kan lämnas,
• hur ny information i ärendet kommer att kungöras eller hållas tillgänglig, och
• om samråd med ett annat land ska ske.
Mot bakgrund av att vi föreslår att de nuvarande undersöknings- och avgränsningssamråden slopas och då dessa ofta innebär att allmänheten kan delta fysiskt vid ett samrådsmöte med den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden gör vi bedömningen att det kan vara lämpligt att ett fysiskt samrådsmöte hålls vid det offentliga samrådet. Om ett samrådsmöte ska hållas med den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden bör detta framgå av kungörelsen liksom tid och plats för sådant möte. Även om ett sådant möte hålls bör det vara möjligt att lämna skriftliga synpunkter.
• I avsnitt 10.4.7 analyserar vi huruvida nuvarande kungörelsebestämmelser överensstämmer med EU-rättsliga krav. I stort bedömer vi att nuvarande bestämmelser i dagens miljöbedömnings- och tillståndssystem som finns i bl.a. i 6 kap. miljöbalken,
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1260
22 kap. miljöbalken och 19 § industriutsläppsförordningen möjliggör att exempelvis den berörda allmänheten informeras elektroniskt och genom offentliga meddelanden eller på ett lämpligt sätt. Med vårt förslag till ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprocess slopas nuvarande 22 kap. miljöbalken samtidigt som ändringar föreslås i 6 kap. miljöbalken. Ändringarna medför behov av vissa förtydliganden i 6 kap. 40 § miljöbalken avseende vad en kungörelse om offentligt samråd ska innehålla. Om kungörelsen görs inom ramen för ett ärende om miljötillstånd bör kungörelsen därför i förekommande fall innehålla sådana uppgifter som i dag krävs vid en kungörelse enligt 22 kap. miljöbalken. Det handlar om en kortfattad redogörelse av ansökan och i ärenden om vattenverksamhet de fastigheter som kan beröras,
• en upplysning om verksamheten eller åtgärden omfattas av lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor,
• en upplysning om att information om innehavare av servitut, nyttjanderätt eller rätt till elektrisk kraft på en berörd fastighet behöver lämnas till Miljöprövningsmyndigheten, och
• en upplysning om inom vilken tid krav på ersättning behöver lämnas.
Dessutom bör delar av 22 kap.5 och 8 §§miljöbalken flyttas till miljöbedömningsförordningen för att säkerställa att kungörelse även fortsättningsvis delges samt att sakägare som inte varit kända innan kungörelse får möjlighet att yttra sig. I 22 kap. miljöbalken har det nyligen införts regler som innebär att kravet på förordnande av aktförvarare slopas. I stället för att handlingar i ett ärende eller mål om tillstånd enligt miljöbalken förvaras hos en utsedd aktförvarare ska akten hållas tillgänglig på en webbplats eller i en lokal (se 22 kap. 3 § första stycket 5 och 19 kap. 5 § 4 MB). På vilken webbplats eller i vilken lokal handlingarna ska hållas tillgängliga ska anges i kungörelsen. Syftet med ändringen är att göra bestämmelsen om kungörelse av en ansökan mer teknikneutral så att handlingarna även kan hållas tillgängliga på lämplig webbplats. Förslaget innebär även att aktförvarare i form av en fysisk person ersätts av att akten
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1261
vid behov kan förvaras på en specifik plats.
138
Vi bedömer att till-
gängligheten av ärenden som prövas av den föreslagna Miljöprövningsmyndigheten bör vara densamma. Nuvarande bestämmelse i 6 kap. 40 § första stycket 3 miljöbalken bör således förtydligas så att det av den framgår att kungörelsen bör innehålla uppgifter om på vilken webbplats eller i vilken lokal som miljökonsekvensbeskrivningen och andra handlingar i ärendet finns tillgängliga. I 20 § miljöbedömningsförordningen finns enligt nuvarande regler en bestämmelse som anger att en publik webbplats som tillhör den som prövar tillståndsfrågan är en lämplig webbplats för att kungöra miljökonsekvensbeskrivningen. Den bestämmelsen bör kompletteras på så sätt att nämnda webbplats även är lämplig för att tillgängliggöra andra handlingar i ärendet.
I syfte att göra handläggningen mer teknikneutral har det den 1 januari 2025 förts in bestämmelser som möjliggör för prövningsmyndigheten att bestämma i vilket format ansökningshandlingar och synpunkter på ansökan ska ges in (se 22 kap. 2 § första stycket och 10 första stycket MB). Beträffande formatet för ansökningshandlingarna har vi bedömt att den möjligheten bör behållas för Miljöprövningsmyndigheten och fört över den till bestämmelserna om ansökans innehåll och format i 3 kap. miljöprövningsförordningen, se avsnitt 14.9.3. Vi gör samma bedömning vad gäller formatet på de skriftliga synpunkter som lämnas över ansökan. Som vi har redogjort för ovan framgår möjligheten att lämna synpunkter på ansökan genom att det anges i kungörelsen. Vi bedömer därför att det lämpligen bör framgå av regleringen avseende kungörelsens innehåll att prövningsmyndigheten kan bestämma formatet för de skriftliga synpunkter som lämnas. Ska synpunkter lämnas digitalt bör detta således framgå av kungörelsen.
I 22 kap. 10 miljöbalken framgår även att domstolen kan begära att den som har lämnat synpunkter ska lämna en skriftlig sammanställning av dem. Bestämmelsen har ett nära samband med möjligheten för domstolen att kräva av sökanden att ge in en uppdaterad ansökan. Detta krav har vi bedömt bör kvarstå, men då utgå från de situationer när Miljöprövningsmyndigheten begär det, se avsnitt 14.9.3. Skälen för bestämmelserna om uppdaterad ansökan och sammanställning av synpunkter är att det ger ökad effektivitet och transpa-
138 Se prop. 2023/24:152, s. 89–91.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1262
rens inte minst för remissmyndigheterna.
139
Vår föreslagna process
innebär att berörda myndigheter ges möjlighet att lämna synpunkter på en ansökan om miljötillstånd dels i samband med den remittering som görs direkt när ansökan har inkommit (se förslag i avsnitt 14.9.4), dels i samband med det offentliga samrådet. Allmänhetens möjlighet att lämna synpunkter sker i huvudsak vid ett tillfälle, dvs. i samband med det offentliga samrådet. Lämnade synpunkter kommer efter det att sammanställas av sökanden i samrådsredogörelsen och därefter av Miljöprövningsmyndigheten i den motiverade slutsatsen. Tanken med vårt förslag i denna del är således att så länge ansökan inte ändras eller kompletteras med nytt material ska ytterligare synpunkter inte behöva lämnas. Vi bedömer därför att behovet av en sådan bestämmelse, som möjliggör krav på sammanställning av synpunkter på ansökan, inte behövs i vårt föreslagna prövningsförfarande. Den bestämmelsen bör därför upphävas utan att ersättas.
Samrådsmöte och samrådstid
Enligt nuvarande 6 kap. 39 § miljöbalken ska allmänheten ges en skälig tid om minst 30 dagar att yttra sig över miljökonsekvensbeskrivningen.
Vad utredningen förstår sker dagens avgränsningssamråd på olika sätt. Samrådet kan ske genom ett samrådsmöte där allmänheten och berörda myndigheter får möjlighet att ställa frågor och även lyfta otydligheter eller brister med miljökonsekvensbeskrivningen. Om det sker ett samrådsmöte eller flera skiljer sig också åt. Andra samrådsmetoder kan vara att projekt ställs ut på en offentlig plats under samrådstiden och att muntliga utlåtanden välkomnas under tiden. I vissa sammanhang genomförs samrådsmötet digitalt. Det finns inget som hindrar att flera samrådsmöten äger rum vid komplicerade projekt med storskalig miljöpåverkan. I och med att samrådet bl.a. syftar till att skapa acceptans för ett projekt som kan förändra livsmiljön för många människor kan det i vissa fall vara nödvändigt att samrådstiden är längre än minimitiden om 30 dagar. I exempelvis artikel 12.5 i EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial sätts en övre gräns om 85 dagar, men i undantagsfall får medlemsstaten förlänga tidsramarna med ytterligare 40 dagar
139 Se prop. 2023/24:152, s. 85.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1263
om det krävs på grund av det föreslagna projektets karaktär, komplexitet, plats eller storlek.
Vi bedömer att det är lämpligt att Miljöprövningsmyndigheten får bedöma hur samrådet ska äga rum i det enskilda fallet för att säkerställa att allmänheten får möjlighet att inkomma med synpunkter på ansökan på ett sätt som är effektivt sett från allmänhetens perspektiv. Enligt artikel 7.1 j i EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial ska för projekt som kan påverka urfolk finnas en plan med åtgärder för ett meningsfullt samråd med berörda urfolk om förebyggande och minimering av negativa konsekvenser för urfolks rättigheter, och i tillämpliga fall en rättvis ersättning för dessa befolkningar, samt åtgärder för att ta fasta på resultaten av samråden.
Det finns inget som hindrar att prövningsmyndigheten i dialog med sökanden bestämmer hur samrådet bäst genomförs för att skapa bra förutsättningar för allmänhetens deltagande. Det övergripande EU-rättsliga kriteriet är att samrådet ska vara effektivt för allmänheten (se artikel 6.2, 6.5 och 7.5 i MKB-direktivet och artikel 6.4 i Århuskonventionen). Oavsett form på samrådet bör skriftliga synpunkter alltid kunna lämnas. Synpunkterna bör med vårt förslag lämnas till Miljöprövningsmyndigheten samt, om detta angetts i kungörelsen, också till den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd. Om miljöbedömningsprocessen avser en tillståndsansökan enligt en annan lag än miljöbalken kan det även vara aktuellt att den prövningsmyndigheten erhåller sådana synpunkter.
Oavsett hur samrådet sker med allmänheten bör det vara sökanden som ansvarar för att presentera den tänkta verksamheten eller åtgärden om samrådsmöte hålls. Vid samrådsmötet bör prövningsmyndigheten närvara för att svara på eventuella frågor om prövningsprocessen, men inte ansvara för att presentera projektet som sådant eller svara på frågor om miljökonsekvenser eller liknande.
Samrådskretsen
De som samråd ska ske med kallas i svensk rätt för ”samrådskrets”. Frågan om samrådskretsen har varit avgränsad och kommunicerad med på rätt sätt är en processförutsättning och brister i denna del
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1264
har därför vid ett antal tillfällen resulterat i att en ansökan om tillstånd avvisats.
De oklarheter som föreligger med nuvarande reglering avseende samrådskretsen och hur den ska informeras samt hur kungörelse ska ske av miljökonsekvensbeskrivningen är i huvudsak en fråga som fått sitt förtydligande genom praxis (se beskrivning i avsnitt 9.9.5). Eftersom de svenska bestämmelserna i denna del är mer långtgående än vad MKB-direktivet kräver kan vi konstatera att utmaningarna i denna del i huvudsak är nationella. EU-domstolen har varit tydlig med att enskilda som är berörda måste kunna få en tydlig bild av det aktuella projektets inverkan på bl.a. relevanta miljöförhållanden.
140
Här har den icke-tekniska sammanfattningen en viktig roll
att spela och kraven på den finns i artikel 5.1 d i MKB-direktivet och har genomförts genom 6 kap. 35 § 7 miljöbalken. Svårigheten är att frågan om när allmänheten och enskilda som är särskilt berörda kan göra sig en tydlig bild av en verksamhet eller åtgärds miljöpåverkan är kontextuell, dvs. det ser olika ut från fall till fall. Miljöprövningsmyndigheten måste därför i varje enskilt fall, i dialog med den som vill vidta en åtgärd eller bedriva en verksamhet, bedöma om de enskilda som är särskilt berörda och den berörda allmänheten utifrån miljökonsekvensbeskrivningen kan förbereda sig för deltagande i samrådsprocessen.
Vad vi förstår finns det en stor frustration över att det inte går att bestämma exakt vad som menas med enskilda som är särskilt berörda eller för den delen när denna grupp behöver kommuniceras med direkt och på vilket sätt (se avsnitt 9.9.2). Det går inte att lagstifta bort det osäkerhetsmoment som finns här utan Miljöprövningsmyndigheten tillsammans med sökanden får bedöma om särskilda informationsutskick till enskilda som är särskilt berörda är nödvändiga för att säkerställa att alla som kan påverkas får vetskap om detta och i så fall hur. Oavsett ligger ansvaret för kungörelse om samråd på Miljöprövningsmyndigheten i vårt förslag och inte som i dag på sökanden (avseende avgränsningssamrådet).
Som helhet bedömer vi att det utvidgade ansvar som vi anser att Miljöprövningsmyndigheten kommer att ha för den samordnade miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen tillsammans med de nya bestämmelserna om bekräftelse av en fullständig ansökan och kungörelse av en fullständig ansökan kommer att medföra
140 Se EU-domstolens dom i mål C-535/18 p. 86–88.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1265
att det inte längre kommer att bli aktuellt med avvisning av en ansökan på grund av att kommunikationen med samrådskretsen brustit i något skede. Det kommer inte heller att bli aktuellt med avslag på denna grund vid Miljöprövningsmyndigheten. Däremot skulle avslag och återförvisning för ny prövning på denna grund kunna bli aktuellt vid överprövning efter ett överklagande. Risken för detta bör dock minska avsevärt när Miljöprövningsmyndigheten får ansvaret för att detta sköts.
Samrådsredogörelsen
I dag ingår samrådsredogörelsen som en del i miljökonsekvensbeskrivningen (6 kap. 35 § 8 MB). Vi bedömer att behovet av en samrådsredogörelse kvarstår. Vi bedömer också att det bör vara den som avser att genomföra en verksamhet eller vidta en åtgärd som ska ta fram samrådsredogörelsen efter samrådsmötet. Samrådsredogörelsen bör, liksom i dag, innehålla en beskrivning av de synpunkter som framkommit vid samrådsmötet samt sökandens bemötande av dessa. När det gäller möjligheten att inkomma med skriftliga synpunkter bör Miljöprövningsmyndigheten i kungörelsen ange om de bara ska skickas till myndigheten eller också till den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden. Om skriftliga synpunkter också ska lämnas till den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden är det lämpligt att synpunkterna bemöts i samrådsredogörelsen. Väljer Miljöprövningsmyndigheten att skriftliga synpunkter enbart ska lämnas till myndigheten bör dessa redovisas i den motiverade slutsatsen och publiceras på en lämplig webbplats samtidigt som slutsatsen meddelas. Samrådsredogörelsen är samtidigt en del av den nödvändiga information som prövningsmyndigheten behöver för att kunna pröva om en motiverad slutsats kan författas eller inte (se avsnitt 14.8.11).
Kompletteringar efter samråd
Om Miljöprövningsmyndigheten efter samrådet bedömer att miljökonsekvensbeskrivningen saknar sådana uppgifter som behövs för att myndigheten ska kunna avge en motiverad slutsats om verksamhetens eller åtgärdens betydande miljöpåverkan får myndigheten
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1266
förelägga den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden att, inom viss tid, inkomma med sådana uppgifter (se artikel 5.1 i MKB-direktivet). Om miljökonsekvensbeskrivningen ändras väsentligt efter en sådan komplettering får prövningsmyndigheten se till att ett nytt offentligt samråd genomförs, för att på så sätt säkerställa att allmänheten erhåller all nödvändig information. Ett ytterligare samråd kan exempelvis behöva äga rum om kompletteringarna rör hur verksamhetens eller åtgärdens miljöpåverkan väsentligt påverkar enskilda, allmänheten eller de intressen som miljöorganisationer bevakar. Om kompletteringen rör frågor som inte berör allmänheten eller berörda myndigheter kan kompletteringen ske utan nytt samråd. Miljöprövningsmyndigheten bör vid kompletteringar efter samråd informera den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd att myndigheten kan avslå ansökan om den inte erhåller de kompletteringar som är nödvändiga för att meddela en motiverad slutsats. Om verksamhetsutövaren efter föreläggande inte kompletterar miljökonsekvensbeskrivningen medför det att prövningsmyndigheten bör avslå ansökan (se vidare avsnitt 14.8.11).
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 6 kap.39, 40 och 41 a–41 b §§miljöbalken samt 20 a och 20 b §§miljöbedömningsförordningen.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1267
14.8.10 Ett förtydligat gränsöverskridande samråd
Förslag: I 6 kap. 33 § miljöbalken förtydligas att det är Miljö-
prövningsmyndigheten som Naturvårdsverket ska meddela om ett annat land vill delta i miljöbedömningen. Vidare förtydligas att det gränsöverskridande samrådet innebär att det andra landet, på motsvarande sätt som berörda myndigheter i Sverige, ska ges möjlighet att inkomma med synpunkter över uppgifterna i begäran om avgränsningsyttrande enligt 6 kap. 30 § miljöbalken och delta i det offentliga samrådet enligt 6 kap. 39 § miljöbalken. Det tydliggörs också att allmänheten i det andra landet, på motsvarande sätt som det tydliggörs för allmänheten i Sverige, ges möjlighet att delta i det offentliga samrådet enligt 6 kap. 39 § miljöbalken.
På förordningsnivå förtydligas hur ett gränsöverskridande samråd ska äga rum och Naturvårdsverket roll i detta.
Inledning
Enligt utredningsdirektiven ska vi undersöka hur det svenska regelverket bör ändras för att åstadkomma en tydligare och mer förutsebar tillämpning av kraven i Esbokonventionen. Enligt våra direktiv är en förutsättning för ett effektivt gränsöverskridande samråd för specifika miljöbedömningar och för att prövningsmyndigheten ska kunna göra en allsidig bedömning av miljöeffekterna att den inlämnade miljökonsekvensbeskrivningen belyser de betydande gränsöverskridande miljöeffekterna på det sätt som krävs. Direktiven påpekar också att det är viktigt att samrådet med andra länder fungerar på ett sätt som inte försenar tillståndsprövningen. Det är därför viktigt att ramarna för samrådet är tydligt reglerade och förutsebara. Målet måste vara att samrådet med andra länder ska utgöra en naturlig del av den ordinarie tillståndsprocessen. Regelverket bör i så stor utsträckning som möjligt bidra med tydlighet och förutsebarhet.
141
Vi har i avsnitt 9.13.7 beskrivit de utmaningar som finns kring det svenska genomförandet av Esbokonventionen och MKB-direktivets artikel 7. Sammanfattningsvis innebär utmaningarna att det
141 Se dir. 2023:78 s. 4 och 5.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1268
finns en kritik från i första hand Finland om att nuvarande avgränsningssamråd om miljökonsekvensbeskrivningen inte sker fullt ut innan ansökan lämnas till prövningsmyndigheten. Vad utredningen förstår så ter det sig också främmande för våra grannländer att det som MKB-direktivet beskriver som samråd sker vid en domstolsliknande process. Från danskt håll har framförts att de har svårt att överhuvudtaget förstå den svenska processen.
I Finland finns det jämfört med Sverige tydligare bestämmelser om gränsöverskridande samråd. Det finns bl.a. särskilda bestämmelser om vad en underrättelse till det andra landet ska innehålla. I denna del anges exempelvis att en redogörelse av eventuella gränsöverskridande miljökonsekvenser ska finnas med i underrättelsen. Om det andra landet meddelar att den vill delta i förfarandet, ska miljökonsekvensbeskrivningen och översättningar av väsentliga delarna översändas. På samma sätt ska den motiverade slutsatsen översattas och sändas till det andra landet när den beslutats av NTM-centralen (se vidare avsnitt 6.4.3).
Om ett projekt i Danmark ska genomgå ett gränsöverskridande samråd får inte tillståndsmyndigheten ge tillstånd innan miljöministern har givit sitt godkännande, vilket kan ske först efter att samrådet ägt rum. Till skillnad från i Sverige är det tydligt reglerat att den ansvariga danska myndigheten ska granska att miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller de formella kraven, dvs. är fullständig och av tillräcklig kvalitet, innan samråd sker med det andra landet (se vidare avsnitt 6.3.3).
Vi kan konstatera att den svenska processen för gränsöverskridande samråd behöver förtydligas och förbättras. Vår bedömning är att detta bör göras inom ramen för den nya samordnande miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen och inte i en separat process. Samtidigt är det av vikt att detta kan göras på ett effektivt sätt och så långt som möjligt utan att den ordinarie svenska processen fördröjs. Vi bedömer att utgångspunkten även i denna del bör vara att följa den stegvisa process som framgår av artikel 1.2 g i MKB-direktivet, men också att närma oss den reglering som finns avseende det gränsöverskridande samrådet i våra närmaste grannländer.
När det gäller regleringen i nuvarande 6 kap. 33 § miljöbalken om det gränsöverskridande samrådet gör vi bedömningen att bestämmelsen endast behöver ändras som en följd av andra ändringar
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1269
vi föreslår i 6 kap. miljöbalken. Det bör bl.a. förtydligas att den myndighet i Sverige som Naturvårdsverket bör informera om det andra landets avsikt är Miljöprövningsmyndigheten. Det bör också förtydligas att det är Miljöprövningsmyndigheten som ska ge det andra landet möjlighet att inkomma med synpunkter över uppgifterna i begäran om avgränsningsyttrandet enligt 6 kap. 30 § miljöbalken och delta i det offentliga samrådet enligt 6 kap. 39 § miljöbalken. Samtidigt ser vi att de ändringar vi föreslår för 6 kap. och nya 20 kap. miljöbalken redan i sig kan lösa ut delar av den kritik som finns mot nuvarande gränsöverskridande samråd.
Samtidigt finns det i dag flera olika slags gränsöverskridande samråd under nordiska miljöskyddskonventionen, Gränsälvsöverenskommelsen mellan Sverige och Finland och Svensk-norska vattenrättskonventionen som alla gäller samtidigt och överlappar varandra (se 1 kap. 4 § MB). Utredningen bedömer att sådana situationer går att hantera genom att regeringen kan föreskriva om hur sådana situationer ska lösa. Som vi beskriver i avsnitten 9.13.4– 9.13.7 är inte kraven desamma i dessa konventioner som i Esbokonventionen. I och med den stora omprövningen av vattenverksamheter och eventuella ytterligare exploateringar i närheten av finländska gränsen finns det skäl för att tydliggöra hur våra grannländer ska ges de möjligheter att delta i processerna som dessa specialkonventioner som helhet föreskriver.
Redan i dag har Naturvårdsverket enligt miljöbedömningsförordningen ett omfattande ansvar för gränsöverskridande samråd (24 § MBF). Vi bedömer att nuvarande bemyndigande i 6 kap. 34 § miljöbalken ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer en stor frihet att tydliggöra hur kraven på gränsöverskridande samråd enligt miljöbalken ska uppfylla de internationella konventioner som Sverige har undertecknat. Våra utredningsdirektiv nämner bara Esbokonventionen och inte övriga konventioner, vi har därför inte föreslagit någon bestämmelse som förtydligar relationen mellan dessa överlappande konventioner.
Nedan beskriver vi närmare vilka delar av det gränsöverskridande samrådet som bör förtydligas.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1270
Förtydligat ansvar för Naturvårdsverket
I och med den förändrade process som vi föreslår avseende avgränsningsyttrande och offentligt samråd finns det goda förutsättningar för att den kritik som riktas mot den svenska miljöbedömningsprocessen ska kunna minimeras vid gränsöverskridande samråd. Eftersom vi i våra kontakter med både verksamhetsutövare och myndigheter har förstått att det gränsöverskridande samrådet i dag upplevs som något udda som hanteras separat från miljöbedömningsprocessen i övrigt gör vi ändå bedömningen att det finns skäl för att tydliggöra hur det gränsöverskridande samrådet bör integreras i den ordinarie miljöbedömningsprocessen. Det finns också skäl för att tydliggöra Naturvårdsverkets roll och ansvar i processen.
Naturvårdsverkets ansvar för gränsöverskridande samråd framgår i dag av 24 § miljöbedömningsförordningen (se beskrivning av ansvaret i avsnitt 9.13.2). Sammanfattningsvis handlar ansvaret om att Naturvårdsverket ska fullgöra de skyldigheter som Sverige har som del av Esbokonventionen och Kievprotokollet och fullgöra de uppgifter som följer av ett antal bestämmelser i olika EU-rättsliga akter.
Vi bedömer att regleringen av vissa av de skyldigheter och uppgifter som åligger Naturvårdsverket bör förtydligas bl.a. av pedagogiska skäl och inte enbart framgå genom hänvisningar till exempelvis Esbokonventionen och MKB-direktivet.
Vi bedömer att bestämmelserna bör ändras så att det framgår att när Naturvårdsverket har erhållit information om en plan, ett program, en verksamhet eller en åtgärd som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land ska Naturvårdsverket granska att underlaget är tillräckligt för att informera det andra landet.
Om det andra landet bekräftar att de vill delta i samrådet bör Naturvårdsverket komma överens med den ansvariga myndigheten i det landet om hur deras berörda myndigheter ska kunna lämna synpunkter på omfattningen och detaljeringsgraden och hur offentligt samråd ska genomföras så att de myndigheter och den allmänhet som kan antas bli berörda i det andra landet ges möjlighet att lämna synpunkter.
Innan Naturvårdsverket översänder underlaget inför avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningen enligt 6 kap. 30 § miljöbalken och samrådet enligt 6 kap. 39 § miljöbalken till det andra
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1271
landet bör Naturvårdsverket granska underlaget för att säkerställa att det når upp till de krav som följer av 8 § och 9 § 2 miljöbedömningsförordningen inför avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningen och 6 kap. 35 § miljöbalken och 16–19 §§miljöbedömningsförordningen inför samrådet.
Det kan upplevas som en överreglering att kräva att Naturvårdsverket ska agera kontrollinstans innan underlag skickas över till andra påverkade länder. Samtidigt bör beaktas att det i dessa sammanhang handlar om samråd med en annan suverän stat och inte en extra myndighet eller en större berörd allmänhet. Det finns därför anledning att ge Naturvårdsverket ett mer tydligt mandat att värna och ansvara för Sveriges relationer med våra grannländer när det planeras för verksamheter och åtgärder som kan antas medföra betydande miljöpåverkan i dessa stater.
Vikten av ett korrekt samråd
I dag ska en statlig myndighet som får kännedom om en plan, ett program, en verksamhet eller en åtgärd som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land, underrätta Naturvårdsverket om detta (22 § MBF). Avsikten är att Naturvårdsverket tidigt i miljöbedömningsprocessen ska få kännedom om det kan uppstå en gränsöverskridande påverkan. Tidig information till Naturvårdsverket är avgörande för att det andra landet ska kunna få möjlighet att delta i miljöbedömningsprocessen på sätt som överensstämmer med kraven i Esbokonventionen och MKB-direktivet. Vi bedömer att nuvarande krav är tydligt utformat och bestämmelsen ändamålsenlig.
Översättning av underlag inför gränsöverskridande samråd
I och med att det är den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som ansöker om att få förlägga en verksamhet med en viss påverkan på en viss plats som medför gränsöverskridande miljöeffekter bedömer vi att det är rimligt att det är sökande som ansvarar för att de delar av miljökonsekvensbeskrivningen som berör det andra landet översätts till de officiella språk som finns i det område i det andra landet som kommer att påverkas. Detta är
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1272
inte reglerat i dag och vad vi förstår har det uppstått diskussioner mellan Naturvårdsverket och den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd avseende vem som ska översätta underlaget till det andra landets språk. Att allmänheten kan tillgodogöra sig samrådsunderlaget utgör ett kriterium för samråd överhuvudtaget ska kunna genomföras.
Att relevanta delar av underlaget vid samrådet ska finnas på ett språk som allmänheten kan förstå framgår av Esbokonventionen (se artikel 2.6, 3.8 och 4.2) och genomförandekommitténs beslut.
142
Som minimum ska översättningen omfatta den icke-tekniska sammanfattning och de delar av miljökonsekvensbeskrivningen som är nödvändig för att ge allmänheten i det andra landet en likvärdig möjlighet att delta i processen. Kommittén har även rekommenderat att miljökonsekvensbedömning bör innehålla ett separat kapitel om gränsöverskridande påverkan för att underlätta översättning.
I linje med internationella principer, såsom att förorenaren betalar, bör det vara den som avser att genomföra en åtgärd eller bedriva en verksamhet som bekostar översättningen. Är området flerspråkigt och utan gemensamt officiellt språk kan flera språkversioner av underlagen behöva tas fram. Det är inte tillräckligt med enbart en översättning till engelska eftersom engelska inte är officiellt språk i något av våra grannländer.
Tidsfrister
Utgångspunkten vid ett gränsöverskridande samråd är att Naturvårdsverket ska komma överens med det andra landet hur dess myndigheter ska kunna lämna synpunkter på avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningen och hur det offentliga samrådet ska ske så att den berörda allmänheten i det landet ska kunna ges möjligheter att lämna synpunkter.
Vid avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningen får berörda myndigheter 30 dagar på sig att inkomma med synpunkter och vid samråd ska minst 30 dagar ges. Vid avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningen gör MKB-direktivet ingen skillnad på vilket
142 Se Opinions of the Implementation Committee (2001-2010), UNECE 2011, paragraph 53: http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/eia/documents/ImplementationCommittee/ Opinions_of_IC_2001-2010/Implementation_Committee_opinions_to_2010.e.pdf.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1273
land som de berörda myndigheterna befinner sig i så länge de omfattas av artikel 6.1 (se artikel 5.2 i MKB-direktivet).
I artikel 7.3 i MKB-direktivet och artikel 5 i Esbokonventionen anges ingen tidsfrist för gränsöverskridande samråd utan detta ska ske inom en rimlig tidsfrist. Vad som är en rimlig tidsfrist är inte tydliggjort, men det är rimligt att utgå ifrån att det kan krävas mer omfattande tidsfrister vid gränsöverskridande samråd. Det ska också noteras att de tidsfrister som EU-förordningarna om netto-nollteknik samt kritiska och strategiska råmaterial anger inte ska påverka skyldigheterna enligt Esbokonventionen och Århuskonventionen. I artikel 11.10 EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial anges att de tidsfrister som anges i artikel 11 som bestämmer varaktighet för tillståndsprocessen inte ska påverka skyldigheter som följer av unionsrätten och internationell rätt och inte heller förfaranden för överklaganden av förvaltningsbeslut och rättslig prövning av en domstol. Det medför att tidsfristen om 45 dagar att yttra sig om avgränsningen inte gäller om detta påverkar tillämpningen av nämnda konventioner negativt (se exempelvis artikel 11.10, 12.1, 12.5 och 14 i EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial). På samma sätt gäller inte den begränsning om exempelvis 90 dagar för samråd om exempelvis en netto-noll teknik om detta negativt påverkar det gränsöverskridande samrådet (se artikel 10.5 och 12.1 i EU-förordningen om netto-nollteknik). Vilken tid som är rimlig i det enskilda fallet bör bedömas utifrån de möjligheter som det andra landets myndigheter och allmänhet har att delta i den specifika miljöbedömningsprocessen.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 6 kap. 33 § miljöbalken, 22 a–22 c §§ och 23 a–23 c §§miljöbedömningsförordningen.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1274
14.8.11 Prövningsmyndighetens motiverade slutsats
Förslag: Inom tre månader från det att det offentliga samrådet
samt eventuellt gränsöverskridande samråd har slutförts och Miljöprövningsmyndigheten har fått in de kompletteringar som behövs för att myndigheten ska kunna meddela en motiverad slutsats ska myndigheten meddela en sådan slutsats över verksamhetens eller åtgärdens betydande miljöpåverkan utifrån miljökonsekvensbeskrivningen. Liksom i dag får ett sådant ställningstagande inte överklagas särskilt.
I ärenden om miljötillstånd får Miljöprövningsmyndigheten meddela den motiverade slutsatsen tillsammans med det slutliga beslutet i ärendet om sökanden begär detta och förutsättningar för detta finns. I sådant fall ska tillståndsfrågan avgöras inom tre månader.
Miljöprövningsmyndigheten ska yttra sig över den motiverade slutsatsens aktualitet efter en begäran. Om Miljöprövningsmyndigheten bedömer att den motiverade slutsatsen inte är aktuell ska myndigheten specificera vilka uppgifter som behövs för att kunna uppdatera den motiverade slutsatsen.
Vid genomgång av miljökonsekvensbeskrivningens aktualitet, tillräcklighet och kvalitet inför ställningstagande om motiverad slutsats ska Miljöprövningsmyndigheten utgå ifrån de kriterier för en miljökonsekvensbeskrivning som finns i 6 kap. 35 § miljöbalken och bestämmelser i miljöbedömningsförordningen.
Miljöprövningsmyndigheten får bestämma att den motiverade slutsatsen är giltig endast för en viss tid. Om prövningsmyndigheten bestämmer att den motiverade slutsatsen endast ska vara giltig för viss tid ska myndigheten ange skälen för detta.
Om Miljöprövningsmyndigheten beslutar den motiverade slutsatsen separat från det slutliga beslutet i tillståndsärendet ska myndigheten kungöra den motiverade slutsatsen på en lämplig webbplats och sända den till bl.a. sökanden, berörda myndigheter, som har lämnat synpunkter under samrådet, enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten eller åtgärden.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1275
Inledning
I MKB-direktivets beskrivning av miljöbedömningsprocessen finns ett uttryck och ett moment som inte fullt ut har inarbetats i svensk rätt – myndighetens motiverade slutsats. Vi beskriver uttrycket och det svenska genomförandet av momentet i avsnitt 9.10. Inför våra överväganden återkommer vi i detta avsnitt helt kort till skillnaderna i kraven mellan MKB-direktivet och svensk rätt samt vilka utmaningar det innebär. Vi lämnar också vårt förslag på lösning av dessa utmaningar.
Den motiverade slutsatsen i EU-rätten
Den motiverade slutsatsen utgör en central del i miljöbedömningsprocessen enligt MKB-direktivet. I direktivet anges bl.a. att den ansvariga myndigheten även efter att ansökan och miljökonsekvensbeskrivning har lämnats in vid behov får be exploatören om kompletterande information, i enlighet med bilaga 4, som är av direkt relevans för att nå en motiverad slutsats om projektets betydande miljöpåverkan (artikel 5.3 c i MKB-direktivet). Av artikel 1.2 g v i MKB-direktivet följer att efter steget om att en motiverad slutsats har lämnats ska den motiverade slutsatsen integreras i tillståndsbeslutet (artikel 1.2 g v och 8a.1 a). Den motiverade slutsatsen utgör på så sätt en väsentlig del av det slutliga tillståndsbeslutet enligt artikel 8a.1 i MKB-direktivet. Den ansvariga myndigheten ska inför tillståndsbeslutet förvissa sig om att den motiverade slutsatsen fortfarande är aktuell när den fattar beslut om att bevilja eller avslå en tillståndsansökan (artikel 8a.6 i MKB-direktivet).
Enligt exempelvis artikel 10.3 i EU-förordningen om nettonollteknik och artikel 12.3 i EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial ska medlemsstaterna säkerställa att de behöriga myndigheterna utfärdar den motiverade slutsatsen inom 90 dagar efter det att den erhållit all nödvändig information enligt artiklarna 5, 6 och 7 i MKB-direktivet och slutfört de samråd som artikelarna 6 och 7 i MKB-direktivet ställer krav på. Med all nödvändig information avses all information från samråden, miljökonsekvensbeskrivning samt eventuella kompletteringar som ska ha inkommit till myndigheten innan en motiverad slutsats avges.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1276
Vår tolkning av EU-förordningarna om netto-nollteknik samt kritiska och strategiska råmaterial är att både samråd och den motiverad slutsats ska ha föregåtts av att kontaktpunkten har bekräftat att ansökan är fullständig eftersom både genomförandet av samrådet och beslutet om den motiverade slutsatsen ingår i den tidsfrister som gäller för projektet som helhet. Tidsfristen startar när ansökan har bedömts som fullständig (se exempelvis artikel 2.19 och 9.9-9.10 i EU-förordningen om netto-nollteknik). Se mer om detta i avsnitten 14.9.8 och 14.9.9.
I EU-förordningarna skiljs på beslut om tillstånd och motiverad slutsats och olika tidsfrister gäller för slutsatsen jämfört med tillståndsbeslutet som helhet. Vi bedömer att det som utgångspunkt finns skäl för att besluta den motiverade slutsatsen separat från tillståndsbeslutet.
Enligt kommissionens vägledning under MKB-direktivet bör meddelandet av en motiverad slutsats ha föregåtts och omfattas av följande moment.
• En undersökning och uttalande om de olika angreppssätt och metoder som används för att utarbeta miljökonsekvensbeskrivningen.
• En undersökning av informationen och de underlag som tillhandahålls i miljökonsekvensbeskrivningen och som inkommit under samrådet. – Viktiga delar att utvärdera och belysa är utgångspunkterna för miljökonsekvensbeskrivningen, betydande effekter, vilken påverkan som effekterna kan leda till, föreslagen övervakning, åtgärder för att minska påverkan och annat som myndigheten bedömer är relevant att lyfta fram.
• En utförlig motivering av om miljökonsekvensbeskrivningen medför att en motiverad slutsats kan lämnas och eventuella argument för motsatsen, som exempelvis kan ha uppkommit under myndighetens undersökning av beskrivningen eller inkommit under samrådsprocessen.
• Vad den motiverade slutsatsen är, och skälen för den, ska formuleras tydligt.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1277
• En beskrivning av de program av åtgärder som syftar till att mildra och övervaka effekterna av projektet (om betydande negativa miljöeffekter kan uppstå).
143
När den motiverade slutsatsen meddelas separat från tillståndsbeslutet är slutsatsen bindande i enlighet med artikel 8a.1 MKBdirektivet, något som också bekräftas i vägledningen till direktivet.
144
Den motiverade slutsatsen utgör på så sätt ett formellt samt
obligatoriskt steg i miljötillståndsprocessen enligt MKB-direktivet.
Den motiverade slutsatsen i svensk rätt
Enligt förarbetena är kravet på en motiverad slutsats genomfört genom bestämmelserna i 6 kap. 43 § miljöbalken. Av bestämmelsen framgår att den som prövar tillståndsfrågan ska, när tillståndsfrågan avgörs, slutföra miljöbedömningen genom att med hänsyn till innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen och det som kommit fram under handläggningen av målet eller ärendet identifiera, beskriva och göra en slutlig och samlad bedömning av miljöeffekterna. Enligt förarbetena medför kravet att prövningsmyndigheten ska motivera sin bedömning av verksamheten eller åtgärdens miljöeffekter och på så sätt ska kravet på en motiverad slutsats vara genomfört.
145
Med det avses att prövningsmyndigheten behöver ta ställning till om den identifiering, beskrivning och bedömning av verksamhetens miljöeffekter som gjorts av verksamhetsutövaren i miljökonsekvensbeskrivning är korrekt med hänsyn till vad som framkommit under handläggningen av målet eller ärendet. I förarbetena jämställs en motiverad slutsats med att ett beslut eller en dom ska motiveras.
146
Innan motsvarigheten till den motiverade slutsatsen infördes i 6 kap. 43 § miljöbalken fanns en liknande bestämmelse i dåvarande 6 kap. 9 § miljöbalken. Bestämmelsen i paragrafens första stycke återfinns i dag i 6 kap. 42 § miljöbalken och paragrafens andra stycke
143 EU Commission, Environmental Impact Assessment of Projects. Guidance on the preparation of the Environmental Impact Assessment Report (Directive 2011/92/EU as amended by 2014/52/EU), s. 78–80. 144 EU Commission, Environmental Impact Assessment of Projects. Guidance on the preparation of the Environmental Impact Assessment Report (Directive 2011/92/EU as amended by 2014/52/EU), s. 81. 145 Se prop. 2016/17:200 s. 210. 146 Se prop. 2016/17:200 s. 142och 143.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1278
har inarbetats i 6 kap. 43 § miljöbalken. I 6 kap. 42 § miljöbalken beskrivs att den som prövar tillståndsfrågan i ett särskilt beslut eller i samband med att tillståndsfrågan avgörs ska ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i 6 kap. miljöbalken så att den specifika miljöbedömningen kan slutföras. Ställningstagandet får inte överklagas särskilt.
Jämförs bestämmelserna i 6 kap.42 och 43 §§miljöbalken så slutförs miljöbedömningen oavsett vilken av bestämmelserna som prövningsmyndigheten tillämpar.
Jämförs 6 kap. 42 § miljöbalken med hur en motiverad slutsats beskrivs i MKB-direktivet finns det likheter, dvs. en slutsats eller ett beslut om en verksamhets eller åtgärds betydande miljöpåverkan tas efter att myndigheten har granskat den information som läggs fram i bl.a. miljökonsekvensbeskrivningen och inhämtats via samråd. Frågan om miljökonsekvensbeskrivningen kan godkännas i ett enskilt beslut har beskrivits i tidigare förarbeten. Det har då ifrågasatts om en bestämmelse som möjliggör förprövning av miljökonsekvensbeskrivningen fyller någon funktion och att det är svårt att se hur ett sådant beslut skulle kunna verka främjande för prövningen.
147
I förarbetena beskrivs att frågan om domstolen eller myn-
digheten i ett fall när miljökonsekvensbeskrivningen bedöms som godtagbar bör ge detta tillkänna genom ett särskilt beslut under rättegången eller ta upp frågan först vid avgörande av målet eller ärendet, torde få bli beroende av omständigheterna, varvid det är av särskild betydelse om invändning har gjorts mot miljökonsekvensbeskrivningen eller denna annars framstår som kontroversiell. Det viktiga är oavsett att en särskild bedömning görs av miljökonsekvensbeskrivningen och att den är fristående från prövningen av ansökan samt att ställningstagandet motiveras.
148
Som vi beskriver i avsnitt 14.8.13 godkänner/bedömer länsstyrelsen miljökonsekvensbeskrivningen innan den kungörs enligt väglagen, lagen om byggande av järnväg, farledslagen och minerallagen (mineralförordningen) vilket utgör en fristående bedömning om miljökonsekvensbeskrivningen är formellt fullständig, utan att en motiverad slutsats krävs från myndigheten. Samtidigt åligger det sedan den som prövar tillståndsfrågan, vilket inte är länsstyrelsen, att enligt 6 kap. 39 § miljöbalken bedöma om miljökonsekvens-
147 Se prop. 2016/17:200 s. 137. 148 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 65 och 66.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1279
beskrivningen kan läggas till grund för fortsatta miljöbedömningen och lämna motsvarigheten till en ”motiverad slutsats” enligt 6 kap. 43 § miljöbalken (se vidare avsnitt 14.8.13).
Vad vi förstår tar prövningsmyndigheterna i dag regelmässigt ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven som finns för att kunna godkänna miljökonsekvensbeskrivningen när tillståndsfrågan avgörs med stöd av 6 kap. 43 § miljöbalken. I praxis har detta, vid några tillfällen, givit upphov till sena avvisningar (se beskrivning i avsnitten 9.9.3 och 9.13.7).
149
När ska den motiverade slutsatsen meddelas?
Det finns flera anledningar till att bygga vidare på det som är styrkan med det svenska genomförandet där den motiverade slutsatsen integreras i tillståndsbeslutet. Vår bedömning är dock att det finns skäl för att tydliggöra behovet av en motiverad slutsats. Detta särskilt med anledning av de nya EU-förordningarna om kritiska och strategiska råmaterial samt netto-nollteknik. Enligt dessa är utgångspunkten att en motiverad slutsats ska meddelas innan prövningsmyndigheten meddelar slutligt beslut i tillståndsfrågan. Genom den motiverade slutsatsen finns också möjlighet för prövningsmyndigheten att bedöma om miljökonsekvensbeskrivningen formellt kan godkännas. Det medför dock inte att myndigheten därigenom avgör om miljöeffekterna är godtagbara eller om skyddsåtgärderna är tillräckliga för att kunna tillåta verksamheten eller åtgärden. Däremot görs en bedömning av om en tillräcklig beskrivning av olika typer av skyddsåtgärder finns och om det finns kritik emot dessa från exempelvis berörda myndigheter eller allmänheten. Om en motiverad slutsats meddelas innan tillståndsbeslutet undviks också den osäkerhet om handlingarnas tillräcklighet som i dag kan finnas kvar hela vägen fram till tillståndsbeslutet (se beskrivning i avsnitten 9.6.3 och 9.10.3).
Samtidigt bedömer vi att det kan finnas tillståndsprocesser där den motiverade slutsatsen kan tas i samband med att tillståndsfrågan avgörs, precis som i dag, förutsatt att tidsfristen på tre månader kan hållas även för avgörandet i tillståndsfrågan. En sådan process kan således bli mycket effektiv rent tidsmässigt. Om den motiverade
149 Se MÖD:s dom den 6 juli 2021 i mål M 1579-20 och MÖD 2022:27.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1280
slutsatsen meddelas i samband med att tillståndsfrågan avgörs gör vi bedömningen att den bör bifogas Miljöprövningsmyndighetens tillståndsbeslut. I en del ärenden är det sannolikt svårt att både utfärda en motiverad slutsats och besluta om tillståndsansökan med hänsyn till den korta tidsfristen (se vidare avsnitt 14.9.11). Det är också av vikt att prövningsmyndigheten innan den meddelar en motiverad slutsats i samband med tillståndsbeslutet kommunicerar med sökanden för att få besked om denne önskar vidhålla sin ursprungliga ansökan och huvudalternativ för placering av verksamheten eller åtgärden.
Även om den motiverade slutsatsen meddelas separat behöver en kommunicering med sökanden ske för att prövningsmyndigheten ska få kännedom om ansökan vidhålls eller kommer att ändras. Om sökanden inte vidhåller sin ansökan kan det bli aktuellt att avskriva ansökan efter en återkallelse. Om sökanden meddelar att avsikten är att ansökan ska ändras bör eventuella tidsfrister som gäller för tillståndsprocessen pausas (se vidare om möjligheten att ”stoppa klockan” i avsnitten 14.9.8 och 14.9.9). Om så sker och tiden går kan den motiverade slutsatsen hinna bli inaktuell och kan då behöva kompletteras inför tillståndsärendets avgörande (se mer om detta i avsnitt 14.8.9).
Den motiverade slutsatsens roll och funktion
Ett av syftena med att den motiverade slutsatsen lämnas innan prövningsmyndigheten gör en slutlig och samlad bedömning av förutsättningarna för att ge tillstånd är att säkerställa att miljöbedömningsprocessen har genomförts på ett korrekt sätt. På så sätt skiljs det på om den miljöpåverkan som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra är tillåtlig och om miljökonsekvensbeskrivningen kan ligga till grund för en tillståndsprövning. Den motiverade slutsatsen är på så sätt inte en preliminär tillåtlighetsprövning.
Utgångspunkten för den miljöbedömningsprocess som vi föreslår är att prövningsmyndigheten, efter det offentliga samrådet ska bedöma förutsättningarna för att dels ge en motiverad slutsats, dels ge denna samtidigt som beslutet i tillståndsärendet. Bedömningen ska göras utifrån bl.a. miljökonsekvensbeskrivningens beskrivning av verksamhetens eller åtgärdens miljöeffekter samt uttalanden och
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1281
yttranden från samrådet. I detta ligger att, om så är fallet, visa på olika uppfattningar om exempelvis var verksamheten bör lokaliseras och vilka försiktighetsmått som bör genomföras.
I nuvarande 6 kap. 43 § miljöbalken och i förarbetena till denna paragraf används uttrycket ”betydande miljöeffekter” avseende beskrivningen av verksamhetens eller åtgärdens påverkan.
150
I 6 kap.
37 § 2 miljöbalken används även uttrycket ”väsentliga miljöeffekter”. De svenska uttrycken förklaras inte närmare i förarbetena. I MKBdirektivet används i stället uttrycket ”betydande miljöpåverkan” för beskrivningen av verksamhetens och åtgärdens påverkan i relation till den motiverade slutsatsen i enlighet med artikel 1.2 g iv i MKBdirektivet. Vi bedömer att det uttryck som används i MKB-direktivet bör användas eftersom det handlar om att de miljöeffekter som ett projekt medför leder till en viss miljöpåverkan. Den motiverade slutsatsen bör alltså belysa det som i det enskilda fallet bör ses som en betydande miljöpåverkan. Genom att använda uttrycket ”betydande miljöpåverkan” får vi också samma uttryck som det som används vid granskningsförfarandet.
I linje med artikel 8a.6 i MKB-direktivet bedömer vi att Miljöprövningsmyndigheten bör få bestämma att den motiverade slutsatsen endast ska vara giltig för en viss tid. Om prövningsmyndigheten bestämmer att den motiverade slutsatsen endast ska vara giltig för viss tid ska myndigheten ange skälen för detta.
Om det vid överprövningen av ett tillståndsbeslut uppmärksammas att det finns betydande miljöeffekter som inte har beskrivits i miljökonsekvensbeskrivningen bör ärendet återförvisas till första instans endast om frågan inte går att läka vid överinstansens prövning (se avsnitt 14.10.10). Detta kan medföra en risk för att miljökonsekvensbeskrivningen blir inaktuell under ärendets gång i vissa avseenden. I och med att prövningsmyndigheten ska säkerställa att slutsatsen är aktuell och Miljöprövningsmyndigheten annars ska specificera vilka uppgifter som behövs för att kunna uppdatera den motiverade slutsatsen hanteras denna problematik i vårt förslag (se vidare avsnitt 14.8.9).
En motiverad slutsats är i vårt förslag således Miljöprövningsmyndighetens beslut om huruvida miljökonsekvensbeskrivningen har fångat verksamhetens eller åtgärdens betydande miljöpåverkan. Beslutet utgår ifrån den miljökonsekvensbeskrivning som sökan-
150 Se prop. 2016/17:200 s. 125–127, 134, 142 och 143.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1282
den har lämnat in till prövningsmyndigheten, de yttranden och utlåtanden som lämnats om beskrivningen vid det offentliga samrådet samt prövningsmyndighetens egen granskning av underlaget. I och med att kraven på miljökonsekvensbeskrivningen finns i 6 kap. 35 § miljöbalken tillsammans med de bestämmelser som finns i miljöbedömningsförordningen utgör uppfyllandet av dessa krav utgångspunkten för den motiverade slutsatsen (se 15–19 §§ MBF). I och med att en miljökonsekvensbeskrivning bl.a. ska omfatta verksamhetens eller åtgärdens uppbyggnad och drift ger en korrekt miljökonsekvensbeskrivning också underlag för att avgöra den miljöpåverkan som ett bedrivande av verksamheten eller ett vidtagande av åtgärden skulle medföra (se 18 § 1 MBF och bilaga 4 till MKB-direktivet, exempelvis punkterna1 och 5).
Den motiverade slutsatsens innehåll och omfattning
I och med att svenska prövningsmyndigheter i dag integrerar bedömningen av miljökonsekvensbeskrivningen i själva avgörandet kan det vara svårt att se vilken del av beslutet som utgör den motiverade slutsatsen och vad som utgör den slutliga bedömningen i övrigt. I våra utredningsdirektiv lyfts Finland fram som ett land vars miljöbedömningsprocess vi bör undersöka närmare. Vi har därför gått igenom ett antal motiverade slutsatser från olika finska NTMcentraler för att se hur dessa struktureras och vad för information de innehåller. De studerade motiverade slutsatserna omfattar olika verksamheter: ändringstillstånd för en gruva, en vindkraftpark, en täkt, utbyggnad av elledning (även gränsöverskridande samråd), ändringstillstånd för avfallsverksamhet, en batterifabrik, ändringstillstånd för hamn (utbyggnad av hamnen), anläggning för djurhållning (240 000–480 000 värphöns) med tillhörande gödselproduktion, bioraffinaderi avseende textilier, värmeverk och ändringstillstånd för stålverk (även gränsöverskridande samråd). Vi kan konstatera att besluten i grunden har samma struktur, men att verksamhetens påverkan, resultat från samrådet och myndighetens egen granskning fått styra vad som tagits upp. Dokumenten är på mellan 21–61 sidor per ärende.
Vi bedömer att de motiverade slutsatserna som de finska MKBmyndigheterna meddelar grundar sig på omfattande och noggranna
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1283
granskningar av de miljöeffekter som en verksamhet eller åtgärd kan medföra. Sammantaget tar myndigheten ställning till bl.a. den betydande miljöpåverkan som miljöeffekterna kan leda till och oklarheter i miljökonsekvensbeskrivningen. Myndigheten bemöter inkomna synpunkter avseende underlaget, om myndigheten gör en annan bedömning, samt pekar på vad som behöver kompletteras eller tydliggöras innan en tillståndsansökan lämnas in. Exempelvis kan det finnas synpunkter om att ytterligare inventeringar bör ske, men där prövningsmyndigheten bedömer att nuvarande underlag är tillräckligt för att meddela en motiverad slutsats. Mindre kompletteringar eller förtydliganden avseende exempelvis försiktighetsmått som inte påverkar myndighetens möjligheter att meddela en motiverad slutsats kan myndigheten peka på som viktiga att förbättra inför tillståndsbeslutet ska fattas.
När vi jämför genomförandet av kravet på en motiverad slutsats i svensk respektive finsk rätt samt kommissionens vägledning kan vi konstatera att det behöver tydliggöras i svensk rätt vad en motiverad slutsats bör innehålla för att uppfylla kraven och för att vara ett bra underlag inte bara vid prövningen i ärenden om miljöprövning utan också inför tillståndsprövning enligt andra lagar där en specifik miljöbedömning krävs.
Vi gör bedömningen att det av den motiverade slutsatsen bör framgå vad ärendet avser och vilka som är ansvariga för verksamheten eller åtgärden. Information bör lämnas om följande.
• Projektnamn och plats.
• Ansvarig för projektet – kontaktuppgifter (ansvarig konsult om sökanden inte själv tagit fram miljökonsekvensbeskrivningen).
• Ansvarig myndighet – kontaktuppgifter.
• Övergripande beskrivning av projektet och alternativ – sökandens beskrivning. – En beskrivning av om verksamheten är ny, befintlig men ett nytt tillstånd sökes eller om det är en ändring av en befintlig verksamhet. Om prövningen avser en ändring av ett befintligt tillstånd bör en kort sammanfattning av nuvarande tillstånd ges och varför ändring sker och i vilket syfte.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1284
– En beskrivning av de olika alternativen (och om något är
huvudalternativet) och de förutsättningar som råder inom ramen för vartdera alternativ – behövs exempelvis en ny detaljplan innan ett av alternativen för verksamheten eller åtgärden kan initieras eller kommer värdefull jordbruksmark exploateras. – Alternativredogörelsen ska även översiktligt nämna skillna-
der i miljöeffekter som följer av de olika alternativen samt, när så är lämpligt, hur dessa förhåller sig nuvarande miljöeffekter från verksamheten. Om det finns närliggande verksamheter eller åtgärder som medför att verksamheten måste prövas utifrån en samlad kumulativ påverkan bör detta nämnas.
I och med att den motiverade slutsatsen utgör ett viktigt delbeslut i den samordnade miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen bör slutsatsen också innehålla en kort beskrivning av den miljöbedömningsprocess som ägt rum och det moment som återstår därefter. Beskrivningen bör inkludera följande.
• En beskrivning av när ärendet först kom in till prövningsmyndigheten (såsom Miljöprövningsmyndigheten, Bergmästaren eller Energimarknadsinspektionen).
• En beskrivning av beslut, yttranden och förelägganden som har föregått den motiverade slutsatsen – såsom beslutet om betydande miljöpåverkan, yttrande om omfattning och detaljnivån när ansökan om miljötillstånd bedömdes som fullständig, samt kompletteringar.
• En redogörelse för när Miljöprövningsmyndigheten kungjorde ansökan och miljökonsekvensbeskrivning, inklusive var kungörelse ägde rum, såsom webbplats, ortstidning eller liknande. Om projektet har ställts ut på någon offentlig lokal under hela samrådstiden, såsom ett bibliotek eller kommunhus eller liknande, bör det framgå var.
• En beskrivning av när samråd har ägt rum, hur många samråd som genomförts, antalet närvarande – inklusive om ett gränsöverskridande samråd eller digitala samråd ägt rum.
• En beskrivning av den fortsatta processen efter att den motiverade slutsatsen lämnats (är det exempelvis Miljöprövnings-
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1285
myndigheten som är fortsatt ansvarig eller exempelvis regeringen, Bergmästaren eller Energimarknadsinspektionen).
I den motiverade slutsatsen är det också viktigt att de synpunkter som har inkommit eller framkom vid samrådet beskrivs kortfattat avseende exempelvis följande.
• Beskrivningen av de betydande miljöeffekter som kan uppstå, hur miljökonsekvensbeskrivningen beskriver dessa, vilket alternativ som förordas och skyddsåtgärder.
• Eventuella brister i underlagen till beskrivningen, exempelvis metoder, modeller eller att alternativredovisningen borde inkluderat ytterligare undersökningar eller alternativ för att visa på skillnader, hur miljöövervakning och uppföljning ska ske.
• Om det finns synpunkter kring hur samrådet ägt rum och hur allmänheten samt enskilda kommunicerats med.
• Skriftliga yttranden bör ingå som bilagor till slutsatsen, alternativt publiceras på den publika websida som ansvarig myndighet tillgängliggör bl.a. miljökonsekvensbeskrivningen och den motiverade slutsatsen på.
Efter denna redogörelse bör Miljöprövningsmyndigheten först översiktligt göra en bedömning av om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller de formella kraven. Detta kan innefatta exempelvis följande.
• Finns det exempelvis icke-tekniska sammanfattningar som medför att allmänheten kan göra sig en klar uppfattning av de betydande miljöeffekterna?
• Om miljökonsekvensbeskrivningen har utarbetats med utgångspunkt i prövningsmyndighetens yttrande om beskrivningens detaljeringsgrad och omfattning. Om inte, varför då?
• Om det utifrån miljökonsekvensbeskrivningen går att identifiera och utvärdera den betydande miljöpåverkan som verksamhetens eller åtgärdens miljöeffekter kan antas medföra, samt utvärdera om de olika alternativen beskrivits på ett likartat sätt så att en jämförelse av miljöeffekter och miljöpåverkan kan göras.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1286
Efter den formella bedömningen bör Miljöprövningsmyndigheten utarbeta en detaljerad beskrivning av viktiga aspekter avseende miljökonsekvensbeskrivningens kvalitet och ändamålsenlighet och dra sina slutsatser kring verksamhetens eller åtgärdens miljöpåverkan. Detta kan röra myndighetens bedömning av
• sökandens motivering av sitt huvudalternativ samt genomförbarheten av de andra alternativen,
• vilka ytterligare planer, tillstånd, beslut och bygglov som krävs för att projektet ska genomföras,
• miljöeffekternas betydelse och avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningen,
• metoder som legat till grund för bedömningarna,
• uppgifter om de åtgärder som planeras för att förebygga, hindra, motverka eller avhjälpa negativa miljöeffekter, inkl. BAT och ett eventuellt behov av mer långtgående åtgärder för att nå tillåtlighet,
• eventuella tidigare avvikelser från tillståndsvillkor bör uppmärksammas i relation till de miljöeffekter som beskrivs,
• vilka de betydande miljöeffekter är och hur dessa har bedömts,
– exempelvis effekter i relation till trafik, buller, mark, grund-
vatten, ytvatten, luftkvalitet, klimat, arter, skyddade områden, och – andra relevanta aspekter att lyfta fram är miljörisker och
säkerhetsfrågor, samt kumulativa miljöeffekter,
• om yttranden eller utlåtanden har ifrågasatt delar av miljökonsekvensbeskrivningen, såsom metoderna för att bedöma grund- och ytvatten, bör Miljöprövningsmyndigheten och kommentera dem vid behov, och
• om miljökonsekvensbeskrivningen innehåller några materiella eller kvalitativa brister.
För att Miljöprövningsmyndigheten ska kunna meddela en motiverad slutsats behöver miljökonsekvensbeskrivningen ge en samlad bild av projektets miljöeffekter. Om miljökonsekvensbeskrivningen
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1287
har brister i denna del bör Miljöprövningsmyndigheten tydliggöra det i sin granskning, som beskrivs ovan.
Miljöprövningsmyndigheten bör bedöma om miljöeffekterna är negativa eller positiva och i vilken utsträckning. Exempelvis kan elektrifieringen av en verksamhet ge positiva effekter på klimatutsläpp men kräver samtidigt att naturområden i närheten av verksamheten måste tas i anspråk för att bygga nödvändig infrastruktur vilket kan ge negativa effekter på biodiversitet. Påverkan på exempelvis närboende bör också nämnas. Om de olika alternativen utmärker sig i form av mindre eller större negativ påverkan bör myndigheten uppmärksamma det och göra en bedömning kring vilket alternativ som förordas sett till miljöeffekterna.
Finns det utmaningar som kan medföra att verksamheten eller åtgärden riskerar att inte kunna genomföras bör det också uppmärksammas, såsom kommunal planläggning eller överklaganden av andra närliggande tillstånd som kan påverka de kumulativa miljöeffekterna.
I och med att ansökan om tillstånd har granskats avseende sin fullständighet (se förslag i avsnitt 14.9.7) och i och med att miljökonsekvensbeskrivningen ska ha tagits fram utifrån Miljöprövningsmyndighetens avgränsningsyttrande kan myndigheten redan inför den motiverade slutsatsen bedöma om exempelvis skyddsåtgärderna är rimliga eller möjliga (se 6 kap. 35 § 5 MB och 17 § 3 MBF). Utgångspunkten är de åtgärder som den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden har föreslagit och synpunkter på dessa och eventuella förslag på andra åtgärder som inkommit under samrådet. Även om den motiverade slutsatsen inte innehåller något ställningstagande i förhållande till lämpliga tillståndsvillkor bör Miljöprövningsmyndigheten inom ramen för den motiverade slutsatsen analysera om de föreslagna skyddsåtgärderna exempelvis är funktionella i relation till tillåtlighetsfrågor rörande exempelvis artskydd och vattenmiljön.
Ser Miljöprövningsmyndigheten att det finns otydligheter eller brister som inte påverkar myndighetens möjlighet att lämna en motiverad slutsats, men som påverkar möjligheten att utforma lämpliga tillståndsvillkor bör detta uppmärksammas. På samma sätt bör det uppmärksammas om det finns brister och osäkerhetsfaktorer som kan påverka den fortsatta handläggningen. Den motiverade slutsatsen kan på så sätt innehålla slutsatser som medför att sökanden be-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1288
höver komplettera sina inventeringar eller använda en kompletterande modell för att bättre bestämma den miljöpåverkan som kan uppstå för att ge tillståndsprövande myndighet ett tillräckligt underlag inför avgörande i tillståndsärendet och inför att villkoren för verksamheten eller åtgärden bestäms. Om det finns frågor som särskilt bör beaktas i den fortsatta handläggningen av ärendet vid Miljöprövningsmyndigheten eller andra prövningsmyndigheter bör det uppmärksammas, exempelvis
• hur olika typer av skyddsåtgärder ska genomföras i relation till artskyddet,
• hur åtgärden eller verksamheten ska genomföras för att inte överträda miljökvalitetsnormer eller icke-försämringsförbudet,
• förfining av bullerutredningar, eller
• andra möjliga skyddsåtgärder som inte föreslagits, men som kan reducera påverkan från verksamheten på människor och miljön i stort.
Kommunikation med parterna om villkorssättningen kan fortsätta, om en separat motiverad slutsatsen har meddelats, inför tillståndsansökans avgörande. Kommunikationen kan ske vid sammanträde eller vid skriftväxling mellan parterna.
Avsikten är således att prövningsmyndigheten i den motiverade slutsatsen ska bedöma om miljökonsekvensbeskrivningen
• uppfyller de formella kraven som finns i 6 kap. 35 § miljöbalken och 16–19 §§miljöbedömningsförordningen (se även bilaga 4 till MKB-direktivet),
• är av tillräcklig kvalitet och ändamålsenlighet för att kunna göra en slutlig och samlad bedömning av förutsättningarna för att ge tillstånd, och
• ger förutsättningar för att dra slutsatser kring verksamhetens eller åtgärdens miljöpåverkan.
Av bestämmelserna i 6 kap. 42 § miljöbalken bör det framgå att den motiverade slutsatsen ska innehålla myndighetens bedömning av verksamhetens eller åtgärdens betydande miljöpåverkan utifrån miljökonsekvensbeskrivningen och det som i övrigt har kommit
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1289
fram under handläggningen av ärendet. Vi bedömer att detta tillsammans med bestämmelserna i 6 kap.35 och 39 §§miljöbalken samt föreslagna nya 6 kap. 41 a § miljöbalken (se förslag i avsnitt 14.8.9) och 16–19 §§miljöbedömningsförordningen samt den beskrivning av innehållet som anges i detta betänkande bör vara tillräckligt för en god tillämpning av bestämmelserna. Vi utesluter dock inte att det framöver kan behöva meddelas ytterligare föreskrifter om den motiverade slutsatsens innehåll på förordningsnivå i enlighet med vad som beskrivs i detta avsnitt.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 6 kap.42 och 42 a §§miljöbalken och 26 a–26 c §§miljöbedömningsförordningen.
14.8.12 En samlad bedömning när tillståndsfrågan avgörs
Förslag: Prövningsmyndigheten ska, när tillståndsfrågan avgörs,
säkerställa att den motiverade slutsatsen är aktuell och göra en slutlig och samlad bedömning av förutsättningarna för att ge tillstånd.
I dag framgår av 6 kap. 43 § miljöbalken att prövningsmyndigheten, när den avgör tillståndsfrågan, ska slutföra miljöbedömningen genom att med hänsyn till innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen och det som kommit fram under handläggningen av målet eller ärendet identifiera, beskriva och göra en slutlig och samlad bedömning av miljöeffekterna.
I och med de överväganden och förslag vi lägger i övrigt finns det skäl att anpassa bestämmelsen så att det blir tydligare vad som krävs av prövningsmyndigheten vid slutförandet av miljöbedömningen.
För det första gör vi bedömningen att prövningsmyndigheten, när tillståndsfrågan ska avgöras, ska säkerställa att den motiverade slutsatsen är aktuell. Sådant som medför att en motiverad slutsats kan ha blivit inaktuell är exempelvis om en vattenförekomsts statusklassificering eller indelning har ändrats eller om bebyggelse plane-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1290
ras närmare den valda platsen. I och med att denna typ av ändringar påverkar tillåtlighetsprövningen måste de beaktas oavsett om andra förutsättningar låg till grund för den motiverade slutsatsen. Risken är annars att meddelade villkor kan äventyra möjligheten att följa gällande miljökvalitetsnormer eller leda till en försämring.
151
Huru-
vida de förändrade förutsättningarna kräver omfattande kompletteringar så att väsentlighetskriteriet för ett nytt samråd uppfylls får avgöras från fall till fall. Vi bedömer att exemplet kring statusklassificering och vattenförekomstindelning inte utgör sådana förändringar som kräver en ny motiverad slutsats utan utredningen kan läkas av prövningsmyndigheten, oavsett om förändringen blir aktuell vid prövningen i första instans eller inom ramen för överprövning. En annan bedömning som medför att den motiverade slutsatsen inte längre är aktuell kan medföra att Miljöprövningsmyndigheten behöver förelägga om kompletteringar, vilka i sin tur kan medföra behov av ett nytt offentligt samråd innan en ny motiverad slutsats kan meddelas.
Om prövningsmyndigheten har säkerställt att den motiverade slutsatsen är aktuell återstår, enligt vår bedömning, att göra en slutlig och samlad bedömning av om förutsättningarna för att ge tillstånd är uppfyllda. En del i detta är att bedöma om den miljöpåverkan som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra är tillåtlig. För ärenden om miljötillstånd framgår förutsättningarna för att ge miljötillstånd av en ny bestämmelse i 20 kap. miljöbalken (se förslag i avsnitt 14.9.14).
Oavsett om den motiverade slutsatsen har meddelats separat eller tillsammans med det slutliga beslutet i tillståndsärendet gör vi bedömningen att den bör bifogas tillståndsbeslutet. Därefter är den specifika miljöbedömningen eller miljökonsekvensbedömningen som den benämns i MKB-direktivet avslutad (se artikel 1.2 g).
För att tydliggöra att fler myndigheter än Miljöprövningsmyndigheten kan vara prövningsmyndighet i detta skede av processen bör termen prövningsmyndighet användas i 6 kap. 43 § miljöbalken (se vidare avsnitt 14.8.13).
151 Se MÖD:s dom den 2 september 2024 i mål nr M 3278-23.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1291
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 6 kap. 43 § miljöbalken.
14.8.13 Miljöprövningsmyndigheten tar över rollen som MKB-myndighet vid prövning enligt vissa sektorslagar
Förslag: Miljöprövningsmyndigheten ska ta över rollen som s.k.
MKB-myndighet förmiljöbedömning av verksamheter och åtgärder som ska prövas enligt farledslagen, ellagen, rörledningslagen, naturgaslagen, kärntekniklagen, lagen om Sveriges ekonomiska zon och lagen om kontinentalsockeln från länsstyrelsen.
Miljöprövningsmyndigheten ska också ta över ansvaret från länsstyrelsen när det gäller att yttra sig avseende den omfattning och detaljnivå som miljökonsekvensbeskrivningen ska ha vid bearbetningskoncessioner samt besluta om den motiverade slutsatsen enligt minerallagen.
Det tydliggörs att inför beslutet om en detaljplan ska kommunen slutföra miljöbedömningen genom att med hänsyn till innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen och det som har kommit fram under handläggningen av ärendet identifiera, beskriva och göra en slutlig och samlad bedömning av miljöeffekterna.
Bedömning: Vilken myndighet som bör ansvara för miljöbedöm-
ningsprocessen inför beslut om vägplaner enligt väglagen och järnvägsplaner enligt lagen om byggande av järnväg bör utredas i särskild ordning. I avvaktan på detta bör ansvaret fortsatt ligga på länsstyrelsen.
Inledning
Den specifika miljöbedömningsprocessen är relevant inte bara vid tillståndsprövning av verksamheter och åtgärder enligt miljöbalken utan också vid tillståndsprövning enligt ett antal andra lagar. Det handlar i första hand om plan- och bygglagen, minerallagen, väglagen och lagen om byggande av järnväg, men också ett antal andra lagar såsom exempelvis ellagen och kärntekniklagen.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1292
Som vi beskriver nedan finns det fyra modeller för hur kopplingen mellan prövningsprocessen i dessa lagar och miljöbedömningsprocessen i 6 kap. miljöbalken ser ut. Med det menas att det finns fyra olika sätt i vilken utsträckning som bestämmelserna i 6 kap. miljöbalken är tillämpliga enligt dessa lagar, men också huruvida det är länsstyrelsen eller myndigheten i tillståndsärendet som utför miljöbedömningen. Skillnaderna framgår genom de hänvisningar till 6 kap. miljöbalken som finns i respektive lag. Normalt är det länsstyrelsen som dels ansvarar för beslut om en betydande miljöpåverkan kan antas, dels yttrar sig i frågan om vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla för att kunna ligga till grund för den fortsatta miljöbedömningen.
152
Vi beskriver de olika modellerna nedan. Samtidigt redovisar vi vår bedömning av behovet av ändringar i dessa lagar som en följd av förändringarna i miljöbedömningsprocesserna enligt 6 kap. miljöbalken. Behovet av följdändringar i form av ändrade paragrafhänvisningar framgår också av avsnitt 14.16.
Modell 1 – plan och bygglagen
Vid planläggning och annan prövning enligt plan- och bygglagen tillämpas bestämmelserna i 6 kap. miljöbalken om både strategisk och specifik miljöbedömning endast i samband med att detaljplaner tas fram för s.k. MKB-projekt (jfr 4 kap. 34 § andra stycket PBL). Eftersom våra ändringar i 6 kap. miljöbalken i första hand avser bestämmelserna om den specifika miljöbedömningen för verksamheter och åtgärder blir de mindre relevanta för processerna enligt plan- och bygglagen.
Som vi nämner i avsnitt 9.6.3 reviderades bestämmelserna i 4 kap. 34 § plan- och bygglagen under 2021 för att åstadkomma en förbättrad överensstämmelse med kraven i MKB-direktivet. Vi gör bedömningen att någon ytterligare ändring med anledning av kraven i direktivet inte behövs i plan- och bygglagen. Däremot gör vi bedömningen att hänvisningarna till 6 kap. miljöbalken bör justeras något. Det gäller i första hand hänvisningen till 6 kap. 43 § miljöbalken. Eftersom denna paragraf inte handlar om vad som bör redovisas i miljökonsekvensbeskrivningen, vilket regleringen i 4 kap. 34 §
152 Se prop. 2023/24:152 s. 7 och 62–73.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1293
andra stycket plan- och bygglagen avser, utan om den bedömning som bör göras inför det slutliga beslutet om planen bör nuvarande hänvisning till bestämmelsen i 6 kap. 43 § första stycket miljöbalken slopas. Vad som ska gälla vid slutförandet av miljöbedömningen bör i stället regleras särskilt i ett nytt tredje stycke i 4 kap. 34 § plan- och bygglagen. Av bestämmelsen bör framgå att kommunen inför beslutet om detaljplanen ska slutföra miljöbedömningen genom att med hänsyn till innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen och det som har kommit fram under handläggningen av ärendet identifiera, beskriva och göra en slutlig och samlad bedömning av miljöeffekterna. Genom förslagen ändring påverkas bestämmelserna i plan- och bygglagen inte av det faktum att vi föreslår att kravet på en motiverad slutsats regleras på annat sätt än tidigare i 6 kap. miljöbalken (se avsnitt 14.8.11). Genom ändringen får bestämmelserna om miljöbedömning av detaljplaner för s.k. MKB-projekt i stället samma innebörd som i dag. Någon ändring i sak jämfört med i dag är således inte avsedd.
För att skapa större överensstämmelse med vårt förslag avseende miljöbedömningsprocessen och delar av planprocesserna enligt plan- och bygglagen bör det övervägas om Miljöprövningsmyndigheten, när den väl har etablerats också bör få ansvar för delar av miljöbedömningsprocessen vid framtagande av detaljplaner för s.k. MKB-projekt. Mot bakgrund av att planläggning är något annat än den miljöprövning av verksamheter och åtgärder som Miljöprövningsmyndigheten i huvudsak kommer att ansvara för behöver frågan om ytterligare samordning med processerna enligt plan- och bygglagen i så fall utredas i särskild ordning.
Modell 2 – minerallagen
Prövning enligt minerallagen utförs av Bergsstaten genom bergmästaren. I ärenden om beviljande av bearbetningskoncession ska en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning äga rum avseende 6 kap.28–46 §§miljöbalken (4 kap. 2 sjätte stycket ML). När det gäller tillämpningen av 6 kap. miljöbalken ska bergmästaren samråda med länsstyrelsen i det eller de län där koncessionsområdet ligger (8 kap. 1 § tredje stycket ML). Länsstyrelsen
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1294
ska inhämta yttrande från kommunen vid samråd och bedöma miljökonsekvensbeskrivningen (28 § första stycket mineralförordningen).
Vi konstaterar att regleringen i minerallagen utmärker sig med en särskild form av stegvis prövningsprocess. Som vi redogör för i avsnitt 9.9.3 är det EU-rättsligt viktigt att stegvisa prövningar av projekt bl.a. inte medför att tidiga beslut baseras på otillräcklig kunskap om miljöpåverkan eller att en samlad bedömning av miljökonsekvenserna hindras i ett senare skede.
Som en följd av vårt förslag till ny prövningsorganisation för miljöbedömningar gör vi bedömningen att länsstyrelsens nuvarande roll i samrådsprocessen vid prövning om bearbetningskoncession enligt minerallagen bör ersättas av den nya Miljöprövningsmyndigheten.
På så sätt säkerställs att det yttrande avseende miljökonsekvensbeskrivningen som lämnas till bergmästaren är i överensstämmelse med myndighetens bedömningar i miljötillståndsprocesser. Det är även så att det dessutom krävs ett miljötillstånd trots godkänd bearbetningskoncession av bergmästaren. Får den nya Miljöprövningsmyndigheten ansvaret för att bedöma miljökonsekvensbeskrivningen i båda fallen ökar samordningen liksom effektiviteten i processen. I och med att en godkänd bearbetningskoncessionen är en del i den svenska tillståndsprocessen för att exempelvis kunna bryta kritiska råmaterial är det vår bedömning att koncessionssteget precis som miljötillståndsprocessen får anses omfattas av de tidsfrister som uppställs i EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial (se artikel 2.18). Det kommer därmed att krävas samordning mellan processerna om tidsfristerna ska kunna hållas (se mer om tidsfrister i avsnitt 14.9.8).
En nyhet i den miljöbedömningsprocess som vi föreslår är att den motiverade slutsatsen bör komma tydligare till uttryck än i dag (se förslag i avsnitt 14.8.11). Vid miljötillståndsprocessen kommer Miljöprövningsmyndigheten att ansvara för att meddela den motiverade slutsatsen även vid tillståndsprövning enligt andra lagar. För att skapa överensstämmelse mellan miljöbedömningsprocesserna vid prövning av verksamheter och åtgärder inom ramen för miljöprövning enligt nya 20 kap. miljöbalken och prövning enligt minerallagen gör vi bedömningen att den nya Miljöprövningsmyndigheten bör få ansvara för detta moment enligt båda lagarna. Miljöprövnings-
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1295
myndigheten bör således överta länsstyrelsens (se 28 § första stycket mineralförordningen) nuvarande roll i denna del.
Vi bedömer således att det ansvar som länsstyrelsen har för miljöbedömningsprocessen avseende bearbetningskoncessionsprövningar enligt minerallagen bör flyttas till Miljöprövningsmyndigheten. För att tydliggöra detta skiljer vi i 6 kap.28–46 §§miljöbalken på om det är Miljöprövningsmyndigheten eller prövningsmyndigheten som ska ansvara för ett visst moment. Prövningsmyndigheten kan då vara Miljöprövningsmyndigheten i ett ärende om miljöprövning, men en annan myndighet vid tillämpningen av 6 kap. miljöbalken vid prövning enligt andra lagar.
Vi anser att termen ”samråda” i 8 kap. 1 § andra stycket minerallagen i vårt förslag bör förstås så att bergmästaren ska samråda med Miljöprövningsmyndigheten vid genomförandet av miljöbedömningsprocessen, men inte att ansvaret flyttas från Miljöprövningsmyndigheten till bergmästaren. Däremot bedömer vi att det vid bearbetningskoncession fortsatt är lämpligt att länsstyrelsen är den myndighet som yttrar sig om behovet av och beslutar om sådan arkeologisk utredning som avses i 2 kap. 11 § kulturmiljölagen. Bergmästaren bör därför samråda både med Miljöprövningsmyndigheten och länsstyrelsen i det område som verksamheten ska bedrivas i.
Även sådana bedömningar i förhållande till 3 och 4 kap. miljöbalken och behov av särskild utredning vid väsentlig skada på jord- eller skogsbruk m.m. i samband med prövning av bearbetningskoncession bör fortsatt ligga på länsstyrelsen (se bestämmelserna om undersökningstillstånd enligt 3 kap. 6 § ML).
Ändringarna bör komma till uttryck i 8 kap. 1 § minerallagen och 28 § mineralförordningen.
Modell 3 – väglagen och lagen om byggande av järnväg
En fråga om byggande av väg respektive en fråga om att fastställa en järnvägsplan prövas av Trafikverket efter samråd med länsstyrelsen. Om Trafikverket och länsstyrelsen har olika uppfattning, hänskjuts frågan till regeringens prövning. Regeringen kan i sin tur förordna att fråga om byggande av väg respektive järnväg i vissa fall ska prövas av länsstyrelsen (11 § väglagen respektive 2 kap. 15 § lagen om byggande av järnväg).
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1296
Enligt väglagen och lagen om byggande av järnväg ska länsstyrelsen pröva och besluta om planprojekt kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Länsstyrelsen får inte besluta i ärendet innan de enskilda som kan antas bli särskilt berörda har getts möjlighet att yttra sig (15 § väglagen respektive 2 kap. 4 § lagen om byggande av järnväg). Länsstyrelsens beslut ska redovisa de omständigheter som talar för eller emot att projektet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (3 kap. 8 § vägförordningen respektive 8 § förordningen om byggande av järnväg).
Innan frågan om betydande miljöpåverkan lämnas till länsstyrelsen för beslut, ska den som avser att bygga vägen genom brev, kungörelse i ortstidning eller på annat lämpligt sätt ge de enskilda som kan antas bli särskilt berörda möjlighet att yttra sig. Det ska också framgå var handlingar om projektet hålls tillgängliga (3 kap. 8 a § vägförordningen respektive 8 a § förordningen om byggande av järnväg). I 3 kap. 9 § vägförordningen och 9 § förordningen om byggande av järnväg anges att, om handlingarna är fullständiga och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda har getts möjlighet att yttra sig, ska länsstyrelsen avgöra frågan om betydande miljöpåverkan så snart som möjligt och senast 90 dagar efter att den som avser att bygga vägen lämnat frågan till länsstyrelsen för beslut.
Någon föreskriven total tidsgräns för samråd i detta skede finns alltså inte utan tid och omfattning för samråd ska anpassas efter behovet i det enskilda fallet. Då de infrastrukturprojekt som prövas av aktuella lagstiftningar kan variera mycket kraftigt i storlek och komplexitet har det inte ansetts lämpligt att ange en tidsgräns.
För prövningar enligt lagarna finns bestämmelser som anger att miljökonsekvensbeskrivningen ska uppfylla kraven i bl.a. 6 kap. 35 § miljöbalken och godkännas av berörda länsstyrelser innan den kungörs (se 16 b § väglagen respektive 2 kap. 10 § lagen om byggande av järnväg). I vissa sammanhang ska planer tillåtlighetsprövas av regeringen och även då ska länsstyrelsen först godkänna miljökonsekvensbeskrivningen (16 § väglagen respektive 2 kap. 8 § lagen om byggande av järnväg). De steg som vi föreslår för miljöprövningsprocessen avseende att Miljöprövningsmyndigheten ska bedöma om en ansökan är fullständig och besluta om en motiverad slutsats finns på så sätt i vissa avseenden redan i väglagen och lagen om byggande av järnväg (se avsnitten 14.8.11 och 14.9.7).
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1297
I stället för en hänvisning till 6 kap. 43 § miljöbalken finns krav på att, när frågan om fastställande av planen avgörs, ska dels en identifiering, beskrivning och samlad bedömning av miljöeffekterna göras om planen avser ett projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, dels innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning och resultatet av samråd och yttranden beaktas (18 § väglagen respektive 2 kap. 15 § lag om byggande av järnväg).
Trafikverket ska även inhämta berörda länsstyrelsers yttrande över ett förslag till plan med underlag (2 kap. 22 § vägförordningen respektive 21 § förordningen om byggande av järnväg). I 3 kap. 15 § vägförordningen och 14 § förordningen om byggande av järnväg föreskrivs att granskningstiden ska vara minst 30 dagar och att planförslaget med underlag ska finnas tillgängligt hos den som avser att bygga vägen samt hos berörda kommuner under granskningstiden. Om en miljökonsekvensbeskrivning har tagits fram, ska kungörelsen om granskningen även ske på en lämplig webbplats (3 kap. 16 § vägförordningen respektive 15 § förordningen om byggande av järnväg). Synpunkter på förslaget till plan och underlaget till detta ska lämnas skriftligen (3 kap. 19 § vägförordningen respektive 18 § förordningen om byggande av järnväg).
Väglagen och lagen om byggande av järnväg delar samrådsmodell, men utgår inte från 6 kap. miljöbalksprocessen även om det finns stora likheter. Länsstyrelsen ska besluta om betydande miljöpåverkan kan antas, godkänna miljökonsekvensbeskrivningen samt yttra sig över de planer som tas fram under de två lagarna. Till skillnad från minerallagen eller de andra sektorslagar som beskrivs nedan finns inget utpekat ansvar för länsstyrelsen att yttra sig om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljnivå.
Trafikverkets har tidigare haft synpunkter på att föreslagna ändringar i 6 kap. miljöbalken inte har utretts med hänsyn tagen till konsekvenserna för bestämmelserna i väglagen och lagen om byggande av järnväg.
153
Vi har övervägt om länsstyrelsens roll i frågan om
betydande miljöpåverkan av en ny väg eller järnväg kan antas samt om miljökonsekvensbeskrivningen kan godkännas borde övertas av den av oss föreslagna Miljöprövningsmyndigheten. Vi har dock identifierat vissa utmaningar med en sådan lösning mot bakgrund av att dessa projekt hanteras inom ramen för vägplaner och järnvägsplaner och med våra förslag görs inga förändringar i länsstyrel-
153 Se prop. 2023/24:152 s. 70.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1298
sens ansvar för att granska planer (jfr planläggning enligt PBL). Det finns även andra gränsdragningsfrågor som reser frågetecken kring hur processen enligt väglagen och lagen om byggande av järnväg i så fall borde anpassas till den miljöbedömningsprocess som vi föreslår.
Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att det behövs en fördjupad analys av om Miljöprövningsmyndigheten, Trafikverket eller länsstyrelsen bör ansvara för miljöbedömningsprocessen enligt 6 kap. miljöbalken i relation till beslut om vägar respektive järnvägar. Analysen bör också avse hur processen enligt väglagen och lagen om byggande av järnväg bör anpassas till nya samordnade miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess som vi föreslår, såsom avgränsningsyttrandet och den motiverade slutsatsen.
När det gäller nuvarande hänvisningar i väglagen och lagen om byggande av järnväg till bestämmelserna i 6 kap. miljöbalken kan vi dock konstatera att några följdändringar inte behövs.
Modell 4 – övriga lagar
En fjärde modell finns genomförd i övriga lagar med koppling till 6 kap. miljöbalken. Det handlar om:
• farledslagen,
• ellagen,
• rörledningslagen,
• kärntekniklagen,
• lagen om Sveriges ekonomiska zon, och
• kontinentalsockellagen.
I 1 kap. 17 § ellagen, 5 c § kärntekniklagen 3 a § kontinentalsockellagen, 4 § rörledningslagen och 7 § naturgaslagen finns samma referens till bestämmelserna om specifik miljöbedömning i 6 kap. miljöbalken. Enligt denna ska frågan om
• verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter att en undersökning enligt 6 kap. 23–26 §§
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1299
miljöbalken har gjorts om annat inte följer av undantagen i 6 kap. 23 § andra stycket miljöbalken,
• en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap.28–46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas, och
• en liten miljökonsekvensbeskrivning tas fram enligt 6 kap. 47 § miljöbalken, om länsstyrelsen beslutar att en betydande miljöpåverkan inte kan antas.
I 6 § lagen om Sveriges ekonomiska zon som har samma innehåll som ovan finns ett tillägg om att det som sägs om länsstyrelsen i 6 kap. miljöbalken ska gälla länsstyrelsen i det län där Sveriges sjöterritorium är närmast det område där verksamheten avses att bedrivas.
Farledslagen har ytterligare ett tillägg till den grundbestämmelse som används för att hänvisa till 6 kap. miljöbalken. I 1 b § farledslagen tilläggs att Sjöfartsverket och berörda länsstyrelser omfattas av de samråd som ska ske, och det som föreskrivs i 6 kap. miljöbalken om länsstyrelse ska gälla den länsstyrelse inom vars område verksamheten huvudsakligen ska bedrivas. Dessutom anges att berörda länsstyrelser ska ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i 6 kap. miljöbalken innan beslut fattas om att inrätta, utvidga eller avlysa allmän farled eller allmän hamn. Beslut i den frågan får inte överklagas. Avslutningsvis anges i 1 b § sista stycket farledslagen att i samband med prövningen av ett ärende enligt denna lag ska miljökonsekvensbeskrivningen och resultatet av samråd och yttranden beaktas.
Precis som för processer enligt minerallagen, väglagen och lagen om byggande av järnväg finns här en bedömning av miljökonsekvensbeskrivning tillräcklighet, även om kravet skiljer sig åt. Avseenden farledslagen motsvarar länsstyrelsens beslut om miljökonsekvensbeskrivningen det som MKB-direktivet benämner som motiverad slutsats (se avsnitt 14.8.11).
Till skillnad från minerallagen ska det enligt dessa lagar ske en prövning av om en betydande miljöpåverkan kan antas. I övrigt finns det likheter med dessa prövningar och minerallagen i den mening att en specifik miljöbedömning ska göras, information ska lämnas och samordning ska ske enligt 6 kap.28–46 §§miljöbalken. Precis
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1300
som för minerallagen framgår det att länsstyrelsen även enligt dessa lagar ska göra bedömningen enligt 6 kap. 32 § miljöbalken om vad miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla för att kunna ligga till grund för den fortsatta miljöbedömningen.
Vi bedömer att det finns ett värde i att bestämmelserna om en specifik miljöbedömning kan tillämpas på ett likartat sätt för majoriteten av sektorslagarna. Samtidigt utgår nuvarande reglering från att länsstyrelsen är den myndighet som har kompetensen att bedöma om en betydande miljöpåverkan kan antas och yttra sig om omfattning och detaljnivå på grund av de har detta ansvar enligt miljöbalken. Enligt vårt förslag är det Miljöprövningsmyndigheten som ansvarar för dessa moment samt för att besluta om den motiverade slutsatsen.
Regeringen är den huvudsakliga tillståndsmyndigheten i ovan nämnda lagar förutom avseende ellagen där Energimarknadsinspektionen är nätmyndighet i de flesta fall (se 1 kap. 5 § och 2 kap. 4 §ellagen samt 4 § förordningen [2023:241] om det nationella elsystemet).
Förutom när Energimarknadsinspektionen är prövningsmyndighet enligt ellagen ska Energimarknadsinspektionen enligt rörledningslagen och naturgaslagen pröva ärenden, men överlämna själva tillståndsbeslutet tillsammans med ett yttrande till regeringen. Sjöfartsverket ska på ett liknande sätt överlämna ett yttrande enligt farledslagen till regeringen inför tillståndsbeslut. Enligt kärntekniklagen, lagen om Sveriges ekonomiska zon och kontinentalsockellagen är det som utgångspunkt regeringen som prövar frågan om tillstånd.
Vår bedömning är att nuvarande modell för reglering av miljöbedömningsprocessen i dessa sektorslagar bör bestå, men att den nya Miljöprövningsmyndigheten bör överta den roll som länsstyrelsen har i dag i relation till tillståndsprocesserna. I och med att Miljöprövningsmyndigheten framöver kommer att vara den myndighet som uppbär högst kompetens på miljöbedömningsområdet kommer den också att vara den myndighet som bäst bedömer när miljökonsekvensbeskrivningen är tillräcklig. Vi bedömer att det bör vara Miljöprövningsmyndigheten som beslutar om den motiverade slutsatsen i relation till dessa tillståndsprocesser. För att tydliggöra bl.a. detta bör det av bestämmelserna i 6 kap.28–46 §§miljöbalken framgå när det är Miljöprövningsmyndigheten som ansvarar för ett
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1301
moment i processen och när det ansvaret åligger en prövningsmyndighet, vilket kan vara Miljöprövningsmyndigheten men även exempelvis Energimarknadsinspektionen (se avsnitt 14.8.12).
När tillståndsfrågan prövas av exempelvis regeringen medför det att underlaget inför tillståndsbeslutet blir tydligare i frågan om verksamhetens eller åtgärdens betydande miljöpåverkan och om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i 6 kap. miljöbalken så att den specifika miljöbedömningen kan slutföras. Att regeringen i dessa sammanhang får en motiverad slutsats av Miljöprövningsmyndigheten och en slutlig och samlad bedömning av förutsättningarna för att ge tillstånd från Energimarknadsinspektionen eller Sjöfartsverket bedömer vi inte utgör ett hinder utan den motiverade slutsatsen och yttrandet till regeringen i tillståndsfrågan har två olika syften. Att vissa beslut enligt ellagen beslutas direkt av Energimarknadsinspektionen medför inte någon annan bedömning. I och med att de tillståndsbeslut som Energimarknadsinspektionen beslutar överklagas till mark- och miljödomstolen och inte till Miljöprövningsmyndigheten uppstår inte någon dubbel roll för Miljöprövningsmyndigheten.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 8 kap. 1 § tredje stycket minerallagen, 2 kap. 17 § ellagen, 5 c § kärntekniklagen 3 a § kontinentalsockellagen, 4 § rörledningslagen, 5 § förordningen om rörledningar, 2 kap. 7 § naturgaslagen, 6 § lagen om Sveriges ekonomiska zon och 1 b § farledslagen.
14.9 En mer samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess
14.9.1 Inledning
I avsnitt 14.3 har vi redogjort för vår bild av behovet av en ny reglering om miljöprövning i miljöbalken. I avsnitt 14.4 har vi redovisat våra utgångspunkter för en ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess. För att underlätta förståelsen för
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1302
förslaget återfinns i samma avsnitt en illustration över den tänkta processen.
I detta avsnitt beskriver vi våra överväganden och förslag avseende de olika stegen i processen, och reglerna i det nya 20 kap. miljöbalken. För att ge den som tillämpar bestämmelserna i det nya 20 kap. miljöbalken en helhetsbild av processen har vi infört upplysningsbestämmelser till relevanta moment i 6 kap. miljöbalken och andra lagar som är tillämpliga.
14.9.2 Upplysning om kravet på avgränsningsyttrande inför en ansökan om miljötillstånd
Förslag: Bestämmelse med upplysning om kravet på avgräns-
ningsyttrande inför en ansökan om miljötillstånd placeras i det nya 20 kap. miljöbalken.
I avsnitt 14.8.7 tydliggör vi att det första steget vid en specifik miljöbedömning av en verksamhet eller åtgärd är att den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd inför ansökan om miljötillstånd ska begära ett avgränsningsyttrande av Miljöprövningsmyndigheten. Kravet på att begära ett avgränsningsyttrande ska, precis som i dag, återfinnas i 6 kap. miljöbalken. På motsvarande sätt som gäller vid tillämpningen av 6 kap. miljöbalken i vissa andra lagar, gör vi bedömningen att det av bestämmelserna i nya 20 kap. miljöbalken bör framgå när bestämmelserna i 6 kap. miljöbalken är tillämpliga i ett ärende om miljöprövning. I förhållande till bestämmelsen om avgränsningsyttrande i 6 kap. miljöbalken gör vi bedömningen att det är tillräckligt med en upplysningsbestämmelse i 20 kap. miljöbalken. Av bestämmelsen bör framgå att det i 6 kap. miljöbalken finns bestämmelser som innebär att den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd inför en ansökan om miljötillstånd ska begära ett yttrande av Miljöprövningsmyndigheten.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 20 kap. 9 § miljöbalken.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1303
14.9.3 Samlad reglering om innehåll och utformning av en ansökan i ett ärende om miljöprövning
Förslag: En ansökan i ett ärende om miljöprövning ska vara
skriftlig.
Regeringen får meddela föreskrifter om krav på en ansökans innehåll och format. De närmare bestämmelserna med krav på ansökans innehåll och format förs in i ett nytt kapitel i miljöprövningsförordningen.
Utöver de krav på en ansökans innehåll som finns i dag bör krav ställas på uppgift om sökanden och sådana uppgifter som behövs för prövningen enligt 16 kap. 6 § miljöbalken.
Bakgrund och problembild
I detta avsnitt tar vi upp frågan om vilka krav som bör ställas på en ansökan om miljöprövning i den av oss föreslagna nya miljöprövningsprocessen.
Av våra utredningsdirektiv framgår att vi har i uppgift att utreda om det behövs tydligare regler för innehållet i en ansökan om tillstånd för att öka förutsebarheten i tillståndsprocessen.
154
Vilka krav som ställs på en ansökan om tillstånd i dag enligt miljöbalken och föreskrifter som är meddelade med stöd av miljöbalken har beskrivits i avsnitt 10.2.1. Det vi kan konstatera är att kraven både är många och delvis olika beroende på verksamhet eller åtgärd. Flertalet av kraven är en följd av krav på ansökningar inom olika områden enligt EU-rätten.
Under utredningsarbetets gång har vi inte kunnat uppfatta någon tydlig och enhetlig linje i framförda synpunkter om lagstiftningens specifika krav på innehållet i en tillståndsansökan. Vi har dock fått ett konkret förslag på ändrad reglering. Enligt förslaget vore det bättre om reglerna med krav på innehållet i tillståndsansökan betonar att det som tas upp i prövningen ska vara frågor om huvudsaklig miljöpåverkan. Förslaget innehåller också skrivningar i syfte att förenkla några av de punkter som i dag uppges vara svårförståeliga. Det som i övrigt har framkommit i utredningsarbetet är främst att företrädare för verksamhetsutövare upplever att prövande myndig-
154 Se dir. 2023:78 s. 1 och 10.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1304
heter och domstolar ofta förelägger om kompletteringar av ansökningar i ärenden om tillstånd enligt miljöbalken. Enligt samma företrädare sker detta inte bara en gång i ett ärende utan kan förekomma vid flera tillfällen både inledningsvis och längre fram under handläggningen av ärendet. Detta uppfattas i sig mera som ett utslag av bristande processledning än tveksamheter om vilka krav som gäller beträffande innehållet i en ansökan. Myndighetsföreträdare har å sin sida förmedlat en bild av att det inte är ovanligt att tillståndsansökningar är undermåliga från början, vilket medför stora behov av kompletteringar för att ansökan ska kunna prövas. Från myndighetshåll har inte framkommit någon bild av att kraven i lagstiftningen i denna del är otydliga.
Sammantaget kan vi konstatera att det vore en fördel om de som ansöker om tillstånd och de som handlägger och prövar ärenden om tillstånd i högre grad kunde vara överens om vad som bör finnas med i en ansökan. Det är också av vikt med en tidig, tydlig och bra kommunikation om det är så att en myndighet upplever brister i en ansökan.
Vi har undersökt om nuvarande författningskrav på en ansökans innehåll är nödvändiga eller kan förenklas i något avseende. Utgångspunkter har varit att bestämmelserna ska genomföra EU-rätten samt i övrigt vara generella och så tydliga som möjligt samt medge ett ändamålsenligt underlag för tillståndsprövningen. I anslutning till detta hänvisas på nytt till avsnitt 10.2.1 där vi redovisar de successiva författningsändringar som har lett fram till gällande reglering i 22 kap.1–1 f §§miljöbalken.
Frågan är då om de författningsreglerade krav som ställs på en tillståndsansökan är onödiga eller utformade på ett sätt som är särskilt svårt att tillämpa. Som vi redan har antytt är problembilden komplex och framförda synpunkter inte samstämmiga. Problemen kan inte heller beskrivas som ett resultat av hur de enskilda kraven som ställs på innehållet i en ansökan är formulerade. Dessa krav har till största del en nära koppling till EU-rättsakter eller har sedan länge ansetts vara av grundläggande betydelse för en ändamålsenlig tillståndsprocess på miljörättens område. Vi har därför gjort bedömningen att en utformning av kraven som t.ex. i det ovannämnda förslag vi har fått under utredningstiden inte skulle bli tydligare än den av oss föreslagna regleringen. Problemen handlar mera om att ramen för tillståndsprocessen i dag uppfattas som otydlig i förhål-
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1305
lande till samråds- och miljöbedömningsprocessen vilket kan skapa oklarhet om roller och ansvar i processen och prövningsmyndighetens möjlighet att ge tydliga och stegvisa besked om processens gång. Vi har emellertid inte, enligt vad som redovisas nedan, kunnat identifiera att något av kraven på innehåll i tillståndsansökan skulle kunna slopas eller ändras och vi kommer därför fram till bedömningen att de bör behållas i stort oförändrade.
Genomgång av befintliga krav på en ansökan
Som har nämnts i avsnitt 10.2.1 kan delar av bestämmelserna i miljöbalken med krav på innehållet i en tillståndsansökan spåras till ursprunglig inhemsk miljörättslig lagstiftning. Det gäller till en början det generella skriftlighetskravet som anges i inledningen till 22 kap. 1 § miljöbalken.
Av generell och ursprunglig karaktär enligt inhemsk miljörättstradition och utifrån krav i EU-rätten kan även betraktas dels kraven på att en ansökan ska innehålla ritningar och tekniska beskrivningar med uppgifter om förhållandena på platsen jämte krav om produktionsmängd eller liknande (22 kap. 1 § 1 MB), dels förslag till skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått (22 kap. 1 § 4 MB), dels en miljökonsekvensbeskrivning (22 kap. 1 § 3 MB). På samma vis kan kravet på förslag till kontroll av verksamheten karaktäriseras (22 kap. 1 § 5 MB).
I dessa delar kan kraven på innehåll i en ansökan, enligt vår uppfattning, betraktas som ändamålsenliga och väl beprövade som förutsättning för att kunna ta ställning till en tillståndsansökan. I sammanhanget kan noteras att EU-rättsliga direktiv med bestämmelser om tillståndskrav för verksamheter, exempelvis det tidigare IPPC-direktivet och det nu gällande industriutsläppsdirektivet, innehåller i princip motsvarande krav på innehållet i en tillståndsansökan.
Som har redovisats i avsnitt 10.2.1 har vår nationella reglering inte alltid i alla delar ansetts vara tillräcklig för ett korrekt genomförande av EU-rätten. Formuleringarna av de inhemska kraven för innehållet i en tillståndsansökan har därför successivt byggts på.
En genomgång av motiven till ändringarna i ovan nämnda bestämmelser ger vid handen att de nuvarande kraven till övervägande
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1306
del är en följd av EU-rättsliga krav. Det gäller framför allt kraven i 22 kap. 1 § 1, 2 och 5 miljöbalken som har formulerats med en ordalydelse som närmare överensstämmer med ordalydelsen i det tidigare IPPC-direktivet och som motsvarar det nu gällande industriutsläppsdirektivet. Samtidigt infördes ett nytt krav i 22 kap. 1 § 9 miljöbalken om en icke-teknisk sammanfattning av de lämnade uppgifterna. I lagstiftningsärendet som då gällde det svenska genomförandet av IPPC-direktivet uttalades att de i och för sig nödvändiga ändringarna, närmast var att betrakta som preciseringar. Samtidigt påpekades att ändringarna endast innebar ett klargörande av gällande rätt, men för att undanröja de uppkomna tvivlen om att Sverige på ett korrekt sätt genomför IPPC-direktivet var det ofrånkomligt att göra ändringarna. När industriutsläppsdirektivet skulle genomföras gjordes bedömningen att svensk rätt till största delen uppfyllde detta direktivs krav på en ansökan om tillstånd, men på grund av de ändringar som hade gjorts i industriutsläppsdirektivet jämfört med IPPC-direktivet behövde vissa ändringar ändå göras i svensk lagstiftning.
I 22 kap. 1 § miljöbalken (dåvarande första stycket) behövde det göras ett tillägg angående avfallsfrågor i andra punkten för genomförande av artikel 12.1 h i industriutsläppsdirektivet och en ny sjunde
punkt avseende statusrapport som beskriver föroreningssituationen
behövde införas för genomförande av artikel 12.1 e i industriutsläppsdirektivet. Paragrafens sjätte punkt tillkom i sin första utformning i samband med ikraftträdandet den 1 juli 1999 av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (den s.k. Sevesolagen). Som har nämnts i avsnitt 10.2.1 vidtogs år 2015 vissa ändringar i denna punkt för genomförande av Seveso III-direktivet. Vidare tillkom åttonde punkten efter förslag i propositionen Ordning och reda på avfallet och har som framgår av det nyssnämnda avsnittet sin grund i EU:s utvinningsavfallsdirektiv. I samma avsnitt nämns dessutom att 22 kap.1 b och 1 c §§miljöbalken liksom 22 kap. 1 e § miljöbalken har tillkommit för att genomföra EU:s direktiv om geologisk lagring av koldioxid, det s.k. CCS-direktivet respektive energieffektiviseringsdirektivet.
Även 20 a och 25 d §§ förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd har sin grund i EU-direktiv, i dessa fall de grundläggande direktiven på avfallsområdet. Beträffande 20 e § samma
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1307
förordning kan bakgrunden spåras till en ursprunglig reglering i miljöbalken om behovsprövning vid meddelande av täkttillstånd (i lydelsen enligt SFS 2007:660 i 9 kap. 6 a § första stycket). Efter förslag i propositionen Enklare och bättre täktbestämmelser
155
upp-
hävdes denna reglering i lag och i stället infördes på förordningsnivå en likartad reglering i 20 e § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (ändringsförordning SFS 2010:953). Samtidigt infördes även 20 f § i samma förordning.
Mot bakgrund av det som nu har tagits upp kan vi konstatera att gällande krav på innehållet i en ansökan om miljötillstånd är relevanta. En beskrivning av våra förslag med krav på innehåll i en ansökan om igångsättningsbesked finns i avsnitt 14.10.4.
Kraven får anses vara tillräckligt tydliga och väl avgränsade. De kan i stort sett anses gemensamma för flertalet tillståndsansökningar och de håller sig inom ramen för vad som krävs enligt EU-rätten. Samma inställning förefaller vara företrädd av de flesta som har framfört synpunkter i denna fråga under utredningens gång.
Sökandens arbete med ansökan kan i dag förmodas fortsätta successivt och parallellt med samrådsprocessen. Redan i de initiala gransknings- respektive avgränsningsskedena ska ansökan dock hålla sådan kvalitet att den kan bedömas vara tillräcklig för att starta handläggningen av ärendet, se 6 kap. 24 § och 6 kap. 29–32 §§ med våra ändringsförslag samt förslaget till ny bestämmelse i 20 kap. miljöbalken som innebär att Miljöprövningsmyndigheten ska informera sökanden om när ansökan bedömts som fullständig (se förslag i avsnitt 14.9.7). Av 6 kap. 29 § miljöbalken framgår att verksamhetsutövaren inför avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningen ska ta fram och lämna in visst underlag till prövningsmyndigheten. I detta underlag bör ingå en miljötillståndsansökan med bl.a. en miljökonsekvensbeskrivning. Efter att samrådet har slutförts och prövningsmyndigheten enligt 6 kap. 42 § miljöbalken meddelat sin motiverade slutsats (se förslag i avsnitt 14.8.11) om verksamhetens eller åtgärdens betydande miljökonsekvenser kan det bli aktuellt för verksamhetsutövaren att lämna in en ändrad tillståndsansökan med miljökonsekvensbeskrivning och annat underlag (se avsnitt 14.9.11). Genom att ansökan utformas successivt och parallellt med miljöbedömningsprocessen bör det finnas goda
155 Se prop. 2008/09:144.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1308
förutsättningar att ansökan kan tjäna väl som underlag för tillståndsprövningen. Avvisning av ansökan på formella grunder sent i processen bör inte komma i fråga när processerna har vävts samman på detta sätt och prövningsmyndigheten på ett tidigt stadium har lämnat besked om att ansökan är fullständig. Sammantaget bör detta ge förutsättningar för en betydligt snabbare tillståndsprocess.
Sammanfattningsvis innebär nuvarande krav på innehåll i en tillståndsansökan en nära koppling till EU-rätten och då vi inte har kunnat identifiera att något av kraven skulle kunna slopas gör vi bedömningen att de bör behållas. Däremot gör vi bedömningen att kravlistan kan behöva utökas något. Av 16 kap. 6 § miljöbalken framgår att tillstånd ska vägras den som inte har fullgjort sina skyldigheter enligt tidigare meddelade tillstånd. Det kan tyckas självklart att ansökan ska innehålla de uppgifter som behövs för en sådan prövning. För att undvika diskussioner i dessa delar mellan prövningsmyndigheten och den sökande gör vi bedömningen att det av författningstexten bör framgår att en ansökan alltid ska innehålla uppgifter om sökanden och sådana uppgifter som behövs för prövningen enligt 16 kap. 6 § miljöbalken, dvs. för den s.k. vandelsprövningen.
Särskilt om ansökans innehåll för vattenverksamhet
Nuvarande regler innehåller specifika krav när det gäller ansökan om tillstånd för vattenverksamhet. Utöver det som i dag anges i 22 kap. 1 § miljöbalken ska en ansökan om tillstånd till vattenverksamhet även innehålla uppgift om huruvida det finns fastigheter som berörs av vattenverksamheten eller inte och i förekommande fall namn och adress på ägarna och berörda innehavare av särskild rätt till fastigheterna. Vidare ska ansökan innehålla uppgifter om de ersättningsbelopp som sökanden erbjuder varje sakägare, om det inte på grund av verksamhetens omfattning bör anstå med sådana uppgifter (se 22 kap. 1 a § MB). Dessa krav på ansökans innehåll får anses ha ett nära samband med att frågan om ersättning för skador har prövats av mark- och miljödomstolen tillsammans med frågan om tillstånd.
I avsnitt 14.6.9 har vi föreslagit att prövningen av ersättningsfrågorna ska prövas av Miljöprövningsmyndigheten tillsammans
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1309
med frågan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked. Det innebär att sökanden även i det nu föreslagna prövningsförfarandet behöver ange vilka sakägare som kan beröras och vilken ersättning som erbjuds till de som lider skada av den sökta vattenverksamheten.
I 7 kap. 4 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet finns också bestämmelser om ansökans innehåll i mål om vattenverksamhet. Dessa ska alltjämt gälla i de aktuella ärendetyperna. Bestämmelsen förs över till vårt föreslagna kapitel i miljöprövningsförordningens om ansökans innehåll.
Nytt bemyndigande att ställa krav på ansökans format
Som framgår av avsnitt 14.2.3 är vår utgångspunkt att hela miljöprövningsförfarandet så långt det är möjligt och lämpligt bör vara digitalt. Vidare behandlar vi i avsnitt 14.11 ytterligare i vilken utsträckning miljöprövningsprocessen bör vara digital. Vi har övervägt att införa ett lagstadgat krav om digital ansökan om miljöprövning. Såvitt vi har kunnat utröna finns för närvarande ytterligt få exempel i svensk lagstiftning på ett sådant krav. Ett tydligt exempel handlar om återbetalning till beskattningsbara personer etablerade i andra EU-länder enligt regler i 15 kap. 12 § första stycket samt 22 kap. 19 §mervärdeskattelagen (2023:200). Dessa bestämmelser grundar sig dock på en EU-förordning som är direkt tillämplig här i landet.
Som framgår av avsnitt 14.11 kommer det att i EU-rättsakter ställas krav på ett fullständigt digitaliserat miljöprövningsförfarande. För stunden bedöms dock detta steg inte kunna tas i vår inhemska reglering, men för att bereda möjlighet för en snabb författningsändring kring detta bör i paragrafen som gäller ansökans innehåll införas ett bemyndigande om att regeringen får meddela föreskrifter om krav på en ansökans innehåll och format. Enligt en nyligen införd bestämmelse i 22 kap. 2 § miljöbalken ges mark- och miljödomstolen möjlighet att bestämma om ansökningshandlingarna ska ges in ett visst antal exemplar eller ett visst format (jfr också 19 kap. 5 § 2 MB). Bestämmelsen ger t.ex. möjlighet för prövningsmyndigheten att välja ett elektroniskt format som gör det lättare för myndigheten att göra information digitalt tillgänglig.
156
Även om vi be-
156 Se prop. 2023/24:152, s. 113.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1310
dömer att det i nuläget inte går att ta steget till en fullt ut digital hantering bör möjligheten finnas för Miljöprövningsmyndigheten att ställa krav på att ansökan ska ges in i en digital form. Ställer myndigheten ett sådant krav utgör det en förutsättning för att ansökan ska anses komplett. Vid brister i ansökan kan Miljöprövningsmyndigheten förelägga om komplettering.
Regeringen har vidare nyligen beslutat om en ny regel som möjliggör för prövningsmyndigheten att begära in en uppdaterad ansökan eller en skriftlig sammanställning av de svar som sökanden har lämnat med anledning av synpunkter på ansökan (se 22 kap. 10 a § MB). Den bestämmelsen bör gälla även vid prövning av den nya Miljöprövningsmyndigheten.
Placering av regleringen om innehåll och format av en ansökan
Vi har avsnitt 14.6.3 gjort bedömningen att domstol inte bör pröva ärenden om miljöprövning som första instans. Vidare har vi i avsnitt 14.6.6 i första hand förordat att en ny statlig förvaltningsmyndighet, Miljöprövningsmyndigheten, bildas för den nya samordnade miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen enligt 6 och 20 kap. miljöbalken. I andra hand förordar vi att sex länsstyrelser ska ansvara för miljöprövning och miljöbedömningsprocess. Tanken är att den nya Miljöprövningsmyndigheten (eller de utpekade länsstyrelserna) ska pröva samtliga ansökningar i ärenden om miljöprövning. Följaktligen kommer tillståndsprövning i första instans inte längre att ske vid en domstol. Mot den bakgrunden saknas anledning att i samma utsträckning som hittills ställa upp krav på lagnivå om innehåll i en ansökan. Detaljerade bestämmelser av mer verkställande karaktär kan därför flyttas till förordningsnivå.
Utöver kravet på skriftlighet som bör framgå av det nya 20 kap. miljöbalken gör vi därför bedömningen att resterande krav på vad en ansökan om miljöprövning ska innehålla bör framgå av föreskrifter på förordningsnivå. Jämfört med dagens reglering på lagnivå blir en ny reglering av kraven på en ansökans innehåll på förordningsnivå mer flexibel och skapar bättre förutsättningar för snabba författningsändringar i takt med ändrade krav inom EU-rätten.
På förordningsnivå gör vi bedömningen att det är lämpligt att samtliga krav som ska gälla på en ansökans innehåll och format i
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1311
ett ärende om miljöprövning samlas i ett eget kapitel i miljöprövningsförordningen.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 20 kap. 10 § miljöbalken och 3 kap. miljöprövningsförordningen.
14.9.4 Ny reglering om underrättelse om ansökan till berörda myndigheter
Förslag: När en ansökan om miljötillstånd kommer in till Miljö-
prövningsmyndigheten ska myndigheten underrätta de myndigheter och kommuner som berörs av ansökan och ge dem möjlighet att yttra sig skriftligen i ärendet inom viss tid.
Underrättelse behöver inte ske om
1. det kan antas att något allmänt intresse inte berörs av verk-
samheten, eller
2. det är uppenbart att ansökan inte kan bifallas.
Regeringen får meddela närmare föreskrifter om vilka myndigheter som ska underrättas om en ansökan om miljötillstånd och i vilken utsträckning underrättelse bör ske till myndigheter och kommuner om ansökningar i andra ärenden om miljöprövning.
I detta avsnitt tar vi upp frågan om i vilken utsträckning den nya Miljöprövningsmyndigheten bör underrätta berörda myndigheter och kommuner om en ansökan i ett ärende om miljöprövning. Vi går också igenom vilka myndigheter som bör anses som berörda i ärenden om miljötillstånd.
I avsnitt 10.2.7 har vi redovisat att underrättelse om en tillståndsansökan till en mer eller mindre känd krets av mottagare enligt nu gällande ordning huvudsakligen sker genom kungörelse enligt 22 kap. 3 § miljöbalken. Härutöver finns i 22 kap. 4 § miljöbalken regler om till vilka myndigheter och kommuner som mark- och miljödomstolen ska skicka ett exemplar av ansökningshandlingarna och
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1312
av kungörelsen. Genom bestämmelserna i 19 kap. 5 § 4 miljöbalken framgår att en förvaltningsmyndighet eller kommun ska tillämpa bestämmelserna om en kungörelses innehåll i 22 kap. 3 § miljöbalken. I övrigt framgår av 19 kap. 4 § 2 miljöbalken att samråd ska ske med de statliga och kommunala myndigheter som har väsentliga intressen att bevaka i saken. Regelverket är således inte så tydligt om vilka myndigheter som ska anses berörda och därför bör underrättas i ett ärende enligt miljöbalken hos en förvaltningsmyndighet eller kommun.
Gällande regler i miljöbalken om formell underrättelse till myndigheter och kommuner avser ett skede efter det att samrådsprocessen är avslutad. Med vårt förslag till ny sammanhållen samråds- och prövningsprocess är en av utgångspunkterna att få till ett samlat underlag för prövningen i ett så tidigt skede av processen som möjligt, bl.a. för att kunna hålla den tidsplan samt de tidsfrister som behandlas i avsnitten 14.9.8, 14.9.9 och 14.10.11.
Frågan är då när och till vilka myndigheter en underrättelse om en ansökan i ett ärende om miljöprövning bör ske med vår nya process.
Vi gör bedömningen att det finns ett underrättelsebehov i skedet direkt när en ansökan har kommit in till Miljöprövningsmyndigheten. Detta tidiga underrättelsebehov gäller specifikt sådana myndigheter och kommuner som berörs av ansökan. Syftet med en sådan underrättelse bör vara dels att informera myndigheterna eller kommunerna om ansökan och den förestående prövningen, dels att Miljöprövningsmyndigheten ska få in sådana synpunkter från myndigheterna och kommunerna som kan vara värdefulla vid myndighetens bedömning av om ansökan ska anses fullständig eller om ett föreläggande om komplettering behöver beslutas. Med denna utgångspunkt bör Miljöprövningsmyndigheten underrätta om en ansökan om igångsättningsbesked innan granskningsförfarandet, enligt 6 kap.23–27 §§miljöbalken. När det gäller en ansökan om miljötillstånd bör underrättelse ske innan det hålls ett offentligt samråd enligt 6 kap.39–41 a §§miljöbalken (se förslag om offentligt samråd i avsnitt 14.8.9).
Vi gör bedömningen att behovet av underrättelse till berörda myndigheter och kommuner om en ansökan i ett ärende om miljöprövning är störst i ärenden om miljötillstånd. Därför bör Miljöprövningsmyndigheten vara skyldig att underrätta om en ansökan i sådana ärenden.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1313
Enligt vår bedömning bör det finnas två undantag från nyss nämnda huvudregel om underrättelseskyldighet. För det första bör Miljöprövningsmyndigheten, precis enligt vad som gäller för mark- och miljödomstolarna i dag, inte behöva underrätta myndigheter och kommuner om sådana ansökningar om miljötillstånd som avser verksamheter som inte berör det allmänna fiskeintresset eller något annat allmänt intresse (jfr 22 kap. 4 § första stycket sista meningen MB).
För det andra bör det inte krävas att Miljöprövningsmyndigheten underrättar om en ansökan om miljötillstånd om det är uppenbart att miljötillstånd inte kan ges. Kravet på att det ska vara uppenbart att miljötillstånd inte kan ges bör innebära att Miljöprövningsmyndigheten gör bedömningen att utrymmet för en annan bedömning av förutsättningarna för miljötillstånd i en överprövande instans i princip är obefintlig. Om Miljöprövningsmyndigheten gör bedömningen att det finns ett tolkningsutrymme i frågan om huruvida miljötillstånd kan ges bör underrättelse ske för att undvika att en överinstans ska behöva återförvisa ärendet för kommunicering och nytt beslut. Att Miljöprövningsmyndigheten gör en noggrann bedömning innan detta undantag används är således av vikt för effektiviteten i processen.
När det gäller andra ansökningar i ärenden om miljöprövning gör vi bedömningen att behovet av underrättelse till myndigheter och kommuner inte är lika stort som i ansökningar om miljötillstånd. Detta behov kan dock variera beroende på vad ansökan avser och vilka verksamheter eller åtgärder som omfattas. För ansökningar om igångsättningsbesked föreslår vi i avsnitt 14.10.6 att det av den sektorsövergripande regleringen om granskning av verksamheter och åtgärder i 6 kap. miljöbalken bör framgå att prövningsmyndigheten vid behov får ge länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten eller andra berörda myndigheter tillfälle att inkomma med synpunkter över granskningsunderlaget, dvs. innehållet i ansökan.
I andra ärenden om miljöprövning än ärenden om miljötillstånd är det inte lika givet att ange vilka som bör få underrättelse om en ansökan. Regeringen ges i stället bemyndigande att meddela föreskrifter om i vilken utsträckning underrättelse om ansökan ska ske i sådana ärenden. I nästa avsnitt 14.9.5 redovisas närmare vilka myndigheter som enligt våra överväganden bör underrättas om en ansökan.
Av underrättelsen bör framgå att myndigheten eller kommunen ges möjlighet att yttra sig skriftligen i ärendet inom viss tid. Vilken
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1314
tid som är lämplig att ange behöver anpassas till föreliggande omständigheter och eventuell tidsplan för ärendets handläggning. Tiden bör vara rimlig för att ändamålet med underrättelsen ska uppfyllas.
När det gäller vår bedömning av lämplig tidpunkt för Miljöprövningsmyndighetens underrättelse till allmänheten om en inkommen ansökan om miljöprövning framgår detta av avsnitt 14.9.10.
Vi gör bedömningen att den nya regleringen med ett generellt krav på underrättelse för ansökningar om miljöprövning bör placeras efter bestämmelsen om ansökans innehåll i det nya 20 kap. miljöbalken.
Av den nya bestämmelsen om underrättelse om ansökan bör också framgå att regeringen ges bemyndigande att meddela närmare föreskrifter om vilka myndigheter som ska underrättas om en ansökan. Syftet med bemyndigandet är att flytta sådana specifika bestämmelser om vilka myndigheter som ska underrättas om en ansökan som i dag finns i exempelvis 22 kap. 4 § miljöbalken till förordningsnivå.
Vi föreslår att bemyndigandet utnyttjas genom närmare regler i nya 4 kap. miljöprövningsförordningen om vilka myndigheter som ska underrättas om ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked, se mer om dessa förslag i avsnitt 14.9.5.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 20 kap. 11 § miljöbalken.
14.9.5 Närmare om vilka myndigheter som ska underrättas om en ansökan
Bedömning: När Europeiska kommissionen, Försvarsmakten,
Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelsen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Naturvårdsverket, Riksgäldskontoret, Sveriges geologiska undersökning, tillsynsmyndigheten och den eller de berörda kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet ska anses berörda av en ansökan om miljötillstånd bör framgå av miljöprövningsförordningen.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1315
I avsnitt 14.9.4 redovisas vårt förslag till ny reglering av prövningsmyndighetens underrättelseskyldighet med en grundreglering i nya 20 kap. miljöbalken och med närmare föreskrifter i nya 4 kap. miljöprövningsförordningen. Som framgår av avsnitt 14.9.4 är tanken att underrättelser enligt dessa regler ska skickas i ett tidigt skede efter att ansökan har kommit in till Miljöprövningsmyndigheten.
Av en inledande paragraf i 4 kap. miljöprövningsförordningen bör anges de myndigheter som Miljöprövningsmyndigheten ska underrätta genom att skicka ansökningshandlingarna till dem. För det första handlar det om underrättelse till Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap för det fall att verksamheten eller åtgärden i ansökan ska vidtas inom eller i anslutning till ett sådant område som avses i 3 kap. 9 § andra stycket miljöbalken, dvs. område som är av riksintresse på grund av att de behövs för totalförsvarets anläggningar. Den sistnämnda myndigheten bör också underrättas om verksamheten eller åtgärden i ansökan omfattas av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Gäller ansökan täktverksamhet bör Sveriges geologiska undersökning underrättas. Sveriges geologiska undersökning bör också, jämte Europeiska kommissionen, underrättas om ärendet avser geologisk lagring av koldioxid. En i stort likalydande bestämmelse finns i dag i 22 kap. 4 § tredje stycket miljöbalken. Bestämmelsen tillkom för att genomföra EU:s direktiv om geologisk lagring av koldioxid, det s.k. CCS-direktivet.
Även Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket, länsstyrelsen och den eller de berörda kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet bör underrättas om ansökan. Slutligen bör andra berörda verksamheter och andra myndigheter vars verksamhet kan beröras av ansökan ska underrättas.
Underrättelsebehovet i ett ärende om igångsättningsbesked bör anpassas till vad som behövs i det enskilda ärendet. Mottagare av ansökningshandlingarna bör i så fall vara desamma som i ett ärende om miljötillstånd.
Vi har i avsnitt 10.2.1 berört propositionen Ordning och reda på
avfallet. I propositionen lämnades förslag till vissa nya bestämmel-
ser för hur säkerheter vid utvinningsverksamheter skulle ställas. Förslagen syftade bl.a. till ett förbättrat genomförande av EU:s
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1316
utvinningsavfallsdirektiv.
157
Lagförslaget ledde bl.a. till införande av
en ny paragraf, 22 kap. 13 a § miljöbalken, som trädde i kraft den 1 juli 2023. Enligt första stycket i denna paragraf ska mark- och miljödomstolen i mål om tillstånd till gruvdrift eller gruvanläggning för brytning, provbrytning, bearbetning eller anrikning där en säkerhet ska ställas enligt 15 kap. 36 a § hämta in ett yttrande från Riksgäldskontoret i fråga om beräkningen av storleken på säkerheten. I samma paragraf andra stycket ska mark- och miljödomstolen vidare före prövningen av om säkerheten ska godtas enligt 15 kap. 36 b § miljöbalken hämta in ett yttrande i fråga om godtagandet från Riksgäldskontoret. Bestämmelser motsvarande de som i dag finns i 22 kap. 13 a § miljöbalken bör återfinnas i föreslagna 4 kap. miljöprövningsförordningen. I miljöprövningsförordningen bör bestämmelserna ges en lydelse som stämmer överens med att tillståndsprövningen i första instans enligt vårt förslag ska ske hos en myndighet. Bestämmelserna reglerar visserligen inte renodlade underrättelsesituationer utan syftar snarare till att ge prövningsmyndigheten ett bredare prövningsunderlag, men det är ju ett skäl som sammanfaller med det som ligger till grund för bestämmelser om prövningsmyndighetens underrättelseskyldighet.
Av 24 kap. 11 § första stycket miljöbalken framgår att länsstyrelsen kan besluta att ta upp t.ex. en fråga om omprövning utan någon särskild framställning. Kopplat till denna möjlighet finns i 9 § andra stycket förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd en bestämmelse om att länsstyrelsen i sådana fall ska informera den kommunala nämnden om beslutet. För Miljöprövningsmyndighetens handläggning bör det finnas en motsvarande bestämmelse om myndigheten på eget initiativ tar upp frågan om omprövning av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked, se mer om detta i avsnitt 14.9.24.
I 22 kap. 13 § miljöbalken finns bestämmelser med krav på inhämtande av yttrande från vattenmyndigheten i två olika situationer. Bestämmelsen är inte underrättelsepräglad och kan tillämpas även i senare skeden av förfarandet oavsett om en tidig underrättelse till aktuell vattenmyndighet har lämnats. Bestämmelsen infördes efter förslag i regeringens proposition Vattenmiljö och vattenkraft och började gälla den 1 januari 2019 samtidigt med tillkomsten av nya regler i 11 kap. miljöbalken om att den som bedriver en till-
157 Se prop. 2021/22:219 s. 1.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1317
ståndspliktig vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel ska se till att verksamheten har moderna miljövillkor. I avsnitt 14.9.13 föreslår vi att en motsvarande bestämmelse bör införas i nya 20 kap. miljöbalken. Skälet för placeringen i 20 kap. miljöbalken i stället för i 4 kap. miljöprövningsförordningen är att flera lagar i dag hänvisar till just denna paragraf och att det behöver vara så även framöver. I 4 kap. miljöprövningsförordningen bör dock upplysas om denna paragraf för att samlat åskådliggöra vilka bestämmelser om inhämtande av yttrande som är aktuella vid miljöprövning.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 4 kap. miljöprövningsförordningen.
14.9.6 Nytt krav på kompletteringsföreläggande inom viss tid
Förslag: Om en ansökan i ett ärende om miljöprövning är ofull-
ständig ska Miljöprövningsmyndigheten förelägga sökanden att avhjälpa bristen inom viss tid. Föreläggandet ska innehålla en upplysning om att ansökan kan komma att avvisas om föreläggandet inte följs.
Om sökanden inte följer föreläggandet får prövningsmyndigheten avvisa ansökan om bristen medför att ansökan inte kan läggas till grund för en prövning i sak.
Bestämmelser om begränsning av möjligheterna att förelägga om komplettering finns i EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial samt EU-förordningen om netto-nollteknik.
Nuvarande bestämmelser i 22 kap. 2 a § miljöbalken om krav på den som har tillstånd, dispens eller godkännande att vid prövning av frågor enligt 24 kap. miljöbalken tillhandahålla utredning flyttas till det nya 20 kap. miljöbalken.
Som framgår av beskrivningen i avsnitt 14.6.9 kan en ansökan i ett ärende om miljöprövning avse bl.a. en ansökan om miljötillstånd eller en ansökan om igångsättningsbesked. För den fortsatta redogörelsen i detta avsnitt tas dessa typer av ärenden som exempel på ärenden om miljöprövning. I avsnitt 14.6.9 finns en finns en uttöm-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1318
mande uppräkning av vilka ärenden som ska ses som ärenden om miljöprövning.
När en ansökan i ett ärende om miljöprövning har inkommit bör Miljöprövningsmyndigheten, på motsvarande sätt som gäller i dag, undersöka om ansökan innehåller brister och behöver kompletteras. Vid bedömningen av om ansökan innehåller brister bör myndigheten utgå från de krav som ställs på ansökan för den aktuella typen av ärende och verksamhet eller åtgärd. Kraven framgår av nya 3 kap. miljöprövningsförordningen (se förslag i avsnitt 14.9.3). Vi är medvetna om att det finns gränsfall när det i ett tidigt skede av prövningsprocessen inte är givet om en ansökan uppfyller författningskraven. Prövningsmyndigheten har emellertid ett påtagligt ansvar för att vägleda sökanden kring kraven och så snart som möjligt verka för att få ansökan inklusive miljökonsekvensbeskrivningen kompletterad och i skick för att sätta igång handläggningen av ärendet.
Miljöprövningsmyndigheten bör inom 45 dagar efter det att den har erhållit ansökan antingen bekräfta att ansökan är fullständig eller förelägga sökanden att avhjälpa de brister som ansökan är förknippad med. Tidsfristen följer av artikel 9.10 EU-förordningen om netto-nollteknik och artikel 11.6 EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial. Även om förordningarnas tidsfristkrav endast gäller för de verksamheter och åtgärder som de omfattar bedömer vi att tidsfristen bör gälla alla ansökningar som inkommer till Miljöprövningsmyndigheten. På så sätt säkerställs en skyndsam, förutsägbar och likvärdig handläggning av ansökningar vid Miljöprövningsmyndigheten.
Om det krävs kompletteringar bör formen i första hand vara skriftliga förelägganden, men det kan också fordras muntliga inslag och kanske till och med någon form av muntligt sammanträde (se avsnitt 14.9.12). Föreläggandet bör alltid innehålla en upplysning om att ansökan kan komma att avvisas om föreläggandet inte följs. Om sökanden inte i tillfredsställande grad följer ett kompletteringsföreläggande och bristen medför att ansökan inte kan läggas till grund för en prövning i sak bör prövningsmyndigheten således inte dröja med att överväga avvisning av ansökan. Strävan bör således vara att inte hamna i en långdragen komplettringsfas, som i dag sägs vara ett stort bekymmer i handläggningen. För att klara detta är det av vikt att prövningsmyndigheten har verkningsfulla medel
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1319
och även kan agera verkningsfullt för att begränsa tiden för kompletteringsfasen.
I det system som vi föreslår, med en förvaltningsmyndighet som första prövningsinstans, bör ansökan kunna avvisas exempelvis om formella brister inte har rättats till efter ett kompletteringsföreläggande. Det kan handla om att ansökan inte innehåller sådana uppgifter som det ställs krav på i miljöprövningsförordningen och bristen medför att ansökan inte går att pröva i sak. Möjligheten att avvisa en ansökan kommer därmed att följa allmänna förvaltningsrättsliga principer och därmed vara större än de möjligheter som finns i dag enligt 22 kap. 2 § andra stycket miljöbalken. Enligt nuvarande bestämmelserna finns ett krav på att bristerna i en ansökan behöver vara väsentliga för att ansökan ska få avvisas.
Att möjligheterna att avvisa en ansökan ökar hindrar dock inte sökanden från att ansöka om miljötillstånd på nytt med en komplett ansökan. Samtidigt gör vi bedömningen att de nya bestämmelserna bör motivera både prövningsmyndigheten och sökanden att i tidigt skede arbeta för att ansökan blir fullständig.
Den processuella bedömningen utmynnar således antingen i att prövningsmyndigheten bestämmer att ansökan är fullständig eller att den uppvisa sådana brister att den bör avvisas. Avvisning kan framstå som ett stramt processuellt begrepp. Innebörden är enligt en ”mjukare” formulering som i t.ex. 20 § andra stycket förvaltningslagen att ”framställningen inte tas upp till prövning” eller som i finländska miljöskyddslagen (40 §) och finländska vattenlagen (11 kap. 5 §) att ”ärendet lämnas utan prövning”.
I handläggningssteget som innefattar den processuella bedömningen av ansökan ska prövningsmyndigheten normalt ta huvudansvaret för att se till att ansökan motsvarar de författningsreglerade kraven för vad en sådan ansökan ska innehålla. Det kan i dag vara en aning svårt att avgöra vilka krav som gäller för en ansökans innehåll eftersom regleringen av kraven är så splittrad. Med våra förslag som innebär en mer samlad och tydlig reglering bör bedömningen underlättas. Dessutom är avsikten inte i detta handläggningsskede, som ligger före det offentliga samrådet och meddelandet av den motiverade slutsatsen, att fullt ut avgöra om t.ex. miljökonsekvensbeskrivningen är komplett utan bara att den har den omfattning och detaljeringsgrad som framgår av avgränsningsyttrandet. Vid brister i miljökonsekvensbeskrivningen som uppdagas under
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1320
handläggningens gång behöver prövningsmyndigheten med möjliga medel försöka läka dessa (se avsnitten 14.8.9 och 14.8.11). Av den nya regleringen i 20 kap. miljöbalken bör framgå att de nya EUförordningarna om kritiska och strategiska råmaterial samt nettonollteknik innehåller bestämmelser som innebär att om inte all information har lämnats som krävs för att behandla en ansökan ska sökanden förläggas att lämna in en fullständig ansökan och ansvarig myndighet ska samtidigt ange vilken information som saknas. Om den inlämnade ansökan anses ofullständig en andra gång får ansvarig myndighet inte begära in information på områden som inte omfattas av det första föreläggandet utan i stället endast begära in ytterligare underlag som kompletterar den saknade informationen (se artikel 9.10 EU-förordningen om netto-nollteknik och artikel 11.6 EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial). Dessa bestämmelser är således meddelade i EU-förordningar som gäller direkt i inhemsk rätt. Vi har övervägt om ett motsvarande krav borde gälla för samtliga ärenden om miljöprövning i nya 20 kap. miljöbalken, men stannat vid att ett sådant generellt krav åtminstone i nuläget vore mindre lämpligt. I denna del gör vi bedömningen att en utvärdering av tillämpningen av bestämmelsen i EU-förordningarna först bör göras. Bestämmelserna med begränsning av hur många kompletteringar prövningsmyndigheten får begära kommer således enbart att gälla i de ärenden som omfattas av de angivna EU-förordningarna.
Viss ledning för tolkning av dessa bestämmelser lämnas i skälsatserna till EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial. I skälsats 26 anges att de nationella tillståndsprocessernas oförutsägbarhet, komplexitet och ibland orimliga tidsåtgång motverkar den investeringssäkerhet som krävs för att säkerställa utvecklingen av projekt för strategiska råmaterial i hela unionen. Vidare framgår av skälsats 32 till samma rättsakt att medlemsstaterna bör säkerställa att tillståndsprocessen för strategiska projekt inte överskrider angivna tidsfrister för att öka utvecklingen av sådana projekt. I skälsats 26 framhålls dessutom att förordningen inte bör hindra behöriga myndigheter från att rationalisera tillståndsgivningen för andra projekt i värdekedjan för kritiska råmaterial som inte är strategiska projekt.
Rimligen måste utgångspunkten för en svensk prövningsmyndighet vara att dessa bestämmelser primärt avser ett ställningstag-
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1321
ande till om ansökan kan anses vara fullständig för att starta en prövningsprocess. Kompletteringar som avser omständigheter av betydelse för bedömningen om tillstånd kan ges, dvs. materiella omständigheter, bör inte hindra kompletteringar i senare skeden av prövningsprocessen, men myndigheten kan behöva ge sökanden tydligt besked om hur man ser på dessa förhållanden och att konsekvensen kan bli att ansökan visserligen inte avvisas, men väl avslås vid en slutlig bedömning.
Som framgår av avsnitt 10.2.3 har i 22 kap. 2 a § miljöbalken införts en särskild paragraf om komplettering av ansökningar i ärenden och mål som avser redan meddelade tillstånd, t.ex. ansökan om omprövning av gällande tillstånd eller ändring av tillståndsvillkor. Denna reglering med krav på den som har tillstånd, dispens eller godkännande är alltjämt ändamålsenlig för att tillhandahålla nödvändig utredning vid prövning av frågor enligt 24 kap. miljöbalken. Regleringen bör följaktligen bibehållas, men flyttas till det nya 20 kap. miljöbalken. För att ytterligare skapa garanti för att prövningsunderlaget i dessa fall är tillräckligt bör den nyssnämnda regleringen också kompletteras med ett moment hämtat från nuvarande 22 kap. 2 § andra stycket sista meningen miljöbalken som ger prövningsmyndigheten möjlighet att i fall där ett kompletteringsföreläggande inte följs besluta att bristen ska avhjälpas på den förelagdes bekostnad. Detta ligger i linje med vad regeringen har uttalat i propositionen Steg på vägen mot en mer effektiv miljöpröv-
ning (se redovisning i avsnitt 10.2.3).
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 20 kap.13 och 14 §§miljöbalken.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1322
14.9.7 Ny bekräftelse om fullständig ansökan
Förslag: När Miljöprövningsmyndigheten bedömer att en an-
sökan är fullständig ska myndigheten skriftligen bekräfta detta och informera sökanden om att en tidsfrist för ärendets handläggning har börjat löpa.
Som vi återkommer till i avsnitten 14.9.8 och 14.9.9 behöver svensk rätt i vissa delar anpassas till ett antal nya EU-rättsakter med regler om tidsfrister för handläggningen. Det handlar för närvarande främst om EU-förordningarna om kritiska och strategiska råmaterial respektive netto-nollteknik. För genomförandet av förnybartdirektivet tillkom lagen med bemyndiganden att meddela föreskrifter om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi 2021. Med stöd av den lagen har regeringen föreskrivit närmare bestämmelser i förordningen om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi.
Med regler om tidsfrister för handläggningen uppstår ett behov av tydlig utgångspunkt för beräkning av fristen. I EU:s förordning om kritiska och strategiska råmaterial har detta behov tillgodosetts genom krav på bedömning när en ansökan ska anses fullständig och att information om denna bedömning ska skickas till sökanden (artikel 11 första stycket punkt 6 jämförd med andra stycket i samma artikel). Vi gör bedömningen att ett motsvarande krav bör återfinnas i nya 20 kap. miljöbalken. Skälet för detta är att en sådan utgångspunkt bör bidra till ökad effektivitet i processen. Av redovisningen i avsnitt 10.2.3 framgår att det i miljöbalken i dag inte finns någon uttrycklig regel som anger när en tillståndsansökan ska anses vara fullständig. Vi gör bedömningen att en ansökan bör bedömas som fullständig när den uppfyller kraven på en ansökan enligt föreslagna krav i nya 3 kap. miljöprövningsförordningen (se förslag i avsnitt 14.9.3) och miljökonsekvensbeskrivningen har den omfattning och detaljeringsgrad som avses i avgränsningsyttrandet (se förslag i avsnitt 14.8.7).
Konsekvensen av att en ansökan bekräftas som fullständig av prövningsmyndigheten bör inte bara vara att tidsfristen för ärendets handläggning påbörjas. Bekräftelsen bör också innebära att ansökan därefter inte bör kunna avvisas. Detta innebär en stor
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1323
förändring jämfört med dagens bestämmelser där möjligheten till avvisning av ansökan finns med hela vägen fram tills dom eller slutligt beslut meddelas i ärendet.
Som en utgångspunkt bör fastslås att en bekräftelse av att ansökan är fullständig inte betyder att den ska bifallas utan bara att den inte kan avvisas. Om tillståndsansökan bör bifallas eller inte följer på en bedömning av om de materiella förutsättningarna för detta är uppfyllda och denna bedömning görs först inför det slutliga avgörandet i ärendet.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 20 kap. 15 § miljöbalken.
14.9.8 Ny reglering om tidsplan och tidsfrister för handläggningen
Förslag: I ärenden om miljöprövning ska prövningsmyndigheten
senast en månad efter dagen för bekräftelsen om att ansökan är fullständig och efter samråd med sökanden och berörda myndigheter utarbeta en tidsplan för ärendets handläggning, om det inte på grund av ärendets beskaffenhet eller av något annat särskilt skäl är obehövligt.
Prövningsmyndigheten ska offentliggöra tidsplanen på lämplig webbplats och uppdatera den om det sker betydande förändringar som kan påverka tidpunkten för beslutet om miljötillstånd.
Bestämmelserna om enkel, snabb och kostnadseffektiv handläggning i 9 § första stycket förvaltningslagen gäller för prövningsmyndighetens handläggning av ansökningar i ärenden om miljöprövning. Regeringen får dock meddela närmare föreskrifter om tidsfrister för handläggningen vid prövningsmyndigheten.
Bestämmelser om tidsfrister finns också i EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial, EU-förordningen om netto-nollteknik och föreskrifter om tidsfrister som är meddelade med stöd av lagen med bemyndiganden att meddela föreskrifter om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi. Det tydliggörs att dessa bestämmelser gäller för handläggningen om de innehåller en kor-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1324
tare tidsfrist än de som anges i detta kapitel eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av 20 kap. miljöbalken.
Bedömning: Det bör i nuläget inte beslutas om generella tids-
frister för alla ärenden om miljötillstånd. Det bör däremot beslutas om handläggningsmål för handläggningen. Miljöprövningsmyndigheten bör rapportera handläggningsstatistik och måluppfyllelse till regeringen, och i förekommande fall förklara varför ett handläggningsmål inte nås.
Av våra utredningsdirektiv framgår att en utgångspunkt bör vara att tiden för tillståndsprövningen ska kortas.
158
Prövningsmyndigheten har ett ansvar för att driva ärendena framåt och avgöra dessa inom rimlig tid. Enligt 9 § förvaltningslagen ska ärenden handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Som har redovisats i avsnitt 14.2.2 avgörs de flesta mål och ärenden i rimlig tid i dag, men det finns utrymme att öka förutsebarheten i hur lång tid en miljöprövning tar och tid att vinna genom effektiviseringar och att kapa toppar i handläggningen. Statistiken visar att det finns en stor spridning i handläggningstid, och att den varierar beroende på vilken typ av verksamhet det rör sig om och var i landet ärendet avgörs. En jämförelse mellan statistiken och den genomsnittliga styckkostnaden för ett ärende ger vidare slutsatsen att den totala handläggningstiden inte är direkt kopplad till arbetad tid, utan det är andra faktorer som påverkar. Det finns improduktiv tid där det inte händer något med ärendet. Det kan t.ex. vara så att sökanden eller en parts- eller remissmyndighet av olika skäl begär anstånd med att inkomma med ett yttrande. Det kan också vara så att prövningsmyndigheten inte har möjlighet att fortsätta handläggningen av ett ärende direkt när ett yttrande inkommer på grund av begränsade resurser och att ärendet därför kan behöva ”vänta på sin tur”.
För att alla ärenden om miljöprövning ska avgöras inom en rimlig tid måste alla inblandade aktörer bidra. Prövningsmyndigheten måste aktivt driva samtliga ärenden framåt. För att frigöra resurser för mer komplicerade ärenden måste myndigheten utveckla interna rutiner för att avgöra enklare ärenden så snabbt som möjligt. När
158 Se dir. 2023:78 s. 1.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1325
ett moment är avklarat ska nästa ta vid. I valet mellan att fortsätta en skriftväxling eller kalla till ett sammanträde, kan det senare vara mer effektivt för att tydliggöra inställningar, undanröja oklarheter och lösa ut frågor. Sökanden och myndigheter måste också bidra genom att lämna korrekta och fullständiga underlag och upplysningar i rätt tid. Det är viktigt att sökanden medverkar på det sätt som prövningsmyndigheten önskar och inte försvårar handläggningen genom att lämna in ofullständiga uppgifter. På samma sätt är det viktigt att myndigheter och kommuner medverkar till en effektiv och förutsebar tillståndsprövning genom att tidigt framföra synpunkter på vilka utredningar som ska genomföras, och inte begär mer tid för yttranden om det inte är motiverat av det aktuella ärendets art eller omfattning.
Vi ser en utveckling inom EU mot att använda tidsfrister som ett viktigt verktyg för en effektiv handläggning av tillståndsärenden inom branscher som har bedömts vara av avgörande betydelse för klimatomställningen och EU:s konkurrenskraft. Både EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial och EU-förordningen om netto-nollteknik innehåller tidsfrister för handläggningen av sådana ärenden som omfattas av bestämmelserna. I Sverige finns sedan tidigare bestämmelser i lagen om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi, som har tillkommit för att genomföra förnybartdirektivet. För att genomföra ändringar av direktivet kommer tidsfrister behöva införas för fler tillståndsförfaranden.
Under utredningsarbetet har frågan väckts om det bör införas
generella tidsfrister för handläggningen av alla ansökningar om miljö-
tillstånd och igångsättningsbesked, dvs. även sådana som inte omfattas av en tidsfrist enligt EU:s regelverk. De nuvarande handläggningsmålen bedöms inte vara tillräckligt styrande för att effektivisera handläggningen och korta de längsta handläggningstiderna hos alla prövningsmyndigheter. Ett regelverk med tidsfrister för olika ärendetyper kräver dessutom bedömningar som i sig kan ta tid. Tidsfristerna enligt EU:s regelverk ser ut att omfatta flera av de verksamhetstyper som tillståndsprövas. I vissa fall kan delar av en verksamhet omfattas. Utifrån de synpunkter vi har fått från olika aktörer framgår att det också finns en skepsis mot att införa ett snabbspår för vissa verksamheter, ett A- och B-lag. I stället efterfrågas kortare tillståndsprocesser för alla verksamhetstyper. Gene-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1326
rella tidsfrister skulle kunna medföra att vi undviker de utmaningar som är förknippade med ett förtursförfarande och att behovet av att avgöra om en verksamhet omfattas, helt eller delvis, av en EUrättsakt minskar. Samtidigt har flera som vi samtalat med under utredningsarbetet framfört att generella tidsfrister kan leda till att de verksamheter och åtgärder som omfattas av nämnda EU-rättsakter inte hanteras med den prioritet som krävs. Vår bild är dessutom att företrädesförfarandet i Finland, som ska tillämpas på investeringsprojekt som är viktiga för den gröna omställningen, anses vara uppskattat och bidrar till att öka konkurrenskraften för vissa verksamheter.
Frågan om att införa tidsfrister för handläggningen av miljöprövningsärenden har utretts tidigare utan att sådana förslag har bedömts lämpliga, se mer i avsnitt 8.5.3. Som skäl för det har i huvudsak anförts att miljöprövningar är komplicerade ärenden och att det är flera faktorer som påverkar handläggningstiden. En tidsfrist har också ansetts medföra risk för att ärenden antingen inte blir tillräckligt utredda eller skulle tvinga fram avvisnings- eller avslagsbeslut.
Vi bedömer att en tidsfrist är ett verktyg som rätt utformat kan bidra till att förkorta handläggningstiden och öka förutsebarheten hos alla berörda aktörer för hur miljöprövningen ska planeras och genomföras. Syftet med att införa en tidsfrist är att uppnå en förbättrad effektivitet i handläggningen. Genom att sätta en tidsfrist för hur lång tid som handläggningen får ta skapas incitament för prövningsmyndigheten att utveckla interna rutiner som bidrar till att handlägga ärenden snabbt och effektivt. Tidsfrister sätter också press på verksamhetsutövaren och andra parter och aktörer att följa prövningsmyndighetens förelägganden.
Fel utformad kan emellertid en tidsfrist leda till sämre kvalitet. En för kort tidsfrist kan leda till materiella fel, forcerade beslut och leda till fler avslagsbeslut eller ett sämre miljöskydd. En för lång tidsfrist kan i sin tur leda till att prövningsmyndigheten anpassar handläggningen efter tidsfristens längd och att ärenden inte handläggs så snabbt och enkelt som hade varit möjligt. En illa utformad tidsfrist kan dessutom leda till att den avsedda effekten inte uppnås eller andra oavsedda effekter. När vi t.ex. jämför handläggningstiden i miljöprövningsdelegationen vid länsstyrelsen och mark- och miljödomstolen konstaterar vi att miljöprövningsdelegationen igenom-
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1327
snitt lägger mer tid på momenten innan kungörelse och mark- och miljödomstolen mer tid på momenten efter kungörelse. En bidragande orsak till detta kan vara att handläggningsmålen räknas från olika tidpunkter, och att miljöprövningsdelegationen således har anpassat handläggningen så att mer av arbetet görs innan tiden börjar löpa.
I detta betänkande finns förslag på tidsfrister för vissa handläggningsmoment samt för beslut om igångsättningsbesked (se t.ex. förslag i avsnitten 14.9.9 och 14.10.11). När det gäller ärenden om miljötillstånd bedömer vi emellertid att det inte är ändamålsenligt att införa generella tidsfrister för handläggningen av alla ärenden. Det är inte möjligt att utifrån befintlig handläggningsstatistik bedöma hur lång en generell tidsfrist skulle behöva vara för att ge effekt och samtidigt hantera den variation i handläggningstid som finns i dag. Vi uppskattar att många ärenden kommer att kunna avgöras inom 6–10 månader från det att myndigheten bekräftar att ansökan är fullständig och handläggningen startar. En generell reglering skulle emellertid behöva en mycket generös förlängningsmöjlighet. Det medför risker för att effekten med att införa en tidsfrist uteblir, samtidigt som det kan ge utrymme för godtycke, orättvisa och snedvriden konkurrens. Tidsfrister för handläggningen av miljötillstånd bör därför differentieras, och vara så långa att de skapar incitament för inblandade aktörer att agera på ett ändamålsenligt sätt och ge utrymme för såväl obligatoriska moment som dialog om avvägningar och olika lösningar.
Mot denna bakgrund stannar vi, i nuläget, vid att understryka vikten av en enkel, snabb och konstadseffektiv handläggning. Vi bedömer att det kan åstadkommas genom att i 20 kap. miljöbalken ta in en upplysningsbestämmelse om att det allmänna kravet på en enkel, snabb och kostnadseffektiv handläggning i 9 § första stycket förvaltningslagen gäller i ärenden om miljöprövning. På så vis skapar vi en signal om förväntningarna på handläggningen och att den bör vara så effektiv som möjligt. Regeringen bör dock få möjlighet att meddela föreskrifter om tidsfrister för handläggningen. Bemyndigandet bör avse alla ärenden om miljöprövning och inte bara ärenden om miljötillstånd. Utöver tidsfrister för att genomföra förnybartdirektivet och för särskilda moment i handläggningen, kan regeringen välja att besluta om tidsfrister för handläggningen av prioriterade
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1328
verksamhetstyper eller, när underlaget medger detta, differentierade eller generella tidsfrister för alla typer av ärenden om miljöprövning.
För att ge regeringen ett underlag för att ta fram fler tidsfrister bedömer vi att det bör beslutas om handläggningsmål för den nya prövningsmyndighetens handläggning och att uppföljningen av målen bör utvecklas jämfört med i dag. Det behöver tas fram statistik för handläggningen av varje ärendetyp och moment i den nya miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen. Handläggningsmål och statistik bör också utformas på ett sådant sätt att tidsfrister ska kunna beslutas utifrån resultatet. Det bör också göras analyser av orsakerna bakom en eventuell fördröjning i handläggningen. Prövningsmyndigheten bör därför rapportera statistik och måluppfyllelse, och i förekommande fall förklara varför ett handläggningsmål inte nås. Detta bör tydliggöras i myndighetens regleringsbrev, och frågan bör tas upp i den återkommande dialogen mellan Regeringskansliet och Miljöprövningsmyndigheten.
Vi bedömer att de tidsfrister som omfattas av EU:s regelverk eller som tas fram av regeringen bör gälla för handläggningen hos prövningsmyndigheten i första instans. På motsvarande sätt som undantag finns för tidsfrister för överprövning vid domstol i den nya EU-förordningarna gör vi bedömningen att tidsfrister inte bör införas för överprövningen av miljötillståndsärenden vid mark- och miljödomstol. För handläggningen vid domstol rekommenderar vi emellertid att det finns en tidsplan för arbetet som parterna kan få ta del av, och att det även framöver sätts handläggningsmål.
För att klargöra förhållandet mellan fastställda tidsfrister i miljöbalken och fastställda tidsfrister i de nya EU-förordningarna och i andra författningar bör det av upplysningsbestämmelsen i nya 20 kap. miljöbalken framgå att bestämmelser i andra författningar gäller för handläggningen om de innehåller en kortare tidsfrist än de som anges i 20 kap. miljöbalken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av detta kapitel.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1329
Prövningsmyndigheten ska ta fram en tidsplan för handläggningen
Vi bedömer att det bör införas en regel om tidsplaner i nya 20 kap. miljöbalken. Den 1 januari 2025 trädde en ny bestämmelse om tidsplaner för ansökningsmål enligt miljöbalken i kraft.
159
Enligt den
ska prövningsmyndigheten senast i anslutning till kungörelsen upprätta en tidsplan för målet eller ärendets handläggning om det inte på grund av målets eller ärendets beskaffenhet eller av något annat särskilt skäl är obehövligt. De nya EU-förordningarna innehåller också bestämmelser med krav på tidsplaner. Bestämmelserna innebär att den gemensamma kontaktpunkten inom en eller två månader, beroende på verksamhetstyp, ska ta fram en utförlig tidsplan för tillståndsprocessen i nära samarbete med sökanden och andra berörda myndigheter.
Vi bedömer att en tidsplan kan främja en effektiv handläggning, underlätta planeringen och därigenom bidra till att behovet av att begära anstånd med att inkomma med ett yttrande kan minskas. En tidsplan är också nödvändig för att få överblick över ärendet och de åtgärder som återstår att vidtas för att få till ett avgörande inom ett handläggningsmål eller en fastställd tidsfrist. Om prövningsmyndigheten bedömer att ett sammanträde kan bidra till en effektiv handläggning kan det vara klokt att redan i tidsplanen ge en tidsangivelse om när detta ska ske. En bestämmelse med i huvudsak motsvarande innehåll som den som har trätt i kraft den 1 januari 2025 bör därför föras in i nya 20 kap. miljöbalken. Den bör vara generell för alla ärenden om miljöprövning. Samtidigt bör kravet inte gälla om en tidsplan på grund av ärendets beskaffenhet eller av något annat särskilt skäl är obehövligt. En sådan situation får anses gälla i ärenden om igångsättningsbesked eftersom vi för dessa ärenden har föreslagit en kort tidsfrist på tre månader (se förslag i avsnitt 14.10.11). Behovet av tidsplan får då anses obehövligt.
Jämfört med den bestämmelse som har trätt i kraft den 1 januari 2025 bör vissa förändringar göras för att anpassa den till EU-förordningarna om kritiska och strategiska råmaterial respektive nettonollteknik. I stället för ett krav på att tidsplanen ska tas fram senast i anslutning till kungörelsen gör vi bedömningen att tidsplanen bör tas fram inom en månad från bekräftelsen att ansökan är fullständig. Att använda en annan tidpunkt än den som framgår av EU-
159 Se prop. 2023/24:152 s. 79–82.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1330
förordningarna kan skapa en otydlighet om vilken tidpunkt som gäller. Vi bedömer vidare att det bör framgå att tidsplanen ska tas fram efter samråd med sökanden och andra berörda myndigheter. I avsnitt 14.6.3 redogör vi för vår bedömning att den nya prövningsmyndigheten skulle kunna vara en lämplig kontaktpunkt för de tillståndsprocesser som omfattas av EU-förordningarna om kritiska och strategiska råmaterial samt netto-nollteknik. Oavsett vilken myndighet som regeringen utser kommer det att krävas ett visst mått av samverkan med andra beslutande myndigheter för att samordna miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen med andra tillståndsprocesser. Det kan t.ex. vara nödvändigt att anpassa moment och tidsplaner för att säkerställa att tidsfristerna kan hållas. Det torde också vara svårt att ta fram en relevant tidsplan utan att samråda med sökanden och de myndigheter som kommer att delta som parts- eller remissmyndigheter i miljöprövningsprocessen. För att Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelsen eller kommunen ska kunna planera sin verksamhet i syfte att kunna lämna yttranden utan att begära anstånd behövs framförhållning och att myndigheterna ges en möjlighet att framföra omständigheter som kan påverka tidsplanen. Detta bör framgå av bestämmelsen.
Tidsplanen bör publiceras på en lämplig webbplats tillsammans med annan information om det aktuella ärendet. Vi bedömer att det bör göra det enklare för sökanden, sakägare, allmänhet och myndigheter att följa ärendet och planera för ett deltagande. Den aktuella webbplatsen bör som utgångspunkt vara prövningsmyndighetens egen webbplats. I fråga om de ärenden som omfattas av EU-förordningarna om kritiska och strategiska råmaterial samt netto-nollteknik ska projektägaren publicera en tidsplan på den webbplats som används för att informera allmänheten om det aktuella projektet (se t.ex. artikel 8.5 och 11.7 i EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial). I dessa fall kan det vara lämpligt att prövningsmyndigheten informerar om att ytterligare information finns på projektägarens webbplats. Se mer om detta i avsnitt 14.11.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1331
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 20 kap. 16 och 17 § miljöbalken.
14.9.9 Närmare bestämmelser om tidsfrister för handläggningen
Förslag: En fastställd tidsfrist för handläggningen innebär att
prövningsmyndigheten ska fatta slutligt beslut i ett ärende om miljöprövning inom en viss tid från den dag då myndigheten bekräftade att ansökan var fullständig.
Prövningsmyndigheten ska tillfälligt stoppa löptiden för en tidsfrist om verksamhetsutövaren ska komplettera miljökonsekvensbeskrivningen med ytterligare information efter att synpunkter inkommit vid det offentliga samrådet. Fristen börjar löpa igen efter att kompletteringen inkommit till myndigheten. Motsvarande ska gälla om sökanden har lämnat besked om att ansökan kommer att ändras. Tidsfristen börjar löpa igen första arbetsdagen efter det att en komplettering eller en ändrad ansökan har kommit in till prövningsmyndigheten.
Miljöprövningsmyndigheten får förlänga tidsfristen en gång med högst 3 månader om det efter det att tidsfristen har börjat löpa uppstår behov av andra tidskrävande och nödvändiga kompletteringar som inte kunde förutses när tidsfristen började löpa eller det finns andra synnerliga skäl. Prövningsmyndigheten får också förlänga tidsfristen om det är nödvändigt för att genomföra ett samråd.
Om myndigheten förlänger en tidsfrist eller tillfälligt stoppar tiden ska skriftlig information om förlängning och skälen för den lämnas till parterna innan den ursprungliga tidsfristen löpt ut.
Om ett ärende har återförvisats till prövningsmyndigheten för förnyad handläggning gäller tidsfristen från den dag när beslutet om återförvisning fått laga kraft.
Som vi beskriver i avsnitt 14.9.8 bedömer vi att regeringen bör få besluta om tidsfrister för handläggningen i ärenden om miljöprövning. Vi bedömer att sådana tidsfrister och möjlighet till förlängning av dem bör införas på förordningsnivå. I detta avsnitt foku-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1332
serar främst vi på ärenden om miljötillstånd. I avsnitt 14.10.11 beskrivs bestämmelserna om tidsfrister för igångsättningsbesked och ändringsbesked.
Utgångspunkter för bestämmelser om tidsfrister
En fastställd tidsfrist för hela handläggningen innebär att prövningsmyndigheten ska fatta slutligt beslut i ett ärende om miljötillstånd inom en viss tid. Det finns tidsfrister i de nya EU-förordningarna om kritiska och strategiska råmaterial respektive netto-nolltekniker, och i bestämmelser som genomför förnybartdirektivet. För att genomföra ändringar i förnybartdirektivet kommer det dessutom att införas fler tidsfrister. Tidsfristernas längd skiljer sig åt beroende bl.a. på verksamhetens typ och placering, men också på hur prioriterad verksamheten bedöms vara.
Av EU-förordningarna om kritiska och strategiska råmaterial respektive netto-nollteknik framgår att tidsfristerna riktar sig till medlemsstaten och omfattar myndigheternas handläggning. Verksamhetsutövarens arbete med att ta fram miljökonsekvensbeskrivningen räknas inte in i tidsfristerna, inte heller de utredningar och kompletteringar som görs med anledning av synpunkter som har inkommit vid samråd enligt MKB-direktivet. Det framgår också av nämnda EU-förordningar att en tidsfrist inte får begränsa möjligheterna att uppfylla kraven inom andra centrala delar av unionsrätten, tex. att genomföra ett samråd med den berörda allmänheten inom ett visst område eller med ett annat land (jfr artikel 14 EUförordningen om kritiska och strategiska råmaterial). När det gäller förnybartdirektivet är förhållandet till andra delar av unionsrätten inte lika tydligt, tvärtom inbjuder direktivet till olika tolkningar. Vi bedömer emellertid att utgångspunkten bör vara densamma.
Vi gör bedömningen att bestämmelser om tidsfrister i miljöbalken bör ta sin utgångspunkt i bestämmelserna i nämnda EUrättsakter, och stödja tillämpningen av dessa. Det påverkar överväganden om vilka moment som bör omfattas av tidsfristerna, vid vilken tidpunkt som dessa ska börja löpa och behov av att kunna stoppa löptiden eller förlänga en tidsfrist. Denna utgångspunkt innebär bl.a. att Sverige inte får införa tidsfrister som i praktiken
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1333
begränsar möjligheten för allmänheten, i Sverige eller annat medlemsland, att påverka ansökans innehåll.
Tidsfristens startpunkt
Vad gäller en tidsfrists startpunkt bedömer vi att den ska börja löpa den dag då myndigheten bekräftar att ansökan är fullständig. Som vi beskriver i avsnitt 14.9.7 skapar det en tydlig utgångspunkt för beräkning av fristen efter samma mönster som i nämnda EU-rättsakter. Det bidrar också till att skapa incitament för sökanden att ta fram ett bra underlag från början eftersom tiden inte börjar inte löpa förrän ansökan anses vara tillräcklig för att behandlas.
Fastställda tidsfrister
Vi bedömer att bestämmelser om tidsfrister bör införas i ett nytt 5 kap. i miljöprövningsförordningen. I detta betänkande finns förslag på tidsfrister för vissa moment samt för beslut om igångsättningsbesked (se t.ex. förslag i avsnitten 14.9.8 och 14.10.11). För att ge den som tillämpar bestämmelserna en helhetsbild bör det införas en upplysningsbestämmelse i det nya kapitlet om att det finns ytterligare tidsfrister i de ovan nämnda EU-förordningarna samt i förordningen om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi om ansökan avser en verksamhet eller åtgärd som omfattas av dessa bestämmelser.
Som vi beskriver i avsnitt 14.9.8 bedömer vi att regeringen även bör få besluta om tidsfrister för handläggningen av ärenden om miljötillstånd när underlag för det finns. Vad gäller tidsfristernas längd har vi under utredningsarbetet gjort följande iakttagelser. För att en tidsfrist ska ge effekt går det inte att rakt av använda EUtidsfristerna som ett mått på hur lång tid en miljöprövningsprocess bör ta. Vi konstaterar att EU-tidsfristerna i några fall är väl tilltagna och omfattar fler tillståndsbeslut än miljötillstånd. Det går inte heller att rakt av utgå från den befintliga handläggningsstatistiken som Naturvårdsverket sammanställer. Flera av de moment som i dag tar mycket tid omfattas inte av EU:s tidsfrister. Det gäller t.ex. verksamhetsutövarens kompletteringar av miljökonsekvensbeskrivningen efter samråd enligt MKB-direktivet. Till det förvän-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1334
tas våra förslag i detta betänkande bidra till effektivisering. Den nya processen syftar t.ex. till att minska behovet av kompletteringar i ett sent skede. Även de nya reglerna om miljötillståndets innehåll syftar till att förtydliga och minska prövningens omfattning och därmed onödig skriftväxling och diskussioner.
I tabellerna 14.6 och 14.7 har vi gjort en uppskattning av handläggningstiden för två ärendetyper – ett genomsnittsärende respektive ett enklare ärende.
Stoppad löptid
Vi bedömer att det bör införas en möjlighet för prövningsmyndigheten att tillfälligt stoppa löptiden för en tidsfrist om sökanden behöver tid för att komplettera eller ändra en ansökan om miljötillstånd eller ändringstillstånd exempelvis med anledning av synpunkter som har inkommit vid det offentliga samrådet. Vid det offentliga samrådet har allmänheten möjlighet att påverka ansökans innehåll och bidra till att den sökta verksamheten får en så liten påverkan som möjligt på omgivningen. Vi utgår från att både ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen kan behöva justeras eller kompletteras i detta läge. Som vi har beskrivit ovan omfattas inte denna typ av kompletteringar av tidsfrister enligt EU:s regelverk. Syftet med att införa en stoppa-klockan bestämmelse, i stället för att förlänga tidsfristen i dessa situationer, är att skapa incitament för verksamhetsutövaren att snabbt inkomma med kompletteringar av rätt kvalitet. Löptiden för en tidsfrist bör stoppas tillfälligt, och bör starta igen när kompletteringen har inkommit till prövningsmyndigheten.
Förlängning av tidsfrist
Prövningsmyndigheten bör dessutom ha möjlighet att förlänga tidsfristen när det uppstår andra oförutsedda eller på andra sätt speciella behov. Denna möjlighet bör avse alla ärendetyper som har en tidsfrist. Vi vet att verksamhetens eller åtgärdens art, lokalisering eller omfattning påverkar handläggningstidens längd. Många intressenter ökar behovet av kommunikation. Det kan också uppstå situationer där prövningsmyndigheten bedömer att det offentliga sam-
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1335
rådet behöver anpassas till den berörda allmänheten eller göras om för att kunna lämna den motiverade slutsatsen. Vid gränsöverskridande samråd med ett annat land kan vissa moment ta längre tid, t.ex. för att översätta yttranden från andra språk. Det kan inte heller uteslutas att det även efter gjorda kompletteringar med anledning av det offentliga samrådet inkommer nya uppgifter som måste hanteras för att säkerställa att beslutet håller hög kvalitet. Komplexa orsakssamband ökar dessutom behovet av kunskap. Enligt EU-förordningen om netto-nollteknik kan en förlängning vara motiverad om det har identifierats risker för arbetstagares eller allmänhetens hälsa och säkerhet och det krävs mer tid för att fastställa åtgärder för att komma till rätta med riskerna.
För att kunna genomföra nödvändiga åtgärder för ett meningsfullt samråd med allmänheten, berörda myndigheter och andra länder utan att det begränsar tiden för analys eller för att skriva ett välmotiverat beslut kan prövningsmyndigheten behöva förlänga tidsfristen. Mot bakgrund av att vi bedömer att de tidsfrister som tas fram bör vara differentierade och väl anpassade för de olika verksamhetstyperna bör möjligheten till förlängning inte vara längre än vad som är motiverat.
Prövningsmyndigheten bör skriftligen informera sökanden om att tidsfristen börjar löpa. Om tidsfristen förlängs bör prövningsmyndigheten lämna skriftlig information om förlängningen och skälen för den innan den ursprungliga tidsfristen har gått ut.
Tidsfrist vid återförvisning av beslut
Av beslut från Justitieombudsmannen framgår att ärenden som har återförvisats från en överprövande instans bör handläggas med särskild skyndsamhet och med förtur.
160
I plan- och bygglagstiftningen
har detta kommit till uttryck genom att det anges att de tidsfrister som finns för ärenden om lov och förhandsbesked också gäller vid återförvisning för förnyad handläggning (9 kap. 27 b § PBL).
Vi bedömer att det är lämpligt att reglera att fastställda tidsfrister också gäller när ärenden om miljöprövning har återförvisats från en överprövande instans. Tidsfristen bör då räknas från den dag då beslutet om återförvisning fick laga kraft.
160 Se JO:s beslut den 14 juni 2023, dnr 10151–2022 och JO:s beslut den 29 maj 2024, dnr 4452–2023.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1336
Tabell 14.6 Uppskattad handläggningstid för handläggningsstegen
i miljöbedömnings- och miljötillståndsprocessen – ett normalärende
I ärenden där den ursprungliga ansökan om miljötillstånd eller ändringstillstånd behöver kompletteras eller ändras inför det slutliga beslutet meddelar prövningsmyndigheten en motiverad slutsats separat innan den tar ställning till om det finns förutsättningar för att ge ett miljötillstånd eller ändringstillstånd
Handläggningssteg Ungefärlig tidsåtgång Inför ansökan om miljötillstånd – avgränsningsyttrande
1. Begäran om avgränsningsyttrande kommer in
2. Remiss berörda myndigheter, hantera ev. synpunkter
1 mån
3. Ta ställning till omfattning & detaljeringsgrad för MKB, skriva avgränsningsyttrande
2 veckor
Uppstart handläggning av ansökan om miljötillstånd
4. Ansökan inkl. MKB kommer in
5. Underrättelse myndigheter, hantera ev. synpunkter
1 mån
6. Ta ställning till om ansökan är fullständig
1 mån
7. Föreläggande om komplettering, hantera komplettering
1,5 mån
8. Skicka bekräftelse, ev. tidsfrist börjar löpa
1 dag
9. Ta fram tidsplan, uppdatera info på hemsidan
2 veckor
Offentligt samråd
10. Kungörelse av ansökan inkl. MKB, förbereda och delta vid samrådsmöten
1 mån
11. Hantering av samrådsredogörelse, inkomna synpunkter
2 mån
12. Föreläggande till sökanden om bemötande eller komplettering, skriftväxling eller sammanträde och besiktning
2 mån
Motiverad slutsats
13. Ta ställning till verksamhetens eller åtgärdens miljöpåverkan och MKB, skriva motiverad slutsats
2 mån
14. Offentliggöra den motiverade slutsatsen, uppdatera informationen på hemsidan
1 dag
Beslut om miljötillstånd
15. Ge sökanden tillfälle att yttra sig över ärendets fortsatta handläggning
2 veckor
16. Skriftväxling och ev. sammanträde och besiktning
1 mån
17. Ta ställning till förutsättningarna för tillstånd, skriva beslut om miljötillstånd
1 mån
18. Kungöra beslutet
1 dag
Totalt för processen med detta exempel
15 mån
Tid från bekräftelse om fullständig ansökan till beslut
10 mån
Anm. I exemplet ingår inte tid för s.k. gränsöverskridande samråd.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1337
Tabell 14.7 Uppskattad handläggningstid för handläggningsstegen
i miljöbedömnings- och miljötillståndsprocessen – ett enklare ärende
I ärenden där den ursprungliga ansökan om miljötillstånd eller ändringstillstånd inte behöver kompletteras eller ändras inför det slutliga beslutet kan den motiverade slutsatsen och det slutliga beslutet i ärendet fattas samtidigt
Handläggningssteg Ungefärlig tidsåtgång Inför ansökan om miljötillstånd – avgränsningsyttrande
1. Begäran om avgränsningsyttrande kommer in
2. Remiss berörda myndigheter, hantera ev. synpunkter
1 mån
3. Ta ställning till omfattning & detaljeringsgrad MKB, skriva avgränsningsyttrande
2 veckor
Uppstart handläggning av ansökan om miljötillstånd
4. Ansökan inkl. MKB kommer in
5. Underrättelse myndigheter, hantera ev. synpunkter
2 veckor
6. Ta ställning till om ansökan är fullständig
1 mån
7. Skicka bekräftelse, ev. tidsfrist börjar löpa
1 dag
8. Ta fram tidsplan, uppdatera info på hemsidan
2 veckor
Offentligt samråd
9. Kungörelse av ansökan inkl. MKB, förbereda och delta vid samrådsmöten
1 mån
10. Hantering av samrådsredogörelse
1 mån
11. Föreläggande till sökanden om bemötande
3 veckor
12. Ge berörda tillfälle att yttra sig om ärendets fortsatta handläggning
3 veckor
Motiverad slutsats och beslut om tillstånd
13. Ta ställning till verksamhetens eller åtgärdens miljöpåverkan, MKB och förutsättningarna för tillstånd, skriftväxling med sökande om möjligheten att besluta den motiverade slutsatsen och beslutet om tillstånd samtidigt om det ursprungliga yrkandet vidhålls, utforma beslutet
2 mån
14. Kungöra beslutet
1 dag
Totalt för hela processen med detta exempel
9 mån
Tid från bekräftelse om fullständig ansökan till beslut
6 mån
Anm. I exemplet ingår inte tid för s.k. gränsöverskridande samråd.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 5 kap. miljöprövningsförordningen.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1338
14.9.10 Upplysning om bestämmelser om offentligt samråd och motiverad slutsats i nya 20 kap. miljöbalken
Förslag: Bestämmelser med upplysning om kraven på samråd
och motiverad slutsats samt möjligheten att begära ett yttrande från Miljöprövningsmyndigheten avseende den motiverade slutsatsens aktualitet i 6 kap. miljöbalken placeras i nya 20 kap. miljöbalken.
I avsnitten 14.8.9–14.8.11beskriver vi våra förslag avseende samråd, motiverad slutsats och möjligheten att begära ett yttrande av Miljöprövningsmyndigheten avseende den motiverade slutsatsens aktualitet. På motsvarande sätt som gäller vid tillämpningen av 6 kap. miljöbalken i vissa andra lagar, gör vi bedömningen att det av bestämmelserna i nya 20 kap. miljöbalken bör framgå när bestämmelserna i 6 kap. miljöbalken är tillämpliga i ett ärende om miljöprövning. I förhållande till bestämmelserna om samråd och motiverad slutsats i 6 kap. miljöbalken gör vi bedömningen att det är tillräckligt med upplysningsbestämmelser i en paragraf i nya 20 kap. miljöbalken.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 20 kap. 20 § miljöbalken.
14.9.11 Kommunicering med sökanden inför slutligt beslut i ärendet om miljötillstånd
Förslag: Innan Miljöprövningsmyndigheten meddelar slutligt
beslut i ärendet om miljötillstånd ska myndigheten ge sökanden möjlighet att, inom viss tid, yttra sig om den ursprungliga ansökan vidhålls, och om det finns förutsättningar för det, om det slutliga beslutet bör ges tillsammans med den motiverade slutsatsen.
Vi beskriver våra överväganden och förslag kring den motiverade slutsatsen i avsnitt 14.8.11. Den motiverade slutsatsen utgör prövningsmyndighetens slutsatser om miljökonsekvensbeskrivningen och verksamhetens eller åtgärdens betydande miljöpåverkan.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1339
Innan Miljöprövningsmyndigheten meddelar sin motiverade slutsats gör vi bedömningen att myndigheten bör överväga om det finns förutsättningar för att meddela den motiverade slutsatsen och det slutliga tillståndsbeslutet samtidigt. För att sådana förutsättningar ska finnas bör det för det första handla om ett ärende där Miljöprövningsmyndigheten är den myndighet som ska meddela det slutliga beslutet i ärendet. Om exempelvis regeringen ska meddela det slutliga beslutet i ärendet meddelar Miljöprövningsmyndigheten således alltid den motiverade slutsatsen separat från det slutliga beslutet i ärendet. För det andra behöver Miljöprövningsmyndigheten göra bedömningen att en motiverad slutsats och ett miljötillstånd kan meddelas på tillgängligt underlag i ärendet (se 25 § FL).
161
Slutligen behöver Miljöprövningsmyndigheten göra bedöm-
ningen att det finns förutsättningar för att hinna meddela det slutliga beslutet inom den tidsfrist som finns för meddelande av den motiverade slutsatsen (se förslag i avsnitt 14.8.11). Om dessa förutsättningar är uppfyllda bör Miljöprövningsmyndigheten ge sökanden möjlighet att inom en kort tidsfrist yttra sig dels om den ursprungliga ansökan vidhålls, dels om sökanden önskar att det slutliga beslutet i ärendet ges tillsammans med den motiverade slutsatsen.
Om Miljöprövningsmyndigheten gör bedömningen att förutsättningar för att meddela besluten samlat inte finns eller om sökanden antingen anger att ansökan inte vidhålls eller att denne önskar få beslutet om den motiverade slutsatsen separat bör Miljöprövningsmyndigheten meddela den motiverade slutsatsen separat och därefter ge sökanden möjlighet att inkomma med en återkallelse av ansökan eller en ändrad ansökan.
I dessa situationer är det rimligt att sökanden ges en tid om cirka en månad från det att Miljöprövningsmyndigheten meddelade den motiverade slutsatsen för att yttra sig över den fortsatta handläggningen av ärendet. Avsikten är att sökanden under denna tid ska hinna bestämma sig för om denne önskar vidhålla sin ansökan eller ändra den i något avseende. Tidsfristen på en månad ska bidra till att sådana tidsfrister som följer av exempelvis EU-förordningarna om kritiska och strategiska råmaterial samt netto-nollteknik ska kunna hållas. Vi bedömer att i de flesta fall bör sökanden kunna bekräfta att ansökan vidhålls inom en månad. Om så ej sker gäller
161 Se prop. 1985/86:80 s. 67 och prop. 1971:30 s. 468–470.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1340
inte längre de tidsfrister som gäller för tillståndsprocessen som helhet (se avsnitt 14.9.8). Begränsningen om en månad utgör på så sätt inte en bedömning av den motiverade slutsatsens aktualitet.
I och med att det kan finnas aspekter kring myndighetens slutsatser om verksamhetens eller åtgärdens miljökonsekvenser som kan medföra att sökanden behöver tid att komplettera ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen eller ändra sin ansökan på något sätt bedömer vi att sökanden bör ha möjlighet att inkomma med dessa även efter en månad. Exempelvis kan det finnas osäkerheter kring vissa miljöeffekter och olika undersökningar som visar på olika effekter, vilket kan göra en tillståndsprövning osäker om detta rör tillåtlighetsfrågor, dvs. påverkan på exempelvis vattenmiljön eller ett Natura 2000-område. Innan processen kan påbörjas igen ska prövningsmyndigheten yttra sig om miljökonsekvensbeskrivningen är fortsatt överensstämmande med den motiverade slutsatsen.
I ärenden där sökanden ändrar sin ansökan inom en månad eller återkommer efter att tidsfristen om en månad har gått ut bedömer vi att Miljöprövningsmyndigheten behöver granska om ansökan har ändrats på ett sådant sätt att ett nytt offentligt samråd bör hållas. Myndigheten behöver också kommunicera eventuella ändringar i materialet med de som är parter i ärendet (jfr 25 § FL). Det betyder att myndigheten på eget initiativ ska underrätta en part om allt material av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att yttra sig över detta innan den fattar beslut i ärendet. Det kan gälla exempelvis iakttagelser vid besiktning efter att samråd har ägt rum om.
162
Det
handlar på så sätt om sådana omständigheter eller uppgifter i materialet som påverkar myndighetens ställningstagande i den fråga som beslutet gäller. I ärenden med omfattande skriftligt utredningsmaterial kan det i vissa fall vara lämpligt att Miljöprövningsmyndigheten i ett särskilt dokument sammanställer de uppgifter som är relevanta för myndighetens beslut och sedan kommunicerar det materialet med parterna.
163
Med utgångspunkt i 25 § förvaltnings-
lagen ska parterna inte själv behöva efterforska om något nytt material av betydelse har förts till ärendet. Kommunikationen utgör därför ett viktigt verktyg för Miljöprövningsmyndigheten för att den ska kunna fullgöra sitt utredningsansvar. Eftersom 25 § förvaltningslagen innebär en aktivitetsplikt för myndigheter oberoende av
162 Se prop. 2016/17:180 s. 155–162. 163 Se Ahlström, Förvaltningslagen (2017:900) 25 §, Lexino 2024-09-01 (JUNO).
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1341
begäran ställer reglerna om kommunikation höga krav på uppmärksamhet från myndighetens sida. Om en myndighet inte följer förvaltningslagens regler om kommunikation, har beslutet i ärendet inte tillkommit i laga ordning och det kan då bli aktuellt för en högre instans att upphäva beslutet och återförvisa ärendet till beslutsmyndigheten för ny behandling.
164
Förslaget till slutligt beslut i ärendet behöver inte kommuniceras enligt 25 § förvaltningslagen. Det finns dock inte något hinder mot att en myndighet kommunicerar ett förslag till beslut innan ärendet avgörs för att ge parterna möjlighet att lämna synpunkter även på myndighetens slutsatser på grundval av utredningen. Miljöprövningsmyndigheten kan exempelvis bedöma att det finns behov att kommunicera med den sökande eller med partsmyndighet om villkor och materiella förutsättningar för att ge tillstånd.
Som vi beskriver i avsnitt 14.8.11 finns det möjligheter för prövningsmyndigheten att sätta en giltighetstid för sin motiverade slutsats. Det kan exempelvis vara aktuellt när det finns kumulativa miljökonsekvenser i relation till andra planerade verksamheter eller åtgärder. Även om sökanden kan begära ett yttrande om den motiverade slutsatsens aktualitet när giltighetstiden har gått ut är syftet med giltighetstiden att visa inom vilket tidsspann som prövningsmyndigheten bedömer att det är rimligt att den kommer att avge ett positivt svar om prövningsprocessen kan fortsätta. Att en giltighetstid sätts medför på så sätt inte att prövningsmyndigheten (såsom Miljöprövningsmyndigheten eller Bergmästaren) inte behöver säkerställa att den motiverade slutsatsen är aktuell utan detta är ett självständigt krav (se artikel 8.6 i MKB-direktivet).
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 20 kap. 21 § miljöbalken.
164 Se Lundmark och Säfsten, Förvaltningslagen (2024-08-26, JUNO) kommentaren till 25 §.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1342
14.9.12 Ny reglering om sammanträde och besiktning
Förslag: Prövningsmyndigheten ska hålla sammanträde med den
som saken angår och besiktning på platsen om det behövs för utredningen i ärendet.
Besked om tid och plats för sammanträde och besiktning ska i så fall lämnas till parterna i ärendet i god tid.
Sammanträde och besiktning
Av vår redogörelse i avsnitt 10.2.8 framgår att muntliga inslag i förfarandet vid mark- och miljödomstolen i ansökningsmål är huvudregel samt att miljöbalkens krav för att underlåta den avslutande huvudförhandlingen är ganska höga. Samtidigt kan vi konstatera att riksdagen nu har bestämt att minska kravet på att hålla huvudförhandling vid mark- och miljödomstol och att nya bestämmelser har börjat gälla från den 1 januari 2025. I avsnitt 10.2.8 har vi också konstaterat att muntligt sammanträde och besiktning inte är lika vanligt hos miljöprövningsdelegationen som vid mark- och miljödomstolen. Sammantaget kan vi dock konstatera att det finns fördelar med inslag av muntlig handläggning även i det tillståndsförfarande som vi behandlar här. Vid ett sammanträde kan ofta oklarheter redas ut. Detta kan i sin tur skapa större förståelse för den sökta verksamheten och leda till färre överklaganden med den tidsvinst det ger för alla berörda.
Inte sällan är det också nödvändigt att prövningsmyndigheten, eller åtminstone någon företrädare för den, besöker platsen för den verksamhet eller åtgärd som ska tillståndsprövas och där företar besiktning. Iakttagelser på plats ger ofta en bättre förståelse för dimensionerna och förhållandena på platsen samt skapar bättre förståelse för den information som lämnas i skriftligt underlag till en aktuell ansökan.
När förstainstansprövningen nu enligt vårt förslag kommer att företas av en förvaltningsmyndighet bör det således inte innebära att utrymmet för muntlig handläggning inskränks, även om skriftlig handläggning är utgångspunkten enligt förvaltningslagen. Vid tillkomsten av miljöskyddslagen och inrättandet av Koncessions-
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1343
nämnden för miljöskydd, som också var en förvaltningsmyndighet, uttalade departementschefen följande:
För att tillgodose kravet på rättssäkerhet i prövningen och för att vinna ökad säkerhet att ärendena blir uttömmande utredda bör nämnden i regel hålla offentliga sammanträden där alla intressenter, också enskilda sakägare, får tillfälle att lägga fram sina synpunkter. I anslutning till sammanträde eller fristående från sammanträde bör syn på platsen vanligen äga rum. Sammanträde och syn bör kunna hållas av nämnden i dess helhet eller av en eller flera av dess ledamöter. Det bör kunna bli en viktig uppgift för den tekniske ledamoten att förrätta syn och också att hålla sammanträden i vissa frågor.165
Vi gör bedömningen att krav på sammanträde och besiktning bör ställas i motsvarande utsträckning som den som nu gäller i 19 kap. 4 § 3 miljöbalken för länsstyrelser (miljöprövningsdelegationer) eller kommunala nämnder vid prövningen av miljöfarlig verksamhet. Regeln är utformad efter mönster från 14 § andra stycket 3 miljöskyddslagen som gällde för Koncessionsnämnden för miljöskydd. Regeln som riktade sig till koncessionsnämnden var dock strängare i den bemärkelsen att sammanträde och besiktning bara kunde underlåtas om det var uppenbart onödigt. Gällande regler i miljöbalken riktade till mark- och miljödomstol om huvudförhandling och syn är som sagt också strängare. Enligt den tidigare nämnda lagändringen, som börjadegälla den 1 januari 2025, ska mark- och miljödomstolen kunna underlåta att hålla huvudförhandling om det med hänsyn till utredningen i målet är tillräckligt med skriftlig handläggning. Även om uttalandet vid tillkomsten av miljöskyddslagen i allt väsentligt fortfarande gäller bör ändå i ljuset av det senaste lagstiftningsinitiativet den regel som vi föreslår ge större utrymme för prövningsmyndighetens egen bedömning än hittills gällande regler för mark- och miljödomstol. Dessutom är den föreslagna regeln en motsvarighet till vad som gäller för miljöprövningsdelegationen i dag.
När vi här använder termen sammanträde motsvarar den såväl muntlig förberedelse som huvudförhandling enligt gällande förfarande vid mark- och miljödomstol. Det betyder att prövningsmyndigheten enligt vårt förslag kan använda sammanträdesbestämmelsen under hela prövningsprocessen. De särskilda bestämmelserna om krav på muntlig förberedelse och huvudförhandling i mark- och
165 Se prop. 1969:28 s. 204.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1344
miljödomstol fyller följaktligen inte någon funktion i förfarandet som vi föreslår för prövningsmyndigheten.
Miljöprövningsmyndighetens utredningsansvar
Som vi beskriver i avsnitt 14.6.9 kommer Miljöprövningsmyndigheten, utöver bestämmelser i miljöbalken och lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, att tillämpa bestämmelserna i förvaltningslagen vid handläggningen av miljöprövningsärenden. Det innebär bl.a. att bestämmelser om utgångspunkter för handläggningen och myndighetens utredningsansvar blir tillämpliga (se 9 och 23 §§ FL). Enligt 23 § första stycket förvaltningslagen ska en myndighet se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. I 22 kap. 11 § miljöbalken regleras mark- och miljödomstolens utredningsansvar i ansökningsmål. Som vi redogör för i avsnitt 14.15.2 föreslår vi att samtliga bestämmelser i 22 kap. miljöbalken ska upphävas som en följd av att prövningen av ärenden om miljöprövningsinstans inte längre ska prövas av mark- och miljödomstol. Bestämmelsen i nuvarande 22 kap. 11 § miljöbalken har nyligen kompletterats med en precisering av utredningsansvarets omfattning. Preciseringen innebär att mark- och miljödomstolen under förberedelsen ska se till att utredningen i målet får den inriktning och omfattning som krävs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning samt väsentliga miljöeffekter. Vårt förslag innebär att det som i dag utgör ansökningsmål ska prövas av Miljöprövningsmyndigheten. Vi bedömer att den precisering av utredningsansvaret som kommer till uttryck i 22 kap. 11 § miljöbalken i och för sig är rimlig för Miljöprövningsmyndighetens handläggning av miljöprövningsärenden. Däremot bedömer vi att förvaltningslagens regel om utredningsansvar är tillräcklig och att den precisering av ansvaret som framgår av 22 kap. 11 § miljöbalken därför inte behöver framgå av bestämmelserna i nya 20 kap. miljöbalken. Vi föreslår därför inte någon särskild regel om Miljöprövningsmyndighetens utredningsansvar och dess omfattning.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 20 kap. 22 § miljöbalken.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1345
14.9.13 Möjlighet att förordna om sakkunnig, inhämtande av yttrande från vattenmyndighet m.m.
Förslag: På motsvarande sätt som i dag gäller för mark- och
miljödomstol ska den nya Miljöprövningsmyndigheten få förordna en eller flera sakkunniga att efter förberedande undersökning avge utlåtande i ärendet.
Bestämmelserna om markavvattningssakkunniga i 7 kap. 21, 23–26 och 29 §§ lagen med särskilda bestämmelse om vattenverksamhet upphävs. Likaså upphävs bestämmelserna om förordnande av sakkunnig eller besiktningsman i 9 kap. 4 och 5 §§ i samma lag.
På motsvarande sätt som i dag gäller för mark- och miljödomstol ska den nya Miljöprövningsmyndigheten få inhämta yttrande från vattenmyndighet och ge sådana sakägare som har blivit kända först efter det att kungörelsen om det offentliga samrådet skett tillfälle att yttra sig. Även nuvarande bestämmelser om tvist om fastighet och tidpunkt för framställande av yrkanden om ersättning till följd av vattenverksamhet ska tilllämpas av Miljöprövningsmyndigheten.
Begäran om ersättning i ärenden om miljötillstånd för vattenverksamhet ska framställas inom den tid som anges för yttrande i kungörelsen om samråd. Inom samma tid ska sakägare även yttra sig över inhämtade av sakkunnigutlåtande eller yttrande från Vattenmyndigheten.
Bedömning: Statens jordbruksverk och Skogsstyrelsen ska allt-
jämt kunna meddela föreskrifter om behörighet att vara sakkunnig i ärenden om markavvattning.
Förordnande av sakkunnig
Enligt nuvarande 22 kap. 12 § miljöbalken kan mark- och miljödomstolen förordna om en eller flera sakkunniga att efter förberedande undersökning avge utlåtande i målet. Bestämmelsen är enligt 19 kap. 5 § miljöbalken även tillämplig när länsstyrelsen eller kommunen prövar tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1346
Vi har i avsnitt 14.6. föreslagit att prövningen av miljötillstånd och igångsättningsbesked ska handläggas av en Miljöprövningsmyndighet. Vi har i samma avsnitt betonat vikten av att denna myndighet förses med rätt kompetens. Genom den organisationsmodell vi föreslår bör det också finnas möjlighet att, vid behov, fördela resurser och ärenden i den mån arbetsbelastningen varierar på de olika kontoren eller om en specifik branschkompetens finns på ett kontor, men inte på ett annat. Även om Miljöprövningsmyndigheten ska ha den kompetens som behövs för de ärenden som hanteras kan det i vissa fall finnas behov av att förordna en person med särskilda sakkunskaper inom ett specifikt område som berörs i det aktuella ärendet. Dagens möjlighet att förordna om sakkunnig bör därför även gälla vid Miljöprövningsmyndighetens handläggning av miljöprövningsärenden. En fråga om att förordna en sakkunnig kan väckas av sökanden, annan part eller prövningsmyndigheten. Behov av sakkunnig kan även uppstå efter att ett ärende har överklagats. Möjligheten att förordna sakkunnig bör därför, på samma sätt som i dag, även gälla vid överprövning i mark- och miljödomstol och Mark- och miljööverdomstolen.
Regler om sakkunniga i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet
Enligt vårt förslag ska prövningen av tillstånd för markavvattning ske av den föreslagna Miljöprövningsmyndigheten. Det gäller både ny markavvattning och omprövning av befintliga anläggningar. Det innebär att länsstyrelsen inte längre kommer att pröva tillstånd till markavvattning. Däremot kommer länsstyrelsen alltjämt vara tillsynsmyndighet över vattenverksamhet och därmed även över markavvattning.
Enligt nuvarande regler ska en markavvattningssakkunnig förordnas om det vid prövningen av markavvattning enligt miljöbalken framställs yrkande om att även någon annan än sökanden ska delta i markavvattningen (se 7 kap. 21 § LSV). Detsamma gäller om målet inleds genom en anmälan av lantmäterimyndigheten enligt 7 kap. 20 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Om det är uppenbart hur frågan om delaktighet ska lösas behöver någon markavvattningssakkunnig dock inte förordnas. Mark- och miljödomstolen får även i annat fall förordna en markavvattnings-
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1347
sakkunnig. Länsstyrelsen har inte getts möjlighet att förordna en markavvattningssakkunnig, eftersom huvuduppgiften för den sakkunniga är att utforma anläggningen så att den blir till nytta för flera fastigheter och fördela kostnaderna mellan deltagarna. Föreligger sådana omständigheter ska målet överlämnas till domstol.
Bestämmelser om markavvattningssakkunniga finns i 7 kap. 21–26 och 29 §§ lagen med särskilda bestämmelse om vattenverksamhet. Där regleras hur den markavvattningssakkunniga ska arbeta och om rätt till tillträde till byggnader m.m. Särskilda bestämmelser om behörighet att vara markavvattningssakkunnig meddelas av Jordbruksverket och Skogsstyrelsen i enlighet med 7 kap. 22 § nyss nämnda lag och i enlighet med 6 § förordningen om vattenverksamheter.
166
I 7 kap. 26 § lagen med särskilda bestämmelser om
vattenverksamhet finns regler om tillträde.
Som vi redan har konstaterat kan det i vissa ärenden om miljöprövning finnas behov av att förordna en sakkunnig. På samma sätt som gäller enligt nuvarande regler kan behovet av en sakkunnig uppstå i ett ärende om markavvattning och då i de situationer där flera fastigheter ska delta. Miljöprövningsmyndigheten ska som har nämnts pröva alla miljötillstånd eller igångsättningsbesked till markavvattning i hela landet. Det innebär att prövningen av markavvattning centraliseras till en myndighet jämfört med dagens prövning där den är uppdelad på alla länsstyrelser och mark- och miljödomstolar. Med den mer centraliserade prövningen borde det vara möjligt att i större utsträckning än i dag ha den markavvattningskompetensen som behövs inom den egna myndigheten. Vi kan därför inte se behov av en regel som anger att utgångspunkten är att en markavvattningssakkunnig ska förordnas i alla ärenden där fler än en fastighet ska delta. Huruvida det behövs en sakkunnig med markavvattningskompetens bör i stället avgöras från fall till fall. Den generella regel som vi föreslår ska gälla för Miljöprövningsmyndighetens handläggning av miljöprövningsärenden och möjligheten att förordna sakkunnig bör därför vara tillräcklig även för dessa situationer. Bestämmelsen i 7 kap. 21 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet bör därför upphävas. Det finns inte heller skäl att ha specialregler för utförandet av sakkunniguppdraget när det kommer till markavvattning. Bestämmelserna i 7 kap. 23–25 §§ i nämnda lag bör därmed också upphävas. Likaså bör be-
166 Se Jordbruksverkets föreskrifter SJVFS 2020:12 och Skogsstyrelsens föreskrifter SKSFS 2000:2.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1348
stämmelsen i 7 kap. 26 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet upphävas. Den bestämmelsen reglerar en markavvattningssakkunnigs rätt att gå in i byggnader, beträda ägor, göra mätningar och markundersökningar samt utföra därmed sammanhängande eller jämförliga åtgärder. Rätt till tillträde för en sakkunnig gäller ändå enligt 28 kap. 1 § miljöbalken. En markavvattningssakkunnigs behov av tillträde bör därför kunna tillgodoses med den bestämmelsen.
I 7 kap. 29 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet regleras att en sakkunnig ska lämna in ett yttrande och vad det ska innehålla reglera. En motsvarande bestämmelse bör införas i nya 20 kap. miljöbalken. I samband med ett förordnande av en sakkunnig bör anges i beslutet vad uppdraget ska avse. Vi bedömer inte att detta behöver regleras i lag.
Enligt nuvarande regler förordnas sakkunniga i mål om markavvattning där fler än en fastighet ska delta. För att en markavattningsanläggning ska behålla sin funktion behöver anläggningarna underhållas. Det är viktigt att deltagarna i anläggningen uppfattar att kostnaderna mellan dem fördelas på ett rättvist sätt. Syftet med sakkunniga med särskild behörighet är att upprätthålla en gemensam praxis för hur kostnaderna bör fördelas. Vi anser därför att föreskriftsrätten om behörighetskrav för markavvattningssakkunniga bör finnas kvar. Dessa ska Miljöprövningsmyndigheten tilllämpa när en sakkunnig förordnas i ett ärende om markavvattning oavsett om det gäller en ansökan om miljötillstånd, igångsättningsbesked eller omprövning. Det har framförts att föreskriftsrätten bör föras över till den myndighet som har det tillsynsvägledande ansvaret för markavvattning. Om en sådan förändring bör göras behöver utredas i särskild ordning.
Bland reglerna om sakkunniga i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet finns även en bestämmelse om hur prövningsmyndigheten ska agera när en sökande återkallar sin ansökan om markavvattning. I 7 kap. 27 § nämnda lag anges att om sökanden återkallar sin ansökan, ska de sakägare som har framställt yrkande om att delta i markavvattningen underrättas. Om sådana sakägare saknas eller inte inom föreskriven tid begär att handläggningen fortsätter, ska målet skrivas av. Om sakägare vill att målet ska fortsätta att handläggas ska prövningsmyndigheten göra det, men med dessa sakägare som sökande i stället. Vi gör bedömningen
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1349
att den bestämmelsen bör behållas, men att den bör justeras då det nu kommer att handläggas som ett ärende i stället för mål.
I nuvarande regler i 9 kap. 4 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet finns en möjlighet för mark- och miljödomstolen att, innan en ansökan om vattenverksamhet lämnas in, förordna en sakkunnig för undersökning av en fastighet som förberedelse för en vattenverksamhet. Regleringen hör samman med bestämmelsen i 28 kap. 3 § miljöbalken om rätt till tillträde för bl.a. planerad verksamhet. Länsstyrelsen kan alltså besluta om att någon bereds tillträde till annans fastighet. Som nämnts har enligt 28 kap. 1 § miljöbalken en myndighet och den som på myndighetens uppdrag, t.ex. en sakkunnig, utför ett arbete rätt till tillträde till fastigheter m.m. Det som tillkommer genom regleringen i 9 kap. 4 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet är alltså mark- och miljödomstolens möjlighet att i ett förberedande skede förordna en sakkunnig. Vattenverksamhetsutredningen som bl.a. hade att utreda behovet av bestämmelserna i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet föreslog att 9 kap. 4 § skulle upphävas.
167
Den
utredningen ansåg att den reglering som finns i 28 kap. miljöbalken borde vara tillräcklig för att lösa de allra flesta situationer som går att förutse. Vi instämmer i den bedömningen och föreslår att 9 kap. 4 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet bör upphävas.
Vattenverksamhetsutredningen föreslog även att bestämmelsen i 9 kap. 5 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet borde upphävas.
168
Bestämmelsen gör det möjligt för länsstyrelsen
att förordna en besiktningsman för att utreda om en anläggning har kommit till i laga ordning, dvs. att tillståndsplikt enligt miljöbalken eller äldre lag har iakttagits, eller är av laga beskaffenhet, dvs. har utförts i enlighet med dom eller beslut enligt miljöbalken eller äldre lag. Kostnaderna för besiktningen ska betalas av den som har begärt besiktningen. Besiktningsmannens utlåtande har inte någon rättsverkan i sig utan är endast ett bevismedel som senare kan användas i en rättegång om bortskaffande av anläggningen m.m.
I 26 kap. 22 § miljöbalken finns en bestämmelse som anger en skyldighet för en verksamhetsutövare att utföra de undersökningar av verksamheten och dess verkningar som behövs för tillsynen. Om
167 Se SOU 2014:35 s. 477 och 478. 168 Se SOU 2014:35 s. 478 och 479.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1350
det är lämpligare får tillsynsmyndigheten i stället besluta att en sådan undersökning ska utföras av någon annan och utse någon att göra undersökningen. För det fall någon annan utses ska verksamhetsutövaren eller den avhjälpningsskyldige ersätta kostnaderna för undersökningen. Bestämmelsen gäller både verksamhetsutövare och annan som är skyldig att avhjälpa skada eller olägenhet. Därigenom omfattas både den som utövar vattenverksamhet och den som endast är ansvarig för en anläggnings underhåll m.m. Vi bedömer i likhet med Vattenverksamhetsutredningen att regleringen i 26 kap. 22 § miljöbalken är tillräcklig och att 9 kap. 5 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet därför kan upphävas.
Inhämtande av yttrande från vattenmyndigheten
I 22 kap. 13 § miljöbalken finns bestämmelser med krav på inhämtande av yttrande från vattenmyndigheten i två olika situationer. Bestämmelsen är inte underrättelsepräglad och kan tillämpas även i senare skeden av förfarandet oavsett om en tidig underrättelse till aktuell vattenmyndighet har lämnats. Bestämmelsen infördes efter förslag i regeringens proposition Vattenmiljö och vattenkraft och började gälla den 1 januari 2019 samtidigt med tillkomsten av nya regler i 11 kap. miljöbalken om att den som bedriver en tillståndspliktig vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel ska se till att verksamheten har moderna miljövillkor.
Vi gör bedömningen att en motsvarande bestämmelse bör införas i nya 20 kap. miljöbalken. Möjligheten att inhämta ett yttrande från vattenmyndigheten bör avse alla verksamheter eller åtgärder som påverkar vattenmiljön.
Sakägare som blivit kända först sedan kungörelse utfärdats
I 22 kap. 8 § miljöbalken finns en bestämmelse om att även en sent upptäckt sakägare ska ges tillfälle att yttra sig, men utan att handläggningen av målet får uppehållas. Bestämmelsen har sin grund i att det inte alltid är möjligt att läka en sådan brist i miljöbedömningen som följer av att nya sakägare dyker upp efter det att kungörelse av en ansökan har skett. Vi gör bedömningen att det är lämpligt att införa en motsvarande bestämmelse i nya 20 kap. miljöbalken.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1351
Bestämmelsen bör kopplas till den kungörelse som ska ske vid det offentliga samrådet enligt 6 kap. 39 § miljöbalken.
Tvist om fastighet och ny ägare av fastighet
I 22 kap. 9 § miljöbalken finns bestämmelser om vad som gäller vid tvist om fastighet samt vad som gäller avseende ingångna överenskommelser om fastigheten får en ny ägare. Bestämmelserna om tvist om fastighet innebär att det den som innehar fastigheten med äganderättsanspråk som får företräda fastigheten, även om han eller hon inte har lagfart. Det är således besittningen som är avgörande för frågan. Bestämmelserna om ny ägare innebär att överenskommelser och processhandlingar som är bindande för ägaren när de ingås eller vidtas också binder en ny ägare. Vi gör bedömningen att det är lämpligt att införa en motsvarande bestämmelse i nya 20 kap. miljöbalken.
Begäran om ersättning
Som vi har redogjort för i avsnitten 14.6.9 och 14.6.10 ska Miljöprövningsmyndigheten pröva frågor om ersättning med anledning av skador som uppstår till följd av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked för vattenverksamhet. Enligt nuvarande regler ska yrkanden om ersättning framställas senast vid huvudförhandlingen i mark- och miljödomstolen. Mark- och miljödomstolen får avvisa senare framställda yrkanden om de inte har föranletts av iakttagelser vid syn eller av andra omständigheter som har förekommit under huvudförhandlingen (se 22 kap. 19 § MB). Syftet med bestämmelsen bör vara att samtliga yrkanden från sakägare kan hanteras gemensamt och hinna beredas innan målet ska avgöras.
Då ersättningsfrågorna nu ska prövas av Miljöprövningsmyndigheten behövs motsvarande bestämmelse för den handläggningen. I det föreslagna systemet finns ingen särskild regel om kommunicering med sakägare. Sakägare har rätt att yttra sig i samband med kungörelsen för offentligt samråd. Det är därför lämpligt att knyta skyldigheten att framställa eventuella ersättningsanspråk till den frist som anges i kungörelsen. Det bör även vara möjligt för Miljöprövningsmyndigheten att avvisa en begäran om ersättning som
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1352
framställs senare. I de fall handläggningen fortsätter efter kungörelsen och ärendet kompletteras på ett sådant sätt att det kan påverka eventuella ersättningsanspråk måste dock tillfälle ges för sakägare att justera eller framställa en ny begäran.
Nuvarande bestämmelse i 22 kap. 19 § miljöbalken innehåller även en skyldighet att yttra sig över eventuella inhämtade utlåtande från sakkunniga eller yttrande från Vattenmyndigheten. Sådan utredning kan förekomma även i den föreslagna prövningsordningen. Det är lämpligt att även införa i en skyldighet att yttra sig över sådana utlåtanden och yttranden inom samma tid.
Upplysning om rättighetshavare
Enligt nuvarande bestämmelse i 22 kap. 7 § miljöbalken ska ägare av fastigheter som berörs av en ansökan i ett mål om vattenverksamhet till mark- och miljödomstolen uppge innehavare av servitut, nyttjanderätt eller rätt till elektrisk kraft som har upplåtits i fastigheten. Underlåts detta utan giltigt skäl och uppstår på grund av detta skada för sådana sakägare, ska fastighetsägaren ersätta skadan. Skyldigheten att uppge andra rättighetshavare har sin grund i att både fastighetsägare och innehavare av särskild rätt har rätt till ersättning för vad som avstås eller skadas genom ett tillstånd till vattenverksamhet. Med särskild rätt till fastighet avses arrende, hyra, tomträtt och annan nyttjanderätt samt servitut, rätt till elektrisk kraft och liknande sakrätter. Hit torde även räknas renskötselrätt. Det är avgörande för innehavaren av en särskild rätt att den känner till en ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked till vattenverksamhet för att kunna få en eventuell begäran om ersättning prövad inom ramen för miljöprövningsärendet. Skadeståndsskyldighet för fastighetsägaren uppkommer bara om fastighetsägaren är oaktsam när uppgift lämnas eller om fastighetsägaren låter bli att lämna uppgift utan att giltigt förhinder finns. Vad som är oaktsamt eller giltigt förhinder behöver prövas från fall till fall.
Vi bedömer att motsvarande skyldighet för berörda fastighetsägare ska föreligga även i ärenden om miljöprövning när ansökan rör vattenverksamhet. I ett ärende om miljötillstånd bör, som har nämnts, yttrande över ansökan och begäran om ersättning framställas inom den tid för yttrande som prövningsmyndigheten anger
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1353
i kungörelsen. Inom samma frist är det lämpligt att en fastighetsägare även uppger eventuella rättighetshavare. Detta bör framgå av 6 kap. 40 § miljöbalken och bestämmelser i miljöprövningsförordningen.
Författningsförslag
Bestämmelsen finns i 20 kap.23–27 §§miljöbalken, 7 kap. 27 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet och 8 kap. 4 § miljöprövningsförordningen.
14.9.14 Ny bestämmelse om vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att miljötillstånd ska ges
Förslag: Prövningsmyndigheten ska ge miljötillstånd om en
ansökan om miljötillstånd avser en verksamhet eller åtgärd som uppfyller kraven i denna balk eller föreskrifter som är meddelade med stöd av balken eller av lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
Det krävs också att den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden uppfyller krav på säkerhet enligt 9 kap. 6 e §, 15 kap. 35, 36 a eller 37 §§ eller 16 kap. 3 § samt anses vara lämplig efter en sådan prövning som avses i 16 kap. 6 § miljöbalken.
Bestämmelsen om säkerhet i 9 kap. 3 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet upphävs.
Som vi har beskrivit i avsnitt 14.3 finns ett behov av att samla och tydliggöra vilken process och vilka krav som bör ställas vid miljöprövning. Vi gör bedömningen att detta behov även omfattar frågan om vilka förutsättningar som bör vara uppfyllda för att ett miljötillstånd ska kunna ges. I dag saknas en sådan samlad reglering helt i miljöbalken. Däremot finns en sådan samlad reglering exempelvis för prövningen av tillstånd i form av bygglov i plan- och bygglagen. Ett rimligt antagande är att denna tillståndsreglering i plan- och bygglagen underlättar tillämpningen av bestämmelserna om när bygglov ska ges och därigenom också ökar förutsägbarheten och effektiviteten i den processen. Även om miljöprövningen rent generellt
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1354
är en mer komplex prövning än prövningen av bygglov enligt plan- och bygglagen och även om miljöbalken är en skyddslagstiftning och plan- och bygglagen är en exploateringslagstiftning gör vi bedömningen att det även av bestämmelserna om miljöprövning i nya 20 kap. bör framgå vilka förutsättningar som behöver vara uppfyllda för att Miljöprövningsmyndigheten ska ge miljötillstånd.
En samlad reglering om vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att miljötillstånd ska kunna ges borde medföra en ökad förståelse för miljöprövningen både hos den sökande och hos de som ska utföra prövningen vid Miljöprövningsmyndigheten respektive överprövande domstolar. En sådan reglering skulle exempelvis kunna öka förståelsen för vilket underlag som behövs i prövningen. Sammantaget gör vi bedömningen att en ökad förståelse för processen bör underlätta tillämpningen och därmed också göra miljöprövningen mer effektiv.
Frågan är då vilka materiella krav som bör uppställas som förutsättningar för att miljötillstånd ska kunna ges. Vi gör bedömningen att det handlar om förutsättningar som uppställs i miljöbalken samt i föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Att identifiera alla nuvarande förutsättningskrav i miljöbalken och föreskrifter som är meddelade med stöd av miljöbalken är inte en helt enkel uppgift. Med utgångspunkt i förarbetena till miljöbalken, gällande EU-rätt och efter en genomgång av samtliga krav i miljöbalken och tillhörande föreskrifter gör vi bedömningen att det i första hand handlar om att alla tillståndspliktiga verksamheter bör uppfylla kraven i portalparagrafen i 1 kap. 1 § miljöbalken, kraven i 2 kap. miljöbalken, miljökvalitetskraven i 5 kap. miljöbalken, kraven på skydd för vissa områden i 7 kap. miljöbalken och kraven på skydd för biologisk mångfald i 8 kap. miljöbalken. När det gäller kraven i 2 kap. miljöbalken är det i första hand hänsynsreglerna i 2–5 §§, bestämmelsen om val av plats i 6 §, bestämmelsen om rimlighetsavvägning i 7 § och slutavvägningen enligt 9 och 10 §§ som bör vara tillämpliga vid miljöprövningen. Genom bestämmelserna i 2 kap. miljöbalken behöver verksamheten dessutom uppfylla de allmänna principer för verksamhetsutövarens grundläggande skyldigheter som finns i artikel 11 i industriutsläppsdirektivet. Enligt artikel 11 i industriutsläppsdirektivet ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att se till att anläggningen drivs enligt principerna om att a) alla lämpliga förebyggande åtgärder vidtas för att undvika
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1355
föroreningar, b) bästa tillgängliga teknik används, c) ingen betydande förorening förorsakas, d) generering av avfall förhindras i enlighet med avfallsdirektivet, e) avfall som ändå genereras, i prioritetsordning och i enlighet med avfallsdirektivet, förbereds för återanvändning, materialåtervinns, återvinns eller, när detta inte är tekniskt och ekonomiskt möjligt, bortskaffas på ett sådant sätt att påverkan på miljön undviks eller minskas, f) energianvändningen är effektiv, g) nödvändiga åtgärder vidtas för att förebygga olyckor och begränsa deras följder, h) nödvändiga åtgärder vidtas när verksamheten definitivt har upphört, så att det inte uppstår några risker för förorening och för att återställa platsen i det tillfredsställande skick som fastställts i enlighet med artikel 22 i industriutsläppsdirektivet.
På motsvarande sätt som gäller i dag bör verksamheten eller åtgärden i förekommande fall också uppfylla andra krav med hänsyn tagen till vilken slags verksamhet eller åtgärd ansökan avser. Enligt vår bedömning handlar det om krav som framgår av bestämmelserna i 1 kap.3, 4 och 7 §§miljöbalken, men också hänsynskraven för hantering av avloppsvatten, täkter av naturgrus, torv och matjord, gruvdrift och utvinning av råolja, skifferolja eller naturgas i 9 kap.6 e–6 k §§miljöbalken, kraven på vattenverksamheter i 11 kap.7, 8, 19 och 23 §§miljöbalken och lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, kraven på avfallsverksamheter i 15 kap.11, 35, 36 a och 37 §§miljöbalken och kraven på säkerhet och fullgörande av skyldigheter enligt tidigare tillstånd, godkännande eller dispens i 16 kap.3 och 6 §§miljöbalken.
Krav på förordningsnivå som behöver uppfyllas kan handla om krav på vattenmiljön i vattenförvaltningsförordningen som är meddelade med stöd av 5 kap. miljöbalken och sådana krav på artskydd i artskyddsförordningen som är meddelade med stöd av 8 kap. miljöbalken.
Det är också av vikt att det för miljötillstånd krävs att den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden uppfyller krav på säkerhet enligt 9 kap. 6 e §, 15 kap. 35, 36 a eller 37 §§ eller 16 kap. 3 § samt anses vara lämplig efter en sådan prövning som avses i 16 kap. 6 § miljöbalken.
Enligt nuvarande regler finns särskilda bestämmelser om säkerhet vid prövning av en anmälan om avfall (se 28 a–28 c §§ FMH). Som vi redogör för i avsnitt 14.7.6 föreslår vi att avfallsverksam-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1356
heter inte längre ska prövas genom anmälan. I den mån det är motiverat med förprövning ska sådan i stället ske genom miljötillstånd eller igångsättningsbesked. Vi gör därför bedömningen att bestämmelserna i 28 a–28 c §§ förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd bör upphävas.
I 9 kap. 3 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet finns ytterligare en bestämmelse om säkerhet. Bestämmelsen har sitt ursprung i vattenlagen (se 22 kap. 3 § VL) och infördes utan någon motivering i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Det är osäkert hur detta stadgande förhåller sig till 16 kap. 3 § miljöbalken, som gäller för både vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet. Någon ledning finns inte heller att hämta i förarbeten eller kommentarer.
Bestämmelsen i 16 kap. 3 § miljöbalken innebär att tillståndsmyndigheten alltid ska pröva en säkerhet. Enligt 9 kap. 3 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet är det i stället den till vars förmån säkerheten ska ställas som ska godkänna denna och om den personen inte godtar säkerheten ska den prövas av länsstyrelsen. Enligt båda bestämmelserna är staten, kommuner, landsting och kommunalförbund befriade från kravet på att ställa säkerhet. Eftersom båda bestämmelserna torde vara tillämpliga om säkerhet ska ställas för en vattenverksamhet, bör det för sådan verksamhet innebära ytterligare ett moment eftersom den till vars förmån säkerheten ska ställas också ska godkänna den.
Som vi har beskrivit i avsnitt 14.3.1 gör vi inte bedömningen att alla sådana krav på förutsättningar för miljötillstånd bör flyttas till det nya 20 kap. miljöbalken. I stället har vi övervägt att det av en paragraf i 20 kap. miljöbalken genom hänvisningar borde framgå i vilka paragrafer alternativt i vilka kapitel i miljöbalken som kraven finns. Mot ett införande av en sådan bestämmelse har framförts att det är lätt att något krav missas i uppräkningen. Vi instämmer i denna problematik. Samtidigt gör vi bedömningen att det är just det faktum att så få vet vilka samlade krav som gäller i dag för att tillstånd ska kunna ges som egentligen gör behovet av en sådan bestämmelse extra angelägen. Med en sådan bestämmelse med hänvisningar till de krav som ska uppfyllas skulle också risken för att något krav missas vid prövningen minska. Efter hänsynstagande till synpunkter från vår expertgrupp har vi dock landat i att det i nuläget är lämpligast att föreslå en övergripande reglering om kraven.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1357
Av regleringen bör det framgå att prövningsmyndigheten ska ge miljötillstånd om en ansökan om miljötillstånd avser en verksamhet eller åtgärd som uppfyller kraven på verksamheten eller åtgärden i denna balk och i föreskrifter som är meddelade med stöd av balken samt i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Vidare bör framgå att kraven inte bara avser verksamheten eller åtgärden som sådan utan också den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden. Den fråga som har uppkommit i denna senare del är vad som händer om verksamheten efter det att miljötillstånd har getts överlåts till en ny verksamhetsutövare och den nya verksamhetsutövaren inte uppfyller angivna förutsättningar. Med nuvarande reglering finns ingen enkel lösning på denna situation. Problematiken har också förts fram inom ramen för Miljöstraffrättsutredningens arbete och vi hänvisar till den utredningens överväganden och förslag i denna fråga.
Avsikten med den nya regleringen om förutsättningar för miljötillstånd är inte att ändra förutsättningar rent materiellt jämfört med i dag utan, som tidigare har sagts, att ge förutsättningar för en mer effektiv process för bedömning av om den sökta verksamheten eller åtgärden uppfyller förutsättningarna. Är förutsättningarna uppfyllda bör det enligt vår bedömning vara tydligt att prövningsmyndigheten ska ge miljötillstånd.
Endast i två avseenden gör vi bedömningen att det behövs ändringar i bestämmelserna om förutsättningarna för miljötillstånd. Båda avser tillämpningen av bestämmelserna i 2 kap. miljöbalken. För det första föreslår vi i avsnitt 14.9.15 en ändring av 2 kap. 3 § miljöbalken i syfte att få bestämmelsen mer i överensstämmelse med industriutsläppsdirektivet. För det andra föreslår vi i avsnitt 14.9.16 en ändring av bestämmelsen i 2 kap. 6 § om val av plats. Denna ändring föreslås i första hand för att få bättre överensstämmelse mellan regleringen och tillämplig praxis.
En möjlig motivering av om förutsättningarna är uppfyllda skulle i ett framtida miljötillstånd i ett ärende som avser miljöpåverkande verksamhet kunna se ut enligt följande.
Den sökta lokaliseringen strider inte mot detaljplan, områdesbestämmelser eller annan tillämplig plan enligt plan- och bygglagen. Verksamheten medför inte påtaglig skada på riksintressen enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken. Det är visat att det inte skulle gå att finna en bättre plats med mindre intrång och olägenhet utan orimliga kostnader. Lokali-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1358
seringen är därför lämplig och möter inga hinder vid en prövning mot 2 kap. 6 § miljöbalken. Prövningsmyndigheten anser vidare att sökanden har visat att störningarna från den tillkommande verksamheten är begränsade och att det sökta tillståndet, med de skäliga försiktighetsmått och begränsningar som är föreskrivna med stöd av 2 kap.3 och 7 §§miljöbalken, inte kan befaras medföra några olägenheter eller störningar av väsentlig betydelse enligt 2 kap. 9 § miljöbalken. Verksamheten strider inte heller mot bestämmelserna om miljökvalitetsnormer i 5 kap. miljöbalken eller mot bestämmelser i övrigt i miljöbalken eller i föreskrifter som är meddelade med stöd av miljöbalken. Den sökta verksamheten är därmed tillåtlig. Sökanden uppfyller de krav som följer av 16 kap. 6 § miljöbalken. Miljötillstånd ska därför ges.
Vi gör bedömningen att det lämpligt med en nära koppling mellan de förutsättningar som bör vara uppfyllda för att tillstånd ska kunna ges och de krav som bör ställas på en ansökan om miljötillstånd respektive ett beslut om miljötillstånd. Våra överväganden och förslag i dessa delar finns i avsnitten 14.9.3 och 14.9.18.
Att samma förutsättningar bör vara uppfyllda för att ett igångsättningsbesked ska ges beskrivs närmare i avsnitt 14.10.8.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 20 kap. 28 § miljöbalken.
14.9.15 Krav på bästa tillgängliga teknik i stället för bästa möjliga teknik
Förslag: Uttrycket ”bästa tillgängliga teknik” ska ersätta ut-
trycket ”bästa möjliga teknik” i 2 kap. 3 § miljöbalken.
I avsnitten 7.5.2 och 7.5.3 redogör vi för skillnaden mellan det svenska uttrycket ”bästa möjliga teknik” i 2 kap. 3 § miljöbalken och uttrycket ”bästa tillgängliga teknik” i industriutsläppsdirektivet. Vi redogör också för de utmaningar som har uppstått vid tillämpningen av uttrycket i miljöbalken.
En sådan utmaning är den osäkerhet som har uppkommit om huruvida uttrycken innebär samma sak. Redan vid införandet av miljöbalken användes de båda uttrycken ”bästa möjliga teknik” och
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1359
”bästa tillgängliga teknik” på ett sådant sätt att det uppstod en viss oklarhet kring vad som egentligen menas. Miljöbalksutredningen angav exempelvis att uttrycken är synonyma
169
medan det i efter-
följande proposition
170
angavs att ”bästa möjliga teknik” var tänkt
att vara striktare än ”bästa tillgängliga teknik” så som det angavs i IPPC-direktivet. Framför allt det senare uttalandet har hängt kvar och har fått en stor betydelse i tolkningen av uttrycket ”bästa möjliga teknik”. Vi gör bedömningen att en del i förvirringen skulle kunna vara att det ibland felaktigt sätts likhetstecken mellan BAT dvs. principen om bästa tillgängliga teknik och BAT-slutsatser som beskriver och tolkar vad en verksamhet förväntas klara i fråga om exempelvis utsläppsnivåer vid användandet av det som anses vara bästa tillgängliga teknik för respektive sektor vid tidpunkten för framtagandet av aktuell BREF, dvs. referensdokumentet för bästa tillgängliga teknik för verksamheten.
Vid en jämförelse mellan uttrycken kan vi dock inte se att teknikkravet skulle bli strängare genom att använda termen ”möjliga” i stället för termen ”tillgängliga”.
I förarbetena till miljöbalken
171
beskrivs att uttrycket ”bästa
möjliga teknik” enligt miljöbalken ska innebära följande.
• Bästa möjliga teknik inrymmer både den använda teknologin och det sätt på vilket en anläggning konstrueras, utformas, byggs, underhålls, leds och drivs samt avvecklas och tas ur bruk.
• Tekniken måste från teknisk och ekonomisk synpunkt vara industriellt möjlig att använda inom branschen i fråga. Det innebär att den ska vara tillgänglig och inte bara förekomma på experimentstadiet. Den behöver dock inte finnas i Sverige. Det angivna utesluter inte att det kan finnas flera tekniska system som håller sådan standard från miljöskyddssynpunkt att de kan få användas.
• Gällande den ekonomiska aspekten ska utgångspunkten vara vad som är ekonomiskt möjligt för ett typiskt företag i branschen och inte vad den enskilde företagaren klarar av.
169 Se SOU 1996:103 s. 251. 170 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 218. 171 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 216.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1360
Dagens formulering ”bästa möjliga teknik” i miljöbalken har sin förebild i miljöskyddslagen. I miljöskyddslagen fanns två s.k. hjälpregler för att fastställa vad som skäligen kunde krävas i form av begräsningar, skyddsåtgärder och försiktighetsmått. Den första hjälpregeln angav att omfattningen av skyddsåtgärder och övriga försiktighetsmått skulle bedömas med utgångspunkt från vad som är tekniskt möjligt. Av förarbetena till miljöskyddslagen angavs bl.a. följande kring hur denna hjälpregel skulle tolkas.
172
Det är mot denna bakgrund man får se det principiella kravet på att göra vad som är tekniskt möjligt. Vad som åsyftas är att man – inom den grundläggande skälighetsregelns ram – bör eftersträva en så god teknisk lösning som möjligt. Ofta måste man kanske räkna med att den bästa tekniska lösningen inte går att nå, främst av ekonomiska skäl. Men utgångspunkten för skälighetsbedömningen skall vara vad som är tekniskt möjligt. När det gäller att avgöra vad som är tekniskt möjligt i fall av en viss typ, får man i hög grad bygga på jämförelse med liknande anläggningar. Om jämförbara befintliga företag har visat sig kunna bemästra sina immissionsproblem genom särskilda inrättningar eller metoder, bör i regel av det nytillkommande företaget krävas, att det är utrustat med motsvarande anordningar – eller andra som är minst lika bra.
Bland kriterier som återfinns i både propositionen till miljöskyddslagen och miljöbalken kan nämnas att man inte kräver att företagen ska prova teknik som ännu bara förekommer på experimentstadiet utan det ska röra sig om teknik som är i bruk någonstans i världen. Vad gäller den ekonomiska aspekten ska man i båda regelverken utgå ifrån vad som är ekonomiskt möjligt för ett typiskt företag i branschen och inte vad den enskilde företagaren klarar av.
I industriutsläppsdirektivet (artikel 3 punkten 10) anges följande avseende uttrycket ”bästa tillgängliga teknik”
• Teknik: både den teknik som används och det sätt på vilket anläggningen utformas, uppförs, underhålls, drivs och avvecklas.
• Tillgänglig: att tekniken ska ha utvecklats i sådan utsträckning att den kan tillämpas inom den berörda industribranschen på ett ekonomiskt och tekniskt genomförbart sätt och med beaktande av kostnader och nytta, oavsett om tekniken tillämpas eller produceras inom den berörda medlemsstaten, förutsatt att den
172 Se prop. 1969:28 s. 115.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1361
berörda verksamhetsutövaren på rimliga villkor kan få tillgång till den.
• Bästa: den teknik som är mest effektiv för att uppnå en hög allmän skyddsnivå för miljön som helhet.
Vi gör bedömningen att det som anges avseende uttrycket ”bästa möjliga teknik” i förarbetena till miljöbalken och miljöskyddslagen får anses motsvara det som avses med uttrycket ”bästa tillgängliga teknik” i industriutsläppsdirektivet. I syfte att undvika diskussioner om att uttrycken skulle kunna antas innebära olika kravnivåer och i syfte att samtidigt anpassa den svenska regleringen till EUrätten gör vi bedömningen att uttrycket ”bästa möjliga teknik” bör ersättas av uttrycket ”bästa tillgängliga teknik” i 2 kap. 3 § miljöbalken. Samtidigt vill vi vara tydliga med att bytet av uttryck inte är avsett att innebära någon förändring i sak. Av detta skäl gör vi bedömningen att det är tillräckligt att justera uttrycket i 2 kap. 3 § miljöbalken. Det behöver alltså inte ske någon förändring av bestämmelsen om rimlighetsavvägning i 2 kap. 7 § miljöbalken. Däremot kan det, precis som i dag, i det enskilda fallet behöva ställas strängare krav än vad som följer av uttrycket ”bästa tillgängliga teknik” om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm.
Ändringen medför behov av följdändringar i miljöbalken (se mer om dessa i avsnitt 14.15).
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 2 kap. 3 § miljöbalken.
14.9.16 Justerad reglering om val av plats
Förslag: I bestämmelsen om val av plats i 2 kap. 6 § miljöbalken
tydliggörs att hänsyn vid prövning ska tas till sådan planläggning för området som har antagits med stöd av plan- och bygglagen eller motsvarande äldre bestämmelser.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1362
Som vi har beskrivit i avsnitten 10.3.2 och 10.3.3 har vi under utredningsarbetet identifierat olika utmaningar med koppling till bestämmelserna om prövning av val av plats i 2 kap. 6 § miljöbalken.
En sådan utmaning är hur hänsyn bör tas till planer enligt plan- och bygglagen utöver det som framgår av 2 kap. 6 § tredje stycket miljöbalken. En annan utmaning är hur bättre samordning kan åstadkommas mellan planläggning enligt plan- och bygglagen och tillståndsprövning enligt miljöbalken i syfte att undvika dubbelprövning av lokaliseringen av en viss verksamhet. Anledningen till att dubbelprövning bör undvikas är att processen för en verksamhet för vilken både en ny eller ändrad detaljplan och ett tillstånd enligt miljöbalken krävs riskerar att ta mycket lång tid – särskilt om prövningsmyndigheterna gör olika bedömning av lokaliseringsfrågan.
Enligt nuvarande bestämmelse i 2 kap. 6 § tredje stycket miljöbalken får ett tillstånd eller en dispens inte ges i strid med en detaljplan eller områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen. Små avvikelser får dock göras, om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas. Av förarbetena till paragrafen framgår att uttrycket ”i strid med” innebär att detaljplaner och områdesbestämmelser är frånstyrande. Om exempelvis en detaljplan föreskriver att ett område ska användas för bostäder kan inte tillstånd ges till en industri på platsen. Däremot är planen inte formellt tillstyrande.
173
Även om planen föreskriver att ett område ska användas för visst slags bebyggelse (t.ex. industrier), och en tillståndsansökan enligt miljöbalken är förenlig med planen, ska prövningsmyndigheten ändå avslå ansökan ifall verksamheten strider mot andra krav i miljöbalken, såsom exempelvis miljökvalitetsnormer eller strandskyddsförbudet.
174
Vår bedömning är att nuvarande bestämmelse i 2 kap. 6 § tredje stycket miljöbalken är lämplig och även bör gälla framöver. Både detaljplaner och områdesbestämmelser är planinstrument som är bindande och att meddela ett tillståndsbeslut i strid med en sådan plan är normalt olämpligt. Däremot bör förtydligas att bestämmelsen inte bara gäller i förhållande till detaljplaner och områdesbestämmelser som har antagits med stöd av nuvarande plan- och bygg-
173 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 206. 174 Se MÖD 2008:32.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1363
lagen utan också med stöd av sådana planer som har beslutats med stöd av äldre bestämmelser.
Även om detaljplaner och områdesbestämmelser inte formellt har en tillstyrande verkan vid prövning enligt miljöbalken, kan planerna i praktiken också ge sådan information att prövningsmyndigheten anser att kraven i 2 kap. 6 § första stycket miljöbalken uppfylls.
175
Av praxis framgår också att en väl underbyggd fördju-
pad översiktsplan kan fungera styrande vid en tillståndsprövning även om översiktsplanen inte är bindande.
176
Vi gör bedömningen att denna praxis bör kodifieras och det därför av 2 kap. 6 § miljöbalken bör bli tydligare, inte bara att tillstånd inte får ges i strid med en detaljplan eller områdesbestämmelser, utan att hänsyn ska tas till sådan planläggning för området som har beslutats enligt plan- och bygglagen. Genom tillägget blir det tydligt att även andra planer såsom översiktsplaner och regionplaner har en vägledande funktion vid prövningen av lämplig användning av mark- och vattenområden (jfr 7 kap. 18 e § MB samt 3 kap. 2 § och 7 kap. 2 § PBL).
Avsikten med förtydligandet är inte att göra all planläggning enligt plan- och bygglagen styrande för prövningen enligt miljöbalken. Däremot bör – på motsvarande sätt som redan gäller enligt praxis – hänsyn tas till den planläggning som finns för området oavsett planinstrument. Finns en detaljplan eller områdesbestämmelser gäller dessa framför en icke bindande översiktsplan eller regionplan. I avsaknad av en bindande plan för området är det dock lämpligt att prövningsmyndigheten i tillståndsärendet i första hand tar hänsyn till den kommunala översiktsplanen.
Genom att uttrycka kravet på hänsynstagande till planläggning enligt plan- och bygglagen eller motsvarande äldre bestämmelser i 2 kap. miljöbalken bör planernas legitimitet öka i relation till tillståndsprövningen. Detta ökar i sin tur förutsägbarheten för vilka verksamheter och åtgärder som bör kunna vidtas inom ett område så länge som också andra krav enligt miljöbalken är uppfyllda. Ett sådant förtydligande i platsvalsbestämmelsen kan också ge bättre förutsättningar för möjlig samordning av planprocessen och tillståndsprocessen exempelvis genom en ökad användning av gemensamt utredningsunderlag för lokaliseringsfrågan.
175 Se Lexino, kommentaren till 2 kap. 6 § tredje stycket miljöbalken. 176 Se MÖD:s dom den 27 november 2015 i mål nr M 3352-15.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1364
I miljöbalken finns redan i dag en bestämmelse som innebär att den som gör en strategisk eller specifik miljöbedömning ska sträva efter att samordna arbetet med andra miljöbedömningar som görs enligt 6 kap. miljöbalken eller med liknande arbete som görs enligt andra författningar (6 kap. 46 § MB). Kravet på samordning mellan olika förfaranden kommer också till uttryck både i SMB-direktivet (artikel 11) och MKB-direktivet (artikel 2).
I rättspraxis har det uttolkats som att det inte finns något hinder mot att använda samma underlag i ett tillståndsärende som i en detaljplaneprocess, under förutsättning att det framgår vilken lagstiftning och vilken process som avses samt vem som är ansvarig.
177
Dessutom finns exempel på att Mark- och miljööverdomstolen har angett att den miljökonsekvensbeskrivning som har gjorts i ett detaljplaneärende var tillräcklig just med hänsyn till den miljöbedömning som sedan skulle komma att ske inom ramen för kommande tillståndsprövning enligt miljöbalken.
178
Detta kan vara särskilt aktuellt vid planläggning för en s.k. MKBverksamhet enligt 4 kap. 34 § andra stycket plan- och bygglagen. Vid planläggning för en MKB-verksamhet är kravet på underlag för miljöbedömningen enligt 6 kap. miljöbalken detsamma i de båda processerna. Planprocessen syftar därutöver till att, på ett liknande sätt som miljöbedömningsprocessen vid tillståndsprövning, ge bl.a. myndigheter och allmänheten inflytande i processen och den lägger grunden för en bedömning av markanvändningen i ett större sammanhang. Detaljplanen ger också den enskilde markägaren rätt att bygga enligt planen och anger även ansvarsfördelningen mellan kommunen och den enskilde fastighetsägaren, samtidigt som de grannerättsliga förhållandena klaras ut.
179
Mark- och miljööverdomstolen har bedömt att en verksamhets lokalisering ansetts tillräckligt prövad genom detaljplanen och att det förslag på lokalisering som angavs i ansökan om tillstånd enligt miljöbalken därför inte kunde anses vara olämpligt.
180
I målet var
fråga om tillstånd för en småbåtshamn. Samtidigt fanns en lagakraftvunnen detaljplan för området i vilken föreskrevs att området skulle användas för småbåtshamn.
177 Se RÅ 2008 not 112. 178 Se MÖD:s dom den 20 januari 2016 i mål nr P 2134–15. 179 Se prop. 2009/10:170 s. 191, 193 och 194. 180 Se MÖD:s dom den 22 februari 2023 i mål nr M 503–22.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1365
På motsvarande sätt som Mark- och miljööverdomstolen gör vi bedömningen att lokaliseringen av en s.k. MKB-verksamhet i en detaljplan ibland bör kunna anses vara slutligt prövad genom detaljplanen och att en ansökan om att få lokalisera samma verksamhet på ett sätt som är i överensstämmelse med planen då inte bör ifrågasättas utifrån ett lokaliseringsperspektiv i miljöbalksprövningen. Naturligtvis bör prövningsmyndigheten i detta sammanhang beakta om detaljplanen har fått laga kraft och om förutsättningarna i övrigt är desamma som när planen beslutades.
Om förslagen till ändringar i 5 kap. miljöbalken från betänkandet En enklare hantering av vattenfrågor vid planläggning och bygg-
ande genomförs blir det också tydligare på vilket sätt frågor om
miljökvalitet ska bedömas i planläggningsprocesserna.
181
Det för-
slaget och vårt förslag är dock inte beroende av varandra.
Vi är väl medvetna om att tillståndsprocessen enligt miljöbalken, även om lokaliseringsfrågan i vissa fall skulle kunna anses avgjord genom en detaljplan, innefattar ett flertal andra frågor som är av sådan natur att de inte kan prövas enbart genom planläggning. Det kan inte minst avse frågor om sådana villkor som ett miljötillstånd bör förenas med och som inte relaterar till valet av plats. Även om lokaliseringsfrågan kan anses avgjord genom planen behöver den som ansöker om miljötillstånd alltså bistå med klargöranden och sådan ytterligare utredning som prövningsmyndigheten efterfrågar, för att myndigheten ska kunna ta ställning till vilka skyddsåtgärder och försiktighetsmått som verksamheten eller åtgärden bör förenas med.
182
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 2 kap. 6 § miljöbalken.
181 Se SOU 2023:72 s. 691–713. 182 Se SOU 2005:77 s. 756–758 och 792–794 samt prop. 2009/10:170 s. 364–366.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1366
14.9.17 Tydligare regler om tillståndens rättsverkan
Förslag: Beslut om miljötillstånd eller igångsättningsbesked som
har fått laga kraft gäller mot alla vad avser frågor som uttryckligen har reglerats i beslutet.
Bedömning: Frågor som enbart omfattas av det allmänna vill-
koret bör inte ses som rättskraftigt avgjorda.
Bakgrund
Under utredningsarbetet har det från olika aktörer framförts önskemål om att tillståndsprövningens omfattning ska minska genom att flytta över frågor från tillståndsprövningen till tillsynen, och att det måste bli enklare att göra ändringar i verksamheten.
I avsnitt 10.4 beskriver vi identifierade utmaningar kopplade till tillståndsbeslutet. Vid en genomgång av olika tillstånd för olika branscher konstaterar vi att det inte är ovanligt att berörda aktörer har olika syn på vad som bör regleras i tillståndet och hur det ska ske. Flera av villkoren är utformade på ett allmängiltigt sätt och borde kunna ingå i en generell föreskrift för den aktuella verksamhetstypen eller branschen. Vissa villkor ställer krav på interna rutiner och processer hos verksamhetsutövaren som kan förutses behöva ändras i takt med teknikutvecklingen. Inte sällan diskuteras frågor i prövningsprocessen som inte har den omgivningspåverkan att villkorsreglering borde vara motiverad. Det förekommer också det omvända, att en aktör vill att en fråga ska omfattas av ett åtagande trots att den har sådan omgivningspåverkan att den är avgörande för tillåtligheten.
Det är inte konstigt att aktörerna har olika syn på hur viktig en fråga är. Olika perspektiv och kompetenser ska brytas mot varandra i prövningen och olika aktörer kommer att lyfta fram olika aspekter och frågor. Vi bedömer emellertid att det spretar mer än vad som är motiverat och att tillståndsprövningen i dag omfattar frågor som inte behöver hanteras där. Att det ser ut som det gör bedöms bero på flera anledningar. Utformningen av bestämmelsen om vad ett miljötillstånd ska innehålla i dagens 22 kap. 25 § miljöbalken kan vara en bidragande orsak. Bestämmelsen är utformad på
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1367
ett sådant sätt att den kan uppfattas som att alla miljötillstånd ska innehålla dessa uppgifter. Något som vi tror har ännu större inverkan är att det är otydligt vad tillståndsvillkoren syftar till, vad ett tillstånd ska omfatta och vilken rättsverkan det ska få. Det finns också regler som bidrar till ytterligare otydlighet i frågan om vad ett tillstånd måste innehålla, t.ex. regler om prövningsmyndighetens möjlighet att överlåta åt en tillsynsmyndighet att besluta om villkor av mindre betydelse.
Vi kan samtidigt konstatera att det i dessa delar ofta saknas incitament för att skapa tydlighet genom praxis. Det kan helt enkelt vara viktigare för sökanden att godta ett villkor om det leder till att tillståndsprocessen kan gå vidare eller för att visa att man lyssnar till inkomna synpunkter. Bristande resurser hos en tillsynsmyndighet kan också påverka hur mycket flexibilitet och eget utrymme i tillsynen som anses vara önskvärt.
För att åstadkomma en mer flexibel, effektiv och förutsebar tillståndsprövning behöver vi få samsyn om svaren på vissa grundläggande frågor. Hur ska vi se på miljötillståndet? Vad behöver ett modernt miljötillstånd innehålla? Hur skapar vi ett regelverk som ser till att tillståndsprövningen fokuserar på frågor som utgör förutsättningar för att tillstånd ska kunna ges, låter andra frågor hanteras mer flexibelt i tillsynen och som främjar miljöförbättrande ändringar i verksamheten och inte begränsar?
Inom EU-rätten utgör ett tillstånd ett skriftigt godkännande att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd. Tillståndsvillkoren utgör förutsättningar för att verksamheten ska få bedrivas enligt tillståndet, och beskriver verksamhetsutövarens skyldigheter i olika avseenden. Man kan uttrycka det som att villkoren ska säkerställa att förutsättningarna för tillståndet är uppfyllda. Tillståndet ska beskriva vilken skyddsnivå som ska uppnås genom bl.a. gränsvärden och andra skyddsåtgärder som minimerar påverkan eller behövs för att följa exempelvis en miljökvalitetsnorm för vatten. Det rör sig inte om ett statiskt tillstånd – EU-rätten förutsätter att villkoren uppdateras i takt med teknikutvecklingen och förändringar i miljön. Verksamhetsutövaren ska följa lagstiftningen och informera berörd myndighet när den vill göra ändringar i verksamheten som kan påverka människors hälsa eller miljön, och myndigheterna ska med jämna mellanrum göra en översyn av tillståndet, bedöma om villkoren är tillräckliga och vid behov uppdatera villkoren.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1368
Vi delar Miljöprövningsutredningens bedömning att det är viktigt att komma ifrån föreställningen att allt ska ingå i tillståndsprövningen. Med vår utgångspunkt att den svenska regleringen av miljöprövningen bör närma sig EU-rätten bör detta även omfatta frågan om vad ett tillstånd innebär. I denna del gör vi följande övergripande överväganden.
Det kommer alltid att behöva göras en bedömning i varje ärende av förutsättningarna för tillstånd och vilka villkor som krävs för att tillstånd ska kunna meddelas. Vad som behöver regleras bör därför även i fortsättningen avgöras från fall till fall – det beror på vilken verksamhet eller åtgärd det rör sig om, karaktär, typ, miljöpåverkan, och var denna är lokaliserad. Det som regleras i tillståndet bör emellertid handla om villkor och andra bestämmelser som är nödvändiga för tillåtligheten. Sådana verkningar av en verksamhet eller åtgärd som prövningsmyndigheten inte har ansett vara så påtagliga att det har funnits skäl att reglera dem särskilt i tillståndet bör i stället hanteras inom ramen för egenkontrollen och tillsynen.
Ett miljötillstånd och dess villkor bör inte utformas på ett sådant sätt att det försvårar ändringar i verksamheten som inte kan anses påverka miljön eller människors hälsa. Tillståndet ska beskriva vilken skyddsnivå som ska uppnås, inte nödvändigtvis hur detta ska ske eller vilken teknik som ska användas. Detaljregleringar av verksamheten hanteras normalt sett bättre och mer dynamiskt av tillsynsmyndigheten i tillsynen i samspel med verksamhetsutövaren.
Om det finns generella föreskrifter som reglerar en viss fråga i tillräcklig utsträckning gör vi bedömningen att sådana frågor inte bör upprepas i ett villkor. EU-rätten bygger på att en individuell prövning görs, men öppnar upp för att använda generella föreskrifter i stället för villkorsreglering i det enskilda fallet under förutsättning att detta bidrar till ett lika högt miljöskydd.
Vidare gör vi bedömningen att det måste finnas en större flexibilitet att uppdatera villkor och andra bestämmelser när det är nödvändigt. Det arbetet bör emellertid inte ske i samband med tillståndsprövningar av förändringar i verksamheten. I stället bör arbetet med att uppdatera villkor i ett miljötillstånd ske utifrån en bedömning av vilka tillstånd som måste uppdateras, och enligt ett enklare förfarande som inte belastar tillståndsprövningen.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1369
Ett miljötillstånd kommer med våra förslag inte att i detalj reglera alla skyldigheter. Allt som är relevant för en verksamhetsutövare, tillsynsmyndighet eller allmänheten att känna till kommer därmed inte att framgå av tillståndsbeslutet. För att få en fullständig bild behöver man i förekommande fall även läsa generella föreskrifter och tillsynsbeslut. En utgångpunkt bör vara att behovet av information ska hanteras genom vägledning och digitaliserade lösningar.
I avsnitten 14.9.18–14.9.20 och 14.9.24 redogör vi för våra överväganden och förslag om ny reglering av vad som bör framgå av ett tillståndsbeslut, ökad användning av generella föreskrifter, enklare hantering av ändringar och tydligare regler om omprövning. Förslagen på ändringar har ett samband med varandra. De syftar till att minska omfattningen på prövningen och att flytta frågor från prövning till tillsyn, vilket kommer att underlätta ändringar.
En grundläggande förutsättning för att genomföra föreslagna ändringar är att det är tydligt för alla inblandade vilka frågor som bör omfattas av tillståndsbeslutet. En central fråga i detta sammanhang är reglerna om beslutets omfattning och rättsverkan.
Beslutets rättsverkan bör förtydligas
Ett tillståndsbeslut ger en verksamhetsutövare rätt att vidta en åtgärd, bedriva en verksamhet och utföra de anläggningar som hör verksamheten till. Av rättssäkerhetsskäl är det viktigt att tillståndet och villkoren formuleras tydligt för att samtliga berörda ska ha kännedom om tillståndets omfattning. Reglerna om beslutets omfattning och rättsverkan påverkar dessutom följande.
• Prövningens omfattning, och hur de olika aktörerna ser på behovet av särskilda villkor och hur dessa ska regleras.
• Verksamhetsutövarens utrymme att göra ändringar i verksamheten utan prövning.
• Hur tillsynen bedrivs och tillsynsmyndighetens bedömning av vilka ändringar som kan åstadkommas inom ramen för tillsynen och vilka som förutsätter en ansökan om omprövning.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1370
Enligt 24 kap. 1 § miljöbalken är tillståndets rättsverkan begränsad till de frågor som har prövats i domen eller beslutet. Som vi beskriver i avsnitt 10.4.2 är det emellertid inte självklart vilka frågor som bör prövas i tillståndet. Särskilda utmaningar medför det s.k. allmänna villkoret, som innebär att verksamheten ska bedrivas i huvudsaklig överensstämmelse med vad som har angivits i ansökan eller på andra sätt anförts i ärendet. Med en sådan allmän formulering kan det vara svårt att avgöra vad som har prövats och därför omfattas av beslutets rättsverkan.
Nuvarande reglering bidrar till osäkerheter i tillståndsprövningen om vad som måste regleras och vad som kan vara mer flexibelt. Det flyttar fokus från de centrala miljöfrågorna och försvårar ändringar i verksamheten som inte kan anses medföra betydande miljöpåverkan. Med hänvisning till det allmänna villkoret går det att t.ex. argumentera för att ett begränsningsvillkor inte fyller någon funktion eftersom sökanden har åtagit sig att vidta en åtgärd. En tillsynsmyndighet kan framföra önskemål om att detaljerade frågor måste regleras med särskilda villkor för att skapa en önskvärd tydlighet kring vad som är öppet för tillsyn och vad som måste ändras efter en omprövning. Det allmänna villkoret lyfts ibland fram som en källa till flexibilitet för verksamhetsutövaren. I själva verket försvårar det ofta utveckling och ändringar i verksamheten. Det allmänna villkoret kan inte heller anses vara rättssäkert med hänsyn till att omfattningen av underlaget i en tillståndsprövning ofta är mycket omfattande. De åtaganden som en verksamhetsutövare gör under processens gång kommer inte heller alltid till uttryck på ett sätt som gör att de med säkerhet kan fastställas.
Tidigare utredningar har påtalat att beslutets omfattning är oklar och att det påverkar effektiviteten i tillståndsprövningen och utrymmet för att ändra en verksamhet. Industriutsläppsutredningen redogjorde för rättsläget och bedömde att regleringen i 24 kap. 1 § miljöbalken borde ändras genom att det i första stycket tydligt borde framgå att tillståndet gäller såvitt avser frågor som uttryckligen har reglerats i domen eller beslutet.
183
Miljöprövningsutredningen läm-
nande förslag om en ny punkt i miljöprövningsförordningen i syfte att förtydliga att tillståndet och särskilda villkor utgör ramen för tillståndets rättskraft och därmed gränsen mellan tillståndsplikt och
183 Se SOU 2011:86 s. 240–245.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1371
anmälningsplikt.
184
De senaste åren har också problemen kring
beslutets rättskraft belysts i lagstiftningsärenden i samband med att det uppstått behov av att snabbt kunna ändra en verksamhet.
Vi bedömer att tillståndets omfattning och verkan bör förtydligas genom en ändring i 24 kap. 1 § miljöbalken. Det bör, på sätt som Industriutsläppsutredningen var inne på, tydligt framgå att ett beslut om miljötillstånd som har fått laga kraft, gäller mot alla, vad avser frågor som uttryckligen har reglerats i beslutet. Syftet med den föreslagna ändringen är att skapa en ökad tydlighet för inblandade aktörer om rättskraftens omfattning. Frågor som enbart omfattas av det allmänna villkoret bör inte anses rättskraftigt avgjorda. Frågor som inte uttryckligen regleras i miljötillståndet kan i stället hanteras inom ramen för tillsynen. Avsikten är att förenkla prövningen på så sätt att det bidrar till att fokusera på de viktiga frågorna. En tydligare omfattning av tillståndet bör kunna minska prövningens komplikationsgrad och snabba på processen. Därigenom bör resurser för både verksamhetsutövare och myndigheter kunna frigöras. Förslaget är också en förutsättning för en enklare hantering av ändringar i verksamheten.
Föreslagen ändringen bör inte medföra någon större förändring av den trygghet tillståndet ger verksamhetsutövaren eller närboende. Vi uppfattar att det från vissa verksamhetsutövarhåll eller branschföreträdare förs fram argument för att tillståndet omfattar allt som anges i ansökan eller åtagits vid en huvudförhandling. Det är en föreställning som ger en falsk trygghet och som dessutom begränsar utrymmet för att göra ändringar i verksamheten. I stället är det vad som anges i tillståndet och dess särskilda villkor som bör få rättsverkan. Vad gäller frågor som inte varit föremål för en bedömning vid prövningen och som inte mynnat ut i ett särskilt villkor kan tillsynsmyndigheten redan i dag grunda beslut direkt på miljöbalkens regler.
185
En ökad tydlighet i detta avseende är en förutsätt-
ning för att åstadkomma en mer effektiv, flexibel och förutsebar tillståndsprövning.
Industriutsläppsutredningen framförde att en risk med den föreslagna ändringen är att villkorsskrivningen kan försvåras om prövningsmyndigheten anser att en ökad detaljreglering krävs – om nu inte det allmänna villkoret binder verksamhetsutövaren till den redo-
184 Se SOU 2022:33 s. 115-118. 185 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 272 och 273 och 348.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1372
visning eller uppgifter som lämnats i ärendet så måste frågor regleras på annat sätt. Någon förenkling av processen uppnås då inte eftersom besluten riskerar att bli mycket omfattande med långa villkorskataloger. Som vi har anfört ovan bedömer vi att det är viktigt att öka tydligheten kring den centrala frågan om vad som
ska regleras i ett miljötillstånd. Allt bör inte regleras med särskilda
villkor. Vissa frågor hanteras bättre och mer dynamiskt i tillsynen. Tillståndsprövningen bör vara begränsad till de centrala frågor som är avgörande för bedömningen av verksamhetens tillåtlighet. Härav följer att villkorsskrivningen inte nödvändigtvis behöver bli mer omfattande för att rättskraftens omfattning preciseras. Vad gäller det allmänna villkoret gäller redan i dag att viktiga åtaganden bör regleras med ett särskilt villkor och inte enbart omfattas av det allmänna villkoret. Vi bedömer emellertid att detta bör tydliggöras (se mer i avsnitt 14.9.18 om våra överväganden om behov av tydligare regler om vad som bör framgå av ett tillstånd).
En annan farhåga som har framförts är att förslaget kan bidra till en otydlighet kring vad som gäller för redan tillståndsgivna verksamheter, och att påverkan på miljön och närboende kan öka om verksamhetsutövare inte längre skulle känna sig bundna av gjorda åtaganden och det som tidigare framförts. Det har i detta sammanhang påtalats att frågor med stor påverkan på omgivningen kan omfattas av det s.k. allmänna villkoret. Som exempel har nämnts att frågor om den rumsliga utbredningen av verksamheten, produktionsmängder eller energiförbrukning inte alltid regleras i särskilda villkor. Vi har övervägt att låta ändringen gälla retroaktivt även för befintliga tillstånd. Syftet med ett sådant upplägg skulle vara att skapa tydlighet och underlätta tillsynen. Då vi inte har haft möjlighet att fullt ut överblicka konsekvenserna av ett sådant förslag och mot bakgrund av förbudet mot retroaktiv lagstiftning i vissa fall enligt 2 kap. 10 § regeringsformen och då retroaktiv lagstiftning normalt också undviks i relation till sådan myndighetsutövning som innebär att ett tillstånd har getts föreslår vi att den ändrade bestämmelsen gäller i relation till sådana tillstånd som meddelas efter ikraftträdandet.
Miljöprövningsutredningen föreslog en generell översyn av befintliga tillstånd för miljöfarlig verksamhet.
186
Utredningen ute-
lämnande sådana vattenverksamheter som inte ingår i den natio-
186 Se SOU 2022:33 s. 184.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1373
nella planen för omprövning av vattenkraft och inte ingår i en miljöfarlig verksamhet.
187
Utredningens förslag har inte genomförts.
Om det framöver identifieras ett behov av en nationell plan för att systematiskt ompröva samtliga befintliga tillstånd så att de erhåller ett tillstånd mer i enlighet med vårt förslag till ändring av 24 kap. 1 § miljöbalken får i så fall utredas i särskild ordning.
Vårt förslag innebär sammanfattningsvis att om en fråga har
reglerats i tillståndet med ett särskilt villkor gäller inte de skyldig-
heter som framgår av hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken utan i stället vad som har föreskrivits i beslutet. Tillsynsmyndigheten kommer därmed att kunna förelägga om en begränsning av tillståndet bara om verksamhetsutövaren bryter mot dessa villkor eller om risk finns för att ohälsa eller allvarlig skada på miljön uppkommer (26 kap. 9 § fjärde stycket MB). Regeringen bör, precis som i dag, kunna besluta om generella föreskrifter som bryter igenom beslutets rättsverkan. En ändring av ett tillståndsvillkor bör i sådant fall inte behöva ske efter ansökan av verksamhetsutövaren eller tillsynsmyndigheten. När det gäller en fråga som inte har reglerats i tillståndet bör alltjämt de skyldigheter som följer av miljöbalken eller föreskrifter som är meddelande med stöd av denna gälla. Det rör sig om frågor som inte är avgörande för tillåtligheten och som är lämpliga att hanteras inom ramen för egenkontrollen eller tillsynen. Om det behövs för att verksamhetsutövaren ska följa miljölagstiftningen bör tillsynsmyndigheten precis som i dag kunna grunda beslut om föreläggande på miljöbalkens regler, t.ex. hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken eller om det tagits fram andra generella föreskrifter för en viss verksamhetstyp eller bransch.
Med våra förslag om igångsättningsbesked utökar vi förprövningsplikten för vissa verksamheter. Vi redogör för vad detta betyder för beslutets rättsverkan i avsnitt 14.10.12.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns 24 kap. 1 § miljöbalken.
187 Se SOU 2022:33 s. 195.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1374
14.9.18 Ny reglering om vad som bör framgå av ett beslut m.m.
Förslag: Ett beslut i ett ärende om miljöprövning ska vara skriftligt.
Regeringen får meddela föreskrifter om vad ett beslut i ett ärende om miljöprövning ska innehålla. De närmare bestämmelserna om vad ett beslut ska innehålla förs in i ett nytt kapitel i miljöprövningsförordningen.
Nuvarande möjligheten att överlåta åt en tillsynsmyndighet att besluta om villkor av mindre betydelse slopas.
Nuvarande möjligheter för prövningsmyndigheten att jämka ersättningsbelopp och besluta om prövotid och provisoriska skyddsåtgärder förs in i det nya 20 kap. miljöbalken.
Ett tillstånd innehåller flera delar – själva tillståndet till den sökta verksamheten eller åtgärden på den aktuella platsen med beslutsmening och villkor, den inledande och mer beskrivande delen som kallas recit och så motiveringen till beslutet.
Bestämmelser om vad ett tillstånd måste innehålla finns i flera EU-direktiv, bl.a. MKB-direktivet, industriutsläppsdirektivet, avfallsdirektivet, utvinningsavfallsdirektivet och direktivet om deponering av avfall. Vid en genomgång av aktuella bestämmelser noteras att det ställs krav på uppgifter av olika karaktär, det kan vara villkor som ska säkerställa att förutsättningarna för tillstånd är uppfyllda, redovisningar av bedömningar, beskrivningar av verksamheten eller upplysningar av olika slag. I industriutsläppsdirektivet anges t.ex. inledningsvis att tillståndet bör omfatta alla åtgärder som krävs för att uppnå en hög skyddsnivå som helhet och för att säkerställa att anläggningen drivs i enlighet med de allmänna principerna för verksamhetsutövarens grundläggande skyldigheter som motsvarar våra hänsynsregler, och för att miljökvalitetsnormer ska följas. Bland de åtgärder som räknas upp i bestämmelsen återfinns begränsningsvärden, skyddsåtgärder för mark och vatten och olika former av kontrollåtgärder. Av MKB-direktivet följer vidare att tillståndet åtminstone ska innehålla den motiverade slutsatsen, en beskrivning av projektets särdrag eller planerade åtgärder för att undvika, förebygga eller minska och, om möjligt, kompensera betydande negativ miljöpåverkan. I andra direktiv finns mer specifika krav för en viss typ av verksamhet eller åtgärd.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1375
Att dessa krav ska framgå av tillståndet är i dag huvudsakligen reglerat i 22 kap. 25 § miljöbalken, till vilken även 19 kap. 5 § miljöbalken hänvisar. Specialbestämmelser för vad en dom som omfattar tillstånd att bedriva vissa typer av verksamhet finns därutöver i 22 kap.25 a–25 h §§miljöbalken och 7 kap. 6 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
Det finns dessutom grundläggande bestämmelser om vad en dom eller ett beslut ska innehålla. Av förvaltningslagen, som ska tillämpas av den nya prövningsmyndigheten, framgår att ett beslut ska dokumenteras och innehålla en klargörande motivering, uppgift om vilka regler som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande (31 och 32 §§ FL). Motiveringsskyldigheten anses vara central i rättssystemet – en upplysande motivering kan övertyga en aktör om att beslutet är korrekt eller ge underlag för ett överklagande. Verksamhetsutövarens och allmänhetens tilltro till prövningsmyndighetens kompetens och objektivitet kräver också att myndigheten kan visa att besluten är väl underbyggda, och vetskapen om att en motivering måste ges anses i sin tur främja en omsorgsfull och saklig prövning av ärendena.
Bestämmelser om vad ett beslut i ärenden om miljöprövning bör innehålla tydliggörs och samlas
Enligt vad vi har redogjort för i avsnitt 14.3 samlas bestämmelser om miljöprövning i ett nytt 20 kap. i miljöbalken. För prövningen gäller bestämmelserna i förvaltningslagen om inget annat sägs. När det gäller besluten i ärenden om miljöprövning gör vi bedömningen att det av de nya bestämmelserna i 20 kap. miljöbalken bör framgå att besluten ska vara skriftliga. Vidare bör regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om vad ett slutligt beslut ska innehålla. Det handlar dels om generella krav som alla slutliga beslut bör uppfylla, dels om krav som bör uppfyllas i förekommande fall beroende på verksamhet och åtgärd. Avsikten är att dagens krav i miljöbalken och i förordningar som har meddelats med stöd av miljöbalken bör samlas och regleras i ett nytt 6 kap. miljöprövningsförordningen. Att regleringen samlas på ett ställe på förordningsnivå bör underlätta både tillämpningen av bestämmelserna och genomförandet av eventuella nya sådana krav inom EU-rätten.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1376
Därutöver gör vi bedömningen att ett antal av dagens bestämmelser med krav på innehåll i slutliga beslut bör ändras för att komma till rätta med sådana identifierade utmaningar som vi har redogjort för i avsnitt 10.4. Dessa överväganden redogör vi för nedan. För särskilda bestämmelser om beslut som avser ändringtillstånd eller ändringsbesked se avsnitt 14.9.20, beslut efter omprövning se avsnitt 14.9.24 och igångsättningsbesked se avsnitt 14.10.8.
Tydligare ram för vad som ska regleras i miljötillståndet
I avsnitt 14.9.14 lämnar vi förslag på vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att miljötillstånd ska ges. I avsnitt 14.9.17 lämnar vi ett förslag om att endast det som uttryckligen har reglerats i miljötillståndet får rättskraft. I det avsnittet har vi också beskrivit vår utgångspunkt att nuvarande regler om tillstånden i miljöprövningsärenden bör förtydligas och anpassas till kraven inom EUrätten. Vi gör också bedömningen att det är av vikt att bestämmelserna med krav på tillstånden är utformade så att alla inblandade aktörer noga överväger vilka frågor som har betydelse för tillåtligheten och vilka villkor som krävs för att tillstånd ska kunna ges.
Av de nya bestämmelserna med krav på innehåll i miljötillstånd i 6 kap. miljöprövningsförordningen bör det inledningsvis framgå att besluten ska innehålla de bestämmelser och villkor som behövs för att säkerställa att förutsättningarna för ett miljötillstånd är uppfyllda. Genom att ange syftet med tillståndsvillkor och andra bestämmelser är avsikten att underlätta bedömningen av vad som måste regleras i tillståndsbeslutet och vad som kan lämnas till egenkontrollen och tillsynen. Vilka förutsättningar som avses framgår av förslaget till ny paragraf (se avsnitt 14.9.14). För att öka tydligheten i regelverket bör det i paragrafen med krav på beslutets innehåll finnas en hänvisning till bestämmelsen om vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda.
Vi bedömer att det av den nya paragrafen i 6 kap. miljöprövningsförordningen också bör framgår att alla miljötillstånd alltid ska förenas med de villkor om skyddsåtgärder, försiktighetsmått och andra åtgärder som behövs för att förebygga, hindra eller motverka en betydande negativ miljöpåverkan. Framtagandet av sådana åtgärder och mått bör underlättas av att prövningsmyndigheten ska meddela
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1377
en motiverad slutsats över den sökta verksamhetens eller åtgärdens betydande miljöpåverkan (se mer om detta moment i avsnitt 14.8.11). Den nya bestämmelsen kan innebära att miljötillståndet förenas med villkor om exempelvis skyddsåtgärder för att förebygga skador på människors hälsa, begränsningsvillkor för att följa miljökvalitetsnormer för vatten eller villkor om fastställande av säkerhet.
Tydlig koppling mellan den motiverade slutsatsen och det slutliga tillståndsbeslutet
I avsnitt 14.8 beskriver vi våra förslag till ändringar i miljöbedömningsprocessen. En av nyheterna är att prövningsmyndigheten i en s.k. motiverad slutsats ska bedöma verksamhetens eller åtgärdens betydande miljöpåverkan. En annan förändring är att alla inlämnade synpunkter vid det offentliga samrådet inte alltid kommer att framgå av samrådsredogörelsen. Detta då vissa synpunkter kan komma att lämnas direkt till prövningsmyndigheten. Vi bedömer att det av tillståndsbeslutet bör framgå hur prövningsmyndigheten har tagit hänsyn till den motiverade slutsatsen, inkomna synpunkter och det i övrigt som framkommit i ärendet. För ett tydligt genomförande av artiklarna 1.2 g) v), 8 och 8 a i MKB-direktivet bedömer vi att det i den nya paragrafen om vad beslut om miljötillstånd alltid ska innehålla bör införas en regel om detta.
Verksamhetens omfattning och uppgifter om teknisk utformning behöver framgå av ansökan men inte nödvändigtvis av tillståndet
Eftersom ett tillståndsbeslut har viktiga rättsverkningar bör beslutet tydligt ange den verksamhet som tillståndet avser. Av 22 kap. 25 § 2 miljöbalken framgår att ett tillstånd i förekommande fall ska innehålla bestämmelser om verksamhetens ändamål, läge, omfattning, säkerhet och tekniska utformning i övrigt. Bestämmelsen överfördes i princip ordagrant från vattenlagen till miljöbalken (13 kap. 47 § 1 VL). Motsvarande bestämmelse om tillståndets innehåll i miljöskyddslagen angav endast att det noggrant ska anges vilken miljöfarlig verksamhet som tillståndet avser och de villkor som ska gälla (18 § miljöskyddslagen). Bestämmelsen är inte kommenterad i förarbetena till miljöbalken.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1378
Vi bedömer att ett miljötillstånd alltid bör innehålla bestämmelser om vad det är för typ av verksamhet eller åtgärd som tillståndet reglerar, liksom var verksamheten eller åtgärden avses placeras eller utföras. Det är emellertid inte lika självklart att ett tillstånd alltid bör innehålla bestämmelser om verksamhetens omfattning eller tekniska utformning.
En verksamhets omfattning kan t.ex. anges i form av en produktionsmängd, tillåten mängd massor som får deponeras, viss mängd som får brytas, eller hur mycket vatten som får dämmas eller avledas. I en av kommentarerna till miljöbalken anges att tillståndets omfattning alltid ska anges, något skäl för att just detta alltid ska anges framgår inte.
188
Vad gäller teknisk utformning anges i kom-
mentaren till bestämmelsen att den tekniska utformningen ska framgå i lämplig omfattning av den inledande redogörelsen i domen.
189
Regleringen bör enligt vår uppfattning tolkas på så sätt att den tekniska utformningen inte alltid, eller snarare sällan, bör anges som ett krav i själva tillståndet.
Under utredningsarbetet har det, från framför allt verksamhetsutövare, ifrågasatts om verksamhetens omfattning alltid bör anges i tillståndsbeslutet. Kritiken bygger på att sådana bestämmelser i tillståndet låser fast verksamhetens eller åtgärdens omfattning på ett sätt som inte alltid är miljömässigt motiverat. Om omfattningen av verksamheten regleras i tillståndet kommer det att omfattas av den rättsverkan som följer av det, vilket kan försvåra för eventuella ändringar av verksamheten oavsett om ändringen av omfattningen har en påverkan på miljön eller inte. Samtidigt har det framförts att verksamhetens omfattning är en sådan uppgift som utgör kärnan i tillståndet och därför alltid bör framgå. Det torde t.ex. vara svårt för en verksamhetsutövare att kvantifiera utsläpp och miljöpåverkan från transporter m.m. utan att relatera den till produktionsmängd eller råvaruförbrukning. I täkttillstånd anges regelmässigt det maximalt tillåtna uttaget – vilket inte bara har betydelse för bedömningen av miljöeffekterna, utan också för den s.k. behovsbedömningen som ska göras för täktverksamheter. Produktionsvolym och kapacitet kan också ha betydelse för bedömningen av om en verksamhet är en industriutsläppsverksamhet eller vilka BAT-slutsatser som ska tillämpas. Om omfattningen inte skulle regleras i tillståndet har
188 Se Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 juni 2023, JUNO), kommentaren till 22 kap. 25 §. 189 Se Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 juni 2023, JUNO), kommentaren till 22 kap. 25 §.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1379
det framförts att det finns risk för fler tvister och överklagade tillsynsbeslut.
Vi bedömer att såväl verksamhetens omfattning som teknisk utformning ska beskrivas i ansökan (se förslag i avsnitt 14.9.3). Det är också rimligt att dessa uppgifter redovisas i beslutet som en viktig omständighet i den mån det har betydelse för prövningsmyndighetens bedömningar av t.ex. om hänsynsreglerna är uppfyllda. Vi gör dock bedömningen att en reglering av verksamhetens omfattning eller tekniska utformning i miljötillståndet endast bör ske om ett sådant krav följer av EU-rätten eller om det på grund av verksamhetens eller åtgärdens karaktär inte är möjligt att genom villkor i tillräcklig utsträckning begränsa miljöpåverkan. Det behovet är t.ex. tydligt vid prövningen av en ansökan om tillstånd till täktverksamhet, uttag av vatten eller att vatten får avledas. Vi har övervägt att tydliggöra detta genom att begränsa möjligheten att reglera en verksamhets omfattning till ovan angivna situationer. Syftet med en sådan begränsning skulle vara att undvika att omfattning och teknisk utformning regelmässigt anges i tillståndet utan att det är miljömässigt motiverat. Mot bakgrund av övriga föreslagna förtydliganden avseende vad ett miljötillstånd bör innehålla och det faktum att det aktuella kravet bör placeras i en bestämmelse som ska uppfyllas i förekommande fall får den nuvarande lydelsen ändå anses vara tillräcklig.
Möjligheten att överlåta åt en tillsynsmyndighet att besluta om villkor av mindre betydelse slopas
Vid tillståndsprövning ska prövningsmyndigheten bedöma om den sökta verksamheten kan tillåtas på platsen, om tillstånd ska kunna ges och under vilka villkor som det kan ske. Utgångspunkten är att prövningsmyndigheten avgör samtliga frågor och föreskriver de villkor som behövs. Undantag har gjorts beträffande frågor av mindre betydelse, dessa får i dag överlåtas till tillsynsmyndigheten med stöd av tredje stycket i 22 kap. 25 § miljöbalken. I förarbetena till bestämmelsen noterar regeringen att det ibland kan vara svårt för domstolen att fastställa villkoren i minsta detalj, och att det därför behövdes en regel som innebär att domstolen får överlämna vissa
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1380
frågor till tillsynsmyndigheten.
190
Frågor av betydelse för tillåtlig-
heten kan aldrig överlåtas till en tillsynsmyndighet. I praktiken kan det handla om att låta tillsynsmyndigheten besluta om den närmare utformningen av en reningsutrustning, placeringen av en utsläppspunkt, fördelning av fastslagen minimitappning under året, utformningen av en fiskväg förbi en damm, försiktighetsmått till följd av de anläggningsarbeten som tillståndet omfattar eller kontrollen av verksamheten.
Delegationsmöjligheten används i stor utsträckning. Under utredningsarbetet har det framkommit att detta inte är helt oproblematiskt. Inte sällan uppkommer diskussion vid tillståndsprövningen om vad som avses med mindre betydelse och om en fråga är lämplig och tillräcklig utredd för att överlåtas till en tillsynsmyndighet. Ibland är det svåra frågor som delegeras där det finns en stark koppling till bedömningen av tillåtligheten. Bestämmelsen ser dessutom ut att aktualiseras i relativt skilda situationer. Att delegera frågan till tillsynsmyndigheten anses t.ex. ibland vara ett effektivt sätt att hantera frågor där parterna inte kan komma överens. Delegationsmöjligheten kan också användas för att reglera frågor som förutsätter ett kontinuerligt miljöarbete, och ger då en möjlighet att säkerställa att verksamhetsutövaren successivt vidtar åtgärder för att begränsa miljöpåverkan. Det kan då handla om att tillsynsmyndigheten ska besluta om åtgärder som tas fram inom ramen för en energihushållningsplan. I andra fall kan det vara svårt att besluta om den närmare utformningen av ett villkor innan verksamheten har varit i gång ett tag. Tillsynsmyndigheten kan i ett sådant sammanhang ges rätt att besluta om undantag eller avvikelser från hela eller delar av ett villkor eller anstånd från en i tillståndet angiven tidsram. En vanlig villkorskonstruktion i regeringens vindkraftsprövningar enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon är att det beslutas om ett villkor om driftreglering till skydd för migrerande fåglar, ett utredningsvillkor där verksamhetsutövaren åläggs att vidta vissa ytterligare utredningar när vindparken är rest samt en delegation till länsstyrelsen som får rätt att besluta om justeringar i driftregleringen, både i strängare och mildare riktning, beroende på vad utredningarna enligt utredningsvillkoret visar.
Under vårt utredningsarbete har det också visat sig att bestämmelsen endast i undantagsfall leder till att tillsynsmyndigheten
190 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 246.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1381
beslutar om villkor – en stor del av frågorna som delegeras till tillsynsmyndigheten hanteras i stället inom ramen för tillsynen. I samtal med tillsynsmyndigheter framkommer att det inte alltid är tydligt för myndigheten att det är prövning som delegeras, dvs. rätten att besluta om villkor för tillstånd. Vissa tillsynsmyndigheter har också framfört att det är minst lika svårt för dem att besluta de aktuella villkoren som för prövningsmyndigheten.
Vår sammantagna bedömning i denna del är att nuvarande bestämmelse med möjlighet till delegering av tillståndsvillkor bör slopas. Regeln är gammal och tillkom i ett annat läge. Utmaningen i dag är i stället att fokusera tillståndsprövningen till frågor som är nödvändiga för tillåtligheten, och att tydliggöra tillsynsmyndighetens mandat att hantera övriga frågor inom ramen för tillsynen. Bestämmelsen i dess nuvarande utformning främjar inte en sådan förändring den bidrar tvärtom till att gränserna mellan tillståndsgivningen och tillsynen blir suddiga.
Vi har övervägt att behålla bestämmelsen eller ge den ett annat innehåll. Utredningsarbetet i denna del har präglats av en viss försiktighet. De aktörer som vi har samtalat med har haft svårt att överblicka konsekvenserna av en ändring. Eftersom möjligheten som bestämmelsen medger i dag används som ett smörjmedel i tillståndsprövningen har det framförts farhågor om att en ändring kan leda till fler diskussioner och längre tillståndsprövningar. Det har också framförts att ett slopande av nuvarande delegeringsmöjlighet skulle kunna leda till att prövningsmyndigheten kommer att föreskriva fler eller strängare villkor för att säkerställa att allt regleras eller väga upp för osäkerheter i underlaget. Vissa menar att det i så fall kommer att bli prövotider. Andra menar att prövotiderna då bör bli färre. Vi bedömer att svårigheten med att bedöma konsekvenserna kan ha sin förklaring i att bestämmelsen inte används på avsett vis, och att den i praktiken syftar till att möjliggöra för tillsynsmyndigheten att agera i frågor som annars upplevs vara rättskraftigt avgjorda. Genom att klargöra beslutets rättsverkan tydliggörs också tillsynsmyndighetens mandat att besluta i frågor som inte uttryckligen regleras i tillståndet. Det bör rimligtvis handla om flera av de frågor som i dag hanteras efter delegation.
Om verkningarna inte kan förutses med tillräcklig säkerhet, och det rör sig om en fråga som bör regleras inom ramen för en tillståndsprövning, kommer prövningsmyndigheten även i fortsättningen att
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1382
kunna skjuta upp frågan till dess erfarenheter har vunnits av verksamhetens inverkan. Om förutsättningarna för prövotid inte är uppfyllda, och det resulterar i att prövningsmyndigheten beslutar om villkor som efter en tid bedöms vara strängare än nödvändigt, kan en ändring av villkoret ske efter en prövning enligt det enklare förfarandet som gäller för granskningspliktiga verksamheter (se mer om detta i avsnitt 14.9.20).
Vi gör bedömningen att våra samlade förslag inte kommer att leda till någon ny uppgift för tillsynsmyndigheterna. I praktiken kan förslagen dock leda till behov av en mer kvalificerad tillsyn än i dag Detta eftersom det inte kommer att vara tillräckligt för en tillsynsmyndighet att enbart kontrollera om villkoren följs, utan tillsynsmyndigheten bör också hantera frågor som inte har reglerats i tillståndet. Tillsynsvägledande myndigheter har en viktig roll i att ge råd och stöd till tillsynsmyndigheterna, och länsstyrelsen har ett särskilt ansvar för att säkerställa att de kommunala tillsynsmyndigheterna har förutsättningar att genomföra sitt uppdrag (se mer om tillsynsfrågorna i avsnitt 14.14).
Beslut om jämkning av ersättning för vattenverksamhet m.m.
I avsnitten 14.6.9 och 14.6.10 föreslår vi att den nya Miljöprövningsmyndigheten ska handlägga frågor om ersättning som uppkommer inom ramen för ett ärende om miljöprövning.
Enligt nuvarande bestämmelse i 22 kap. 22 § miljöbalken har mark- och miljödomstolen möjlighet att jämka ett ersättningsbelopp för andra sakägare. Det kan ske när domstolen i enlighet med en parts yrkande fastställer ersättningen till ett högre belopp än vad sökanden föreslagit. En sakägare som i och för sig har godtagit ett lägre belopp kan då av domstolen tillerkännas en högre ersättning. Bestämmelsen utgör ett s.k. indispositivt inslag i processen och är ett uttryck för den inom den vattenrättsliga ersättningsrätten gällande likformighetsprincipen.
191
Enligt vår bedöm-
ning saknas skäl för att inte ha en motsvarande möjlighet nu när Miljöprövningsmyndigheten ska pröva frågan om ersättning. Vi gör därför bedömningen att en bestämmelse motsvarande den som i
191 Se Wik, Miljöbalk, 22 kap. 22 §, Karnov (JUNO) (2024-07-08).
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1383
dag finns i 22 kap. 22 § miljöbalken bör föras in i nya 20 kap. miljöbalken.
I 22 kap. 23 § miljöbalken finns en bestämmelse som också behandlar prövningen av ersättningsrätten. Bestämmelsens syfte är att skydda panthavares rätt i en fastighet som berörs av ett tillstånd till vattenverksamhet. Mark- och miljödomstolen ska enligt bestämmelsen, om det behövs, uppskatta det värde som en berörd fastighet har utan särskild rättighet som minskar fastighetens värde. Då ersättningsfrågorna ska prövas av Miljöprövningsmyndigheten bör en bestämmelse motsvarande den som i dag finns i 22 kap. 23 § miljöbalken föras in i 20 kap. miljöbalken.
Beslut om prövotid
Enligt nuvarande regler i 22 kap. 27 § miljöbalken kan mark- och miljödomstolen i samband med att dom om tillstånd meddelas skjuta upp vissa frågor på prövotid. Det får enligt nuvarande regler ske när verkningarna av verksamheten inte kan förutses med tillräcklig säkerhet. I domen anges då en tid inom vilken sökanden ska inkomma med en s.k. prövotidsredovisning och förslag om slutliga villkor. Ibland kan det fattas ett nytt beslut av domstolen om ytterligare prövotid. Om frågan är tillräckligt utredd ska slutliga villkor meddelas.
I samband med uppskovsbeslutet ska mark- och miljödomstolen, i fråga om skada eller förlust som kan antas bli mera kännbar, meddela provisoriska föreskrifter om ersättning eller skadeförebyggande åtgärder. Om det är nödvändigt för att motverka olägenheter, ska motsvarande föreskrifter om skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått meddelas. När frågan om ersättning skjuts upp kan mark- och miljödomstolen besluta om att sökanden ska ställa säkerhet för den slutliga ersättningen för att tillståndet ska få tas i anspråk.
Vi bedömer att en motsvarande bestämmelse behövs för prövningen inom ramen för det nya föreslagna förfarandet med prövning av miljötillstånd och igångsättningsbesked. Miljöprövningsmyndigheten bör således ha möjlighet att skjuta upp vissa frågor om ersättning och villkor. I övrigt föreslås ingen ändring i sak.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1384
Beslut om provisoriska skyddsåtgärder under handläggningen
Enligt nuvarande regler i 22 kap. 14 § miljöbalken kan mark- och miljödomstolen i ett ansökningsmål besluta om att åtgärder får vidtas för att förebygga eller minska skador eller olägenheter, innan frågan om sådana åtgärder slutligen avgörs. Sådan begäran får framställas av sökanden. Enligt bestämmelsens andra stycke gäller beslutet omedelbart, men kan ändras när förhållandena föranleder det. Det är alltså fråga om ett interimistiskt beslut som fattas under handläggningen och som avser brådskande åtgärder. Sökanden ska också ställa säkerhet hos länsstyrelsen för den ersättning som den sökande kan bli skyldig att betala på grund av åtgärderna. Beslutet kan enligt 23 kap. 3 § miljöbalken överklagas särskilt. Mark- och miljööverdomstolen kan då meddela inhibition.
Enligt nuvarande regler är bestämmelsen inte tillämplig när länsstyrelsen, miljöprövningsdelegation eller en kommunal nämnd prövar ett ärende (jfr 19 kap. 5 § MB). Vi har inte kunnat hitta några uttryckliga skäl för det. En möjlig anledning är att bestämmelsen har sin bakgrund i vattenlagen och att den då endast var tillämplig på vattenverksamhet (se 13 kap. 34 § VL). Enligt nuvarande regler i miljöbalken är den dock tillämplig även när mark- och miljödomstolen prövar ett ansökningsmål om miljöfarlig verksamhet.
Vårt förslag innebär att Miljöprövningsmyndigheten ska pröva det som tidigare prövades som ansökningsmål i mark- och miljödomstol. Vid prövning av dessa mål kan det alltjämt uppstå behov av att kunna vidta brådskande skyddsåtgärder innan det att ärendet slutligt avgörs. Miljöprövningsmyndigheten bör därför ges möjlighet att meddela sådana provisoriska skyddsåtgärder i samtliga ärenden om miljöprövning. I övrigt gör vi bedömningen att bestämmelsen inte bör ändras i sak i samband med flytten från 22 till 20 kap. miljöbalken.
Särskilda krav på beslutets innehåll för vattenverksamhet
Som vi har nämnt finns det enligt nuvarande regler särskilda bestämmelser om innehåll i en dom om tillstånd för vattenverksamhet. Utöver krav om arbetstid som framgår av 22 kap. 25 § andra stycket miljöbalken finns även krav på innehåll i 7 kap. 6 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Såväl kravet på
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1385
arbetstid som de krav som anges i nyss nämnda lag bör gälla även för ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked för vattenverksamhet. Vi gör bedömningen att dessa krav bör återfinnas tillsammans med övriga krav på beslutets innehåll i nya 6 kap. miljöprövningsförordningen. Bestämmelsen i 7 kap. 6 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet bör därför upphävas.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 20 kap.29–32 och 35 §§miljöbalken och 6 kap. miljöprövningsförordningen.
14.9.19 Ökad användning av generella föreskrifter i stället för villkor i tillstånd
Bedömning: Användningen av generella föreskrifter i stället för
villkor i tillstånd bör öka.
I vårt uppdrag ingår att utreda möjligheterna att använda mer generella föreskrifter i stället för prövning i det enskilda fallet i vissa frågor.
192
Vi tolkar det som att det ska göras i syfte att minska dels
det tillståndspliktiga området, dels miljöprövningens omfattning.
I avsnitt 14.7.3 har vi angett att en av våra utgångspunkter är att generella föreskrifter bör användas där det är möjligt för att minska behovet av i första hand krav på anmälan för verksamheter och åtgärder. I avsnitt 14.7.9 redogör vi för vårt förslag till ny registreringsplikt i kombination med generella föreskrifter.
I detta avsnitt redogör vi för våra överväganden i frågan om generella föreskrifter kan förenkla tillstånden och tillståndsgivningen.
Generella föreskrifter kan användas i stället för villkorsreglering, och bör kunna användas i större utsträckning
EU-rätten bygger på att en individuell prövning görs, men öppnar också upp för att använda generella föreskrifter i stället för villkorsreglering i det enskilda fallet under förutsättning att det bidrar till
192 Se dir. 2023:78 s. 5.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1386
ett lika högt miljöskydd. Det framgår bl.a. av industriutsläppsdirektivet och MKB-direktivet.
Under arbetet med vår nordiska utblick kan vi se att generella föreskrifter används i större utsträckning i Danmark. Som vi beskriver i kapitel 6 finns det i Danmark s.k. standardvillkor för vissa tillståndspliktiga verksamheter. Villkoren, som finns i bilagor till förordningen om standardvillkor, kan avse krav på drift, driftstider, luftföroreningar, avfall, spillvatten, åtgärder för att skydda mark och grundvatten, gränsvärden för utsläpp av förorenande ämnen, egenkontroll och avslutande åtgärder. Syftet med standardvillkoren är att underlätta tillståndsprövningen. Omfattas en verksamhet av sådana standardvillkor ska dessa normalt sett föras in som ett villkor i tillståndet. Det finns också andra generella föreskrifter med bl.a. krav för Sevesoverksamheter, hanteringen av avloppsvatten, stora och medelstora förbränningsanläggningar och avfallsförbränningsanläggningar.
Även i Finland finns föreskrivna generella krav. Ett sådan krav behöver, till skillnad från vad som gäller i Danmark, inte upprepas i tillståndet. Tillståndsmyndigheten ska dock i tillståndet, i en separat handling eller på annat sätt upplysa verksamhetsutövaren om de centrala skyldigheter som gäller verksamheten, antingen genom en hänvisning eller genom att redogöra för skyldigheternas innebörd, om myndigheten anser att detta behövs för att informera verksamhetsutövaren. Det finns också krav för de verksamheter som omfattas av registreringsplikt, t.ex. bensinstationer.
I Sverige har regeringen getts bemyndigande att inom ramen för prövningssystemet utfärda generella föreskrifter om sådana föreskrifter framstår som mer ändamålsenliga i förhållande till miljöbalkens syften än ett beslut i ett enskilt fall (se 9 kap. 5 § jämfört med 11 kap. 9 c § och 12 kap. 10 § MB).
Miljöprövningsutredningen bedömde i sitt betänkande Prövning
och omprövning att generella föreskrifter för verksamheter och åt-
gärder borde kunna användas i större utsträckning än det görs i dag och att det skulle kunna bidra till att tillståndsprövningens omfattning minskar genom att flytta frågor från tillståndsprövningen till tillsynen. Utredningen föreslog i sitt betänkande att Naturvårdsverket skulle ges i uppdrag att i samverkan med länsstyrelsen och andra berörda myndigheter dels identifiera inom vilka områden generella föreskrifter kan användas, dels ta fram sådana generella
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1387
föreskrifter. Som skäl för det angav utredningen att det krävs en analys av de utmaningar som har identifierats och hur dessa ska hanteras för att åstadkomma en ökad användning av generella föreskrifter. För att ta fram generella föreskrifter krävs dessutom ingående kunskap om verksamheter och miljöfaktorer, kunskap inom såväl tillståndsprövning som tillsyn samt en analys av hur föreskrifterna uppfyller kraven i EU-rätten.
193
Av remissvaren verkade majoriteten av remissinstanserna vara positiva till ett sådant uppdrag under förutsättning att de generella föreskrifterna skulle ersätta tillståndsvillkor, inte komplettera eller dubbelreglera. Naturvårdsverket var emellertid mer tveksam till ett sådant uppdrag, och bedömde att det i ett första steg behöver utredas närmare om en ökad användning av generella föreskrifter är en lämplig väg att gå för en mer effektiv miljöprövning, och om nyttan i tillståndsprövningen överväger kostnaderna för samhället att ta fram sådana föreskrifter.
194
Vi delar Miljöprövningsutredningens bedömning att generella föreskrifter bör kunna användas i större utsträckning än i dag och att detta borde underlätta tillståndsprövningen. Om det finns generella föreskrifter inom ett område bör sådana frågor som omfattas av föreskrifterna normalt sett inte behöva regleras genom villkor i beslutet. Generella föreskrifter bedöms också ge bättre förutsättningar för tillsynen i de frågor som inte regleras i tillståndet.
Vi delar Miljöprövningsutredningens bedömning att Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att ta fram sådana föreskrifter, se mer om uppdraget i avsnitt 14.20.3. Se också vårt förslag på utökat bemyndigande för Naturvårdsverket att meddela generella föreskrifter för ett antal verksamheter och åtgärder i avsnitt 14.7.9.
Det är svårt att identifiera lämpliga frågor och områden
En första utmaning är att det från myndighetshåll upplevs vara svårt att överblicka vilka verksamheter eller områden som kan lämpa sig för en ökad användning av generella föreskrifter. Miljöbalken bygger till viss del på att en tillämpning av hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken ska göras för att kunna lägga fast vad en verksamhet klarar
193 Se SOU 2023:33 s. 468 och 474. 194 Yttrande över SOU 2022:33, Naturvårdsverket, 2022-11-11, NV-06558-22.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1388
av. Om inställningen är att man i varje prövning och varje fråga ska se hur långt miljöarbetet kan drivas framåt är inställningen till en effektivisering genom generella föreskrifter mindre positiv. Det har också framförts att det kan vara svårt att hitta rätt nivå på föreskrifterna. Om föreskrifterna utgår från förhållanden som råder för en verksamhet som lokaliseras till en ur miljösynpunkt mycket känslig plats riskerar föreskrifterna att vara orimligt hårda för motsvarande verksamheter på andra platser. Om föreskrifterna å andra sidan utgår från en verksamhet som är lokaliserad till ett mindre känsligt område riskerar föreskrifterna att leda till ett försämrats miljöskydd för motsvarande verksamhet i ett mer känsligt område.
Industriutsläppsutredningen har studerat frågan och anger i sitt betänkande att det är ett tidskrävande arbete för myndigheter att utforma generella föreskrifter.
195
Trycket på myndigheterna att ta
fram förslag till författningar eller utfärda föreskrifter är redan i dag stort samtidigt som resurserna för att göra arbetet är begränsade. Även andra aktörer behöver delta för att bidra med kunskap. En samhällsekonomisk analys behöver därför göras i valet mellan att utarbeta en specifik generell föreskrift eller använda individuell prövning.
Syftet med att öka användningen av generella föreskrifter bör vara att på ett enklare och mer förutsebart sätt åstadkomma rättsligt bindande krav med lika högt miljöskydd som vid en individuell prövning. En fråga som omfattas av föreskrifterna behöver då inte regleras genom tillståndsvillkor. Det minskar bedömningsutrymmet och därmed behovet av skriftväxling och argumentation. Det skapar också förutsättningar för en mer enhetlig tillämpning av frågor som kommer att hanteras i tillsynen.
För att generella föreskrifter ska kunna användas i stället för prövning i vissa frågor bör det handla om frågor där det inte behövs en individuell bedömning och anpassning till verksamheten eller miljön. Faktorer som kan vara relevanta vid bedömningen av om generella föreskrifter bör tas fram är antalet verksamheter och vilken typ av verksamhet och miljöpåverkan det är frågan om. För att det ska anses vara mer ändamålsenligt med generella föreskrifter än beslut i det enskilda fallet bör situationen vara sådan att det finns ett relativt stort antal anläggningar och verksamheter. Det bör handla om frågor som ofta förekommer vid prövningar, för alla eller för
195 Se SOU 2011:86 s. 287.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1389
vissa typer av verksamheter eller åtgärder, och där omgivningspåverkan är väldokumenterad och likartad oavsett lokalisering.
Som exempel på områden som i tidigare utredningar har bedömts som lämpliga att reglera med generella föreskrifter kan nämnas buller, som numera regelmässigt villkoras med stöd av riktvärden för industribuller, och energihushållningsplaner för energiintensiv industri. Det har också bedömts finnas goda förutsättningar att reglera Sevesoverksamheter, lagring av kemikalier, täkter och krossverksamheter med generella föreskrifter, liksom frågor om avslutning av verksamheter och efterbehandling.
Under utredningsarbetet har vi noterat att tillståndsprövningen och tillståndsbeslut ofta omfattar frågor som borde lämpa sig väl för generella föreskrifter. Flera av villkoren är utformade på ett allmängiltigt sätt och borde vara möjliga att ingå i en generell föreskrift för den aktuella verksamhetstypen eller branschen. Vi bedömer mot denna bakgrund att det finns frågor eller områden som bör vara lämpliga att undersöka vidare.
Generella föreskrifter ersätter sällan prövning och leder i praktiken till dubbelreglering
En annan utmaning rör förhållandet mellan tillståndsvillkor och generella föreskrifter. Det har framförts att det inte upplevs som meningsfullt att ta fram generella föreskrifter när det ändå beslutas om villkor trots att det redan finns föreskrifter på området som reglerar frågan i tillräcklig utsträckning. Då bidrar inte en ökad användning av generella föreskrifterna till att effektivisera tillståndsprövningen.
Som vi har beskrivit i avsnitt 7.2.3 har industriutsläppsdirektivet som huvudspår att genomförandet av direktivets bestämmelser ska ske genom att ompröva tillstånden till berörda verksamheter i samband med att nya BAT-slutsatser offentliggörs. Det utesluter inte en användning av generella föreskrifter. I stället framgår uttryckligen att medlemsstaterna får anta generella föreskrifter i stället för att ange skyldigheter i enskilda tillstånd. Antas generella regler räcker det enligt andra stycket att en hänvisning till dessa regler sker i tillståndet. Det svenska genomförandet av direktivet bygger emellertid på att i så stor utsträckning som möjligt hålla miljötillstånd separata från BAT-slutsatser. Syftet är att minska behovet av
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1390
individuell omprövning av tillstånd i samband med att nya BATslutsatser offentliggörs. Generella föreskrifter gäller därmed parallellt med de krav som har fastställts vid tillståndsprövning, och verksamhetsutövaren måste därmed följa både villkoren i sitt tillstånd och de krav som följer av BAT-slutsatser (1 kap. 12 § IUF). I vissa fall behöver föreskrifterna anpassas till förhållandena i det enskilda fallet och till den särskilda verksamhet som tillståndet avser, föreskrifterna används då som referens eller stöd för att kunna besluta ett villkor (1 kap. 13 § IUF).
Vi bedömer att det är viktigt att förhållandet mellan prövning och generella föreskrifter är tydligt. Utgångspunkten bör vara att om det i en författning har föreskrivits krav för verksamheten bör inte dessa krav upprepas i tillståndsvillkoren. Genom tillståndsvillkor kan allmänt hållna författningsreglerade krav omvandlas till mer preciserade krav. Däremot bör mer detaljerade bestämmelser i föreskrifter inte upprepas i ett tillståndsbeslut. Denna bedömning har stöd i praxis. Högsta domstolen har beträffande hänvisning till regler i tillståndsbeslut uttalat att om det är fråga om en närmare reglering i författning saknas många gånger anledning att upprepa regleringen i villkoren för ett visst tillstånd – villkoren bör i stället ta sikte på sådant som inte direkt följer av de författningsbestämmelser som ändå måste iakttas i verksamheten (NJA 2010 s. 516).
Miljöprövningsutredningen bedömde att det kan finnas behov av att i författning reglera hur den individuella prövningen och tillståndsvillkor ska förhålla sig till generella föreskrifter.
196
Svenskt
Näringsliv har tidigare föreslagit ett förbud mot att föreskriva villkor som omfattas av generella föreskrifter eller krav på särskilda skäl för att få föreskriva villkor som avviker mot föreskrifterna.
197
I remitteringen av utredningens förslag framförde några remissinstanser en liknande inställning.
198
Även om det finns stöd i praxis för att inte upprepa författningsreglerade krav i tillståndsvillkor gör vi bedömningen att det inte är lämpligt att författningsreglera ett sådant förbud. Att författningsreglerade krav inte bör upprepas i tillståndsvillkor får anses följa av allmänna principer.
196 Se SOU 2022:33 s. 472. 197 En miljöprövning för omställning och nya möjligheter. Förslag till regler för en mer effektiv och rättssäker miljöprövning. Svenskt Näringsliv, november 2021. 198 Se t.ex. remissyttrande från Avfall Sverige och Energiföretagen.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1391
Det blir svårare att få överblick om vad som gäller för verksamheten om fler frågor regleras med generella föreskrifter i stället för villkor
Det har framförts att det finns praktiska fördelar med att reglera alla krav för en verksamhet genom tillståndsvillkor, det underlättar för berörda att få en bild av om vad som gäller för den enskilda verksamheten.
Vi har noterat att det i vissa domar och beslut finns en upplysning om de generella regler som gäller vid sidan om tillståndsbeslutet. I vissa fall ställer EU-rätten krav på en sådan upplysning. Den typen av information kan förenkla förståelsen för vad som gäller för en verksamhet hos verksamhetsutövare, tillsynsmyndigheter och allmänhet. Vi ser därför gärna att detta görs i fler beslut och har övervägt att reglera detta i anslutning till bestämmelserna om vad ett miljötillstånd ska innehålla. Vi har dock stannat vid att en sådan reglering inte är lämplig eftersom det lägger en onödig börda på prövningsmyndigheten att i samtliga ärenden ha korrekt och uppdaterad information om olika bestämmelser som kan vara tillämpliga på en verksamhet. I stället gäller kunskapsbestämmelsen i 2 kap. 2 § miljöbalken som innebär att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet. I detta inkluderas att känna till generella föreskrifter med krav på sådan verksamhet som bedrivs.
Vi ser också att det finns mer effektiva lösningar som tillgodoser behovet av information utan att ställa krav på prövningsmyndigheten att informera om vad som gäller i varje enskilt ärende. Det bör t.ex. både hos Naturvårdsverket och den nya prövningsmyndigheten vara möjligt att i större utsträckning än i dag samla information om vad som vanligtvis gäller för en bransch, vilken miljöpåverkan olika verksamhetstyper medför och vilka krav som ställs på den aktuella verksamhetstypen, tillsammans med länkar till webbplatser med tillståndsbeslut, tillsynsbeslut och relevanta författningar.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1392
Valet av sanktion begränsar utrymmet att meddela myndighetsföreskrifter
Miljörätten innehåller många föreskrifter av detaljkaraktär, och det finns ett behov av att meddela handlingsregler både i förordningar och i myndighetsföreskrifter. Att utforma handlingsregler i form av myndighetsföreskrifter har emellertid betydelse för hur överträdelser bör sanktioneras. För överträdelser av föreskrifter som beslutats på lägre normnivå än förordningsnivå kan det inte bli aktuellt med strängare straff än böter. Det påverkar utrymmet för en myndighet att ta fram generella föreskrifter med stöd av de bemyndiganden som finns.
Grundläggande bestämmelser om svensk normgivning finns i 2 och 8 kap. regeringsformen. Det är enligt 2 kap. 8 § jämfört med 20 § regeringsformen möjligt att meddela regler om frihetsstraff som påföljd för brott, men sådan reglering ska som huvudprincip ske i lag. Detta lagkrav upprepas i 8 kap. 2 § regeringsformen. Regeringen har i 8 kap. 3 § första stycket regeringsformen givits bemyndigande att meddela föreskrifter om annan rättsverkan än böter. I andra stycket finns dock en bestämmelse som i viss mån kan sägas lätta upp det nu angivna lagkravet. Riksdagen kan i lag som innehåller ett sådant bemyndigande föreskriva även annan rättsverkan än böter för överträdelser av handlingsregler som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet.
199
Denna skillnad
mellan normgivningsnivåer bör inte medföra att möjligheten att använda sig av generella föreskrifter avfärdas. Det är inte alltid motiverat att ha strängare påföljd än böter i straffskalan och då är det inget som hindrar att föreskrifterna ligger på myndighetsnivå. Om ett brott mot en handlingsregel behöver sanktioneras med strängare straff än böter är det heller inget som hindrar att en viss regel flyttas upp till någon av regeringens förordningar. Hur allvarlig en överträdelse av en viss handlingsregel är har betydelse för bedömningen av på vilken nivå regeln bör läggas.
200
Straffsystemet ska emellertid också präglas av proportionalitet, ekvivalens och en systematik som är genomtänkt och inte uppfattas som godtycklig. En överträdelse av ett tillståndsvillkor bör därför
199 Se även NJA 2005 s. 33 och NJA 2006 s. 393. 200 Se SOU 2011:86 s. 288.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1393
som utgångspunkt sanktioneras på motsvarande sätt som en överträdelse av en generell föreskrift som ersätter ett tillståndsvillkor.
Miljöstraffrättsutredningen har i uppdrag att se över valet av sanktion, och ta ställning till om det bör finnas gärningar i 29 kap. miljöbalken som bör avkriminaliseras och i stället föras in i systemet med miljösanktionsavgifter.
201
Tills annat är beslutat utgår vi
från det sanktionssystem vi har.
Det är inte tillräckligt tydligt i vilka situationer som generella föreskrifter ska tas fram
Det är viktigt att det är tydligt i vilka sammanhang som generella föreskrifter förväntas tas fram. Det finns flera bemyndiganden för regeringen att utfärda generella föreskrifter (9 kap. 5 §, 11 kap. 9 c § och 12 kap. 10 § MB). I delar som myndighetsföreskrifter förväntas tas fram behöver det finnas ett bemyndigande även för detta. Att en myndighet är behörig att besluta om föreskrifter innebär emellertid inte att föreskrifter också måste beslutas. En förväntan om att så ska ske kan därför behöva tydliggöras på annat sätt. I de fall regeringen behöver ett underlag för beslut om ny förordning bör relevanta myndigheter ges ett regeringsuppdrag om att ta fram ett sådant underlag.
Miljöprövningsutredningen uteslöt inte författningsändringar för att öka användningen av generella föreskrifter. Utredningen angav att det t.ex. kan behövas en ändring av bemyndigandet i 9 kap. 5 § miljöbalken eftersom det i dag krävs särskilda skäl för att en myndighet ska få meddela sådana föreskrifter. Miljöprövningsutredningen föreslog att behovet av författningsändringar borde utredas i samband med att uppdraget till Naturvårdsverket m.fl. ges.
202
När det gäller utformningen av bemyndigandena i 9 kap. 5 § miljöbalken gör vi bedömningen att de inte behöver ändras i sak, men att de bör ändras redaktionellt för att bli tydligare. Samtidigt gör vi bedömningen att regleringen av kriterierna för när sådana föreskrifter behövs i huvudsak bör preciseras på sätt som i 11 kap. 9 c § miljöbalken.
201 Se dir. 2022:69 s. 8. 202 Se SOU 2022:33 s. 470–472.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1394
Vi kan i övrigt instämma i Miljöprövningsutredningens förslag i denna del, men bedömer att uppdraget till Naturvårdsverket bör förtydligas. En utgångspunkt i allt författningsarbete är att bindande regler bör beslutas endast om det inte finns något bättre alternativ. Det är därför viktigt att syftet och de effekter som eftersträvas med en ökad användning av generella föreskrifter framgår tydligt av uppdraget. Det kan t.ex. vara enklare för en myndighet att ta fram en vägledning om hur hänsynsreglerna bör tillämpas än att ta fram generella föreskrifter, men om målsättningen är att i vissa frågor
ersätta villkorskrivning krävs föreskrifter.
När det gäller regleringsnivån för generella föreskrifter gör vi bedömningen att nivån är beroende av karaktären på de föreskrifter som tas fram. På motsvarande sätt som Industriutsläppsutredningen och Miljöprövningsutredningen har fört fram menar vi att en förutsättning för att systemet med generella föreskrifter ska fungera är att de även ska kunna meddelas på myndighetsnivå eftersom det inte alltid är möjligt eller ens lämpligt att i lagtext eller i förordning ta in alla handlingsregler. Samtidigt behöver beaktas att föreskrifter meddelade av myndigheter inte kan beivras med strängare straff än böter. Uppdraget till Naturvårdsverket bör därför inte begränsas till att ta fram myndighetsföreskrifter.
Det finns slutligen skäl att peka ut fler viktiga samrådsparter i uppdraget. Berörda branschorganisationer bör ha en god bild av kraven inom sina områden och vilka av dessa som är lämpliga att reglera med generella regler. Även allmänheten bör ges möjlighet att delta i arbetet med att ta fram den här typen av generella föreskrifter. När det gäller generella föreskrifter för verksamheter som omfattas av kraven i det reviderade industriutsläppsdirektivet anges också specifikt i direktivet att allmänhetens möjlighet till delaktighet ska ske just vid framtagandet av de generella föreskrifterna för de aktuella verksamheterna (se artikel 70 g i industriutsläppsdirektivet).
Som vi har beskrivit i avsnitt 14.7.9 bedömer vi att generella föreskrifter i kombination med registreringsplikt kan minska antalet verksamheter som omfattas av krav på anmälan. Även i denna del bör ett myndighetsuppdrag ges.
Båda uppdragen beskrivs närmare i avsnitt 14.20 tillsammans med andra utredningar och myndighetsuppdrag.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1395
14.9.20 Ny hantering av en ansökan om ändring av verksamhet eller beslut
Förslag: Efter en ansökan av verksamhetsutövaren får tillstånds-
myndigheten besluta om ändringar av ett beslut om miljötillstånd eller igångsättningsbesked.
Vid en ansökan om ändring av en verksamhet ska prövningsmyndigheten pröva de delar av verksamheten som påverkas av ändringen samt den omgivningspåverkan som ändringen i sig eller tillsammans med verksamheten i övrigt kan orsaka.
Om en ansökan om ändring inte avser hela verksamheten ska myndigheten begränsa beslutet till att enbart avse ändringen (ändringstillstånd eller ändringsbesked).
En tydlig reglering av tillstånds- och granskningsplikt avseende ändringar av en verksamhet
I avsnitten 14.7.6 och 14.7.7 redogör vi för vårt förslag om ny tillstånds- och granskningsplikt. Krav på förprövning genom miljöprövning av verksamheter och åtgärder bör som huvudregel endast ställas i den utsträckning som EU-rätten kräver detta. Det gäller även ändringar av verksamheter och åtgärder. I fråga om ändringar eller utvidgningar av en verksamhet ställer EU-rätten krav på att verksamhetsutövaren ska informera myndigheten om planerade ändringar som kan påverka omgivningen, och att myndigheten ska uppdatera tillståndet vid behov. Vissa ändringar får inte genomföras utan att det har gjorts en bedömning av miljöpåverkan och ett uppdaterat tillstånd utfärdats. Det rör sig om ändringar som kan antas ha en betydande miljöpåverkan eller som i sig är så stora att de uppfyller kraven på tillståndsplikt.
203
203 Se t.ex. punkt 24 bilaga 1 och punkt 13 bilaga 2 till MKB-direktivet, artikel 20 och 70c i industriutsläppsdirektivet, artikel 11 CCS-direktivet samt artikel 3.29 och 7.4 utvinningsavfallsdirektivet.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1396
Detta innebär att avgörande för om ändringen är tillståndspliktig är om
• ändringen i sig själv uppfyller kraven för tillståndsplikt enligt bilaga 1 eller 2 till miljöprövningsförordningen, eller
• ändringen i sig eller tillsammans med tidigare ändringar efter en granskning enligt 6 kap. miljöbalken har bedömts kunna antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Den första punkten innebär inte någon skillnad jämfört med nuvarande bestämmelser. Den andra punkten innebär en skillnad genom att uttrycket ”betydande miljöpåverkan” ersätter uttrycket ”olägenhet av betydelse för människors hälsa eller miljön”. Därigenom anpassar vi kraven på tillståndsprövning till EU-rätten. Vid bedömningen av om en ändring kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bör hänsyn tas till tidigare ändringar precis som i dag. Flera ändringar efter varandra kan tillsammans medföra en sådan betydande miljöpåverkan som motiverar en tillståndsprövning. Det är således inte möjligt att dela upp en planerad ändring i flera för att undvika en tillståndsprövning när de tillsammans kan antas ha betydande miljöpåverkan. Detta gäller även mer komplicerade och omfattande ändringar som kan behöva genomföras i olika steg.
204
Det får vidare anses framgå av uttrycket ”betydande
miljöpåverkan” att det är ändringar som vid behovsbedömningen kan antas medföra en betydande negativ inverkan på miljön, det vill säga som kan få ogynnsamma eller skadliga effekter, som är tillståndspliktiga.
Reglerna om granskningsplikt syftar till att fånga upp alla planerade ändringar av verksamheter och åtgärder upptagna i bilaga 1–3 till miljöprövningsförordningen som kan få negativa konsekvenser för miljön eller påverkar befintligt miljötillstånd eller igångsättningsbesked. En ändring anses påverka ett befintligt beslut om den påverkar förutsättningarna för att begränsa miljöpåverkan för verksamheten i sådan utsträckning att tillståndet eller dess villkor behöver ändras. Om ändringen inte bedöms vara tillståndspliktig förenas beslutet som huvudregel med ett beslut om ändringbesked. Jämfört med nuvarande bestämmelser innebär förslaget att tillsynsmyndigheten inte längre kommer att hantera anmälningar om ändringar
204 Se Kommissionens tillkännagivande om tillämpningen av MKB-direktivet, 2021/C586/01.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1397
som inte är tillståndspliktiga, och att det sätts en tröskel för vilka ändringar som måste bli föremål för en förprövning.
Om en ändring inte har betydelse från miljösynpunkt eller medför ett behov av att ändra ett tidigare tillståndsbeslut bör det som huvudregeln inte krävas någon åtgärd alls. Det rör sig då om åtgärder där det är uppenbart att dessa inte kan få en negativ påverkan på omgivningen och som inte heller påverkar förutsättningarna för att få bedriva verksamheten. Det saknas då skäl för en förprövning.
Figur 14.5 Ändringstrappan – EU styr kravnivån
Källa: SOU 2022:33 s. 111, bearbetad och uppdaterad version.
Bedömningen av om ändringen har betydelse från miljösynpunkt eller påverkar tidigare tillstånd ligger i första hand på verksamhetsutövaren. Vid bedömningen kan det vara lämpligt att verksamhetsutövaren stämmer av frågan med tillsynsmyndigheten. I andra hand är det upp till tillsynsmyndigheten att bedöma ändringens påverkan när myndigheten får information om ändringen av verksamhetsutövaren. Om tillsynsmyndigheten skulle få information om planerade ändringar som kan medföra negativa konsekvenser för miljön eller kan påverka befintliga beslut om miljötillstånd eller igångsättningsbesked ska den informera verksamhetsutövaren om att denne behöver ansöka om ändring av verksamheten eller åtgärden vid prövningsmyndigheten, och i sista hand förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om sådan ändring.
Det är viktigt att tillsynsmyndigheten får information om planerade ändringar. Det kan påverka bedömningar av tillsynsbehov och prioriteringar. Trots det bedömer vi att det inte behövs en
Ingen förprövning
Granskningspliktig
Tillståndspliktig
Ändring som inte kan påverka människors hälsa eller miljön negativt, det befintliga tillståndet eller meddelade särskilda villkor
Ändring som inte är tillståndspliktig, men kan påverka människors hälsa eller miljön negativt, det befintliga tillståndet eller meddelade särskilda villkor
Ändring som i sig är tillståndspliktig eller som efter en granskning kan antas medföra en betydande miljöpåverkan
Prövning
Tillsyn
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1398
uttrycklig informationsskyldighet vid ändringar. Tillsynsmyndigheten kommer att underrättas av pågående miljöprövningar vid Miljöprövningsmyndigheten. Vissa verksamhetsutövare ska också lämna en miljörapport till tillsynsmyndigheten varje år där bl.a. genomförda ändringar ska anges. Naturvårdsverket meddelar föreskrifter om miljörapporten, och har möjlighet att vid behov förtydliga vilka uppgifter om genomförda ändringar som ska lämnas för att uppfylla specifika krav i EU-rätten.
Förslaget innebär att tröskeln för när en ändring är tillståndspliktig höjs jämfört med i dag och anpassas till EU-rätten. Fler ändringar kommer att kunna hanteras enligt det enklare förfarandet som gäller för granskningspliktiga verksamheter. Förslaget bör leda till att det blir betydligt enklare att göra ändringar i verksamheten som inte kan antas ha en betydande miljöpåverkan. Förslaget bedöms inte sänka miljökraven – alla ändringar som i sig själv eller tillsammans med tidigare ändringar kan medföra en påverkan på omgivningen ska bli föremål för en granskning. Genom att begränsa tillståndsplikten till ändringar som kan antas medföra betydande miljöpåverkan skapas dessutom en drivkraft för verksamhetsutövaren att minska miljöpåverkan.
Förslaget förutsätter dock att det är enkelt att avgöra vilka ändringar som påverkar tidigare meddelade tillståndsbeslut och dess villkor, se mer om beslutets rättsverkan i avsnitt 14.9.17.
Huvudregeln vid en ansökan om förändring av en verksamhet är att beslutet ska begränsas till att avse enbart ändringen
Enligt våra utredningsdirektiv ska vi undersöka möjligheten att införa enklare regler för ändringstillstånd utan att införa krav på obligatorisk omprövning och intensifierad tillsyn. En fråga vi ska överväga är om risken för en svåröverskådlig reglering kan hanteras genom att införa ett krav på att tillståndsmyndigheten ska tydliggöra vilka villkor som gäller för en tillståndspliktig verksamhet som regleras genom fler än ett tillstånd.
205
Enligt 16 kap. 2 a § miljöbalken får tillstånd vid ändring av miljöfarlig verksamhet begränsas till att enbart avse ändringen. En motsvarande regel finns för vattenverksamheter som omfattas av kravet
205 Se dir. 2023:78 s. 8.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1399
på moderna villkor i 16 kap. 2 b § miljöbalken. Där sådan vattenverksamhet omfattas av en nationell plan för obligatorisk omprövning är det inte tänkt att någon lämplighetsbedömning ska behövas för ändringen eftersom planen kommer att medföra att en sådan verksamhet blir prövad i sin helhet inom en viss tid.
206
Miljöprövningsutredningen föreslog ett antal förändringar i syfte att förtydliga och förenkla möjligheterna att ändra en verksamhet. Ett av förslagen var att låta ändringstillstånd vara huvudregeln vid ansökan om ändring av en miljöfarlig verksamhet. Förslaget innebar att ett miljötillstånd alltid ska begränsas till att enbart avse ändringen om inte ansökan avser tillstånd för hela verksamheten. Avsikten var att undvika tidsödande lämplighetsbedömningar kring processuella frågor, och att öka utrymmet för att besluta om ändringstillstånd. Utredningen underströk att prövningens och underlagets omfattning alltid bör bestämmas utifrån vad som från miljösynpunkt är nödvändigt med anledning av den avsedda ändringen, och att utgångspunkten bör vara att det endast är den miljöpåverkan ändringen medför som ska bedömas.
207
Regeringen behandlade förslaget i propositionen Steg på vägen
mot en mer effektiv miljöprövning. En stor del av remissinstanserna
tillstyrkte förslaget eller hade inget att invända mot det. Regeringen konstaterade att principen om en samlad prövning inte bör vara ett hinder för att göra förändringar som innebär att ändringstillstånd kan användas i större utsträckning än i dag. Trots det gick regeringen inte vidare med Miljöprövningsutredningens förslag fullt ut med hänvisning till att regeringen ansåg sig förhindrad att göra så utan att samtidigt gå vidare med ett annat förslag om obligatorisk omprövning. I stället föreslog regeringen en ändrad bestämmelse som har trätt i kraft den 1 januari 2025 och som innebär att ändringstillstånd är huvudregeln om inte ansökan avser hela verksamheten eller om det är olämpligt att begränsa tillståndet till att avse enbart ändringen.
208
Vi delar Miljöprövningsutredningens bedömning att tillämpningen av 16 kap. 2 a § miljöbalken har blivit för restriktiv på grund av äldre förarbetsuttalanden och att tillståndsprövningen av ändringar används som ett sätt att ompröva och uppdatera bestäm-
206 Se prop. 2017/18:243 s. 206. 207 Se SOU 2022:33 s. 111–113. 208 Se prop. 2023/24:152 s. 46–48.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1400
melser och tillståndsvillkor i stället för att omprövningar hanteras separat.
209
Verksamhetsutövare upplever det i dag som oförutsebart om det går att få igenom en ansökan om ändringstillstånd eller om det krävs en hel prövning. Beslutet i denna fråga kommer dessutom ofta sent i processen. Det är flera som har framfört att många verksamhetsutövare avstår från att vidta miljöförbättrande ändringar för att de inte vågar ta risken med en osäker process. Detta verkar hämmande för investeringsviljan och bromsar infasning av ny teknik och utfasning av gammal teknik.
Vi bedömer att det är angeläget att få till en förändring i denna fråga. För att främja omställningen och miljöförbättrande förändringar av verksamheten måste det bli mer förutsebart för verksamhetsutövaren hur en ansökan om ändring kommer att hanteras. Osäkerhet får inte leda till att verksamhetsutövare avstår från ändringar som kan leda till minskad miljöpåverkan genom nya produkter, teknik eller nya processer. Utrymmet för ändringstillstånd bör dessutom öka, även större ändringar av en verksamhet bör som utgångspunkt prövas efter en ansökan om ändring om ansökan inte avser hela verksamheten.
Reglerna om ändringstillstånd bör därför ändras. Vi ansluter oss till Miljöprövningsutredningens förslag att ändringstillstånd bör vara huvudregeln vid ansökan om ändring. Jämfört med nuvarande bestämmelser i 16 kap.2 a och 2 b §§miljöbalken bör en ny regel innebära att om en verksamhetsutövare ansöker om ändring av en verksamhet ska tillståndet begränsas till att avse enbart ändringen om inte ansökan avser tillstånd för hela verksamheten. Prövningsmyndigheten bör således inte göra någon lämplighetsbedömning av om tillståndet kan begränsas till att avse ändringen. Det bör dock även i fortsättningen ankomma på prövningsmyndigheten att bestämma vilket beslutsunderlag som behövs för att möjliggöra en ändamålsenlig miljöprövning av den planerade ändringen och vilka villkor som har ett miljömässigt samband med ändringen.
Jämfört med Miljöprövningsutredningens förslag gör vi en ändring genom att lägga till igångsättningsbesked samt införa ett nytt begrepp för beslut om ändringar som inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan och kan hanteras inom ramen för det enklare tillståndsfarandet för granskningspliktiga verksamheter, ett
209 Se SOU 2022:33 s. 111–113.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1401
s.k. ändringsbesked. Detta som följd av att vi inför ett enklare tillståndsförfarande för granskningspliktiga ändringar. Vi bedömer att den nya regeln bör vara generell och gälla ändringar av både miljöpåverkande verksamheter och vattenverksamheter. Det finns inte skäl för att ha olika regler för dessa verksamheter.
Under remitteringen av Miljöprövningsutredningens betänkande framförde flera remissinstanser att förslaget borde kompletteras med en bestämmelse om att det enbart är ändringen som ska bedömas. Regeringen förklarade i propositionen att en sådan ordning skulle kunna medföra problem, och att prövningens omfattning även i fortsättningen bör bestämmas utifrån vad som från miljösynpunkt är nödvändigt med anledning av den avsedda ändringen.
210
Vi delar regeringens bedömning i denna del. EU-rätten förutsätter att det ska göras en samlad miljöbedömning som ska ge en helhetsbild av de olika miljöeffekter som en verksamhet riskerar att medföra. Det gäller även vid ändringar av verksamheter. Verksamhetsutövaren behöver därför beskriva kumulativa miljöeffekter och hur ändringen påverkar den sammantagna miljöpåverkan av befintliga miljötillstånd eller andra beslut. Det är också nödvändigt att säkerställa att underlaget uppfyller kraven i art- och habitatdirektivet för att det ska vara möjligt att göra en samlad bedömning av påverkan på ett Natura 2000-område. Ändringen kan dessutom medföra behov av att ändra villkoren i tidigare meddelade tillstånd som har ett samband med den genomförda ändringen. Prövningens och underlagets omfattning behöver således bestämmas utifrån vad som är nödvändigt med anledning av den avsedda ändringen.
Redan i dag finns bestämmelser som säkerställer att en ansökan och ett underlag får en ändamålsenlig omfattning och att verksamheten får den reglering som bedöms vara nödvändig. Vid prövningen av en ansökan måste prövningsmyndigheten alltid ta hänsyn till vilken påverkan verksamheten som helhet får. Av 6 kap. miljöbalken följer att underlaget ska möjliggöra en samlad bedömning av ändringens påverkan på verksamheten och miljön som helhet. Prövningsmyndigheten får dessutom enligt 24 kap. 8 § miljöbalken besluta om bestämmelser om ändringar i villkor som tidigare har meddelats och som inte omfattas av ändringen om de tidigare villkoren har ett samband med ändringen. Det kan handla om såväl miljömässiga som tekniska samband. I författningskommentaren
210 Se prop. 2023/24:152 s. 48.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1402
till 24 kap. 8 § miljöbalken anges att det t.ex. kan vara fråga om utsläpp av lösningsmedel som i grundtillståndet har reglerats genom ett villkor om totalutsläppen – i ett ändringstillstånd som avser en del av anläggningen som har betydelse för lösningsmedelsutsläppet får grundtillståndets villkor om totalutsläpp ändras.
211
Dessa be-
stämmelser bör inte ändras.
För att öka förståelsen för prövningens omfattning av en ansökan om ändring av en verksamhet bedömer vi att det däremot bör införas en bestämmelse som anger att prövningen ska omfatta de delar av verksamheten som kan påverkas av ändringen samt den omgivningspåverkan som ändringen i sig och tillsammans med verksamheten i övrigt kan orsaka. Prövningsmyndigheten bör göra en bedömning av den sökta ändringen och den befintliga verksamhetens totala miljöpåverkan, och hur ändringen påverkar verksamheten och miljön som helhet. Prövningsmyndigheten kan därmed inte begränsa prövningen till enbart de delar som ändras, även delar med ett miljömässigt samband med ändringen och som behöver regleras i ett sammanhang ingår.
Under utredningsarbetet har det framförts att det finns skäl att behålla kraven på en lämplighetsbedömning. Experterna har i denna del ifrågasatt om det är förenligt med EU-rätten att begränsa prövningsmyndigheten från att ta med delar av verksamheten som inte
har något samband med ändringen. Som skäl för detta har det bl.a.
hänvisats till ett avgörande från EU-domstolen som handlar om stålverket Ilva i Italien.
212
Enligt experterna kan avgörandet tolkas
så att prövningsmyndigheten inte kan begränsa prövningen till de delar som har ett samband med ändringen, utan måste ha möjlighet att även se över andra delar av verksamheten om det skulle vara nödvändigt för att begränsa miljöpåverkan.
Vi konstaterar inledningsvis att när vi bedömer vilken betydelse ett visst EU-domstolsavgörande har för en fråga på nationell nivå måste vi ta hänsyn till de specifika förutsättningar som gällde för det tidigare avgörandet och inte göra för långtgående tolkningar av detta. I det aktuella fallet rör det sig om speciella omständigheter, och beslut om att bevilja tillstånd till att fortsätta en verksamhet liksom upprepade förlängningar av tiden inom vilken nödvändiga
211 Se Bengtsson m.fl., Miljöbalken (1 januari 2024, JUNO), kommentaren till 24 kap. 8 §. 212 EU-domstolens dom i mål C‑626/22 p. 105.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1403
miljöåtgärder ska vidtas trots uppgifter om att verksamheten har medfört allvarliga miljö- och hälsorisker.
Förslaget om att låta ändringstillstånd vara huvudregeln vid ansökan om ändringar i verksamheten är tänkt att förenkla processen och stimulera till att fler ansöker om ändringar. Vi bedömer att det är nödvändigt för att öka förutsebarheten, investeringsviljan och främja omställningen och utfasningen av gammal teknik. En viktig åtgärd är att tydliggöra att prövningen av en ändring ska fokusera på den aktuella ändringen, de delar av verksamheten som påverkas av ändringen samt hur ändringen påverkar den sammantagna miljöpåverkan av befintliga miljötillstånd eller andra beslut. En sådan ansats är också förenlig med artikel 20.2 i industriutsläppsdirektivet. I artikeln anges att ett beslut om tillstånd till en ändring ska avse de delar av anläggningen och de uppgifter som räknas upp i artikel 12 och som kan komma att beröras av den väsentliga ändringen.
Vad gäller delar som inte har något samband med en sökt ändring konstaterar vi inledningsvis att det åligger tillsynsmyndigheten att systematiskt och löpande analysera verksamhetens inverkan på såväl miljön som människors hälsa, och säkerställa att tillståndsvillkoren är tillräckliga. Om miljöpåverkan behöver begränsas ytterligare ska tillsynsmyndigheten ansöka om omprövning av tillståndets omfattning eller villkor. Vid akuta situationer kan tillsynsmyndigheten dessutom fatta beslut om förbud mot fortsatt verksamhet om det är brådskande och nödvändigt för att undvika ohälsa eller allvarliga skador på miljön. Om det vid handläggningen av en ansökan om ändringstillstånd vid prövningsmyndigheten framkommer behov av ytterligare begränsningar av verksamheten som inte har något samband med ändringen bör prövningsmyndigheten informera tillsynsmyndigheten. Prövningsmyndigheten har också med våra förslag i avsnitt 14.9.24 möjlighet att ta eget initiativ till en förnyad bedömning av tillståndsvillkoren enligt bestämmelserna om omprövning i 24 kap. 5 § miljöbalken. Av bestämmelsen framgår att myndigheten får uppdatera tillståndsvillkor om det t.ex. visar sig att verksamheten orsakar föroreningar av sådan betydelse att nya eller uppdaterade gränsvärden för utsläpp behöver införas i tillståndet eller det är nödvändigt för att följa en miljökvalitetsnorm. När det framkommer betydande risker för människors hälsa och miljön är det viktigt att villkoren ses över tidigt.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1404
Vi avser inte att göra någon ändring i frågan om vad som anses utgöra en ny verksamhet och vad som anses vara en ändring av en befintlig verksamhet. Om den planerade ändringen har ett sådant samband med befintlig verksamhet att det kan anses vara en del av en och samma verksamhet rör sig om en ändring av en befintlig verksamhet. Mark- och miljööverdomstolen har vid en prövning av en anmälan om en ny verksamhet inom tillståndsgivet verksamhetsområde anfört att det inte kan vara fråga om en ändring av en befintlig verksamhet om det rör sig om olika verksamhetsutövare och det inte är tillståndshavaren för den befintliga verksamheten som gör anmälan.
213
Vi föreslår inte heller några ändringar i frågan om att tillståndets geografiska placering och omfattning tydligt bör avgränsas genom tillståndets inledande bestämmelse. Ändringar som innebär att ett verksamhetsområde utökas, och att nya geografiska områden därmed tas i anspråk, får alltid till följd att det befintliga tillståndet påverkas och behöver ändras. Med våra förslag kommer det emellertid att vara möjligt att besluta om igångsättningsbesked om prövningsmyndigheten vid en granskning finner att ändringen inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Det finns risk för att förslaget leder till att prövningsmyndigheten i det enskilda fallet avslår en ansökan om ändring i stället för att ändra prövningsramen. Vi gör bedömningen att prövningsmyndigheten vid prövningen av en ansökan om ändring måste ta hänsyn till vilken påverkan verksamheten som helhet får, och underlaget ska medge en sådan bedömning. Med vårt förslag kommer verksamhetsutövarens ansökan vara styrande. En förutsättning för att prövningen ska kunna omfatta något annat än vad ansökan avser är således att sökanden utvidgar eller ändrar ansökan.
För att förslaget ska få avsedd effekt är det viktigt att samtliga parter noga funderar igenom vad som faktiskt har ett miljömässigt samband med ändringen och som därför behöver regleras i ett sammanhang, så att villkor som hör samman med ändringen kan prövas samtidigt.
214
Prövningsmyndigheten bör stödja verksam-
hetsutövaren i bedömningen av miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad genom att tydliggöra sin syn på detta i avgränsningsyttrandet (se förslag avsnitt 14.9.2). Det kom-
213 MÖD:s dom den 1 december 2022 i mål nr M 1472–22. 214 Se SOU 2022:33 s. 114.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1405
mer att vara samma prövningsmyndighet som ger vägledning om hur ansökan och underlaget bör avgränsas, tar ställning till om ansökan är fullständig och som sedan slutligt prövar förutsättningarna för tillstånd. Detta bör öka förutsättningarna för ett tidigt ställningstagande i frågan om vad ansökan omfattar, vilka frågor och delar av den befintliga verksamheten som har samband med ändringen och vilket underlag som behövs för prövningen av den sökta ändringen. Det bör också vara enklare för prövningsmyndigheten att sålla bort sådant som inte har ett samband med den sökta ändringen.
Förslaget medför behov av ändringar i bestämmelserna om vad en ansökan om ändring ska innehålla. Bestämmelser om vad ansökningar ska innehålla samlas, med vårt förslag, i 3 kap. miljöprövningsförordningen (jfr förslag i avsnitt 14.9.3). Då vi föreslår att kravet på lämplighetsbedömningen bör slopas bör även kravet på ansökans innehåll beträffande lämpligheten slopas (se nuvarande 22 kap. 1 d § MB). En förutsättning för en ökad användning av ändringstillstånd är att miljötillståndets omfattning och rättsverkan är tydligt. Om det inte tydliggörs att det endast är frågor som uttryckligen regleras i tillståndet och att frågor som omfattas av det allmänna villkoret inte har rättskraft kan en ökad användning av ändringstillstånd leda till osäkerhet kring vad som gäller för verksamheten och vilka delar som är skyddande genom det befintliga miljötillståndet respektive ändringstillståndets rättskraft (se vårt förslag avseende rättskraft i avsnitt 14.9.17).
Det finns regler som syftar till att göra det enklare att få en fullständig bild av ramarna för verksamheten
Vid remitteringen av Miljöprövningsutredningens betänkande framfördes förslag om att prövningsmyndigheten ska sammanställa gällande beslut i ett konsoliderat tillstånd.
215
Med en konsoliderad
version av tillståndsbeslutet avses vanligtvis ett beslut som har försetts med uppdateringar eller de ändringar som tillkommit efter det att grundbeslutet meddelades. Den konsoliderade versionen utgör då en sammanställning som syftar till att underlätta förståelsen av vilka krav som gäller. En konsoliderad version kan emellertid
215 Se prop. 2023/24:152 s. 49.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1406
inte ersätta tidigare beslut och har därmed inte någon rättsverkan. Vid tillämpningen kommer verksamhetsutövare, tillsynsmyndighet och allmänheten ändå att behöva kontrollera denna version mot de meddela tillståndsbesluten.
Den 1 januari 2019 infördes en ny bestämmelse i 22 kap. 30 § miljöbalken som innebär att en dom som innebär tillstånd att ändra en verksamhet ska innehålla en samlad redovisning av de tillståndsbestämmelser som gäller för verksamheten enligt domen och tidigare givna tillstånd i de delar som domen inte ändrar eller upphäver dem. Syftet med bestämmelsen var att förenkla för såväl enskilda som myndigheter att få en fullständig bild av de rättigheter och skyldigheter som åvilar tillståndshavaren och de krav i övrigt som ställs på verksamheten. Regeringen anförde att det bör vara tillståndshavaren som förser prövningsmyndigheten med den information som behövs. Kravet på en samlad redovisning innebär inte att de tillståndsvillkor som gäller för verksamheten enligt tidigare givna tillstånd ska redovisas som en del av domslutet, det handlar i stället om att på lämpligt sätt referera eller återge vad verksamhetsutövaren lämnat för uppgifter.
216
Vi gör bedömningen att be-
stämmelsen också bör vara tillämplig på Miljöprövningsmyndighetens beslut. I samband med att 22 kap. miljöbalken upphävs bör bestämmelsen placeras tillsammans med övriga bestämmelser om vad ett tillståndsbeslut ska innehålla i 6 kap. miljöprövningsförordningen. I den årliga miljörapporten ska det också ingå uppgifter om tillståndsbeslutet och dess villkor för att underlätta för tillsynsmyndigheten.
Vi finner i nuläget inte anledning att föreslå en ändring i denna del. Det är möjligt för verksamhetsutövaren att söka ett nytt tillstånd för hela verksamheten, och upphäva tidigare tillstånd om det behövs för att underlätta förståelsen. I övrigt handlar det i grund och botten om informationshantering och vilka möjligheter det finns för berörda aktörer att söka efter och sammanställa information om en viss verksamhet. För att stödja utvecklingen mot ökad digitalisering bl.a. för enklare åtkomst till uppgifter om miljötillstånd lämnar vi vissa förslag i avsnitt 14.11.
216 Se prop. 2017/18:243 s. 161och 162 samt 217.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1407
Ändring av villkor och bestämmelser som inte har koppling till den sökta ändringen bör hanteras efter ansökan om omprövning
Vi delar tidigare utredningars bedömning att bristerna i arbetet med att regelbundet se över och vid behov uppdatera bestämmelser och tillståndsvillkor behöver åtgärdas.
217
Våra förslag syftar till att
göra det enklare att genomföra ändringar som bidrar till att miljöbelastande teknik, metoder och arbetssätt fasas ut till förmån för mer resurseffektiva och miljövänliga processer. Samtidigt är det viktigt att säkerställa att verksamhetens grundtillstånd inte tillåter gammal teknik – det hämmar utvecklingen och snedvrider konkurrensen till fördel för verksamheter med sämre prestanda.
Förslaget om att låta ändringstillstånd vara huvudregeln innebär att arbetet med att uppdatera tillståndsvillkor inte kommer att ske i samband med tillståndsprövning av ändringar i verksamheten. För att ändra villkor som inte har något miljömässigt samband med en ändring eller för att helt ersätta ett tidigare tillstånd med ett nytt bör myndigheternas i stället ansöka om omprövning. För att förslaget inte ska medföra att verksamheter drivs med inaktuella villkor är det angeläget att myndigheterna använder den möjlighet att ansöka om omprövning som finns. Vi redogör för våra förslag i denna del i avsnitt 14.9.24.
Verksamhetsutövarens ansökan om villkorsändringar, upphävande eller giltighetsförlängning ska bli föremål för granskning
Verksamhetsutövaren kan vilja ansöka om ändringar av ett beslut om miljötillstånd eller igångsättningsbesked av olika skäl – det kan vara motiverat av en planerad förändring eller utvidgning av verksamheten, ett behov av förlängd tid för att vidta vissa åtgärder eller en insikt om att villkor i tillståndet inte längre behövs. Bestämmelser om ändringar av tidigare meddelade beslut finns i 24 kap. miljöbalken. Från och med den 1 januari 2025 får tillståndshavaren även ansöka om giltighetsförlängning enligt en ny bestämmelse i 24 kap. 14 a § miljöbalken. Vi föreslår ingen ändring av den bestämmelsen annat än att den bör vara tillämplig på miljötillstånd och igångsättningsbesked. Som vi har redogjort för i avsnitt 14.8.5 görs den lämplighetsbedömning som bestämmelsen förutsätter, med våra
217 Se t.ex. prop. 2004/05:129 s. 66, SOU 2011:86 s. 240–245 och SOU 2022:33 s. 113 och 184.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1408
förslag, inom ramen för det enklare tillståndsförfarande som vi föreslår för granskningspliktiga verksamheter och åtgärder. Vad gäller nuvarande bestämmelse om innehåll i ansökan om giltighetsförlängning i 22 kap. 1 g § miljöbalken bör den föras över till miljöprövningsförordningen. Bestämmelsen om villkorsändringar i 24 kap. 13 § miljöbalken ger tillståndsmyndigheten rätt att besluta om vissa ändringar av ett tillståndsbeslut efter ansökan av tillståndshavaren. Miljöprövningsutredningen föreslog i sitt betänkande
Prövning och omprövning förändringar av bestämmelsen i syfte att
förenkla när det är förenligt med miljönyttan, och skapa ett större utrymme för ändring av villkor. Ett av förslagen var att uppenbarhetsrekvisitet skulle tas bort, och att det skulle vara möjligt att ändra villkor om omständigheterna förändrades, oavsett om detta kunde förutses vid prövningen eller inte. Utredningen bedömde att fler ändringar i verksamheten med begränsad miljöpåverkan och som motiverades av t.ex. rättsutvecklingen, förändrade omständigheter i närmiljön eller ny teknik borde kunna hanteras genom en villkorsändring.
218
Vi konstaterar att våra förslag påverkar Miljöprövningsutredningens förslag. Som vi skriver i avsnitt 14.8.4 bedömer vi att även villkorsändringar bör bli föremål för en granskning av om den kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Om en ansökan om villkorsändring inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan ska den handläggas enligt det enklare granskningsförfarande som beskrivs i avsnitt 14.10, och resultera i ett ändringsbesked precis som andra ändringar. Detta torde vara fallet för de flesta ändringar som i dag hanteras efter en ansökan om villkorsändring, även sådana ändringar som Miljöprövningsutredningen ville möjliggöra med sitt förslag. Med våra förslag inför vi således ett enklare förfarande för ändringar som inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan, och som ska kunna hantera t.ex. ändringar i produktionskedjan som endast påverkar ett villkor. Det saknas därför skäl att utvidga bestämmelsen om villkorsändringar i syfte att även omfatta förändringar i verksamheten. Däremot bör bestämmelsen ses över i ljuset av att möjligheten för prövningsmyndigheten att överlåta beslut om villkor av mindre betydelse till tillsynsmyndigheten tas bort, se avsnitt 14.9.18. Om det efter det att ett tillstånd har meddelats visar sig att ett villkor är strängare än nödvändigt bör det finnas
218 Se SOU 2022:33 s. 123 och 124.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1409
en möjlighet för verksamhetsutövaren att ansöka om att villkoret mildras.
Miljöprövningsutredningen föreslog även en möjlighet för prövningsmyndigheten att delvis upphäva eller inskränka ett tillstånd efter ansökan om verksamhetsutövaren, och att kravet på att verksamheten ska anmälas till tillsynsmyndigheten innan ansökan om upphävande lämnas in. Vi delar utredningens bedömning och bedömer att förslaget bör genomföras.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 20 kap. 33 § och 24 kap.8, 13 och 14 a §§miljöbalken.
14.9.21 Tillåtligheten bör prövas separat från villkoren endast efter begäran
Förslag: Nuvarande bestämmelser med möjlighet för sökanden
att begära att prövningsmyndigheten i särskilt beslut ska avgöra frågan om verksamhetens tillåtlighet ska gälla även i den nya miljöprövningsprocessen och flyttas från 22 kap. till 20 kap. miljöbalken. Det förtydligas att bestämmelsen avser ansökningar om miljötillstånd.
Som vi har beskrivit i avsnitt 10.3.2 framgår av våra utredningsdirektiv att vi ska utreda om tillståndsprövningen enligt miljöbalken bör delas upp på andra sätt än i dag så att frågan om verksamhetens tillåtlighet prövas i ett ärende och verksamhetens villkor i ett annat ärende.
219
Vi har vid flera tillfällen stämt av frågan i utredningsdirektiven både i vår expertgrupp och referensgrupp, men också vid andra kontakter med verksamhetsutövare och myndighetsrepresentanter. Sammantaget kan vi konstatera att intresset för en sådan förändring i huvudsak är svalt. Många som vi har kommit i kontakt med är oroliga för att en sådan uppdelning i stället skulle förlänga processen. I stället för en uppdelning av processen önskar många verk-
219 Se dir. 2023:72 s. 7 och 8.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1410
samhetsutövare en sammantagen, men kortare och tydligare miljöprövningsprocess.
Parallellt med detta kan vi konstatera att det redan inom ramen för nuvarande regelverk finns en möjlighet att dela upp processen så att frågan om tillåtlighet avgörs separat i en särskild deldom (jfr 22 kap. 26 § MB). Även om användandet av denna möjlighet ibland har bedömts som olämplig utifrån ett EU-rättsligt perspektiv (se beskrivningen av praxis från Mark- och miljööverdomstolen i avsnitt 10.3.2) kan vi konstatera att möjligheten både används och uppfattas som ändamålsenlig – särskilt vid igångsättande av större verksamheter där mycket förberedande markarbete behövs.
Det har också framförts från verksamhetsutövarhåll att det exempelvis vid planering för ny kärnkraft vore värdefullt med en sådan möjlighet till delbeslut i ett tidigt skede från den nya prövningsmyndigheten även om det är regeringen som egentligen har i uppgift att pröva frågan om tillåtlighet. Ett sådant tidigt besked i tillåtlighetsfrågan skulle förbättra förutsättningarna för att komma vidare i planeringen och förberedandet för sådan ny verksamhet.
Vi gör bedömningen att det inte är lämpligt att ändra miljöprövningsprocessen i sin helhet på så sätt att frågan om tillåtlighet alltid ska avgöras i ett separat ärende och frågan om villkor i ett annat ärende. Nuvarande möjlighet att, efter önskemål från den sökande, pröva frågan om tillåtlighet separat bör dock finnas kvar för de situationer där detta bedöms lämpligt och så även möjligheten att få visst villkor uppskjutet till dess erfarenhet har vunnits av verksamhetens inverkan, jfr nuvarande 22 kap. 27 § miljöbalken.
När det gäller frågan om möjlighet för den nya Miljöprövningsmyndigheten att fatta ett separat tillåtlighetsbeslut även i en fråga där regeringen har i uppgift att pröva tillåtlighetsfrågan har vi haft samtal med Kärnkraftsutredningen. Av samtalen har framkommit att Kärnkraftsutredningen har ett eget förslag till lösning på den aktuella problematiken just för förberedandet för ny kärnkraft. Vi väljer således att inte gå fram med ett särskilt förslag i denna del.
Som en följd av förslaget i avsnitt 14.3 om en ny reglering om miljöprövning i ett nytt 20 kap. miljöbalken bör bestämmelsen i 22 kap. 26 § miljöbalken flyttas till det nya kapitlet om miljöprövning. Samtidigt bör bestämmelsen, tydliggöras på så sätt att det framgår att den är tillämplig i ärenden om miljötillstånd och inte i
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1411
ärenden om igångsättningsbesked. Ett skäl för detta är att ansökningar om igångsättningsbesked i sin helhet ska avgöras inom tre månader. Tiden blir då för kort för en uppdelning i ett beslut om tillåtlighet och ett beslut om villkor.
Precis som i dag är det lämpligt att ett separat beslut om tillåtande beslutas först efter det att ansökan har kungjorts, dvs. efter det att det offentliga samrådet har hållits (se mer om det offentliga samrådet i avsnitt 14.8.9).
Bestämmelsen bör vidare, i enlighet med förslag i avsnitt 14.6, följdändras på så sätt att det som sägs om mark- och miljödomstol ersätts med Miljöprövningsmyndigheten. Även uttrycket ”På yrkande” bör ersättas av uttrycket ”Efter begäran” som passar bättre för processen vid en förvaltningsmyndighet. Termen dom bör ersättas av termen beslut. Slutligen slopas regleringen om huvudförhandling samtidigt som språkbruket i bestämmelsen moderniseras.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 20 kap. 34 § miljöbalken.
14.9.22 Ny reglering om underrättelse om beslut
Förslag: I de ärenden där ansökan har kungjorts enligt 6 kap.
39 och 40 §§miljöbalken ska prövningsmyndigheten kungöra det slutliga beslutet på sätt som angetts i kungörelsen. För beslut i övriga ärenden gäller delgivningslagens bestämmelser.
Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om krav på information om och tillgängliggörande av slutliga beslut i ärenden om miljöprövning.
Underrättelse om beslut
I avsnitt 10.4.7 beskriver vi de utmaningar som finns med dagens bestämmelser om kungörande av slutliga beslut om tillstånd enligt miljöbalken. Sammanfattningsvis handlar utmaningarna om att de svenska reglerna om information om och tillgängliggörande av beslut om huruvida ett projekt behöver prövas med en specifik miljö-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1412
bedömning inte alltid ställer krav på offentliggörande av sådana beslut (se mer om detta i avsnitt 14.10.9). En annan utmaning är att mark- och miljödomstol i dag har ett enklare förfarande för att underrätta om domar i ansökningsmål om tillstånd enligt miljöbalken än det förfarande med stöd av delgivningslagen som miljöprövningsdelegationerna har att tillämpa. Vilket underrättelseförfarande som tillämpas i första instans påverkar i sin tur hur delgivning bör ske vid överprövning (jfr 23 kap. 5 § MB).
Vi kan konstatera att EU-rätten ställer krav på underrättelse om beslut efter en ansökan om miljötillstånd. Detta gäller oavsett om beslutet innebär ett bifall eller avslag på ansökan (artikel 9.1 i MKB-direktivet). Även medlemsstater med vilka ett gränsöverskridande samråd har genomförts ska få tillgång till beslutet (artikel 9.2 i MKB-direktivet).
Det finns flera bestämmelser om underrättelse och information i miljöbalken och andra författningar. Av 6 kap. 44 § miljöbalken framgår att den som prövar en tillståndsfråga som kräver en specifik miljöbedömning ska när frågan är avgjord snarast kungöra detta. Om samråd har skett med ett annat land ska den myndighet som regeringen bestämmer, som utgångspunkt Naturvårdsverket, se till att informationen lämnas till den ansvariga myndigheten i det andra landet (6 kap. 45 § MB och 21 § MBF). En tillståndsdom behöver normalt sett inte sändas ut till samtliga parter. Eftersom det i den här typen av mål kan finnas ett stort antal sakägare har det ansetts tillräckligt att mark- och miljödomstolen underrättar parterna om innehållet i domen genom att ett exemplar av domen hålls tillgängligt hos den eller de aktförvarare som har förordnats (22 kap. 21 § MB). Av praxis framgår dock att denna bestämmelse dock bara är tillämplig om målet har avgjorts efter huvudförhandling.
220
I syfte
att öka utrymmet för digital handläggning ska domstol eller annan prövande myndighet från och med den 1 januari 2025 hålla en dom eller ett beslut tillgängligt på den webbplats eller i den lokal som anges i kungörelsen.
221
Därutöver ska den som i en dom eller ett beslut har avgjort en fråga om tillstånd som avses i 9 kap. 6, 6 a eller 6 b § miljöbalken, eller ger, vägrar, ändrar eller upphäver ett tillstånd till en täkt, skicka beslutet till bl.a. Naturvårdsverket och tillsynsmyndigheten (11
220 Se MÖD 2019:14. 221 Se prop. 2023/24:152 s. 89.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1413
och 20 g §§ FMH). Motsvarande regler om översändande av domar och beslut avseende vattenverksamheter finns i förordningen om vattenverksamheter (9–11 § VVF).
Slutligen ska Naturvårdsverket och, i fråga om djurhållande verksamheter, Jordbruksverket på sin webbplats tillgängliggöra domar och beslut som innebär att tillstånd har getts till en industriutsläppsverksamhet eller att ett sådant tillstånd har omprövats eller tillståndsvillkor ändrats. Också beslut om dispenser eller åtgärder efter avslutande av en verksamhet ska publiceras. När en dom eller ett beslut skickas till Naturvårdsverket eller Jordbruksverket ska prövningsmyndigheten uppmärksamma myndigheterna på att domen eller beslutet rör en sådan verksamhet (1 kap. 28 § IUF).
Med vårt förslag till ny prövningsmyndighet är utgångspunkten att bestämmelserna i förvaltningslagen gäller för handläggningen om inget annat sägs. Av 33 § förvaltningslagen framgår att den myndighet som meddelar ett beslut i ett ärende så snart som möjligt ska underrätta den som är part om det fullständiga innehållet i beslutet, om det inte är uppenbart obehövligt. I ärenden om tillstånd enligt miljöbalken är det i första hand den sökande som är part, men det kan också finnas andra parter med rättigheter. Därutöver finns s.k. sakägare som har rätt att föra talan i ett ärende och rätt att överklaga beslutet. För att beslutet ska få laga kraft så att den sökande ska kunna påbörja verksamheten eller åtgärden krävs därför att även samtliga sakägare underrättas om beslutet.
En part som företräder det allmänna måste överklaga beslutet inom tre veckor från den dag då beslutet meddelades. Prövningsmyndigheten behöver alltså inte formellt delge en myndighet för att myndigheternas överklagandetid ska börja gälla.
För övriga berörda gäller enligt 44 § förvaltningslagen att överklagandet ska ha kommit in till beslutsmyndigheten inom tre veckor från den dag då den som överklagar fick del av beslutet genom prövningsmyndigheten, det vill säga inom tre veckor från delgivning.
För att besluten ska få laga kraft måste prövningsmyndigheten vid en tillämpning av förvaltningslagen och delgivningslagen delge alla som kan bli berörda av beslutet, vilket i fråga om miljötillstånd kan handla om en stor krets. Det handlar då normalt om delgivning genom kungörelsedelgivning enligt 47–51 §§delgivningslagen för att överklagandetiden ska börja löpa. Kungörelsedelgivning innebär bl.a. ett meddelande om kungörelsen ska skickas till de berörda.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1414
Om delgivningen inte sker på rätt sätt blir konsekvensen att beslutet inte får laga kraft.
Vi gör bedömningen att den nya myndigheten, på motsvarande sätt som i dag används för domar i ansökningsmål vid mark- och miljödomstol, bör kunna underrätta om beslut i ärenden om miljöprövning genom att kungöra besluten på en lämplig webbplats och i en ortstidning. Genom ett sådant kungörande ska delgivning anses ha skett. Precis som i dag bör denna möjlighet vara förbehållen beslut i sådana ärenden där ansökan har kungjorts. Kungörande på detta sätt blir därför i första hand aktuellt i ärenden om miljötillstånd. För övriga ärenden bör det på motsvarande sätt som gäller vid miljöprövningsdelegation bli aktuellt med delgivning enligt delgivningslagen. Särskilt i ärenden om igångsättningsbesked blir det av vikt att beslutet i så fall delges genom bestämmelserna om kungörelsedelgivning (se mer om detta i avsnitt 14.10.9).
Regeringen bör bemyndigas att meddela ytterligare föreskrifter om information om slutliga beslut i ärenden om miljöprövning. Sådana föreskrifter bör meddelas i nya 7 kap. miljöprövningsförordningen. Av dessa föreskrifter bör dels framgå på vilket sätt kungörandet ska ske, dels framgå vilka myndigheter och övriga berörda som bör få en kopia av beslutet. Jämfört med nuvarande bestämmelser bör förtydligas att en kopia av beslutet alltid bör skickas till sökanden eller annan part. Efter synpunkter från experter har vi även infört ett krav på att vissa beslut ska sändas till Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Dessa underrättelser bör prövningsmyndigheten få skicka elektroniskt.
Tillgängliggörande av beslut
Både i MKB-direktivet och industriutsläppsdirektivet ställs krav på offentliggörande av det slutliga beslutet genom att hålla det tillgängligt för allmänheten. Det ska ske systematiskt på en webbplats som är lätt att hitta, kostnadsfri och utan att åtkomsten begränsas till registrerade användare (artikel 24.2 i industriutsläppsdirektivet). Det övergripande syftet med bestämmelserna är att säkerställa möjligheter att utkräva ansvar, beslutsprocessers öppenhet och legitimiteten av olika beslut.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1415
Vi gör bedömningen att regeringen bör ges möjlighet att meddela föreskrifter om krav på tillgängliggörande av bl.a. beslut i ärenden om miljöprövning. Med en och samma prövningsmyndighet bör ansvaret för att tillgängliggöra besluten ligga på den nya myndigheten. Den nuvarande ordningen där domar och beslut i ärenden om miljöprövning som rör en industriutsläppsverksamhet skickas till Naturvårdsverket, som sedan publicerar besluten på sin hemsida är inte effektiv, vilket Naturvårdsverket har uppmärksammat regeringen på i en hemställan om ändring.
222
Ansvaret för tillgänglig-
görande av information bör i stället följa ansvaret för informationen i fråga. I dag publiceras domar och beslut på Naturvårdsverkets hemsida. Länsstyrelserna och Naturvårdsverket har inlett en samverkan om publicering av information i tjänsten ”Nationell metadatakatalog för miljödokument” i vilken allmänheten kan söka efter information om bl.a. beslut i miljöprövningsärenden. Tjänsten omfattar emellertid inte alla beslut eller dokument och uppfyller inte EU-kraven.
Se mer om våra överväganden om prövningsmyndighetens tillgängliggörande av miljöinformation i avsnitt 14.11.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 20 kap. 36 § miljöbalken och 7 kap. miljöprövningsförordningen.
14.9.23 Samma regler om verkställbarhet av miljötillstånd m.m.
Förslag: Nuvarande bestämmelser om verkställighet i miljöbal-
ken ska gälla även i den nya miljöprövningsprocessen.
Bestämmelsen om att verkställigheten av ett tillsynsbeslut under vissa förutsättningar kan stoppas med en ansökan om tillstånd ska gälla även i den nya miljöprövningsprocessen. Bestämmelsen ska fortsatt gälla endast miljöpåverkande verksamhet.
222 Se hemställan till regeringen om ändring i industriutsläppsförordningen avseende publicering av tillstånd och andra beslut, NV-08140-21.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1416
Verkställighetsförordnande
I avsnitt 10.4. beskriver vi regelverket och framförda utmaningar med nuvarande bestämmelser om verkställighet av beslut. Från framför allt verksamhetsutövarhåll anses utrymmet vara för begränsat. För att åstadkomma effektiva processer bedömer vi att det är viktigt att reglerna är tydliga och inte inbjuder till avvägningar där sådana inte är nödvändiga ur miljösynpunkt.
Vi har övervägt att förenkla reglerna om verkställbarhet och låta beslut om miljötillstånd verkställas fyra veckor efter det att beslutet har kungjorts även om det inte fått laga kraft. Ett verkställighetsförordnande skulle med en sådan regel ur processuell synvinkel inte längre ses som ett undantag, det skulle vara huvudregeln. En liknande konstruktion finns i plan- och bygglagen. Syftet med att införa en sådan regel vid miljöprövning vore att inte försena angelägna omställningsprojekt. En liknande regel i miljöbalken skulle innebära att sökanden inte behöver påvisa konkreta skäl för ett verksamhetsförordnande, ange vilka nackdelar som är förknippade med att tillståndet inte kan tas i anspråk omedelbart eller ange vad följden blir av att verksamheten inte kan sätta i gång omedelbart. Under fristen skulle sakägare och myndigheter ha möjlighet att överklaga beslutet och få till en prövning i överinstans av om det ska inhiberas och därmed inte få verkställas.
Vi bedömer dock att det inte finns tillräckliga skäl för en sådan ändring av bestämmelsen om verkställighet i miljöbalken. Den nuvarande regel i 22 kap. 28 § miljöbalken får anses innebära en rimlig avvägning mellan effektivitet och rättssäkerhet. Det finns ofta motstående intressen i ärenden enligt miljöbalken, både allmänna och enskilda. Risken för skada kan också vara betydligt större i ärenden enligt miljöbalken jämfört med i ärenden enligt plan- och bygglagen. Vi gör således bedömningen att prövningsmyndigheten även i fortsättningen bör få besluta att ett miljötillstånd får tas i anspråk även om beslutet inte har fått laga kraft. Ett sådant beslut får meddelas om det finns skäl till det. En bestämmelse motsvarande den som finns i 22 kap. 28 § miljöbalken bör således föras in i nya 20 kap. miljöbalken. Bestämmelsen behöver anpassas till den nya instansordningen för ärenden om miljöprövning, dvs. att en förvaltningsmyndighet prövar ansökningarna i första instans och mark- och miljödomstol prövar frågorna först efter ett överklagande.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1417
Möjlighet att stoppa verkställighet av tillsynsbeslut
Enligt nuvarande regler i 21 kap. 5 § miljöbalken finns möjlighet för mark- och miljödomstolen att stoppa verkställigheten av ett tillsynsbeslut om det söks tillstånd för verksamheten hos mark- och miljödomstolen. Under förutsättning att sökanden ställer säkerhet för kostnad och skador kan domstolen förordna att tillsynsbeslutet inte får verkställas förrän frågan om tillstånd har avgjorts eller att domstolen förordnar om något annat. Bestämmelsen har sitt ursprung i miljöskyddslagen och är enligt nuvarande regler endast tillämplig på miljöfarlig verksamhet. Den avser både tillståndspliktiga och inte tillståndspliktiga verksamheter. För verksamheter som inte är tillståndspliktiga går det enligt nuvarande regler med stöd av 9 kap. 6 b § miljöbalken att ansöka om frivilligt tillstånd.
223
I en situation där en tillsynsmyndighet har bedömt att en verksamhet eller åtgärd har sådan påverkan på omgivningen att den borde tillståndsprövas kan tillsynsmyndigheten förbjuda fortsatt drift. Detsamma gäller om tillsynsmyndigheten anser att den har sådan påverkan på omgivningen att den överhuvudtaget inte ska få bedrivas eller utföras och att marken ska återställas. En tillsynsmyndighet kan även förelägga om vissa skyddsåtgärder eller försiktighetsmått för en verksamhet eller åtgärd. Om verksamhetsutövaren inte delar tillsynsmyndighetens bedömning kan tillsynsmyndighetens tillsynsföreläggande överklagas. En annan möjlighet är att enligt nämnda bestämmelse i 21 kap. 5 § miljöbalken söka tillstånd och låta prövningsmyndigheten avgöra om verksamheten eller åtgärden kan tillåtas. Vi bedömer att motsvarande möjlighet bör finnas kvar även i det av oss föreslagna prövningssystemet. Enligt vårt förslag är det Miljöprövningsmyndigheten som prövar miljötillstånd och igångsättningsbesked, även frivilliga sådana. Bestämmelsen bör därför ändras på så sätt att det är Miljöprövningsmyndigheten som kan besluta om att tillsynsmyndighetens beslut inte får verkställas. På samma sätt som i dag bör det krävas att verksamhetsutövaren tillika sökanden ställer säkerhet för de kostnader och skador som verksamheten eller åtgärden kan ge upphov till.
Som vi har nämnt inledningsvis är bestämmelsen i dag inte tilllämplig på vattenverksamhet. Några uttryckliga skäl för att den inte
223 Se Svensson, Miljöbalken 21 kap. 5 §, Lexino 2024-04-20 (JUNO).
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1418
omfattar vattenverksamhet, annat än bestämmelsens ursprung i miljöskyddslagen, har vi inte kunnat hitta. Däremot finns det praxis på att bestämmelsen inte kan tillämpas i fråga om vattenverksamhet.
224
I 7 kap. 12 § andra stycket lagen med särskilda bestämmelser
om vattenverksamhet finns en motsvarande bestämmelse om möjlighet till inhibition av ett beslut från tillsynsmyndigheten. Bestämmelsen möjliggör inhibition av ett tillsynsbeslut om en ansökan om godkännande i efterhand görs för utförda ändrings- eller lagningsarbete (nuvarande regel i 11 kap. 16 § MB) eller en ansökan om ändrade bestämmelser om vattentappning. Vi har inte föreslagit någon ändring i sak av nämnda bestämmelser. Det innebär att den mer begränsade möjligheten till inhibition alltjämt gäller för vattenverksamheter. Vi bedömer inte att det finns skäl att i nuläget utvidga möjligheterna till inhibition av tillsynsbeslut beträffande vattenverksamheter utöver det som i dag regleras i 7 kap. 12 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
Sammanfattningsvis bör alltså en motsvarande bestämmelse som den som finns i nuvarande 21 kap. 5 § miljöbalken föras över till 20 kap. miljöbalken och då gälla handläggningen av miljötillstånd och igångsättningsbesked vid Miljöprövningsmyndigheten.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 20 kap.37 och 38 §§miljöbalken.
14.9.24 Tydligare reglering för hantering av en ansökan om omprövning
Förslag: Ansvaret för att ansöka om återkallelse eller ompröv-
ning av miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 24 kap. 3 och 5 §§ begränsas till tillstånds- eller tillsynsmyndigheten.
I samband med prövningen av en ansökan om återkallelse eller omprövning ska Miljöprövningsmyndigheten granska om ändringen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Om myndigheten kommer fram till att ändringen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska Miljöprövningsmyndigheten
224 Se MÖD 2014:19 och MÖD:s dom den 16 oktober 2013 i mål nr M 4695-13.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1419
informera sökanden och tillståndshavaren om att det krävs en specifik miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken för prövningen samt förelägga tillståndshavaren att ta fram underlag för en sådan prövning.
Om en tillståndshavare inte följer Miljöprövningsmyndighetens föreläggande att ta fram den utredning som behövs för prövningen får myndigheten besluta att bristen ska avhjälpas på den förelagdes bekostnad.
Om en ansökan om omprövning inte avser hela verksamheten ska Miljöprövningsmyndigheten begränsa beslutet till att enbart avse ändringen (ändringstillstånd eller ändringsbesked). Det förtydligas att beslutet bör innehålla en bestämmelse om den tid som tillståndsinnehavaren har på sig att uppfylla de nya eller ändrade villkoren.
Nuvarande bestämmelser om omprövning för moderna miljövillkor för den som bedriver en tillståndspliktig vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel i 11 kap. 27 och 28 § samt 24 kap. 10 §miljöbalken upphävs.
Inledning
Som vi har beskrivit i avsnitt 14.9.20 bedömer vi att arbetet med att se över och vid behov uppdatera tillståndsvillkor bör effektiviseras. Systemet med omprövning är inte effektivt. Myndigheterna använder i princip inte alls sin möjlighet att ansöka om omprövning och uppdatering av tillståndsvillkor, vilket leder till att systemet haltar och blir mindre dynamiskt. Det påverkar i sin tur tillståndsprövningen av nya eller ändrade verksamheter.
Vi delar tidigare gjorda iakttagelser att arbetet med att uppdatera tillståndsvillkor sker i samband med tillståndsprövning av förändringar i verksamheten. Detta bidrar till att tillståndsprövningen av angelägna ändringar blir mer omfattande och omständlig än vad den behöver vara.
225
Ett effektivt omprövningsarbete kan därför
bidra till en effektivare tillståndsprövning.
Kontinuerliga omprövningar av villkor i tillstånd krävs också enligt EU-rätten, som förutsätter att tillståndsvillkor uppdateras i takt med teknikutveckling och förändringar i miljön. En sådan
225 Se prop. 1997/98 :45 del 1 s. 336, SOU 2011:86 s. 240 och SOU 2022:33 s. 113.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1420
uppdatering av villkor kan dessutom bidra till en mer effektiv konkurrens mellan verksamhetsutövarna, och skapa utrymme för samhällsutveckling genom att säkerställa att olika aktörer delar på bördorna. I dag tenderar bördan att falla på den verksamhetsutövare som vill göra något nytt eller annorlunda – om den sammanlagda miljöpåverkan är för stor riskerar angelägen samhällsutveckling att inte bli av. Detta blir särskilt tydligt vid tillämpning av reglerna om miljökvalitetsnormer som avser vatten.
Frågan är då varför nuvarande bestämmelser om omprövning inte används på avsett sätt. Miljöprövningsutredningen ställde frågor om detta till de centrala myndigheter och länsstyrelser som i dag har möjlighet att ansöka om omprövning. Myndigheterna var samstämmiga i uppfattningen om att omprövning är ett mycket resurskrävande och tungrott instrument. Brist på incitament hos verksamhetsutövare att tillhandahålla nödvändigt underlag och bidra till att villkoren uppdateras har också angetts som skäl till att omprövningar tar lång tid och är svårarbetade.
226
Ärenden om omprövningar finns inte med i handläggningsstatistiken som redovisas av Naturvårdsverket. Det finns helt enkelt inte tillräckligt många ärenden. De ses som udda ärenden som ibland kräver omfattande utredningsarbete, och när de väl görs kan handläggningen ta relativt lång tid. Detta illustreras av att Naturvårdsverket sedan miljöbalkens tillkomst endast har ansökt om omprövning i ett fall, vilket var Landvetter 2005. I betänkandet Myndighet
för miljön – en granskning av Naturvårdsverket angavs att målet tog
cirka 50 personveckor i anspråk för enbart Naturvårdsverket, vilket motsvarar cirka 1 mnkr med dagens lönekostnader. Intervjuade personer vid myndigheten ifrågasatte miljönyttan med omprövningen med hänsyn till resursåtgången.
227
Det finns viss statistik från tiden
innan miljöbalken. Under 1991–1995 kom det in tio omprövningsärenden enligt 24 § miljöskyddslagen. Jämfört med andra mål och ärendetyper hade omprövningar längst genomsnittlig handläggningstid – mellan 13 och 26 månader, varav genomsnittlig tid för kompletteringar var 14 månader vilket ska jämföras med betydligt kortare tiden för kompletteringar i ett tillståndsärende som vid den tiden låg på cirka 3,5 månader.
228
I förarbetena till miljöbalken
226 Se SOU 2022:33 s. 246 och SOU 2011:86 s. 226. 227 Se SOU 2011:86 s. 241 och SOU 2008:62 s. 260. 228 Se SOU 1996:103 s. 656–657.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1421
konstaterade regeringen att det med tiden har blivit lättare för miljömyndigheterna att begära ändring av villkor, men att antalet omprövningsärenden varit litet – det uppskattades att Naturvårdsverket och länsstyrelserna i genomsnitt hade begärt omprövning i något fall per år sedan miljöskyddslagens tillkomst. Rent faktiskt hade emellertid omprövning av villkor skett i betydande antal fall genom att pågående verksamheter tillståndsprövats på nytt till följd av tillståndspliktiga förändringar i produktionen.
229
Regeringen
bedömde att en bidragande orsak till att antalet omprövningar har blivit så få var att tillsynsmyndigheterna behövde lägga ner ett omfattande arbete i samband med en omprövning. Införandet av den skyldighet för verksamhetsutövaren att ge in den utredning som behövs för omprövning, som i dag återfinns i 22 kap. 2 a § miljöbalken, hade inte bidragit till att öka antalet omprövningar.
230
I Finland är förhållandet i resursåtgång mellan omprövningar och tillståndsprövning det omvända, och fler omprövningar äger rum. Den avgift som verksamhetsutövaren betalar är lägre för en omprövning jämfört med avgiften för en tillståndsprövning. Anledningen till det är att arbetsinsatsen är lägre. Avgiften för ändringar av tillståndsvillkor enligt 89 § miljöskyddslagen är satt till 30 procent av den fasta avgiften, avgiften för en översyn av en industriutsläppsverksamhet enligt 81 § miljöskyddslagen till följd av nya BAT-slutsatser är 70 procent och avgiften för återkallelse av ett miljötillstånd enligt 88 § miljöskyddslagen är 10 procent eller något högre om beslutet förenas med efterbehandlingsåtgärder. Motsvarande avgift för ändring av tillståndsvillkor avseende vattenverksamheter är 70 procent av den fasta avgiften.
231
I både Finland och Danmark finns särskilda processregler för handläggningen av ändringar och uppdateringar av tillståndsvillkor. Det bör nämnas att det i Finland finns ett särskilt spår för ändringar som behöver göras med anledning av nya BAT-slutsatser. Det inleds med att verksamhetsutövaren inom sex månader från det att EU-kommissionen har offentliggjort sitt beslut om slutsatserna ska lämna in en utredning till tillsynsmyndigheten. Om tillsynsmyndigheten bedömer att tillståndet ska ses över ska myndigheten förelägga verksamhetsutövaren att lämna in en ansökan om översyn till
229 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 336. 230 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 480. 231 Se Statsrådets förordning 1171/2023 om avgifter till regionförvaltningsverken år 2024.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1422
tillståndsmyndigheten (80 och 81 § miljöskyddslagen). Något motsvarande spår finns inte för andra omprövningsgrunder.
Vi bedömer att det finns flera bidragande orsaker till att det ser ut som det gör i Sverige. Som vi beskriver i avsnitt 14.9.18 kan det i dag vara svårt för aktörerna att avgöra vilka frågor som omfattas av ett tillståndsbeslut och som därmed måste hanteras efter en ansökan om omprövning. Nuvarande bestämmelser om omprövning ger också sken av att det handlar om att hela tillståndet ska ifrågasättas och omprövas, vilket naturligtvis är betydligt mer resurskrävande än att uppdatera ett villkor. Det saknas dessutom en enkel, tydlig och förutsebar process för handläggningen. Ansvarsfördelningen mellan verksamhetsutövare och myndighet är otydligt, vilket leder till en uppfattning om att ansvaret för utredningar och framtagandet av underlag ligger på myndigheterna. Ansvaret för att ansöka omprövningar är vidare uppdelat mellan flera myndigheter, vilket kan bidra till en osäkerhet kring var det primära ansvaret ligger. En expert har framfört att de centrala myndigheterna inte är skyldiga att ansöka om omprövning, samtidigt som vi konstaterar att tillsynsmyndigheterna är det enligt 26 kap. 2 § andra stycket. Som vid all tillsyns- och prövningsverksamhet enligt miljöbalken saknas det vidare finansiering fullt ut, och det är svårt att rekrytera rätt kompetens. En myndighet måste trots allt prioritera och det kan ta emot att ta eget initiativ till en process som upplevs vara mycket kostnadsdrivande och som tränger undan annan verksamhet som myndigheten inte kan välja bort.
Vi bedömer att det har vidtagits åtgärder som kan bidra till en ökad frekvens av uppdaterade miljötillstånd och fler ansökningar om omprövning. En sådan åtgärd är att uppdaterade miljötillstånd numera är ett utpekat prioriterat område i den nationella tillsynsstrategin. Syftet med utpekandet är att lyfta fram och påminna om denna del av tillsynen som inte sker i den utsträckning som varit lagstiftarens intention. Under perioden 2023–2025 ska därför alla tillsynsmyndigheter kartlägga nu gällande miljötillstånd och göra en bedömning av vilka verksamheter som har tillstånd som kan behöva omprövas. Naturvårdsverket har tagit fram en mall för arbetet och en vägledning som stöd för tillsynsmyndigheternas arbete. Resultatet ska följas upp i den årliga tillsynsenkäten.
232
Arbetet bedöms kunna ge tillsynsmyndigheterna ett bra underlag
232 Se Naturvårdsverkets hemsida om den nationella strategin för tillsynen, läst 2024-08-13.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1423
för att prioritera sitt omprövningsarbete utifrån behov. Därutöver har Naturvårdsverket lämnat förslag på en ny avgift för omprövning av miljöpåverkande verksamheter som ska åstadkomma bättre kostnadstäckning för omprövningsarbetet.
233
För att skapa bättre förutsättningar för arbetet med omprövningar behöver synen på omprövning ändras. En förutsättning för att arbetet ska komma i gång är att tidsåtgången och kostnaderna inte blir för stora, och att tillräckliga resurser och kunskap finns hos både verksamhetsutövare och myndigheter. Det är angeläget att tydliggöra att omprövning handlar om att uppdatera bestämmelser eller villkor så att de är tillräckliga för verksamheten och förenliga med miljöbalken. Ansvaret för att med jämna mellanrum se över tillståndsvillkor och säkerställa att dessa uppdateras bör förtydligas. Regler och process bör dessutom vara utformade så att detta görs så snabbt och smidigt som möjligt.
Vi behandlar inte frågan om fler grunder för omprövning av tillstånd och tillståndsvillkor behöver införas. Vi konstaterar att det finns bestämmelser som möjliggör beslut om uppdatering av tillståndsvillkor. Miljöprövningsutredningen har lämnat förslag på en ny bestämmelse i 24 kap. 5 § miljöbalken som innebär att det ska vara möjligt att ompröva och ändra ett villkor om det behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av EU-medlemskapet.
234
Under utredningsarbetet har fråga även uppkommit om det tydligare behöver framgå av 24 kap. 5 § miljöbalken att villkor bör kunna uppdateras redan vid risker för förorening av betydelse. Frågan behöver tas vidare.
Tillstånds- och tillsynsmyndigheterna har initiativet
Det finns flera skäl till att peka ut tillsynsmyndigheten som ansvarig för att ta initiativ till en ansökan om omprövning. Bestämmelserna om tillsyn och omprövning är tätt sammankopplade. Som ett led i tillsynen av tillståndspliktiga verksamheter ingår att fortlöpande bedöma om villkoren är tillräckliga, om villkor saknas eller om ett villkor är alltför generöst och om det är av betydelse för verksamhetens påverkan på människors hälsa och miljön. I de fall tillsyns-
233 Se redovisningen Förslag på nya avgifter för tillsyn och prövning enligt miljöbalken, Naturvårdsverket, 7 juni 2023. 234 Se SOU 2022:33 s. 207.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1424
myndigheten finner brister i en verksamhet eller risker för olägenhet ska myndigheten i första hand bedöma om bristerna kan hanteras inom ramen för tillsynen, t.ex. genom ett föreläggande med stöd av 26 kap.9 eller 9 b §§miljöbalken. Förelägganden får emellertid inte begränsa ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked, och tillsynsmyndigheten kan inte ställa ytterligare krav på något som regleras i tillståndet eller igångsättningsbeskedet. I sådana fall får tillsynsmyndigheten i stället bedöma om det finns förutsättningar för omprövning. Om tillsynsmyndigheten bedömer att villkoren inte är tillräckliga och förutsättningar finns, ska myndigheten enligt 26 kap. 2 § andra stycket miljöbalken ansöka om omprövning. Bestämmelsen tillkom 2002 för att tydligt genomföra IPPC-direktivet och syftar till att tydliggöra skyldigheten att ansöka om omprövning.
235
Rätten att ansöka om omprövning gavs ursprungligen till Naturvårdsverket. När miljöbalken kom utökades rätten till fler myndigheter, men tillsynsmyndigheten var inte en av dem. I förarbetena till miljöbalken anger regeringen att tillstånd rör ärenden av förhållandevis komplicerad beskaffenhet. Av resursskäl ansågs att rätten att föra talan i omprövningsmål inte borde delas upp på alltför många händer. Rätten att ansöka om omprövning begränsades därför till Naturvårdsverket, Kammarkollegiet och länsstyrelserna som ett led i deras befattning med prövning.
236
I dag får en ansökan om om-
prövning även göras av Havs- och vattenmyndigheten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och en kommun i den utsträckning som kommunen övertagit tillsynen med stöd av 26 kap. 3 § fjärde stycket miljöbalken.
237
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap fick år 2015 rätt att begära omprövning och återkallelse. Som skäl för det anförde regeringen att myndigheten får anses har mycket god kunskap om de omständigheter som behöver beaktas för att bedöma vilka förhållanden som skulle kunna vara relevanta för att ompröva ett tillstånd för en Sevesoverksamhet. Det hänvisades också till att myndigheten har talerätt i ansökningsmål enligt miljöbalken och är tillsynsvägledande myndighet för de verksamheter som omfattas av Sevesolagen. Regeringen betonade emellertid att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap möjlighet att ansöka om omprövning och
235 Se prop. 2001/02:65 s. 63 och 64. 236 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 468. 237 Se prop. 2001/02:65, prop. 2010/11 :86 och prop. 2014/15:60.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1425
återkallelse inte skulle ersätta eller förhindra den möjlighet som redan fanns för länsstyrelsen.
238
Myndigheten har aldrig använt sig
av den möjligheter.
239
Från och med den 1 januari 2025 har Kammarkollegiets inte längre rätt att ansöka om omprövning. Ändringen beskrivs som en följd av att myndighetens partsroll tas bort.
240
Vi bedömer att det i dag finns skäl att göra en annan bedömning i frågan om vilka myndigheter som bör få ansöka om en omprövning av ett villkor i ett tillstånd. Den förändring i rätten att ansöka om omprövning som gjordes i samband med miljöbalkens införande har inte lett till att antalet omprövningar har ökat.
241
För att
åstadkomma ett effektivt arbete med omprövningar behöver ansvaret vara tydligt. När ansvaret är placerat hos många finns alltid en risk för att det blir otydligt, och att ingen tar ansvar. Trots den mycket nära kopplingen till tillsynen framgår det inte uttryckligen av bestämmelsen i 24 kap. 11 § miljöbalken att en ansökan om omprövning får göras av tillsynsmyndigheten. Det framgår inte heller uttryckligen i vilken roll de centrala myndigheterna bör ansöka om omprövning och hur dessa ska ta det ansvaret. Av förarbetena framgår att ansvaret för omprövning är tänkt att utgöra ett led i deras arbete med prövning – som vi redogör för i avsnitt 14.13 ska de i ansökningsmål företräda allmänna miljöintressen som t.ex. tryggandet av den biologiska mångfalden, tillgång till rent vatten och frisk luft, användning av naturen för rekreation eller hanteringen av översvämningsrisker. En myndighet som ska ge balans i prövningen av en tillståndspliktig ny eller ändrad verksamhet ska också kunna ansöka om omprövning när villkoren behöver uppdateras. Det är emellertid inte lämpligt att det görs samtidigt, att i samband med en prövning av en tillståndspliktig ändring ompröva villkor som inte har ett samband med en planerad ändring, eftersom vi kan se att det tynger och försvårar prövningen av den planerade ändringen, se avsnitt 14.9.20. De utpekade myndigheterna har dessutom flera roller. De är t.ex. tillsynsvägledande myndigheter som ska samordna, ge stöd och vägledning till tillsynsmyndigheterna i deras arbete med omprövning. Det kan skapa en otydlighet kring var ansvaret för att ansöka om omprövning primärt ligger. För att klar-
238 Se prop. 2014/15:60. 239 Se myndighetens svar på frågor i e-post den 6 september 2024. 240 Se prop. 2023/24:152 s. 122. 241 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 348.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1426
göra den nära kopplingen mellan tillsyn och omprövning, och samtidigt skillnaderna mellan förprövning och tillsyn, bedömer vi att det finns skäl att begränsa ansvaret för att säkerställa att villkoren är uppdaterade till tillstånds- och tillsynsmyndigheterna.
Genom att uttryckligen ange tillsynsmyndigheten i 24 kap. 5 § miljöbalken är syftet att koppla ansvaret till myndighetens roll. En sådan lösning kan emellertid skapa andra otydligheter avseende vilka tillsynsmyndigheter bestämmelsen avser. Vi gör emellertid inte någon ändring jämfört med vad som gäller i dag enligt 26 kap. 2 § andra stycket miljöbalken. Utgångspunkten bör vara att det är ansvaret för ett särskilt tillsynsobjekt som bör vara styrande för vilken tillsynsmyndighet som avses. Om en myndighet har delegerat tillsynen till en annan är den myndighet som genom överlåtelsen fått ansvaret som avses. Om det är två eller flera myndigheter som har tillsynsansvaret för ett tillsynsobjekt bör myndigheterna komma överens om hur ansvaret fördelas (2 kap. 2 § MTF).
Det rör sig om myndigheter med ansvar för tillsynen i fråga om
tillstånds- och granskningspliktiga verksamheter enligt 20 kap. 6 §.
I de allra flesta fall handlar det om länsstyrelsen eller kommunen (2 kap. 29 och 31 § miljötillsynsförordningen). Inom vissa områden kan andra myndigheter ha ansvar för tillsynen för ett tillsynsobjekt. SSM har när det gäller olägenheter från joniserande strålning ansvar för tillsynen av vissa verksamheter (2 kap. 26 miljötillsynsförordningen). SGU har ansvar för tillsynen i fråga om geologisk lagring av koldioxid (2 kap. 26 a § miljötillsynsförordningen). FIHM har ansvar för tillsynen i fråga om samtliga verksamheter och åtgärder inom Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt (2 kap. 4 § miljötillsynsförordningen MTF).
När det gäller tillsyn enligt Sevesolagen regleras detta särskilt i den lagen. Vårt förslag innebär att möjligheten att ansöka om omprövning begränsas till länsstyrelsen. Vi bedömer att det inte behöver regleras särskilt – alla verksamheten i den högre kravnivån är också fortsatt tillståndspliktiga enligt miljöbalken.
Förslaget innebär att Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap inte längre får ansöka om omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken. Det får inte heller länsstyrelsen i de fall myndigheten överlåtit tillsynen till en kommun. Myndigheterna har emellertid en fortsatt
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1427
viktig roll. De bör tillhandahålla expertkunskap som behövs för prövningen av en ansökan om omprövning. De kommer även att i egenskap av tillsynsvägledande myndigheter följa upp och samordna tillsynen och ge råd och stöd till tillsynsmyndigheterna. Det pågående arbetet inom ramen för den nationella tillsynstrategin är exempel på åtgärder som kan bidra till att granskning och omprövning hanteras enhetligt i hela landet. Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten kommer även i fortsättningen att ha talerätt i omprövningsärenden. Vi bedömer att det normalt sett inte kommer att innebära att myndigheterna går in med yrkanden i första instans, men utesluter inte att myndigheterna kan behöva överklaga ett beslut (se om talerätten i avsnitt 14.13). Vad gäller Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har vi inte föreslagit någon ändring avseende dessa myndigheters ansvar att, inom sina ansvarsområden, meddela sådana föreskrifter om tid för omprövning av tillståndsbeslut (se 8 § FMH).Vi har övervägt att behålla möjligheten för Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att ansöka om omprövning. Myndigheterna har möjlighet att utifrån ett nationellt perspektiv ta initiativ till omprövningar av villkoren för flera verksamhetsutövare inom en bransch eller se till att en annan fråga av nationellt intresse fångas upp, t.ex. utsläpp av kväveoxider för att uppnå Sveriges åtaganden i takdirektivet eller åtgärder för att uppnå miljökvalitetsnormer som avser vatten. Om möjligheten att ta initiativ till omprövning skulle tas bort kan det möjligen finnas en risk för att det försvagar partsrollen och möjligheten att bevaka rättsutvecklingen. Ett alternativt förslag kan vara att förtydliga ansvarsfördelningen mellan de centrala myndigheterna och tillsynsmyndigheterna. Det skulle kunna ske genom att ange att en ansökan om omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken också får tas av den
myndighet som bevakar ett allmänt miljöintresse enligt 20 kap. 12 § miljöbalken om det är motiverat av ett nationellt behov. Avsikten är
att understryka att tillsynsmyndigheten har det primära ansvaret för att granska tillståndsvillkor och vid behov ansöka om omprövning, och att det ansvaret kompletteras av myndigheter med ett nationellt perspektiv. Vi bedömer emellertid att det alternativet inte skulle leda till den önskvärda tydlighet kring ansvaret för att säkerställa att tillstånden hålls uppdaterade som vi eftersträvar.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1428
Prövningsmyndigheten bör även kunna ta initiativ till en omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken. Det är inte möjligt för en domstol att göra så i dag, men väl för länsstyrelsen eller kommun. Förslaget om att låta ändringstillstånd vara huvudregeln innebär att myndigheterna inte kommer att kunna använda tillståndsprövningen av ändringar i verksamheten för att uppdatera befintligt tillstånd och villkor. För att ändra villkor som inte har något samband med ändringen bör myndigheterna ansöka om omprövning. Om det vid handläggningen av en ansökan om ändringstillstånd för en ändring av verksamheten skulle framkomma att det finns miljöproblem i den befintliga verksamheten som inte har några samband med ändringen behöver prövningsmyndigheten agera. Är det akut har prövningsmyndigheten möjlighet att ta initiativ till en omprövning enligt bestämmelserna i 24 kap. 5 § miljöbalken. När det framkommer betydande risker för människors hälsa och miljön är det viktigt att villkoren ses över tidigt. Det bör vara möjligt att hantera ärendena samtidigt. Är det inte akut bör normalt tillsynsmyndigheten återkomma med en ansökan om omprövning om förutsättningar för detta finns. Vi inser att det kan finnas fördelar med att hantera alla frågor i en och samma process, men för att åstadkomma en enkel och effektiv prövning och för att klara fastställda tidsfrister och handläggningsmål bedömer vi att det är angeläget att tillståndsprocessen avgränsas till den sökta ändringen och frågor som har samband med denna.
Ett beslut av tillståndsmyndigheten att på eget initiativ ta upp en fråga om omprövning av en verksamhet enligt 24 kap. 5 § miljöbalken får inte överklagas. En motsvarande bestämmelse finns i dag i 50 § andra stycket förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Den bör flyttas till 24 kap. miljöbalken för att tydliggöra vad som gäller för denna typ av beslut.
En tydlig och enkel process för omprövning
Det finns skäl för att tydliggöra processen för handläggningen av en ansökan om omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken. Enligt nuvarande 21 kap. 1 a § miljöbalken hanteras en ansökan om omprövning som ett ansökningsmål i relevanta delar. Med våra förslag kommer en ansökan om omprövning att hanteras som ett ärende
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1429
om miljöprövning enligt processregler som anges i nya 20 kap. miljöbalken. Processen och processreglerna bör vara utformade så att den stödjer en enklare och mindre resurskrävande hantering och tydliggör tillståndshavarens respektive tillsynsmyndighetens skyldigheter. Med hänsyn till att vi i detta betänkande bedömer att ansökan om omprövning ska bli föremål för en granskning bör det även tydliggöras hur detta ska gå till, se avsnitt 14.8.3.
Figur 14.6 Övergripande bild på omprövningsprocessen
En ansökan om omprövning bör föregås av en dialog. Med hänsyn till vikten av långsiktiga och stabila förutsättningar för verksamhetsutövare är det viktigt att ändringar sker på ett förutsebart och transparent sätt. Innan tillsynsmyndigheten ansöker om omprövning bör tillsynsmyndigheten informera verksamhetsutövaren om att en granskning av tillståndsvillkoren har genomförts, bakgrunden till granskningen och tillsynsmyndighetens preliminära överväganden. På motsvarande sätt som i dag bör tillsynsmyndigheten utifrån sin kunskap om verksamheten bedöma om villkoren är relevanta och tillräckliga för att reglera verksamheten, och i vilken utsträckning en omprövning av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked bör leda till ändrade eller nya villkor. Bedömningen bör normalt sett bygga på känd information från t.ex. genomförda inspektioner, egenkontroll och miljörapporten. Det är emellertid möjligt för tillsynsmyndigheten att förelägga om ytterligare information om det är nödvändigt för att tillsynsmyndigheten ska kunna fatta beslut om att ansöka om omprövning.
Prövningsmyndigheten bör underrätta de myndigheter och kommuner som berörs och ge dessa möjlighet att yttra sig skriftligen
Ändringsbesked
Samråd med allmänheten
Granskning
Tillsynsmyndighetens
granskning
Information -
handläggning startar
Miljöprövningsprocess för omprövning av meddelade tillstånd och villkor
• TM kontrollerar om
villkoren i tillståndet är tillräckliga
• TM för en dialog med VU om omprövningsbehov
• TM ansöker om omprövning
• MPM tar emot ansökan
• MPM underrättar berörda myndigheter om ansökan
• MPM granskar ansökan
• MPM ger tillståndshavaren möjlighet att yttra sig över ansökan & utredningsbehovet
• MPM tar fram en tidsplan för ärendet
• MPM tar ställning till om förutsättningarna för verksamheten i tillståndet behöver uppdateras
• MPM meddelar beslut
• MPM kungör och tillgängliggör beslutet
Tillsyn
• MPM förelägger tillståndshavaren om underlag
• MPM granskar verksamheten
• Om BMP genomförs en
specifik
miljöbedömning
• Om inte BMP ger
MPM berörda myndigheter,
organisationer &
allmänhet tillfälle att yttra sig inför det slutliga beslutet
Specifik
miljöbedömning
Ändringstillstånd
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1430
om det behövs för att utreda ärendet i tillräcklig utsträckning. Om prövningsmyndigheten på eget initiativ tar upp frågan om omprövning av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked ska myndigheten informera tillsynsmyndigheten och den kommunala nämnden om detta. En bestämmelse om detta bör föras in i miljöprövningsförordningen.
Precis som övriga ansökningar i ärenden om miljöprövning bör en ansökan om omprövning vara skriftlig. När en ansökan om omprövning kommer in till prövningsmyndigheten bör myndigheten, på motsvarande sätt som gäller för andra ansökningar i ärenden om miljöprövning, göra en bedömning av om underlaget i ansökan är tillräckligt för prövning av frågan eller om ansökan behöver kompletteras i något avseende. Prövningsmyndigheten bör få förelägga tillsynsmyndigheten, i rollen som sökande, att komplettera ansökan.
Det är verksamhetsutövaren som har bevisbördan för att de allmänna hänsynsreglerna och andra bestämmelser följs (2 kap. 3 § MB). Det är viktigt att regeln får genomslag även i ärenden om omprövning. I ansökan om omprövning åligger det dock tillsynsmyndigheten att göra skäligt både att ett eller flera villkor behöver ändras och att någon av förutsättningarna för omprövning är uppfyllda. Det innebär att myndigheten i ansökan ska redogöra för de objektiva omständigheter som talar för en ändring. Kravet på innehållet i en ansökan om återkallelse eller omprövning bör framgå av bestämmelser i nya 3 kap. miljöprövningsförordningen. En utmaning när det gäller ärenden som inte initieras av tillståndsinnehavaren är att det påverkar tillståndsinnehavarens incitament att bidra med nödvändigt underlag och i övrigt bidra till att uppdatera tillståndsvillkoren. För att säkerställa att det även i dessa ärenden finns ett fullgott beslutsunderlag bör det vara tydligt att tillståndsinnehavaren ska tillhandahålla den utredning som behövs för prövningen. Ett tillräckligt underlag underlättar ett snabbt beslut och det är viktigt att inte begära in mer underlag än vad som är motiverat med hänsyn till den förväntade miljöeffekten. Enligt nuvarande bestämmelser får prövningsmyndigheten enligt 22 kap. 2 a § miljöbalken förelägga verksamhetsutövaren vid vite att tillhandahålla den utredning som behövs. Vi bedömer att bestämmelsen bör tillämpas i ärenden om miljöprövning, och flyttas till 20 kap. miljöbalken. Innan prövningsmyndigheten förelägger en tillståndshavare bör denne ha getts tillfälle att yttra sig över ansökan och utrednings-
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1431
behovet. Om en tillståndshavare inte följer ett föreläggande bör prövningsmyndigheten få besluta att inhämta underlaget på tillståndshavarens bekostnad. Det finns en motsvarande bestämmelse i dagens 22 kap. 2 § miljöbalken som avser en ansökan. Denna bestämmelse används, enligt uppgift, i mycket begränsad omfattning. Vi bedömer att en motsvarande bestämmelse i stället bör tillämpas i ärenden som initieras av myndigheter.
När prövningsmyndigheten bedömer att ansökan är fullständig ska myndigheten informera sökanden om detta (se förslag i avsnitt 14.9.7). Även i ärenden om omprövning är det lämpligt att prövningsmyndigheten informerar tillståndshavaren om att ansökan är fullständig och att handläggningen startar.
På motsvarande sätt som vi föreslår bör gälla vid andra ändringar på verksamhetsutövarens initiativ bör prövningsmyndigheten vid en ansökan om omprövning granska om den ändring som ansökan avser kan antas medföra en betydande miljöpåverkan enligt 6 kap. miljöbalken (se avsnitt 14.8.3). Om granskningen resulterar i ett beslut om betydande miljöpåverkan ska prövningsmyndigheten informera tillsynsmyndigheten och tillståndshavaren om att det krävs en specifik miljöbedömning. Prövningsmyndigheten bör förelägga tillståndshavaren om att ta fram det underlag som krävs för att göra en specifik miljöbedömning. Myndighetens avgränsningsyttrande kommer att bidra till att tydligt avgränsa miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad.
Om granskningen resulterar i ett beslut om att den fråga som avses i ansökan om omprövning inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska prövningsmyndigheten på lämpligt sätt och i skälig omfattning ge berörda myndigheter och allmänhet tillfälle att yttra sig (se förslag i avsnitt 14.10.6). Det kan t.ex. vara nödvändigt att tidigt hämta in ett yttrande från Naturvårdsverket om innebörden och utvecklingen av bästa tillgängliga teknik, eller Havs- och vattenmyndigheten om miljökvalitetsnormer för vatten. När det gäller allmänheten gör vi följande överväganden. Enligt artikel 24 och bilaga IV till industriutsläppsdirektivet ska allmänheten få delta även vid omprövning av tillstånd. Det är inte begränsat till om det är lämpligt. I ärenden om omprövning bör enligt vår bedömning prövningsmyndigheten normalt sett informera om ansökan med förslag på uppdatering av tillståndsvillkor på en lämplig webbplats.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1432
Prövningsmyndigheten bör handlägga ärendet så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Vi bedömer att det till skillnad från i ärenden om miljötillstånd och igångsättningsbesked normalt sett inte behövs tidsfrister för handläggningen. Däremot kan det vara lämpligt att prövningsmyndigheten, på motsvarande sätt som föreslås gälla i ärenden om miljötillstånd (se förslag i avsnitt 14.9.8), tar fram en tidsplan för omprövningen i dialog med sökanden och tillståndshavaren. För vissa omprövningsärenden kan det behövas tidsfrister för vissa moment eller hela processen. Om en ansökan om omprövning kan antas medföra betydande miljöpåverkan kommer de tidsfrister som gäller för den miljöbedömningsprocessen att tillämpas. Vi utesluter inte heller att det till följd av det reviderade industriutsläppsdirektivet kommer att behövas ett ökat mått av omprövningar. För att säkerställa att dessa genomförs inom den tid som tillståndet och dess villkor ska vara anpassade till nya BAT-slutsatser kan det t.ex. behövas en tidsfrist.
Ett beslut efter en omprövning ska vara skriftligt (se i avsnitt 14.9.18). För att tydliggöra att det handlar om en ändring av ett befintligt beslut, om än på myndigheternas initiativ, avslutas ärendet med ett ändringstillstånd eller ändringsbesked (se förslag i avsnitt 14.9.20). Beslutet gäller direkt, och bör innehålla en bestämmelse om den tid som tillståndsinnehavaren har på sig att uppfylla de nya eller ändrade villkoren. Det är viktigt att tillståndshavaren får tillräckligt med tid och möjlighet att anpassa verksamheten. Vi bedömer att det bör tydliggöras. I dag framgår av 22 kap. 30 § miljöbalken att en omprövningsdom även ska innehålla en samlad redovisning av de tillståndsbestämmelser som gäller för verksamheten enligt domen och tidigare givna tillstånd i de delar som domen inte ändrar eller upphäver dem. Nya och befintliga bestämmelser om ett omprövningsbesluts innehåll bör föras in i nya 6 kap. miljöprövningsförordningen.
Prövningsmyndigheten ska offentliggöra beslut i ärenden om omprövning (se förslag i avsnitt 14.11).
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1433
Stöd och resurser
Syftet med att förenkla processen för omprövningar och tydliggöra verksamhetsutövarens och tillsynsmyndighetens ansvar är att öka antalet ansökningar om omprövning och frekvensen av uppdaterade miljötillstånd så att denna typ av frågor inte måste hanteras i samband med att verksamhetsutövaren ansöker om angelägna ändringar av verksamheten.
Även andra förslag i detta betänkande kan bidra till att förenkla omprövningsarbetet. Ett tydligare miljötillstånd och rättsverkan kan göra det enklare att avgöra i vilka fall en omprövning av ett villkor krävs. En ökad användning av generella föreskrifter kan minska behovet av en individuell omprövning av villkor i tillståndet i fråga om verksamheter som är relativt lika varandra och har väl kända miljöeffekter.
En förutsättning är att tillsynsmyndigheten har tillräckliga resurser och kunskap för att ansöka om omprövning.
Vi bedömer att det behövs ytterligare vägledning, uppföljning och information. Översynen av villkor bör ske systematiskt och där det är möjligt utifrån nationella kriterier. Det kan skapa ytterligare förutsebarhet om vilken översyn som planeras och när den ska ske. Det behövs dessutom en lättillgänglig vägledning om processens olika steg som är utformad på ett sådant sätt att den stödjer både tillsynsmyndigheten och verksamhetsutövaren genom processen – från översynen av villkor, ansökan om omprövning till beslut om uppdaterade villkor i ett ändringstillstånd eller ändringsbesked. Vi bedömer att Naturvårdsverket bör ges ett uppdrag om att i samråd med andra myndigheter och branschorganisationer ta fram vägledning och information som närmare beskriver och stödjer aktörerna genom processen. Uppdraget beskrivs närmare i avsnitt 14.20.
Naturvårdsverket bör vidare följa upp tillsynsmyndigheternas arbete med att se över tillståndsvillkor och ansöka om omprövning, och ta ställning till hur arbetet kan utvecklas och förbättras. Det redovisas lämpligen i den redovisning till regeringen som ska göras enligt 3 kap. 21 § miljötillsynsförordningen.
Förslaget innebär inte en ny uppgift för tillsynsmyndigheterna, men kan tillsammans med förslagen i avsnitten 14.9.17 och 14.9.18 påverka tillsynen. Som vi skriver i avsnitt 14.18.5 bedömer vi att det
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1434
bör göras en översyn av miljötillsynsförordningen och fördelningen av tillsynsansvaret. I samband med en sådan översyn bör följdändringar med anledning av våra förslag göras. Det bör också övervägas om uppgiften att ansöka om omprövning bör synliggöras i miljötillsynsförordningen. För att tillsynsmyndigheterna ska avsätta tillräckliga resurser för arbetet med omprövning bör myndigheten anpassa sin tillsynsplan efter det omprövningsbehov som identifieras i den kartläggning som beskrivs ovan, vilket bör framgå av 1 kap. 8 § miljötillsynsförordningen.
I avsnitt 14.14 beskriver vi våra samlade överväganden om en mer effektiv tillsyn. I avsnitt 14.18.4 redogör vi för förslag om översyn av förordningen om avgifterna för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Även avgiften för omprövning bör ingå i översynen. För överväganden om ersättning för rättegångskostnader vid en ansökan om omprövning, se avsnitt 14.9.25.
Särskilt om återkallelse och förbud
Vad som anges om omprövning bör gälla även för återkallelse enligt 24 kap. 3 § miljöbalken. Reglerna om återkallelse gäller alla möjliga verksamheter som kan ha fått tillstånd, dispens eller godkännande enligt miljöbalken. Vi bedömer att det utgör en naturlig uppgift inte bara för tillståndsmyndigheten utan också för tillsynsmyndigheten att ansöka om återkallelse om andra sätt att åstadkomma rättelse inte har visat sig vara tillräckliga. Vi noterar att återkallelse inte anges särskilt i 26 kap. 2 § miljöbalken, det får ses i ljuset av att bestämmelsen tillkom för att genomföra IPPC-direktivet och att bestämmelsens ordalydelse begränsades därefter. Jämfört med omprövning kan tillståndsmyndigheten vara någon annan än Miljöprövningsmyndigheten. Det påverkar inte vårt förslag, en kommun eller länsstyrelse som beslutar om t.ex. dispens kan ta eget initiativ till återkallelse av beslut precis som i dag.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1435
Särskilt om moderna miljövillkor för tillståndspliktig vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel
Det finns särskilda regler om omprövning och återkallelse av vissa vattenverksamheter (24 kap. 10 och 12 § MB). Alla vattenverksamheter som har tillkommit för att producera vattenkraftsel ska ha moderna miljövillkor, och ansvaret för att ansöka om en sådan omprövning ligger på verksamhetsutövaren. Med moderna miljövillkor avses att tillståndets villkor eller bestämmelser till skydd för människors hälsa och miljön har bestämts enligt miljöbalken genom en dom eller i ett beslut som inte är äldre än fyrtio år (11 kap. 27 § MB). Har en verksamhet inte moderna miljövillkor ska tillstånd att bedriva vattenkraft omprövas. Till skillnad från övriga regler om omprövning och återkallelse i miljöbalken får för dessa utpekade verksamheter bestämmelser och villkor som innebär att verksamheten avsevärt försvåras beslutas endast om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm eller någon annan bestämmelse som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. För dessa prövningar ska det finnas en nationell plan, och i juni 2020 beslutade regeringen om en nationell plan för moderna miljövillkor för vattenkraften med prövningsgrupper och tidsplan (NAP).
Vi bedömer att de nya bestämmelserna i vårt förslag inte bör tillämpas vid omprövning av de verksamheter som omfattas av den nationella planen. Vi utvecklar skälen för detta i avsnitt 14.12.2. För ändringar, omprövningar eller återkallelse av tillstånd för sådana verksamheter bör de nya bestämmelserna således börja gälla först efter det att verksamheterna har prövats och försetts med moderna villkor enligt den nationella planen. Då har verksamheten blivit prövad enligt miljöbalkens krav. När en sådan prövning är gjord bör i stället de nya bestämmelserna om omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken vara tillräckliga för att säkerställa att omprövningar av sådana verksamheter sker i den utsträckning som behövs med hänsyn till utvecklingen och att verksamheten inte hindrar att vattendirektivets krav uppfylls. Detta innebär att de för verksamhetsutövaren mer förmånliga förutsättningarna för omprövning och återkallelse upphävs. Samtidigt kommer det inte längre finnas någon uttrycklig skyldighet för tillståndshavaren att se till att tillståndets villkor och bestämmelser till skydd för människors hälsa och miljön inom fyrtio år blir föremål för en ny översyn enligt bal-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1436
ken. De nuvarande särskilda bestämmelserna om moderna miljövillkor för produktion av vattenkraftsel bör därför upphöra att gälla när en första prövning av svensk vattenkraft har genomförts. Enligt planen beräknas arbetet med omprövningarna pågå under 20 år. För att tydliggöra detta föreslår vi en särskild övergångsbestämmelse till de nya bestämmelserna i miljöbalken för denna prövning (se avsnitt 15.2.1).
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 20 kap. 18 §, 24 kap.3, 5 och 5 a §§miljöbalken samt 3 kap. 16 §, 4 kap.3 och 4 §§ och 6 kap. 14 §miljöprövningsförordningen.
14.9.25 Ingen rätt till ersättning för myndighetens och motpartens kostnader
Förslag: Sökanden ska inte längre ersätta motparters kostnader
när tillstånd till vattenverksamhet prövas eller vid prövning av en ansökan om omprövning. Bestämmelserna i 25 kap.1–5 och 7 §§miljöbalken upphävs därför.
Bedömning: På motsvarande sätt som gäller vid prövning i dag
bör sökanden stå för Miljöprövningsmyndighetens kostnader för kungörelse, sammanträdeslokaler och sakkunniga. Vid överklagande står den som har överklagat myndighetens beslut för sådana kostnader hos domstol.
Våra överväganden vad gäller hur kostnaderna för prövningen rent generellt bör lösas genom avgifter framkommer i avsnitt 14.8.4.
När det gäller frågor om ersättning för vissa kostnader framgår av nuvarande regler att sökanden ska betala en motparts rättegångskostnader i ansökningsmål som avser vattenverksamhet. Motsvarande bestämmelse finns inte för miljöfarlig verksamhet. Kostnadsansvaret har vissa undantag och begränsningar som framgår av 25 kap.2 och 5 §§miljöbalken. Sökanden ska bl.a. inte betala för en miljöorganisations kostnader. Vidare är sökandens kostnadsansvar för
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1437
motpartens rättegångskostnader begränsat till prövningen i mark- och miljödomstolen. Vid överklagande ska sökanden endast betala motpartens rättegångskostnader som uppkommit till följd av att sökanden överklagat. Enligt vårt förslag ska ansökningsmål inte längre prövas av mark- och miljödomstolen (se förslag i avsnitt 14.6). Prövningen av motsvarande verksamheter och åtgärder ska i stället utföras av en ny förvaltningsmyndighet. Vid prövning i en förvaltningsmyndighet föreligger normalt sett ingen rätt till ersättning av motparten för rättegångskostnader. De kostnader parter i ett ärende har får de stå för själva. I vissa förvaltningsrättsliga mål som tvångsvård och migration kan det förordnas ett offentligt biträde.
Som har nämnts är det bara i mål om tillstånd till vattenverksamhet där sökanden kan behöva betala för rättegångskostnader för motparten i dag. Denna reglering innebär att en sakägare eller en myndighet således kan anlita ett ombud och få sina kostnader ersatta förutsatt att det arbete som begärs ersättning för hänför sig till den del av målet som avser vattenverksamhet. Rätten till ersättning för rättegångskostnader anses förknippad med att prövning av civilrättsligt präglade frågor såsom tvång och ersättning sker inom ramen för tillståndsprövningen i mål om vattenverksamhet.
Som framgår av avsnitt 14.6.9 föreslår vi att frågor om tvång och ersättning alltjämt ska prövas tillsammans med frågan om tillstånd till vattenverksamhet. Det innebär att när Miljöprövningsmyndigheten prövar en sådan ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked för vattenverksamhet ska myndigheten även hantera en begäran om tvång eller ersättning på samma sätt som mark- och miljödomstolen gör i dag. Vi har i det sammanhanget jämfört med att lantmäterimyndigheten, en förvaltningsmyndighet, prövar frågor om ersättning i sambanden förrättning. Se också en närmare beskrivning av hanteringen av tvångs- och ersättningsfrågor i avsnitt 14.6.10.
I samband med att tidigare utredningar har utrett frågan om en annan prövningsordning för miljöbalken och däribland sett över frågan om prövning av vattenverksamhet har frågan om ersättning ansetts vara nära sammanhängande med frågan om rättegångskostnader. Rätten till ersättning för rättegångskostnader i mål om vattenverksamhet har ansetts vara motiverad på grund av vattenverksamheters påverkan på omgivningen och behovet av att pröva frågan om inlösen och ersättning tillsammans med tillståndet. Flera utredningar har föreslagit att frågorna om inlösen och ersättning ska
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1438
separeras från tillståndsprövningen och har även i samband med det föreslagit att rätten till ersättning för rättegångskostnader helt eller delvis bör upphöra.
242
I likhet med vad tidigare utredningar konstaterat anser vi att skyldigheten att ersätta motparterna för rättegångskostnader i mål om vattenverksamhet i viss utsträckning är en omotiverad skillnad mellan prövningen av miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet. För både miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet finns ett starkt intresse för en fastighetsägare som påverkas av verksamheten att bevaka vilken påverkan som sker och hur den kan begränsas. I båda fallen påverkas omgivningen och närboende samtidigt som prövningsmyndigheten har ett långtgående utredningsansvar. En enskilds möjlighet att tillvarata sin rätt och föra fram sina intressen framstår inte som mer begränsade i mål om vattenverksamhet än miljöfarlig verksamhet. Det har framförts till utredningen att det i mål om vattenverksamhet finns en påverkan på omgivningen som är av mer komplicerad natur för en enskild att bevaka. Det har bl.a. framförts att påverkan på en fastighets grundvatten eller ianspråktagande av annans strömfall är sådan påverkan som har en större civilrättslig prägel än den som kan uppstå från en miljöfarlig verksamhet. Utredningen instämmer i att det för just dessa fall, när ett ianspråktagande av vatten påverkar en annan fastighets möjlighet till exploatering av vattnet på den egna fastigheten, skulle vara motiverat att alltjämt få ersättning för rättegångskostnader. Dessa förhållanden kan däremot inte sägas gälla för alla mål om vattenverksamhet i dag och kan därmed inte anses motivera en rätt till ersättning för rättegångskostnader när vattenverksamheter nu ska hanteras av en förvaltningsmyndighet.
Det har även framförts att det i vissa fall kan vara särskilt svårt för lantbrukare att utan ombud överblicka en sökt vattenverksamhets påverkan på ett system för vattenavledning. Enligt vad som har framförts till oss förekommer det att verksamhetsutövare för vägar, gruvor m.m. tillåts att släppa vatten i befintliga markavvattningsanläggningar (diken) som inte är dimensionerade för dessa flöden vilket medför stora konsekvenser för deltagarna i markavvattningsanläggningen. Utan att förringa den problematik som lyfts är det dock utredningens uppfattning att detta inte kommer förvärras genom att enskilda inte längre skulle ha rätt att få sina kostnader
242 Se bl.a. en redogörelse för tidigare utredningar i SOU 2014:35 s. 194–197.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1439
ersatta av sökanden. Huruvida en sökt verksamhet kan använda omgivningen och befintliga anläggningar är något som åligger sökanden att utreda samtidigt som prövningsmyndigheten måste kräva att utredningen är tillräcklig. För detta krävs givetvis att prövningsmyndigheten förses med den kompetens som behövs för dessa bedömningar genom egen personal eller genom att förordna en sakkunnig. Förordnas sakkunnig föreslår vi att sökanden står för den kostnaden.
Sammantaget bedömer vi att det inte finns skäl att införa en särskild regel om rätt till ersättning för rättegångskostnad nu när ärenden om miljötillstånd och igångsättningsbesked ska prövas av en förvaltningsmyndighet. Det innebär att ersättning för rättegångskostnader inte bör betalas i ärenden om miljötillstånd eller igångsättningsbesked för verksamheter och åtgärder enligt miljöbalken, oavsett vilket slag av verksamhet ärendet rör. Genom att prövningen av dessa ärende sker på en förvaltningsmyndighet i stället för en domstol kommer rättegångsbalkens regler inte längre att vara tillämpliga. Nuvarande bestämmelser om undantag från rättegångsbalkens regler i 25 kap.1 och 2 §§miljöbalken bör därför upphävas. Likaså bör bestämmelsen i 25 kap. 7 § miljöbalken upphävas om skyldighet för sökanden att betala ersättning för motparters rättegångskostnader även om deras talan inte har blivit prövad slutligt vid domstolen.
Enligt nuvarande regler om rättegångskostnader i mål som gäller återkallelse, förbud mot fortsatt verksamhet eller omprövning ska Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, länsstyrelsen och tillståndshavaren svara för sina kostnader vid mark- och miljödomstolen. Vad gäller omprövning har vi föreslagit att ansökan om detta ska göras av tillsynsmyndigheten (se förslag i avsnitt 14.9.24). Även tillståndsmyndigheten ska på eget initiativ kunna ta upp frågan om omprövning. Vi bedömer att det är rimligt att både den myndighet som ansöker och tillståndshavaren även i fortsättningen får stå för sina respektive kostnader i dessa ärenden.
När det gäller omprövning med stöd av 24 kap. 5 § miljöbalken till förmån för allmänna intressen ska den myndighet som ansökt om omprövning i dag dessutom svara för kostnader vid mark- och miljödomstolen som uppkommer för andra motparter än tillståndshavaren. Det gäller både för miljöfarlig verksamhet och vattenverk-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1440
samhet (se 25 kap. 3 § MB) förutom om omprövning som rör anordningar som har vidtagits eller villkor som har meddelats till skydd för fisket. Vid omprövning för att förbättra en anläggnings säkerhet eller av en sådan särskild rättighet att förfoga över vatten som avses i 2 kap. 41 § i den upphävda vattenlagen ska tillståndshavaren stå för motpartens rättegångskostnader. Vi har föreslagit att en ansökan om omprövning ska prövas av den nya Miljöprövningsmyndigheten. I linje med vad vi i övrigt har föreslagit beträffande ansvar för andras rättegångskostnader i ärenden som prövas av Miljöprövningsmyndigheten bedömer vi att det inte bör föreligga något kostnadsansvar för andras rättegångskostnader vid omprövning. Det innebär att nuvarande regel om rätt till ersättning vid omprövning i 25 kap. 3 § miljöbalken bör upphävas.
I 25 kap. 4 § miljöbalken finns en bestämmelse om fördelning av kostnadsansvar i samband med omprövning på grund av ändrade förhållanden i samfälligheter. Bestämmelsen utgör ett undantag från huvudregeln att sökanden eller tillståndshavaren ska stå för motparternas kostnad. I sådana mål ska varje part i stället svara för sina kostnader. Enligt vår bedömning finns ett intresse hos alla i en samfällighet att kretsen av deltagare och kostnadsfördelningen dem emellan är uppdaterad och korrekt. Det är därför rimligt att var och en som huvudregel står för sina kostnader även i de fall en av deltagarna har ansökt om omprövning. I och med att vi föreslår att kostnadsansvaret bör tas bort för den som söker om tillstånd bör behövs inte längre detta undantag. Det har framförts att det i vissa fall av omprövning av samfälligheter finns skäl att behålla regeln om att sökanden ändå står för övriga parters kostnader. Det kan t.ex. avse situationen när en ny verksamhet vill använda sig av en befintlig markavvattningssamfällighet och där deltagare och andelstal därför behöver omprövas. I nuvarande regler finns en bestämmelse om detta i 25 kap. 5 § miljöbalken. Den täcker endast situationer där en part har varit vårdslös (se 18 kap. 6 § RB). Vi kan därför inte se att ett upphävande av nuvarande 25 kap.4 och 5 §§miljöbalken skulle innebära någon betydande ändring i sak. Bestämmelserna borde därför kunna upphävas.
Enligt nuvarande regler i 25 kap. 8 § miljöbalken ska sökanden ersätta vissa domstolskostnader i ansökningsmål samt stämningsmål om vattenverksamhet. Det gäller kostnader för kungörelser, sakkunniga och lokaler för sammanträden. Vid överklagande ska
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1441
dessa kostnader betalas av den som överklagat. Enligt vårt förslag ska ansökningsmål vid mark- och miljödomstol utmönstras. Sådana ärenden ska i stället prövas som miljöprövningsärenden av Miljöprövningsmyndigheten. Vi har föreslagit motsvarande skyldigheter och möjligheter för Miljöprövningsmyndigheten när det kommer till att kungöra, förordna om sakkunnig och att hålla sammanträde. På samma sätt som för mark- och miljödomstolen uppstår kostnader för dessa åtgärder. Vi bedömer att sökanden på samma sätt som i dag bör betala dessa kostnader. Detta ligger alltså utanför den avgift som sökanden ska betala för själva prövningen. Vi bedömer även att det är rimligt att den som överklagar får stå för motsvarande kostnader vid en överprövning. Stämningsmålen ska enligt vårt förslag fortfarande prövas av mark- och miljödomstolen. Käranden i dessa mål bör på samma sätt som i dag stå för domstolskostnaderna.
14.9.26 Miljöbok med förteckning över miljötillstånd och igångsättningsbesked
Förslag: Regeringen får meddela föreskrifter om förteckning
över verksamheter som har prövats enligt 20 kap. miljöbalken (miljöbok).
Bedömning: Förteckningen bör avse både miljötillstånd och
igångsättningsbesked för verksamheter.
Varje mark- och miljödomstol ska i dag föra en förteckning över domstolens avgöranden inom domsområdet i frågor som rör miljöbalken eller lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet och som domstolen avgör som första instans. Förteckningen kallas miljöbok och i de delar förteckningen rör vattenverksamheter kallas den vattenbok. Detta regleras i dag i 9 kap. 7 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet och i föreskrifter meddelade av regeringen med stöd av den bestämmelsen. I 8 § förordningen om vattenverksamheter anges att en mark- och miljödomstol ska föra en miljöbok och i den ska en förteckning över avgöranden om vattenverksamhet inom domsområdet ingå. I 48 a § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd anges att mark- och miljödomstolen i den miljöbok som avses i 8 § förord-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1442
ningen om vattenverksamhet ska föra en förteckning över avgöranden om miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken. Av dessa bestämmelser framgår också att Domstolsverket får meddela föreskrifter om miljöboken. Sådana har meddelats. I föreskrifterna anges bl.a. att miljöboken ska föras genom registrering i ett automatiserat register som tillhandahålls av Domstolsverket (3 § Domstolsverkets föreskrifter (2019:12) om miljöboken).
Enligt vår bedömning bör den nya Miljöprövningsmyndigheten ansvara för miljöboken och nuvarande register föras över till den nya myndigheten. En verksamhet eller åtgärd på en plats kan påverka miljön även på en annan plats, i synnerhet vad gäller vattenverksamheter. Det är därför betydelsefullt att Miljöprövningsmyndigheten har överblick över och kunskap om verksamheter vid en plats eller ett vattendrag i dess helhet när de prövar ansökningar om verksamheter och åtgärder. Miljöboken underlättar denna överblick. Bestämmelserna om skyldighet för mark- och miljödomstolen att föra en miljöbok respektive vattenbok bör därför upphävas. I och med att Miljöprövningsmyndigheten, till skillnad från mark- och miljödomstolen, ska pröva alla ärenden om miljöprövning innebär förslaget en utökning av vad som registreras i miljöboken. De tillstånd som prövas av miljöprövningsdelegationer registreras inte i dag och inte heller de ärenden som gäller C-verksamheter som med våra förslag kommer att omfattas av granskningsplikt. Detta kan innebära en större administrativ börda, men det finns också en fördel i att det ger en mer heltäckande överblick över alla verksamheter som finns inom ett visst område.
I och med att prövningen nu läggs på en förvaltningsmyndighet som prövar alla ärenden om miljöprövning finns det enligt vår bedömning inte något behov av att en myndighet får meddela närmare föreskrifter om miljöboken. Nuvarande bemyndigande till Domstolsverket att meddela sådana föreskrifter upphävs därför utan att ersättas.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 20 kap. 39 § miljöbalken och 8 kap. 2 § miljöprövningsförordningen.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1443
14.10 Ett nytt enklare tillståndsförfarande för granskningspliktiga verksamheter och åtgärder
14.10.1 Förprövning av granskningspliktiga verksamheter och åtgärder
Förslag: För verksamheter och åtgärder som omfattas av gransk-
ningsplikt införs ett nytt enklare gransknings- och tillståndsförfarande. Det nya förfarandet ersätter nuvarande undersökningssamråd och delar av nuvarande tillstånds- och anmälningsförfarande enligt miljöbalken, både avseende miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet.
Prövningen av en granskningspliktig verksamhet eller åtgärd inleds genom en ansökan om igångsättningsbesked. Efter genomförd granskning och prövning kan ansökan om igångsättningsbesked antingen bifallas eller avslås. Om granskningen leder till att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska ansökan avslås och beslut meddelas om att miljötillstånd krävs för den sökta verksamheten eller åtgärden.
Inledning
Vi har haft i uppdrag att genomföra en bred och allsidig genomlysning av gränsdragningen mellan den process som följer på en ansökan om tillstånd enligt miljöbalken och den process som följer på en anmälan enligt miljöbalken. Huvudsyftet med genomlysningen har varit att, med beaktande av EU-rättens krav, begränsa antalet verksamheter och åtgärder som omfattas av krav på tillstånd eller anmälan, men också att göra prövningsprocessen så effektiv som möjligt. Som vi har redogjort för i avsnitt 14.7 har denna genomlysning resulterat i att vi föreslår en ny förprövningsnivå,
granskningsplikt. I detta avsnitt kommer vi att beskriva hur dessa
granskningspliktiga verksamheter och åtgärder ska prövas. Kortfattat kommer de granskningspliktiga verksamheterna och åtgärderna att prövas genom ett förenklat tillståndsförfarande som inleds genom en ansökan om igångsättningsbesked och som i praktiken ersätter nuvarande undersökningssamråd och dagens bestämmelser om prövning av vissa tillståndspliktiga och anmälningspliktiga verk-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1444
samheter och åtgärder, såväl miljöfarlig verksamhet som vattenverksamhet. För dessa granskningspliktiga verksamheter och åtgärder ska ansökan om igångsättningsbesked antingen bifallas eller avslås. Avslås en ansökan om igångsättningsbesked kommer det huvudsakliga skälet i de flesta fall vara att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och att miljötillstånd därför krävs. En granskningspliktig verksamhet eller åtgärd behöver alltså ett bifall på sin ansökan om igångsättningsbesked för att den ska få bedrivas eller utföras.
Krav på granskning ska enligt vårt förslag som utgångspunkt omfatta de verksamheter och åtgärder som omfattas av krav på tillstånd enligt EU-rätten, men där EU-kraven innebär att en tillståndsprövning behöver ske först efter en bedömning av om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, se mer om detta i avsnitt 14.7.7. Dessa verksamheter och åtgärder utgörs huvudsakligen av de som anges på MKB-direktivets bilaga 2. I vårt förslag framgår de verksamheter och åtgärder som föreslås omfattas av denna förprövningsnivå av den föreslagna bilaga 3 till miljöprövningsförordningen. Utgångspunkten för våra förslag i dessa delar är således i första hand de grundkrav som EUrätten ställer på vilka verksamheter som behöver bedömas i fråga om betydande miljöpåverkan kan antas eller inte.
Utöver nämnda verksamheter och åtgärder har vi bedömt att även frågor om omprövning och ändring lämpar sig för granskningsförfarandet. Vi redogör i avsnitt 14.9.24 för hur prövningen i dessa fall ska gå till.
Syftet med granskningsplikten
Som vi har redogjort för i avsnitt 14.7.7 är syftet med den föreslagna granskningsplikten att den ska säkerställa att en granskning görs av om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Utfallet av granskningen blir således utslagsgivande för om verksamheten eller åtgärden ska bli föremål för krav på en specifik miljöbedömning och miljötillståndsprövning eller om det är tillräckligt med ett beslut om att verksamheten eller åtgärden, eventuellt med vissa villkor eller försiktighetsmått, får sätta i gång, ett s.k. igångsättningsbesked respektive ändringsbesked. Om verksamheten eller åtgärden inte kan antas medföra en betyd-
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1445
ande miljöpåverkan är således tanken att granskningen ska resultera i ett beslut om detta och ett beslut om bifall på ansökan om igångsättningsbesked utan krav på ytterligare underlag. En verksamhet eller åtgärd som omfattas av granskningsplikt bör däremot inte få påbörjas eller utföras innan det finns ett lagakraftvunnet igångsättningsbesked. På så sätt tydliggörs att en verksamhet eller åtgärd behöver förprövas innan den får påbörjas.
Det huvudsakliga skälet till att vi föreslår ett nytt förprövningsförfarande där prövningsmyndigheten prövar olika verksamheter och åtgärder med en mindre omfattande granskningsprocess än i en tillståndsprocess har sin grund i vårt uppdrag och vår utgångspunkt att den svenska regleringen bör närma sig EU-rätten. Vi bedömer att EU-rätten ger utrymme för en mindre omfattande förprövningsprocess i de fall en verksamhet eller åtgärd inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Samtidigt ställer EU-rätten krav på att en bedömning av miljöpåverkan faktiskt görs i vissa fall innan verksamheten får bedrivas eller åtgärden utföras. Genom att utgå från EU-rättens krav blir det dessutom enklare att framöver anpassa det svenska regelverket till ändringar i EU-rätten. Sverige har även fått kritik från kommissionen avseende genomförandet av MKB-direktivet. Kritiken avser bl.a. att vissa av projekten i direktivets bilaga 2 endast är föremål för ett anmälningsförfarande i den svenska regleringen där den ansvariga myndigheten inte behöver agera på anmälan. Dessutom avser kritiken att en anmälan inte behandlas som en ansökan om tillstånd som kräver ett beslut.
243
Vårt förslag om gransk-
ningsplikt avser att omhänderta kommissionens kritik.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 20 kap. 18 § miljöbalken.
14.10.2 Vilken myndighet bör ansvara för granskningen?
Som vi har redogjort för är ett av syftena med det nya förfarandet med granskningsplikt att det för vissa verksamheter och åtgärder ska bli mer tydligt att det är fråga om en prövning innan en verk-
243 Se promemoria, Miljödepartementet, Ett förbättrat genomförande av MKB-direktivet, M2021/005962021, s. 51.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1446
samhet eller åtgärd får påbörjas, en förprövning. Förprövningen ska avslutas med ett beslut innan verksamheten eller åtgärden får påbörjas.
Bedömningen av om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan prövas i dag på flera sätt. För tillståndspliktiga verksamheter och åtgärder är det den som avser att bedriva verksamheten eller utföra åtgärden som ska undersöka den planerade verksamhetens eller åtgärdens betydande miljöpåverkan. Därefter fattar länsstyrelsen ett beslut i fråga om betydande miljöpåverkan kan antas eller inte. I fråga om anmälningspliktiga verksamheter och åtgärder utförs bedömningen av om de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan enligt nuvarande regler av tillsynsmyndigheten efter en anmälan. Skyldigheten att bedöma om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan gäller i fråga om miljöfarlig verksamhet emellertid endast för vissa angivna C-verksamheter (se 26 a § FMH). För anmälningspliktiga vattenverksamheter finns det enligt nuvarande regler ingen uttrycklig skyldighet för tillsynsmyndigheten att göra en sådan bedömning. Sådana bestämmelser har dock föreslagits av Klimat- och näringslivsdepartementet.
244
Prövningen av betydande miljöpåverkan för anmälningspliktiga verksamheter och åtgärder utgör enligt nuvarande regler ett led i tillsynen och prövas av tillsynsmyndigheten. Tillsyn som verktyg avser i huvudsak att i efterhand kontrollera om en verksamhet eller åtgärd är förenlig med miljöbalkens krav. För anmälningspliktiga verksamheter ska förvisso anmälan göras innan verksamheten eller åtgärden påbörjas. Av bestämmelsens ordalydelse framgår dock att det föreligger en rätt för den som anmäler en anmälningspliktig verksamhet att efter sex veckor påbörja denna, såvida inte annat besked givits från tillsynsmyndigheten.
245
Tillsynsmyndigheten
behöver alltså inte meddela något beslut innan verksamheten eller åtgärden påbörjas.Det finns inte heller något hinder mot att tillsynsmyndigheten i efterhand ställer krav på en anmälningspliktig verksamhet. Det har också framkommit att många kommunala nämnder som har i uppgift att bedöma om en anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande
244 Se promemoria, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664 2023. 245 Se MÖD 2017:67.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1447
miljöpåverkan inte utför en sådan bedömning trots krav om detta (se 26 a § FMH). Som vi har redogjort för i avsnitt 10.5 framgår det i den enkät vi genomfört med ett antal svenska kommuner att bara en mindre del av kommunerna (16 procent) svarar att de alltid gör en sådan bedömning medan en stor del av kommunerna (39 procent) svarar att de sällan gör det och en del (14 procent) att de aldrig gör det. Resten av kommunerna svarar att de ibland (14 procent) eller oftast (16 procent) gör bedömningen.
För de verksamheter och åtgärder där det finns ett krav på att verksamheten eller åtgärden ska omfattas av en bedömning av om betydande miljöpåverkan kan antas bör det enligt vår uppfattning tydligt framgå att bedömningen utgör en del i en förprövning av verksamheten eller åtgärden snarare än en tillsynsåtgärd. Som vi har nämnt är syftet med vårt förslag om granskningsplikt att förtydliga att det blir fråga om en förprövning för de verksamheter och åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, att denna förprövning avslutas med ett beslut och att verksamheten eller åtgärden inte får påbörjas innan det finns ett lagakraftvunnet bifall på ansökan om igångsättningsbesked
För att tydliggöra att prövningen av en granskningspliktig verksamhet eller åtgärd utgör en förprövning bör det vara samma myndighet som granskar om betydande miljöpåverkan kan antas och som därefter beslutar om avslag eller bifall på ansökan om igångsättningsbesked. Det finns även stora fördelar med att det är samma myndighet som granskar en verksamhet eller åtgärd och som därefter också prövar miljötillståndet om verksamheten eller åtgärden behöver tillstånd för att få bedrivas eller vidtas (se mer om detta i avsnitt 14.9). Genom att en och samma prövningsmyndighet både granskar och meddelar beslut om igångsättningsbesked respektive miljötillstånd blir MKB-processen väl integrerad med tillståndsprocessen. Vi bedömer att det med detta förfarande finns förutsättningar för en betydligt mer effektiv process än i dag.
Som vi har redogjort för utförs handläggningen av en anmälan i dag av tillsynsmyndigheten, vilket innebär att hanteringen huvudsakligen utförs av en kommunal nämnd eller en länsstyrelse. Att handläggningen utförs av så många olika aktörer har inneburit att kraven på underlaget och resultatet av handläggningen skiftat stort. Det har framförts att skillnaderna i viss utsträckning kan bero på att det är svårt att bibehålla kompetens och ha tillräckliga resurser
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1448
på vissa kommuner och länsstyrelser. Vi har i avsnitt 14.6 föreslagit att det ska bildas en ny Miljöprövningsmyndighet som ska ansvara för miljöbedömningsprocessen och den efterföljande miljöprövningen. Enligt vårt förslag ska även granskningsförfarandet genomföras av den föreslagna Miljöprövningsmyndigheten. Att prövningen av verksamheter och åtgärder utförs av en prövningsmyndighet i stället för av ett stort antal tillsynsmyndigheter bör medföra att kunskapen och kompetensen för prövningen kommer att stärkas jämfört med i dag Det bör även medföra att variationen i bedömningar avseende underlaget för prövningen och utfallet av densamma minskar. Förslaget innebär alltså att den nya Miljöprövningsmyndigheten kommer genomföra granskningen av betydande miljöpåverkan. Någon sådan skyldighet kommer således inte att finnas för tillsynsmyndigheten vid hantering av en anmälan. Bestämmelsen i 26 a § förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd upphävs därför.
14.10.3 Vilka verksamheter och åtgärder kommer att påverkas av förslaget?
Förslaget om ett nytt granskningsförfarande kommer att påverka ett antal av de verksamheter som i dag har prövningskod A, B eller C enligt miljöprövningsförordningen samt vissa vattenverksamheter som enligt nuvarande regler är tillståndspliktiga. Vi gör ingen ändring för de anmälningspliktiga vattenverksamheterna. Se mer om bedömningen av vilka verksamheter och åtgärder som ska omfattas av granskningsplikt under avsnitt 14.7.7.
Som vi har redogjort för i avsnitt 14.7.7 kommer vårt förslag om ändrad prövningsplikt, enligt de uppgifter vi har tillgång till i dagsläget, uppskattningsvis beröra omkring 40 anläggningar som i dag omfattas av tillståndsplikt A, omkring 3 300 anläggningar som omfattas av tillståndsplikt B och mellan cirka 9 000 och 10 300 anläggningar som omfattas av anmälningsplikt C enligt miljöprövningsförordningen samt i nuläget ett okänt antal vattenverksamheter. Vårt förslag innebär alltså att dessa verksamheter kommer att omfattas av granskningsplikt. Som vi kommer att återkomma till kommer däremot inte alla dessa verksamheter att omfattas av krav på att utföra en miljökonsekvensbeskrivning. För det krävs att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1449
För vissa verksamheter som i dag omfattas av tillståndsplikt (A- och B-verksamheter enligt miljöprövningsförordningen samt tillståndspliktiga vattenverksamheter) kommer förslaget om granskningsplikt innebära att det blir möjligt att undvika en tillståndsprocess och krav på att göra en specifik miljöbedömning. Under förutsättning att verksamheten eller åtgärden inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan kommer den att kunna prövas genom ett igångsättningsbesked. För dessa verksamheter och åtgärder som enligt nuvarande regler omfattas av tillståndsplikt innebär förslaget således en förenkling jämfört med i dag. Det föreslagna granskningsförfarandet innebär därmed en snabbare och enklare förprövning än en tillståndsprövning. Hur stor effektivisering som kan uppnås på totalen har vi svårt att bedöma i nuläget. I det enskilda fallet kan dock tidsvinsten bli mycket stor. Storleken på de förväntade tidsvinsterna på totalen beror framför allt på hur stor andel av de verksamheter och åtgärder som kommer att omfattas av krav på granskningsplikt och som inte kommer antas medföra en betydande miljöpåverkan efter prövningsmyndighetens bedömning. Statistik från 2022 (se avsnitt 8.6.1) visar att omkring en femtedel av undersökningssamråden med beslut under året utmynnade i beslut om ej betydande miljöpåverkan. Denna siffra avser dock verksamheter och åtgärder som enligt nuvarande regler är tillståndspliktiga och kan därför inte rakt av användas för de verksamheter och åtgärder som med vårt förslag kommer omfattas av granskningsplikt. Vårt förslag möjliggör för en bedömning av betydande miljöpåverkan och därmed behov av en specifik miljöbedömning och tillståndsprövning för ett större antal verksamheter och åtgärder än i dag. Rimligen bör andelen beslut som utmynnar i beslut om ej betydande miljöpåverkan därmed öka med våra förslag. Detta särskilt då hänsyn vid bedömningen ska få tas till sådana skyddsåtgärder och andra villkor som kan minska påverkan. Genom en enklare och snabbare gransknings- och beslutsprocess som följer på vårt förslag om granskningsplikt jämfört med en tillståndsprövning uppnås betydande tidsvinster för de verksamheter och åtgärder som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
För de miljöfarliga verksamheter som i dag omfattas av anmälningsplikt C enligt miljöprövningsförordningen, och i enlighet med vårt förslag skulle omfattas av granskningsplikt, innebär förslaget ett förtydligande om att prövningsmyndigheten ska bedöma och
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1450
besluta om huruvida verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. För dessa verksamheter och åtgärder innebär vårt förslag att prövningsmyndigheten måste agera på ansökan och att det ska meddelas ett beslut. Som vi har redogjort för i avsnitt 10.5 finns flera utmaningar kopplade till dagens regelverk för C-verksamheter. Som vi redan har nämnt är det exempelvis så att många tillsynsmyndigheter i dag inte gör någon bedömning av om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan trots att det krävs.
Utöver förprövning av nya verksamheter och åtgärder har vi även föreslagit att granskningsplikten ska omfatta ansökan om återkallelse, upphävande eller omprövning av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked. Även ändring av en verksamhet eller åtgärd ska under vissa förutsättningar omfattas av krav på granskning. Hur granskningen ska gå till i dessa ärenden beskrivs i avsnitten 14.9.20 och 14.9.24.
14.10.4 Vad ska en ansökan om igångsättningsbesked innehålla?
Förslag: En ansökan om igångsättningsbesked ska innehålla
1. uppgifter om sökanden och sådana uppgifter som behövs för
prövningen enligt 16 kap. 6 § miljöbalken,
2. sådant underlag som behövs för granskningen enligt 8–13 §§
miljöbedömningsförordningen som behövs för granskningen enligt 6 kap.23 och 24 §§miljöbalken,
3. förslag på villkor som kan behövas i ett beslut om igångsätt-
ningsbesked för att verksamheten eller åtgärden inte ska medföra en betydande negativ miljöpåverkan,
4. förslag på andra villkor som behövs för att förebygga, hindra
eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön, och
5. förslag på övervakning och kontroll av verksamheten.
För vissa verksamheter såsom anläggningar för vindkraft och solkraft samt återvinning av avloppsvatten för bevattning inom jordbruket, men också för ändring eller omprövning av ett tidi-
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1451
gare meddelat tillstånd, finns särskilda bestämmelser med krav på innehåll i ansökan.
En ansökan om igångsättningsbesked ska, utöver det som anges i förekommande fall också innehålla sådana uppgifter som gäller för ansökan om miljötillstånd.
I dag är bestämmelserna om en ansökans och anmälans innehåll utspridda på olika ställen i miljöbalken och förordningar meddelade med stöd av balken. Kraven är dessutom något olika beroende på om ansökan eller anmälan avser miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet. Beträffande anmälningspliktiga verksamheter har det, som vi har beskrivit i avsnitt 10.5, framförts att kraven på vad en anmälan ska innehålla dessutom i praktiken är olika beroende på vilken kommunal nämnd eller vilken länsstyrelse som prövar anmälan. Mest kritik har framförts beträffande kommunala nämnder och prövningen av anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter (C-verksamheter) där kraven kan skifta stort. Samtidigt har det framförts att kvaliteten på anmälan och det tillhörande underlaget som lämnas in varierar och är ofta låg. En anmälan kan bestå av allt från en kortfattad beskrivning av verksamheten eller åtgärden till ett material som mer påminner om en tillståndsansökan. Samtidigt kan vi konstatera att karaktären och omfattningen på de verksamheter och åtgärder som i dag omfattas av anmälningsplikt varierar stort. Detta medför att omfattningen av underlaget för prövningen behöver skilja sig åt i olika ärenden.
Som vi har beskrivit i avsnitt 14.9.3 har vi bedömt att dagens krav på ansökans innehåll är nödvändiga och i stort följer de krav som EU-rätten ställer. Bestämmelserna med krav på ansökans innehåll bör samlas i nya 3 kap. miljöprövningsförordningen. I de fall en verksamhet eller åtgärd kan omfattas av såväl tillståndsplikt som granskningsplikt bör kraven på ansökans innehåll gälla oavsett inom ramen för vilket spår som prövningen sker.
I likhet med nuvarande regler för anmälan bör krav på skriftlighet gälla för ansökningar om igångsättningsbesked. Att ansökan ska vara skriftlig hindrar inte en digital hantering.
Vad ansökan ska innehålla hänger nära samman med vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att igångsättningsbesked ska kunna ges (se avsnitt 14.10.8 jämfört med avsnitt 14.9.14). En sådan förutsättning är att den sökande ska klara den vandelsprövning
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1452
som finns i 16 kap. 6 § miljöbalken. I fråga om ansökans innehåll behöver prövningsmyndigheten därför få uppgift om vem sökanden är och sådana andra uppgifter som behövs för vandelsprövningen (jfr förslag avseende innehåll i ansökningar om miljötillstånd i avsnitt 14.9.3).
En ansökan om igångsättningsbesked behöver även innehålla uppgift om vilken typ av verksamhet eller åtgärd ansökan avser, hur verksamheten eller åtgärden ska utformas och hur omfattande den ska vara. Motsvarande krav finns i nuvarande 25 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Huruvida verksamheten eller åtgärden behöver beskrivas med ritningar eller en teknisk beskrivning bör få avgöras från fall till fall. Att en verksamhets eller åtgärds omfattning ska beskrivas i ansökan bör däremot inte per automatik innebära att också omfattningen behöver komma till uttryck i beslutet om igångsättningsbesked (se mer om beslutets innehåll i avsnitt 14.10.8).
Som vi har redogjort för kommer samtliga verksamheter och åtgärder som omfattas av krav på granskning att omfattas av krav på bedömning av om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Enligt nuvarande reglering finns för anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter ett uttryckligt krav på att vissa utpekade verksamheter och åtgärder ska innehålla ett så kallat samrådsunderlag för ett granskningssamråd. I 25 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd anges att ett 50-tal (cirka 5 000–6 000 befintliga anläggningar enligt uppskattningar från vår enkätundersökning) av de totalt 112 verksamhetskoder som i dag avser verksamheter och åtgärder som omfattas av anmälningsplikt C, omfattas av ett krav att tillsammans med anmälan ge in ett så kallat samrådsunderlag. Bestämmelsen i 25 § hänvisar till 8 § och 9 § 1 miljöbedömningsförordningen som anger det närmare innehållet i och omfattningen av ett samrådsunderlag.
För anmälningspliktiga vattenverksamheter finns inte något motsvarande krav på att anmälan ska innehålla ett samrådsunderlag. Klimat- och näringslivsdepartementet har dock föreslagit att, med hänsyn till de krav som ställs upp i MKB-direktivet, bör det även beträffande de vattenverksamheter som i dag omfattas av anmälningsplikt införas ett krav som innebär att den myndighet som handlägger en anmälan om vattenverksamhet ska besluta om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljö-
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1453
påverkan.
246
Förslaget har ännu inte lett till någon ändring av nu-
varande regler. Som vi har redogjort för i avsnitt 14.7.7. föreslår vi inte någon ändring i fråga om anmälningspliktiga vattenverksamheter och krav på bedömning av betydande miljöpåverkan.
Som har nämnts ska granskningsförfarandet ersätta nuvarande undersökningssamråd. Inför ett undersökningssamråd ska sökanden enligt nuvarande regler ta fram ett samrådsunderlag (se 6 kap. 24 § MB). Ett samrådsunderlag ska på samma sätt som för de anmälningspliktiga C-verksamheterna som omfattas av krav på bedömning av betydande miljöpåverkan innehålla bl.a. uppgifter om verksamhetens eller åtgärdens utformning och omfattning, miljöns känslighet i de områden som kan antas bli påverkade, de betydande miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser, åtgärder som planeras för att förebygga, hindra, motverka eller avhjälpa negativa miljöeffekter (se 8 och 9 §§ MBF). Det är alltså samma bestämmelser om samrådsunderlagets innehåll och omfattning som gäller för tillståndspliktiga verksamheter och åtgärder som för de anmälningspliktiga verksamheter och åtgärder som omfattas av krav på bedömning av betydande miljöpåverkan.
Bestämmelserna om samrådsunderlagets innehåll har sin grund i MKB-direktivets krav på underlag för den s.k. behovsbedömningen (se artikel 4.4 och bilaga 2 A). Av MKB-direktivet framgår att underlaget ska innehålla
1. en beskrivning av projektet, däribland särskilt:
a) en beskrivning av hela projektets fysiska karakteristika och,
i tillämpliga fall, av rivningsarbeten,
b) en beskrivning av projektets lokalisering, i synnerhet vad
beträffar miljöns känslighet i de geografiska områden som antas bli påverkade av projekten.
2. En beskrivning av sådan betydande miljöpåverkan som projektet kan antas medföra.
246 Se promemoria, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664 2023, s. 41–44.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1454
3. En beskrivning av projektets alla troliga, mer betydande miljöeffekter, i den omfattning uppgifter om sådana effekter finns tillgängliga, av
a) förväntade restprodukter och utsläpp samt i förekommande
fall alstrande av avfall,
b) utnyttjandet av naturresurser, framför allt jord, mark, vatten
och biologisk mångfald.
Kriterierna i bilaga 3 ska i tillämpliga fall beaktas vid sammanställningen av de uppgifterna enligt punkterna 1–3. I bilaga 3 finns ett stort antal kriterier, bl.a. effekternas storlek och utbredning såsom exempelvis geografiskt område och den berörda befolkningens storlek, projektets bidrag till kumulativa effekter i förhållande till andra befintliga och/eller godkända projekt, om lokaliseringen är i ett område där miljökvalitetsnormer inte uppnås och påverkan på Natura 2000-områden.
Vi bedömer att nuvarande reglering av samrådsunderlagets innehåll bör behållas beträffande det underlag som ska ges in tillsammans med ansökan om igångsättningsbesked och som kan utgöra underlag för granskningen. En ansökan om igångsättningsbesked bör därmed, på samma sätt som gäller i dag för vissa anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter, innehålla det samrådsunderlag som behövs för bedömningen av om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Som vi har beskrivit kommer däremot antalet verksamheter och åtgärder som omfattas av krav på granskningsplikt och därmed även krav på att ta fram ett samrådsunderlag öka jämfört med dagens krav.
Som framgår av avsnitt 14.7.7 innebär sådana verksamheter och åtgärder som kommer att omfattas av krav på granskningsplikt en påverkan på omgivningen. Av nuvarande reglering beträffande samrådsunderlaget framgår att det ska innehålla åtgärder som planeras för att förebygga, hindra, motverka eller avhjälpa negativa miljöeffekter, i den utsträckning sådana uppgifter finns tillgängliga (se 8 § 7 MBF). Genom att vidta skyddsåtgärder kan en verksamhets eller åtgärds påverkan på omgivningen begränsas. Av MKB-direktivet framgår att exploatören får lämna en beskrivning av projektets särdrag och/eller åtgärder som planeras för att undvika eller förebygga vad som annars skulle kunna ha medfört en betydande nega-
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1455
tiv miljöpåverkan (artikel 4.4 MKB-direktivet). Bedömningen av om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska således göras med beaktande av vilka försiktighetsmått och skyddsåtgärder som sökanden i ansökan har beskrivit att den planerar att vidta (se mer om detta i avsnitt 14.8.4). Detta kan sedan komma till uttryck som ett villkor i beslutet om igångsättningsbesked och därmed som en förutsättning för att verksamheten eller åtgärden får genomföras.
Vi anser att det är centralt i prövningen att prövningsmyndigheten och sökanden har en dialog under själva granskningsförfarandet om vilka försiktighetsmått och skyddsåtgärder som lämpligen bör vidtas och hur verksamheten eller åtgärden kan anpassas för att undvika att den kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. En dialog kan leda till att sökanden föreslår och åtar sig att utföra vissa försiktighetsmått och skyddsåtgärder eller anpassar verksamheten på ett sådant sätt att prövningsmyndigheten slutligen bedömer att verksamheten eller åtgärden inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Det innebär att verksamheten eller åtgärden därmed inte behöver tillståndsprövas. En väl genomförd dialog i denna del kan därmed spara tid åt både verksamhetsutövare och prövningsmyndighet. Genom att prövningen kommer att ske på en myndighet i stället för vid en domstol bedömer vi kommer att öka förutsättningarna för en sådan dialog. En dialog får däremot inte innebära att prövningsmyndigheten tar över ansvaret för att utforma förslag på skyddsåtgärder och försiktighetsmått. Dialogen får inte heller innebära att prövningsmyndigheten på förhand tar ställning till om verksamheten eller åtgärden kan tillåtas. Däremot bör prövningsmyndigheten utifrån vad som anges i ansökan kunna stödja sökanden i dennes arbete med att ta fram lämpliga skyddsåtgärder och försiktighetsmått samt ge exempel på sådana åtgärder som är vanligt förekommande för den sökta verksamheten eller åtgärden.
För att understryka behovet och vikten av dialog har vi övervägt att författningsreglera ett sådant krav. Med tanke på befintliga krav på en myndighets serviceskyldighet och aktiva processledning enligt bestämmelserna i förvaltningslagen har vi dock bedömt att detta inte ska behövas.
Som vi har redogjort för i avsnitt 9.6.1 måste det i detta sammanhang också noteras att det inte bara är MKB-direktivet som anger gränser för miljöpåverkan. För projekt som kan medföra konse-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1456
kvenser för värden skyddade av art- och habitatdirektivet, fågeldirektivet och vattendirektivet föreligger andra gränser för när en betydande miljöpåverkan kan antas (artikel 2.3).
247
Under bl.a. vat-
tendirektivet finns det också miljökvalitetsnormer som ska utgöra referensvärde för om det går att anta en betydande miljöpåverkan enligt MKB-direktivet. Vad gäller t.ex. påverkan på Natura 2000område får, i motsats till MKB-direktivet, skyddsåtgärder inte påverka bedömningen om ett projekt kan påverka området på ett betydande sätt, dvs. när tillståndsplikt föreligger (se 7 kap. 28 a § MB) Här är alltså inte gränsen om betydande miljöpåverkan kan antas utan gränsen är satt utifrån andra kriterier. Dessutom får en plan eller ett projekt endast godkännas, i den mening som avses i artikel 6.3 i habitatdirektivet under förutsättning att behöriga myndigheter har försäkrat sig om att det inte föreligger någon långvarig skadlig inverkan på det berörda områdets integritet. Vi föreslår ingen ändring när det gäller bedömning av påverkan på ett Natura 2000-område eller krav på tillstånd eller miljökonsekvensbeskrivning vid sådan påverkan.
Som för alla verksamheter och åtgärder som omfattas av miljöbalken behöver även de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken följas. Likaså får en verksamhet eller åtgärd inte tillåtas som innebär att vattenmiljön försämras på ett otillåtet sätt eller som har sådan betydelse att det äventyrar möjligheten att uppnå den status eller potential som vattnet ska ha enligt en miljökvalitetsnorm. En ansökan om igångsättningsbesked måste därför också innehålla de övriga uppgifter som behövs för att bedöma hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. och miljökvalitetsnormerna för vatten följs samt förslag till övervakning och kontroll av verksamheten. Även uppgifter om detta behövs i ansökan.
För vissa verksamheter och åtgärder ställer EU-rätten specifika krav på vilka uppgifter som en ansökan inför en förprövning ska omfatta. Dessa krav återfinns i huvudsak i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (se 25 a–i §§ FMH). Det kan avse krav på ansökans innehåll beträffande vindkraftverk (se 25 a § FMH). Ett annat exempel är särskilda krav på en anmälans innehåll avseende en verksamhet för behandling av avfall som omfattas av dagens 29 kap. miljöprövningsförordningen (se 25 d § i FMH). Dessa krav på anmälans innehåll som i dag återfinns i förordningen
247 Se exempelvis EU-domstolens dom i mål C‑535/18 p. 84.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1457
om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ska fortsatt gälla för våra föreslagna krav på innehåll på ansökan om igångsättningsbesked. Därutöver finns enligt nuvarande regler vissa specifika krav för innehållet i en tillståndsansökan i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd om tillstånd till täkt och torvtäkt (se 20 a och 20 h §§ FMH). Då vissa täkter kommer att omfattas av krav på granskningsplikt och igångsättningsbesked bör dessa krav gälla även för en ansökan om igångsättningsbesked.
Som framgår av avsnitt 14.7.7 föreslår vi att en anläggning för vindkraft ska omfattas av krav på granskningsplikt. Det innebär att en anläggning för vindkraft som utgångspunkt ska kunna prövas efter en ansökan om igångsättningsbesked. Av samma avsnitt framgår att vi gör samma bedömning beträffande en anläggning om solkraft. För anläggningar för vindkraft finns som i dag specifika krav på anmälans innehåll. Dessa bör föras in som krav vid en ansökan om igångsättningsbesked för an sådan anläggning. För anläggningar för solkraft saknas i dag reglerade krav på anmälans innehåll. Dessutom har det framförts att det i nuvarande förfarande för sådana anläggningar med bedömning inom ramen för ett s.k. 12:6-samråd ofta ställs olika krav på anmälans innehåll. För att kraven på innehållet i en ansökan om igångsättningsbesked för en anläggning för solkraft ska bli mer enhetliga gör vi bedömning att detta, på motsvarande sätt som bör gälla för anläggningar för vindkraft bör författningsregleras. Vi gör bedömningen att det bör handla om följande krav på ansökans innehåll.
• Ett kartunderlag som visar verksamhetens lokalisering.
• En teknisk specifikation av anläggningen.
• En solstudie och det förväntade energiutbytet från verksamheten.
• En beskrivning av hur verksamheten påverkar natur- och kulturmiljöer, särskilt områden som är reglerade i 3, 4 och 7 kap. miljöbalken.
• En uppgift om huruvida anläggningen placeras tillsammans med en redan uppförd anläggning för solkraft eller annan typ av kraftproduktion.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1458
• En redogörelse för de vägar som behövs för uppförande och drift av anläggningen och verksamheten.
• En redogörelse för dragningen fram till elnätet av de kraftledningar som behövs för uppförande och drift av anläggningen och verksamheten.
• En landskapsanalys som med ett fotomontage eller på annat sätt visar hur anläggningen syns i landskapet.
• En beräkning av skuggning och reflexer från anläggningen vid berörda vägar och byggnader.
Utformningen av dessa krav har sin utgångspunkt i sådana krav för anläggningar för solkraft som brukar ställas i dag i samband med 12:6-samråd. Kraven har också stämts av med branschen.
Många krav som gäller för ansökans innehåll för miljötillstånd är även relevanta för igångsättningsbesked. Vissa typer av verksamheter och åtgärder kommer att kunna prövas efter ansökan om igångsättningsbesked eller miljötillstånd beroende på verksamhetens eller åtgärdens påverkan på omgivningen i det enskilda fallet. Kraven på ansökans innehåll för ett igångsättningsbesked bör därför hänvisa till bestämmelserna om ansökans innehåll i fråga om miljötillstånd när det kommer till vissa specifika verksamheter och åtgärder.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 20 kap. 10 § miljöbalken och 3 kap.10–14 §§miljöprövningsförordningen.
14.10.5 Hur ska granskningen gå till?
Förslag: I nya 20 kap. miljöbalken införs en upplysningsbestäm-
melse avseende bestämmelserna om granskning i 6 kap.23–27 §§miljöbalken.
Utifrån ansökan om igångsättningsbesked och det underlag som ska ingå i den ska Miljöprövningsmyndigheten enligt vårt förslag granska och bedöma om verksamheten eller åtgärden kan antas
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1459
medföra en betydande miljöpåverkan och om den därmed ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning (se förslag och beskrivning om hur detta ska gå till i avsnitt 14.8.4). Som vi har nämnt ska även en ansökan om ändring, återkallelse, upphävande eller omprövning av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked genomgå en granskning. Dessa förfaranden beskriver vi i avsnitten 14.9.20 och 14.9.24.
Vi gör bedömningen att det är av vikt att hela miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen framgår av bestämmelserna om miljöprövning i nya 20 kap. miljöbalken. Därför bör en upplysningsbestämmelse om den del av förfarandet som avser granskningen föras in.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 20 kap. 18 § miljöbalken.
14.10.6 Vilka ska få tillfälle att yttra sig under handläggningen?
Förslag: Om Miljöprövningsprövningsmyndigheten överväger
att bifalla en ansökan om igångsättningsbesked ska myndigheten på lämpligt sätt och i skälig omfattning ge berörda myndigheter, organisationer och allmänhet tillfälle att yttra sig.
Vid detta tillfälle ska också en eventuell begäran om ersättning m.m. inges.
Utifrån ansökan om igångsättningsbesked och det underlag som ska ingå i den ska prövningsmyndigheten enligt vårt förslag granska och bedöma om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Som vi har föreslagit i avsnitt 14.8.4 bör prövningsmyndigheten vid behov ge länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten eller andra berörda myndigheter eller kommuner tillfälle att inkomma med synpunkter över granskningsunderlaget (se vårt förslag till 6 kap. 24 § MB). Vår bedömning som redogörs för i nämnda avsnitt är att MKB-direktivet inte ställer krav på att vare sig myndigheter eller allmänheten ska få komma till tals i granskningsskedet. Det samråd som sökanden ska genomföra i samband med granskningen behöver enligt direktivets krav endast vara ett
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1460
myndighetsinternt samråd. Under själva granskningen av betydande miljöpåverkan får alltså prövningsmyndigheten avgöra om det finns skäl att inhämta ytterligare underlag för bedömningen av betydande miljöpåverkan.
Enligt nuvarande regler, vid såväl anmälan för miljöfarlig verksamhet som vattenverksamhet, ska statliga och kommunala myndigheten samt organisationer och enskilda som kan ha ett särskilt intresse i saken ges tillfälle att yttra sig över en anmälan (se 26 § FMH och 22 § VVF). Detta alldeles oavsett om tillsynsmyndigheten som har att pröva anmälan bedömer att ytterligare underlag behöver hämtas in. Samtidigt innebär dagens anmälningsförfarande att den anmälda verksamheten eller åtgärden får påbörjas efter det att fristen löpt ut eller tillsynsmyndigheten inte har förbjudit den. Granskningen av betydande miljöpåverkan görs som ett led i själva prövningsförfarandet. Enligt nuvarande reglering för miljöfarlig verksamhet ska tillfälle till yttrande ges på lämpligt sätt och i skälig omfattning. Därutöver finns vissa bestämmelser i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd som avser inhämtande av yttrande vid prövning av vissa specifika verksamheter. Kommunens yttrande ska inhämtas inför en prövning av lagring av farligt avfall (se 20 a–20 b §§ FMH). Yttrande från Sveriges geologiska undersökning ska inhämtas inför en prövning av en tillståndsansökan om torvtäkt (se 20 i § FMH).
Enligt Århuskonventionen ska den berörda allmänheten på ett tidigt stadium i beslutsprocesser om miljön informeras om den sökta verksamheten eller åtgärden och få möjlighet att lämna synpunkter. Deltagandet ska ske på ett tidigt stadium när alla alternativ är möjliga och allmänheten kan delta på ett meningsfullt sätt (artikel 6.2–6.9). Med berörd allmänhet avses även miljöorganisationer.
Enligt vårt förslag i avsnitt 14.10.9 kommer beslutet om att en verksamhet eller åtgärd inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan meddelas tillsammans med ett beslut med anledning av ansökan om igångsättningsbesked. Det innebär alltså att det inte finns något ytterligare utrymme för att inhämta synpunkter efter det att ett beslut fattats om att en verksamhet eller åtgärd inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan innan beslut i ärendet om igångsättningsbesked ska lämnas. Enligt vår bedömning bör tillfälle till yttrande ges innan ett slutligt besked i ärendet meddelas om prövningsmyndigheten överväger att ge igångsättningsbesked,
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1461
dvs. innan ansökan beviljas. Det finns annars en risk att myndigheters, organisationers och enskildas synpunkter inte beaktas eller bemöts, vilket i sig skulle kunna leda till onödiga överklaganden. Som har nämnts ovan är det inte heller förenligt med bl.a. Århuskonventionen att myndigheter, organisationer och enskilda får vetskap om en verksamhet eller åtgärd först efter att det att beslut om att den kan sättas i gång har meddelats. Det kan inte heller anses förenligt med förvaltningslagens regler om kommunicering att inte låta berörda få tillfälle att yttra sig över beslutsunderlaget (se 25 § FL). Om prövningsmyndigheten överväger att bifalla en ansökan om igångsättningsbesked ska myndigheten därför ge de berörda statliga och kommunala myndigheter samt organisationer och enskilda tillfälle att yttra sig över ansökan.
På samma sätt som gäller i dag för miljöfarliga verksamheter bör dock ett sådant tillfälle till yttrande ske på lämpligt sätt och i skälig omfattning. Då verksamheten inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan finns inget krav på att utföra en specifik miljöbedömning och därmed inget krav på att ansökan måste kungöras. Eftersom igångsättningsbesked får rättskraft (se förslag i avsnitt 14.10.12) mot alla som hade kunnat föra talan i ärendet är det dock viktigt att Miljöprövningsmyndigheten försäkrar sig om att alla som kan beröras av den sökta verksamheten eller åtgärden får del av ansökan och ges tillfälle att yttra sig över den samt det underlag som bifogats den. Är antalet berörda lätt att avgränsa och även få till antalet kan Miljöprövningsmyndigheten kommunicera direkt med dem. Om det i stället är svårt att avgöra vilka som berörs eller om det är många som kan beröras kan Miljöprövningsmyndigheten i stället behöva kungöra ansökan. Att tillfälle till yttrande ska ske på lämpligt sätt kan därmed innebära att prövningsmyndigheten genom kungörelse upplyser om ansökan. Det kan också innebära att handlingar skickas direkt till berörda myndigheter, organisationer och enskilda. Hur berörda ska underrättas och ges tillfälle att yttra sig får prövningsmyndigheten avgöra från fall till fall utifrån vad det är för verksamhet och åtgärd och efter en bedömning av hur stort antal berörda som kan tänkas behöva ges tillfälle att yttra sig.
Med uttrycket ”skälig omfattning” avses bl.a. att tiden för yttrande kan anpassas efter omfattningen och komplexiteten av verksamheten eller åtgärden och vilken omgivningspåverkan den har. Det finns inte heller något hinder mot att prövningsmyndig-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1462
heten preciserar vad ett yttrande ska avse. I sammanhanget vill vi dock understryka att det här ska vara fråga om verksamheter och åtgärder som prövningsmyndigheten bedömer inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Yttrandefristen bör därför som utgångspunkt kunna begränsas till ett par veckor. Det kan självklart förekomma ärenden där en betydande miljöpåverkan inte kan antas, men som ändå innehåller komplexa frågor som kräver en längre frist för att lämna synpunkter. Tiden för när ett yttrande senast behöver inkomma bör därför avgöras från fall till fall av Miljöprövningsmyndigheten.
De myndigheter, organisationer och enskilda som ska ges tillfälle att yttra sig bör avgränsas till de som är berörda. Vad gäller myndigheter bör det sällan vara problematiskt för prövningsmyndigheten att avgöra vilka myndigheter som har att bevaka de frågor som en viss ansökan aktualiserar. I fråga om organisationer bör tillfälle till yttrande ges sådana organisationer som har engagerat sig särskilt i en viss verksamhet eller åtgärd. Vad gäller enskilda bör närboende till en verksamhet eller åtgärd få tillfälle att yttra sig. Är det fråga om vattenverksamhet bör sakägare alltid ges tillfälle att yttra sig. Precis som i dag bör det ställas krav på sökanden att ange vilka som är sakägare i ansökan.
Som vi har nämnt ovan finns enligt nuvarande regler krav på yttrande från kommunen respektive Sveriges geologiska undersökning inför en prövning av en ansökan om tillstånd av lagring av farligt avfall respektive tillstånd till torvtäkt (se 20 b och 20 i §§ FMH). Dessa verksamheter kommer i viss utsträckning att omfattas av krav på granskning och igångsättningsbesked. Prövningsmyndigheten bör därför fortsatt inhämta yttrande inför beslut om sådana verksamheter från kommunen och Sveriges geologiska undersökning.
Skulle prövningsmyndigheten meddela ett beslut om att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan behöver inget tillfälle till yttrande ges i detta skede. Sökanden behöver då ansöka om miljötillstånd för att få bedriva den sökta verksamheten eller utföra den sökta åtgärden. Inför en sådan ansökan ska sökanden begära ett avgränsningsyttrande och ta fram en miljökonsekvensbeskrivning. Myndigheter samt organisationer och enskilda kommer få tillfälle att yttra sig under denna process. Det görs då inom ramen för tillståndsärendet.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1463
Som vi har redogjort för i avsnitt 14.6.9 ska Miljöprövningsmyndigheten pröva frågor om ersättning med anledning av skador som uppstår till följd av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked för vattenverksamhet. Enligt nuvarande regler ska yrkanden om ersättning framställas senast vid huvudförhandlingen i mark- och miljödomstolen. Mark- och miljödomstolen får avvisa senare framställda yrkanden om de inte har föranletts av iakttagelser vid syn eller av andra omständigheter som har förekommit under huvudförhandlingen (se 22 kap. 19 § MB). Syftet med bestämmelsen är att samtliga yrkanden från sakägare ska kunna hanteras gemensamt och hinna beredas innan målet ska avgöras.
Med våra förslag ska ersättningsfrågorna i stället prövas av Miljöprövningsmyndigheten (se förslag i avsnitt 14.6). Som en följd av detta gör vi bedömningen att det behövs en bestämmelse motsvarande den som i dag finns i 22 kap. 19 § miljöbalken i nya 20 kap. miljöbalken för handläggningen av dessa frågor inom ramen för handläggningen av ett ärende om igångsättningsbesked. Som vi har redogjort för ska en ansökan om igångsättningsbesked på samma sätt som en ansökan om miljötillstånd innehålla uppgift om vattenrättsliga sakägare och uppgifter om de ersättningsbelopp som sökanden erbjuder varje sakägare (se vårt förslag i avsnitt 14.9.3). Enligt vår uppfattning bör dessa sakägare uttrycka sin inställning till sökandens eventuella erbjudande om ersättning när detta tillfälle till yttrande ges och inom den frist som myndigheten anger för yttrande. På samma sätt som i dag bör det vara möjligt för Miljöprövningsmyndigheten att avvisa en senare framställd begäran om ersättning. I de fall handläggningen fortsätter efter det att yttrandefristen har löpt ut och ärendet kompletteras på ett sådant sätt att det kan påverka eventuella ersättningsanspråk måste dock tillfälle ges för sakägare att justera sin begäran eller lämna in en ny.
Nuvarande bestämmelse i 22 kap. 19 § miljöbalken innehåller även en skyldighet att yttra sig över en eventuell begäran om inhämtade av utlåtande från sakkunniga eller yttrande från Vattenmyndigheten. Sådan utredning kan förekomma även i den föreslagna prövningsordningen. Vi gör bedömningen att denna möjlighet att yttra sig bör ske inom samma tidsfrist.
Enligt nuvarande bestämmelse i 22 kap. 7 § miljöbalken ska ägare av fastigheter som berörs av en ansökan i ett mål om vattenverksamhet till mark- och miljödomstolen uppge innehavare av servitut,
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1464
nyttjanderätt eller rätt till elektrisk kraft som har upplåtits i fastigheten. Underlåts detta utan giltigt skäl och uppstår på grund av detta skada för sådana sakägare, ska fastighetsägaren ersätta skadan. Skyldigheten att uppge andra rättighetshavare har sin grund i att både fastighetsägare och innehavare av särskild rätt har rätt till ersättning för vad som avstås eller skadas genom ett tillstånd till vattenverksamhet. Med särskild rätt till fastighet avses arrende, hyra, tomträtt och annan nyttjanderätt samt servitut, rätt till elektrisk kraft och liknande sakrätter. Hit torde även renskötselrätt räknas.
248
Det är avgörande för innehavaren av en särskild rätt att den känner till en ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked till vattenverksamhet för att kunna få en eventuell begäran om ersättning prövad inom ramen för ärendet. Skadeståndsskyldighet för fastighetsägaren uppkommer bara om fastighetsägaren är oaktsam när uppgift lämnas eller om fastighetsägaren låter bli att lämna uppgift utan att giltigt förhinder finns. Vad som är oaktsamt eller giltigt förhinder prövas från fall till fall och någon praxis finns inte.
249
Vi bedömer att motsvarande skyldighet för berörda fastighetsägare bör finnas även i ärenden om miljöprövning när ansökan rör vattenverksamhet. I ett ärende om igångsättningsbesked bör sådana uppgifter lämnas i samband med ett yttrande över ansökan då också eventuella ersättningsanspråk bör framställas.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 20 kap. 19 § miljöbalken.
14.10.7 Beslut om betydande miljöpåverkan
Förslag: Om granskningen resulterar i ett beslut om att verk-
samheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska prövningsmyndigheten
1. om det är fråga om en ansökan om igångsättningsbesked av-
slå ansökan och informera sökanden om att verksamheten eller åtgärden kräver miljötillstånd, eller
248 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 320. 249 Se Svensson, Miljöbalk 22 kap. 7 §, Lexino 2024-04-20 (JUNO).
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1465
2. om det är fråga om en ansökan om återkallelse, upphävande
eller omprövning av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked informera sökanden om att det krävs en specifik miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken för prövningen enligt 24 kap. 3 eller 5 § miljöbalken.
När granskningen av om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan är klar ska prövningsmyndigheten, i ett särskilt beslut avgöra frågan. Som vi har redogjort för i avsnitt 14.8.4 föreslår vi att beslutet om betydande miljöpåverkan alltid ska lämnas tillsammans med det slutliga beslutet i ärendet om igångsättningsbesked. Om beslutet innebär att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan saknas förutsättningar att pröva verksamheten eller åtgärden genom det förenklade förfarandet som granskningen innebär och även förutsättningar att ge ett igångsättningsbesked. Vi gör bedömningen att detta bör resultera i att prövningsmyndigheten i ett beslut avslår ansökan om igångsättningsbesked och i samband med detta beslut meddelar sökanden att verksamheten eller åtgärden omfattas av kräver miljötillstånd. Prövningsmyndighetens beslut om att en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan innebär alltså att en verksamhet eller åtgärd omfattas av tillståndsplikt och inte får bedrivas eller utföras utan ett miljötillstånd. Det är dock fritt för den som har sökt ett igångsättningsbesked att välja om han eller hon vill söka miljötillstånd eller inte. Något föreläggande om att söka tillstånd eller förbud för verksamheten eller åtgärden ska därför inte meddelas. Genom beslutet om avslag på ansökan om igångsättningsbesked avslutas även ärendet om igångsättningsbesked. Väljer den som har ansökt om igångsättningsbesked att gå vidare med en ansökan om miljötillstånd behöver den då lämna in en ansökan, begära ett avgränsningsyttrande och därefter ta fram en miljökonsekvensbeskrivning, se mer om detta förfarande i avsnitt 14.9. Att ansöka om miljötillstånd och begära ett avgränsningsyttrande innebär alltså att ett nytt ärende skilt från ärendet om igångsättningsbesked påbörjas. Det underlag som sökanden har gett in till prövningsmyndigheten tillsammans med ansökan om igångsättningsbesked bör dock i de flesta fall vara tillräckligt för att använda i samband med begäran om avgränsningsyttrande (se mer om detta yttrande i avsnitt 14.8.7).
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1466
Som vi har nämnt ska en ansökan om återkallelse, upphävande eller omprövning av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked också genomgå granskning av betydande miljöpåverkan. Om prövningsmyndigheten bedömer att den verksamhet eller åtgärd som omfattas av en ansökan om återkallelse, upphävande eller omprövning av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska myndigheten informera sökanden om att det krävs en specifik miljöbedömning. I dessa ärenden resulterar denna bedömning således inte i att ärendet avslutas utan att det behöver kompletteras med en sådan miljöbedömning. Se mer om detta förfarande i avsnitt 14.9.24.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 20 kap. 18 § miljöbalken.
14.10.8 Förutsättningar för och innehåll i beslut om igångsättningsbesked
Förslag: Om granskningen resulterar i en bedömning att verk-
samheten eller åtgärden inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska prövningsmyndigheten i ett ärende om ansökan om igångsättningsbesked ge ett sådant besked om sökanden och verksamheten eller åtgärden uppfyller de krav som anges i 20 kap. 28 § miljöbalken.
Ett beslut om igångsättningsbesked ska innehålla
1. prövningsmyndighetens beslut i frågan om betydande miljö-
påverkan, och
2. de villkor om skyddsåtgärder, försiktighetsmått och andra
åtgärder som behövs för att undvika, förebygga eller minska en betydande negativ miljöpåverkan.
I förekommande fall ska beslutet också innehålla de uppgifter som gäller för innehåll i beslut om miljötillstånd. Därutöver kan ett beslut om igångsättningsbesked för vissa specifika verksamheter eller åtgärder behöva innehålla särskilda krav för dessa.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1467
Förutsättningar för igångsättningsbesked
I de fall prövningsmyndigheten bedömer att verksamheten eller åtgärden inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan återstår för prövningsmyndigheten att bedöma om övriga förutsättningar som finns för att igångsättningsbesked ska kunna ges är uppfyllda. Ett beslut om att en verksamhet eller åtgärd inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska meddelas tillsammans med ett beslut om bifall eller avslag på ansökan om igångsättningsbesked (se förslag i avsnitt 14.8.4). En första förutsättning för ett bifall till en ansökan om igångsättningsbesked är alltså att verksamheten eller åtgärden inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Inom ramen för det förenklade förfarande som granskningen och ett beslut om igångsättningsbesked innebär kommer många olika typer av verksamheter och åtgärder att prövas. Även om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön i dessa fall har bedömts vara begränsad jämfört med en verksamhet eller åtgärd som kräver miljötillstånd bör övriga krav som ställs i miljöbalken och i föreskrifter som är meddelade med stöd av balken vara uppfyllda för att igångsättningsbesked, på motsvarande sätt som gäller för miljötillstånd, ska kunna ges. I avsnitt 14.9.14 föreslår vi vilka krav som bör vara uppfyllda för att miljötillstånd ska ges. Förslaget innebär att prövningsmyndigheten ska ge miljötillstånd om en ansökan om miljötillstånd avser en verksamhet eller åtgärd som uppfyller kraven på verksamheten eller åtgärden i denna balk och i föreskrifter som är meddelade med stöd av balken samt i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Avsikten med den nya regleringen om förutsättningar för miljötillstånd är inte att ändra de materiella förutsättningar som krävs jämfört med i dag utan är, som tidigare sagts, att ge förutsättningar för en mer effektiv process för bedömning av om den sökta verksamheten eller åtgärden uppfyller kraven. Är förutsättningarna uppfyllda är det enligt vår bedömning viktigt att signalera att prövningsmyndigheten ska ge miljötillstånd (se avsnitt 14.9.14).
Som vi redan har konstaterat kan det vara samma typ av verksamhet eller åtgärd som prövas antingen genom tillståndsförfarandet för miljötillstånd eller genom granskningsförfarandet för igångsättningsbesked. Vi gör därför bedömningen att förutsätt-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1468
ningarna för att ge miljötillstånd eller bifall på en ansökan om igångsättningsbesked som utgångspunkt bör vara desamma. Som vi redogör för i avsnitt 14.5.1 har vi behållit termen tillstånd i de bestämmelser som ska fortsatt gälla alla typer av tillstånd som regleras i miljöbalken, däribland miljötillstånd och igångsättningsbesked. Det innebär bl.a. att bestämmelser om förutsättningar för tillstånd, såsom krav på säkerhet, gäller även vid prövning av en ansökan om igångsättningsbesked. I fråga om just säkerhet har vi i avsnitt 14.7.6 föreslagit att avfallsverksamheter inte längre ska prövas genom anmälan. I den mån det är motiverat med förprövning ska detta i stället ske genom miljötillstånd eller igångsättningsbesked. Enligt nuvarande regler finns särskilda bestämmelser om säkerhet vid prövning av en anmälan (se 28 a–c §§ FMH). Vi föreslår i avsnitt 14.9.14 att dessa ska upphävas. Frågan om säkerhet i ärenden om miljötillstånd och igångsättningsbesked ska då prövas enligt bestämmelserna om säkerhet i 9, 15 eller 16 kap. miljöbalken. Till skillnad från vid en ansökan om miljötillstånd behöver det dock vara tydligt att en förutsättning för att igångsättningsbesked ska kunna ges är att en betydande miljöpåverkan inte kan antas. Ett beslut om att en verksamhet eller åtgärd inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan innebär således att en specifik miljöbedömning inte krävs och att en miljökonsekvensbeskrivning inte behöver tas fram.
Liksom alla verksamheter och åtgärder som omfattas av krav i miljöbalken bör även de verksamheter och åtgärder som ska föregås av en ansökan om igångsättningsbesked uppfylla hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken. Ett bifall till ansökan om igångsättningsbesked förutsätter att bestämmelserna om miljökvalitetsnormer iakttas och att ingen otillåten påverkan på ett Natura 2000-område sker eller arter som omfattas av artskyddsförordningen. Dessutom bör kraven på förenlighet med en eventuell detaljplan uppfyllas. Även den något begränsade vandelsprövningen i 16 kap. 6 § miljöbalken bör vara uppfylld för att igångsättningsbesked ska kunna meddelas. Skulle verksamheten, åtgärden eller den sökande inte uppfylla dessa krav bör prövningsmyndigheten vägra ett igångsättningsbesked genom att avslå ansökan. Något behov av att meddela ett förbud finns därmed inte om inte ansökan avser återkallelse och förbud mot fortsatt verksamhet (se mer om detta i avsnitt 14.9.24).
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1469
Beslutets innehåll
Enligt MKB-direktivet ska i ett beslut om att en miljökonsekvensbedömning inte krävs, huvudskälen anges till varför det inte krävs en sådan bedömning. Av beslutet ska även framgå projektets särdrag och/eller planerade åtgärder för att undvika eller förebygga vad som annars kanske skulle ha utgjort betydande negativ miljöpåverkan om exploatören har föreslagit detta (artikel 4.5 b MKBdirektivet, se även beskrivning i avsnitten 9.6.1 och 9.6.3).
Som vi har redogjort för i avsnitt 14.10.4 är det ett centralt inslag i granskningsförfarandet att sökanden och prövningsmyndigheten för en dialog om vilka skyddsåtgärder som är planerade och vilka som skulle kunna behövas för det fall en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Ser prövningsmyndigheten att verksamheten eller åtgärden med vidtagande av vissa åtgärder inte skulle medföra en betydande miljöpåverkan bör prövningsmyndigheten påtala detta för sökanden. Sådana åtgärder och även av sökanden planerade åtgärder för att undvika och förebygga en miljöpåverkan behöver framgå av beslutet om betydande miljöpåverkan och därmed även ett bifall till ansökan om igångsättningsbesked.
Utöver att prövningsmyndigheten i ett beslut måste ange skälen för varför verksamheten inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska prövningsmyndigheten i samma beslut även meddela ett igångsättningsbesked. Ett igångsättningsbesked ska på samma sätt som beslutet om betydande miljöpåverkan vara skriftligt och innehålla de villkor med t.ex. försiktighetsmått och skyddsåtgärder som behövs. Dessa försiktighetsmått och skyddsåtgärder kan som nämnts vara kopplade till bedömningen om betydande miljöpåverkan och ha varit avgörande för prövningsmyndigheten i detta avseende. Prövningsmyndigheten kan även i ett beslut om igångsättningsbesked meddela ytterligare försiktighetsmått och skyddsåtgärder som kan behövas. På samma sätt som gäller vid prövningen av en ansökan om miljötillstånd bör alla inblandade aktörer noga överväga vilka frågor som har betydelse för tillåtligheten och vilka villkor som krävs för att bifall till ansökan om igångsättningsbesked ska kunna ges.
På samma sätt som för ansökans innehåll ställer EU-rätten krav på beslutets innehåll för vissa typer av verksamheter. Den svenska
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1470
regleringen innehåller således redan sådana krav avseende innehållet i ett föreläggande. Enligt nuvarande reglering finns krav på vad ett föreläggande om försiktighetsmått ska innehålla i samband med att tillsynsmyndigheten avslutar ett anmälningsärende beträffande behandling av avfall (se 27 a § FMH). Dessa verksamheter kommer enligt vårt förslag att hanteras efter en ansökan om igångsättningsbesked. Ett beslut om igångsättningsbesked behöver därför innehålla motsvarande krav. På samma sätt finns det i nuvarande regler bestämmelser om vad ett tillstånd eller föreläggande om försiktighetsmått med anledning av en anmälan ska innehålla. Det gäller bl.a. för förbränning och deponering av avfall, geologisk lagring av koldioxid och vissa förbränningsanläggningar. Dessa krav bör fortsätta att gälla och samlas med övriga krav på vad beslutet ska innehålla i nya 6 kap. miljöprövningsförordningen.
Som vi har nämnt kommer flera olika verksamheter och åtgärder att kunna prövas antingen genom miljötillstånd eller igångsättningsbesked beroende på dess miljöpåverkan. Samtliga specifika krav på sådana verksamheter eller åtgärder i beslutet om miljötillstånd kan därmed också bli aktuella för igångsättningsbesked.
I avsnitt 14.9.18 föreslår vi vissa krav på utformningen av beslut i ärenden om miljöprövning. Ett sådant krav är att besluten ska vara skriftliga.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 20 kap. 18 tredje stycket och 28 § miljöbalken samt 6 kap.2–14 §§miljöprövningsförordningen.
14.10.9 Beslut om betydande miljöpåverkan och igångsättningsbesked ska offentliggöras
Som vi har redogjort för i föregående avsnitt ska ett beslut om avslag eller bifall på en ansökan om igångsättningsbesked också innehålla ett beslut i fråga om verksamhetens eller åtgärdens betydande miljöpåverkan. Hur myndigheten bedömer frågan om betydande miljöpåverkan är avgörande för om en miljökonsekvensbedömning behöver göras eller inte. Enligt MKB-direktivet ska den ansvariga myndigheten offentliggöra beslutet om huruvida projektet ska bli
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1471
föremål för en miljökonsekvensbedömning och huvudskälen till bedömningen anges i beslutet (artikel 4.5). Kravet på offentliggörande gäller både i de fall den ansvariga myndigheten beslutar att en specifik miljöbedömning krävs respektive när en sådan bedömning inte krävs.
I miljöbalken finns bestämmelser som innebär att länsstyrelsen i ett särskilt beslut ska avgöra om en tillståndspliktig verksamhet eller åtgärd kan antas medföra betydande miljöpåverkan (6 kap. 26 § MB). Av bestämmelsen framgår att beslutet ska redovisa de omständigheter som talar för eller emot att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Det finns enligt nuvarande svenska regler ingen skyldighet att offentliggöra beslutet på något sätt. I stället finns ett krav på att en miljökonsekvensbeskrivning ska kungöras av den som prövar tillståndsfrågan, dvs. efter det att ansökan om tillstånd getts in till prövningsmyndigheten. Kungörelsen ska bl.a. innehålla upplysningar om att verksamheten eller åtgärden omfattas av kraven på specifik miljöbedömning (6 kap. 39 och 40 §§ MB). I det fall en verksamhet eller åtgärd anses innebära en betydande miljöpåverkan får allmänheten tillgång till information om detta genom kungörelsen. Det saknas dock motsvarande bestämmelser för det fall länsstyrelsen kommer fram till att verksamheten inte innebär en betydande miljöpåverkan.
MKB-direktivet ställer endast krav på att beslutet om betydande miljöpåverkan och därmed beslutet beträffande miljöbedömningen ska offentliggöras, men anger inte formerna för detta. SMB-direktivet har motsvarande krav om att slutsatserna för att inte kräva en miljöbedömning ska göras tillgängliga för allmänheten (se artikel 3.7). SMB-direktivets krav om tillgängliggörande har kommit till uttryck i 6 kap. 7 § miljöbalken angående beslut i fråga om betydande miljöpåverkan för strategiska miljöbedömningar för planer och program. Av bestämmelsens förarbeten framgår att hur beslutet ska tillgängliggöras får avgöras från fall till fall. Ett lämpligt sätt att tillgängliggöra beslutet kan vara på myndighetens eller kommunens webbplats. Beslutet kommer även att vara tillgängligt för allmänheten genom att beslutet upprättas som en allmän och offentlig handling.
250
Med anledning av kommissionens kritik mot Sveriges genomförande av MKB-direktivet föreslog tidigare Miljödepartementet 2021 ändringar av dessa bestämmelser i 6 kap. miljöbalken. I departe-
250 Se prop. 2016/17:200 s. 190.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1472
mentspromemorian konstaterades att det saknas bestämmelser om offentliggörande av länsstyrelsens beslut i frågan om betydande miljöpåverkan och det föreslogs ett tillägg i 6 kap. 26 § andra stycket miljöbalken. Förslaget innebär att ett särskilt beslut om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska göras tillgängligt för allmänheten. För att tillämpningen ska bli konsekvent med det begrepp som används i 6 kap. 7 § miljöbalken föreslogs att termen tillgängliggöras skulle användas. Vidare bör det vara upp till den handläggande myndigheten att besluta på vilket sätt tillgängliggörandet ska ske. Exempelvis kan beslutet tillgängliggöras på en lämplig webbplats. Informationen ska vara tillgänglig även för personer med funktionsnedsättning.
251
Förslaget till ändring har ännu inte genomförts. Vi kan således konstatera att det alltjämt finns en brist i det svenska genomförandet av MKB-direktivet i denna del.
För att säkerställa att allmänheten får tillgång till information om ett beslut där en verksamhet eller åtgärd inte har ansetts innebära en betydande miljöpåverkan har förslag på ny bestämmelse med krav på tillgängliggörande av sådana beslut införts i 6 kap. 26 § miljöbalken. Vid utformningen av bestämmelsen instämmer i dåvarande Miljödepartementets förslag att termen tillgängliggöra bör användas i stället för termen offentliggöra för god överensstämmelse med språkbruket i 6 kap. miljöbalken (se förslag i avsnitt 14.8.4). På samma sätt som för planer och program ska besluten tillgängliggöras på lämpligt sätt vilket i många fall kommer att vara på myndighetens webbplats.
Bestämmelserna i 6 kap. är generella och ska kunna tillämpas i förhållande till flera s.k. sektorslagar. För beslut om betydande miljöpåverkan i ärenden om igångsättningsbesked gäller också bestämmelserna i 20 kap. miljöbalken. I avsnitt 14.9.22 föreslår vi nya bestämmelser med krav på underrättelse av vissa beslut i ärenden om miljöprövning genom kungörelse på lämplig webbplats och i ortstidning och för andra beslut genom delgivning. Vilken underrättelsevariant som ska användas är beroende av om ansökan i ärendet har kungjorts eller inte. Har ansökan kungjorts vilket regelmässigt sker i ärenden om miljötillstånd är det tillräckligt med kungörande av beslutet på webbplats och i ortstidning. Inget hindrar Miljöpröv-
251 Se promemoria, Miljödepartementet, Ett förbättrat genomförande av MKB-direktivet, M2021/00596 2021, s. 99 och 100.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1473
ningsmyndigheten från att också kungöra ansökningar i ärenden om igångsättningsbesked på sätt som anges i 6 kap. 40 § miljöbalken om detta underlättar handläggningen av ärendet.
Besluten i ärenden om igångsättningsbesked ska också skickas till sökanden, berörda myndigheter och andra som har yttrat sig i ärendet. Slutligen föreslår vi i avsnitt 14.11 att den nya Miljöprövningsmyndigheten får i uppgift att på ett samlat och sökbart sätt offentliggöra information om bl.a. fattade slutliga beslut i ärenden om miljöprövning och att detta kommer till uttryck i nya 8 kap. miljöprövningsförordningen. Detta krav omfattar således också besluten i ärenden om igångsättningsbesked och bör tillgodose MKB-direktivets krav på offentliggörande av dessa beslut.
14.10.10 Ska besluten om betydande miljöpåverkan och
igångsättningsbesked kunna överklagas?
Bedömning: På motsvarande sätt som i dag bör ett särskilt be-
slut i frågan om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan inte kunna överklagas särskilt. Däremot bör ett slutligt beslut i ett ärende om igångsättningsbesked kunna överklagas på det sätt som följer av 19 kap. 1 § tredje stycket miljöbalken.
Enligt nuvarande regler är det länsstyrelsen som enligt reglerna om miljöbedömning i 6 kap. miljöbalken prövar om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Ett sådant beslut, oavsett hur länsstyrelsen bedömer frågan, får inte överklagas särskilt (se 6 kap. 27 § MB). Vi föreslår ingen ändring i detta avseende när ansvaret för prövningen flyttas över till en ny prövningsmyndighet (se avsnitt 14.8.4).
En bedömning av om en åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, är enligt nuvarande regler kopplad till frågan om en tillståndspliktig verksamhet eller åtgärd omfattas av krav på en specifik miljöbedömning (se 6 kap. 20 § MB) Det innebär att om länsstyrelsen bedömer att en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra betydande miljöpåverkan ska en specifik miljöbedömning göras. Tillståndsplikten i sig är i dessa fall inte kopplad till den betydande miljöpåverkan utan regleras i miljöprövningsförordningen. Ett be-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1474
slut enligt 6 kap. miljöbalken i fråga om betydande miljöpåverkan medför således i sig ingen skyldighet för verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd. För anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter medför däremot en bedömning i fråga om betydande miljöpåverkan att den myndighet som handlägger anmälan ska förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd (se 26 a § 3 FMH). Det står dock anmälaren fritt att välja att inte följa föreläggandet i de fall verksamheten eller åtgärden inte kommer påbörjas.
EU-domstolen har slagit fast att det strider mot MKB-direktivet att i nationell rätt ha en bestämmelse som innebär att endast tillståndssökanden, berörda myndigheter och berörd kommun kan klaga på ett beslut om att en miljökonsekvensbeskrivning inte krävs.
252
I den svenska regleringen får detta krav anses uppfyllt för
tillståndspliktiga verksamheter och åtgärder genom att beslutet eller domen om tillstånd kan överklagas. Har länsstyrelsen i dessa fall bedömt att verksamheten eller åtgärden inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och att en miljöbedömning därför inte behöver göras kan denna fråga bli föremål för prövning i samband med att avgörandet om tillstånd överklagas. När det gäller anmälningspliktiga verksamheter medför, som har nämnts, tillsynsmyndighetens bedömning i frågan om betydande miljöpåverkan antingen ett föreläggande om att söka tillstånd, ett föreläggande om skyddsåtgärder och försiktighetsmått eller ett beslut om att inga åtgärder krävs. Samtliga dessa beslut utgör enligt nuvarande regler tillsynsbeslut och kan överklagas på sätt som följer av bestämmelserna i 19 kap. miljöbalken.
Som vi har redogjort för innebär vårt förslag att prövningsmyndigheten, för de verksamheter och åtgärder som omfattas av krav på granskningsplikt, ska bedöma om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Av EU-domstolens praxis följer att ett beslut om att en miljökonsekvensbeskrivning inte krävs måste kunna överklagas. Ett beslut om att en verksamhet eller åtgärd inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan jämte beslut om igångsättningsbesked innebär att prövningsmyndigheten har bedömt att någon specifik miljöbedömning inte behöver göras och att det därmed inte behövs någon miljökonsekvensbeskrivning. Det är därför nödvändigt att dessa beslut är överklagbara.
252 EU-domstolens dom i mål C-570/13.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1475
Enligt vårt förslag kommer ett beslut i frågan om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan att meddelas tillsammans med beslutet om bifall eller avslag på ansökan om igångsättningsbesked. Ett sådant beslut avslutar alltså ärendet om ansökan om igångsättningsbesked och blir därmed ett slutligt beslut. Slutliga beslut av förvaltningsmyndighet överklagas till mark- och miljödomstol enligt 19 kap. 1 § tredje stycket miljöbalken
Bestämmelser om vilka som har rätt att överklaga beslut enligt miljöbalken finns i 16 kap.12–14 §§miljöbalken. Vi gör bedömningen att det inte behövs någon ändring av dessa bestämmelser med anledning av våra förslag om granskningsförfarande och igångsättningsbesked. Igångsättningsbesked är ett slags tillståndsbeslut och dessa är därför möjliga att överklaga på samma sätt som övriga tillståndsbeslut enligt miljöbalken. Däremot finns det behov av följdändringar för att ändra paragrafhänvisningar samt vissa uttryck (se avsnitt 14.15). Det kan också finnas skäl för översyn av dessa bestämmelser av andra skäl. Vi har dock inte haft möjlighet att göra någon sådan översyn inom ramen för detta betänkande.
Vid en överprövning av ett beslut som innehåller ett avgörande i fråga om betydande miljöpåverkan och ett ställningstagande till ansökan om igångsättningsbesked ska överinstansen pröva om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. I enlighet med 19 kap. 1 § tredje stycket miljöbalken och vad vi föreslår i avsnitt 14.6.9 är det mark- och miljödomstolen som prövar dessa mål. Instämmer domstolen i Miljöprövningsmyndighetens bedömning ska överklagandet avslås. Om domstolen däremot anser att prövningsmyndigheten har gjort en felaktig bedömning i frågan, ska beslutet om betydande miljöpåverkan kunna ändras. Likaså ställningstagandet till ansökan om igångsättningsbesked. Förutsatt att domstolen anser att utredningen är tillräcklig ska domstolen kunna förklara att verksamheten eller åtgärden inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Huruvida domstolen i dessa fall ska kunna meddela ett igångsättningsbesked eller ska beslut om att återförvisa till Miljöprövningsmyndigheten bör bedömas från fall till fall. Som vi har redogjort för ska berörda myndigheter, organisationer och enskilda ges tillfälle att yttra sig innan beslut om igångsättningsbesked meddelas. Möjligheten till yttrande syftar till att ge de som berörs tillfälle att lämna sina synpunkter innan frågan om igångsättningsbesked avgörs. Deras synpunkter
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1476
utgör en viktig del av beslutsunderlaget vid bedömningen av bl.a. om tillräcklig hänsyn har tagits till omgivningen. Bedöms omfattningen av verksamheten eller åtgärden vara begränsad och underlaget tillräckligt bör det inte finns något hinder mot att domstolen låter berörda myndigheter, organisationer och enskilda få yttra sig. Är det däremot fråga om en verksamhet eller åtgärd där omgivningspåverkan kan vara omfattande eller svårbedömd bör återförvisning ske. Även sökanden kan ha ett intresse av att frågan om igångsättningsbesked återförvisas till Miljöprövningsmyndigheten för att få en prövning i fler instanser av de villkor om försiktighetsmått och skyddsåtgärder som igångsättningsbeskedet förenas med. Om mark- och miljödomstolen gör en annan bedömning än prövningsmyndigheten i ett ärende där prövningsmyndigheten har bedömt att betydande miljöpåverkan inte kan antas och därför bifallit ansökan om igångsättningsbesked bör det däremot inte finnas något hinder för mark- och miljödomstolen att upphäva beslutet.
Som vi har beskrivit ovan kan prövningsmyndigheten även bedöma att en verksamhet eller åtgärd ska vägras igångsättningsbesked på andra grunder än att den kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Det kan, som har nämnts ovan, exempelvis avse att sökanden inte uppfyller kraven i 16 kap. 6 § miljöbalken om vandel. Ett vägrat igångsättningsbesked kan få stora konsekvenser för sökanden och ska därför kunna överklagas av sökanden.
14.10.11 Tidsfrist för handläggningen av en ansökan
om igångsättningsbesked m.m.
Förslag: Prövningsmyndigheten ska fatta beslut om igångsätt-
ningsbesked inom 3 månader från den dag då myndigheten bekräftade att ansökan var fullständig. Prövningsmyndighet har möjlighet att förlänga fristen om det är nödvändigt på grund av verksamhetens eller åtgärdens art, komplexitet, lokalisering eller omfattning. Prövningsmyndigheten ska i så fall, innan den ursprungliga tidsfristen har löpt ut, informera den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden om skälen för förlängningen och ange när beslutet senast kommer att meddelas.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1477
Som vi har redogjort för i avsnitten 14.9.8 och 14.9.9. ser vi en utveckling inom EU mot tidsfrister för fler ärenden än i dag. Som vi har beskrivit i avsnitt 10.2.6 innehåller både EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial samt EU-förordningen om nettonollteknik tidsfrister för handläggningen av sådana ärenden som omfattas av bestämmelserna. I Sverige finns också nationella bestämmelser i lagen om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi, som har tillkommit för genomförande av bestämmelser i förnybartdirektivet (se mer om detta i avsnitt 10.2.6). I avsnitten 14.9.8 och 14.9.9 har vi redogjort för våra överväganden beträffande tidsfrister. Sammanfattningsvis har vi konstaterat att bestämmelsen om enkel, snabb och kostnadseffektiv handläggning i 9 § förvaltningslagen gäller för dessa ärenden. Vi har även bedömt att det i nuläget inte bör beslutas om generella tidsfrister för alla ärenden om miljötillstånd. Däremot har vi föreslagit att regeringen ska få meddela närmare föreskrifter om tidsfrister för handläggningen vid prövningsmyndigheten. Vad gäller generellt för ärenden om miljöprövning ska Miljöprövningsmyndigheten senast en månad efter det att ansökan är fullständig utarbeta en tidsplan för ärendets handläggning. Kravet på tidsplan gäller inte om det inte på grund av ärendets beskaffenhet eller något annat särskilt skäl är obehövligt. Tidsplanen ska också hållas uppdaterad och offentliggöras på lämplig webbplats. Detta gäller alltså för granskningspliktiga verksamheter och åtgärder.
Föreläggande om komplettering av en ansökan om igångsättningsbesked
Fastställande av tidsfrister förutsätter att det finns en tidpunkt i handläggningen då den startar. Som vi har redogjort för i avsnitt 14.9.7 föreslår vi en reglering av att Miljöprövningsmyndigheten skriftligen ska bekräfta för sökanden om när myndigheten bedömer ansökan som fullständig. Detta gäller även vid myndighetens handläggning av ansökan om igångsättningsbesked. För att en ansökan om igångsättningsbesked ska anses fullständig förutsätter det att den innehåller det underlag som behövs för att prövningsmyndigheten ska kunna bedöma om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och om den, med
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1478
beaktande av de försiktighetsmått och skyddsåtgärder som föreslagits, är förenlig med miljöbalkens krav (se avsnitt 14.10.4).
När en ansökan om igångsättningsbesked inkommer till prövningsmyndigheten ska myndigheten, på motsvarande sätt som föreslås gälla vid handläggningen av en ansökan om miljötillstånd (se avsnitt 14.9.6), kunna förelägga den som söker att avhjälpa eventuella brister inom en viss tid. Föreläggandet bör då innehålla en upplysning om att ansökan kan komma att avvisas om föreläggandet inte följs. Om föreläggandet inte följs, får prövningsmyndigheten avvisa ansökan. Enligt nuvarande regler för komplettering av en ansökan i ett ansökningsmål vid mark- och miljödomstol får domstolen endast avvisa ansökan om bristen är så väsentlig att ansökan inte kan ligga till grund för prövning av målet (se 22 kap. 2 § andra stycket MB). Det finns flera avgöranden från Mark- och miljööverdomstolen där domstolen funnit att bristerna varit sådana att ansökan ska avvisas. Det har då ofta rört mer omfattande brister i miljökonsekvensbeskrivningen eller det samråd som ska föregå den. Motsvarande gäller vid prövning vid miljöprövningsdelegation enligt bestämmelserna i 19 kap. 5 § 2 miljöbalken.
Någon motsvarande bestämmelse om möjlighet till avvisning finns inte för vare sig anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter eller vattenverksamheter. Enligt nuvarande regler leder en anmälan inte till ett slutligt avgörande i fråga om verksamhetens eller åtgärdens tillåtlighet. Ett föreläggande om försiktighetsmått och skyddsåtgärder i ett anmälningsärende kan när som helst ändras förutsatt att det är motiverat utifrån miljöbalkens regler och proportionerligt. Det finns även möjlighet för tillsynsmyndigheten att meddela ett förläggande om förbud. Behovet av att kunna avvisa en ansökan på grund av bristande underlag har därför inte funnits.
Som vi kommer att återkomma till nedan är vårt förslag att ett igångsättningsbesked bör få motsvarande rättsverkan som ett miljötillstånd för det som uttryckligen har reglerats i beslutet. Det innebär att igångsättningsbeskedet kommer gälla mot alla som kunnat föra talan i målet. Igångsättningsbeskedet kommer inte heller kunna ändras på samma sätt som dagens föreläggande i ett anmälningsärende. Behovet av ett fullständigt utredningsunderlag blir därmed avgörande på ett annat sätt.
Som framgår av avsnitt 14.9.6 föreslår vi att väsentlighetskravet för avvisning tas bort. Se mer om skälen för förslaget i angivet av-
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1479
snitt. Av samma avsnitt framgår även hur Miljöprövningsmyndigheten ska bedöma om en ansökan är fullständig.
Tidsfrister för handläggningen av en ansökan om igångsättningsbesked
Som vi har nämnt inledningsvis i detta avsnitt ställer EU-rätten krav på att handläggningen av vissa typer av ärenden ska ske inom viss tid. Vissa av de verksamheter och åtgärder som kommer att prövas efter ansökan om igångsättningsbesked omfattas av MKBdirektivet och EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial.
Enligt MKB-direktivet ska den behovsbedömning som motsvaras av vårt förslag om granskningsplikt och beslut i fråga om betydande miljöpåverkan ske under högst 90 dagar (se artikel 4.6 i MKB-direktivet). Direktivet tillåter även att prövningsmyndigheten förlänger fristen. Det får endast ske i undantagsfall, t.ex. beroende på projektets art, komplexitet, lokalisering eller omfattning. I så fall ska den ansvariga myndigheten skriftligen informera exploatören om skälen till detta och om beräknat beslutsdatum. Enligt artikel 11.5i EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial görs undantag från MKB-direktivet bestämmelser om tidsfrist i artikel 4.6 och ett fastställande av huruvida det strategiska projektet ska bli föremål för en miljöbedömning ska i stället göras inom 30 dagar från den dag då exploatören lämnat in all information som krävs enligt artikel 4.4 i MKB-direktivet. Vi bedömer dock att det är få av de verksamheter och åtgärder som kommer att omfattas av vårt föreslagna prövningsspår med granskningsplikt och igångsättningsbesked som omfattas av nämnda EU-förordning. De tidsfrister som anges i förordningen ska därför inte gälla som utgångspunkt för granskningsförfarandet och ansökan om igångsättningsbesked. Som vi har redogjort för föreslår vi att regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter för det fall det finns behov av andra tidsfrister för specifika verksamheter eller åtgärder.
Utgångspunkten bör enligt vår uppfattning vara att ett beslut i fråga om betydande miljöpåverkan handläggs så snabbt som möjligt. Enligt vårt förslag är dock tanken att beslutet i fråga om betydande miljöpåverkan meddelas tillsammans med ett igångsättningsbesked. Förslaget innebär alltså att tidsfristen, som utgångspunkt, ska om-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1480
fatta den totala tiden för handläggningen från det att ansökan är fullständig till ett slutligt besked i fråga om verksamheten eller åtgärden får påbörjas. Enligt vår bedömning saknas det därför skäl att frångå den tidsfrist som MKB-direktivet medger i fråga om granskningsförfarandet om 90 dagar. Det innebär att prövningsmyndigheten inom 90 dagar antingen ska ha meddelat beslut om igångsättningsbesked eller ett beslut om att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och att den därmed omfattas av tillståndsplikt.
Tidsfristen ska börja löpa från den dag då Miljöprövningsmyndigheten skriftligen bekräftar att ansökan är fullständig (se förslag i avsnitten 14.9.7–14.9.9). Denna bekräftelse kan lämnas direkt efter att ansökan inkommit och ansökan är fullständig då eller efter en komplettering.
Det kan uppstå yttre förhållanden under handläggningstiden som kan medföra att prövningsmyndigheten inte kan avsluta ärendet inom den angiva tidsfristen. En förlängning av tidsfristen av handläggningsskäl kan exempelvis bli aktuell om det är nödvändigt på grund av verksamhetens eller åtgärdens art, komplexitet, lokalisering eller omfattning. Mer konkret kan det avse situationer när prövningsmyndigheten under handläggningen ser behov av kompletteringar. Det kan uppstå efter det att yttranden över ansökan inkommit. Vidare kan en förlängning aktualiseras för att prövningsmyndigheten ska kunna beakta remissvar från instanser, utföra en inventering av kulturvärden eller göra ett platsbesök som inte kan genomföras på grund av att förhållanden endast kan iakttas under viss årstid eller att ihållande och svåra väderförhållanden råder. Vad gäller årstidsrelaterade förhållanden bör dock det åligga sökanden att lämna in en ansökan vid sådan tid på året att ett eventuellt platsbesök kan utföras. Prövningsmyndigheten bör alltså ha en möjlighet att förlänga tidsfristen för handläggningen. Detta bör göras innan den ursprungliga tidsfristen har löpt ut. Prövningsmyndigheten ska i dessa fall informera den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden om skälen för förlängningen och ange när beslutet senast kommer att meddelas (se förslag i avsnitt 14.9.9). Enligt nuvarande reglering i 14 § andra stycket miljöbedömningsförordningen finns en möjlighet för länsstyrelsen att under handläggningen av frågan om betydande miljöpåverkan kunna förlänga handläggningstiden. Enligt vårt förslag ska bedömningen av betyd-
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1481
ande miljöpåverkan för granskningspliktiga verksamheter och åtgärder utföras av Miljöprövningsmyndigheten inom ramen för prövningen av en ansökan om igångsättningsbesked. Med viss justering bör den bestämmelsen kunna tillämpas när handläggningstiden för en ansökan om igångsättningsbesked behöver förlängas. En hänvisning till bestämmelsen bör föras in i miljöprövningsförordningen. Som vi har nämnt ovan har de verksamheter och åtgärder som omfattas av granskningsplikt och igångsättningsbesked tidigare prövats som A-, B- och C-verksamheter eller tillståndspliktiga vattenverksamheter. För de verksamheter och åtgärder som tidigare omfattats av anmälningsplikt kommer handläggningstiden med vårt förslag att förlängas från sex veckor till som längst 90 dagar. Som vi också har konstaterat i bl.a. avsnitt 14.10.2 har det varit brister i fråga om bedömningen av om dessa verksamheter och åtgärder kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Vi har i en enkät tillfrågat ett större antal kommuner om den här bedömningen görs och fått till svar att den inte alltid görs av kommuner i samband med prövningen av anmälningspliktiga verksamheter (se mer om detta i avsnitt 14.10.2). Dessutom har flera kommuner i intervjuer framfört till oss att sex veckor är alldeles för kort tid för att handlägga många av de verksamheter och åtgärder som omfattas av anmälningsplikt. Enligt de kommuner som vi har varit i kontakt med händer det att handläggningen av ett anmälningsärende tar längre tid än sex veckor.
Med hänsyn tagen till möjligheten till förlängning av tidsfristen bedömer vi att det är rimligt att handläggningstiden för bedömning av betydande miljöpåverkan och ett igångsättningsbesked blir 90 dagar.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 20 kap. 15 § miljöbalken, 5 kap.2 och 6 §§miljöprövningsförordningen och 14 § miljöbedömningsförordningen.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1482
14.10.12 Vilken rättsverkan har beslutet
om igångsättningsbesked?
Förslag: Beslut om igångsättningsbesked ska omfattas av samma
rättsverkan som ett miljötillstånd enligt 24 kap. 1 § miljöbalken.
Som vi har redogjort för ska vårt förslag om granskningsplikt och igångsättningsbesked ersätta viss av den tillståndsprövning som i dag utförs av mark- och miljödomstol samt Miljöprövningsdelegationen. Utöver det ska det föreslagna förfarandet även omhänderta prövningen av vissa verksamheter och åtgärder som i dag omfattas av anmälningsplikt, s.k. C-verksamheter. De domar och beslut om tillstånd som följer av en prövning i mark- och miljödomstol eller Miljöprövningsdelegationen omfattas av den rättsverkan som följer av 24 kap. 1 § miljöbalken. De beslut som följer på en anmälan, oavsett om den gäller miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet, har enligt nuvarande regler inte ansetts ha någon rättskraft. Besluten avser ofta förelägganden om försiktighetsmått eller skyddsåtgärder och innebär betungande beslut för verksamhetsutövaren. Förelägganden, förbud och liknande betungande beslut saknar som regel negativ rättskraft. Med negativ rättskraft avses att beslutet är orubbligt i den meningen att det inte kan omprövas, återkallas, ändras eller rättas av beslutsmyndigheten. Om beslutet saknar negativ rättskraft kan myndigheten således ändra ett sådant beslut både till fördel och till nackdel för den enskilde.
Som vi har redogjort för i avsnitt 10.4 gäller en lagakraftvunnen dom i ett ansökningsmål som avser tillstånd till en verksamhet mot alla såvitt avser frågor som har prövats i domen eller beslutet (se 24 kap. 1 § MB). Rättskraften innebär således att alla som har kunnat föra talan i målet blir bundna av tillståndet. Den tillståndshavare som följer villkoren i tillståndet behöver normalt inte frukta att det allmänna uppställer ytterligare miljökrav beträffande verksamheten med stöd av miljöbalken. I förarbetena beskrivs detta som att tillståndets rättskraft innebär att hänsynsreglerna inte behöver iakttas i vidare mån än som följer av tillståndet.
253
Enligt vårt förslag ska prövningsmyndigheten genomföra granskningsförfarandet och pröva en ansökan om igångsättningsbesked.
253 Se prop. 1997/98:45 del 2 s. 252.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1483
Syftet med förslaget är att det i och med ett beslut om igångsättningsbesked blir tydligt för sökanden och omgivningen att prövningsmyndigheten bedömt att verksamheten eller åtgärden är förenlig med miljöbalkens bestämmelser och att den kan bedrivas eller utföras. Beslut om igångsättningsbesked kommer därmed, till skillnad från förelägganden i anmälningsärenden, inte att utgöra ett betungande besked från prövningsmyndigheten utan ett gynnande förvaltningsbeslut. Gynnande förvaltningsbeslut vinner som huvudregel negativ rättskraft.
Ett igångsättningsbesked kommer liksom ett miljötillstånd att innehålla de försiktighetsmått och skyddsåtgärder som behövs. Att en verksamhet eller åtgärd förprövas innebär en trygghet för sökanden. Likaså innebär förprövningen en trygghet för enskilda närboende då villkor om försiktighetsmått och skyddsåtgärder kan innebära att verksamhetens eller åtgärdens påverkan på omgivningen inte utan en ytterligare prövning kan förändras i förhållande till det som är reglerat.
Förfarandet där granskningen leder till ett igångsättningsbesked är avsett för det verksamheter och åtgärder där prövningsmyndigheten bedömt att en betydande miljöpåverkan inte kan antas. Det ska alltså avse sådana verksamheter och åtgärder där omgivningspåverkan är begränsad.
I avsnitt 14.9.17 har vi redogjort för de ändringar som vi föreslår i 24 kap. 1 § miljöbalken. Syftet med dessa ändringar är att förtydliga vad som ska omfattas av den rättsverkan som bestämmelsen anger. Vi har även i avsnitt 14.9.24 föreslagit ändringar i nuvarande regler för omprövning. Dessa regler ska även gälla även för beslut om igångsättningsbesked.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 24 kap. 1 § miljöbalken.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1484
14.11 En mer digital miljöprövningsprocess
Förslag: Den nya prövningsmyndigheten bör på en lämplig webb-
plats och på ett samlat och sökbart sätt offentliggöra information om inledda ärenden om miljöprövning och hur allmänheten kan lämna synpunkter, kungörelsehandlingar samt meddelade beslut.
Bedömning: Publiceringen bör ske på ett sådant sätt att det är
möjligt att söka efter information genom att uppge ärendenummer, verksamhetsutövarens namn, verksamhetstyp, kommunen i fråga eller ett visst tidsintervall.
Som vi beskriver i avsnitt 14.2.3 är vår utgångspunkt att hela miljöprövningsförfarandet så långt det är möjligt och lämpligt bör vara digitalt.
Miljöprövningsutredningen bedömer att en digital handläggning har förutsättningar att snabba på och effektivisera processen, vilket förenklar för både sökanden, parter och prövningsmyndigheterna. Utredningen beskriver pågående utvecklingsarbete hos berörda prövningsmyndigheter, och lämnar förslag om teknikneutrala regler för att främja den pågående utvecklingen och ett uppdrag till Domstolsverket och länsstyrelsen att fortsätta arbeta med digitalisering utifrån den förstudie som har gjorts.
254
Förslagen har lett till författ-
ningsändringar, i syfte att öka utrymmet för digital handläggning, t.ex. tas aktförvararna bort, och beslut ska från och med den 1 januari 2025 hållas tillgängligt på den webbplats eller i den lokal som anges i kungörelsen.
255
Domstolsverket och länsstyrelsen har dess-
utom fått i uppdrag i sina respektive regleringsbrev att fortsätta utvecklingsarbetet. Naturvårdsverket fick i uppdrag 2022 att ta fram en gemensam vägledning om miljöprövnings- och miljöprövningsprocesserna på sin webbplats, och på verksamt.se utveckla en vägledning om reglerna för tillstånd och anmälan.
Vi konstaterar att det med det reviderade industriutsläppsdirektivet kommer krav på elektroniska tillståndsförfaranden och att information ska göras tillgängligt för allmänheten på internet, kostnadsfritt och utan att åtkomsten begränsas till registrerade använd-
254 Se SOU 2022:33 s. 351. 255 Se prop. 2023/24:152.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1485
are (se artikel 5.4, 24.2 och 24.3). Syftet med de nya reglerna är att minska den administrativa bördan för verksamhetsutövare och behöriga myndigheter, stärka allmänhetens tillgång till information och underlätta allmänhetens deltagande i tillståndsförfaranden. Vi bedömer att det inte handlar om att ersätta pappershantering med en pdf, utan att digitalisera informationshanteringen och processen.
Av de nya EU-förordningen om netto-nollteknik framgår vidare att medlemsstaterna ska tillhandahålla information på en webbplats och på ett centraliserat och lättillgängligt sätt om bl.a. tillståndsprocessen (se artikel 7). En liknande bestämmelse finns i EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial (artikel 18). Vi konstaterar att information kan förmedlas på olika sätt. I dag finns beskrivningar om tillståndsprocessen på webbplatser och i vägledningsmaterial. Vi gör bedömningen att vi bör utgå från syftet med de nya EU-kraven – att snabba på tillståndsprövningar och säkerställa social acceptans för nya eller ändrade verksamheter och åtgärder. För att åstadkomma detta kan det t.ex. vara effektivt med en video med information om den aktuella verksamhetstypen, hur den kan komma att påverka omgivningen och hur handläggningen av ansökan kommer att gå till. I avsnitt 6.3.6 redovisar vi att Danmark har kommit en god bit på väg med att skapa ett digitaliserat system med e-tjänster och digitala verktyg för att minska administrationen och ge stöd och vägledning till inblandade aktörer i miljöprövningsprocessens olika delar. Det finns t.ex. en e-tjänst för inlämnande av ansökningar oavsett vilken myndighet det är som ska pröva frågan, och den som vill överklaga ett beslut gör det via ”Klageportalen”. Även andra delar av processen är samlad till digitala portaler. Kungörelser sker t.ex. på Digital MiljøAdministration, där även tillsynsrapporter offentliggörs.
I Finland pågår en större förändring av det finska systemet för tillståndsprövning på statlig nivå. Syftet är att få till stånd en s.k. samservicemodell för miljörelaterade tillståndsförfaranden där tillstånd kan sökas centraliserat och digitalt genom en enda tillståndsprocess. Redan i dag finns e-tjänster för miljötillstånd och en och samma tillstånds- och informationstjänst med information om pågående tillståndsärenden, ansökningar som har kungjorts och som allmänheten och berörda myndigheter kan lämna synpunkter på, och fattade beslut om miljötillstånd.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1486
Vi bedömer att Sverige behöver ta ett helhetsgrepp för att digitalisera miljöprövningen. Ett samlat miljöinformationssystem, e-tjänster för ansökningar, lämnande av synpunkter och överklaganden, och digitala verktyg för vägledning och stöd kan förenkla för företag samt göra det lättare för allmänheten och berörda myndigheter att ta reda på vad som gäller för en verksamhet och delta effektivt i miljöprövning. Digitaliseringen på området är emellertid fragmentiserad med små tårtbitar och ingen helhetsbild. Det saknas också ett tydligt ägandeskap och förvaltandeskap. I dag finns e-tjänster på sina håll och det pågår utvecklingsarbete med att ta fram fler. Det räcker samtidigt inte med att bara digitalisera själva processen – för att genomföra EU-kraven och nå önskvärda nyttor med digitaliseringen behöver själva tillståndshandlingen digitaliseras. Under flera år har behovet av en gemensam plattform med information om aktuella verksamheter och åtgärder diskuterats – ett s.k. anläggningsregister med information om verksamheter och åtgärder som ska kunna användas i såväl miljöprövningen och tillsynen som rapportering till EU. Ingen myndighet har emellertid ett utpekat ansvar för att driva utvecklingen framåt. Det pågår trots det ett arbete med detta på Naturvårdsverket inom ramen för ett regeringsuppdrag om att lämna förslag på en nationell digital lösning för inlämning av företags- och verksamhetsutövares miljörapportering.
Frågan är varför vi inte har kommit längre i Sverige? Vi konstaterar inledningsvis att flera myndigheter berörs och att mark- och miljödomstolarna, länsstyrelserna och andra förvaltningsmyndigheter samt kommunerna behöver samarbeta. Samverkan kring information och digitalisering av informationsförsörjningen väcker dessutom en rad, och ibland svåra, frågor om vem som ansvarar för informationen, hantering av personuppgifter, utlämnande av allmän handling, sekretessfrågor, möjlighet till digitala signaturer och behörighetshantering. Även säkerhetsfrågor kan uppstå – när information kombineras eller samlas ihop kan det uppstå ny information som kan behöva en högre nivå av skydd. Samverkan kring informationsförsörjningen på miljöområdet har hittills till stor del byggt på frivillighet, myndigheterna kan var för sig eller tillsammans se ett behov. Det saknas emellertid en tydlig och gemensam målsättning, fördelning av ansvar och roller, författningsstöd samt finansiering.
Vi lämnar i detta betänkande förslag som bidrar till att skapa bättre förutsättningar för den fortsatta utvecklingen av att digi-
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1487
talisera miljöprövningen. Vi har tagit bort ineffektiva moment i processen och anpassat regelverket så att det blir mer teknikneutralt. Digitala kanaler för ansökningar, kungörelser och inlämnande av synpunkter bör med våra förslag vara det primära alternativet, även om det i enskilda fall kan finnas behov en annan hantering. Vi understryker också vikten av att vägledning och stöd, och ser fördelar med att detta byggs in i den nya miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen för att underlätta för företag och allmänhet. Med en och samma prövningsmyndighet kommer arbetet med att ta fram sådana kanaler och verktyg vara enklare att styra och finansiera.
I arbetet med att få den nya prövningsmyndigheten på plats bör ingå att utveckla tjänster och digital vägledning för miljöprövningsärenden. Dessa bör vara på plats när myndigheten påbörjar sitt arbete, och vara möjliga att koppla till andra digitala plattformar om företagens miljörapportering, tillsynsbeslut och annat som krävs för EU-rapportering. Frågorna bör därför ingå i det fortsatta arbetet med att genomföra förslaget om en ny prövningsmyndighet (se avsnitt 14.18.2). Det kommer att krävas samverkan mellan prövningsmyndigheten och bl.a. Naturvårdsverket och länsstyrelserna. Regeringen kan underlätta samarbetet genom att tydliggöra riktningen för digitaliseringen av tillståndshandlingen och den nya miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen, ansvar och roller. Vi lämnar inte förslag på ansvarsfördelning i detta betänkande.
Därutöver bör prövningsmyndigheten få i uppgift att tillgängliggöra information på en lämplig webbplats på ett sådant sätt att den är sökbar. Informationstjänsten bör möjliggöra en samlad bild av de tillstånd och beslut som avser en viss verksamhet. Allmänheten bör kunna söka efter information om en viss verksamhet och där kunna utläsa alla relevanta tillstånd och igångsättningsbesked. I en framtida informationstjänst bör uppgifter kunna sökas genom en avgränsad sökning med t.ex. ärendenummer, verksamhetsutövarens namn, verksamhetstyp, kommunen i fråga eller ett visst tidsintervall som sökkriterium. Vi bedömer att det bör införas en ny bestämmelse som innebär att prövningsmyndigheten ska offentliggöra information om inledda ärenden om miljöprövning och hur allmänheten kan lämna synpunkter, kungörelser samt meddelade beslut. Bestämmelsen bör föras in i ett nytt 8 kap. miljöprövningsförordningen. Det bör framgå att informationen ska vara samlad och sök-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1488
bar. Bestämmelsen bör gälla nya ärenden. Hur gamla beslut ska hanteras behöver utredas vidare.
Syftet med de förändringar som vi ser framför oss är inte att i första hand undvika pappershantering – det handlar om att ta steg mot en digital handläggning där informationen kan hämtas från olika källor, analyseras och användas för olika ändamål. Nationella e-tjänster för ansökan om miljötillstånd och offentliga samråd, tydliga och digitala kontaktvägar och vägledningar inbyggda i e-tjänsterna bidrar till att förenkla för sökanden och andra inblandade parter att delta effektivt i processen. Med ett ärendesystem anpassat för aktuella verksamhetstyper kan sökanden och allmänhet när som helst gå in och se var i processen ett ärende ligger. En digitaliserad miljöprövning kan också effektivisera handläggningen genom att t.ex. hämta in standardiserade uppgifter och frigöra tid för analys, återanvända information som lämnas in till prövningsmyndigheten och strukturera information inför beslut. Om mätdata finns i en databas kan kumulativa effekter automatiseras. Med en tydlig och gemensam informationstjänst för miljöprövningsärenden säkerställs dessutom tillgången till miljöinformation, och det blir enklare för allmänheten och berörda myndigheter att hitta information om vad som gäller för en viss verksamhet och pågående ärenden. Målet är en effektiv och rättssäker handläggning av miljöprövningsärenden, förbättrade möjligheter till analys och uppföljning samt förenkling och bättre service till företag och allmänhet.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 8 kap. 1 § miljöprövningsförordningen.
14.12 Hantering och reglering av vissa frågor som bör vara kvar i nuvarande prövningsorganisation
14.12.1 Inledning
Som en följd av att vi i avsnitt 14.6 föreslår en ny prövningsorganisation finns skäl för att närmare se över vilka av de frågor som i dag prövas i första instans av mark- och miljödomstol, länsstyrelse
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1489
eller kommun som även fortsatt bör hanteras av dessa myndigheter och hur denna hantering bör regleras.
Våra överväganden och förslag i denna del motiveras i detta avsnitt.
14.12.2 Mark- och miljödomstol
Bedömning: Stämningsmål bör fortsatt handläggas av mark-
och miljödomstolen som första instans.
Prövning av tillståndspliktig vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel om verksamheten omfattas av en sådan nationell plan för moderna miljövillkor som avses i 11 kap. 28 § miljöbalken bör fortsatt ske på mark- och miljödomstol med stöd av nuvarande bestämmelser i miljöbalken. Detta följer av föreslagen övergångsbestämmelse till miljöbalken.
Mark- och miljödomstolarnas prövning av vissa stämningsmål
I avsnitt 14.6 har vi föreslagit en ny prövningsmyndighet för miljöprövning i första instans från den 1 januari 2028. All tillståndsprövning av miljöpåverkande verksamheter och vattenverksamheter i mark- och miljödomstol som första instans upphör från och med samma tidpunkt. Mark- och miljödomstolarna kommer därmed att som första instans enbart handlägga stämningsmål. I och med att mark- och miljödomstolar inte längre kommer att pröva s.k. ansökningsmål upphävs 22 kap. miljöbalken om förfarandet i ansökningsmål. Det medför behov av följdändringar i bl.a. 21 kap.1–3 §§miljöbalken (se avsnitt 14.15.2), men påverkar också i viss mån regleringen av vad som gäller för mark- och miljödomstolens handläggning av stämningsmål enligt lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Stämningsmål bör dock fortsatt handläggas med stöd av rättegångsbalkens regler (4 kap. 1 § LOM). Det innebär att målen inleds i mark- och miljödomstol genom att talan väcks genom en ansökan om stämning. Detta regleras i dag i 7 kap. 8 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. I 9 och 10 §§ samma lag anges vissa bestämmelser om förfarandet samt att
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1490
vissa regler om indispositiva tvistemål gäller. Vi föreslår ingen ändring i dessa bestämmelser.
I 7 kap. 11 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet anges att i fråga om förfarandet i stämningsmål i mark- och miljödomstol gäller vissa av bestämmelserna om ansökningsmål i 22 kap. miljöbalken. Enligt vår bedömning bör den bestämmelsen upphävas och i stället bör rättegångsbalkens bestämmelser i huvudsak att gälla. Rättegångsbalkens regler i 40–43 kap. tillsammans med regler i lagen om mark- och miljödomstolar är heltäckande med undantag för hänvisningen till 22 kap. 13 § miljöbalken som anger att yttrande i mål om vattenverksamhet ska inhämtas från den länsstyrelsen som är vattenmyndighet. En motsvarande bestämmelse införs därför i nya 20 kap. miljöbalken (se förslag i avsnitt 14.9.10) och en hänvisning till den bestämmelsen läggs in i 7 kap. 11 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Vi redogör nedan närmare för övriga hänvisningar i 7 kap. 11 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet och vilka regler som i stället bör gälla enligt rättegångsbalken.
I 7 kap. 11 § första stycket lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet avses förbud mot tredskodom under muntlig förberedelse jämte rätt för parter att åberopa ingivna skrifter, sakkunnigundersökning, tid och plats för huvudförhandling, huvudprincipen att syn ska hållas, förfarandet vid huvudförhandling, domens innehåll och tidpunkten för dess meddelande samt kartor m.m. vid inlösen. Genom att rättegångsbalkens regler blir tillämpliga kommer det vara möjligt att meddela tredskodom i samband med muntlig förberedelse. Samtidigt bibehålls 7 kap. 10 § i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet som i förening med bestämmelser i rättegångsbalken (t.ex. 42 kap. 12 § 2 stycket RB) innebär att tredskodom inte kan meddelas om rätten bedömer att målet är indispositivt. Aktuella mål bör enligt vår bedömning i de flesta fall bedömas vara indispositiva tvistemål. Det finns i rättegångsbalken bestämmelser om att ingivna skrifter kan åberopas och anses genomgångna utan fullständig redogörelse för innehållet vid en huvudförhandling (43 kap. 8 § 3 stycket RB), möjlighet att förordna sakkunnig (40 kap. 1 § RB), att tid och plats för huvudförhandling ska bestämmas när målet är färdigberett (2 kap. 21 § RB tillsammans med reglerna i samma kapitel om skriftlig och muntlig förberedelse), m.m. Nödvändig utredning måste också utföras och
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1491
en särreglering om att kartor ska finnas bör därför inte heller behövas.
Det andra stycket i 7 kap. 11 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet rör de specialfall om rensning som regleras i 2 kap. 6 § i samma lag. Hänvisningarna där till 22 kap. 23 och 28 §§ samt, om det i ett sådant mål är fråga om arbete för att förebygga eller minska skador eller olägenheter, 22 kap. 14 § miljöbalken medför att ett värde kan uppskattas av mark- och miljödomstolen, att ett verkställighetsförordnande kan meddelas och att domstolen i vissa fall kan besluta att skadeförebyggande åtgärder får vidtas, utan huvudförhandling och innan målet avgörs. Det följer även av rättegångsbalkens regler att domstolen i vissa fall måste uppskatta värden (35 kap. 5 § RB) och fatta interimistiska beslut (15 kap. 5 § andra stycket RB). Verkställighetsförordnande kan också meddelas med stöd av 17 kap. 14 § rättegångsbalken.
Moderna miljövillkor för tillståndspliktig vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel
I avsnitten 15.2.1 och 15.2.3 föreslår vi en övergångsbestämmelse till miljöbalken respektive förordningen om vattenverksamheter som innebär att de nya bestämmelserna i miljöbalken inte ska tilllämpas vid prövning av tillståndspliktig vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel om verksamheten omfattas av en sådan nationell plan för moderna miljövillkor som avses i 11 kap. 28 § miljöbalken. Dessa ärenden ska således fortsatt handläggas av mark- och miljödomstol och prövas utifrån nuvarande bestämmelser i miljöbalken och förordningen om vattenverksamhet både processuellt och materiellt. Skälet för detta är att det vore olämpligt att under pågående prövningsperiod ändra processen för prövningen på ett sådant sätt att en ny nationell plan skulle behöva tas fram och beslutas. Arbetet har inletts och domstolarna har redan förstärkts med särskild kompetens. En överföring av denna prövning till Miljöprövningsmyndigheten skulle kunna leda till förseningar, ökade kostnader och negativa effekter för vattenmiljön. Det är därför mest ändamålsenligt att prövningen fortsatt sker hos mark- och miljödomstol och enligt nuvarande förfaranderegler. För ändringar eller omprövningar av vattenverksamheter som inte omfattas av prövningen enligt den nationella planen och för ny prövning av
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1492
sådana vattenverksamheter som omfattas av planen och som har omprövats en gång bör däremot den nya föreslagna prövningsprocessen och de nya förfarandereglerna i gälla.
Ersättning med anledning av tillträde och tvångsrätt
I 28 kap. miljöbalken finns ett antal bestämmelser om rätt till tillträde till annans fastighet för att t.ex. utföra förebyggande och avhjälpande åtgärder samt underhålla en vattenanläggning. Tillträde kan gälla både för myndigheter och enskilda (se 28 kap. 1–5, 11 och 12 §§ MB). Samtliga dessa tillträdesbestämmelser är förenade med en rätt till ersättning för skada och intrång. Enligt nuvarande regler ska en sådan talan väckas vid mark- och miljödomstolen. Vi bedömer inte att det finns skäl att ändra på nuvarande ordning.
Även den tvångsrätt som regleras i 28 kap. 10 § miljöbalken ger rätt till ersättning. Som vi har beskrivit i föregående avsnitt ska tvångsrätten som sådan hanteras av den nu föreslagna Miljöprövningsmyndigheten. Däremot bör ersättningen för skada och intrång liksom i dag hanteras av mark- och miljödomstolen. Vad gäller ersättning för skada och intrång vid tillträde m.m. ska en sådan talan även enligt nuvarande regler väckas genom ansökan om stämning vid mark- och miljödomstolen. Vi föreslår ingen ändring av detta.
14.12.3 Länsstyrelsen
Bedömning: Länsstyrelserna ansvarar fortsatt för handläggning
av anmälan om vattenverksamheter och för prövning av vissa tillstånd, dispens och anmälan enligt miljöbalken som inte omfattas av miljöprövning enligt 20 kap. miljöbalken. Det gäller t.ex. dispens för markavvattning, anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken och tillstånd för transport av avfall.
Förslag: Bestämmelsen om innehåll i en ansökan om tillstånd
enligt 7 kap. 28 § miljöbalken i 19 kap. 6 § och 22 kap. 1 g §miljöbalken flyttas till en ny 7 kap. 29 c § miljöbalken.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1493
I avsnitt 14.6 har vi föreslagit en ny prövningsmyndighet för miljöprövning i första instans från den 1 januari 2028. De ärenden som i dag prövas av miljöprövningsdelegationer kommer enligt vårt förslag att prövas av Miljöprövningsmyndigheten. Länsstyrelsen kommer därmed inte hantera någon tillståndsprövning av miljöpåverkande verksamhet. Det innebär bl.a. att länsstyrelsen inte behöver omfattas av bestämmelsen i 19 kap.4 och 5 §§miljöbalken som anger vilka handläggningsregler som ska gälla vid länsstyrelsen prövning. Det innebär också att länsstyrelsen inte behöver ha möjlighet att ta ut några avgifter för den handläggningen. Även ansvaret för att pröva tillstånd för markavvattning flyttas till den nya myndigheten – de verksamheterna blir nu granskningspliktiga. Eftersom Miljöprövningsmyndigheten även ska ansvara för bedömningen av en granskningspliktig verksamhets eller åtgärds miljöpåverkan, upphör också länsstyrelsernas ansvar i samrådsprocesser enligt 6 kap. miljöbalken (se förslag i avsnitt 14.8).
Länsstyrelsen kommer att ha kvar samma ansvar som i dag som tillsynsmyndighet för verksamheter och åtgärder enligt miljöbalken, t.ex. anmälningspliktiga vattenverksamheter. Därmed hanterar länsstyrelsen fortsatt handläggningen av ärenden som ska anmälas till tillsynsmyndigheten, i den mån tillsynen inte delegerats till kommun. Vilka vattenverksamheter eller åtgärder som är anmälningspliktiga framgår fortsatt av 19 § förordningen om vattenverksamheter.
Länsstyrelsen har också kvar ansvaret för vissa andra ärenden om dispenser, tillstånd och anmälningar enligt miljöbalken som inte ska prövas av Miljöprövningsmyndigheten. Dessa tillstånd, dispenser och anmälningar bedömer vi vara en annan typ än den miljöprövning vi reglerar i nya 20 kap. miljöbalken och miljöprövningsförordningen. Skälen beskrivs mer utförligt i avsnitt 14.7.13. Ingen förändring görs i fråga om vem som prövar dessa frågor. Det innebär bl.a. att länsstyrelsen enligt 7 kap. 7 § miljöbalken får meddela dispens från föreskrifter som den har meddelat för ett naturreservat och dispenser från strandskyddet enligt 7 kap. 18 a § miljöbalken. Länsstyrelsen prövar också fortsatt sådana Natura 2000-tillstånd som inte omfattas av den nya tillstånds- och granskningsplikten i 20 kap. (7 kap. 28 a § MB). Det gäller exempelvis för verksamheter enligt lagen om kontinentalsockeln och andra sektorslagar.
I nuvarande 19 kap. 6 § miljöbalken finns en bestämmelse om underlag för tillståndsprövning enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1494
Bestämmelsen omfattar länsstyrelsernas prövningsverksamhet när det gäller tillståndsansökningar som är begränsade till frågan om tillstånd enligt Natura 2000-bestämmelserna. Enligt vår bedömning är placeringen i 19 kap. under rubriken ”Särskilt om prövningen av miljöfarlig verksamhet” missvisande. Vi gör bedömningen att bestämmelsen bör flyttas och placeras tillsammans med övriga processuella och materiella bestämmelser om Natura 2000-tillstånd i 7 kap. miljöbalken. Detta gäller även för nuvarande bestämmelse om en ansökans innehåll när ansökan avser ett Natura 2000-tillstånd enligt 22 kap. 1 g § miljöbalken. När 22 kap. miljöbalken upphävs som en följd av förslagen i avsnitt 14.6 bör aktuell bestämmelse placeras tillsammans med övriga bestämmelser om länsstyrelsens prövning av Natura 2000-tillstånd i 7 kap. miljöbalken. Se också förslag på en motsvarande reglering i nya 3 kap. miljöprövningsförordningen om ansökan om Natura 2000-tillstånd görs inom ramen för ett ärende om miljöprövning (se avsnitt 14.9.3).
Även dispens från markavvattningsförbud enligt 11 kap. 14 § miljöbalken prövas av länsstyrelsen. Ingen ändring görs heller i fråga om ansvaret för anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. För en mer utförlig beskrivning av de typer av ärenden enligt miljöbalken som prövas av länsstyrelsen, se avsnitt 11.2.4.
Författningsförslag
Bestämmelser finns i 7 kap. 29 c § miljöbalken.
14.12.4 Kommun
Förslag: I och med att 22 kap. miljöbalken upphävs behöver följd-
ändringar göras i 19 kap. miljöbalken avseende kommunernas hantering av vissa tillståndsärenden enligt miljöbalken. De paragrafhänvisningar till förfaranderegler i 22 kap. miljöbalken som fortsatt bör gälla ersätts med hänvisningar till förfaranderegler i 6 och 20 kap. miljöbalken.
Bedömning: Kommunen bör fortsatt handlägga anmälningar av
miljöpåverkande verksamheter och åtgärder som är anmälningspliktiga enligt 9 kap. 6 § andra stycket miljöbalken.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1495
Kommunen bör fortsatt ansvara för prövning av vissa tillstånd, dispens och anmälningar enligt miljöbalken som inte är ärenden om miljöprövning enligt 20 kap. miljöbalken.
Vårt förslag innebär att ett antal verksamhetstyper flyttas från tillsynsmyndighetens handläggning vid anmälan till granskning vid den nya prövningsmyndigheten. Vår uppskattning är att det handlar om motsvarande cirka 50–60 procent av de befintliga C-verksamheterna och cirka 50–75 procent av andelen inkommande ärenden om nya verksamheter som berör dessa verksamhetstyper (se avsnitt 16.8.1 för våra beräkningar). Det innebär att kommunerna kommer att pröva färre anmälningsärenden än i dag, men kommunen kommer i egenskap av tillsynsmyndighet att ha kvar ansvaret för att pröva anmälningar av miljöpåverkande verksamheter och åtgärder. Vilka verksamheter eller åtgärder som vi föreslår bör vara anmälningspliktiga enligt 9 kap. 6 § andra stycket miljöbalken framgår av 5 § och bilaga 1 till förordningen om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd. Dessa verksamheter är i huvudsak sådana som från nationell synpunkt har ansetts kunna ha en lokal miljöpåverkan, men där det inte ska behöva göras en bedömning från fall till huruvida verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Se vidare i avsnitt 14.7.8.
Vad gäller anmälan om vattenverksamheter enligt 11 kap. 9 b § miljöbalken föreslås inga ändringar. I den mån länsstyrelsen har delegerat tillsynsansvaret till kommunen är det fortsatt kommunen som prövar anmälningspliktiga vattenverksamheter.
Kommunen har också ansvar för vissa andra ärenden om dispenser, tillstånd och anmälningar enligt miljöbalken som inte ska prövas av Miljöprövningsmyndigheten. Det gäller bl.a. anmälningar och tillstånd för att installera värmepumpsanläggningar, tillstånd för enskilda avlopp och meddelande av dispens från föreskrifter som kommunen har meddelat för ett naturreservat. En mer utförlig beskrivning av vad kommunen handlägger för ärenden enligt miljöbalken finns i avsnitt 11.2.5. Prövningen av dessa tillstånd, dispenser och anmälningar bedömer vi vara av en annan typ än den miljöprövning vi reglerar i nya 20 kap. miljöbalken och miljöprövningsförordningen. Skälen beskrivs mer utförligt i avsnitt 14.7.13.
Kommunernas handläggning av anmälningsärenden regleras i 26 kap. 9 § miljöbalken (stöd för att besluta om föreläggande eller
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1496
förbud) och i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. I övrigt tillämpar de kommunala nämnderna förvaltningslagen.
Vad gäller kommunernas tillståndsprövning av miljöpåverkande verksamhet finns i dag regler i 19 kap.4 och 5 §§miljöbalken. I 19 kap. 5 § finns hänvisningar till vissa bestämmelser i 22 kap. miljöbalken. Följdändringar krävs när 22 kap. miljöbalken upphävs. Dessa beskrivs nedan.
Särskilt om kommunens tillståndsprövning av miljöpåverkande verksamhet
I 19 kap.4 och 5 §§miljöbalken finns bestämmelser som gäller länsstyrelsernas och de kommunala nämndernas tillståndsprövning av miljöpåverkande verksamhet. Eftersom länsstyrelserna inte längre kommer att pröva miljöpåverkande verksamheter kommer bestämmelserna framgent enbart tillämpas i de kommunala nämndernas prövning. Det finns vissa oklarheter i fråga om tillämpningsområdet, dvs. i vilka prövningar bestämmelserna i 19 kap.4 och 5 §§miljöbalken verkligen tillämpas i dag. Vår bedömning är att bestämmelserna endast bör avse prövningen av tillstånd. Kommunernas prövning av anmälningspliktiga verksamheter regleras genom bestämmelser i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Någon ändring i dessa regler föreslår vi inte. För att förtydliga tillämpningsområdet av bestämmelserna i 19 kap. 4 och 5 §§ första stycket miljöbalken gör vi bedömningen att det av bestämmelserna bör framgå att de avser kommunens tillståndsprövning av miljöpåverkande verksamhet.
I befintliga 19 kap. 5 § miljöbalken finns hänvisningar till flera bestämmelser i 22 kap. miljöbalken. Det är i flera delar långtgående krav som ställs. Vi har inte djupare analyserat hur bestämmelserna används i kommunernas tillståndsprövning i dag men enligt vad som har förts fram till oss tillämpas bestämmelserna i varierande grad och de uppfattas i flera delar inte vara lämpliga att tillämpavid kommunernas tillståndsprövning. I ett par fall finns dessutom redan bestämmelser med samma innebörd i förvaltningslagen. Mot den bakgrunden är vår bedömning att vissa av bestämmelserna kan slopas i samband med att nuvarande 22 kap. miljöbalken upphävs. Samtidigt bedömer vi att några nya hänvisningar till paragrafer med
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1497
förfaranderegler 20 kap. miljöbalken bör införas. Dessa beskrivs nedan. Bestämmelserna är inte nya i sak utan de motsvarar bestämmelser som redan har gällt för den kommunal nämnden genom de tidigare hänvisningarna till 22 kap. miljöbalken. Det anges också att bestämmelserna ska tillämpas av kommunerna i förekommande fall vilket innebär att bestämmelsen är fakultativ. I det följande görs en genomgång av våra överväganden för respektive punkt i nuvarande 19 kap. 5 § miljöbalken:
Punkt 1 avser ansökans form och innehåll. Den ska enligt 22 kap.
1, 1 d–1 f §§miljöbalken vara skriftlig och innehålla ett antal obligatoriska uppgifter, bl.a. ritningar och tekniska beskrivningar med uppgifter om förhållandena på platsen, produktionsmängd eller annan liknande uppgift samt användningen av råvaror, andra insatsvaror och ämnen liksom energianvändning. Nuvarande punkt bör ersättas av en hänvisning till motsvarande nya bestämmelser i 20 kap. miljöbalken och föreskrifter meddelade med stöd av den bestämmelsen om ansökans form och innehåll.
Punkt 2 hänvisar till 22 kap. 2 § miljöbalken om antalet ansök-
ningshandlingar och om åtgärder som ska vidtas vid för litet antal ansökningshandlingar eller andra brister i ansökan. En bestämmelse med motsvarande innebörd finns i 20 § förvaltningslagen. Den bör enligt vår bedömning vara tillräcklig och punkten bör därför upphävas utan att ersättas.
Punkt 3 hänvisar till 22 kap. 2 a § miljöbalken om att den som
har tillstånd, dispens eller godkännande är vid prövning av frågor som avses i 24 kap.3, 5, 8, 9, 13 och 13 a §§miljöbalken skyldig att tillhandahålla den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövs för prövningen. Kommuner prövar inte ärenden enligt 24 kap. miljöbalken och punkten bör därför upphävas utan att ersättas.
Punkt 4 hänvisar till 22 kap. 3 § miljöbalken om kungörelses inne-
håll. Punkten bör ersättas med en hänvisning till kungörelsebestämmelserna i 6 kap. 40 § miljöbalken.
Punkt 5 hänvisar till 22 kap. 6 § miljöbalken, som anger vilka
statliga myndigheter som har rätt att föra talan och att kommun får föra talan för att tillvara miljöintressen inom kommunen. Nuvarande punkt bör ersättas av en hänvisning till en motsvarande bestämmelse i 20 kap. miljöbalken om myndigheters talerätt.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1498
Punkt 6 hänvisar till 22 kap. 9 § miljöbalken om rätt att företräda
fastighet om det råder tvist om en fastighet som påverkas av verksamheten eller åtgärden. Nuvarande punkt bör ersättas av en hänvisning till motsvarande nya bestämmelse i 20 kap. miljöbalken.
Punkt 7 hänvisar till 22 kap. 12 § miljöbalken om möjligheter att
förordna sakkunnig att efter förberedande undersökning avge utlåtande rörande en fråga, där det behövs särskild utredning för bedömningen. Det hänvisas också till 13 § samma kapitel om skyldighet att inhämta yttrande från den länsstyrelse som är berörd vattenmyndighet i ärenden om vattenverksamhet eller åtgärder som kan påverka vattenmiljön. Nuvarande punkt bör ersättas av en hänvisning till motsvarande nya bestämmelser i 20 kap. miljöbalken.
Punkt 8 hänvisar till 3 kap. 4 § lagen om mark- och miljödom-
stolar som gör det möjligt för domstolen att uppdra åt en eller flera ledamöter att göra en undersökning på platsen. Ingen ändring bör göras.
Punkt 9 hänvisar till en del bestämmelser i 22 kap. 25 § samt
25 a–25 c och 25 f–25 h §§miljöbalken om vad en tillståndsdom – för kommunal nämnds del ett tillståndsbeslut – ska innehålla. Nuvarande punkt bör ersättas av en hänvisning till motsvarande nya bestämmelser i 20 kap. miljöbalken och föreskrifter som är meddelade med stöd av den bestämmelsen om innehåll i ett beslut om miljöprövning.
Punkt 10 hänvisar till möjligheten enligt 22 kap. 26 § miljöbal-
ken för mark- och miljödomstol att i särskild dom avgöra frågan om verksamhetens tillåtlighet och, om verksamheten befunnits tillåtlig och dess snara genomförande är angeläget, meddela tillstånd till behövliga byggnadsarbeten. Nuvarande punkt bör ersättas av en hänvisning till motsvarande nya bestämmelse i 20 kap. miljöbalken om särskilt beslut.
Punkt 11 hänvisar till bestämmelser i 22 kap. 7 § miljöbalken om
uppskjutna frågor och provisoriska föreskrifter. Då de kommunala nämndernas prövning inte avser ersättningsfrågor, omfattas inte sådana av hänvisningen. Vad gäller t.ex. möjligheten att skjuta upp fastställande av vissa villkor är det en möjlighet som, enligt vad vi erfar, inte används i kommunens tillståndsprövning. Punkten bör därför upphävas utan att ersättas.
Punkt 12 hänvisar till 22 kap. 28 § första stycket första meningen
miljöbalken, som gör det möjligt att meddela ett s.k. verkställighets-
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1499
förordnande, dvs. förordna att ett tillståndsbeslut får tas i anspråk utan hinder av att det överklagas. Nuvarande punkt bör ersättas av en hänvisning till motsvarande nya bestämmelse i 20 kap. miljöbalken om verkställighet.
Punkt 13 hänvisar till bestämmelsen i 23 kap. 3 § miljöbalken
som innebär att beslut i frågor om sakkunniga enligt nuvarande 22 kap. 12 § miljöbalken ska överklagas särskilt och inte i samband med överklagande av det slutliga beslutet i ansökningsärendet. Punkten bör vara kvar, men hänvisningen till 22 kap. miljöbalken bör ersättas med en hänvisning till en motsvarande bestämmelse i nya 20 kap. § miljöbalken.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 19 kap.4 och 5 §§miljöbalken.
14.13 Begränsning av vissa myndigheters talerätt
Förslag: I första hand förordar vi att Myndigheten för samhälls-
skydd och beredskaps talerätt slopas och att Naturvårdsverkets, Havs- och vattenmyndighetens och länsstyrelsernas talerätt förtydligas. Naturvårdsverkets talerätt begränsas till att tillvarata allmänna miljöintressen. Havs- och vattenmyndighetens talerätt begränsas till att tillvarata allmänna intressen som berör havs- och vattenmiljö och fiske. Länsstyrelsens talerätt begränsas till att gälla miljöintressen och andra allmänna intressen inom länet.
För ytterligare tydlighet i fråga om olika myndigheters roller i miljöprövningsprocessen föreslås förtydliganden i Havs- och vattenmyndighetens instruktion.
Bedömning: I andra hand förordar vi att även länsstyrelsernas
talerätt slopas.
Kommunernas talerätt i ärenden om miljöprövning bör lämnas oförändrad.
Regeringens styrning och uppföljning av de statliga myndigheternas deltagande i miljöprövningsprocessen bör utvecklas.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1500
Resurser i form av personal och kompetens är centrala för att se till att myndigheter ska kunna bidra med yttranden av hög kvalitet och relevans och delta i prövningen på ett sätt som inte förlänger processen.
14.13.1 Inledning
I detta avsnitt redogör vi för våra utgångspunkter och överväganden vad gäller de myndigheter som har talerätt i miljöprövningsprocessen.
14.13.2 Utgångspunkter
Vi ska enligt våra direktiv se över i vilken utsträckning myndigheter bör delta som parter eller remissmyndigheter i tillståndsprövningen och utreda om enbart en enda statlig myndighet ska kunna vara part i tillståndsprocessen enligt miljöbalken.
256
De statliga myndigheter som i skrivande stund har talerätt är 21 länsstyrelser, Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Vi har gått igenom den statistik som finns avseende i vilken utsträckning dessa myndigheter överklagar tillståndsärenden enligt miljöbalken. När det gäller miljöprövningsdelegationernas tillståndsbeslut för B-verksamheter stod statliga myndigheter enligt de uppgifter vi har fått tillgång till sammanlagt för 1 till 2 överklaganden per år under 2020–2022. Det ska ses i relation till att miljöprövningsdelegationerna årligen fattar ett stort antal beslut. I snitt inkommer omkring 200 tillståndsärenden till landets miljöprövningsdelegationer och miljöprövningsdelegationerna avgör sammanlagt närmare 500 ärenden per år. För mål som inleds i mark- och miljödomstol stod de 25 statliga myndigheterna med talerätt för totalt 9 till 10 överklaganden per år under 2021 och 2022. Det ska ses i relation till över 200 förstainstansmål med dom per år. Se vidare om handläggningsstatistiken i kapitel 8. Vi har inte kunnat ta fram uppgifter om hur ofta myndigheters överklagande leder till ett ändrat beslut, och det har heller inte varit möjligt att få fram uppgifter om hur ofta flera myndig-
256 Se dir. 2023:78 s. 10.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1501
heter överklagar samma beslut eller dom. Enligt företrädare för överprövande instanser som vi har talat med är det dock sällsynt att en myndighet är den enda klaganden i ett mål. Ofta överklagar också enskilda samt miljöorganisationer de beslut eller domar som en myndighet överklagar.
Även om vi kan konstatera att antalet överklaganden från statliga myndigheter inte är stort innebär varje överklagande av ett tillståndsbeslut att tiden från projektidé till dess projektet kan påbörjas förlängs. Det är därför av vikt att överväga statliga myndigheters klagorätt. Som vi har beskrivit i avsnitt 11.3.8 är det en utmaning att verksamhetsutövare dessutom upplever de statliga myndigheternas roller i detta avseende som oklara.
För att kunna ta ställning till om och i vilken mån myndigheternas talerätt bör ändras är det enligt vår bedömning viktigt att gå tillbaka till syftet med nuvarande reglering och analysera om behovet av regleringen förändras med anledning av vår föreslagna nya samordnade miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess eller om syftet med myndigheternas partsställning kan tillgodoses på annat sätt. Skälen som har angivits för myndigheternas talerätt i dag har vi beskrivit i avsnitt 11.3 och vi har där noterat att det inte har förts några mer utförliga resonemang om detta i förarbetena. Möjligheten för vissa myndigheter att föra talan på miljöområdet sträcker sig mycket långt tillbaka i tiden och kanske är det en anledning till att talerätten inte motiverades mer utförligt vid miljöbalkens införande. Att myndigheter har talerätt gäller inte heller bara tillståndsbeslut enligt 9 och 11 kap. miljöbalken utan den möjligheten finns för flera andra typer av beslut enligt miljöbalken eller underliggande förordningar. Det är inte ovanligt att två till fyra statliga myndigheter har rätt att överklaga beslut som fattas av en annan statlig myndighet (oftast länsstyrelsen), se vidare avsnitt 11.3. Som vi har beskrivit i avsnitten 6.3.6 och 6.4.6 är myndigheter med talerätt också något som förekommer i Danmark och Finland.
Det är svårt att i en bedömning enbart utgå från befintliga förarbeten om talerätten till 22 kap. 6 § miljöbalken i och med att de är mycket knapphändiga. Därför har vi som en utgångspunkt för våra överväganden listat de funktioner och mervärden med talerätten som vi har kunnat identifiera (se även avsnitt 11.3).
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1502
• Myndigheterna bör föra talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen.
257
Vid prövning i domstol eller
en domstolsliknande process bör myndigheter bevaka allmänna intressen så att det blir en balans i processen i relation till sökandens intressen.
• Att myndigheter kan överklaga för att få ett materiellt felaktigt beslut justerat är viktigt för att undvika negativa konsekvenser för människor och miljö.
• Parter har en särställning t.ex. bjuds myndigheter med talerätt in att delta vid huvudförhandlingar i mark- och miljödomstolen. Genom att framställa yrkanden som prövningsmyndigheten behöver ta ställning till kan en myndighet med talerätt driva frågor på ett annat sätt än en remissmyndighet.
• Prövningsmyndigheten behöver myndigheternas sakkunskap och expertis. Myndigheterna som gavs talerätt har ett vidsträckt verksamhetsområde.
258
Myndigheter som innehar partsställning
kan utifrån sina respektive uppdrag välja vilka mål de deltar i och bedöma vilka frågor de behöver engagera sig i. På så sätt blir det en bredare genomlysning av ärendet. Det är också ett sätt att bevaka EU-rättens tillämpning.
• Myndigheterna med partsställning kan driva frågor av principiell betydelse eller andra frågor av större vikt. Exempelvis ska Naturvårdsverket enligt förarbetena till miljöbalken ha en aktiv roll i miljömässigt viktiga och för praxis betydelsefulla ärenden.
259
Rätten att överklaga ett tillståndsbeslut är det främsta verktyget för att driva principiella frågor och sakfrågor för att utveckla rättspraxis.
• De centrala partsmyndigheterna bidrar med ett nationellt perspektiv och enhetlighet. De kan se till att samma fråga drivs på samma sätt i hela landet och att villkor formuleras på samma sätt.
• Länsstyrelsen bidrar i processen med kunskap om bl.a. utvecklingen av miljöns tillstånd i länet och om verksamheter i egenskap av tillsynsmyndighet. Länsstyrelsen får också genom att
257 Se prop. 1997/98:45 s. 468. 258 Se prop. 1997/98:45 s. 468. 259 Se prop. 1997/98:45 s. 468.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1503
följa mål och ärenden insyn och kunskap de behöver som tillsynsmyndighet.
• Kommunerna har i vissa fall tillsynsansvar för verksamheterna som prövas och de bidrar med ett lokalt perspektiv i prövningen. Deras deltagande möjliggör ett lokalt inflytande vid prövningen.
• Deltagandet i miljöprövningar är ett viktigt verktyg för partsmyndigheterna att fullgöra sina uppdrag enligt respektive instruktion och uppdrag.
Utifrån dessa identifierade funktioner följer nedan en diskussion om de kan tillgodoses på annat sätt ifall talerätten helt eller delvis skulle slopas, sett i ljuset av vårt övergripande uppdrag att förkorta och förenkla miljöprövningen. Vi resonerar även om vår föreslagna ändring av prövningsorganisationen påverkar ovan angivna funktioner.
Tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen
Tillståndsprövning av verksamheter och åtgärder rör förhållanden av stor betydelse såväl allmänt sett som för enskilda människor. Kärnan i talerätten är att myndigheterna ska företräda miljöintressen och andra allmänna intressen och därmed inta partsställning beträffande sådana intressen. Allmänna intressen är allmänna skyddsintressen som anges i lag och som inte faller tillbaka på enskildas anspråk. Sådana är till exempel tryggande av den biologiska mångfalden, tillgång till ren luft och rent vatten, användning av naturen för rekreation eller hantering av översvämningsrisker. Det har framförts till oss att eftersom prövningen i dag sker i domstol eller en domstolsliknande process är det nödvändigt att statliga myndigheter som parter kan bevaka allmänna intressen så att det blir en balans i relation till sökandens enskilda intressen. Vi kan dock konstatera att myndigheter har talerätt eller klagorätt enligt miljöbalken för flera andra typer av förvaltningsbeslut som inte prövas under domstolsliknande former. Vi gör därför bedömningen att det inte enbart har varit den domstolslika prövningsprocessen som varit avgörande för att lagstiftaren ansett att myndigheter med partsställning behövs.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1504
I första instans är vår bedömning att berörda myndigheter på ett tillfredsställande sätt generellt bör kunna företräda det allmänna intresset genom att medverka som remissmyndigheter. Att myndigheterna med talerätt får alla ansökningar och därmed på eget initiativ kan bedöma om de bör engagera sig i en prövning eller en fråga, snarare än att prövningsmyndigheten i det enskilda fallet ska förelägga de myndigheter som bedöms berörda att yttra sig, anses utgöra en slags garant för att de allmänna intressena blir tillräckligt belysta. Det kan också finnas skäl för att få en fråga överprövad av en högre instans. Det kan handla om att tillvarata miljöintressen eller andra allmänna intressen, t.ex. genom att få ett materiellt felaktigt beslut justerat som annars skulle kunna få negativa effekter på människors hälsa eller miljön.
När det gäller tillgodoseendet av det allmänna miljöintresset är vår uppfattning att det finns en stor risk för att detta intresse kan få en svagare representation om ingen statlig myndighet har talerätt. Det blir då i första hand upp till miljöorganisationer och enskilda att tillvarata miljöintresset. När Miljömyndighetsutredningens föreslog att de statliga myndigheternas talerätt helt skulle tas bort var det flera remissinstanser som ansåg att det inte vore tillräckligt att miljöorganisationer är det allmännas röst. De ansåg inte att det är rimligt att helt lägga denna uppgift på ideella organisationer. Det allmännas röst är inte heller alltid densamma som miljöorganisationernas. Vi delar den bedömningen. Myndigheterna besitter också en helt annan kompetens om vad som t.ex. är branschpraxis och vilken teknik som är tillgänglig. Enskilda inklusive miljöorganisationer är heller inte med i alla prövningar. Det kan bl.a. handla om en stor industri som söker nytt tillstånd för befintlig verksamhet. I den typen av prövningar är det ofta inga enskilda som deltar. Där behövs myndigheterna för att driva på för moderna miljömässiga villkor. Det är också en demokratifråga att myndigheter företräder det allmännas intresse och driver miljöfrågor för enskilda på en generell nivå, t.ex. bullernivåer, när så behövs. I vissa ärenden finns också behov av ett nationellt perspektiv, t.ex. ett energieffektiviseringsperspektiv.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1505
Parternas särställning i första instans
Som vi har redogjort för i avsnitt 11.2.6 gör prövningsmyndigheten sällan någon prövning av vilka som är parter i första instans. Myndigheternas inspel behandlas som regel på samma sätt oavsett om de innehar partsställning eller inte. Genom att myndigheter med partsställning i domstolens prövning kan föra fram yrkanden som måste bemötas ges deras inspel möjligen en annan tyngd, men i praktiken är vår bild att prövningsmyndigheten fäster stor vikt även vid yttranden från andra myndigheter. Det framgår också av förarbetena till miljöbalken att prövningsmyndigheterna normalt har skyldighet att beakta all utredning som läggs fram i ett mål eller ärende, oavsett om utredningen kommer från en taleberättigad aktör eller från någon annan.
Myndigheter med talerätt har som parter också en särställning i prövningar i mark- och miljödomstolen genom att de bjuds in till huvudförhandling. Remissmyndigheter kallas inte till huvudförhandling. Enligt vad vi erfar är det i dag oftast länsstyrelsen som deltar liksom kommunala representanter. Övriga myndigheter deltar sällan, vilket förstås hänger ihop med att de medverkar i få prövningar generellt. Tas länsstyrelsens eller kommunens talerätt bort skulle de, enligt nuvarande regler, inte längre kallas till muntliga förhandlingar. Parterna har också en särställning t.ex. om domstolen bedömer att en huvudförhandling inte behövs så kan parterna begära att den ändå ska hållas.
I och med vårt förslag om en ny förvaltningsmyndighet som prövar alla miljötillstånd och igångsättningsbesked kommer till viss del andra förfaranderegler att gälla. Den särställning parterna har vid mark- och miljödomstolen som beskrivs ovan kommer därför att förändras. Exempelvis gör vi bedömningen att myndigheter inte regelmässigt bör få alla ansökningar i ärenden om miljöprövning. Detta gäller exempelvis för ansökningar om igångsättningsbesked. För sådana ansökningar bör Miljöprövningsprövningsmyndigheten, när den överväger att ge ett igångsättningsbesked, på lämpligt sätt och i skälig omfattning ska ge berörda myndigheter tillfälle att yttra sig. Det blir alltså en bedömning från fall till fall om och i så fall vilka myndigheter som bör underrättas om ansökan och beredas tillfälle att yttra sig (se förslag i avsnitten 14.9.4, 14.9.5 och 14.10.6). Att myndigheterna med talerätt i förekommande fall ska
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1506
kallas till sammanträde och besiktning bör dock gälla alltjämt (se förslag i avsnitt 14.9.12).
Bidra med expertis och en bred genomlysning av ärenden
Prövningsmyndigheten behöver myndigheternas sakkunskap och expertis. Deras yttranden utgör centrala underlag i prövningen. Av särskild betydelse är t.ex. EU-rätten som fortlöpande utvecklas genom bl.a. genomförandelagstiftning, praxisbildning, och framtagande av nya BAT-slutsatser. Nuvarande prövningsmyndigheter har framfört att det generellt leder till bättre beslutsunderlag när myndigheter deltar i processerna och att de ser ett behov av myndigheternas deltagande i fler ärenden än i dag. Det utgör ett problem för prövningsmyndigheten när partsmyndigheter och andra myndigheter inte svarar på remisser och riktade förelägganden. Länsstyrelsen deltar dock i de allra flesta prövningar och fyller enligt nuvarande prövningsmyndigheter en mycket viktig roll. Det är också den ordning som angavs i förarbetena till miljöbalken, dvs. att det allmänna miljöintresset i de flesta fall skulle komma att representeras av länsstyrelsen.
260
Vår bedömning är därför att även om
länsstyrelsens talerätt tas bort skulle prövningsmyndigheten i de allra flesta prövningar anse dem berörda, bl.a. i egenskap av tillsynsmyndighet, och inkludera dem som remissinstans.
De myndigheter som har talerätt får i dag alla ansökningar och väljer själva utifrån sina respektive uppdrag om de deltar i processen och i så fall vilka frågor de vill driva, till skillnad från en remissmyndighet som normalt yttrar sig i en specifik fråga efter ett riktat föreläggande från prövningsmyndigheten. På så sätt bidrar partsmyndigheternas deltagande till att det blir en bredare genomlysning av ärendet. Om myndigheterna enbart skulle yttra sig efter riktade förelägganden är vår bedömning att det finns en risk att den breda kunskap som finns på dessa myndigheter inte tillvaratas på det mest ändamålsenliga sättet. Däremot anser vi inte att det för att fylla den funktionen är nödvändigt att de alla innehar partsställning. Det finns en möjlighet för prövningsmyndigheten att remittera ansökningar utan riktade förelägganden.
260 Se SOU 1996:103 del 1 s. 480.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1507
Det som angavs i förarbetena till miljöbalken avseende myndigheternas ”vidsträckta verksamhetsområde” bedömer vi bara delvis gäller de nuvarande myndigheterna med partsställning. Framför allt Havs- och vattenmyndigheten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har enligt vår bedömning inte mer vidsträckta verksamhetsområden än många andra nationella myndigheter. Därmed givetvis inte sagt att de inte är berörda av många av de frågor som miljöprövningarna behandlar.
Nationell enhetlighet och utveckling av praxis
I och med att de centrala partsmyndigheterna får alla ansökningar kan de bidra med ett nationellt perspektiv och även bidra med en enhetlighet i prövningar. De kan se till att samma fråga drivs på samma sätt i hela landet och att villkor formuleras på samma sätt. Regeringen konstaterar i Steg på vägen mot en mer effektiv miljö-
prövning att de centrala förvaltningsmyndigheternas deltagande i
mål och ärenden skapar förutsättningar för enhetlig nationell praxisbildning och tillsynsvägledning. Prövning och vägledning är kommunicerande kärl och på så sätt bidrar praxisbildningen till förutsägbarhet och likformighet i tillståndsprocesserna.
261
Vad gäller
funktionen att bidra till enhetlighet är vår bedömning att partsmyndigheternas roll kommer att bli betydlig mindre viktig i och med vårt förslag om en ny prövningsmyndighet som hanterar all miljöprövning, i stället för dagens sjutton prövningsmyndigheter (se förslag i avsnitt 14.6.6).
Möjligheten för myndigheterna att överklaga är däremot en viktig del av deras partsställning som inte kan tillgodoses genom att myndigheter deltar som remissinstans. Rätten att överklaga ett tillståndsbeslut är det främsta verktyget för att driva principiella frågor och sakfrågor för att åstadkomma en tydlig rättspraxis och en enhetlig rättstillämpning. Myndigheterna kan också på detta sätt bevaka att beslut blir materiellt korrekta. Även det EU-rättsliga perspektivet är viktigt i detta avseende. Domstolarna har en viktig roll och för att relevanta frågor ska lyftas dit behövs myndigheter som kan driva principiellt viktiga frågor. Möjligheten att driva frågor bl.a. genom överklagande har också av myndigheterna med partsställning
261 Se prop. 2023/24:152, s. 75.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1508
angetts ha betydelse för att de ska få klarhet i tillämpningen av svårtillämpade eller otydliga bestämmelser som annars är utmanande att kommentera i myndighetens vägledningsmaterial.
Överklaganderätten är dock ett verktyg som används ganska sällan. Som vi beskriver i avsnitt 8.4.5 är det av myndigheterna med talerätt framför allt kommuner som överklagar beslut om tillstånd enligt miljöbalken. De statliga myndigheter som innehar partsställning överklagar alltmer sällan. De statliga myndigheterna stod tillsammans för knappt tio överklaganden per år under 2021 och 2022. Enligt vad som har framförts till oss överklagar länsstyrelserna dessutom sällan i syfte att driva praxis, utan för att de t.ex. anser att ett villkor bör se ut på ett annat sätt eller för att beslutet ska bli materiellt riktigt. Kommunerna för normalt talan för att tillvarata intressen inom kommunen.
Talerätten som ett verktyg för myndigheterna att fullgöra sina uppdrag
Vi har förstått att nuvarande myndigheter med partsställning bedömer att deltagandet i miljöprövningar utgör ett viktigt verktyg för myndighetens möjlighet att fullgöra sina uppdrag enligt respektive instruktion. Vid exempelvis Naturvårdsverket är utgångspunkten för vilka prövningsärenden myndigheten går in i att insatsen ska leda till förbättringar i miljön och att miljömålen nås. Länsstyrelsen bidrar bl.a. med kunskap om natur- och kulturmiljö i länet och om verksamheter i egenskap av tillsynsmyndighet, men länsstyrelsen får också genom att följa målen insyn och kunskap som de behöver som tillsynsmyndighet. Vår bedömning är dock att ett deltagande som remissinstans generellt borde vara tillräckligt för att myndigheter ska kunna lyfta fram frågor som är viktiga i relation till deras uppdrag, och även för att få den inblick som de behöver för sina övriga uppgifter. Undantaget gäller praxisbildning, som har diskuterats ovan.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1509
14.13.3 Vilka myndigheter bör ha partsställning i miljöprövningsprocessen?
Miljöprövningen rör omfattande och komplexa regelverk och oavsett hur en framtida prövningsorganisation kommer att se ut kommer prövningsmyndigheten inte kunna ha specifik sakkunskap inom samtliga områden som kan vara aktuella vid en miljöprövning. Mot bakgrund av behovet av att många olika myndigheter deltar i miljöprövningen och att det i dag inte görs någon egentlig skillnad i första
instans mellan myndigheter med talerätt och de som enbart är re-
missinstanser samt sett till att åtminstone statliga myndigheter sällan överklagar beslut och domar, är vår bedömning att vinsten rent tidsmässigt med ett slopande av myndigheters talerätt är begränsad på en generell nivå. Däremot kan det finnas en vinst i det enskilda fallet samt på ett generellt plan vid bedömningen av företagens investeringsvilja.
Från den 1 januari 2025 har Kammarkollegiets talerätt upphört. Detta bör minska den överlappning av roller som finns bl.a. mellan Havs- och vattenmyndigheten och Kammarkollegiet i dag. Frågan är då i vilken utsträckning övriga statliga myndigheter bör ha talerätt vid miljöprövning i relation till den föreslagna processen och prövningsorganisationen i nya 20 kap. miljöbalken.
Vi gör bedömningen att den nya prövningsorganisationen med en myndighet med ansvar för hela miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen kommer att resultera i en mer enhetlig tillämpning av regelverket. Behovet av myndigheter med partsställning kommer därför att minska. Samtidigt kan vi konstatera att det är viktigt att en effektiv miljöprövning efter en förutsebar process med en aktiv processledning resulterar i korrekta och EU-rättsligt säkrade beslut. För att på bästa sätt kunna bistå prövningsmyndigheten i att säkerställa detta anser vi att det är lämpligt att det fortsatt finns statliga myndigheter med talerätt. Utan statliga myndigheter som vid behov kan företräda allmänna intressen skulle det finnas en risk för en obalans i rättsutvecklingen. Det finns också frågor som är svåra för enskilda och organisationer att driva. Att ingen statlig myndighet skulle ha talerätt vid miljöprövningen skulle slutligen vara ett avsteg från lagstiftarens avsikt med miljöbalken som bl.a. var ett samordnat system med en enhetlig struktur, inklusive i fråga om processuella bestämmelser och prövnings-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1510
systemet.
262
Tas samtliga myndigheters partsställning bort skulle
alltså ingen statlig myndighet ha talerätt i de för miljö- och hälsoskyddet helt centrala miljöprövningarna av verksamheter och åtgärder, medan t.ex. fyra statliga myndigheter skulle kunna överklaga beslut som rör frågor som avses i 7 kap. miljöbalken (jfr 40 § förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.). Ska talerätten för statliga myndigheter i miljöprövningen helt tas bort är det vår uppfattning att en sådan reform bör föregås av en genomlysning av statliga myndigheters talerätt i hela miljöbalken och underliggande förordningar. Någon sådan har inte varit möjlig att genomföra inom ramen får vårt utredningsuppdrag.
Vi gör bedömningen att i första hand Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens talerätt fyller en viktig funktion i relation till bevakningen av det allmänna miljöintresset utifrån sina respektive ansvarsområden. Det handlar då i första hand om att överklaga beslut i ärenden av principiellt vikt antingen utifrån ett EU-rättsligt perspektiv eller utifrån behovet av vägledning genom praxis. Det finns också skäl för att dessa myndigheter bevakar att miljötillstånd och igångsättningsbesked inte meddelas om dessa från ett nationellt perspektiv kan få en oacceptabel inverkan på människors hälsa eller miljön.
Med våra förslag kommer länsstyrelsens roll, som tillsynsmyndighet för verksamheter och åtgärder enligt miljöbalken, att bli tydligare. Både ansvaret för att bedöma betydande miljöpåverkan och prövningen av ansökningsärendena enligt nya 20 kap. miljöbalken flyttas till den nya Miljöprövningsmyndigheten (se förslag i avsnitt 14.6.9). Frågan är således om länsstyrelsen parallellt med tillsynsrollen också bör ha rätt att överklaga den nya myndighetens beslut. I denna del kan vi konstatera att länsstyrelsen i dag av överprövande domstolar uppges ha en betydelsefull roll som partsmyndighet. Av de statliga myndigheterna är det också i första hand länsstyrelserna som är aktiva och överklagar.
Med avstamp i de utgångspunkter som vi har angett ovan bör i första hand tre statliga myndigheter – Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelsen fortsatt har talerätt i miljöprövningsärenden. Däremot gör vi bedömningen att den talerätt som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har borde kunna slopas (se mer om skälen för detta nedan). I andra hand förordar vi
262 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 458.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1511
att både länsstyrelsens och Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps talerätt slopas. Att vi föreslår två alternativ beror på att det, vad det gäller talerätten, enligt vår uppfattning inte finns något självklart förslag till reform. Det finns för- och nackdelar med alla alternativ och samtidigt har talerätten, som vi angett ovan, inte så stor betydelse i praktiken. Att myndigheter kan överklaga fyller t.ex. en funktion, men samtidigt används verktyget mycket sällan. Skälen för våra överväganden utvecklas vidare nedan.
Alternativ 1: Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps talerätt slopas
Vi gör till att börja med bedömningen att Naturvårdsverket bör ha talerätt för att bevaka allmänna miljöintressen och att Havs- och vattenmyndigheten bör ha talerätt för att bevaka sådana allmänna miljöintressen som avser hav, vatten och fiske. Att vi gör bedömningen att just Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten bör behålla sin talerätt är mot bakgrund av de aspekter av talerätten som vi bedömer inte kan uppfyllas genom att myndigheterna enbart deltar som remissinstanser. Dessa två myndigheter har den överblick som krävs för att avgöra vilka miljöprövningar som har stor betydelse för miljöskyddet eller är frågor av principiell vikt. De har också stor sakkunskap inom EU-rätten inom sina respektive ansvarsområden och representerar Sverige i bl.a. kommissionens expertgrupper och de kommittéer som beslutar om t.ex. genomförandeförordningar för relevanta EU-rättsakter så som industriutsläppsdirektivet, MKB-direktivet och vattendirektivet. Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har i dag reglerat i respektive instruktion vilka intressen de ska bevaka i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och i vilka miljöprövningar de ska delta i. För att också på lagnivå förtydliga myndigheternas roller i prövningarna bör det specificeras i det nya 20 kap. miljöbalken i vilket avseende respektive myndighet bör föra talan. Det bör av samma skäl göras en mindre justering i 5 § förordning med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten där det i andra punkten tydliggörs att det är inom sitt ansvarsområde myndigheten ska bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar. Syftet är inte att förändra myndigheternas roller i prövningen i prak-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1512
tiken utan att förtydliga i miljöbalken vilken myndighet som ska bevaka vad.
Vi gör också bedömningen att länsstyrelsen fortsatt bör ha talerätt som den statliga myndighet som regelmässigt deltar i miljöprövningar. Länsstyrelserna representerar också flera olika allmänna intressen genom att de internbereder ansökningar på myndigheten. Skulle länsstyrelsens talerätt tas bort ser vi en risk för att länsstyrelserna i praktiken skulle prioritera ned miljöprövningarna och delta i mindre omfattning. Det skulle vara till nackdel i prövningen, enligt de prövningsmyndigheter vi har talat med. Länsstyrelsens roll ska också ses mot bakgrund av MKB-direktivet som ställer krav på att de myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar eller sin lokala och regionala behörighet kan antas bli berörda av ett projekt ska ges möjlighet att yttra sig över ansökan. Länsstyrelsen behöver alltså oavsett konsulteras i, i princip, varje ärende. Vi bedömer också att i och med att vi föreslår att miljöprövningen och ansvaret för miljöbedömningsprocessen bör flyttas från länsstyrelserna till den nya Miljöprövningsmyndigheten finns mindre risk för sammanblandning av länsstyrelsens olika roller. För att tydliggöra länsstyrelsens roll i miljöprövningsprocessen bör det dock förtydligas att länsstyrelsen ska föra talan i miljöprövningsärenden för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen i länet.
När det gäller Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps talerätt gör vi bedömningen att denna kan slopas. Detta då vi gör bedömningen att det bör vara tillräckligt att myndigheten deltar som remissinstans i relevanta ärenden för att risk- och säkerhetsfrågorna ska belysas och för att det ska vara säkerställt att kraven i Seveso III-direktivet på granskning av säkerhetsrapporten uppfylls (artikel 10.6). Enligt vad vi erfar sker på området heller ingen kontinuerlig utveckling av EU-rätten på samma sätt som t.ex. på miljöområdet inom ramen för industriutsläppsdirektivet. Vi vill dock betona att kompetensen om risk- och säkerhetsfrågor behövs i den integrerade miljö- och säkerhetsprövningen enligt miljöbalken. Miljöprövningsmyndigheten kan inte antas ha den typen av expertis som sakansvarig myndighet besitter. Det är också av stor vikt att risk- och säkerhetsfrågorna belyses på ett fullgott sätt – ett materiellt felaktigt beslut kan få betydande negativa följder. För att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap framgent ska få alla ansökningar som myndigheten berörs av, bör därför krav ställas på
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1513
att myndigheten ska få ta del av och ges möjlighet att yttra sig över alla ansökningar som rör verksamheter eller åtgärder inom eller i anslutning till områden som är riksintresse för totalförsvaret och ansökningar som rör verksamheter eller åtgärder som omfattas av lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Det innebär att myndigheten även framgent själv ska kunna välja vad de vill yttra sig om, dvs. att de inte enbart har möjlighet att svara på riktade förelägganden från prövningsmyndigheten.
Enligt uppgifter till oss deltar Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, när de deltar, tidigt i prövningsprocessen, ofta redan i samrådet. Det är vanligt att myndigheten enbart deltar i samrådsfasen, dvs. att de inte är aktiva senare vid tillståndsprövningen. Det förekommer också att de överklagar tillståndsbeslut. Det rör sig om mellan ett par ärenden per år och vissa år inga ärenden. När Myndigheten för samhällsskydd och beredskap överklagar rör det sig om att de inte anser sig ha fått tillräckligt gehör för risk- och säkerhetsfrågor, att myndigheten anser att praxis behövs eller att avgörandet avviker från hur prövningsmyndigheterna brukar reglera en viss risk- eller säkerhetsfråga. Vad gäller enhetlighet inom landet i fråga om hur risk- och säkerhetsfrågor regleras är vår bedömning, som har diskuterats ovan i utgångspunkterna, att det inte längre bör finnas samma behov av de centrala myndigheternas bevakning när det finns en Miljöprövningsmyndighet i stället för dagens 17 prövningsmyndigheter.
Att Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps talerätt slopas kommer dock att begränsa myndighetens verktyg för att genomföra sitt uppdrag. Motsvarande gäller redan för andra statliga myndigheter som berörs av miljöprövningar så som Statens geologiska undersökning och Statens jordbruksverk. Om Myndigheten för samhällsskydd och beredskap skulle identifiera problem med rättsutvecklingen inom sitt område finns dock möjlighet att uppmärksamma regeringen på frågan genom en hemställan. En myndighet som anser att ett beslut bör överklagas kan också ta initiativ till det genom en förfrågan till Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten eller länsstyrelsen, beroende på vad frågan gäller. I förhållande till Myndighetens för samhällsskydds och beredskaps ansvarsområde ligger länsstyrelsen närmast till hand i och med länsstyrelsens roll som tillsynsmyndighet för verksamheter som
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1514
omfattas av Sevesolagen. Vi bedömer inte att några särskilda bestämmelser skulle behövas i det avseendet. Genom 6 § myndighetsförordningen har statliga myndigheter en skyldighet att samarbeta. Samverkan ska inte enbart begränsa sig till nytta för den egna myndigheten utan syfta till att ta tillvara de fördelar som kan vinnas bl.a. för staten som helhet. Samarbete sker redan i dag mellan Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelser i miljöprövningar även om omfattningen av samarbetet varierar mellan olika län.
Slutligen är vår bedömning att kommunernas talerätt för att företräda miljöintressen och andra allmänna intressen med koppling till kommunen bör lämnas oförändrad. Kommunens ansvar när det gäller t.ex. frågor om markanvändning har stor betydelse i prövningen. Vår bedömning är också att det är viktigt för prövningens legitimitet att ett lokalt inflytande säkerställs.
Allt annat lika är vår bedömning att våra förslag om ändrad talerätt kan leda till något färre överklaganden från statliga myndigheter. En uppskattning baserad på hur ofta Myndigheten för samhällsskydd och beredskap överklagar i dag är att det möjligen kan blir något färre överklaganden per år. Det är svårt att bedöma i vilken mån det kommer att bidra till en förkortad och förenklad prövning generellt, men som anges ovan är vår uppskattning att effekten i det avseendet av att ändra talerätten i sig är marginell. För en fördjupad analys av konsekvenserna av förslaget, se kapitel 16.
Alternativ 2: Länsstyrelsens och Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps talerätt slopas
I detta avsnitt beskriver vi närmare vårt andrahandsalternativ, att både länsstyrelsens och Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps talerätt slopas. Vi noterar att talerätten är en fråga som får mycket uppmärksamhet och att den upplevs som mycket problematisk av flera verksamhetsutövare, vilket talar för att det kan bidra till ett ökat förtroende för miljöprövningssystemet som helhet om den begränsas ytterligare. Vi lämnar inga författningsförslag i denna del utan de författningsförslag som anges i kapitel 1 gäller vårt förstahandsalternativ.
Som vi beskriver inledningsvis i detta avsnitt gör vi bedömningen att i första hand Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndig-
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1515
hetens talerätt, utifrån myndigheternas respektive ansvarsområden, fyller en viktig funktion vid miljöprövning i relation till frågan om bevakningen av det allmänna miljöintresset.
Vi ser också att kommunernas talerätt är av vikt för att kommunerna ska kunna bevaka frågor kopplade bl.a. till det lokala markanvändningsbehovet.
Däremot gör vi bedömningen att länsstyrelsens, precis som Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps, talerätt skulle kunna slopas. Det finns naturligtvis för- och nackdelar med ett sådant alternativ. Samtidigt gör vi bedömningen att när den nya Miljöprövningsmyndigheten har kommit på plats och tillämpningen av regelverket blivit enhetligt bör behovet av länsstyrelsens rätt att överklaga myndighetens beslut få minskad betydelse. Även om länsstyrelsens partsställning tas bort bör prövningsmyndigheten i de allra flesta prövningar ändå anse den berörd bl.a. i rollen som tillsynsmyndighet. Länsstyrelsen bör således inkluderas som remissinstans. Det följer också av MKB-direktivet att de myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar eller sin lokala och regionala behörighet kan antas bli berörda av ett projekt ska ges möjlighet att yttra sig över en ansökan. Slopas länsstyrelsens talerätt bör därför berörd länsstyrelse fortsatt underrättas om och ges möjlighet att yttra sig över en ansökan om miljötillstånd. Om länsstyrelsen enbart skulle yttra sig efter riktade förelägganden är vår bedömning att det finns en risk att den breda kunskap som finns på länsstyrelserna inte skulle komma att tillvaratas på det mest ändamålsenliga sättet. I prövningen i första instans bör alltså länsstyrelsen liksom i dag delta i de flesta prövningar.
Med detta alternativ bör det bli några färre överklaganden per år än med vårt förstahandsalternativ. Samtidigt kan en följd av en slopad överklaganderätt för länsstyrelserna leda till en motsvarande ökad överklagandefrekvens från Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens sida. Den föreslagna begränsningen av Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens talerätt skulle dock med detta alternativ innebära att det blir svårt för myndigheterna att bevaka frågor som inte har en direkt miljökoppling såsom exempelvis frågorna inom ramen för Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps ansvarsområde. Om både länsstyrelsernas och Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps talerätter slopas bör det därför övervägas om nuvarande lydelse i fråga om vilka in-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1516
tressen Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten ska bevaka bör behållas så att myndigheterna även framgent ska kunna föra talan när det behövs för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. Denna problematik är också en av anledningarna till att detta alternativ inte är vårt förstahandsalternativ. En annan anledning är att vi ser en risk för att länsstyrelserna i praktiken skulle prioritera ner deltagandet i miljöprövningar rejält om deras talerätt skulle tas bort. En sådan nedprioritering från länsstyrelsens sida skulle i sig försvåra Miljöprövningsmyndighetens arbete och i förlängningen även påverka både verksamhetsutövare och miljön eftersom kunskapen om de regionala förutsättningarna liksom tillsynsperspektivet är av vikt i prövningen.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 20 kap. 12 § miljöbalken, 4 kap.1, 2 och 3 §§ och 7 kap. 2 §miljöprövningsförordningen, samt i 5 § andra och tredje punkterna förordningen med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten.
14.13.4 Andra alternativ som övervägts
Nollalternativet – ingen förändring i talerätten görs
Som vi har beskrivit ovan och i kap. 8 är antalet överklaganden från myndigheter i ärenden om tillstånd enligt miljöbalken i dag relativt begränsat. En ytterligare slopad talerätt för myndigheter utöver den som redan beslutats i förhållande till Kammarkollegiet, beräknas därför inte få någon större effekt på antalet överklaganden på en generell nivå. I första instans har en slopad talerätt ännu mindre effekt. Vad gäller processen i första instans är vår uppfattning att de andra förslag vi förordar oavsett kommer att innebära en mer förutsebar process där berörda myndigheter – både de med talerätt och övriga berörda myndigheter, kommer in tidigare än i dag. Vår bedömning är också att den nya prövningsmyndigheten genom en bättre processledning bör kunna underlätta för verksamhetsutövarna genom att tydligare ta ställning till t.ex. vilka ytterligare utredningar som behövs och vilka yrkanden som är relevanta.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1517
Om inga ändringar skulle göras skulle dock nuvarande otydlighet i fråga om vilka myndigheter som bevakar vilka allmänna intressen kvarstå. Dessutom skulle nuvarande missnöje från verksamhetsutövarna om att flera statliga myndigheter kan överklaga beslut i ärenden om miljöprövning kvarstå, vilket i sig kan påverka investeringsviljan. Av presenterad statistik i kapitel 8 framgår också att det som i praktiken förlänger ett ärendes handläggningstid är just överklaganden. Vi gör således bedömningen att nollalternativet inte är aktuellt.
Alternativet med en statlig myndighet med talerätt
Ett alternativ som ska övervägas enligt våra direktiv är att endast en statlig myndighet har talerätt.
263
Det skulle kunna vara ett sätt att i
viss mån förkorta prövningsprocessen. I första instans bedömer vi inte att det skulle ha någon egentlig betydelse. Myndigheternas kunskap behövs i prövningen och som vi diskuterat ovan behöver de, oavsett om de innehar partsställning eller inte, inkluderas som remissinstanser. En sådan reform skulle kunna innebära färre överklaganden – det beror dock på hur uppdraget till den myndigheten eller funktionen utformas.
Den statliga myndigheten med talerätt skulle med detta alternativ behöva ha till uppgift att företräda allmänna intressen generellt och att driva frågor av principiell betydelse. I våra samtal med aktörer på området har framförts att det då lämpligen skulle vara länsstyrelsen eller Naturvårdsverket som skulle ha denna roll. Det finns för- och nackdelar med båda alternativen. Att endast en statlig myndighet skulle inneha partsställning, oavsett vilken, skulle kräva utökade resurser för denna. Myndigheten måste ha både resurser i termer av tid och kompetens att delta i många fler ärenden när myndigheten ensamt ska företräda det allmänna intresset. Resurser skulle endast i liten mån kunna flyttas över från de andra myndigheter som har talerätt i dag i och med att de oavsett kommer ha viktiga roller som remissinstanser i första instans. Att de myndigheterna inte längre skulle kunna överklaga tillståndsbeslut skulle, enligt vår bedömning, endast frigöra resurser i en begränsad omfattning i och med att det rör sig om så få överklaganden per år och
263 Se dir. 2023:78 s. 10.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1518
myndighet. Om det i rollen som enda myndighet med talerätt skulle ingå att samordna övriga statliga myndigheters deltagande skulle det krävas ett väsentligt resurstillskott.
En fördel med länsstyrelsen som enda statlig myndighet med talerätt skulle kunna vara att den har ett brett uppdrag, se avsnitt 11.2.4. Om länsstyrelserna ensamma skulle ha talerätt skulle det dock innebära ett stort ansvar, sett till vilken funktion talerätten fyller enligt utgångspunkterna ovan. Miljöprövningsutredningen konstaterade att det skulle krävas omfattande resurser för länsstyrelsen att upprätthålla kompetens och praktiska möjligheter för att t.ex. vara praxisbildande och följa upp tillämpningen av EUrätten. Även länsstyrelserna var negativa till en sådan ordning och det framfördes att 21 länsstyrelser inte var och en kan upprätthålla den specialkompetens som de centrala sektorsmyndigheterna kan bidra med i komplexa och praxisbildande prövningar.
264
Av dessa
skäl bedömer vi inte att det skulle vara lämpligt med länsstyrelsen som enda statliga myndighet med talerätt.
Naturvårdsverket har haft talerätt för att tillvarata allmänna intressen i tillståndsärenden sedan miljöskyddslagens tillkomst i slutet av 1960-talet. Även om Naturvårdsverket inte längre ansvarar för naturvärden, livsmiljöer och arter i vattenmiljön är Naturvårdsverket enligt vår bedömning den nationella myndighet som kan ha den breda överblick som krävs för att avgöra vilka prövningar som har principiell betydelse. Myndigheten har också stor sakkunskap inom EU-rätten och deltar bl.a. i kommissionens expertgrupper och kommittéer som tar fram t.ex. genomförandelagstiftning. Naturvårdsverket företräder också Sverige i Sevillaprocessen, dvs. den EU-process där nya BAT-slutsatser förhandlas fram. Enligt vår uppfattning skulle alltså Naturvårdsverket ligga närmast till hands om endast en statlig myndighet skulle ha talerätt.
En nackdel med detta alternativ är bl.a. att ingen myndighet längre skulle ha talerätt specifikt för vattenfrågor. Det finns inga formella hinder för att en myndighet vars intressen berörs i ärendet och som anser att ett beslut bör överklagas tar initiativ till det genom en förfrågan till Naturvårdsverket. Det skulle dock krävas en permanent resursförstärkning på Naturvårdsverket för att de ska ha kapacitet att bevaka och driva ytterligare ärenden. Enligt uppgift till oss är det betydligt mer resurskrävande att driva en fråga där initia-
264 Se SOU 2022:33 s. 276 och 334.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1519
tivet kommer från en annan myndighet. Enligt vår bedömning är det därför mer resurseffektivt att varje myndighet bevakar de frågor som faller under deras verksamhetsområde och sakkompetens. Enligt regeringens förvaltningspolitiska inriktning ska ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan myndigheter vara tydlig. Ett upplägg där en myndighet har i uppgift att driva frågor inom andra myndigheteters ansvarsområden tror vi skulle bidra till otydligheter i det avseendet. En fråga uppstår också om vem som ska besluta om vilka ärenden som ska drivas och på vilka grunder. Även frågan om myndigheten i så fall skulle ha mandat att avväga olika allmänna intressen är komplex. Vi anser generellt att det är lämpligt att det är prövningsmyndigheten, inte en enskild expertmyndighet, som ansvarar för avvägningar mellan olika intressen (se även avsnitt 14.13.5). Av de skälen förordar vi inte detta alternativ.
Ett allmänt ombud bevakar allmänna intressen
Ett alternativ till att ha statliga myndigheter med talerätt enligt dagens modell är att inrätta en funktion med ett allmänt ombud motsvarande de som finns på bl.a. skatte- och socialförsäkringsområdet. Det allmänna ombudet inom Skatteverket (67 kap. 3 § skatteförfarandelagen) kan överklaga Skatteverkets beslut för att upprätthålla en enhetlig rättstillämpning och till att få fram vägledande domar när det behövs. Ombudet kan överklaga Skatteverkets beslut till fördel eller till nackdel för den enskilde som beslutet gäller. De allmänna ombuden överklagar inte på uppdrag av enskilda. Allmänna ombud utses av regeringen.
En delvis liknande funktion, en miljöombudsman, utreddes under arbetet med miljöbalken. Miljöombudsmannen skulle ha till uppgift att tillvarata allmänna intressen i frågor som rörde miljön. Ombudsmannen skulle bl.a. kunna ingripa i andra myndigheters hantering av miljöfrågor, utreda klagomål från enskilda, identifiera och medverka till att avhjälpa brister i lagstiftningen, föra talan i frågor om miljöskyddsavgift och verka kunskapsspridande. Ombudsmannen skulle kunna överklaga beslut som hade fattats med stöd av miljöbalken om ombudsmannen ansåg att allmänna intressen inte har beaktats tillräckligt.
265
265 Se SOU 1994:123 s. 43.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1520
Vi bedömer att ett allmänt ombud i för sig skulle kunna vara ändamålsenligt. För att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen skulle ett allmänt ombud kunna överklaga tillståndsbeslut som är principiellt betydelsefulla för att komma till rätta med att rättstillämpningen inte är enhetlig eller för att få ett materiellt felaktigt beslut justerat. Det allmänna ombudet skulle kunna placeras vid Naturvårdsverket som den centrala miljömyndigheten. Myndigheten skulle tillhandahålla en kanslifunktion, men det allmänna ombudet skulle agera helt självständigt. Den främsta fördelen med en sådan funktion skulle vara en renodling av förvaltningsmyndigheternas roller som remissinstanser. Samtidigt skulle det krävas betydande resurser hos det allmänna ombudet för att kunna följa alla, ofta komplexa, miljöprövningsärenden och avgöra i vilka fall ett överklagande kan vara påkallat. Om överklagande skulle ske på inrådan av Naturvårdsverket eller andra myndigheter som ändå följer ärendena, går mervärdet i termer av renodlingen av roller förlorad. Vi bedömer inte heller att antalet överklaganden nödvändigtvis skulle minska. Därför är vår bedömning att nyttan på miljöområdet med ett allmänt ombud inte skulle överväga kostnaden att bygga upp en helt ny funktion och att driva den.
14.13.5 Statliga myndigheters deltagande som remissinstans
Vi gör bedömningen att en process där den samlade expertis och erfarenhet som finns i statsförvaltningen kommer miljöprövningen tillgodo är mer resurseffektiv än att samma kompetens måste byggas upp och upprätthållas på både sektorsmyndigheter och prövningsmyndighet. Det är också angeläget att allmänna intressen bevakas i processerna. För att se till att berörda myndigheter inkluderas som remissinstanser föreslår vi nya bestämmelser om detta i miljöprövningsförordningen. Se våra förslag i avsnitten 14.9.4, 14.9.5 och 14.10.6.
Vi anser att det finns utrymme för förbättringar i fråga om när och hur myndigheter deltar i prövningen i första instans, oavsett vilken ställning de har. Här lade Miljöprövningsutredningen fram flera förslag, t.ex. en utökad processledning där prövningsmyndigheten tydligare sätter ner foten i relation till olika utredningskrav som kommer in. Miljöprövningsutredningen konstaterade också
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1521
att det är viktigt att berörda myndigheter deltar tidigt i processen. Myndigheterna har angett att det ibland kan vara svårt då underlagen i samrådsskedet ofta är översiktliga och det inte alltid är möjligt att i det skedet få en fullständig uppfattning om en framtida ansökan. Med vårt förslag till ny miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess kommer myndigheterna regelmässigt att behöva komma in tidigare i processen med relevanta synpunkter.
En central aspekt för att förkorta och förenkla prövningen är resurser. Har inte berörda remissmyndigheter de resurser som krävs finns en stor risk för att processen fördröjs och det kan även påverka kvaliteten på deras yttranden. Har de inte möjlighet att delta alls hamnar en ännu större utredningsbörda på prövningsmyndigheten, vilket dels tar mer resurser i anspråk, dels innebär en risk att inte alla relevanta aspekter belyses. Deltar rätt expertmyndighet är det på så sätt även till fördel för sökanden då det utan myndighetens input annars ibland kan vara svårt för prövningsmyndigheten att bevilja tillstånd. Som vi tidigare har konstaterat anser t.ex. mark- och miljödomstolar att det inte försvårar eller förlänger processen när statliga myndigheter deltar utan snarare tvärtom. Därför är det ett problem att vissa statliga myndigheter i dag av resursskäl inte svarar på remisser eller ens på riktade frågor från domstolen.
Vi föreslår även att de statliga myndigheternas deltagande generellt i prövningarna mer aktivt följs upp av regeringen i t.ex. ordinarie myndighetsdialoger. Mål för myndigheternas deltagande skulle kunna anges i regleringsbreven.
Bör myndigheternas deltagande samordnas?
Några verksamhetsutövare anser att de statliga myndigheterna bör samordna sitt deltagande, vilket också är en fråga som uttryckligen lyfts i våra utredningsdirektiv.
266
Samverkan sker redan i dag, fram-
för allt mellan Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelsen (se avsnitt 11.2.6). Som även tidigare utredningar har konstaterat är dock en formell samordning resurskrävande och vi ställer oss tveksamma till att en myndighet ska göra avväganden om vad som ska spelas in i en prövning. Vi tror att länsstyrelsen i så fall skulle vara den bäst lämpade myndigheten givet deras breda upp-
266 Se dir. 2023:78 s. 10.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1522
drag och befintliga samordningsroll i fråga om statliga intressen (t.ex. riksintressen). Alla 21 länsstyrelser bedöms i dag dock inte ha de resurser, kompetens och den tydliga styrning som krävs för en dylik samordning av olika intressen. Det skulle krävas ett betydande resurstillskott för att samtliga länsstyrelser skulle kunna bygga upp nödvändig kapacitet. Att lägga ett samordningsansvar på en myndighet skulle dessutom högst sannolikt inte medföra någon tidsvinst utan i stället snarast innebära ett ytterligare tidskrävande handläggningssteg. Att en samordning av alla berörda statliga myndigheters deltagande ska kunna ske inom de tidsfrister som EU-rätten föreskriver tror vi inte heller är möjligt. Det finns i så fall en risk att det bara blir en sammanställning snarare än en samordning som utförs på den samordnande myndigheten. Nyttan med det tror vi är begränsad både för prövningsmyndigheten och verksamhetsutövaren.
Det bör i sammanhanget också noteras att Miljöprövningsutredningen föreslog att länsstyrelsen skulle ges i uppgift att tillvarata och samordna statens intressen i avgränsningssamrådet och att de myndigheter som innehar partsställning enligt 22 kap. 6 § miljöbalken skulle vara skyldiga att ge in de yttranden och det underlag som länsstyrelsen begär. Förslaget fick kritik från remissinstanserna och regeringen gick därför inte vidare med förslagen. Lämpligheten av att länsstyrelsen ska föra partsmyndigheters talan ifrågasattes och det fanns farhågor om onödig administration och en förlängd samrådsprocess.
267
Enligt vår uppfattning är det prövningsmyndigheten som bör göra den samlade bedömningen av vad som är av relevant i ett ärende och hur olika intressen bör vägas mot varandra. Den uppgiften bör inte läggas på en samordnande myndighet. Det viktigaste i det här avseendet är, enligt vår bedömning, en bättre processledning där prövningsmyndigheten t.ex. tar ställning till vilka utredningar som behövs och inte. Det är också viktigt att detta ansvar inte läggs över på verksamhetsutövaren, så som ofta upplevs vara fallet i dag.
267 Se prop. 2023/24:152 s.73.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1523
14.14 Behov av en effektiv och enhetlig tillsyn
14.14.1 En mer flexibel, effektiv och förutsebar tillståndsprövning förutsätter en god tillsyn
Bedömning: En mer flexibel, effektiv och förutsebar tillstånds-
prövning förutsätter en god tillsyn. Det är viktigt att tillsynsmyndigheterna har rätt förutsättningar.
Som vi beskriver i avsnitt 12.4 utgör tillsynen en avgörande länk i vad som i propositionen till miljöbalken beskrivs som en kedja med mål, hänsyn, förprövning, tillsyn och omprövning samt information och sanktion. En verkningsfull miljölagstiftning förutsätter att alla delar i kedjan fungerar effektivt, och att sambanden mellan kedjans olika delar är tydliga. En förändring i en del av kedjan kan påverka effektiviteten i en annan del.
Vi bedömer att våra förslag om en mer flexibel, effektiv och förutsebar förprövning påverkar tillsynen, arbetet med omprövning och kraven på personalens kompetens.
I takt med att verksamheter görs registreringspliktiga i stället för anmälningspliktiga eller granskningspliktiga och i takt med att generella föreskrifter ersätter tillståndsvillkor ökar vikten av en god tillsyn.
När tillståndsprövningens omfattning fokuseras till frågor av betydelse för tillåtligheten kommer det att medföra en ökad flexibilitet i tillsynen av tillstånds- och granskningspliktiga verksamheter. Det kommer inte längre vara tillräckligt för tillsynsmyndigheten att kontrollera om villkoren i tillståndet följs, utan tillsynsmyndigheten behöver också följa upp att verksamheten följer andra föreskrivna krav. Detta gäller visserligen även i dag, men blir tydligare med våra förslag. Dessutom utgår möjligheten för prövningsmyndigheten att överlåta, ibland mycket svåra, villkorsfrågor till tillsynsmyndigheten – i stället kommer det vara upp till tillsynsmyndigheten att bedöma om och i så fall vilka ytterligare beslut som är nödvändiga (se avsnitt 14.9.18).
När uppdateringen av tillståndsvillkor inte längre kommer att ske i samband med prövningen av tillstånds- eller granskningspliktiga ändringar i verksamheten behöver tillsynsmyndigheternas arbete med omprövning komma i gång. Ett effektivt arbete med att
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1524
säkerställa att tillståndsvillkor hålls uppdaterade förutsätter att tillsynsmyndigheterna ansöker om omprövning när det behövs, och har förmåga att föra den typen av processer vid tillståndsmyndigheten (se förslag i avsnitten 14.9.20 och 14.9.24). Tydligare miljötillstånd och igångsättningsbesked bör samtidigt underlätta tillsynsmyndighetens arbete med att avgöra i vilka fall en fråga kan hanteras med ett föreläggande eller om en omprövning av ett villkor krävs (se förslag i avsnitt 14.9.17).
Förslagen om en ny miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess med tydliga steg, underrättelse och tidsplan bör också kunna bidra till att fler tillsynsmyndigheter kan delta i tillståndsprövningen och föra fram kunskap av betydelse för villkorens utformning genom att underlätta planeringen (se t.ex. förslagen i avsnitten 14.9.4 och 14.9.8).
Det är viktigt att tillsynsmyndigheterna har rätt förutsättningar för att kunna genomföra en effektiv och enhetlig tillsyn och ansöka om omprövning när det behövs.
Tillsynsvägledande myndigheter har en viktig roll för att säkerställa en effektiv och enhetlig tillsyn. Som ett första steg bör de ta fram tydlig vägledning och information med anledning av de nya reglerna om bl.a. tillståndsbeslutets rättskraft och omprövning av miljötillstånd och igångsättningsbesked. Uppföljningen av tillsynen kommer också att behöva omfatta ansökan om omprövning.
För att tillsynen ska kunna ske på ett tillfredsställande sätt måste tillsynsmyndigheterna ha tillräckliga resurser, och den personal som utför tillsynen måste ha relevant kunskap och erfarenhet för att hantera de tillsynsobjekt som finns inom myndighetens ansvarsområde. Om kompetensen inte finns inom den egna organisationen måste den kunna säkras på annat sätt, t.ex. genom samverkan med andra tillsynsmyndigheter. Som vi beskriver i kapitel 12.4 är det i dag svårt att rekrytera och behålla personal med rätt kompetens. Det beror bl.a. på att antalet sökanden till utbildningar inom miljö- och hälsoskyddsområdet har minskat under de senaste åren. Vi bedömer att en mer kvalificerad tillsyn tillsammans med tydliga krav på kompetens i och för sig kan stärka professionen, öka antalet sökanden till relevanta utbildningar och attrahera personal som i dag väljer andra yrken. Detta kommer inte att ske per automatik, och det kan även ta tid innan vi ser effekten av detta. En ny Miljöprövningsmyndighet kan dessutom påverka resurs- och kom-
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1525
petensförsörjningen vid tillsynsmyndigheten negativt genom att locka till sig kompetent personal som i dag arbetar där.
Vi bedömer att våra förslag kan påverka kompetensförsörjningen på ett sådant sätt att det är motiverat att se över fördelningen av tillsynsansvaret. Vi bedömer att kommunerna har sämre förutsättningar att bedriva en mer kvalificerad tillsyn. Vi konstaterar samtidigt att länsstyrelserna har överlåtit en stor andel av tillsynen över tillståndspliktiga verksamheter till kommunerna. Det behöver för dessa verksamheter därför göras en bedömning av om förutsättningarna för överlåtelse fortfarande finns.
En konsekvens av våra förslag till ny indelning av tillstånds- och granskningspliktiga verksamheter och åtgärder i miljöprövningsförordningen är att indelningen inte längre kommer att stämma överens med ansvarsfördelningen i miljötillsynsförordningen. Den nya indelningen kommer inte heller att stämma överens med den som finns i förordningen om avgifter för prövning och tillsyn. Det innebär i sin tur att det blir svårt för tillsynsmyndigheterna att genomföra sin tillsyn. Både miljötillsynsförordningen och förordningen om avgifter för prövning och tillsyn bör därför ses över.
Se mer om behovet av översyn i avsnitten 14.18.4 och 14.18.5, om uppdrag att vägleda om miljöprövning till Naturvårdsverket i avsnitt 14.20.2 samt behov av informations- och utbildningsinsatser, där tillsynsmyndigheterna är en målgrupp, i avsnitt 14.19.
14.14.2 Tillsynsmyndigheten får förelägga verksamhetsutövare att ansöka om igångsättningsbesked
Förslag: Även om en verksamhet eller åtgärd inte omfattas av
krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked får tillsynsmyndigheten förelägga en verksamhetsutövare att inom viss tid ansöka om igångsättningsbesked om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller om det annars behövs med hänsyn till enskilda intressen.
Regeringen får meddela föreskrifter om skyldighet för tillsynsmyndigheten att meddela sådana förelägganden.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1526
De verksamheter och åtgärder som bedöms ha mer än en liten påverkan på miljön och som omfattas av krav på förprövning återfinns i vårt förslag i bilagor till miljöprövningsförordningen (se förslag i avsnitt 14.7). Det kan dock uppstå situationer då det finns verksamheter och åtgärder som inte återfinns på någon av dessa bilagor, men som trots det kan antas medföra en risk för förorening eller av andra skäl bedöms innebär en negativ påverkan på människors hälsa, miljön eller enskilda intressen. För sådana situationer kan tillsynsmyndigheten behöva befogenhet att kunna förelägga verksamhetsutövaren om att ansöka om igångsättningsbesked för att få bedriva verksamheten eller vidta åtgärden.
Frågan är då hur en sådan möjlighet för tillsynsmyndigheten bör regleras och vilka förutsättningar som bör gälla. I dag har en tillsynsmyndighet möjlighet att i det enskilda fallet besluta om de förelägganden och förbud som behövs för att miljöbalken och dess föreskrifter, domar eller andra beslut ska efterlevas (26 kap. 9 § MB). Tillsynsmyndigheten har också möjlighet att förelägga verksamhetsutövare till miljöfarliga verksamheter att ansöka om tillstånd, om verksamheten medför risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön (9 kap. 6 a § MB). Enligt 9 kap. 6 d § miljöbalken får regeringen meddela föreskrifter om skyldighet för tillsynsmyndigheten att meddela sådana förelägganden. Med stöd av detta bemyndigande framgår av förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd att den myndighet som handlägger vissa anmälningsärenden ska förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd, om myndigheten finner att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (26 a § FMH). För vattenverksamheter finns motsvarande bestämmelser i 11 kap. 9 a § miljöbalken och i 23 § första stycket 2 b förordningen om vattenverksamheter. I den senare anges att ett föreläggande får meddelas om det behövs med hänsyn till verksamhetens påverkan på miljön eller enskilda intressen.
I tidigare utredningar
268
har det slagits fast att det finns behov av
ett enklare regelverk med färre och mer enhetliga begrepp. Det begrepp som föreslogs bli styrande var att en betydande miljöpåverkan kan antas. I vårt förslag är frågan om en betydande miljöpåverkan kan antas avgörande för om en verksamhet eller åtgärd ska
268 Se prop. 2023/24:152 s. 51.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1527
omfattas av krav på miljötillstånd. Är verksamheten eller åtgärden granskningspliktig avgörs frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas ha en betydande miljöpåverkan i samband med granskningen.
För sådana verksamheter och åtgärder som inte omfattas av tillstånds- eller granskningsplikt, men där tillsynsmyndigheten gör bedömningen att verksamheten eller åtgärden skulle kunna antas medföra en betydande miljöpåverkan gör vi bedömningen att tillsynsmyndigheten, på motsvarande sätt som i dag bör kunna förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om igångsättningsbesked så att Miljöprövningsmyndigheten kan granska om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Detta bör tydliggöras i en ny bestämmelse i 26 kap. miljöbalken. Bestämmelsen bör ersätta nuvarande 9 kap. 6 a § och 11 kap. 9 a § andra stycketmiljöbalken, 26 a § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd samt 23 § första stycket 2 b förordningen om vattenverksamheter. Eftersom bestämmelsen inte bara bör omfatta miljöpåverkande verksamheter utan också vattenverksamheter bör det av bestämmelsen framgå att den är tillämplig inte bara om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan utan också om det annars behövs med hänsyn till enskilda intressen på motsvarande sätt som i dagens bestämmelse i förordningen om vattenverksamheter. Vid bedömningen av om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra betydande miljöpåverkan ska hänsyn tas även till risker för människors hälsa. Detta behöver således inte anges särskilt i bestämmelsen. Precis som för andra förelägganden som meddelas av tillsynsmyndigheten bör gälla att mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet inte får tillgripas.
På motsvarande sätt som i dag bör regeringen få meddela föreskrifter om skyldighet för tillsynsmyndigheten att meddela sådana förelägganden.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 26 kap. 9 b § miljöbalken.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1528
14.14.3 Krav på miljörapport
Förslag: Kravet på miljörapport ska gälla för tillståndspliktiga
miljöpåverkande verksamheter.
Bedömning: Behovet av krav på miljörapport även för tillstånds-
pliktiga vattenverksamheter och granskningspliktiga verksamheter kan behöva ses över.
I 20 kap. 20 § miljöbalken ställs krav på miljörapport för sådana miljöfarliga verksamheter som omfattas av tillståndsplikt enligt 9 kap. 6 § miljöbalken och sådana verksamheter som tillsynsmyndigheten har förelagt att ansöka om tillstånd enligt 9 kap. 6 a § miljöbalken. Därtill får regeringen meddela föreskrifter om att miljöfarlig verksamhet som inte är tillståndspliktig ska omfattas av kraven på miljörapportering (jfr 26 kap. 20 a § MB). Sådana föreskrifter har meddelats genom 31 b och 31 c §§ förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. I 47 a § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd finns ett bemyndigande för Naturvårdsverket att föreskriva om innehållet i miljörapporten.
Kravet på miljörapportering har flera syften. Dels handlar det om att förstärka verksamhetsutövarens egenkontroll, dels om att förbättra myndigheternas tillsyn över verksamheterna. Ett annat syfte är att tillgodose informationsbehovet hos andra intressenter, t.ex. allmänheten. Miljörapporterna är vidare tänkta att skapa förutsättningar för att få en samlad bild av utsläppen i landet, bedöma den allmänna belastningen på miljön samt kunna pröva om de av riksdagen satta miljömålen uppnås.
269
Redovisningen i miljörappor-
ten ska också uppfylla vissa redovisningskrav enligt EU-rätten såsom krav enligt EU-förordningen om upprättande av ett europeiskt register över utsläpp och överföringar av föroreningar
270
och EU-
förordningen om minimikrav för återanvändning av vatten.
271
Som en följd av föreslagen ny tillstånds- och granskningsplikt i avsnitt 14.7 har vi övervägt att föreslå att krav på miljörapport ska
269 Se prop. 1997/98:45 s. 281. 270 Se Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 166/2006 av den 18 januari 2006 om upprättande av ett europeiskt register över utsläpp och överföringar av föroreningar och om ändring av rådets direktiv 91/689/EEG och 96/61/EG. 271 Se Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/741 av den 25 maj 2020 om minimikrav för återanvändning av vatten.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1529
omfatta även samtliga granskningspliktiga miljöpåverkande verksamheter, men har funnit att nyttan av ett sådant generellt krav sannolikt inte överstiger kostnaderna. Granskningsplikten kommer att omfatta en stor del av dagens C-verksamheter – som i dag inte behöver lämna in en miljörapport – och det bör analyseras i vilken mån ett sådant krav för dessa verksamheter skulle vara motiverat av bl.a. miljöskäl. Se förslag till uppdrag i avsnitt 14.20.4.
Något motsvarande krav på miljörapport finns inte för vattenverksamheter, men har föreslagits införas av några tidigare utredningar.
272
Vi anser att det kan vara rimligt att även vissa vattenverk-
samheter omfattas av krav på miljörapport, men att vilka dessa vattenverksamheter i så fall bör vara behöver utredas särskilt. Frågan utreds lämpligen samtidigt med frågan om vilka granskningspliktiga verksamheter som bör omfattas av krav på miljörapport.
För att möjliggöra krav på miljörapport även för vattenverksamheter gör vi bedömningen att nuvarande begränsning till miljöfarlig verksamhet i regeringens bemyndigande i 26 kap. 20 a § miljöbalken bör slopas. På så sätt kan regeringen framöver ställa nya krav på miljörapport på förordningsnivå om detta bedöms lämpligt efter föreslagen utredning. För sådana miljöpåverkande verksamheter som i dag har ett tillstånd enligt miljöbalken, men som med våra förslag blir granskningspliktiga bör krav på miljörapport fortsatt gälla enligt föreslagen övergångsbestämmelse till miljöbalken (se avsnitt 15.2.1). Även de verksamheter som i dag omfattas av bestämmelserna i 31 b och 31 c §§ i förordningen om miljöfarlig verksamhet bör krav på miljörapport fortsatt gälla. De aktuella bestämmelserna bör därför inte ändras.
Författningsförslag
Bestämmelserna finns i 26 kap.20 och 20 a §§miljöbalken samt i 31 b och 31 c §§ förordningen om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd.
272 Se SOU 2009:42 och SOU 2013:69.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1530
14.15 Följdändringar i miljöbalken
14.15.1 Följdändringar med anledning av att bestämmelser om miljöprövning samlas i ett nytt 20 kap. i miljöbalken och nya definitioner förs in i 1 kap. miljöbalken
Förslag: I 2 kap. 6 §§, 6 kap. 20 och 23 §§, 7 kap. 29 b §, 9 kap. 6,
6 e–6 k, 8 och 10 §§, 11 kap.9, 9 b, 10, 14, 15, 19, 20, 22 och 23 §§, 15 kap.17, 35, 36 a och 37 §§, 16 kap. 1 §, 24 kap.1, 5, 8 och 13 §§, 25 kap. 10 §, 26 kap.9 och 20 §§, 29 kap. 4 §, 31 kap.16–18, 25 och 30 §§miljöbalken görs följdändringar med anledning av att termerna miljöprövning, miljötillstånd och igångsättningsbesked definieras i 1 kap. 8 § miljöbalken samt med anledning av att bestämmelser om miljöprövning samlas i ett nytt 20 kap. i miljöbalken.
I avsnitt 14.3.1 har vi föreslagit att bestämmelser om miljöprövning samlas i ett nytt 20 kap. i miljöbalken. Förslaget innebär att ett stort antal bestämmelser flyttas från andra kapitel till det nya kapitlet, men också att nya bestämmelser och uttryck förs in om miljöprövning.
I avsnitt 14.5.1 har vi föreslagit nya definitioner av tre nya termer i miljöbalken. Det handlar om termerna miljöprövning, miljötillstånd och igångsättningsbesked. I det nya 20 kap. miljöbalken om miljöprövning ersätts således termen prövning av termen miljöprövning. På motsvarande sätt ersätts termen tillstånd av termen miljötillstånd eller termen igångsättningsbesked beroende på vilka ärenden bestämmelsen ska omfatta. Syftet med de nya termerna är att tydliggöra när fråga är om en sådan prövning eller ett sådant tillstånd eller besked som följer på en miljöprövning enligt 20 kap. miljöbalken respektive när fråga inte är om en sådan prövning eller ett sådant tillstånd eller besked. Eftersom bestämmelser om förutsättningar för att ge miljötillstånd eller igångsättningsbesked med våra förslag i delar fortsatt återfinns i respektive ”sakkapitel” görs följdändringar i dessa ”sakkapitel” så att termen miljötillstånd respektive igångsättningsbesked även används där när det tillstånd som avses i en bestämmelse är ett miljötillstånd eller ett igångsättningsbesked enligt 20 kap. miljöbalken.
Sådana följdändringar görs i 6 kap. 20 och 23 §§, 7 kap. 29 b §, 9 kap. 6, 6 e–6 k, 8 och 10 §§, 11 kap. 9–9 b, 10, 14, 15, 19, 20 och
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1531
23 §§, 15 kap.17, 35, 36 a och 37 §§, 24 kap.1, 3, 5, 8, 13, 13 a och 19 §§ och 26 kap.9 och 20 §§miljöbalken.
I 11 kap. 22 § miljöbalken bör också en följdändring göras av andra stycket som en följd av att bestämmelsen i första stycket flyttas till bilaga 3 till miljöprövningsförordningen.
I de situationer då bestämmelserna i miljöbalken avser både miljötillstånd och andra tillstånd, liksom miljöprövning och annan tillståndsprövning såsom exempelvis bestämmelserna i 1 kap. 2 §, 2 kap. 6 §§, 5 kap. 4 och 5 §§, 7 kap. 16 § och bestämmelserna i 31 kap. miljöbalken gör vi bedömningen att det är lämpligast att låta termerna tillstånd respektive tillståndsprövning stå kvar i stället för att använda uttrycken ”miljötillstånd eller andra tillstånd”, respektive ”miljöprövning eller annan tillståndsprövning”.
Följdändringar med anledning av de nya bestämmelserna om miljötillstånd, igångsättningsbesked och miljöprövning i 20 kap. miljöbalken behöver också göras i andra lagar och förordningar, se förslag i avsnitten 14.15–14.17.
En annan ändring som följer av att bestämmelser om tillståndsplikt flyttas från olika ”sakkapitel” i miljöbalken till miljöprövningsförordningen (se förslag i avsnitt 14.15.4) är att ett antal paragrafer behöver ändras på sådant sätt reglering om tillståndsplikt slopas i dessa ”sakkapitel”. Följande paragrafer ändras på sådant sätt att reglering om tillståndsplikt slopas 9 kap. 6 § och 11 kap. 15 §miljöbalken.
14.15.2 Följdändringar med anledning av förslaget om en ny prövningsmyndighet
Förslag: Med anledning av förslaget om en ny Miljöprövnings-
myndighet upphävs 22 kap., 19 kap. 5 a §, 21 kap.1 a och 5 §§ samt 25 kap.1–5 och 7 §§miljöbalken.
Därutöver ändras 9 kap. 8 §, 11 kap. 9 b, 17, 20 och 22 §§, 16 kap. 1 och 13 §§, 17 kap. 3 §, 19 kap. 3–5 §§, 21 kap. 1–3 och 7 §§, 23 kap. 3 och 5–7 §§, 24 kap. 1, 4, 13, 13 a, 18 och 19 §§, 25 kap. 8 och 10 §§, 26 kap. 9 §, 28 kap. 10 § samt 31 kap. 18, 19, 22 och 33 §§.
Med anledning av förslaget om att den nya myndigheten ersätter länsstyrelsen i rollen som s.k. MKB-myndighet görs följdändringar i 6 kap.26–28, 30, 32, 35 och 39 §§miljöbalken.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1532
I avsnitt 14.6 har vi föreslagit en ny prövningsmyndighet för miljöprövning i första instans enligt föreslagna 20 kap. miljöbalken. Förslaget medför att prövningen av s.k. ansökningsmål i mark- och miljödomstol och den prövning som i dag sker i miljöprövningsdelegationer upphör. Förändringarna medför en lång rad ändringar av bestämmelserna i miljöbalken.
För det första bör 22 kap. miljöbalken upphävas i och med att mark- och miljödomstolar inte längre kommer att pröva s.k. ansökningsmål.
Även 21 kap. 1 a § miljöbalken, där det anges vad som är ansökningsmål, bör upphävas. Enligt befintliga bestämmelser i 21 kap. 1 a § andra stycket miljöbalken får mark- och miljödomstol besluta att ett ansökningsmål som gäller uteslutande en viss eller vissa sakägare ska behandlas enligt det som gäller för stämningsmål enligt 7 kap. lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, om sökanden medger det och målet kan avgöras med bindande verkan endast mot dessa sakägare. Miljöprövningsmyndigheten kommer inte att handlägga stämningsmål och det är enligt vår bedömning inte lämpligt att Miljöprövningsmyndigheten beslutar om att överlämna den typen av mål till domstol. Möjligheten att behandla ett miljöprövningsärende enligt det enklare förfarandet för stämningsmål kommer alltså inte längre att finnas. Enligt vad vi erfar handlar det om få ärenden per år och det bör enligt vår bedömning därför inte få några betydande konsekvenser att den möjligheten tas bort. Vi inför dessutom ett enklare förfarande för många verksamheter och åtgärder genom det nya granskningsförfarandet inför igångsättningsbesked.
Detta gäller också förbestämmelserna i 25 kap.1–3 §§miljöbalken som innehåller bestämmelser om rättegångskostnader vid ansökningsmål i mark- och miljödomstol. I 19 kap.4 och 5 §§miljöbalken görs ett antal följdändringar med anledning av att 22 kap. miljöbalken upphävs. Se en närmare beskrivning av dessa ändringar i avsnitt 14.12.4. Bestämmelsen i 19 kap. 5 a § miljöbalken inklusive rubrik med instruktioner för länsstyrelsens miljöprövningsdelegation upphävs. Även nuvarande 21 kap. 5 § miljöbalken bör upphävas som en följd av beslutet att placera bestämmelsen i 20 kap. miljöbalken när Miljöprövningsmyndigheten tar över ansvaret för att pröva frågor om ställande av säkerhet och verkställighet från mark- och miljödomstol (se förslag i avsnitt 14.9.23). Förfaranderegler
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1533
för Miljöprövningsmyndighetens prövning anges i 20 kap. miljöbalken.
För det andra görs följdändringar genomgående i miljöbalken för att ersätta eller stryka hänvisningar till mark- och miljödomstol och länsstyrelse som prövningsmyndighet i fråga om de ärenden om miljöprövning som ska prövas av Miljöprövningsmyndigheten. Följdändringar görs också för att ersätta eller stryka hänvisningar till 22 kap. miljöbalken respektive termerna dom och ansökningsmål. Detta görs bl.a. i 16 kap. 13 §, 19 kap. 3 §, 21 kap.1–3 och 7 §§ och 23 kap.3 och 5–7 §§, 24 kap. 13 § och 25 kap.8 och 10 §§miljöbalken.
I avsnitt 14.8.13 har vi föreslagit att den nya myndigheten också ska vara s.k. MKB-myndighet enligt bestämmelserna om specifik miljöbedömning i 6 kap. miljöbalken. Detta förslag medför följdändringar i ett antal paragrafer i 6 kap. miljöbalken.
14.15.3 Följdändringar med anledning av att uttrycket miljöfarlig verksamhet ersätts av uttrycket miljöpåverkande verksamhet
Förslag: I 1 kap. 4 §, 9 kap. 5 och 8 §§, 16 kap. 12 §, 21 kap. 4 §,
24 kap. 1 och 7 §§, 25 kap. 9 §, 26 kap. 1–3, 13 a och 20 §§, 29 kap. 4 och 8 §§, 32 kap. 12 § och rubriken till 9 kap. miljöbalken samt rubriken närmast före 9 kap. 4 § miljöbalken görs följdändringar med anledning av att uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkande verksamhet” i 9 kap. 1 § miljöbalken. En ny rubrik, ”Förutsättningar för att få bedriva miljöpåverkande verksamhet”, förs in närmast före 9 kap. 6 e § miljöbalken.
I avsnitt 14.5.2 föreslås att uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” i 9 kap. 1 § miljöbalken ersätts av uttrycket ”miljöpåverkande verksamhet”. Som en följd av förslaget behöver uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersättas av uttrycket ”miljöpåverkande verksamhet” även på övriga ställen i miljöbalken där det förekommer. Detta gäller bestämmelserna i 1 kap. 4 §, 9 kap. 5 och 8 §§, 16 kap. 12 §, 21 kap. 4 §, 24 kap. 7 §, 25 kap. 9 §, 26 kap. 1–3, 13 a och 20 §§, 29 kap. 4 och 8 §§, 32 kap. 12 § och rubriken till 9 kap. miljöbalken samt rubriken närmast före 9 kap. 4 § miljöbalken. Före 9 kap. 6 e §
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1534
miljöbalken förs en ny rubrik in för att beskriva att bestämmelserna i 9 kap.6 e–7 §§miljöbalken handlar om förutsättningar för att få bedriva miljöpåverkande verksamhet.
14.15.4 Följdändringar med anledning av en ny tillstånds-, gransknings-, anmälnings- och registreringsplikt
Förslag: Bestämmelserna i 2 kap. 6 §, 6 kap. 20, 23, 26 och 32 §§,
7 kap. 29 b §, 9 kap. 6, 6 e–6 k, 7 a, 8 och 10 §§, 11 kap. 9, 9 b, 10, 14,15, 19,20 och 22 §§, 17 kap. 4 a §, 24 kap. 1och 13 §§, 26 kap. 9,9 b och 20 §§, 29 kap. 4 § och 30 kap. 1 miljöbalken följdändras med anledning av den nya tillstånds- och granskningsplikten i 20 kap. miljöbalken och 2 kap. miljöprövningsförordningen.
Bestämmelserna i 9 kap.6 a, 6 b och 6 d §§, 11 kap.11–13, 16, 27 och 28 §§, 12 kap. 12 §miljöbalken upphävs med anledning av den nya tillstånds- och granskningsplikten i 20 kap. miljöbalken och 2 kap. miljöprövningsförordningen.
Ändringar
I avsnitt 14.3.4 har vi föreslagit att bestämmelser om miljöprövning på lagnivå samlas i ett nytt 20 kap. i miljöbalken och på förordningsnivå i miljöprövningsförordningen. Nya termer och uttryck kopplat till våra förslag redovisas i avsnitt 14.51. I avsnitt 4.7 redogör vi för de förslag till ny tillstånds-, gransknings-, anmälnings- och registreringsplikt som föreslås. Med anledning av dessa förslag behöver ett antal bestämmelser i miljöbalken följdändras. Det gäller bestämmelserna i 2 kap. 6 §, 6 kap. 20, 23, 26 och 32 §§, 7 kap. 29 b §, 9 kap. 6, 6 e–6 k, 7a, 8 och 10 §§, 11 kap.9–9 b, 10, 14, 15, 19, 20 och 22 §§, 17 kap. 4 a §, 24 kap.1 och 13 §§, 26 kap.9, 9 b och 20 §§, 29 kap. 4 § och 30 kap. 1 §miljöbalken.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1535
Upphävanden
I avsnitt 14.7.4 föreslås en ändrad reglering av tillståndsplikt för verksamheter och åtgärder. Förslaget innebär att tillståndsplikten och undantag från den regleras i 20 kap. miljöbalken och 2 kap. miljöprövningsförordningen i stället för i 9 och 11 kap. miljöbalken. Som en följd av denna förändring bör 9 kap. 6 a § och 12 kap. 12 §miljöbalken upphävas. Den nya regleringen innefattar krav på granskning för markavvattning. Nuvarande 11 kap. 13 § första stycket miljöbalken bör därför upphävas. Även 11 kap.11 och 12 §§miljöbalken bör upphävas med anledning av den nya regleringen om tillstånds- och granskningsplikt. I förhållande till anmälningsplikt föreslås dock undantagen finnas kvar i en ny 19 a § förordningen om vattenverksamheter (se förslag i avsnitt 14.7.7). Nuvarande 11 kap. 13 § andra stycket och 16 §miljöbalken bör upphävas och ersättas av en ny reglering i 2 kap. miljöprövningsförordningen.
I avsnitt 14.7.14 föreslås att möjligheten att ansöka om frivilligt tillstånd ska finnas kvar. Regleringen flyttas dock till 20 kap. miljöbalken. Nuvarande 9 kap. 6 b § miljöbalken bör därför upphävas.
I avsnitt 14.14.2 föreslås att en tillsynsmyndighet ska få förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om igångsättningsbesked. Som en följd av detta förslag och med anledning av den nya regleringen av tillstånds- och granskningsplikt i 20 kap. miljöbalken och 2 kap. miljöprövningsförordningen bör nuvarande 9 kap. 6 d § miljöbalken kunna upphävas.
14.15.5 Följdändringar med anledning av ändrade termer och uttryck inom den specifika miljöbedömningen samt med anledning av den nya miljöbedömningsprocessen
Förslag: Bestämmelserna i 6 kap. 24, 25, 31 och 47 §§ miljöbal-
ken upphävs och bestämmelserna i 6 kap. 24 § miljöbalken ändras som en följd av den nya miljöbedömningsprocessen.
I avsnitt 14.8 redogör vi för den nya miljöbedömningsprocessen. En del i detta är att det är den nya Miljöprövningsmyndigheten granskar om en betydande miljöpåverkan kan antas och undersökningssamrådet slopas (se förslag i avsnitt 14.8.4). Ansvarsförskjut-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1536
ning avseende vem som håller i granskningsprocessen får som följd att nuvarande 6 kap. 25 § miljöbalken, som handlar om vad den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden ska göra under undersökningssamrådet, upphävas.
En annan nyhet är att det inte längre blir obligatoriskt med ett samråd med allmänheten inför Miljöprövningsmyndighetens yttrande om avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningen (se förslag i avsnitt 14.8.7). Som en följd av denna ändring bör nuvarande 6 kap. 31 § miljöbalken, som handlar om nuvarande avgränsningssamråd och samrådsunderlag, upphävas.
Slutligen innebär den nya miljöbedömningsprocessen att ett s.k. förenklat underlag inte längre ska tas fram (se vidare avsnitt 9.12 och 14.10.4). Som en följd av denna ändring bör 6 kap. 47 § miljöbalken
273
, som reglerar kravet på liten miljökonsekvensbeskrivning,
upphävas.
14.15.6 Följdändringar med anledning av ändrad process för ändring och omprövning av verksamheter och åtgärder
Förslag: Bestämmelserna om ändring av verksamheter i 16 kap.
2 a och 2 b §§miljöbalken upphävs som en följd av de nya bestämmelserna om ändring i 20 kap. miljöbalken.
Bestämmelserna i 24 kap.11 och 12 §§miljöbalken om initiativrätt för Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelsen i vissa ärenden enligt 24 kap. miljöbalken upphävs som en följd av de nya bestämmelserna om initiativrätt i 20 kap. 3 § och 24 kap.3 och 5 §§miljöbalken.
I avsnitt 14.9.20 föreslås en ny reglering för enklare hantering av ansökningar om ändringstillstånd och ändringsbesked. Som en följd av förslagen bör nuvarande bestämmelser om ändring i 16 kap.2 a och 2 b §§miljöbalken upphävas.
I avsnitt 14.9.24 föreslås en ny reglering avseende myndigheters initiativrätt avseende vissa ärenden enligt 24 kap. miljöbalken. Som en följd av förslaget bör nuvarande 24 kap.11 och 12 §§miljöbalken upphävas.
273 Se lydelse enligt prop. 2023/24:152.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1537
14.16 Följdändringar i andra lagar
14.16.1 Lagen med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929
Förslag: Med anledning av förslaget om en ny Miljöprövnings-
myndighet upphävs 12, 17 och 21 §§ i lagen med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929. Därutöver ändras 1, 3–5, 8–11, 14, 15 och 23 §§.
Flera ändringar bör göras i lagen med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929 som en följd av förslaget om ett nytt 20 kap. miljöbalken om miljöprövning och den nya Miljöprövningsmyndigheten (se förslag i avsnitt 14.6).
Med anledning av förslaget om en ny Miljöprövningsmyndighet som ska pröva ärenden om miljöprövning som första instans bör hänvisningar till mark- och miljödomstol och länsstyrelse därför ersättas av Miljöprövningsmyndigheten, i den mån bestämmelsen enbart rör prövning i första instans. I samtliga paragrafer som ändras bör språket moderniseras.
Bestämmelsen om hur ansökan ska ges in i 14 § bör förenklas. Hur ansökan ska ges in följer av förfarandereglerna i det nya 20 kap. miljöbalken. I 15 § bör det därför anges att förfarandereglerna i 20 kap. miljöbalken ska gälla i tillämpliga delar vid handläggningen av sådana ärenden som avses i 14 § lagen med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1538
14.16.2 Lagen om utnyttjande av vattenkraft vid krig
Förslag: Med anledning av förslaget om en ny Miljöprövnings-
myndighet samt nya bestämmelser om tillståndsprövning i form av miljötillstånd eller igångsättningsbesked ändras 2, 4, 7, 9–12 och 16–19 §§ i lagen om utnyttjande av vattenkraft vid krig.
I lagen upphävs 5 § och det görs också vissa uppdateringar av bestämmelser som tidigare borde ha följdändrats.
Lagen om utnyttjande av vattenkraft vid krig innehåller regler om undantag från vissa bestämmelser i miljöbalken och lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet vid prövning av tillstånd. Som framgår av lagens namn omfattar den endast situationer då Sverige är i krig (1 §). Om krigsfara råder kan regeringen dock föreskriva om att vissa bestämmelser i lagen ska tillämpas. Sådana föreskrifter måste underställas och godkännas av regeringen. Tillstånd ges alltså enligt lagen om utnyttjande av vattenkraft vid krig och prövas efter ansökan av mark- och miljödomstolen. Tillståndsprövningen görs enligt miljöbalken och lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet men med de undantag från vissa bestämmelser som anges. Även om det inte uttryckligen anges uppfattar vi att tillstånd enligt denna lag således prövas som ett ansökningsmål i mark- och miljödomstol. Tillstånd enligt lagen ska enligt 4 § meddelas för viss tid men högst tre år.
Vi har föreslagit att det som i dag är ansökningsmål i mark- och miljödomstol i stället ska prövas av en förvaltningsmyndighet, en Miljöprövningsmyndighet (se förslag i avsnitt 14.6). Beträffande vattenverksamheter har vi även föreslagit att den tidigare generella tillståndsplikten i stället ska ersättas av en s.k. generell granskningsplikt (se förslag i avsnitt 14.7). Det innebär att all vattenverksamhet som inte är anmälningspliktig ska genomgå en granskning av om den kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Om den inte kan antas det kommer ett förenklat tillståndsförfarande mynna ut i ett igångsättningsbesked. Om betydande miljöpåverkan kan antas ska verksamheten eller åtgärden i stället prövas genom ett tillståndsförfarande. Se mer om förfarandet i avsnitt 14.9 respektive 14.10. För prövningen av vattenkraft vid krig innebär det att tillstånd enligt lagen om utnyttjande av vattenkraft vid krig kommer prövas av Miljöprövningsmyndigheten efter en ansökan om igångsättnings-
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1539
besked. Lagen behöver därför följdändras. Även vissa andra ändringar behövs i lagen som inte är direkta följdändringar. För att underlätta för läsaren har vi valt att redogöra för dessa ändringar i detta avsnitt.
För att undantagen i lagen ska kunna tillämpas behöver det, utöver att Sverige är i krig, vara fråga om att vattenkraften måste utnyttjas bättre. Det som kan prövas är tillfällig vattenreglering eller ändrade bestämmelser om innehållande eller tappning av vatten. Därutöver hänvisar bestämmelsen även till annan vattenverksamhet som avses i 11 kap. 2 § 1 miljöbalken. Nuvarande lydelse av angiven bestämmelse i miljöbalken definierar vattenområde respektive markavvattning. Bestämmelsen ändrades år 2014 i samband med att de inledande paragraferna om vad som utgör vattenverksamhet i 11 kap. miljöbalken ändrades. Tidigare lydelse av 11 kap. 2 § 1 miljöbalken innehöll en uppräkning av olika åtgärder i ett vattenområde. Såvitt vi kan bedöma återfinns nu dessa åtgärder i stället fördelade i 11 kap. 3 § 1–5 miljöbalken. Att lagen om utnyttjande av vattenkraft vid krig hänvisade till 11 kap. 2 § 1 miljöbalken måste ha förbisetts i samband med beredningen av ändringen 2014.
274
Vi föreslår därför
att hänvisningen i lagens 2 § ska ändras på så sätt att hänvisningen görs till 11 kap. 3 § 1–5 miljöbalken och att det därmed är de åtgärder som anges i de nämnda punkterna som lagen omfattar.
I 5 § undantas tillämpning av bestämmelsen 11 kap. 6 § miljöbalken från prövningen av tillstånd enligt lagen om utnyttjande av vattenkraft vid krig. I 11 kap. 6 § miljöbalken reglerades tidigare den s.k. båtnadsregel vars syfte var att hindra en vattenverksamhet eller tillkomsten av en vattenanläggning som inte var samhällsekonomiskt motiverad. Den är numera upphävd och i 11 kap. 6 § miljöbalken återfinns definitionen av vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel. Den nuvarande lydelsen av 11 kap. 6 miljöbalken trädde i kraft i januari 2019 tillsammans med övriga regler om moderna miljövillkor för vattenkraft. I samband med detta upphävdes den tidigare båtnadsregeln för vattenverksamhet.
275
Någon ändring av 5 § lagen
om utnyttjande av vattenkraft vid krig gjordes inte i samband med detta. Vi kan inte se annat än att syftet med regeln i 5 § är att det vid prövningen om tillstånd enligt lagen om utnyttjande av vattenkraft vid krig inte ska behöva beaktas om verksamheten är samhälls-
274 Se prop. 2013/14:38 och SFS 2014:114. 275 Se prop. 2017/18:243 s. 165–168 och SFS 2018:1407.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1540
ekonomiskt motiverad. Då denna regel inte längre finns föreslår vi att 5 § i lagen om utnyttjande av vattenkraft vid krig upphävs.
I 7 § anges ytterligare ett undantag från reglerna i miljöbalken. Enligt denna bestämmelse ska inte reglerna om specifik miljöbedömning i 6 kap. miljöbalken tillämpas vid prövning av tillstånd enligt denna lag. I stället ska bestämmelserna i 6 kap. 47 § miljöbalken om liten miljökonsekvensbeskrivning användas. Som vi nämner inledningsvis i detta avsnitt ska tillstånd till vattenverksamhet omfattas av en granskningsplikt. Det innebär bl.a. att en specifik miljöbedömning och en miljökonsekvensbeskrivning endast behövs om verksamheten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och därmed är tillståndspliktig. Detta prövas av Miljöprövningsmyndigheten efter en ansökan om igångsättningsbesked. Om myndigheten bedömer att verksamheten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan omfattas den av krav på specifik miljöbedömning och kräver ett miljötillstånd för att få bedrivas. Det innebär att det endast är i de fall en vattenverksamhet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan som den omfattas av krav på specifik miljöbedömning. Om verksamheten inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan behövs ingen specifik miljöbedömning. Något generellt undantag från dessa regler behövs därför inte. Om tillståndsplikt anses föreligga kan dock frågan om undantag från kraven på specifik miljöbedömning aktualiseras. Liksom enligt nuvarande regler föreslår vi att det ska finnas möjlighet att bevilja undantag från kraven på en specifik miljöbedömning. Huruvida undantag kan beviljas eller inte ska prövas av Miljöprövningsmyndigheten. Även om undantag från kraven på specifik miljöbedömning kan meddelas ska nödvändigt underlag för prövningen tas fram (se mer i avsnitt 14.8.5). Enligt vår bedömning bör undantag från kraven på specifik miljöbedömning kunna meddelas i händelse av krig. Bestämmelsen i 7 § behöver dock ändras på så sätt att den inte uttryckligen undantar från kraven på specifik miljöbedömning utan att det blir en fråga för Miljöprövningsmyndigheten att avgöra för det fall verksamheten bedöms vara tillståndspliktig. Vi föreslår att det införs en hänvisning till reglerna om undantag Kravet på liten miljökonsekvensbeskrivning ska upphävas.
I 16 § finns ett undantag från kravet på att en huvudförhandling inte får hållas mindre än tre veckor efter att målet kungjorts. Bestämmelsen hänvisar till nuvarande reglering i 22 kap. 17 § miljöbalken
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1541
om möjligheten för mark- och miljödomstolen att omedelbart kalla till huvudförhandling i ansökningsmål. Med anledning av att prövning av det som i dag utgör ansökningsmål enligt vårt förslag ska prövas av en Miljöprövningsmyndighet kommer kravet på huvudförhandling att utgå. Vi har därför föreslagit att bestämmelsen i 22 kap. 17 § miljöbalken ska upphävas. Som en följd av det kan hänvisningen i 16 § till bestämmelsen i miljöbalken också upphävas.
Enligt 18 § kan de åtgärder som lagen omfattar utföras utan föregående prövning. En förutsättning för det är att riket är i krig och att åtgärden med hänsyn till kraftförsörjningen är ”oundgängligen erforderligt”. Åtgärden ska dock godkännas i efterhand på det sätt som anges i 11 kap. 16 § miljöbalken. Vi har föreslagit att en bestämmelse med motsvarande innehåll som 11 kap. 16 § miljöbalken ska föras in i 2 kap. 4 § miljöprövningsförordningen. Bestämmelsen i 18 § bör därför ändras på så sätt att den i stället hänvisar till aktuell bestämmelse i miljöprövningsförordningen.
Vi kan även konstatera att en tillämpning av bestämmelsen väcker frågor om undantag från krav på specifik miljöbedömning för det fall åtgärden är tillståndspliktig. Som vi konstaterat ovan bör dock det förhållandet att en stat är i krig utgöra skäl för undantag från kraven på miljökonsekvensbeskrivning. Vi har inte hunnit utreda frågan full ut. Någon ändring i 18 § föreslås därför inte annat än att bestämmelsen följdändras då prövningen ska ske av Miljöprövningsmyndigheten i stället för mark- och miljödomstolen.
14.16.3 Lagen om kontinentalsockeln
Förslag: I 3 a § lagen om kontinentalsockeln görs en följdänd-
ring med anledning av förslagen om en ny prövningsmyndighet och ny reglering om granskning i 6 kap. miljöbalken samt att 22 kap. miljöbalken upphävs.
I 10 a § görs en följdändring med anledning av de nya bestämmelserna om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken.
I avsnitt 14.3 föreslår vi ett nytt kapitel om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken, i 14.6 föreslår vi en ny Miljöprövningsmyndighet och i avsnitt 14.8 en ny miljöbedömningsprocess. Med anledning av förslagen bör följdändringar göras i 3 a och 10 a §§ § lagen om konti-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1542
nentalsockeln. I 3 a § första stycket lagen om kontinentalsockeln bör exempelvis den tidigare hänvisningen till 22 kap. 13 § miljöbalken ersättas med en hänvisning till 20 kap. 24 § miljöbalken. Vid prövning av tillstånd att utforska kontinentalsockeln eller att utvinna naturtillgångar ska prövningsmyndigheten tillämpa det som tidigare angavs om mark- och miljödomstolens handläggning i 22 kap. 13 § miljöbalken. Motsvarande bestämmelse om att inhämta yttrande från den länsstyrelse som är berörd vattenmyndighet finns nu i sin helhet i en ny paragraf 20 kap. 24 § miljöbalken. I 3 a § tredje stycket lagen om kontinentalsockeln bör paragrafhänvisningarna till 6 kap. miljöbalken följdändras.
14.16.4 Väglagen och lagen om byggande av järnväg
Förslag: Med anledning av förslaget om en ny Miljöprövnings-
myndighet ändras 3 a § väglagen och 1 kap. 3 § lagen om byggande av järnväg.
Med anledning av förslaget om en ny Miljöprövningsmyndighet som ska pröva ärenden om miljöprövning som första instans upphävs 22 kap. miljöbalken. I nuvarande 3 a § väglagen och 1 kap. 3 § lagen om byggande av järnväg finns en hänvisning till 22 kap. 13 § miljöbalken. Den innebär att prövningsmyndigheten vid tillståndsprövning av ärenden enligt dessa lagar ska tillämpa det sägs om mark- och miljödomstolens handläggning i 22 kap. 13 § miljöbalken om att inhämta yttrande från den länsstyrelse som är berörd vattenmyndighet. Hänvisningen till 22 kap. 13 § miljöbalken i 3 a § väglagen och 1 kap. 3 § lagen om byggande av järnväg bör därför ersättas med en hänvisning till motsvarande bestämmelse som nu finns i sin helhet i 20 kap. 24 § miljöbalken.
14.16.5 Lagen om vattenförbund
Förslag: Med anledning av förslaget om en ny Miljöprövnings-
myndighet och att mark- och miljödomstolarna inte längre ska pröva miljöprövningsärenden som första instans ändras 12 § lagen om vattenförbund.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1543
I 12 § lagen om vattenförbund anges att 12 kap. vattenlagen ska gälla mark- och miljödomstol. I och med att vi i avsnitt 14.6 har föreslagit att en ny prövningsmyndighet tar över den tillståndsprövning i första instans som i dag utförs av mark- och miljödomstol bör 12 § i lagen om vattenförbund ändras så att det framgår att mark- och miljödomstol inte längre kommer att pröva ansökningsmål. Det bör anges att det som sägs i 12 kap. vattenlagen om vattendomstol ska gälla mark- och miljödomstol utom 25 och 28 §§ som ska gälla prövningsmyndigheten enligt 20 kap. 2 § miljöbalken.
14.16.6 Lagen om vissa rörledningar, lagen om kärnteknisk verksamhet, lagen om Sveriges ekonomiska zon, ellagen och naturgaslagen
Förslag: I 4 § lagen om vissa rörledningar, 5 c § lagen om kärn-
teknisk verksamhet, 6 § lagen om Sveriges ekonomiska zon, 2 kap.17 och 35 §§ellagen och 2 kap. 7 § naturgaslagen görs följdändringar med anledning av de nya bestämmelserna om miljöbedömningar i 6 kap. miljöbalken.
I avsnitt 14.8 föreslår vi en ny miljöbedömningsprocess. Med anledning av förslagen bör följdändringar göras i 4 § lagen om vissa rörledningar, 5 c § lagen om kärnteknisk verksamhet, 6 § lagen om Sveriges ekonomiska zon, 2 kap.17 och 35 §§ellagen och 2 kap. 7 § naturgaslagen. Exempelvis bör den tidigare termen undersökning bytas ut mot termen granskning. Vidare behöver paragrafhänvisningarna till 6 kap. miljöbalken uppdateras. Bestämmelserna om krav på en liten miljökonsekvensbeskrivning slopas.
14.16.7 Skogsvårdslagen
Förslag: I skogsvårdslagen görs följdändringar i 4 och 14 §§ med
anledning av de nya bestämmelserna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1544
I avsnitt 14.3.4 har vi föreslagit att bestämmelser om miljöprövning samlas i ett nytt 20 kap. i miljöbalken. Som en följd av detta förslag behöver följdändringar göras i 4 och 14 §§skogsvårdslagen.
I 4 § skogsvårdslagen behöver termer bytas och hänvisningar till bestämmelser i miljöbalken ersättas. Nuvarande upplysning om att bestämmelser om att tillstånd krävs för vissa verksamheter och åtgärder finns i 7 kap.28 a – 29 b §§miljöbalken bör kompletteras med en hänvisning som innebär att tillstånd också kan krävas enligt 20 kap. 6 § miljöbalken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av den paragrafen. Även i 14 § skogsvårdslagen görs följdändringar med anledning av de nya bestämmelserna om miljötillstånd och igångsättningsbesked.
14.16.8 Lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn
Förslag: I 1 a § lagen om inrättande, utvidgning och avlysning
av allmän farled och allmän hamn görs följdändringar med anledning av förslaget om en ny Miljöprövningsmyndighet och att 22 kap. miljöbalken upphävs.
Med anledning av förslaget om en ändrad miljöbedömningsprocess och att Miljöprövningsmyndigheten föreslås vara MKBmyndighet ändras 1 b § lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn.
Följdändringar med anledning av förslaget om en ny prövningsmyndighet
Med anledning av förslaget i avsnitt 14.6 om en ny Miljöprövningsmyndighet som ska pröva ärenden om miljöprövning som första instans upphävs 22 kap. miljöbalken. I nuvarande 1 a § lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn finns en hänvisning till nuvarande 22 kap. 13 § miljöbalken. Den innebär att prövningsmyndigheten vid tillståndsprövning av ärenden enligt lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn ska tillämpa det sägs om mark- och miljödomstolens handläggning i 22 kap. 13 § miljöbalken om att
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1545
inhämta yttrande från den länsstyrelse som är berörd vattenmyndighet. Hänvisningen till 22 kap. 13 § miljöbalken bör därför ersättas med en hänvisning till motsvarande bestämmelse som nu finns i sin helhet i 20 kap. 24 § miljöbalken.
Ny miljöbedömningsprocess
I 1 b § lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn bör ändringar göras som en följd av den ändrade regleringen om miljöbedömningar i 6 kap. miljöbalken. Exempelvis bör termen undersökning ersättas av termen granskning. Vidare behöver paragrafhänvisningarna justeras. Det bör också tydliggöras att det är Miljöprövningsmyndigheten som är den myndighet som avgör frågan om betydande miljöpåverkan och beslutar om den motiverade slutsatsen (se förslaget om Miljöprövningsmyndigheten som MKB-myndighet i avsnitt 14.8.13).
14.16.9 Minerallagen
Förslag: Som en följd av den nya miljöbedömningsprocessen och
att den nya Miljöprövningsmyndigheten tar över länsstyrelsens roll som s.k. MKB-myndighet görs följdändringar i 8 kap. 1 § minerallagen.
I avsnitt 14.8.13 beskriver vi förhållandet mellan bestämmelserna i 6 kap. miljöbalken och ett antal sektorslagar. I samma avsnitt beskriver vi också förslaget att den nya Miljöprövningsmyndigheten ska ta över uppgiften att som MKB-myndighet bistå i miljöbedömningsprocessen vid tillståndsprövning enligt andra lagar. En sådan lag är minerallagen. I minerallagen behöver därför ett antal följdändringar göras i 8 kap. 1 §.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1546
14.16.10 Lagen om införande av miljöbalken
Förslag: Med anledning av de nya bestämmelserna om miljötill-
stånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken och förslaget om en ny Miljöprövningsmyndighet som tar över prövningen av ansökan om lagligförklaring föreslås ändringar i 17 och 28 §§ lagen om införande av miljöbalken.
Enligt nuvarande regler i 17 § lagen om införande av miljöbalken kan lagligheten av en vattenanläggning prövas genom en ansökan om lagligförklaring. Det förutsätter att vattenanläggningen har uppförts utan tillstånd eller att frågan om tillstånd är oklar. I dag utgör ansökan om lagligförklaring ett ansökningsmål och prövas av mark- och miljödomstolen. I avsnitt 14.6. föreslår vi att mark- och miljödomstolarna tas bort som första instans vad gäller prövning av tillstånd till vattenverksamhet. Prövningen av det som i dag benämns ansökningsmål bör i stället utföras av Miljöprövningsmyndigheten. Som en följd av detta föreslår vi att även ansökan om lagligförklaring ska prövas av Miljöprövningsmyndigheten som ett ärende om miljöprövning. Bestämmelserna om rätt till ersättning för intrång och skada ska gälla på samma sätt som i dag vid prövning av en ansökan om lagligförklaring.
I lagen görs också följdändringar med anledning av de nya bestämmelserna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i nya 20 kap. miljöbalken.
14.16.11 Lagen med särskilda bestämmelser
om vattenverksamhet
Förslag: Med anledning av de nya bestämmelserna om miljötill-
stånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken och förslaget om en ny Miljöprövningsmyndighet som tar över prövningen av vattenverksamheter som första instans upphävs 7 kap. 4, 6, 19, 21, 23–26 §§ och 29 §, 9 kap. 3–5 och 7 §§ lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Därutöver ändras 3 kap. 1–3 §§, 4 kap. 1–3 och 7 §§, 5 kap. 1, 3, 4 och 6 §§, 6 kap. 1, 4–6 och 9 §§, 7 kap. 1–3, 5, 7, 11–15, 18, 20, 27 och 28 §§.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1547
I avsnitt 14.6 föreslår vi att mark- och miljödomstolarna tas bort som första instans vad gäller prövning av tillstånd till vattenverksamhet. Prövningen av det som i dag benämns ansökningsmål bör i stället utföras av Miljöprövningsmyndigheten. Följdändringar bör därför göras i ett stort antal bestämmelser i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Mark- och miljödomstol ersätts av termen Miljöprövningsmyndigheten i de bestämmelser som rör prövning av mål som nu föreslås prövas av den nya myndigheten. Bestämmelsen om ansökningsmål i 7 kap. 1 § bör ersättas med en upplysningsbestämmelse om att det i 20 kap. 3 § miljöbalken anges vilka ärenden som är ärenden om miljöprövning. Därutöver bör alla hänvisningar till ansökningsmål ersättas eller upphävas. I och med att 22 kap. miljöbalken upphävs, bör även hänvisningar till förfaranderegler i 22 kap. genomgående upphävas eller ersättas. Vad gäller följdändringar i 7 kap. 11 § med anledning av att 22 kap. miljöbalken upphävs och hur återstående ärenden enligt lagen bör hanteras, se avsnitt 14.12.2.
14.16.12 Lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa
följderna av allvarliga kemikalieolyckor
Förslag: Med anledning av de nya bestämmelserna om miljötill-
stånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken och förslaget om en ny Miljöprövningsmyndighet görs följdändringar i 2, 7, 9 och 20 §§.
Följdändringar med anledning av de nya bestämmelserna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken
I avsnitt 14.3.4 har vi föreslagit att bestämmelser om miljöprövning samlas i ett nytt 20 kap. i miljöbalken. Som en följd av detta förslag behöver följdändringar göras i 2, 7 och 9 §§.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1548
Följdändringar med anledning av förslaget om en ny prövningsmyndighet
Den nya Miljöprövningsmyndigheten ska pröva de ärenden om miljöprövning som i dag prövas av mark- och miljödomstol eller miljöprövningsdelegation som första instans. Därför görs följdändringar i bestämmelsen om vem som prövar tillstånd i 9 § lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. I 20 § görs en följdändring eftersom mark- och miljödomstol inte längre kommer att pröva s.k. ansökningsmål.
14.16.13 Plan- och bygglagen
Förslag: Följdändringar görs i plan- och bygglagens 4 kap. 34 §,
5 kap. 7 a § och 9 kap. 8 § med anledning av föreslagna ändringar i 6 kap., 11 kap. och 20 kap.miljöbalken.
Följdändring med anledning av ändringar i 6 kap. miljöbalken
I 4 kap. 34 § görs en följdändring som en innebär att en hänvisning till 6 kap. 43 § tas bort och flyttas till ett annat stycke i bestämmelsen.
Följdändring med anledning av ändringar i 11 kap. miljöbalken
I 9 kap. 8 § görs en ändring som följd av att bestämmelsen i 11 kap. 11 § miljöbalken upphävs, se mer i avsnitt 14.15.4 och 14.7.7.
Följdändring med anledning av nya ändringar i 20 kap. miljöbalken
Med anledning av de nya bestämmelserna om tillstånds- och granskningsplikt för verksamheter och åtgärder enligt 20 kap. miljöbalken följdändras 5 kap. 7 a § i första punkten.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1549
14.16.14 Luftfartslagen
Förslag: I 6 kap. 6 § luftfartslagen görs en följdändring med an-
ledning av förslaget om en ny Miljöprövningsmyndighet och att 22 kap. miljöbalken upphävs.
Med anledning av förslaget om en ny Miljöprövningsmyndighet som ska pröva ärenden om miljöprövning som första instans upphävs 22 kap. miljöbalken. I nuvarande 6 kap. 6 § andra stycket luftfartslagen finns en hänvisning till 22 kap. 13 § miljöbalken. Den innebär att prövningsmyndigheten vid tillståndsprövning av ärenden enligt luftfartslagen ska tillämpa det sägs om mark- och miljödomstolens handläggning i 22 kap. 13 § miljöbalken om att inhämta yttrande från den länsstyrelse som är berörd vattenmyndighet. Hänvisningen till 22 kap. 13 § miljöbalken i 6 kap. 6 § andra stycket luftfartslagen bör därför ersättas med en hänvisning till motsvarande bestämmelse som nu finns i sin helhet i 20 kap. 24 § miljöbalken.
14.16.15 Lagen om mark- och miljödomstolar
Förslag: Med anledning av förslaget om en ny Miljöprövnings-
myndighet ändras 2 kap. 4 § samt 3 kap. 1 och 2 §§ lagen om mark- och miljödomstolar.
I 2 kap. 4 § ändras kravet på deltagande av särskilda ledamöter att endast gälla när mark- och miljödomstolen prövar ett överklagat beslut om miljötillstånd meddelat av Miljöprövningsmyndigheten.
I och med att mark- och miljödomstolar inte längre kommer att pröva ansökningsmål stryks delar av första meningen och hela andra meningen i 3 kap. 1 § första stycket. Bestämmelserna som stryks rör ansökningsmål som inte längre ska prövas av mark- och miljödomstol utan av den nya Miljöprövningsmyndigheten. Stämningsmål ska fortfarande prövas av mark- och miljödomstolen som första instans. Ett visst förtydligande om detta införs i 3 kap. 1 § första stycket. Då mark- och miljödomstolen inte längre ska pröva det som enligt nuvarande regler utgör ansökningsmål stryks andra meningen i 3 kap. 2 § första stycket om att en domstol får över-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1550
lämna ett mål eller ärende till en annan mark- och miljödomstol, om den andra mark- och miljödomstolen tidigare har prövat ett ansökningsmål som avsåg samma verksamhet som det förstnämnda målet eller ärendet.
14.16.16 Övriga lagar
Förslag: Mindre följdändringar görs också i en rad andra lagar
som en följd av förslagen i detta betänkande.
Följdändringar med anledning av förslagen om miljöprövning i ett nytt 20 kap. miljöbalken, ny Miljöprövningsmyndighet, ett upphävande av 22 kap. miljöbalken och en ändrad tillstånds- och anmälningsplikt görs i fastighetsbildningslagen, lagen om förvaltning av samfälligheter, fastighetstaxeringslagen, lagen om skyldighet för utländska kärande att ställa säkerhet för rättegångskostnader, årsredovisningslagen, lagen om skatt på naturgrus, elberedskapslagen och lagen om konsultation i frågor som rör det samiska folket.
14.17 Följdändringar på förordningsnivå
14.17.1 Förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
Förslag: I förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälso-
skydd görs följdändringar i 5, 6, 11 a, 11 b, 15, 17, 25 e, 25 f, 31–32, 47 och 47 a §§ samt i bilagan med anledning av de nya bestämmelserna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken.
Med anledning av förslaget om ändring av uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” till ”miljöpåverkande verksamhet” görs följdändringar i 1, 25, 29 och 50 §§, samt i rubriken till förordningen och i rubriken närmast före 5 §.
Med anledning av den nya tillstånds-, gransknings-, anmälnings- och registreringsplikten görs följdändringar i 5, 6, 11 a, 11 b, 15, 17, 31 a, 31 b, 31 c, 32, 38 c, 47, 47 a och 50 §§.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1551
Med anledning av att bestämmelser om miljöprövning samlas i ett nytt 20 kap. i miljöbalken och i miljöprövningsförordningen samt förslaget om en ny Miljöprövningsmyndighet upphävs 4, 6 b–7, 9–11, 20 a, 20 b, 20 e, 20 f, 20 g, 20 h, 20 i, 25 a, 25 b, 25 c, 25 d, 25 i, 26 a, 27 a, 27 c, 28 a, 28 b, 28 c och 48 a §§.
Följdändringar med anledning av de nya bestämmelserna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken
I avsnitt 14.3.4 har vi föreslagit att bestämmelser om miljöprövning samlas i ett nytt 20 kap. i miljöbalken. Förslaget innebär att ett stort antal bestämmelser flyttas från andra kapitel i miljöbalken till det nya kapitlet, men också att nya bestämmelser och uttryck förs in om miljöprövning, bl.a. termerna miljötillstånd och igångsättningsbesked. Flytten av bestämmelser gäller bl.a. bestämmelserna om tillståndsplikt. Även på förordningsnivå behöver följdändringar göras för att överensstämmelse med regleringen på lagnivå. I förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd bör följdändringar med anledning av dessa förslag göras i 5, 6, 11 a, 11 b, 15, 17, 25 e, 25 f, 31, 32, 47 och 47 a §§.
Med anledning av att bestämmelserna om miljöprövning samlas i ett nytt kapitel och i miljöprövningsförordningen så flyttas bestämmelser om vilka verksamheter som är anmälningspliktiga från miljöprövningsförordningen till en ny bilaga 1 till förordningen om miljöpåverkande verksamheter och hälsoskydd. Av samma anledning flyttas det som är nuvarande avdelning 4 i bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (som motsvarar bilaga 1 till förordningen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor och där angivna mängder för verksamheter på den högre kravnivån) till miljöprövningsförordningen och blir där ny bilaga 2.
Dessutom upphör ett antal bestämmelser i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och ersätts av nya bestämmelser i bl.a. miljöprövningsförordningen.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1552
Följdändringar med anledning av förslaget om en ny prövningsmyndighet
I avsnitt 14.6 föreslår vi att en ny Miljöprövningsmyndighet som första instans ska pröva miljöprövningsärenden i stället för länsstyrelse och mark- och miljödomstol. Som en följd av detta bör 6 b, 7, 9–11, 20 f, 20 i och 48 a §§ förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd upphöra att gälla.
Följdändringar med anledning av byte av term från miljöfarlig till miljöpåverkande
I avsnitt 14.5.2 föreslår vi att termen miljöfarlig ändras till miljöpåverkande. Med anledning av detta förslag bör förordningens namn justeras till förordningen om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd. Likaså ändras övriga rubriker och termer genomgående i förordningen med anledning av denna ändring.
Följdändringar med anledning av den nya tillstånds-, gransknings-, anmälnings- och registreringsplikten
I avsnitt 14.7 föreslår vi en ny tillstånds-, gransknings-, anmälnings- och registreringsplikt. Förslaget innebär bl.a. att reglerna om miljöprövning samlas i ett nytt 20 kap. i miljöbalken och att de verksamheter som är tillstånds- och granskningspliktiga framgår av bilagor till miljöprövningsförordningen. Verksamheter och åtgärder som omfattas av anmälningsplikt framgår däremot av bilaga 1 till förordningen om miljöpåverkande verksamheter och hälsoskydd. Detta för att en anmälan inte är en förprövning och ska således inte placeras i 20 kap. miljöbalken utan i förordningen om miljöpåverkande verksamheter och hälsoskydd som innehåller bestämmelser avseende anmälningspliktiga miljöpåverkande verksamheter. Även registreringspliktiga verksamheter ska framgå av förordningen om miljöpåverkande verksamheter och hälsoskydd.
Med anledning av dessa förslag bör 5, 6, 11 a, 11 b, 15, 17, 31 a, 31 b, 31 c, 32, 38 c, 47, 47 a och 50 §§ förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd följdändras.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1553
14.17.2 Förordning om verksamhetsutövares egenkontroll
Förslag: I förordningen om verksamhetsutövarens egenkontroll
görs följdändringar i 1 § och 9 §.
Ny samlad reglering om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken
I avsnitt 14.3.4 har vi föreslagit att bestämmelser om miljöprövning samlas i ett nytt 20 kap. i miljöbalken. Förslaget innebär att ett stort antal bestämmelser flyttas från andra kapitel i miljöbalken till det nya kapitlet, men också att nya bestämmelser och uttryck förs in om miljöprövning, bl.a. termerna miljötillstånd och igångsättningsbesked. Flytten av bestämmelser gäller bl.a. bestämmelserna om tillståndsplikt. Även på förordningsnivå behöver följdändringar göras för att överensstämmelse med regleringen på lagnivå. Bestämmelsen i 1 § ändras som en följd av den nya regleringen om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken.
Följdändringar med anledning av byte av term från miljöfarlig till miljöpåverkande
Med anledning av att termen miljöfarlig ändras till miljöpåverkande ändras 9 § genom att det tidigare uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkade verksamhet”. Ändringen är symbolisk för att tydliggöra att all verksamhet som omfattas av definitionen inte i det allmänna medvetandet uppfattas som farlig för miljön.
14.17.3 Förordningen om vattenverksamheter
Förslag: Med anledning av de nya bestämmelserna om miljö-
tillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken och förslaget om en ny Miljöprövningsmyndighet upphävs bestämmelserna i 1, 5, 8–11, 18 och 24–44 §§ i förordningen om vattenverksamheter. Därutöver görs följdändringar i 2, 7, 12–15, 19 och 23 §§.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1554
Med anledning av den borttagna generella tillståndsplikten för vattenverksamheter flyttas bestämmelsen avseende undantag för vattentäkt för jordbruksfastighets husbehovsförbrukning eller värmeförsörjning från 11 kap. miljöbalken till nya 19 a § förordningen om vattenverksamhet. Likaså flyttas bestämmelserna avseende undantag från 11 kap. 12 § och 11 kap. 15 § till nya 19 a § i förordningen om vattenverksamhet.
Följdändringar med anledning av en ny reglering om tillstånds- och anmälningsplikt
I Klimat- och näringslivsdepartementets promemoria Ytterligare
steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet
276
lämnades
förslag som innebär en begränsning av det generella undantaget från tillståndsplikt avseende vattentäkt för jordbruksfastighets husbehovsförbrukning eller värmeförsörjning i nuvarande 11 kap. 11§ 1 p. miljöbalken I departementspromemorian angavs att syftet med förslaget är att den svenska regleringen ska leva upp till MKBdirektivets krav om att vattenförsörjningsprojekt inom jordbruk ska bli föremål för bl.a. en bedömning i fråga om projektet kan antas medföra betydande miljöpåverkan. I promemorian bedömde man att uttag av vatten som understiger tio kubikmeter yt- eller grundvatten per dygn på Gotland respektive 25 kubikmeter yt- eller grundvatten per dygn i övriga landet bör anses vara ett projekt med sådan begränsad omfattning att det kan undantas från kravet på specifik miljökonsekvensbedömning. Således innebär departementets förslag att vattentäkt för en jordbruksfastighets husbehovsförbrukning eller värmeförsörjning undantas från krav på tillstånd om bortledandet uppgår till högst ovan angivna mängder.
Vi gör ingen annan bedömning än den departementet gjort avseende vilka mängder av uttaget vatten som kan undantas från krav på specifik miljöbedömning dock får förslaget en något annan innebörd eftersom vi också tar bort den generella tillståndsplikten för vattenverksamheter. Vi utgår ifrån kraven i MKB-direktivets bilagor och endast de som omfattas av direktivets bilaga 1 blir tillståndspliktiga och de som finns på direktivets bilaga 2 blir gransknings-
276 Se promemoria, Klimat- och näringslivsdepartementet, Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet, KN2023/04664 2023.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1555
pliktiga. För att inte omfattas av vare sig tillstånds- eller granskningsplikt behöver verksamheten eller åtgärden antingen inte finnas med i direktivens bilagor eller inte medföra en betydande miljöpåverkan. De verksamheter och åtgärder som anges som anmälningspliktiga i 19 § i förordningen om vattenverksamhet har därmed bedömts vara sådana att de sällan når upp till nivån för att riskera att medföra en betydande miljöpåverkan, läs mer i avsnitt 14.7.7. Undantagen avseende vattentäkter för husbehov är således av sådan karaktär att de inte kan anses komma upp till en sådan nivå att de kan anses medföra betydande miljöpåverkan inte heller har det bedömts nödvändigt att de behöver anmälas om de understiger ovan angivna vattenuttag . För de vattenuttag som överstiger ovan angivna gränser kan anmälnings- gransknings- eller tillståndsplikt gälla beroende på uttagets storlek. För vattentäkter avseende husbehov för en- eller tvåfamiljsfastighet görs inga ändringar. Tillstånds- eller anmälningsplikt kan dock föreskrivas av en kommun för sådana grundvattentäkter precis som i dag, med stöd av 9 kap. 10 § miljöbalken. Det är då kommunen som prövar tillstånds- eller anmälningsärendet.
I promemorian föreslogs att det begränsade undantaget från tillståndsplikt placeras i 11 kap. miljöbalken. För att följa den systematik för tillstånds-, gransknings-, respektive anmälningsplikt och undantag från anmälningsplikt som följer av våra förslag i avsnitt 14.7 gör vi bedömningen att regleringen om undantaget i stället bör placeras i en ny 19 a § i förordningen om vattenverksamhet.
Bestämmelsen i 11 kap. 12 § miljöbalken om att tillstånd eller anmälan inte behövs, om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena flyttas till förordningen om vattenverksamheter och innebär att om en verksamhet som anges som anmälningspliktig uppfyller uppenbarhetskriterierna behöver de inte ens anmälas. Eftersom det blir tydligt uttryckt vilka vattenverksamheter som omfattas av tillstånds- respektive granskningsplikt gör vi bedömningen att undantaget bör tas bort avseende de verksamheterna. Likaså har undantaget i 11 kap. 15 § miljöbalken avseende rensningar för att bibehålla vattnets djup eller läge eller för att omedelbart återställa ett vattendrag som har vikit från sitt förra läge eller som på något annat sätt har förändrat sitt lopp lagts in i förordningen om vattenverksamheter.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1556
Följdändringar med anledning av förslaget om en ny prövningsmyndighet
Flera ändringar bör göras i förordningen om vattenverksamheter som en följd av förslaget om en ny Miljöprövningsmyndighet som ska pröva ärenden om miljöprövning som första instans i stället för mark- och miljödomstolar och länsstyrelser (se förslag i avsnitt 14.6). Med anledning av förslaget bör hänvisningar till mark- och miljödomstol och länsstyrelsen ersättas i 12–14 §§ förordningen om vattenverksamheter. Ett antal bestämmelser upphävs också av samma skäl. Det gäller 1, 5, 8–11 och 18 §§ förordningen om vattenverksamheter.
14.17.4 Industriutsläppsförordningen
Förslag: Med anledning av att bestämmelser om miljöprövning
samlas i ett nytt 20 kap. i miljöbalken och i miljöprövningsförordningen upphävs 1 kap.19 och 20 §§industriutsläppsförordningen.
Därutöver görs följdändringar i 1 kap. 2, 5, 13 och 24 §§ med anledning av de nya bestämmelserna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken.
Följdändringar görs vidare i 1 kap. 27–29 §§ samt 2 kap. 1, 4, 6, 15, 17, 21, 23, 25, 27, 29, 39, 41, 43, 53, 55, 57, 59, 70, 73, 79 och 81 §§ med anledning av ny tillstånds- och granskningsplikt samt att dessa verksamheter framgår av bilagor till miljöprövningsförordningen.
Med anledning av förslaget om en ny prövningsmyndighet görs följdändringar i 1 kap. 4, 15, 16, 18 och 24 §§. Med anledning av att ”bästa möjliga teknik” ändras till ”bästa tillgängliga teknik” följdändras 1 kap. 10 och 13 §§.
Med anledning av den nya regleringen av tillståndsplikten i 20 kap. miljöbalken, förslaget om en ny Miljöprövningsmyndighet samt de förslag vi lämnat avseende de nya bilagorna till miljöprövningsförordningen bör följdändringar göras i industriutsläppsförordningen.
I 2 kap. ändras alla hänvisningar från paragrafer i miljöprövningsförordningen till de nya verksamhetskoderna i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen. Detsamma gäller hänvisningar i 1 kap. 24, 27–28 §§. Med anledning av att bestämmelser om miljöprövning
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1557
samlas i miljöprövningsförordningen bör 1 kap. 29 § ändras. Av samma skäl bör bestämmelserna i 1 kap. 19 och 20 §§ upphävas och ersättas av bestämmelser i 8 kap. 1 § respektive 7 kap. 2 § i miljöprövningsförordningen.
Med anledning av förslaget om en ny Miljöprövningsmyndighet bör följdändringar göras i flera paragrafer i 1 kap. industriförordningen. I och med att miljöprövningsdelegationerna upphör bör stycket om miljöprövningsdelegationer 1 kap. 4 § strykas. I 1 kap. 15–16 och 18§§ bör termen miljöprövningsdelegationer ersättas med Miljöprövningsmyndigheten. Domstolarna kommer enligt vårt förslag inte längre att handlägga s.k. ansökningsmål och 22 kap. miljöbalken upphävs. I 1 kap. 24 § bör därför termen ansökningsmål ersättas med termen miljöprövningsärende och hänvisningen till 22 kap. miljöbalken ersättas med en hänvisning till 3 kap. 1 § miljöprövningsförordningen.
Som en följd av att vi ändrar bästa möjliga teknik till bästa tillgängliga teknik i 2 kap. 3 § miljöbalken behöver 1 kap. 10 och 13 §§ i denna förordning ändras på motsvarande sätt.
14.17.5 Miljöprövningsförordningen
Förslag: I miljöprövningsförordningen görs följdändringar i
1 kap. 1 och 2 §§ med anledning av de nya bestämmelserna om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken. Övriga bestämmelser i förordningen upphävs och ersätts av nya som har anpassats till den nya regleringen i 20 kap. miljöbalken.
Följdändringar med anledning av de nya bestämmelserna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken
I avsnitt 14.3.4 har vi föreslagit att bestämmelser om miljöprövning på lagnivå samlas i ett nytt 20 kap. i miljöbalken och på förordningsnivå i miljöprövningsförordningen. Detta innebär att miljöprövningsförordningen får ett bredare tillämpningsområde än i dag. I stället för att bara reglera tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarliga verksamheter enligt 9 kap. miljöbalken kommer även vattenverksamheter samt de närmare kraven på miljöprövning att regleras
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1558
i miljöprövningsförordningen. Förordningen kommer också innehålla bestämmelser som avser handläggningen av sådana ärenden om ansökningar om miljötillstånd respektive ansökningar om igångsättningsbesked. Som en följd av dessa förslag behöver beskrivningen av förordningens innehåll uppdateras i 1 kap. 1 §. Även paragrafen med definitioner utökas som en följd av den nya regleringen i 20 kap. miljöbalken. Övriga bestämmelser i förordningen upphävs och ersätts av nya som har anpassats till den nya regleringen i 20 kap. miljöbalken.
14.17.6 Förordningen om förbränning av avfall
Förslag: I förordningen om förbränning av avfall görs följdänd-
ringar i 1, 11, 77 och 107 §§ med anledning av de nya bestämmelserna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken.
Ny samlad reglering om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken
I avsnitt 14.3.4 har vi föreslagit att bestämmelser om miljöprövning samlas i ett nytt 20 kap. i miljöbalken. Förslaget innebär att ett stort antal bestämmelser flyttas från andra kapitel i miljöbalken till det nya kapitlet, men också att nya bestämmelser och uttryck förs in om miljöprövning, bl.a. termerna miljötillstånd och igångsättningsbesked. Flytten av bestämmelser gäller bl.a. bestämmelserna om tillståndsplikt. Även på förordningsnivå behöver följdändringar göras för att överensstämmelse med regleringen på lagnivå. Bestämmelserna i 1, 11, 77, 104 och 107 § ändras som en följd av den nya regleringen om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken.
Följdändringar med anledning av byte av term från miljöfarlig till miljöpåverkande
Med anledning av att termen miljöfarlig ändras till miljöpåverkande ändras 11 § genom att det tidigare uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkade verksamhet”. Ändringen är symbolisk för att tydliggöra att all verksamhet som omfattas av
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1559
definitionen inte i det allmänna medvetandet uppfattas som farlig för miljön.
14.17.7 Förordningen om geologisk lagring av koldioxid
Förslag: I förordningen om geologisk lagring av koldioxid görs
följdändringar i 1, 26, 27, 29 och 47 §§ med anledning av de nya bestämmelserna om miljötillstånd i 20 kap. miljöbalken.
Ny samlad reglering om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken
I avsnitt 14.3.4 har vi föreslagit att bestämmelser om miljöprövning samlas i ett nytt 20 kap. i miljöbalken. Förslaget innebär att ett stort antal bestämmelser flyttas från andra kapitel i miljöbalken till det nya kapitlet, men också att nya bestämmelser och uttryck förs in om miljöprövning, bl.a. termerna miljötillstånd och igångsättningsbesked. En ändrad placering av bestämmelser gäller bl.a. bestämmelserna om tillståndsplikt. Även på förordningsnivå behöver följdändringar göras för överensstämmelse med regleringen på lagnivå. Bestämmelserna i 1, 26, 27 och 29 §§ förordningen om geologisk lagring av koldioxid ändras som en följd av den nya regleringen om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken.
Följdändringar med anledning av byte av term från miljöfarlig till miljöpåverkande
Med anledning av att termen miljöfarlig ändras till miljöpåverkande ändras 47 § genom att det tidigare uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkade verksamhet”. Ändringen är symbolisk för att tydliggöra att all verksamhet som omfattas av definitionen inte i det allmänna medvetandet uppfattas som farlig för miljön.
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1560
14.17.8 Förordningen med länsstyrelseinstruktion
Förslag: I förordningen med länsstyrelseinstruktion görs följd-
ändringar i 4 och 20–22 §§ med anledning av förslaget om en ny Miljöprövningsmyndighet. Därutöver upphör 14 § att gälla.
Enligt våra förslag ska en Miljöprövningsmyndighet pröva ärenden om miljöprövning (se avsnitt 14.6.6). Förslaget medför att mark- och miljödomstolar inte längre prövar s.k. ansökningsmål och 22 kap. miljöbalken upphävs. I 20 kap. 3 § miljöbalken anges vilka ärenden som är ärenden om miljöprövning. Hänvisningen till ansökningsmål enligt 22 kap. i 4 § länsstyrelseinstruktionen bör därför ersättas med en hänvisning till ärenden om miljöprövning enligt 20 kap.
Med anledning av förslaget om en ny prövningsmyndighet upphör även den prövning som i dag sker i miljöprövningsdelegationer vid tolv länsstyrelser. Därför bör 14 § förordning med länsstyrelseinstruktion upphävas och hänvisningar till 14 § tas bort i 20–22 §§ i samma förordning.
14.17.9 Miljöbedömningsförordningen
Förslag: I miljöbedömningsförordningen upphävs 7 §. Bestäm-
melserna i 1, 6, 8–10, 14, 17 och 23 §§ följdändras dels med anledning av ändrade och nya bestämmelser i 6 kap. miljöbalken där Miljöprövningsmyndigheten övertar länsstyrelsens ansvar för miljöbedömningsprocessen, dels med anledning av nya bestämmelser om tillstånds- och granskningsplikt.
Följdändringar som sker i miljöbedömningsförordningen kommer av ändringar av bestämmelser och förslag på nya bestämmelser.
I 1 § miljöbedömningsförordningen sker en ändring med anledning av att det i 6 kap. 24 § tredje stycket görs en ändring med anledning av att regeringen ges ett särskilt bemyndigande att meddela sådana närmare föreskrifter om granskningen av betydande miljöpåverkan.
Som en följd av våra förslag i avsnitt 14.7 avseende en ny tillstånds- och granskningsplikt ändras 6 § miljöbedömningsförordningen på så sätt att de första punkterna 1–7 slopas (se avsnitt 14.8.3). I 8–10 §§
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1561
miljöbedömningsförordningen bör det göras ändringar med anledning av att det underlag som ska ligga till grund för avgränsning av miljökonsekvensbeskrivningen inte längre benämns samrådsunderlag utan underlag. Detta med anledning av att inget samråd äger rum i detta skede av miljöbedömningsprocessen. Dessutom bör termen undersökning ersättas av granskning eftersom det är så processen för att bedöma om en betydande miljöpåverkan kan antas benämns i vårt förslag. Dessutom tydliggörs vilka delar av 9 § miljöbedömningsprocessen som de olika styckena avser.
I 14 § miljöbedömningsförordningen sker ändringar så att det tydliggörs att det numera är Miljöprövningsmyndigheten som är ansvarig att granska om en betydande miljöpåverkan kan antas.
På ett liknande sätt tydliggörs det i 17 § 4 miljöbedömningsförordningen att det är miljöprövningsmyndighetens yttrande som utgör referens och inte länsstyrelsens.
Till följd av att det sker vissa ändringar avseende gränsöverskridande samråd avseende planer och program samt verksamheter och åtgärder gäller 23 § miljöbedömningsförordningen i vårt förslag för program och planer.
Slutligen upphävs 7 § miljöbedömningsförordningen med anledning av att miljöprövningen i vårt förslag samlas i ett nytt 20 kap. miljöbalken och det därmed inte finns anledning att tydliggöra i 7 § miljöbedömningsförordningen att vissa miljöpåverkande verksamheter och åtgärder enligt 9 kap. och vattenverksamheter enligt 11 kap. verksamheter inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan, se mer i avsnitt 14.8.3.
14.17.10 Övriga förordningar
Förslag: Mindre följdändringar görs också i en rad andra förord-
ningar som en följd av förslagen i detta betänkande.
Följdändringar med anledning av förslagen om ändrad miljöbedömningsprocess där kravet om ett förenklat underlag slopas, miljöprövning i ett nytt 20 kap. miljöbalken, ny Miljöprövningsmyndighet, ett upphävande av 22 kap. miljöbalken, en ändrad tillstånds- och anmälningsplikt och byte av term från miljöfarlig till miljöpåverkande verksamhet görs också i 5 a § i kontinentalsockelförordningen, 1 §
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1562
i förordningen om vissa rörledningar, 3 d och 24 §§ förordningen om kärnteknisk verksamhet, 21 och 28 §§ i mineralförordningen, 2 § i förordningen om tillstånd för kraftverk avsedda att drivas med oljebränsle, 6 § förordningen om anmälan för samråd, 35, 36 och 40 §§ i förordningen om deponering av avfall, 4 kap. 14 § och 6 kap. 5 § i vattenförvaltningsförordningen, 18 § i förordningen om omgivningsbuller, 6 § naturgasförordningen, 22 a § i förordningen om undantag från kravet på nätkoncession enligt ellagen 23 § i förordningen om allvarliga miljöskador, 3 kap. 19, 21 och 24 §§ i förordningen om geografisk miljöinformation, 6 kap. 2 § i plan- och byggförordningen, 1 kap. 2 §, 3 kap. 1–4 §§ och 12 kap. 4 § förordningen om miljösanktionsavgifter, 84 och 89 §§ i förordningen om stora förbränningsanläggningar, 37 och 38 §§ förordningen om finansiering av kärntekniska restprodukter, 12 § förordningen om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi, 6 § förordningen om nätkoncession och 23 § förordningen om producentansvar för elutrustning.
Förordningen om miljöprövningsdelegationer upphävs.
14.18 Frågor för framtida översyn
Bedömning: Fyra frågor med koppling till våra förslag behöver
utredas innan förslagen fullt ut kan genomföras. Det gäller
• förslaget om en ny prövningsmyndighet,
• frågan om gränsvärden för granskningspliktiga verksamheter,
• behovet av följdändringar i förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken, och
• behovet av följdändringar i miljötillsynsförordningen.
Slutligen återstår ett utredningsbehov avseende några frågor i våra utredningsdirektiv som vi av tidsskäl har behövt nedprioritera.
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1563
14.18.1 Inledning
Under vår utredningstid har vi identifierat ett antal frågor som behöver utredas vidare. Frågorna framgår på olika ställen i våra överväganden. I detta avsnitt presenterar vi några frågor närmare. Det handlar dels om frågor som behöver utredas vidare för genomförande av våra förslag om en ny organisation för miljöprövning och en ny tillstånds- och granskningsplikt, men också frågor i våra utredningsdirektiv som vi på grund av tidsbrist har varit tvungna att prioritera ner. Frågorna beskrivs kortfattat nedan.
14.18.2 Utredning för att genomföra förslaget om en ny prövningsmyndighet
I avsnitt 14.6 föreslår vi en ny organisation för miljöprövning. För att förslaget ska kunna genomföras gör vi bedömningen att en särskild utredare bör tillsättas för att göra de överväganden och lämna de förslag som behövs för att regeringen ska kunna inrätta en ny myndighet för miljöprövning. Utredaren bör lämna förslag till den framtida myndighetens instruktion, arbetssätt, organisation och lokalisering. En plan bör tas fram för överförande av prövningen från mark- och miljödomstolarna och länsstyrelserna till den nya prövningsmyndigheten och i det arbetet bör hänsyn tas till pågående prövningar så att de i möjligaste mån inte drabbas av t.ex. förseningar. En ny myndighet behöver vara etablerad och bemannad när lagändringarna träder i kraft. Det finns en risk för personalavgångar och rekryteringsproblem under förändringsprocessen, vilket kan påverka verksamheten negativt. Detta bör också vägas in i den fortsatta tidsplanen om regeringen väljer att gå vidare med förslaget. Utredaren bör närmare utreda myndighetens resursbehov och föreslå hur myndigheten ska finansieras, inklusive finansiering för omställningskostnader. Utredaren bör också lägga fram förslag på hur en digital handläggning på den nya myndigheten kan införas, i linje med våra förslag i avsnitt 14.11.
Väljer regeringen att gå vidare med vårt andrahandsalternativ där handläggningen av ärenden om miljöprövning koncentreras till sex länsstyrelser, ser behovet av fortsatt utredning i stort sett ut på motsvarande sätt. Det behövs dock då ett större inledande arbete
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1564
med att närmare kartlägga och analysera konsekvenserna av alternativet, vilket vi inte haft utrymmet att göra.
14.18.3 Utredning för att fastställa lämpliga gränsvärden för granskningspliktiga verksamheter
I avsnitt 14.7.7 har vi föreslagit en ny granskningsplikt. Vi har också föreslagit ändringar i dagens tillstånds- och anmälningsplikt i syfte att öka överensstämmelsen med de krav på förprövning och miljöbedömning av verksamheter och åtgärder innan de påbörjas eller ändras som finns inom EU-rätten. Förslagen speglar de krav som finns i bilagor till bl.a. MKB-direktivet och industriutsläppsdirektivet. I vissa delar ger dock EU-rätten medlemsstaterna en möjlighet att på förhand fastställa kriterier och gränsvärden avseende vilka verksamheter som alltid ska bedömas antas medföra en betydande miljöpåverkan respektive vilka verksamheter och åtgärder som på förhand ska bedömas inte medföra en betydande miljöpåverkan. Att medlemsstaten på förhand gör denna bedömning är av vikt i första hand för att undvika förprövning av en stor mängd mindre verksamheter och åtgärder med begränsad miljöpåverkan.
I dag återfinns sådana tröskelvärden för vissa verksamheter och åtgärder i bestämmelser i miljöprövningsförordningen. Dessa tröskelvärden behöver justeras och ses över med anledning av de förslag till nya verksamhetsbeskrivningar som vi föreslår. Vi gör bedömningen att det främst finns ett behov av gränsvärden för de verksamheter och åtgärder som omfattas av granskningsplikt och där MKB-direktivets bilaga 2 inte anger några tröskelvärden. Se avsnitt 14.7.7 avseende vilka verksamheter vi bedömer att det finns ett sådant behov för. Vid framtagandet av dessa tröskelvärden ska de kriterier som anges i MKB-direktivets bilaga 3 användas. I arbetet är det lämpligt att den indelning av verksamheter och åtgärder som framgår av bilaga 3 till miljöprövningsförordningen är en utgångspunkt. Vidare är det lämpligt att det i översynen ingår att göra en jämförelse med motsvarande krav i några andra EU-länder. Slutligen är det av vikt att de förslag på gränsvärden som lämnas är avstämda med berörd bransch.
Vidare föreslår vi att en översyn görs avseende vilka vattenverksamheter som i stället för granskningsplikt skulle kunna omfattas
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1565
av en anmälningsplikt och läggas till i 19 § i förordningen om vattenverksamheter.
14.18.4 Översyn av förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken med anledning av våra förslag
Som en följd av den nya prövningsorganisation, verksamhetsindelning och prövningsprocess som vi föreslår i avsnitten 14.6–14.10 behöver förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken ses över. Skälet för detta är dels att vi föreslår en annan indelning av verksamheter och åtgärder än den som återfinns i förordningen, dels att vi föreslår en ny prövningsorganisation där ansvaret för prövning och tillsyn inte följs åt på det sätt som förutsätts i vissa kapitel i förordningen. Ett ytterligare skäl är att dagens avgiftsnivåer behöver ses över för att täcka kostnaderna för prövning respektive tillsyn. Inom ramen för vårt uppdrag har det dock inte funnits tid för en sådan översyn. Översynen är dessutom beroende av resultatet i den utredning som anges i avsnitt 14.18.3. Vi lämnar därför inte förslag på ändringar i denna förordning utan frågan bör beredas vidare. Frågan är vilka utgångspunkter som är lämpliga för en sådan fortsatt översyn.
Som vi har beskrivit i avsnitt 13.4 kan vi konstatera att nuvarande avgiftssystem har flera brister, men att Naturvårdsverket (2022) och Statskontoret (2020) har lämnat förslag på hur systemet kan förbättras. Vi gör bedömningen att det är lämpligt med separata avgifter beroende på vilken ärendetyp och vilken verksamhet eller åtgärd handläggningen avser. Om en ansökan om miljötillstånd föregås av en bedömning om betydande miljöpåverkan efter en ansökan om igångsättningsbesked bör den sökande dock inte betala avgift för två ärenden utan endast för handläggningen av ärendet om miljötillstånd. Vidare gör vi bedömningen att principerna för avgiftsuttaget bör vara desamma oavsett om det är fråga om en vattenverksamhet eller annan verksamhet, men variera beroende på verksamhetstypens storlek och komplexitet.
Inom ramen för översynen bör det även övervägas om den nya Miljöprövningsmyndigheten ska ha möjlighet att disponera intäkter från sina avgifter, så kallad specialdestination. Vi har inte analyserat detta närmare, men enligt vår bedömning skulle det kunna skapa förutsättningar för att verksamheten ska kunna bedrivas och
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1566
utvecklas på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Verksamheten styrs i hög grad av efterfrågan – antalet ansökningar om miljöprövning. För att undvika flaskhalsar kan det finnas situationer där det är viktigt att myndigheten tillräckligt snabbt ska kunna möte efterfrågeökningar. Det innebär samtidigt sannolikt ett behov av att höja av avgifterna eftersom kostnadstäckningsgraden är så låg i dag. Samtidigt bör man i denna fråga även ta ställning till de övriga riktlinjerna som riksdagen har fastställt för specialdestination av belastande avgifter. Det är bl.a. viktigt att en god styrning och kontroll av verksamheten kan säkerställas.
I övrigt gör vi bedömningen att det är lämpligt att de utgångspunkter som ligger till grund för Statskontorets och Naturvårdsverkets tidigare förslag till ändringar i förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken (se avsnitt 13.4.2) i aktuella delar bör gälla. Vi bedömer alltså att en bra utgångspunkt i uppdraget är Naturvårdsverkets och Statskontorets förslag till skilda ansökningsavgifter för miljöprövningen respektive miljötillsynen i stället för dagens system med gemensamma årliga avgifter för prövning och tillsyn. Vidare gör vi bedömningen att ansökningsavgifterna bör beräknas utifrån prövningsmyndighetens genomsnittskostnad för handläggningen av en ansökan om igångsättningsbesked eller ansökan om miljötillstånd för en viss verksamhets- eller åtgärdstyp. Det är också av vikt att det blir en tydlig motprestation i form av en effektiv handläggning av ärendet. En förutsättning är vidare att prövningsmyndighetens administrativa system gör det möjligt att följa upp kostnaderna.
14.18.5 Översyn av miljötillsynsförordningen och tillsynsmyndighetens uppgifter med anledning av våra förslag
I avsnitt 14.7 föreslår vi en ny indelning av tillstånds- och miljöprövningspliktiga verksamheter och åtgärder. En konsekvens av förslaget är att indelningen i miljöprövningsförordningen inte längre kommer att stämma överens med ansvarsfördelningen i miljötillsynsförordningen. Det innebär i sin tur att det blir svårt för tillsynsmyndigheterna att genomföra sin tillsyn. Miljötillsynsförordningen bör därför ses över. Inom ramen för vårt uppdrag har det dock inte
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1567
funnits tid för en sådan översyn. Översynen är dessutom beroende av resultatet i den utredning som anges i avsnitt 14.18.3.
Vi bedömer att det också finns andra skäl för att se över fördelningen av tillsynen. Som vi skriver i avsnitt 14.14.1 påverkar förslagen om en mer effektiv, flexibel och förutsebar tillståndsprövning andra delar i miljöbalkskedjan - tillsynen och tillsynsmyndigheternas arbete med omprövning. Våra förslag syftar till att renodla tillståndsprövningen, och kommer medföra en ökad flexibilitet i tillsynen av tillståndspliktiga verksamheter. Vi bedömer att kommunerna har sämre förutsättningar att bedriva en mer kvalificerad tillsyn. Vi konstaterar samtidigt att länsstyrelserna har överlåtit en stor andel av tillsynen över tillståndspliktiga miljöpåverkande verksamheter till kommunerna. En förutsättning för all tillsyn är tillgången till kunskap, och den kunskap som krävs för ökad flexibilitet i tillsynen och ökad frekvens av uppdaterade miljötillstånd är svår att rekrytera. Om förutsättningarna för överlåtelse enligt 20 § miljötillsynsförordningen inte längre finns behöver tillsynsmyndigheten återkalla överlåtelsen. Det bör i ett sådant sammanhang också undersökas om resurser och kunskap om tillsyn kan säkras genom samverkan.
I samband med en översyn av miljötillsynsförordningen bör det övervägas om uppgiften att ansöka om omprövning bör synliggöras i miljötillsynsförordningen. För att tillsynsmyndigheterna ska avsätta tillräckliga resurser för arbetet med omprövning bör myndigheten anpassa sin tillsynsplan efter det omprövningsbehov som identifieras i den kartläggning som gjorts, vilket bör framgå av 1 kap. 8 § miljötillsynsförordningen.
Det behöver dessutom göras följdändringar i miljötillsynsförordningen som vi bedömer bör göras samtidigt som förordningen ses över. Ett exempel är 13 § som innehåller bestämmelser om att en tillsynsmyndighet ska underrätta vissa myndigheter om förhållanden som kan vara skäl för återkallelse eller omprövning.
14.18.6 Återstående utredningsfrågor
Som vi beskriver i avsnitt 2.2.2 har vi av tidsskäl behövt avgränsa vilka frågor i utredningsuppdraget vi har fördjupat oss i. Vi har då valt att avgränsa arbetet till de frågor som kopplar specifikt till miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen enligt miljö-
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1568
balken. Ett fortsatt utredningsbehov finns således i de delar vi avgränsat bort. Detta handlar för det första om översynen av om det svenska regelverket kan förändras i syfte att Sverige inte ska ställa högre eller överlappande krav i förhållande till vad EU-regelverken, bl.a. industriutsläppsdirektivet, naturvårdsdirektiven och ramdirektivet för vatten, rent materiellt. För det andra handlar det om utredning av frågan om vissa av bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden enligt 3 och 4 kap. miljöbalken bör flyttas till en särskild lag och i samband med detta en utredning av om det allmännas grundläggande syn på lämpligheten av en viss verksamhet på en viss plats kan lämnas så tidigt som möjligt och främst handla om avvägningar mellan motstående allmänna intressen. För det tredje handlar det om en översyn av frågan om den totala handläggningstiden kan förkortas genom bl.a. ökade krav på prövningstillstånd, eller en ändrad instansordning för mål som prövas av mark- och miljödomstol. Slutligen handlar det om en översyn av möjligheten att minska antalet överklaganden bl.a. genom att se över frågorna om kretsen som får överklaga beslut och domar enligt miljöbalken, plan- och bygglagen m.fl. lagar som överprövas av mark- och miljödomstol.
14.19 Behov av informations- och utbildningsinsatser i samband med ikraftträdandet
Bedömning: Föreslagna regelförändringar bör kombineras med
en särskild informations- och utbildningsinsats.
I föregående avsnitt har vi föreslagit ett delvis nytt regelverk om miljöprövning och en ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess i miljöbalken. Vi har också föreslagit en ny organisation för miljöprövning. Vi är medvetna om att varje förändring, oavsett om den innebär en förenkling eller inte, är en utmaning för alla som ska tillämpa reglerna. Med syftet att redan från start åstadkomma en effektiv och enhetlig tillämpning av det nya regelverket gör vi bedömningen att författningsändringarna bör kombineras med en informations- och utbildningsinsats. Målet med en sådan insats bör vara att alla berörda målgrupper ska ta del av utbildningar och andra aktiviteter senast i samband med att regel-
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1569
ändringarna träder i kraft. Aktiviteterna kan exempelvis handla om webbinarier, handledarmaterial eller annat informationsmaterial.
Vi gör bedömningen att det kan vara lämpligt att Naturvårdsverket får samordna informations- och utbildningsinsatserna. Se avsnitt 16.4.6 för vår uppskattning av kostnaden för en sådan informations- och utbildningsinsats.
14.20 Behov av nya myndighetsföreskrifter, nytt vägledningsmaterial eller annat stöd vid miljöprövning
Bedömning: Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att, tillsammans
med andra berörda myndigheter, utveckla och samla all vägledning om miljöprövning på en webbplats.
Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att ta fram generella föreskrifter om verksamheter och åtgärder i syfte att på sikt minska behovet både av anmälan och villkor i tillståndsbeslut.
Naturvårdsverket bör ges i uppdrag att se över behovet av krav på miljörapport för vattenverksamheter och granskningspliktiga verksamheter.
14.20.1 Inledning
I avsnitt 14.19 har vi gjort en bedömning av behovet av informations- och utbildningsinsatser med anledning av våra förslag. I detta avsnitt gör vi en bedömning av behovet av nytt eller mer samordnat vägledningsmaterial från berörda statliga myndigheter. Vi gör också en bedömning av behovet av nya myndighetsföreskrifter.
14.20.2 Uppdrag att uppdatera, utveckla och samla vägledning om miljöprövning
Om våra förslag genomförs kommer befintlig vägledning om miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen att behöva uppdateras. Vi ser också ett behov av att ta fram nytt vägledningsmaterial,
Våra överväganden och förslag SOU 2024:98
1570
och att vägledningen utvecklas så att den bättre stödjer verksamhetsutövare och andra myndigheter.
Vägledningen bör framför allt rikta sig till företag, allmänheten och tillsynsmyndigheter, och omfatta regler och processen för att ansöka om tillstånd och igångsättningsbesked samt omprövning av redan befintliga tillstånd. Vägledningen bör vara utformad så att de olika aktörerna får anpassad information och relevant stöd. Den ska underlätta för verksamhetsutövare att effektivt delta i de olika processerna genom att beskriva vad som förväntas av sökanden i de olika stegen. Det ska vara möjligt för en person som inte kan så mycket om miljöprövning att få en bild av vad det handlar om hur hen bör agera. Vägledningen bör också bidra till att tillsynsmyndigheterna agerar enhetligt och tydligt i sin tillsyn och omprövning av tillståndsvillkor.
Vi bedömer att det kan behövas ett regeringsuppdrag för detta. I ett uppdrag kan regeringen precisera förväntningarna på vilka effekter som ska uppnås med arbetet. Naturvårdsverket har genom sin instruktion ett centralt ansvar i miljöarbetet genom att bl.a. samordna och vägleda andra statliga myndigheter i deras miljöledningsarbete. Myndigheten hade 2023 två regeringsuppdrag att uppdatera befintlig information och vägledning om miljöprövning och miljöbedömning (se avsnitt 2.4.4). Vi bedömer därför att det är lämpligt att myndigheten ges i uppdrag att bygga vidare på arbetet.
14.20.3 Uppdrag för att ta fram generella föreskrifter för vissa verksamheter
I avsnitt 14.7.3 anger vi att generella föreskrifter med krav på verksamheter och åtgärder bör användas där det är möjligt för att minska behovet av i första hand krav på anmälan för verksamheter och åtgärder. För att det ska vara möjligt föreslår vi också att Naturvårdsverkets bemyndigande att meddela försiktighetsmått utökas med 11 nya verksamheter och åtgärder. Det handlar bl.a. om tillverkning av kalk, cement och asfalt, men också tvättning av olika typer av fordon.
I avsnitt 14.9.19 anger vi vidare att användningen av generella föreskrifter i stället för villkor i tillstånd också bör öka. För att en ökad användning av generella föreskrifter ska bli verklighet krävs att Naturvårdsverket tar fram sådana myndighetsföreskrifter eller
SOU 2024:98 Våra överväganden och förslag
1571
lämnar ett förslag på generella föreskrifter på förordningsnivå till regeringen. Ett uppdrag om detta bör därför ges till Naturvårdsverket. Av uppdragsbeskrivningen bör det tydligt framgå att föreskrifterna ska tas fram i samråd med berörd bransch. Detta för att öka möjligheten att ta fram väl fungerande och adekvata föreskrifter. Även allmänheten bör ges möjligheter att effektivt delta i arbetet med att ta fram den här typen av generella föreskrifter.
Uppdraget bör också inkludera en jämförelse av de generella föreskrifter för olika verksamheter som har tagits fram i Danmark.
14.20.4 Översyn av kravet på miljörapport
I avsnitt 14.14.3 anger vi att behovet av krav på miljörapport för tillståndspliktiga vattenverksamheter samt granskningspliktiga verksamheter kan behöva ses över. Naturvårdsverket har i dag föreskriftsrätt när det gäller miljörapporter (se 47 a § FMH) och vi bedömer därför att det är lämpligt att myndigheten får i uppdrag att se över behovet av miljörapport för vattenverksamheter och de föreslagna granskningspliktiga verksamheterna. Havs- och vattenmyndigheten bör involveras i arbetet. I avsnitt 14.14.3 finns vår bedömning om inriktningen i ett sådant uppdrag.
Betänkande av Miljötillståndsutredningen
Stockholm 2024
En ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess
Del 3
SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.
Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1.
Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet Omslag: Elanders Sverige AB Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2024
ISBN 978-91-525-1125-1 (tryck) ISBN 978-91-525-1126-8 (pdf) ISSN 0375-250X
Innehåll
Del 1
1 Författningsförslag ..................................................... 61
1.1 Förslag till lag om ändring i miljöbalken ............................... 61 1.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929 ............................................................................ 157 1.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1962:627) om utnyttjande av vattenkraft vid krig ................................ 166 1.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1966:314) om kontinentalsockeln ......................................................... 173 1.5 Förslag till lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988).............................................................................. 175 1.6 Förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948) ............... 177 1.7 Förslag till lag om ändring i lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter .......................................... 178 1.8 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:997) om vattenförbund ................................................................. 179 1.9 Förslag till lag om ändring i lagen (1978:160) om vissa rörledningar ............................................................ 180
Innehåll SOU 2024:98
1.10 Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429) .. 182 1.11 Förslag till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152) ........................................................................... 184 1.12 Förslag till lag om ändring i lagen (1980:307) om skyldighet för utländska kärande att ställa säkerhet för rättegångskostnader ....................................................... 187 1.13 Förslag till lag om ändring i lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn ........................................................ 189 1.14 Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet ................................................. 191 1.15 Förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45) .......... 192 1.16 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon ..................................................... 194 1.17 Förslag till lag om ändring i årsredovisningslagen (1995:1554) ........................................................................... 196 1.18 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg ....................................................... 198 1.19 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus ........................................................... 199 1.20 Förslag till lag om ändring i elberedskapslagen (1997:288) ............................................................................. 200 1.21 Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857) ................. 201 1.22 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:811) om införande av miljöbalken ............................................... 203 1.23 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet ............ 205 1.24 Förslag till lag om ändring i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor .............................................. 224 1.25 Förslag till lag om ändring i naturgaslagen (2005:403) ...... 227
Innehåll
1.26 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900).............................................................................. 228 1.27 Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500) ....... 231 1.28 Lagen Förslag till lag om ändring i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar ............................................. 233 1.29 Förslag till lag om ändring i lagen (2022:66) om konsultation i frågor som rör det samiska folket ......... 237 1.30 Förslag till förordning om ändring i kontinentalsockelförordningen (1966:315) ...................... 238 1.31 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1978:164) om vissa rörledningar ........................................ 240 1.32 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet ................................ 241 1.33 Förslag till förordning om ändring i mineralförordningen (1992:285) ........................................ 243 1.34 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:795) om tillstånd för kraftverk avsedda att drivas med oljebränsle ..................................................................... 245 1.35 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd...... 246 1.36 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll ............. 262 1.37 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:904) om anmälan för samråd ..................................... 263 1.38 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:1398) om vattenverksamheter ................................... 264 1.39 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:512) om deponering av avfall ..................................... 270 1.40 Förslag till förordning om ändring i vattenförvaltningsförordningen (2004:660) ...................... 272
Innehåll SOU 2024:98
1.41 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2004:675) om omgivningsbuller ........................................ 274 1.42 Förslag till förordning om ändring i naturgasförordningen (2006:1043) .................................... 275 1.43 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:215) om undantag från kravet på nätkoncession enligt ellagen (1997:857) ...................................................... 277 1.44 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:667) om allvarliga miljöskador .................................. 278 1.45 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:1770) om geografisk miljöinformation .................... 280 1.46 Förslag till förordning om ändring i plan- och byggförordningen (2011:338) .............................................. 284 1.47 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten ............................................................... 286 1.48 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer ...................... 288 1.49 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter ................................ 289 1.50 Förslag till förordning om ändring i industriutsläppsförordningen (2013:250) ......................... 293 1.51 Förslag till förordning om ändring i miljöprövningsförordningen (2013:251) .......................... 310 1.52 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:252) om stora förbränningsanläggningar ................. 385 1.53 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:253) om förbränning av avfall ................................... 387 1.54 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:21) om geologisk lagring av koldioxid ...................... 391 1.55 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion .............................. 394
Innehåll
1.56 Förslag till förordning om ändring i miljöbedömningsförordningen (2017:966) ....................... 396 1.57 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:1179) om finansiering av kärntekniska restprodukter ......................................................................... 411 1.58 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2021:757) om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi .................. 413 1.59 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2021:808) om nätkoncession .............................................. 414 1.60 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2022:1276) om producentansvar för elutrustning ............. 415
2 Inledning ................................................................ 417
2.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 417 2.2 Utredningsuppdraget ............................................................ 417 2.2.1 Utredningens direktiv ........................................... 417 2.2.2 Avgränsning av utredningens uppdrag ................. 418 2.3 Utredningens arbetsformer .................................................. 420 2.3.1 Internt arbete ......................................................... 420 2.3.2 Externt arbete ........................................................ 420 2.3.3 Analysmetoder ....................................................... 423 2.4 Andra utredningar och uppdrag av betydelse ..................... 429 2.4.1 Inledning ................................................................ 429 2.4.2 Utredningar ........................................................... 430 2.4.3 Pågående arbete i Regeringskansliet ..................... 444 2.4.4 Ett urval myndighetsuppdrag av betydelse för vårt uppdrag ..................................................... 448 2.5 Betänkandets disposition ...................................................... 454
Innehåll SOU 2024:98
3 Miljömålen .............................................................. 457
3.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 457 3.2 Tre nivåer i miljömålsstrukturen ......................................... 457 3.2.1 Generationsmålet .................................................. 458 3.2.2 Miljökvalitetsmålen ............................................... 459 3.2.3 Etappmål ................................................................ 461 3.2.4 Klimatmål .............................................................. 462 3.3 Myndigheternas roll i miljömålssystemet ........................... 463 3.4 Regeringens bedömning av måluppfyllelsen ....................... 464
4 Miljöprövning i ett historiskt perspektiv ...................... 467
4.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 467 4.2 Sammanfattning .................................................................... 467 4.3 1800-talet............................................................................... 469 4.4 1900-talet............................................................................... 469 4.5 Tidigt 2000-tal ...................................................................... 474
5 Gällande rätt ........................................................... 475
5.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 475 5.2 Nationell rätt ........................................................................ 476 5.2.1 Miljöbalken ............................................................ 476 5.2.2 Förhållandet mellan miljöbalken och andra lagar ....................................................... 484 5.3 Internationell rätt ................................................................. 485 5.3.1 Esbokonventionen ................................................ 485 5.3.2 Århuskonventionen .............................................. 486 5.3.3 EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial ..................................... 488 5.3.4 EU-förordningen om netto-nollteknik ............... 489 5.3.5 MKB-direktivet ..................................................... 490 5.3.6 Industriutsläppsdirektivet .................................... 491 5.3.7 Sevesodirektivet..................................................... 495
Innehåll
5.3.8 Förnybartdirektivet (inklusive Red III) och EU-förordningen om fastställande av en ram för att påskynda utbyggnaden av förnybar energi .................................................. 497 5.3.9 Avfallsdirektivet .................................................... 500
6 Nordisk utblick ....................................................... 505
6.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 505 6.2 Några sammanfattande iakttagelser ..................................... 505 6.3 Danmark ................................................................................ 510 6.3.1 Inledning ................................................................ 510 6.3.2 Tillstånds- och anmälningsplikt............................ 511 6.3.3 Samrådsförfarandet ................................................ 512 6.3.4 Tillståndsprövningen ............................................. 519 6.3.5 Anmälnings- och registreringsförfaranden .......... 522 6.3.6 Prövningsinstanser ................................................ 524 6.3.7 Överprövningen .................................................... 530 6.3.8 Tillsyn ..................................................................... 532 6.4 Finland ................................................................................... 532 6.4.1 Inledning ................................................................ 532 6.4.2 Tillstånds- och anmälningsplikt............................ 533 6.4.3 Samrådsförfarandet ................................................ 534 6.4.4 Tillståndsprövningen ............................................. 544 6.4.5 Anmälnings- och registreringsförfaranden .......... 553 6.4.6 Prövningsinstanser ................................................ 555 6.4.7 Överprövningen .................................................... 562 6.4.8 Tillsyn ..................................................................... 564
7 Vilka verksamheter omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken ? .............................. 565
7.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 565 7.2 Tillstånds- och anmälningsplikt för verksamheter och åtgärder .............................................. 565 7.2.1 Inledning ................................................................ 565 7.2.2 Synpunkter på dagens tillstånds- och anmälningsplikt...................................................... 566
Innehåll SOU 2024:98
7.2.3 Vilka krav på tillstånd ställer EU-rätten? ............ 572 7.2.4 Krav på tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarliga verksamheter i svensk rätt .......... 582 7.2.5 Krav på tillstånds- och anmälningsplikt för vattenverksamheter i svensk rätt .................... 590 7.2.6 Andra tillståndskrav i miljöbalken ....................... 595 7.2.7 Samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken .................. 600 7.2.8 Krav på tillstånd enligt annan lagstiftning ........... 605 7.2.9 Är de svenska kraven mer långtgående än de som finns inom EU-rätten? ........................ 612 7.3 Vad bör gälla för anläggningar för solkraft? ....................... 615 7.4 Uttrycket miljöfarlig verksamhet ........................................ 617 7.4.1 Inledning ................................................................ 617 7.4.2 Vad innebär ”miljöfarlig verksamhet”? ................ 617 7.4.3 Bör uttrycket miljöfarlig verksamhet ändras? ..... 621 7.5 Uttrycket bästa möjliga teknik ............................................ 623 7.5.1 Inledning ................................................................ 623 7.5.2 Vad innebär ”bästa tillgängliga teknik” enligt industriutsläppsdirektivet? ................................... 623 7.5.3 Vad innebär ”bästa möjliga teknik” enligt miljöbalken? .......................................................... 627 7.5.4 Är det svenska kravet mer långtgående?.............. 630 7.6 Generella föreskrifter ........................................................... 632 7.6.1 Inledning ................................................................ 632 7.6.2 Vad avses med generella föreskrifter? .................. 632 7.6.3 Bör användningen av generella föreskrifter öka? ... 634
8 Hur lång tid tar miljöprövningsprocessen? .................. 639
8.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 639 8.2 Sammanfattande iakttagelser ............................................... 640 8.3 Prövning i första instans ...................................................... 641 8.3.1 Drygt hälften av alla tillståndsprövningar i första instans avgörs inom ett år ........................ 641 8.3.2 Handläggningstiden för olika typer av verksamheter varierar ....................................... 645
Innehåll
8.3.3 Handläggningstiderna varierar beroende på var ärendet avgörs ............................................. 652 8.3.4 Hur lång tid tar respektive handläggningsmoment i första instans? ............... 656 8.3.5 Hur lång tid tar det att handlägga ändringstillstånd eller villkorsändring? ................ 663 8.3.6 Hur stor andel får tillstånd i första instans? ........ 664 8.4 Total prövningstid inklusive tidsåtgång för överklaganden .................................................................. 665 8.4.1 Total prövningstid för A-verksamheter ............... 666 8.4.2 Total prövningstid för vattenverksamheter ......... 668 8.4.3 Överklaganden till Högsta domstolen ................. 668 8.4.4 Total prövningstid för B-verksamheter ............... 669 8.4.5 Vem är det som överklagar? .................................. 671 8.5 Klarar myndigheterna sina målsättningar? .......................... 673 8.5.1 Mark- och miljödomstolarna klarar inte målen ... 674 8.5.2 Miljöprövningsdelegationerna klarar inte målen ............................................................... 674 8.5.3 Om tidsfrister och olika sätt att styra handläggningstider ................................................ 675 8.6 Total tids- och resursåtgång för miljöprövningen inklusive fasen innan miljöprövningen hos MPD eller domstol inleds ............................................................... 677 8.6.1 Samråd och framtagande av ansökningshandlingar innan prövningen påbörjas tar ofta mellan sex och tolv månader ................................. 677 8.6.2 Stora skillnader i total tids- och resursåtgång mellan olika verksamheter ..................................... 680 8.7 Hur har handläggningstiderna utvecklats över tid? ............ 681
9 Miljöbedömningsprocessen ....................................... 685
9.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 685 9.2 Processbild............................................................................. 685 9.3 Utmaningar i miljöbedömningsprocessen enligt våra utredningsdirektiv ............................................... 686
Innehåll SOU 2024:98
9.4 Vad är en miljökonsekvensbedömning/ miljöbedömning? .................................................................. 688 9.4.1 MKB-direktivet – miljökonsekvensbedömning .. 688 9.4.2 Miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken .......... 689 9.4.3 Utmaningar ........................................................... 689 9.5 Vad utgör ett projekt? .......................................................... 690 9.5.1 MKB-direktivet – projekt ..................................... 690 9.5.2 Miljöbalken – Verksamheter och åtgärder........... 693 9.5.3 Utmaningar ........................................................... 694 9.6 Betydande miljöpåverkan ..................................................... 695 9.6.1 MKB-direktivet – granskning ............................... 695 9.6.2 Miljöbalken – undersökningssamråd ................... 700 9.6.3 Utmaningar ........................................................... 705 9.7 Miljökonsekvensbeskrivningens omfattning ...................... 713 9.7.1 MKB-direktivet – processen för att pröva miljökonsekvensbeskrivningens omfattning ....... 713 9.7.2 Miljöbalken – avgränsningssamråd ...................... 716 9.7.3 Utmaningar ........................................................... 722 9.8 Framtagande av miljökonsekvensbeskrivningen .................. 727 9.8.1 MKB-direktivet – miljökonsekvensbeskrivningen ........................................................ 728 9.8.2 Miljöbalken – att ta fram en specifik miljökonsekvensbeskrivning ................................ 730 9.8.3 Utmaningar ........................................................... 731 9.9 Samråd ................................................................................... 731 9.9.1 Samråd – MKB-direktivet ..................................... 731 9.9.2 Miljöbalken – samråd vid prövningsmyndigheten ......................................... 737 9.9.3 Utmaningar ........................................................... 739 9.10 Motiverad slutsats ................................................................. 741 9.10.1 MKB-direktivet – motiverad slutsats ................... 741 9.10.2 Miljöbalken – beslut om miljökonsekvens-
beskrivningen ........................................................ 744
9.10.3 Utmaningar ........................................................... 747
Innehåll
9.11 Liten miljökonsekvensbeskrivning ...................................... 749 9.11.1 Miljöbalken ............................................................ 749 9.11.2 Utmaningar ............................................................ 749 9.12 MKB-direktivet i andra EU-rättsliga akter ......................... 750 9.12.1 Definitioner ........................................................... 751 9.12.2 Formerna för bedömningen om en betydande
miljöpåverkan kan antas ........................................ 752
9.12.3 Begära ett yttrande om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsnivå ............................................... 753 9.12.4 Miljökonsekvensbedömningsprocessen enligt EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial ................................................................ 754 9.13 Gränsöverskridande samråd ................................................. 756 9.13.1 Esbokonventionen ................................................. 756 9.13.2 MKB-direktivet– gränsöverskridande samråd ..... 760 9.13.3 Miljöbalken – specifika gränsöverskridande
miljöbedömningar ................................................. 765
9.13.4 Nordiska miljöskyddskonventionen .................... 770 9.13.5 Gränsälvsöverenskommelsen mellan Sverige och Finland ................................................ 772 9.13.6 Svensk-norska vattenrättskonventionen .............. 775 9.13.7 Utmaningar ............................................................ 778 9.14 Övriga utmaningar ................................................................ 782
Del 2
10.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 785 10.2 Ansökan om tillstånd och handläggningen av denna .......... 786 10.2.1 Krav på en tillståndsansökan ................................. 786 10.2.2 Antal exemplar av en tillståndsansökan ............... 794 10.2.3 Komplettering av tillståndsansökan ..................... 795 10.2.4 Utredningsansvar ................................................... 804 10.2.5 Digital hantering av ansökan ................................ 805
Innehåll SOU 2024:98
10.2.6 Handläggningstider ............................................... 806 10.2.7 Kungörelse av en tillståndsansökan ..................... 807 10.2.8 Möjlighet att lämna synpunkter på ansökan ....... 812 10.3 Förutsättningarna för att ge tillstånd .................................. 817 10.3.1 Inledning ................................................................ 817 10.3.2 Otydlig reglering ................................................... 818 10.3.3 Bör frågan om tillåtlighet prövas särskilt? ........... 826 10.3.4 I vilken utsträckning bör hänsyn tas till planer
enligt plan – och bygglagen vid val av plats enligt miljöbalken? ................................................ 830
10.4 Beslut om miljötillstånd, dess innehåll och rättskraft ........ 843 10.4.1 Inledning ................................................................ 843 10.4.2 Otydligt vad som ska regleras i tillståndet .......... 844 10.4.3 Prövningsmyndigheten kan i vissa fall skjuta
fram beslut om villkor eller ersättning ................. 851
10.4.4 När börjar ett tillstånd att gälla? .......................... 852 10.4.5 Tillståndets rättskraft otydlig och möjligheterna att ändra tillståndsvillkor är för litet eller används inte ................................. 856 10.4.6 Belastar civilrättsligt präglade frågor tillståndsprövningen? ............................................ 872 10.4.7 Uppfyller kungörelsebestämmelserna de EU-rättsliga kraven? ......................................... 885 10.5 Anmälningsförfarandet ........................................................ 897 10.5.1 Inledning ................................................................ 897 10.5.2 Anmälan om vattenverksamhet ............................ 897 10.5.3 Anmälan om miljöfarlig verksamhet .................... 901 10.5.4 Ett förbättrat genomförande
av MKB-direktivet ................................................. 906
10.5.5 Tillsynsmyndigheterna hinner inte alltid handlägga en anmälan inom den lagstadgade fristen .......................................... 910 10.5.6 Kraven på vad en anmälan ska innehålla är allmänt hållna och tillsynsmyndigheternas krav är inte alltid lika ............................................. 911
Innehåll
10.5.7 En anmäld verksamhet eller åtgärd saknar rättskraft – verksamhetsutövare ansöker om tillstånd för att vara på säkra sidan ................. 914 10.5.8 Stort mörkertal och avsaknad av möjlighet att besluta om miljösanktionsavgift ...................... 915
11.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 917 11.2 Gällande svensk rätt .............................................................. 918 11.2.1 Översikt över vem som prövar tillstånd
enligt miljöbalken .................................................. 918
11.2.2 Regeringen ............................................................. 922 11.2.3 Mark- och miljödomstolarna ................................ 924 11.2.4 Länsstyrelsens olika roller ..................................... 926 11.2.5 Kommunala myndigheter ..................................... 936 11.2.6 Andra statliga myndigheters roller ....................... 939 11.3 Utmaningar ........................................................................... 961 11.3.1 Inledning ................................................................ 961 11.3.2 Tillståndsprövningen avviker från domstolars
grunduppdrag ......................................................... 961
11.3.3 Bristande enhetlighet och förutsebarhet i stöd och prövning ................................................ 966 11.3.4 Otillräckliga resurser ............................................. 970 11.3.5 Uppdelningen mellan länsstyrelsen och prövningsmyndigheten................................... 977 11.3.6 Många och olika prövningsmyndigheter försvårar regeringens fortlöpande uppföljning och styrning ........................................................... 980 11.3.7 Brist på stöd och vägledning ................................. 982 11.3.8 Myndigheternas roller i prövningen upplevs som otydliga och deras agerande oförutsebart .... 984
Innehåll SOU 2024:98
12.1 Kapitlets innehåll .................................................................. 993 12.2 Gällande svensk rätt ............................................................. 994 12.2.1 Tillsynsmyndigheter och tillsynsvägledande
myndigheter........................................................... 994
12.2.2 Generella regler om tillsyn ................................... 996 12.2.3 Förelägganden och förbud .................................... 997 12.2.4 Tillsynsmyndigheternas ansvar för att ansöka om omprövning av tillstånd .................................. 998 12.2.5 Avgifter för tillsyn ................................................ 999 12.2.6 Egenkontroll och krav på miljörapport ..............1002 12.3 Krav på tillsyn inom EU-rätten ..........................................1004 12.4 Identifierade utmaningar .....................................................1005
13.1 Principiella utgångspunkter: förorenaren ska betala och kostnadstäckning som mål ...........................................1013 13.1.1 När är det lämpligt att en statlig myndighet
får disponera avgiftsintäkter direkt? ...................1014
13.2 Hur finansieras miljöprövningsarbetet på de statliga myndigheterna? ...................................................................1015 13.2.1 Mark- och miljödomstolarna ...............................1016 13.2.2 Länsstyrelserna .....................................................1016 13.2.3 Övriga myndigheter .............................................1019 13.3 Staten har ökat resurserna till miljöprövningen något de senaste åren .....................................................................1023 13.3.1 Hur ser resursutvecklingen ut i relation
till antalet ärenden och mål? ................................1026
13.3.2 Mer resurser på samråd sedan 2021 .....................1027 13.4 Avgiftssystemet för prövning och tillsyn ..........................1028 13.4.1 Utmaningar med dagens avgiftssystem ..............1031 13.4.2 Pågående översyn av förordningen om avgifter
för prövning och tillsyn enligt miljöbalken ........1033
Innehåll
14.1 Kapitlets innehåll ................................................................ 1039 14.2 Övergripande utgångspunkter för förslagen ..................... 1039 14.2.1 Inledning .............................................................. 1039 14.2.2 Riksdagens och regeringens utgångspunkter ..... 1040 14.2.3 Våra utgångspunkter ........................................... 1042 14.3 En ny reglering om miljöprövning ..................................... 1047 14.3.1 Inledning .............................................................. 1047 14.3.2 Varför behövs en ny reglering
om miljöprövning? .............................................. 1047
14.3.3 Vad avses med miljöprövning? ........................... 1049 14.3.4 Var bör den nya regleringen om miljöprövning placeras? ................................ 1052 14.3.5 Hur bör den nya regleringen utformas rent författningstekniskt? ................................... 1053 14.4 Utgångspunkter för en mer samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess .......... 1055 14.5 Nya termer och uttryck ...................................................... 1062 14.5.1 Nya definitioner .................................................. 1062 14.5.2 Uttrycket miljöfarlig verksamhet ändras ........... 1065 14.6 En ny organisation för miljöprövning ............................... 1068 14.6.1 Inledning .............................................................. 1068 14.6.2 Varför behövs en ny prövningsorganisation? .... 1068 14.6.3 Bör ärenden om miljöprövning prövas
av förvaltningsmyndighet eller domstol i första instans? .................................................... 1069
14.6.4 Utgångspunkter vid val av organisationsform ... 1074 14.6.5 För- och nackdelar med olika organisatoriska lösningar ............................................................... 1079 14.6.6 En ny nationell miljöprövningsmyndighet ........ 1094 14.6.7 Närmare om organisationen vid alternativ 1: Ny Miljöprövningsmyndighet ............................ 1100 14.6.8 Närmare om organisationen vid alternativ 2: Sex länsstyrelser med miljöprövningsdelegationer ................................ 1110 14.6.9 Vilka ärenden bör myndigheten pröva? ............. 1113
Innehåll SOU 2024:98
14.6.10 Särskilt om prövning av tvångs- och ersättningsfrågor ..................................................1120 14.6.11 Bör myndigheten omfattas av extra krav på konsultationsskyldighet enligt lagen om konsultation i frågor som rör det samiska folket? ...................1128 14.6.12 Hur bör instansordningen se ut för ärenden om miljöprövning? ...............................................1130 14.7 En ny tillstånds- och granskningsplikt ...............................1145 14.7.1 Inledning ...............................................................1145 14.7.2 Varför behövs en ny reglering av tillstånds-
och anmälningsplikten? .......................................1145
14.7.3 Utgångspunkter för en ny tillstånds-, gransknings-, anmälnings- eller registreringsplikt ..................................................1146 14.7.4 Krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked ...........................................1151 14.7.5 Övergång från svenska krav till krav som gäller enligt EU-rätten .........................1157 14.7.6 Vilka verksamheter och åtgärder bör omfattas av tillståndsplikt? ...........................1161 14.7.7 Vilka verksamheter och åtgärder bör omfattas av granskningsplikt? .............................................1170 14.7.8 Vilka verksamheter och åtgärder bör omfattas av anmälningsplikt? ..............................................1186 14.7.9 Vilka verksamheter och åtgärder bör omfattas av registreringsplikt? ............................................1192 14.7.10 Undantag från krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked ...................................1196 14.7.11 Hur bör regleringen av kraven på tillstånds- och granskningsplikt för olika verksamheter och åtgärder utformas? ........................................1198 14.7.12 Undantag från krav på bygglov för transformatorstation som omfattas av miljötillstånd eller igångsättningsbesked .......1200 14.7.13 Annan tillståndsplikt enligt miljöbalken m.fl. lagar ..............................................................1202 14.7.14 Frivillig ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked ...................................1206
Innehåll
14.8 En tydligare miljöbedömningsprocess ............................... 1207 14.8.1 Inledning .............................................................. 1207 14.8.2 Utgångspunkter för
miljöbedömningsprocessen ................................. 1207
14.8.3 Specifik miljöbedömning endast om tillstånd krävs ................................................ 1213 14.8.4 Nytt granskningsförfarande ............................... 1217 14.8.5 Undantag från krav på specifik miljöbedömning ................................................... 1227 14.8.6 Övergripande om stegen i den specifika miljöbedömningen ............................................... 1244 14.8.7 Begäran om avgränsningsyttrande avseende miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsnivå ............................................. 1246 14.8.8 Miljökonsekvensbeskrivningens innehåll och omfattning tydliggörs ................................... 1254 14.8.9 Ett offentligt samråd ........................................... 1256 14.8.10 Ett förtydligat gränsöverskridande samråd ........ 1267 14.8.11 Prövningsmyndighetens motiverade slutsats..... 1274 14.8.12 En samlad bedömning när tillståndsfrågan avgörs ................................................................... 1289 14.8.13 Miljöprövningsmyndigheten tar över rollen som MKB-myndighet vid prövning enligt vissa sektorslagar ................................................. 1291 14.9 En mer samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess ................................................. 1301 14.9.1 Inledning .............................................................. 1301 14.9.2 Upplysning om kravet på avgränsningsyttrande
inför en ansökan om miljötillstånd ..................... 1302
14.9.3 Samlad reglering om innehåll och utformning av en ansökan i ett ärende om miljöprövning .... 1303 14.9.4 Ny reglering om underrättelse om ansökan till berörda myndigheter ...................................... 1311 14.9.5 Närmare om vilka myndigheter som ska underrättas om en ansökan ........................... 1314 14.9.6 Nytt krav på kompletteringsföreläggande inom viss tid ......................................................... 1317 14.9.7 Ny bekräftelse om fullständig ansökan .............. 1322
Innehåll SOU 2024:98
14.9.8 Ny reglering om tidsplan och tidsfrister för handläggningen ...............................................1323 14.9.9 Närmare bestämmelser om tidsfrister för handläggningen ...............................................1331 14.9.10 Upplysning om bestämmelser om offentligt samråd och motiverad slutsats i nya 20 kap. miljöbalken ...........................................................1338 14.9.11 Kommunicering med sökanden inför slutligt beslut i ärendet om miljötillstånd ........................1338 14.9.12 Ny reglering om sammanträde och besiktning ..1342 14.9.13 Möjlighet att förordna om sakkunnig, inhämtande av yttrande från vattenmyndighet m.m. .....1345 14.9.14 Ny bestämmelse om vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att miljötillstånd ska ges .1353 14.9.15 Krav på bästa tillgängliga teknik i stället för bästa möjliga teknik .......................................1358 14.9.16 Justerad reglering om val av plats ........................1361 14.9.17 Tydligare regler om tillståndens rättsverkan ......1366 14.9.18 Ny reglering om vad som bör framgå av ett beslut m.m. .................................................1374 14.9.19 Ökad användning av generella föreskrifter i stället för villkor i tillstånd .................................1385 14.9.20 Ny hantering av en ansökan om ändring av verksamhet eller beslut ....................................1395 14.9.21 Tillåtligheten bör prövas separat från villkoren endast efter begäran .............................................1409 14.9.22 Ny reglering om underrättelse om beslut ...........1411 14.9.23 Samma regler om verkställbarhet av miljötillstånd m.m. ...............................................1415 14.9.24 Tydligare reglering för hantering av en ansökan om omprövning ............................1418 14.9.25 Ingen rätt till ersättning för myndighetens och motpartens kostnader ...................................1436 14.9.26 Miljöbok med förteckning över miljötillstånd och igångsättningsbesked ....................................1441
Innehåll
14.10 Ett nytt enklare tillståndsförfarande för granskningspliktiga verksamheter och åtgärder ................ 1443 14.10.1 Förprövning av granskningspliktiga
verksamheter och åtgärder .................................. 1443
14.10.2 Vilken myndighet bör ansvara för granskningen? ...................................................... 1445 14.10.3 Vilka verksamheter och åtgärder kommer att påverkas av förslaget? ..................................... 1448 14.10.4 Vad ska en ansökan om igångsättningsbesked innehålla? .............................................................. 1450 14.10.5 Hur ska granskningen gå till? ............................. 1458 14.10.6 Vilka ska få tillfälle att yttra sig under handläggningen? .................................................. 1459 14.10.7 Beslut om betydande miljöpåverkan .................. 1464 14.10.8 Förutsättningar för och innehåll i beslut om igångsättningsbesked .................................... 1466 14.10.9 Beslut om betydande miljöpåverkan och igångsättningsbesked ska offentliggöras ............ 1470 14.10.10 Ska besluten om betydande miljöpåverkan och igångsättningsbesked kunna överklagas? .... 1473 14.10.11 Tidsfrist för handläggningen av en ansökan om igångsättningsbesked m.m. ........................... 1476 14.10.12 Vilken rättsverkan har beslutet om igångsättningsbesked? ................................... 1482 14.11 En mer digital miljöprövningsprocess ............................... 1484 14.12 Hantering och reglering av vissa frågor som bör vara kvar i nuvarande prövningsorganisation ............................ 1488 14.12.1 Inledning .............................................................. 1488 14.12.2 Mark- och miljödomstol ..................................... 1489 14.12.3 Länsstyrelsen ....................................................... 1492 14.12.4 Kommun .............................................................. 1494 14.13 Begränsning av vissa myndigheters talerätt ....................... 1499 14.13.1 Inledning .............................................................. 1500 14.13.2 Utgångspunkter ................................................... 1500 14.13.3 Vilka myndigheter bör ha partsställning
i miljöprövningsprocessen? ................................. 1509
Innehåll SOU 2024:98
14.13.4 Andra alternativ som övervägts ...........................1516 14.13.5 Statliga myndigheters deltagande som remissinstans ........................................................1520 14.14 Behov av en effektiv och enhetlig tillsyn ...........................1523 14.14.1 En mer flexibel, effektiv och förutsebar
tillståndsprövning förutsätter en god tillsyn ......1523
14.14.2 Tillsynsmyndigheten får förelägga verksamhetsutövare att ansöka om igångsättningsbesked .....................................1525 14.14.3 Krav på miljörapport ............................................1528 14.15 Följdändringar i miljöbalken ...............................................1530 14.15.1 Följdändringar med anledning av
att bestämmelser om miljöprövning samlas i ett nytt 20 kap. i miljöbalken och nya definitioner förs in i 1 kap. miljöbalken .............1530
14.15.2 Följdändringar med anledning av förslaget om en ny prövningsmyndighet ............................1531 14.15.3 Följdändringar med anledning av att uttrycket miljöfarlig verksamhet ersätts av uttrycket miljöpåverkande verksamhet ...............................1533 14.15.4 Följdändringar med anledning av en ny tillstånds-, gransknings-, anmälnings- och registreringsplikt ..................................................1534 14.15.5 Följdändringar med anledning av ändrade termer och uttryck inom den specifika miljöbedömningen samt med anledning av den nya miljöbedömningsprocessen ..............1535 14.15.6 Följdändringar med anledning av ändrad process för ändring och omprövning av verksamheter och åtgärder ..............................1536 14.16 Följdändringar i andra lagar ................................................1537 14.16.1 Lagen med vissa föreskrifter angående
tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929 .....1537
14.16.2 Lagen om utnyttjande av vattenkraft vid krig ....1538 14.16.3 Lagen om kontinentalsockeln .............................1541 14.16.4 Väglagen och lagen om byggande av järnväg ......1542
Innehåll
14.16.5 Lagen om vattenförbund ..................................... 1542 14.16.6 Lagen om vissa rörledningar, lagen om kärnteknisk verksamhet, lagen om Sveriges ekonomiska zon, ellagen och naturgaslagen ...... 1543 14.16.7 Skogsvårdslagen ................................................... 1543 14.16.8 Lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn ...... 1544 14.16.9 Minerallagen ......................................................... 1545 14.16.10 Lagen om införande av miljöbalken ................... 1546 14.16.11 Lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet .......................................... 1546 14.16.12 Lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor ................................................. 1547 14.16.13 Plan- och bygglagen ............................................ 1548 14.16.14 Luftfartslagen ....................................................... 1549 14.16.15 Lagen om mark- och miljödomstolar ................. 1549 14.16.16 Övriga lagar .......................................................... 1550 14.17 Följdändringar på förordningsnivå .................................... 1550 14.17.1 Förordningen om miljöfarlig verksamhet
och hälsoskydd .................................................... 1550
14.17.2 Förordning om verksamhetsutövares egenkontroll ......................................................... 1553 14.17.3 Förordningen om vattenverksamheter ............... 1553 14.17.4 Industriutsläppsförordningen ............................. 1556 14.17.5 Miljöprövningsförordningen .............................. 1557 14.17.6 Förordningen om förbränning av avfall ............. 1558 14.17.7 Förordningen om geologisk lagring av koldioxid .......................................................... 1559 14.17.8 Förordningen med länsstyrelseinstruktion ........ 1560 14.17.9 Miljöbedömningsförordningen .......................... 1560 14.17.10 Övriga förordningar ............................................ 1561 14.18 Frågor för framtida översyn ............................................... 1562 14.18.1 Inledning .............................................................. 1563 14.18.2 Utredning för att genomföra förslaget
om en ny prövningsmyndighet ........................... 1563
Innehåll SOU 2024:98
14.18.3 Utredning för att fastställa lämpliga gränsvärden för granskningspliktiga verksamheter ........................................................1564 14.18.4 Översyn av förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken med anledning av våra förslag ..............................1565 14.18.5 Översyn av miljötillsynsförordningen och tillsynsmyndighetens uppgifter med anledning av våra förslag ..............................1566 14.18.6 Återstående utredningsfrågor .............................1567 14.19 Behov av informations- och utbildningsinsatser i samband med ikraftträdandet ...........................................1568 14.20 Behov av nya myndighetsföreskrifter, nytt vägledningsmaterial eller annat stöd vid miljöprövning ........................................................1569 14.20.1 Inledning ...............................................................1569 14.20.2 Uppdrag att uppdatera, utveckla och samla
vägledning om miljöprövning ..............................1569
14.20.3 Uppdrag för att ta fram generella föreskrifter för vissa verksamheter ..........................................1570 14.20.4 Översyn av kravet på miljörapport .....................1571
Del 3
15.1 Ikraftträdandebestämmelser ...............................................1573 15.2 Övergångsbestämmelser .....................................................1574 15.2.1 Miljöbalken ...........................................................1574 15.2.2 Lagen med särskilda bestämmelser
om vattenverksamhet ...........................................1577
15.2.3 Miljöprövningsförordningen ...............................1578 15.2.4 Förordningen om vattenverksamheter ...............1580 15.2.5 Övriga författningar .............................................1582
Innehåll
16.1 Kapitlets innehåll ................................................................ 1585 16.2 Problemet och vad utredningen vill uppnå ........................ 1585 16.3 Alternativa lösningar och effekter av om någon förändring inte sker....................................... 1586 16.3.1 Nollalternativet .................................................... 1586 16.3.2 Stegvisa förändringar ........................................... 1587 16.4 Konsekvenser för staten ..................................................... 1588 16.4.1 Regeringen ........................................................... 1589 16.4.2 Länsstyrelserna .................................................... 1591 16.4.3 Mark- och miljödomstolarna .............................. 1602 16.4.4 Mark- och miljööverdomstolen .......................... 1606 16.4.5 Högsta domstolen ............................................... 1607 16.4.6 Naturvårdsverket ................................................. 1608 16.4.7 Havs- och vattenmyndigheten ............................ 1611 16.4.8 Myndigheten för samhällsskydd
och beredskap ...................................................... 1613
16.4.9 Övriga myndigheter ............................................ 1614 16.4.10 Statsfinansiella konsekvenser .............................. 1615 16.5 Konsekvenser för kommunerna ......................................... 1621 16.6 Konsekvenser för regionerna ............................................. 1627 16.7 Konsekvenser för företag ................................................... 1627 16.7.1 Närmare om vilka företag som berörs
av våra förslag ....................................................... 1629
16.7.2 Närmare om förslagens konsekvenser för företag ............................................................ 1644 16.7.3 Konkurrensförhållanden ..................................... 1662 16.7.4 Särskilda hänsyn till små företag ........................ 1663 16.8 Konsekvenser för enskilda ................................................. 1666 16.9 Konsekvenser för miljö och klimat .................................... 1670 16.10 Författningsförslagens överensstämmelse med EU-rätten .................................................................... 1677
Innehåll SOU 2024:98
16.11 Behov av särskilda hänsyn vid val av tidpunkt för ikraftträdande och behov av informationsinsatser ............1677 16.12 Övriga konsekvenser ...........................................................1678 16.12.1 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig
service i olika delar av landet................................1678
16.12.2 Brottsligheten och brottsförebyggande arbetet .1678 16.12.3 Jämställdhet mellan kvinnor och män ................1679 16.12.4 Möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen .....................................................................1679 16.12.5 Personlig integritet...............................................1679
17.1 Förslag till lag om ändring i miljöbalken ...........................1681 17.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensknorska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929 ........1810 17.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1962:627) om utnyttjande av vattenkraft vid krig ..............................1815 17.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1966:314) om kontinentalsockeln ........................................................1821 17.5 Förslag till lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988) ............................................................................1822 17.6 Förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948) ..............1823 17.7 Förslag till lag om ändring i lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter ...............................................1823 17.8 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:997) om vattenförbund ................................................................1824 17.9 Förslag till lag om ändring i lagen (1978:160) om vissa rörledningar ..........................................................1824 17.10 Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429) .1825 17.11 Förslag till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152) ..........................................................................1826
Innehåll
17.12 Förslag till lag om ändring i lagen (1980:307) om skyldighet för utländska kärande att ställa säkerhet för rättegångskostnader ...................................................... 1828 17.13 Förslag till lag om ändring i lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn ....................................................... 1829 17.14 Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet ............................................... 1831 17.15 Förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45) ........ 1831 17.16 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon ............................................. 1832 17.17 Förslag till lag om ändring i årsredovisningslagen (1995:1554).......................................................................... 1833 17.18 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg ...................................................... 1834 17.19 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus ......................................................... 1835 17.20 Förslag till lag om ändring i elberedskapslagen (1997:288)............................................................................ 1835 17.21 Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857) ................ 1836 17.22 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:811) om införande av miljöbalken .............................................. 1837 17.23 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet .......... 1838 17.24 Förslag till lag om ändring i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor............................................. 1857 17.25 Förslag till lag om ändring i naturgaslagen (2005:403) .... 1859 17.26 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)............................................................................ 1859 17.27 Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500) ..... 1862
Innehåll SOU 2024:98
17.28 Förslag till lag om ändring i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar ............................................1862 17.29 Förslag till lag om ändring i lagen om konsultation i frågor som rör det samiska folket ....................................1865 17.30 Förslag till förordning om ändring i kontinentalsockelförordningen (1966:315) .....................1866 17.31 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1978:164) om vissa rörledningar .......................................1867 17.32 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet...............................1867 17.33 Förslag till förordning om ändring i mineralförordningen (1992:285) ......................................1868 17.34 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:795) om tillstånd för kraftverk avsedda att drivas med oljebränsle ....................................................1870 17.35 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ....1870 17.36 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll ...........1879 17.37 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:904) om anmälan för samråd ....................................1880 17.38 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:1398) om vattenverksamheter ..................................1881 17.39 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:512) om deponering av avfall ...................................1887 17.40 Förslag till förordning om ändring i vattenförvaltningsförordningen (2004:660) ......................1888 17.41 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2004:675) om omgivningsbuller .......................................1889 17.42 Förslag till förordning om ändring i naturgasförordningen (2006:1043) ...................................1890
Innehåll
17.43 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:215) om undantag från kravet på nätkoncession enligt ellagen (1997:857) .................................................... 1890 17.44 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:667) om allvarliga miljöskador ................................ 1891 17.45 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:1770) om geografisk miljöinformation ................... 1892 17.46 Förslag till förordning om ändring i plan- och byggförordningen (2011:338) ............................................ 1895 17.47 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten ............................................................. 1896 17.48 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer .................... 1897 17.49 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter ............................... 1897 17.50 Förslag till förordning om ändring i industriutsläppsförordningen (2013:250) ....................... 1901 17.51 Förslag till förordning om ändring i miljöprövningsförordningen (2013:251) ......................... 1916 17.52 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:252) om stora förbränningsanläggningar ................ 1965 17.53 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:253) om förbränning av avfall .................................. 1966 17.54 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:21) om geologisk lagring av koldioxid .................... 1969 17.55 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion ............................ 1971 17.56 Förslag till förordning om ändring i miljöbedömningsförordningen (2017:966) ..................... 1972
Innehåll SOU 2024:98
17.57 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:1179) om finansiering av kärntekniska restprodukter .......................................................................1988 17.58 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2021:757) om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi ................1990 17.59 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2021:808) om nätkoncession .............................................1990 17.60 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2022:1276) om producentansvar för elutrustning ...........1991
18.1 Inledning ..............................................................................1993 18.2 Jämförelsetabell mellan den nya och den äldre regleringen om tillståndsplikt och miljöprövning .............1994 18.2.1 Nytt 20 kap. miljöbalken .....................................1994 18.2.2 Nytt 1–8 kap. miljöprövningsförordningen .......1995 18.3 Jämförelsetabell mellan den äldre och den nya regleringen om tillståndsplikt och miljöprövning .............1997 18.3.1 Tidigare reglering i miljöbalken ..........................1997 18.3.2 Tidigare reglering i lagen med särskilda
bestämmelser om vattenverksamhet ...................2005
18.3.3 Tidigare reglering i förordningen om miljöfarliga verksamheter och hälsoskydd .........2007 18.3.4 Tidigare reglering i förordningen om vattenverksamheter ........................................2009 18.3.5 Tidigare reglering i industriutsläppsförordningen ..............................2010 18.4 Jämförelsetabell avseende föreslagna och nuvarande verksamhetsbeskrivningar och verksamhetskoder ...........2012 18.4.1 Tillståndspliktiga verksamheter och åtgärder
Innehåll
18.4.2 Granskningspliktiga verksamheter och åtgärder enligt bilaga 3 till miljöprövningsförordningen ............................... 2032 18.4.3 Anmälningspliktiga verksamheter i enlighet med bilaga 1 till förordningen om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd ............ 2054
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2023:78 ......................................... 2077
Bilaga 2 Underlag för beräkningar ........................................... 2091
1573
15 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
15.1 Ikraftträdandebestämmelser
Förslag: Förslagen ska träda i kraft den 1 januari 2028.
Vi ser att behovet av nya och tydliga bestämmelser om i första hand miljöprövning är stort. Samtidigt bör hänsyn tas till den tid som krävs för omställning till ett nytt regelverk och till en ny prövningsorganisation. Omställningen kan handla om behov av både kompetensutveckling, framtagande av handläggningsstöd och ändrade arbetsrutiner. Med hänsyn tagen härtill och till den tid som behövs för regeringens arbete med utarbetande av en proposition med lagförslagen gör vi bedömningen att de nya bestämmelserna bör träda i kraft tidigast den 1 januari 2028. Detta gäller samtliga författningsförslag.
Se mer om vår bedömning av behovet av informations- och utbildningsinsatser inför ikraftträdandet i avsnitt 14.19. Se också vår bedömning av behovet av nytt vägledningsmaterial i avsnitt 14.20.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser SOU 2024:98
1574
15.2 Övergångsbestämmelser
15.2.1 Miljöbalken
Förslag: Äldre bestämmelser gäller fortfarande för mål och ären-
den som har inletts före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
De nya bestämmelserna tillämpas inte vid prövning av tillståndspliktig vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel om verksamheten omfattas av en sådan nationell plan för moderna miljövillkor som avses i 11 kap. 28 § miljöbalken.
Ett tillstånd som är meddelat med stöd av 9 kap. 6 § eller 11 kap. 9 §miljöbalken i dess äldre lydelse eller motsvarande äldre bestämmelser ska i fortsättningen gälla som ett miljötillstånd som är meddelat med stöd av 20 kap. miljöbalken.
Äldre bestämmelser med krav på miljörapport gäller i stället för 26 kap. 20 § miljöbalken för sådana verksamheter som tidigare omfattades av tillståndsplikt, men som enligt de nya bestämmelserna är granskningspliktiga.
Huvudregeln
Ändringar i miljöbalken tillämpas vanligtvis inte i mål och ärenden som redan har inletts. Huvudregeln är således att äldre bestämmelser fortsätter att gälla för mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet. För ansökningar om tillstånd enligt miljöbalken gäller att målet eller ärendet anses inlett när ansökan kom in till prövningsmyndigheten eller i vissa fall tillsynsmyndigheten. Vi gör bedömningen att denna huvudregel även bör gälla för de ändringar i miljöbalken som föreslås i detta betänkande. På samma sätt bör nuvarande klagorättsbestämmelser gälla även fortsatt för beslut som har meddelats före lagens ikraftträdande. Även vid överklagande av en dom eller ett beslut som är meddelat enligt nuvarande bestämmelser bör således de nuvarande bestämmelserna tillämpas vid överprövningen. Mål och ärenden som har inletts i mark- och miljödomstol, länsstyrelse eller kommun ska således prövas av dessa instanser och därefter följa den instansordning som gäller enligt äldre bestämmelser.
SOU 2024:98 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
1575
Äldre bestämmelser gäller fortfarande för prövning av vattenverksamheter som omfattas av den nationella planen
Enligt 11 kap.27 och 28 §§miljöbalken finns i vissa fall ett krav på den som bedriver en tillståndspliktig vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel att se till att verksamheten har moderna miljövillkor. För omprövningsprocessen för moderna miljövillkor finns en särskild nationell plan som är beslutad av regeringen.
I avsnitten 14.9.24 och 14.12.2 gör vi bedömningen att det är lämpligt att nuvarande process och regelverk för denna omprövning ska fortsätta att gälla till dess prövningen enligt den nationella planen är klar. För att den nya miljöprövningsregleringen inte ska hindra detta gör vi bedömningen att ändringarna i miljöbalken bör kombineras med en övergångsbestämmelse enligt vilken bör framgå att de nya bestämmelserna inte ska tillämpas vid prövning av tillståndspliktig vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel om verksamheten omfattas av en sådan nationell plan för moderna miljövillkor som avses i 11 kap. 28 § miljöbalken. Dessa mål ska således även framöver prövas av mark- och miljödomstol som första instans. Vidare ska prövningen göras enligt äldre bestämmelser om omprövning för moderna miljövillkor. Detta innebär t.ex. också att bestämmelsen om rättegångskostnader i 25 kap. 1 § miljöbalken ska tillämpas i dess äldre lydelse vid tillämpningen av dessa mål.
För ändringar eller omprövningar av sådana verksamheter bör de nya bestämmelserna börja gälla efter att verksamheterna har prövats och försetts med moderna villkor enligt den nationella planen. Enligt planen beräknas arbetet med omprövningarna att pågå under 20 år.
Äldre tillstånd ska gälla som miljötillstånd
Våra förslag i avsnitten 14.3 och 14.7 innebär att miljöprövning av ansökningar om tillstånd enligt miljöbalken för flertalet verksamheter och åtgärder ska prövas enligt föreslagna nya 20 kap. miljöbalken. Om prövningen resulterar i att tillstånd kan ges bör prövningsmyndigheten besluta ett miljötillstånd (se förslag på ny term i avsnitt 14.5.1). Det faktum att vi föreslår en ändrad beteckning på tillstånden jämfört med i dag och jämfört med andra tillstånd enligt miljöbalken bör inte innebära att tillstånden som sådana ses som olika. Vi gör bedömningen att det är lämpligt med en övergångsbestämmelse
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser SOU 2024:98
1576
som tydliggör detta. Av övergångsbestämmelsen bör således framgå att ett tillstånd som är meddelat med stöd av 9 kap. 6 § eller 11 kap. 9 §miljöbalken i dess äldre lydelse eller motsvarande äldre bestämmelser i fortsättningen ska gälla som miljötillstånd som är meddelade med stöd av 20 kap. miljöbalken. Bestämmelsen innebär inte att de äldre tillstånden har fått ändrade benämningar eller att de behöver omprövas för att utgöra miljötillstånd.
Krav på miljörapport
Enligt 26 kap. 20 § miljöbalken ställs krav på miljörapport för tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet. Vårt förslag till ändring av bestämmelsen innebär att kravet på miljörapport kommer att avse sådan miljöpåverkande verksamhet som är tillståndspliktig enligt 20 kap. 6 § miljöbalken och 2 kap. miljöprövningsförordningen (se förslag i avsnitt 14.14.3). Det innebär att vissa av de miljöpåverkande verksamheter som i dag omfattas av krav på miljörapport inte längre kommer att göra det eftersom verksamheten med de nya bestämmelserna i stället kommer att vara granskningspliktig. För att detta inte ska innebära att sådana miljöpåverkande verksamheter som har ett tillstånd enligt miljöbalken från den 1 januari 2028 inte längre ska behöva lämna en sådan rapport gör vi bedömningen att det behövs en övergångsbestämmelse med innebörden att dessa verksamheter även fortsatt ska lämna en miljörapport. Övergångsbestämmelsen avser endast sådana verksamheter som har ett tillstånd enligt miljöbalken sedan tidigare och inte sådana nya verksamheter som är granskningspliktiga, men som enligt äldre bestämmelser inte skulle ha bedömts som tillståndspliktiga.
SOU 2024:98 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
1577
15.2.2 Lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet
Förslag: Äldre bestämmelser gäller fortfarande för mål och ären-
den som har inletts före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
Ett tillstånd som är meddelat med stöd av 9 kap. 6 § eller 11 kap. 9 §miljöbalken i dess äldre lydelse eller motsvarande äldre bestämmelser ska i fortsättningen gälla som ett miljötillstånd som är meddelat med stöd av 20 kap. miljöbalken.
Huvudregeln
På motsvarande sätt som för miljöbalken bör ändringar i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet inte tillämpas i mål och ärenden som redan har inletts. Huvudregeln är således att äldre bestämmelser fortsätter att gälla för mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet. För ansökningar om tillstånd enligt miljöbalken gäller att målet eller ärendet anses inlett när ansökan kom in till prövningsmyndigheten eller i vissa fall tillsynsmyndigheten. Vi gör bedömningen att denna huvudregel även bör gälla för de ändringar i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet som föreslås i detta betänkande. På samma sätt bör nuvarande klagorättsbestämmelser gälla även fortsatt för beslut som har meddelats före lagens ikraftträdande. Även vid överklagande av en dom eller ett beslut som är meddelat enligt nuvarande bestämmelser bör således de nuvarande bestämmelserna tillämpas vid överprövningen. Mål och ärenden som har inletts i mark- och miljödomstol, länsstyrelse eller kommun ska således prövas av dessa instanser och därefter följa den instansordning som gäller enligt äldre bestämmelser.
Äldre tillstånd ska gälla som miljötillstånd
Vårt förslag i avsnitt 14.3 innebär att miljöprövning av ansökningar om tillstånd enligt miljöbalken för flertalet verksamheter och åtgärder ska prövas enligt föreslagna nya 20 kap. miljöbalken. Om prövningen resulterar i att tillstånd kan ges bör prövningsmyndig-
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser SOU 2024:98
1578
heten besluta ett miljötillstånd (se förslag på ny term i avsnitt 14.5.1). Det faktum att vi föreslår en ändrad beteckning på tillstånden jämfört med i dag och jämfört med andra tillstånd enligt miljöbalken bör inte innebära att tillstånden som sådana ses som olika. Vi gör bedömningen att det är lämpligt med en övergångsbestämmelse som tydliggör detta. Av övergångsbestämmelsen bör således framgå att ett tillstånd som är meddelat med stöd av 9 kap. 6 § eller 11 kap. 9 §miljöbalken i dess äldre lydelse eller motsvarande äldre bestämmelser i fortsättningen ska gälla som ett miljötillstånd som är meddelat med stöd av 20 kap. miljöbalken. Bestämmelsen innebär inte att de äldre tillstånden har fått ändrade benämningar eller att de behöver omprövas för att utgöra miljötillstånd.
15.2.3 Miljöprövningsförordningen
Förslag: Äldre bestämmelser gäller fortfarande för mål och ären-
den som har inletts före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
Följande gäller för en verksamhet som har påbörjats före ikraftträdandet och som inte har tillstånd enligt äldre bestämmelser, om verksamheten blir tillstånds- eller granskningspliktig genom denna förordning. Verksamhetsutövaren ska senast den 1 juli 2030 lämna in en ansökan om miljötillstånd och den som bedriver en granskningspliktig verksamhet ska lämna in en ansökan om igångsättningsbesked till Miljöprövningsmyndigheten. Verksamheten får fortsätta att bedrivas utan miljötillstånd eller igångsättningsbesked till och med den 1 juli 2033, om Miljöprövningsmyndigheten inte beslutar något annat.
Äldre bestämmelser avseende tillstånds- och anmälningsplikt gäller fram till 1 juli 2030 för de verksamhetsbeskrivningar i bilaga 3 till miljöprövningsförordningen som är markerade med *.
Huvudregeln
På motsvarande sätt som för miljöbalken bör ändringar i förordningen inte tillämpas i mål och ärenden som redan har inletts. Huvudregeln är således att äldre bestämmelser fortsätter att gälla för mål och
SOU 2024:98 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
1579
ärenden som har inletts före ikraftträdandet. För ansökningar om tillstånd enligt miljöbalken gäller att målet eller ärendet anses inlett när ansökan kom in till prövningsmyndigheten eller i vissa fall tillsynsmyndigheten. Vi gör bedömningen att denna huvudregel även bör gälla för de ändringar i miljöprövningsförordningen som föreslås i detta betänkande. På samma sätt bör nuvarande klagorättsbestämmelser gälla även fortsatt för beslut som har meddelats före lagens ikraftträdande. Även vid överklagande av en dom eller ett beslut som är meddelat enligt nuvarande bestämmelser bör således de nuvarande bestämmelserna tillämpas vid överprövningen. Mål och ärenden som har inletts i mark- och miljödomstol, länsstyrelse eller kommun ska således prövas av dessa instanser och därefter följa den instansordning som gäller enligt äldre bestämmelser.
Granskningsplikt för verksamheter och åtgärder som tidigare inte omfattats av tillståndsplikt
Vårt förslag till ny tillstånds- och granskningsplikt i avsnitt 14.7 innebär att en del verksamheter som i dag inte omfattas av krav på tillstånd kan komma att omfattas av krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked. Vi gör bedömningen att det är rimligt att de som bedriver dessa verksamheter får en övergångsperiod från ikraftträdandet inom vilken en ansökan om ett sådant miljötillstånd eller igångsättningsbesked ska lämnas till prövningsmyndigheten. Vi gör också bedömningen att det är lämpligt med en övergångsperiod från ikraftträdandet inom vilken en sådan verksamhet inte längre får bedrivas.
Vi har funnit att det är rimligt med ett krav på drygt två år från ikraftträdandet för inlämnande av ansökan och fem år från ikraftträdandet till dess verksamheten inte längre får bedrivas. När det gäller den sistnämnda tidpunkten bör dock prövningsmyndigheten ges möjlighet att få bestämma en annan tidpunkt om prövningen av ansökan skulle föranleda det. En sådan övergångsbestämmelse bör ge både verksamhetsutövaren en rimlig tid för att ansöka om igångsättningsbesked eller miljötillstånd och prövningsmyndigheten en rimlig tid för prövning av ansökan.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser SOU 2024:98
1580
Behov av tröskelvärden för granskningsplikten
I avsnitt 14.7.5 redogör vi för vår översyn och omarbetning av verksamhetsbeskrivningarna som ska omfattas av krav på tillstånd och granskningsplikt som har gjorts för bättre överensstämmelse med kraven inom EU-rätten. Förslagen innebär bl.a. att vi föreslår nya indelningar och beskrivningar av sådana verksamheter och åtgärder som omfattas av krav på granskning av betydande miljöpåverkan enligt MKB-direktivets bilaga 2. Att förslaget följer kraven i direktivet medför dock att tröskelvärden inte finns för alla verksamhetstyper på sätt som enligt nuvarande bestämmelser. De nuvarande tröskelvärdena är dock inte anpassade efter verksamhetsindelningen i MKB-direktivets bilaga 2.
För att det nya kravet på granskningsplikt inte ska medföra en onödig granskningsomgång av sådana verksamheter och åtgärder som är av ingen eller ringa betydelse för människors hälsa eller miljön gör vi bedömningen att de verksamheter och åtgärder på bilaga 3 till miljöprövningsförordningen som saknar tröskelvärde bör förses med ett sådant innan de nya bestämmelserna om granskningsplikt börjar gälla för dessa verksamheter och åtgärder. Vi har markerat dessa verksamhetsbeskrivningar i bilaga med en asterisk. I avsnitt 14.18.3 föreslår vi ett uppdrag för att ta fram sådana tröskelvärden. Fram till dessa tröskelvärden finns på plats bör äldre bestämmelser om tillstånds- och anmälningsplikt gälla. Vi bedömer att en övergångsperiod om drygt två år från ikraftträdandet bör vara tillräckligt för att sådana tröskelvärden ska hinna tas fram.
15.2.4 Förordningen om vattenverksamheter
Förslag: Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som
har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
De nya bestämmelserna tillämpas inte vid prövning av tillståndspliktig vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel om verksamheten omfattas av en sådan nationell plan för moderna miljövillkor som avses i 11 kap. 28 § miljöbalken.
SOU 2024:98 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
1581
Huvudregeln
På motsvarande sätt som för miljöbalken bör ändringar i förordningen inte tillämpas i mål och ärenden som redan har inletts. Huvudregeln är således att äldre bestämmelser fortsätter att gälla för mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet. För ansökningar om tillstånd enligt miljöbalken gäller att målet eller ärendet anses inlett när ansökan kom in till prövningsmyndigheten eller i vissa fall tillsynsmyndigheten. Vi gör bedömningen att denna huvudregel även bör gälla för de ändringar i förordningen som föreslås i detta betänkande. På samma sätt bör nuvarande klagorättsbestämmelser gälla även fortsatt för beslut som har meddelats före lagens ikraftträdande. Även vid överklagande av en dom eller ett beslut som är meddelat enligt nuvarande bestämmelser bör således de nuvarande bestämmelserna tillämpas vid överprövningen. Mål och ärenden som har inletts i mark- och miljödomstol, länsstyrelse eller kommun ska således prövas av dessa instanser och därefter följa den instansordning som gäller enligt äldre bestämmelser.
Äldre bestämmelser gäller fortfarande för prövning av vattenverksamheter som omfattas av den nationella planen
Enligt 11 kap.27 och 28 §§miljöbalken finns i vissa fall ett krav på den som bedriver en tillståndspliktig vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel att se till att verksamheten har moderna miljövillkor. För omprövningsprocessen för moderna miljövillkor finns en särskild nationell plan som är beslutad av regeringen.
I avsnitten 14.9.24 och 14.12.2 gör vi bedömningen att det är lämpligt att nuvarande process och regelverk för denna omprövning ska fortsätta att gälla till dess prövningen enligt den nationella planen är klar. För att den nya miljöprövningsregleringen inte ska hindra detta gör vi bedömningen att ändringarna i förordningen bör kombineras med en övergångsbestämmelse enligt vilken bör framgå att de nya bestämmelserna inte ska tillämpas vid prövning av tillståndspliktig vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel om verksamheten omfattas av en sådan nationell plan för moderna miljövillkor som avses i 11 kap. 28 § miljöbalken. Dessa mål ska således även framöver prövas enligt äldre bestämmelser om omprövning för moderna miljövillkor.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser SOU 2024:98
1582
För ändringar eller omprövningar av sådana verksamheter bör de nya bestämmelserna börja gälla efter att verksamheterna har prövats och försetts med moderna villkor enligt den nationella planen. Enligt planen beräknas arbetet med omprövningarna att pågå under 20 år.
15.2.5 Övriga författningar
Förslag: Även vissa andra författningar där följdändringar görs
ska omfattas av övergångsbestämmelsen som anger att äldre bestämmelser fortfarande gäller för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
I avsnitten 14.16–14.17 redogör vi för de följdändringar som behövs med anledning av våra förslag. Med anledning av följdändringarna bedömer vi att flertalet av författningarna även är i behov av en generell övergångsbestämmelse som anger att äldre bestämmelser fortfarande ska gälla för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
De författningar på lagnivå där vi bedömer att det finns ett behov av en sådan övergångsbestämmelse är, förutom miljöbalken och miljöprövningsförordningen (se avsnitt 15.2.1 och 15.2.2), lagen med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929, lagen om utnyttjande av vattenkraft vid krig, kontinentalsockeln, fastighetsbildningslagen, väglagen, lagen om vissa rörledningar, skogsvårdslagen, fastighetstaxeringslagen, lagen om skyldighet för utländska kärande att ställa säkerhet för rättegångskostnader, lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn, lagen om kärnteknisk verksamhet, minerallagen, lagen om Sveriges ekonomiska zon, årsredovisningslagen, lagen om byggande av järnväg, lagen om skatt på naturgrus, elberedskapslagen, ellagen, lagen om införande av miljöbalken, lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, naturgaslagen, plan- och bygglagen, luftfartslagen samt lagen om mark- och miljödomstolar.
SOU 2024:98 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
1583
På förordningsnivå ser vi ett behov av denna generella övergångsbestämmelse för kontinentalsockelförordningen, förordningen om vissa rörledningar, förordningen om kärnteknisk verksamhet, mineralförordningen, förordningen om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd, förordningen om verksamhetsutövarens egenkontroll, förordningen om anmälan för samråd, förordningen om avgifter och prövning enligt miljöbalken, förordningen om vattenverksamheter, förordningen om deponering av avfall, vattenförvaltningsförordningen, naturgasförordningen, förordningen om undantag från kravet på nätkoncession enligt ellagen (1997:857), förordningen om allvarliga miljöskador, förordningen om geografisk miljöinformation, plan- och byggförordningen, förordningen med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten, förordningen om miljösanktionsavgifter, industriutsläppsförordningen, förordningen om förbränning av avfall, förordningen om geologisk lagring av kol-dioxid, förordningen om länsstyrelseinstruktion, miljöbedömningsförordningen, förordningen om finansiering av kärntekniska restprodukter samt förordningen om nätkoncession.
Avseende övriga författningsförslag bedömer vi att det inte finns något behov av övergångsbestämmelse eftersom ändringarna i dessa författningar enbart är språkliga.
1585
16 Konsekvenser
16.1 Kapitlets innehåll
Detta kapitel innehåller utredningens analys av konsekvenserna av våra förslag. Konsekvenser av förslagen som inte redovisas i detta kapitel bedömer vi vara av ringa betydelse.
Konsekvenserna beskrivs utifrån kraven på konsekvensutredning enligt våra direktiv och enligt kommittéförordningen respektive förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning. Utredningen har ett brett uppdrag som omfattar flera områden och vi lämnar många olika förslag som kan ge olika konsekvenser för olika aktörer. För att läsaren ska kunna hitta respektive förslag i detta kapitel har vi delat upp redovisningen så att förslagen återfinns under varje rubrik på två- eller trepunktsnivå, där vi kunnat identifiera konsekvenser för respektive aktör.
16.2 Problemet och vad utredningen vill uppnå
Syftet med utredningen framgår av våra direktiv (se avsnitt 2.2.1). Direktiven i sin helhet framgår av bilaga 1.
En övergripande beskrivning av problembilden finns i våra direktiv. I kapitel 7 och 9–13 finns våra detaljerade beskrivningar av utmaningarna kopplade till nuvarande regelverk. Sammanfattningsvis kan här nämnas att utmaningarna enligt vår bedömning i första hand är en följd av antingen oreglerade förhållanden, dubbelreglering eller en alltför otydlig eller komplex reglering. Vi gör bedömningen att dagens reglering inte bara upplevs som otydlig och därmed ineffektiv, utan också att tillämpningen av den upplevs som oförutsägbar på ett sätt som bl.a. kan motverka intresset för investeringar i nya eller ändrade verksamheter i Sverige.
Konsekvenser SOU 2024:98
1586
Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att en av våra viktigaste uppgifter är att föreslå förtydliganden och förenklingar i regelverket. I avsnitt 14.2.3 framgår utgångspunkterna för våra förslag. Sammantaget kan det uttryckas som att vår allmänna utgångspunkt är att våra förslag ska leda fram till en effektivare och mer förutsägbar, konkurrenskraftig och rättssäker miljöprövningsprocess. Avsikten är att uppnå en miljöprövningsprocess som håller en hög kvalitet och kan uppfylla syftet med processen. Samtidigt behöver miljöprövningsprocessen bidra i arbetet med att nå miljömålen genom att motverka att verksamheter och åtgärder får en negativ påverkan på människors hälsa och miljön.
16.3 Alternativa lösningar och effekter av om någon förändring inte sker
De alternativa lösningar som vi har övervägt i förhållande till respektive förslag beskrivs i kapitel 14. Precis som våra förslag begränsas de alternativa lösningarna av de ramar för miljöprövning som EUrätten uppställer.
I detta avsnitt beskriver vi de troliga effekterna av om någon ändring inte kommer till stånd (det s.k. nollalternativet). Därefter resonerar vi kring möjligheterna kring att genomföra förändringarna stegvis.
16.3.1 Nollalternativet
Ett alternativ till våra förslag vore att helt låta befintligt regelverk fortsätta gälla i oförändrat skick – det s.k. nollalternativet. Fördelen med att inte göra några ändringar i miljöbalken m.fl. författningar vore att vi därigenom skulle undvika både omorganisationer och behov av att lära sig tillämpa nya bestämmelser. Som vi har redogjort för i avsnitt 2.4 har frågor med koppling till miljöprövning både utretts och ändrats ett stort antal gånger de senaste åren. Återkommande ändringar i regelverk kan leda till en viss uppgivenhet hos tillämparna och dessutom leda till kostnader för bl.a. utbildnings- och informationsinsatser.
Nackdelen med ett sådant alternativ vore dock att vi därigenom inte skulle lösa varken de utmaningar som har redovisats i utrednings-
SOU 2024:98 Konsekvenser
1587
direktiven eller de ytterligare utmaningar som vi har identifierat under utredningstiden. Regeringen har konstaterat att genom att förenkla för verksamhetsutövarna i tillståndsprocessen ökar näringslivets konkurrenskraft och den industriella klimatomställningen främjas. Effektiva, förutsebara och rättssäkra tillståndsprocesser krävs för att möjliggöra nya och nödvändiga klimateffektiva investeringar. En tillståndsprocess enligt dagens regelverk medför betydande kostnader för företag och företagen uppger att det inte är ovanligt att investerings- och utvecklingsprojekt blir dyrare eller helt enkelt inte blir av på grund av förseningar i tillståndsprocessen. Det finns således stor potential för kostnadsbesparingar för enskilda företag genom en reformerad prövningsprocess och även samhällsekonomiska vinster om investeringar blir av i t.ex. utsläppsminskade teknik.
Våra analyser visar att det finns flera utmaningar både med dagens tillståndsprocess och hur den är reglerad. Sammantaget framträder en bild av en oöverskådlig, svårförståelig och svårtillämpad process och reglering. Mot bakgrund av detta gör vi bedömningen att nollalternativet inte är aktuellt.
16.3.2 Stegvisa förändringar
Våra förslag innebär att en helt ny reglering för miljöprövning i ett nytt kapitel i miljöbalken föreslås. Förslagen hänger ihop som en helhet. Det innebär att förslaget om en ny tillstånds- och granskningsplikt hänger nära samman med förslaget om ett nytt tillstånds- och granskningsförfarande, vilket i sin tur hänger nära samman med förslaget om en ny prövningsmyndighet i första instans.
Eftersom organisationsförändringar kräver stora förberedelser inser vi att det skulle kunna finnas intresse av att genomföra förslagen stegvis.
Ett antal förslag skulle kunna genomföras helt eller delvis som ett första steg för en effektivare miljötillståndsprocess innan den nya prövningsorganisationen är på plats.
För det första skulle förslaget att ersätta uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” med uttrycket ”miljöpåverkande verksamhet” kunna genomföras separat. Även förslaget att ersätta uttrycket ”bästa möj-
Konsekvenser SOU 2024:98
1588
liga teknik” med uttrycket ”bästa tillgängliga teknik” skulle kunna genomföras separat.
För det andra skulle förslaget om förtydligande av förhållandet mellan planläggning enligt plan- och bygglagen och tillståndsprövning enligt miljöbalken i 2 kap. 6 § miljöbalken kunna genomföras separat liksom förslaget att undanta transformatorstationer från bygglovsplikten i 6 kap. plan- och byggförordningen om de omfattas av ett tillstånd enligt miljöbalken.
För det tredje skulle förslagen med ändringar av bestämmelserna om miljötillstånds innehåll och omfattning, ändring av verksamheter och omprövning av tidigare beslut i 24 kap. miljöbalken kunna genomföras separat.
För det fjärde skulle förslagen om att minska antalet partsmyndigheter och myndigheter med rätt att ta initiativ till ärenden om miljöprövning kunna genomföras separat. Detta gäller också förslagen med förtydligande av kvarvarande statliga myndigheters roller i miljöprövningsprocessen.
Slutligen skulle samtliga utredningsuppdrag som tas upp i avsnitt 14.18 och myndighetsuppdrag som föreslås i avsnitt 14.20 kunna beslutas separat innan en omorganisation görs för att påskynda dels ett genomförande av förslagen i sin helhet, dels påskynda möjligheten att ersätta anmälningsplikt och tillståndsvillkor med generella föreskrifter för vissa verksamheter och åtgärder.
Övriga förslag hänger dock nära samman med föreslagen omorganisation och en ny prövningsmyndighet och vi har inte analyserat vilka konsekvenserna skulle bli av att genomföra dessa förslag inom ramen för nuvarande organisation. Detta gäller förslagen om en samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess, men också förslagen om en ny tillstånds- och granskningsplikt. Vi gör också bedömningen att ett genomförande av föreslagen omorganisation är en förutsättning för flera av de effektivitetsvinster som vi ser med våra sammantagna förslag.
16.4 Konsekvenser för staten
I detta avsnitt beskriver vi de huvudsakliga konsekvenserna som våra förslag innebär för staten. Konsekvenserna för staten handlar framför allt om en ändrad ansvars- och rollfördelning. Länsstyrel-
SOU 2024:98 Konsekvenser
1589
sernas ansvar för flera uppgifter flyttas till den nya Miljöprövningsmyndigheten. Också domstolarna påverkas genom att förstainstansprövningar flyttas till den nya myndigheten. Partsmyndigheternas roll i prövningen ändras något. Därtill påverkas statsfinanserna genom våra förslag om en omorganisation. Nedan följer en fördjupning av konsekvenserna för respektive statlig myndighet och våra överväganden i förhållande till dessa. Vi beskriver konsekvenser för myndigheterna i termer av ökad eller minskad arbetsbörda och behov av ändringar vad gäller antalet årsarbetskrafter under respektive underrubrik i detta avsnitt. De statsfinansiella konsekvenserna av våra förslag sammanfattas i avsnitt 16.4.10.
16.4.1 Regeringen
Förslaget om en ny prövningsorganisation
I avsnitt 14.6 beskriver vi vårt förslag att en ny statlig förvaltningsmyndighet, Miljöprövningsmyndigheten, bildas för att pröva ärenden om miljöprövning enligt föreslagna 20 kap. miljöbalken.
En positiv konsekvens av förslaget för regeringen är att regeringens styrning och fortlöpande uppföljning av prövningsverksamheten kommer att underlättas av att prövningen samlas på en förvaltningsmyndighet under berört departement. Som beskrivs i avsnitt 14.6.4 bör en mer effektiv och aktiv styrning och uppföljning av verksamheten också kunna bidra till att lösa vissa av de utmaningar som har identifierats med den nuvarande organisationen. Samtidigt kan konstateras att det faktum att det blir en ytterligare myndighet under Klimat- och näringslivsdepartementet i viss mån kommer ta mer resurser i anspråk på departementet. Det krävs en myndighetshandläggare för myndigheten och verksamhetsdialoger ska arrangeras. Enligt vår bedömning rör det sig dock om en begränsat utökad arbetsinsats jämfört med det nuvarande arbete som utförs på departementet. Vad gäller de departement som i dag är myndighetansvariga för länsstyrelserna respektive domstolarna handlar det, enligt vår bedömning, enbart om en marginellt minskad arbetsinsats eftersom miljöprövningen endast utgör en liten delmängd av dessa myndigheters verksamheter. Ansvaret för styrningen av miljöprövningen ligger i dag redan på Klimat- och näringslivsdepartementet
Konsekvenser SOU 2024:98
1590
medan Finansdepartementet ansvarar för den samlade styrningen av länsstyrelserna och Justitiedepartementet ansvarar för domstolarna.
Regeringens prövning enligt 17 kap. miljöbalken väntas inte påverkas nämnvärt av att den föreslagna prövningsmyndigheten tar över uppgifter som tidigare har legat på mark- och miljödomstolar och länsstyrelsen. Att det med en myndighet bör finnas bättre förutsättningar för enhetlighet, och att det kommer att finnas en bredd av kompetenser på myndigheten, kan dock väntas ha positiva effekter på kvalitén på de underlag som ges in till regeringen för dess prövning.
Förslaget om en ny tillstånds- och granskningsplikt
En konsekvens av förslaget om en ny tillstånds- och granskningsplikt (se avsnitt 14.7) är att regeringens möjlighet att föreskriva om förprövningsplikt begränsas. Enligt förslaget ska regeringen få meddela föreskrifter om krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked i den utsträckning som behövs med anledning av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, och därutöver i den mån som behövs för verksamheter eller åtgärder som kan medföra en risk för betydande miljöpåverkan (se avsnitt 14.7.4). Vi bedömer att förslaget innebär en viss inskränkning i förhållande till nuvarande reglering i 9 kap. 6 § miljöbalken.
Förslaget om en ny miljöbedömningsprocess – MKB-direktivets undantag
I avsnitt 14.8 finns vårt förslag om en ny miljöbedömningsprocess. En del i detta är att föreslå en ny undantagsmöjlighet från kravet på en specifik miljöbedömning i ärenden om miljötillstånd. Förslaget baseras till del på ett tidigare förslag från Regeringsprövningsutredningen
1
, men har modifierats bl.a. för att anpassas till föreslagen ny
organisation (se förslag i avsnitt 14.8.5) Med vårt förslag blir regeringens roll i denna prövning mindre än den som föreslogs av Regeringsprövningsutredningen. En möjlighet för regeringen att förbehålla sig rätten att pröva ett sådant ärende finns dock kvar och vi hänvisar
1 Se SOU 2024:11 s. 545–558.
SOU 2024:98 Konsekvenser
1591
därför till Regeringsprövningsutredningens konsekvensanalys i denna del.
Förslaget om att den nya prövningsmyndigheten bör ta över länsstyrelsens ansvar för miljöbedömningsprocessen vid prövningsprocesser enligt vissa sektorslagar
I avsnitt 14.8.13 föreslår vi att Miljöprövningsmyndigheten tar över det ansvar som länsstyrelsen i dag har för miljöbedömningsprocesser som sker enligt följande sektorslagar: minerallagen, kontinentalsockellagen, lagen om ekonomisk zon, ellagen, farledslagen, ellagen, rörledningslagen, naturgaslagen och kärntekniklagen.
Den positiva konsekvensen av förslaget är att den myndighet som både handlägger tillstånd i första instans samt ansvarar för miljöbedömningsprocessen kommer att bereda tillståndsärenden för regeringen. Det bör kunna medföra att den kompetens som byggs upp på Miljöprövningsmyndigheten också kommer till användning vid prövningar enligt nämnda sektorslagar och på så sätt kommer regeringen till gagn.
Förslaget om begränsad talerätt för statliga myndigheter
Vi bedömer inte att förslaget om begränsad talerätt för statliga myndigheter (se avsnitt 14.13) påverkar regeringens miljöprövning. Vi bedömer inte heller att regeringens styrning av berörda myndigheter påverkas.
16.4.2 Länsstyrelserna
Sammantaget innebär våra förslag att länsstyrelsernas ansvar för flera uppgifter upphör då uppgifterna överförs till den nya Miljöprövningsmyndigheten. Miljöprövningsdelegationerna avvecklas successivt i enlighet med våra förslag till övergångsbestämmelser och länsstyrelsens roll i miljöprövningen samt som tillsynsmyndighet påverkas. Vi bedömer att sammanlagt omkring 95 årsarbetskrafter berörs, fördelat på flera olika personalkategorier. Detta ska ses i ljuset av länsstyrelsens totala antal anställda som, enligt uppgift till oss, 2023
Konsekvenser SOU 2024:98
1592
uppgick till knappt 6 000 personer fördelat på 21 länsstyrelser. På kort sikt kan det få betydande negativa verksamhetskonsekvenser för länsstyrelserna. Vi redogör för dessa konsekvenser och våra överväganden kring dem närmare nedan.
Förslaget om en ny prövningsorganisation
Förslaget om en ny prövningsorganisation innebär personella-, finansiella- och verksamhetskonsekvenser för länsstyrelserna. Vi börjar med att redogöra för våra uppskattningar av minskade ärendemängder och går sedan in på vilka personalkategorier som berörs och vilka verksamhetskonsekvenser som förslaget kan få för länsstyrelserna.
Genomförs förslaget om att inrätta en ny prövningsmyndighet kommer det att behöva ske en överföring av resurser från länsstyrelserna. Vi redogör närmare för underlagen för våra uppskattningar nedan.
Förslaget att länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer inte längre ska ansvara för tillståndsprövningar innebär – allt annat lika – en minskning med uppskattningsvis 300 tillståndsärenden årligen (hel tillståndsprövning, ändringstillstånd och villkorsändringar) samt omkring 100 övriga ärenden som miljöprövningsdelegationerna beslutar om. Dessa uppskattningar bygger på statistik från länsstyrelserna som Naturvårdsverket har sammanställt inom ramen för det årliga regeringsuppdraget att analysera handläggningstiderna för miljöprövningen och avser ett genomsnitt av det årliga antalet inkommande ärenden under 2020–2023.
Miljöprövningsutredningen uppskattade att en genomsnittlig styckkostnad för en miljöprövning hos miljöprövningsdelegationerna är cirka 145 000 kronor.
2
Dessa siffror innebär att det minskade
resursbehovet för länsstyrelserna i dessa delar uppgår till cirka 58 miljoner kronor årligen. Utifrån detta, givet en genomsnittlig personalkostnad för en årsarbetskraft på cirka 0,8 miljoner kronor på länsstyrelserna
3
skulle det innebära en minskning med omkring
73 årsarbetskrafter. Det bör dock nämnas att denna uppskattning skiljer sig från de siffror som framkommer i Naturvårdsverkets
2 Se SOU 2022:33 s. 559. 3 Se ESV:s nyckeltalsapplikation.
SOU 2024:98 Konsekvenser
1593
årliga redovisning av intäkter och kostnader för prövning och tillsyn enligt miljöbalken.
4
Det beror på att vi här använder oss av ett upp-
skattat resursbehov utifrån genomsnittliga ärendemängder för de senaste åren. Enligt Naturvårdsverkets senaste redovisning uppgick länsstyrelsernas totala kostnader för tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet vid miljöprövningsdelegationerna till cirka 87 miljoner kronor 2023. I redovisningarna framgår dock inte hur stor del av kostnaderna som hänför sig till miljöprövningsdelegationernas arbete – alltså den del som föreslås överföras till den nya prövningsmyndigheten – och hur stor del som hänför sig till länsstyrelsens arbete som part eller remissinstans i ärenden som prövas hos miljöprövningsdelegation.
En mindre finansiell konsekvens är att länsstyrelserna, när all miljöprövning utförs av en förvaltningsmyndighet, inte kommer att kunna begära ersättning för rättegångskostnader när de deltar i prövning av vattenmål. Det handlar dock sällan om några större belopp. Som ett exempel uppgick dessa intäkter totalt, för samtliga länsstyrelser till cirka 3 miljoner kronor under 2023.
5
När miljöprövningen och miljöbedömningsprocessen flyttas till den nya myndigheten berörs de som beslutar om tillstånd på miljöprövningsdelegationen, beredningshandläggare, samt andra handläggare och experter på myndigheten som deltar i beredningen. De förstnämnda har normalt även andra uppgifter på länsstyrelsen och själva beslutsfattandet utgör normalt inte en större arbetsinsats i timmar. Det kan handla om sammantaget en till en och en halv årsarbetskraft per länsstyrelse som tas i anspråk för beslutsfattandet på miljöprövningsdelegationen. Däremot rör det sig totalt sett om många tjänstepersoner på länsstyrelserna som är involverade i miljöprövningen. Den största skillnaden blir i fråga om handläggare som hanterar beredningen av tillståndsärenden. Beredningen är en tidskrävande uppgift som enligt vårt förslag i stället kommer att utföras av prövningsmyndigheten. Vi bedömer att arbetsbelastningen för dem som framför allt är med i den internberedning som ofta sker för att ta fram länsstyrelsens yttrande i ärendet kommer att vara oförändrad. Yttranden kommer att behöva tas fram i ungefär samma utsträckning som i dag, men då till den nya prövningsmyndigheten.
4 Se t.ex. Redovisning av statliga myndigheters intäkter och kostnader 2023 för prövning och tillsyn enligt miljöbalken, Naturvårdsverket, 2024. 5 Se Redovisning av statliga myndigheters intäkter och kostnader 2023 för prövning och tillsyn enligt miljöbalken, Naturvårdsverket, 2024, s. 21.
Konsekvenser SOU 2024:98
1594
Förslaget om att en Miljöprövningsmyndighet tar över de uppgifter som länsstyrelser utför i dag kan innebära att bestämmelserna om verksamhetsövergång i 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd och i 28 § medbestämmandelagen ska tillämpas för personalen som i dag arbetar med dessa frågor. För arbetstagaren innebär det i så fall att anställningen automatiskt övergår till den nya arbetsgivaren, men att arbetstagaren kan motsätta sig övergången. Rättigheter och skyldigheter enligt anställningsavtalet, t.ex. avseende lön och arbetstid, följer med till den nya arbetsgivaren. Det bör dock utredas vidare om verksamheten kan anses vara en bestående ekonomisk enhet vars verksamhet inte är begränsad till att utföra ett visst arbete, enligt de principer som fastslagits i EU-domstolens praxis.
6
Detta har
betydelse för vilka villkor i avtalet om omställning som träder in. Den medarbetare som blir uppsagd på grund av arbetsbrist vid ett byte av verksamhetsort får något generösare villkor utifrån avtalet jämfört med den som har arbetsskyldighet och behöver säga upp sig själv om hen väljer att inte flytta med.
7
Tidigare erfarenheter av när
myndigheter har omlokaliserats, eller verksamhet lagts ned på en viss ort, visar att det oftast är en betydande andel berörda arbetstagare som väljer att inte följa med till den nya orten. Då utlöses det statliga avtalet om omställning. Se mer om detta i bilaga 2.
Förslaget kommer även att medföra verksamhetskonsekvenser för länsstyrelserna. Vi bedömer att dessa kommer att vara betydande. Länsstyrelserna kommer inte längre att lämna vägledning i samrådsprocesserna om miljökonsekvensbeskrivningar, bedöma betydande miljöpåverkan eller, för de länsstyrelser som haft en miljöprövningsdelegation, tillståndspröva B-verksamheter. En stor del av de personella resurserna som länsstyrelserna har använt i det arbetet i dag kommer att föras över till den nya myndigheten.
Det sker i dag en kunskapsöverföring mellan prövningsverksamheten och en del av länsstyrelsens övriga verksamhet. Genom prövningsprocesserna får länsstyrelserna kunskap om olika verksamheter som används i t.ex. tillsynen och vice versa. Regeringen har angett att vikten av erfarenhetsåterföring mellan tillståndsprövning, tillsyn och annat miljöarbete är stor. Genom att prövningsverksamheten är knuten till länsstyrelserna finns möjlighet till gemensam
6 Se bl.a. EU-domstolens dom av den 19 september 1995 i mål C-48/94, Rygaard REG 1995 I-2745. 7 Se Omlokalisering av statliga myndigheter 2016–2019, Kammarkollegiet, 2020, s. 14 och 15.
SOU 2024:98 Konsekvenser
1595
kompetensförsörjning och tjänsterotation.
8
Länsstyrelserna som i
nuvarande organisation prövar s.k. B-verksamheter kommer alltjämt delta i prövningsprocesserna som remissinstans, men förändringen kommer sannolikt leda till något sämre förutsättningar att bedriva tillsyn och lämna tillsynsvägledning. Motsvarande situation gäller redan i dag för de länsstyrelser där det inte finns en miljöprövningsdelegation sedan reformen som trädde i kraft 1 juni 2012. Det har inte utvärderats huruvida och i vilken mån förutsättningarna för en effektiv tillsyn har försämrats på dessa länsstyrelser efter reformen och efter snart tretton år är det nu svårt att härleda eventuella förändringar till just den reformen. Vi baserar vår bedömning på samtal med tjänstepersoner på länsstyrelser. I och med att vi föreslår att länsstyrelserna inte heller längre kommer att lämna vägledning i miljöbedömningsprocesser är vår bedömning sammantaget att alla länsstyrelsers kapacitet att delta i prövningarna som part och remissinstans kan påverkas negativt.
Etablerandet av en Miljöprövningsmyndighet som tar över vissa av länsstyrelsernas uppgifter bedöms ha särskilt stora effekter på kort sikt, dvs. inför och under genomförandet. De som arbetar med prövningsverksamheten och inte kan eller vill byta arbetsplats behöver antingen söka nytt jobb eller byta uppgifter inom organisationen. De medarbetare som är kvar kommer att påverkas av att kollegor slutar i snabb takt och att delar av verksamheten är under avveckling. Det i sig kommer att kunna påverka effektiviteten och kvaliteten på angränsande verksamheter på länsstyrelserna under en övergångsperiod.
Förslaget kan också få indirekta konsekvenser för andra delar av verksamheten. Personal som arbetar med t.ex. ekonomi- och personalfrågor kan komma att beröras när antalet anställda minskar. På motsvarande sätt kommer länsstyrelsernas lokalbehov att påverkas. Faktorer såsom hyresavtalens längd och utformning av lokaler innebär att lokalkostnaderna inte kan förväntas minska i paritet med minskat lokalbehov. Möjligheten till tvärsektoriell samordning mellan olika verksamheter kan försvagas. Det finns också en risk att det kan försämra länsstyrelsens möjlighet att rekrytera personal när seniora funktioner, så som ordförande i en miljöprövningsdelegation, inte längre finns på myndigheten. Sårbarheten kan därför öka ytterligare på vissa länsstyrelser där det redan i dag är en liten personalstyrka
8 Se prop. 2009/10:215, s. 96 och 97.
Konsekvenser SOU 2024:98
1596
som arbetar med miljöprövning och tillsyn. Slutligen kan reformen också under genomförandet påverka den psykosociala arbetsmiljön på länsstyrelsen negativt.
Vi vill betona att länsstyrelserna kommer ha en mycket viktig roll i miljöprövningen även framöver. Det är centralt att myndigheterna har kvar tillräckligt med resurser för att möjliggöra deltagande i den stora merparten av de ärenden som den nya prövningsmyndigheten kommer att hantera. Det är avgörande för en bra prövningsprocess där alla relevanta aspekter belyses och där statsförvaltningens samlade kunskap tas tillvara.
Förslaget om en ny miljöbedömningsprocess
Vi beskriver våra överväganden och förslag kring en ny miljöbedömningsprocess i avsnitt 14.8. En bärande del i våra förslag är att den svenska miljöbedömningsprocessen kan tydliggöras och förenklas genom en ökad överensstämmelse med den stegvisa process som MKB-direktivet och annan EU-rätt föreskriver. En annan bärande del är den samordning av miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen som förslagen innebär. Samtidigt medför denna samordning vid den nya Miljöprövningsmyndigheten att länsstyrelserna inte längre får samma roll i processen. Från att ha haft ett ansvar för delar av nuvarande samrådsprocess enligt 6 kap. miljöbalken blir länsstyrelsens nya roll att vara en aktiv remiss- och partsinstans både vid ett granskningsförfarande och den miljöbedömningsprocess som följer på en ansökan om miljötillstånd.
Förslaget att länsstyrelserna inte längre ska ansvara för samråden, innebär – allt annat lika – en minskning med uppskattningsvis 600 samrådsärenden årligen. Denna siffra är en uppskattning då det saknas statistik på antalet samråd i riket. Givet att antalet inkommande förstainstansprövningar (helprövningar och ändringstillstånd till både miljöprövningsdelegationer och mark- och miljödomstolar) i snitt har legat på omkring 510 årligen, och givet att alla samråd inte leder till en ansökan om tillstånd, utgår vi ifrån att det är en rimlig uppskattning.
9
9 Se även länsstyrelsens rapport Redovisning av uttag för ”MKB-direktivet”, version 2.0, 2023-11-10.
SOU 2024:98 Konsekvenser
1597
Miljöprövningsutredningen uppskattade att den genomsnittliga styckkostnaden för samråd för länsstyrelsen är cirka 22 000 kronor.
10
Givet dessa siffror innebär det att det minskade resursbehovet för länsstyrelserna i denna del uppgår till cirka 13 miljoner kronor årligen, motsvarande cirka 17 årsarbetskrafter. Det bör dock nämnas att denna uppskattning skiljer sig något från de siffror som framkommer i Naturvårdsverkets senaste årliga redovisning av intäkter och kostnader för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Enligt den senaste redovisningen från Naturvårdsverket uppgick länsstyrelsernas kostnader för samråd och beslut om betydande miljöpåverkan (miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet sammantaget) till omkring 22 miljoner kronor år 2023.
11
Förslaget om att den nya prövningsmyndigheten bör ta över länsstyrelsens ansvar för miljöbedömningsprocessen vid prövningsprocesser enligt vissa sektorslagar
I avsnitt 14.8.13 föreslår vi att Miljöprövningsmyndigheten ska ta över det ansvar som länsstyrelsens i dag har för miljöbedömningsprocesser som sker enligt sektorslagarna minerallagen, kontinentalsockellagen, lagen om ekonomisk zon, ellagen, farledslagen, ellagen, rörledningslagen, naturgaslagen och kärntekniklagen.
Vi bedömer att antalet ärenden enligt dessa lagar är få per år. Totalt uppskattar vi antalet till omkring hundra per år i hela riket. I de flesta fall handlar det om ärenden enligt ellagen (nätkoncession för linje). Exempelvis har det enligt uppgifter som utredningen har fått från Energimarknadsinspektionen inkommit i genomsnitt omkring 75 ärenden per år när det gäller ellagen under 2021–2023. För de övriga sektorslagarna handlar det om några tiotal eller enstaka ärenden per år, enligt de uppgifter vi har fått tillgång till.
Det innebär något minskade ärendemängder och behov av resurser för länsstyrelserna. Vår uppskattning är att det kan handla om ett minskat resursbehov om cirka 3 miljoner kronor årligen, motsvarande cirka 4 årsarbetskrafter. För dessa ärendetyper finns inga uppskattningar på genomsnittlig styckkostnad. Enligt de uppgifter vi har fått från länsstyrelsen finns det en mycket stor variation i hur tidskrävande ett sådant ärende kan vara. En mycket grov uppskattning
10 Se SOU 2022:33 s. 556. 11 Se NV-00274-24, s. 21.
Konsekvenser SOU 2024:98
1598
är att ett ärende som avser nätkoncession kan innebära en insats från länsstyrelsen om cirka 30 timmar i snitt.
I övrigt bedömer vi att de praktiska konsekvenserna av detta förslag för länsstyrelserna är små. Vad utredningen förstår kan det vara handläggare som arbetar med planläggning enligt plan- och bygglagen som i dag handlägger ärenden enligt dessa sektorslagar. I och med att den stora mängden ärenden som dessa handläggare hanterar inte kommer från miljöbalken bör de negativa konsekvenserna inte bli så stora i form av minskade ärendemängder.
Förslagen om tidsfrister och tidsplan för handläggningen
Förslagen i avsnitt 14.9.8, 14.9.9 och 14.10.11 innebär att det införs tidsfrister för handläggningen av igångsättningsbesked och för vissa moment i handläggningen av en ansökan om miljötillstånd. Det införs också regler som syftar till att stödja de tidsfrister som har fastställts i EU-förordningar om kritiska och strategiska råmaterial samt netto-nollteknik eller kommer att fastställas av regeringen. För att prövningsmyndigheten ska kunna handlägga ärendena inom fastställda tidsfrister är det viktigt att länsstyrelsen och andra myndigheter som deltar i prövningen följer prövningsmyndighetens förelägganden. Länsstyrelserna kommer inte att kunna begära anstånd i samma utsträckning som i dag. Förslagen om att införa en tidsplan kommer samtidigt att medföra ökad förutsebarhet och möjlighet för länsstyrelserna att planera sin verksamhet. Länsstyrelserna kommer att behöva anpassa sina rutiner och arbetsformer, t.ex. genom att säkerställa att beslut ska kunna fattas även över perioder med längre ledigheter eller delegera vissa beslut till handläggare. Detta bör göras gemensamt för samtliga länsstyrelser.
Förslaget om tydligare regler om beslutets rättsverkan och innehåll
Våra förslag om tydligare regler om beslutets rättsverkan och innehåll, som beskrivs i avsnitten 14.9.17 och 14.9.18, innebär att miljöprövningens omfattning minskar genom att frågor som inte har avgörande betydelse för tillåtligheten flyttas från prövning till tillsyn. Förslaget innebär inte en ny uppgift för länsstyrelsen som tillsynsmyndighet, men kommer att påverka tillsynens innehåll och inrikt-
SOU 2024:98 Konsekvenser
1599
ning. Tillsynen kommer inte kunna begränsas till att kontrollera att de beslutade villkoren för verksamheten följs, tillsynsmyndigheten bör också kunna hantera frågor som inte reglerats i tillståndet. Förslagen innebär totalt sett att länsstyrelserna som tillsynsmyndighet kan förväntas få en viss ökad arbetsbörda och behöva vidta vissa kompetenshöjande åtgärder. Vi har inte kunnat bedöma hur stor resursåtgången kan bli i slutändan och föreslår därför inte några åtgärder eller ökad resurstilldelning i denna del.
Tillsynen är avgiftsfinansierad genom förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. En mer kvalificerad tillsyn kan innebära fler tillsynstimmar och att tillsynsavgiften behöver höjas. Denna fråga bör tas vidare i den översyn om tillsyns- och prövningsavgifterna som föreslås i avsnitt 14.18.4.
I de fall länsstyrelsen har överlåtit tillsynen till kommunen har länsstyrelsen ett särskilt ansvar för att säkerställa att förutsättningarna för överlåtelse finns på plats. Vi föreslår därför att fördelningen av tillsynen ses över, se avsnitt 14.18.5.
Förslaget om tydligare reglering av myndigheternas arbete med omprövning
Som tillsynsmyndighet kommer länsstyrelserna även i fortsättningen ha i uppgift att bedöma om villkoren i ett miljötillstånd är tillräckliga och vid behov ansöka om omprövning av tillståndet. Våra förslag i avsnitt 14.9.24 innebär att ansvaret för att ansöka om omprövning begränsas till tillstånds- och tillsynsmyndigheten och att uppgiften förtydligas. I dag ansöker myndigheterna i princip inte alls om omprövning. I stället hanteras sådana frågor när verksamhetsutövaren ansöker om tillstånd till angelägna ändringar av verksamheten. Syftet med föreslagna ändringar är dels att undvika att frågor om omprövning tynger ärenden om ändring av en verksamhet, dels att ett arbete med omprövning av omoderna eller otillräckliga tillstånd kommer i gång.
Inom ramen för tillsynsstrategin pågår ett arbete med att kartlägga gällande tillstånd för miljöpåverkande verksamheter. Samtliga tillsynsmyndigheter ska under perioden 2023–2025 kartlägga gällande tillstånd samt bedöma för vilka verksamheter det finns behov av att vidta åtgärder för att verksamheterna ska ha aktuella miljötillstånd och vilka åtgärder som är lämpliga. Därmed kommer tillsynsmyndig-
Konsekvenser SOU 2024:98
1600
heterna redan att ha gjort en stor del av det förberedande arbetet med inventering och prioritering för ny omprövning.
Arbetet med omprövning bör finansieras med avgifter. Frågan om avgiftens storlek bör tas vidare i den översyn av tillsyns- och prövningsavgifterna som föreslås i avsnitt 14.18.4. Det är viktigt att det framgår att arbetsinsatsen är tänkt att vara betydligt minde jämfört med en helprövning av en ny verksamhet.
Förslaget om ett enklare tillståndsförfarande för granskningspliktiga verksamheter
Vi beskriver vårt förslag om ett enklare tillståndsförfarande för granskningspliktiga verksamheter i avsnitt 14.10. Krav på granskning ska enligt vårt förslag som utgångspunkt omfatta de verksamheter och åtgärder som omfattas av krav på tillstånd eller anmälan enligt EU-rätten, men där krav på tillståndsprövning ska ställas först efter en bedömning av om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Dessa verksamheter och åtgärder utgörs huvudsakligen av de som anges på MKBdirektivets bilaga 2.
Förslaget innebär dels att länsstyrelsen inte längre kommer att ansvara för granskningsförfarandet inom ramen för miljöbedömningen, dels att länsstyrelsen inte längre kommer att vara den myndighet som prövar vissa tillstånd, däribland tillstånd till markavvattning. Antalet tillståndsärenden för markavvattning, dispensärenden undantagna, uppskattas till cirka 20–30 per år. Enligt uppgift från länsstyrelsen uppskattas den genomsnittliga arbetsinsatsen för ett sådant ärende till 20–30 timmar, med hänsyn till att det finns en stor variation i handläggningstider. Givet dessa siffror innebär det att det minskade resursbehovet för länsstyrelserna i denna del uppgår till max cirka 1 miljon kronor årligen (avrundat), motsvarande cirka en årsarbetskraft.
En av de verksamhetstyper som omfattas av granskningsplikten, men där regleringen i dag är otydlig är anläggningar för solkraft. Som vi redogör för i avsnitt 14.7.7 föreslår vi en granskningsplikt för anläggningar för solkraft på 1 hektar eller större. I dag saknas en enhetlig reglering av hur och om anläggningar för solkraft ska prövas och i så fall om de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. I dag faller prövningen av anläggningar för solkraft in under
SOU 2024:98 Konsekvenser
1601
anmälan för samråd i enlighet med 12 kap. 6 § miljöbalken, men den bestämmelsen bedöms inte vara ändamålsenlig för just prövningen av anläggningar för solkraft. Vi ser därför ett behov av en annan typ av prövningsplikt för solkraftsanläggningar.
Vår uppskattning är att anläggningar för solkraft sannolikt kommer att vara en av de vanligare verksamhetstyperna inom ramen för granskningsförfarandet. Antalet 12:6-samråd som avser anläggningar för solkraft har ökat markant de senaste åren. Vi har fått tillgång till uppgifter om att antalet samråd som avser anläggningar för solkraft på 1 hektar eller mer från länsstyrelsen Västra Götaland under 2021–2023. Med detta som referenspunkt, och utifrån uppgifter från branschen om hur antalet anläggningar för solkraft fördelar sig per län, är vår uppskattning att antalet inkommande ärenden som avser anläggningar för solkraft på minst 1 hektar i hela riket kan vara omkring 200–300 per år om branschen fortsätter att expandera i samma takt som de senaste åren.
12
Enligt uppgift från länsstyrelsen Västra Götaland uppskattas den genomsnittliga styckkostnaden för ett 12:6-samråd avseende anläggningar för solkraft uppgå till cirka 4 000 kronor per ärende, med hänsyn till att det finns en stor variation och vissa ärenden som kräver betydligt mer resurser att handlägga. Givet dessa siffror innebär det att det minskade resursbehovet för länsstyrelserna i denna del uppgår till cirka 1 miljon kronor årligen (avrundat), motsvarande cirka en årsarbetskraft.
Förslaget om begränsad talerätt för statliga myndigheter
I avsnitt 14.13 framgår våra överväganden och förslag kring de statliga myndigheternas talerätt. Vi föreslår att Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps talerätt slopas. Möjligen kan länsstyrelsens roll bli något viktigare i fråga om säkerhetsfrågor, när Myndigheten för samhällsskydd och beredskap inte längre kan överklaga ärenden för att t.ex. driva praxis. Enligt vår bedömning bör det dock enbart marginellt påverka länsstyrelsen, vars roll inte förändras, och vi föreslår inga resursförstärkningar med anledning av detta.
12 Se mejl från länsstyrelsen Västra Götaland 3 september 2024 och rapport från Nätverket för solparker (2024) Kartläggning av solparker – helår 2023.
Konsekvenser SOU 2024:98
1602
16.4.3 Mark- och miljödomstolarna
För mark- och miljödomstolarna är de huvudsakliga konsekvenserna av våra förslag att domstolarnas ansvar för förstainstansprövningarna av tillstånd för miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter överförs till den nya Miljöprövningsmyndigheten. Vi redogör för identifierade konsekvenser mer i detalj nedan.
Förslaget om en ny prövningsorganisation
Förslaget om en ny prövningsorganisation kommer att innebära personella och finansiella konsekvenser för mark- och miljödomstolarna. När de s.k. ansökningsmålen flyttas till en förvaltningsmyndighet kommer antalet mål på mark- och miljödomstolarna att minska. Vår uppskattning är det handlar om arbetsuppgifter motsvarande cirka 35 årsarbetskrafter. Här redogör vi först för underlagen för dessa uppskattningar. Därefter går vi in på vilka personalkategorier som berörs och vilka övriga konsekvenser som förslaget kan få för mark- och miljödomstolarna.
Förslaget att mark- och miljödomstolarna inte längre ska ansvara för tillståndsprövningar i första instans innebär – allt annat lika – en minskning med uppskattningsvis 280 tillståndsärenden årligen. I denna siffra ingår mål som avser hel tillståndsprövning, ändringstillstånd och villkorsändringar, exklusive nationella planen för omprövning av vattenkraft.
13
Miljöprövningsutredningen uppskattade att en genomsnittlig styckkostnad för en miljöprövning hos mark- och miljödomstolarna är cirka 107 000 kronor.
14
Vi tror emellertid att den faktiska styck-
kostnaden för tillståndsprövningar är högre. Vi har utgått från uppskattningen om en genomsnittlig styckkostnad om 145 000 kronor hos mark- och miljödomstolarna för förstainstansprövningar. Det kan nämnas att Miljöprövningsutredningen uppskattade att den genomsnittliga styckkostnaden för prövning av B-verksamheter hos miljöprövningsdelegationer – verksamheter som sett till storlek och komplexitet rimligen bör innebära en något enklare prövning – var 145 000 kronor, tydligt högre än vad utredningen uppskattade
13 Se Domstolsverkets redovisningar inom ramen för Naturvårdsverkets regeringsuppdrag att analysera handläggningstiderna för miljöprövningen. 14 Se SOU 2022:33 s. 559.
SOU 2024:98 Konsekvenser
1603
att domstolarnas uppskattade styckkostnad var. När det gäller förstainstansprövningarna i domstol bör man visserligen räkna med att partsmyndigheterna – framför allt länsstyrelserna – lägger ner betydande resurser, men en rimlig uppskattning är att 145 000 kronor förmodligen ligger i den lägre delen av spannet för vad gäller mark- och miljödomstolarnas genomsnittliga styckkostnad. Samtidigt är en stor del av prövningarna i domstol vattenverksamheter som inte alltid är lika omfattande prövningar som A-målen. Antalet prövningar av A-verksamheter är betydligt färre än antalet prövningar av vattenverksamheter (se kapitel 8). Det bör därmed dra ner genomsnittet något. Vi har i dessa delar därmed utgått från uppskattningen om en genomsnittlig styckkostnad om 145 000 kronor även för domstolarnas del, samtidigt som vi är medvetna om att spannet är stort. Som en jämförelsepunkt kan nämnas att vi har fått tillgång till uppskattningar från Växjö tingsrätt om att mark- och miljödomstolens uppskattade styckkostnad för ett typiskt nuvarande A-mål – tillstånd till bergtäkt med grundvattenbortledning – uppskattas till 224 000 kronor, medan styckkostnaden för ett gruvmål uppskattas till omkring 1 800 000 kronor, exklusive översättning av handlingar samt resekostnader, som också uppskattades till stora belopp, uppemot 0,5–1 miljoner kronor.
Räknat med en genomsnittlig styckkostnad per prövning om 145 000 kronor innebär det att kostnadsminskningarna för mark- och miljödomstolarna i denna del beräknas uppgå till cirka 41 miljoner kronor årligen. Det bör nämnas att denna uppskattning skiljer sig något från de siffror som framkommer i Naturvårdsverkets årliga redovisning av intäkter och kostnader för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Enligt den senaste redovisningen uppgick domstolarnas kostnader för tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet i första instans till cirka 22 miljoner kronor och tillståndsprövning av vattenverksamhet till cirka 29 miljoner kronor år 2023. Av rapporteringen framgår inte hur stor andel som avser NAPprövningar.
15
Det bör också nämnas att denna beräkning inte tar
hänsyn till finansiella konsekvenser som avser avgiftsintäkter för tillståndsprövning av vattenverksamhet i första instans.
Därtill bör även ändringar vad gäller antalet överklagade miljömål tas hänsyn till i konsekvensberäkningen för mark- och miljödomstolarna. Det har dock visat sig vara svårare att beräkna antalet över-
15 Se NV-00274-24 s. 7.
Konsekvenser SOU 2024:98
1604
klagade mål och vi har därför avstått från att göra uppskattningar i dessa delar. Det saknas underlag för att göra sådana uppskattningar. Vi har heller inte analyserat hur överklagandefrekvenserna sammantaget kan påverkas av våra förslag.
Som ett räkneexempel kan dock anges att om antalet överklagade mål ökar med 100, och den genomsnittliga styckkostnaden för mark- och miljödomstolens handläggning för ett sådant mål är 64 000 kronor, innebär det en kostnadsökning om cirka 6,4 miljoner kronor.
16
Som en referens kan nämnas att överklaganden i dag utgör en stor del av dagens samtliga miljömål hos mark- och miljödomstol – omkring 2 300 av totalt 3 400 inkomna miljömål 2023.
17
Sammantaget uppskattas förslagen på sikt, efter det att samtliga mål i domstolarna avslutats, alltså medföra kostnadsminskningar motsvarande cirka 41 miljoner kronor årligen. Enligt uppskattning från Domstolsverket är den genomsnittliga personalkostnaden per årsarbetskraft cirka 1,18 miljoner kronor, vilket givet dessa siffror motsvarar cirka 35 årsarbetskrafter.
18
Vi har i dessa beräkningar inte tagit
hänsyn till att den genomsnittliga personalkostnaden varierar stort beroende på personalkategori utan använt genomsnittet som en schablon för våra beräkningar.
Även om det med anledning av överflyttningen av ärenden skulle uppstå en övertalighet vid mark- och miljödomstolarna är det dock inte aktuellt att föra över tjänster till den nya myndigheten. Till skillnad från tjänstepersoner vid förvaltningsmyndigheter har domare en längre gående anställningstrygghet som hindrar en uppsägning eller tidsbegränsning av deras anställningsavtal. En ordinarie domare får förflyttas bara till en jämställd domaranställning (11 kap. 7 § RF). Detta följer av domstolarnas konstitutionella särställning. Reglerna syftar till att garantera domarnas oberoende. Enligt 1 § lagen (2010: 1390) om utnämning av ordinarie domare är ”ordinarie domare” bl.a. lagman, chefsrådman och rådman i tingsrätt och tekniska råd. Enligt vår bedömning kan det trots detta förekomma att, i första hand, några tekniska råd ändå på eget initiativ vill söka sig till den nya myndigheten, men givet de stora osäkerheterna i det avseendet är vår utgångspunkt att ingen övergång av personal sker från domstolarna till den nya myndigheten.
16 Se Domstolsverkets årsredovisning 2023, s. 153. 17 Se Domstolsverkets årsredovisning 2023, s. 27. 18 Se mejl från Domstolsverket 2024-07-10.
SOU 2024:98 Konsekvenser
1605
Eftersom domare inte kan flyttas eller sägas upp kommer domstolarnas förvaltningsanslag därför över tid behöva anpassas till de nya förutsättningarna. Beredningsjurister och notarier på mark- och miljödomstol handlägger i första hand överklagade mål och berörs därför i liten mån direkt av förslaget om en ny prövningsmyndighet. Däremot kan de indirekt påverkas om domstolarnas anslag minskar som en följd av förslagen. I och med att domare har en långtgående anställningstrygghet kan Domstolsverket möjligen hantera neddragningar genom att säga upp notarier eller beredningsjurister, utöver att hantera övertalighet genom pensionsavgångar och att inte ersätta domare som av andra skäl lämnar sin anställning.
Det bör i sammanhanget noteras att vi föreslår att mark- och miljödomstolarna ska ha kvar ansvaret för att pröva ansökningar om moderna miljövillkor enligt den nationella planen för omprövning av vattenkraft (11 kap. 27 § och 24 kap.10 och 12 §§miljöbalken). Det arbetet väntar domstolarna och kommer att vara resurskrävande de kommande åren.
Efter samtal med personal på domstolar konstaterar vi att en annan konsekvens är att attraktiviteten för domarverksamheten på mark- och miljödomstolarna kan komma att minska när ansökningsmålen tas bort. Detta då domarpersonal har uppgett för oss att det i första hand är ansökningsmålen som gör arbete vid mark- och miljödomstol attraktivt. För Nacka tingsrätt (mark- och miljödomstolen) är vår bedömning att föreslagen förändring inte kommer att påverka antalet sökande till tjänsterna negativt. Detta med anledning av den stora andelen kvalificerade sökande i storstadsregionen. För övriga mark- och miljödomstolar, som redan i dag har vissa svårigheter med att rekrytera kvalificerad personal, kan förändringen dock medföra ytterligare rekryteringsproblem.
Enligt vår bedömning kommer förslag om en ny prövningsmyndighet också att medföra vissa verksamhetskonsekvenser för mark- och miljödomstolarna. Att pröva verksamheter som första instans ger rimligtvis mark- och miljödomstolarnas personal en bred kunskap som också sedan kommer till nytta i en del av domstolens övriga verksamhet så som överprövning av tillståndsbeslut och överklagade tillsynsbeslut. Den tekniska och miljörättsliga kompetens som utvecklas genom miljötillståndsprövningen i första instans bidrar också till kunskapsåtervinning i prövningen i fråga om stämningsmål. Domstolens sammansättning med tekniska råd och särskilda
Konsekvenser SOU 2024:98
1606
ledamöter tillsammans med arbetssättet där mål remitteras till expertmyndigheter bör dock enligt vår bedömning ge tillräckligt goda förutsättningar för att se till att nödvändig sakkunskap tillförs de mål som återstår. Det som har nämnts ovan om svårigheter med att rekrytera kvalificerade person kan dock också komma att påverka verksamheten på vissa domstolar.
Förslaget om en ändrad instansordning för vissa tillståndsmål
Samtliga överklagbara beslut som meddelas av Miljöprövningsmyndigheten ska enligt vårt förslag (se avsnitt 14.6.12) kunna överklagas till mark- och miljödomstolen. För en prövning i mark- och miljödomstolen kommer det inte att krävas prövningstillstånd. Domstolen kommer därför att pröva samtliga överklaganden, självklart förutsatt att den som klagar har rätt att klaga och utifrån vad som anförs i överklagandet. De måltyper som mark- och miljödomstolen inte längre kommer att pröva som första instans kommer den därmed i stället att pröva efter överklagande.
16.4.4 Mark- och miljööverdomstolen
Förslaget om en ny prövningsorganisation
Förslaget om att inrätta en ny prövningsmyndighet bedöms i sig inte få några konsekvenser för Mark- och miljööverdomstolen. Däremot blir en följd att instansordningen ändras för många ärenden vilket kan påverka domstolens målmängder. Sammantaget kan vi dock konstatera att det är svårt att bedöma om Mark- och miljööverdomstolen kommer att få ett utökat eller minskat resursbehov av våra förslag. Det saknas underlag för att göra en sådan beräkning. Som en referens kan nämnas att miljömålen i dag utgör ungefär 40 procent av alla inkommande mål hos Mark- och miljööverdomstolen enligt Domstolsverkets årsredovisning 2023.
SOU 2024:98 Konsekvenser
1607
Förslaget om en ändrad instansordning för vissa tillståndsmål
För mål enligt miljöbalken som överklagas till mark- och miljödomstolen kommer Mark- och miljööverdomstolen alltjämt att vara sista instans (se avsnitt 14.6.12). Ansökningsmål har enligt nuvarande regler prövats av mark- och miljödomstol som första instans och har kunnat överklagas till Högsta domstolen. Vårt förslag om att ansökningsmålen inte längre ska prövas på mark- och miljödomstolen som första instans utan av en förvaltningsmyndighet innebär enligt nuvarande regler att Mark- och miljööverdomstolen blir sista instans för dessa mål. Sammantaget innebär alltså vårt förslag att Mark -och miljööverdomstolen får en mer framträdande roll som prejudikatinstans för mål enligt miljöbalken. För mål enligt miljöbalken där mark- och miljödomstolen alltjämt är första instans, s.k. stämningsmål, kommer Mark- och miljööverdomstolens avgöranden även fortsatt att kunna överklagas till Högsta domstolen. I sak bör inte antal överklagade mål förändras.
16.4.5 Högsta domstolen
Förslaget om en ändrad instansordning för vissa tillståndsmål
Vårt förslag om att ansökningsmålen inte längre ska prövas på mark- och miljödomstolen som första instans utan av en förvaltningsmyndighet innebär enligt nuvarande regler att dessa mål inte kommer att prövas av Högsta domstolen (se avsnitt 14.6.12). Vi har inte föreslagit någon ändring av nuvarande regler. Det innebär att antalet mål enligt miljöbalken som kan överklagas till Högsta domstolen minskar. De mål som mark- och miljödomstolen alltjämt hanterar som första instans, stämningsmål, kommer dock även fortsatt att kunna överklagas till Högsta domstolen. Vi bedömer att den minskning av mål som förslaget kommer att innebära inte kommer att påverka Högsta domstolen i någon märkbar utsträckning. Enligt de uppgifter som vi har fått tillgång till handlar det om uppskattningsvis 25 mål per år som gäller tillstånd till A-verksamheter eller vattenverksamheter (se avsnitt 8.4.3). Det utgör endast en mindre del av totalantalet inkommande mål till Högsta domstolen. Enligt Domstolsverkets årsredovisning var totalantalet inkommande mål drygt 9 000 år 2023.
Konsekvenser SOU 2024:98
1608
16.4.6 Naturvårdsverket
Förslaget om en ny prövningsorganisation
Naturvårdsverket bedöms påverkas marginellt av att en ny prövningsmyndighet inrättas. Enligt vår bedömning är den största förändringen att Naturvårdsverket inte längre kommer att ansvara för att sammanställa den årliga statistiken över miljöprövningen utifrån uppgifter från de nuvarande prövningsmyndigheterna. Det väntas innebära en minskad arbetsbörda om 0,25 årsarbetskrafter.
Naturvårdsverket har i dag rätt att begära ersättning för rättegångskostnader när de deltar i prövning av vattenmål hos mark- och miljödomstol. Precis som för länsstyrelserna kommer Naturvårdsverket inte längre att kunna göra det när all miljöprövning utförs av en förvaltningsmyndighet. Detta bör dock inte innebära något behov av ändrad resurstilldelning eftersom Naturvårdsverket sedan 2017 avstått från att begära ersättning för rättegångskostnader vid tillståndsprövning av vattenverksamheter i första instans.
19
Förslagen om tidsfrister och tidsplan för handläggningen
I avsnitten 14.9.8, 14.9.9 och 14.10.11 finns våra förslag kring tidsfrister och tidsplan för handläggningen. För att prövningsmyndigheten ska kunna handlägga ärendena inom fastställda tidsfrister är det viktigt att myndigheterna följer prövningsmyndigheternas tidsplaner och förelägganden. Myndigheterna kommer inte att kunna begära anstånd i samma utsträckning som i dag. Förslagen om att införa tidsplan kommer emellertid att medföra ökad förutsebarhet och möjlighet för myndigheten att planera sin verksamhet. Därutöver kommer myndigheterna att behöva anpassa sina arbetsformer, t.ex. genom att säkerställa att beslut ska kunna fattas även över sommaruppehållet och delegera vissa beslut till handläggare.
19 Se Naturvårdsverkets rapport Redovisning av statliga myndigheters intäkter och kostnader 2023 för prövning och tillsyn enligt miljöbalken, dnr NV-00274-2, s. 15.
SOU 2024:98 Konsekvenser
1609
Förslaget om en ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess
Vi bedömer att de strukturella ändringarna av den process som vi föreslår inte kommer inverka på Naturvårdsverket. Deras roll kommer att förbli densamma även om momenten i sig kommer ske i en annan, mer effektiv, ordning.
Däremot kommer Naturvårdsverkets vägledningar om processen att behöva uppdateras. I avsnittet om uppdrag till Naturvårdsverket nedan gör vi en kostnadsuppskattning avseende detta behov.
Förslaget om en ny process för gränsöverskridande samråd
I avsnitt 9.13.7 beskriver vi de utmaningar som finns kring Naturvårdsverkets roll vid gränsöverskridande samråd. I avsnitt 14.8.10 finns våra överväganden och förslag. Vi bedömer att den nuvarande processen och Naturvårdsverket roll behöver förtydligas. Redan i dag åligger det enligt 24 § miljöbedömningsförordningen Naturvårdsverket att fullfölja och fullgöra de skyldigheter och uppgifter som internationell rätt och EU-rätt ställer på Sverige vid gränsöverskridande samråd. Som framgår av bl.a. avsnitt 9.13.7 är det dock otydligt vad detta uppdrag innefattar. Vi föreslår därför ett förtydligande av Naturvårdsverkets roll. Förtydligandet innebär bl.a. att Naturvårdsverket tillsammans med prövningsmyndigheten ska granska de underlag som Sverige delger andra stater i syfte att säkerställa att underlaget når upp till de krav som finns för gränsöverskridande samråd. Detta inkluderar att säkerställa att beskrivningar av miljöpåverkan i det andra landet beskrivs på ett tillfredställande sätt. Eftersom dessa uppgifter egentligen redan åligger Naturvårdsverket gör vi bedömningen att det inte behövs någon ytterligare resursförstärkning i denna del.
Förslaget om begränsad talerätt för statliga myndigheter
Avsikten med vårt förslag om slopad talerätt för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap är inte att de kvarvarande statliga myndigheterna med partsställning ska ta över uppgifter eller frågor att bevaka från dessa. Det finns i för sig önskemål från prövningsmyndigheter om att framför allt Naturvårdsverket oavsett engagerar
Konsekvenser SOU 2024:98
1610
sig i fler ärenden då deras expertkunskap kan bidra till att få ärenden belysta på ett mer fullödigt sätt. Vi har dock inte lagt några förslag i den riktningen då vi inte uppfattat det som en del av vårt uppdrag. Vi förutsätter att Naturvårdsverket på samma sätt som i dag vid behov samverkar med berörd länsstyrelse. Allt annat lika är därför den förutsedda effekten av förslaget om slopad talerätt att Naturvårdsverket ska delta i samma utsträckning som i dag i prövningarna. Möjligen kan det bli aktuellt att överklaga i något fler ärenden för att företräda allmänna miljöintresset. I och med att Naturvårdsverket bara har överklagat något enstaka ärende de senaste tre åren blir det dock i praktiken en marginell förändring. Det bör enligt vår bedömning inte förändra myndighetens resursbehov.
Ett förtydligande görs i miljöbalken att Naturvårdsverket ska föra talan för att tillvarata allmänna miljöintressen. Detta motsvarar vad som redan anges i myndighetens instruktion och bör alltså inte ha några konsekvenser i praktiken. Syftet med bestämmelsen är att förtydliga på lagnivå vilken roll Naturvårdsverket har i prövningarna.
Förslagen om uppdrag till Naturvårdsverket
I avsnitt 14.19 och 14.20 finns förslag om att Naturvårdsverket bör ges fler uppdrag.
I avsnitt 14.19 gör vi bedömningen att föreslagna regelförändringar bör kombineras med en särskild informations- och utbildningsinsats. Vi gör bedömningen att det kan vara lämpligt att Naturvårdsverket får samordna informations- och utbildningsinsatserna. Som en referens kan nämnas att Kommittén om utbildning inför ikraftträdande av miljöbalken, som inför miljöbalksreformen under 1998 och 1999 hade regeringens uppdrag att ansvara för att den utbildning som föranleddes av att miljöbalken trädde i kraft genomförs i sådan tid och på sådant sätt att förutsättningar skapas för att miljöbalkens mål ska kunna uppnås, hade en budget på 8 miljoner kronor, motsvarande cirka 13 miljoner kronor i dag.
20
Förslaget i avsnitt 14.20.2 om att uppdatera, utveckla och samla vägledning om miljöprövningen bedöms medföra kostnader för Naturvårdsverket.
20 Se prop. 1997/98:45 s. 651 och SOU 1999:142.
SOU 2024:98 Konsekvenser
1611
Kostnaden för de två ovanstående uppdragen sammantaget uppskattas till 5 miljoner kronor, motsvarande fem årsarbetskrafter, som en engångskostnad.
Förslaget i avsnitt 14.20.3 om att ta fram generella föreskrifter bedöms medföra kostnader för Naturvårdsverket och andra berörda myndigheter. Miljöprövningsutredningen bedömde att det bör avsättas 4 miljoner kronor per år under två år för detta uppdrag genom en förstärkning av Naturvårdsverkets förvaltningsanslag. Mot bakgrund av att vi gör delvis andra bedömningar kring vilken typ av regler som bör tas fram, krav på samråd med branschorganisationer och allmänheten samt våra förslag till ny registreringsplikt i kombination med generella föreskrifter bedömer vi att summan bör öka till 5 miljoner kronor per år under tre års tid, sammantaget alltså 15 miljoner kronor som en engångskostnad. Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket bör kunna nyttja medlen. Arbetet med att ta fram förslag till förordningar samt myndighetsföreskrifter kräver ytterligare resurser. En bild av tidsåtgången och finansiering av det fortsatta arbetet bör framgå av den första redovisningen.
Förslaget i avsnitt 14.20.4 handlar om att se över kravet på miljörapport. Arbetet kan med fördel genomföras i samband med uppdraget om att fastställa gränsvärden för granskningspliktiga verksamheter. Kostnaden för delen om miljörapport uppskattas till 0,5 miljoner kronor, motsvarande en halv årsarbetskraft, som en engångskostnad. Det är inte en alldeles enkel uppgift att avgöra vilka verksamheter som måste lämna en miljörapport med hänsyn till de många behov som miljörapporten i dag ska möta.
16.4.7 Havs- och vattenmyndigheten
Förslaget om en ny prövningsorganisation
Havs- och vattenmyndigheten bedöms inte påverkas av förslaget om en ny prövningsmyndighet i sig. Myndigheten har i dag rätt att begära ersättning för deltagande vid prövning av vattenmål i mark- och miljödomstol men myndigheten har enligt tillgänglig statistik inte utnyttjat den möjligheten i någon högre grad det så den påverkan bedöms vara försumbar.
21
21 Se t.ex. Redovisning av statliga myndigheters intäkter och kostnader 2023 för prövning och tillsyn enligt miljöbalken, Naturvårdsverket, 2024, s. 8.
Konsekvenser SOU 2024:98
1612
Förslagen om tidsfrister och tidsplan för handläggningen
I avsnitten 14.9.8, 14.9.9 och 14.10.11 finns våra förslag kring tidsfrister och tidsplan för handläggningen. För att prövningsmyndigheten ska kunna handlägga ärendena inom fastställda tidsfrister är det viktigt att myndigheterna följer prövningsmyndigheternas tidsplaner och förelägganden. Myndigheterna kommer inte att kunna begära anstånd i samma utsträckning som i dag. Förslagen om att införa tidsplan kommer emellertid att medföra ökad förutsebarhet och möjlighet för myndigheten att planera sin verksamhet. Därutöver kommer myndigheterna att behöva anpassa sina arbetsformer, t.ex. genom att säkerställa att beslut ska kunna fattas även över sommaruppehållet och delegera vissa beslut till handläggare.
Förslaget om en ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess
Vi bedömer att de strukturella ändringarna av processen som vi föreslår inte kommer att inverka på Havs- och vattenmyndighetens verksamhet utan deras roll kommer att förbli densamma även om momenten i sig kommer ske i en annan mer effektiv ordning.
Förslaget om begränsad talerätt för statliga myndigheter
I avsnitt 14.13 finns vårt förslag angående Havs- och vattenmyndighetens talerätt. I korthet innebär förslaget att Havs- och vattenmyndighetens talerätt i ärenden om miljöprövning begränsas till sådana situationer när det behövs för att tillvarata allmänna intressen som berör myndighetens ansvarsområde, dvs havs- och vattenmiljö och fiske. På motsvarande sätt som för Naturvårdsverket är vår bedömning att förslaget om ändrad talerätt inte bör ha några signifikanta konsekvenser för Havs- och vattenmyndigheten. Det görs även en mindre ändring av förtydligande karaktär i instruktionen för Havs- och vattenmyndigheten, men vår bedömning är att inte heller den i praktiken inte kommer har några konsekvenser. Ändringen innebär att det förtydligas för andra aktörer vad myndigheten ska bevaka i prövningarna. Havs- och vattenmyndigheten överklagar något fler ärenden än Naturvårdsverket, fyra domar överklagades under 2022
SOU 2024:98 Konsekvenser
1613
och 2023. Vår bedömning är att antalet överklaganden från Havs- och vattenmyndigheten inte kommer att förändras med anledning av vårt förslag.
16.4.8 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap
Förslaget om en ny prövningsorganisation
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap bedöms inte påverkas av förslaget om en ny prövningsmyndighet i sig.
Förslaget om en ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess
Vi bedömer att de strukturella ändringar av processen som vi föreslår inte kommer att påverka verksamheten vid Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. De frågor som de särskilt ska bevaka, såsom Sevesoanläggningar (se avsnitt 9.7.2), kommer att behandlas på ett liknande sätt som i dag fast i annan processuell ordning.
Förslaget om begränsad talerätt för statliga myndigheter
I avsnitt 14.13 föreslås att Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps talerätt ska slopas. Det finns i miljöprövningen behov av den specifika kompetens som finns på myndigheten. Kunskapen om risk- och säkerhetsfrågor och om olycksförebyggande åtgärder behövs i den integrerade miljö- och säkerhetsprövning som miljöprövningen utgör. Miljöprövningsmyndigheten kommer inte kunna ha all den typ av expertis som sakansvarig myndighet besitter. Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps deltagande i första instans kan bli ännu viktigare när möjligheten att överklaga tas bort, dvs. när de inte längre har möjlighet att på så sätt driva risk- och säkerhetsfrågor som de inte fått gehör för eller där myndigheten anser att ny praxis behövs. Det kan också handla om att ett beslut avviker från hur prövningsmyndigheterna brukar reglera en viss risk- eller säkerhetsfråga. I det senare avseendet är vår bedömning dock att vårt förslag om en ny Miljöprövningsmyndighet bör leda till en större enhetlighet
Konsekvenser SOU 2024:98
1614
i hur olika frågor regleras i tillstånden och behovet av den typen av bevakning bör minska.
Med tanke på att myndigheten kommer att behöva delta i prövningen i första instans i åtminstone samma omfattning som i dag, och det inte väntas frigöra några större resurser med anledning av att myndigheten inte längre kan överklaga, föreslår vi ingen förändring i myndighetens förvaltningsanslag.
16.4.9 Övriga myndigheter
Utöver ovan nämnda myndigheter berörs även ett antal andra myndigheter av förslagen i betänkandet. Myndigheter som själva är verksamhetsutövare och berörs av regelverket om miljöprövning berörs på samma sätt som företagen (se avsnitt 16.7).
Förslaget om en ny miljöbedömningsprocess
Miljöbalkens 6 kapitel om miljöbedömningar är inte bara relevant vid prövning enligt miljöbalken utan även vid tillståndsprövning enligt olika sektorslagar såsom bl.a. plan- och bygglagen och väglagen. Förslaget på ändrad miljöbedömningsprocess ändrar dock inte kravnivån avseende vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla eller hur den ska struktureras. Däremot kommer den förändrade processen att medföra att exempelvis kommuner och exploateringsansvariga myndigheter, såsom Svenska kraftnät och Försvarsmakten, kommer att behöva ändra sina rutiner för hur de genomför miljöbedömningsprocesser i och med att avgränsningssamrådet utmönstras och miljökonsekvensbeskrivningen ska färdigställas på ett tidigare stadium i processen än för närvarande.
I och med att de förslag vi lägger fram avser att förändra miljöbedömningsprocessen så att den i större utsträckning liknar både den process som avses i MKB-direktivet och de processer som finns i våra grannländer bör det medföra positiva konsekvenser för framtida gränsöverskridande samråd med myndigheter i andra länder.
SOU 2024:98 Konsekvenser
1615
Förslaget om att den nya prövningsmyndigheten bör ta över länsstyrelsens ansvar för miljöbedömningsprocessen vid prövningsprocesser enligt vissa sektorslagar
I avsnitt 14.8.13 föreslår vi att Miljöprövningsmyndigheten ska ta över det ansvar som länsstyrelsens i dag har för miljöbedömningsprocesser som sker enligt sektorslagarna minerallagen, kontinentalsockellagen, lagen om ekonomisk zon, ellagen, farledslagen, ellagen, rörledningslagen, naturgaslagen, och kärntekniklagen. Det innebär att den nya myndigheten kommer att utgöra en s.k. MKB-myndighet i vissa tillstånds- och koncessionsärenden som Sveriges geologiska undersökning (i förekommande fall Bergsstaten), Energimarknadsinspektionen, Sjöfartsverket, Strålsäkerhetsmyndigheten och regeringen bereder eller beslutar om.
Detta bedömer vi borgar för en likriktighet som bör medföra en större rättssäkerhet vid beslutsfattande enligt dessa sektorslagar. Den positiva konsekvensen av förslaget är att den myndighet som både handlägger tillstånd i första instans samt ansvarar för miljöbedömningsprocessen kommer att bereda ärenden enligt ovan nämnda sektorslagar och utfärda en motiverad slutsats enligt exempelvis minerallagen. Det bör kunna medföra att den kompetens som byggs upp på myndigheten avseenden dessa steg också kommer till användning vid prövningar enligt nämnda sektorslagar vid exempelvis Bergsstaten.
16.4.10 Statsfinansiella konsekvenser
Utifrån våra bedömningar ovan beträffande minskade ärende- och målmängder hos framför allt länsstyrelserna och domstolarna bör våra förslag påverka belastningen av dessa instanser. I detta avsnitt sammanfattar vi de statsfinansiella konsekvenserna av våra förslag.
Sammantaget innebär våra förslag finansiella och personella konsekvenser för framför allt länsstyrelserna och domstolarna. För att uppskatta vilka överföringar mellan förvaltningsanslag som kommer att bli aktuella sammanfattar vi nedan de statsfinansiella konsekvenserna av att myndigheters ansvar för vissa uppgifter upphör eller av att myndigheter föreslås få nya uppgifter. Konsekvenserna för respektive myndighet, samt underlagen för våra beräkningar, har vi redovisat i avsnitten 16.4.1–16.4.9. Underlagen för våra beräkningar om
Konsekvenser SOU 2024:98
1616
den nya prövningsmyndighetens resursbehov inklusive våra bedömningar om vilka kostnader som uppstår i samband med omorganiseringen finns i bilaga 2.
• Totalt uppskattar vi att kostnadsminskningarna för länsstyrel-
serna uppgår till cirka 76 miljoner kronor årligen.
• Totalt uppskattar vi att kostnadsminskningarna för mark- och
miljödomstolarna uppgår till cirka 41 miljoner kronor årligen.
• Totalt uppskattar vi att det ökade resursbehovet för Naturvårds-
verket uppgår till cirka 20,5 miljoner kronor som en engångs-
kostnad.
• Totalt uppskattar vi att det årliga resursbehovet för den nya
Miljöprövningsmyndigheten uppgår till 219–301 miljoner kronor
årligen. Därtill tillkommer vissa engångskostnader.
Vi sammanfattar våra beräkningar i tabell 16.1 nedan.
Tabell 16.1 Statsfinansiella konsekvenser av utredningens förslag
Kostnader i miljoner kronor
Förslag Avsnitt där förslaget/konsekvenserna beskrivs
Ökat/minskat behov av resurser/år (mnkr)
Kommentar
Länsstyrelsernas ansvar för miljöprövningar upphör
14.6, 16.4.2
–58
Länsstyrelsernas ansvar för samråd upphör
14.8, 16.4.2
–13
Länsstyrelsernas ansvar som s.k. MKB-myndighet upphör
14.8.13, 16.4.2
–3
Länsstyrelsernas ansvar för 12:6samråd ang. solkraft samt tillståndsprövningar av markavvattningar upphör
14.7.7, 16.4.2
–2
Mark- och miljödomstolarnas ansvar för förstainstansprövningar upphör
14.6, 16.4.3
–41
Totalt – uppskattning på minskade kostnader
–117
Uppskattad årlig kostnad ny prövningsmyndighet
14.6, bilaga 2 +219–301 Grov uppskattning
SOU 2024:98 Konsekvenser
1617
Förslag Avsnitt där förslaget/konsekvenserna beskrivs
Ökat/minskat behov av resurser/år (mnkr)
Kommentar
Uppskattad startkostnad prövningsmyndighet
14.6, bilaga 2
+30 Grov uppskattning, engångskostnad
Uppskattat resursbehov för prövningsmyndigheten för att pröva igångsättningsbesked pga. Övergångsbestämmelser
15.2, bilaga 2 +69–79 Över tre års tid
Naturvårdsverket får ett antal utredningsuppdrag
14.19, 14.20, 16.4.6
+20,5 Engångskostnad
Övriga översyner eller utredningsuppdrag
14.18.2–14.18.5 +14 Engångskostnad
Finansiering av ökade kostnader
En långsiktigt utökad finansiering av miljöprövningen är enligt vår bedömning nödvändig för att dels kunna säkerställa en prövning av hög kvalitet, dels kunna hålla de tidsfrister som föreslås och som följer av nya EU-rättsakter. En mer förutsebar, effektiv och mer enhetlig process är en avgörande faktor för de stora satsningar på grön omställning som görs av näringslivet i hela landet. För att omställningen ska få genomslag inom rimlig tid är det avgörande att kapaciteten hos prövningsmyndigheten inte blir ett hinder eller försenar näringslivets och samhällets behov av omställning.
Sammantaget uppskattar vi att våra förslag inledningsvis innebär ökade kostnader för staten, sammanlagt uppskattningsvis 102–184 miljoner kronor årligen. Denna uppskattning bygger på våra uppskattningar på den nya prövningsmyndighetens totala resursbehov (se bilaga 2 för närmare beräkningar) minus de kostnadsbesparingar som på sikt kan förväntas av att befintliga myndigheters uppgifter överförs till Miljöprövningsmyndigheten (se avsnittet ovan). I beräkningarna har vi utgått från genomsnittliga ärendemängder och antaganden om genomsnittliga styckkostnader och siffran på ökade kostnader för staten tar inte hänsyn till tillfälliga budgetförstärkningar på prövningsmyndigheterna de senaste åren.
De ökade kostnaderna för staten beror på fler faktorer. Här kan nämnas att vi, för det första, har utformat miljöbedömningsproces-
Konsekvenser SOU 2024:98
1618
sen så att den i högre utsträckning motsvarar den som anges i EUrätten, vilket bl.a. innebär att prövningsmyndigheten tar ett större ansvar för sådana uppgifter som i dag ligger på verksamhetsutövaren. Prövningsmyndigheten föreslås också ta över ansvaret för att vara s.k. MKB-myndighet enligt vissa sektorslagar. För det andra överförs ansvaret för prövningen av vissa ärenden (nuvarande C-verksamheter) från kommunen till staten. För det tredje är det ofta svårt att räkna hem motsvarande besparingar när ansvaret för uppgifter flyttas från en statlig myndighet till en annan. Dessutom kan nämnas att kostnadsbilden för dagens prövningssystem i vissa delar är oklar (se avsnitt 13.3) och kan enligt vår bedömning ligga i underkant. Som beskrivs i avsnitt 11.3.6 finns flera utmaningar i uppföljningen av dagens prövningsmyndigheter.
Vi noterar i sammanhanget att uppskattningen på ökade kostnader för staten ligger nära de aviserade budgetsatsningarna för miljöprövningen i budgetpropositionen för 2025, se mer nedan.
Därtill tillkommer vissa kostnader av engångskaraktär eller som löper över några år. Det handlar, för det första, om de startkostnader som kommer av förslaget att inrätta en ny myndighet. Dessa är mycket svåra att beräkna, men en grov uppskattning är att det kan handla om drygt 30 miljoner kronor (se bilaga 2). För det andra föreslår vi vissa uppdrag som löper över några år som behöver finansieras (se avsnitten 14.18.2–14.18.5 och 14.20.2–14.20.4). Uppskattningen är cirka 34,5 miljoner kronor som en engångskostnad. Prövningsmyndigheten behöver också ett resurstillskott under de första åren för att den ska kunna hantera det stora antal igångsättningsbesked som ska handläggas på grund av övergångsbestämmelserna, uppskattningsvis 69–79 miljoner kronor årligen under tre års tid. Ytterligare en statsfinansiell konsekvens är att en omorganisation innebär vissa omställningskostnader som är svåra att uppskatta, men som sammantaget är betydande. Det handla bl.a. om kostnader för övertaglighet och produktionsbortfall (se bilaga 2). Erfarenheter av tidigare omorganisationer i statsförvaltningen visar att det ofta blir dyrare än förväntat.
22
Att överföra ansvarsuppgifter från länsstyrelserna till den nya prövningsmyndigheten innebär att medel flyttas över från länsstyrelsernas förvaltningsanslag i utgiftsområde 1 Rikets styrelse anslag 5:1 Länsstyrelserna m.m. till ett nytt anslag under utgiftsområde 20.
22 Se t.ex. Omlokalisering av myndigheter, Riksrevisionen 2009:30.
SOU 2024:98 Konsekvenser
1619
Att överföra uppgifter från domstolarna till den nya prövningsmyndigheten innebär att medel flyttas över från Sveriges Domstolar (utgiftsområde 4 Rättsväsendet, anslag 1:5 Sveriges Domstolar). Övriga anslag som påverkas är Naturvårdsverkets anslag 1:1 under utgiftsområde 20 (Klimat, miljö och natur).
Även om det finns en besparingspotential på sikt genom ökade produktivitetsnivåer i miljöprövningsverksamheten behöver utgifterna finansieras de kommande åren. Med hänsyn till beloppets storlek torde det vara svårt att finansiera förslagen genom att överföra medel från någon annan del av utgiftsområde 20 (Klimat, miljö och natur). Utredningen har inom ramen för utredningstiden inte haft möjlighet att utreda detta närmare. Vad gäller startkostnaderna och de övriga engångskostnaderna som följer av våra förslag är vår bedömning att de kommer att behöva hanteras genom att medel omprioriteras från andra utgiftsområden eller anslag inom utgiftsområde 20, eller att regeringen använder en del av sitt reformutrymme för detta ändamål.
På en övergripande nivå är de statsfinansiella konsekvenserna beroende av i vilken utsträckning den nya Miljöprövningsmyndigheten kan ta ut en avgift för sin handläggning av ärendena. Vi har föreslagit att denna fråga bör utredas särskilt (se avsnitt 14.18.4). De ökade kostnaderna för staten som våra förslag inledningsvis innebär kommer att minska i samma grad som prövningen uppnår en högre kostnadstäckning.
I dag har prövningssystemet låg kostnadstäckningsgrad som helhet (se avsnitt 13.4.1). Sett till de sammantagna avgiftsintäkterna för miljötillståndsprövningen uppgick de till cirka 96 miljoner kronor för länsstyrelsernas del (miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet) och cirka 18 miljoner kronor för domstolarnas del (vattenverksamhet i första instans) 2023. Detta utgör endast en mindre del av myndigheternas kostnader för arbetet med miljöprövningar. Kostnadstäckningsgraden år 2023 för statens arbete med tillståndsprövning i första instans avseende miljöfarlig verksamhet var cirka 68 procent. Kostnadstäckningsgraden för mark- och miljödomstolarnas arbete med tillståndsprövning av vattenverksamhet var cirka 63 procent. Räknat på statens totala intäkter och kostnader för prövning av vattenverksamhet (inte markavvattning) var kostnadstäckningsgraden cirka 50 procent. Kostnadstäckningsgranden för statens
Konsekvenser SOU 2024:98
1620
arbete med tillsyn över vattenverksamheter och miljöfarlig verksamhet är ännu lägre än så.
23
På sikt bedömer vi att miljöprövningen kommer att behöva finansieras genom högre täckningsgrad, i linje med miljöbalkens princip om att förorenaren ska betala (2 kap. 1 § MB). De åtgärder som myndigheterna vidtar för att regelverket ska följas ska i princip bekostas av den verksamhetsutövare som riskerar att åstadkomma negativa effekter på miljön eller människors hälsa. Kostnader för prövning och tillsyn ska därför kanaliseras till verksamhetsutövare och inte till det allmänna. I förarbetena till miljöbalken framkommer att självkostnadsprincipen gäller för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. I propositionen underströk regeringen vikten av att myndigheternas verksamhet i möjligaste mån ska avgiftsfinansieras.
24
Behovet av en ökad finansiering av miljöprövningen har uppmärksammats av tidigare utredningar och vår sammantagna bedömning är att den resursökning som har skett 2018–2023 inte är tillräcklig för att myndigheterna ska kunna leva upp till behovet och ambitionerna om att takten i klimatomställningen behöver öka genom förkortade handläggningstider (se avsnitt 13.3). Det kan här nämnas att regeringen i budgetpropositionen för 2025 föreslår anslagsökningar till domstolarna, länsstyrelserna, Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten på sammanlagt cirka 136 miljoner kronor för arbetet med miljöprövning. Dessa satsningar omfattar 15 miljoner kronor för att domstolarna fortsatt ska bidra till en effektiv tillståndsprövning enligt miljöbalken, 30 miljoner kronor för att länsstyrelserna fortsatt ska bidra till en effektiv tillståndsprövning och tillsyn enligt miljöbalken och för att förenkla en snabb grön omställning och bidra till ett expansivt näringsliv, 55 miljoner kronor för länsstyrelsernas arbete med den nationella planen för omprövning av vattenkraften samt 20 miljoner kronor till länsstyrelserna för att förenkla och samordna tillståndsprocesser samt för att möta de krav avseende inrättande av kontaktpunkter för tillståndsprocesser som ställs i EU-förordningen om netto-nollteknik samt EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial. Därtill föreslås en höjning på 12 miljoner kronor för Havs- och vattenmyndighetens arbete med effektiv miljöprövning och vattenförvaltning och 3,5 miljoner
23 Se Naturvårdsverkets rapport (2024) Redovisning av statliga myndigheters intäkter och
kostnader 2023 för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. NV-00274-24.
24 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 516 och 653–653.
SOU 2024:98 Konsekvenser
1621
kronor för att Naturvårdsverket fortsatt ska bidra till effektiv tillståndsprövning.
25
16.5 Konsekvenser för kommunerna
Vissa av våra förslag får konsekvenser för kommunen som tillsynsmyndighet, andra för kommunen som remissinstans eller part i prövningen. Kommunerna kan också beröras av förslagen i detta betänkande i de fall de är verksamhetsutövare och bedriver verksamheter som omfattas av krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked. I dessa fall påverkas kommunerna på samma sätt som andra verksamhetsutövare (se nedan avsnitt 16.7 konsekvenser för företag).
Sammantaget bedömer vi att våra förslag kan påverka den kommunala självstyrelsen något. Våra förslag påverkar uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunsektorn. Den administrativa bördan för kommunsektorn som helhet påverkas. Förslaget innebär också att en kommun eller en region, i rollen som verksamhetsutövare, för fler verksamheter än förut, är beroende av att tillstånd ges från en statlig myndighet. Vi bedömer att inskränkningen av den kommunala självstyrelsen är proportionerlig.
Förslaget om en ny prövningsorganisation
Att flytta prövningen av vissa verksamheter och åtgärder som i dag ska anmälas till kommunen till en ny myndighet kan möjligen frigöra tid och resurser hos kommunerna som de kan använda för att stärka och utöka tillsynen, som av olika aktörer uppges vara eftersatt i dag i många kommuner. Att en del verksamheter och åtgärder som i dag handläggs av kommunen kommer att prövas av Miljöprövningsmyndigheten kan även innebära att kommunerna få något sämre förutsättningar för att bedriva tillsyn i och med att de inte på samma sätt som i dag får kunskap om de verksamheterna. Vår bedömning är dock att det endast rör sig om ett fåtal ärenden per år som förs över (se avsnittet nedan för uppskattningar om ärendemängder).
Kommunerna har även en roll som part och remissinstans. Likt för övriga myndigheter med partsställning bedöms effekterna av att
25 Se prop. 2024/25:1, UO 1 s. 57, UO 4 s. 72 samt UO 20, s. 94 och 117.
Konsekvenser SOU 2024:98
1622
en ny myndighet inrättas i sig vara små men över lag positiva. Det bör kunna underlätta för kommunerna när det är en prövningsmyndighet med gemensamma arbetssätt och rutiner i stället för flera olika som kommunerna har kontakt med som remissinstans.
Förslaget om en ny miljöprövningsmyndighet syftar, liksom våra övriga förslag, ytterst till att underlätta för och bidra till att nya verksamheter och investeringar i befintliga verksamheter kommer till stånd, eller att planerade förändringar påskyndas. När så sker kommer det att påverka den regionala tillväxten och innebära positiva konsekvenser för kommuner i form av t.ex. fler arbetstillfällen och ökade skatteintäkter.
Kommuner kan också komma att påverkas av förslaget i sin roll som verksamhetsutövare när de behöver ansöka om tillstånd eller igångsättningsbesked. Eftersom förslagen bedöms bidra till att effektivisera tillståndsprocesserna och göra dem mer enhetliga bör denna påverkan vara positiv. Konsekvenserna för kommunen som verksamhetsutövare bedöms vara desamma som för företag som ansöker och tillstånd eller igångsättningsbesked. Se vidare i avsnitt 16.7 nedan.
Förslaget om en ny tillstånds- och granskningsplikt
Vi redogör för våra förslag om en ny tillstånds- och granskningsplikt i avsnitt 14.7. Förslagen innebär en ny indelning av de verksamheter som har krav på förprövning eller de som endast behöver anmälas till tillsynsmyndigheten. Denna indelning medför att en del av de verksamheter som i dag omfattas av krav på anmälan, s.k. C-verksamheter, i stället kommer att omfattas av granskningsplikt och därmed kommer att kräva igångsättningsbesked av den nya prövningsmyndigheten. Detta innebär således att färre verksamhetstyper kommer att omfattas av krav på anmälan, se nedan i tabellerna 16.4 och 16.6–16.7 hur många och vilka C-verksamheter som enligt våra förslag byter prövningsnivå och därmed prövningsmyndighet.
Sammantaget uppskattar vi att cirka 9 000–10 300 befintliga verksamheter som tidigare har varit C-verksamheter berörs av förslaget. Det kommer att medföra ett minskat antal anmälningsärenden vid landets kommuner. Enligt uppskattningar från vår enkätundersökning (se avsnitt 2.3.3) innebär det här en årlig minskning på totalt mellan cirka 600 och 900 ärenden som avser anmälningar om nya
SOU 2024:98 Konsekvenser
1623
C-verksamheter i landet. Denna uppskattning bygger på antalet inkommande anmälningar om nya C-verksamheter till kommunerna de senaste åren. Vi har räknat ut ett genomsnitt för antalet inkommande ärenden om nya C-verksamheter för respektive prövningspunkt i miljöprövningsförordningen 2021–2023 utifrån kommunernas enkätsvar och därefter räknat ut hur många av dessa prövningspunkter som i det nya systemet föreslås bli granskningspliktiga. Totalt uppgår antalet inkommande ärenden om nya C-verksamheter till cirka 1 200 i hela riket i dag, enligt uppskattningar från vår enkätundersökning. Av dessa flyttas alltså mellan cirka 600 och 900 ärenden till den nya prövningsmyndigheten, motsvarande cirka 50–75 procent, givet tidigare års ärendemängder.
När det gäller påverkan på antalet övriga anmälningsärenden för miljöfarliga verksamheter har vi inte kunnat uppskatta det eftersom det saknas underlag att utgå ifrån. Enligt vår enkätundersökning uppskattas totalantalet inkommande anmälningar som avser ändringar av tillstånds- eller anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter till mellan 1 000 och 1 400 i hela riket under 2023. Här bad vi kommunerna uppskatta det totala antalet inkommande anmälningar om ändringar av befintliga A-, B- eller C-verksamheter som görs med stöd av 1. kap 11 § miljöprövningsförordningen.
Att antalet anmälningsärenden förväntas minska innebär för små kommuner troligen bara några enstaka färre ärenden per år medan det för de största kommunerna som mest innebär några tiotal färre ärenden per år. Konsekvenserna per kommun blir alltså inte så stora, särskilt inte för de mindre kommunerna.
Våra förslag innebär således en något minskad administrativ börda för kommunerna i och med att de får färre anmälningsärenden att handlägga. Vi bedömer att förslagen är kostnadsneutrala för kommunerna eftersom anmälningsärenden finansieras genom den kommunala tillsynsavgiften. Det minskade resursbehovet uppgår uppskattningsvis till 12–18 miljoner kronor för kommunsektorn som helhet. Denna uppskattning bygger på antagandet om att ärendemängderna minskar med 600–900 årligen (se ovan samt bilaga 2) och ett antagande om en genomsnittlig styckkostnad om 20 000 kronor per anmälningsärende för kommunen.
Förslaget får även vissa administrativa konsekvenser för kommunerna som tillsynsmyndighet. När prövningsnivåerna ändras och nya koder tillkommer innebär det som utgångspunkt att de kommunala
Konsekvenser SOU 2024:98
1624
taxorna behöver ändras. Det förutsätter ett fullmäktigebeslut och i regel ett omfattande beredningsarbete. Vi har inte kunnat kvantifiera dessa effekter för kommunerna, men bedömer att det blir ett visst merarbete för kommunerna som det behöver finnas tid för. Enligt vad vi förstår kan denna process normalt ta cirka sex månader. Enligt våra förslag till ikraftträdandebestämmelser bör förslagen som huvudregel träda i kraft den 1 januari 2028.
Förslaget om undantag från krav på bygglovsplikt för sådana anläggningar som omfattas av miljötillstånd eller igångsättningsbesked
I avsnitt 14.7.12 föreslår vi att anläggningar som har ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked inte ska behöva omfattas av krav på bygglov för transformatorstation. Förslaget bör medföra en minskning av antalet ärenden om bygglov för transformatorstationer vid landets kommuner.
Förslaget om en ny miljöbedömningsprocess
I avsnitt 14.8.13 beskriver vi våra överväganden och förslag avseende förändringar i miljöbedömningsprocessen som påverkar tillståndsprövningar enligt olika sektorslagar. En sådan sektorslag är plan- och bygglagen som i första hand landets kommuner tillämpar. I de avseenden bestämmelser i plan- och bygglagen hänvisar till bestämmelserna om specifik miljöbedömning i 6 kap. miljöbalken kan plan- och byggprocesserna påverkas av de föreslagna nyheterna i 6 kap. miljöbalken. Detta gäller i första hand vid planläggning av s.k. MKB-projekt, exempelvis vid planläggning för industriområden (jfr 4 kap. 34 § PBL). Eftersom bestämmelserna i plan- och bygglagen nyligen har anpassats till MKB-direktivets krav är det dock inte sannolikt att ändringarna i denna del i 6 kap. miljöbalken kommer att påverka den kommunala planläggningen.
26
26 Se prop. 2020/21:174.
SOU 2024:98 Konsekvenser
1625
Förslagen om tidsfrister och tidsplan för handläggningen
Förslagen i avsnitten 14.9.8, 14.9.9 och 14.10.11 innebär att det införs tidsfrister för handläggningen av igångsättningsbesked och för vissa moment i handläggningen av miljötillstånd. Det införs också regler som syftar till att stödja nya tidsfrister som har fastställts i EU-förordningar om kritiska och strategiska råmaterial och nettonollteknik eller som kan komma att fastställas av regeringen längre fram. Förslaget kan förväntas påverka kommunernas arbetsformer. Enligt kommunallagen måste ärenden av större vikt eller av principiell karaktär beslutas av nämnd, och för nämndbeslut gäller i dag vissa ledtider. Förslaget om att ta fram tidsplan kommer att bidra till ökad förutsebarhet och möjligheter för kommunen att planera sin verksamhet. För att tidsfristerna i alla delar ska kunna hållas bedömer vi att kommunerna kommer behöva anpassa sina arbetsformer, t.ex. genom att lägga in ett extra nämndmöte under sommaren eller delegera vissa beslut till handläggare och chefer respektive ordförande i nämnd. Att hantera tillståndsärenden med prioritet är dock inget nytt för kommunerna. Sedan ett antal år tillbaka gäller motsvarande för handläggningen av ärenden om bygglov enligt plan- och bygglagen.
Förslaget om justerad reglering om val av plats
I avsnitt 14.9.16 föreslår vi att bestämmelsen om val av plats i 2 kap. 6 § miljöbalken ska förtydligas så att det framgår att hänsyn vid prövning ska tas till sådan planläggning för området som har antagits med stöd av plan- och bygglagen eller motsvarande äldre bestämmelser. Förtydligandet är en kodifiering av praxis. Samtidigt tydliggör förslaget kopplingen mellan den kommunala planläggningen och tillståndsprövningen enligt miljöbalken. Detta bör vara positivt ur ett kommunalt perspektiv samtidigt som det påminner landets kommuner om vikten av att hålla i första hand översiktsplaner aktuella.
Konsekvenser SOU 2024:98
1626
Förslaget om tydligare regler om beslutets rättsverkan och innehåll
I avsnitt 14.14 beskriver vi förslagens samlade påverkan på tillsynen. Sammantaget bedömer vi att förslagen medför en något ändrad tillsyn. När frågor om tillsyn som utgångspunkt inte ska beskrivas i miljötillståndens villkor och bestämmelser förutsätts att tillsynsmyndigheterna i utökad utsträckning kan hantera dessa frågor på ”egen hand”. Detta kommer att medföra delvis nya krav på tillsynsmyndigheten och ett behov av informations- och utbildningsinsatser till de som arbetar med kommunal tillsyn.
Även tillsynsvägledande myndigheter kommer att ha en viktig roll i att stödja de kommunala tillsynsmyndigheterna och att säkerställa att tillsynsfrågor hanteras enhetligt över hela landet. Vi föreslår dessutom att fördelningen av tillsynen över tillstånds- och granskningspliktiga verksamheter mellan länsstyrelser och kommuner ses över, se mer om detta i avsnitt 14.18.5.
Tillsynen är avgiftsfinansierad. Enligt 27 kap. 1 § miljöbalken får kommunfullmäktige meddela föreskrifter om avgift för kommunernas kostnader för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. En mer kvalificerad tillsyn kan innebära fler tillsynstimmar.
Förslaget om tydligare reglering av myndigheternas arbete med omprövning
I avsnitt 14.14 beskriver vi förslagets samlade påverkan på tillsynen. Som tillsynsmyndighet kommer kommunala nämnder, på samma sätt som länsstyrelserna, även i fortsättningen att ha i uppgift att bedöma om villkoren är tillräckliga och när det behövs ansöka om omprövning. Våra förslag i avsnitt 14.9.24 innebär att ansvaret för att ansöka om omprövning begränsas till tillsynsmyndigheten och att uppgiften förtydligas. I dag ansöker myndigheterna i princip inte alls om omprövning. I stället hanteras sådana frågor när verksamhetsutövaren ansöker om tillstånd till angelägna ändringar av verksamheten. Syftet med föreslagna ändringar är dels att undvika att frågor om omprövning tynger ärenden om ändring av en verksamhet, dels att ett arbete med omprövning av omoderna eller otillräckliga tillstånd kommer i gång.
Samtliga tillsynsmyndigheter ska under perioden 2023–2025 kartlägga gällande tillstånd samt bedöma för vilka verksamheter det
SOU 2024:98 Konsekvenser
1627
finns behov av att vidta åtgärder för att verksamheterna ska ha aktuella miljötillstånd och vilka åtgärder som är lämpliga. Därmed kommer tillsynsmyndigheterna att redan ha gjort en stor del av det förberedande inventerings- och prioriteringsarbete som behövs inför omprövningarna.
Enligt 27 kap. 1 § miljöbalken får kommunfullmäktige meddela föreskrifter om avgift för kommunernas kostnader för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Vi bedömer att kostnaden för ansökan om omprövning bör finansieras av den kommunala tillsynsavgiften. Det bör tas fram vägledande schabloner att utgå från för att tydliggöra ambitionsnivån.
Förslaget om begränsad talerätt för statliga myndigheter
Vi bedömer inte att vårt förslag om ändrad talerätt för statliga myndigheter kommer att ha några konsekvenser för kommunernas deltagande i prövningsprocessen och vilka frågor de behöver bevaka, eller för den kommunala självstyrelsen. Kommunens talerätt lämnas oförändrad.
16.6 Konsekvenser för regionerna
Regionerna kan beröras av förslagen i detta betänkande i de fall de är verksamhetsutövare och bedriver verksamheter som omfattas av krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked. I dessa fall påverkas regionerna på samma sätt som andra verksamhetsutövare (se nedan avsnitt 16.7 konsekvenser för företag).
16.7 Konsekvenser för företag
Sammantaget bedömer vi att våra förslag om effektiva och förutsägbara miljötillståndsprocesser bör bidra till minskade kostnader för näringslivet och en ökad investeringsvilja. De positiva effekterna för näringslivet handlar framför allt om att underlätta för investeringar. En effektiv och förutsägbar tillståndsprocess är centralt för att attrahera investeringar. Genom förslagen om en ny tillstånds- och granskningsplikt och ett nytt enklare tillståndsförfarande för
Konsekvenser SOU 2024:98
1628
granskningspliktiga verksamheter och åtgärder minskar antalet verksamheter som automatiskt är tillståndspliktiga med omkring 60 procent, samtidigt som Sverige på ett tydligare sätt lever upp till EUrättens krav att vissa verksamheter och åtgärder alltid ska genomgå en bedömning i fråga om huruvida betydande miljöpåverkan kan antas. Förslaget att hela miljöprövningen hanteras av en och samma prövningsmyndighet kommer enligt vår bedömning att öka förutsättningarna för ett snabbt och rättssäkert ansökningsförfarande samt en mer enhetlig regeltolkning. Förslagen bidrar också till konkurrensneutralitet genom att det inte ska spela någon roll var i landet som prövningen sker. Förslaget om en ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess, där en myndighet är ansvarig för att hålla ihop hela processen och där varje steg i processen tydliggörs och flera steg får en tidsfrist, bör innebära inte bara en mer effektiv prövning utan också ökad förutsägbarhet i prövningen. Förslaget om enklare regler för ändringar syftar till att göra det enklare att genomföra ändringar som bidrar till att miljöbelastande teknik fasas ut till förmån för mer resurseffektiva och miljövänliga processer. Genom att framför allt öka förutsebarheten om hur ändringar ska handläggas och förkorta handläggningstiden är avsikten att främja utveckling. Det bör underlätta investeringar i t.ex. utsläppsminskande teknik.
Samtidigt innebär de osäkerheter som följer av en större omorganisation och revidering av regelverket att de positiva effekterna för näringslivet kommer med en viss tidsfördröjning.
Vi inleder detta avsnitt med att redogöra för, och så långt det går, bryta ned våra uppskattningar om vilka och hur många företag som berörs av våra förslag. Därefter resonerar vi allmänt om konsekvenserna för företagen för respektive förslag. Avslutningsvis presenterar vi våra bedömningar vad gäller konkurrensförhållanden och särskilda hänsyn till små företag.
Vi har ett omfattande uppdrag och lägger ett stort antal förslag som kommer att få olika konsekvenser för olika branscher och företag. Såväl stora som små företag berörs av våra företag. Det har inte varit möjligt att inom ramen för utredningstiden analysera konsekvenserna på djupet för alla berörda branscher – exempelvis har vi inte haft möjlighet att analysera och redogöra för storleken på de företag som berörs eller vilka indirekta effekter vad gäller t.ex. kostnadsminskningar eller -ökningar som förslagen kan medföra för slut-
SOU 2024:98 Konsekvenser
1629
användare av företagens produkter – men vi försöker i detta avsnitt övergripande belysa vilka företag som berörs av våra förslag och på vilket sätt. När det gäller redovisningen av konsekvenser för företag har vi bl.a. utgått från uppgifter om kostnader och tidsåtgång för företagen i miljöprövningen, uppgifter i Svenska miljörapporteringsportalen, vår enkätundersökning till kommunerna, Naturvårdsverkets, länsstyrelsernas och Domstolsverkets statistik om miljöprövningen samt de underlag som finns i Miljöprövningsutredningens konsekvensutredning.
16.7.1 Närmare om vilka företag som berörs av våra förslag
Inledningsvis kan det konstateras att många svenska företag har tillståndspliktig verksamhet i dag. Enligt uppgifter från Svenska miljörapporteringsportalen omfattas cirka 5 630 anläggningar av tillståndsplikt i Sverige, varav cirka 380 är A-verksamheter och cirka 5 250 är B-verksamheter. Siffrorna avser 2022. I en enkätundersökning, som Svenskt Näringsliv presenterade resultatet av 2021, angav 60 procent av de tillfrågade företagen att de hade miljötillståndspliktig verksamhet. Bland de största företagen var andelen närmare 90 procent. Även bland mikroföretagen var det mer än 40 procent som angav att de måste ha miljötillstånd. Som andel av bruttonationalprodukten svarade dessa sektorer för knappt 15 procent och som andel av den totala sysselsättningen för cirka 12 procent. Utifrån nationalräkenskapernas investeringsbegrepp svarar ”miljötillståndssektorn” för omkring 27 procent av de totala investeringarna, exklusive bostäder, i ekonomin.
27
Alla dessa företag berörs av våra förslag om miljöprövningen. Därtill lägger vi förslag som också berör ett stort antal nuvarande anmälningspliktiga C-verksamheter. Vissa av våra förslag kan även beröra företag som i dag inte omfattas av regelverket. Utredningen lämnar förslag som innebär ändringar i prövningsnivåer vilket innebär att förprövningspliktens omfattning påverkas. Våra förslag i denna del, som finns i avsnitt 14.7, innebär att företag som i dag omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt kommer att beröras på olika sätt. Vi resonerar mera om detta i avsnitt 16.7.2. Vi börjar med att redo-
27 Se 50 miljarder och företag som försvann – Resultatet av krångliga och oförutsebara miljötillståndsprocesser, Svenskt Näringsliv (2021), s. 8–9 och 16.
Konsekvenser SOU 2024:98
1630
göra närmare för våra förslag kring ändringar i prövningsnivåer nedan och vilka företag som berörs av vilka delar.
Regelförenklingar genom slopad automatisk tillståndsplikt för vissa verksamheter och åtgärder
För det första har vi identifierat ett antal verksamheter som förslaget till ny verksamhetsindelning innebär förenklingar för. Det gäller, för det första, de verksamheter som i dag omfattas av tillståndsplikt, men i enlighet med våra förslag blir granskningspliktiga. Förslaget om en ny prövningsnivå får främst konsekvenser för företag som vill påbörja eller förändra en verksamhet som omfattas av regeländringarna.
För dessa verksamheter och åtgärder innebär förslagen att de omfattas av en enklare tillståndsprövning än i dag i de fall verksamheten eller åtgärden inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Detta innebär minskade krav på underlag, lägre kostnader och en tydlig tidsbesparing för dessa företag. I de fall ärenden kan avgöras genom granskningsförfarandet i stället för en tillståndsprövning inklusive specifik miljöbedömning innebär det en rejäl tidsbesparing, schablonmässigt från cirka 1–1,5 år för en genomsnittlig tillståndsprövning till tre månader för ett igångsättningsbesked. Samtidigt är det svårt att bedöma exakt hur många av verksamheterna och åtgärderna som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Det kommer att avgöras från fall till fall. I avsnitt 16.7.2 har vi gjort några räkneexempel för att visa på omfattningen av de potentiella besparingarna för företagen i dessa delar.
Förslaget omfattar viss verksamhet inom avfall, gas- och vätskeformiga bränslen, el, värme och kyla, kemiska produkter, jordbruk, trävaror, metallbearbetning, metall- och plastytbehandling, förbrukning av organiska lösningsmedel, gummi- och plastvaror, skjutfält, fiskodling, stål och metall, livsmedel och foder, utvinning, brytning och bearbetning av torv, olja, gas, kol, malm, mineral, berg, naturgrus och annat, textilvaror, mineraliska produkter, massa, papper och pappersvaror, elektriska artiklar, päls, skinn och läder, stenkolsprodukter, raffinerade petroleumprodukter och kärnbränsle, hantering av bränslen och andra kemiska produkter, rening av avloppsvatten samt kemiska produkter. Vi redogör närmare för vilka verksamheter som omfattas och uppskattning på antalet som berörs nedan.
SOU 2024:98 Konsekvenser
1631
Regellättnaden består alltså i att ett antal verksamheter och åtgärder som i dag alltid ska antas medföra betydande miljöpåverkan i stället ska prövas från fall till fall genom det s.k. granskningsspåret. Genom förslaget minskar antalet verksamheter som automatiskt är tillståndspliktiga med omkring 60 procent. Vi uppskattar att sammanlagt omkring 3 350 verksamheter omfattas av regellättnaderna utifrån uppgifter om antalet befintliga anläggningar (huvudverksamhet) i SMP med de verksamhetskoder som bedöms omfattas av förslaget. Dessa 3 350 anläggningar fördelar sig på ett stort antal branscher. Enligt dagens kapitelindelning i miljöprövningsförordningen sorterar de under 24 av förordningens 32 kapitel. Vi gör här några nedslag för att visa på några exempel på verksamhetskoder med många befintliga anläggningar (huvudverksamhet) som vi bedömer kommer att beröras av förslaget:
• Vissa täktverksamheter (dagens 4 kap. 3 § MPF, 1 289 anläggningar enligt SMP)
• Vissa avfallsverksamheter (flertalet punkter under dagens kap. 29 MPF, sammanlagt över 600 anläggningar enligt SMP)
• Vissa förbränningsanläggningar (dagens 21 kap. 10 § MPF, 164 anläggningar enligt SMP)
• Vissa vindkraftsverksamheter (dagens 21 kap. 13 § MPF, 145 anläggningar enligt SMP)
• Vissa jordbruksverksamheter (dagens 2 kap. 2 § MPF, 123 anläggningar enligt SMP).
Resterande verksamheter som berörs av förslaget (mellan 1 och cirka 100 befintliga anläggningar per kapitel) sorterar under övriga kapitel. För mer information om vilka och hur många verksamheter som berörs av detta förslag hänvisas till kolumnerna A->G och
B->G i tabell 16.7 nedan. En fullständig lista på vilka verksamheter
det handlar om finns i avsnitt 18.4.2.
En annan grupp med verksamheter och åtgärder som vårt förslag innebär en tydlig förenkling för är de verksamheter som i dag är tillståndspliktiga, men i enlighet med vårt förslag blir anmälningspliktiga. Detta innebär minskade krav på underlag, lägre kostnader och en tydlig tidsbesparing för dessa företag. Denna regellättnad träffar uppskattningsvis 140 befintliga anläggningar, de allra flesta
Konsekvenser SOU 2024:98
1632
av dessa är i dag B-verksamheter. Som exempel kan nämnas krematorier (32 kap. 1 § MPF, 58 anläggningar) eller vissa anläggningar för att med kemiska eller termiska metoder yrkesmässigt ta bort lack eller färg (16 kap., 8 § MPF, 14 anläggningar). En verksamhetskod som i dag omfattas av tillståndsplikt A föreslås också att bli anmälningspliktig. Denna avser anläggning för tillverkning av grafit och i dag finns en anläggning i SMP med den verksamhetskoden. För mer information om vilka verksamheter som berörs i dessa delar hänvisas till kolumnerna A->C och B->C i tabell 16.7 nedan samt avsnitt 18.4.3.
En tredje grupp med verksamheter som våra förslag – på sikt – innebär förenklingar för är de som i dag omfattas av anmälningsplikt, men i framtiden kan omfattas av registreringsplikt tillsammans med branschvisa föreskrifter. För vissa anmälningspliktiga verksamheter bedömer vi att en registreringsplikt är möjlig att ta fram i kombination med generella föreskrifter för respektive bransch/verksamhet, och för dessa verksamheter bedömer vi att det på sikt kan innebära en lättnad i administrativa kostnader genom att företagen slipper ett anmälningsförfarande när de startar upp en ny verksamhet. Omkring 4 300–4 500 verksamheter är sådana verksamheter, de flesta under dagens kapitel 23 Fordonsservice och drivmedelshantering. Antalet befintliga verksamheter som bedöms omfattas och hur de fördelar sig branschvis finns under kolumnerna C->R min och C->R max i tabell 16.7. Vilka verksamheter det handlar om redovisas mer i detalj under ”övriga verksamheter” i tabellen i avsnitt 18.4.3.
Granskningsplikt för flera av dagens C-verksamheter
En stor grupp verksamheter som i dag är anmälningspliktiga kommer i enlighet med vårt förslag att i stället vara granskningspliktiga och behöva ansöka om igångsättningsbesked från den nya prövningsmyndigheten. För dessa innebär förslaget en något längre handläggningstid jämfört med i dag samt, i vissa fall, ökade krav på underlag inför prövningen. Vi utvecklar detta mer under avsnitt 16.7.2. Förslaget får konsekvenser både för befintliga verksamheter och för företag som vill påbörja en ny verksamhet som omfattas av regeländringarna.
SOU 2024:98 Konsekvenser
1633
Förslaget omfattar viss verksamhet inom avfall, elektriska artiklar, fiskodling, förbrukning av organiska lösningsmedel, gas- och vätskeformiga bränslen, el värme och kyla, gummi- och plastvaror, hamnar och flygplatser, hantering av bränslen och andra kemiska produkter, jordbruk, kemiska produkter, livsmedel och foder, metall- och plastytbehandling, avfettning och färgborttagning, metallbearbetning, mineraliska produkter, päls, skinn och läder, rening av avloppsvatten, sportanläggningar, stål och metall, textilvaror samt utvinning, brytning och bearbetning av torv, olja, gas, kol, malm, mineral, berg, naturgrus och annat. Vi redogör närmare för vilka verksamheter som omfattas nedan.
Vi uppskattar att sammanlagt mellan omkring 9 000 och 10 300 befintliga C-verksamheter omfattas av detta förslag. Eftersom det i dag inte finns något register över befintliga C-verksamheter bygger denna uppskattning på resultaten från vår enkätundersökning till kommunerna (se avsnitt 2.3.3). Dessa 9 000–10 300 verksamheter fördelar sig på flera olika branscher (se kolumnerna C->G min och
C->G max i tabell 16.7 nedan). Det handlar bl.a. om
• vissa avfallsverksamheter (flera prövningspunkter under dagens kap. 19 MPF, uppskattningsvis cirka 3 600–3 900 verksamheter berörs)
• vissa metallbearbetningsanläggningar (dagens 18 kap. 8 § MPF, cirka 1 050 verksamheter berörs)
• vissa avloppsreningsanläggningar (dagens 28 kap. 4 § MPF, cirka
900 verksamheter berörs)
• vissa förbränningsanläggningar (dagens 21 kap. 11 § MPF, cirka
810 verksamheter berörs)
• vissa tävlings-, tränings- eller testbanor för motorfordon (dagens
30 kap. 3 § MPF, cirka 700 verksamheter berörs)
• vissa anläggningar för gummi- och plastvaror (dagens 13 kap. 6 §
MPF, cirka 270–400 verksamheter berörs)
Resterande verksamheter fördelar sig på flera olika kapitel och branscher, se tabell 16.7 och avsnitt 18.4.2 för mer information om vilka verksamheter som berörs och antal verksamheter per bransch.
Konsekvenser SOU 2024:98
1634
En särskild verksamhetstyp – och som inte omfattas av siffrorna ovan – som får ett nytt prövningsspår och omfattas av granskningsplikt är anläggningar för solkraft på 1 hektar eller mer. Som vi redogör för i avsnitten 14.7.7 och 16.4.2 är detta en växande bransch, men där det i dag saknas en enhetlig reglering av hur och om anläggningar för solkraft ska prövas. Enligt uppgifter från solparksbranschen är antalet företag som bedöms omfattas av förslaget omkring 85. Dessa uppgifter har utredningen fått tillgång till genom Nätverket för solparker.
Övergång till verksamhetsindelning med utgångspunkt i EU-rätten
Som vi har redogjort för i avsnitt 14.7.5 har vi gjort en översyn och omarbetning av verksamhetsbeskrivningarna som ska omfattas av krav på tillstånds- och granskningsplikt för att bättre stämma överens med MKB-direktivets ordalydelse och omfattning. Det gäller framför allt de granskningspliktiga verksamheterna som i MKBdirektivets systematik i vissa fall har en annan ordalydelse och omfattning än nuvarande svenska bestämmelser.
För flertalet av de verksamhetskategorier som finns i bilaga 2 till MKB-direktivet saknas en nedre gräns för när de ska omfattas. Sådana tröskelvärden finns emellertid för flera prövningspunkter i miljöprövningsförordningen i dag. I och med att vi som utgångspunkt föreslår nya indelningar och beskrivningar i överensstämmelse med det som finns i MKB-direktivets bilaga 2 innebär det att vissa existerande tröskelvärden faller bort. I vissa fall kan förslaget till ny verksamhetsindelning även beröra verksamheter som i dag inte omfattas av några krav på förprövning. För att inte ett alltför stort antal verksamheter och åtgärder med begränsad miljöpåverkan ska träffas av krav på förprövning ser vi behov av att det införs nya tröskelvärden för vissa verksamhetsbeskrivningar. Vi föreslår därför att berörda myndigheter får i uppdrag att ta fram tröskelvärden för de verksamhetsbeskrivningar där det är lämpligt. Till dess att nya tröskelvärden finns på plats bör äldre bestämmelser avseende tillstånds- och anmälningsplikt gälla för berörda verksamheter och åtgärder. Uppdraget beskrivs i avsnitt 14.18.3.
Det är flera olika branscher som berörs i dessa delar. I tabell 16.2 nedan återges de verksamhetsbeskrivningar som finns på bilaga 3 till
SOU 2024:98 Konsekvenser
1635
miljöprövningsförordningen där vi bedömer att det finns ett behov av att införa tröskelvärden. Det är dels sådana där vi formulerat om bestämmelsen i jämförelse med dagens bestämmelse men dels också helt nya verksamhetsbeskrivningar med utgångspunkt i kraven i MKBdirektivets bilaga 2. I tabellen framgår också vilka nuvarande verksamhetskoder i miljöprövningsförordningen som respektive prövningspunkt bedöms motsvara.
Utöver dessa prövningspunkter föreslår vi även att berörda myndigheter får i uppdrag att ta fram förslag på vilka vattenverksamheter som i stället för granskningsplikt skulle kunna omfattas av en anmälningsplikt och läggas till i 19 § i förordningen om vattenverksamheter, se mer under Särskilt om vattenverksamheter i avsnitt 14.7.7. Antalet vattenverksamheter som berörs av förslaget till ny verksamhetsindelning är i nuläget oklart.
Våra överväganden och närmare information om dessa prövningspunkter finns i avsnitten 14.7.7 och 18.4.2.
Tabell 16.2 Föreslagna granskningspliktiga verksamheter och åtgärder där
det finns ett fortsatt utredningsbehov av möjliga tröskelvärden
Prövningspunkt i föreslagna bilaga 3 till miljöprövningsförordningen
Prövnings- punkt MPF
Verksamhetsbeskrivning
Ny kod Nuvarande kod i MPF
1 Anläggningar för intensiv djuruppfödning som inte omfattas av bilaga 1.
1.12 1.11
2 Utnyttjande av obrukad mark eller delvis orörda naturområden för intensivjordbruk.
1.31 1.30
5 Intensiv fiskodling.
5.15 5.10, 5.20
6 Stenbrott, gruvdrift i dagbrott och torvutvinning samt andra täkter av berg, naturgrus eller jordarter som inte omfattas av tillståndsplikt i bilaga 1.
10.25 10.20 10.30 10.40
13 Slakterier som inte omfattas av bilaga 1. 15.25 15.20, 15.30 14 Framställning av vegetabiliska och animaliska oljor och fetter.
15.46 15.45, 15.50, 15.80, 15.95, 15.101, 15.125, 15.141, 15.151, 15.190, 15.200, 15.210, 15.220, 15.310, 15.115, 15.155, 15.65
Konsekvenser SOU 2024:98
1636
Prövnings- punkt MPF
Verksamhetsbeskrivning
Ny kod Nuvarande kod i MPF
15 Förpackning och konservering av animaliska och vegetabiliska produkter.
15.47 15.45, 15.50, 15.80, 15.95, 15.101, 15.125, 15.141, 15.151, 15.190, 15.200, 15.210, 15.220, 15.310, 15.115, 15.155, 15.65
16 Framställning av mejeriprodukter som inte omfattas av bilaga 1.
15.181 15.180, 15.210, 15.220
17 Bryggning och maltning.
15.255 15.230, 15.240, 15.250, 15.260, 15.280
18 Sockervaruindustrier.
15.256 15.270
19 Industriell framställning av stärkelse.
15.257 Ny
20 Fiskmjöls- och fiskoljefabriker.
15.258 Ny
21 Sockerfabriker.
15.259 Ny
22 Anläggning för förbehandling (som tvättning, blekning, mercerisering) eller för färgning av fibrer eller textiler.
17.25 17.20, 17.30
23 Garverier.
18.25 18.20, 18.30
28 Framställning av bekämpningsmedel, farmaceutiska produkter, färger, lacker, elastomerer och peroxider som inte omfattas av bilaga 1.
24.37 24.37, 24.40, 24.45, 24.46, 25.20, 25.30, 25.50
29 Behandling av mellanprodukter och framställning av kemikalier som inte omfattas av bilaga 1.
24.41 24.41, 24.45, 24.46, 25.20, 25.30, 25.50
30 Tillverkning och behandling av elastomerbaserade produkter.
25.12 25.10, 25.11, 25.20
31 Anläggning för smältning av mineraler, inklusive sådana som är avsedda för tillverkning av mineralull.
26.25 26.20, 26.30, 26.40
32 Tillverkning av keramiska produkter genom bränning, i synnerhet takpannor, tegel, eldfast sten, kakel, stengods eller porslin som inte omfattas av bilaga 1.
26.55 26.51, 26.60
36 Järn- och stålgjuterier som inte omfattas av bilaga 1.
27.55 27.50, 27.60
37 Anläggningar för smältning, inklusive framställning av legeringsmetaller, av andra icke järnmetaller än ädelmetaller, inklusive återvinningsprodukter (färskning, formgjutning osv.)
27.115 27.110, 27.120, 27.130, 27.140
SOU 2024:98 Konsekvenser
1637
Prövnings- punkt MPF
Verksamhetsbeskrivning
Ny kod Nuvarande kod i MPF
38 Anläggning för att behandla järnbaserade metaller genom varmvalsning.
27.116 Ny
45 Tillverkning och sammansättning av motorfordon samt tillverkning av fordonsmotorer.
34.15 34.10, 34.30, 34.40
49 Formning av metaller med användning av sprängmedel.
34.90 Ny
53 Anläggningar för lagring av olja, petrokemiska och kemiska produkter som inte omfattas av bilaga 1.
39.71 39.70, 39.80, 39.90
54 Lagring: 1) av naturgas ovan jord, 2) under jord av brännbara gaser, eller 3) av fossila bränslen ovan jord.
39.85 39.70, 39.80, 39.90
55 Anläggning för produktion av elektricitet, ånga och hetvatten som inte omfattas av bilaga 1. Gäller inte anläggningar för solkraft som omfattar ett område mindre än 1 ha. Gäller inte heller om anläggningen avser en stationär förbränningsmotor avsedd endast som reservaggregat vid elavbrott.
40.55 40.51, 40.60, 40.70
57 Hamn, hamnanläggning, fiskehamn eller hamn för Försvarsmakten. Gäller inte för de hamnar som är tillståndspliktiga enligt bilaga 1.
63.20 63.20
58 Anläggning av flygfält som inte omfattas av bilaga 1.
63.45 63.30, 63.40, 63.50
78 Lagring av järnskrot, inklusive skrotbilar 90.459 Ny
I vissa fall är förslagen till vilka verksamheter som ska omfattas av förprövning formulerade med utgångspunkt i förslagen i Klimat- och näringslivsdepartementets promemoria Ytterligare steg för att
förbättra genomförandet av MKB-direktivet, och vi hänvisar till
deras konsekvensanalys i dessa delar.
28
Dessa förslag kan få kon-
sekvenser för framför allt jordbruksverksamheter, skogsägare, markägare och aktörer inom samhällsbyggnadssektorn. Det gäller, för det första, följande granskningspliktiga verksamheter:
• Prövningspunkt 3 (föreslagen ny verksamhetskod 2.10):
Omstrukturering av mark på landsbygden om åtgärden innebär tillförsel eller flytt av massor om det berörda området är större
28 Se Klimat- och näringslivsdepartementets ärende KN2023/04664.
Konsekvenser SOU 2024:98
1638
än 5 000 kvadratmeter, eller ändring av indelningen av mark genom uppförande eller borttagande av avskiljande strukturer, om inte miljöeffekterna endast har ringa betydelse.
• Prövningspunkt 4 (föreslagen ny verksamhetskod 2.20): Nyplantering av skog och avskogning i syfte att ändra markanvändningen.
För det andra gäller det promemorians förslag som innebär en begränsning av det generella undantaget från tillståndsplikt avseende vattentäkt för jordbruksfastighets husbehovsförbrukning eller värmeförsörjning i nuvarande 11 kap. 11 § första punkten miljöbalken. I promemorian angavs att syftet med förslaget är att den svenska regleringen ska leva upp till MKB-direktivets krav om att vattenförsörjningsprojekt inom jordbruk ska bli föremål för bland annat en bedömning i fråga om projektet kan antas medföra betydande miljöpåverkan. I promemorian bedömde man att uttag av vatten som understiger tio kubikmeter yt- eller grundvatten per dygn på Gotland respektive 25 kubikmeter yt- eller grundvatten per dygn i övriga landet bör anses vara ett projekt med sådan begränsad omfattning att det kan undantas från kravet på specifik miljökonsekvensbedömning. Således innebär departementets förslag att vattentäkt för en jordbruksfastighets husbehovsförbrukning eller värmeförsörjning undantas från krav på tillstånd om bortledandet uppgår till högst ovan angivna mängder.
Vi gör ingen annan bedömning än den departementet gjort avseende vilka mängder av uttaget vatten som kan undantas från krav på specifik miljöbedömning, men förslaget får en något annan innebörd eftersom vi också tar bort den generella tillståndsplikten för vattenverksamheter. Vi utgår ifrån kraven i MKB-direktivets bilagor och endast de som omfattas av direktivets bilaga 1 blir tillståndspliktiga och de som finns på direktivets bilaga 2 blir granskningspliktiga. För att inte omfattas av vare sig tillstånds- eller granskningsplikt behöver verksamheten eller åtgärden antingen inte finnas med i direktivens bilagor eller inte medföra en betydande miljöpåverkan. De verksamheter och åtgärder som anges som anmälningspliktiga i 19 § i förordningen om vattenverksamhet har därmed bedömts vara sådana att de sällan når upp till nivån för att riskera att medföra en betydande miljöpåverkan, läs mer i avsnitt 14.7.7. Undantagen avseende vattentäkter för husbehov är således av sådan karaktär att de inte kan anses komma upp till en sådan nivå att de kan anses med-
SOU 2024:98 Konsekvenser
1639
föra betydande miljöpåverkan, inte heller har det bedömts nödvändigt att de behöver anmälas om de understiger ovan angivna vattenuttag. För de vattenuttag som överstiger ovan angivna gränser kan anmälnings- gransknings- eller tillståndsplikt gälla beroende på uttagets storlek. För vattentäkter avseende husbehov för en- eller tvåfamiljsfastighet görs inga ändringar. Tillstånds- eller anmälningsplikt kan dock föreskrivas av en kommun för sådana grundvattentäkter precis som i dag, med stöd av 9 kap. 10 § miljöbalken. Det är då kommunen som prövar tillstånds- eller anmälningsärendet.
I Klimat- och näringslivsdepartementets promemoria föreslogs att det begränsade undantaget från tillståndsplikt placeras i 11 kap. miljöbalken. För att följa den systematik för tillstånds-, gransknings- respektive anmälningsplikt och undantag från anmälningsplikt som följer av våra förslag i avsnitt 14.7 gör vi bedömningen att regleringen om undantaget i stället bör placeras i en ny 19 a § i förordningen om vattenverksamhet.
Sammanfattning av ändringar i prövningsnivåerna
I tabellerna 16.3–16.6 nedan anges övergripande hur många av de anläggningar som i dag finns angivna i SMP (avseende C-verksamheter baseras uppgifterna på vår enkätundersökning) som berörs av förslagen till ny tillstånds-, gransknings-, anmälnings-, respektive registreringsplikt. Tabellerna ska läsas så att av de anläggningar som i dag omfattas av tillståndsplikt A eller B kommer 337 respektive 1 801 framöver att omfattas av tillståndsplikt (se andra och tredje raden i tabell 16.3), samt 42 respektive 3 309 av granskningsplikt (andra och tredje raden i tabell 16.4). Det finns i dag inget register över antalet vattenverksamheter varför uppgifter om antal saknas. Vattenverksamheter kommer att påverkas på så sätt att den generella tillståndsplikten tas bort och i stora delar ersätts av en granskningsplikt. Utfallet av detta har visat sig vara svårt att kvantifiera. Se mer i avsnitt 14.7.7.
Konsekvenser SOU 2024:98
1640
Tabell 16.2 Antal nuvarande anläggningar som föreslås
omfattas av tillståndsplikt
A-, B- C- eller vattenverksamhet? Antal anläggningar (huvudverksamhet)
A-nivå
337
B-nivå
1 801
C-nivå
0
Vattenverksamhet*
?
Totalt Minst 2 138
Anm. Antalet anläggningar för verksamheter på A- och B-nivå utgår från uppgifter i SMP 2022. I SMP framgår inte totalantalet anläggningar på nuvarande C-nivå. Därför utgår vi från inhämtade uppgifter från kommunerna genom vår enkätundersökning när det gäller verksamheter på C-nivå. Vi saknar också tillförlitliga uppgifter avseende antalet vattenverksamheter. Således är totalantalet anläggningar som omfattas av detta förslag sannolikt större. Vi har markerat osäkra uppgifter med asterisker. Källa: Utredningens beräkningar utifrån olika källor.
Tabell 16.3 Antal nuvarande anläggningar som föreslås
omfattas av granskningsplikt
A-, B- C- eller vattenverksamhet Antal anläggningar (huvudverksamhet)
A-nivå
42
B-nivå
3 309
C-nivå 9 010–10 310* Vattenverksamhet* ?
Totalt Minst cirka 12 360
Anm. Antalet anläggningar för verksamheter på A- och B-nivå utgår från uppgifter i SMP 2022. I SMP framgår inte totalantalet anläggningar på nuvarande C-nivå. Därför utgår vi från inhämtade uppgifter från kommunerna genom vår enkätundersökning när det gäller verksamheter på C-nivå. Vi saknar också tillförlitliga uppgifter avseende antalet vattenverksamheter. Således är totalantalet anläggningar som omfattas av detta förslag sannolikt större. Vi har markerat osäkra uppgifter med asterisker. Källa: Utredningens beräkningar utifrån olika källor.
Tabell 16.4 Antal nuvarande anläggningar som föreslås
omfattas av anmälningsplikt
A-, B- C- eller vattenverksamhet Antal anläggningar (huvudverksamhet)
A-nivå
1
B-nivå
140
C-nivå 3 060–3 610* Vattenverksamhet* ?
Totalt Minst cirka 3 200
Anm. Antalet anläggningar för verksamheter på A- och B-nivå utgår från uppgifter i SMP 2022. I SMP framgår inte totalantalet anläggningar på nuvarande C-nivå. Därför utgår vi från inhämtade uppgifter från kommunerna genom vår enkätundersökning när det gäller verksamheter på C-nivå. Vi saknar också tillförlitliga uppgifter avseende antalet vattenverksamheter. Således är totalantalet anläggningar som omfattas av detta förslag sannolikt större. Vi har markerat osäkra uppgifter med asterisker. Källa: Utredningens beräkningar utifrån olika källor.
SOU 2024:98 Konsekvenser
1641
Tabell 16.5 Antal nuvarande anläggningar som föreslås omfattas av
registreringsplikt när generella föreskrifter har tagits fram
A-, B- eller C-verksamhet Antal anläggningar (huvudverksamhet)
A-nivå
0
B-nivå
0
C-nivå 4 310–4 520*
Totalt Minst cirka 4 310
Anm. Antalet anläggningar för verksamheter på A- och B-nivå utgår från uppgifter i SMP 2022. I SMP framgår inte totalantalet anläggningar på nuvarande C-nivå. Därför utgår vi från inhämtade uppgifter från kommunerna genom vår enkätundersökning när det gäller verksamheter på C-nivå. Nuvarande Uverksamheter ingår heller inte i uppgifterna. Således är totalantalet anläggningar som omfattas av detta förslag också större. Vi har markerat osäkra uppgifter med asterisker. Källa: Utredningens beräkningar utifrån olika källor.
I tabell 16.7 nedan redovisas hur den föreslagna uppdelningen av verksamheter mellan tillstånds-, gransknings-, anmälnings-, och registreringsplikt påverkar de olika verksamheterna genom ändringar i prövningsnivåer. För att visa på hur många företag som berörs branschvis är redovisningen uppdelad per kapitel i nuvarande miljöprövningsförordning. I tabellens rubrikrad motsvarar A, B och C nuvarande A-, B- och C-nivå i miljöprövningsförordningen medan T (de blå kolumnerna), G (de röda kolumnerna), C (de gröna kolumnerna) och R (de lila kolumnerna) står för föreslagen tillstånds-, gransknings-, anmälnings-, och registreringsplikt. Antalet A- och B-anläggningar kommer från SMP och avser huvudverksamhet år 2022. Eftersom det inte finns något register över antalet C-verksamheter anges dessa som ett spann som är baserat på uppskattningar gjorda utifrån vår enkätundersökning, se mer i avsnitt 2.3.3.
En översättningsnyckel återfinns i avsnitt 18.4. Av den framgår vilka verksamhetskoder i vårt förslag som motsvarar vilka verksamhetskoder i nuvarande miljöprövningsförordning.
Tabell 16.6 Ändringar i prövningsnivå och antalet anläggningar som berörs
Antal anläggningar/verksamheter per kapitel i miljöprövningsförordningen
Kapitel Rubrik
A->T B->T A->G B->G C->G C->G A->C B->C C->C C->C C->R C->R
MPF
min max
min max min max
2 Jordbruk
0 303 0 123 5 10 0 0 1 400 1 400 0 0
3 Fiskodling och övervintring av fisk
0 0 0 55 30 40 0 0 0 0 0 0
4 Utvinning, brytning, bearbetning av torv, olja, gas, kol, malm, mineral, berg, naturgrus och annat 0 213 24 1 291 60 100 0 0 175 260 0 0 5 Livsmedel och foder 0 86 0 70 400 590 0 0 0 0 0 0 6 Textilvaror 0 3 0 5 5 10 0 0 0 0 0 0 7 Päls, skinn och läder 0 1 0 1 5 10 0 0 0 0 0 0 8 Trävaror 0 20 0 113 0 0 0 3 255 400 0 0 9 Massa, papper och pappersvaror 50 0 0 2 0 0 0 0 0 0 0 0 10 Fotografisk och grafisk produktion 0 0 0 0 0 0 0 0 15 30 0 0 11 Stenkolsprodukter, raffinerade petroleumprodukter och kärnbränsle 6 0 1 0 0 0 1 0 0 0 0 0 12 Kemiska produkter 46 35 0 129 125 200 0 0 110 170 0 0 13 Gummi- och plastvaror 0 0 0 85 340 490 0 3 0 0 0 0 14 Mineraliska produkter 3 12 0 3 20 40 0 0 0 0 300 470 15 Stål och metall 31 22 1 57 20 40 0 0 0 0 0 0 16 Metall- och plastytbehandling, avfettning och färgborttagning 0 66 0 96 290 440 0 38 10 20 20 30 17 Elektriska artiklar 0 0 3 1 5 10 0 0 5 10 0 0 18 Metallbearbetning 0 0 8 105 1 125 1 160 0 0 0 0 0 0
1642
Kapitel Rubrik
A->T B->T A->G B->G C->G C->G A->C B->C C->C C->C C->R C->R
MPF
min max
min max min max
19 Förbrukning av organiska lösningsmedel
0 27 0 86 240 360 0 0 370 550 0 0
20 Hantering av bränslen och andra kemiska produkter 0 81 0 1 110 170 0 0 0 0 0 0 21 Gas- och vätskeformiga bränslen, el värme och kyla 38 83 0 382 945 1 020 0 24 65 90 0 0 22 Avveckling av kärnreaktorer 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 23 Fordonsservice och drivmedelshantering 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 960 3 960 24 Hamnar och flygplatser 43 141 0 0 55 80 0 0 0 0 0 0 25 Laboratorier 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 10 20 26 Tankrengöring 0 0 0 0 0 0 0 14 5 10 0 0 27 Hälso- och sjukvård 0 0 0 0 0 0 0 0 40 50 5 10 28 Rening av avloppsvatten 0 458 0 1 900 900 0 0 0 0 0 0 29 Avfall 118 250 5 637 3 630 3 940 0 0 20 30 5 10 30 Skjutfält, skjutbanor och sportanläggningar 0 0 0 66 700 700 0 0 590 590 0 0 31 Textiltvätterier 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 10 20 32 Begravningsverksamhet 0 0 0 0 0 0 0 58 0 0 0 0
Totalt
337 1 801 42 3 309 9 010 10 310 1 140 3 060 3 610 431 4 520
Källa: utredningens egna uträkningar utifrån olika källor. Anm. De blå kolumnerna avser antalet A- och B-verksamheter som föreslås omfattas av tillståndsplikt. De röda kolumnerna avser antalet A, B- och C-verksamheter som föreslås omfattas av granskningsplikt. De gröna kolumnerna avser antalet A-, B- och C-verksamheters som föreslås omfattas av anmälningsplikt. De lila kolumnerna avser antalet C-verksamheter som föreslås omfattas av en framtida registreringsplikt när generella föreskrifter för respektive verksamhet har tagits fram. Antalet A- och B-verksamheter baseras på uppgifter i SMP. Antalet C-verksamheter baseras på utredningens enkätundersökning, se avsnitt 2.3.3, och anges i form av ett spann (förmodade minimi- och maximivärden).
1643
Konsekvenser SOU 2024:98
1644
16.7.2 Närmare om förslagens konsekvenser för företag
Regeringen har konstaterat att genom att förenkla för verksamhetsutövarna i tillståndsprocessen ökar näringslivets konkurrenskraft och den industriella klimatomställningen främjas.
29
Effektiva, förut-
sebara och rättssäkra tillståndsprocesser krävs för att möjliggöra nya och nödvändiga klimateffektiva investeringar. Investeringar i både ny och befintlig teknik måste kunna ske koordinerat med företagens investeringscykler.
30
En tillståndsprocess enligt dagens regelverk medför betydande kostnader för företag och företagen uppger att det inte är ovanligt att investerings- och utvecklingsprojekt blir dyrare eller helt enkelt inte blir av på grund av förseningar i tillståndsprocessen. Det finns således stor potential för kostnadsbesparingar för enskilda företag genom en reformerad prövningsprocess och även samhällsekonomiska vinster om investeringar blir av i t.ex. utsläppsminskade teknik.
I en rapport från Svenskt Näringsliv framgår att många företag i en enkät om tillståndsprocessen uppgett att de drabbats av långa förseningar. Det rörde sig oftast om mer än tre månader medan nästan vartannat företag uppgav en försening på minst ett år och vart fjärde uppger en försening på minst två år. Ett annat problem som lyftes av företagen var att inkonsekvent och oförutsebar handläggning påverkat företagets tidiga planering negativt. Den klart största negativa effekten var att investerings- eller utvecklingsprojektet blivit dyrare. Ibland blev investeringen eller förändringen inte av. Detta kan vara både till följd av kostnaden för en lång tillståndsprocess, och till följd av icke planerade nya krav på företaget. Enligt enkäten uppgår den totala genomsnittliga kostnadseffekten till i genomsnitt 10 procent av företagens omsättning. Svenskt näringsliv uppskattar i rapporten – med hänsyn till att kalkylerna bygger på antaganden och är osäkra – att utspritt under tre till fem år skulle detta innebära en årlig kostnadsökning på cirka 10–15 miljarder kronor. Kostnadsökningen jämförs med de årliga investeringarna i företagen som grovt kan beräknas till cirka 30 miljarder. Det innebär i sin tur att de drabbade företagens investeringar utan dessa kostnader skulle ha kunnat öka sina årliga investeringar med omkring en tredjedel – allt annat lika.
31
29 Se t.ex. dir. 2023:78. 30 Se Färdplaner för fossilfri konkurrenskraft – uppföljning 2022, Fossilfritt Sverige, s. 51. 31 Se 50 miljarder och företag som försvann – Resultatet av krångliga och oförutsebara miljötillståndsprocesser, Svenskt Näringsliv (2021), s. 8–9 och 17.
SOU 2024:98 Konsekvenser
1645
Generellt kan det konstateras att det finns en mycket stor variation i företagens kostnader kopplat till miljöprövningen i dag beroende på bl.a. verksamhetens storlek, komplexitet och läge. I databasen Malin framkommer ett mycket stort spann när det gäller den genomsnittliga tidsåtgången för olika typer av företag som genomgår en miljöprövning. Miljöprövningsutredningen uppskattade 2022, utifrån intervjuer med branschorganisationer, att kostnaden för en miljöprövning inom industrin typiskt sett är minst 1 miljon kronor och ofta flera miljoner kronor.
32
Svenskt näringsliv uppskattade i en
studie gjord av ett konsultbolag 2011 att den genomsnittliga totala resursåtgången från ax till limpa för en verksamhetsutövare som söker tillstånd till en B-verksamhet eller en vattenverksamhet är cirka 0,4 årsarbetskrafter. För en genomsnittlig A-verksamhet är den totala resursåtgången cirka 1,4 årsarbetskrafter i snitt, något längre om målet överklagas (se mer om studien i avsnitt 8.6.1).
33
Om dessa
siffror översätts i kronor kan det schablonmässigt uppskattas till mellan 0,4 och 1,4 miljoner kronor i snitt.
Företagens direkta kostnader för miljöprövningen utgörs till övervägande del av personalkostnader i form av arbetstid, både internt arbete och externt konsultarbete. Det varierar i vilken mån konsulter anlitas. Gäller det större verksamheter anlitas som regel ombud medan mindre verksamheter enligt prövningsmyndigheterna tenderar att själv försöka hantera ansökan.
Vårt uppdrag syftar till att säkra näringslivets konkurrenskraft, öka investeringsviljan och främja en effektiv industriell klimatomställning, vilket bidrar till att klimat- och miljömålen kan nås. Vår allmänna utgångspunkt är att våra förslag ska leda fram till en effektivare och mer förutsägbar, konkurrenskraftig och rättssäker miljöprövningsprocess.
Våra förslag innebär att en ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess införs för alla tillstånds- och granskningspliktiga verksamheter och åtgärder. En myndighet bör göras ansvarig för att hålla ihop hela processen. Varje steg i processen tydliggörs och flera steg får en tidsfrist. För hela processen ska det finnas en tidsplan. Genom förslagen kommer det att bli tydligt vilka moment som ingår i prövningen fram till ett beslut. Tidsplanen ska göra det
32 Se SOU 2022:33 s. 532. 33 Se Ramböll Management Consultings rapport Undersökning av genomförandetider och fram-
tida resursbehov för projekt med miljöpåverkan. Rapport avsedd för Svenskt Näringsliv. 2011.
Konsekvenser SOU 2024:98
1646
möjligt att planera, och sätta press på alla berörda att hålla de tider som anges i planen.
Vi har uppskattat att den ungefärliga totala tidsåtgången för samtliga handläggningssteg sammantaget kan uppgå till så lite som 9 månader i ett okomplicerat tillståndsärende där alla är överens och förutsättningarna för tillstånd är uppfyllda, samt där den sökande meddelar att den ursprungliga ansökan vidhålls och beslut om miljötillstånd ges samtidigt med den motiverade slutsatsen (se tabell 14.7 i avsnitt 14.9.9). I detta ingår tiden för samråd. I ett ”normalärende” uppskattas tidsåtgången till 15 månader. Till handläggningstiden ska läggas den tid som verksamhetsutövaren lägger på att ta fram och komplettera ansökningshandlingar och miljökonsekvensbeskrivningen.
Det kan jämföras med dagens handläggningstider där genomsnittet för tillståndsprövningen – exklusive den inledande samrådsprocessen – ligger på 1–1,5 år, men med stora variationer (se kapitel 8). Omkring 17 procent av alla tillståndsärenden och -mål avgörs i dag på mindre än 6 månader, 36 procent på mellan 6 och 12 månader, 35 procent på mellan 1 och 2 år, 8 procent på mellan 2 och 3 år och 4 procent på mer än 3 år. Till detta ska läggas tiden för samråd och framtagande av ansökningshandlingar innan ansökan lämnas in. Dessa uppgifter avser samtliga ärenden och förstainstansmål som gäller hel tillståndsprövning av vattenverksamhet eller miljöfarlig verksamhet i både miljöprövningsdelegationer och mark- och miljödomstolar under 2020–2022.
Med våra förslag gör vi bedömningen att förutsättningarna för ett snabbt och förutsägbart förfarande bör öka. Detta bör påverka investeringsviljan positivt. Tidsaspekten är central och en ökad förutsägbarhet kan påverka viljan att starta nya företag samt att investera i och utveckla befintliga verksamheter. Utdragna och oförutsägbara tillståndsprocesser lyfts ofta fram som ett av de främsta hindren för den gröna omställningen.
34
Om regeringen i ett nästa steg, för att finansiera de ökade kostnaderna för statsfinanserna, genomför en förändring av avgiftssystemet för miljöprövningen som syftar till högre kostnadstäckning kommer det att innebära en tydlig kostnadsökning för den miljötill-
34 Se t.ex. Rootzén, J; Söderholm, P.; Zetterberg, L; Krook-Riekkola, A; Karltorp, K; Johnsson, F. (2024) Framväxten av nya fossilfria värdekedjor från malm till fordon – styrmedel som möjliggör
omställningen.
SOU 2024:98 Konsekvenser
1647
ståndspliktiga sektorn som kollektiv, men i gengäld kan man förvänta sig en ännu mer effektiv och förutsägbar prövningsprocess. Högre avgifter drabbar framför allt mindre företag med små resurser, men å andra sidan kräver en effektiv tillståndsprövning en ändamålsenlig resurssättning. Som vi har redogjort för i avsnitt 13.4.1 har systemet låg kostnadstäckning i dag, vilket kan bidra till att systemet inte är så effektivt som det kunde.
Vi redogör nedan närmare för våra bedömningar vad gäller konsekvenser för företagen av respektive förslag.
Förslaget om en ny prövningsorganisation
I avsnitt 14.6 redogör vi för våra överväganden och förslag avseende en ny prövningsorganisation. Enligt vår bedömning kommer det faktum att prövningen hanteras av en prövningsmyndighet att öka förutsättningarna för ett förutsebart ansökningsförfarande och en mer enhetlig regeltolkning. Det bör bli väsentligt mindre skillnader i handläggningstider än i dag. I dag kan en verksamhet i praktiken missgynnas av att den befinner sig i ett visst län där handläggningstiderna är långa medan andra har en fördel av att befinna sig i ett län där prövningen kan gå avsevärt snabbare för liknande verksamheter. En utmaning med nuvarande system är att det finns en variation i hur ansökningarna hanteras och hur stor branschspecifik kunskap som finns på respektive prövningsmyndighet. På Miljöprövningsmyndigheten kommer en stor mängd ärenden handläggas och det kommer att finnas många handläggare. Det ger bättre förutsättningar för att bygga upp och upprätthålla kompetens om många olika verksamhetstyper. Vår bedömning är att detta generellt kommer innebära mer relevanta och enhetliga utredningskrav och villkor. Med mer branschspecifik kunskap kan också verksamhetsutövarna få bättre stöd och vägledning i fråga om gällande regler och utredningskrav. Detta är särskilt viktigt för småföretagen, men kan generellt bidra till bättre kvalitet på ansökningar, vilket i sig bidrar till att korta prövningen och på så sätt göra den mindre kostsam i termer av arbetstid hos sökanden. Som vi har beskrivit i avsnitt 14.6.4. innebär en större myndighet också mindre sårbarhet, vilket i sin tur kan bidra till att det blir färre förseningar på grund av t.ex. att handläggare byter tjänst eller är sjukskrivna. Förseningar i prövningen
Konsekvenser SOU 2024:98
1648
försvårar företagens planering och är kostnadsdrivande. Stor personalomsättning på vissa prövningsmyndigheter uppges av verksamhetsutövare vara en utmaning idag.
Under en övergångsperiod är vår bedömning dock att det kan uppstå oklarheter och förseningar när den nya myndigheten bildas och arbetet med samråd och förstainstansprövning avvecklas på länsstyrelserna och mark- och miljödomstolarna. Som beskrivs i bilaga 2 kommer det sannolikt att bli ett produktionsbortfall på befintliga prövningsmyndigheter under reformens genomförande. Det kommer också att ta tid innan den nya myndigheten är fullt bemannad, rutiner och arbetssätt har etablerats och nya handläggare lärt sig hantverket. Många verksamhetsutövare har dessutom en etablerad kontakt med t.ex. sin länsstyrelse genom tillsynen och den typen av upparbetad relation kommer i många fall inte finnas med den nya myndigheten. Det kommer överlag att bli en inlärnings- och omställningperiod för alla aktörer när både process och myndighet ändras. Avståndet till den nya prövningsmyndigheten kommer också för vissa verksamheter att bli längre rent geografiskt, men enligt vår bedömning bör det inte ha någon större betydelse i och med merparten av kontakterna i en process inte sker fysiskt.
Sammantaget gör vi bedömningen att företagens arbete med att ansöka om miljötillstånd eller igångsättningsbesked på sikt kommer att underlättas och processen bli mer förutsebar när det blir en ny prövningsmyndighet. Det handlar till en betydande del om minskad risk och minskad osäkerhet, vilket i sig är viktigt för en verksamhetsutövare som planerar en investering. Det är dock svårt att kvantifiera hur mycket tid en verksamhetsutövare kan spara enbart med anledning av den nya prövningsmyndigheten. Tidsvinster och kostnadsbesparingar kommer också att skilja sig åt i olika ärenden eftersom de ser så olika ut i fråga om omfattning och komplexitet. Effekten bör också ses tillsammans med våra övriga förslag om t.ex. nya processer för samråd, igångsättningsbesked och tillstånd. Den nya myndigheten är en av flera åtgärder som bidrar till att nå syftet om en mer effektiv och förutsägbar process.
SOU 2024:98 Konsekvenser
1649
Förslaget om en ny tillstånds- och granskningsplikt
I avsnitt 14.7 finns våra förslag kring en ny tillstånds- och granskningsplikt. I avsnitt 16.7.1 har vi redogjort för vilka ändringar i prövningsnivåer som förslaget innebär. Sammantaget gör vi bedömningen att en reglering i överensstämmelse med EU-rätten bör underlätta tillämpningen av kraven både för verksamhetsutövare och prövningsmyndigheter. Med en sådan reglering blir det enklare att genomföra revideringar samt att förhålla sig till EU-rättslig praxis och tolka vägledning. Förståelsen och transparensen av hur Sverige har genomfört EU-kraven ökar också med en sådan reglering. En stor del av EU-kommissionens kritik mot det svenska genomförandet av MKB-direktivet handlar om huruvida samtliga verksamheter på MKB-direktivets bilaga 2 i dag genomgår en behovsbedömning. Genom vårt förslag säkerställs att en sådan fall till fall-bedömning av om verksamheten kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller inte genomförs för samtliga verksamheter på MKB-direktivets bilaga 2 – om verksamheterna inte på en generell nivå har bedömts alltid medföra en betydande miljöpåverkan eller under ett visst tröskelvärden bedömts inte kunna medföra en betydande miljöpåverkan.
En konsekvens för samtliga verksamheter som omfattas av tillstånds- eller granskningsplikt är att de framöver ska vända sig till en ny statlig myndighet när de ansöker om tillstånd eller igångsättningsbesked, i stället som förut, till länsstyrelsen, mark- och miljödomstol eller kommun. Som vi redogör för ovan gör vi bedömningen att företagens arbete med att ansöka om miljötillstånd eller igångsättningsbesked på sikt kommer att underlättas och processen bli mer förutsebar när det blir en ny prövningsmyndighet.
Som vi har nämnt i avsnitt 16.7.1 innebär förslaget regellättnader för ett antal verksamheter som består i att de i dag alltid ska antas medföra betydande miljöpåverkan, men i enlighet med förslaget i stället ska prövas från fall till fall genom det s.k. granskningsspåret. Hur stora besparingar för näringslivet det kan innebära är mycket svårt att kvantifiera. Som ett räkneexempel kan anges följande. Anta att hälften av de verksamheter som tidigare har varit A eller B-verksamhet, men i vårt förslag omfattas av granskningsplikt, ansöker om igångsättningsbesked. Antalet nya sådana ärenden uppskattas till cirka 80 årligen, givet tidigare års ärendemängder (se bilaga 2 för våra
Konsekvenser SOU 2024:98
1650
uppskattningar om antal inkommande ärenden). Anta vidare att 20 procent av dessa ärenden resulterar i ett besked om att betydande miljöpåverkan inte kan antas. Totalt blir det således cirka 16 sådana ärenden årligen och en förenkling för 16 verksamhetsutövare årligen. Anta att den kostnadsmässiga besparingen motsvarar den tidsmässiga. Som vi har redogjort för ovan utgörs företagens direkta kostnader för miljöprövningen till övervägande del av personalkostnader i form av arbetstid, både internt arbete och externt konsultarbete. Därför bör den möjliga kostnadsbesparingen procentuellt vara ungefär densamma som den möjliga tidsbesparingen. Ett igångsättningsbesked ska som huvudregel hanteras inom tre månader medan en tillståndsprocess, inklusive samrådsprocess i dag tar i genomsnitt cirka 1,5 år. Det innebär en tidsmässig förkortning med cirka 85 procent. Anta vidare att en genomsnittlig tillståndsprövning i dag kostar cirka en miljon kronor för verksamhetsutövare. Den kostnadsmässiga besparingen blir med ett sådant antagande således 850 000 kronor per ärende. Sammantaget summerar det till en årlig kostnadsbesparing om cirka 14 miljoner kronor för näringslivet som helhet givet dessa antaganden. Till detta kommer övriga besparingar för företagen. Ingångsvärdena kan förstås diskuteras och detta räkneexempel är endast avsett att illustrera storleksordningen på de potentiella besparingarna i dessa delar. För att få en uppfattning om hur olika antaganden slår kan man räkna på effekten av att i stället utgå från antagandet att samtliga nuvarande A- och B-verksamheter men som i vårt förslag framöver är granskningspliktiga ansöker om igångsättningsbesked och att 80 procent i stället för 20 procent av dessa ärenden resulterar i ett besked om att betydande miljöpåverkan inte kan antas. Det skulle innebära en förenkling för uppskattningsvis 128 verksamhetsutövare årligen, givet tidigare års ärendemängder. Sammantaget skulle det summera till en årlig kostnadsbesparing om 108 miljoner kronor för näringslivet som helhet. Som känslighetsanalysen visar är det flera faktorer som påverkar slutresultatet.
Vi har även konstaterat att förslaget innebär förenklingar för de verksamheter som tidigare omfattats av tillståndsplikt, men i enlighet med förslaget i stället omfattas av anmälningsplikt. Antalet ärenden som avser sådana verksamheter och åtgärder som tidigare varit tillståndspliktiga, men i enlighet med vårt förslag blir anmälningspliktiga förväntas vara få. Utifrån de senaste årens statistik på inkommande ärenden handlar det om max enstaka ärenden per år,
SOU 2024:98 Konsekvenser
1651
även om antalet kan tänkas öka något på grund av regellättnaderna. För dessa företag innebär detta en stor besparing, schablonmässigt från cirka 1,5 år för en tillståndsprövning inklusive samrådsprocess till cirka sex veckor för en anmälan.
En av de verksamhetstyper som omfattas av granskningsplikten, men där regleringen i dag är otydlig är anläggningar för solkraft. Som vi redogör för i avsnitt 14.7.7 föreslår vi en granskningsplikt för anläggningar för solkraft på 1 hektar eller större. I dag saknas en enhetlig reglering av hur och om anläggningar för solkraft ska prövas och i så fall om de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Detta medför otydligheter och osäkerheter kring hur prövningen ska gå till samt om vad som ska prövas. I dag faller prövningen av anläggningar för solkraft in under anmälan för samråd i enlighet med 12 kap. 6 § miljöbalken, men den bestämmelsen bedöms inte vara ändamålsenlig för just prövningen av anläggningar för solkraft. Vi ser därför ett behov av en annan typ av prövningsplikt för anläggningar för solkraft.
Med vårt förslag förkortas den genomsnittliga handläggningstiden för många av dessa verksamheter. Ett igångsättningsbesked ska som huvudregel hanteras inom tre månader. I dag finns det stora variationer i handläggningstiderna för dessa verksamheter. De omfattas inte av den handläggningsstatistik som framkommer i Naturvårdsverkets årliga redovisningar, men enligt uppgifter från Svensk Solenergi som utredningen har fått tillgång till uppskattas den genomsnittliga handläggningstiden för anläggningar för solkraft på 5 hektar eller mindre som genomgår ett 12:6-samråd i dag till cirka 1–2 månader medan det för större anläggningar för solkraft uppskattas till cirka 9 månader. Dessa uppgifter baseras på ärenden som har prövats i länsstyrelsen i Skåne län under januari 2019 till juni 2024.
Som vi har beskrivit i avsnitt 16.7.1 innebär förslaget till ny verksamhetsindelning ökade krav på vissa nuvarande C-verksamheter. Det handlar om en något längre handläggningstid jämfört med i dag när företagen startar upp en ny verksamhet samt i vissa fall ökade krav på underlag inför prövningen. Handläggningen av ett igångsättningsbesked ska som huvudregel ta max tre månader medan handläggningen av en anmälan om miljöfarlig verksamhet i regel ska ta max sex veckor. Vi vet att handläggningstiden för anmälningsärenden i dag inte sällan tar betydligt mer än sex veckor. Samtidigt skapas bättre förutsättningar för en mer likvärdig hantering genom
Konsekvenser SOU 2024:98
1652
en centraliserad prövning vid en prövningsmyndighet i stället för vid 290 kommuner. Många verksamhetsutövare vittnar i dag om att kraven på anmälans innehåll skiljer sig mellan tillsynsmyndigheterna trots att det kan vara fråga om likartade verksamheter eller åtgärder. Om underlaget är så pass bristfälligt att det inte går att pröva har vissa kommuner beskrivit att de i dag fattar ett interimistiskt beslut om förbud av verksamheten eller åtgärden för att hinna bedöma konsekvenserna. Det skapar osäkerheter för verksamhetsutövare och en ökad administration för kommunerna. Vårt förslag bör innebära att risken för sådana osäkerheter minskar för företagen. Med våra förslag bör granskningsförfarandet vara mer förutsägbart samtidigt som processen vid ett tillåtande resulterar i ett igångsättningsbesked med rättskraft. Detta bör vara mycket positivt för företagen.
För de anmälningspliktiga verksamheter som blir granskningspliktiga med våra förslag innebär förslagen en tydligt längre process i de fall de efter en granskning kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, vilket betyder att verksamheten ska tillståndsprövas. För de verksamheter som omfattas av MKB-direktivets bilaga 2 ska egentligen denna ordning gälla redan i dag. Det bör även noteras att för en stor del av C-verksamheterna – uppskattningsvis cirka hälften av de 9 000–10 300 befintliga verksamheter som berörs av kravet på igångsättningsbesked – är kraven på underlag för att bedöma huruvida verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan de samma som förut, men den stora skillnaden för dessa verksamheter är att granskningen kommer att göras av den nya miljöprövningsmyndigheten i stället för av tillsynsmyndigheten. Vi bedömer därmed att de administrativa kostnaderna av att dessa företag omfattas av en ny prövningsnivå när de ska starta upp en ny verksamhet eller åtgärd inte kommer att påverkas nämnvärt. Däremot blir det en kostnad genom att befintliga anläggningar behöver ansöka om igångsättningsbesked. För sådan prövning föreslår vi dock en övergångstid vilket innebär att en ansökan om igångsättningsbesked inte behöver göras direkt när de nya bestämmelserna träder i kraft.
I kapitel 15 beskriver vi våra förslag till övergångsbestämmelser. Vårt förslag till ny tillstånds- och granskningsplikt i avsnitt 14.7 innebär att uppskattningsvis 9 000–10 300 befintliga verksamheter som i dag är anmälningspliktiga kommer att omfattas av krav på
SOU 2024:98 Konsekvenser
1653
igångsättningsbesked. Dessa verksamheter bör ges en övergångstid för att hinna ansöka om ett sådant igångsättningsbesked. För de verksamheter som har påbörjats före ikraftträdandet och som nu blir granskningspliktig bör dessa verksamheter få fortsätta att bedrivas utan igångsättningsbesked fram till och med den 1 juli 2033. Därefter får verksamheten bedrivas endast om den som bedriver verksamheten har lämnat in en ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked till Miljöprövningsmyndigheten senast den 1 juli 2030 om Miljöprövningsmyndigheten inte beslutar något annat.
Kravet på igångsättningsbesked för vissa nuvarande C-verksamheter i samband med övergångsbestämmelserna kommer att innebära ekonomiska konsekvenser för företagen. Om de omkring 9 000–10 300 (se avsnitt 16.7.1) befintliga C-verksamheterna behöver ansöka om igångsättningsbesked uppskattas den totala kostnaden för näringslivet sammanlagt till minst 225 miljoner kronor som en engångskostnad, fördelat på några år. Det är svårt att uppskatta hur många timmar som behövs för företagen att upprätta en ansökan om igångsättningsbesked och att genomgå en granskningsprocess. I beräkningen ovan har vi utgått från antagandet om en genomsnittlig kostnad om 25 000 kronor, vilket schablonartat skulle motsvara cirka 25 timmar á en timkostnad om 1 000 kronor. Kostnaden beror bl.a. på huruvida företagen upprättar ansökan själv eller anlitar konsulter. Det kan här nämnas att i den numera nedlagda databasen Malin framkommer olika uppgifter på genomsnittlig tidsåtgång för ett företag att upprätta en anmälan om miljöfarlig verksamhet enligt nuvarande regelverk, som vi inte har kunnat verifiera eller utgå ifrån. Vi har sett uppskattningar på genomsnittlig tidsåtgång i spannet 25–80 timmar i olika utredningar.
35
Eftersom kravet
på igångsättningsbesked rör verksamheter som redan har anmälts till tillsynsmyndigheterna har vi utgått från den nedre delen av spannet. Till detta kommer avgifterna för prövningsmyndighetens handläggning och eventuella övriga kostnader som exempelvis den tid som företagen behöver lägga på att sätta in sig i det nya regelverket. Som vi har beskrivit i avsnitten 14.19 och 14.20 föreslår vi att nytt vägledningsmaterial tas fram i samband med att de nya förslagen träder i kraft. Syftet är att redan från start åstadkomma en effektiv och enhetlig tillämpning av det nya regelverket. Målet med en sådan insats bör vara att alla berörda målgrupper ska ta del av utbildningar
35 Se Naturvårdsverkets rapport (2004) 5353 Pröva eller inte pröva? s. 82 samt SOU 2023:74 s. 666.
Konsekvenser SOU 2024:98
1654
och andra aktiviteter senast i samband med att regeländringarna träder i kraft.
Förslaget om undantag från krav på bygglovsplikt för sådana anläggningar som omfattas av miljötillstånd eller igångsättningsbesked
I avsnitt 14.7.12 föreslår vi att anläggningar som har ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked inte ska behöva omfattas av krav på bygglov för transformatorstation. Förslaget medför positiva konsekvenser för de företag som i dag behöver söka bygglov för transformatorstation trots att anläggningen omfattas av ett tillstånd enligt miljöbalken, men som med förslaget slipper detta krav. Förslaget är således en tydlig regelförenkling av ett administrativt förfarande som i dag kan uppfattas som en onödig dubbelprövning.
Förslaget om en ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess
Ett av syftena med en ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess (se avsnitt 14.8) är att skapa en effektivare och mer förutsägbar process. Processen ska vara densamma oberoende av var verksamheten eller åtgärden avses att genomföras. För att processen ska fungera behöver både verksamhetsutövare och ansvariga myndigheter bidra. Vad vi förstår utgör just bristen på förutsägbarhet framför allt inom ramen för nuvarande miljöbedömningsprocess en stor utmaning för företag som vill bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som kan medföra en betydande miljöpåverkan. En mer rättssäker och förutsägbar process bedömer vi medför bättre förutsättningar för företag att agera och ta investeringsbeslut än tidigare. Det är dock svårt att bedöma de positiva konsekvenserna i ekonomiska termer eftersom det saknas precisa underlag att luta sig emot.
Förslaget i den del det avser förändringar i miljöbedömningsprocessen kommer att tydliggöra, och i vissa fall korta ned tid som det tar innan den som vill genomföra en verksamhet eller vidta en åtgärd får besked från ansvarig myndighet om miljökonsekvensbeskrivningen kan godkännas för prövning av om tillstånd kan ges. I normalfallet har vi uppskattat att den ungefärliga tidsåtgången för
SOU 2024:98 Konsekvenser
1655
de handläggningssteg som föregår den motiverade slutsatsen (se tabell 14.6 i avsnitt 14.9.9) uppgår till cirka 12 månader (exklusive den tid som går åt för verksamhetsutövaren att ta fram och komplettera ansökningshandlingar och miljökonsekvensbeskrivning). Det kan jämföras med dagens regelverk där verksamhetsutövare upplever en ovisshet i frågan om när miljökonsekvensbeskrivningen bedöms som fullständig och det inte längre finns skäl att avvisa den. Enligt dagens regelverk ska den som prövar tillståndsfrågan, när tillståndsfrågan avgörs, slutföra miljöbedömningen genom att med hänsyn till innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen och det som har kommit fram under handläggningen av målet eller ärendet identifiera, beskriva och göra en slutlig och samlad bedömning av miljöeffekterna (6 kap. 43 § MB). Genom vårt förslag blir processen mer ”framtung” som en följd av att frågan om avvisning ”stängs” när ansökan bekräftats som fullständig.
Det blir också tydligare att det är prövningsmyndigheten som har ansvaret att driva processen för avgränsning av miljökonsekvensbeskrivningen. Det är dock fortfarande verksamhetsutövaren som bär ansvaret att ta fram ett tillräckligt gott underlag för myndigheterna att uttala sig om när miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsnivå ska bestämmas. Vi bedömer att tydligare krav i ett tidigt skede av processen tillsammans med en kortare process i sig kommer att medföra att de administrativa kostnaderna för företagen kommer att minska. I vilken utsträckning är dock svårt att uttala sig om. Enligt en studie från Svenskt Näringsliv 2011 utgjorde miljöbedömningsprocessen sammantaget det mest tids- och resurskrävande momentet i en tillståndsprövning. För en genomsnittlig verksamhetsutövare utgjorde den förstudie som görs innan investeringsbeslutet, samrådsprocessen och framtagandet av ansökan inklusive miljökonsekvensbeskrivningen sammantaget uppemot 90 procent av företagens totala resursåtgång i en genomsnittlig miljöprövning.
36
Sammantaget indikerar det att de administrativa kostnaderna för företag i en tillståndsprövning i huvudsak har att göra med den process med tillhörande krav som återfinns i 6 kap. miljöbalken. Vad vi förstår har detta inte ändrats sedan 2011, då nämnda studie är gjord, utan processen i relation till att ta fram en miljökonsekvensbeskrivning som är godkänd för prövning utgör fortfarande de mest omfattande
36 Se Ramböll Management Consultings rapport Undersökning av genomförandetider och framtida
resursbehov för projekt med miljöpåverkan. Rapport avsedd för Svenskt Näringsliv. 2011.
Konsekvenser SOU 2024:98
1656
momenten för den som vill genomföra en verksamhet eller vidta en åtgärd. Våra förslag om en ny miljöbedömningsprocess bör därmed innebära administrativa lättnader för samtliga företag som genomgår en miljöprövning.
Det är vanligt att den som vill genomföra en verksamhet eller vidta en åtgärd inte själv har kompetens att ta fram en miljökonsekvensbeskrivning eller för den delen genomföra ett samråd. Det finns åtskilliga företag som arbetar med att ta fram allt från underlag till miljökonsekvensbeskrivningen till att förbereda allt underlag för hela tillståndsprövningen för den som vill genomföra en verksamhet eller vidta en åtgärd. Ansvaret för samrådet är i dag otydligt reglerat, men vad utredningen förstår är det som regel verksamhetsutövaren som håller i samrådsprocessen (se avsnitten 9.7.3 och 9.9.3). I vårt förslag sker det en strukturell förändring av miljöbedömningsprocessen och ansvarig myndighet får ett större ansvar (se avsnitt 14.8.9). Verksamhetsutövaren har fortfarande en viktig roll vid det offentliga samrådet och ska exempelvis presentera sitt förslag till verksamhet eller åtgärd, svara på frågor från deltagare vid ett eventuellt samrådsmöte och ta fram en samrådsredogörelse, men det är prövningsmyndigheten som kallar till samrådet. Detta är i linje med hur bl.a. Finlands miljöbedömningsprocess är strukturerad (se avsnitt 6.4.3). Upplägget medför att ansvaret för den mer formella delen av samrådsprocessen, såsom att kalla till samråd, förflyttas. Detta kan medföra konsekvenser för de företag som har specialiserat sig på just denna del av processen.
Förslagen om tidsfrister och tidsplan för handläggningen
Förslagen om att införa tidsfrister och tidsplan för handläggningen (se avsnitten 14.9.8, 14.9.9 och 14.10.11) syftar till att bidra till ökad förutsebarhet och kortare handläggningstider för ärenden som initieras av företag. För att kunna hålla tidsfristerna krävs att företagen snabbt lämnar korrekta och fullständiga underlag och upplysningar i rätt tid. En utmaning i dag är att vissa ansökningar är bristfälliga. Andra förslag i detta betänkande syftar till att underlätta för företagen att ta fram ansökningar som uppfyller kraven.
SOU 2024:98 Konsekvenser
1657
Förslaget om ny reglering om när miljötillstånd ska ges
I avsnitt 14.9.14 föreslår vi en ny bestämmelse om att miljötillstånd ska ges om en ansökan om miljötillstånd avser en verksamhet eller åtgärd som uppfyller kraven i miljöbalken eller föreskrifter som är meddelade med stöd av balken eller av lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Bestämmelsen är ny i miljöbalkssammanhang. Även om bestämmelsen anger de krav som ska uppfyllas på en övergripande nivå är syftet med bestämmelsen att visa på att miljötillstånd ska ges om dessa förutsättningar är uppfyllda. Vi bedömer att en bestämmelse med ett sådant syfte är positivt för de företag som ansöker om miljötillstånd för en verksamhet eller en åtgärd.
Förslaget om krav på bästa tillgängliga teknik i stället för bästa möjliga teknik
I avsnitt 14.9.15 redogör vi för förslaget att ändra uttrycket ”bästa möjliga teknik” i miljöbalkens 2 kap. 3 § till ”bästa tillgängliga teknik” som är det uttryck som återfinns i bl.a. industriutsläppsdirektivet. Vår slutsats är att uttrycken har kommit att få samma innebörd. Det är därför lämpligt att uttrycket ”bästa möjliga teknik” som anges i miljöbalken ersätts av uttrycket ”bästa tillgängliga teknik” för att undvika spekulationer om olika kravnivåer. Att använda samma uttryck som används inom EU-lagstiftningen gör också att vi undviker att två snarlika uttryck används i miljöbalken och miljöprövningen. Ändringen bör undanröja nuvarande otydligheter i frågan.
Förslaget om justerad reglering om val av plats
I avsnitt 14.9.16 föreslår vi att bestämmelsen om val av plats i 2 kap. 6 § miljöbalken ska förtydligas så att det framgår att hänsyn vid prövning ska tas till sådan planläggning för området som har antagits med stöd av plan- och bygglagen eller motsvarande äldre bestämmelser. Förtydligandet är en kodifiering av praxis. Samtidigt tydliggör förslaget kopplingen mellan den kommunala planläggningen och tillståndsprövningen enligt miljöbalken. Förslaget bör vara positivt
Konsekvenser SOU 2024:98
1658
ur ett företagsperspektiv eftersom det ökar förutsägbarheten i processen. Genom att studera befintliga planer kan den sökande således göra sig en bild av om en viss plats kommer att kunna vara lämplig för en verksamhet eller inte.
Förslaget om tydligare regler om beslutets rättsverkan och innehåll
Våra förslag i avsnitten 14.9.17 och 14.9.18 innebär att prövningens omfattning minskar genom att frågor som inte har avgörande betydelse för tillåtligheten flyttas från prövning till tillsyn. Förslagen bör leda till färre diskussioner vid tillståndsprövningen om vilka frågor som måste regleras i tillståndet och en ökad förutsebarhet för sökanden om vilka frågor som kommer att belysas vid prövningen. Förslagen bör också bidra till att frågor som bör kunna hanteras i tillsynen inte behöver regleras i tillståndet, och därmed öka verksamhetsutövarens utrymme för att göra miljöförbättrande ändringar som inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan utan föregående tillståndsprövning.
Förslaget om enklare regler för ändringar
I avsnitt 14.9.20 finns våra förslag om enklare regler för ändringar. Ändringstillstånd ska vara huvudregeln vid ansökan om ändring av en verksamhet, vilket innebär mindre omfattande prövningar än om verksamheter prövas i sin helhet.
I de fall en ändring inte kan anses medföra betydande miljöpåverkan och avslutas med ett ändringsbesked kommer resursåtgången att vara avsevärt mindre än för en tillståndsprövning. Storleken på de potentiella besparingarna för företagen är i dessa delar mycket svåra att kvantifiera och påverkas av flera faktorer, t.ex. hur många fler verksamhetsutövare som kommer att ansöka om att vidta miljöförbättrande ändringar i verksamheten eller begränsa ansökan till den aktuella ändringen samt hur stor andel av ändringarna som kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Som en indikation kan anges att ett ändringstillstånd i dag har en genomsnittlig handläggningstid på 7–12 månader (se avsnitt 8.3.5). Ett ändringsbesked ska som huvudregel handläggas inom 3 månader från det att ansökan är fullständig. Den tidsmässiga besparingen blir således cirka 4–9 måna-
SOU 2024:98 Konsekvenser
1659
der för dessa ärenden. Antalet ärenden som avser ändringstillstånd har varit omkring 40 per år de senaste åren.
Även villkorsändringar kommer i de allra flesta fall att hanteras enligt det enklare förfarande som enligt huvudregeln ska handläggas inom 3 månader. Dessa ansökningar har i dag en genomsnittlig handläggningstid på 4–5 månader (se avsnitt 8.3.5). Den tidsmässiga besparingen blir således cirka 1–2 månader för dessa ärenden. Antalet ärenden som avser villkorsändringar har varit omkring 100 per år de senaste åren.
Våra förslag syftar till att göra det enklare att genomföra ändringar som bidrar till att miljöbelastande teknik, metoder och arbetssätt fasas ut till förmån för mer resurseffektiv och miljövänliga processer. Genom att framför allt öka förutsebarheten om hur ändringar ska handläggas och förkorta handläggningstiden är avsikten att främja utveckling. Det bör underlätta investeringar i t.ex. utsläppsminskande teknik.
Förslaget om tydligare reglering av myndigheternas arbete med omprövning
Våra förslag om enklare regler och process för omprövning (se avsnitt 14.9.24) syftar till att öka frekvensen av uppdaterade miljötillstånd. Ett fungerande omprövningsarbete kan bidra till en effektiv tillståndsprövning. Det kan också bidra till en mer effektiv konkurrens mellan verksamhetsutövarna, och skapa utrymme för samhällsutveckling genom att säkerställa att olika aktörer delar på bördorna – i dag tenderar ansvaret att falla på den verksamhetsutövare som vill göra något nytt eller annorlunda.
Förslagen syftar till att öka antalet uppdaterade miljötillstånd. Förslaget kommer inte beröra alla tillståndspliktiga verksamheter – endast sådana med villkor som inte kan anses vara tillräckliga. För att säkerställa att processen sker på ett förutsebart och transparent sätt föreslås att ansökan föregås av dialog och att det i besluten ska fastställas hur lång tid som tillståndshavaren har på sig att uppfylla de nya villkoren.
Konsekvenser SOU 2024:98
1660
Förslaget om ersättning för motpartens kostnader
I avsnitt 14.9.25 föreslår vi att sökanden inte ska ersätta motparters kostnader i ärenden om miljötillstånd eller igångsättningsbesked för vattenverksamhet. Enligt nuvarande regler ska sökanden som huvudregel betala en motparts rättegångskostnader i ansökningsmål som avser vattenverksamhet i prövningen i mark- och miljödomstol. Motsvarande bestämmelse finns inte för miljöfarlig verksamhet.
En konsekvens av detta är vattenrättsliga sakägare inte längre får sina rättegångskostnader betalda av sökanden. Förslaget berör samtliga vattenverksamheter och innebär att sakägare inte kommer ha rätt till ersättning för sina ombudskostnader vid prövning av en tillståndsansökan. Sakägare kan vara både enskilda och företag som äger fastigheter i anslutning till den sökta verksamheten. Det kan även avse företag och enskilda vars rättigheter berörs av den sökta verksamheten såsom t.ex. fiskare vars fiske berörs av anläggandet av en vindkraftspark i en sjö eller till havs. Hur många företag och storleken på dessa som äger fastigheter i anslutning till kommande vattenverksamheter eller utgör sakägare på annan grund har vi svårt att bedöma.
Förslaget innebär att ansvaret för kostnaderna flyttas från sökanden och läggs i stället på de sakägare som väljer att föra talan i målet. Förslaget medför alltså en kostnadsbesparing för de företag som ansöker om tillstånd till vattenverksamhet, då de inte längre behöver betala sakägarnas rättegångskostnader. I de fall företag är sakägare, innebär det å andra sidan en fördyring för detta företag, men en motsvarande besparing för sökandeföretaget. Totalt sett innebär alltså förändringen en besparing för företagen. Storleken på denna är emellertid svår att bedöma.
Förslaget om ett enklare tillståndsförfarande för granskningspliktiga åtgärder
Det nya enklare tillståndsspåret innebär en förkortad tillståndsprocess både tids- och kostnadsmässigt för ett stort antal verksamhetsutövare som i dag är tillståndspliktiga (se ovan under avsnitt 16.7.1 om vilka som berörs). De ökade möjligheterna till dialog om lämpliga skyddsåtgärder kommer att underlätta processen för verksam-
SOU 2024:98 Konsekvenser
1661
hetsutövare men också minska risken för att verksamheter och åtgärder bedöms behöva gå över i miljötillståndsspåret.
Förslaget om begränsad talerätt för statliga myndigheter
Förslaget om begränsad talerätt för statliga myndigheter (se avsnitt 14.13) syftar till att tydliggöra olika myndigheters roller i miljöprövningsprocessen. Detta förslag tillsammans med förslaget att slopa talerätten för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samt det faktum att Kammarkollegiets har talerätt tagits bort från den 1 januari 2025 bör vara positiva för företagen eftersom det kommer att bidra till en större tydlighet om vilken myndighet som bevakar vilka frågor.
Våra förslag i denna del har störst betydelse i förhållande till myndigheters rätt att överklaga tillståndsbeslut enligt miljöbalken. Även om dagens begränsade överklagandefrekvens från statliga myndigheter medför att förslagen endast kommer att medföra mindre konsekvenser för företagen blir dessa konsekvenser dock positiva ur ett företagsperspektiv. Även förslaget att slopa nuvarande partsmyndigheters rätt att ta initiativ till omprövning av ett tillstånd enligt miljöbalken och flytta denna rätt till tillsynsmyndigheten bör vara ett sådant tydliggörande av myndigheternas roller i processen som bör vara positiv även för företagen.
I första instans sammanfaller myndigheters parts- och remissroll på ett sådant sätt att förslagen inte kommer att leda till några egentliga förändringar för företagen i prövningen. Myndigheternas medverkan och kunskap behövs i prövningen och berörda myndigheter kommer även framgent att få de ansökningar som rör myndighetens ansvarsområde. Andra åtgärder som riktar sig mot hur myndigheter deltar i prövningen bör kunna ha större betydelse för företagen. Vår bedömning är också att regeringens styrning och uppföljning av de statliga myndigheternas deltagande i miljöprövningsprocessen bör utvecklas. Om t.ex. myndigheter kommer in mer samordnat och tidigare i processen, vilket våra övriga förslag också bör kunna bidra till, bör det leda till en enklare hantering för sökanden då det t.ex. inte kommer in nya synpunkter sent i processen och minskat utrymme för olika tolkningar som leder till överklaganden. Därmed kan tid för överprövning undvikas i något fler fall än i dag. Det bör
Konsekvenser SOU 2024:98
1662
dock noteras att statliga myndigheter i allmänhet och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap i synnerhet överklagar mycket sällan. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap överklagar enligt uppgift till oss ibland ett par ärenden per år medan de vissa år inte överklagar några beslut. I den statistik om överklaganden i tillståndsärenden 2021–2022 (se kapitel 8) som vi har fått tillgång till framkommer inga överklaganden från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Skulle det med anledning av förslaget bli färre överklagande ärenden har det givetvis stor betydelse för det enskilda företaget som har ansökt om tillstånd och som då inte behöver genomgå en tids- och därmed kostnadskrävande överprövningsprocess. På aggregerad nivå kommer förslaget dock endast innebära en marginell skillnad sett till den totala prövningstiden utslaget på samtliga ärenden.
16.7.3 Konkurrensförhållanden
Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att det är svårt att förutspå vilken nettoeffekt våra förslag har på konkurrensförhållandena på marknaden för verksamheter som berörs av krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked. I avsnitt 16.7.1 har vi redogjort för vilka konsekvenser ändringar i prövningsnivåer får för företagen. Sammanfattningsvis kan här nämnas att det tillståndspliktiga området – antalet verksamheter och åtgärder som automatiskt omfattas av tillståndsplikt – minskar med omkring 60 procent medan en stor del av de verksamheter och åtgärder som i dag är anmälningspliktiga i stället blir granskningspliktiga. Det innebär att olika branscher berörs på olika sätt, vilket vi bedömer innebär både förväntade besparingar och ökade kostnader som slår olika.
I våra direktiv anges att det är viktigt att miljötillståndsprocesser är optimerade för att göra Sverige mer attraktivt för investeringar i näringslivet.
37
Ser vi till konkurrensförhållanden vis-à-vis andra länder
och hur attraktivt Sverige är som land att investera i kan vi efter samtal med näringslivsföreträdare konstatera att både tidsaspekten och förutsägbarheten i tillståndsprocessen är viktiga för investeringsviljan. Båda faktorerna kan vara avgörande när ett företag beslutar i vilket land en investering ska göras.
37 Se dir. 2023:78, s. 3.
SOU 2024:98 Konsekvenser
1663
Ser vi till relationen mellan olika företag inom Sverige är vårt förslag om en ny prövningsmyndighet i sig huvudsakligen konkurrensneutralt. Möjligen är det till en större fördel för de stora verksamhetsutövarna med en central myndighet, medan det för mindre verksamheter kan finnas en fördel med länsstyrelsen som ansvarig myndighet för samråd och tillstånd i och med den upparbetade relation de kan ha genom t.ex. tillsynen. De små företagen kan behöva stöd och vägledning i högre grad. Å andra sidan väntas förslaget bidra till en ökad konkurrensneutralitet för samtliga företag i så måtto att det kommer att spela mindre roll var i landet en verksamhet ska bedrivas. En ökad enhetlighet i rutiner, bedömningar och i själva tillstånden innebär en mer likvärdig prövning. I dag kan var i landet en verksamhet befinner sig ha stor betydelse för t.ex. hur lång tid prövningen tar. Skillnaderna i genomsnittliga handläggningstider är stora, framför allt mellan olika länsstyrelser. Att det blir en mer likvärdig prövning över hela landet bedöms vara särskilt viktigt för företag med verksamhet endast i Sverige.
I det förslag som vi lägger fram om en ny miljöbedömningsprocess tydliggörs ansvaret för företag och myndigheter inom ramen för miljöbedömningsprocessen jämfört med i dag (se bl.a. avsnitten 14.8.9 och 14.8.12). I dag finns det stora konkurrensfördelar med att vara ett stort företag rent resursmässigt när en miljökonsekvensbeskrivning ska tas fram. Vi bedömer att när den ansvariga myndigheten får ett större ansvar för den process som påverkar framtagandet av en miljökonsekvensbeskrivning bör dock glappet mellan resursstarka företag med god prövningskompetens och mindre företag minska.
16.7.4 Särskilda hänsyn till små företag
Som vi har konstaterat ovan berörs både små och stora företag av dagens regler kring miljötillstånd. Bland de största företagen har de flesta miljötillståndspliktig verksamhet, men även en stor del av småföretagen berörs av regelverket.
Små företag påverkas generellt mer av långa handläggningstider och komplicerade processer genom att de har mindre resurser för att hantera dem. Svenskt Näringsliv konstaterade t.ex. i en rapport från 2021 att andelen företag som har uppgett att miljöregelverket
Konsekvenser SOU 2024:98
1664
medfört negativa konsekvenser för företagets verksamhet var högst för de minsta företagen. Möjliga förklaringar är just de mindre företagens mer begränsade resurser och att de typiskt sett är mer beroende av nischade marknader och investeringar. Förseningar och fördyringar slår därför hårdare. Det var också förhållandevis fler småföretag (1–9 anställda) som redovisade att investeringen/förändringen inte genomfördes alls på grund av prövningsprocessen.
38
Som vi har beskrivit i avsnitt 11.3.7 är det också främst små företag som i dag upplever det som svårt att förstå hur prövningen fungerar och vilka krav som ställs. Mot den bakgrunden är vår bedömning att det är de små företagen som i synnerhet kommer att tjäna på en enklare prövningsprocess.
Vad gäller inrättandet av en ny prövningsmyndighet är det dock inte självklart att små företag påverkas i högre grad än större företag, även om olika företag kan påverkas på andra sätt. Ett exempel är att systemet blir enklare med en enda prövningsmyndighet. Det bör underlätta särskilt för små företag som kanske inte har möjlighet att anlita ett ombud. Det kräver i dag en hel del kunskap om regelverket för att veta vilken myndighet som prövar vilken typ av verksamheter, även om gränsdragningen mellan kommunens och prövningsmyndighetens ansvar även framgent kan vara svår att förstå. Med en prövningsmyndighet finns det också goda möjligheter att ta fram gemensamma e-tjänster och checklistor som kommer att underlätta framför allt för dem som inte har möjlighet att anlita ombud som är experter på prövningsprocesserna. I övrigt beror konsekvenserna av en ny prövningsmyndighet till stor del på hur den nya myndigheten kommer arbeta med stöd och vägledning i prövningen och, i en övergångsperiod, i vilken mån vägledande myndigheter når ut med informationen om det nya prövningssystemet.
Våra förslag bör på sikt även möjliggöra en mer tillgänglig process genom ökad digitalisering, vilket bör vara positivt för framför allt små företag. Den nya prövningsmyndigheten bör enligt våra förslag i avsnitt 14.11 på en lämplig webbplats och på ett samlat och sökbart sätt offentliggöra information om inledda ärenden om miljöprövning och hur allmänheten kan lämna synpunkter, kungörelsehandlingar samt meddelade beslut. Vi gör bedömningen att Sverige med ett samlat miljöinformationssystem, e-tjänster för ansökningar, lämnande
38 Se 50 miljarder och företag som försvann – Resultatet av krångliga och oförutsebara miljötillståndsprocesser, Svenskt Näringsliv (2021), s. 10 och 15.
SOU 2024:98 Konsekvenser
1665
av synpunkter och överklaganden, och digitala verktyg för vägledning och stöd på sikt skulle kunna förenkla för företag samt göra det lättare för allmänheten och berörda myndigheter att ta reda på vad som gäller för en verksamhet och delta effektivt i miljöprövning.
Förslaget om en ny indelning av verksamheter och åtgärder (se avsnitt 14.7) innebär, som har nämnts ovan, att ett stort antal nuvarande C-verksamheter i stället för att anmäla verksamheten till kommunen ska ansöka om igångsättningsbesked från den nya föreslagna prövningsmyndigheten. Det får antas att en stor del av dessa är små företag. Vi har dock inom ramen för utredningstiden inte haft möjlighet att analysera detta närmare. Den ökade administrativa bördan kan oavsett förväntas leda till större påverkan på små företag, jämfört med större bolag. För dessa företag blir handläggningstiden något längre (huvudregel om tre månader i stället för sex veckor). Under utredningsarbetet har dock förts fram från verksamhetsutövare att tillsynsmyndigheten inte alltid klarar att hålla en handläggningstid på sex veckor för anmälningsärenden. I stället bidrar kompletteringsförelägganden och osäkerheter i hanteringen till att även anmälningsprocessen många gånger är både oklar och utdragen i tid. Med våra förslag bör granskningsförfarandet vara mer förutsägbart samtidigt som processen vid ett tillåtande resulterar i ett igångsättningsbesked med rättskraft. Detta bör vara mycket positivt för företagen.
För att förslaget om en ny verksamhetsindelningen inte ska få negativa konsekvenser för småföretag genom att ett omotiverat stort antal verksamheter och åtgärder med begränsad miljöpåverkan träffas av krav på förprövning i och med de bredare verksamhetsbeskrivningarna i MKB-direktivets bilaga 2 ser vi behov av att det införs nya tröskelvärden för vissa verksamhetsbeskrivningar (se avsnitt 14.7.7). Därför föreslår vi att dessa delar utreds vidare så att lämpliga gränsvärden för vissa granskningspliktiga verksamheter tas fram (se avsnitt 14.18.3). Vi har även tagit hänsyn till detta behov i våra övergångsbestämmelser. Äldre bestämmelser om tillstånds- och anmälningsplikt gäller därför fram till 1 juli 2030 för de verksamheter och åtgärder som omfattas av sådan verksamhetsbeskrivning i bilaga 3 till miljöprövningsförordningen som är markerade med en asterisk, alltså där lämpliga gränsvärden för när granskningsplikten ska inträda bör kan tas fram innan de nya bestämmelserna träder i kraft för verksamheterna.
Konsekvenser SOU 2024:98
1666
Förslaget om en ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess får i huvudsak positiva effekter för små företag. Mindre företag har inte samma resurser att anlita de bästa miljökonsekvenskonsulterna som stora och medelstora företag. Detta kan medföra en ökad risk för avslag på ansökan om tillstånd. Med en myndighet som ansvarar för hela processen och som också har i uppdrag att lämna den vägledning och stöd om prövningsprocessen som de sökande behöver bör dock denna skillnad i resurser mellan olika företag få minska betydelse.
Förslaget om en begränsad talerätt för statliga myndigheter kommer enligt vår bedömning inte att få några större effekter på företagen, i synnerhet inte små företag. Det är väldigt få småföretag som berörs av statliga överklaganden som nästan uteslutande gäller mer omfattande verksamheter med stor miljöpåverkan. Det handlar om ett till två statliga överklaganden per år för sådana verksamheter och åtgärder som prövas av miljöprövningsdelegationer, dvs. mindre verksamheter och åtgärder. De statliga myndigheterna, utöver länsstyrelsen och i viss mån Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, deltar överhuvudtaget sällan i prövningar av B-verksamheter.
Det kommer vara av stor vikt att särskilda insatser görs för att nå ut med information om det nya systemet inklusive om vem som prövar vad till just små företag. Som vi beskriver i avsnitt 14.20.2 föreslår vi att Naturvårdverket bör ges i uppdrag att uppdatera befintlig information och vägledning om miljöprövning och miljöbedömning.
16.8 Konsekvenser för enskilda
Enskilda berörs framför allt av våra förslag om en ny prövningsorganisation och en ny miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess. Vi bedömer att allmänhetens möjligheter till insyn och påverkan i tillståndsprövningar påverkas något av våra förslag. För enskilda som är verksamhetsutövare blir konsekvenserna i stora delar desamma som för företag (se avsnitt 16.7).
SOU 2024:98 Konsekvenser
1667
Förslaget om en ny prövningsorganisation
Vi bedömer att allmänhetens möjlighet till insyn och påverkan i tillståndsprövningar inte förändras nämnvärt med anledning av förslaget om en ny prövningsmyndighet. Det kan bli enklare för enskilda och organisationer när det blir en ansvarig myndighet för hela processen i stället för många olika. Det kan i dag vara svårt för den som inte är insatt att veta vilken myndighet som ansvarar för vad och processerna skiljer sig åt om det är en länsstyrelse eller en mark- och miljödomstol som prövar ett ärende. Med våra förslag blir processerna tydligare och mer enhetliga. Sammantaget bör detta kunna underlätta för miljöorganisationer, lokala föreningar som engagerar sig i miljöarbete och för allmänheten.
Det finns en risk att strävan efter ökad effektivitet kan komma i konflikt med andra förvaltningspolitiska värden så som tillgänglighet. Att miljöprövningen i vissa fall kommer ske på ett regionkontor i ett annat län kan ha en negativ påverkan genom större avstånd till prövningsmyndigheten. Som vi konstaterat är det dock i de flesta fall inte fråga om några fysiska möten med kommunen eller länsstyrelsen i de ärenden dessa myndigheter prövar i dag. En indirekt påverkan är att beslut som fattas långt ifrån de berörda kan få sämre legitimitet. Med den regionala organisation som vi föreslår tror vi att det till betydande del kan motverkas. Mark- och miljödomstolarna finns redan i dag på bara fem platser i landet så i fråga om verksamheter och åtgärder som i dag prövas av dem blir det snarast en viss förbättring.
Förslaget om en ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess
I avsnitt 9.9.1 analyserar vi kraven i EU-rätten, inklusive Århuskonventionen som är en del av EU-rätten, kring allmänhetens och enskilda som är särskilt berörda deltagande i miljöbedömningsprocessen. Gällande rätt har utgått ifrån att ett tidigt deltagande från allmänheten och enskilda borgar för ett uppfyllande av de krav som EU-rätten ställer på möjligheterna att delta i processen. Däremot har inte de kvalitativa krav som finns på samrådsprocessen givits samma uppmärksamhet. Vi bedömer att detta förhållande behöver ändras och för att säkerställa en effektiv process för allmän-
Konsekvenser SOU 2024:98
1668
heten och enskilda behöver antalet samråd begränsas till ett och samrådsunderlaget måste vara fullständigt när samråd sker. Detta är i överenstämmelse med vad både EU-rätten, inklusive Århuskonventionen och Esbokonventionen kräver.
Detta kan upplevas som negativt för allmänheten och enskilda som är särskilt berörda. I dag bjuds enskilda som är särskilt berörda in till tre former av samråd (undersökningssamråd och avgränsningssamråd samt till att lämna synpunkter efter att ansökan samt miljökonsekvensbeskrivningen har kungjorts av prövningsmyndigheten). Med vårt förslag blir det som utgångspunkt endast ett samråd. Ett mer begränsat deltagande kan upplevas som en negativ konsekvens, men syftet är att i stället skapa en kvalitativ och effektiv process för enskilda, allmänheten och företag. Vid det aktuella samrådet är avsikten att det underlag som allmänheten och enskilda får ta del av, till skillnad från vid dagens undersöknings- och avgränsningssamråd, ska ge en tydlig bild både av den tänkta verksamheten eller åtgärden och dessa konsekvenser samt olika alternativa placeringar av verksamheten. Att samrådet hålls när detta underlag är klart bedömer vi bör vara positivt både för enskilda som är särskilt berörda och allmänheten som helhet.
Även om vårt förslag inte syftar till att enskilda och allmänheten ska uppleva att de kommer in sent i processen eller i ett skede där den som vill vidta en åtgärd eller bedriva en verksamhet har låst sig i sin ambition om exempelvis lämplig plats eller tillvägagångsätt, går det inte att utesluta att processen kan upplevas så. Detta skulle kunna påverka legitimiteten och acceptansen för de verksamheter och åtgärder som prövas och leda till fler överklaganden av tillståndsbeslutet. I denna del är det därför väldigt viktigt att prövningsmyndigheten är tydlig med att den i detta skede av processen inte har förordnat något särskilt lokaliseringsalternativ och inte heller granskat om miljökonsekvensbeskrivningen går att lägga till grund för tillståndsprövningen genom en motiverad slutsats.
Det bör också tilläggas att även om det med vårt förslag endast ställs krav på ett offentligt samråd är det inget som hindrar att den som avser att söka miljötillstånd väljer att hålla flera samråd med berörda enskilda eller allmänheten i övrigt. Detta är något som uppmuntras i artikel 6.5 Århuskonventionen och även i vägledningar under MKB-direktivet.
SOU 2024:98 Konsekvenser
1669
Om den sökande ändrar sin ansökan efter att en motiverad slutsats lämnats eller om prövningen i övrigt är komplicerad har prövningsmyndigheten också en möjlighet att kalla bl.a. den berörda allmänheten till sammanträde innan tillståndsfrågan avgörs. Prövningsmyndigheten kan även bedöma att ändringarna är så stora att den motiverade slutsatsen behöver uppdateras och ett nytt samråd äga rum, vilket i så fall kungörs.
Det är viktigt att stärka allmänhetens tillgång till information och underlätta allmänhetens deltagande i tillståndsförfaranden. Som vi beskriver i avsnitt 14.2.3 är vår utgångspunkt att hela miljöprövningsförfarandet så långt det är möjligt och lämpligt bör vara digitalt. Vi gör bedömningen att Sverige med ett samlat miljöinformationssystem, e-tjänster för ansökningar, lämnande av synpunkter och överklaganden, och digitala verktyg för vägledning och stöd på sikt skulle kunna göra det lättare för allmänheten att ta reda på vad som gäller för en verksamhet och delta effektivt i miljöprövning. Den nya prövningsmyndigheten bör därför på en lämplig webbplats och på ett samlat och sökbart sätt offentliggöra information om inledda ärenden om miljöprövning, kungörelsehandlingar och meddelade beslut samt hur allmänheten kan lämna synpunkter.
Förslaget om ersättning för motpartens kostnader
I avsnitt 14.9.25 föreslår vi att sökanden inte ska ersätta motparters kostnader i ärenden om miljötillstånd eller igångsättningsbesked för vattenverksamhet. Enligt nuvarande regler ska sökanden som huvudregel betala en motparts rättegångskostnader i ansökningsmål som avser vattenverksamhet i prövningen i mark- och miljödomstol. Motsvarande bestämmelse finns inte för miljöfarlig verksamhet. Förslaget är en direkt konsekvens av att vi föreslår att prövningen av tvång- och ersättningsfrågor i första instans flyttas från en domstol till en förvaltningsmyndighet. Vid prövning i en förvaltningsmyndighet förekommer inte någon skyldighet för en sökande att ersätta en motparts kostnader. Vi har därför inte funnit skäl att införa en sådan regel i den av oss föreslagna processen.
En konsekvens av att sökanden inte längre ska ersätta en motparts kostnader är att vattenrättsliga sakägare inte längre får sina rättegångskostnader betalda av sökanden. Förslaget berör samtliga
Konsekvenser SOU 2024:98
1670
vattenverksamheter och innebär att sakägare inte kommer att ha rätt till ersättning för sina ombudskostnader vid prövning av en tillståndsansökan. Sakägare kan vara både enskilda och företag som äger fastigheter i anslutning till den sökta verksamheten. Det kan även avse företag och enskilda vars rättigheter berörs av den sökta verksamheten såsom t.ex. fiskare vars fiske berörs av anläggandet av en vindkraftspark i en sjö eller till havs.
Upphävandet av bestämmelsen innebär att sakägare inte kommer att kunna föra sin talan på sökandens bekostnad i mål om vattenverksamhet. Oro över ombudskostnader kan för den enskilde sakägaren medföra att denne väljer att inte själv framföra sina synpunkter på ansökan. Vi har inte kunnat bedöma hur stor denna risk är och hur stor nackdel detta kan vara för enskilda sakägare. Det kan erinras om att sakägare som berörs av lika ingripande miljöfarliga verksamheter inte har någon rätt till ersättning för rättegångskostnader vid tillståndsprövningen. Slutligen bör också framhållas att prövningsmyndigheten har ett utredningsansvar att beakta flertalet av de omständigheter som sakägare kan anföra till stöd för sin talan.
Förslaget om begränsad talerätt för statliga myndigheter
Förslaget om slopad talerätt för Myndigheten för Samhällsskydd och beredskap bör inte få några konsekvenser för enskilda och civilsamhällesorganisationer. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap bör delta i samma utsträckning som idag i prövningen i första instans. Möjligen kan förslaget få indirekta konsekvenser för enskilda genom att myndigheten inte längre kan överklaga materiellt felaktiga beslut, se även 16.9 nedan.
16.9 Konsekvenser för miljö och klimat
Flera aktörer har pekat ut tillståndsprocesser som en nyckelfråga för klimatomställningen. Exempelvis har Klimatpolitiska rådet lyft behovet av snabbare och mer förutsägbara tillståndsprocesser av olika slag – såväl miljöprövning som koncessioner för elnät och tilldelning av effekt inom elsystemet. Alltför långa, oförutsägbara eller ineffektiva tillståndsprocesser riskerar inte bara att försena utan också omintetgöra viktiga investeringar i klimatomställningen. Enligt
SOU 2024:98 Konsekvenser
1671
Klimatpolitiska rådet behöver processerna förnyas så att de klarar en accelererad omställning och samtidigt är förutsägbara och inkluderande, uppfattas som legitima, förmår beakta olika intressen och göra avvägningar mellan olika samhällsmål utan att dra ut på tiden i åratal.
39
De viktigaste konsekvenserna för miljö och klimat av våra förslag handlar om att en ökad investeringsvilja bör leda till att fler klimat- och miljöförbättrande investeringar görs och till att klimatomställningen påskyndas. Genom att skapa förutsättningar för en accelererad klimatomställning kan stora samhällsekonomiska vinster uppnås när företag ställer om till fossilfrihet. Sammantaget är det dock svårt att bedöma vilka effekter på möjligheten att nå riksdagens miljömål inklusive klimatmålet som våra förslag kan få. Vissa förslag får en indirekt positiv förväntad effekt på miljö och klimat genom att skapa bättre förutsättningar för klimat- och miljöförbättrande investeringar, medan andra förslag kan innebära vissa risker för miljöskyddet eller för människors hälsa. Vi resonerar mera kring dessa konsekvenser samt hur dessa risker kan hanteras nedan.
Förslaget om en ny prövningsorganisation
De organisatoriska förändringarna bedöms inte ha direkt miljöpåverkan i någon högre grad. Det kan bli fråga om en del längre resor när syn genomförs på plats och Miljöprövningsmyndigheten närvarar vid offentliga samråd. Vi tror dock att det kommer vara en marginell förändring jämfört med i dag där mark- och miljödomstolarna i arbetet med de flesta mål reser för att genomföra syn på plats och länsstyrelsen deltar vid offentliga samrådsmöten. Sannolikt kan också den föreslagna organiseringen av Miljöprövningsmyndigheten innebära en del resor mellan regionkontoren och huvudkontoret. I först hand är dock vår bedömning att de flesta möten och kontakter kommer att ske digitalt.
Vad gäller indirekt miljöpåverkan bedöms en mer effektiv och förutsebar prövning leda till en ökad investeringsvilja och tidsvinster, vilket i sin tur kan bidra positivt till att nå miljö- och klimatmålen genom att fler klimat- och miljöförbättrande investeringar kommer till stånd och att det kan ske snabbare. Många branschföreträdare vitt-
39 Se Klimatpolitiska rådets rapport 2023, s. 11 och 124.
Konsekvenser SOU 2024:98
1672
nar om att de allra flesta investeringar som sker är miljöförbättrande, och att ny teknik i samband med uppgraderingar och produktionsökningar i de flesta fall bidrar till att minska utsläppen per producerad enhet av såväl växthusgaser som andra substanser. Av Fossilfritt Sveriges uppföljningsrapporter hösten 2021 och 2022 framgår att tillståndsfrågorna utgör en stor utmaning för många branscher och de är för flera aktörer det enskilt största potentiella hindret för att branschernas färdplaner mot fossilfritt ska kunna genomföras. Effektivare tillståndsprocesser anses därför vara en förutsättning för att åtgärder som minskar utsläpp ska kunna genomföras.
40
Investeringar i ny teknik har alltså en stor potentiell klimatnytta, men det är inte möjligt att på ett tillförlitligt sätt beräkna klimatnyttan av att just en ny prövningsmyndighet inrättas. En mer effektiv och mindre sårbar prövningsorganisation med god kompetensförsörjning och utrymme för specialistkompetens bedöms därutöver också gynna miljö och klimat på sikt genom att det kan ske en bättre prövning av de materiella frågorna kopplade till klimat- och miljöpåverkan av olika verksamheter.
Förslaget om en ny tillstånds- och granskningsplikt
Förslaget om en ny verksamhetsindelning innebär i många fall att verksamheterna byter prövningsnivå. Det kan få konsekvenser ur miljösynpunkt.
Frågan är, för det första, hur det påverkar miljön att tillståndspliktiga verksamheter blir anmälningspliktiga. Vi har inom ramen för utredningstiden inte haft möjlighet göra någon egen bedömning av miljöpåverkan för respektive verksamhetstyp utan har utgått från den genomgång som Naturvårdsverket gjorde 2017.
41
Vissa av de verksamheter som i dag är tillståndspliktiga ska i enlighet med vårt förslag i stället bli anmälningspliktiga (se avsnitt 16.7.1 för vilka verksamheter som berörs). Som exempel kan nämnas krematorier eller vissa anläggningar för att med kemiska eller termiska metoder yrkesmässigt ta bort lack eller färg. Flera av dessa verksamheter har Naturvårdsverket i myndighetens genomgång av tillståndspliktens omfattning 2017 bedömt vara av den karaktären att de inte
40 Se Färdplaner för fossilfri konkurrenskraft – uppföljning 2022, Fossilfritt Sverige, s. 51. 41 Se ”Kategorisering av verksamheter och åtgärder utifrån krav på miljökonsekvensbeskrivning” Redovisning av regeringsuppdrag i Naturvårdsverkets regleringsbrev 2017.
SOU 2024:98 Konsekvenser
1673
alltid kan antas medföra en betydande miljöpåverkan utan det bör bedömas från fall till fall. Verksamheterna som omfattas är av varierande karaktär och vissa av dem kan enligt Naturvårdsverket innebära bl.a. betydande utsläpp till luft och vatten, buller, luktstörningar eller ge upphov till farligt avfall. I den mån denna miljöpåverkan inte kan hanteras inom ramen för anmälningsförfarandet genom förelägganden med försiktighetsmått eller skyddsåtgärder m.m. kan förslaget få negativa konsekvenser för miljö- och hälsoskyddet. Vi bedömer dock risken som liten då antalet nya sådana verksamheter antas vara få årligen. Det bör även nämnas att i enlighet med vårt förslag i avsnitt 14.14.2 får tillsynsmyndigheten förelägga en verksamhetsutövare att inom viss tid ansöka om igångsättningsbesked om verksamheten eller åtgärden skulle kunna medföra en betydande miljöpåverkan eller om det annars behövs med hänsyn till enskilda intressen, även om en verksamhet inte omfattas av krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked.
För det andra bör man fråga sig hur miljöskyddet påverkas av att nuvarande tillståndspliktiga verksamheter och åtgärder i stället blir granskningspliktiga. Vår ambition är att detta inte bör påverka miljöskyddet negativt. Genom granskningsförfarandet ska det säkerställas att verksamheter och åtgärder som kan antas medföra betydande miljöpåverkan ska tillståndsprövas. Bedömningen av om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska göras med beaktande av vilka försiktighetsmått och skyddsåtgärder som sökanden har beskrivit att den planerar att vidta. Som för alla verksamheter och åtgärder som omfattas av miljöbalken behöver även de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken följas. Likaså får en verksamhet eller åtgärd inte tillåtas som innebär att vattenmiljön försämras på ett otillåtet sätt eller som har sådan betydelse att det äventyrar möjligheten att uppnå den status eller potential som vattnet ska ha enligt en miljökvalitetsnorm. En ansökan om igångsättningsbesked måste därför också innehålla de övriga uppgifter som behövs för att bedöma hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. och miljökvalitetsnormerna för vatten följs samt förslag till övervakning och kontroll av verksamheten. Därutöver behöver prövningsmyndigheten veta om verksamheten eller åtgärden kan påverka ett Natura 2000-område eller skyddade arter och deras livsmiljöer.
För det tredje bör man fråga sig vad den föreslagna registreringsplikten innebär för miljöskyddet. Vi har bedömt att för vissa
Konsekvenser SOU 2024:98
1674
anmälningspliktiga verksamheter är det ur ett EU-rättsligt perspektiv möjligt att ta fram en registreringsplikt i kombination med generella föreskrifter för respektive bransch/verksamhet (se avsnitt 14.7.9). Dessa verksamheter är i huvudsak sådana som Naturvårdsverket har, utifrån kriterierna i bilaga 3 till MKB-direktivet, bedömt att miljöpåverkan är begränsad och att verksamhetens miljöpåverkan och behov av skyddsåtgärder normalt kan hanteras genom ett anmälningsförfarande utan särskild miljökonsekvensbeskrivning. En registreringsplikt utan generella föreskrifter hade kunnat vara riskabel ur miljö- och hälsoskyddssynpunkt och därför villkoras förslaget med att kraven på anmälningsplikt inte kan slopas förrän lämpliga branschvisa föreskrifter finns på plats.
Slutligen kan vi konstatera att en positiv konsekvens för miljöskyddet med vårt förslag om en ny verksamhetsindelning är att det säkerställs att de verksamheter som omfattas av MKB-direktivets bilaga 2 kommer att genomgå en granskning av huruvida betydande miljöpåverkan kan antas. Som vi redogör för i avsnitt 16.7.1 är det ett stort antal verksamheter som berörs av det förslaget. Denna del av förslaget bör leda till ett något förbättrat miljöskydd.
Förslaget om en ny integrerad miljöbedömnings- och tillståndsprocess
Syftet med miljöbedömningsprocessen är i dag att integrera miljöaspekter i planering och beslutsfattande så att en hållbar utveckling främjas (6 kap. 1 § MB). Vår bedömning är att de förslag som vi lägger om en mer samordnad miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess på ett tidigare stadium än i dag kommer att fokusera på frågan om vilka miljökonsekvenser som en verksamhet eller åtgärd kan komma att medföra och hur negativa konsekvenser kan förhindras genom skyddsåtgärder och andra villkor (se bl.a. förslag i avsnitt 14.8). Detta kommer att göra att både de sökande och prövningsmyndigheten kommer att arbeta aktivt med dessa frågor under hela processen. En mer kvalitativ och effektiv miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocess bör på så sätt medföra positiva konsekvenser för miljö och klimat.
SOU 2024:98 Konsekvenser
1675
Förslagen om tidsfrister och tidsplan för handläggningen
För att samhället ska bli fossilfritt och mer hållbart behövs ny teknik, nya affärsmodeller och investeringar i industri och infrastruktur. Förslagen om tidsfrister och tidsplan för handläggningen syftar till att öka förutsebarheten och korta handläggningstiden så att projekt för grön omställning kan framskrida snabbt och med hänsyn tagen till omgivningen. Det förväntas bidra till ökad miljö- och klimatnytta. Det är viktigt att lagstiftningen tillåter en rättssäker handläggning av ansökningar av miljötillstånd. Fel utformade kan tidsfrister leda till sämre kvalitet, materiella fel, forcerade beslut och leda till fler avslagsbeslut eller sämre miljöskydd. Vi bedömer att sådana riskerna kan hanteras bl.a. genom att tydliggöra möjligheterna till förlängning. Förslagen i detta betänkande syftar till att effektivisera handläggningen så att tidsfristerna kan hållas med bibehållen rättssäkerhet och skydd av miljön.
Förslaget om krav på bästa tillgängliga teknik i stället för bästa möjliga teknik
I avsnitt 14.9.15 redogör vi för vårt förslag att ändra uttrycket ”bästa möjliga teknik” i miljöbalkens 2 kap. 3 § till ”bästa tillgängliga teknik” som återfinns i bl.a. industriutsläppsdirektivet. Vår slutsats är att uttrycken numera har fått samma innebörd och att uttrycket ”bästa möjliga teknik” som anges i miljöbalken därmed bör ersättas av uttrycket ”bästa tillgängliga teknik” för att undvika spekulationer om olika kravnivåer. Att använda samma uttryck som används inom EU-lagstiftningen gör också att vi undviker att två snarlika uttryck används i miljöbalken och miljöprövningen. Det bör leda till färre diskussioner om vad som avses med de olika uttrycken samt vilka krav man kan ställa utifrån de olika uttrycken. Eftersom vi bedömer att uttrycken i dag har samma innebörd och någon ambitionsändring inte avses gör vi bedömningen att det inte kommer att medföra några negativa eller positiva konsekvenser för miljöskyddet.
Konsekvenser SOU 2024:98
1676
Förslaget om tydligare reglering av myndigheternas arbete med omprövning
Eftersom omprövningar inte kommer till stånd trots att det finns ett behov är det rimligt att anta att det finns en miljövinst med att förenkla regler och processen för omprövningar i syfta ett öka antalet miljötillstånd med uppdaterade och tillräckliga villkor.
Förslaget om begränsad talerätt för statliga myndigheter
Med vårt förslag blir det en part färre som kan överklaga beslut i miljöprövningsärenden för att bevaka det allmänna intresset. Vi har konstaterat att det i praktiken inte bör innebära någon större skillnad i antalet överklaganden givet att det handlar om så få till att börja med. Det finns dock en viss risk att t.ex. att ett beslut med otillräckliga olycksförebyggande åtgärder inte överklagas när Myndigheten för samhällsskydd och beredskap inte har klagorätt. Det kan ha stor betydelse om risk- och säkerhetsfrågorna inte omhändertas på ett fullgott sätt och prövningen på så sätt inte säkerställer ett godtagbart skydd för människors hälsa och miljön. Miljöprövningsmyndigheten har givetvis det främsta ansvaret i att se till att de materiella kraven i miljöbalken och underliggande förordningar efterlevs. Som vi har diskuterat i avsnitt 14.13.2 handlar dock många prövningar om mycket komplexa verksamheter och det är därför det är av stor vikt att berörda expertmyndigheter deltar med i prövningar för att se till att alla relevanta aspekters belyses och på så sätt bistå prövningsmyndigheten i dess utredningsskyldighet.
Det bör enligt vår uppfattning i de allra flesta fall vara tillräckligt att flera olika myndigheter har möjlighet att bevaka miljöintresset i prövningen i första instans. Därutöver finns möjligheten för Naturvårdsverket, Havs och vattenmyndigheten, länsstyrelsen, kommunen, miljöorganisationer och enskilda att överklaga. Om tillsynsmyndigheten bedömer att villkoren inte är tillräckliga finns dessutom, om det finns förutsättningar för omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken, en möjlighet för tillsynsmyndigheten att ansöka om omprövning. En ytterligare möjlighet, som dock inte kan avhjälpa brister i ett enskilt ärende, är att en myndighet hemställer hos regeringen om ändrade bestämmelser.
SOU 2024:98 Konsekvenser
1677
16.10 Författningsförslagens överensstämmelse med EU-rätten
Hur respektive förslag förhåller sig till EU-rätten redogörs för i kapitel 14. Sammantaget bedömer vi att våra författningsförslag är förenliga med EU-rätten. Våra förslag är inte mer långtgående än vad EU-rätten kräver utan det handlar i stora drag om att förtydliga de krav som EU-rätten ställer. Samtidigt innebär några av förslagen att vi ändrar den svenska regleringen i syfte att denna ska leva upp till vad EU-rätten kräver. Vi genomför också sådana förslag till undantag som exempelvis MKB-direktivet ger möjlighet för och som inte återfinns i svensk rätt i dag.
16.11 Behov av särskilda hänsyn vid val av tidpunkt för ikraftträdande och behov av informationsinsatser
Våra överväganden om tidpunkten för ikraftträdandet och behovet av övergångsbestämmelser av föreslagna bestämmelser finns i kapitel 15. Ett skäl för vald tidpunkt, den 1 januari 2028, är en följd av att vi ser att behovet av nya, enklare och tydligare bestämmelser om de aktuella frågorna är stort.
Samtidigt inser vi att denna tidpunkt är den tidigaste som skulle kunna vara möjlig. Ett skäl för att en senare tidpunkt kan behöva bli aktuell är de fortsatta utredningar som behövs inför ett genomförande. Särskilt förslaget om en ny prövningsorganisation kräver omfattande förberedelser.
Givet omfattningen av förslaget om en ny prövningsorganisation finns det fördelar med att tidigt avisera inriktningen för verksamheterna så att förberedelser kan påbörjas och negativa konsekvenser i fråga om osäkerhet om framtiden i möjligaste mån undviks. Flera av förslagen kräver också finansiering för att kunna genomföras och har därmed en koppling till budgetprocessen, men de förutsätter också att vissa frågor som vi föreslår uppdrag kring i avsnitten 14.18 och 14.20 ses över och utreds.
För att få avsedd effekt av förslagen utan onödig fördröjning bedömer vi att det finns ett stort behov av informationsinsatser. Det handlar bl.a. om informationsinsatser om den nya prövningsprocessen och indelningen av verksamheter som vi föreslår inklu-
Konsekvenser SOU 2024:98
1678
sive om den nya prövningsorganisationen, dvs vem som prövar vad. Dessa bör i första hand riktas till företag, organisationer, andra statliga myndigheter och kommuner men även i viss mån till allmänheten. Med syftet att redan från start åstadkomma en effektiv och enhetlig tillämpning av det nya regelverket har vi i avsnitt 14.19 gjort en bedömning av behovet av informations- och utbildningsinsatser. I avsnitt 14.20 har vi också gjort en bedömning av behovet av nya eller uppdaterade vägledningsinsatser.
16.12 Övriga konsekvenser
16.12.1 Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet
Vårt förslag om en ny prövningsorganisation innebär att arbetsuppgifter från framför allt länsstyrelserna flyttas till Miljöprövningsmyndigheten. Det kommer i termer av färre arbetstillfällen att få konsekvenser för sysselsättningen i de län och kommuner där inget regionkontor kommer att finnas.
Vad gäller offentlig service kommer det på vissa håll i landet bli ett längre avstånd för verksamhetsutövare och enskilda till prövningsmyndigheten som t.ex. tar över tjugoen länsstyrelsers roll i fråga om att miljöbedömningsprocessen. Sex regionkontor innebär i vissa fall en försämring i det avseendet. Enligt vår uppfattning bör dock arbetet i många fall ändå ske via olika former av digitala kanaler och vid behov ska syn på platsen ske och sammanträde hållas. Enligt vad vi erfar genomför dessutom miljöprövningsdelegationerna sällan syn på platsen i dag eller håller sammanträden så enligt vår bedömning bör det inte bli någon försämring i det avseendet.
16.12.2 Brottsligheten och brottsförebyggande arbetet
Våra förslag bedöms inte leda till några konsekvenser för brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet.
SOU 2024:98 Konsekvenser
1679
16.12.3 Jämställdhet mellan kvinnor och män
Våra förslag bedöms inte leda till några konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män.
16.12.4 Möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen
Våra förslag bedöms inte leda till några konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.
16.12.5 Personlig integritet
Våra förslag bedöms inte leda till några konsekvenser för den personliga integriteten.
1681
17 Författningskommentar
17.1 Förslag till lag om ändring i miljöbalken
Författningsändringarna innebär bl.a. att en lång rad paragrafer upphävs eller ändras som en följd dels av att bestämmelser om miljöprövning samlas i ett nytt 20 kap. om miljöprövning, dels då prövningsmyndigheten för miljöprövningen i första instans flyttas från mark- och miljödomstol och miljöprövningsdelegation vid länsstyrelse till en ny statlig förvaltningsmyndighet. Ett antal av paragraferna överensstämmer dock i sak med de hittillsvarande bestämmelserna. Författningskommentarerna är utformade så att det ska framgå om en paragraf helt eller delvis motsvaras av en tidigare bestämmelse och i så fall vilken denna paragraf är. Om en paragraf motsvarar en tidigare paragraf delvis kan skillnaden bero på att den nya paragrafen omfattar mer, t.ex. innehåller sakliga nyheter, men också att något moment i den hittillsvarande paragrafen har fått en annan placering i den nya paragrafen eller har utgått. I de fall som en paragraf enbart delvis har en tidigare motsvarighet, kommenteras de sakliga skillnaderna särskilt.
I kapitel 18 finns jämförelsetabeller i vilka det anges vilka bestämmelser i miljöbalken och tillhörande förordningar som motsvarar de nya bestämmelserna i 20 kap. miljöbalken och miljöprövningsförordningen och vice versa. För närmare kommentarer till de bestämmelser i den nya regleringen som motsvaras av tidigare bestämmelser hänvisas till förarbetena till sistnämnda bestämmelser.
Författningskommentar SOU 2024:98
1682
1 kap. Miljöbalkens mål, tillämpningsområde och definitioner
4 §
I fråga om viss miljöpåverkande verksamhet och viss vattenverksamhet gäller särskilda bestämmelser enligt lagen (2010:897) om gränsälvsöverenskommelse mellan Sverige och Finland, lagen (1974:268) med anledning av miljöskyddskonventionen den 19 februari 1974 mellan Danmark, Finland, Norge och Sverige och lagen (1929:404) om giltighet här i riket av svensknorska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929.
Paragrafen innehåller följdändringar med anledning av att uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkande verksamhet” i 9 kap. 1 § miljöbalken. Ingen ändring i sak är avsedd.
Övervägandena finns i avsnitt 14.15.3.
8 §
I denna balk avses med
granskningsplikt: sådant krav på att ansöka om igångsättningsbesked som framgår av föreskrifter som har meddelats med stöd av 20 kap. 6 §,
igångsättningsbesked: sådant beslut om tillåtande att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som följer efter en prövning av en ansökan om igångsättningsbesked enligt 20 kap.,
miljöprövning: sådan prövning som ska ske enligt 20 kap., och miljötillstånd: sådant tillstånd om tillåtande att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som följer efter en prövning av en ansökan om miljötillstånd enligt 20 kap.
Paragrafen, som är ny, saknar tidigare motsvarighet. Paragrafen innehåller definitioner av fyra nya termer i miljöbalken. Termerna är granskningsplikt, igångsättningsbesked, miljöprövning och miljötillstånd. Termen granskningsplikt definieras som sådant krav på att ansöka om igångsättningsbesked som framgår av föreskrifter som har meddelats med stöd av 20 kap. 6 § miljöbalken. Termen igångsättningsbesked definieras som ett sådant beslut om tillåtande att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som följer efter en prövning av en ansökan om igångsättningsbesked enligt 20 kap. miljöbalken. Termen miljöprövning definieras som en sådan prövning som ska ske enligt 20 kap. miljöbalken. Slutligen definieras termen miljötillstånd som ett sådant tillstånd om tillåtande att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som följer efter en
SOU 2024:98 Författningskommentar
1683
prövning av en ansökan om miljötillstånd enligt 20 kap miljöbalken. Avsikten med definitionerna är att skilja miljöprövningen, miljötillståndet och igångsättningsbeskedet från annan prövning och andra tillstånd och besked enligt miljöbalken. Avsikten med definitionen av termen granskningsplikt är att förtydliga på vilket sätt den skiljer sig från tillstånds- och anmälningsplikt.
Termerna förekommer i första hand i 20 kap. miljöbalken, men också på andra ställen i miljöbalken. Det är därför definitionerna har placerats i miljöbalkens inledande kapitel och är tillämpliga på alla ställen i miljöbalken där termerna förekommer.
Övervägandena finns i avsnitt 14.5.1.
2 kap. Allmänna hänsynsregler m.m.
3 §
Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma syfte ska vid yrkesmässig verksamhet användas bästa tillgängliga teknik.
Dessa försiktighetsmått ska vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.
Paragrafen innehåller bestämmelser om den grundläggande skyldigheten att göra vad som behövs för att se till att det inte uppstår skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Första stycket ändras på så sätt att uttrycket ”bästa tillgängliga teknik” ersätter det tidigare uttrycket ”bästa möjliga teknik”. Ändringen är en anpassning till EU rätten och är inte avsedd att innebära någon förändring i sak. En rimlighetsavvägning ska fortsatt göras enligt 2 kap. 7 § miljöbalken. Precis som tidigare kan ett strängare krav än vad som följer av uttrycket ”bästa tillgängliga teknik” behöva ställas om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm.
Paragrafen ändras också språkligt. Övervägandena finns i avsnitt 14.9.15.
Författningskommentar SOU 2024:98
1684
6 §
För en verksamhet eller åtgärd som tar i anspråk ett mark- eller vattenområde ska det väljas en plats som är lämplig med hänsyn till att ändamålet ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön.
Vid prövning av frågor enligt 7 kap, handläggning av en anmälan enligt
9 kap. 6 § andra stycket eller 11 kap. 9 a §, prövning av verksamheter enligt 12 kap. 6 §, regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. och miljöprövning enligt 20 kap. ska bestämmelserna i 3 och 4 kap. tillämpas endast i de
fall som gäller ändrad användning av mark- eller vattenområden.
Hänsyn ska tas till sådan planläggning för området som har antagits med stöd av plan- och bygglagen (2010:900) eller motsvarande äldre bestämmelser. Ett tillstånd eller dispens får inte ges i strid med en detaljplan eller
områdesbestämmelser som har antagits med stöd avplan- och bygglagen
eller motsvarande äldre bestämmelser. Små avvikelser får dock göras, om
syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas.
Paragrafen innehåller den s.k. platsvalsregeln. Bestämmelsen omfattar all verksamhet och alla åtgärder som inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. Ändringar görs i andra och tredje styckena.
Andra stycket ändras som en följd dels av de nya bestämmelserna
om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken, dels av de ändrade bestämmelserna om krav på anmälan i 9 och 11 kap. miljöbalken. Även om bestämmelsen inte innehåller någon hänvisning till den bestämmelse i 26 kap. 9 b § miljöbalken som ersätter tidigare 9 kap. 6 a § miljöbalken följer av bestämmelserna om miljöprövning i 20 kap. och föreskrifter som är meddelade med stöd av 20 kap. miljöbalken att även en ansökan om igångsättningsbesked som följer på ett sådant föreläggande av tillsynsmyndigheten ska prövas enligt bestämmelserna om miljöprövning och därmed är bestämmelsen i detta stycke tillämplig. Ändringarna i stycket innebär inte några ändringar i sak.
Tredje stycket ändras för det första på så sätt att en ny inledande
mening har lagts till. Meningen innebär att hänsyn ska tas till sådan planläggning för området som har antagits med stöd av plan- och bygglagen eller motsvarande äldre bestämmelser. Genom tillägget blir det tydligt att även andra planer såsom översiktsplaner och regionplaner har en vägledande funktion vid val av lämplig plats för en verksamhet eller åtgärd (jfr 7 kap. 18 e § MB samt 3 kap. 2 § och 7 kap. 2 § PBL). Avsikten med förtydligandet är inte att göra all planläggning enligt plan- och bygglagen styrande vid val av lämplig plats enligt miljöbalken. Däremot bör – på motsvarande sätt som
SOU 2024:98 Författningskommentar
1685
redan gäller enligt praxis – hänsyn tas till den planläggning som finns för området oavsett planinstrument. Finns en detaljplan eller områdesbestämmelser gäller dessa således framför en icke bindande översiktsplan eller regionplan. I avsaknad av en bindande plan för området är det dock lämpligt att prövningsmyndigheten i tillståndsärendet i första hand tar hänsyn till den kommunala översiktsplanen.
Genom kravet på hänsynstagande till planläggning enligt plan- och bygglagen regleras bör planernas legitimitet öka i relation till tillståndsprövningen. Det nya kravet bör också ge bättre förutsättningar för möjlig samordning av planprocessen och tillståndsprocessen exempelvis genom en ökad användning av gemensamt utredningsunderlag för lokaliseringsfrågan (jfr 6 kap. 46 § MB). Detta kan vara särskilt aktuellt vid planläggning för en s.k. MKB-verksamhet enligt 4 kap. 34 § andra stycket plan- och bygglagen. Vid planläggning för en MKB-verksamhet är kravet på underlag för miljöbedömningen enligt 6 kap. miljöbalken detsamma i de båda processerna.
För det andra kompletteras den tidigare bestämmelsen i tredje stycket om att ett tillstånd eller dispens inte får ges i strid med en detaljplan eller områdesbestämmelser genom att det läggs till att bestämmelsen också avser detaljplaner och områdesbestämmelser som har antagits med stöd av motsvarande äldre bestämmelser. Detta tillägg tydliggör att tillstånd och dispenser, som huvudregel, inte heller får meddelas i strid med sådana äldre planer såsom exempelvis stadsplaner och byggnadsplaner som har antagits med stöd av den äldre plan- och bygglagen (1987:10) (jfr femte punkten i övergångsbestämmelserna till PBL).
Övervägandena finns i avsnitten 14.9.16 och 14.15.4.
6 kap. Miljöbedömningar
20 §
En specifik miljöbedömning ska göras i fråga om en verksamhet eller åtgärd som ska prövas
1. för ett tillstånd som avses i 7 kap. 28 a §, om det inte rör sig om brådskande åtgärder som är nödvändiga med hänsyn till skyddet mot allvarliga olägenheter för människors hälsa,
2. för en tillåtlighet som avses i 17 kap., om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan,
Författningskommentar SOU 2024:98
1686
3. för ett miljötillstånd enligt 20 kap., eller
4. för ett tillstånd eller annat tillåtande enligt annan författning om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Paragrafen innehåller bestämmelser om när en specifik miljöbedömning ska göras för en sådan verksamhet eller åtgärd för vilken tillstånd krävs. Både ändringar och tillägg görs i första stycket.
I första stycket andra punkten slopas den tidigare hänvisningen till tillstånd enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken som en följd av att bestämmelserna med krav på tillstånd för vattenverksamheter och miljöpåverkande verksamheter placeras i 20 kap. miljöbalken och i föreskrifter som meddelas med stöd av 20 kap. miljöbalken. En hänvisning till 20 kap. miljöbalken förs samtidigt in i den nya tredje
punkten i första stycket.
I första stycket fjärde punkten förs en ny bestämmelse in som tydliggör att en specifik miljöbedömning också ska göras i fråga om en verksamhet eller en åtgärd som ska prövas för ett tillstånd eller annat tillåtande enligt annan författning om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Närmare om i vilka situationer det är aktuellt att göra en specifik miljöbedömning inför tillstånd enligt annan författning framgår av den författningen. Exempel på författningar där en specifik miljöbedömning ska göras är minerallagen och ellagen.
Det tidigare andra stycket med bestämmelser om undantag från krav på en specifik miljöbedömning vid ändringar, omprövningar m.fl. ärenden enligt 24 kap. miljöbalken upphävs för att undvika ytterligare spår för hantering av dessa typer av ärenden och för överensstämmelse med EU-rätten. Av artikel 4.2 MKB-direktivet framgår att behovet av en specifik miljöbedömning i sådana ärenden ska prövas i det enskilda fallet eller mot gränsvärden eller kriterier. I och med att det för majoriteten av undantagen inte finns tydliga gränsvärden eller kriterier ska prövningen i stället ske inom ramen för det nya granskningsförfarandet. Även om det generella undantaget slopas bör den förenklade process som granskningsförfarandet med åtföljande igångsättningsbesked medför möjliggöra en smidig process för att exempelvis ändra villkoren för en verksamhet så länge som ändringen inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Övervägandena finns i avsnitten 14.8.3, 14.8.5, 14.15.1 och 14.15.4.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1687
Att granska om en betydande miljöpåverkan kan antas
23 §
Miljöprövningsmyndigheten ska granska om verksamheten eller åtgärden
kan antas medföra en betydande miljöpåverkan när
1. myndigheten har bedömt en ansökan om igångsättningsbesked för en verksamhet eller åtgärd som fullständig, eller
2. sådan granskning krävs enligt annan lag.
En granskning enligt första stycket 2 behöver inte göras om
1. den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden anser att en betydande miljöpåverkan kan antas, eller
2. frågan om betydande miljöpåverkan har avgjorts i föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 21 §.
Paragrafen, som ändras, reglerar när Miljöprövningsmyndigheten ska granska om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Ändringen i första stycket är en följd av den nya regleringen om miljöprövning och granskningsplikt i 20 kap. miljöbalken och miljöprövningsförordningen. Nytt är att förfarandet, i enlighet med språkbruket i artikel 4 i MKB-direktivet, kallas för en granskning i stället för en undersökning.
I första stycket första punkten tydliggörs att det är Miljöprövningsmyndigheten som ska utföra granskningen och att detta ska göras sedan en ansökan om igångsättningsbesked har bedömts som fullständig av Miljöprövningsmyndigheten (jfr 20 kap. 15 § MB) om frågan om granskning uppkommer inom ramen för miljöprövning enligt 20 kap. miljöbalken. I vilka situationer en ansökan om igångsättningsbesked ska lämnas till myndigheten följer av regleringen om granskningsplikt i 20 kap.6 och 7 §§miljöbalken samt 2 kap. 2–4 §§ med tillhörande bilagor till miljöprövningsförordningen.
I första stycket andra punkten tydliggörs att Miljöprövningsmyndigheten även ska granska om en betydande miljöpåverkan kan antas för verksamheter eller åtgärder enligt vissa andra författningar, såsom exempelvis ellagen. När kravet på granskning följer av bestämmelser i andra författningar än miljöbalken initieras Miljöprövningsmyndighetens granskning på sätt som anges i den författningen.
Andra stycket ändras och anger i vilka situationer en granskning
inte behöver ske när kravet på granskning följer av bestämmelser i andra författningar än miljöbalken. Situationerna som räknas upp i andra stycket första och andra punkterna motsvarar tidigare andra
Författningskommentar SOU 2024:98
1688
stycket första och andra punkterna. Den tidigare tredje punkten slopas som en följd av att stycket framöver endast är tillämpligt på verksamheter och åtgärder som ska granskas enligt bestämmelser i andra lagar än miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitten 14.8.4, 14.15.1 och 14.15.4.
23 a §
Inför en granskning enligt 23 § första stycket 2 ska den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden ta fram ett granskningsunderlag.
Paragrafen, som är ny, har i huvudsak sin motsvarighet i tidigare 6 kap. 24 § första stycket miljöbalken. Nytt jämfört med tidigare är att bestämmelsens tillämpningsområde begränsas så att den endast avser sådan granskning som avses i 6 kap. 23 § första stycket 2 miljöbalken. Detta innebär att bestämmelsen endast avser sådan granskning av verksamheters och åtgärders betydande miljöpåverkan som följer av annan lag än miljöbalken. I dessa situationer är det således den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden som ska ta fram granskningsunderlaget. Att ansvaret är detsamma i ärenden om igångsättningsbesked följer av bestämmelser i 20 kap. miljöbalken och 3 kap. miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.4.
24 §
Miljöprövningsmyndigheten får ge länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och andra berörda myndigheter eller kommuner tillfälle att inkomma med synpunkter över det granskningsunderlag som ska finnas med i ansökan. Regeringen får meddela närmare föreskrifter om granskningen.
Paragrafen, som är ändrad, innehåller bestämmelser om samråd med myndigheter under granskningen. De tidigare första och andra styckena upphävs. Tredje stycket ändras. Ändringarna är en följd av den nya samordnade miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen som Miljöprövningsmyndigheten ansvarar för.
Bestämmelsen om undersökning i det tidigare första stycket ersätts med en ny bestämmelse med möjlighet för Miljöprövningsmyndigheten att ge länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och andra
SOU 2024:98 Författningskommentar
1689
berörda myndigheter eller kommuner tillfälle att inkomma med synpunkter över det granskningsunderlag som ska finnas med i ansökan. Den nya bestämmelsen syftar till att underlätta Miljöprövningsmyndighetens bedömning i frågan om en betydande miljöpåverkan kan antas av verksamheten eller åtgärden. Av bestämmelsen framgår att myndigheterna ges möjlighet att yttra sig över granskningsunderlaget. Om ärendet följer av bestämmelserna om igångsättningsbesked ska granskningsunderlaget finnas med i ansökan om igångsättningsbesked. Att detta underlag ska finnas med i en ansökan om igångsättningsbesked framgår av 3 kap. 10 § 2 miljöprövningsförordningen. Vilka uppgifter som ska finnas med i granskningsunderlaget framgår av 8 och 9 §§miljöbedömningsförordningen.
I andra stycket görs för det första en ändring jämfört med tidigare tredje stycke genom att termen granskningen ersätter termen undersökningen. Ändringen är en följd av att det aktuella momentet i miljöbedömningsprocessen har bytt namn för bättre överensstämmelse med EU-rätten. För det andra ändras andra stycket jämfört med tidigare tredje stycket genom att den tidigare hänvisningen till det s.k. verkställighetsbemyndigandet i 8 kap. 7 § regeringsformen slopas och ersätts av ett bemyndigande om att regeringen får meddela närmare föreskrifter om granskningen. Det nya bemyndigandet möjliggör för regeringen att inte enbart ”fylla ut” bestämmelserna på lagnivå utan också meddela de föreskrifter som krävs för ett genomförande av MKB-direktivets krav kring granskning av om en betydande miljöpåverkan kan antas.
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.4.
26 §
Efter granskningen ska Miljöprövningsmyndigheten i ett särskilt beslut av-
göra om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Om den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åt-
gärden har ansökt om igångsättningsbesked enligt 20 kap. ska beslut i fråga om betydande miljöpåverkan lämnas tillsammans med det slutliga beslutet i ärendet om igångsättningsbesked.
Beslutet i frågan om betydande miljöpåverkan ska redovisa de omständigheter som talar för eller emot att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Beslutet ska göras tillgängligt för allmänheten.
Författningskommentar SOU 2024:98
1690
Paragrafen innehåller bestämmelser om Miljöprövningsmyndighetens beslut om betydande miljöpåverkan enligt miljöbalken och berörda sektorslagar. Ändringar görs i samtliga stycken.
Första stycket ändras som en följd av att den nya Miljöprövnings-
myndigheten ska ansvara för granskningen i stället för länsstyrelsen. Stycket kompletteras också med en bestämmelse som tydliggör att beslutet om betydande miljöpåverkan ska lämnas tillsammans med det slutliga beslutet i ärendet om igångsättningsbesked om granskningen följer av en ansökan om igångsättningsbesked. Förtydligandet innebär att beslutet om betydande miljöpåverkan ska lämnas tillsammans med beslutet i ärendet om igångsättningsbesked. Även om besluten meddelas tillsammans är det utifrån ett EU-rättsligt perspektiv av vikt att det i beslutet om igångsättningsbesked går att utläsa prövningsmyndighetens bedömning i frågan om verksamhetens eller åtgärdens betydande miljöpåverkan. Bedömningen kan exempelvis bifogas beslutet om igångsättningsbesked för att tydligt visa på myndighetens bedömning i den frågan.
I andra stycket förtydligas att bestämmelsen handlar om beslutet om en betydande miljöpåverkan kan antas. Av bestämmelsen framgår att beslutet ska redovisa de omständigheter som talar för eller emot att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Detta gäller oavsett om beslutet fattas separat eller inom ramen för ett igångsättningsbesked. Bestämmelsen gäller också om en ansökan om igångsättningsbesked skulle avslås på annan grund än verksamhetens betydande miljöpåverkan.
I tredje stycket förs en ny bestämmelse med krav på tillgängliggörande av beslutet i frågan om verksamhetens eller åtgärdens betydande miljöpåverkan in. Bestämmelsen motsvarar den som finns i 6 kap. 7 § tredje stycket miljöbalken och ska tillämpas på motsvarande sätt. Bestämmelsen innebär alltså att det tydliggörs att ett beslut i frågan om prövning av om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan inte bara ska lämnas till sökanden i enlighet med första stycket utan också ska göras tillgängligt för allmänheten. Att beslutet ska göras tillgängligt för allmänheten innebär inte att det behöver kungöras på sätt som avses i 6 kap. 44 § miljöbalken utan endast att det ska gå att ta del av beslutet, exempelvis på Miljöprövningsmyndighetens webbplats,
SOU 2024:98 Författningskommentar
1691
för de som söker efter information i ärendet. I och med att beslut om betydande miljöpåverkan enligt berörda sektorslagar utgör ett separat steg i dessa processer ska Miljöprövningsmyndighetens beslut publiceras, exempelvis på Miljöprövningsmyndighetens och ansvarig sektorsmyndighets respektive webbplatser.
Den tidigare bestämmelsen i tredje stycket upphävs som en följd av de nya bestämmelserna om granskning av betydande miljöpåverkan i 6 kap. miljöbalken och att kravet på en s.k. liten miljökonsekvensbeskrivning slopas.
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.4.
27 §
Miljöprövningsmyndighetens beslut om huruvida verksamheten eller åt-
gärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan får inte överklagas särskilt.
Paragrafen ändras som en följd av att den nya Miljöprövningsmyndigheten tar över länsstyrelsens roll som s.k. MKB-myndighet. Även om Miljöprövningsmyndighetens beslut i frågan om betydande miljöpåverkan inte få överklagas särskilt får ett beslut i ett ärende om igångsättningsbesked överklagas i vanlig ordning. Eftersom beslutet i frågan om betydande miljöpåverkan i dessa fall kommer att ingå i beslutet om avslag eller bifall på ansökan om igångsättningsbesked kommer det därigenom att vara möjligt att få gränsen för var en betydande miljöpåverkan för en verksamhet eller åtgärd går prövad i praxis. Avseende sektorslagarna får denna fråga, precis som tidigare, prövas inom ramen för de prövningsprocesser som sker enligt dessa författningar.
Övervägandena finns i avsnitten 14.10.10 och 14.15.2.
Undantag från krav på specifik miljöbedömning
27 a §
Miljöprövningsmyndigheten ska underrätta regeringen om en ansökan om undantag från kravet på en specifik miljöbedömning.
Om regeringen har förbehållit sig prövningen av ansökan om undantag eller hela ansökan om miljötillstånd enligt 17 kap. 4 b § ska Miljöprövnings-
Författningskommentar SOU 2024:98
1692
myndigheten med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för prövning. Myndighetens yttrande får inte överklagas särskilt.
Paragrafen, som är ny, saknar tidigare motsvarighet. Paragrafen är den första av tre paragrafer i 6 kap. miljöbalken som innehåller bestämmelser som genomför MKB-direktivets undantag från kravet på en specifik miljöbedömning för vissa verksamheter och åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (jfr artikel 1.3 och 2.4 i MKB-direktivet). Ett ställningstagande i frågan om undantag från kravet på en specifik miljöbedömning följer på en ansökan om ett sådant undantag. Ansökan om undantag från kravet på en specifik miljöbedömning görs normalt inför att den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden begär ett avgränsningsyttrande (se 6 kap. 29 § MB), men en sådan ansökan kan också göras inför en granskning av om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Första stycket innehåller bestämmelser om skyldighet för Miljö-
prövningsmyndigheten att informera regeringen om en ansökan om undantag från kravet på en specifik miljöbedömning. Ansökan om undantag från kravet på specifik miljöbedömning är normalt en del av en ansökan om miljötillstånd.
I andra stycket anges att Miljöprövningsmyndigheten, med ett eget yttrande, ska överlämna ärendet till regeringen för prövning om regeringen efter den information som har lämnats enligt första stycket har valt att förbehålla sig prövningen av ansökan om undantag eller hela ansökan om miljötillstånd enligt 17 kap. 4 b § miljöbalken. I detta sammanhang kan regeringen således välja att inte alls pröva frågan utan låta Miljöprövningsmyndigheten göra detta, att förbehålla sig rätten att pröva endast frågan om undantag från kravet på specifik miljöbedömning eller att pröva både frågan om undantag och den efterföljande frågan om miljötillstånd. Precis som andra yttranden under handläggningen får myndighetens yttrande inte överklagas särskilt.
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.5.
27 b §
Regeringen eller Miljöprövningsmyndigheten får besluta om att undanta en verksamhet eller åtgärd från kravet på specifik miljöbedömning om
1. den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden har ansökt om det,
SOU 2024:98 Författningskommentar
1693
2. verksamheten eller åtgärden avser försvaret eller beredskapen vid civila olyckor och kriser, och
3. genomförandet av en specifik miljöbedömning skulle inverka negativt på verksamhetens eller åtgärdens syfte.
För andra verksamheter än de som avses i första stycket 2 får regeringen eller Miljöprövningsmyndigheten besluta om ett undantag från hela eller delar av kraven på en specifik miljöbedömning om
1. den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden har ansökt om det,
2. verksamheten eller åtgärden bedöms tillgodose ett allmänt intresse av synnerlig vikt, och
3. genomförandet av hela eller delar av miljöbedömningen skulle få en betydande negativ inverkan på verksamhetens eller åtgärdens syfte.
Ett beslut om undantag enligt andra stycket får inte påverka tillämpningen av 33 §.
Paragrafen, som är ny, saknar tidigare motsvarighet. Paragrafen reglerar förutsättningarna för regeringen eller Miljöprövningsmyndigheten att besluta om undantag från kravet på specifik miljöbedömning för tillståndspliktiga verksamheter och åtgärder.
Av första stycket första punkten och andra stycket första punkten framgår att det krävs att den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden har ansökt om undantag. Regeringen eller Miljöprövningsmyndigheten kan således inte på egen hand initiera prövning av förutsättningarna för ett sådant undantag.
Den första kategorin av verksamheter och åtgärder som kan undantas från kravet om på en specifik miljöbedömning är enligt
första stycket andra punkten sådana som avser försvaret eller bered-
skapen vid civila olyckor eller kriser. Med försvaret avses militär verksamhet (militärt försvar) och inte totalförsvaret som också kan avse civila aspekter (jfr 1 § lagen [1992:1403] om totalförsvar och höjd beredskap). Det finns få publika exempel på när undantag för militär verksamhet har genomförts. Ett skäl för det kan vara behovet av sekretess.
Avseende civila olyckor och kriser nämner EU-kommissionen i sitt tillkännagivande exempelvis översvämningar, jordbävningar och industriolyckor (se kommissionens tillkännagivande, Vägledning om tillämpningen av undantag enligt direktivet om miljökonsekvensbedömning (Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU, ändrat genom direktiv 2014/52/EU) – artiklarna 1.3, 2.4 och 2.5 (2019/C 386/05) p. 2.6). Regeringsprövningsutredningen redovisar att exempelvis Spanien har tillämpat undantaget avseende åtgärder
Författningskommentar SOU 2024:98
1694
efter översvämningar i form av reparation av stödmurar, reparation av strandpromenader, rengöring av avfall från översvämningar och utfyllnad av sand på stränder. Beslutet motiverades både med att åtgärderna måste göras utan dröjsmål för att säkerställa strändernas säkerhet och hållbarhet och för att undvika ytterligare negativa effekter på stränderna på grund av fortsatta kraftiga regn och höga vågor (se SOU 2024:11 s. 397). I sammanhanget är det viktigt att uppmärksamma att undantaget inte får tillämpas exempelvis för förebyggande åtgärder avseende översvämningar ens vid själva incidenten. Inte heller den omfattande spridningen av covid-19 bedömdes som en sådan kris som medförde att de bindande rättigheter om allmänhetens rätt till information, deltagande och tillgång till rättslig prövning om Århuskonventionen innehåller kunde inskränkas (jfr Aarhus Convention Compliance Committee, Statement on the application of the Aarhus Convention during the COVID-19 pandemic and the economic recovery phase, antaget den 2 september 2020, ECE/MP.PP/C.1/2020/5/Add.1). Detta tillsammans med EU-domstolens tolkningar och EU-kommissionens tillkännagivande är en tydlig indikation på att undantaget avseende olyckor och kriser är avsett för situationer som uppstår plötsligt och som saknar kontinuitet. I andra stycket andra punkten anges att den andra kategorien av verksamheter och åtgärder som kan undantas är sådana som bedöms tillgodose ett allmänt intresse av synnerlig vikt. Avseende denna kategori redovisar Regeringsprövningsutredningen sjutton notifikationer som helhet för unionen (denna kategori måste redovisas för EU-kommissionen innan tillstånd ges, se vidare författningskommentaren för 14 h § MBF). Att undantaget har använts endast i ett fåtal fall tyder på ett medlemsstaterna gör bedömningen att undantaget bör förbehållas exceptionella situationer. Tyskland tillämpade undantaget med anledning av den energikris som uppstod när Ryssland invaderade Ukraina. Är verksamheten eller åtgärden förknippad med miljökonsekvenser som är svåra att överblicka (såsom kumulativa effekter), innebär irreversibla konsekvenser på exempelvis höga naturvärden eller för miljön generellt kan det vara skäl att inte tillämpa undantaget (jfr SOU 2024:11 s. 418 och 419). Avseende både första och andra stycket ska tillämpningen ske från fall till fall och inte för en hel kategori verksamheter eller åtgärder.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1695
Undantaget är förknippat med flera begränsningar. Som utgångspunkt får undantag avseende verksamheter eller åtgärder som avser försvaret eller beredskapen vid civila olyckor och kriser ske om genomförandet av en specifik miljöbedömning skulle inverka negativt på verksamhetens eller åtgärdens syfte. För övriga verksamheter och åtgärder ska en betydande negativ inverkan på verksamhetens eller åtgärdens syfte föreligga samt att verksamheten eller åtgärden bedöms tillgodose ett allmänt intresse av synnerlig vikt.
Att miljöbedömningen ska medföra en negativ eller betydande negativ inverkan på verksamhetens eller åtgärdens syfte indikerar att beslut i frågan om tillstånd måste ske relativt snabbt och EUdomstolen har varit tydlig med att det endast är i undantagsfall som avsteg från MKB-direktivets krav kan äga rum. Enligt kommissionens vägledning måste medlemsstater som tillämpar detta undantag visa att tillämpningen av direktivet skulle vara kontraproduktivt i relation till möjligheten att uppnå syftet med projektet, med andra ord exceptionella situationer, se kommissionens tillkännagivande, Vägledning om tillämpningen av undantag enligt direktivet om miljökonsekvensbedömning (Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU, ändrat genom direktiv 2014/52/EU) – artiklarna 1.3, 2.4 och 2.5 (2019/C 386/05) och EU-domstolens dom i målen C-287/98 p. 49 och C-435/97 p. 65. EU-domstolen har även uttryckt att för att räknas som ett undantagsfall måste medlemsstaten visa att risken för de konsekvenser som verksamheten eller åtgärden ska avhjälpa är rimligt sannolika och brådskande (jfr EU-domstolens dom i mål C-411/17 p. 101 och 102). Det är också av stor vikt att notera att EU-domstolens fasta rättspraxis anger att den här typen av undantag, även om de härrör från ett EU-direktiv, ska tolkas enhetligt inom hela unionen (se exempelvis EU-domstolens domar i målen C-201/02 p. 37 och C-327/82 p. 11). En svensk tolkning som inte är i överenstämmelse med EU-domstolens eller andra medlemsstaters tolkning är således inte godtagbar.
Det ska också noteras att MKB-direktivets undantag inte undantar verksamheten eller åtgärden från andra tillåtlighetströsklar inom EU-rätten såsom de som finns genomförda i 5 kap.4 och 5 §§miljöbalken, artskyddsförordningen och Natura 2000-regleringen. Det medför att andra EU-rättsliga materiella krav, såsom kravet på bästa tillgängliga teknik enligt industriutsläppsdirektivet, inte kan åsidosättas med stöd av MKB-direktivets undantag. Önskar den som
Författningskommentar SOU 2024:98
1696
avser att vidta en åtgärd eller genomföra en verksamhet undanta verksamheten eller åtgärden från exempelvis försämringsförbudet i 5 kap. 4 § miljöbalken behöver de undantag som återfinns i ramvattendirektivet och som är genomförda i vattenförvaltningsförordningen vara tillämpliga. De undantag som finns i MKB-direktivet eller för den delen i ramvattendirektivet är således kontextuella och beslutade för enskilda rättsakter och inte tillämpliga för hela den EU-rättsliga materiella kravbilden.
Vid tillämpningen av andra stycket bör också erinras om bestämmelsen i 20 kap. 2 § tredje stycket miljöbalken. Enligt denna ska Miljöprövningsmyndigheten med eget yttrande överlämna sådana ärenden till regeringen som rör även ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap. 1 § miljöbalken. Eftersom det ofta är just sådana andra allmänna intressen som är aktuella vid tillämpningen av denna bestämmelse medför detta att prövningen av om förutsättningar finns för att ge undantag normalt kommer att hanteras av regeringen.
Av tredje stycket framgår att en tillämpning av undantag enligt andra stycket inte får påverka tillämpningen av bestämmelserna om gränsöverskridande samråd. Detta medför att om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan utifrån ett gränsöverskridande perspektiv bör ett undantag från kravet på en specifik miljöbedömning normalt inte meddelas då det riskerar att medföra en överträdelse av både MKB-direktivet och Esbokonventionen.
Ytterligare bestämmelser om tillämpning av undantaget finns i 14 b–14 g §§miljöbedömningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.5.
27 c §
Om regeringen eller Miljöprövningsmyndigheten beslutar om undantag ska både skälen för det och omfattningen av undantaget framgå av beslutet. Beslutet ska göras tillgängligt för allmänheten.
Regeringen får meddela närmare föreskrifter om krav på ansökan om undantag och handläggningen av en sådan ansökan.
Paragrafen, som är ny, saknar tidigare motsvarighet. Paragrafen innehåller en bestämmelse om att regeringen eller Miljöprövnings-
SOU 2024:98 Författningskommentar
1697
myndigheten ska ange skälen för ett beslut om undantag och därmed hur beslutet förhåller sig till de kriterier som finns i 6 kap. 27 b § miljöbalken. Dessutom ska myndigheten ange hur undantaget ska tillämpas och redogöra för på vilket sätt avsteg från kravet om en specifik miljöbedömning får ske i det specifika fallet. Beslutet ska göras tillgängligt för allmänheten. Detta bör ske på motsvarande sätt som gäller vid tillämpningen av exempelvis 6 kap. 7 § miljöbalken.
Ytterligare bestämmelser om beslutet finns i 14 b–14 g §§miljöbedömningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.5.
28 §
Den specifika miljöbedömningen ska innebära att
1. den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden begär ett
yttrande av Miljöprövningsmyndigheten om omfattning och detaljeringsgrad av miljökonsekvensbeskrivningen,
2. Miljöprövningsmyndigheten yttrar sig över miljökonsekvensbeskriv-
ningens omfattning och detaljeringsgrad,
3. den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden tar fram en miljökonsekvensbeskrivning och ger in den till Miljöprövningsmyndigheten,
4. Miljöprövningsmyndigheten kungör att ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen finns för samråd,
5. Miljöprövningsmyndigheten meddelar en motiverad slutsats, och
6. prövningsmyndigheten slutför miljöbedömningen när tillståndsfrågan avgörs.
Paragrafen, som ändras, innehåller bestämmelser med upplysning om de steg som ingår i den specifika miljöbedömningsprocessen. Bestämmelsen riktar sig till den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd samt till Miljöprövningsmyndigheten och andra prövningsmyndigheter som slutför miljöbedömningen. Utformningen av paragrafen ändras för att tydligare beskriva samtliga steg i den nya miljöbedömningsprocessen i kronologisk ordning. Stegen motsvarar den miljöbedömningsprocess som framgår av artikel 1.2 g MKB-direktivet. Ändringar görs i båda tidigare punkter. Dessutom kompletteras paragrafen med ytterligare fyra punkter.
Första punkten ändras inledningsvis för att tydliggöra att den
specifika miljöbedömningen inleds med att den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden ska begära ett yttrande av
Författningskommentar SOU 2024:98
1698
Miljöprövningsmyndigheten om omfattning och detaljeringsgrad av miljökonsekvensbeskrivningen. Efterföljande tre delmoment i punkten flyttas delvis till paragrafens nya punkter.
I andra punkten tydliggörs att den specifika miljöbedömningens andra steg är att Miljöprövningsmyndigheten yttrar sig över miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad. Detta görs i ett s.k. avgränsningsyttrande. Efterföljande två delmoment i punkten flyttas delvis till paragrafens nya punkter.
Av den nya tredje punkten framgår att det tredje steget i den specifika miljöbedömningen är att den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden tar fram en miljökonsekvensbeskrivning och ger in den till Miljöprövningsmyndigheten. Punkten motsvarar tidigare första punkten b och c.
Enligt den nya fjärde punkten ska Miljöprövningsmyndigheten kungöra att ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen finns för samråd. Punkten motsvarar delvis tidigare andra punkten a med den skillnaden att det tydliggörs att det alltid är Miljöprövningsmyndigheten som ska kungöra miljökonsekvensbeskrivningen och inte annan prövningsmyndighet.
Enligt den nya femte punkten ska Miljöprövningsmyndigheten därefter meddela en motiverad slutsats. Denna punkt saknar tidigare motsvarighet i paragrafen.
Av nya sjätte punkten framgår att prövningsmyndigheten ska slutföra miljöbedömningen när tillståndsfrågan avgörs. Denna punkt motsvarar tidigare andra punkten b. Vilken myndighet som är prövningsmyndighet är beroende av om ansökan om att få bedriva verksamheten eller vidta åtgärden görs genom en ansökan om miljötillstånd eller genom en tillståndsansökan enligt annan lag än miljöbalken. Om fråga är om en ansökan om miljötillstånd är det Miljöprövningsmyndigheten som också är prövningsmyndighet i ansökningsärendet och det är då Miljöprövningsmyndigheten som slutför den specifika miljöbedömningen i samband med att tillståndsärendet avgörs.
Innehållet i respektive moment i den specifika miljöbedömningen tydliggörs i efterföljande paragrafer.
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.6.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1699
Avgränsning av miljökonsekvensbeskrivningen
29 §
Den som avser att ansöka om miljötillstånd eller tillstånd eller annat tillåtande enligt annan författning ska begära ett yttrande av Miljöprövningsmyndigheten om avgränsning av miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad.
Begäran ska innehålla en beskrivning av verksamhetens eller åtgärdens
lokalisering, omfattning och utformning samt de miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser.
Om verksamheten eller åtgärden omfattas av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor ska begäran innehålla en beskrivning även avse hur allvarliga kemikalieolyckor till följd av verksamheten eller åtgärden ska kunna förebyggas och begränsas.
Paragrafen innehåller bestämmelser om begäran om avgränsningsyttrande.
Första stycket är nytt och beskriver att det är den som avser att
ansöka om ett miljötillstånd eller tillstånd eller annat tillåtande en-
ligt annan författning enligt 20 kap. miljöbalken som ska begära ett
yttrande av Miljöprövningsmyndigheten om avgränsning av miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad.
Andra stycket är ändrat som en följd av den nya miljöbedöm-
ningsprocessen. Det tidigare kravet på avgränsningssamråd med allmänheten är ersatt av en bestämmelse med information om vilka uppgifter som en begäran om avgränsningsyttrande ska innehålla för att Miljöprövningsmyndigheten ska kunna lämna ett avgränsningsyttrande. Begäran behöver innehålla en beskrivning av verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, omfattning och utformning samt de miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser. I 8 § och 9 § 2 miljöbedömningsförordningen beskrivs mer utförligt vad en sådan begäran ska innehålla.
Även tredje stycket är ändrat som en följd av den nya processen. Bestämmelsen innebär att det tydliggörs att begäran om avgränsningsyttrande ska innehålla en beskrivning av hur allvarliga kemikalieolyckor till följd av verksamheten eller åtgärden ska kunna förebyggas och begränsas om verksamheten eller åtgärden omfattas
Författningskommentar SOU 2024:98
1700
av lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor.
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.7.
30 §
Miljöprövningsmyndigheten ska ge länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och andra berörda myndigheter tillfälle att inom 30 dagar inkomma med synpunkter på avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningen.
Paragrafen innehåller bestämmelser med krav på Miljöprövningsmyndigheten att ge berörda myndigheter tillfälle att inkomma med synpunkter på avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningen. Bestämmelsen motsvarar delar av det tidigare första stycket. Tidigare andra och tredje styckena slopas som en följd av den nya miljöbedömningsprocessen där ett särskilt avgränsningssamråd med allmänheten inte är obligatoriskt.
Utgångspunkten är att myndigheten skriftligen remitterar underlag som har lämnats i begäran om avgränsningsyttrande till myndigheterna. Kravet på remittering till berörda myndigheter inför avgränsningsyttrandet följer av artikel 5.2 MKB-direktivet. På motsvarande sätt som i Danmark och Finland ges myndigheterna en tidsfrist på 30 dagar för att lämna synpunkter.
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.7.
32 §
Miljöprövningsmyndigheten ska, i dialog med den som avser att bedriva en
verksamhet eller vidta en åtgärd, verka för att innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för tillståndsprövningen.
Miljöprövningsmyndigheten ska, inom 45 dagar från det att begäran om yttrande inkom till myndigheten, skriftligen yttra sig om vad en miljö-
konsekvensbeskrivning ska innehålla för att kunna ligga till grund för den fortsatta miljöbedömningen. Avgränsningsyttrandet ska lämnas till den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden. Yttrandet är inte bindande.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1701
Paragrafen innehåller bestämmelser som ställer krav på Miljöprövningsmyndigheten att yttra sig om avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad inom viss tid.
I första stycket görs en följdändring för att förtydliga att det är Miljöprövningsmyndigheten och inte länsstyrelsen som ansvarar för dialogen med den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd inför avgränsningsyttrandet.
I andra stycket införs en ny tidsfrist för när Miljöprövningsmyndigheten ska yttra sig avseende avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad. Tidsfristen på 45 dagar från det att begäran inkom till myndigheten följer av artikel 12.1 i EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial och artikel 10.1 i EU-förordningen om netto-nollteknik. På motsvarande sätt som tidigare ska myndigheten i avgränsningsyttrandet skriftligen redovisa sin bedömning av vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla för att kunna ligga till grund för den fortsatta miljöbedömningen. Avgränsningsyttrandet ska lämnas till den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden. Avgränsningsyttrandet är inte bindande.
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.7.
33 §
Om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land eller om ett land som kan komma att påverkas betydligt av verksamheten eller åtgärden begär det, ska den myndighet som regeringen bestämmer
1. informera det andra landet om verksamheten eller åtgärden, dess möjliga gränsöverskridande konsekvenser och vilken typ av beslut som kan komma att fattas, och
2. ge det andra landet skälig tid att yttra sig över om det vill delta i miljöbedömningen.
Om det andra landet vill delta i miljöbedömningen, ska myndigheten
meddela Miljöprövningsmyndigheten detta.
Miljöprövningsmyndigheten ska därefter ge det andra landet möjlighet att inkomma med synpunkter över uppgifterna i begäran om avgränsningsyttrande enligt 30 § och delta i det offentliga samrådet enligt 39 §.
Paragrafen innehåller bestämmelser om samråd med andra länder om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra betydande miljöpåverkan i dessa länder.
Författningskommentar SOU 2024:98
1702
I andra stycket tydliggörs att om det andra landet har meddelat den myndighet som regeringen har bestämt för uppgiften, dvs. Naturvårdsverket, att de vill delta i miljöbedömningen ska verket meddela Miljöprövningsmyndigheten detta.
Tredje stycket, som är nytt, innehåller delar av bestämmelsen i
det tidigare andra stycket. Av bestämmelsen framgår att Miljöprövningsmyndigheten efter att den har fått besked om att det andra landet vill delta i miljöbedömningen, ska ge det andra landet möjlighet att inkomma med synpunkter över avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningen enligt 6 kap. 30 § och delta i samrådet om ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen enligt 6 kap. 39 § miljöbalken.
Det är Miljöprövningsmyndigheten som ansvarar för den specifika miljöbedömningen även vid processer enligt andra författningar där verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. I och med detta är det Miljöprövningsmyndigheten som kommunicerar med det andra landet, genom Naturvårdsverket, i alla skeenden inom den specifika miljöbedömningen fram till att en motiverad slutsats meddelats. Därefter övertar prövningsmyndigheten enligt berörd författning över ansvaret att kommunicera med det andra landet inom ramen för prövningen av om tillstånd kan ges. I detta ligger också att vidarebefordra tillståndsbeslutet till det andra landet via Naturvårdsverket.
Ytterligare bestämmelser om gränsöverskridande samråd finns i 22 a–22 c och 23–23 c §§miljöbedömningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.10.
35 §
Miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla
1. uppgifter om verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, utformning, omfattning och andra egenskaper som kan ha betydelse för miljöbedömningen,
2. uppgifter om alternativa lösningar för verksamheten eller åtgärden,
3. uppgifter om rådande miljöförhållanden innan verksamheten påbörjas eller åtgärden vidtas och hur de förhållandena förväntas utveckla sig om verksamheten eller åtgärden inte påbörjas eller vidtas,
4. en identifiering, beskrivning och bedömning av de miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser,
SOU 2024:98 Författningskommentar
1703
5. uppgifter om de åtgärder som planeras för att förebygga, hindra, motverka eller avhjälpa de negativa miljöeffekterna,
6. uppgifter om de åtgärder som planeras för att undvika att verksamheten eller åtgärden bidrar till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. inte följs, om sådana uppgifter är relevanta med hänsyn till verksamhetens art och omfattning,
7. en icke-teknisk sammanfattning av 1–6, och 8. en redogörelse för om samråd s har skett, vad som i så fall kommit fram och Miljöprövningsmyndighetens yttrande enligt 32 § andra stycket.
Paragrafen innehåller bestämmelser om vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla. Punkten 8 är ändrad som en följd dels av att den nya Miljöprövningsmyndigheten tar över länsstyrelsens roll, dels för bättre överensstämmelse med terminologin i den nya miljöbedömningsprocessen. De samråd som avses i punkten är dels om frivilligt samråd har skett med berörd allmänhet, dels om gränsöverskridande samråd ägt rum inför avgränsningsyttrandet enligt 6 kap. 33 § miljöbalken. Om det på grund av väsentliga kompletteringar krävs ett nytt samråd enligt 6 kap. 41 b § miljöbalken bör miljökonsekvensbeskrivningen också inkludera tidigare samrådsredogörelse, se 6 kap. 41 a § miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.8.
Offentligt samråd
39 §
När prövningsmyndigheten har bedömt att ansökan om tillstånd är fullständig ska myndigheten samråda om ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen genom att kungöra att ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen finns,
göra handlingarna tillgängliga och ge allmänheten och berörda myndigheter
och kommuner skälig tid om minst 30 dagar att yttra sig.
Om tillståndsfrågan enbart avser en prövning enligt 7 kap. 28 b eller 29 § ska första stycket tillämpas endast i den utsträckning som behövs för prövningen eller som är lämplig för att ge allmänheten information.
Regeringen får meddela närmare föreskrifter om hur kungörelse ska ske och om underrättelse till särskilt berörda.
Paragrafen innehåller bestämmelser om offentligt samråd genom kungörelse av ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen. Ändringar görs i första stycket samtidigt som ett nytt tredje stycke införs.
Författningskommentar SOU 2024:98
1704
Första stycket ändras för att tydliggöra att det är prövningsmyndigheten som ansvarar för samrådet. I ärenden om miljötillstånd och tillstånds- eller tillåtlighetsprövningar enligt andra författningar, än plan- och bygglagen, väglagen och lagen om byggande av järnväg, är det Miljöprövningsmyndigheten som ansvarar för att ett offentligt samråd hålls.
Vid en ansökan om miljötillstånd ska samrådet hållas när Miljöprövningsmyndigheten har bedömt ansökan om miljötillstånd som fullständig. Vad det innebär att ansökan ska ha bedömts som fullständig framgår av kommentaren till 20 kap. 15 § miljöbalken. Kungörandet av ansökan sker samtidigt med kungörandet av miljökonsekvensbeskrivningen. Med uttrycket ”göra handlingarna tillgängliga” avses att de ska finnas publicerade på en webbplats eller om det behövs i en lokal där handlingarna hålls tillgängliga (jfr kommentaren till 6 kap. 26 § MB). I första stycket tydliggörs också att inte bara allmänheten utan även berörda myndigheter och kommuner ska ges en tid om minst 30 dagar att yttra sig inom ramen för det offentliga samrådet.
Tredje stycket innehåller ett bemyndigande för regeringen att
meddela närmare föreskrifter om hur kungörelse ska ske och om underrättelse till särskilt berörda. Sådana föreskrifter finns i 20 a och 20 b §§miljöbedömningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.9.
40 §
Kungörelsen ska innehålla upplysningar om
1. att verksamheten eller åtgärden omfattas av kraven på specifik Miljöbedömning enligt detta kapitel,
2. prövningsmyndigheten,
3. på vilken webbplats eller i vilken lokal som miljökonsekvensbeskrivningen och andra handlingar i ärendet finns tillgängliga,
4. ett samrådsmöte ska hållas med den som avser att bedriva verksamheten och i så fall tid och plats för sådant möte,
5. om samråd med annat land ska ske,
6. till vem, inom vilken tid och i vilket format skriftliga synpunkter kan
lämnas, och
7. hur ny information i ärendet kommer att kungöras eller hållas till-
gänglig.
Om kungörelsen görs i ett ärende om miljöprövning enligt 20 kap. ska kungörelsen också innehålla
SOU 2024:98 Författningskommentar
1705
1. en kortfattad redogörelse av ansökan och i ärenden om vattenverksamhet de fastigheter som kan beröras,
2. en upplysning om verksamheten eller åtgärden omfattas av lagen ( 1999:381 ) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor,
3. en upplysning om att information om innehavare av servitut, nyttjanderätt eller rätt till elektrisk kraft på en berörd fastighet behöver lämnas till Miljöprövningsmyndigheten, och
4. en upplysning om inom vilken tid krav på ersättning behöver lämnas.
Paragrafen innehåller bestämmelser om vad en kungörelse ska innehålla. Två ändringar görs i första stycket. I första stycket andra punkten förtydligas att kungörelsen ska innehålla upplysning om prövningsmyndigheten. Att det här står prövningsmyndigheten och inte Miljöprövningsmyndigheten tydliggör att den myndighet som prövar tillståndsfrågan kan vara en annan myndighet än Miljöprövningsmyndigheten. Detta gäller exempelvis vid tillämpning av bestämmelserna i 6 kap. miljöbalken vid tillståndsprövning enligt andra lagar såsom exempelvis enligt minerallagen och ellagen, men också att regeringen i vissa fall kan vara prövningsmyndighet vid tillståndsprövning enligt miljöbalken samt andra berörda författningar.
I första stycket tredje punkten tydliggörs att det av kungörelsen behöver framgå på vilken webbplats eller i vilken lokal handlingarna i ärendet finns tillgängliga. Bestämmelsen motsvarar i huvudsak tidigare 22 kap. 3 § första stycket 5 miljöbalken. Av 20 § miljöbedömningsförordningen framgår vilken webbplats som skulle kunna vara lämplig.
I första stycket fjärde punkten förs en ny bestämmelse in. Enligt denna ska det av kungörelsen framgå om ett samrådsmöte med den som avser att bedriva verksamheten ska hållas. Om ett samrådsmöte ska hållas ska tidpunkt och plats för sådant möte också framgå av kungörelsen. Samrådsmötet kan också hållas digitalt. Om samrådsmöte inte ska hållas blir samrådet skriftligt. Ett helt skriftligt samråd bör förbehållas riktigt enkla ärenden.
Första stycket femte punkten innehåller bestämmelse om att det i
kungörelsen även ska redovisas om samråd med ett annat land ska äga rum. Bestämmelsen fanns tidigare i andra stycket.
I första stycket sjätte punkten görs ett förtydligande att det handlar om skriftliga synpunkter. Som utgångspunkt ska synpunkterna lämnas till Miljöprövningsmyndigheten, men det kan också vara
Författningskommentar SOU 2024:98
1706
lämpligt att synpunkterna lämnas till den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden eftersom det är denna som har i uppgift att ta fram samrådsredogörelsen (se 6 kap. 41 a § MB). Det görs även ett tillägg om att det av kungörelsen ska framgå i vilket format synpunkterna ska lämnas. Tillägget möjliggör för prövningsmyndigheten att bestämma om de skriftliga synpunkterna ska lämnas digitalt eller även kan lämnas på papper. En motsvarande bestämmelse fanns tidigare i 22 kap. 10 § första stycket miljöbalken.
Även numreringen av punkterna i första stycket uppdateras. I andra stycket införs en bestämmelse om att kungörelsen, om den avser en ansökan i ett ärende om miljöprövning, också bör innehålla ytterligare upplysningar och redogörelser. Uppgifterna, som motsvarar de som tidigare gällde vid kungörelse enligt 22 kap. 3 § första stycket 1 och 2 samt 3 a miljöbalken, placeras i fyra nya punkter.
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.9.
Samrådsredogörelse
41 a §
När ett samrådsmöte enligt 40 § första stycket 4 har hållits ska den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden sammanställa och bemöta inkomna synpunkter från mötet i en samrådsredogörelse.
Om det av kungörelsen framgår att skriftliga synpunkter ska lämnas till den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden ska även sådana synpunkter bemötas i samrådsredogörelsen.
Samrådsredogörelsen ska lämnas till Miljöprövningsmyndigheten.
Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om att en samrådsredogörelse ska tas fram efter samrådsmötet.
I första stycket anges att det är den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden som ska ta fram samrådsredogörelsen. Redogörelsen ska innehålla en sammanställning av inkomna synpunkter vid samrådsmötet. Redogörelsen ska också innehålla verksamhetsutövarens bemötande av inkomna synpunkter vid mötet.
Av andra stycket framgår att den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden även ska bemöta sådana synpunkter som har inkommit skriftligen i ärendet om det av kungörelsen enligt
SOU 2024:98 Författningskommentar
1707
6 kap. 40 § miljöbalken framgår att sådana synpunkter ska lämnas till den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden.
Av tredje stycket framgår att den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden ska lämna samrådsredogörelsen till Miljöprövningsmyndigheten.
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.9.
Föreläggande om komplettering av miljökonsekvensbeskrivningen
41 b §
Om Miljöprövningsmyndigheten efter samrådet bedömer att miljökonsekvensbeskrivningen saknar sådana uppgifter som behövs för att myndigheten ska kunna avge en motiverad slutsats om verksamhetens eller åtgärdens betydande miljöpåverkan får myndigheten förelägga den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden att, inom viss tid, inkomma med sådana uppgifter.
Om miljökonsekvensbeskrivningen ändras väsentligt efter en sådan komplettering får prövningsmyndigheten se till att ett nytt samråd enligt 39–41 §§ hålls.
Paragrafen, som är ny, tydliggör i första stycket att Miljöprövningsmyndigheten får förelägga den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden att komplettera miljökonsekvensbeskrivningen om detta behövs för att myndigheten ska kunna avge en motiverad slutsats (se artikel 5.3 i MKB-direktivet). Detta kan exempelvis vara aktuellt om det under samrådet framkommer att det på den plats där verksamheten är avsedd att bedrivas finns en sådan skyddad fågelart som gör att miljökonsekvensbeskrivningen behöver kompletteras med en utredning om denna förekomst och lämpligheten av att placera verksamheten i området. Föreläggandet ska förses med en tid inom vilken den som bedriver eller avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden behöver inkomma med uppgifterna. Tiden kan variera beroende på om de uppgifter som behövs går att ta fram direkt eller om exempelvis en häckningssäsong eller dylikt behöver inväntas.
Av andra stycket framgår att Miljöprövningsmyndigheten får se till att ett nytt offentligt samråd hålls om miljökonsekvensbeskrivningen ändras väsentligt efter en sådan komplettering som avses i första stycket. Detta skulle kunna vara fallet om kompletteringen innebär att förutsättningarna för att bedriva en verksamhet eller
Författningskommentar SOU 2024:98
1708
vidta en åtgärd på den aktuella platsen väsentligt har förändrats som en följd av de nya uppgifterna eller att nya uppgifter tillkommer som påverkar enskilda eller allmänheten på ett väsentligt sätt. Miljöprövningsmyndigheten får bedöma behovet av ett nytt samråd. Finns inga motstående enskilda intressen är behovet av ett nytt samråd mindre även om miljökonsekvensbeskrivningen har ändrats väsentligt.
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.9.
Miljöprövningsmyndighetens motiverade slutsats och prövningsmyndighetens slutliga bedömning
42 §
Inom tre månader från det att samråden enligt 33 eller 39 § har slutförts och Miljöprövningsmyndigheten har fått in sådana uppgifter som avses i 41 b § ska myndigheten i ett särskilt beslut meddela en motiverad slutsats över verksamhetens eller åtgärdens betydande miljöpåverkan utifrån miljökonsekvensbeskrivningen och det som i övrigt har kommit fram under handläggningen av ärendet. Ett sådant ställningstagande får inte överklagas särskilt.
I ärenden om miljötillstånd får Miljöprövningsmyndigheten meddela den motiverade slutsatsen tillsammans med det slutliga beslutet i ärendet om sökanden begär detta och förutsättningar för detta finns. I sådant fall ska tillståndsfrågan avgöras inom den tid som avses i första stycket.
Paragrafens ändras i fyra avseenden. I första stycket tydliggörs för det första att det ställningstagande som ska göras benämns motiverad slutsats och att den motiverade slutsatsen avser verksamhetens eller åtgärdens betydande miljöpåverkan. Både uttrycket och innebörden av det är hämtat från MKB-direktivet (artikel 1.2 g iv–v, 5.1 andra stycket, 5.3 c, 8a.1 a och 8a.6). I förtydligande syfte anges att utgångspunkten för bedömningen är miljökonsekvensbeskrivningen och det som i övrigt har kommit fram under handläggningen av ärendet.
För det andra tydliggörs att det är Miljöprövningsmyndigheten som ska avge den motiverade slutsatsen. Detta gäller både vid ärenden enligt miljöbalken och vid ärenden enligt andra författningar.
För det tredje tydliggörs att den motiverade slutsatsen måste utfärdas inom tre månader från det att det offentliga samrådet har hållits, exklusive eventuell förlängning för att Miljöprövningsmyndigheten ska få in sådan komplettering av miljökonsekvensbeskrivningen enligt 6 kap. 41 b § miljöbalken som behövs för att myndig-
SOU 2024:98 Författningskommentar
1709
heten ska kunna meddela den motiverade slutsatsen (se artikel 5.3 c i MKB-direktivet). Tidsfristen härrör från artikel 10.3 i EU-förordningen om netto-nollteknik och 12.3 i EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial.
I ett nytt andra stycke tydliggörs slutligen att Miljöprövningsmyndigheten i ett ärende om miljötillstånd får meddela den motiverade slutsatsen tillsammans med avgörandet i ärendet om miljötillstånd. Då krävs dels att den sökande har begärt detta, dels att det finns förutsättningar för detta, dels att tiden i första stycket hålls. Det krävs således att det slutliga avgörandet i så fall kan beslutas inom tre månader från det att sådana uppgifter som avses i 6 kap. 41 b § miljöbalken har kommit in till myndigheten. Om slutsatsen lämnas i samband med att tillståndsfrågan avgörs ska den bifogas Miljöprövningsmyndigheten tillståndsbeslut. Vilka övriga förutsättningar som behöver vara uppfyllda för att den motiverade slutsatsen ska kunna meddelas tillsammans med ett slutligt avgörande i tillståndsfrågan är dels att den sökande i ärendet vidhåller sitt förstahandsyrkande om placering av verksamheten eller åtgärden, dels att innehållet i den motiverade slutsatsen inte förutsätter att ansökan eller miljökonsekvensbeskrivningen behöver ändras eller kompletteras. Inför ett sådant samlat avgörande krävs dock att det har förekommit en kontakt med verksamhetsutövaren om förutsättningarna för ett sådant samlat beslut innan avgörandet fattas. I vissa ärenden kan det vara svårt att meddela den motiverade slutsatsen och besluta i tillståndsärendet samtidigt med hänsyn till den korta tidsfristen (se vidare författningskommentaren för 20 kap. 21 § MB).
Oavsett om Miljöprövningsmyndigheten avger den motiverade slutsatsen i ett särskilt beslut eller i samband med det slutliga tillståndsbeslutet får ställningstagandet inte överklagas särskilt. Ställningstagandet får således endast överklagas tillsammans med det slutliga beslutet i tillståndsärendet. I denna del görs ingen ändring jämfört med tidigare.
Om situationen uppstår att Miljöprövningsmyndigheten i enlighet med 6 kap. 41 b § miljöbalken har förelagt den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd att komplettera miljökonsekvensbeskrivningen, men en sådan komplettering inte inkommer bör detta leda till avslag på ansökan om miljötillstånd. Att det i sådant fall finns en risk för avslag bör myndigheten förvarna om i kompletteringsföreläggandet eller i ett utkast till beslut. Miljö-
Författningskommentar SOU 2024:98
1710
prövningsmyndigheten bör i ett sådant avslagsbeslut motivera på vilket sätt som bristerna i underlaget medför att en motiverad slutsats inte kan meddelas. När Miljöprövningsmyndigheten ansvarar för miljöbedömningsprocessen, men inte är prövningsmyndighet krävs det att myndigheten överlämnar ett beslut till prövningsmyndigheten som beskriver de brister som miljökonsekvensbeskrivningen är förknippad med och som medför att en motiverad slutsats inte kan lämnas. I och med att en aktuell motiverad slutsats krävs för att kunna godkänna ansökan enligt 6 kap. 43 § miljöbalken innebär detta att prövningsmyndigheten behöver avslå ansökan.
Det är inte specifikt reglerat vad en motiverad slutsats ska innehålla. Indirekt framgår detta av bestämmelserna i 6 kap. 42 § miljöbalken lästa tillsammans med bestämmelserna i 6 kap. 35, 39, 41 a miljöbalken och 16–19 §§miljöbedömningsförordningen Utifrån dessa bestämmelser ska Miljöprövningsmyndigheten i den motiverade slutsatsen bedöma om miljökonsekvensbeskrivningen dels uppfyller de formella kraven som finns i 6 kap. 35 § miljöbalken och 16–19 §§miljöbedömningsförordningen, dels är av tillräcklig kvalitet och ändamålsenlighet för att det ska gå att göra en slutlig och samlad bedömning av förutsättningarna för att ge tillstånd. Miljökonsekvensbeskrivningen ska också ge förutsättningar för att dra slutsatser kring verksamhetens eller åtgärdens betydande miljöpåverkan.
Vid den formella granskningen är det exempelvis viktigt att Miljöprövningsmyndigheten uppmärksammar om det finns icketekniska sammanfattningar som medför att allmänheten kan göra sig en klar uppfattning av de betydande miljöeffekterna, att miljökonsekvensbeskrivningen har utarbetats med utgångspunkt i Miljöprövningsmyndighetens avgränsningsyttrande och att de olika placeringsalternativen beskrivits på ett sådant sätt så att en jämförelse av miljöeffekter och miljöpåverkan kan göras.
Avseende bedömningen av miljökonsekvensbeskrivningens kvalitet och ändamålsenlighet samt möjligheten att dra slutsatser om verksamhetens och åtgärdens betydande miljöpåverkan ska detta exempelvis inkludera en analys av sökandens motivering av sitt huvudalternativ samt genomförbarheten av de andra alternativen, uppgifter om de åtgärder som planeras för att förebygga, hindra, motverka eller avhjälpa negativa miljöeffekter, vilka de betydande miljöeffekter (direkta och kumulativa) är och hur dessa
SOU 2024:98 Författningskommentar
1711
har bedömts (inklusive metoder).Om yttranden eller utlåtanden har ifrågasatt delar av miljökonsekvensbeskrivningen, såsom exempelvis metoderna för att bedöma grund- och ytvatten, bör Miljöprövningsmyndigheten kommentera dem vid behov. Även om det inte ska beslutas om villkor i den motiverade slutsatsen kan Miljöprövningsmyndigheten exempelvis analysera om de föreslagna skyddsåtgärderna är funktionella i relation till tillåtlighetsfrågor rörande exempelvis artskydd och vattenmiljön baserat på föreslagna skyddsåtgärder och synpunkter på dessa vid samrådet. Om det finns frågor som särskilt bör beaktas i prövningsmyndighetens fortsatta handläggning bör det uppmärksammas.
För att beslutet om motiverad slutsats ska fungera i relation till andra lagar än miljöbalken och dessutom vara lätt att förstå för allmänheten är det viktigt att beslutet innehåller information om verksamheten eller åtgärden som sådan. Dessutom är det viktigt att beslutet innehåller en kort beskrivning av processen fram till att den motiverade slutsatsen meddelas och vad som händer därefter.
För att skapa förtroende för Miljöprövningsmyndighetens bedömningar i den motiverade slutsatsen är det viktigt att analysen görs emot de synpunkter som har lämnats in under processen. De synpunkter som har inkommit skriftligen eller som framkom vid samrådsmötet ska därför beskrivas kortfattat.
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.11.
42 a §
Miljöprövningsmyndigheten ska yttra sig över den motiverade slutsatsens aktualitet efter en begäran.
Om Miljöprövningsmyndigheten bedömer att den motiverade slutsatsen inte är aktuell ska myndigheten specificera vilka uppgifter som behövs för att kunna uppdatera den motiverade slutsatsen.
Paragrafen är ny. Första stycket innehåller bestämmelser om att prövningsmyndigheten ska yttra sig över en motiverad slutsats aktualitet efter en begäran. Begäran kan komma från den som bedriver eller avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden, men också av en prövningsmyndighet om prövningsmyndigheten är en annan än Miljöprövningsmyndigheten, exempelvis Energimarknadsinspektionen eller Bergmästaren.
Författningskommentar SOU 2024:98
1712
Vid bedömningen av aktualiteten ska Miljöprövningsmyndigheten dels ta hänsyn till hur lång tid som har passerat sedan myndigheten meddelade den motiverade slutsatsen, men också till sådana omvärldsförändringar eller verksamhetsförändringar som har inträffat sedan slutsatsen lämnades och som kan påverka slutsatsens aktualitet. En bedömning av den motiverade slutsatsens aktualitet kan exempelvis behöva ske om den som avser att genomföra en verksamhet eller vidta en åtgärd inte har gått vidare med sin tillståndsansökan i anslutning till att den motiverade slutsatsen lämnades. Den motiverade slutsatsen kan även ha en viss giltighetstid exempelvis om det finns andra pågående processer som kan påverka exempelvis verksamhetens eller åtgärdens bidrag till kumulativa miljöeffekter. I ett sådant fall kan myndigheten behöva undersöka om den omkringliggande situationen har ändrats sedan den motiverade slutsatsen lämnades.
Av andra stycket framgår att om Miljöprövningsmyndigheten bedömer att den motiverade slutsatsen inte längre är aktuell ska myndigheten specificera vilka uppgifter som behövs för att kunna uppdatera den motiverade slutsatsen. Av 6 kap. 41 b § andra stycket miljöbalken framgår att om sådana kompletteringar medför att miljökonsekvensbeskrivningen ändras väsentligen får prövningsmyndigheten se till att ett nytt samråd enligt 6 kap.39–41 §§miljöbalken hålls.
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.11.
43 §
Prövningsmyndigheten ska, när tillståndsfrågan avgörs, slutföra miljöbedöm-
ningen genom att säkerställa att den motiverade slutsatsen enligt 42 § är
aktuell och göra en slutlig och samlad bedömning av förutsättningarna för att ge tillstånd.
Paragrafen ändras i tre avseenden. För det första används termen prövningsmyndigheten i stället för uttrycket ”den som prövar tillståndsfrågan”. Denna ändring är enbart språklig.
För det andra tydliggörs vad prövningsmyndigheten ska göra när den slutför miljöbedömningen. För det första ska prövningsmyndigheten säkerställa att den motiverade slutsatsen är aktuell. En situation vid vilken den motiverade slutsatsen kan ha blivit in-
SOU 2024:98 Författningskommentar
1713
aktuell är om Miljöprövningsmyndigheten har meddelat den motiverade slutsatsen i ett särskilt beslut och den som ska bedriva verksamheten eller vidta åtgärden därefter väljer att pausa den slutliga tillståndsprövningen under en längre tid (jfr 20 kap. 21 §). Under en sådan tidsperiod kan förändringar inträffa som gör att Miljöprövningsmyndighetens motiverade slutsats inte längre är aktuell. Det är svårt att bestämma en specifik tid inom vilken en motiverad slutsats alltid ska vara aktuell, men som utgångspunkt bör en motiverad slutsats bedömas som aktuell om tillståndsfrågan avgörs inom ett år från det att den motiverade slutsatsen meddelades. Samtidigt behöver prövningsmyndigheten vara uppmärksam på om förutsättningarna har ändrats på ett sådant sätt att verksamhetens eller åtgärdens betydande miljöpåverkan har förändrats på ett negativt sätt även inom ramen för ett år. Att det uppstår förändringar i de miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan medföra även på kort sikt kan inte uteslutas, men om dessa inte medför att den motiverade slutsatsen blir inaktuell kan dessa ändrade förutsättningar beaktas inom ramen för prövningsmyndighetens slutliga och samlade bedömning av förutsättningarna för att ge tillstånd och de tillståndsvillkor som är föreskrivna.
Om prövningsmyndigheten gör bedömningen att det är osäkert om den motiverade slutsatsen är aktuell bör myndigheten begära att Miljöprövningsmyndigheten, i enlighet med 6 kap. 42 a § miljöbalken, yttrar sig över slutsatsens aktualitet. Om Miljöprövningsmyndigheten gör bedömningen att den motiverade slutsatsen är inaktuell kan Miljöprövningsmyndigheten behöva meddela en ny motiverade slutsats efter det att vissa kompletterande uppgifter har lämnats till Miljöprövningsmyndigheten enligt 6 kap. 41 b § första stycket miljöbalken. Om miljökonsekvensbeskrivningen behöver ändras väsentligt i enlighet med 6 kap. 41 b § andra stycket miljöbalken kan det också bli fråga om att ett nytt samråd enligt 6 kap.39–41 §§miljöbalken behöver hållas. Om den sökande inte kompletterar handlingarna på sätt som Miljöprövningsmyndigheten förelägger om och det därmed inte finns en aktuell motiverad slutsats saknas förutsättningar för att ge tillstånd. Prövningsmyndigheten ska då avslå ansökan.
Slutligen tydliggörs att prövningsmyndigheten utöver en bedömning av den motiverade slutsatsens aktualitet ska göra en slutlig och samlad bedömning av om förutsättningarna för att ge tillstånd är
Författningskommentar SOU 2024:98
1714
uppfyllda. I ett ärende om miljötillstånd innebär detta att de förutsättningar som anges i 20 kap. 28 § miljöbalken ska vara uppfyllda.
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.12.
7 kap. Skydd av områden
29 b §
Frågor om tillstånd enligt 28 a § prövas av länsstyrelsen i det län där det berörda området finns.
För en verksamhet eller åtgärd som omfattas av tillstånds- eller gransk-
ningsplikt eller dispensprövning till följd av bestämmelserna i 9 kap.,
11–15 kap. eller 20 kap. ska dock frågan om tillstånd enligt 28 a § prövas av den myndighet som prövar den andra tillståndsfrågan eller dispensen. Innan myndigheten meddelar sitt beslut, ska den länsstyrelse som avses i första stycket beredas tillfälle att yttra sig.
Paragrafen innehåller bestämmelser om vilken myndighet som ska pröva frågor om s.k. Natura 2000-tillstånd. Huvudregeln är att sådana tillstånd prövas av länsstyrelsen i det län där det berörda området finns. Om verksamheten eller åtgärden också ska miljöprövas enligt 20 kap. miljöbalken framgår av 20 kap. 4 § miljöbalken att frågan om tillstånd enligt 7 kap. 28 § miljöbalken prövas av Miljöprövningsmyndigheten.
Andra stycket ändras som en följd av de nya bestämmelserna om
krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken.
I paragrafen görs också språkliga ändringar. Övervägandena finns i avsnitt 14.15.4.
29 c §
En ansökan om tillstånd enligt 28 a § ska innehålla en beskrivning av verksamhetens eller åtgärdens konsekvenser för syftet med att bevara området och en redogörelse för de alternativ som övervägts med en motivering till varför ett visst alternativ valts. Om det enligt 6 kap. krävs en specifik miljöbedömning, ska ansökan innehålla en miljökonsekvensbeskrivning enligt det kapitlet.
En ansökan om giltighetsförlängning av ett sådant tillstånd enligt 24 kap. 14 a § ska innehålla den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövs för prövningen. Ansökan ska även innehålla en utredning som visar hur verksamheten ensam eller tillsammans med andra verksamheter eller åtgärder kan komma att påverka miljön i naturområdet.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1715
Paragrafen är ny. Första stycket har sin motsvarighet i tidigare 19 kap. 6 § miljöbalken. Bestämmelsen flyttas för att bestämmelserna om prövning av s.k. Natura 2000-tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken ska vara samlade på ett ställe. Ingen ändring i sak är avsedd. Däremot har bestämmelserna om specifik miljöbedömning ändrats. Dessa ändringar medför att om det krävs en specifik miljöbedömning är det Miljöprövningsmyndigheten som ansvarar för vissa delar av miljöbedömningsprocessen (jfr 6 kap. 28 § MB).
Andra stycket har sin motsvarighet i tidigare 22 kap. 1 g § miljö-
balken. Denna bestämmelse flyttas till 7 kap. miljöbalken som en följd av att 22 kap. miljöbalken upphävs och för att bestämmelserna om länsstyrelsens prövning av s.k. Natura 2000-tillstånd ska vara samlade på ett ställe. Samtidigt ändras bestämmelsen språkligt. Ingen ändring i sak är avsedd.
Övervägandena finns i avsnitt 14.12.3.
9 kap. Miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd
1 §
Med miljöpåverkande verksamhet avses
1. utsläpp av avloppsvatten, fasta ämnen eller gas från mark, byggnader eller anläggningar i mark, vattenområden eller grundvatten,
2. användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön genom annat utsläpp än som avses i 1 eller genom förorening av mark, luft, vattenområden eller grundvatten, eller
3. användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för omgivningen genom buller, skakningar, ljus, joniserande eller icke-joniserande strålning eller annat liknande.
Paragrafen innehåller en definition av uttrycket ”miljöpåverkande verksamhet”. Paragrafen har ändrats genom att det tidigare uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” har ersatts av uttrycket ”miljöpåverkade verksamhet”. Ändringen av uttrycket medför inte att bestämmelsen ska tillämpas på annat sätt än tidigare.
Övervägandena finns i avsnitt 14.5.2.
Författningskommentar SOU 2024:98
1716
5 §
Regeringen får, också i andra fall än som avses i 4 §, meddela föreskrifter
om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått för
miljöpåverkande verksamheter och åtgärder om det framstår som mer ändamålsenligt än beslut i enskilda fall och behövs
1. för att skydda människors hälsa eller miljön, eller
2. till följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller andra internationella åtaganden.
Om det finns särskilda skäl får regeringen bemyndiga en myndighet att meddela sådana föreskrifter.
Paragrafen ändras som en följd av att uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” har ersatts av uttrycket ”miljöpåverkande verksamhet”. Att uttrycket ersätts med ett annat innebär ingen ändring i sak av uttryckets innebörd. Paragrafen ändras också redaktionellt. Upplysningsbestämmelsen i andra stycket har tagits bort och bestämmelsen har fått en utformning som ligger närmare motsvarande bestämmelse för vattenverksamheter i 11 kap. 9 c § miljöbalken. Någon ändring i sak är inte avsedd.
Övervägandena finns i avsnitten 14.9.19 och 14.15.3.
6 §
Bestämmelser om krav på miljöprövning av miljöpåverkande verksamheter och åtgärder finns i 20 kap.
Om det behövs för att skydda människors hälsa eller miljön får regeringen meddela föreskrifter om krav på anmälan eller registrering av sådan miljöpåverkande verksamhet som inte omfattas av krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 20 kap. eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 20 kap.
Paragrafen ändras som en följd av den nya regleringen om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken.
Första stycket innehåller information om att bestämmelser om
förprövning genom miljöprövning av miljöpåverkande verksamheter och åtgärder finns i 20 kap. miljöbalken. Bestämmelsen är en ren upplysningsbestämmelse och är en följd av att tidigare reglering om tillståndsplikt för miljöfarliga verksamheter har flyttats från 9 kap. miljöbalken till 20 kap. miljöbalken. All reglering om tillståndsplikt för verksamheter och åtgärder som ska prövas enligt de nya bestämmelserna om miljöprövning samlas i 20 kap. miljöbalken. I 9 kap.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1717
miljöbalken återstår endast sådan tillståndsplikt som följer av 9 kap.8 och 10–12 §§miljöbalken. Skälet för att denna reglering fortsatt återfinns i 9 kap. miljöbalken är att sådana tillståndsansökningar följer en annan process och prövas av en annan myndighet än den som avses i 20 kap. miljöbalken.
Andra stycket innehåller ett bemyndigande för regeringen att
meddela föreskrifter om krav på anmälan eller registrering för sådan miljöpåverkande verksamhet som inte omfattas av krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 20 kap. miljöbalken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 20 kap. miljöbalken. En förutsättning för att regeringen ska få använda bemyndigandet och ställa krav på anmälan är att en anmälan behövs för att skydda människors hälsa eller miljön. Föreskrifter om anmälningsplikt finns i 5 § förordningen om miljöpåverkande verksamheter och hälsa.
Möjligheten att få meddela föreskrifter om krav på registrering är ny. Avsikten är att ett sådant krav ska kunna ställas på en verksamhet eller åtgärd som inte omfattas av krav på miljötillstånd, igångsättningsbesked eller anmälan, men där tillsynsmyndigheten ändå bör ha kännedom om verksamheten eller åtgärden och vid behov bör utöva tillsyn över verksamheten. För att ett krav på anmälan ska kunna ersättas av ett krav på registrering krävs att det först finns föreskrifter med försiktighetsmått för verksamheten eller åtgärden. Registrering kan också bli aktuellt för sådana verksamheter som omfattas av det nya reviderade industriutsläppsdirektivet eftersom det i det direktivet ges en sådan möjlighet.
Övervägandena finns i avsnitten 14.7.4, 14.7.8 och 14.15.4.
Förutsättningar för att få bedriva miljöpåverkande verksamhet
6 e §
Miljötillstånd eller igångsättningsbesked till täkt får ges endast om tillståndet eller beskedet förenas med en skyldighet att ställa säkerhet enligt 16 kap.
3 § för uppfyllandet av de villkor som ska gälla för tillståndet. Staten, kommuner, regioner och kommunalförbund behöver dock inte ställa säkerhet.
Kravet på säkerhet gäller inte de delar av verksamheten som omfattas av kravet i 15 kap. 36 a § på säkerhet vid utvinningsverksamhet.
Författningskommentar SOU 2024:98
1718
Paragrafen ändras som en följd av de nya reglerna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken. Det tillstånd till täkt som avses, är beroende på om täkten medför en betydande miljöpåverkan på miljön eller inte, ett miljötillstånd eller ett igångsättningsbesked.
Övervägandena finns i avsnitten 14.15.1 och 14.15.4.
6 f §
Om en täkt av naturgrus kräver miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 20 kap. eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 20 kap.
eller anmälan med stöd av detta kapitel, får täkten inte komma till stånd
om
1. det med hänsyn till det avsedda användningsområdet är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt att använda ett annat material,
2. naturgrusförekomsten är betydelsefull för nuvarande eller framtida dricksvattenförsörjning och täkten kan medföra en försämrad vattenförsörjning, eller
3. naturgrusförekomsten utgör en värdefull natur- eller kulturmiljö.
Paragrafen ändras som en följd av de nya reglerna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken. Avsikten är att det med ändringen ska bli tydligt att det tillstånd som avses, beroende på hur tillstånds- och granskningsplikten är utformad för en aktuell täkt för naturgrus i 2 kap. miljöprövningsförordningen, utgörs av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked.
Anmälningsplikten framgår av bilaga 1 till förordningen om miljöpåverkande verksamheter och hälsa.
Övervägandena finns i avsnitten 14.15.1 och 14.15.4.
6 g §
Om en täkt av torv kräver miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt
20 kap. eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 20 kap. eller anmälan med stöd av detta kapitel, får täkten inte komma till stånd i en våtmark
som utgör en värdefull natur- eller kulturmiljö.
Paragrafen ändras som en följd av de nya reglerna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken. Avsikten är att det med ändringen ska bli tydligt att det tillstånd som avses, beroende på hur tillstånds- och granskningsplikten är utformad för en aktuell
SOU 2024:98 Författningskommentar
1719
täkt för torv i 2 kap. miljöprövningsförordningen, utgörs av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked.
Anmälningsplikten framgår av bilaga 1 till förordningen om miljöpåverkande verksamheter och hälsa.
Övervägandena finns i avsnitten 14.15.1 och 14.15.4.
6 h §
Vid prövning av en ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked till täkt av matjord ska behovet av brukningsbar jordbruksmark beaktas.
Paragrafen ändras som en följd av de nya reglerna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken. Avsikten är att det med ändringen ska bli tydligt att det tillstånd som avses, beroende på hur tillstånds- och granskningsplikten är utformad för den aktuella verksamheten eller åtgärden i 2 kap. miljöprövningsförordningen och beroende på om verksamheten eller åtgärden medför en betydande miljöpåverkan på miljön eller inte, utgörs av ett miljötillstånd eller ett igångsättningsbesked.
Övervägandena finns i avsnitten 14.15.1 och 14.15.4.
6 i §
Miljötillstånd eller igångsättningsbesked får inte ges till gruvdrift eller gruv-
anläggning för brytning, provbrytning, bearbetning eller fysikalisk eller kemisk anrikning av uranhaltigt material om gruvdriften eller gruvanläggningen utgör en kärnteknisk anläggning som kräver tillstånd enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
Paragrafen ändras som en följd av de nya reglerna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken. Avsikten är att det med ändringen ska bli tydligt att det tillstånd som avses, beroende på hur tillstånds- och granskningsplikten är utformad för den aktuella verksamheten eller åtgärden i 2 kap. miljöprövningsförordningen och beroende på om verksamheten eller åtgärden medför en betydande miljöpåverkan på miljön eller inte, utgörs av ett miljötillstånd eller ett igångsättningsbesked.
Övervägandena finns i avsnitten 14.15.1 och 14.15.4.
Författningskommentar SOU 2024:98
1720
6 j §
Miljötillstånd eller igångsättningsbesked får inte ges till gruvdrift eller gruv-
anläggning för brytning, provbrytning, bearbetning eller anrikning av stenkol, brunkol eller skifferolja.
Trots första stycket får miljötillstånd eller igångsättningsbesked ges till gruvdrift eller gruvanläggning för andra mineral som innefattar sådan brytning, provbrytning, bearbetning eller anrikning av stenkol, brunkol eller skifferolja som är nödvändig för att gruvdriften eller gruvanläggningen för dessa andra mineral ska kunna bedrivas.
Paragrafen ändras som en följd av de nya reglerna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken. Avsikten är att det med ändringen ska bli tydligt att det tillstånd som avses, beroende på hur tillstånds- och granskningsplikten är utformad för den aktuella verksamheten eller åtgärden i 2 kap. miljöprövningsförordningen och beroende på om verksamheten eller åtgärden medför en betydande miljöpåverkan på miljön eller inte, utgörs av ett miljötillstånd eller ett igångsättningsbesked.
Övervägandena finns i avsnitten 14.15.1 och 14.15.4.
6 k §
Miljötillstånd eller igångsättningsbesked får inte ges till utvinning eller med
utvinning sammanhängande bearbetning av råolja, skifferolja eller naturgas.
Trots första stycket får miljötillstånd eller igångsättningsbesked ges till utvinning av andra mineral som innefattar sådan utvinning eller med utvinning sammanhängande bearbetning av råolja, skifferolja eller naturgas som är nödvändig för utvinningen av dessa andra mineral.
Trots första stycket får miljötillstånd eller igångsättningsbesked ges till sådan utvinning på land av råolja eller naturgas som är nödvändig för en planerad geologisk lagring av mindre än 100 000 ton koldioxid för forskningsändamål.
Paragrafen ändras som en följd av de nya reglerna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken. Avsikten är att det med ändringen ska bli tydligt att det tillstånd som avses, beroende på hur tillstånds- och granskningsplikten är utformad för den aktuella verksamheten eller åtgärden i 2 kap. miljöprövningsförordningen och beroende på om verksamheten eller åtgärden medför en betydande miljöpåverkan på miljön eller inte, utgörs av ett miljötillstånd eller ett igångsättningsbesked.
Övervägandena finns i avsnitten 14.15.1 och 14.15.4.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1721
7 a §
En verksamhet för behandling av avfall som är tillstånds- eller gransknings-
pliktig enligt 20 kap. 6 § eller anmälningspliktig enligt detta kapitel eller
föreskrifter som har meddelats med stöd av kapitlet får tillåtas endast om det finns skäl att anta att den planerade behandlingen kommer att uppfylla kraven i 15 kap. 11 §.
Paragrafen ändras som en följd av den nya regleringen om tillstånds- och granskningsplikt för verksamheter och åtgärder i 20 kap. 6 § miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.15.4.
8 §
Bestämmelser om vilken myndighet som prövar ansökningar om miljötillstånd och igångsättningsbesked för miljöpåverkande verksamhet finns i 20 kap. 2 §.
Regeringen får meddela föreskrifter om att en kommunal nämnd ska pröva frågor om tillstånd eller anmälan för sådana avloppsanordningar och
värmepumpsanläggningar som inte är tillståndspliktiga enligt 20 kap. 6 § eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 20 kap. 6 §.
En anmälan om miljöpåverkande verksamhet ska, enligt föreskrifter
som meddelas av regeringen, göras till försvarsinspektören för hälsa och miljö, länsstyrelsen eller kommunen.
Paragrafen innehåller bestämmelser om prövningsmyndighet för ansökningar om tillstånd för miljöpåverkande verksamhet och anmälningar av motsvarande verksamhet.
I första stycket finns en ny upplysningsbestämmelse. Ändringen jämfört med tidigare lydelse är en följd av de nya bestämmelserna om miljöprövning av ansökningar om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken. Ändringen är också en följd av bestämmelserna om en ny prövningsmyndighet för miljöprövning i första instans i 20 kap. 2 § miljöbalken. Sådana ansökningar som tidigare prövades av mark- och miljödomstol ska således nu i stället prövas av Miljöprövningsmyndigheten.
Andra stycket ändras som en följd av att flertalet ärenden om
förprövning av miljöpåverkande verksamhet kommer att prövas av den nya Miljöprövningsmyndigheten. Sådan tillstånds- och anmälningsplikt avseende avloppsanordningar och värmepumpsanläggningar som framgår av 13–20 §§ förordningen om miljöpåverkande
Författningskommentar SOU 2024:98
1722
verksamhet och hälsoskydd ska dock även framöver prövas av den kommunala miljönämnden. Bemyndigandet ändras för att tydliggöra detta.
Tredje stycket ändras som en följd av att uttrycket ”miljöfarlig
verksamhet” i 9 kap. 1 § miljöbalken har ersatts av uttrycket ”miljöpåverkande verksamhet”.
Paragrafen ändras också språkligt. Övervägandena finns i avsnitten 14.15.1–14.15.4.
10 §
Anläggningar för grundvattentäkter ska inrättas och användas på ett sådant sätt att olägenheter för människors hälsa inte uppkommer.
Om det inte krävs miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt före-
skrifter som har meddelats med stöd av 20 kap., får en kommun föreskriva
att det ändå ska krävas tillstånd av kommunen eller anmälan till denna för att inrätta och använda en ny anläggning för grundvattentäkt i områden där knapphet på sött grundvatten råder eller kan befaras uppkomma. Detta gäller om det behövs för att hindra att olägenheter för människors hälsa
ska uppkomma. Kommunen får också föreskriva anmälningsplikt för så-
dana anläggningar som redan finns inom angivna områden.
Paragrafen ändras som en följd av de nya reglerna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken. Avsikten är att det med ändringen ska bli tydligt att den tillstånds- och granskningsplikt som i första hand avses är den som följer av sådana föreskrifter i 2 kap. miljöprövningsförordningen som är meddelade med stöd av 20 kap. 6 eller 7 § miljöbalken. Först om sådan tillstånds- eller granskningsplikt inte finns får kommunen föreskriva om krav på tillstånd av kommunen eller anmälan till kommunen. I paragrafen görs också språkliga ändringar.
Övervägandena finns i avsnitten 14.15.1 och 14.15.4.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1723
11 kap. Vattenverksamhet
9 §
Bestämmelser om miljöprövning av vattenverksamheter finns i 20 kap. Oav-
sett vad som följer av 20 kap. kan det för en viss verksamhet eller åtgärd krävas tillstånd enligt 7 kap. 28 a §.
Paragrafen innehåller information om att bestämmelser om förprövning genom miljöprövning av vattenverksamheter finns i 20 kap. miljöbalken och i föreskrifter som har meddelats med stöd av 20 kap. miljöbalken. Bestämmelsen är en ren upplysningsbestämmelse och ändringen är en följd av att tidigare reglering om tillståndsplikt för vattenverksamheter har flyttats från 11 kap. miljöbalken till 20 kap. miljöbalken. Avsikten med flytten av regleringen är att samla all reglering om tillståndsplikt för verksamheter och åtgärder som ska prövas enligt de nya bestämmelserna om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken. Eftersom krav på s.k. Natura 2000-tillstånd regleras i 7 kap. miljöbalken återfinns fortfarande tidigare upplysning om att ett sådant tillstånd kan krävas oavsett vad som följer av 20 kap. miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitten 14.7.4, 14.15.1 och 14.15.4.
9 a §
Regeringen får meddela föreskrifter om att det för vissa vattenverksamheter i stället för miljötillstånd eller igångsättningsbesked ska krävas att verksamheterna har anmälts.
Paragrafen är ändrad som en följd av den nya regleringen om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken. Det tidigare andra stycket har slopats då regleringen har ersatts av 26 kap. 9 b § miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitten 14.14.2, 14.15.1 och 14.15.4.
9 b §
Bestämmelser om vilken myndighet som prövar ansökningar om miljötillstånd eller igångsättningsbesked för vattenverksamhet finns i 20 kap. 2 §.
Författningskommentar SOU 2024:98
1724
Anmälan om vattenverksamhet ska, enligt föreskrifter som meddelas av regeringen, göras till försvarsinspektören för hälsa och miljö, länsstyrelsen eller kommunen.
En anmälningspliktig vattenverksamhet får påbörjas tidigast åtta veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte tillsynsmyndigheten bestämmer något annat.
Paragrafens första stycke ändras som en följd av den nya regleringen om tillståndsplikt i 20 kap. miljöbalken. Ändringen innebär att ansökningar om miljötillstånd eller igångsättningsbesked prövas av Miljöprövningsmyndigheten i stället för av mark- och miljödomstol eller länsstyrelsen. Liksom tidigare kommer regeringen att pröva vattenverksamheter i den utsträckning som framgår av 17 kap. miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitten 14.15.1, 14.15.2 och 14.15.4.
10 §
Om det krävs miljötillstånd eller igångsättningsbesked till en vattenverksamhet, får arbeten av större omfattning i anslutning till verksamheten inte påbörjas innan miljötillstånd eller igångsättningsbesked har meddelats.
Paragrafen ändras som en följd av de nya reglerna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken. Avsikten är att det med ändringen ska bli tydligt att det tillstånd som avses, beroende på hur tillstånds- och granskningsplikten är utformad för den aktuella verksamheten eller åtgärden i 2 kap. miljöprövningsförordningen och beroende på om verksamheten eller åtgärden medför en betydande miljöpåverkan på miljön eller inte, utgörs av ett miljötillstånd eller ett igångsättningsbesked.
Övervägandena finns i avsnitten 14.15.1 och 14.15.4.
14 §
Regeringen får förbjuda markavvattning som skulle kräva miljötillstånd
eller igångsättningsbesked i områden där det är särskilt angeläget att våt-
markerna bevaras.
Länsstyrelsen får meddela dispens från ett förbud som meddelats enligt första stycket om det finns särskilda skäl.
Om dispens meddelas enligt andra stycket fordras för utförandet av markavvattningen att miljötillstånd eller igångsättningsbesked söks. Beslutet
SOU 2024:98 Författningskommentar
1725
om dispens upphör att gälla om miljötillstånd eller igångsättningsbesked till markavvattningen meddelas.
Paragrafen ändras som en följd av de nya reglerna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken.
Första stycket ändras för att tydliggöra att markavvattning är en
granskningspliktig åtgärd enligt bilaga 3 till miljöprövningsförordningen. Beroende på resultatet av granskningen om markavvattningen har en betydande miljöpåverkan kan ett beslut som tillåter markavvattningen meddelas genom ett igångsättningsbesked eller ett miljötillstånd.
Tredje stycket ändras för att tydliggöra att miljötillstånd eller
igångsättningsbesked krävs för markavvattningen om länsstyrelsen har meddelat dispens från ett förbud mot markavvattning.
Övervägandena finns i avsnitten 14.15.1 och 14.15.4.
15 §
Vid rensningar för att bibehålla vattnets djup eller läge eller för att omedelbart återställa ett vattendrag som har vikit från sitt förra läge eller som på något annat sätt har förändrat sitt lopp ska fastighetsägaren alltid under-
rättas innan arbetena påbörjas om arbetena berör en fastighet som tillhör
någon annan.
Om fisket kan skadas, ska anmälan om de planerade arbetena göras till länsstyrelsen innan arbetena påbörjas.
Paragrafen ändras som en följd av de nya reglerna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken. Regleringen avseende tillståndsplikten flyttas till 20 kap. miljöbalken och föreskrifter som är meddelade med stöd av 20 kap. miljöbalken. Kvar i bestämmelsen finns kravet på underrättelse till fastighetsägaren respektive länsstyrelsen i vissa fall. Paragrafen ändras även redaktionellt genom att tre stycken har gjorts om till två. I paragrafen görs också språkliga ändringar.
Övervägandena finns i avsnitten 14.15.1 och 14.15.4.
Författningskommentar SOU 2024:98
1726
17 §
Den som äger en vattenanläggning är skyldig att underhålla den så att det inte uppkommer skada för allmänna eller enskilda intressen genom ändringar i vattenförhållandena. Om vattenanläggningen med stöd av en särskild rättighet utförts på någon annans mark och äganderätten till anläggningen övergått till markägaren till följd av att rättigheten upphört, kvarstår underhållsskyldigheten för den som var rättighetshavare.
Den som enligt 28 kap. 12 § har fått rätt att använda någon annans vattenanläggning är tillsammans med ägaren skyldig att underhålla anläggningen, om inte tillståndsmyndigheten bestämt något annat.
I 20 och 21 §§ samt i 24 kap. 4 § andra stycket finns bestämmelser om överflyttning av underhållsskyldigheten.
Paragrafen ändras som en följd av bestämmelserna om ny prövningsmyndighet för ärenden om miljöprövning enligt 20 kap. miljöbalken. Ändringen i andra stycket innebär att mark- och miljödomstolen har ersatts av tillståndsmyndigheten. Normalt är det prövningsmyndigheten enligt 20 kap. 2 § miljöbalken som är tillståndsmyndighet, men eftersom det också kan handla om ett äldre tillstånd kan tillståndsmyndigheten också ha varit en annan myndighet exempelvis en mark- eller miljödomstol.
Övervägandena finns i avsnitt 14.15.2.
19 §
Miljötillstånd eller igångsättningsbesked ska alltid lämnas till utrivning av en
vattenanläggning i ytvatten, om inte förordnande meddelas enligt 20 §.
Paragrafen ändras som en följd av de nya reglerna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken. Avsikten är att det med ändringen ska bli tydligt att det tillstånd som avses, beroende på hur tillstånds- och granskningsplikten är utformad för den aktuella verksamheten eller åtgärden i 2 kap. miljöprövningsförordningen och beroende på om verksamheten eller åtgärden medför en betydande miljöpåverkan på miljön eller inte, utgörs av ett miljötillstånd eller ett igångsättningsbesked. Paragrafen har också ändrats språkligt.
Övervägandena finns i avsnitten 14.15.1 och 14.15.4.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1727
20 §
I stället för att lämna miljötillstånd eller igångsättningsbesked för att riva ut en vattenanläggning i ytvatten får prövningsmyndigheten på begäran av ägaren av en fastighet som skulle skadas av utrivningen förordna att skyldigheten att underhålla anläggningen och fullgöra övriga skyldigheter som ligger på anläggningens ägare ska övergå på fastighetsägaren till dess något annat bestäms.
Till skydd för allmänna intressen får efter åtagande ett sådant förordnande också meddelas för staten, en kommun eller ett vattenförbund.
Förordnande får inte meddelas, om det kan antas att fastighetsägaren inte kan fullgöra skyldigheterna eller om det med hänsyn till den sökande eller till allmänna intressen anses mera angeläget att anläggningen rivs ut.
Om ägaren av en vattenanläggning vållas skada av att anläggningen bibehålls, ska den som övertar ansvaret för anläggningen betala skälig ersättning för skadan.
Paragrafen ändras som en följd av de nya reglerna om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken. Paragrafen ändras också språkligt.
Första stycket ändras genom att termen tillstånd har ersatts av
termerna miljötillstånd och igångsättningsbesked. Vidare har det tydliggjorts att det är prövningsmyndigheten, dvs. normalt Miljöprövningsmyndigheten, som får besluta om förordnandet. Se mer om prövningsmyndighet för ärenden om miljöprövning i kommentaren till 20 kap. 2 § miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitten 14.15.1, 14.15.2 och 14.15.4.
22 §
Om en anläggning för bortledande av grundvatten helt eller delvis tas ur bruk och åtgärden medför skada på någon annans egendom genom bestående ändring i vattenförhållandena ska skälig ersättning betalas.
Paragrafen ändras som en följd av de nya reglerna om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken och att tillstånd enligt dessa nya bestämmelser inte ska prövas av mark- och miljödomstol i första instans. Ändringen innebär att det tidigare första stycket med krav på förprövning om det kan uppkomma fara för allmänna eller enskilda intressen genom att en anläggning för bortledande av grundvatten helt eller delvis tas ur bruk upphävs och flyttas till bilaga 3 till miljöprövningsförordningen. Som en följd av detta görs en redaktionell och språklig justering av den återstående bestämmelsen.
Övervägandena finns i avsnitten 14.15.1, 14.15.2 och 14.15.4.
Författningskommentar SOU 2024:98
1728
23 §
Miljötillstånd eller igångsättningsbesked ska lämnas till följande vattenverk-
samheter, om inte något annat följer av 2 kap. 9 §:
1. vattenverksamhet som vid prövning av annan verksamhet enligt 17 kap. 1 eller 3 § har angetts som ett villkor för verksamhetens utövande,
2. anläggande av broar och annan vattenverksamhet för väg, järnväg, tunnelbana eller spårväg vars anläggande har prövats i särskild ordning,
3. anläggande av rörledningar i vatten som koncession har meddelats för enligt lagen (1978:160) om vissa rörledningar, och
4. anläggande av naturgasledningar i vatten som koncession har meddelats för enligt naturgaslagen (2005:403).
Paragrafen ändras som en följd av de nya reglerna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken. Avsikten är att det med ändringen ska bli tydligt att det tillstånd som avses, beroende på hur tillstånds- och granskningsplikten är utformad för den aktuella verksamheten eller åtgärden i 2 kap. miljöprövningsförordningen och beroende på om verksamheten eller åtgärden medför en betydande miljöpåverkan på miljön eller inte, utgörs av ett miljötillstånd eller ett igångsättningsbesked.
Övervägandena finns i avsnitt 14.15.1.
15 kap. Avfall
17 §
Bestämmelser om miljöprövning för hantering av avfall finns i 20 kap.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att det krävs tillstånd, anmälan eller registrering för att yrkesmässigt hantera avfall.
Paragrafen ändras som en följd av den nya regleringen om tillstånds- och granskningsplikt av verksamheter och åtgärder i 20 kap. miljöbalken. Ändringen innebär att ett nytt första stycke med upplysning om bestämmelserna om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken införs. Trots de nya bestämmelserna om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken behålls möjligheten för regeringen att meddela föreskrifter med krav på tillstånd för yrkesmässig hantering av avfall i andra
stycket. Detta då bemyndigandet i andra stycket avser sådana andra
tillstånd än miljötillstånd och igångsättningsbesked som behövs för
SOU 2024:98 Författningskommentar
1729
exempelvis transport av avfall (jfr 5 kap. 5 § avfallsförordningen) och som prövas av länsstyrelsen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.7.4.
35 §
Ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked till en verksamhet som omfattar deponering av avfall får ges endast om tillståndet förenas med en skyldighet att ställa säkerhet enligt 16 kap. 3 § för fullgörandet av de skyldigheter som gäller för verksamheten eller om verksamhetsutövaren vidtar någon annan lämplig åtgärd för sådant säkerställande.
Kravet på säkerhet gäller inte de delar av verksamheten som omfattas av kravet i 36 a § på säkerhet vid utvinningsverksamhet.
Paragrafens första stycke ändras som en följd av de nya reglerna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken. Avsikten är att det med ändringen ska bli tydligt att det tillstånd som avses, beroende på hur tillstånds- och granskningsplikten är utformad för den aktuella verksamheten eller åtgärden i 2 kap. miljöprövningsförordningen och beroende på om verksamheten eller åtgärden medför en betydande miljöpåverkan på miljön eller inte, utgörs av ett miljötillstånd eller ett igångsättningsbesked.
Övervägandena finns i avsnitt 14.15.1.
36 a §
Ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked till en verksamhet som omfattas
av krav på en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall får ges endast om tillståndet förenas med en skyldighet att ställa säkerhet för fullgörandet av de skyldigheter som gäller för verksamheten.
Tillståndsmyndigheten får medge att säkerheten ställs efter hand enligt en plan som innebär att säkerheten vid varje tidpunkt tillgodoser det aktuella behovet.
Paragrafens första stycke ändras som en följd av de nya reglerna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken. Avsikten är att det med ändringen ska bli tydligt att det tillstånd som avses, beroende på hur tillstånds- och granskningsplikten är utformad för den aktuella verksamheten eller åtgärden i 2 kap. miljöprövningsförordningen och beroende på om verksamheten eller åtgär-
Författningskommentar SOU 2024:98
1730
den medför en betydande miljöpåverkan på miljön eller inte, utgörs av ett miljötillstånd eller ett igångsättningsbesked.
Övervägandena finns i avsnitt 14.15.1.
37 §
Miljötillstånd eller igångsättningsbesked till geologisk lagring av koldioxid
ska för sin giltighet göras beroende av att verksamhetsutövaren ställer säkerhet eller vidtar någon annan lämplig åtgärd för att säkerställa fullgörandet av de skyldigheter som gäller för verksamheten enligt denna balk, lagen (2020:1173) om vissa utsläpp av växthusgaser samt de föreskrifter och tillståndsvillkor som har meddelats med stöd av dessa lagar. En säkerhet får ställas efter hand enligt en plan som vid varje tid tillgodoser det aktuella behovet av säkerhet.
När en säkerhet ställs ska den prövas av tillståndsmyndigheten. Säkerheten ska godtas om den visas vara betryggande för sitt ändamål.
Staten, kommuner, regioner och kommunalförbund behöver inte ställa säkerhet.
Paragrafens första stycke ändras som en följd av de nya reglerna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken. Avsikten är att det med ändringen ska bli tydligt att det tillstånd som avses, beroende på hur tillstånds- och granskningsplikten är utformad för den aktuella verksamheten eller åtgärden i 2 kap. miljöprövningsförordningen och beroende på om verksamheten eller åtgärden medför en betydande miljöpåverkan på miljön eller inte, utgörs av ett miljötillstånd eller ett igångsättningsbesked.
Övervägandena finns i avsnitt 14.15.1.
16 kap. Allmänt om prövningen
1 §
Regeringen, länsstyrelserna och andra förvaltningsmyndigheter, kommunerna, mark- och miljödomstolarna, Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen prövar mål och ärenden enligt denna balk eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken. Vid prövningen av frågor om straff eller förverkande enligt 29 kap. gäller dock vad som är föreskrivet om brottmål i allmänhet och om hur frågorna om förverkande ska prövas.
Närmare bestämmelser om vilka mål och ärenden som prövas av respektive prövningsmyndighet finns i 17 kap. 1–4 §§, 18 kap. 1–2 §§, 19 kap.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1731
1–2 §§, 20 kap. 2 §, 21 kap. 1 § och i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar.
Beslut eller dom om återkallelse av tillstånd, dispens, godkännande och förbud mot fortsatt verksamhet samt omprövning av tillstånd eller villkor meddelas av tillståndsmyndigheten.
Paragrafen ändras som en följd av den nya regleringen om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken.
Andra stycket innehåller hänvisningar till de bestämmelser i miljö-
balken som anger specifika prövningsmyndigheter för olika mål och ärenden. I stycket upplyses också om att även lagen om mark- och miljödomstolar innehåller sådana bestämmelser. Ändringen innebär att en hänvisning till 20 kap. 2 § miljöbalken har lagts till. Genom ändringen tydliggörs att det nya 20 kap. miljöbalken om miljöprövning innehåller en bestämmelse om prövningsmyndighet för ärenden om miljöprövning.
Övervägandena finns i avsnitten 14.15.1 och 14.15.2.
12 §
Överklagbara domar eller beslut får överklagas av
1. den som domen eller beslutet angår, om avgörandet har gått honom eller henne emot,
2. en lokal arbetstagarorganisation som organiserar arbetstagare i den verksamhet som avses med beslutet, såvitt avser domar och beslut i frågor om tillstånd till miljöpåverkande verksamhet,
3. en central arbetstagarorganisation enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet, motsvarande organisation på arbetsgivarsidan samt en sammanslutning av konsumenter, såvitt avser beslut som en länsstyrelse eller en central förvaltningsmyndighet har meddelat med stöd av bemyndigande enligt 14 kap., förutsatt att beslutet inte avser ett särskilt fall, och
4. den myndighet, kommunala nämnd eller annan som enligt vad som är särskilt föreskrivet i balken, i föreskrifter meddelade med stöd av balken eller i lagen (2010:897) om gränsälvsöverenskommelse mellan Sverige och Finland har rätt att överklaga.
Denna paragraf innebär inte någon inskränkning av rätten att överklaga enligt bestämmelser i rättegångsbalken.
Paragrafen innehåller en följdändring med anledning av att uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” har ersatts av uttrycket ”miljöpåverkande verksamhet” i 9 kap. 1 § miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.15.3.
Författningskommentar SOU 2024:98
1732
13 §
Överklagbara domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens enligt denna balk, om upphävande av skydd av områden enligt 7 kap. eller om tillsyn enligt 10 kap. eller i sådana frågor enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, får överklagas av en ideell förening eller en annan juridisk person som
1. har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen,
2. inte är vinstdrivande,
3. har bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år, och
4. har minst 100 medlemmar eller på annat sätt visar att verksamheten har allmänhetens stöd.
Rätten att överklaga enligt första stycket gäller även om överklagandet enbart avser ett villkor eller en annan bestämmelse i domen eller beslutet och även om domen eller beslutet är resultatet av en prövning enligt 20 kap.
34 §, 24 kap. 2, 3, 5, 7, 13 eller 13 a § denna balk eller en prövning enligt
7 kap. 13, 14 eller 16 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Rätten att överklaga enligt första stycket gäller dock inte domar och beslut som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt.
Den som vill överklaga med stöd av första eller andra stycket ska göra det innan tiden för överklagande har gått ut för parterna och sakägarna.
Paragrafens andra stycke innehåller en följdändring med anledning av den nya regleringen om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken och med anledning av att 22 kap. miljöbalken upphävs.
Övervägandena finns i avsnitt 14.15.2.
17 kap. Regeringens tillåtlighetsprövning
3 §
Regeringen får för ett visst fall förbehålla sig att pröva tillåtligheten av en verksamhet som inte omfattas av kravet på prövning enligt 1 §, om
1. verksamheten i betraktande av de intressen som denna balk enligt 1 kap. 1 § ska främja kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande slag,
2. verksamheten utanför ett område som har förtecknats enligt 7 kap. 27 § kan antas mer än obetydligt skada naturvärdet inom området, eller
3. verksamheten omfattas av 4 kap. 6 § andra stycket. Rätten till förbehåll enligt första stycket 2 gäller enbart verksamhet som är tillståndspliktig enligt balken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1733
Om ett mål eller ärende enligt denna balk pågår om tillståndsprövning av verksamheten, ska regeringen omedelbart lämna besked om förbehållet till den tillståndsprövande myndigheten.
Paragrafen ändras som en följd av den nya regleringen om miljöprövning av Miljöprövningsmyndigheten i 20 kap. 2 § miljöbalken. Ändringen innebär att hänvisningen till mark- och miljödomstol i
tredje stycket tags bort. Härigenom tydliggörs att det endast är en
myndighet som är tillståndsprövande i första instans och inte en domstol.
Övervägandena finns i avsnitt 14.15.2.
4 a §
På kommunfullmäktiges begäran ska regeringen förbehålla sig tillåtlighetsprövningen av en ny verksamhet av något av följande slag, om ett sådant förbehåll är möjligt enligt 3 § och det inte finns särskilda skäl för att avstå från prövningen:
1. järn-, stål- och andra metallverk samt ferrolegeringsverk,
2. massafabriker och pappersbruk,
3. fabriker för raffinering av råolja eller för tung petrokemisk produktion,
4. fabriker för framställning av baskemikalier eller gödselmedel,
5. cementfabriker,
6. förbränningsanläggningar som har en tillförd effekt om minst 200 megawatt,
7. anläggningar för vindkraft som är tillstånds- eller granskningspliktiga enligt föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 20 kap.,
8. anläggningar för lagring av minst 50 miljoner normalkubikmeter naturgas,
9. anläggningar för behandling av farligt avfall där huvuddelen av det avfall som avses bli behandlat kommer från andra inrättningar och där mer än 10 000 ton farligt avfall årligen förbränns eller på annat sätt återvinns eller bortskaffas,
10. anläggningar för att utvinna ämnen eller material inom de områden som anges i 4 kap. 5 §,
11. byggande av plattformar som är avsedda att användas vid utvinning av olja eller gas inom havsområden samt annan än helt tillfällig ankring eller förtöjning av sådana plattformar för reparation, ombyggnad eller av någon annan anledning,
12. vattenkraftverk som är avsedda för en installerad generatoreffekt av minst 20 megawatt,
13. vattenregleringar varigenom ett vattenmagasin av minst 100 miljoner kubikmeter under året eller tio miljoner kubikmeter under veckan ska utnyttjas,
Författningskommentar SOU 2024:98
1734
14. vattenöverledningar eller andra vattenbortledningar från vattendrag eller sjöar med en normal oreglerad lågvattenföring av minst tio kubikmeter i sekunden i bortledningspunkten eller utloppet, om därigenom en sådan mängd vatten tas i anspråk att vattenföringen understiger fyra femtedelar av den normala oreglerade lågvattenföringen,
15. grundvattentäkter för tillgodogörande av en större vattenmängd än 10 000 kubikmeter om dygnet, om inte minst nio tiondelar av det uttagna vattnet återförs till grundvattenmagasinet,
16. andra vattenregleringar, vattenöverledningar och vattenbortledningar än som har angetts förut, om verksamheten avser någon av sjöarna Vänern, Vättern, Mälaren, Hjälmaren, Storsjön i Jämtland eller Siljan och företaget kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande slag, och
17. flygplatser med en banlängd av minst 2 100 meter.
Paragrafen ändras som en följd av de nya bestämmelserna om tillstånds- och granskningsplikt i 20 kap. miljöbalken. Ändringen i
sjunde punkten innebär dels att termen tillståndspliktiga har ersatts
av termen tillstånds- eller granskningspliktiga, dels att hänvisningen till miljöbalken har justerats. Genom bytet av term tydliggörs att regeringens rätt att förbehålla sig tillåtlighetsprövningen av en anläggning för vindkraft avser både sådana anläggningar som är tillståndspliktiga och sådana anläggningar som endast är granskningspliktiga. Om en anläggning för vindkraft är tillstånds- eller granskningspliktig framgår av bestämmelser i 2 kap. miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.15.4.
Prövning av undantag från krav på specifik miljöbedömning
4 b §
Regeringen får för ett visst fall förbehålla sig att pröva
1. tillämpningen av sådant undantag från kravet på specifik miljöbedömning av en verksamhet eller åtgärd som avses i 6 kap. 27 a §, och
2. ansökan om miljötillstånd för sådan verksamhet eller åtgärd som regeringen prövat enligt 1.
Paragrafen, som är ny, innehåller en bestämmelse med möjlighet för regeringen att förbehålla sig rätten att pröva tillämpningen av undantag från krav på specifik miljöbedömning.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1735
Av första punkten framgår att regeringens prövning får avse sådant undantag från krav på specifik miljöbedömning för en verksamhet eller åtgärd som återfinns i 6 kap. 27 a § miljöbalken. Om regeringen förbehåller sig rätten att pröva ett sådant undantag ska prövningsmyndigheten, normalt Miljöprövningsmyndigheten, enligt 14 c § miljöbedömningsförordningen överlämna ansökan till regeringen för prövning. Överlämnandet ska inkludera ett yttrande från prövningsmyndigheten. Prövningsmyndighetens yttrande får inte överklagas.
Av andra punkten följer att regeringen även får förbehålla sig rätten att pröva ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked för en sådan verksamhet eller åtgärd för vilken regeringen har prövat frågan om undantag från kravet på specifik miljöbedömning.
Om regeringen förbehåller sig rätten att även pröva tillståndet ska Miljöprövningsmyndigheten enligt 14 g § andra stycket miljöbedömningsförordningen överlämna ärendet till regeringen för prövning. Överlämnandet ska inkludera ett yttrande från prövningsmyndigheten. Prövningsmyndighetens yttrande ska innehålla ett förslag till beslut enligt 14 i § 4–7 miljöbedömningsförordningen. Yttrande får inte överklagas.
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.5.
19 kap. Förvaltningsmyndigheternas och kommunernas prövning
3 §
Vad som sägs i 20 kap. 4 § andra och tredje styckena om handläggningen vid prövningsmyndigheten gäller även för en länsstyrelse som handlägger ett tillståndsärende eller handlägger ett anmälningsärende enligt 11 kap.
9 a §, om ärendet annars skulle ha prövats av en kommun.
Paragrafen ändras som en följd av de nya bestämmelserna om miljöprövning vid Miljöprövningsmyndigheten enligt 20 kap. miljöbalken. När det gäller sådana ärenden som fortsatt ska hanteras av länsstyrelsen är ingen ändring i sak avsedd.
Övervägandena finns i avsnitt 14.15.2.
Författningskommentar SOU 2024:98
1736
Särskilt om prövningen av miljöpåverkande verksamhet
4 §
Kommunala nämnder ska vid prövning av tillstånd till miljöpåverkande verksamhet
1. genom kungörelse i ortstidning eller på annat lämpligt sätt ge den som kan beröras av verksamheten tillfälle att yttra sig,
2. samråda med de statliga och kommunala myndigheter som har väsentliga intressen att bevaka i saken,
3. hålla sammanträde med den som saken angår och besiktning på platsen om det behövs för utredningen i ärendet, och
4. underrätta den som har gjort en ansökan eller kommit med synpunkter genom någon annan än honom eller henne själv och ge honom eller henne tillfälle att yttra sig om inte annat följer av 25 § förvaltningslagen (2017:900).
Paragrafen ändras som en följd av de nya bestämmelserna om miljöprövning enligt 20 kap. miljöbalken. Miljöprövningsmyndigheten omhändertar den prövning av tillstånd till miljöpåverkande verksamhet som länsstyrelsen tidigare haft. Därför stryks hänvisningen till länsstyrelsen i första stycket.
Bestämmelsen förtydligas på så sätt att den omfattar endast kommunala nämnders prövning av tillstånd till miljöpåverkande verksamhet. Den prövning som paragrafen avser är sådan där regeringen föreskrivit att kommunen ska pröva frågan om tillstånd för en miljöpåverkande verksamhet enligt bemyndigande i 9 kap. 8 § och 10–12 §§miljöbalken. Som exempel kan det avse tillstånd att installera värmepumpar och vissa andra enklare tillståndsförfaranden, t.ex. inrättande och ändring av avloppsanordningar för vattentoaletter (se 13 och 14 §§ FMH). Bestämmelsen omfattar således inte de kommunala nämndernas prövning av anmälningspliktiga miljöpåverkande verksamheter. I övrigt görs ingen ändring i sak.
Övervägandena finns i avsnitt 14.12.4.
5 §
I ett ärende som prövas av en kommunal nämnd ska nämnden vid sin
prövning av tillstånd till miljöpåverkande verksamhet i förekommande fall
tillämpa bestämmelserna
1. i 20 kap. 10 § och föreskrifter som är meddelade med stöd av den para-
grafen om ansökans form och innehåll,
2. i 6 kap. 40 § om kungörelses innehåll,
SOU 2024:98 Författningskommentar
1737
3. i 20 kap. 12 § om talerätt,
4. i 20 kap. 26 § om rätt att företräda fastighet,
5. i 20 kap. 23 och 24 §§ om sakkunniga och om att inhämta yttrande,
6. i 3 kap. 4 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar om
undersökning på platsen,
7. i 20 kap. 29 § eller föreskrifter som är meddelade med stöd av den paragrafen om innehåll i ett beslut om miljöprövning,
8. i 20 kap. 34 § om särskilt beslut,
9. i 20 kap. 37 § om verkställighetsförordnande, och 10. i 23 kap. 3 § när det gäller särskilt överklagande i frågor om sak-
kunniga som avses i 20 kap. 23 §.
Paragrafen ändras som en följd av de nya bestämmelserna om miljöprövning enligt 20 kap. miljöbalken och att 22 kap. miljöbalken upphävs.
I första stycket stryks hänvisningen till länsstyrelsen. Miljöprövningsmyndigheten omhändertar den prövning av tillstånd till miljöpåverkande verksamhet som länsstyrelsen tidigare har haft. Bestämmelsen förtydligas på så sätt att den omfattar endast kommunala nämnders prövning av tillstånd till miljöpåverkande verksamhet. I fråga om vilken typ av prövning som avses hänvisas till kommentaren till 19 kap. 4 § miljöbalken.
Paragrafen hänvisar i övrigt till de bestämmelser om miljöprövning som ska tillämpas vid kommunala nämnders prövning av tillstånd. Uppräkningen av bestämmelser i 6 kap. och 20 kap. ska inte förstås som att alla bestämmelser som paragrafen hänvisar till ska tillämpas i alla kommunala ärenden om tillstånd. Vilka bestämmelser som ska tillämpas får anpassas till den typ av verksamhet eller åtgärd som ska prövas och till de frågor som den aktualiserar i ärendet.
Punkterna i bestämmelsen får till viss del en annan numrering till följd av att de tidigare punkterna 2, 3 och 11 upphävs. Vad gäller punkten 1 hänvisar den till 20 kap. 10 § miljöbalken där regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om ansökans innehåll i ärenden om miljöprövning. Sådana föreskrifter finns i 3 kap. miljöprövningsförordningen. Vilka bestämmelser som ska tillämpas får avgöras beroende på vad ansökan avser. Detsamma gäller punkten 7 som hänvisar till 20 kap. 29 § miljöbalken i fråga om beslutets innehåll. I övriga punkter görs ingen ändring utöver att hänvisningarna till aktuella bestämmelser uppdateras.
Övervägandena finns i avsnitt 14.12.4.
Författningskommentar SOU 2024:98
1738
20 kap. Miljöprövning
1 §
Detta kapitel innehåller bestämmelser om
1. krav på miljöprövning av vissa verksamheter och åtgärder som kan påverka miljön, och
2. handläggningen av ärenden om miljöprövning.
Paragrafen, som saknar tidigare motsvarighet i miljöbalken, innehåller en översiktlig beskrivning av innehållet i bestämmelserna i 20 kap. miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.3.5.
2 §
Ärenden om miljöprövning prövas av Miljöprövningsmyndigheten.
I 19 kap. 2 § finns bestämmelser om att regeringen i stället ska handlägga och pröva hela eller delar av ett sådant ärende.
Om Miljöprövningsmyndigheten finner att ett ärende rör även ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap. 1 §, ska myndigheten utöver i de situationer som anges i 19 kap. 2 § med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för prövning. Detsamma gäller om Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten begär att målet av sådan anledning ska överlämnas till regeringen.
Paragrafen, som delvis saknar tidigare motsvarighet i miljöbalken, reglerar vilken myndighet som prövar ärenden om miljöprövning.
Av första stycket framgår att det är Miljöprövningsmyndigheten som prövar ärenden om miljöprövning. Miljöprövningsmyndigheten, som är en helt ny myndighet, tar över den prövning av ärenden om miljöprövning i första instans som tidigare gjordes av länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer och mark- och miljödomstolarna. Vilka ärenden som Miljöprövningsmyndigheten prövar anges i 20 kap. 3 § miljöbalken.
I andra stycket finns en upplysningsbestämmelse om att det i 19 kap. 2 § miljöbalken finns bestämmelser om att regeringen i stället ska handlägga och pröva hela eller delar av ett miljöprövningsärende. Genom denna bestämmelse tydliggörs samtidigt i 20 kap. miljöbalken att regeringen ibland ersätter Miljöprövningsmyndigheten som prövningsmyndighet i miljöprövningsärenden. Ingen ändring i sak är avsedd i denna del jämfört med tidigare.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1739
Tredje stycket motsvarar tidigare 21 kap. 7 § andra stycket miljö-
balken. Bestämmelsen flyttas till 20 kap. miljöbalken som en följd av att Miljöprövningsmyndigheten i stället för mark- och miljödomstol ansvarar för prövningen av ansökningar i ärenden om miljöprövning i första instans. Ingen ändring i sak är avsedd.
Övervägandena finns i avsnitt 14.6.6.
3 §
Ärenden om miljöprövning är sådana ärenden hos Miljöprövningsmyndigheten som inleds genom en ansökan till om
1. miljötillstånd eller igångsättningsbesked för ny eller ändrad verksamhet eller åtgärd,
2. förlängning av prövotid eller fastställande av villkor efter beslut om prövotid enligt 31 och 32 §§,
3. dispens från att följa utsläppsvärden enligt föreskrifter som är meddelade med stöd av 9 kap. 5 §,
4. godkännande i efterhand av vissa nödvändiga arbeten eller åtgärder avseende vattenverksamheter,
5. ändring eller omprövning av villkor i miljötillstånd eller igångsättningsbesked eller återkallelse av miljötillstånd eller igångsättningsbesked eller giltighetsförlängning enligt 24 kap. 2, 3, 5, 7, 8, 13, 13 a eller 14 a §,
6. bestämmande av ersättning för rätten att ta i anspråk ett strömfall enligt 2 kap. 9 §, inrättande av en gemensam anläggning för bevattning enligt 4 kap. 3 §, överflyttning av rätt till andelskraft enligt 8 kap. 3 §, omprövning enligt 7 kap. 17 § eller fastställelse av en överenskommelse enligt 7 kap. 18 § lagen ( 1998:812 ) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, eller
7. förklaring enligt 8 eller 14 § lagen ( 1929:405 ) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929.
Bestämmelser om att Miljöprövningsmyndigheten får inleda ärenden om omprövning och återkallelse enligt första stycket 6 på eget initiativ finns i 24 kap. 3 och 5 §§.
Paragrafen, som delvis saknar tidigare motsvarighet i miljöbalken, innehåller en uttömmande uppräkning av vilka ärenden som är att anse som ärenden om miljöprövning och hur dessa ärenden inleds genom en ansökan hos Miljöprövningsmyndigheten. Genom bestämmelsens avgränsning tydliggörs samtidigt vilka ärendetyper som den nya Miljöprövningsmyndigheten är ansvarig för att pröva.
Av första stycket framgår att huvudregeln är att ärenden hos Miljöprövningsmyndigheten inleds genom en ansökan. I denna del finns en tidigare motsvarighet i regleringen i 21 kap. 1 a § miljöbalken i
Författningskommentar SOU 2024:98
1740
vilken en uttömmande uppräkning av vilka mål som var att anse som ansökningsmål i mark- och miljödomstol räknades upp.
Ärenden enligt miljöbalken eller föreskrifter som är meddelade med stöd av miljöbalken som inleds genom en anmälan ska, precis som tidigare, handläggas av berörd tillsynsmyndighet. Detta gäller också ärenden om registrering av en verksamhet eller åtgärd.
Första stycket första punkten avser ansökningsärenden om miljö-
tillstånd eller igångsättningsbesked för ny eller ändrad verksamhet eller åtgärd. Vilka verksamheter och åtgärder som omfattas av krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked framgår av bestämmelser i 20 kap. 6 § miljöbalken samt 2 kap. miljöprövningsförordningen.
Första stycket andra punkten avser sådana ansökningsärenden om
förlängning av prövotid eller fastställande av villkor som följer efter ett beslut om prövotid enligt 20 kap.31 och 32 §§miljöbalken.
Första stycket tredje punkten avser sådana ansökningsärenden om
dispens från att följa utsläppsvärden som följer av 15–20 §§industriutsläppsförordningen och som tidigare prövades av länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer.
Första stycket fjärde punkten avser sådana ansökningsärenden om
godkännande i efterhand av vissa nödvändiga arbeten eller åtgärder avseende vattenverksamheter. Bestämmelsen återfanns tidigare i 11 kap. 16 § miljöbalken och prövades då av mark- och miljödomstol.
Första stycket femte punkten avser ansökningsärenden om änd-
ringar eller omprövningar av villkor i miljötillstånd eller igångsättningsbesked eller återkallelse av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked eller giltighetsförlängning enligt 24 kap. 2, 3, 5, 7, 8, 13, 13 a eller 14 a § miljöbalken (jfr prop. 2023/24:152 s. 55–62). Förutom i fråga om giltighetsförlängning är det i dessa fall inte bara tillståndshavaren utan också tillsynsmyndigheten som kan vara sökande. Av andra stycket följer att även Miljöprövningsmyndigheten, i rollen som tillståndsmyndighet, kan ta initiativ till sådant ärende (jfr också 24 kap. 5 § MB).
Första stycket sjätte punkten avser sådana ansökningsärenden som
görs med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Bestämmelsen motsvarar i huvudsak den uppräkning av ansökningsärenden som tidigare reglerades i den lagens 7 kap. 1 § andra stycke. Genom att bestämmelsen flyttas till denna paragraf uppnås en mer samlad beskrivning av vilka ärenden som ska prövas av den nya Miljöprövningsmyndigheten och samtidigt en bättre
SOU 2024:98 Författningskommentar
1741
samordning mellan miljöbalken och lagen om särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
Första stycket sjunde punkten avser sådana ansökningsärenden
om förklaring som följer av 8 eller 14 § lagen (1929:405) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929. Genom bestämmelsen uppnås en ökad samordning mellan miljöbalken och denna äldre lag.
I andra stycket finns en upplysningsbestämmelse om att vissa ärenden om miljöprövning också kan inledas genom att Miljöprövningsmyndigheten på eget initiativ prövar frågan. Detta avser ärenden om omprövning av villkor i miljötillstånd eller igångsättningsbesked respektive ärenden om återkallelse av tillstånd och igångsättningsbesked enligt bestämmelserna i 24 kap.3 och 5 §§miljöbalken.
Inom ramen för miljöprövningsärenden prövar Miljöprövningsmyndigheten också andra frågor än de som räknas upp i denna paragraf (jfr 20 kap. 5 § MB). I rollen som MKB-myndighet enligt 6 kap. miljöbalken prövar Miljöprövningsmyndigheten dessutom bl.a. ansökningar om undantag från krav på en specifik miljöbedömning.
Övervägandena finns i avsnitten 14.3.3 och 14.6.9.
4 §
Ärenden enligt denna balk, som inte är ärenden om miljöprövning enligt 3 §, får prövas av Miljöprövningsmyndigheten även om ärendet annars skulle ha prövats av en annan förvaltningsmyndighet eller kommun, om ansökan i ärendet har samma sökande och avser samma verksamhet eller verksamhet som har samband med verksamhet i ett ärende om miljöprövning.
Miljöprövningsmyndigheten får vid handläggningen av ett ärende enligt första stycket förbehålla sig prövningen av ett annat sådant ärende som handläggs vid en förvaltningsmyndighet eller en kommun.
Första och andra styckena gäller enbart sådana ärenden där prövningsmyndighetens avgörande inte slutligen kan överklagas till regeringen.
Paragrafen, innehåller en bestämmelse som i huvudsak motsvarar den som tidigare fanns i 21 kap. 3 § miljöbalken. Bestämmelsen innebär att ett ärende enligt miljöbalken som inte är ett ärende om miljöprövning, så som dessa definieras i 20 kap. 3 § miljöbalken,
Författningskommentar SOU 2024:98
1742
under vissa förutsättningar ändå får handläggas gemensamt med ett ärende om miljöprövning vid Miljöprövningsmyndigheten även om ärendet annars skulle ha prövats av en annan förvaltningsmyndighet eller kommun. Bestämmelsen gör det möjligt att handlägga mål och ärenden som rent faktiskt hör ihop i ett sammanhang.
En sökande får i sådana fall inge ansökan till Miljöprövningsmyndigheten i stället för till den andra förvaltningsmyndigheten, exempelvis en länsstyrelse, eller kommunen.
Den första förutsättningen för att Miljöprövningsmyndigheten ska få pröva ett sådant ärende är att ärendet har samma sökande som i ärendet om miljöprövning. Den andra förutsättningen är att ärendena ska avse samma verksamhet eller att verksamheterna i ärendena har samband med varandra. Av praxis framgår också att den fråga som ärendet avser bör kräva en förprövning enligt miljöbalken.
Historiskt har bestämmelsen i 21 kap. 3 § miljöbalken tillämpats för att samordna prövning av verksamheter som både var tillståndspliktiga som miljöfarlig verksamhet som skulle prövas av miljöprövningsdelegation och vattenverksamhet som skulle prövas av mark- och miljödomstol, exempelvis grustäkter. Eftersom prövningen av tillstånds- och granskningspliktiga miljöpåverkande verksamheter och vattenverksamheter numera är samordnad är det troligt att bestämmelsen om samlad handläggning av ärenden kommer att behöva tillämpas i mindre utsträckning. Ett exempel på ärende som fortfarande kan vara aktuellt att samla med ärenden om miljöprövning är sådana ärenden om tillstånd för verksamhet eller åtgärd inom Natura 2000-område eftersom dessa ärenden även framöver ska prövas av länsstyrelse enligt bestämmelserna i 7 kap. miljöbalken (jfr 7 kap. 29 b § MB).
Att förena ärenden förutsätter att fördelarna överväger nackdelarna med gemensam handläggning. Vid denna bedömning bör Miljöprövningsmyndigheten också ta hänsyn till parternas intressen (jfr prop. 1997/98:45 s. 233).
Vid den samlade prövningen gäller de handläggningsregler som finns för Miljöprövningsmyndigheten.
Andra stycket innebär att Miljöprövningsmyndigheten också på
eget initiativ kan ta till sig ett ärende hos en länsstyrelse eller kommun om myndigheten gör bedömningen att ärendet bör handläggas
SOU 2024:98 Författningskommentar
1743
tillsammans med ärendet om miljöprövning. Den andra instansen är då skyldig att lämna över ärendet till Miljöprövningsmyndigheten.
Tredje stycket innehåller en begränsning av bestämmelserna i
första och andra styckena. Begränsningen innebär att ärenden enligt miljöbalken som slutligen kan överklagas till regeringen inte får handläggas och prövas av Miljöprövningsmyndigheten tillsammans med ett ärende om miljöprövning.
Övervägandena finns i avsnitt 14.6.9.
5 §
Allmänna bestämmelser om tillstånd, villkor, avgifter, tillträde och tvångsrätt som ska tillämpas vid miljöprövningen finns också i 16, 19, 24, 27, 28 och 31 kap. denna balk samt 6 och 7 kap. lagen ( 1998:812 ) med särskilda bestämmelser om vattenverksamheter.
Paragrafen saknar tidigare motsvarighet i miljöbalken. Paragrafen innehåller en upplysning om att sådana allmänna bestämmelser i 16, 19, 24, 27, 28 och 31 kap. miljöbalken som avser alla typer av prövning och beslut enligt miljöbalken också är tillämpliga vid miljöprövning. Detta gäller exempelvis för bestämmelserna om rätt att överklaga beslut i 16 kap.12–14 §§miljöbalken, bestämmelserna om tillståndens rättskraft i 24 kap. 1 § miljöbalken och bestämmelser om särskild tvångsrätt för vattenverksamhet i 28 kap. 10 § miljöbalken. I paragrafen finns också en hänvisning till 6 och 7 kap. lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Skälet för detta är bl.a. att bestämmelserna om bygde- och fiskeavgifter i 6 kap. denna lag kan vara aktuella att besluta om i samband med miljötillstånd eller igångsättningsbesked för en vattenverksamhet.
Övervägandena finns i avsnitten 14.6.9 och 14.6.10.
Krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked
6 §
Det krävs miljötillstånd eller igångsättningsbesked för en verksamhet eller åtgärd i den utsträckning regeringen föreskriver det med stöd av detta kapitel.
Regeringen får meddela föreskrifter om krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked i den utsträckning som behövs
Författningskommentar SOU 2024:98
1744
1. med anledning av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller andra internationella åtaganden, och
2. därutöver i den mån som behövs för verksamheter eller åtgärder som kan medföra en risk för betydande miljöpåverkan.
Paragrafen, som innehåller bestämmelser om krav på miljötillstånd och igångsättningsbesked, motsvarar delvis tidigare 9 kap. 6 § och 11 kap. 9 §miljöbalken.
Första stycket innehåller information om att det krävs miljötill-
stånd eller igångsättningsbesked för en verksamhet eller åtgärd, som påverkar miljön, i den utsträckning som framgår av föreskrifter som har meddelats av regeringen. Genom bestämmelsen samlas regleringen med krav på förprövning genom miljöprövning av verksamheter och åtgärder på ett ställe i miljöbalken. I 9 kap. och 11 kap. återfinns bestämmelser med krav på andra tillstånd än miljötillstånd och igångsättningsbesked, men också krav på anmälan eller registrering av en miljöpåverkande verksamhet eller åtgärd respektive en vattenverksamhet.
Andra stycket reglerar regeringens bemyndigande att meddela
föreskrifter om krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked. Av bestämmelsen framgår att bemyndigandet att ställa krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked innan en verksamhet påbörjas eller en åtgärd utförs är begränsat till två situationer.
Den första situationen i andra stycket första punkten är att ett sådant krav behöver ställas som en följd av Sveriges medlemskap i EU eller andra internationella åtaganden. Det kan handla om krav på tillstånd enligt exempelvis industriutsläppsdirektivet, MKBdirektivet, avfallsdirektivet, ramvattendirektivet eller art- och habitatdirektivet. Även om EU-rätten normalt kräver förprövning i form av tillstånd gäller för svensk del att kravet på tillstånd kan innebära antingen ett krav på miljötillstånd eller ett krav på igångsättningsbesked. Valet mellan ett krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked är beroende av om frågan om verksamhetens eller åtgärdens betydande miljöpåverkan bör prövas från fall till fall eller är bestämd på förhand. Om påverkan bör prövas från fall till fall bör krav ställas på igångsättningsbesked. Om det är bestämt på förhand att verksamheten eller åtgärden har en betydande miljöpåverkan bör miljötillstånd krävas. Sådana verksamheter eller åtgärder som förekommer på MKB-direktivets bilaga 1 anses på förhand medföra en betydande miljöpåverkan och bör därmed alltid vara tillståndspliktiga.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1745
Detta gäller också för majoriteten av sådana verksamheter och åtgärder som förekommer på industriutsläppsdirektivets bilaga 1. När det gäller verksamheter och åtgärder som anges på MKB direktivet bilaga 2 bör dessa verksamheters betydande miljöpåverkan som huvudregel prövas från fall till fall och krav på igångsättningsbesked därför ställas.
Den andra situationen i andra stycket andra punkten innebär att andra skäl än EU-rätten eller annan internationell rätt kan ligga till grund för prövning genom miljöprövning. Det kan exempelvis finnas situationer där regeringen nationellt bedömer att en tillstånds- eller granskningsplikt är lämplig mot bakgrund av risken för att en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en risk för betydande miljöpåverkan. Om det inte finns en sådan risk, men det finns en risk för att verksamheten eller åtgärden kan påverka människors hälsa eller miljön negativt bör i stället möjligheten att ställa krav på en anmälan användas (jfr 9 kap. 6 § andra stycket och 11 kap. 9 a § MB).
Den närmare regleringen om vilka specifika verksamheter och åtgärder som omfattas av krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked framgår av 2 kap. och bilaga 1–3 till miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.7.4.
7 §
Regeringen får meddela föreskrifter om sådana undantag från krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked som Sveriges medlemskap i Europeiska unionen ger utrymme för.
Paragrafen, som saknar tidigare motsvarighet i miljöbalken, innehåller ett bemyndigande för regeringen att meddela undantag från sådana föreskrifter om krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked som har meddelats med stöd av 20 kap. 6 § miljöbalken. Av bestämmelsen framgår att bemyndigandet att meddela föreskrifter om undantag från kraven är begränsat till sådana undantag som Sveriges medlemskap i Europeiska unionen ger utrymme för. Bestämmelsen har tillkommit för att regeringen snabbt ska kunna meddela sådana föreskrifter om undantag som EU-rätten ger förutsättningar för, men där behovet av föreskrifterna är svåra att förutse på förhand. Krav som begränsar möjligheten att göra undantag från bestäm-
Författningskommentar SOU 2024:98
1746
melserna med krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked finns bl.a. i MKB-direktivet.
Övervägandena finns i avsnitt 14.7.10.
8 §
Den som bedriver eller avser att bedriva en miljöpåverkande verksamhet eller vattenverksamhet får ansöka om miljötillstånd eller igångsättningsbesked för verksamheten även om det inte krävs miljötillstånd eller igångsättningsbesked.
Paragrafen har sin motsvarighet i de tidigare bestämmelserna i 9 kap. 6 b § och 11 kap. 9 §miljöbalken.
Bestämmelsen är tillämplig både vid situationen att en verksamhet varken kräver miljötillstånd eller igångsättningsbesked och vid situationen att verksamheten kräver igångsättningsbesked. I den senare situationen kan det ju vara så att verksamhetsutövaren på egen hand eller utifrån befintlig praxis gör bedömningen att verksamheten kan antas komma att medföra en betydande miljöpåverkan och därför, för att spara tid, föredrar att hoppa över prövningsmyndighetens granskningsmoment för att i stället direkt ansöka om miljötillstånd. Precis som tidigare är bestämmelsen begränsad till verksamheter och är således inte tillämplig på åtgärder.
Övervägandena finns i avsnitt 14.7.14.
Begäran om yttrande i vissa fall
9 §
Bestämmelser om att den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd inför en ansökan om miljötillstånd ska begära ett avgränsningsyttrande av Miljöprövningsmyndigheten finns i 6 kap. 29 §.
Paragrafen, som saknar tidigare motsvarighet innehåller en upplysning om vad den som vill ansöka om miljötillstånd behöver göra innan ansökan om miljötillstånd lämnas in till prövningsmyndigheten.
Av 3 kap. 2 § miljöprövningsförordningen framgår att en ansökan om miljötillstånd bl.a. ska innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Inför att en miljökonsekvensbeskrivning tas fram krävs dock
SOU 2024:98 Författningskommentar
1747
att Miljöprövningsmyndigheten yttrar sig om omfattningen av och detaljeringsgraden för den information som ska finnas i miljökonsekvensbeskrivningen. Att ett sådant yttrande ska inhämtas framgår av bestämmelsen i 6 kap. 29 § miljöbalken.
Genom bestämmelsen tydliggörs vad som är den formella startpunkten för miljöprövningsprocessen för sådana verksamheter och åtgärder som är tillståndspliktiga enligt 2 kap. miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.2.
Ansökans innehåll
10 §
En ansökan i ett ärende om miljöprövning ska vara skriftlig.
Regeringen får meddela föreskrifter om krav på en ansökans innehåll och format.
Paragrafen motsvarar delvis tidigare 19 kap. 5 § 1 och 22 kap. 1 § miljöbalken. Paragrafen avser en ansökan hos den nya Miljöprövningsmyndigheten.
I första stycket anges att en ansökan i ett ärende om miljöprövning ska vara skriftlig. Detta krav motsvarar det krav på ansökningar i ansökningsmål vid mark- och miljödomstol som tidigare fanns i 22 kap. 1 § första meningen miljöbalken och vid miljöprövningsdelegation genom hänvisning till 22 kap. 1 § miljöbalken i 19 kap. 5 § 1 miljöbalken.
Som följer av 20 kap. 1 § miljöbalken innefattas i termen miljöprövning ett krav på förprövning av vissa verksamheter och åtgärder som kan påverka miljön. Vilka ärenden som är ärenden om miljöprövning framgår av 20 kap. 3 § miljöbalken.
I andra stycket återfinns ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om krav på en ansökans innehåll och format. Bemyndigandet att meddela föreskrifter om krav på en ansökans innehåll bör användas för specifika krav motsvarande de som tidigare fanns i 22 kap.1–1 f §§miljöbalken, i 7 kap. 4 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet samt i 20 a och 20 h §§ förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Bestämmelserna om en ansökans innehåll och format finns nu i 3 kap. miljö-
Författningskommentar SOU 2024:98
1748
prövningsförordningen. Kraven på ansökans innehåll kan behöva se olika ut dels beroende på vilken ärendetyp ansökan avser, dels beroende på vilken verksamhet eller åtgärd ansökan avser. Kraven på en ansökans innehåll bör normalt inte vara mer långtgående än de krav på en sådan ansökan som ställs inom EU-rätten.
När det gäller föreskrifter om ansökans format kan föreskrifterna avse krav på digitalt format, men också krav på exempelvis konsolidering av flera inlämnade eller ändrade ansökningar i ett ärende. Övervägandena finns i avsnitten 14.9.3, 14.9.24 och 14.10.4.
Underrättelse om en ansökan
11 §
När en ansökan om miljötillstånd kommer in till Miljöprövningsmyndigheten ska myndigheten underrätta de myndigheter och kommuner som berörs av ansökan och ge dem möjlighet att yttra sig skriftligen i ärendet inom viss tid.
Underrättelse behöver inte ske om
1. det kan antas att något allmänt intresse inte berörs av verksamheten, eller
2. det är uppenbart att ansökan inte kan bifallas. Regeringen får meddela närmare föreskrifter om vilka myndigheter som ska underrättas om en ansökan om miljötillstånd och i vilken utsträckning underrättelse bör ske till myndigheter och kommuner om ansökningar i andra ärenden om miljöprövning.
Paragrafen, som saknar tidigare motsvarighet, innehåller en grundreglering om underrättelse till myndigheter och kommuner i ärenden om miljöprövning. Termen underrättelse är den term som används i förvaltningslagen för den här formen av kommunikation (se 25 § FL).
Enligt första stycket ska Miljöprövningsmyndigheten när en ansökan om miljötillstånd kommer in till myndigheten underrätta de myndigheter och kommuner som berörs av en sådan ansökan. Såsom bestämmelsen har utformats ger den i och för sig utrymme för olika praktiska förfaranden för att uppfylla underrättelsekravet. I normalfallet är troligen det mest ändamålsenliga och befrämjande för syftet med bestämmelsen att relevanta ansökningshandlingar sänds till mottagarna. Med den fortgående digitaliseringen behöver detta inte innebära att stora mängder av fysiska dokument sänds utan bestäm-
SOU 2024:98 Författningskommentar
1749
melsen öppnar för digital hantering när så är ett möjligt och säkert handläggningssätt.
Syftet med underrättelsen är att prövningsmyndigheten med hjälp av andra myndigheter samt kommunerna ska få en bild av om ansökan behöver kompletteras i något avseende. Samtidigt är syftet att ge myndigheterna och kommunerna information om att en ansökan om miljötillstånd för en viss verksamhet eller åtgärd har kommit in till myndigheten. Utöver detta följer av förvaltningsrättsliga principer en skyldighet för prövningsmyndigheten att skaffa sig det bästa tänkbara prövningsunderlaget (se 23 § FL). Yttranden och synpunkter från berörda myndigheter och kommuner kan i de flesta fall bredda och fördjupa prövningsunderlaget på ett sätt som underlättar prövningen av ansökan och ger förutsättningar för ett materiellt riktigt beslut. Mot denna bakgrund och mot bakgrund av att ansökningar om miljötillstånd normalt avser verksamheter och åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan har bestämmelsen om Miljöprövningsmyndighetens skyldighet att underrätta om ansökan utformats med ett krav på att underrättelse ”ska” ske. Regeln är utformad så att den endast omfattar ansökningar om miljötillstånd. Vad som gäller för övriga ärenden om miljöprövning framgår av bestämmelser som meddelas med stöd av bemyndigandet till regeringen i tredje stycket.
Myndigheterna och kommunerna ska ges möjlighet att yttra sig skriftligen i ärendet inom viss tid. Vilken tid för yttrande som är lämplig att ge myndigheterna och kommunerna bör anpassas till föreliggande omständigheter och eventuell tidsplan för ärendets handläggning. Tiden bör vara rimlig för att ändamålet med underrättelsen ska uppfyllas.
Av andra stycket följer att Miljöprövningsmyndigheten kan underlåta att underrätta om en ansökan om miljötillstånd i två situationer. För det första kan underrättelse underlåtas om det kan antas att allmänt intresse inte berörs av verksamheten eller åtgärden i ansökan. Denna reglering motsvarar i huvudsak den som tidigare fanns i 22 kap. 4 § första stycket sista meningen miljöbalken.
I den tidigare regleringen lyftes fiskeintresset fram särskilt. Detta får nu anses vara ett av flera olika allmänna intressen. Någon ändring i sak är inte avsedd i denna del.
För det andra kan underrättelse underlåtas om det är uppenbart att ansökan inte kommer att kunna bifallas. Att det ska vara uppen-
Författningskommentar SOU 2024:98
1750
bart att ansökan inte kan bifallas innebär att Miljöprövningsmyndigheten gör bedömningen att utrymmet för en annan bedömning av förutsättningarna för miljötillstånd i en överprövande instans i princip är obefintlig. Om det finns ett tolkningsutrymme i frågan om huruvida miljötillstånd kan ges bör underrättelse ske för att undvika att en överinstans ska behöva återförvisa ärendet för kommunicering och nytt beslut. En noggrann bedömning innan detta undantag används är således av vikt för effektiviteten i processen.
Tredje stycket innehåller ett bemyndigande för regeringen att
meddela närmare föreskrifter om vilka myndigheter som ska underrättas om en ansökan om miljötillstånd och i vilken utsträckning underrättelse bör ske till myndigheter och kommuner om ansökningar i andra ärenden om miljöprövning.
När det gäller frågan om vilka myndigheter och kommuner som bör underrättas bör det i första hand handla om de som har talerätt enligt 20 kap. 12 § miljöbalken. Talerätt på myndighetssidan har Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten samt länsstyrelsen och på den kommunala sidan den eller de kommuner som har anledning att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom kommunen. Den reglerade talerätten ger dock inte uttömmande besked om vilka myndigheter och kommuner som kan anses berörda av en ansökan om miljöprövning. Med stöd av bemyndigandet utpekas i 4 kap. miljöprövningsförordningen ett antal mottagare som Miljöprövningsmyndigheten ska skicka ansökningshandlingarna till i ärenden om miljötillstånd. Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet handlar det exempelvis om underrättelse till Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap eller Sveriges geologiska undersökning. En mottagare som alltid bör tillsändas ansökningshandlingarna är berörd länsstyrelse.
För att inte missa att underrätta någon berörd myndighet eller kommun är det lämpligt att Miljöprövningsmyndigheten särskilt utreder vilka myndigheter och kommuner som bör anses berörda av en ansökan om miljötillstånd.
När det gäller frågan om i vilken utsträckning underrättelse bör ske till myndigheter och kommuner om ansökningar i andra ärenden om miljöprövning än miljötillstånd kan sådan underrättelse bli vanlig exempelvis i ärenden om igångsättningsbesked. I dessa fall är det dock inte lika självklart att verksamheten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och behovet av att underrätta berörda
SOU 2024:98 Författningskommentar
1751
myndigheter och kommuner bör därför vara lägre än i fallen med en ansökan om miljötillstånd. I stället för ett obligatoriskt krav på Miljöprövningsmyndigheten att underrätta om en ansökan också i ett sådant ärende bör behovet av underrättelse prövas från ärende till ärende (se 4 kap. 2 § MPF). För dessa fall gäller också de generella bestämmelserna om granskningsförfarandet i 6 kap. 24 § miljöbalken. Av andra stycket i den paragrafen framgår att prövningsmyndigheten under den initiala granskningen som ska företas i ett sådant ärende ”vid behov” får ge länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten eller andra berörda myndigheter tillfälle att inkomma med synpunkter över granskningsunderlaget. Sammantaget gäller alltså att Miljöprövningsmyndigheten i ärenden om igångsättningsbesked ska överväga sin underrättelseskyldighet utifrån en föresats att ha bästa tänkbara prövningsunderlag med hänsyn till de förhållanden som prövningsärendet ger anledning till.
Även i övriga ärenden om miljöprövning bör Miljöprövningsmyndigheten, utifrån förvaltningslagens bestämmelser, överväga behovet av underrättelse av en ansökan med berörda myndigheter och kommuner oavsett om regeringen har meddelat särskilda föreskrifter om detta i miljöprövningsförordningen eller inte.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.4.
Talerätt
12 §
Naturvårdsverket ska, när det behövs, föra talan i ett ärende om miljöprövning för att tillvarata miljöintressen.
Havs- och vattenmyndigheten ska, när det behövs, föra talan i ett ärende om miljöprövning för att tillvarata allmänna intressen som berör havs- eller vattenmiljö eller fiske.
En länsstyrelse får föra talan i ett ärende om miljöprövning för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom länet. En kommun får föra talan i ett ärende om miljöprövning för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom kommunen.
Paragrafen, som i huvudsak motsvarar tidigare 22 kap. 6 § miljöbalken, innehåller bestämmelser om talerätt i ärenden om miljöprövning. Paragrafen anger vilka myndigheter som företräder allmänna intressen och som intar partsställning beträffande dessa intressen. De myndigheter som nämns i paragrafen är formellt att
Författningskommentar SOU 2024:98
1752
anse som parter i ärenden om miljöprövning. Övriga myndigheter som med anledning av en underrättelse med stöd av 20 kap. 11 § miljöbalken yttrar sig är i stället att betrakta som remissmyndigheter. Rätten att föra talan i målet innefattar också rätten att överklaga Miljöprövningsmyndighetens beslut.
Enligt första stycket ska Naturvårdsverket, när det behövs, föra talan i ett ärende om miljöprövning för att tillvarata miljöintressen. Naturvårdsverkets talerätt i ärenden om miljöprövning är mer begränsad än tidigare genom att syftet med talerätten har begränsats till att endast avse miljöintressen. Naturvårdsverket har således inte längre i uppgift att tillvarata andra allmänna intressen än miljöintressen i samband med miljöprövning. I praktiken bör detta förtydligande inte innebära någon större förändring avseende vilka eller i hur många ärenden Naturvårdsverket väljer att föra talan jämfört med tidigare.
Enligt andra stycket ska Havs- och vattenmyndigheten, när det behövs, föra talan i ett ärende om miljöprövning för att tillvarata allmänna intressen som berör havs- eller vattenmiljö eller fiske. Precis som gäller för Naturvårdsverket har Havs- och vattenmyndighetens tidigare generella talerätt att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen begränsats. Den nya regleringen innebär att det i stället uttryckligen framgår att de intressen som Havs- och vattenmyndigheten ska tillvarata i miljöprövningsärenden är de ansvarsområden myndigheten har enligt sin instruktion, nämligen allmänna intressen som berör havs- eller vattenmiljö eller fiske. Talerätten på den nationella nivån bevakas således fortsatt av Naturvårdsverket respektive Havs- och vattenmyndigheten.
Enligt tredje stycket får en länsstyrelse föra talan i ett ärende om miljöprövning för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom länet. I den nya regleringen av länsstyrelsens talerätt tydliggörs att det ska handla om miljöintressen och andra allmänna intressen inom länet och inte som tidigare en generell talerätt avseende sådana intressen. På detta sätt stämmer talerätten mer överens med den som finns för kommuner.
Vidare får en kommun föra talan i ett ärende om miljöprövning för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom kommunen. Denna talerätt motsvarar i sin helhet den som även tidigare funnits för kommun enligt 22 kap. 6 § miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.13.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1753
Komplettering av ansökan
13 §
Om en ansökan i ett ärende om miljöprövning är ofullständig ska Miljöprövningsmyndigheten förelägga sökanden att avhjälpa bristen inom viss tid. Föreläggandet ska innehålla en upplysning om att ansökan kan komma att avvisas om föreläggandet inte följs.
Om sökanden inte följer föreläggandet får myndigheten avvisa ansökan om bristen medför att ansökan inte kan läggas till grund för en prövning i sak.
Bestämmelser om begränsning av möjligheterna att förelägga om komplettering finns i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1252 av den 11 april 2024 om inrättande av en ram för säkerställande av trygg och hållbar försörjning av kritiska råmaterial och om ändring av förordningarna (EU) nr 168/2013, (EU) 2018/858, (EU) 2018/1724 och (EU) 2019/1020 samt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1735 av den 13 juni 2024 om inrättande av en åtgärdsram för att stärka Europas ekosystem för tillverkning av netto-nollteknik och om ändring av förordning (EU) 2018/1724.
Paragrafen innehåller bestämmelser om komplettering av en ansökan i ett ärende om miljöprövning. I grundläggande delar är paragrafens bestämmelser överensstämmande och likalydande med 20 § förvaltningslagen, som är den författning som Miljöprövningsmyndigheten främst får söka ledning i om regleringen i miljöbalken inte ger tillräckligt svar.
Första stycket innebär att Miljöprövningsmyndigheten ska före-
lägga sökanden att avhjälpa en brist i en ofullständig ansökan. Av föreläggandet ska framgå inom vilken tid bristen ska avhjälpas. Föreläggandet ska också innehålla en upplysning om att ansökan kan komma att avvisas om föreläggandet inte följs. Att föreläggandet ska förses med en sådan upplysning om att ansökan kan avvisas om inte föreläggandet följs innebär inte att myndigheten redan på förhand behöver göra en bedömning av om kompletteringen är nödvändig för att ansökan ska kunna tas upp till prövning i sak. Bedömningen av om ansökan är så bristfällig att den bör avvisas görs först i nästa steg när tiden för att komma in med kompletteringarna har gått ut.
Andra stycket innebär att Miljöprövningsmyndigheten får avvisa
ansökan om bristen medför att ansökan inte kan läggas till grund för en prövning i sak. Det innebär att ansökan får avvisas exempelvis om formella brister inte har rättats till efter kompletteringsföreläggande. Det kan handla om att ansökan inte innehåller sådana upp-
Författningskommentar SOU 2024:98
1754
gifter som det ställs krav på i 3 kap. miljöprövningsförordningen om bristen medför att ansökan inte går att pröva i sak.
Tredje stycket innehåller en viktig upplysning om att de nya EU-
förordningarna om kritiska och strategiska råmaterial samt nettonollteknik innehåller bestämmelser med begränsning av hur många kompletteringar myndigheten får begära (jfr artikel 11.6 i EUförordningen om kritiska och strategiska råmaterial). Dessa bestämmelser är således meddelade i EU-förordningarna som gäller direkt i inhemsk rätt. Bestämmelserna, som enbart gäller i ärenden som omfattas av de angivna EU-förordningarna, innebär att prövningsmyndigheten inte får begära in information på områden som inte omfattades av det första föreläggandet om sökanden kompletterar ansökan, men den inlämnade ansökan ändå anses ofullständig en andra gång. Vid ett sådant andra föreläggande får myndigheten endast begära in ytterligare underlag som kompletterar den saknade informationen enligt det första föreläggandet. Bestämmelserna har ett starkt samband med de nya reglerna om tidsfrister i de angivna EU-förordningarna. Viss ledning för tillämpningen av förordningarnas bestämmelser ges i de skälsatser som inledes EUförordningarna.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.6.
14 §
Den som har tillstånd, dispens eller godkännande är vid prövning av frågor som avses i 24 kap. 3, 5, 8, 13 och 13 a §§ skyldig att tillhandahålla den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövs för prövningen.
Prövningsmyndigheten får förelägga den som har tillståndet, dispensen eller godkännandet att tillhandahålla den utredning som behövs. Föreläggandet får förenas med vite. Om föreläggandet inte följs får myndigheten besluta att bristen ska avhjälpas på den förelagdes bekostnad.
Paragrafens första stycke och andra stycket första och andra meningen har sin motsvarighet i tidigare 22 kap. 2 a § miljöbalken.
Andra stycket tredje meningen har sin motsvarighet i tidigare
22 kap. 2 § andra stycket andra meningen miljöbalken. Bestämmelserna flyttas som en följd av att mark- och miljödomstol inte längre ska pröva ansökningar om tillstånd enligt miljöbalken som första instans. Ingen ändring i sak är avsedd.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.6.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1755
15 §
När Miljöprövningsmyndigheten bedömer att en ansökan är fullständig ska myndigheten skriftligen bekräfta detta och informera sökanden om en tidsfrist för ärendets handläggning har börjat löpa.
Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om att Miljöprövningsmyndigheten skriftligen ska bekräfta när en ansökan har bedömts som fullständig och informera sökanden om att detta innebär att en eventuell tidsfrist för ärendets handläggning har börjat löpa.
Om en ansökan är fullständig behöver bedömas utifrån de krav som finns på en sådan ansökan som är aktuell i ärendet. I 3 kap. miljöprövningsförordningen finns en samlad beskrivning av vilka krav som bör vara uppfyllda beroende på vilken verksamhet eller åtgärd som ansökan avser. Miljökonsekvensbeskrivningen är en del av ansökan. I detta skede av processen görs en bedömning av om miljökonsekvensbedömningen har den omfattning och detaljeringsgrad som framgår av Miljöprövningsmyndighetens avgränsningsyttrande. Denna bedömning är tillräcklig avseende miljökonsekvensbeskrivningen för att ansökan ska anses fullständig. Att en ansökan har bedömts som fullständig hindrar dock inte myndigheten från att därefter begära en komplettering av miljökonsekvensbeskrivningen om det efter kungörelsen framkommer omständigheter som gör att detta behövs för att myndigheten ska kunna meddela en motiverad slutsats. En fullständig ansökan är således en processförutsättning, men däremot inte en fullständig miljökonsekvensbeskrivning. När en ansökan har bedömts som fullständig saknar prövningsmyndigheten således skäl för att avvisa ansökan. Däremot kan ansökan avslås om sökanden inte följer ett föreläggande om komplettering av miljökonsekvensbeskrivningen efter kungörandet och detta medför att en motiverad slutsats inte kan lämnas.
När ansökan har bedömts som fullständig startar den tidsfrist som i förekommande fall gäller för handläggningen av ärendet. Se mer om olika tidsfrister i 5 kap. 2 § miljöprövningsförordningen. Bekräftelsen om att ansökan är fullständig och att tidsfristen för handläggningen är påbörjad kan meddelas sökanden exempelvis genom e-post eller sms. Information om att myndigheten har bedömt ansökan som fullständig bör också finnas på lämplig webbplats (jfr 8 kap. 1 § första stycket 2 MPF).
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.7.
Författningskommentar SOU 2024:98
1756
Tidsfrister för handläggningen
16 §
I ärenden om miljöprövning ska prövningsmyndigheten senast en månad efter dagen för bekräftelsen i 15 §, och efter samråd med sökanden och berörda myndigheter utarbeta en tidsplan för ärendets handläggning, om det inte på grund av ärendets beskaffenhet eller av något annat särskilt skäl är obehövligt.
Prövningsmyndigheten ska offentliggöra tidsplanen på lämplig webbplats och uppdatera den om det sker betydande förändringar som påverkar tidpunkten för det slutliga beslutet.
Paragrafen har delvis sin motsvarighet i tidigare 22 kap. 11 b § miljöbalken (se prop. 2023/24:152 s. 16).
Första stycket innehåller bestämmelser om att prövningsmyndig-
heten ska ta fram en tidsplan i ärenden om miljöprövning. Tidpunkten för när tidsplanen ska tas fram och hur detta ska ske anpassas till de nya EU-förordningarna om kritiska och strategiska råmaterial och netto-nollteknik. Att tidsplanen ska tas fram efter samråd med sökanden och berörda myndigheter innebär att prövningsmyndigheten ska ta fram ett utkast till tidsplan och skickar det till sökanden och berörda myndigheter för eventuella synpunkter. Tidsplanen bör vara så utförlig att den ger berörda överblick över ärendet och de åtgärder som återstår att vidta för att få till ett avgörande med hänsyn tagen till aktuella tidsfrister och ärendets omfattning och karaktär. Bestämmelsen är tillämplig i alla ärenden om miljöprövning, även ansökningar om omprövning och återkallelse. En tidsplan behöver emellertid inte tas fram om det på grund av ärendets beskaffenhet eller av något annat särskilt skäl är obehövligt. När det gäller ansökningar om igångsättningsbesked torde det i de allra flesta ärenden inte behövas en tidsplan med hänsyn till den korta handläggningstiden för sådana ärenden. Bestämmelsen är tillämplig även i de fall regeringen är prövningsmyndighet.
Andra stycket innehåller bestämmelser om tidsplanens offentlig-
görande och aktualitet. Bestämmelsen gäller alla tillståndsprövningar och avser att vara teknikneutral. Att prövningsmyndigheten ska offentliggöra tidplanen på lämplig webbplats behöver inte innebära att den ska offentliggöras på prövningsmyndighetens egen webbplats. I takt med digitaliseringen av prövningen och tillsynen enligt miljöbalken kan en gemensam webbplats för olika typer av
SOU 2024:98 Författningskommentar
1757
ärenden anses vara mer ändamålsenlig. För att webbplatsen ska vara lämplig bör den under alla förhållanden finnas tillgänglig och vara utformad på ett sådant sätt att det är lätt för allmänheten att hitta information om, pågående ärenden. Om det sker förändringar som påverkar tidsplanen för det slutliga beslutet ska tidsplanen uppdateras. Det kan bli aktuellt om det vid det offentliga samrådet framkommer uppgifter som leder till att miljökonsekvensbeskrivningen behöver kompletteras.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.8.
17 §
Bestämmelserna om enkel, snabb och kostnadseffektiv handläggning i 9 § första stycket förvaltningslagen gäller för prövningsmyndighetens handläggning av ansökningar i ärenden om miljöprövning.
Regeringen får dock meddela närmare föreskrifter om tidsfrister för handläggningen.
Bestämmelser om tidsfrister finns också i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1252 av den 11 april 2024 om inrättande av en ram för säkerställande av trygg och hållbar försörjning av kritiska råmaterial och om ändring av förordningarna (EU) nr 168/2013, (EU) 2018/858, (EU) 2018/1724 och (EU) 2019/1020, förordningen (EU) nr 2024/1724 om inrättande av en åtgärdsram för att stärka Europas ekosystem för tillverkning av netto-nollteknik och om ändring av förordning (EU) 2018/1724 och föreskrifter om tidsfrister som är meddelade med stöd av lagen ( 2021:755 ) med bemyndiganden att meddela föreskrifter om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi. Dessa bestämmelser gäller för handläggningen om de innehåller en kortare tidsfrist än de som anges i detta kapitel eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av detta kapitel.
Paragrafen, som saknar tidigare motsvarighet, innehåller bestämmelser om handläggning och tidsfrister för ärenden om miljöprövning.
Första stycket innehåller en upplysningsbestämmelse om att det
allmänna skyndsamhetskravet i 9 § första stycket förvaltningslagen gäller för prövningsmyndighetens handläggning av ärendena.
Andra stycket innehåller ett bemyndigande för regeringen att
meddela tidsfrister för handläggningen. Skäl för en sådan reglering kan vara att EU-rätten ställer krav på detta, men också för att ensa och effektivisera hanteringen av en viss ärendetyp. I takt med att digitaliseringen av miljöprövningen ökar bör bättre förutsättningarna
Författningskommentar SOU 2024:98
1758
för generella och korta tidsfrister ges. Den närmare regleringen om tidsfristerna framgår av 5 kap. miljöprövningsförordningen.
Tredje stycket innehåller en upplysning om att det finns andra
författningar med bestämmelser om tidsfrister. För att tydliggöra förhållandet mellan miljöbalkens regler och annan författning införs avslutningsvis en upplysning om att tillämpliga regler i annan författning gäller om de innehåller en kortare tidsfrist än de som anges i miljöbalken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av denna.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.8.
Granskningen av betydande miljöpåverkan
18 §
Bestämmelser om att Miljöprövningsmyndigheten ska granska om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan så fort en ansökan om igångsättningsbesked har bedömts som fullständig finns i 6 kap. 23–27 §§.
Om Miljöprövningsmyndighetens granskning resulterar i ett beslut om att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska myndigheten
1. om fråga är om en ansökan om igångsättningsbesked för en ny eller ändrad verksamhet eller åtgärd avslå ansökan och informera sökanden om att verksamheten eller åtgärden kräver miljötillstånd, eller
2. om fråga är om en ansökan om ändring, omprövning eller återkallelse av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 24 kap. 3, 5 eller 13 § informera sökanden och tillståndshavaren om att det krävs en specifik miljöbedömning enligt 6 kap. för prövningen samt med stöd av 14 § förelägga tillståndshavaren att ta fram underlag för en sådan prövning.
Om Miljöprövningsmyndighetens granskning resulterar i ett beslut om att verksamheten eller åtgärden inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska prövningsmyndigheten ge ett igångsättningsbesked om förutsättningar för sådant besked enligt 28 § är uppfyllda.
Paragrafen saknar tidigare motsvarighet.
I första stycket finns en upplysningsbestämmelse om att det finns bestämmelser om granskning av en verksamhets eller åtgärds betydande miljöpåverkan i 6 kap.23–27 §§miljöbalken som Miljöprövningsmyndigheten behöver följa så fort en ansökan om igångsättningsbesked har bedömts som fullständig enligt 20 kap. 15 § miljöbalken.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1759
I andra stycket regleras vad Miljöprövningsmyndigheten ska göra i de fall den bedömer att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. För samtliga ärendetyper gäller då att ansökan ska avslås. Om en ansökan om igångsättningsbesked avser en ny eller ändrad verksamhet ska myndigheten därutöver enligt andra stycket första punkten informera sökanden om att verksamheten eller åtgärden kräver miljötillstånd. Det innebär att sökanden måste påbörja ett tillståndsförfarande i enligt vad som är reglerat om detta.
Om ansökan avser återkallelse, omprövning, eller ändring av miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 24 kap. 3, 5 eller 13 § miljöbalken ska myndigheten enligt andra stycket andra punkten informera både sökanden och tillståndshavaren om att det krävs en specifik miljöbedömning enligt 6 kap. för prövningen samt med stöd av 20 kap. 14 § miljöbalken förelägga tillståndshavaren att ta fram underlag för en sådan prövning. I dessa fall ska det alltså göras en specifik miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken innan ärendet kan avslutas. Verksamhetsutövaren behöver inledningsvis begära ett avgränsningsyttrande från Miljöprövningsmyndigheten och utifrån detta ta fram en miljökonsekvensbeskrivning.
I tredje stycket anges vad Miljöprövningsmyndigheten ska göra om den bedömer att verksamheten eller åtgärden inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Förutsättningarna för ett igångsättningsbesked för en ändring framgår av 20 kap. 28 § miljöbalken. Vad ett beslut om igångsättningsbesked eller ändringsbesked ska innehålla regleras i 6 kap. miljöprövningsförordningen. Ett beslut med anledning av en ansökan om igångsättningsbesked ska alltså meddelas tillsammans med beslutet om att verksamheten eller åtgärden inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Övervägandena finns i avsnitten 14.9.24 och 14.10.1.
19 §
Om Miljöprövningsprövningsmyndigheten efter granskningen överväger att bifalla en ansökan om igångsättningsbesked ska myndigheten på lämpligt sätt och i skälig omfattning ge berörda myndigheter och allmänhet tillfälle att yttra sig.
En begäran om ersättning till följd av vattenverksamhet eller en åtgärd enligt 11 kap. 22 § och synpunkter i anledning av ett utlåtande enligt 23 §
Författningskommentar SOU 2024:98
1760
eller i anledning av ett yttrande enligt 24 § ska framställas i ett yttrande enligt första stycket.
Miljöprövningsmyndigheten får avvisa en senare framställd begäran och synpunkter, om de inte har föranletts av iakttagelser vid besiktning eller av andra omständigheter som har förekommit under handläggningen efter det att yttrande enligt första stycket skett.
Paragrafens första stycke, som saknar tidigare motsvarighet, reglerar skyldigheten för Miljöprövningsmyndigheten att ge berörda myndigheter och allmänhet tillfälle att yttra sig innan myndigheten fattar ett beslut om igångsättningsbesked. Bestämmelsen är också tillämplig vid ett ändringsbesked. Kommunicering blir i första hand aktuell när Miljöprövningsmyndigheten har bedömt att verksamheten eller åtgärden inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och därför överväger att meddela ett slutligt beslut i ärendet. Om det underlättar handläggningen i ärendet får myndigheten kungöra ansökan om igångsättningsbesked på sätt som anges i 6 kap.39 och 40 §§miljöbalken.
Vilka myndigheter som är berörda får avgöras från fall till fall beroende på vad det är för typ av verksamhet eller åtgärd. Den allmänhet som Miljöprövningsmyndigheten måste kommunicera med utgörs av sådan enskilda som berörs av verksamheten eller åtgärden. Huruvida en enskild är berörd får avgöras från fall till fall beroende på vad det är för typ av verksamhet eller åtgärd och vilken omgivningspåverkan den har. Är det fråga om vattenverksamhet ska berörda sakägare alltid ges tillfälle att yttra sig.
Om verksamheten inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan föreligger inget krav på att utföra en specifik miljöbedömning och därmed inget krav på att ansökan måste kungöras. Då igångsättningsbesked får rättskraft mot alla som hade kunnat föra talan i ärendet är det dock viktigt att Miljöprövningsmyndigheten försäkrar sig om att alla som kan beröras av den sökta verksamheten eller åtgärden får del av ansökan och ges tillfälle att yttra sig över den samt det underlag som bifogats den. Är antalet berörda lätt att avgränsa och även få till antalet kan Miljöprövningsmyndigheten direkt kommunicera med dem om möjligheten att inkomma med ett yttrande. Om det i stället är svårt att avgöra vilka som berörs eller om det är många som kan beröras kan Miljöprövningsmyndigheten i stället behöva kungöra ansökan.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1761
Andra och tredje styckena motsvarar tidigare 22 kap. 19 § miljö-
balken. Bestämmelsen är anpassad för Miljöprövningsmyndighetens handläggning i ärenden om igångsättningsbesked. I övrigt är ingen ändring i sak avsedd. Inom samma tid ska även fastighetsägare som berörs av den sökta vattenverksamheten ange om det finns innehavare av särskild rätt på fastigheten. Se mer om denna skyldighet i 8 kap. 4 § miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.10.6.
Bedömning av miljökonsekvensbeskrivningen i en ansökan om miljötillstånd
20 §
Bestämmelser om att Miljöprövningsmyndigheten ska se till att det hålls ett offentligt samråd med allmänheten och i förekommande fall ett gränsöverskridande samråd när myndigheten har bedömt en ansökan om miljötillstånd som fullständig finns i 6 kap. 33 och 39–41 a §§.
Bestämmelser om att prövningsmyndigheten därefter ska meddela sin motiverade slutsats finns i 6 kap. 42 §.
Bestämmelser om att sökanden får begära ett yttrande av Miljöprövningsmyndigheten avseende den motiverade slutsatsens aktualitet finns i 6 kap. 42 a §.
Paragrafen, som saknar tidigare motsvarighet, innehåller tre upplysningsbestämmelser. Av första stycket framgår att det i 6 kap.33 och 39–41 a §§miljöbalken finns bestämmelser som innebär att Miljöprövningsmyndigheten ska se till att ett det hålls ett offentligt samråd med allmänheten och i förekommande fall ett gränsöverskridande samråd när myndigheten har bedömt en ansökan om miljötillstånd som fullständig.
Av andra stycket framgår att det i 6 kap. 42 § miljöbalken finns bestämmelser om att Miljöprövningsmyndigheten efter det att samråd hållits ska meddela sin motiverade slutsats.
Av tredje stycket framgår att det i 6 kap. 42 a § miljöbalken finns bestämmelser som ger sökande en möjlighet att begära ett yttrande av Miljöprövningsmyndigheten avseende den motiverade slutsatsens aktualitet. Att begära ett sådant yttrande kan vara aktuellt om exempelvis giltighetstiden för den motiverade slutsatsen har gått ut innan sökanden återkommer till prövningsmyndigheten med sin syn på den fortsatta handläggningen av ärendet eller för att verk-
Författningskommentar SOU 2024:98
1762
samhetsutövaren önskar ändra verksamheten eller sin ansökan. Se kommentar till 6 kap. 42 a § miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.10.
21 §
Innan Miljöprövningsmyndigheten meddelar slutligt beslut i ärendet om miljötillstånd ska myndigheten ge sökanden möjlighet att, inom viss tid, yttra sig om den ursprungliga ansökan vidhålls, och om det finns förutsättningar för det, om det slutliga beslutet bör ges tillsammans med den motiverade slutsatsen.
Paragrafen, som saknar tidigare motsvarighet, innebär att Miljöprövningsmyndigheten ska kommunicera med sökanden innan slutligt beslut meddelas i ett ärende om miljötillstånd. Syftet med kommuniceringen är dels att myndigheten ska få kännedom om sökanden avser att vidhålla sin ursprungliga ansökan, dels om sökanden önskar att det slutliga beslutet meddelas samtidigt med beslutet om den motiverade slutsatsen eller om den motiverade slutsatsen ska meddelas separat innan det slutliga beslutet i ärendet. En förutsättning för att det slutliga beslutet och den motiverade slutsatsen ska kunna meddelas samtidigt är att det slutliga beslutet kan meddelas inom den tidsram som gäller för meddelandet av den motiverade slutsatsen (se mer om denna tidsfrist i kommentaren till 6 kap. 42 § MB). En annan förutsättning för att det slutliga beslutet och den motiverade slutsatsen ska kunna meddelas samtidigt är att sökanden vidhåller sin ursprungliga ansökan och den motiverade slutsatsen innebär att verksamhetens miljöpåverkan kunnat bedömas utifrån tillgängligt underlag i ärendet (jfr prop. 1985/86:80 s. 67 och prop. 1971:30 s. 468–470). En tredje förutsättning för att det slutliga beslutet och den motiverade slutsatsen ska kunna meddelas samtidigt är att det är Miljöprövningsmyndigheten som ska meddela det slutliga miljötillståndet. Om det slutliga beslutet om miljötillstånd ska meddelas av exempelvis regeringen ska Miljöprövningsmyndighetens motiverade slutsats alltid meddelas separat.
Inom vilken tidsfrist som sökanden ska yttra sig är beroende av omständigheterna i det enskilda fallet. Om Miljöprövningsmyndigheten bedömer att det kan finnas förutsättningar för att meddela det slutliga beslutet i ärendet och den motiverade slutsatsen sam-
SOU 2024:98 Författningskommentar
1763
tidigt behöver tidsfristen vara kort. Om den motiverade slutsatsen har meddelats separat kan sökanden ges en tidsfrist på exempelvis en månad för att svara på om den ursprungliga ansökan vidhålls eller inte. Avsikten är att sökanden under denna tid ska hinna bestämma sig för om denne önskar vidhålla sin ansökan eller ändra den i något avseende. En tidsfrist på en månad bör bidra till att sådana tidsfrister som följer av exempelvis EU-förordningarna om kritiska och strategiska råmaterial samt netto-nollteknik ska kunna hållas.
Om ansökan inte vidhålls behöver sökanden yttra sig över den fortsatta handläggningen. Detta för att prövningsmyndigheten ska veta om ansökan kommer att återkallas eller ändras. Om ansökan varken återkallas eller ändras kan det bli aktuellt för myndigheten att avslå ansökan om förutsättningarna för att ge miljötillstånd inte är uppfyllda.I ärenden där den motiverade slutsatsen meddelas separat och sökanden därefter ändrar ansökan behöver Miljöprövningsmyndigheten bedöma om ansökan har ändrats på ett sådant sätt att ett nytt offentligt samråd bör hållas. Myndigheten behöver också kommunicera det inkomna materialet med de som är parter i ärendet (jfr 25 § FL). Det betyder att myndigheten på eget initiativ ska underrätta en part om allt material av betydelse för ett beslut och ge parten tillfälle att yttra sig över detta innan den fattar beslut i ärendet. Det kan också gälla exempelvis iakttagelser vid besiktning efter att samråd har ägt rum om (jfr prop. 2016/17:180 s. 155–162). Det handlar på så sätt om sådana omständigheter eller uppgifter i materialet som påverkar myndighetens ställningstagande i den fråga som beslutet gäller. I ärenden med omfattande skriftligt utredningsmaterial kan det i vissa fall vara lämpligt att Miljöprövningsmyndigheten i ett särskilt dokument sammanställer de uppgifter som är relevanta för myndighetens beslut och sedan kommunicerar det materialet med parterna. Parterna ska alltså inte själv behöva efterforska om något nytt material av betydelse har förts till ärendet. Kommunikationen utgör därför ett viktigt verktyg för myndigheterna för att de ska kunna fullgöra sitt utredningsansvar.
Förslaget till slutligt beslut i ärendet behöver inte kommuniceras enligt 25 § förvaltningslagen. Det finns dock inte något hinder mot att en myndighet kommunicerar ett förslag till beslut innan ärendet avgörs för att ge parterna möjlighet att lämna synpunkter även på myndighetens slutsatser på grundval av utredningen. Miljö-
Författningskommentar SOU 2024:98
1764
prövningsmyndigheten kan exempelvis bedöma att det finns behov att kommunicera med den sökande eller med partsmyndighet om villkor och materiella förutsättningar för att ge tillstånd.
Eftersom 25 § förvaltningslagen innebär en aktivitetsplikt för myndigheten oberoende av begäran ställer reglerna om kommunikation höga krav på uppmärksamhet från myndighetens sida. Förvaltningslagen skiljer inte mellan skriftligt och muntligt utredningsmaterial när det gäller kommunikationsplikten. Om en myndighet inte följer förvaltningslagens regler om kommunikation, har beslutet i ärendet inte tillkommit i laga ordning och det kan bli aktuellt för en högre instans att upphäva beslutet och återförvisa ärendet till beslutsmyndigheten för ny behandling (se Lundmark och Säfsten, Förvaltningslagen (2024-08-26, JUNO) kommentaren till 25 §).
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.11.
Sammanträde, besiktning och övrig utredning
22 §
Prövningsmyndigheten ska hålla sammanträde med den som saken angår och besiktning på platsen om det behövs för utredningen i ärendet.
Besked om tid och plats för sammanträde och besiktning ska i så fall lämnas till parterna i ärendet i god tid.
Paragrafen reglerar prövningsmyndighetens möjligheter att i ärenden om miljöprövning använda muntlig handläggning och genomföra besiktning på platsen. Paragrafen motsvarar 19 kap. 4 § 3 miljöbalken som gäller för kommunala nämnder och tidigare också gällde för miljöprövningsdelegationer respektive 22 kap. 16 § miljöbalken som tidigare gällde för mark- och miljödomstolar.
Första stycket markerar att utgångspunkten för prövningsmyn-
digheten är att dessa handläggningsmoment är viktiga och i många fall nödvändiga för en effektiv och ändamålsenlig prövning. Det framgår av lagtexten att dessa moment i handläggningen ”ska” användas. Emellertid är momenten inte obligatoriska och ska inte användas för andra syften än att skapa bästa tänkbara underlag för prövningen och effektivisera den. Därför är det till sist prövningsmyndigheten som utifrån den nyssnämnda utgångspunkten har att bedöma och avgöra om handläggningsmomenten behövs för utredningen i ärendet. Denna bedömning bör i sig vara omsorgsfull efter-
SOU 2024:98 Författningskommentar
1765
som det kan krävas tid och god planering för att få till stånd ett sammanträde eller en besiktning på platsen. Ett lämpligt verktyg för att tidigt i handläggningen börja överväga behov av sammanträde eller besiktning är vid utarbetandet av den tidsplan som det finns regler om i 20 kap. 16 § miljöbalken. En utgångspunkt bör också vara att hålla ett sammanträde om part yrkar detta.
Det kan förmodas vara mindre vanligt att sammanträde och besiktning genomförs i granskningsfasen, men det finns inget som hindrar det. Paragrafens reglering är således tillämplig under hela skedet av prövningen, dvs. från det att ett granskningsförfarande inleds till dess att en ansökan om igångsättningsbesked eller ansökan om miljötillstånd prövas slutligt. Prövningsmyndigheten ska bedöma i vilken handläggningsfas det är mest ändamålsenligt med användningen av dessa moment.
Vilka som ingår i kretsen ”som saken angår” skiftar från det ena ärendet till det andra. Sökanden och myndigheter med talerätt utgör för det mesta självklara deltagare vid sammanträden och besiktningar. Den omfattande praxis som har utvecklats gällande sakägarfrågor vid tillämpning av äldre miljörättslig reglering kan ge ledning i övrigt för att ta ställning till vilka saken angår. Ägare av fastigheter som mera påtagligt berörs av den aktuella verksamheten utgör självklara exempel på dem som saken kan anses angå. Därtill kommer som redan nämnts statliga och kommunala myndighet med ansvar att bevaka olika allmänna intressen.
Här ska även uppmärksammas användningen av uttryckssättet ”besiktning på platsen”. Innebörden därav är i stort densamma som för den domstolspräglade termen ”syn”, vilken alltjämt används i 3 kap. 5 § lagen om mark- och miljödomstolar. Där regleras dessa domstolars möjlighet att företa ”syn på stället” med utgångspunkt i de allmänna principer som gäller för domstolsprocessen, t.ex. offentlighets- och omedelbarhetsprincip. Uttryckssättet ”besiktning på platsen” är vedertaget för den handläggning som sker vid förvaltningsmyndighet. Samtidigt ska även påpekas att dessa uttryckssätt inte ska sammanblandas med vad som innefattas i det snävare handläggningsinstrumentet ”undersökning på platsen” som regleras i 3 kap. 4 § lagen om mark- och miljödomstolar.
Andra stycket innehåller en reglering om att besked om tid och
plats för sammanträde och besiktning ska lämnas till parterna i ärendet i god tid. För att åstadkomma ett gott förtroende för pröv-
Författningskommentar SOU 2024:98
1766
ningen och därmed hindra onödiga överklaganden bör utgångspunkten här vara att alla som berörs av en ansökan ska ha möjlighet att närvara vid muntligt sammanträde och i rimlig tid få kännedom om detta för egen planering. Tillkännagivande om tid och plats för sammanträdet ska därför göras så att det når alla mottagare i nyssnämnd krets. Lämpligt ställe för ett sådant tillkännagivande kan vara prövningsmyndighetens webbsida. Vid besiktning kan det vara en mindre krets av deltagare som behöver delta. Då kan information om tid och plats tillkännages aktuella mottagare, vilka kan förmodas vara kända för prövningsmyndigheten, genom riktade meddelanden i exempelvis e-post. Det handlar till slut om att prövningsmyndigheten efter förnuftig bedömning tar ställning till när och hur information enligt paragrafens andra stycke ska lämnas.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.12.
23 §
Om det för bedömning av ett ärende behövs någon särskild utredning eller värdering, får Miljöprövningsmyndigheten förordna en eller flera sakkunniga att efter förberedande undersökning avge utlåtande i ärendet. Sådan undersökning ska verkställas snarast möjligt. Om det behövs med hänsyn till ärendets beskaffenhet eller ändamålet med undersökningen, ska myndigheten på ett lämpligt sätt underrätta berörda parter om tiden för undersökningen.
Paragrafen har sin motsvarighet i tidigare 22 kap. 12 § miljöbalken. Bestämmelsen i sin helhet har flyttats till 20 kap. miljöbalken som en följd av att 22 kap. miljöbalken upphävs när mark- och miljödomstol inte längre ska pröva ansökningar om miljötillstånd som första instans. Bestämmelsen har redan tidigare också gällt för länsstyrelsen (miljöprövningsdelegation) och kommunal nämnd genom en hänvisning till 22 kap. 12 § miljöbalken i tidigare 19 kap. 5 § 7 miljöbalken. När bestämmelsen nu placeras i 20 kap. miljöbalken gäller den också vid prövning hos Miljöprövningsmyndigheten.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.13.
24 §
I ett ärende som avser en verksamhet eller åtgärd som påverkar vattenmiljön ska förvaltningsmyndigheten eller den kommunala nämnden hämta in ett yttrande från den länsstyrelse som är berörd vattenmyndighet, om
SOU 2024:98 Författningskommentar
1767
1. utredningen i ärendet ger anledning att anta att
a) något förhållande av betydelse för miljökvalitetsnormgivningen inte överensstämmer med det som lagts till grund för en sådan norm, och
b) den bristande överensstämmelsen har betydelse för möjligheten att bestämma rimliga och ändamålsenliga miljövillkor, eller
2. prövningen avser en fråga om att tillåta en verksamhet eller åtgärd med stöd av bestämmelser om undantag från 5 kap. 4 §.
I en begäran om yttrande enligt första stycket 1 ska myndigheten redogöra för den bristande överensstämmelsen och de skäl som talar för att ändra miljökvalitetsnormerna så att bristen avhjälps.
Paragrafen har sin motsvarighet i tidigare 22 kap. 13 § miljöbalken. Bestämmelsen i sin helhet flyttas till 20 kap. som en följd av att 22 kap. upphävs när mark- och miljödomstol inte längre ska pröva ansökningar om miljötillstånd som första instans. Bestämmelsen har redan tidigare gällt för länsstyrelsen och kommunal nämnd genom en hänvisning till 22 kap. 12 § miljöbalken i tidigare 19 kap. 5 § 7 miljöbalken. När bestämmelsen nu placeras i 20 kap. miljöbalken gäller den också vid prövning hos Miljöprövningsmyndigheten.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.13.
Synpunkter från sakägare
25 §
Har en sakägare uppgetts eller på annat sätt blivit känd för Miljöprövningsmyndigheten först efter det att kungörelsen enligt 6 kap. 39 § har utfärdats och har sakägaren inte fört talan i ärendet, ska sakägaren på lämpligt sätt ges tillfälle att yttra sig. Handläggningen av ärendet får dock inte uppehållas.
Paragrafen, som är ny, motsvarar tidigare 22 kap. 8 § miljöbalken som gällde vid handläggning i mark- och miljödomstol. Bestämmelsen anpassas för att gälla handläggningen vid Miljöprövningsmyndigheten. I övrigt är ingen ändring i sak avsedd.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.13.
26 §
Om det råder tvist om en fastighet som påverkas av den i ärendet avsedda verksamheten, har den av de tvistande som innehar fastigheten med äganderättsanspråk rätt att företräda fastigheten i ärendet, till dess den lagligen vinns från innehavaren.
Författningskommentar SOU 2024:98
1768
En ny ägare får inte rubba vare sig överenskommelser som den förre ägaren har ingått eller andra åtgärder som har vidtagits i ett ärende och som är bindande för den förre ägaren. Om den förre ägaren har erhållit meddelanden och kallelser i ett ärende, behövs inte några nya meddelanden eller kallelser till den nye ägaren.
Paragrafen har sin motsvarighet i tidigare 22 kap. 9 § miljöbalken. Paragrafen i sin helhet har flyttats till 20 kap. miljöbalken som en följd av att 22 kap. miljöbalken upphävs när mark- och miljödomstol inte längre ska pröva ansökningar om miljötillstånd som första instans. Bestämmelserna har redan tidigare gällt för länsstyrelsen och kommunal nämnd genom en hänvisning till 22 kap. 9 § miljöbalken i tidigare 19 kap. 5 § 6 miljöbalken. När bestämmelserna nu placeras i 20 kap. miljöbalken gäller de också vid prövning hos Miljöprövningsmyndigheten.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.13.
27 §
I ärenden om miljötillstånd ska en begäran om ersättning till följd av vattenverksamhet eller en åtgärd enligt 11 kap. 22 § och synpunkter i anledning av ett utlåtande enligt 23 § eller i anledning av ett yttrande enligt 24 § framställas skriftligen inom den tid som Miljöprövningsmyndigheten bestämt för yttrande enligt 6 kap. 39 §.
Miljöprövningsmyndigheten får avvisa senare framställda yrkanden och synpunkter, om de inte har föranletts av iakttagelser vid besiktning eller av andra omständigheter som har förekommit under handläggningen efter det offentliga samrådet enligt 6 kap. 39 §.
Paragrafen motsvarar tidigare 22 kap. 19 § miljöbalken. Bestämmelsen är anpassad för Miljöprövningsmyndighetens handläggning i ärenden om miljötillstånd. I övrigt är ingen ändring i sak avsedd. Tillkommer ny utredning i ärendet efter det att tidpunkten för att inkomma med yttrande har passerat och kan det påverka yrkanden om ersättning eller lämnade synpunkter kan ytterligare tid för att lämna synpunkter behöva ges (se 25 § FL).
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.13.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1769
Förutsättningar för att ge miljötillstånd eller igångsättningsbesked
28 §
Prövningsmyndigheten ska ge miljötillstånd om en ansökan om miljötillstånd avser en verksamhet eller åtgärd som uppfyller kraven på verksamheten eller åtgärden i denna balk och i föreskrifter som är meddelade med stöd av balken samt i lagen ( 1998:812 ) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
Det krävs också att den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden uppfyller krav på säkerhet enligt 9 kap. 6 e §, 15 kap. 35, 36 a eller 37 § eller 16 kap. 3 § samt anses vara lämplig efter en sådan prövning som avses i 16 kap. 6 §.
Det som sägs om miljötillstånd i första och andra styckena gäller också för igångsättningsbesked.
Paragrafen, som innehåller bestämmelser om förutsättningarna för prövningsmyndigheten att ge miljötillstånd och igångsättningsbesked, saknar tidigare motsvarighet. Avsikten med den nya regleringen om förutsättningar för miljötillstånd är inte att ändra förutsättningar rent materiellt utan att ge förutsättningar för en mer effektiv process för bedömning av om en sökt verksamhet eller åtgärd uppfyller förutsättningarna för att ges miljötillstånd. Är förutsättningarna uppfyllda ska prövningsmyndigheten ge miljötillstånd.
Av första stycket framgår att prövningsmyndigheten, vilket normalt är Miljöprövningsmyndigheten, ska ge miljötillstånd om den verksamhet eller åtgärd som ansökan avser uppfyller kraven på en sådan verksamhet eller åtgärd i miljöbalken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av miljöbalken. Det handlar exempelvis om kraven i portalparagrafen i 1 kap. 1 § miljöbalken, kraven i 2 kap. miljöbalken, miljökvalitetskraven i 5 kap. miljöbalken, kraven på skydd för vissa områden i 7 kap. miljöbalken och kraven på skydd för biologisk mångfald i 8 kap. miljöbalken. Även andra mer verksamhetsspecifika krav behöver uppfyllas såsom exempelvis hänsynskraven för hantering av avloppsvatten, täkter av naturgrus, torv och matjord, gruvdrift och utvinning av råolja, skifferolja eller naturgas i 9 kap.6 e–6 k §§miljöbalken, kraven på vattenverksamheter i 11 kap.7, 8, 19 och 23 §§miljöbalken och kraven på avfallsverksamhet i 15 kap. miljöbalken.
I andra stycket anges sådana krav som den som ska bedriva verksamheten eller vidta åtgärden behöver uppfylla för att miljötillstånd ska kunna ges. Det handlar om krav på säkerhet enligt 9 kap. 6 e §,
Författningskommentar SOU 2024:98
1770
15 kap.35, 36 a eller 37 §§ eller 16 kap. 3 §miljöbalken, men också om sådan vandelsprövning som avses i 16 kap. 6 § miljöbalken.
Av tredje stycket framgår att bestämmelsen även gäller igångsättningsbesked.
Bestämmelserna i denna paragraf gäller vid också beslut om ändring av en verksamhet eller åtgärd i ändringstillstånd eller ändringsbesked. Vid omprövning finns bestämmelser om förutsättningar i 24 kap. 5 § miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitten 14.9.14 och 14.10.8.
Beslutets innehåll
29 §
Ett beslut i ett ärende om miljöprövning ska vara skriftligt.
Regeringen får meddela föreskrifter om vad ett slutligt beslut i ett ärende om miljöprövning ska innehålla.
Paragrafen är ny och innehåller grundläggande krav på beslutet. Av
första stycket framgår att beslutet ska vara skriftligt.
Andra stycket innehåller ett bemyndigande för regeringen att med-
dela föreskrifter om vad ett slutligt beslut ska innehålla. Sådana bestämmelser finns i 6 kap. miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.18.
Jämkning av ersättningsbelopp
30 §
När det efter en begäran av part i ett ärende om miljötillstånd eller igångsättningsbesked för vattenverksamhet anses att den ersättning som parten har rätt till bör sättas högre än vad den sökande har föreslagit, får Miljöprövningsmyndigheten även för andra parter vidta sådana jämkningar i ersättningsbeloppen som kan behövas för att uppnå likformighet i uppskattningen. Ersättningen får inte sättas lägre än vad den sökande har erbjudit i ärendet.
Om särskild uppgörelse har träffats mellan parterna, får ersättning dock inte bestämmas annorlunda än som har avtalats.
Om det behövs för tillämpningen av 6 kap. 18 § tredje stycket expropriationslagen (1972:719) , ska Miljöprövningsmyndigheten uppskatta det värde som en berörd fastighet har utan särskild rättighet som minskar fastighetens värde.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1771
Paragrafen är ny. Första och andra styckena motsvarar tidigare 22 kap. 22 § miljöbalken. Tredje stycket motsvarar tidigare 22 kap. 23 § miljöbalken. Jämfört med tidigare lydelse ändras bestämmelserna som en följd av att det är Miljöprövningsmyndigheten och inte mark- och miljödomstolen som ska pröva ersättningsfrågor i första instans. I övrigt är ingen ändring i sak avsedd.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.18.
Prövotid
31 §
När verkningarna av den verksamhet som omfattas av ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked inte kan förutses med tillräcklig säkerhet, får prövningsmyndigheten i beslutet om miljötillstånd eller igångsättningsbesked ange att frågan om ersättning eller visst villkor skjuts upp till dess erfarenhet har vunnits av verksamhetens inverkan.
I samband med uppskovsbeslutet ska myndigheten, i fråga om skada eller förlust som kan antas bli mera kännbar, meddela provisoriska föreskrifter om ersättning eller skadeförebyggande åtgärder. Om det är nödvändigt för att motverka olägenheter, ska provisoriska föreskrifter om skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått meddelas.
Den uppskjutna frågan ska avgöras så snart som möjligt. Ersättning får inte bestämmas till lägre belopp än vad som har bestämts provisoriskt.
Paragrafen, som har sin motsvarighet i tidigare 22 kap. 27 § första till tredje styckena miljöbalken, innehåller bestämmelser om prövotid. Bestämmelsen har varit tillämplig vid länsstyrelsernas och kommunala nämnders prövning genom en hänvisning i tidigare 19 kap. 5 § 11 miljöbalken. Jämfört med tidigare paragraf görs följdändringar med anledning av att bestämmelser om miljöprövning införs i 20 kap. miljöbalken och att det införs en ny prövningsorganisation för miljöprövning. Den tidigare paragrafen delas dessutom upp i två paragrafer för att öka överskådligheten.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.18.
32 §
När ärendet har skjutits upp i en viss del enligt 31 §, ska prövningsmyndigheten som villkor för att miljötillståndet eller igångsättningsbeskedet till verksamheten ska få tas i anspråk föreskriva att sökanden hos länsstyrelsen ställer
Författningskommentar SOU 2024:98
1772
säkerhet för den slutliga ersättningen samt för den ersättning som bestämts provisoriskt och som inte ska betalas innan tillståndet tas i anspråk. I fråga om slaget av säkerhet gäller 2 kap. 25 § utsökningsbalken .
Preskriptionslagen (1981:130) gäller inte ersättningsanspråk som omfattas av ett uppskovsbeslut enligt 31.
Paragrafen, som har sin motsvarighet i idigare 22 kap. 27 § fjärde och femte styckena miljöbalken, innehåller bestämmelser om prövotid. Jämfört med tidigare bestämmelser görs följdändringar med anledning av att bestämmelser om miljöprövning införs i 20 kap. miljöbalken och att det införs en ny prövningsorganisation för miljöprövningar. Den tidigare paragrafen delas dessutom upp i två paragrafer för ökad överskådlighet.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.18.
Ändring av beslut
33 §
Vid en ansökan om ändring av en verksamhet ska prövningsmyndigheten pröva de delar av verksamheten som påverkas av ändringen samt den omgivningspåverkan som ändringen i sig eller tillsammans med verksamheten i övrigt kan orsaka.
Om en ansökan om ändring eller omprövning inte avser hela verksamheten ska myndigheten begränsa beslutet till att enbart avse ändringen (ändringstillstånd eller ändringsbesked).
Paragrafen har sin motsvarighet i tidigare 16 kap.2 a och 2 b §§miljöbalken.
Första stycket innehåller regler om prövningens omfattning vid
en ansökan om ändring av en verksamhet. Jämfört med tidigare bestämmelse tydliggörs att prövningens och underlagets omfattning ska bestämmas utifrån vad som är nödvändigt med anledning av den avsedda ändringen av verksamheten. Prövningsmyndigheten ska göra en bedömning av den sökta ändringen och den befintliga verksamhetens totala miljöpåverkan och hur ändringen påverkar verksamheten och miljön som helhet. Det innebär t.ex. att kumulativa effekter behöva beskrivas och hanteras. Myndigheten ska också ta ställning till om tidigare meddelade bestämmelser och tillståndsvillkor är tillräckliga eller behöver ändras.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1773
Andra stycket innehåller regler om det beslut som följer på en
ansökan om ändring. Bestämmelsen gäller vid verksamhetsutövarens ansökan om ändring av en verksamhet eller vid ansökan om en ändring av ett villkor i ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked. Bestämmelsen gäller också vid tillsynsmyndighetens ansökan om omprövning av ett villkor i ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked. Frågan om beslutet ska benämnas ändringstillstånd eller ändringsbesked avgörs av om beslutet följer direkt efter ett granskningsförfarande eller efter ett tillståndsförfarande. Det kan således bli aktuellt med ett ändringsbesked även om ursprungstillståndet var ett miljötillstånd. Jämfört med tidigare bestämmelser i 16 kap.2 a och 2 b §§miljöbalken ska huvudregeln vid en ansökan om förändring av en verksamhet vara att beslutet ska begränsas till att avse enbart ändringen. Det innebär att det är sökandens beskrivning av omfattningen av ändringen som styr om beslutet ska vara ett ändringstillstånd respektive ett ändringsbesked. Bestämmelsen omfattar både miljöpåverkande verksamheter och vattenverksamheter.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.20.
Särskilt om beslut om tillåtlighet
34 §
Efter begäran av sökande i ett ärende om miljötillstånd får Miljöprövningsmyndigheten i ett särskilt beslut avgöra frågan om verksamhetens tillåtlighet om frågan inte enligt 17 kap. 1, 3 eller 4 § ska prövas av regeringen.
Om myndigheten har funnit att verksamheten är tillåtlig och om verksamhetens snara genomförande är angeläget, får myndigheten i ett särskilt beslut meddela tillstånd till de arbeten som behöver utföras.
Meddelas ett särskilt beslut, får myndigheten förordna att ärendet i övrigt ska vila till dess beslutet har fått laga kraft.
Paragrafen motsvarar tidigare 22 kap. 26 § miljöbalken. Bestämmelsen anpassas som en följd av att det är den nya Miljöprövningsmyndigheten och inte mark- och miljödomstol som utför prövningen. Bestämmelsens tillämpningsområde är begränsat till ansökningar om miljötillstånd.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.21.
Författningskommentar SOU 2024:98
1774
Begäran om provisoriska skyddsåtgärder under miljöprövningen
35 §
På begäran av sökanden får prövningsmyndigheten besluta att åtgärder får vidtas för att förebygga eller minska skador eller olägenheter, innan frågan om sådana åtgärder slutligen avgörs. Som villkor gäller att den sökande hos länsstyrelsen ställer säkerhet för den ersättning som den sökande kan bli skyldig att betala på grund av åtgärderna. I fråga om slaget av säkerhet gäller 2 kap. 25 § utsökningsbalken .
Beslutet gäller omedelbart, men myndigheten får ändra det när förhållandena föranleder det.
Paragrafen motsvarar tidigare 22 kap. 14 § miljöbalken. Paragrafen är ändrad som en följd av att det är prövningsmyndigheten, normalt Miljöprövningsmyndigheten, och inte längre mark- och miljödomstolen som ska besluta i frågan. Ingen övrig ändring i sak är avsedd. På samma sätt som tidigare ska beslutet kunna överklagas särskilt. Detta framgår av 23 kap. 3 § miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.18.
Information om beslut
36 §
I de ärenden där ansökan har kungjorts enligt 6 kap. 39 och 40 §§ ska prövningsmyndigheten kungöra det slutliga beslutet på sätt som angetts i kungörelsen. För beslut i övriga ärenden gäller delgivningslagens bestämmelser.
Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om krav på information om och tillgängliggörande av slutliga beslut i ärenden om miljöprövning.
Paragrafen, som saknar tidigare motsvarighet, innehåller bestämmelser om hur prövningsmyndigheten ska underrätta om slutliga beslut i ärenden om miljöprövning.
Av första stycket framgår att i de ärenden där ansökan har kun-
gjorts enligt 6 kap.39 och 40 §§miljöbalken ska prövningsmyndigheten kungöra det slutliga beslutet på sätt som anges i kungörelsen. De ansökningar som kungörs enligt 6 kap.39 och 40 §§miljöbalken är i huvudsak ansökningar om miljötillstånd. Inget hindrar dock prövningsmyndigheten från att på motsvarande sätt också kungöra ansökningar om exempelvis igångsättningsbesked. Om en ansökan har kungjorts på detta sätt ska myndigheten kungöra det slutliga
SOU 2024:98 Författningskommentar
1775
beslutet på sätt som anges i kungörelsen. Det kan då handla om att beslutet exempelvis offentliggörs på myndighetens webbplats.
MKB-direktivet ställer krav på den ansvariga myndigheten att offentliggöra beslut om huruvida ett projekt ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning och huvudskälen för bedömningen (artikel 4.5). Kravet på offentliggörande gäller både i de fall den ansvariga myndigheten beslutar att en specifik miljöbedömning krävs respektive när en sådan bedömning inte krävs. Om en ansökan om igångsättningsbesked inte har kungjorts enligt 6 kap.39 och 40 §§miljöbalken kan prövningsmyndigheten därför i stället behöva tillämpa delgivningslagens bestämmelser om s.k. kungörelsedelgivning för underrättelse om det slutliga beslutet i ärendet.
Andra stycket innehåller ett bemyndigande för regeringen att
meddela ytterligare föreskrifter med krav på information om och tillgängliggörande av slutliga beslut i ärenden om miljöprövning på förordningsnivå. Sådana föreskrifter finns i 7 kap. miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.22.
Verkställbarhet av miljötillstånd och igångsättningsbesked
37 §
Om det finns skäl för det får prövningsmyndigheten förordna att ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked får tas i anspråk även om beslutet inte har fått laga kraft. Som villkor ska föreskrivas att sökanden hos länsstyrelsen ställer säkerhet för den ersättning som för en vattenverksamhet kan komma att betalas ut om beslutet ändras. I fråga om slaget av säkerhet gäller 2 kap. 25 § utsökningsbalken .
Om sökanden, sedan tillstånd till en verksamhet enligt balken har meddelats, åläggs skyldighet att förebygga eller minska skador eller att betala ersättning, får myndigheten förordna att beslutet ska gå i verkställighet som om det hade fått laga kraft.
Överklagas ett beslut med ett förordnande om verkställighet, får mark- och miljödomstolen undanröja förordnandet, innan talan mot beslutet i övrigt prövas.
Paragrafen, som har sin tidigare motsvarighet i 22 kap. 28 § miljöbalken, innebär ett avsteg från huvudregeln att beslut får tas i anspråk först när det har fått laga kraft.
Författningskommentar SOU 2024:98
1776
Första stycket innehåller regler om att prövningsmyndigheten får
meddela ett verkställighetsförordnande.
Andra stycket innehåller bestämmelser om omedelbar verkställig-
het i vissa fall.
Tredje stycket innehåller regler om överinstansens undanröjande
av ett verkställighetsförordnande enligt första stycket. Jämfört med tidigare bestämmelse ersätts Mark- och miljööverdomstolen med mark- och miljödomstolen som en följd av ny prövningsorganisation för miljöprövning i första instans.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.23.
38 §
Har en tillsynsmyndighet med stöd av 26 kap. 9 § första stycket förbjudit en miljöpåverkande verksamhet eller beslutat att den som bedriver eller avser att bedriva verksamheten ska vidta försiktighetsmått och ansöker den som bedriver eller avser att bedriva verksamheten om miljötillstånd eller igångsättningsbesked, får prövningsmyndigheten, om sökanden ställer säkerhet för kostnad och skada, bestämma att tillsynsmyndighetens beslut inte får verkställas förrän tillståndsfrågan har avgjorts eller prövningsmyndigheten bestämt något annat.
I fråga om slaget av säkerhet gäller 2 kap. 25 § utsökningsbalken . Säkerheten ska prövas av myndigheten och förvaras av länsstyrelsen.
Paragrafen, som delvis har sin motsvarighet i tidigare 21 kap. 5 § miljöbalken, innehåller bestämmelser om att prövningsmyndigheten kan stoppa verkställigheten av ett tillsynsbeslut under vissa förutsättningar. Jämfört med tidigare bestämmelse görs en ändring som en följd av den nya prövningsorganisationen för miljöprövningsärenden i första instans. På samma sätt som tidigare omfattar bestämmelsen endast miljöpåverkande verksamhet. För vattenverksamhet finns en liknande bestämmelse i 7 kap. 12 § andra stycket lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamheter.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.23.
39 §
Regeringen får meddela föreskrifter om förteckning över verksamheter som har prövats enligt detta kapitel (miljöbok).
SOU 2024:98 Författningskommentar
1777
Paragrafen har delvis sin motsvarighet i 9 kap. 7 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Paragrafen innehåller ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om att det ska föras en miljöbok för verksamheter som har prövats enligt 20 kap. miljöbalken. Jämfört med tidigare bestämmelse har kravet på en sådan förteckning utökats från att bara avse vattenverksamheter till att också avse andra verksamheter (jfr dock tidigare 48 a § FMH). På förordningsnivå får regeringen med stöd av detta bemyndigande bestämma dels vilken myndighet som bör ansvara för miljöboken, dels om förteckningen bör avse både miljötillstånd och igångsättningsbesked för verksamheter eller bara miljötillstånd. Regeringens föreskrifter finns i 8 kap. 2 § miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.26.
21 kap. Mål i mark- och miljödomstol
1 §
Mark- och miljödomstol prövar som första instans mål om
1. vattenverksamhet och vattenanläggningar enligt 7 kap. 2 § lagen
(1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet,
2. ersättning för skada och intrång enligt 28 kap. 2–5 §§,
3. ersättning och inlösen vid ingripande av det allmänna enligt denna
balk, om inte annat har särskilt föreskrivits,
4. ersättning för miljöskador och inlösen enligt 32 kap., talan om för-
bud eller försiktighetsmått enligt 32 kap. 12 § samt grupptalan enligt 32 kap. 13 §,
5. fördelning av solidariskt ansvar mellan flera enligt 10 kap. 6 och 7 §§
på talan av någon av de solidariskt ansvariga,
6. utdömande av vite enligt ett föreläggande som har förenats med vite
med stöd av balken, efter särskild ansökan av den myndighet som har beslutat vitesföreläggandet eller, om vitesföreläggandet har beslutats i förfarandet, med tillämpning av 6 § andra stycket lagen (1985:206) om viten,
7. kostnadsansvar för fastighetsägare enligt 10 kap. 9 §,
8. fördelning av kostnader för gemensamt utnyttjande av information
enligt det som följer av artiklarna 27.6 och 30.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/ 45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG,
Författningskommentar SOU 2024:98
1778
9. fördelning av kostnader för utbyte av information enligt det som
följer av artikel 62.6 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 av den 21 oktober 2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av rådets direktiv 79/117/EEG och 91/414/EEG,
10. fördelning av kostnader för gemensamt utnyttjande av information
enligt det som följer av artikel 63.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 528/2012 av den 22 maj 2012 om tillhandahållande på marknaden och användning av biocidprodukter, och
11. ersättningsansvar enligt 15 kap. 16 b § första stycket för godkända
producentansvarsorganisationer för förpackningar.
Mark- och miljödomstol prövar, om inte annat är föreskrivet, efter överklagande enligt 19 kap. 1 § tredje stycket, länsstyrelsens och andra statliga myndigheters beslut enligt denna balk eller föreskrifter som har meddelats med stöd av balken samt enligt lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Att mark- och miljödomstol efter överklagande prövar Kronofogdemyndighetens beslut om handräckning framgår av 26 kap. 17 § andra stycket.
Paragrafen innehåller en uppräkning av vilka mål som mark- och miljödomstolen prövar som första instans. Paragrafen ändras med anledning av att mark- och miljödomstolen inte längre som första instans ska handlägga mål om ansökan om tillstånd till miljöpåverkande verksamhet eller vattenverksamhet, s.k. ansökningsmål. Tidigare punkterna 1 och 3 i första stycket upphävs vilket medför att samtliga punkter i första stycket får en ny numrering.
Första stycket första punkten, som tidigare var punkten 2, juste-
ras. Punkten avser sådana mål som närmare anges i 7 kap. 2 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Dessa mål inleds vid mark- och miljödomstolen genom ansökan om stämning, se mer om detta i 21 kap. 2 § miljöbalken. Vad som avses med vattenverksamhet och vattenanläggning regleras i 11 kap.3 och 4 §§miljöbalken.
Första stycket tredje punkten, som tidigare var punkten 5, justeras
till följd av att mark- och miljödomstolen inte längre som första instans ska pröva frågor om ersättning och inlösen vid vattenverksamhet. Dessa frågor ska i stället prövas av Miljöprövningsmyndigheten, som huvudregel tillsammans med en ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked.
Övervägandena finns i avsnitten 14.12.2 och 14.15.2.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1779
2 §
Talan i mål väcks genom ansökan om stämning, om inte annat är särskilt föreskrivet. Det finns föreskrifter om vissa stämningsmål i 7 kap. lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Mål som har överklagats till en mark- och miljödomstol handläggs enligt bestämmelserna i 5 kap. lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar.
Paragrafen ändras med anledning av att mark- och miljödomstolen inte längre ska handlägga s.k. ansökningsmål som första instans. I övrigt är paragrafen oförändrad.
Talan i mål i mark- och miljödomstolen väcks genom ansökan om stämning. I fråga om vitesmål inleds de genom en ansökan om utdömande av vite från kommunen (jfr 3 kap. 1 § LOM).
Övervägandena finns i avsnitten 14.12.2 och 14.15.2.
3 §
Även i annat fall än som avses i 14 kap.1–7 §§rättegångsbalken får mål eller ärende enligt denna balk handläggas i en och samma rättegång, om de har samma sökande och avser samma verksamhet eller verksamheter som har samband med varandra. Om en mark- och miljödomstol prövar ett sådant mål eller ärende, får en ansökan i ett annat sådant ärende göras hos domstolen, även om ärendet annars skulle ha prövats av en förvaltningsmyndighet eller kommun. Om ett ärende som prövats av en förvaltningsmyndighet eller kommun handläggs gemensamt med stämningsmål, gäller inte vad som sägs i 5 kap.1–4 §§ lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar.
En mark- och miljödomstol får vid handläggningen av ett mål eller ärende som sägs i första stycket förbehålla sig prövningen av ett annat sådant ärende som handläggs vid en förvaltningsmyndighet eller en kommun.
Vad som sägs i första och andra styckena om ärenden gäller enbart sådana ärenden där myndighetens avgörande inte slutligen kan överklagas till regeringen.
Paragrafens första stycke ändras med anledning av att mark- och miljödomstolen inte längre ska handlägga s.k. ansökningsmål enligt miljöbalken som första instans. Kumulation med stämningsmål enligt miljöbalken förväntas inte bli aktuellt i samma utsträckning som det har varit med ansökningsmål. Möjligheten finns dock kvar.
Övervägandena finns i avsnitten 14.12.2 och 14.15.2.
Författningskommentar SOU 2024:98
1780
4 §
Väcker någon talan vid mark- och miljödomstolen om förbud mot miljö-
påverkande verksamhet eller om skyldighet för den som utövar eller ämnar
utöva sådan verksamhet att vidta försiktighetsmått och är frågan om tillstånd till verksamheten enligt denna balk under prövning eller kommer den under prövning innan mark- och miljödomstolen har avgjort målet, får mark- och miljödomstolen inte avgöra målet förrän tillståndsfrågan har prövats.
Paragrafen innehåller en följdändring med anledning av att uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkande verksamhet” i 9 kap. 1 § miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.15.3.
7 §
Om mark- och miljödomstolen finner att ett mål hos domstolen rör en statlig myndighets beslut som avser Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt, ska domstolen alltid med eget yttrande
överlämna ärendet till regeringen för prövning.
Paragrafen ändras med anledning av att mark- och miljödomstolen inte längre som första instans ska handlägga mål om ansökan om tillstånd till miljöpåverkande verksamhet eller vattenverksamhet, s.k. ansökningsmål. Paragrafen ändras också språkligt.
Det tidigare första stycket med bestämmelser om när en mark- och miljödomstol ska överlämna ett mål till regeringen för avgörande upphävs. För förvaltningsmyndigheters prövning finns i 19 kap. 2 § miljöbalken motsvarande bestämmelse om att regeringen i vissa fall ska pröva en verksamhets eller åtgärds tillåtlighet. En upplysning om bestämmelserna i 19 kap. 2 § miljöbalken finns också i 20 kap. 2 § andra stycket miljöbalken.
Även bestämmelsen i första och andra meningen i det tidigare andra stycket upphävs. En likalydande bestämmelse återfinns nu i 20 kap. 2 § tredje stycket miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.15.2.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1781
23 kap. Rättegången i mark- och miljödomstolen, Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen
3 §
Miljöprövningsmyndighetens beslut i frågor som avses i 20 kap. 35 § får
överklagas särskilt.
Beslut i fråga som avses i 7 kap. 12 § andra stycket lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet får överklagas endast i samband med överklagande av slutligt beslut.
Paragrafen reglerar vilka beslut som får överklagas särskilt och vilka som får överklagas endast i samband med överklagande av slutligt beslut. Paragrafen ändras som en följd av att det nu är Miljöprövningsmyndigheten som prövar den typ av beslut som avses i bestämmelsen. Den tidigare hänvisningen till 22 kap. 14 § ändras till 20 kap. 35 § med anledning av att Miljöprövningsmyndigheten nu kan pröva provisoriska skyddsåtgärder under miljöprövningen. Den tidigare hänvisningen till 7 kap. 21 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet slopas då denna bestämmelse upphävs.
Övervägandena finns i avsnitten 14.9.13 och 14.15.2.
5 §
Om sökanden har överklagat Miljöprövningsmyndighetens beslut i ett mål
om miljöprövning enligt 20 kap. där kungörelse enligt 6 kap. 39 och 40 §§
har utfärdats, får mark- och miljödomstolen eller Mark- och miljööverdomstolen i stället för att förordna om delgivning med motparterna besluta att överklagandet ska göras tillgängligt på den webbplats eller i den lokal som anges i Miljöprövningsmyndighetens kungörelse samt utfärda en kungörelse om överklagandet.
I kungörelsen ska det uppges
1. att handlingarna i målet hålls tillgängliga på den webbplats eller i den lokal som anges i Miljöprövningsmyndighetens kungörelse,
2. att kallelser och andra meddelanden i målet till parterna, om de inte särskilt tillställs någon part, kommer att införas i viss eller vissa ortstidningar samt hållas tillgängliga på den webbplats eller i den lokal som anges i Miljöprövningsmyndighetens kungörelse,
3. att en svarsskrivelse ska ha kommit in till mark- och miljödomstol
eller Mark- och miljööverdomstolen inom den tid, minst tre veckor efter
kungörandet, som domstolen bestämt.
Författningskommentar SOU 2024:98
1782
Kungörelsen ska införas i den eller de ortstidningar som Miljöprövnings-
myndigheten har bestämt för meddelanden i målet.
När föreskrifterna i denna paragraf har iakttagits, ska delgivning anses ha skett.
Paragrafen innehåller bestämmelser om den överprövande instansens möjligheter att använda ett förenklat förfarande för underrättelse om överklagande i mål om miljöprövning. Av första stycket framgår att bestämmelsen möjliggör för mark- och miljödomstolen och Mark- och miljööverdomstolen att tillämpa ett förenklat förfarande vid kungörelse i mål om miljöprövning som överklagats om Miljöprövningsmyndigheten har utfärdat en kungörelse enligt 6 kap.39 och 40 §§miljöbalken. Det förenklade förfarandet är alltså bara tillämpligt i sådana mål där Miljöprövningsmyndighetens har kungjort ansökan på detta sätt. I övrigt har bestämmelsen endast ändrats med anledning av att mark- och miljödomstolen inte längre ska pröva ansökningsmål som första instans utan motsvarande prövning i stället kommer att utföras av Miljöprövningsmyndigheten.
Övervägandena finns i avsnitten 14.6.12 och 14.15.2.
6 §
Ett mål där en dom har överklagats får avgöras av Mark- och miljööverdomstolen utan huvudförhandling eller muntlig handläggning, om en sådan förhandling skulle sakna betydelse för prövningen. Om part och motpart har begärt huvudförhandling eller muntlig handläggning, ska dock sådan hållas, om den inte uppenbarligen skulle vara utan betydelse.
Vid huvudförhandling får utredningen läggas fram genom Mark- och miljööverdomstolens försorg i den omfattning som domstolen bestämmer.
Om Mark- och miljööverdomstolen i ett överklagat mål om miljöpröv-
ning enligt 20 kap. finner att vite eller annan påföljd för utevaro bör före-
läggas någon part, får föreläggandet inte tillkännages parten genom kungörelse som avses i 5 § utan ska delges med parten.
Paragrafen reglerar en mer begränsad rätt till huvudförhandling och muntlig förhandling än den som gäller i mark- och miljödomstolen. Eftersom termen ansökningsmål inte längre kommer att användas när Miljöprövningsmyndigheten tar över prövningen ersätts termen ansökningsmål i tredje stycket med uttrycket ”mål om miljöprövning enligt 20 kap.”. Paragrafen ändras också språkligt.
Övervägandena finns i avsnitten 14.6.12 och 14.15.2.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1783
7 §
I fråga om rättegången i mark- och miljödomstol och Mark- och miljööverdomstolen gäller i mål om miljöprövning enligt 20 kap. i övrigt lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar, 19 kap. 2 § första och andra
styckena, 20 kap. 2 § tredje stycket, 23, 30 § tredje stycket, 31, 32, 34, 36 och 37 §§, och föreskrifter som är meddelade med stöd av 20 kap. 29 § denna
balk samt 7 kap.5 och 7 §§ lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Mark- och miljödomstol och Mark- och miljööverdomstolen får förordna att miljötillståndet eller igångsättningsbeskedet till en verksamhet som har meddelats av prövningsmyndigheten får tas i anspråk trots att beslutet inte har fått laga kraft. För sådant förordnande gäller 20 kap. 37 § första stycket.
Paragrafen anger vilka bestämmelser om miljöprövning som ska gälla vid överprövningen av mål om miljöprövning enligt 20 kap. miljöbalken i mark- och miljödomstolen och Mark- och miljööverdomstolen. Paragrafen ändras som en följd av att mark- och miljödomstolen inte längre ska pröva frågorna i första instans. Vidare uppdateras paragrafhänvisningarna.
Övervägandena finns i avsnitten 14.6.12 och 14.15.2.
7 a §
Dom ska meddelas så snart som möjligt med hänsyn till målets art och omständigheterna i övrigt. Om det inte finns synnerliga skäl ska, om huvudförhandling eller sammanträde har hållits, domen meddelas inom två månader efter det att förhandlingen eller sammanträdet avslutades.
Paragrafen, som är ny, motsvarar den skyldighet för Mark- och miljööverdomstolen att meddela dom efter huvudförhandling inom viss tid för de s.k. ansökningsmålen som tidigare fanns i 22 kap. 21 § miljöbalken (jfr 23 kap. 7 § MB). Då även mark- och miljödomstolen framöver kommer att pröva det som tidigare motsvarade ansökningsmål efter överklagande ska bestämmelsen också gälla för den prövningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.6.12.
Författningskommentar SOU 2024:98
1784
9 §
I fråga om rättegången i Högsta domstolen gäller bestämmelserna om rättegången i Mark- och miljööverdomstolen i 6 §.
Paragrafen anger vilka bestämmelser som ska gälla prövningen i Högsta domstolen. Då endast stämningsmål som inleds i mark- och miljödomstolen kommer att kunna överklagas till Högsta domstolen kan bestämmelsen begränsas till den paragrafen som avser stämningsmål.
Övervägandena finns i avsnitt 14.6.12.
24 kap. Tillstånds giltighet, omprövning m.m.
1 §
Om ett tillståndsbeslut enligt 20 kap. har fått laga kraft gäller det mot alla, vad avser frågor som uttryckligen reglerats i beslutet. Detsamma gäller beslut om tillstånd till miljöpåverkande verksamhet som har meddelats av en länsstyrelse eller kommun med stöd av 9 kap. 8 § samt beslut om tillstånd till markavvattning som har meddelats av en länsstyrelse enligt 11 kap. Om tillståndet avser utförandet av en vattenanläggning, innefattar det rätt att bibehålla anläggningen. Till följd av detta kapitel, till följd av 7 kap. 20 eller 22 §, 9 kap. 5 §, 10 kap. 17 §, 11 kap. 9 c § eller 12 kap. 10 § denna balk eller till följd av 2 kap. 10 § eller 7 kap. 13, 14, 15, 16 eller 17 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, kan dock ett tillstånd begränsas eller förenas med ändrade eller nya villkor, eller återkallas och fortsatt verksamhet förbjudas. Ett sådant ingripande kan också ske genom förelägganden eller förbud enligt 10 kap. 14 § eller 26 kap. 9 § fjärde stycket.
Paragrafen innehåller bestämmelser om tillstånds bindande verkan. Paragrafens tidigare andra och tredje stycken har upphävts dels som en följd av att tidigare 11 kap. 16 § miljöbalken har upphört att gälla, dels som en följd av att beslut i ärenden om omprövning inte längre benämns omprövningsdom eller omprövningsbeslut utan ändringsbeslut respektive ändringsbesked.
Paragrafen ändras också genom att det i första meningen tydliggörs att ett tillståndsbeslut enligt 20 kap. miljöbalken gäller mot alla såvitt avser frågor som uttryckligen har reglerats i beslutet. Med tillståndsbeslut avses både beslut om miljötillstånd, ändringstillstånd, igångsättningsbesked och ändringsbesked. Det är vad som specifikt regleras i tillståndsbeslutet som får rättsverkan. Det inne-
SOU 2024:98 Författningskommentar
1785
bär att frågor som tidigare har hanterats inom ramen för det s.k. allmänna villkoret inte anses vara rättskraftigt avgjorda. Vad ett beslut om miljötillstånd respektive ett beslut om igångsättningsbesked ska innehålla framgår av bestämmelserna i 6 kap. miljöprövningsförordningen. Andra meningen ändras som en följd av att uttrycket ”miljöpåverkande verksamhet” ersätter uttrycket ”miljöfarlig verksamhet”.
Bestämmelsen ändras vidare som följd av införandet av en ny prövningsorganisation för miljöprövning.
Övervägandena finns i avsnitten 14.9.17, 14.10.12 och 14.15.1– 14.15.4.
3 §
Tillståndsmyndigheten får, på eget initiativ eller efter ansökan av tillsyns-
myndigheten, helt eller delvis återkalla tillstånd, dispens eller godkännande
som meddelats enligt balken, eller enligt föreskrifter med stöd av balken, och förbjuda fortsatt verksamhet
1. om den som har sökt tillståndet, dispensen eller godkännandet har vilselett tillståndsmyndigheten genom att lämna oriktiga uppgifter eller underlåta att lämna uppgifter av betydelse för tillståndet, dispensen, godkännandet eller villkoren,
2. när tillståndet, dispensen, godkännandet eller villkor som gäller för verksamheten eller åtgärden inte har följts och avvikelsen inte är av ringa betydelse,
3. om det till följd av verksamheten eller åtgärden har uppkommit någon olägenhet av väsentlig betydelse som inte förutsågs när verksamheten eller åtgärden tilläts,
4. om det till följd av verksamheten eller åtgärden har uppkommit sådana förhållanden som enligt 2 kap. 9 § innebär att verksamheten inte får bedrivas,
5. om verksamheten slutligt har upphört,
6. om ett nytt tillstånd ersätter ett tidigare tillstånd,
7. om det behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av EUmedlemskapet,
8. om underhållet av en vattenanläggning allvarligt har försummats, eller
9. om tillstånd att inverka på vattenförhållandena inte har utnyttjats under en längre tid och det kan antas att tillståndet inte heller kommer att utnyttjas.
Tillståndsmyndigheten får, på eget initiativ eller efter ansökan av tillsynsmyndigheten, om tillståndet avser verksamhet vid en vattenanläggning eller
i fall som avses i första stycket 8 eller 9, återkalla rätten att bibehålla en vattenanläggning.
Författningskommentar SOU 2024:98
1786
Tillstånd till täkt får upphävas helt eller delvis när tio år förflutit från det att tillståndet fick laga kraft.
Paragrafen innehåller bestämmelser om återkallelse och förbud.
Första stycket ändras genom att det tydliggörs att inte bara till-
ståndsmyndigheten utan också tillsynsmyndigheten får initiera ett ärende om återkallelse av tillstånd, dispens, eller godkännande enligt miljöbalken. De tillsynsmyndigheter som avses är de som ansvarar för tillsynen i fråga om tillstånds- och granskningspliktiga verksamheter enligt 20 kap. 6 § miljöbalken. I de flesta fall avses länsstyrelsen eller kommunen. Inom vissa områden kan andra myndigheter ha ansvar för tillsynen för ett visst tillsynsobjekt. När det gäller olägenheter från joniserande strålning är Strålsäkerhetsmyndigheten tillsynsmyndighet för vissa verksamheter. Statens geologiska undersökning är tillsynsmyndighet för geologisk lagring av koldioxid, och Försvarsinspektören för hälsa och miljö är tillsynsmyndighet för samtliga verksamheter och åtgärder inom Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt. När det gäller tillsyn enligt Sevesolagen är länsstyrelsen tillsynsmyndighet. Utöver tillsynsmyndigheten får även tillståndsmyndigheten ta initiativ till återkallelse. Av den nya bestämmelsen i 24 kap. 5 a § miljöbalken framgår att ett sådant beslut inte får överklagas. Som en följd av ändringen upphävs 24 kap. 11 § miljöbalken.
Ett motsvarande förtydligande görs i andra stycket, som avser återkallelse av rätten att bibehålla en vattenanläggning.
Paragrafen ändras också språkligt. Övervägandena finns i avsnitt 14.9.24.
4 §
I samband med ett beslut om återkallelse enligt 3 § andra stycket som avser en vattenanläggning ska prövningsmyndigheten ålägga den som är ansvarig för underhållet av anläggningen att riva ut den och att vidta de åtgärder som behövs för att förebygga eller minska skador genom utrivningen.
I stället för åläggande enligt första stycket får prövningsmyndigheten medge någon annan vars rätt är beroende av utrivningen eller, till skydd för allmänna intressen, staten, en kommun eller ett vattenförbund att riva ut anläggningen på den underhållsskyldiges bekostnad. Myndigheten får också meddela förordnande enligt 11 kap. 20 §. Då äger 11 kap. 20 § fjärde stycket och 21 § motsvarande tillämpning.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1787
Paragrafen innehåller bestämmelse om utrivning när rätten att ha en vattenanläggning återkallas. Bestämmelsen ändras som följd av att det införs en ny prövningsorganisation för miljöprövning i första instans. Paragrafen ändras också språkligt.
Övervägandena finns i avsnitt 14.15.2.
5 §
Tillståndsmyndigheten får på eget initiativ eller efter en ansökan av tillsynsmyndigheten ompröva tillstånd enligt 20 kap. när det gäller verksamhetens
omfattning eller ändra, upphäva eller meddela nya bestämmelser eller villkor
1. när, från det tillståndsbeslutet fick laga kraft, det förflutit tio år eller den kortare tid som, på grund av vad som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer,
2. om verksamheten med någon betydelse medverkar till att en miljökvalitetsnorm inte följs,
3. om den som har sökt tillståndet har vilselett tillståndsmyndigheten genom att lämna oriktiga uppgifter eller låta bli att lämna uppgifter av betydelse för tillståndet eller villkoren,
4. när tillståndet eller villkor som gäller för verksamheten inte har följts,
5. om det genom verksamheten uppkommit en olägenhet av någon betydelse som inte förutsågs när verksamheten tilläts,
6. om förhållandena i omgivningen har ändrats väsentligt,
7. om en från hälso- eller miljösynpunkt väsentlig förbättring kan uppnås med användning av någon ny process- eller reningsteknik,
8. om användandet av någon ny teknik för mätning eller uppskattning av förorening eller annan störning skulle medföra väsentligt bättre förutsättningar för att kontrollera verksamheten,
9. om verksamheten helt eller till väsentlig del är förlagd inom ett område där förbud råder enligt en föreskrift eller ett beslut som har meddelats med stöd av 9 kap. 4 §,
10. för att förbättra en anläggnings säkerhet, 11. om det visar sig att anordningar som har vidtagits eller villkor som har meddelats till skydd för fisket med stöd av 11 kap. 8 § eller enligt 6 kap. 5 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet är mindre ändamålsenliga, eller
12. om det kan antas att en säkerhet som ställts enligt 9 kap. 6 e §, 15 kap. 35, 36 a eller 37 § eller 16 kap. 3 § inte längre är tillräcklig eller är större än vad som behövs.
I fall som avses i första stycket 5 får tillståndsmyndigheten också besluta om andra åtgärder som behövs för att förebygga eller minska olägenheter för framtiden.
Författningskommentar SOU 2024:98
1788
Paragrafen innehåller bestämmelser om omprövning.
Första stycket ändras genom att ange de myndigheter som får ta
initiativ till omprövning. Det handlar i första hand om tillsynsmyndigheten, men även tillståndsmyndigheten får ta ett sådant initiativ. Det handlar således i huvudsak om samma myndigheter som får ta initiativ till återkallelse enligt 24 kap. 3 § miljöbalken. Skillnaden är att det vid en ansökan om återkallelse enligt 24 kap. 3 § miljöbalken också kan handla om återkallelse av annat tillstånd än sådant som meddelas enligt 20 kap. miljöbalken och därför också en annan tillståndsmyndighet än Miljöprövningsmyndigheten, exempelvis länsstyrelsen vid återkallelse av ett Natura 2000-tillstånd.
Första stycket ändras också med anledning av de nya bestämmelserna om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitten 14.9.24 och14.15.1
5 a §
Ett beslut av tillståndsmyndigheten att på eget initiativ ta upp en fråga om omprövning av en verksamhet enligt 24 kap. 5 § miljöbalken får inte överklagas.
Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om att tillståndsmyndighetens beslut att ta upp en fråga om omprövning inte får överklagas. Bestämmelsen har sin motsvarighet i tidigare 50 § andra stycket förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, och flyttas till 24 kap. miljöbalken. Jämfört med tidigare lydelse justeras beskrivningen av vilken myndighet som får ta upp frågan om omprövning som en följd av att det införs en ny prövningsorganisation för miljöprövningar. Jämfört med tidigare bestämmelse görs också språkliga ändringar.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.24.
7 §
Om det har fastställts villkor för två eller flera miljöpåverkande verksamheter enligt 16 kap. 8 § och tillståndet återkallas eller villkoren omprövas för en av verksamheterna, får villkoren för de övriga verksamheterna omprövas.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1789
Paragrafen innehåller en bestämmelse om omprövning av tillstånd som omfattar flera verksamheter. Bestämmelsen har ändrats som en följd av att uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkande verksamhet” i 9 kap. 1 § miljöbalken. Bestämmelsens omfattar de olika tillståndsbeslut som kan meddelas enligt 20 kap. miljöbalken dvs. miljötillstånd, ändringstillstånd, igångsättningsbesked och ändringsbesked.
Övervägandena finns i avsnitt 14.15.3.
8 §
Ett ändringstillstånd eller ändringsbesked enligt 20 kap. 33 § får tillstånds-
myndigheten
1. förena med bestämmelser om ändringar i villkor som tidigare har meddelats för de delar av verksamheten som inte omfattas av ändringen, om de tidigare villkoren har ett samband med ändringen, och
2. ompröva i samband med att ett tillstånd som omfattar hela verksamheten omprövas.
Paragrafen, som kompletterar bestämmelsen om ändringstillstånd i 20 kap. 33 § miljöbalken, innehåller bestämmelser som ger tillståndsmyndigheten en möjlighet att ändra de villkor som gäller för grundtillståndet. Bestämmelsen ändras genom att lägga till ett subjekt innan punktuppställningen för att öka tydligheten. I paragrafen görs också följdändringar med anledning av att termen ändringsbesked införs i miljöbalken och att bestämmelser om miljöprövning samlas i ett nytt 20 kap. i miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitten 14.9.20 och 14.15.1.
13 §
Efter ansökan av tillståndshavaren får tillståndsmyndigheten besluta att
1. upphäva ett tillstånd till en verksamhet enligt 20 kap. helt eller delvis, om
a) tillståndsplikten för verksamheten har upphört, eller
b) verksamheten slutligt har upphört, eller
2. ändra eller upphäva andra bestämmelser och villkor i ett tillståndsbeslut än sådana som avser storleken av ersättningens belopp, dock att villkoret får upphävas eller mildras endast om det är uppenbart att villkoret inte längre behövs eller är strängare än nödvändigt eller om ändringen påkallas av omständigheter som inte förutsågs när tillståndet gavs.
Författningskommentar SOU 2024:98
1790
Paragrafen innehåller bestämmelser om förutsättningar för återkallelse eller ändring av tidigare meddelade tillstånd efter en ansökan av tillståndshavaren.
I första punkten slopas det tidigare kravet på anmälan till tillsynsmyndigheten i samband med att ansökan om upphävande av tillstånd ges in till tillståndsmyndigheten. Tillsynsmyndigheten får i stället kännedom om ansökan genom Miljöprövningsmyndighetens skyldighet att underrätta tillsynsmyndigheten om en sådan ansökan enligt 20 kap. 11 § miljöbalken och 4 kap. 1 § första stycket 4 miljöprövningsförordningen. Första punkten ändras också på så sätt att tillståndsmyndigheten ges en ny möjlighet att besluta om att helt eller delvis upphäva ett tillstånd efter en ansökan av tillståndshavaren. Nytt är också att bestämmelsen omfattar tillstånd för både miljöpåverkande verksamhet och vattenverksamhet enligt 20 kap. miljöbalken.
I paragrafen görs också följdändringar med anledning av att mark- och miljödomstol inte längre prövar tillstånd enligt miljöbalken som första instans.
Övervägandena finns i avsnitten 14.9.20, 14.15.1, 14.15.2 och 14.15.4.
13 a §
En tillståndshavare som har ett tillstånd till vattenverksamhet där arbetstiden har bestämts till en längre tid än tjugo år ska ansöka om omprövning av tillståndet i den del tillståndet avser återstående arbeten för vattenverksamhet.
Ansökan om omprövning ska första gången ha kommit in till tillståndsmyndigheten inom tjugo år från det att tillståndsdomen fått laga kraft. Därefter ska en ansökan om omprövning lämnas in vart tjugonde år till dess att arbetstiden löpt ut.
Vid omprövningen får tillståndsmyndigheten besluta om nya eller strängare villkor eller andra bestämmelser efter vad som är skäligt, så länge vattenverksamheten inte avsevärt försvåras.
Paragrafen, som innehåller bestämmelser om omprövning av tillstånd till arbeten för vattenverksamhet när en arbetstid som är längre än tjugo år har bestämts, ändras som en följd av att bestämmelser om miljöprövning samlas 20 kap. miljöbalken och det tidigare 22 kap. miljöbalken upphävs. Den tidigare hänvisningen till 22 kap. 25 § andra stycket miljöbalken i första stycket slopas därför.
Övervägandena finns i avsnitt 14.15.2.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1791
14 a §
Efter ansökan av tillståndshavaren får tillståndsmyndigheten, om det är lämpligt med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön, förlänga giltigheten för ett vid tidpunkten för ansökan gällande tillstånd som avses i 9 eller 20 kap. eller 7 kap. 28 a § (giltighetsförlängning).
Tillståndsmyndigheten får vid en giltighetsförlängning endast
1. förlänga tillståndet i högst tre år, och
2. besluta om de ändringar som krävs för att tillståndets befintliga villkor ska kunna gälla under förlängningen.
En giltighetsförlängning får inte avse en verksamhet vars tillstånd tidigare har förlängts. Ett tillstånd som avses i 7 kap. 28 a § får endast förlängas samtidigt som giltigheten för ett tidsbegränsat tillstånd enligt 9 eller 20 kap. för samma verksamhet förlängs och om de förutsättningar som anges i 7 kap. 28 b § är uppfyllda.
Paragrafen innehåller bestämmelser om att tillståndsmyndigheten efter en ansökan av tillståndshavaren får förlänga giltigheten för ett tillstånd.
I första och andra styckena anges de tillstånd som bestämmelsen omfattar vilket är tillstånd till miljöpåverkande verksamheter som en kommun meddelar med stöd av 9 kap. miljöbalken samt miljötillstånd och igångsättningsbesked för miljöpåverkande verksamheter och vattenverksamheter som Miljöprövningsmyndigheten meddelar med stöd av 20 kap. miljöbalken. Därutöver omfattas även s.k. Natura 2000-tillstånd. Vad gäller tillämpningen av bestämmelsen i övrigt hänvisas till författningskommentaren i propositionen
Steg på vägen mot en mer effektiv miljöprövning (prop. 2023/24:152).
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.20.
18 §
Om en vattenverksamhet eller en vattenanläggning, som har utförts i enlighet med ett tillstånd enligt denna balk, medför skador som inte förutsågs av prövningsmyndigheten när tillståndet meddelades, får den skadelidande framställa anspråk på ersättning enligt 31 kap.
Om det är fråga om betydande skador för någon enskild eller för något allmänt intresse, får det begäras sådana ändringar på verksamhetsutövarens bekostnad av vattenverksamheten eller vattenanläggningen som, utan att medföra skador för tredje man eller väsentliga olägenheter för tillståndshavaren, är ägnade att förebygga eller minska framtida skador. I fråga om allmänna intressen förs talan av Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelse eller kommun.
Författningskommentar SOU 2024:98
1792
Anspråk på grund av oförutsedda skador ska för att få tas upp till prövning framställas till mark- och miljödomstolen inom fem år eller den längre tid, högst tjugo år, som kan ha bestämts i samband med tillståndet. Tiden räknas från utgången av den av domstolen bestämda tiden inom vilken arbetena ska vara utförda.
Vid skada som avses i 7 kap. 7 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet utgår tiden för framställan dock aldrig tidigare än två år från det att skadan uppkom.
Bestämmelserna i preskriptionslagen (1981:130) gäller inte anspråk enligt denna paragraf.
Paragrafen innehåller bestämmelser om oförutsedda skador. Första
stycket ändras som en följd av att det införs en ny prövningsorganisa-
tion för miljöprövning i första instans.
Övervägandena finns i avsnitt 14.15.2.
19 §
En framställan som avses i 18 § ska vara skriftlig och ges in till mark- och miljödomstolen i tre exemplar. Ett exemplar ska delges tillståndshavaren.
Anspråket prövas före eller efter utgången av den tid som gäller för framställan. För förfarandet gäller det som sägs om förfarandet i stämningsmål i 7 kap.8–12 §§ lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Dessutom tillämpas 20 kap. 30 § tredje stycket och
37 §.
Paragrafen, som innehåller bestämmelser om hur anspråket på grund av oförutsedd skada ska framställas, ändras som en följd av att 22 kap. miljöbalken upphävs.
Övervägandena finns i avsnitt 14.15.2.
25 kap. Rättegångskostnader och liknande kostnader
8 §
I fråga om Miljöprövningsmyndighetens och domstolens kostnader för kungörelser, sakkunniga som har tillkallats av myndigheten eller domstolen och lokaler för sammanträden ska
1. Miljöprövningsmyndighetens kostnader ersättas av sökanden,
2. mark- och miljödomstolens kostnader i sådana stämningsmål som avses i 7 kap. 2 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet ersättas av käranden, och
3. högre rätts kostnader ersättas av den som fullföljt talan. På begäran av domstolen ska förskott på ersättningen betalas.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1793
Paragrafen innehåller bestämmelser om ersättande av kostnader för kungörelser, sakkunniga lokaler för sammanträden. Bestämmelserna avser både kostnader som uppkommer vid Miljöprövningsmyndighetens handläggning av ärenden om miljöprövning och kostnader som uppkommer vid domstol efter ett överklagande av ett beslut i sådant ärende. Paragrafen ändras som en följd av att Miljöprövningsmyndigheten ska pröva ärenden om miljöprövning i första instans.
Övervägandena finns i avsnitten 14.9.25 och 14.15.2.
9 §
I fråga om rättegångskostnader i mål som avses i 32 kap. 11 § och i mål enligt 31 kap. 10 § gäller bestämmelserna om kostnader i expropriationsmål. Om ett yrkande om inlösen ogillas, gäller dock bestämmelserna om rättegångskostnader i rättegångsbalken.
Ogillas talan om förbud mot miljöpåverkande verksamhet eller åläggande för den som utövar sådan verksamhet att iaktta försiktighetsmått som avses i 21 kap. 4 § på den grund att svaranden efter talans väckande har sökt och fått tillstånd enligt denna balk, ska domstolen efter omständigheterna förordna att vardera parten själv ska bära sin rättegångskostnad eller att en av dem ska få full eller jämkad ersättning.
Paragrafen ändras. Ändringen i andra stycket är en följd av att uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkande verksamhet”. Andra stycket ändras också språkligt.
Övervägandena finns i avsnitt 14.15.3.
10 §
Om tillstånd enligt 20 kap. meddelas till en markavvattning ska sökandens kostnader fördelas mellan deltagarna i markavvattningen efter vad som är skäligt.
Meddelas inte tillstånd till markavvattningen, ska sökanden betala de kostnader som har uppkommit, om inte särskilda omständigheter föranleder att betalningsskyldigheten fördelas mellan samtliga sakägare eller vissa av dem. Om tillstånd inte meddelas till en markavvattning i ett mål som enligt 7 kap. 20 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om
vattenverksamhet har inletts på grund av ett beslut vid en fastighetsreglering, ska kostnaderna anses som förrättningskostnader vid fastighetsregleringen.
Författningskommentar SOU 2024:98
1794
Paragrafen reglerar undantag från regeln i 25 kap. 8 § 1 miljöbalken om att sökanden alltid ska stå för prövningsmyndighetens kostnader. Paragrafen ändras till följd av att Miljöprövningsmyndigheten ska pröva ärenden om miljöprövning enligt 20 kap. miljöbalken, däribland samtliga ansökningar om miljötillstånd eller igångsättningsbesked för markavvattning. I övrigt görs ingen ändring i sak. Paragrafen ändras också språkligt.
Övervägandena finns i avsnitten 14.15.1 och14.15.2.
26 kap. Tillsyn
1 §
Tillsynen ska säkerställa syftet med denna balk och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken.
Med tillsyn avses att tillsynsmyndigheten ska
1. på eget initiativ eller efter anmälan i nödvändig utsträckning kontrollera att miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken följs samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse,
2. underlätta för en enskild att fullgöra sina skyldigheter enligt de handlingsregler som avses i 1 genom information och liknande verksamhet, och
3. fortlöpande bedöma om villkor för miljöpåverkande verksamhet eller vattenverksamhet som omfattas av tillstånd är tillräckliga.
Paragrafen ändras i punkten 3 genom att det tidigare uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkade verksamhet”. Att uttrycket ersätts med ett annat innebär ingen ändring i sak av uttryckets innebörd.
Övervägandena finns i avsnitt 14.15.3.
2 §
Tillsynsmyndigheten ska skyndsamt anmäla överträdelser av bestämmelser i balken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av balken till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten, om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts.
Om tillsynsmyndigheten finner att villkoren i ett tillstånd till en miljö-
påverkande verksamhet eller vattenverksamhet inte är tillräckliga och det
finns förutsättningar enligt 24 kap. 5, 7, 8 eller 9 §, ska myndigheten ansöka
SOU 2024:98 Författningskommentar
1795
om prövning eller ta upp frågan om att ändra eller upphäva villkor utan någon särskild framställning om detta enligt det som sägs i 24 kap. 11 §.
Paragrafen ändras i andra stycket genom att det tidigare uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkade verksamhet”. Att uttrycket ersätts med ett annat innebär ingen ändring i sak av uttryckets innebörd.
Övervägandena finns i avsnitt 14.15.3.
3 §
Tillsynen utövas av Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, försvarsinspektören för hälsa och miljö, länsstyrelsen, andra statliga myndigheter och kommunerna (tillsynsmyndigheter) enligt föreskrifter som meddelas av regeringen.
Bestämmelser om tillsyn finns också i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor.
Varje kommun utövar genom den eller de nämnder som fullmäktige bestämmer tillsyn inom kommunen över miljö- och hälsoskyddet enligt 9 kap., med undantag för sådan miljöpåverkande verksamhet som kräver tillstånd, och över avfallshanteringen enligt 15 kap.
Regeringen får meddela föreskrifter om att en tillsynsmyndighet får överlåta åt en kommun som begär det att i ett visst avseende utöva sådan tillsyn som annars skulle skötas av en statlig tillsynsmyndighet. Detta gäller inte verksamheter som utövas av Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt.
Paragrafen ändras i tredje stycket genom att det tidigare uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkade verksamhet”. Att uttrycket ersätts med ett annat innebär ingen ändring i sak av uttryckets innebörd.
Övervägandena finns i avsnitt 14.15.3.
9 §
En tillsynsmyndighet får i det enskilda fallet besluta om de förelägganden och förbud som behövs för att denna balk samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken ska följas.
Mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet får inte tillgripas.
Förelägganden och förbud får inte begränsa ett beslut eller en dom om tillstånd som har rättskraft enligt 24 kap. 1 §.
Författningskommentar SOU 2024:98
1796
Ett tillståndsbeslut eller en tillståndsdom hindrar dock inte en tillsynsmyndighet från att meddela sådana förelägganden eller förbud som
1. är brådskande och nödvändiga för att undvika att ohälsa eller allvarlig skada på miljön uppkommer, eller
2. gäller säkerhetshöjande åtgärder vid en damm som klassificerats enligt 11 kap. 24 och 25 §§.
I fråga om utsläpp av koldioxid, dikväveoxid eller perfluorkolväten som innebär att en verksamhet omfattas av tillståndsplikt enligt lagen (2020:1173) om vissa utsläpp av växthusgaser, får det inte beslutas förelägganden om begränsning av utsläppen eller förelägganden som genom att reglera använd mängd fossilt bränsle syftar till en begränsning av koldioxidutsläpp. Detta gäller inte förelägganden som i fråga om dikväveoxid eller perfluorkolväten behövs för att hindra betydande lokala föroreningar.
Paragrafen ändras i tredje stycket genom att termen ansökningsmål slopas. Ändringen är en följd av den nya regleringen om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitten 14.15.1, 14.15.2 och 14.15.4.
9 b §
Även om en verksamhet inte omfattas av krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked får tillsynsmyndigheten förelägga en verksamhetsutövare att inom viss tid ansöka om igångsättningsbesked om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller om det annars behövs med hänsyn till enskilda intressen.
Regeringen får meddela föreskrifter om skyldighet för tillsynsmyndigheten att meddela sådana förelägganden.
Paragrafen, som är ny, motsvarar delvis tidigare 9 kap. 6 a § och 6 d § 1 miljöbalken samt avseende vattenverksamheter 23 § första stycket 2 b § förordningen om vattenverksamheter där det anges att föreläggande får meddelas om det behövs med hänsyn till verksamhetens påverkan på miljön eller enskilda intressen.
Första stycket innehåller en bestämmelse med möjlighet för till-
synsmyndigheten att förelägga en verksamhetsutövare att inom viss tid ansöka om igångsättningsbesked för en verksamhet som inte omfattas av krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 20 kap. miljöbalken. En förutsättning för att tillsynsmyndigheten ska få meddela ett sådant föreläggande är att verksamheten eller åtgärden antingen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller om det annars behövs med hänsyn till enskilda intressen. Till
SOU 2024:98 Författningskommentar
1797
skillnad från tidigare bestämmelse i 9 kap. 6 a § miljöbalken är den nya bestämmelsen inte begränsad till sådana verksamheter som avses i 9 kap. miljöbalken utan är tillämplig på alla verksamheter som inte redan omfattas av krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked. Bestämmelsen omfattar således exempelvis också sådana vattenverksamheter som inte omfattas av krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked, men där tillsynsmyndigheten har fått kännedom om verksamheten efter en anmälan enligt 11 kap. 9 § miljöbalken. Avsikten är inte att tillsynsmyndigheten ska granska om verksamheten medför en betydande miljöpåverkan. Detta görs i stället av Miljöprövningsmyndigheten sedan verksamhetsutövaren har följt föreläggandet och inkommit med en ansökan om igångsättningsbesked. För föreläggandet räcker det således att tillsynsmyndigheten har identifierat att verksamheten medför en risk att kunna antas innebära en betydande miljöpåverkan.
I föreläggandet bör tillsynsmyndigheten ange inom vilken tid verksamhetsutövaren bör ansöka om igångsättningsbesked. Tidsfristen bör räknas från det att beslutet om föreläggandet har fått laga kraft. Om föreläggandet överklagas undviker man på så sätt att tiden för att ansöka om igångsättningsbesked har passerat när beslutet om föreläggandet fått laga kraft.
Föreläggandet får förenas med vite enligt 26 kap. 14 § miljöbalken.
Andra stycket innehåller ett bemyndigande för regeringen att med-
dela föreskrifter om skyldighet för tillsynsmyndigheten att meddela sådana förelägganden som avses i första stycket i vissa fall. Bestämmelsen motsvarar delvis den tidigare bestämmelsen i 9 kap. 6 d § 1 miljöbalken. Eftersom bestämmelsen i första stycket är utökad till fler verksamheter än de som avses i 9 kap. miljöbalken är även bemyndigandet i denna bestämmelse utökat på motsvarande sätt.
Övervägandena finns i avsnitten 14.14.2 och 14.15.4.
13 a §
Regeringen får meddela föreskrifter om att den verksamhetsutövare som bedriver eller avser att bedriva en miljöpåverkande verksamhet som omfattas av anmälningsplikt ska ställa säkerhet för kostnaderna för det avhjälpande av en miljöskada och de andra återställningsåtgärder som kan komma att behövas med anledning av verksamheten.
Föreskrifterna får inte avse staten, kommuner, regioner eller kommunalförbund.
Författningskommentar SOU 2024:98
1798
Paragrafen ändras genom att det tidigare uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkade verksamhet”. Att uttrycket ersätts med ett annat innebär ingen ändring i sak av uttryckets innebörd.
Övervägandena finns i avsnitt 14.15.3.
20 §
Om en miljöpåverkande verksamhet omfattas av tillståndsplikt enligt 20 kap.
6 § eller föreskrifter som har meddelats med stöd av samma paragraf, ska
verksamhetsutövaren varje år lämna en miljörapport till den tillsynsmyndighet som utövar tillsynen över verksamheten. I miljörapporten ska redovisas de åtgärder som har vidtagits för att uppfylla villkoren i det tillstånd som gäller för verksamheten och resultaten av åtgärderna.
Paragrafen ändras dels som en följd av att uttrycket ”miljöpåverkande verksamhet” ersätter uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” i 9 kap. 1 § miljöbalken, dels som en följd av den nya regleringen om tillståndsplikt i 20 kap. 6 § miljöbalken och 2 kap. miljöprövningsförordningen. Ändringen medför att kravet på miljörapport endast gäller för tillståndspliktiga verksamheter och inte för granskningspliktiga verksamheter. För de verksamheter som tidigare har omfattats av tillståndsplikt och som har tillstånd enligt miljöbalken, men som med de nya bestämmelserna i stället blir granskningspliktiga finns en övergångsbestämmelse som innebär att de även framöver omfattas av krav på miljörapport.
Övervägandena finns i avsnitten 14.14.3, 14.15.1, 14.15.3 och 14.15.4.
20 a §
Regeringen får meddela föreskrifter om att även andra verksamheter än de
som avses i 20 § ska omfattas av kraven på miljörapportering enligt 20 §.
Paragrafen ändras på så sätt att regeringen kan meddela föreskrifter om att även andra verksamheter än de som är att anse som miljöpåverkande verksamheter kan omfattas av krav på miljörapport. Det bredare bemyndigandet öppnar för att även exempelvis vattenverksamheter skulle kunna omfattas av krav på miljörapport.
Övervägandena finns i avsnitt 14.14.3.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1799
28 kap. Tillträde m.m.
10 §
Den som utför eller ska utföra en vattenverksamhet kan av Miljöpröv-
ningsmyndigheten ges rätt att utföra anläggningar eller åtgärder inom
fastigheter som tillhör någon annan och ta i anspråk mark eller annat utrymme för detta, när det är fråga om
1. vattenverksamhet som utförs av staten, kommuner eller vattenförbund och som är önskvärda från hälso- eller miljösynpunkt eller som främjar fisket,
2. vattenverksamhet för att motverka förorening genom avloppsvatten,
3. vattenverksamhet som avser tillgodogörande av yt- eller grundvatten,
4. vattenreglering,
5. vattenverksamhet som avser allmän farled eller allmän hamn, eller
6. markavvattning. Ett område som tas i anspråk enligt första stycket får lösas in, om det
ska ingå i en strömfallsfastighet.
Har rätten upphört enligt denna paragraf att med annat än äganderätt ta annans fastighet i anspråk, ska anläggningar som har uppförts eller placerats inom fastigheten tillfalla fastighetsägaren utan lösen, om de inte har förts bort inom ett år från upphörandet.
Paragrafen ändras som en följd av att mark- och miljödomstol inte längre ska pröva s.k. ansökningsmål. I första stycket ersätts mark- och miljödomstolen med Miljöprövningsmyndigheten som en följd av att mark- och miljödomstol inte längre ska pröva frågor om tillstånd enligt miljöbalken som första instans. Frågor om tvång ska fortsatt prövas i samband med ärendet om tillstånd i form av miljötillstånd eller igångsättningsbesked. Paragrafen ändras också språkligt.
Övervägandena finns i avsnitten 14.6.9, 14.6.10 och 14.15.2.
29 kap. Straffbestämmelser och förverkande
4 §
För otillåten miljöverksamhet döms till böter eller fängelse i högst två år den som med uppsåt eller av oaktsamhet
1. påbörjar eller bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd utan tillstånd eller godkännande eller utan att ha gjort en anmälan, eller efter att ha gjort en anmälan påbörjar en verksamhet eller åtgärd utan att följa en föreskriven tidsfrist, allt enligt vad som krävs i
a) bestämmelsen i 7 kap. 28 a § om skydd för särskilda naturområden, om verksamheten eller åtgärden inte omfattas av ett tillstånd eller en dispens enligt bestämmelserna i 9, 11–15 och 20 kap.,
Författningskommentar SOU 2024:98
1800
b) föreskrifter om krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked för verk-
samheter och åtgärder som är meddelade med stöd av 20 kap. 6 och 7 §§,
c) bestämmelsen i 9 kap. 6 c § om anmälningspliktiga miljöpåverkande verksamheter,
d) bestämmelsen i 11 kap. 9 b § tredje stycket om anmälningspliktiga
vattenverksamheter,
e) bestämmelsen i 12 kap. 6 § eller föreskrifter som regeringen har
meddelat med stöd av 12 kap. 6 § om att en verksamhet eller åtgärd ska anmälas för samråd,
f) bestämmelsen i 13 kap. 12 § om avsiktlig utsättning av genetiskt
modifierade organismer och om att släppa ut produkter som innehåller eller består av sådana organismer på marknaden,
g) föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 13 kap. 16 §
om innesluten användning av genetiskt modifierade organismer,
h) föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 14 kap. 8 §
om hantering, införsel, utförsel, tillstånd, godkännande eller anmälan av kemiska produkter, biotekniska organismer eller varor,
i) bestämmelserna i artikel 56 i förordning (EG) nr 1907/2006 om för-
utsättningar för att få använda ett ämne som anges i bilaga XIV till den förordningen eller släppa ut ett sådant ämne på marknaden,
j) bestämmelserna i artikel 28.1 i förordning (EG) nr 1107/2009 om
krav på produktgodkännande av växtskyddsmedel,
k) bestämmelserna om krav på godkännande av biocidprodukter i
artikel 17.1 i förordning (EU) nr 528/2012,
l) föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 15 kap. 15 §
om krav på tillstånd för yrkesmässig drift av en producentansvarsorganisation för avfall från elektriska och elektroniska produkter, eller
m) bestämmelserna i 17 kap. om regeringens tillåtlighetsprövning, eller
2. i egenskap av innehavare av det tillstånd eller det beslut om tillåtlighet, godkännande eller dispens som gäller för verksamheten eller åtgärden och som har meddelats med stöd av balken, förordning (EG) nr 1907/2006, förordning (EG) nr 1107/2009 eller förordning (EU) nr 528/2012 bryter mot ett villkor eller en bestämmelse i tillståndet eller i beslutet.
I fråga om ett villkor eller en bestämmelse om buller (bullervillkor) som har angetts i ett sådant tillstånd, besked eller beslut som avses i första stycket 2 ska det förhållandet att en bostadsbyggnad är utsatt för omgivningsbuller i strid med bullervillkoret inte anses utgöra ett brott mot villkoret, om
1. byggnaden ingår i ett område med detaljplan eller omfattas av ett bygglov enligt plan- och bygglagen (2010:900),
2. det i planbeskrivningen till planen eller i lovet har angetts beräknade bullervärden och omgivningsbullret inte överskrider dessa värden, och
3. beräkningen av bullervärdena har gjorts med hänsyn till intresset att förebygga olägenhet för människors hälsa.
Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 1 § eller om gärningen omfattas av en föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 30 kap. 1 § om skyldighet att betala miljösanktionsavgift.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1801
Paragrafen innehåller följdändringar i första stycket första punkten
a), b) och c) med anledning av den nya regleringen om miljöpröv-
ning i 20 kap. miljöbalken. I c) följdändras också det tidigare uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” till ”miljöpåverkade verksamhet”.
Övervägandena finns i avsnitten 14.15.1, 14.15.3 och 14.15.4.
8 §
Till böter eller fängelse i högst två år döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet
1. bryter mot en föreskrift för totalförsvaret som har meddelats med stöd av 1 kap. 5 §, om en överträdelse av den lagbestämmelse från vilken avvikelsen har föreskrivits är straffbelagd,
2. bryter mot en föreskrift om försiktighetsmått inom ett miljöskyddsområde, som regeringen har meddelat med stöd av 7 kap. 20 §,
3. bryter mot en föreskrift eller ett beslut om förbud mot utsläpp av avloppsvatten m.m. som regeringen har meddelat med stöd av 9 kap. 4 §,
4. bryter mot en föreskrift om försiktighetsmått vid miljöpåverkande verksamhet som regeringen har meddelat med stöd av 9 kap. 5 §,
5. i ett miljöriskområde som avses i 10 kap. 17 § vidtar en åtgärd som ökar belastningen av föroreningar i eller omkring området, annars försämrar den miljömässiga situationen eller försvårar avhjälpandeåtgärder,
6. bryter mot den skyldighet att underhålla en vattenanläggning som följer av 11 kap. 17 § första stycket, 20 § första stycket eller 21 § första stycket,
7. bryter mot ett förbud till skydd för naturmiljön enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket,
8. bryter mot bestämmelsen i 13 kap. 8 § om utredning innan en genteknisk verksamhet påbörjas eller mot en föreskrift om utredningen som regeringen har meddelat med stöd av 13 kap. 9 §,
9. bryter mot en föreskrift om försiktighetsmått vid genteknisk verksamhet som regeringen har meddelat med stöd av 13 kap. 11 §,
10. bryter mot skyldigheten att upprätta en kemikaliesäkerhetsrapport enligt vad som krävs i artiklarna 37.4 och 39.1 i förordning (EG) nr 1907/ 2006,
11. bryter mot skyldigheten att förse Europeiska kemikaliemyndigheten med information enligt vad som krävs i artiklarna 38, 39.2 och 66.1 i förordning (EG) nr 1907/2006,
12. bryter mot förbudet mot dumpning eller förbränning av avfall enligt 15 kap. 27 §,
13. bryter mot ett förbud mot fiske som i det enskilda fallet har beslutats med stöd av 28 kap. 13 §, eller
14. bryter mot artikel 4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 511/2014 av den 16 april 2014 om åtgärder för användarnas efter-
Författningskommentar SOU 2024:98
1802
levnad i Nagoyaprotokollet om tillträde till och rimlig och rättvis fördelning av vinster från utnyttjande av genetiska resurser i unionen genom att inte följa ömsesidigt överenskomna villkor eller söka efter, bevara eller överföra information i enlighet med det som anges i artikeln i fråga om en genetisk resurs eller traditionell kunskap som avses i förordningen eller en traditionell kunskap som avses i 8 kap. 5 § andra stycket.
För försök till brott som avses i första stycket 12 döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.
Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 1 § eller 9 § första stycket 5.
Paragrafen innehåller följdändringar i första stycket fjärde punkten med anledning av att det tidigare uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkade verksamhet”. Att uttrycket ersätts med ett annat innebär ingen ändring i sak av uttryckets innebörd.
Övervägandena finns i avsnitt 14.15.3.
30 kap. Miljösanktionsavgifter
1 §
Regeringen får meddela föreskrifter om att en särskild avgift (miljösanktionsavgift) ska betalas av den som
1. påbörjar en verksamhet som är tillståndspliktig, granskningspliktig, anmälningspliktig eller registreringspliktig enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, utan att tillstånd har getts eller anmälan eller registrering har gjorts,
2. åsidosätter villkor eller andra bestämmelser i ett tillstånd som har beslutats med stöd av denna balk eller med stöd av föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, eller
3. åsidosätter andra bestämmelser i denna balk, föreskrifter som har meddelats med stöd av balken eller bestämmelser i EU- förordningar inom balkens tillämpningsområde.
Avgiftens storlek ska framgå av föreskrifterna. Avgiften ska uppgå till minst 1 000 kronor och högst 1 000 000 kronor. När avgiftens storlek bestäms, ska hänsyn tas till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1803
Paragrafen innehåller följdändringar i första stycket första punkten med anledning av den nya regleringen om tillstånds- och granskningsplikt i 20 kap. miljöbalken samt anmälnings- och registreringsplikt.
Övervägandena finns i avsnitt 14.15.4.
31 kap. Ersättning vid ingripanden av det allmänna och vid tillståndsprövning av vattenverksamhet m.m.
16 §
Den som med stöd av tillstånd enligt 20 kap. för vattenverksamhet genom inlösen eller på annat sätt tar i anspråk annans egendom eller vidtar en åtgärd som skadar annans egendom ska betala ersättning för vad som avstås eller skadas, om annat inte är särskilt föreskrivet. Ersättning ska betalas även för skada till följd av förbud mot fiske enligt 28 kap. 13 §.
Ersättning ska betalas endast för skador som kvarstår, sedan förebyggande eller avhjälpande åtgärder har utförts av tillståndshavaren.
Paragrafens ändras som en följd av att regleringen om tillstånd till vattenverksamhet flyttas från 11 kap. miljöbalken till 20 kap. miljöbalken. Frågor om ersättning med anledning av sådana tillstånd prövas dock alltjämt enligt detta kapitel. Att talan om ersättning prövas av Miljöprövningsmyndigheten framgår av bestämmelserna i 20 kap. 5 § och 31 kap. 20 a §miljöbalken. Detta görs i samma ärende som ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked.
Paragrafen ändras också språkligt. Övervägandena finns i avsnitten 14.6.9, 14.6.10 och 14.15.1.
17 §
Fastigheter eller fastighetsdelar som drabbas av synnerliga olägenheter av en vattenverksamhet för vilken tillstånd har meddelats enligt 20 kap., ska lösas in, om ägaren begär det.
Den ersättningsskyldige har rätt till inlösen, om detta skulle medföra endast en ringa höjning av fastighetsägarens ersättning och fastighetsägaren inte har något beaktansvärt intresse av att behålla fastigheten eller fastighetsdelen. Kostnaderna för åtgärder som avses i 16 § andra stycket
ska då räknas in i ersättningen.
Författningskommentar SOU 2024:98
1804
Paragrafens första stycke ändras som en följd av att frågan om tillstånd till vattenverksamhet inte regleras i 11 kap. miljöbalken utan i 20 kap. miljöbalken. Frågor om ersättning med anledning av sådana tillstånd prövas alltjämt enligt detta kapitel. Paragrafen ändras också språkligt.
Övervägandena finns i avsnitten 14.6.9, 14.6.10 och 14.15.1.
18 §
Om en verksamhet för vilken tillstånd har lämnats för vattenverksamhet enligt 20 kap. medför skada på en fastighet som tillhör den som har fått tillståndet, ska ersättning för skadan bestämmas. Detta gäller dock inte, om medgivanden har lämnats av samtliga borgenärer som har panträtt i fastigheten. Om fastigheten är intecknad gemensamt med annan fastighet, krävs det dessutom att fastighetsägare och fordringshavare lämnar de medgivanden som föreskrivs för relaxation i 22 kap. 11 § jordabalken.
Medgivande fordras dock inte av den för vars rätt prövningsmyndig-
hetens avgörande är väsentligen utan betydelse.
Paragrafens första stycke ändras som en följd av att frågan om tillstånd till vattenverksamhet inte regleras i 11 kap. miljöbalken utan i 20 kap. miljöbalken. Frågor om ersättning med anledning av sådana tillstånd prövas alltjämt enligt detta kapitel. Stycket ändras också språkligt.
Paragrafens andra stycke ändras som en följd av att mark- och miljödomstol inte längre ska pröva frågor om tillstånd enligt miljöbalken som första instans. Med termen prövningsmyndigheten avses normalt Miljöprövningsmyndigheten (se 20 kap. 2 § MB).
Övervägandena finns i avsnitten 14.6.9, 14.6.10, 14.15.1 och 14.15.2.
19 §
Den som har fått tillstånd till utrivning av en vattenanläggning eller har ålagts eller medgetts enligt 24 kap. 4 § att riva ut en vattenanläggning ska betala skälig ersättning för skador på annans egendom som orsakas av bestående ändring i vattenförhållandena. Skyldighet att betala ersättning för en sådan förlust av förmån som orsakas av utrivningen finns endast om förmånen har tillförsäkrats i beslutet om tillstånd eller i avtal som träffats i samband med vattenanläggningens tillkomst. Ersättning lämnas i sådant fall endast för kostnader orsakade av förlusten av förmånen.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1805
Om medgivande att riva ut en vattenanläggning har lämnats till någon annan än den som är skyldig att underhålla anläggningen och skyldighet att betala ersättning har ålagts i samband med detta, får ersättningen sökas åter av den underhållsskyldige.
Paragrafen ändras som en följd av att frågan om tillstånd till vattenverksamhet inte längre ska prövas av mark- och miljödomstol som första instans utan av en förvaltningsmyndighet. Frågor om ersättning med anledning av sådana tillstånd prövas alltjämt enligt detta kapitel. Att det är Miljöprövningsmyndigheten som prövas frågan om ersättning framgår av 20 kap. 5 § och 31 kap. 20 a §miljöbalken. Paragrafen ändras också språkligt.
Övervägandena finns i avsnitten 14.6.9, 14.6.10 och 14.15.2.
20 a §
Ersättning enligt 16–20 §§ prövas av Miljöprövningsmyndigheten.
Paragrafen är ny och anger att det är Miljöprövningsmyndigheten som prövar frågor om ersättning enligt 31 kap.16–20 §§miljöbalken (jfr också 20 kap. 5 § MB). En sådan fråga kan, som framgår av angivna paragrafer, uppkomma i ärenden om miljötillstånd och igångsättningsbesked samt vid omprövning av tillstånd till vattenverksamhet. Frågan om ersättning hanteras som utgångspunkt inom ramen för ärendet om miljöprövning enligt 20 kap. miljöbalken. Beroende på frågans omfattning, komplexitet och antal sakägare kan Miljöprövningsmyndigheten välja att hantera frågan separat.
Övervägandena finns i avsnitten 14.6.9 och 14.6.10.
22 §
En tillståndshavare är skyldig att utan ersättning tåla viss del av en förlust eller inskränkning om det är en förlust eller inskränkning som avses i 20 § första stycket och den föranleds av omprövning till förmån för det allmänna fiskeintresset, allmän farled, allmän hamn eller hälsovården eller, vid omprövning enligt 24 kap. 5 § eller enligt 7 kap. 13 § första meningen lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, till förmån för den allmänna miljövården.
Författningskommentar SOU 2024:98
1806
Den del som inte ersätts avser den sammanlagda förlusten eller inskränkningen till följd av de skilda omprövningarna och av vattenverksamhet som avses i 23 § och motsvarar i fråga om
1. vattenkraftverk: högst en femtedel och lägst en tjugondel av produktionsvärdet av den vattenkraft som enligt meddelat tillstånd kan tas ut vid kraftverket efter avdrag för den del av produktionsvärdet som är en följd av vattenregleringar,
2. vattenreglering för kraftändamål: högst en femtedel och lägst en tjugondel av det produktionsvärde av den vattenkraft som enligt meddelade tillstånd kan tas ut vid varje kraftverk och som är en följd av regleringen,
3. andra vattenverksamheter: högst en femtedel och lägst en tjugondel av värdet av den vattenmängd, fallhöjd eller magasinsvolym som omfattas av tillståndet till verksamheten.
När Miljöprövningsmyndigheten lämnar tillstånd till en vattenverksamhet för vilken denna begränsning i ersättningsrätten ska gälla, ska myndig-
heten inom de gränser som anges i andra stycket 1–3 fastställa den del som
inte ersätts. Hänsyn ska då tas främst till verksamhetens inverkan på vattenstånds- och avrinningsförhållandena, den fördel eller olägenhet som verksamheten väntas medföra från allmän synpunkt samt graden av nytta för tillståndshavaren och mottagare av andelskraft.
Vid omprövning före den enligt 24 kap. 5 § första stycket 1 fastställda tidpunkten ska den del som inte ersätts minskas i förhållande till den tid som återstår till denna tidpunkt.
Paragrafens tredje stycke ändras som en följd av att frågan om tillstånd till vattenverksamhet inte längre ska prövas av mark- och miljödomstol i första instans utan av Miljöprövningsmyndigheten. Med tillstånd avses miljötillstånd eller igångsättningsbesked. Paragrafen ändras också språkligt.
Övervägandena finns i avsnitt 14.15.2.
25 §
När tillstånd har lämnats för vattenverksamhet enligt 20 kap. ska ersättning för inlöst mark betalas och anmälan enligt 6 kap. 4 § expropriationslagen (1972:719) göras inom sex månader från det att såväl tillståndsfrågan som ersättningsfrågan har avgjorts slutligt. Ersättning som inte avser inlöst mark och som ska tas ut på en gång ska betalas inom två år från samma tid. Om den ersättningsskyldige inte iakttar vad som har sagts nu, är den rätt som förvärvats gentemot den ersättningsberättigade förlorad.
Tidsfristerna får förkortas eller förlängas när parterna är ense om det eller om det finns särskilda skäl för det.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1807
Paragrafens första stycke ändras som en följd av att regleringen om tillstånd till vattenverksamhet flyttats från 11 kap. miljöbalken till 20 kap. miljöbalken. Frågor om ersättning med anledning av sådana tillstånd prövas alltjämt enligt 31 kap. miljöbalken. Stycket ändras också språkligt.
Övervägandena finns i avsnitten 14.6.9, 14.6.10 och 14.15.1.
30 §
Ersättningsbelopp som har betalats med anledning av tillstånd för vatten-
verksamhet enligt 20 kap. får inte till någon del återkrävas. Beloppet får
dock återkrävas om det tillstånd som har föranlett beslutet om ersättning upphävs på talan av den ersättningsberättigade.
Paragrafens ändras som en följd av att regleringen om tillstånd till vattenverksamhet flyttas från 11 kap. miljöbalken till 20 kap. miljöbalken. Frågor om ersättning med anledning av sådana tillstånd prövas alltjämt enligt 31 kap. miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitten 14.6.9, 14.16.10 och 14.15.1.
33 §
Om en borgenär som hade panträtt i fastigheten när rätten till ersättning uppkom gör en förlust därför att ersättningen inte har deponerats hos länsstyrelsen, har borgenären rätt till ersättning av den ersättningsskyldige för förlusten mot avskrivning på fordringshandlingen. Detsamma gäller, om en borgenär gör en förlust därför att ersättning inte har bestämts eller blivit för låg och ersättningen efter överenskommelse mellan den ersättningsskyldige och den ersättningsberättigade eller av någon annan anledning inte prövats av Miljöprövningsmyndigheten eller domstol. Rätt till ersättning finns också för förlust till följd av att överenskommelse har träffats om ersättning i annat än pengar eller om att förebyggande eller avhjälpande åtgärder ska utföras.
Talan om ersättning enligt första stycket ska väckas vid mark- och miljödomstolen.
Paragrafens första stycke ändras som en följd av att frågan om tillstånd till vattenverksamhet inte längre ska prövas av mark- och miljödomstol som första instans utan av Miljöprövningsmyndigheten. Då Miljöprövningsmyndigheten inom ramen för dessa ärenden kommer att pröva frågan om ersättning ska även Miljö-
Författningskommentar SOU 2024:98
1808
prövningsmyndigheten omnämnas som en sådan myndighet som skulle kunna ha prövat frågan om ersättning. Paragrafen ändras också språkligt.
Övervägandena finns i avsnitten 14.6.9, 14.6.10 och 14.15.2.
32 kap. Skadestånd för vissa miljöskador och andra enskilda anspråk
12 §
Utöver talan om skadestånd och inlösen får enskild, mot den som bedriver eller har bedrivit miljöpåverkande verksamhet utan tillstånd, väcka talan om förbud mot fortsatt verksamhet eller om att skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått ska vidtas.
Paragrafen innehåller en följdändring i med anledning av att det tidigare uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkade verksamhet”. Paragrafen ändras också språkligt.
Övervägandena finns i avsnitt 14.15.3.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
3. De nya bestämmelserna tillämpas inte i mål om prövning av vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel om verksamheten omfattas av en sådan nationell plan för moderna miljövillkor som avses i 11 kap. 28 §.
4. Ett tillstånd som är meddelat med stöd av 9 kap. 6 § eller 11 kap. 9 §miljöbalken i dess äldre lydelse eller motsvarande äldre bestämmelser ska i fortsättningen gälla som ett miljötillstånd som är meddelat med stöd av 20 kap.
5. Äldre bestämmelser med krav på miljörapport gäller i stället för 26 kap. 20 § för sådana miljöpåverkande verksamheter som tidigare omfattades av tillståndsplikt och som har tillstånd enligt denna balk, men som enligt de nya bestämmelserna är granskningspliktiga.
Enligt punkten 1 träder lagen i kraft den 1 januari 2028.
Enligt punkten 2 ska äldre bestämmelser fortfarande gälla för mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande av sådana mål och ärenden till dess
SOU 2024:98 Författningskommentar
1809
målet eller ärendet är slutligt avgjort. Ett ärende om miljöprövning ska anses inlett när ansökan om tillstånd kom in till prövningsmyndigheten eller när anmälan inkom till prövningsmyndigheten (tidigare tillsynsmyndigheten). Mål och ärenden som har inletts i mark- och miljödomstol, länsstyrelse eller kommun ska således prövas av dessa instanser och därefter följa den instansordning som gäller enligt äldre bestämmelser.
Enligt punkten 3 ska de nya bestämmelserna inte tillämpas vid prövning av tillståndspliktig vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel om verksamheten omfattas av en sådan nationell plan för moderna miljövillkor som avses i 11 kap. 28 § miljöbalken. Dessa mål ska således även framöver prövas av mark- och miljödomstol som första instans. Vidare ska prövningen göras enligt äldre bestämmelser om omprövning för moderna miljövillkor.
Enligt punkten 4 ska tillstånd som är meddelade med stöd av 9 kap. 6 § eller 11 kap. 9 §miljöbalken i dess äldre lydelse eller motsvarande äldre bestämmelser i fortsättningen gälla som miljötillstånd som är meddelade med stöd av 20 kap. miljöbalken, om verksamheten eller åtgärden är sådan att den omfattas av krav på miljöprövning enligt nya 20 kap. miljöbalken. Övergångsbestämmelsen tydliggör således att namnbytet till ”miljötillstånd” inte per automatik medför att tidigare tillstånd och andra beslut enligt miljöbalken behöver omprövas eller skulle sakna rättskraft. Bestämmelsen innebär således inte att de äldre tillstånden har fått ändrade benämningar. Om ett tidigare tillstånd ändras medför bestämmelsen dock att den beslutade ändringen utgör ett miljötillstånd.
Enligt punkten 5 gäller äldre bestämmelser med krav på miljörapport fortfarande för sådana miljöpåverkande verksamheter som omfattades av tillståndsplikt enligt äldre bestämmelser och som har ett tillstånd enligt miljöbalken, men som med de nya bestämmelserna är granskningspliktiga och därför inte automatiskt omfattas av krav på miljörapport enligt 26 kap. 20 § miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitten 15.1 och 15.2.1.
Författningskommentar SOU 2024:98
1810
17.2 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1929:405 ) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929
1 §
Ansökan i mål eller ärende, som jämlikt konventionen inleds vid Miljöpröv-
ningsmyndigheten, ska inges i ett exemplar.
Ska enligt art. 14 av konventionen ansökan vara åtföljd av förklaring,
som avses där, och är sådan förklaring inte bilagd ansökningen, ska den avvisas. Vad som nu har sagts gäller inte i fråga om ansökan av norska staten.
Paragrafen ändras med anledning av att mark- och miljödomstolen inte längre handlägger s.k. ansökningsmål enligt miljöbalken. Bestämmelsen om att fler exemplar ska ges in upphävs. Övriga ändringar är endast språkliga.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.1.
3 §
Miljöprövningsmyndigheten ska, så snart kungörelse har utfärdats om ansök-
ningen, översända ett exemplar av ansökningshandlingarna jämte kungörelsen till Utrikesdepartementet för att tillställas vederbörande norska myndighet. Sedan den förberedande skriftväxlingen har avslutats, får fortsatt behandling av målet eller ärendet inte äga rum, innan det från Utrikesdepartementet kommit underrättelse som avses i 4 eller 5 §.
Finner Miljöprövningsmyndigheten med hänsyn till omfattningen och beskaffenheten av den utredning som ytterligare behövs, att frågan bör behandlas av kommission, får framställning om detta sändas till Utrikesdepartementet, varefter regeringen meddelar beslut i anledning av framställningen.
Paragrafen ändras med anledning av att mark- och miljödomstolen inte längre handlägger s.k. ansökningsmål enligt miljöbalken. Övriga ändringar är endast språkliga.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.1.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1811
4 §
Har till Utrikesdepartementet inkommit meddelande, att samtycke å norsk sida inte krävs eller att samtycke givits utan att därför uppställts villkor, ska Miljöprövningsmyndigheten underrättas om detta.
Har samtycke vägrats, ska besked därom meddelas Miljöprövnings-
myndigheten, som då ska avslå ansökan.
Paragrafen ändras med anledning av att mark- och miljödomstolen inte längre handlägger s.k. ansökningsmål enligt miljöbalken. Övriga ändringar är endast språkliga.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.1.
5 §
Om det för samtycke, som har givits på norsk sida, uppställts särskilda villkor, ankommer det på regeringen att besluta huruvida regeringen vill förbehålla sig prövningen av fråga, som avses i andra punkten av art. 20 i konventionen. Sedan den prövning som kan föranledas av detta har ägt rum, ska underrättelse om regeringens beslut samt de från norsk sida meddelade villkoren tillställas Miljöprövningsmyndigheten för den vidare prövning, som med iakttagande av nämnda beslut och villkor krävs för målets eller ärendets avgörande.
Får regeringen enligt första stycket förbehålla sig prövningen av en viss fråga och är verksamheten av sådan beskaffenhet att på grund av en bestämmelse i miljöbalken en fråga om verksamheten kunnat prövas av regeringen, ska prövningen företas i ett sammanhang.
Paragrafen ändras med anledning av att mark- och miljödomstolen inte längre handlägger s.k. ansökningsmål enligt miljöbalken. Övriga ändringar är endast språkliga.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.1.
8 §
Förklaring, som avses i art. 14 av konventionen, meddelas av regeringen.
Den, som vill få en sådan förklaring, behöver ansöka om detta hos Miljö-
prövningsmyndigheten. I ansökan ska så fullständigt som möjligt beskrivas
verksamhetens beskaffenhet, omfattning och påverkan på det vattenområde som kan komma att beröras. Miljöprövningsmyndigheten ska med eget yttrande överlämna ansökan till Utrikesdepartementet.
Författningskommentar SOU 2024:98
1812
Paragrafen ändras med anledning av att mark- och miljödomstolen inte längre handlägger s.k. ansökningsmål enligt miljöbalken. Enligt 20 kap. 3 § miljöbalken är en förklaring enligt denna paragraf ett ärende om miljöprövning och en sådan ansöks därför om hos Miljöprövningsmyndigheten. Övriga ändringar är endast språkliga.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.1.
9 §
När en ansökan om en verksamhet, som har getts in till myndighet i Norge, har inkommit till Utrikesdepartementet, ska departementet överlämna ansökan jämte tillhörande bilagor till Miljöprövningsmyndigheten. Vad som
nu har sagts ska även gälla i fråga om upplysningar som avses i tredje punkten av art. 15 i konventionen.
Sedan de i första stycket avsedda handlingarna har inkommit till Miljö-
prövningsmyndigheten ska denna genast utfärda kungörelse om ansökan.
Kungörelsen ska innehålla dels uppgift om verksamhetens beskaffenhet och omfattning samt de verkningar som därav kan väntas uppkomma inom svenskt område, dels underrättelse om vad sakägare, som hos norsk myndighet vill framställa invändning i anledning av verksamheten, har att iaktta samt om att invändningar i anledning av ansökan ska inom en viss, i kungörelsen utsatt tid insändas till Miljöprövningsmyndigheten. Kungörelsen ska innehålla tillkännagivande att ett exemplar av ansökningshandlingarna finns tillgängligt på Miljöprövningsmyndighetens kansli eller på annan lämplig plats som Miljöprövningsmyndigheten bestämmer. Genom
Miljöprövningsmyndighetens försorg ska kungörelsen så snart det kan ske
införas i ortstidning. Ett exemplar av kungörelsen ska dessutom sändas till Utrikesdepartementet, Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelsen och andra statliga myndigheter vilkas verksamhet kan beröras av ansökan samt till berörda kommuner.
Om det sedan kungörelse har utfärdats från myndighet i Norge kommer underrättelse om frågans fortsatta behandling där, ska också ett sådant meddelande kungöras vid Miljöprövningsmyndigheten.
Är verksamheten av beskaffenhet, att någon menlig inverkan därav här i riket uppenbarligen inte är att förvänta, krävs inte sådan kungörelse, som ovan har nämnts.
Paragrafen ändras med anledning av att mark- och miljödomstolen inte längre handlägger s.k. ansökningsmål enligt miljöbalken. Övriga ändringar är endast språkliga.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.1.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1813
10 §
Om verksamheten kan antas vara till men för allmänna intressen såsom
samfärdsel eller flottning eller fiske av någon betydenhet eller för vattenreglering eller torrläggning, som redan har verkställts eller med sannolikhet kan komma att verkställas, ska Miljöprövningsmyndigheten inhämta yttrande från
1. myndighet, som i sådant hänseende har att bevaka det allmänna intresset,
2. styrelse eller syssloman för verksamhet, som berörs av frågan. Ett yttrande ska inkomma till Miljöprövningsmyndigheten inom den tid som myndigheten har bestämt i kungörelsen.
Paragrafen har ändrats med anledning av att mark- och miljödomstolen inte längre handlägger s.k. ansökningsmål enligt miljöbalken. Övriga ändringar är språkliga och redaktionella.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.1.
11 §
Sedan den enligt 9 § utsatta tiden för invändningars insändande har utgått,
ska Miljöprövningsmyndigheten till regeringen avge yttrande huruvida en-
ligt art. 12 av konventionen samtycke till verksamheten på svensk sida kan anses erforderligt samt huruvida till följd av omfattningen och beskaffenheten av den utredning, som ytterligare behövs, frågan om verksamheten bör behandlas av kommission. Om det med hänsyn till utredningens fullständighet kan ske, bör Miljöprövningsmyndigheten också meddela huruvida samtycke bör lämnas och för sådant fall avge förslag till de villkor, som därför bör uppställas. Yttrandet ska åtföljas av samtliga till ärendet hörande handlingar. Avskrift av regeringens beslut i ärendet ska tillställas
Miljöprövningsmyndigheten.
Paragrafen ändras med anledning av att mark- och miljödomstolen inte längre handlägger s.k. ansökningsmål enligt miljöbalken. Övriga ändringar är endast språkliga.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.1.
14 §
Förklaring som avses i art. 22 av konventionen, meddelas av Miljöprövnings-
myndigheten. Ansökan om sådan förklaring inges till Miljöprövningsmyndigheten. Görs ansökan efter utgången av den i art. 22 stadgade tiden, ska
den avvisas av myndigheten.
Författningskommentar SOU 2024:98
1814
I samband med förklaring, som har nämnts i första stycket, ska också prövning äga rum av fråga som avses i art. 3 mom. 2 om besked därom
krävs för att verksamheten ska kunna tillåtas enligt miljöbalken.
Finner Miljöprövningsmyndigheten att ansökningshandlingarna inte
innehåller behövliga upplysningar för behandlingen av en fråga, som avses i denna paragraf, får myndigheten förelägga sökanden att inom viss tid
komplettera ansökan vid äventyr att om det försummas, ansökan kan komma att avvisas.
Paragrafen ändras med anledning av att mark- och miljödomstolen inte längre handlägger s.k. ansökningsmål enligt miljöbalken. Enligt 20 kap. 3 § miljöbalken är en förklaring enligt denna paragraf ett ärende om miljöprövning. En ansökan om en sådan förklaring ges in till Miljöprövningsmyndigheten, som prövar ärenden om miljöprövning. Övriga ändringar är endast språkliga.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.1.
15 §
Bestämmelserna om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken gäller i tillämpliga delar vid handläggningen av sådana ansökningar som avses i 14 §.
Paragrafen ändras med anledning av att mark- och miljödomstolen inte längre handlägger s.k. ansökningsmål enligt miljöbalken. Förfaranderegler för Miljöprövningsmyndighetens handläggning i ärenden om miljöprövning finns i 20 kap. miljöbalken. Övriga ändringar är endast språkliga.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.1.
23 §
Föreläggande, varom stadgas i art. 29 av konventionen, meddelas av Miljö-
prövningsmyndigheten.
Då ombud enligt nämnda artikel har utsetts, ska underrättelse därom jämte uppgift å ombudets namn och adress införas i en eller flera av ortens tidningar samt i allmänna tidningarna. Sker ändring i förhållande, som tidigare har kungjorts, ska den på samma sätt offentliggöras. Uppgifter, som nu nämnts, ska införas i en hos Miljöprövningsmyndigheten tillgänglig förteckning.
Kostnad för kungörelse, som avses i denna paragraf, får uttas i den ordning som är föreskriven för lösen för expedition.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1815
Paragrafen ändras på så sätt att länsstyrelsen ersätts med Miljöprövningsmyndigheten. Enligt tidigare lydelse meddelade länsstyrelsen föreläggande. Det ansvaret förs över till Miljöprövningsmyndigheten som, i förekommande fall, ska meddela förelägganden om att tillståndsinnehavare ska utse ett av myndigheten godkänt ombud. Övriga ändringar är endast språkliga.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.1.
17.3 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1962:627 ) om utnyttjande av vattenkraft vid krig
2 §
För bättre utnyttjande av vattenkraft får, efter ansökan hos Miljöprövnings-
myndigheten enligt miljöbalken, miljötillstånd eller igångsättningsbesked
enligt denna lag lämnas till tillfällig vattenreglering eller annan vattenverksamhet, som avses i 11 kap. 3 § 1–5 miljöbalken, eller också ändrade bestämmelser meddelas om innehållande eller tappning av vatten, om åtgärden prövas ur allmän synpunkt medföra fördelar, som överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av den.
Paragrafen följdändras med anledning av att miljöprövning vid Miljöprövningsmyndigheten enligt 20 kap. miljöbalken ersätter tidigare tillståndsprövning i mark- och miljödomstol enligt 22 kap. miljöbalken. Likaså ändras paragrafen som en följd av de nya bestämmelserna om tillståndsprövning i form av miljötillstånd eller igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken ersätter tidigare bestämmelser om tillståndsprövning enligt 11 kap. miljöbalken. Hänvisningen till 11 kap. miljöbalken avseende vilka åtgärder som lagen omfattar ändras till följd av en tidigare ändring i miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.2.
4 §
Miljötillstånd eller igångsättningsbesked till vattenverksamhet enligt denna
lag ska meddelas för viss tid, högst tre år.
Sedan tiden för miljötillståndet eller igångsättningsbeskedet eller om nytt
miljötillstånd eller igångsättningsbesked meddelats, tiden därför gått till ända, ska sökanden vidta de åtgärder som erfordras för att återställa förhållan-
dena i lämpligt skick. Miljöprövningsmyndigheten har att i samband med
Författningskommentar SOU 2024:98
1816
miljötillståndet eller igångsättningsbeskedet meddela erforderliga bestäm-
melser härom.
Paragrafen följdändras med anledning av att miljöprövning vid Miljöprövningsmyndigheten enligt 20 kap. miljöbalken ersätter tidigare tillståndsprövning i mark- och miljödomstol enligt 22 kap. miljöbalken. Likaså ändras paragrafen som en följd av de nya bestämmelserna om tillståndsprövning i form av miljötillstånd eller igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken ersätter tidigare bestämmelser om tillståndsprövning enligt 11 kap. miljöbalken. Övriga ändringar är endast språkliga.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.2.
7 §
Bestämmelserna i 17 kap. 4 a § miljöbalken ska inte gälla i fråga om vattenverksamhet enligt denna lag.
Om prövningsmyndigheten har bedömt att en vattenverksamhet enligt denna lag omfattas av tillståndsplikt finns regler om undantag för kraven på specifik miljöbedömning i 6 kap. 27 a och b §§ miljöbalken .
Paragrafen ändras som en följd av de nya bestämmelserna om tillståndsprövning i 20 kap. miljöbalken ersätter tidigare bestämmelser om tillståndsprövning enligt 11 kap. miljöbalken.
I första stycket framgår nu endast att bestämmelsen om regeringen tillåtlighetsprövning på kommunfullmäktiges begäran enligt 17 kap. 4 a § miljöbalken inte är tillämplig vid prövning enligt lagen.
I andra stycket har det införts en upplysning om att det finns undantag för kraven på specifik miljöbedömning i 6 kap. 27 a och b §§ miljöbalken. Dessa regler om undantag blir relevanta att tilllämpa om Miljöprövningsmyndigheten bedömer att verksamheten eller åtgärden kan antas medför en betydande miljöpåverkan och därför omfattas av tillståndsplikt och krav på specifik miljöbedömning. Då lagen endast är tillämplig i krig bör undantag från krav på specifik miljöbedömning som utgångspunkt kunna meddelas.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.2.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1817
9 §
Vid meddelande av miljötillstånd eller igångsättningsbesked till vattenverksamhet enligt denna lag får Miljöprövningsmyndigheten, om det behövs för att undvika dröjsmål med verksamheten, skjuta upp frågan om de föreskrifter som erfordras angående ersättning, avgifter eller annat. Därvid tillämpas 20 kap. 31 § andra och tredje styckena samt 32 §miljöbalken.
Paragrafen följdändras med anledning av att miljöprövning vid Miljöprövningsmyndigheten enligt 20 kap. miljöbalken ersätter tidigare tillståndsprövning i mark- och miljödomstol enligt 22 kap. miljöbalken. Likaså ändras paragrafen som en följd av de nya bestämmelserna om tillståndsprövning i form av miljötillstånd eller igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken ersätter tidigare bestämmelser om tillståndsprövning enligt 11 kap. miljöbalken. Hänvisningen till 22 kap. 27 § miljöbalken ändras till följd av en ny placering i miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.2.
10 §
Ersättning, som bestäms i pengar, får fastställas att betalas för år eller del av år, så länge verksamheten pågår. Har miljötillstånd eller igångsättningsbesked till verksamheten tagits i anspråk, ska sådan ersättning utgå för hela den tid därefter, för vilken miljötillståndet eller igångsättningsbeskedet meddelats, om inte Miljöprövningsmyndigheten förordnar på annat sätt.
När det finns skäl får Miljöprövningsmyndigheten höja eller sänka ersättning, som fastställts att utgå för år eller del av år, eller meddela nya eller ändrade bestämmelser om vidtagande av åtgärder, som kan behövas för att
tillgodose allmän eller enskild rätt.
Paragrafen följdändras med anledning av att miljöprövning vid Miljöprövningsmyndigheten enligt 20 kap. miljöbalken ersätter tidigare tillståndsprövning i mark- och miljödomstol enligt 22 kap. miljöbalken. Likaså ändras paragrafen som en följd av de nya bestämmelserna om tillståndsprövning i form av miljötillstånd eller igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken ersätter tidigare bestämmelser om tillståndsprövning enligt 11 kap. miljöbalken. Övriga ändringar är endast språkliga.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.2.
Författningskommentar SOU 2024:98
1818
11 §
Miljöprövningsmyndighetens beslut, varigenom meddelats bestämmelser
om skyldighet att förebygga eller avhjälpa skada eller olägenhet till följd av vattenverksamhet enligt denna lag eller att betala ersättning därför, ska
verkställas som om det har fått laga kraft, om inte annat bestämts och miljötillståndet eller igångsättningsbeskedet för verksamheten tagits i anspråk.
Belopp, som i enlighet med Miljöprövningsmyndighetens beslut nedsatts hos länsstyrelsen eller betalats i annan ordning får inte återkrävas.
Paragrafen följdändras med anledning av att miljöprövning vid Miljöprövningsmyndigheten enligt 20 kap. miljöbalken ersätter tidigare tillståndsprövning i mark- och miljödomstol enligt 22 kap. miljöbalken. Likaså ändras paragrafen som en följd av de nya bestämmelserna om tillståndsprövning i form av miljötillstånd eller igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken ersätter tidigare bestämmelser om tillståndsprövning enligt 11 kap. miljöbalken. Övriga ändringar syftar till att modernisera språket i paragrafen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.2.
12 §
Anspråk på ersättning för skada, förlust eller intrång som inte förutsetts av Miljöprövningsmyndigheten ska, för att få tas upp till prövning, anmälas till mark- och miljödomstolen inom fem år eller den längre tid, högst tolv år, som Miljöprövningsmyndigheten kan ha föreskrivit, räknat från det tiden för miljötillståndet eller igångsättningsbeskedet eller, om nytt miljö-
tillstånd eller igångsättningsbesked meddelats, tiden därför gått till ända.
Om en vattenverksamhet enligt denna lag efterföljs av en vattenverksamhet som fått miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt miljöbalken, får anspråk med anledning av den förra verksamheten framställas inom den tid som gäller för den senare verksamheten enligt 24 kap. 18 § tredje eller fjärde stycket miljöbalken. Anmälan om ersättningsanspråk ska vara skriftlig och den ska ges in till mark- och miljödomstolen i två exemplar. Mark- och miljödomstolen ska i domen erinra om vad skadelidande har att iaktta.
Paragrafen följdändras med anledning av att miljöprövning vid Miljöprövningsmyndigheten enligt 20 kap. miljöbalken ersätter tidigare tillståndsprövning i mark- och miljödomstol enligt 22 kap. miljöbalken. Likaså ändras paragrafen som en följd av de nya bestämmelserna om tillståndsprövning i form av miljötillstånd eller igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken ersätter tidigare bestämmelser om tillståndsprövning enligt 11 kap. miljöbalken. Anmälan
SOU 2024:98 Författningskommentar
1819
om ersättningsanspråk med anledning av oförutsedd skada ska alltjämt prövas av mark- och miljödomstolen. Paragrafen har också ändrats språkligt.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.2.
16 §
I mål enligt denna lag ska ett exemplar av ansökningshandlingarna jämte kungörelsen av Miljöprövningsmyndigheten tillställas länsstyrelsen i det län, inom vilket vattenverksamheten huvudsakligen ska utövas.
Paragrafen följdändras med anledning av att miljöprövning vid Miljöprövningsmyndigheten enligt 20 kap. miljöbalken ersätter tidigare tillståndsprövning i mark- och miljödomstol enligt 22 kap. miljöbalken. Det tidigare andra stycket upphävs av samma skäl. Övriga ändringar är endast språkliga.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.2.
17 §
I ärenden enligt denna lag får på begäran av sökanden Miljöprövningsmyn-
digheten i brådskande fall medge att åtgärder för vattenverksamheten vid-
tas, innan frågan om sådana åtgärder slutligen avgörs. Är fråga om åtgärd, som omfattar vidlyftigare arbete, eller är avsevärt intrång på allmän eller enskild rätt att befara därav, får förordnande meddelas endast om riket är i krig.
När synnerliga skäl föreligger, får Miljöprövningsmyndigheten i ärenden enligt denna lag medge sökanden att utan hinder av bestämmelsen i 11 kap. 10 § miljöbalken påbörja arbete, som där avses.
Miljöprövningsmyndighetens beslut enligt denna paragraf gäller omedel-
bart, men det kan ändras när förhållandena föranleder det.
Paragrafen följdändras med anledning av att miljöprövning vid Miljöprövningsmyndigheten enligt 20 kap. miljöbalken ersätter tidigare tillståndsprövning i mark- och miljödomstol enligt 22 kap. miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.2.
Författningskommentar SOU 2024:98
1820
18 §
Är riket i krig och är med hänsyn till kraftförsörjningen oundgängligen erforderligt att åtgärd, som avses i 2 §, vidtas utan dröjsmål, får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer förordna att åtgärden får, ändå att den är av beskaffenhet att Miljöprövningsmyndighetens medgivande därtill ska inhämtas, vidtas utan föregående prövning av Miljöprövnings-
myndigheten. Vidtar någon åtgärd med stöd av vad nu sagts, ska han eller hon ofördröjligen efter dess verkställande göra ansökan hos Miljöprövningsmyndigheten om godkännande av åtgärden.
I fråga om ansökan, som i första stycket sägs, och påföljd för underlåtenhet att göra sådan ansökan gäller vad i miljöbalken stadgas för fall som avses i 2 kap. 4 § miljöprövningsförordningen.
Paragrafen följdändras med anledning av att miljöprövning vid Miljöprövningsmyndigheten enligt 20 kap. miljöbalken ersätter tidigare tillståndsprövning i mark- och miljödomstol enligt 22 kap. miljöbalken. Paragrafen ändras också språkligt.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.2.
19 §
Säkerhet, som avses i 20 kap. 31, 32 och 37 §§miljöbalken, ska i ärenden, varom är fråga i denna lag, gälla all ersättning, som inte ska betalas innan meddelat tillstånd tas i anspråk, även sådana kostnader för åtgärd, som
Miljöprövningsmyndigheten kan ha föreskrivit med stöd av 4 § andra stycket.
Paragrafen följdändras med anledning av att miljöprövning vid Miljöprövningsmyndigheten enligt 20 kap. miljöbalken ersätter tidigare tillståndsprövning i mark- och miljödomstol enligt 22 kap. miljöbalken. Likaså ändras paragrafen som en följd av de nya bestämmelserna om tillståndsprövning i form av miljötillstånd eller igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken ersätter tidigare bestämmelser om tillståndsprövning enligt 11 kap. miljöbalken. Hänvisningen till 22 kap.27 och 28 §§miljöbalken ändras till följd av en ny placering i miljöbalken.
Paragrafen ändras också språkligt. Övervägandena finns i avsnitt 14.16.2.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1821
17.4 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1966:314 ) om kontinentalsockeln
3 a §
Vid prövning av tillstånd att utforska kontinentalsockeln eller att utvinna naturtillgångar från den tillämpas 2 kap. och 5 kap.3–5 §§miljöbalken. Prövningsmyndigheten ska tillämpa det som sägs om Miljöprövningsmyn-
dighetens handläggning i 20 kap. 24 §miljöbalken. Bestämmelser om att
tillstånd krävs för vissa verksamheter och åtgärder finns i 7 kap.28 a–29 b §§miljöbalken.
Vid prövning av tillstånd att utvinna naturtillgångar från kontinentalsockeln tillämpas dessutom 3 och 4 kap. miljöbalken.
För verksamheter och åtgärder som ska prövas för ett tillstånd att genom borrning eller sprängning utforska kontinentalsockeln eller att utvinna naturtillgångar från den ska
1. bestämmelserna om planer och annat underlag i 3 kap.11 och 12 §§ och 5 kap. 18 §miljöbalken tillämpas,
2. frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter att en granskning enligt 6 kap. 23 och 24 §§ har gjorts, och
3. en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap.28–46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas.
Paragrafens första och tredje stycken ändras.
I första stycket görs en följdändring med anledning av att miljöprövning vid Miljöprövningsmyndigheten enligt 20 kap. miljöbalken ersätter tidigare tillståndsprövning i mark- och miljödomstol enligt 22 kap. miljöbalken. Tidigare hänvisning till 22 kap. 13 § miljöbalken ersätts av en hänvisning till 20 kap. 24 § miljöbalken.
I tredje stycket görs följdändringar med anledning av den ändrade regleringen om miljöbedömningar i 6 kap. miljöbalken. En av följdändringarna innebär att den tidigare fjärde punkten upphävs.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.3.
10 a §
Gäller ett tillstånd enligt denna lag en verksamhet som ska bedrivas utanför territorialgränsen, får regeringen, om det finns särskilda skäl, som villkor för tillståndet ange att tillståndsprövning enligt 20 kap.miljöbalken
ska ske hos den myndighet som regeringen bestämmer. Detta gäller dock
endast om tillstånd enligt 20 kap.miljöbalken behövs för en motsvarande verksamhet innanför territorialgränsen.
Författningskommentar SOU 2024:98
1822
Miljöbalkenska tillämpas på en verksamhet som omfattas av villkor enligt första stycket. Regeringen ska ange vilken myndighet som ska utöva tillsyn enligt miljöbalken över verksamheten.
Paragrafen ändras som en följd av de nya bestämmelserna om tillståndsprövning i form av miljötillstånd eller igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken ersätter tidigare bestämmelser om tillståndsprövning enligt 9 kap. miljöbalken. Paragrafen ändras också språkligt.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.3.
17.5 Förslag till lag om ändring i fastighetsbildningslagen (1970:988)
9 kap.
1 §
Anläggningsarbete eller liknande åtgärd ska efter beslut av lantmäterimyndigheten verkställas under förrättningen som ett för sakägarna gemensamt arbete enligt denna lag, om det främjar fastighetsregleringens syfte och arbetet ej lämpligen bör ombesörjas av enskild sakägare.
Ett beslut enligt första stycket får inte avse företag som skulle väsentligt ändra arten och omfattningen av regleringen.
Beslutet får inte heller avse vattenverksamhet, utom
1. sådan dränering av jordbruksmark som enligt föreskrifter som är med-
delade med stöd av 20 kap. 7 §miljöbalken inte kräver miljötillstånd eller igångsättningsbesked, och
2. annan markavvattning, vars inverkan på vattenförhållandena uppenbarligen inte skadar vare sig allmänna eller enskilda intressen.
Kan till följd av andra stycket vattenverksamhet eller annat företag icke utföras som gemensamt arbete enligt denna lag eller är sådant utförande icke lämpligt, får lantmäterimyndigheten förordna om prövning enligt miljöbalken och lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet eller enligt anläggningslagen.
Paragrafen ändras som en följd av den nya tillstånds- och granskningsplikten enligt 20 kap. 6 § miljöbalken och 2 kap. miljöprövningsförordningen och de möjligheter till undantag från denna som framgår av föreskrifter som är meddelade med stöd av 20 kap. 7 § miljöbalken. Sådana föreskrifter om undantag finns i 2 kap. 3 § miljöprövningsförordningen. Paragrafen ändras också språkligt.
Övervägandena finns i 14.16.16.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1823
17.6 Förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948)
3 a §
Vid prövning av ärenden enligt denna lag tillämpas 2–4 kap. och 5 kap.3–5 §§miljöbalken. Fastställande av vägplan enligt denna lag ska då jämställas med meddelande av tillstånd enligt miljöbalken. Prövningsmyndigheten ska tillämpa det som sägs om Miljöprövningsmyndighetens handläggning i 20 kap. 24 §miljöbalken.
Paragrafen ändras med anledning av att mark- och miljödomstolen inte längre handlägger s.k. ansökningsmål enligt miljöbalken och att 22 kap. miljöbalken därmed upphävs. Paragrafen ändras på så sätt att hänvisningen till 22 kap. 13 § miljöbalken ersätts med en hänvisning till 20 kap. 24 § miljöbalken. Bestämmelsen i 20 kap. 24 § miljöbalken motsvarar tidigare 22 kap. 13 § miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.4.
17.7 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1973:1150 ) om förvaltning av samfälligheter
23 §
I fråga om klander av beslut vid sammanträdet äger 15 § motsvarande tillämpning.
Har fastighetsbildnings- eller anläggningsbeslut eller tillståndsbeslut enligt miljöbalken meddelats, får sammanträde för bildande av samfällighetsförening hållas innan beslutet om samfällighetens bildande fått laga kraft. Som delägare anses då ägaren av fastigheten och annan som enligt beslutet ska ha del i samfälligheten. Beslut som fattas vid sammanträdet gäller endast under förutsättning att fastighetsbildnings-, anläggnings- eller tillståndsbeslutet får laga kraft eller, i fråga om anläggningsbeslut, att förordnande meddelas enligt 27 a § anläggningslagen (1973:1149) eller 20 kap.
37 § första stycket miljöbalken.
Paragrafen följdändras som en följd av att 22 kap. miljöbalken upphävs. Den tidigare hänvisningen till 22 kap. 28 § första stycket miljöbalken ersätts med en hänvisning till 20 kap. 37 § första stycket miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.16.
Författningskommentar SOU 2024:98
1824
17.8 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1976:997 ) om vattenförbund
12 §
I fråga om förrättning enligt denna lag ska bestämmelserna i 12 kap. vattenlagen (1983:291) fortfarande gälla i tillämpliga delar, i den mån inte annat följer av vad nedan sägs. Vad som sägs i 12 kap. vattenlagen om vattendomstol ska gälla mark- och miljödomstol utom 25 och 28 §§ som ska gälla
Miljöprövningsmyndigheten.
Paragrafen ändras med anledning av att mark- och miljödomstolen inte längre handlägger s.k. ansökningsmål enligt miljöbalken. Dessa ärenden handläggs i stället av Miljöprövningsmyndigheten. Övriga ändringar är endast språkliga.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.5.
17.9 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1978:160 ) om vissa rörledningar
4 §
Koncession får meddelas endast om det från allmän synpunkt är lämpligt att ledningen dras fram och används och sökanden är lämplig att utöva verksamhet som avses med koncessionen.
Koncession får inte strida mot en detaljplan eller områdesbestämmelser. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.
För verksamheter och åtgärder som ska prövas för en koncession ska
1. frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter att en granskning enligt 6 kap. 23 och 24 §§ har gjorts, och
2. en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap.28–46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas.
Paragrafens tredje stycke ändras med anledning av den ändrade regleringen om miljöbedömningar i 6 kap. miljöbalken. Ändringen innebär bl.a. att den tidigare tredje punkten upphävs.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.6.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1825
17.10 Förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429)
4 §
Bestämmelser i denna lag eller med stöd av lagen meddelade föreskrifter
ska inte tillämpas i den mån vad där sägs strider mot 7 kap. 11 § andra
stycket miljöbalken eller mot föreskrifter som har meddelats med stöd av 7 eller 8 kap. samma balk eller med stöd av annan lag.
Bestämmelser om att tillstånd krävs för vissa verksamheter och åtgärder finns i 7 kap. 28 a–29 b §§ och 20 kap. 6 § miljöbalken och föreskrifter
som har meddelats med stöd av den paragrafen.
Paragrafen har ändrats som en följd av de nya reglerna om miljöprövning, miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken. Paragrafen har också ändrats språkligt.
Andra stycket har ändrats genom att en hänvisning till 20 kap.
6 § miljöbalken har lagts till där de nya bestämmelserna om miljötillstånd och igångsättningsbesked finns. Hänvisningen omfattar också sådana föreskrifter som har meddelats med stöd av den paragrafen. Sådana föreskrifter finns i 2 kap. miljöprövningsförordningen. Termen tillstånd har behållits i bestämmelsen eftersom den omfattar både miljötillstånd och igångsättningsbesked.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.7.
14 §
Den produktiva skogsmarkens ägare är skyldig att enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer underrätta Skogsstyrelsen om
1. avverkning och uttag av skogsbränsle som ska äga rum på hans eller hennes mark,
2. sådan dikning i samband med avverkning som inte kräver miljötill-
stånd eller igångsättningsbesked enligt 20 kap.6 § miljöbalkeneller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av den paragrafen,
3. vad han eller hon avser att göra för att tillgodose naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen i samband med avverkning på hans eller hennes mark,
4. vad han eller hon avser att göra för att tillgodose rennäringens intressen i samband med avverkning på hans eller hennes mark inom renskötselns året-runt-marker, och
5. vad han eller hon avser att göra för att trygga återväxten av skogen.
Författningskommentar SOU 2024:98
1826
Paragrafen har ändrats som en följd av de nya reglerna om miljöprövning, miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken.
Andra punkten har ändrats genom att termen tillstånd har ersatts
av termerna miljötillstånd och igångsättningsbesked. Detta för att tydliggöra att krav kan finnas antingen på miljötillstånd eller en igångsättningsbesked beroende på vilken verksamhet eller åtgärd som avses. Vidare har hänvisningen till miljöbalken följdändrats.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.7.
17.11 Förslag till lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152)
2 kap. Indelning av byggnader och mark
4 §
Mark ska indelas i de ägoslag som anges i det följande. Mark som är vattentäckt ska indelas endast om den är täktmark. Indelningen får inte påverkas av förekomsten av byggnad som ska rivas (saneringsbyggnad) eller av byggnad eller byggnader vars sammanlagda taxeringsvärde inte skulle uppgå till 50 000 kronor.
Tomtmark Mark som upptas av småhus, ägarlägenheter,
hyreshus, kraftverksbyggnad, industribyggnad, specialbyggnad eller övrig byggnad samt trädgård, parkeringsplats, upplagsplats, kommunikationsutrymme m.m., som ligger i anslutning till en sådan byggnad. Mark till fastighet, som är bebyggd med småhus, hyreshus, kraftverksbyggnad, industribyggnad, specialbyggnad eller övrig byggnad, ska i sin helhet utgöra tomtmark, om fastigheten ligger i ett ägoskifte och har en total areal som inte överstiger två hektar. Detta ska dock inte gälla om fastighetens mark till någon del ska taxeras tillsammans med annan egendom enligt reglerna i 4 kap. Vad nu har sagts om tomtmark ska också gälla mark till obebyggd fastighet, som har bildats för byggnadsändamål under de senaste två åren. Har fastigheten bildats längre tillbaka i tiden ska marken utgöra tomtmark endast om det är uppenbart att den får bebyggas. I övriga fall ska obebyggd mark anses som tomtmark endast om marken enligt detaljplan utgör kvartersmark för
SOU 2024:98 Författningskommentar
1827
enskilt bebyggande och det inte är uppenbart att bebyggelsen inte ska genomföras. Detsamma gäller om det finns giltigt bygglov eller tillstånd enligt ett förhandsbesked enligt plan- och bygglagen (2010:900), avseende sådan byggnad som anges i andra stycket.
Täktmark Mark för vilken
miljötillstånd eller igångsättningsbesked för täkt enligt 20 kap. miljöbalken gäller.
Med sådant tillstånd ska jämställas pågå ende täkt. Byggnad på täktområde för täkt ens utnyttjande hindrar inte att marken indelas som täktmark
.
Åkermark Mark som används eller lämpligen kan användas
till växtodling eller bete och som är lämplig att plöjas.
Betesmark Mark som används eller lämpligen kan användas
till bete och som inte är lämplig att plöjas.
Produktiv skogsmark med avverkningsrestriktioner
Produktiv skogsmark som omfattas av avverkningsrestriktioner. Med produktiv skogsmark avses detsamma som i 2 § skogsvårdslagen (1979:429). Med avverkningsrestriktioner avses avverkningsförbud, krav på överhållning, maximering av hyggesstorlek eller virkesuttag eller barrskogsförbud enligt bestämmelser om naturreservat eller biotopskyddsområden.
Produktiv skogsmark utan avverkningsrestriktioner
Produktiv skogsmark som inte omfattas av avverkningsrestriktioner. Med produktiv skogsmark och avverkningsrestriktioner avses detsamma som i definitionen av produktiv skogsmark med avverkningsrestriktioner.
Skogligt impediment
Improduktiv skogsmark samt träd- och buskmark. Med improduktiv skogsmark avses skogsmark som inte är produktiv skogsmark. Med skogsmark samt träd- och buskmark avses detsamma som i 2 och 2 a §§skogsvårdslagen.
Författningskommentar SOU 2024:98
1828
Övrig mark Mark som inte ska utgöra något av de tidigare
nämnda ägoslagen.
Paragrafen ändras som en följd av de nya bestämmelserna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken. Följdändringen görs i förklaringen av vad som ska räknas som täktmark.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.16.
17.12 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1980:307 ) om skyldighet för utländska kärande att ställa säkerhet för rättegångskostnader
2 §
Säkerhet behöver inte ställas i
1. mål som handläggs enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister,
2. mål och ärenden vid mark- och miljödomstol enligt – jordabalken, – 21 kap. 1 § första stycket 5 miljöbalken som avser ersättning vid ingripande av det allmänna,
– lagen (1933:269) om ägofred, – lagen (1945:119) om stängselskyldighet för järnväg m.m., – fastighetsbildningslagen (1970:988), – rennäringslagen (1971:437), – väglagen (1971:948), – lagen (1971:1037) om äganderättsutredning och legalisering, – lagen (1972:114) med anledning av konventionen den 9 februari 1972 mellan Sverige och Norge om renbetning,
– expropriationslagen (1972:719), – lagen (1973:1084) om avveckling av vissa godmanskap för delägare i skifteslag,
– ledningsrättslagen (1973:1144), – anläggningslagen (1973:1149), – lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter, – bostadsförvaltningslagen (1977:792), – lagen (1978:160) om vissa rörledningar, – jordförvärvslagen (1979:230), – skogsvårdslagen (1979:429), – lagen (1985:139) om ersättning för intrång i enskild fiskerätt, – kulturmiljölagen (1988:950), – minerallagen (1991:45), – bostadsrättslagen (1991:614), – lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, – ellagen (1997:857),
SOU 2024:98 Författningskommentar
1829
– lagen (2004:875) om särskild förvaltning av vissa elektriska anläggningar,
3. växelmål och checkmål,
4. mål som har tagits upp efter offentlig stämning, och
5. mål vid förvaltningsdomstol. Säkerhet behöver inte heller ställas i annat fall om talan väcks genom genstämning.
Paragrafen innehåller bestämmelser om i vilka fall en utländsk kärande inte behöver ställa säkerhet för rättegångskostnader. Enligt paragrafens första stycke 2 har hittills ett sådant fall varit mål och ärenden vid mark- och miljödomstol enligt 21 kap. 1 § första stycket 2 miljöbalken som är ansökningsmål. Regleringen i denna del har således avsett ansökningsmål om vattenverksamhet som inte prövas enligt regelverket i 11 kap. miljöbalken om den nationella planen för moderna miljövillkor (se särskilt 11 kap. 27 § miljöbalken).
Paragrafen ändras i angiven del eftersom ansökningsmål inte längre ska prövas av mark- och miljödomstolen. Prövningen av motsvarande verksamheter och åtgärder ska i stället utföras av en Miljöprövningsmyndighet. I myndighetens ärenden kommer inte frågor om rättegångskostnader att prövas. Det betyder att paragrafens hänvisning till 21 kap. 1 § första stycket 2 miljöbalken avseende den nämnda typen av ansökningsmål utgår.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.16.
17.13 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1983:293 ) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn
1 a §
Vid prövning av ärenden enligt denna lag ska 2–4 kap. och 5 kap.3–5 och 18 §§miljöbalken tillämpas. Prövningsmyndigheten ska tillämpa det som sägs om Miljöprövningsmyndighetens handläggning i 20 kap. 24 § miljöbalken.
Författningskommentar SOU 2024:98
1830
Paragrafen ändras som en följd av den nya regleringen om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken och att det är Miljöprövningsmyndigheten i stället för mark- och miljödomstol som ska inhämta sådant yttrande som avses i 20 kap. 24 § miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.8.
1 b §
I ett ärende enligt denna lag ska
1. frågan om farleden eller hamnen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras av Miljöprövningsmyndigheten i ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter att en granskning enligt 6 kap.
23 och 24 §§ har gjorts,
2. en specifik miljöbedömning göras och information lämnas enligt 6 kap.
28–46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas, och
3. Sjöfartsverket och berörda länsstyrelser omfattas av de samråd som
ska ske.
Miljöprövningsmyndigheten ska ta ställning till om miljökonsekvens-
beskrivningen uppfyller kraven i 6 kap. miljöbalken innan beslut fattas om att inrätta, utvidga eller avlysa allmän farled eller allmän hamn. Beslut i den frågan får inte överklagas.
I samband med prövningen av ett ärende enligt denna lag ska miljökonsekvensbeskrivningen och resultatet av samråd och yttranden beaktas.
Paragrafen innehåller bestämmelser om att bestämmelserna i 6 kap. miljöbalken ska tillämpas vid ärenden enligt lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn. Ändringar görs med anledning av ändringarna i 6 kap. miljöbalken.
I första punkten tydliggörs att det är Miljöprövningsmyndigheten som ska meddela beslut i frågan om en farled eller hamn kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Vidare tydliggörs att detta beslut ska fattas efter en granskning av farleden eller hamnen enligt 6 kap.23 och 24 §§miljöbalken. Hur granskningen ska gå till beskrivs i kommentaren till dessa bestämmelser.
I andra punkten ändras hänvisningarna till bestämmelserna om specifik miljöbedömning i 6 kap. miljöbalken som en följd av de förändringar som görs i 6 kap. miljöbalken.
De tidigare tredje och femte punkterna i första stycket samt andra stycket upphävs. Övervägandena finns i avsnitt 14.16.8.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1831
17.14 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1984:3 ) om kärnteknisk verksamhet
5 c §
För en kärnteknisk anläggning som ska prövas för ett tillstånd att uppföra, inneha eller driva en sådan anläggning ska
1. bestämmelserna om planer och planeringsunderlag i 3 kap.11 och 12 §§ och 5 kap. 18 §miljöbalken tillämpas,
2. frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter att en granskning enligt 6 kap. 23 och 24 §§ har gjorts, och
3. en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap.28–46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas.
Paragrafens andra punkt ändras med anledning av den ändrade regleringen om miljöbedömningar i 6 kap. miljöbalken. Den tidigare fjärde punkten slopas.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.6.
17.15 Förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45)
8 kap. Prövningsmyndigheter m.m.
1 §
Ärenden om beviljande av undersökningstillstånd eller bearbetningskoncession prövas av bergmästaren, om inte annat följer av 2 §. Bergmästaren
får avgöra ärenden om beviljande av undersökningstillstånd utan att någon annan sakägare än sökanden haft tillfälle att yttra sig.
I ärenden om beviljande av bearbetningskoncession ska bergmästaren,
samråda med
1. länsstyrelsen i det eller de län där koncessionsområdet ligger när det gäller tillämpningen av 3 kap. och 4 kap. 1 – 7 §§ miljöbalken , och
2. Miljöprövningsmyndigheten när det gäller tillämpningen av 6 kap. 28 – 46 §§ miljöbalken . Länsstyrelsen får i dessa fall besluta om arkeologisk utredning enligt 2 kap. 11 § kulturmiljölagen (1988:950) .
Författningskommentar SOU 2024:98
1832
Paragrafen ändras. Ändringen i första stycket är redaktionell och en följd av att paragrafer som utgångspunkt inte bör innehålla fler än tre stycken. Bestämmelsen om att bergmästaren får avgöra ärenden om beviljande av undersökningstillstånd utan att någon annan sakägare än sökanden haft tillfälle att yttra sig har således endast flyttats från det tidigare andra stycket till första stycket när paragrafen fick ett nytt tredje stycke.
Ändringen i andra stycket är en följd av att den nya Miljöprövningsmyndigheten tar över de uppgifter från länsstyrelsen som avser miljöbedömning av verksamheter och åtgärder enligt 6 kap. miljöbalken. För att tydliggöra ansvarsförhållandet mellan prövningsmyndigheter enligt sektorslagar, såsom bergmästaren, och Miljöprövningsmyndigheten vid tillämpning av 6 kap. miljöbalken tydliggörs det i 6 kap.28–46 §§miljöbalken när det är Miljöprövningsmyndigheten som ansvarar för ett moment i processen och när det ansvaret generellt sett ligger på en prövningsmyndighet. Termen ”samråda” i 8 kap. 1 § andra stycket minerallagen ska förstås så att bergmästaren ska samråda med Miljöprövningsmyndigheten vid genomförandet av miljöbedömningsprocessen, men inte att ansvaret förflyttas från Miljöprövningsmyndigheten till bergmästaren för de moment där det står att miljöprövningsmyndigheten bär ansvaret i 6 kap. miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitten 14.8.13 och 14.16.9.
17.16 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1992:1140 ) om Sveriges ekonomiska zon
6 §
För verksamheter och åtgärder som ska prövas för ett tillstånd ska, på samma sätt som om ansökan avser en verksamhet i Sverige,
1. frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter att en granskning enligt 6 kap. 23 och 24 §§ har gjorts, och
2. en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samråd ske enligt 6 kap.28–46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1833
Paragrafens första punkt ändras med anledning av den ändrade regleringen om miljöbedömningar i 6 kap. miljöbalken. Den tidigare punkten 3 slopas. Även det tidigare andra stycket slopas som en följd av att länsstyrelsen inte längre är s.k. MKB-myndighet.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.6.
17.17 Förslag till lag om ändring i årsredovisningslagen (1995:1554)
6 kap. Förvaltningsberättelse m.m.
1 §
Förvaltningsberättelsen ska innehålla en rättvisande översikt över utvecklingen av företagets verksamhet, ställning och resultat. När det behövs för förståelsen av årsredovisningen ska översikten innehålla hänvisningar till och ytterligare upplysningar om de belopp som tas upp i andra delar av årsredovisningen.
Upplysningar ska även lämnas om
1. sådana förhållanden som inte ska redovisas i balansräkningen, resultaträkningen eller noterna, men som är viktiga för bedömningen av utvecklingen av företagets verksamhet, ställning och resultat,
2. sådana händelser av väsentlig betydelse för företaget som har inträffat under räkenskapsåret,
3. företagets förväntade framtida utveckling inklusive en beskrivning av väsentliga risker och osäkerhetsfaktorer som företaget står inför,
4. företagets verksamhet inom forskning och utveckling,
5. företagets filialer i utlandet,
6. antal och kvotvärde för de egna aktier som innehas av företaget, den andel av aktiekapitalet som dessa aktier utgör samt storleken av den ersättning som har betalats för aktierna,
7. antal och kvotvärde för de egna aktier som har förvärvats under räkenskapsåret, den andel av aktiekapitalet som dessa aktier utgör samt storleken av den ersättning som har betalats,
8. antal och kvotvärde för de egna aktier som har överlåtits under räkenskapsåret, den andel av aktiekapitalet som dessa aktier utgör samt storleken av den ersättning som har tagits emot, och
9. skälen för de förvärv eller överlåtelser av egna aktier som har skett under räkenskapsåret.
Om det är väsentligt för bedömningen av företagets ställning och resultat, ska det även lämnas följande upplysningar om användningen av finansiella instrument:
1. mål och tillämpade principer för finansiell riskstyrning och, för varje viktig typ av planerad affärshändelse där säkringsredovisning används, tilllämpade principer för säkring, och
Författningskommentar SOU 2024:98
1834
2. exponering för prisrisker, kreditrisker, likviditetsrisker och kassaflödesrisker.
Utöver sådan information som ska lämnas enligt första-tredje styckena ska förvaltningsberättelsen innehålla sådana hållbarhetsupplysningar som behövs för förståelsen av företagets utveckling, ställning eller resultat och som är relevanta för den aktuella verksamheten, däribland upplysningar om miljö- och personalfrågor. Företag som bedriver verksamhet som är tillstånds-, gransknings- eller anmälningspliktig enligt miljöbalken ska alltid lämna upplysningar om verksamhetens påverkan på den yttre miljön.
Andra stycket 3–5, tredje stycket och fjärde stycket gäller inte mindre företag.
Paragrafens fjärde stycke ändras som en följd av att en ny granskningsplikt införs i 20 kap. 6 § miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.16.
17.18 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1995:1649 ) om byggande av järnväg
1 kap. Allmänna bestämmelser
3 §
Vid planläggning av järnväg och vid prövning av ärenden om byggande av järnväg ska 2–4 kap. och 5 kap.3–5 §§miljöbalken tillämpas. Fastställande av järnvägsplan enligt denna lag ska då jämställas med meddelande av tillstånd enligt miljöbalken. Prövningsmyndigheten ska tillämpa det som sägs om Miljöprövningsmyndighetens handläggning i 20 kap. 24 §miljöbalken.
Vid planläggning, byggande och underhåll av järnväg ska hänsyn tas till både enskilda intressen och allmänna intressen såsom miljöskydd, naturvård och kulturmiljö. En estetisk utformning ska eftersträvas.
Paragrafen ändras på så sätt att hänvisningen till 22 kap. 13 § miljöbalken ersätts med en hänvisning till 20 kap. 24 § miljöbalken. Ändringen är en följd av att mark- och miljödomstol inte längre ska handlägga s.k. ansökningsmål enligt miljöbalken och att 22 kap. miljöbalken därmed upphävs.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.4.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1835
17.19 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1995:1667 ) om skatt på naturgrus
1 §
Skatt (naturgrusskatt) ska betalas till staten enligt denna lag för brutet naturgrus om utvinningen av naturgruset sker för annat ändamål än markinnehavarens husbehov och
1. sker med stöd av tillstånd som har lämnats enligt 11 eller 20 kap. miljöbalken eller vattenlagen (1983:291), eller
2. kräver miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 20 kap.miljöbalken.
Paragrafen ändras som en följd av de nya bestämmelserna om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken.
I första punkten tydliggörs att tillstånd kan ha lämnats inte bara enligt 11 kap. miljöbalken och den numera upphävda vattenlagen utan också med stöd av bestämmelserna om miljötillstånd och igångsättningsbesked enligt 20 kap. miljöbalken. Både miljötillstånd och igångsättningsbesked räknas i detta sammanhang som tillstånd.
I andra punkten ersätts termen tillstånd med termerna miljötillstånd och igångsättningsbesked eftersom det endast är krav på sådana tillstånd som avses i denna punkt.
Paragrafen moderniseras också språkligt. Övervägandena finns i 14.16.16.
17.20 Förslag till lag om ändring i elberedskapslagen (1997:288)
19 §
Ett ärende om miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 20 kap. miljö-
balken till en anläggning som omfattas av bestämmelserna i denna lag eller till väsentlig ombyggnad, ändring eller utvidgning av en sådan anläggning får inte avgöras innan prövning har skett enligt denna lag.
Paragrafen ändras som en följd dels av att Miljöprövningsmyndigheten tar över prövningen av dessa anläggningar i första instans från domstol, dels av att vattenanläggningar ska prövas enligt de nya bestämmelserna om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken. Det
Författningskommentar SOU 2024:98
1836
tydliggörs också att det kan handla om både miljötillstånd och igångsättningsbesked.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.16.
17.21 Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857)
2 kap. Nätkoncession och ledningar vid trafikleder
17 §
Vid en prövning av frågor om beviljande av nätkoncession för linje ska 2–4 kap. och 5 kap.3–5 och 18 §§miljöbalken tillämpas.
För en starkströmsledning som ska prövas för en nätkoncession för linje ska
1. frågan om huruvida byggandet eller användandet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras genom ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter det att en granskning enligt 6 kap. 23 och
24 §§ har gjorts, och
2. en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap.28–46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas.
Trots första och andra styckena behöver frågor som har prövats i ett mål eller ärende om tillstånd enligt miljöbalken inte prövas på nytt i ärendet om nätkoncession. Om det i målet eller ärendet om tillstånd enligt miljöbalken finns en miljökonsekvensbeskrivning som beskriver de direkta och indirekta effekter på människors hälsa och miljön som ledningen kan medföra, behöver det inte finnas någon särskild miljökonsekvensbeskrivning i koncessionsärendet.
Paragrafens första stycke första punkten ändras med anledning av den ändrade regleringen om miljöbedömningar i 6 kap. miljöbalken. Den tidigare punkten 3 slopas.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.6.
35 §
För den nätkoncession som ska omprövas ska
1. frågan om huruvida en betydande miljöpåverkan kan antas avgöras genom ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter det att en granskning enligt 6 kap. 23 och 24 §§ har gjorts, och
SOU 2024:98 Författningskommentar
1837
2. en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap.28–46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas.
Paragrafens andra stycke första punkten ändras med anledning av den ändrade regleringen om miljöbedömningar i 6 kap. miljöbalken. Den tidigare punkten 3 slopas.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.6.
17.22 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1998:811 ) om införande av miljöbalken
17 §
Om en vattenanläggning har tillkommit utan tillstånd enligt vattenlagen (1983:291) eller motsvarande äldre lagstiftning eller om tillståndsfrågan beträffande en sådan anläggning är oklar, får den som äger anläggningen eller avser att utnyttja den för vattenverksamhet begära prövning av anläggningens laglighet hos Miljöprövningsmyndigheten.
Begärs miljötillstånd eller igångsättningsbesked att ändra en vattenanläggning som har tillkommit utan tillstånd före miljöbalkens ikraftträdande,
ska ansökan samtidigt göras om prövning av anläggningens laglighet.
Andra stycket gäller också när ansökan görs enligt 28 kap. 12 § miljöbalken om att få använda någon annans anläggning. Den som gör en sådan ansökan får även begära prövning av anläggningens laglighet.
En lagligförklaring får förenas med villkor. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot ett sådant villkor, döms till böter eller fängelse i högst två år.
Om en gärning som avses i femte stycket är att anse som ringa, döms inte till ansvar. En gärning är att anse som ringa om den framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas genom straffbestämmelsen.
Paragrafen ändras som en följd av de nya reglerna om miljöprövning, miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken.
Av första stycket framgår att en ansökan om lagligförklaring ska prövas av Miljöprövningsmyndigheten i stället för mark- och miljödomstolen. Någon ändring i sak är inte avsedd i fråga om hur en ansökan om lagligförklaring ska prövas eller följderna av ett villkorsbrott.
Överväganden finns i avsnitt 14.16.10.
Författningskommentar SOU 2024:98
1838
28 §
Ärenden som gäller lagligförklaring enligt 17 § denna lag ska utgöra ärenden om miljöprövning enligt 20 kap. 3 § miljöbalken.
Reglerna i 16 kap. 13 § miljöbalken om en ideell förenings eller annan juridisk persons rätt att överklaga gäller även i de fall den överklagbara domen eller beslutet avser en lagligförklaring.
Paragrafen ändras som en följd av de nya reglerna om miljöprövning, miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken och att mark- och miljödomstol inte längre ska pröva s.k. ansökningsmål.
Av första stycket framgår att ärenden som gäller lagligförklaring ska prövas som ett ärende om miljöprövning enligt 20 kap. 3 § miljöbalken.
Överväganden finns i avsnitt 14.16.10.
17.23 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1998:812 ) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet
3 kap. markavvattningssamfälligheter
1 §
Ansöker någon om miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt miljöbalken till en markavvattning ska verksamheten bedrivas så att den blir till nytta även för en annan fastighet, om det begärs av ägaren till den andra fastigheten och det prövas lämpligt. Ägare av fastigheter för vilka markavvattningen medför nytta ska delta i verksamheten. Skyldighet att delta i annan markavvattning än dikning finns dock endast om det begärs av ägare till fastigheter som får mer än hälften av den beräknade nyttan av verksamheten.
Första stycket gäller även väghållare som inte är fastighetsägare, om vägen medför en avsevärd inverkan på markavvattningen.
För utförande och drift av verksamheten utgör deltagarna en samfällighet. Miljötillståndet eller igångsättningsbeskedet till verksamheten samt anläggningar och rättigheter som hör till verksamheten är samfällda för deltagarna.
När en samfällighet har bildats, gäller för samfälligheten vad som i denna lag och i miljöbalken föreskrivs om tillståndshavare eller ägare av en anläggning.
Inlöst mark är samfälld för de fastigheter som vid inlösen ägs av deltagare i samfälligheten och omfattas av markavvattningen.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1839
Paragrafen ändras som en följd av de nya reglerna om miljöprövning, miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken. Paragrafen ändras också språkligt.
I första och tredje stycket ersätts termen tillstånd av termerna miljötillstånd och igångsättningsbesked. Detta för att tydliggöra att krav kan finnas antingen på miljötillstånd eller en igångsättningsbesked beroende på vilken verksamhet eller åtgärd som avses.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.11.
2 §
För utförande och drift av verksamheten utgör deltagarna en samfällighet.
Miljötillståndet eller igångsättningsbeskedet till verksamheten samt anlägg-
ningar och rättigheter som hör till verksamheten är samfällda för deltagarna.
När en samfällighet har bildats, gäller för samfälligheten vad som i denna lag och i miljöbalken föreskrivs om tillståndshavare eller ägare av en anläggning.
Inlöst mark är samfälld för de fastigheter som vid inlösen ägs av deltagare i samfälligheten och omfattas av markavvattningen.
Paragrafen ändras som en följd av de nya reglerna om miljöprövning, miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken. I första stycket ersätts termen tillståndet av termerna miljötillståndet och igångsättningsbeskedet. Detta för att tydliggöra att krav kan finnas antingen på miljötillstånd eller en igångsättningsbesked beroende på vilken verksamhet eller åtgärd som avses.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.11.
3 §
Kostnaderna för verksamhet som utgör markavvattning fördelas mellan deltagarna på grundval av andelstal som bestäms efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den nytta var och en har av verksamheten.
Markavvattning ska delas in i avdelningar som avgränsas med hänsyn till olikheterna, om det med hänsyn till olikheter i naturförhållandena eller av någon annan anledning kan antas att ett visst område skulle få en avsevärt mindre kostnad i förhållande till nyttan av markavvattningen om ett annat område inte hade omfattats av verksamheten.
Vad deltagarna har kommit överens om kostnadsfördelningen ska läggas till grund för beslutet om miljötillstånd eller igångsättningsbesked, om borgenärer med panträtt i de fastigheter som ägs av deltagare och omfattas av markavvattningen medger det. Om en fastighet svarar för gemensam in-
Författningskommentar SOU 2024:98
1840
teckning, krävs det dessutom de medgivanden från fastighetsägare och fordringshavare som föreskrivs för relaxation i 22 kap. 11 § jordabalken. Medgivande av rättsägare behövs inte, om överenskommelsen inte har väsentlig betydelse för dem.
Paragrafen ändras som en följd av de nya reglerna om miljöprövning, miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken. Paragrafen ändras också språkligt.
I tredje stycket ersätts termen tillståndsbeslutet av beslutet om miljötillstånd eller igångsättningsbesked. Detta för att tydliggöra att krav kan finnas antingen på miljötillstånd eller en igångsättningsbesked beroende på vilken verksamhet eller åtgärd som avses.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.11.
4 kap. Bevattningssamfälligheter
1 §
Om flera ansöker om miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt miljöbalken till vattentäkt för bevattning ur samma vattentillgång och vattnet behöver fördelas mellan dem, får det vid meddelande av tillstånd bestämmas att tillståndshavarna ska utgöra en samfällighet för sådan fördelning (bevattningssamfällighet).
Om någon har fått miljötillstånd eller igångsättningsbesked till en vattentäkt för bevattning och någon annan ansöker om miljötillstånd eller igång-
sättningsbesked till en ny vattentäkt för bevattning ur samma vattentill-
gång, får Miljöprövningsmyndigheten, om det finns särskilda skäl, vid meddelande av det nya tillståndet bestämma att tillståndshavarna ska utgöra en bevattningssamfällighet. Om en samfällighet bildas enligt första stycket får i stället bestämmas att den som redan har tillstånd ska ingå i samfälligheten.
Om, sedan en samfällighet har bildats, någon gör en ansökan om miljö-
tillstånd eller igångsättningsbesked till en ny vattentäkt för bevattning ur
samma vattentillgång, får Miljöprövningsmyndigheten vid meddelande av tillstånd till vattentäkten bestämma att tillståndshavaren ska ingå i samfälligheten.
Paragrafen ändras som en följd av de nya reglerna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken och att mark- och miljödomstol inte längre ska pröva s.k. ansökningsmål. Paragrafen ändras också språkligt.
Första stycket ändras genom att termen tillstånd ersätts av term-
erna miljötillstånd och igångsättningsbesked. Ändringen tydliggör
SOU 2024:98 Författningskommentar
1841
att krav kan finnas antingen på miljötillstånd eller en igångsättningsbesked beroende på vilken verksamhet eller åtgärd som avses.
Andra och tredje stycket ändras genom att termen tillstånd ersätts
av termerna miljötillstånd och igångsättningsbesked. Ändringen tydliggör att krav kan finnas antingen på miljötillstånd eller en igångsättningsbesked beroende på vilken verksamhet eller åtgärd som avses. Andra och tredje stycket ändras också genom att mark- och miljödomstol ersätts av Miljöprövningsmyndigheten som en följd av att Miljöprövningsmyndigheten prövar ärenden om miljötillstånd och igångsättningsbesked för vattenverksamheter som första instans.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.11.
2 §
Deltagarna i en bevattningssamfällighet fördelar tillgängligt vatten mellan sig, om det behövs på grund av vattenbrist eller någon annan omständighet eller om någon deltagare inte utnyttjar sin rätt att ta vatten. Vid fördelningen ska de villkor iakttas som har bestämts av Miljöprövningsmyndig-
heten i samband med att tillstånd meddelades.
Paragrafen ändras som en följd av att mark- och miljödomstol inte längre prövar s.k. ansökningsmål. Mark- och miljödomstol ersätts i andra meningen av Miljöprövningsmyndigheten som en följd av att Miljöprövningsmyndigheten prövar ärenden om miljötillstånd och igångsättningsbesked för vattenverksamheter som första instans. Paragrafen ändras också språkligt.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.11.
3 §
Om det är lämpligt, får Miljöprövningsmyndigheten bestämma att gemensamma anläggningar för bevattning ska inrättas för samtliga eller vissa av dem som ska ingå i samfälligheten.
Paragrafen ändras som en följd av att mark- och miljödomstol inte längre prövar s.k. ansökningsmål. Mark- och miljödomstol ersätts av Miljöprövningsmyndigheten som en följd av att Miljöprövningsmyndigheten prövar ärenden om miljötillstånd och igångsättnings-
Författningskommentar SOU 2024:98
1842
besked för vattenverksamheter som första instans. Paragrafen ändras också språkligt.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.11.
7 §
Vad deltagarna har överenskommit om andelstalen och grunderna för avgiftsberäkningen ska läggas till grund för Miljöprövningsmyndighetens be-
slut, om borgenärer med panträtt i fastigheter som ägs av deltagare och
omfattas av bevattningsverksamheten medger det. Om en fastighet svarar för gemensam inteckning, krävs dessutom de medgivanden från fastighetsägare och fordringshavare som föreskrivs för relaxation i 22 kap. 11 § jordabalken. Medgivande av rättsägare behövs inte, om överenskommelsen är väsentligen utan betydelse för dem.
Paragrafen ändras som en följd av att mark- och miljödomstol inte längre prövar s.k. ansökningsmål. Mark- och miljödomstol ersätts i första meningen av Miljöprövningsmyndigheten som en följd av att Miljöprövningsmyndigheten prövar ärenden om miljötillstånd och igångsättningsbesked för vattenverksamheter som första instans. Paragrafen ändras också språkligt.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.11.
5 kap. Vattenregleringssamfälligheter
1 §
På yrkande av den som ansöker om eller har fått miljötillstånd eller igångs-
ättningsbesked enligt miljöbalken till vattenreglering för kraftändamål ska
mark- och miljödomstolen besluta att ägare av andra strömfall som får nytta av regleringen ska delta i regleringsverksamheten. Detta ska ske om mer än hälften av verksamhetens nytta belöper på de strömfall som tillhör den som framställer yrkandet och dem som förenat sig med denne samt varje strömfall som yrkandet avser är utbyggt eller kan beräknas bli utbyggt för kraftändamål inom den närmaste tiden.
Om någon ansöker om eller har fått miljötillstånd eller igångsättnings-
besked enligt miljöbalken till vattenreglering för kraftändamål, ska Miljöprövningsmyndigheten på yrkande av ägaren av ett annat strömfall som får
nytta av regleringen besluta att denne ska delta i verksamheten.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1843
Paragrafen ändras som en följd av de nya reglerna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken och att mark- och miljödomstol inte längre prövar s.k. ansökningsmål. Paragrafen ändras också språkligt.
Första stycket ändras på så sätt att termen tillstånd har ersätts av
termerna miljötillstånd och igångsättningsbesked. Ändringen tydliggör att krav kan finnas antingen på miljötillstånd eller en igångsättningsbesked beroende på vilken verksamhet eller åtgärd som avses.
Andra stycket ändras genom att termen tillstånd ersätts av termerna
miljötillstånd och igångsättningsbesked. Ändringen tydliggör att krav kan finnas antingen på miljötillstånd eller en igångsättningsbesked beroende på vilken verksamhet eller åtgärd som avses. Andra stycket ändras också på så sätt att mark- och miljödomstol ersätts av Miljöprövningsmyndigheten som en följd av att Miljöprövningsmyndigheten prövar ärenden om miljötillstånd och igångsättningsbesked för vattenverksamheter som första instans.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.11.
3 §
Kostnaderna för regleringsverksamheten fördelas mellan deltagarna på grundval av andelstal som bestäms efter vad som är skäligt med hänsyn främst till den nytta var och en har av verksamheten.
Om en vattenreglering avser flera sjöar eller skilda sträckor i ett vattendrag och det på grund av detta behövs flera dammbyggnader eller särskilda anläggningar, ska, om det behövs, kostnaderna för varje sådan del av verksamheten beräknas särskilt och fördelas enligt grunderna i första stycket.
Vad deltagarna har överenskommit om kostnadsfördelningen ska läggas till grund för Miljöprövningsmyndighetens beslut, om borgenärer med panträtt i de fastigheter till vilka deltagarnas strömfall hör medger det. Om en fastighet svarar för gemensam inteckning, krävs det dessutom de medgivanden från fastighetsägare och fordringshavare som föreskrivs för relaxation i 22 kap. 11 § jordabalken. Medgivande av rättsägare behövs inte, om överenskommelsen är väsentligen utan betydelse för dem.
Paragrafen ändras som en följd av att mark- och miljödomstol inte längre prövar s.k. ansökningsmål. Paragrafen ändras också språkligt.
I tredje stycket ersätts mark- och miljödomstol med Miljöprövningsmyndigheten som en följd av att Miljöprövningsmyndigheten
Författningskommentar SOU 2024:98
1844
prövar ärenden om miljötillstånd och igångsättningsbesked för vattenverksamheter som första instans.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.11.
4 §
På yrkande av den som ansöker om eller har fått miljötillstånd eller igång-
sättningsbesked till vattenreglering för bevattning ska mark- och miljö-
domstolen besluta att andra som har tillstånd till vattentäkt för bevattning och som får stadigvarande fördel av regleringen genom förbättrade möjligheter att bevattna skall delta i regleringsverksamheten. Detta ska ske om den som framställer yrkandet och de som förenat sig med denne om verksamheten har större fördel av regleringsverksamheten än de som yrkandet avser.
Om någon ansöker om eller har fått miljötillstånd eller igångsättnings-
besked till vattenreglering för bevattning, ska på yrkande av någon annan
som har tillstånd till vattentäkt för bevattning och som får stadigvarande fördel av regleringen genom förbättrade möjligheter att bevattna beslutas att denne ska delta i verksamheten.
Paragrafen ändras som en följd av de nya reglerna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken. Paragrafen ändras också språkligt.
Första och andra stycket ändras genom att termen tillstånd ersätts
av termerna miljötillstånd och igångsättningsbesked. Ändringen tydliggör att krav kan finnas antingen på miljötillstånd eller igångsättningsbesked beroende på vilken verksamhet eller åtgärd som avses.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.11.
6 §
Har miljötillstånd eller igångsättningsbesked till vattenregleringsverksamhet meddelats på ansökan av flera som till gemensam nytta vill utföra verksamheten, utgör sökandena en samfällighet för utförande och drift av verksamheten, om de inte har kommit överens om annat.
Om vattenregleringsverksamhet, till vilken tillstånd har lämnats enligt första stycket, avser olika slag av ändamål, ska 1 och 4 §§ inte tillämpas.
Paragrafen ändras som en följd av de nya reglerna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken. Paragrafen ändras också språkligt.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1845
Första stycket ändras genom att termen tillstånd ersätts av term-
erna miljötillstånd och igångsättningsbesked. Ändringen tydliggör att krav kan finnas antingen på miljötillstånd eller en igångsättningsbesked beroende på vilken verksamhet eller åtgärd som avses.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.11.
1 §
Den som har miljötillstånd eller igångsättningsbesked till vattenverksamhet
ska betala en årlig bygdeavgift som bestäms av Miljöprövningsmyndigheten
att tas ut efter avgiftsenheter och avgiftsklasser enligt 2 och 3 §§, om verksamheten innebär
1. drift av ett vattenkraftverk,
2. vattenreglering som avser års- eller flerårsreglering,
3. vattenöverledning för något annat ändamål än kraftändamål, eller
4. ytvattentäkt. Avser vattenverksamheten utvidgning av annan vattenverksamhet eller, om utvidgning tidigare har skett, flera andra vattenverksamheter, för vilka
miljötillstånd eller igångsättningsbesked har lämnats enligt miljöbalken, ska
en gemensam avgift fastställas såsom för en enda verksamhet. Denna avgift ersätter tidigare avgifter.
Bygdeavgift ska enligt de närmare bestämmelser som meddelas av regeringen användas dels för att förebygga eller minska sådana skador av vattenverksamheten eller anläggningar för denna som inte har ersatts enligt 31 kap. miljöbalken och för att gottgöra sådana skador, dels för att tillgodose allmänna ändamål för den bygd som berörs av vattenverksamheten eller anläggningar för denna.
Paragrafen ändras som en följd av de nya reglerna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken och att mark- och miljödomstol inte längre prövar s.k. ansökningsmål. Paragrafen ändras också språkligt.
Första och andra styckena ändras genom att termen tillstånd har
ersätts av termerna miljötillstånd och igångsättningsbesked. Ändringen tydliggör att krav kan finnas antingen på miljötillstånd eller igångsättningsbesked beroende på vilken verksamhet eller åtgärd som avses. Första stycket ändras också genom att mark- och miljödomstol ersätts av Miljöprövningsmyndigheten som en följd av att Miljöprövningsmyndigheten prövar ärenden om miljötillstånd och igångsättningsbesked för vattenverksamheter som första instans.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.11.
Författningskommentar SOU 2024:98
1846
4 §
Bygdeavgift ska tas ut från och med kalenderåret närmast efter det år då
miljötillståndet eller igångsättningsbeskedet till vattenverksamhet togs i
anspråk till och med det år då verksamheten läggs ned.
Bygdeavgiften ska före varje kalenderårs utgång betalas till länsstyrelsen i det län där verksamheten huvudsakligen bedrivs.
Paragrafen ändras som en följd av de nya reglerna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken. Paragrafen ändras också språkligt.
Första stycket ändras genom att termen tillstånd har ersätts av
termerna miljötillstånd och igångsättningsbesked. Ändringen tydliggör att krav kan finnas antingen på miljötillstånd eller en igångsättningsbesked beroende på vilken verksamhet eller åtgärd som avses.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.11.
5 §
Miljöprövningsmyndigheten eller tillsynsmyndigheten får, om det är lämp-
ligare, i stället för att meddela sådana villkor eller förelägganden som avses i 11 kap. 8 § miljöbalken ålägga tillståndshavaren att betala en särskild avgift för främjande av fisket i det vatten som berörs av vattenverksamheten eller inom något angränsande vattenområde. Avgiften kan fastställas som en engångsavgift eller som en årlig avgift.
Beloppet av årlig avgift beräknas så, att det av Miljöprövningsmyndig-
heten eller tillsynsmyndigheten fastställda avgiftsbeloppet multipliceras
med det tal som anger förhållandet mellan prisbasbeloppet enligt 2 kap.6 och 7 §§socialförsäkringsbalken för det år då avgiften ska betalas och prisbasbeloppet för det år då avgiften fastställdes.
Paragrafen ändras som en följd av att mark- och miljödomstol inte längre ska pröva s.k. ansökningsmål. I första och andra stycket ersätts mark- och miljödomstol med Miljöprövningsmyndigheten som en följd av att Miljöprövningsmyndigheten prövar ärenden om miljötillstånd och igångsättningsbesked för vattenverksamheter som första instans.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.11.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1847
6 §
Om vattenverksamhet som avses i 1 § eller anläggningar för denna kan antas skada fisket eller kommer att orsaka en inte obetydlig ändring i de naturliga vattenståndsförhållandena, ska den som har miljötillstånd eller
igångsättningsbesked till verksamheten betala en årlig allmän fiskeavgift för
främjande av fisket inom landet.
Avgiften bestäms av Miljöprövningsmyndigheten att tas ut efter avgiftsenheter och avgiftsklasser enligt 7 och 8 §§.
Avser vattenverksamhet utvidgning av annan vattenverksamhet eller, om utvidgning tidigare har skett, flera andra vattenverksamheter, för vilka tillstånd har lämnats enligt miljöbalken, ska en gemensam avgift fastställas såsom för en enda verksamhet. Denna avgift ersätter tidigare avgifter.
Paragrafen ändras som en följd av att mark- och miljödomstol inte längre prövar s.k. ansökningsmål. Paragrafen ändras också språkligt.
I andra stycket ersätts mark- och miljödomstol med Miljöprövningsmyndigheten som en följd av att Miljöprövningsmyndigheten prövar ärenden om miljötillstånd och igångsättningsbesked för vattenverksamheter som första instans.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.11.
9 §
Om det årliga beloppet av den allmänna fiskeavgiften är ringa, får Miljö-
prövningsmyndigheten eller tillsynsmyndigheten bestämma att avgiftsskyl-
digheten ska fullgöras genom engångsbetalning. Ett sådant villkor ska meddelas om det årliga avgiftsbeloppet skulle understiga femhundra kronor.
Paragrafen ändras som en följd av att mark- och miljödomstol inte längre prövar s.k. ansökningsmål. Paragrafen ändras också språkligt.
I andra stycket ersätts mark- och miljödomstol med Miljöprövningsmyndigheten som en följd av att Miljöprövningsmyndigheten prövar ärenden om miljötillstånd och igångsättningsbesked för vattenverksamheter som första instans.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.11.
Författningskommentar SOU 2024:98
1848
7 kap. Prövningen av viss vattenverksamhet
1 §
Bestämmelser om ärenden om miljöprövning finns i 20 kap. 3 § miljöbalken.
Paragrafen innehåller en upplysning om att bestämmelser om vilka ärenden som är ärenden om miljöprövning finns i 20 kap. miljöbalken. Paragrafen ändras som en följd av att mark- och miljödomstol inte längre prövar s.k. ansökningsmål. Prövningen av stämningsmål kommer ligga kvar mark- och miljödomstolen.
Paragrafen har i sin tidigare lydelse innehållit även en uppräkning av mål om vattenverksamheter som är att anse som ansökningsmål. De bestämmelserna upphävs och ersätts av bestämmelser i 20 kap. 3 § miljöbalken. De ärenden som listas i 20 kap 3 § miljöbalken benämns ärenden om miljöprövning.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.11.
2 §
Stämningsmål är talan om
1. utrivning eller ändring av en vattenanläggning, när talan grundas på att anläggningen inte har tillkommit i laga ordning eller inte är av laga beskaffenhet,
2. ersättning för skada eller intrång genom en sådan anläggning som avses i 1,
3. ersättning för skada genom utrivning av en vattenanläggning, om utrivningen har skett utan tillstånd men sådant tillstånd skulle ha behövts, eller ersättning, utan samband med pågående ansökningsmål, enligt 11 kap. 22 § miljöbalken,
4. ersättning enligt 2 kap. 10 § andra stycket,
5. deltagande, utan samband med pågående ärende om miljöprövning, i en vattenreglering enligt 5 kap. 1 eller 4 §,
6. särskild tvångsrätt, utan samband med pågående ärende om miljö-
prövning, enligt 2 kap. 6 § tredje stycket denna lag och 28 kap. 10–13 §§
7. omprövning enligt 8 kap. 2 § andra stycket,
8. meddelande av bestämmelser enligt 16 §,
9. ersättning enligt 31 kap. 33 § miljöbalken, 10. ersättning eller annat på grund av att en vattenanläggning inte underhålls i enlighet med 11 kap.17 eller 18 §§miljöbalken,
11. ersättning för skada på grund av att vattenverksamhet inte drivs i enlighet med villkoren i en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut eller, om
SOU 2024:98 Författningskommentar
1849
sådana villkor saknas, drivs så att det genom inverkan på vattenförhållandena skadar allmänna eller enskilda intressen,
12. ersättning enligt 28 kap. 11 § miljöbalken, 13. ersättning, utan samband med pågående ärende om miljöprövning, enligt 25 kap. 11 § miljöbalken, och
14. fördelning av vatten enligt 9 kap. 6 §.
Paragrafen innehåller en uppräkning av de mål som utgör stämningsmål och som ska handläggas av mark- och miljödomstolen som första instans. Bestämmelsen ändras som en följd av att mark- och miljödomstol inte längre prövar s.k. ansökningsmål. Miljöprövningsmyndigheten prövar ärenden om miljötillstånd och igångsättningsbesked för vattenverksamheter som första instans. De ärenden som Miljöprövningsmyndigheten handlägger benämns ärenden om miljöprövning. Paragrafen ändras också språkligt.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.11.
Förfarandet vid Miljöprövningsmyndigheten
3 §
Bestämmelser om förfarandet vid Miljöprövningsmyndigheten finns även i
20 kap. miljöbalken och föreskrifter som är meddelade med stöd av 20 kap. miljöbalken .
Paragrafen innehåller en upplysning om att regler för förfarandet vid Miljöprövningsmyndigheten, utöver i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, finns i 20 kap. miljöbalken och föreskrifter som är meddelade med stöd av 20 kap. miljöbalken. Paragrafen ändras som en följd av att mark- och miljödomstol inte längre prövar s.k. ansökningsmål och att 22 kap. miljöbalken med bestämmelser om förfarandet vid domstolarna i ansökningsmål upphävs.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.11.
5 §
Innan Miljöprövningsmyndigheten meddelar ett beslut om ersättning för strömfall som ska avstås enligt 2 kap. 9 § och utgör fastighetsdel, ska en karta med beskrivning ha upprättats över området samt dess gränser ha utmärkts i den ordning som gäller för fastighetsbildning.
Författningskommentar SOU 2024:98
1850
Innan Miljöprövningsmyndigheten beslutar om miljötillstånd eller igång-
sättningsbesked till ett vattenkraftverk, ska myndigheten se till att det finns
en lämplig fastighet, som ägs av sökanden och med vilken rätten till tillgodogörandet av vattenkraften för framtiden ska vara förenad (strömfallsfastighet).
Paragrafen ändras som en följd av de nya reglerna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken och att mark- och miljödomstol inte längre prövar s.k. ansökningsmål. Paragrafen ändras också språkligt.
Andra stycket ändras genom att termen tillstånd ersätts av termerna
miljötillstånd och igångsättningsbesked. Ändringen tydliggör att krav kan finnas antingen på miljötillstånd eller igångsättningsbesked beroende på vilken verksamhet eller åtgärd som avses. Stycket ändras också genom att mark- och miljödomstol ersätts av Miljöprövningsmyndigheten som en följd av att Miljöprövningsmyndigheten prövar ärenden om miljötillstånd och igångsättningsbesked för vattenverksamheter som första instans. På motsvarande sätt ersätts termen domstolen med termen myndigheten och termen dom med beslut.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.11.
7 §
Fastställs bestämmelser om innehållande och tappning av vatten för att under osedvanliga förhållanden tillgodose säkerheten hos en vattenanläggning och kan de skador som följer om bestämmelserna utnyttjas inte lämpligen uppskattas på förhand, får Miljöprövningsmyndigheten skjuta upp frågan om ersättning.
Anspråk på grund av skada som avses i första stycket prövas på det sätt som föreskrivs i 24 kap. 18 § miljöbalken.
Paragrafen ändras som en följd av de nya reglerna om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken och att mark- och miljödomstol inte längre prövar s.k. ansökningsmål.
Första stycket ändras genom att mark- och miljödomstolen
ersätts med Miljöprövningsmyndigheten.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.11.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1851
11 §
I fråga om förfarandet i stämningsmål gäller i övrigt 20 kap. 24 § miljö-
balken.
Paragrafen ändras som en följd av att mark- och miljödomstol inte längre prövar s.k. ansökningsmål och att 22 kap. miljöbalken därmed upphävs.
Paragrafen ändras på så sätt att de tidigare hänvisningarna till olika bestämmelser i 22 kap. upphävs. I stället gäller förfaranderegler i rättegångsbalken. Utöver vad som anges i rättegångsbalken ska mark- och miljödomstolen i stämningsmål som avser en verksamhet eller åtgärd som påverkar vattenmiljön hämta in ett yttrande från den länsstyrelse som är berörd vattenmyndighet. En hänvisning görs därför in till den bestämmelse i 20 kap. miljöbalken som ersatt den hittillsvarande bestämmelsen i 22 kap. 13 § miljöbalken om inhämtande av yttrande från vattenmyndigheten.
Övervägandena finns i avsnitten 14.12.2 och 14.16.11.
12 §
Om svaranden för att bemöta käromålet gör en ansökan hos Miljöpröv-
ningsmyndigheten enligt 20 kap. 3 § första stycket 4miljöbalken eller om
ändrade bestämmelser om vattentappning enligt 13 § detta kapitel innan
mark- och miljödomstolen har avgjort målet, får mark- och miljödomstolen inte avgöra målet förrän ansökan har prövats av Miljöprövningsmyndigheten.
Har beslut om borttagande eller ändring av en vattenanläggning meddelats av mark- och miljödomstolen i ett stämningsmål, av kronofogdemyndigheten med stöd av lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning eller av tillsynsmyndigheten enligt 26 kap. 9, 10 eller 18 § miljöbalken och görs en ansökan som avses i första stycket, får Miljö-
prövningsmyndigheten i miljöprövningsärendet bestämma att beslutet inte
får verkställas innan målet har blivit slutligt avgjort eller Miljöprövnings-
myndigheten förordnar annat. Sökanden ska ställa säkerhet för kostnader
och skador.
Paragrafen innehåller bestämmelser om att mark- och miljödomstol under vissa förutsättningar inte får avgöra ett stämningsmål om ett ärende om miljöprövning inletts vid Miljöprövningsmyndigheten av svaranden för att bemöta kärandens talan. Paragrafen ändras som en följd av de nya reglerna om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken
Författningskommentar SOU 2024:98
1852
och att mark- och miljödomstol inte längre prövar s.k. ansökningsmål. Någon ändring i sak är inte avsedd.
Enligt hittillsvarande lydelse av paragrafen ska mark- och miljödomstolen handlägga målet i dess helhet som ett ansökningsmål, om inte målet med stöd av 21 kap. 1 a § andra stycket miljöbalken ändå behandlas som ett stämningsmål. I och med att Miljöprövningsmyndigheten prövar ärenden om miljöprövning som första instans finns inte längre möjlighet för domstolen att handlägga mål i sin helhet som ett ansökningsmål. Inte heller finns möjlighet att med stöd av 21 kap. 1 a § andra stycket miljöbalken ändå behandla målet som ett stämningsmål.
Första stycket ändras därför på så sätt att mark- och miljödom-
stolen ersätts med Miljöprövningsmyndigheten i fråga om vilken myndighet som mottar ansökan om att godkänna vissa arbeten i efterhand eller om ändrade bestämmelser om vattentappning enligt 13 §. Hänvisningen till 21 kap. 1 a § miljöbalken ersätts med en hänvisning till 20 kap. 3 § 7 miljöbalken. En sådan ansökan ska ha gjorts innan mark- och miljödomstolen har meddelat ett slutligt avgörande i stämningsmålet. Har en sådan ansökan gjorts får inte mark- och miljödomstolen avgöra stämningsmålet förrän Miljöprövningsmyndigheten fattat ett slutligt beslut i ärendet om miljöprövning.
Andra stycket ändras genom att mark- och miljödomstol ersätts
av Miljöprövningsmyndigheten som en följd av att Miljöprövningsmyndigheten prövar ärenden om miljötillstånd och igångsättningsbesked för vattenverksamheter som första instans. Termen ansökningsmål ersätts med termen miljöprövningsärende.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.11.
13 §
Miljöprövningsmyndigheten kan fastställa ändrade eller nya bestämmelser
om innehållande och tappning av vatten efter ansökan av annan än tillståndshavaren, om hen vill utnyttja vattenkraften i sitt strömfall bättre, eller efter ansökan av en kommun eller ett vattenförbund som vill tillgodose den allmänna miljövården eller hälsovården eller främja fisket. Till förmån för allmänna farleder, allmänna hamnar, bevattnings- och markavvattningssamfälligheter samt avloppsföretag kan sådana bestämmelser fastställas på ansökan av huvudmannen.
Bestämmelser om att tillstånd krävs för vissa verksamheter och åtgärder finns i 7 kap.28 a–29 b §§miljöbalken.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1853
Paragrafen ändras som en följd av att mark- och miljödomstol inte längre prövar s.k. ansökningsmål. Paragrafen ändras också språkligt.
Första stycket ändrat genom att mark- och miljödomstol ersätts
av Miljöprövningsmyndigheten som en följd av att Miljöprövningsmyndigheten prövar ärenden om miljötillstånd och igångsättningsbesked för vattenverksamheter som första instans.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.11.
14 §
Ett tillstånd till vattentäkt får omprövas av Miljöprövningsmyndigheten efter ansökan av den som driver en annan vattentäkt som är beroende av samma vattentillgång eller av den som söker tillstånd till en sådan vattentäkt. Därvid äger vad som i 16 kap. 11 § miljöbalken föreskrivs om jämkning av verksamheten eller företräde åt den ena verksamheten motsvarande tillämpning.
Paragrafen ändras som en följd av att mark- och miljödomstol inte längre prövar s.k. ansökningsmål. Paragrafen ändras på så sätt att mark- och miljödomstol ersätts av Miljöprövningsmyndigheten som en följd av att Miljöprövningsmyndigheten prövar ärenden om miljötillstånd och igångsättningsbesked för vattenverksamheter som första instans.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.11.
15 §
På ansökan av länsstyrelse eller den avgiftsskyldige får Miljöprövnings-
myndigheten föreskriva den ändring av en bygdeavgift eller en allmän
fiskeavgift som kan behövas med hänsyn till erfarenheterna av vattenverksamhetens verkningar eller till bestående hinder att utnyttja verksamheten i den avsedda omfattningen.
Frågan om ändring av en sådan avgift får även tas upp till prövning i samband med en omprövning enligt 24 kap. 5, 13 eller 13 a § miljöbalken eller enligt 13 eller 14 § detta kapitel.
Paragrafen ändras som en följd av att mark- och miljödomstol inte längre prövar s.k. ansökningsmål. Paragrafen ändras genom att mark- och miljödomstol ersätts av Miljöprövningsmyndigheten som en följd av att Miljöprövningsmyndigheten prövar ärenden om miljö-
Författningskommentar SOU 2024:98
1854
tillstånd och igångsättningsbesked för vattenverksamheter som första instans.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.11.
18 §
En överenskommelse om att någon ska inträda i eller utträda ur en samfällighet enligt denna lag, att en deltagares andelstal ska ändras eller att samfälligheten ska upphöra har samma verkan som ett miljötillstånd eller
ett igångsättningsbesked, om överenskommelsen på ansökan av en deltagare
godkänns av Miljöprövningsmyndigheten. Ett sådant godkännande får inte lämnas om det är uppenbart att överenskommelsen strider mot denna lag.
Paragrafen ändras som en följd av de nya reglerna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken och att mark- och miljödomstol inte längre prövar s.k. ansökningsmål Paragrafen ändras också språkligt.
Paragrafen ändras genom att termen tillstånd ersätts av termerna miljötillstånd och igångsättningsbesked. Ändringen tydliggör att krav kan finnas antingen på miljötillstånd eller igångsättningsbesked beroende på vilken verksamhet eller åtgärd som avses. Paragrafen ändras också genom att mark- och miljödomstol ersätts av Miljöprövningsmyndigheten som en följd av att Miljöprövningsmyndigheten prövar ärenden om miljötillstånd och igångsättningsbesked för vattenverksamheter som första instans.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.11.
20 §
Om det vid en fastighetsreglering beslutas att en fråga om markavvattning
ska prövas enligt miljöbalken, ska detta anmälas av lantmäterimyndigheten
till Miljöprövningsmyndigheten. Ägarna av de fastigheter som ingår i fastighetsregleringen anses då som sökande.
Anmälan ska vara skriftlig och innehålla samma uppgifter som en ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked för markavvattning.
Paragrafen ändras som en följd av de nya reglerna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken och att mark- och miljödomstol inte längre prövar s.k. ansökningsmål. Paragrafen ändras också språkligt.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1855
Första stycket ändras genom att mark- och miljödomstol ersätts
av Miljöprövningsmyndigheten som en följd av att Miljöprövningsmyndigheten prövar ärenden om miljötillstånd och igångsättningsbesked för vattenverksamheter som första instans.
Andra stycket ändras genom att termen tillstånd ersätts av term-
erna miljötillstånd och igångsättningsbesked. Ändringen tydliggör att krav kan finnas antingen på miljötillstånd eller igångsättningsbesked beroende på vilken verksamhet eller åtgärd som avses.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.11.
27 §
Om sökanden återkallar sin ansökan, ska de sakägare som har framställt yrkande om att delta i markavvattningen underrättas. Om sådana sakägare saknas eller inte inom föreskriven tid begär att handläggningen fortsätter,
ska ärendet skrivas av.
Sakägare på vars begäran målet handläggs vidare anses därefter som sökande.
I första stycket ersätts termen mål med termen ärende som en följd
av att Miljöprövningsmyndigheten prövar ärenden om miljötillstånd och igångsättningsbesked för vattenverksamheter som första instans. Paragrafen ändras också språkligt.
Överväganden finns i avsnitten 14.9.13 och 14.16.11.
28 §
Ett mål som har inletts efter anmälan av lantmäterimyndigheten enligt 20 §
ska skrivas av, om fastighetsregleringsförrättningen ställs in. Handlägg-
ningen ska dock fortsätta, om sakägare som har fört talan i målet och som har kunnat ansöka om markavvattningen begär det. Underrättas sakägarna om regleringsförrättningens inställande vid ett sammanträde vid Miljö-
prövningsmyndigheten, ska begäran framställas vid sammanträdet. I annat
fall ska begäran framställas inom den tid som Miljöprövningsmyndigheten bestämmer.
Paragrafen ändras som en följd av att mark- och miljödomstol inte längre prövar s.k. ansökningsmål. Paragrafen ändras också språkligt.
Paragrafen ändras genom att mark- och miljödomstol ersätts av Miljöprövningsmyndigheten som en följd av att Miljöprövnings-
Författningskommentar SOU 2024:98
1856
myndigheten prövar ärenden om miljötillstånd och igångsättningsbesked för vattenverksamheter som första instans.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.11.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
3. Ett tillstånd som är meddelat med stöd av 9 kap. 6 § eller 11 kap. 9 §miljöbalken i dess äldre lydelse eller motsvarande äldre bestämmelser ska vid tillämpningen av denna lag gälla som ett miljötillstånd som är meddelat med stöd av 20 kap. miljöbalken.
Enligt punkten 1 träder lagen i kraft den 1 januari 2028.
Enligt punkten 2 ska äldre bestämmelser fortfarande gälla för mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort. Ett ärende om miljöprövning ska anses inlett när ansökan om tillstånd kom in till prövningsmyndigheten eller när anmälan inkom till prövningsmyndigheten (tidigare tillsynsmyndigheten). Mål och ärenden som har inletts i mark- och miljödomstol, länsstyrelse eller kommun ska således prövas av dessa instanser och därefter följa den instansordning som gäller enligt äldre bestämmelser.
Enligt punkten 3 ska tillstånd som är meddelade med stöd av 9 kap. 6 § eller 11 kap. 9 §miljöbalken i dess äldre lydelse eller motsvarande äldre bestämmelser vid tillämpningen av denna lag i fortsättningen gälla som miljötillstånd som är meddelade med stöd av 20 kap. miljöbalken. Övergångsbestämmelsen tydliggör således att namnbytet till ”miljötillstånd” inte per automatik medför att tidigare tillstånd och andra beslut enligt denna lag behöver omprövas eller skulle sakna rättskraft. Bestämmelsen innebär således inte att de äldre tillstånden har fått ändrade benämningar.
Övervägandena finns i avsnitt 15.2.2.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1857
17.24 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1999:381 ) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor
2 §
I denna lag används följande uttryck med nedan angiven betydelse.
Allvarlig kemikalieolycka: olycka med ett eller flera farliga ämnen inblandade, t.ex. utsläpp, brand eller en explosion, som orsakas av okontrollerade händelseförlopp i samband med driften vid en verksamhet som omfattas av denna lag, och som medför omedelbar eller fördröjd, allvarlig fara för människors hälsa eller miljön, inom eller utanför verksamheten.
Farliga ämnen: ämnen och blandningar som regeringen har meddelat föreskrifter om och som förekommer som råvara eller som produkter, biprodukter, restprodukter och mellanprodukter, inbegripet sådana ämnen som rimligen kan bildas vid en olycka.
Verksamhet: hela det område som står under en verksamhetsutövares ledning eller kontroll eller flera verksamhetsutövares gemensamma ledning eller kontroll och där det finns farliga ämnen vid en eller flera anläggningar, inbegripet såväl det geografiska området som gemensamma eller därtill hörande infrastrukturer eller aktiviteter.
Anläggning: teknisk enhet inom en verksamhet, antingen ovanför eller under marknivå, där farliga ämnen tillverkas, används, hanteras eller förvaras. Detta inbegriper all utrustning, alla konstruktioner, ledningar, maskiner, verktyg, enskilda industrijärnvägsspår, lastkajer, bryggor, pirar, magasin eller liknande anordningar, flytande eller fasta, som är nödvändiga för anläggningens drift.
Verksamhetsutövare: varje fysisk eller juridisk person som driver eller innehar en verksamhet eller anläggning eller som på annat sätt har rätt att fatta avgörande ekonomiska eller andra beslut om verksamhetens eller anläggningens tekniska drift. Om flera verksamheter med en gemensam ägare är samlokaliserade, ska dessa anses som en enda verksamhet och den gemensamma ägaren som verksamhetsutövare.
Lager: förekomst av en viss mängd farliga ämnen för magasinering, förvaring eller lagerhållning.
Tillstånd: ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked som har getts enligt miljöbalken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av miljöbalken eller enligt motsvarande äldre bestämmelser.
Paragrafen ändras som en följd av den nya regleringen om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken. Med den nya regleringen om miljöprövning följer även ett antal nya termer och uttryck såsom miljötillstånd och igångsättningsbesked.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.12.
Författningskommentar SOU 2024:98
1858
7 §
För verksamhet som omfattas av denna lag ska verksamhetsutövaren ge in en skriftlig anmälan till länsstyrelsen i det län där verksamheten ligger.
En anmälningspliktig verksamhet får påbörjas tidigast sex veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte länsstyrelsen beslutar något annat.
Om verksamheten omfattas av tillstånds- eller granskningsplikt enligt miljöbalken får regeringen meddela föreskrifter om begränsningar av anmälningsskyldigheten.
Paragrafen ändras som en följd av den nya regleringen om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.12.
9 §
Regeringen får föreskriva att det ska vara förbjudet att utan tillstånd anlägga eller ändra en verksamhet som omfattas av denna lag, även om miljö-
tillstånd eller igångsättningsbesked inte krävs enligt miljöbalken.
Ansökan om tillstånd enligt första stycket prövas av den prövnings-
myndighet som avses i 20 kap. 2 § miljöbalken.
Paragrafen ändras som en följd av den nya regleringen om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken. Med den nya regleringen om miljöprövning följer även ett antal nya termer och uttryck såsom miljötillstånd och igångsättningsbesked. Ändring görs även i andra stycket med anledning av den nya prövningsorganisation som föreslås. Paragrafen ändras också språkligt.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.12.
20 §
En tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att säkerställa att denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen följs. Detsamma gäller för domar och beslut enligt miljöbalken.
Förelägganden och förbud får inte begränsa ett beslut eller en dom om tillstånd i ett ärende som har rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken.
Mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet får inte tillgripas.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1859
Paragrafen ändras som en följd av den nya regleringen om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.12.
17.25 Förslag till lag om ändring i naturgaslagen (2005:403)
2 kap. Koncession
7 §
Vid prövning av frågor om meddelande av koncession ska 2–4 kap. och 5 kap.3–5 och 18 §§miljöbalken tillämpas.
För verksamheter och åtgärder som ska prövas för en koncession ska
1. frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap.26 och 27 §§miljöbalken efter att en granskning enligt 6 kap. 23 och 24 §§ har gjorts, och
2. en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap.28–46 §§miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas.
Paragrafens andra stycke första punkten ändras med anledning av den ändrade regleringen om miljöbedömningar i 6 kap. miljöbalken. Den tidigare tredje punkten upphävs.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.6.
17.26 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)
4 kap. Reglering med detaljplan och områdesbestämmelser
34 §
Om en betydande miljöpåverkan kan antas enligt det beslut som avses i 5 kap. 11 a § tredje stycket eller föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 6 kap. 4 § miljöbalken, ska redovisningen enligt 33 § första stycket 4 i fråga om miljökonsekvenserna ha det innehåll som följer av 6 kap.11, 12 och 16 §§miljöbalken.
Redovisningen ska också uppfylla kraven i 6 kap. 35 § 1–7, 36 och37 §§miljöbalken och föreskrifter som har meddelats i anslutning till dessa bestämmelser, om genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en be-
Författningskommentar SOU 2024:98
1860
tydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för att anlägga
1. ett industriområde,
2. ett köpcentrum, en parkeringsanläggning eller något annat stadsbyggnadsprojekt,
3. en skidbacke, skidlift eller linbana med tillhörande anläggningar,
4. en hamn för fritidsbåtar,
5. ett hotellkomplex eller en fritidsby med tillhörande anläggningar, utanför sammanhållen bebyggelse,
6. en campingplats,
7. en nöjespark,
8. en djurpark,
9. en spårväg, eller 10. en tunnelbana.
Inför beslutet om detaljplanen ska kommunen miljöbalken slutföra miljöbedömningen genom att med hänsyn till innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen och det som har kommit fram under handläggningen av ärendet identifiera, beskriva och göra en slutlig och samlad bedömning av miljöeffekterna.
Paragrafen ändras. Ändringen innebär att hänvisningen till 6 kap. 43 § miljöbalken tas bort i andra stycket. Innehållet i denna bestämmelse placeras i stället i ett nytt tredje stycke. Ändringen innebär ingen ändring i sak.
Övervägandena finns i avsnitten 14.8.13 och 14.16.13.
5 kap. Att ta fram detaljplaner och områdesbestämmelser
7 a §
Särskilda bestämmelser om ett samordnat planförfarande finns i 11 c § andra stycket, 16 och 18 a §§, 21 § tredje stycket och 23 § andra stycket för en detaljplan som är förenlig med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 3 kap. 16 § och som enbart gäller
1. en verksamhet eller åtgärd som har prövats eller ska prövas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 20 kap. 6 och 7 §§miljöbalken, eller
2. en åtgärd som har prövats eller ska prövas genom upprättande och fastställande av en vägplan enligt väglagen (1971:948) eller en järnvägsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg.
Bestämmelserna om ett samordnat planförfarande är endast tillämpliga om den del av översiktsplanen som har betydelse för planförslaget är aktuell enligt 3 kap. 25 § när ärendet påbörjas.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1861
Paragrafen ändras. Ändringen i första stycket första punkten är en följd av de nya bestämmelserna om tillstånds- och granskningsplikt för verksamheter och åtgärder enligt 20 kap. miljöbalken. Ingen ändring i sak är avsedd.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.13.
9 kap. Bygglov, rivningslov och marklov m.m.
8 §
Utöver det som följer av 2–7 §§ krävs det bygglov i den utsträckning som framgår av
1. föreskrifter som har meddelats med stöd av 16 kap. 7 §,
2. det som kommunen för ett område som utgör en värdefull miljö
a) i en detaljplan har bestämt i fråga om att vidta en åtgärd som avses i 4 § första stycket 3 eller 4 a–4 c §§,
b) i en detaljplan eller områdesbestämmelser har bestämt i fråga om att underhålla eller ändra ett byggnadsverk eller bebyggelseområde som avses i 8 kap. 13 §,
3. det som kommunen i områdesbestämmelser har bestämt i fråga om att utanför en sammanhållen bebyggelse vidta åtgärder som avses i 6 § första stycket 1 och 2,
4. det som kommunen i områdesbestämmelser har bestämt i fråga om ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller liknande näring,
5. det som kommunen i en detaljplan eller områdesbestämmelser har bestämt i fråga om att anordna eller väsentligt ändra anläggningar för
vattentäkt för en en- eller tvåfamiljsfastighets eller jordbruksfastighets husbehovsförbrukning eller värmeförsörjning,
6. det som kommunen i en detaljplan har bestämt i fråga om att i området färga om, byta fasadbeklädnad eller byta taktäckningsmaterial,
7. det som kommunen i områdesbestämmelser har bestämt i fråga om att i området byta en byggnads färg, fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial eller vidta någon annan åtgärd som avsevärt påverkar byggnadens yttre utseende,
8. det som kommunen i en detaljplan har bestämt i fråga om en sådan tillbyggnad som avses i 5 a §,
9. det som kommunen i en detaljplan har bestämt i fråga om en sådan åtgärd som avses i 3 c §.
Första stycket 4 och 5 gäller endast om det finns särskilda skäl för en bygglovsprövning.
Paragrafen ändras. Ändringen i första stycket femte punkten är en följd av ändringen i 11 kap. 11 § 1 miljöbalken.
Övervägandena finns i 14.16.13.
Författningskommentar SOU 2024:98
1862
17.27 Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500)
6 kap. Flygplatser och den övriga markorganisationen
6 §
Ett tillstånd enligt 5 § får meddelas endast om flygplatsen är lämplig från allmän synpunkt. Vid prövningen ska hänsyn särskilt tas till flygsäkerheten, relationen till övrig luftfart och andra transportslag, totalförsvaret samt särskilda störningar.
Vid tillståndsprövningen ska 3 och 4 kap. samt 5 kap.3–5 §§miljöbalken tillämpas. Ett tillstånd som medverkar till att en miljökvalitetsnorm för annat än vatten som avses i 5 kap. 2 § första stycket 1 miljöbalken inte följs får meddelas endast om tillståndet förenas med de krav som behövs för att följa normen eller om det finns en sådan förutsättning för tillstånd som anges i 5 kap. 5 § andra stycket miljöbalken. Vid tillståndsprövningen ska prövningsmyndigheten tillämpa det som sägs om Miljöprövningsmyn-
dighetens handläggning i 20 kap. 24 §miljöbalken.
Ett tillstånd får inte meddelas i strid mot en detaljplan eller områdesbestämmelser. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.
Paragrafen ändras med anledning av att mark- och miljödomstolen inte längre handlägger s.k. ansökningsmål enligt miljöbalken och att 22 kap. miljöbalken därmed upphävs. Paragrafen ändras på så sätt att hänvisningen till 22 kap. 13 § miljöbalken ersätts med en hänvisning till 20 kap. 24 § miljöbalken. Bestämmelsen i 20 kap. 24 § miljöbalken motsvarar tidigare 22 kap. 13 § miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.14.
17.28 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2010:921 ) om mark- och miljödomstolar
2 kap. Domstolarna och deras sammansättning
4 §
Mark- och miljödomstolen ska, om inte annat är föreskrivet, bestå av en lagfaren domare och ett tekniskt råd.
I stället för det tekniska rådet får ytterligare en lagfaren domare ingå i rätten, om målets eller ärendets beskaffenhet motiverar det.
Vid avgörande i sak av en fråga om miljötillstånd enligt miljöbalken ska även två särskilda ledamöter ingå i rätten, om det inte med hänsyn till
SOU 2024:98 Författningskommentar
1863
målets eller ärendets omfattning och svårighetsgrad är tillräckligt med en lagfaren domare och ett tekniskt råd. Även i andra fall får två särskilda ledamöter ingå i rätten, om målets eller ärendets beskaffenhet motiverar det. I stället för en av de särskilda ledamöterna får ytterligare en lagfaren domare eller ett tekniskt råd ingå i rätten.
I de fall och under de förutsättningar som anges i tredje stycket får, utöver vad som anges där, ytterligare en eller två ledamöter ingå i rätten. Om rätten utökas med två ledamöter ska den ena ledamoten vara lagfaren domare och den andra tekniskt råd eller särskild ledamot.
Paragrafen innehåller bestämmelser om rättens sammansättning i mål och ärenden i mark- och miljödomstolen. Paragrafen ändras på så sätt att kravet på deltagande av särskilda ledamöter endast gäller när mark- och miljödomstolen prövar ett överklagat beslut om miljötillstånd meddelat av Miljöprövningsmyndigheten. Vad som avses med miljötillstånd regleras i 1 kap. 8 § miljöbalken. Vid avgörande i sak av ett överklagat beslut om igångsättningsbesked finns inget motsvarande krav. Däremot finns inget hinder mot att särskilda ledamöter ingår i rätten om målets eller ärendets beskaffenhet motiverar det.
Övervägandena finns i avsnitt 14.6.15.
3 kap. Allmänna bestämmelser
1 §
Mål om utövande av miljöpåverkande verksamhet, vattenverksamhet, vattenanläggningar och ersättning vid vattenverksamhet som inleds genom
en ansökan om stämning vid mark- och miljödomstol samt mål om utdöm-
ande av vite enligt miljöbalken efter särskild ansökan av myndighet prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område verksamheten i huvudsak bedrivs, har bedrivits eller kommer att bedrivas.
Mål om ersättning vid skada eller intrång enligt 28 kap.2–5 §§miljöbalken och vid ingripande av det allmänna enligt miljöbalken prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område skadan eller intrånget i huvudsak har inträffat eller kommer att inträffa.
Mål om ersättning för miljöskador enligt 32 kap. miljöbalken prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område den skadegörande verksamheten i huvudsak bedrivs eller har bedrivits. Den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet som kan medföra en sådan skada som avses i 32 kap. 3 § miljöbalken kan begära prövning av ersättningsfrågan vid den mark- och miljödomstol inom vars område verksamheten i huvudsak bedrivs eller kommer att bedrivas.
Författningskommentar SOU 2024:98
1864
Mål om utdömande av vite enligt plan- och bygglagen (2010:900) efter särskild ansökan av myndighet prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område myndigheten ligger.
Mål som har överklagats till mark- och miljödomstol prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område förvaltningsmyndigheten eller kommunen som först har prövat ärendet ligger, om inte annat följer av bestämmelser som avses i sjunde stycket.
Mål enligt lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster eller motsvarande äldre lagstiftning där mark- och miljödomstol är första instans prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område den allmänna eller allmänförklarade va-anläggningen i huvudsak är belägen eller är avsedd att vara belägen.
Särskilda bestämmelser om vilken mark- och miljödomstol som är behörig finns i annan lag.
Paragrafen anger forumbestämmelser för mark- och miljödomstolarna.
I första stycket anges de forumbestämmelser som gäller i mål där mark- och miljödomstolen är första instans och där ansökan inleds genom en ansökan om stämning eller en ansökan om utdömande av vite. Vad gäller mål som inleds genom en ansökan om stämning avses s.k. stämningsmål som anges i 7 kap. 2 § lagen med särskilda bestämmelse om vattenverksamhet, talan om förbud mot miljöpåverkande verksamhet i 32 kap. 12 § miljöbalken, fördelning av solidariskt ansvar mellan flera enligt 10 kap.6 och 7 §§miljöbalken, kostnadsansvar för fastighetsägare enligt 10 kap. 9 § miljöbalken och mål om fördelning av kostnader för gemensamt utnyttjande enligt vissa EU-förordningar samt ersättningsansvar (se 21 kap. 1 § 8–11 miljöbalken). Forum för mål om ersättning framgår av andra och tredje stycket. Tidigare bestämmelser om forum för ansökningsmål och för mål om slutförvaring av använt kärnbränsle eller kärnavfall upphävs då dessa mål inte längre ska prövas av mark- och miljödomstolen som första instans. I första stycket ersätts vidare uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” med uttrycket ”miljöpåverkande verksamhet”. Ändringen är en följd av att uttrycket ändras i 9 kap. 1 § miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitten 14.6.12 och 14.16.15.
2 §
En mark- och miljödomstol får för gemensam handläggning lämna över ett mål eller ärende till en annan mark- och miljödomstol, om det vid den andra mark- och miljödomstolen finns ett mål eller ärende som har nära
SOU 2024:98 Författningskommentar
1865
samband med det förstnämnda målet eller ärendet och ett överlämnande kan ske utan avsevärd olägenhet för någon part.
Överlämnande av ett mål eller ärende mellan mark- och miljödomstolar får också ske om det annars finns särskilda skäl och det kan ske utan avsevärd olägenhet för någon part.
Överlämnande får inte ske om ett sådant beslut har fattats som avses i 5 kap. 2 § expropriationslagen (1972:719).
Ett mål eller ärende får inte överlämnas enligt första eller andra stycket, om den andra domstolen motsätter sig överlämnandet.
Paragrafen innehåller bestämmelser om överlämnande av mål mellan mark- och miljödomstolar. Det tidigare första stycket sista meningen upphävs som en följd av att mark- och miljödomstol inte längre ska pröva mål om tillstånd enligt miljöbalken som första instans.
Övervägandena finns i avsnitt 14.16.15.
17.29 Förslag till lag om ändring i lagen om konsultation i frågor som rör det samiska folket
3 §
Skyldigheten att konsultera gäller inte för domstolsliknande nämnder och sådana organ i förvaltningsmyndigheter som har domstolsliknande uppgifter eller för regeringen när ett ärende från en sådan instans eller en domstol överlämnas till regeringen för prövning.
Skyldigheten att konsultera gäller inte heller för Miljöprövningsmyndig-
heten, Sametinget och Sameskolstyrelsen.
Paragrafen innehåller bestämmelser om konsultation i frågor som gäller det samiska folket. Andra stycket ändras genom att Miljöprövningsmyndigheten läggs till i uppräkningen av de myndigheter som undantas från konsultationsskyldigheten. Vilka ärenden som Miljöprövningsmyndigheten ska pröva framgår av 20 kap. 3 § miljöbalken. Hur samråd sker i sådana ärenden framgår av bestämmelserna i 6 och 20 kap. miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitten 14.6.11 och 14.16.16.
Författningskommentar SOU 2024:98
1866
17.30 Förslag till förordning om ändring i kontinentalsockelförordningen (1966:315)
5 a §
Sveriges geologiska undersökning prövar frågor om tillstånd att utforska kontinentalsockeln, om inte annat följer av fjärde stycket.
Ansökan ska ges in till Sveriges geologiska undersökning och ska innehålla
1. uppgift om sökandens hemvist och postadress samt, när sökanden är ett utländskt företag, om den filial som sökanden har eller avser att inrätta i Sverige för den planerade verksamheten,
2. uppgift om den planerade verksamhetens art och omfattning samt om det område och den tid ansökan avser,
3. ett arbetsprogram för verksamheten,
4. de uppgifter som behövs för att bedöma hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken följs,
5. uppgift om de åtgärder sökanden anser nödvändiga för att förebygga vattenförorening och intrång på sjöfart, fiske och andra allmänna och enskilda intressen,
6. uppgift om sökandens tekniska och ekonomiska förutsättningar för verksamheten,
7. en karta, upprättad enligt Sveriges geologiska undersöknings anvisningar, tillsammans med en beskrivning över det område som avses med ansökan,
8. intyg som sökanden vill åberopa för att styrka uppgifter som avses i 3–6, och
9. den miljökonsekvensbeskrivning som krävs enligt 3 a § fjärde stycket 3 lagen (1966:314) om kontinentalsockeln.
Sveriges geologiska undersökning ska i ett tillståndsärende inhämta yttrande från Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Försvarsmakten och andra berörda myndigheter.
Om en verksamhet som avses med ansökan berör en annan stat, är av större omfattning eller kan medföra betydande skadeverkningar, eller om Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten eller Försvarsmakten begär det, ska Sveriges geologiska undersökning med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för prövning.
Paragrafen ändras i första stycket nionde punkten med anledning av att det som tidigare kallades liten miljökonsekvensbeskrivning och sedan förenklat underlag inte längre krävs för tillståndsansökningar som inte kräver en specifik miljöbedömning.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.10.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1867
17.31 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1978:164 ) om vissa rörledningar
1 §
En ansökan om koncession enligt lagen (1978:160) om vissa rörledningar ska vara skriftlig. Ansökan ska ges in till Energimarknadsinspektionen och innehålla uppgifter om
1. sökandens namn, yrke, hemvist och adress,
2. den tid för vilken koncession begärs,
3. de fastigheter som berörs av ansökan samt namn och adress på fastighetsägare, förvaltare av trafikleder och övriga sakägare,
4. markanvändning och planförhållanden i berörda områden,
5. hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken iakttas,
6. den inverkan på allmänna och enskilda intressen som den avsedda verksamheten kan bedömas få samt de åtgärder som sökanden anser behövliga för att skydda allmänna intressen eller enskild rätt,
7. planen för den avsedda verksamheten samt sökandens tekniska och ekonomiska förutsättningar att fullfölja planen,
8. de huvudsakliga villkor som enligt sökandens mening bör gälla för verksamheten, och
9. den miljökonsekvensbeskrivning som krävs enligt 4 § fjärde stycket 2 lagen (1978:160) om vissa rörledningar.
En ansökan får lämnas in elektroniskt. Myndigheten får meddela närmare föreskrifter om elektronisk inlämning av ansökan.
Paragrafen ändras i första stycket nionde punkten med anledning av att det som tidigare kallades liten miljökonsekvensbeskrivningen och sedan förenklat underlag inte längre krävs för tillståndsansökningar som inte kräver en specifik miljöbedömning.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.10.
17.32 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1984:14 ) om kärnteknisk verksamhet
3 d §
Strålsäkerhetsmyndigheten får meddela närmare föreskrifter om innehållet i och utformningen av en ansökan om tillstånd till kärnteknisk verksamhet. Föreskrifterna ska på lämpligt sätt anpassas till 20 kap. 10 § miljöbalken
eller föreskrifter meddelade med stöd av den bestämmelsen så att en ansökan
om tillstånd till kärnteknisk verksamhet kan samordnas med en ansökan om miljötillstånd enligt miljöbalken.
Författningskommentar SOU 2024:98
1868
Paragrafen ändras med anledning av att miljöprövning enligt miljöbalken samlas i ett nytt 20 kap. miljöbalken och nya termer, såsom miljötillstånd, införs.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.10.
24 §
Ansökan om tillstånd enligt 5 § eller 5 a § första stycket lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet ska ges in till Strålsäkerhetsmyndigheten. Om ansökan avser en fråga som regeringen ska pröva, ska myndigheten hämta in de yttranden som behövs och med ett eget yttrande överlämna handlingarna i ärendet till regeringen. Om ansökan avser en ny kärnkraftsreaktor eller ändring av högsta tillåtna termiska effekt för en kärnkraftsreaktor, ska myndigheten ge Affärsverket svenska kraftnät tillfälle att yttra sig över ansökan.
Ansökan om tillstånd enligt 5 § lagen om kärnteknisk verksamhet ska innehålla den miljökonsekvensbeskrivning som krävs enligt 5 c § 3 lagen om kärnteknisk verksamhet.
Paragrafen ändras i andra stycket med anledning av att det som tidigare kallades liten miljökonsekvensbeskrivningen och sedan förenklat underlag inte längre krävs för tillståndsansökningar som inte kräver en specifik miljöbedömning.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.10.
17.33 Förslag till förordning om ändring i mineralförordningen (1992:285)
21 §
Bergmästaren ska skicka meddelande om ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen till berörda fastighetsägare, nyttjanderättshavare, servitutshavare, industriella företag samt innehavare av företrädesrätt enligt 4 kap. 4 § minerallagen.
I kungörelser och meddelanden ska bergmästaren ange dels att invändningar mot ansökan ska göras skriftligen hos bergmästaren inom viss angiven tid, minst fyra veckor efter det att kungörelsen var införd, dels att invändningar mot miljökonsekvensbeskrivningen ska göras hos Miljöpröv-
ningsmyndigheten inom samma tid.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1869
Paragrafen ändras med anledning av att Miljöprövningsmyndigheten i och med den nya samordnade miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen övertar ansvaret som s.k. MKB-myndighet från länsstyrelsen. Övriga ändringar är språkliga.
Övervägandena finns i avsnitten 14.8.13 och 14.17.10.
28 §
Miljöprövningsmyndigheten ska inhämta yttrande från kommunen vid det
samråd som enligt 8 kap. 1 § tredje stycket minerallagen (1991:45) ska äga rum i ärenden om beviljande av bearbetningskoncession enligt 4 kap. 2 § minerallagen. Länsstyrelsen ska inhämta yttrande från kommunen vid det
samråd som enligt 8 kap. 3 § andra stycket minerallagen ska äga rum i ärenden om förlängning av koncessionstiden enligt 4 kap. 10 § minerallagen .
Bergmästaren ska inhämta yttrande från kommunen i ett ärende som gäller ett område med detaljplan eller områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen (2010:900).
Paragrafen ändras med anledning av den nya miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen samt att Miljöprövningsmyndigheten övertar länsstyrelsens ansvar som s.k. MKB-myndighet. Tidigare skulle länsstyrelsen bedöma miljökonsekvensbeskrivningen inför att samråd skulle äga rum. Det ansvaret ligger nu på Miljöprövningsmyndigheten som ansvarar för hela miljöbedömningsprocessen när en sådan krävs enligt minerallagen och utmynnar i en motiverad slutsats från myndigheten. I stället för att Miljöprövningsmyndigheten bedömer miljökonsekvensbeskrivningen innan samråd, så som länsstyrelsen gjort tidigare, kommer Miljöprövningsmyndigheten att säkerställa att beskrivningen både formellt och materiellt kan ligga till grund för den fortsatta tillståndsprövningen enligt minerallagen (se kommentar för 6 kap. 42 § miljöbalken)
Övervägandena finns i avsnitten 14.8.13 och 14.17.10.
Författningskommentar SOU 2024:98
1870
17.34 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1994:795 ) om tillstånd för kraftverk avsedda att drivas med oljebränsle
2 §
Förordningen tillämpas på anläggningar i vilka ånga framställs för produktion av elektrisk kraft genom förbränning eller förgasning av bränslen. Frågor om miljöpåverkande verksamhet prövas enligt miljöbalken.
Paragrafen ändras genom att det tidigare uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkade verksamhet”. Att uttrycket ersätts med ett annat innebär ingen ändring i sak av uttryckets innebörd.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.10.
17.35 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1998:899 ) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
Förordningen ( 1998:899 ) om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd
Förordningens namn ändras som en följd av att uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkande verksamhet”. Att uttrycket ersätts med ett annat innebär ingen ändring i sak av uttryckets innebörd.
Övervägandena finns i avsnitten 14.5.2 och 14.17.1.
1 §
Denna förordning gäller miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd enligt 9 kap. miljöbalken.
Paragrafen ändras genom att det tidigare uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkade verksamhet”. Att uttrycket ersätts med ett annat innebär ingen ändring i sak av uttryckets innebörd.
Övervägandena finns i avsnitten 14.5.2. och 14.17.1.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1871
Anmälningsplikt för miljöpåverkande verksamhet
5 §
Om det i fråga om en verksamhet eller åtgärd anges att anmälningsplikt gäller, får verksamheten inte bedrivas eller åtgärden inte vidtas utan att vara anmäld till tillsynsmyndigheten.
Anmälningsplikt gäller för
1. sådana verksamheter och åtgärder som avses i bilaga 1, och
2. ändringar av sådana verksamheter och åtgärder som avses i bilaga 1 om ändringen kan antas påverka människors hälsa eller miljön negativt.
Trots andra stycket krävs inte en anmälan om verksamheten, åtgärden eller ändringen av verksamheten eller åtgärden omfattas av tillstånds- eller granskningsplikt enligt 2 kap. miljöprövningsförordningen .
Paragrafen har närmast sin motsvarighet i tidigare 1 kap. 10 § miljöprövningsförordningen, men flyttas med anledning av att reglerna kring miljöprövning samlas i 20 kap. miljöbalken. Paragrafen innehåller bestämmelser om när en verksamhet i stället för krav på förprövning genom miljötillstånd eller igångsättningsbesked kan omfattas av krav på en anmälan. Anmälningsplikten är inte en förprövning och dess bestämmelser placeras därför inte i det nya 20 kap. eller i miljöprövningsförordningen.
Av första stycket framgår att de verksamheter och åtgärder som omfattas av anmälningsplikt inte får bedrivas eller vidtas utan att en anmälan har gjorts. Detta innefattar även i de fall en tillstånds- eller granskningspliktig verksamhet skulle vidta en åtgärd som i sig omfattas av anmälningsplikt.
I andra stycket första punkten framgår att de verksamheter som ska omfattas av anmälningsplikten framgår av bilaga 1 till förordningen om miljöpåverkande verksamheter och hälsoskydd. Av
andra stycket andra punkten framgår att ändringar av dessa anmäl-
ningspliktiga verksamheter endast behöver anmälas i de fall ändringen kan antas påverka människors hälsa eller miljön negativt. Alla förändringar kan uppfattas som en påverkan på miljön. Även förbättringar. Det är dock endast ändringar som kan antas ha en negativ miljöpåverkan som behöver anmälas.
Tredje stycket innehåller en upplysning om att det trots det som
anges i andra stycket inte krävs en anmälan för en sådan verksamhet eller åtgärd som samtidigt omfattas av krav på tillstånds- eller granskningsplikt. En verksamhetsutövare ska således inte både be-
Författningskommentar SOU 2024:98
1872
höva anmäla en verksamhet eller åtgärd och ansöka om igångsättningsbesked eller miljötillstånd.
Övervägandena finns i avsnitt 14.7.8.
6 §
Trots 5 § krävs inte en anmälan om en ändring av en verksamhet endast avser lagring av timmer eller annat virke som inte sker på eller nära en vattentäkt och lagringen behövs med anledning av en storm eller orkan och virket hålls väl avgränsat från annat virke.
Paragrafen i dess tidigare lydelse är upphävd. Paragrafen får en ny bestämmelse om undantag från anmälningsplikt. Denna bestämmelse har sin motsvarighet i tidigare 1 kap. 5 § miljöprövningsförordningen. Bestämmelsen flyttas från miljöprövningsförordningen till denna förordning som en följd av den nya regleringen om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken. Krav på anmälan för en miljöpåverkande verksamhet eller åtgärd ingår inte i den förprövning genom miljöprövning som regleras i 20 kap. miljöbalken och miljöprövningsförordningen. Regleringen om krav på anmälan för sådan verksamhet eller åtgärd placeras i stället ihop med övriga krav på anmälan för miljöpåverkande verksamheter och åtgärder i förordningen om miljöpåverkande verksamheter och hälsoskydd.
Övervägandena finns i avsnitten 14.7.8 och 14.17.1.
11 a §
För verksamheter och åtgärder med utsläpp till mark, luft, ytvatten eller grundvatten som kräver miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt miljöprövningsförordningen (2013:251), ska prövningsmyndigheten vid bedömning av behovet av försiktighetsmått och villkor särskilt ta hänsyn till om det i utsläppen förekommer ämnen som anges i bilaga 2.
Paragrafen ändras som en följd av den nya regleringen om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.1.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1873
11 b §
När ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked innehåller villkor om begränsningsvärde för utsläpp, ska med ett sådant begränsningsvärde avses den mängd, koncentration eller nivå på utsläppet som inte får överskridas eller underskridas under en eller flera angivna tidsperioder eller på annat sätt som närmare anges i tillståndet. Värdet ska normalt avse den punkt där utsläppet lämnar anläggningen, utan hänsyn till eventuell utspädning.
Paragrafen ändras som en följd av den nya regleringen om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken. Med den nya regleringen om miljöprövning följer ett antal nya termer och uttryck.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.1.
15 §
Bestämmelserna i 13 § första och andra styckena ska inte tillämpas på en avloppsanordning som kräver miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt miljöprövningsförordningen (2013:251) eller om avloppsanordningen är avsedd att föra avloppsvattnet till enbart en allmän avloppsanläggning.
Paragrafen ändras som en följd av den nya regleringen om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken. Med den nya regleringen om miljöprövning följer ett antal nya termer och uttryck.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.1.
17 §
Det är förbjudet att utan anmälan till den kommunala nämnden inrätta en värmepumpsanläggning för utvinning av värme ur mark, ytvatten eller grundvatten. Kommunen får föreskriva att det ska fordras tillstånd av nämnden för att inrätta en sådan anläggning inom kommunen eller inom vissa delar av denna, om det behövs för att skydda människors hälsa eller miljön.
Första stycket ska inte tillämpas på värmepumpsanläggning som kräver
miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt miljöprövningsförordningen
(2013:251) eller anmälan enligt bilaga 1.
Paragrafen ändras som en följd av den nya regleringen om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken. Med den nya regleringen om miljöprövning följer ett antal nya termer och uttryck.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.1.
Författningskommentar SOU 2024:98
1874
25 §
En anmälan som avses i 9 kap. 6 § miljöbalken ska innehålla de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna bedöma den miljöpåverkande verksamhetens eller åtgärdens art, omfattning och miljöeffekter.
Paragrafen ändras genom att det tidigare uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkade verksamhet”. Att uttrycket ersätts med ett annat innebär ingen ändring i sak av uttryckets innebörd. Det tidigare andra stycket upphävs som en följd av de nya bestämmelserna om tillstånds och granskningsplikt samt att de verksamheter som avsågs nu regleras i bilagor till miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.1.
25 e §
En anmälan som avses i 9 kap. 6 § miljöbalken ska ges in i två exemplar.
Paragrafen ändras som en följd av den nya samlade regleringen avseende miljöprövning i 20 kap. miljöbalken samt ny prövningsorganisation.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.1.
25 f §
När en anmälan som avses i 9 kap. 6 § miljöbalken har getts in ska
1. den kommunala nämnden genast skicka ett exemplar av handlingarna till länsstyrelsen, om anmälan har getts in till nämnden, och
2. länsstyrelsen genast skicka ett exemplar av handlingarna till den kommunala nämnden, om anmälan har getts in till länsstyrelsen.
Paragrafen ändras på så sätt att sista stycket stryks. Ändringen är en följd av den nya samlade regleringen avseende miljöprövning i 20 kap. miljöbalken samt ny prövningsorganisation.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.1.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1875
29 §
Innan ett förordnande om rättelse enligt 26 kap. 18 § miljöbalken meddelas eller handräckning enligt 17 § samma kapitel begärs i fråga om en
miljöpåverkande verksamhet som rör Naturvårdsverkets eller Havs- och
vattenmyndighetens ansvarsområde ska samråd ske med den berörda myndigheten, om det kan befaras att kostnaden inte kan tas ut av den som åtgärden riktas mot. Detta gäller dock inte, om saken är så brådskande att samråd inte hinner ske.
Paragrafen ändras genom att det tidigare uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” har ersatts av uttrycket ”miljöpåverkade verksamhet”. Att uttrycket ersätts med ett annat innebär ingen ändring i sak av uttryckets innebörd.
Övervägandena finns i avsnitten 14.5.2 och 14.17.1.
31 a §
I fråga om en anläggning för sortering eller krossning av berg, naturgrus eller andra jordarter som omfattas av bilaga 1 till denna förordning ska verksamhetsutövaren i en miljörapport lämna uppgifter om produktionen, om länsstyrelsen begär det. Utöver det som följer av 31 § ska en sådan rapport innehålla uppgifter om produktionen i fråga om naturgrus, morän och berg.
Paragrafen ändras som en följd av den nya regleringen om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken. Verksamheter och åtgärder som omfattas av anmälningsplikt framgår av bilaga 1 till förordningen om miljöpåverkande verksamheter och hälsoskydd. Anmälan är inte förprövning och ska således inte placeras i 20 kap. miljöbalken utan i förordningen om miljöpåverkande verksamheter och hälsoskydd som innehåller bestämmelser avseende anmälningspliktiga miljöpåverkande verksamheter.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.1.
31 b §
En verksamhet som inte omfattas av tillståndsplikt enligt 20 kap. 6 § miljö-
balken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av samma paragraf ska
omfattas av kravet på miljörapportering enligt 26 kap. 20 § miljöbalken, om verksamheten är en sådan verksamhet som anges i bilaga 1 till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 166/2006 av den 18 januari
Författningskommentar SOU 2024:98
1876
2006 om upprättande av ett europeiskt register över utsläpp och överföringar av föroreningar och om ändring av rådets direktiv 91/689/EEG och 96/61/EG, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 2019/1010.
Paragrafen ändras som en följd av den nya regleringen om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.1.
31 c §
En verksamhet som inte omfattas av tillståndsplikt enligt 20 kap. 6 § miljö-
balken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av samma paragraf ska
omfattas av kravet på miljörapportering enligt 26 kap. 20 § miljöbalken, om verksamheten omfattas av anmälningsplikt enligt punkten 60 i bilaga 3
Paragrafen ändras som en följd av den nya regleringen om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken samt så ändras hänvisningen till den nya bilagan 3 till miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.1.
32 §
Om en verksamhet som är tillstånds-, gransknings- eller anmälningspliktig enligt denna förordning eller enligt miljöprövningsförordningen (2013:251) bedrivs av någon annan än den som har fått tillstånd eller igångsättnings-
besked för verksamheten eller anmält den, ska den nya verksamhetsutövaren
snarast möjligt upplysa tillsynsmyndigheten om det ändrade förhållandet.
Paragrafen ändras som en följd av den nya regleringen om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken. Med den nya regleringen om miljöprövning följer ett antal nya termer och uttryck.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.1.
38 c §
Bestämmelserna i 38 a och 38 b §§ ska inte tillämpas på kyltorn som ingår i en verksamhet som är tillstånds- eller granskningspliktig enligt miljöpröv-ningsförordningen (2013:251)eller anmälningspliktig enligt bilaga 1.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1877
Paragrafen ändras som en följd av den nya tillstånds- och granskningsplikten i 20 kap. miljöbalken och 2 kap. miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.1.
47 §
Naturvårdsverket får meddela närmare föreskrifter om vilka försiktighetsmått som ska gälla vid
1. träskyddsbehandling genom doppning,
2. träskyddsbehandling genom tryck- eller vakuumimpregnering,
3. oorganisk ytbehandling genom fosfatering,
4. utsläpp av industriellt avloppsvatten,
5. rening av avloppsvatten från tätbebyggelse,
6. utsläpp till luft från anläggningar för förbränning av kommunalt avfall som har beviljats tillstånd enligt miljöskyddslagen (1969:387) eller miljöbalken,
7. användning av avloppsslam i jordbruk,
8. lagring, tömning, demontering och annat omhändertagande av skrotbilar,
9. lagring, förbehandling, återvinning och bortskaffande av avfall som utgörs av elektriska och elektroniska produkter,
10. konvertering av smittförande avfall på ett sjukhus, 11. tillverkning av kalk, krita eller kalkprodukter, 12. tillverkning av betong eller lättbetong eller varor av betong, lättbetong, cement eller gips,
13. tillverkning av asfalt eller oljegrus eller varor av asfalt, 14. blästring, 15. tvättning av personbilar, tåg, flygplan och andra motordrivna fordon, 16. hantering av flytande motorbränsle, 17. sterilisering av sjukvårdsartiklar, 18. verksamhet på kemiska och biologiska laboratorier, 19. verksamhet på tvätteri, och 20. verksamhet på fordonsverkstad.
Paragrafen innehåller ett bemyndigande för Naturvårdsverket att ta fram försiktighetsmått för specifika verksamheter och åtgärder. I tionde till tjugonde punkterna förs 11 nya verksamhetskategorier och åtgärder in.
Överväganden finns i avsnitten 14.7.9 och 14.17.1.
Författningskommentar SOU 2024:98
1878
47 a §
Naturvårdsverket får
1. i fråga om verksamheter som omfattas av tillståndsplikt eller gransk-
ningsplikt enligt denna förordning eller miljöprövningsförordningen
(2013:251) eller av ett föreläggande att ansöka om tillstånd enligt 26 kap
9 b §miljöbalken meddela föreskrifter om att en miljörapport ska inne-
hålla en redovisning av verksamhetens miljöpåverkan även i andra avseenden än vad som omfattas av villkoren i ett beslut om miljötillstånd eller
igångsättningsbesked liksom av andra uppgifter som är relaterade till miljö-
balkens tillämpningsområde och mål,
2. i fråga om verksamheter som avses i 31 b § meddela föreskrifter om att det i en miljörapport ska lämnas sådana uppgifter som följer av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 166/2006,
3. i fråga om avloppsledningsnät som är anslutna till en avloppsreningsanläggning som är tillståndspliktig enligt miljöprövningsförordningen meddela föreskrifter om att det i en miljörapport ska lämnas uppgifter om
a) det antal bräddningar av avloppsvatten som har skett under året,
b) de platser där bräddning har skett, och
c) bräddad volym, redovisat som kubikmeter per plats och år,
4. meddela föreskrifter om vilka uppgifter om produktionen av naturgrus, morän och berg som en miljörapport enligt 31 a § ska innehålla,
5. i fråga om verksamheter med verksamhetskod 90.20 i bilaga 3 till miljö-
prövningsförordningen (2013:251) meddela föreskrifter om att det i en
miljörapport ska lämnas sådana uppgifter som följer av artiklarna 10 och 11 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/741, i den ursprungliga lydelsen, och
6. meddela föreskrifter om hur uppgifterna i en miljörapport ska redovisas.
Paragrafen ändras som en följd av den nya regleringen om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken. Med den nya regleringen om miljöprövning följer ett antal nya termer och uttryck.
I femte punkten ändras hänvisningen till den nya bilagan 3 till miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.1.
50 §
Bestämmelser om överklagande finns i 18 kap. 1 § och 19 kap. 1 §miljöbalken samt 1 kap. 2 § första stycket och 5 kap. lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar.
Ett beslut av en länsstyrelse eller kommun att enligt 24 kap. 11 § miljöbalken självmant ta upp en fråga om omprövning av en verksamhet får inte överklagas.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1879
Skogsstyrelsen får överklaga beslut som rör frågor om täkter enligt denna förordning eller miljöprövningsförordningen (2013:251).
Paragrafen ändras som en följd av en ny samlad reglering avseende miljöprövning i 20 kap. miljöbalken. Bestämmelser avseende täkter framgår även av miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.1.
Bilaga 1
Bilagan är ny och innehåller bestämmelser avseende vilka miljöpåverkande verksamheter som omfattas av krav på anmälan. Bilagan ersätter bestämmelserna om anmälningspliktiga verksamheter i miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.1.
Bilaga 2
Bilagan motsvarar det som är avdelning 5 i den tidigare bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och innehåller utsläppsvärden. Avdelning 4 i den tidigare bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (som motsvarar bilaga 1 till förordningen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor och där angivna mängder för verksamheter på den högre kravnivån) lyfts in som en ny bilaga 2 till miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.1.
17.36 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1998:901 ) om verksamhetsutövares egenkontroll
1 §
Denna förordning gäller för den, som yrkesmässigt bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder, som omfattas av tillstånds-, gransknings- anmälnings-
eller registreringsplikt enligt 9, 11–14 eller 20 kap. miljöbalken.
Naturvårdsverket får meddela föreskrifter om att kraven i denna förordning ska gälla för vissa slag av yrkesmässigt bedrivna verksamheter som
Författningskommentar SOU 2024:98
1880
inte omfattas av tillstånds-, gransknings- anmälnings- eller registreringsplikt enligt första stycket.
Paragrafen ändras som en följd av den nya regleringen om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken. Paragrafen ändras även språkligt.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.2.
9 §
Naturvårdsverket får meddela föreskrifter om hur den som bedriver en
miljöpåverkande verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken ska utöva sådan
kontroll som avses i 26 kap. 19 § miljöbalken.
Paragrafen ändras genom att det tidigare uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkade verksamhet”. Att uttrycket ersätts med ett annat innebär ingen ändring i sak av uttryckets innebörd.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.2.
17.37 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1998:904 ) om anmälan för samråd
6 §
Den som i enlighet med gällande bestämmelser har underrättat Skogsstyrelsen om avverkning som ska äga rum på hans mark, om uttag av skogsbränsle eller om sådan dikning i samband med avverkning som inte kräver miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt föreskrifter som har
meddelats med stöd av 20 kap.6 §miljöbalkenska anses ha gjort anmälan
för samråd för åtgärden enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.
Den som enligt gällande bestämmelser har underrättat länsstyrelsen om att jordbruksmark ska tas ur jordbruksproduktion ska anses ha gjort anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken beträffande sådant arbetsföretag för vilket marken tas i anspråk.
Paragrafen ändras som en följd av den nya regleringen om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken. Övriga ändringar är endast språkliga.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.10.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1881
17.38 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1998:1398 ) om vattenverksamheter
2 §
Om ett ärende rör sådan vattenverksamhet som avses i 4 kap. 6 § andra stycket miljöbalken, ska Havs- och vattenmyndigheten samråda med länsstyrelsen och tillsynsmyndigheten.
Samråd ska också ske i andra mål och ärenden som är av sådant slag som anges i 8 kap. 3 § miljöprövningsförordningen (2013:251).
Paragrafen ändras genom att paragrafhänvisningen justeras. Justeringen är en följd av att bestämmelsen i förordningens tidigare 1 § flyttats till 8 kap. 3 § miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.3.
7 §
När en markavvattningssakkunnig förordnas, ska Miljöprövningsmyndig-
heten underrätta Statens jordbruksverk om förordnandet. Om det endast
är fråga om avvattning av skogsmark, ska i stället Skogsstyrelsen underrättas.
Paragrafen ändras som en följd av den nya prövningsorganisationen. I ärenden om markavvattning kommer Miljöprövningsmyndigheten att kunna förordna om en eller flera sakkunniga för att utreda vissa frågor. Statens jordbruksverk och Skogsstyrelsen har rätt att med stöd av 6 § denna förordning att meddela föreskrifter om behörighet att vara markavvattningssakkunnig. Sådana föreskrifter har meddelats. När en markavvattningssakkunnig har förordnats i ett ärende ska Statens jordbruksverk och Skogsstyrelsen underrättas om förordnandet.
Övervägandena finns i avsnitten 14.9.13 och 14.17.3.
12 §
När prövningsmyndigheten har beslutat om inlösen av en del av fastighet och beslutet har fått laga kraft, ska myndigheten utan dröjsmål till lantmäterimyndigheten sända dels en karta med beskrivning över området
samt dess gränser ha utmärkts i den ordning som gäller för fastighetsbildning,
Författningskommentar SOU 2024:98
1882
dels ett utdrag av beslutet där det framgår vilket område som löses in. På kartan ska det intygas att den har utgjort grund för beslutet om inlösen.
När inlösen som avses i första stycket är fullbordad, ska länsstyrelsen genast underrätta lantmäterimyndigheten om detta.
Paragrafen ändras som en följd av den nya prövningsorganisationen. Därutöver görs språkliga ändringar.
Övervägandena finns i 14.17.3.
13 §
Miljöprövningsmyndigheten ska för anteckning i fastighetsregistrets all-
männa del skriftligen underrätta lantmäterimyndigheten om det förordnande som avses i 11 kap. 20 § första stycket miljöbalken.
Paragrafen ändras som en följd av den nya prövningsorganisationen. Paragrafen ändras även språkligt.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.3.
14 §
Miljöprövningsmyndigheten ska för anteckning i fastighetsregistrets all-
männa del skriftligen underrätta lantmäterimyndigheten om ett förordnande enligt 1 kap. 3 § expropriationslagen (1972:719) att en inskriven särskild rättighet ska bestå eller upphöra.
Paragrafen ändras som en följd av den nya prövningsorganisationen. Paragrafen ändras även språkligt.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.3.
15 §
Länsstyrelsen ska för anteckning i fastighetsregistret allmänna del skriftligen underrätta lantmäterimyndigheten om att inlösen av mark vid miljö-
tillstånd eller igångsättningsbesked till vattenverksamhet är fullbordad.
Paragrafen ändras som en följd av den nya regleringen om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken. Paragrafen ändras även språkligt.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.3.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1883
19 §
I stället för granskningsplikt enligt 2 kap. 2 § andra stycket miljöprövnings-
förordningen (2013:251) gäller att en vattenverksamhet inte får påbörjas
innan den har anmälts hos tillsynsmyndigheten, om verksamheten innebär
1. anläggande av våtmark där vattenområdet har en yta som inte överstiger 5 hektar,
2. uppförande av en anläggning, fyllning eller pålning i ett vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattendraget uppgår till högst 500 kvadratmeter,
3. uppförande av en anläggning, fyllning eller pålning i ett annat vattenområde än vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattenområdet uppgår till högst 3 000 kvadratmeter,
4. grävning, schaktning, muddring, sprängning eller annan liknande åtgärd i ett vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattendraget uppgår till högst 500 kvadratmeter,
5. grävning, schaktning, muddring, sprängning eller annan liknande åtgärd i ett annat vattenområde än vattendrag, om den bottenyta som verksamheten omfattar i vattenområdet uppgår till högst 3 000 kvadratmeter,
6. byggande av en bro eller anläggande eller byte av en trumma i ett vattendrag med en medelvattenföring som uppgår till högst 1 kubikmeter per sekund,
7. omgrävning av ett vattendrag med en medelvattenföring som uppgår till högst 1 kubikmeter per sekund, om åtgärden inte är att hänföra till markavvattning,
8. nedläggning eller byte av en kabel, ett rör eller en ledning i ett vattenområde,
9. bortledande av högst 600 kubikmeter ytvatten per dygn från ett vattendrag, dock högst 100 000 kubikmeter per år, eller utförande av anläggningar för detta,
10. bortledande av högst 1 000 kubikmeter ytvatten per dygn från ett annat vattenområde än vattendrag, dock högst 200 000 kubikmeter per år, eller utförande av anläggningar för detta,
11. utrivning av en vattenanläggning som tillkommit till följd av en verksamhet enligt 1–10,
12. ändring av en anmäld vattenverksamhet enligt 1–10 om ändringen
kan antas påverka människors hälsa eller miljön negativt, eller
13. ändring av en vattenverksamhet som har miljötillstånd eller igång-
sättningsbesked, om ändringen är en anmälningspliktig verksamhet enligt
1–10.
Paragrafen ändras i ingressen samt i tolfte och trettonde punkterna.
Ingressen ändras med anledning av att bestämmelserna om miljöprövning samlats i ett nytt 20 kap. miljöbalken samt att det där införs nya definitioner avseende förprövning.
Författningskommentar SOU 2024:98
1884
Tolfte punkten ändras på så sätt att det endast är ändringar som
kan antas påverka människors hälsa eller miljön negativt som kräver en anmälan. Motsvarande avgränsning av vilka ändringar som omfattas av granskningsplikt för de verksamheter som omfattas av bestämmelsen om igångsättningsbesked finns i 2 kap. 2 § tredje stycket miljöprövningsförordningens.
Trettonde punkten ändras med anledning av att bestämmelserna
om miljöprövning samlats i ett nytt 20 kap. miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitten 14.7.7 och 14.17.3.
19 a §
Trots 19 § krävs inte en anmälan
1. om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena,
2. om vattenverksamheten omfattas av miljötillstånd eller igångsättningsbesked,
3. om vattenverksamheten prövats och omfattas av en väg- eller järnvägsplan,
4. för rensningar för att bibehålla vattnets djup eller läge eller för att omedelbart återställa ett vattendrag som har vikit från sitt förra läge eller som på något annat sätt har förändrat sitt lopp,
5. för vattentäkt för husbehovsförbrukningen eller värmeförsörjningen för en en- eller tvåfamiljsfastighet,
6. för vattentäkt för en jordbruksfastighets husbehovsförbrukning eller värmeförsörjning om bortledandet uppgår till högst
a) tio kubikmeter yt- eller grundvatten per dygn på Gotland eller Öland, eller
b) 25 kubikmeter yt- eller grundvatten per dygn på en annan plats än Gotland eller Öland.
Om arbeten enligt första stycket 4 berör en fastighet som tillhör någon annan, ska fastighetsägaren alltid underrättas innan arbetena påbörjas. Om fisket kan skadas, ska anmälan om de planerade arbetena göras till länsstyrelsen innan arbetena påbörjas.
Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om undantag från anmälningsplikten för vissa angivna vattenverksamheter.
Första punkten motsvarar delvis upphävda 11 kap. 12 § miljöbal-
ken och anger att anmälan inte krävs om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas.
Andra punkten, som saknar tidigare motsvarighet anger att det
inte krävs en anmälan om verksamheten omfattas av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked. Det handlar således inte om att
SOU 2024:98 Författningskommentar
1885
verksamheten eller åtgärden är tillstånds- eller granskningspliktig utan om att den omfattas av ett befintligt sådant tillstånd. I sådant fall krävs ingen anmälan.
Tredje punkten är ny och anges för att undvika onödig dubbel-
prövning.
Fjärde punkten motsvarar upphävda 11 kap. 15 § första stycket
Femte punkten motsvarar tidigare 11 kap. 11 § 1 miljöbalken. Sjätte punkten är delvis ny och motsvaras delvis av tidigare 11 kap.
11 § 1 miljöbalken. Punkten innehåller bestämmelser om när vattentäkter för en jordbruksfastighet undantas från anmälningsplikt.
Andra stycket motsvarar upphävda 11 kap. 15 § andra och tredje
styckena.
Övervägandena finns i avsnitten 14.7.7 och 14.17.3.
23 §
När anmälningsärendet är tillräckligt utrett, ska tillsynsmyndigheten
1. besluta om de förbud för verksamhetsutövaren som behövs enligt miljöbalken,
2. förelägga verksamhetsutövaren att
a) vidta de försiktighetsmått som behövs enligt miljöbalken, eller
b) ansöka om igångsättningsbesked enligt 20 kap. 6 § miljöbalken eller
föreskrifter som har meddelats med stöd av 20 kap. 6 §miljöbalken, om det
behövs med hänsyn till verksamhetens påverkan på miljön eller enskilda intressen, eller
3. om det inte behövs något förbud eller föreläggande enligt 1 och 2, underrätta den som har gjort anmälan om att ärendet inte föranleder någon åtgärd från myndighetens sida.
Vid bedömningen av verksamhetens påverkan på enskilda intressen ska tillsynsmyndigheten särskilt beakta om det i ärendet finns ett yrkande om
1. särskild tvångsrätt enligt 28 kap. 10 § miljöbalken,
2. ersättning enligt 31 kap. 16 § miljöbalken, eller
3. inlösen enligt 31 kap. 17 § miljöbalken.
Paragrafen ändras som en följd av den nya regleringen om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken. Paragrafen ändras även språkligt.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.3.
Författningskommentar SOU 2024:98
1886
Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
3. De nya bestämmelserna tillämpas inte vid prövning av tillståndspliktig vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel om verksamheten omfattas av en sådan nationell plan för moderna miljövillkor som avses i 11 kap. 28 § miljöbalken.
Enligt punkten 1 träder lagen i kraft den 1 januari 2028.
Enligt punkten 2 ska, på motsvarande sätt som för miljöbalken, äldre bestämmelser fortsätta att gälla för mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet. För ansökningar om tillstånd enligt miljöbalken gäller att målet eller ärendet anses inlett när ansökan kom in till prövningsmyndigheten eller i vissa fall tillsynsmyndigheten. Denna huvudregel gäller även för de ändringar i förordningen om vattenverksamheter som föreslås i detta betänkande. På samma sätt bör tidigare klagorättsbestämmelser gälla även fortsatt för beslut som har meddelats före förordningens ikraftträdande. Även vid överklagande av en dom eller ett beslut som är meddelat enligt äldre bestämmelser bör således de äldre bestämmelserna tillämpas vid överprövningen. Mål och ärenden som har inletts i mark- och miljödomstol, länsstyrelse eller kommun ska således prövas av dessa instanser och därefter följa den instansordning som gäller enligt äldre bestämmelser.
Enligt punkten 3 ska de nya bestämmelserna inte tillämpas vid prövning av tillståndspliktig vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel om verksamheten omfattas av en sådan nationell plan för moderna miljövillkor som avses i 11 kap. 28 § miljöbalken. Dessa mål ska således även framöver prövas av mark- och miljödomstol som första instans. Vidare ska prövningen göras enligt äldre bestämmelser om omprövning för moderna miljövillkor.
Övervägandena finns i avsnitten 15.2.1 och 15.2.4.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1887
17.39 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2001:512 ) om deponering av avfall
35 §
Bestämmelser om tillståndsprövning av miljöpåverkande verksamhet finns i 20 kap. miljöbalken, förordningen (1998:899) om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd samt miljöprövningsförordningen (2013:251).
Paragrafen ändras genom att det tidigare uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkade verksamhet”. Att uttrycket ersätts med ett annat innebär ingen ändring i sak av uttryckets innebörd.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.10.
36 §
En ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked till deponeringsverksamhet ska, utöver vad som anges i 20 kap. 10 § miljöbalken och före-
skrifter meddelad med stöd av den paragrafen, alltid innehålla
1. uppgift om verksamhetsutövarens identitet,
2. en beskrivning av vilka avfallsslag och de totala mängder avfall som
ska deponeras,
3. en beskrivning av platsen, inklusive dess geologiska och hydrogeologiska egenskaper,
4. en plan för avslutning och efterbehandling, och
5. en redovisning av hur verksamhetsutövaren avser att säkerställa att de skyldigheter som följer av denna förordning eller de föreskrifter som meddelats med stöd av förordningen kommer att uppfyllas.
Paragrafen ändras som en följd av den nya regleringen om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken. Paragrafen ändras även språkligt.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.10.
40 §
Om tillsynsmyndigheten bedömer att de åtgärder som anges i anpassningsplanen eller avslutningsplanen är tillräckliga för att följa bestämmelserna i denna förordning och föreskrifter som meddelats med stöd av förordningen, ska myndigheten godkänna planen. Det som sägs i 31 § andra stycket om tillståndsmyndighet ska här i stället avse tillsynsmyndigheten.
Om tillsynsmyndigheten bedömer att en åtgärd enligt planen kräver ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 20 kap. miljöbalken eller
Författningskommentar SOU 2024:98
1888
föreskrifter som har meddelats med stöd av 20 kap.miljöbalken, ska myn-
digheten ange detta i sitt beslut. Om åtgärderna inte bedöms omfattas av
krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked, ska tillsynsmyndigheten
i sitt beslut ange när åtgärderna ska vara genomförda.
Paragrafen ändras som en följd av den nya regleringen om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.10.
17.40 Förslag till förordning om ändring i vattenförvaltningsförordningen (2004:660)
4 kap. Miljökvalitetsnormer
14 §
När vattenmyndigheten har tagit del av en sådan utredning som avses i
20 kap. 24 § första stycket 1 miljöbalken eller informerats om att en verk-
samhet eller åtgärd har tillåtits enligt 11 §, ska vattenmyndigheten fatta de beslut om förvaltningen av vattenmiljön som utredningen eller tillåtandet föranleder.
Om vattenmyndigheten finner att det inte finns förutsättningar för att ändra en miljökvalitetsnorm i enlighet med en sådan redogörelse som avses i 20 kap. 24 § andra stycket miljöbalken, ska vattenmyndigheten
1. anmäla detta till regeringen och i anmälan redovisa sin bedömning, det som kommit fram i ändringsfrågan och de skäl som talar för respektive emot en ändring,
2. informera den som har begärt vattenmyndighetens yttrande om att ändringsfrågan har anmälts till regeringen, och
3. avvakta med sitt slutliga yttrande till dess regeringen har beslutat i ändringsfrågan.
Paragrafen ändras som en följd av den nya regleringen om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.10.
6 kap. Åtgärdsprogram
5 §
Ett åtgärdsprogram för vattendistrikt ska bland annat innehålla
1. åtgärder för inrättande av vattenskyddsområden eller för att på annat sätt skydda dricksvatten,
SOU 2024:98 Författningskommentar
1889
2. åtgärder för att i den mån det är behövligt åstadkomma omprövning av tillstånd till eller villkor för miljöpåverkande verksamhet och vattenverksamhet,
3. åtgärder för att upptäcka och beivra brott mot bestämmelser till skydd för vatten,
4. åtgärder för att hindra eller reglera diffusa utsläpp av förorenande ämnen,
5. åtgärder för att förebygga eller begränsa att föroreningar indirekt tillförs grundvatten,
6. åtgärder för att motverka alla andra betydande negativa konsekvenser för vattenmiljön, särskilt de åtgärder som behövs för att nödvändig ekologisk status eller god ekologisk potential ska kunna nås när det gäller vattenförekomsters hydromorfologiska förhållanden, och
7. de föreskrifter eller förslag till föreskrifter som behövs för att övriga åtgärder ska kunna genomföras.
Åtgärdsprogrammet ska därutöver innehålla sådana åtgärder och hänvisningar till övrig lagstiftning som avses i artikel 11.3, 11.4 och 11.6 i direktiv 2000/60/EG.
Paragrafen ändras genom att det tidigare uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkade verksamhet” i andra
punkten. Att uttrycket ersätts med ett annat innebär ingen ändring
i sak av uttryckets innebörd.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.10.
17.41 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2004:675 ) om omgivningsbuller
18 §
Trafikverket och de kommuner som avses i 3 § ska
1. samarbeta med varandra samt med Transportstyrelsen och de myndigheter som enligt miljötillsynsförordningen (2011:13) utövar tillsyn över miljöpåverkande verksamhet så att Trafikverket och kommunerna kan fullgöra sina skyldigheter enligt denna förordning, och
2. samarbeta med Naturvårdsverket så att verket kan fullgöra sin rapportering till Europeiska kommissionen enligt 16 § och till regeringen enligt 17 §.
Paragrafen ändras genom att det tidigare uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkade verksamhet” i första
punkten. Att uttrycket ersätts med ett annat innebär ingen ändring
i sak av uttryckets innebörd.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.10.
Författningskommentar SOU 2024:98
1890
17.42 Förslag till förordning om ändring i naturgasförordningen (2006:1043)
6 §
En ansökan enligt 4 eller 5 § ska vara skriftlig och ges in till Energimarknadsinspektionen. Utöver det som följer av 4 och 5 §§ ska ansökan innehålla
1. en teknisk beskrivning av den planerade ledningen, stationen eller anläggningen samt en kostnadsberäkning,
2. en karta över ledningens föreslagna sträckning eller stationens eller anläggningens föreslagna placering samt en beskrivning av den mark som behöver tas i anspråk för ledningen, stationen eller anläggningen,
3. bestyrkta förteckningar över ägare och innehavare av fastigheter över vilka ledningen avses dras fram eller på vilka stationen eller anläggningen avses placeras eller av fastigheter som på annat sätt behövs för anläggningen,
4. uppgift om de överenskommelser som träffats om upplåtelse av mark för ledningen, stationen eller anläggningen eller de hinder som finns mot sådana överenskommelser,
5. en redogörelse för sökandens organisation,
6. en redogörelse för hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken följs, och
7. den miljökonsekvensbeskrivning som krävs enligt 2 kap. 7 § andra stycket 2 naturgaslagen (2005:403).
I en beskrivning enligt första stycket 1 ska det finnas en ritning över ledningens, stationens eller anläggningens konstruktion och dess anslutning till naturgasledningar.
Paragrafen ändras i första stycket sjunde punkten med anledning av att det som tidigare kallades liten miljökonsekvensbeskrivningen och sedan förenklat underlag inte längre krävs för tillståndsansökningar som inte kräver en specifik miljöbedömning.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.10.
17.43 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2007:215 ) om undantag från kravet på nätkoncession enligt ellagen (1997:857)
22 a §
Ett internt nät får byggas och användas utan nätkoncession, om det
1. inom ett avgränsat område dras
a) mellan flera anläggningar för produktion av el som har en gemensam anslutning till elnätet, eller
SOU 2024:98 Författningskommentar
1891
b) från flera anläggningar för produktion av el till en gemensam anslutning till elnätet förutsatt att anslutningsledningen är kort, eller
2. används för överföring av lokalkraft mellan närliggande produktions- och överföringsanläggningar.
Ett område som omfattas av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt miljöbalken för anläggningar för utnyttjande av vindkraft för energi-
produktion (grupper av vindkraftverk) ska anses vara ett sådant avgränsat
område som avses i första stycket 1 a eller 1 b.
Paragrafen ändras som en följd av den nya regleringen om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken samt de nya bestämmelserna avseende tillstånds- och granskningsplikt.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.10.
17.44 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2007:667 ) om allvarliga miljöskador
23 §
Den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd inom jordbruket, skogsbruket, rennäringen eller yrkesfisket eller som utgör väghållning, är ansvarig för avhjälpande enligt 10 kap.5 och 12–14 §§miljöbalken endast om
1. det på grund av verksamhetsutövarens fel eller försummelse har uppstått en allvarlig miljöskada på en art eller livsmiljö, eller
2. skadan har orsakats av
a) en miljöpåverkande verksamhet som är tillståndspliktig enligt förordningen (1998:899) om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd eller tillstånds- eller granskningsplikt enligt 2 kap. miljöprövningsförordningen (2013:251),
b) en vattenverksamhet som är tillstånds- eller granskningspliktig enligt
2 kap. miljöprövningsförordningenoch som avser uppförande, ändring, lag-
ning och utrivning av dammar eller andra anläggningar i vattenområden, bortledande av vatten från vattenområden eller bortledande av grundvatten och utförande av anläggningar för detta,
c) sådan innesluten användning och avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer som avses i 13 kap. miljöbalken,
d) hantering av en kemisk produkt eller bioteknisk organism enligt 14 kap. miljöbalken,
e) transport av farligt gods eller överlämnande av farligt gods till någon annan för transport som omfattas av lagen (2006:263) om transport av farligt gods, eller
f) gränsöverskridande avfallstransport inom, till eller från Europeiska unionen som kräver ett godkännande eller som är förbjuden enligt Europa-
Författningskommentar SOU 2024:98
1892
parlamentets och rådets förordning (EG) nr 1013/2006 av den 14 juni 2006 om transport av avfall.
Paragrafen ändras i andra punkten a genom att det tidigare uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkade verksamhet”. Att uttrycket ersätts med ett annat innebär ingen ändring i sak av uttryckets innebörd.
Vidare görs ändringar i andra punkten a och b som en följd av att bestämmelserna om miljöprövning samlas i 20 kap. miljöbalken samt de nya bestämmelserna avseende tillstånds- och granskningsplikt.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.10.
17.45 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2010:1770 ) om geografisk miljöinformation
3 kap. Informationsansvarets fördelning
19 §
För anläggningar för hantering av avloppsvatten, anläggningar för avfallshantering, anläggningar för energiförsörjning, anläggningar för vattenförsörjning, räddningstjänstens anläggningar, skolor, sjukhus och andra allmännyttiga och offentliga tjänster ska informationsansvar fullgöras av
1. inspektion för vård och omsorg i fråga om hem för vård eller behandling, äldreboende, sjukhus och vårdcentraler,
2. länsstyrelsen i fråga om anläggningar och områden för behandling eller hantering av avfall, avloppsvatten eller avloppsslam som omfattas av ett sådant tillstånd eller sådan tillståndsplikt som avses i 9 kap. miljöbalken
eller sådant miljötillstånd eller igångsättningsbesked eller sådan tillståndsplikt eller granskningsplikt för miljöpåverkande verksamhet som avses i 20 kap. 6 § miljöbalken,
3. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap i fråga om brandstationer, skyddsrum och ljudsändare för utomhusvarning,
4. Statens skolverk i fråga om skolenheter för förskoleklass, grundskolan, specialskolan, sameskolan, anpassade grundskolan, gymnasieskolan och anpassade gymnasieskolan,
5. Statistiska centralbyrån i fråga om lokaler för förskolan samt myndighets- och kommunkontor,
6. Svenska kraftnät i fråga om transmissionsnät för el inklusive anläggningar, och
7. Trafikverket i fråga om de fibernät och kraftledningar som Trafikverket förvaltar samt de telefoner som finns tillgängliga i anslutning till statliga vägar och statliga järnvägar.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1893
Paragrafen ändras i andra punkten som en följd av att bestämmelserna om miljöprövning samt tillstånds- och granskningsplikt i 20 kap. miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.10.
21 §
För verksamheter som avses i 9, 11 eller 12 kap. miljöbalken ska, om inte annat följer av 22 §, informationsansvar fullgöras av
1. länsstyrelsen i fråga om verksamheter som omfattas av ett sådant
tillstånd eller sådan tillståndsplikt som avses i 9 kap. miljöbalken eller sådant miljötillstånd eller igångsättningsbesked eller sådan tillståndsplikt eller granskningsplikt som avses i 20 kap. 6 §miljöbalken,
2. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap i fråga om verksamheter enligt lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, och
3. Svenska kraftnät i fråga om dammsäkerhet avseende dammar i dammsäkerhetsklass A, B eller C enligt 11 kap. miljöbalken.
Paragrafen ändras i första punkten som en följd av att bestämmelserna om miljöprövning samlas i 20 kap. miljöbalken samt de nya bestämmelserna avseende tillstånds- och granskningsplikt.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.10.
24 §
För områden och andra geografiska enheter som används för rapportering, förvaltas eller regleras på internationell, europeisk, nationell, regional eller lokal nivå avseende vattenavrinning, kustförvaltning, farleder, nitratkänslighet, dricksvattentäkt, avfallsdeponering, avfallsdumpning, buller, gruvprospektering, gruvbrytning eller annat som har relevans från miljöinformationssynpunkt ska informationsansvar fullgöras av
1. Havs- och vattenmyndigheten i fråga om
a) gränser för områden med fredning av fisk eller förbud mot fiske samt andra förvaltningsgränser till skydd för fiskbestånden och miljön,
b) fiskvatten,
c) förvaltningsområden enligt havsmiljöförordningen (2010:1341) samt till förvaltningsområdena hänförliga bedömningsområden föreskrivna av Havs- och vattenmyndigheten med stöd av 20 § havsmiljöförordningen, och
d) sammanställningar av nationellt särskilt värdefulla limniska områden,
Författningskommentar SOU 2024:98
1894
2. länsstyrelsen i fråga om miljöriskområden, musselvatten och anläggningar för bortskaffande av avfall som omfattas av ett sådant tillstånd eller sådan tillståndsplikt som avses i 9 kap. miljöbalkeneller sådant miljötill-
stånd eller igångsättningsbesked eller sådan tillståndsplikt eller granskningsplikt för miljöpåverkande verksamhet som avses i 20 kap. 6 §miljöbalken,
3. Naturvårdsverket i fråga om
a) områden som omfattas av naturvårdsavtal där Naturvårdsverket eller länsstyrelserna är avtalspart för staten,
b) vattenskyddsområden som omfattas av föreskrifter enligt 7 kap. 22 § miljöbalken,
c) områden som omfattas av ordningsföreskrifter enligt 7 kap. 30 § miljöbalken,
d) områden med förbud mot markavvattning enligt 11 kap. 14 § miljöbalken och 4 § förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter,
e) områden som är känsliga för övergödning enligt rådets direktiv 91/271/ EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse, och
f) zoner och tätbebyggelse för utvärdering och säkerställande av luftkvalitet enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50/EG av den 21 maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa,
4. Sjöfartsverket i fråga om reglerade farleder till havs och i större inlandsvatten,
5. Skogsstyrelsen i fråga om naturvårdsavtalsområden där Skogsstyrelsen är avtalspart,
6. Statens jordbruksverk i fråga om
b) restriktionszoner enligt 4, 4 a och 5 §§epizootilagen (1999:657), 4 § epizootiförordningen (1999:659), 5 § zoonoslagen (1999:658), 3 § zoonosförordningen (1999:660), 7 § lagen (2006:806) om provtagning på djur, m.m. samt 6 § 3 förordningen (2006:815) om provtagning på djur, m.m.,
7. Sveriges geologiska undersökning i fråga om
a) områden med tillstånd för prospektering och gruvbrytning,
b) grundvattenförekomster inom vattenförvaltningen, och
8. Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut i fråga om vattenförekomster och vattendistrikt.
Paragrafen ändras i andra punkten som en följd av att bestämmelserna om miljöprövning samlas i 20 kap. miljöbalken samt de nya bestämmelserna avseende tillstånds- och granskningsplikt.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.10.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1895
17.46 Förslag till förordning om ändring i plan- och byggförordningen (2011:338)
6 kap. Lov och anmälan
2 §
Trots 1 § krävs det inte bygglov för att anordna, inrätta, uppföra, flytta eller väsentligt ändra
1. en anläggning som avses i 1 § 4 eller 5, om det är fråga om en liten anläggning som är avsedd endast för en viss fastighets behov,
2. ett vindkraftverk som avses i 1 § 6, om verket omfattas av miljötill-
stånd eller igångsättningsbesked enligt miljöbalken,
3. parkeringsplatsen anläggs med stöd av väglagen (1971:948) eller på mark som i detaljplan har avsatts till gata eller väg,
4. en anläggning som avses i 1 § 2, 7 eller 10 och som omfattas av undantag från krav på bygglov i vägplan enligt väglagen eller järnvägsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg,
5. en anläggning som avses i 1 § 2, om det är fråga om en anläggning av liten omfattning i form av en eller flera containrar i omedelbar närhet till en pågående verksamhet inom ett industriområde och anläggningen inte placeras närmare gränsen än 4,5 meter,
6. en anläggning som avses i 1 § 2, om det är fråga om högst två enheter i form av fritidsbåt, husvagn eller husbil som
a) placeras i omedelbar närhet av ett en- eller tvåbostadshus,
b) är av säsongskaraktär,
c) inte placeras närmare gränsen än 4,5 meter, och
d) inte placeras i anslutning till en sådan byggnad eller inom ett sådant bebyggelseområde som avses i 8 kap. 13 § plan- och bygglagen (2010:900),
eller
7. en transformatorstation som avses i 1 § 10 om anläggningen omfattas av miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 20 kap. miljöbalken .
Åtgärder som avses i första stycket 5 och 6 får vidtas närmare gränsen än 4,5 meter, om de grannar som berörs medger det.
Bestämmelserna i 9 kap.7 och 8 §§plan- och bygglagen (2010:900) om att kommunen får besluta om undantag från krav på bygglov eller om mer långtgående krav gäller även för andra anläggningar än byggnader.
Paragrafen innehåller bestämmelser om undantag från krav på bygglov för andra anläggningar än byggnader. Två ändringar har gjorts i första stycket.
I första stycket andra punkten har hänvisningen till miljöbalken ändrats som en följd av de nya bestämmelserna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken.
I första stycket sjunde punkten har en ny bestämmelse förts in. Bestämmelsen innebär att transformatorstationer som omfattas av
Författningskommentar SOU 2024:98
1896
ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 20 kap. miljöbalken inte ska omfattas av krav på bygglov. Avsikten är att undvika dubbelprövning av dessa transformatorstationer både enligt miljöbalken och plan- och byggregelverket.
Övervägandena finns i avsnitten 14.7.12 och 14.17.10.
17.47 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2011:619 ) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten
5 §
Myndigheten ska särskilt
1. ansvara för den centrala tillsynsvägledningen under miljöbalken och samverka med länsstyrelserna för att åstadkomma ett effektivt tillsynsarbete,
2. inom sitt ansvarsområde bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar samt lämna myndighetens synpunkter tidigt i processen,
3. delta i miljöprövningar som gäller frågor som är principiellt viktiga eller har stor betydelse för havs- och vattenmiljön eller fisket,
4. vara samlande i vatten- och havsmiljöarbetet genom att samordna vattenmyndigheterna för genomförandet av vattenförvaltningsförordningen (2004:660),
5. arbeta med frågor som rör havsplanering,
6. ha det övergripande ansvaret för fiskerikontrollen och ansvara för genomförandet av landningskontrollen,
7. inom sitt ansvarsområde ansvara för skydd av naturtyper och arter samt andra frågor om biologisk mångfald i sjöar, vattendrag och hav,
8. i samråd med Naturvårdsverket fördela medel för miljöövervakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering och efter samråd med övriga berörda myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av miljöövervakningen samt beskriva och analysera miljötillståndet inom sitt ansvarsområde,
9. ansvara för att samla in grundläggande information om fiskbestånden samt fisket och annat nyttjande i sjöar, vattendrag och hav och särskilt svara för att datainsamling och rådgivning i fråga om fiskbestånden och fisket bedrivs i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/1004 av den 17 maj 2017 om upprättande av en unionsram för insamling, förvaltning och användning av data inom fiskerisektorn och till stöd för vetenskaplig rådgivning rörande den gemensamma fiskeripolitiken och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 199/2008,
SOU 2024:98 Författningskommentar
1897
10. inom sitt ansvarsområde främja forskning och utvecklingsverksamhet och delta i beredningen av Naturvårdsverkets miljöforskningsanslag till stöd för myndighetens och verkets arbete,
11. göra kunskaper om havs- och vattenmiljön, fisket och myndighetens arbete tillgängliga för myndigheter, allmänhet och andra berörda,
12. ansvara för uppföljning och utvärdering av de statliga bidrag som omfattas av förordningen (1982:840) om statsbidrag till kalkning av sjöar och vattendrag, förordningen (2009:381) om statligt stöd till lokala vattenvårdsprojekt och förordningen (1998:1343) om stöd till fiskevården,
13. följa upp och utvärdera de statliga bidrag som omfattas av viltskadeförordningen (2001:724) när det gäller förebyggande åtgärder och ersättning för skada som orsakas av säl och rapportera sådan uppföljning och utvärdering till Statens jordbruksverk, och
14. samverka med Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Sveriges geologiska undersökning och länsstyrelserna i frågor som har betydelse för bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av havs- och vattenmiljön och för vattenbruket.
Paragrafen ändras för att förtydliga att det är inom sitt ansvarsområde Havs- och vattenmyndigheten ska bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas. Någon ändring i sak är inte avsedd.
Övervägandena finns i avsnitt 14.13.3.
17.48 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2011:1237 ) om miljöprövningsdelegationer
Förordningen föreslås upphöra att gälla vid utgången av 2027.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.10.
17.49 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2012:259 ) om miljösanktionsavgifter
1 kap. Allmänt om miljösanktionsavgifter
2 §
Förordningen innehåller bestämmelser om miljösanktionsavgifter för överträdelser av föreskrifter om
– artskydd (2 kap.), – miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd (3 kap.),
Författningskommentar SOU 2024:98
1898
– verksamheter som orsakar miljöskador (4 kap.), – vilthägn och miljöhänsyn i jordbruket (5 kap.), – genteknik (6 kap.), – kemiska produkter och biotekniska organismer (7 kap.), – växtskyddsmedel och bekämpningsmedel (8 kap.), – fluorerade växthusgaser och ozonnedbrytande ämnen (9 kap.), – brandfarliga vätskor och spilloljor (10 kap.), – avfall, avfallsförebyggande åtgärder och producentansvar (11 kap.), och
– tillsyn, rapportering och egenkontroll (12 kap.).
Paragrafen ändras genom att det tidigare uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkade verksamhet”. Att uttrycket ersätts med ett annat innebär ingen ändring i sak av uttryckets innebörd.
Övervägandena finns i avsnitten 14.5.2 och 14.17.10.
3 kap. Miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd
1 §
För en överträdelse av 13 § förordningen (1998:899) om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd ska en miljösanktionsavgift betalas
1. med 5 000 kronor, om överträdelsen är att utan tillstånd inrätta en avloppsanordning trots att ett sådant tillstånd krävs,
2. med 3 000 kronor, om överträdelsen är att utan tillstånd ansluta en vattentoalett till en befintlig avloppsanordning som före anslutningen inte hade någon vattentoalett ansluten, och
3. med 3 000 kronor, om överträdelsen är att utan att ha gjort en anmälan inrätta en avloppsanordning trots att en sådan anmälan krävs.
Paragrafen ändras genom att det tidigare uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkade verksamhet”. Att uttrycket ersätts med ett annat innebär ingen ändring i sak av uttryckets innebörd.
Övervägandena finns i avsnitten 15.5.2. och 14.17.10.
2 §
För en överträdelse av 17 § förordningen (1998:899) om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd ska en miljösanktionsavgift betalas
1. med 3 000 kronor, om överträdelsen är att utan tillstånd inrätta en värmepumpsanläggning trots att det enligt föreskrifter som kommunen har meddelat krävs tillstånd för en sådan åtgärd, och
SOU 2024:98 Författningskommentar
1899
2. med 1 000 kronor, om överträdelsen är att utan att ha gjort en anmälan inrätta en värmepumpsanläggning som inte är tillståndspliktig.
Paragrafen ändras genom att det tidigare uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkade verksamhet”. Att uttrycket ersätts med ett annat innebär ingen ändring i sak av uttryckets innebörd.
Övervägandena finns i avsnitten 14.5.2 och 14.17.10.
3 §
För en överträdelse av 38 § förordningen (1998:899) om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd genom att utan att ha gjort en anmälan påbörja en verksamhet trots att en sådan anmälan krävs ska en miljösanktionsavgift betalas med 3 000 kronor.
Paragrafen ändras genom att det tidigare uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkade verksamhet”. Att uttrycket ersätts med ett annat innebär ingen ändring i sak av uttryckets innebörd.
Övervägandena finns i avsnitten 14.5.2 och 14.17.10.
4 §
ande verksamhet och hälsoskydd ska en miljösanktionsavgift betalas med
5 000 kronor.
Paragrafen ändras genom att det tidigare uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkade verksamhet”. Att uttrycket ersätts med ett annat innebär ingen ändring i sak av uttryckets innebörd.
Övervägandena finns i avsnitten 14.5.2 och 14.17.10.
Författningskommentar SOU 2024:98
1900
12 kap. Föreskrifter om tillsyn, rapportering och egenkontroll
4 §
För en överträdelse av 5 § Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2021:6) om genomförande av mätningar och provtagningar i vissa verksamheter genom att utföra mätningar och provtagningar utan att någon dokumentation görs ska en miljösanktionsavgift betalas
1. med 20 000 kronor, om tillståndsplikt gäller för verksamheten enligt miljöprövningsförordningen (2013:251),
2. med 10 000 kronor, om granskningsplikt gäller för verksamheten enligt miljöprövningsförordningen,
3. med 3 000 kronor, om anmälningsplikt gäller för verksamheten enligt förordningen om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd, och
4. med 3 000 kronor, i andra fall än de som avses i 1–3, om verksamheten omfattas av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked som är en följd
av att tillsynsmyndigheten förelagt en verksamhetsutövare att ansöka om igångsättningsbesked enligt 26 kap. 9 b § miljöbalken eller verksamhetsutövaren har ansökt om miljötillstånd eller igångsättningsbesked även om det inte krävs enligt 20 kap. 8 § miljöbalken eller motsvarande äldre bestämmelser.
Paragrafen innehåller bestämmelser om storleken på den miljösanktionsavgift som ska betalas vid överträdelse av Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2021:6) om genomförande av mätningar och provtagningar i vissa verksamheter. Paragrafen ändras som en följd av de nya bestämmelserna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken.
Paragrafens tredje punkt ändras med anledning av att anmälningsplikten inte längre regleras i miljöprövningsförordningen utan i förordningen om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd.
Paragrafens fjärde punkt ändras på så sätt att hänvisningar till tidigare bestämmelser i 9 kap.6 a och 6 b §§miljöbalken ersätts med hänvisningar till 26 kap. 9 b § respektive 20 kap. 8 § miljöbalken. Ändringarna i stycket innebär inte någon ändring i sak.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.10.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1901
17.50 Förslag till förordning om ändring i industriutsläppsförordningen (2013:250)
1 kap. Försiktighetsmått
2 §
I denna förordning avses med
industriutsläppsverksamhet: en verksamhet som är tillståndspliktig eller omfattas av ett miljötillstånd, igångsättningsbesked eller äldre tillstånd enligt miljöprövningsförordningen (2013:251) med en verksamhetskod som slutar med -i,
huvudverksamhet: den huvudsakliga industriutsläppsverksamhet som bedrivs på en anläggning, och
sidoverksamhet: en industriutsläppsverksamhet som bedrivs på en anläggning men som inte är den huvudsakliga industriutsläppsverksamheten på anläggningen.
Paragrafen ändras som en följd av de nya bestämmelserna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.4.
4 §
I denna förordning avses med tillsynsmyndighet: den som enligt miljötillsynsförordningen (2011:13) utövar tillsyn över en industriutsläppsverksamhet.
Paragrafen ändras som en följd av bestämmelserna om ny Miljöprövningsmyndighet. Det tidigare första stycket om vad som avses med termen miljöprövningsdelegation stryks.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.4.
5 §
I denna förordning avses med
tillstånd: ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 20 kap.miljöbalken och miljöprövningsförordningen (2013:251) eller motsvarande äldre bestämmelser, och
tillståndsvillkor: ett villkor i det miljötillstånd eller igångsättningsbesked som gäller för industriutsläppsverksamheten.
Författningskommentar SOU 2024:98
1902
Paragrafen ändras som en följd av de nya bestämmelserna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.4.
10 §
De slutsatser om bästa tillgängliga teknik som anges i 2 kap. innehåller slutsatser om andra försiktighetsmått än utsläppsvärden. Vid bedömningen av om en industriutsläppsverksamhet bedrivs i enlighet med kravet på bästa tillgängliga teknik enligt 2 kap. 3 § miljöbalken ska hänsyn tas till sådana slutsatser
1. i fråga om huvudslutsatser senast den dag som inträffar fyra år efter slutsatsernas offentliggörande, och
2. i fråga om sidoslutsatser senast den dag som inträffar fyra år efter huvudslutsatsernas offentliggörande, om sidoslutsatserna offentliggjordes senast samma dag som huvudslutsatserna.
Paragrafen ändras med anledning av att uttrycket ”bästa möjliga teknik” i 2 kap. 3 § miljöbalken ersätts av ”bästa tillgängliga teknik”.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.4.
13 §
I 6 kap. miljöprövningsförordningen finns bestämmelser om att ett beslut som innebär att miljötillstånd eller igångsättningsbesked ges till en verksamhet ska innehålla villkor om utsläpp, begränsningsvärden och bästa tillgäng-
liga teknik som anpassar tillämpningen av föreskrifter om försiktighets-
mått. Vid prövning av tillståndsvillkor ska en sådan anpassning göras genom att prövningsmyndigheten som referens för sin bedömning använder
1. de utsläppsvärden och de beskrivningar av andra försiktighetsmått som finns i de slutsatser om bästa tillgängliga teknik som anges i 2 kap., och
2. de beskrivningar av försiktighetsmått i ett sådant BAT-referensdokument som enligt artikel 13.7 i direktiv 2010/75/EU har antagits av Europeiska kommissionen före den 7 januari 2011, om
a) beskrivningarna avser annat än utsläppsvärden, och
b) BAT-referensdokumentet inte har ersatts med sådana slutsatser om bästa tillgängliga teknik som anges i 2 kap.
Paragrafen ändras som en följd av de nya bestämmelserna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken. Paragrafen ändras också med anledning av att uttrycket ”bästa möjliga teknik” i miljöbalken ersätts av ”bästa tillgängliga teknik”.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.4.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1903
15 §
Miljöprövningsmyndigheten får besluta att en industriutsläppsverksamhet
i stället för att följa ett begränsningsvärde som avses i 8 § ska följa ett begränsningsvärde som bestäms med hänsyn till andra tidsperioder eller andra referensförhållanden (alternativvärde).
Beslutet får inte innebära att verksamheten genom att följa ett alternativvärde medför högre utsläppsnivåer under normala driftsförhållanden än om verksamheten skulle ha följt det begränsningsvärde som avses i 8 §.
Paragrafen ändras med anledning av förslaget om en ny Miljöprövningsmyndighet.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.4.
16 §
Miljöprövningsmyndigheten får ge dispens från ett begränsningsvärde som
avses i 8 §, om
1. det med hänsyn till var den anläggning som verksamheten bedrivs på ligger geografiskt, anläggningens tekniska egenskaper eller de lokala miljöförhållandena skulle medföra oproportionerligt höga kostnader jämfört med miljönyttan att följa begränsningsvärdet, och
2. dispensen förenas med ett villkor om att i stället följa ett mindre strängt begränsningsvärde.
Paragrafen ändras med anledning av förslaget om en ny Miljöprövningsmyndighet.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.4.
18 §
Miljöprövningsmyndigheten får besluta att en dispens enligt 16 § ska gälla
för en kortare tidsperiod än som avses i 17 §, om förutsättningarna för dispens endast finns under den tid som behövs för att anpassa anläggningen till det begränsningsvärde som avses i 8 §.
Paragrafen ändras med anledning av förslaget om en ny Miljöprövningsmyndighet.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.4.
Författningskommentar SOU 2024:98
1904
24 §
Om det krävs en statusrapport enligt 23 §, ska den upprättas senast i samband med att
1. den som bedriver eller avser att bedriva verksamheten ansöker om
miljötillstånd eller igångsättningsbesked för den, eller
2. huvudverksamheten för första gången omfattas av huvudslutsatser, om verksamheten omfattas av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked och det inte finns någon upprättad statusrapport.
Om en statusrapport upprättas enligt första stycket 2, ska den ges in till tillsynsmyndigheten senast fyra år efter slutsatsernas offentliggörande.
En bestämmelse om att en ansökan i ett miljöprövningsärende ska innehålla en statusrapport finns i 3 kap. 1 § andra stycket 2 miljöprövningsför-
ordningen.
Paragrafen ändras som en följd av de nya bestämmelserna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken.
Tredje stycket ändras med anledning av att bestämmelser om
miljöprövning samlas i miljöprövningsförordningen. Termen ansökningsmål ersätts med termen miljöprövningsärende som en följd av att mark- och miljödomstol inte längre kommer att pröva s.k. ansökningsmål.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.4.
27 §
Naturvårdsverket eller, i fråga om verksamheter som omfattas av verksam-
hetskod 1.10-i i bilaga 1 tillmiljöprövningsförordningen (2013:251), Statens
jordbruksverk ska på lämpligt sätt göra information tillgänglig för andra berörda myndigheter och allmänheten om innebörden och utvecklingen av sådan bästa tillgängliga teknik som avses i denna förordning.
Paragrafen ändras med anledning av att tillstånds- och granskningspliktiga verksamheter framgår av bilagor till miljöprövningsförordningen. Paragrafen ändras på så sätt att den tidigare hänvisningen till 2 kap. 1 § miljöprövningsförordningen ersätts med en hänvisning till de nya verksamhetskoderna i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.4.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1905
28 §
Naturvårdsverket eller, i fråga om verksamheter som omfattas av verksam-
hetskod 1.10-i i bilaga 1 tillmiljöprövningsförordningen (2013:251), Stat-
ens jordbruksverk ska på sin webbplats tillgängliggöra
1. de domar och beslut som innebär att tillstånd har getts till en industriutsläppsverksamhet eller att ett sådant tillstånd har omprövats eller tillståndsvillkor ändrats enligt 24 kap. 5, 7, 8 eller 9 § miljöbalken,
2. dispenser enligt 16 §, och
3. uppgifter om de åtgärder som verksamhetsutövare har vidtagit enligt 10 kap. 5 a § miljöbalken.
I offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) finns bestämmelser som kan innebära att annat gäller i stället för det som sägs i första stycket.
Paragrafen ändras med anledning av att tillstånds- och granskningspliktiga verksamheter framgår av bilagor till miljöprövningsförordningen. Paragrafen ändras på så sätt att den tidigare hänvisningen till 2 kap. 1 § miljöprövningsförordningen ersätts med en hänvisning till de nya verksamhetskoderna i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.4.
29 §
När en dom eller ett beslut i ett tillståndsmål eller tillståndsärende skickas till Naturvårdsverket eller Statens jordbruksverk enligt 7 kap. 1 § miljö-
prövningsförordningen (2013:251) ska prövningsmyndigheten, om det är
en sådan dom eller sådant beslut som avses i 28 § första stycket 1, särskilt uppmärksamma verket på att domen eller beslutet rör en industriutsläppsverksamhet.
Paragrafen ändras som en följd av de nya bestämmelserna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken samt av att bestämmelser om miljöprövning samlas i miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.4.
Författningskommentar SOU 2024:98
1906
2 kap. Slutsatser om bästa tillgängliga teknik
1 §
När slutsatser om bästa tillgängliga teknik har antagits ska Naturvårdsverket eller, i fråga om verksamheter som omfattas av verksamhetskod 1.10-i
i bilaga 1 tillmiljöprövningsförordningen (2013:251), Statens jordbruks-
verk efter slutsatsernas offentliggörande informera berörda tillsynsmyndigheter om detta.
Paragrafen ändras med anledning av att tillstånds- och granskningspliktiga verksamheter framgår av bilagor till miljöprövningsförordningen. Paragrafen ändras på så sätt att den tidigare hänvisningen till 2 kap. 1 § miljöprövningsförordningen ersätts med en hänvisning till de nya verksamhetskoderna i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.4.
4 §
Europeiska kommissionens genomförandebeslut 2012/135/EU av den 28 februari 2012 om fastställande av BAT-slutsatser gällande järn- och ståltillverkning, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/ 75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 8 mars 2012. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för
1. verksamheter som omfattas av kod 13.20-i i bilaga 1 tillmiljöprövningsförordningen (2013:251),
2. verksamheter som omfattas av kod 23.10-i i bilaga 1 tillmiljöprövningsförordningen, och
3. verksamheter som omfattas av kod 27.10-i i bilaga 1 tillmiljöprövningsförordningen.
Paragrafen ändras med anledning av att tillstånds- och granskningspliktiga verksamheter framgår av bilagor till miljöprövningsförordningen. Paragrafen ändras på så sätt att de tidigare hänvisningarna till bestämmelser i miljöprövningsförordningen ersätts med hänvisningar till de nya verksamhetskoderna i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.4.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1907
6 §
Europeiska kommissionens genomförandebeslut 2012/134/EU av den 28 februari 2012 om fastställande av BAT-slutsatser gällande tillverkning av glas, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 8 mars 2012. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av kod 26.05-i i bilaga 1
Paragrafen ändras med anledning av att tillstånds- och granskningspliktiga verksamheter framgår av bilagor till miljöprövningsförordningen. Paragrafen ändras på så sätt att den tidigare hänvisningen till 14 kap.1 och 2 §§miljöprövningsförordningen ersätts med en hänvisning till de nya verksamhetskoderna i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.4.
15 §
Europeiska kommissionens genomförandebeslut 2013/84/EU av den 11 februari 2013 om fastställande av BAT-slutsatser gällande garvning av hudar och skinn, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 16 februari 2013. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för
1. verksamheter som omfattas av kod 18.10-i i bilaga 1 tillmiljöprövningsförordningen (2013:251), och
2. verksamheter som omfattas av kod 90.15-i i bilaga 1 tillmiljöprövningsförordningen och utför rening av avloppsvatten från verksamheter som avses i 1.
Paragrafen ändras med anledning av att tillstånds- och granskningspliktiga verksamheter framgår av bilagor till miljöprövningsförordningen. Paragrafen ändras på så sätt att de tidigare hänvisningarna till bestämmelser i miljöprövningsförordningen ersätts med hänvisningar till de nya verksamhetskoderna i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.4.
Författningskommentar SOU 2024:98
1908
17 §
Europeiska kommissionens genomförandebeslut 2013/163/EU av den 26 mars 2013 om fastställande av BAT-slutsatser gällande produktion av cement, kalk och magnesiumoxid, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 9 april 2013. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för
1. verksamheter som omfattas av kod 26.70-i i bilaga 1 tillmiljöprövningsförordningen (2013:251),
2. verksamheter som omfattas av kod 26.90-i i bilaga 1 tillmiljöprövningsförordningen, och
3. verksamheter som omfattas av kod 26.170-i i bilaga 1 tillmiljöprövningsförordningen.
Paragrafen ändras med anledning av att tillstånds- och granskningspliktiga verksamheter framgår av bilagor till miljöprövningsförordningen. Paragrafen ändras på så sätt att de tidigare hänvisningarna till bestämmelser i miljöprövningsförordningen ersätts med hänvisningar till de nya verksamhetskoderna i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.4.
21 §
Europeiska kommissionens genomförandebeslut nr 2013/732/EU av den 9 december 2013 om fastställande av BAT-slutsatser för kloralkaliproduktion, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 11 december 2013. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av kod 24.23-i
eller 24.17-i i bilaga 1 tillmiljöprövningsförordningen (2013:251).
Paragrafen ändras med anledning av att tillstånds- och granskningspliktiga verksamheter framgår av bilagor till miljöprövningsförordningen. Paragrafen ändras på så sätt att de tidigare hänvisningarna till bestämmelser i miljöprövningsförordningen ersätts med hänvisningar till de nya verksamhetskoderna i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.4.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1909
23 §
Europeiska kommissionens genomförandebeslut 2014/687/EU av den 26 september 2014 om fastställande av BAT-slutsatser gällande produktion av massa, papper och kartong, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 30 september 2014. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av kod 21.10-i eller 21.30-i i bilaga 1 tillmiljöprövningsförordningen (2013:251).
Paragrafen ändras med anledning av att tillstånds- och granskningspliktiga verksamheter framgår av bilagor till miljöprövningsförordningen. Paragrafen ändras på så sätt att de tidigare hänvisningarna till bestämmelser i miljöprövningsförordningen ersätts med hänvisningar till de nya verksamhetskoderna i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.4.
25 §
Europeiska kommissionens genomförandebeslut 2014/738/EU av den 9 oktober 2014 om fastställande av BAT-slutsatser gällande raffinering av mineralolja och gas, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 28 oktober 2014. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av
kod 23.30-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen (2013:251).
Paragrafen ändras med anledning av att tillstånds- och granskningspliktiga verksamheter framgår av bilagor till miljöprövningsförordningen. Paragrafen ändras på så sätt att de tidigare hänvisningarna till bestämmelser i miljöprövningsförordningen ersätts med hänvisningar till de nya verksamhetskoderna i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.4.
27 §
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2015/2119 av den 20 november 2015 om fastställande av BAT-slutsatser för produktion av träbaserade skivor, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv
Författningskommentar SOU 2024:98
1910
2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 24 november 2015. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av
kod 20.50-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen (2013:251).
Paragrafen ändras med anledning av att tillstånds- och granskningspliktiga verksamheter framgår av bilagor till miljöprövningsförordningen. Paragrafen ändras på så sätt att de tidigare hänvisningarna till bestämmelser i miljöprövningsförordningen ersätts med hänvisningar till de nya verksamhetskoderna i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.4.
29 §
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2016/1032 av den 13 juni 2016 om fastställande av BAT-slutsatser för icke-järnmetallindustrin, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 30 juni 2016. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik inom icke-järnmetallindustrin för
1. verksamheter som omfattas av kod 13.20-i i bilaga 1 tillmiljöprövningsförordningen (2013:251),
2. verksamheter som omfattas av kod 27.70-i eller 27.90-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen, och
3. verksamheter som omfattas av kod 31–40-i i bilaga 1 tillmiljöprövningsförordningen.
Paragrafen ändras med anledning av att tillstånds- och granskningspliktiga verksamheter framgår av bilagor till miljöprövningsförordningen. Paragrafen ändras på så sätt att de tidigare hänvisningarna till bestämmelser i miljöprövningsförordningen ersätts med hänvisningar till de nya verksamhetskoderna i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.4.
39 §
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2016/902 av den 30 maj 2016 om fastställande av BAT-slutsatser för rening och hantering av avloppsvatten och avgaser inom den kemiska sektorn, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp,
SOU 2024:98 Författningskommentar
1911
offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 9 juni 2016. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för
1. verksamheter som omfattas av någon av koderna 24.1-i–24.35-i,
24.38-i eller 24.42-i i bilaga 1 tillmiljöprövningsförordningen (2013:251),
och
2. verksamheter som omfattas av kod 90.15-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen och utför rening av avloppsvatten från verksamheter som avses i 1.
Paragrafen ändras med anledning av att tillstånds- och granskningspliktiga verksamheter framgår av bilagor till miljöprövningsförordningen. Paragrafen ändras på så sätt att de tidigare hänvisningarna till bestämmelser i miljöprövningsförordningen ersätts med hänvisningar till de nya verksamhetskoderna i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.4.
41 §
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2017/302 av den 15 februari 2017 om fastställande av BAT-slutsatser för intensiv uppfödning av fjäderfä eller gris, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 21 februari 2017. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av kod 1.10-i i bilaga 1 tillmiljöprövningsförordningen (2013:251).
Paragrafen ändras med anledning av att tillstånds- och granskningspliktiga verksamheter framgår av bilagor till miljöprövningsförordningen. Paragrafen ändras på så sätt att de tidigare hänvisningarna till bestämmelser i miljöprövningsförordningen ersätts med hänvisningar till de nya verksamhetskoderna i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.4.
43 §
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2017/1442 av den 31 juli 2017 om fastställande av BAT- slutsatser för stora förbränningsanläggningar, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/ 75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 17 augusti 2017. Beslutet har ersatts av Europeiska kom-
Författningskommentar SOU 2024:98
1912
missionens genomförandebeslut (EU) 2021/2326 av den 30 november 2021 om fastställande av BAT-slutsatser för stora förbränningsanläggningar, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, som offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 30 december 2021. Bilagorna till besluten är likalydande och innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för
1. verksamheter som omfattas av kod 23.11-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen (2013:251),
2. verksamheter som omfattas av kod 40.05-i, 40.40-i eller 40.50-i i
bilaga 1 tillmiljöprövningsförordningen, och
3. verksamheter som omfattas av kod 90.180-i, 90.202-i eller 90.214-i i
bilaga 1 tillmiljöprövningsförordningen.
Paragrafen ändras med anledning av att tillstånds- och granskningspliktiga verksamheter framgår av bilagor till miljöprövningsförordningen. Paragrafen ändras på så sätt att de tidigare hänvisningarna till bestämmelser i miljöprövningsförordningen ersätts med hänvisningar till de nya verksamhetskoderna i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.4.
53 §
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2017/2117 av den 21 november 2017 om fastställande av BAT- slutsatser för produktion av organiska högvolymkemikalier, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 7 december 2017. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av koderna 24.01-i–24.07-i, 24.11-i, 24.13-i, 24.21-i eller
24.31-i i bilaga 1 tillmiljöprövningsförordningen (2013:251).
Paragrafen ändras med anledning av att tillstånds- och granskningspliktiga verksamheter framgår av bilagor till miljöprövningsförordningen. Paragrafen ändras på så sätt att de tidigare hänvisningarna till bestämmelser i miljöprövningsförordningen ersätts med hänvisningar till de nya verksamhetskoderna i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.4.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1913
55 §
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2018/1147 av den 10 augusti 2018 om fastställande av BAT-slutsatser för avfallsbehandling, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 17 augusti 2018. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för
1. verksamheter som omfattas av koderna 90.408-i, 90.406-i, 90.405-i
eller 90.435-i i bilaga 1 tillmiljöprövningsförordningen (2013:251), och
2. verksamheter som omfattas av kod 90.15-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen och utför rening av avloppsvatten från verksamheter som avses i 1.
Paragrafen ändras med anledning av att tillstånds- och granskningspliktiga verksamheter framgår av bilagor till miljöprövningsförordningen. Paragrafen ändras på så sätt att de tidigare hänvisningarna till bestämmelser i miljöprövningsförordningen ersätts med hänvisningar till de nya verksamhetskoderna i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.4.
57 §
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2019/2010 av den 12 november 2019 om fastställande av BAT- slutsatser för avfallsförbränning, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 3 december 2019. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av koderna 90.180-i,
90.181-i, 90.202-i, 90.203-i, 90.214-i, 90.406-i, 90.405-i eller 90.435-i i bilaga 1 tillmiljöprövningsförordningen (2013:251).
Paragrafen ändras med anledning av att tillstånds- och granskningspliktiga verksamheter framgår av bilagor till miljöprövningsförordningen. Paragrafen ändras på så sätt att de tidigare hänvisningarna till bestämmelser i miljöprövningsförordningen ersätts med hänvisningar till de nya verksamhetskoderna i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.4.
Författningskommentar SOU 2024:98
1914
59 §
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2019/2031 av den 12 november 2019 om fastställande av BAT- slutsatser för livsmedels-, dryckes- och mjölkindustrin, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 4 december 2019. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för
1. verksamheter som omfattas av koderna 15.40-i, 15.90-i, 15.131-i
eller 15.170-i i bilaga 1 tillmiljöprövningsförordningen (2013:251), och
2. verksamheter som omfattas av kod 90.15-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen och utför rening av avloppsvatten från verksamheter som avses i 1.
Paragrafen ändras med anledning av att tillstånds- och granskningspliktiga verksamheter framgår av bilagor till miljöprövningsförordningen. Paragrafen ändras på så sätt att de tidigare hänvisningarna till bestämmelser i miljöprövningsförordningen ersätts med hänvisningar till de nya verksamhetskoderna i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.4.
70 §
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2020/2009 av den 22 juni 2020 om fastställande av BAT- slutsatser för ytbehandling med organiska lösningsmedel, inklusive behandling av trä och träprodukter med kemikalier, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 9 december 2020. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för
1. verksamheter som omfattas av kod 20.05-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen (2013:251),
2. verksamheter som omfattas av kod 39.10-i i bilaga 1 tillmiljöprövningsförordningen, och
3. verksamheter som omfattas av kod 90.15-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen och utför rening av avloppsvatten från verksamheter som avses i 1 eller 2.
Paragrafen ändras med anledning av att tillstånds- och granskningspliktiga verksamheter framgår av bilagor till miljöprövningsförordningen. Paragrafen ändras på så sätt att de tidigare hänvisningarna till bestämmelser i miljöprövningsförordningen ersätts med hän-
SOU 2024:98 Författningskommentar
1915
visningar till de nya verksamhetskoderna i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.4.
73 §
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2022/2110 av den 11 oktober 2022 om fastställande av BAT- slutsatser för industri för behandling av järnbaserade metaller, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 4 november 2022. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för
1. verksamheter som omfattas av kod 27.25-i eller 27.27-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen (2013:251),
2. verksamheter som omfattas av kod 28.10-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen och som innefattar kallvalsning, tråddragning eller satsvis varmförzinkning, och
3. verksamheter som omfattas av kod 90.15-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen och utför rening av avloppsvatten från verksamheter som avses i 1 eller 2.
Paragrafen ändras med anledning av att tillstånds- och granskningspliktiga verksamheter framgår av bilagor till miljöprövningsförordningen. Paragrafen ändras på så sätt att de tidigare hänvisningarna till bestämmelser i miljöprövningsförordningen ersätts med hänvisningar till de nya verksamhetskoderna i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.4.
79 §
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2022/2427 av den 6 december 2022 om fastställande av BAT- slutsatser för rening och hantering av avgaser inom den kemiska sektorn, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 12 december 2022. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för verksamheter som omfattas av koderna 24.01-i– 24.35-i, 24.38-i eller 24.42-i
i bilaga 1 tillmiljöprövningsförordningen (2013:251).
Författningskommentar SOU 2024:98
1916
Paragrafen ändras med anledning av att tillstånds- och granskningspliktiga verksamheter framgår av bilagor till miljöprövningsförordningen. Paragrafen ändras på så sätt att de tidigare hänvisningarna till bestämmelser i miljöprövningsförordningen ersätts med hänvisningar till de nya verksamhetskoderna i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.4.
81 §
Europeiska kommissionens genomförandebeslut (EU) 2022/2508 av den 9 december 2022 om fastställande av BAT- slutsatser för textilindustrin, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp, offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 20 december 2022. Bilagan till beslutet innehåller slutsatser om bästa tillgängliga teknik för
1. verksamheter som omfattas av kod 17.10-i i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen (2013:251), och
2. verksamheter som omfattas av kod 90.15-i i bilaga 1 tillmiljöprövningsförordningen och utför rening av avloppsvatten från verksamheter som avses i 1.
Paragrafen ändras med anledning av att tillstånds- och granskningspliktiga verksamheter framgår av bilagor till miljöprövningsförordningen. Paragrafen ändras på så sätt att de tidigare hänvisningarna till bestämmelser i miljöprövningsförordningen ersätts med hänvisningar till de nya verksamhetskoderna i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.4.
17.51 Förslag till förordning om ändring i miljöprövningsförordningen (2013:251)
1 kap. Innehåll och definitioner
1 §
Denna förordning innehåller bestämmelser om miljöprövning enligt 20 kap.
Förordningen är meddelad med stöd av
– 20 kap. 6 § miljöbalken i fråga om 2 kap. 1–2 §§, – 20 kap. 7 § miljöbalken i fråga om 2 kap. 3 och 4 §§,
SOU 2024:98 Författningskommentar
1917
– 20 kap. 10 § miljöbalken i fråga om 3 kap., – 20 kap. 11 § miljöbalken i fråga om 4 kap., – 20 kap. 17 § miljöbalken i fråga om 5 kap., – 20 kap. 29 § miljöbalken i fråga om 6 kap. 1 §, – 20 kap. 29 § miljöbalken i fråga om 6 kap. 2 §, – 20 kap. 36 § miljöbalken i fråga om 7 kap., och – 8 kap. 7 § regeringsformen i fråga om övriga bestämmelser.
Paragrafen är ändrad. Första stycket innehåller en beskrivning av innehållet i förordningen. Beskrivningen är ändrad som en följd av den nya regleringen om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken.
Andra stycket innehåller en beskrivning av de bemyndiganden
som olika paragrafer i förordningen är meddelade med stöd av. Även denna beskrivning är ändrad som en följd av den nya regleringen om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.5.
2 §
Termer och uttryck i denna förordning har samma betydelse som i miljöbalken .
I denna förordning avses med prövningsmyndighet; den myndighet som enligt 20 kap. 2 § miljöbalken har i uppgift att pröva ansökningar i ärenden om miljöprövning, och
tillsynsmyndighet; den myndighet som enligt miljötillsynsförordningen (2011:13) utövar tillsyn över verksamheten eller åtgärden.
Paragrafen, som innehåller definitioner, är ändrad som en följd av den nya regleringen om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken.
Första stycket innehåller en upplysning om att termer och ut-
tryck i denna förordning har samma betydelse som i miljöbalken. Detta gäller för termerna som är definierade i 1 kap. 8 § miljöbalken, men också i övrigt när termer och uttryck används på ett konsekvent sätt i miljöbalken.
Andra stycket innehåller definitioner av termerna prövningsmyn-
dighet och tillsynsmyndighet. Definitionen av termen tillsynsmyndighet motsvarar den som tidigare fanns i paragrafen. Definitionen av termen prövningsmyndighet är ny. Av definitionen framgår att prövningsmyndigheten är den myndighet som enligt 20 kap. 2 § miljöbalken har i uppgift att pröva ansökningar i ärenden om miljöprövning. Det handlar således i huvudsak om Miljöprövningsmyndigheten. I undantagsfall kan det vara regeringen som avses.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.5.
Författningskommentar SOU 2024:98
1918
2 kap. Tillstånds- och granskningsplikt
Tillståndsplikt
1 §
Om det i fråga om en verksamhet eller åtgärd anges att tillståndsplikt gäller, får verksamheten eller åtgärden inte bedrivas eller vidtas utan ett sådant miljötillstånd som avses i 20 kap. miljöbalken .
Tillståndsplikt gäller för
1. sådana verksamheter och åtgärder som avses i bilaga 1 och 2, och
2. ändringar av sådana verksamheter eller åtgärder som avses i bilaga 1 eller 2 om ändringen i sig är tillståndspliktig enligt 1.
Även verksamheter och åtgärder som omfattas av granskningsplikt enligt 2 § är tillståndspliktiga om prövningsmyndigheten har bedömt att de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan vid en sådan granskning som avses i 6 kap. 23 – 27 §§ miljöbalken .
Paragrafen innehåller bestämmelser om vilka verksamheter som omfattas av krav på miljötillstånd. Paragrafen motsvarar i huvudsak tidigare 11 kap. 9 § miljöbalken, 1 kap. 3 § miljöprövningsförordningen samt 5 och 6 §§ förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Den nya regleringen är en följd av att bestämmelserna om miljöprövning samlas i 20 kap. miljöbalken och miljöprövningsförordningen oavsett om fråga är om en miljöpåverkande verksamhet eller vattenverksamhet.
Första stycket innehåller en bestämmelse om att en verksamhet
eller åtgärd inte får påbörjas utan ett miljötillstånd för verksamheten eller åtgärden har meddelats. Det innebär att om en verksamhetsutövare påbörjar en sådan verksamhet eller vidtar en sådan åtgärd utan miljötillstånd ska tillsynsmyndigheten kunna förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om ett miljötillstånd i efterhand. Underlåtenhet att ansöka om miljötillstånd när sådant krävs medför även straffansvar i enlighet med 29 kap. miljöbalken. Andra stycket
första punkten innehåller en bestämmelse som anger att avgörande
för tillståndsplikt är om de återfinns på bilaga 1 eller 2 till miljöprövningsförordningen. Verksamheter och åtgärder på bilaga 1 till miljöprövningsförordningen motsvarar de verksamheter som återfinns på MKB-direktivets bilaga 1 samt på industriutsläppsdirektivets bilaga 1. Bilaga 2 till miljöprövningsförordningen avser s.k. Sevesoverksamheter på den högre kravnivån. Andra stycket andra
punkten innebär att även sådana ändringar en verksamhet eller åt-
SOU 2024:98 Författningskommentar
1919
gärd som finns på bilaga 1 eller 2 ska tillståndsprövas om ändringen i sig är sådan att den är tillståndspliktig i enlighet med första punkten.
Tredje stycket innehåller en bestämmelse som anger att även de
verksamheter som omfattas av granskningsplikt kan bli tillståndspliktiga om prövningsmyndigheten finner att de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Vad gäller ändringar ska hänsyn tas till tidigare ändringar, Flera ändringar efter varandra kan tillsammans riskera att medföra en sådan betydande miljöpåverkan.
Bilagorna till miljöprövningsförordningen ersätter tidigare 2–32 kap. i miljöprövningsförordningen samt den generella tillståndsplikten avseende vattenverksamheter i 11 kap. miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitten 14.7.1–14.7.9.
Granskningsplikt
2 §
Om det i fråga om en verksamhet eller åtgärd anges att granskningsplikt gäller, får verksamheten inte påbörjas och åtgärden inte vidtas utan ett sådant igångsättningsbesked som avses i 20 kap. miljöbalken .
Granskningsplikt gäller för
1. sådana verksamheter och åtgärder som avses i bilaga 3 och som inte är tillståndspliktiga, och
2. ändringar av sådana verksamheter och åtgärder som
a) avses i bilaga 1–3 och som inte är tillståndspliktiga, eller
b) omfattas av ett frivilligt miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 20 kap. 8 § miljöbalken .
Trots andra stycket 2 gäller granskningsplikt endast om ändringen
a) påverkar miljötillståndets eller igångsättningsbeskedets omfattning eller tidigare meddelade villkor, eller
b) i sig eller tillsammans med tidigare ändringar kan antas påverka människors hälsa eller miljön negativt.
Paragrafen innehåller bestämmelser om när en verksamhet omfattas av den nya förenklade tillståndsspåret. Paragrafen saknar tidigare motsvarighet.
Första stycket innehåller en bestämmelse om att en verksamhet
eller åtgärd inte får påbörjas utan ett igångsättningsbesked om granskningsplikt gäller för verksamheten eller åtgärden. Prövningsmyndigheten måste alltså i beslut ha bifallit en ansökan om igångsättningsbesked och beslutet ska ha fått laga kraft. Det innebär att om en verksamhetsutövare påbörjar en sådan verksamhet eller vidtar en
Författningskommentar SOU 2024:98
1920
sådan åtgärd utan igångsättningsbesked kan tillsynsmyndigheten förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om ett igångsättningsbesked. Underlåtenhet att ansöka om igångsättningsbesked när sådant krävs medför också straffansvar i enlighet med vad som följer av 29 kap. miljöbalken.
Andra stycket anger vilka verksamheter och åtgärder som är gransk-
ningspliktiga. För det första handlar det om sådana verksamheter och åtgärder som beskrivs i bilaga 3 till miljöprövningsförordningen och som inte är tillståndspliktiga enligt 2 kap. 1 § miljöprövningsförordningen. De verksamheter och åtgärder som återfinns på bilaga 3 till miljöprövningsförordningen är sådana som omfattas av krav på förprövning enligt EU-rätten eller för vilka en prövning av betydande miljöpåverkan behöver göras i det enskilda fallet enligt bilaga 2 till MKB-direktivet. Det är även en del som vid en nationell bedömning bör omfattas av en bedömning om huruvida de kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller inte.
För det andra handlar det om vissa ändringar av sådana verksamheter och åtgärder som omfattas av bilagorna 1–3 eller som ansökt om frivilligt miljötillstånd eller igångsättningsbesked.
Tredje stycket avgränsar vilka ändringar som omfattas av gransk-
ningsplikt enligt andra stycket. Det är dels beroende av om ändringen bedöms påverka människors hälsa eller miljön negativt, dels av om ändringen påverkar miljötillståndets eller igångsättningsbeskedets omfattning eller tidigare meddelade villkor. Alla förändringar kan uppfattas som en påverkan på miljön. Även förbättringar. Dock behöver endast en sådan ändring av en verksamhet som bedöms påverka människors hälsa eller miljön negativt granskas av prövningsmyndigheten eller påverkar miljötillståndets eller igångsättningsbeskedets omfattning eller tidigare meddelade villkor. Om ändringen av verksamheten är så omfattande att den i sig utgör en tillståndspliktig verksamhet eller åtgärd enligt 2 kap. 1 § andra stycket miljöprövningsförordningen bör verksamhetsutövaren i stället ansöka om miljötillstånd för verksamheten eller åtgärden. En ändring av en verksamhet eller åtgärd blir också tillståndspliktig enligt 2 kap. 1 § tredje stycket miljöprövningsförordningen om prövningsmyndigheten har bedömt att den har en betydande miljöpåverkan vid en sådan granskning som avses i 6 kap.23–27 §§miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitten 14.7.7 och 14.9.20.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1921
Undantag för vattenverksamheter
3 §
Granskningsplikt enligt 2 § andra stycket gäller inte för
1. sådana vattenverksamheter som omfattas av krav på anmälan enligt 19 § förordningen ( 1998:1388 ) om vattenverksamheter, och
2. sådana vattenverksamheter som avser dränering av jordbruksmark genom täckdikning med dräneringsrör som har en största diameter av 300 millimeter om det är sannolikt att allmänna eller enskilda intressen inte skadas genom verksamheten.
Paragrafen innehåller en bestämmelse med undantag från granskningsplikten för vissa vattenverksamheter.
Enligt punkten 1 gäller ett sådant undantag för sådana vattenverksamheter som omfattas av anmälningsplikt enligt 19 § förordningen om vattenverksamheter. Bestämmelsen motsvarar tidigare 11 kap. 9 a § miljöbalken.
Enligt punkten 2 gäller ett sådant undantag även för vattenverksamheter som avser dränering av jordbruksmark genom täckdikning med dräneringsrör som har en största diameter av 300 millimeter om det är sannolikt att allmänna eller enskilda intressen inte skadas genom verksamheten. Bestämmelsen motsvarar tidigare 11 kap. 13 § andra stycket miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.7.7.
4 §
Avseende vattenverksamheter får sådana ändrings- och lagningsarbeten som är nödvändiga till följd av en skada eller för att förebygga en skada utföras genast utan föregående miljötillstånd eller igångsättningsbesked.
Åtgärder som strider mot bestämmelser om innehållande och tappning av vatten får vidtas utan föregående miljötillstånd eller igångsättningsbesked, om det är nödvändigt för att avvärja fara för liv eller hälsa, rädda värdefull egendom eller av någon annan sådan orsak.
Om de utförda åtgärderna omfattas av tillstånds- eller granskningsplikt ska den som har vidtagit åtgärderna ansöka om godkännande av åtgärderna snarast möjligt.
Paragrafen innehåller en bestämmelse om att vissa brådskande åtgärder och arbeten avseende vattenverksamheter får vidtas under vissa förutsättningar utan föregående prövning. Likaså kan avvikel-
Författningskommentar SOU 2024:98
1922
ser i innehållande och tappning av vattnen i vissa fall frångås. Har en verksamhetsutövare eller annan vidtagit åtgärder i enlighet med första eller andra stycket ska ansökan om godkännande av dessa göras snarast möjligt.
Bestämmelsen har sin motsvarighet i tidigare 11 kap. 16 § miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.7.7.
Verksamhetskod
5 §
Vid varje verksamhet eller åtgärd i bilaga 1 och 3 anges den verksamhetskod som gäller för den beskrivna verksamheten eller åtgärden. Verksamhetskoden syftar till att underlätta rapportering och databehandling.
En verksamhet vars verksamhetskod är markerad med -i är enligt 1 kap. 2 § industriutsläppsförordningen (2013:250) en industriutsläppsverksamhet och ska därför även följa den förordningens bestämmelser.
Paragrafen har sin motsvarighet i tidigare 1 kap. 14 § miljöprövningsförordningen och innehåller en upplysning om att det för varje bestämmelse i bilagorna 1 och 3 finns en specifik verksamhetskod.
Övervägandena finns i avsnitt 14.7.11.
Anmälnings- och registreringsplikt för miljöpåverkande verksamheter och åtgärder
6 §
För sådana miljöpåverkande verksamheter och åtgärder enligt 9 kap. 1 § miljöbalken som påverkar människors hälsa eller miljön, men som inte omfattas av krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked, omfattas av krav på anmälan eller registrering hos tillsynsmyndigheten i den utsträckning som framgår av 5 § och bilaga 1 till förordningen ( 1998:899 ) om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd.
Paragrafen innehåller bestämmelser om när en miljöpåverkande verksamhet eller åtgärd i stället för krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked kan omfattas av krav på en anmälan eller registrering. Anmälningsplikten är inte en förprövning genom miljöprövning
SOU 2024:98 Författningskommentar
1923
och dess bestämmelser placeras därför inte i det nya 20 kap. eller i miljöprövningsförordningen utan paragrafen innehåller endast en hänvisning till den förordning i vilken bestämmelserna finns.
I nuläget omfattas inga miljöpåverkande verksamheter av krav på registrering. Däremot framgår av 47 § förordningen om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd att Naturvårdsverkets bemyndigande att meddela försiktighetsmått utökas med 11 nya verksamheter och åtgärder.
Vilka miljöpåverkande verksamheter som omfattas av anmälningsplikt framgår av bilaga 1 till förordningen om miljöpåverkande verksamheter och hälsoskydd. Avseende vattenverksamheter finns motsvarande bestämmelser i förordningen om vattenverksamheter.
Av förordningen om miljöpåverkande verksamheter och hälsoskydd och även i andra regelverk framgår att det kan krävas anmälan eller tillstånd även i andra fall.
Övervägandena finns i avsnitten 14.7.1–14.7.9.
3 kap. Krav på en ansökans innehåll och format
Ansökan om miljötillstånd
1 § En ansökan om miljötillstånd ska innehålla
1. uppgifter om sökanden och sådana uppgifter som behövs för prövningen enligt 16 kap. 6 § miljöbalken ,
2. uppgifter om utsläppskällor, om arten och mängden av alla förutsebara utsläpp och om förslag till de åtgärder som kan behövas dels för att förebygga uppkomsten av avfall, dels för att förbereda för återanvändning, materialåtervinning och annan återvinning av det avfall som anläggningen ger upphov till,
3. en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. 35 § miljöbalken ,
4. ritningar och tekniska beskrivningar med uppgifter om förhållandena på platsen, om produktionsmängd eller liknande, om användningen av råvaror, andra insatsvaror och ämnen och om energianvändningen,
5. förslag till skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått samt de uppgifter som behövs för att bedöma hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken följs,
6. förslag till övervakning och kontroll av verksamheten, och
7. en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges i 2–6. I förekommande fall ska en ansökan också innehålla
1. sådant handlingsprogram och sådan säkerhetsrapport som krävs enligt lagen ( 1999:381 ) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av
Författningskommentar SOU 2024:98
1924
allvarliga kemikalieolyckor, om den verksamhet eller åtgärd som ärendet avser omfattas av den lagen,
2. en statusrapport när det krävs enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 10 kap. 21 § första stycket 5 miljöbalken ,
3. en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall när en sådan krävs enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 15 kap. 40 § miljöbalken , och
4. en icke-teknisk sammanfattning av sådana uppgifter som avses i 1–3.
I paragrafen, som innehållsmässigt i huvudsak motsvarar tidigare 22 kap. 1 § miljöbalken, meddelas allmänna bestämmelser om vad en ansökan om miljötillstånd ska innehålla.
Första stycket innehåller bestämmelser av sådant slag att de kan
gälla för praktiskt taget varje ansökan om miljötillstånd. I många fall kan kraven enligt dessa bestämmelser räcka för att ansökan ska kunna anses fullständig och kunna tjäna som underlag för den initiala samrådsprocessen och därefter tas upp till behandling och avgörande i sak. Självfallet måste då kunna uteslutas att ansökan inte avser en verksamhet eller åtgärd som omfattas av paragrafens andra stycke eller senare paragrafer i detta kapitel.
Första stycket första punkten saknar tidigare motsvarighet. Enligt
bestämmelsen behöver ansökan innehålla uppgift om sökanden och sådana andra uppgifter som behövs för den prövning som avses i 16 kap. 6 § miljöbalken. För samtliga ansökningar behövs uppgift om namn och person- eller organisationsnummer på en fysisk eller juridisk person samt kontaktuppgifter. Huruvida ytterligare uppgifter behövs får avgöras från fall till fall. De uppgifter som i huvudsak kan komma i fråga är sådana uppgifter som kan ligga till grund för den vandelsprövning som prövningsmyndigheten ska utföra om det behövs. Det kan då krävas uppgifter om tidigare verksamheter som den sökande har bedrivit, underlag om sökandens ekonomi m.m.
Första stycket andra punkten motsvarar tidigare 22 kap. 1 § 2
Första stycket tredje punkten motsvarar tidigare 22 kap. 1 § 3
miljöbalken. Nytt är att hänvisningen till 6 kap. miljöbalken kompletteras med hänvisning till aktuell paragraf.
Första stycket fjärde punkten motsvarar tidigare 22 kap. 1 § 1
Första stycket femte punkten motsvarar tidigare 22 kap. 1 § 4
SOU 2024:98 Författningskommentar
1925
Första stycket sjätte punkten motsvarar tidigare 22 kap. 1 § 5
Första stycket sjunde punkten motsvarar del av tidigare 22 kap.
1 § 9 miljöbalken.
Andra stycket innehåller krav på sådant innehåll, utöver vad som
regleras i första stycket, som avser speciella fall och särskilda verksamheter.
Andra stycket första punkten motsvarar tidigare 22 kap. 1 § 6
Andra stycket andra punkten motsvarar tidigare 22 kap. 1 § 7
Andra stycket tredje punkten motsvarar tidigare 22 kap. 1 § 8
Andra stycket fjärde punkten motsvarar del av tidigare 22 kap.
1 § 9 miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.3.
2 §
En ansökan om miljötillstånd för vattenverksamhet ska, utöver det som anges i 1 §, innehålla
1. uppgift om huruvida det finns fastigheter som berörs av vattenverksamheten eller inte och i förekommande fall namn och adress på ägarna och berörda innehavare av särskild rätt till fastigheterna,
2. uppgifter om de ersättningsbelopp som sökanden erbjuder varje sakägare, om det inte på grund av verksamhetens omfattning bör anstå med sådana uppgifter,
3. uppgift om det område som enligt sökanden bör utgöra strömfallsfastighet om ansökan avser utförande av ett vattenkraftverk,
4. ritningar jämte beskrivning av strömfallets läge och beskaffenhet, uppgift om erbjudna ersättningsbelopp samt övriga upplysningar som behövs för att bedöma ersättningsfrågan om ansökan avser bestämmande enligt 2 kap. 9 § lagen ( 1998:812 ) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet av ersättning för rätten att ta i anspråk ett strömfall, och
5. ett gravationsbevis rörande den fastighet varifrån rätten till andelskraft ska flyttas över, dels överenskommelser som har träffats med borgenärer med panträtt i fastigheten och andra rättsägare om ansökan avser överflyttning enligt 8 kap. 3 § första stycket lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet av rätten till andelskraft.
Författningskommentar SOU 2024:98
1926
Paragrafen innehåller bestämmelser om vad en ansökan om miljötillstånd för vattenverksamhet ska innehålla utöver kraven i 1 § denna förordning. Bestämmelserna motsvarar innehållet i tidigare 22 kap. 1 a § första stycket miljöbalken och 7 kap. 4 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.3.
3 §
En ansökan om miljötillstånd för geologisk lagring av koldioxid ska, utöver det som anges i 1 §, innehålla
1. en beskrivning av verksamhetsutövarens tekniska kompetens och handlingar som styrker kompetensen,
2. en beskrivning av den geologiska formationens egenskaper, lagringsplatsen och det område runt lagringsplatsen som med hänsyn till de geologiska förhållandena har betydelse för lagringens integritet och säkerhet,
3. uppgift om den totala mängd koldioxid som ska lagras,
4. en beskrivning av varifrån den koldioxid som ska tillföras lagringsplatsen kommer och hur den ska transporteras till lagringsplatsen,
5. uppgift om sammansättningen av den koldioxidström som ska tillföras lagringsplatsen (injekteras),
6. uppgifter om injektionstakt och injektionstryck,
7. en beskrivning av den anläggning som ska användas för att tillföra koldioxid till lagringsplatsen,
8. en bedömning av den förväntade lagringssäkerheten,
9. uppgifter som visar att den finansiella säkerhet som krävs enligt 15 kap. 37 § kommer att vara giltig och i kraft innan koldioxid tillförs lagringsplatsen,
10. ett förslag till en plan för övervakning av lagringsplatsen, 11. ett förslag till en plan för underhåll efter det att lagringsplatsen har stängts för ytterligare tillförsel av koldioxid, och
12. ett förslag till en plan för åtgärder som behövs för att avhjälpa risker för koldioxidutsläpp.
Paragrafen, som i allt väsentligt motsvarar tidigare 22 kap. 1 b § miljöbalken, innehåller bestämmelser om vad en ansökan om miljötillstånd för geologisk lagring av koldioxid ska innehålla utöver kraven i 1 § denna förordning. Paragrafen tillkom ursprungligen efter förslag i propositionen Geologisk lagring av koldioxid. Propositionens förslag syftade till att genomföra EU:s direktiv om geologisk lagring av koldioxid, det s.k. CCS-direktivet. En utförlig författningskommentar till paragrafen, då betecknad 22 kap. 1 a § miljöbalken, finns i den nämnda propositionen (jfr prop. 2011/12:125 s. 108).
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.3.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1927
4 §
En ansökan om miljötillstånd till en ny förbränningsanläggning med en nominell elektrisk effekt på 300 megawatt eller mer ska, utöver det som anges i 1 §, innehålla en redogörelse för
1. om det finns tillgängliga och lämpliga geologiska lagringsplatser för koldioxid där koldioxid från anläggningen kan lagras,
2. de tekniska och ekonomiska förutsättningarna för transport av koldioxid till möjliga lagringsplatser, och
3. de tekniska och ekonomiska förutsättningarna för att efter driftstarten installera den utrustning som behövs för avskiljning av koldioxid från anläggningen.
Paragrafen motsvarar tidigare 22 kap. 1 c § miljöbalken. I paragrafen meddelas bestämmelser om vad en ansökan om miljötillstånd till en ny förbränningsanläggning med en nominell elektrisk effekt på 300 megawatt eller mer ska innehålla utöver kraven i 1 § denna förordning. Paragrafen tillkom ursprungligen efter förslag i propositionen Geologisk lagring av koldioxid. En utförligare författningskommentar till paragrafen, då betecknad 22 kap. 1 b § miljöbalken, finns i den propositionen (prop. 2011/12:125 s. 108 och 109).
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.3.
5 §
En ansökan om miljötillstånd till lagring som en del av insamling, återvinning eller bortskaffande av farligt avfall ska, utöver det som anges i 1 §, alltid innehålla
1. uppgifter om art och mängd av det farliga avfall som sökanden avser att lagra, återvinna eller bortskaffa,
2. uppgifter om varifrån avfallet kommer, och
3. uppgifter om var och på vilket sätt avfallet ska lagras, återvinnas eller bortskaffas.
Paragrafen motsvarar i huvudsak tidigare 20 a § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. I paragrafen meddelas bestämmelser om vad en ansökan om miljötillstånd till lagring av farligt avfall alltid ska innehålla, när tillståndsansökan gäller lagring som en del av insamling, återvinning eller bortskaffande av det farliga avfallet. Kraven enligt denna paragraf gäller utöver kraven i 1 § denna förordning.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.3.
Författningskommentar SOU 2024:98
1928
6 §
En ansökan om miljötillstånd för behandling av avfall ska, utöver det som anges i 1 §, innehålla
1. uppgifter om de typer av avfall och mängder avfall som ska behandlas,
2. uppgifter om de metoder för att behandla avfall som ska användas,
3. uppgifter om de största mängder avfall som vid något tillfälle ska lagras inför och efter behandlingen,
4. förslag till skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått som behövs med hänsyn till verksamheten, den plats som verksamheten bedrivs på och andra omständigheter,
5. förslag till åtgärder för övervakning och kontroll av verksamheten, och
6. förslag till åtgärder som behövs i fråga om avslutning av verksamheten och efterbehandling.
Paragrafen innehåller bestämmelser om vad en ansökan om miljötillstånd för behandling av avfall ska innehålla utöver kraven i 1 § denna förordning. När det gäller de krav som ställs överensstämmer dessa med de som fanns i tidigare 25 d § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Kraven i denna bestämmelse avser dock innehållet i en miljötillståndsansökan medan den tidigare paragrafen reglerade innehållet i en anmälan för aktuell typ av verksamhet.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.3.
7 §
En ansökan om miljötillstånd för täkt ska, utöver det som anges i 1 § innehålla en utredning som belyser behovet av täkten samt en täktplan av den omfattning som behövs.
Om ansökan om täkt avser torv ska ansökan dessutom innehålla uppgift om huruvida torven ska användas för att utvinna energi och i så fall uppgifter om innehåll av ämnen som kan medföra skada på människors hälsa eller miljön.
I paragrafen finns bestämmelser om vad en ansökan om miljötillstånd för täkt ska innehålla utöver kraven i 1 § denna förordning.
Paragrafen motsvarar i huvudsak tidigare 20 e och 20 h §§ förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.
Första stycket gäller allmänt för ansökan om miljötillstånd för
täkt av olika slag av material medan andra stycket därutöver gäller i de fall ansökan om miljötillstånd avser täkt av torv.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.3.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1929
8 §
I en ansökan om miljötillstånd för en anläggning där en kostnads-nyttoanalys ska utföras enligt 3 § lagen ( 2014:268 ) om vissa kostnads-nyttoanalyser på energiområdet, ska utöver det som anges i 1 § innehålla
1. en redovisning av slutsatserna i en kostnads-nyttoanalys som godkänts enligt den lagen, och
2. beslutet om godkännande av analysen enligt samma lag.
Paragrafen, som motsvarar tidigare 22 kap. 1 e § miljöbalken, innehåller bestämmelser om innehållet i en ansökan om miljötillstånd för en anläggning där en kostnads-nyttoanalys ska utföras enligt 3 § lagen om vissa kostnads-nyttoanalyser på energiområdet. Den lagen tillkom för genomförande av EU:s energieffektiviseringsdirektiv.
Kraven på innehåll i en sådan ansökan gäller utöver kraven i 1 § denna förordning. Se även 6 kap 11 § denna förordning om innehållet i miljötillståndsbeslut för de anläggningar som regleringen här gäller.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.3.
9 §
En ansökan om miljötillstånd för en verksamhet som omfattas av krav på säkerhet enligt 9 kap. 6 e § eller 15 kap. 35, 36 a eller 37 § miljöbalken ska innehålla en beräkning av vilket belopp säkerheten bör uppgå till och ett underlag för denna beräkning.
I paragrafen regleras vad en ansökan om tillstånd till en verksamhet som omfattas av krav på säkerhet ska innehålla. Paragrafen motsvarar i huvudsak tidigare 22 kap. 1 f § miljöbalken som tillkom efter förslag i propositionen Ordning och reda på avfallet (prop. 2021/22:219 s. 126 och 127).
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.3.
Författningskommentar SOU 2024:98
1930
Ansökan om igångsättningsbesked
10 §
En ansökan om igångsättningsbesked ska innehålla
1. uppgifter om sökanden och sådana uppgifter som behövs för prövningen enligt 16 kap. 6 § miljöbalken ,
2. sådant underlag enligt 8 och 9 §§ miljöbedömningsförordningen som behövs för granskningen enligt 6 kap. 23 och 24 §§ miljöbalken ,
3. förslag på villkor som kan behövas i ett beslut om igångsättningsbesked för att verksamheten eller åtgärden inte ska medföra en betydande negativ miljöpåverkan,
4. förslag på andra villkor som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön, och
5. förslag på övervakning och kontroll av verksamheten.
Paragrafen innehåller bestämmelser om vad en ansökan om igångsättningsbesked ska innehålla. Bestämmelsen är generell och gäller i alla ärenden om ansökan om igångsättningsbesked oavsett vad för verksamhet eller åtgärd som ansökan avser.
Enligt första punkten behövs uppgifter om sökanden. För samtliga ansökningar behövs uppgift om namn och person- eller organisationsnummer på en fysisk eller juridisk person samt kontaktuppgifter. Huruvida ytterligare uppgifter behövs får avgöras från fall till fall. De uppgifter som i huvudsak kan komma i fråga är sådana uppgifter som kan ligga till grund för den vandelsprövning som prövningsmyndigheten ska utföra om det behövs. Det kan då krävas uppgifter om tidigare verksamheter som den sökande har bedrivit, underlag om sökandens ekonomi m.m.
Enligt andra punkten krävs underlag för att bedöma om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Vilket underlag som avses anges i de paragrafer som hänvisas till, 8–9 §§miljöbedömningsförordningen.
Enligt tredje punkten ska det i ansökan tydligt framgå vilka skyddsåtgärder och försiktighetsmått som sökanden bedömer behövs för att verksamheten eller åtgärden inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Det ska alltså tydligt framgå vilka skyddsåtgärder och försiktighetsmått som sökanden anser kopplar till den bedömningen. Dessa ska sedan vägas in och beaktas när prövningsmyndigheten gör sin bedömning i fråga om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Detta senare
SOU 2024:98 Författningskommentar
1931
gäller dock inte vid påverkan på ett Natura 2000-område. I sådana fall ska skyddsåtgärder och försiktighetsmått inte beaktas vid bedömningen av påverkan på området och inte heller vid bedömningen av om en specifik miljöbedömning behöver göras.
Utöver skyddsåtgärder och försiktighetsmått som kopplar till bedömningen av betydande miljöpåverkan kan det krävas ytterligare villkor för att förebygga, hindra eller motverka att en verksamhet eller åtgärd medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Enligt fjärde punkten ska även förslag på sådana villkor anges i ansökan.
Femte punkten avser åtgärder om egenkontroll.
Beroende på vilken verksamhet eller åtgärd som ansökan avser kan den också behöva innehålla sådana ytterligare uppgifter som framgår av 3 kap.11–14 §§miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.10.4.
11 §
En ansökan om igångsättningsbesked för vindkraftverk ska, utöver det som anges i 10 §, innehålla
1. ett kartunderlag som visarverksamhetens lokalisering,
2. en teknisk specifikation som för varje vindkraftverk innehåller uppgift om höjden inklusive rotorblad, navhöjden och rotordiametern samt övriga tekniska uppgifter av betydelse,
3. en beskrivning av vindförhållandena på platsen och det förväntade energiutbytet från verksamheten,
4. en beskrivning av hur verksamheten påverkar natur- och kulturmiljöer, särskilt områden som är reglerade i 3, 4 och 7 kap. miljöbalken ,
5. en uppgift om huruvida det eller de vindkraftverk som omfattas av ansökan ska stå tillsammans med redan uppförda vindkraftverk,
6. en redogörelse för förekomsten av vindkraftverk inom en radie på 2 kilometer från varje vindkraftverk som omfattas av ansökan,
7. en redogörelse för de vägar som behövs för uppförande och drift av anläggningen och verksamheten,
8. en redogörelse för dragningen fram till elnätet av de kraftledningar som behövs för uppförande och drift av anläggningen och verksamheten,
9. en landskapsanalys som med ett fotomontage eller på annat sätt visar hur anläggningen syns i landskapet,
10. en beräkning av bullret från anläggningen vid berörda byggnader, och 11. en beräkning av skuggning och reflexer från anläggningen vid berörda byggnader.
Prövningsmyndigheten får medge undantag från kraven i första stycket, om undantaget avser sådant som inte behövs för handläggningen.
Författningskommentar SOU 2024:98
1932
Paragrafen innehåller bestämmelser om specifika krav för innehåll i ansökan om igångsättningsbesked för vindkraftverk. Bestämmelsen motsvarar kraven i tidigare 25 a och 25 b §§ förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.
Övervägandena finns i avsnitt 14.10.4.
12 §
En ansökan om igångsättningsbesked för en anläggning för solkraft ska, utöver det som anges i 10 §, innehålla
1. ett kartunderlag som visar verksamhetens lokalisering,
2. en teknisk specifikation av anläggningen,
3. en solstudie och det förväntade energiutbytet från verksamheten,
4. en beskrivning av hur verksamheten påverkar natur- och kulturmiljöer, särskilt områden som är reglerade i 3, 4 och 7 kap. miljöbalken ,
5. en uppgift om huruvida anläggningen placeras tillsammans med en redan uppförd anläggning för solkraft eller annan typ av kraftproduktion,
6. en redogörelse för de vägar som behövs för uppförande och drift av anläggningen och verksamheten,
7. en redogörelse för dragningen fram till elnätet av de kraftledningar som behövs för uppförande och drift av anläggningen och verksamheten,
8. en landskapsanalys som med ett fotomontage eller på annat sätt visar hur anläggningen syns i landskapet, och
9. en beräkning av skuggning och reflexer från anläggningen vid berörda vägar och byggnader.
Prövningsmyndigheten får medge undantag från kraven i första stycket, om undantaget avser sådant som inte behövs för handläggningen.
Paragrafen innehåller bestämmelser om specifika krav för innehåll i ansökan om igångsättningsbesked för anläggning för solkraft. Att de uppgifter som anges i bestämmelsen ska finnas med i ansökan innebär inte att det alltid behövs en reglering av uppgiften i igångsättningsbeskedet eller miljötillståndet.
Övervägandena finns i avsnitt 14.10.4.
13 §
En ansökan om igångsättningsbesked för en anläggning för återvinning av avloppsvatten inom jordbruket ska, utöver det som anges i 9 §, innehålla en riskhanteringsplan enligt 10 § förordningen ( 2024:161 ) om återanvändning av vatten för bevattning inom jordbruket.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1933
Paragrafen innehåller bestämmelser om att det för en anläggning för återvinning av avloppsvatten inom jordbruket ska finnas en riskhanteringsplan. Bestämmelsen motsvarar kraven i tidigare 25 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.
Övervägandena finns i avsnitt 14.10.4.
14 §
En ansökan om igångsättningsbesked ska, utöver det som anges i 10 §, i förekommande fall också innehålla sådana uppgifter som anges i 2, 4–9 §§.
Paragrafen innehåller en hänvisning till bestämmelser om ansökans innehåll för miljötillstånd. En typ av verksamhet eller åtgärd kan komma att prövas antingen genom ett miljötillstånd eller ett igångsättningsbesked beroende på verksamhetens eller åtgärdens omgivningspåverkan. Oberoende av vilket förfarande som väljs ska ansökan innehålla det som anges för en viss typ av verksamhet eller åtgärd i de angivna bestämmelserna.
Övervägandena finns i avsnitt 14.10.4.
Ansökan om ändring av en verksamhet eller åtgärd
15 §
En ansökan om ändring av en verksamhet eller åtgärd ska, utöver det som anges i 10 §, innehålla
1. en redogörelse för alla bestämmelser och villkor som gäller för verksamheten enligt tidigare miljötillstånd eller igångsättningsbesked, och
2. en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall när en sådan krävs enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 15 kap. 40 §
Paragrafen har sin motsvarighet i tidigare 22 kap. 1 d § miljöbalken, och innehåller särskilda bestämmelser om vad en ansökan om ändring av en verksamhet ska innehålla. Jämfört med tidigare bestämmelse behöver ansökan inte längre innehålla uppgifter som behövs för att bedöma om ett ändringstillstånd är olämpligt.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.20.
Författningskommentar SOU 2024:98
1934
Ansökan om ändring, omprövning eller återkallelse av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked
16 §
En ansökan om återkallelse av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked eller ändring eller omprövning av villkor i ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 24 kap. miljöbalken ska innehålla en beskrivning av behovet av återkallelse, ändring eller omprövning.
Om ansökan avser ändring eller omprövning av villkor i ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked ska den också innehålla en sådan redogörelse som avses i 15 § 1.
Om ansökan avser omprövning av villkor om arbetstid enligt 24 kap. 13 a § miljöbalken ska den också innehålla en redogörelse för de arbeten som återstår för den tillståndsgivna vattenverksamheten.
Paragrafen har sin motsvarighet i tidigare 22 kap. 1 d § miljöbalken och innehåller särskilda bestämmelser om vad en ansökan om ändring av villkor, omprövning eller återkallelse ska innehålla.
Av första stycket framgår att en ansökan om återkallelse, ändring eller omprövning av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked ska innehålla en beskrivning av behovet av återkallelse, ändring eller omprövning. En ansökan om omprövning bör innehålla uppgift om de bestämmelser och villkor som behöver ändras, den omprövningsgrund som åberopas och de objektiva omständigheter som tillsynsmyndigheten stödjer sig på. För att prövningsmyndigheten ska kunna bekräfta att ansökan är fullständig och starta handläggningen av ärendet bör tillsynsmyndigheten göra det skäligt att ett villkor bör ändras, att behovet inte är ringa och att någon av de omprövningsgrunder som anges i 24 kap. 5 § miljöbalken är uppfyllda.
Andra stycket innebär att en ansökan om omprövning eller änd-
ring av villkor ska innehålla en redogörelse för alla tillståndsbestämmelser och villkor som gäller för verksamheten enligt tidigare tillstånd. I fråga om ansökningar på myndigheters initiativ krävs inte ett eget utredningsarbete, en ansökan om omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken bör innehålla en sammanfattning av den information som tillsynsmyndigheten får genom den årliga miljörapporten.
Tredje stycket innebär att en ansökan om omprövning enligt 24 kap.
13 a § miljöbalken måste innehålla en redogörelse för de arbeten som återstår för den tillståndsgivna vattenverksamheten. Prövningsmyndigheten får därigenom ett underlag som gör det möjligt att
SOU 2024:98 Författningskommentar
1935
säkerställa att arbetena utförs i enlighet med kravet att använda bästa tillgängliga teknik och att nödvändiga skyddsåtgärder vidtas.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.24.
Ansökan om giltighetsförlängning
17 §
En ansökan om giltighetsförlängning av ett tillstånd enligt 24 kap. 14 a § miljöbalken ska innehålla den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövs för prövningen.
En ansökan om giltighetsförlängning av ett tillstånd som avses 7 kap. 28 a § miljöbalken ska även innehålla en utredning som visar hur verksamheten ensam eller tillsammans med andra verksamheter eller åtgärder kan komma att påverka miljön i naturområdet.
Paragrafen, som har sin motsvarighet i 22 kap. 1 g § miljöbalken, anger vad en ansökan om giltighetsförlängning ska innehålla. Med tillstånd avses här en ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked. I fråga om paragrafens tillämpning i övrigt hänvisas till författningskommentaren till 22 kap. 1 g § miljöbalken i proposition
Steg på vägen mot en mer effektiv miljöprövning (prop. 2023/24:152
s. 113).
Överväganden finns i avsnitt 14.9.20.
Frivillig ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked
18 §
En ansökan om frivilligt miljötillstånd eller igångsättningsbesked enligt 20 kap. 8 § ska innehålla de uppgifter som framgår av 1 eller 10 § och i förekommande fall uppgifter enligt 2, 11 eller 12 §.
Paragrafen, som är ny, reglerar vad en ansökan om frivilligt miljötillstånd eller igångsättningsbesked ska innehålla. Grundregeln om möjlighet för den som bedriver eller avser att bedriva en miljöpåverkande verksamhet att ansöka om miljötillstånd eller igångsättningsbesked för verksamheten även om det inte krävs finns i 20 kap 8 § miljöbalken. För sådan ansökan gäller de baskrav som regleras i 1 och 10 § denna förordning. Beroende på vilken verksamhet som
Författningskommentar SOU 2024:98
1936
ansökan gäller kan också de krav på ansökans innehåll som framgår av 2, 11 eller 12 § denna förordning vara aktuella.
Övervägandena finns i avsnitt 14.7.14.
Andra bestämmelser med krav på innehåll i en ansökan om miljöprövning
19 §
Bestämmelser med krav på innehåll i en ansökan i ett ärende om miljöprövning finns också i
1. lagen ( 1929:405 ) med vissa föreskrifter angående tillämpningen här i riket av svensk-norska vattenrättskonventionen av den 11 maj 1929, och
2. lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
I paragrafen, som är ny, hänvisas till ett par författningar med specialbestämmelser om vad en ansökan ska innehålla i ärenden om miljöprövning som berör dessa författningar. Paragrafen har ingen direkt motsvarighet i tidigare paragrafer i miljöbalken. I 1 kap. 4 § och i 11 kap. 1 § miljöbalken, vilka alltjämt gäller, finns dock allmänna hänvisningar till de angivna författningarna. En i viss mån likartad reglering i tidigare 22 kap. 1 a § andra stycket miljöbalken innehöll en upplysning om att det i 7 kap. 4 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet fanns ytterligare bestämmelser om vad en ansökan för där angivna fall skulle innehålla i mål om vattenverksamhet. 7 kap. 4 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet gäller alltjämt efter viss anpassning till vad som fortsättningsvis ska gälla för ansökan i ärenden om miljöprövning.
Vad som är ärende om miljöprövning framgår av 20 kap. 3 § miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.3.
Ansökans format m.m.
20 §
Ansökningshandlingarna ska lämnas in i det antal exemplar som Miljöprövningsmyndigheten anser behövs och i det format som myndigheten anger.
Bestämmelser om komplettering av ansökan finns i 20 kap. 13 § miljöbalken .
SOU 2024:98 Författningskommentar
1937
Paragrafen, som har sin motsvarighet i tidigare 22 kap. 2 § första stycket miljöbalken, ger prövningsmyndigheten möjlighet att ställa krav på sökanden att ansökan ska ges in i ett elektroniskt format som gör det lättare för myndigheten att göra information tillgänglig digitalt. Bestämmelsen ger även myndigheten möjlighet att kräva att ansökan ska ges in i ett visst antal för det fall att ansökan ges in fysiskt. Om myndigheten kräver ett visst format på eller ett visst antal av ansökan utgör detta en förutsättning för att ansökan ska anses komplett. Vid brister i ansökan kan Miljöprövningsmyndigheten förelägga om komplettering enligt bestämmelser i 20 kap. 13 § miljöbalken. En upplysningsbestämmelse om detta finns därför i andra stycket.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.3.
21 §
Om Miljöprövningsmyndigheten begär det ska sökanden lämna in
1. en komplettering i form av en uppdaterad ansökan, eller
2. en skriftlig sammanställning av de svar som sökanden har lämnat med anledning av synpunkter på ansökan.
Paragrafen, som har sin motsvarighet i 22 kap. 10 a § miljöbalken, innehåller en bestämmelse om en möjlighet för Miljöprövningsmyndigheten att begära att sökanden ska lämna in en komplettering i form av en uppdaterad ansökan eller en skriftlig sammanställning av de svar som sökanden har lämnat med anledning av synpunkter på ansökan. I fråga om paragrafens tillämpning i övrigt hänvisas till författningskommentaren till 22 kap. 10 a § miljöbalken i propositionen Steg på vägen mot en mer effektiv miljöprövning (prop. 2023/24:152 s. 116 och 117).
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.3.
Författningskommentar SOU 2024:98
1938
4 kap. Underrättelse om en ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked och inhämtande av yttrande från myndighet
Underrättelse om en ansökan
1 §
Miljöprövningsmyndigheten ska skicka ansökningshandlingarna i ett ärende om miljötillstånd till
1. Försvarsmakten eller Myndigheten för samhällsskydd och beredskap om verksamheten eller åtgärden i ansökan ska vidtas inom eller i anslutning till ett sådant område som avses i 3 kap. 9 § andra stycket miljöbalken ,
2. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap om verksamheten eller åtgärden i ansökan omfattas av lagen ( 1999:381 ) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor,
3. Sveriges geologiska undersökning om ansökan avser täktverksamhet,
4. Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket, länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och den eller de berörda kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet, och
5. berörda verksamheter och andra myndigheter vars verksamhet kan beröras av ansökan.
Om ärendet avser geologisk lagring av koldioxid, ska prövningsmyndigheten alltid skicka ansökningshandlingarna till Sveriges geologiska undersökning och Europeiska kommissionen. Detta ska göras inom 1 månad från den dag ansökan kom in till prövningsmyndigheten.
Paragrafen innehåller bestämmelser om att Miljöprövningsmyndigheten ska underrätta ett antal angivna mottagare om ansökan i ett ärende om miljötillstånd genom att skicka ansökningshandlingarna till dessa mottagare. Regleringen överensstämmer i huvudsak med vad som har gällt enligt tidigare 22 kap. 4 § miljöbalken samt har också beröring med tidigare reglering om kungörelse i 22 kap. 3 § och 3 a §miljöbalken. Det bör observeras att bestämmelserna i paragrafen blir tillämpliga i ärenden om miljötillstånd och ska då tillämpas av prövningsmyndigheten. För ärenden om igångsättningsbesked gäller regleringen i 3 § denna förordning. Uttrycket ”ärende om miljötillstånd” innefattar allt som har samband med ett sådant tillstånd, dvs. även ändringstillstånd, omprövning, villkorsbestämning, prövotider m.m. Ledning kan hämtas i den uppräkning av ärendetyper som 20 kap. 3 § miljöbalken innehåller.
I första stycket första till fjärde punkterna anges när ett antal olika myndigheter ska vara berörda av en ansökan på sådant sätt att ansökningshandlingarna bör skickas till dem. Om prövningsmyndigheten bedömer att en sådan myndighet även bör anses berörd i ett ärende
SOU 2024:98 Författningskommentar
1939
om en annan verksamhet eller åtgärd bör myndigheten få ansökningshandlingarna enligt första stycket femte punkten.
Paragrafens andra stycke motsvarar den specialreglering som fanns i tidigare 22 kap 4 § tredje stycket miljöbalken. Tanken är att underrättelse ska ske tämligen omgående efter det att ansökan har kommit till prövningsmyndigheten och ligga till grund för det inledande kompletteringsförfarande som när ansökan har bedömts som fullständig övergår i ett offentligt samråd (se 6 kap.39–41 a §§miljöbalken). Underrättelser enligt denna paragraf har självfallet också stor betydelse som prövningsunderlag vid prövningsmyndighetens därpå följande beslut om verksamheten eller åtgärden kan tillåtas.
Övervägandena finns i avsnitten 14.9.4 och 14.9.5.
2 §
Om ansökan om miljötillstånd avser gruvdrift eller gruvanläggning för brytning, provbrytning, bearbetning eller anrikning där en säkerhet ska ställas enligt 15 kap. 36 a § miljöbalken ska prövningsmyndigheten hämta in ett yttrande från Riksgäldskontoret i fråga om beräkningen av storleken på säkerheten.
I paragrafen meddelas en bestämmelse om att prövningsmyndigheten i ett ärende som gäller ansökan om miljötillstånd till gruvdrift eller gruvanläggning för brytning, provbrytning, bearbetning eller anrikning ska hämta in yttrande från Riksgäldskontoret i fråga om beräkningen av storleken på säkerheten som ska ställas enligt 15 kap. 36 a § miljöbalken. Paragrafen har sin motsvarighet i tidigare 22 kap. 13 a § första stycket miljöbalken och har samband med 4 kap. 6 § denna förordning. Bestämmelsen infördes i 22 kap. 13 a § första stycket miljöbalken efter förslag i propositionen Ordning och
reda på avfallet där det finns en utförligare författningskommentar
till bestämmelsen (jfr prop. 2021/22:219 s. 127 och 128).
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.5.
Författningskommentar SOU 2024:98
1940
3 §
Miljöprövningsmyndigheten ska skicka ansökningshandlingarna i andra ärenden om miljöprövning än ärenden om miljötillstånd till de myndigheter som anges i 1 § om myndigheten bedömer att det behövs.
Paragrafen innehåller bestämmelser om när en annan ansökan än en ansökan om miljötillstånd, exempelvis en ansökan om igångsättningsbesked, ska skickas till de myndigheter som anges i 4 kap. 1 § miljöprövningsförordningen. Av bestämmelsen framgår att detta ska göras när myndigheten bedömer att det behövs. En situation när det bör anses behövas är om ansökan avser verksamhet eller åtgärd inom eller i anslutning till ett sådant område som avses i 3 kap. 9 § andra stycket miljöbalken. Då bör det alltid anses lämpligt att Försvarsmakten får ta del av ansökningshandlingarna.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.5.
4 §
Om Miljöprövningsmyndigheten på eget initiativ tar upp frågan om omprövning av ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked ska myndigheten informera tillsynsmyndigheten och den kommunala nämnden om beslutet.
Paragrafen har sin motsvarighet i tidigare 9 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Bestämmelsen innebär att Miljöprövningsmyndigheten ska informera den kommunala nämnden om den tar upp frågan om omprövning på eget initiativ. Den nya regleringen är en följd av att bestämmelser om miljöprövning samlas i 20 kap. miljöbalken och miljöprövningsförordningen och att det införs en ny prövningsorganisation.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.5.
Inhämtande av yttrande
5 §
Bestämmelser om inhämtande av yttrande i ärenden som avser en verksamhet eller åtgärd som påverkar vattenmiljön finns i 20 kap. 24 § miljöbalken .
SOU 2024:98 Författningskommentar
1941
Paragrafen innehåller en upplysning om att det i 20 kap. 24 § miljöbalken finns bestämmelser om inhämtande av yttrande i ärende som avser en verksamhet eller åtgärd som påverkar vattenmiljön.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.5.
6 §
Före prövningen av om en säkerhet ska godtas enligt 15 kap. 36 b § miljöbalken ska ett yttrande i fråga om godtagandet hämtas in från Riksgäldskontoret.
Paragrafen innehåller en bestämmelse om att prövningen av om en säkerhet ska godtas enligt 15 kap. 36 b § miljöbalken ska föregås av ett yttrande från Riksgäldskontoret i fråga om godtagandet av säkerheten. Bestämmelsen har sin motsvarighet i tidigare 22 kap. 13 a § första stycket miljöbalken och den har samband med den bestämmelse som nu finns i 4 kap. 2 § denna förordning.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.5.
5 kap. Tidsfrister för handläggningen av en ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked
1 §
Miljöprövningsmyndigheten ska besluta om sådant föreläggande som avses i 20 kap. 13 § första stycket miljöbalken inom 45 dagar från det att ansökan kom in till myndigheten.
Paragrafen, som saknar tidigare motsvarighet, innebär att det införs en tidsfrist för tiden från det att ansökan kommer in till Miljöprövningsmyndigheten till dess att handläggningen startar antingen med ett kompletteringsföreläggande eller en bekräftelse om att ansökan är fullständig. Tidsfristen som också finns i artikel 9.10 i EU-förordningen om netto-nollteknik och artikel 11.6 EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial syftar till att säkerställa en skyndsam och förutsägbar handläggning av ansökan.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.6.
Författningskommentar SOU 2024:98
1942
2 §
Prövningsmyndigheten ska fatta beslut om igångsättningsbesked inom 3 månader från den dag då myndigheten enligt 20 kap. 15 § miljöbalken bekräftade att ansökan var fullständig.
Bestämmelser om handläggning av ärenden om miljöprövning inom viss tid finns i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1252 av den 11 april 2024 om inrättande av en ram för säkerställande av trygg och hållbar försörjning av kritiska råmaterial och om ändring av förordningarna (EU) nr 168/2013, (EU) 2018/858, (EU) 2018/1724 och (EU) 2019/1020, Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1735 av den 13 juni 2024 om inrättande av en åtgärdsram för att stärka Europas ekosystem för tillverkning av netto-nollteknik och om ändring av förordning (EU) 2018/ 1724 och förordningen ( 2021:757 ) om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi om ansökan avser en verksamhet eller åtgärd som omfattas av dessa bestämmelser.
Paragrafen saknar tidigare motsvarighet. Första stycket innehåller bestämmelser om tidsfrist för beslut om igångsättningsbesked. Bestämmelsen innebär att prövningsmyndigheten ska fatta beslut om igångsättningsbesked inom 3 månader från den dag då myndigheten enligt 20 kap. 15 § miljöbalken bekräftade att ansökan var fullständig. Av kommentaren till 20 kap. 15 § miljöbalken framgår när en ansökan ska anses fullständig. Fristen på tre månader är densamma som gäller för Miljöprövningsmyndighetens beslut i frågan om bedömning av en verksamhets eller åtgärds betydande miljöpåverkan i 6 kap. 26 § miljöbalken och 14 § miljöbedömningsförordningen. I 14 § miljöbedömningsförordningen finns också bestämmelser om förutsättningarna för förlängning av denna tidsfrist, se upplysningsbestämmelse i 5 kap. 6 § miljöprövningsförordningen.
I andra stycket finns en upplysningsbestämmelse om att det finns tidsfrister för handläggningen även av ärenden om miljöprövning än ärenden om igångsättningsbesked i de EU-förordningar och andra föreskrifter som räknas upp. Startpunkten för när tidsfristerna börjar löpa är då densamma som gäller för ärendena om igångsättningsbesked i första stycket.
Regeringen kan med stöd av bemyndigandet i 20 kap. 17 § miljöbalken fastställa fler tidsfrister för att genomföra EU-rätten eller som annars behövs för att effektivisera handläggningen.
Övervägandena finns i avsnitten 14.9.8, 14.9.9 och 14.10.11.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1943
3 §
Prövningsmyndigheten ska tillfälligt stoppa löptiden för en tidsfrist för en ansökan om miljötillstånd enligt 2 § andra stycket om
1. det vid samrådet enligt 6 kap. 33 eller 39 § miljöbalken har inkommit synpunkter som medför att sökanden behöver komplettera miljökonsekvensbeskrivningen med ytterligare information, eller
2. sökanden har lämnat besked om att ansökan kommer att ändras. Tidsfristen börjar löpa igen första arbetsdagen efter det att en komplettering enligt första stycket 1 eller en ändrad ansökan enligt första stycket 2 har kommit in till prövningsmyndigheten.
Paragrafen, som saknar tidigare motsvarighet, innehåller en s.k. ”stoppa-klockan-bestämmelse” som innebär att prövningsmyndigheten tillfälligt får stoppa löptiden för en tidsfrist under vissa förutsättningar.
I första stycket beskrivs de situationer när prövningsmyndigheten tillfälligt får stoppa löptiden för en tidsfrist. En sådan situation är om det inkommer synpunkter vid det offentliga samrådet som leder till att ansökan behöver kompletteras. Prövningsmyndigheten får också tillfälligt stoppa löptiden om sökanden har informerat prövningsmyndigheten att den avser att inkomma med en ändrad ansökan.
Av andra stycket framgår den tidpunkt för när tidsfristen börjar löpa igen. Prövningsmyndigheten bör informera sökanden om löptiden för en tidsfrist stoppas och när den börjar löpa igen. Prövningsmyndigheten bör även uppdatera den tidsplan som har tagits fram enligt 20 kap. 16 § miljöbalken och offentliggjorts på den webbplats som används för ändamålet.
Övervägandena finns i avsnitten 14.9.8 och 14.9.9.
4 §
Prövningsmyndigheten får förlänga den tidsfrist för beslut i ärenden om miljöprövning som anges i 2 § andra stycket en gång med högst 3 månader om
1. det efter det att tidsfristen har börjat löpa uppstår behov av tidskrävande nödvändiga kompletteringar som inte kunde förutses när tidsfristen började löpa, eller
2. det finns andra synnerliga skäl. Myndigheten får också förlänga tidsfristen om det är nödvändigt för att kunna genomföra ett nytt samråd med allmänheten eller med ett annat land.
Författningskommentar SOU 2024:98
1944
Paragrafen, som saknar tidigare motsvarighet, innehåller bestämmelser om förlängning av handläggningstiden.
Av första stycket framgår att prövningsmyndigheten får förlänga en tidsfrist om det uppstår behov av tidskrävande kompletteringar som uppstår senare i processen eller det finns andra synnerliga skäl. Det rör sig om andra kompletteringar än sådana som uppkommer med anledning av synpunkter under samrådet och som ger prövningsmyndigheten rätt att stoppa löptiden för en tidsfrist. Synnerliga skäl kan föreligga om det t.ex. har identifierats risker för arbetstagares eller allmänhetens hälsa och säkerhet och det krävs mer tid för att fastställa åtgärder för att komma till rätta med riskerna. Synnerliga skäl kan också föreligga om det krävs mer tid för att kunna hantera sekretessbelagd eller säkerhetsskyddad information och ta hänsyn till t.ex. försvarsintressen på ett fullständigt sätt. Bestämmelsen bör endast användas när det nödvändigt för att säkerställa en rättssäker process och ett korrekt beslut.
Andra stycket innehåller en bestämmelse som ger prövningsmyn-
digheten rätt att förlänga tidsfristen om det krävs för att kunna genomföra ett samråd med allmänheten och andra länder. Det krävs konkreta skäl för en förlängning. Det kan t.ex. krävas flera samråd med allmänheten för att prövningsmyndigheten ska kunna komma fram till en motiverad slutsats. Vissa moment vid ett gränsöverskridande samråd kan dessutom ta längre tid i och med att handlingarna behöver översättas från ett språk till ett annat.
Prövningsmyndigheten behöver inte vänta med att besluta om förlängning till dess den ursprungliga tidsfristen nästan gått ut. I stället är det både möjligt och lämpligt att besluta om en förlängning så snart som prövningsmyndigheten bedömer att en sådan är nödvändig.
Övervägandena finns i avsnitten 14.9.8 och 14.9.9.
5 §
Om prövningsmyndigheten förlänger en tidsfrist enligt 4 § ska skriftlig information om förlängningen och skälen för den lämnas till sökanden innan den ursprungliga tidsfristen har gått ut.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1945
Paragrafen, som saknar tidigare motsvarighet, innebär att prövningsmyndigheten ska informera sökanden om förlängningen och skälen för den innan den ursprungliga tidsfristen löpt ut.
Övervägandena finns i avsnitten 14.9.8 och 14.9.9.
6 §
Bestämmelser om förlängning av den tid inom vilken prövningsmyndigheten ska lämna besked i frågan om en betydande miljöpåverkan, och därigenom också inom vilken tid prövningsmyndigheten ska fatta beslut om igångsättningsbesked, finns i 14 § miljöbedömningsförordningen .
Paragrafen, som saknar tidigare motsvarighet, innehåller en upplysningsbestämmelse om att ytterligare bestämmelse om förlängning av en tidsfrist enligt 5 kap. 2 § 2 finns i miljöbedömningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.10.11.
7 §
Om ett ärende har återförvisats till prövningsmyndigheten för förnyad handläggning gäller tidsfristen i 2 § från den dag när beslutet om återförvisning fått laga kraft.
Paragrafen är ny och innebär ett förtydligande rörande ärenden som har återförvisats till prövningsmyndigheten från en överprövande instans. Även i sådana ärenden gäller de tidsfrister som följer av 5 kap. 1–5 § miljöprövningsförordningen. Tidsfristen ska då räknas från den dag när återförvisningsbeslutet fick laga kraft.
Övervägandena finns i avsnitten 14.9.8 och 14.9.9.
8 §
Om länsstyrelsen överväger att meddela föreskrifter om skydd för grundvattnet enligt 7 kap. 22 § miljöbalken för ett område som avses med en ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked till täkt enligt denna förordning, får Miljöprövningsmyndigheten pröva frågan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked först när frågan om skyddet för grundvattnet har avgjorts.
Miljöprövningsmyndigheten får dock pröva frågan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked omedelbart, om det finns särskilda skäl.
Författningskommentar SOU 2024:98
1946
Paragrafen har sin motsvarighet i tidigare 20 f § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Den nya regleringen är en följd av nya bestämmelser om miljöprövning i 20 kap. miljöbalken och att det införs en ny prövningsorganisation.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.5.
6 kap. Beslutets innehåll
1 §
Ett beslut om miljötillstånd ska innehålla de bestämmelser och villkor som behövs för att säkerställa att förutsättningarna för miljötillstånd enligt 20 kap. 28 § miljöbalken är uppfyllda. Beslutet ska alltid innehålla
1. uppgifter om hur prövningsmyndigheten har tagit hänsyn till den motiverade slutsatsen enligt 6 kap. 42 § miljöbalken , inkomna synpunkter och det som i övrigt har framkommit under handläggningen av ärendet,
2. bestämmelser om den tid inom vilken arbeten för vattenverksamhet ska vara utförda (arbetstid) eller en miljöpåverkande verksamhet ska ha satts i gång (igångsättningstid), och
3. de villkor om skyddsåtgärder, försiktighetsmått och andra åtgärder som behövs för att förebygga, hindra eller motverka en betydande negativ miljöpåverkan.
I förekommande fall ska beslutet också innehålla bestämmelser eller villkor
1. om den tid som tillståndet ska gälla,
2. om verksamhetens ändamål, plats, omfattning och tekniska utformning,
3. om skyldighet att utföra skadeförebyggande åtgärder,
4. om utsläpp, begränsningsvärden och bästa tillgängliga teknik som
a) behövs för att anpassa tillämpningen av sådana föreskrifter om försiktighetsmått som har meddelats med stöd av denna balk, om föreskrifterna medger eller förutsätter sådan anpassning, eller
b) annars behövs för att hindra eller begränsa skadlig påverkan på grund av föroreningar,
5. om utsläppskontroll, kontroll av verksamheten samt om kontroll av miljöpåverkan och tillståndet i miljön efter avslutad verksamhet,
6. om hanteringen av kemiska produkter i verksamheten om hanteringen kan medföra olägenheter för den yttre miljön och det behövs för att förebygga och hindra förorening av mark och vatten,
7. om avfallshantering, återvinning och återanvändning om verksamheten kan medföra olägenheter för den yttre miljön och det behövs för att förebygga förekomsten av avfall eller förbereda för återanvändning, materialåtervinning eller annan återvinning av det avfall som anläggningen ger upphov till,
8. som behövs för att verksamheten inte ska medföra sådan försämring eller något sådant äventyr som avses i 5 kap. 4 § första stycket miljöbalken ,
9. som behövs med avseende på hushållningen med mark, vatten och andra naturresurser,
SOU 2024:98 Författningskommentar
1947
10. som behövs för att skydda värdefulla natur- och kulturmiljöer eller för att förhindra annan skada på eller olägenhet för omgivningen,
11. som behövs med avseende på avhjälpande av miljöskada och ställande av säkerhet,
12. om verksamhetens säkerhet och säkerhet som behövs för att förebygga olyckor och begränsa följderna av dem för människors hälsa och miljön.
13. om förordnande av verkställighet av beslutet samt ställande av säkerhet med anledning av detta, eller
14. om avgiften för prövningen samt andra avgifter.
Paragrafen, som har sin närmaste motsvarighet i tidigare 22 kap. 25 § miljöbalken, innehåller bestämmelser om vad ett miljötillstånd ska innehålla.
Första stycket innehåller generella bestämmelser som gäller för
alla miljötillstånd. Bestämmelsens inledning syftar till att tydliggöra syftet med villkor och andra bestämmelser i tillståndet. Det tydliggörs att ett beslut ska innehålla de bestämmelser och villkor som behövs för att säkerställa att förutsättningarna för att bevilja ett miljötillstånd är uppfyllda. Vilka förutsättningar som gäller för att ett miljötillstånd ska kunna ges framgår av 20 kap. 28 § miljöbalken. Om det genom lag eller förordning har föreskrivits om specifika krav för den aktuella verksamheten, behöver sådana krav dock inte upprepas i tillståndsvillkoren.
I första stycket finns också bestämmelser om vad ett miljötillstånd alltid ska innehålla. Kravet i första stycket första punkten saknar tidigare motsvarighet. Kravet innebär att det av tillståndsbeslutet ska framgå hur prövningsmyndigheten har tagit hänsyn till den motiverade slutsatsen enligt 6 kap. 42 § miljöbalken, inkomna synpunkter och det som i övrigt har framkommit under handläggningen av ärendet. Bestämmelsen genomför artikel 1.2 g v, artikel 8 och delar av artikel 8 a i MKB-direktivet. Bestämmelsen utgår ifrån att den motiverade slutsatsen har meddelats separat innan miljötillståndet. Om den motiverade slutsatsen och miljötillståndet meddelas samtidigt kan det vara lämpligt att den motiverade slutsatsen läggs i en bilaga till beslutet om miljötillstånd.
Bestämmelsen i första stycket andra punkten motsvarar tidigare 11 kap. 13 § tredje stycket och 22 kap. 25 § andra stycketmiljöbalken. Bestämmelsen innehåller regler om arbetstid och igångsättningstid. Någon ändring i sak är inte avsedd.
Bestämmelsen i första stycket tredje punkten saknar tidigare motsvarighet. Kravet innebär att ett tillståndsbeslut alltid ska förenas
Författningskommentar SOU 2024:98
1948
med de skyddsåtgärder, försiktighetsmått och andra åtgärder som behövs för att förebygga, hindra eller motverka en betydande negativ miljöpåverkan. Bestämmelsen innebär att ett väsentlighetskrav införs, och syftar till att tydliggöra att det är den betydande negativa miljöpåverkan som måste begränsas med villkor.
Bestämmelsen i andra stycket, som i princip motsvarar tidigare 22 kap. 25 § miljöbalken, innehåller en uppräkning av ytterligare villkor och bestämmelser som kan vara aktuella i ett beslut om miljötillstånd. Vad tillståndsbeslutet måste innehålla i varje enskilt ärende är beroende av vilka frågor som aktualiseras i ärendet. Jämfört med tidigare bestämmelse har vissa punkter bytt plats och andra ändrats i följande avseenden.
Uttrycket ”bästa tillgängliga teknik” i andra stycket fjärde punkten ersätter det tidigare uttrycket ”bästa möjliga teknik” (se mer om detta i kommentaren till 2 kap. 3 § miljöbalken).
Jämfört med tidigare bestämmelse om tillsyn i 22 kap. 25 § första stycket 3 miljöbalken återfinns inte termerna tillsyn och besiktning i
andra stycket femte punkten. Vidare flyttas frågor om kontroll, som
tidigare har införts för att genomföra industriutsläppsdirektivet, till en ny bestämmelse i 6 kap. 4 § miljöprövningsförordningen. Skälet för flytten är att frågor om tillsyn och egenkontroll som huvudregel inte bör regleras i tillståndet med hänsyn till den rättsverkan sådana villkor och bestämmelser annars får enligt 24 kap. 1 § miljöbalken. Av praxis framgår att det är tillräckligt att det i tillståndsbeslutet anges att det ska finnas ett kontrollprogram. Vidare tydliggörs i andra stycket femte punkten att kontrollen ska omfatta miljöpåverkan och tillståndet i miljön efter avslutad verksamhet.
Innehållet i andra stycket sjätte punkten, som avser hanteringen av kemiska produkter, förtydligas jämfört med tidigare bestämmelse i 22 kap. 25 § första stycket 7 miljöbalken genom att lägga till när ett sådant villkor behövs.
Innehållet i andra stycket sjunde punkten, som avser avfallshantering m.m., anpassas till bestämmelsen om krav på ansökans innehåll vid avfallsverksamhet i 3 kap 1 § första stycket 2 miljöprövningsförordningen.
Frågor om säkerhet i tidigare 22 kap. 25 § första stycket 2 och 12 miljöbalken slås ihop i andra stycket elfte punkten för att tydliggöra tillämpningen av bestämmelsen.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1949
Bestämmelsen i tidigare 22 kap. första stycket 5 miljöbalken återfinns i andra stycket trettonde punkten och ska tillämpas på både miljöpåverkande verksamhet och vattenverksamhet.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.18.
2 §
Ett beslut om igångsättningsbesked ska innehålla de bestämmelser och villkor som behövs för att säkerställa att förutsättningarna för igångsättningsbesked enligt 20 kap. 28 § miljöbalken är uppfyllda. Beslutet ska alltid innehålla
1. prövningsmyndighetens beslut i frågan om betydande miljöpåverkan enligt 6 kap. 26 § miljöbalken , och
2. de villkor om skyddsåtgärder, försiktighetsmått och andra åtgärder som behövs för att undvika, förebygga eller minska en betydande negativ miljöpåverkan.
I förekommande fall ska beslutet också innehålla sådana uppgifter som avses i 1 § första stycket 2 och andra stycket.
Paragrafen, som saknar tidigare motsvarighet, innehåller bestämmelser om vad ett igångsättningsbesked ska innehålla. På samma sätt som för regleringen avseende innehåll i ett miljötillstånd innehåller första stycket generella bestämmelser som gäller för alla ärenden där Miljöprövningsmyndigheten meddelar ett bifall till ansökan om igångsättningsbesked. Bestämmelsens inledning syftar till att tydliggöra syftet med villkor och andra bestämmelser i tillståndet. Det tydliggörs att ett beslut ska innehålla de bestämmelser och villkor som behövs för att säkerställa att förutsättningarna för att bevilja ett miljötillstånd är uppfyllda. Vilka förutsättningar som gäller för att ett bifall till en ansökan om igångsättningsbesked ska kunna ges framgår av 20 kap. 28 § miljöbalken. Om det genom lag eller förordning har föreskrivits om specifika krav för den aktuella verksamheten, behöver sådana krav dock inte upprepas i tillståndsvillkoren.
I första punkten anges att prövningsmyndighetens beslut i fråga om betydande miljöpåverkan måste framgå. Som framgår av 6 kap. 26 § miljöbalken ska ett sådant beslut redovisa de omständigheter som talar för eller emot att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Även i de fall en ansökan om igångsättningsbesked skulle avslås på annan grund än verksamhetens
Författningskommentar SOU 2024:98
1950
betydande miljöpåverkan ska denna bedömning med tillhörande skäl framgå av beslutet.
Av andra punkten framgår att beslutet om igångsättningsbesked ska innehålla de villkor om skyddsåtgärder, försiktighetsmått och andra åtgärder som behövs för att undvika, förebygga eller minska en betydande negativ miljöpåverkan. I fråga om skyddsåtgärder, försiktighetsmått och andra åtgärder kan sådana beaktas även vid bedömningen av om betydande miljöpåverkan kan antas. Har sådana åtgärder beaktats och är de en förutsättning för att verksamheten eller åtgärden inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska dessa komma till uttryck som villkor. Vad gäller påverkan på Natura 2000-områden och vid bedömningen av om tillstånd krävs enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken kan däremot inte sådana skyddsåtgärder, försiktighetsmått och andra åtgärder beaktas vid bedömningen av om tillstånd krävs. Det kan även bli aktuellt med andra typer av skyddsåtgärder som inte direkt är kopplade till bedömningen av betydande miljöpåverkan men som behövs för att verksamheten eller åtgärden ska vara förenlig med miljöbalken.
Av andra stycket framgår att ett beslut om bifall till en ansökan om igångsättningsbesked ska innehålla även vissa delar av det som rör ett beslut om miljötillstånd.
Övervägandena finns i avsnitt 14.10.8.
3 §
I förekommande fall ska ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked som avser vattenverksamhet ska, utöver det som anges i 1 eller 2 §, innehålla
1. bestämmelser om den tid inom vilken anspråk med anledning av oförutsedda skador får framställas, eller
2. skyldighet att betala ersättning eller att utföra skadeförebyggande åtgärder samt hur betalningen ska ske.
3. uppgift om de områden som får tas i anspråk för vattenverksamheten och de särskilda tvångsrätter i övrigt som medges sökanden,
4. uppgift om strömfallsfastighet,
5. uppgift om vilka som ska delta i en vattenreglerings- eller bevattningssamfällighet samt varje deltagares andelstal i fråga om kostnaderna för verksamheten, och
6. villkor beträffande tillhandahållande av andelskraft och om kostnadsbidrag härför.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1951
Paragrafen, som har sin motsvarighet i tidigare 22 kap. 25 § första stycket 14 och tredje stycket miljöbalken samt 7 kap. 6 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, innehåller särskilda bestämmelser om vad ett beslut som innebär tillstånd till vattenverksamhet ska innehålla. Kraven gäller utöver vad som anges i 1 eller 2 §.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.18.
4 §
Ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked som avser industriutsläppsverksamhet ska, vid tillämpningen av 1 § andra stycket 5 innehålla uppgifter om mätmetod, mätfrekvens och utvärderingsmetod för kontroll av verksamheten.
Paragrafen, som har sin motsvarighet i tidigare 22 kap. 25 § första stycket 3 miljöbalken, innehåller särskilda krav på utsläppskontroll när det gäller industriutsläppsverksamheter. Det rör sig om uppgifter som oftast ingår i ett kontrollprogram.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.18.
5 §
Ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked som avser behandling av avfall ska, utöver det som anges i 1 eller 2 §, innehålla
1. uppgift om avfallstyper och mängder av avfall som får behandlas,
2. uppgift om den behandlingsmetod som ska tillämpas på avfallet,
3. de villkor som behövs i fråga om åtgärder för att övervaka och kontrollera att de skyldigheter som gäller för verksamheten uppfylls, och
4. de villkor som behövs i fråga om åtgärder för avslutande av verksamheten och efterbehandling.
Paragrafen, som har sin motsvarighet i tidigare 22 kap. 25 a § miljöbalken, innehåller särskilda bestämmelser om vad ett beslut som innebär tillstånd att behandla avfall ska innehålla.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.18.
Författningskommentar SOU 2024:98
1952
6 §
Ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked som avser förbränning av avfall ska, utöver det som anges i 1, 2 eller 5 §, innehålla
1. uppgifter om förbränningsanläggningens totala kapacitet för förbränning av avfall,
2. en förteckning över de mängder av olika kategorier av farligt avfall som får förbrännas,
3. i fråga om det farliga avfall som får förbrännas, villkor om avfallets minsta och högsta flöde, lägsta och högsta värmevärde samt maximala innehåll av föroreningar,
4. villkor om begränsnings-värden för utsläpp som ska beräknas enligt föreskrifter meddelade med stöd av 9 kap. 5 § miljöbalken ,
5. villkor om den längsta tid under vilken det i samband med tekniskt oundvikliga driftstopp, driftstörningar eller fel i renings- eller mätutrustning får ske sådana utsläpp av föroreningar till luft och vatten som överskrider fastställda värden, och
6. i fråga om tillstånd som omfattar energiåtervinning, villkor om att energiåtervinningen ska ske med hög energieffektivitet.
Paragrafen, som har sin motsvarighet i den tidigare bestämmelsen 22 kap. 25 b § miljöbalken, innehåller särskilda bestämmelser om vad ett beslut som innebär tillstånd att bedriva verksamhet med förbränning av avfall ska innehålla.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.18.
7 §
Ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked som avser deponering av avfall ska, utöver det som anges i 1 eller 2 §, innehålla
1. uppgift om vilken av deponiklasserna farligt avfall, icke-farligt avfall eller inert avfall som tillståndet avser,
2. de villkor som behövs i fråga om åtgärder före och under driften av deponin, och
3. de villkor som behövs i fråga om skyldighet att rapportera om avfallstyper och mängder av avfall som har deponerats.
Paragrafen, som har sin motsvarighet i den tidigare bestämmelsen 22 kap. 25 c § miljöbalken, innehåller särskilda bestämmelser om vad ett beslut som innebär tillstånd att bedriva verksamhet med deponering av avfall ska innehålla.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.18.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1953
8 §
Ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked som avser geologisk lagring av koldioxid ska, utöver det som anges i 1 eller 2 och i stället för det som anges i 5 och 7 §§, innehålla
1. en beskrivning av den geologiska formationens egenskaper,
2. villkor om den exakta lokaliseringen och avgränsningen av
a) lagringsplatsen och det område runt lagringsplatsen som med hänsyn till de geologiska förhållandena har betydelse för lagringens integritet och säkerhet, och
b) den anläggning som ska användas för att tillföra koldioxid till lagringsplatsen,
3. villkor om lagringsplatsens hydrauliska egenskaper,
4. villkor om den totala mängd koldioxid som får lagras,
5. villkor om gränser för reservoartrycket,
6. en beskrivning av varifrån den koldioxid som ska tillföras lagringsplatsen kommer och hur den ska transporteras till lagringsplatsen,
7. villkor om samman-sättningen av den koldioxidström som får tillföras lagringsplatsen (injekteras) och om kontroll av koldioxidströmmen,
8. villkor om högsta tillåtna injekteringstakt och injekteringstryck,
9. villkor om övervakning enligt en särskild övervaknings-plan och om åtgärder enligt en särskild plan för avhjälpande av risker för koldioxidutsläpp samt om att planerna ska följas,
10. villkor om att verksam-hetsutövaren ska förvissa sig om att den som är sysselsatt i verksamheten har den kompetens och utbildning som behövs,
11. villkor om vad som ska gälla i samband med att lagringsplatsen stängs för fortsatt tillförsel av koldioxid och om underhåll efter stängningen enligt en särskild plan,
12. villkor om att den säkerhet som krävs för verksamheten enligt 15 kap. 37 § miljöbalken fortlöpande ska vara giltig och i kraft,
13. upplysningar om
a) de krav på uppdatering av övervakningsplanen som kan följa av föreskrifter som har meddelats med stöd av denna balk,
b) kravet på miljörapport i 26 kap. 20 § miljöbalken och andra föreskrifter med krav på rapportering avseende geologisk lagring av koldioxid som har meddelats med stöd av denna balk,
c) de bestämmelser om omprövning och återkallelse av tillstånd som finns i miljöbalken , och
d) de krav på underrättelse till tillsynsmyndigheten i händelse av läckage av koldioxid eller betydande störningar som följer av föreskrifter som har meddelats med stöd av denna balk, och
14. skälen för avvikelse från synpunkter som Europeiska kommissionen har lämnat i samband med regeringens tillåtlighetsprövning.
Författningskommentar SOU 2024:98
1954
Paragrafen, som har sin motsvarighet i den tidigare bestämmelsen 22 kap. 25 d § miljöbalken, innehåller särskilda bestämmelser om vad ett beslut som innebär tillstånd till geologisk lagring av koldioxid ska innehålla.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.18.
9 §
Ett miljötillstånd som avser en ny förbränningsanläggning med en nominell elektrisk effekt på 300 megawatt eller mer ska, utöver det som anges i 1 eller 2 §, innehålla villkor om att utrymme ska avsättas vid anläggningen för den utrustning som behövs för att avskilja och komprimera koldioxid, om
1. det är lämpligt med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön att avsätta ett sådant utrymme,
2. det är tekniskt och ekonomiskt möjligt att eftermontera utrustning för koldioxidavskiljning,
3. en lämplig lagringsplats finns tillgänglig för koldioxid från anläggningen, och
4. transport av koldioxid från anläggningen till en sådan lagringsplats är tekniskt och ekonomiskt genomförbar.
Paragrafen, som har sin motsvarighet i den tidigare bestämmelsen 22 kap. 25 e § miljöbalken, innehåller särskilda bestämmelser om vad ett beslut om tillstånd till ny förbränningsanläggning med en nominell elektrisk effekt på minst 300 megawatt ska innehålla.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.18.
10 §
Ett miljötillstånd som avser en ny förbränningsanläggning med en tillförd installerad effekt på minst 50 megawatt ska, utöver det som anges i 1 eller 2 §, innehålla uppgift om de förfaranden som ska följas vid driftstörning i reningsutrustningen.
Paragrafen, som har sin motsvarighet i tidigare 22 kap. 25 f § miljöbalken, innehåller särskilda bestämmelser om vad ett beslut om tillstånd till en förbränningsanläggning med en tillförd installerad effekt om minst 50 megawatt ska innehålla.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.18.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1955
11 §
Ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked som följer på en ansökan som ska innehålla en kostnads-nyttoanalys enligt 3 kap. 8 § ska, utöver det som anges i 1 eller 2 §, innehålla en redovisning av slutsatserna i den kostnadsnyttoanalys vars slutsatser ska redovisas i ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked för anläggningen.
Paragrafen, som har sin motsvarighet i tidigare 22 kap. 25 g § miljöbalken, innehåller särskilda bestämmelser om vad ett beslut som innebär tillstånd till sådan anläggning som avses i 3 kap. 8 § ska innehålla.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.18.
12 §
Ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked som avser en verksamhet som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall ska, utöver det som anges i 1 eller 2 §, innehålla
1. villkor om det belopp som säkerheten enligt 15 kap. 36 a § ska uppgå till,
2. villkor om att den säkerhet som ska ställas enligt 15 kap. 36 a § ska godtas innan den verksamhet som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall påbörjas och att säkerheten därefter fortlöpande ska vara betryggande, och
3. de villkor som behövs för att minimera verksamhetens påverkan på omgivningen vid oförutsedda avbrott i verksamheten.
Paragrafen, som har sin motsvarighet i tidigare 22 kap. 25 h § miljöbalken, innehåller särskilda bestämmelser om vad ett beslut som innebär tillstånd att driva verksamhet som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.18.
13 §
I artikel 6.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/741 av den 25 maj 2020 om minimikrav för återanvändning av vatten, i dess ursprungliga lydelse, finns bestämmelser om ytterligare krav på innehåll i ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked som avser en anläggning för återvinning av avloppsvatten inom jordbruket.
Författningskommentar SOU 2024:98
1956
Paragrafen innehåller en upplysningsbestämmelse om att det i EUförordningen om minimikrav för återanvändning av vatten finns ytterligare bestämmelser om vad ett beslut om miljötillstånd eller igångsättningsbesked som avser en anläggning för återvinning av avloppsvatten inom jordbruket ska innehålla. Bestämmelsen motsvarar tidigare 27 c § i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.18.
14 §
Ett ändringstillstånd eller ändringsbesked ska innehålla en samlad redovisning av de bestämmelser som gäller för verksamheten enligt
a) beslutet, och
b) tidigare givna miljötillstånd, igångsättningsbesked eller motsvarande äldre tillstånd i de delar som beslutet inte ändrar eller upphäver dem.
Ett ändringstillstånd eller ändringsbesked efter en omprövning ska, utöver det som anges i första stycket, innehålla en bestämmelse om den tid som tillståndshavaren har på sig att uppfylla de nya eller ändrade villkoren i beslutet.
Paragrafen, som delvis har sin motsvarighet i tidigare 22 kap. 30 § miljöbalken, innehåller särskilda bestämmelser om vad ett ändringstillstånd eller ändringsbesked ska innehålla.
Av första stycket framgår att ett ändringstillstånd eller ändringsbesked ska innehålla en samlad redovisning av de bestämmelser och villkor som gäller för verksamheten. Jämfört med tidigare bestämmelse görs ändringar som en följd av att bestämmelser om miljöprövning samlas i 20 kap. miljöbalken och att det införs ett enklare förfarande för vissa ansökningar.
Andra stycket innehåller krav på vad ett ändringstillstånd eller
ändringsbesked efter en omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken ska innehålla. Bestämmelsen gäller utöver vad som anges i första stycket, och innebär att den tid som tillståndsinnehavaren har på sig att uppfylla de nya eller ändrade villkoren ska regleras av beslutet.
Övervägandena finns i avsnitten 14.9.20 och 14.9.24.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1957
15 §
Om beslutet avser inlösen av en fastighetsdel ska en karta med beskrivning ha upprättats över området samt dess gränser ha utmärkts i den ordning som gäller för fastighetsbildning.
Paragrafen har sin motsvarighet i den tidigare bestämmelsen 22 kap. 24 § miljöbalken och innehåller särskilda bestämmelser om vad ett beslut som avser inlöser av en fastighetsdel ska innehålla. Eftersom ett beslut om inlösen har fastighetsbildande verkan ska en karta upprättas på sätt som anges i paragrafen. Av 12 § förordningen om vattenverksamhet m.m. framgår att kartan med den beskrivning som avses i denna bestämmelse ska sändas till Lantmäteriet.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.18.
16 §
Bestämmelser om villkor i miljötillstånd och igångsättningsbesked finns också avseende
1. växthusgasutsläpp i 16 kap. 2 c miljöbalken ,
2. omgivningsbuller i 16 kap. 2 d § miljöbalken ,
3. villkor som ska omfatta två eller flera verksamheter i 16 kap. 8 § miljöbalken ,
4. särskilda villkor som regeringen får besluta om i 17 kap. 7 § miljöbalken ,
5. ändring av villkor i 24 kap. 8 § miljöbalken ,
6. begränsning i hur ingripande villkor som får beslutas i 24 kap. 9 § miljöbalken ,
7. återstående arbeten för vattenverksamhet i 24 kap. 13 a § miljöbalken , och
8. ändring av villkor som regeringen beslutat om i 24 kap. 15 § miljöbalken .
Paragrafen, som saknar tidigare motsvarighet, innehåller en upplysningsbestämmelse om att det finns ytterligare bestämmelser om villkor som prövningsmyndigheten måste ta hänsyn till när den beslutar om ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.18.
Författningskommentar SOU 2024:98
1958
7 kap. Information om beslut
1 §
Prövningsmyndigheten ska skicka det slutliga beslutet i ett ärende om miljöprövning till
1. sökande och annan part,
2. tillsynsmyndigheten,
3. Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, länsstyrelsen och berörd kommun, och
4. annan som har yttrat sig i ärendet. Prövningsmyndigheten ska också skicka beslutet till
1. Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap om verksamheten eller åtgärden ska vidtas inom eller i anslutning till ett sådant område som avses i 3 kap. 9 § andra stycket miljöbalken ,
2. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, om beslutet rör en verksamhet som omfattas av lagen ( 1999:381 ) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor,
3. Statens jordbruksverk, om beslutet rör djurhållning, avvattning av jordbruksmark, sådan verksamhet som omfattas av verksamhetskod 1.10-i i bilaga 1 eller annan jordbruksverksamhet,
4. Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, om beslutet rör en vattenverksamhet om lagning eller utrivning av en anläggning i ett vattenområde enligt 11 kap. 3 § 1 miljöbalken ,
5. Skogsstyrelsen om beslutet rör avvattning av skogsmark, och
6. väghållningsmyndigheten och lantmäterimyndigheten om beslutet avser täkt.
Utskicken får göras elektroniskt.
Paragrafen, som har sin tidigare motsvarighet i 11 och 20 g §§ förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, 9–11 §§ förordningen om vattenverksamheter samt 1 kap. 28 § industriutsläppsförordningen, innehåller bestämmelser om till vem prövningsmyndigheten ska skicka en kopia av ett slutligt beslut i ett ärende om miljöprövning.
Första stycket innehåller bestämmelser om vilka aktörer som
alltid bör få ett beslut i ett ärende om miljöprövning skickat till sig. Jämfört med tidigare bestämmelser anges nu även sökanden och annan part (jfr 33 § FL) i första stycket första punkten.
Andra stycket innehåller en uppräkning över de myndigheter som
enligt tidigare bestämmelser i 11 och 20 g §§ i förordningen om miljöpåverkande verksamhet samt 9–11 §§ i förordningen om vattenverksamhet, ska få beslutet skickat till sig. Jämfört med tidigare bestämmelser utökas listan över myndigheter som ska få beslutet
SOU 2024:98 Författningskommentar
1959
till att omfatta även Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap i andra stycket första punkten för sådana beslut där den sökta verksamheten eller åtgärden ska vidtas inom eller i anslutning till ett sådant område som avses i 3 kap. 9 § andra stycket miljöbalken.
Bestämmelsen i tredje stycket saknar tidigare motsvarighet. Den innebär att prövningsmyndigheten får underrätta om besluten elektroniskt. Detta ger möjlighet till snabb och enkel underrättelse samtidigt som elektroniska utskick bör underlätta utvecklingen mot en mer effektiv och digital handläggning av ärendena.
Övervägandena finns i avsnitten 14.9.22.
2 §
Om ett beslut om miljötillstånd avser tillstånd till geologisk lagring av koldioxid, ska prövningsmyndigheten underrätta Sveriges geologiska undersökning och Europeiska kommissionen om innehållet i beslutet och regeringens beslut i frågan om tillåtlighet. Detta ska göras när beslutet har fått laga kraft.
Paragrafen, som har sin motsvarighet i tidigare 22 kap. 21 a § miljöbalken, innehåller en bestämmelse om att Sveriges geologiska undersökning och Europeiska kommissionen ska informeras om den slutliga utgången i ett ärende som avser om tillstånd till lagring av koldioxid. Jämfört med tidigare bestämmelse görs ändringar som en följd av att ärenden om miljöprövning prövas Miljöprövningsmyndigheten.
Övervägandena finns i avsnitten 14.9.22.
8. Övriga bestämmelser
1 §
Miljöprövningsmyndigheten ska, avseende ärenden om miljöprövning, på en lämplig webbplats och på ett samlat och sökbart sätt offentliggöra information om
1. en ansökan har kommit in till myndigheten och inom vilken tid synpunkter kan lämnas,
2. en ansökan har bedömts som fullständig,
3. en ansökan har kungjorts,
4. samråd har skett med annat land,
5. en motiverad slutsats har meddelats, och
6. ett slutligt beslut har fattats.
Författningskommentar SOU 2024:98
1960
Paragrafen, som saknar tidigare motsvarighet, innehåller bestämmelser om att Miljöprövningsmyndigheten ska offentliggöra viss information i ärenden om miljöprövning elektroniskt.
Avsikten är att Miljöprövningsmyndigheten ska tillgängliggöra information om inledda miljöprövningsärenden, kungörelser och beslut. Tillgängliggörandet ska göras på ett sådant sätt att det är möjligt för allmänheten att söka efter informationen genom att uppge vissa nyckelord, och därigenom få en bild av vad som gäller för en viss verksamhet och vilka ärenden som pågår vid prövningsmyndigheten. Det ska också vara möjligt att ta del av innehållet i en kungörelse och av fattade beslut. Vid tillgängliggörandet behöver hänsyn tas till tillämpliga sekretessbestämmelser.
Övervägandena finns i avsnitten 14.10.9 och 14.11.
2 §
Miljöprövningsmyndigheten ska föra en miljöbok. I den ska en förteckning över miljötillstånd och igångsättningsbesked för verksamheter ingå.
Paragrafen, som har sin tidigare motsvarighet i 48 a § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och 8 § förordningen om vattenverksamheter, innehåller bestämmelser om att Miljöprövningsmyndigheten ska föra en miljöbok över meddelade miljötillstånd och igångsättningsbesked för verksamheter.
Övervägandena finns i avsnitt 14.9.26.
3 §
Om det i ett ärende om miljötillstånd eller igångsättningsbesked är fråga om tillstånd till en verksamhet vars tillåtlighet enligt Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten bör prövas av regeringen enligt 17 kap. 3 § miljöbalken , ska verket eller myndigheten i god tid innan sammanträde hålls i ärendet eller tillståndsbeslut meddelas anmäla saken till regeringen.
Paragrafen, som motsvarar tidigare 4 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och 1 § förordningen om vattenverksamhet, innehåller bestämmelser med krav på Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten att underrätta regeringen om vissa ärenden om miljötillstånd och igångsättningsbesked. Paragrafen
SOU 2024:98 Författningskommentar
1961
flyttas till miljöprövningsförordningen som en följd av att bestämmelser om miljöprövning samlas i 20 kap. miljöbalken och miljöprövningsförordningen. Ingen ändring i sak är avsedd.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.5.
4 §
Ägare av fastigheter som berörs av en ansökan i ett ärende om miljöprövning som avser vattenverksamhet ska till Miljöprövningsmyndigheten uppge innehavare av servitut, nyttjanderätt eller rätt till elektrisk kraft som har upplåtits i fastigheten. Underlåts detta utan giltigt skäl och uppstår på grund av detta skada för sådana sakägare, ska fastighetsägaren ersätta skadan.
Paragrafen, som motsvarar tidigare 22 kap. 7 § miljöbalken, innehåller bestämmelser om skyldighet för en fastighetsägare som berörs av en ansökan i ett ärende om miljöprövning avseende vattenverksamhet. I ett sådant ärende ska sökanden i ansökan uppge om det finns fastigheter som berörs av vattenverksamheten eller inte och i förekommande fall namn och adress på ägarna och berörda innehavare av särskild rätt till fastigheterna (se 3 kap. 2 MPF). Fastighetsägare och innehavare av särskild rätt har rätt till ersättning för vad som avstås eller skadas genom miljötillståndet eller igångsättningsbeskedet. Med särskild rätt till fastighet avses arrende, hyra, tomträtt och annan nyttjanderätt samt servitut, rätt till elektrisk kraft och liknande sakrätter. Hit torde räknas även renskötselrätt (se prop. 1997/98:45 del 2 s. 320). Det är avgörande för innehavaren av en särskild rätt att den känner till en ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked till vattenverksamhet för att kunna få en eventuell begäran om ersättning prövad inom ramen för miljöprövningsärendet.
Skadestånd i enlighet med vad som sägs i föreläggande uppkommer bara om fastighetsägaren är oaktsam när uppgift lämnas eller om fastighetsägaren låter bli att lämna uppgift utan att giltigt förhinder finns. Vad som är oaktsamt eller giltigt förhinder prövas från fall till fall och någon praxis finns inte.
I ett ärende om miljötillstånd ska yttrande över ansökan och begäran om ersättning framställas inom den tid för yttrande som prövningsmyndigheten anger i kungörelsen (se 20 kap. 27 § MB). Inom samma frist är det lämpligt att en fastighetsägare även uppger
Författningskommentar SOU 2024:98
1962
eventuella rättighetshavare. På motsvarande sätt ska sådana uppgifter kunna lämnas i ett ärende om ansökan om igångsättningsbesked i samband ett yttrande enligt 20 kap. 19 § andra stycket miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitten 14.9.13 och 14.10.6.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
2. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet och mål och ärenden som avser överklagande och överprövning av sådana mål och ärenden till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.
3. Följande gäller för en verksamhet som har påbörjats före ikraftträdandet och som inte omfattas av miljötillstånd, igångsättningsbesked eller tillstånd enligt motsvarande äldre bestämmelser, om verksamheten blir tillstånds- eller granskningspliktig genom denna förordning. Verksamhetsutövare som bedriver en tillståndspliktig verksamhet ska senast den 1 juli 2030 lämna in en ansökan om miljötillstånd och den som bedriver en granskningspliktig verksamhet ska lämna in en ansökan om igångsättningsbesked till Miljöprövningsmyndigheten. Verksamheten får fortsätta att bedrivas utan miljötillstånd eller igångsättningsbesked till och med den 1 juli 2033, om Miljöprövningsmyndigheten inte beslutar något annat.
4. Äldre bestämmelser avseende tillstånds- och anmälningsplikt gäller fram till 1 juli 2030 för de verksamheter och åtgärder som omfattas av sådan verksamhetsbeskrivning i bilaga 3 till miljöprövningsförordningen som är markerade med *.
Enligt punkten 1 träder lagen i kraft den 1 januari 2028.
Enligt punkten 2 ska, på motsvarande sätt som för miljöbalken, äldre bestämmelser fortsätta att gälla för mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet. För ansökningar om tillstånd enligt miljöbalken gäller att målet eller ärendet anses inlett när ansökan kom in till prövningsmyndigheten eller i vissa fall tillsynsmyndigheten. Denna huvudregel gäller även för de ändringar i miljöprövningsförordningen som föreslås i detta betänkande. På samma sätt bör tidigare klagorättsbestämmelser gälla även fortsatt för beslut som har meddelats före lagens ikraftträdande. Även vid överklagande av en dom eller ett beslut som är meddelat enligt äldre bestämmelser bör således de äldre bestämmelserna tillämpas vid överprövningen. Mål och ärenden som har inletts i mark- och miljödomstol, länsstyr-
SOU 2024:98 Författningskommentar
1963
else eller kommun ska således prövas av dessa instanser och därefter följa den instansordning som gäller enligt äldre bestämmelser.
Enligt punkten 3 ska de verksamheter som tidigare inte omfattas av krav på tillstånd, men som med dessa förslag omfattas av krav på miljötillstånd eller igångsättningsbesked inom en viss tid ansöka om miljötillstånd eller igångsättningsbesked. Tiden för detta är två år från ikraftträdandet för inlämnande av ansökan och fem år från ikraftträdandet till dess verksamheten inte längre får bedrivas. När det gäller den sistnämnda tidpunkten har dock prövningsmyndigheten möjlighet att bestämma en annan tidpunkt om prövningen av ansökan skulle föranleda det.
Enligt punkten 4 så gäller äldre bestämmelser om tillstånds- och anmälningsplikt för de verksamheter och åtgärder på bilaga 3 till miljöprövningsförordningen som är markerade med en asterisk. Dessa verksamhetsbeskrivningar saknar tröskelvärde, men bör förses med ett sådant innan de nya bestämmelserna om granskningsplikt börjar gälla för dessa verksamheter och åtgärder. För detta arbete gäller en övergångsperiod om drygt två år från ikraftträdandet.
Överväganden finns i 15.2.3.
Bilaga 1
Bilaga 1 till miljöprövningsförordningen innehåller en förteckning över beskrivningar av verksamheter och åtgärder som är tillståndspliktiga enligt 2 kap. 1 § miljöprövningsförordningen. Tidigare framgick det av bestämmelserna i 2–32 kap. miljöprövningsförordningen vilka verksamheter och åtgärder som omfattades av tillståndsplikt. Dessa var då märkta med tillståndsplikt A eller B. Verksamheter som enligt äldre bestämmelser inte omfattas av tillståndsplikt, men som nu omfattas av tillståndsplikt enligt bilaga 1 till miljöprövningsförordningen berörs av punkten 3 i övergångsbestämmelsen ovan.
De verksamheter som är tillståndspliktiga sedan tidigare och där ärendet om tillstånd har påbörjats före ikraftträdandet omfattas av punkten 2 i övergångsbestämmelserna.
Författningskommentar SOU 2024:98
1964
Bilaga 2
Bilaga 2 till miljöprövningsförordningen innehåller en förteckning med beskrivningar av verksamheter och åtgärder med sådan hantering av farliga ämnen som innebär en hantering som är tillståndspliktig enligt 2 kap. 1 § miljöprövningsförordningen.
Bilagan består av Del 1 som innehåller en förteckning över särskilda farokategorier och Del 2 som innehåller en förteckning över farliga ämnen.
Bilagan var tidigare en bilaga till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, men har flyttats till miljöprövningsförordningen med anledning av den nya samlade miljöprövningen i 20 kap. miljöbalken. Verksamheter som omfattas av denna bilaga är tillståndspliktiga enligt både äldre och nya bestämmelser. De omfattas dock i förekommande fall av punkten 2 i övergångsbestämmelserna.
Bilaga 3
Bilaga 3 till miljöprövningsförordningen innehåller en förteckning med beskrivningar av verksamheter och åtgärder som är granskningspliktiga enligt 2 kap. 2 § miljöprövningsförordningen. Granskningsplikt är en ny form av förprövning som inte har någon motsvarighet i äldre bestämmelser. De flesta av de verksamheter och åtgärder som omfattas av granskningsplikt var tidigare tillstånds- eller anmälningspliktiga enligt 2–32 kap. miljöprövningsförordningen och var då märkta med tillståndsplikt A eller B samt anmälningsplikt C. Ett fåtal av verksamheterna och åtgärderna som beskrivs i bilaga 3 till miljöprövningsförordningen är nya och har ingen motsvarighet i tidigare 2–32 kap. miljöprövningsförordningen.
För de verksamheter och åtgärder som är markerade med en asterisk i bilagan gäller punkten 4 i ovanstående övergångsbestämmelse.
De verksamheter som tidigare inte omfattats av krav på tillstånd, men som nu omfattas av bilaga 3 till miljöprövningsförordningen ska inom en viss tid ansöka om igångsättningsbesked i enlighet med punkten 3 i övergångsbestämmelserna.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1965
17.52 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2013:252 ) om stora förbränningsanläggningar
84 §
Tillsynsmyndigheten får ge dispens från en skyldighet enligt denna förordning att för en del av en stor förbränningsanläggning följa ett begränsningsvärde som gäller för 2013-anläggningar enligt någon av 44–49, 55–62, 68–70 och 74–79 §§ om verksamhetsutövaren senast den 1 januari 2014 ansökt om dispens och i en skriftlig försäkran till tillsynsmyndigheten har
1. förbundit sig att inte driva förbränningsanläggningen under mer än 17 500 timmar under perioden från och med den 1 januari 2016 till och med den 31 december 2023, och
2. angett anläggningseffekten, de typer av bränslen som används i förbränningsanläggningen samt de begränsningsvärden för svaveldioxid, kväveoxider och stoft som enligt denna förordning gäller för förbränningsanläggningen.
Om anläggningseffekten är större än 500 megawatt och bränslet är fast, får dispensen avse utsläpp av kväveoxider endast om förbränningsanläggningen är en 1987-anläggning.
Dispensen får ges endast för en tidsperiod som börjar tidigast den 1 januari 2016 och slutar senast den 31 december 2023. Dispensen får inte tillåta högre begränsningsvärden än vad som följer av villkor i det tillstånd som gäller för anläggningen och inte heller högre än vad som den 17 juni 2013 gällde för anläggningen enligt föreskrifter som Naturvårdsverket har meddelat med stöd av förordningen (1998:998) om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd.
Paragrafen ändras genom att det tidigare uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkade verksamhet”. Någon ändring i sak är inte avsedd.
Övervägandena finns i avsnitten 14.5.2 och 14.17.10.
89 §
Tillsynsmyndigheten får ge dispens från en skyldighet enligt denna förordning att för en stor förbränningsanläggning följa ett begränsningsvärde som gäller för en 2002-anläggning enligt någon av 44–49, 55–62, 68–70 och 74–79 §§ om
1. produktionen av användbar värme från förbränningsanläggningen helt eller delvis levereras i form av ånga eller varmvatten till ett öppet fjärrvärmenät som inte är begränsat till en eller ett fåtal användare,
2. anläggningseffekten inte överstiger 200 megawatt, och
3. ansökan om dispens har getts in till tillsynsmyndigheten senast den 31 mars 2015 och innehåller uppgifter om anläggningens sammanlagda
Författningskommentar SOU 2024:98
1966
installerade tillförda effekt, de typer av bränsle som används samt gällande begränsningsvärden för svaveldioxid, kväveoxider och stoft.
Dispensen ska vara tidsbegränsad och som längst gälla fram till den 1 juli 2018. Dispensen ska förenas med villkor om att åtminstone 50 procent av anläggningens produktion av användbar värme under varje kalenderår som dispensen gäller ska levereras i form av ånga eller varmvatten till ett öppet fjärrvärmenät som inte är begränsat till en eller ett fåtal användare.
Dispensen får inte tillåta högre begränsningsvärden än vad som följer av villkor i det tillstånd som gäller för anläggningen och inte heller högre än vad som den 17 juni 2013 gällde för anläggningen enligt föreskrifter som Naturvårdsverket har meddelat med stöd av förordningen (1998:998) om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd.
Paragrafen ändras genom att det tidigare uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkade verksamhet”. Någon ändring i sak är inte avsedd.
Övervägandena finns i avsnitten 14.5.2 och 14.17.10.
17.53 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2013:253 ) om förbränning av avfall
1 §
Denna förordning gäller verksamheter med förbränning av fast eller flytande avfall i en förbränningsanläggning och verksamheter med behandling av avloppsvatten från rening av rökgaser från en förbränningsanläggning. Förordningen innehåller bestämmelser om
– förordningens tillämpning (2–20 §§), – avfall och restprodukter (21–26 §§), – vissa förebyggande åtgärder (27–30 §§), – skorsten, temperatur, stödbrännare, absoluta begränsningsvärden och värmeåtervinning (31–37 §§),
– mätningar och mätresultat (38–53 §§), – beräkningar av dioxiner och furaner (54 §), – beräkningar vid procentuell syrehalt (55 §), – utsläpp till luft från avfallsförbränningsanläggningar (56–66 §§), – utsläpp till luft från samförbränning i cementugnar (67–70 §§), – blandningsberäkning vid samförbränning (71–79 §§), – utsläpp till luft från energianläggningar (80–96 §§), – utsläpp till luft från industrianläggningar (97–99 §§), – utsläpp genom avloppsvatten (100–103 §§), – ändring av en verksamhet (104 §), – dispenser (105 §), – uppgifter i miljörapport (106 §), och
SOU 2024:98 Författningskommentar
1967
– information till Naturvårdsverket och Europeiska kommissionen (107–109 §§).
Förordningen är meddelad med stöd av 9 kap. 5 § miljöbalken i fråga om 17–47 och 49–103 §§, med stöd av 20 kap. 6 §miljöbalken i fråga om 104 § och i övrigt med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen.
Paragrafen ändras som en följd av att regleringen avseende miljöprövning samlas i 20 kap. miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.6.
11 §
I denna förordning avses med
tillstånd: ett sådant miljötillstånd eller igångsättningsbesked för miljö-
påverkande verksamhet som avses i 20 kap. 6 §miljöbalken eller motsvar-
ande äldre bestämmelser,
tillståndsvillkor: ett villkor i ett miljötillstånd eller igångsättningsbesked som gäller för en förbränningsanläggning, och
föreläggandevillkor: ett villkor i ett föreläggande från tillsynsmyndigheten riktat till den som bedriver verksamheten på en förbränningsanläggning.
Paragrafen ändras som en följd av de nya bestämmelserna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken samt att det tidigare uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkade verksamhet”. Att uttrycket ersätts med ett annat innebär ingen ändring i sak av uttryckets innebörd.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.6.
77 §
I 6 kap. 6 § miljöprövningsförordningen finns bestämmelser om att ett beslut som innebär att miljötillstånd eller igångsättningsbesked ges till en verksamhet ska innehålla villkor om begränsningsvärden för utsläpp som ska beräknas enligt föreskrifter meddelade med stöd av 9 kap. 5 § miljöbalken. Om ett sådant villkor om begränsningsvärde anger ett processgränsvärde för blandningsberäkningen som har bestämts i enlighet med 75 §, ska villkorets processgränsvärde tillämpas. Om tillståndsvillkoret anger det begränsningsvärde som en blandningsberäkning enligt 71 § ger och detta framgår av tillståndsvillkoret, ska verksamhetsutövaren tillämpa villkorets begränsningsvärde i stället för det som följer av 71–76, 79–93 och 97 §§.
Författningskommentar SOU 2024:98
1968
Paragrafen ändras som en följd av att bestämmelserna om miljöprövning samlas i 20 kap. miljöbalken och i miljöprövningsförordningen samt de nya bestämmelserna avseende tillstånds- och granskningsplikt.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.6.
104 §
Om en verksamhet på en förbränningsanläggning som är tillstånds- eller
granskningspliktig enligt bilaga 1 eller 3 tillmiljöprövningsförordningen
(2013:251) ändras genom att från förbränning av enbart icke-farligt avfall övergå till förbränning av farligt avfall, krävs det miljötillstånd eller igång-
sättningsbesked för ändringen. Miljötillstånd eller igångsättningsbesked för
ändringen krävs dock inte om det uttryckligen framgår av det gällande
miljötillståndet eller igångsättningsbeskedet att det omfattar den avsedda
förbränningen av farligt avfall.
Paragrafen ändras som en följd av de nya bestämmelserna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.6.
107 §
När ett beslut i ett miljöprövningsärende skickas till Naturvårdsverket enligt 7 kap. 1 § miljöprövningsförordningen ska prövningsmyndigheten särskilt uppmärksamma verket på om beslutet eller domen innehåller ett sådant tillståndsvillkor som avses i 28, 32 eller 33 §.
När tillsynsmyndigheten ger en dispens enligt 105 § 2, 3 eller 4 eller beslutar om ett sådant föreläggandevillkor som avses i 28, 32 eller 33 § ska tillsynsmyndigheten informera Naturvårdsverket om detta.
Paragrafen ändras som en följd av att bestämmelserna om miljöprövning samlas i 20 kap. miljöbalken och i miljöprövningsförordningen samt de nya bestämmelserna avseende tillstånds- och granskningsplikt.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.6.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1969
17.54 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2014:21 ) om geologisk lagring av koldioxid
1 §
Denna förordning syftar till geologisk lagring av koldioxid på ett miljömässigt säkert sätt som innebär permanent inneslutning av koldioxid på ett sätt som förhindrar och, där detta inte är möjligt, i möjligaste mån eliminerar negativa effekter och eventuella risker för miljön och människors hälsa.
Förordningen är meddelad med stöd av – 4 kap. 9 § miljöbalken i fråga om 10 §, – 20 kap.6 § och 15 kap. 40 §miljöbalken i fråga om 9, 11–25, 27–37, 39–41, 45, 46, 48–54, 58, 59, 64, 67, 68 och 70 §§,
– 15 kap. 37 a § miljöbalken i fråga om 38 §, – 26 kap. 19 § miljöbalken i fråga om 42–44 §§, – 26 kap. 20 § miljöbalken i fråga om 47 §, – 27 kap. 2 § miljöbalken i fråga om 55–57 §§, och – 8 kap. 7 § regeringsformen i fråga om övriga bestämmelser.
Paragrafen ändras som en följd av att bestämmelserna om miljöprövning samlas i 20 kap. miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.7.
26 §
Bestämmelser om att det krävs tillstånd till geologisk lagring av koldioxid finns i miljöprövningsförordningen (2013:251).
Paragrafen ändras som en följd av att bestämmelserna om miljöprövning samlas i 20 kap. miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.7.
27 §
Den som avser att bedriva en verksamhet med geologisk lagring av koldioxid ska innan verksamheten påbörjas upprätta förslag till
1. en plan som beskriver vilka åtgärder som ska vidtas i händelse av läckage av koldioxid eller betydande störningar i lagringskomplexet (plan för avhjälpande åtgärder),
2. en övervakningsplan för kontrollen enligt 26 kap. 19 § miljöbalken och 43 § denna förordning, och
3. en sådan plan för underhåll efter stängning som avses i 51 §.
Författningskommentar SOU 2024:98
1970
Första stycket 2 gäller utöver det kontrollprogram som kan krävas enligt 26 kap. 19 § miljöbalken.
Bestämmelser om att en ansökan om tillstånd till geologisk lagring av koldioxid ska innehålla ett förslag till övervakningsplan och ett förslag till plan för avhjälpande åtgärder finns i 3 kap. 3 § miljöprövningsförordningen.
Paragrafen ändras som en följd av att bestämmelserna om miljöprövning samlas i 20 kap. miljöbalken och miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.7.
29 §
Om någon har miljötillstånd eller igångsättningsbesked till geologisk lagring av koldioxid enligt 20 kap. 6 § miljöbalken eller föreskrifter meddelade med
stöd av den bestämmelsen, får inte någon annan ges miljötillstånd eller igångsättningsbesked till lagring av koldioxid i samma lagringsplats.
Paragrafen ändras som en följd av de nya bestämmelserna om miljötillstånd och igångsättningsbesked i 20 kap. miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.7.
47 §
I fråga om geologisk lagring av koldioxid ska en sådan miljörapport som avses i 26 kap. 20 § miljöbalken, utöver det som följer av 31 § förordningen (1998:899) om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd eller föreskrifter meddelade av Naturvårdsverket, innehåll
1. resultatet av övervakningen enligt 42 §,
2. information om den övervakningsteknik som används,
3. en kopia av den förteckning som förts enligt 41 §, och
4. bevis om att den ekonomiska säkerheten fortfarande är giltig och i kraft.
Paragrafen ändras genom att det tidigare uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkade verksamhet”. Att uttrycket ersätts med ett annat innebär ingen ändring i sak av uttryckets innebörd.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.7.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1971
17.55 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2017:868 ) med länsstyrelseinstruktion
4 §
Länsstyrelsens uppgifter omfattar också
1. tillsyn över att fastighetsinnehav avvecklas enligt 18 kap. 7 § ärvdabalken,
2. Barentssamarbetet i Västerbottens och Norrbottens län,
3. i Norrbottens, Västernorrlands och Västra Götalands län att göra de utredningar om det allmänna fiskeintresset som begärs av andra myndigheter i ärenden om miljöprövning enligt 20 kap.miljöbalken,
4. i Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län att ansvara för och utföra de uppgifter som framgår av förordningen (2022:1379) om förvaltning av program för vissa EU-fonder,
5. i Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län att vara behörig myndighet enligt lagen (2017:244) om kontroller och inspektioner på plats av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning, vid kontroller och inspektioner avseende Interregprogrammen Sverige-Norge, Norra Periferin och Arktis samt Aurora, och
6. i Dalarnas, Värmlands och Västra Götalands län att, utöver de uppgifter som följer av jordförvärvslagen (1979:230) och jordförvärvsförordningen (2005:522), verka för en förbättrad fastighetsstruktur i respektive län.
Paragrafen ändras med anledning av att mark- och miljödomstolen inte längre handlägger s.k. ansökningsmål enligt miljöbalken. Termen ansökningsmål i tredje punkten ersätts därför med ”ärenden om miljöprövning”.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.8.
20 §
De delegationer som avses i 15–18 §§ ansvarar för sina beslut samt ansvarar för sin verksamhet inför landshövdingen.
Paragrafen ändras med anledning av förslaget om en ny Miljöprövningsmyndighet. Paragrafen ändras på så sätt att hänvisningen till tidigare 14 § tas bort. När all miljöprövning sker på Miljöprövningsmyndigheten upphör miljöprövningsdelegationernas verksamhet.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.8.
Författningskommentar SOU 2024:98
1972
21 §
Landshövdingen ansvarar inför regeringen för att de delegationer som avses i 15–18 §§ tilldelas resurser för sin verksamhet, för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt samt för att den redovisas på ett tillförlitligt sätt.
Paragrafen ändras med anledning av förslaget om en ny Miljöprövningsmyndighet. Paragrafen ändras på så sätt att hänvisningen till tidigare 14 § tas bort. När all miljöprövning sker på Miljöprövningsmyndigheten upphör miljöprövningsdelegationernas verksamhet.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.8.
22 §
För de delegationer som avses i 15, 17 och 18 §§ ska det för organisationen och verksamheten finnas en särskild arbetsordning eller ett särskilt beslut.
Paragrafen ändras med anledning av förslaget om en ny Miljöprövningsmyndighet. Paragrafen ändras på så sätt att hänvisningen till tidigare 14 § tas bort. När all miljöprövning sker på Miljöprövningsmyndigheten upphör miljöprövningsdelegationernas verksamhet.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.8.
17.56 Förslag till förordning om ändring i miljöbedömningsförordningen (2017:966)
1 §
Denna förordning innehåller bestämmelser om miljöbedömningar enligt 6 kap. miljöbalken.
Förordningen är meddelad med stöd av – 6 kap. 4 § miljöbalken i fråga om 2–4 §§, – 6 kap. 21 § miljöbalken i fråga om 6 och 7 §§, – 6 kap. 24 § miljöbalken i fråga om 8–14 §§, – 6 kap.14 och 34 §§miljöbalken i fråga om 23 och 24 §§, – 6 kap. 38 § miljöbalken i fråga om 15 och 19 §§, och – 8 kap. 7 § regeringsformen i fråga om övriga bestämmelser.
Paragrafen beskriver de bemyndiganden som bestämmelserna i miljöbedömningsförordningen baseras på. I paragrafens tredje strecksats tydliggörs att bestämmelserna om granskning om en
SOU 2024:98 Författningskommentar
1973
betydande miljöpåverkan kan antas baseras på ett bemyndigande i 6 kap. 24 § miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitten 14.8.4 och 14.17.9.
6 §
En verksamhet eller åtgärd ska antas medföra en betydande miljöpåverkan om den
1. omfattas av någon av bestämmelserna om regeringens tillåtlighets-
prövning i 17 kap. 1 § 1 eller 2 eller 4 a § 13–17 miljöbalken,
2. innefattar en rörledning med en diameter som överstiger 800 milli-
meter och en längd som överstiger 40 kilometer för transport av gas, olja eller kemikalier eller av koldioxid för geologisk lagring,
3. innefattar en anläggning för starkströmsluftledning med en spänning
på minst 220 kilovolt och en längd av minst 15 kilometer,
4. är en motorväg, motortrafikled, eller annan väg med minst fyra kör-
fält och en sträckning av minst tio kilometer, eller
5. är en järnväg avsedd för fjärrtrafik eller innefattar anläggande av nytt
spår på en sträcka av minst fem kilometer för befintliga järnvägar för fjärrtrafik.
En ändring av en tillståndsgiven verksamhet eller åtgärd som avses i första stycket ska antas medföra betydande miljöpåverkan om ändringen i sig, eller tillsammans med andra ändringar, kan antas medföra en betydande miljöpåverkan med hänsyn till de omständigheter som anges i 10–13 §§.
Paragrafen innehåller bestämmelser om när en betydande miljöpåverkan alltid ska antas avseende verksamheter och åtgärder.
Första stycket ändras på så sätt att de tidigare punkterna 1–7
slopas. Ändringen är en följd av de nya bestämmelserna om tillståndsplikt i 20 kap. miljöbalken samt 2 kap. och bilaga 1 till miljöprövningsförordningen. De återstående punkterna har fått ny numrering.
Första stycket första punkten är ändrad jämfört med den tidigare
åttonde punkten på så sätt att hänvisningen till 17 kap. 1 § 3 miljöbalken har slopats. Detta är en följd av att kravet på att ansöka om miljötillstånd för geologisk lagring av koldioxid följer direkt av bestämmelserna om tillståndsplikt i 2 kap. och bilaga 1 till miljöprövningsförordningen. För övriga verksamheter och åtgärder i den tidigare åttonde punkten kan liknande verksamheter finnas i bilaga 1 till miljöprövningsförordningen, men skärningen kan vara annorlunda än i 17 kap. miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitten 14.8.3 och 14.17.9.
Författningskommentar SOU 2024:98
1974
Gransknings- och avgränsningsunderlag för verksamheter och åtgärder
8 §
Ett underlag inför granskning av en verksamhet eller åtgärd eller avgränsning av en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken ska innehålla
uppgifter om
1. verksamhetens eller åtgärdens utformning och omfattning,
2. rivningsarbeten, om sådana kan förutses,
3. verksamhetens eller åtgärdens lokalisering,
4. miljöns känslighet i de områden som kan antas bli påverkade,
5. vad i miljön som kan antas bli betydligt påverkat,
6. de betydande miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser, i den utsträckning sådana uppgifter finns tillgängliga,
7. åtgärder som planeras för att förebygga, hindra, motverka eller avhjälpa negativa miljöeffekter, i den utsträckning sådana uppgifter finns tillgängliga, och
8. den bedömning som den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden gör i frågan om huruvida en betydande miljöpåverkan kan antas.
Om underlaget avser en verksamhet eller åtgärd som omfattas av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, ska underlaget innehålla en upplysning om detta.
Paragrafen innehåller en beskrivning om vad ett underlag ska innehålla för att Miljöprövningsmyndigheten ska kunna granska om betydande miljöpåverkan kan antas eller yttra sig om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad. Ändringarna är en följd av de ändringar som har gjorts i bestämmelserna om miljöbedömning i 6 kap. miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitten 14.8.4, 14.8.7 och 14.17.9.
9 §
De uppgifter som ska finnas med i underlaget enligt 8 § ska ha den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för att Miljöprövningsmyndigheten ska kunna ta ställning till
1. om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan utifrån sådana omständigheter som avses i 10–13 §§, om
underlaget tas fram inför granskningen, och
2. vilken omfattning och detaljeringsgrad miljökonsekvensbeskrivningen bör ha, om underlaget tas fram inför avgränsningsyttrandet.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1975
Paragrafen tydliggör i vilket syfte som underlag enligt 8 § miljöbedömningsförordningen ska tas fram.
Övervägandena finns i avsnitten 14.8.4, 14.8.7 och 14.17.9.
10 §
Vid granskning eller beslut om huruvida en verksamhet eller en åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan enligt 6 kap. 23 § eller 26 § miljöbalken ska hänsyn tas till
1. verksamhetens eller åtgärdens utmärkande egenskaper,
2. verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, och
3. de möjliga miljöeffekternas typ och utmärkande egenskaper.
Paragrafen innehåller kriterier för Miljöprövningsmyndighetens granskning av om en betydande miljöpåverkan kan antas. Samma kriterier ska ligga till grund för beslut i frågan om en betydande miljöpåverkan kan antas. Se vidare 11–13 §§miljöbedömningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitten 14.8.4, 14.8.7 och 14.17.9.
Prövningsmyndighetens beslut i frågan om miljöpåverkan
14 §
När Miljöprövningsmyndigheten har bedömt underlaget som fullständigt ska myndigheten så snart som möjligt och senast inom 90 dagar avgöra frågan
om huruvida verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Trots första stycket får handläggningstiden förlängas, om det är nödvändigt på grund av verksamhetens eller åtgärdens art, komplexitet, lokalisering eller omfattning. Prövningsmyndigheten ska i så fall, innan den ursprungliga tidsfristen har löpt ut, informera den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden om skälen för förlängningen och ange när beslutet senast kommer att meddelas.
Paragrafens första stycke innehåller bestämmelser om att Miljöprövningsmyndigheten innan den bedömer om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska bedöma om underlaget är fullständigt. Därefter ska myndigheten inom 90 dagar avgöra frågan om huruvida verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Författningskommentar SOU 2024:98
1976
Att verksamheter och åtgärder som prövas enligt miljöbalken i vissa fall ska genomgå en sådan granskning framgår av 20 kap. 18 § miljöbalken och 5 kap. 2 § miljöprövningsförordningen. I ärenden om igångsättningsbesked räknas ovan nämnda tidsfrist från den dag ansökan har bedömts som fullständig enligt 20 kap. 15 § miljöbalken.
Av andra stycket framgår att den i första stycket angivna tidsfristen får förlängas om vissa förutsättningar är uppfyllda. Tidsfristen och möjligheten att förlänga denna överensstämmer med artikel 4.6 i MKB-direktivet. Att möjligheten att förlänga tidsfristen också gäller i ärenden om igångsättningsbesked enligt 20 kap. miljöbalken framgår av upplysningsbestämmelsen i 5 kap. 6 § miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitten 14.8.4 och 14.17.9.
14 a §
Miljöprövningsmyndighetens beslut om betydande miljöpåverkan ska offentliggöras på lämplig webbplats.
Paragrafen, som är ny, innehåller en bestämmelse om att Miljöprövningsmyndighetens beslut om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska offentliggöra beslutet på en lämplig webbplats. Bestämmelsen är på så sätt ett förtydligande av vad som menas med att beslutet ska tillgängliggöras enligt 6 kap. 26 § tredje stycket miljöbalken. En lämplig webbplats är exempelvis prövningsmyndighetens webbplats. Se mer om Miljöprövningsmyndighetens publicering av uppgifter i ärenden om miljöprövning i 8 kap. 1 § miljöprövningsförordningen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.4.
Undantag från krav på specifik miljöbedömning
14 b §
En begäran om undantag enligt 6 kap. 27 b § miljöbalken ska innehålla
1. de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att kunna bedöma verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning, och
2. uppgifter som visar att genomförandet av en miljöbedömning enligt 6 kap. 28 § miljöbalken skulle få en negativ inverkan på syftet med verksamheten eller åtgärden.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1977
Om begäran om undantag avser sådan verksamhet som avses i 6 kap. 27 b § andra stycket ska ansökan också innehålla uppgifter om och på vilket sätt verksamheten eller åtgärden tillgodoser ett allmänt intresse av synnerlig vikt.
Paragrafen, som är ny, innehåller en beskrivning vad en ansökan om undantag enligt 6 kap. 27 b § ska innehålla. Första stycket gäller generellt och andra stycket avser endast sådan verksamhet som avses i 6 kap. 27 b § andra stycket miljöbalken.
Det underlag som krävs enligt första stycket första punkten syftar till att möjliggöra för Miljöprövningsmyndigheten eller regeringen att bedöma verksamhetens natur och få en teknisk förståelse av den. Underlaget behöver vara så utförligt att det går att ta ställning till om verksamheten eller åtgärden bl.a. med hänsyn till påverkan på människors hälsa och på miljön bör omfattas av ett undantag.
I första stycket andra punkten anges att ansökan ska innehålla uppgifter som visar att en specifik miljöbedömningsprocessen skulle få en negativ inverkan eller betydande negativ inverkan på syftet med verksamheten eller åtgärden. Uppgifterna behöver visa att verksamheten eller åtgärden är tidskritisk och på vilket sätt, och därmed i vilken utsträckning, syftet med verksamheten eller åtgärden påverkas negativt av genomförandet av en specifik miljöbedömning.
I andra stycket anges att ansökan enligt 6 kap. 27 b § andra stycket miljöbalken ska innehålla uppgifter om och på vilket sätt verksamheten eller åtgärden tillgodoser ett allmänt intresse av synnerlig vikt. För att göra en bedömning om denna förutsättning är uppfylld behöver ansökan innehålla detaljerade uppgifter om detta, exempelvis vilken nytta eller funktion som verksamheten eller åtgärden kommer bidra med för att den ska kunna bedömas uppfylla kriteriet allmänt intresse av synnerlig vikt (se SOU 2024:11 s. 564 och 665).
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.5.
14 c §
Ett beslut om undantag enligt 6 kap. 27 b § ska innehålla en motivering. Av beslutet ska det framgå
1. vilka delar av 6 kap. 28 § miljöbalken som undantaget omfattar,
2. vilka uppgifter som krävs för att bedöma verksamhetens eller åtgärdens miljöeffekter, och
3. på vilket sätt uppgifter enligt 2 ska tas fram. Om regeringen prövar frågan om undantag ska det i beslutet anges om regeringen förbehåller sig rätten att handlägga även ansökan om tillstånd.
Författningskommentar SOU 2024:98
1978
Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om vad ett beslut om undantag från den specifika miljöbedömningsprocessen ska innehålla. I första stycket anges att ett beslut om undantag ska innehålla en motivering. Motiveringen ska visa hur kriterierna i 6 kap. 27 b § miljöbalken och 14 b § uppfylls.
I första stycket första punkten anges att beslutet ska redogöra för vilka delar av miljöbedömningsprocessen som undantaget omfattar. Är det exempelvis det offentliga samrådet eller att en motiverad slutsats som utgångspunkt ska lämnas eller hela processen och att miljöståndsprocessen därmed kan liknas vid en utökad igångsättningsbeskedsprocess.
I första stycket andra punkten anges att det av beslutet ska framgå vilka uppgifter som behövs för att bedöma verksamhetens eller åtgärdens miljöeffekter under den kommande tillståndsprocessen. Det ska också enligt första stycket tredje punkten anges på vilket sätt uppgifter ska tas fram.
Beslutet om undantag sätter på så sätt ramarna för den anpassade miljöbedömning som ska genomföras i den efterföljande tillståndsprocessen.
I andra stycket anges att om regeringen prövar frågan om undantag ska den i beslutet ange om den avser att förbehålla sig prövningen av tillståndsansökan (se SOU 2024:11 s. 565 och 666).
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.5.
14 d §
Ett beslut om undantag enligt 6 kap. 27 b § gäller i 6 månader. Om ansökan om miljötillstånd har lämnats in till Miljöprövningsmyndigheten eller regeringen inom denna tid gäller dock beslutet om undantag till dess att frågan om tillstånd har avgjorts.
Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om ett beslut om undantag enligt 6 kap. 27 b § miljöbalken är tidsbegränsat. Beslutet gäller i sex månader och kan inte förlängas. Det finns dock inte något som hindrar att den som fått ett undantag som löpt ut ansöker om detta igen. Om den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden inom sex månader har lämnat in en tillståndsansökan gäller beslutet om undantag till dess att frågan om tillstånd har avgjorts (se SOU 2024:11 s. 566 och 567).
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.5.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1979
14 e §
Om Miljöprövningsmyndigheten har meddelat om undantag enligt 6 kap. 27 b § miljöbalken ska ansökan om miljötillstånd innehålla de uppgifter som framgår av beslutet om undantag.
Om verksamheten eller åtgärden kan antas påverka miljön i ett naturområde som är förtecknat enligt 7 kap. 27 § första stycket 1 eller 2 miljöbalken , ska ansökan, utöver det som anges i första stycket, innehålla en beskrivning av verksamhetens eller åtgärdens konsekvenser för syftet med att bevara området, en redogörelse för de alternativ som har övervägts med en motivering till varför ett visst alternativ valts samt de uppgifter som i övrigt behövs för prövningen enligt 7 kap. 28 b och 29 §§ miljöbalken .
Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om vad en ansökan om miljötillstånd efter att undantag medgivits enligt 6 kap. 27 b § miljöbalken. De uppgifter som krävdes för beslut om undantag enligt 14 b § utgör utgångspunkt för ansökan. Därutöver ska ansökan om miljötillstånd innehålla de uppgifter som framgår av beslutet om undantag. Med det avses inte att den som avser att bedriva ansökan eller vidta åtgärden inte måste tillhandahålla underlag som visar att hur de materiella kraven i miljöbalken, såsom 2 kap.3 och 6 §§ eller 5 kap.4 och 5 §§miljöbalken, som påverkar verksamheten eller åtgärdens tillåtlighet uppfylls. Vissa typer av verksamheter har också EU-rättsliga krav på underlag som inte omfattas av MKBdirektivets undantag.
Av andra stycket framgår att om verksamheten eller åtgärden kan antas påverka miljön i ett så kallat Natura 2000-område ska ansökan, utöver det som anges i första stycket, innehålla en beskrivning av verksamhetens eller åtgärdens konsekvenser för syftet med att bevara området. Ansökan ska i sådana fall även innehålla en redogörelse för de alternativ som har övervägts med en motivering till varför ett visst alternativ valts samt de uppgifter som i övrigt behövs för prövningen enligt 7 kap. 28 b och 29 §§ (se SOU 2024:11 s. 574).
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.5.
14 f §
Om undantag har meddelats enligt 6 kap. 27 b § får tillstånd inte ges för längre tid än som är nödvändigt med hänsyn till verksamheten eller åtgärden. Ett sådant tillstånd får oavsett inte ges för längre tid än fyra år.
Författningskommentar SOU 2024:98
1980
Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om att ett tillstånd för en verksamhet eller åtgärd efter beslut om undantag från kravet på specifik miljöbedömning ska vara tidsbegränsat. Tillståndet får inte ges för längre tid än som är nödvändigt med hänsyn till verksamheten eller åtgärden. Oavsett får ett sådant tillstånd inte ges för längre tid än fyra år. I och med att undantaget avser exempelvis tidskritiska verksamheter eller åtgärder bör ett tillstånd om fyra år ge verksamhetsutövaren tid att ta fram en miljökonsekvensbeskrivning och ansöka om ett tillstånd som kan beslutas om utifrån ett fullständigt underlag. På så sätt kan verksamheten eller åtgärden bedrivas för det behov som verksamheten ska tillgodose samtidigt som verksamhetsutövaren får tid att ansöka om tillstånd enligt den ordinarie prövningsordningen (se SOU 2024:11 s. 582).
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.5.
14 g §
När prövningsmyndigheten eller regeringen har beslutat om undantag för verksamhet eller åtgärd med stöd av 6 kap. 27 b § andra stycket ska beslutande myndighet se till att beslutet och tillhörande ansökan om miljötillstånd omedelbart sänds till Europeiska kommissionen. Tillstånd får inte meddelas innan Europeiska kommissionen har underrättats.
Paragrafen, som är ny, innehåller ett genomförande av kravet i artikel 2.4 c i MKB-direktivet. Bestämmelsen anger att beslutande myndighet innan frågan om tillstånd avgörs ska skicka beslutet om undantag och ansökan om tillstånd till Europeiska kommissionen. Kommission ska sedan genast vidarebefordra handlingar till övriga medlemsstater. Kommissionen rapporterar årligen alla beslut om undantag till Europaparlamentet.
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.5.
17 §
Miljökonsekvensbeskrivningens innehåll enligt 6 kap. 35 § 2 miljöbalken ska avse uppgifter om
1. möjliga alternativa utformningar och skälen för den valda utformningen med hänsyn till miljöeffekter,
2. möjliga alternativa platser och skälen för valet av plats med hänsyn till skillnader i miljöeffekterna mellan den valda platsen och alternativen,
SOU 2024:98 Författningskommentar
1981
3. undersökta möjliga alternativ i fråga om teknik, storlek, omfattning, skyddsåtgärder, begränsningar, försiktighetsmått och andra relevanta aspekter och skälen för de val som har gjorts med hänsyn till miljöeffekter, och
4. en redovisning av alternativa sätt att nå samma syfte, om Miljöpröv-
ningsmyndigheten i sitt yttrande enligt 6 kap. 32 § andra stycket miljöbalken
har begärt att miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla en sådan redovisning.
Paragrafen innehåller tillsammans med 16, 18 och 19 §§miljöbedömningsförordningen bestämmelser om vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla. Fjärde punkten ändras som en följd av ändringar i miljöbedömningsprocessen enligt 6 kap. miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.8.
20 §
En publik webbplats som tillhör den som prövar tillståndsfrågan är en lämplig webbplats för att kungöra miljökonsekvensbeskrivningen och
tillgängliggöra övriga handlingar i ärendet.
Paragrafen innehåller bestämmelser som förtydligar vilken webbplats som kan vara lämplig för att kungöra miljökonsekvensbeskrivningen och tillgängliggöra övriga handlingar i ärendet enligt 6 kap. 40 § första stycket 3 miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.9.
20 a §
Den kungörelse som avses i 6 kap. 39 § miljöbalken ska prövningsmyndigheten delge
1. kända berörda sakägare i ärende om vattenverksamhet,
2. känd styrelse om ansökan berör fast egendom som är samfälld för flera fastigheter, eller
3. känd styrelse eller någon annan som förvaltar en av ansökan berörd kanal- eller slussanläggning eller annan allmän farled eller en hamn eller flottled som är allmän.
Ansökningshandlingarna och kungörelsen ska också skickas till berörd kommun och andra berörda myndigheter.
Författningskommentar SOU 2024:98
1982
Paragrafen, som är ny, motsvarar i huvudsak tidigare 22 kap. 5 § miljöbalken. Det har tidigare bedömts att i huvudsak vattenrättsligt relaterade subjekt ska delges kungörelsen om ansökan om tillstånd enligt miljöbalken. I och med den förändrade miljöbedömnings- och tillståndsprövningsprocessen behöver sådan delgivning i stället ske inför att det offentliga samrådet om ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen. I övrigt är ingen ändring i sak jämfört med tidigare bestämmelse avsedd.
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.9.
20 b §
Framkommer det att den sökta verksamheten berör fastigheter som inte har angivits i kungörelsen, ska prövningsmyndigheten ge ägare och innehavare av särskilda rättigheter till sådana fastigheter tillfälle att yttra sig.
Paragrafen, som är ny, har sin motsvarighet i upphävda 22 kap. 15 § miljöbalken. Paragrafen innehåller bestämmelser om att ägare eller innehavare av särskilda rättigheter har möjlighet att yttra sig trots att de inte har angivits i kungörelsen. Exempelvis kan bristande kommunikation med enskilda medföra att de inte har yttrat sig inom ramen för den tidsfrist som angavs för samrådet. I sådana situationer kan dessa rättssubjekt få yttra sig efter det offentliga samrådet, så länge detta medför att Miljöprövningsmyndigheten kan meddela sin motiverade slutsats inom ramen för den tidsfrist som gäller.
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.9.
22 a §
När Naturvårdsverket har erhållit information om en plan, ett program, en verksamhet eller en åtgärd som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land ska Naturvårdsverket granska att underlaget är tillräckligt för att informera det andra landet i enlighet med 6 kap. 13 eller 33 § miljöbalken .
Om underlaget inte bedöms som tillräckligt ska Naturvårdsverket förelägga den som har föreslagit planen eller programmet eller ansökt om att få bedriva verksamheten eller vidta åtgärden att komplettera underlaget.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1983
Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om Naturvårdsverkets roll vid gränsöverskridande samråd enligt 6 kap.13 och 33 §§miljöbalken.
Enligt första stycket ska Naturvårdsverket granska om det underlag som myndigheten fått från prövningsmyndigheten och den som önskar att vidta en åtgärd eller bedriva en verksamhet uppfyller de kriterier som finns för att notifiera det andra landet om planen, programmet, verksamheten eller åtgärden som kan antas medföra gränsöverskridande påverkan på det andra landet.
Enligt andra stycket ska Naturvårdsverket förelägga den som har föreslagit planen eller programmet eller ansökt om att få bedriva verksamheten eller vidta åtgärden om att komplettera underlaget om det inte bedöms som tillräckligt.
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.10.
22 b §
Naturvårdsverket ska informera det andra landet senast när den egna allmänheten informeras om planen, programmet, verksamheten eller åtgärden, enligt 6 kap. 15 eller 39 § miljöbalken .
Har samråd med allmänheten i det egna landet redan ägt rum ska miljöbedömningsprocessen genomföras igen i de delar som omfattas av 6 kap. 9 § 3 eller 4 eller 28 § miljöbalken .
Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om vid vilken tidpunkt Naturvårdsverket senast ska ha informerat det andra landet. Kriteriet enligt Esbokonventionen och MKB-direktivet är att det andra landet ska informeras så snart som möjligt och senast när den egna allmänheten informeras (se artikel 7.1 i MKB-direktivet och 3.1 Esbokonventionen).
Om den egna allmänheten redan har informerats genom kungörelse när notifiering av det andra landet sker har nämnda bestämmelser i MKB-direktivet och Esbokonventionen överträtts. Önskar det andra landet delta i tillståndsprocessen behöver nödvändiga delar av miljöbedömningsprocessen då göras om. Dessa moment inkluderar avgränsning av miljökonsekvensbeskrivningen och offentliga samråd. Hänvisningen till 6 kap. 9 § 3 eller 4 och 6 kap. 28 § miljöbalken tydliggör vilka delar som behöver göras om ett sådant processfel ägt rum.
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.10.
Författningskommentar SOU 2024:98
1984
22 c §
Vid information till ett annat land om en verksamhet eller åtgärd enligt 6 kap. 33 § första stycket 1 miljöbalken ska informationen innehålla uppgifter om
1. verksamheten eller åtgärden,
2. verksamhetens eller åtgärdens möjliga gränsöverskridande effekter,
3. kravet på tillstånd,
4. miljöbedömningsprocessen och möjligheterna att delta i den,
5. tidsfrist inom vilken det andra landet ska svara på frågan om deltagande i miljöbedömningsprocessen,
6. vilken myndighet som är ansvarig för miljöbedömningen respektive tillståndsprövningen.
Paragrafen, som är ny, saknar tidigare motsvarighet. Paragrafen innehåller bestämmelser om vad en notifiering av ett annat land ska innehålla. Bestämmelsen utgår ifrån de krav som artikel 7.1 i MKBdirektivet och artikel 3.2 och 3.3 i Esbokonventionen ställer. Hänvisningar till dessa bestämmelser i MKB-direktivet och Esbokonventionen finns sedan tidigare i 24 § 1–2 miljöbedömningsförordningen, men detta genomförande bedöms som otydligt då inte framgår att även den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kan medföra gränsöverskridande miljöpåverkan ska tillhandahålla ett underlag till Naturvårdsverket inför notifieringen av det andra landet. I och med att det nu framgår att notifieringen bl.a. ska innehålla en beskrivning av verksamheten eller åtgärden i sig och verksamhetens eller åtgärdens möjliga gränsöverskridande effekter har Naturvårdsverket möjlighet att förelägga sökanden att tillhandahålla de uppgifter som krävs för att notifieringen ska nå upp till de krav som EU-rätten ställer (se 22 a § andra stycket MBF).
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.10.
23 §
När samråd ska ske med ett annat land enligt 6 kap. 13 § miljöbalken, ska Naturvårdsverket komma överens med den ansvariga myndigheten i det landet om hur samrådet ska genomföras så att de myndigheter och den allmänhet som kan antas bli berörda i det andra landet ges möjlighet att lämna synpunkter inom en skälig tid som ska vara minst 30 dagar.
Paragrafen innehåller bestämmelser om hur samråd med ett annat land ska ske. Ändringen innebär att bestämmelsens tillämpningsområde avgränsas till gränsöverskridande samråd om planer och
SOU 2024:98 Författningskommentar
1985
program. Bestämmelser om gränsöverskridande samråd av verksamheter och åtgärder flyttas till en egen paragraf, 23 a §.
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.10.
23 a §
När samråd ska ske med ett annat land enligt 6 kap. 33 § miljöbalken , ska Naturvårdsverket komma överens med den ansvariga myndigheten i det andra landet om hur avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningen enligt 6 kap. 30 § miljöbalken och samrådet enligt 6 kap. 39 § miljöbalken ska genomföras så att de myndigheter som kan antas bli berörda i det andra landet ges möjlighet att lämna synpunkter inom en skälig tid om minst 30 dagar.
Vid ett samråd enligt 6 kap. 39 § miljöbalken gäller första stycket också i förhållande till den allmänhet som kan antas bli berörd.
Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om hur gränsöverskridande samråd ska ske om verksamheter och åtgärder.
Första stycket innebär att Naturvårdsverket ska komma överens
med det andra landet hur avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningen och det offentliga samrådet ska ske så att berörda myndigheter i det landet kan ges möjligheter att lämna synpunkter. Som utgångspunkt ska minst 30 dagar ges för samråd men både artikel 7.3 i MKB-direktivet och artikel 5 i Esbokonventionen anger ingen tidsfrist för samråd utan detta ska ske inom en rimlig tidsfrist. Vad som är en rimlig tidsfrist är inte tydliggjort men det är rimligt att utgå ifrån att det kan krävas mer omfattande tidsfrister vid gränsöverskridande samråd. Det ska också noteras att de tidsfrister som EU-förordningarna om netto-nollteknik samt kritiska och strategiska råmaterial inte ska påverka skyldigheterna enligt Esbokonventionen och Århuskonventionen. Det medför att tidsfristen om 30 dagar för att svara på remissen av underlaget och 45 dagar att besluta om avgränsningen inte gäller om detta påverkar tillämpningen av nämnda konventioner negativt (se exempelvis artikel 12.1, 12.5 och 14 i EU-förordningen om kritiska och strategiska råmaterial). På samma sätt gäller inte den begränsning om 90 dagar för samråd om exempelvis en netto-noll teknik om detta negativt påverkar det gränsöverskridande samrådet (se artikel 10.5 och 12.1 i EU-förordningen om netto-nollteknik).
Av andra stycket framgår att bestämmelsen i första stycket också är tillämplig i förhållande till allmänheten om det är fråga om ett
Författningskommentar SOU 2024:98
1986
offentligt samråd. Även i samband med det gränsöverskridande samrådet är det således först i samband med det offentliga samrådet som allmänheten involveras i processen.
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.10.
23 b §
Innan Naturvårdsverket översänder underlaget inför avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningen enligt 6 kap. 30 § miljöbalken och samrådet enligt 6 kap. 39 § miljöbalken till det andra landet ska Naturvårdsverket granska underlaget för att säkerställa att det når upp till de krav som följer av 8 § och 9 § 2 inför avgränsningen av miljökonsekvensbeskrivningen och 6 kap. 35 § miljöbalken och 16–19 §§ inför samrådet.
Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om att Naturvårdsverket inför att myndigheten ska översända underlag inför avgränsning av miljökonsekvensbeskrivningen och offentligt samråd med det andra landet i ett gränsöverskridande samråd ska granska att underlaget uppnår de krav som ställs på ett sådant underlag i miljöbalken och miljöbedömningsförordningen. Granskningen syftar till att säkerställa att underlaget och miljökonsekvensbeskrivningen på ett fullgott sätt beskriver påverkan på det andra landet, dvs. att underlaget och miljökonsekvensbeskrivningen uppnår de formella krav som ställs på ett gränsöverskridande samråd.
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.10.
23 c §
Vid avgränsning av miljökonsekvensbeskrivningen enligt 6 kap. 30 § miljöbalken och samrådet enligt 6 kap. 39 § miljöbalken ansvarar den verksamhetsutövare som bedriver eller avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden för att de delar av miljökonsekvensbeskrivningen som berör det andra landet översätts till relevanta språk i det andra landet.
Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser som tydliggör att ansvaret för att översätta underlaget för det gränsöverskridande samrådet ligger på den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd.
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.10.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1987
Motiverad slutsats
26 a §
Vid genomgång av miljökonsekvensbeskrivningens aktualitet, tillräcklighet och kvalitet inför ställningstagande om motiverad slutsats enligt 6 kap. 42 § miljöbalken ska Miljöprövningsmyndigheten utgå ifrån kriterierna för en miljökonsekvensbeskrivning i 6 kap. 35 § miljöbalken och 16–19 §§.
Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om vilka kriterier avseende en miljökonsekvensbeskrivning som Miljöprövningsmyndigheten ska utgå ifrån inför meddelande av en motiverad slutsats om verksamhetens eller åtgärdens betydande miljöpåverkan. Av bestämmelsen framgår att det handlar om kriterierna för en formellt godkänd miljökonsekvensbeskrivning i 6 kap. 35 miljöbalken och 16–19 §§ denna förordning. På så sätt ska Miljöprövningsmyndighetens när den granskar underlaget som ligger till grund för den motiverade slutsatsen också uttala sig om miljökonsekvensbeskrivningen i formell mening uppfyller kriterierna för en sådan beskrivning.
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.11.
26 b §
Prövningsmyndigheten får bestämma att den motiverade slutsatsen enligt 6 kap. 42 § miljöbalken är giltig endast för en viss tid.
Om prövningsmyndigheten bestämmer att den motiverade slutsatsen endast ska vara giltig för viss tid ska myndigheten ange skälen för detta.
Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om att Miljöprövningsmyndigheten får bestämma att den motiverade slutsatsen endast är giltig en viss tid (se artikel 8a.6 i MKB-direktivet). Om prövningsmyndigheten bestämmer att den motiverade slutsatsen endast ska vara giltig för viss tid ska myndigheten ange skälen för detta. Samtidigt åligger det prövningsmyndigheten att, när tillståndsfrågan avgörs, säkerställa att den motiverade slutsatsen är aktuell och göra en slutlig och samlad bedömning av förutsättningarna för att ge tillstånd. I detta ligger att vara uppmärksam på om det har ägt rum förändringar avseende verksamheten eller åtgärden eller omgivningarna på platsen som skulle ha påverkat förutsättningarna för den motiverade slutsatsen om de varit kända när denna meddelades (se författningskommentaren till 6 kap. 43 § miljöbalken).
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.11.
Författningskommentar SOU 2024:98
1988
26 c §
Om Miljöprövningsmyndigheten beslutar den motiverade slutsatsen separat från det slutliga beslutet i tillståndsärendet ska myndigheten kungöra den motiverade slutsatsen på en lämplig webbplats och sända den till
1. sökanden,
2. länsstyrelsen,
3. tillsynsmyndigheten,
4. andra berörda myndigheter som har lämnat synpunkter under samrådet,
5. de enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten eller åtgärden, och
6. Naturvårdsverket när gränsöverskridande samråd enligt 6 kap. 33 § miljöbalken skett.
Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om information om beslut om en motiverad slutsats som meddelas separat från det slutliga beslutet i tillståndsärendet.
Övervägandena finns i avsnitt 14.8.11.
17.57 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2017:1179 ) om finansiering av kärntekniska restprodukter
37 §
Riksgäldskontoret prövar ansökningarna om utbetalning och beslutar hur och i vilken utsträckning fondmedel får användas av den ideella föreningen. Stöd får endast ges till en ideell förening som
1. utnyttjar rätten att delta i sådant samråd som föreskrivs i 6 kap. 39 § miljöbalken avseende anläggning för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle,
2. har en styrelse som utses av medlemmarna i demokratiska former och årligen håller stämma som medlemmarna får delta i,
3. har stadgar som beslutas av stämman och anger föreningens namn och ändamål, hur beslut fattas, hur styrelsen utses samt hur revisorer som kontrollerar styrelsens verksamhet utses,
4. inte har näringsverksamhet som sin huvudsakliga inkomstkälla, och
5. har minst 1 000 medlemmar, eller är en sammanslutning av ideella föreningar som tillsammans har minst 1 000 olika personer som medlemmar och där varje förening som ingår uppfyller kraven i 2 och 4.
Stöd får ges med högst 2,5 miljoner kronor per förening och kalenderår och med totalt högst 3,5 miljoner kronor per kalenderår.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1989
Paragrafen ändras genom att hänvisningen till bestämmelsen i 6 kap. miljöbalken i första punkten ändras. Hänvisningen ändras för att det samråd som tidigare avsågs har slopats och i stället avser möjligheten att söka stöd vid det offentliga samrådet.
Övervägandena finns i avsnitten 14.8.7, 14.8.9 och 14.17.10.
38 §
Stödet ska avse föreningens kostnader för att delta i samrådsförfarande enligt 6 kap. miljöbalken eller 5 c § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet och yttra sig enligt 6 kap. 39 § första stycket miljöbalken över ansökan om miljötillstånd och miljökonsekvensbeskrivning för en anläggning för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle samt kostnader för att kunna följa och bedöma frågor som rör slutförvaring av använt kärnbränsle och slutförvaringens påverkan på människors hälsa eller miljön. Kostnaderna får omfatta lönekostnader, lokalkostnader och övriga administrativa kostnader. Stödet får inte avse kostnader för information riktad direkt till allmänheten utöver vad som avser samrådsförfarandet. Stödet får inte avse insatser som föreningen gör efter att tolv månader har förflutit från det att tillståndsansökan och miljökonsekvensbeskrivningen har kungjorts enligt 6 kap.39–41 §§miljöbalken.
Om de ansökningar som avser godtagbara kostnader totalt omfattar större belopp än vad som finns tillgängligt för stöd under ett visst kalenderår, ska Riksgäldskontoret fördela stödet så att det ges en jämn geografisk spridning och med beaktande av föreningarnas medlemsantal och behov samt tidigare erhållet stöd.
Fondmedlen ska betalas ut i förskott för kalenderår.
Paragrafen ändras dels genom att ordet samrådsförfaranden ändras till samrådsförfarande dels att ordet tillstånd justeras till miljötillstånd för att tydliggöra att det handlar om tillstånd som är meddelat stöd av 20 kap. miljöbalken.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.10.
Författningskommentar SOU 2024:98
1990
17.58 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2021:757 ) om tidsfrister och kontaktpunkt för vissa ärenden som gäller tillförsel av förnybar energi
12 §
Statens energimyndighet ska inrätta och ansvara för en digital kontaktpunkt för vägledning och information om ärenden som avser
1. tillstånd, dispenser och anmälningar enligt 17 § förordningen (1998:899) om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd och enligt de författningar som anges i 5 §, om ärendena avser uppförande, uppgradering eller drift av anläggningar för tillförsel av förnybar energi och utrustning som krävs för anslutning av dessa till nätet, och
2. nätkoncession enligt 2 kap. ellagen (1997:857).
Paragrafen ändras genom att det tidigare uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkade verksamhet. Att uttrycket ersätts med ett annat innebär ingen ändring i sak av uttryckets innebörd.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.10.
17.59 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2021:808 ) om nätkoncession
6 §
Sökanden ska, utöver det som anges i 5 §, lämna in
1. den miljökonsekvensbeskrivning som krävs enligt 2 kap. 17 § andra stycket 2 ellagen (1997:857),
2. en teknisk beskrivning av den planerade ledningen, vilken bland annat ska innehålla en ritning över ledningens konstruktion och anslutning till en produktionsanläggning, station eller befintlig ledning,
3. en kostnadsberäkning,
4. en karta över ledningens föreslagna sträckning,
5. bestyrkta förteckningar över ägare och innehavare av särskild rätt till de fastigheter som ledningen ska dras fram över eller av fastigheter som på något annat sätt berörs av anläggningen, och
6. uppgifter om vilka överenskommelser som har träffats om upplåtelse av mark för ledningen eller de hinder som finns mot sådana överenskommelser.
Sökanden ska lämna in en samhällsekonomisk lönsamhetsbedömning, om ledningen ingår i ett transmissionsnät.
SOU 2024:98 Författningskommentar
1991
Med en bestyrkt förteckning jämställs ett elektroniskt dokument som har undertecknats med en elektronisk underskrift.
Paragrafen ändras i första punkten med anledning av att det som tidigare kallades liten miljökonsekvensbeskrivningen och sedan förenklat underlag inte längre krävs för tillståndsansökningar som inte kräver en specifik miljöbedömning.
Övervägandena finns i avsnitt 14.17.10.
17.60 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2022:1276 ) om producentansvar för elutrustning
23 §
Bestämmelserna i 24–27 §§ anger mål för återvinning. För att beräkna om återvinningsmålen nås ska vikten i kilogram av det elavfall som under ett kalenderår har tagits emot av någon för att materialåtervinnas eller återvinnas på annat sätt (återvinningsmängd) divideras med vikten i kilogram av det elavfall som under samma kalenderår har samlats in separat (insamlad mängd). Återvinningsmängden får endast omfatta avfall som har behandlats enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 4 kap. 1 § avfallsförordningen (2020:614) eller 47 § 9 förordningen (1998:899) om
miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd. Insamlad mängd är den
mängd elavfall som kvarstår för återvinning efter sortering, lagring och annan förberedande verksamhet.
Vid beräkningen får elavfall som har transporterats till ett land utanför EES anses återvunnet endast om det i enlighet med kraven i förordning (EG) nr 1013/2006 och förordning (EG) nr 1418/2007 har visats att avfallet har behandlats under villkor som motsvarar kraven i direktiv 2012/19/EU.
Paragrafen ändras genom att det tidigare uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av uttrycket ”miljöpåverkade verksamhet”. Ingen ändring i sak är avsedd.
Övervägandena finns i avsnitten 14.5.2 och 14.17.10.
1993
18 Jämförelsetabell
18.1 Inledning
Detta kapitel innehåller en översättningsnyckel mellan nuvarande bestämmelser om miljöprövning och de föreslagna nya bestämmelserna i 20 kap. miljöbalken och miljöprövningsförordningen. I avsnitt 18.2 utgår vi från de nya paragraferna och anger vilka paragrafer som är nya respektive vilka som har en tidigare motsvarighet. I avsnitt 18.3 utgår vi från nuvarande paragrafer i miljöbalken, lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, förordningen om miljöfarliga verksamheter och hälsoskydd, förordningen om vattenverksamheter och industriutsläppsförordningen och anger vilka paragrafer som med våra förslag är oförändrade, vilka som har ändrats eller följdändrats samt vilka som har upphävts och i förekommande fall vilken ny paragraf som i så fall ersätter den tidigare paragrafen.
De specifika kraven på tillstånds- och granskningsplikt för olika verksamheter och åtgärder regleras med våra förslag i bilagor till miljöprövningsförordningen. Krav på anmälningsplikt regleras med vårt förslag i bilaga till förordningen om miljöpåverkande verksamheter och hälsoskydd. En jämförelse mellan innehållet i föreslagna bilagorna 1 och 3 till miljöprövningsförordningen samt bilaga 1 till förordningen om miljöpåverkande verksamheter och hälsoskydd och nuvarande reglering i miljöprövningsförordningen finns i avsnitt 18.4.
I tabellerna används samma förkortningar på olika författningar som i förkortningslistan.
Jämförelsetabell SOU 2024:98
1994
18.2 Jämförelsetabell mellan den nya och den äldre regleringen om tillståndsplikt och miljöprövning
18.2.1 Nytt 20 kap. miljöbalken
Tabell 18.1
Ny reglering i 20 kap. MB Tidigare reglering
1 §
Ny
2 § Ny, delvis 21 kap. 7 § andra stycket
3 § Delvis 21 kap. 1 a § MB, 11 kap. 16 MB, 7 kap. 1 § andra stycket LSV
4 § 21 kap. 3 § MB
5 §
Ny
6 § Ny, delvis 9 kap. 6 §, 11 kap. 9 § och 12 kap. 12 §MB
7 §
Ny
8 § 9 kap. 6 b § och 11 kap. 9 § MB
9 §
Ny
10 § Delvis 22 kap. 1 § MB
11 § Ny, delvis 22 kap. 4 § första stycket sista meningen MB
12 § 22 kap. 6 § MB
13 § Delvis 20 § FL
14 § 22 kap. 2 a § MB
15 §
Ny
16 § Delvis 22 kap. 11 b § MB
17 §
Ny
18 §
Ny
19 § Delvis 22 kap. 19 § MB
20 §
Ny
21 §
Ny
22 § 19 kap. 4 § 3 MB och 22 kap. 16 § MB
23 § 22 kap. 12 § MB
24 § 22 kap. 13 § MB
25 § 22 kap. 8 § MB
26 § 22 kap. 9 § MB
27 § 22 kap. 19 § MB
28 §
Ny
29 §
Ny
30 § 22 kap. 22 § MB
31 § 22 kap. 27 § första–tredje styckena MB
SOU 2024:98 Jämförelsetabell
1995
Ny reglering i 20 kap. MB Tidigare reglering
32 § 22 kap. 27 § fjärde och femte styckena MB
33 § 16 kap. 2 a och 2 b §§ MB
34 § 22 kap. 26 § MB
35 § 22 kap. 14 § MB
37 § 22 kap. 28 § MB
38 § 21 kap. 5 § MB
39 § Delvis 9 kap. 7 § LSV
18.2.2 Nytt 1– 8 kap. miljöprövningsförordningen
Tabell 18.2
Ny reglering i MPF Tidigare reglering 1 kap. Innehåll och definitioner
1 § 1 kap. 1 § MPF
2 § Delvis 1 kap. 2 § MPF
2 kap. Tillstånds- och granskningsplikt
1 § Delvis 11 kap. 9 §, 1 kap. 3 § MPF och 5–6 §§ FMH
2 § Ny, delvis 9 kap. 6 d andra stycket § MB
3 § Delvis 11 kap. 9a § MB och 11 kap. 13 § MB
4 § 11 kap. 16 § MB
5 § 1 kap. 14 § MPF
6 § Delvis 1 kap. 10 § MPF
3 kap. Krav på innehåll i en ansökan
1 § 22 kap. 1 § MB
2 § 22 kap. 1 a första stycket MB och 7 kap. 4 § LSV
3 § 22 kap. 1 b § MB
4 § 22 kap. 1 c § MB
5 § 20 a § FMH
6 § 25 d § FMH
7 § 20 e och 20 h §§ FMH
8 § 22 kap. 1 e § MB
9 § 22 kap. 1 f §MB
10 §
Ny
11 § 25 a och 25 b §§ FMH
12 §
Ny
Jämförelsetabell SOU 2024:98
1996
Ny reglering i MPF Tidigare reglering
13 § 25 i § FMH
14 §
Ny
15 § 22 kap. 1 d § MB
16 § 22 kap. 1 d § MB
17 § 22 kap. 1 g § MB
18 §
19 §
20 §
Ny Ny 22 kap. 10 a § MB
4 kap. Underrättelse om en ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked och inhämtande av yttrande från myndighet
1 § Delvis 22 kap. 4 § och 22 kap. 3 a § MB
2 § 22 kap. 13 a första stycket MB
3 §
Ny
4 § Ny, delvis 9 § FMH
5 §
Ny
5 kap. Tidsfrister för handläggningen av en ansökan om miljötillstånd eller igångsättningsbesked
1 §
Ny
2 §
Ny
3 §
Ny
4 §
Ny
5 §
Ny
6 §
Ny
7 §
Ny
8 § 20 f § FMH
6 kap. Beslutets innehåll
1 § 22 kap. 25 § MB
2 §
Ny
3 § 22 kap. 25 § 14 tredje stycket MB och 7 kap. 6 § LSV
4 § 22 kap. 25 § 5 MB
10 § 22 kap. 25 f § MB
SOU 2024:98 Jämförelsetabell
1997
Ny reglering i MPF Tidigare reglering
11 § 22 kap. 25 g § MB
12 § 22 kap. 25 h § MB
13 § Delvis 27 c § FMH
14 § 22 kap. 30 § MB
15 § 22 kap. 24 § MB
16 §
Ny
7 kap. Kungörelse och information om beslut
1 §
Ny
2 § Delvis 11 och 20 g §§ FMH samt 9–11 §§ VVF
8 kap. Övriga bestämmelser
1 §
Ny
2 § 48 a § FMH och 8 § VVF
3 § 4 § FMH och 1 § VVF
18.3 Jämförelsetabell mellan den äldre och den nya regleringen om tillståndsplikt och miljöprövning
18.3.1 Tidigare reglering i miljöbalken
Tabell 18.3
Tidigare reglering i MB Ny reglering i 20 kap. MB eller i MPF 1 kap. Miljöbalkens mål och tillämpningsområde
ändrad lydelse av rubriken
1–3 §§ oförändrad
4 § följdändrad 5–7 §§ oförändrade
2 kap. Allmänna hänsynsregler m.m.
1 §
ändrad
2 § oförändrad
3 §
ändrad
4 och 5 §§ oförändrade
6 § första stycket oförändrat
6 § andra stycket följdändrad 6 § tredje stycket ändrad 7–10 §§ oförändrade
Jämförelsetabell SOU 2024:98
1998
Tidigare reglering i MB Ny reglering i 20 kap. MB eller i MPF 3 kap. Grundläggande bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden
inga ändringar
4 kap. Särskilda bestämmelser för hushållning med mark och vatten för vissa områden
inga ändringar
5 kap. Miljökvalitetsnormer och miljökvalitetsförvaltning
inga ändringar
6 kap. Miljöbedömningar
1–8 §§ oförändrade
9 och 10 §§ följdändrade 11–19 §§ oförändrade
20 §
ändrad
21 § oförändrad
22 § oförändrad
23 och 24 §§
ändrade
25 §
upphävd
26–30 §§
ändrade
31 §
upphävd
32 och 33 §§
ändrade
34 § oförändrad
35 §
ändrad
36–38 §§ oförändrade
39 och 40 §§
ändrade
41 § oförändrad
42 och 43 §§
ändrade
44–46 §§ oförändrade
47 §
upphävd
7 kap. Skydd av områden
1–29 a §§ oförändrade
29 b § följdändrad 30–32 §§ oförändrade
8 kap. Bestämmelser om skydd för biologisk mångfald
inga ändringar
9 kap. Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd
rubriken har ändrad lydelse
1 §
ändrad
2–4 §§ oförändrade
5 §
ändrad
6 § följdändrad
SOU 2024:98 Jämförelsetabell
1999
Tidigare reglering i MB Ny reglering i 20 kap. MB eller i MPF
6 a § upphävd och ersatt av 26 kap. 9 b § första stycket MB
6 b § upphävd och ersatt av 20 kap. 8 § MB
6 c § oförändrad 6 d § 1 upphävd och ersatt av 26 kap. 9 b § andra stycket MB 6 d § 2 upphävd och ersatt av 20 kap. 6 § MB och 2 kap. 2 § MPF 6 e–6 k §§ följdändrade
7 § oförändrad
7 a § följdändrad 8 § första stycket upphävd och ersatt av 20 kap. 2 § MB
8 § andra stycket följdändrad 8 § tredje stycket följdändrad
9 § oförändrad
10 § följdändrad 11–17 §§ oförändrade
10 kap. Verksamheter som orsakar miljöskador
inga ändringar
11 kap. Vattenverksamhet
1–8 §§ oförändrade
9 § första meningen
ändrad
9 § andra meningen upphävd och ersatt av 20 kap. 8 § MB
9 § tredje meningen oförändrad 9 a § första stycket följdändrad 9 a § andra stycket upphävt och ersatt av 26 kap. 9 b § MB 9 b § första stycket följdändrad 9 b § andra och tredje styckena oförändrade
9 c § oförändrad
10 § följdändrad
11 § upphävd och ersatt av 19 a § VVF
12 § upphävd och ersatt av 19 a § VVF 13 § första stycket upphävd och ersatt av 2 kap. 2 § MPF och bilaga 3 till MPF 13 § andra stycket upphävd och ersatt av 2 kap. 3 § 2 MPF
13 § tredje stycket upphävd och delvis ersatt av 6 kap. 1 § MPF
14 § följdändrad
15 § ändrad och delvis ersatt av 19 a § VVF
16 § upphävd och ersatt av 2 kap. 4 § MPF
17 § följdändrad
Jämförelsetabell SOU 2024:98
2000
Tidigare reglering i MB Ny reglering i 20 kap. MB eller i MPF
18 § oförändrad
19 och 20 §§ följdändrade
21 § oförändrad 22 § första stycket upphävt och ersatt av punkt i bilaga 3 till MPF 22 § andra stycket följdändrad
23 § följdändrad 24–26 §§ oförändrad
27 § upphävd (se dock övergångsbestämmelser)
28 § upphävd (se dock övergångsbestämmelser)
12 kap. Jordbruk och annan verksamhet
1–5 §§ upphävda sedan tidigare 6–11 § oförändrade
12 § upphävd och ersatt av 20 kap. 6 andra stycket 1 § MB
13 kap. Genteknik
inga ändringar
14 kap. Kemiska produkter och biotekniska organismer
inga ändringar
15 kap. Avfall
1–16 §§ oförändrade
17 § följdändrad 18–34 §§ oförändrade
35 § följdändrad
36 § oförändrad
36 a § följdändrad 36 b och 36 c §§ oförändrade
37 § följdändrad 37 a–46 §§ oförändrade
16 kap. Allmänt om prövningen
1 § följdändrad
2 § oförändrad
2 a § upphävd och ersatt av 20 kap. 33 § MB
2 b § upphävd och ersatt av 20 kap. 33 § MB avseende andra punkten. Vad gäller första punkten, se övergångsbestämmelser. 2 c–4 §§ oförändrade
5 § upphävd sedan tidigare 6–11 §§ oförändrade
12 § följdändrad
13 § följdändrad
SOU 2024:98 Jämförelsetabell
2001
Tidigare reglering i MB Ny reglering i 20 kap. MB eller i MPF
14 § oförändrad
17 kap. Regeringens tillåtlighetsprövning
1 och 2 §§ oförändrade
3 § följdändrad
4 § oförändrad
4 a § följdändrad 5–8 §§ oförändrade
17 a kap.
upphävt sedan tidigare
18 kap. Regeringens prövning av överklagade avgöranden
oförändrat
19 kap. Förvaltningsmyndigheternas och kommunernas prövning
1 § oförändrad
2 § oförändrad
3 § följdändrad 3 a–3 c §§ oförändrade
4 § följdändrad
5 § följdändrad (delvis ersatt av bestämmelserna i FL)
5 a §
upphävd
6 § upphävd och ersätts av 7 kap. 29 c § MB
20 kap.
upphävt sedan tidigare
21 kap. Mål i mark- och miljödomstol
1 §
ändrad
1 a § upphävd och ersatt av 20 kap. 3 § MB
2 § följdändrad
3 § ändrad (i fråga om handläggningen vid Miljöprövningsmyndigheten se 20 kap. 4 § MB)
4 § följdändrad
5 § upphävd och ersatt av 20 kap. 38 §
6 § upphävd sedan tidigare 7 § första stycket upphävt och ersatt av befintliga 19 kap. 2 § första och andra styckena MB 7 § andra stycket Sista meningen är följdändrad. Första och andra meningarna är upphävda och ersatta av 20 kap. 2 § tredje stycket MB
22 kap. Förfarandet i mark- och miljödomstolarna i ansökningsmål
hela kapitlet upphävs
1 § upphävd och ersatt av 20 kap. 10 § MB och 3 kap. 1 § MPF 1 a § första stycket upphävd och ersatt av 3 kap. 2 § MPF
Jämförelsetabell SOU 2024:98
2002
Tidigare reglering i MB Ny reglering i 20 kap. MB eller i MPF
1 a § andra stycket upphävd och ersatt av 3 kap. 2 § MPF
1 b § upphävd och ersatt av 3 kap. 3 § MPF
1 c § upphävd och ersatt av 3 kap. 4 § MPF
1 d § upphävd och ersatt delvis av 3 kap. 15 §§ MPF
1 e § upphävd och ersatt av 3 kap. 8 § MPF
1 f § upphävd och ersatt av 3 kap. 9 § MPF
1 g § upphävd och ersatt av 7 kap. 29 c § MB och 3 kap. 17 § MPF
2 § upphävd och ersatt av 20 kap. 13 och 14 §§ MB samt 3 kap. 20 § MPF
2 a § upphävd och ersatt av 20 kap. 14 §
3 § upphävd och ersatt av 6 kap. 39 och 40 §§ MB
3 a § upphävd och ersatt av 6 kap. 40 § andra stycket 2 MB
3 b § upphävd och ersatt av 6 kap. 40 § MB
4 § upphävd och ersatt av 20 kap. 11 § och 4 kap. 1 § MPF
5 § upphävd och ersatt av 20 a § MBF
6 § upphävd och ersatt av 20 kap. 12 § MB
7 § Upphävd och ersatt av 8 kap. 4 § MPF
8 § upphävd och ersatt av 20 kap. 25 § MB
9 § upphävd och ersatt av 20 kap. 26 § MB
10 § upphävd och delvis ersatt av 6 kap. 40 § 6 MB
10 a § upphävd och delvis ersatt av 3 kap. 21 § MPF
11 § upphävd och ersatt av bestämmelserna i FL
11 a §
upphävd
11 b § upphävd och ersatt av 20 kap. 16 § MB
12 § upphävd och ersatt av 20 kap. 23 § MB
13 § upphävd och ersatt av 20 kap. 24 § MB
13 a § upphävd och ersatt av 4 kap. 2 § MPF
14 § upphävd och ersatt av 20 kap. 35 § MB
15 § upphävd och delvis ersatt av 20 b § MBF
16 § upphävd och ersatt av 20 kap. 22 § MB
16 a §
upphävd
17 §
upphävd
18 § upphävd sedan tidigare
SOU 2024:98 Jämförelsetabell
2003
Tidigare reglering i MB Ny reglering i 20 kap. MB eller i MPF
19 § upphävd och ersatt av 20 kap. 19 och 27 §§ MB
20 §
upphävd
21 § upphävd och delvis ersatt av 6 kap. 42 och 43 §§, 20 kap. 36 §, 23 kap. 7 a § MB och FL
21 a § upphävd och ersatt av 7 kap. 3 § MPF
22 § upphävd och ersatt av 20 kap. 30 § första och andra styckena MB
23 § upphävd och ersatt av 20 kap. 30 § tredje stycket MB
24 § upphävd och ersatt av 6 kap. 15 § MPF 25–25 h §§ upphävda och ersatta av 6 kap. MPF
26 § upphävd och ersatt av 20 kap. 34 § MB
27 § upphävd och ersatt av 20 kap. 31 och 32 §§ MB
28 § upphävd och ersatt av 20 kap. 37 § MB
29 § upphävd (se övergångsbestämmelser maa NAP:en
30 § upphävd och ersatt av 6 kap. 14 § MPF
23 kap. Rättegången i Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen
1 och 2 §§ upphävda sedan tidigare
3 § följdändrad
4 § upphävd sedan tidigare 5–7 §§ följdändrade
9 § följdändrad
24 kap. Tillstånds giltighet, omprövning m.m.
1 § följdändrad
2 § oförändrad 3–5 §§ följdändrade
6 § oförändrad
7 § följdändrad
8 § följdändrad
9 § oförändrad
10 § upphävd (se dock övergångsbestämmelser)
11 § upphävd och delvis ersatt 24 kap. 3 och 5 §§ MB
12 §
upphävd
13 § följdändrad
13 a § följdändrad
Jämförelsetabell SOU 2024:98
2004
Tidigare reglering i MB Ny reglering i 20 kap. MB eller i MPF
14 § oförändrad
14 a § följdändrad
15 § oförändrad
16 och 17 §§ oförändrade
18 och 19 §§ följdändrade
20 § oförändrad
25 kap. Rättegångskostnader och liknande kostnader
1–5 §§
upphävda
6 § oförändrad
7 §
upphävd
8 §
ändrad
9–10 §§ följdändrade
11 § oförändrad
26 kap. Tillsyn
1–3 §§ följdändrade 4–8 §§ oförändrade
9 § följdändrad 10–13 §§ oförändrad
13 a § följdändrad 14–19 §§ oförändrade 20–20 a §§ följdändrade 20 b–37 §§ oförändrade
oförändrad
28 kap. Tillträde m.m.
1–9 §§ oförändrade
10 § följdändrad 11–19 §§ oförändrade
29 kap. Straffbestämmelser och förverkande
1–3 §§ oförändrade
4 § följdändrad 5–7 §§ oförändrade
8 § följdändrad 9–15 §§ oförändrade
30 kap. Miljösanktionsavgifter
1 § följdändrad 2–10 §§ oförändrade
SOU 2024:98 Jämförelsetabell
2005
Tidigare reglering i MB Ny reglering i 20 kap. MB eller i MPF 31 kap. Ersättning vid ingripande av det allmänna och vid tillståndsprövning av vattenverksamhet
1–5 §§ oförändrade
6 § upphävd sedan innan 7–15 §§ oförändrade 16–19 §§ följdändrade 20–21 §§ oförändrade
22 § följdändrad 23–24 §§ oförändrade
25 § följdändrad 26–29 §§ oförändrade
30 § följdändrade
31 § oförändrad
32 § upphävd sedan tidigare
33 § följdändrad 34–36 §§ oförändrade
32 kap. Skadestånd för vissa miljöskador och andra enskilda anspråk
1–11 §§ oförändrade
12 § följdändrad 13–14 §§ oförändrade
18.3.2 Tidigare reglering i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet
Tabell 18.4
Tidigare reglering i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet 1 kap. Inledande bestämmelser
inga ändringar
2 kap. Rådighet över vatten m.m.
inga ändringar
3 kap. Markavvattningssamfälligheter
1–3 §§ följdändrade 4–13 §§ oförändrade
4 kap. Bevattningssamfälligheter
1–3 §§ följdändrade 4–6 §§ oförändrade
7 § följdändrad
Jämförelsetabell SOU 2024:98
2006
Tidigare reglering i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet 5 kap. Vattenregleringssamfälligheter
1 § följdändrad
2 § oförändrad 3 och 4§§ följdändrade
5 § oförändrad
6 § följdändrad
7 § oförändrad
1 § följdändrad 2–3 §§ oförändrade 4–6 §§ följdändrade
7 och 8 §§ oförändrade
9 § följdändrad
10 § oförändrad
7 kap. Prövning av viss vattenverksamhet
1 § ändrad (punkterna flyttade till 20 kap. 3 § MB)
2 § följdändrad
3 § följdändrad
4 § upphävd och ersatt av 3 kap. 2 § MPF
5 § följdändrad
6 § upphävd och ersatt av 6 kap. 3 MPF
7 § följdändrad
8 och 9 §§ oförändrade
10 § oförändrad
11 §
ändrad
12 §
ändrad
13–15 §§ följdändrade
16 § oförändrad
17 § oförändrad
18 § följdändrad
19 §
upphävd
20 § följdändrad
21 §
upphävd
22 § oförändrad 23–26 §§ upphävda
27 och 28 §§ följdändrade
29 §
upphävd
8 kap. Andelskraft
inga ändringar
SOU 2024:98 Jämförelsetabell
2007
Tidigare reglering i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet 9 kap. Övriga bestämmelser
1 § oförändrad
2 § oförändrad 3–5 §§ upphävda
6 § oförändrad
7 § upphävd och ersatt av 20 kap. 39 § MB
18.3.3 Tidigare reglering i förordningen om miljöfarliga verksamheter och hälsoskydd
Tabell 18.5
Tidigare reglering i FMH Ny reglering
1 § följdändrad
2 § upphävd sedan tidigare
3 § oförändrad
3 a § upphävd sedan tidigare
4 § upphävd och ersatt av 8 kap. 3 § MPF
5 § upphävd och ersatt av 2 kap. 1 § MPF
6 § upphävd och ersatt av 2 kap. 1 § MPF, i paragrafen har en ny bestämmelse förts in
6 a § upphävd sedan tidigare
6 b §
upphävd
7 § upphävd och ersatt av 20 kap. 2–3 §§ MB
8 § oförändrad
9 §
upphävd
10 §
upphävd
11 § upphävd och ersatt av 7 kap. 1 § MPF 11 a och 11 b §§ följdändrade 12–14 §§ oförändrade
15 § följdändrad
16 § oförändrad
17 § följdändrad 18–20 §§ oförändrade
20 a § upphävd och ersatt av 3 kap. 5 § MPF
20 b § upphävd och delvis ersatt av 4 kap. 1 § MPF
20 c § oförändrad
20 d § oförändrad
Jämförelsetabell SOU 2024:98
2008
Tidigare reglering i FMH Ny reglering
20 e § upphävd och delvis ersatt av 3 kap. 7 § MPF 20 f upphävd och ersatt av 5 kap. 8 § MPF.
20 g § upphävd och delvis ersatt av 7 kap. 1 § MPF.
20 h § upphävd och ersatt av 3 kap. 7 § MPF
20 i § upphävd och delvis ersatt av 4 kap. 1 § 3 MPF
22 § oförändrad
23 § oförändrad
24 § oförändrad
25 § första punkten oförändrad, andra punkten upphävd
25 a § upphävd och ersatt av 3 kap. 11 § MPF
25 b § första punkten upphävd och ersatt av 3 kap. 11 § MPF. Andra punkten upphävd.
25 c § upphävd och ersatt av 3 kap. 8 § MPF
25 d § upphävd och ersatt av 3 kap. 6 § MPF
25 e §
ändrad
25 f §
ändrad
25 g § oförändrad, upphör att gälla 2025-01-01
25 h § upphävd sedan tidigare
25 i § upphävd och ersatt av 3 kap. 13 § MPF
25 j § upphävd sedan tidigare
26 § oförändrad
26 a §
upphävd
27 § oförändrad
27 a § upphävd och delvis ersatt av 6 kap. 5 § MPF
27 b § oförändrad, upphör att gälla 2025-01-01
27 c § upphävd och ersatt av 6 kap. 13 § MPF
28 § oförändrad 28 a–28 c §§ oförändrade
29 § följdändrad
30 § oförändrad
31 § oförändrad
31 a § följdändrad
31 b § följdändrad
31 c § följdändrad
32 § följdändrad 33–37 §§ oförändrade
38 a § oförändrad
38 b § oförändrad
SOU 2024:98 Jämförelsetabell
2009
Tidigare reglering i FMH Ny reglering
38 c § följdändrad 39–46 §§ oförändrade
47 § följdändrad
47 a § följdändrad
47 b § oförändrad
48 § oförändrad
48 a § upphävd och ersatt av 8 kap. 4 § MPF 49–49 c § oförändrade
50 § första stycket oförändrad 50 § andra stycket oförändrat
50 § tredje stycket följdändrat
18.3.4 Tidigare reglering i förordningen om vattenverksamheter
Tabell 18.6
Tidigare reglering i vattenverksamhetsförordningen
Ny reglering
1 § upphävd och ersatt av 8 kap. 3 § MPF
2 §
ändrad
3 §
ändrad
4–4 c §§ oförändrad
5 §
upphävd
6 § oförändrad
7 § följdändrad
8 § upphävd och ersatt av 8 kap. 2 § MPF
9 § upphävd och ersatt av 7 kap. 1 § MPF
10 § upphävd och ersatt av 7 kap. 1 § MPF
11 § upphävd och ersatt av 7 kap. 1 § MPF 12–15 §§ följdändrad
16 och 17 §§ oförändrade
18 §
upphävd
19 §
ändrad
20–22 §§ oförändrade
23 §
ändrad
24–44 §§ upphävs (avser NAP:en)
45 § oförändrad
46 § följdändrad
47 § oförändrad
Jämförelsetabell SOU 2024:98
2010
18.3.5 Tidigare reglering i industriutsläppsförordningen
Tabell 18.7
Tidigare reglering i industriutsläppsförordningen
Ny reglering
1 kap.
1 § oförändrad
2 § följdändrad
2 a och 3 §§ oförändrade
4 och 5 §§ följdändrade 6–9 §§ oförändrade
10 § följdändrad
11 och 12 §§ oförändrade
13 § följdändrad
14 § oförändrad
15 och 16 §§ följdändrade
17 § oförändrad
18 § följdändrad
19 § upphävd och ersatt delvis av 8 kap. 1 § MPF
20 § upphävd och ersatt delvis av 7 kap. 2 § MPF 21–23 §§ oförändrade
24 § följdändrad 25–26 §§ oförändrade 27–29 §§ följdändrade 30–35 §§ oförändrade
2 kap.
1 § följdändrad
2 och 3 §§ oförändrade
4 § följdändrad
5 § oförändrad
6 § följdändrad 7–14 §§ oförändrade
15 § följdändrad
16 § oförändrad
17 § följdändrad 18–20 §§ oförändrade
21 § följdändrad
22 § oförändrad
23 § följdändrad
24 § oförändrad
SOU 2024:98 Jämförelsetabell
2011
Tidigare reglering i industriutsläppsförordningen
Ny reglering
25 § följdändrad
26 § oförändrad
27 § följdändrad
28 § oförändrad
29 § följdändrad 30–38 §§ oförändrade
39 § följdändrad
40 § oförändrad
41 § följdändrad
42 § oförändrad
43 § följdändrad 44–52 §§ oförändrade
53 § följdändrad
54 § oförändrad
55 § följdändrad
56 § oförändrad
57 § följdändrad
58 § oförändrad
59 § följdändrad 60–69 §§ oförändrade
70 § följdändrad
71 och 72 §§ oförändrade
73 § följdändrad 74–78 §§ oförändrade
79 § följdändrad
80 § oförändrad
81 § följdändrad
Jämförelsetabell SOU 2024:98
2012
18.4 Jämförelsetabell avseende föreslagna och nuvarande verksamhetsbeskrivningar och verksamhetskoder
18.4.1 Tillståndspliktiga verksamheter och åtgärder enligt bilaga 1 till miljöprövningsförordningen
Tabell 18.8
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
Jordbruk
1. Anläggning för djurhållning med
1. mer än 40 000 platser för fjäderfän,
2. mer än 2 000 platser för växande grisar som är tyngre än 30 kilogram och avsedda för produktion, eller
3. mer än 750 platser för suggor.
1.10-i 1.10-i Oförändrad
Utvinning, brytning och bearbetning av torv, olja, gas, kol, malm, mineral, berg, naturgrus och annat
2. Täkt av torv med ett verksamhetsområde som är större än 150 hektar, om verksamheten inte endast innebär uppläggning och bortforsling av redan utbrutet och bearbetat material efter det att tillsynsmyndigheten meddelat beslut om att täkten är avslutad.
10.10 10.10 Oförändrad
SOU 2024:98 Jämförelsetabell
2013
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
3. Gruvdrift i dagbrott samt täkt av berg, naturgrus, eller andra jordarter förutom torv och matjord, med ett verksamhetsområde som är större än 25 hektar, om verksamheten inte endast innebär uppläggning och bortforsling av redan utbrutet och bearbetat material efter det att tillsynsmyndigheten meddelat beslut om att täkten är avslutad.
10.11 10.11 Något ändrad. Täkter med ett verksamhetsområde större än 25 hektar eller torvutvinning med ett verksamhetsområde över 150 hektar omfattas av bilaga 1 till MKB-direktivet. Övriga täkter omfattas av bilaga 2. I MKB-direktivets svenska översättning används begreppen stenbrott, gruvdrift i dagbrott och torvutvinning. I den engelska översättningen används ordet quarries”, som även kan innefatta täkter av grus, sand eller andra jordarter. Därför ändras lydelsen något i bestämmelsen.
4. Utvinning av olja och naturgas i kommersiella syften, där den utvunna mängden överstiger 500 ton per dag för olja och 500 000 kubikmeter per dag för gas.
11.11 11.10 och 11.20
Två koder slås ihop och bestämmelsen utformas i enlighet med MKB-bilaga 1. Övriga blir granskningspliktiga.
5. Anläggning för rostning eller sintring av järnhaltig malm, inbegripet sulfidmalm.
13.20-i 13.20-i Oförändrad
6. Anläggning för utvinning av asbest.
13.60 13.60 Oförändrad
Livsmedel och foder
7. Slakteri med en produktion baserad på en slaktvikt av mer än 50 ton per dygn eller mer än 12 500 ton slaktvikt per kalenderår.
15.10-i 15.10-i Oförändrad
8. Anläggning för framställning av livsmedel eller foder med beredning och behandling av enbart animaliska råvaror med en produktion av mer än 75 ton per dygn eller mer än 18 750 ton per kalenderår.
15.40-i 15.40-i Oförändrad
Jämförelsetabell SOU 2024:98
2014
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
Tillståndsplikten gäller inte om verksamheten endast avser mjölkprodukter eller endast innebär paketering.
9. Anläggning för framställning av livsmedel eller foder med beredning och behandling av enbart vegetabiliska råvaror med en produktion av
1. mer än 75 000 ton per kalenderår,
2. mer än 300 ton per dygn om anläggningen är i drift mer än 90 dygn i rad under ett kalenderår, eller
3. mer än 600 ton per dygn om anläggningen är i drift högst 90 dygn i rad under ett kalenderår. Tillståndsplikten gäller inte om verksamheten endast innebär paketering.
15.90-i 15.90-i Oförändrad. Däremot stryks 15.185-i som delvis inryms i denna punkt.
10. Anläggning för framställning av livsmedel eller foder med beredning och behandling av både animaliska och vegetabiliska råvaror, i kombinerade eller separata produkter, med en produktion av en slutprodukt vars innehåll av animaliskt material uppgår till
1. mer än 10 viktprocent och produktionen uppgår till
a) mer än 75 ton per dygn, eller
b) mer än 18 750 ton per kalenderår, eller
2. högst 10 viktprocent och produktionen uppgår till en mängd
a) per dygn som i antal ton överstiger animalievärdet, eller
15.131-i 15.131-i Oförändrad. Däremot stryks 15.185-i som delvis inryms i denna punkt.
SOU 2024:98 Jämförelsetabell
2015
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
b) per kalenderår som i antal ton överstiger talet 250 multiplicerat med animalievärdet.
Med animalievärdet avses talet 300 minskat med det tal som bestäms genom att multiplicera 22,5 med talet för det animaliska materialets viktprocent av slutprodukten. Tillståndsplikten gäller inte om verksamheten endast innebär paketering. 11. Anläggning för framställning av mjölkprodukter med en produktion baserad på en invägning av mer än 200 ton per dygn som kalenderårsmedelvärde.
15.170-i 15.170-i Oförändrad
Textilvaror
12. Anläggning för förbehandling eller färgning av mer än 10 ton textilfibrer eller textilier per dygn eller mer än 2 500 ton textilfibrer eller textilier per kalenderår.
17.10-i 17.10-i Oförändrad
Päls, skinn och läder
13. Anläggning för garvning av mer än 12 ton hudar eller skinn per dygn eller mer än 3 000 ton hudar eller skinn per kalenderår.
18.10-i 18.10-i Oförändrad
Trävaror
14. Anläggning för behandling av trä eller träprodukter med kemikalier med en produktion av mer än 75 kubikmeter behandlat trä eller träprodukter per dygn eller mer än 18 750 kubikmeter behandlat trä eller träprodukter per kalenderår. Tillståndsplikten gäller inte om verksamheten endast avser behandling mot blånadssvamp.
20.05-i 20.05-i Oförändrad
Jämförelsetabell SOU 2024:98
2016
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
15. Anläggning med en produktion av mer än 600 kubikmeter per dygn eller mer än 150 000 kubikmeter per kalenderår av OSB-skivor, träfiberskivor eller spånskivor.
20.50-i 20.50-i Oförändrad
Massa, papper och pappersvaror
16. Anläggning för framställning i industriell skala av massa av trä, returfiber eller andra fibrösa material.
21.10-i 21.10-i Oförändrad
17. Anläggning för framställning av mer än 20 ton per dygn eller mer än 7 300 ton per kalenderår av papper, papp eller kartong.
21.30-i 21.30-i Oförändrad
Stenkolsprodukter, raffinerade petroleumprodukter och kärnbränsle
18. Anläggningar för förgasning eller kondensering av minst 500 ton stenkol eller bituminös skiffer per dag. Gäller ej anläggningar som enbart tillverkar smörjmedel ur råolja.
23.01 23.05 Denna punkt ändras så den överensstämmer med lydelsen i MKB-bilaga 1. Annan punkt för MKB-bilaga 2 finns. Gräns per kalenderår kan ev. läggas till vid behov.
19. Anläggning för tillverkning av koks.
23.10-i 23.10-i Oförändrad
20. Anläggning för förgasning eller förvätskning av kol.
23.11-i 23.11-i Oförändrad
21. Anläggning för framställning av kol (hårt kol).
23.12-i 23.12-i Oförändrad
22. Anläggning för raffinering av mineralolja eller gas.
23.30-i 23.30-i Oförändrad
23. Anläggning för
1. upparbetning av bestrålat kärnbränsle,
2. framställning eller anrikning av kärnbränsle, eller
3. behandling, lagring eller slutförvaring av bestrålat kärnbränsle.
4. behandling av högaktivt radioaktivt avfall
5. enbart för slutförvaring av radioaktivt avfall,
23.40 23.40 och 90.460
Omskriven och hopslagen med 90.460.
SOU 2024:98 Jämförelsetabell
2017
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
6. enbart för lagring (planerad för mer än tio år) av bestrålat kärnbränsle eller radioaktivt avfall på en annan plats än framställningsplatsen.
Högaktivt radioaktivt avfall existerar i Sverige i dag endast som bestrålat kärnbränsle, dvs. det finns i dag ett överlapp mellan 23.40 och 90.460. Dock kan restprodukter från upparbetning av bestrålat kärnbränsle också vara högaktivt radioaktivt avfall, även om det alltså inte finns i Sverige i dag. Det finns dock aktörer som tänker sig detta även i Sverige och det finns i andra EU-länder såsom Frankrike och Tyskland. Vi föreslår att nuvarande 23.40 och 90.460 kan slås ihop. Det är troligen samma anläggning och till stor del samma problemställningar som gäller. Skillnaden mellan behandling och framställning handlar om syftet med det man gör, även om den kemiska och mekaniska metoden kan vara densamma. Framställningsplatsen är den plats där kärnbränslet bestrålats resp. där avfallet uppkommit. Detta kan vara samma plats. Bestrålat och använt kärnbränsle kan likställas. Behandling används i stället för upparbetning.
Kemiska produkter
24. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka enkla kolväten.
24.01-i 24.01-i
24.02-i
A- och B nivån slås ihop.
25. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka syreinnehållande organiska föreningar.
24.03-i 24.03-i
24.04-i
A- och B nivån slås ihop.
Jämförelsetabell SOU 2024:98
2018
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
26. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka svavelinnehållande organiska föreningar.
24.05-i 24.05-i
24.06-i
A- och B nivån slås ihop.
27. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka kväveinnehållande organiska föreningar.
24.07-i 24.07-i
24.08-i
A- och B nivån slås ihop.
28. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka fosforinnehållande organiska föreningar.
24.09-i 24.09-i
24.10-i
A- och B nivån slås ihop.
29. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka halogenerade kolväten.
24.11-i 24.11-i
24.12-i
A- och B nivån slås ihop.
30. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka metallorganiska föreningar.
24.13-i 24.13-i
24.14-i
A- och B nivån slås ihop.
31. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka plaster (polymerer, syntetfiber eller regenererad cellulosa).
24.15-i 24.15-i
24.16-i
A- och B nivån slås ihop.
32. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka syntetgummi.
24.17-i 24.17-i
24.18-i
A- och B nivån slås ihop.
33. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka färgämnen eller pigment.
24.19-i 24.19-i
24.20-i
A- och B nivån slås ihop.
34. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka ytaktiva ämnen eller tensider.
24.21-i 24.21-i
24.22-i
A- och B nivån slås ihop.
SOU 2024:98 Jämförelsetabell
2019
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
35. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka gaser, som t.ex. ammoniak, klor eller klorväte, fluor eller fluorväte, koloxider, svavelföreningar, kväveoxider, väte, svaveldioxid, karbonylklorid (fosgen).
24.23-i 24.23-i
24.24-i
A- och B nivån slås ihop.
36. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka syror, som t.ex. kromtrioxid, fluorvätesyra, fosforsyra, salpetersyra, saltsyra, svavelsyra, oleum, svavelsyrlighet.
24.25-i 24.25-i
24.26-i
A- och B nivån slås ihop.
37. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka baser, som t.ex. ammoniumhydroxid, kaliumhydroxid, natriumhydroxid.
24.27-i 24.27-i
24.28-i
A- och B nivån slås ihop.
38. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka salter, som t.ex. ammoniumklorid, kaliumklorat, kaliumkarbonat, natriumkarbonat, perborat, silvernitrat.
24.29-i 24.29-i
24.30-i
A- och B nivån slås ihop.
39. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka ickemetaller, metalloxider eller andra oorganiska föreningar
24.31-i 24.31-i
24.32-i
A- och B nivån slås ihop.
40. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala per kalenderår tillverka enkla eller sammansatta gödselmedel baserade på fosfor, kväve eller kalium.
24.33-i 24.33-i
24.34-1
A- och B nivån slås ihop.
41. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka växtskyddsmedel eller biocider.
24.35-i 24.35-i
24.36-i
A- och B nivån slås ihop.
Jämförelsetabell SOU 2024:98
2020
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
42. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka läkemedel, även mellanprodukter.
24.38-i 24.38-i
24.39-i
A- och B nivån slås ihop.
43. Anläggning för att genom kemisk eller biologisk reaktion i industriell skala tillverka sprängämnen.
24.42-i 24.42-i
24.43-i
A- och B nivån slås ihop.
Mineraliska produkter
44. Anläggning för tillverkning av glas inklusive glasfiber med smältning av mer än 20 ton per dygn eller mer än 5 000 ton per kalenderår.
26.05-i 26.05-i Oförändrad
45. Anläggning för smältning av mineraler, inklusive tillverkning av mineralull, med smältning av mer än 20 ton per dygn eller mer än 5 000 ton per kalenderår.
26.10-i 26.10-i Oförändrad
46. Anläggning för att tillverka keramiska produkter genom bränning, särskilt takpannor, tegel, eldfast sten, kakel, stengods eller porslin, med en
1. produktion av mer än 75 ton per dygn eller mer än 18 750 ton per kalenderår, eller
2. ugnskapacitet på mer än fyra kubikmeter och med en satsningsdensitet på mer än 300 kilogram per kubikmeter.
26.50-i 26.50-i Oförändrad
47. Anläggning för att
1. i roterugn tillverka mer än 500 ton per dygn eller mer än 125 000 ton cement per kalenderår, eller
2. i annan ugn tillverka mer än 50 ton per dygn eller mer än 12 500 ton cement per kalenderår.
26.70-i 26.70-i Oförändrad
48. Anläggning för tillverkning i ugn av mer än 50 ton kalk per dygn eller mer än 12 500 ton kalk per kalenderår.
26.90-i 26.90-i Oförändrad
SOU 2024:98 Jämförelsetabell
2021
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
49. Anläggning för tillverkning av asbest eller av asbestbaserade produkter.
26.130-i 26.130-i Oförändrad
50. Anläggning för behandling eller omvandling av asbest eller produkter som innehåller asbest.
26.140 26.140 MKB-bilaga 1 har en mängdgräns medan bilaga 2 inte har det. De flesta som omfattas av bilaga 2 innebär troligtvis ändå BMP. Ett alternativ är att dela upp bestämmelsen i två men med tanke på att det i nuläget finns 0 (eller få) verksamheter som omfattas av bestämmelsen så får det inte så stora konsekvenser av att behålla dem i samma bestämmelse.
51. Anläggning för tillverkning i ugn av mer än 50 ton per dygn eller mer än 12 500 ton magnesiumoxid per kalenderår.
26.170-i 26.170-i Oförändrad
Stål och metall
52. Anläggning för att producera järn eller stål (primär eller sekundär produktion), med eller utan utrustning för kontinuerlig gjutning, om produktionen är mer än 2,5 ton per timme eller mer än 21 900 ton per kalenderår.
27.10-i 27.10-i Oförändrad
53. Anläggning för att producera järn eller stål (primär eller sekundär produktion).
27.11 27.20 Dagens 27.20 innehåller två punkter:
1. producera järn eller stål (primär eller sekundär produktion), eller
2. behandla järnbaserade metaller genom varmvalsning. Punkten delas upp i två delar där punkt 1 som innebär alltid BMP blir tillståndspliktig och punkt två granskningspliktig.
54. Anläggning för att behandla järnbaserade metaller genom varmvalsning av mer än 20 ton råstål per timme eller mer än 175 200 ton råstål per kalenderår.
27.25-i 27.25-i Oförändrad
Jämförelsetabell SOU 2024:98
2022
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
55. Anläggning för att behandla järnbaserade metaller genom hammarsmide, om slagenergin per hammare är mer än 50 kilojoule och den använda värmeeffekten är mer än 20 megawatt.
27.26-i 27.26-i Oförändrad
56. Anläggning för att behandla järnbaserade metaller genom att anbringa skyddsbeläggningar av smält metall med en inmatning av mer än 2 ton råstål per timme eller mer än 17 500 ton råstål per kalenderår.
27.27-i 27.27-i Oförändrad
57. Anläggning för att gjuta järn eller stål, om produktionen är mer än 20 ton per dygn eller mer än 5 000 ton per kalenderår.
27.40-i 27.40-i Oförändrad
58. Anläggning för att av malm, koncentrat eller sekundärt råmaterial producera icke-järnmetall, om produktionen sker genom metallurgiska, kemiska eller elektrolytiska processer. Tillståndsplikten gäller inte gjuterier.
27.70-i 27.70-i
27.80-i
A- o B nivå slås ihop.
59. Smältning, inklusive framställning av legeringsmetaller, av ickejärnmetaller inklusive återvinningsprodukter och drift av gjuterier för icke-järnmetaller, med en smältningskapacitet som överstiger 4 ton per dygn (eller 1 000 ton per kalenderår) för bly och kadmium eller 20 ton per dygn (eller 5 000 ton per kalenderår) för övriga metaller.
27.90-i 27.100-i
27.101-i
Två punkter som båda hänvisar till samma bestämmelse i IED och MKB-bilaga 1 slås ihop och lydelsen ändras för att bättre stämma överens med IED.
Metall- och plastytbehandling, avfettning och färgborttagning
60. Anläggning för kemisk eller elektrolytisk ytbehandling av metall eller plast, om behandlingsbaden har en sammanlagd volym av mer än 30 kubikmeter.
28.10-i 28.10-i Oförändrad
SOU 2024:98 Jämförelsetabell
2023
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
Elektriska artiklar
61. Anläggning för att tillverka elektrografit genom bränning eller grafitisering.
31.40-i 31.40-i Oförändrad i sak dock har en felöversättning rättats till. Elektrografi anses vara en bättre översättning än grafitelektroder.
Förbrukning av organiska lösningsmedel
62. Anläggning för att appretera, trycka, bestryka, avfetta, vattenskyddsimpregnera, limma, måla, rengöra, impregnera eller på annat sätt ytbehandla material, föremål eller produkter, om förbrukningen av organiska lösningsmedel är mer än 150 kilogram per timme eller mer än 200 ton per kalenderår.
39.10-i 39.10-i Oförändrad
Hantering av bränslen och andra kemiska produkter
63. Anläggning för lagring eller annan hantering av
1. gasformiga eller flytande petrokemiska produkter, oljor, petroleumprodukter eller brännbara gaser, om anläggningen har kapacitet för lagring av mer än 50 000 ton vid ett och samma tillfälle eller hantering av mer än 500 000 ton per kalenderår,
2. andra kemiska produkter, om lagringen eller hanteringen omfattar mer än 5 000 ton vid ett och samma tillfälle eller mer än 50 000 ton per kalenderår och produkterna
a) enligt föreskrifter som har meddelats av Kemikalieinspektionen har klassificerats med de riskfraser som ingår i faroklasserna "mycket giftig", "giftig", "frätande", "cancerframkallande", "mutagen", "reproduktionstoxisk" eller "miljöfarlig", eller
39.60 39.60 MKB-bilaga 1 har gräns på 200 000 ton eller mer, dock bedöms hela punkten alltid innebära BMP. Även de som omfattas av MKB-bilaga 2 bedöms alltid innebär BMP. Med tanke på att det är ett fåtal anläggningar som omfattas av bestämmelsen så väljer vi att behålla bestämmelsen som den är. Alternativet hade kunnat vara att dela upp punkten i en tillståndspliktig del och en granskningspliktig.
Jämförelsetabell SOU 2024:98
2024
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
b) enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av den 16 december 2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar, ändring och upphävande av direktiven 67/548/EEG och 1999/45/EG samt ändring av förordning (EG) nr 1907/2006 uppfyller kriterierna för att klassificeras i faroklasserna "akut toxicitet kategori 1", "akut toxicitet kategori 2", "akut toxicitet kategori 3", "specifik organtoxicitet enstaka exponering kategori 1", "specifik organtoxicitet upprepad exponering kategori 1", "frätande för huden kategori 1A", "frätande för huden kategori 1B", "frätande för huden kategori 1C", "cancerogenitet kategori 1A", "cancerogenitet kategori 1B", "cancerogenitet kategori 2", "mutagenitet i könsceller kategori 1A", "mutagenitet i könsceller kategori 1B", "mutagenitet i könsceller kategori 2", "reproduktionstoxicitet kategori 1A", "reproduktionstoxicitet kategori 1B", "reproduktionstoxicitet kategori 2", "farligt för vattenmiljön kategori akut 1", "farligt för vattenmiljön kategori kronisk 1", "farligt för vattenmiljön kategori kronisk 2", "farligt för vattenmiljön kategori kronisk 3", "farligt för vattenmiljön kategori kronisk 4" eller "farligt för ozonskiktet, eller
SOU 2024:98 Jämförelsetabell
2025
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
3. andra kemiska produkter än som avses i 1 och 2, om det i anläggningen lagras mer än 200 000 ton vid ett och samma tillfälle.
Gas- och vätskeformiga bränslen, el, värme och kyla
64. Anläggning för förgasning eller förvätskning av andra bränslen än kol där anläggningen har en kapacitet att överföra 20 megawatt tillförd bränsleeffekt eller mer.
40.05-i 40.05-i Oförändrad
65. Kärnkraftsreaktor eller annan kärnreaktor. Gäller inte för forskningsanläggningar som producerar och omvandlar klyvbara och fertila material och vilkas högsta kontinuerliga termiska effekt inte överstiger 1 kilowatt.
40.30 40.30 Ändrad lydelse i överenstämmelse med MKB-bilaga 1. Ny punkt med granskningsplikt har lagts till för de anläggningar som inte omfattas av denna punkt.
66. Anläggning för förbränning med en total installerad tillförd effekt av mer än 300 megawatt.
40.40-i 40.40-i Oförändrad
67. Anläggning för förbränning med en total installerad tillförd effekt av minst 50 megawatt men högst 300 megawatt.
40.50-i 40.50-i Oförändrad
Avveckling av kärnreaktorer
68. Verksamhet varigenom en kärnkraftsreaktor eller annan kärnreaktor avvecklas, från det att reaktorn är permanent avstängd till dess att verksamheten efter nedmontering och rivning har upphört genom att allt kärnämne i form av använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall (varaktigt) har avlägsnats från anläggningen/anläggningsplatsen.
45.10 45.10 Oförändrad i sak men lite justeringar i ordalydelsen.
Hamnar och flygplatser
69. Hamn där trafik medges för fartyg med en bruttodräktighet på mer än 1 350. Tillståndsplikten gäller inte
63.10 63.10 Oförändrad
Jämförelsetabell SOU 2024:98
2026
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
1. hamn för Försvarsmakten, eller
2. färjekaj med högst tio planerade fartygsanlöp per kalenderår. 71. Flygplatser, både civila och flottiljflygplatser, med en banlängd av 2 100 m eller mer.
63.31 63.30 63.40
Bestämmelserna om civila resp. flottiljflygplats slås ihop samt lydelsen ändras så den är i överensstämmelse med MKB-bilaga 1.
Rening av avloppsvatten
71. Avloppsreningsanläggning som omfattas av lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster och som tar emot avloppsvatten med en föroreningsmängd som motsvarar 10 000 personekvivalenter eller mer.
90.12 90.10 MKB-bilaga 1 anger en gräns på 150 000 pe. Avloppsdirektivet anger att de behöriga myndigheterna eller andra behöriga organ ska säkerställa att utsläpp från reningsverk för avloppsvatten från tätbebyggelse omfattas av på förhand fastställda regleringar och/eller särskilda tillstånd. Tillståndsgränsen borde kunna läggas på 10 000 personekvivalenter pga. däröver oftast BMP.
72. Avloppsreningsanläggning som tar emot avloppsvatten från en eller flera industriutsläppsverksamheter. Tillståndsplikten gäller inte om verksamheten omfattas av rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse.
90.15-i 90.15-i Oförändrad i sak men något omskriven för att bättre stämma överens med IED plus slippa hänvisningar till andra bestämmelser i MPF.
Avfall
73. Samförbränningsanläggning där farligt avfall förbränns, om den tillförda mängden avfall är mer än 10 ton per dygn eller mer än 2 500 ton per kalenderår.
90.180-i 90.180-i Oförändrad
SOU 2024:98 Jämförelsetabell
2027
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
74. Avfallsförbränningsanläggning där farligt avfall förbränns, om den tillförda mängden farligt avfall är mer än 10 ton per dygn eller mer än 2 500 ton per kalenderår.
90.181-i 90.181-i Oförändrad
75. Avfalls- eller samförbränningsanläggning där farligt avfall förbränns, om den tillförda mängden avfall är högst 10 ton per dygn men högst 2 500 ton per kalenderår.
90.193 90.190
90.191
Punkten hänvisar till bestämmelse i MKB direktivet som omfattar olika behandling av avfall. Vi har försökt dela upp avfallspunkterna så de är uppdelade på förbränning, deponering och återvinning. Här har avfalls- och samförbränningspunkterna slagits ihop. Detta för att de inte omfattas av IED och därmed inte kommer att omfattas av olika BREF:ar som kan vara fallet för de avfalls- eller samförbränningsanläggningar som omfattas av IED.
76. Samförbränningsanläggning där icke-farligt avfall förbränns, om den tillförda mängden avfall är
1. mer än 3 ton per timme, eller
2. mer än 18 000 ton kalenderår. I den tillförda mängden inräknas inte rent träavfall eller avfall som anges i 17 § 1–3 och 5 i förordningen (2013:253) om förbränning av avfall.
90.202-i 90.200-i
90.210-i
A- och B nivåerna slås ihop men uppdelningen på avfalls- eller samförbränningsanläggning kvarstår pga. IED och att de kan omfattas av olika BREF:ar.
77. Avfallsförbränningsanläggning där icke-farligt avfall förbränns, om den tillförda mängden avfall är
1. mer än 3 ton per timme, eller
2. mer än 18 000 ton kalenderår. I den tillförda mängden inräknas inte rent träavfall eller avfall som anges i 17 § 1-3 och 5 i förordningen (2013:253) om förbränning av avfall.
90.203-i 90.201-i
90.211-i
A- och B nivåerna slås ihop men uppdelningen på avfalls- eller samförbränningsanläggning kvarstår pga. IED och att de kan omfattas av olika BREF:ar.
Jämförelsetabell SOU 2024:98
2028
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
78. Avfall- eller samförbränningsanläggning där animaliskt avfall förbränns om den tillförda mängden avfall är
1. mer än 10 ton per dygn, eller
2. mer än 2 500 ton men högst 18 000 ton per kalenderår.
90.214-i 90.212-i
90.213-i
Slår ihop avfalls- och samförbränning avseende just animaliskt avfall.
79. Avfallsdeponi som tar emot
1. mer än 10 ton avfall per dygn, eller
2. om deponin tillförs mer än 100 000 ton icke-farligt avfall per kalenderår, eller
3. om deponin tillförs mer än 10 000 ton farligt avfall per kalenderår, eller
4. med en totalkapacitet på mer än 25 000 ton. Gäller ej avfallsdeponier för inert avfall.
90.291-i 90.290-i
90.300-i 90.320-i 90-330-i
IED omfattar avfallsdeponier som tar emot mer än 10 ton avfall per dygn eller med en totalkapacitet på mer än 25 000 ton, med undantag för avfallsdeponier för inert avfall. Punkten skrivs om för att bättre stämma överens med IED. A- och B-punkterna slås ihop. Lägger till per kalenderår också i likhet med dagens bestämmelse. Renodlar övriga deponeringspunkter ngt så att det finns en för icke-farligt avfall och en för farligt avfall som fångar upp de som faller utanför mer detaljerade punkterna som ex de för IED.
80. Behandling av animaliskt avfall om den tillförda mängden avfall är mer än 10 ton per dygn eller mer än 2 500 ton per kalenderår.
90.241-i 90.241-i Oförändrad. IED anger bortskaffande eller återvinning. Här står det behandling som infördes som en förenkling men det avser samma sak.
81. Underjordsförvaring av mer än 50 ton farligt avfall.
90.454-i 90.454-i Oförändrad.
82. Permanent lagring av kvicksilveravfall med minst 0,1 viktprocent kvicksilver i djupt bergförvar.
90.455 90.455 Oförändrad
83. Tillfällig lagring av farligt avfall i avvaktan på sådant bortskaffande eller återvinning som avses i punkterna 73,74,75 eller 90, om mängden avfall vid något tillfälle är mer än 50 ton.
90.408-i 90.408-i I sak oförändrad men omskriven för att vara i överensstämmelse med IED.
SOU 2024:98 Jämförelsetabell
2029
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
84. Anläggning för geologisk lagring av koldioxid.
90.481 90.480
90.485
Slår ihop A- och B nivåerna. Stämmer då överens med MKB-bilaga 1.
85. Avskiljning av koldioxidströmmar för geologisk lagring av koldioxid från industriutsläppsverksamheter.
90.500-i 90.500-i Oförändrad
86. Anläggningar för avskiljning av koldioxidströmmar för geologisk lagring från anläggningar som omfattas av denna bilaga eller från vilka den årliga avskiljningen av CO2 är minst 1,5 megaton.
90.511 90.510 Dagens punkt delas upp i två där ena punkten omfattas av MKB-bilaga 1 och den andra punkten av MKB-bilaga 2. Föreslagen bestämmelse motsvaras av lydelsen i MKBbilaga 1.
87. Återvinning eller både återvinning och bortskaffande av ickefarligt avfall, om den tillförda mängden avfall är mer än 75 ton per dygn eller mer än 18 750 ton per kalenderår och verksamheten avser
1. biologisk behandling,
2. behandling innan förbränning eller samförbränning,
3. behandling i anläggning för fragmentering av metallavfall, eller
4. behandling av slagg eller aska. Om behandlingen enbart avser anaerob biologisk nedbrytning gäller tillståndsplikten endast om den tillförda mängden avfall är mer än 100 ton per dygn eller mer än 25 000 ton per kalenderår.
90.406-i 90.406-i Oförändrad
88. Bortskaffning av icke-farligt avfall, om den tillförda mängden avfall är mer än 50 ton per dygn eller mer än 12 500 ton per kalenderår och verksamheten avser
1. biologisk behandling,
2. fysikalisk-kemisk behandling,
3. behandling innan förbränning eller samförbränning,
90.405-i 90.405-i Oförändrad i sak. Dock har undantaget som finns i IED lagts till.
Jämförelsetabell SOU 2024:98
2030
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
4. behandling i anläggning för fragmentering av metall, eller
5. behandling av slagg eller aska. Verksamheter som omfattas av rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse omfattas inte. 89. Återvinning eller bortskaffande av farligt avfall, om den tillförda mängden avfall är mer än 10 ton per dygn eller mer än 2 500 ton per kalenderår och verksamheten avser
1. biologisk behandling,
2. fysikalisk-kemisk behandling,
3. materialåtervinning av lösningsmedel,
4. materialåtervinning av oorganiska material, utom metaller och metallföreningar,
5. regenerering av syror eller baser,
6. återvinning av komponenter som används till att minska föroreningar,
7. återvinning av katalysatorer,
8. omraffinering eller annan behandling för återanvändning av olja,
9. invallning, 10. sammansmältning eller blandning innan behandling i en samförbrännings- eller avfallsförbränningsanläggning eller innan avfallet behandlas enligt någon av de andra punkterna i denna paragraf, 11. omförpackning innan behandling i en samförbrännings- eller avfallsförbränningsanläggning eller innan behandling av avfall enligt någon av de andra punkterna i denna paragraf.
90.435-i 90.435-i Oförändrad
SOU 2024:98 Jämförelsetabell
2031
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
90. Anläggningar för bortskaffande av farligt avfall som inte omfattas av annan tillståndsplikt i enlighet med denna bilaga.
90.451 90.440
90.450
Dagens punkter ändras och slås ihop så den föreslagna punkten endast omfattar MKBbilaga 1 verksamheter, resterande omfattas av annan punkt för bilaga 2. På detta sätt fångas ev. verksamheter upp som omfattas av respektive punkt men som inte finns direkt angivna i dag.
Vattenverksamheter
91. System för uttag av grundvatten eller konstgjord grundvattenbildning, där den årligen uttagna eller tillförda vattenvolymen är lika med eller överstiger 10 miljoner kubikmeter.
100.01 NY Samtliga vattenverksamheter som föreslås föras in på bilagan till MPF är nya och har således ingen tidigare punkt. Samtliga tillståndspliktiga vattenverksamheter återfinns på MBK-bilaga 1.
92. Anläggningar för överledande av vatten mellan avrinningsområden, där överledandet syftar till att förebygga möjlig vattenbrist och där mängden överfört vatten överstiger 100 miljoner kubikmeter per år.
100.02 NY Samtliga vattenverksamheter som föreslås föras in på bilagan till MPF är nya och har således ingen tidigare punkt. Samtliga tillståndspliktiga vattenverksamheter återfinns på MBK-bilaga 1.
93. I alla andra fall än i punkten 93, anläggningar för överledande av vatten mellan avrinningsområden där i det ursprungliga avrinningsområdet det genomsnittliga flödet över flera år överstiger 2 000 miljoner kubikmeter per år och där den överförda vattenmängden överstiger 5 % av det flödet.
100.03 NY Samtliga vattenverksamheter som föreslås föras in på bilagan till MPF är nya och har således ingen tidigare punkt. Samtliga tillståndspliktiga vattenverksamheter återfinns på MBK-bilaga 1.
94. Dammar och andra anläggningar avsedda för uppdämning eller permanent lagring av vatten, där den nya eller tillförda mängden uppdämt eller lagrat vatten överstiger 10 miljoner kubikmeter.
100.04 NY Samtliga vattenverksamheter som föreslås föras in på bilagan till MPF är nya och har således ingen tidigare punkt. Samtliga tillståndspliktiga vattenverksamheter återfinns på MBK-bilaga 1. Denna punkt bör även inrymma ex sandmagasin. Således gäller det även dammar vars syfte är att dämma upp eller utestänga blandningar av vatten och annat material.
Jämförelsetabell SOU 2024:98
2032
18.4.2 Granskningspliktiga verksamheter och åtgärder enligt bilaga 3 till miljöprövningsförordningen
För verksamhetsbeskrivningar som är markerade med * gäller en längre övergångsperiod. Äldre bestämmelser avseende tillstånds- och anmälningsplikt gäller till dess att nya tröskelvärden är framtagna.
Tabell 18.9
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
Jordbruk
1. * Anläggningar för intensiv djuruppfödning som inte omfattas av bilaga 1.
1.12 1.11 Bestämmelsen är ändrad och
motsvarar MKB-bilaga 2. En bedömning behöver göras vad som anses vara intensiv djuruppfödning. För de som omfattas av MKB-bilaga 1 samt IED gäller tillståndsplikt enligt kod 1.10-i. På bilaga 1 till förordningen om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd finns en punkt avseende anmälningspliktiga verksamheter (se kod 1.21). Den motsvarar dagens anmälningspliktiga punkt med den ändringen att det finns en övre gräns på 400 djurenheter som är den gräns som anges i nuvarande punkt 1.11 som nedre gräns för tillståndsplikt B.
2. * Utnyttjande av obrukad mark eller delvis orörda naturområden för intensivjordbruk.
1.31 1.30 Bestämmelsen är ändrad i enlighet med lydelsen i MKBbilaga 2.
Annan markanvändning
3. Omstrukturering av mark på landsbygden om åtgärden innebär
• tillförsel eller flytt av massor om det berörda området är större än 5 000 kvadratmeter, eller
2.10 NY Bestämmelsen är ny och motsvarar bestämmelse i MKBbilaga 2. Punkten är utformad i enlighet med förslaget i PM KN2023/04664.
SOU 2024:98 Jämförelsetabell
2033
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
• ändring av indelningen av mark genom uppförande eller borttagande av avskiljande strukturer, om inte miljöeffekterna endast har ringa betydelse.
4. Nyplantering av skog och avskogning i syfte att ändra markanvändningen.
2.20 NY Bestämmelsen är ny och motsvarar bestämmelse i MKBbilaga 2. Punkten är utformad i enlighet med förslaget i PM KN2023/04664.
Fiskodling och övervintring av fisk
5. * Intensiv fiskodling.
5.15 5.10 5.20
Bestämmelserna avseende fiskodling slås ihop och utformas i enlighet med MKBbilaga 2.
Utvinning, brytning och bearbetning av torv, olja, gas, kol, malm, mineral, berg, naturgrus och annat
6. * Stenbrott, gruvdrift i dagbrott och torvutvinning samt andra täkter av berg, naturgrus eller jordarter som inte omfattas av tillståndsplikt i bilaga 1.
10.25 10.20 10.30 10.40
MKB-bilaga 2. Tre punkter slås ihop och utformas i enlighet med MKB. Täkter med ett verksamhetsområde större än 25 hektar eller torvutvinning med ett verksamhetsområde över 150 hektar omfattas av bilaga 1 till MKB-direktivet. Övriga täkter omfattas av bilaga 2. I MKB-direktivets svenska översättning används begreppen stenbrott, gruvdrift i dagbrott och torvutvinning. I den engelska översättningen används ordet ”quarries”, som även kan innefatta täkter av grus, sand eller andra jordarter. Kommissionens vägledning anger att direktivet bör tolkas så att alla projekt som riskerar medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering, ska genomgå en bedömning.
Jämförelsetabell SOU 2024:98
2034
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
7. Industrianläggningar ovan jord för utvinning av kol, olja, naturgas och malmer, liksom bituminös skiffer. Gäller inte för de verksamheter som omfattas av tillståndsplikt enligt bilaga 1.
11.21 11.10 11.20
Nuvarande koder 11.10 och 11.20 har slagits ihop och utformats i enlighet med MKBbilaga 1 för tillståndspliktiga verksamheter. Denna är således ny och omfattar de som inte är tillståndspliktiga.
8. Industriell tillverkning av briketter av kol eller brunkol.
11.30 11.30 Oförändrad
9. Gruvdrift eller gruvanläggning för brytning av malm, mineral eller kol, om verksamheten inte är tillståndspliktig enligt bilaga 1.
13.11 13.10 I stort sett oförändrad. Lydelsen är justerad för att stämma överens med MKB-bilaga 2.
10. Anläggning för annan bearbetning eller anrikning av malm, mineral eller kol än rostning och sintring.
13.40 13.40 Bestämmelsen är nationell men dessa verksamheter har bedömts vara av sådan art att deras miljöpåverkan bör bedömas från fall till fall.
11. Provbrytning inklusive annan bearbetning eller anrikning av malm, mineral eller kol än rostning och sintring.
13.50 13.50 Bestämmelsen är nationell men dessa verksamheter har bedömts vara av sådan art att deras miljöpåverkan bör bedömas från fall till fall.
12. Djupborrning och då särskilt:
1. geotermisk borrning,
2. borrning för lagring av kärnavfall,
3. borrning efter vatten Gäller inte djupborrning som sker inom ramen för ett undersökningstillstånd enligt minerallagen (1991:45).
13.80 13.70 Bestämmelsen har ändrats för att stämma överens med lydelsen i MKB-bilaga 2.
Livsmedel och foder
13. * Slakterier som inte omfattas av bilaga 1.
15.25 15.20 15.30
Punkterna, förutom den som avser IED, avseende slakterier slås ihop och utformas i enlighet med MKB-bilaga 2.
SOU 2024:98 Jämförelsetabell
2035
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
14. * Framställning av vegetabiliska och animaliska oljor och fetter.
15.46 15.45 15.50 15.80 15.95 15.101 15.125 15.141 15.151 15.190 15.200 15.210 15.220 15.310 15.115 15.155 15.65
Det finns i dag flera punkter som hänvisar till samma punkter i MKB-bilaga 2. Bestämmelserna innehåller uppdelningar på olika typer av råvaror, mängder m.m. Punkterna stämmer inte överens med MKB-bilaga 2. Det blir rörigt med många och detaljerade bestämmelser. Föreslår därför att samtliga dessa punkter stryks och ersätts av nya bestämmelser som stämmer överens med MKB-bilaga 2. Det blir nya punkter som avser framställning, förpackning, mjölkprodukter respektive bryggning och maltning. Enligt kommissionens vägledning så avser punkterna både produkter för livsmedel avsedda för människor samt foder till djur.
15. * Förpackning och konservering av animaliska och vegetabiliska produkter.
15.47 15.45 15.50 15.80 15.95 15.101 15.125 15.141 15.151 15.190 15.200 15.210 15.220 15.310 15.115 15.155 15.65
Det finns i dag flera punkter som hänvisar till samma punkter i MKB-bilaga 2. Bestämmelserna innehåller uppdelningar på olika typer av råvaror, mängder m.m. Punkterna stämmer inte överens med MKB-bilaga 2. Det blir rörigt med många och detaljerade bestämmelser. Föreslår därför att samtliga dessa punkter stryks och ersätts av nya bestämmelser som stämmer överens med MKB-bilaga 2. Det blir nya punkter som avser framställning, förpackning, mjölkprodukter respektive bryggning och maltning. Enligt kommissionens vägledning så avser punkterna både produkter för livsmedel avsedda för människor samt foder till djur.
Jämförelsetabell SOU 2024:98
2036
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
16. * Framställning av mejeriprodukter som inte omfattas av bilaga 1.
15.181 15.180
15.210 15.220
Slår ihop de punkter som avser mjölkprodukter och utformar i enlighet med MKBbilaga 2.
17. * Bryggning och maltning. 15.255 15.230
15.240 15.250 15.260 15.280
Punkterna slås ihop och utformas i enlighet med MKBbilaga 2.
18. * Socker-varuindustrier. 15.256 15.270 Ny punkt från MKB-bilaga 2 som saknas i nuvarande MPF. Tillverkning av jäst skulle kunna falla in under denna punkt, men även under andra punkter. 19. * Industriell framställning av stärkelse.
15.257 NY Ny punkt från MKB-bilaga 2 som saknas i nuvarande MPF.
20. * Fiskmjöls- och fiskoljefabriker.
15.258 NY Ny punkt från MKB-bilaga 2 som saknas i nuvarande MPF.
21. * Sockerfabriker.
15.259 NY Ny punkt från MKB-bilaga 2 som saknas i nuvarande MPF.
Textilvaror
22. * Anläggning för förbehandling (som tvättning, blekning, mercerisering) eller för färgning av fibrer eller textiler.
17.25 17.20 17.30
De två nuvarande koderna slås ihop och utformas i enlighet med MKB-bilaga 2.
Päls, skinn och läder
23. * Garverier
18.25 18.20 18.30
De två nuvarande koderna slås ihop och utformas i enlighet med MKB-bilaga 2.
Trävaror
24. Sågverk eller annan anläggning för tillverkning av träprodukter genom sågning, hyvling eller svarvning för en produktion av mer än 70 000 kubikmeter per kalenderår.
20.20 20.20 Oförändrad
Massa, papper och pappersvaror
25. Anläggningar för framställning av papper och papp som inte omfattas av bilaga 1.
21.45 21.40 Mindre justering för att lydelsen ska stämma överens med MKB-bilaga 2.
SOU 2024:98 Jämförelsetabell
2037
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
Stenkolsprodukter, raffinerade petroleumprodukter och kärnbränsle
26. Hantering eller lagring av obestrålat kärnbränsle.
23.50 23.50 I stort sett oförändrad men behandling ändras till hantering eftersom det man gör inte är att behandla det obestrålade bränslet. Nationell punkt vars verksamhet är sådan att dess miljöpåverkan bedöms från fall till fall.
27. Forskningsanläggning som producerar och omvandlar klyvbara och fertila material och vilkas högsta kontinuerliga termiska effekt inte överstiger 1 kilowatt.
23.55 NY Ny punkt för de verksamheter som inte omfattas av tillståndsplikt enligt MKBbilaga 1.
Kemiska produkter
28. * Framställning av bekämpningsmedel, farmaceutiska produkter, färger, lacker, elastomerer och peroxider som inte omfattas av bilaga 1.
24.37 24.37 24.40 24.45 24.46 25.20 25.30 25.50
Det finns flera punkter i MPF som hänvisar till samma punkter i MKB-bilaga 2. Bestämmelserna som hänvisas till anger: Behandling av mellanprodukter och framställning av kemikalier (nya 24.41). Framställning av bekämpningsmedel, farmaceutiska produkter, färger, lacker, elastomerer och peroxider (nya 24.37). Anläggningar för lagring av olja, petrokemiska och kemiska produkter. Som inte omfattas av bilaga 1 (nya 39.71) Föreslår att samtliga som hänvisar till dessa punkter slås ihop/stryks och endast behåller det som anges i MKBbilaga 2. Verksamhetskoden föreslås dock vara densamma trots ändrad lydelse och detta beror på att det var svårt att hitta annan ledig siffra.
Jämförelsetabell SOU 2024:98
2038
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
29. * Behandling av mellanprodukter och framställning av kemikalier som inte omfattas av bilaga 1.
24.41 24.41 24.45 24.46 25.20 25.30 25.50
Nuvarande 24.41 något omskriven för att bättre stämma överens med MKB-bilaga 2. Dock stryks övriga punkter då de också hänvisar till samma bestämmelse i MKB- bilaga 2 och bedöms inrymmas i denna och andra punkter.
Gummi- och plastvaror
30. * Tillverkning och behandling av elastomerbaserade produkter.
25.12 25.10 25.11 25.20
Punkterna slås ihop och utformas i enlighet med MKBbilaga 2.
Mineraliska produkter
31. * Anläggning för smältning av mineraler, inklusive sådana som är avsedda för tillverkning av mineralull.
26.25 26.20 26.30 26.40
De tre punkterna som hänvisar till samma bestämmelse i MKB-bilaga 2 slås ihop och utformas i överenstämmelse med MKB-bilaga 2.
32. * Tillverkning av keramiska produkter genom bränning, i synnerhet takpannor, tegel, eldfast sten, kakel, stengods eller porslin som inte omfattas av bilaga 1.
26.55 26.51 26.60
De två nuvarande bestämmelserna som hänvisar till samma bestämmelse i MKB-bilaga 2 slås ihop och utformas i överenstämmelse med MKB-bilaga 2.
33. Anläggning för tillverkning av cement som inte omfattas av bilaga 1.
26.80 26.80 Oförändrad
34. Anläggning för tillverkning av konstgjorda mineralfibrer.
26.180 26.180 Oförändrad
Stål och metall
35. Anläggning för att behandla järnbaserade metaller genom kallvalsning.
27.30 27.31 27.32
Nationell bestämmelse. A- och B-nivån slås ihop.
36. * Järn- och stålgjuterier som inte omfattas av bilaga 1.
27.55 27.50 27.60
Det finns flera punkter i MPF som hänvisar till samma punkter i MKB-bilaga 2. De två punkterna i MKBbilaga 2 anger: Järn- och stålgjuterier, samt
SOU 2024:98 Jämförelsetabell
2039
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
Anläggningar för smältning, inklusive framställning av legeringsmetaller, av andra ickejärnmetaller än ädelmetaller, inklusive tervinningsprodukter (färskning, formgjutning osv.). Föreslår en punkt för vardera, resterande stryks och slås ihop.
37. * Anläggningar för smältning, inklusive framställning av legeringsmetaller, av andra icke järnmetaller än ädelmetaller, inklusive återvinningsprodukter (färskning, formgjutning osv.)
27.115 27.110
27.120 27.130 27.140
Det finns flera punkter i MPF som hänvisar till samma punkter i MKB-bilaga 2. De två punkterna i MKBbilaga 2 anger: Järn- och stålgjuterier, samt Anläggningar för smältning, inklusive framställning av legeringsmetaller, av andra ickejärnmetaller än ädelmetaller, inklusive återvinningsprodukter (färskning, formgjutning osv.). Föreslår en punkt för vardera, resterande stryks och slås ihop.
38. * Anläggning för att behandla järnbaserade metaller genom varmvalsning.
27.116 Ny Ny punkt efter uppdelning av nuvarande kod 27.20 i en tillståndspliktig del och en granskningspliktig.
Metall- och plastytbehandling, avfettning och färgborttagning
39. Anläggning för kemisk eller elektrolytisk ytbehandling av metall eller plast som inte omfattas av bilaga 1. Gäller inte betning med betpasta.
28.21 28.20 28.25
Slår ihop B- och C-nivån. Granskningsplikt gäller således de verksamheter som inte omfattas av IED.
40. Anläggning för
1. beläggning med metall på annat sätt än genom kemisk eller elektrolytisk ytbehandling, eller
2. våttrumling av annan metall än aluminium eller stål. Gäller inte beläggning med metall som sker med vakuummetod.
28.35 28.30 28.40
Nationell bestämmelse. Slår ihop B- och C-nivå. Bedöms vara av sådan art att dess miljöpåverkan bör bedömas från fall till fall främst pga. kemikalieanvändningen.
Jämförelsetabell SOU 2024:98
2040
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
41. Anläggningar för behandling av järnbaserade metaller: genom anbringande av skyddsbeläggningar av smält metall.
28.96 28.95 Dagens bestämmelse bedöms delvis omfattas av MKBbilaga 2 men lydelsen av bestämmelserna stämmer inte överens. Föreslår att punkten omformuleras för att stämma överens med MKB-bilaga 2. Punkten får en ny lydelse som troligen omfattar delvis andra typer av verksamheter än i nuläget. Övriga punkter i nuvarande bestämmelse återfinns i andra punkter.
Elektriska artiklar
42. Anläggning för att tillverka batterier eller ackumulatorer.
31.15 31.10 31.20
Nationell bestämmelse och slår ihop A och B nivån. Viss batteritillverkning omfattas av reviderade IED varför justeringar av dessa bestämmelser kan komma att behövas.
43. Anläggning för att tillverka eller repararera ljuskällor som innehåller kvicksilver.
31.30 31.30 Nationell bestämmelse där det bedöms behövas en behovsbedömning.
44. Anläggning för att tillverka kol- eller grafitelektroder på annat sätt än genom bränning eller grafitisering.
31.50 31.50 Nationell bestämmelse där det bedöms behövas en behovsbedömning. Något omformulerad för att fånga upp andra än IED verksamheter.
Metallbearbetning
45. * Tillverkning och sammansättning av motorfordon samt tillverkning av fordonsmotorer.
34.15 34.10 34.30 34.40
Finns flera punkter som hänvisar till samma bestämmelse i MKB-bilaga 2. Föreslår att dessa slås ihop och utformas i enlighet med MKB-bilaga 2.
46. Provbänkar, för motorer, turbiner eller reaktorer.
34.20 34.20 Oförändrad
47. Anläggning för
1. tillverkning av järnvägsutrustning,
2. tillverkning av motordrivna luftfartyg, eller
3. reparation av motordrivna luftfartyg.
34.50 34.50 Oförändrad
SOU 2024:98 Jämförelsetabell
2041
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
48. Anläggning för där det förekommer maskinell metallbearbetning med en tillverkningsyta (utom yta för endast montering) större än 100 000 kvadratmeter eller där total tankvolym för skärvätskor, processoljor och hydrauloljor i metallbearbetningsmaskinerna är större än 1 kubikmeter. Med total tankvolym avses såväl volymen i ett fast centralt system för vätskor som volymen i lösa behållare som är kopplade antingen till metallbearbetningsmaskin eller till öppnade behållare som används för påfyllning av metallbearbetningsmaskin.
34.65 34.60 34.70 34.80
Nuvarande tre punkter bedöms omfatta annan maskinell bearbetning än den som finns i MKB-bilaga 2, således en nationell punkt. Slår ihop de tre punkterna på A, B och C nivå till en granskningspliktig punkt.
49. * Formning av metaller med användning av sprängmedel.
34.90 Ny Ny punkt som motsvarar bestämmelsen i MKB-bilaga 2.
50. Byggande av en plattform som är avsedd att användas vid utvinning av olja eller gas inom havsområden.
35.10 35.10 Nationell punkt som bedömts alltid innebära BMP, den placeras dock på granskningsnivå.
51. Skeppsvarv.
35.20 35.20 Oförändrad.
Förbrukning av organiska lösningsmedel
52. Anläggningar för ytbehandling av metaller och plaster med användning av en elektrolytisk eller kemisk process.
39.31 39.30 Nuvarande punkt hänvisar till fyra olika bestämmelser i MKB-bilaga 2. Dessa anger: Behandling av mellanprodukter och framställning av kemikalier. Framställning av bekämpningsmedel, farmaceutiska produkter, färger, lacker, elastomerer och peroxider. Anläggningar för lagring av olja, petrokemiska och kemiska produkter. Som inte omfattas av bilaga 1, samt
Jämförelsetabell SOU 2024:98
2042
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
Anläggningar för ytbehandling av metaller och plaster med användning av en elektrolytisk eller kemisk process (4e). Föreslår att denna punkt får lydelsen i den sista punkten. Övriga bestämmelser finns i andra punkter ovan.
Hantering av bränslen och andra kemiska produkter
53. * Anläggningar för lagring av olja , petrokemiska och kemiska produkter som inte omfattas av bilaga 1.
39.71 39.70 39.80 39.90
Dagens punkt hänvisar till fyra bestämmelser i MKBdirektivets bilaga 2 som anger: Anläggningar för lagring av olja, petrokemiska och kemiska produkter som inte omfattas av bilaga I. Lagring av naturgas ovan jord. Lagring under jord av brännbara gaser. Lagring av fossila bränslen ovan jord. Föreslår att bestämmelsen delas upp så att denna punkt endast omfattar den första bestämmelsen och punkten nedan de övriga tre.
54. * Lagring
1. av naturgas ovan jord.
2. under jord av brännbara gaser, eller
3. av fossila bränslen ovan jord.
39.85 39.70 39.80 39.90
Se ovan.
SOU 2024:98 Jämförelsetabell
2043
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
Gas- och vätskeformiga bränslen, el, värme och kyla
55. * Anläggning för produktion av elektricitet, ånga och hetvatten som inte omfattas av bilaga 1. Gäller inte anläggningar för solkraft som omfattar ett område mindre än 1 ha. Gäller inte heller om anläggningen avser en stationär förbränningsmotor avsedd endast som reservaggregat vid elavbrott.
40.55 40.51 40.60 40.70
De tre punkter som hänvisar till samma bestämmelse slås ihop till en punkt. Bestämmelsen i MKB är bredare och omfattar fler typer av anläggningar än vad som anges i MPF. T.ex. så omfattas solkraftsanläggningar av den nya punkten. Däremot undantas solkraftsanläggningar som tar mindre än 1 ha i anspråk.
56. Anläggningar för utnyttjande av vindkraft för energiproduktion (grupper av vindkraftverk).
40.91 40.90 40.95 40.100
Skrivningen i MKB-bilaga 2 är mer generell än de prövningspunkter vi har i MPF. De två Bpunkter plus C-punkten slås ihop till en gemensam granskningspunkt och utformas i enlighet med MKB-bilaga 2. För att omfattas av granskningsplikt krävs at det handlar om minst två vindkraftverk (grupp av vindkraftverk). För vindkraftverk som inte omfattas av granskningsplikt gäller bygglovsplikt enligt PBL.
Hamnar och flygplatser
57. * Hamn, hamnanläggning, fiskehamn eller hamn för Försvarsmakten. Gäller inte för de hamnar som är tillståndspliktiga enligt bilaga 1.
63.20 63.20 Oförändrad.
58. * Anläggning av flygfält som inte omfattas av bilaga 1.
63.45 63.30 63.40 63.50
Punkterna avseende flygplatser och flygfält har ändrats så de stämmer överens med MKB bilaga 1 och 2. Denna motsvarar bestämmelsen på MKBbilaga 2.
Jämförelsetabell SOU 2024:98
2044
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
Rening av avloppsvatten
59. Avloppsreningsanläggning som tar emot avloppsvatten med en föroreningsmängd som motsvarar mer än 200 personekvivalenter och som inte omfattas tillståndsplikt enligt bilaga 1.
90.12 90.11 90.16
Nuvarande 90.11 är en nationell punkt som avser de verksamheter som inte omfattas av lagen om allmänna vattentjänster. Men om 90.12 utformas i enlighet med MKBbilaga 2 så borde även 90.11 inrymmas inom denna bestämmelse.
60. Anläggning för återvinning av avloppsvatten från en verksamhet enligt punkten 59 i denna bilaga eller punkten 71 i bilaga 1, för sådan bevattning inom jordbruket som anges i avsnitt 1 i bilaga I till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/741 av den 25 maj 2020 om minimikrav för återanvändning av vatten, i den ursprungliga lydelsen, och tillhandahållande av återvunnet vatten från en sådan anläggning. Gäller inte för forsknings- eller pilotprojekt som har undantagits från tillämpningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/741, i den ursprungliga lydelsen.
90.20 90.20 Kommer från EU Förordning om minimikrav för återanvändning av vatten.
Avfall
61. Avfalls- eller samförbränningsanläggning där icke-farligt avfall förbränns och som inte omfattas av bilaga 1. Gäller inte anläggning som endast förbränner naturligt, icke-farligt vegetabiliskt material från jordbruk eller skogsbruk för energiproduktion på ett sätt som inte medför skada på människors hälsa eller miljön.
90.225 90.220
90.221 90.230
Det finns flera punkter som hänvisar till samma bestämmelser i MKB-bilaga 2. Föreslår att de avfalls- och samförbränningsanläggningar som inte omfattas av tillståndsplikt slås ihop till en ny punkt med granskningsplikt.
SOU 2024:98 Jämförelsetabell
2045
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
62. Deponering av icke-farliga muddermassor på land längs små sund, kanaler eller vattenvägar som massorna har muddrats från. Gäller inte uppläggning av rensningsmassor från jordbruk eller skogsbruk om uppläggningen inte medför skada för människors hälsa eller miljön
90.275 90.271
90.281
De två punkterna B- och Cnivå slås ihop till en ny punkt avseende deponering av muddermassor.
63. Deponering av icke-farligt avfall som inte omfattas av bilaga 1.
90.310 90.310 Renodlar deponeringspunkterna så det finns en för ickefarligt resp. farligt avfall. Fångar upp de som ev. inte omfattas av mer detaljerade punkter.
64. Deponering av farligt avfall som inte omfattas av bilaga 1.
90.340 90.340 Renodlar deponeringspunkterna så det finns en för ickefarligt resp. farligt avfall. Fångar upp de som ev. inte omfattas av mer detaljerade punkter.
65. Sluttäckning av deponi där sluttäckningen har godkänts enligt 32 § förordningen (2001:512) om deponering av avfall, fram till dess åtgärder inte längre behöver vidtas enligt 33 § samma förordning.
90.341 90.341 Nationell oförändrad.
66. Behandling av icke-farligt avfall genom biologisk behandling som inte omfattas av bilaga 1. Om avfallet enbart består av park- och trädgårdsavfall gäller granskningsplikt endast om den tillförda mängden avfall är mer än 50 ton per år.
90.165 90.161
90.171
B- och C-nivå slås ihop. Formuleras i enlighet med MKB-bilaga 2.
67. Anläggning för att yrkesmässigt behandla animaliskt avfall om den tillförda mängden avfall är högst 10 ton per dygn eller högst 2 500 ton per kalenderår.
90.251 90.251 Oförändrad och omfattar de som inte kommer upp i tillståndspliktiga nivåer.
Jämförelsetabell SOU 2024:98
2046
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
68. Återvinning av icke-farligt avfall för anläggningsändamål på ett sätt som kan förorena mark, vattenområde eller grundvatten.
90.135 90.131
90.141
Punkterna avseende avfall för anläggningsändamål slås ihop till en punkt.
69. Behandling av avfall som utgörs av uppgrävda massor och som inte omfattas av bilaga 1.
90.365 90.361
90.370
Punkterna avseende uppgrävda massor slås ihop till en punkt.
70. Yrkesmässig återvinning av icke-farligt avfall genom mekanisk bearbetning eller genom krossning, siktning eller motsvarande mekanisk bearbetning återvinna avfall för byggnads- eller anläggningsändamål.
90.105 90.100
90.110
Punkterna på B- och C-nivå avseende återvinning genom mekanisk bearbetning slås ihop.
71. Sortering av icke-farligt avfall om mängden avfall är
1. mer än 1 000 ton per kalenderår och avfallet ska användas för byggnads- eller anläggningsändamål, eller
2. mer än 1 000 ton per kalenderår i andra fall.
90.75 90.70 90.80
Punkterna på B- och C-nivå avseende sortering slås ihop.
72. Yrkesmässigt sortera, demontera eller på annat sätt behandla avfallet innan ytterligare behandling om avfallet utgörs av elektriska och elektroniska produkter
90.90 90.90 Oförändrad i sak.
73. Tömma, demontera eller på annat sätt yrkesmässigt återvinna
1. uttjänta bilar som omfattas av bilskrotningsförordningen (2007:186),
2. andra uttjänta motordrivna fordon vars totalvikt inte överstiger 3 500 kilogram, om fordonen återvinns av en bilskrotare som är auktoriserad enligt bilskrotningsförordningen, eller
3. sådana uttjänta motordrivna fordon som inte omfattas av bilskrotningsförordningen
90.121 90.119
90.120
Punkterna på B- och C-nivå slås ihop.
74. Yrkesmässigt förbereda avfall för återanvändning.
90.29 90.29 Nationell oförändrad.
SOU 2024:98 Jämförelsetabell
2047
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
75. Lagring av icke-farligt avfall som en del av att samla in det, om mängden avfall vid något tillfälle är mer än 10 ton.
90.35 90.30 90.40
Punkterna avseende lagring av avfall slås ihop till en för icke-farligt resp. en för farligt avfall. Nationell bestämmelse.
76. Lagring av farligt avfall som en del av att samla in det, om mängden avfall vid något tillfälle är
1. mer än 200 kilogram och utgörs av olja,
2. mer än 1 500 kilogram och utgörs av blybatterier,
3. mer än 1 ton och utgörs av elektriska eller elektroniska produkter,
4. mer än 200 kilogram och utgörs av impregnerat trä,
5. utgörs av motordrivna fordon, eller
6. mer än 200 kilogram i andra fall.
90.55 90.50 90.60
Punkterna avseende lagring av avfall slås ihop till en för icke-farligt resp. en för farligt avfall. Nationell bestämmelse.
77. Underjordsförvaring av ickefarligt avfall eller högst 50 ton farligt avfall.
90.456 90.457
90.458
Punkterna om underjordsförvar slås ihop.
78. * Lagring av järnskrot, inklusive skrotbilar
90.459 Ny Ny punkt från MKB-bilaga 2.
79. Återvinning av avfall genom sådant yrkesmässigt omhändertagande av fartyg som omfattas av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1257/2013 av den 20 november 2013 om återvinning av fartyg och om ändring av förordning (EG) nr 1013/2006 och direktiv 2009/16/EG, i den ursprungliga lydelsen.
90.451 90.451 Från Förordning om återvinning av fartyg.
80. Anläggningar för behandling och lagring av radioaktivt avfall som inte omfattas av bilaga 1.
90.471 90.470
90.460
Något omskriven för att inte överlappa tillståndspunkten.
Jämförelsetabell SOU 2024:98
2048
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
Dagens 90.460 och 90.470 överlappar något och överensstämmer inte med MKB-direktivets skrivningar. 90.460 har slagits ihop med 23.40 för att omfatta de verksamheter som återfinns på MKB-direktivets bilaga 2 medan denna punkten avser de anläggningar som omfattas av bilaga 2. Kärnavfall i nuvarande bestämmelse ingår i radioaktivt avfall.
81. Yrkesmässig behandling av icke-farligt avfall som inte omfattas av annan tillstånds- eller granskningsplikt i enlighet med bilaga 1 eller 2.
90.415 90.410
90.420 90.430 90.436
Punkterna avseende behandling av icke-farligt avfall slås ihop och blir en uppsamlingspunkt för de som inte omfattas av annan mer detaljerad bestämmelse.
82. Anläggningar för avskiljning av koldioxidströmmar för geologisk lagring som inte omfattas av bilaga 1.
90.515 Ny Ny punkt efter uppdelning i en tillstånds resp. granskningspunkt.
83. Borrning i syfte att bedöma om en plats är lämplig för geologisk lagring av koldioxid.
90.520 90.520 Oförändrad.
84. * Anläggning för återvinning eller förstöring av explosiva ämnen.
90.521 Ny Ny punkt från MKB-bilaga 2.
Skjutfält, skjutbanor och sportanläggningar
85. Skjutfält för skjutning med grovkalibriga vapen (kaliber större än 20 millimeter) eller för sprängningar av ammunition, minor eller andra sprängladdningar.
92.10 92.10 Nationell och oförändrad.
86. Permanenta tävlings- och testbanor för motorfordon.
92.30 92.30 Oförändrad
SOU 2024:98 Jämförelsetabell
2049
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
Vattenverksamheter
87. Vattenförsörjningsprojekt inom jordbruket, inklusive bevattnings- och markavvattningsprojekt.
100.05 Ny Punkterna avseende vattenverksamheter är nya och motsvarar bestämmelser på MKBdirektivets bilaga 2. Samtliga på bilaga 2 blir granskningspliktiga, de på bilaga 1 är tillståndspliktiga. Anmälningspliktiga vattenverksamheter återfinns i VVF.
88. Återvinning av land från havet. 100.06 Ny Punkterna avseende vattenverksamheter är nya och motsvarar bestämmelser på MKBdirektivets bilaga 2. Samtliga på bilaga 2 blir granskningspliktiga, de på bilaga 1 är tillståndspliktiga. Anmälningspliktiga vattenverksamheter återfinns i VVF. 89. Anläggningar för produktion av vattenkraftsbaserad energi.
100.07 Ny Punkterna avseende vattenverksamheter är nya och motsvarar bestämmelser på MKBdirektivets bilaga 2. Samtliga på bilaga 2 blir granskningspliktiga, de på bilaga 1 är tillståndspliktiga. Anmälningspliktiga vattenverksamheter återfinns i VVF.
90. Anläggning av inre vattenvägar som inte omfattas av bilaga I, anläggningar för reglering av vattenflöden.
100.08 Ny Punkterna avseende vattenverksamheter är nya och motsvarar bestämmelser på MKBdirektivets bilaga 2. Samtliga på bilaga 2 blir granskningspliktiga, de på bilaga 1 är tillståndspliktiga. Anmälningspliktiga vattenverksamheter återfinns i VVF.
Jämförelsetabell SOU 2024:98
2050
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
91. Dammar och andra fördämningar eller vattenmagasin för långvarigt bruk (projekt som inte omfattas av bilaga 1).
100.09 Ny Punkterna avseende vattenverksamheter är nya och motsvarar bestämmelser på MKBdirektivets bilaga 2. Samtliga på bilaga 2 blir granskningspliktiga, de på bilaga 1 är tillståndspliktiga. Anmälningspliktiga vattenverksamheter återfinns i VVF.
92. Anläggning av vattenledningar över långa avstånd.
100.10 Ny Punkterna avseende vattenverksamheter är nya och motsvarar bestämmelser på MKBdirektivets bilaga 2. Samtliga på bilaga 2 blir granskningspliktiga, de på bilaga 1 är tillståndspliktiga. Anmälningspliktiga vattenverksamheter återfinns i VVF.
93. Kustanläggningar för att bekämpa erosion och havsanläggningar varigenom kustlinjen kan ändras, som till exempel vallar, pirer, vågbrytare och andra anläggningar för skydd mot havet, utom underhåll och återuppbyggnad av sådana anläggningar.
100.11 Ny Punkterna avseende vattenverksamheter är nya och motsvarar bestämmelser på MKBdirektivets bilaga 2. Samtliga på bilaga 2 blir granskningspliktiga, de på bilaga 1 är tillståndspliktiga. Anmälningspliktiga vattenverksamheter återfinns i VVF.
94. System för uttag av grundvatten eller konstgjord grundvattenbildning vilka inte omfattas av bilaga I.
100.12 Ny Punkterna avseende vattenverksamheter är nya och motsvarar bestämmelser på MKBdirektivets bilaga 2. Samtliga på bilaga 2 blir granskningspliktiga, de på bilaga 1 är tillståndspliktiga. Anmälningspliktiga vattenverksamheter återfinns i VVF.
95. Anläggningar för överledning av vatten mellan avrinningsområden vilka inte omfattas av bilaga I.
100.13 Ny Punkterna avseende vattenverksamheter är nya och motsvarar bestämmelser på MKBdirektivets bilaga 2. Samtliga på bilaga 2 blir granskningspliktiga, de på bilaga 1 är tillståndspliktiga. Anmälningspliktiga vattenverksamheter återfinns i VVF.
SOU 2024:98 Jämförelsetabell
2051
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
96. Utvinning av mineraler genom muddring till havs eller i vattendrag.
100.14 Ny Punkterna avseende vattenverksamheter är nya och motsvarar bestämmelser på MKBdirektivets bilaga 2. Samtliga på bilaga 2 blir granskningspliktiga, de på bilaga 1 är tillståndspliktiga. Anmälningspliktiga vattenverksamheter återfinns i VVF.
97. Markavvattning.
100.15 Ny Nationell bestämmelse. Markavvattning är granskningspliktig i stället för som tidigare tillståndspliktig.
98. Utrivning av en vattenanläggning.
100.16 Ny Nationell. All utrivning är granskningspliktig för att avgöra ev.BMP. Tillstånd till utrivning av en vattenanläggning i ytvatten ska alltid lämnas, jmf 11 kap. 19 § miljöbalken. Prövningen av utrivningsfrågan får därför inriktas på frågor om sättet och ordningen för utrivningen för att skador och olägenheter ska förhindras eller minskas, bl.a. genom föreskrifter om återställningsåtgärder. Med utrivning förstås borttagande av en vattenanläggning utan att någon annan sätts i stället.
99. Bortledande av vatten från ett vattenområde eller bortledande av grundvatten eller en anläggning för detta. Eller ta en sådan anläggning för bortledande av grundvatten ur bruk.
100.17 Ny Nationell. Kan ex avse vattentäkter. Finns anmälningspliktiga verksamheter i 19 § i förordningen om vattenverksamhet. För de verksamheter som överskrider där angivna gränser gäller granskningsplikt. I 19 a § anges undantag för vissa vattentäkter som avser husbehovsförbrukning.
Jämförelsetabell SOU 2024:98
2052
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
Sista stycket motsvaras av nuvarande 11 kap. 22 § första stycket som anger att om det kan uppkomma fara för allmänna eller enskilda intressen genom att en anläggning för bortledande av grundvatten helt eller delvis tas ur bruk, ska anläggningens ägare hämta in mark- och miljödomstolens tillstånd. Punkten har ett visst överlapp med ovanstående punkt 94 men denna avser även annat bortledning än uttag samt även annat vatten än grundvatten. Bortledandet kan avse såväl tillgodogörande av grundvatten, t.ex. för kommunal eller industriell vattenförsörjning, värmeutvinning eller bevattning, som bortskaffande av skadligt grundvatten, som t.ex. kan ha läckt in i en tunnel eller gruva.
100. Fyllning eller pålning i ett vattenområde.
100.18 Ny Nationell. I och med att den generella tillståndsplikten ersatts av en lista med tillståndspliktiga verksamheter i enlighet med MKB-bilaga 1 så föreslås ett antal nationella prövningspunkter med granskningspliktiga vattenverksamheter för att täcka in de verksamheter som annars skulle falla utanför en förprövningsplikt.
SOU 2024:98 Jämförelsetabell
2053
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
101. Grävning, sprängning eller rensning i ett vattenområde.
100.19 Ny Nationell. I och med att den generella tillståndsplikten ersatts av en lista med tillståndspliktiga verksamheter i enlighet med MKB-bilaga 1 så föreslås ett antal nationella prövningspunkter med granskningspliktiga vattenverksamheter för att täcka in de verksamheter som annars skulle falla utanför en förprövningsplikt. Finns undantag för rensning av diken.
102. Annan åtgärd i ett vattenområde som syftar till att förändra vattnets djup eller läge.
100.20 Ny Nationell. I och med att den generella tillståndsplikten ersatts av en lista med tillståndspliktiga verksamheter i enlighet med MKB-bilaga 1 så föreslås ett antal nationella prövningspunkter med granskningspliktiga vattenverksamheter för att täcka in de verksamheter som annars skulle falla utanför en förprövningsplikt.
103. Uppförande, ändring, lagning eller utrivning av en anläggning i ett vattenområde som inte omfattas av annan tillstånds- eller granskningsplikt i enlighet med bilaga 1 eller 2.
100.21 Ny Nationell. I och med att den generella tillståndsplikten ersatts av en lista med tillståndspliktiga verksamheter i enlighet med MKBbilaga 1 så föreslås ett antal nationella prövningspunkter med granskningspliktiga vattenverksamheter för att täcka in de verksamheter som annars skulle falla utanför en förprövningsplikt.
Jämförelsetabell SOU 2024:98
2054
18.4.3 Anmälningspliktiga verksamheter i enlighet med bilaga 1 till förordningen om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd
Tabell 18.10
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
Jordbruk
1. Anläggning med mer än 100 djurenheter men högst 400 djurenheter. Med en djurenhet avses
1. en mjölkko eller sinko, inklusive kalv upp till en månads ålder,
2. sex kalvar från en månads upp till sex månaders ålder,
3. tre övriga nöt, sex månader eller äldre,
4. tre suggor eller betäckta gyltor, inklusive smågrisar upp till tolv veckors ålder,
5. tio slaktsvin, obetäckta gyltor eller avelsgaltar, tolv veckor eller äldre,
6. en häst, inklusive föl upp till sex månaders ålder,
7. tio minkhonor för avel, inklusive valpar upp till åtta månaders ålder och avelshannar,
8. etthundra kaniner,
9. etthundra värphöns eller kycklingmödrar, sexton veckor eller äldre, 10. tvåhundra unghöns upp till sexton veckors ålder, 11. tvåhundra slaktkycklingar, 12. etthundra kalkoner, gäss eller ankor, inklusive kycklingar och ungar upp till en veckas ålder, 13. femton strutsfåglar av arterna struts, emu eller nandu, inklusive kycklingar upp till en veckas ålder,
1.21 1.20 Dessa anläggningar bedöms vara under gränsen för granskningsplikt och motsvarar nuvarande anmälningsplikt dock har en övre gräns på 400 djurenheter lagts till som motsvarar den nedre gränsen för nuvarande tillståndsplikt. Verksamheter över denna gräns blir därmed minst granskningspliktiga. Nationell punkt.
SOU 2024:98 Jämförelsetabell
2055
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
14. tio får eller getter, sex månader eller äldre, 15. fyrtio lamm eller killingar upp till sex månaders ålder, eller 16. i fråga om andra djurarter, det antal djur som har en årlig sammanlagd utsöndring motsvarande 100 kilogram kväve eller 13 kilogram fosfor i färskt träck eller urin. Vid beräkningen av antalet djur enligt första stycket 16 ska det alternativ av kväve eller fosfor väljas som ger det lägsta antalet djur. Anmälningsplikten gäller inte om verksamheten är tillståndspliktig eller granskningspliktig i enlighet med bilaga 1, 2 eller 3 till miljöprövningsförordningen eller endast avser renskötsel.
Utvinning, brytning och bearbetning av torv, olja, gas, kol, malm, mineral, berg, naturgrus och annat
2. Anläggning för sortering eller krossning av berg, naturgrus eller andra jordarter
1. inom område som omfattas av detaljplan eller områdesbestämmelser, eller
2. utanför område som omfattas av detaljplan eller områdesbestämmelser, om verksamheten bedrivs på samma plats under en längre tid än trettio kalenderdagar under en tolvmånadersperiod.
10.50 10.50 Oförändrad nationell punkt.
3. Anläggning för framställning, bearbetning eller omvandling av bränsle eller bränsleprodukt som baseras på mer än 500 ton torv per kalenderår.
10.60 10.60 Oförändrad nationell punkt.
Jämförelsetabell SOU 2024:98
2056
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
4. Anläggning för rostning eller sintring av metallhaltig malm för provändamål.
13.30 13.30 Oförändrad nationell punkt. Rostnings- och sintringsverk för metalliska malmer omfattas av IED och MKB. Denna punkt angående provändamål är nationell.
Trävaror
5. Anläggning för behandling av trä och träprodukter med kemikalier med en produktion av högst 75 kubikmeter behandlat trä eller träprodukter per dygn eller högst 18 750 kubikmeter behandlat trä eller träprodukter per kalenderår. Anmälningsplikten gäller inte om verksamheten endast avser behandling mot blånadssvamp.
20.10 20.10 Oförändrad nationell punkt.
6. Sågverk eller annan anläggning för tillverkning av träprodukter genom sågning, hyvling eller svarvning för en produktion av mer än 6 000 kubikmeter per kalenderår som inte omfattas av bilaga 1 eller 2.
20.30 20.30 Oförändrad nationell punkt.
7. Anläggning för framställning eller bearbetning av träbaserat bränsle, eller av bränsleprodukter som är baserade på skogs- eller jordbruksprodukter, i form av
1. träull, trämjöl, flis, spån eller liknande, baserad på mer än 1 000 kubikmeter fast mått eller 3 000 kubikmeter löst mått råvara per kalenderår, eller
2. pellets eller briketter, baserad på mer än 5 000 kubikmeter råvara per kalenderår. Anmälningsplikten gäller inte tillfällig flisning.
20.40 20.40 Oförändrad nationell punkt.
SOU 2024:98 Jämförelsetabell
2057
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
8. Anläggning för tillverkning av
1. fanér eller plywood, eller
2. högst 600 kubikmeter per dygn eller högst 150 000 kubikmeter per kalenderår av OSBskivor, träfiberskivor, spånskivor eller andra produkter av spån.
20.60 20.60 Oförändrad nationell punkt.
9. Anläggning för lagring av
1. mer än 2 000 kubikmeter timmer fast mått under bark (m³ fub), om lagringen sker på land utan vattenbegjutning,
2. mer än 500 kubikmeter timmer fast mått under bark (m³ fub), om lagringen sker på land med vattenbegjutning, eller
3. mer än 500 kubikmeter timmer fast mått under bark (m³ fub) i vatten.
20.75 20.70 20.80
Bestämmelserna avseende lagring av timmer slås ihop till en punkt. Nationell bestämmelse. Behåller punkten nedan avseende lagring med anledning av storm separat.
10. Anläggning för lagring av timmer som inte sker i eller nära vattentäkt, om lagringen har pågått mer än sex veckor, behövs med anledning av storm eller orkan och omfattar
1. mer än 20 000 kubikmeter timmer fast mått under bark (m³ fub) på land med begjutning av vatten, eller
2. mer än 10 000 kubikmeter timmer fast mått under bark (m³ fub) i vatten.
20.90 20.90 Oförändrad nationell.
11. Anläggning för behandling av trä och träprodukter mot blånadssvamp.
20.91 20.91 Oförändrad nationell.
Fotografisk och grafisk produktion
12. Rulloffsettryckeri där tryckning sker med heatsetfärg.
22.10 22.10 Oförändrad nationell.
13. Anläggning med tillverkning av metallklichéer.
22.20 22.20 Oförändrad nationell.
Jämförelsetabell SOU 2024:98
2058
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
14. Anläggning
1. utan utsläpp av processavloppsvatten där mer än 50 000 kvadratmeter fotografiskt material i form av film eller papperskopior framkallas per kalenderår, eller
2. med utsläpp av processavloppsvatten där mer än 5 000 kvadratmeter fotografiskt material i form av film eller papperskopior framkallas per kalenderår.
22.35 22.30 22.40
Slår ihop B- och C-nivåerna. Nationell punkt.
Stenkolsprodukter, raffinerade petroleumprodukter och kärnbränsle
15. Anläggning för tillverkning av grafit som inte omfattas av bilaga 1, 2 eller 3 till miljöprövningsförordningen.
23.14 23.13 Oförändrad i sak endast hänvisningen till annan tillstånds- eller granskningsplikt som är ändrad.
16. Anläggning för tillverkning av produkter ur kol som inte omfattas av bilaga 1, 2 eller 3 till miljöprövningsförordningen.
23.21 23.20 Oförändrad i sak endast hänvisningen till annan tillstånds- eller granskningsplikt som är ändrad.
Kemiska produkter
17. Anläggning för att genom kemiska eller biologiska reaktioner yrkesmässigt tillverka organiska eller oorganiska ämnen, i försöks-, pilot- eller laboratorieskala eller annan icke industriell skala.
24.44 24.44 Oförändrad
18. Anläggning för att genom endast fysikaliska processer, i försöks-, pilot- eller laboratorieskala eller annan icke industriell skala, yrkesmässigt tillverka
1. sprängämnen,
2. pyrotekniska artiklar,
3. ammunition,
4. mer än 10 ton färg eller lack per kalenderår,
24.47 24.47 Oförändrad
SOU 2024:98 Jämförelsetabell
2059
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
5. mer än 10 ton rengöringsmedel eller kroppsvårds-, kosmetik- eller hygienprodukter per kalenderår, eller
6. andra kemiska produkter.
Gummi- och plastvaror
19. Anläggning för flamlaminering med plast.
25.40 25.40 Oförändrad
Metall- och plastytbehandling, avfettning och färgborttagning
20. Anläggning för termisk ytbehandling i form av varmdoppning eller termisk sprutning med en metallförbrukning av mer än 2 ton per kalenderår.
28.50 28.50 Oförändrad
21. Anläggning för att med kemiska eller termiska metoder yrkesmässigt ta bort lack eller färg.
28.85 28.80 28.90
Slår ihop B- och C nivån.
Elektriska artiklar
22. Anläggning för att tillverka elektrisk tråd eller elektrisk kabel.
31.60 31.60 Oförändrad
Förbrukning av organiska lösningsmedel
23. Anläggning där organiska lösningsmedel förbrukas per kalenderår med mer än 500 kilogram i lackering av vägfordon till följd av reparation, underhåll eller dekoration som sker utanför tillverkningsanläggningar.
39.35 39.35 Oförändrad
24. Anläggning där det per kalenderår förbrukas
1. mer än 1 ton halogenerade organiska lösningsmedel, eller
2. mer än totalt 5 ton organiska lösningsmedel.
39.50 39.50 Oförändrad
Jämförelsetabell SOU 2024:98
2060
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
Gas- och vätskeformiga bränslen, el, värme och kyla
25. Anläggning som genom anaerob biologisk behandling av stallgödsel, grödor eller annat biologiskt material producerar biogas. Gäller även om stallgödseln är avfall och även om det material som inte är stallgödsel består av högst 500 ton icke-farligt avfall per kalenderår.
40.03 40.01 40.02
Slår ihop B- och C-nivåerna.
26. Anläggning för att uppgradera eller för att på annat sätt än genom anaerob biologisk behandling tillverka gas eller vätskeformigt bränsle. Gäller inte verksamheter som omfattas av bilaga 1, 2 eller 3 till miljöprövningsförordningen.
40.16 40.15 40.20
Slår ihop B- och C-nivåerna.
27. Värmepump eller kylanläggning för uttag eller tillförsel av värmeenergi från mark, vattenområde, grundvatten eller avloppsvatten för en uttagen eller tillförd effekt av mer än 10 megawatt.
40.110 40.110 Oförändrad
28. Anläggning för lagring av värme i mark, vattenområde eller i grundvatten för en tillförd energimängd av mer än 3 000 megawattimmar
40.120 40.120 Oförändrad
Tankrengöring
29. Anläggning för rengöring av cisterner, tankar eller fat som används för förvaring eller för transport av kemiska produkter.
74.15 74.10 74.20
Slår ihop B- och C nivåerna.
Hälso- och sjukvård
30. Sjukhus med fler än 200 vårdplatser.
85.10 85.10 Oförändrad
Avfall
31. Avvattning av icke-farligt eller farligt avfall, om mängden avfall som behandlas är högst 2 000 ton per kalenderår.
90.375 90.375 Oförändrad
SOU 2024:98 Jämförelsetabell
2061
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
Skjutfält, skjutbanor och sportanläggningar
32. Skjutbana som är stadigvarande inrättad för skjutning utomhus med skarp ammunition till finkalibriga vapen (kaliber mindre än 20 millimeter) för mer än 5 000 skott per kalenderår.
92.20 90.20 Oförändrad
Begravningsverksamhet
33. Krematorium.
93.20 93.20 Oförändrad
Övriga verksamheter
Verksamheterna som anges under övriga verksamheter är sådana vi bedömt bör kunna bli registreringspliktiga i kombination med generella föreskrifter.
34. Anläggning för tillverkning av mer än 5 ton kalk, krita eller kalkprodukter per kalenderår.
26.100 26.100 Oförändrad
35. Anläggning för tillverkning av mer än 500 ton
1. betong eller lättbetong per kalenderår, eller
2. varor av betong, lättbetong eller cement per kalenderår.
26.110 26.110 Oförändrad
36. Anläggning för tillverkning av mer än 500 ton varor av gips per kalenderår.
26.120 26.120 Oförändrad
37. Asfaltverk eller oljegrusverk
1. som ställs upp inom område med detaljplan eller områdesbestämmelser, eller
2. som ställs upp utanför område med detaljplan eller områdesbestämmelser i mer än 90 kalenderdagar under en tolvmånadersperiod.
26.150 26.150 Oförändrad. Verksamheter av momentan karaktär.
38. Anläggning för tillverkning av varor av asfalt.
26.160 26.160 Oförändrad
39. Blästring av mer än 500 kvadratmeter yta.
28.71 28.71 Oförändrad
Jämförelsetabell SOU 2024:98
2062
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
40. Anläggning för tvättning av
1. fler än 5 000 personbilar per kalenderår,
2. fler än 100 tåg eller flygplan per kalenderår,
3. fler än 500 tågvagnar eller lok per kalenderår, eller
4. fler än 1 000 andra motordrivna fordon per kalenderår.
50.11 50.10 Vid registreringsplikt är det lämpligt att antalet personbilar som tvättas sänks från 5000 till 1000 per kalenderår. På grund av den miljöpåverkan som tvättning av fordon medför och de skyddsåtgärder som behöver vidtas vid en sådan anläggning bedöms det vara lämpligt att registreringsplikten startar vid 1 000 personbilar i stället för vid 5000 som i dag.
41. Anläggning där det per kalenderår hanteras
1. mer än 1 000 kubikmeter flytande motorbränsle, eller
2. mer än 1 miljon normalkubikmeter gas avsedd som motorbränsle.
50.20 50.20 Oförändrad
42. Kemiska eller biologiska laboratorier med en total golvyta som är större än 5 000 kvadratmeter. Gäller inte laboratorier som
1. ingår i verksamhet som är tillstånds- eller granskningspliktig
2. är tillstånds- eller anmälningspliktiga enligt 13 kap. miljöbalken, eller
3. ingår i utbildningslokaler som är anmälningspliktiga enligt 38 § förordningen om miljöpåverkande verksamhet och hälsoskydd.
73.10 73.10 Oförändrad
43. Anläggning för sterilisering av sjukvårdsartiklar, om etylenoxid används som steriliseringsmedel.
85.20 85.20 Oförändrad
SOU 2024:98 Jämförelsetabell
2063
Verksamhetsbeskrivning Ny kod Nuvarande
kod
Kommentar
44. Tvätteri för mer än 2 ton tvättgods per dygn. Gäller inte om utsläpp av vatten från verksamheten leds till ett avloppsreningsverk som är tillstånds- eller granskningspliktigt i enlighet med bilaga 1, eller 3 till miljöprövningsförordningen.
93.10 93.10 Oförändrad
45. Konvertera smittförande avfall på ett sjukhus.
90.382 93.10 Oförändrad
2065
Särskilda yttranden
Särskilt yttrande av experten Carl-Philip Jönsson
Inledande synpunkter
I utformningen av detta särskilda yttrande tar jag min utgångspunkt från mina erfarenheter från snart 40 år med miljövårdsarbete, miljöprövning och miljötillsyn i kommun, länsstyrelse och mark- och miljödomstol varav de senaste 12 åren vid Mark- och miljödomstolen vid Växjö tingsrätt.
Frågan om effektivisering av miljötillståndsprövningen har under denna tid återkommande varit föremål för statliga utredningar, regeringsuppdrag till statliga myndigheter och ständigt på tapeten i debatten om näringslivets önskemål och hänsynen till de nationella miljömålen och den internationella rätten.
Även denna utredning i vilken jag fungerat som expert konstaterar att miljöprövningen är komplex och att det finns naturliga orsaker till detta. De direktiv som styrt utredningen ger dock inte i samma utsträckning uttryck för denna komplexitet utan trycker på ett antal ledord som sinsemellan förefaller vara varandras motsatser. Miljöprövningen ska bli mer flexibel men också mer förutsägbar är ett exempel. Ett annat är direktivens huvudsakliga argument för att organisationen bör ses över är att ”förstainstansprövningen i domstol inte stämmer med domstolarnas grundläggande uppdrag”. Direktiven som naturligtvis bygger på ouppfyllda önskemål från tidigare utredningar kommer med ny färg och emfas. Tyvärr är en del påståenden om sambandet mellan de frågor som ska utredas och den nytta för näringslivets konkurrenskraft, ”den gröna omställningen” och miljön, svagt motiverade, svart-vita och i värsta fall oinitierade.
Trots dessa utgångspunkter och förutsättningar menar jag att utredningen på den extremt korta utredningstiden, i förhållande till
Särskilda yttranden SOU 2024:98
2066
beställningens omfattning, i huvudsak har utrett frågorna enligt direktiven.
I de mer deskriptiva delarna anser jag att utredningen i stort har greppat och gjort en korrekt beskrivning av nuläget. Emellertid är det min bestämda uppfattning att utredningen i alltför hög grad har staplat till utredningen inkomna synpunkter och förändringsönskemål i högar av så kallade ”utmaningar” och låtit dessa bli argument för förslagen utan att i tillräcklig omfattning kritiskt granska påståendena och värdera dessas betydelse för en mer effektiv eller förutsägbar miljöprövning, dvs. på vilket sätt utmaningen är ett problem och hur stort det är. Självklart kan man ha olika uppfattningar härvidlag.
Min andra grundläggande invändning mot utredningens resultat är att de två tyngsta förslagen om en ny sammanhållen miljöbedömningsprocess och tillståndsprocess samt en ny organisation för förstainstansprövningen i de bärande delarna motiveras med utredningens ”tro, övertygelser och förhoppningar”. Jag har hela tiden under min tid som expert i utredningen tryckt på just detta, att utredningen måste presentera tydliga belägg och fakta för att förslagen, de facto, går att räkna hem i termer av ökad tydlighet, kortare handläggningstider, ökad förutsägbarhet och flexibilitet. Jag kan inte se att så blivit fallet vilket alltså föranleder detta särskilda yttrande.
En ny reglering om miljöprövning
I grunden är det välgörande att samla bestämmelserna om miljöprövning i ett nytt 20:e kapitel i miljöbalken och även fullt rimligt att se över verksamhetsindelningen, tillståndsplikten och ensa processreglerna med utgångspunkt från EU-rätten och då framför allt MKBdirektivet och industriutsläppsdirektivet. Det svarar mot utredningsdirektivens krav på att tillståndsplikten ska utgå från EU-rätten och att tydligheten och därmed också förutsebarheten (för den som kan och vill ta till sig regelverket) ska öka. Det är viktigt att prövningsprocessen är tydlig och transparent även för den som ska tillämpa regelverket. Det skulle också kunna bidra till en mer effektiv handläggning om förståelsen hos verksamhetsutövare ökar och detta omsätts i bättre ansökningshandlingar. Tekniskt sett skulle dessa för-
SOU 2024:98 Särskilda yttranden
2067
slag, enligt min bedömning, även kunna implementeras i nuvarande organisation om viljan och utredningstiden funnits.
En ny integrerad miljöbedömnings- och miljöprövningsprocess
Utgångspunkten är att processen ska vara integrerad och att en myndighet ska hålla ihop processen. Lagstadgade tidsfrister och tidsplaner ska införas. Granskningsplikt och igångsättningsbesked som en enklare form av förprövning införs och skiljs från anmälningsplikt.
Som argument för att göra om hela MKB-processen lyfter utredningen fram att samrådsprocessen är oklar avseende ansvar och innebörd och att den svenska konstruktionen skiljer sig från MKBdirektivets bokstav. Jag delar inte den uppfattningen. Med utgångspunkt från bevisbördans placering i 2 kap. MB ligger ansvaret för samrådsprocessen på verksamhetsutövaren. Det finns ingen oklarhet i det. Det skulle gå att förtydliga länsstyrelsens roll i samrådet på sätt som Miljöprövningsutredningen redan föreslagit i syfte att minska behovet av tidskrävande kompletteringsrundor.
Vidare föreslås att kravet på tidigt samråd med allmänheten i avgränsningssamrådet tas bort och att ansvaret för samråd med myndigheter läggs på prövningsmyndigheten. Det är först när MKB kungörs i samband med ansökan som allmänheten kan få komma till tals. Argumentationen är så starkt bunden vid bokstaven i EUdirektivet trots att man redovisar att EU-kommissionen efter en utvärdering av olika implementeringar bland medlemsländer anser att ett tidigt deltagande(för allmänheten) är ”good practise”. Jag anser att förslagen i denna del är obegripliga trots att det är uppenbart att utredningen ser att det är bra med ett tidigt deltagande. Varför ska vi envisas med att göra det sämre om det finns ”good practise”? Att vissa verksamhetsutövare kan se ett värde i ett tidigt samråd med allmänheten och förespråkar frivillighet är inte tillräckligt. Det finns en uppenbar risk att ett sent deltagande från allmänheten, precis inför avfattandet av den motiverade slutsatsen kommer att väcka nya frågor som kommer att leda till nya kompletteringar och revideringar av ansökan. Detta kommer också att innebära att det sista ”formella” steget i den nya miljötillståndsprocessen kan komma att bli långt mer omfattande och ta mycket längre tid än som förutskickas.
Särskilda yttranden SOU 2024:98
2068
Grundbulten i den gällande samrådsprocessen har varit att alla frågor och invändningar så tidigt som möjligt ska komma upp på bordet innan verksamhetsutövaren låst sig själv, sin ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen så att beslutsunderlaget ska vara så bra som möjligt.
Jag kan därför inte vara annat än skiljaktig i denna del. Senareläggningen av allmänhetens deltagande i miljöbedömningsprocessen riskerar att öka handläggningstiderna och antalet överklaganden över lag, inte bara i de mest komplicerade målen.
Vidare kommer den nya tillståndsmyndigheten att behöva fatta fler beslut under handläggningen och hantera fler samråd, remisser och kungörelser än vad länsstyrelsen som samrådsmyndighet och tillståndsmyndigheterna tillsammans gör i dag. Sverige har en väl integrerad miljöbedömnings- och prövningsprocess men lyckas uppenbarligen inte tillräckligt väl förklara den för övriga EU-länder trots att direktivet ger utrymme för en sådan modell.
En ny organisation för miljöprövning
Utredningen gör gällande att den nya samordnade och integrerade miljöbedömningsprocessen måste kombineras med en ny organisation, i en nationell förvaltningsmyndighet med regionala kontor. Kopplingen till länsstyrelserna ska tas bort och likaså ska mark- och miljödomstolarnas förstainstansprövning av tillstånd till miljöfarliga A-verksamheter och vattenverksamheter inklusive ersättningsfrågor och tvångsrätter läggas på förvaltningsmyndighet. Utredningen ansluter sig här till betänkandena från Miljöbalkskommittén från 2002 och den senare Miljöprocessutredningen från 2009. Då tillståndsprövningen enligt miljöskyddslagen skedde i förvaltningsmyndighet men övergick till förstainstansprövning i domstol vid miljöbalkens införande hade det varit klädsamt om utredningen hade lyft och bemött de argument som då fanns för att frångå förvaltningsmyndighetsmodellen, dels utrett varför organisationen inte ändrats trots de välutredda förslagen från tidigare utredningar. Att utredningen anser att tiden nu är mogen är inte tillräckligt för en så omfattande förändring.
Utredningen lyfter ett antal argument för sitt förslag. Mycket kretsar kring att Sverige skiljer ut sig från andra EU-länder och att
SOU 2024:98 Särskilda yttranden
2069
de nya EU-förordningarna om kritiska råmaterial och sk. Nettonollprojekt ställer nya krav på de administrativa processerna och lagstadgade tidsfrister. Undantag görs för överprövning i domstol. Då förordningarna har trätt i kraft är de redan nu direkt bindande för de nuvarande tillståndsmyndigheternas prövning. Sverige torde ha accepterat regleringarna. Om man ansett att den svenska prövningsmodellen inte är förenlig med förordningarna eller hinner ändras i tid borde det kanske flaggats tydligare.
Det anförs vidare av utredningen att det inte är lämpligt att styra domstolar med bindande, lagstadgade tidsfrister. Det förtjänar då att påpekas att ordinarie domare och domstolar är vana att rätta sig efter lag och att det redan i dag, t ex. i brottmålsprocessen finns bindande tidsfrister. Det är inget konstigt eller olämpligt. Det har inte heller ansetts olämpligt att regeringen fastställer mål för domstolarnas omloppstider för olika måltyper. Det är faktiskt endast inom mark- och miljödomstolarna som mål fastställda av regeringen saknas vilket framstår som obegripligt. Utredningens argumentation härvidlag är således svag och får snarast ses som ett halmstrå.
Det finns andra argument med motsvarande tyngd, t.ex. att den nya förvaltningsmyndigheten i arbetet med miljöbedömningar och miljötillstånd inte skulle ha något behov av juridisk kompetens.
Sammanfattningsvis menar jag att det finns stora möjligheter att genomföra den nya regleringen om miljöprövning och införa lagstadgade tidsfrister i den befintliga organisationen. Det är vidare fullt möjligt att både i samrådsprocessen i länsstyrelsen och i prövningsprocessen i länsstyrelse och domstol förtydliga och skärpa kraven på aktiv, materiell processledning och officialprövning. Utredningen har dock aktivt valt att hålla ihop de båda grundförslagen och avstått från att pröva andra lösningar.
Konsekvenserna av grundförslagen
Det är min bestämda uppfattning att, precis som utredningen på flera ställen poängterar, förslagen om en ny integrerad process och en ny organisation ” i sig inte nödvändigtvis leder till en förkortad och förenklad tillståndsprövning”. Den löser inte heller flera av de utmaningar som identifierats. Utredningen är dock av uppfattningen att en ny organisation enligt föreslagen modell kommer att skapa bättre
Särskilda yttranden SOU 2024:98
2070
förutsättningar för olika typer av förbättringsåtgärder. Tyvärr lämnas läsaren och regeringen inför ställningstagandet till förslagen i ovisshet över vilka åtgärder detta skulle kunna tänkas vara utöver att det handlar om ändrat arbetssätt, permanent ökade resurser och tydligare styrning och uppföljning från regeringen. Varför sådana åtgärder inte kan vidtas inom nuvarande organisation framgår inte. Dessutom är ministerstyre fortfarande förbjudet i Sverige.
Sett till direktiven så har utredningen levererat vad som efterfrågats och jag kan instämma i att det synes vara en teknisk lösning som skulle kunna fungera, åtminstone på pappret vid en ytlig betraktelse. Utredningen har dock enligt min mening inte lyckats prestera ett sådant underlag som styrker utredningens tro och förhoppning att förslagen verkligen kommer att leda till en mer effektiv, flexibel och förutsebar tillståndsprövning.
Jag menar vidare att utredningen har underskattat konsekvenserna av att införa en ny prövningsorganisation skild från länsstyrelserna och mark- och miljödomstolarna. För det första kommer den befintliga, erfarna miljöprövningskompetensen att spridas ut och spädas ut på fler instanser som alla, även i det nya förslaget behöver ha en kvalificerad miljörättslig och miljöteknisk kompetens för att kunna bedriva tillsyn, delta i samrådsprocessen, företräda allmänna intressen och för att överpröva den nya tillståndsmyndighetens tillståndsbeslut och övriga överklagade miljöbalksmål. Utredningen har pekat på olika bekymmer inledningsvis och att det kan leda till en kortare omställningsperiod. Jag är emellertid inte övertygad av de argument som stödjer att det blir en kortare period.
För det andra är de föreslagna materiella och processuella förändringarna bland de mest omfattande sedan miljöbalken infördes 1999. Om dessa skulle införas i befintlig organisation kommer det att bli fråga om en betydande omställningsperiod även om det möts med olika typer av väglednings- och utbildningsinsatser. Vid en samtidig omorganisation och uppstart av en ny myndighet är risken överhängande för att det kommer att bli ett betydande hack i kurvan som kan ta många år att reparera. Frågan är om staten och näringslivet är beredda att acceptera förlängda handläggningstider och vacuum i en tid när en snabb grön omställning som mest behövs.
För det tredje finns det skäl att erinra om regeringens uttalande i propositionen ”Steg på vägen mot en mer effektiv miljöprövning” (prop. 2023/24:152 sid 36): ”Statistiken visar enligt regeringens upp-
SOU 2024:98 Särskilda yttranden
2071
fattning att de flesta mål och ärenden handläggs i rimlig tid även om det finns tid att vinna genom effektiviseringar … och framför allt genom att ”kapa topparna”. Detta är alltså regeringens bedömning, innan man genomfört och sett effekterna av de lagda lagförslagen. Det finns fler lagändringar som rör miljöbedömningsprocessen och tillståndsprövningen, inklusive regeringens egen roll i handläggningen vars genomförande och effekter vi ännu inte sett. Att i det läget vända upp och ner på systemet med en tro och förhoppning att det nog ska bli bra utan mer övertygande bevisning kan inte vara rätt väg att gå.
Förslag till förändrade materiella kravregler
”Bästa tillgängliga teknik” i stället för ”bästa möjliga teknik” i 2:3 MB
Jag stödjer utredningens förslag i denna del. Det finns en del att vinna på att slippa uppta myndigheters, verksamhetsutövares och domstolars tid med återkommande diskussioner om de båda begreppens betydelse och förträfflighet i olika prövningssituationer. Jag är övertygad om att det även med ett annat begrepp som ansluter till EU-rätten är fullt möjligt att ställa tillräckliga och rimliga krav på försiktighetsmått för att det inte ska uppstå olägenheter av väsentlig betydelse.
Kodifiering av praxis rörande kommunala planers betydelse för lokaliseringsprövningen i 2:6 MB
Även i denna del är det en rimlig precisering som föreslås och som ansluter till gällande praxis. Jag anser att utredningen väl har argumenterat för att den lösning som luftades i direktiven om att låta en lokaliseringsprövning enligt PBL vara bindande eller styrande för lokaliseringsprövningen enligt miljöbalken inte är fullt så enkel eller lämplig att införa.
Särskilda yttranden SOU 2024:98
2072
Ändrad lydelse och innebörd av rättskraftsregeln i 24:1 MB
Förslaget till ändrad lydelse av rättskraftsregeln i 24:1 MB innebär en tydlig och stor förändring i sak. Det allmänna villkoret, dvs. vad som framgår av ansökan ska inte längre omfattas av rättskraften och kan i stället omfattas av tillsyn. Samtidigt finns risken att detta medför att vissa frågor som reglerats genom det allmänna villkoret i stället kommer att behöva preciseras i ett särskilt villkor om det har betydelse för tillåtligheten. Det har ändå varit något av en grundläggande anständighetsregel att man bedriver verksamheten i huvudsak i enlighet med vad man har angett. Det är också dessa uppgifter som ligger till grund för avgränsning av MKB och tillåtlighetsbedömningen. Införs förslaget måste det klargöras att ändringen av rättskraften endast omfattar miljötillstånd meddelade enligt de nya bestämmelserna.
Tillståndets omfattning och möjligheten till delegation till tillsynsmyndigheten
Utredningen förefaller här ha varit utsatt för ett hårt tryck från verksamhetsutövarsidan i syfte att göra tillstånden så oprecisa att man kan bedriva verksamheten efter eget godtycke om man väl fått ett tillstånd. Övervägandena pekar dock på behovet av precisering och kopplingarna till verksamhetens miljöpåverkan. Jag instämmer i att det kan finnas situationer där det inte behövs, men trots snart 40 år i branschen kan jag inte påminna mig något lysande exempel. Förslaget är dock balanserat och beskrivningen ”i förekommande
fall” är acceptabel. Det bör dock observeras att om man samtidigt
som man tar bort kravet på tillståndets omfattning också tar bort det allmänna villkorets rättsverkan OCH möjligheten till delegation till tillsynsmyndigheten så kommer detta ofrånkomligen att leda till krav på fler särskilda villkor och/eller krav på kompletterande utredningar. Dessa frågor hänger ihop och det menar jag att utredningen har bort beakta.
SOU 2024:98 Särskilda yttranden
2073
Begreppet ”miljöfarlig verksamhet” ersätts av ”miljöpåverkande verksamhet”
I förhållande till direktivens huvudsakliga syfte får detta anses vara en bagatell i sammanhanget. Riksdagen har dock i ett tillkännagivande till regeringen angett att miljöbalken bör ändras genom att uttrycket ”miljöfarlig verksamhet” ändras till ”miljöpåverkande verksamhet” när det gäller jordbruksverksamheter.
Vid en objektiv granskning av jordbruksverksamheters faktiska miljöpåverkan i förhållande till andra verksamheter oavsett nyttan går det inte att påstå att just jordbruksverksamhet skulle hanteras separat. Utredningen har föreslagit en lösning som uppfyller riksdagens önskemål samtidigt som definitionen av begreppet bibehålls. Den gällande definitionen av miljöfarlig verksamhet är nödvändig för att avgränsa vilka verksamheter och åtgärder (tillståndspliktiga eller inte) som miljöbalken överhuvudtaget är tillämplig på. Jag anser därför att utredningens förslag och överväganden är ett bra svar på riksdagens tillkännagivande.
Avslutningsvis
Utredningen har haft ett mycket högt tempo och har bedrivit ett ambitiöst arbete med att dokumentera problem och utmaningar och göra internationella utblickar. Tiden har varit en motståndare varför möjligheten att komma med väl underbyggda och förankrade förslag har varit begränsad. Utredningen har också ägnat tid åt frågor som nu har parkerats eller behöver utredas vidare. Rent lagtekniskt är det fråga om ett stort antal justeringar i många lagar och förordningar till följd av varje ändring i miljöbalken.
Utredningen har landat i förslag som är mycket långtgående och har därvidlag mött upp direktivens krav men att därifrån gå till att påstå att förslagen, på sikt, trots ökade kostnader, kommer att leda till en mer effektiv, flexibel och förutsebar miljöprövning är inte tillräckligt visat eller underbyggt. Jag konstaterar också att sekretariatets och expertgruppens sammansättning med ett fåtal personer med långvarig erfarenhet från tillståndsprövning kan ha bidragit till utfallet.
Om en ny organisation ska införas behöver denna vara bemannad och operationell i alla delar innan överlämnandet sker. I annat fall kommer handläggningstiderna ofrånkomligen att öka betydligt.
Särskilda yttranden SOU 2024:98
2074
Sammantaget är det inte visat att utredningens förslag kommer att leda till en mer effektiv, flexi-bel och förutsägbar miljötillståndsprövning. Förslagen kommer att leda till ökade kostnader totalt sett och övergångsperioden med administrativ oreda, tappad spetskompetens och nytt materiellt och processuellt regelverk riskerar att bli mycket längre än vad som står i proportion till eventuella vinster.
Utredningens resultat och förslag måste därför värderas och övervägas mycket noga innan de kan ligga till grund för lagstiftning.
SOU 2024:98 Särskilda yttranden
2075
Särskilt yttrande av experten Magnus Langendoen
Ett väl fungerande prövningssystem är ur mitt perspektiv helt beroende av en stark medverkan från Länsstyrelserna som är den enda myndigheten som har det breda uppdraget och en fördjupad kunskap om regionala förhållanden. Vi har flera exempel på att det går att uppnå en effektiv prövning även i dagens system men det är starkt beroende av ett dialogbaserat arbetssätt där Länsstyrelsernas roll som den enda part som följer verksamheten från idé till avslutad verksamhet är avgörande. Länsstyrelserna har dessutom kontakterna med övriga regionala parter i processen vilket dels skapar förförståelse för regionala förutsättningar och dels bidrar till ett större förtroende för själva tillståndsprocessen. Att som nu föreslå inrätta en helt fristående myndighet tror jag är fel väg att gå. Jag ser en uppenbar risk att den nya myndigheten blir ett eget ”stuprör” som inte har förutsättningar att bedriva ett aktivt processledande som bygger på dialog.
Att göra om prövningsprocessen i sig behövs och jag delar bilden av behovet att i större utsträckning efterlikna EU-rättens struktur för att förenkla införandet av nya EU-direktiv. Jag tycker dock att förslaget som nu läggs innebär en för omfattande förändring och jag ser inte riktigt att detta system blir effektivare än i dag utan snarare en risk för det motsatta. Bland annat tycker jag att det är märkligt att man nu helt släpper det omfattande arbete som genomförts i nära samverkan med verksamhetsutövarna för att förbättra samråden. Jag tror tyvärr att det förslag till ny process som nu läggs gör systemet krångligare. Vi får in nya processteg med avgöranden som kommer ta tid och där det saknas både vägledning och praxis. Jag ser dessutom en uppenbar risk att flytten av samrådet gör att relevanta synpunkter kommer in för sent i processen. Prövning av vattenverksamhet är ett område där det länge funnits behov av förändringar men förslagen i dessa delar skulle behöva utredas djupare innan man kan komma med genomtänkta förslag till förändringar.
Sammantaget gör detta att jag inte kan stå bakom de förslag som utredningen nu föreslår.
Bilaga 1
2077
Kommittédirektiv 2023:78
Förenklade och förkortade tillståndsprocesser enligt miljöbalken
Beslut vid regeringssammanträde den 8 juni 2023
Sammanfattning
En särskild utredare ska se över och lämna förslag på hur tillståndsprövningen enligt miljöbalken kan förenklas och förkortas genom att göra prövningen mer flexibel, effektiv och förutsebar. Det ska göras i syfte att säkra näringslivets konkurrenskraft, öka investeringsviljan och främja en effektiv industriell klimatomställning, vilket bidrar till att klimat- och miljömålen kan nås.
Utredaren ska bl.a.
• utreda hur det svenska regelverket kan förändras i syfte att
Sverige inte ska ställa högre eller överlappande krav i förhållande till vad de relevanta EU-regelverken kräver, särskilt i fråga om processuella krav och i fråga om möjligheten att nyttja de undantag från ordinarie krav som finns,
• utreda om tillståndsprövningen enligt miljöbalken bör delas upp på andra sätt än i dag,
• utreda och ta fram förslag på hur förutsebarheten kan öka i tillståndsprocessen, genom bl.a. tydligare regler för innehållet i ansökan och hur prövningen ska avgränsas, och
• ämna nödvändiga författningsförslag.
Uppdraget ska redovisas senast den 15 december 2024.
Bilaga 1 SOU 2024:98
2078
Miljöprocesserna behöver effektiviseras
För att Sverige ska kunna möta klimatomställningens utmaningar och säkra näringslivets konkurrenskraft krävs snabba och förutsebara tillståndsprocesser. Det ska vara enkelt att starta och driva verksamheter med stor samhällsnytta. Miljötillståndsprocesserna behöver förenklas och förkortas genom att göra prövningen mer flexibel, effektiv och förutsebar. Näringslivets konkurrenskraft, svensk industriproduktion och svensk export av klimatvänliga produkter och teknik behöver stärkas. Det bidrar till att främja en grön omställning, att miljö- och klimatmålen kan nås samt till att öka exportens klimatnytta.
Miljöbalken trädde i kraft den 1 januari 1999. Sammantaget var syftet med miljöbalken att skapa en samordnad, skärpt och breddad miljölagstiftning för en hållbar utveckling. En skärpt och breddad lagstiftning bedömdes behövas för att skapa ett ekologiskt hållbart industrisamhälle och social och ekonomisk utveckling i förening med ett effektivt skydd för miljön (prop. 1997/98:45).
Tillståndsprövningen av miljöfarliga verksamheter spelar en viktig roll för att kunna bedöma för vilka ändamål mark- och vattenområden bör användas och för att motverka negativ påverkan på hälsa och miljö. Under de drygt två decennier som miljöbalken har varit i bruk har dock omvärlden förändrats. Klimatomställningen innebär att Sverige kommer att behöva ny teknik och ny infrastruktur. Elektrifieringen av industrin och av transportsektorn, som behöver genomföras för att ersätta fossila bränslen, ger en kraftigt ökad efterfrågan på elektricitet. Omställningen måste gå snabbt och kräver stora investeringar, vilket innebär ett högt risktagande för exploatörer och investerare. Det är viktigt att miljölagstiftningen inte hindrar eller försvårar produktiv och långsiktigt hållbar verksamhet eller investeringar i teknisk utveckling. Otillräckliga, långa och ineffektiva prövningar kan leda till att investeringar och förändringar i verksamheter blir dyrare än planerat, och att arbetet med den gröna omställningen för att nå de klimatpolitiska målen försenas.
Regeringen anser att miljöbalken behöver anpassas till de förändrade utmaningar som industrin och verksamhetsutövare står inför när det gäller att skyndsamt möta det ökade energibehovet och ökade krav på klimat- och miljöanpassningar samtidigt som det
Bilaga 1
2079
säkerhetspolitiska läget i Sveriges närområde förändrats och en uppbyggnad av totalförsvaret pågår. Behovet av att verksamheter i Sverige kan utvecklas med modern miljöteknik måste kunna tillgodoses även om fler och större områden omfattas av bevarandeskydd.
Det finns ett behov av att ta ett större grepp om frågan om miljöprövning än vad som hittills har gjorts och vidta fler åtgärder i syfte att effektivisera prövningen så att Sverige kan möta klimatomställningens utmaningar och säkra näringslivets konkurrenskraft. Det är viktigt att miljötillståndsprocesser är optimerade för att göra Sverige mer attraktivt för investeringar i näringslivet och möta behovet av grön omställning.
Uppdraget att nyttja befintlig flexibilitet i EU-regelverken för att öka förutsebarheten och minska tidsåtgången i miljötillståndsprocessen
Ambitionen om ett starkt miljöskydd inom EU har resulterat i regelverk om vattenkvalitet, skydd av arter och deras livsmiljöer, utsläppsbegränsningar m.m. Syftet med en gemensam reglering i unionen är att säkerställa ett högt miljöskydd och fri rörlighet för varor och tjänster.
För att Sverige ska kunna möta klimatomställningens utmaningar och säkra näringslivets konkurrenskraft bör befintlig flexibilitet i EU-regelverken nyttjas för att öka förutsebarheten och minska tidsåtgången i miljötillståndsprocessen. Det kan t.ex. finnas krav på tillståndsprövning och miljöbedömning i det svenska regelverket i större utsträckning än vad EU-rätten kräver och där det inte av nationella skäl är särskilt motiverat med striktare krav. En fråga är därför om miljöprövningsförordningen (2013:251) och miljöbedömningsförordningen (2017:966) ställer strängare krav än EU-regelverkens minimikrav på vilka verksamheter och åtgärder som ska omfattas av krav på specifik miljöbedömning och tillstånd respektive vilka som kan hanteras med anmälan, registrering, eller enbart genom tillsyn. Ett krav på registrering hos tillsynsmyndigheten kan potentiellt införas som en ny kategori under nivån för anmälan i den svenska lagstiftningen för att tillgodose EU-regelverkens minimikrav för t.ex. jordbruksverksamheter. En annan fråga är om de generella föreskrifter som i dag finns i t.ex. industri-
Bilaga 1 SOU 2024:98
2080
utsläppsförordningen (2013:250) kan utökas så att generellt bindande regler kan ersätta prövningen i enskilda fall i flera frågor. Genom att minska det tillståndspliktiga området kan prövningsmyndigheterna fokusera på de verksamheter och åtgärder som innebär störst miljöpåverkan.
För de verksamheter och åtgärder som ska tillståndsprövas och miljöbedömas och som dessutom omfattas av krav på gränsöverskridande samråd enligt 6 kap.33 och 34 §§miljöbalken behöver ett sådant samråd ske så effektivt och förutsebart som möjligt. Bestämmelserna om gränsöverskridande samråd genomför kraven om sådana samråd i MKB-direktivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt) och i konventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang, den s.k. Esbokonventionen. En förutsättning för ett effektivt gränsöverskridande samråd för specifika miljöbedömningar och för att prövningsmyndigheten ska kunna göra en allsidig bedömning av miljöeffekterna är att den inlämnade miljökonsekvensbeskrivningen belyser de betydande gränsöverskridande miljöeffekterna på det sätt som krävs. Det är samtidigt viktigt att samrådet med andra länder fungerar på ett sätt som inte försenar tillståndsprövningen. Det är därför viktigt att ramarna för samrådet är tydligt reglerade och förutsebara. Målet måste vara att samrådet med andra länder ska utgöra en naturlig del av den ordinarie tillståndsprocessen. Regelverket bör i så stor utsträckning som möjligt bidra med tydlighet och förutsebarhet.
Det behövs även en bred inventering av de övriga minimikrav som EU-rätten ställer avseende miljöprövning och en undersökning av hur kraven förhåller sig till det svenska genomförandet. Utifrån resultatet kan en bedömning av möjligheterna att förenkla och effektivisera tillståndsprövningen i miljöbalken göras. Det kan t.ex. handla om hur berörda aktörer, myndigheter och regeringen, agerar under eller inför en prövningsprocess. Ytterligare exempel är skillnaden mellan bästa möjliga teknik i miljöbalken och bästa tillgängliga teknik som används i Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar), nedan benämnt IED. Det kan även handla om skillnaden mellan IED, där endast väsentliga ändringar av anläggningens art
Bilaga 1
2081
eller funktion eller en utvidgning av anläggningen är tillståndspliktiga, och den svenska tillämpningen där även andra ändringar kan vara tillståndspliktiga. Sverige bör använda sig av de möjligheter till undantag och dispens som EU-rättsakterna ger möjlighet till.
När miljöbalken trädde i kraft 1 januari 1999 ersatte den flera andra lagar på miljöområdet, bl.a. naturvårdslagen (1964:822), miljöskyddslagen (1969:387) och lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. Sedan dess har EU-direktiv och internationella konventioner på miljöområdet genomförts i svensk rätt framför allt genom miljöbalken. Detta har i vissa fall lett till att det finns en rad olika regler med liknande syften, såsom olika former av bevarandeskydd, vilket kan leda till en komplex rättstillämpning. Det svenska genomförandet av EU-regelverken bör vara tydligt och inte regleras på olika eller överlappande sätt. Det kan också finnas möjligheter att förändra den svenska tillämpningen av bestämmelser med ursprung i EU-regelverken för att bidra till mer förutsebara och snabbare tillståndsprocesser.
Vid en analys av hur det svenska genomförandet förhåller sig till EU-regelverken på miljöområdet bör fokus ligga på MKB-direktivet och IED. En analys behövs även av andra relevanta EU-rättsakter för att bidra till att genomförandet och tillämpningen blir mer förutsägbara och effektiva än i dag. Det gäller t.ex. naturvårdsdirektiven (rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter och Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar) och ramdirektivet för vatten (Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område). Det finns även behov av att ta hänsyn till pågående processer inom EU.
Utredaren ska därför
• utreda vilka ändringar i regelverket avseende miljöbedömningar och samråd, inklusive frågor om vägledning, samrådskretsens omfattning, formen för samrådet samt delgivning, som kan göras för att effektivisera och tydliggöra det svenska genomförandet av MKB-direktivet och därigenom tillståndsprocessen,
Bilaga 1 SOU 2024:98
2082
• utreda hur det svenska regelverket bör ändras för att åstadkomma en tydligare och mer förutsebar tillämpning av kraven i Esbokonventionen,
• utreda möjligheterna att använda mer generella föreskrifter i stället för prövning i det enskilda fallet,
• genomföra en bred och allsidig genomlysning av gränsdragningen mellan tillstånd och anmälan samt mellan anmälan och verksamheter som varken kräver tillstånd eller anmälan, eller en ny möjlig kategori, registrering, med syftet att inom ramen för vad EU-rätten kräver begränsa antalet verksamheter och åtgärder som kräver tillstånd eller anmälan,
• utreda hur det svenska regelverket i övrigt kan förändras i syfte att Sverige inte ska ställa högre eller överlappande krav i förhållande till vad EU-regelverken, bl.a. MKB-direktivet, IED, naturvårdsdirektiven och ramdirektivet för vatten, kräver, särskilt i fråga om processuella krav och i fråga om möjligheten att nyttja de undantag från ordinarie krav som finns i direktiven, och
• lämna nödvändiga författningsförslag.
Uppdraget att förändra nuvarande tillståndsprocess i syfte att öka investeringsviljan
Det är väsentligt att samhällsviktiga frågor som försörjningstrygghet, välfärd och Sveriges framtid som innovationsdriven exportnation säkerställs samtidigt som klimatet och miljöskyddet värnas. Det är viktigt att Sverige är attraktivt för investeringar i näringslivet. En bredare analys än vad som hittills har gjorts av hur förändrade strukturer och regelverk kan underlätta den svenska nya industrialiseringen, med moderna och miljö- och klimatanpassade verksamheter, behövs för att bidra till en ökad investeringsvilja.
Prövning av verksamheter och åtgärder enligt miljöbalken sker i regel inom ramen för en integrerad prövning med möjlighet att lägga samman mål och ärenden i en prövningsinstans, beroende av vilka frågor som ska prövas. Ur ett effektivitetsperspektiv kan det vara fördelaktigt, eftersom målsättningen är att samtliga frågor lyfts in i en och samma tillståndsprocess. I projekteringsstadiet kan det dock samtidigt innebära flera nackdelar för den som avser att
Bilaga 1
2083
söka miljötillstånd för en verksamhet eller åtgärd. Tröskeln kan vara hög för den som vill starta en ny verksamhet att dels säkra tillräckligt kapital, dels skaffa sig den kunskap som behövs för att förstå de miljörättsliga krav som ställs och hur kraven ska uppfyllas. Ett avgörande i ett sent skede som innebär att tillstånd inte ges kan innebära att stora investeringar går förlorade. Processen kan därmed sägas innebära ett högt risktagande för en sökande.
Ett alternativ är prövningar som sker i etapper. Detta system kan ge förutsättningar för en verksamhetsutövare att från planeringen av en ny verksamhet nå fram till dess bedrivande genom att succesivt kunna öka kunskaperna och finansiera projektet eftersom varje avklarad etapp innebär ett visst mått av såväl ekonomisk som rättslig trygghet inför nästa. Med en lägre startinvestering bör tröskeln för att planera nya verksamheter också bli lägre samtidigt som ett nekat tillstånd tidigt i processen minskar tidsåtgången och kan leda till en reducering av investeringskapital som går om intet. Ur en sökandes perspektiv kan processen dock även innebära nackdelar, såsom att fler processer kan leda till fler överklaganden vilket även kan påverka den samlade effektiviteten i tillståndsprocessen.
För att öka incitamenten för att investera i industri, energiproduktion, djurhållning eller andra verksamheter med moderna miljövillkor är det fördelaktigt att i ett så tidigt skede som möjligt kunna ge besked om samhällets grundläggande syn på lämpligheten av en viss verksamhet på en viss plats. Det kan ifrågasättas om detta syfte har kunnat uppnås med de befintliga bestämmelserna om tillåtlighetsavgöranden. Det finns därför skäl att överväga en annan, eller en kompletterande ordning. Målet ska vara att besked om det allmännas grundläggande syn på lämpligheten av en viss verksamhet på en viss plats ska kunna lämnas så tidigt som möjligt. Beskedet ska handla om avvägningar mellan motstående allmänna intressen enligt delar av nuvarande 3 och 4 kap. miljöbalken som rör hushållning med mark- och vattenområden. Det skulle kunna främja investeringsviljan och leda till att den totala tidsåtgången för tillståndsprocessen minskar. Detta bör övervägas utan att i detta sammanhang utvärdera den betydelse och funktion som de grundläggande bestämmelserna för hushållning med mark- och vattenområden, inklusive riksintressesystemet, har.
För att ytterligare öka investeringsviljan och minska tröskeln för att planera nya eller ändrade verksamheter kan det vara lämpligt
Bilaga 1 SOU 2024:98
2084
att öka möjligheterna att dela upp den nuvarande tillståndsprövningen i en del som handlar om huruvida verksamheten kan tillåtas, och en annan del som handlar om villkoren för verksamheten och att dessa två delar prövas i två separata ärenden. För att det ska vara möjligt att ge ett bifall i tillåtlighetsdelen bör prövningsmyndigheten, utan att meddela de villkor om skyddsåtgärder och försiktighetsmått som krävs för att verksamheten ska kunna tillåtas, kunna konstatera att det är möjligt att föreskriva sådana villkor senare i processen. För att inte försena den totala tidsåtgången för prövningar bör det inte finnas hinder mot att ansökningar om å ena sidan tillåtlighet och å andra sidan villkor lämnas in samtidigt och prövas parallellt.
Det kan vara lämpligt att mark- och miljödomstolarna endast prövar överklagade beslut om tillstånd eller villkor och att en annan myndighet prövar dessa ärenden i första instans. Det skulle kunna stämma bättre överens med domstolarnas grundläggande uppdrag.
I betänkandet Om prövning och omprövning – en del av den gröna omställningen (SOU 2022:33) finns förslag som innebär att det ska införas enklare regler för ändringstillstånd. I betänkandet framhålls att förslaget om ändringstillstånd ska läsas tillsammans med förslagen om obligatorisk omprövning och intensifierad tillsyn vad gäller omprövningsgrunder. Det kan finnas anledning att undersöka möjligheten att införa enklare regler för ändringstillstånd utan att införa krav på obligatorisk omprövning och intensifierad tillsyn. Det kan t.ex. undersökas om risken för en svåröverskådlig reglering kan hanteras genom att införa ett krav på att myndigheten som beslutar om tillstånd ska tydliggöra vilka villkor som gäller för en tillståndspliktig verksamhet som regleras genom fler än ett tillstånd.
Det är även viktigt vilka signaler miljölagstiftningen ger till verksamhetsutövare, inklusive vilka begrepp som används. Uttrycket
miljöfarlig verksamhet används i miljöbalken generellt för alla verk-
samhetstyper. Riksdagen har i ett tillkännagivande till regeringen angett att miljöbalken bör ändras genom att miljöfarlig verksamhet ändras till miljöpåverkande verksamhet när det gäller jordbruksverksamheter (bet. 2021/22:MJU29 punkt 3, rskr. 2021/22:389).
Sökandena upplever ofta att utredningskraven i tillståndsprövningarna är otydliga. Även myndigheter upplever att det skulle
Bilaga 1
2085
underlätta om prövningsmyndigheterna i större utsträckning tydligt tar ställning till vilka kompletteringar som behövs.
Utredaren ska därför
• utreda om vissa av bestämmelserna om hushållning med mark och vattenområden enligt 3 och 4 kap. miljöbalken bör flyttas till en särskild lag,
• utreda hur ett besked om det allmännas grundläggande syn på lämpligheten av en viss verksamhet på en viss plats kan lämnas så tidigt som möjligt och främst handla om avvägningar mellan motstående allmänna intressen,
• utreda om tillståndsprövningen enligt miljöbalken bör delas upp på andra sätt än i dag,
• utreda om det finns behov att göra lättnader för att det ska vara enklare att ändra en verksamhet,
• utreda vilken eller vilka myndigheter som bör pröva frågor om dels mark- och vattenanvändning, dels tillåtlighet, dels villkor,
• utreda möjligheterna att ändra uttrycket miljöfarlig verksamhet till miljöpåverkande verksamhet eller motsvarande lämpligt begrepp,
• utreda om det bör införas en skyldighet för prövningsmyndigheten att tidigt i processen tydliggöra vilka kompletteringar av ansökan som behövs och om det behövs ytterligare krav på processledning, och
• lämna nödvändiga författningsförslag
Uppdraget att se över ansvarsfördelningen mellan myndigheter och myndighetsstrukturen i syfte att effektivisera miljötillståndsprocesserna
För att miljötillståndsprocessen ska vara förutsebar och ändamålsenlig är det viktigt att ansvarsfördelningen mellan myndigheterna i fråga om t.ex. tillståndsprövning enligt miljöbalken, tillsyn och vägledning inte leder till brister i enhetlighet i tillämpningen av miljölagstiftningen.
Bilaga 1 SOU 2024:98
2086
Vissa förvaltningsmyndigheter är alltid remissinstanser i en prövning. Andra kan bli remissinstanser i vissa mål eller ärenden. Vissa myndigheter kan överklaga beslut eller domar. Det kan ifrågasättas om dagens system i detta avseende är ändamålsenligt för en effektiv prövning eftersom myndigheternas roller inte är tydliga.
I syfte att uppnå en mer effektiv och förutsebar miljötillståndsprocess måste det i alla skeden av processen vara tydligt vad som krävs av den som ansöker om tillstånd. Prövningen skulle kunna underlättas om det går att åstadkomma ett tydligare regelverk och en mer enhetlig vägledning om vad som krävs av en sökande.
Det finns mycket tid att vinna på att ha en tydlig dialog mellan sökanden och myndigheterna och att möta näringslivets och det övriga samhällets behov av stöd i tillståndsprocessen så att sökanden redan från start kan lämna in ett heltäckande underlag. Det är viktigt att redan i ett tidigt skede vidta åtgärder för att se till att ansökan är komplett.
Även i övrigt finns det ett behov av att ansvarsfördelningen mellan myndigheterna i fråga om förvaltning inom miljöområdet kan möta de behov som uppstår i takt med utvecklingen av ny miljöteknik, och andra framsteg inom industrins omställning. Förvaltningen inom miljöområdet bör vara mer stödjande och integrerad inom alltifrån rättstillämpning till uppföljning, tillsyn och vägledning så att den kan bidra till mer effektiva och förutsebara tillståndsprocesser. För att uppnå det är kännedom om regionala och lokala förutsättningar viktigt. Förvaltningen bör även ha större öppenhet för nya lösningar och innovationer samt förhålla sig till dessa med ett mer samordnat synsätt än i dag.
Utredningen bör utgå från regeringens förvaltningspolitiska inriktning. Det innebär bl.a. att myndigheternas kärnuppgifter ska prioriteras och att statsförvaltningens organisering ska vara ändamålsenlig och kostnadseffektiv.
Utredaren ska därför
• se över i vilken utsträckning myndigheter bör delta som parter eller remissmyndigheter i tillståndsprövningen enligt miljöbalken och om de bör samordna sitt deltagande,
• utreda om enbart en enda statlig myndighet ska kunna vara part i tillståndsprocessen enligt miljöbalken,
Bilaga 1
2087
• utreda om det ska krävas att en myndighet ska ha deltagit i samrådet för att senare kunna överklaga,
• utreda om det finns skäl att göra ändringar i ansvarsfördelningen mellan myndigheter, eller att se över myndighetsstrukturen, i syfte att förkorta och förenkla miljötillståndsprocessen,
• kartlägga och översiktligt analysera hur ett relevant urval av andra länder, t.ex. Finland och Danmark, har reglerat stöd för sökanden i fråga om innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen och i fråga om prövningsvägledning,
• utreda och ta fram förslag på hur förutsebarheten kan öka i tillståndsprocessen, genom bl.a. tydligare regler för hur ansökan bör utformas och en ökad tydlighet i fråga om vilka regler som ska tillämpas vid prövningen, och
• lämna nödvändiga författningsförslag.
Uppdraget att korta tidsåtgången för prövning i samband med överklagande
Processen för tillståndsprövning enligt miljöbalken kan bli mer förutsebar och ändamålsenlig. Det är viktigt att den är effektiv, rättssäker och konkurrensneutral så att eventuella brister i processen inte medför konkurrensnackdelar eller en risk för att det uppstår en större belastning på miljön än vad som annars hade varit fallet.
Ett sätt att förkorta prövningen kan vara att begränsa möjligheten att överklaga eller använda andra styrmedel som kan minska antalet överklaganden. Tillgång till rättslig prövning är en central del av rättssystemet och sådana begränsningar måste vara förenliga med grundläggande rättsliga principer samt EU-rätt och internationell rätt, bl.a. konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, den s.k. Århuskonventionen. I fråga om den överprövning som görs av en mark- och miljödomstol kan det vara relevant att beakta alla mål- och ärendetyper som överprövas av domstolen i syfte att uppnå ett effektivt system, t.ex. beslut enligt plan- och bygglagen (2010:900).
Utredaren ska därför
Bilaga 1 SOU 2024:98
2088
• utreda hur den totala handläggningstiden kan förkortas genom bl.a. ökade krav på prövningstillstånd, eller en ändrad instansordning,
• utreda om kretsen som får överklaga kan och bör minskas när det gäller domar eller beslut enligt miljöbalken,
• utreda om det finns skäl att på samma sätt begränsa kretsen som får överklaga andra domar eller beslut än sådana som följer av miljöbalken och som överprövas av mark- och miljödomstol,
• utreda om det på annat sätt än att minska kretsen klagoberättigade går att minska antalet överklaganden, samtidigt som kraven på rättssäkerhet tillgodoses, och
• lämna nödvändiga författningsförslag.
Konsekvensbeskrivningar
Utredaren ska särskilt redovisa hur de lämnade förslagen kan förväntas påverka möjligheten att nå de miljömål som riksdagen fastställt, inklusive det långsiktiga klimatmålet som innebär att Sverige inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären senast 2045, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Utredaren ska vidare redovisa hur förslagen förhåller sig till EU-rätt och internationell rätt. Utredaren ska också beskriva vilka konsekvenser förslagen får för exempelvis planläggning enligt plan- och bygglagen och om det utifrån syftet att möta klimatomställningens utmaningar och säkra näringslivets konkurrenskraft finns sådana andra tillståndsprocesser som framöver borde ses över på samma sätt.
I regeringsformen anges att en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen (14 kap. 3 §). Det innebär att en proportionalitetsprövning ska göras under lagstiftningsprocessen. Om något av förslagen påverkar den kommunala självstyrelsen ska därför, utöver dess konsekvenser, också de särskilda avvägningar som lett fram till förslagen särskilt redovisas.
De offentligfinansiella konsekvenserna av de förslag som lämnas ska beräknas. Om kostnader för det allmänna förväntas öka, ska förslag till finansiering redovisas.
Bilaga 1
2089
Konsekvensanalysen ska påbörjas i utredningens inledande skede och löpa parallellt med det övriga arbetet.
Kontakter samt genomförande och redovisning av uppdraget
Utredaren ska i relevant omfattning inhämta kunskap, erfarenheter och synpunkter från berörda myndigheter, kommuner och organisationer. Utredaren ska även ha en löpande dialog med relevanta aktörer inom svenskt näringsliv.
Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet, inom kommittéväsendet och inom EU (t.ex. revideringen av IED och ramdirektivet för vatten och nya lagstiftningsinitiativ, såsom europeiska kritiska råmaterialakten (COM(2023) 160), förordningen om nettonollindustrin (COM(2023) 161)) och förnybartdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG).
Utredaren ska beakta de förslag som lämnats på områden som redan utretts av andra relevanta utredningar.
Uppdraget ska redovisas senast den 15 december 2024.
(Klimat- och näringslivsdepartementet)
Bilaga 2
2091
Underlag för beräkningar
Denna bilaga innehåller vissa av utredningens beräkningar och bedömningar när det gäller konsekvenser av att inrätta en ny prövningsmyndighet. Vi börjar med att uppskatta resursbehovet för den nya prövningsmyndigheten utifrån beräkningar på ärendemängder. Därefter resonerar vi mer om prövningsmyndighetens resursbehov och övriga konsekvenser och kostnader kopplat till omorganiseringen.
Uppskattning på den nya prövningsmyndighetens resursbehov
Vi uppskattar att den nya miljöprövningsmyndighetens årliga totala resursbehov uppgår till cirka 220–300 miljoner kronor. Denna uppskattning bygger på ett stort antal antaganden och bedömningar vilket gör den osäker. Beräkningarna används för att ge en ungefärlig bild av förslagens totala ekonomiska konsekvenser. Vi redogör för underlagen för våra beräkningar nedan.
För att uppskatta myndighetens årliga resursbehov har vi utgått från ekvationen:
ärendeslag × genomsnittligt antal inkommande ärenden × genomsnittlig styckkostnad = årligt resursbehov
1. Ärendeslag. Den nya myndigheten ska enligt våra förslag ta över flera uppgifter från nuvarande myndigheter. Vi har delat in myndighetens arbetsuppgifter i följande huvudsakliga ärendeslag:
• Miljötillståndsprövningar inklusive miljöbedömning
Bilaga 2 SOU 2024:98
2092
• Övriga prövningar (omprövningar, dispens från BATslutsatser, övriga prövningar)
• Prövning av granskningspliktiga verksamheter och åtgärder
• Ansvaret för miljöbedömningsprocessen vid prövningsprocesser enligt vissa sektorslagar.
2. Antal inkommande ärenden. För respektive ärendeslag har vi uppskattat antalet inkommande ärenden utifrån statistik på det genomsnittliga antalet inkommande ärenden de senaste åren. Här har vi utgått ifrån den nya indelningen av verksamheter och åtgärder som föreslås i avsnitt 14.7 och tagit hänsyn till att vissa verksamheter i vårt förslag omfattas av en annan prövningsnivå än tidigare. Vi redogör för våra beräkningar mer detaljerat nedan.
3. Styckkostnad. För respektive ärendeslag har vi gjort uppskattningar på styckkostnad. Tanken är att styckkostnaderna ska omfatta myndighetens samtliga kostnader – inklusive personalkostnader, kostnader för administration, lokaler, styrning och samordning m.m. – för att ge en rättvisande bild av myndighetens totala resursbehov. Det bör dock noteras att det i nuläget är svårt att göra exakta uppskattningar och en viss schablonisering är nödvändig för våra beräkningar. I den mån befintliga ärendetyper och processer är relevanta att jämföra med har vi utgått från hur mycket resurser som i dag används för respektive ärendetyp. Samtidigt föreslår vi delvis helt nya processer som det saknas förlagor till. För mer information om våra uppskattningar om styckkostnad och genomsnittlig tidsåtgång för respektive ärende, se nedan.
Bilaga 2
2093
I tabell 1 sammanfattas våra uppskattningar på myndighetens resursbehov uppdelat på respektive ärendetyp.
Tabell 11 Uppskattning på antal inkommande ärenden och det totala resursbehovet för den nya prövningsmyndigheten
Ärendeslag Uppskattat antal inkommande ärenden/år
Uppskattad styckkostnad (tkr)
Uppskattat resursbehov (mnkr)
Tillståndsprövningar
350–430
90–1 305
152–218
Igångsättningsbesked 1 110–1 590
23–90
45–60
MKB-ärenden enligt sektorslagarna
100
225
23
Totalt Ca 1 600–2 100
219–301
Anm. Under ”tillståndsprövningar” har vi räknat antalet tillståndsprövningar inklusive miljöbedömningsprocessen. Här ingår även sådana ärenden som i dag ingår i statistiken under ”övriga ärenden”. Se mer nedan. Källa: Utredningens beräkningar utifrån statistik från bl.a. länsstyrelserna och Domstolsverket.
Vi redogör för innehållet i tabellen och hur vi har räknat nedan.
Vi har uppskattat antal inkommande ärenden utifrån tillgänglig statistik de senaste åren
För att uppskatta antalet inkommande ärenden per år har vi inhämtat statistik på det genomsnittliga antalet inkommande ärenden och mål enligt dagens indelning i A- och B-verksamheter samt vattenverksamheter från länsstyrelserna och Domstolsverket. Vad gäller antalet inkommande ärenden som avser anmälningar av nya C-verksamheter har vi uppskattat detta genom en enkätundersökning, se avsnitt 2.3.3 för mer information. Vi har räknat ut ett genomsnitt för antalet inkommande ärenden och mål för respektive verksamhetskod i miljöprövningsförordningen. För A- och B-verksamheter (samt tillståndspliktiga vattenverksamheter, som inte har en MPFkod) baseras genomsnittet på 2019–2023 års uppgifter, för C-verksamheter baseras genomsnittet på 2021–2023 års uppgifter. Dessa uppgifter har vi sedan utgått ifrån när vi bedömt vilka av dagens A-, B- och C-verksamheter samt vattenverksamheter som i vårt förslag till ny verksamhetsindelning föreslås vara tillstånds- och granskningspliktiga, och hur många inkommande ärenden per år det uppskattas bli för respektive verksamhetskod.
Bilaga 2 SOU 2024:98
2094
Sammantaget har våra uppskattningar resulterat i följande uppskattningar gällande ärendemängder:
• Cirka 250–330 tillståndsprövningar
• Cirka 100 övriga ärenden
• Cirka 1 100–1 600 igångsättningsbesked
• Cirka 100 MKB-ärenden enligt sektorslagarna.
Det bör påpekas att ärendemängderna påverkas av en mängd faktorer som vi här inte har kunnat väga in. Det handlar bl.a. om hur konjunkturen och ändringar i regelverket påverkar investeringsviljan. Antalet ärenden fördelat på de olika prövningsnivåerna påverkas också av tröskelvärden och hur den slutliga verksamhetsindelningen blir (se förslag om utredning för att fastställa lämpliga gränsvärden för granskningspliktiga verksamheter i avsnitt 14.18.3).
Nedan redovisar vi utförligare hur vi har räknat.
Tillståndsprövningar
Sammanlagt uppskattar vi antalet inkommande ärenden som avser fullständiga tillståndsprövningar, inklusive miljöbedömningsprocesser, till cirka 250–330 årligen. Av dessa 250–330 ärenden avser cirka 40 sådana som avser nuvarande B-verksamheter och cirka 15 nuvarande A-verksamheter. Därtill tillkommer de ärenden som i dag klassas som vattenverksamheter. Antalet ärenden som avser nuvarande tillståndspliktiga vattenverksamheter och som i vårt förslag i första hand omfattas av tillståndsplikt har visat sig vara svårt att bedöma. Vi har inte haft tillgång till någon tillförlitlig och uppdaterad statistik över vilken typ av vattenverksamheter som vanligen prövas i domstol som skulle möjliggöra en uppskattning. Här får vi utgå från ett spann som räkneexempel. I dagsläget inkommer cirka 190 ärenden årligen som avser hel tillståndsprövning av sådana verksamheter som i dag klassas som tillståndspliktiga vattenverksamheter. För att få en uppskattning har vi räknat med ett spann om att mellan 30 och 70 procent av dessa kommer att vara tillståndspliktiga framöver. Det summerar således upp till mellan cirka 60 och 130 sådana ärenden årligen. Sammantaget är vi då uppe i uppskattningsvis mellan 110 och 190 tillståndsprövningar årligen
Bilaga 2
2095
som avser sådana verksamheter som tidigare hade prövningskod A eller B eller som har klassats som vattenverksamheter.
Därtill bör vi räkna med tillståndsprövningar av vissa övriga verksamheter. I förslaget till ny indelning av verksamheter får vissa nuvarande A- och B-verksamheter en ny prövningsnivå och omfattas i första hand av granskningsplikt. Antalet inkommande ärenden som avser sådana verksamheter uppskattas till cirka 160 årligen. Frågan är, för det första, hur många av dessa 160 som kommer att hoppa över granskningsspåret och direkt ansöka om tillstånd inklusive miljöbedömningsprocess. Det är svårt att bedöma hur många som kommer att göra det. Här har vi laborerat med ett antagande om att hälften kommer att göra det initialt, men över tid är vår bedömning att en större del kommer välja granskningsspåret i första hand. Med detta antagande innebär det därmed inledningsvis cirka 80 sådana ärenden årligen. För det andra är frågan hur många av dessa 160 som går igenom granskningen och kommer att resultera i ett beslut om betydande miljöpåverkan och i förlängningen en tillståndsprövning. Här har vi schablonmässigt räknat med att cirka 80 procent av de cirka 80 ärenden som avser nuvarande A- och B-verksamheter, men som i den nya indelningen i första hand är granskningspliktiga (och inte ansöker om tillstånd direkt utan i första hand igångsättningsbesked), kommer att resultera i ett beslut om betydande miljöpåverkan och i förlängningen en tillståndsprövning, totalt alltså cirka 64 sådana ärenden. Detta antagande bygger på statistik från 2022 (se avsnitt 8.6.1) som visar att omkring 80 procent av undersökningssamråden med beslut under året utmynnade i beslut om betydande miljöpåverkan.
Några typer av verksamheter saknar vi underlag på och har därför inte räknat med i våra uppskattningar på totalantalet tillståndsprövningar. Det gäller för det första vissa vattenverksamheter som kommer att vara granskningspliktiga framöver. Antalet ärenden som rör vattenverksamheter som enligt dagens system är tillståndspliktiga men i vårt förslag i första hand är granskningspliktiga går inte att bedöma (se ovan) och vi har avstått från att göra gissningar baserat på osäkra underlag. Som ett räkneexempel kan anges att om hälften av de 190 ärenden som i dag avser tillståndsprövning av vattenverksamhet i stället genomgår en granskning och 25 procent av dem bedöms tillståndspliktiga skulle det innebära cirka 24 så-
Bilaga 2 SOU 2024:98
2096
dana ärenden.
1
Dessa ingår alltså inte i våra beräkningar ovan på
antalet tillståndsprövningar.
För det andra gäller det vissa C-verksamheter. Vad gäller verksamheter som i dag har prövningskod C men som i vårt förslag omfattas av granskningsplikt har vi utgått från ett antagande om att endast enstaka ärenden (några tiotal årligen) kommer att utmynna i beslut om betydande miljöpåverkan och därmed tillståndsprövas. Detta antagande bygger på resultatet från vår enkät till kommunerna som visar att det är sällan som en kommun förelägger en C-verksamhet att ansöka om tillstånd. Däremot har vi sett att vissa verksamhetsutövare som bedriver C-verksamheter ansöker om frivilligt tillstånd, bland annat vissa vindkraftsverksamheter (se avsnitt 10.5.7). Samtidigt visade vår enkätundersökning att inte alla kommuner gör bedömningen om betydande miljöpåverkan när en ny anmälan om C-verksamhet inkommer, varför det kan antas att något fler sådana beslut kan komma att fattas framöver. Också dessa siffror är så osäkra så vi har valt att inte räkna med dem i det totala antalet tillståndsprövningar. Det bör dock inte ändra den stora bilden.
I totalantalet tillståndsprövningar i tabell 1 ovan har vi även räknat med sådana ärenden och mål som i dag inryms i statistiken under ärendekategorin ”övriga ärenden”. Dessa ärenden har inte gått att bryta ned per MPF-kod varför vi utgår från det totala genomsnittliga antalet inkommande ärenden de senaste åren. Uppskattningen är omkring 100 sådana ärenden årligen, baserat på statistik från miljöprövningsdelegationerna.
Igångsättningsbesked
Sammanlagt uppskattar vi att antalet ärenden som avser ansökningar om igångsättningsbesked uppgår till cirka 1 110–1 585 årligen. Sannolikt kommer dessa ärenden vara av varierande omfattning och svårighetsgrad. För att få mer exakta beräkningar har vi brutit ned dessa uppskattningar i två huvudkategorier.
För det första ”stora” granskningspliktiga ärenden – sådana verksamheter som i dag har verksamhetskod A eller B men enligt den nya indelningen föreslås omfattas av granskningsplikt. Antalet
1 Se Havs- och vattenmyndighetens rapport (2017) Förslag på vattenverksamheter som alltid ska innebära en betydande miljöpåverkan enligt 6 kap miljöbalken. Dnr 2906-17.
Bilaga 2
2097
ärenden som avser sådana verksamheter uppskattar vi till cirka 160 årligen. Som vi redovisat ovan har vi i våra beräkningar här utgått från ett antagande om att hälften av dessa verksamhetsutövare kommer att hoppa över granskningsprocessen och direkt gå på en tillståndsprövning medan hälften ansöker om igångsättningsbesked. Således blir uppskattningen cirka 80 sådana ärenden årligen som ansöker om igångsättningsbesked.
Under ”stora” ärenden ingår också ärenden som avser nuvarande tillståndspliktiga vattenverksamheter och som i vårt förslag i första hand omfattas av granskningsplikt. Antalet sådana ärenden har som sagt visat sig svårt att uppskatta. Här utgår vi från ett spann för att få en uppskattning. I dagsläget inkommer cirka 190 ärenden årligen som avser hel tillståndsprövning av sådana verksamheter som i dag klassas som tillståndspliktiga vattenverksamheter. Om mellan 30 och 70 procent av dessa kommer att vara granskningspliktiga framöver innebär det att det blir mellan cirka 60 och 130 sådana ärenden årligen.
Här har vi också räknat med granskningspliktiga ändringar av sådana verksamheter som avser nuvarande A- och B-verksamheter. Antalet sådana ärenden uppskattas till 145 årligen, baserat på antalet ärenden/mål om ändringstillstånd och villkorsändringar för nuvarande A- och B-verksamheter årligen.
Sammantaget blir det således mellan cirka 285 och 355 ”stora” ärenden.
För det andra, har vi under ”medelstora” ärenden grupperat sådana verksamheter som i dag har prövningskoden C men i vårt förslag omfattas av granskningsplikt. Antalet ärenden som avser sådana verksamheter som i dag har prövningskod C uppgår enligt uppskattningar från vår enkätundersökning till cirka 600–900 årligen. I denna grupp har vi också räknat med sådana ärenden som avser tillstånd till markavvattning. Enligt uppgift från länsstyrelsen är antalet inkommande ärenden som avser tillstånd till markavvattning få. En uppskattning är omkring 20–30 årligen.
2
Det saknas uppgifter på
antalet ändringar som avser de nuvarande C-verksamheter som ska omfattas av granskningsspåret, varför vi inte räknat med sådana ärenden i våra uppskattningar.
En specifik verksamhet som vi räknat med här är solcellsparker (se avsnitt 14.7.7 för vårt förslag). Vår uppskattning, baserat på
2 Se mejl från länsstyrelsen 2024-09-17.
Bilaga 2 SOU 2024:98
2098
antalet inkommande ärenden som gäller 12:6 samråd avseende solparker samt statistik från branschen, är att det kan handla om 200–300 sådana ärenden per år.
3
Således blir antalet ”medelstora” ärenden uppskattningsvis sammanlagt mellan 820 och 1230.
Vi bör även räkna med att övergångsbestämmelserna medför att ett stort antal av dagens C-verksamheter kommer att behöva ansöka om igångsättningsbesked under de kommande åren. Övergångsbestämmelserna innebär att ansökan ska som huvudregel lämnas in senast i juli 2030. Detta behöver återspeglas i prövningsmyndighetens resursbehov. Om antalet nuvarande C-verksamheter som över en treårsperiod kommer att ansöka om igångsättningsbesked är cirka 9 000–10 300 (se avsnitt 16.7.1), och om vi utgår från ett antagande om att samtliga dessa lämnar in en ansökan inom tre år blir det totala årliga resursbehovet under dessa tre år cirka 69–79 miljoner kronor utifrån uppskattningarna om genomsnittlig styckkostnad nedan. Dessa beräkningar har vi tagit hänsyn i de totala statsfinansiella konsekvenserna i avsnitt 16.4.10 men siffrorna finns inte med i tabellen över totalantalet ärenden i tabell 1 ovan.
Prövningsmyndighetens ansvar för miljöbedömningsprocesser enligt vissa sektorslagar
I avsnitt 14.8.14 föreslår vi att Miljöprövningsmyndigheten tar över det ansvar som länsstyrelsens i dag har för miljöbedömningsprocesser som sker enligt sektorslagarna minerallagen, kontinentalsockellagen, lagen om ekonomisk zon, ellagen, farledslagen, ellagen, rörledningslagen, naturgaslagen, och kärntekniklagen.
Antalet ärenden enligt dessa lagar är förhållandevis få per år. Totalt uppskattar vi antalet till omkring hundra per år i hela riket. Det finns ingen heltäckande statistik på dessa ärenden utan vi har utgått från uppskattningar från respektive myndighet. I de flesta fall handlar det om ärenden enligt ellagen (nätkoncession för linje). Exempelvis har det enligt uppgifter som utredningen har fått från Energimarknadsinspektionen inkommit i genomsnitt omkring 75 ärenden per år när det gäller ellagen under 2021–2023. För de
3 Se Nätverket för solparkers rapport Kartläggning av solparker – helår 2023 (mars 2024) samt mejl från länsstyrelsen 2024-09-04.
Bilaga 2
2099
övriga sektorslagarna handlar det om några tiotal eller enstaka ärenden per år enligt de uppgifter vi har fått tillgång till.
Vi har använt olika källor för att uppskatta genomsnittlig arbetsinsats och styckkostnader
Den genomsnittliga styckkostnaden för respektive ärendeslag har vi uppskattat genom en schablonberäkning med ekvationen genomsnittlig arbetsinsats i timmar gånger genomsnittlig timkostnad i kronor. Inledningsvis kan vi konstatera att det saknas underlag för att göra detaljerade uppskattningar av styckkostnaderna för respektive ärendetyp. I dag följs inte prövningsmyndigheternas tids- och resursåtgång upp med en upplösning som skulle möjliggöra uppskattningar på en sådan detaljnivå. Dessutom föreslår vi delvis helt nya processuella regelverk som saknar förlagor. Vi har därför delvis tagit hjälp av de uppskattningar på genomsnittlig tidsåtgång som finns i den finska processen, eftersom vårt förslag till delar liknar den finska processen. I övrigt har vi utgått från de uppskattningar som finns i andra underlag.
4
Sammanfattningsvis har vi använt följande schabloniserade genomsnittliga styckkostnader för våra beräkningar:
• Tillståndsprövningar inklusive miljöbedömningen 315 000–
1 305 000 kronor per ärende (av vilka miljöbedömningen utgör i snitt 225 000 kronor per ärende och tillståndsprövningen i snitt 90 000–1 080 000 kronor per ärende)
• Övriga ärenden 90 000 kronor per ärende
• Igångsättningsbesked
– Stora ärenden 90 000 kronor per ärende – Små ärenden 23 000 kronor per ärende.
Vi redogör för underlagen för våra beräkningar nedan. Vårt förslag innebär en samlad prövningsprocess där miljöbedömningen är integrerad. För våra beräkningar har vi emellertid här redovisat MKBprocessen och tillståndsprocessen separat, eftersom siffrorna i vår
4 Se t.ex. promemoria Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet (KN 2023/04464) samt Naturvårdsverkets rapport 2022-03-28 Uppdrag att se över systemet för avgifter för sådan prövning och tillsyn som sker enligt miljöbalken.
Bilaga 2 SOU 2024:98
2100
referenspunkt i det finska systemet är uppdelade så. Vi börjar med att ställa oss frågan hur stor arbetsinsats det blir för respektive ärendetyp.
Miljöbedömningen
Hur lång tid tar miljöbedömningen? I Finland uppskattas NTMcentralens arbetsinsats för en genomsnittlig MKB-process vara minst omkring 100–200 timmar för små projekt och minst omkring 450 timmar för de största, särskilt krävande projekten (se avsnitt 6.4.3).
5
I denna siffra ingår myndighetens arbete med att ta fram
utlåtandena om bedömningsprogrammet och konsekvensbeskrivningen. Vi har därför utgått från att ett spann på mellan 100 och 400 timmar är en rimlig uppskattning. Hur många ärenden som kommer att kräva närmare 100 respektive 400 timmar är i nuläget svårt att bedöma och vi har därför räknat med ett genomsnitt på 250 timmar per ärende för de delar av miljöbedömningsprocessen som pågår fram till den motiverade slutsatsen. I dessa delar liknar vårt förslag i hög grad den finska processen, med ungefär samma moment. Det bör noteras att denna genomsnittliga arbetsinsats inte går att jämföra med dagens genomsnittliga styckkostnad för länsstyrelsens arbete med samrådsprocessen, eftersom miljöbedömningsprocessen enligt dagens regelverk är integrerad i tillståndsprövningen så att den slutförs först när ärendet eller målet avgörs.
Vi har också räknat med ett genomsnitt om 250 timmar för sådana ärenden där prövningsmyndigheten har ansvaret för miljöbedömningsprocessen enligt vissa sektorslagar. Vi är medvetna om att spannet för den genomsnittliga arbetsinsatsen sannolikt är stort beroende på ärendetyp. I avsnitt 14.8.14 föreslår vi att Miljöprövningsmyndigheten tar över det ansvar som länsstyrelsens i dag har för miljöbedömningsprocesser som sker enligt sektorslagarna minerallagen, kontinentalsockellagen, lagen om ekonomisk zon, ellagen, farledslagen, ellagen, rörledningslagen, naturgaslagen och kärntekniklagen.
5 Se avgiftstabellen till Statsrådets förordning om närings-, trafik- och miljöcentralernas, arbets- och näringsbyråernas samt utvecklings- och förvaltningscentrets avgiftsbelagda prestationer 2023 (1357/2022). Vi har räknat utifrån en schablon där ett dagsverke utgör 8 timmar.
Bilaga 2
2101
Tillståndsprövningar
Hur lång tid tar tillståndsprövningen? I Finland uppskattas Regionförvaltningsverkets genomsnittliga arbetsinsats för en tillståndsprövning av s.k. direktivanläggningar vara i storleksklassen mellan cirka 250 och 1 400 timmar.
6
Dessa uppskattningar ligger till grund
för storleken på avgiften som respektive verksamhetsutövare ska betala för tillståndsprövningen. Målet med det finska avgiftssystemet är inte full kostnadstäckning, så den verkliga tidsåtgången är sannolikt betydligt högre än det ovan angivna spannet.
7
De senaste
uppskattningarna visar på en uppskattad kostnadstäckningsgrad om cirka 43 procent för tillståndsprövningar hos Regionförvaltningsverket.
8
Vårt förslag skiljer sig från den finska processen på några punkter och därför räknar vi med en kortare genomsnittlig resursåtgång för prövningen. Bland annat är det en och samma myndighet som ansvarar för hela processen, vilket bör innebära vissa effektiviseringar. Därtill faller vissa moment bort vilket också bör innebära tidsvinster. Det är svårt att beräkna exakt hur stor effektiviseringen kan tänkas bli men för våra schablonberäkningar här har vi har gjort ett antagande att den kan ligga i spannet 20–50 procent jämfört med det nuvarande finska systemet. Vi har därmed landat i ett spann om 200–1 200 timmars arbetsinsats i genomsnitt (exklusive miljöbedömningsprocessen), beroende på verksamhetens omfattning och karaktär.
Spannet om 200–1 200 timmars genomsnittlig arbetsinsats är så pass stort att det sannolikt skulle ge ett missvisande resultat att endast utgå från en genomsnittlig styckkostnad i dessa delar. Vi har därför laborerat med fyra olika genomsnittliga styckkostnader som ligger i olika delar av spannet. Hur många ärenden som kommer att ligga i den nedre delen av spannet och hur många som kommer att ligga i den övre delen är svårt att uppskatta. För det första har vi gjort ett antagande om att cirka 20 procent av tillståndsprövningarna kommer att vara enklare ärenden där den ursprungliga ansökan om miljötillstånd eller ändringstillstånd inte behöver kompletteras eller ändras inför det slutliga beslutet och att den motiverade slut-
6 Se avgiftstabellen till Statsrådets förordning om avgifter till Regionförvaltningsverket 2024 (1171/2023), sådan bilagan lyder delvis ändrad i förordning 78/2024. Vi har räknat utifrån en schablon där ett dagsverke utgör 8 timmar. 7 Se 2 § i Statsrådets förordning om avgifter till regionförvaltningsverken år 2024. 8 Se PM från finska Finansministeriet: VM muistio 20.6.2024 Valtioneuvoston asetus aluehallintovirastojen maksuista vuonna 2024 annetun asetuksen liitteen muuttamisesta.
Bilaga 2 SOU 2024:98
2102
satsen och det slutliga beslutet i ärendet således kan fattas samtidigt, samtidigt som inget gränsöverskridande samråd behövs. I sådana ärenden räknar vi med endast en mindre arbetsinsats utöver arbetsinsatsen för den motiverade slutsatsen och i detta ingår att ta ställning till förutsättningarna för tillstånd, skriftväxling med sökande om möjligheten att besluta den motiverade slutsatsen och beslutet om tillstånd samtidigt om det ursprungliga yrkandet vidhålls och att utforma beslutet. Här har vi räknat med cirka 100 h i genomsnitt utöver miljöbedömningen.
För det andra har vi gjort ett antagande om att 35 procent av ärendena kommer att ligga i den nedre delen av spannet och ta cirka 200 h i genomsnitt, cirka 35 procent i mitten av spannet och ta cirka 700 h i genomsnitt och cirka 10 procent i den övre delen av spannet och ta cirka 1 200 h i genomsnitt.
Som en referens för ärendenas indelning kan här nämnas att vår analys av handläggningstiderna för miljötillståndsprövningar 2020–2023 visar att drygt hälften av alla förstainstansprövningar i dag avgörs inom ett år, omkring en tredjedel av ärendena har tagit mellan 1 och 2 år, cirka åtta procent mellan 2 och 3 år och cirka fyra procent längre än 3 år (se avsnitt 8.3.1).
Med dessa antaganden får vi således vi fyra olika hypotetiska genomsnittliga arbetsinsatser för våra uppskattningar: 100 h, 200 h, 700 h och 1200 h.
Detta kan jämföras med Naturvårdsverkets förslag till nya prövningsavgifter
9
där avgifterna enligt dagens verksamhetsindelning
och prövningspliktens omfattning uppgick till mellan 75 000 SEK och 1 300 000 SEK – grovt räknat, enligt en schablon där timkostnaden är 800 SEK, innebär det mellan cirka 100 och 1 600 timmar per ärende. I Naturvårdsverkets redovisning framgår inte uppskattningar på hur stor kostnadstäckningsgrad man skulle nå med sådana avgiftsnivåer, men i rapporten framkommer att total nedlagd tid för en ”enklare” ansökan om tillstånd för ny verksamhet i praktiken sällan understiger tre veckor, 120 timmar. Dessa uppskattningar kommer från de erfarenheter från länsstyrelser som Naturvårdsverket har tagit del av inom ramen för uppdraget.
10
Här bör läsaren
ha i åtanke att Naturvårdsverkets utgår från dagens indelning av
9 Se Naturvårdsverkets rapport 2022-03-28 Uppdrag att se över systemet för avgifter för sådan prövning och tillsyn som sker enligt miljöbalken. 10 Se Naturvårdsverkets rapport NV-04185-20, s. 35.
Bilaga 2
2103
verksamheter. En ambition med vårt förslag är att krav på miljötillstånd bör vara förbehållet de verksamheter och åtgärder som kan antas medföra störst miljö- och omgivningspåverkan medan ”enklare” ärenden i stället omfattas av granskningsplikt (se nedan). Mot bakgrund av detta och de finska erfarenheterna tror vi att en genomsnittlig arbetsinsats om 200 timmar är vår bästa uppskattning för den lägre delen av spannet för tillståndsprövningar.
Övriga ärenden
Prövningen av övriga tillståndsärenden än helprövningar bör ta kortare tid men vi saknar underlag att uppskatta genomsnittlig arbetsinsats. Vi har utgått från ett räkneexempel om 100 timmar per ärende i genomsnitt för sådana ärenden som finns under kategorin ”övriga ärenden” i miljöprövningsdelegationernas statistik. Det kan nämnas att i det finska avgiftssystemet gäller följande avgifter för övriga prövningar: För behandlingen av en tillståndsansökan som gäller en väsentlig ändring av verksamheten (29 § i den finska miljöskyddslagen), översyn av en direktivanläggnings tillstånd (81 § i miljöskyddslagen) eller fortsatt tillståndsenlig verksamhet för viss tid tas en avgift ut vars storlek är 70 procent av avgiften enligt avgiftstabellen till Regionförvaltningsverket. Om den arbetsinsats som behandlingen av ärendet kräver motsvarar arbetsinsatsen för behandlingen av ett tillstånd för ny verksamhet, tas full avgift ut för behandlingen av tillståndsärendet för varje verksamhet. För behandlingen av en ansökan som gäller ändring av tillståndsvillkoren (89 § i miljöskyddslagen) tas en avgift ut vars storlek är 30 procent av avgiften enligt tabellen. Om dock den arbetsinsats som behandlingen av ärendet kräver motsvarar arbetsinsatsen för behandlingen av ett tillstånd för ny verksamhet, tas en avgift ut enligt tabellen. Om det är fråga om en ändring av teknisk natur i ett enskilt tillståndsvillkor, är avgiftens storlek 10 procent av avgiften enligt tabellen.
11
11 Se avgiftstabellen till Statsrådets förordning om avgifter till regionförvaltningsverken år 2024.
Bilaga 2 SOU 2024:98
2104
Igångsättningsbesked
Prövningen av granskningspliktiga verksamheter saknar en förlaga i dagens prövningssystem både i Sverige och Finland. Vi bedömer att prövningen av sådana mer omfattande och komplexa verksamheter som tidigare har haft beteckningen A eller B kan kräva en större arbetsinsats, uppskattningsvis 100 h i genomsnitt (se ovan om Naturvårdsverkets uppskattning om att enklare ärenden i dag sällan tar mindre än 120 timmar). Under ”små” ärenden – där vi har räknat in dagens C-verksamheter och tillstånd till markavvattningar och som i vårt förslag omfattas av granskningsplikt, se ovan och avsnitt 14.7.7 – har vi uppskattat att en genomsnittlig arbetsinsats uppgår till cirka 25 timmar. I en promemoria från Klimat- och näringslivsdepartementet uppskattades den genomsnittliga handläggningstiden för en anmälan om vattenverksamhet till cirka 21 timmar om en bedömning om projektet kan antas medföra betydande miljöpåverkan görs.
12
Vårt förslag innebär något fler arbetsmoment
än det förslag som läggs fram i departementets promemoria, varför vi räknar med något längre genomsnittlig handläggningstid.
Timkostnad
För att räkna in myndighetens samtliga kostnader (löner, lokaler, stödpersonal, kostnader för resor, övriga driftskostnader m.m.) i våra beräkningar på det totala resursbehovet har vi för samtliga ärendeslag schablonmässigt utgått från en genomsnittlig timkostnad om 900 SEK. Denna uppskattning bygger på ett antagande om att den nya prövningsmyndigheten kommer att ha något högre kostnadsprofil för personalkostnaderna än Naturvårdsverket på grund av ett större antal jurister och ett annat lokalbehov, men i övrigt likna Naturvårdsverket när det gäller de totala driftskostnaderna per årsarbetskraft. Enligt Naturvårdsverkets årsredovisning 2023 var driftkostnaden per årsarbetskraft cirka 1,25 miljoner kronor. Vi har räknat upp detta med ett antagande om 15 procents högre personalkostnader och dividerat med ett antagande om att det faktiska antalet arbetade timmar per årsarbetskraft ligger på
12 Se promemoria Ytterligare steg för att förbättra genomförandet av MKB-direktivet (KN 2023/04464), s. 89.
Bilaga 2
2105
1 600. Den genomsnittliga timkostnaden blir således cirka 900 kronor ([1 250 000 × 1,15] / 1600 = 898, avrundat till 900).
Mer om den ny prövningsmyndighetens resursbehov och övriga kostnader kopplat till omorganiseringen
Som vi nämnt ovan uppskattar vi att den nya miljöprövningsmyndighetens årliga totala resursbehov uppgår till cirka 220–300 miljoner kronor vid fullt utbyggd verksamhet. Resursbehovet beror bl.a. på antalet inkommande ärenden och här har vi räknat med ett spann. För underlagen till våra beräkningar, se ovan.
De startkostnader som uppstår i samband med att den nya myndigheten inrättas är svåra att bedöma, men en grov uppskattning är att det kan handla om minst cirka 30 miljoner kronor. Vid nyetablering av en myndighet och flytt av uppgifter från en myndighet till en annan uppstår därtill en rad omställningskostnader. Det handlar bl.a. om kostnader för övertalighet och produktionsbortfall som utgör tillfälliga utgifter även om de kan löpa över flera år. Storleken på dessa beror på en rad faktorer, bl.a. medflyttningsfrekvens och hur många personer som kommer att behöva sägas upp, och är därmed mycket svåra att uppskatta. En mycket grov uppskattning är att det kan handla om minst 100 miljoner kronor. Vi redogör närmare för underlagen nedan.
Personalkostnader
Räknar vi enligt en schablon om en miljon kronor per årsarbetskraft i driftskostnad blir det cirka 220–300 årsarbetskrafter. Uppskattningen av kostnaderna för staten med anledning av vårt förslag utgår från en bedömning av antalet ärenden som prövningsmyndigheten väntas hantera varje år och en schablonmässig uppskattning över hur många årsarbetskrafter som bedöms behövas för att handlägga dessa ärenden utifrån uppskattade styckkostnader. Beräkningen av kostnaderna utgår från detta intervall, vilket bl.a. innebär att antalet ärenden och därmed kostnaderna varierar. Antalet ärenden bedöms variera över tid liksom den geografiska fördelningen i landet. Den organisation som ska byggas upp behöver därför kunna hantera bl.a. de förändringar som följer av dessa variationer.
Bilaga 2 SOU 2024:98
2106
Uppskattningen av personalstyrkan fördelat på funktioner visas i tabellen nedan. Tabellen bör endast ses som ett illustrativt exempel på vilka funktioner som bedöms behövas på myndigheten och ungefärlig fördelning.
Tabell 12 Antal anställda på Miljöprövningsmyndigheten
Personalkategori
Antal
Huvudkontoret
Generaldirektör
1
Stabschef
1
Rättschef
1
Administrativ chef
1
Personalchef
1
Verksamhetsutvecklare, övergripande samordning
3
Kommunikation
4
Administrativ personal inkl. IT
25
Regionkontoren
Regionkontorschefer
6
Enhetschefer
10–13
Handläggande personal inkl. jurister
200–250
Administrativ personal
20
Anm. Antal anställda antas här vara lika med antal årsarbetskrafter. Behovet av antal enhetschefer och kommer att vara beroende av antalet handläggare. Vi har utgått ifrån att en enhet består av cirka. 20 personer.
Omställningskostnader
Vid nyetablering av en myndighet och flytt av uppgifter från en myndighet till en annan uppstår en rad konsekvenser av finansiell natur. Det handlar om tillfälliga utgifter även om de kan löpa över flera år.
Vi bedömer att den största utgiftsposten vid avvecklingen av prövningsverksamheten hos länsstyrelserna kommer att vara kostnader för övertalighet (avgångsvederlag och pensioner) för personal som inte följer med till den nya prövningsmyndigheten. Personal som inte följer med verksamheten till den nya myndigheten kan sägas upp på grund av arbetsbrist. Kostnaden per person som sägs upp kan uppskattas till ungefär 1 miljon kronor.
13
Många bedöms
13 Se SOU 2023:59, s. 397.
Bilaga 2
2107
dock snabbt kunna hitta nya anställningar då det på många håll i landet finns efterfrågan på personer med kompetens relaterad till miljöprövning. Det är mycket svårt att bedöma medflyttningsfrekvens och hur många personer som kommer att behöva sägas upp.
En annan kostnad utgörs av produktionsbortfall. Riksrevisionen har i en rapport belyst produktionsbortfall hos omlokaliserade myndigheter. Flera av slutsatserna bedömer vi är relevanta även i detta sammanhang även om det inte rör verksamhet som omlokaliseras utan som flyttas till en annan myndighet. De viktigaste förklaringarna till produktionsbortfall angavs i Riksrevisionens rapport vara bl.a. låg medflyttningsfrekvens (i de studerade exemplen var den en procent). När erfaren personal slutade tog de med sig kompetens och personliga nätverk, den nya personalen saknade erfarenhet av myndigheternas ämnesområden och kompetensöverföringen var problematisk. Riksrevisionen konstaterade att kostnader för omlokalisering ofta underskattas och att själva omlokaliseringen tar lång tid. De direkta kostnaderna och värdet av produktionsbortfallet i två studerade omlokaliseringar uppskattades till totalt 1,1 miljon kronor per flyttat arbetstillfälle i den tidens priser.
14
I dagens
penningvärde skulle det bli strax över 1,5 miljoner kronor.
15
Situa-
tionen med inrättande av en ny prövningsmyndighet är inte direkt jämförbar, men enligt vår bedömning kan Riksrevisionens uppskattning av kostnaderna ändå ge en indikation på vad det rör sig om för kostnader.
Produktionsbortfallet består bl.a. i att verksamhetens volymer och kvalitet väntas vara lägre än i dag såväl under som en tid efter genomförandet av förslaget om en ny prövningsmyndighet. Under tiden som reformen genomförs kommer det att påverka arbetsmiljön och förutsättningarna för de som arbetar med miljöprövningar. Vi bedömer att det är troligt att personer som arbetar med samråd eller prövning, och som riskerar att bli övertaliga på grund av reformen, kommer att söka sig vidare till nya jobb från och med att reformen beslutats. På kort och längre sikt försvinner kunskap och erfarenhet. Det kommer också finnas ett behov av en omfattande rekrytering av ny personal till Miljöprövningsmyndigheten, dvs. personal som inte tidigare arbetat på en prövningsmyndighet och kanske inte heller på en statlig myndighet. Dessutom kommer myn-
14 Se Omlokalisering av myndigheter, Riksrevisionen 2009:30, s. 11. 15 Enligt SCB:s prisomräknare den 11 juli 2024.
Bilaga 2 SOU 2024:98
2108
digheten att arbeta enligt nya processer. Det kommer sammantaget medföra ett mycket stort behov av arbetsledning, kompetensöverföring (från personal med erfarenhet av prövningsverksamhet) och tid för inskolning i arbetsuppgifterna. Riksrevisionen har uppskattat att det tar minst två år innan en nyanställd kan arbeta med full effektivitet.
16
Detta produktionsbortfall kan i sin tur få negativa effekter i form av t.ex. längre handläggningstider för de verksamheter som ansöker om tillstånd under tiden som reformen genomförs och de första åren efter att myndigheten har inrättats. För att mildra de negativa effekterna för verksamhetsutövare är vårt förslag att prövning av ärenden som redan lämnats in till länsstyrelsen, mark- och miljödomstol eller kommun slutförs av den myndigheten till vilken de lämnats in. Äldre bestämmelser kommer fortfarande gälla för mål och ärenden som har inletts före ikraftträdandet. Det innebär en successiv avveckling av tillståndsprövningen hos länsstyrelserna och domstolarna. Vad gäller anmälningar hos kommunerna är fristen i dag sex veckor och det bör alltså inte röra sig om någon egentlig avvecklingstid.
En möjlighet för att minska omställningskostnaderna är också kompensatoriska åtgärder för att stimulera medarbetare på länsstyrelserna att stanna kvar vid myndigheten under reformen. Att besluta om särskilda ersättningar, ersättningsnivåer och specialavtal med enskilda medarbetare ligger inom ramen för den arbetsgivarpolitiska delegationen och myndighetschefens ansvar att bedriva en effektiv verksamhet. Det kan bl.a. handla om att erbjuda arbetsbefrielse efter att förflyttningen skett ifall en medarbetare jobbar kvar fram till dess. Även allmän visstidsanställning har vid andra omställningar tillämpats för att brygga över kompetensgapet, liksom att anlita personer som lämnat myndigheten med pension. Det kan också handla om att erbjuda lönetillägg för de som flyttar med och att erbjuda avtal om pendlartjänster för att skapa förutsättningar för kompetensöverföring och kontinuitet.
17
Även andra omställningskostnader kan uppstå då verksamheter byter huvudman. För den organisation där delar av verksamheten är under avveckling innebär det bl.a. hantering av de lokal-, licens-, service- och andra avtal och överenskommelser som behöver om-
16 Se Omlokalisering av myndigheter, Riksrevisionen, 2009, s. 74. 17 Se Omlokalisering av statliga myndigheter 2016–2019, Kammarkollegiet, s. 24 och 25.
Bilaga 2
2109
förhandlas för att anpassa verksamheten till de nya förutsättningarna. Ett exempel är hyresavtal för de nuvarande prövningsmyndigheterna, framför allt länsstyrelserna, där antalet anställda väntas minska. Hur stora avvecklingskostnaderna blir kommer att variera beroende på vilka lokallösningar och hyresavtal de har och är därför mycket svårt för oss att uppskatta. Vi tror dock inte att det handlar om några större belopp per myndighet givet att det inte handlar om några stora neddragningar på respektive myndighet.
Startkostnader
Vid en etablering av en ny myndighet finns det kostnader förknippade med etableringen. Till att börja med ska lokaler hittas, anpassas samt utrustas. Faktorer som har betydelse är bl.a. hyres- och servicetillgången på orterna där myndigheten placeras och ev. samverkansmöjligheter som kan uppnås med andra myndigheter. Inför bildandet av Havs- och vattenmyndigheten uppskattades startkostnaden för enskilda arbetsplatser kunna schabloniseras inom en ram av högst 50 000 kronor per arbetsplats, vilket täckte enklare kontorsmöbler, IT- och telefoniutrustning samt standardlicenser. Med beaktande av kostnadsutvecklingen bör den summan vara högre i dag, knappt 67 000 kronor per arbetsplats.
18
Det handlar alltså i
grova drag om mellan cirka 13 och 20 miljoner kronor om vi räknar utifrån ett antagande om 200–300 anställda.
Myndigheten förväntas bli kund hos Statens servicecenter vad gäller åtminstone ekonomi- och löneadministration. När en myndighet ska ansluta sig till Statens servicecenter går servicecentret och kunden gemensamt igenom hur det ska ske och hur de fortsatta relationerna ska fungera. Denna process är i allmänhet tids- och arbetskrävande. Genomförandetiden varierar, men vanligen handlar det om flera månader och ibland mer än ett år.
19
Initialt
betalar kundmyndigheterna avgifter för att ansluta sig till Statens servicecenter. Anslutningskostnader debiteras utifrån en avgift baserad på omfattning och komplexitet. För en myndighet med cirka 300 anställda rör det sig om cirka 2,8 miljoner kronor om anslutningen gäller standardtjänster för löne- och ekonomiadmini-
18 Enligt SCB:s prisomräknare den 11 juli 2024. 19 Se SOU 2023:54, s. 147.
Bilaga 2 SOU 2024:98
2110
stration (e-handel och redovisning). Dessa kostnader fördelas på 5 år och betalas per månad.
Vidare kommer reformen att kräva arbete på den nya prövningsmyndigheten med att rekrytera, att upprätta styrdokument, rutiner, processer och arbetssätt, introduktionsutbildningar, bygga en arbetsplatskultur och liknande, vilket förväntas leda till initialt högre kostnader för verksamheten. Mycket tid och därmed budgetmedel kommer inledningsvis gå åt detta. Det kommer att medföra behov av tillfälliga förvaltningsmedel under en övergångsperiod till dess att den nya organisationen är etablerad. Storleken på detta är i detta skede svårt att uppskatta och bör vara en del den fortsatta beredningen om regeringen väljer att gå vidare med förslaget.
En kostnad för en ny myndighet är utvecklandet och samordningen av myndighetens IT-verktyg. Utvecklingen av nya system kommer att kräva tid och resurser. Exempelvis krävs processutveckling, kartläggning och design för att utveckla och förvalta ett nytt och verksamhetsanpassat system. Vad gäller systemkostnader bör sägas att den initiala kostnaden för att bygga upp IT-system för handläggning m.m. kan variera mycket beroende på ändamål och komplexitet. Andra utredningar har bedömt spannet till 4–6 miljoner kronor.
20
I och med att myndigheten ska prövas verksamheter
där försvaret är verksamhetsutövare kommer den utöver säkerhetsprövad personal att behöva ha teknisk utrustning och system som klarar att hantera uppgifter som omfattas av försvarssekretess och Natoklassade handlingar. Detta kan bl.a. innebära att särskilda it-system behövs som lever upp till höga krav på säkerhet, vilket bör innebära en högre kostnad. Andra startkostnader rör upphandlingar av andra typer av leverantörsavtal, företagshälsovård, m.m. I många fall bör dock statliga ramavtal kunna avropas.
Sammanfattningsvis kan konstateras att det i nuläget är svårt att med någon säkerhet bedöma de totala startkostnaderna. Det är en fråga som behöver utredas vidare om regeringen väljer att gå vidare med förslaget om en Miljöprövningsmyndighet, men redogörelsen ovan kan bidra till att belysa ungefär vilka kostnader det kan röra sig om. Vår bedömning mot bakgrund av genomgången ovan är att det rör sig om drygt 30 miljoner kronor, sannolikt något mer.
20 Se SOU 2024:30, s. 516.