Till statsrådet Mikael Damberg

Regeringen beslutade vid sitt sammanträde den 22 augusti 2019 att uppdra åt en särskild utredare att föreslå ett system för granskning av utländska direktinvesteringar inom skyddsvärda områden.

Tidigare justitierådet och ordföranden i Högsta förvaltningsdomstolen Sten Heckscher utsågs att från och med den 22 augusti 2019 vara särskild utredare. Utredningen har antagit namnet Direktinvesteringsutredningen.

Till sakkunniga i utredningen utsågs den 19 september 2019 numera f.d. justitierådet Mari Andersson och f.d. generaldirektören Nils Gunnar Billinger. Till experter i utredningen utsågs den 24 oktober 2019 juristen Viktoria Ahlfors, departementssekreteraren Pegah Behseta Sundell, numera chefsjuristen Tobias Bergkvist, affärsutvecklaren Philippa Boman, numera justitiesekreteraren Martina Bozzo, kanslirådet Lars Elfvin, utredaren Jonas Hallberg, Investment Cooperation Manager Anna Hammarberg, kommendören Jan Kinnander, kanslirådet Dan Leeman, kanslirådet Eva Ljungbert, byrådirektören Karl Sundström och konkurrensrådet Maria Ulfvensjö Baltatzis.

Analytikern David Källström Howding och juristen Heléne Ottosson förordnades att från och med den 11 maj 2020 vara experter i utredningen.

Med verkan från och med den 15 januari 2020 entledigades Pegah Behseta Sundell och kanslirådet Ola Brohman utsågs att vara expert i utredningen.

Med verkan från och med den 27 februari 2020 entledigades Martina Bozzo och ämnesrådet Cecilia Skjöldebrand förordnades som expert i hennes ställe. Den 28 maj 2020 entledigades Dan Leeman och rättssakkunnige Robert Tischner förordnades samma dag som expert i hans ställe.

Med verkan från och med den 11 januari 2021 entledigades David Källström Howding och utredaren Omar Harrami förordnades i hans ställe att vara expert från och med den 2 februari 2021. Viktoria Ahlfors entledigades med verkan från och med den 2 juli 2021. Robert Tischner entledigades med verkan från och med den 22 augusti 2021.

Som sekreterare i utredningen anställdes den 1 september 2019 rådmannen Johan Höök och rådmannen Malin Stensbäck. Johan Hööks anställning upphörde med verkan från den 15 april 2020. Kammarrättsrådet Eva Bertelsen anställdes att från och med den 23 april 2020 vara sekreterare i utredningen.

Utredningen överlämnade i mars 2020 delbetänkandet Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar (SOU 2020:11).

Utredningen överlämnar härmed betänkandet Granskning av

utländska direktinvesteringar (SOU 2021:87). Uppdraget är härmed

slutfört.

Stockholm den 1 november 2021

Sten Heckscher

/Eva Bertelsen Malin Stensbäck

5

Innehåll

1 Författningsförslag ..................................................... 59

1.1 Förslag till lag (2022:000) om anmälan och granskning av utländska direktinvesteringar .............................................. 59 1.2 Förslag till förordning (2022:000) om anmälan och granskning av utländska direktinvesteringar ......................... 69 1.3 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ................................................ 79 1.4 Förslag till förordning om ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) ......................................... 80 1.5 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister ....................................... 81

2 Vårt uppdrag och arbete ............................................. 85

2.1 Vårt uppdrag ............................................................................ 85 2.2 Vårt arbete ............................................................................... 86

3 Direktinvesteringar i Sverige ....................................... 89

3.1 Vad är en utländsk direktinvestering ..................................... 89 3.1.1 Inledning .................................................................. 89 3.1.2 Begreppet direktinvesteringar ................................. 90 3.1.3 Utredningen för ett effektivt offentligt främjande av utländska investeringar ..................... 90

Innehåll SOU 2021:87

6

3.1.4 Definitionen i EU:s förordning om utländska direktinvesteringar respektive den som används i statistiska sammanhang .......................... 91 3.2 Omfattningen av direktinvesteringar i Sverige ..................... 92 3.3 Direktinvesteringar görs från många olika länder ................ 94 3.3.1 Utländska direktinvesteringstillgångar i Sverige efter region och landfördelade ................... 94 3.3.2 Antalet utländskt ägda företag ............................... 98

4 Rättsliga ramar för granskning av utländska direktinvesteringar ................................................... 103

4.1 Inledning ............................................................................... 103 4.2 EU:s förordning om utländska direktinvesteringar ........... 104 4.2.1 Förordningens syfte och tillämpningsområde .... 104 4.2.2 Definitioner i förordningen .................................. 104 4.2.3 Medlemsstaternas granskningssystem ................. 108 4.2.4 Faktorer som medlemsstaterna får beakta ........... 109 4.2.5 Förordningens förhållande till koncentrationsförordningen ............................... 111 4.2.6 Förordningens förhållande till vissa unionsregler för finanssektorn ............................ 112 4.2.7 Granskning får enligt förordningen ske med hänsyn till säkerhet eller allmän ordning ............. 113 4.3 Allmän ordning och allmän säkerhet enligt EUFfördraget ................................................................................ 115 4.4 Nationell säkerhet omfattas inte av förordningen ............. 117 4.5 Sveriges säkerhet ................................................................... 119 4.6 Frågor som rör Sveriges säkerhet faller utanför förordningens tillämpningsområde ........................ 122

5 Förslagen i utredningens delbetänkande..................... 123

5.1 En lag och en förordning med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar ................................................................ 123

Innehåll

7

5.2 Inspektionen för strategiska produkter – arbetet hittills ... 124

6 Utblick mot andra länder ......................................... 127

6.1 Inledning................................................................................ 127 6.2 OECD:s Freedom of Investments process ......................... 128 6.3 OECD:s rapport om granskningsmekanismer ................... 128 6.4 Trender .................................................................................. 129 6.4.1 I huvudsak fyra trender kan urskiljas ................... 129 6.4.2 Mer detaljerade, förfinade och operativa granskningssystem................................................. 131 6.4.3 Området utvecklas mot en fristående disciplin ... 132 6.4.4 Fortlöpande riskhantering kompletterar granskning i samband med investeringen ............ 132 6.4.5 Statligt ägande av känsliga tillgångar aktualiseras på nytt ................................................ 133 6.5 Synen på vad som kan medföra risker har utvecklats ......... 134 6.6 Granskningssystemens uppbyggnad .................................... 136 6.6.1 Kriterier som används för att fånga upp transaktioner eller ägandeförhållanden som potentiellt problematiska och för hur risken bedöms i det enskilda fallet ................................... 137 6.6.2 Kriterier för att urskilja potentiellt problematiska transaktioner – steg 1 .................... 139 6.6.3 Kriterier för att bedöma det enskilda fallet – steg 2 ....................................................................... 146 6.7 Konsekvenser när en transaktion bedöms utgöra en säkerhetsrisk .......................................................................... 148 6.7.1 Åtgärder innan transaktionen genomförts .......... 148 6.7.2 Åtgärder efter att transaktionen genomförts ...... 150 6.7.3 Interimistiska beslut .............................................. 150 6.8 Att fånga upp och upptäcka potentiellt problematiska transaktioner ......................................................................... 151 6.9 Ägarrelaterade risker kan uppstå utan samband med en investering ............................................................................. 153

Innehåll SOU 2021:87

8

6.10 Möjligheter till överprövning............................................... 153 6.11 Danmark................................................................................ 153 6.11.1 Lov om screening af visse udenlandske direkte

investeringer m.v. .................................................. 153

6.11.2 Utländska aktörer och danska företag som omfattas ................................................................. 154 6.11.3 Definitioner ........................................................... 155 6.11.4 Obligatorisk ansökan ............................................ 156 6.11.5 Frivillig anmälan .................................................... 159 6.11.6 Förfarandet ............................................................ 160 6.11.7 Beslut om förbud och avveckling ......................... 161 6.11.8 Återkallelse av tillstånd ......................................... 161 6.11.9 Något om övriga befogenheter ............................ 162 6.11.10 Kriterier för prövningen ....................................... 162 6.11.11 Villkor .................................................................... 164 6.11.12 Överklagande ........................................................ 164 6.12 Finland .................................................................................. 164 6.12.1 Lag om tillsyn över utlänningars företagsköp ..... 164 6.12.2 Företag som omfattas – föremål för tillsyn ......... 165 6.12.3 Vad som avses med företagsköp .......................... 167 6.12.4 Utländska aktörer som omfattas .......................... 168 6.12.5 Obligatorisk ansökan vid företagsköp inom

försvars- och säkerhetsområdet ........................... 169

6.12.6 Frivillig anmälan av andra företagsförvärv ........... 169 6.12.7 En ansökan respektive anmälan ska innehålla vissa uppgifter ........................................................ 169 6.12.8 Undantag från bekräftande av företagsköp ......... 170 6.12.9 Ministeriet utövar tillsyn ...................................... 170 6.12.10 Närmare om förfarandet ....................................... 170 6.12.11 Villkor .................................................................... 171 6.12.12 Följderna av att bekräftelse förvägras .................. 171 6.12.13 Sanktioner .............................................................. 172 6.12.14 Överklagande ........................................................ 172 6.12.15 Avgift för förfarandet ........................................... 172 6.12.16 Antal granskade förvärv ........................................ 172 6.13 Frankrike ............................................................................... 173 6.13.1 Code monétaire et financier ................................. 173

Innehåll

9

6.13.2 Utländska aktörer som omfattas .......................... 173 6.13.3 Verksamheter som omfattas ................................. 174 6.13.4 Förfarandet ............................................................ 176 6.13.5 Villkor .................................................................... 177 6.13.6 Kriterier för prövningen ........................................ 178 6.13.7 Om investeraren inte ansöker om tillstånd eller underlåter att uppfylla villkor ....................... 178 6.13.8 Sanktioner .............................................................. 179 6.14 Kanada ................................................................................... 179 6.14.1 Investment Canada Act......................................... 180 6.14.2 Förhandskontakter ................................................ 180 6.14.3 Krav på anmälan respektive ansökan .................... 181 6.14.4 Vad en anmälan respektive ansökan ska

innehålla ................................................................. 182

6.14.5 Närmare om förfarandet – anmälan ..................... 182 6.14.6 Närmare om förfarandet – ansökan ..................... 183 6.14.7 Granskning utifrån net benefit ............................. 183 6.14.8 Särskilda regler för cultural businesses ................. 185 6.14.9 Granskning till skydd för nationell säkerhet ....... 186 6.14.10 Uppföljning av en godkänd investering ............... 189 6.14.11 Om investeraren inte uppfyller sina skyldigheter ............................................................ 189 6.14.12 Överklagande ......................................................... 189 6.14.13 Antal granskningar till skydd för nationell säkerhet .................................................................. 190 6.15 Nederländerna ....................................................................... 190 6.16 Norge ..................................................................................... 193 6.16.1 Lov om nasjonal sikkerhet .................................... 193 6.16.2 Anmälningsskyldighet ........................................... 194 6.16.3 Kvalificerad ägarandel ............................................ 195 6.16.4 Innehållet i anmälan .............................................. 195 6.16.5 Närmare om förfarandet ....................................... 196 6.16.6 Sanktioner .............................................................. 197 6.17 Storbritannien ....................................................................... 197 6.17.1 The National Security and Investment Act

2021 ........................................................................ 197

Innehåll SOU 2021:87

10

6.17.2 Aktörer, företagsformer och egendom som omfattas ................................................................. 198 6.17.3 Verksamheter som omfattas ................................. 198 6.17.4 Vad som avses med kontroll ................................. 199 6.17.5 Förfarandet ............................................................ 200 6.17.6 Villkor .................................................................... 202 6.17.7 Kriterier för prövningen ....................................... 202 6.17.8 Om ett anmälningspliktigt förvärv inte anmäls eller förelägganden eller villkor inte följs ............ 203 6.17.9 Något om ministerns övriga befogenheter .......... 203 6.17.10 Överklagande ........................................................ 204 6.17.11 Ekonomisk ersättning ........................................... 204 6.18 Tyskland ................................................................................ 204 6.18.1 Aussenwirtschaftsgesetz ....................................... 204 6.18.2 Transaktioner, verksamheter och förvärvare

som omfattas ......................................................... 205

6.18.3 Sektorsspecifika bestämmelser ............................. 206 6.18.4 Sektorsövergripande bestämmelser ...................... 206 6.18.5 Granskning på BMWi:s eget initiativ ................... 209 6.18.6 Förfarandet ............................................................ 209 6.18.7 Kriterier för prövningen ....................................... 210 6.18.8 Villkor .................................................................... 210 6.18.9 Sanktioner .............................................................. 211 6.18.10 Om ett anmälningspliktigt förvärv inte anmäls .. 211 6.18.11 Överklagande ........................................................ 211 6.18.12 Antal granskade förvärv ........................................ 211 6.19 USA ....................................................................................... 212 6.19.1 The Defense Production Act of 1950 .................. 212 6.19.2 Transaktioner och verksamheter som omfattas

av granskningsprocessen ....................................... 212

6.19.3 Vissa investerare är undantagna från anmälningsskyldigheten ................................ 213 6.19.4 Närmare om granskningsprocessen ..................... 214 6.19.5 Omständigheter till grund för bedömningen ...... 220 6.19.6 Villkor .................................................................... 221 6.19.7 Om villkor som ställts upp i samband med godkännande av en transaktion inte följs ...... 221 6.19.8 Sanktioner .............................................................. 221

Innehåll

11

6.19.9 Överklagande ......................................................... 222 6.19.10 Avgift för written notice ....................................... 222 6.19.11 Antal granskade transaktioner .............................. 222

7 Behovet av ett granskningssystem ............................. 223

7.1 Inledning................................................................................ 223 7.2 Utländska investeringar är viktigt för Sverige ..................... 223 7.3 Utländska direktinvesteringar kan också innebära risker ... 225 7.3.1 Lagen om utländska förvärv av svenska företag m.m. ........................................................................ 226 7.3.2 OECD:s rapport om investeringsgranskning ...... 227 7.3.3 Ett flertal länder bedriver säkerhetshotande verksamhet mot Sverige ........................................ 228 7.3.4 Made in China 2025 ............................................... 232 7.3.5 Sveriges nationella säkerhetsstrategi .................... 233 7.3.6 Regeringens skrivelse om Arbetet i frågor som rör Kina .................................................................. 237 7.3.7 Sammanfattande om riskerna ................................ 239 7.4 Befintliga regelverk hanterar risker med utländska direktinvesteringar i viss mån ............................................... 241 7.4.1 Inledning ................................................................ 241 7.4.2 Aktörernas ansvar för att minska risker ............... 242 7.4.3 Vissa verksamheter kräver tillstånd ...................... 247 7.4.4 Befintliga regelverk är inte tillräckliga .................. 251

8 Ett svenskt granskningssystem – utgångspunkter ........ 253

8.1 Inledning................................................................................ 253 8.2 En avvägning måste göras ..................................................... 254 8.3 En effektiv, rättssäker, enkel och snabb granskning........... 256 8.4 Inspektionen för strategiska produkter ska vara granskningsmyndighet ............................................ 258 8.5 Avgränsningar utifrån EU:s förordning om utländska direktinvesteringar ................................................................ 258

Innehåll SOU 2021:87

12

8.6 Ett granskningssystem ska vara tillämpligt på utländska direktinvesteringar som kan utgöra risk för Sveriges säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet i Sverige .. 259 8.7 Granskning utifrån investerarens nationalitet .................... 261 8.7.1 Investeringar som görs av investerare från tredjeländer ska kunna granskas ........................... 261 8.7.2 Granskningssystem ska utformas så att kringgåenden förhindras ....................................... 262 8.7.3 EU-rätten hindrar inte att granskningssystemet omfattar alla investeringar oavsett varifrån investeraren kommer ............................................ 263 8.7.4 Granskningssystemet ska vara tillämpligt på investeringar som görs av investerare från EU:s medlemsstater....................................... 264 8.7.5 Investeringar från investerare från Sverige ska omfattas av anmälningsskyldigheten ............. 266 8.8 Utgångspunkter utifrån investeringen i sig ........................ 267 8.9 Lagstiftningsteknik och normhierarki ................................ 270 8.10 Vissa utländska direktinvesteringar omfattas redan av säkerhetsskyddslagens bestämmelser om överlåtelse av säkerhetskänslig verksamhet ................................................ 272

9 Företagsformer och inflytande ................................... 273

9.1 Inledning ............................................................................... 273 9.2 Vad är en utländsk direktinvestering? ................................. 273 9.2.1 Allmänt .................................................................. 273 9.2.2 Utredningen för ett effektivt offentligt främjande av utländska investeringar ................... 274 9.2.3 Begreppet utländsk direktinvestering enligt granskningssystemet ............................................. 276 9.3 Vilka typer av svenska företag kan bli föremål för utländska direktinvesteringar? ....................................... 277 9.3.1 Allmänt om begreppet företag ............................. 277 9.3.2 Vad är ekonomisk verksamhet? ........................... 278

Innehåll

13

9.3.3 I vilka typer av företag kan utländska investeringar bli aktuella? ...................................... 279 9.4 Lagstiftning som rör kontroll och inflytande i svenska företag .................................................................................... 284 9.4.1 Associationsrättslig lagstiftning ........................... 284 9.4.2 Årsredovisningslagen ............................................ 289 9.4.3 Lagen om offentliga uppköpserbjudanden på aktiemarknaden ................................................. 290 9.4.4 Lagen om registrering av verkliga huvudmän ...... 291 9.4.5 Lagen om bank- och finansieringsrörelse ............ 292 9.5 Upphävd lagstiftning ............................................................ 293 9.6 När och hur uppstår ett sådant inflytande i ett företag att det är fråga om en direktinvestering som bör omfattas av granskningssystemet? ....................................... 296 9.6.1 När och hur uppkommer inflytande genom ägande? ................................................................... 297 9.6.2 Bildande av ett nytt aktiebolag eller en ekonomisk förening .............................................. 303 9.6.3 Investeringar i handelsbolag och enkla bolag ...... 304 9.6.4 Bildande av en stiftelse .......................................... 305 9.6.5 Inflytande på annat sätt ......................................... 305 9.6.6 Enskild näringsverksamhet ................................... 306 9.6.7 Vilka transaktioner ska omfattas? ........................ 307

10.1 Inledning................................................................................ 311 10.1.1 Allmänna utgångpunkter och kapitlets

disposition .............................................................. 312

10.1.2 Säkerhetsskyddslagstiftningen .............................. 314 10.1.3 Systemet med krigsviktiga företag (K-företag) ... 315 10.1.4 Totalförsvaret 2021–2025...................................... 318 10.2 Samhällsviktig verksamhet ................................................... 322 10.2.1 Samhällsviktig verksamhet enligt MSB:s nu

gällande föreskrifter .............................................. 322

Innehåll SOU 2021:87

14

10.2.2 MSB har beslutat om en ny definition av samhällsviktig verksamhet .................................... 324 10.2.3 Ett svenskt granskningssystem ska gälla för investeringar i viss samhällsviktig verksamhet .... 326 10.2.4 Begreppet samhällsviktig verksamhet i andra regelverk ................................................................ 327 10.2.5 MSB ska i myndighetsföreskrifter ange vilka samhällsviktiga verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet ........................................ 331 10.3 Strategiskt skyddsvärda produkter och teknologier ............ 338 10.3.1 Krigsmateriel ......................................................... 338 10.3.2 Produkter med dubbla användningsområden ..... 339 10.3.3 Investeringar i verksamhet som avser

krigsmateriel eller förtecknad PDA ska omfattas av ett svenskt granskningssystem ......... 341

10.3.4 Framväxande teknologier och övrig befintlig skyddsvärd teknologi ............................................ 344 10.4 Kritiska insatsvaror ............................................................... 348 10.4.1 Kritiska råvaror – metaller och mineral ............... 348 10.4.2 Energi som insatsvara ........................................... 355 10.4.3 Kritiska insatsvaror inom

livsmedelsförsörjningen ........................................ 359

10.4.4 Insatsvaror i övrigt ................................................ 361 10.5 Åtkomst till känslig information och uppgifter ................. 362 10.5.1 Inledning ................................................................ 362 10.5.2 Informationssäkerhet ............................................ 363 10.5.3 Säkerhetsskyddsklassificering enligt

säkerhetsskyddslagen ............................................ 364

10.5.4 Skyddsvärd information som härrör från annans skyddsvärda verksamhet........................... 366 10.5.5 Personuppgifter och lokaliseringsuppgifter ........ 374 10.6 Mediernas frihet och mångfald ............................................ 383 10.6.1 Mediernas frihet och mångfald är

grundläggande för yttrandefriheten ..................... 383

10.6.2 Relaterad gällande rätt på området ....................... 384 10.6.3 Utredningar som berör frågan om mediers frihet eller mångfald .............................................. 389

Innehåll

15

10.6.4 Myndigheten för press, radio och tv .................... 391 10.6.5 Utvecklingen på medieområdet ............................ 392 10.6.6 Ska ett svenskt granskningssystem gälla för investeringar i vissa medieföretag? ................. 397 10.6.7 En eventuell reglering av medieområdet skulle kunna omfatta verksamheter som ger ut allmänna nyhetsmedier ........................................... 400 10.7 Säkerhetskänslig verksamhet ................................................ 404 10.8 Känsliga anläggningar och fast egendom ............................. 406 10.8.1 Inledning ................................................................ 406 10.8.2 Säkerhetsskyddslagen ............................................ 406 10.8.3 Expropriation och förfogande .............................. 407 10.8.4 Totalförsvarskommittén ....................................... 407 10.8.5 Investeringar i känsliga anläggningar eller fast

egendom ska inte per se omfattas av granskningssystemet utan bara i den mån verksamheten där anläggningen eller egendomen finns omfattas .................................... 409

11.1 Inledning................................................................................ 411 11.2 Exempel på verksamheter som kräver tillstånd för utövaren ................................................................................. 412 11.2.1 Finansiella tjänster ................................................. 412 11.2.2 Lagen om krigsmateriel ......................................... 414 11.2.3 Lagen om elektronisk kommunikation ................ 414 11.2.4 Radio-_och_TV-lagen ............................................. 417 11.2.5 Rymdlagsutredningen ........................................... 419 11.3 EU:s förordning om utländska direktinvesteringar ............ 419 11.4 FOI:s studie – Utländska direktinvesteringar i skyddsvärda verksamheter .................................................. 421 11.5 Säkerhetspolisens årsbok ...................................................... 423 11.6 Militära underrättelse- och säkerhetstjänstens årsöversikt ............................................................................. 425

Innehåll SOU 2021:87

16

11.7 OECD:s rapport om granskningsmekanismer ................... 425 11.8 Vilka omständigheter kring investeraren kan innebära en säkerhetsrisk? ................................................................... 429 11.8.1 Inledning ................................................................ 429 11.8.2 Nationalitetens och ägarstrukturens betydelse ... 430 11.8.3 Investerarens tidigare verksamhet ........................ 432 11.8.4 Exempel på andra omständigheter kring

investeraren som kan medföra en risk för Sveriges säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet .................................................................. 433

11.8.5 Investerarens bristande medverkan ...................... 436 11.8.6 Lagteknisk lösning ................................................ 437

12.1 Inledning ............................................................................... 439 12.1.1 Förfarandet ska vara effektivt, rättssäkert,

enkelt och snabbt .................................................. 439

12.1.2 Förfarandet i huvuddrag ....................................... 441 12.2 Anmälan ................................................................................ 442 12.2.1 Anmälningskrav i annan svensk lagstiftning ....... 443 12.2.2 Anmälningskrav i andra länders

granskningssystem ................................................ 444

12.2.3 En anmälningsskyldighet ska införas ................... 444 12.2.4 Investeraren ska anmäla investeringen ................. 445 12.2.5 Det företag som är föremål för investeringen ska ha en upplysningsskyldighet .......................... 447 12.2.6 Vad en anmälan ska innehålla ............................... 448 12.2.7 Förhandsbesked .................................................... 450 12.3 Prövningen ska göras i två steg ............................................ 451 12.4 Utbyte av uppgifter och samråd .......................................... 453 12.4.1 Inledning ................................................................ 453 12.4.2 Samråd i annan lagstiftning................................... 454 12.4.3 Upplysningar och synpunkter .............................. 455 12.4.4 Behöver samråd med vissa myndigheter

vara obligatoriskt? ................................................. 458

12.4.5 Särskilt om informationsutbytet .......................... 460

Innehåll

17

12.5 Kommunicering och partsinsyn ........................................... 461 12.6 Granskningsmyndighetens befogenheter och beslut under handläggningen ........................................................... 463 12.6.1 Förslagen i delbetänkandet ................................... 463 12.6.2 Föreläggande med vite ska vara möjligt

även i det svenska systemet ................................... 465

12.6.3 Handräckning av Kronofogdemyndigheten ........ 470 12.6.4 Beslut om föreläggande ska få överklagas till Förvaltningsrätten i Stockholm ...................... 471 12.7 Granskningsmyndighetens avgöranden............................... 472 12.7.1 Inledning ................................................................ 472 12.7.2 Beslut om granskning inom tjugofem

arbetsdagar från fullständig anmälan .................... 472

12.7.3 En granskning ska vara avslutad inom tre månader .................................................................. 473 12.7.4 Villkor .................................................................... 476 12.7.5 Ett beslut ska gälla omedelbart ............................. 479 12.8 Överklagade av granskningsmyndighetens slutliga beslut ...................................................................................... 480 12.8.1 Utgångpunkter ...................................................... 480 12.8.2 Överklagande i gällande lagstiftning .................... 482 12.8.3 Granskningsmyndighetens slutliga beslut

ska få överklagas till regeringen ............................ 485

12.9 Rätt att överklaga .................................................................. 487 12.10 Regelöverträdelser, sanktionsavgifter och ogiltighet .......... 489 12.10.1 Inledning ................................................................ 489 12.10.2 Överträdelser av regleringen bör inte

kriminaliseras ......................................................... 489

12.10.3 Sanktionsavgifter bör införas ................................ 491 12.10.4 Sanktionsavgiften ska beslutas av granskningsmyndigheten och ansvaret ska vara strikt ....................................................................... 493 12.10.5 Sanktionsavgiftens storlek .................................... 496 12.10.6 När och till vilket belopp ska sanktionsavgift beslutas i det enskilda fallet? ................................. 498 12.10.7 Handläggningen av sanktionsavgift ...................... 501

Innehåll SOU 2021:87

18

12.10.8 Ogiltighet .............................................................. 504 12.10.9 Granskningsmyndighetens möjligheter att ingripa när en investering inte har anmälts, inte hunnit prövas eller när oriktiga uppgifter har lämnats ............................................................. 511

13.1 Inledning ............................................................................... 515 13.2 Personuppgiftsbehandling ................................................... 515 13.2.1 Inledning ................................................................ 515 13.2.2 Dataskyddsförordningen och dataskyddslagen .. 516 13.2.3 Särskilt om känsliga personuppgifter ................... 518 13.2.4 Särskilt om personuppgifter som rör

lagöverträdelser ..................................................... 520

13.2.5 Särskilt om personnummer och samordningsnummer ............................................ 520 13.2.6 Det behöver inte införas några ytterligare bestämmelser för att behandlingen ska vara tillåten .................................................................... 521 13.2.7 Personuppgiftsbehandling inom ramen för samarbetet enligt EU:s förordning om utländska direktinvesteringar ............................... 522 13.3 Offentlighet och sekretess ................................................... 523 13.3.1 Inledning ................................................................ 523 13.3.2 Sekretess mellan myndigheter .............................. 524 13.3.3 Relevanta sekretessbestämmelser ......................... 525 13.3.4 Sekretess mellan ISP och andra myndigheter ...... 528 13.3.5 Sekretess hos ISP .................................................. 533

14.1 Inledning ............................................................................... 539 14.2 Egendomsskyddet ................................................................ 540 14.2.1 Allmänt .................................................................. 540 14.2.2 Förslagens förhållande till egendomsskyddet

i regeringsformen .................................................. 546

Innehåll

19

14.2.3 Förslagens förhållande till egendomsskyddet i Europakonventionen ........................................... 549 14.2.4 Rätten till ersättning .............................................. 550 14.3 Näringsfriheten ..................................................................... 553 14.3.1 Allmänt ................................................................... 553 14.3.2 Förslagens förhållande till näringsfriheten .......... 553 14.4 Yttrandefriheten och informationsfriheten ........................ 554 14.4.1 Inledning ................................................................ 554 14.4.2 Allmänt ................................................................... 555 14.4.3 Kan ett granskningssystem, som innefattar

medieföretag, vara förenligt med tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen? ................................... 560

14.4.4 Strider ett granskningssystem, som innefattar medieföretag, mot Europakonventionen? ........... 563 14.5 Granskningsmyndighetens underrättelseskyldighet enligt regeringsformen .................................................................... 564

15.1 Inledning................................................................................ 567 15.2 Säkerhetsskyddslagen ........................................................... 567 15.2.1 Vår bedömning ...................................................... 569 15.3 Lagen om krigsmateriel ........................................................ 574 15.3.1 Tillståndskrav ......................................................... 574 15.3.2 Återkallelse av tillstånd ......................................... 575 15.3.3 Inspektionen för strategiska produkter prövar

tillståndsfrågor och är tillsynsmyndighet ............ 575

15.3.4 Ansvarsbestämmelser ............................................ 576 15.3.5 Överklagande ......................................................... 577 15.3.6 Vår bedömning ...................................................... 577 15.4 PDA-lagstiftningen ............................................................... 580 15.4.1 EU-rättslig och nationell reglering ....................... 580 15.4.2 Vår bedömning ...................................................... 581 15.5 Konkurrenslagen och EU:s förordning om företagskoncentrationer ....................................................... 582

Innehåll SOU 2021:87

20

15.5.1 Konkurrenslagen ................................................... 582 15.5.2 EU:s förordning om företagskoncentrationer .... 583 15.5.3 Vår bedömning ...................................................... 584 15.6 Förslag i angränsande utredningar....................................... 585 15.6.1 Inledning ................................................................ 585 15.6.2 Kommittén för förbättrat skydd för

totalförsvarsverksamhet ........................................ 586

15.6.3 Utredningen för ett effektivt offentligt främjande av utländska investeringar ................... 588

17.1 Inledning ............................................................................... 591 17.2 Förslagens innehåll i korthet samt bakgrund och syfte med förslagen ........................................................................ 593 17.3 Förslagen överensstämmer med EU-rätten ........................ 594 17.4 Vilka som berörs av den föreslagna regleringen ................. 595 17.5 Ekonomiska konsekvenser och finansiering ....................... 597 17.5.1 Intäkter .................................................................. 597 17.5.2 Kort om andra länders administrativa

kostnader kopplade till granskningssystem ......... 598

17.5.3 Kostnader för förvaltningsmyndigheter och domstolarna ........................................................... 599 17.5.4 Kostnader för kommuner och regioner ............... 612 17.5.5 Kostnader för företag eller andra enskilda .......... 613 17.6 Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ........................ 615 17.7 Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ............... 618 17.8 Övriga konsekvenser ............................................................ 620 17.8.1 Antalet företag som berörs, vilka branscher

företagen är verksamma i samt storleken på företagen ................................................................ 620

17.8.2 Påverkan på berörda företags administrativa kostnader, tidsåtgång och verksamhet ................. 625

Innehåll

21

17.8.3 Påverkan på konkurrensförhållandena för företagen ................................................................ 625 17.8.4 Påverkan på företagen i andra avseenden ............. 626 17.8.5 Särskilda hänsyn till små företag .......................... 627 17.8.6 Konsekvenser till följd av handels- och investeringsskyddsavtal .................................. 627 17.8.7 Behov av speciella informationsinsatser ............... 631 17.8.8 Övrigt ..................................................................... 632

18.1 Förslaget till lag (2022:000) om anmälan och granskning av utländska direktinvesteringar ........................ 633 18.2 Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) .............................................. 658

Bilagor

Bilaga 1 Kommittédirektiv 2019:50 ........................................... 659

och granskning av utländska direktinvesteringar ........ 675

23

Sammanfattning

Utredningsuppdraget

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/452 av den 19 mars 2019 om upprättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen (EU-förordningen) trädde i kraft den 11 april 2019 och tillämpas sedan den 11 oktober 2020. Ett grundläggande syfte med EU-förordningen är att skapa en rättslig ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen med hänsyn till säkerhet eller allmän ordning.

Vårt uppdrag har bestått av två delar. Den ena har varit att föreslå de anpassningar och kompletterande bestämmelser som är nödvändiga för att EU-förordningen ska kunna tillämpas i Sverige. Vi redovisade den delen i mars 2020 i delbetänkandet Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar (SOU 2020:11). Våra förslag har lett till lagstiftning. Lagen (2020:826) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar och förordningen (2020:827) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar trädde i kraft den 1 november 2020. I detta slutbetänkande redovisar vi den andra delen av uppdraget, nämligen att föreslå hur ett svenskt system för granskning av utländska direktinvesteringar inom skyddsvärda områden kan utformas. I kommittédirektiven anges att syftet är att kontrollera uppköp och strategiska förvärv av bolag med säte i Sverige vars verksamhet eller teknologi har betydelse för säkerhet eller allmän ordning.

Sammanfattning SOU 2021:87

24

Direktinvesteringar i Sverige

När svenska företag köper företag utomlands och utländska företag köper svenska företag uppkommer kapitalflöden. Sådana kapitalflöden brukar kallas direktinvesteringar. Typiskt för direktinvesteringar är att de är förknippade med ett nära förhållande mellan investeraren och företaget där investeraren får någon form av direkt förbindelse med och inflytande i företaget där investeringen sker. Vid sidan av den konkreta investeringen kännetecknas direktinvesteringar ofta av att investeraren bidrar med kunskap, teknik och marknadsföring.

Direktinvesteringar i Sverige görs från många olika länder. Huvuddelen av de stora direktinvesteringarna kommer från andra länder inom EU. De tre enskilt största inflödena 2020 kom från Luxemburg, USA och Nederländerna. Kina gör också stora investeringar i Sverige, och de nästan trefaldigades från 2019 till 2020. När det gäller totala utländska direktinvesteringstillgångar i Sverige är Nederländerna, Storbritannien och Luxemburg de länder som har störst sådana tillgångar.

Erfarenheter från andra länder

Vid utformningen av våra förslag har vi tagit del av och tagit till vara erfarenheter från andra länder. Betänkandet innehåller dels en redogörelse av en rapport från OECD om bland annat trender på området, dels redogörelser för andra länders granskningssystem.

Våra utgångspunkter

Utländska direktinvesteringar behövs och ska få förbjudas bara om det är nödvändigt

Sverige är en liten öppen ekonomi som är beroende av handel med andra länder. Utländska investeringar som tillför kapital, kunskap, kompetenser och nya marknader till svenskt näringsliv har stor betydelse för svensk sysselsättning och tillväxt och för samhällsklimatet i allmänhet.

Strategiska uppköp eller investeringar som görs i företag som bedriver verksamhet inom skyddsvärda områden kan emellertid innebära risker. Det gäller särskilt när investeraren har koppling till slutna, odemokratiska och antagonistiska stater. Det finns risker för bland

SOU 2021:87 Sammanfattning

25

annat teknologistölder, spionage och sabotage. Om stora delar av en samhällsviktig sektor köps upp, finns risker kopplade också till att tillgång till sådana funktioner och verksamheter blir starkt beroende av andra stater.

Mot bakgrund av vikten av ett öppet svenskt investeringsklimat bör ett granskningssystem ta sikte på bara de skadliga investeringarna och inte vara mer ingripande än vad som behövs för att skydda svenska säkerhetsintressen. En investering ska därför få förbjudas bara om det är nödvändigt.

Befintliga regelverk hanterar inte riskerna med utländska direktinvesteringar på ett tillfredsställande sätt

I dag finns endast begränsade möjligheter att påverka eller hindra utländska direktinvesteringar som kan medföra risker för svenska säkerhetsintressen. Befintliga regelverk gäller bara på vissa områden, för vissa verksamheter och i särskilda situationer. Regelverkens syften skiljer sig också åt. Det saknas ofta både direkta möjligheter och lämpliga verktyg för att fullt ut och med tillräckligt nyanserade åtgärder värna ett gott investeringsklimat och samtidigt beakta de intressen som ett granskningssystem ska skydda. Relevanta risker med utländska direktinvesteringar kan inte med befintliga regelverk hanteras i tillräcklig utsträckning på ett tillfredsställande sätt.

Granskningssystemet ska skydda Sveriges säkerhet samt allmän ordning och allmän säkerhet i Sverige

Utländska direktinvesteringar kan utgöra risker både för sådan verksamhet som är av betydelse för Sveriges säkerhet och för annan verksamhet som är viktig för att säkerställa särskilt viktiga samhällsfunktioner i Sverige. Vi föreslår därför att det svenska systemet för granskning av utländska direktinvesteringar ska omfatta både sådana investeringar som kan utgöra risk för Sveriges säkerhet – nationell befogenhet – och sådana som kan vara en risk för allmän ordning eller allmän säkerhet i Sverige i enlighet med EU-rätten, artiklarna 52.1 och 65.1(b) i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

Sammanfattning SOU 2021:87

26

Tillämpningsområdet utifrån investerarens nationalitet

Vi föreslår att både investeringar som görs av investerare från tredjeländer och sådana som görs från EU-medlemsstater ska kunna granskas. Även investeringar som görs av investerare från Sverige ska omfattas av anmälningsskyldigheten i det svenska systemet. Om investeraren verkligen är en fysisk person med enbart svenskt medborgarskap, ska anmälan lämnas utan åtgärd. Detsamma gäller om investeraren är en juridisk person som ytterst ägs eller kontrolleras endast av fysiska personer med enbart svenskt medborgarskap. Investeringar som görs av en svensk investerare ska kunna granskas bara om denne är bulvan för en utländsk aktör. Bakgrunden till denna konstruktion är att förhindra att investerare kringgår systemet genom att göra investeringen genom exempelvis ett företag i Sverige som ytterst kontrolleras av till exempel en antagonistisk stat.

Inspektionen för strategiska produkter ska vara granskningsmyndighet

I delbetänkandet bedömde vi att Inspektionen för strategiska produkter (ISP) borde vara kontaktpunkt enligt EU-förordningen men också granskningsmyndighet i ett kommande granskningssystem. Till grund för bedömningen låg bland annat ISP:s kompetens när det gäller säkerhetspolitiska bedömningar och myndighetens kompetens på teknikområdet. Det finns inte anledning att i detta avseende göra någon annan bedömning än den vi gjorde i delbetänkandet. Vi föreslår alltså att ISP ska ansvara för granskningen av utländska direktinvesteringar i ett svenskt granskningssystem. ISP kommer att i sitt arbete behöva samråda med och nyttja andra myndigheters kompetens och kunskaper.

Företagsformer och verksamheter som ska omfattas av granskningssystemet

Man kan på goda grunder anta att aktiebolag är den företagsform som kommer att stå i fokus för granskningssystemet. Skyddsvärd verksamhet kan dock bedrivas i många juridiska former. Vår utgångspunkt är därför att granskningssystemet ska kunna tillämpas på alla investeringar i svenska företag som bedriver skyddsvärd verksamhet, oavsett

SOU 2021:87 Sammanfattning

27

juridisk form. Vi föreslår att lagen ska gälla för investeringar i aktiebolag, handelsbolag, enkla bolag, enskild näringsverksamhet, ekonomiska föreningar och stiftelser med säte i Sverige.

När det gäller verksamheter är vår utgångspunkt att granskningssystemet så långt som möjligt bör begränsas genom att de verksamheter som omfattas anges i lag. För att uppnå god precision och hög förutsebarhet och en viss flexibilitet är det dock lämpligt att regeringen eller i vissa fall den myndighet som regeringen bestämmer närmare gränsar av regelverkets tillämpning i förordning eller myndighetsföreskrifter. Våra förslag innebär att följande verksamheter, med i förekommande fall närmare avgränsningar i förordning eller myndighetsföreskrifter, ska omfattas av granskningssystemet.

• Samhällsviktig verksamhet.

Med samhällsviktig verksamhet avses tjänst eller infrastruktur som upprätthåller eller säkerställer samhällsfunktioner som är nödvändiga för samhällets grundläggande behov, värden eller säkerhet. Den närmare preciseringen av vilka verksamheter som omfattas ska göras i myndighetsföreskrifter som ska utfärdas av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). I det arbetet ska MSB involvera Försvarsmakten, ISP, Kommerskollegium, Säkerhetspolisen och andra myndigheter som kan ha relevanta kunskaper.

• Säkerhetskänslig verksamhet.

Med säkerhetskänslig verksamhet avses verksamhet som omfattas av säkerhetsskyddslagen (2018:585).

• Verksamhet som prospekterar, utvinner, anrikar eller säljer råvaror som är kritiska för EU eller andra metaller och mineral som är kritiska för Sveriges försörjning.

De EU-kritiska råvarorna framgår av EU:s råvarulista. Vilka övriga metaller och mineral som är kritiska för Sveriges försörjning ska anges i förordning utifrån underlag från Sveriges geologiska undersökning.

• Verksamhet vars huvudsakliga ändamål innefattar behandling av känsliga personuppgifter eller lokaliseringsuppgifter.

Sammanfattning SOU 2021:87

28

Med känsliga personuppgifter avses sådana personuppgifter som anges i artikel 9.1 i dataskyddsförordningen1, det vill säga personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening och behandling av genetiska uppgifter, biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person, uppgifter om hälsa eller uppgifter om en fysisk persons sexualliv eller sexuella läggning. Lokaliseringsuppgifter är uppgifter som behandlas i ett elektroniskt kommunikationsnät eller av en elektronisk kommunikationstjänst och som visar den geografiska positionen för terminalutrustningen för en användare. Den sistnämnda definitionen är hämtad från lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation.

• Verksamhet som rör framväxande teknologier och annan strategiskt skyddsvärd teknologi.

Det närmare utpekandet av vilka teknologier som omfattas ska göras i förordning utifrån underlag från ISP. På detta område samarbetar tekniska experter från ISP, Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI), Försvarets materielverk (FMV) och Försvarsmakten för att bland annat kunna avgränsa de framväxande teknikområdena så att definitioner av dessa kan tas fram. Ett utkast finns intaget som en bilaga till vårt förslag till förordning.

• Verksamhet som tillverkar, utvecklar, bedriver forskning om eller tillhandahåller produkter med dubbla användningsområden eller tillhandahåller tekniskt bistånd för sådana produkter.

Med produkter med dubbla användningsområden avses produkter som är upptagna i bilaga I till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/821 av den 20 maj 2021 om upprättande av en unionsordning för kontroll av export, förmedling, transitering och överföring av samt tekniskt bistånd för produkter med dubbla användningsområden (omarbetning).

• Verksamhet som tillverkar, utvecklar, bedriver forskning om eller tillhandahåller krigsmateriel eller tillhandahåller tekniskt stöd avseende krigsmateriel.

1 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning).

SOU 2021:87 Sammanfattning

29

Med krigsmateriel och tekniskt stöd avses detsamma som i lagen (1992:1300) om krigsmateriel.

Vi föreslår inte att medieföretag ska omfattas av granskningssystemet

Vi bedömer att säkerhetspolitiska skäl kan anföras för att låta granskningssystemet omfatta vissa medieföretag. Vi bedömer också att det är lagtekniskt möjligt att utforma ett sådant system utan att det står i strid med grundlag. Med hänsyn just till skälen för det starka grundlagsskyddet på området, bland annat för etableringar, och till bland annat aktuella förhållanden i vissa andra länder, även medlemmar i EU, har vi dock stannat för att inte föreslå att granskningssystemet ska inkludera medieområdet. För att ge regering och riksdag största möjliga handlingsutrymme presenterar vi dock ett beredningsunderlag för hur granskningssystemets tillämpningsområde skulle kunna avgränsas när det gäller medier. På detta sätt skapas förutsättningar för ett ställningstagande efter vederbörlig remissbehandling.

Omständigheter kring investeraren som ska ha betydelse vid bedömningen av en utländsk direktinvestering

Vid granskningsmyndighetens prövning kommer det i varje enskilt fall att behöva göras en helhetsbedömning med utgångspunkt i den aktuella verksamhetens faktiska skyddsvärde. Beroende på övriga omständigheter kan omständigheter som hänför sig till den tänkta investeraren ha betydelse för hur riskerna med investeringen ska bedömas. Enligt våra förslag ska granskningsmyndigheten vid sin bedömning beakta

• Om investeraren direkt eller indirekt, helt eller delvis, kontrolleras av ett annat lands regering genom ägarstruktur, betydande finansiering eller på annat sätt.

Ägarstrukturen och det faktiska huvudmannaskapet kan ha betydelse för att bedöma riskerna med en investering. Investeringar från en privat investerare med kopplingar till ett lands regim kan i vissa fall vara olämpliga. Det kan hos en privat investerare finnas lojalitet

Sammanfattning SOU 2021:87

30

med regimen trots att denna inte har direkt kontroll över investeraren. I en nation där ett parti kontrollerar statsapparaten kan inte privata företag antas vara helt fria från statligt bestämmande över beslut och statlig kontroll. Det finns exempel på länder där medborgarna och organisationer har en skyldighet att informera regimen om frågor som rör nationell säkerhet och där regimen arbetar aktivt för att stärka sin relation till privata företag. En investerare från en auktoritär stat kan också försöka påverka Sverige så att investerarens egna nationella intressen tillgodoses genom en investering. Ett land kan också utnyttja en marknadsdominans för att uppnå politiska mål.

• Om investeraren tidigare har varit delaktig i verksamhet som inverkat skadligt eller kunnat inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller allmän ordning eller allmän säkerhet i Sverige.

Ett tecken på att investeraren tidigare har varit delaktig i sådan verksamhet kan vara att det finns information om att den utländske investeraren tidigare blivit nekad att göra en investering eller brutit mot villkor förenade med en investering. Information om särskilda investeringsmönster kan bli tillgänglig för granskningsmyndigheten genom EU-förordningens mekanism för informationsutbyte.

• Om det finns andra omständigheter kring investeraren som kan medföra en risk för Sveriges säkerhet eller allmän ordning eller allmän säkerhet i Sverige.

Även andra omständigheter än kopplingar till annat lands regering eller tidigare delaktighet i verksamhet som kunnat inverka skadligt på svenska säkerhetsintressen bör kunna beaktas vid granskningsmyndighetens bedömning av en investering. Att en investerare tidigare har ägnat sig åt olaglig verksamhet som har relevans för riskerna med den aktuella investeringen är en sådan omständighet. Andra omständigheter är kopplade till riskerna med att en aktör får en alltför dominant position inom en viss sektor. Även graden av antagonism hos det land som investeraren har kopplingar till kan vara av betydelse.

SOU 2021:87 Sammanfattning

31

Närmare om förfarandet

Investeraren ska anmäla en investering innan den genomförs

För att granskningsmyndigheten ska kunna bedöma en direktinvestering måste myndigheten få kunskap om att investeringen planeras. Vi föreslår att den som har för avsikt att göra en investering som omfattas av lagen ska vara skyldig att anmäla investeringen till granskningsmyndigheten. Anmälan ska göras innan investeringen genomförs. Granskningsmyndigheten ska få meddela föreskrifter om vilka uppgifter en anmälan ska innehålla. Både investeraren och det företag som är föremål för investeringen ska enligt våra förslag vara skyldiga att tillhandahålla även övriga uppgifter eller handlingar som myndigheten begär. Om en investerare inte anmäler en investering trots att det finns en skyldighet att göra det, får granskningsmyndigheten upprätta en anmälan. Vi föreslår också att det företag som är föremål för den tänkta investeringen som huvudregel ska vara skyldigt att upplysa investeraren om att lagen gäller för verksamheten.

Anmälningsskyldigheten är kopplad till graden av inflytande

Riskerna med utländska direktinvesteringar är kopplade främst till hur stort inflytande investeraren får på den aktuella verksamheten. Vi föreslår därför att skyldigheten att anmäla en investering ska uppstå om investeringen medför visst inflytande. Gränsvärden för det inflytande som ska krävas är lagtekniskt lättare att fastställa för vissa juridiska konstruktioner än för andra.

När det gäller investeringar i aktiebolag och ekonomiska föreningar föreslår vi att varje investering där investeraren efter investeringen på grund av innehav av aktier, andra andelar eller medlemskap förfogar över 10 procent eller mer av de totala antalet röster i företaget ska anmälas. En investering ska anmälas också om investeraren genom investeringen själv eller tillsammans med annan bildar ett aktiebolag eller en ekonomisk förening och därefter förfogar över 10 procent eller mer av det totala antalet röster.

Beträffande investeringar i handelsbolag och enkla bolag föreslår vi att en investering ska anmälas, om investeraren genom investeringen blir bolagsman i ett sådant bolag eller om investeringen görs i ett sådant bolag som investeraren är bolagsman i.

Sammanfattning SOU 2021:87

32

För investeringar i stiftelser föreslår vi att alla investeringar på områden som omfattas av lagen genom vilka investeraren bildar en svensk stiftelse ska anmälas.

En investerare kan få inflytande över ett företags ledning på andra sätt än genom ägande. Bestämmelser i bolagsordningen eller stadgarna eller avtal med delägare kan medföra rätt att utse eller avsätta styrelseledamöter eller utöva inflytande på annat sätt. Befintliga företag kan gå samman i ett joint venture. Mot denna bakgrund föreslår vi att även investeringar som på andra sätt än genom visst ägande ger investeraren inflytande i ledningen i ett aktiebolag, handelsbolag, enkelt bolag, ekonomisk förening eller stiftelse med säte i Sverige ska anmälas, allt under förutsättning att objektet driver sådan verksamhet som omfattas av lagen.

När det gäller verksamhet som bedrivs av en enskild näringsidkare kan en investerare ställa ekonomiska eller andra, till exempel personella, resurser till förfogande och för detta betinga sig visst inflytande. Vi föreslår därför att en investerare som, i utbyte mot en överenskommelse om inflytande i verksamheten, avser att ställa resurser till förfogande för en verksamhet som bedrivs av en enskild näringsidkare på ett område som granskningssystemet omfattar ska anmälas.

Prövningen ska göras i två steg

De direktinvesteringar som är angelägna att granska bör i möjligaste mån kunna fångas upp medan oproblematiska investeringar inte i onödan ska behöva granskas eller i vart fall snabbt ska kunna sållas bort efter en inledande undersökning. Vi förslår därför ett tvåstegsförfarande. Granskningsmyndigheten ska inom 25 arbetsdagar från fullständig anmälan i ett första steg besluta antingen att lämna anmälan utan åtgärd eller att inleda en granskning. Vid beslut om granskning ska myndigheten i ett andra steg som huvudregel fatta ett slutligt beslut inom tre månader från beslutet att inleda granskning. Vid särskilda skäl kan tidsfristen sträckas ut till sex månader.

SOU 2021:87 Sammanfattning

33

Granskningsmyndigheten ska kunna förena ett beslut om godkännande med villkor

Granskningssystemet måste ge förutsättningar att hindra investeringar som kan medföra skada för säkerhetsintressen, men det är inte möjligt eller önskvärt att alla sådana investeringar ska hindras. Det kan uppstå situationer där vissa aspekter av investeringen kan behöva regleras men där det inte finns tillräckliga skäl för att hindra investeringen helt. Granskningsmyndigheten ska därför enligt våra förslag ha möjlighet att förena ett beslut om att godkänna en investering med villkor. Villkor kan tänkas i förhållande till bland annat företagets verksamhet, företagets styrning och ledning, omständigheter som rör investeraren, investeringens omfattning eller eventuell vidareförsäljning.

Förbud och dess innebörd

En investering som omfattas av lagens tillämpningsområde får enligt våra förslag genomföras bara om den har godkänts eller lämnats utan åtgärd. Om en investering har genomförts utan anmälan eller innan granskningsmyndigheten har prövat anmälan slutligt och förutsättningarna för ett förbud är uppfyllda, får granskningsmyndigheten besluta om ett förbud.

Vi föreslår också att, om ett villkor som meddelats i samband med ett godkännande av en investering inte uppfylls, granskningsmyndigheten får förelägga investeraren vid vite att uppfylla villkoret eller förbjuda investeringen om förutsättningar för ett förbud är uppfyllda.

Ett förbud mot en investering innebär enligt våra förslag att en rättshandling som utgör en del i investeringen eller som har till syfte att genomföra investeringen blir ogiltig. Det gäller dock inte sådana rättshandlingar som utgörs av en investering som har skett på en reglerad marknad som avses i 1 kap. 4 b § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden, en motsvarande marknad utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller en MTF-plattform som avses i 1 kap. 4 b § lagen om värdepappersmarknaden. I sådana fall får granskningsmyndigheten i stället ålägga investeraren att avyttra det som förvärvats.

Sammanfattning SOU 2021:87

34

Sanktionsavgift

Överträdelser av lagen bör inte kriminaliseras. Vi föreslår i stället att sanktionsavgifter införs. Granskningsmyndigheten ska kunna besluta om sanktionsavgift när en investerare inte anmäler en anmälningspliktig investering och när denne genomför en investering före eller i strid med ett slutligt beslut eller handlar i strid med meddelade villkor. Vi föreslår att sanktionsavgift ska kunna beslutas också om investeraren eller investeringsobjektet lämnar oriktiga uppgifter eller inte tillhandahåller granskningsmyndigheten de uppgifter som myndigheten begär. Sanktionsavgiften ska bestämmas till lägst 25 000 kronor och högst 50 miljoner kronor.

Granskningsmyndighetens befogenheter i övrigt

För att granskningsmyndigheten ska få tillräckligt underlag för sin prövning föreslår vi att myndigheten ska ha rätt att förelägga investeraren och det företag som är föremål för investeringen att tillhandahålla de uppgifter eller handlingar som myndigheten begär. Granskningsmyndigheten ska också ha rätt att utfärda föreläggande om att i den omfattning det behövs för granskningen få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen, dock inte bostäder, som används i den verksamhet som investeraren eller det företag som är föremål för investeringen bedriver. Förelägganden ska få förenas med vite. Granskningsmyndigheten ska också få begära handräckning av Kronofogdemyndigheten för att genomföra dessa åtgärder.

Om granskningsmyndigheten har meddelat ett förbud mot en investering, ska myndigheten enligt våra förslag få besluta om de förelägganden mot investeraren och det företag som är föremål för investeringen som behövs för att förhindra skada för Sveriges säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet i Sverige. Ett sådant beslut om föreläggande ska få förenas med vite.

Överklagande

Granskningsmyndighetens beslut ska enligt våra förslag få överklagas till regeringen. Beslut om föreläggande och sanktionsavgift ska dock få överklagas till Förvaltningsrätten i Stockholm. Beslut

SOU 2021:87 Sammanfattning

35

om att inleda granskning eller lämna en ansökan utan åtgärd ska inte få överklagas.

Utbyte av uppgifter och samråd mellan myndigheter

Granskningsmyndigheten ska enligt våra förslag utfärda föreskrifter om vilka uppgifter som ska lämnas när en direktinvestering anmäls. Myndigheten kan därefter begära ytterligare uppgifter direkt från parterna. För att kunna göra sin bedömning kan myndigheten behöva tillgång också till underrättelseinformation eller annan viktig information som myndigheten inte har själv. Det får som huvudregel ankomma på granskningsmyndigheten att i varje enskilt fall avgöra med vilka myndigheter kontakter ska tas. För att granskningsmyndigheten verkligen ska få tillgång till den information som behövs föreslår vi att kommuner, regioner och, i den utsträckning regeringen bestämmer, statliga myndigheter ska vara skyldiga att lämna uppgifter till granskningsmyndigheten, om myndigheten begär det. Om granskningsmyndigheten beslutar att inleda en granskning, är myndigheten enligt våra förslag skyldig att samråda med Försvarsmakten, Kommerskollegium, MSB och Säkerhetspolisen. Bakgrunden till detta förslag är de nämnda myndigheternas särskilda kompetenser på området. Försvarsmakten och Säkerhetspolisen är de två myndigheter som var för sig har den bästa bilden av säkerhetsläget och hotbilden mot Sverige. MSB är den myndighet som har kunskap om bland annat kritisk infrastruktur och om vilka verksamheter som är samhällsviktiga. Kommerskollegium kan bidra med underlag i fråga om investeringens betydelse för ekonomi och investeringsklimat.

I förhållande till de nämnda fyra myndigheterna är behovet av information ömsesidigt. Myndigheterna har ett intresse av att känna till hur utländska direktinvesteringar utvecklas. De kan också ha värdefull information i ärenden som i ett inledande skede bedöms vara okomplicerade. Vi föreslår därför att granskningsmyndigheten ska delge dessa myndigheter alla anmälningar som ges in. De får då en allmän överblick och dessutom möjlighet att på eget initiativ till exempel delge granskningsmyndigheten information som de kan ha. Det kan också uppkomma behov för Försvarsmakten, Kommerskollegium, MSB och Säkerhetspolisen att få mer information kring en investering än vad som framgår av en anmälan. Vi föreslår därför att

Sammanfattning SOU 2021:87

36

granskningsmyndigheten på begäran av någon av dessa myndigheter ska lämna över uppgifter i ärenden om utländska direktinvesteringar.

Personuppgiftsbehandling och sekretess

Våra förslag innebär att myndigheter, kommuner och regioner kommer att behöva utbyta information med varandra. Viss sådan information kommer att omfattas av sekretess. Förslagen innebär också att berörda aktörer kommer att behöva behandla personuppgifter.

Vi bedömer att dataskyddsförordningen, dataskyddslagen och annan befintlig personuppgiftsreglering är tillämplig på och ger stöd för ISP:s och andra berörda myndigheters behandling av personuppgifter vid handläggning av ärenden enligt våra förslag. Regelverket ger stöd också för den personuppgiftsbehandling som kan komma att göras hos investerare och investeringsobjekt.

När det gäller uppgifter som omfattas av sekretess bedömer vi att behovet av sekretessbrytande bestämmelser i de allra flesta fall tillgodoses genom befintlig lagstiftning och genom vårt förslag om en skyldighet för kommuner, regioner och de statliga myndigheter som regeringen bestämmer att lämna de uppgifter till granskningsmyndigheten som myndigheten begär. Beträffande Försvarsmakten och Säkerhetspolisen bedömer vi dock att det inte är lämpligt att införa en uppgiftsskyldighet och att en sekretessbrytande bestämmelse bör införas i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Förslaget innebär att Försvarsmakten och Säkerhetspolisen, utan hinder av sekretess, kan lämna uppgift till ISP om uppgiften avser frågor enligt den föreslagna lagen.

Sekretesskyddet för uppgifter som granskningsmyndigheten kommer att behandla behöver kompletteras när det gäller uppgifter om enskilds affärs- eller driftförhållanden. Vi föreslår därför att offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) ska kompletteras så att sekretess gäller för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållande i verksamhet som består i utredning i ärenden enligt den föreslagna lagen.

Granskningsmyndigheten kan vid sin bedömning behöva få kännedom om ifall investerarens gjort sig skyldig till brott. Vi föreslår därför att det införs en bestämmelse i förordningen (1999:1134) om belast-

SOU 2021:87 Sammanfattning

37

ningsregister om att uppgifter ur belastningsregistret ska lämnas ut, om det begärs av ISP i ett ärende enligt den föreslagna lagen.

Konstitutionella aspekter

Vi bedömer att våra förslag är förenliga med vederbörliga grundlagsbestämmelser.

Vi bedömer också att det inte bör införas någon rätt till ersättning till följd av ett beslut om förbud mot eller villkor för utländska direktinvesteringar.

Avgränsningar i förhållande till andra regelverk

Säkerhetsskyddslagen (2018:585) och det granskningssystem som vi föreslår överlappar varandra i vissa delar, men har olika utgångspunkter och delvis olika tillämpningsområden. Regelverken kompletterar varandra och bör gälla parallellt. Inget av regelverken bör vara subsidiärt till det andra.

Våra förslag innebär en överlappning av lagen (1992:1300) om krigsmateriel så till vida att det enligt både den lagen och enligt det granskningssystem vi föreslår finns möjligheter att ställa upp villkor för ett tillstånd respektive en investering. Villkoren är dock av olika karaktär. Vi bedömer att regelverken bör gälla parallellt.

Det finns inget konkurrensförhållande mellan lagstiftningen om produkter med dubbla användningsområden och det granskningssystem vi föreslår. Regelverken kompletterar varandra.

Konkurrenslagstiftningen och det granskningssystem som vi föreslår fyller olika syften. Regelverken bör gälla parallellt.

Konsekvenser

Våra förslag innebär att skyddet för Sveriges skyddsvärda verksamheter stärks. Om någon reglering på området inte införs, skulle det innebära att grundläggande funktioner i det svenska samhället utsätts för oacceptabla säkerhetsrisker.

Förslagens påverkan på utländska direktinvesteringar generellt i Sverige kan inte bedömas närmare. Att investeringar förbjuds eller

Sammanfattning SOU 2021:87

38

inte genomförs alls kan medföra samhällsekonomiska nackdelar. Eventuella nackdelar på kortare sikt kan dock vägas upp av fördelar på längre sikt. Förslagen har dessutom utformats för att de ska medföra så begränsade effekter på oproblematiska investeringar som möjligt, samtidigt som investeringar som kan medföra oacceptabla säkerhetsrisker ska kunna fångas upp av systemet. Vi bedömer att konsekvenserna för oproblematiska investeringar kommer att bli försumbara.

Våra förslag kan ha viss påverkan på den kommunala självstyrelsen. Förslagen går dock inte utöver vad som är nödvändigt för att skydda sådan skyddsvärd verksamhet som förslagen tar sikte på.

En grov uppskattning ger vid handen att våra förslag kräver ett nettotillskott om 55 miljoner kronor per år, i huvudsak för nyanställningar hos de myndigheter som ska bygga upp och vara verksamma i granskningssystemet. Härutöver uppkommer vissa kostnader för kompetensförsörjning och annan utveckling med mera som i allt väsentligt kan tas inom ram men som likväl kräver engångsfinansiering på omkring 10 miljoner kronor. Förslagen kan antas leda till marginella kostnadsökningar också för andra offentliga aktörer, inklusive Regeringskansliet och domstolar, som kan hanteras inom ramen för tillgängliga medel. Myndigheternas resursbehov bör tillgodoses genom ökade förvaltningsanslag och finansieras inom de utgiftsområden som normalt bekostar respektive myndighets anslag.

De investeringsobjekt som berörs finns inom ett flertal utpekade sektorer och branscher. Eftersom det närmare utpekandet av många av verksamheterna ska göras i föreskrifter på förordningsnivå alternativt i myndighetsföreskrifter går det inte att närmare bedöma hur många investeringsobjekt det är fråga om totalt sett.

Förslagen medför kostnader för berörda investerare. Kostnaderna kommer att variera från fall till fall och är beroende av omfattningen av bland annat handläggningen vid granskningsmyndigheten. Förslagen kan komma att medföra vissa direkta kostnader för investeringsobjekten. Förslagen medför inte några direkta kostnader för investerarens motpart.

SOU 2021:87 Sammanfattning

39

Ikraftträdande

Vi föreslår att regelverket ska träda i kraft den 1 januari 2023. Lagen ska dock inte tillämpas på investeringar som genomförs före den 1 februari 2023.

41

Summary

The inquiry’s remit

Regulation (EU) 2019/452 of the European Parliament and of the Council of 19March 2019 establishing a framework for the screening of foreign direct investments into the Union (hereinafter ‘the EU Regulation’) entered into force on 11 April 2019 and has applied since 11 October 2020. A fundamental aim of the EU Regulation is to create a legal framework for the screening of foreign direct investments (FDI) in the Union on grounds of security or public order.

Our inquiry consisted of two parts. One was to propose the adaptations and supplementary provisions necessary for the implementation of the EU Regulation in Sweden. We reported on this part in March 2020 in the interim report Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar (SOU 2020:11) [Supplementary provisions to the EU Regulation on foreign direct investments]. Our proposals have led to legislation. Lagen (2020:826) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar [Act containing supplementary provisions to the EU Regulation on Foreign Direct Investments] and förordningen (2020:827) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar [Ordinance containing supplementary provisions to the EU Regulation on Foreign Direct Investments] entered into force on 1 November 2020. In this final report, we report on the second part of the remit: to propose how a Swedish mechanism for screening FDIs in protected areas could be designed. The Terms of Reference state that the purpose is to screen buyouts and strategic acquisitions of undertakings domiciled in Sweden whose activities or technology are essential for security or public order.

Summary SOU 2021:87

42

Direct investments in the context of Sweden

Capital flows arise when Swedish undertakings buy undertakings abroad and foreign undertakings buy Swedish undertakings. These capital flows are commonly referred to as direct investments. Direct investments are typically associated with a close relationship between the investor and the undertaking, where the investor acquires some form of direct link with and interest in the undertaking in which the investment is made. In addition to the investment itself, a distinguishing feature of direct investments is that often the investor contributes knowledge, technology and marketing.

Foreign direct investments (FDIs) in Sweden are made from many different countries. The majority of large FDIs come from other countries in the EU. The three single largest capital inflows from FDIs in 2020 came from Luxembourg, the USA, and the Netherlands. China is also making big investments in Sweden, and these almost tripled from 2019 to 2020. The Netherlands, the United Kingdom and Luxembourg are the countries with the largest FDI assets in Sweden.

Experiences from other countries

In formulating our proposals, we have taken note of and utilised experiences from other countries. The report includes an account of an OECD report on trends in FDI, as well as an account of the screening mechanisms used by other countries.

Our starting points

Foreign direct investments are needed and should only be prohibited if necessary

Sweden is a small, open economy that is dependent on trade with other countries. Foreign investments that contribute capital, knowledge, skills and new markets to Swedish enterprise are very important for employment and growth in Sweden and for the social climate in general.

However, strategic buyouts or investments made in undertakings operating in protected areas can pose risks. This is particularly true when the investor has links to ‘closed’, undemocratic and antagonistic

Summary

43

states. There are risks of technology theft, espionage and sabotage, among other things. If large parts of a sector that is essential to the functioning of society are acquired, there will also be risks associated with access to such functions, and activities with the sector becoming heavily dependent on other states.

In view of the importance of an open Swedish investment climate, a screening mechanism should target only harmful investments and should not intervene more than is necessary to protect Sweden’s security interests. Therefore, it should only be possible to prohibit an investment if it is necessary to do so.

Existing regulatory frameworks do not satisfactorily address the risks of foreign direct investments

Currently, there are only limited opportunities to regulate or prevent foreign direct investments that could entail risks to Sweden’s security interests. Existing regulatory frameworks only apply in certain areas, to certain activities, and in specific situations. The purposes of these regulatory frameworks also differ. There is often a lack of both actual opportunities and suitable tools to fully, and with sufficiently nuanced measures, uphold a good investment climate while taking into account the interests that a screening mechanism is meant to protect. Under the existing regulatory frameworks, relevant risks of foreign direct investments cannot be addressed to a sufficient extent nor in a satisfactory manner.

The screening mechanism is intended to protect Sweden’s national security as well as public order and security in Sweden

Foreign direct investments can pose risks for activities of importance for Sweden’s security as well as for other activities that are important for assuring vital societal functions in Sweden. We therefore propose that the Swedish mechanism for screening foreign direct investments should cover those investments that could pose a risk to Sweden’s security – its national competence – and those that could pose a risk to public order or security in Sweden in accordance with EU law – Article 52(1) and Article 65(1)(b) of the Treaty on the Functioning of the European Union.

Summary SOU 2021:87

44

Application area based on the nationality of the investor

We propose that both investments made by investors from third countries and those made by investors from EU Member States should be subject to screening. Investments made by investors from Sweden should also be subject to the notification obligation in Sweden’s screening mechanism. If the investor is really a natural person with only Swedish citizenship, the notification is dismissed without further action. The same applies if the investor is a legal person ultimately owned or controlled only by natural persons with Swedish citizenship only. Investments made by a Swedish investor should only be subject to examination if the latter is the ‘front man’ for a foreign actor. The background to this construction is to prevent investors from circumventing the mechanism by, for example, making the investment through an undertaking in Sweden that is ultimately controlled by, for example, an antagonistic state.

The Inspectorate of Strategic Products should be the screening authority

In the interim report, we assessed that the Inspectorate of Strategic Products (ISP) should be the contact point under the EU Regulation, but also the screening authority in a future screening mechanism. This assessment was based on the ISP’s expertise in security policy assessments and the authority’s expertise in the area of technology. In this respect, there is no reason to make any other assessment than the one made in the interim report. We therefore propose that the ISP shall be responsible for the examination of foreign direct investments in a Swedish screening mechanism. The ISP will need to consult and utilise the expertise and knowledge of other government agencies in its work.

Types of undertakings and activities to be covered by the screening mechanism

It can be reasonably assumed that limited companies are the type of undertaking that will be the focus of the screening mechanism. However, protected activities can be carried on in many legal forms. Our starting point, therefore, is that the screening mechanism should be applicable to all investments in Swedish undertakings that carry on

Summary

45

protected activities, regardless of their legal form. We propose that the Act should apply to investments in limited companies, partnerships, unincorporated partnerships, sole trader undertakings, economic associations, and foundations and trusts domiciled in Sweden.

When it comes to activities, our starting point is that the screening mechanism should be limited as far as possible by setting out in the Act the activities to be covered.

However, in order to achieve good precision and a high level of predictability and a certain amount of flexibility, it is appropriate that the Swedish Government or, in some instances, the government agency that the government appoints, further delimits the application of the regulatory framework in ordinances or administrative provisions. Our proposals mean that the following activities with, where applicable, further delimitations in ordinances or administrative provisions, shall be covered by the screening mechanism.

• Essential services.

‘Essential services’ refers to services or infrastructure that maintains or assures societal functions that are vital to society’s basic needs, values or safety. A more precise definition of which activities are covered will be set out in administrative provisions to be issued by the Swedish Civil Contingencies Agency (MSB). In this work, MSB is to involve the Swedish Armed Forces, ISP, the National Board of Trade Sweden, the Swedish Security Service and other public authorities that may have relevant knowledge.

• Security-sensitive activities.

Security-sensitive activities are activities covered by the Protective Security Act (2018:585).

• Activities that prospect for, extract, enrich or sell raw materials that are critical to the EU, or other metals and minerals that are critical to Sweden.

The EU produces lists of raw materials that are critical for the EU. The other metals and minerals that are critical for Sweden are to be specified in an ordinance based on data from the Geological Survey of Sweden.

Summary SOU 2021:87

46

• Activities whose principal purpose is the processing of sensitive personal data or location data.

‘Sensitive personal data’ means personal data as defined in Article 9(1) of the General Data Protection Regulation1, i.e. personal data revealing racial or ethnic origin, political opinions, religious or philosophical beliefs, or trade union membership, and the processing of genetic data, biometric data for the purpose of uniquely identifying a natural person, data concerning health or data concerning a natural person's sex life or sexual orientation. Location data are data processed in an electronic communications network or by an electronic communications service and which shows the geographical position of the terminal equipment of a user. The latter definition is taken from the Electronic Communications Act (2003:389).

• Activities related to emerging technologies and other strategic protected technologies.

An ordinance is to identify these kinds of technologies in more detail based on data from ISP. In this area, technical experts from the ISP, the Swedish Defence Research Agency (FOI), the Swedish Defence Materiel Administration (FMV) and the Swedish Armed Forces work together in order to define the emerging technology areas among other things, so that definitions of these can be developed. A draft is included as an annex to our proposal for an ordinance.

• Activities that manufacture, develop, conduct research into or supply dual-use products or supply technical assistance for such products.

‘Dual-use items’ means products listed in Annex I to Regulation (EU) 2021/821 of the European Parliament and of the Council of 20 May 2021 setting up a Union regime for the control of exports, brokering, technical assistance, transit and transfer of dual-use items (recast).

1 Regulation (EU) 2016/679 of the European Parliament and of the Council of 27 April 2016 on the protection of natural persons with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data, and repealing Directive 95/46/EC (General Data Protection Regulation).

Summary

47

• Activities that manufacture, develop, conduct research into or supply military equipment or supply technical support for military equipment.

Military equipment and technical assistance are the same as referred to in the Military Equipment Act (1992:1300).

We do not propose including media undertakings in the screening mechanism

We assess that security policy grounds can be pleaded to permit the screening mechanism to cover certain media undertakings. We also assess that it is legislatively possible to design such a mechanism without contravening the fundamental laws of Sweden. However, precisely on account of the reasons for inter alia the strong protection in Sweden’s fundamental laws in this area for start-ups, and on account of inter alia the current situation in some other countries, including members of the EU, we have shied away from proposing that the screening mechanism should not include the media area. In order to give the Government and Riksdag the greatest possible room for manoeuvre, we present a basis for drafting the scope of the screening mechanism and how it could be delimited when it comes to the media. This creates the conditions for taking a position after due circulation for comment.

Investor circumstances to be relevant in the assessment of a foreign direct investment

The screening authority’s examination will need to make an overall assessment in each individual case based on the activity’s actual protection value. Depending on other circumstances, circumstances related to the potential investor may be significant for how the risks of the investment should be assessed. According to our proposals, in its assessment the screening authority must take into account:

• Whether the investor is directly or indirectly, in whole or in part, controlled by the government of another country through its ownership structure or substantial financing or in some other way.

Summary SOU 2021:87

48

The ownership structure and actual beneficial ownership may be significant in assessing the risks of an investment. Investments from a private investor with links to a country’s regime may be ill-advised in some cases. A private investor may harbour loyalties to the regime, even though the regime does not have direct control over the investor. In a nation where one party controls the machinery of government, private undertakings cannot be presumed to be entirely free from state influence over decisions and state control. There are examples of countries where citizens and organisations have a duty to inform the regime on matters affecting national security and where the regime works actively to strengthen its relationships with private undertakings. An investor from an authoritarian state can also try to influence Sweden so that the investor’s own national interests are benefited through an investment. A country can also use market dominance to achieve its political goals.

• If the investor has previously been involved in activities that have or could have adversely affected Sweden’s security or public order or security in Sweden.

A sign that the investor has previously participated in such activities may be that there is information that approval has been withheld previously for an investment by the foreign investor, or the foreign investor has breached the conditions imposed on an investment. Information on specific investment patterns may be made available to the screening authority through the EU Regulation’s mechanism for the exchange of information.

• If there are other circumstances surrounding the investor that could pose a risk to Sweden’s security or public order or security in Sweden.

Even factors other than links to the government of another country or previous participation in activities that could have adversely affected Swedish security interests should also be taken into account in the screening authority’s assessment of an investment. That an investor has previously engaged in illegal activities relevant to the risks associated with the investment in question is one such circumstance. Other circumstances are associated with the risks of an actor obtaining an overly dominant position within a certain sector. The degree of

Summary

49

antagonism in the country that the investor has links to may also be of importance.

The procedure in more detail

The investor must notify an investment before it is implemented

In order for the screening authority to assess a direct investment, it needs to be made aware that an investment is planned. We propose that anyone planning to make an investment covered by the Act be required to notify the investment to the screening authority. Notification must be made before the investment is implemented. The screening authority must be permitted to issue regulations covering the information that must be included in a notification. According to our proposals, both the investor and the investee undertaking must be required to provide any other information or documentation that the authority requests. If an investor does not notify an investment even though an obligation to do so exists, the screening authority may draw up a notification. We also propose that, as a general rule, the planned investee undertaking must be obliged to inform the investor that the Act applies to the activity.

The obligation to notify is linked to the extent of the interest

The risks of foreign direct investment are mainly related to the extent of the interest the investor gains in the activity in question. We therefore propose that the obligation to notify an investment should arise if the investment results in a certain interest. Threshold values for the interest required are easier to legislate for some legal arrangements than for others.

In the case of investments in limited companies and economic associations, we propose that any investment where the investor after the investment will command 10 per cent or more of the total number of votes in the undertaking, through their shareholding, other participations, or membership, must be notified. An investment must also be notified if the investor alone or with others forms a limited company or an economic association through the investment and thereafter commands 10 per cent or more of the total number of votes.

Summary SOU 2021:87

50

In the case of investments in partnerships and unincorporated partnerships, we propose that the investment must be notified if the investor becomes a partner in such an undertaking through the investment, or if the investment is made in a undertaking in which the investor is already a partner.

For investments in foundations and trusts, we propose that all investments in areas covered by the Act through which the investor forms a Swedish foundation or trust or must be notified.

An investor can gain influence over an undertaking’s management in other ways than ownership. Provisions in the by-laws or articles of association or agreements with partners may grant the right to appoint or remove board members or exert influence in other ways. Existing undertakings can merge into a joint venture. In light of this, we propose that investments that, in ways other than through a share in ownership, give the investor influence over the management of a limited company, a partnership, unincorporated partnership, economic association, or foundation or trust established in Sweden, must also be notified, provided that the investee carries on an activity covered by the Act.

In the case of activities operated by a sole trader, an investor may place financial or other resources, such as human resources, at the disposal of the undertaking and thereby command a certain influence. We therefore propose that where an investor, in exchange for an agreement on an interest in the activity, intends to place resources at the disposal of an activity operated by a sole trader in an area covered by the screening mechanism, this must be notified.

Screening to be a two-stage procedure

As far as feasible, it should be possible to pick up direct investments that are particularly important to examine, while unproblematic investments should not need to be examined unnecessarily or, in any case, should be quickly sifted out after an initial investigation. We are therefore proposing a two-stage procedure. In the first stage within 25 working days of a complete notification, the screening authority decides either to take no further action on the notification or to initiate an examination. In the case of a decision to examine the investment, as a general rule the authority must make a final decision within three

Summary

51

months of the decision to initiate the examination. Where there are special grounds, this deadline may be extended up to six months.

The screening authority must be able to make a decision to approve an investment subject to conditions

The screening mechanism must provide the prerequisites for preventing investments that could adversely affect security interests, but it is not possible or desirable that all such investments should be prevented. Situations may arise where certain aspects of an investment may need to be regulated, but where there are insufficient grounds to prevent the investment altogether. According to our proposals, the screening authority should therefore be able to make a decision to approve an investment subject to conditions. Conceivable conditions could be related to the activities of the undertaking, the management and control of the undertaking, circumstances relating to the investor, the size of the investment or a potential resale to give a few examples.

Prohibition and its meaning

According to our proposals, an investment that falls within the scope of the Act can only be implemented if it has been approved or a decision has been made to take no further action. If an investment has been made without notification or before the screening authority has completed its final examination of the notification and the conditions for a prohibition are met, the screening authority may impose a prohibition.

We also propose that, if a condition imposed in connection with the approval of an investment is not met, the screening authority may order the investor to comply with the condition or face an administrative fine, or prohibit the investment if the conditions for a prohibition are met.

According to our proposals, a prohibition on an investment would void a legal transaction which constitutes part of the investment or whose purpose is to implement the investment. However, this does not apply to legal transactions that comprise an investment made in a regulated market within the meaning of Chapter 1 Section 4b of the Securities Market Act (2007:528), an equivalent market outside the

Summary SOU 2021:87

52

European Economic Area, or a multilateral trading facility (MTF) within the meaning of Chapter 1 Section 4b of the Securities Market Act. In such cases, the screening authority may instead require the investor to sell what has been acquired.

Administrative fine

Breaches of the Act should not be criminalised. Instead, we propose the introduction of administrative fines. The screening authority must be able to impose administrative fines when an investor does not notify an investment that is subject to a notification requirement, or when the investor implements a direct investment before or contrary to a final decision or acts contrary to conditions. We propose that an administrative fine can also be imposed if the investor or the investee does not provide the screening authority with the information requested by the authority or provides false information. The administrative fine shall be set at no less than SEK 25 thousand and no more than SEK 50 million.

The powers of the screening authority in other respects

In order to provide the screening authority with sufficient documentation for its examination, we propose that the authority should have the right to order the investor and the investee undertaking to provide the information or documentation requested by the authority. The screening authority must also have the right to issue injunctions in order to gain the necessary access for the assessment to sites, premises and other spaces, but not dwellings, which are used in the activity that the investor or the investee undertaking carries on. It must be possible for injunctions to be accompanied by a fine for noncompliance. The screening authority must also be entitled to request assistance from the Swedish Enforcement Authority to implement these measures.

If the screening authority has issued a prohibition on an investment, according to our proposals, the authority must have the power to impose the injunctions on the investor and the investee undertaking that are necessary in order to prevent harm to Sweden’s national

Summary

53

security or public order or security in Sweden. It must be possible for such a decision to be accompanied by a fine for non-compliance.

Appeal

According to our proposals, the screening authority’s decision may be appealed to the Swedish Government. However, imposed injunctions and administrative fines are to be appealed to the Administrative Court in Stockholm. The decision to initiate an examination or to take no further action on a notification may not be appealed.

Exchange of information and consultation between authorities

According to our proposals, the screening authority is required to issue regulations on what information must be submitted when a direct investment is notified. The authority may then also request further information directly from the parties. In order to make its assessment, the authority may also need access to intelligence or other important information that the authority does not have itself. As a general rule, it must fall to the screening authority to determine in each individual case which authorities to contact. In order for the screening authority to actually get access to the necessary information, we propose that municipalities, regions and – to the extent the Swedish Government determines – central government authorities should be obliged to provide information to the screening authority, if the authority so requests. If the screening authority decides to initiate an examination, according to our proposals the authority is obliged to consult the Swedish Armed Forces, the National Board of Trade Sweden, MSB and the Swedish Security Service. The background to this proposal is the specific areas of expertise in this field of the authorities named. The Swedish Defence Forces and the Swedish Security Service are the two authorities that each have the best picture of the security situation and the threat scenario facing Sweden. The MSB is the authority with knowledge of inter alia critical infrastructure and which activities constitute essential services. The National Board of Trade Sweden can provide input on the importance of investment for the economy and the investment climate.

Summary SOU 2021:87

54

In relation to the four authorities named, the need for information is mutual. These authorities have an interest in knowing how foreign direct investments are developing. They may also have valuable information in cases that are initially deemed to be straightforward. We therefore propose that the screening authority should inform these authorities of all notifications submitted. They will then have a general overview and in addition will be able to provide the screening authority with information that they may have on their own initiative, for example. In addition, there may be a need for the Swedish Armed Forces, the National Board of Trade Sweden, MSB and the Swedish Security Service to obtain more information about an investment than the information included in a notification. We therefore propose that the screening authority must provide information on cases concerning foreign direct investments at the request of any of these authorities.

Personal data processing and secrecy

Our proposals mean that public authorities, municipalities and regions will need to exchange information with each other. Some of this information will be classified (secret or confidential) information. The proposals also mean that the relevant actors will need to process personal data.

We assess that the Ordinance containing supplementary provisions to the EU General Data Protection Regulation and the Act containing supplementary provisions to the EU General Data Protection Regulation and other existing personal data regulatory instruments are applicable to and support the processing of personal data by the ISP and other relevant authorities in processing cases under our proposals. The regulatory framework also supports the processing of personal data that may be occur at investors and investees.

With regard to classified information, we assess that the need for information disclosure provisions is met in the vast majority of cases by existing legislation and by our proposal for an obligation applying to municipalities, regions, and the central government authorities that the Swedish Government determines to disclose the information requested by the screening authority to that authority. However, in the case of the Swedish Armed Forces and the Swedish Security Service, we assess that it is not appropriate to introduce an obligation

Summary

55

to share information and that an information disclosure provision should be introduced into the Public Access to Information and Secrecy Act (2009:400). The proposal means that, notwithstanding secrecy, the Swedish Armed Forces and Swedish Security Service can disclose information to the ISP if the information relates to matters under the proposed Act.

The secrecy protection for the information that the screening authority will process needs to be supplemented regarding information on individual business or operational conditions. We therefore propose that the Public Access to Information and Secrecy Ordinance (2009:641) be supplemented to protect industrial or commercial information in an activity under investigation in cases under the proposed Act.

In its assessment, the screening authority may need to receive information about whether the investor has committed a criminal offence. We therefore propose that a provision be introduced into the Ordinance on criminal records (1999:1134) requiring the disclosure of data from criminal records if requested by the ISP in a case under the proposed Act.

Constitutional aspects

We assess that our proposals are compatible with relevant constitutional provisions.

We also assess that no right to compensation due to a decision to prohibit or impose conditions on foreign direct investments should be introduced.

Delimitations vis-à-vis other regulatory frameworks

The Protective Security Act (2018:585) and the screening mechanism we propose overlap in some parts, but have different aims and somewhat different areas of application. These regulatory frameworks complement each other and should apply in parallel. Neither of these regulatory frameworks should be subsidiary to the other.

Our proposals overlap with the Military Equipment Act (1992:1300) to the extent that, under both that Act and the screening mechanism we propose, there are possibilities for imposing conditions on a permit

Summary SOU 2021:87

56

or an investment, respectively. However, the conditions are of a different nature. We assess that the regulatory frameworks should apply in parallel.

There is no competition between the legislation on dual-use items and the screening mechanism we propose. These regulatory frameworks complement each other.

Competition legislation and the screening mechanism we propose serve different purposes. These regulatory frameworks should apply in parallel.

Impact

Our proposals mean a strengthening of the protection for Sweden’s protected activities. If no regulation in this area were introduced, it would mean that basic functions in Swedish society would be exposed to unacceptable security risks.

The impact of the proposals on foreign direct investments in Sweden in general cannot be assessed in further detail. Investments being prohibited or not implemented at all could have socio-economic disadvantages. However, any short-term disadvantages can be outweighed by long-term advantages. In addition, the proposals have been designed to limit their impact on unproblematic investments as far as possible, while providing scope for the screening mechanism to pick up investments that may entail unacceptable security risks. We assess that the impact on unproblematic investments will be negligible.

Our proposals may have some impact on municipal self-government. However, the proposals do not go beyond what is necessary to protect those protected activities that are the object of the proposals.

A rough estimate indicates that our proposals require a net contribution of SEK 55 million per year, primarily for new jobs with the authorities that will build up the screening mechanism and work within it. In addition, there are certain costs for the supply of skills and other development, etc., which in substance can be covered within appropriations but which nevertheless require one-off financing of approximately SEK 10 million. The proposals can also be expected to result in marginal cost increases for other public actors, including the Government Offices and the courts, which can be managed within the scope of available funds. The resource needs of the authorities should

Summary

57

be met through increased administrative appropriations and financed within the expenditure areas that normally fund each authority’s appropriations.

The investees affected operate in a number of identified sectors and industries. Since more detailed identification of many of these activities is to be done in provisions at the ordinance level or in administrative provisions, it is not possible to assess in greater detail how many investees will be impacted overall.

The proposals entail costs for the investors concerned. The costs will vary on a case-by-case basis and will depend on the extent of inter alia the processing at the screening authority. The proposals may entail some direct costs for investees. The proposals do not entail any direct costs for the investor’s counterparty.

Entry into force

We propose that the regulatory framework shall enter into force on 1 January 2023. However, the Act shall not apply to investments implemented before 1 February 2023.

59

1 Författningsförslag

1.1 Förslag till lag ( 2022:000 ) om anmälan och granskning av utländska direktinvesteringar

Härigenom föreskrivs följande

Lagens syfte och tillämpningsområde

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om anmälan och granskning av och förbud mot utländska direktinvesteringar inom skyddsvärda områden.

Syftet med lagen är att, om det är nödvändigt, hindra dels utländska direktinvesteringar som kan skada Sveriges säkerhet, dels sådana som kan skada allmän ordning eller allmän säkerhet.

2 § Åtgärder som vidtas med stöd av denna lag får inte vara mer ingripande än vad som är nödvändigt och ska vara proportionerliga med hänsyn till lagens syfte.

3 § Lagen gäller för investeringar i aktiebolag, handelsbolag, enkla bolag, enskild näringsverksamhet, ekonomiska föreningar och stiftelser med säte i Sverige som bedriver

a) samhällsviktig verksamhet,

b) säkerhetskänslig verksamhet,

c) verksamhet som prospekterar, utvinner, anrikar eller säljer rå-

varor som är kritiska för EU eller andra metaller och mineral som är kritiska för Sveriges försörjning,

d) verksamhet vars huvudsakliga ändamål innefattar behandling

av känsliga personuppgifter eller lokaliseringsuppgifter,

Författningsförslag SOU 2021:87

60

e) verksamhet som rör framväxande teknologier och annan stra-

tegiskt skyddsvärd teknologi,

f) verksamhet som tillverkar, utvecklar, bedriver forskning om

eller tillhandahåller produkter med dubbla användningsområden eller tillhandahåller tekniskt bistånd för sådana produkter, eller

g) verksamhet som tillverkar, utvecklar, bedriver forskning om

eller tillhandahåller krigsmateriel eller tillhandahåller tekniskt stöd avseende krigsmateriel.

Definitioner

4 § I lagen avses med

1. direktinvestering: en investering som görs för att etablera eller upprätthålla varaktiga förbindelser mellan investeraren och det företag för vilket kapitalet görs tillgängligt för att bedriva ekonomisk verksamhet, inbegripet investeringar som möjliggör ett faktiskt deltagande i ledningen eller inflytande i ett företag som bedriver en ekonomisk verksamhet.

2. utländsk direktinvestering: en direktinvestering där investeraren är en fysisk person med annat medborgarskap än enbart svenskt eller en juridisk person som ytterst ägs eller kontrolleras av en annan stat eller av fysiska personer med annat medborgarskap än enbart svenskt.

3. samhällsviktig verksamhet: verksamhet, tjänst eller infrastruktur som upprätthåller eller säkerställer samhällsfunktioner som är nödvändiga för samhällets grundläggande behov, värden eller säkerhet.

4. känsliga personuppgifter: personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening och behandling av genetiska uppgifter, biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person, uppgifter om hälsa eller uppgifter om en fysisk persons sexualliv eller sexuella läggning.

5. lokaliseringsuppgifter: uppgifter som behandlas i ett elektroniskt kommunikationsnät eller av en elektronisk kommunikationstjänst och som visar den geografiska positionen för terminalutrustningen för en användare.

SOU 2021:87 Författningsförslag

61

6. produkter med dubbla användningsområden: produkter som är upptagna i bilaga I till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/821 av den 20 maj 2021 om upprättande av en unionsordning för kontroll av export, förmedling, transitering och överföring av samt tekniskt bistånd för produkter med dubbla användningsområden (omarbetning).

Förbud och godkännande

5 § En utländsk direktinvestering får förbjudas, om det är nödvändigt med hänsyn till Sveriges säkerhet. En utländsk direktinvestering får förbjudas också om det är nödvändigt med hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet i Sverige i enlighet med artiklarna 52.1 eller 65.1 (b) i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

6 § Vid bedömningen av om det är nödvändigt att förbjuda en utländsk direktinvestering ska verksamhetens art och omfattning samt omständigheter kring investeraren beaktas.

7 § Vid bedömningen av om det är nödvändigt att förbjuda en utländsk direktinvestering ska följande omständigheter kring investeraren beaktas.

1. Om investeraren direkt eller indirekt, helt eller delvis, kontrolleras av ett annat lands regering genom ägarstruktur, betydande finansiering eller på annat sätt.

2. Om investeraren tidigare har varit delaktig i verksamhet som inverkat skadligt eller kunnat inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller allmän ordning eller allmän säkerhet.

3. Om det finns andra omständigheter kring investeraren som kan medföra en risk för Sveriges säkerhet eller allmän ordning eller allmän säkerhet.

8 § En direktinvestering får genomföras bara om den har godkänts eller lämnats utan åtgärd.

9 § Ett godkännande av en utländsk direktinvestering får förenas med villkor. Sådana villkor får beslutas, om det är nödvändigt för att

Författningsförslag SOU 2021:87

62

investeringen inte ska skada Sveriges säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet.

10 § Om en direktinvestering har genomförts utan anmälan eller innan granskningsmyndigheten har prövat anmälan slutligt och förutsättningarna för ett förbud är uppfyllda, får granskningsmyndigheten besluta om ett förbud.

11 § Om ett villkor som meddelats enligt 9 § inte uppfylls, får granskningsmyndigheten förelägga investeraren eller det företag som varit föremål för investeringen att uppfylla villkoret eller förbjuda investeringen om förutsättningar för ett förbud är uppfyllda.

Ett beslut om föreläggande får förenas med vite. Granskningsmyndigheten får bestämma att ett beslut om föreläggande ska gälla omedelbart.

12 § Ett förbud mot en investering innebär att en rättshandling som utgör en del i investeringen eller som har till syfte att genomföra investeringen blir ogiltig.

Detta gäller inte sådana rättshandlingar som utgörs av en investering som har skett på en reglerad marknad som avses i 1 kap. 4 b § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden, en motsvarande marknad utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller en MTFplattform som avses i 1 kap. 4 b § lagen om värdepappersmarknaden. I sådana fall får granskningsmyndigheten i stället förelägga investeraren att avyttra det som förvärvats.

Ett beslut om föreläggande får förenas med vite. Granskningsmyndigheten får bestämma att ett beslut om föreläggande ska gälla omedelbart.

13 § Om ett förbud har meddelats, får granskningsmyndigheten besluta om de förelägganden mot investeraren och det företag som är föremål för investeringen som behövs för att förhindra skada för

Sveriges säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet.

Ett beslut om föreläggande får förenas med vite. Granskningsmyndigheten får bestämma att ett beslut om föreläggande ska gälla omedelbart.

SOU 2021:87 Författningsförslag

63

Granskningsmyndighet

14 § Den myndighet som regeringen bestämmer (granskningsmyndigheten) prövar frågor enligt denna lag.

Anmälan av en direktinvestering

15 § Den som har för avsikt att direkt eller indirekt investera i sådan verksamhet som omfattas av 3 § ska anmäla investeringen till granskningsmyndigheten,

1. om investeraren efter investeringen på grund av innehav av aktier, andra andelar eller medlemskap förfogar över 10 procent eller mer av rösterna i ett aktiebolag eller en ekonomisk förening,

2. om investeraren genom investeringen själv eller tillsammans med annan bildar en sådan juridisk person som anges i första stycket 1 och därefter förfogar över 10 procent eller mer av rösterna i den juridiska personen,

3. om investeraren genom investeringen blir bolagsman i ett handelsbolag eller i ett enkelt bolag eller om investeringen görs i ett handelsbolag eller enkelt bolag som investeraren är bolagsman i,

4. om investeraren genom investeringen bildar en svensk stiftelse,

5. om investeraren på något annat sätt än enligt 1–4 får ett inflytande i ledningen i ett aktiebolag, handelsbolag, enkelt bolag, ekonomisk förening eller stiftelse med säte i Sverige, eller

6. om investeraren, i utbyte mot en överenskommelse om inflytande i verksamheten, avser att ställa resurser till förfogande för en verksamhet som avses i 3 § och som bedrivs av en enskild näringsidkare.

Varje investering enligt första stycket 1 eller 2 varefter investeraren förfogar över 10 procent eller mer av rösterna ska anmälas.

Anmälan ska göras innan investeringen genomförs.

16 § Om investeraren är en fysisk person med enbart svenskt medborgarskap, ska anmälan lämnas utan åtgärd. Detsamma gäller om investeraren är en juridisk person som ytterst ägs eller kontrolleras endast av fysiska personer med enbart svenskt medborgarskap.

Författningsförslag SOU 2021:87

64

17 § Anmälan krävs inte

1. när investeraren får egendom genom bodelning, arv eller testamente, eller

2. vid förvärv av aktier som vid nyemission eller fondemission förvärvas med företrädesrätt i förhållande till det antal aktier förvärvaren tidigare äger.

18 § Det företag som är föremål för investeringen ska upplysa den som avser att investera att denna lag gäller för verksamheten. En sådan upplysning ska innehålla en påminnelse om investerarens skyldighet enligt 15 § att anmäla investeringen.

Skyldigheten enligt första stycket gäller inte investeringar som genomförs genom sådana rättshandlingar som anges i 12 § andra stycket.

19 § Om en investerare inte anmäler en investering trots att det finns en skyldighet att göra det, får granskningsmyndigheten upprätta en anmälan enligt 15 §.

Granskning av en utländsk direktinvestering

20 § Granskningsmyndigheten ska inom 25 arbetsdagar från det att en fullständig anmälan kommit in besluta att antingen lämna anmälan utan åtgärd eller inleda en granskning.

Beslutar granskningsmyndigheten att investeringen ska granskas, ska granskningen avslutas inom tre månader efter beslutet eller, om det finns särskilda skäl, inom sex månader.

21 § Beslut om godkännande med eller utan villkor och beslut om förbud ska gälla omedelbart, om granskningsmyndigheten inte bestämmer annat.

SOU 2021:87 Författningsförslag

65

Samråd

22 § Granskningsmyndigheten ska i den utsträckning det behövs inhämta synpunkter från statliga myndigheter, kommuner och regioner.

Kommuner och regioner och, i den utsträckning regeringen bestämmer, statliga myndigheter ska vara skyldiga att lämna uppgifter till granskningsmyndigheten, om myndigheten begär det.

23 § Granskningsmyndigheten ska samråda med Försvarsmakten,

Kommerskollegium, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Säkerhetspolisen i ärenden som granskas enligt denna lag.

Uppgiftsskyldighet

24 § Investeraren och det företag som är föremål för investeringen ska tillhandahålla granskningsmyndigheten de uppgifter eller handlingar som myndigheten begär.

Rätt till tillträde

25 § Granskningsmyndigheten har rätt att i den omfattning det behövs för granskningen få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen, dock inte bostäder, som används i verksamhet som bedrivs av investeraren eller det företag som är föremål för investeringen.

Föreläggande med vite

26 § Granskningsmyndigheten får förelägga investeraren och det företag som är föremål för investeringen att tillhandahålla uppgifter eller handlingar enligt 24 § och att ge tillträde enligt 25 §.

Ett beslut om föreläggande får förenas med vite. Granskningsmyndigheten får bestämma att ett beslut om föreläggande ska gälla omedelbart.

Författningsförslag SOU 2021:87

66

Handräckning

27 § Granskningsmyndigheten får begära handräckning av Kronofogdemyndigheten för att genomföra de åtgärder som avses i 24 och 25 §§. Vid handräckning gäller bestämmelserna i utsökningsbalken om verkställighet av förpliktelser som inte avser betalningsskyldighet, avhysning eller avlägsnande.

Sanktionsavgift

28 § Granskningsmyndigheten får ta ut en sanktionsavgift av den som

1. underlåter att göra en anmälan till granskningsmyndigheten enligt 15 §,

2. genomför en direktinvestering innan granskningsmyndigheten har prövat anmälan slutligt,

3. genomför en direktinvestering i strid med granskningsmyndighetens beslut,

4. handlar i strid med ett villkor som meddelats i samband med ett slutligt beslut

5. lämnar oriktiga uppgifter, eller

6. underlåter att fullgöra sin uppgiftsskyldighet enligt 24 §.

29 § En sanktionsavgift ska bestämmas till lägst 25 000 kronor och högst 50 000 000 kronor.

30 § Vid bedömningen av om en sanktionsavgift ska tas ut och när storleken på avgiften ska bestämmas ska särskild hänsyn tas till den skada eller sårbarhet för Sveriges säkerhet, allmän ordning eller allmän säkerhet som uppstått eller kunnat uppstå till följd av överträdelsen, om överträdelsen varit uppsåtlig eller berott på oaktsamhet, vad den avgiftsskyldige har gjort för att överträdelsen ska upphöra och för att begränsa dess verkningar, om den avgiftsskyldige tidigare har begått en överträdelse och till den vinst som överträdelsen inneburit för den avgiftsskyldige.

31 § En sanktionsavgift får efterges helt eller delvis, om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om det annars med hänsyn till omständigheterna skulle vara oskäligt att ta ut avgiften.

SOU 2021:87 Författningsförslag

67

32 § En sanktionsavgift får inte beslutas, om överträdelsen omfattas av ett föreläggande om vite och överträdelsen ligger till grund för en ansökan om att vitet ska dömas ut.

33 § En sanktionsavgift får beslutas endast om den som avgiften ska tas ut av har fått tillfälle att yttra sig inom två år från det att överträdelsen ägde rum. Ett beslut om sanktionsavgift ska delges.

34 § En sanktionsavgift ska betalas till granskningsmyndigheten inom 30 dagar från det att beslutet om att ta ut avgiften har fått laga kraft eller inom den längre tid som anges i beslutet.

Om sanktionsavgiften inte betalas inom den tid som anges i första stycket, ska myndigheten lämna den obetalda avgiften för indrivning. Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Vid indrivning får verkställighet ske enligt utsökningsbalken.

En sanktionsavgift tillfaller staten.

35 § En beslutad sanktionsavgift faller bort till den del beslutet om avgiften inte har verkställts inom fem år från det att beslutet fick laga kraft.

Överklagande

36 § Beslut enligt denna lag får överklagas till regeringen.

Beslut om föreläggande enligt 11, 12, 13 och 26 §§ och beslut om sanktionsavgift enligt 28 § får dock överklagas till Förvaltningsrätten i Stockholm. Prövningstillstånd krävs för prövning i kammarrätten.

Beslut om att inleda granskning eller lämna en ansökan utan åtgärd får inte överklagas.

Föreskrifter om verkställighet

37 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om verkställighet av denna lag.

Författningsförslag SOU 2021:87

68

Bemyndigande

38 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får för de ändamål som anges i 1 § meddela föreskrifter om

a) vilka samhällsviktiga verksamheter som ska omfattas av denna lag,

b) vilka framväxande teknologier respektive annan strategiskt skyddsvärd teknologi som ska omfattas av lagen, och

c) vilka råvaror som är kritiska för EU samt vilka andra metaller och mineral som är kritiska för Sveriges försörjning.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

2. Lagen ska inte tillämpas på investeringar som genomförs före den 1 februari 2023.

SOU 2021:87 Författningsförslag

69

1.2 Förslag till förordning ( 2022:000 ) om anmälan och granskning av utländska direktinvesteringar

Regeringen föreskriver följande.

1 § Inspektionen för strategiska produkter ska vara granskningsmyndighet enligt lagen (2022:000) om anmälan och granskning av utländska direktinvesteringar.

2 § Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får, efter att ha gett Försvarsmakten, Inspektionen för strategiska produkter, Kommerskollegium, Säkerhetspolisen och andra myndigheter som kan ha relevanta kunskaper tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter om vilka samhällsviktiga verksamheter som ska omfattas av lagen om anmälan och granskning av utländska direktinvesteringar.

3 § Lagen (2022:000) om anmälan och granskning av utländska direktinvesteringar ska tillämpas på investeringar i verksamhet som rör sådana framväxande teknologier respektive annan strategiskt skyddsvärd teknologi som anges i bilaga 1 till denna förordning.

4 § Lagen (2022:000) om anmälan och granskning av utländska direktinvesteringar ska tillämpas på investeringar i verksamhet som tillhandahåller sådana råvaror som är kritiska för EU eller andra metaller och mineral som är kritiska för Sveriges försörjning och som anges i bilaga 2 till denna förordning.

5 § Inspektionen för strategiska produkter får meddela närmare föreskrifter om vilken information en anmälan enligt 15 § lagen (2022:000) om anmälan och granskning av utländska direktinvesteringar ska innehålla.

6 § Inspektionen för strategiska produkter ska underrätta Försvarsmakten, Kommerskollegium, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samt Säkerhetspolisen om de ärenden som anmäls enligt lagen (2022:000) om anmälan och granskning av utländska direktinvesteringar samt på begäran lämna över uppgifter i sådana ärenden.

Författningsförslag SOU 2021:87

70

7 § Bolagsverket, Finansinspektionen, Försvarets materielverk, Kommerskollegium, Konkurrensverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Patent- och registreringsverket och Totalförsvarets forskningsinstitut, ska vara skyldiga att lämna uppgifter till Inspektionen för strategiska produkter, om myndigheten begär det.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

SOU 2021:87 Författningsförslag

71

Bilaga 1

Förteckning över produkter och teknik relaterad till framväxande teknologier och annan strategiskt skyddsvärd teknologi enligt lagen ( 2022:000 ) om anmälan och granskning av utländska direktinvesteringar

För globala definitioner, se Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 2021/821 av den 20 maj 2021 om upprättande av en unionsordning för kontroll av export, förmedling, transitering och överföring av samt tekniskt bistånd för produkter med dubbla användningsområden (omarbetning).

Kontrollpunkterna i denna lista avser produkter, mjukvaror och teknik utöver de som kontrolleras av den svenska krigsmaterielförteckningen och bilaga I till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 2021/821, dvs. den förteckning gällande PDA som tillämpas i Sverige i dag. Bland de förtecknade teknologierna återfinns såväl framväxande som etablerade teknologier.

Anmärkningar till Nationella Listan (NL)

Anmärkning 1 Samtliga produkter, mjukvaror och teknik som omfattas av exportkontrollregimernas (enligt nedanstående lista) kontrollistor, antagna och publicerade på respektive organisations web-plats, omfattas av NL.

1. Wassenaar Arrangements lista över produkter med dubbla användningsområden och krigsmateriel, List of Dual-Use Goods and Technologies and Munitions List. www.wassenaar.org.

2. Missile Technology Control Regimes (MTCR) lista över TBD. www.mtrc.info

3. Nuclear suppliers Groups (NSG) lista över TBD. www.nuclearsuppliersgroup.org

4. Australia Groups (AG) lista över TBD. www.australiagroup.net

5. Chemical Weapons Conventions (CWC) lista över TBD. www.opcw.org/chemical-weapons-convention

Författningsförslag SOU 2021:87

72

Kontrollen avser att kontrollera produkter och teknik som har beslutats om och förts upp på respektive kontrollregims lista men som ännu ej införts på EUs gemensamma lista bilaga I till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 2021/821. Kontrollpunkten anges med regimens kod med akronym för regimen som prefix, exempelvis WA 3.A.1.b.

Anmärkning 2 All ”Teknik” enligt den allmänna anmärkningen om teknik för ”utveckling” eller ”produktion” av produkter som omfattas av avsnitten A, B, C eller D till samtliga kategorier i NL omfattas av kontroll genom NL.

Anmärkning 3 ”Teknik” avser specifik information som är nödvändig för ”utveckling”, ”produktion” eller ”användning” av varor. Informationen kan ha formen ”tekniska uppgifter” eller ”teknisk assistans”.

ANM. 1. ”Teknisk assistans” kan avse instruktioner, färdigheter, träning, arbetsmetoder och konsulttjänster och kan innebära överförande av ’tekniska uppgifter’. ANM. 2. ”Tekniska uppgifter” kan avse ritningskopior, planer, diagram, modeller, formler, tabeller, ritningar, manualer och instruktioner, skrivna eller inspelade på andra medier eller enheter såsom disketter, band eller ROM-minnen.

KATEGORIER

0 KÄRNMATERIAL, ANLÄGGNINGAR OCH UTRUSTNING

1 SÄRSKILDA MATERIAL OCH TILLHÖRANDE UTRUSTNING

1B Test-, inspektions- och produktionsutrustning

1B901 Utrustning för additiv tillverkning speciellt utformad eller

modifierad för tillverkning av energetiska material.

SOU 2021:87 Författningsförslag

73

1B902 Utrustning för additiv tillverkning speciellt utformad eller

modifierad för användning i rymden.

1B903 Utrustning för additiv tillverkning genom Powder Bed Fusion

eller Direct Energy Deposition.

1C Material

1C901 Pulver eller material speciellt utformade eller modifierade

för användning i utrustning för additiv tillverkning specificerade under 1B901 och 1B902 enligt följande; a. Utgångsämnen för framställning av energetiska material b. Metallpulver för höghållfasta delar c. Keramiska pulver för högtemperatur-resistenta delar

1C902 Metamaterial med negativt brytningsindex någonstans inom

våglängdsområdet 300 till 2000 nm i alla former.

1C903 ”Grafen” i alla former, lösningar och beredningar enligt

följande. Teknisk not: ”Grafen” enligt definitionen i ISO-standard XXX.

1C904 Väv och textilier impregnerade med grafen.

2 MATERIALBEARBETNING

2B9 Test-, inspektions- och produktionsutrustning

2B901 Produktionsutrustning för additiv tillverkning speciellt

utvecklad eller modifierad för användning av tillsatsmaterial med en smältpunkt över 3000 °C.

Författningsförslag SOU 2021:87

74

2D9 Mjukvara

2D901 Mjukvara modifierad eller speciellt utvecklad för topo-

grafioptimering vid ”utveckling” och konstruktion av komponenter genom additiv tillverkning.

2D902 Mjukvara speciellt utformad för skadetålighetsberäkningar

och analys för ”utveckling” av processer för additiv tillverkning.

2E9 Teknik

2E901 Teknik för ”utveckling” eller ”produktion” av fiberarmerade

material, där fibrer inbäddade i en matris värmebehandlas selektivt av mikrovågor.

3 ELEKTRONIK

3A9 System, utrustningar och komponenter

3A901 Kryogeniska signalförstärkare

a. signalförstärkare konstruerade eller modifierade för användning under 100K (-173 °C) b. parametriska signalförstärkare

3A902 Elektroniska komponenter och sammansättningar speciellt

konstruerade eller modifierade för användning i neurala nätverk.

3C9 Material

3C901 ”Substrat” av kiselkarbid (SiC), galliumnitrid (GaN), alu-

minumnitrid (AlN) eller aluminiumgalliumnitrid (AlGaN), eller tackor, halvrunda stycken eller andra förformer av dessa material.

SOU 2021:87 Författningsförslag

75

4 DATORER

4E9 Teknik

4E901 Teknik för ”utveckling” eller ”produktion” av komponenter,

system och material speciellt utformade eller modifierade för användning i kvantdatorer.

5 TELEKOMMUNIKATION OCH ”INFORMATIONS-SÄKERHET”

6 SENSORER OCH LASRAR

6A9 System, utrustningar och komponenter

6A901 Sensorer som använder kvantteknik.

6E9 Teknik

6E901 Teknik för ”utveckling” eller ”produktion” av komponenter,

system och material speciellt utformade eller modifierade för användning i kvantdatorer.

7 NAVIGATION OCH AVIONIK

7A9 System, utrustningar och komponenter

7A901 Mikroelektromekaniska system (Micro-Electro-Mechanical

Systems, (MEMS)) eller delar därav konstruerade eller modifierade för användning i militära system.

7E9 Teknik

7E901 Teknik för ”utveckling” eller ”produktion” av tröghets-

navigeringssystem och sensorer som innehåller accelerometrar eller gyron baserade på mikroelektromekaniska system

Författningsförslag SOU 2021:87

76

(Micro-Electro-Mechanical Systems (MEMS)). (Jmf 7E004.a.4).

8 MARINT

9 FLYG, RYMD OCH FRAMDRIVNING

9A9 System, utrustningar och komponenter

9A901 System och komponenter modifierade eller konstruerade för

övervakning eller följning av objekt i omloppsbana runt jorden.

9D9 Mjukvara

9D901 CFD-mjukvara verifierad på komponenter eller system modi-

fierade eller konstruerade för militär användning.

9E9 Teknik

9E901 Nyttolast-, telemetri- och telecommanddata mellan satellit

och markstation på svenskt territorium.

ANM 1: 9E901 omfattar data i både råformat och bearbetad form. ANM 2: 9E901 omfattar ej kommunikation med handhållen

satellittelefon eller data för GNSS.

10 ÖVRIGT

10X9 Övrigt

10X902 Databaser eller delar därav över människors genetiska data.

SOU 2021:87 Författningsförslag

77

Bilaga 2

Förteckning över råvaror som är kritiska för EU samt andra metaller och mineral som är kritiska för Sveriges försörjning enligt lagen ( 2022:000 ) om anmälan och granskning av utländska direktinvesteringar

Antimon Hafnium Fosfatmineral och fosfor Baryt Skandium Tunga sällsynta jordartsmetaller (HREE) Beryllium Lätta sällsynta jordartsmetaller (LREE) Kiselmetall Vismut Indium Tantal Borat Magnesium Volfram Kobolt Naturlig grafit Vanadin Kokskol Naturgummi Bauxit Flusspat Niob Litium Gallium Platinagruppens metaller (PGE) Titan Germanium Fosforit Strontium Ferrokisel Molybden

Författningsförslag SOU 2021:87

78

Tenn Nickel Krom Mangan Dolomit Kalksten

SOU 2021:87 Författningsförslag

79

1.3 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs att det i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska införas en ny paragraf, 15 kap. 3 b §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

15 kap.

3 b §

Sekretessen enligt 1 a § hindrar inte att Säkerhetspolisen eller Försvarsmakten lämnar en uppgift som avses där till granskningsmyndigheten enligt lagen ( 2022:000 ) om anmälan och granskning av utländska direktinvesteringar, om uppgiften avser ett ärende enligt den lagen.

En uppgift får lämnas endast om intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

Författningsförslag SOU 2021:87

80

1.4 Förslag till förordning om ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641)

Regeringen föreskriver att bilagan till offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) ska ha följande lydelse.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

Bilaga 1

______________________________________________________ Verksamheten består i Särskilda begränsningar i sekretessen ______________________________________________________ – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

167. utredning i ärenden enligt lagen ( 2022:000 ) om anmälan och granskning av utländska direktinvesteringar

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

1 Senaste lydelse SFS 2021:838.

SOU 2021:87 Författningsförslag

81

1.5 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1999:1134 ) om belastningsregister

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (1999:1134) om belastningsregister att 11 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

11 §2

Uppgifter ur belastningsregistret om brott som lett till någon annan påföljd än penningböter ska lämnas ut om det begärs av

1. Justitiekanslern, i fråga om den som ansöker om ersättning enligt lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder,

2. Högskolans avskiljandenämnd, i fråga om den som nämnden vid prövning enligt högskolelagen (1992:1434) överväger att avskilja från utbildningen,

3. Arbetsförmedlingen, för utredning i ärenden om kallelse till ny tjänstgöring av vapenfri tjänst, i fråga om den som ärendet gäller,

4. Riksbanken, i fråga om den som banken avser att anställa som bevaknings- eller transportpersonal,

5. en statlig eller kommunal myndighet som beslutar om anställning av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda, vård av barn och ungdom eller tvångsvård av missbrukare, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som uppdragstagare,

6. Spelinspektionen, i fråga om

a) den som omfattas av myndighetens prövning vid licens- och tillståndsgivning enligt spellagen (2018:1138), eller

b) den som myndigheten vid prövning enligt lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel överväger att ge tillstånd,

7. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap eller en kommun, i fråga om den som myndigheten eller kommunen enligt lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor vid lämplighetsprövning överväger att ge tillstånd eller godkänna som föreståndare,

2 Senaste lydelse 2021:659.

Författningsförslag SOU 2021:87

82

8. en socialnämnd, i ärenden om

a) utseende av kontaktperson eller kontaktfamilj enligt 3 kap. 6 b § socialtjänstlagen (2001:453) för en person som inte har fyllt 21 år,

b) vårdnad om barn, barns boende, umgänge med barn, medgivande att ta emot barn m.m. enligt 5 kap. 2 §, 6 kap.6, 6 a och 810 §§socialtjänstlagen,

c) adoption enligt 6 kap.1216 §§socialtjänstlagen,

d) åtgärder enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller lagen (1998:870) om vård av missbrukare i vissa fall, eller

e) utseende av särskild handläggare enligt 9 § lagen (2020:616) om verkställighet av ungdomsövervakning,

9. Transportstyrelsen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning

a) enligt luftfartslagen (2010:500) och luftfartsförordningen (2010:770) överväger att ge certifikat eller tillstånd, eller

b) enligt 4 § lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg eller 3 kap.24, 6 och 8 §§järnvägslagen (2004:519) överväger att ge tillstånd,

10. en kommunal myndighet, i ärenden om serveringstillstånd enligt alkohollagen (2010:1622) och i ärenden om tillstånd för försäljning av tobaksvaror enligt lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter, i fråga om den som ärendet gäller,

11. Läkemedelsverket, i fråga om den som myndigheten överväger att ge tillstånd enligt 2 kap. 1 § lagen (2009:366) om handel med läkemedel eller lagen (1992:860) om kontroll av narkotika, 12. Kronofogdemyndigheten, för utredning i ärenden enligt skuldsaneringslagen (2016:675) eller lagen (2016:676) om skuldsanering för företagare, i fråga om den som ärendet gäller, 13. Brottsoffermyndigheten, för utredning i ärenden enligt brottsskadelagen (2014:322), 14. en överförmyndare eller överförmyndarnämnd, i ärenden där en lämplighetsprövning ska göras, i fråga om

a) den som överförmyndaren eller nämnden avser att utse eller avser att föreslå att rätten utser till förmyndare, god man eller förvaltare, eller

b) den som är förmyndare, god man eller förvaltare,

SOU 2021:87 Författningsförslag

83

15. Inspektionen för strategiska produkter i tillståndsärenden enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 258/2012 av den 14 mars 2012 om genomförande av artikel 10 i FN:s protokoll om olaglig tillverkning av och handel med eldvapen, delar till eldvapen och ammunition, bifogat till Förenta nationernas konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet (FN:s protokoll om skjutvapen), och om införande av exporttillstånd, import- och transiteringsåtgärder för skjutvapen, delar till skjutvapen och ammunition, i fråga om den som prövningen gäller,

15. Inspektionen för strategiska produkter i

a) tillståndsärenden

enligt

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 258/2012 av den 14 mars 2012 om genomförande av artikel 10 i FN:s protokoll om olaglig tillverkning av och handel med eldvapen, delar till eldvapen och ammunition, bifogat till Förenta nationernas konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet (FN:s protokoll om skjutvapen), och om införande av exporttillstånd, import- och transiteringsåtgärder för skjutvapen, delar till skjutvapen och ammunition, i fråga om den som prövningen gäller, och

b) ärenden enligt lagen ( 2022:000 ) om anmälan och granskning av utländska direktinvesteringar.

16. Rättsmedicinalverket, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som uppdragstagare i den rättspsykiatriska undersökningsverksamheten, och 17. Socialstyrelsen, om uppgifterna behövs i utredning enligt lagen (2007:606) om utredningar för att förebygga vissa skador och dödsfall. Sådana uppgifter som avses i 3 § 3–5 lagen (1998:620) om belastningsregister får inte lämnas till en myndighet som har rätt att få uppgifter enligt denna paragraf. En socialnämnd och Socialstyrelsen har dock rätt till uppgift om åklagares beslut om åtalsunderlåtelse, straffvarning, kontaktförbud och förbud enligt 3 kap. 5 § lagen (2015:642) om europeisk skyddsorder.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2023.

85

2 Vårt uppdrag och arbete

2.1 Vårt uppdrag

Vårt uppdrag är att föreslå hur ett svenskt system för granskning av utländska direktinvesteringar inom skyddsvärda områden ska utformas. Syftet är att kontrollera uppköp och strategiska förvärv av företag med säte i Sverige vars verksamhet eller teknologi har betydelse för säkerhet eller allmän ordning. Enligt direktiven ska vi bland annat

• analysera vilka utländska direktinvesteringar som ska omfattas av regler om granskning,

• föreslå under vilka förutsättningar utländska direktinvesteringar ska kunna hindras samt vilka förbehåll för sådana investeringar som bör kunna ställas upp, och

• föreslå vilken befintlig myndighet som ska ansvara för granskning av utländska direktinvesteringar.

I uppdraget ingår också att föreslå hur en granskning av en utländsk direktinvestering bör inledas och vilka tidsgränser som bör gälla för granskningen samt att föreslå ett system med sanktioner. Det ingår vidare att överväga hur avslagsbeslut och andra beslut som meddelas ska kunna omprövas och överklagas. Det system vi föreslår ska vara förenligt med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/452 av den 19 mars 2019 om upprättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen.

Vi ska alltså föreslå vilken myndighet som ska ha ansvaret för granskningen. I det inbegrips att klargöra och föreslå hur granskningsmyndigheten på ett kostnadseffektivt och säkert sätt ska få tillgång till nödvändig information för att bedöma investeringen. Vi

Vårt uppdrag och arbete SOU 2021:87

86

behöver också klargöra vilka andra myndigheter som behöver tillhandahålla information till granskningsmyndigheten.

Vi ska lämna nödvändiga författningsförslag samt analysera om granskningsmyndighetens informationshantering medför att det finns behov av ändringar i offentlighets- och sekretesslagstiftningen. En bedömning ska också göras om något av våra förslag kan komma att påverka enskilda. Om vi överväger förslag som kan påverka egendomsskyddet och näringsfriheten, ska förslagen analyseras enligt regeringsformens bestämmelser om dessa friheter. Vi ska också beakta betydelsen av Sveriges förpliktelser enligt Europakonventionen.

En annan fråga att väga in är hur granskningssystemet ska avgränsas i förhållande till säkerhetsskyddslagen (2018:585) samt till systemet med den konkurrensrättsliga koncentrationsprövningen.

Våra direktiv finns som bilaga 1.

2.2 Vårt arbete

Under merparten av den tid vi arbetat har covid-19 varit en pandemi. Detta har inneburit att konferenser, möten och övrigt deltagande som beskrivs nedan i huvudsak har genomförts digitalt.

Utredningen har haft flera sammanträden med sakkunniga och experter för att behandla utkast till betänkandet. Vi har också haft möten och avstämningar med olika grupper av experter i utredningen för att dessa ska få tillfälle att lämna synpunkter på utredningens uppdrag.

Vi har deltagit i ett möte anordnat av Committee on Foreign Investments in the United States (Cfius). Vid mötet presenterade Cfius sin organisation och lämnade en redogörelse för sitt arbete. Vi fick också tillfälle att ställa frågor.

Vi har ordnat två större möten, ett under hösten 2020 och ett under våren 2021, med representanter från näringslivet. Mötena har syftat till dialog och utgjort en möjlighet för oss att ta del av näringslivets syn på vårt uppdrag.

Vi har haft möten med säkerhets- och försvarsföretagen (SOFF) för att få synpunkter från näringslivet på utredningens uppdrag. Vid mötena deltog representanter från SOFF:s medlemsföretag samt från Teknikföretagen. Vi har också haft separata möten med företrädare för Svenskt Näringsliv och Volvo AB.

SOU 2021:87 Vårt uppdrag och arbete

87

Vi har samverkat med Totalförsvarets forskningsinstitut med anledning av myndighetens uppdrag1 från Utrikesdepartementet att göra en studie om utländska direktinvesteringar i skyddsvärda verksamheter.

Sekretariatet har deltagit i flera internationella konferenser och webinarier som behandlat utländska direktinvesteringar i olika perspektiv. Dessa har anordnats av Common European Law on Investments Screening (CELIS) The Organisation for Economic, Cooperation and Development(OECD), Academy of European Law (ERA) och av CRDF Global. Utredaren har vidare deltagit i ett möte om utländska direktinvesteringar som ordnades av Storbritanniens ambassad i Stockholm.

Som en del i arbetet har sekretariatet haft möten även med Rymdlagsutredningen (U 2020:3), med utredningen En materielförsörjningsstrategi för det militära försvaret (Fö 2020:02) samt med Utredningen om en hållbar försörjning av innovationskritiska metaller och mineral (N 2021:01). Sekretariatet har även haft ett möte med representanter från Statens Geologiska Undersökning (SGU) för information om kritiska råvaror.

1 UD2020/07592/ES.

89

3 Direktinvesteringar i Sverige

3.1 Vad är en utländsk direktinvestering

3.1.1 Inledning

Näringslivet har blivit allt mer internationaliserat. Svenska företag investerar i företag utomlands och utländska företag investerar i företag i Sverige. Internationaliseringen har många positiva effekter. Internationell handel och investeringar bidrar till en högre tillväxt och skapar arbetstillfällen. Dessutom tillförs kompetens och kapital som bidrar till ökad konkurrenskraft. För ett litet exportberoende land som Sverige är det viktigt att handeln inte i onödan begränsas av protektionistiska åtgärder.

Samtidigt kan internationaliseringen medföra problem. Om ett företag som är verksamt i en bransch som är av betydelse för nationella säkerhetsintressen köps av ett utländskt företag, finns en risk att värdefull teknologi eller information därigenom kommer att kontrolleras av en främmande stat på ett icke önskvärt sätt. Flera länder har regleringar som på olika sätt begränsar utländska aktörers möjligheter att investera i nationella företag när en sådan investering har säkerhetspolitiska implikationer. Inom EU har en särskild förordning tagits fram för att skapa ett gemensamt regelverk för att granska och i vissa fall hindra utländska direktinvesteringar: Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/452 av den 19 mars 2019 om upprättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen (EU:s förordning om utländska direktinvesteringar). Bakgrunden till och innehållet i förordningen beskrivs närmare i kapitel 4.2.

Direktinvesteringar i Sverige SOU 2021:87

90

3.1.2 Begreppet direktinvesteringar

När svenska företag köper hela eller delar av företag utomlands och utländska företag köper svenska företag uppkommer kapitalflöden. Sådana kapitalflöden brukar kallas direktinvesteringar. Alla typer av investeringar som en utländsk aktör gör i ett svenskt företag brukar dock inte definieras som direktinvesteringar. För att det ska vara fråga om en direktinvestering ska investeraren få någon form av inflytande i företaget. Om syftet är endast att göra en penningplacering, definieras det i stället som en portföljinvestering. Definitionen av när en investerare anses få ett sådant inflytande att det är fråga om en direktinvestering kan variera beroende på i vilket sammanhang begreppet används.

Typiskt för direktinvesteringar är att de är förknippade med ett nära förhållande mellan investeraren och företaget. Vid sidan av den konkreta investeringen kännetecknas en direktinvestering ofta av att investeraren bidrar med kunskap, teknik och marknadsföring.1

3.1.3 Utredningen för ett effektivt offentligt främjande av utländska investeringar

Utredningen för ett effektivt offentligt främjande av utländska investeringar har haft i uppdrag att göra en översyn av investeringsfrämjandet i Sverige. I sitt slutbetänkande framför utredningen att utländska investeringar är ett brett begrepp som innefattar olika typer av investeringar som nyetableringar, fusioner och förvärv, samarbetsavtal och investeringar i forsknings- och innovationssamarbeten liksom expansionsinvesteringar.2 Utredningen definierade ett antal former av utländska investeringar och andra begrepp enligt följande.3

• Utländsk direktinvestering: (engelska Foreign Direct Investment): En utländsk direktinvestering innebär att minst 10 procent av aktierna eller röstvärdet i ett befintligt bolag förvärvas av en utländsk investerare. Främst sker utländska direktinvesteringar genom att ett multinationellt företag etablerar ett svenskt

1 IMF, Balance of Payment and International Investment Position Manual, sjätte upplagan, 2009 s. 98 ff. 2SOU 2019:21 Effektivt investeringsfrämjande för hela Sverige. 3SOU 2019:21 Effektivt investeringsfrämjande för hela Sverige. s. 27 f.

SOU 2021:87 Direktinvesteringar i Sverige

91

dotterbolag genom förvärv eller nyetablering, men begreppet kan även avse fusioner, aktieägartillskott och lån till bolag i ett annat land.

• Fusioner och förvärv (engelska Mergers and Acquisitions): Sammanslagningar som sker genom att ett företag köper upp eller går ihop med ett redan existerande företag eller verksamhet i utlandet.

• Nyetableringar (engelska greenfield investment): En greenfieldinvestering innebär att en utländsk investerare bygger upp en ny verksamhet eller utökar en befintlig verksamhet.

• Samarbetsavtal: Ett avtal mellan två eller flera parter för att samarbeta och dela resurser i ett projekt som gynnar båda parter. Som investeringstyp handlar en strategisk allians ofta om ett gemensamt forsknings- och utvecklingsprojekt som bedrivs i Sverige.

• Expansionsinvesteringar: En expansionsinvestering sker när ett i värdlandet befintligt utlandsägt bolag gör följdinvesteringar som leder till ökad produktion eller tillverkning.

• Portföljinvestering: En portföljinvestering är en ren finansiell placering där investeringen utgör mindre än 10 procent av aktierna eller röstvärdet.

• Utlandsägda företag: Huvudprincipen för att definiera ett företag som utlandsägt är att mer än 50 procent av aktiernas röstvärde innehas av en eller flera utländska ägare.

3.1.4 Definitionen i EU:s förordning om utländska direktinvesteringar respektive den som används i statistiska sammanhang

Statistiska centralbyrån (SCB) sammanställer på uppdrag av Riksbanken statistik över utländska direktinvesteringar i Sverige. SCB:s definition av utländska direktinvesteringar följer rekommendationer från Internationella Valutafonden (IMF). Enligt IMF:s definition avses med en direktinvestering ett förfarande där en investerare från ett land gör en investering som ger kontroll eller signifikant inflytande över styrningen av ett företag i ett annat land. Med investering avses köp av aktier men även andra former av tillskott som

Direktinvesteringar i Sverige SOU 2021:87

92

lån eller aktieägartillskott. Direkt kontroll definieras som när investeraren äger mer än 50 procent av rösterna i det aktuella företaget. Signifikant inflytande anses föreligga när förvärvaren har mer än tio procent av rösterna. När röstandelen understiger tio procent definieras investeringen i stället som en portföljinvestering.4

I EU:s förordning om utländska direktinvesteringar används en annan definition av direktinvesteringar än i dessa statistiska sammanhang. Syftet med investeringen ska enligt förordningen vara att etablera eller upprätthålla ”varaktiga och direkta förbindelser” mellan investeraren och företaget. Detta motsvarar i huvudsak vad som anges i IMF:s definition men är inte på samma sätt tydligt kopplat till en viss andel av röstetalet. Förordningens definition inbegriper också investeringar som möjliggör ett ”faktiskt deltagande i ledningen eller kontrollen” av ett företag.

En investering som understiger tio procent av röstetalet kommer i statistiska sammanhang inte att ses som en direktinvestering utan som en portföljinvestering. Förordningens definition innebär däremot att det krävs en bedömning i det enskilda fallet för att avgöra om en sådan investering är en direktinvestering eller inte.

Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att begreppet direktinvestering inte är entydigt. I officiell statistik definieras direktinvesteringar på ett mer avgränsat och tydligare sätt än vad som görs i förordningen. Både förordningen och SCB:s definition syftar dock till att förbehålla begreppet för sådana utländska investeringar där investeraren får någon form av direkt förbindelse med och inflytande i företaget i vilket investeringen sker. Vad som avses med inflytande utvecklas närmare i kapitel 9.

3.2 Omfattningen av direktinvesteringar i Sverige

Hur omfattande är då de utländska direktinvesteringarna i Sverige? Den definition som används i statistiska sammanhang utgår från att en investering som understiger tio procent av röstetalet inte ska ses som en direktinvestering utan som en portföljinvestering. Den officiella statistik som finns bör dock kunna ge ledning om omfattningen av direktinvesteringar.

4 IMF, Balance of Payment and International Investment Position Manual, sjätte upplagan, 2009 s. 98 ff.

SOU 2021:87 Direktinvesteringar i Sverige

93

Figur 3.1 Direktinvesteringsflöden i Sverige 2011–2020

Källa: Kommerskollegium, Sveriges utrikeshandel med varor och tjänster samt direktinvesteringar – helåret 2020. Kommerskollegiums statistik är hämtad från SCB och utgår från SCB:s definition av direktinvesteringar.

Av figur 3.1 framgår inflödet och utflödet av utländska direktinvesteringar i Sverige mellan åren 2011 och 2020. Inflöden avser nettot av de investeringar som utländska företag gjort i Sverige. Utflöden avser svenska företags investeringar utomlands. Det framgår att inflödet av utländska direktinvesteringar kan variera kraftigt mellan enskilda år. Det var som lägst 2013, 2014 och 2018 medan det investerades drygt 160 miljarder kronor 2016. År 2020 var inflödet av utländska direktinvesteringar cirka 240 miljarder kronor vilket var en ökning med 145 miljarder jämfört med 2019. Det var också den högsta nivå som uppmättes under decenniet. Även om fluktuationerna är stora, så är det tydligt att direktinvesteringarna i svenskt näringsliv är omfattande.

Det senaste decenniet har de svenska investeringarna utomlands överstigit de utländska företagens investeringar i Sverige under alla år utom 2016. Detta beror enligt Kommerskollegium sannolikt på att svenska företag har varit framgångsrika i att expandera internationellt.5

5 Kommerskollegium, Sveriges utrikeshandel med varor och tjänster samt direktinvesteringar – helåret 2020, s. 45 f.

Direktinvesteringar i Sverige SOU 2021:87

94

3.3 Direktinvesteringar görs från många olika länder

Direktinvesteringar i Sverige görs från många olika länder. Hur omfattande investeringarna är från ett visst land är osäkert. De siffror som redovisas i de figurer som följer nedan kan alltså inte göra anspråk på att ge en korrekt bild, men kan ändå antyda hur landskapet ser ut.

3.3.1 Utländska direktinvesteringstillgångar i Sverige efter region och landfördelade

Kommerskollegium anger att huvuddelen av de stora direktinvesteringarna kommer från andra länder inom EU vilka sammantaget svarade för ett inflöde om cirka 176 miljarder kronor 2020, se tabellerna 3.1 och 3.2. De tre enskilt största positiva inflödena kom från Luxemburg, USA och Nederländerna. I relation till Frankrike, Irland och Schweiz var det ett negativt nettoflöde, det vill säga desinvestering. Kina gör också stora investeringar, och de nästan tredubblades från 2019 till 2020.

Tabell 3.1 Utländska direktinvesteringar i Sverige efter region

Flöden (netto), miljarder kronor

2019

2020 Skillnad (mdr)

Regioner

Afrika

..

..

..

Asien

12,3

32,1

19,7

EU28

89,8

176,4

86,6

Europa exkl EU28

5,0

-6,8

-11,8

Nord- och Centralamerika

-11,1

38,2

49,3

Oceanien

0,2

0,3

0,1

Sydamerika

0,2

0,4

0,2

OECD

74,0

219,9

145,9

Världen totalt (exkl. Sverige)

95,6

240,5

144,8

Källa: Kommerskollegium, Sveriges utrikeshandel med varor och tjänster samt direktinvesteringar – helåret 2020.

SOU 2021:87 Direktinvesteringar i Sverige

95

Tabell 3.2

Utländska direktinvesteringar i Sverige efter land

2019

2020 Skillnad (mdr)

Länder*

Belgien

7,5

7,8

0,3

Cypern

-1,3

4,7

0,6

Danmark

-4,0

15,2

19,2

Finland

8,3

9,5

1,3

Frankrike

0,9

-16,8

-17,7

Irland

15,2

-13,4

-28,5

Italien

1,8

1,1

-0,7

Japan

1,3

1,9

0,7

Kina

11,4

31,2

19,8

Luxemburg

22,1

104,5

82,4

Nederländerna

-7,5

36,1

43,6

Norge

-14,5

2,1

16,6

Polen

10,7

2,3

-8,3

Schweiz

19,9

-8,1

-28,0

Spanien

0,6

2,2

1,6

Storbritannien

19,6

20,3

0,7

USA

-28,7

51,1

79,8

Österrike

1,6

1,5

0,0

Källa: Kommerskollegium, Sveriges utrikeshandel med varor och tjänster samt direktinvesteringar – helåret 2020.

Av tabellerna ovan framgår flödena för direktinvesteringar i Sverige. I de fall utflödet av investeringar är större än inflödet blir alltså siffrorna negativa. Skillnaderna mellan enstaka år kan därför bli stora, beroende på i vilken riktning kapitalflödena har gått.

Länder med investeringar under en miljard kronor, däribland Ryssland och Iran, redovisas inte i tabellerna 3.1 eller 3.2. Exempelvis Rysslands och Irans direktinvesteringar i Sverige är alltså inte så omfattande rent ekonomiskt, se tabell 3.3.

Direktinvesteringar i Sverige SOU 2021:87

96

Tabell 3.3 Rysslands och Irans direktinvesteringar i Sverige 2015–2020

Utländska direkta investeringar i Sverige, nettotransaktion, miljoner kronor

2015 2016 2017 2018 2019 2020

Ryssland 11

94

29 -167 273 -143

Iran

-5

0

0

16

0

0

Källa: Statistiska Centralbyrån.

Ett annat sätt att mäta direktinvesteringar är att se hur de totala utländska tillgångarna utvecklats över tid. Tabellerna 3.4 och 3.5 nedan redovisar värdet på utländska direktinvesteringar i Sverige uppdelat på regioner respektive de största investeringsländerna för åren 2015 till och med 2019, det senaste året med tillgänglig statistik. De senaste åren har de länder med störst direktinvesteringstillgångar i Sverige varit Nederländerna, Storbritannien och Luxemburg.6 Tillsammans svarade de för 43 procent av de totala tillgångarna 2019. EU:s medlemsländer svarade sammantaget för 75 procent av de totala direktinvesteringstillgångarna i Sverige och OECD-länderna för 93 procent.

Tabell 3.4 Utländska direktinvesteringstillgångar i Sverige efter region

2015 2016 2017 2018 2019

Region

Afrika

1

1

0

1

0

Asien

81 84 125 137 141

EU28

2 060 2 158 2 310 2 324 2 393

Europa exkl EU28 284 312 310 330 363 Nord och Centralamerika 239 313 267 255 261 Oceanien 9 3 2 2 9 Sydamerika 4 2 2 .. .. OECD 2 510 2 707 2 824 2 844 2 944

Världen totalt

2 679 2 874 3 018 3 050 3 170

Anm: ”..” visas ej på grund av uppgiftslämnarsekretess. Källa: Kommerskollegium, Sveriges utrikeshandel med varor och tjänster samt direktinvesteringar – helåret 2020.

6 Det redovisade ägandet är inte detsamma som att de verkliga ägarna är från dessa länder.

SOU 2021:87 Direktinvesteringar i Sverige

97

Tabell 3.5 Utländska direktinvesteringstillgångar i Sverige landfördelade

2015 2016 2017 2018 2019

Nederländerna 435

516

485

529

481

Storbritannien 343

336

416

431

446

Luxemburg 414

421

433

378

426

Tyskland

261

277

291

276

283

Norge

188

227

230

247

270

Finland

241

254

268

260

252

Danmark

216

213

200

227

233

USA

172

266

238

224

213

Kina

..

..

..

78

88

Frankrike

46

43

57

71

78

Irland

30

-17

10

43

77

Schweiz

84

74

72

67

77

Cypern

56

59

70

..

57

Japan

26

27

38

46

40

Österrike

19

24

24

23

22

Italien

7

9

9

14

22

Kanada

30

22

15

16

17

Belgien

10

18

39

9

12

Malta

6

3

4

5

9

Australien

8

3

2

2

9

Jersey

7

6

4

11

8

Spanien

11

15

15

14

6

Litauen

0

0

0

4

4

Bermudas

..

4

..

5

4

Ungern

-1

0

0

0

3

Caymanöarna 18

19

8

3

3

Hong Kong

0

0

5

4

2

Tjeckien

2

1

0

1

1

Estland

3

1

0

1

1

Ryssland

1

2

1

1

1

Turkiet

0

0

0

0

1

Vietnam

0

0

0

0

1

Polen

-51

-28

-23

-39

-34

* Endast länder där uppgift finns att tillgå för senast inkluderade år och där tillgångarna är större än 1,0 miljarder, alternativt mindre än minus 1,0 miljarder tas med i sammanställningen. Anm: ”..” visas ej på grund av uppgiftslämnarsekretess. Källa: Kommerskollegium, Sveriges utrikeshandel med varor och tjänster samt direktinvesteringar – helåret 2020.

Direktinvesteringar i Sverige SOU 2021:87

98

3.3.2 Antalet utländskt ägda företag

Genom de direktinvesteringar som gjorts har många svenska företag blivit utlandsägda. Tillväxtanalys är statistikansvarig myndighet för statistikområdet Internationella företag enligt lagen (2001:99) om officiell statistik. Tillväxtanalys gör en årlig rapport om omfattningen och förändringarna av ägandet av utländska företag. Av tabell 3.6 nedan framgår hur många bolag som ägs från utlandet. Ett företag definieras som utländskt om mer än hälften av aktiernas röstvärde innehas av utländska ägare. Om företaget tillhör en koncern i Sverige vars koncernmoder inte är svensk räknas det också som utländskt. Är företaget ägt i flera led är det den yttersta ägaren, det vill säga det moderbolag som i sin tur inte kontrolleras till mer än hälften av något annat bolag, som bestämmer nationaliteten på alla ingående bolag. Antalet bolag skulle alltså sannolikt bli större, om det inkluderade minoritetsägda bolag.

Tabell 3.6 Antalet utländskt ägda företag 2019

Ägaragrupp/ Ägarland Antal företag

EU 28

9 462

EU 15

8 699

Norden

5 675

NAFTA

1 922

Asien

723

Norge

2 941

Storbritannien

1 858

USA

1 816

Danmark

1 651

Tyskland

1 374

Finland

1 042

Nederländerna

877

Frankrike

691

Schweiz

519

Luxemburg

344

Cypern

317

Japan

290

Italien

228

Bahamas

222

Irland

196

Belgien

173

SOU 2021:87 Direktinvesteringar i Sverige

99

Ägaragrupp/ Ägarland Antal företag

Österrike

152

Kina

147

Jersey

139

Estland

124

Spanien

114

Liechtenstein

96

Malta

96

Canada

94

Guernsey

93

Hongkong

79

Australien

69

Polen

66

Indien

65

Litauen

62

Caymanöarna

54

Singapore

44

Island

41

Lettland

36

Bermuda

35

Jungfruöarna

31

Sydkorea

23

Turkiet

20

Tjeckien

19

Förenade Arabemiraten

18

Nya Zeeland

15

Israel

11

Thailand

11

Portugal

11

Övriga länder

145

Totalt

16 449

Källa: Tillväxtanalys rapport Utländskt ägda företag 2019.

Antalet utlandsägda företag i Sverige ökade med 528 stycken under år 2019. USA var det landet som stod för den största ökningen av antalet utländska företag under 2019 och ökade sitt ägande i Sverige mellan åren 2018 och 2019 med 280 företag.

Av tabellen ovan framgår att Norge är det land som kontrollerar flest företag i Sverige, 2 941 företag, följt av Storbritannien med

Direktinvesteringar i Sverige SOU 2021:87

100

1 858 företag och USA med 1 816 företag. Av Tillväxtanalys statistik framgår att Kina kontrollerar 147 företag i Sverige. Tillväxtanalys statistik utgår från vem som är den yttersta ägaren av verksamheten.7

Vad gäller Kina anger dock Totalförsvarets forskningsinstitut, (FOI) i en rapport från 2016 att två tredjedelar av de kinesiska investeringarna görs från skatteparadis och finansiella centrum som Hong Kong, Caymanöarna, Brittiska Jungfruöarna, Luxemburg och Panama.8 Antalet kinesiskt ägda företag kan därför vara större än vad som framgår av Tillväxtanalys statistik.

FOI har vidare i en rapport från 2019 kartlagt hur många bolag i Sverige som förvärvats av kinesiska intressen.9 Kartläggningen visar att det finns bolag som inte har identifierats som kinesiskt ägda i befintliga register och sammanställningar. I rapporten anges att SCB uppgett att det finns 165 aktiva bolag med koncernmoder i Kina eller Hongkong. Utöver dessa finns 33 kinesiskt ägda bolag som inte är aktiva enligt SCB. FOI:s kartläggning har gjorts genom en analys av uppgifter i Bolagsverkets register över verklig huvudman. Enligt kartläggningen har över 1 000 bolag anmält till Bolagsverket att de kontrolleras av en medborgare i Kina eller Hongkong. För huvuddelen av dessa bolag är det kinesiska ägandet emellertid inte resultat av förvärv utan det rör sig om bolag som är grundade av ägarna. I rapporten konstateras att det finns ett mörkertal när man ska bedöma hur många bolag som förvärvats från Kina. Bolagsverkets register över verklig huvudman är det mest omfattande registret över bolagsägande, men det är långt ifrån heltäckande. Alla aktiebolag ska anmäla verklig huvudman till Bolagsverket, men det är upp till varje bolag att se till att det görs. Dessutom har Bolagsverket inte i uppdrag att kontrollera att uppgifterna är korrekta.10

Majoriteten av de identifierade förvärven har enligt FOI:s kartläggning genomförts sedan 2014. Den största aktiviteten har noterats under 2017. De flesta av de förvärvade moderbolagen är verksamma inom fem sektorer: industriella produkter och maskiner, hälsa och bioteknologi, informations- och kommunikationsteknologi (ICT), elektronik samt fordonsindustri. I närmare hälften av fallen går det att

7 Tillväxtanalys, Utländska företag 2019, s. 6 och 8. 8 Jerker Hellström, China's Acquisitions in Europe: European Perceptions of Chinese Investments and their Strategic Implications, FOI-R--4384--SE, 2016, s. 9. 9 Jerker Hellström m.fl., Kinesiska bolagsförvärv i Sverige: en kartläggning, FOI Memo 6903, 2019. 10 Jerker Hellström m.fl., Kinesiska bolagsförvärv i Sverige: en kartläggning, FOI Memo 6903, 2019, s. 5 f.

SOU 2021:87 Direktinvesteringar i Sverige

101

se en korrelation mellan den verksamhet som de förvärvade bolagen bedriver och de teknikområden som är i fokus i den nationella industriplanen Made in China 2025.11 Bolagen kan därmed ses som särskilt viktiga för den kinesiska staten.12

Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att det görs stora utländska direktinvesteringar i Sverige. Merparten av direktinvesteringarna görs från medlemsstater i EU, Norge, Storbritannien och USA. Många företag kontrolleras också av ägare från andra länder, som Kina. Det exakta antalet företag som kontrolleras från ett visst land är osäkert. De statistiska uppgifterna från SCB och Tillväxtanalys är enligt bedömningar i en rapport från FOI inte helt rättvisande.

11 Industriplanen Made in China beskrivs närmare i avsnitt 7.3.4. 12 Jerker Hellström m.fl., Kinesiska bolagsförvärv i Sverige: en kartläggning, FOI Memo 6903, 2019, s. 1.

103

4 Rättsliga ramar för granskning av utländska direktinvesteringar

4.1 Inledning

Vi ska lämna förslag på hur ett svenskt system för granskning av utländska direktinvesteringar inom skyddsvärda områden kan utformas. Utländska direktinvesteringar omfattas enligt Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) av den gemensamma handelspolitiken. EU har därmed exklusiv befogenhet att vidta lagstiftningsåtgärder på detta område. Genom Europaparlamentet och rådets förordning (EU) 2019/452 av den 19 mars 2019 om upprättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen (EU:s förordning om utländska direktinvesteringar) ges medlemsstaterna dock rätt att med beaktande av förordningens ramar granska utländska direktinvesteringar med hänsyn till säkerhet eller allmän ordning. Genom förordningen har också en samarbetsstruktur för utländska direktinvesteringar upprättats.

I detta kapitel finns inledningsvis en kortare redogörelse för vissa delar av förordningen som är av betydelse för utformningen av ett svenskt granskningssystem. De delar av förordningen som reglerar samarbetsstrukturen mellan medlemsstaterna finns beskrivna i vårt delbetänkande.1

Med utgångspunkt i hur förordningens tillämpningsområde uttrycks – granskning med hänsyn till skydd för säkerhet och allmän ordning – behandlas också de EU-rättsliga begreppen allmän ordning och allmän säkerhet. I kapitlet finns även kortare redogörelser för det EU-rättsliga begreppet nationell säkerhet och för uttrycket Sveriges säkerhet som är det begrepp som vanligen används i svensk nationell rätt. Vi konstaterar också att frågor som rör Sveriges

1SOU 2020:11 Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar.

Rättsliga ramar för granskning av utländska direktinvesteringar SOU 2021:87

104

säkerhet faller utanför förordningens tillämpningsområde. Frågor som rör nationell säkerhet omfattas enligt EU-rätten exklusivt av medlemsstaternas egen befogenhet, och det är varje medlemsstats eget ansvar att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen.

4.2 EU:s förordning om utländska direktinvesteringar

4.2.1 Förordningens syfte och tillämpningsområde

EU:s förordning om utländska direktinvesteringar syftar till att skapa ett rättsligt ramverk för medlemsstaterna och i vissa fall för EU-kommissionen för granskning av utländska direktinvesteringar i EU. Förordningen innebär inte något krav på medlemsstaterna att införa nationella granskningsmekanismer för utländska direktinvesteringar. Den inskränker inte heller medlemsstaternas rätt att själva besluta om vilka utländska direktinvesteringar man tillåter på sitt territorium.2 Genom förordningen får de medlemsstater som har nationella granskningsmekanismer och de som önskar införa sådana en rättslig grund för det med hänsyn till unionens exklusiva befogenhet över den gemensamma handelspolitiken.

4.2.2 Definitioner i förordningen

Utländsk direktinvestering

Med utländsk direktinvestering avses i artikel 2.1 i förordningen

en investering av vilket slag som helst som görs av en utländsk investerare för att etablera eller upprätthålla varaktiga och direkta förbindelser mellan den utländska investeraren och den företagare för vilken eller det företag för vilket kapitalet görs tillgängligt för bedrivande av en ekonomisk verksamhet i en medlemsstat, inbegripet investeringar som möjliggör ett faktiskt deltagande i ledningen eller kontrollen av ett företag som bedriver en ekonomisk verksamhet.

2 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/452 av den 19 mars 2019 om upprättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen, skäl 8, 17 och 19.

SOU 2021:87 Rättsliga ramar för granskning av utländska direktinvesteringar

105

I skäl 9 anges att förordningen inte bör omfatta portföljinvesteringar.

Förordningens definition av en utländsk direktinvestering baseras på EU-domstolens praxis som har uttryckts i bland annat domstolens yttrande 2/15 (plenum) den 16 maj 20173:

Vad gäller direktinvesteringar framgår det av fast rättspraxis att de består av alla slags investeringar som fysiska eller juridiska personer gör och som har till syfte att upprätta varaktiga och direkta relationer mellan den person som tillhandahåller kapitalet och det företag som får tillgång till kapitalet för sin ekonomiska verksamhet. Förvärv av en del av ett företag som har bildats i form av ett aktiebolag är en direktinvestering när aktieägarens andelsinnehav gör det möjligt för denne att effektivt medverka i ledningen eller kontrollen av bolaget (se, bland annat, dom av den 12 december 2006, Test Claimants in the FII Group Litigation, C-446/04, EU:C:2006:774, punkterna 181 och 182, dom av den 26 mars 2009, kommissionen/Italien, C-326/07, EU:C:2009:193, punkt 35, och dom av den 24 november 2016, SECIL, C-464/14, EU:C:2016:896, punkterna 75 och 76).

Med portföljinvesteringar avses vanligen en investering som inte ger något ägarinflytande. EU-domstolen har i yttrandet 2/15 uttalat följande:

Domstolen erinrar inledningsvis om att andra utländska investeringar än direktinvesteringar bland annat kan bestå i förvärv av bolagsandelar med enda syfte att genomföra en penningplacering utan avsikt att inverka på företagets skötsel och kontrollen av detta (så kallade portföljinvesteringar) och att sådana investeringar utgör kapitalrörelser i den mening som avses i artikel 63 FEUF (se, bland annat, dom av den 28 september 2006, kommissionen/Nederländerna, C-282/04 och C-283/04, EU:C:2006:208, punkt 19, dom av den 21 oktober 2010, Idryma Typou, C-81/09, EU:C:2010:622, punkt 48, och dom av den 10 november 2011, kommissionen/Portugal, C-212/09, EU:C:2011:717, punkt 47).

Av yttrandet framgår vidare att portföljinvesteringar är en typ av icke-direkta investeringar som faller utanför tillämpningsområdet för artikel 207 i EUF-fördraget, det vill säga den gemensamma handelspolitiken. Regleringen av portföljinvesteringar omfattas därmed inte av EU:s exklusiva befogenhet. Investeringar som inte medför möjligheter till inflytande över företagets skötsel eller kontroll över företaget faller därför utanför förordningens tillämpningsområde även av den anledningen.

3 EU:C:2017:376.

Rättsliga ramar för granskning av utländska direktinvesteringar SOU 2021:87

106

Förordningens definition skiljer inte mellan investeringar i form av nyetableringar – så kallade greenfield investments – och investeringar bestående i förvärv av befintliga tillgångar. Både befintliga företag och företag som etableras med hjälp av det kapital som investeraren gör tillgängligt omfattas alltså av förordningen.

Bedömningen av om en investering omfattas av förordningen ska göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Det är inte uteslutet att lämnande av lån kan utgöra en utländsk direktinvestering enligt förordningen. Kommissionen har pekat på att långfristiga lån med syfte att upprätta eller vidmakthålla varaktiga ekonomiska relationer uttryckligen omfattas av direktiv 88/361/EEG4.

Vi har i kapitel 3 redogjort för i vilken betydelse begreppet utländsk direktinvestering används i statistiska sammanhang i Sverige och konstaterat att förordningens definition är bredare. Det bör dock noteras att förordningens definition enligt sin ordalydelse inte omfattar investeringar som sker från ett annat land inom EU.

Utländsk investerare och företag från ett tredjeland

Med utländsk investerare avses enligt förordningen

en fysisk person i ett tredjeland eller ett företag från ett tredjeland, som avser att göra eller har gjort en utländsk direktinvestering.

Med företag från tredjeland avses

ett företag som bildats eller på annat sätt organiserats enligt lagstiftningen i ett tredjeland.

Både en fysisk person och ett företag kan alltså vara en utländsk direktinvesterare enligt förordningens definition.

Det kan konstateras att investeringar från personer i EES-länderna faller inom förordningens tillämpningsområde. Samma sak gäller investeringar från personer i de länder som finns angivna i bilaga II till EUF-fördraget och för vilka bestämmelserna i fjärde delen av EUF-fördraget gäller. Det är här fråga om utomeuropeiska länder och territorier som upprätthåller särskilda förbindelser med Danmark, Frankrike, Nederländerna eller Storbritannien. Som exem-

4 Rådets direktiv av den 24 juni 1988 för genomförandet av artikel 67 i fördraget (88/361/EEG). Se kommissionens svar på Nederländernas frågor om tolkningen av förordningen, ärende Komm2019/00664-7.

SOU 2021:87 Rättsliga ramar för granskning av utländska direktinvesteringar

107

pel kan nämnas Grönland, Franska Polynesien, Aruba och Caymanöarna. Dessa länder omfattas inte av den gemensamma handelspolitiken och måste därmed betraktas som tredjeländer i förordningens mening.5

Definitionerna innebär enligt sin ordalydelse att en investering som görs av ett företag som organiserats enligt lagstiftningen i en medlemsstat, men som ägs av en person från ett tredjeland, inte omfattas av förordningens tillämpningsområde. Detta är i linje med den etableringsfrihet som gäller inom EU. Etableringsfriheten innebär bland annat att bolag som bildats enligt en medlemsstats lagstiftning och som har sitt säte, sitt huvudkontor eller sin huvudsakliga verksamhet inom unionen har rätt att till exempel bilda och driva företag inom varje land i EU på samma villkor som gäller för bolag i den aktuella medlemsstaten. Det framgår också av EU-domstolens praxis att ett bolag med säte i unionen kan göra etableringsfriheten gällande oavsett om bolaget kontrolleras av personer med hemvist i tredjeland. Ställningen för ett bolag i unionen grundas på platsen för bolagets säte och den rättsordning till vilken bolaget är knutet, inte på aktieägarnas nationalitet.6

Av artikel 3.6 i förordningen framgår att de medlemsstater som har infört ett granskningssystem ska behålla, ändra eller anta åtgärder som krävs för att konstatera och förhindra ett kringgående av granskningssystem och granskningsbeslut. I skäl 10 anges vidare följande:

Medlemsstater som har granskningssystem bör föreskriva nödvändiga åtgärder i enlighet med unionsrätten för att förhindra att deras granskningssystem och granskningsbeslut kringgås. Detta bör omfatta unionsinterna investeringar med hjälp av artificiella arrangemang som inte återspeglar ekonomiska realiteter och som innebär att granskningssystem och granskningsbeslut kringgås och där investeraren ytterst ägs eller kontrolleras av en fysisk person eller ett företag från ett tredjeland. Detta påverkar inte den etableringsfrihet och fria rörlighet för kapital som fastställs i EUF-fördraget.

Frågan om en utländsk direktinvestering ska anses ha arrangerats i syfte att kringgå ett granskningssystem ska avgöras utifrån omständigheterna i varje enskilt fall. Kommissionen har i svar på frågor från Nederländerna framhållit att det måste vara fråga om ett artificiellt arrangemang som kringgår granskningssystemet och som inte faller

5 EU-domstolens yttrande den 15 november 1994, 1/94, EU:C:1994:384 och kommissionens uttalanden, ärende Komm2019/00664-7. 6 Eqiom och Enka, C-6/16, EU:C:2017:641, p. 47–48.

Rättsliga ramar för granskning av utländska direktinvesteringar SOU 2021:87

108

inom EU:s grundläggande friheter.7 När det gäller principerna om fri rörlighet har kommissionen hänvisat till EU-domstolens praxis där det framgår att medborgarna inte har rätt att åberopa sådana bestämmelser i gemenskapsrätten när det är fråga om missbruk eller bedrägeri.8

Mot bakgrund av artikel 3.6 och skäl 10 och med beaktande av EU-domstolens praxis bör det sammanfattningsvis vara möjligt att tillämpa ett granskningssystem även på en investering som görs av ett företag i en annan medlemsstat vars finansiering har sitt ursprung i ett tredjeland.

4.2.3 Medlemsstaternas granskningssystem

I artikel 3 anges vissa grundläggande utgångspunkter för medlemsstaternas granskningssystem enligt följande.

Inledningsvis slås det fast att medlemsstaterna i enlighet med förordningen får behålla, ändra eller anta system för granskning av utländska direktinvesteringar på sitt territorium med hänsyn till säkerhet eller allmän ordning. Vidare ska regler och förfaranden för granskningssystem, inbegripet tillämpliga tidsfrister, vara transparenta och får inte diskriminera mellan olika tredjeländer. Medlemsstaterna ska i synnerhet ange vilka omständigheter som föranleder en granskning, skälen till granskning och tillämpliga närmare förfaranderegler. Medlemsstaterna ska tillämpa tidsfrister inom ramen för sina granskningssystem. Granskningssystemen ska göra det möjligt för medlemsstaterna att beakta synpunkter från andra medlemsstater och yttranden från kommissionen som tas emot till följd av samarbetsstrukturen i förordningen. Konfidentiella uppgifter, inklusive kommersiellt känsliga uppgifter, som görs tillgängliga för de medlemsstater som utför granskningen ska skyddas. Utländska investerare och berörda företag9 ska ha möjlighet att begära omprövning av de nationella myndigheternas granskningsbeslut. De medlemsstater som har infört ett granskningssystem ska behålla, ändra eller anta åtgärder som krävs för att konstatera och förhindra ett kringgående av granskningssystem och granskningsbeslut.

7 Se kommissionens uttalanden, ärende Komm2019/00664-7. 8 Centros, C-212/97, EU:C:1999:126, p. 24, se ärende Komm2019/00664-7. 9 Med berört företag avses i förordningen det företag som är föremål för investeringen.

SOU 2021:87 Rättsliga ramar för granskning av utländska direktinvesteringar

109

De medlemsstater som hade granskningssystem när förordningen trädde i kraft skulle underrätta kommissionen om dessa senast den 10 maj 2019. Medlemsstater som antar eller ändrar granskningssystem ska underrätta kommissionen om det inom viss tid. Sedan kommissionen tagit emot sådana underrättelser ska kommissionen offentliggöra en förteckning över medlemsstaternas granskningssystem inom viss tid. Kommissionen ska hålla den förteckningen uppdaterad.

4.2.4 Faktorer som medlemsstaterna får beakta

I artikel 4 anges faktorer som medlemsstater eller kommissionen får beakta vid bedömningen av om en utländsk direktinvestering sannolikt kan inverka på säkerhet eller allmän ordning. Det är fråga om faktorer kopplade dels till investeringens effekter, dels till omständigheter kring den utländska investeraren.

I skäl 13 anges att det bör vara möjligt för medlemsstater och kommissionen att beakta samtliga relevanta faktorer, däribland effekterna på kritisk infrastruktur, kritisk teknik, inbegripet viktig möjliggörande teknik, och kritiska insatsvaror av väsentlig betydelse för säkerheten eller upprätthållandet av allmän ordning, där ett avbrott eller fel i eller förlust eller förstöring av infrastrukturen, tekniken eller insatsvarorna i fråga skulle få betydande konsekvenser i en medlemsstat eller unionen. Uppräkningen i artikel 4 är alltså inte uttömmande, utan det står medlemsstaterna fritt att beakta även andra faktorer.10

Investeringens effekter

När en medlemsstat eller kommissionen ska fastställa om en utländsk direktinvestering sannolikt kan inverka på säkerhet eller allmän ordning får de överväga investeringens potentiella effekter på bland annat följande.

a) Kritisk infrastruktur, vare sig den är fysisk eller virtuell, däribland

infrastruktur för energi, transport, vatten, hälso- och sjukvård, kommunikation, medier, databehandling eller datalagring, rym-

10 Se också skäl 12.

Rättsliga ramar för granskning av utländska direktinvesteringar SOU 2021:87

110

den, försvar, val eller ekonomi samt känsliga anläggningar och investeringar i mark och fastigheter som är avgörande för användningen av denna infrastruktur.

b) Kritisk teknik och produkter med dubbla användningsområden en-

ligt definitionen i artikel 2.1 i rådets förordning (EG) nr 428/200911, däribland artificiell intelligens, robotteknik, halvledare, cybersäkerhet, rymden, försvar, energilagring, kvant- och kärnteknik samt nanoteknik och bioteknik.

c) Tillgång på kritiska insatsvaror, däribland energi eller råvaror, samt

tryggad livsmedelsförsörjning.

d) Åtkomst till känslig information, däribland personuppgifter, eller

förmåga att kontrollera sådan information.

e) Mediernas frihet och mångfald.

Vilka verksamheter som bör omfattas av ett svenskt granskningssystem behandlas i kapitel 10.

Omständigheter hos investeraren

Vid fastställandet av om en utländsk direktinvestering sannolikt kan inverka på säkerhet eller allmän ordning får medlemsstaterna och kommissionen också särskilt beakta

a) Om den utländska investeraren direkt eller indirekt kontrolleras

av ett tredjelands regering, däribland statliga organ eller väpnade styrkor, inbegripet genom ägarstruktur eller betydande finansiering.

b) Om den utländska investeraren tidigare har varit delaktig i verk-

samhet som inverkar på säkerhet eller allmänna ordning i en medlemsstat.

c) Om det finns en allvarlig risk för att den utländska investeraren

ägnar sig åt olaglig eller kriminell verksamhet.

11 Rådets förordning (EG) nr 428/2009 av den 5 maj 2009 om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll av export, överföring, förmedling och transitering av produkter med dubbla användningsområden. Förordningen har ersatts av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/821 av den 20 maj 2021 om upprättande av en unionsordning för kontroll av export, förmedling, transitering och överföring av samt tekniskt bistånd för produkter med dubbla användningsområden (omarbetning), som trädde i kraft den 9 september 2021.

SOU 2021:87 Rättsliga ramar för granskning av utländska direktinvesteringar

111

De angivna omständigheterna är vagt beskrivna och lämnar ett relativt stort utrymme för medlemsstaterna att beakta riskfaktorer hos investeraren. Som nämnts ovan utgör den aktuella artikeln inte heller en uttömmande uppräkning av vad medlemsstaterna får beakta vid bedömningen av om en investering kan inverka på säkerhet eller allmän ordning. Vilka omständigheter kring investeraren som bör beaktas inom ramen för ett svenskt granskningssystem behandlas i kapitel 11.

4.2.5 Förordningens förhållande till koncentrationsförordningen

Utländska direktinvesteringar kan ha formen av sammanslagningar, förvärv eller bildandet av gemensamma företag som omfattas av EU:s koncentrationsförordning.12 För sådana koncentrationer gäller att kommissionen är ensam behörig att fatta beslut enligt den förordningen och att medlemsstaterna inte får tillämpa sin nationella konkurrenslagstiftning på sådana koncentrationer. Medlemsstaterna får dock, enligt artikel 21.4 i koncentrationsförordningen, vidta nödvändiga åtgärder för att skydda legitima intressen, förutsatt att de är förenliga med unionsrättens allmänna principer och övriga bestämmelser. Alla andra allmänna intressen ska meddelas till och erkännas av kommissionen innan en medlemsstat får vidta någon åtgärd. Som legitima intressen erkänns uttryckligen skyddet av allmän säkerhet, mediernas mångfald och tillsynsregler. Det innebär att granskningsbeslut som fattas inom ramen för förordningen för att skydda sådana legitima intressen inte behöver meddelas kommissionen i enlighet med artikel 21.4 i koncentrationsförordningen, förutsatt att besluten är förenliga med unionsrättens allmänna principer och övriga bestämmelser. Om en medlemsstat däremot avser att fatta ett granskningsbeslut inom ramen för förordningen i syfte att skydda andra allmänna intressen än de som anges som legitima, måste den meddela kommissionen detta i enlighet med artikel 21.4 i koncentrationsförordningen.

I skäl 36 anges att, i den utsträckning som de två förordningarnas tillämpningsområden överlappar varandra, så bör de skäl för granskning som anges i artikel 1 i förordningen, det vill säga hänsynen till säkerhet eller allmän ordning, och begreppet legitima intressen enligt

12 Rådets förordning (EG) nr 139/2004 av den 20 januari 2004 om kontroll av företagskoncentrationer (EUT L 24, 29.1.2004, s. 1).

Rättsliga ramar för granskning av utländska direktinvesteringar SOU 2021:87

112

artikel 21.4 i koncentrationsförordningen tolkas på ett konsekvent sätt. Tolkningen ska göras på ett sådant sätt att det inte inverkar på bedömningen av huruvida de nationella åtgärder som syftar till att skydda dessa intressen är förenliga med unionsrättens allmänna principer och övriga bestämmelser. Ett svenskt investeringsgranskningssystems förhållande till de konkurrensrättsliga regelverken behandlas vidare i kapitel 15.

4.2.6 Förordningens förhållande till vissa unionsregler för finanssektorn

Enligt EU-lagstiftning för finanssektorn får behöriga myndigheter bedöma förvärv och ökningar av innehav i finansinstitut, det vill säga kreditinstitut, värdepappersföretag, försäkringsföretag och återförsäkringsföretag. Där anges krav på underrättelse, förfaranderegler och utvärderingskriterier för sådana bedömningar. Målet med dessa bestämmelser är att säkerställa en sund och ansvarsfull ledning av finansinstitut. Bestämmelserna anges i direktiv 2013/36/EU om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, direktiv 2009/138/EG om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II) och direktiv 2014/65/EU om marknader för finansiella instrument.

I skäl 37 anges att förordningen inte inverkar på unionsreglerna för bedömning av förvärv av kvalificerade innehav i finanssektorn som är ett distinkt förfarande med ett särskilt mål.13

13 Enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG (EUT L 176, 27.6.2013, s. 338); Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/138/EG av den 25 november 2009 om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II) (EUT L 335, 17.12.2009, s. 1); Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/65/EU av den 15 maj 2014 om marknader för finansiella instrument och om ändring av direktiv 2002/92/EG och av direktiv 2011/61/EU (EUT L 173, 12.6.2014, s. 349).

SOU 2021:87 Rättsliga ramar för granskning av utländska direktinvesteringar

113

4.2.7 Granskning får enligt förordningen ske med hänsyn till säkerhet eller allmän ordning

Förordningen ger alltså medlemsstaterna möjlighet att behålla, ändra eller anta system för att granska utländska direktinvesteringar på sitt territorium med hänsyn till säkerhet eller allmän ordning.

Lydelsen ”säkerhet eller allmän ordning” (security or public order) skiljer sig från begreppen ”allmän ordning” (public policy) och ”allmän säkerhet” (public security) som är de begrepp som finns i artiklarna 65 och 52 i EUF-fördraget. I de artiklarna regleras medlemsstaternas möjligheter att göra avsteg från principerna om fri rörlighet för kapital respektive etableringsfriheten med hänvisning till just allmän ordning eller allmän säkerhet. Det är också dessa begrepp som har tolkats av EU-domstolen i dess praxis, se nedan.

I förslaget till förordning anges att

grunderna för granskning av investeringar fastställs i enlighet med de relevanta krav för införande av restriktiva åtgärder baserade på säkerhet eller allmän ordning som anges i WTO-avtalet (i synnerhet artiklarna XIV a och XIVa i Gats) och i andra avtal eller överenskommelser om handel och investeringar i vilka unionen eller dess medlemsstater är parter.14

Lydelsen i förordningen – ”säkerhet eller allmän ordning” – har alltså fastställts utifrån dessa avtal, och förordningen har utformats så att den inte ska stå i strid med EU:s eller medlemsstaternas åtaganden enligt avtalen. I den slutliga versionen av förordningen hänvisas också till de angivna artiklarna i Gats.15 Enligt de artiklarna får medlemmarna göra undantag från sina åtaganden enligt avtalet av hänsyn till

public morals, public order eller essential security interests.

I förslaget till förordning redogjorde kommissionen vidare för att restriktioner för kapitalrörelser mellan medlemsstater och mellan medlemsstater och tredjeländer är förbjudna enligt artikel 63 i EUFfördraget, men att system för granskning av investeringar kan vara motiverade när det behövs för att uppnå bland annat allmän säkerhet och allmän ordning (artikel 65 i EUF-fördraget). Det framhölls också

14 General Agreement on Trade in Services. Gats är ett av de tre huvudavtalen i Världshandelsorganisationen (eng. World Trade Organisation, WTO) och utgör det grundläggande regelverket för tjänstehandel. Den gemensamma handelspolitiken i förhållande till den övriga världen faller inom EU:s exklusiva befogenhet. EU fungerar därmed som en enda aktör i Världshandelsorganisationen och företräds av kommissionen och inte av medlemsstaterna. Alla EU:s medlemsländer är bundna av Gats. 15 Se skäl 35.

Rättsliga ramar för granskning av utländska direktinvesteringar SOU 2021:87

114

att utländska direktinvesteringar kan leda till att investerare från tredjeland etableras i EU, exempelvis när en sådan investering medför en kontrollerande andel i ett EU-baserat företag. Enligt artikel 49 i EUFfördraget är inskränkningar för medborgare från en medlemsstat att fritt etablera sig på en annan medlemsstats territorium förbjudna. Medan artikel 63 i EUF-fördraget också är tillämplig på kapitalrörelser från tredjeländer är artikel 49 i fördraget inte tillämplig på tredjelandsmedborgares etablering i EU.

Kommissionen redogjorde också för andra krav som måste vara uppfyllda för att medlemsstaterna ska få granska utländska direktinvesteringar – bland annat proportionalitet och rättssäkerhet – och konstaterade sammanfattningsvis att den föreslagna förordningen uppfyllde kraven. Kommissionen uttalade att den föreslagna förordningen bekräftade att medlemsstaterna får granska utländska direktinvesteringar utifrån behovet av säkerhet eller allmän ordning och att den fastställde de grundläggande förfarandekraven för medlemsstaternas granskningssystem.16

Vad förordningens uttryck säkerhet eller allmän ordning ska anses innebära är ytterst upp till EU-domstolen att bestämma. Eftersom förordningen nyligen har börjat tillämpas saknas det av naturliga skäl EU-rättslig praxis till ledning för att tolka begreppet. Mot bakgrund av kommissionens uttalanden i förslaget till förordning bedömer vi dock att lydelsen i förordningen – säkerhet eller allmän ordning – omfattar i allt väsentligt det som avses med allmän säkerhet eller allmän ordning i EUF-fördraget. Allmän ordning hänvisar till samhällets grundläggande intressen, medan allmän säkerhet gäller skydd av en medlemsstats institutioner, dess väsentliga offentliga tjänster och dess invånares överlevnad.17 Närmast nedan följer en kortare redogörelse för EU-domstolens praxis när det gäller allmän säkerhet och allmän ordning enligt EUF-fördraget.

16 Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om upprättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar i Europeiska unionen COM(2017) 487 final. 17 Alina Kaczorowska-Ireland, European Union Law, fourth edition, s. 638.

SOU 2021:87 Rättsliga ramar för granskning av utländska direktinvesteringar

115

4.3 Allmän ordning och allmän säkerhet enligt EUFfördraget

I artikel 52 respektive 65 i EUF-fördraget anges alltså att medlemsstaterna får göra de avsteg från etableringsfriheten och principen om fri rörlighet för kapital som är motiverade med hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet. Uttrycket allmän ordning hänvisar till samhällets grundläggande intressen. Allmän säkerhet gäller skydd av en medlemsstats institutioner, dess väsentliga offentliga tjänster och dess invånares överlevnad.18 Medlemsstaterna är i princip fria att utifrån nationella behov bestämma vad hänsynen till allmän ordning och allmän säkerhet kräver. EU-domstolen har dock uttalat att i ett gemenskapssammanhang, och särskilt till stöd för ett undantag från den grundläggande principen om fri rörlighet för kapital, dessa hänsyn bör tolkas restriktivt, så att deras räckvidd inte kan bestämmas ensidigt av varje medlemsstat utan kontroll av gemenskapsinstitutionerna. Det egentliga syftet med dessa hänsyn får inte heller kringgås genom att de åberopas för att tjäna rent ekonomiska syften. Vidare får allmän ordning och allmän säkerhet åberopas bara när det föreligger ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett grundläggande samhällsintresse. Åtgärder som begränsar den fria rörligheten kan slutligen anses vara berättigade med hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet bara om de är nödvändiga för att skydda de intressen som de avser att säkerställa och enbart om dessa mål inte kan uppnås genom åtgärder med mindre begränsande verkan.19

Begreppet allmän ordning eller allmän säkerhet återfinns som framgått i artiklarna 52 och 65 i EUF-fördraget men också i andra artiklar, däribland artikel 36. Den sistnämnda artikeln gör det möjligt för medlemsstaterna att göra undantag från principen om fri rörlighet för varor. I EU-domstolens praxis har innebörden av allmän ordning eller allmän säkerhet tolkats på ett likartat sätt oavsett vilken frihet det varit fråga om.

Begreppet allmän ordning har i flera fall åberopats till stöd för avsteg från principen om fri rörlighet.

I mål C-231/83, Cullet mot Leclerc, hävdade Frankrike att, om landet inte fick behålla ett minimiprissättningssystem för bensin, så skulle det bryta ut våldsamma reaktioner från detaljhandlare som skulle

18 Alina Kaczorowska-Ireland, European Union Law, fourth edition, s. 638. 19 Se till exempel målet Église de scientologie, C-54/99, EU:C:2000:124.

Rättsliga ramar för granskning av utländska direktinvesteringar SOU 2021:87

116

drabbas av obegränsad konkurrens. Frankrike motiverade därför avsteg från principen om fri rörlighet för varor utifrån allmän ordning och allmän säkerhet. EU-domstolen uttalade dock att Frankrike inte hade bevisat att en ändring av regleringen skulle få sådana följder för den allmänna ordningen och den allmänna säkerheten att landet inte skulle kunna hålla stånd mot dessa med de medel som Frankrike förfogade över. Mot den bakgrunden kunde Frankrike inte använda sig av artikel 36 i EUF-fördraget för att avvika från principen om fri rörlighet.20

Uttrycket allmän säkerhet omfattar både en medlemsstats inre och yttre säkerhet.21 Import, export och transitering av varor som kan användas i strategiskt syfte kan påverka en medlemsstats allmänna säkerhet som staten alltså har rätt att skydda i enlighet med artikel 36 i EUF-fördraget.22

När det gäller allmän säkerhet har EU-domstolen i mål C-72/83, Campus Oil, accepterat att omsorgen om säker tillgång till energikällor i ett modernt samhälle kan motivera avsteg enligt artikel 36 i EUF-fördraget från principen om fri rörlighet.23 I det målet hade Irland krävt att petroleumimportörer skulle köpa en viss andel av sina behov från ett statsägt raffinaderi och då betala priser som fastställdes av regeringen. Utan dessa köp skulle raffinaderiet, som var Irlands enda, sannolikt inte ha klarat sig. I sammanfattningen av domen uttalas följande.

På grund av deras speciella betydelse som energikälla i en modern ekonomi är petroleumprodukterna av vital betydelse för en stat, eftersom inte bara dess ekonomi utan framför allt dess institutioner, dess väsentliga offentliga verksamheter och till och med invånarnas överlevnad beror av dem. Ett avbrott i försörjningen med petroleumprodukter och de risker detta skulle medföra för en stat kan således utgöra ett allvarligt hot mot den allmänna säkerhet som medlemsstaterna i enlighet med artikel 36 i fördraget har rätt att skydda. Syftet att vid varje tidpunkt säkerställa försörjningen med en minimikvantitet petroleumprodukter sträcker sig bortom rent ekonomiska intressen – vilka inte som sådana kan åberopas inom ramen för artikel 36 – och kan därför vara ett mål som omfattas av begreppet allmän säkerhet.

20 Cullet mot Leclerc, C-231/83, EU:C:1985:29. 21 Angående begreppen inre och yttre säkerhet, se avsnitt 4.5. 22 Richardt, C-367/89, EU:C:1991:376. 23 Campus Oil, C-72/83, EU:C:1984:256. Se även kommissionen mot Grekland, C-398/98, EU:C:2001:565.

SOU 2021:87 Rättsliga ramar för granskning av utländska direktinvesteringar

117

I mål C-503-99, Kommissionen mot Belgien, som gällde bestämmelser som Belgien antagit för att trygga minimiförsörjningen av energi, uttalade EU-domstolen att samma resonemang som i målet Campus Oil gäller för kapitalrörelser. Domstolen konstaterade sammanfattningsvis att de aktuella bestämmelserna var motiverade av hänsyn till målet att trygga energiförsörjningen i händelse av kris.24

Mål C-423/98, Alfredo Albore, gällde nationell lagstiftning som innebar krav för icke-medborgare att begära tillstånd för att förvärva fastigheter på vissa områden av militärt intresse. EU-domstolen uttalade att ett sådant undantag från principen om fri rörlighet kunde godtas bara om det kunde bevisas att riskerna för den berörda medlemsstatens militära intressen inte kunde avhjälpas genom mindre ingripande åtgärder. Eftersom det inte hade bevisats godtogs inte den nationella regleringen.25

EU-domstolen har i de mål som angetts ovan inte alltid godtagit avsteg från principen om fri rörlighet. Målen ger dock ledning för vad som avses med allmän säkerhet och allmän ordning och enligt vår bedömning därmed också för förordningens tillämpningsområde. Förvärv av fastigheter på områden av militärt intresse, behovet av säker tillgång till energi och åtgärder för att hindra våldsamheter i samhället kan alltså hänföras till frågor om säkerhet eller allmän ordning.

Som framgår av EU-domstolens uttalande i målet Campus Oil kan inte rent ekonomiska intressen åberopas till stöd för avsteg från principen om fri rörlighet. EU-domstolen har inte godtagit allmänna samhällsekonomiska skäl, som önskan att skydda sin egen industri eller distribution, som grund för undantag.26

4.4 Nationell säkerhet omfattas inte av förordningen

EU:s kompetens och befogenheter framgår av EU:s grundfördrag. Ett av dem är fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget). Av det framgår att unionen ska handla bara inom ramen för de befogenheter som medlemsstaterna har tilldelat unionen i fördragen för att nå de mål som fastställs där. Varje befogenhet som inte har tilldelats unionen i fördragen ska tillhöra medlemsstaterna (artikel 5). En av

24 Kommissionen mot Belgien, C-503-99, EU:C:2002:328. 25 Alfredo Albore, C-423/98, EU:C:2000:401. 26 Kommissionen mot Italien, C-7/61, EU:C:1961:31.

Rättsliga ramar för granskning av utländska direktinvesteringar SOU 2021:87

118

de frågor som inte anges i uppräkningen av unionens befogenhetskategorier och befogenhetsområden är frågan om nationell säkerhet. Av fördraget framgår också att unionen ska respektera medlemsstaternas väsentliga statliga funktioner, särskilt funktioner vars syfte är att hävda territoriell integritet, upprätthålla lag och ordning och skydda den nationella säkerheten. I synnerhet ska den nationella säkerheten också i fortsättningen vara varje medlemsstats eget ansvar (artikel 4.2).

Frågor som rör nationell säkerhet omfattas alltså exklusivt av medlemsstaternas befogenhet. I enlighet med detta anges i artikel 1.2 och skäl 7 i förordningen att förordningen inte påverkar varje medlemsstats eget ansvar att upprätthålla den nationella säkerheten såsom anges i artikel 4.2 i EU-fördraget27 eller varje medlemsstats rätt att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen i enlighet med artikel 346 i EUF-fördraget28.

Begreppet nationell säkerhet (national security) är ett EU-rättsligt begrepp som alltså avgränsar EU:s befogenhet gentemot medlemsstaternas.

EU-domstolen har uttalat att uttrycket nationell säkerhet omfattar statens väsentliga funktioner och samhällets grundläggande intressen. Det inbegriper förebyggande och beivrande av verksamhet som allvarligt kan störa de grundläggande konstitutionella, politiska, ekonomiska eller sociala strukturerna i ett land och i synnerhet direkt hota samhället, befolkningen eller staten som sådan. I förhållande till begreppet allmän säkerhet har domstolen uttalat att hot mot den nationella säkerheten ”skiljer sig […] till sin art och på grund

27 Artikel 4.2 i EU-fördraget: Unionen ska respektera medlemsstaternas likhet inför fördragen samt deras nationella identitet, som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer, inbegripet det lokala och regionala självstyret. Den ska respektera deras väsentliga statliga funktioner, särskilt funktioner vars syfte är att hävda deras territoriella integritet, upprätthålla lag och ordning och skydda den nationella säkerheten. I synnerhet ska den nationella säkerheten också i fortsättningen vara varje medlemsstats eget ansvar. 28 Artikel 346 i EUF-fördraget:

1. Bestämmelserna i fördragen ska inte hindra tillämpningen av följande regler:

a) Ingen medlemsstat ska vara förpliktad att lämna sådan information vars avslöjande den anser strida mot sina väsentliga säkerhetsintressen.

b) Varje medlemsstat får vidta åtgärder, som den anser nödvändiga för att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen i fråga om tillverkning av eller handel med vapen, ammunition och krigsmateriel; sådana åtgärder får inte försämra konkurrensvillkoren på den inre marknaden vad gäller varor som inte är avsedda speciellt för militärändamål.

2. Rådet får på förslag från kommissionen genom enhälligt beslut ändra den lista som rådet den 15 april 1958 fastställde över varor på vilka bestämmelserna i punkt 1 b ska tillämpas.

SOU 2021:87 Rättsliga ramar för granskning av utländska direktinvesteringar

119

av sitt särskilda allvar, från risken i allmänhet för oroligheter eller störningar, även allvarliga sådana, av den allmänna säkerheten”.29

Begreppet har använts i viss utsträckning i svensk nationell lagstiftning. Exempel på det är radioutrustningslagen (2016:392) och brottsdatalagen (2018:1177) vilka genomför radioutrustningsdirektivet30 respektive dataskyddsdirektivet.31

Författningar där uttrycket nationell säkerhet används bygger ofta på EU-rättsakter där national security anges som ett undantag från EU-rättsaktens omfattning. Uttrycket har då översatts till nationell säkerhet i samband med att den aktuella EU-rättsakten genomförts. När brottsdatalagen infördes uttalade regeringen att den inte såg någon motsättning i att använda det EU-rättsliga begreppet i brottsdatalagen, samtidigt som begreppet Sveriges säkerhet används för att ur ett nationellt perspektiv beskriva tillämpningsområdet för annan lagstiftning. När det gäller definitionen av begreppet nationell säkerhet bedömde regeringen att en definition visserligen skulle kunna underlätta att avgöra om lagen är tillämplig eller inte, men att det inte var lämpligt att göra det eftersom det i förlängningen är upp till EU-domstolen att avgöra begreppets närmare innebörd.32

Det kan sammanfattningsvis konstateras att det EU-rättsliga begreppet nationell säkerhet inte har någon tydlig definition.

4.5 Sveriges säkerhet

I stället för begreppet nationell säkerhet används i svensk lagstiftning ofta uttrycket Sveriges säkerhet eller rikets säkerhet.33 Uttrycket rikets säkerhet har under de senaste åren utmönstrats ur flera författningar till förmån för uttrycket Sveriges säkerhet. Den justeringen är bara språklig och innebär ingen ändring av betydelsen.

29 Privacy International, C-623/17, EU:C:2020:790, p. 74–75. 30 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/53/EU av den 16 april 2014 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning om tillhandahållande på marknaden av radioutrustning och om upphävande av direktiv 1999/5/EG. 31 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut 2008/977/RIF. 32Prop. 2017/18:232 Brottsdatalag, s. 104. 33 Se till exempel 19 kap. brottsbalken, säkerhetsskyddslagen (2018:585) och 15 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Rättsliga ramar för granskning av utländska direktinvesteringar SOU 2021:87

120

Innebörden av uttrycket Sveriges säkerhet har diskuterats i flera lagstiftningsärenden. Regeringen har uttryckt att det finns en viss osäkerhet kring uttryckets innebörd och att förklaringen till det delvis är att de förhållanden som är av betydelse för Sveriges säkerhet kan förändras över tiden, bland annat i takt med samhällsutvecklingen. Innebörden av uttrycket måste därför bedömas i det ljuset vilket medför ett fokus på skydd av grundläggande samhällsfunktioner.34

När säkerhetsskyddslagen (2018:585) infördes diskuterades om det borde konkretiseras vad uttrycket Sveriges säkerhet kan avse. Regeringen bedömde att uttrycket skulle användas för att avgränsa tillämpningsområdet för den nya lagen utan att det behövde definieras närmare.

Även om uttrycket Sveriges säkerhet inte har definierats i lag, har regeringen alltså i flera sammanhang uttalat sig om dess innebörd.

I förarbetena till den tidigare säkerhetsskyddslagen uttalade regeringen att uttrycket omfattar både den yttre säkerheten för det nationella oberoendet och den inre säkerheten för det demokratiska statsskicket. Regeringen anförde då att skyddet för den yttre säkerheten i första hand tar sikte på totalförsvaret, det vill säga den verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig, men att såväl den yttre som den inre säkerheteten kan vara hotad utan att totalförsvaret berörs. Angrepp mot det demokratiska statsskicket kan förekomma från grupperingar utan förbindelse med främmande makt. Ett exempel är försök att ta över den politiska makten genom uppror, men också användning av våld, hot eller tvång mot statsledningen i syfte att påverka politikens utformning. Även försök att systematiskt hindra medborgarna från att utnyttja sina demokratiska fri- och rättigheter räknas till hoten mot rikets inre säkerhet.35

I propositionen Förstärkt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet uttalade regeringen att begreppet rikets säkerhet kan sammanfattas som skyddet för Sveriges oberoende – i betydelsen självständighet och suveränitet – och bestånd. Det innefattar en rätt till okränkta landsgränser, ett bevarande av det svenska självstyret och det demokratiska statsskicket samt av nationens grundläggande funktionalitet. Uttrycket tar således inte sikte enbart på

34Prop. 2017/18:89 Ett modernt och stärkt skydd för Sveriges säkerhet – ny säkerhetsskyddslag, s. 41. 35Prop. 1995/96:129 Säkerhetsskydd, s. 22 f.

SOU 2021:87 Rättsliga ramar för granskning av utländska direktinvesteringar

121

skyddet av det fysiska territoriet. Det avser också hävdandet av Sveriges suveränitet, vilket innebär att Sverige ska kunna bruka sin exklusiva frihet under det folkrättsliga regelverket för att på det egna territoriet självständigt utöva statens funktioner, såväl vad avser statens inre som yttre förbindelser.36

I förarbetena till den nu gällande säkerhetsskyddslagen hänvisas till de ovan nämnda motiven. Regeringen behandlar i viss mån också frågan om gränsdragningen mellan verksamhet som är samhällsviktig men inte så skyddsvärd att den berör Sveriges säkerhet och konstaterar att denna gräns är svårdefinierad. Regeringen konstaterar att verksamhet som rör Sveriges säkerhet i regel omfattas av de kriterier som används för att definiera samhällsviktig verksamhet, men att de därutöver karaktäriseras av att de har betydelse för Sveriges säkerhet ur ett nationellt perspektiv. Regeringen uttalar också att uttrycket Sveriges säkerhet kan leda tanken till att en förutsättning för att en verksamhet ska anses vara av betydelse för Sveriges säkerhet är att verksamheten har nationell betydelse. Skyddsvärda verksamheter kan emellertid trots kravet på nationell betydelse finnas på regional eller till och med på lokal nivå. En lokal eller regional störning av dricksvattenförsörjningen kan påverka ett stort antal människor i en region vilket i förlängningen kan få nationella följdverkningar. Det kan också tänkas att ett angrepp som riktas mot en verksamhet på en förhållandevis liten geografisk yta påverkar människor som har funktioner i andra verksamheter med direkt betydelse för Sveriges säkerhet. Även flera koordinerade, eller av varandra oberoende, angrepp som resulterar i störningar av samhällsviktiga funktioner på lokal eller regional nivå kan påverka Sveriges säkerhet, till exempel genom att det bland befolkningen generellt sprids oro och misstro mot myndigheternas förmåga att hantera situationen.37

Utifrån uttalanden i de angivna förarbetena och med ledning av Säkerhetspolisens föreskrifter om säkerhetsskydd (PMFS 2019:2) kan sammanfattningsvis följande sägas.

Uttrycket Sveriges säkerhet kan sammanfattas som skyddet för Sveriges oberoende – i betydelsen självständighet och suveränitet – och bestånd. Det innefattar yttre säkerhet till skydd för Sveriges försvarsförmåga (territoriell suveränitet) samt Sveriges integritet,

36Prop. 2013/14:51 Förstärkt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet, s. 20. 37Prop. 2017/18:89 Ett modernt och stärkt skydd för Sveriges säkerhet – ny säkerhetsskyddslag, s. 39 ff. och s. 42 ff.

Rättsliga ramar för granskning av utländska direktinvesteringar SOU 2021:87

122

oberoende och handlingsfrihet (politisk självständighet). Uttrycket innefattar också den inre säkerheten till skydd för Sveriges förmåga att upprätthålla och säkerställa grundläggande strukturer i form av det demokratiska statsskicket, rättsväsendet och den brottsbekämpande förmågan på nationell nivå. Vidare omfattas skydd mot påverkan på nationellt samhällsviktig verksamhet genom påverkan på leveranser, tjänster och funktioner som är nödvändiga för samhällets funktionalitet på nationell nivå, samt skydd mot skada på Sveriges ekonomi i form av skada på den nationella betalningsförmågan där skadan kan få negativa konsekvenser för Sveriges suveränitet, handlingsfrihet och oberoende. Slutligen omfattas även så kallad skadegenererande verksamhet. Det avser en verksamhet som, om den utsätts för en antagonistisk handling (exempelvis spioneri, sabotage eller terroristbrott), kan generera skadekonsekvenser på andra säkerhetskänsliga verksamheter.

4.6 Frågor som rör Sveriges säkerhet faller utanför förordningens tillämpningsområde

Av redogörelsen ovan framgår att det inte är helt klart vad det EUrättsliga begreppet nationell säkerhet omfattar. Inte heller uttrycket Sveriges säkerhet har en tydlig definition. Vi bedömer dock att frågor som ryms inom begreppet Sveriges säkerhet omfattas även av begreppet nationell säkerhet. Vår bedömning är därför att frågor som rör Sveriges säkerhet faller utanför förordningens tillämpningsområde. Ett svenskt granskningssystem till skydd för Sveriges säkerhet kan enligt vår bedömning därmed utformas utan beaktande av förordningens ramar.

123

5 Förslagen i utredningens delbetänkande

5.1 En lag och en förordning med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar

Den 19 mars 2019 antogs Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/452 om upprättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen. Syftet med förordningen är dels att skapa ett rättsligt ramverk för medlemsstaternas granskning av utländska direktinvesteringar i unionen med hänsyn till säkerhet eller allmän ordning, dels att fastställa en struktur för samarbete mellan medlemsstaterna respektive mellan medlemsstaterna och kommissionen avseende utländska direktinvesteringar i unionen som sannolikt kan påverka säkerhet eller allmän ordning. Förordningen började tillämpas den 11 oktober 2020.

En del av vårt uppdrag har bestått i att föreslå de anpassningar som är nödvändiga för att förordningen ska kunna tillämpas i Sverige. I mars 2020 överlämnade vi delbetänkandet Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar (SOU 2020:11). I delbetänkandet föreslog vi att det skulle införas en ny lag som skulle innehålla bestämmelser om bland annat att den myndighet som regeringen bestämmer ska vara kontaktpunkt enligt förordningen och att kontaktpunkten skulle få vissa specifika befogenheter. Vi föreslog också att Inspektionen för strategiska produkter (ISP) skulle vara Sveriges kontaktpunkt enligt förordningen.

Regeringen gav den 4 juni 2020 ISP i uppdrag bland annat att vara Sveriges kontaktpunkt (Ju2020/02166/L4). Efter sedvanligt lagstiftningsförfarande beslutade regeringen den 2 juli 2020 propositionen Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om utländska

Förslagen i utredningens delbetänkande SOU 2021:87

124

direktinvesteringar (prop. 2019/20:193). Lagen (2020:826) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar och förordningen (2020:827) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar trädde i kraft den 1 november 2020. Lagen och förordningen kompletterar alltså bestämmelserna i EU:s förordning. Bestämmelserna innebär att

• ISP är kontaktpunkt enligt EU:s förordning,

• ISP får meddela närmare föreskrifter om formerna för den uppgiftsskyldighet som investerare och berörda företag har enligt EU-förordningen, och att

• ISP har rätt att vid vite förelägga utländska investerare och berörda företag att tillhandahålla de uppgifter eller handlingar som behövs för att ISP ska kunna fullgöra uppgiftsskyldigheten gentemot övriga medlemsstater och kommissionen enligt EU:s förordning.

5.2 Inspektionen för strategiska produkter – arbetet hittills

ISP är alltså nationell kontaktpunkt enligt förordningen. Det innebär att inspektionen ansvarar för samarbetet med andra medlemsstater och kommissionen enligt den struktur som fastställs i förordningen. I samarbetet ingår bland annat att bistå andra medlemsstater och kommissionen med information om utländska direktinvesteringar som skulle kunna inverka på säkerhet eller allmän ordning i en eller flera medlemsstater. För en närmare redogörelse för samarbetsstrukturen hänvisar vi till delbetänkandet.

Förordningens ikraftträdande föregicks på ISP av uppbyggnad och etablering av resurser och rutiner för kontaktpunktsuppdraget. ISP rekryterade och etablerade under hösten/vintern 2020 kompletterande kompetenser för hanteringen av uppdraget som kontaktpunkt. En del av uppbyggnaden har varit att i arbetet som kontaktpunkt integrera och använda värdefulla erfarenheter och förmågor från ISP:s uppdrag som exportkontrollmyndighet, särskilt vad avser känsliga teknologier.

ISP deltar i regelbundna möten i EU:s expertgrupp för utländska direktinvesteringar. Förordningens ikraftträdande föregicks av gemen-

SOU 2021:87 Förslagen i utredningens delbetänkande

125

samma handläggningsmässiga, tekniska och juridiska förberedelser. ISP:s bedömning är att erfarenhetsutbytet mellan medlemsstater och med kommissionen, tillsammans med erfarenheterna av handläggning av inkommande ärenden sedan ikraftträdandet, har bidragit till förstärkt förmåga för den gemensamma ram som förordningen syftar till. Erfarenheterna har även bidragit till gemensam praxis för effektivt utbyte av information. Sverige skickade in sin första årliga rapport angående utländska direktinvesteringar till kommissionen den 30 april 2021. Kommissionen kommer att sammanställa alla medlemsstaters årsrapporter och på aggregerad nivå presentera bland annat statistiken för de länder som har granskningsmekanismer.

Antalet inkommande ärenden har varit drygt 250 sedan ikraftträdandet, med ökande antal per månad. Kommissionen beräknar att det kommer att komma in cirka 400 ärenden totalt under 2021. Inkommande ärenden till kontaktpunkten har hanterats inom föreskrivna tidsramar. Vid ärenden med koppling till Sverige har andra myndigheter som kan ha relevanta upplysningar getts möjlighet att inkomma med kompletterande information. Arbetet har också omfattat informationsspridning till andra myndigheter.

Regeringsuppdraget den 4 juni 2020 (Ju2020/02166/L4) omfattade också att ISP ska vara sammankallande och samordnande myndighet för uppdraget till ISP, Försvarets materielverk (FMV), Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) att utveckla former för samverkan som krävs för att ISP ska kunna utföra de arbetsuppgifter som ankommer på en kontaktpunkt i en medlemsstat som inte har ett granskningssystem och för att förbereda för inrättandet av ett nationellt granskningssystem.

Detta uppdrag redovisades till Regeringskansliet (Försvarsdepartementet, Justitiedepartementet och Utrikesdepartementet) den 29 september 2020 och fortlöper i form av regelbundna samordningsmöten och etablering av en operativ Samverkansgrupp för Strategiskt skyddsvärda entiteter i fråga om utländska direktinvesteringar. En koppling finns i detta arbete till Samverkansgruppen för Strategiskt skyddsvärda produkter, främst framväxande produkter och teknologier, och tekniska arbetsgrupper mellan ISP (sammankallande), FMV, Försvarsmakten och FOI. Denna samarbetsstruktur bistår vid behov kontaktpunkten.

Förslagen i utredningens delbetänkande SOU 2021:87

126

ISP har stöttat Regeringskansliet i olika internationella sammanhang utifrån uppdraget som kontaktpunkt inom EU för utländska direktinvesteringar.

127

6 Utblick mot andra länder

6.1 Inledning

För att fånga upp aktuella trender i utformningen av granskningssystem ska vi enligt våra direktiv ta del av och ta till vara erfarenheter från bland annat länder som i dag tillämpar granskningssystem.

I detta kapitel redogör vi inledningsvis för de trender som Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling, OECD (Organisation for Economic Co-Operation and Development) iakttagit och sammanställt i sin rapport från maj 2020 – Acquisition- and ownershiprelated policies to safeguard essential security interests. Vi redogör också för vad rapporten innehåller när det gäller hur granskningssystem är uppbyggda mer generellt.

Kapitlet innehåller redogörelser också för granskningssystem i några olika länder. Systemen är i flera avseenden uppbyggda på olika sätt. Vissa innehåller mycket detaljerade bestämmelser medan andra är mer övergripande. Vi har valt att beskriva regelverken relativt fullständigt. Det har medfört att det inte har varit möjligt att använda samma disposition för var och en av redogörelserna vilket innebär att jämförelser mellan olika system inte blir lika lätta att göra som annars. Vi har dock bedömt att en utförligare beskrivning av regelverken överväger denna olägenhet.

Vi vill också framhålla att många länder har uppdaterat sina befintliga granskningssystem under de senaste åren, och länder som inte tidigare har haft något system har infört system. Området utvecklas alltså kontinuerligt. Flertalet regelverk har ändrats under den tid som vårt uppdrag har pågått och kommer att fortsätta förändras sedan detta betänkande gått till tryck. Redogörelserna i detta kapitel återspeglar läget i mitten av september 2021. Vi har dock valt att inte närmare behandla de tillfälliga regler som vissa länder infört till följd av coronapandemin.

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

128

6.2 OECD:s Freedom of Investments process

OECD är en organisation där medlemmarnas regeringar arbetar tillsammans för att utbyta erfarenheter och söka lösningar på problem som handlar om hållbar ekonomisk tillväxt och utveckling, högre levnadsstandard och världshandel.

Merparten av de handelsrelaterade frågorna behandlas i handelskommittén och dess arbetsgrupp. Arbetet är fokuserat på internationell handel och aktuella handelspolitiska frågor som tjänster, investeringar, immaterialrätt och icke-tariffära handelshinder.

Inom OECD diskuteras och utbyts erfarenheter och information kring investeringspolicyer vid regelbundna möten, så kallade roundtables, inom ramen för The Freedom of Investment process. Omkring 54 stater deltar i diskussionerna i syfte att utveckla riktlinjer för en öppen, transparent och icke-diskriminerande investeringspolicy med utgångspunkten att förena öppenhet och effektivitet. Mötena hålls två gånger per år. OECD-länderna – 37 stycken – och de i dag ytterligare 13 länder som anslutit sig till the Declaration on International Investment and Multinational Enterprises har också åtagit sig att anmäla eventuella nya regelverk på området och att offentliggöra dem. Deklarationen innebär därutöver bland annat ett åtagande för de anslutna staterna att tillhandahålla en öppen och transparent miljö för internationella investeringar och att uppmuntra de positiva bidrag som multinationella företag kan ge till ekonomisk och social utveckling.

6.3 OECD:s rapport om granskningsmekanismer

De länder som deltagit i OECD:s roundtables på området internationella investeringar antog 2009 Guidelines for recipient country investment policies relating to national security.1 Det gjordes mot bakgrund av de risker för en stats säkerhet som utländska investeringar kan föra med sig. Diskussionerna kring sådana risker och hur de kan hanteras har sedan fortsatt och resulterat i flera rapporter. Den senast reviderade rapporten – Acquisition- and ownershiprelated policies to safeguard essential security interests – är daterad i

1 Tillsammans med OECD Guidance on Recipient Country Policies Towards SWFs (2008) och Sovereign Wealth Funds: Generally Accepted Principles and Practices (2008) utgör dessa riktlinjer de så kallade Santiagoprinciperna.

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

129

maj 2020. Rapporten har sammanställts av investeringskommittén med finansiellt stöd från EU. Ett syfte med rapporten är att identifiera trender när det gäller hanteringen av förvärvs- och ägarrelaterade risker för säkerhetsintressen till följd av utländska direktinvesteringar. Rapporten innehåller också en redogörelse för hur system för granskning av utländska direktinvesteringar kan vara uppbyggda. I rapporten finns även kortare redogörelser för granskningssystemen i de 62 länder som bjudits in till diskussionerna. I det följande lämnas en sammanfattande redogörelse för rapporten.

6.4 Trender

6.4.1 I huvudsak fyra trender kan urskiljas

Frågan om att inrätta system för granskning av investeringar för att hantera säkerhetsrisker aktualiserades omkring 2005. Gulfstaternas investeringsfonder2 gjorde då stora investeringar i länder med utvecklade ekonomier med höga oljepriser som följd. Internationell terrorism hade också medfört en ökad säkerhetskänslighet. Under finanskrisen kom frågorna kopplade till investeringsgranskning att stå tillbaka, men allt fler länder inför i dag mekanismer för att identifiera och hantera säkerhetsrisker till följd av utländska förvärv och utländskt ägande. Ett motiv till detta är oro över investeringar från mindre öppna ekonomier och från statskontrollerade aktörer. Teknikutvecklingen, en ökad omfattning av känslig information, strategisk konkurrens och vissa länders mer offensiva hållning i den globala ekonomin har bidragit till denna oro.

Trots liknande ekonomiska förutsättningar, grad av öppenhet och sårbarheter skiljer sig olika länder från varandra när det gäller förekomsten av granskningsmekanismer. Bortsett från flera decennier gamla bestämmelser om begränsningar i utländskt ägande i vissa sektorer hade färre än hälften av de 62 länder som OECD:s rapport omfattar utvecklade och detaljerade granskningsmekanismer i maj 2020.

Bland de länder som har utvecklade granskningsmekanismer finns en stor variation när det gäller tillvägagångssätt, kriterier för att identifiera risker, regelverkens detaljnivå, förfarandet samt institutionella

2 Eng. sovereign wealth funds (SWF). Statliga investeringsfonder förvaltar det överskott som uppkommer från export av olja eller handel.

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

130

och finansiella resurser för att genomföra mekanismerna. Trots olikheterna kan fyra trender urskiljas:

• Systemen har blivit mer detaljerade, förfinade och operativa

• Området håller på att utvecklas till en fristående disciplin

• Fortlöpande riskhantering kompletterar granskning i samband med att en transaktion genomförs.

• Statligt ägande har – på nytt – uppmärksammats som ett sätt att hantera säkerhetsrisker.

Mellan vissa länders system finns likheter i utvecklingen också när det gäller vilka nya typer av tillgångar som systemen utvidgas till att omfatta och vilka typer av transaktioner som bedöms kunna medföra risker. Medan tidigare system har varit inriktade på säkerhetsrisker kopplade till främst försvarsteknologi, och senare kritisk infrastruktur, omfattas nu även tillgångar i form av avancerad teknologi och personuppgifter. När det gäller vilka transaktioner som bedöms kunna medföra risker har det uppmärksammats att risker kan uppkomma på andra sätt än genom ägande, till exempel genom leasing, upphandlingar, användning av viss utrustning inom kritisk infrastruktur samt internationella forskningssamarbeten.

Risker med utländskt ägande eller förvärv kan hanteras på andra sätt än genom system för investeringsgranskning. Ett sådant exempel är krav på tillstånd eller licens för att få utföra viss verksamhet. Andra exempel är koncessioner och offentliga upphandlingar där staten kan hantera riskerna genom valet av leverantörer. I de flesta länder kombineras sådana verktyg med mera renodlade investeringsgranskningssystem.

Antalet länder som inrättat mer utvecklade investeringsgranskningssystem har ökat väsentligt de senaste åren. I mitten av maj 2020 hade 77 procent av de 62 länderna i OECD:s rapport någon form av granskningsmekanism på plats, men bara 44 procent hade ett mer utvecklat, så kallat andra generationens3 system.

Det går inte att se någon uppenbar förklaring till att vissa länder har valt att införa granskningssystem och andra inte. Det finns inte något samband med hur öppet ett land är för utländska direktinvesteringar.

3 Se avsnitt 6.4.2 om så kallade första och andra generationens system.

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

131

Det går inte heller att dra några slutsatser om varför ett land har infört ett granskningssystem vid en viss tidpunkt.

Det finns dock tre faktorer som troligen har inverkat på om ett land valt att införa ett granskningssystem eller inte:

• Om känsliga tillgångar är statsägda – om känsliga tillgångar ägs av staten finns det inget behov av en granskningsmekanism.

• Särskilda händelser – till exempel när en främmande makt köpt känslig verksamhet eller när en stat tvingats avskaffa så kallade golden shares4.

• Önskan att visa öppenhet i särskilda ekonomiska situationer.

Granskningssystemen i de 62 länder som omfattas av OECD:s rapport uppvisar många variationer när det gäller till exempel struktur och omfattning. Detta indikerar att olika länder har olika uppfattning när det gäller om, var och under vilka förhållanden det föreligger risker och hur risken ska värderas i förhållande till andra intressen. Offentligt tillgängliga källor indikerar att inte alla länder systematiskt har analyserat olika sårbarheter när de utformat sina system. I knappt något av de lagstiftningsdokument som gåtts igenom argumenteras det kring varför vissa kriterier medför eller ökar risker och varför de bör ligga till grund för en reglering.

Trots olikheterna mellan olika länder kan dock, som nämnts ovan, fyra olika trender iakttas. Dessa behandlas närmare i det följande, avsnitt 6.4.2–6.4.5.

6.4.2 Mer detaljerade, förfinade och operativa granskningssystem

Utifrån graden av detaljer i utformningen och olika funktionssätt kan granskningssystem grovt delas in i två grupper. Den ena utgörs av mer grundläggande, första generationens, system och den andra av mer utvecklade, andra generationens system.

Den första generationens system kräver regeringens tillstånd innan förvärv av en specifik tillgång eller en tillgång i en specificerad sektor eller innehåller ägandebegränsningar. I vissa länder tillåter

4 Golden shares kan beskrivas som en typ av aktier som ger innehavaren möjlighet att kontrollera bolagets styrelse.

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

132

den konstitutionella rätten restriktioner beträffande vissa transaktioner, men det saknas regelverk på lägre nivå när det gäller hur denna befogenhet ska utövas. När sådana regler finns är de relativt outvecklade och ger lite ledning när det gäller kriterier och förfarande. Många av dessa system används mycket sällan.

Den andra generationens system är mer utvecklade. De är utformade för att tillämpas rutinmässigt och innehåller bestämmelser om förfarandet, sanktioner, utrymme för villkor i syfte att begränsa riskerna med en transaktion, rapporteringskrav med mera. I de länder där dessa system används avsätts särskilda finansiella och institutionella resurser för ändamålet. När det gäller institutionella resurser har vissa länder arrangemang som involverar underrättelsemyndigheter och informationsutbyte med andra länder. Budgetanslag korresponderar generellt med antalet ärenden och tillsynsmekanismer.

Andra generationens system var ovanliga i början av 1990-talet. Utvecklingen visar dock en trend av en övergång i andra generationens system sedan mitten av 2000-talet. Nya första generationens system träder fortfarande i kraft i dag, men det blir allt ovanligare.

6.4.3 Området utvecklas mot en fristående disciplin

Att regelverken på området blir mer detaljerade och förfinas indikerar att systemen moderniseras. Särskilda administrativa resurser, specifika budgetar avsedda för granskningar och ökande antal ärenden tyder på att en fristående disciplin håller på att utvecklas när det gäller hanteringen av säkerhetsrisker kopplade till internationella investeringar.

Många äldre system lämnas emellertid oförändrade. I dessa är det ofta den politiska makten som tillämpar lagstiftningen och styr praxis och inte i första hand rättsväsendet.

6.4.4 Fortlöpande riskhantering kompletterar granskning i samband med investeringen

Tidpunkten för granskning av transaktioner som kan medföra risker är traditionellt inriktad på det tillfälle då en tillgång förvärvas eller en verksamhet etableras. Bakgrunden till det är antagandet att det är ändringen av ägandet som medför säkerhetsrisken. Andra typer av

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

133

ändringar, till exempel i ledningen hos en ägare, hanteras ofta inte inom ramen för ett granskningssystem.

Tidigare har gränser för till exempel privat ägande inom vissa sektorer och möjligheter till expropriation varit två sätt att hantera risker med ägandet efter ett förvärv. Vissa länder har dock börjat tillämpa andra sätt att hantera riskerna mera långsiktigt. Några exempel är införandet av så kallade golden shares, att i samband med investeringen ställa upp villkor för ägandet samt att i efterhand tillåta granskning av redan genomförda, eventuellt även tidigare granskade, investeringar. Australien har till exempel infört ett system med granskning av ägande i telekomsektorn och av annan kritisk infrastruktur som inte är beroende av att granskning får göras eller har gjorts i samband med själva investeringen. Under 2019 har Frankrike utökat möjligheterna att införa golden shares i företag i vissa sektorer. System med golden shares har annars avskaffats i många länder.

Det blir allt vanligare att länder ställer upp villkor för att godkänna en investering. Genom att ställa upp villkor kan flera investeringar vara möjliga att acceptera. Villkor kan också innebära möjligheter att vidta åtgärder långt efter det att investeringen gjorts. I lagstiftning formuleras möjligheterna att ställa villkor ofta utifrån syftet med villkoren och inte som till exempel en katalog över villkor vilket ger stora möjligheter att utforma villkoren utifrån omständigheterna i det enskilda fallet.

Att ta upp en tidigare gjord investering för granskning, trots att investeringen inte ansågs utgöra någon säkerhetsrisk i samband med att den gjordes, har aktualiserats mot bakgrund av bland annat riskerna med tillgång till känslig information.

Fördelen med granskningssystem som gör det möjligt att granska risker med ägandet även vid andra tillfällen än i samband med själva investeringen är att fler investeringar kan tillåtas i stället för att hindras med motiveringen att de eventuellt kan bli problematiska i framtiden.

6.4.5 Statligt ägande av känsliga tillgångar aktualiseras på nytt

Att staten äger känsliga tillgångar innebär ett skydd för tillgångarna eftersom de inte finns tillgängliga för investeringar på en öppen marknad. Vissa typer av känsliga tillgångar som ägs av staten i ett land kan i ett annat land i stället falla inom regelverket för investe-

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

134

ringsgranskning. Sedan mitten av 2018 har vissa länder, som tidigare privatiserat ägandet av potentiellt känsliga tillgångar, uttryckt intresse för statligt ägande. Tyskland har till exempel föreslagit en statsägd fond i syfte att kunna förhindra utländska uppköp i vissa situationer. I Danmark har en statsägd aktör genom lagstiftning fått rätt att köpa gasnätstillgångar när ägaren överlåter sådana tillgångar. Finland har nyligen infört en lag som ger regeringen rätt att hindra köp av fast egendom mot bakgrund av säkerhetsintressen. Den lagen ger också staten rätt att själv förvärva egendomen i stället.

6.5 Synen på vad som kan medföra risker har utvecklats

Oron för utländska förvärv har traditionellt varit kopplad till utländska aktörers fysiska närvaro på känsliga platser eller i företag inom känsliga områden eftersom en sådan närvaro medför risker för spionage och sabotage. Mot den bakgrunden har insatserna riktats mot främst gränsområden och försvarsindustri. Med en allt mer omfattande privatisering av infrastruktur som produktion och distribution av el, järnvägar, vattendistribution och telekommunikation har dessa tillgångar blivit mer tillgängliga för utländska investerare och därmed börjat betraktas som känsliga.

Fler typer av tillgångar betraktas som känsliga

Många stater har nyligen modifierat sin syn på vilka tillgångar som är känsliga för kontroll av utländska aktörer. Exempel på sådana tillgångar är produkter med dubbla användningsområden och nätverksteknologi, personuppgifter och företag som kontrollerar sådana uppgifter, mediatillgångar och tillgångar som är kritiska för en trygg livsmedelsförsörjning. I motsats till företag som bedriver verksamhet som traditionellt bedömts vara av betydelse för nationell säkerhet är de företag som bedriver dessa andra typer av verksamhet små och olistade, ibland nystartade och okända, och producerar sådant som vid en första anblick inte uppenbart framstår som av betydelse för säkerheten.

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

135

Nya typer av risker uppmärksammas

Även sättet att se på hur risker kan uppstå har utvecklats. Traditionellt har oron som nämnts gällt framför allt spionage och sabotage, särskilt när de tillgångar som stod i fokus var kopplade till försvaret och strategiskt lokaliserad fast egendom. I samband med att kritisk infrastruktur har privatiserats i allt större utsträckning har det uppkommit farhågor för att tillgången till infrastrukturen skulle kunna komma att hindras. Risken för läckage av information, know-how eller känsliga personuppgifter eller manipulation av sådana uppgifter har medfört att vissa system nu inkluderar teknologitillgångar och företag som hanterar eller genererar personuppgifter.

Till följd av en aktörs monopolställning eller ställning som ende leverantör – till exempel när det gäller mjukvara, vissa hårdvarukomponenter eller råvaror som mineral – har risker även till följd av beroende av en enda eller ett fåtal leverantörer uppmärksammats.

Fler typer av transaktioner bedöms känsliga

Som en direkt konsekvens av att allt fler typer av tillgångar och risker bedöms relevanta utifrån ett säkerhetsperspektiv har utformningen av granskningssystemen justerats även när det gäller vilka typer av transaktioner som bedöms känsliga. Bland annat har mindre omfattande investeringar inkluderats i systemen.

Till följd av att tillgången till teknologi och känslig information bedöms kunna medföra säkerhetsrisker spelar storleken av förvärvet en mindre roll än tidigare. Storleken av förvärvet eller inflytandet i investeringsobjektet, som korresponderar med risken för spionage, sabotage och risken för beroende av en enda leverantör, har åsatts allt mindre betydelse. Vissa länder har mot den bakgrunden för vissa särskilt känsliga sektorer sänkt gränserna för vilket inflytande i investeringsobjektet som krävs för att en investering ska kunna granskas.

Denna utvidgning av tillämpningsområdet medför vissa svårigheter. Mindre och mindre synliga transaktioner är svårare att få kännedom om. Svårigheter med att upptäcka transaktioner kan vara en förklaring till att obligatoriska anmälningsskyldigheter och sanktioner för underlåtenhet att följa regelverket har införts i vissa länders system.

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

136

Farhågor när det gäller överföring av känslig information, knowhow eller teknologi har medfört att transaktioner som ger tillgång till sådan information, kunnande eller teknologi omfattas av granskningsmekanismer i allt större utsträckning. Traditionella mekanismer har varit starkt fokuserade på transaktioner på en stats territorium oavsett vem som ägt tillgången. Fokus har senare utvecklats från risker som importeras till ens territorium till risker för att känsliga tillgångar exporteras till andra stater där de kan missbrukas av antagonistiska aktörer.

Till följd av sitt territoriella fokus omfattar traditionella system normalt inte bildandet av nya företag genom joint ventures, avyttringar av delar av företag eller försäljningar av vissa tillgångar. Sådana transaktioner medför inte per automatik kontroll, inflytande eller deltagandet i moderbolaget till joint venture partnern eller förvärvaren av den avyttrade tillgången. Transaktionerna kan dock medföra tillgång till viss känslig information, know-how eller känslig teknologi.

Risker till följd av andra transaktioner än investeringar

Transaktioner som inte är kopplade till ägande kan medföra samma typer av risker som sådana transaktioner. Som exempel kan nämnas utkontraktering av känslig infrastruktur och användning av utrustning i sådan infrastruktur samt forskningssamarbeten. Sådana typer av transaktioner är dock normalt sett inte att betrakta som investeringar och brukar inte hanteras inom ramen för investeringsgranskningssystem.

6.6 Granskningssystemens uppbyggnad

I OECD:s rapport finns en redovisning av de 62 ländernas granskningssystem utifrån hur systemen är utformade ur olika aspekter:

• Vilka kriterier som används för att fånga upp transaktioner eller ägandeförhållanden som potentiellt problematiska och för hur risken bedöms i det enskilda fallet (se närmare avsnitt 6.6.1–6.6.3).

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

137

• Vilka verktyg som finns tillgängliga för att möta de risker som bedöms kopplade till en viss transaktion, antingen före det att transaktionen genomförts eller i efterhand, när transaktionen har upptäckts (se närmare avsnitt 6.7).

• Hur systemen är utformade för att relevanta transaktioner ska kunna upptäckas och därmed kunna granskas (se närmare avsnitt 6.8).

• I vilken utsträckning systemen fångar upp och hanterar risker som uppkommer efter själva transaktionen eller i ett sammanhang som inte är direkt kopplat till transaktionen (se närmare avsnitt 6.9).

• Hur transparent och förutsebart systemet är för allmänheten och aktörerna på marknaden.

• Hur de kostnader som uppstår till följd av tillämpningen av systemet fördelas (se närmare avsnitt 17.5.2).

• Hur inverkan på icke problematiska investeringar begränsas (se närmare avsnitt 17.6).

• Hur olika regelverk och andra mekanismer i en stat samverkar för att hantera säkerhetsrisker kopplade till investeringar och ägande.

I det följande redogör vi närmare för OECD:s rapport om granskningssystemens uppbyggnad. Redogörelsen utgår från i huvudsak dessa punkter.

6.6.1 Kriterier som används för att fånga upp transaktioner eller ägandeförhållanden som potentiellt problematiska och för hur risken bedöms i det enskilda fallet

En av de största utmaningarna när det gäller utformningen av en granskningsmekanism är att fånga upp de transaktioner som är problematiska från säkerhetssynpunkt samtidigt som oproblematiska transaktioner ska tillåtas fortgå med så lite störning som möjligt.

Ett sätt att hantera detta är att ställa upp fasta gränser för utländskt ägande i vissa sektorer. Sådana system ger inte utrymme för några hänsyn i det enskilda fallet och passar därför bäst för att

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

138

hantera risker inom specifika områden där utländskt ägande alltid bedöms innebära stora risker.

I de flesta av de granskningssystem som finns i dag hanteras avvägningen dock genom en tvåstegsprocess.

I ett första steg identifieras då transaktioner som potentiellt kan innebära risk utifrån en lista över förutbestämda kriterier. Dessa kriterier är ofta utformade utifrån på vilka områden som det kan förutsägas att risker kan uppstå och överlämnar till de myndigheter som tillämpar regelverket att närmare bedöma riskerna.

I ett andra steg granskas sedan varje transaktion för sig utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Detta steg hanteras av den myndighet som tillämpar regelverket och bedömningarna görs här utifrån andra typer av kriterier.

I ett tvåstegssystem kan alltså bedömningen av om en specifik transaktion medför en säkerhetsrisk sägas vara ett delat ansvar mellan lagstiftaren, som pekar ut vissa kategorier av transaktioner som potentiellt problematiska, och den tillämpande myndigheten, som utifrån mer specifika kriterier avgör om transaktion medför risker i det enskilda fallet. I vilken utsträckning olika system filtrerar bort förmodat oproblematiska transaktioner i det första steget och därmed utesluter dem från granskning varierar mycket.

I ett system med två steg beror antalet transaktioner som fångas upp som potentiellt problematiska respektive faller helt utanför granskningssystemet på vilka kriterier som anges i steg ett, hur många som anges och hur de är utformade. Kriterierna i detta steg är vanligtvis relativt entydiga och lätta att tolka. Det syftar till bland annat att en investerare lättare ska kunna förstå sina skyldigheter. Kriterierna i det andra steget är inte alltid utformade på samma lättillgängliga sätt.

Om det första steget innehåller få eller brett formulerade kriterier, kommer ett stort antal ärenden att handläggas hos den tillämpande myndigheten och riskbedömningen överlämnas till den myndigheten i större utsträckning än om kriterierna är mer detaljerade.

Steg ett fyller ofta även andra funktioner än att filtrera bort oproblematiska transaktioner. I många system blir följden av att kriterierna i steg ett är uppfyllda att investeringen måste anmälas eller godkännas på förhand för att den ska få genomföras.

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

139

6.6.2 Kriterier för att urskilja potentiellt problematiska transaktioner – steg 1

Av de kriterier som i steg ett används för att bestämma om en transaktion är potentiellt problematisk är vissa hänförliga till vilken tillgång det är fråga om, andra till förvärvaren och ytterligare andra till en kombination av dessa. Vissa kriterier avgör om en transaktion över huvud taget faller inom regelverket.

Kriterier kopplade till tillgången

Parametrar relaterade till tillgången är allmänt förekommande när det gäller att bestämma om en viss transaktion kan utgöra en potentiell risk för säkerheten. Många system kombinerar flera sådana parametrar för att fånga upp transaktioner som skulle kunna vara problematiska. OECD har i sin rapport identifierat huvudsakligen sex grupper av parametrar kopplade till tillgången. Dessa parametrar är hänförliga till

• Sektorn eller den specifika tillgången som transaktionen gäller

• Andelen eget kapital eller rösträtt som transaktionen ger upphov till hos investeraren

• Värdet av transaktionen eller storleken på det egna kapitalet eller rösträtten som transaktionen representerar

• Den totala storleken eller betydelsen av tillgången i stort

• Den geografiska platsen för tillgången

• Om transaktionen gäller en etablerad tillgång eller en så kallad greenfield investment

Sektorer och tillgångar

Många system innehåller en lista över sektorer inom vilka en investering kan medföra särskilda risker. Att en sektor finns med på listan innebär, tillsammans med andra faktorer, i de flesta system att regelverket blir tillämpligt.

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

140

Några länder har upprättat listor över specifika tillgångar där investeringar kan utgöra risker. Alternativet med att lista särskilda tillgångar används oftare i mindre ekonomier där en hel sektor kan bestå av bara ett fåtal aktörer. I vissa länder blir skillnaden mellan listor över sektorer och listor över särskilda tillgångar marginell mot bakgrund av det låga antalet tillgångar inom den aktuella sektorn.

Listorna över sektorer inkluderar ett stort antal näringsgrenar. Traditionellt omfattas till exempel försvarsindustrin och olika typer av kritisk infrastruktur, men också sektorer som nyligen har väckt intresse utifrån säkerhetsaspekten, som massmedia, omfattas. Ibland identifieras sektorer genom hänvisning till andra regelverk, till exempel verksamheter som omfattas av regler om exportkontroll.

Kriterier baserade på inflytande, kontroll, andel eget kapital, rösträtt, eller tillgångar

Många system har utgångspunkt i vilken position investeraren kommer att få i investeringsobjektet till följd av den aktuella transaktionen. De variabler som används här inkluderar andelen eget kapital eller rösträtt som transaktionen ger upphov till, rätten att delta i företagets ledning eller rätten att få tillgång till viss information baserat på position. Alla dessa variabler tar sikte på investerarens inflytande i investeringsobjektet och utgår från tanken att investeringar som medför bara ett mindre inflytande sannolikt inte innebär sådana risker att det är motiverat med statlig inblandning.

Andel eget kapital och rösträtt är de vanligaste variablerna i denna kontext. Vissa länder har också regler angående aktieägaravtal för att hantera investeringar från flera, samordnade, aktieägare.

I ett fåtal fall används gränser när det gäller hur stor total andel av ett företag eller i en sektor som får ägas av utländska aktörer.

I de fall då systemen innehåller relativa trösklar för eget kapital eller rösträtt varierar dessa vanligen mellan 5 och 33 procent. I vissa system varierar tröskelvärdet utifrån vilken sektor det är fråga om, investerarens nationalitet eller om investeraren är statligt ägd.

Tröskelvärden baserade på den totala andelen aktier eller rösträtt som transaktionen ger upphov till har vissa implikationer, till exempel när andelen hamnar precis över tröskeln. I dessa situationer kan varje liten ytterligare investering innebära en ny granskning. Det kan också hända att investerarens rösträtt eller aktieinnehav ändras och

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

141

att en granskning aktualiseras utan att investeraren själv har vidtagit några åtgärder. En sådan situation kan uppkomma vid till exempel återköp av aktier. Några länder har infört regler för att hantera sådana situationer. Det kan vara fråga om att granskning aktualiseras bara när tröskelvärdet överskrids för första gången. Det förekommer också villkor som innebär att investeraren har rätt att göra flera investeringar utan att en ny granskning behöver göras.

När det gäller börsnoterade företag är det relativt okomplicerat att bestämma hur stor ägarandel eller rösträtt en investering ger upphov till. För onoterade företag kan detta vara svårare.

När det gäller investeringar i tillgångar som inte är företag kan en investerare komma över känsliga tillgångar utan att samtidigt få någon formell kontroll över det säljande företaget. Vissa länder har inkluderat även sådana transaktioner i sina granskningssystem.

Transaktionens värde

Genom att använda beloppsgränser kopplade till värdet av en investering kan man hålla investeringar som är små i absoluta tal utanför ett granskningssystem. I OECDS:s rapport finns bara ett system som bygger på transaktionens värde i absoluta tal i stället för resultatet av transaktionen eller den ekonomiska betydelsen för det berörda företaget.

Transaktionens ekonomiska betydelse

I några länder används transaktionens ekonomiska betydelse som utgångspunkt för att systemet ska bli tillämpligt. Exempel på sådana kriterier är tillgångens totala värde, omsättning eller marknadsandel i den aktuella sektorn. Dessa kriterier har betydelse också för valet av vilka entiteter som tas upp på listor över speciella tillgångar som ska omfattas av granskning. Bakgrunden till användningen av detta kriterium är att små företag inte bedöms spela en så stor roll i en ekonomi att en investering i ett sådant företag skulle innebära ett hot mot säkerheten.

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

142

Investeringsobjektets geografiska läge

I vissa system används investeringsobjektets geografiska läge som kriterium för när systemet blir tillämpligt. Utpekandet kan göras direkt genom specifika zoner eller indirekt som ett område i närheten av en känslig plats, som till exempel ett militärt område.

En tillgångs geografiska läge har uppmärksammats i allt större utsträckning den senaste tiden och fler länder har infört system som hanterar risker med förvärv av sådana tillgångar även i fall där de inte omfattas av en investering som en del i ett företag. Det gäller till exempel Finland och USA. Betänkligheter kring utländskt ägande av fast egendom i närheten av känsliga platser har tidigare varit knutna till risken för spionage. På senare tid har emellertid även risken för att utländska aktörer etablerar militära funktioner uppmärksammats, bland annat i Finland.

Greenfield investments

Det är ovanligt att greenfield investments omfattas av granskningssystem. De flesta länders system tillämpas bara på förvärv av existerande företag eller delar därav och inte på nyetableringar. Undantag finns dock när det gäller möjligheter till etableringar inom vissa sektorer. I dag har Australien, Kanada och Ungern sådana system. I Australien omfattas alla greenfield investments som görs av utländska statsägda investerare och för alla utländska aktörer som startar ett mediaföretag. Kanadas granskning utifrån nationell säkerhet omfattar alla utländska investeringar.

I OECD:s rapport uttrycks att frånvaron av reglering när det gäller greenfield investments är anmärkningsvärd så till vida att sådana investeringar kan innebära liknande exponering som sammanslagningar och förvärv på relativt kort tid, till exempel inom sektorer som media eller produkter som genererar känsliga personuppgifter.

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

143

Kriterier kopplade till förvärvaren eller ägaren

Nästan alla länder som omfattas av OECD:s rapport kombinerar kriterier relaterade till tillgången med kriterier relaterade till investeraren eller ägaren av tillgången. Två grupper av kriterier har identifierats:

• Investerarens nationalitet, ursprung eller hemvist

• Ägandeförhållandena hos förvärvaren, särskilt statligt utländskt ägande

Nationalitet och hemvist

I de allra flesta system är förvärvarens eller ägarens nationalitet eller hemvist kriterier som avgör om regelverket är tillämpligt. Bara ett fåtal system fokuserar endast på själva tillgången utan att beakta förvärvarens eller ägarens nationalitet.

De flesta system blir tillämpliga utifrån att förvärvaren inte är medborgare i den aktuella staten, medan andra system blir tillämpliga om förvärvaren är medborgare i vissa utpekade länder. Vilket sätt som väljs för regleringen kan få olika konsekvenser när det gäller bland annat personer med dubbla medborgarskap.

De flesta system använder nationalitet som utlösande kriterium. Nationalitet används emellertid också som grund för att låta vissa investerare helt eller delvis falla utanför regelverket, så kallad whitelisting, eller som grund för att peka ut vissa länder varifrån investeringar ska granskas, så kallad grey-listing.

White-lists tillämpas av vissa EU-stater och av USA. Grey-lists förekommer mera sällan, men tillämpas av Chile, Indien, Japan och Ukraina.

Kriterier som investerarens nationalitet kombineras ibland med kriterier kopplade till tillgången, till exempel sektor, och tröskelvärden. När det gäller industrisektorn tillämpar till exempel Finland, Frankrike, Italien, Portugal och Tyskland delar av sina system på alla utländska investerare, medan andra delar inte tillämpas på investerare från andra EU-stater. I Australien tillämpas en omkring fyra gånger högre tröskel för investeringar i icke-känsliga sektorer av investerare från vissa utpekade länder än för investeringar från vissa andra aktörer.

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

144

Åtskillnad utifrån nationalitet har flera implikationer, både när det gäller fysiska och juridiska personer.

Beträffande fysiska personer tillämpar vissa länder system som innebär att man kan få medborgarskap eller hemvist till följd av en investering i landet. Sådana system har uppmärksammats utifrån frågor om bland annat skatteflykt och penningtvätt men kan alltså undergräva även granskningsmekanismer byggda på investerarens nationalitet.

En del jurisdiktioner tillämpar reglerna för fysiska personer analogt på juridiska personer. En juridisk persons nationalitet är ofta frikopplad från dess ägares och bestäms utifrån olika regler i olika länder. En juridisk persons nationalitet bestäms typisk sett utifrån ett företags säte vilket i många jurisdiktioner kan väljas relativt fritt. Hur ett granskningssystem ska tillämpas gentemot juridiska personer väcker frågan vilken person som i en potentiellt lång kedja av ägare ska vara den som avgör den juridiska personens nationalitet. Vissa länder, till exempel Kanada, använder här nationaliteten hos den person som kontrollerar investeraren.

Många system beaktar nationaliteten hos den juridiska personen själv utifrån särskilda regelverk om hur nationaliteten hos juridiska personer bestäms. Sådana bestämmelser kompletteras i vissa fall av bestämmelser om nationaliteten hos den direkte ägaren av investeraren eller bestämmelser som syftar till att motverka kringgående av granskningsmekanismen genom företagsstrukturering. Finland definierar till exempel en utländsk juridisk person som en enhet som antingen är inkorporerad i vissa främmande länder eller som delvis ägs av utlänningar. Tyskland bestämmer nationaliteten utifrån den första nivån av ägande utom EU.

Statskontrollerade kontra privatägda företag

Vid den tidpunkt då OECD lämnade sin rapport var det bara ett fåtal länder vars regelverk uttryckligen angav att det vid riskbedömningen ska beaktas om investeraren kontrolleras av utländska stater. Dessa var Australien, Frankrike, Italien, Japan, Ryssland, Uruguay och USA.

I Australien kontrolleras investeringar från statskontrollerade aktörer systematiskt och undantag som gäller för vissa investeringar från privatägda företag gäller inte för statskontrollerade investerare. Ut-

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

145

ländskt statligt ägande av en investerare öppnar också för granskning av greenfield investments och när företaget ändrar affärsinriktning.

Olika länder använder sig av olika kriterier för att definiera vad som avses med en statskontrollerad investerare. I Australien inkluderas enheter som direkt eller indirekt ägs eller kontrolleras av staten. Individuella och aggregerade trösklar används för blandat ägande. Ryssland inkluderar även internationella organisationer, med vissa undantag för organisationer där Ryssland självt är medlem. USA inkluderar “any government or body exercising governmental functions […] including […] national and subnational governments, including their respective departments, agencies, and instrumentalities.”

Investerarens övriga verksamhet

Några system beaktar om investeraren har eller verkar ha intressen i samma eller i en närliggande sektor i det aktuella landet eller i andra länder. Bakgrunden till dessa kriterier är risken för beroende av en enda leverantör av viss vara eller tjänst. Risken för överföring av immateriella rättigheter eller know-how spelar också en roll.

Granskningsmekanismer och konkurrensprövningar

Vissa mekanismer har byggts samman med system för prövning av förvärv utifrån konkurrensrättsliga aspekter. Det kan ske antingen genom att samma myndighet gör de olika bedömningarna utifrån olika regelverk eller genom att granskningen utifrån säkerhetsintresset görs inom ramen för prövningen av den konkurrensrättsliga frågan. Kopplingen mellan konkurrensfrågan och säkerhetsfrågan blir tydlig utifrån problematiken med single supplier risk.

Att den konkurrensrättsliga frågan prövas i samma förfarande som säkerhetsintresset kan enligt rapporten medföra nackdelar. Frågan om säkerhetsrisker kan uppstå utan att det finns något problem ur ett konkurrensrättsligt perspektiv. I vissa länder prioriteras dock den konkurrensrättsliga aspekten framför säkerhetsintresset på så sätt att bara transaktioner som väcker konkurrensrättsliga frågor kan granskas ur ett säkerhetsperspektiv.

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

146

6.6.3 Kriterier för att bedöma det enskilda fallet – steg 2

Konsekvenserna av att en transaktion uppfyller de grundläggande kriterierna så att regelverket blir tillämpligt över huvud taget kan variera. Det kan till exempel vara otillåtet att fullfölja en transaktion innan ett uttryckligt beslut om att transaktionen accepteras har meddelats eller innan en viss tid förflutit sedan anmälan gjordes. Investeraren, eller mer sällan investeringsobjektet, kan vara skyldig att anmäla den planerade transaktionen till myndigheterna.

Utpekandet av en transaktion som potentiellt problematisk ger de tillämpande myndigheterna behörighet att granska transaktionen i det enskilda fallet. Vissa system innebär en skyldighet för myndigheterna att granska transaktionen medan andra ger bara en möjlighet till granskning.

Kriterierna för att filtrera ut en transaktion som potentiellt skadlig i det första steget måste vara tydliga så att investeraren kan iaktta eventuella anmälningsskyldigheter och bedöma möjligheterna för att en transaktion ska kunna genomföras.

Bedömningen av om en transaktion i det enskilda fallet utgör en faktisk säkerhetsrisk bedöms enligt delvis andra kriterier som vanligtvis skiljer sig från dem som används för att bedöma om en transaktion utgör en potentiell risk.

Kriterierna i det andra steget är typiskt sett mer allmänt hållna i syfte att ge de tillämpande myndigheterna större marginal för tolkning av kriterierna. Medan en investerare vanligtvis kan bedöma om transaktionen kommer att omfattas av regelverket kan det vara svårare för investeraren att förutse om investeringen kommer att bedömas som en säkerhetsrisk.

Vid bedömningen av transaktionen i steg två används i de flesta system kriterier som väsentliga säkerhetsintressen (essential security), nationell säkerhet (national security) eller allmän ordning (public order). Det kan vara svårt att få ledning om begreppens innebörd utifrån tidigare praxis eftersom beslut och de överväganden som ligger till grund för dessa ofta inte är offentliga. Det är också oklart om ett och samma begrepp har samma betydelse i olika länder. Vissa länders nationella säkerhetsstrategier kan ge ytterligare ledning, men dessa är sällan särskilt specifika.

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

147

Olika system innehåller olika sätt att specificera breda kriterier såsom nationell säkerhet (national security) och ge ledning kring dess innebörd. I huvudsak följande kan observeras.

• Sektorlistor och listor över omständigheter kring investeraren.

Dessa liknar, men är inte identiska med, de kriterier som används för att peka ut en transaktion som en potentiell säkerhetsrisk.

• Särskilda samhällsintressen eller hot mot sådana pekas ut som risker för det mer övergripande angivna intresset.

• Hänvisningar till andra rättskällor och tolkningen av dem.

Kriterier kopplade till tillgången eller investeraren

Vissa system ger ledning för tolkningen av uttryck som nationell säkerhet genom listor över omständigheter kring tillgången eller investeraren. I motsats till kriterier som anges i steg ett är dessa listor inte uttömmande.

Listor som refererar till tillgångsrelaterade omständigheter finns i till exempel Tysklands sektorsövergripande system. Där anges till exempel att en risk för allmän ordning eller säkerhet kan föreligga särskilt om det berörda företaget är verksamt inom kritisk infrastruktur eller utvecklar mjukvara som används inom kritisk infrastruktur.

Listor som refererar till omständigheter hos investeraren är vanligare. De fokuserar ofta på om investeraren har varit involverad i kriminell verksamhet eller kan antas bli det i framtiden. Andra förekommande faktorer som refererar till investeraren är anknytning till tredje part och möjligheter för tredje part att påverka investeraren. I vissa länder används sistnämnda kriterium som ett utlösande kriterium i steg ett, det vill säga för att regelverket ska bli tillämpligt över huvud taget.

Särskilda allmänna intressen och hot mot dessa

Ett sätt att specificera begrepp som nationell säkerhet är att upprätta listor över specifika allmänna intressen som visar på kärnan i begreppet. I vissa fall anges dessa intressen genom en beskrivning av hot som kan sätta intresset i fara.

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

148

Referenser till externa rättsakter

Ett tredje sätt att specificera innehållet i begrepp som nationell säkerhet är att hänvisa till andra rättsakter och hur begreppet tolkas i dem. Som exempel kan nämnas Österrike och Finland som i sina regelverk uttrycker syftet med regelverken som att säkra allmän ordning och säkerhet ”i enlighet med artiklarna 52 och 65 i EUF”.

6.7 Konsekvenser när en transaktion bedöms utgöra en säkerhetsrisk

I system där den tillämpande myndigheten ska fatta beslut i varje enskilt fall kan beslutet innebära att en investering förbjuds, godkänns eller godkänns med vissa villkor. Villkoren tar då sikte på att undanröja riskerna med investeringen och kan innebära till exempel vissa skyldigheter för investeraren. Vilka åtgärder den tillämpande myndigheten kan vidta för att hantera säkerhetsrisker varierar mellan olika system. Åtgärderna kan delas upp i å ena sidan sådana som kan vidtas innan en transaktion har genomförts och å andra sidan sådana som kan vidtas efter en transaktion.

OECD uttrycker i sin rapport att många system verkar ha utformats för att hantera främst risker som kommer till myndigheternas kännedom i samband med att en transaktion genomförs. I de fall där en transaktion och därmed sammanhängande risk kommer till myndigheternas kännedom efter en transaktion kan några av de åtgärder som kan vidtas i samband med att transaktionen genomförs inte längre vara aktuella eller behöva anpassas. Det kan också finnas behov av att kunna vidta tillfälliga åtgärder under den tid en granskning av en transaktion pågår.

6.7.1 Åtgärder innan transaktionen genomförts

Förbud

Det är ovanligt att transaktioner förbjuds. Anledningen till detta är dels att beslut om förbud i många system måste meddelas på regeringsnivå, dels att besluten måste offentliggöras. Det medför olägenheter för både beslutsfattare och för de aktörer som är inblandade i trans-

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

149

aktionen. Att antalet förbjudna transaktioner är lågt beror också på att parterna ofta väljer att avstå från att genomföra transaktionen, om det finns en risk för att den inte kommer att godkännas.

Villkor

I många system kan en investering godkännas med villkor. Villkoren syftar till att minska den risk som transaktionen bedöms kunna ge upphov till. Det har varit ovanligt med formaliserade regler kring hur villkor kan utformas, men sådana blir allt vanligare och finns i bland annat Frankrike och USA.

I de flesta system görs villkoren inte offentliga vilket kan vara en nackdel när det gäller möjligheterna för investeringsobjektets kreditgivare, affärspartners eller aktieägare att bedöma investeringsobjektet.

Villkoren kan delas in i två huvudkategorier. Den ena innebär krav på förändringar kopplade till själva transaktionen och som måste uppfyllas innan transaktionen genomförs, till exempel att en del av investeringsobjektet måste avyttras eller att verksamheten måste omstruktureras. Den andra innebär krav kopplade till skyldigheter efter det att transaktionen genomförts, till exempel att investeringsobjektet framöver måste begära tillstånd för att anställa viss personal eller för att bedriva verksamhet på vissa platser. Villkor som innebär krav på åtgärder före transaktionen har fördelen av att det exempelvis inte krävs någon kontinuerlig uppföljning av att villkoren följs eller fortfarande fyller en funktion. Villkor kopplade till åtgärder före transaktionen medför alltså bland annat lägre kostnader.

Vissa länder använder sig av olika tredje parter för att övervaka att villkoren efterlevs. Kostnaderna för detta betalas då av det aktuella företaget. Vanligen utövas dock tillsynen över att villkor följs av den myndighet som meddelat villkoren.

Olika system innehåller olika typer av åtgärder som kan vidtas om villkoren inte följs. Exempel på åtgärder är olika typer av ekonomiska sanktioner eller möjligheter att återkalla ett tidigare lämnat godkännande, ta upp den ursprungliga transaktionen för granskning på nytt eller meddela nya eller kompletterande villkor. Det är oftast den myndighet som meddelat villkoren som har befogenhet att besluta om sådana åtgärder. I vissa fall kan myndigheten dock behöva begära prövning av frågan hos till exempel en domstol.

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

150

6.7.2 Åtgärder efter att transaktionen genomförts

En investering som kan väcka frågor om säkerhetsrisker kan komma till myndigheternas kännedom först efter att den genomförts. Det kan uppstå i system där anmälan och granskning av investeringen är frivillig och investeraren valt att inte göra någon anmälan. Andra exempel är när säkerhetsrisken har uppstått till följd av omvärldsförändringar eller andra anledningar som investeraren inte rår över, när investeringen inte har anmälts trots att den omfattas av anmälningsskyldighet och när en investering har genomförts i strid med ett förbud.

För att komma till rätta med säkerhetsriskerna i dessa situationer innehåller vissa system bestämmelser om ogiltighet – direkt uttryckt i lag eller genom möjligheten att meddela beslut om ogiltighet med verkan från viss tidpunkt. I Frankrike är en transaktion ogiltig om den inte genomgått lagstadgad granskning, och i Tyskland är en transaktion som faller under den sektorsspecifika mekanismen tillfälligt inte gällande förrän den uttryckligen har godkänts.

Vissa system innehåller också möjligheter för myndigheter att fatta beslut om krav på avyttring. Ett krav på avyttring kan preciseras i olika grad och kan innehålla interimistiska åtgärder, tidsramar för när avyttringen ska ha genomförts samt sanktioner och andra konsekvenser av bristande efterlevnad.

I vissa system finns möjligheter att meddela villkor för investeringen även i efterhand. Förutom olika typer av skyldigheter för verksamheten kan sådana villkor innebära krav på partiella avyttringar av exempelvis ett aktieinnehav för att nå ett innehav som medför mindre inflytande.

6.7.3 Interimistiska beslut

Om ett godkännande i förhand inte krävs eller ett krav på förhandsgodkännande inte respekterats, så kommer investeringar att genomföras utan att ha bedömts utifrån relevanta säkerhetsaspekter. Detta kan leda till bland annat att känslig information som personuppgifter eller know-how delas med investeraren, att investeraren får fysisk tillgång till tillgångar och därigenom kan få information eller installera sårbarheter, eller att investeraren kan påverka investeringsobjektets beslut. Dessa åtgärder kan inte alltid göras ogjorda. Information kan

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

151

inte återkallas och säkerhetshotet kan alltså vara oåterkalleligt. Om ett säkerhetsproblem med en redan genomförd transaktion identifieras, kan interimistiska åtgärder behövas för att minska riskerna i avvaktan på ett slutligt beslut.

Interimistiska åtgärder kan behövas också när en investerare har brutit mot villkor som har meddelats i samband med godkännandet av en transaktion.

Exempel på interimistiska åtgärder är beslut om att upphäva rösträtt eller ekonomiska fördelar såsom utdelning och beslut om förbud mot att avyttra tillgångar eller överföra information. Det förekommer också att en person utses för att övervaka de åtgärder som investeringsobjektet vidtar.

6.8 Att fånga upp och upptäcka potentiellt problematiska transaktioner

För att potentiellt skadliga investeringar ska kunna upptäckas krävs regler som dels fångar upp potentiellt problematiska transaktioner, dels säkerställer att sådana transaktioner upptäcks. I olika system har olika sätt valts för att avgränsa systemet när det gäller vilka transaktioner som ska kunna granskas.

Förvärv av en viss tillgång eller av viss grad av inflytande över en tillgång kan tyckas vara ett uppenbart och otvetydigt sätt att avgränsa vilka transaktioner som ska kunna granskas. Förändringar i det yttersta ägandet eller inflytandet, där det direkta ägandet förblir oförändrat, kan dock falla utanför en sådan avgränsning. Aktieägaravtal om hur rösträtt ska utövas är ett annat exempel på en händelse som inte skulle omfattas. I system där sådana avtal granskas görs det oftast bara i samband med ett förvärv. Avtal som tecknas efter det att en investering har godkänts faller ofta utanför systemet.

I vissa system används begreppet ”kontroll” av en känslig tillgång för att definiera en transaktion som en granskningsbar händelse. Villkoren för att en enhet ”kontrollerar” en annan är mindre tydliga än tröskelvärden kopplade till aktieinnehav eller rösträtt.

För att en potentiellt skadlig investering ska bli känd för och kunna granskas av myndigheterna innehåller de flesta granskningssystem en anmälningsskyldighet. I dessa system är investeraren alltid

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

152

skyldig att anmäla investeringen. Ibland åläggs även investeringsobjektet eller andra aktörer ansvar för att lämna vissa uppgifter.

Det förekommer att länder aktivt efterforskar potentiellt skadliga investeringar. I till exempel Frankrike och USA finns särskilda institutioner för detta ändamål.

I vissa länder, bland annat Portugal och Tyskland, har myndigheterna strikta tidsramar när det gäller att upptäcka transaktioner som kan kräva granskning. När den angivna tiden har gått kan en transaktion inte granskas. Sådana tidsramar ökar tryggheten för investerarna, men kräver å andra sidan att det finns stora möjligheter att upptäcka problematiska transaktioner för att systemet ska vara effektivt.

Det är också möjligt att upptäcka potentiellt problematiska transaktioner genom information som genereras till följd av annan lagstiftning, som upphandlings- eller värdepapperslagstiftning eller i statistiska sammanhang.

Ett antal länder har också identifierat och listat känsliga tillgångar. Om dessa tillgångar observeras särskilt, kan potentiellt skadliga transaktioner beträffande sådana tillgångar upptäckas lättare. Ett sådant exempel är Frankrike som har etablerat ett landsomfattande nätverk som identifierar företag som kan vara känsliga.

Flera olika mekanismer används för att säkerställa att transaktioner av intresse blir kända för myndigheterna. Dessa mekanismer inkluderar informationskampanjer som informerar om investerares skyldigheter eller fördelar med att transaktioner blir kända för myndigheterna samt påföljder för bristande efterlevnad av obligatoriska anmälningskrav. Hur systemen är utformade medför också incitament för en investerare att göra en transaktion känd för myndigheterna. Att exempelvis inte anmäla en anmälningspliktig transaktion medför vanligtvis negativa ekonomiska konsekvenser. Risken för att en genomförd transaktion kan tvingas att återgå eller att tillgångar kan behöva avyttras ökar benägenheten att uppfylla anmälningsplikten.

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

153

6.9 Ägarrelaterade risker kan uppstå utan samband med en investering

Ägarrelaterade risker kan uppkomma även i andra situationer än i direkt samband med förvärv eller andra typer av investeringar. Här kan huvudsakligen två olika situationer urskiljas. Det gäller dels situationer när en tillgång eller produkt som inte tidigare var känslig blir säkerhetsrelevant genom förändringar av till exempel dess användning, dels när ett företag ändrar sin affärsinriktning mot exempelvis produktion av säkerhetsrelevanta produkter. Vissa länder har infört regelverk som innebär att myndigheterna kan ingripa i dessa situationer. I avsaknad av sådana bestämmelser kan enligt vissa system en tidigare granskad och godkänd investering granskas på nytt. Ibland beror denna möjlighet på hur lång tid som har förflutit sedan transaktionen genomfördes. Ett enda av de system som omfattas av OECD:s rapport hanterar frågan om ett företags ändrade affärsinriktning. Det gäller Ungern där företag som utvidgar sin verksamhet till listade känsliga sektorer måste anmäla sådana utvidgningar.

6.10 Möjligheter till överprövning

Möjligheterna till överprövning av granskningsbeslut varierar mellan olika länder. I vissa länder, som Finland, Frankrike, Litauen och Portugal, finns en uttrycklig rätt till domstolsprövning. I andra, till exempel Kina, är domstolsprövning inte möjlig. I USA kan presidentens åtgärder för att avbryta eller förbjuda en transaktion inte prövas i domstol. Det finns också länder där uttryckliga regler om överprövning saknas vilket får tolkas som att landets allmänna regler för domstolsprövning av administrativa beslut får tillämpas.

6.11 Danmark

6.11.1 Lov om screening af visse udenlandske direkte investeringer m.v.

Den 1 juli 2021 trädde Lov om screening af visse udenlandske direkte investeringer m.v. i Danmark (investeringsscreeningsloven) i kraft i Danmark. Lagen ska tillämpas på utländska direktinve-

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

154

steringar som genomförts från och med den 1 september 2021. I lagen anges att dess syfte är att förhindra att utländska direktinvesteringar och särskilda ekonomiska avtal utgör ett hot mot den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen i Danmark. Med nationell säkerhet avses frågor som rör Danmarks territoriella integritet och dess medborgares överlevnad, medan allmän ordning avser frågor som rör Danmarks förmåga att upprätthålla ett oberoende, demokratiskt och säkert samhälle, utan att det påverkar den nationella säkerheten.

Det är den danska Näringsmyndigheten (Erhvervsstyrelsen) som är behörig att fatta godkännande beslut i enlighet med investeringsscreeningsloven och regler som antas i enlighet med den. Näringsmyndigheten är också tillsynsmyndighet enligt lagen och Danmarks nationella kontaktpunkt enligt EU:s förordning om utländska direktinvesteringar.

I Danmark finns utöver investeringsscreeningsloven också viss sektorsspecifik reglering när det gäller produktion av krigsmateriel, cybersäkerhet, el- och gasområdet och finansiella verksamheter.

6.11.2 Utländska aktörer och danska företag som omfattas

Av 2 § investeringsscreeningsloven framgår att lagen är tillämplig på utländska direktinvesteringar och särskilda ekonomiska avtal som görs respektive ingås av utländska medborgare men att vissa bestämmelser inte gäller medborgare i EU- och Eftaländer. Lagen är vidare tillämplig på utländska direktinvesteringar och särskilda ekonomiska avtal som görs respektive ingås av

• utländska företag (virksomheder) i Danmark, även om företaget har ett fast driftsställe där,

• företag som är etablerade i Danmark, om företaget är dotterföretag eller filial till ett utländskt företag, och

• företag som är etablerade i Danmark, om en utländsk medborgare eller ett utländskt företag har kontroll över eller betydande inflytande i det.

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

155

Även när det gäller företag finns undantag. Vissa bestämmelser i lagen gäller exempelvis inte företag som är etablerade i ett EU- eller Eftaland, förutsatt att företaget inte står under kontroll eller betydande inflytande av medborgare i ett land utanför EU eller Efta eller av företag som är etablerade i ett land utanför EU eller Efta.

Lagen gäller för investeringar i och särskilda ekonomiska avtal med företag (virksomheder) som är etablerade i Danmark. Beträffande särskilt känsliga sektorer gäller lagen även för bildandet av nya företag i Danmark.

Efter förhandlingar med finansministern, utrikesministern, justitieministern, klimat- och energiministern och försvarsministern kan näringsministern (erhvervsministeren) fastställa att lagen ska tillämpas också på andra juridiska personer och på utländska direktinvesteringar i eller särskilda ekonomiska avtal med andra danska enheter, om investeringen eller avtalet kan utgöra risk för nationell säkerhet eller allmän ordning.

6.11.3 Definitioner

Med utländsk direktinvestering avses i investeringsscreeningsloven förvärv av kontroll eller betydande inflytande i ett företag (virksomhed) som är etablerat i Danmark genom direkt eller indirekt ägande eller kontroll av äganderätt eller rösträtt i företaget eller motsvarande kontroll på annat sätt, inbegripet köp av tillgångar och långfristiga lån. Även bildandet av ett nytt företag omfattas om det är fråga om en särskilt känslig sektor. Det spelar ingen roll hur förvärvet sker, utan lagen omfattar bland annat förvärv av rösträtter, kapital, särskilda befogenheter, fusioner och så kallade tillgångsaffärer som omfattar alla företagets väsentliga tillgångar. När det gäller förvärv genom innehav av äganderätt eller rösträtt innehåller lagen två olika tröskelvärden. Det ena tröskelvärdet uppgår till 10 procent av ägande- eller rösträtten och gäller för investeringar i särskilt känsliga sektorer där det är obligatoriskt att ansöka om tillstånd för investeringen. Det andra tröskelvärdet uppgår till 25 procent och gäller för investeringar i annan verksamhet som kan vara till skada för nationell säkerhet eller allmän ordning och där det är frivilligt att anmäla investeringen.

Med särskilt ekonomiskt avtal avses ett joint venture eller ett drifts-, leverantörs- eller tjänsteavtal som ingåtts med ett företag etablerat i

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

156

Danmark om en utländsk investerare därigenom förvärvar kontroll eller betydande inflytande över företaget.

Med kontroll eller betydande inflytande avses kontrollerande inflytande på lednings-, finans-, utvecklings- eller operativa beslut i ett företag eller i affärskritiska områden i ett företag, till exempel ett avtal om att den utländska investeraren har rätt att utse styrelseledamöter i ett företag eller att vissa beslut måste godkännas av den utländska investeraren. Kriterierna för kontroll eller betydande inflytande anges närmare i bland annat en vägledning som utfärdats av Näringsmyndigheten

Med företag (virksomhed) avses alla ekonomiska aktörer, oavsett organisationsform. Både privat och offentlig affärsverksamhet, inklusive statliga och kommunala företag omfattas.

6.11.4 Obligatorisk ansökan

Enligt 5 och 7 §§ investeringsscreeningsloven är en utländsk investerare i vissa fall skyldig att ansöka om tillstånd för att göra en investering eller ingå ett särskilt ekonomiskt avtal. En förutsättning för att skyldigheten ska uppstå är att investeringen eller avtalet gäller verksamhet inom vissa särskilt känsliga sektorer eller verksamheter som anges i 6 §.

Näringsmyndigheten får fastställa regler för betalning av avgifter för ansökan om tillstånd.

Särskilt känsliga sektorer eller verksamheter

De särskilt känsliga sektorer som anges i lagen är försvarsföretag, företag på områdena för IT-säkerhet och behandling av sekretessbelagda uppgifter, företag som producerar produkter med dubbla användningsområden, andra företag inom kritisk teknologi samt kritiska infrastrukturföretag. Näringsministern får efter förhandlingar med finansministern, utrikesministern, justitieministern, klimat- och energiministern och försvarsministern fastställa närmare bestämmelser om de särskilt känsliga sektorer och verksamheter som utgör försvarsföretag. Bemyndigandet ska enligt förarbetena5 användas för

5 Lovforslag som fremsat, Forslag til Lov om screening af visse udenlandske direkte investeringer m.v. i Danmark (investeringsscreeningsloven), 2020/1 LSF 191.

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

157

att specificera och avgränsa de särskilt känsliga sektorerna och verksamheterna.

När det gäller företag inom försvarssektorn är enligt förarbetena avsikten att dessa företag ska avgränsas till verksamheter som utvecklar eller producerar vapen, krigsmaterial eller annan teknik för militärt bruk eller som tillhandahåller tjänster som är viktiga för den danska försvarsmakten. Beträffande produkter med dubbla användningsområden är avsikten att avgränsa dem till företag som producerar sådana produkter som förtecknas i bilaga I till rådets förordning (EG) nr 428/2009 av den 5 maj 2009 om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll av export, överföring, förmedling och transitering av produkter med dubbla användningsområden (PDAförordningen). När det gäller företag som producerar produkter med IT-säkerhetfunktioner som används för sekretessbelagd information är avsikten att avgränsa den till företag som utvecklar, tillverkar eller underhåller produkter med IT-säkerhetsfunktioner eller tillhandahåller tjänster som används för att behandla sekretessbelagd information. När det gäller företag som producerar annan kritisk teknik kommer det att vara fråga om kritisk teknik som inte omfattas av reglerna för vapenexport eller ingår i bilaga I till PDA-förordningen, men som har liknande kritisk potential. Det kan vara till exempel nyutvecklad teknik som ännu inte omfattas av exportkontrollregler, till exempel inom områdena artificiell intelligens, robotteknik, 3Dutskrifter samt kvant- och kärnteknik. Beträffande kritisk infrastruktur föreslås definitionen ”infrastruktur – inklusive anläggningar, system, processer, nätverk, teknik, tillgångar och tjänster – som är nödvändig för att upprätthålla eller återställa viktiga funktioner i samhället”. En interministeriell arbetsgrupp har fått i uppdrag av regeringen att genomföra en kartläggning av kritisk infrastruktur i Danmark som är nödvändig för att upprätthålla eller återställa samhällsviktiga funktioner. På grundval av nationell och internationell erfarenhet definieras 15 sektorer/områden som samhällsviktiga, däribland energi (gas, el, olja, vatten), informations- och kommunikationsteknik (IKT), transporter, räddningstjänst, hälsa, livsmedel, avloppsvatten och sophämtning, finans och ekonomi, utbildning och forskning, meteorologi, försvars- och underrättelse- och säkerhetstjänster.

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

158

En obligatorisk skyldighet att ansöka om tillstånd att investera

En utländsk investerare som avser att göra en utländsk direktinvestering genom att förvärva en kvalificerad andel i ett företag etablerat i Danmark inom särskilt känsliga sektorer och verksamheter måste i förväg ansöka hos Näringsmyndigheten om tillstånd för investeringen. Med kvalificerad andel avses direkt eller indirekt innehav eller kontroll av minst 10 procent av aktierna eller rösträtterna eller motsvarande kontroll på annat sätt. Vid beräkning av ägande eller rösträtt ingår aktier från närstående personer samt teckningsoptioner och köpoptioner i aktier som kan användas eller konverteras.

Skyldigheten att ansöka om tillstånd för en investering inom särskilt känsliga sektorer gäller alla utländska investerare, även investerare från EU- och Eftaländer och andra tredjeländer, samt danska företag som är ett dotterbolag till eller kontrolleras av utländska investerare. Skyldigheten gäller också vid en ökning av andelen, där den efter förvärvet kommer att representera eller överskrida en gräns på 20 procent, en tredjedel, 50 procent, två tredjedelar respektive 100 procent av ägandet eller rösterna i det danska bolaget. Vad som nu sagts gäller också i tillämpliga delar för bildandet av nya företag. Näringsmyndigheten får fastställa tillämpningsföreskrifter när det gäller bildandet av nya företag och för beräkning av aktier eller röster. I förarbetena till lagen anges att sådana föreskrifter kan innehålla exempelvis tröskelvärden så att investeringar genom bildande av nya företag på mindre än visst belopp inte täcks. När det gäller beräkningen av ägarandelar eller rösträtter är bemyndigandet avsett att användas för att fastställa regler om bland annat vem eller vilka företag som ska anses vara närstående.

En obligatorisk skyldighet att ansöka om tillstånd att ingå ett särskilt ekonomiskt avtal

När det gäller särskilda ekonomiska avtal gäller något förenklat att andra utländska investerare än medborgare i och företag från EU- och Eftaländer i förväg måste ansöka om godkännande av avtalet om det gäller en särskilt känslig sektor eller verksamhet. Näringsministern får efter förhandlingar med finansministern, utrikesministern, justitieministern, klimat- och energiministern och försvarsministern fastställa närmare regler beträffande dessa avtal.

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

159

6.11.5 Frivillig anmälan

Enligt 10 och 11 §§ gäller något förenklat att andra utländska investerare än medborgare i och företag från EU- och Eftaländer får lämna in en anmälan till företagsmyndigheten om

• en planerad eller slutförd utländsk direktinvestering, om investeringen kan utgöra ett hot mot nationell säkerhet eller allmän ordning och den utländska investeraren direkt eller indirekt förvärvar innehav av eller kontroll över minst 25 procent av äganderätten eller rösträtten i ett företag som är etablerat i Danmark eller motsvarande kontroll på annat sätt (10 §), eller

• ett planerat eller genomfört särskilt ekonomiskt avtal med ett företag etablerat i Danmark eller en enhet som omfattas av regler som fastställts av näringsministern (11 §).

Om Näringsmyndigheten misstänker att en utländsk direktinvestering eller ett särskilt ekonomiskt avtal som omfattas av 10 eller 11§§ men som inte har anmälts kan utgöra ett hot mot nationell säkerhet eller allmän ordning, får myndigheten inom fem år från investeringen eller avtalet besluta att inleda en utredning.

I förarbetena uttrycks att det kan vara svårt för en utländsk investerare att avgöra om en investering påverkar nationell säkerhet eller allmän ordning och om det därför finns ett behov av att göra en anmälan. Det sägs vidare att en utländsk investerare inom ramen för Näringsmyndighetens allmänna vägledningsskyldighet i tveksamma fall kan kontakta myndigheten om huruvida en investering anses omfattas av tillämpningsområdet. Dessutom kommer Näringsministeriet (Erhvervsministeriet) i samarbete med berörda ministerier att utarbeta en vägledning som anger vilka områden, utöver de särskilt känsliga områdena inom det sektorsspecifika granskningssystemet, som anses vara särskilt känsliga och var det därför kommer att vara relevant för den utländska investeraren att klargöra om det finns behov av att göra en anmälan.

Näringsmyndigheten får fastställa närmare bestämmelser om förfaranden för anmälan av utländska direktinvesteringar och särskilda ekonomiska avtal. Enligt förarbetena är avsikten att myndigheten ska fastställa regler för standardinformation som alltid måste finnas med i en anmälan. Exempel på sådan information är ägandeförhållan-

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

160

dena för den utländska investeraren och investeringsobjektet, det ungefärliga värdet av investeringen, finansieringen av investeringen och dess källa och det datum då investeringen planeras att slutföras. Avsikten är att regler ska fastställas för liknande standardinformation också vad gäller anmälan av ett särskilt ekonomiskt avtal.

6.11.6 Förfarandet

Näringsmyndigheten är behörig att fatta godkännande beslut enligt investeringsscreeningsloven.

Näringsmyndigheten ska inom 60 arbetsdagar efter mottagandet av en fullständig ansökan om tillstånd eller anmälan avgöra om investeringen eller avtalet kan godkännas eller ska lämnas till näringsministern för prövning. Beträffande obligatoriska ansökningar får tidsfristen förlängas till 90 arbetsdagar om ansökan kräver ytterligare granskning eller om investeraren åtar sig att följa villkor. Tidsfristen får vid båda typerna av prövning förlängas på begäran av investeraren.

Näringsmyndigheten får kräva att investeraren lämnar all information som är nödvändig för att bedöma om investeringen eller avtalet kan utgöra ett hot mot den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen. Om den information som krävs inte lämnas, får myndigheten informera investeraren om att ansökan inte kan behandlas.

Om Näringsmyndigheten finner att investeringen eller avtalet inte kan utgöra ett hot mot nationell säkerhet eller allmän ordning, ska Näringsmyndigheten utfärda tillstånd för investeringen eller avtalet. Ett tillstånd får förenas med villkor som investeraren accepterat.

Om Näringsmyndigheten anser att en investering eller ett avtal kan utgöra ett hot mot nationell säkerhet eller allmän ordning och denna risk inte kan mildras genom överenskomna villkor, ska ärendet hänskjutas till näringsministern som ska besluta i frågan efter förhandlingar med finansministern, utrikesministern, justitieministern, försvarsministern och andra för frågan relevanta ministrar.

Om en investering eller ett avtal har godkänts och det senare sker ändringar av vem som har kontroll eller betydande inflytande över företaget, ska företaget ansöka om ett nytt tillstånd.

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

161

6.11.7 Beslut om förbud och avveckling

Näringsministern får förbjuda genomförandet av en utländsk direktinvestering eller att ett särskilt ekonomiskt avtal ingås, om investeringen eller avtalet utgör ett hot mot den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen och det inte har varit möjligt att åtgärda det genom att fastställa villkor för genomförandet. Myndigheten får besluta om ett tillfälligt förbud mot att genomföra en utländsk direktinvestering eller ett särskilt ekonomiskt avtal som en investerare anmält frivilligt i enlighet med 10 eller 11 §§, men som inte genomförts.

Om ett beslut om förbud fattas är den rättsliga effekten att investeringar eller särskilda ekonomiska avtal som inte genomförts inte lagligen kan genomföras. Investeringar och avtal som omfattas av bestämmelsen om frivillig anmälan får dock genomföras utan anmälan och utan att vänta på godkännande. För sådana investeringar och avtal gäller enligt 19 § att näringsministern får besluta om avveckling inom viss tid. Näringsmyndigheten får besluta om avveckling av en utländsk direktinvestering eller ett särskilt ekonomiskt avtal också om villkoren för en investering eller ett avtal inte respekteras, en investering eller ett avtal i strid med ett beslut om återkallelse inte avvecklas, en obligatorisk ansökan om tillstånd inte gjorts eller investeraren inte lämnar ut den information som myndigheten begär för att kunna kontrollera att uppställda villkor eller lagar och regler följs.

6.11.8 Återkallelse av tillstånd

Ett beslut om tillstånd får ändras eller återkallas bland annat om beslutet fattats på grundval av oriktiga eller vilseledande uppgifter från parterna i förfarandet, parterna inte följer överenskomna villkor eller inte uppfyller en skyldighet att redogöra för hur de överenskomna villkoren följs. Återkallelse är möjlig också om förändrade omständigheter leder till allvarliga hot mot den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen. Återkallelse i sistnämnda fall kan enligt förarbetena förväntas bara i mycket specifika fall, till exempel om bindande EU-sanktioner införs eller om Näringsmyndigheten får information från polisens eller försvarets underrättelsetjänst om att en tidigare oproblematisk investerare nu anses vara problematisk.

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

162

6.11.9 Något om övriga befogenheter

Om en utländsk investerare inte följer ett föreläggande om avveckling inom den fastställda tidsfristen, får Näringsmyndigheten offentliggöra detta och informera övriga medlemsstater och kommissionen genom samarbetsmekanismen enligt EU:s förordning om utländska direktinvesteringar. Näringsmyndigheten får också återkalla investerarens rösträtt i det danska bolaget. Aktierna får då inte ingå i beräkningen av rösteaktierna. Underlåtenhet att följa ett föreläggande om avveckling kommer att finnas med vid bedömningen av andra investeringar från den berörda investeraren.

Näringsmyndigheten har rätt att, om det är nödvändigt, utan domstolsbeslut få tillgång till kommersiella lokaler och transportmedel för myndighetens tillsyns- och kontrolluppgifter. Rätten till tillträde ska användas bara vid allvarliga hot mot den nationella säkerheten och den allmänna ordningen och om nödvändig information inte kan erhållas på annat sätt. Det kan handla om säkerhetsförfaranden och säkerhetsarrangemang för att säkerställa exempelvis att vissa känsliga uppgifter eller system inte kan nås av den utländska investeraren.

Näringsministern får, i den utsträckning det är nödvändigt för att genomföra åtgärder enligt lagen, inleda expropriation av privat egendom.

6.11.10 Kriterier för prövningen

Vid bedömningen av om en utländsk direktinvestering eller ett särskilt ekonomiskt avtal kan utgöra ett hot mot den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen ska enligt 15 § i investeringsscreeningsloven hänsyn tas till alla relevanta omständigheter och tillgänglig information, inbegripet vissa särskilt angivna kriterier. Kriterierna motsvarar, med vissa förtydliganden, de faktorer som anges i artikel 4.2 i EU:s förordning om utländska direktinvesteringar. De är vägledande och inte uttömmande och hänför sig dels till det företag som investeringen avser, dels till den utländske investeraren. De kriterier som anges i lagen är

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

163

• Om det danska företaget verkar inom eller påverkar kritisk infrastruktur.

• Om det danska företaget behandlar eller har tillgång till sekretessbelagda uppgifter eller känsliga personuppgifter.

• Det danska företagets ställning på den danska marknaden, inklusive ersättningsalternativ.

• Om det danska företaget tillhör försvarsindustrin eller tillverkar produkter med dubbla användningsområden eller annan kritisk teknik av betydelse för den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen

• Om det danska företaget ägnar sig åt leverans av kritiska råvaror, inklusive energi, eller livsmedelssäkerhet.

• Om den utländska investeraren direkt eller indirekt kontrolleras av en utländsk regering, utländska statliga organ eller utländska väpnade styrkor, bland annat genom ägande eller betydande finansiering.

• Om den utländska investeraren är eller har varit involverad i verksamhet som påverkar säkerheten eller den allmänna ordningen i en EU-medlemsstat eller i andra allierade länder.

• Om det finns en allvarlig risk för att den utländska investeraren deltar i eller har kopplingar till olaglig eller brottslig verksamhet inom nationell säkerhet eller allmän ordning.

• Om det finns indikationer på att den utländska investeraren avsiktligt försöker kringgå granskningsreglerna.

Näringsministern får efter förhandlingar med finansministern, utrikesministern, justitieministern, klimat- och energiministern och försvarsministern fastställa närmare bestämmelser om dessa och andra kriterier för att bedöma om en utländsk direktinvestering eller ett särskilt ekonomiskt avtal kan utgöra ett hot mot den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen.

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

164

6.11.11 Villkor

Efter förhandlingar med Näringsmyndigheten får en utländsk investerare enligt 16 § åta sig att följa överenskomna villkor för genomförandet av en utländsk direktinvestering eller ett särskilt ekonomiskt avtal för att förhindra att investeringen eller avtalet utgör ett hot mot den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen. Villkoren kan enligt förarbetena vara av ekonomisk karaktär såsom begränsning av investerarens ägande, av ledningskaraktär såsom begränsning av investerarens deltagande i ledningen av företaget, eller villkor som syftar till att begränsa investerarens möjligheter att få insikt i företaget inom vissa områden såsom utveckling av kritisk teknik. Bestämmelsen i 16 § gäller endast villkor som överenskommits med den utländska investeraren. Enligt 17 § finns en möjlighet för näringsministern att ensidigt fastställa villkor för att godkänna en investering eller ett avtal.

För alla villkor gäller att investeraren årligen måste lämna in en rapport om hur de överenskomna villkoren efterlevs.

6.11.12 Överklagande

Näringsmyndighetens och näringsministerns beslut kan inte överklagas till någon annan administrativ myndighet. Talan mot vissa förelägganden, förbud eller villkor kan väckas vid domstol genom talan mot näringsministern. Talan mot tillfälliga beslut om förbud och mot beslut om avveckling av en investering eller ett avtal förs mot Näringsmyndigheten vid Köpenhamns Byret.

6.12 Finland

6.12.1 Lag om tillsyn över utlänningars företagsköp

I Finland regleras utländska företagsköp i lagen om tillsyn över utlänningars företagsköp (172/2012). Syftet med lagen är att övervaka och, när ett ytterst viktigt nationellt intresse kräver det, begränsa överföringen av inflytande i de företag som är föremål för tillsyn till utlänningar och utländska sammanslutningar och stiftelser.

Med ytterst viktigt nationellt intresse avses tryggande av det militära försvaret, samhällets vitala funktioner, den nationella säker-

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

165

heten eller de utrikes- och säkerhetspolitiska målen eller säkerställande av allmän ordning och allmän säkerhet i enlighet med artiklarna 52 och 65 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt när det föreligger ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse.

Av lagens förarbeten framgår att bakgrunden till det allmänt angivna tillämpningsområdet är att medlemsstaterna, med hänsyn tagen till de internationella förpliktelserna, kan tolka begreppen tryggande av försvaret samt allmän ordning och allmän säkerhet på olika sätt beroende på tidpunkt, innehåll och det aktuella fallet. I förarbetena uttalas också att vägledande information om lagens tillämpningsområde kan fås exempelvis genom sådana offentliga styrdokument om försörjningsberedskap och nationell säkerhet som statsrådet upprättar, se vidare nedan. 6

Det är det finska arbets- och näringsministeriet som handlägger ärenden enligt lagen. Ministeriet är också nationell kontaktpunkt enligt EU:s förordning om utländska direktinvesteringar.

För utlänningars köp av fastigheter gäller i Finland lagen om tillståndsplikt för vissa fastighetsförvärv (470/2019). Lagen behandlas inte här.

6.12.2 Företag som omfattas – föremål för tillsyn

Föremål för tillsyn, det vill säga företag som omfattas av lagen, är

a) försvarsindustriföretag,

b) företag som producerar eller levererar kritiska produkter eller

tjänster som hänför sig till lagstadgade uppgifter för sådana myndigheter i Finland som är viktiga för samhällets säkerhet, och

c) sammanslutningar eller rörelser som på grund av sin verksamhets-

gren, affärsverksamhet eller sina förbindelser som helhet bedömt ska anses vara en kritisk organisation med tanke på tryggandet av samhällets vitala funktioner.

6 RP 42/2011 rd s. 13 och 24.

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

166

Med försvarsindustriföretag avses företag som tillverkar produkter med dubbla användningsområden och företag som producerar eller levererar krigsmateriel eller andra produkter eller tjänster som är viktiga för det militära försvaret.

Exempel på myndigheter som är viktiga för samhällets säkerhet (säkerhetsmyndigheter) är Försvarsmakten, Gränsbevakningsväsendet, polisen, tullen, Försörjningsberedskapscentralen, Finlands nationella säkerhetsmyndighet (NSA) och Transport- och kommunikationsverket (Traficom). I förarbetena uttalas att begreppet säkerhetsmyndighet kan omfatta nya myndigheter när den säkerhetspolitiska miljön förändras. Det centrala när det gäller att definiera en säkerhetsmyndighet är att myndigheten ansvarar för en i lag föreskriven uppgift som hänför sig till tryggandet av den allmänna ordningen eller säkerheten i landet. Produkter eller tjänster vars produktion eller leverans kan anses vara kritiska är till exempel programvara, cybersäkerhetstillämpningar, molntjänster och andra produkter samt tjänster som anknyter till upprätthållandet av dessa.7

Med samhällets vitala funktioner avses till exempel tryggande av försörjningsberedskapen och den kritiska infrastrukturen.

I lagen räknas inte upp några särskilda branscher eller aktiviteter som omfattas av tillsynen. Av förarbetena framgår att bedömningen av om ett företag ska anses ha en kritisk betydelse med tanke på tryggandet av samhällets vitala funktioner kan variera beroende på den försvarspolitiska situation som Finland för tillfället befinner sig i och att det avgörande i varje situation i regel är att försörjningsberedskapen kan tryggas. Som nämnts ovan uttalas i förarbetena också att företag och investerare kan få vägledande information om lagens tillämpningsområde av till exempel offentliga styrdokument om försörjningsberedskap och nationell säkerhet som statsrådet upprättar med jämna mellanrum.8 I detta sammanhang hänvisas till den finska säkerhetsstrategin som bygger på strategierna för tryggande av samhällets vitala funktioner. I strategin beskrivs vilka samhällets vitala funktioner är och fastställs vilka uppgifter som är strategiska för att funktionerna ska kunna tryggas.9 Strategin kompletteras av andra beslut, strategier och styrdokument som anknyter till beredskap och som upprättats av statsrådet och olika förvaltningssektorer.

7 RP 103/2020 rd s. 25. 8 RP 42/2011 rd s. 13 och 24 och RP 103/2020 rd s. 10. 9 För den senast beslutade strategin, se Statsrådets principbeslut 2.11.2017 – Säkerhetsstrategi för samhället.

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

167

Ett sådant dokument är Statsrådets beslut om målen med försörjningsberedskapen (1048/2018). I det beslutet fastställs att till samhällets kritiska infrastruktur hör bland annat systemen för produktion, överföring och distribution av energi, transport- och logistiktjänster, det digitala samhällets informationssystem samt kommunikationsnät och kommunikationstjänster, medier, betalningsrörelse- och värdepapperssystem, tryggade lägesbestämnings- och tidsdatasystem samt vattenförsörjning och avfallshantering.

Att ett företag är verksamt inom en sektor som är viktig för försörjningsberedskapen eller andra vitala funktioner betyder dock enligt förarbetena inte nödvändigtvis att det omfattas av tillsynen enligt lagen. Som exempel anges att det inom till exempel livsmedelsförsörjningen och logistiken finns många företag som inte har kritisk betydelse för försörjningsberedskapen.10

6.12.3 Vad som avses med företagsköp

Med företagsköp avses enligt lagen ett köp eller annan motsvarande åtgärd genom vilken en utländsk ägare förvärvar minst en tiondedel en tredjedel eller hälften av det röstetal som samtliga aktier i bolaget medför, eller motsvarande faktiskt inflytande i ett aktiebolag eller annat föremål för tillsyn. Definitionen är avsedd att på ett så heltäckande sätt som möjligt omfatta olika direkta och indirekta förfaranden som syftar till att bringa ett företag som omfattas av lagens tillämpningsområde i utländsk ägo, under utländsk kontroll eller under utländskt faktiskt inflytande. Med annan motsvarande åtgärd avses mot den bakgrunden till exempel åtgärder som vidtas på basis av det egna aktieinnehavet, såsom beslut om höjning eller sänkning av aktiekapitalet samt tecknande av aktier vid en riktad emission.11

Lagen innehåller detaljerade regler kring hur den andel som förvärvas ska räknas ut.

Det lägsta tröskelvärdet, en tiondedel av det totala röstetalet, grundar sig på bestämmelserna om en tiondedels minoritet i den finska aktiebolagslagen (642/2006).12 De övriga tröskelnivåerna har införts för att lagens syfte – att begränsa förvärv bara när ett ytterst viktigt nationellt intresse kräver – lättare ska kunna uppnås. Frågan

10 RP 42/2011 rd och RP 103/2020 rd s. 23. 11 RP 42/2011 rd s. 21. 12 RP 42/2011 rd s. 14.

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

168

om huruvida ett ytterst viktigt nationellt intresse äventyras har bedömts inte kunna i alla situationer bedömas vid tio procents tröskel, eftersom det finns företag i vilka ett sådant innehav utan problem skulle kunna tillåtas, men majoritetsinnehav eller inflytande som närmar sig ett sådant skulle innebära att ett ytterst viktigt nationellt intresse kan äventyras.13

6.12.4 Utländska aktörer som omfattas

I lagen används uttrycket utländska ägare för de investerare som omfattas. Med utländska ägare avses

a) utländska fysiska personer som inte har bosättningsort i någon av

EU:s eller EFTA:s medlemsstater,

b) sammanslutningar och stiftelser som inte har sin hemort inom

någon av EU:s eller EFTA:s medlemsstater, och

c) sammanslutningar och stiftelser som har sin hemort i en stat som

tillhör EU eller EFTA, men i vilken en sådan aktör som avses i

a) eller b) innehar minst en tiondedel av det sammanlagda röstetal som samtliga aktier i bolaget medför eller utövar motsvarande faktiskt inflytande i sammanslutningen.

I fråga om företagsköp inom försvarssektorn, bland annat produkter med dubbla användningsområden, betraktas som utländsk ägare också en aktör som har sin hemort i någon annan av EU:s medlemsstater än Finland eller inom EFTA. Detsamma gäller sådana finländska sammanslutningar och stiftelser där en fysisk person eller en sammanslutning eller stiftelse som har sin bosättningsort eller hemort i någon annan av EU:s medlemsstater än Finland eller i någon av EFTA:s medlemsstater innehar minst en tiondedel av det röstetal som samtliga aktier i aktiebolaget medför eller som utövar motsvarande faktiskt inflytande i sammanslutningen eller rörelsen.

13 RP 73/2014 rd s. 2.

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

169

6.12.5 Obligatorisk ansökan vid företagsköp inom försvars- och säkerhetsområdet

Om föremålet för ett företagsköp är ett försvarsindustriföretag eller ett företag som producerar eller levererar kritiska produkter eller tjänster som hänför sig till lagstadgade uppgifter för säkerhetsmyndigheter, måste den utländska ägaren ansöka om bekräftelse, det vill säga godkännande, av företagsköpet. Ansökan ska göras till arbets- och näringsministeriet innan transaktionen genomförs.

Om ansökan om bekräftelse av ett företagsköp inte har gjorts, kan arbets- och näringsministeriet utsätta en tid inom vilken ansökan ska göras.

6.12.6 Frivillig anmälan av andra företagsförvärv

Om det är fråga om ett annat företagsköp än företagsköp inom försvars- eller säkerhetsområdet, kan den utländska ägaren anmäla förvärvet för bekräftelse på frivillig väg. En sådan anmälan kan göras tidigast i det skede som omedelbart föregår det slutliga genomförandet av transaktionen, till exempel när en avsiktsförklaring tecknats.

Om ministeriet inte inom sex veckor från mottagandet av de uppgifter som behövs för att behandla ärendet fattar ett beslut om fortsatt utredning eller inom tre månader från mottagandet av uppgifterna inte gör någon framställning om överföring av ärendet för behandling vid statsrådets allmänna sammanträde, anses företagsköpet ha blivit bekräftat.

6.12.7 En ansökan respektive anmälan ska innehålla vissa uppgifter

En ansökan eller anmälan kan formuleras fritt, men ska innehålla bland annat de uppgifter som anges i EU:s förordning om utländska direktinvesteringar. Ministeriet har upprättat en förteckning över uppgifter som ska lämnas. En ansökan eller anmälan ska göras på finska eller svenska.

Ministeriet kan begära de ytterligare upplysningar som är nödvändiga för behandlingen av ärendet. Upplysningarna ska begäras

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

170

inom tre månader från det att ministeriet fått kännedom om företagsköpet.

6.12.8 Undantag från bekräftande av företagsköp

I lagen anges flera situationer då bekräftelse av företagsköp inte behövs. Ett sådant exempel är när den utländska ägaren i samband med en ökning av aktiekapitalet tecknar aktier i ett aktiebolag som är föremål för tillsyn i proportion till de aktier som ägaren redan har i bolaget. Ett annat är när den utländska ägaren får egendom genom arv eller testamente eller med stöd av giftorätt.

6.12.9 Ministeriet utövar tillsyn

Arbets- och näringsministeriet utöver tillsyn över att bestämmelserna i lagen följs. Ministeriet kan på eget initiativ begära information om ett företagsköp som omfattas av lagen. Ministeriet ska i dessa fall begära uppgifterna inom tre månader från det att ministeriet fått kännedom om företagsköpet. Om det finns särskilda skäl kan ministeriet ålägga en köpare att göra en ansökan eller en anmälan även beträffande en åtgärd som ökar inflytandet men som inte resulterar i att tröskelvärdena överskrids.

Om det är uppenbart att avsikten med ett företagsköp eller ett förfarande, arrangemang eller någon annan åtgärd, som i fråga om verkningarna kan jämställas med företagsköp, är att kringgå lagens bestämmelser, kan förvärvet tas upp för prövning på ministeriets eget initiativ.

6.12.10 Närmare om förfarandet

Ärenden enligt lagen behandlas alltså av arbets- och näringsministeriet. Ministeriet inhämtar i den omfattning som behövs utlåtanden även från andra myndigheter. Ministeriet ska bekräfta företagsköp, om köpet inte kan äventyra ett ytterst viktigt nationellt intresse. Om ett sådant intresse kan äventyras, ska ministeriet överföra ärendet för behandling vid statsrådets allmänna sammanträde.

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

171

Om ministeriet anser att ett företagsköp inte omfattas av lagens tillämpningsområde, kan ministeriet lämna ärendet utan prövning.

Närmare bestämmelser om förfarandet får enligt bemyndigande i lagen vid behov utfärdas av statsrådet genom förordning.

6.12.11 Villkor

Arbets- och näringsministeriet kan i ett beslut om bekräftelse av ett företagsköp ställa de villkor för företagsköpet som är nödvändiga för att trygga ett ytterst viktigt nationellt intresse. Sådana villkor kan förenas med vite. Villkor kan ställas upp bara om parterna i företagsköpet förbinder sig att följa dem.

I förarbetena uttrycks att villkoren kan variera från fall till fall. De kan exempelvis gälla att en viss funktion eller andel i ett företag lämnas utanför företagsköpet. De kan också gälla fortsatt upprätthållande av produktions-, forsknings- och utvecklingsförmågan eller tjänster enligt leveransavtal i Finland eller särskilda säkerhetsarrangemang, såsom kvalitetsrevision av nätinfrastruktur, samt olika tillsyns- och sanktionsvillkor. Det kan också vara fråga om att bolagets hemvist fortfarande ska vara i Finland. Den primära utgångspunkten är att villkoren ska utarbetas så att inga tillsynsåtgärder behövs för att de ska uppfyllas och att de inte heller ska medföra kostnader för myndigheterna.

6.12.12 Följderna av att bekräftelse förvägras

Statsrådet kan alltså vägra bekräftelse av ett företagsköp endast om det är nödvändigt med tanke på ett ytterst viktigt nationellt intresse.

Om bekräftelse förvägras, ska den utländska ägaren inom den tid som bestäms i beslutet överlåta en så stor andel av sina aktier i bolaget att det röstetal som aktierna medför sjunker under en tiondedel eller någon annan andel av det sammanlagda röstetalet för aktierna i bolaget som godkänts genom ett tidigare beslut om bekräftelse. Efter att bekräftelse har förvägrats får den utländska ägaren vid bolagsstämman rösta endast med det nyss sagda antalet röster. Den utländska ägarens övriga aktier beaktas inte när det för ett giltigt beslut krävs samtycke av ägarna till en viss andel av bolagets aktier. Detta gäller även utländska ägares andelar i andelslag och röstetal vid andelsstämman.

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

172

Om bekräftelse förvägras för ett företagsköp där faktiskt inflytande i ett annat företag än ett aktiebolag övergår till en utländsk ägare eller för förvärv av en rörelse, återgår de avtal som gäller förvärvet av inflytande eller rörelsen vid den tidpunkt som bestäms i beslutet.

6.12.13 Sanktioner

Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet försummar att ansöka om bekräftelse av ett företagsköp ska, om gärningen inte är ringa eller om inte strängare straff för gärningen föreskrivs i någon annan lag, dömas för företagsköpsförseelse till böter. Samma sak gäller den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet försummar sin skyldighet att på begäran lämna uppgifter till ministeriet eller som lämnar myndigheterna felaktiga upplysningar eller hemlighåller upplysningar som är viktiga för behandlingen av ärendet.

6.12.14 Överklagande

Arbets- och näringsministeriets beslut om att överföra ett ärende för behandling vid statsrådets allmänna sammanträde får inte överklagas. Det får inte heller ministeriets beslut om att efter en anmälan av ett företagsköp inleda fortsatt utredning. Ett beslut genom vilket ett företagsköp förvägras får överklagas på det sätt som anges i lagen om rättegång i förvaltningsärenden (808/2019).

6.12.15 Avgift för förfarandet

Avgiften för behandling av en ansökan om bekräftelse av företagsköp är från och med den 1 januari 2020 5 000 euro.14

6.12.16 Antal granskade förvärv

Arbets- och näringsministeriet har årligen med stöd av företagsköpslagen utfärdat i genomsnitt åtta beslut om bekräftelse sedan lagen trädde i kraft i juni 2012. Detta innebär att i genomsnitt cirka

14 Arbets- och näringsministeriets förordning om arbets- och näringsministeriets avgiftsbelagda prestationer (1182/2020).

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

173

fem procent av alla utlänningars företagsköp har varit föremål för tillsyn enligt lagen. Ministeriet hade i juni 2020 utfärdat sammanlagt 65 beslut om bekräftelse av företagsköp, varav ett på regeringsnivå. De vanligaste faktiska hemländerna för utländska köpare har varit Sverige (9 fall), USA (9 fall), Norge (7 fall), Storbritannien (4 fall), Nederländerna (4 fall) och Kina (4 fall).15

6.13 Frankrike

6.13.1 Code monétaire et financier

I Frankrike granskas utländska direktinvesteringar enligt Code monétaire et financier.16 Regelverket har uppdaterats och breddats väsentligt de senaste åren och de nu gällande reglerna trädde i kraft huvudsakligen den 1 april 2020.17 Sedan i början av augusti 2020 till och med december 2021 gäller till följd av covid-19-pandemin kompletterande tillfälliga regler för investerare från tredje länder.18

6.13.2 Utländska aktörer som omfattas

Med utländsk investerare avses enligt det franska regelverket

1. utländska fysiska personer

2. fysiska personer med fransk nationalitet som inte har hemvist i

Frankrike på det sätt som avses i den franska skattelagstiftningen

3. utländska företag (entité)

4. företag som kontrolleras av sådana personer eller företag som

avses i punkterna 1–3

5. alla fysiska personer eller företag som ingår i en kedja av aktörer

som kontrollerar en investerande enhet. Med en kedja av aktörer avses en kombination av sådana aktörer som avses i punkterna 3 och 4 och de personer eller företag som kontrollerar dessa.

15 RP 103/2020 rd s. 6. 16 Artiklarna L151-1– L153-1 och artiklarna R151-1–R152-11. 17 Décret n° 2019-1590 du 31 décembre 2019 relatif aux investissements étrangers en France. 18 Décret n° 2020-892 du 22 juillet 2020 relatif à l'abaissement temporaire du seuil de contrôle des investissements étrangers dans les sociétés françaises dont les actions sont admises aux négociations sur un marché réglementé.

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

174

Beträffande innebörden av kontroll hänvisar regelverket till handelslagen.19 Kontrollbegreppet innefattar bland annat att företaget till följd av ägande eller avtal innehar majoriteten av rösträtten vid bolagsstämman eller har befogenhet att utse eller avsätta majoriteten av medlemmarna i företagets förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorgan. Ett företag anses också utöva kontroll när det direkt eller indirekt innehar mer än 40 procent av rösträtten och ingen annan aktieägare direkt eller indirekt innehar en större andel. I regelverket anges även andra sätt att utöva kontroll.

Med en investering avses enligt lagen att

• förvärva kontroll över ett franskt företag

• förvärva hela eller delar av en verksamhetsgren i ett franskt företag

• direkt eller indirekt, ensam eller tillsammans med annan, förvärva mer än 25 procent av rösterna i en fransk enhet.20

De två första punkterna gäller något förenklat alla investerare, även investerare från EU och EES medan den tredje punkten gäller bara investerare från tredje länder.

6.13.3 Verksamheter som omfattas

De verksamheter som omfattas av regelverket är sådana som innefattar myndighetsutövning, sådana som kan skada den allmänna ordningen, den allmänna säkerheten eller det nationella försvarets intressen samt forskning, produktion eller försäljning av vapen, ammunition, pulver och explosiva ämnen. Regelverket innehåller en lista över de verksamheter som avses. I listan anges följande.

1. verksamhet avseende vapen, ammunition, pulver och explosiva

ämnen avsedda för militära ändamål eller krigsmateriel

19 Code de Commerce, artiklarna L.233-3 och L.430-1. Under perioden augusti–december 2020 gällde tillfälligt mer ingripande regler för granskning av utländska direktinvesteringar. Dessa utelämnas här. 20 Enligt tillfälliga regler till följd av Covid-19-pandemin är tröskelvärdet till och med den 31 december 2021 10 procent av rösterna i ett bolag vars aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad, se Décret n° 2020-892 du 22 juillet 2020 relatif à l'abaissement temporaire du seuil de contrôle des investissements étrangers dans les sociétés françaises dont les actions sont admises aux négociations sur un marché réglementé.

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

175

2. produkter med dubbla användningsområden som förtecknas i

bilaga IV till PDA-förordningen

3. verksamhet som innehar uppgifter som omfattas av försvars-

sekretess

4. verksamhet som tillhandahåller informationssäkerhetssystem,

även som underleverantör, till vissa verksamhetsutövare som nämns i försvarslagen (Code de la défense)

5. verksamhet som bedrivs av företag som direkt eller som under-

leverantör har ingått ett avtal med försvarsministeriet om att tillhandahålla en vara eller tjänst avseende en verksamhet som anges i punkterna 1–3 eller 6

6. verksamhet som rör kryptologi

7. verksamhet som rör utrustning som kan göra det möjligt att

lyssna av korrespondens eller som är utformad för att fjärrdetektera konversationer eller att fånga upp elektronisk information

8. verksamhet som rör tjänster avseende utvärdering och certi-

fiering av säkerheten hos produkter och system för informationsteknologi

9. spelverksamhet, med undantag för kasinon 10. verksamhet som rör metoder som syftar till att hantera olaglig

användning av patogener eller giftiga ämnen eller för att förhindra hälsokonsekvenserna av sådan användning 11. verksamhet för behandling, överföring eller lagring av uppgifter

vars utlämnande sannolikt kommer att påverka utövandet av verksamhet som omfattas av regelverket 12. verksamhet som avser infrastrukturer, varor eller tjänster som är

nödvändiga för att garantera – energiförsörjningen, vattenförsörjningen, transportnät och -

tjänster, rymdoperationer, driften av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, – utövandet av polisens, tullens, den civila säkerhetstjänstens och

de privata säkerhetsföretagens uppdrag för allmän säkerhet,

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

176

– driften av en anläggning med mera av livsavgörande betydelse

i den mening som avses i försvarslagen, – skyddet av folkhälsan, – produktion, bearbetning eller distribution av de jordbruks-

produkter som förtecknas i bilaga I till EUF-fördraget, om dessa bidrar till målen för nationell livsmedelstrygghet, – publikation, tryckning eller distribution av presspublikationer

och presstjänster online avseende politisk och allmän information

13. verksamhet som är avsedd att genomföras inom ramen för någon

av de verksamheter som omfattas av regelverket och som avser – forsknings- och utvecklingsverksamhet som rör kritisk teknik

och som anges i en förteckning som upprättas av ministern (ministre chargé de l'économie). Dessa är cybersäkerhet, artificiell intelligens, robotteknik, additiv tillverkning, halvledare, kvantteknik, energilagring och bioteknik.21– forsknings- och utvecklingsverksamhet om produkter med

dubbla användningsområden som förtecknas i bilaga I till PDA-förordningen.

6.13.4 Förfarandet

En investerare som har för avsikt att göra en investering som omfattas av lagen ska ansöka om godkännande av investeringen hos ministeriet för ekonomi och finans (le ministère de l'Économie, des Finances et de la Relance).22 Innan en ansökan lämnas in kan investeringsobjektet eller investeraren i samförstånd med investeringsobjektet begära ett förhandsbesked i frågan om investeringsobjektets verksamhet omfattas av regelverket. Ministern har då två månader på sig att bedöma om tillstånd krävs eller inte. Beträffande investeringar som omfattas endast av de tillfälliga bestämmelserna till följd av covid-19-pandemin kan investeraren göra en förhandsanmälan. Om ministern inte motsätter sig investeringen inom tio dagar från anmälan behöver

21 Arrêté du 31 décembre 2019 relatif aux investissements étrangers en France. 22 Av artikel R151-7 framgår att vissa investeringar är undantagna från anmälningsplikten. Det gäller huvudsakligen investeringar inom samma koncern och investeringar som avser samma investeringsobjekt som investeraren tidigare fått tillstånd att investera i.

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

177

någon ansökan inte göras om investeringen genomförs inom sex månader från förhandsanmälan.

Ministern får utfärda föreskrifter om vilken information som ska lämnas i en ansökan om godkännande. Exempel på information som ska lämnas är uppgift om säte, nationalitet, ägandeförhållanden inklusive ägarkedjor, delägare som äger mer än fem procent av rösterna i investeringsobjektet, detaljerad beskrivning av verksamheten i investeringsobjektet, uppgift om ekonomiskt stöd från stat utanför EU samt förteckning över konkurrenter.23

Sedan ansökan kommit in ska ministern inom 30 dagar meddela investeraren antingen att investeringen inte omfattas av regelverket, att investeringen godkänns eller att ytterligare utredning krävs för att avgöra om investeringen kan godkännas med villkor. Om något meddelande inte lämnas inom rätt tid, ska ansökan anses ha avslagits. Om ministern bedömer att ytterligare utredning krävs, har ministern ytterligare 45 arbetsdagar på sig att meddela beslut. Meddelas inget beslut ska ansökan anses ha avslagits.

Investeraren och investeringsobjektet är skyldiga att tillhandahålla alla handlingar och all information som behövs för prövningen.

Om tillstånd inte har meddelats, är alla åtaganden, avtal eller avtalsklausuler som direkt eller indirekt genomför en utländsk investering som omfattas av regelverket ogiltiga.

6.13.5 Villkor

Ett beslut om att godkänna en investering får förenas med villkor i syfte att säkerställa verksamhetens funktion i Frankrike. Villkoren ska syfta till exempelvis att kunskap och know-how stannar kvar inom verksamheten. Villkoren kan också ta sikte på verksamhetens organisation och styrning. När ett tillstånd förenas med villkor ska investeraren åläggas att ansvara för att villkoren uppfylls.

Fastställda villkor får revideras på investerarens begäran, bland annat om aktieinnehavet i verksamheten ändras eller om det sker ändringar i ägarkedjan. Beslut i fråga om revidering av villkor ska fattas inom 45 dagar från att begäran har mottagits. Om beslut inte fattas inom den tiden ska begäran anses ha avslagits. Ett ärende om revidering av villkor kan inledas även på ministerns initiativ.

23 Arrêté du 31 décembre 2019 relatif aux investissements étrangers en France.

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

178

6.13.6 Kriterier för prövningen

Vid bedömningen av om investeringen ska godkännas kan ministern beakta om investeraren har kopplingar till en utländsk regering eller offentligt organ. Ministern kan också beakta om investeraren har begått eller kan befaras begå vissa brott, bland annat skattebrott, och om investeraren tidigare har underlåtit att följa förelägganden som meddelats enligt regelverket eller har varit föremål för sanktioner till följd av brott mot det.

6.13.7 Om investeraren inte ansöker om tillstånd eller underlåter att uppfylla villkor

Om en utländsk direktinvestering har gjorts utan att tillstånd har meddelats ska ministern förelägga investeraren att lämna in en ansökan om tillstånd, att ändra investeringen eller låta den återgå. Sådana förelägganden får förenas med vite. Ministern kan också, om nationella intressen äventyras, vidta de försiktighetsåtgärder som är absolut nödvändiga. Ministern kan upphäva den rösträtt som är knuten till den del av aktierna som borde ha varit föremål för ansökan om tillstånd, förbjuda eller begränsa utdelning eller ersättning som är knutna till sådana aktier eller tillfälligt upphäva, begränsa eller förbjuda fritt förfogande över tillgångar som är relaterade till verksamheten. Ministern kan också utse en företrädare med ansvar för att inom det aktuella bolaget säkerställa skyddet av nationella intressen. Företrädaren får hindra alla beslut som kan skada dessa intressen. Kostnaden för företrädaren betalas av det aktuella bolaget.

Om en investerare inte uppfyller villkor som meddelats i samband med ett tillstånd, kan ministern bland annat återkalla tillståndet eller förelägga investeraren att inom viss tid uppfylla villkoren eller att låta investeringen återgå. Förelägganden får förenas med vite. Om nationella intressen äventyras kan ministern på samma sätt som när investeraren inte gjort någon ansökan vidta de försiktighetsåtgärder som är absolut nödvändiga.

Sådana beslut och förelägganden som nu nämnts får som huvudregel meddelas tidigast 15 dagar efter att investeraren fått möjlighet att lämna synpunkter. I undantagsfall kan denna period kortas ned till fem arbetsdagar.

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

179

Det dagliga vite som utdöms i enlighet med dessa bestämmelser får inte överstiga 50 000 euro.

6.13.8 Sanktioner

Om en investering har gjort utan tillstånd, tillstånd har meddelats till följd av att investeraren exempelvis medvetet lämnat oriktiga uppgifter, investeraren har brutit mot villkoren för ett tillstånd eller inte följt ett föreläggande, kan ministern besluta om en ekonomisk sanktion. Sanktionen får uppgå till högst dubbelt så mycket som den felaktiga investeringen, 10 procent av den årliga omsättningen i investeringsobjektet eller fem miljoner euro för juridiska personer respektive en miljon euro för fysiska personer. Ett beslut om sanktioner får meddelas tidigast 15 dagar efter att investeraren fått möjlighet att lämna synpunkter. Regelverket innehåller sanktioner även i form av fängelsestraff.

6.14 Kanada

I Kanada regleras utländska direktinvesteringar huvudsakligen i the Investment Canada Act (ICA) och tillhörande the Investment Canada Regulations och the National Security Review of Investments Regulations 2009.24

Kanada tillämpar också ett flertal sektorsspecifika mekanismer för granskning av direktinvesteringar till skydd för nationell säkerhet när det gäller företag i finanssektorn. I the Insurance Companies Act finns exempelvis restriktioner beträffande utländskt statligt kopplat ägande i försäkringsbolag. Liknande bestämmelser finns i bland annat the Bank Act. Vid bedömningen av om tillstånd till etablering och förvärv ska lämnas beaktas enligt dessa regelverk även nationell säkerhet.

ICA och tillhörande regler är komplicerade och innehåller många detaljer. Redogörelsen i detta avsnitt är därför väsentligt mer övergripande än den faktiska lagstiftningen.

24 I april 2020 tillkännagav den kanadensiska regeringen en Covid-19-policy med avseende på utländska direktinvesteringar, https://www.ic.gc.ca/eic/site/ica-lic.nsf/eng/lk81224.html., 2021-09-16. Policyn innebär att granskning av investeringar på vissa områden kan aktualiseras i större utsträckning än normalt till dess att ekonomin återhämtat sig från effekterna av pandemin. Policyn behandlas inte närmare här.

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

180

6.14.1 Investment Canada Act

I ICA anges att lagens syfte är att tillhandahålla ett system för granskning av utländska investeringar i Kanada på ett sätt som uppmuntrar investeringar, ekonomisk tillväxt och sysselsättningsmöjligheter i Kanada samt att granska utländska investeringar som kan vara skadliga för den nationella säkerheten.

Lagen gäller för ”non-Canadians”. Begreppet omfattar fysiska personer som inte är medborgare i Kanada eller inte har hemvist där, utländska regeringar (governments) och myndigheter, samt företag, partnerskap (partnerships) truster (trusts) och joint ventures som inte kontrolleras av kanadensare. För juridiska personer är det avgörande alltså inte till exempel sätet, utan i stället vem som kontrollerar sammanslutningen.

Investeringar som görs av non-Canadians kan granskas antingen till skydd för nationell säkerhet eller utifrån en bedömning av vad som kallas net benefit. Dessa granskningsförfaranden skiljer sig från varandra och regleras i olika kapitel i ICA.

Det är Innovation, Science and Economic Development Canada (ISED) som ansvarar för handläggningen av granskningsärendena enligt ICA utom när det gäller vissa specifika typer av verksamheter som är relaterade till Kanadas kulturarv eller nationella identitet, så kallade cultural businesses. För granskningar beträffande de verksamheterna ansvarar i stället the Department of Canadian Heritage.

6.14.2 Förhandskontakter

Alla som vill investera i Kanada uppmanas att kontakta den handläggande myndigheten så tidigt som möjligt i investeringsprocessen. Syftet är att kunna föra diskussioner kring investeringen och därmed undvika svårigheter längre fram i processen samt att uppmuntra utvecklingen av investeringar till fördel för Kanada.25

25 http://www.ic.gc.ca/eic/site/ica-lic.nsf/eng/lk00064.html#p3, 2021-09-15.

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

181

6.14.3 Krav på anmälan respektive ansökan

En non-Canadian som vill etablera en ny kanadensisk rörelse eller förvärva kontroll över en befintlig kanadensisk rörelse ska, med vissa särskilt angivna undantag, göra antingen en anmälan eller en ansökan beträffande investeringen. Vad som avses med kontroll definieras utförligt i lagen. Här kan nämnas att definitionen innefattar både direkt och indirekt kontroll genom exempelvis förvärv av röstandelar i en enhet som bedriver verksamheten i det kanadensiska företaget. Vidare presumeras kontroll vid förvärv som leder till innehav av mellan en tredjedel och 50 procent av röstetalet i ett företag så länge det inte visas att innehavet inte innebär faktisk kontroll.

En anmälan ska göras när det gäller investeringar som inte är granskningsbara (not reviewable) utifrån net benefit, medan en

ansökan ska göras beträffande investeringar som är granskningsbara

(reviewable) utifrån net benefit. En investering är granskningsbar utifrån net benefit om den rör ett förvärv av en kanadensisk rörelse och värdet av rörelsen uppgår till minst vissa tröskelvärden. Hur tröskelvärdena ska beräknas framgår av lagen och the Investment Canada Regulations. Tröskelvärderna varierar utifrån bland annat om investeraren har hemvist i ett land som är medlem i WTO eller kontrolleras av en sådan aktör, om investeraren är statligt kontrollerad samt om det är fråga om en investering i en kulturrelaterad verksamhet (cultural business). Tröskelvärdena fastställs årligen och indexeras utifrån Kanadas BNP. Som exempel kan nämnas att 2021 års tröskelvärde för investeringar i den privata sektorn av investerare från länder som är medlemmar i WTO uppgår till 1,043 miljarder CAD26.

Sammanfattningsvis gäller att alla investeringar där en non-Canadian etablerar en ny kanadensisk rörelse eller förvärvar kontroll över en sådan rörelse ska anmälas även om tröskelvärdena för net benefit inte uppnås. Om tröskelvärdena uppnås, ska en ansökan göras. Detta gäller oavsett om det är fråga om en investering som kan granskas utifrån net benefit eller till skydd för nationell säkerhet. Så länge en investering som kan skada nationell säkerhet inte når upp till tröskelvärdena finns det alltså inte något krav på investeraren att göra en ansökan utan bara en anmälan.

26 Kanadensiska dollar. 1 dollar motsvarar omkring 7 SEK 2021-09-15.

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

182

6.14.4 Vad en anmälan respektive ansökan ska innehålla

Vilka uppgifter som en anmälan ska innehålla framgår av the Investment Canada Regulations. Det är huvudsakligen fråga om uppgifter om investeraren, investeringen och den kanadensiska rörelsen. Som exempel kan nämnas namn och adress till investeraren och dess eventuella styrelsemedlemmar, investerarens fem högst betalda tjänstemän och varje person eller enhet som äger tio procent eller mer av investerares eget kapital eller röstintressen, investerarens verkliga huvudman och dennes ursprungsland, investerarens affärsverksamhet, uppgifter om eventuellt utländskt statligt ägande i investeraren och om främmande stat har befogenhet att utse styrelsemedlemmar i investeraren samt finansieringskällan.

En ansökan ska innehålla i princip alla de uppgifter som ska anges i en anmälan med tillägg av bland annat den kanadensiska rörelsens årsrapporter för de tre närmast föregående räkenskapsåren, uppgifter om var den kanadensiska rörelsen bedrivs och hur många anställda som finns på varje ställe samt en detaljerad beskrivning av investerarens planer för rörelsen. Beskrivningen ska göras särskilt utifrån de omständigheter som beaktas vid bedömningen av net benefit. Om det gäller en investering i en cultural business ska uppgifter lämnas även angående investeringens förenlighet med Kanadas kulturarv och nationella identitet.

6.14.5 Närmare om förfarandet – anmälan

En anmälan ska göras antingen före investeringen eller inom 30 dagar efter att den genomförts. När anmälan innehåller alla föreskrivna uppgifter ska investeraren upplysas om antingen att investeringen inte är granskningsbar eller – om det är fråga om en investering i en cultural business – att investeringen är granskningsbar endast om investeraren inom 21 dagar får besked om att granskning kommer att inledas. Om upplysning har lämnats om att granskning inte kommer göras eller något meddelande om att granskning kommer inledas inte lämnas inom 21 dagar, får investeringen inte granskas.

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

183

6.14.6 Närmare om förfarandet – ansökan

En ansökan ska som huvudregel göras före investeringen. Om investeraren har fått tillstånd att genomföra investeringen före granskningsprocessen ska ansökan göras inom 30 dagar efter genomförandet. Är det fråga om en investering i en cultural business ska ansökan göras så snart investeraren får besked om att en granskning kommer att inledas.

Utöver de uppgifter som ska lämnas i själva ansökan ska investeraren också tillhandahålla de uppgifter som den handläggande myndigheten anser nödvändiga.

När det finns en fullständig ansökan ska ärendet överlämnas till ministern för vidare handläggning och beslut.

6.14.7 Granskning utifrån net benefit

Granskningen utifrån net benefit görs enligt bestämmelserna i del IV i ICA och i the Investment Canada Regulations.

Som framgått ovan ska en investering som görs av en non-Canadian anmälas. Om investeringen når upp till vissa tröskelvärden, anses den granskningsbar och en ansökan ska göras.

Närmare om förfarandet

Beslut om att en investering är till net benefit ska som huvudregel meddelas inom 45 dagar från att det finns en fullständig ansökan. Ministern kan ensidigt förlänga fristen med 30 dagar genom att skicka ett meddelande till investeraren inom 45-dagarsperioden. Fristen kan förlängas ytterligare om investeraren och ministern kommer överens om det. En situation där fristen förlängs är när ministern meddelar investeraren att en granskning till skydd för nationell säkerhet kan komma att inledas enligt bestämmelserna i del IV.1 i ICA.

Om varken beslut fattas eller fristen förlängs i rätt tid, anses investeringen ha godkänts.

Om ministern bedömer att investeringen inte är till net benefit ska investeraren meddelas om det och uppmanas att yttra sig inom 30 dagar eller enligt överenskommelse. Ministern ska därefter, inom skälig tid, besluta om investeringen ska tillåtas eller inte. Om investe-

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

184

ringen inte tillåts, får investeraren inte genomföra investeringen. I de fall där investeringen redan genomförts ska investeraren avyttra den.

Net benefit

Om en investering inte hotar nationell säkerhet, är det avgörande för om investeringen ska godkännas alltså om den är till net benefit för Kanada. Vid den bedömningen beaktas bland annat

• effekterna på den ekonomiska aktiviteten i Kanada, exempelvis sysselsättning och export

• graden och betydelsen av kanadensares deltagande i kanadensisk verksamhet eller industri

• investeringens effekt på produktivitet, industriell effektivitet, teknisk utveckling, produktinnovation och produktsortiment i Kanada

• investeringens effekt på konkurrensen inom alla branscher i

Kanada

• investeringens förenlighet med nationell industriell, ekonomisk och kulturell politik, och

• investeringens bidrag till Kanadas förmåga att konkurrera på världsmarknaderna.

Dessa faktorer beaktas i olika stor utsträckning beroende på omständigheterna kring investeringen och investeringens natur.

När det gäller utländska statligt kontrollerade företag beaktas inom ramen för denna bedömning om investeraren följer kanadensiska standarder för bolagsstyrning, till exempel åtaganden om öppenhet, oberoende styrelseledamöter och revisorer samt rättvis behandling av aktieägarna, och om investeraren följer principen om en fri marknad. Det beaktas också om investeraren kan antas agera utifrån kommersiella grunder.27

27 Investment Canada Act Guidelines – Investment by state-owned enterprises — Net benefit assessment, https://www.ic.gc.ca/eic/site/ica-lic.nsf/eng/lk00064.html#p2 , 2021-09-16.

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

185

En granskningsbar investering får inte genomföras innan granskning gjorts

En granskningsbar investering får som huvudregel inte genomföras innan ministern har meddelat beslut om att investeringen är till net benefit för Kanada. Undantag gäller dock bland annat om ministern bedömer investeraren skulle drabbas hårt (undue hardship) eller den kanadensiska rörelsens verksamhet skulle äventyras, om genomförandet av investeringen fördröjs. En investerare kan begära ett sådant beslut.

Om investeringen inte tillåts, får investeraren inte genomföra den. I de fall där investeringen redan genomförts ska investeraren avyttra den.

En investerare kan begära besked angående tolkningen av ICA (binding opinion). Ett sådant besked är bindande så länge de förutsättningar som beslutet vilar på är oförändrade. Besked begärs ofta när det gäller frågan om en person eller enhet ska anses vara kanadensisk.28

6.14.8 Särskilda regler för cultural businesses

För cultural businesses, alltså de specifika typer av verksamheter som är relaterade till Kanadas kulturarv eller nationella identitet, gäller som nämnts särskilda bestämmelser beträffande när en investering får granskas. Exempel på verksamheter på detta område är produktion, distribution och försäljning av böcker, tidskrifter, film, musik, visning av film samt radio- och tv-produktion.

För dessa verksamheter gäller lägre tröskelvärden för att investeringen ska vara granskningsbar och investeraren därmed vara skyldig att göra en ansökan. Vidare gäller att även investeringar som inte når upp till tröskelvärdena kan granskas. Granskning får göras om det bedöms vara av samhällsintresse. Ytterligare villkor är i dessa fall att beslut om granskning fattas inom 21 dagar från det att en fullständig anmälan om investeringen har kommit in och att investeraren meddelas om beslutet inom samma tid. Omedelbart efter att investeraren har mottagit meddelandet ska investeraren ge in en ansökan beträffande investeringen.

Ärenden som gäller dessa verksamheter handläggs av the Department of Canadian Heritage.

28 https://www.ic.gc.ca/eic/site/ica-lic.nsf/eng/h_lk00007.html, 2021-09-16.

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

186

6.14.9 Granskning till skydd för nationell säkerhet

Granskningen till skydd för nationell säkerhet sker enligt bestämmelserna i del IV.1 i ICA och i the National Security Review of Investments Regulations.

De investeringar som är granskningsbara till skydd för nationell säkerhet är sådana som gäller

• nyetablering av en kanadensisk rörelse,

• förvärv, oavsett värde, som medför kontroll över en kanadensisk rörelse, och

• förvärv av hela eller delar av en enhet29 som inte är kanadensisk, men som bedriver verksamhet i Kanada.

Som nämnts inledningsvis måste en utländsk investerare som vill etablera en ny kanadensisk affärsverksamhet eller förvärva kontroll över en kanadensisk rörelse anmäla investeringen. Vad som avses med kontroll definieras utförligt i lagen, se avsnitt 6.14.3. Om investeringen överstiger vissa tröskelvärden, ska i stället en ansökan göras. Anmälan eller ansökan ska göras antingen före det att investeringen genomförs eller inom 30 dagar därefter, beroende på bland annat vilken kontroll investeringen ger upphov till.

Granskning till skydd för nationell säkerhet kräver varken anmälan eller ansökan

När det gäller förvärv av hela eller delar av en enhet som inte är kanadensisk, men som bedriver verksamhet i Kanada, krävs inte någon anmälan eller ansökan. Regelverket innebär sammantaget alltså att även en investering som inte måste anmälas eller omfattas av kravet på ansökan kan granskas till skydd för nationell säkerhet. Det sker i så fall efter inledande initiativ från ministern, som i alla fall där en investering kan granskas till skydd för nationell säkerhet har rätt att begära att en investerare och andra som berörs av investeringen lämnar den information som behövs för bedömningen av om en investering kan antas hota den nationella säkerheten. En sådan begäran ska i så fall göras inom 45 dagar från det att investeringen blev känd.

29 Enhet (entity) definieras i lagen som ett företag, partnerskap, trust eller joint venture.

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

187

Närmare om förfarandet

Om ministern efter att ha konsulterat ministern för allmän säkerhet och krisberedskap (the Minister of Public Safety and Emergency Preparedness) bedömer att det finns skäl att anta att en investering kan hota den nationella säkerheten, ska ärendet överlämnas till the Governor in Council (GiC) som därefter fattar eventuellt beslut om att inleda granskning. Ett sådant beslut ska som huvudregel fattas senast inom 45 dagar från det att en fullständig anmälan getts in eller investeringen på annat sätt blivit känd.

När ett ärende har överlämnats till GiC får investeraren inte genomföra investeringen förrän investeraren fått ett meddelande som innebär att investeringen godkänts eller kommer att godkännas.

Om GiC beslutar om granskning, genomförs granskningen av ministern. Ministern har rätt att även i detta skede begära den information som behövs från investeraren eller någon annan som berörs av investeringen.

Sedan en granskning genomförts ska ministern efter samråd med ministern för allmän säkerhet och krisberedskap antingen överlämna ärendet till GiC, tillsammans med en redogörelse för granskningen och rekommendationer eller, om investeringen inte bedöms vara ett hot mot den nationella säkerheten, meddela investeraren att inga ytterligare åtgärder kommer att vidtas. Ett eventuellt överlämnande ska ske inom 45 dagar från beslutet om granskning. Om ärendet överlämnas, får GiC vidta de åtgärder som bedöms lämpliga för att skydda den nationella säkerheten. Förutom att besluta att inte tillåta investeringen kan GiC godkänna investeringen med vissa villkor eller ålägga investeraren att avyttra delar av en verksamhet. Ett exempel på villkor är att en viss andel av styrelsemedlemmarna ska vara kanadensiska. GiC ska meddela sitt beslut inom 20 dagar från det att ärendet överlämnats dit.

En investering får inte genomföras innan granskning gjorts

När en investerare fått meddelande om att ett granskningsförfarande kan komma att inledas får investeringen inte genomföras så länge investeraren inte fått besked om antingen att granskning inte kommer att göras eller att investeringen godkänns.

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

188

Om en investering har genomförts före en granskning, kan GiC ålägga investeraren att avyttra investeringen eller underkasta sig villkor.

Omständigheter som beaktas vid bedömningen av om investeringen kan hota den nationella säkerheten

Lagen innehåller inte någon definition av begreppet nationell säkerhet. Vid bedömningen av om en investering kan hota den nationella säkerheten beaktas bland annat följande omständigheter.

• investeringens potentiella effekter för den militära förmågan och försvarsintressena,

• investeringens potentiella effekter när det gäller överföringen av känslig teknologi och know-how till annat land,

• medverkan i forskning, tillverkning och försäljning av militära produkter och teknologier,

• investeringens potentiella inverkan på kritisk infrastruktur30,

• investeringens potentiella inverkan på försörjningstryggheten när det gäller kritiska produkter och tjänster, eller försörjningen av produkter och tjänster till regeringen,

• investeringens potential att möjliggöra utländsk övervakning eller spionage,

• investeringens potential att hindra framtida underrättelse- eller brottsbekämpande verksamhet,

• investeringens potential att inverka på Kanadas internationella intressen, såsom utländska relationer,

• investeringens potential att underlätta olagliga aktörers aktiviteter, såsom terrorism och organiserad brottslighet.

30 Kritisk infrastruktur refererar till bland annat system, teknologier, nätverk, tillgångar och tjänster som är av grundläggande betydelse för medborgarnas hälsa, säkerhet och ekonomi och för regeringens funktionalitet. I Kanadas National Strategy for Critical Infrastructure klassificeras kritisk infrastruktur närmare.

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

189

6.14.10 Uppföljning av en godkänd investering

När ett beslut om godkännande av en investering har fattats är investeraren skyldig att tillhandahålla den information som behövs för att det ska kunna bedömas om investeraren agerar i enlighet med uppställda villkor och liknande. En investering som har granskats och godkänts följs vanligen upp 18 månader efter genomförandet. Om uppföljningen visar att genomförandet väsentligen överensstämmer med de ursprungliga förväntningarna och det inte finns några större åtaganden som ska uppfyllas framöver, äger vanligtvis ingen ytterligare uppföljning rum. I annat fall bestäms en ny tidpunkt för uppföljning längre fram i tiden.31

6.14.11 Om investeraren inte uppfyller sina skyldigheter

Om en investerare inte uppfyller villkor som meddelats i samband med godkännande av en investering, finns det möjligheter att inleda ett medlingsförfarande för att lösa problemet. Ministern kan också acceptera nya villkor för investeringen eller kräva att de ursprungliga villkoren följs.

Om en investerare exempelvis underlåtit att göra en anmälan eller ansökan på föreskrivet sätt eller lämna föreskriven eller begärd information, genomfört en investering som inte tillåtits eller underlåtit att uppfylla villkor som ställts upp i samband med ett godkännande av en investering, kan ministern initiera ett ärende vid domstol. Domstolen får i ett sådant ärende fatta de beslut som den bedömer behövs, till exempel ålägga investeraren att avyttra investeringen.

6.14.12 Överklagande

Beslut som fattas av GiC eller ministern inom ramen för granskningen till skydd för nationell säkerhet får inte överklagas utan bara prövas enligt reglerna i Federal Courts Act.

31 Investment Canada Act Guidelines – Administrative Procedures, https://www.ic.gc.ca/eic/site/ica-lic.nsf/eng/lk00064.html#MediationGuideline, 2021-09-16.

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

190

6.14.13 Antal granskningar till skydd för nationell säkerhet

Sedan 2016 har ministern överlämnat totalt 28 ärenden till GiC för beslut om att inleda granskning. Under samma period har totalt 15 slutliga beslut fattats. Av dessa har fyra inneburit att investeringen förbjudits. Under skatteåret 2019/2020 överlämnades tio ärenden till GiC. I tre av dessa vidtogs inga ytterligare åtgärder. Beträffande de övriga sju, där GIC beslutade att inleda granskning, beslutades i ett fall att inga ytterligare åtgärder skulle vidtas. I tre fall återkallade investeraren ärendet och i tre fall beslutades att investeringen skulle avyttras.32

6.15 Nederländerna

Investeringar i verksamhet som rör el, gas eller telekommunikation kan i Nederländerna granskas enligt bestämmelser i särskilda lagar på de områdena. Det saknas i dag ett övergripande regelverk för gransknings av utländska direktinvesteringar, men ett förslag till lag har tagits fram och behandlas för närvarande. I det följande finns en redogörelse för innehållet i lagförslaget.

Förslag till granskningslag till skydd för nationell säkerhet

Förslag till en granskningslag – Wet veiligheidstoets investeringen, fusies en overnames – med motivering överlämnades till representanthuset den 30 juni 2021.33 Förslaget innehåller en granskningsmekanism för investeringar och vissa andra transaktioner som utgör en risk för den nationella säkerheten. Med nationell säkerhet avses nationell säkerhet enligt artikel 4.2 i EU-fördraget samt allmän säkerhet och väsentligt säkerhetsintresse enligt artiklarna 45.3, 52.1, 65.1 b) och 346 i EUF-fördraget. Syftet är att upprätthålla kontinuiteten i viktiga processer, att bibehålla kunskap och information som är av kritisk eller strategisk betydelse samt att motverka oönskade strategiska beroenden.

32 Annual Report Investment Canada Act 2019-20, https://www.ic.gc.ca/eic/site/icalic.nsf/eng/h_lk81126.html, 2021-09-16. 33 Regels tot invoering van een toets betreffende verwervingsactiviteiten die een risico kunnen vormen voor de nationale veiligheid gezien het effect hiervan op vitale aanbieders of ondernemingen die actief zijn op het gebied van sensitieve technologie (Wet veiligheidstoets investeringen, fusies en overnames), Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 880, nr 2 och 3.

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

191

Verksamheter och transaktioner som omfattas

Förslaget gäller dels verksamheter som driver, förvaltar eller ställer en tjänst till förfogande vars kontinuitet är av avgörande betydelse för det nederländska samhället (vitale aanbieder), dels verksamheter som rör känslig teknik. I lagförslaget specificeras verksamheterna huvudsakligen genom hänvisningar till andra regelverk. När det gäller verksamheter av avgörande betydelse för det nederländska samhället anges verksamheter som avser värmeförsörjningen, luftfart, hamnar, bank och finans, handelsplatser för värdepapper, energi och gaslagring. Med känslig teknik avses produkter med dubbla användningsområden och krigsmateriel. Bestämmelser om att ytterligare verksamheter som ska omfattas kan meddelas genom ett särskilt administrativt förfarande.

De transaktioner som omfattas av förslaget är investeringar, fusioner, joint ventures, företagsuppdelningar och förvärv av tillgångar. Investering definieras som ett förvärv av andelar i kapital eller tillgångar av en eller flera personer, genom avtal eller på annat sätt, direkt eller indirekt, i ett eller flera företag eller delar därav. För att omfattas av regelverket ska det så kallade målföretaget (doelonderneming) vara etablerat i Nederländerna. Det är inte sätet, utan platsen för verksamheten och den faktiska ledningen som är avgörande.

För att en investering ska omfattas av regelverket krävs att investeringen medför kontroll eller betydande inflytande över målföretaget. När det gäller innebörden av kontroll hänvisas till innebörden enligt den nederländska konkurrenslagstiftningen. Betydande inflytande innebär innehav av minst 10 procent, 20 procent eller 25 procent av rösterna. Även avtal som ger rätt till inflytande, till exempel rätt att utse styrelseledamöter i målbolaget, kan utgöra betydande inflytande.

Förfarandet

Förslaget innebär att en transaktion som omfattas av lagen ska anmälas till ekonomi- och klimatministern (Minister van Economische Zaken en Klimaat). Ministern ska som huvudregel inom åtta veckor därefter meddela parterna antingen att någon prövning inte behövs eller att en prövning måste göras. Om någon prövning inte behövs, kan transaktionen genomföras. Om en prövning måste göras, ska antingen

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

192

förvärvaren eller målföretaget ansöka om en prövning. Även efter en ansökan gäller som huvudregel att ministern ska fatta beslut inom åtta veckor.

En transaktion som omfattas av regelverket får inte genomföras förrän ministern antingen meddelat att någon prövning inte behöver göras eller har fattat ett prövningsbeslut. Ministern kan dock bevilja vissa undantag.

Om en anmälningspliktig transaktion inte har anmälts, kan ministern på eget initiativ inleda ett prövningsförfarande. Ministern kan i vissa särskilda fall också ompröva ett godkännande av en transaktion.

För transaktioner som involverar ett börsnoterat företag gäller ytterligare krav.

Kriterier för prövningen

Vid bedömningen av om en transaktion kan medföra risker för den nationella säkerheten ska det beaktas bland annat om förvärvarens ägarstruktur och ägarförhållanden inte är tillräckligt transparenta, om förvärvaren är föremål för ekonomiska eller finansiella sanktioner, säkerhetssituationen i förvärvarens bosättningsland och om förvärvaren begått vissa brott eller tillhandahållit felaktiga eller otillräckliga uppgifter inom ramen för prövningen. Det ska också beaktas bland annat om förvärvaren tidigare har uppvisat brister vid bedrivande av verksamheter vars kontinuitet är av avgörande betydelse för det nederländska samhället och om den stat där förvärvaren är bosatt inte är bunden av eller inte följer internationella fördrag. Även omständigheter som gör det rimligt att bedöma att förvärvaren kommer att utöva en strategisk dominerande ställning ska beaktas.

Villkor

Ett beslut om godkännande av en transaktion kan förenas med villkor. Villkoren kan innebära att känslig information ska hanteras på visst sätt eller att särskilda rutiner ska gälla för rekrytering och utnämning av styrelseledamöter och anställda som får tillgång till känslig information. Det kan också vara fråga om att viss teknik eller kunskap måste deponeras hos staten eller en tredje part för ickekommersiella ändamål i händelse av akuta risker.

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

193

Om regelverket eller beslut om villkor inte efterlevs

Lagförslaget innehåller ett flertal konsekvenser av att regelverket eller villkor inte följs. I det följande nämns några av dessa.

En investering som medför kontroll och som genomförs i strid med regelverket är ogiltig. För fusioner och andra transaktioner gäller som huvudregel i stället att dessa ogiltigförklaras genom domstolsbeslut.

Om en transaktion genomförs i strid med regelverket eller om villkor inte följs, får med vissa undantag de rättigheter som förvärvats genom transaktionen inte utövas. Förvärvaren får till exempel inte utöva sin rösträtt eller rätt till information. Ministern kan utse en eller flera personer för att kontrollera detta. Ministern kan också under vissa förutsättningar utse en eller flera personer som ersätter styrelsen eller ledningen för ett företag som driver verksamhet vars kontinuitet är av avgörande betydelse för det nederländska samhället. Om villkor inte efterlevs kan ministern ytterst också förbjuda transaktionen, med ogiltighet och upphävande av rättigheter som följd.

Ministern kan besluta om sanktionsavgift eller böter för brott mot regelverket eller om villkor inte efterlevs. En sanktionsavgift kan uppgå till högst 10 procent av omsättningen i målföretaget.

Lagförslaget innehåller bestämmelser om rätt att med stöd av domstolsbeslut genomföra husrannsakan hos bland andra förvärvaren, målföretaget och nyckelfunktionärer.

6.16 Norge

6.16.1 Lov om nasjonal sikkerhet

I Norge regleras köp av delar eller hela verksamheter som faller under Lov om nasjonal sikkerhet (sikkerhetsloven) i kapitel 10 om eierskapskontroll i den lagen och i kapitel 15 i Forskrift om virksomheters arbeid med forebyggende sikkerhet (virksomhetsikkerhetsforskriften).

Sikkerhetsloven syftar till att trygga Norges nationella säkerhetsintressen, och då särskilt Norges suveränitet, territoriella integritet och demokratiska styrelseskick. Lagen är inriktad på att skydda viktiga samhällsfunktioner som understödjer dessa intressen. De funktioner som avses är tjänster, produktion eller annan verksamhet som

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

194

har en sådan betydelse att ett helt eller delvis bortfall av funktionen skulle få konsekvenser för statens förmåga att ta till vara nationella säkerhetsintressen.

Både offentliga och privata verksamheter omfattas av lagen. När det gäller privata verksamheter är det departementen som inom sina respektive ansvarsområden beslutar om vilka verksamheter som lagen ska gälla för. De kan besluta att lagen helt eller delvis ska gälla för verksamheter som

• behandlar säkerhetsklassificerad information

• råder över information, informationssystem, objekt eller infrastruktur som är av avgörande betydelse för grundläggande nationella funktioner

• bedriver aktivitet som har avgörande betydelse för grundläggande nationella funktioner.

Om en verksamhet inte faller inom något departements område, är det Nasjonal sikkerhetsmydigehet (NSM) som fattar detta beslut.

NSM har utfärdat en vägledning till stöd för departementen i beslutsprocessen.34 Departementen ska meddela NSM och de aktuella verksamheterna om sina beslut.

6.16.2 Anmälningsskyldighet

Den som vill förvärva en kvalificerad ägarandel i en verksamhet som faller under sikkerhetsloven ska anmäla detta till det departement som ansvarar för det aktuella verksamhetsområdet. Om verksamheten inte omfattas av något departements ansvarsområde, ska anmälan göras till NSM.

Det är alltså förvärvaren som ska göra anmälan. Vidare omfattar regelverket både utländska och inhemska förvärvare. Bakgrunden till det sistnämnda är att komplicerade ägarstrukturer kan få till följd att den faktiska förvärvaren inte blir föremål för granskning, om bara förvärv från utländska aktörer granskas.35

34 Veileder i departementenes identifisering av grunnleggende nasjonale funksjoner, Nasjonal sikkerhetsmyndighet. 35 Prop. 153 L, Lov om nasjonal sikkerhet (sikkerhetsloven), s. 151.

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

195

6.16.3 Kvalificerad ägarandel

Med kvalificerad ägarandel avses att förvärvet direkt eller indirekt innebär att förvärvaren erhåller

• minst en tredjedel av aktiekapitalet, andelarna eller röstetalet i verksamheten

• rätt att bli ägare till minst en tredjedel av aktiekapitalet eller andelarna, eller

• betydande inflytande över förvaltningen av företaget på annat sätt.

Vid beräkningen av hur stor andel investeraren erhåller till följd av förvärvet inkluderas även aktier och andelar som ägs eller övertas av en närstående till investeraren. I förarbetena till lagen uttalas bland annat att en ägarandel på mer än en tredjedel ger negativ kontroll vid beslut som kräver två tredjedels majoritet. Det innebär att en investerare på detta sätt kan motsätta sig väsentliga beslut som till exempel flytt av huvudkontor och ändringar av stadgarna.36

6.16.4 Innehållet i anmälan

Vilka uppgifter som ska lämnas i en anmälan enligt lagen framgår av kapitel 15 i virksomhetsikkerhetsforskriften. Utöver uppgifter om investeraren och den verksamhet som investeringen gäller ska anmälan innehålla uppgifter om förvärvarens ägarstruktur, styrelsemedlemmar, vem som bedriver den dagliga verksamheten i förvärvarens verksamhet, hur stor andel i det förvärvade företaget som investeringen medför för förvärvaren, eventuella relationer mellan förvärvaren och andra ägare av det företag som förvärvet gäller, förvärvarens ägarintressen i andra verksamheter i den aktuella sektorn, förvärvarens årsredovisningar för de senaste fem åren samt andra uppgifter som förvärvaren tror kan vara av intresse vid bedömningen av om förvärvet ska godkännas.

Upplysningarna om ägarstruktur ska omfatta eventuella utländska ägarintressen i förvärvarens verksamhet och förvärvarens eventuella ägarintressen i utlandet, och nationaliteten ska framgå. Nationaliteten

36 Prop. 153 L, Lov om nasjonal sikkerhet (sikkerhetsloven), s. 151.

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

196

ska framgå även om investeraren är en privatperson samt när det gäller styrelsen och den som leder den dagliga verksamheten.

6.16.5 Närmare om förfarandet

Den som tagit emot en anmälan – relevant departement eller NSM – ska ta ställning till anmälningen så snart som möjligt och inom 60 dagar meddela förvärvaren om förvärvet godkänns eller om ärendet ska behandlas av regeringen (Kongen i statsråd). Om departementet eller NSM begär kompletterande uppgifter från förvärvaren, förlängs fristen med 50 dagar från den dag då de kompletterande uppgifterna kommit in. Departementet eller NSM kan be relevanta organ att uttala sig om vilken potentiell risk förvärvet kan innebära och om förvärvarens säkerhetsmässiga pålitlighet.

Fristen har bestämts utifrån vad som gäller för anmälningar enligt den norska finansforetaksloven och med beaktande av att det kan behövas tid för informationsinhämtning och för bedömning.37

Vilka organ som är relevanta att inhämta uttalanden från och vad dessa uttalanden bör innehålla anges inte i lagen. I propositionen nämns dock att de så kallade EOS-tjenstena, det vill säga underrättelsetjänsten (Etterretningstjenesten), polissäkerhetstjänsten (Politiets sikkerhetstjeneste), NSM och försvarssäkerhetsavdelningen (Forsvarets sikkerhetsavdeling), kan vara aktuella med hänsyn till den information de har om hotbilden mot norska verksamheter.38

Regeringen kan besluta att ett förvärv inte får genomföras eller att det får genomföras bara på vissa villkor. Det gäller oavsett om förvärvet redan har genomförts eller inte och även om någon anmälan inte gjorts. I propositionen uttalas att ett beslut om att inte godkänna ett förvärv måste vara förenligt med lagens ändamål. Ett sådant beslut måste också i varje enskilt fall vara proportionerligt på så sätt att det nationella säkerhetsintresset väger tyngre än de negativa ekonomiska konsekvenserna för verksamheten och förvärvaren.39

Det saknas bestämmelser om att ett förvärv inte får genomföras innan det har godkänts. Bakgrunden till det är bedömningen att risken för att förvärvet inte godkänns eller upphävs med all sanno-

37 Prop. 153 L, Lov om nasjonal sikkerhet (sikkerhetsloven), s. 151. 38 Prop. 153 L, Lov om nasjonal sikkerhet (sikkerhetsloven), s. 151. 39 Prop. 153 L, Lov om nasjonal sikkerhet (sikkerhetsloven), s. 151.

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

197

likhet medför att något genomförande inte sker innan förvärvaren fått besked om att förvärvet godkänns.40

6.16.6 Sanktioner

Sikkerhetsloven innehåller inte några bestämmelser om sanktioner för den som inte följer bestämmelserna i kapitel 10 om eierskapskontroll.

6.17 Storbritannien

6.17.1 The National Security and Investment Act 2021

I Storbritannien granskas utländska direktinvesteringar än så länge inom ramen för det konkurrensrättsliga regelverket, the Enterprise Act 2002. Den 29 april 2021 antogs dock ett nytt regelverk – the National Security and Investment Act 2021 – som är utformat specifikt för utländska direktinvesteringar. Lagen ska tillämpas fullt ut från och med den 4 januari 2022.

Lagen innebär att regeringen kan granska förärv av vissa verksamheter och tillgångar som har gett eller befaras ge upphov till en risk för nationell säkerhet. Någon definition av begreppet nationell säkerhet finns inte i lagen. Det anges inte heller några omständigheter under vilka nationell säkerhet kan vara i riskzonen. Detta återspeglar regeringens mångåriga policy om att de nationella säkerhetsbefogenheterna ska vara tillräckligt flexibla för att kunna skydda nationen.41

Vid bedömningen av risk kommer främst följande tre faktorer att beaktas.42

• Om den verksamhet eller tillgång som förvärvet avser används eller skulle kunna användas på ett sätt som medför risker för den nationella säkerheten (target risk)

40 Prop. s. 153 L, Lov om nasjonal sikkerhet (sikkerhetsloven), 151. 41 National Security and Investment Act 2021: Draft statement for the purposes of section 3, juli 2021. 42 National Security and Investment Act 2021: consultation on the statement for the purposes of section 3, juli 2021.

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

198

• Om det finns omständigheter hos förvärvaren som innebär eller skulle kunna innebära att dennes kontroll över verksamheten eller tillgången medför risker för den nationella säkerheten (acquirer risk)

• Omfattningen av den kontroll som förvärvas (control risk).

6.17.2 Aktörer, företagsformer och egendom som omfattas

Lagen omfattar alla personer som har gjort eller har för avsikt att göra sådana förvärv som anges i lagen, oavsett personens nationalitet eller hemvist.

Lagen gäller när en person förvärvar kontroll43 över ett företag (qualifying entity) eller tillgång (qualifying asset). Alla företagsformer omfattas, dock inte fysiska juridiska personer (inividuals). När det gäller tillgångar är lagen tillämplig på fast och lös egendom inklusive immateriella rättigheter som exempelvis företagshemligheter, källkod, databaser och mjukvara. Ett företag som har bildats enligt något annat lands lag omfattas bara om företaget bedriver verksamhet i eller tillhandahåller varor eller tjänster till personer i Storbritannien. Fast och annan lös egendom än immateriella rättigheter som finns utanför Storbritannien omfattas bara om de används i verksamhet som bedrivs i Storbritannien eller vid tillhandahållande av varor eller tjänster till personer i Storbritannien.

6.17.3 Verksamheter som omfattas

Lagen innebär en obligatorisk anmälningsskyldighet för den som har för avsikt att förvärva kontroll i företag som bedriver viss särskilt utpekad verksamhet (entity of a specified description). Verksamheterna ska specificeras i förordning (notifiable acquisiton regulations). I utkastet till förordning finns en detaljerad lista över vilka verksamheter som avses.44 Verksamheterna delas in i följande 17 områden.

• Avancerade material

• Avancerad robotteknik

• Artificiell intelligens

43 Se avsnitt 6.17.4 om vad som avses med kontroll. 44 National Security and Investment Act: draft notifiable acquisition statutory instrument, juli 2021.

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

199

• Civil kärnkraft

• Kommunikation

• Datorhårdvara

• Leverantörer av kritisk betydelse för regeringen

• Kryptografisk autentisering

• Datainfrastruktur

• Försvar

• Energi

• Krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden

• Kvantteknik

• Satellit- och rymdteknik

• Leverantörer till räddningstjänsten

• Syntetisk biologi

• Transport

Även förvärv av andra verksamheter än de särskilt utpekade kan granskas enligt lagen. Sådana förvärv omfattas dock inte av den obligatoriska anmälningsskyldigheten, utan kan anmälas frivilligt.

6.17.4 Vad som avses med kontroll

Lagen gäller alltså när en person förvärvar kontroll. I lagen specificeras vad som avses med begreppet (trigger events).

Kontroll över ett företag

Med att en person förvärvar kontroll över ett företag avses att denne utökar sitt innehav av andelar eller rösträtt i företaget

• från 25 procent eller mindre till mer än 25 procent,

• från 50 procent eller mindre till mer än 50 procent eller

• från mindre än 75 procent till 75 procent eller mer.

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

200

I lagen anges närmare vad som avses med andelar när det gäller olika företagsformer.

Med förvärv av kontroll avses också att förvärva rättigheter som medför möjlighet att påverka företagets angelägenheter eller strategiska inriktning, till exempel rätten att utse styrelseledamöter.

Bestämmelserna innebär att även förvärv som ingår i en företagsrekonstruktion eller omorganisation kan omfattas. Detta gäller även om förvärvet sker inom samma koncern.

Kontroll över en tillgång

Med att en person förvärvar kontroll över en tillgång avses att personen förvärvar rätt att använda tillgången eller styra eller kontrollera dess användning. Även förvärv som innebär en ökad sådan rätt omfattas av lagen.

Undantag beträffande kontrollbegreppet

I vissa situationer omfattas ett förvärv inte av lagen även om förvärvet medför kontroll i den mening som angetts ovan. Ett förvärv som en fysisk person gör beträffande en tillgång kan falla utanför exempelvis om förvärvet görs i ett syfte som faller utanför personens näringsverksamhet.

6.17.5 Förfarandet

Obligatorisk och frivillig anmälan

Lagen innehåller två typer av anmälan, en obligatorisk (mandatory notice) och en frivillig (voluntary notice). Anmälan görs till näringsministern (Secretary of State at the Department of Business, Energy and Industrial Strategy). Näringsministern får också utfärda föreskrifter om vilka uppgifter en anmälan ska innehålla.

Obligatorisk anmälan gäller för den som avser att göra ett förvärv som medför kontroll över sådana särskilda verksamheter som pekas ut i regelverket. Ett sådant förvärv ska anmälas innan det genomförs. Förvärv av tillgångar är inte föremål för obligatorisk anmälan.

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

201

Den som är part i ett planerat eller slutfört förvärv som medför kontroll av tillgångar som omfattas av lagen eller av andra verksamheter än de för vilka anmälan är obligatorisk, kan lämna in en frivillig anmälan. En sådan anmälan kan göras också av det företag som är föremål för förvärvet men som inte är en av parterna.

Efter att ha tagit emot en anmälan ska ministern så snart som möjligt besluta om anmälan ska accepteras eller avvisas.

Ministern får avvisa anmälan om den inte uppfyller de krav som anges regelverket eller om den inte innehåller tillräckligt med information för att ministern ska kunna avgöra om en granskning ska inledas. Ministern kan avvisa en frivillig anmälan också om ett eventuellt granskningsbeslut inte kommer att hinna fattas inom ramen för vissa tidsfrister som gäller för granskning av förvärv som kan anmälas frivilligt.

Om en anmälan accepteras, ska ministern inom trettio dagar därefter antingen besluta att inleda granskning eller meddela att några ytterligare åtgärder inte kommer att vidtas (the initial period). Om ministern beslutar att inleda granskning, ska ministern inom ytterligare 45 dagar från beslutet (the additional period) besluta antingen att inte vidta några ytterligare åtgärder (final notification) eller att fatta slutligt beslut (final order). Denna tid kan utsträckas ytterligare, om ministern och förvärvaren kommer överens om det (voluntary period).

Ett slutligt beslut kan innebära antingen att förvärvet förbjuds, att det ska återgå eller att det godkänns med vissa villkor.

Om det behövs, får ministern när som helst under handläggningstiden meddela ett interimistiskt beslut.

Granskning på ministerns eget initiativ

Om det kan misstänkas att ett förvärv som omfattas av bestämmelserna om frivillig anmälan kan ge upphov till risker för den nationella säkerheten, kan ministern inleda granskning på eget initiativ. En sådan granskning kan inledas upp till fem år efter att förvärvet ägt rum och upp till sex månader efter att ministern fått kännedom om förvärvet.

Ministern kan inleda granskning också av ett förvärv som genomförts utan att kravet på obligatorisk anmälan har iakttagits.

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

202

Publicering av slutligt beslut

När ministern har fattat ett slutligt beslut eller ett beslut om att ändra ett tidigare beslut ska information om det publiceras på lämpligt sätt. Informationen ska innehålla bland annat en sammanfattning av beslutet.

Förväntat antal ärenden

Den brittiska regeringen förväntar sig 1 000–1 830 stycken anmälningar per år varav 70–95 stycken förväntas behöva granskas och cirka 10 resultera i åtgärder.45

6.17.6 Villkor

Ett slutligt beslut kan förenas med villkor som är nödvändiga och proportionella för att förhindra, avhjälpa eller mildra risker för den nationella säkerheten. Villkoren kan avse bland annat ålägganden för någon att vidta vissa åtgärder eller att underlåta vissa saker. Det kan också vara fråga om krav på att någon utses för att övervaka eller kontrollera verksamheten. Villkor som omfattar ålägganden avseende någons agerande utanför Storbritannien får ställa upp bara mot medborgare i Storbritannien, personer med hemvist där och mot juridiska personer som lyder under brittisk lag eller som bedriver verksamhet i Storbritannien.

6.17.7 Kriterier för prövningen

Vid bedömningen av risk ska alltså utöver förvärvsföremålets art (target risk) och omfattningen av den kontroll som förvärvas (control risk) beaktas också omständigheter hos förvärvaren (acquirer risk). Vilken risk omständigheter hos förvärvaren medför ska bedömas i varje enskilt fall. Omständigheter som kan vara relevanta är bland annat förvärvarens agerande i samband med andra förvärv, om förvärvaren gjort sig skyldig till brott samt hur stort inflytande förvärvarens redan har på det aktuella området. Förvärvarens kopp-

45 Impact Assessment, National Security and Investment Bill, RPC-4173(4)-BEIS, 2020-11-09.

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

203

lingar till fientliga stater eller aktörer har betydelse för bedömningen men ett statsägt företag eller en förvärvares nationalitet ska inte per automatik anses medföra risk för den nationella säkerheten.46

6.17.8 Om ett anmälningspliktigt förvärv inte anmäls eller förelägganden eller villkor inte följs

Ogiltighet

Ett anmälningspliktigt förvärv som genomförs utan att det anmälts är ogiltigt.

Efter att ha fått kännedom om ett sådant förärv ska ministern inom sex månader antingen inleda granskning av förvärvet eller meddela berörda parter att några åtgärder inte kommer att vidtas. Ett meddelande om att åtgärder inte kommer att vidtas innebär att förvärvet har godkänts och alltså inte är ogiltigt.

Den som berörs av ett förvärv är ogiltigt till följd av att det inte anmälts kan ansöka om godkännande av förvärvet. Bestämmelserna om förfarandet beträffande en sådan ansökan motsvarar de bestämmelser som reglerar förfarandet beträffande en obligatorisk ansökan.

Sanktioner

Den som bryter mot regelverket genom att exempelvis underlåta att anmäla ett anmälningspliktigt förvärv, följa villkor som meddelats i samband med ett slutligt beslut eller följa förelägganden om att lämna information eller infinna sig för att lämna muntliga uppgifter, kan få böter eller dömas till fängelse. Ett bötesbelopp kan som mest uppgå till det högsta av fem procent av ett företags omsättning eller 10 miljoner pund. Det längsta fängelsestraff som kan dömas ut är fem år.

6.17.9 Något om ministerns övriga befogenheter

Ministern kan utfärda förelägganden dels om att tillhandahålla information (information notice), dels om att inställa sig för att lämna uppgifter muntligen (attendance notice). Föreläggandena kan riktas

46 Policy paper Statement of policy intent, Department for Business, Energy & Industrial Strategy, mars 2021.

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

204

även mot andra än parterna i förvärvet. Föreläggandena ska innehålla information om bland annat syftet med föreläggandet och vad som händer om föreläggandet inte följs. Mot personer som befinner sig utanför Storbritannien får förelägganden utfärdas bara i vissa fall och bara mot vissa aktörer med anknytning till Storbritannien samt mot förvärvare.

Om oriktig information lämnats och ligger till grund för ett beslut enligt lagen, kan ministern ompröva beslutet.

Ministern ska utöva tillsyn över interimistiska och slutliga beslut enligt lagen och kan ändra eller upphäva dem. Ministern ska ompröva ett beslut om den som berörs av ett åläggande kopplat till beslutet begär det. Någon omprövning behöver dock inte göras, om omständigheterna kring förvärvet inte har förändrats.

6.17.10 Överklagande

Beslut enligt lagen överklagas till the High Court of Justice (England och Wales), the Court of Session (Skottland)eller the High Court (Nordirland).

6.17.11 Ekonomisk ersättning

Ministern kan med samtycke från finansministeriet (the Treasury) ge olika former av ekonomisk ersättning i till ett företag till följd av ett slutligt beslut.

6.18 Tyskland

6.18.1 Aussenwirtschaftsgesetz

I Tyskland regleras utländska företagsförvärv i lagen om utrikeshandel (Aussenwirtschaftsgesetz, AWG) och förordningen om utrikeshandel (Aussenwirtschaftsverordning, AWV) som en del av bestämmelser om restriktioner för rörligheten av kapital. Detta regelverk innehåller bestämmelser också om restriktioner när det gäller bland annat import, transfer och export av varor och tjänster, till exempel krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden.

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

205

Granskning av ett företagsförvärv kan göras till skydd för bland annat väsentliga säkerhetsintressen47, för allmän ordning eller säkerhet i Tyskland eller andra EU-medlemsstater och för projekt eller program som enligt EU:s förordning om utländska direktinvesteringar är av unionsintresse48. Granskning kan också göras för att motverka risker för försörjningstryggheten till skydd för människors liv och hälsa.

Det är det tyska näringsdepartementet (Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, BMWi) som ansvarar för granskningen enligt lagen.

6.18.2 Transaktioner, verksamheter och förvärvare som omfattas

Regelverket gör det möjligt att granska direkta och indirekta förvärv av inflytande i företag inom alla sektorer. Inflytande kan uppnås genom förvärv av andelar som medför rösträtt och genom förvärv av andelar i kombination med avtal om exempelvis vetorätt avseende strategiska affärsbeslut eller om rätt till styrelseposter. Även avtal genom vilka alla väsentliga tillgångar i ett företag överlåts eller avtal där aktier överlåts för att säkra ett lån kan granskas. Så kallade greenfield investments omfattas inte.

För vissa särskilt utpekade verksamheter gäller en obligatorisk anmälningsskyldighet av förvärvet. Regelverket är uppdelat i sektorsspecifika respektive sektorsövergripande bestämmelser. De sektorsspecifika bestämmelserna gäller för förvärv som görs av alla utländska aktörer medan de sektorsövergripande gäller förvärvare från tredje land. Dotterföretag eller fasta driftsställen tillhörande en person med hemvist utanför EU anses inte ha hemvist inom EU. Personer från EFTA-länderna jämställs med personer från EU.

Förvärv som görs av aktörer med hemvist i Tyskland eller inom EU kan granskas bara i den utsträckning de syftar till att kringgå regelverket. Vid bedömningen av om det är fråga om ett kringgående ska det särskilt beaktas om förvärvaren inte bedriver någon annan verksamhet eller saknar fast driftställe med till exempel personal inom EU.

47 Wesentlichen Sicherheitsinteressen. 48 Se artikel 8 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/452 av den 19 mars 2019 om upprättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen.

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

206

6.18.3 Sektorsspecifika bestämmelser

Ett skydd för Tysklands väsentliga säkerhetsintressen

Den sektorsspecifika granskningen tar sikte på skyddet för Tysklands väsentliga säkerhetsintressen och förvärv av företag som bland annat tillverkar krigsmateriel, försvarsteknologi eller produkter med itsäkerhetsfunktioner för behandling av myndigheters sekretessbelagda uppgifter. Även vissa försvarskritiska anläggningar omfattas av dessa bestämmelser. (60 § AWV)

Alla förvärv som innebär att en utländsk aktör förvärvar direkt eller indirekt kontroll över minst 10 procent av rösterna i ett tyskt företag kan granskas och omfattas av anmälningsplikt. Med sådan kontroll jämställs att förvärvaren förvärvar kontroll på något annat sätt, exempelvis om ett förvärv av andelar förenas med garantier för ytterligare platser i företagets ledning, vetorätt i strategiska affärsbeslut eller rätt till upplysningar. Det gäller också om förvärvaren senare ingår ett sådant avtal utan att det görs i samband med förärv av ytterligare rösträtter.

En obligatorisk anmälningsskyldighet

Förvärv på området för den sektorsspecifika granskningen måste anmälas skriftligen till BMWi om förvärvaren får minst 10 procent av det totala röstetalet. Anmälningsskyldighet infaller därefter vid varje förvärv som innebär att förvärvaren får minst 20, 25, 40, 50 och 75 procent av rösträtten. Det är förvärvaren som ska göra anmälan. Anmälan ska innehålla grundläggande information om det planerade förvärvet, förvärvaren, det företag förvärvet gäller samt affärsområde.

6.18.4 Sektorsövergripande bestämmelser

Ett skydd för allmän ordning och säkerhet

Den sektorsövergripande granskningen tar sikte på skyddet för allmän ordning och säkerhet i Tyskland och andra EU-medlemsstater samt för projekt eller program som enligt EU:s förordning om utländska direktinvesteringar är av unionsintresse (55–55 a §§ AWV). Bestäm-

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

207

melserna tillämpas på alla förvärv som inte omfattas av de sektorsspecifika reglerna.

Regelverket innehåller som nämnts inte några begränsningar när det gäller vilka verksamheter som kan granskas. Det innehåller dock en omfattande lista på särskilt känsliga verksamheter där förvärvaren måste anmäla förvärvet innan det genomförs.

Om det tyska företaget bedriver verksamhet inom kritisk infrastruktur, utvecklar branschspecifik programvara för sådan infrastruktur, tillhandahåller vissa molntjänster eller är ett medieföretag som bidrar till bildandet av den allmänna opinionen, är den lägsta tröskeln för när granskning kan göras och anmälan krävs 10 procent. I samband med att detta tröskelvärde infördes hänvisade den tyska lagstiftaren till OECD:s referensdefinition. Enligt den definitionen föreligger en direktinvestering, som kännetecknas av långsiktigt intresse och investerarens rätt till kontroll, vanligtvis när förvärvaren uppnår en andel av minst 10 procent i företaget. Begreppet kritisk infrastruktur kommer från lagen Gesetz über das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (BSIG) och definieras närmare i den tillhörande förordningen Verordnung zur Bestimmung Kritischer Infrastrukturen (BSI-KritisV). Enligt BSI-KritisV är en operatör av kritisk infrastruktur ett företag som bedriver verksamhet inom någon av vissa särskilt utpekade sektorer – bland annat energi, transport, hälso- och sjukvård, vatten och digital infrastruktur – och som samtidigt överskrider ett av de relevanta tröskelvärden som anges i bilagan till förordningen, till exempel genom att företaget försörjer ett visst antal invånare med el eller vatten.

För företag som bedriver annan verksamhet som anges särskilt, exempelvis företag som tillverkar läkemedel eller medicintekniska produkter eller utvinner råvaror som är kritiska för EU, gäller ett lägsta tröskelvärde på 20 procent av rösträtten för när granskning kan göras och anmälan krävs.

För investeringar i företag som bedriver annan verksamhet än sådan som uttryckligen anges är den lägsta tröskeln för när granskning kan göras 25 procent av rösträtten.

På samma sätt som när det gäller den sektorsspecifika granskningen blir regelverket tillämpligt också om förvärvaren förvärvar kontroll över det tyska företaget genom exempelvis att ett förvärv av andelar förenas med garantier för ytterligare platser i företagets ledning, vetorätt i strategiska affärsbeslut eller rätt till information.

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

208

Det gäller också om förvärvaren senare ingår ett sådant avtal utan att det görs i samband med förärv av ytterligare rösträtter.

En obligatorisk anmälningsskyldighet i vissa fall

Ett förvärv avseende en verksamhet som omfattas av de sektorsövergripande bestämmelserna och som uttryckligen anges i regelverket måste anmälas av förvärvaren till BMWi innan förvärvet genomförs, om förvärvet innebär att förvärvaren får

• minst 10 procent av det totala röstetalet i ett företag som bedriver verksamhet inom kritisk infrastruktur, utvecklar branschspecifik programvara för sådan infrastruktur, tillhandahåller vissa molntjänster eller är ett medieföretag som bidrar till bildandet av den allmänna opinionen, eller

• minst 20 procent av det totala röstetalet i ett företag som bedriver annan verksamhet som anges.

När det gäller de verksamheter som anges i första punkten infaller anmälningsskyldighet därefter vid varje förvärv som innebär att förvärvaren får minst 20, 40, 50 och 75 procent av rösträtten. För övriga särskilt angivna verksamheter infaller anmälningsskyldighet vid varje förvärv som innebär att förvärvaren får minst 20, 25, 40, 50 och 75 procent av rösträtten.

Begäran om förhandsgodkännande

För förvärv avseende företag som bedriver annan verksamhet än sådan som uttryckligen anges i regelverket gäller inte någon anmälningsskyldighet. Sådana förvärv kan dock anmälas till BMWi i syfte att erhålla ett godkännande av förvärvet. Genom ett förhandsgodkännande slås det fast att förvärvet inte innebär någon säkerhetsrisk. Tröskelvärdena för dessa förvärv är 25, 40, 50 och 75 procent av rösträtten. En ansökan om förhandsgodkännande ska innehålla grundläggande information om förvärvet, det berörda företaget och affärsområdet.

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

209

6.18.5 Granskning på BMWi:s eget initiativ

BMWi får alltid på eget initiativ inleda en granskning om förvärvet bedöms kunna medföra risk. Det ska i så fall göras inom tre månader från det att BMWi fick kännedom om förvärvet. En granskning får genomföras bara om BMWi skriftligen meddelar förvärvaren och det företag som förvärvet gäller om att en granskning kommer att inledas. Granskning får inte inledas, om det gått mer än fem år sedan förvärvet genomfördes.

6.18.6 Förfarandet

Sedan en anmälan eller begäran om förhandsgodkännande lämnats in eller BMWi inlett granskning är förfarandet i princip detsamma oavsett om verksamheten regleras enligt de sektorsspecifika eller de sektorsövergripande bestämmelserna. BMWi ska inom två månader besluta om förvärvet ska granskas. Om ett sådant beslut inte meddelas, anses förvärvet godkänt. Om en granskning inleds, är förvärvaren skyldig att tillhandahålla all den information som behövs för granskningen. Vilken information det är fråga om anges i ett meddelande från BMWi. Utöver detta kan BMWi begära ytterligare information från alla företag eller personer som är involverade i förvärvsprocessen, om informationen är nödvändig för att genomföra granskningen. BMWi ska därefter fatta beslut inom fyra månader från det att komplett information har erhållits. BMWi kan i särskilda fall besluta att förlänga denna tid med högst tre månader. Om det är fråga om försvarsintressen kan tiden därefter sträckas ut ytterligare en månad. Tiden kan förlängas även enligt överenskommelse med parterna och om BMWi förhandlar med parterna om villkor för godkännande.

BMWi ansvarar alltså för granskningen men ska involvera andra myndigheter i den utsträckning deras kompetenser behövs. En granskning inleds och granskningsbeslut fattas efter samråd med utrikesministeriet (Auswärtiges Amt), inrikesministeriet (Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat) och försvarsministeriet (Bundesministerium der Verteidigung).

Ett slutligt beslut kan innebära att ett genomfört förvärv förklaras ogiltigt eller måste återgå, att förvärvet förbjuds eller att förvärvet godkänns på vissa villkor. BMWi kan bland annat utse en person som på förvärvarens bekostnad ansvarar för att se till att ett förvärv återgår.

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

210

BMWi har möjlighet att under tiden för handläggning av ett ärende fatta interimistiskt beslut om förbud och rapporteringsskyldighet med mera för att skydda de säkerhetsintressen som regelverket ska skydda.

6.18.7 Kriterier för prövningen

Vid granskningen ska det bedömas om förvärvet sannolikt kan påverka Tysklands väsentliga säkerhetsintressen, allmän ordning eller säkerhet i Tyskland eller andra EU-medlemsstater eller projekt eller program som enligt EU:s förordning om utländska direktinvesteringar är av unionsintresse. Begreppet ska tolkas i enlighet med EU-rätten. Utöver själva verksamhetens art får hänsyn tas också till bland annat om

• förvärvaren direkt eller indirekt kontrolleras av regeringen, inbegripet andra statliga organ eller väpnade styrkor, i ett tredjeland,

• förvärvaren redan har deltagit i verksamhet som har haft negativa effekter på Tysklands eller någon annan EU-medlemsstats allmänna ordning eller säkerhet, eller

• det finns en betydande risk för att förvärvaren eller de personer som agerar för dennes räkning är eller har varit involverade i verksamhet som i Tyskland utgör brott mot bland annat konkurrenslagstiftningen eller lagstiftningen om krigsmateriel.

6.18.8 Villkor

Om det behövs för att ett förvärv ska kunna godkännas kan BMWi ställa upp villkor för förvärvet. Sådana villkor kan innebära exempelvis en skyldighet att löpande lämna rapporter i olika frågor eller att sälja kritiska tillgångar. Ett beslut om godkännande kan åtföljas också av en begränsning av förvärvarens rätt att rösta i vissa frågor eller ta del av viss information.

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

211

6.18.9 Sanktioner

Regelverket innehåller inte några sanktioner för att inte uppfylla anmälningsskyldigheten. Att utöva rösträtt eller överföra känslig information till förvärvaren utan att ett anmälningspliktigt förvärv har godkänts kan dock medföra böter eller fängelse i upp till fem år.

6.18.10 Om ett anmälningspliktigt förvärv inte anmäls

Ett anmälningspliktigt förvärv som genomförs utan att ha godkänts är ogiltigt. Ett sådant förvärv som granskas i efterhand och godkänns är giltigt från den tidpunkt då förvärvet genomfördes.

6.18.11 Överklagande

BMWi:s beslut kan överklagas till domstol enligt bestämmelserna i förvaltningslagen (Verwaltungsverfahrensgesetzes) och förvaltningsprocesslagen (Verwaltungsgerichtsordnung).

6.18.12 Antal granskade förvärv

Under tiden oktober 2004–juli 2017 granskade ministeriet totalt 383 förvärv närmare. I 36 av de fallen genomfördes ett formellt granskningsförfarande. Under perioden juli 2017–april 2018 granskades ytterligare 62 förvärv och i 39 av dessa fall öppnades ett formellt granskningsförfarande.49 Under 2019 granskades 106 förvärv. I de fall där säkerhetsrisker identifierades löstes detta i de flesta fall genom avtal.50

49 Antwort der Bundesregierung, Drucksache 19/2143, 11.05.2018. 50 https://www.bmwi.de/Redaktion/EN/Artikel/Foreign-Trade/investment-screening.html, 2021-09-02.

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

212

6.19 USA

6.19.1 The Defense Production Act of 1950

I USA granskas utländska direktinvesteringar av The Committee on Foreign Investment in the United States (Cfius) utifrån vilka effekter investeringen har för den nationella säkerheten.51 Cfius utgörs av representanter från flera departement och andra statliga organ, bland annat finans- justitie- och försvarsdepartementen, departementet för inrikes säkerhet samt underrättelsetjänsten.

Granskningen sker enligt bestämmelser i the Defense Production Act of 1950 och the Code of Federal Regulations (CFR).52 Cfius kan enligt detta regelverk godkänna transaktioner med eller utan villkor. Om Cfius bedömer att en transaktion inte bör tillåtas eller att en genomförd transaktion bör återgå, ska Cfius överlämna ärendet till presidenten som därefter kan fatta ett sådant beslut.

6.19.2 Transaktioner och verksamheter som omfattas av granskningsprocessen

Regelverket omfattar alla fusioner och förvärv som kan resultera i att en utländsk aktör får kontroll över ett amerikanskt företag, även när det sker genom så kallade joint ventures. Även transaktioner som innebär att en utländsk aktör får kontroll över fast egendom som är belägen i nära anslutning till känsliga platser, som till exempel hamnar och militära områden, omfattas. När det gäller företag som bedriver verksamhet relaterad till kritisk infrastruktur, kritiska teknologier eller känsliga personuppgifter (i regelverket kallade ”TID business”) omfattas även investeringar som medför tillgång till viss information, rätt att nominera styrelsemedlemmar eller möjligheter att delta i beslutsfattande kring de känsliga personuppgifterna, kritiska teknologierna eller den kritiska infrastrukturen. Alla ändringar i den rätt som en utländsk aktör har i det amerikanska företaget omfattas också om ändringen medför kontroll. Slutligen omfattas också alla

51 Regelverket innehåller inte någon definition av begreppet nationell säkerhet. Vad som avses anges i stället genom icke uttömmande exempel på vad som ska beaktas vid bedömningen, se avsnitt 6.19.5. 52 Section 721 of the Defense Production Act of 1950, as amended (section 721), and as implemented by Executive Order 11858, as amended (codified at 50 USC. 4565) och chapter VIII of title 31 of the Code of Federal Regulations.

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

213

andra typer av transaktioner som syftar till att kringgå regelverket och därmed undgå granskning.53

Vad som avses med kontroll definieras utförligt i regelverket54, men kan i korthet beskrivas som möjligheten att direkt eller indirekt påverka i viktiga frågor som berör företaget, oavsett om denna möjlighet uppkommer till följd av till exempel majoritetsägande, avtal eller informella arrangemang. Som exempel på viktiga frågor nämns allt från beslut om att lägga ned företaget till att anställa personal.

Även vad som avses med begreppet kritisk infrastruktur och funktioner som är kopplade till sådan finns angivet i regelverket, bland annat genom en specificerad lista. Kort beskrivet handlar det om system och tillgångar, såväl fysiska som virtuella, som är så vitala för USA att ett avbrott i tillgången till dessa skulle ha en skadlig inverkan på den nationella säkerheten.

Regelverkets definition av kritiska teknologier omfattar bland annat produkter och tjänster inom det militära området, produkter med dubbla användningsområden samt så kallade framväxande teknologier.

Begreppet känsliga personuppgifter omfattar data som kan användas för att urskilja eller spåra en persons identitet och som innehas eller samlas in av företag som till exempel tillhandahåller produkter eller tjänster riktade till särskilt känsliga aktörer (exempelvis militär personal) eller av företag som har innehaft eller samlat in vissa typer av data om över en miljon individer under de senaste 12 månaderna. Den data som avses i det sistnämnda fallet är bland annat finansiella uppgifter som kan användas för att bedöma en persons ekonomiska situation, uppgifter om fysisk och psykisk hälsa, elektronisk kommunikation som mejl- och chattar, geodata som samlats in med hjälp av positioneringssystem och telemaster samt biometrisk data som exempelvis fingeravtryck eller ansiktsmallar (facial templates) som gör det möjligt att bekräfta en persons identitet.

6.19.3 Vissa investerare är undantagna från anmälningsskyldigheten

Vissa investerare är undantagna från den anmälningsskyldighet som regelverket innebär. Det gäller investerare med koppling till någon stat som Cfius har beslutat att undanta utifrån att staten har etablerat

53 Se §800.213 CFR för exempel på transaktioner som omfattas av regelverket. 54 §800.208 CFR.

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

214

och tillämpar ett system för granskning av utländska investeringar till skydd för nationell säkerhet och för att underlätta samarbete med USA i frågor som rör säkerhet kring investeringar. Vilka dessa stater är anges på Cfius hemsida. Där anges också vilka närmare omständigheter som läggs till grund för bedömningen av om en stat ska vara undantagen. De stater som finns upptagna på listan är Australien, Storbritannien och Kanada.55

6.19.4 Närmare om granskningsprocessen

En process i flera steg

Cfius granskningsprocess sker i flera steg. I det första steget görs en anmälan i någon form; en ”declaration” eller en ”written notice”. En ”declaration” är en mindre omfattande anmälan på vanligtvis högst fem sidor, medan en ”written notice” är mer omfattande. Det är i de flesta fall frivilligt att göra en anmälan, men det finns situationer då det är obligatoriskt. Parterna kan inledningsvis själva välja vilken form av anmälan de vill lämna in, avsett om investeringen omfattas av obligatorisk anmälningsskyldighet eller inte. Alternativet med en ”declaration” har införts för att ge parterna en möjlighet att snabbare och utifrån ett mindre omfattande underlag få besked i frågan om investeringen godkänns eller inte.

När en ”declaration” har getts in granskas den av Cfius som inom 30 dagar ska besluta om transaktionen skulle kunna utgöra en risk för den nationella säkerheten (formal review). Om Cfius bedömer att det inte finns någon sådan risk, avslutas ärendet. Om Cfius bedömer att transaktionen skulle kunna utgöra en risk, kan Cfius begära att parterna i transaktionen gör en mer utförlig anmälan, en ”written notice”. När en sådan har getts in gör Cfius en mer utförlig granskning av transaktionen och ska inom 45 dagar bedöma om transaktionen utgör en risk eller inte (national security review). Om Cfius efter den granskningen bedömer att det fortfarande finns en risk för den nationella säkerheten, ska Cfius inleda en fördjupad undersökning (national security investigation). I annat fall avslutas

55 https://home.treasury.gov/system/files/206/Excepted-Foreign-State-Factors-for-Determinations.pdf och https://home.treasury.gov/policy-issues/international/the-committeeon-foreign-investment-in-the-united-states-cfius/cfius-excepted-foreign-states, 2021-09-17.

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

215

ärendet. Om risk föreligger, överlämnas ärendet till presidenten, som ska fatta beslut inom 15 dagar därefter. Annars avslutas ärendet.

Cfius kan under hela processen förhandla med parterna i transaktionen i syfte att träffa överenskommelser eller ställa upp villkor för att avvärja säkerhetsriskerna

Oavsett om transaktionen omfattas av anmälningsskyldighet eller inte kan parterna alltså välja att göra en ”written notice” direkt i stället för att inleda ärendet genom en ”declaration”. Sedan Cfius behandlat en ”declaration” kan parterna emellertid ändå behöva lämna in en ”written notice”, vilket kan innebära att den sammanlagda handläggningstiden blir längre än om en ”written notice” hade lämnats in direkt.

En granskningsprocess kan inledas även på bland annat Cifius eget initiativ och utan att någon av parterna i transaktionen gjort någon anmälan av transaktionen.

Uppgiftsskyldighet

Parterna i en transaktion är skyldiga att tillhandahålla den information som behövs för att Cfius ska kunna göra en fullständig bedömning av transaktionen. Parterna ska också meddela eventuella förändringar av den information som de lämnat. Om det är nödvändigt, får Cfius begära att det hålls förhör med parterna eller någon annan enligt the Defense Production Act.

Närmare om obligatorisk anmälan – mandatory declaration

Anmälningsplikten gäller i två fall. Det ena fallet gäller investeringar av i princip alla investerare i så kallade ”TID businesses” som är involverade med kritiska teknologier. Det andra fallet gäller investeringar av utländska investerare med betydande utländskt statligt ägande i alla ”TID businesses”. Med betydande ägande avses här att det statliga ägandet ska uppgå till minst 49 procent av röstetalet i investeraren.

En obligatorisk anmälan måste lämnas in minst 30 dagar före transaktionen. Om Cfius har meddelat att ärendet kommer att avslutas utan åtgärd eller att Cfius inte kan fatta ett sådant beslut utifrån den anmälan som lämnats in, får transaktionen genomföras

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

216

innan 30-dagarsperioden löpt ut. Det gäller under förutsättning att Cfius inte begär att parterna gör en ”written notice” eller att Cfius inte upprättar en sådan på eget initiativ.

Safe harbor letter

En frivillig anmälan görs ofta i syfte att få ett så kallat “safe harbor letter”, det vill säga ett utlåtande om att transaktionen inte kommer att granskas vidare. Sedan Cfius lämnat ett sådant utlåtande får en granskning av transaktionen inledas bara under vissa särskilda omständigheter.

Vad en declaration ska innehålla

En ”declaration” ska innehålla ett stort antal uppgifter. Utöver till exempel namn och kontaktuppgifter till de inblandade parterna, uppgifter om transaktionen, vilken röstandel transaktionen medför för investeraren samt finansieringskällor, ska parterna lämna uppgifter som ger ledning kring vilken typ av transaktion det är fråga om och därmed för bedömningen av vilka delar av regelverket som är tillämpliga. Exempel på sådan information är uppgifter om huruvida investeringsobjektet hanterar känsliga personuppgifter eller är särskilt inriktat på att producera varor eller tjänster till militär personal.

Formulär för ingivande av en ”declaration” finns på Cfius hemsida.56

En declaration ska behandlas inom 30 dagar – formal review

När Cfius har tagit emot en ”declaration” ska Cfius alltså behandla den inom 30 dagar. Om den är ofullständig, ska parterna meddelas om det och åläggas att komplettera den. Under denna 30-dagarsperiod kan Cfius också bjuda in parterna till ett möte för att diskutera och få förtydliganden i frågor som rör transaktionen. Cfius kan också avvisa en ”declaration” som inte uppfyller kraven.

56 https://home.treasury.gov/system/files/206/CFIUS-Part-800-Declaration-Form-v2-13.pdf, 2021-09-17.

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

217

En ”declaration” ska innehålla även ett intygande om att uppgifterna är korrekta. En mall för sådant intygande finns på Cfius hemsida.57

Om Cfius bedömer att transaktionen inte utgör en risk för den nationella säkerheten, ska Cfius meddela parterna att vidare åtgärder inte kommer att vidtas. Därmed avslutas ärendet.

Om Cfius bedömer att transaktionen skulle kunna utgöra en risk för den nationella säkerheten, kan Cfius

• begära att parterna gör en mer utförlig anmälan (”written notice”),

• upplysa parterna om att Cfius inte kan avsluta ärendet utifrån deras ”declaration”, men att parterna kan begära ett skriftligt utlåtande om att ärendet avslutas,

• inleda en mer utförlig granskning på eget initiativ (”national security review”), eller

• meddela parterna skriftligen att ytterligare åtgärder inte kommer vidtas.

En mer utförlig anmälan – written notice

Som nämnts ovan kan parterna välja att i stället för en ”declaration” lämna in en mer utförlig anmälan, en så kallad ”written notice”. En ”written notice” kan initieras även av Cfius.

Om Cfius bedömer att en transaktion som inte på något sätt har anmälts skulle kunna utgöra en risk för den nationella säkerheten, kan Cfius begära att parterna i transaktionen tillhandahåller den information som behövs för att Cfius ska kunna bestämma om transaktionen omfattas av regelverket. I de fall transaktionen gör det och Cfius bedömer även att transaktionen skulle kunna utgöra en risk kan Cfius begära att parterna gör en ”written notice”.

Under vissa omständigheter och inom vissa tidsfrister efter det att en transaktion har genomförts kan även Cfius representanter lämna en ”written notice” beträffande en transaktion.

57 https://home.treasury.gov/system/files/206/Template-for-certification-to-accompanydeclaration.pdf, 2021-09-17.

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

218

Vad en written notice ska innehålla

En ”written notice” ska innehålla ännu mer omfattande och detaljerade uppgifter om de inblandade parterna och transaktionen än en ”declaration”. När det gäller uppgifter till grund för bedömningen av ägandeförhållandena kan som exempel nämnas att för det fall investerarens yttersta moderbolag är ett publikt aktiebolag, ska namn och adress avseende alla aktieägare som äger mer än fem procent i det bolaget anges, liksom finansinstitut som på något sätt varit inblandade i transaktionen. När det gäller uppgifter till grund för bedömningen av om investeraren ska anses vara kontrollerad av en främmande stat ska i vissa situationer curriculum vitae eller liknande lämnas avseende investerarens styrelsemedlemmar med flera.

En ”written notice” ska innehålla även ett intygande om att uppgifterna är korrekta.

Parterna i en transaktion uppmanas att samråda med Cfius innan de lämnar in en ”written notice” och i vissa fall även att ge in ett utkast till en sådan. Cfius lämnar emellertid inte rådgivande yttranden i några frågor.

En written notice ska behandlas inom 45 dagar – national security review

En ”written notice” ska behandlas inom 45 dagar från det att Cfius har mottagit en fullständig ”written notice”, parterna har uppmanats av Cfius att ge en in en ”written notice” eller en medlem i Cfius har lämnat in en ”written notice”.

Under denna granskning ska Cfius beakta en rad faktorer, se nedan. Chefen för underrättelsetjänsten ska också göra en grundlig analys av vilka risker som investeringen kan medföra för den nationella säkerheten. Om granskningen leder fram till bedömningen att transaktionen inte utgör någon risk för den nationella säkerheten – eventuellt till följd av att det förhandlats fram villkor för transaktionen, se nedan – så avslutas ärendet. I annat fall inleds en fördjupad undersökning.

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

219

Beslut om en fördjupad undersökning – national security investigation

Efter att en ”written notice” har granskats ska Cfius som huvudregel besluta om en fördjupad undersökning, om

• någon av Cfius medlemmar fortfarande bedömer att transaktionen kan utgöra en risk för den nationella säkerheten,

• det departement som i första hand ansvarat för granskningen och

Cfius är överens om det,

• det är fråga om en transaktion där investeraren kontrolleras av en främmande stat, eller

• transaktionen skulle resultera i att investeraren får kontroll över kritisk infrastruktur och Cfius fortfarande bedömer att det kan vara en risk för den nationella säkerheten.

Om Cfius beslutar att inte inleda en fördjupad undersökning, ska inga vidare åtgärder vidtas och parterna underrättas om detta skriftligen.

Ett beslut att inleda en fördjupad undersökning ska som framgått ovan fattas inom 45 dagar från att Cfius mottagit en fullständig ”written notice”, parterna har uppmanats av Cfius att ge en in en sådan eller en medlem i Cfius har lämnat en ”written notice”. När ett beslut om fördjupad undersökning har fattats har Cfius ytterligare 45 dagar på sig att genomföra undersökningen. Under extraordinära omständigheter, bland annat om det är nödvändigt med hänsyn till den nationella säkerheten, kan tidsfristen förlängas med 15 dagar.

Om undersökningen leder fram till att transaktionen inte utgör någon risk för den nationella säkerheten – eventuellt till följd av att det förhandlats fram villkor för transaktionen, se nedan – ska ärendet avslutas.

Cfius ska överlämna ärendet till presidenten för beslut, om

• Cfius bedömer att transaktionen bör upphävas eller förbjudas,

• Cfius inte kan avgöra om transaktionen bör upphävas eller förbjudas eller

• Cifius begär att presidenten ska fatta beslut om transaktionen.

I dessa fall ska presidenten fatta beslut inom 15 dagar efter överlämnandet. Ett beslut att stoppa eller upphäva en transaktion får fattas bara om det saknas andra regelverk som kan skydda den nationella säker-

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

220

heten och om det kan antas (credible evidence) att transaktionen är skadlig för den nationella säkerheten.

Interimistiskt beslut

Cfius kan besluta att en transaktion inte får genomföras så länge transaktionen är föremål för granskning eller fördjupad undersökning.

6.19.5 Omständigheter till grund för bedömningen

De beslut som Cfius fattar om att inte tillåta en investering så länge granskningsprocessen pågår, om att överlämna ett ärende till presidenten för beslut eller om att förhandla med parterna i en transaktion eller ställa upp villkor för transaktionen ska grundas på en riskbaserad analys av de effekter på den nationella säkerheten som transaktionen ger upphov till. Analysen ska inkludera en bedömning av vilka hot, sårbarheter och konsekvenser som transaktionen ger upphov till. Vad som avses med dessa tre begrepp definieras i regelverket.58

Cfius ska vid alla bedömningar beakta bland annat de omständigheter som anges i section 721(f) i the Defence Production Act. Där nämns bland annat försvarets behovet av inhemsk produktion och försvarsindustrins förmåga att möta detta, en investerings potentiella effekter på USA:s internationella teknologiska ledarskap inom områden som påverkar den nationella säkerheten, potentiella effekter på kritisk infrastruktur och kritiska teknologier samt det långsiktiga behovet av energikällor och andra kritiska resurser och material.

Cfius får också beakta bland annat om en transaktion involverar en stat som har visat eller uttryckt strategiska mål när det gäller förvärv av kritiska teknologier eller kritisk infrastruktur och om investeraren tidigare har följt de lagar och regler som gäller i USA.59

Cfius ska vidare undersöka om det finns anledning att tro att en utländsk investerare kan komma att agera på ett sätt som är skadligt för den nationella säkerheten. Cfius ska också undersöka om det finns andra bestämmelser the Defence Act som ger tillräckliga möjligheter att skydda den nationella säkerheten.

58 §800.102 CFR. 59 Se Sense of Congress on consideration of covered transactions, Foreign Investment Risk Review Modernization Act (FIRRMA), Section 1702.

SOU 2021:87 Utblick mot andra länder

221

6.19.6 Villkor

Under en granskning eller fördjupad undersökning kan Cfius förhandla med parterna och ställa upp villkor för transaktionen i syfte att motverka riskerna för den nationella säkerheten. Överenskommelser och villkor ska vara effektiva och det ska vara möjligt att kontrollera att de följs. De ska också vara möjliga att verkställa.

6.19.7 Om villkor som ställts upp i samband med godkännande av en transaktion inte följs

Cfius ska regelbundet följa upp de överenskommelser som träffats och de villkor som ställts upp i samband med att en transaktion godkänts. Cfius ska upprätta en plan för en sådan uppföljning. I planen ska anges bland annat hur ofta uppföljningar ska göras och om uppföljningen ska göras av någon annan än Cfius.

Om en uppföljning visar att överenskommelser eller villkor behöver ändras eller inte längre bör gälla, ska Cfius ändra eller fasa ut dem.

Om det visar sig att en investerare inte rättar sig efter en överenskommelse eller villkor, kan Cfius initiera en ny granskning av transaktionen. Cfius kan också förhandla med parterna och ta fram en handlingsplan för att komma till rätta med bristerna eller begära att parterna lämnar in en ”written notice” eller ”declaration”. Cfius kan också ansöka om förbudsföreläggande.

6.19.8 Sanktioner

Den som underlåter att göra en ”mandatory declaration” kan ådömas böter på upp till 250 000 USD eller värdet av transaktionen om det är ett högre belopp. Samma sak gäller den som lämnar felaktiga uppgifter i en ”declaration” eller ”written notice” eller som oriktigt intygar att uppgifterna är korrekta. Även den som underlåter att rätta sig efter villkor som har ställts upp i samband med att en transaktion har godkänts kan ådömas böter upp till de angivna beloppen. Under 2018 beslutades om böter på 1 000 000 USD till följd av underlåtenhet att i enlighet med en överenskommelse om villkor tillhandahålla rap-

Utblick mot andra länder SOU 2021:87

222

porter. Under 2019 beslutades om böter på 750 000 USD till följd av att ett beslut om att begränsa tillgång till data inte hade följts.60

6.19.9 Överklagande

Presidentens beslut får inte överklagas. Cfius beslut kan prövas av the U.S. Court of Appeals for the District of Columbia Circuit.

6.19.10 Avgift för written notice

Från och med den 1 maj 2020 måste den som lämnar in en ”written notice” betala en avgift. Avgiften har införts mot bakgrund av att antalet transaktioner som anmälts till Cfius har ökat. Finansdepartementet bedömer att införandet av avgiften inte kommer att påverka vare sig antalet investeringar i USA eller viljan att anmäla en transaktion till Cfius.61 Avgiften fastställs utifrån transaktionens värde. Den lägsta avgiften uppgår till 750 USD och gäller för transaktioner med ett värde av 500 000–4 999 999 USD Den högsta avgiften uppgår till 300 000 USD och gäller för transaktioner med ett värde av 750 miljoner USD eller mer.

6.19.11 Antal granskade transaktioner

Detaljerad statistik över ärenden som handläggs inom ramen för det amerikanska granskningssystemet finns tillgänglig i Cfius årliga rapporter till kongressen.62 Här kan nämnas att under åren 2011–2020 anmäldes 1 168 transaktioner som omfattades av regelverket. Av dessa återkallades 25 under utredning i det första steget (national security review). Av de 863 ärenden som ledde till utredning i ett andra steg (national security investigation) återkallades 262 anmälningar. Sex av ärendena ledde till beslut av presidenten.63

60 https://home.treasury.gov/policy-issues/international/the-committee-on-foreigninvestment-in-the-united-states-cfius/cfius-monitoring-and-enforcement, 2021-09-17. 61 23736 Federal Register/Vol. 85, No. 83/Wednesday, April 29, 2020/Rules and Regulations. 62 https://home.treasury.gov/policy-issues/international/the-committee-on-foreigninvestment-in-the-united-states-cfius/cfius-reports-and-tables, 2021-09-17. 63 Cfius – Annual Report to Congress – CY 2020 s. 16.

223

7 Behovet av ett granskningssystem

7.1 Inledning

Sveriges ekonomi är beroende av handel med andra länder. Tillgång till kapital också från andra länder är en förutsättning för en hög konkurrenskraft och för att Sveriges ekonomi ska kunna fortsätta växa och utvecklas. Detta förutsätter fri handel och ett öppet investeringsklimat. Det finns å andra sidan också risker när utländska aktörer förvärvar verksamheter inom vissa sektorer. I detta kapitel behandlas vilka risker utländska direktinvesteringar kan innebära och vad som i ett svenskt granskningssystem bör beaktas vid avvägningen mellan dessa risker och intresset av ett öppet investeringsklimat.

7.2 Utländska investeringar är viktigt för Sverige

Utländska investeringar som tillför kapital, kunskap, kompetenser och nya marknader till svenskt näringsliv har stor betydelse för svensk sysselsättning och tillväxt och för samhällsklimatet i allmänhet. Utländska investeringar ökar också konkurrensen, vilket ökar produktiviteten och stärker innovationskraften.

I dag finns drygt 14 000 utlandsägda dotterbolag i Sverige som sysselsätter 600 000–700 000 personer. Hälften av den svenska exporten kommer från utlandsägda företag som investerat i Sverige, och nästan hälften av de privata investeringarna inom forskning och utveckling i Sverige görs av utlandsägda företag.

Sverige ses internationellt som ett framstående innovationsland. Det finns potential att attrahera kunskapsintensiva företag att investera och förlägga verksamhet här. Många svenska företag letar aktivt efter strategiska partnerskap, samarbete inom forskning och utveck-

Behovet av ett granskningssystem SOU 2021:87

224

ling samt internationella investeringar. För utländska företag erbjuder Sverige tillgång till kompetens, resurser och marknader som kan stärka företagens innovationskraft och affärer.

För att svenska företag ska kunna behålla och utveckla sin position i de globala värdekedjorna krävs samarbeten med internationellt ledande forsknings- och innovationsmiljöer och en förmåga att attrahera internationell spetskompetens och investeringar.

I regeringens export- och investeringsstrategi uttalas bland annat att en stor potential finns i att i ökad utsträckning främja expansion av högkvalitativa verksamheter som redan finns i Sverige, i synnerhet av strategiskt viktiga företag i lands- och glesbygd. Det lyfts särskilt fram att Sverige, som ett led i en kommande life science strategi, ska

positioneras och marknadsföras som ett förstahandsval för globala aktörer vad gäller etableringar, investeringar och forsknings- och innovationssamarbeten inom life science-sektorn inklusive området precisionsmedicin.1

I betänkandet Effektivt investeringsfrämjande för hela Sverige, (SOU 2019:21) konstaterar Utredningen för ett effektivt offentligt främjande av utländska investeringar att

• Utländska investeringar till Sverige bidrar till sysselsättning och ökad tillväxt

• Utländska företag står för en betydande del av Sveriges export och bidrar till ökad internationalisering av svensk ekonomi

• Utlandsägda företag står för en betydande del av näringslivets FoUinvesteringar

• Utländska investeringar främjar produktiviteten.

Det är viktigt att utländska bolag fortsätter att investera i svenska företag men också i forskning och utveckling här. Utvecklingen av teknologi är ett resultat av samarbeten mellan många aktörer såsom bolag, institut och akademi, internationellt och globalt Även grundforskning sker i globala samarbeten. Det är därför viktigt att inte se FoU som en angelägenhet som kan bedrivas i ensamhet. En stor del av den utbildning och forskning som sker på de svenska universiteten är beroende av internationella studenter och forskare för sin kvalitet

1 Regeringens export- och investeringsstrategi 2019.

SOU 2021:87 Behovet av ett granskningssystem

225

men även för sin finansiering. I de samarbeten som sker mellan akademi och näringsliv är de internationellt ägda bolagen av stor vikt.

Som exempel kan nämnas försvars- och säkerhetsindustrin. Utveckling och tillverkning där är ofta så kostsam att det i många fall krävs internationella samarbeten mellan företag i flera länder. En konkurrenskraftig svensk försvars- och säkerhetsindustri är också en förutsättning för en effektiv materielförsörjning till totalförsvaret och bidrar även till konkurrens på en gemensam europeisk försvars- och säkerhetsmarknad. Det svenska försvaret är sällan en tillräckligt stor kund för att svenska försvarsföretag ska kunna upprätthålla konkurrenskraft och satsa vidare investeringar i utveckling. Detta kräver även andra länder som kunder. En konkurrenskraftig svensk försvars- och säkerhetsindustri ger även förutsättningar till ökad försörjningstrygghet inom totalförsvaret avseende bland annat kritiska förnödenheter i fred, kris och krig.

7.3 Utländska direktinvesteringar kan också innebära risker

Det står alltså klart att Sverige behöver utländska investeringar. Strategiska uppköp eller investeringar som görs i företag som bedriver verksamhet inom skyddsvärda områden kan emellertid innebära risker. Detta gäller inte minst försvars- och säkerhetsindustrin.

Hoten mot svenska säkerhetsintressen har förändrats och är inte längre riktade mot främst militära förhållanden. Främmande staters underrättelseverksamhet har de senaste decennierna breddats mot forskning och utveckling inom civila områden samt mot politiska miljöer och information som rör samhällsviktiga system.2

Avreglering och konkurrensutsättning av samhällsviktig verksamhet har inneburit att en stor del av de verksamheter som är viktiga för det svenska samhällets funktionalitet inte längre finns under direkt statligt inflytande. Sådana verksamheter bedrivs och förvaltas i stället i stor utsträckning av enskilda aktörer och är därmed tillgängliga för investeringar.3 Utländska investeringar i sådan skyddsvärd verksamhet kan innebära risker. Det gäller särskilt när investeraren har kopp-

2Prop. 2017/18:89 Ett modernt och stärkt skydd för Sveriges säkerhet – ny säkerhetsskyddslag, s. 33 f. 3Prop. 2017/18:89 Ett modernt och stärkt skydd för Sveriges säkerhet – ny säkerhetsskyddslag, s. 34.

Behovet av ett granskningssystem SOU 2021:87

226

ling till slutna, odemokratiska och antagonistiska stater. Risker som teknologistölder, spionage och sabotage har lyfts fram. Om stora delar av en samhällsviktig sektor köps upp, finns också risker kopplade till starkt beroende av en annan stat.

7.3.1 Lagen om utländska förvärv av svenska företag m.m.

Riskerna med utländska direktinvesteringar i svenska företag hanterades tidigare enligt den numera upphävda lagen (1982:617) om utländska förvärv av svenska företag m.m. I propositionen till den lagen, som upphävdes i anslutning till att Sverige blev medlem i EU, betonades vikten av utländska direktinvesteringar. Det konstaterades dock att sådana investeringar också utgjorde risker:

Särskilda problem kan vållas när den utländska företagssektorn här i landet expanderar genom förvärv av redan befintliga företag. Ofta har det förvärvade företaget en unik produkt eller en speciell kunskap eller märkesvara vid övertagandet. Efter förvärvet blir företaget en enhet inom en större koncern och den svenska verksamheten underordnas en övergripande internationell strategi. För den fortsatta driften blir företaget mer beroende av utländsk teknik och utländskt kunnande och kanske också av finansiella resurser utifrån. Det kan också finnas risk för att produktionen helt eller delvis flyttas utomlands. Detta är naturligtvis särskilt betänkligt när det är fråga om varor och andra nyttigheter som har avgörande betydelse för vår försörjning eller vår beredskap i övrigt. Andra problem kan ha att göra med att det ofta sker en geografisk uppdelning av marknader inom en multinationell koncern. Detta kan tänkas leda till exportbegränsningar för det svenska företaget. Ibland påverkas också importen genom att företaget för sina råvaror blir hänvisat till ett koncernföretag i utlandet. Risken finns också att viktiga forsknings- och utvecklingsfunktioner, som tidigare har legat på företaget här i landet, efter förvärvet förs över till utländska koncernföretag.4

I betänkandet Kontroll av utländsk företagsetablering i Sverige m.m. som låg till grund för propositionen framhölls också sociala och kulturella aspekter samt politiska återverkningar av utländska direktinvesteringar:

4Prop. 1981/82:135 med förslag till ny lagstiftning om utländska förvärv av svenska företag m.m., s. 24.

SOU 2021:87 Behovet av ett granskningssystem

227

Ett uppenbart intresse i sammanhanget är att tidningar, böcker, film, reklam och andra massmedia inte kommer under sådant utländskt inflytande att det allvarligt inkräktar på det fria meningsutbytet, den allsidiga upplysningen eller de kulturella uttrycksmöjligheterna här i landet.

Vad gäller politiska återverkningar av utländsk företagsetablering kan erinras främst om den stora uppmärksamhet som i de mellanstatliga organisationernas arbete ägnats åt risken för att de multinationella företagen i kraft av sin ekonomiska makt påverkar de politiska förhållandena i värdlandet.5

Lagen om utländska förvärv av svenska företag m.m. är alltså numera upphävd. De risker som fördes fram i förarbetena till den lagen är emellertid i stor utsträckning fortfarande aktuella.

7.3.2 OECD:s rapport om investeringsgranskning

OECD är en organisation där medlemmarnas regeringar arbetar tillsammans för att utbyta erfarenheter och söka lösningar på problem som handlar om hållbar ekonomisk tillväxt och utveckling, högre levnadsstandard och världshandel. OECD:s investeringskommitté har sammanställt en rapport om investeringsgranskning.6 Där lyfts följande fram när det gäller risker med utländska investeringar.

Traditionellt har farhågorna kring säkerhetsrisker med utländska investeringar varit förknippade med utlänningarnas fysiska närvaro på känsliga platser eller inblandning i känsliga företag eftersom detta underlättar spionage och sabotage. Det har gällt särskilt när försvarstillgångar och strategiskt placerade fastigheter har varit de viktigaste tillgångarna.

Som en följd av en allt större privatisering av kritisk infrastruktur, exempelvis elproduktion och eldistribution, järnvägar, vattenförsörjning och telekommunikationsnät, har dessa tillgångar blivit tillgängliga för investerare. På senare tid har därför riskerna för att tillgängligheten till kritisk infrastruktur kan störas eller avbrytas lyfts fram. Risker för att kritiska leveranser till sådan infrastruktur avbryts har också uppmärksammats.

5SOU 1978:73 Kontroll av utländsk företagsetablering i Sverige m.m., s. 30. 6 Acquisition- and ownership-related policies to safeguard essential security interests: Current and emerging trends, observed designs, and policy practice in 62 economies, Research note by the OECD Secretariat, maj 2020. Rapporten behandlas närmare i kapitel 6.

Behovet av ett granskningssystem SOU 2021:87

228

Läckage av information, kunskap eller känsliga personuppgifter eller manipulation av sådana uppgifter är andra risker som kan uppstå till följd av att utländska aktörer får inflytande över företag som innehar eller genererar sådana tillgångar.

På områden som kritiska teknologier, till exempel programvara eller hårdvarukomponenter, eller råvaror i form av mineraler blir monopolsituationer allt vanligare. Det medför så kallad single supplier risk, det vill säga risker till följd av beroende av enstaka leverantörer. Utländska aktörers tillgång till teknologi kan ge upphov till risker också till följd av att militär och civil användning blir allt mer sammanflätad i varor med dubbla användningsområden.

Till följd av den här utvecklingen har flera stater i sina granskningssystem nyligen inkluderat verksamheter som sysslar med eller kontrollerar exempelvis kritiska teknologier, personuppgifter, mediatillgångar och tillgångar som är kritiska för livsmedelsförsörjningen. Till skillnad från de traditionellt säkerhetsrelevanta tillgångarna, som ofta är associerade med stora företag, kan företag som producerar avancerad teknik eller innehar och genererar känsliga personuppgifter vara små, unga och okända samt producera produkter vars säkerhetsrelevans inte är uppenbar.

7.3.3 Ett flertal länder bedriver säkerhetshotande verksamhet mot Sverige

Säkerhetspolisens beskrivning

Säkerhetspolisen bedriver omfattande säkerhetsunderrättelseverksamhet för att ta fram hot- och sårbarhetsbedömningar. I sin årsbok för 2019 uppger Säkerhetspolisen att ett 15-tal länder bedriver underrättelseverksamhet och har underrättelseofficerare i Sverige. Av årsböckerna för 2019 och 2020 framgår vidare följande.

Strategiska uppköp och investeringar är ett av de sätt som främmande makt använder sig av för att uppnå strategiska fördelar. Genom sådana investeringar kan en annan stat, via statsägda eller statskontrollerade företag, investera i företag som kan användas för att påverka och utöva påtryckningar mot svenskt beslutsfattande eller inhämta information. De kan också få till följd att kompetens och innovationer som är viktiga för Sverige försvinner ut ur landet. Säkerhetspolisens kartläggning visar att utländska direktinvesteringar i

SOU 2021:87 Behovet av ett granskningssystem

229

Sverige i mycket hög grad följer andra länders olika planer och policys för teknisk, civil och militär utveckling. I Sverige finns en fri och nära samverkan mellan utbildning, forskning och näringsliv som är svår att kopiera. Syftet med en investering kan vara att dra nytta av teknik, utveckling och kunskap samt få tillgång till välutbildad och skicklig personal. Direktinvesteringar gör det möjligt att ta del av olika nätverk och utvecklingsplattformar i sektorer som är prioriterade för främmande makt. Konkret innebär det att jobb, kunskap och innovationer riskerar att försvinna från Sverige när företag och verksamheter inom världsledande forskning kartläggs och töms på information.

Ryssland, Kina och Iran är de länder som utgör det största hotet. Regimerna i dessa länder har som mål att skapa stabilitet för den egna regimen och stärka sitt lands status som ekonomisk, politisk och militär stormakt. Det som kännetecknar dessa länder är att de lägger ner stora summor pengar, har stora personalresurser, att de är uthålliga och att de kan hålla på i flera år – ibland decennier – för att uppnå sina säkerhetspolitiska syften. Länderna bedriver bland annat inhämtning av information och kunskap mot svenska universitet och högskolor. Det förekommer också rekryteringsförsök av personal och påverkan mot svenska forskare.

De ryska och kinesiska aktiviteterna mot svensk forskning och utveckling riktar sig framför allt mot teknisk och militär forskning, och mot produkter med dubbla användningsområden. Aktiviteterna är kopplade till ländernas utvecklingsmål.

Ryssland använder kontinuerligt en rad lagliga och olagliga metoder under tröskeln för en väpnad konflikt. Ryska statskontrollerade medier förmedlar också en bild av Sverige som ett land i kaos och förfall, bland annat för att stärka den ryska regimens ställning hos den egna befolkningen. Genom vilseledande eller oriktig information som sprids via sociala och traditionella medier försöker Ryssland påverka beslut, uppfattningar eller beteenden hos beslutsfattare eller utvalda målgrupper i Sverige. Ryssland bedriver även industrispionage mot svensk industri och svensk forskning och utveckling och köper upp svensk infrastruktur och teknik, antingen direkt eller via ryskkontrollerade företag, som ett led i att påverka Sverige. Genom bland annat cyberspionage inhämtar Ryssland uppgifter om till exempel svensk infrastruktur, teknik och information för att använda sig av direkt eller vid ett senare tillfälle.

Behovet av ett granskningssystem SOU 2021:87

230

När det gäller Kina är det inte Sverige som land som Kina i första hand är intresserat av, utan teknologi och kunskap som finns i Sverige. Kina ägnar sig åt till exempel industrispionage och strategiska uppköp av svenska energi- och teknikföretag. Kinas ekonomiska planer är kopplade till landets säkerhetspolitiska mål, och kinesiskägda företag är enligt lag skyldiga att dela med sig av teknologi och kunskap till landets civila och militära underrättelsetjänster. För att nå en ökad militär förmåga sker i Kina en fusion mellan civil och militär verksamhet vilket innebär att civil teknik inkorporeras i militär materielutveckling. Kina satsar också stora resurser på att växa som rymdnation och utvecklar rymdförmågor för civila såväl som militära syften. Utöver industrispionage och strategiska uppköp finns ett kinesiskt intresse även när det gäller andra områden. Ett sådant exempel är svenskt agerande i frågor som den kinesiska regimen anser vara interna angelägenheter, bland annat officiellt svenskt stöd för svenska medborgare fängslade i Kina. Kinesiska underrättelsetjänster och andra myndigheter strävar efter att kartlägga svenskt agerande och att sprida budskap som stödjer den kinesiska statens linje genom både dolda och öppna påverkansoperationer. Kina bedriver också flyktingspionage mot dissidenter och personer i den tibetanska och uiguriska miljön i Sverige. Det kinesiska underrättelsehotet omfattar även cyberspionage och påtryckningar eller hot mot bland annat svenska politiska beslutsfattare, forskare och offentliga personer. Ett exempel på kinesiska påtryckningsmedel är att varna för eller genomföra ekonomiska åtgärder, om andra länder genomför aktiviteter som Kina anser misshagliga.

Iran bedriver främst flykting- och industrispionage mot Sverige. Den iranska statens flyktingspionage i Sverige är riktat mot minoritetsgrupper som den iranska regimen ser som ett hot. Det handlar till exempel om att kartlägga regimkritiker och mål i Sverige kopplade till shia- och sunnimuslimer. Iran bedriver också industrispionage som främst riktas mot svensk högteknologisk industri och svenska produkter som kan användas i kärnvapenprogram.

SOU 2021:87 Behovet av ett granskningssystem

231

Militära underrättelse- och säkerhetstjänstens beskrivning

Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten, Must, bedriver försvarsunderrättelseverksamhet och militär underrättelse- och säkerhetstjänst där uppdraget är att identifiera och analysera de yttre hot som riktas mot Sverige och svenska intressen. I sin årsöversikt 2020 konstaterar Must följande.

Den antagonistiska hotbilden mot Sverige har blivit både bredare och mer komplex. Hotbilden är samtidigt politisk, ekonomisk och militär och utmanar många invanda föreställningar om konflikternas natur. Kvalificerade statliga aktörer söker sårbarheter brett i vårt öppna och digitaliserade samhälle och gör ingen skillnad mellan civilt och militärt eller mellan offentligt och privat. Exempelvis söker man insteg i digital eller fysisk samhällskritisk infrastruktur som man vill kunna lamslå om man skulle anse det ändamålsenligt – för politiska påtryckningar i fred, demoraliserande samhällspåverkan i en kris eller för att skada vårt totalförsvar i krig. Ekonomiska påtryckningar används för att uppnå politiska mål. Stormakterna ser i allt högre grad teknologi och ekonomi som integrerade delar av sin nationella säkerhet. För ett högteknologiskt och exportberoende land som Sverige kan trenden medföra hot mot konkurrenskraften, försvarsförmågan och det självständiga beslutsfattandet. Must bedömer att risken har ökat för att små eller medelstora länder som Sverige ska utsättas för kraftfulla påtryckningar.

I årsöversikten konstaterar Must också att det är främst de ryska och kinesiska underrättelse- och säkerhetstjänsterna som är centrala hotaktörer, i egen kapacitet och via ombud. Den information som hotaktörerna vill komma åt finns ofta lagrad digitalt. Hotaktörerna är dock inte intresserade bara av att komma åt säkerhetskänslig information. Intrången i och kartläggningen av svensk it-infrastruktur som syftar till att kunna förvanska information eller slå ut samhällsviktig infrastruktur om behov uppstår, är ett minst lika stort hot. Kinas säkerhetspolitiska intresse för Sverige handlar främst om att få tillgång till infrastruktur och högteknologi för civila och militära syften genom handel, uppköp eller underrättelseverksamhet.

Behovet av ett granskningssystem SOU 2021:87

232

7.3.4 Made in China 2025

7

Ett motiv bakom kinesiska företags direktinvesteringar är intresset av att skaffa teknologi. Den kinesiska staten har utformat ett flertal strategier för industriell utveckling. En av dessa är Made in China 2025, som är en statlig industriplan för att uppgradera den kinesiska tillverkningsindustrin. Planen lanserades 2015 och dess fokus ligger på tio breda teknikområden inom vilka Kina i högre grad ska bli självförsörjande och i vissa fall världsledande. De tio teknikområdena är

1. Nästa generations informationsteknologi

2. Datorstyrda verkstadsmaskiner och robotteknik

3. Flyg- och rymdteknik

4. Teknik för sjöfart och högteknologiska fartyg

5. Avancerad järnvägsutrustning

6. Energibesparande och ”gröna” fordon

7. Utrustning för elproduktion

8. Maskineri för jordbruk

9. Innovativa material 10. Biomedicin och högeffektiv medicinsk utrustning.

Enligt EU:s handelskammare i Kina märktes också en ökning i kinesiska investeringar i Europa i samband med lanseringen av planen. Kinesiska investeringar inom halvledarsektorn ökade exempelvis markant under 2015 och 2016.

I en kartläggning som Totalförsvarets forskningsinstitut gjort av kinesiska bolagsförvärv i Sverige identifieras 51 företag som bolag i Kina (inklusive Hongkong) har tagit kontroll över genom förvärv8. Utöver dessa majoritetsförvärv har de kinesiska bolagen förvärvat minoritetsposter i ytterligare 14 företag. Majoriteten av de identifierade förvärven har genomförts sedan 2014 och den största aktiviteten har noterats under 2017. I och med förvärven har kinesiska bolag

7 Informationen i avsnittet är hämtad från FOI:s kartläggning av kinesiska bolagsförvärv i Sverige: Jerker Hellström m.fl., Kinesiska bolagsförvärv i Sverige: en kartläggning, FOI Memo 6903, 2019. 8 Jerker Hellström m.fl., Kinesiska bolagsförvärv i Sverige: en kartläggning, FOI Memo 6903, 2019.

SOU 2021:87 Behovet av ett granskningssystem

233

tagit kontroll även över ett hundratal dotterbolag. De flesta av de förvärvade moderbolagen är verksamma inom fem sektorer: industriella produkter och maskiner, hälsa och bioteknologi, informations- och kommunikationsteknologi (ICT), elektronik samt fordonsindustri. I närmare hälften av fallen går det att se en korrelation mellan den verksamhet som de förvärvade bolagen bedriver och de teknikområden som är i fokus i industriplanen Made in China 2025 och som därmed kan ses som särskilt viktiga för den kinesiska staten. I kartläggningen uttrycks att omfattningen av kinesiska förvärv i Sverige är större än vad som kunnat påvisas, eftersom det potentiellt finns ett stort antal förvärv som inte har kunnat identifieras på grund av faktorer som rör inhämtning och analys av data. Vidare anges att över 1 000 bolag i Sverige har anmält att de kontrolleras av en medborgare i Kina eller Hongkong. För huvuddelen av dessa bolag är det kinesiska ägandet inte ett resultat av förvärv. I de fall bolagen har grundats i Sverige av en kinesisk ägare har de inte tagits upp i kartläggningen.

7.3.5 Sveriges nationella säkerhetsstrategi

I januari 2017 fattade regeringen beslut om en ny nationell säkerhetsstrategi för Sverige.9 Strategin är en utgångspunkt för att stärka Sveriges nationella säkerhet. Den utgår från ett brett förhållningssätt och använder sig av ett vidgat säkerhetsbegrepp. I strategin uttalas att säkerhetsfrågorna måste ses ur ett betydligt bredare perspektiv än tidigare och att säkerhet för människor i Sverige inte handlar enbart om att rusta sig för att möta militära hot och väpnade angrepp. Det uttrycks att till det bredare säkerhetsarbetet måste räknas också bland annat kamp mot terrorism och organiserad brottslighet, att åstadkomma säkra transporter och pålitlig livsmedelsförsörjning och skydd mot avbrott i energileveranser. I strategin framhålls att förutsättningarna för att skydda befolkningen och upprätthålla de viktigaste samhällsfunktionerna har förändrats i grunden. De aktörer som har betydelse för samhällets säkerhet är inte bara fler än tidigare, utan dessutom mer diversifierade. Samhällets beroende av fungerande flöden för försörjning har ökat, oavsett om det handlar om livsmedel,

9 Regeringen har påbörjat arbetet med att ta fram en ny nationell säkerhetsstrategi. Målsättningen är att en ny strategi ska kunna beslutas mot slutet av 2021.

Behovet av ett granskningssystem SOU 2021:87

234

läkemedel, informationsteknik eller energi. Detta har skett samtidigt som en stor del av huvudaktörerna inom dessa sektorer i dag är privata. Inflytande över centrala områden och samhällsfunktioner som tidigare i högre grad låg hos staten kan i dag delas av många.

I strategin uttalas vidare att man i dag ser att systemhotande och gränsöverskridande organiserad brottslighet utmanar samhället och dess institutioner vilket hos delar av befolkningen kan leda till en sviktande tilltro till samhällets förmåga att upprätthålla lag och ordning.

I strategin definieras också de nationella intressen som bör vara vägledande både för synen på säkerhet och för det bredare säkerhetsarbetet. I det följande redogör vi för exempel på intressen som anges.

Att tillgodose invånarnas trygghet, säkerhet och hälsa

Strategin betonar att skyddet av invånarnas trygghet och säkerhet är tätt sammankopplat med skyddet av viktiga samhällsfunktioner och grundläggande värden. Säkerhetsarbetet behöver därför utgå från ett brett perspektiv på hot, risker och förmågor. De samhällsfunktioner som är mest centrala att upprätthålla är de som uppfyller grundläggande mänskliga behov och säkrar samhällets fortlevnad.

Att säkra försörjning och skydd av samhällsviktiga funktioner

Det framhålls i strategin att robust försörjning och skydd av samhällsviktiga funktioner är centralt för befolkningens överlevnad och för att vårt samhälle ska fungera. Tillgång till dricksvatten och livsmedel är av nationellt intresse. I såväl vardag som kris är fungerande sjukvård och läkemedelsförsörjning nödvändigt för att trygga människors liv och hälsa. Alla delar av samhället är beroende av en trygg energiförsörjning. Transporter och kommunikationsmedel är vitala funktioner. Att upprätthålla en fungerande infrastruktur och flöden för försörjning, handel och ekonomi är också ett nationellt intresse.

SOU 2021:87 Behovet av ett granskningssystem

235

Att upprätthålla grundläggande värden; demokrati, rättsstat, mänskliga fri- och rättigheter.

Strategin lyfter fram att människors lika värde samt invånarnas jämlika och jämställda möjligheter till inflytande och aktivt deltagande i samhällslivet är ett nationellt intresse. Demokrati, mänskliga fri- och rättigheter samt Sveriges säkerhet stärks av fria, självständiga medier. Robusta samhällskommunikationer, i synnerhet mellan myndigheter, är av central betydelse. Hur myndigheter, allmänhet och medier kommunicerar kan även vara avgörande för hur en kris eller händelse utvecklar sig.

I strategin konstateras vidare att de nationella intressena påverkas av både nya och mer traditionella hot och att det finns omedelbara såväl som långsiktiga risker. Bland annat följande hot lyfts fram.

Militära hot

Ett enskilt militärt väpnat angrepp direkt mot Sverige är enligt strategin fortsatt osannolikt. Det framhålls dock att militära medel, eller hot om användning av sådana, är verktyg som kan användas i förening med påverkanskampanjer och informationskrigföring, cyberrelaterade hot och vissa former av sabotage och terrorism. Flera av hoten kan kombineras i det som ibland kallas hybridkrigföring eller icke-linjär krigföring.

Informations- och cybersäkerhet, digitala risker

Risker och hot som är förknippade med digitaliseringen lyfts i strategin fram som en av de mest komplexa säkerhetsutmaningarna. Här nämns antagonistiska hot såsom elektroniska angrepp mot skyddsvärda informations- och kommunikationssystem, till exempel i form av dataintrång, sabotage eller spionage, exempelvis mot totalförsvarets verksamhet. Hit hör även it-angrepp för att bedöma, påverka eller störa samhällsviktiga funktioner som ett förstadium till en väpnad konflikt eller för att otillbörligt påverka utgången av demokratiska val. Det konstateras att hanteringen av information i olika elektroniska nät och system växer och att stora datamängder hanteras på områdena för sociala medier, ”big data”, molntjänster, artificiell intelligens

Behovet av ett granskningssystem SOU 2021:87

236

och sakernas internet. När det uppstår brister i hanteringen av information, och i synnerhet i dess säkerhet, riskerar detta att få omfattande konsekvenser både för samhället i stort och för enskilda invånares integritet. Det framhålls också att i stort sett hela vårt samhälle är beroende av fungerande it-system. Det gäller allt från livsmedelsförsörjning, transporter och energiförsörjning till sjukvård, räddningsinsatser och polisiära eller militära insatser.

Terrorism och våldsbejakande extremism

I strategin konstateras att de flesta terroristattentat genomförs utanför Europas gränser men att både Sverige och flera länder i vår närhet har drabbats under de senare åren. Framtida attentat kan inte uteslutas. De olika extremistgruppernas aktiviteter underminerar, utmanar och hotar demokratin på olika sätt. Terrorister ska inte få möjlighet att inskränka den öppenhet och respekt för mänskliga rättigheter och för demokratins grundläggande värden som vårt samhälle ska präglas av. Människor ska kunna röra sig fritt, delta i sammankomster, uttrycka sina åsikter och bära religiösa symboler utan rädsla för att utsättas för hot eller våld.

Organiserad brottslighet

Organiserad brottslighet framhålls i strategin som ett hot mot det demokratiska samhället. I Sverige har denna brottslighet utvecklats till att omfatta grövre och mer organiserade inslag, ibland med kopplingar till internationell kriminalitet av stor omfattning. Den kan omfatta handel med människor, vapen eller droger. Hos vissa nätverk finns både avsikt och förmåga att skada och störa grundläggande demokratiska processer. Det kan gälla att hindra verkställandet av politiska beslut eller att söka strypa den fria debatten. Kriminella nätverks förmåga till våld och otillåten påverkan, liksom de stora penningsummor som kriminella personer tillskansar sig, kan i förlängningen leda till maktförskjutningar som påverkar samhället och dess demokratiska strukturer.

SOU 2021:87 Behovet av ett granskningssystem

237

Hot mot energiförsörjning

Samhället är starkt beroende av en väl fungerande energiförsörjning. Störningar och avbrott i försörjningen av el, bränsle, gas och värme kan leda till allvarliga konsekvenser, bland annat för samhällets funktionalitet. Strategin lyfter fram att samhället bygger på integrerade system av vital infrastruktur viket ger komplexa utmaningar i flera led. Elförsörjningen är en central komponent och störningar kan snabbt få konsekvenser inom andra verksamheter, såsom informations- och kommunikationsteknologi samt transportsystemet. Robusta försörjningssystem för energi med en god förmåga att hantera eventuella störningar som kan uppstå, bidrar till att verksamheter inom bland annat livsmedelsförsörjning, informationsteknologi, telefoni, radio och tv kan fungera. Beroendet är i de flesta fall ömsesidigt, då störningar i dessa verksamheter kan påverka energiförsörjningen.

Hot mot transporter och infrastruktur

Hot och risker som gäller transporter och dessas infrastruktur kan orsaka störningar och bortfall som påverkar resenärer, näringsliv och allmänhet. Om kritisk infrastruktur och tillhörande informations- och kommunikationssystem skadas, kan detta få allvarliga konsekvenser för hela samhällets funktionalitet. Några särskilda hot och risker är störningar och bortfall av resurser som drivmedel, elförsörjning, fordonsförsörjning och it/telekommunikationer, störningar i och bortfall av viktiga stödsystem, exempelvis informations- och kommunikationssystem och kontrollcentraler, stora olyckor och olyckor med farligt gods, antagonistiska hot i form av sabotage och attacker mot vital infrastruktur, noder eller andra anläggningar. Större händelser och omfattande störningar som påverkar vital infrastruktur och samhällsviktiga transporter kan även medföra konsekvenser för andra samhällsviktiga områden.

7.3.6 Regeringens skrivelse om Arbetet i frågor som rör Kina

I regeringens skrivelse 2019/20:18, Arbetet i frågor som rör Kina, redogör regeringen för sin syn på Kinas utveckling och vilka följder denna utveckling får för Sverige. Bland annat följande lyfts fram.

Behovet av ett granskningssystem SOU 2021:87

238

The Belt and Road Initiative (BRI) en hörnpelare i Kinas utrikespolitik, är ett övergripande ramverk med projekt inom i huvudsak transportinfrastruktur men även telekommunikationer och energiförsörjning. Kärnan är en rad land- och sjökorridorer som ska koppla ihop Asien och Europa. Initiativet omfattar även forsknings- och utbildningsutbyte, industriell utveckling, hälsa samt utvecklingssamarbete. BRI är en del av Kinas ambition att forma det internationella systemet för att passa egna syften och att stärka sitt globala inflytande. Kinesiska investeringar kan bidra till att möta den globala efterfrågan på investeringar i infrastruktur. Det finns samtidigt tydliga exempel på att andra länders alternativ konkurreras ut med attraktiva finansieringslösningar som blandar bistånd och exportkrediter och ibland åtföljs av krav på politiska motprestationer från mottagarländerna. På senare tid har ett antal BRI-projekt uppmärksammats för att de drivit mottagarländerna in i ohållbara skuldförhållanden. Projekt har också bidragit till politiska beroendeförhållanden.

Kina har på kort tid blivit en global nyckelspelare inom forskning, innovation och teknologiutveckling och är en central aktör inom digitaliseringsutvecklingen i världen. Den snabba utvecklingen på teknologiområdet är ett resultat av omfattande investeringar och statlig styrning, underbyggda av program som exempelvis Made in China 2025. Kina har också framgångsrikt kunnat överföra teknologi och kunnande från utländska företag. Strategiska förvärv av utländska företag med spetsteknologi har haft betydelse för utvecklingen.

Tillgång till omfattande datamängder i förening med både superdatorkapacitet och algoritmer för konstgjord intelligens, AI, kan på sikt ge Kina en strategisk fördel inom teknologiska nyckelområden. Kina kan också komma att spela en betydande roll vid utformandet av standarder för morgondagens teknik. Än så länge är Kina beroende av tillgången på utländska insatsvaror som exempelvis halvledare. Kina verkar dock för att säkerställa en dominerande global tillgång till sällsynta jordartsmetaller som har stor betydelse för framställningen av högteknologiska produkter. Kinas ställning på området kan inverka på möjligheten hos företag i andra länder att utveckla och framställa batterier, it- och kommunikationsutrustning, militär utrustning och andra varor.

En viktig del i den kinesiska försvarsmaktens utveckling och stärkandet av dess förmåga är fusionen mellan civil och militär verksamhet. Den kinesiska staten vill skapa en sammanhållen struktur

SOU 2021:87 Behovet av ett granskningssystem

239