SOU 2017:70

Förstärkt skydd för uppgifter av betydelse för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 2 juni 2016 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera om det finns ett behov av att stärka skyddet för uppgifter av betydelse för sådana internationella samarbeten för fred och säkerhet som Sverige deltar i (dir. 2016:42).

Som särskild utredare förordnades samma dag f.d. ordföranden för Försvarsunderrättelsedomstolen Runar Viksten.

Som experter att biträda utredningen förordnades från och med den 5 september 2016 biträdande enhetschefen Sofia Albrechtsson (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap), advokaten Percy Bratt (Advokatsamfundet), ställföreträdande kontorschefen Gustaf Brunius (Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten), verkställande direktören Jeanette Gustafsdotter (TU – Medier i Sverige), polisöverintendenten Jörgen Holmlund (Polismyndigheten), kammaråklagaren Ewamari Häggkvist (Åklagarmyndigheten), rättssakkunnige Johan Lundqvist (Justitiedepartementet), kanslirådet Martin Rhodin (Justitiedepartementet), militärsakkunnige Thomas Ruthberg (Försvarsdepartementet/Försvarsmakten) och chefsanalytikern Wilhelm Unge (Säkerhetspolisen).

Som ledamöter i en till utredningen knuten parlamentarisk referensgrupp förordnades från och med den 16 februari 2017 riksdagsledamoten Paula Holmqvist (S), riksdagsledamoten Anti Avsan (M), riksdagsledamoten Jonas Millard (SD), riksdagsledamoten Pernilla Stålhammar (MP), riksdagsledamoten Johan Hedin (C), politiska sekreteraren Tove Liljeholm Johansson (V), förbundschefen Nina Larsson (L) och riksdagsledamoten Sofia Damm (KD).

Som sekreterare anställdes från och med den 2 juni 2016 hovrättsassessorn, numera rådmannen, Marie Sobilius.

Utredningen har antagit namnet Utlandsspioneriutredningen (Ju 2016:14).

Härmed överlämnas betänkandet Förstärkt skydd för uppgifter av

betydelse för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i, SOU 2017:70 .

Utredningens experter har i huvudsak varit eniga vid utformningen av de överväganden och förslag som presenteras. Betänkandet har därför formulerats i vi-form. Experten Jeanette Gustafsdotter har avgett ett särskilt yttrande som fogas till betänkandet.

Uppdraget är härmed slutfört.

Stockholm i september 2017

Runar Viksten

/Marie Sobilius

Förkortningar

BrB brottsbalken CBT Cross Border Training Cats Centrum för asymmetriska hot- och terrorismstudier vid Försvarshögskolan dir. regeringens direktiv Ds promemoria i departementsserien EAPR Euroatlantiska partnerskapsrådet ESA Europeiska Rymdbyrån EU Europeiska unionen Europakonventionen Europeiska konventionen (4 november 1950) om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna Europol European Law Enforcement Agency f. och följande sida FBA Folke Bernadotteakademin ff. och flera följande sidor FFS Försvarsmaktens föreskrifter FMSI Försvarsmaktens strategiska inriktning FMV Försvarets materielverk FN Förenta nationerna

FN-stadgan Förenta nationernas stadga och stadga för den internationella domstolen FOI Totalförsvarets forskningsinstitut FRA Försvarets Radioanstalt GFSP den gemensamma europeiska säkerhets- och försvarspolitiken GSA generellt säkerhetsskyddsavtal GUSP EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik HACKINT Hacking intelligence (underrättelseinhämtning genom intrång i datasystem) HUMINT Human intelligence (underrättelseinhämtning genom människor) IMINT Imagery intelligence (underrättelseinhämtning genom foto eller teknisk bildspaning) Interpol International Criminal Police Organisation IPP Individual Partnership Programme JK Justitiekanslern jfr jämför JO Justitieombudsmannen (Riksdagens ombudsmän) kap. kapitel KUSP EU:s kommitté för utrikes- och säkerhetspolitik LOA lagen (1994:260) om offentlig anställning LSF lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet

MSB Myndigheten för samhällsskydd och beredskap MSBFS Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps författningssamling MSD Försvarsmaktens militärstrategiska doktrin Must Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten NAC North Atlantic Cooperation Council (Nordatlantiska rådet) Nato Nordatlantiska fördragsorganisationen NBG den nordiska EU-stridsgruppen Nordic Battle Group NJA Nytt juridiskt arkiv, avdelning I NJA II Nytt juridiskt arkiv, avdelning II NOA Nationella operativa avdelningen (vid Polismyndigheten) Nordac Nord Arms Cooperation Nordcaps Nordic Coordinated Arrangement for Military Peace Support Nordefco Nordic Defence Cooperation Nordsup Nordic Supportive Defence Structures NRF Nato Response Force (Natos säkerhetsstyrka) OSINT Open sources intelligence (underrättelseinhämtning genom öppna källor såsom press, television, internet m.m.) OSL offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) OSSE Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa

PDL polisdatalagen (2010:361) PFF Partnerskap för fred prop. regeringens proposition RB rättegångsbalken RF regeringsformen rskr. riksdagens skrivelse SFS Svensk författningssamling SIGINT Signals intelligence (underrättelseinhämtning genom avlyssning av signaler) SIS II Schengen Information System SOFA Status of Forces Agreement SOMA Status of Mission Agreement SOU Statens offentliga utredningar SPOC Single Point of Operational Contact SÖ Sveriges internationella överenskommelser TF tryckfrihetsförordningen UD Utrikesdepartementet WEU Västeuropeiska unionen YGL yttrandefrihetsgrundlagen

Sammanfattning

Uppdraget

Vi har haft i uppdrag att kartlägga vilket skydd som för närvarande finns för känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i. I uppdraget har också ingått att analysera vilka konsekvenser ett röjande av sådana uppgifter kan få för Sverige, svenska intressen och det samarbete som Sverige deltar i och ta ställning till om, och i så fall på vilket sätt, skyddet för denna typ av uppgifter behöver förstärkas, såsom t.ex. genom en straffrättslig reglering. Vidare har det ingått i uppdraget att analysera hur ett eventuellt förstärkt skydd förhåller sig till den grundlagsskyddade yttrande- och informationsfriheten samt Europakonventionen. Vi har också haft i uppdrag att analysera och ta ställning till om ändringar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är nödvändiga.

För förståelsen av våra förslag har vi i denna sammanfattning ansett det vara av värde att tämligen utförligt redovisa innehållet i gällande rätt.

Internationella samarbeten för fred och säkerhet som Sverige deltar i

För att möta den bredd av utmaningar som det internationella samfundet står inför har samarbetet inom ramen för olika internationella och regionala organisationer ökat i betydelse de senaste åren. Samarbetet inom olika internationella och regionala organisationer bedöms t.ex. innebära att tillgången på efterfrågade förmågor säkras vid fredsinsatser runt om i världen, att legitimiteten för sådana insatser stärks samtidigt som den lokala förståelsen för konflikter och

dess aktörer ökar. Genom samarbeten stärks också den regionala säkerheten samtidigt som risken för kriser minskar.

Globaliseringen leder till att landgränser får mindre betydelse och att konflikter i andra länder även får betydelse för Sverige och vår säkerhet. Regeringen har som ett led i detta framhållit att landets säkerhet inte enbart kan värnas vid vår gräns och att en ökad samverkan med andra länder innebär bättre förutsättningar att hantera utmaningar och hot innan de når vårt eget territorium. Regeringen har vidare angett att det ligger i Sveriges intresse att främja internationellt säkerhets- och försvarssamarbete eftersom det skapar förtroende mellan stater och lägger grunden för gemensam säkerhet.1 Regeringens försvars- och säkerhetspolitiska inriktning innebär därtill att Sveriges bi- och multilaterala försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten bör fördjupas och att Sverige bör fortsätta det aktiva engagemanget och deltagandet i internationella insatser, civila och militära, inom ramen för FN, EU, Nato och Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE). Regeringen har också betonat att säkerhet byggs solidariskt tillsammans med andra och hot mot fred och säkerhet avvärjs i gemenskap och samverkan med andra länder och organisationer.2

Den utveckling som skett på det säkerhets- och försvarspolitiska området har inneburit att Sverige i högre grad än tidigare har kommit att samverka med andra länder. Sverige deltar bl.a. i en rad olika samarbeten för fred och säkerhet. Det kan röra sig om internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser inom ramen för FN, EU, Nato och OSSE, men det kan också vara fråga om multinationella övningar eller annat säkerhetsfrämjande arbete, t.ex. svenska bidrag med civila och militära expertförmågor på individnivå. Som exempel på svenska myndigheter som deltar i det internationella samarbetet för fred och säkerhet kan nämnas Regeringskansliet, Försvarsmakten, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Åklagarmyndigheten, Domstolsverket, Kustbevakningen, Kriminalvården, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och Folke Bernadotteakademin (FBA).

1Prop. 2008/09:140, ”Ett användbart försvar”, s. 8 och 15. 2Prop. 2014/15:109, ”Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020”, s. 20 och 46 f.

Konsekvenser vid ett röjande

Känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i kan t.ex. röra uppgifter om personer, organisationer, stater, företeelser och fenomen, andras och egna underrättelseförmågor, skyddsvärden samt bedömningar av säkerhetshotande aktörer, hot och sårbarheter. Ett röjande av sådana uppgifter kan medföra allvarliga konsekvenser för Sverige – och ytterst Sveriges säkerhet. Detta eftersom Sveriges säkerhet indirekt är beroende av säkerheten i andra länder och av ett internationellt samarbete som är framgångsrikt och effektivt.

Enligt Försvarsmakten kan ett röjande av känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet störa Sveriges förbindelser med andra stater eller mellanfolkliga organisationer. Ett sådant röjande skulle vidare kunna innebära att Försvarsmaktens förmåga att avvärja hot mot fred och säkerhet i gemenskap med andra länder minskar, att risken för att svensk eller samverkande parts personal dödas eller såras inom ramen för internationella insatser ökar och att Sveriges försvarsindustriella samarbeten och Försvarsmaktens exportrelaterade verksamhet med andra länder skadas.

Polismyndigheten har angett att ett röjande av känsliga uppgifter

som hanteras inom ramen för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet skulle kunna innebära en försämrad tilltro till Polismyndigheten och dess personal, vilket i sin tur skulle leda till försämrade möjligheter till internationellt polisiärt samarbete. Ett röjande av känsliga uppgifter skulle sannolikt också få till följd att svensk polis i samband med deltagandet i internationellt polisiärt samarbete inte skulle få tillgång till operativt angelägen information eller få inneha positioner där sådan information behandlas. Något som i sin tur skulle innebära större risker för utsänd personal.

Enligt Säkerhetspolisen skulle Sverige lida politisk, ekonomisk, militär eller underrättelse- och säkerhetstjänstrelaterad skada vid ett röjande. I värsta fall skulle ett röjande kunna leda till att Säkerhetspolisen (Sverige) blir utestängt från sådana bilaterala och multilaterala forum som är nödvändiga för att skydda landet.

Domstolsverket, Kriminalvården, MSB och FBA har i allt väsent-

ligt pekat på att ett röjande skulle kunna leda till bristande förtroende för Sverige och svensk personal och försvåra myndigheternas

deltagande i pågående och framtida samarbeten. Myndigheterna har vidare pekat på att ett röjande skulle kunna skada Sveriges och svenska myndigheters relation till samarbetspartners, mellanfolkliga organisationer och andra stater. Kriminalvården och MSB har dessutom pekat på riskerna för att enskilda kan komma att lida men vid ett röjande och de ökade säkerhetsrisker som ett sådant förfarande också skulle kunna innebära för svensk personal i internationella insatser.

Även inom försvarsunderrättelseverksamheten förekommer ett internationellt samarbete som handlar om utbyte av information av känsligt slag som kan gälla såväl staters som organisationers säkerhet. Viktiga aktörer inom detta område är bl.a. Militära underrättelse-

och säkerhetstjänsten (Must) och Försvarets Radioanstalt (FRA). Från

dessa organs sida har betonats att det internationella samarbetet i underrättelsefrågor i hög grad bygger på förtroende och på att hemliga uppgifter kan skyddas. Skulle svenska aktörer inte leva upp till detta skulle det enligt såväl Must som FRA kunna leda till att Sverige inte får ta del av information som är av väsentlig betydelse för landets säkerhet.

Ett röjande av känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för sådana internationella samarbeten för fred och säkerhet som Sverige deltar i skulle således kunna få stor betydelse för Sverige, Sveriges intressen och det internationella samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i samt möjligheterna till fortsatt samarbete. Härigenom skulle också de svenska möjligheterna att upprätthålla den nationella säkerheten kunna försämras.

Skyddet för känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för internationella samarbeten för fred och säkerhet

I takt med att det internationella samarbetet tätnar, är det naturligt och i grunden positivt att uppgiftsutbytet mellan stater ökar. Information kan på så sätt återanvändas och erfarenheter spridas, vilket bidrar till en effektivare förvaltning. Inom ramen för det internationella freds- och säkerhetssamarbetet hanteras många gånger känslig information. Det kan vara fråga om uppgifter som rör Sverige, andra länder som ingår i samarbetet, relationerna mellan länderna eller en aktuell insats. Vid internationella samarbeten för fred och

säkerhet kan samarbetet även avslöja något om de deltagande ländernas egna försvars- och säkerhetsförmåga. Det kan också finnas uppgifter av mer övergripande och politiskt art som t.ex. avser ländernas inbördes relationer eller ett framtida samarbete. Framför allt torde det dock förekomma uppgifter som rör pågående eller planerade internationella insatser, t.ex. förutsättningarna för utövande av våld och tvång, signalskydd, lägesbedömningar samt insatsens säkerhet. Sådana uppgifter är av central betydelse för insatsens genomförande och för säkerheten för de personer som deltar i insatsen, men även för samverkande länder och organisationer.

Den omständigheten att svenska myndigheter i allt större utsträckning hanterar uppgifter som härrör från utländska myndigheter, eller som på annat sätt är kopplade till det internationella samarbetet, medför att man fortlöpande måste överväga i vilken utsträckning Sverige kan säkerställa att känsliga uppgifter av betydelse för de internationella samarbeten som Sverige deltar i erhåller ett tillräckligt skydd. I Sverige skyddas känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för sådana samarbeten framför allt av bestämmelser om sekretess, säkerhetsskydd, straffrättsligt skydd, och skydd för företagshemligheter.

Sekretess till skydd för uppgifter som hanteras inom ramen för internationella samarbeten för fred och säkerhet

Uppgifter som hanteras inom ramen för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i kan i vissa fall vara föremål för sekretess enligt lag eller annan författning eller enligt förordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning.

Sekretess innebär inte bara en begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar utan även ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av allmän handling eller på något annat sätt (3 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]). Sekretess innebär således både handlingssekretess och tystnadsplikt. Till den del sekretessbestämmelserna innebär tystnadsplikt medför de en begränsning av yttrandefriheten enligt tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) eller enligt Europakonventionen. Tystnadsplikten gäller enligt 2 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (OSL) för myndigheter och för personer

som, genom att för det allmännas räkning delta i en myndighets verksamhet, har fått kännedom om uppgiften på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten eller på annan liknande grund.

Utrikessekretess enligt 15 kap. 1 § OSL

I 15 kap. 1 § OSL finns bestämmelsen om utrikessekretess. Enligt bestämmelsen gäller sekretess för uppgift som rör Sveriges förbindelser med en annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs.

Sekretess i det internationella samarbetet enligt 15 kap. 1 a § OSL

Enligt 15 kap. l a § OSL gäller sekretess för uppgift som en myndighet har fått från ett utländskt organ på grund av en bindande EUrättsakt eller ett av EU ingånget eller av riksdagen godkänt avtal med en annan stat eller med en mellanfolklig organisation, om det kan antas att Sveriges möjlighet att delta i det internationella samarbete som avses i rättsakten eller avtalet försämras om uppgiften röjs. Motsvarande sekretess gäller även för uppgift som en myndighet har inhämtat i syfte att överlämna den till ett utländskt organ i enlighet med en sådan rättsakt eller ett sådant avtal.

Utrikessekretess vid direktåtkomst enligt 15 kap. 1 b § OSL

I 15 kap. 1 b § OSL finns en bestämmelse om absolut sekretess till skydd för allmänna intressen för sådana uppgifter i en utländsk databas som genom direktåtkomst är elektroniskt tillgängliga för en svensk myndighet, men som myndigheten på grund av en bindande EU-rättsakt eller ett internationellt avtal inte får behandla. Bestämmelsen är föranledd av att uppgifter i utländska databaser som en svensk myndighet har direktåtkomst till utgör allmänna handlingar hos myndigheten, om uppgifterna ingår i en s.k. färdig

elektronisk handling eller om de kan sammanställas med rutinbetonade åtgärder och utan användning av förbjudna sökbegrepp.

Försvarssekretess enligt 15 kap. 2 § OSL

Enligt 15 kap. 2 § första stycket OSL gäller sekretess för uppgift som rör verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs.

Förunderundersökningssekretess enligt 18 kap. 1 § OSL

Enligt 18 kap. 1 § OSL gäller sekretess till skydd för det allmännas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet. Förundersökningssekretessen gäller för uppgifter som hänför sig till förundersökning i brottmål, angelägenhet som avser användning av tvångsmedel eller i annan verksamhet som syftar till att förebygga brott, uppdaga, utreda eller beivra brott och som bedrivs av en åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket eller Kustbevakningen, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs.

Sekretess till skydd för underrättelseverksamhet m.m. enligt 18 kap. 2 § OSL

Bestämmelsen i 18 kap. 2 § OSL föreskriver att sekretess till skydd för det allmännas arbete med att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet gäller för uppgift som hänför sig till underrättelseverksamhet. Underrättelseverksamhet innebär i detta sammanhang verksamhet som består i att samla, bearbeta och analysera information för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och som inte utgör förundersökning.

Sekretess i försvarsunderrättelseverksamheten och den militära säkerhetstjänsten m.m. enligt 38 kap. 4 § OSL

Bestämmelsen i 38 kap. 4 § OSL reglerar sekretess till skydd för enskilda hos Försvarsmakten i dess försvarsunderrättelseverksamhet och den militära säkerhetstjänsten samt i den underrättelse- och säkerhetsverksamhet samt bedrivs av Försvarets radioanstalt (FRA).

Säkerhetsskydd

Uppgifter som omfattas av sekretess enligt OSL och som rör rikets säkerhet skyddas även av säkerhetsskyddslagen (1996:627). Med säkerhetsskydd menas dels skydd mot spioneri, sabotage och andra brott som kan hota rikets säkerhet, dels skydd i andra fall av uppgifter som omfattas av sekretess enligt OSL och som rör rikets säkerhet, dels skydd mot terroristbrott, även om brotten inte hotar rikets säkerhet. Säkerhetsskyddslagen innehåller också bestämmelser om skyldighet att teckna säkerhetsskyddsavtal i vissa fall samt om utbildning, kontroll och tillsyn.

Säkerhetsskydd ska, i behövlig omfattning, finnas vid verksamhet hos staten, kommunerna och landstingen, hos juridiska personer som dessa organ utövar ett rättsligt bestämmande inflytande över samt hos enskilda om verksamheten är av betydelse för rikets säkerhet eller särskilt behöver skyddas mot terrorism. För riksdagen och dess myndigheter finns kompletterande bestämmelser om säkerhetsskydd i lagen (2006:128) om säkerhetsskydd i riksdagen och dess myndigheter.

Säkerhetsskyddet ska förebygga att uppgifter som omfattas av sekretess och som rör rikets säkerhet obehörigen röjs, ändras eller förstörs (informationssäkerhet), att obehöriga får tillträde till platser där de kan få tillgång till sådana uppgifter eller där verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet bedrivs (tillträdesbegränsning) samt att personer som inte är pålitliga från säkerhetssynpunkt deltar i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet (säkerhetspröv-

ning). Säkerhetsskyddet ska även i övrigt förebygga terrorism.

Det straffrättsliga skyddet

En person som röjer uppgifter som är av betydelse för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i kan under vissa förutsättningar göra sig skyldig till brott. Av central betydelse i detta avseende är bestämmelserna i 19 kap. brottsbalken (BrB) som reglerar straffansvar för brotten mot Sveriges säkerhet.

Uppgifter av betydelse för sådana internationella samarbeten för fred och säkerhet som Sverige deltar i kan, som framgått ovan, i vissa fall vara föremål för sekretess enligt lag eller annan författning eller enligt förordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning. Röjandet av sådana uppgifter kan därmed aktualisera straffansvar för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § BrB. Om en gärning innefattar myndighetsutövning kan under vissa förutsättningar även straffansvar för tjänstefel enligt 20 kap. 1 § BrB komma i fråga.

I 4 kap. BrB finns vidare bestämmelser som straffbelägger gärningar som innebär att någon olovligen bereder sig tillgång till olika former av meddelanden. Dessa bestämmelser kan också bli tillämpliga om gärningen begås i syfte att komma åt sådana känsliga uppgifter som förekommer inom ramen för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i.

Spioneri och grovt spioneri

I 19 kap. 5 § BrB anges att den som, för att gå främmande makt tillhanda, obehörigen anskaffar, befordrar, lämnar eller röjer uppgift om försvarsverk, vapen, förråd, import, export, tillverkningssätt, underhandlingar, beslut eller något förhållande i övrigt vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för Sveriges säkerhet ska dömas – vare sig uppgiften är riktig eller inte – för spioneri till fängelse i högst sex år. Vidare anges att det även är straffbart att obehörigen framställa eller ta befattning med skrift, teckning eller annat föremål som innefattar en sådan uppgift.

Är brottet grovt ska gärningsmannen enligt 19 kap. 6 § BrB dömas för grovt spioneri till fängelse på viss tid, lägst fyra och högst arton år, eller på livstid. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen var av synnerligen farlig beskaffenhet med hänsyn till pågående krig eller rörde förhållande

av stor betydelse eller om den brottslige röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst betrotts honom eller henne.

En förutsättning för straffansvar för spioneri är bl.a. att det s.k. menrekvisitet är uppfyllt. Det innebär att ett uppenbarande av det aktuella förhållandet ska kunna medföra men för ”Sveriges säkerhet”. Menrekvisitet innebär en avgränsning av straffbestämmelsens tillämpningsområde till verkligt betydelsefulla förhållanden.3I paragrafen anges exempel på förhållanden som har stort skyddsvärde och som typiskt sett kan vara föremål för en främmande underrättelsetjänsts intresse, nämligen uppgifter om försvarsverk, vapen, förråd, import, export, tillverkningssätt, underhandlingar och beslut. Exemplifieringen har inte någon avgörande betydelse för bestämmelsens tillämpningsområde utan är endast avsedd att klargöra paragrafens innebörd. Exemplifieringen innebär bl.a. en anvisning om att spioneribestämmelsen inte enbart är begränsad till s.k. militärt spionage utan att den även omfattar andra former av spionage, t.ex. kvalificerade former av industrispionage och politiskt spionage.4

Spioneri utgör tryckfrihetsbrott enligt 7 kap. 4 § första stycket 3 TF och yttrandefrihetsbrott enligt 5 kap. 1 § YGL. Spioneri upptas även i 7 kap. 3 § första stycket 1 TF och 5 kap. 3 § första stycket 1 YGL, vilket innebär att det s.k. meddelarskyddet inte gäller. Enligt 7 kap. 3 § andra stycket TF och 5 kap. 3 § andra stycket YGL skyddas inte heller en anskaffare från straffansvar. Samma sak gäller vid försök, förberedelse och stämpling till spioneri.

Obehörig befattning med hemlig uppgift och grov obehörig befattning med hemlig uppgift

I 19 kap. 7 § BrB straffbeläggs obehörig befattning med hemlig uppgift. Brotten spioneri och obehörig befattning med hemlig uppgift skiljer sig åt i subjektivt hänseende och när det gäller uppgifternas art. Straffansvar för obehörig befattning med hemlig uppgift förutsätter inte att gärningsmannens syfte har varit att gå främmande makt tillhanda. Däremot krävs att uppgiften – utöver att uppfylla det s.k. menrekvisitet – rör ett förhållande av hemlig natur. Straff-

3 Se t.ex. prop. 1979/80:176, ”om ändring i brottsbalken (spioneri m.m.)”, s. 7. 4Prop. 2013/14:51, ”Förstärkt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet”, s. 21.

skalan för brottet är böter eller fängelse i högst två år. Om brottet är grovt ska det dömas för grov obehörig befattning med hemlig uppgift och straffskalan är då fängelse i högst fyra år (19 kap. 8 § BrB). Vid bedömande av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas, om gärningen innefattade tillhandagående av främmande makt eller var av synnerligen farlig beskaffenhet med hänsyn till pågående krig eller rörde förhållande av stor betydelse eller om den brottslige röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst betrotts honom eller henne.

Obehörig befattning med hemlig uppgift utgör tryck- och yttrandefrihetsbrott enligt 7 kap. 4 § första stycket 4 TF och 5 kap. 1 § första stycket YGL. Detsamma gäller försök och förberedelse till obehörig befattning med hemlig uppgift samt stämpling till brottet, om det är att anse som grovt. Enligt 7 kap. 3 § första stycket 1 och andra stycket TF respektive 5 kap. 3 § första stycket 1 och andra stycket YGL gäller inte den s.k. meddelar- och anskaffarfriheten vid grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller vid försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott.

Vårdslöshet med hemlig uppgift

Enligt 19 kap. 9 § BrB kan den som av grov oaktsamhet befordrar, lämnar eller röjer sådan uppgift som avses i bestämmelsen om obehörig befattning med hemlig uppgift dömas för vårdslöshet med hemlig uppgift till böter eller fängelse i högst ett år eller, om riket var i krig, till böter eller fängelse i högst två år. För straffansvar krävs alltså att de objektiva rekvisiten för brottet obehörig befattning med hemlig uppgift är uppfyllda. I subjektivt hänseende är det dock tillräckligt att gärningsmannen varit grovt oaktsam. Kravet på grov oaktsamhet gäller med hänsyn till samtliga objektiva brottsrekvisit, dvs. även med avseende på de egenskaper hos uppgiften som gör att den faller under straffbestämmelsens tillämpningsområde.

Ytterligare en skillnad i förhållande till vad som gäller vid obehörig befattning med hemlig uppgift är att straffansvar för vårdslöshet med hemlig uppgift är begränsat till befordran, lämnande eller röjande av en sådan uppgift.

Vårdslöshet med hemlig uppgift utgör tryckfrihetsbrott enligt 7 kap. 4 § första stycket 5 TF och yttrandefrihetsbrott enligt 5 kap. 1§ första stycket YGL.

Olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige

I 19 kap. 10 § BrB kriminaliseras verksamhet som syftar till att komma över uppgifter av sådant slag som avses i spioneribestämmelsen, dvs. uppgifter rörande förhållanden som det kan skada Sveriges säkerhet att främmande makt känner till. Enligt första stycket döms den som, för att gå främmande makt tillhanda, hemligen eller med användande av svikliga medel antingen bedriver verksamhet vars syfte är anskaffande av uppgifter om förhållanden vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för Sveriges säkerhet, eller medverkar till sådan verksamhet mer än tillfälligt.

Straffet för brottet är fängelse i högst två år. Om brottet är grovt gäller enligt andra stycket en särskilt sträng straffskala, fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Bedömningen av om ett brott är grovt ska grundas på en sammanvägning av omständigheterna i det särskilda fallet. Exempel på omständigheter som kan innebära att ett brott är att bedöma som grovt är om gärningen varit av särskilt farlig beskaffenhet med hänsyn till det utrikespolitiska läget eller till verksamhetens karaktär och omfattning, eller om gärningsmannen innehaft en särskild tjänst som innefattat ett förtroende att ha hand om uppgifter av känslig eller hemlig natur och gärningen inneburit ett missbruk av förtroendet.

Olovlig underrättelseverksamhet mot främmande makt

I 19 kap. 10 a § första stycket BrB anges att den som, för att gå främmande makt tillhanda, här i landet antingen bedriver verksamhet vars syfte är anskaffande av uppgifter om förhållanden vars uppenbarande för den främmande makten kan medföra men för annan främmande makts säkerhet, eller medverkar till sådan verksamhet mer än tillfälligt, ska dömas för olovlig underrättelseverksamhet mot främmande makt till böter eller fängelse i högst ett år. Är brottet grovt ska gärningsmannen enligt 19 kap. 10 a § andra stycket BrB dömas till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.

Straffansvar för försök, förberedelse och stämpling till vissa brott enligt 19 kap. BrB samt för underlåtenhet att avslöja eller förhindra sådana brott

I 19 kap. 14 § BrB regleras straffansvaret för försök och förberedelse till de brott som ingår i 19 kap. BrB. Enligt bestämmelsens första stycke är försök och förberedelse till bl.a. spioneri, grovt spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift, grov obehörig befattning med hemlig uppgift och olovlig underrättelseverksamhet mot främmande makt, kriminaliserade på det sätt som närmare regleras i 23 kap. BrB. I 19 kap. 14 § första stycket BrB kriminaliseras även stämpling till bl.a. spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller olovlig underrättelseverksamhet mot främmande makt.

I 19 kap. 14 § andra stycke BrB regleras i vilken utsträckning någon kan straffas för underlåtenhet att avslöja brott, när brottet är kriminaliserat enligt en bestämmelse i 19 kap. BrB. Av bestämmelsen följer att det är straffbart att inte avslöja bl.a. spioneri, grovt spioneri eller grov obehörig befattning med hemlig uppgift.

Straffansvar vid oaktsam medverkan till vissa brott enligt 19 kap. BrB

Av 23 kap. 4 § BrB följer att inte bara den som utfört en brottslig gärning ska dömas till ansvar, utan även den som medverkat till gärningen genom råd eller dåd. Medverkansansvaret har en mera generell tillämpning än försöksansvaret och ansvaret för förberedelse och stämpling till brott eller underlåtenhet att avslöja eller förhindra brott på så vis att ansvar inte förutsätter att medverkansansvar är särskilt föreskrivet för det aktuella brottet. Ansvar för medverkan till brott gäller generellt i relation till alla brott i BrB. Varje medverkande bedöms efter det uppsåt eller den oaktsamhet som ligger honom eller henne till last.

Enligt 19 kap. 15 § BrB ska dessutom den som med hänsyn till vad han eller hon känner till, på grund av meddelad varning eller annars bort inse att bl.a. spioneri, grovt spioneri eller grov obehörig befattning med hemlig uppgift är å färde, medverkar till gärningen, dömas till ansvar för medhjälp därtill. Straffet enligt bestämmelsen får emellertid inte överstiga fängelse i två år. För straffansvar enligt

19 kap. 15 § BrB fordras att den medverkande har haft uppsåt rörande den åtgärd genom vilken medverkan sker. Det fordras också att den medverkande handlat trots att han eller hon har haft sådan kännedom, som borde avhållit honom eller henne från att handla. Det oaktsamma momentet ligger således i att den medverkande på grund av denna kännedom borde ha insett att ett brott av visst slag var förestående. För att någon ska kunna dömas till ansvar för oaktsam medverkan krävs att huvudbrottet ska ha fortskridit så långt att straff kan följa på det. Brottet behöver emellertid inte vara fullbordat utan det är fullt tillräckligt att gärningen nått upp till straffbart försök eller förberedelse till brott.

Tjänstefel

Av 20 kap. 1 § BrB framgår att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning, genom handling eller underlåtenhet, åsidosätter vad som gäller för uppgiften döms för tjänstefel om det inte är fråga om ett ringa fall. Straffskalan för tjänstefel är böter eller fängelse i två år. Om brottet är grovt kan dömas till fängelse i lägst sex månader och högst sex år.

Brott mot tystnadsplikt

Den som röjer en uppgift, som han eller hon är skyldig att hemlighålla enligt lag eller annan författning eller enligt förordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning ska dömas för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § BrB, om gärningen inte är belagd med straff i annan ordning. Samma sak gäller om någon olovligen utnyttjar en sådan hemlighet. För straffansvar för brott mot tystnadsplikt krävs att någon röjer eller olovligen utnyttjar en uppgift som han eller hon är pliktig att hemlighålla enligt svensk lag. Sådana bestämmelser finns framför allt i OSL. Sekretessregler som har sin grund i utländsk lag eller faller utanför utövandet av svensk myndighet omfattas inte av straffbestämmelsen. Straffskalan för brott mot tystnadsplikt är böter eller fängelse i högst ett år. Om någon begår en sådan gärning av oaktsamhet, döms han eller hon i stället till böter. I ringa fall döms inte till ansvar.

Vissa brott i 4 kap. brottsbalken

I 4 kap. BrB straffbeläggs bl.a. att någon olovligen bereder sig tillgång till olika former av meddelanden. Dessa bestämmelser kan också bli tillämpliga om gärningen begås i syfte att komma åt uppgifter som har betydelse för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i.

Enligt 4 kap. 8 § BrB gör den som olovligen bereder sig tillgång till ett meddelande, som ett post- eller telebefordringsföretag förmedlar som postförsändelse eller i ett elektroniskt kommunikationsnät, sig skyldig till brytande av post- eller telehemlighet. Straffskalan är böter eller fängelse i högst två år.

Den som i annat fall olovligen bryter brev eller telegram eller bereder sig tillgång till något som förvaras tillslutet kan enligt 4 kap. 9 § dömas för intrång i förvar till böter eller fängelse i högst två år. Är det fråga om olovlig avlyssning eller inspelning av tal eller samtal kan i stället straffansvar för olovlig avlyssning enligt 4 kap. 9 a § aktualiseras under vissa förutsättningar. Även för detta brott är straffskalan böter eller fängelse i två år.

Om någon anbringar tekniskt hjälpmedel med uppsåt att utföra brott enligt 4 kap. 8 § eller 9 a § kan han eller hon enligt 4 kap. 9 b § dömas för förberedelse till sådant brott. Stadgandet utgör ett komplement till bestämmelserna i 8 § och 9 a § och syftar bl.a. till att underlätta offrets och åklagarens bevisbörda.

Slutligen kan nämnas att det i 4 kap. 9 c § bl.a. anges att den som i annat fall än som sägs i 4 kap. 8 och 9 §§ olovligen bereder sig tillgång till en uppgift som är avsedd för automatiserad behandling kan dömas för dataintrång till böter eller fängelse i högst två år.

Åtgärder som inte är av straffrättslig natur

En gärning som innefattar en obehörig informationshantering kan även medföra andra konsekvenser än straffrättsliga för den enskilde. Gärningen kan t.ex. grunda skadeståndsskyldighet, men också olika arbetsrättsliga sanktioner aktualiseras om förfarandet har samband med en anställning. Ytterst kan det bli fråga om uppsägning enligt 7 § lagen (1982:80) om anställningsskydd. För offentliganställda finns därutöver bestämmelser om disciplinansvar i lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA). Enligt 14 § LOA kan

en arbetstagare som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen meddelas en disciplinpåföljd för tjänsteförseelsen. Disciplinpåföljd är varning och löneavdrag (15 § LOA).

Skyddet för företagshemligheter

Ett röjande av uppgifter som är av betydelse för sådana internationella samarbeten för fred och säkerhet som Sverige deltar i kan – om uppgifterna avser förhållanden vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för Sveriges säkerhet – utgöra en otillåten befattning enligt lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter. Så kan t.ex. vara fallet om uppgifterna avser förhållanden som rör forskning, utveckling eller produktion i ett svenskt företag som framställer krigsmateriel eller annan utrustning för försvaret. Det skulle således kunna förekomma situationer där en företagshemlighet är av sådan betydelse för landet att ett röjande av uppgiften skulle kunna äventyra rikets oberoende eller bestånd, dvs. dess säkerhet.5

Obehöriga förfaranden med företagshemligheter är sanktionerade med straffansvar och skadeståndsskyldighet. Enligt 3 § döms den som med uppsåt olovligen bereder sig tillgång till en företagshemlighet för företagsspioneri. Även försök och förberedelse till företagsspioneri är straffbelagt. Den som anskaffar en företagshemlighet med vetskap om att den som tillhandahåller hemligheten eller någon före honom eller henne har berett sig tillgång till denna genom företagsspioneri döms för olovlig befattning med företags-

hemlighet (4 §). I rättspraxis har anställdas utnyttjande och röjande

av företagshemligheter som de har tillgång till i sitt arbete inte ansetts som straffbar befattning med företagshemlighet. Detta gäller både medverkan i gärningsmannaskap och som medhjälpare. Straffet för företagsspioneri är böter eller fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, fängelse i högst sex år. Straffskalan för olovlig befattning med företagshemlighet sträcker sig från böter till fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, högst fyra år. Den som gör sig skyldig till företagsspioneri eller olovlig befattning med företagshemlighet ska enligt 5 § även ersätta den skada som uppkommer

5 Se prop. 1979/80:176, ”om ändring i brottsbalken (spioneri m.m.)”, s. 9

genom brottet eller genom att företagshemligheten obehörigen utnyttjas eller röjs.

Andra olovliga förfaranden med företagshemligheter än anskaffande av sådan information sanktioneras i lagen om skydd för företagshemligheter med skadestånd, vitesförbud eller föreläggande om överlämnande. I 6–8 §§ finns bestämmelser om skadeståndsansvar för vissa personer som uppsåtligen eller av oaktsamhet utnyttjar eller röjer en näringsidkares företagshemlighet. Skadeståndsskyldighet enligt bestämmelserna åligger den som har anförtrotts en företagshemlighet i förtroende i samband med en affärsförbindelse, arbetstagare som fått del av en företagshemlighet hos arbetsgivaren i sin anställning och den som utnyttjar eller röjer en företagshemlighet som, enligt vad han eller hon bör inse, har angripits enligt lagen.

En internationell jämförelse

Finland

I Finland finns bestämmelser om olaglig spridning eller avslöjande av hemlig information i strafflagen (39/1889). Den finska spioneribestämmelsen är tillämplig om någon i avsikt att gynna en främmande stat eller skada Finland anskaffar, förmedlar, lämnar, röjer eller offentliggör uppgifter om bl.a. Finlands utrikesrelationer. Till skillnad från den svenska motsvarigheten är bestämmelsen således inte inskränkt till gärningar som kan innebära men för Finlands säkerhet utan träffar också sådana handlingar som rör Finlands utrikesrelationer. Detta gäller även för övriga landsförräderibrott i den finska strafflagen.

Norge

I Norge finns den straffrättsliga regleringen när det gäller spridning eller avslöjande av hemlig information framförallt i den norska straffeloven (LOV-1902-05-22-10). För straffansvar enligt spioneribestämmelsen krävs bl.a. att någon till fördel för en främmande stat eller terroristorganisation eller utan ”aktverdig grunn” samlar in eller sätter sig i besittning av en uppgift kopplad till något av de grundläggande nationella intressen som anges i bestämmelsen på så sätt

att intresset i fråga kan skadas om hemligheten röjs. Som exempel på ett sådant grundläggande nationellt intresse nämns Norges förhållande till andra stater. Straffeloven innehåller även en särskild bestämmelse som straffbelägger röjande av statshemligheter. Bestämmelsen har samma gärningsobjekt som spioneribestämmelsen. Straffansvaret vid spridning eller avslöjande av hemlig information är inte heller i Norge begränsat till förhållanden som kan innebär men för landets säkerhet, utan kan även avse Norges förhållande till annan stat.

Danmark

I Danmark finns bestämmelser om olovlig spridning och avslöjande av hemlig information främst i straffeloven (lov nr. 1052 af 4 juli 2016). Gärningsobjektet enligt spioneribestämmelsen är förhållanden som ska hållas hemliga med hänsyn till danska stats- eller samhällsintressen. Detta begrepp omfattar först och främst militära hemligheter och statshemligheter, men också hemligheter av en lägre klassifikationsgrad som gäller statens förbindelser med främmande makt samt förhållanden som rör ekonomi, handelspolitik och försörjning. Bestämmelsen omfattar också upplysningar rörande samarbetspartners förhållanden som ska hållas hemliga inte endast av hänsyn till främmande makt i fråga utan också till danska statsintressen. Straffansvaret i Danmark är således inte begränsat till gärningar som innebär men för Danmarks säkerhet, utan straffansvar kan också träffa röjandet av förhållanden rörande danska samarbetspartners.

Nederländerna

I den nederländska strafflagen (Wetboek van Strafrecht) finns bestämmelser om spioneri och annan olaglig underrättelseverksamhet i en särskild avdelning om allvarliga brott mot statens säkerhet. Bestämmelserna skyddar såväl uppgifter av betydelse för den nederländska statens intressen som för dess allierade, då skyddsintresset är ”any information classified in the interest of the State or of its allies”. Uppgifter som mottagits inom ramen för internationella samarbeten eller från allierade stater ges därmed samma skydd enligt nederländsk lag som uppgifterna har i ursprungslandet.

Tyskland

I den tyska strafflagen (Strafgesetzbuch, StGB) finns bestämmelser om spioneri och annan olaglig underrättelseverksamhet i ett kapitel som har titeln landsförräderi och äventyrande av den yttre säkerheten (Landesverrat und Gefährdung der äusseren Sicherheit). I samma lag finns även bestämmelser om brott mot tystnadsplikt. Det straffrättsliga ansvaret enligt ovan nämnda bestämmelser för olaglig befattning med uppgifter är begränsat till sådana uppgifter som utgör ”statshemligheter. Statshemligheter är fakta, föremål eller kunskap, som bara är tillgängliga för en begränsad personkrets och som måste hållas hemliga för främmande makt för att förhindra fara för allvarligt men för Förbundsrepubliken Tysklands yttre säkerhet. Hemliga uppgifter som härrör från andra stater – inklusive allierade staters hemliga uppgifter – utgör som huvudregel inte statshemligheter. En hemlig uppgift som härrör från en annan stat kan emellertid utgöra en tysk statshemlighet om den har anförtrotts ett tyskt organ. Så är i synnerhet fallet när tyska organ erhåller viss information av utländska organ inom ramen för militära- eller andra säkerhetssamarbeten. På samma sätt omfattar begreppet statshemligheter hemliga uppgifter inom ramen för Nato-samarbetet.

Kanada

I Kanada finns den straffrättsliga lagstiftningen när det gäller spioneri och annan olaglig underrättelseverksamhet i the Security of Information Act, the Criminal Code och the National Defence Act. Lagstiftningen är delvis överlappande. Då Kanada använder sig av både civil law och common law kompletteras dessa skrivna lagar i hög utsträckning genom domstolarnas praxisbildning. Av störst betydelse här är Security of Information Act (SOIA). SOIA reglerar sådan informationshantering som kan vara skadlig för Kanada och dess intressen. Fokus i lagen ligger på Kanadas säkerhet. Ett röjande av uppgifter som i första hand skadar ett partnerland eller en organisation kan dock straffas enligt lagen om röjandet även skulle komma att påverka Kanadas internationella relationer. Detta skulle kunna vara fallet om den kanadensiska regeringens möjligheter att genomföra diplomatiska eller konsulära förbindelser eller

internationella förhandlingar hotades eller försämrades genom röjandet.

En ny straffbestämmelse om utlandsspioneri införs

Det straffrättsliga skyddet är varken heltäckande eller starkt

Spioneriliknande gärningar som tar sikte på internationella samarbeten kan innebära avsevärd skada för det internationella samarbetet för fred och säkerhet, våra samarbetspartners och eventuella insatser. Förfarandet kan därigenom även skada Sverige – och ytterst Sveriges säkerhet – eftersom Sveriges säkerhet indirekt är beroende av säkerheten i andra länder och av ett internationellt samarbete som är framgångsrikt och effektivt. Sverige är också beroende av goda och förtroendefulla relationer med andra länder för att få del av information som kan ha betydelse för Sveriges säkerhet och för att få möjlighet att fullt ut delta i olika samarbeten för fred och säkerhet. Om det saknas möjligheter att lagföra personer som begått spioneriliknande gärningar som tar sikte på känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i skulle detta kunna påverka Sveriges relationer till andra länder och samarbetspartners, vilket i sin tur skulle kunna medföra försvars- och säkerhetspolitiska konsekvenser för Sverige genom att andra länders vilja till samarbete och informationsutbyte kring frågor av betydelse för Sveriges säkerhet påverkas negativt.

Det straffrättsliga skyddet för känsliga uppgifter som har betydelse för internationella samarbeten för fred och säkerhet som Sverige deltar i och som inte uppfyller menrekvisitets krav i spioneribestämmelsen är varken heltäckande eller särskilt starkt. Detta även med beaktande av att ett ökat beroende av internationell samverkan på det säkerhets- och försvarspolitiska området kan få till konsekvens att fler uppgifter som rör Sveriges samarbete med andra länder och organisationer för fred och säkerhet bedöms ha sådan betydelse för Sveriges säkerhet att de kan komma att omfattas av spioneribestämmelsen. Spioneribestämmelsen är emellertid alltjämt reserverad för förfaranden som på ett påtagligt sätt kan inverka

negativt på Sveriges säkerhet i bemärkelsen rikets oberoende eller bestånd.6 Det innebär att uppgifter som endast har en medelbar betydelse för Sveriges säkerhet i huvudsak faller utanför spioneribestämmelsens – och därmed också övriga bestämmelsers i 19 kap. BrB – tillämpningsområde. Med hänsyn till vikten av Sveriges internationella samarbete för fred och säkerhet kan det straffrättsliga skyddet för uppgifter som hanteras inom ramen för ett sådant samarbete inte sägas vara ändamålsenligt. Tvärtom är det otillfredsställande att spioneriliknande gärningar som tar sikte på sådana samarbeten i värsta fall helt kan falla utanför det straffbara området och i bästa fall enbart straffas som tjänstefel eller brott mot tystnadsplikt.

Det straffrättsliga skyddet för sådana uppgifter är därtill betydligt svagare i Sverige än i övriga nordiska länder.

En kriminalisering av spioneriliknande gärningar som tar sikte på känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för det internationella samarbetet är befogad

En viktig fråga vid överväganden om ett visst förfarande ska straffbeläggas är om skälen för kriminalisering är så starka att de motiverar ett utvidgat straffansvar. Eller, annorlunda uttryckt, om problemet är sådant att det bör lösas straffrättsligt eller om det finns andra möjligheter att lösa det. Alternativa sanktioner och andra möjligheter att komma till rätta med problemet måste också beaktas. Dessutom bör man överväga vilken effekt en utökad kriminalisering skulle få.

En kriminalisering av spioneriliknande gärningar som tar sikte på känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i grundar sig ytterst på ett intresse av att värna Sveriges säkerhet. Det närmaste och konkreta skyddsintresset för en straffrättslig reglering bör dock enligt vår mening vara Sveriges förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation. De skyddsintressen som kriminaliseringen ska värna är starka och talar för kriminalisering som metodval.

De alternativ till kriminalisering som finns, bl.a. säkerhetsskyddsarbete, förändringar i sekretesslagstiftningen, skadeståndsskyldig-

6 Utredningen om förstärkt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhets betänkande ”Spioneri och annan olovlig underrättelseverksamhet” (SOU 2012:95), s. 206 f.

het och arbetsrättsliga sanktioner, är enligt vår mening inte tillräckliga för att lösa problemen med spioneriliknande gärningar som tar sikte på känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i. Det finns därtill anledning att anta att en straffsanktion skulle utgöra ett effektivt medel för att motverka spioneriliknande gärningar av förevarande slag. Med hänsyn till det intresse en ny straffrättslig reglering är avsedd att skydda, Sveriges förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation och – i förlängningen – Sveriges säkerhet, finns det dessutom stor anledning att ta samhällets resurser i anspråk för att lagföra dessa gärningar.

En sådan reglering skulle också signalera för andra länder och samarbetspartners att Sverige ser allvarligt på dessa gärningar. En kriminalisering av spioneriliknande gärningar som tar sikte på känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för internationella samarbeten för fred och säkerhet som Sverige deltar i är enligt vår mening befogad.

Lagteknisk lösning och rubricering

Vårt förslag innebär att en ny straffbestämmelse införs i 19 kap. BrB. Bestämmelsen har utformats med spioneribestämmelsen som förebild och omfattar spioneriliknande gärningar som avser hemliga uppgifter rörande något förhållande vars uppenbarande för främmande makt eller sammanslutning kan medföra allvarligt men för Sveriges förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation. Brottet benämns utlandsspioneri. Straffbestämmelsen ska endast tillämpas om förfarandet inte uppfyller rekvisiten i 19 kap. 5 § BrB.

Skyddsintresset

Straffbestämmelsen motiveras av det svenska behovet av att samarbeta med andra länder och mellanfolkliga organisationer. Ytterst grundar sig straffbestämmelsen på ett intresse av att värna Sveriges säkerhet. Det mest ändamålsenliga skyddsintresset för den straffrättsliga regleringen är dock Sveriges förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation. Härav följer att endast gärningar som på

ett påtagligt sätt kan äventyra eller försämra Sveriges utrikesrelationer omfattas av kriminaliseringen. Kravet på att gärningen kan medföra allvarligt men för Sveriges förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation sätter Sveriges förhållanden i förgrunden som det skyddsvärda intresset. En sådan reglering överensstämmer med nuvarande systematik beträffande brotten mot Sveriges säkerhet och stämmer väl med hur bl.a. Norge, Finland och Danmark valt att skydda uppgifter av förevarande slag.

Den brottsliga gärningen

Den straffbara gärningen består i, efter mönster från spioneribrottet, att någon obehörigen anskaffar, befordrar, lämnar eller röjer en uppgift vars uppenbarande för främmande makt eller sammanslutning kan medföra allvarligt men för Sveriges förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation. Även det förhållandet att någon obehörigen framställer eller tar befattning med skrift, teckning eller annat föremål som innefattar en sådan uppgift som avses i straffbestämmelsen omfattas av regleringen.

Ett krav på avsiktsuppsåt att gå främmande makt eller sammanslutning tillhanda.

I likhet med vad som gäller för spioneri, och av samma skäl som motiverat begränsningen i det fallet, kommer straffansvar endast ifråga när förfarandet har skett med avsiktsuppsåt. Med avsiktsuppsåt avses här detsamma som direkt uppsåt. Till skillnad från vad som i dag gäller för spioneri begränsas det straffbara området inte till att enbart omfatta fall där gärningsmannens avsikt varit att gå en främmande makt tillhanda. De grupperingar som vanligen verkar i områden för sådana internationella fredsfrämjande insatser som Sverige deltar i, och som på ett eller annat sätt berörs av den konflikt som motiverar insatsen, torde inte alltid falla under definitionen främmande makt, trots att de i praktiken utgör en maktfaktor samt ett påtagligt och reellt hot mot insatsen. För att tillgodose behovet av kriminalisering och kravet på en effektiv strafflagstiftning omfattar straffbestämmelsen även förfaranden som innebär att någon medvetet lämnar uppgifter till en sådan gruppering eller

sammanslutning. Med begreppet främmande sammanslutning avses därmed en gruppering som representerar ett motstående intresse men som inte nödvändigtvis behöver utgöra en främmande makt. För att straffbestämmelsen ska vara tillämplig fordras dock att det är fråga om en aktör som intar en maktposition. Det krävs emellertid inte att grupperingen är organiserad på visst sätt för att den ska falla under begreppet. Som exempel på vad som kan omfattas av begreppet kan nämnas UCK-gerillan i Kosovo, krigsherrar i Afghanistan och Al-shabab i Somalia.

Skälen för att låta straffbestämmelsen även omfatta förfaranden som innebär att någon medvetet lämnar uppgifter till en främmande

sammanslutning gör sig även gällande när det gäller övriga bestäm-

melsen i 19 kap. BrB som här är aktuella (spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslöshet med hemlig uppgift). Av denna anledning och i syfte att nå en logisk och konsekvent lagstiftning har även dessa bestämmelser ändrats så att de också omfattar fall där gärningsmannens avsikt varit att gå en främmande sammanslutning tillhanda.

Krav på allvarligt men för Sveriges förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation

En förutsättning för straffansvar är att ett uppenbarande av den aktuella uppgiften för främmande makt eller sammanslutning kan medföra allvarligt men för Sveriges förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation. Med mellanfolklig organisation avses detsamma som i 2 kap. 7 a § BrB, dvs. självständiga rättssubjekt enligt folkrätten. Dessa organisationer är i allmänhet sammanslutningar av stater, såsom exempelvis FN, EU, Nato och OSSE. Rekvisitet allvarligt men hindrar att annat än allvarliga handlingar kan medföra straffansvar. Uttrycket allvarligt men innebär även att det för straffbarhet ställs högre krav än att gärningen, så som exempelvis uttrycks i 15 kap. 1 § OSL, ska störa Sveriges mellanfolkliga förbindelser. En förutsättning för straffansvar är alltså att det rör sig om uppgifter av stor betydelse där det knappast kan råda något tvivel om att ett röjande kan få allvarliga konsekvenser för förhållandet till det samverkande landet eller den mellanfolkliga organisationen. Tänkbara exempel på sådana konsekvenser är att det inträffade kan medföra att Sverige stängs ute från fortsatt sam-

arbete eller inte längre får delta i utbytet av hemlig information. Det organ som från svensk sida deltagit i samarbetet torde normalt vara bäst skickat att bedöma konsekvenserna av att uppgifter röjts genom ett handlande som kan läggas svensk personal till last. Om uppgifterna innebär att brottsliga eller oegentliga förfaranden avslöjas som t.ex. var fallet då den svenske FN-tjänstemannen Anders Kompass avslöjade att allvarliga brott begåtts av FN personal, bör den typen av avslöjanden inte anses kunna allvarligt skada Sveriges förhållande till berört land eller mellanfolklig organisation även om interna sekretessregler åsidosatts och avslöjandena vållat irritation inom berört organ. Kravet på att ett röjande av hemliga uppgifter ska ske obehörigen för att medföra straffansvar utesluter även att brottsanmälningar till behörigt organ, t.ex. Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten, träffas av straffbestämmelsen.

Begreppet allvarligt men stämmer även väl med den indelning i fyra säkerhetsskyddsklasser och mot dem svarande skadegrader som i dag används av Försvarsmakten och föreslås ingå i en ny säkerhetsskyddslag7. Dessa är i stigande ordning: begränsad, svarande mot en

ringa skada, konfidentiell, svarande mot en inte obetydlig skada, hemlig, svarande mot en allvarlig skada samt kvalificerat hemlig

svarande mot en synnerligen allvarlig skada. Straffbestämmelsen anknyter till allvarlig skada, vilket gör att de två högsta graderna träffas av straffansvar. Myndigheter som Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och MSB torde redan i dag ha erfarenhet att göra bedömningar av men med anknytning till dessa säkerhetsskyddsklasser.

En begränsning till hemliga uppgifter

Det straffbara området är – till skillnad från vad som gäller vid spioneri – begränsat till gärningar som innebär befattning med hemliga uppgifter, dvs. uppgifter som omfattas av sekretess enligt OSL, eller någon annan författning. I första hand torde utrikessekretessen enligt 15 kap. 1 § OSL och försvarssekretessen enligt 15 kap. 2 § OSL komma i fråga, men även andra sekretessregler

7 Se Utredningen om säkerhetsskyddslagens betänkande ”En ny säkerhetsskyddslag” (SOU 2015:25) s. 55 och s. 329 ff.

såsom exempelvis sekretess till skydd för underrättelseverksamhet m.m. enligt 18 kap. 2 § OSL skulle kunna bli aktuella.

För straffansvar krävs inte att uppgiften faktiskt har hanterats i en verksamhet som omfattas av OSL eller att den som vidarebefordrar uppgiften lyder under en tystnadsplikt, så länge uppgiften skulle ha omfattats av en sekretessbestämmelse om den förekommit i det allmännas verksamhet. Det innebär att en uppgift av hemlig natur i privat verksamhet eller i en internationell militär insats etc. som inte är att hänföra till svensk myndighetsutövning kan falla under det straffbara området. Tillämpningen av straffbestämmelsen är alltså inte beroende av en formell sekretessprövning enligt OSL. Det utgör inte heller en formell förutsättning för straffansvar att uppgiften har hanterats som hemlig i verksamheten. Däremot krävs att gärningsmannens uppsåt även omfattar att uppgiften rörde ett hemligt förhållande. Det innebär att straffansvar i praktiken torde aktualiseras främst när det är fråga om uppgifter som har hemlighållits i verksamheten och det har kommit till uttryck på något sätt. I de fall uppgiften – trots att den i och för sig är sekretessreglerad – hanterats som en öppen uppgift i verksamheten torde det i regel brista i uppsåt hos gärningsmannen.

Begränsningen till uppgifter av hemlig natur innebär att det redan i dag finns betydande restriktioner beträffande möjligheterna att sprida uppgifterna för publicering i grundlagsskyddade medier. Det framgår bl.a. av 7 kap. 3 § punkterna 2 och 3 samt 7 kap. 5 § punkterna 1 och 2 TF liksom av 5 kap. 3 § punkterna 2 och 3 YGL. Straffbestämmelsen torde redan härigenom inte innebära någon stor förändring ur tryckfrihets- och yttrandefrihetssynpunkt.

Straffskalan

De gärningar som är avsedda att träffas av straffbestämmelsen är av allvarligt slag. Straffbestämmelsen kan emellertid komma att omfatta gärningar av skilda slag och svårhet. I sina värsta former kan brottsligheten leda till mycket svåra konsekvenser för Sveriges utrikesrelationer. Ett uppenbarande av en hemlig uppgift kan riskera människoliv och orsaka stor förstörelse. Det kan också leda till att hela eller delar av en internationell fredsinsats inte alls kan genomföras eller inte kan genomföras som planerat. För straffansvar

krävs, som framgått, att det är fråga om en gärning som kan innebära ett allvarligt men för Sveriges förhållanden till annan stat eller mellanfolklig organisation. Det ovan anförda innebär att straffskalan bör vara förhållandevis sträng för att spegla att det finns anledning att se allvarligt på den aktuella brottstypen. Straffskalan måste också ha en tillräcklig spännvidd för att medge en nyanserad och differentierad straffmätning och innebära att ett straff som motsvarar brottets svårhet kan dömas ut. För brottet ska därför gälla en straffskala som innebär att fängelse i högst fyra år kan dömas ut. Brottet är vidare av sådan art att det råder en presumtion för fängelse.

Grovt brott

En särskild brottsbeteckning för grovt utlandsspioneri införs. Om brottet är grovt ska fängelse i lägst två och högst åtta år kunna dömas ut. Vid bedömningen av om ett brott är grovt ska – i likhet med vad som gäller vid spioneri – särskilt beaktas om gärningen var av synnerligen farlig beskaffenhet med hänsyn till pågående krig eller rörde förhållande av stor betydelse eller om den brottslige röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst betrotts honom eller henne.

En kriminalisering av förfaranden som sker utan avsiktsuppsåt eller av grov oaktsamhet

Straffbestämmelserna i 19 kap. 7–9 §§ BrB utvidgas så att en gärning som uppfyller de objektiva rekvisiten för utlandsspioneri men som sker utan syfte att gå främmande makt eller sammanslutning tillhanda, eller som sker av grov oaktsamhet, kan föranleda straffansvar för obehörig befattning med hemlig uppgift eller för vårdslöshet med hemlig uppgift.

Straffansvar vid försök, förberedelse, stämpling, oaktsam medverkan till brott och underlåtenhet att avslöja eller förhindra brott

Bestämmelserna i 19 kap. 14 och 15 §§ BrB om straffansvar vid försök, förberedelse, stämpling, oaktsam medverkan till brott och underlåtenhet att avslöja eller förhindra brott ska, i samma utsträckning som gäller för spioneri, göras tillämpliga vid utlandsspioneri.

En utvidgning av det straffbara området för brott mot tystnadsplikt

Bestämmelsen i 20 kap. 3 § BrB om straffansvar vid brott mot tystnadsplikt utvidgas så att den även omfattar röjande av uppgifter av hemlig natur i ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i. Detta alldeles oavsett om uppgiften är hemlig enligt bestämmelse i svensk lag eller annan författning. Avgörande är att uppgiften skulle ha omfattats av sekretess om den förekommit i allmän verksamhet. Utvidgningen innebär att röjanden som inte är tillräckligt allvarliga för att bestraffas enligt våra förslag till nya brott i 19 kap. BrB ändock kan träffas av straffansvar.

Kriminaliseringen är förenlig med regeringsformen och Europakonventionen

Grundläggande bestämmelser om yttrande- och informationsfriheten finns i regeringsformen (RF). När det gäller tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i vissa andra medier, t.ex. ljudradio och television och liknade överföringar samt film, gäller bestämmelserna i TF och YGL. Yttrande- och informationsfriheten har även ett skydd i Europakonventionen.

Yttrande- och informationsfriheten får begränsas genom lag eller – när det gäller uppgifter som någon fått kännedom om i allmän tjänst eller under utövande av allmän tjänsteplikt – efter bemyndigande i lag (2 kap. 20 § RF). En begränsning får endast göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får dock aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte

heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. En begränsning får inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (2 kap. 21 § RF). Av 2 kap. 23 § RF följer att yttrande- och informationsfriheten får begränsas med hänsyn till vissa särskilt angivna intressen, bl.a. rikets säkerhet, allmän ordning och säkerhet samt förebyggandet och beivrandet av brott. I övrigt får begränsningar av yttrande- och informationsfriheten endast göras om särskilt viktiga skäl föranleder det.

Yttrandefriheten värnas, som nämnts ovan, även av Europakonventionen. Enligt artikel 10.1 i konventionen har var och en rätt till yttrandefrihet, vilken innefattar en rätt till åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Denna rättighet är dock inte absolut. Utövandet av yttrandefriheten får enligt artikel 10.2 bl.a. underkastas villkor, inskränkningar och straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till bl.a. statens säkerhet, till den territoriella integriteten eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott och för att förhindra att förtroliga underrättelser sprids.

Ett straffsanktionerat förbud mot spioneriliknande gärningar som kan skada Sveriges förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation kan innefatta en inskränkning av både informationsfriheten och yttrandefriheten, i den mån informationen inte får anskaffas och därmed inte heller kan förmedlas till andra. Ett sådant förbud träffar också anskaffande och förmedling av information för publicering i medierna. Syftet med förbudet är i förlängningen att skydda Sveriges säkerhet. Detta är ett sådant ändamål som enligt både RF och Europakonventionen godtas som grund för en begränsning av yttrande- och informationsfriheten. Kriminaliseringen av spioneriliknande gärningar som kan skada Sveriges förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation är således förenlig med såväl RF som Europakonventionen.

Det nya brottet ska omfattas av reglerna i 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL samt utgöra tryck- och yttrandefrihetsbrott

En av de grundläggande principerna i TF och YGL är principen om ensamansvar. Den innebär att endast en av de oftast många personer som deltagit i tillkomsten av en grundlagsskyddad framställning bär det straffrättsliga ansvaret för innehållet i framställningen och att andra medverkande alltså är fria från ansvar. TF och YGL innehåller härutöver också regler som uttryckligen skyddar den som medverkat vid tillkomsten av en grundlagsskyddad framställning, bl.a. den som har lämnat uppgifter för publicering (meddelarfrihet) och den som anskaffat uppgifter avsedda för publicering (anskaffarfrihet). Med meddelarfrihet avses i princip en frihet att lämna meddelande för publicering i grundlagsskyddade medier utan risk att straffas och detta oberoende av om meddelandet publiceras. Anskaffarfriheten innebär att var och en har rätt att straffritt anskaffa uppgifter avsedda för publicering i ett medium som omfattas av grundlagarna.

Meddelar- och anskaffarfriheterna är inte absoluta. I 7 kap. 3 § TF anges de undantagsfall då en meddelare eller annan medverkande till en grundlagsskyddad framställning kan hållas straffrättsligt ansvarig för sin medverkan. Bestämmelserna avser dels den som lämnar meddelande enligt 1 kap. 1 § tredje stycket TF, dvs. den man normalt brukar beteckna som meddelare, dels den som, utan att svara enligt de särskilda ansvarighetsreglerna om ensamansvar i 8 kap. TF, medverkar till en framställning som är avsedd att införas i tryckt skrift som författare eller annan upphovsman eller som utgivare. Bestämmelsen innebär att de tre fall som där anges undantas från TF:s tillämpningsområde och att regler i vanlig lag i stället ska tillämpas. Punkten 1 upptar det fallet att den medverkande gör sig skyldig till högförräderi, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift, uppror, landsförräderi, landssvek eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott. Punkten 2 upptar det fallet att den medverkande gör sig skyldig till uppsåtligt oriktigt utlämnande av allmän handling som inte är tillgänglig för var och en eller tillhandahållande av sådan handling i strid med myndighets förbehåll vid dess utlämnande. Punkten 3 avser att den med-

verkande gör sig skyldig till uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i särskild lag.

När det gäller ansvar för anskaffare sägs i 7 kap. 3 § andra stycket TF att om den som anskaffar uppgift eller underrättelse i syfte att offentliggöra dem i grundlagsskyddat medium därigenom gör sig skyldig till brott som avses i bestämmelsens första stycke första punkten ska ansvarsregler i vanlig lag, d.v.s. BrB, tillämpas.

TF innehåller vidare en uppräkning av de gärningar som utgör tryckfrihetsbrott när de begås genom tryckt skrift ”och är straffbara enligt lag” (7 kap. 4 § TF). Här kan bl.a. nämnas ett antal olika brott mot rikets säkerhet som t.ex. högförräderi, spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslöshet med hemlig uppgift. Till tryckfrihetsbrotten hör även vissa gärningar som innebär att själva publiceringen utgör ett otillåtet offentliggörande av hemliga handlingar, ett uppsåtligt åsidosättande av viss kvalificerad sekretess och – vid krig eller omedelbar krigsfara – andra brott mot rikets säkerhet än som anges i 7 kap. 4 § TF (7 kap. 5 § TF). Genom en hänvisning i YGL ska tryckfrihetsbrotten anses som yttrandefrihetsbrott om de begås i en framställning som omfattas av YGL och är straffbara enligt lag (5 kap. 1 § YGL).

Spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslöshet med hemlig uppgift utgör således tryckfrihetsbrott enligt 7 kap. 4 § TF. Det innebär att den som omfattas av ensamansvaret kan dömas till ansvar för en sådan gärning om den begås i tryckt skrift (enligt den ordning som föreskrivs i TF). Spioneri, grovt spioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift omfattas också av 7 kap. 3 § TF, vilket innebär att meddelar- och anskaffarfriheten inte gäller i dessa fall. Lagstiftaren har alltså ansett att kriminaliseringen i dessa fall har så starka skäl för sig och att ett offentliggörande av uppgifter som omfattas av straffbestämmelserna kan innebära sådan skada att tryck- och yttrandefriheten får vika för att tillgodose ändamålet med den straffrättsliga regleringen. Trots att det omedelbara skyddsintresset för utlandsspioneri och anknytande brottstyper inte är Sveriges säkerhet, och att menrekvisitet har en något annorlunda utformning än i spioneribestämmelsen finns det skäl att i detta avseende jämställa brottsligheten med nämnda brott i 19 kap. BrB. Som framhållits är det fråga om allvarlig brottslighet och ett mycket angeläget skyddsintresse.

Liksom när det gäller inskränkningen i tryckfriheten beträffande spioneribrott, grovt spioneri och vårdslöshet med hemlig uppgift är det således proportionerligt att inskränka tryckfriheten beträffande utlandsspioneri och anknytande brottstyper på så sätt att dessa undantas från tryckfriheten. Beträffande de grövsta brottsformerna, dvs., utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift med grund i utlandsspioneri, är det också proportionerligt att, liksom beträffande brottens motsvarighet bland spioneribrotten, undanta dessa från meddelar- och anskaffarfriheten. Det innebär att den som åtals för dessa grova brott – och som normalt hade skyddats av meddelar- och anskaffarfriheten – kommer att lagföras i ordinär process eller tryckfrihetsprocess även om meddelandet/anskaffandet avsett publicering i grundlagsskyddade medier. Härigenom knyts regleringen till nuvarande hantering av spioneribrotten. Det rör sig om brott med avsiktsuppsåt eller, när det gäller grov obehörig befattning med hemlig uppgift, så flagrant handlande att brotten rimligen hör hemma i den ordinära brottmålsprocessen. En sådan reglering ter sig också logisk och konsekvent. Bestämmelserna i 7 kap. 3–4 §§ TF och motsvarande bestämmelser i YGL har därför ändrats så att utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift med grund i utlandsspioneri undantas från meddelar- och anskaffarfriheten i 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL samt att dessa brott liksom en gärning som sker av grov oaktsamhet upptas bland tryckfrihetsbrotten i 7 kap. 4 § TF och därmed även enligt 5 kap. 3 § YGL. Även förbrotten (förberedelse, försök och stämpling) till utlandsspioneri och grovt utlandsspioneri tas upp i brottskatalogen. Att inte uppta nämnda brott i brottskatalogen skulle innebära att det är straffritt att begå brotten genom publicering i tryckt skrift, vilket skulle te sig egendomligt i jämförelse med nuvarande ordning. Det innebär givetvis en utvidgning av tryckfrihetsbrotten. Om det inte sker öppnar det fältet för att använda grundlagsskyddade medier för att röja hemliga uppgifter av ifrågavarande slag till obehöriga. Det är fullt möjligt, såsom närmare framgår av kapitel 5, att en främmande makt eller sammanslutning i en sådan situation skulle utnyttja den grundlagsskyddade tryck- och yttrandefriheten för att komma över uppgifter som omfattas av den föreslagna kriminaliseringen.

Samtidigt som införandet i brottskatalogen av utlandsspioneri och anknytande brott inskränker tryckfriheten måste beaktas att den särskilda ordning som gäller för behandlingen av tryckfrihetsbrott också är ett sätt att värna tryckfriheten som inte finns i flertalet med Sverige jämförbara länder. Den s.k. instruktionen i 1 kap. 4 § TF och 1 kap. 5 § YGL bidrar till att ingen kommer att dömas för dessa tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott i andra fall än då det rör sig om yttranden som alldeles klart ligger utanför det godtagbaras gränser. Enligt ovan nämnda bestämmelser bör nämligen den som ska döma över missbruk av tryck- och yttrandefriheten eller på annat sätt vaka över att grundlagarna efterlevs betänka att tryck- och yttrandefriheten är en grundval för ett fritt samhälle, alltid uppmärksamma syftet mera än framställningssättet och vid tveksamhet hellre fria än fälla. Även JK:s diskretionära prövningsrätt och möjligheten till prövning av en jury av frågan huruvida ett yttrande är brottsligt eller inte verkar som skydd för tryck- och yttrandefriheten. Utlandsspioneri och anknytande brott är därtill begränsade till uppgifter av hemlig natur vilket, som framgått, innebär att det redan i dag finns betydande restriktioner beträffande möjligheterna att sprida uppgifterna för publicering i grundlagsskyddade medier. Den föreslagna kriminaliseringen torde redan härigenom inte komma att innebära någon stor förändring ur tryckfrihets- och yttrandefrihetssynpunkt.

Möjligheten att använda tvångsmedel

Med hänsyn till brottslighetens natur och allvar, och intresset av en effektiv och ändamålsenlig straffrättslig reglering, bör det finnas samma möjligheter att tillgripa hemliga tvångsmedel – dvs. hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning – vid misstanke om ett uppsåtligt brott av nu aktuellt slag som vid andra jämförbara brott i 19 kap. BrB. Bestämmelserna i 27 kap. 2 § RB har därför ändrats så att ett skriftligt meddelande mellan den misstänkte och en närstående, eller mellan sådana närstående inbördes, tas i beslag hos den misstänkte eller en närstående vid en förundersökning om utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift och grov obehö-

rig befattning med hemlig uppgift med grund i utlandsspioneri. Bestämmelsen i 27 kap. 20 d § RB har även den ändrats på så sätt att det i andra stycket anges att hemlig rumsavlyssning får användas vid förundersökning om utlandsspioneri och grovt utlandsspioneri.

Undantaget från underrättelseskyldighet enligt 27 kap. 33 § tredje stycket RB ska – i likhet med vad som gäller vid spioneri och anknytande brott – också gälla vid förundersökning om utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri samt obehörig befattning med hemlig uppgift och grov obehörig befattning med hemlig uppgift med grund i utlandspioneri.

Lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott har också gjorts tillämplig på utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift med grund i utlandsspioneri. Lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet har också den gjorts tillämplig på utlandsspioneri och grovt utlandsspioneri.

En utvidgning av svensk straffrättslig jurisdiktion

I och med att det internationella säkerhetsbegreppet har vidgats har de internationella samarbeten för fred och säkerhet som Sverige deltar i blivit fler och större samtidigt som allt fler personalkategorier har kommit att delta i internationella uppdrag. I motsvarande mån ökar det praktiska behovet av konsekventa jurisdiktionsregler som reglerar den sändande statens domsrätt över sin personal. Den lokala immunitet som internationellt utsänd personal vanligen åtnjuter enligt särskilda överenskommelser innebär åtaganden för den sändande staten att upprätthålla full jurisdiktion över sin personal.

Medan personer som tillhör Polisens utlandsstyrka samt andra poliser, tulltjänstemän eller tjänstemän vid Kustbevakningen, som utför arbetsuppgifter enligt en internationell överenskommelse som Sverige har tillträtt, enligt 2 kap. 3 § BrB undantas från kravet på dubbel straffbarhet, saknas motsvarande reglering för annan civil personal som deltar i internationella samarbeten för fred och säkerhet. I den mån sådana utsända personer begår gärningar som utgör brott enligt svensk lagstiftning men som inte utgör brott på gärningsorten kan det därmed saknas förutsättningar för att lagföra

personen i svensk domstol. FN har i olika sammanhang påtalat att det åligger Sverige och andra sändarstater att upprätthålla jurisdiktionen över utsänd personal. De nuvarande förhållandena innebär att Sverige i jurisdiktionshänseende inte helt lever upp till sina internationella åtaganden att straffa brott som begås av svensk personal som deltar i internationella uppdrag inom FN:s ram.

Genom ett tillägg till bestämmelsen i 2 kap. 3 § BrB har det införts ett tydligt undantag från kravet på dubbel straffbarhet också när det gäller brott begångna av andra civila än personer som tillhör Polisens utlandsstyrka samt andra polismän, tulltjänstemän och tjänstemän vid Kustbevakningen, som utför arbetsuppgifter enligt en internationell överenskommelse. En sådan utvidgning innebär därmed inte endast att de svenska jurisdiktionsbestämmelserna uppfyller de internationella åtaganden som Sverige har gjort. Den fyller också en pedagogisk och klargörande funktion, inte minst för de berörda utsända personerna.

Det föreslagna undantaget från kravet på dubbel straffbarhet är generellt utformat och omfattar svenska medborgare eller utlänningar med hemvist i Sverige som, i annat fall än som avses i 2 kap. 3 § 2–3 a BrB, deltar i ett internationellt uppdrag inom ramen för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i. Det nya undantaget från kravet på dubbel straffbarhet är inte begränsat till brott begångna i tjänsten utan omfatta samtliga brott som har begåtts vid tjänstgöring utom riket.

Genom ett tillägg till de undantag som görs i 2 kap. 5 § andra stycket BrB får åtal för brotten dessutom, utom beträffande personal från försvarsunderrättelsemyndigheterna, väckas utan åtalsförordnande.

Summary

Remit

Our remit has been to chart the protection currently provided for sensitive information handled within the framework of international cooperation for peace and security in which Sweden is participating. Our remit has also included analysing what consequences disclosure of such information may have for Sweden, Swedish interests and the cooperation Sweden is participating in and to consider whether, and if so how, the protection for this type of information needs to be reinforced through, for example, regulation in criminal law. Our remit has also included analysing the relationship between any reinforced protection and the freedom of expression and information under Sweden’s fundamental laws and the European Convention on Human Rights. We have also had the remit of analysing and considering whether amendments to the Freedom of the Press Act and the Fundamental Law on Freedom of Expression are necessary.

To assist the understanding of our proposals we have considered it of value to give a fairly extensive account of the current law in this summary.

International cooperation for peace and security in which Sweden is participating

Cooperation within the framework of various international and regional organisations has become more important in recent years in order to respond to the range of challenges the international community is facing. Cooperation in various international and regional organisations is, for example, judged to ensure access to

capabilities sought in peace operations around the world and to strengthen the legitimacy of these operations, while increasing local understanding of conflicts and the actors involved. This cooperation also strengthens regional security while reducing the risk of crises.

Globalisation means that land borders are of less importance and that conflicts in other countries also assume importance for Sweden and our security. In this context, the Government has stressed that the country’s security cannot be safeguarded solely at our borders, and that greater collaboration with other countries provides better opportunities to deal with challenges and threats before they reach our own territory. The Government has also stated that it is in Sweden’s interest to promote international security and defence cooperation, since this builds confidence between states and lays the foundation for common security.1 In addition, the Government’s stance in defence and security policy means that Sweden’s bilateral and multilateral cooperation in defence and security policy should be strengthened and that Sweden should continue its active involvement and participation in both civilian and military international operations within the framework of the UN, the EU, NATO and the OSCE (Organisation for Security and Cooperation in Europe). The Government has also stressed that security is built on solidarity along with others and that threats to peace and security are deterred collectively and in collaboration with other countries and organisations.2

As a result of developments in the area of security and defence policy Sweden is now collaborating to a greater extent with other countries than before. For instance, Sweden participates in cooperation for peace and security in a number of areas. This can involve international peace-support and security-building operations within the framework of the UN and EU, NATO and the OSCE, but it can also involve multinational exercises or other securitybuilding work, for example Swedish contribution of individuals possessing expert military and civilian capabilities. Examples of Swedish government agencies that participate in international cooperation for peace and security include the Government Offices,

1 Govt Bill 2008/09:140, “Useful defence” [Ett användbart försvar], p. 8 and 15. 2 Govt Bill 2014/15:109, “Direction of defence policy – Sweden’s defence 2016–2020”

[Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020], p. 20, 46 and 47.

the Swedish Armed Forces, the Swedish Police Authority, the Swedish Security Service, the Swedish Prosecution Authority, the Swedish National Courts Administration, the Swedish Coast Guard, the Swedish Prison and Probation Service, the Swedish Civil Contingencies Agency (MSB) and the Folke Bernadotte Academy (FBA).

Consequences of a disclosure

Sensitive information handled within the framework of international cooperation for peace and security in which Sweden is participating can, for example, concern information about individuals, organisations, states, occurrences and phenomena, the intelligence capabilities of Sweden and other actors, protected values and assessments of actors threatening security, threats and vulnerabilities. Disclosure of such information can result in serious consequences for Sweden – and ultimately for Sweden’s security. This is because Sweden’s security depends indirectly on security in other countries and international cooperation that is successful and effective.

According to the Swedish Armed Forces, a disclosure of sensitive information handled within the framework of international cooperation for peace and security can disturb Sweden's relations with other states or international organisations. Such a disclosure could also reduce the capacity of the Swedish Armed Forces to avert threats to peace and security in common with other countries, increase the risk of Swedish personnel or personnel of a collaborating party being killed or wounded within the framework of international operations and harm Sweden’s military industrial cooperation and the Swedish Armed Forces’ export-related activities with other countries.

The Swedish Police Authority has stated that a disclosure of sensitive information handled within the context of international cooperation for peace and security could impair confidence in the Swedish Police Authority and its personnel, which could, in turn, impair the possibilities for international police cooperation. Another consequence of a disclosure of sensitive information would probably be that, in connection with participation in international police cooperation, Swedish police would not be given access to operationally important information or hold positions in which

such information is dealt with. This would then result in greater risks for posted personnel.

According to the Swedish Security Service, Sweden would suffer economic, military or intelligence- and security-service related damage in the event of a disclosure. At worst, a disclosure could result in the Swedish Security Service (Sweden) being excluded from bilateral and multilateral forums that are essential to protect the country.

Essentially, the Swedish Courts Administration, the Swedish Prison

and Probation Service, the Swedish Civil Contingencies Agency and

the Folke Bernadotte Academy have pointed out that a disclosure could lead to a loss of confidence in Sweden and Swedish personnel and impair the participation of these agencies in ongoing and future cooperation. These agencies have also pointed out that a disclosure could damage the relations of Sweden and Swedish government agencies with partners, international organisations and other states. The Swedish Prison and Probation Service and the Swedish Civil Contingencies Agency have also pointed to the risk that individuals may be harmed in the event of a disclosure and the increased security risks that such conduct might also entail for Swedish personnel in international operations.

Foreign intelligence activities also include international cooperation concerning the exchange of information of a sensitive nature that may deal with the security of both states and organisations. Important actors in this area include the Military Intelligence

and Security Service (MUST) and the National Defence Radio Establishment (FRA). These bodies have stressed that international

cooperation in intelligence matters is very much based on trust and on the ability to protect secret information. If Swedish actors do not live up to this, then, according to MUST and the FRA, Sweden might, as a result, not be given access to information of material importance for national security.

A disclosure of sensitive information handled in the context of international cooperation for peace and security in which Sweden is participating could therefore be of great importance to Sweden, Swedish interests and the international cooperation for peace and security in which Sweden is participating as well as for the possibilities of further cooperation. This might also impair Swedish possibilities of maintaining national security.

Protection for sensitive information handled within the framework of international cooperation for peace and security

As international cooperation becomes more tightly knit, an increase in the exchange of information between states is natural and fundamentally positive. This enables information to be re-used and experience to be spread, contributing to a more efficient administration. Sensitive information is handled on many occasions within the framework of international cooperation for peace and security. It can be a matter of information concerning Sweden, other countries involved in the cooperation, the relations between the countries or a current operation. In international cooperation for peace and security, the cooperation itself can reveal something about the defence and security capability of the participating countries. There can also be information of a more general and political nature that relates to the relations between the counties or some future cooperation. However, there is, above all, likely to be information concerning ongoing or planned international operations, for example the criteria for the use of violence and force, signals protection, situation assessments and the safety and security of the operation. Such information is of key importance for the conduct of the operation and for the safety of the individuals taking part in the operation, as well as for the collaborating countries and organisations.

The fact that Swedish agencies are increasingly handling information originating from foreign agencies or linked in some other way to international cooperation means that constant consideration must be given to how far Sweden can ensure that sensitive information of importance for the international cooperation that Sweden is participating in is given sufficient protection. In Sweden sensitive information handled in the context of such cooperation is primarily protected by provisions about secrecy, protective security, protection under criminal law and protection for trade secrets.

Secrecy to protect information handled within the framework of international cooperation for peace and security

Information handled in the context of international cooperation for peace and security in which Sweden is participating can, in some cases, be subject to secrecy under an act or law other statute or under an authorisation or restriction issued pursuant to an act or other statute.

Secrecy means not only a restriction of the right to access official documents but also a prohibition on disclosing information, either orally or by releasing an official document or in some other way (Ch. 3, Sec. 1 of the Public Access to Information and Secrecy Act (2009:400)). Secrecy thus means both document secrecy and a duty of secrecy. To the extent that secrecy provisions entail a duty of secrecy, they result in a restriction of freedom of expression under the Freedom of the Press Act (FPA) and the Fundamental Law on Freedom of Expression (FLFE) or under the European Convention on Human Rights. The duty of secrecy applies under Ch. 2, Sec. 1 of the Public Access to Information and Secrecy Act (PAISA) to public authorities and to persons who, by participating on behalf of the public institutions in the activities of a public authority, have become aware of the information on account of employment or an assignment with the authority or on some other similar basis.

Secrecy relating to foreign affairs under Ch. 15, Sec. 1 of PAISA

Ch. 15, Sec. 1 of PAISA contains the provision of secrecy relating to foreign affairs. Under this provision, secrecy applies to information regarding Sweden's relations with another state, or otherwise regarding another state, an international organisation, or an authority, a citizen of or a legal person in another state or a stateless person, if it can be assumed that disclosure of the information will disturb Sweden's international relations or harm this country in some other way.

Secrecy in international cooperation under Ch. 15, Sec. 1 a of PAISA

Under Ch. 15, Sec. 1 a of PAISA secrecy applies to information that a public authority has received from a foreign body on the basis of a legally binding EU act or an agreement with another State or with an international organisation entered into by the EU or approved by the Riksdag, if it can be assumed that Sweden’s ability to participate in the international cooperation referred to in the act or the agreement would be impaired if the information was disclosed. Corresponding secrecy also applies to information obtained by a public authority for transmission to a foreign body in accordance with such an act or agreement.

Secrecy under Ch. 15, Sec. 1 b of PAISA

Ch. 15, Sec. 1 b of PAISA contains a provision on absolute secrecy to protect public interests for information in a foreign database that is accessible electronically to a Swedish authority through direct access but that the authority must not process on account of a legally binding EU act or an international agreement. The reason for this provision is that items of information in foreign databases to which a Swedish public authority has direct access are official documents at the authority if the information is contained in what is called a “finished electronic document” or can be complied by means of routine measures without the use of prohibited search arguments.

Secrecy relating to defence under Ch. 15, Sec. 2 of PAISA

Under Ch. 15, Sec. 2 of PAISA secrecy applies to information concerning activities to defend the country or the planning or other preparation of such activities or otherwise concerning total defence if it can be assumed that disclosure of the information would harm the defence of the country or otherwise endanger national security.

Preliminary investigation secrecy under Ch. 18, Sec. 1 of PAISA

Under Ch. 18, Sec. 1 of PAISA secrecy is applicable to protect the crime prevention and crime prosecution activities of the public institutions. Preliminary investigation secrecy applies to information included in a preliminary investigation in a criminal matter, a matter that relates to the use of coercive measures or in another activities intended to prevent, discover, investigate or prosecute crime and that are conducted by a prosecution authority, the Swedish Police Authority, the Swedish Security Service, the Swedish Tax Agency, the Swedish Customs or the Swedish Coast Guard if it can be assumed that the purpose of the measures ordered or foreseen would be countered or the future activity would be harmed if the information is disclosed.

Secrecy to protect intelligence activities etc. under Ch. 18, Sec. 2 of PAISA

The provision in Ch. 18, Sec. 2 of PAISA provides that secrecy to protect the work of the public institutions to prevent, pursue or discover criminal activity applies to information that is referable to intelligence activities. In this context intelligence activities means activities that consist of gathering, processing and analysing information in order to establish whether a criminal activity has been or may be carried out and that is not part of a preliminary investigation.

Protective security

Information covered by secrecy under PAISA and that concerns national security is also protected by the Protective Security Act (1996:627). Protective security means, first, protection against espionage, sabotage and other offences that can threaten national security; second, protection in other cases of information covered by secrecy under PAISA that concerns national security and; third, protection against terrorist offences even if the offences do not threaten national security. The Protective Security Act also contains provisions on the obligation to sign protective security agreements in certain cases and on training, control and supervision.

Protective security shall be in place, to the extent necessary, in activities of central government, municipalities and county councils, in legal persons in which these bodies have a legally decisive influence and with respect to individuals if their activities are of importance for national security or in particular need of protection from terrorism. There are supplementary provisions on protective security for the Riksdag (the Swedish Parliament) and its agencies in the Act on protective security in the Riksdag and its agencies (2006:128).

Protective security is intended to prevent information covered by secrecy that concerns national security being disclosed, altered or destroyed without authorisation (information security), to prevent unauthorised persons gaining entry to places where they can access such information or where activities of importance for national security are conducted (entry restriction) and to prevent persons who are not reliable from a security perspective from participating in activities of importance for national security (security examination). In addition, protective security is intended to prevent terrorism.

Criminal law protection

In certain circumstances a person who discloses information of importance for international cooperation for peace and security in which Sweden is participating may be guilty of an offence. The provisions of Ch. 19 of the Swedish Penal Code (PC) that regulate criminal responsibility for offences against Sweden’s national security are of central importance here.

Information of importance for international cooperation for peace and security in which Sweden is participating can, as stated above, be subject to secrecy, in certain cases, under an act of law other statute or under an authorisation or restriction issued pursuant to an act or other statute. The disclosure of such information can therefore raise the question of criminal responsibility for a breach of the duty of secrecy under Ch. 20, Sec. 3 of PC. If an act includes the exercise of public authority, it may, in certain circumstances, also involve criminal responsibility for misuse of office under Ch. 20, Sec. 1 of PC.

In addition, Ch. 4 of PC contains provisions criminalising acts that mean that someone unlawfully gains access to various forms of communications. These provisions may also be applicable if the act is committed in order to get at sensitive information occurring within the framework of international cooperation for peace and security in which Sweden is participating.

Espionage and gross espionage

Ch. 19, Sec. 5 of the PC states that a person who, in order to aid a foreign power, without authorisation procures, transmits, gives or otherwise discloses information concerning a defence facility, arms, supplies, imports, exports, means of production, negotiations, decisions or other matters, the revelation of which to a foreign power can cause harm to Sweden’s security, is guilty – whether the information is correct or not – of espionage and shall be sentenced to imprisonment for at most six years. This provision also states that it is punishable to produce or have any dealing with a written document, drawing or other object containing such information without authorisation.

If the offence is gross the perpetrator is, under Ch. 19, Sec. 6 of PC, guilty of gross espionage and shall be sentenced to imprisonment for a fixed term, at least four and at most eighteen years, or for life. In assessing whether the crime is gross, special consideration shall be given to whether the act was of an exceptionally dangerous nature in view of an ongoing war or concerned a matter of great importance or whether the perpetrator disclosed something entrusted to them by reason of their position in public or private service.

One precondition for criminal responsibility for espionage is that the ‘harm requirement’ is met. This means that revelation of the matter concerned could result in harm to “Sweden’s security”. The harm requirement means that the scope of the criminal provision is restricted to really important matters.3The section gives examples of matters of great protective value that can typically be

3 See e.g. Govt Bill 1948:80, “proposing an act amending the Penal Act etc”. [med förslag till lag

om ändring i strafflagen m.m.], p. 123 and Govt Bill 1979/80:176, “amending the Penal Code (espionage etc.)” [om ändring i brottsbalken (spioneri m.m.)], p. 7.

an object of interest for a foreign intelligence service, namely information about defence facilities, arms, supplies, imports, exports, means of production, negotiations and decisions. The examples are not of decisive importance for the scope of the provision and are only intended to clarify the meaning of the section. The examples given mean, among other things, that the espionage provision is not restricted to ‘military espionage’ but also covers other forms of espionage. For example advanced forms of industrial espionage and political espionage.4

Espionage is a an offence against the freedom of the press under Ch. 7, Sec. 4, first paragraph, point 3 of FPA and an offence against freedom of expression under Ch. 5, Sec. 1 of FLFE. Espionage is also entered in Ch. 7, Sec. 3, first paragraph, point 1 of FPA and Ch. 5, Sec. 3, first paragraph, point 1 of FLFE, which means that the ‘freedom to communicate information’ does not apply. Under Ch. 7, Sec. 3, second paragraph of FPA and Ch. 5, Sec. 3, second paragraph of FLFE a procurer of information is not protected from criminal liability either. The same applies to attempt, preparation and conspiracy to commit espionage.

Unauthorised dealing with secret information and gross unauthorised dealing with secret information

Ch. 19, Sec. 7 of PC criminalises unauthorised dealing with secret information. The offences of espionage and unauthorised dealing with secret information differ regarding the subjective requirement and the nature of the information. Criminal liability for unauthorised dealing with secret information does not require the perpetrator’s purpose to have been to aid a foreign power. But there is a requirement that the information – in addition to meeting the harm requirement – concerns a matter of a secret nature. The scale of penalties for the offence is a fine or imprisonment for at most two years. If the offence is gross, the perpetrator is guilty of gross unauthorised dealing with secret information and the scale of penalties is then imprisonment for at most four years (Ch. 19, Sec. 7 of the PC). In assessing whether the offence is gross, special consideration shall

4 Govt Bill 2013/14:51, “Reinforced protection against the intelligence activities of foreign

powers” [Förstärkt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet], p. 21.

be given to whether the act involved assistance of a foreign power or was of an exceptionally dangerous nature in view of an ongoing war or related to a matter of great significance or whether the perpetrator disclosed what had been confided to them by reason of public or private service.

Unauthorised dealing with secret information is an offence against the freedom of the press under Ch. 7, Sec. 4, first paragraph, point 4 of FPA and an offence against freedom of expression under Ch. 5, Sec. 1, first paragraph of FLFE. The same applies to attempt and preparation to commit unauthorised dealing with secret information and to conspiracy to commit the offence, if it is considered gross. Under Ch. 7, Sec. 3, first paragraph, point 1 and second paragraph of FPA and Ch. 5, Sec. 3, first paragraph, point 1 and second paragraph of FLFE, the ‘freedom to communicate and procure information’ does not apply to gross unauthorised dealing with secret information or to attempt, preparation or conspiracy to commit such an offence.

Negligence with secret information

Under Ch. 19, Sec. 9 of PC a person who through gross negligence transmits, gives or reveals information referred to in the provision on unauthorised dealing with secret information is guilty of negligence with secret information and shall be sentenced to a fine or imprisonment for at most one year or, if the country was at war, to a fine or imprisonment for at most two years. So for there to be criminal responsibility the objective requirements for the offence of unauthorised dealing with secret information have to be fulfilled. In subjective terms, however, it is sufficient that the perpetrator has been grossly negligent. The gross negligence requirement applies with regard to all the objective requirements for the offence, i.e. even with regard to the characteristics of the information that mean that it falls within the scope of the penal provision.

Another difference in relation to what applies to unauthorised dealing with secret information is that criminal responsibility for carelessness with secret information is limited to transmitting, giving or revealing such information.

Negligence with secret information is an offence against the freedom of the press under Ch. 7, Sec. 4, point 5 of FPA and an offence against freedom of expression under Ch. 5, Sec. 1, first paragraph of FLFE.

Unlawful intelligence activities against Sweden

Ch. 19, Sec. 10 of PC criminalises activities for the purpose of acquiring information of the kind referred to in the provision on espionage, i.e. information concerning matters that it can damage Sweden’s security for a foreign power to be aware of. Under the first paragraph, a person is convicted if they, in order to aid a foreign power, secretly or by fraudulent means either conduct activities designed to procure information concerning matters whose revelation to a foreign power can result in harm to Sweden’s security, or are complicit in such activities on a more than temporary basis.

The penalty for the offence is imprisonment for at most two years. If the offence is gross, a particularly severe scale of penalties applies under the second paragraph: imprisonment for not less than six months and not more than four years. The assessment of whether the offence is gross has to be based on an overall appraisal of the circumstances in the particular case. Examples of circumstances that can lead to an offence being assessed as gross are if the act was of a particularly dangerous nature in view of the foreign policy situation or of the character and scope of the activities or if the perpetrator held a special post that included trust to be responsible for information of a sensitive or secret nature and the act entailed misuse of that trust.

Unlawful intelligence activities against a foreign power

Ch. 19, Sec. 10 a, first paragraph of PC states that a person who, in order to aid a foreign power, here in Sweden either conducts activities whose purpose is to procure information about matters, the revelation of which to that foreign power may cause harm to the security of another foreign power, or is complicit in such an activity on a more than temporary basis is guilty of unlawful intelligence activities against a foreign power and shall be sentenced to a

fine or imprisonment for at most one year. If the offence is gross, the perpetrator shall, under Ch. 19, Sec. 10 a, second paragraph, be sentenced to imprisonment for at least six months and at most four years.

Criminal liability for attempt, preparation and conspiracy to commit certain offences under Ch. 19 of PC and for failure to reveal or prevent such offences

Ch. 19, Sec. 14 of PC regulates criminal liability for attempt and preparation to commit offences included in Ch. 19 of PC. Under the provisions of the first paragraph attempt and preparation to commit offences including espionage, gross espionage, gross unauthorised dealing with secret information, unlawful intelligence activities against a foreign power or unauthorised dealing with secret information are criminalised in the way specified in Ch. 23 of PC. Ch. 19, Sec. 14, first paragraph of PC also criminalises conspiracy to commit offences including espionage, gross espionage, unauthorised dealing with secret information, gross unauthorised dealing with secret information and unlawful intelligence activities against a foreign power.

Ch. 19, Sec. 14, second paragraph of PC regulates the extent to which a person can be punished for failure to reveal an offence when the offence is criminalised under a provision of Ch. 19 of PC. It also follows from this provision that it is punishable to not reveal offences including espionage, gross espionage and gross unauthorised dealing with secret information.

Criminal liability for negligent complicity in certain offences under Ch. 19 of PC

It follows from Ch. 23, Sec. 4 of PC that responsibility for a criminal act is assigned not only to the person who committed the act, but also to anyone who furthered it by advice or deed. Responsibility for complicity is of more general application than responsibility for attempt and responsibility for preparation and conspiracy to commit an offence or failure to reveal or prevent in the sense that it does not require there to be specific regulation of responsibility for

complicity for the offence concerned. Responsibility for complicity in an offence is generally applicable in relation to all offences in PC. Each accomplice is assessed according to the intent or the negligence attributable to them.

Moreover, under Ch. 19, Sec. 15 of PC, if a person who ought, in view of what they knew on account of a warning given or for some other reason, to have realised that offences including espionage, gross espionage and gross unauthorised dealing with secret information were taking place, is complicit in the act, they are guilty of being an accessory to it. However, under this provision the penalty may not exceed imprisonment for two years. For there to be criminal liability under Ch. 19, Sec. 15 of PC, the accomplice must have had intent regarding the act through which they were complicit. The accomplice must also have acted even though they had knowledge that ought to have made them refrain. So the component of negligence is that the accomplice ought to have realised on account of this knowledge that an offence of a particular kind was at hand. Before a person can be convicted of careless complicity, the principal offence must have progressed so far that it can lead to a penalty. However, the offence does not have to be completed; it is quite sufficient for the act to reach the level of punishable attempt or preparation to commit an offence.

Misuse of office

Ch. 20, Sec. 1 of PC states that a person who through an act or omission in the exercise of public authority disregards what applies to their task intentionally or through negligence is guilty of misuse of office except in minor cases. The scale of penalties for misuse of office is a fine or imprisonment for a most two years. if the offence is gross, a sentence of imprisonment for at least six months and at most six years can be imposed.

Breach of a duty of secrecy

A person who discloses information that they are obliged to keep secret under an act of law or other statute or by an order or restriction issued under a law or other statute is guilty of a breach of

a duty of secrecy under Ch. 20, Sec. 3 of PC unless a penalty for the act is prescribed elsewhere. The same applies if a person unlawfully makes use of such a secret. For there to be criminal liability for a breach of a duty of secrecy, a person must disclose or unlawfully make use of information they have a duty to keep secret under Swedish law. Provisions of this kind are mainly found in PAISA. Secrecy regulations that are based on foreign law or that fall outside the exercise of Swedish public authority are not covered by this criminal provision. The scale of penalties for breach of a duty of secrecy is a fine or imprisonment for at most one year. If someone commits such an act out of negligence, they are sentenced to a fine instead. No responsibility is assigned in minor cases.

Certain offences in Ch. 4 of PC

Ch. 4 of PC criminalises acts including someone unlawfully gaining access to various forms of communications. These provisions can also be applicable to acts committed in order to get hold of information of importance for international work for peace and security in which Sweden is participating.

Under Ch. 4, Sec. 8 of PC, a person who unlawfully accesses a communication being conveyed by a postal or telecommunications company as an item of post or in a network for electronic communications is guilty of breach of postal or telecommunications secrecy. The scale of penalties is a fine or imprisonment for at most two years.

A person who, in other cases, unlawfully opens a letter or a telegram or accesses something kept sealed can, under Ch. 4, Sec. 9 of PC, be sentenced for intrusion into a safe depository to a fine or imprisonment for at most two years. In cases of unlawful interception or recording of speech or conversation, there may instead be criminal responsibility for unlawful interception under Ch. 4, Sec. 9 a of PC in certain circumstances. The scale of penalties for this offence is also a fine or imprisonment for a most two years.

If a person who installs a technical device with the intent of carrying out an offence under Ch. 4, Sec. 8 or 9 a can be convicted under Ch. 4, Sec. 9 b of preparation to commit such an offence.

This rule is a complement to the provisions of Sections 8 and 9 a and one intention is to ease the victim’s and prosecutor’s burden of proof.

Finally, it can be mentioned that Ch. 4, Sec. 9 c states that, in cases other than those referred to in Ch. 4, Sections 8 and 9, a person who unlawfully obtains access to information intended for automatic processing can be sentenced to a fine or imprisonment for at most two years for breach of data security.

Measures not of a criminal nature

An act that involves unauthorised handling of information can also result in consequences outside of criminal law for the individual. The act can, for example, form a basis for liability for damages but sanctions under labour law also become relevant if the conduct is linked to employment. Ultimately it can be lead to notice of termination under Sec. 7 of the Employment Protection Act (1982:80). For public employees there are also provisions about disciplinary liability under the Public Employment Act (PEA) (1994:260). Under Sec. 14 of the PEA, disciplinary sanction for misconduct may be imposed on any employee who intentionally or by negligence disregards the duties associated with their position. The disciplinary sanctions are a warning and a salary deduction (Sec. 15 of the PEA).

Protection of trade secrets

A disclosure of information of importance for international cooperation for peace and security in which Sweden is participating can – if the information relates to matters whose disclosure to a foreign power can result in harm to Sweden’s security – be unauthorised handling under the Act on the Protection of Trade Secrets [1990:409]. This can, for example, be the case if the information relates to matters concerning research, development and production in a Swedish company that is producing military equipment or other equipment for Sweden’s armed forces. So there could be situations in which a trade secret is of such importance for the

country that disclosure of the information could endanger the independence or existence of the country, i.e. its security.5

Unauthorised conduct with trade secrets is sanctioned through criminal responsibility and liability for damages. Under Sec. 3 a person who, with intent, unlawfully obtains access to a trade secret is guilty of industrial espionage. Attempt and preparation to commit industrial espionage are also punishable. A person who procures a trade secret in the knowledge that the person providing the secret or someone before them has gained access to it through industrial espionage is guilty of unlawful dealing with a trade secret (Sec. 4). In case law employees’ use and disclosure of trade secrets they have access to in their work has not been held to be punishable dealing with a trade secret. This applies to complicity both in perpetration and as an accomplice. The penalty for industrial espionage is a fine or imprisonment for at most two years or, if the offence is gross, imprisonment for at most six years. The scale of penalties for unlawful dealing with a trade secret extends from a fine to imprisonment for at most two years or, if the offence is gross, imprisonment for at most four years. Under Sec. 5 a person who is guilty of industrial espionage or unlawful dealing with a trade secret shall also compensate the damage incurred as a result of the offence or because the trade secret has been used or disclosed without authorisation.

Unlawful conduct with trade secrets other than procuring such information is subject to sanctions in the Act on the Protection of Trade Secrets in the form of damages, conditional financial penalties and surrender orders. Sections 6–8 contain provisions about the liability for damages of certain persons who use or disclose a business operator’s trade secret intentionally or by negligence. Under these provisions the liability for damages applies to a person who was entrusted with a trade secret in confidence in connection with business relations, an employee who has been given access in their employment to a trade secret held by their employer and a person who uses or discloses a trade secret that, according to what they ought to have realised, has been attacked under the Act.

5 See Government Bill 1979/80:176, amending the Penal Code (espionage etc.)” [om ändring i

brottsbalken (spioneri m.m.)], p. 9.

An international comparison

Finland

In Finland there are provisions on the unlawful dissemination or revelation of secret information in the Criminal Code (39/1889). The Finnish provision on espionage is applicable if a person for the purpose of favouring a foreign state or damaging Finland procures, relays, delivers or discloses or publishes information about matters including Finland’s foreign relations. Unlike the Swedish equivalent this provision is thus not restricted to acts that may result in harm to Finland’s security but also covers acts that concern Finland’s foreign relations. This also applies to other crimes of treason in the Finnish Criminal Code.

Norway

In Norway the criminal regulation of the dissemination or revelation of secret information is mainly set out in the Norwegian Criminal Code (LOV-1902-05-22-10). The requirements for criminal liability under the espionage provision include someone gathering or gaining possession, to the advantage of a foreign state or a terrorist organisation or without “noteworthy grounds, of information linked to any of the fundamental national interests stated in the provision so that the interest concerned may be harmed if the information is disclosed. One example of such fundamental national interests mentioned is Norway’s relations to other states. The Criminal Code also contains a special provision criminalising the revelation of state secrets. This provision refers to the same object of the act as the espionage provision. Criminal liability for the dissemination or revelation of secret information is not limited in Norway, either, to matters that can result in harm to the country’s security but can also refer to Norway’s relations to another state.

Denmark

In Denmark there are provisions on the unlawful dissemination and revelation of secret information in the Criminal Code (Act no 1052 of 4 July 2016). The object of the act under the espionage

provision is matters that shall be kept secret in view of Danish state or public interests. This term covers, first and foremost, military secrets and state secrets but also covers secrets with a lower level of classification that concern the State’s relations with foreign powers and matters that relate to the economy, trade policy and supply. This provision also covers information concerning the circumstances of partners that shall be kept secret out of consideration not only of the foreign power concerned but also of Danish state interests. So criminal liability in Denmark is not restricted to acts that result in harm to Denmark’s security and criminal liability can also hit the disclosure of matters concerning Danish partners.

Netherlands

The Dutch Criminal Code (Wetboek van Strafrecht) contains provisions about espionage and other unlawful intelligence activities in a special division about Serious Offences against the Security of the State. These provisions protect both information of importance for the interests of the Dutch State and those of its allies, as the interest protected is “any information classified in the interest of the State or of its allies”. This means that information received as part of international cooperation or from allied states is given the same protection under Dutch law as the information has in its country of origin.

Germany

The German Criminal Code (Strafgesetzbuch, StGB) contains provisions about espionage and other unlawful intelligence activities in a chapter entitled Treason and endangering national security (Landesverrat und Gefährdung der äusseren Sicherheit). This code also contains provisions on breaches of the duty of secrecy. Criminal responsibility under the above-mentioned provisions for unlawful dealing with information is limited to information that is a “state secret”. State secrets are facts, objects or knowledge which are only accessible to a limited category of persons and must be kept secret from foreign powers in order to avert a danger of serious prejudice to the national security of the Federal Republic of

Germany. As a main rule, secret information originating from other states – including secret information of allied states – is not a state secret. However, a state secret originating from another state can be a German state secret if it has been confided in a German body. This is especially the case when German bodies receive certain information from foreign bodies within the framework of military and other cooperation. In the same way the term state secrets covers secret information within the framework of NATO cooperation.

Canada

In Canada there is criminal legislation regarding espionage and other unlawful intelligence activities in the Security of Information Act, the Criminal Code and the National Defence Act. There is some overlap in this legislation. As Canada uses both civil law och common law, these written acts are supplemented to a great extent by case law made by the courts. The Security of Information Act (SOIA) is of most importance. SOIA regulates the dealing with information that may harm Canada and its interests. The focus of the Act is on Canada’s security. However, the revelation of information that in the first place harms a partner country or an organisation is punishable under the Act if the revelation would also affect Canada’s international relations. This could be the case if the Canadian Government’s possibilities of conducting diplomatic or consular relations or international negotiations were threatened or impaired as a result of the revelation.

Introduction of a new criminal provision on foreign espionage

The protection under criminal law is neither comprehensive nor strong

Espionage-like acts aimed at international cooperation can result in considerable damage to international cooperation for peace and security, our partners and any operations. As a result, this conduct can also harm Sweden – and ultimately Sweden’s security – since

Sweden’s security is dependent indirectly on security in other countries and on international cooperation that is successful and effective. Sweden is also dependent on good and trusting relations with other countries to access information that may be of importance for Sweden’s security and to be able to take full part in various forms of activities for cooperation for peace and security. If it is not possible to bring legal proceedings against persons who have committed espionage-like acts aimed at sensitive information handled within the framework of international cooperation for peace and security in which Sweden is participating, this could affect Sweden’s relations with other countries and partners, which could, in turn, result in defence and security policy consequences for Sweden by having an adverse effect on the willingness of other countries to engage in cooperation and exchanges of information in questions of importance for Sweden’s security.

The protection under criminal law for sensitive information of importance for international cooperation for peace and security in which Sweden is participating and that does not meet the harm requirement in the espionage provision is neither comprehensive nor particularly strong. This is also so when account is taken of the fact that greater dependence on international collaboration in the area of security and defence policy may have the result that more information concerning Sweden’s cooperation with other countries and organisations for peace and security is judged to be of such importance for Sweden’s security that it may be covered by the espionage provision. But the espionage provision is still reserved for conduct that may have a negative impact in some substantial way on Sweden’s security in the sense of the country’s independence or existence.6 This means that information that is only of indirect importance for Sweden’s security mainly falls outside the scope of the espionage provision – and therefore also the scope of the other provisions in Ch. 19 of PC. In view of the importance of Sweden's international cooperation for peace and security, the protection under criminal law for information handled within the framework of such cooperation cannot be said to be fit for purpose.

6 The report of the Inquiry on reinforced protection against the intelligence activities of foreign powers: “Espionage and other unlawful intelligence activities” [Spioneri och annan

olovlig underrättelseverksamhet] (SOU 2012:95), p. 206 and 207.

On the contrary, it is unsatisfactory that espionage-like acts aimed at such cooperation may, at worst, fall completely outside the punishable area and may, at best, only be punished as misuse of office or a breach of a duty of secrecy.

Moreover, the protection of such information under criminal law is much weaker in Sweden than in the other Nordic countries.

Criminalisation of espionage-like acts aimed at sensitive information handled within the framework of international cooperation is justified

One important question in deliberations about whether some particular conduct should be criminalised is whether the reasons for criminalisation are strong enough to justify broader criminal responsibility. Or, to put it another way, whether the problem is one that should be solved through criminal law or whether there are other possibilities of solving it. Alternative sanctions and other possibilities of remedying the problem must also be taken into account. In addition, the effect of extending criminalisation should also be considered.

Ultimately, criminalisation of espionage-like acts aimed at sensitive information handled within the framework of international cooperation for peace and security in which Sweden is participating is based on an interest on safeguarding Sweden’s security. However, in our view, the immediate and specific protective interest for criminal regulation should be Sweden’s relation to another state or an international organisation. The protective interests that criminalisation is intended to safeguard are strong and argue for criminalisation as the method to choose.

The alternatives to criminalisation available, including protective security work, amendments to secrecy legislation, liability for damages and labour law sanctions, are, in our view, not sufficient to solve the problems of espionage-like acts aimed at sensitive information handled within the framework of international cooperation for peace and security in which Sweden is participating. In addition, there is reason to assume that a criminal sanction would be an effective means of countering espionage-like acts of this kind. In view of the interest that new criminal law regulation is intended to protect, Sweden’s relation to another state or an international organi-

sation and – ultimately – Sweden’s security, there is also good reason to deploy society’s resources to take legal proceedings against these acts.

Regulation of this kind would also signal to other countries and partners that Sweden takes a serious view of these acts. In our view, criminalisation of espionage-like acts aimed at sensitive information handled within the framework of international cooperation for peace and security in which Sweden is participating is justified.

Drafting and classification of the provision

We propose adding a new criminal provision to Ch. 19 of PC. The provision has been modelled on the espionage provision and covers espionage-like acts that relate to secret information concerning a matter whose revelation to a foreign power or association can result in serious harm to Sweden’s relation to another state or an international organisation. The offence is named foreign espionage. The criminal provision will only be applied to conduct that does not meet the requirements of Ch. 19, Sec. 5 of PC.

Protective interest

The criminal provision is justified by the Swedish need to cooperate with other countries and international organisations. Ultimately the criminal provision is based on an interest of safeguarding Swedish security. However the most appropriate protective interest for this criminal regulation is Sweden’s relation to another state or international organisation. It follows from this that only acts that can endanger or impair Sweden’s foreign relations in a substantial way are covered by the criminal regulation. The requirement that the act may lead to serious harm to Sweden’s relation to another state or an international organisation highlights Sweden’s relations as the interest worthy of protection. Such regulation conforms to the present systematic approach regarding offences against Sweden’s security and is well in line with how countries including Norway, Finland and Denmark have chosen to protect information of the present kind.

The criminal act

The punishable act consists, following the pattern of the offence of espionage, of someone without authorisation procuring, transmitting, giving or disclosing information whose revelation to a foreign power or association can cause serious harm to Sweden’s relation to another state or an international organisation. The regulation also covers a person, without authorisation, producing or having any dealing with a written document, drawing or other object that contains any information referred to in the criminal provision.

Requirement of direct intent to aid a foreign power or association

In common with what applies to espionage, and for the same reason as justified the restriction in that case, criminal responsibility is only considered when the conduct has taken place with direct intent. Here direct intent means the same as direct intent. Unlike what applies to espionage today, the punishable area is not limited to solely cover cases where the perpetrator's intent was to aid a foreign power. It is not likely that the groupings that usually occur in areas for international peace-support operations in which Sweden participates and that are affected in one way or another by the conflict that justifies the operations will always come under the definition of a foreign power even though they are, in practice, a power factor and a clear and real threat to an operation. To meet the need for criminalisation and the requirement of effective criminal legislation, the criminal provision also includes conduct that entails someone deliberately giving information to such a group or association. The term foreign association therefore refers to a grouping that represents an opposing interest but that does not necessarily need to be a foreign power. However, for the criminal provision to be applicable the actor concerned is required to hold a position of power. But there is no requirement that the grouping has to be organised in a particular way to be covered by the term. The following can be mentioned as examples of what can be covered by the term: the UCK guerrilla in Kosovo, warlords in Afghanistan and Al Shabaab in Somalia.

The reasons for letting the criminal provision also cover conduct that entails someone deliberately giving information to a foreign

association are also applicable to the other provisions in Ch. 19 of

PC that are of relevance here (espionage, unauthorised dealing with secret information and negligence with secret information). For this reason and in order to arrive at logical and consistent legislation we propose also amending these provisions to also cover cases where the perpetrator's intent was to aid a foreign association.

Requirement of serious harm to Sweden’s relation to another state or international organisation

A precondition for criminal liability is that a revelation of the information concerned to a foreign power or association may result in serious harm to Sweden’s relation to another state or international organisation. International organisation means the same as in Ch. 2, Sec. 7 a of PC, i.e. an independent legal entity according to international law. These organisations are generally associations of states, examples being the UN, the EU, NATO and the OSCE. The requirement of serious harm means that only serious acts can result in criminal liability. The expression serious harm means that the threshold for a punishable act is higher than that the act, as in Ch. 15, Sec. 1 of PAISA for example, disturbs Sweden’s international relations. So a precondition for criminal liability is that the act involves information of great importance where there can hardly be any doubt that disclosure can have serious consequences for Sweden’s relation to the country with which it is collaborating or the international organisation. Conceivable examples of such consequences are that what has happened can result in Sweden being excluded from further cooperation or no longer being able to take part in the exchange of secret information. The Swedish body taking part in the cooperation is probably best placed to assess the consequences of information being disclosed through action that can be attributed to Swedish personnel. If the information results in the exposure of criminal or improper conduct as, for example, in the case when the Swedish UN official Anders Kompass disclosed that serious offences had been committed by UN personnel, that type of exposure should not be held to be capable of seriously harming Sweden’s relation to the country or international organi-

sation concerned even though internal secrecy rules have been breached and the exposure have caused irritation in the body concerned. The requirement that, to result in criminal liability, a disclosure of secret information has to be unauthorised, also excludes reports of criminal offences to a competent body, for example, the Swedish Police Authority or the Swedish Prosecution Authority from the scope of the criminal provision.

The term serious harm also conforms well to the division into four protective security classes and the corresponding degrees of damage currently used by the Swedish Armed Forces that are proposed to be incorporated in a new protective security act.7 They are in rising order: limited, corresponding to minor damage,

confidentiall, corresponding to not insignificant damage, secret,

corresponding to serious damage, and top secret, corresponding to

exceptionally serious damage. The criminal provision is linked to

serious damage, meaning that the two highest levels are covered by criminal liability. Authorities such as the Swedish Armed Forces, the Swedish Security Service and the Swedish Civil Contingencies Agency are likely to already have experience of making assessments of harm linked to these two protective security classes.

A limitation to secret information

The punishable area – unlike what applies to espionage – is limited to acts that entail dealing with secret information, i.e. information covered by secrecy under PAISA, or some other statute. In the first place this ought to cover secrecy relating to foreign affairs under Ch. 15, Sec. 1 of PAISA and secrecy relating to defence under Ch. 15, Sec. 2 of PAISA, but other secrecy regulations such as those for the protection of intelligence activities under Ch. 18, Sec. 2 of PAISA could also be covered.

Criminal responsibility does not require that the information has actually been handled in an activity covered by PAISA or that the person who has relayed the information is subject to a duty of secrecy as long as the information would have been covered by a

7 See the report of the Protective Security Act Inquiry “A new protective security act” [En ny

säkerhetsskyddslag] (SOU 2015:25) p. 55 and p. 329 ff.

secrecy provision if it had occurred in the activities of the public institutions. This means that information of a secret nature in private activities or in an international military operation etc., that is not referable to Swedish exercise of public authority may come within the punishable area. So the application of the criminal provision is not dependent on a formal examination of secrecy under PAISA. Nor is the handling of the information as secret in the activity a formal requirement for criminal responsibility. However, the perpetrator’s intent also has to cover the fact that the information concerned a secret matter. This means that, in practice, the question of criminal liability would probably mainly be raised concerning information that has been kept secret in the activity and where this has been expressed in some way. In cases where the information has been handled as open information in the activity – even though it is subject to secrecy – the perpetrator is generally likely not to have had intent.

The limitation to information of a secret nature means that there are already considerable restrictions on the possibilities of spreading the information for publication in media protected by the fundamental laws. This is seen from provisions including Ch. 7, Sec. 3, points 2 and 3 and Ch. 7, Sec. 5, points 1 and 2 of FPA as well as Ch. 5, Sec. 3, points 2 and 3 of FLFE. For this reason alone the criminal provision is unlikely to result in any great change in terms of freedom of the press and freedom of expression.

Scale of penalties

The acts that the criminal provision is intended to hit are of a serious nature. However, the criminal provision may cover acts of various kinds and gravity. At worst, this criminality may lead to very severe consequences for Sweden’s foreign relations. A revelation of secret information may put human life at risk and cause great destruction. It can also lead to it not being possible to implement all or parts of an international peace operation at all or as planned. As stated above, criminal liability requires that the act concerned can result in serious harm to Sweden’s relations with another state or to an international organisation. This means that the scale of penalties should be relatively severe in order to reflect the fact that there is reason

to take a serious view of the type of offence concerned. The scale of penalties must also have sufficient range to permit nuanced and differentiated sentencing and mean that a sentence corresponding to the severity of the offence can be imposed. The scale of penalties for the offence should therefore permit the imposition of a sentence of imprisonment for at most four years. In addition, given the nature of the offence there is a presumption of imprisonment.

Gross offence

A separate offence of gross foreign espionage should be introduced. In the offence is gross, it should be possible to impose a sentence of imprisonment for at least two and at most eight years. In assessing whether the offence is gross, special consideration should – as is the case for espionage – be given to whether the act was of an exceptionally dangerous nature in view of an ongoing war or concerned a matter of great importance or whether the perpetrator disclosed something entrusted to them by reason of their position in public or private service.

Criminalisation of conduct without direct intent or through gross negligence

We propose expanding the criminal provisions in Ch. 19, Sections 7–9 of PC so that an act that meets the objective requirements for foreign espionage, but that is carried out without the purpose of aiding a foreign power or association, or that is carried out through gross negligence, can lead to criminal responsibility for unlawful handing of secret information or negligence with secret information.

Criminal responsibility for attempt, preparation, conspiracy to commit an offence, negligent complicity in an offence and failure to expose or prevent an offence

The provisions of Ch. 19, Sections 14 and 15 of PC on criminal responsibility for attempt, preparation, conspiracy to commit an offence, negligent complicity in an offence and failure to expose or

prevent an offence should be made applicable to foreign espionage to the same extent as they apply to espionage.

An expansion of the punishable area for offences against a duty of secrecy

We propose expanding the provision in Ch. 20, Sec. 3 of PC on criminal liability for breach of a duty of secrecy to also cover disclosure of information of a secret nature in international cooperation for peace and security in which Sweden is participating. This is quite irrespective of whether the information is secret under Swedish law or some other statute. The crucial point is that the information would have been covered by secrecy if it had occurred in public activities. This expansion means that disclosures that are not serious enough to be punished under our proposals of new offences in Ch. 19 of PC can still be hit by criminal liability.

This criminalisation is consistent with the Instrument of Government and the European Convention on Human Rights

The Instrument of Government (IG) contains fundamental provisions about freedom of expression and freedom of information. As regards freedom of the press and corresponding freedom of expression in certain other media, for example radio and television and similar transmissions as well as film, the provisions of FPA and FLFE are applicable. Freedom of expression and information are also protected in the European Convention on Human Rights.

Freedom of expression and freedom of information may be limited in law or – in respect of information that has come to a person’s knowledge in public service or in the performance of official duties – with authority in law (Ch. 2, Article 20 IG). A limitation may only be imposed to satisfy a purpose acceptable in a democratic society. However, a limitation must never go beyond what is necessary with regard to the purpose that occasioned it; nor may it be carried so far as to constitute a threat to the free shaping of opinion. Nor may a limitation be imposed solely on grounds of a political, religious, cultural or other such opinion (Ch. 2, Article 21

IG). It follows from Ch. 2, Article 23 of IG that of freedom of expression and information may be limited in view of certain specified interests including national security, public order and public safety and the prevention and prosecution of crime. Otherwise freedom of expression and freedom of information may only be limited where particularly important grounds warrant doing so.

As mentioned above, freedom of expression is also protected by the European Convention on Human Rights. Under Article 10 (1) of the Convention everyone has the right to freedom of expression, which includes freedom to hold opinions and to receive and impart information and ideas without interference by public authority and regardless of frontiers. However this right is not absolute. The exercise of freedom of expression may, under Article 10 (2), be subject to such formalities, conditions, restrictions or penalties as are prescribed by law and are necessary in a democratic society, in the interests of national security, territorial integrity or public safety, for the prevention of disorder or crime and for preventing the disclosure of information received in confidence among other interests.

A criminalised prohibition of espionage-like acts that may harm Sweden’s relations to another state or to an international organisation can include a limitation of both freedom of information and freedom of expression to the extent that information may not be procured and therefore cannot be conveyed to others either. A prohibition of this kind also hits the procuring and conveying of information for publication in the media. The ultimate purpose of the prohibition is to protect Sweden’s security. This is a purpose that according to both IG and the European Convention is accepted as grounds for limiting freedom of expression and information. The criminalisation of espionage-like acts that may harm Sweden’s relation to another state or an international organisation is thus consistent with both IG and the European Convention on Human Rights.

The new offence should be covered by the regulations in Ch. 7, Sec. 3 FPA and Ch. 5 Sec. 3 FLFE and be an offence against freedom of the press and freedom of expression

One of the fundamental principles of FPA and FLFE is the principle of sole responsibility. This means that only one of the generally many people who participated in the production of material protected by the fundamental laws bears the criminal responsibility for the content of the material and that other participants are therefore free from responsibility. In addition, IG and FLFE also contain rules that expressly protect a person who participated in the production of material protected by the fundamental laws, including the person who provided information for publication (freedom to communicate information) and the person who procured information intended for publication (freedom to procure information). In principle, freedom to communicate information means a freedom to communicate information for publication in media protected by the fundamental laws without the risk of punishment irrespective of whether the information is published. The freedom to procure information means that everyone has the right, with impunity, to procure information intended for publication in a medium covered by the fundamental laws.

The freedoms to communicate and to procure information are not absolute. Ch. 7, Article 3 of FPA set out the exceptions when a person communicating information for material protected by the fundamental laws or other participants in it can be held criminally responsible for their participation. The provisions refer both to the person communicating information under Ch. 1, Article 1, third paragraph of FPA, i.e. the person normally called the communicator, and a person who, without being responsible under the provisions of Ch. 8 of FPA on sole responsibility, contributes to material intended for insertion in printed matter as author or other originator or as editor. This provision means that the three cases given there are excluded from the scope of FPA and that provisions of ordinary law shall be applied instead. Point 1 takes up the case where the participant commits high treason, espionage, gross espionage, gross unauthorised handling of secret information, insurrection, treason or betrayal of country, or any attempt, preparation or conspiracy to

commit such an offence. Point 2 takes up the case where the participant commits intentional wrongful release of an official document to which the public does not have access, or release of such a document in contravention of a restriction imposed by a public authority at the time of its release. Point 3 take up the case where the participant commits deliberate disregard of a duty of secrecy, in cases specified in a special act of law.

With respect the responsibility of a procurer, Ch. 7, Sec. 3, second paragraph of FPA states that if a person procures information or intelligence in order to publish it in a medium protected by the fundamental laws and thereby commits an offence referred to it the first paragraph, point 1 of the provision, then provisions of ordinary law, i.e. PC, concerning liability for such an offence apply.

FPA also contains an enumeration of the acts that are offences against the freedom of the press if they are committed by means of printed matter “and are punishable under law” (Ch. 7, Art 4 FPA). They include a number of offences against national security: for example, high treason, espionage, unlawful dealing with secret information and negligence with secret information. Offences against the freedom of the press also include certain acts that entail that the actual publication constitutes an unlawful publication of secret documents, an intentional disregard of certain enhanced secrecy and, in the event of war or immediate danger of war, other offences against national security than those specified in Ch. 7, Article 4 FPA (Ch. 7, Art 5 FPA). By means of a reference in FLFE, offences against freedom of the press shall be regarded as offences against freedom of expression if they are committed in material that is covered by FLFE and are punishable under law (Ch. 5, Article 1 FLFE).

Espionage, unauthorised dealing with secret information and negligence with secret information are thus offences against the freedom of the press under Ch. 7, Sec. 4 of FPA. This means that a person who has the sole responsibility can be convicted of such an act if it is committed in printed matter (following the procedure prescribed in FPA). Espionage, gross espionage and unauthorised dealing with secret information are also covered by Ch. 7, Sec. 3 FPA, which means that freedom to communicate and procure information do not apply in these cases. So the legislator has considered that the reasons for criminalisation in these cases are so

strong and that publication of information covered by the criminal provisions can result in such damage that freedom of the press and of expression have to give way to satisfy the purpose of the criminal regulation. Even though the immediate protective interest for foreign espionage and associated types of offences is not Sweden’s security and even though the harm requirement is framed in a slightly different way from in the espionage provision, there are reasons to equate this criminal activity in this respect with the above-mentioned offences in Ch. 19 of PC. As stated, they involve serious criminal activity and a very important protective interest.

As with respect to the limitation of freedom of the press regarding espionage, gross espionage and unauthorised dealing with secret information, it is thus proportionate to limit freedom of the press regarding foreign espionage and associated types of offences by exempting them from freedom of the press. As regards the most serious types of offences, i.e. foreign espionage, gross foreign espionage and gross unauthorised dealing with secret information grounded in foreign espionage, it is also proportionate to exclude them from freedom to communicate and procure information, as is the case regarding their equivalents among espionage offences. This means, according to our proposal, that a person who is prosecuted for these gross offences – and who would normally be protected by freedom to communicate and procure information – will be subject to legal proceedings in a normal trial or freedom of the press trial even if their freedom to communicate/procure information related to publication in media protected by the fundamental laws. This proposal hereby links this regulation to the present handling of espionage offences. These offences involve direct intent or, in the case of gross unauthorised dealing with secret information, such flagrant conduct that the offences surely belong in the regular procedure for criminal matters. Such regulation also appears logical and consistent. We therefore propose amending the provisions of Ch. 7, Art 3–4 of FPA and corresponding provisions in FLFE so that foreign espionage, gross foreign espionage and gross unauthorised dealing with secret information grounded in foreign espionage be excluded from the freedom to communicate and procure information in Ch. 7, Art 3 of FPA and Ch. 5, Art 3 of FLFE and that these offences, along with an act that takes place by gross negligence, be included in the offences against the freedom of

the press in Ch. 7, Art 4 of FPA and therefore also in Ch. 5, Art. 3 of FLFE. We also propose including their inchoate offences (preparation, attempt and conspiracy) to commit foreign espionage and gross foreign espionage in the catalogue of offences. Not including the above-mentioned offences in the catalogue of offences would mean that there would be no penalty for committing the offences through publication in printed matter, which would appear remarkable in comparison with the present system. This obviously means an expansion of the offences against freedom of the press. Not doing so opens the way to the use of media protected by the fundamental laws in order to disclose secret information of the kind concerned to unauthorised persons. It is fully possible, as shown in detail in Ch. 5, that, in such a situation, a foreign power or association would be able to exploit the freedom of the press and of expression protected by the fundamental laws to get at information covered by the criminalisation proposed.

At the same time as the insertion of foreign espionage and associated offences into the catalogue of offences limits freedom of the press, it must be borne in mind that the special procedure that applies to the treatment of offences against freedom of the press is a way of safeguarding freedom of the press that is not found in most countries comparable with Sweden. The instruction in Ch. 1, Art. 4 of FPA and Ch. 1, Art. 5 of FLFE contributes to ensuring that no one will be convicted of offences against freedom of the press and freedom of expression except in cases involving expressions that are clearly beyond acceptable limits. This is because, under these provisions, any person entrusted with passing judgment on abuses of the freedom of the press and of expression or otherwise overseeing compliance with the fundamental laws should bear in mind that the freedom of the press and of expression are fundamental to a free society and always direct their attention more to the aim than the manner of presentation and, in case of doubt, acquit rather than convict. The right of the Chancellor of Justice to make a discretionary assessment and the possibility of examination by a jury of whether or not an expression is criminal function as protection for freedom of the press and of expression. In addition, foreign espionage and associated offences are limited to information of a secret nature, which, as stated, means that there are already considerable restrictions on the possibilities of spreading the

information for publication in media protected by the fundamental laws. For this reason alone the criminal provision is unlikely to result in any great change in terms of freedom of the press and freedom of expression.

The possibility of using coercive measures

In view of the nature and seriousness of this criminal activity and the interest of effective and appropriate regulation in criminal law, there should be the same possibilities of using covert coercive measures – i.e. covert interception of electronic communication, covert surveillance of electronic communication, covert camera surveillance and covert localised interception – on suspicion of an intentional offence of the present kind as is the case of other comparable offences in Ch. 19 of PC. We therefore propose amending the provisions of Ch. 27, Sec. 2 of the Code of Judicial Procedure (CJP) so that a written communication between the suspect and a related person or between such related persons is seized from the suspect or a related person in a preliminary investigation into foreign espionage, gross foreign espionage, unauthorised dealing with secret information and gross unauthorised dealing with secret information originating in foreign espionage. We also propose amending the provision in Ch. 27, Sec. 2 of CJP so that the second paragraph states that covert localised interception may be used in a preliminary investigation into foreign espionage and gross foreign espionage.

The exemption from the notification obligation under Ch. 27, Sec. 33, third paragraph of CJP shall – as is the case with espionage and associated offences – also apply to a preliminary investigation into foreign espionage and gross foreign espionage and into unauthorised dealing with secret information and gross unauthorised dealing with secret information grounded in foreign espionage.

We also propose making the Act on measures to prevent certain particularly serious offences (2007:979) applicable to foreign espionage and gross foreign espionage and to gross unauthorised dealing with secret information grounded in foreign espionage. We also propose making the Act (2012:278) on the collection of information about electronic communication in the intelligence activities

of the law enforcement agencies applicable to foreign espionage and gross foreign espionage.

An expansion of Swedish criminal jurisdiction

With the expansion of the concept of international security, the activities in international cooperation for peace and security in which Sweden is participating have grown in number and size at the same time as more and more categories of personnel are participating in international missions. There is a corresponding increase in the practical need for consistent rules about jurisdiction that regulate the jurisdiction of the posting state over its personnel. The local immunity usually enjoyed by posted international personnel under special agreements entails commitments for the posting state to maintain full jurisdiction over its personnel.

While persons belonging to the international staff of the Swedish Police Authority and other police officers, customs officers or officers of the Swedish Coast Guard who perform duties according to an international agreement are exempted under Ch. 2, Sec. 3 of PC from the requirement of dual criminality, there is no corresponding regulation for other civilian staff participating in international cooperation for peace and security. To the extent that posted individuals commit acts that are offences under Swedish legislation but that are not offences at the place where they are committed, it may therefore not be possible to bring legal proceedings against the individual in a Swedish court. The UN has pointed out in various contexts that it is up to Sweden and other posting states to maintain jurisdiction over posted personnel. The present situation means that, with respect to jurisdiction, Sweden is not fully living up to its international undertakings to punish offences committed by Swedish personnel participating in international missions within the UN framework.

We propose supplementing the provision in Ch. 2, Sec. 3 of PC to also make a clear exception from the requirement of dual criminality concerning offences committed by other civilians than persons belonging to the international staff of the Swedish Police Authority and other police officers, customs officers or officers of the Swedish Coast Guard who perform duties according to an international

agreement. Such an expansion thus not only means that the Swedish regulations on jurisdiction fulfil the international commitments made by Sweden. It also has the function of providing instruction and clarification, not least for the posted personnel concerned.

The proposed exception from the requirement of dual criminality is generally worded and covers all Swedish citizens or aliens habitually resident in Sweden who, in cases other than those referred to in Chap 2, Sec. 3, points 2–3 a of PC, are participating in an international mission within the framework of international cooperation for peace and security in which Sweden is participating. The new exception from the requirement of dual criminality is not limited to offences committed in the course of their duty but covers all offences committed when serving abroad.

In addition, we also propose a supplement to the exceptions made in Ch. 2, Sec. 5, second paragraph of PC so that prosecutions for these offences may be brought without authorisation to prosecute except regarding personnel from the foreign intelligence agencies.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om brottsbalken

dels att 2 kap. 3 och 5 §§, 19 kap. 5, 7, 8, 14 och 15 §§ och

20 kap. 3 § ska ha följande lydelse,

dels att det i 19 kap. ska införas två nya paragrafer, 5 a och 6 a §§

av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

3 §

För brott som begåtts utom riket döms även i annat fall än som avses i 2 § efter svensk lag och vid svensk domstol,

1. om brottet förövats på ett svenskt fartyg eller luftfartyg, eller om det begåtts i tjänsten av befälhavaren eller någon som tillhörde besättningen på ett sådant fartyg,

2. om brottet begåtts av någon som tillhör Försvarsmakten på ett område där en avdelning av Försvarsmakten befann sig eller om det begåtts av någon annan på ett sådant område och avdelningen befann sig där för annat ändamål än övning,

3. om brottet begåtts vid tjänstgöring utom riket av någon som är anställd i Försvarsmakten och tjänstgör i en internationell militär insats eller som tillhör Polisens utlandsstyrka,

3 a. om brottet har begåtts i tjänsten utom riket av en polisman, tulltjänsteman eller tjänsteman vid Kustbevakningen, som utför arbetsuppgifter enligt en internationell överenskommelse som Sverige har tillträtt,

3 b. om brottet har begåtts vid tjänstgöring utom riket av en svensk medborgare eller en utlänning med hemvist i Sverige, i annat fall än som avses i förevarande paragraf 2–3 a, inom ramen för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i,

4. om brottet förövats mot Sverige, en svensk kommun eller annan menighet eller en svensk allmän inrättning,

5. om brottet begåtts inom ett område som inte tillhör någon stat och förövats mot en svensk medborgare, svensk sammanslutning eller enskild inrättning eller mot en utlänning med hemvist i Sverige,

6. om brottet är kapning, sjö- eller luftfartssabotage, flygplatssabotage, penningförfalskning, försök till sådana brott, olovlig befattning med kemiska vapen, olovlig befattning med minor, osann eller ovarsam utsaga inför en internationell domstol, terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, försök till sådant brott, brott som avses i 5 § samma lag, brott enligt lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser, uppvigling som bestått i en omedelbar och offentlig uppmaning att begå folkmord eller om brottet riktats mot Internationella brottmålsdomstolens rättskipning, eller

7. om det lindrigaste straff som i svensk lag är stadgat för brottet är fängelse i fyra år eller däröver.

5 §

Åtal för brott, som inom riket begåtts på ett utländskt fartyg eller luftfartyg av en utlänning som var befälhavare eller tillhörde besättningen på fartyget eller av någon annan anledning medföljde detsamma mot en sådan utlänning eller mot ett utländskt intresse, får inte väckas utan att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, har meddelat förordnande om det.

Åtal för brott, som förövats utom riket, får väckas endast efter förordnande enligt första stycket. Åtal får dock väckas utan ett sådant förordnande, om brottet är osann eller ovarsam utsaga inför en internationell domstol eller om brottet begåtts

1. på ett svenskt fartyg eller luftfartyg eller i tjänsten av befälhavaren eller någon som tillhörde besättningen på ett sådant fartyg,

2. av någon som tillhör Försvarsmakten på ett område där en avdelning av Försvarsmakten befann sig,

3. vid tjänstgöring utom riket av någon som är anställd i Försvarsmakten och tjänstgör i en internationell militär insats eller som tillhör Polisens utlandsstyrka,

4. i tjänsten utom riket av en polisman, tulltjänsteman eller tjänsteman vid Kustbevakningen som utför arbetsuppgifter enligt en internationell överenskommelse som Sverige har tillträtt,

4 a. vid tjänstgöring utom riket av en svensk medborgare eller en utlänning med hemvist i Sverige som, utom beträffande personal från försvarsunderrättelsemyndigheterna, i annat fall än som avses i förevarande stycke 2–4, inom ramen för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i,

5. i Danmark, Finland, Island eller Norge eller på ett fartyg eller luftfartyg i reguljär trafik mellan orter belägna i Sverige eller någon av nämnda stater, eller

6. av en svensk, dansk, finsk, isländsk eller norsk medborgare mot ett svenskt intresse.

19 kap.

5 §

Den som, för att gå främmande makt tillhanda, obehörigen anskaffar, befordrar, lämnar eller röjer uppgift om försvarsverk, vapen, förråd, import, export, tillverkningssätt, underhandlingar, beslut eller något förhållande i övrigt vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för Sveriges säkerhet döms, vare sig uppgiften är riktig eller inte, för spion-

Den som, för att gå främmande makt eller sammanslut-

ning tillhanda, obehörigen an-

skaffar, befordrar, lämnar eller röjer uppgift om försvarsverk, vapen, förråd, import, export, tillverkningssätt, underhandlingar, beslut eller något förhållande i övrigt vars uppenbarande för främmande makt eller samman-

slutning kan medföra men för

Sveriges säkerhet döms, vare sig

eri till fängelse i högst sex år. uppgiften är riktig eller inte, för spioneri till fängelse i högst sex år.

Detsamma ska gälla, om någon i samma syfte obehörigen framställer eller tar befattning med skrift, teckning eller annat föremål som innefattar sådan uppgift.

5 a §

Den som, i annat fall än som avses i 5 §, för att gå främmande makt eller sammanslutning tillhanda, obehörigen anskaffar, befordrar, lämnar eller röjer hemlig uppgift rörande något förhållande vars uppenbarande för främmande makt eller sammanslutning kan medföra allvarligt men för Sveriges förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, döms för utlandsspioneri till fängelse i högst fyra år.

Detsamma ska gälla, om någon i syfte som angetts i första stycket obehörigen framställer eller tar befattning med skrift, teckning eller annat föremål som innefattar sådan uppgift.

6 a §

Är brott som avses i 5 a § att anse som grovt döms för grovt utlandsspioneri till fängelse i lägst två år och högst åtta år.

Vid bedömande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om gärningen var av synnerligen farlig beskaffenhet med hänsyn till pågående krig eller rörde förhållande av stor betydelse eller om

den brottslige röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst betrotts honom eller henne.

7 §

Den som, utan syfte att gå främmande makt tillhanda, begår gärning som avses i 5 § döms, om uppgiften rör något förhållande av hemlig natur, för obehörig befattning med hemlig uppgift till böter eller fängelse i högst två år.

Den som, utan syfte att gå främmande makt eller samman-

slutning tillhanda, begår gärning

som avses i 5 § döms, om uppgiften rör något förhållande av hemlig natur, för obehörig befattning med hemlig uppgift till böter eller fängelse i högst två år.

För obehörig befattning med hemlig uppgift döms också den som, utan syfte att gå främmande makt eller sammanslutning tillhanda, begår gärning som avses i 5 a §.

8 §

Är brott som i 7 § sägs att anse som grovt, skall för grov obehörig befattning med hemlig uppgift dömas till fängelse i högst fyra år.

Vid bedömande huruvida brottet är grovt skall särskilt beaktas, om gärningen innefattade tillhandagående av främmande makt eller var av synnerligen farlig beskaffenhet med hänsyn till pågående krig eller rörde förhållande av stor betydelse eller om den brottslige röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst betrotts honom.

Är brott som avses i 7 § att anse som grovt, döms för grov obehörig befattning med hemlig uppgift till fängelse i högst fyra år.

Vid bedömningen av om brottet är grovt ska särskilt beaktas, om gärningen innefattade tillhandagående av främmande makt eller sammanslutning eller var av synnerligen farlig beskaffenhet med hänsyn till pågående krig eller rörde förhållande av stor betydelse eller om den brottslige röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst betrotts honom eller henne.

14 §

För försök, förberedelse eller stämpling till högförräderi, trolöshet vid förhandling med främmande makt, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift, olovlig underrättelseverksamhet mot främmande makt eller olovlig underrättelseverksamhet mot person döms det till ansvar enligt 23 kap. Detsamma gäller för försök eller förberedelse till obehörig befattning med hemlig uppgift. Som stämpling till högförräderi ska även anses att träda i förbindelse med främmande makt för att förbereda, möjliggöra eller underlätta att sådant brott kan begås.

Den som underlåter att avslöja eller förhindra högförräderi, trolöshet vid förhandling med främmande makt, spioneri, grovt spioneri eller grov obehörig befattning med hemlig uppgift döms till ansvar enligt 23 kap. Detsamma gäller även om han eller hon inte insett men borde ha insett att brottet var förestående eller pågick.

För försök, förberedelse eller stämpling till högförräderi, trolöshet vid förhandling med främmande makt, spioneri, grovt spioneri, utlandsspioneri, grovt

utlandsspioneri, grov obehörig

befattning med hemlig uppgift, olovlig underrättelseverksamhet mot främmande makt eller olovlig underrättelseverksamhet mot person döms det till ansvar enligt 23 kap. Detsamma gäller för försök eller förberedelse till obehörig befattning med hemlig uppgift. Som stämpling till högförräderi ska även anses att träda i förbindelse med främmande makt för att förbereda, möjliggöra eller underlätta att sådant brott kan begås.

Den som underlåter att avslöja eller förhindra högförräderi, trolöshet vid förhandling med främmande makt, spioneri, grovt spioneri, utlandsspioneri,

grovt utlandsspioneri eller grov

obehörig befattning med hemlig uppgift döms till ansvar enligt 23 kap. Detsamma gäller även om han eller hon inte insett men borde ha insett att brottet var förestående eller pågick.

15 §

Om någon, som med hänsyn till vad honom är veterligt, på grund av meddelad varning eller

eljest bort inse att högförräderi,

Om någon, som med hänsyn till vad honom eller henne är känt, på grund av meddelad varning eller annars bort inse att hög-

trolöshet vid förhandling med främmande makt, spioneri, grovt spioneri eller grov obehörig befattning med hemlig uppgift är å färde, medverkar till gärningen,

dömes till ansvar såsom för med-

hjälp därtill; dock må ej dömas till svårare straff än fängelse i två år.

förräderi, trolöshet vid förhandling med främmande makt, spioneri, grovt spioneri, utlands-

spioneri, grovt utlandsspioneri

eller grov obehörig befattning med hemlig uppgift är å färde, medverkar till gärningen, döms till ansvar såsom för medhjälp därtill; dock får inte dömas till svårare straff än fängelse i två år.

20 kap.

3 §

Röjer någon uppgift, som han är pliktig att hemlighålla enligt lag eller annan författning eller enligt förordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning, eller utnyttjar han olovligen sådan hemlighet, dömes, om

ej gärningen eljest är särskilt

belagd med straff, för brott mot tystnadsplikt till böter eller fängelse i högst ett år.

Den som av oaktsamhet begår gärning som avses i första stycket, dömes till böter. I ringa fall skall dock ej dömas till ansvar.

Röjer någon uppgift, som han eller hon är pliktig att hemlighålla enligt lag eller annan författning eller enligt förordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning, eller utnyttjar han eller hon olovligen sådan hemlighet, döms, om gärningen

inte annars är särskilt belagd

med straff, för brott mot tystnadsplikt till böter eller fängelse i högst ett år.

För brott mot tystnadsplikt ska också dömas den som röjer en uppgift av hemlig natur i ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i.

Den som av oaktsamhet begår gärning som avses i första

eller andra stycket, döms till böter.

I ringa fall ska dock inte dömas till ansvar.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

1.2. Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken

Härigenom föreskrivs att 27 kap.2, 20 d och 33 §§rättegångsbalken ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

27 kap.

2 §

En skriftlig handling får inte tas i beslag om

1. den kan antas innehålla uppgifter som en befattningshavare eller någon annan som avses i 36 kap. 5 § inte får höras som vittne om, och

2. handlingen innehas av honom eller henne eller av den som tystnadsplikten gäller till förmån för.

Ett skriftligt meddelande mellan den misstänkte och en närstående som avses i 36 kap. 3 §, eller mellan sådana närstående inbördes, får tas i beslag hos den misstänkte eller en närstående endast vid en förundersökning om

1. ett brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år,

2. sabotage eller grovt sabotage enligt 13 kap. 4 eller 5 § brottsbalken,

3. mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, kapning, sjö- eller luftfartssabotage eller flygplatssabotage enligt 13 kap. 1, 2, 3, 5 a eller 5 b § brottsbalken, om brottet innefattar sabotage enligt 4 § samma kapitel,

4. uppror, väpnat hot mot laglig ordning eller brott mot medborgerlig frihet enligt 18 kap. 1, 3 eller 5 § brottsbalken,

5. högförräderi, krigsanstiftan, spioneri, grovt spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift, grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige, mot främmande makt eller mot person enligt 19 kap. 1, 2, 5, 6, 7, 8, 10, 10 a

5. högförräderi, krigsanstiftan, spioneri, grovt spioneri,

utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri, obehörig befattning

med hemlig uppgift, grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige, mot främmande makt eller mot per-

eller 10 b § brottsbalken, son enligt 19 kap. 1, 2, 5, 5 a, 6,

6 a, 7, 8, 10, 10 a eller 10 b §

brottsbalken,

6. företagsspioneri enligt 3 § lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter, om det finns anledning att anta att gärningen har begåtts på uppdrag av eller har understötts av en främmande makt eller av någon som har agerat för en främmande makts räkning,

7. terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, brott enligt 3 eller 3 a § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall eller brott enligt lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, eller

8. försök, förberedelse eller stämpling till brott som avses i 2–7, om en sådan gärning är belagd med straff.

Ett beslut enligt andra stycket 2–8 får meddelas endast av rätten eller åklagaren.

Om åklagaren har beslutat om beslag enligt tredje stycket, ska han eller hon utan dröjsmål anmäla åtgärden hos rätten. I anmälan ska skälen för åtgärden anges. Rätten ska skyndsamt pröva ärendet. Om rätten finner att det inte finns skäl för åtgärden, ska den upphäva beslutet.

20 d §

Med hemlig rumsavlyssning avses avlyssning eller upptagning som

1. görs i hemlighet och med ett tekniskt hjälpmedel som är avsett att återge ljud, och

2. avser tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträden eller andra sammankomster som allmänheten inte har tillträde till.

Hemlig rumsavlyssning får användas vid en förundersökning om

1. brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i fyra år,

2. spioneri enligt 19 kap. 5 § brottsbalken,

2. spioneri, utlandsspioneri eller

grovt utlandsspioneri enligt 19 kap.

5, 5 a eller 6 a §brottsbalken,

3. brott som avses i 3 § lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter, om det finns anledning att anta att gärningen har begåtts på uppdrag av eller har understötts av en främmande makt eller av någon som har agerat för en främmande makts räkning och det kan antas att brottet inte leder till endast böter,

4. annat brott om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse i fyra år och det är fråga om

a) människohandel enligt 4 kap. 1 a § brottsbalken,

b) våldtäkt enligt 6 kap. 1 § första eller andra stycket brottsbalken,

c) grovt sexuellt tvång enligt 6 kap. 2 § tredje stycket brottsbalken,

d) våldtäkt mot barn enligt 6 kap. 4 § första eller andra stycket brottsbalken,

e) grovt sexuellt övergrepp mot barn enligt 6 kap. 6 § andra stycket brottsbalken,

f) grovt utnyttjande av barn för sexuell posering enligt 6 kap. 8 § tredje stycket brottsbalken,

g) grovt koppleri enligt 6 kap. 12 § tredje stycket brottsbalken,

h) grov utpressning enligt 9 kap. 4 § andra stycket brottsbalken,

i) grovt barnpornografibrott enligt 16 kap. 10 a § femte stycket brottsbalken,

j) grovt övergrepp i rättssak enligt 17 kap. 10 § tredje stycket brottsbalken,

k) grovt narkotikabrott enligt 3 § narkotikastrafflagen (1968:64), eller

l) grov narkotikasmuggling enligt 6 § tredje stycket lagen (2000:1225) om straff för smuggling,

5. försök, förberedelse eller stämpling till brott som avses i 1–3, om en sådan gärning är belagd med straff,

6. försök, förberedelse eller stämpling till brott som avses i 4, om en sådan gärning är belagd med straff och det med hänsyn till omständigheterna kan antas att gärningens straffvärde överstiger fängelse i fyra år.

33 §

Om det gäller sekretess enligt 15 kap. 1 eller 2 §, 18 kap. 1, 2 eller 3 § eller 35 kap. 1 eller 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) för uppgifter som avses i 32 §, ska en underrättelse enligt 31 § skjutas upp till dess att sekretess inte längre gäller.

Om det på grund av sekretess inte har kunnat lämnas någon underrättelse inom ett år från det att förundersökningen avslutades, behöver underrättelsen inte lämnas.

En underrättelse enligt 31 § ska inte lämnas, om förundersökningen angår

1. brott som avses i 13 kap. 1, 2, 3, 5 a eller 5 b § brottsbalken, om brottet innefattar sabotage enligt 4 § samma kapitel,

2. brott som avses i 13 kap. 4 eller 5 § brottsbalken,

3. brott som avses i 18 kap. 1, 3, 5 eller 6 § eller 19 kap. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 10 a, 10 b, 12 eller 13 § brottsbalken,

3. brott som avses i 18 kap. 1, 3, 5 eller 6 § eller 19 kap. 1, 2, 3, 4, 5, 5 a, 6, 6 a, 7, 8, 9, 10, 10 a, 10 b, 12 eller 13 § brottsbalken,

4. brott som avses i 3 eller 4 kap. brottsbalken, om brottet är av det slag som anges i 18 kap. 2 § eller 19 kap. 11 § samma balk,

5. brott som avses i 3 § lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter, om det finns anledning att anta att gärningen har begåtts på uppdrag av eller har understötts av en främmande makt eller av någon som har agerat för en främmande makts räkning,

6. brott som avses i 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, 3 eller 3 a § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall eller lagen (2010:299 ) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, eller

7. försök, förberedelse eller stämpling till brott som anges i 1–6 eller underlåtenhet att avslöja sådant brott, om gärningen är belagd med straff.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

1.3. Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen

Härigenom föreskrivs att 7 kap.3 och 4 §§tryckfrihetsförordningen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap.

3 §

Om någon lämnar meddelande, som avses i 1 kap. 1 § tredje stycket, eller, utan att svara enligt 8 kap., medverkar till framställning, som är avsedd att införas i tryckt skrift, såsom författare eller annan upphovsman eller såsom utgivare och därigenom gör sig skyldig till

1. högförräderi, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift, uppror, landsförräderi, landssvek eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott;

1. högförräderi, spioneri, grovt spioneri, utlandsspioneri, grovt

utlandsspioneri, grov obehörig

befattning med hemlig uppgift, uppror, landsförräderi, landssvek eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott;

2. oriktigt utlämnande av allmän handling som ej är tillgänglig för envar eller tillhandahållande av sådan handling i strid med myndighets förbehåll vid dess utlämnande, när gärningen är uppsåtlig; eller

3. uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som angivas i särskild lag,

gäller om ansvar för sådant brott vad i lag är stadgat. Om någon anskaffar uppgift eller underrättelse i sådant syfte som avses i 1 kap. 1 § fjärde stycket och därigenom gör sig skyldig till brott som angives i förevarande paragrafs första stycke 1, gäller om ansvar härför vad i lag är stadgat.

Det som föreskrivs i 2 kap. 22 § första stycket regeringsformen ska gälla också i fråga om förslag till föreskrifter som avses i första stycket 3.

4 §

Med beaktande av det i 1 kap. angivna syftet med en allmän tryckfrihet ska såsom tryckfrihetsbrott anses följande gärningar, om de begås genom tryckt skrift och är straffbara enligt lag:

1. högförräderi, förövat med uppsåt att riket eller del därav ska med våldsamma eller annars lagstridiga medel eller med utländskt bistånd läggas under främmande makt eller bringas i beroende av sådan makt eller att del av riket ska på så sätt lösryckas eller att åtgärd eller beslut av statschefen, regeringen, riksdagen eller högsta domarmakten ska med utländskt bistånd framtvingas eller hindras, om gärningen innebär fara för uppsåtets förverkligande; försök, förberedelse eller stämpling till sådant högförräderi;

2. krigsanstiftan, om fara för att riket ska invecklas i krig eller andra fientligheter framkallas med utländskt bistånd;

3. spioneri, varigenom någon för att gå främmande makt till handa obehörigen befordrar, lämnar eller röjer uppgift om försvarsverk, vapen, förråd, import, export, tillverkningssätt, underhandlingar, beslut, eller något förhållande i övrigt, vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för Sveriges säkerhet, vare sig uppgiften är riktig eller inte; försök, förberedelse eller stämpling till sådant spioneri;

3. spioneri, varigenom någon för att gå främmande makt eller

sammanslutning till handa obe-

hörigen befordrar, lämnar eller röjer uppgift om försvarsverk, vapen, förråd, import, export, tillverkningssätt, underhandlingar, beslut, eller något förhållande i övrigt, vars uppenbarande för främmande makt eller samman-

slutning kan medföra men för

Sveriges säkerhet, vare sig uppgiften är riktig eller inte; försök, förberedelse eller stämpling till sådant spioneri;

4. utlandsspioneri, varigenom någon för att gå främmande makt eller sammanslutning tillhanda, obehörigen befordrar, lämnar eller röjer hemlig uppgift rörande något förhållande vars uppenbarande för främmande makt eller sammanslutning kan medföra allvarligt men för Sveriges förhållande till annan stat eller

4. obehörig befattning med

hemlig uppgift, varigenom någon utan syfte att gå främmande makt till handa begår gärning som avses under 3 och uppgiften rör något förhållande av hemlig natur; försök eller förberedelse till sådan obehörig befattning med hemlig uppgift; stämpling till sådant brott, om detta är att anse som grovt, vid vilken bedömning det särskilt ska beaktas om gärningen innefattade tillhandagående av främmande makt eller var av synnerligen farlig beskaffenhet med hänsyn till pågående krig eller rörde förhållande av stor betydelse eller om den brottslige röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst betrotts honom eller henne;

mellanfolklig organisation;

försök, förberedelse eller stämpling till sådant utlandsspioneri;

5. obehörig befattning med

hemlig uppgift, varigenom någon utan syfte att gå främmande makt eller sammanslutning till handa begår gärning som avses under 3 och uppgiften rör något förhållande av hemlig natur; försök eller förberedelse till sådan obehörig befattning med hemlig uppgift; stämpling till sådant brott, om detta är att anse som grovt, vid vilken bedömning det särskilt ska beaktas om gärningen innefattade tillhandagående av främmande makt eller

sammanslutning eller var av syn-

nerligen farlig beskaffenhet med hänsyn till pågående krig eller rörde förhållande av stor betydelse eller om den brottslige röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst betrotts honom eller henne;

6. obehörig befattning med hemlig uppgift, varigenom någon utan syfte att gå främmande makt eller sammanslutning till handa begår gärning som avses under 4; försök eller förberedelse till sådan obehörig befattning med hemlig uppgift; stämpling till sådant brott, om detta är att anse som grovt, vid vilken bedömning det särskilt ska beaktas om gärningen innefattade tillhandagående av främmande makt eller samman-

5. vårdslöshet med hemlig

uppgift, varigenom någon av grov oaktsamhet begår gärning som avses under 4;

6. uppror, förövat med uppsåt

att statsskicket ska med vapenmakt eller annars med våldsamma medel omstörtas eller att åtgärd eller beslut av statschefen, regeringen, riksdagen eller högsta domarmakten ska på så sätt framtvingas eller hindras, om gärningen innebär fara för uppsåtets förverkligande; försök, förberedelse eller stämpling till sådant uppror;

7. landsförräderi eller lands-

svek, i vad därigenom, då riket är i krig eller annars i lag meddelade bestämmelser om sådant brott äger tillämpning, någon missleder eller förråder dem som är verksamma för rikets försvar eller förleder dem till myteri, trolöshet eller modlöshet, förråder egendom som är av betydelse för totalförsvaret eller begår annan liknande förrädisk gärning som är ägnad att medföra men för totalförsvaret eller innefattar bistånd åt fienden; försök, förberedelse eller stämpling till sådant

slutning eller var av synnerligen farlig beskaffenhet med hänsyn till pågående krig eller rörde förhållande av stor betydelse eller om den brottslige röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst betrotts honom eller henne;

7. vårdslöshet med hemlig

uppgift, varigenom någon av grov oaktsamhet begår gärning som avses under 5 eller 6;

8. uppror, förövat med uppsåt

att statsskicket ska med vapenmakt eller annars med våldsamma medel omstörtas eller att åtgärd eller beslut av statschefen, regeringen, riksdagen eller högsta domarmakten ska på så sätt framtvingas eller hindras, om gärningen innebär fara för uppsåtets förverkligande; försök, förberedelse eller stämpling till sådant uppror;

9. landsförräderi eller lands-

svek, i vad därigenom, då riket är i krig eller annars i lag meddelade bestämmelser om sådant brott äger tillämpning, någon missleder eller förråder dem som är verksamma för rikets försvar eller förleder dem till myteri, trolöshet eller modlöshet, förråder egendom som är av betydelse för totalförsvaret eller begår annan liknande förrädisk gärning som är ägnad att medföra men för totalförsvaret eller innefattar bistånd åt fienden; försök, förberedelse eller stämpling till sådant

landsförräderi eller landssvek;

8. landsskadlig vårdslöshet, i

vad därigenom någon av oaktsamhet begår gärning som avses under 7;

9. ryktesspridning till fara för

rikets säkerhet, varigenom, då riket är i krig eller annars i lag meddelade bestämmelser om sådant brott har tillämpning, någon sprider falska rykten eller andra osanna påståenden, som är ägnade att framkalla fara för rikets säkerhet, eller till främmande makt framför eller låter framkomma sådana rykten eller påståenden eller bland krigsmän sprider falska rykten eller andra osanna påståenden som är ägnade att framkalla trolöshet eller modlöshet;

10. uppvigling, varigenom

någon uppmanar eller annars söker förleda till brottslig gärning, svikande av medborgerlig skyldighet eller ohörsamhet mot myndighet eller åsidosättande av vad som åligger krigsman i tjänsten;

11. hets mot folkgrupp, var-

igenom någon hotar eller uttrycker missaktning för folkgrupp eller annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller sexuell läggning;

12. brott mot medborgerlig

frihet, varigenom någon utövar olaga hot med uppsåt att på-

landsförräderi eller landssvek;

10. landsskadlig vårdslöshet, i

vad därigenom någon av oaktsamhet begår gärning som avses under 9;

11. ryktesspridning till fara för

rikets säkerhet, varigenom, då riket är i krig eller annars i lag meddelade bestämmelser om sådant brott har tillämpning, någon sprider falska rykten eller andra osanna påståenden, som är ägnade att framkalla fara för rikets säkerhet, eller till främmande makt framför eller låter framkomma sådana rykten eller påståenden eller bland krigsmän sprider falska rykten eller andra osanna påståenden som är ägnade att framkalla trolöshet eller modlöshet;

12. uppvigling, varigenom

någon uppmanar eller annars söker förleda till brottslig gärning, svikande av medborgerlig skyldighet eller ohörsamhet mot myndighet eller åsidosättande av vad som åligger krigsman i tjänsten;

13. hets mot folkgrupp, var-

igenom någon hotar eller uttrycker missaktning för folkgrupp eller annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller sexuell läggning;

14. brott mot medborgerlig

frihet, varigenom någon utövar olaga hot med uppsåt att på-

verka den allmänna åsiktsbildningen eller inkräkta på handlingsfriheten inom politisk organisation eller yrkes- eller näringssammanslutning och därigenom sätter yttrande-, församlings- eller föreningsfriheten i fara; försök till sådant brott mot medborgerlig frihet;

13. olaga våldsskildring, var-

igenom någon i bild skildrar sexuellt våld eller tvång med uppsåt att bilden sprids, om inte gärningen med hänsyn till omständigheterna är försvarlig;

14. förtal, varigenom någon

utpekar annan såsom brottslig eller klandervärd i sitt levnadssätt eller annars lämnar uppgift som är ägnad att utsätta denne för andras missaktning, och, om den förtalade är avliden, gärningen är sårande för de efterlevande eller annars kan anses kränka den frid som bör tillkomma den avlidne, dock inte om det med hänsyn till omständigheterna var försvarligt att lämna uppgift i saken och han eller hon visar att uppgiften var sann eller att han eller hon hade skälig grund för den;

15. förolämpning, varigenom

någon smädar annan genom kränkande tillmäle eller beskyllning eller genom annat skymfligt beteende mot honom eller henne;

16. olaga hot, varigenom

verka den allmänna åsiktsbildningen eller inkräkta på handlingsfriheten inom politisk organisation eller yrkes- eller näringssammanslutning och därigenom sätter yttrande-, församlings- eller föreningsfriheten i fara; försök till sådant brott mot medborgerlig frihet;

15. olaga våldsskildring, var-

igenom någon i bild skildrar sexuellt våld eller tvång med uppsåt att bilden sprids, om inte gärningen med hänsyn till omständigheterna är försvarlig;

16. förtal, varigenom någon

utpekar annan såsom brottslig eller klandervärd i sitt levnadssätt eller annars lämnar uppgift som är ägnad att utsätta denne för andras missaktning, och, om den förtalade är avliden, gärningen är sårande för de efterlevande eller annars kan anses kränka den frid som bör tillkomma den avlidne, dock inte om det med hänsyn till omständigheterna var försvarligt att lämna uppgift i saken och han eller hon visar att uppgiften var sann eller att han eller hon hade skälig grund för den;

17. förolämpning, varigenom

någon smädar annan genom kränkande tillmäle eller beskyllning eller genom annat skymfligt beteende mot honom eller henne;

18. olaga hot, varigenom

någon hotar annan med brottslig gärning på ett sätt som är ägnat att hos den hotade framkalla allvarlig fruktan för egen eller annans säkerhet till person eller egendom;

17. hot mot tjänsteman, var-

igenom någon med hot om våld förgriper sig på annan i hans eller hennes myndighetsutövning, i annan verksamhet där det finns samma skydd som är förenat med myndighetsutövning eller vid biträde till åtgärd som omfattas av sådant skydd, för att tvinga honom eller henne till eller hindra honom eller henne från åtgärd däri eller hämnas för sådan åtgärd eller varigenom någon på så sätt förgriper sig mot den som tidigare utövat sådan verksamhet eller biträtt därvid för vad denne däri gjort eller underlåtit; försök eller förberedelse till sådant hot mot tjänsteman, såvida inte brottet, om det fullbordats, skulle ha varit att anse som ringa;

18. övergrepp i rättssak, var-

igenom någon med hot om våld angriper annan för att denne gjort anmälan, fört talan, avlagt vittnesmål eller annars vid förhör avgett utsaga hos en domstol eller annan myndighet eller för att hindra annan från en sådan åtgärd eller varigenom någon med hot om gärning som medför lidande, skada eller olägen-

någon hotar annan med brottslig gärning på ett sätt som är ägnat att hos den hotade framkalla allvarlig fruktan för egen eller annans säkerhet till person eller egendom;

19. hot mot tjänsteman, var-

igenom någon med hot om våld förgriper sig på annan i hans eller hennes myndighetsutövning, i annan verksamhet där det finns samma skydd som är förenat med myndighetsutövning eller vid biträde till åtgärd som omfattas av sådant skydd, för att tvinga honom eller henne till eller hindra honom eller henne från åtgärd däri eller hämnas för sådan åtgärd eller varigenom någon på så sätt förgriper sig mot den som tidigare utövat sådan verksamhet eller biträtt därvid för vad denne däri gjort eller underlåtit; försök eller förberedelse till sådant hot mot tjänsteman, såvida inte brottet, om det fullbordats, skulle ha varit att anse som ringa;

20. övergrepp i rättssak, var-

igenom någon med hot om våld angriper annan för att denne gjort anmälan, fört talan, avlagt vittnesmål eller annars vid förhör avgett utsaga hos en domstol eller annan myndighet eller för att hindra annan från en sådan åtgärd eller varigenom någon med hot om gärning som medför lidande, skada eller olägen-

het angriper annan för att denne avlagt vittnesmål eller annars avgett utsaga vid förhör hos en myndighet eller för att hindra honom eller henne från att avge en sådan utsaga.

het angriper annan för att denne avlagt vittnesmål eller annars avgett utsaga vid förhör hos en myndighet eller för att hindra honom eller henne från att avge en sådan utsaga.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

1.4. Förslag till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap.

3 §

Om någon lämnar ett meddelande, som avses i 1 kap. 2 §, eller, utan att svara enligt 6 kap., medverkar till en framställning som är avsedd att offentliggöras i ett radioprogram eller en teknisk upptagning, som författare eller annan upphovsman eller genom att framträda i radioprogrammet och därigenom gör sig skyldig till

1. högförräderi, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift, uppror, landsförräderi, landssvek eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott;

1. högförräderi, spioneri, grovt spioneri, utlandsspioneri, grovt

utlandsspioneri, grov obehörig

befattning med hemlig uppgift, uppror, landsförräderi, landssvek eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott;

2. oriktigt utlämnande av allmän handling som ej är tillgänglig för envar eller tillhandahållande av sådan handling i strid med myndighets förbehåll vid dess utlämnande, när gärningen är uppsåtlig; eller

3. uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i särskild lag,

gäller vad som föreskrivs i lag om ansvar för sådant brott. Om någon anskaffar en uppgift eller underrättelse i sådant syfte som avses i 1 kap. 2 § och därigenom gör sig skyldig till brott som anges i första stycket 1, gäller vad som föreskrivs i lag om ansvar för brottet.

Det som föreskrivs i 2 kap. 22 § första stycket regeringsformen om särskilt lagstiftningsförfarande ska gälla också i fråga om förslag till föreskrifter som avses i första stycket 3.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

1.5. Förslag till lag om ändring i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (2007:979) om underrättelseverksamhetåtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation enligt 27 kap. 18 § första stycket rättegångsbalken, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt 27 kap. 19 § första och andra styckena rättegångsbalken eller hemlig kameraövervakning enligt 27 kap. 20 a § första stycket rättegångsbalken får meddelas om det med hänsyn till omständigheterna finns en påtaglig risk för att en person kommer att utöva brottslig verksamhet som innefattar

1. sabotage eller grovt sabotage enligt 13 kap. 4 eller 5 § brottsbalken,

2. mordbrand, grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse, kapning, sjö- eller luftfartssabotage eller flygplatssabotage enligt 13 kap. 1, 2, 3, 5 a eller 5 b § brottsbalken, om brottet innefattar sabotage enligt 4 § samma kapitel,

3. uppror, väpnat hot mot laglig ordning eller brott mot medborgerlig frihet enligt 18 kap. 1, 3 eller 5 § brottsbalken,

4. högförräderi, krigsanstiftan, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller grov olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige, mot främmande makt eller mot person enligt 19 kap. 1, 2, 5, 6 eller 8 § eller 10 § andra stycket, 10 a § andra stycket eller 10 b § andra stycket brottsbalken,

4. högförräderi, krigsanstiftan, spioneri, grovt spioneri,

utlandsspioneri, grovt utlandsspioneri, grov obehörig befatt-

ning med hemlig uppgift eller grov olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige, mot främmande makt eller mot person enligt 19 kap. 1, 2, 5, 5 a, 6, 6 a eller 8 § eller 10 § andra stycket, 10 a § andra stycket eller 10 b §

andra stycket brottsbalken,

5. företagsspioneri enligt 3 § lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter, om det finns anledning att anta att den brottsliga verksamheten kommer att utövas på uppdrag av eller understödjas av en främmande makt eller av någon som kommer att agera för en främmande makts räkning,

6. terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, grovt brott enligt 3 § andra stycket lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall eller grovt brott enligt 6 § lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, eller

7. mord, dråp, grov misshandel, synnerligen grov misshandel, människorov eller olaga frihetsberövande enligt 3 kap. 1, 2 eller 6 § eller 4 kap. 1 § eller 2 § första stycket brottsbalken i avsikt att påverka offentliga organ eller den som yrkesmässigt bedriver nyhetsförmedling eller annan journalistik att vidta eller avstå från att vidta en åtgärd eller att hämnas en åtgärd.

Tillstånd enligt första stycket får också meddelas om det finns en påtaglig risk för att det inom en organisation eller grupp kommer att utövas brottslig verksamhet som avses i första stycket och det kan befaras att en person som tillhör eller verkar för organisationen eller gruppen medvetet kommer att främja denna verksamhet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

1.6. Förslag till lag om ändring i lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet

Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §

Uppgifter får också, under de förutsättningar som anges i 2 § 2, hämtas in om omständigheterna är sådana att åtgärden är av särskild vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar

1. sabotage enligt 13 kap. 4 § brottsbalken,

2. kapning, sjö- eller luftfartssabotage eller flygplatssabotage enligt 13 kap. 5 a § första eller andra stycket eller 5 b § första stycket brottsbalken, om brottet innefattar sabotage enligt 4 § samma kapitel,

3. brott mot medborgerlig frihet enligt 18 kap. 5 § brottsbalken,

4. spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller grov olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige, mot främmande makt eller mot person enligt 19 kap. 5 eller 8 §, 10 § andra stycket, 10 a § andra stycket eller 10 b § andra stycket brottsbalken, eller

4. spioneri, utlandsspioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller grov olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige, mot främmande makt eller mot person enligt 19 kap. 5, 5 a eller 8 §, 10 § andra stycket, 10 a § andra stycket eller 10 b § andra stycket brottsbalken, eller

5. grovt brott enligt 3 § andra stycket lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall eller grovt brott enligt 6 § lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

2. Utredningens arbete och uppdrag

2.1. Utredningens uppdrag

2.1.1. Direktiven

Enligt utredningsdirektiven ska vi kartlägga vilket skydd som för närvarande finns för uppgifter som hanteras inom ramen för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i. I vårt uppdrag ingår vidare att analysera vilka konsekvenser ett röjande av sådana uppgifter kan få för Sverige, svenska intressen och det samarbete som Sverige deltar i och ta ställning till om, och i så fall på vilket sätt, skyddet för denna typ av uppgifter behöver förstärkas, såsom t.ex. genom en straffrättslig reglering. Vi ska även analysera hur ett eventuellt förstärkt skydd förhåller sig till den grundlagsskyddade yttrande- och informationsfriheten samt Europakonventionen. Vi ska också analysera och ta ställning till om ändringar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är nödvändiga.

Vi ska även lägga fram de författningsförslag som är nödvändiga och redovisa förslagens konsekvenser.

Våra direktiv (dir. 2016:42) bifogas som bilaga 1.

2.2. Hur arbetet har bedrivits

Utredningens arbete påbörjades i juni 2016. Arbetet har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden. Utredningen har sammanträtt med de förordnade experterna sammanlagt nio gånger, varav en gång vid ett tvådagarssammanträde. Arbetet har även i

övrigt bedrivits i nära samråd med experterna. Utredningen har vidare sammanträtt med referensgruppen vid fem tillfällen.

Utredningen har under arbetets gång samrått och inhämtat upplysningar från Domstolsverket, Folke Bernadotteakademin (FBA), Försvarets radioanstalt (FRA), Kriminalvården, Kustbevakningen, Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Polismyndigheten, Regeringskansliet, Säkerhetspolisen och Åklagarmyndigheten. Utredningen har även besökt Försvarsmakten (Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten), MSB, Polismyndigheten (Nationella operativa avdelningen), Säkerhetspolisen och FRA samt då sammanträffat med företrädare för myndigheternas olika verksamheter inom ramen för utredningsuppdraget.

Utredningen har under arbetets gång även samrått med företrädare för den finska, norska, danska, nederländska, tyska och kanadensiska motsvarigheten till Justitiedepartementet och/eller Försvarsdepartementet. Utredningen har dessutom besökt det norska Justisdepartementet och Forsvarsdepartementet samt det finska Försvarsministeriet och Justitieministeriet.

2.3. Betänkandets disposition

Betänkandet omfattar 15 kapitel. Kapitel 1 innehåller våra författningsförslag och i kapitel 2 återfinns denna redogörelse för vårt uppdrag och arbete.

Kapitel 3 och 4 innehåller en redogörelse för internationella sam-

arbeten för fred och säkerhet och svenska myndigheters deltagande i sådana samarbeten. I kapitel 5 lämnar vi en översiktlig beskrivning av underrättelseverksamhet. Kapitel 6 innehåller en redogörelse för det skydd som finns för uppgifter som hanteras inom ramen för det internationella samarbetet för fred och säkerhet. I kapitel 7 lämnar vi en redogörelse för säkerhetsskydd och hur känsliga uppgifter utbyts med andra stater och mellanfolkliga organisationer.

Kapitel 8 och 9 innehåller en redogörelse för hemliga tvångsmedel

och svensk straffrättslig jurisdiktion. I kapitel 10 redogör vi för tryck- och yttrandefriheten. En internationell jämförelse av skyddet för känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för internationella samarbeten för fred och säkerhet finns i kapitel 11.

Våra övervägande och förslag återfinns i kapitel 12.

I kapitel 13 redovisar vi vår bedömning när det gäller tid för ikraftträdande och övergångsbestämmelser. Kapitel 14 innehåller en beskrivning av de konsekvenser som kan förväntas om våra förslag genomförs. I kapitel 15 följer slutligen en författningskommentar.

3. Internationella samarbeten för fred och säkerhet

3.1. Inledning

För att möta den bredd av utmaningar som det internationella samfundet står inför har samarbetet inom ramen för olika internationella och regionala organisationer ökat i betydelse de senaste åren. Samarbetet inom olika internationella och regionala organisationer bedöms t.ex. innebära att tillgången på efterfrågade förmågor säkras vid fredsinsatser runt om i världen, att legitimiteten för sådana insatser stärks samtidigt som den lokala förståelsen för konflikter och dess aktörer ökar. Genom samarbeten stärks också den regionala säkerheten samtidigt som risken för kriser minskar.

Den utveckling som skett på det säkerhets- och försvarspolitiska området har även inneburit att Sverige i högre grad än tidigare har kommit att samverka med andra länder. Sveriges säkerhets- och försvarspolitiska samarbeten kan delas in i bilateralt samarbete med enskilda länder respektive multilateralt samarbete inom ramen för olika organisationer. En mellanvariant är så kallad minilateralism, där mindre grupper av länder samlas kring olika projekt. Ett exempel på ett sådant samarbete utgörs av det nordiska försvarssamarbetet. Som exempel på Sveriges multilaterala samarbeten kan här nämnas engagemanget i FN, EU och Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE). Regeringens försvars- och säkerhetspolitiska inriktning innebär att Sveriges bi- och multilaterala försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten bör fördjupas och att Sverige bör fortsätta det aktiva engagemanget och deltagandet i internationella

insatser, civila och militära, inom ramen för FN, EU, Nato och OSSE.1

Vår huvudsakliga uppgift är att analysera om det finns ett behov av att stärka skyddet för uppgifter av betydelse för de internationella samarbeten för fred och säkerhet som Sverige deltar i. Sveriges engagemang i internationella samarbeten för fred och säkerhet har en lång tradition och syftar ytterst till att bidra till att upprätthålla internationell fred och säkerhet. Ett sådant deltagande handlar i förlängningen också om att främja Sveriges nationella säkerhet och intressen. I grunden ligger en ambition att värna ett antal universella normer och värden såsom demokrati, mänskliga rättigheter, jämställdhet, mänsklig värdighet och utveckling. Som ett led i det internationella samarbetet på försvars- och säkerhetsområdet deltar Sverige i olika internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser. Som exempel på sådana insatser som Sverige deltar eller har deltagit i kan nämnas insatserna i Mali (Minusma) som leds av FN, insatsen utanför Somalias kust (Operation Atalanta) som leds av EU samt den Nato-ledda insatsen i Afghanistan (Isaf). Inom ramen för internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser och annat säkerhetsfrämjande arbete bidrar Sverige också med såväl civila som militära expertförmågor på individnivå, t.ex. poliser, annan personal från rättsväsendet och militärobservatörer. Detta sker genom bidrag till FN, EU, Nato och OSSE.

I detta kapitel lämnar vi en allmänt hållen redogörelse för de internationella organisationer och samarbeten för fred och säkerhet som torde ha störst betydelse för det svenska försvars- och säkerhetspolitiska arbetet. Utvecklingen som har lett fram till dagens svenska deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet är emellertid intimt förknippad med den svenska säkerhets- och försvarspolitiken, varför kapitlet inleds med en översiktlig redogörelse för denna. Kapitlet avslutas med en övergripande redogörelse för rollfördelningen mellan FN, EU och OSSE vid internationella insatser för fred och säkerhet samt något om det svenska deltagandet i internationella krishanteringsoperationer och svensk övningsverksamhet.

1Prop. 2014/15:109, ”Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020”, s. 46 f.

3.2. Den svenska säkerhets- och försvarspolitiken

3.2.1. Allmänt

2

Den svenska säkerhetspolitiken är en del av samhällets samlade resurser för att möta hot och utmaningar mot vår säkerhet. Tidigare syn på säkerhet utgick från stater och en militär hotbild. I dag är utmaningarna och hoten mot vår säkerhet emellertid mer föränderliga och gränslösa än tidigare. Dagens hot mot vår säkerhet kan vara såväl antagonistiska som icke antagonistiska. Hoten är vidare gräns- och sektoröverskridande. I ett vidgat säkerhetsbegrepp inryms även icke-militära hot och icke-statliga aktörer. Det kan t.ex. röra sig om terrorism, organiserad brottslighet, avbrott i vitala system och flöden, sönderfallande stater, ekonomisk kris, politisk och religiös extremism, hot mot demokrati och rättssystem, socialt utanförskap, migrationsströmmar, hot mot värderingar, klimatförändringar, cyberhot, naturkatastrofer och pandemier samt väpnat angrepp. Utvecklingen av informationsteknologin utmanar vidare många traditionella föreställningar om säkerhetspolitikens omfattning, aktörer och logik.

Sveriges säkerhetspolitik syftar ytterst till att garantera landets politiska oberoende och självständighet. De säkerhetspolitiska målen – såsom de föreslagits av Försvarsberedningen och beslutats av riksdagen – är:

  • att värna befolkningens liv och hälsa
  • att värna samhällets funktionalitet
  • att värna vår förmåga att upprätthålla våra grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter.3

För vår säkerhet är den territoriella integriteten avgörande. Flera hot och risker kan dock resultera i katastrofer och kriser utan att för den skull hota ett lands suveränitet eller territoriella integritet.

2 Detta avsnitt härrör från information om Sveriges säkerhetspolitik på regeringens webbplats, www.regeringen.se, den 22 augusti 2017, regeringens utrikesdeklarationer samt prop. 2008/09:140, ”Ett användbart försvar”, och försvarsberedningens betänkande, ”Försvaret av Sverige – Starkare försvar för en osäker tid” (Ds 2014:20). 3Prop. 2014/15:109, ”Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020”, s. 20.

Gränsöverskridande samarbete, handel och integration främjar en positiv utveckling i stora delar av världen. Globalisering kan dock också innebära ökad sårbarhet genom att enskilda händelser snabbt kan få regionala eller globala återverkningar. I detta ligger en ökad sårbarhet mot säkerhetshot som terrorism, spridning av massförstörelsevapen, organiserad brottslighet, pandemier och miljökatastrofer. När grundläggande värden som demokrati och mänskliga rättigheter kränks i andra delar av världen eller när samhällens funktionalitet bryter samman till följd av exempelvis väpnade konflikter är detta således en angelägenhet för hela det internationella samfundet, eftersom det kan äventyra såväl nationell som internationell fred och stabilitet.4

Sverige är ett av världens mest globaliserade länder med ett omfattande handelsutbyte. Sveriges säkerhet byggs därmed bäst solidariskt tillsammans med andra. Hot mot fred och säkerhet avvärjs i gemenskap och samverkan med andra länder och organisationer. De säkerhetspolitiska möjligheter och utmaningar som Sverige ställs inför delas i hög utsträckning av övriga Europa. Sambandet mellan Sveriges säkerhetspolitik och europapolitiken blir således uppenbar. Samarbetet inom EU intar också en särställning i den svenska utrikes- och säkerhetspolitiken. Det går inte att föreställa sig en militär konflikt i vårt närområde som enbart skulle påverka ett land. Sveriges säkerhet stärks därmed genom europeisk integration. Det ligger också i Sveriges intresse att genom nära samarbete stärka medlemsstaternas gemensamma säkerhet samtidigt som EU, genom att vara en effektiv säkerhetspolitisk aktör, kan verka för en fredlig och demokratisk utveckling i omvärlden. Medlemskapet i EU innebär vidare att Sverige ingår i en politisk allians, där medlemsländer inte har försvarsförpliktelser i förhållande till varandra, men tar ett solidariskt ansvar för Europas säkerhet. Sverige kommer inte att förhålla sig passivt om en katastrof eller ett angrepp skulle drabba ett annat medlemsland eller nordiskt land. Det förväntas att dessa länder agerar på samma sätt om Sverige drabbas. Regeringen har därför vid upprepade tillfällen uttalat att Sverige bör ha förmågan att kunna ge och ta emot militärt stöd. Målet för det militära för-

4 Försvarsberedningens rapport, ”Försvaret av Sverige – Starkare försvar för en osäker tid” (Ds 2014:20), s. 21 f.

svaret ska vara att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara Sverige och främja vår säkerhet.

Sverige är en aktiv och solidarisk partner i arbetet för stabilitet och säkerhet i Europa och omvärlden. Sverige bidrar till krishanteringsinsatser under EU:s, FN:s och Natos ledning, vilket leder till ökad säkerhet regionalt och globalt. Nato är en central aktör för europeisk säkerhet och integration samt för internationell krishantering. En stark transatlantisk länk är vidare av vital betydelse för Sveriges och hela Europas stabilitet och säkerhet. Sveriges samarbete med Nato och USA är ett uttryck för viljan att vara en del av och stärka den transatlantiska säkerhetspolitiska gemenskapen. För Sverige är dock säkerheten och samarbetet i vårt närområde av särskild betydelse. Det nordiska samarbetet inom det säkerhetspolitiska området har också fördjupats och utvidgats de senaste åren. De nordiska länderna har i sammanhanget även ett utvecklat samarbete med Estland, Lettland och Litauen, vilket kan ses som ett komplement till och en naturlig utveckling av de europeiska och euroatlantiska samarbetena.

3.2.2. De aktuella hoten mot Sverige

5

De hot som i dag bedöms kunna få konsekvenser för Sveriges säkerhet är delvis av annan karaktär än tidigare. Numera utgörs hoten av t.ex. internationell terrorism, andra typer av grov internationell brottslighet, spridning av massförstörelsevapen samt framställning och transport av vapen, komponenter och teknologi. Den ryska aggressionen mot Ukraina och den illegala annekteringen av Krim 2014 utgör vidare den största utmaningen mot den europeiska säkerhetsordning som etablerades för ett kvarts sekel sedan. Ryssland har kränkt grundläggande folkrättsliga principer, såsom staters rätt till territoriell integritet och politiskt oberoende, liksom FN-stadgans våldsförbud. Ryssland har således visat sig berett att bryta mot ingångna överenskommelser och etablerade

5 Detta avsnitt bygger på prop. 2014/15:109, ”Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar

2016–2020”, Försvarsberedningens rapport, ”Försvaret av Sverige – Starkare försvar för en osäker tid” (Ds 2014:20) och Utredningen om säkerhetsskyddslagens beskrivning av de

aktuella hoten mot Sverige i utredningens betänkande, ”En ny säkerhetsskyddslag ” (SOU 2015:25), s. 226 ff.

europeiska normer. Att detta lett till kraftigt negativa reaktioner i omvärlden, och försvagat den ryska ekonomin, har inte utgjort något hinder för, vad Försvarsberedningen betecknade som, en oberäknelig rysk politisk ledning.

Vid dagens hotbedömningar har civila verksamheter kommit att stå i fokus på ett helt annat sätt än tidigare. Främmande staters underrättelseverksamhet har breddats mot forskning och utveckling inom civila områden samt mot politiska frågor och information som rör samhällsviktiga system. Enligt Säkerhetspolisen pågår det i dag politisk, ekonomisk, militär och teknisk-vetenskaplig underrättelseverksamhet samt flyktingspionage. Målen som främmande makts underrättelsetjänster visat intresse för är bl.a. statsledningen, myndigheter, försvar, forskning och industri samt oppositionella och utländska intressen. Underrättelseinhämtningen sker t.ex. med hjälp av mänskliga källor, elektroniska angrepp, signalspaning, flyg- och satellitspaning och öppna källor (se vidare om underrättelseverksamhet i kapitel 5).

Ett av de i dag allvarligaste hoten mot svensk säkerhet utgörs enligt Säkerhetspolisen av elektroniska angrepp. Det är framför allt de tre miljöfaktorerna digitalisering, globalisering och outsourcing som påverkar riskbilden och som underlättar eller skapar nya förutsättningar för hot. Utvecklingen med utflyttning av väsentliga funktioner i samhällsviktig verksamhet till utlandet, t.ex. inom energiförsörjningen, har inneburit att sårbarheten har förändrats. Informationsteknikens utveckling ger vidare ökade möjligheter till att subversivt påverka den dagliga informationsbilden för samhällets invånare. Det finns exempel på att främmande makts underrättelsetjänster har förmåga att automatiserat och i stor omfattning påverka innehållet i sociala media. När det gäller terrorism konstaterar Säkerhetspolisen, utifrån andra länders erfarenheter, att det finns exempel på såväl attentatsplanering och genomförda attentat som hot mot transporter, rättsväsende och annan myndighetsutövning. Hoten härrör framför allt från våldsfrämjande islamister.

Enligt Försvarsmakten utgörs de potentiella hoten mot Sverige och Försvarsmakten numera i allt större utsträckning av annan säkerhetshotande verksamhet än konventionella stridskrafter. Försvarsmakten har sedan några år tillbaka noterat ett ökat intresse från främmande makts underrättelsetjänst riktat mot svensk försvarsförmåga, försvarspolitik, forskning och teknikutveckling samt

Sveriges förhållanden till andra nationer och organisationer. Den tekniska utvecklingen i form av bl.a. dator- och nätverksattacker för att utnyttja samhällets beroende av informationsteknologi för att åstadkomma skada på såväl civila som militära kritiska funktioner gör Försvarsmakten sårbar för t.ex. sabotage. Privatiseringen av traditionellt sett statliga verksamheter i kombination med Försvarsmaktens ökade nyttjande av civil teknik och privatägd infrastruktur ger främmande makt nya möjligheter att inhämta information om och påverka nationella skyddsvärden av strategisk betydelse. Främmande underrättelseaktörers möjlighet att inhämta information som i Sverige betraktas som öppen kan också utgöra underlag i militär planering mot svenska mål. Hotet avseende terrorism riktad mot Försvarsmakten har ökat på senare tid. Enligt Försvarsmakten har våldsfrämjande islamistiska aktörer sannolikt avsikten att angripa mål i Sverige eller att attackera svenska intressen utomlands, t.ex. i samband med internationella insatser.

På informationssäkerhetsområdet konstaterar Försvarets radioanstalt att det finns ett reellt hot mot Sverige och svenska intressen. Enligt Försvarets radioanstalt utförs it-angrepp ständigt, och de kommer från resursstarka och kunniga aktörer som har uttalade mål och syften med sina angrepp. Det kan vara underrättelseinhämtning, ekonomisk brottslighet, industrispionage och olika former av påverkan. Försvarets radioanstalt anser att det finns kunskap om hur informationsteknik kan användas för att orsaka skada och att denna kunskap är ett växande hot. Hotet riktar sig främst mot samhällsviktig verksamhet och kritisk infrastruktur. Många terrorgrupper har etablerat sin närvaro på internet. It-angreppen, hoten och de huvudsakliga förändringsfaktorerna blir alltmer sofistikerade och riktade. Antagonistiska aktörer utnyttjar samhällets sårbarheter på ett systematiskt sätt. Enligt Försvarets radioanstalt beror dock hotbilden också på omvärldshändelser och på hur Sverige och svenska medborgare agerar i olika sammanhang.

3.2.3. Vad inbegrips i begreppet internationella samarbeten för fred och säkerhet?

Enligt våra direktiv ska vi analysera om det finns ett behov av att stärka skyddet för uppgifter av betydelse för de internationella samarbeten för fred och säkerhet som Sverige deltar i. Vad som

inbegrips i de internationella samarbeten för fred och säkerhet som

Sverige deltar i framgår emellertid inte. Det finns inte heller någon

allmänt vedertagen definition av detta uttryck. Som exempel på sådana internationella samarbeten för fred och säkerhet nämns dock i direktivet det svenska deltagandet i olika civila och militära internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser inom ramen för FN, EU, Nato och OSSE. Begreppet internationella samarbeten för fred och säkerhet omfattar dock rimligtvis även annat internationellt samarbete som Sverige deltar i. Nedan redogör vi för vad vi i detta sammanhang anser bör inbegripas i uttrycket och därmed omfattas av vårt uppdrag.

Fred betyder enligt Nationalencyklopedin frånvaro av krig och

markerar således avslutningen på ett krig eller ett tillstånd mellan två krig (negativ fred). Ibland används emellertid begreppet i en vidare och mer utopisk mening och avser då en strävan mot genuint fredliga relationer mellan sociala grupper och nationer i ett samhälle där man försöker dela upp alla tillgångar rättvist, motarbetar olika sorters förtryck m.m. (positiv fred).6

I försvars- och säkerhetspolitiska sammanhang talas ofta om fredsfrämjande insatser, fredsbevarande insatser och fredsframtvingande insatser. Det som kallas fredsfrämjande insatser bygger i regel på beslut av FN, men någon enhetlig definition av sådana internationella insatser finns varken i FN-stadgan eller nationellt i Sverige. I stället har en avgränsning av vad som anses höra till fredsfrämjande verksamhet vuxit fram efterhand. I Sverige har begreppet fått inkludera konfliktförebyggande, fredsskapande, fredsbevarande, fredsframtvingande och fredsförebyggande insatser. Avväpning och avrustning har också ansetts kunna ingå som fredsfrämjande åtgärd. Med fredsbevarande insatser avses i traditionell bemärkelse insatser som görs efter ett freds- eller eldupphöravtal. Insatserna baseras på parternas medgivande samt på en opartisk inställning till konflikten. Med fredsframtvingande insatser har avsetts sådana insatser som utförs för att med militärt våld, eller hot om militärt våld, upprätthålla eller återställa fred i ett område. Insatsen kan ske utan medgivande från parterna i konflikten.7

6 Nationalencyklopedin, fred, www.ne.se (hämtad 2016-11-18). 7 Se Fredsinsatsutredningen betänkande, ”Våld och tvång under internationella militära

insatser” (SOU 2011:76), s. 43 f.

Den allmänna betydelsen av säkerhet är enligt Nationalencyklopedin resultatet av åtgärder eller egenskaper som minskar sannolikheten för att olyckor eller andra oönskade händelser ska inträffa. Begreppet säkerhet används ofta som motsats till risk där hög säkerhet ger liten risk. Så är t.ex. säkerhetsavstånd det kortaste avstånd från en viss verksamhet på vilket man kan vistas utan (eller med liten) risk för skador, olyckor eller annan negativ påverkan. Riskhantering och säkerhetsarbete syftar till att minimera riskerna och öka säkerheten.8

Den svenska säkerhetspolitiken är en del av samhällets samlade resurser för att möta hot och utmaningar mot vår säkerhet. Som vi redogjort för i avsnitt 3.2.1 utgick tidigare syn på säkerhet från stater och en militär hotbild. I dag är utmaningarna och hoten mot vår säkerhet emellertid mer föränderliga och gränslösa än tidigare. I ett vidgat säkerhetsbegrepp inryms även icke-militära hot och icke-statliga aktörer. Det kan t.ex. röra sig om terrorism, organiserad brottslighet, avbrott i vitala system och flöden, sönderfallande stater, ekonomisk kris, politisk och religiös extremism, hot mot demokrati och rättssystem, socialt utanförskap, migrationsströmmar, hot mot värderingar, klimatförändringar, cyberhot, naturkatastrofer och pandemier samt väpnat angrepp. De potentiella hoten mot Sverige utgörs således i allt större utsträckning av annan säkerhetshotande verksamhet än konventionella stridskrafter.

Som vi redogjort för ovan nämner utredningsdirektivet det svenska deltagandet i olika civila och militära internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser inom ramen för FN, EU, Nato och OSSE som exempel på internationellt samarbete för fred och säkerhet. Sådana insatser bör därmed inbegripas i begreppet internationella samarbeten för fred och säkerhet som Sverige deltar i. Enligt vår mening bör det emellertid också stå klart att de fredsbevarande och fredsframtvingande insatser som Sverige deltar i inom ramen för FN, EU, Nato och OSSE också ska inbegripas i begreppet. Även deltagandet i militära övningar av olika slag bör inbegripas. Därutöver bör även andra säkerhetsfrämjande internationella samarbeten för att avvärja sådana hot och utmaningar mot vår säkerhet som nämnts ovan inbegripas i begreppet internationella samarbeten på fred och säkerhet som Sverige deltar i.

8 Nationalencyklopedin, säkerhet, www.ne.se (hämtad 2016-11-18).

Som exempel på det senare kan t.ex. nämnas rättsligt samarbete, polissamarbete och underrättelsesamarbete. Rent biståndssamarbete bör dock falla utanför definitionen. Någon legaldefinition på vad som avses med begreppet finns inte. Vad som faller inom området måste avgöras från fall till fall mot bakgrund av syftet med samarbetet. För att Sverige ska anses delta i samarbetet måste detta grunda sig på ett beslut som fattats av Riksdagen, regeringen eller en myndighet med stöd av lag. I detta sammanhang bör nämnas att Sida, som ansvarar för ungefär hälften av det totala svenska biståndet, även deltar i olika internationella samarbeten för fred och säkerhet. Ungefär en tredje del av Sidas insatser har i dag konfliktförebyggande, fred och säkerhet som huvudsyfte eller delsyfte9. Inom ramen för sådana insatser kan Sida exempelvis komma att skicka åklagare och domare m.fl. till ett insatsområde. Huruvida den utsända personalen i dessa fall ska anses ingå i en insats som inbegrips i begreppet internationella samarbeten på fred och säkerhet som Sverige deltar i, får bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet.

3.3. Förenta nationerna (FN)

3.3.1. Bakgrund

FN är en mellanstatlig organisation grundad 24 oktober 1945 för att främja internationellt samarbete. Vid bildandet hade FN 51 suveräna stater som medlemmar. I dag har organisationen 193 medlemsstater, vilket innebär att nästan samtliga av världens självständiga nationer är medlemmar. FN:s arbete spänner över tre brett definierade områden: fred och säkerhet, utveckling och fattigdomsbekämpning samt mänskliga rättigheter.

Sedan starten 1945 har FN varit den viktigaste aktören i det internationella samfundet och en hörnsten i arbetet för internationell säkerhet. Enligt FN-stadgan (Förenta Nationernas stadga och stadga för den internationella domstolen) ska FN arbeta för internationell fred och säkerhet, mänskliga rättigheter och social utveckling. FN-stadgan anger FN:s uppgifter, befogenheter, arbetsord-

9 www.sida.se

ning och organisation. Den preciserar också medlemsländernas rättigheter och skyldigheter gentemot organisationen och varandra.

FN-stadgan baseras på ett våldsförbud (art. 2.4) som garant för internationell fred och säkerhet. Våldsförbudet är inte absolut. FNstadgan anger två tydliga undantag från våldsförbudet, staternas rätt till individuellt eller kollektivt självförsvar vid händelse av ett väpnat angrepp (art. 51) och beslut av FN:s säkerhetsråd om tvingande åtgärder (inklusive inrättandet av militära styrkor) om det föreligger hot mot eller brott mot internationell fred och säkerhet i enlighet med FN-stadgans kapitel VII. Genom det sistnämnda undantaget har FN ett viktigt redskap till sitt förfogande i sitt uppdrag att säkerställa internationell fred och säkerhet, inte minst genom möjligheten att inrätta internationella militära insatser.

Generalförsamlingen är FN:s centrala organ där varje nation kan framföra sin uppfattning och bli hörd av de andra nationerna i vilken fråga det än må vara. Alla medlemmar i FN representeras i generalförsamlingen med en röst. Särskilt viktiga frågor avgörs med två tredjedelars majoritet av de röstande. FN:s mest inflytelserika organ är emellertid säkerhetsrådet. Medan generalförsamlingen kan diskutera vilket globalt problem som helst, ägnar sig säkerhetsrådet enbart åt frågor som rör fred och säkerhet. Rådet har fem permanenta medlemmar – Frankrike, Kina, Ryssland, Storbritannien och USA – samt tio ickepermanenta medlemmar. De senare väljs på två år av generalförsamlingen. Sedan den 1 januari 2017 är Sverige medlem i säkerhetsrådet, något som Sverige varit vid tre tillfällen tidigare (1957–58, 1975–76 och 1997–98). Beslut i säkerhetsrådet är bindande för hela FN:s medlemskrets och kräver enligt stadgan nio röster samt att ingen permanent medlem utnyttjar sin vetorätt och röstar emot. Det dagliga arbetet i FN utförs av sekretariatet. Sekretariatet utför tjänster som de andra huvudorganen behöver för sin verksamhet och följer de riktlinjer som beslutats av dem. Generalsekreteraren fungerar som chef för sekretariatet. Han eller hon biträds av en stab med internationella tjänstemän.

FN:s säkerhetsråd har av medlemsstaterna fått huvudansvaret för att upprätthålla internationell fred och säkerhet och är det enda organ som kan ge folkrättsgrundande och universella mandat för fredsfrämjande insatser samt införande av sanktioner. Säkerhetsrådet har således långtgående befogenheter och kan med stöd av FN-stadgans kapitel VII fastställa att en situation i ett land utgör

ett hot eller brott mot freden, liksom vilka åtgärder som ska vidtas för att upprätthålla eller återställa freden. Säkerhetsrådet har i sin praxis tydligt visat att hot mot freden inte enbart förutsätter förekomsten av en väpnad konflikt eller brott mot våldsförbudet, utan även kan uppkomma till följd av icke-militära faktorer, t.ex. storskaliga flyktingströmmar och kränkningar av mänskliga rättigheter.

FN:s första fredsbevarande insats påbörjades 1948. Sedan dess har den fredsbevarande verksamheten utvecklats snabbt både kvalitativt och kvantitativt, särskilt under de senaste 20 åren. Den traditionella uppgiften att övervaka fredsavtal har i dag till stor del ersatts av mera aktiva insatser där våld ibland används för att t.ex. skydda civilbefolkningen. Utvecklingen har också gått mot så kallade multifunktionella insatser, där fredsskapandet är ett första steg som följs av långsiktig återuppbyggnad och utveckling. Ofta sker multifunktionella insatser med tätt samarbete mellan militära och civila aktörer.

Det svenska stödet till FN:s arbete sker genom politik- och idéutveckling, aktivt deltagande i FN:s olika organ och i reformprocesser, ekonomiska bidrag och tillhandahållande av personalresurser till organisationens olika verksamheter. Sverige bidrar t.ex. med militärobservatörer, stabsofficerare, poliser och kriminalvårdare samt annan civil personal till en rad FN-insatser.

3.3.2. FN-stadgan och olika typer av internationella militära insatser som kan etableras av säkerhetsrådet

När säkerhetsrådet beslutar om internationella militära insatser fastställer rådet insatsens mandat (dvs. uppgifter, omfattning, placering och tid i området etc.) genom en säkerhetsrådsresolution och uppmanar samtidigt medlemsländerna att ställa trupp till insatsens förfogande. Mandatet utformas utifrån den uppkomna situationen och skiljer sig därför åt mellan olika insatser. Skillnaderna i mandaten beror framför allt på om den internationella militära insatsen är beslutad i enlighet med FN-stadgans kapitel VI eller VII, se vidare om detta nedan.

Säkerhetsrådet kan ge mandat till fredsbevarande operationer som inte innefattar ett våldsmandat. De fredsbevarande trupperna assisterar då genom att skapa en stabil grund för fred i en stat som härjats av krig. Trupperna hjälper till att bevaka och implementera

fredsavtal och med fredsbyggande efter en konflikt. Detta gör man med olika medel, t.ex. genom:

  • att främja mänsklig säkerhet och demokratiska maktfördelningssystem
  • att bistå med valobservatörer
  • att stärka rättssystem och polis genom så kallade säkerhetssektorreformer
  • social och ekonomisk utveckling.

Om säkerhetsrådet vill att soldaterna ska kunna skydda civila med våld så ges operationen ett kapitel VII-mandat. Man brukar då tala om fredsframtvingande operationer (på engelska peace enforce-

ment). I de fredsbevarande och fredsframtvingande insatserna

dominerar den uniformerade personalen, dvs. militär och polis. I politiska och fredsuppbyggande insatser är huvuddelen av personalen civil.

Kapitel VI-insatser

Enligt stadgans kapitel VI – som träder i funktion när en tvist mellan stater utgör en fara för internationell fred och säkerhet – är det de medlemsstater som är parter i tvisten som bär ansvaret för att tvisten löses med fredliga medel. Kapitel VI utpekar de frivilliga och fredliga förhandlings- och medlingsmöjligheter som stater är skyldiga att vidta för att inte sätta internationell fred och säkerhet i fara. Säkerhetsrådet kan endast uppfordra medlemsstaterna att lösa tvisten med fredliga medel och föreslå lämpliga tillvägagångssätt, men saknar maktbefogenheter att tvinga medlemsstaterna att vidta de åtgärder rådet föreslår.

Om FN föreslår att en internationell militär insats ska inrättas under FN-stadgans kapitel VI (ofta kallade fredsbevarande insatser) är den internationella militära insatsen ett av flera redskap som syftar till att med fredliga medel undanröja faran för freden. Eftersom insatsen inte har stöd i säkerhetsrådets maktbefogenheter under FN-stadgans kapitel VII är insatsen beroende av de inblandade parternas samtycke, vilket förutsätter att insatsen agerar opartiskt och förtroendeskapande för att möjliggöra en återgång till

normala relationer mellan de tvistande staterna. Samtycket avser den internationella militära insatsens närvaro på den mottagande statens territorium och innebär inte att de truppbidragande staterna getts behörighet att besluta om truppens vålds- och tvångsbefogenheter på den mottagande statens territorium. Den vålds- och tvångsanvändning som är tillåten baseras i princip endast på individens rätt till självförsvar (nödvärnsrätten enligt svensk rätt), och är således relativt begränsad.

Insatser enligt FN-stadgans kapitel VI präglas således av att de baseras på parternas samtycke, saknar våldsbefogenheter utöver självförsvar och att insatsernas uppgifter, exempelvis att övervaka ett eldupphör-, freds- eller gränsavtal, är begränsade till att opartiskt övervaka och rapportera iakttagelser av betydelse för de inblandade parterna.10

Kapitel VII-insatser

Internationella militära insatser som inrättas genom ett säkerhetsrådsbeslut där kapitel VII i FN-stadgan utgör den rättsliga grunden kallas för kapitel VII-insatser. FN-stadgans kapitel VII träder i funktion vid hot eller brott mot freden, och det är säkerhetsrådet som har ansvaret för att upprätthålla och återställa freden. Enligt stadgan är det säkerhetsrådet som avgör om en situation utgör ett hot eller brott mot freden, och rådet fastställer även vilka åtgärder som ska vidtas för att upprätthålla eller återställa freden. Vid internationella militära insatser under FN-stadgans kapitel VII är säkerhetsrådets beslut utformade på sådant sätt att besluten är tvingande för de medlemsstater som hotar internationell fred och säkerhet under det att övriga medlemsstater uppmanas att ställa militär trupp till förfogande för insatsen. När säkerhetsrådet beslutar om internationella militära insatser fastställer rådet, på motsvarande sätt som i fråga om kapitel VI-insatser, insatsens mandat. Detta utformas utifrån den aktuella situationen, och skiljer sig därför åt mellan olika insatser. Samtycke från den mottagande staten är inte en nödvändig rättslig förutsättning för att inrätta en kapitel VII-

10 Fredsinsatsutredningens betänkande, ”Våld och tvång under internationella militära

insatser” (SOU 2011:76), s. 55 f.

insats. Ett sådant samtycke har dock visat sig vara viktigt i praktiken, inte minst eftersom avsaknaden av samtycke kan försvåra insatsen i flera avseenden. Bristen på samtycke kan i värsta fall leda till att insatsens personal dras in i en väpnad konflikt.

I kapitel VII-insatser kan våld och tvång användas för att lösa tjänsteuppgifter. Användningen av våld och tvång kan därmed gå utöver individens rätt till självförsvar (nödvärnsrätten), och t.ex. omfatta rätten att använda dödligt våld för att lösa de uppgifter som anges i resolutionen. De medlemsstater som deltar i dessa insatser bemyndigas av säkerhetsrådet att använda våld och tvång på den mottagande statens territorium genom att rådet auktoriserar dem att vidta ”alla nödvändiga åtgärder” (eller motsvarande formuleringar) i fullgörandet av insatsen. Härigenom kan medlemsstaterna delta i den internationella militära insatsen och använda våld och tvång inom den mottagande statens territorium, utan hinder av det internationella våldsförbudet.11

3.4. Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE)

OSSE är världens största regionala säkerhetsorganisation med medlemmar runt hela jordklotet. Organisationen bildades i början av 1970-talet som ett forum för pågående politiska förhandlingar mellan öst och väst, kallat ESK (Europeiska säkerhetskonferensen). Under 1993 fick ESK ställning som regional organisation i FN enligt FN-stadgans kapitel VIII. År 1995 bytte ESK namn till OSSE.

OSSE inkluderar samtliga länder i Europa inklusive Ryssland och Kaukasus samt Centralasien och Nordamerika. Utgångspunkten för samarbetet inom OSSE är ett brett säkerhetsbegrepp, som omfattar både staters och individers säkerhet och rättigheter, och dess verksamhet inkluderar såväl rustningskontroll som ekonomisk, miljömässig och mänsklig säkerhet. OSSE arbetar med allt från övervakning av de mänskliga rättigheterna till valobservationer, polisutbildning, förebyggande av väpnade konflikter, nedrustning av konventionella vapen, begränsning av gränsöverskridande organiserad brottslighet

11 Fredsinsatsutredningens betänkande, ”Våld och tvång under internationella militära

insatser” (SOU 2011:76), s. 56 f.

och olika former av tyst diplomati. Fokus ligger på konfliktförebyggande, krishantering och demokratiutveckling i fält.

Till skillnad från många andra internationella organisationer bygger OSSE inte på ett folkrättsligt traktat. OSSE:s åtaganden är politiskt, men inte juridiskt, bindande. Dessa åtaganden – OSSE:s så kallade acquis – utgör organisationens normativa grund. Arbetet i OSSE leds av ett ordförandeland som väljs på årlig basis. OSSE:s högsta beslutande organ är toppmötena, då de deltagande ländernas stats- eller regeringschefer samlas. Mötena äger rum ungefär vart tredje år. Beslutsfattandet inom OSSE bygger på principen om konsensus, det vill säga alla länders samtycke. Detta har ansetts hämma verksamheten och göra organisationens beslutsfattande trögt. Näst toppmötet är ministerrådet organisationens högsta beslutande organ. Ministerrådet, även kallat ministermötet, träffas normalt en gång om året på utrikesministernivå. Organisationens löpande verksamhet leds av det permanenta rådet i Wien. I det permanenta rådet representeras de deltagande staterna av sina OSSE-ambassadörer, som möts varje vecka. Under rådet finns ett antal arbetsgrupper som sammanträder så gott som dagligen.

OSSE har en omfattande fältverksamhet där organisationen utgör ”öga och öra” i de länder där demokratin och respekten för mänskliga rättigheter är svag. Detta kan i sin tur göra att entusiasmen för att vara värdland för en mission är begränsad.

För att öka förmågan till snabba insatser av civila poliser och expertis inom konfliktförebyggande, krishantering och återuppbyggnad i konfliktdrabbade områden har OSSE inrättat särskilda snabbinsatsgrupper som ska stå till organisationens förfogande (på engelska Rapid Expert Assistance and Cooperation Teams, REACT). REACT har hittills inte fått den framträdande roll som det var tänkt, främst på grund av att rekryteringsprocessen inte visat sig så snabb som förutsatts.

Sverige är en av EU:s största givare av frivilliga bidrag till OSSE:s verksamhet och ställer regelbundet personal till organisationens förfogande.

3.5. Europeiska unionen (EU)

3.5.1. Bakgrund

Den första byggstenen till dagens EU lades 1952 genom bildandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen, vilket innebar att Belgien, Frankrike, Italien, Nederländerna, Luxemburg och Västtyskland skapade en gemensam marknad för kol och stål. Produktionen av kol och stål kontrollerades härigenom av en gemensam, överstatlig myndighet. Samarbetet blev en metod för att undvika nya krig och startskottet för det som i dag är EU. I dag är EU en fördragsbunden union mellan 28 europeiska stater och det mest långtgående överstatliga samarbetet i världen. Sverige är sedan 1995 medlem i EU och EU är i dag det centrala forumet för svensk utrikes- och säkerhetspolitik.

3.5.2. EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik (GSFP)

Samarbetet kring utrikes- och säkerhetspolitiska frågor har fördjupats under den senaste tioårsperioden. EU:s samarbete kring utrikes- och säkerhetspolitiska frågor är emellertid alltjämt mellanstatligt, vilket betyder att medlemsländerna måste vara eniga för att kunna agera. Medlemsländerna är dock skyldiga att ge bistånd och stöd till ett annat medlemsland om det utsätts för ett väpnat angrepp på sitt territorium. Denna skyldighet finns inskriven i artikel 42.7 i EU-fördraget och benämns ibland ”klausulen om ömsesidigt försvar”, ”klausulen om ömsesidigt bistånd” eller ”solidaritetsklausulen”. Åtagandet ska emellertid inte påverka den särskilda karaktären hos vissa medlemsstaters säkerhets- och försvarspolitik.

När EU agerar i internationella sammanhang ska unionen utgå från principer om demokrati, rättsstaten och mänskliga rättigheter samt FN-stadgan och folkrätten. Målen för EU:s agerande är bl.a. att:

  • bevara fred
  • förebygga konflikter
  • stärka grundläggande principer som demokrati, rättsstaten och folkrätten
  • främja hållbar ekonomisk, social och miljömässig utveckling i utvecklingsländerna och utrota fattigdom.

Under senare år har EU anlagt en allt bredare syn på konflikt- och säkerhetsfrågor. Fokus ligger numera på såväl förebyggande av konflikter som civil- och militär krishantering. Dessa frågor omfattas av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP). Den gemensamma europeiska säkerhets- och försvarspolitiken (GSFP) är en integrerad del av GUSP. Krishantering är i sin tur en del av GSFP. GSFP har två övergripande målsättningar:

  • att EU ska ha militära och civila resurser för krishantering. EU vill på detta sätt stärka och effektivisera sin kapacitet för att ta sig an internationella krishanteringsuppdrag, oavsett om insatserna sker med civila eller militära medel.
  • att EU gradvis ska utforma en gemensam försvarspolitik som på sikt leder till ett gemensamt försvar. För att besluta om ett gemensamt försvar krävs emellertid enhällighet i Europeiska rådet. Dessutom måste samtliga medlemsländer godkänna det nationellt, t.ex. i sina nationella parlament eller genom folkomröstningar.

EU har inga egna civila och militära resurser, utan det är medlemsländerna som tillhandahåller de resurser som EU kan använda i samband med en krishanteringsoperation, t.ex. personal och utrustning. Alla EU-beslut som har militära konsekvenser kräver beslut med enhällighet. Alla EU-länder måste därmed vara överens innan de kan inleda en krishanteringsoperation. EU kan således aldrig tvinga ett medlemsland att skicka soldater och krigsmateriel till ett konfliktområde. Enskilda medlemsländer kan dock avstå från att delta i en sådan operation utan att hindra övriga EU-länder från att inleda densamma.

Det centrala organet i EU:s institutionella struktur för militär och civil krishantering är Kommittén för utrikes- och säkerhetspolitik (KUSP). Medlemsstaterna representeras där av diplomater på ambassadörsnivå. Till sitt förfogande har KUSP en militärkommitté (EUMC), med uppgift att ge råd och rekommendationer i militära frågor. Militärkommittén stöds i sin tur av en militär stab (EUMS) med cirka 200 officerare. På den civila sidan finns under

KUSP en särskild civilkommitté (CIVKOM) som löpande hanterar de civila krishanteringsinsatser unionen är engagerad i.

Som framgått ovan i avsnitt 3.3.1 har FN det främsta ansvaret för internationell fred och säkerhet. EU har emellertid sedan 2003, under säkerhetsrådets övergripande ansvar, tagit sig an att leda internationella militära insatser. Inom ramen för GSFP har EU sammanlagt lanserat 34 militära- och civila krishanteringsinsatser på Balkan, i Östeuropa, Mellanöstern och på den afrikanska kontinenten. Sverige har som enda medlemsstat deltagit i EU:s samtliga civila och militära insatser.

Vid EU-ledda insatser svarar EU:s ministerråd för den politiska styrningen av insatsen, ytterst genom att ministerrådet godkänner operationsplanen och insatsregler för insatsen. Den löpande politiska kontrollen över insatserna utövas dock av KUSP. På militärstrategisk nivå finns EU:s militärkommitté som, genom sin ordförande, ger militära direktiv och styrning för insatsernas genomförande. Den operativa ledningen utövas av insatsens operative chef (Operational Commander, OpCdr). EU saknar egna ledningsresurser och är därför beroende av att främst EU:s medlemsstater ställer ledningsresurser till EU:s förfogande. EU:s ministerråd utser såväl insatsens operative chef som fastställer vilka ledningsresurser som ska nyttjas för insatsen.

Genom bidrag från medlemsländerna och vissa partnerländer har EU tillgång till så kallade stridsgrupper (Battlegroups) som står i beredskap enligt ett alternerande schema. Stridsgrupperna är en del av EU:s krishanteringsförmåga i olika konfliktområden. En snabbinsatsstyrka ska omfatta cirka 1 500 man och kunna vara på plats i ett krisområde inom 10 dagar efter att ministerrådet fattat beslut. Ett enskilt medlemsland eller flera medlemsländer i samverkan kan sätta upp en snabbinsatsstyrka. Snabbinsatsstyrkorna ska kunna genomföra:

  • humanitära insatser
  • räddningsinsatser
  • fredsbevarande insatser
  • militär krishantering, t.ex. i syfte att tvinga fram fred.

Snabbinsatsstyrkorna ska dessutom kunna genomföra avrustningsoperationer och ge stöd till ett land utanför EU för att bekämpa terrorism. En snabbinsatsstyrka ska kunna stanna i ett krisområde i 30–120 dagar. EU har resurser för att genomföra två snabbinsatsstyrkor samtidigt. Ansvaret för styrkorna roterar mellan medlemsländerna i perioder om sex månader. Sverige har hittills haft ansvaret för snabbinsatsstyrkor vid tre tillfällen: det första halvåret 2008, 2011 och 2015.

Utvecklingstakten i GSFP har emellertid avstannat under senare tid, i synnerhet vad avser samarbetets militära del. EU har i stället valt att engagera sig dels med småskaliga rådgivande och kapacitetsbyggande militära och civila insatser, dels genom uppbackning till regionala organisationer som i sin tur leder insatser. Den bristande politiska viljan att inleda nya och mer omfattande engagemang, eller för den delen att förse pågående insatser med nödvändiga resurser, har blivit allt tydligare. Det faktum att EU ännu inte valt att använda sig av sitt Battle Group-instrument – trots åtminstone ett par tillfällen där detta mycket väl hade kunnat motiveras – indikerar möjligen att så heller aldrig kommer att ske. Bilden är delvis en annan vad avser EU:s civila krishanteringsverksamhet. Detta instrument har visat sig vara mycket användbart och efterfrågat.

En annan tydlig tendens i EU-samarbetet är de allt starkare kopplingarna mellan unionens inre och yttre säkerhet. Terrorism, hybridhot och migrationskrisen har varit bidragande till denna utveckling. Utvecklingen återspeglas också i GSFP-samarbetet, t.ex. genom EU:s operation Sophia som lanserats för att stävja flyktingsmuggling i södra Medelhavet. Härigenom aktualiseras frågan i vad mån krishanteringsinsatser på detta sätt ska ha inre säkerhet som primärt syfte, snarare än fredsfrämjande och stabilitetsskapande.12

12 Utredningen om Sveriges försvars- och säkerhetspolitiska samarbetens betänkande, ”Säkerhet i ny tid” (SOU 2016:57), s. 103 f.

3.6. Nordatlantiska fördragsorganisationen (Nato)

Nato bildades den 4 april 1949 genom undertecknandet av det Nordatlantiska fördraget, även kallat Atlantpakten eller Washingtonfördraget. Under det kalla kriget var det främsta syftet med Nato att organisera ett kollektivt försvar av medlemsländernas territorier och skydda dem från ett sovjetiskt angrepp. Med Sovjetunionens kollaps förändrades hotbilden, varpå Nato huvudsakligen kom att ägna sig åt internationella insatser med fokus på militär krishantering. I det förändrade omvärldsläget har emellertid det kollektiva försvaret återigen kommit i förgrunden i Natos dagliga verksamhet. Nato utgör vidare det viktigaste forumet för en bred säkerhetspolitisk dialog mellan USA och de europeiska Nato- och partnerländerna.

Nato har i dag 29 medlemmar – varav flera är forna Warszawapaktsländer13– och samarbetar även med ett stort antal icke-medlemsländer, däribland Sverige. Kärnan i försvarsalliansen är Atlantpaktens artikel 5, den så kallade musketörsparagrafen (”en för alla, alla för en”). Där slås det fast att ett angrepp på någon av medlemsstaterna är att räkna som ett angrepp på hela alliansen. Alla medlemmar har därför ett gemensamt ansvar att skydda varandra, även med militära medel om så krävs. Paragrafen är dock formulerad så att medlemmarna själva avgör hur de vill ge sitt stöd. En attack mot ett Nato-land innebär med andra ord inte att samtliga medlemmar per automatik blir skyldiga att skicka sina militärmakter.

För Natos medlemsländer utgör Nato grunden för ländernas försvarsplanering och militära förmågeutveckling inklusive s.k. interoperabilitet. Natos standarder och teknik på det militära området utgör vidare grunden för försvarssamarbetet inom EU samt för andra regionala och bilaterala försvarspolitiska samarbeten, såsom det nordiska försvarspolitiska samarbetet. Nato har under senare år också utvecklats till en säkerhetspolitisk aktör i ett globalt perspektiv. Natos roll och förmåga utvecklas t.ex. för att hantera framväxande hot och nya säkerhetsutmaningar inom områden som globala flöden, terrorism, cybersäkerhet och civil kris- och beredskapsplanering. Kärnan i Natos utveckling utgörs emellertid allt-

13 Warzawapakten är en militärallians som existerade 1955–1991 bestående av de kommunistiska staterna i Östeuropa och Sovjetunionen. Alliansen bildades den 14 maj 1955 som en motvikt till Nato.

jämt av säkerheten i det Euroatlantiska området samt det faktum att Nato är en försvarsallians.

Natos verksamhet styrs genom de permanenta representanter som medlemsländerna sänder till möten med det högsta beslutande organet, Nordatlantiska rådet (engelsk förkortning NAC). För beslut i NAC krävs enhällighet. Natos parlamentariska församling är officiellt ett till NAC sidoordnat organ som ger utrymme för samråd i säkerhetspolitiska frågor mellan parlamentariker från Natos medlemsländer och de associerade staterna. Den löpande verksamheten sköts av ett sekretariat som leds av en generalsekreterare. Från varje medlemsland kommer också en militär representant som ingår i Militärkommittén, som är rådgivare till NAC och som främst ägnar sig åt försvarsplaneringsfrågor. Inom Nato finns det dessutom ett stort antal specialiserade organ för planering och koordinering inom områden som logistik, vapenutveckling, etc.

Nato har sedan 1995, under säkerhetsrådets övergripande ansvar, svarat för planering och ledning av internationella militära insatser, bl.a. på Balkan och i Afghanistan. Vid Nato-ledda insatser svarar NAC för den politiska styrningen av insatsen. Det är t.ex. NAC som beslutar insatsens operationsplan och insatsregler. Den strategiska militära ledningen över insatsen utövas genom Natos högste militäre befälhavare i Europa (Supreme Allied Commander Europé, SACEUR).

Nato har inga egna militära styrkor, förutom personalen vid högkvarteren och en mindre flotta av radarspaningsplan (s.k. AWACS). Verksamheten bygger i stället på att medlemsländerna, ställer militära resurser till Natos förfogande. Medlemsländerna har dock alltid sista ordet när det gäller hur stora styrkor och vilka enheter som kan ställas till Natos disposition, liksom när det gäller villkoren för att förlägga Nato-verksamhet (eller militära styrkor) till det egna territoriet. Som exempel kan nämnas att t.ex. Tyskland, Italien, Spanien, Norge och Turkiet har upplåtit områden för Natobaser.

Genom medlemsländerna och vissa partnerskapsländers försorg har Nato tillgång till en insatsstyrka, Nato Response Force (NRF). NRF är en allsidigt sammansatt enhet som ska kunna sättas in med kort varsel över hela världen. NRF består dels av en snabbinsatsstyrka (Immediate Response Force) med cirka 13 000 personer och en beredskap på 2–30 dagar, dels en förstärkningsstyrka (Response

Forces Pool) som vid behov ska kunna komplettera vid insatser med cirka 16 000 personer och en beredskap om 30 dagar.

Partnerländer, däribland Sverige, har sedan 2006 också möjlighet att delta i Natos snabbinsatsstyrka (NRF). Förband från partnerländer som uppfyller samma kvalitetskrav som de som gäller för Nato-förband kan anmälas som supplementära bidrag till styrkan. Sverige har från och med 2015 anmält förband att ingå i förstärkningsstyrkan.

Varje land betalar sina egna kostnader för att delta i NRF. Samma principer gäller för deltagande i en NRF-insats som för deltagande i en sedvanlig Nato-ledd insats. Det är NAC – dvs. medlemsstaterna med konsensus – som kan besluta om att sätta in NRF. Därefter bestämmer varje land själv om landets styrkor ska bidra i insatsen.

Som vi redogjort för ovan har det kollektiva försvaret, i och med det förändrade omvärldsläget, åter kommit i förgrunden i Natos dagliga verksamhet. Natos engagemang i krishantering har successivt trappats ned och omvandlats till mindre, rådgivande insatser. Enligt Utredningen om Sveriges försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten framstår det i dag i själva verket som mindre sannolikt att Nato under överskådlig tid skulle ta ledningsansvaret för en större krishanteringsinsats i ett geografiskt avlägset konfliktområde. Sveriges samverkan med Nato inom ramen för Partnerskap för fred (PFF) torde därmed i framtiden inte främst att handla om deltagande i internationella krishanteringsoperationer, utan om deltagande i Natos övningsverksamhet.14

3.7. Partnerskap för fred (PFF) och Euroatlantiska partnerskapsrådet (EAPR)

3.7.1. PFF

Efter kalla krigets slut inledde Nato-länderna ett samarbete med de forna Warszawapaktsländerna i Öst- och Centraleuropa. De omfattande politiska förändringarna i Europa hade fört med sig stora möjligheter till utveckling och ökad säkerhet i Europa, men även en risk för instabilitet. Denna risk ville man motverka genom sam-

14 Utredningen om Sveriges försvars- och säkerhetspolitiska samarbetens betänkande ”Säker-

het i ny tid” (SOU 2016:57), s. 122.

arbete och säkerhetsfrämjande stöd. Samarbetet konkretiserades 1991 genom etablerandet av North Atlantic Cooperation Council (NACC) som var ett nyskapat politiskt organ. Europeiska alliansfria länder, som Sverige och Finland, gick också med i samarbetet. Tre år senare ersattes NACC med Partnerskap för fred (PFF), varigenom den multilaterala politiska dialog som bedrevs i NACC kompletterades med en praktisk dimension, där länderna kunde skräddarsy individuella samarbetsrelationer. Syftet med PFF var att bygga ett förtroendeskapande säkerhetssamarbete i Europa genom kontakter mellan länder och deras olika institutioner, inklusive militära och civila strukturer. Alla europeiska, centralasiatiska och sydkaukasiska stater inbjöds att delta i samarbetet.

PFF är således ett internationellt samarbete mellan Natomedlemmar och andra stater (partnerländer) som tillkom 1994. Sverige anslöt sig till samarbetet redan samma år. I dag består PFF av 50 länder, varav 29 Nato-länder och 21 så kallade partnerländer. PFF-samarbetet baseras på frivillighet, transparens och självdifferentiering. PFF är vidare ett praktiskt samarbetsformat inriktat på standardisering, övnings- och planeringsverksamhet. För vissa länder har partnerskapet varit en förberedelse för medlemskap i Nato och EU. För andra länder, t.ex. Sverige, har samarbetet i stället varit ett instrument för att utveckla den militära och civila samverkansförmågan.

Varje enskild partnerstat bestämmer själv inom vilka områden och på vilket sätt man vill samarbeta inom ramen för PFF. För europeiska partners utan medlemskapsambitioner ligger fokus på ett fördjupat säkerhets- och försvarspolitiskt samarbete i frågor av gemensamt intresse. För dessa partnerländer har PFF som ramverk tillsammans med deltagandet i de internationella operationerna utgjort ett viktigt instrument för att utveckla den samverkansförmåga och interoperabilitet som är nödvändig för att kunna bidra till internationell krishantering.

För Sveriges del har såväl den politiska dialogen som det praktiska samarbetet med Nato fördjupats och utvecklats de senaste åren. En viktig förutsättning och drivkraft i denna utveckling har varit de gemensamma åtagandena bl.a. inom ramen för de Nato-ledda krishanteringsoperationerna i Kosovo, Afghanistan och Libyen.

En viktig skillnad mellan partnerländer och länder som är fullvärdiga medlemmar i Nato är att endast de senare omfattas av den kollektiva försvarsprincipen i Atlantpaktens artikel fem.

Medlemsländerna i PFF genomför årligen en rad gemensamma militärövningar. Syftet med dessa är att förbättra samarbetet mellan förband från olika länder, vilket är nödvändigt för att gemensamma fredfrämjande insatser ska bli effektiva.

3.7.2. EAPR

Euroatlantiska partnerskapsrådet (EAPR) inrättades 1997 för att skapa ett politiskt ramverk till den mer praktiskt inriktade verksamheten inom PFF. Medlemskretsen är densamma som i PFF, dvs. 29 Nato-länder och 21 partnerländer.

EAPR är inget normgivande eller beslutsfattande organ. Natos syfte med EAPR var i stället att skapa ett forum för politisk dialog och konsultationer med partnerländerna som stod i samklang med den praktiska verksamhet som bedrevs inom PFF. Inom ramen för EAPR genomförs årliga utrikes- och försvarsministermöten. EAPR utgör således ett forum för 50 länder där säkerhetspolitiska, försvarspolitiska, militära och civila frågor diskuteras. De deltagande staterna har vidare undertecknat ett grunddokument som bl.a. stipulerar en gemensam värdegrund.

Varje partnerland beslutar självt i vilken omfattning det vill medverka i de olika delarna av samarbetet. Partnerländernas åtaganden sammanfattas i ett årligen uppdaterat individuellt samarbetsprogram (Individual Partnership Programme, IPP).

3.7.3. Särskilt om det svenska värdlandsstödavtalet

Vid ett regeringssammanträde den 28 augusti 2014 beslutade regeringen att ett samförståndsavtal om tillhandahållande av värdlandsstöd vid genomförande av Natos operationer, övningar och annan liknande militär verksamhet (värdlandsstödsavtalet) skulle undertecknas.15Till grund för beslutet låg riksdagens fastställande av att Sverige, som en utgångspunkt för svensk säkerhetspolitik, bör

15 Protokoll 4 vid regeringssammanträdet den 28 augusti 2014.

kunna ge och ta emot militärt stöd och att hot mot freden och vår säkerhet bäst avvärjs i gemenskap och samverkan med andra, eftersom militära konflikter i vårt närområde inte kan förväntas påverka bara ett land. Riksdagen hade i sammanhanget också konstaterat att tillgång till kvalificerade, internationella krishanteringsövningar blir allt viktigare för såväl generell förmågeutveckling som mer specifika förbandsförberedelser inför en insats eller ett intagande av beredskap.16

Värdlandsstödsavtalet undertecknades den 4 september 2014 och är ett övergripande ramavtal innehållande 11 avsnitt. Avtalet förutsatte vissa författningsändringar och krävde därför riksdagens godkännande innan det kunde tillträdas. Den 17 mars 2016 överlämnade regeringen propositionen 2015/16:152, ”Samförståndsavtal

om värdlandsstöd”, till riksdagen. I propositionen föreslog dels att

avtalet godkänns, dels att det skulle göras ändringar i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall, lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m., trafikskadelagen (1975:1410) och skyddslagen (2010:305). De föreslagna lagändringarna var nödvändiga för att Sverige skulle kunna uppfylla sina förpliktelser enligt avtalet. Riksdagen beslutade den 25 maj 2016 i enlighet med regeringens förslag, varpå lagändringarna trädde i kraft den 1 juli 2016.

Värdlandsstödsavtalet innehåller grundläggande principer och förfaranden, inklusive regler av juridisk och finansiell karaktär, beträffande det stöd som Sverige i egenskap av värdland lämnar till Nato när Nato verkar på svenskt territorium i något avseende. Avtalet är avsett att användas över hela skalan av situationer då Sverige kan komma att ta emot Natos militära stöd, dvs. såväl i fredstid (t.ex. för övningar) som vid kriser och i krig i Sverige eller i närområdet.

Syftet med värdlandsstöd är att säkerställa att värdlandet kan lämna effektivt stöd för militär verksamhet på värdlandets territorium i samband med övningar, krishanteringsoperationer eller insatser. Genom avtalet tydliggörs det ansvar Sverige har som värdland i förhållande till Nato och sändande länder, liksom vilket ansvar Nato och sändande länder har vid Nato-ledd verksamhet i Sverige.

Värdlandsstödsavtalet som sådant ger inte Nato rätt att verka på svenskt territorium. Avtalet bygger på frivillighet mellan parterna,

16 Utrikesutskottets betänkande, ”Vissa säkerhetspolitiska frågor” (bet. 2008/09:UU11).

vilket innebär att det blir tillämpligt endast i de fall Sverige först fattar ett nationellt beslut om att bjuda in Nato för att genomföra verksamhet i något avseende. Det betyder att Sverige avgör när Nato-ledd verksamhet får äga rum på svenskt territorium.

Samförståndsavtalet är ett ramavtal, vilket innebär att ett särskilt och mer detaljerat genomförandeavtal kommer att behöva ingås inför varje enskild aktivitet inom de begränsningar som anges i ramavtalet. Svensk nationell lag och bindande internationella åtaganden har företräde framför samförståndsavtalets bestämmelser.17

3.8. Nordiskt försvarssamarbete

3.8.1. Allmänt

Samarbetet mellan de nordiska länderna bygger på geografisk närhet, grundläggande värden, liknande samhällsorganisation och kultur och en delad historia samt en lång erfarenhet av samarbete. Det nordiska försvarspolitiska samarbetet har en lång historia och 2008 tog länderna ett initiativ till ytterligare fördjupningar. Det utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet mellan de nordiska länderna kännetecknas av en samsyn om att samarbetet utgår från en likartad säkerhetsmiljö och gagnar gemensamma intressen samt ländernas säkerhet. Samarbetet kompletterar de nordiska ländernas samarbete med EU, Nato och FN samt andra prioriterade bi- och multilaterala samarbeten.

Sverige, Danmark, Finland, Island och Norge deltar i nordiska försvarssamarbetet utifrån olika säkerhetspolitiska vägval. Det finns således olika bevekelsegrunder för samarbetet och olikheter i hur respektive land ser på en fördjupning av samarbetet. Norge, Danmark och Island är, i motsats till Sverige och Finland, medlemmar i Nato. Sverige och Finland har dock efter kalla kriget utvecklat ett omfattande partnersamarbete med Nato. Sverige, Finland och Danmark är EU-medlemmar, men Danmark har ett nationellt undantag från EU:s militära samarbete.

Under många år var viljan att få till stånd gemensamma bidrag till internationella fredsfrämjande insatser en central bevekelse-

17 Paragraf 11.2 i Samförståndsavtalet mellan Sverige och Nato om värdlandsstöd.

grund för det nordiska samarbetet, vilket den nordiska EU-stridsgruppen Nordic Battle Group (NBG) är ett av de viktigare uttrycken för. Som en konsekvens av det nya säkerhetspolitiska klimatet har emellertid fokus för det nordiska samarbetet skiftat från global krishantering till regional säkerhet. I en debattartikel i april 2015 pekade de nordiska försvarsministrarna på ett mer aggressivt Ryssland som motiv för ett fördjupat samarbete.18Från svensk sida har tydligt signalerats att det nordiska samarbetet tillmäts högre vikt. Försvarsberedningen sade sig se

… stora möjligheter till ett än mer fördjupat nordiskt samarbete – både civilt och militärt.19

Dessutom konstaterades att

… ett fördjupat nordiskt samarbete stärker både det nationella försvaret och förmågan att genomföra operationer i närområdet och utanför närområdet.20

I april 2011 antogs en förstärkt nordisk solidaritetsförklaring som, utöver att bekräfta samarbete i solidarisk anda för att möta utrikes- och säkerhetspolitiska utmaningar, identifierade ett antal potentiella risker, bl.a. naturkatastrofer, katastrofer orsakade av människor, it-angrepp och terroristangrepp. Om ett nordiskt land skulle drabbas av någon av dessa händelser har övriga länder utlovat att, på begäran av landet ifråga, bidra med relevanta medel. Den förstärkta nordiska solidaritetsförklaringen anger när – ”på begäran av landet i fråga” – och hur – ”med relevanta medel” – solidariteten aktiveras.

De nordiska ländernas försvarspolitiska samarbete utgör ett komplement till redan etablerade europeiska och euroatlantiska samarbeten. De nordiska ländernas medlemskap i EU eller Nato innebär att länderna även omfattas av respektive organisations solidaritetsförpliktelser.

18 Bragi Sveinsson, Eriksen Söreide, Haglund, Hultqvist, Wammen,”Vi fördjupar det nordiska

försvarssamarbetet”, Dagens Nyheter, 10 april 2015.

19 Försvarsberedningens betänkande, ”Försvaret av Sverige – Starkare försvar för en osäker tid” (Ds 2014:20), s. 91. 20 Försvarsberedningens betänkande, ”Försvaret av Sverige – Starkare försvar för en osäker tid” (Ds 2014:20), s. 91.

3.8.2. Nordic Defence Cooperation (Nordefco)

Det formella nordiska försvarssamarbetet bedrivs i dag inom ramen för Nordic Defence Cooperation (Nordefco). Nordefcos föregångare etablerades redan på 1960-talet med Nordsam FN. Samarbetet i Nordsam FN syftade till att underlätta samordningen mellan de nordiska ländernas bidrag till internationella fredsfrämjande insatser under FN:s ledning. Cirka trettio år senare bildades Nordac (Nord Arms Cooperation) i syfte att stärka samarbetet på försvarsmaterielområdet. De gemensamma erfarenheterna från insatserna i Bosnien ledde 1997 till etableringen av Nordic Coordinated Arrangement for Military Peace Support (Nordcaps) som därmed ersatte Nordsam FN. I och med bildande av Nordcaps fördjupades samarbetet inom det fredsfrämjande området, och förberedelser för framtida insatser med gemensamma nordiska förband systematiserades. Den gemensamma viljan att vidga samarbetet till övriga delar av försvarsområdet ledde till etableringen av Nordic Supportive Defence Structures (Nordsup). I december 2009 slogs Nordac, Nordcaps och Nordsup samman till Nordefco.

Syftet med Nordefco är att föra en bred nordisk försvarspolitisk dialog och stärka det försvarspolitiska samarbetet inom alla delar som inte rör försvaret av det egna territoriet. Ambitionen är att det ska leda till en ökad arbetsfördelning och effektivare samverkanslösningar samt bidra till en effektivare resursanvändning. Inom Nordefco diskuteras krishanterings- och säkerhetsfrämjande insatser liksom allmänna säkerhets- och försvarspolitiska frågor. Viktiga samarbetsområden inkluderar förmågeutveckling, insatser, personalfrågor samt utbildnings- och övningsverksamhet.

Inom ramen för samarbetet träffas varje år ländernas försvarsministrar och försvarschefer, varvid ordförandeskapet roterar årsvis mellan länderna. Samarbetet i Nordefco bygger på principen ”flexibelt deltagande”, vilket innebär att samtliga länder inte behöver delta i ett projekt. För att genomföra och driva de beslut som fattas inom Nordefco, har de nordiska försvarsministrarna en styrnivå på departementsnivå till sitt förfogande, Policy Steering Committee, (PSC). PSC består av tjänstemän från respektive lands Försvarsdepartement. De hanterar frågor som initierats av ministrarna och förslag från den militära nivån, Military Coordination Committee (MCC). MCC samordnar och leder i sin tur arbetet på försvars-

maktsnivå. MCC är även ansvarig för att verkställa de beslut som fattas av ministrarna eller PSC.

De nordiska länderna har antagit en handlingsplan – Vision 2020 – som innehåller åtskilliga konkreta uppslag för verksamheten de kommande åren. En prioriterad fråga gäller så kallade tillträdesrutiner. Genom minskad byråkrati och förenklat regelverk ska det militära umgänget över nationsgränserna underlättas. Sverige och Danmark har på bilateral basis redan inlett ett sådant samarbete.

Ett annat redan beslutat projekt är gemensam sjö-, luft- och landövervakning. Projektet saknar inte tekniska utmaningar. Norge, Danmark och Island har som medlemmar i Nato tillgång till hela Nato-områdets radarbild. Denna måste filtreras, så att endast bilden av det egna luftrummet delas med Sverige och Finland. En annan komplikation är att vinsterna med en gemensam nordisk lägesbild kan komma att fördela sig ojämnt mellan länderna.

Ett viktigt inslag i det nordiska samarbetet är den omfattande övnings- och träningsverksamhet som de svenska, norska och finska flygvapnen bedriver tillsammans i norra Skandinavien – Cross Border Training (CBT). CBT-övningar genomförs cirka 40 gånger per år och ger länderna möjlighet att öva i varandras luftrum utan att tillstånd behöver sökas för varje enskild övning. Då samtliga deltagare utgår från sina hemmabaser blir verksamheten påtagligt kostnadseffektiv. Genom att stärka flygstridskrafternas samverkansförmåga uppnås en höjd tröskeleffekt, vilken bidrar till den regionala säkerheten.

Under 2014 deltog Sverige i cirka 150 Nordefco-relaterade aktiviteter med ett eller flera andra nordiska länder.21 För en fortsatt utveckling av samarbetet finns ett behov av att systematiskt omhänderta erfarenheter från genomförandet av de samarbetsprojekt som initieras inom ramen för Nordefco.

21 www.regeringen.se

3.8.3. Särskilt om försvarssamarbetet mellan Sverige och Finland

Sverige och Finland har ett nära försvarspolitiskt samarbete och delar säkerhetspolitiska utgångspunkter. Länderna samverkar både bilateralt och inom befintliga internationella forum som FN, EU, PFF och Nordefco.

Under hösten 2013 kommunicerade den svenska och finska regeringen att länderna avsåg att fördjupa sitt försvarssamarbete. Syftet med det fördjupade samarbetet är att förbättra resultatet och öka effektiviteten genom gemensam användning av resurser, ökad interoperabilitet mellan ländernas försvarsmakter och genom en närmare dialog om gemensamma försvarspolitiska och säkerhetspolitiska utmaningar. Samarbetet gäller aktiviteter i fredstid.

I maj 2014 presenterade Sverige och Finland en gemensam handlingsplan för hur ländernas försvarssamarbete ska fördjupas.22I handlingsplanen framgår att försvarsmakterna ska undersöka förutsättningarna för att förstärka samarbetet om övningar, utbildning och träning, luft- och sjöövervakning samt genom gemensam användning av grundläggande infrastruktur. Även möjligheterna att utveckla gemensamma förband till internationella övningar och fredsfrämjande insatser ska undersökas. Det fördjupade samarbetet skulle bl.a. bygga på befintliga samarbeten som exempelvis Cross Border Training (CBT).

Den 19 juni 2014 gav regeringen i uppdrag åt Försvarsmakten att närmare undersöka hur det svensk-finska försvarssamarbetet kan fördjupas utifrån handlingsplanen. Den 31 januari 2015 överlämnade Försvarsmakten tillsammans med den finska försvarsmakten en gemensam rapport om konkreta samarbetsområden23. I den inventering av möjliga samarbetsområden som den svenska och finska förvarsmakten redovisade framhålls sex fokusområden:

  • marinen
  • flygvapnet
  • armén
  • säker kommunikation

22 Bilaga till regeringsbeslut den 16 april 2014 (Fö nr 2). 23Final reports on deepened defence cooperation between Finland and Sweden”.

  • logistik och materiel
  • gemensamma förband.

Bland förslagen återfinns t.ex. en gemensam marin förbandsenhet (Swedish Finnish Naval Task Force) som är tänkt att ha full operativ kapacitet år 2023, en ökad grad av interoperabilitet mellan det svenska och det finska flygvapnet med förmåga till gemensamma operationer, gemensamt utnyttjande av flygbaser och gemensam stridsledningsförmåga samt ett gemensamt svensk-finskt ramverk på brigadnivå fram till 2020.

Det framväxande samarbetet innehåller inte några ömsesidiga förpliktelser och ersätter inte, utan kompletterar, nationell planering för kris- och konfliktsscenarier. Militära insatser kommer alltjämt att kräva nationella beslut.24

Som en konsekvens av det svensk-finska samarbetsprojektet tillsattes i november 2015 en statlig offentlig utredning med uppgift att analysera Sveriges konstitutionella förutsättningar att agera militärt tillsammans med en annan stat för att möta ett väpnat angrepp mot någon av staterna samt för att hindra kränkningar av någon av staternas territorium i fred och under krig mellan främmande stater. Utredningen, som antog namnet Förutsättningsutredningen, redovisade sitt uppdrag i september 2016 i betänkandet ”Förutsättningar enligt regeringsformen för fördjupat försvars-

samarbete” (SOU 2016:64).

3.9. Nordiskt-baltiskt samarbete

Samarbetet mellan de nordiska och baltiska länderna på det försvarspolitiska området har varierat sedan de baltiska staternas självständighet i början av 1990-talet. Inledningsvis syftade samarbetet till att stödja etableringen och utvecklingen av Estlands, Lettlands och Litauens försvarsmakter. Sverige bidrog t.ex. till att lägga grunden för en baltisk militär kapacitet genom att under slutet av 1990talet överföra stora mängder militärt överskottsmaterial till länd-

24 Utredningen om Sveriges försvars- och säkerhetspolitiska samarbetens betänkande, ”Säkerhet i ny tid” (SOU 2016:57), s. 76 f.

erna. Samarbetet, som också omfattade flera andra länder, ägde rum inom ramen för särskilt etablerade fora.

I och med Estlands, Lettlands och Litauens medlemskap i Nato avvecklades i stort sett detta samarbete, och ett starkt fokus lades i stället på samarbetet inom Nato. Det nordisk-baltiska försvarssamarbetet kom därmed huvudsakligen att bestå av en säkerhets- och försvarspolitisk dialog samt samverkan inom ramen för fredsfrämjande insatser.

Mot bakgrund av omvärldsförändringarna finns det i dag politiska ambitioner att intensifiera den säkerhetspolitiska dialogen och fördjupa det militära samarbetet mellan de nordiska och baltiska länderna. Försvarsberedningen konstaterade 2014 att det både finns behov och möjlighet att utöka det nordisk-baltiska samarbetet. Försvarsberedningen lämnade vidare flera konkreta förslag på tänkbara samarbetsområden, däribland en stående nordisk-baltisk snabbinsatsstyrka (byggd på NBG-erfarenheterna) samt ökad övningsverksamhet.25

Under våren 2010 bjöd Nordefco in de baltiska länderna till ett utökat samarbete inom utbildning, gender- och veteranfrågor. Sedan några år tillbaka har Estland, Lettland och Litauen uttryckt en vilja att ingå ett nordiskt-baltiskt försvarssamarbete motsvarande Nordefco. Samtliga baltiska länder har vidare uttryckt att de önskar se ett betydligt bredare och mer långtgående samarbete med Nordefco. Det förefaller dock än så länge inte vara aktuellt att låta de baltiska länderna formellt inträda i Nordefco.26

3.10. Försvarssamarbetet mellan Sverige och USA

Sveriges bilaterala samarbete med USA är högt prioriterat, något som bl.a. framgår av den svenska och amerikanska avsiktsförklaringen – ”Statement of Intent” – för samarbete på försvarsområdet som undertecknades av ländernas försvarsministrar den 8 juni 2016. I avsiktsförklaringen slås det fast att det transatlantiska samarbetet är avgörande för Europas säkerhet, att utmaningar endast kan

25 Försvarsberedningens betänkande, ”Försvaret av Sverige – Starkare försvar för en osäker tid” (Ds 2014:20), s. 92 f. 26 Utredningen om Sveriges försvars- och säkerhetspolitiska samarbetens betänkande, ”Säkerhet i ny tid” (SOU 2016:57), s. 70.

mötas om USA och Europa agerar tillsammans och ”I Europa har Östersjöområdets betydelse för säkerheten ökat”. Syftet med den svensk-amerikanska avsiktsförklaringen är att teckna en gemensam bild av, och ange riktningen för, pågående och framtida samarbete inom försvarsområdet.

Avsiktsförklaringen omfattar fem områden: interoperabilitet, övningar och utbildning, materielsamarbete, forskning och utveckling samt multinationella operationer. I avsiktsförklaringen betonar Sverige och USA bland annat:

  • vikten av en fördjupad dialog om säkerheten i norra Europa och hur man tillsammans kan möta utmaningar
  • behovet av att utveckla dialogen på militär nivå och undersöka nya områden för samarbete
  • betydelsen av interoperabilitet liksom att stärka förmågor genom utbildning och övning, verksamheter som sänder distinkta politiska signaler
  • materielsamarbetet inom luftförsvars- och undervattensområdet, liksom relaterade sensorer, vapen och plattformar
  • betydelsen av forskning och utveckling inom områden som undervattenkrigföring, luftförsvarsystem och cyber
  • vikten av att utveckla samarbetet i multinationella operationer.

Dokumentet är inte juridiskt bindande och ska revideras vartannat år.

3.11. Rollfördelningen mellan FN, EU och Nato vid internationella insatser för fred och säkerhet

Framväxten av EU:s krishantering i kombination med Natos inträde på den fredsbevarande scenen, innebar att de multilaterala militära samarbetsmöjligheterna i Europa ökade. I denna hårdnande konkurrens hade FN under några år svårt att engagera västländer i den fredsfrämjande verksamheten. Med ett fåtal undantag – bl.a. UNIFIL i Libanon efter den militära konflikten mellan Israel och Hizbollah 2006 – lyste västländer i hög grad med sin frånvaro i FNsammanhang. I stället kom det att uppstå en nord-sydklyfta där

nord fattade beslut om insatser i säkerhetsrådet som sedan överläts åt syd – inte minst Indien, Pakistan, Nepal och Bangladesh – att genomföra. I takt med att västvärldens militära engagemang i framför allt Afghanistan avvecklats, har det inom FN väckts förhoppningar om att västeuropeiska länder ska återvända i större skala till FN:s fredsfrämjande, varvid man har gjort försök att mobilisera politiskt stöd på högsta nivå. I september 2015 ledde USA:s dåvarande president Barack Obama tillsammans med FN:s dåvarande generalsekreterare Ban Ki-moon ett högnivåmöte – Leaders’ Summit on Peacekeeping – där man kunde notera vissa framsteg. Ett exempel härpå är MINUSMA-insatsen i Mali, till vilken en majoritet av EU-länderna i dag bidrar.27

Enligt Utredningen om Sveriges försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten finns det i dag inget som tyder på att behovet av FNledda fredsinsatser kommer att minska framöver. I stället synes rollfördelningen mellan FN, EU och Nato vara på väg att renodlas. Enligt den rollfördelning som utkristalliseras kommer de stora fredsfrämjande insatserna vara FN:s ansvar, medan EU fokuserar på rådgivning, utbildning och partnerskap. Natos huvuduppgift blir det egna kollektiva militära försvaret av Europa. FN:s efterfrågan på svenska och andra västländers förmågor i bred bemärkelse – avancerad militär och civil kompetens – torde därmed förbli hög. De kommande åren torde det vidare främst vara i olika FN-insatser som Sverige kommer att ges tillfälle att delta i storskalig fredsfrämjande verksamhet.28

3.12. Särskilt om svenskt deltagande i krishanteringsoperationer

Sverige har lång tradition av att medverka i internationella militära insatser under FN-mandat. Under årens lopp har mer än 80 000 svenskar – i militära och civila funktioner – tjänstgjort i FN-ledda insatser världen över. Den första svenska FN-insatsen med trupp genomfördes i Suez 1956. Denna har följts av förband på platser

27 Utredningen om Sveriges försvars- och säkerhetspolitiska samarbetens betänkande, ”Säkerhet i ny tid” (SOU 2016:57), s. 92 f. 28 Utredningen om Sveriges försvars- och säkerhetspolitiska samarbetens betänkande, ”Säkerhet i ny tid” (SOU 2016:57), s. 91 ff.

som Kongo, Sinai, Cypern, Libanon och Bosnien. Under 2000-talet har Försvarsmakten gjort truppinsatser i Kosovo, Bosnien, Kongo, Libanon, Liberia, Tchad, Sudan, Afghanistan, Libyen, Adenviken och Mali.

Som framgått i avsnitt 3.5.2 har Sverige som enda EU-land deltagit i unionens samtliga civila och militära insatser. Till de svenska bidragen på den civila sidan kan särskilt nämnas den exekutiva rättstödsinsatsen EULEX i Kosovo där Sverige varit brett representerat med poliser, åklagare, domare, tulltjänstemän, kriminalvårds- samt annan personal utsänd av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) liksom Folke Bernadotteakademin. Till engagemanget på den militära sidan kan här nämnas deltagandet i operation Artemis i Demokratiska republiken Kongo 2003, i EUFOR Tchad 2008–09 och deltagandet med marina resurser vid fyra tillfällen i operation Atalanta utanför Afrikas horn.

Första gången svensk militär ställdes under Natos ledning var under kriget i Bosnien när Nato 1995 tog över ledningen för den internationella militära närvaron från FN. Sverige har därefter lämnat omfattande förbandsbidrag vid Natos insatser i Kosovo, Afghanistan och Libyen. Ett viktigt mål för Sveriges deltagande i Nato-ledda fredsfrämjande insatser har varit att ge Försvarsmakten tillfälle att utveckla och vidmakthålla förmågan till internationell krishantering i stora och komplexa insatser. Partnersamarbetet med Nato har varit av avgörande betydelse för utvecklingen av Sveriges försvar. Det är t.ex. genom Natos övningsverksamhet och standardiseringsprocesser som svensk försvarsförmåga har kvalitetssäkrats på internationell nivå. Som vi redogjort för ovan har Sverige även anmält förband att ingå i Natos snabbinsatsstyrka och träffat ett s.k. värdlandsstödsavtal med Nato, se avsnitt 3.7.3.

OSSE har i dag ett femtontal missioner på Västra Balkan, i Östeuropa inklusive södra Kaukasien och i Centralasien. Huvuduppgiften är att stödja värdländerna inom alla tre säkerhetsdimensionerna (den militärpolitiska, den ekonomiska och miljömässiga samt den mänskliga). Under 2014 upprättade OSSE två specifika missioner relaterade till konflikten mellan Ryssland och Ukraina, varav den särskilda observatörsmissionen (SMM) är den i särklass största och politiskt mest betydelsefulla med nästan 800 observatörer. Sverige bidrar löpande med 25–30 deltagare till denna och lämnar därtill ett betydande finansiellt stöd.

Under 2014 bidrog Sverige med personal till närmare 40 civila och militära krishanteringsinsatser under ledning av EU, FN, OSSE och Nato. Vid slutet av 2014 var omkring 470 personer utsända (jämnt fördelat mellan civila och militära insatser), vilket är i samma storleksordning som under 2013. Av dessa var cirka 100 kvinnor och 370 män.29Fram till 2010 bemannades de svenska insatserna med en särskild utlandsstyrka. Den avvecklades vid årsskiftet 2010/11.30Internationell tjänstgöring har därefter blivit en obligatorisk uppgift för Försvarsmaktens anställda. Förband som gör insatser ska kunna användas oberoende av geografiskt område, dock inte hemvärnsförbanden med de nationella skyddsstyrkorna.31

3.13. Särskilt om svensk militär övningsverksamhet

En viktig del i Försvarsmaktens verksamhet är att öva inför olika typer av situationer som kan tänkas uppstå. Försvarsmaktens övningar går ofta ut på att simulera händelser av olika slag för att förbereda förbanden på situationer som de kan ställas inför. Det kan till exempel handla om ett angrepp på Sverige eller en insats i en internationell konfliktzon. För att övningarna ska vara så realistiska som möjligt förbereder Försvarsmakten för alla typer av situationer som kan uppstå under en militär insats. Det kan gälla allt från väpnad strid, samarbete med andra länders försvarsmakter och möten med civilbefolkning. Vissa övningar är små och med bara en handfull deltagande personer. Andra övningar är stora och inkluderar många olika länder.

För att Sverige ska vara redo att samarbeta med andra länders militära styrkor och för att Försvarsmaktens olika förband inom armén, flygvapnet och marinen ska bli samspelade behöver Sverige delta i olika internationella militära övningar. Som exempel på sådana internationella militära övningar som Sverige deltagit i eller kommer att delta i kan nämnas Red Flag, Cold Respons 2016, Baltops och Aurora 17.

Flygövningen Red Flag ägde rum under två veckor i januari och februari 2013 och hölls omväxlande vid Nellis Air Force Base i

29Prop. 2015/16:1, ”Budgetpropositionen för 2016”, ”Utgiftsområde 5”, s. 11. 30 Lagen (2010:449) om Försvarsmaktens personal vid internationella militära insatser. 31Prop. 2008/09:140, ”Ett användbart försvar”, s. 8 och s. 38.

Nevada och Eielson Air Force Base i Alaska. Utöver värdnationen USA deltog även Nederländerna, Singapore, Förenade Arabemiraten och Sverige. Sverige deltog med åtta JAS 39 Gripen bland det totalt 119 flygplan som ingick i övningen.

Övningen Cold Response 2016 ägde rum den 25 februari till 10 mars 2016 och omfattade cirka 15 000 deltagare från 15 nationer, varav drygt 2000 svenska soldater och officerare. Övningen genomfördes i Nord Trøndelag i mellersta Norge med markövningsområde mellan Trondheim i söder och Namsos i norr, marinövningsområde i farvattnen utanför och luftövningsområde i svenskt och norskt luftrum mellan Oslo och Bodö.

Mellan den 4–16 juni 2017 genomfördes den årligen återkommande multinationella övningen Baltops. Baltops 2017 hade ett stort deltagande från 14 olika nationer, cirka 5 000 deltagare, ett 50tal fartyg och ett 50-tal stridsflygplan och helikoptrar. Övningen ägde rum till sjöss i södra och mellersta Östersjön. Amfibieoperationer genomfördes i Lettland, Tyskland och Polen. Sverige deltog med korvetter och minröjningsfartyg, ubåt samt logistikstöd. Utöver Sverige deltog Finland, Belgien, Danmark, Estland, Frankrike, Tyskland, Lettland, Litauen, Holland, Norge, Polen, Storbritannien och USA. Övningen, som i år leddes av Naval Striking and Support Forces Nato, har genomförts sedan 1971 och bygger förtroendeskapande relationer samt övar samarbetet mellan de deltagande nationerna. Sverige och Finland deltar som partnerländer till Nato. I år var 26:e gången Sverige deltog.

Övningen Aurora 17 kommer att äga rum vecka 37–39 2017 och är den första och största övningen i sitt slag på mer än 20 år. Under tio dagar kommer Försvarsmaktens alla vapenslag att öva tillsammans, på olika platser över hela landet, i ett scenario där Sverige utsätts för ett överraskande anfall. Alla delar av Försvarsmakten ska tränas och övningen kommer att genomföras i luften, på marken och till sjöss. I övningen kommer cirka 19 000 män och kvinnor ur Försvarsmakten samt ett 40-tal myndigheter delta. Övningen kommer också innebära ett internationellt deltagande, med förband från Danmark, Estland, Finland, Frankrike, Norge och USA. Det internationella deltagandet beror på att även s.k. värdlandsstöd ska övas, där Sverige ska kunna ge och ta emot militärt stöd från andra länder.

4. Svenska myndigheters deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet

4.1. Inledning

Som vi redogjort för i kapitel 3 har samhällsutvecklingen inneburit att Sverige i ökad utsträckning samarbetar med andra länder inom det säkerhets- och försvarspolitiska området. I takt med att det internationella samarbetet tätnar, är det naturligt och i grunden positivt att uppgiftsutbytet mellan staterna ökar. Information kan på så sätt återanvändas och erfarenheter spridas, vilket bidrar till en effektivare förvaltning. Den omständigheten att svenska myndigheter i allt större utsträckning hanterar uppgifter som härrör från utländska myndigheter, eller som på annat sätt är kopplade till det internationella samarbetet, medför att man fortlöpande måste överväga i vilken utsträckning Sverige kan säkerställa att känsliga uppgifter av betydelse för de internationella samarbeten som Sverige deltar i erhåller ett tillräckligt skydd. En uppgift som nu ligger på oss.

I kapitel 3 har vi redogjort för de internationella organisationer och samarbeten för fred och säkerhet som torde vara av störst betydelse för vårt arbete. För att visa på den bredd av myndigheter som utbyter känsliga uppgifter inom ramen för sådana internationella samarbeten för fred och säkerhet som Sverige deltar i följer i detta kapitel en redogörelse för de i detta avseende kanske mest betydelsefulla myndigheterna. I kapitlet lämnas också exempel på sådana känsliga uppgifter som kan förekomma inom ramen för dessa samarbeten och vilka konsekvenser ett röjande av sådana uppgifter skulle kunna få för Sveriges internationella samarbeten för fred och säkerhet. Redogörelserna i detta kapitel bygger dels på uppgifter publicerade av respektive myndighet exempelvis på myndig-

hetens webbplats eller i dess årsredovisning, dels på myndigheternas svar på konkreta frågor från oss.

4.2. Regeringskansliet

4.2.1. Allmänt

Regeringskansliet har i uppdrag att hjälpa regeringen att styra riket och förverkliga dess politik. Regeringen avgör inriktningen för Regeringskansliets arbete och vilka frågor som ska prioriteras, vilket innebär att Regeringskansliet är en politiskt styrd organisation. Regeringskansliet består av Statsrådsberedningen, de olika fackdepartementen och Förvaltningsavdelningen. Fackdepartementen ansvarar för sina respektive sakfrågor, Förvaltningsavdelningen för myndighetsövergripande stöd, service och utveckling och Statsråds-

beredningen samordnar och leder arbetet. Till Regeringskansliet hör

även utlandsmyndigheterna; det vill säga ambassader, konsulat, representationer och delegationer vid FN, EU, OECD med flera internationella organisationer. Utlandsmyndigheterna är direkt underställda Utrikesdepartementet samtidigt som de är fristående myndigheter. Statsministern är chef för Regeringskansliet. I ledningen för varje departement ingår ett eller flera statsråd, varav ett är departementschef. De statsråd som inte är departementschefer är ansvariga för sakfrågor inom departementets verksamhetsområde.

Utrikesdepartementet (UD) utgör tillsammans med de svenska

utlandsmyndigheterna utrikesförvaltningen och ansvarar för Sveriges förbindelser med andra länder. Utrikesförvaltningens uppdrag är att bidra till att förverkliga regeringens övergripande mål i utrikespolitiska frågor. Till UD:s uppdrag hör också att samordna den svenska utrikespolitiken inom Regeringskansliet. Till ansvarsområdena hör utrikes- och säkerhetspolitik (däribland freds- och säkerhetsfrämjande insatser), bistånd och utveckling (däribland internationellt utvecklingssamarbete), folkrätt och mänskliga rättigheter (däribland internationella tribunaler och domstolar) samt annat samarbete med andra länder, regioner och organisationer.

Justitiedepartementet ansvarar för rättsväsendets myndigheter,

bl.a. polisen, åklagarväsendet, domstolarna, kriminalvården samt för migrations- och asylfrågor och krisberedskap. Justitiedepartementet ansvarar vidare för lagstiftningen inom områdena statsrätt

och allmän förvaltningsrätt, civilrätt, processrätt, straffrätt samt migrations- och asylrätt.

Försvarsdepartementet ansvarar för Sveriges militära försvar och

dess stödmyndigheter. Departementet planerar på strategisk nivå internationella insatser och säkerhetsfrämjande verksamhet och ger uppdrag till myndigheterna att genomföra samt följa upp dessa insatser.

4.2.2. Internationell samverkan Svenskt deltagande i civila och militära krishanteringsinsatser

Frågor om svenskt deltagande i civila och militära krishanteringsinsatser bereds huvudsakligen inom UD. Beredningen sker dock till stora delar gemensamt med övriga berörda departement, främst de departement som svarar för de personalkategorier som är tänkta att ingå i insatsen. Regeringen fattar därefter ett beslut om ett svenskt deltagande i insatsen om det är frågan om en svensk civil krishanteringsinsats. Om det svenska deltagandet i stället innebär att Sverige ska bidra med militära styrkor i insatsen krävs dessutom ett riksdagsbeslut om deltagandet, eftersom 15 kap. 16 § RF anger att regeringen inte får sända en svensk väpnad styrka utomlands utan riksdagens medgivande. Regeringen lämnar därför en proposition till riksdagen inför varje militär insats som Sverige deltar i.

4.2.3. Förekomsten av känsliga uppgifter i myndighetens internationella samarbeten

Inom ramen för Regeringskansliets internationella samarbete för fred och säkerhet förekommer av naturliga skäl känslig information av olika slag. Vi har dock inte funnit skäl att i detta sammanhang närmare redogöra för karaktären på dessa uppgifter.

4.3. Försvarsmakten

4.3.1. Allmänt

Försvarsmakten är en central förvaltningsmyndighet under Försvarsdepartementet med ansvar för att upprätthålla och utveckla ett militärt försvar. Försvarsmakten ska försvara Sverige och främja svensk säkerhet genom insatser nationellt och internationellt. Vidare ska Försvarsmakten upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet samt värna Sveriges suveräna rättigheter och nationella intressen utanför det svenska territoriet. Därtill ska Försvarsmakten också lämna stöd till civil verksamhet. Försvarsmakten ska vidare bedriva verksamhet enligt lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet, leda och bedriva militär säkerhetstjänst samt leda och samordna signalskyddstjänsten, inklusive arbetet med säkra kryptografiska funktioner som är avsedda att skydda skyddsvärd information.

Försvarsmakten är en av Sveriges största myndigheter med omkring 50 000 anställda. Försvarsmakten leds av överbefälhavaren. Generaldirektören är ställföreträdande myndighetschef för Försvarsmakten och leder myndigheten tillsammans med överbefälhavaren. Inom Högkvarteret arbetar man med verksamhetsledning, militärstrategiska frågor samt Försvarsmaktens utveckling och kontakter med regeringen. I Högkvarteret finns ledningsstaben, produktionsledningen, insatsledningen och militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (Must). Inom Högkvarteret finns även den juridiska staben, personalstaben och informationsstaben. Även tillsyns- och kontrollfunktionerna tillhör organisationsmässigt Högkvarteret.

Produktionsledningen ansvarar för produktionen av Försvars-

maktens krigsförband. I uppdraget ingår allt från utveckling av materiel till rekrytering och utbildning av personal. Uppgiften är att se till att Försvarsmaktens organisation är utrustad, utbildad och välfungerande. Under chefen för produktionsledningen lyder alla Försvarsmaktens organisationsenheter, dvs. alla förband, skolor och centra utom Högkvarteret och särskilda operationsgruppen.

Insatsledningen övervakar det svenska territoriet samt leder insatser

med krigsförband nationellt och internationellt. Den territoriella integriteten upprätthålls med krigsförband i beredskap. Must bedriver dels försvarsunderrättelseverksamhet till stöd för svensk utri-

kes-, säkerhets- och försvarspolitik, dels militär underrättelse- och säkerhetstjänst för Försvarsmaktens egna behov.

Försvarsmakten har under det senaste årtiondet genomgått en omfattande omställning. Ett invasionsförsvar har ersatts med ett mindre, men mer användbart försvar med förmåga att kunna verka i och utanför Sverige, ett s.k. insatsförsvar. Insatsförsvar betyder att försvaret kan användas direkt när det behövs. Styrkor kan snabbt sättas in i strid och andra krissituationer, även om det är kort om tid och oavsett om uppdraget är i Sverige eller utomlands.

Under de närmast föregående försvarsperioderna har den internationella förmågan varit i fokus. På senare tid har dock försvaret av Sverige och närområdet fått högsta prioritet. Den försämrade säkerhetspolitiska situationen i närområdet innebär förändrade krav på den svenska försvarsförmågan. Enligt regeringens försvarspolitiska inriktning är den enskilt viktigaste målsättningen under innevarande försvarsinriktningsperiod (2016–2020) att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade operativa förmågan i totalförsvaret.1

År 2010 infördes ett nytt personalförsörjningssystem. Försvarets personalförsörjning för alla personalkategorier kom därigenom att vila på frivillighet. Totalförsvarsplikten kvarstår dock i grunden och möjligheten att aktivera plikten har bibehållits.2 Som exempel på detta kan nämnas att regeringen den 11 december 2014 fattade beslut om att ge Försvarsmakten möjlighet att inkalla pliktplacerad personal för att delta i repetitionsutbildning. För att klara personalförsörjningen till krigsförbanden beslutade regeringen den 2 mars 2017 med stöd av 1 kap. 3 a § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt att totalförsvarspliktiga ska vara skyldiga att genomgå mönstring och fullgöra grundutbildning med värnplikt.3Beslutet innebär att ungefär 13 000 ungdomar (både män och kvinnor) årligen kommer att kallas till mönstring och att omkring 4 000 av dessa väljs ut för att genomgå grundläggande militärutbildning med värnplikt. Skyldigheten att genomgå mönstring gäller från och med den 1 juli 2017, och skyldigheten att fullgöra grundutbildning med värnplikt gäller från och med den 1 januari 2018.

1 Se prop. 2014/15:109, ”Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020”. 2 Se prop. 2009/10:160, ”Modern personalförsörjning för ett användbart försvar – vissa frågor

om Försvarsmaktens personal”.

3 Se regeringens beslut den 2 mars 2017, Fö 2016/01252/MFI.

4.3.2. Internationell samverkan

Regeringen har slagit fast att: ”Hot mot fred och säkerhet avvärjs i gemenskap med andra länder och organisationer. Sveriges säkerhetspolitik förutsätter att försvaret kan verka tillsammans med andra. Den svenska solidaritetsförklaringen ställer krav på Sveriges förmåga att ge och ta emot stöd, som också kan vara militärt.”4Den säkerhetspolitiska linjen återspeglas även i Försvarsmaktens uppgifter, där det framgår att myndigheten ska kunna lösa de angivna uppgifterna självständigt eller i samverkan med andra och att Försvarsmakten ska kunna ge och ta emot militärt stöd.5 Genom internationella samarbeten och kontakter och gemensamma operationer är Försvarsmakten med och främjar goda relationer, förebygger konflikter och bidrar till internationell krishantering. Ytterst syftar Försvarsmaktens internationella förankring till att kunna genomföra gemensamma operationer med internationell förstärkning för att aktivt försvara Sveriges suveränitet och legitima intressen.6

Internationella samarbeten och kontakter definieras i Försvarsmaktens Militärstrategiska doktrin (MSD 2016) som en bred samling av aktiviteter med det gemensamma syftet att främja goda relationer och fred, förebygga konflikter och skapa nätverk för produktivt samarbete med internationella aktörer. I förlängningen ska vår solidaritet med andra skapa solidaritet med oss, ytterst så att det internationella intresset för vår säkerhet och vårt försvar främjas.7Försvarsmaktens internationella försvarskontakter beskrivs i MSD 2016 som en långsiktig verksamhet som bl.a. omfattar: a) Avtal, partnerskap och samarbeten som syftar till att formalisera

samförstånd och procedurer för samverkan mot gemensamma intressen. Viktigt för Sveriges militära försvar är avtal med EU, USA, Nato och de nordiska länderna. b) Regelmässiga besök i andra länder med förband, fartyg eller

flygplan för att visa internationell närvaro och knyta kontakter. Chefsbesök på hög nivå är ett sätt för chefer att bilda sig aktuell

4 Se prop. 2014/15:109, ”Försvarspolitisk inriktning, Sveriges försvar 2016–2020”. 5 Försvarsmaktens strategiska inriktning (FMSI 2015). 6 Försvarsmaktens militärstrategiska doktrin (MSD 2016). 7 Försvarsmaktens militärstrategiska doktrin (MSD 2016).

uppfattning, utöva personlig påverkan och skapa nätverk med ledarskapet i andra länder. c) Försvarsattachénätverket som syftar till att förbättra den mili-

tära omvärldsuppfattningen och främja långsiktiga relationer med viktiga aktörer. d) Förmågeutveckling tillsammans med andra aktörer som syftar

till att kostnadseffektivt utveckla operativ förmåga inom utpekade områden. Det kan omfatta teknik, koncept och logistik. e) Internationellt utbyte och samverkanspersonal som syftar till att

knyta nära kontakter, skapa inblick och påverkan på internationell operativ verksamhet. Samverkanspersonal placeras i vissa viktiga utvecklingscentra och internationella staber. Internationellt utbyte av personal inom exempelvis officersutbildningen sker regelmässigt. f) Observatörer som bl.a. ställs till FN:s och OSSE:s förfogande

för att övervaka att ingångna avtal följs. Vidare sänds observatörer för att observera andra länders operativa förmåga inom ramen för samarbetsavtal som syftar till att skapa ömsesidig tillit och militär transparens i Europa. g) Bidrag till internationell krishantering som visar på solidaritet

att hjälpa till med att underbygga global fred, säkerhet och försoning. Det stärker en världsordning byggd på folkrätten och FN. Det skapar också värdefulla kontakter. h) Träning och rådgivning av andra länders försvar som syftar till

att hjälpa andra aktörer att stärka sin försvarsförmåga och hävda sin suveränitet inom utpekade områden. Exempel på detta är ansträngningarna i norra Afghanistan och Irak. i) Internationellt erkända utbildningar där Sverige har en världs-

ledande spetskompetens som exempelvis utbildning av Gender Advisors vid Nordic Center for Gender in Military Operations. Detta skapar internationellt renommé, leder till ökad samverkan samt bidrar dessutom till träning och rådgivning av andra länders försvar. j) Säkerhetssektorreform (SSR) som syftar till att hjälpa till med

att skapa fredliga samhällen ur konflikter där säkerhetssektorn

(polis, militär och rättsväsende) respekterar mänskliga rättigheter, jämställdhet och står under demokratisk kontroll. k) Internationella gemensamma övningar som syftar till att stärka

vår taktiska och operativa förmåga inom relevanta områden. Det är också ett medel för att knyta band och utveckla den militära försvarsförmågan i samklang med de vi samarbetar med.

Till detta kan tilläggas att Försvarsmakten enligt lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet, inom ramen för Försvarsmaktens försvarsunderrättelseverksamhet, medverkar i det internationellt säkerhetssamarbetet. Den underrättelseverksamhet som Försvarsmakten bedriver redovisas under kapitel 5.

Försvarsmakten har omkring två hundra personer på plats i länder som är drabbade av krig och konflikter. Försvarsmakten bidrar på så sätt till att skapa fred och säkerhet efter beslut av Sveriges riksdag och regering, se avsnitt 4.2.2 ovan. Sverige har skickat ut fler än 100 000 soldater i världen sedan 1956, då den första svenska fredsfrämjande FN-truppen trädde i tjänst. Då gällde uppdraget Mellanöstern. Under senare år har det varit Kosovo och Afghanistan som stått i centrum. För drygt 50 år sedan, i november 1956, lämnade den första FN-bataljonen Sverige för att ingå i FN-styrkan UNEF (United Nations Emergency Force) med uppgift att övervaka eldupphöravtalet i Suez. Sedan dess har Sverige genomfört fredsinsatser – ofta under FN:s flagg – i bl.a. Cypern, Mellanöstern, Bosnien, Kosovo, Liberia och Afghanistan. Totalt handlar det om mer än 120 internationella uppdrag i 60 länder. Den största insatsen – räknat i antalet soldater – är den på Cypern. Mellan åren 1964 och 1993 tjänstgjorde 28 000 svenska soldater på ön. Sverige har vidare anmält ett flertal militära enheter, men också enskilda kompetenser, till internationella styrkeregister i EU, FN och Nato. Registren är ett sätt att lista och samordna vilka olika typer av militära förband som länder kan bidra med i det fredsfrämjande arbetet. Enheterna övar tillsammans och har hög beredskapsnivå för att snabbt kunna vara på plats i ett insatsområde. Samma enhet kan vara anmäld till flera register.

4.3.3. Förekomsten av känsliga uppgifter i myndighetens internationella samarbeten

Den centrala roll som internationellt samarbete har i Försvarsmaktens myndighetsuppdrag innebär dels att det löpande utbyts/hanteras en stor mängd information som är kopplad till internationella samarbeten, dels att det är vanligt förekommande att information som är kopplad till internationella samarbeten är av känslig/hemlig natur.

Handlingar som Försvarsmakten får från andra stater eller mellanfolkliga organisationer och som försetts med beteckningar som anger att handlingen innehåller uppgifter som omfattas av sekretess enligt den andra statens eller mellanfolkliga organisationens regler, omfattas normalt även av svensk utrikessekretess enligt 15 kap. 1 § OSL. Ett röjande av dessa utländska uppgifter skulle sannolikt störa Sveriges förbindelser med den staten eller mellanfolkliga organisationen. Detta då röjandet skulle kunna innebära att det aktuella landet avbryter ett pågående projekt eller samarbete, får minskat förtroende för Sverige eller inte längre lämnar uppgifter som omfattas av sekretess till Sverige. Sverige har ingått ett antal olika internationella säkerhetsskyddsavtal med andra stater där nationerna gemensamt har förbundit sig till att skydda varandras uppgifter som omfattas av sekretess enligt det upprättande landets beteckning (läs mer om säkerhetsskyddsavtal i kapitel 7).

Utrikessekretess kan även gälla för uppgifter i de handlingar som Försvarsmakten upprättar om annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att ett röjande stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar Sverige. Vid Försvarsmaktens olika samarbeten med andra stater eller mellanfolkliga organisationer, t.ex. inom försvarsindustrin, övningsverksamhet, utbildning eller fredfrämjande insatser, kan uppgifter i handlingar som upprättas inom detta samarbete omfattas av utrikessekretess. En vägledning ifråga om tillämpning av utrikessekretess kan vara vad de olika samarbetsparterna har för uppfattning om eventuella konsekvenser för det fall uppgifter som hanteras inom det samarbetet skulle röjas.8

8 Försvarsmaktens ”Handbok Säkerhetstjänst – Sekretessbedömning”, Del A (2011).

Föremålet för utrikessekretessen är först och främst uppgifter som rör Sveriges förbindelser med annan stat. Härmed avses inte bara uppgifter om de egentliga utrikespolitiska förbindelserna utan också handelsförbindelser, kulturella förbindelser m.m. I uttrycket Sveriges förbindelser ligger att det måste röra sig om förbindelser på nationell nivå. En svensk myndighets kontakter med en främmande stat ryms inte under uttrycket, om förbindelserna avser myndighetens egna angelägenheter. Företräder däremot myndigheten Sverige som nation t.ex. vid en förhandling av ett internationellt avtal, rör det sig om Sveriges förbindelser med en annan stat. Försvarsmaktens samarbete med andra stater eller mellanfolkliga organisationer kan komma att omfattas av utrikessekretessen. Detta på grund av att Försvarsmakten många gånger handlar på uppdrag av regeringen, och således representerar Sverige som nation.9

Uppgifter som omfattas av utrikessekretess kan vara av betydelse för rikets säkerhet och omfattas då av sekretess enligt 15 kap. 2 § OSL (försvarssekretess). Sådana uppgifter ska placeras i informationssäkerhetsklass. Om en uppgift omfattas av utrikessekretess men inte rör rikets säkerhet, och av utländsk myndighet, mellanfolklig organisation eller svensk myndighet har klassificerats i någon av nivåerna TOP SECRET, SECRET, CONFIDENTIAL eller RESTRICTED eller i motsvarande nivåer på andra språk, så utgör uppgiften en utrikesklassificerad uppgift enligt Försvarsmaktens föreskrifter om skydd för utrikes- och sekretessklassificerade uppgifter och handlingar. Det finns inget krav på att Sverige ska ha ingått ett säkerhetsskyddsavtal med den andra staten eller mellanfolkliga organisationen för att uppgifterna ska vara utrikesklassificerade (för vidare läsning om informationsklassificeringen hänvisas till kapitel 7).10

Vid utbyte av hemliga eller utrikesklassificerade uppgifter med andra länder eller samarbetspartners bör det finnas ett säkerhetsskyddsavtal med den andra parten. Säkerhetsskyddsavtalen kan därtill behöva kompletteras av andra typer av avtal (t.ex. Technical Arrangement) för det specifika samarbetet. Som exempel på ett säkerhetsskyddsavtal som Sverige ingått kan nämnas det säkerhetsskyddsavtal som Sverige har ingått med Nato. I detta avtals artikel 4 anges att

9 Försvarsmaktens ”Handbok Säkerhetstjänst – Sekretessbedömning”, Del A (2011). 10 Försvarsmaktens ”Handbok Säkerhetstjänst – Informationssäkerhet” (2013).

separata administrativa bestämmelser ska utarbetas mellan Sverige och Nato. Ett avtal (Administrative Arrangement for the Handling and Protection of Nato Classified Information Provided to Sweden) med sådana bestämmelser har undertecknats den 14 juni 2012.

Den normala principen för att sända handlingar som innehåller utrikesklassificerade uppgifter utomlands är att använda Utrikesdepartementets kurirförbindelser. Detta framgår av flera bilaterala säkerhetsskyddsavtal som Sverige har ingått med andra länder. Syftet med att använda denna rutin är att handlingarna ges ett skydd mot obehörig åtkomst genom att kuriren ständigt har full uppsikt över försändelsen under transporten. I vissa bilaterala säkerhetsskyddsavtal finns det möjligheter för de nationella säkerhetsmyndigheterna att komma överens om andra rutiner om detta anses vara mer ändamålsenligt i det specifika fallet. Det kan t.ex. röra sig om transporter mellan Sverige och ett annat land av information som rör ett specifikt försvarsmaterielprojekt och där transportvägen mellan länderna anses säker även utan det skydd som kurirverksamheten ger. I de fall krav på distribution av sekretessklassificerade handlingar har avtalats inom ramen för ett visst internationellt samarbete gäller sådana krav.11

Det har hänt att anställda inom Försvarsmakten röjt hemliga/känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för myndighetens internationella samarbete för fred och säkerhet, t.ex.: a) När en Försvarsmaktsanställd i januari 2008 glömde kvar ett

USB-minne på ett bibliotek, vilket innehöll sekretessbelagda handlingar som härrörde från en av Försvarsmaktens internationella insatser (läs mer om detta i avsnitt 5.9.2). b) Ärendet rörandet de sekretessbelagda handlingar som hittades

hos en tolk i Kosovo som umgicks privat med en Försvarsmaktsanställd som vid tillfället var verksam inom KFOR (läs mer om detta i avsnitt 5.9.3).

I fallet avseende KFOR-handlingarna gjorde Nato en menbedömning, vars slutsats var att den information mannen hade tillgång till skulle kunnat resultera i förluster genom döda eller skadade för Nato/KFOR om den hade hamnat i fiendehänder.

11 Försvarsmaktens ”Handbok Säkerhetstjänst – Informationssäkerhet” (2013).

Utöver de konsekvenser som ett röjande av känsliga/hemliga uppgifter som förekommer i det internationella samarbetet för fred och säkerhet som Sverige deltar i skulle få avseende Sveriges säkerhet skulle ett röjande av sådana uppgifter som t.ex. också kunna få till konsekvens att: a) Försvarsmaktens förmåga att avvärja hot mot fred och säkerhet i

gemenskap med andra länder minskar. b) Risken för att svensk eller samverkande parts personal dödas

eller såras inom ramen för internationella insatser ökar. c) Sveriges försvarsindustriella samarbeten och Försvarsmaktens

exportrelaterade verksamhet med andra länder skadas.

4.4. Polismyndigheten

4.4.1. Allmänt

Polisens arbete syftar till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. Till Polismyndighetens uppgifter hör att 1. förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet och

andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten 2. övervaka den allmänna ordningen och säkerheten och ingripa

när störningar har inträffat 3. utreda och beivra brott som hör under allmänt åtal 4. lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när

sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen 5. fullgöra den verksamhet som ankommer på Polismyndigheten

enligt särskilda bestämmelser.

Sedan den 1 januari 2015 finns det bara en polismyndighet i landet. Polismyndigheten leds av rikspolischefen. I den nya organisationen finns det sju nationella avdelningar; nationella operativa avdelningen, nationellt forensiskt centrum (NFC [tidigare SKL, Statens kriminaltekniska laboratorium]), it-avdelningen, rättsavdelningen, ekonomiavdelningen, HR-avdelningen och kommunikationsavdelningen.

Vid Polismyndigheten finns även internrevisionen som är en fristående organisatorisk enhet, placerad direkt under rikspolischefen. Polismyndigheten är vidare indelad i sju polisregioner som har helhetsansvar för polisverksamheten inom ett angivet geografiskt område. Ansvaret omfattar bl.a. utredningsverksamhet, brottsförebyggande verksamhet och service. De sju regionerna är Region Bergslagen, Region Mitt, Region Nord, Polisregion Stockholm, Polisregion Syd, Polisregion Väst och Polisregion Öst.

Nationella operativa avdelningen (NOA) ska ha förmåga att in-

rikta och leda polisverksamheten nationellt och internationellt så att resurserna används effektivt. Avdelningen ska inte bedriva någon egeninitierad operativ verksamhet utan i stället stödja polisregionerna i olika typer av verksamheter. NOA leder den operativa verksamheten och har mandat att besluta om insatser och resursförstärkningar i hela landet. Vidare ska NOA vara nationell kontaktpunkt mot Säkerhetspolisen, Försvarsmakten och Försvarets radioanstalt, och ansvara för att hantera känslig information om t.ex. terrorism och signalspaning. NOA ska även ansvara för samordning, beredning och uppföljning av den myndighetsgemensamma särskilda satsningen mot grov organiserad brottslighet.

4.4.2. Internationell samverkan

Inom EU och Norden finns ett etablerat och väl fungerande samarbete mellan brottsbekämpande myndigheter. Inom EU har tyngdpunkten generellt legat på ökade möjligheter att utbyta information, rättsliga instrument inom området för internationell rättslig hjälp och på att brottsutredande myndigheter i olika medlemsstater ska kunna arbeta tillsammans i gemensamma utredningsgrupper. De samarbetsformer som har utvecklats innebär i större utsträckning än tidigare att de brottsbekämpande myndigheterna har direktkontakter och möjlighet att fördjupa det operativa samarbetet genom gemensamma insatser på olika områden.

När det gäller polissamarbete består samarbetet till stor del av uppgiftsutbyte. Samarbete som består i att polismän tjänstgör i en annan stat än den egna används mera restriktivt. Utgångspunkten enligt svensk rätt är att rättskipnings- och förvaltningsuppgifter, däribland polisuppgifter, sköts av svenska myndigheter. Utländska

polismän får i princip inte bedriva polisverksamhet här annat än i form av biträde åt svensk polis, och alltid i närvaro av svenska polismän.12 Regler om ett mer långtgående samarbete finns dock för Schengensamarbetet och samarbetet i Öresundsregionen.

Polisens utlandsstyrka

Svenska poliser deltar i freds- och säkerhetsfrämjande samt konfliktförebyggande verksamhet efter rekrytering till polisens utlandsstyrka. Polisens utlandsstyrka bildades år 2000, då polisen tog över ansvaret för svenska polisers medverkan i internationella insatser från Försvarsmakten. Svenska poliser har dock deltagit i internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser ända sedan 1964, då den allra första FN-insatsen med en civil poliskomponent inleddes. De internationella insatserna som utlandsstyrkan deltar i leds och organiseras av FN, EU och OSSE och pågår i bl.a. Centralasien, Afrika, Mellanöstern, Latinamerika och på Balkan. Svenska poliser tjänstgör också i andra positioner inom FN och EU. I dessa fall nomineras poliserna av Sverige till den sökta tjänsten men är anställda av den internationella organisationen och ingår därför inte i Polisens utlandsstyrka.

Den 1 januari 2017 tjänstgjorde 91 polisanställda i freds- och säkerhetsfrämjande internationella insatser (missioner). Polismyndighetens strävan är att successivt öka antalet utsända till en nivå motsvarande en procent av alla polisanställda, vilket skulle innebära att utlandsstyrkan skulle omfatta cirka 280 personer. Inom polisen finns en särskild sektion som ansvarar för rekrytering, utbildning, utrustning och hemkomst av de polisanställda som ingår i utlandsstyrkan. Sektionen ansvarar också för svensk polis medverkan i insatsorganisationernas policyutveckling och för polisens bilaterala biståndsverksamhet.

Arbetsuppgifterna under utlandstjänstgöringen kan vara av mycket skiftande karaktär. Det är mandatet för respektive mission, verkställande eller övervakande mandat, som styr inriktningen på missionens arbete. Ett verkställande mandat innebär att de internationella poliserna i missionen utgör poliskåren i området och

12 Se JO 2005/06 s. 113 ff.

alltså utför sedvanliga polisuppgifter t.ex. närpolisverksamhet, kriminalteknik och utredningar. Andra arbetsuppgifter kan vara att leda utbildningar för lokal polis samt att stödja den lokala polisen i att ta fram utbildningsplaner. Personalen kan också arbeta med att förbättra ledning och styrning inom polisen genom att exempelvis verka som mentorer på senior nivå och utveckla strategiska planer tillsammans med den lokala polismyndigheten. I sällsynta fall har de svenska poliserna en exekutiv roll och arbetar då som ersättare för, eller komplement till, värdlandets egen poliskår. Arbetsuppgifterna i en mission med övervakande mandat består främst i att övervaka hur den nationella polisen respekterar mänskliga rättigheter. Majoriteten av poliserna i utlandsstyrkan arbetar obeväpnade.

Internationellt polisiärt informationsutbyte

Särskilt om Single Point of Operational Contact (SPOC)

På NOA finns polisens nationella kontaktpunkt SPOC som är en sammanhållen modell för det internationella informationsutbytet i operativa ärenden. SPOC ansvarar för samarbetet inom Interpol och Europol, Sirene-kontoret liksom det nordiska polis- och tullsamarbetet kring sambandsmän runt om i världen. Viktiga delar i SPOC är den gemensamma inkorgen och kontaktytan för såväl svenska som utländska myndigheter, den gemensamma ärendehanteringsprocessen för alla internationella polisiära samarbetsformer, samt förmågan att dygnet runt handlägga internationella ärenden och bistå med informationssökning i såväl nationella som internationella datasystem. Inom EU har man efter svensk förebild etablerat SPOC som ett enhetligt begrepp för medlemsstaternas internationella kontor.

Särskilt om Interpol (International Criminal Police Organisation – Interpol)

Interpol är en mellanstatlig polisorganisation med 190 medlemsländer, däribland Sverige. Därmed är Interpol världens största internationella polisorganisation. Interpols uppgift är att underlätta informationsutbytet mellan medlemsländerna i arbetet mot gräns-

överskridande brottslighet. Medlemsländerna samarbetar inom ramen för respektive medlemslands nationella lagstiftning. Samarbetet är inte tvingande på det sätt som samarbetet inom EU är reglerat, utan bygger helt på förtroende och samarbetsvilja. Interpol ska enligt sin konstitution inte arbeta med ärenden som har politiska, rasistiska, religiösa eller militära förtecken.

Genom Interpol och dess kommunikationssystem I-24/7 har svensk polis tillgång till kommunikation med samtliga medlemsländer och Interpols databaser. Databaserna innehåller information om t.ex. internationellt efterlysta personer, stulna resedokument, stulna fordon, stulna konstföremål och stulna vapen. Det finns också ett dna- och fingeravtrycksregister samt en bilddatabas över sexuella övergrepp på barn. Med hjälp av Interpols s.k. notiser kan man eftersöka personer av olika anledningar, t.ex. personer efterlysta för brott, försvunna personer eller oidentifierade avlidna personer. Samarbetet inom ramen för Interpol skapar bättre förutsättningar för medlemsstaternas polisorganisationer att tillsammans bekämpa en alltmer gränsöverskridande brottslighet.

Interpols högkvarter ligger i Lyon, Frankrike. I varje medlemsland finns en nationell byrå som är den utpekade kontaktpunkten med generalsekretariatet, de regionala kontoren och medlemsländerna. Sveriges Interpolkontor finns på NOA (SPOC).

Särskilt om Europol (European Law Enforcement Agency)

EU:s polisbyrå Europol har till uppgift att stödja och stärka medlemsstaternas polismyndigheter och andra brottsbekämpande organs insatser och deras samarbete för att förebygga och bekämpa allvarlig brottslighet som rör två eller fler medlemsstater.

Europol inrättades genom Europolkonventionen 1995. Europolkonventionen antogs av Sverige 1997.13 Europolkonventionen ersattes av rådets beslut av den 6 april 2009 om inrättande av Europeiska polisbyrån (2009/371/RIF), Europolrådsbeslutet, som sedan dess reglerar verksamheten. Europol har sitt säte i Haag i Nederländerna.

13Prop. 1996/97:164Europol”, Justitieutskottets betänkande 1997/98:JuU2, Europol”, och riksdagens skrivelse 1997/98:22.

Europol arbetar till stor del med insamling, behandling och analys av underrättelser om allvarlig och gränsöverskridande brottslighet inom unionen och fungerar som en knutpunkt för utbyte av uppgifter mellan medlemsstaterna. År 2010 fick Europol status som en EU-myndighet. Samtidigt utvidgades Europols mandat till att även omfatta brottslighet som inte har ett strikt samband med den organiserade brottsligheten. Det innebär att Europol kan stödja en medlemsstat med underrättelser och analysresurser i samband med större internationella händelser. Europol ska även stödja medlemsstaterna med att samla in och analysera information från internet.

Europol samlar in, bearbetar och analyserar information från samarbetsländernas brottsbekämpande myndigheter, sprider uppgifterna och samordnar åtgärder. Medlemsstaterna registrerar information om personer som är inblandade i grov gränsöverskridande brottslighet i gemensamma databaser, genom vilka övriga länders brottsbekämpande myndigheter får tillgång till informationen. Länderna använder sedan informationen för att förebygga, upptäcka och utreda brott samt spåra brottslingar.

I varje medlemstat finns det en nationell enhet som är kontaktpunkt och förbindelselänk mellan Europol och medlemsstaternas myndigheter. I Sverige är NOA (SPOC) nationell enhet. Enheten samordnar allt informationsutbyte genom Europol.

Särskilt om Frontex

Frontex är EU:s gemensamma gränskontrollbyrå och samordnar medlemsstaternas gränskontroll. Byrån bildades 2004 och har sitt säte i Warszawa, Polen. Frontex uppgift är att i samarbete med medlemsländerna koordinera det operativa arbetet vid EU:s yttre gränser. Frontex ska underlätta och effektivisera tillämpningen av befintliga och framtida åtgärder inom EU som rör förvaltningen av de yttre gränserna, och i synnerhet Schengengränserna. Detta genom att säkerställa samordningen av medlemstaternas insatser, och på så vis bidra till att personkontrollen vid och övervakningen av medlemstaternas yttre gränser håller en effektiv, hög och enhetlig nivå. Frontex huvuduppgifter är att:

  • samordna det operativa samarbetet mellan medlemsländernas förvaltning av de yttre gränserna
  • bistå med utbildning av nationell gränsbevakningspersonal
  • genomföra riskanalyser
  • följa upp utvecklingen inom forskningen som är av betydelse för gränskontrollen
  • bistå medlemsstaterna i situationer som kräver ökat tekniskt och operativt bistånd
  • erbjuda tekniskt stöd till gemensamma insatser för återsändande av personer.

NOA (SPOC) utgör nationell kontaktpunkt för Frontex

Särskilt om informationsutbytet inom Schengen – Gemensamt efterlysningssystem (SIS II) och Sirenekontor

Schengensamarbetet innebär att personkontrollen vid resor mellan länderna i Schengenområdet har avskaffats. Syftet med Schengensamarbetet är att underlätta den fria rörligheten för personer inom samarbetsländerna. Samtidigt har kontrollen vid de yttre gränserna, mot länder som inte deltar, förstärkts. I Schengensamarbetet deltar de flesta av EU:s medlemsstater samt Island, Norge, Schweiz och Liechtenstein. Sverige deltar i samarbetet sedan 2001.

Det polisiära samarbetet inom Schengen är en del av de kompensatoriska åtgärder som ska motverka negativa konsekvenser av att rutinmässiga personkontroller vid de inre gränserna inte får förekomma mellan Schengenstaterna. Samarbetet omfattar både uppgiftsutbyte och operativ samverkan. Det direkt operativa samarbetet omfattar bl.a. gränsöverskridande övervakning och förföljande, som för svensk del regleras i lagen (2017:496) om internationellt polisiärt samarbete.

Inom ramen för Schengensamarbetet arbetar medlemsländerna i ett gemensamt efterlysningssystem, SIS II (Schengen Information

System). SIS II innehåller efterlysningar på personer som är miss-

tänkta för brott, försvunna, Schengenspärrade (nekad inresa), registrerade för dold övervakning, söks för deltagande i ett rättsligt

förfarande eller är efterlysta för verkställighet av en utdömd frihetsberövande påföljd. I SIS II finns även uppgifter om diverse objekt som är anmälda försvunna, stulna eller på annat sätt är eftersökta och ska beslagtas eller användas som bevismaterial i brottmål. Exempel på objekt som kan registreras i SIS II är fordon, registreringsbevis, registreringsskyltar, båtar och båtmotorer, flygplan, vapen, containrar, industritillbehör, sedlar, värdepapper, pass och id-handlingar.

Systemet används bl.a. vid personkontrollerna vid in- och utresor i Schengenområdet och vid kontroll av utländska medborgare inne i landet. Det är också ett viktigt verktyg i det brottsbekämpande arbetet. I Sverige har polisen, Tullverket och Kustbevakningen tillgång till alla typer av registreringar i systemet. Ambassader/UD och Migrationsverket har tillgång till registreringar gällande personer som är Schengenspärrade och Transportstyrelsen har tillgång till uppgifter rörande fordon, registreringsbevis och registreringsskyltar.

I varje medlemsstat finns ett Sirenekontor som är nationell kontaktpunkt och som har i uppgift att utbyta information vid exempelvis en träff i systemet. När en polispatrull eller gränskontrollant får träff på en person vid en sökning i SIS II kan Sirenekontoret vid internationella enheten lämna ytterligare information om efterlysningen. Det svenska Sirenekontoret inryms på NOA (SPOC).

Särskilt om det nordiska polissamarbetet

Det nordiska polissamarbetet är ett väletablerat strategiskt polissamarbete som leds av de nordiska rikspolischeferna samt de biträdande rikspolischeferna. Samarbetsformen drivs framför allt genom att rikspolischeferna tillsätter Nordiska arbetsgrupper och beslutar om förbättrade arbetsformer när identifierade synergieffekter kan tillvaratas. Exempel på projektarbetsområden är internet/cyberbrottslighet, utrustning/material, kriminalteknik, utbildning och nära samarbete mellan de sambandsmän från polis och tull (PTN) i de nordiska länderna som ofta är utstationerade tillsammans i ett flertal länder. De nordiska sambandsmännen finns i ett tjugotal länder och spelar en viktig roll i det internationella operativa polissamarbetet. Sambandsmännen samverkar bl.a. med Interpol-kontoren

i de länder de är verksamma i och utgör det svenska sambandskontoret vid Europol i Haag.

4.4.3. Förekomsten av känsliga uppgifter i myndighetens internationella samarbeten

Polismyndigheten har ett omfattande internationellt samarbete där det förekommer känslig information. Som exempel kan nämnas att den Internationella enheten på NOA dagligen hanterar känsliga uppgifter som berör ordning och säkerhet, terrorism, grov brottslighet och internationella efterlysningar. Myndigheten hanterar dock i regel mycket få känsliga uppgifter inom ramen för myndighetens deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet. I den mån sådan känslig informationen hanteras hos myndigheten kan den normalt delas in i någon av följande kategorier: Annat lands inställning eller initiativ i viss fråga, förslag på samarbeten, förmågor eller säkerhetsbedömningar. Sekretess för uppgifter torde främst råda för uppgifterna enligt 15 kap. 1 § OSL (utrikessekretess), 18 kap. 1 § OSL (förundersökningssekretess), 18 kap. 2 § OSL (underrättelsesekretess) och 35 kap. 1 § OSL (sekretess till skydd för den enskilde).

Även Utredningsenheten på NOA hanterar och utbyter mycket känslig information med andra länder. I samband med brottsutredningar om exempelvis krigsbrott och mut- och korruptionsbrott förekommer det stundtals mycket känslig information, t.ex. rörande andra nationer och statsledningar. Även mer traditionella polisutredningar rörande vapen, narkotika och sexuella övergrepp mot barn m.m. hanterar känslig information i olika former av internationellt samarbete. Det är inte heller ovanligt att utredningar sker i eller har kopplingar till länder som klassas som konfliktområden eller saknar ett fungerande rättssystem. Ofta går det att finna sekretessregler som träffar och skyddar informationen, t.ex. 15 kap. 1 och 2 §§ OSL (utrikes- och försvarssekretess). Även sekretessen enligt 18 kap. 6 § OSL (internationellt samarbete i brottsutredningar) och 18 kap. 17 § OSL (internationellt rättsligt samarbete) kan bli aktuell. I den mån känslig information hanteras eller hämtas in inom ramen för en förundersökning kan informationen dock komma att omfattas av den svenska partsinsynen. Partsinsynen innebär att den misstänkte har möjlighet att ta del av även sådan

information som inte används som bevisning, utan inhämtats inom ramen för polisens underrättelseverksamhet. Genom bestämmelserna i 10 kap. 3 § OSL ges polisen begränsade möjligheter att undanhålla viss information som anses tillhöra det s.k. sidomaterialet för den misstänkte och dennes försvarare, men trots det finns det en risk för att känslig information på detta sätt kan komma att lämnas ut.

Som ytterligare exempel kan nämnas att även Operativa enheten på NOA hanterar och utbyter känslig information, främst genom gränspolisverksamheten. Även Nationella Insatsstyrkan, Polisflyget och Nationella bombskyddet deltar i internationella samarbeten av olika slag. Inom ramen för ovan nämnda samarbeten utbyts t.ex. känsliga uppgifter i form av personuppgifter och liknande i samband med utvisningar med tvångsmedel till tredje land och när utländska beskickningar kontaktas för utställandet av resehandlingar inför utvisningar. Sekretess för uppgifterna kan t.ex. bli aktuell enligt 15 kap. 1 § OSL (utrikessekretess) och 18 kap. 1 § OSL (förundersökningssekretess).

Även Utvecklingsenheten på NOA samarbetar och delar känsliga uppgifter med främmande makt och internationella organisationer, framför allt inom ramen för Interpol-samarbetet och det nordiska polissamarbetet. Utbytet av information kan t.ex. avse kravspecifikationer och anskaffning av utrustning samt behovet av uppbyggnad av olika polisiära metoder. För uppgifterna som hanteras kan det råda sekretess enligt 18 kap. 1 § OSL (sekretess med anledning av polisiära metoder/förmågor) och 19 kap. 3 § OSL (upphandlingssekretess).

Också den av Polismyndigheten utsända personalen hanterar sannolikt känslig information. Informationen kan vanligtvis delas in i någon av följande kategorier: Förundersökningsmaterial, säkerhetsbedömningar, övrig säkerhetsrelaterad information inklusive källor, metoder eller förmågor. De utsända delar emellertid inte information med Polismyndigheten, eftersom dessa under uppdragstiden helt står till den mottagande organisationens disposition. De sekretessbestämmelser som kan bli aktuella här är framför allt utrikessekretessen (15 kap. 1 § OSL) och förundersökningssekretess (18 kap. 1 § OSL).

Beroende på sekretessgrad sker delning av känslig information genom skyddad kommunikation på SPOC, personlig överlämning

eller skyddad e-mail. Information som delas med andra stater inom ramen för olika polissamarbeten kommuniceras företrädesvis genom de krypterade nätverk som har satts upp för respektive kanal. Vid delning av uppgifter till andra EU-stater följer Polismyndigheten de regelverk som styr dessa samarbetsformer. Delning av information som är känslig bereds internt inom internationella enheten på NOA. Information som delas mot tredje land ska alltid bedömas av handläggare innan så sker. I nuläget delas inte kvalificerad hemlig information inom deltagandet i internationella samarbeten för fred och säkerhet. Några säkerhetsskyddsavtal som särskilt tar sikte på Polismyndighetens deltagande i sådana samarbeten har inte heller tecknats.

Såvitt Polismyndigheten känner till har det inte röjts några känsliga uppgifter inom ramen för myndighetens deltagande i det internationella samarbetet för fred och säkerhet. En orsak till detta är sannolikt att mängden känsliga uppgifter som hanteras är liten och att informationen direkt berör skyddet för den utsände. När enskilda utsända arbetar i en befattning där information med synnerligen högt skyddsvärde hanteras är det med få undantag endast information som berör den organisation som den utsände arbetar i. Det faktum att Polismyndigheten har så få upptäckta fall där känsliga uppgifter röjts kan sannolikt också bero på att läckor och/eller rekryteringsförsök av främmande makt inte upptäckts. För att myndigheten ska få kännedom om att uppgifter röjts av utsänd personal måste myndigheten dessutom informeras om detta av den mottagande organisationen ifråga.

Ett röjande av känsliga uppgifter skulle innebära en försämrad syn på Polismyndigheten och dess personal, vilket i sin tur skulle leda till försämrade möjligheter till internationellt polisiärt samarbete. Ett röjande av känsliga uppgifter skulle sannolikt också få till följd att svensk polis i samband med deltagandet i internationellt polisiärt samarbete inte skulle få tillgång till operativt angelägen information eller få inneha positioner där sådan information behandlas. Något som i sin tur skulle innebära större risker för utsänd personal.

4.5. Säkerhetspolisen

4.5.1. Allmänt

Den 1 januari 2015 blev Säkerhetspolisen en egen myndighet från att tidigare ha varit en del av Rikspolisstyrelsen. Säkerhetspolisen har till uppgift att skydda Sveriges demokratiska system, medborgarnas fri- och rättigheter och den nationella säkerheten. Myndigheten ansvarar för att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet samt utreda och beivra bl.a. brott mot rikets säkerhet och brott mot lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Säkerhetspolisen ansvarar också för personskyddet av den centrala statsledningen.

Verksamheten kan i huvudsak delas in i fem områden (kontraspionage, kontraterrorism, författningsskydd, säkerhetsskydd och personskydd). Kontraspionage innebär att förebygga och avslöja spioneri och annan olovlig underrättelseverksamhet. Denna kan rikta sig mot Sverige och svenska intressen utomlands samt mot utländska intressen i landet och mot flyktingar. Kontraterrorism innebär att förebygga och avslöja terrorism som riktas mot Sverige eller utländska intressen i landet, terroristhandlingar i andra länder, förekomsten av internationella terroristnätverks förgreningar i Sverige samt stöd och finansiering av terroristverksamhet. Författ-

ningsskydd innebär att motverka verksamhet som med trakasserier,

hot, våld, tvång eller korruption syftar till att påverka det demokratiska statsskickets funktioner. Säkerhetspolisens uppdrag i denna del består i att motverka de krafter som försöker utöva otillåten påverkan på det politiska beslutsfattandet, verkställandet av politiska beslut och den fria debatten. Säkerhetsskyddet på Säkerhetspolisen innebär att höja säkerhetsnivån i samhället. Analyser och rekommendationer till myndigheter – vars verksamhet har bäring på rikets säkerhet – om hur de kan höja sin säkerhet och skydd utgör en stor del av verksamheten i denna del. Registerkontroller och tillsyn är andra konkreta sätt att säkerställa att skyddsvärd verksamhet är skyddad på lämpligt sätt. Personskydd handlar om bevaknings- och säkerhetsarbete för den centrala statsledningen, kungafamiljen, främmande stats beskickningsmedlemmar samt vid statsbesök och liknande händelser. Säkerhetspolisen arbetar även med ickespridning, vilket innebär att förhindra spridning, anskaffning och produktion av massförstörelsevapen. Arbetet går främst

ut på att förhindra att kunskaper, produkter, ämnen eller mikroorganismer förs från eller via Sverige till aktörer som har ambitioner att anskaffa eller vidareutveckla massförstörelsevapen eller dess bärare. Arbetet sker i nära samverkan med andra myndigheter. Säkerhetspolisen ger också råd och stöd till Polismyndigheten inom vissa områden, exempelvis hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Säkerhetspolisen har även ett medietekniskt laboratorium som bistår med alla former av mediebearbetning.

Säkerhetspolisen har ungefär 1 200 medarbetare. De flesta är stationerade i Stockholm, men myndigheten har även regionala kontor i Umeå, Uppsala, Örebro, Norrköping, Göteborg och Malmö. Drygt hälften av Säkerhetspolisens medarbetare är poliser. Dessa arbetar t.ex. som livvakter, utredare och spanare. Flera andra yrkeskategorier finns också representerade vid myndigheten, bl.a. analytiker, tekniker, översättare, ekonomer, jurister, tolkar och administratörer. Säkerhetspolisen leds av säkerhetspolischefen.

I arbetet med att förhindra och avslöja spioneri, olovlig underrättelseverksamhet och flyktingspionage samarbetar Säkerhetspolisen med ett flertal myndigheter och organisationer – i Sverige och utomlands. Säkerhetspolisen har vidare ett nära samarbete med de svenska myndigheter och organisationer som hanterar hemliga uppgifter. Inom ramen för Säkerhetspolisens underrättelsearbete har myndigheten ett nära samarbete med det övriga polisväsendet och de fyra försvarsunderrättelsemyndigheterna: Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten, Försvarets radioanstalt, Totalförsvarets forskningsinstitut och Försvarets materielverk. Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet beskrivs ytterligare i kapitel 5.

4.5.2. Internationell samverkan

Internationellt samarbetar Säkerhetspolisen främst med andra säkerhets- och underrättelsetjänster. Sådant polisiärt underrättelseutbyte kan bl.a. ske med stöd av lagen (2017:496) om internationellt polisiärt samarbete. Säkerhetspolisen bedriver exempelvis bilaterala samarbeten med en rad säkerhets- och underrättelsetjänster världen över. Säkerhetspolisen deltar också i det multilaterala samarbetet

mellan Europas säkerhetstjänster. Samarbetet handlar till stor del om informationsutbyte.

Som ett led i det internationella samarbetet har Säkerhetspolisen sambandsmän stationerade utomlands. Deras uppgift är att skapa kontakter och relationer med säkerhets- och underrättelsetjänster i länderna de befinner sig i. Syftet är att Säkerhetspolisen ska kunna inhämta uppgifter som är väsentliga för myndighetens uppdrag. En viktig del av Säkerhetspolisens underrättelsearbete sker genom utbyte av information i de omfattande och goda internationella kontakter som är upparbetade. Säkerhetspolisen gör hela tiden överväganden och bedömningar om var i världen det kan finnas behov av sambandsmän.

Särskilt om internationellt samarbete om kontraterrorism

Det finns tretton multilaterala konventioner om terrorism. Sverige har skrivit på samtliga och därmed förbundit sig att motverka terrorism tillsammans med andra länder. Säkerhetspolisen har därmed ett ansvar att bekämpa terrorism både i och utanför Sverige. Möjligheten att förhindra terrorbrott är beroende av omfattande och goda internationella kontakter. Bilaterala relationer utgör grunden i det internationella samarbetet, dvs. samarbete mellan olika länders säkerhets- och underrättelsetjänster. Dessa relationer byggs upp under lång tid och bygger på ömsesidigt förtroende. Säkerhetspolisen representerar Sverige i ett antal multinationella organ som består av olika länders säkerhetstjänster och polisorganisationer, t.ex. Counter-Terrorist Group (CTG), EU:s Terrorism Working Group (TWG), Police Working Group on Terrorism (PWGT) och Europol.

4.5.3. Förekomsten av känsliga uppgifter i myndighetens internationella samarbeten

Säkerhetspolisen hanterar stora mängder sekretessbelagda uppgifter varje dag. Det kan t.ex. röra sig om uppgifter om personer, organisationer, stater, företeelser och fenomen, andras och egna underrättelseförmågor, skyddsvärden (skyddsvärda verksamheter, anläggningar etc.) och Säkerhetspolisens bedömningar av säker-

hetshotande aktörer, hot och sårbarheter. Säkerhetspolisens samarbetsparter är som framgått ovan framför allt andra säkerhets- och underrättelsetjänster, nationellt och internationellt. Informationsutbytet sker på såväl bilateral som multilateral basis. Samarbetsforumen kan vara geografiskt eller tematiskt orienterade. Vilka olika samverkansparter och samverkansforum Säkerhetspolisen samarbetar med och medverkar i är emellertid sekretessbelagt.

Den stora merparten av uppgifter som hanteras inom ramen för myndighetens internationella samarbeten omfattas av sekretess enligt 18 kap. 2 § OSL (sekretess till skydd för underrättelseverksamhet). Många gånger omfattas redan det faktum att Säkerhetspolisen samarbetar med en viss organisation eller har fått eller delat vissa uppgifter av sekretess. Bestämmelsen i 18 kap. 2 § OSL ger tillsammans med utrikessekretessen (15 kap. 1 § OSL), försvarssekretessen (15 kap. 2 § OSL) och förundersökningssekretessen (18 kap. 1 § OSL) ett i princip heltäckande skydd för de uppgifter som förekommer i Säkerhetspolisens internationella samarbete och som omfattas av sekretess med hänsyn till allmänna intressen. Uppgifterna kan vidare omfattas av sekretess med hänsyn till enskild (bl.a. med stöd av 21 kap. 5 §, 35 kap. 1 och 2 §§ OSL).

Inför delgivningen av uppgifter till annan stat eller organisation gör Säkerhetspolisen en bedömning av om uppgifterna omfattas av sekretess och, i så fall, om uppgifterna ändå kan lämnas ut. Enligt OSL får en uppgift som omfattas av sekretess röjas för en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation i två fall. Det ena är, som vi redogör för närmare i avsnitt 7.3, om utlämnandet sker i enlighet med särskild föreskrift i lag eller förordning. En sådan finns i polisdatalagen (2010:361), PDL, enligt vilken personuppgifter får lämnas ut till bl.a. utländsk underrättelse eller säkerhetstjänst under förutsättning att utlämnandet är förenligt med svenska intressen. Det andra fallet är, som vi också redogör för närmare i avsnitt 7.3, om uppgiften i motsvarande mån skulle få lämnas till svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten eller den mellanfolkliga organisationen. Bedömningen granskas av behörig beslutsfattare på Säkerhetspolisen innan uppgifterna tillåts lämna myndigheten.

Vid delfående av känsliga uppgifter från en annan stat eller mellanfolklig organisation sekretessgranskar och säkerhetsklassificerar Säkerhetspolisen uppgifterna. I enlighet med PDL behovsprövas också uppgifterna, varvid endast sådana uppgifter som behövs för Säkerhetspolisens verksamhet registreras.

Säkerhetspolisens informationsutbyte kan ske muntligen eller skriftligen vid personliga möten, transporteras via kurir/medarbetare eller någon av Säkerhetspolisens sambandsmän eller via telekommunaktionsmedel. Den största delen av all informationsväxling som sker via telekommunikationer med samverkande stater eller mellanfolkliga organisationer sker krypterat.

Säkerhetspolisen tecknar inga särskilda säkerhetsskyddsavtal. Myndigheten samarbetar med utländska myndigheter eller organ och mellanfolkliga organisationer i den utsträckning som behövs för säkerhetspolisens verksamhet och som regeringen närmare bestämmer. Säkerhetspolisen beslutar om ingående av en internationell överenskommelse, samarbete inom EU och Schengen och informerar regeringen om detta. I övrigt ingår regeringen internationella överenskommelser.

Generellt handlar Säkerhetspolisens hela internationella samarbete om att utbyta känsliga uppgifter med andra stater och organisationer. Den vägledande principen som gäller i det internationella umgänget är att man alltid uppfyller de krav på sekretess som den sändande staten eller organisationen har ställt upp för uppgifterna, vilket innebär att man aldrig utan avsändarens godkännande delger andras uppgifter till tredje part eller använder dem för ett annat än det avsedda syftet. Samtidigt utbyter Säkerhetspolisen regelmässigt uppgifter om tredje part med sina samarbetspartners. Om någon röjer uppgifter till en obehörig part skulle Säkerhetspolisen upprätta en anmälan om detta. Vilken brottsrubricering som skulle kunna bli aktuell beror bl.a. på uppgifterna, omständigheterna och personens uppsåt.

Säkerhetspolisen vet av erfarenhet att främmande makt har ett uppdrag att penetrera myndigheten.14Det finns underrättelsetryck mot Säkerhetspolisen. Därför har Säkerhetspolisen ett omfattande skydd för sina känsliga uppgifter. Skyddet är av operativ, teknisk

14 Stig Bergling utgör ett sådant exempel, även om hans verksamhet i första hand skadade Sveriges säkerhet, och inte direkt träffar det som är föremål för denna utredning.

och administrativ natur. Personalen utbildas vidare i vikten av att upprätthålla det egna säkerhetsskyddet samt att rapportera incidenter. Inför anställningen vid Säkerhetspolisen genomförs en säkerhetsprövning (läs mer om detta i avsnitt 7.2.3). Medvetenheten om hotet mot den egna verksamheten i kombination med ett aktivt säkerhetsskyddsarbete skapar förutsättningar för att upptäcka läckor i den egna verksamheten. Samtidigt finns det alltid en risk för att uppgifter röjs genom att obehöriga med tekniska metoder inhämtar information, t.ex. signalspaning. Sådana hot lämnar inga synbara spår efter sig. Ett röjande kan därför bli oupptäckt eller komma till Säkerhetspolisens kännedom senare och på andra vägar.

Huruvida ett röjande av känsliga uppgifter drabbar Säkerhetspolisens – och därmed även Sveriges – internationella samarbete för fred och säkerhet eller enbart Sveriges egen säkerhet eller enskilda individer beror på uppgifternas art, tidpunkten för röjandet, omständigheterna när de röjdes osv. Sammantaget kan dock Sverige lida politisk, ekonomisk, militär eller underrättelse- och säkerhetstjänstrelaterad skada vid ett röjande. Skada kan, som tidigare nämnts, även uppstå för enskilda. I värsta fall skulle ett röjande kunna leda till att Säkerhetspolisen (Sverige) blir utestängt från bilaterala och multilaterala forum som är nödvändiga för att skydda Sverige.

4.6. Åklagarmyndigheten

4.6.1. Allmänt

Det övergripande målet för kriminalpolitiken är att minska brottsligheten och att öka människors trygghet. Åklagarens roll i rättskedjan – polis, åklagare, domstol och kriminalvård – är att självständigt leda utredningar om brott, fatta beslut om åtal och föra process i domstol.

Åklagarväsendet består av Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten. Riksåklagaren är landets högsta åklagare och har ansvaret för ledning och tillsyn av åklagarväsendet. Riksåklagaren är också chef för Åklagarmyndigheten. Åklagarmyndigheten består av sju åklagarområden, en nationell avdelning och en särskild åklagarkammare som tillsammans svarar för den operativa åklagarverksamheten. De sju åklagarområdena består av 32 allmänna kammare och två internationella åklagarkammare. De allra flesta brottstyper hand-

läggs vid de allmänna kamrarna som har ett geografiskt ansvarsområde, oftast motsvarande ett län. Den nationella åklagaravdelningen består av tre riksenheter och en internationell åklagarkammare. De tre riksenheterna och den internationella åklagarkammaren handlägger samtliga brott, oavsett geografisk hemvist, inom sina respektive ansvarsområden. De riksenheter och kammare som ingår i den nationella åklagaravdelningen är: Riksenheten för miljö- och arbetsmiljömål, Riksenheten mot korruption, Riksenheten för säkerhetsmål och Internationella åklagarkammaren Stockholm. Vid Särskilda

åklagarkammaren handläggs främst misstankar om brott av poliser,

åklagare, domare, riksdagsmän och vissa andra befattningshavare. Därutöver finns tre utvecklingscentrum samt verksamheten vid huvudkontoret.

4.6.2. Internationell samverkan

Åklagare har ett frekvent operativt samarbete med kollegor i andra länder, särskilt åklagare vid de internationella åklagarkamrarna. Samverkan sker genom direkta kontakter i framställningar om rättsligt samarbete men också med stöd av det Europeiska rättsliga nätverket (EJN) eller genom Eurojust. Rent praktiskt innebär samarbetet t.ex. att svenska åklagare hjälper utländska åklagare i brottsutredningar som äger rum utomlands. Det kan gälla förhör med personer som finns i Sverige, genomförandet av en husrannsakan och/eller utlämning av en misstänkt person. På motsvarande sätt krävs det ofta hjälp från utlandet i svenska brottsutredningar.

I den internationella verksamheten ingår även medverkan i olika internationella nätverk och samarbetsorgan för operativa åklagare. Det viktigaste samarbetet sker inom ramen för Eurojust, med deltagande av åklagare från samtliga EU-länder. Arbetet vid Eurojust har de senaste åren inriktats på att stödja åklagare i mer komplexa ärenden, men också med metodutveckling i det gränsöverskridande brottsbekämpande arbetet. Ett annat exempel på ett internationellt åklagarsamarbete som Sverige deltar i är International Association of Prosecutors (IAP). Svenska åklagare är också engagerade i olika utvecklingsprojekt, i bl.a. Östeuropa.

Åklagarmyndigheten ska även kunna bidra till internationell civil krishantering under ledning av bl.a. FN, EU och OSSE samt

till internationellt utvecklingssamarbete. Myndigheten har en särskild funktion vid huvudkontoret för att hantera bl.a. dessa frågor och har också antagit en strategi och en årlig arbetsplan för insatserna. I strategin anges att målet är att tillhandahålla personal för fredsfrämjande insatser och att Åklagarmyndigheten ska bidra till ökad säkerhet för människor genom åklagarinsatser i krissituationer där fungerande rättssystem saknas. Myndighetens roll i civil krishantering och internationellt bistånd är i första hand att stärka rättsväsendet. Inom ramen för civil krishantering kan myndigheten också utföra exekutiva uppgifter som åklagare i bekämpningen av viss brottslighet, t.ex. krigsbrott, korruption eller organiserad brottslighet. Som exempel kan nämnas de insatser som EU genomfört i Kosovo (EULEX Kosovo) där åklagare arbetat operativt. Insatserna ska ske i ett rättskedjeperspektiv och bidra till att bygga upp rättsväsendet i länder som omfattas av bistånd bl.a. inom områdena rekrytering, säkerhet, utbildning och budgethantering. Som ett led i att bygga upp denna kapacitet har en särskild grupp av åklagare rekryterats för att ingå i en expertpool som ska kunna delta i olika insatser.15

4.6.3. Förekomsten av känsliga uppgifter i myndighetens internationella samarbeten

Inom ramen för Åklagarmyndighetens internationella samarbeten förekommer många gånger uppgifter som bedöms känsliga av missionen eller uppdraget inom vilka de förekommer. Som exempel på uppgifter som bedöms känsliga av missionerna kan nämnas uppgifter om vilka organisationer som är bidragsgivare, uppgifter om den personal som deltar i missionen, vilka tolkar som används och deras namn, missionens verksamhetsplaner, de närmare detaljerna om missionens säkerhetsåtgärder och dess agenda. Enligt den sekretessförbindelse som åklagare brukar få skriva under när de kommer till en mission är nästan all information som rör missionen hemlig. Andra uppgifter som kan vara känsliga är uppgifter om säkerhetsläget eller uppgifter som är politiskt känsliga. Uppgifter kan vara känsliga för landet där man verkar alternativt för organisa-

15 Åklagarmyndighetens budgetunderlag 2016–2018 (ÅM-A 2015/0084), s. 13.

tionen man verkar i. I vissa missioner delas också uppgifter om pågående eller förväntade förundersökningar, t.ex. utredningsmaterial och uppgifter om målsägande och vittnen. Det förekommer också andra tänkbara situationer där det kan förekomma känsliga uppgifter, t.ex.:

  • Vid misstankar om korruption eller andra brott som begås utomlands men som riktas mot svenska intressen.
  • I situationer där handlingar begås som kan utgöra brott enligt svensk lag, men inte är brott enligt det land de begås i – exempelvis köp av sexuella tjänster.16
  • I situationer där skyddsvärdet består i att hindra kritik mot organisationen för viss hantering som orsakar skada.17

Uppgifterna i ovan nämnda exempel kan bedömas känsliga av organisationen i fråga, samtidigt som det här också finns ett befogat intresse av transparens.

Oftast råder det sekretess för sådana känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för myndighetens internationella samarbete för fred och säkerhet. I första hand är det frågan om utrikessekretess enligt 15 kap. 1 § OSL, mer sällan förundersökningssekretess enligt 18 kap. 1 § OSL. Det händer dock att känsliga uppgifter i Åklagarmyndighetens internationella verksamhet inte träffas av en svensk sekretessbestämmelse. Som exempel kan nämnas att en uppgift om t.ex. en missions verksamhetsplan, som enligt missionen är hemlig, inte når upp till nivån för utrikessekretess.

I samband med att ett avtal eller en överenskommelse om ömsesidigt utbyte av känsliga uppgifter tecknas normalt också ett säkerhetsskyddsavtal. Avtalet kan till exempel röra försvarssamarbete, forskning, produktion och upphandling mellan två länder. Från Åklagarmyndighetens sida är det säkerhetsskyddschefen som tecknar, eller medverkar till, säkerhetsskyddsavtal. Enligt Åklagarmyndig-

16 Jfr också med fallet Anders Kompass där svenske FN-chefen Anders Kompass, vid tidpunkten chef för FN:s fältoperationer i Centralafrikanska republiken, lämnade över uppgifter till Frankrike om misstänkta sexuella övergrepp i Centralafrikanska republiken begångna av franska soldater för vilket han fick hård kritik, stängdes av från sitt arbete och tystades av FN:s högsta ledning. I efterhand har Anders Kompass dock friats från anklagelser i två olika utredningar, en intern från FN och en extern oberoende kommission. 17 Jfr FN:s inblandning i utbrottet av kolera i Haiti 2010. Minst 10 000 haitier dog i epidemin och hundratusentals insjuknade.

hetens säkerhetsskyddschef har inte myndigheten tecknat något säkerhetsskyddsavtal med en främmande stat eller organisation.

Delning av riktigt känslig information sker normalt muntligen, i bland i särskilda rum. Inför och efter att myndigheten har fått ta del av känsliga uppgifter från en annan stat eller en organisation görs olika övervägandena av den som lämnar uppgifterna. När Åklagarmyndigheten fått del av uppgiften så gör åklagaren en löpande bedömning om uppgifterna kan lämnas vidare eller inte. Det är emellertid mycket ovanligt att Åklagarmyndigheten för egen del, i samband med civil krishantering eller internationellt bistånd, delar sådana känsliga uppgifter som det råder sekretess för enligt svensk lag.

Det förekommer, enligt Åklagarmyndighetens kännedom, inget känt exempel på att det har röjts känsliga uppgifter som har hanterats inom ramen för myndighetens internationella samarbete för fred och säkerhet. En förklaring till detta kan vara att åklagare förmodligen inte har uppvaktats av främmande makt. En annan förklaring är att åklagare normalt sett är mycket vana vid att hantera sekretess och är väl medvetna om sekretessen.

Om sådana känsliga uppgifter som förekommer i myndighetens internationella samarbete för fred och säkerhet röjs skulle det sannolikt kunna få stora konsekvenser för de personer som är avsedda att skyddas genom sekretessen för uppgiftena. Arbetet i fredsfrämjande missioner sker som regel i relativt farliga miljöer, utan en särskilt stark rättsordning. Förutom stora risker för personer med skyddsbehov skulle ett röjande också kunna riskera missionens uppdrag och det internationella samfundets trovärdighet på sikt.

4.7. Sveriges Domstolar

4.7.1. Allmänt

Domstolarna utgör stommen i det svenska rättsväsendet. Deras uppgift är att upprätthålla rättsordningen och garantera att alla kan få sina rättigheter och skyldigheter fastställda på ett objektivt och oberoende sätt. Domstolarna är oberoende och självständiga i förhållande till riksdag, regering och andra myndigheter.

Sveriges Domstolar är samlingsnamnet för den verksamhet som

bedrivs av landets alla domstolar. Sveriges Domstolar omfattar de allmänna domstolarna (tingsrätter, hovrätter och Högsta dom-

stolen), de allmänna förvaltningsdomstolarna (förvaltningsrätter, kammarrätter och Högsta förvaltningsdomstolen), hyres- och arrendenämnderna, Rättshjälpsmyndigheten, Rättshjälpsnämnden och Domstolsverket. Samtliga domstolar är egna myndigheter.

Domstolsverket är en statlig myndighet som lyder under Justitie-

departementet. Myndigheten inrättades 1975 i Jönköping och leds av en generaldirektör. Domstolsverkets organisation består av en generaldirektörsstab samt sex avdelningar: Avdelningen för domstolsutveckling, Ekonomiavdelningen, Avdelningen för HR och kommunikation, Avdelningen för komptensutveckling och internationella relationer, Avdelningen för säkerhet och service, samt Itavdelningen. Dessutom finns en funktion för internrevision och ett insynsråd. Domstolsverket har ingen bestämmanderätt över domstolarnas dömande verksamhet utan fungerar som en serviceorganisation till domstolarna. Domstolsverkets uppgift är att ansvara för övergripande samordning och gemensamma frågor inom Sveriges Domstolar. Häri ligger att ge service till domstolarna, hyres- och arrendenämnderna och Rättshjälpsmyndigheten bl.a. i frågor som rör personalutveckling, utbildning, information och it och annat verksamhetsstöd samt utarbetande av föreskrifter, råd och anvisningar. Domstolsverket svarar också för att verksamheten bedrivs på ett effektivt och för medborgarna lättillgängligt sätt.

4.7.2. Internationell samverkan

Sveriges Domstolar deltar både i långsiktigt utvecklingssamarbete med andra länder och i fredsfrämjande insatser. Arbetet handlar om att bidra till uppbyggnad och utveckling av andra länders rättsväsenden. Årligen deltar experter inom Sveriges Domstolar från en rad olika personalkategorier i det internationella arbetet.

Sveriges Domstolars internationella verksamhet initieras och samordnas av Enheten för Internationella Relationer vid Domstolsverket. Den internationella verksamhetens inriktning ska ligga i linje med FN:s mål på området samt EU:s och Sveriges utrikes- och säkerhetspolitik, som bl.a. kommer till uttryck genom regleringsbreven. Verksamheten styrs också av ett av Domstolsverket beslutat inriktningsdokument. Inriktningsdokumentet innehåller bl.a. övergripande och interna mål, riktlinjer för val av länder för

verksamheten, arbetsmetod och metoder för utvärdering och erfarenhetsutbyte.

Domstolsverket har sedan början av 1990-talet varit engagerat i internationellt utvecklingssamarbete. Projekt har t.ex. bedrivits tillsammans med domstolsväsendena i Estland, Lettland, Litauen, Bosnien-Hercegovina och Bulgarien. Under senare år har Domstolsverket deltagit i utvecklingssamarbete med Turkiet, Ryssland och Ukraina. Samarbetet syftar alltid till att ge landet stöd i åtgärder som de själva prioriterar för att stärka sitt rätts- och domstolsväsende.

Den internationella verksamheten innefattar även fredsfrämjande insatser. Det handlar i första hand om stöd efter säkerhetspolitiska konflikter. Domstolsverkets internationella fredsfrämjande arbete bedrivs i huvudsak genom personalbidrag till EU-missioner och då oftast till tjänster som domare, legal officer, legal adviser, strategic legal adviser samt tjänster inom rule of law. Enligt det nu gällande regleringsbrevet ska Domstolsverket främst delta i EU:s Rule of Law Mission in Kosovo (EULEX) och EU:s Coordination Office for Palestinian Police Support (EUPOL COPPS). Domstolsverkets personalbidrag har sedan 2008 främst avsett tjänster som domare och legal officers till EULEX Kosovo. Detta hindrar inte att Domstolsverket i samråd med Justitiedepartementet kan sekondera personal till andra EU-insatser samt FN- och OSSE-insatser.

För att möta de krav som ställs på Sveriges Domstolar att delta i olika internationella insatser har Domstolsverket skapat en särskild expertbas. Basen består av experter från olika personalkategorier, främst ordinarie domare, inom Sveriges Domstolar som kan komma att engageras i den internationella verksamheten.

Vid utsändande till EU-missioner är det Domstolsverket som har arbetsgivaransvaret för sin personal medan det dagliga arbetet, arbetsuppgifter m.m. styrs av missionen. Innebörden av detta är bl.a. att missionen beslutar om vilken typ av sekretess gällande uppgifter inom missionen som föreskrivs för de som arbetar i missionen. Detta har i ett fall inneburit problem för svenska utsända som av missionsledningen uppmanats att skriva på ett s.k. ”confidentiality agreement” i strid med svensk rätt. I samband härmed aktualiserades frågan om svensk rätt över huvudtaget varit tillämplig för sekonderad svensk.

4.7.3. Förekomsten av känsliga uppgifter i myndighetens internationella samarbeten

Domstolsverket bedömer att det är relativt ovanligt att känsliga uppgifter hanteras inom ramen för myndighetens fredsfrämjande arbete. Myndigheten får endast mycket begränsad information om insatserna från EU. Mestadels handlar det om dagordningar för möten som behandlar missionerna. Några protokoll eller annan information får myndigheten inte del av. Domstolsverket ålägger dock sina utsända att varje månad lämna en kortfattad rapport till arbetsgivaren om förhållanden som kan ha betydelse för deras möjlighet att utföra de uppgifter som uppdraget innebär (t.ex. arbetsuppgifter, arbetsförhållanden, arbetsledning, rapportering i enlighet med Domstolsverkets åtagande i Sveriges handlingsplan för kvinnor, fred och säkerhet). Därutöver ska rapporten innehålla uppgifter om det personliga säkerhetsläget, eventuell sjukfrånvaro och andra förhållanden av väsentlig betydelse för fullgörandet av tjänstgöringen. De utsända åläggs även att skriva en slutrapport efter avslutad tjänstgöring. Dylika rapporter kan innehålla hemliga eller känsliga uppgifter då det kan vara svårt för de utsända att avgöra vad som är känsligt eller hemligt. Uppgifterna kan t.ex. röra hur missionen fungerar, samarbetet med organen i Bryssel, kollegors beteende, övriga medlemsstaters sekonderade jurister och inhemska juristers kompetensnivå och händelser eller tendenser i det mottagande landet. Sekretess för uppgifterna råder normalt enligt 15 kap. 1 § OSL (utrikessekretess).

Domstolsverket har inte för egen del delat känslig information med andra stater eller organisationer inom ramen för myndighetens internationella samarbete. Inte heller har myndigheten tagit emot sådan information från en annan stat eller organisation. Om så skulle ske skulle Domstolsverket överväga om uppgifterna på begäran kan lämnas ut med hänsyn till 15 kap. 1 § OSL.

Såvitt Domstolsverket känner till har det inte hänt att någon röjt känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för myndighetens internationella samarbete för fred och säkerhet. En förklaring till detta kan vara att Domstolsverket bemödar sig att se till att de personer som anställs vid myndighetens enhet för internationella relationer och de personer som sänds ut på fredsfrämjande uppdrag, besitter sådana personliga egenskaper som integritet, lämplig-

het och gott omdöme. Domstolsverket är vidare av den uppfattningen att deras utsända normalt inte heller har tillgång till sådan känslig information som är av intresse för främmande makt.

Om sådana känsliga uppgifter som förekommer i myndighetens internationella samarbete för fred och säkerhet röjs skulle det kunna skada både Sveriges och Domstolsverkets relation till missionen, EU:s organ, mottagarlandet och andra berörda länder.

4.8. Kustbevakningen

4.8.1. Allmänt

Kustbevakningen är en myndighet under Justitiedepartementet som ansvarar för sjöövervakning och räddningstjänst till sjöss. Kustbevakningen har en ny organisation från och med den första september 2016 med en nationell ledning som består av en verksledning och följande sex avdelningar: Metodutvecklingsavdelningen, Materiel- och lokalförsörjningsavdelningen, Operativa avdelningen, It-avdelningen, Personal- och ekonomiavdelningen och Verksledningsstaben. Myndigheten leds av en Generaldirektör.

Kustbevakningen har huvudansvaret för miljöräddningstjänst till

sjöss. Ansvaret omfattar även Sveriges åtaganden i internationellt

miljöräddningssamarbete till sjöss. Kustbevakningen ska vidare inom ramen för myndighetens sjöövervakning och räddningstjänst till sjöss förebygga, motstå och hantera krissituationer. Kustbevakningen har också uppdraget att samordna och förmedla civil sjöinfor-

mation till andra myndigheter. Därutöver ska Kustbevakningen ha

beredskap att delta i sjöräddningstjänst och andra räddningsinsatser för att bidra till att öka sjösäkerheten, att människoliv kan räddas, att personskador begränsas och att konsekvenserna för egendom och miljö minskas. Kustbevakningens ansvar för att bedriva sjö-

övervakning innefattar förebyggande och ordningshållande över-

vakning samt kontroll-, tillsyns- och brottsbekämpningsåtgärder. Sjöövervakningsverksamheten omfattar sådant som skydd av miljö- och naturvårdsintressen, fiske, jakt och annat ianspråktagande av naturresurser, sjötrafik, sjösäkerhet och transport av farligt gods, sjöfartsskydd, personers inresa i, utresa från och vistelse i Sverige (gränskontroll), in- och utförsel av varor (tullkontroll) samt tillsyn över svensk kontinentalsockel och ekonomisk zon. Kustbevak-

ningen medverkar i Polismyndighetens gränskontrollsarbete genom att utöva kontroll av sjöfarten. Verksamheten utförs genom övervakning av den svenska delen av EU:s yttre gräns och särskilt utpekade ställen för gränsövergångar samt genom kontroll av besättningsmän och passagerare i sjötrafiken. Verksamheten genomförs enligt en tillsynsplan som utgår från Kustbevakningens och Polismyndighetens gemensamma gränskontrollstrategi. Arbetet sker i nära samverkan mellan myndigheterna, bl.a. NOA (Gränskontrollsektionen).

4.8.2. Internationell samverkan

Kustbevakningen bedriver med stöd av särskilda föreskrifter också viss verksamhet utanför Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon i enlighet med EU:s överstatliga reglering och inriktning samt andra internationella överenskommelser som Sverige ingått inom Kustbevakningens ansvarsområde. Verksamheten kan även bedrivas utanför svenska vatten med stöd av särskilda regeringsbeslut. Som exempel på detta kan nämnas att regeringen i april 2015 beslutade (Ju2015/3890/SSK) att Kustbevakningen, i samråd med Frontex, fick delta i Frontex insatser. Med stöd av beslutet deltog Kustbevakningen under 2015 i två internationella Frontex-operationer: Triton18och Poseidon19 (som senare övergick till Poseidon Rapid Intervention), där myndigheten deltog i att möta och hjälpa flyktingar på plats i Medelhavet. Kustbevakningen deltar vidare i internationella samarbeten för att bekämpa miljöbrottsligheten genom att medverka i arbetsgrupper där informations- och erfarenhetsutbyte sker, bl.a. North Sea Network of Investigators and Prosecutors (NSN) och Interpol. Som exempel på andra internationella samarbeten som Kustbevakningen deltar i kan nämnas Baltic Sea Region Border Control Cooperation (BSRBCC). Inom BSRBCC samverkar Östersjöstaternas gräns- och kustbevakningsmyndigheter, varvid Kustbevakningen har deltagit i flera arbetsmöten och seminarier samt gemensamma övningar och operationer.

18 Joint Operation EPN Triton. 19 Joint Operation EPN Poseidon Sea.

4.8.3. Förekomsten av känsliga uppgifter i myndighetens internationella samarbeten

Det är inte vanligt förekommande att känsliga/hemliga uppgifter hanteras inom ramen för myndighetens internationella samarbeten för fred och säkerhet, men inom ramen för exempelvis myndighetens deltagande i internationella insatser (Operation Atalanta, Operation Triton etc.) utbyts många gånger information som kan vara av känslig natur. Det rör sig då framför allt om lägesbilder, målobjekt eller uppdragsbeskrivningar för den operativa verksamheten. Andra uppgifter av känslig natur som förekommer inom ramen för myndighetens internationella verksamhet är t.ex. uppgifter rörande förhållande till andra stater samt egen personal, verksamhet eller organisation. Uppgifterna omfattas normalt av sekretess enligt 15 kap. eller 18 kap. OSL.

Myndigheten agerar primärt mottagare av information i syfte att kunna utföra sitt uppdrag inom ramen för insatsen, dels när myndigheten tar emot och delar information som rör det aktuella operativa läget, dels genom de insatsgemensamma informationskanalerna. Inför varje insats upprättas interna rutiner avseende bl.a. dokumenthantering och informationshantering. Av rutinerna framgår vem som ansvarar för vad och hur bedömning ska ske avseende sådana frågor. Kustbevakningen har inte tecknat några säkerhetsskyddsavtal med andra stater eller organisationer avseende myndighetens deltagande i internationella samarbeten för fred och säkerhet.

Rutiner för hur man ska hantera sådan känslig information som man tagit emot från andra stater eller organisationer finns således reglerade i myndighetens interna regelverk. Känslig information som delas med eller överlämnas av en annan stat eller organisation inom ramen för internationella samarbeten för fred och säkerhet skickas krypterat. Kustbevakningen delar emellertid inte för egen del känslig information med andra stater eller organisationer. Då Kustbevakningen inte för egen del delar känslig information med andra stater eller organisationer kan myndigheten inte uttala sig om konsekvenserna av ett röjande av känslig information.

4.9. Kriminalvården

4.9.1. Allmänt

Kriminalvården är en statlig myndighet med ansvar för häkten, fängelser och frivård. Tillsammans med polis, åklagare och domstolar ska Kriminalvården verka för minskad brottslighet och människors ökade trygghet. Kriminalvården lyder under regeringen och hör till Justitiedepartementets ansvarsområde. Kriminalvården är indelad i sex geografiska regioner, ett huvudkontor med nio avdelningar, ett servicecenter, staben för den nationella transportenheten och internrevisionen. Kriminalvårdens huvudkontor ligger i Norrköping och varje region har ett regionkontor. Den sista december 2016 fanns 30 häkten, 48 anstalter och 34 frivårdskontor fördelade över hela Sverige. Myndigheten leds av en generaldirektör.

Kriminalvårdens uppgifter är att ansvara för att verkställa utdömda påföljder, bedriva häktesverksamhet och utföra transporter samt göra personutredningar i brottmål. Kriminalvården ska vidare verka för att påföljder verkställs på ett säkert, humant och effektivt sätt, att lagföring kan ske på ett effektivt sätt och att återfall i brott förebyggs. Kriminalvården ska särskilt vidta åtgärder som syftar till att brottslighet under verkställigheten förhindras, frigivningen förbereds, narkotikamissbruket bekämpas och innehållet i verkställigheten anpassas efter varje individs behov.

4.9.2. Internationell samverkan

Kriminalvården bidrar på uppdrag av regeringen med personal till fredsfrämjande verksamhet, främst inom ramen för FN och EU, samt med att stötta återuppbyggandet av rättsystem i krigshärjade länder. Sverige ligger i framkant i Europa när det gäller engagemanget för att utveckla rättsväsende i samband med FN:s fredsbevarande uppdrag och är det land i Europa som bidrar med flest kriminalvårdare till FN. Kriminalvården arbetar även på hemmaplan för FN och den internationella standard som finns för kriminalvårdsspecifik missionsförberedande utbildning är framtagen av Kriminalvården och modellerad på existerande svensk utbildning.

Kriminalvårdens utlandsstyrka är en resursbank som består av anställda som anmält sitt intresse för utlandstjänstgöring. I utlands-

styrkan finns en rad yrkeskategorier representerade: allt från kriminalvårdare till chefer, administratörer, frivårdsinspektörer och utbildare. Under 2016 var totalt 29 personer utlandsstationerade (sekonderade) med uppdrag som rådgivare i sex olika FN- och EUinsatser. Vid utgången av 2016 var sammanlagt 10 personer från Kriminalvården utlandsstationerade i Liberia (UNMIL), Centralafrikanska republiken (MINUSCA), Palestina (EUPOL COPPS), USA (UNDP-HQ), Somalia (UNSOM) samt i Somaliland via UNODC.

4.9.3. Förekomsten av känsliga uppgifter i myndighetens internationella samarbeten

Inom ramen för Kriminalvårdens internationella samarbete för fred och säkerhet hanterar myndigheten känsliga/hemliga uppgifter på en regelbunden basis. Det rör sig framför allt om personuppgifter som delas i samband med att personal stationeras utomlands. Andra typer av känsliga/hemliga uppgifter som hanteras regelbundet är föredragningsunderlag och lägesrapporter från Regeringskansliet, utlandsmyndigheterna, FN eller EU. I vissa fall hanteras även analysunderlag från privata aktörer innehållandes känsliga/hemliga uppgifter. Generellt sätt träffas inte de uppgifter som Kriminalvården hanterar inom ramen för sitt internationella samarbete för fred och säkerhet av sekretess, men det förekommer att sekretess råder för uppgifterna enligt 15 kap. 1 § OSL (utrikessekretess).

Myndigheten har inte slutit något säkerhetsskyddsavtal med någon stat eller organisation knutet till det internationella arbetet för fred och säkerhet.

I den mån Kriminalvården har lämnat ut känslig/hemlig information till andra stater eller organisationer har myndigheten gjort bedömningen att intresset av att uppgiften lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. I samtliga fall då någon, inom ramen för det internationella samarbetet för fred och säkerhet, har begärt ut handlingar från Kriminalvården har myndigheten efter prövning gjort bedömningen att informationen inte omfattas av sekretess. Rent faktiskt sker utlämnandet huvudsakligen som formell kommunikation med Justitiedepartementet och Utrikesdepartementet inkopplade.

Såvitt Kriminalvården känner till har det inte hänt att någon röjt sådana känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för myndighetens internationella samarbete för fred och säkerhet. En förklaring till detta kan vara Kriminalvårdens säkerhetsarbete. En annan faktor kan vara att Kriminalvården innehar förhållandevis få exekutiva uppdrag, vilket får till följd att mängden direkt känsliga operativa uppgifter är liten. I ett internationellt perspektiv är kriminalvård också ett förhållandevis litet område som eventuellt inte prioriteras av främmande makt.

Om sådana känsliga uppgifter som förekommer i myndighetens internationella samarbete för fred och säkerhet röjs skulle det kunna skada den enskilde, Kriminalvårdens samverkan med andra aktörer och i slutändan Sveriges förhållande till främmande makt.

4.10. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap

4.10.1. Allmänt

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) är en statlig myndighet som har ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning någon annan myndighet inte har ansvaret. Ansvaret avser åtgärder före, under och efter en olycka eller en kris. Myndigheten ska i samverkan med myndigheter, kommuner, landsting, organisationer och företag identifiera och analysera sådana sårbarheter, hot och risker i samhället som kan anses vara särskilt allvarliga. Myndigheten ska vidare tillsammans med de ansvariga myndigheterna genomföra en övergripande planering av åtgärder som bör vidtas. MSB ska därtill värdera, sammanställa och rapportera resultatet av arbetet till regeringen. Myndigheten meddelar även föreskrifter om risk- och sårbarhetsanalyser för kommuner och landsting samt för statliga myndigheter. MSB har också viktiga uppgifter avseende att identifiera och möta informationspåverkan samt inom civilt försvar. Myndigheten arbetar genom kunskapsuppbyggnad, stöd, utbildning, övning, reglering, tillsyn och eget operativt arbete.

4.10.2. Internationell samverkan

I genomförandet av internationella insatser arbetar MSB främst inom ramen för den svenska biståndspolitiken, där MSB har uppdraget att hålla beredskap för räddnings- och katastrofinsatser, humanitär minhantering, stärkande av katastrofberedskap, tidig återuppbyggnad samt civil konflikthantering. MSB genomför också stödinsatser till icke biståndsländer vid katastrofer, främst genom EU:s civilskyddsmekanism och de arrangemang som skapats för att möjliggöra stöd och solidaritet mellan EU-länderna.

MSB har under 2016 genomfört 126 internationella biståndsinsatser och fyra insatser i ej-biståndsland i 41 länder. Av insatserna var 86 humanitära insatser, 3 humanitär minhantering, 7 tidig återuppbyggnad och 16 civil konflikthantering. Samma år sekonderade MSB cirka 29 årsarbetskrafter till insatser inom civil konflikthantering. Stödet avser huvudsakligen insatser inom EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik (GSFP), men insatser har också genomförts till stöd för OSSE. Majoriteten av de insatser som i dag bedrivs syftar till att stärka länders rättsväsende, exempelvis genom att EU ger stöd till regeringar med institutionsbyggande, utbildning av polisväsende, utbildning inom domstolsförfarande etc. MSB:s sekonderingar inom verksamhetsområdet syftar till att skapa operativa förutsättningar för missionerna att verka. MSB:s personal arbetar bl.a. inom ekonomi, upphandling, HR, sjukvård, el, it, logistik och kommunikation. MSB har inom ramen för myndighetens arbete med informationspåverkan även sekonderingar till Natos centrum för strategisk kommunikation (Nato StratCom COE) och EU:s EEAS East StratCom Task Force.

MSB förvaltar vidare en rad olika samarbetsavtal med ett antal länder och organisationer. Dessa avtal styrs av svenska biståndspolitiska prioriteringar och inriktningen för den svenska säkerhets- och utrikespolitiken. Till grund för genomförandet av den humanitära verksamheten har MSB så kallade Stand-by avtal med ett antal FN-organisationer, såväl som med International Organization for Migration (IOM) och International Committee of the Red Cross (ICRC). För det långsiktiga utvecklingssamarbetet kan bilaterala avtal slutas med mottagande länder eller organisationer. I vårt närområde har MSB bl.a. flera olika avtal om samarbete i räddningstjänstfrågor med våra grannländer: Baltikum, Ryssland och Ukraina.

Mellan de nordiska länderna finns vidare Nordred-avtalet, som ger stora möjligheter att samverka inom räddningstjänsten på regional och lokal nivå. MSB deltar också i flera samarbetsorganisationer som bildats för att öka säkerhet och medlemmarnas förmåga i frågor som rör samhällsskydd och säkerhet – t.ex. Östersjöstaternas råd (CBSS) och Arktiska rådet. MSB representerar också Sverige i Barentsrådet – Barents Euro-Arctic Council (BEAC) – ett forum för det mellanstatliga samarbetet i Barentsregionen. Inom Nordic-Baltic Eight (NB8) utgör MSB svensk kontaktpunkt och samordnar det svenska deltagandet i frågor som rör strategisk kommunikation och informationspåverkan.

MSB är även kontaktpunkt gentemot EU:s civilskyddsmekanism. Det innebär att MSB tar emot förfrågningar från och erbjuder hjälp till drabbade länder, samt vid behov förmedlar stöd från andra länder till Sverige. ERCC (Emergency Response Coordination Center) är myndighetens kontaktpunkt till Europeiska kommissionen och har till uppgift att analysera och värdera information om händelser både inom och utom EU. ERCC koordinerar också medlemsländernas begäran om hjälp samt meddelar det drabbade landet vilken hjälp som finns att tillgå. MSB tar emot alla förfrågningar från ERCC och förmedlar regelbundet svenskt stöd till organisationer som arbetar i länder som drabbats av katastrofer och kriser.

MSB är också partner till Kommissionen i form av en av de s.k. MSSA (Member State Specialiced Agency) som kan ansöka om humanitär finansiering från European Commission Directorate General for Humanitarian aid and Civil Protection (DG ECHO).

MSB har därtill regeringens uppdrag att samordna det civila krisberedskapsarbetet inom Nato/Partnerskap För Fred samarbetet (PFF). Nato/PFF är ett viktigt internationellt samarbetsformat för erfarenhetsutbyte, utbildning och övning. Samarbetet kring dessa frågor syftar till att koordinera nationella planeringsaktiviteter så att civila resurser ska kunna användas så effektivt som möjligt, t.ex. i beredskapen för att skydda civilbefolkningen, särskilt mot verkningarna av kemiska, biologiska, radiologiska och nukleära ämnen (CBRN) men också vad gäller skyddet av kritisk infrastruktur.

4.10.3. Förekomsten av känsliga uppgifter i myndighetens internationella samarbeten

Då MSB ofta verkar inom t.ex. FN:s eller EU:s ansvarsramar kommer MSB:s insatspersonal, i varierande grad, också i kontakt med känslig information som rör dessa organisationer och insatsens sammantagna genomförande såsom brister, sårbarheter, begränsningar, meningsskiljaktigheter, ställningstaganden samt hotrelaterad information. Insatspersonalen hanterar också känslig information som om den röjs skulle kunna skada MSB:s insatspersonal eller försvåra en insats genomförande, däribland personalens rörelser i högriskområden, evakueringsplaner, sårbarheter, skyddsnivå och uppehållsplatser.

Majoriteten av den information som hanteras inom ramen för MSB:s internationella verksamhet omfattas dock inte av sekretess. Sekretess för uppgifterna kan emellertid råda enligt 15 kap. 1 och 1 a §§ OSL (utrikessekretess och sekretess i det internationella samarbetet). Sekretess skulle också kunna föreligga för vissa uppgifter enligt bestämmelsen om försvarssekretess (15 kap. 2 § OSL). Om det finns uppgifter som MSB bedömt omfattas av sekretess enligt någon av ovanstående bestämmelser i OSL och om uppgifterna även rör rikets säkerhet är de hemliga uppgifter. Sådana uppgifter ska hanteras enligt den ordning som säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) föreskriver. Det är dock mycket ovanligt att MSB hanterar sådana hemliga uppgifter inom ramen för myndighetens internationella samarbeten för fred och säkerhet.

Den principiella förutsättningen för att kunna dela sekretessbelagda uppgifter är att det finns ett avtal med mottagaren och att informationen kan skyddas på ett lämpligt sätt enligt de krav som ställs på hanteringen av sekretessbelagda uppgifter. Mottagaren ska vara godkänd att ta emot och omhänderta sekretessbelagda uppgifter och det ska finnas tillämpliga kommunikationsmedel. Även om ett avtal finns sker en prövning och bedömning av varje enskilt fall för att säkerställa att det finns ett tydligt behov av att dela informationen. Om önskad effekt kan uppnås utan att sekretessbelagda uppgifter delges är det att föredra. Även när det gäller känsliga uppgifter görs en prövning av i första hand vilket behov mottagaren har av att få ta del av informationen, men även att informationen

kan omhändertas och hanteras på ett tillfredsställande sätt. Inom ramen för MSB:s internationella samarbeten för fred och säkerhet finns inga säkerhetsskyddsavtal.

Vid mottagande av information som av avsändaren försetts med en klassificering, t.ex. UN confidential eller EU restricted, gör MSB en självständig bedömning om informationen omfattas av sekretess eller inte enligt svensk lag och hanterar informationen därefter. Avsändarens klassificering är dock en viktig bedömningsgrund för MSB när myndigheten har att avgöra om uppgiften omfattas av sekretess eller inte.

Såvitt MSB känner till har det inte hänt att någon röjt känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för myndighetens internationella samarbete för fred och säkerhet. Det kan emellertid inte uteslutas att sådana uppgifter röjts. Konsekvenserna av ett sådant röjande beror på vilken typ av uppgifter som röjs, till vem uppgifterna sprids och hur de därefter används. Nedan följer ett antal exempel på de konsekvenser ett röjande av känsliga uppgifter skulle kunna få.

  • Bristande förtroende för Sverige och svensk personal, vilket kan försvåra möjligheterna att delta i framtida samarbeten eller begränsar möjligheterna att fortsatt få ta del av känsliga uppgifter.
  • Försvårande av den pågående insatsens genomförande och genomförandet av framtida insatser.
  • Ökade säkerhetsrisker för svensk personal i internationella insatser.

4.11. Folke Bernadotteakademin

4.11.1. Allmänt

Folke Bernadotteakademin (FBA) inrättades år 2002 och är en statlig myndighet under UD med den övergripande uppgiften att stödja internationell fredsfrämjande verksamhet. Myndigheten ska samverka med nationella och internationella aktörer för att uppnå effektivitet och samordning i Sveriges bidrag till internationell fredsfrämjande verksamhet och är inom sitt verksamhetsområde

svensk kontaktpunkt gentemot organisationer som FN, OSSE, EU och Nato. FBA har fem verksamhetsområden; 1. personalförsörjning till internationella insatser 2. utbildning, samträning och övning, 3. forskning, policy och metodutveckling, 4. bilateralt utvecklingssamarbete inom fred och säkerhet 5. stöd till civilsamhället.

Enligt myndighetens instruktion ska FBA rekrytera, förbereda, sända ut och stödja civil personal som regeringen beslutar att ställa till förfogande för internationella freds- och krishanteringsinsatser. Myndigheten ska också vara sammanhållande för det svenska civila personalbidraget till internationella fredsinsatser där mer än en myndighet berörs. I syfte att stärka förmågan att tillgodose internationell efterfrågan på civil personal till freds- och krishanteringsinsatser arbetar FBA också med att förvalta och utveckla en resursbas som möjliggör rekrytering av personal. Vidare ingår i FBA:s uppdrag att, på grundval av kvalitetssäkrad information från de berörda myndigheterna, upprätthålla en överblick över de samlade civila kompetenser och personalkategorier som respektive myndighet kan bidra med och redan bidrar med till pågående insatser.

FBA ansvarar även för utbildningen av den civila personal som regeringen beslutar att ställa till förfogande för internationella insatser. Myndigheten har därtill till uppgift att genomföra sådan utbildning, samträning och övning som tillsammans med andra myndigheters insatser krävs för att förbereda svensk och utländsk personal för deltagande i internationella insatser. FBA ska även bidra till en effektiv samordning av och samstämmighet mellan svenska utbildnings-, samtränings- och övningsinsatser inom verksamhetsområdet, inklusive insatsförberedande utbildning för civil personal. Vidare arbetar FBA med erfarenhetshantering och forskning-, policy och metodutveckling inom området.

4.11.2. Internationell samverkan

Som framgått ovan består en del av FBA:s kärnverksamhet i att rekrytera och sända ut civil personal till internationella freds- och krishanteringsinsatser som Sverige deltar i, främst insatser som leds av EU, FN eller OSSE. Sedan FBA bildades år 2002 har majoriteten av den av myndigheten utsända personalen sekunderats till uppdrag inom EU och OSSE. På senare tid sekunderar FBA emellertid allt fler svenskar till civila FN-uppdrag. Under 2016 mer än dubblerade FBA antalet svenskar på FN-uppdrag jämfört med 2015. Under 2016 hade FBA civila experter på plats i FN-insatser i Somalia, Demokratiska republiken Kongo och Liberia, på FN:s huvudkontor i New York, på FN:s kontor för utvecklingsprogram (UNDP – av det engelska namnet United Nations Development Programme) i Genève, på FN:s landkontor i Ukraina, och på kontoret för FN:s generalsekreterares särskilda sändebud för Sahel samt experter på plats i Nigeria, Kenya och Myanmar. Den sekunderade personalen arbetar bl.a. som politiska rådgivare, freds- och utvecklingsexperter, rådgivare inom rättsstatsuppbyggnad, stabiliseringsinsatser eller avväpning, demobilisering och återanpassning av före detta kombattanter.

4.11.3. Förekomsten av känsliga uppgifter i myndighetens internationella samarbeten

Det förekommer, om än i begränsad omfattning, att FBA hanterar känsliga uppgifter inom ramen för myndighetens internationella samarbeten för fred och säkerhet. För uppgifterna råder normalt sekretess enligt 15 kap. 1 § (utrikessekretess), 15 kap. 1 a § (sekretess i det internationella samarbetet) eller 15 kap. 2 § OSL (försvarssekretess). Personal som tjänstgör vid insatser ledda av exempelvis EU, FN eller OSSE kan därtill komma att hantera uppgifter av känsliga uppgifter som inte omfattas av svensk sekretesslagstiftning.

FBA arbetar till största del med biståndsfinansierad verksamhet som uppfyller Organisationen för ekonomiskt samarbete och utvecklings (OECD) kriterier för vad som kan klassificeras som bistånd, varför det inte är aktuellt för FBA att teckna säkerhetsskyddsavtal med andra stater eller organisationer innan känsliga uppgifter delas. Delning av känsliga uppgifter med en annan stat eller organisation

förutsätter dock att detta finns reglerat i ett mandat eller ett så kallat Memorandum of Understanding (MoU). När FBA delar känsliga uppgifter med andra stater eller organisationer så sker det via UD eller utlandsmyndigheterna med det av Försvarsmakten godkända kryptografiska system som, kryptofax, kryptotelefon, filkrypto (MGSI). All distribution och mottagande av känsligt material diarieförs i ett särskilt register och förvaras i en för ändamålet avsedd liggare. Den personal som har rätt att ta del av informationen är registerkontrollerad, säkerhetsklassad och säkerhetsprövad. Därtill är det endast den som behöver uppgifterna i sitt arbete som delges densamma. Den personal som FBA rekryterar och sekunderar till organisationer som FN, EU, OSSE etc. förbinder sig dessutom att förhålla sig till den tystnadsförbindelse som respektive organisation stadgar. Vid rekrytering i Sverige har personalen dessutom säkerhetsprövats. I vissa förekommande fall har personalen också säkerhetsklarerats av National Security Agency (NSA) innan utstationering.

Såvitt myndigheten känner till har det inte hänt att någon röjt känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för myndighetens internationella samarbete för fred och säkerhet. FBA är en myndighet som nästan uteslutande rekryterar civila experter. Rekryteringen av personal är noggrann där en bred referenstagning och säkerhetsprövning företas innan anställning. Den största delen av personalen är eller blir registerkontrollerad. All personal som sekunderas till FN, EU och OSSE träffar myndighetens psykolog/personalkonsulent före, under och efter sin insatstjänstgöring. All personal får också en säkerhetsdelgivning av myndighetens säkerhetsskyddschef där personalen får information om vilka säkerhets- och underrättelsehot som finns i målområdet som de har att verka i. Säkerhetsskyddschefen följer också upp personal i vissa insatser via telefon, mail eller personliga besök. FBA är dock väl medveten om riskerna för att känsliga uppgifter röjs trots ovanstående säkerhetsarbete och kan därför inte garantera att läckor inte förekommit, utan att myndigheten lyckats upptäcka det.

Om sådana känsliga uppgifter som förekommer i myndighetens internationella samarbete för fred och säkerhet röjs skulle det skada FBA som myndighet och även Sverige. FBA och Sverige har efter en lång tid som en tongivande fredsfrämjande aktör på den säkerhets- och biståndspolitiska arenan ett mycket gott anseende inter-

nationellt. Konsekvenserna av ett röjande av känsliga uppgifter beror av naturliga skäl på vilken typ av uppgifter som röjs, till vem uppgifterna sprids och hur de därefter används. Exempel på konsekvenser av ett röjande är följande:

  • Bristande förtroende för Sverige och svensk personal, vilket kan försvåra möjligheterna att delta i framtida samarbeten eller begränsar möjligheterna att fortsatt få ta del av känsliga uppgifter.
  • Försvårande av den pågående insatsens genomförande och genomförandet av framtida insatser.

5. Särskilt om underrättelseverksamhet

5.1. Inledning

Underrättelsetjänst förekommer världen över med olika slags inriktning och organisatorisk anknytning. I regel syftar underrättelseverksamhet till att klarlägga främmande makters militära och säkerhetspolitiska förhållanden.

De flesta stater bedriver underrättelseverksamhet mot andra stater. Tidigare var underrättelseverksamheten främst inriktad på andra länders militära förmåga. Sedan kalla krigets slut har emellertid praktiskt taget alla främmande säkerhets- och underrättelsetjänster ändrat inriktningen för underrättelseverksamheten mot frågor som berör risker och hot mot samhället i form av spridning av massförstörelsevapen, internationell terrorism, organiserad brottslighet, narkotikasmuggling och regionala konflikter m.m. Inhämtning sker även av ekonomiska och teknisk-vetenskapliga och industriella underrättelser (oftast i syfte att vinna konkurrensfördelar).

Vissa länder har underrättelseorganisationer som är knutna till länders politiska ledning – en allmänpolitisk civilt betonad underrättelsetjänst – för att förse ledningen med information om andra staters förhållanden och då inte bara på det militära området. Andra länder, däribland Sverige, har en i huvudsak militärt inriktad underrättelsetjänst även om verksamheten sedan många år tillbaka har vidgats till att avse även andra typer av yttre hot. Syftet med underrättelseverksamheten är, liksom för svensk del, att informationen ska ge beslutsfattarna i det egna landet stöd att bedöma den säkerhetspolitiska situationen och utvecklingen i omvärlden samt ge underlag för beslut i försvars- och utrikespolitiska frågor.

Främmande stater bedriver också en omfattande underrättelseverksamhet mot Sverige och svenska intressen. Verksamheten, som

är riktad mot uppgifter och personer inom och utom riket, riskerar att leda till ett skadat förtroende för den svenska staten, både internationellt och hos landets egna medborgare. Som vi redogjort för i kapitel 3 karaktäriseras Sveriges handels-, utrikes- och säkerhetspolitik och andra politikområden av en hög grad av internationellt beroende. För att vi ska kunna upprätthålla vår politiska, ekonomiska och militära handlingsfrihet krävs därför att vi har insyn och inflytande i olika mellanstatliga sammanhang. Den underrättelseverksamhet som bedrivs mot Sverige och svenska intressen riskerar, vid ett skadat förtroende för den svenska staten, att begränsa vår insyn och vårt inflytande i olika mellanstatliga sammanhang och därmed också inskränka Sveriges handlingsfrihet. Något som i händelse av kris eller krig skulle kunna bli ödesdigert. Främmande makts underrättelseverksamhet och påverkansförsök kan också underminera Sveriges internationella förhandlingspositioner samt skada landets utrikesrelationer och anseende. Verksamheten kan vidare leda till förlust av liv och hälsa, ekonomiska förluster och kostnader samt funktionsstörningar i samhället.

Vårt huvudsakliga uppdrag är, som vi redan nämnt flera gånger, att analysera om det finns ett behov av att stärka skyddet för uppgifter av betydelse för de internationella samarbeten för fred och säkerhet som Sverige deltar i. Som vi redogjort för i avsnitt 3.2.3 inbegrips i begreppet internationella samarbeten för fred och säkerhet olika säkerhetsfrämjande internationella samarbeten för att avvärja hot och utmaningar mot vår säkerhet, t.ex. deltagandet i olika civila och militära internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser inom ramen för FN, EU, Nato och OSSE samt rättsligt och polisiärt samarbete. I begreppet internationella samarbeten för fred och säkerhet inbegrips även sådant internationellt underrättelsesamarbete som Sverige deltar i. I kapitel 3 och 4 har vi redogjort för ett antal internationella samarbeten för fred och säkerhet och svenska myndigheters deltagande i dessa. Personer som deltar i eller på annat sätt har insyn i det arbete som bedrivs inom ramen för dessa samarbeten, och som därmed också har tillgång till känsliga uppgifter, riskerar många gånger att utsättas för bearbetning av främmande makts underrättelsetjänst i syfte att han eller hon ska röja känsliga uppgifter. För att ge läsaren en större förståelse för hur främmande makts underrättelsetjänst arbetar lämnar vi i detta kapitel en allmänt hållen redogörelse för underrättelseverksamhet, underrättelseprocessen, olika under-

rättelsekällor och den främmande underrättelseverksamhet som bedrivs mot Sverige. Kapitlet innehåller vidare en översiktlig redogörelse för svensk underrättelseverksamhet och svenskt deltagandet i internationellt underrättelsesamarbete. Kapitlet avslutas med en redogörelse för ett antal fall där svensk personal röjt känsliga uppgifter inom ramen för det internationella samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i. Redogörelsen bygger i stor utsträckning på uppgifter ur offentligt tryck och litteratur på området, men också på information från Försvarsmakten (Must), Säkerhetspolisen och Centrum för asymmetriska hot- och terrorismstudier (Cats) vid Förvarshögskolan.

5.2. Allmänt om underrättelseverksamhet

I den kamp som säkerhets- och underrättelsetjänst för mot dagens säkerhetshot, t.ex. terrorism, spridning av massförstörelsevapen och grov organiserad brottslighet är underrättelser av avgörande betydelse. Alla med Sverige jämförbara länder bedriver underrättelsetjänst. För ett alliansfritt land som Sverige är det särskilt viktigt att kunna göra självständiga bedömningar i säkerhetspolitiska frågor och att kritiskt kunna granska andra aktörers argumentation och agerande.

Med underrättelseverksamhet avses vanligtvis en verksamhet eller en process för att inhämta, bearbeta, analysera och delge sådan svåråtkomlig information som kan tjäna som ett kompletterande underlag för bedömningar och beslut av en regering eller en myndighet. På övergripande nivå tjänar underrättelsetjänst främst till att bidra till löpande kunskapsuppbyggnad, kompetenshöjning och förmåga att bekräfta eller vederlägga öppen information eller andra aktörers utspel och påståenden. I en trängre militärt inriktad säkerhetspolitisk mening brukar underrättelseverksamhet beteckna den verksamhet som syftar till att kartlägga främmande makters militära och politiska förhållanden samt handlingsmöjligheter. Underrättelseverksamhet kan bedrivas öppet eller i det dolda. Verksamheten är inte rättsstridig i sig, inte ens om den riktar sig mot uppgifter om stater och staters intressen av skiftande slag. All underrättelseverksamhet bedrivs inte heller mot stater. Verksamheten kan t.ex. avse andra förhållanden i omvärlden eller nationella förhållanden.

Till begreppet underrättelseverksamhet hör även begreppet under-

rättelsetjänst. Detta begrepp ger verksamheten en mer formell, officiell

eller organisatorisk prägel. Underrättelsetjänsten bedriver underrättelseverksamhet för exempelvis en stats räkning. Också här handlar det om att inhämta, bearbeta och delge information som underlag för beslut.1Verksamheten kan förutom militära och politiska förhållanden även avse ekonomiska, etniska och religiösa förhållanden. Inhämtningen kan ske genom öppna eller slutna, hemliga, källor. Underrättelsetjänst handlar i första hand om att följa främmande makters eller organisationers verksamhet och att upptäcka de konkreta hot som verksamheten kan utmynna i. Underrättelsetjänsten kan t.ex. bidra till förändrade slutsatser om skeenden i omvärlden och leda till olika dispositioner hos mottagaren av informationen.2I Sverige torde med underrättelsetjänst ofta avses den verksamhet som bedrivs av försvarsunderrättelsemyndigheterna.

Många gånger skiljer man på militär underrättelsetjänst å ena sidan och inrikes underrättelseverksamhet å andra sidan. Som militär

underrättelsetjänst brukar man beteckna den underrättelsetjänst som

är organisatoriskt knuten till ett lands försvarsmakt. Ett vidare begrepp är försvarsunderrättelseverksamhet3som kan bedrivas av försvarsmakter men även av civila myndigheter. I Sverige bedrivs den verksamheten av de s.k. försvarsunderrättelsemyndigheterna, varom mera nedan. Gemensamt är att denna verksamhet i huvudsak har sin inriktning på yttre hot, alltså hot som emanerar från utlandet. Verksamheten får därtill endast avse utländska förhållanden. Internationellt används ofta begreppet foreign intelligence.

Försvarsunderrättelseverksamheten ska bedrivas till stöd för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik samt i övrigt för kartläggning av yttre hot mot landet. Underrättelseverksamheten syftar då inte bara till att ge landets högsta beslutsfattare uppgifter om den rent militära verksamheten i omvärlden, utan också om den allmänna säkerhets- och försvarspolitiska utvecklingen. I handböcker för militär underrättelsetjänst brukar man ange att den militära underrättelse-

1 1996 års underrättelsekommittés betänkande, ”Underrättelsetjänsten – en översyn” (SOU 1999:37), s. 64. 2 Agrell, ”Konsten att gissa rätt – Underrättelsevetenskapens grunder”, 1998, s. 22. 3 Försvarsunderrättelsetjänst är en term kopplad specifikt till svensk lag och svensk underrättelseverksamhet och är inget generellt eller vedertaget begrepp i den internationella underrättelsetermonologin.

tjänstens huvuduppgift i en krigssituation är att bidra med underlag för militära operationer. Underrättelserna tar därvid sikte på att ge underlag för var, när och hur de egna stridskrafterna ska sättas in och användas. Man brukar då tala om operativ och taktisk militär underrättelsetjänst. I övrigt och i fredstid är den militära underrättelsetjänstens mål i stället att lämna underlag om främmande makters militära förmåga och handlingsmöjligheter vid kriser eller i händelse av krig. Underlaget ska ligga till grund för bedömningar och beslut om den egna försvarsmaktens beredskap och hävdandet av rikets territoriella integritet, om krigsplanläggning och om försvarsmaktens utveckling på sikt samt om internationella insatser och stöd åt egna förband eller enheter i sådana sammanhang. Den militära underrättelsetjänsten ska även ge stöd i förhandlingar m.m. om rustningskontroll och om förtroendeskapande åtgärder.4

Som exempel på inrikes underrättelseverksamhet i Sverige kan Polismyndighetens och Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet tjäna. Polisen bedriver kriminalunderrättelsetjänst som syftar till att avslöja om brott har begåtts, pågår eller kommer att begås. Säkerhetspolisen bedriver säkerhetsunderrättelsetjänst som syftar till att avslöja brott mot rikets säkerhet eller annan säkerhetshotande verksamhet.

I samband med diskussioner om underrättelseverksamhet och underrättelsetjänst förekommer många gånger också begreppet säker-

hetstjänst. Medan underrättelseverksamhet och underrättelsetjänst

syftar till att förstå yttre hot och fenomen så syftar säkerhetstjänst till att förstå hot i och mot det egna landet. Med säkerhetstjänst avses även verksamhet för att skydda landet. Ofta är underrättelsetjänsten underlagsgivare till säkerhetstjänsten eftersom källan till hot mot den inre säkerheten finns utanför landets gränser. Sålunda inriktar säkerhetstjänsten ofta underrättelsetjänstens arbete, så även i Sverige.

I säkerhetstjänst ingår säkerhetsskydd och säkerhetsunderrättelse-

tjänst. Säkerhetsskyddstjänst bedriver förebyggande verksamhet,

t.ex. genom analyser och rekommendationer till svenska myndigheter om hur de kan anpassa sitt skydd. Registerkontroller och tillsyn är andra konkreta sätt att säkerställa att skyddsvärd verksamhet

4 1996 års underrättelsekommittés betänkande, ”Underrättelsetjänsten – en översyn” (SOU 1999:37), s. 64 och 66.

är skyddad på lämpligt sätt. Till säkerhetsskydd i vid mening hör även personskydd. Säkerhetsunderrättelsetjänst avser inhämtning, bearbetning (och analys) och delgivning av uppgifter som rör säkerhetshotande verksamhet. Ett exempel på säkerhetsunderrättelsetjänst är kontraspionage, se vidare om kontraspionage i avsnitt 5.6.1.5I Sverige torde med säkerhetstjänst ofta avses den verksamhet som bedrivs av Säkerhetspolisen eller av Säkerhetskontoret inom Försvarsmakten.

5.3. Kort om utvecklingen från första världskriget och framåt

Behovet av underrättelsetjänst för att inhämta information om främmande makters eller fienders förhållanden och handlingsmöjligheter har förankring långt tillbaka i tiden. Beslutsfattare har haft och har alltjämt behov av en underrättelsetjänst, som kan undanröja ovissheten om en motståndares resurser och möjligheter i krig och klarlägga dessa. I fred har det behövts en underrättelsetjänst för att på motsvarande sätt ge besked om den säkerhetspolitiska situationen och huruvida denna kräver en mobilisering av krigsmakten eller andra åtgärder.

Vid första världskrigets utbrott hade samtliga stormakter utom USA väl utvecklade organisationer för underrättelseinhämtning. De flesta försvarsmakter hade vid denna tidpunkt även egna underrättelsetjänster. Det var inte bara de krigförande staterna som höll sig med spionorganisationer, utan också neutrala länder. Denna utveckling fortsatte även under andra världskriget. Både Tyskland och Storbritannien hade vid denna tidpunkt också utvecklat effektiva säkerhetstjänster, vilket gjorde det mycket svårt att framgångsrikt bedriva spionage i dessa länder. I de neutrala länderna förekom dock en omfattande spioneriverksamhet under kriget.

Efter andra världskrigets slut ökade underrättelseverksamheten och spionaget avsevärt, mycket till följd av det kalla kriget. Under denna tid kom också de tekniska underrättelsemedlen att få allt större betydelse. Slutet på det kalla kriget har lett till en ökad öppen-

5 Se vidare i om säkerhetstjänst i Säkerhetstjänstkommissionens betänkande, ”Rikets säkerhet

och den personliga integriteten. De svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet sedan år 1945” (SOU 2002:87), s. 55 ff.

het mellan världens stater. Det har emellertid inte betytt att efterfrågan på underrättelser har minskat. Teknikutvecklingen har därtill gjort det möjligt att effektivisera underrättelseinhämtningen och skapat ytterligare åtkomstmöjligheter för den som vill inhämta underrättelser. Samtidigt kan också informationssystemen i sig vara angreppsobjekt, med potentiellt mycket omfattande skadeverkningar.

Sedan kalla krigets slut har dock intresseområdena för underrättelseverksamheten ändrats, eller vidgats, även om de traditionella områdena för underrättelseinhämtning som försvar och politik fortfarande är betydelsefulla. Utöver uppgifter som rör försvarsindustri, försvarsförmåga och liknande är också underrättelser om forskning och utveckling inom det civila området av intresse. Därtill finns ett stort intresse för underrättelser om ett lands infrastruktur (vägar och järnvägar, elnät och andra energisystem, telenät och internet, vatten- och avloppsnät etc.) eftersom man kan lamslå en stat genom att slå ut dess kritiska infrastruktur. Underrättelseverksamheten av i dag utgår inte heller bara från stater, utan också från terroristorganisationer och andra icke-statliga aktörer.6

5.4. Underrättelseprocessen

I faktaböcker om och handböcker för underrättelsetjänst presenteras underrättelseprocessen många gånger i form av en underrättelsecykel i fem olika steg. Underrättelseprocessens första steg sker genom att ledningen för underrättelseverksamheten eller dess uppdragsgivare preciserar verksamhetens underrättelsebehov, vilket brukar anges som planering och inriktning av underrättelseverksamheten. Ledningen för underrättelsetjänsten uppdrar sedan åt olika inhämtningsorgan att samla in behövlig information. En stat kan t.ex. vilja ha information om ett annat lands försvarsförmåga, forskning och utveckling inom olika områden, förhandlingspositioner och överväganden inför regeringsbeslut m.m. Inhämtningen utgör det andra steget i underrättelseprocessen eller underrättelsecykeln. Eftersom mycket information i dag finns åtkomligt i öppna källor, som även är tillgängliga på distans, kan den intresserade inhämta informationen

6 Utredningen om förstärkt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhets betänkande, ”Spioneri och annan olovlig underrättelseverksamhet – Ett förstärkt skydd för Sveriges

säkerhet” (SOU 2012:95), s. 63.

utan att han eller hon behöver besöka den stat som informationen rör. Den tekniska utvecklingen har vidare inneburit att den efterfrågade informationen även kan inhämtas på distans på andra sätt, t.ex. genom signalspaning. Trots möjligheterna till underrättelseinhämtning på distans är det emellertid fortfarande vanligt att den eftersökta informationen inhämtas i den stat där den finns. Den kan t.ex. ske genom attachéer och diplomater samt genom samtal med flyktingar, emigranter och s.k. avhoppare. Information hämtas även in i samarbete med utländska underrättelsetjänster (liaison) och genom underrättelsetjänstens kontakter med myndigheter m.fl. Militära förband och enheter hämtar också in information genom bl.a. radarspaning samt fartygs- och flygspaning. Information hämtas även in genom materielundersökningar och inom ramen för forskningsprojekt.

När det gäller inhämtning av annat än offentliga uppgifter låter detta sig sällan göras genom att man uppsöker myndigheten eller företaget i fråga. För att kunna inhämta sådan icke offentlig information krävs många gånger också en mer eller mindre fast organisation i det land där informationen finns. I många fall knyts därför underrättelseverksamheten till ett lands beskickning. Det händer också att företag, civil och militär besöksverksamhet samt gästforskare och gäststudenter vid lärosäten m.m. utnyttjas i detta avseende.

Företrädare för en beskickning försöker sällan inhämta information på egen hand. Ett sådant tillvägagångssätt är kanske framgångsrikt när det gäller iakttagelser av föremål och liknande. Intresset av att på detta sätt inhämta information om t.ex. försvarsanläggningar torde dock typiskt sett vara mindre framträdande i dag än tidigare, eftersom erforderliga kartläggningar många gånger redan har gjorts genom observationer eller genom utnyttjande av tillgänglig teknik för distansinhämtning. Ett sätt att komma åt icke offentlig information är genom att ta anställning i eller besöka den organisation där uppgifterna finns. Möjligheten att få tillgång till önskad information genom att ta anställning på ett företag eller en myndighet är emellertid begränsad och förenat med viss upptäcktsrisk. Att inhämta information genom att t.ex. besöka en försvarsanläggning eller liknande är förstås inte heller riskfritt, eftersom också det är förenat med en betydande upptäcktsrisk. Det får därför antas vara vanligare att den önskade informationen inhämtas genom att kontakter etableras med

personer som direkt eller indirekt kan ha tillgång till den efterfrågade informationen.

Den person som för ett främmande lands räkning har till uppgift att inhämta information – själv eller med hjälp av någon annan – eller att bygga upp en organisation för inhämtning av information benämns ofta underrättelseofficer. Han eller hon är anställd i sitt hemlands underrättelse- eller säkerhetstjänst, men uppträder inte sällan som befattningshavare vid en beskickning (diplomatisk tjänst) i mottagarlandet. En sådan befattning benämns i regel täckbefattning.7 De personer som tjänstgör som underrättelseofficerare har ofta en akademisk utbildning. De undervisas bl.a. i språk, psykologi och underrättelseverksamhet. Det senare inbegriper t.ex. hur underrättelseofficeraren ska agera samt värva och driva agenter. Viss diplomatisk utbildning ingår normalt också. Den person som underrättelseofficeren lyckas etablera samarbete med benämns vanligen agent. Agenten är normalt fristående från underrättelse- eller säkerhetstjänsten i det avseendet att han eller hon inte är anställd där, utan får sitt uppdrag från underrättelseofficeren. Medan underrättelseofficerens roll är att ge uppdrag åt och att leda (driva) agenten, ankommer det på agenten att få fram upplysningar. Agenten kan även ha andra uppgifter.

De tredje och fjärde stegen i underrättelsecykeln innebär bearbet-

ning av informationsmaterialet och innefattar dels en grundbearbetning

genom bl.a. översättning, redigering, omformning eller dechiffrering av meddelanden, dels en analys eller värdering och förädling av informationsmaterialet. Delgivningen är det femte och sista steget i underrättelsecykeln och innebär att det analyserande materialet presenteras för uppdragsgivaren, beslutsfattaren eller andra, som bedöms ha behov av den färdigbearbetade underrättelsen.

5.5. Underrättelsekällor

5.5.1. Allmänt

Underrättelsetjänster använder två huvudsakliga metoder för att inhämta information: personbaserad inhämtning och teknisk inhämtning. Informationen hämtas i sin tur från såväl öppna som slutna,

7 Jfr Spioneribrottsutredningens betänkande, ”Översyn av spioneribrottet m.m. (Ds 1979:6), s. 41.

hemliga, källor. En fördel med att använda tekniska medel för informationsinhämtning är att dessa medger automatik, snabbhet och inhämtning i stor omfattning. Tekniska medel angrips inte heller av tvivel. Människor kan å andra sidan göra flera iakttagelser av olika slag, även sådana som inte varit förutsedda. För att möjliggöra en så god informationsinhämtning som möjligt arbetar därför de flesta underrättelseorganisationer med såväl personbaserad som teknisk insamling från både öppna och hemliga källor.8

Den personbaserade insamlingen benämns ofta med akronymen HUMINT (av engelskans human intelligence). Människor som går underrättelsetjänsters ärenden vet i vissa fall om det, men så är inte alltid fallet. I det senare fallet rör det sig om personer som inte har anlitats som agenter.9De personbaserade underrättelsekällorna kan efter grad av tillgänglighet, behov av skydd, informationspotential och kvalitet beskrivas som en pyramid. I basen av pyramiden finns de oftast förekommande och minst komplicerade källorna. Det handlar t.ex. om resenärer, journalister, lokalbefolkning och flyktingar. Högre upp i pyramiden återfinns t.ex. politiska motståndsrörelser, exilgrupper eller exilregeringar. Många av dessa lämnar gärna information, men deras pålitlighet kan variera. I toppen av pyramiden finns de exklusiva källorna; avhoppare, spontanagenter, infiltratörer och informatörer. De har tillgång till specifik och – med andra underrättelsemedel – oåtkomlig information. De exklusiva källorna är de som kan ge mest, men som är svårast att komma åt och är förknippade med störst risker.10

Teknisk insamling är ett samlingsbegrepp för ett stort antal olika

insamlingsmetoder genom vilka man inhämtar skilda typer av information. Det gemensamma för dessa insamlingsmetoder är att man använder instrument för att förstärka eller ersätta de mänskliga sinnena.11 Exempel på teknisk insamling är:

  • olika former av inhämtning genom avlyssning av signaler (signals intelligence, SIGINT)
  • informationsinhämtning genom foto- eller teknisk bildspaning,

(imagery intelligence, IMINT)

8 Agrell, ”Konsten att gissa rätt – Underrättelseverksamhetens grunder”, 1998, s. 83. 9 Agrell, ”Konsten att gissa rätt – Underrättelseverksamhetens grunder”, 1998, s. 85 f. 10 Agrell, ”Konsten att gissa rätt – Underrättelseverksamhetens grunder”, 1998, s. 86. 11 Agrell, ”Konsten att gissa rätt – Underrättelseverksamhetens grunder”, 1998, s. 95.

  • inhämtning från öppna källor, t.ex. internet (open source intelligence, OSINT)
  • informationsinhämtning genom elektroniska angrepp/it-intrång

(hacker/hacking intelligence, HACKINT).

Som framgått ovan hämtas information inte bara in från slutna, hemliga, källor, utan också öppna sådana. Med begreppet öppna källor avses information som finns tillgänglig utan att man behöver tillgripa särskilda inhämtningsmetoder för att komma över den. Som exempel på öppna källor kan nämnas elektroniskt tillgängliga uppgifter i databaser och på internet. Hit hör också böcker, tidningar, tidskrifter och vetenskapliga publikationer. Att materialet är öppet innebär inte alltid att det är lättåtkomligt. Även om materialet i sig är lättåtkomligt, kan det t.ex. krävas goda språkkunskaper eller olika slag av specialkompetenser för att man ska kunna tillgodogöra sig innehållet. Vidare kan volymen och de möjligheterna att ta del av information som sociala medier erbjuder i sig innebära en utmaning, eftersom all information självklart inte är lika intressant eller relevant. Slutligen styrs mängden information som kan hämtas från öppna källor av vad innehavarna av informationen väljer att göra tillgängligt för andra.12

Hur mycket mängden öppet material än ökar och hur stor möda som än läggs ner på att samla in och utnyttja dessa uppgifter, går inte all önskvärd information att komma åt genom öppna källor. Det är här de slutna, hemliga, källorna kommer in. Genom dessa källor är det möjligt att komma åt sådan information som inte kan tillhandahållas på annat sätt.

5.5.2. Värvning av agenter

En utsänd underrättelseofficers främsta uppgift är normalt att värva agenter som kan leverera önskad information till honom eller henne. Möjliga agenter bearbetas därför systematiskt i en process som går att dela upp i sex steg; analys, målsökning, studie, närmande, vänskap och värvning.

12 Agrell, ”Konsten att gissa rätt – Underrättelseverksamhetens grunder”, 1998, s. 105.

En värvningsprocess inleds med en analys av vilken information som den utländska underrättelsetjänsten behöver och var den relevanta informationen finns. Analysen ligger sedan till grund för mål-

sökningsfasen, som innebär att underrättelseofficeren får i uppgift att

finna personer som kan ha tillgång till informationen. Den person som valts ut för värvning kartläggs därefter under något som kan kallas studiefasen. Under denna fas studerar underrättelseofficeren bl.a. personens ekonomiska situation, hans eller hennes personlighet, familj och umgänge m.m. Uppgifterna ligger sedan till grund för en bedömning av möjligheterna att värva personen.

Om underrättelseofficeren anser att den utvalda personen är lämplig att försöka värva söker han eller hon kontakt med den utvalde i något som kallas närmandefasen. Den första kontakten mellan underrättelseofficeren och den utvalde tycks alltid tillkomma av en slump. Det är fråga om helt oskyldiga kontakter, t.ex. i en träningslokal, affär eller vid hundrastning. Därefter inleder underrättelseofficeren en charmoffensiv i syfte att bli bekant med den utvalde, en bekantskap som efter hand fördjupas till vänskap. Den utvalde kanske bjuds på middagar eller idrottsliga och kulturella evenemang. Efter hand ger underrättelseofficeren den utvalde oskyldiga testuppdrag som han eller hon också belönas för. Den utvalde inges härigenom en känsla av uppskattning och betydelse. Under vänskapsfasen, som kan ta upp till flera år i vissa fall, bryts vaksamheten och omdömet hos den utvalde sakta ned. Under tiden rapporterar underrättelseofficeren till sin uppdragsgivare, varvid den tilltänkte agentens lämplighet bedöms.

Efterhand övergår kontakterna mellan underrättelseofficeren och den utvalde i en värvningsfas. Den utvalde personen har då börjat vänja sig vid att lämna över uppgifter till underrättelseofficeren. Det kritiska ögonblicket, själva genombrytningen, är när man berör känslig och hemlig information och underrättelseofficeren frågar den tilltänkte agenten om han eller hon är beredd att lämna ut sådan information.

När en agent väl är värvad tilldelas han eller hon olika uppgifter. Vederbörande kan också förses med teknisk utrustning för fullgörandet av uppgifterna. Agenten ges därtill många gånger någon form av utbildning för att kunna hantera utrustning och konspirativa metoder. Han eller hon kan även åläggas skriva rapporter som vidarebefordras till uppdragsstaten. I det fortsatta samarbetet mellan underrättelse-

officeren och agenten används konspiratoriska metoder i stor utsträckning, t.ex. döda brevlådor, anlitande av kurirer, kommunikation via satellit, gemensamt tillgängliga e-postkonton, kortvågsradio för mottagande av meddelanden och annan särskild kommunikationsutrustning.13Att en person anlitas som agent behöver inte innebära att han eller hon omedelbart träder i tjänst. Det förekommer även s.k. vilande agenter, som inte träder i aktiv tjänst som spion på flera månader eller kanske rent av år. Det finns till och med exempel på att en värvad agent aldrig trätt i aktiv tjänst.14

Beskrivningen ovan utgår från att potentiella agenter söks upp av en underrättelseofficer. Det förekommer emellertid också att kontakt tas den omvända vägen, dvs. att någon uppsöker en underrättelseofficer eller annan företrädare för en främmande makt och erbjuder sina tjänster som agent, s.k. walk-in agents. Det är inte alla sådana kontakter som leder till att personen får uppdrag som agent. Det förekommer dock att personen tas om hand och ges den utbildning som behövs.

Avslutningsvis ska här nämnas att ambitionen att värva personer – med mer eller mindre direkt tillgång till efterfrågade uppgifter – som agenter inte med nödvändighet innebär att det är svenska medborgare eller personer som bor här permanent eller för en längre tid som söks. Vissa staters underrättelsetjänster föredrar att anlita egna landsmän här i landet, t.ex. gästforskare och studenter som agenter. Det behöver inte heller vara så att underrättelseofficeren nöjer sig med att värva en person som agent utan hon eller han kan anlita flera personer, varigenom inhämtningen av uppgifter blir mer fragmentiserad. Var och en kanske bidrar med ett mindre antal uppgifter, men tillsammans avslöjar uppgifterna känsliga förhållanden.

13 Se bl.a. Spioneribrottsutredningens betänkande, ”Översyn av spioneribrottet m.m. ” (Ds 1979:6), s. 41 f. 14 Utredningen om förstärkt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhets betänkande, ”Spioneri och annan olovlig underrättelseverksamhet – Ett förstärkt skydd för

Sveriges säkerhet” (SOU 2012:95), s. 65.

5.6. Främmande makts underrättelseverksamhet mot Sverige

5.6.1. Allmänt

Den främmande underrättelseverksamhet som bedrivs i och mot Sverige är omfattande och kartlägger såväl Försvarsmaktens förmåga och verksamhet, som civila samhällsviktiga funktioner. Det förekommer också att företrädare för Sverige som arbetar utomlands utsätts för påtryckningar från värdlandets regeringar och, i vissa fall, från deras underrättelsetjänster.

Underrättelseverksamheten bedrivs långsiktigt och systematiskt. Den pågår ständigt. Flera stater skjuter till mer medel för verksamheten och underrättelsetjänsternas mandat vidgas. Den främmande underrättelseverksamheten är inriktad mot flyktingar, dissidenter och diaspora, myndigheter, tredje part (utländska intressen här i landet), den centrala statsledningen och Regeringskansliet, teknik och forskning, det militära försvaret och militär teknologi, politisk påverkan, politiska institutioner och total-försvaret i övrigt. Det pågår också underrättelseverksamhet mot Sverige som syftar till konflikt- och krigsplanläggning. Det är framför allt stater som står bakom ovan beskrivna verksamhet, även om det inte kan uteslutas att också vissa terroristorganisationer ägnar sig åt underrättelseverksamhet i någon utsträckning.

Säkerhetspolisen har, i egenskap av inrikes säkerhetstjänst, till uppgift att bevaka den säkerhetshotande underrättelseverksamhet som riktas mot Sverige genom s.k. kontraspionage. Kontraspionage innebär att förebygga och avslöja spioneri och annan olovlig underrättelseverksamhet som kan rikta sig mot Sverige och svenska intressen utomlands samt mot utländska intressen i landet och mot flyktingar. Den svenska militära säkerhetstjänstens uppgift är att tillvarata militära säkerhetsintressen, som berör Försvarsmakten och dess ansvarsområde. Det ankommer således på den militära säkerhetstjänsten att bevaka säkerhetsintressen, som omfattar eller kan hänföras till militär personal och materiel samt till militära anläggningar och militär planläggning i vid bemärkelse. I den militära

säkerhetstjänstens uppgifter ingår också att biträda Säkerhetspolisen i dess arbete beträffande skyddet av rikets säkerhet.15

Enligt uppgifter från Säkerhetspolisen är främmande staters underrättelsetjänster, såväl civila som militära, verksamma i Sverige och mot svenska intressen. Flera stater som bedriver olovlig underrättelseverksamhet här i landet har visat sig ha betydande kapacitet för inhämtning. Enligt Säkerhetspolisens bedömningar har cirka 15 länder underrättelseofficerare på plats i Sverige. Det förekommer också inresande underrättelseofficerare, dvs. personer som inte är fast stationerade här i landet.

Många stater anmäler att de har ett antal underrättelseofficerare på plats i Sverige. Dessa underrättelseofficerare bedriver således sitt arbete öppet. Hur stor andel de anmälda officerarna utgör varierar något över tid. Varje officer kan antas ha flera tiotal kontakter, vilka de underhåller med flera möten per år. Det sammanlagda antalet kontakter här i landet mellan underrättelseofficerare och andra personer kan alltså vara betydande. Det finns dock ett mörkertal.

Underrättelseinhämtning sker som vi nämnt ovan från ambassader och andra beskickningar, men också från andra plattformer som t.ex. företag, organisationer, lärosäten och nyhetsbyråer. Underrättelsepersonal kan även komma inresande för enstaka uppdrag för att sedan återvända till hemlandet. Sådana icke-traditionella plattformar utgör sannolikt ett mycket större antal än de traditionella. Det kan alltså vara svårt att sätta något exakt tal på antalet underrättelseofficerare och agenter i Sverige. Det kan emellertid enligt Säkerhetspolisen röra sig om från något under hundra upp till några hundra underrättelseofficerare och, med utgångspunkten att varje officerare kan hantera max en handfull personer (agenter), mellan ett drygt hundratal till upp till över tusen agenter. Därtill kommer agenter vid de icke-traditionella underrättelseplattformarna. Enligt Säkerhetspolisens uppskattning uppgår det antal personer som kan misstänkas utöva brott eller planera att utöva brott mot Sveriges säkerhet till flera hundra. En stor del av underrättelseverksamheten mot Sverige bedrivs dock i form av signal-, satellit- och radarspaning och genom inhämtning i den internationella tele- och datatrafiken.

15 1996 års underrättelsekommittés betänkande, ”Underrättelsetjänsten – en översyn” (SOU 1999:37), s. 124.

5.6.2. Främmande underrättelseaktörers agerande genom lokalanställd personal

Internationell insatsverksamhet genomförs i stor utsträckning i områden som präglas av konflikter. Detta innebär att såväl lokala som regionala och globala aktörer har ett stort intresse av att följa/ påverka utvecklingen i området. En vanligt förekommande metod för att göra detta är att använda sig av lokalanställd personal.

Inom ramen för Försvarsmaktens internationella insatsverksamhet är det vanligt förekommande att lokalanställda utnyttjas av antagonister som en metod för att bedriva säkerhetshotande verksamhet mot den internationella insatsverksamheten.

Många gånger uppstår det en känsla av samhörighet mellan de tillförda internationella kontingenterna (styrkorna) och den lokalanställda personalen, vilket får till följd att säkerhetstänkandet hos kontingentspersonalen minskar. Lokalanställd personal kan lätt observera aktivitet och förberedelser inför planerade operationer inne på campen16. De lokalanställda har många gånger även möjlighet att observera hur säkerhetsskyddet ser ut inne på campen och hur en militär kontingent agerar i svåra situationer, t.ex. genom att iscensätta demonstrationer och civila oroligheter så att angriparen sedan kan bedöma den internationella styrkans reaktion i form av kapacitet och modus.

Det finns flera olika typer av lokalanställda som utnyttjas av underrättelseaktörer. Byggnadsarbetare och städpersonal anställs i stor omfattning och rör sig över hela camper i sitt dagliga arbete. Dessa två kategorier har därför kunnat konstateras användas för att inhämta information avseende förhållanden inne på camperna. En annan intressant kategori för främmande underrättelseaktörer är de tolkar som anlitas. De nationer som är engagerade i internationell insatsverksamhet, så även Sverige, använder sig av lokalt anställda tolkar i stor omfattning då språken i landet inte finns representerat hemma i sådan omfattning att rekrytering kunnat ske där.17Tolkarna uppskattas för sin lokalkännedom och sina kunskaper om insatsområdets historia och politik m.m. och blir snabbt en naturlig del av de förband de tjänstgör hos. De finns med vid så gott som alla insatser och genom

16 De militära baser som etableras inom ramen för den militära internationella insatsverksamheten benämns som regel som ”camper”. 17 Ur Försvarsmaktens ”Handbok Säkerhetstjänst – Hotbedömning” (2006).

den sammansvetsning som gemensamma upplevelser ger minskar också viljan till byte av tolk varvid det sociala förtroendet för honom eller henne ökar. Det mest konkreta exemplet avseende den potentiella problematiken rörande lokalanställda tolkar rör ett fall som kan benämnas tolk-fallet, se mer om detta nedan i avsnitt 5.9.3.

Samma resonemang gäller också vid svenska ambassader och andra utlandsmyndigheter där lokalanställd personal finns.

5.6.3. Särskilt om hur främmande makts underrättelsetjänster verkar i eller via mediasektorn

Medier som plattform för underrättelsetjänster

Mediasektorn röner stort intresse hos främmande makts underrättelsetjänster. Att så är fallet har ett flertal olika förklaringar. För det första är mediaaktörer naturligt närvarande i forum (politiska och ekonomiska m.m.) där frågor av stor vikt avhandlas. För det andra är aktörer ur mediasektorn naturligt förekommande i internationella konfliktområden. För det tredje är mediasektorn en naturlig sektor för individer att vända sig till med information avseende förhållanden av stort intresse (nyheter och scoop m.m.) och det finns väl etablerade rutiner för att erbjuda finansiell ersättning för information utan att individen uppfattar detta som avvikande. Täckmantel som journalist är således idealiskt för främmande makts underrättelsetjänster. En journalist har ju i princip inga begränsningar alls utan kan ställa vilka frågor som helst till vem som helst utan att väcka misstankar. En journalist träffar också ett mycket stort antal människor vilka ofta är desamma som underrättelseofficerare vill träffa; allt från premiärministrar och riksdagsledamöter via it-experter till försvarsplanerare. Möjligheten att främmande makts underrättelsetjänst värvar journalister i stationeringslandet kan innebära utmaningar för säkerhetstjänsterna eftersom ett särskilt rättsligt skydd ofta ges till journalistisk verksamhet. Säkerhetspolisen har observerat försök från främmande makt att närma sig svenska journalister.

Journalistisk täckmantel kan sammanfattningsvis fylla flera funktioner för en underrättelsetjänst. Den kan:

  • placera anställda underrättelseofficerare under täckmantel av journalist på t.ex. en tidning eller nyhetsbyrå
  • värva journalister som agenter för att inhämta information om personer, platser, händelser m.m. som är svåråtkomliga för underrättelsetjänsten
  • värva journalister som agenter för att föra ut den egna statens budskap (inflytelseagenter).

Även yrken som är nära besläktade med journalistens så som t.ex. frilansfotograf eller reportagefilmare/-författare används av underrättelsetjänster.

Användningen av journalistisk täckmantel för underrättelseofficerare är väl belagd i den öppna litteraturen. Likaså finns exempel på journalister som varit agenter för statliga underrättelsetjänster. Främmande underrättelsetjänster uppträder huvudsakligen i mediasektorn på något av följande sätt: a) genom att låtsas vara en del av mediasektorn b) genom att uppträda som en riktig del av denna sektor c) genom att rikta inhämtning mot aktörer inom denna sektor och

komma åt informationen via ovetande mellanhänder.

Den förstnämnda kategorin erbjuder huvudsakligen en tillfällig täckmantel för en resande underrättelseofficer och utgör en möjlig förklaring till varför han eller hon är intresserad av att betala för information. En mer långsiktig användning av denna typ av täckmantel är dock riskfylld, då risk för upptäckt (av ordinarie aktörer inom mediasektorn) är stor.

Att låtsas vara en aktör i denna sektor är dock sällan nödvändigt, då det finns flera sätt på vilket det är möjligt att uppträda som en legitim aktör i stället. En vanligt förekommande metod är att placera underrättelsepersonal vid statliga tidningar och nyhetsbyråer. Vissa av dessa verkar med respektive lands huvudstad som bas, men det är även vanligt förekommande att personal sänds ut och ackrediteras som journalister i främmande land. Sålunda finns det kontinuerligt i städer som Stockholm och Bryssel m.fl. som regel personer som samtidigt både är riktiga journalister och officerare vid främmande underrättelsetjänster. Ett annat sätt att skapa legitima befattningar i mediasektorn är att underrättelsetjänsten i fråga med dolda metoder skapar en nyhetsbyrå eller annan form av medieplattform som

den kontrollerar. En variant är att skapa en organisation som man uteslutande besätter med egen personal. Främmande underrättelsetjänster förefaller i vissa fall även att skapa organisationer där endast ett fåtal personer är medvetna om den egentliga kopplingen till landets underrättelsetjänst. De medieplattformar som skapas på detta sätt är som regel tydligt kopplade till det land som underrättelsetjänsten tillhör. Detta är dock sällan ett hinder för att bedriva verksamhet, då journalister och andra medieaktörer som tillhör internationella medieplattformar som regel erbjuds samma möjligheter att verka som lokala aktörer i målländerna.

När det gäller att inhämta information via ovetande mellanhänder förekommer åtminstone två olika varianter. Den ena varianten är att dolt köpa upp en befintlig mediaaktör, för att på så sätt kunna komma över den information som denna aktör hanterar samt kunna kontrollera/influera aktörens framtida agerande. Det andra sättet är att via signalspaning eller it-angrepp komma åt den information (inklusive kontakter) som det ovetande målet hanterar.

Enligt uppgift till oss från Försvarsmakten (Must) är det mycket vanligt förekommande att främmande underrättelsetjänster verkar i mediesektorn i de miljöer (Sverige, Norden, EU och FN) där känslig/ hemlig information avseende internationella samarbeten för fred och säkerhet förekommer.

Medier som kanal för underrättelsetjänsters desinformationsspridning

Till ovan beskrivna användning av medier som plattformar för underrättelseaktiviteter ska läggas att media kan fungera som kanal för underrättelsetjänsterna att sprida sin påverkande information. Olika typer av inflytelseagenter kan också använda media som kanal för att sprida desinformation och propaganda. En inflytelseagent är en person som på uppdrag av främmande makt sprider den främmande statens budskap till en svensk publik. Det är mycket svårt att skydda sig mot desinformationsspridning.

Exempel på främmande makts underrättelsetjänsters agerande i mediasektorn

För att exemplifiera hur underrättelsetjänster använder sig av journalistisk täckmantel (eng. journalistic cover) anges några exempel på detta i det följande. Exemplen syftar inte till en heltäckande redovisning, utan är tänkta att illustrera att olika länder använder sig av det journalistiska yrket som täckmantel för underrättelseverksamhet och att detta har förekommit såväl förr som nu.

Både KGB (rysk förkortning för Kommittén för statssäkerhet)18och GRU (den ryska förkortningen står för Huvudstyrelsen för underrättelsetjänst)19använde under det kalla kriget olika sovjetiska medier som täckmantel för sitt underrättelsearbete. För att bara nämna ett exempel så fanns underrättelseofficerare under täckmantel som journalister vid den sovjetiska nyhetsbyrån TASS. Under perioder har t.o.m. chefen för TASS varit en underrättelseofficer.20

Även amerikanska CIA (Central Intelligence Agency)21använde journalistisk täckmantel för sina officerare. CIA utnyttjade också journalister som agenter för inhämtning åt CIA. Carl Bernstein, som arbetade på Washington Post och tillsammans med Bob Woodward avslöjade Watergateskandalen, har beskrivit detta i en berömd artikel från 1977: ”The CIA and the Media”.22

Ryssland använder sig än i dag av journalistisk täckmantel för sin underrättelseverksamhet. Sommaren 2010 grep amerikanska FBI (Federal Bureau of Investigation)23tio ryska spioner i USA. Bland dem fanns paret Vicky Pelaez och Juan Lazaro. Bakom den falska identiteten Juan Lazaro dolde sig den ryske underrättelseofficeren Michail Vasenkov. Vicky Pelaez arbetade som krönikör för den spanskspråkiga tidningen La Prensa. I en rad uppmärksammade artiklar gjorde hon sig känd som kritiker av amerikansk politik. Hon var

18 KGB utgjorde den civila delen av underrättelsetjänsten i Sovjetunionen från 1954 till 21 december 1993 då Boris Jeltsin avskaffade säkerhetsministeriet och resterna av det nygamla KGB. 19 GRU är KGB:s militära motsvarighet. Till skillnad från KGB bröts inte GRU sönder när Sovjetunionen kollapsade. 20 Andrew, Mitrokhin, ”The Mitrokhin Archive – The KGB in Europe and the West” (1999). 21 CIA är den amerikanska underrättelsetjänsten. 22 Bernstein, ”The CIA and the Media”, www.carlbernstein.com/magazine_cia_and_media.php 23 FBI är en amerikansk federal polismyndighet med jurisdiktion att utreda och bekämpa bl.a. hatbrott, spioneri, organiserad brottslighet, terrorism, samt att utreda de ärenden som inte faller under andra federala polisenheters jurisdiktion.

den enda icke-ryska spionen bland de gripna.24Förutom att spionringen hade i uppgift att inhämta underrättelser kunde den ryska civila underrättelsetjänsten SVR utöva påverkan genom Pelaezs position som krönikör.

Kina använder också regelmässigt sina nyhetsorgan som underrättelseplattformar. Som exempel kan nämnas att den MSS-underrättelseofficer25som i september 2010 dömdes av Svea hovrätt26 för grov olovlig underrättelseverksamhet utgav sig för att vara journalist på Folkets Dagblad i Stockholm. Officeren, som var stationerad i Sverige, spionerade med hjälp av en agent såväl i Sverige som i andra länder.27Av stämningsansökan kan man läsa att agenten hade

bedrivit verksamhet för att anskaffa uppgifter om personliga förhållanden beträffande personer av uigurisk härkomst, varav de flesta varit verksamma i uiguriska föreningar och organisationer i Sverige samt i Norge, Tyskland och USA. Uppgifterna har han delgett en kinesisk diplomat och en kinesisk journalist som på uppdrag från den kinesiska underrättelsetjänsten bedrivit verksamhet i Sverige för den kinesiska statens räkning för att i hemlighet anskaffa uppgifter om personliga förhållanden beträffande personer av uigurisk härkomst.

Även Iran använder sig av täckmantel som journalist eller närbesläktade yrken för underrättelsesyften. Iranska myndigheter övervakar också journalister.28

Ytterligare ett exempel på övervakning av journalister härrör från Europa. Enligt uppgifter i den tyska tidningen Der Spiegel 2017 ska den tyska underrättelsetjänsten BND (Bundesnachrichtendienst)29ha spionerat på journalister och nyhetsredaktioner sedan 1999. På listan över avlyssnade ska bl.a. brittiska BBC och amerikanska New York Times ha funnits.30

24 Säkerhetspolisens nyhetsbrev Spionage, nr 2, 2010, “Rysk spionhärva i USA”, www.sakerhetspolisen.se 25 MSS (Ministeriet för statens säkerhet) är Kinas civila säkerhetstjänst. 26 Svea hovrätts dom den 17 september 2010 i mål nr B 2575-10. 27 Sveriges radio P3 Dokumentär, 17 april 2015, ”Spionfallet på kinesiska ambassaden”, www.sverigesradio.se 28 SVT Nyheter den 29 oktober 2013, ”Iran: Myndigheterna förföljer journalister”, www.svt.se 29 BND är Tysklands underrättelsetjänst för utlandet till uppgift att samla och utvärdera information som är nödvändiga för Tyskland ur ett utrikes- och säkerhetspolitiskt perspektiv. 30 Sveriges radio P1 den 3 mars 2017, ”Tyska dokument tyder på spionage mot journalister och

nyhetsredaktioner”, www.sverigesradio.se

Israelisk underrättelsetjänst har också använt sig av täckmantel som journalist31och frilansfotograf. Som exempel på detta kan nämnas den kanadensiska frilansfotografen Patricia Roxenburg som blev världsberömd genom flera fotoreportage. Patricia Roxenburg hette egentligen Sylvia Rafael och var kaderanställd Mossad-officer32. Hon avslöjades i samband med det misslyckade mordförsöket på terroristledaren Ali Salameh i Lillehammer i Norge 1973. Så sent som 2010 avslöjades att en tidigare chefredaktör för den danska tidningen Politiken varit agent för Mossad. I Säkerhetspolisens nyhetsbrev Spionage kunde man läsa följande:

Mannen, som är israelisk medborgare, har själv berättat att han under reportageresor för bland annat Information, Politiken och Danmarks radio på 1950- och 1960-talen även samlade in information och skrev underrättelserapporter till Mossad. Vidare uppger han att han var Mossad-agent fram till 1970. Då ska samarbetet med Israel ha upphört samband med att han tillträdde tjänsten som chefredaktör för Politiken. Mannen menar att gränsen mellan spioneri och journalistik är svårdragen men att han haft som krav att rapporterna han skrev för Mossad även skulle komma det danska försvarets underrättelsetjänst (FE) till del, vilket de ska ha gjort. På så sätt anser han sig själv egentligen ha varit ett slags dubbelagent. Den nuvarande chefredaktören på Information menar däremot att arbete för en underrättelsetjänst är helt oförenligt med journalistik.33

Ytterligare ett exempel på att landet A har använt landets B:s media som plattform för sitt spioneri kan hämtas från Vietnamkriget. Pham Xuan An var agent för den nordvietnamesiska underrättelsetjänsten och rapporterade om Sydvietnam och USA på ett mycket initierat sätt genom sin position som reporter på den amerikanska tidskriften Time. Om honom kan man läsa:

During the Vietnam War, Time reporter Pham Xuan An befriended everyone who was anyone in Saigon, including American journalists such as David Halberstam and Neil Sheehan, the CIA’s William Colby, and the legendary Colonel Edward Lansdale – not to mention the most influential members of the South Vietnamese government and army. None of them ever guessed that he was also providing strategic intel-

31 Ross, ”The Volunteer – My Secret life in the Mossad” (2007). 32 Mossad (Institutet för underrättelser och särskilda operationer) är en israelisk civil underrättelsetjänst. 33 Spionage, nr 1, 2010, ”Dansk chefredaktör var Israel-spion”, www.sakerhetspolisen.se. Se även artiklar i DN den 27 februari 2010, www.dn.se/nyheter/varlden/dansk-chefredaktor-varisrael-spion/ och i Medievarlden den 1 mars 2010, www.medievarlden.se/2010/03/danskchefredaktor-var-israel-spion/

ligence to Hanoi, smuggling invisible ink messages into the jungle inside egg rolls. His early reports were so accurate that General Giap joked, “We are now in the U.S. war room”.34

Enligt Centrum för asymmetriska hot- och terrorismstudier (Cats) vid Försvarshögskolan kan som exempel på när medier i Sverige utnyttjats för underrättelseinhämtning, desinformation och psykologisk krigföring nämnas den intervju som sändes i TV4 den 20 maj 2015 med en rysk ”forskare som tydligt framhöll värdet av ett ”neutralt Gotland. Intervjun sändes utan att ifrågasättas och utan att ett bemötande fick ske från något håll.35 Som ytterligare exempel på hur massmedia används för desinformation och psykologisk krigföring hänvisar Cats till hur Carl Bildt i samband med Ukrainakonfliktens tidiga faser 2013 anklagades för att vara CIA-agent i det ryska tv-programmet Vesti.36 Ett annat exempel som nämns av Cats är utspelet om att den ubåt som man sökte vid underrättelseoperationen i Stockholms skärgård under hösten 2014 var nederländsk. Uppgifterna spreds av den statskontrollerade ryska nyhetsbyrån Ria novosti som hänvisade till en källa i ryska försvarsdepartementet. En del av vilseledning är att mätta informationsmiljön med alternativförklaringar som förflyttar fokus och gör det svårare att reda ut vad som sker för informationskonsumenten. I detta fall antyder informationen också att svenska myndigheter är inkompetenta, vilket passar väl in i ett narrativ som vill polarisera vårt samhälle.37 Som ytterligare exempel på hur media använts av främmande makt kan nämnas att Länsstyrelsen på Gotland sommaren 2016 blev utnyttjad för ett propagandareportage. En tjänsteman på länsstyrelsen blev intervjuad om naturreservaten på Gotland, men användes i ett reportage i den statskontrollerade kanalen NTV om krigsförberedelser mot Ryssland. I inslaget pekar tjänstemannen med en penna på en karta över Gotland och reportaget handlar om Sveriges och Natos krigsförberedelser.38Vidare kan nämnas att ryska statskontrollerade tv-kanalen NTV i december 2011 sände ett program i serien ”Rassledovanie

34 Berman, ”Perfect Spy – The Incredible Double Life of Pham Xuan An Time Magazine Reporter &

Vietnamese Communist Agent” (2007).

35 www.tv4.se/nyheterna/klipp/rysk-expert-h%C3%A5ll-gotland-neutralt-3181567 36 En redogörelse för inslaget finns på www.svt.se/nyheter/utrikes/se-klippet-fran-rysk-tvdar-bildt-anklagas-for-att-vara-cia-agent. Programmet i dess helhet finns att se på www.youtube.com/watch?v=AW9B3n9SndI 37 www.svt.se/nyheter/inrikes/ryssland-ubat-kan-vara-nederlandsk 38 http://sverigesradio.se/sida/artikel.aspx?programid=94&artikel=6478299

som smutskastade svenska ambassaden i Moskva. Ambassaden utsågs till ett revolutionens näste i Ryssland. Ambassadrådet påstods ligga bakom försök att anstifta revolution i Ryssland, i samarbete med USA.39

Mot bakgrund av ovan anförda exempel torde det stå utom allt tvivel att underrättelsetjänster har använt och använder journalistisk täckmantel och andra närbesläktade täckmantlar både för att inhämta information och för att påverka. Allt som oftast kombineras dessa uppdrag eftersom inhämtningen ofta utgör underlag för att kunna utforma träffsäkra påverkansoperationer. Den journalistiska täckmanteln erbjuder därvidlag underrättelsetjänster en mycket användbar och effektiv täckmantel. Givet alla dess fördelar och därtill ett visst skydd (åtminstone i demokratiska stater) finns heller inget som talar för att främmande underrättelsetjänster i framtiden kommer att avstå använda från att använda medier som plattform för olika former av underrättelseverksamhet.

Enligt Säkerhetspolisen bedöms hotet från underrättelseofficerare som verkar under journalistisk täckmantel i synnerhet vara påtagligt i internationella miljöer som t.ex. EU och Nato, med vilka Sverige upprätthåller ett samarbete för fred och säkerhet. Denna multilaterala miljö karaktäriseras, enligt Säkerhetspolisens erfarenhet, av delat ansvar för säkerheten. EU och Nato har därför egna säkerhetsorganisationer. Men deras förmåga blir inte bättre än det bidrag medlemsländerna ger till det gemensamma säkerhetsarbetet. Därtill är deras mandat och resurser begränsade. I realiteten innebär detta att medlemsstaternas säkerhetstjänster måste ta ett icke obetydligt ansvar för att genom nationella ansträngningar skydda de gemensamma skyddsvärdena. För att detta ska vara möjligt behövs en nationell lagstiftning som möjliggör skydd av samarbetspartners och allierades hemligheter.

39 En redogörelse för rapporteringen finns att läsa här http://gamla.hbl.fi/nyheter/ 2011-12-02/sverige-smutskastas-av-rysk-tv

Särskilda organ för att bedriva desinformation och psykologisk krigsföring – det ryska exemplet.

40

Sovjetunionen hade en mycket omfattande organisatorisk apparat för desinformation, propaganda och psykologisk krigföring. Genom en kombination av spridande av falsk information och döljande av sanna omständigheter lyckades Sovjetunionen allvarligt försvåra framtagandet av ett pålitligt beslutsunderlag i samband med nedrustnings- och rustningskontrollförhandlingarna.41

En av de mest välkända desinformationskampanjerna av KGB:s tjänst A, som utgjorde en del av utrikesspionaget, var den att AIDS skulle ha uppstått som ett resultat av amerikanska experiment med biologiska vapen (vid en tidpunkt då biologiska vapen hade förbjudits genom konventionen för biologiska vapen och toxinvapen).42Östtyska Stasi var central exekutör av denna desinformationskampanj.43 Ett annat exempel på välkända desinformationskampanjer är Moskvas styrning av fredsrörelsen.44

Efter det kalla kriget minskade antalet desinformations- och påverkanskampanjer kraftigt som ett resultat av först Warszawapaktens och sedan Sovjetunionens upplösning.

Sedan Vladimir Putins makttillträde år 2000 har spänningen mellan Ryssland och västvärlden åter ökat. I synnerhet efter att han valdes till president en andra gång 2012 har antalet observerbara försök att desinformera och påverka omvärlden stigit kraftigt. Och omfattningen är i dag, som kan bevittnas i media, mycket stor.

Strukturen hos den ryska apparaten för maktutövning genom påverkan liknar den sovjetiska. I avsaknad av en Politbyrå leds och koordineras de ryska desinformations- och påverkanskampanjerna i dag av Presidentadministration i Kreml. Kommunistpartiets tidigare avdelningar för desinformation m.m. har ersatts av olika statliga

40 Flera stater har enligt uppgift från Säkerhetspolisen separata organ för att bedriva desinformation och påverkan. Oftast finns dessa organ som organisatoriska enheter inom staternas underrättelsetjänster. Här beskrivs dock bara Ryssland av det enkla skälet att världen år 2017 bevittnar en sällan skådad volym och intensitet av ryska påverkansförsök över stora delar av västvärlden. 41 Furustig, Ljunggren och Unge, ”Skydd mot strategisk vilseledning – Del 1: Definitioner,

metoder och diskussioner, FOI-R-0294,(december 2001).

42 Yevgenia Albats, ”The State Within a State – The KGB and Its Hold on Russia – Past,

Present and Future” (1994).

43 Andersson, ”Operation Norrsken – Om Stasi och Sverige under kalla kriget” (2013). 44 Engberg, ”Sovjet och fredsrörelsen” (1985).

samarbetsorgan och fonder, NGO:er, medier av typen RT och Sputnik, företag, statliga myndigheter, krigsmakten m.fl. Aktörer som alla bidrar till de ryska narrativen statsledningen vill föra ut.45På samma sätt som under sovjettiden finns de ryska underrättelse- och säkerhetstjänsterna kvar med sina uppdrag som exekutörer i denna apparat. KGB:s arvtagare, den ryska säkerhets- och underrättelsetjänsten FSB, är en av aktörerna som bidrar till påverkansansträngningarna.46 FSB har samma mandat som KGB. Den term FSB använder för att beskriva denna typ av verksamhet är stödjande åtgärder. Arbetet utförs av FSB:s Styrelse för stödjande åtgärder (UPS).47Dess uppdrag är bl.a. att:

  • inhämta information till FSB i syfte att kunna bedriva påverkan
  • värva utländska journalister för att kunna påverka
  • övervaka utländska journalister i Ryssland
  • bedriva mediekampanjer mot utländska diplomater och journalister
  • sprida propaganda och desinformation genom ryska journalister och medier
  • övervaka ryska nyhetsmedier
  • övervaka sociala medier
  • bedriva mediekampanjer mot den ryska oppositionen.

Som exempel kan nämnas att f.d. utrikesminister Carl Bildt avlyssnats och videofilmats när han har haft möten med ryska oppositionella i Ryssland. Materialet har sedan publicerats genom olika kanaler där det har getts en bild av att Carl Bildt är en CIA-agent som bedriver

45 Den brittiske producenten av ryskt ursprung, Peter Pomerantsev, beskriver delar av Kremls enorma desinformations- och påverkansapparat från insidan i sin bok ”Ingenting är sant och

allting är möjligt – Det nya Rysslands surrealistiska själ” (2016).

46 Även Rysslands civila underrättelsetjänst med inriktning mot utrikesförhållanden SVR (Ryska Federationens Yttre Underrättelsetjänst) och dess militära motsvarighet, GRU, ägnar sig åt olika typer av påverkansoperationer. 47 Soldatov, Borogan, ”The New Nobility – The Restoration of Russia’s Security State and the

Enduring Legacy of the KGB”, kap. 9 “The Propaganda Machine – Image-Making and the FSB” (2010).

subversiv verksamhet i Ryssland.48Även andra svenska diplomater har utsatts för detta. I några fall har diplomaterna beskrivits som medarbetare vid Must som bedriver subversiv verksamhet och stödjer den ryska oppositionen.49

Inget hindrar ryska eller andra utländska aktörer att etablera medier i Sverige som sedan omfattas av det svenska grundlagsskyddet. Från en sådan plattform kan de sedan bedriva säkerhetshotande inhämtning och påverkan mot Sverige och svenska intressen, EU och Nato m.fl.

5.7. Svensk underrättelseverksamhet

5.7.1. Allmänt

Som framgått ovan går underrättelseverksamhet ut på att inhämta, bearbeta och analysera information för att sedan delge berörda personer underrättelser. Informationen kan t.ex. avse trender i omvärldsutvecklingen och yttre hot mot Sverige och svenska intressen. Med hjälp av den inhämtade och bearbetade informationen kan mottagaren av densamma förhoppningsvis förutspå eventuella motståndares nästa steg och förbereda sin verksamhet för det. Som vi redogjort för i avsnitt 5.2 ska man skilja på försvarsunderrättelseverksamhet och inrikes säkerhetsunderrättelseverksamhet. Försvarsunderrättelseverksamhet bedrivs av Försvarsmakten genom Must, Försvarets radioanstalt, Försvarets materielverk och Totalförsvarets forskningsinstitut. Verksamheten regleras av lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet. Inrikes säkerhetsunderrättelsetjänst bedrivs bl.a. av Säkerhetspolisen och Polismyndigheten. Även vissa andra myndigheter, såsom Ekobrottsmyndigheten och Tullverket, bedriver underrättelseverksamhet inriktad på sina verksamheter och likt polismyndigheterna utan att vara underrättelsetjänster i vedertagen mening. Här kommer vi utöver försvarsunderrättelsemyndigheternas verksamhet emellertid endast att redogöra för den inrikes (säkerhets)underrättelseverksamhet som bedrivs av Säkerhetspolisen.

48 Se t.ex. www.svt.se/nyheter/utrikes/se-klippet-fran-rysk-tv-dar-bildt-anklagas-for-attvara-cia-agent och Sydsvenskan, ”Bildt avlyssnad I Moskva”, den 21 maj 2012, www.sydsvenskan.se/2012-05-21/bildt-avlyssnad-i-moskva-- 49 Glasnost, ”Svenska spioner styr ryska oppositionen?”, den 22 maj 2012, www.glasnost.se/2012/svenska-spioner-styr-ryska-oppositionen/

5.7.2. Försvarsunderrättelseverksamhet

Den svenska försvarsunderrättelseverksamheten bedrivs för att kartlägga yttre hot mot landet och till stöd för svensk utrikes-, försvars- och säkerhetspolitik (1 § första stycket lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet). Verksamheten får därtill endast avse utrikes förhållanden. Regeringen bestämmer verksamhetens inriktning och anger dess innehåll (1 § andra stycket lagen om försvarsunderrättelseverksamhet och 2 a § förordningen (2000:131) om försvarsunderrättelseverksamhet). Verksamheten får dock inte avse uppgifter som enligt lagar eller andra föreskrifter ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande arbete (4 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet).

Försvarsunderrättelseverksamhetens huvudsakliga uppgift är att ge regeringen och försvarsledningen förvarning om militära och andra yttre hot mot landet och underlag för beslut, som rör försvarets beredskap och krigsduglighet. Svensk försvarsunderrättelseverksamhet bedrivs av de myndigheter som angetts ovan (2 § förordningen om försvarsunderrättelseverksamhet). Myndigheterna fullgör sina uppgifter genom inhämtning, bearbetning och analys av information. Analyser av hotbilder och bedömningar i underrättelsefrågor rapporteras till berörda myndigheter (2 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet). Man brukar säga att försvarsunderrättelseverksamhetens främsta uppgift är att vara en larmklocka, som ska ge regeringen och försvarsledningen den förvarning, som behövs för att vårt försvar ska kunna mobiliseras och göras krigsdugligt i tid. Verksamheten ska därför fortlöpande registrera och bedöma sådana företeelser i vår omvärld som kan vara indikationer på att landet kommer att bli utsatt för angrepp. Den ska vidare ge underlag för operativ krigsplanläggning i form av kunskap om tänkbara motståndares militära resurser, organisation, taktik och utrustning. Verksamheten ska också bidra med underlag för Försvarsmaktens långsiktiga utveckling. Därtill ska verksamheten lämna underlag för beslut om åtgärder vid kränkningar av vårt territorium. I försvarsunderrättelseverksamheten ingår också uppgifter som är relaterade till det svenska deltagandet i internationella insatser. Svensk försvarsunderrättelseverksamhet ska t.ex. enligt 1 § första stycket lagen om försvarsunderrättelseverksamhet medverka i internationellt säkerhetssamarbete enligt vad regeringen

närmare bestämmer. Bestämmelser om utlandssamarbete i underrättelsefrågor finns i 3 § i lagen om försvarsunderrättelseverksamhet (läs mer om det i avsnitt 5.8.1 nedan). Vid säkerhetspolitiska kriser och i krig blir försvarsunderrättelseverksamhetens främsta uppgift att stödja försvarsansträngningarna.

Enligt 1 § i lagen om försvarsunderrättelseverksamhet får försvarsunderrättelseverksamheten endast avse utländska förhållanden. Begränsningen till utländska förhållanden innebär att verksamheten typiskt sett ska inhämta, bearbeta och delge sådan information om företeelser och förhållanden i andra länder som ger svenska beslutsfattare ett förbättrat underlag för beslut och bedömningar i utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska frågor eller för att skydda svensk personal som deltar i internationella insatser. I vissa fall kan dock utländska förhållanden även avse företeelser inom landet. Så kan t.ex. vara fallet när en organisation med en verksamhet som utgör ett hot mot landet har sitt ursprung i ett annat land, men verkar genom representanter i Sverige eller genom att på annat sätt utnyttja resurser i Sverige. Mandatet för de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet är emellertid begränsat till just underrättelseverksamhet; alla åtgärder som syftar till att hantera de hot av kriminell karaktär som kan identifieras inom landet är förbehållna de brottsbekämpande myndigheterna.50

Nedan följer en redogörelse för de fyra försvarsunderrättelsemyndigheterna.

Särskilt om Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (Must)

Den svenska försvarsmakten har i århundraden samlat in och sammanställt information om hot mot Sverige och förhållanden i utlandet, inte minst i krigs- och orostider i Europa. År 1905 beslutade man att det skulle inrättas en stående underrättelsetjänst vid Generalstaben (dåtidens motsvarighet till Högkvarteret). Detta anses ofta som startpunkten för den moderna svenska militära underrättelsetjänsten. Den svenska säkerhetstjänsten grundades först ett årtionde senare och organiserades även den vid Generalstaben. Must blev till 1994, efter en omorganisering inom Försvars-

50Prop. 2006/07:63, ”En anpassad försvarsunderrättelseverksamhet”, s. 43.

makten, och är i dag en del av Högkvarteret. Must är indelat i två verksamhetsområden: Försvarsunderrättelsetjänst, bedriven av Underrättelsekontoret, och militär säkerhetstjänst, bedriven av Säkerhetskontoret, och har till uppgift att identifiera, bevaka och bedöma yttre hot mot Sverige och svenska intressen i utlandet. Regeringen vänder sig årligen till Must med en inriktning av verksamheten. Regeringen beslutar även vilka resurser Must får tilldelade och hur myndigheten ska rapportera tillbaka till regeringen.51

Underrättelsetjänst

Musts uppgift vad gäller underrättelseverksamhet är att inhämta, bearbeta och delge underrättelser till stöd för svensk utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik samt i övrigt för kartläggning av yttre hot mot landet. Som vi tidigare redogjort för får verksamheten endast avse utländska förhållanden.

Varje år anger regeringen inriktningen för Musts underrättelseverksamhet, dvs. vilka områden (geografiska och funktionella) som ska bearbetas och rapporteras. Därutöver för Must fortlöpande en dialog med de myndigheter som inom ramen för regeringens inriktning får inrikta försvarsunderrättelseverksamheten för att känna av vilka underrättelsebehov som finns och för att kunna justera underlagsframtagningen. Rapporteringen sker kontinuerligt.

Musts andra huvuduppdragsgivare är överbefälhavaren. Must lämnar överbefälhavaren de underrättelser som behövs för den svenska militära beredskapen och försvarsplaneringen. Must stödjer också förmågeuppbyggnaden inom Försvarsmakten när det rör sig om att utforma nya system, som exempelvis nästa generations Gripenflygplan eller ubåtar. Rapporteringen sker kontinuerligt i form av föredragningar, dialoger och skriftliga rapporter.52

Musts underrättelseinhämtning och rapportering spänner över ett brett fält av såväl geografiska som funktionella områden. För att lösa sina uppgifter har Must ett antal egna källor samt ett brett samarbete med internationella partners och organisationer. Must bedriver exempelvis personbaserad underrättelseinhämtning och bildunder-

51 Försvarsmakten, ”Årsöversikt 2016, Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten” s. 7. 52 Försvarsmakten, ”Årsöversikt 2015, Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten” s. 25.

rättelseinhämtning. Inom ramen för den nationella samverkan delges Must information från bland andra Säkerhetspolisen och Försvarets Radioanstalt. Den inhämtade informationen bearbetas, analyseras och presenteras för uppdragsgivarna i form av underrättelserapportering innehållande såväl kortsiktiga som långsiktiga bedömningar.53

Militär säkerhetstjänst

Av 3 b § förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten framgår att Försvarsmakten också ska leda och bedriva militär säkerhetstjänst. Bestämmelser om säkerhetsskydd finns i säkerhetsskyddslagen (1996:627). Med säkerhetsskydd avses enligt 6 § säkerhetsskyddslagen dels skydd mot spioneri, sabotage och andra brott som kan hota rikets säkerhet, dels skydd i andra fall av uppgifter som omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, och som rör rikets säkerhet. Vidare avses med säkerhetsskydd även skydd mot terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, även om brotten inte hotar rikets säkerhet.

Den militära säkerhetstjänstens uppgift är att upptäcka, identifiera och möta säkerhetshot som riktas mot Försvarsmakten och dess säkerhetsintressen såväl inom som utom landet. Säkerhetsintressena omfattar eller kan hänföras till personal, materiel, information, anläggningar och verksamhet i vid bemärkelse inklusive den internationella verksamhet som Försvarsmakten deltar i. Den säkerhetshotande verksamhet som riktas mot Försvarsmakten brukar delas in i underrättelseverksamhet, kriminalitet, sabotage, subversiv verksamhet samt terrorism. Den kan riktas mot hela eller delar av Försvarsmakten, viss funktion eller verksamhet och förband samt verksamhet inom Försvarsmaktens intresseområde, t.ex. försvarsindustrin.54

Den militära säkerhetstjänsten omfattar säkerhetsunderrättelsetjänst, säkerhetsskyddstjänst och signalskyddstjänst. Säkerhetsunder-

rättelsetjänsten har till uppgift att klarlägga den säkerhetshotande

verksamhetens omfattning, inriktning samt medel och metoder.

53 Försvarsmakten, ”Årsöversikt 2015, Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten”, s. 25. 54Prop. 2006/07:46, ”Personuppgiftsbehandling hos Försvarsmakten och Försvarets radio-

anstalt”, s. 25.

Verksamheten syftar till att utifrån aktuella säkerhetsunderrättelsebehov lämna underlag för beslut om t.ex. säkerhetsskyddsåtgärder, beredskap eller förbandsproduktion. Säkerhetsunderrättelsetjänst sker i stort under samma arbetsformer och med utnyttjande av samma typ av källor som används i försvarsunderrättelseverksamheten. Säkerhetsskyddstjänstens uppgift är att ta fram åtgärder som syftar till att hindra eller försvåra säkerhetshotande verksamhet. Den arbetar med att förebygga att hemliga uppgifter som rör rikets säkerhet obehörigen röjs, ändras eller förstörs. Säkerhetsskyddstjänsten skyddar också materiel och anläggningar mot sabotage och stöld samt personal, anläggningar och materiel mot terrorism. Säkerhetsskyddstjänsten omfattar vidare informationssäkerhet inklusive it-säkerhet, säkerhetsprövning, tillträdesbegränsning, utbildning och kontroll av säkerhetsskyddet. Signalskyddstjänst syftar till att, med hjälp av kryptografiska metoder och övriga signalskyddsåtgärder, förhindra obehörig insyn i och påverkan av telekommunikations- och it-system. Exempel på signalskyddsåtgärder är kryptering, täckning, omskrivning, radiotystnad, frekvenshopp, val av sambandsmedel, användning av digitala signaturer för säker verifiering av elektroniska dokument samt stark autentisering för skydd mot intrång. En del av signalskyddstjänsten är kontroll av signalskyddet i telekommunikations- och it-system, s.k. signalkontroll. Signalkontroll syftar till att klarlägga riskerna för obehörig åtkomst till eller förvanskning av uppgifter eller störning av telekommunikation. Vidare kan signalkontroll klarlägga att systemen används enligt gällande regelverk.55

Särskilt om Försvarets Radioanstalt (FRA)

FRA är en civil myndighet som sorterar under Försvarsdepartementet. FRA bedriver signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet mot utrikes företeelser på uppdrag av regeringen, Regeringskansliet, Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och Polismyndigheten (NOA). FRA:s underrättelser är ett stöd för regeringen i dess utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska arbete med kopplingar till

55Prop. 2006/07:46, ”Personuppgiftsbehandling hos Försvarsmakten och Försvarets radio-

anstalt”, s. 25 f.

utländska förhållanden. FRA har även i uppdrag att stödja statliga myndigheter och statligt ägda bolag med teknisk informationssäkerhet.

FRA:s verksamhet regleras i 1 § förordningen (2007:937) med instruktion för Försvarets radioanstalt. Där anges att myndighetens uppgift är att bedriva signalspaning enligt lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet (LSF) och till lagen anslutande förordning (2008:927). FRA:s underrättelseverksamhet regleras, som framgått ovan, i lagen om försvarsunderrättelseverksamhet och tillhörande förordning. FRA:s signalspaning regleras vidare i ovan nämnda LSF och tillhörande förordning, i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation samt i lagen (2007:259) om behandling av personuppgifter i Försvarets radioanstalts försvarsunderrättelse- och utvecklingsverksamhet och tillhörande förordning (2007:261).

FRA:s signalspaning är en betydelsefull del av Sveriges underrättelsetjänst och syftar till att upptäcka på förhand okända före-

teelser, kartlägga redan kända företeelser och följa förändringar i dessa

samt i efterhand kartlägga händelser som oförutsett inträffat. Den information som FRA rapporterar till uppdragsgivarna handlar inte alltid om något som utgör ett omedelbart hot mot Sverige i dag, utan är ofta ett mer strategiskt beslutsunderlag och stöd till regeringens utrikes- och säkerhetspolitik. FRA förser regeringen och övriga uppdragsgivare med information om exempelvis militär förmåga i andra länder, internationell terrorism, utvecklingen i krigs- och konfliktregioner eller om hur it-angrepp sker i det globala nätet.56

All försvarsunderrättelseverksamhet vid FRA bedrivs efter inriktning från uppdragsgivare. Av 4 § LSF framgår att endast regeringen, Regeringskansliet, Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och Polismyndigheten (NOA) får ange inriktningen. Av 1 § andra stycket LSF framgår vidare de specifika försvarsunderrättelseändamål för vilka signalspaning får bedrivas (ändamålskatalogen). Signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet får ske endast i syfte att kartlägga

56 Justitiedepartementets promemoria, ”Behandling av personuppgifter inom Nationellt

centrum för terrorhotbedömning” (Ds 2016:31), s. 42.

1. yttre militära hot mot landet 2. förutsättningar för svenskt deltagande i fredsfrämjande och

humanitära internationella insatser eller hot mot säkerheten för svenska intressen vid genomförandet av sådana insatser 3. strategiska förhållanden avseende internationell terrorism och

annan grov gränsöverskridande brottslighet som kan hota väsentliga nationella intressen 4. utveckling och spridning av massförstörelsevapen, krigsmateriel

och produkter som avses i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd 5. allvarliga yttre hot mot samhällets infrastrukturer 6. konflikter utomlands med konsekvenser för internationell säker-

het 7. främmande underrättelseverksamhet mot svenska intressen 8. främmande makts agerande eller avsikter av väsentlig betydelse

för svensk utrikes-, säkerhets- eller försvarspolitik.

Av LSF följer slutligen att ingen inhämtning genom signalspaning får ske utan att företeelsen omfattas av regeringens inriktning och av tillstånd från Försvarsunderrättelsedomstolen. Domstolen ska enligt LSF pröva bl.a. det inhämtningsuppdrag för vilket inhämtning begärs, vilka signalbärare som FRA ska få tillgång till för att fullgöra uppdraget samt vilka sökbegrepp eller kategorier av sökbegrepp som ska få användas vid inhämtningen.

Särskilt om Försvarets materielverk (FMV)

FMV är en statlig förvaltningsmyndighet, som sorterar under Försvarsdepartementet. Myndighetens verksamhet regleras i förordningen (2007:854) med instruktion för Försvarets materielverk. Av förordningen följer att FMV på uppdrag av Försvarsmakten ska vidmakthålla, destruera och kassera varor samt upphandla byggentreprenader, varor och tjänster och tillhandahålla logistiktjänster (1 § ). Som civil oberoende uppdragsstyrd myndighet under Försvars-

departementet samarbetar FMV även med andra aktörer, både inom Sverige och internationellt.

FMV har ansvar för den tekniska underrättelsetjänsten. FMV bedriver inte i första hand egen inhämtning av uppgifter utan bidrar med analyser av underlag som inhämtats av andra myndigheter. FMV:s underrättelseanalyser syftar till att ge uppdragsgivarna en så god uppfattning som möjligt om materiel och teknisk förmåga i omvärlden för att därigenom skapa förutsättningar för såväl anpassning av taktik och skyddsåtgärder som materielanskaffning. Verksamheten finansieras i allt väsentligt av Försvarsmakten.

Särskilt om Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI)

FOI är ett statligt, till stor del uppdragsfinansierat forskningsinstitut, som sorterar under Försvarsdepartementet. FOI:s verksamhet regleras i förordningen (2007:861) med instruktion för Totalförsvarets forskningsinstitut. Enligt förordningen har FOI till uppgift att bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete för totalförsvaret och till stöd för nedrustning, ickespridning och internationell säkerhet. Myndigheten får även i övrigt bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete (1 § första stycket). Enligt 1 § andra stycket ska FOI verka för att försvarsforskningen nyttiggörs även utanför totalförsvaret. För att möjliggöra sin forskning har FOI till sin hjälp speciallaboratorier för kemiska och biologiska vapen, marina experimentstationer, superdatorer, laboratorier för explosiva föremål och verkstäder. Uppdragsgivare är bl.a. Försvarsmakten, Försvarsdepartementet, Försvarets materielverk, Utrikesdepartementet, MSB, och flygindustrin.

Enligt 2 § förordningen med instruktion för Totalförsvarets forskningsinstitut ska FOI bedriva försvarsunderrättelseverksamhet genom analyser av information som inhämtats från offentliga informationskällor eller som lämnats av uppdragsgivarna. Det underrättelsearbete som FOI bedriver, omfattar främst analyser av information som inhämtats av andra myndigheter. FOI bistår med analyser inom olika områden från rent teknikrelaterade frågor till säkerhetspolitiska frågeställningar. FOI sysslar inte med egen underrättelseinhämtning.

5.7.3. Säkerhetspolisens verksamhet

Säkerhetspolisen är Sveriges inrikes säkerhetstjänst. Säkerhetspolisens huvudsakliga uppgifter och ansvar framgår av 3 § polislagen (1984:387). Enligt bestämmelsen ska Säkerhetspolisen förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott mot rikets säkerhet eller terrorbrott och att utreda och beivra bl.a. sådana brott. Säkerhetspolisen ska också fullgöra uppgifter i samband med personskydd av den centrala statsledningen och andra som regeringen eller Säkerhetspolisen bestämmer och fullgöra uppgifter enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627). Slutligen ska Säkerhetspolisen leda annan polisverksamhet om regeringen föreskriver det och i övrigt bedriva sådan verksamhet som framgår av lag eller förordning eller som regeringen bestämmer.

I förordningen (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen samt i regleringsbrev från regeringen preciseras Säkerhetspolisens uppdrag närmare. I 1 och 3 §§ nämnda förordning anges att Säkerhetspolisen i egenskap av säkerhetstjänst ska bedriva underrättelse- och säkerhetsarbete och att Säkerhetspolisen bl.a. ansvarar för att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet samt utreda och beivra brott mot bl.a. 18 eller 19 kap. BrB eller annat brott mot rikets säkerhet, brott mot lagen (2003:148) om straff för terroristbrott samt en rad andra uppräknade brott av liknande art däribland företagsspioneri understött av främmande makt samt brott som rör sanktionslagstiftningen, krigsmateriel eller produkter med dubbla användningsområden.

Gemensamt för Säkerhetspolisens olika verksamhetsområden är det förebyggande arbetet, dvs. att förhindra att brott över huvudtaget begås. Säkerhetspolisens verksamhet syftar till att skydda Sveriges demokratiska system, medborgarnas fri- och rättigheter och den nationella säkerheten. Detta sker genom att Säkerhetspolisen förebygger och avslöjar brott mot rikets säkerhet, bekämpar terrorism och skyddar den centrala statsledningen.57

Säkerhetspolisens verksamhet kan i huvudsak delas in i fem områden; kontraspionage, kontraterrorism, säkerhetsskydd, författningsskydd och personskydd (se närmare om detta i avsnitt 4.5.1). Därutöver arbetar Säkerhetspolisen även med ickespridning, vilket

57 Säkerhetspolisens årsbok 2015, s. 6.

handlar om att förhindra spridning och anskaffning av produkter som kan användas för att producera massförstörelsevapen. I Säkerhetspolisens uppdrag ingår också att vara remissinstans till Migrationsverket och överklagandeinstanserna i fall där individer befaras utgöra ett säkerhetshot.58

Eftersom Säkerhetspolisens verksamhet primärt syftar till att förebygga – och inte att utreda – brott kan Säkerhetspolisen inte bedriva verksamheten utifrån brottsanmälningar. Myndigheten måste i stället själv ha förmåga att identifiera aktörer som har avsikt att begå aktuella brott för att bedöma vilka förutsättningar dessa har att sätta sina planer i verket. Det brottsförebyggande arbetet grundas därför i stor utsträckning bl.a. på uppgifter som inhämtas i säkerhetsunderrättelseverksamhet. Denna verksamhet bedrivs i ett skede innan det finns tillräckliga skäl för att inleda förundersökning.

5.8. Internationellt underrättelsesamarbete

5.8.1. Svenskt deltagande i internationellt försvarsunderrättelsesamarbete

De myndigheter som bedriver underrättelsesamarbete samarbetar både nationellt och internationellt med andra myndigheter. Det internationella underrättelsesamarbetet på det försvars- och säkerhetspolitiska området betraktas allmänt som angeläget och nödvändigt av flera skäl. Samarbetet är också av stor betydelse för enskilda länder. Ett skäl till detta är att inget land i dagens föränderliga och svårbedömda säkerhetspolitiska situation, helt på egen hand kan inhämta ett fullständigt underrättelseunderlag till stöd för den bedrivna utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiken, särskilt inte ett litet land som Sverige. Till sammanhanget hör också att allt fler hot är transnationella, bl.a. internationell terrorism och gränsöverskridande brottslighet.

Enligt 3 § lagen om försvarsunderrättelseverksamhet får de svenska myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet, i enlighet med vad regeringen närmare bestämmer, etablera och upprätthålla samarbete i underrättelsefrågor med andra länder och inter-

58 Säkerhetspolisens årsbok 2015, s. 9.

nationella organisationer. Som framgått ovan bedrivs försvarsunderrättelseverksamhet av Försvarsmakten genom Must, FRA, FMV och FOI. I 3 § förordningen om försvarsunderrättelseverksamhet stadgas att de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet endast får samarbeta med andra länder och internationella organisationer i underrättelsefrågor under förutsättning att syftet med samarbetet är att tjäna den svenska statsledningen och det svenska totalförsvaret. De uppgifter som myndigheterna lämnar till andra länder och internationella organisationer får inte heller vara till skada för svenska intressen.

Av det ovanstående följer att det är regeringen som bestämmer inriktningen för och omfattningen av det svenska deltagandet i internationellt försvarsunderrättelsesamarbete. Inom regeringen är underrättelsesamarbetet i första hand en uppgift för försvarsministern. Enligt 4 § förordningen om försvarsunderrättelseverksamhet ska de myndigheter som bedriver försvarsunderrättelseverksamhet anmäla frågor om att etablera och upprätthålla sådant samarbete som avses i 3 § till Regeringskansliet (Försvarsdepartementet).

5.8.2. Säkerhetspolisens internationella underrättelsesamarbete

I arbetet med att förhindra och avslöja spioneri och annan olovlig underrättelseverksamhet samarbetar Säkerhetspolisen med ett flertal myndigheter och organisationer – i Sverige och utomlands. Internationellt samarbetar Säkerhetspolisen främst med andra säkerhets- och underrättelsetjänster. Sådant polisiärt underrättelseutbyte kan bl.a. ske med stöd av lagen (2017:496) om internationellt polisiärt samarbete. Säkerhetspolisen bedriver exempelvis bilaterala samarbeten med en rad säkerhets- och underrättelsetjänster världen över. Säkerhetspolisen har tätast samverkan med de nordiska säkerhetstjänsterna, men arbetar också nära de europeiska ländernas säkerhetstjänster. Säkerhetspolisen deltar t.ex. i det multilaterala samarbetet mellan Europas säkerhetstjänster. Samarbetet handlar till stor del om informationsutbyte. För att underlätta samarbetet har Säkerhetspolisen sambandsmän stationerade utomlands, se mer om detta i avsnitt 4.5.2.

5.8.3. Underrättelsesamarbete inom ramen för olika internationella organisationer för fred och säkerhet

Internationellt underrättelsesamarbete kan, i likhet med annat internationellt försvars- och säkerhetspolitiskt samarbete, ske bilateralt eller multilateralt. När det gäller det multilaterala underrättelsesamarbetet finns det här skäl att nämna något om underrättelsesamarbetet inom ramen för Nato, FN och EU.

Mellan medlemsstaterna i Nato sker ett omfattande underrättelsesamarbete. Samarbetet, som formaliserades på ett tidigt stadium, styrs genom en årlig uppdatering av ett stort antal dokument. Underrättelsesamarbete mellan enskilda Nato-stater sker också på en bilateral basis.59

Inom FN har det av tradition funnits en negativ inställning till underrättelsetjänst i fredsbevarande operationer. Denna inställning torde bl.a. grundas på FN:s grundläggande principer om opartiskhet och strikt neutralitet. FN:s syn på att bedriva underrättelsetjänst i fredsbevarande operationer har emellertid kommit att ändras över tid och numera är frågan mindre kontroversiell. Det beror bl.a. på att dagens operationer utförs under delvis andra villkor än tidigare. Man är också medveten om att en fungerande underrättelsefunktion är en förutsättning för en kontingents (styrkas) förmåga att lösa sina uppgifter, att leda förhandlingar, att kontrollera utvecklingen i ett område och skydda sin egen trupp m.m. Utbytet av underrättelser med andra kontingenter uppfattas dessutom som en grundläggande förutsättning för den övergripande allmänna interoperabiliteten för att säkerställa en gemensam bild av det aktuella områdets situation och utveckling.60

Även inom ramen för EU finns det av säkerhetspolitiska skäl ett behov av underrättelsesamarbete medlemsstaterna emellan. Samarbetet har i första hand tagit sikte på frågor som berör det ekonomiska och teknologiska området. Samarbetet har emellertid alltmer utvecklats mot utrikes- och säkerhetspolitiska frågor inom ramen

59 1996 års underrättelsekommittés betänkande, ”Underrättelsetjänsten – en översyn” (SOU 1999:37), s. 125. 60 1996 års underrättelsekommittés betänkande, ”Underrättelsetjänsten – en översyn” (SOU 1999:37), s. 126 f.

för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) och den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken (ESFP).61

5.9. Exempel på när svensk personal röjt känsliga uppgifter

Nedan följer en redogörelse för ett antal fall där svensk personal röjt känsliga uppgifter inom ramen för det internationella samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i. När det gäller fallet med UD-tjänstemannen och tolkfallet nedan måste betonas att fallen, av skäl som framgår, inte varit föremål för domstolsprövning. Ingen av personerna är således hörd och än mindre dömd i ett domstolsförfarande. Det rör sig emellertid om väl kända och omdiskuterade fall som tydligt visar på bristerna i nuvarande lagstiftning. Utredningen har därför valt att redogöra för fallen trots den osäkerhet som får anses råda om vad som skulle ha varit möjligt att bevisa i en domstolsprocess.

5.9.1. UD-tjänstemannen

Våren 2002 beslutade Åklagarmyndigheten att inleda en förundersökning om misstänkt spioneri mot en svensk diplomat (UD-tjänstemannen). UD-tjänstemannen handlade utrikes- och säkerhetspolitiska frågor och var stationerad vid svenska FN-delegationen i New York. Förundersökningen inleddes sedan uppgifter om UDtjänstemannens förehavanden hade lämnats av en rysk överste vid namn Sergej Tretjakov.62

Enligt uppgifterna från överste Tretjakov hade UD-tjänstemannen haft kontakter med en vid den ryska FN-delegationen placerad SVR-officer. Överste Tretjakov gjorde bl.a. gällande att UD-tjänstemannen lämnat över sekretessbelagd EU-intern information till SVR-officeren, som verkade under täckmantel som diplomat. Förundersökningen mot UD-tjänstemannen lades dock

61 1996 års underrättelsekommittés betänkande, ”Underrättelsetjänsten – en översyn” (SOU 1999:37), s. 126 f. 62 Earley, Comrade J, “The Untold Secrets of Russia’s Master Spy in America after the End of

the Cold War”, 2007.

ner under hösten 2002, eftersom det inte torde ha kunnat styrkas att hans aktiviteter orsakat men för Sveriges säkerhet.

Fallet med UD-tjänstemannen är ett exempel på en situation, där en svensk medborgare kan ha lämnat sekretessbelagda uppgifter till främmande makt, utan att bli dömd för spioneri enligt 19 kap. 5 § BrB. Inte heller rekvisiten för den vid tidpunkten gällande bestämmelsen om olovlig underrättelseverksamhet (19 kap. 10 § första stycket BrB i dess lydelse före den 1 juli 2014) torde ha varit uppfyllda i detta fall. Detta då överlämnandet av uppgifterna påstods ha ägt rum utomlands, och således inte här i riket. Åklagaren ansåg sig vidare inte kunna åtala för brott mot tystnadsplikten (20 kap. 3 § BrB) eftersom det dels inte kunde visas att UD-tjänstemannen hade tystnadsplikt enligt svensk lag, dels det var tveksamt om straffstadgandet täckte ett agerande utomlands som angick hanteringen av EU-uppgifter.

5.9.2. USB-målet

I det s.k. USB-målet var det fråga om en oaktsam hantering av uppgifter rörande förhållanden hänförliga till en internationell militär insats i Afghanistan, information som lagrats på ett USB-minne. En svensk militär hade i samband med sin tjänstgöring i Afghanistan fått del av bildmaterial från en föreläsning om hoten från IED (Improvised Explosive Devices). Han förvarade materialet på ett USBminne som han, i strid med gällande regler, medförde hem till Sverige. I samband med ett besök på ett bibliotek glömde militären USB-stickan i en dator, där en annan person hittade den.

Mannen dömdes av Stockholms tingsrätt för vårdslöshet med hemlig uppgift enligt 19 kap. 9 § brottsbalken63. Enligt tingsrätten utgjorde konsekvenser i form av personella förluster eller kostnader för de internationella styrkorna i Afghanistan inte ett men för rikets säkerhet. Inte heller det förhållandet att förvärrade IED-attacker kunde påverka den svenska militära insatsen i Afghanistan negativt utgjorde enligt tingsrätten men i spioneribestämmelsens mening. Däremot fäste tingsrätten vikt vid att den teknik och den materiel som svensk trupp använde i Afghanistan och fortlöpande utvecklade

63 Stockholms tingsrätts dom den 19 november 2008 i mål B 2860-08.

även användes i Sverige. För främmande makt skulle uppgifterna därmed kunna innebära en möjlighet till taktikanpassning och andra fördelar i förhållande till Sverige och svenskt försvar. Enligt tingsrätten utgjorde dessa konsekvenser ett men för möjligheterna att försvara Sverige. Vidare angav tingsrätten att ett uppenbarande av förhållandena för främmande makt skulle kunna försämra Sveriges möjligheter att från det Nato-land som uppgifterna härrörde i framtiden få del av för Sverige viktigt och hemligt underrättelsematerial, något som enlig tingsrätten skulle kunna medföra ett men för rikets säkerhet. Målet överklagades inte varför bl.a. den sistnämnda slutsatsen inte kom att prövas i högre rätt.

5.9.3. Tolkfallet

I tolk-fallet hade en svensk officer som tjänstgjorde i den svenska kontingenten av KFOR, dvs. Nato-operationen i Kosovo, inlett en relation med en lokalanställd serbisk tolk, som visade sig vara agent med avsikt att inhämta känsliga uppgifter om insatsen för vidarebefordran till sin uppdragsgivare. Relationen avbröts, såvitt framkommit, innan agenten hade lyckats komma över några uppgifter genom den svenska officeren. Enligt Försvarsmakten och Säkerhetspolisen skulle det, om agenten lyckats med sin föresats och den svenska officeren lämnat ut känsliga uppgifter om insatsen, ha varit svårt att applicera en svensk straffbestämmelse på förfarandet eftersom uppgifterna inte var sådana att ett röjande av dem kunnat orsaka men för Sveriges säkerhet. Trots detta hade ett röjande av uppgifterna kunnat föra med sig allvarliga negativa konsekvenser för den internationella insatsen samt för Sveriges relation till Nato och för Sveriges säkerhetspolitik.

6. Skyddet för uppgifter som hanteras inom ramen för internationella samarbeten för fred och säkerhet

6.1. Inledning

Som vi redogjort för i kapitel 3 och 4 deltar Sverige i en rad olika samarbeten för fred och säkerhet. Det kan röra sig om internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser inom ramen för FN, EU, Nato och OSSE, men det kan också vara fråga om multinationella övningar eller annat säkerhetsfrämjande arbete, t.ex. svenska bidrag med civila och militära expertförmågor på individnivå.

Som vi redogjort för i kapitel 4 hanteras känsliga uppgifter inom ramen för det internationella freds- och säkerhetssamarbetet. Det kan vara fråga om uppgifter som rör Sverige, andra länder som ingår i samarbetet, relationerna mellan länderna eller en aktuell insats. Vid internationella samarbeten för fred och säkerhet kan samarbetet även avslöja något om de deltagande ländernas egna försvars- och säkerhetsförmåga. Det kan också finnas uppgifter av mer övergripande och politiskt art som t.ex. avser ländernas inbördes relationer eller ett framtida samarbete. Framför allt torde det dock förekomma uppgifter som rör pågående eller planerade internationella insatser, t.ex. förutsättningarna för utövande av våld och tvång, signalskydd, lägesbedömningar samt insatsens säkerhet. Sådana uppgifter är av central betydelse för insatsens genomförande och för säkerheten för de personer som deltar i insatsen, men även för samverkande länder och organisationer.

Vi har fått i uppdrag att analysera om det finns ett behov av att stärka skyddet för uppgifter av betydelse för de internationella

samarbeten för fred och säkerhet som Sverige deltar i. I direktiven anges särskilt att vi ska kartlägga vilket skydd som för närvarande finns för sådana uppgifter. I detta kapitel lämnas därför en redogörelse för de bestämmelser som är av betydelse för skyddet för känsliga uppgifter som hanteras inom ramen för sådana samarbeten, såsom bestämmelser om sekretess, säkerhetsskydd, straffrättsligt skydd, och skydd för företagshemligheter. Kapitlet avslutas med en beskrivning av tidigare lagstiftningsarbete på området.

6.2. Offentlighets- och sekretesslagen (OSL)

6.2.1. Allmänt

Offentlighetsprincipen innebär ett grundläggande krav på öppenhet i princip all statlig verksamhet. I första hand förknippas offentlighetsprincipen med den i 2 kap. 1 § TF fastlagda grundsatsen om allmänna handlingars offentlighet. Enligt denna grundsats ska varje medborgare ha rätt att ta del av allmänna handlingar till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Rätten att ta del av allmänna handlingar har till syfte att vara en garanti för rättssäkerhet och för effektiviteten i förvaltningen och i folkstyret.1

Enligt 2 kap. 2 § första stycket TF får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa angivna intressen, t.ex. skyddet för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden eller rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation. En sådan begränsning ska enligt 2 kap. 2 § andra stycket TF anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om det i visst fall är lämpligare, i en annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Den särskilda lagen som TF hänvisar till är OSL.

Sekretess innebär inte bara en begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar utan även ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av allmän handling eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretess innebär således både handlingssekretess och tystnadsplikt. Till den del sekretessbestämmelserna innebär tystnadsplikt medför de en begränsning av

1 Se bl.a. prop. 1994/95:112, ”Utrikessekretess m.m.”, s. 9.

yttrandefriheten enligt RB och Europakonventionen. Tystnadsplikten gäller enligt 2 kap. 1 § OSL för myndigheter och för personer som, genom att för det allmännas räkning delta i en myndighets verksamhet, har fått kännedom om uppgiften på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, på grund av tjänsteplikt eller på annan liknande grund. Till denna personkrets hör arbetstagare som är anställda hos en myndighet. Hit hör även uppdragstagare, bland dem lekmannaledamöter i beslutande församlingar, i domstolar eller styrelser och nämnder inom förvaltningen.

Vid konkurrens mellan flera tillämpliga sekretessbestämmelser i ett enskilt fall är huvudregeln att den eller de bestämmelser enligt vilka uppgiften är sekretessbelagd har företräde framför bestämmelser enligt vilka uppgiften ska lämnas ut (7 kap. 3 § OSL).

Sekretess gäller som huvudregel inte bara i förhållande till enskilda utan också mellan myndigheter samt inom en myndighet, om där finns olika verksamhetsgrenar som är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (8 kap. 1 och 2 §§ OSL). I vissa fall måste dock myndigheter kunna utbyta information för att kunna utföra sina uppgifter. Sekretessregleringen innehåller därför särskilda sekretessbrytande bestämmelser. Dessa har utformats efter en intresseavvägning mellan myndigheternas behov av att utbyta uppgifter och det intresse som den aktuella sekretessbestämmelsen avser att skydda.

En begäran att få ta del av en allmän handling ska göras hos den myndighet som förvarar handlingen (2 kap. 14 § första stycket TF). Det är också denna myndighet som enligt huvudregel ska pröva begäran (2 kap. 14 § andra stycket TF och 6 kap. 2 § OSL).

6.2.2. Sekretessbestämmelsernas uppbyggnad

Sekretessbestämmelserna i OSL är uppbyggda på samma sätt och innehåller rekvisit som anger sekretessens föremål, räckvidd och styrka.

Sekretessens föremål är den information som kan hemlighållas och anges i lagen genom ordet uppgift tillsammans med en mer eller mindre långtgående precisering av uppgiftens art, t.ex. uppgift om enskilds personliga förhållanden.

En sekretessbestämmelses räckvidd bestäms normalt genom att det i bestämmelsen preciseras att sekretessen för de angivna uppgifterna bara gäller i en viss typ av ärende, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss myndighet. Vissa sekretessbestämmelser har emellertid en obegränsad räckvidd. Uppgiften kan då hemlighållas oavsett var den förekommer. Som exempel kan nämnas bestämmelserna om utrikes- och försvarssekretess i 15 kap. 1 och 2 §§ OSL och de s.k. minimiskyddsbestämmelserna i 21 kap. OSL till skydd för enskildas personliga förhållanden.

Sekretessens styrka bestäms i regel med hjälp av s.k. skaderekvisit. Man skiljer mellan raka och omvända skaderekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att sekretess bara gäller om det kan antas att en viss skada uppkommer om uppgiften röjs. När skälen för sekretess väger särskilt tungt i förhållande till insynsintresset används i stället omvända skaderekvisit. I ett sådant fall är utgångspunkten att uppgifterna omfattas av sekretess och att en uppgift får lämnas ut endast om det står klart att uppgiften kan röjas utan att viss skada uppstår. Sekretessen enligt en bestämmelse kan även vara absolut. I ett sådant fall ska de uppgifter som omfattas av bestämmelsen hemlighållas utan någon skadeprövning om uppgifterna begärs ut.

Det förekommer också bestämmelser som inte innehåller skaderekvisit, men som i stället innehåller andra typer av rekvisit som beskriver under vilka förutsättningar sekretess gäller. Som exempel kan nämnas bestämmelsen i 17 kap. 7 § andra stycket OSL rörande internationellt samarbete avseende civil sjötrafikövervakning, som anger att sekretess gäller för viss uppgift, om en medlemsstat i EU begär det. Vidare finns det flera bestämmelser som anger att sekretess gäller i den utsträckning riksdagen har godkänt ett avtal om detta med en annan stat eller en mellanfolklig organisation (se t.ex. 15 kap. 1 a § OSL.

6.2.3. Sekretess för uppgifter av betydelse för sådana internationella samarbeten för fred och säkerhet som Sverige deltar i

Uppgifter av betydelse för sådana internationella samarbeten för fred och säkerhet som Sverige deltar i kan i vissa fall vara föremål för sekretess enligt lag eller annan författning eller enligt förord-

nande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning. Nedan följer en redogörelse för de bestämmelser om sekretess i OSL som främst skulle kunna bli aktuella för sådana uppgifter.

Särskilt om utrikessekretessen enligt 15 kap. 1 § OSL

I 15 kap. 1 § OSL finns bestämmelsen om utrikessekretess. Enligt bestämmelsen gäller sekretess för uppgift som rör Sveriges förbindelser med en annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs.

Utrikessekretessens föremål

Föremålet för utrikessekretessen är ”uppgift som rör Sveriges förbindelser med annan stat. Med detta uttryck avses inte bara uppgifter om Sveriges egentliga utrikespolitiska förbindelser utan också handelsförbindelser och kulturella förbindelser m.m. I uttrycket

Sveriges förbindelser ligger att det måste röra sig om förbindelser på

nationell nivå. Föremålet för utrikessekretessen är vidare ”uppgift som i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös”. Här ställs det inte upp något krav på att det ska röra sig om uppgifter med direkt anknytning till Sveriges förbindelser. Det innebär att även uppgifter om t.ex. ett utländskt företags affärsförbindelser med ett svenskt företag eller uppgifter om en utländsk myndighets kontakter med en svensk myndighet i och för sig kan falla inom paragrafens tillämpningsområde. En annan sak är att utrymmet för sekretess för dylika uppgifter är starkt begränsat med hänsyn till det krav på skada för Sverige som är en förutsättning för sekretessen.2

2 Lenberg, Geijer och Tansjö, ”Offentlighets- och sekretesslagen, En kommentar ”[maj 2017, Zeteo], kommentaren till 15 kap. 1 § OSL.

Bestämmelsen om utrikessekretess har enligt sin ordalydelse inte någon begränsning i fråga om uppgiftens innehåll. Högsta förvaltningsdomstolen har dock i ett par avgöranden anfört att det måste vara det konkreta informationsinnehållet i en uppgift – eller i vissa fall uppgiftens art och anknytning till internationell verksamhet – som medför att ett röjande av uppgiften kan skada landet eller förorsaka störningar i de mellanfolkliga förbindelserna för att bestämmelsen ska vara tillämplig.3

Utrikessekretessens räckvidd

Utrikessekretessen har en obegränsad räckvidd. Sekretessen är således tillämplig hos alla myndigheter och organ som tillämpar OSL.

Utrikessekretessens styrka

Utrikessekretessen gäller med s.k. rakt skaderekvisit, vilket innebär att utgångspunkten är att uppgifterna är offentliga och att de ska lämnas ut om någon begär det. Ett krav för att en uppgift ska kunna sekretessbeläggas med stöd av bestämmelsen är att det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. En bestämmelse motsvarande den i 15 kap. 1 § OSL fanns i 2 kap. l § i den numera upphävda sekretesslagen (1980:100). Av förarbetena (prop. 1979/80:2) till den bestämmelsen framgår att skadebegreppet i paragrafen inte bör ges en alltför vid innebörd. För att skada ska kunna anses föreligga måste det röra sig om någon olägenhet för landet. Att mindre och tillfälliga störningar eller irritationer inom ett annat lands ledning inte kan uteslutas om uppgiften lämnas ut bör således inte alltid leda till sekretess.4

3 Se regeringsrättens avgörande i RÅ 1998 ref. 42 och RÅ 2000 ref. 22. 4Prop. 1979/80:2 Del A, ”med förslag till sekretesslag m.m.”, s. 131.

Rätten att meddela och offentliggöra saker

I 15 kap. 6 § första stycket OSL framgår att utrikessekretessen inskränker rätten enligt 1 kap. 1 § TF och 1 kap. 1 och 2 §§ YGL att meddela och offentliggöra uppgifter, när det är fråga om uppgift vars röjande kan antas sätta rikets säkerhet i fara eller annars skada landet allvarligt.

Sekretesstiden

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst fyrtio år.

Särskilt om sekretess i det internationella samarbetet enligt 15 kap. 1 a § OSL

Enligt 15 kap. 1 a § OSL gäller sekretess för ”uppgift som en myndighet har fått från ett utländskt organ på grund av en bindande EU-rättsakt eller ett av EU ingånget eller av riksdagen godkänt avtal med en annan stat eller med en mellanfolklig organisation, om det kan antas att Sveriges möjlighet att delta i det internationella samarbete som avses i rättsakten eller avtalet försämras om uppgiften röjs”. Motsvarande sekretess gäller även för uppgift som en myndighet har inhämtat i syfte att överlämna den till ett utländskt organ i enlighet med en sådan rättsakt eller ett sådant avtal.

Uttrycket ”har fått från ett utländskt organ innebär att uppgifter som en myndighet har fått från såväl utländska myndigheter som andra utländska organ omfattas av sekretessbestämmelsen. Med ”bindande EU-rättsakt” avses sådana rättsakter som gäller till följd av Sveriges medlemskap i EU, dvs. anslutningsfördragen samt förordningar, direktiv och beslut som antas av EU:s institutioner. Det bör observeras att inte bara lagstiftningsakter, utan även delegerade akter och genomförandeakter kan ha en bindande verkan. Med ”ett av EU ingånget […] avtal” avses sådana internationella avtal som EU kan ingå, med bindande verkan för medlemsstaterna, med stöd av sin exklusiva kompetens. En förutsättning för bestämmelsens tillämplighet när det gäller andra former av internationella överenskommelser, t.ex. bilaterala avtal och sådana s.k. blandade

avtal som måste ratificeras både av EU och av dess medlemsstater för att kunna träda i kraft, är att avtalet har godkänts av riksdagen.5

Sekretessbestämmelsens föremål

Föremålet för sekretessen är enligt 15 kap. 1 a § första stycket OSL ”uppgift som en myndighet har fått från ett utländskt organ på grund av en bindande EU-rättsakt eller ett av EU ingånget eller av riksdagen godkänt avtal med en annan stat eller en mellanfolklig organisation”. Enligt andra stycket är föremålet för sekretessen även ”uppgift som en myndighet har inhämtat i syfte att överlämna den till ett utländskt organ i enlighet med en sådan rättsakt eller ett sådant avtal”. Bestämmelsen är bara tillämplig på uppgifter som tagits emot eller inhämtats som en direkt följd av en EU-rättsakt eller en internationell överenskommelse. Uppgifter som finns hos myndigheten av andra skäl än just på grund av rättsakten eller avtalet i fråga omfattas således inte. En begäran om utlämnande av uppgifter som utbyts formlöst får prövas mot andra bestämmelser i OSL.6

Till skillnad från vad som gäller i fråga om utrikessekretessen enligt 15 kap. 1 § OSL saknar uppgiftens innehåll, art eller karaktär betydelse för bestämmelsens tillämplighet.

Sekretessbestämmelsens räckvidd

Sekretessen gäller bara hos den myndighet som har fått eller inhämtat de aktuella uppgifterna från ett utländskt organ. Om uppgiften därefter lämnas till en annan svensk myndighet gäller inte den nu aktuella sekretessbestämmelsen hos den mottagande myndigheten.7

5Prop. 2012/13:192, ”Sekretess i det internationella samarbetet”, s. 43. 6Prop. 2012/13:192, ”Sekretess i det internationella samarbetet”, s. 30 f. 7Prop. 2012/13:192, ”Sekretess i det internationella samarbetet”, s. 30.

Sekretessbestämmelsens styrka

Sekretess gäller enligt bestämmelsen med ett rakt skaderekvisit. Det raka skaderekvisitet innebär att det råder en presumtion för offentlighet och förutsätter att myndigheten i varje enskilt fall, efter att ha beaktat om och i så fall hur EU-rättsakten eller avtalet reglerar sekretessfrågan, självständigt tar ställning till om ett utlämnande kan antas skada det framtida samarbetet. Detta är normalt endast fallet om det finns en tydlig sekretessbestämmelse i det aktuella avtalet.8Ett krav för att en uppgift ska kunna sekretessbeläggas med stöd av paragrafen är att det kan ”antas att Sveriges möjlighet att delta i det internationella samarbete som avses i rättsakten eller avtalet försämras om uppgiften röjs”.

Om ett avtal föreskriver absolut sekretess för en uppgift som en myndighet har fått enligt avtalet kan det typiskt sett antas att ett röjande av uppgiften skulle försämra Sveriges möjligheter att delta i samarbetet. Om en uppgift finns hos en svensk myndighet till följd av ett avtal som föreskriver vetorätt för ursprungsinnehavaren i fråga om utlämnande av den aktuella uppgiften och ursprungsinnehavaren motsätter sig ett utlämnande kan på samma sätt också typiskt sett antas att samarbetet skulle försvåras om uppgiften lämnas ut. Om ett avtal innehåller en klausul om ömsesidigt erkännande av sekretess bör myndigheten vid sekretessprövningen ta hänsyn till vilket sekretesskydd uppgifterna har hos den stat som har lämnat ut uppgifterna. Gäller sekretess hos den utländska myndigheten eller det mellanstatliga organet är utgångspunkten typiskt sett att skaderekvisitet är uppfyllt.9

Sekretesstiden

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst fyrtio år. Om det finns särskilda skäl, får dock regeringen meddela föreskrifter om att sekretessen ska gälla under längre tid. Som exempel på när så kan vara fallet är när en bestämmelse om sekretess i en

8Prop. 2012/13:192, ”Sekretess i det internationella samarbetet”, s. 30 ff. och 44. 9Prop. 2012/13:192, ”Sekretess i det internationella samarbetet”, s. 34 f. och 44.

EU-rättsakt eller ett av riksdagen godkänt avtal saknar begränsning i fråga om sekretesstid.10

Särskilt om utrikessekretess vid direktåtkomst enligt 15 kap. 1 b § OSL

I 15 kap. 1 b § OSL finns en bestämmelse om absolut sekretess till skydd för allmänna intressen för sådana uppgifter i en utländsk databas som genom direktåtkomst är elektroniskt tillgängliga för en svensk myndighet, men som myndigheten på grund av en bindande EU-rättsakt eller ett internationellt avtal inte får behandla.

Bestämmelsen är föranledd av att uppgifter i utländska databaser som en svensk myndighet har direktåtkomst till utgör allmänna handlingar hos myndigheten, om uppgifterna ingår i en s.k. färdig elektronisk handling eller om de kan sammanställas med rutinbetonade åtgärder och utan användning av förbjudna sökbegrepp. I förarbetena (prop. 2011/12:157) till bestämmelsen anges att syftet med bestämmelsen är att en myndighet inte i strid med ändamålsbegränsningar eller villkorade sökbegränsningar ska behöva söka fram uppgifter som inte omfattas av en överenskommelse om informationsutbyte bara för att kunna avgöra sekretessfrågan om uppgifterna begärs ut.11

Sekretessbestämmelsens föremål

Föremålet för sekretessen är enligt 15 kap. 1 b § OSL ”uppgift som en myndighet har elektronisk tillgång till i en upptagning för automatiserad behandling hos en annan stat eller mellanfolklig organisation, om myndigheten inte får behandla uppgiften enligt en bindande EU-rättsakt eller ett av Sverige eller EU ingånget avtal med en annan stat eller mellanfolklig organisation.” Bestämmelsen är således endast tillämplig på sådana uppgifter som genom direktåtkomst är elektroniskt tillgängliga för en svensk myndighet, men som myndigheten på grund av en bindande EU-rättsakt eller ett internationellt avtal inte får behandla. Bestämmelsen är därmed inte

10Prop. 2012/13:192, ”Sekretess i det internationella samarbetet”, s. 36 och 45. 11Prop. 2011/12:157, ”Sekretess för uppgifter i utländska databaser”, s. 17.

tillämplig på sådana uppgifter som myndigheten får behandla enligt överenskommelsen om informationsutbyte. Uppgiftens innehåll, art eller karaktär saknar dock betydelse för bestämmelsens tillämplighet.

Sekretessbestämmelsens räckvidd

Sekretessen enligt 15 kap. 1 b § OSL har en obegränsad räckvidd och är således tillämplig hos alla myndigheter och organ som ska tillämpa lagen.

Sekretessbestämmelsens styrka

Bestämmelsen har inte försetts med något skaderekvisit vilket innebär att sekretessen är absolut.

Rätten att meddela och offentliggöra saker

I 15 kap. 6 § andra stycket OSL framgår att sekretessen enligt 15 kap. 1 b § OSL inskränker rätten enligt 1 kap. 1 § TF och 1 kap. 1 och 2 §§ YGL att meddela och offentliggöra uppgifter. I dessa fall talar man om att kvalificerad sekretess gäller.

Särskilt om försvarssekretessen enligt 15 kap. 2 § OSL

Enligt 15 kap. 2 § första stycket OSL gäller sekretess för uppgift som rör verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs (försvarssekretess).

Försvarssekretessen föremål

Föremålet för försvarssekretessen är ”uppgift som rör verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret”. I för-

arbetena (prop. 1979/80:2) till motsvarande bestämmelse i 2 kap. 2 § i den numera upphävda sekretesslagen (1980:100) uttalas att försvarssekretessen täcker alla verksamheter som är av betydelse för landets försvar, alltså inte bara rent militära företeelser utan också åtgärder med avseende på t.ex. den ekonomiska försvarsberedskapen, folkförsörjningen och det psykologiska försvaret.12

Termen totalförsvar definieras i 1 § första stycket lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap som verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Enligt tredje stycket består totalförsvaret av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). Det civila försvaret omfattar alla de beredskapsförberedelser som bl.a. statliga civila myndigheter vidtar i fredstid och all den civila verksamhet som behövs under krigsförhållanden för att stödja Försvarsmakten, skydda och rädda liv och egendom, trygga en livsnödvändig försörjning och upprätthålla viktiga samhällsfunktioner.13

Försvarssekretessens räckvidd

Försvarssekretessen har en obegränsad räckvidd. Sekretessen är således tillämplig hos alla myndigheter och organ som har att tillämpa OSL, men den har förstås störst betydelse för Försvarsmakten och andra myndigheter som har hand om militär verksamhet, t.ex. Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt, samt hos sådana civila myndigheter som har till huvuduppgift att ha hand om totalförsvarsfrågor.14

Försvarssekretessens styrka

Försvarssekretessen gäller med ett s.k. rakt skaderekvisit, vilket innebär att det råder en presumtion för offentlighet. Ett krav för att en uppgift ska kunna sekretessbeläggas med stöd av bestämmelsen är att det kan ”antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs”. Det raka

12Prop. 1979/80:2 Del A, ”med förslag till sekretesslag m.m. ”, s. 132. 13Prop. 1994/95:7, ”Lag om civilt försvar”, s. 50 f. 14 Se Lenberg, Geijer och Tansjö, ”Offentlighets- och sekretesslagen, En kommentar” [maj 2017, Zeteo], kommentaren till 15 kap. 2 § OSL.

skaderekvisitet för försvarssekretessen har motiverats av att sekretessregeln täcker så många verksamhetsområden och företeelser att strängare sekretess skulle leda till onödigt hemlighållande. Dessutom har det ansetts att samhällets åtgärder för landets försvar inte får undandras offentlighet annat än då det verkligen är påkallat.15

Rätten att meddela och offentliggöra saker

På försvarssekretessens område är rätten att meddela och offentliggöra uppgifter starkt begränsad. I vilka fall rätten att meddela och offentliggöra uppgifter helt är inskränkt framgår av TF och YGL. En erinran om detta har tagits in i 15 kap. 6 § tredje stycket OSL som lyder enligt följande.

Att den tystnadsplikt som följer av 2 § inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall följer av 7 kap. 3 § första stycket 1, 4 § 1–8 och 5 § 3 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 1 yttrandefrihetsgrundlagen.

Sekretesstiden

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst fyrtio år. Om det finns särskilda skäl, får dock regeringen meddela föreskrifter om att sekretessen ska gälla under längre tid. Föreskrifter utfärdade med stöd av bemyndigandet finns i 4 § Offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641), OSF, som lyder enligt följande.

Om det i en allmän handling förekommer uppgifter för vilka sekretess gäller enligt 15 kap. 2 § OSL, gäller sekretessen i högst

1. etthundrafemtio år om uppgifterna rör – geografisk information om militärgeografiska förhållanden, – rikets fasta försvarsanläggningar för krigsbruk, – underhållsanläggningar som kan röja försvarets grupperingar, – planerade försvarsanläggningar i form av mineringar och andra hinder, eller – militärtekniska forskningsresultat, och

2. nittiofem år om uppgifterna rör underrättelseverksamheten inom underrättelse- och säkerhetstjänsten.

15Prop. 1979/80:2 Del A, ”med förslag till sekretesslag m.m.”, s. 133.

Särskilt om förundersökningssekretessen enligt 18 kap. 1 § OSL

Enligt 18 kap. 1 § OSL gäller sekretess till skydd för det allmännas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet.

Förundersökningssekretessens föremål

Förundersökningssekretessen skyddar det allmännas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet. Enligt 18 kap. 1 § första stycket och andra stycket 2 OSL gäller förundersökningssekretess för uppgifter som hänför sig till förundersökning i brottmål, angelägenhet som avser användning av tvångsmedel eller i annan verksamhet som syftar till att förebygga brott, uppdaga, utreda eller beivra brott och som bedrivs av Åklagarmyndigheten, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Skatteverket, Tullverket eller Kustbevakningen, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. Med förundersökning menas förundersökning enligt RB. Tvångsmedel

i brottmål avser i sin tur de straffprocessuella tvångsmedel som

regleras i 24–28 kap. RB. Även alkoholutandningsprov enligt den särskilda lagen (1976:1090) om detta torde i förekommande fall utgöra tvångsmedel i brottmål.

Tvångsmedel i annan verksamhet för att förebygga brott torde vara

sådana tvångsmedel som avses i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, samt i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet.16

Bestämmelsen skyddar också de ovan nämnda myndigheternas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet som inte hänför sig till något konkret fall. Det kan gälla polisens spaningsmetoder eller myndigheternas arbetsmetoder i allmänhet.

16 Se Tansjö, Geijer och Lenberg, ”Offentlighets- och sekretesslagen, En kommentar” [maj 2016, Zeteo], kommentaren till 18 kap. 1 §.

Förundersökningssekretessens räckvidd

Förundersökningssekretessen enligt 18 kap. 1 § första stycket och andra stycket 2 OSL gäller i första hand hos Åklagarmyndigheten, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen samt hos Skatteverket, Tullverket och Kustbevakningen. Detta då det i första hand är dessa myndigheter som har att bedriva sådana verksamheter som anges i nu nämnda bestämmelser. Förundersökningssekretess kan även bli aktuell hos Ekobrottsmyndigheten.17

Förundersökningssekretessens styrka

Skaderekvisitet i paragrafen är rakt, vilket innebär att det föreligger en presumtion för offentlighet. Sekretess gäller alltså enbart om ett offentliggörande av uppgifterna kan antas leda till skada för den brottsbekämpande verksamheten eller att syftet med olika åtgärder motverkas om uppgifterna röjs.

Sekretesstiden

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst fyrtio år.

Särskilt om sekretess till skydd för underrättelseverksamhet m.m. enligt 18 kap. 2 § OSL

Bestämmelsen i 18 kap. 2 § OSL föreskriver att sekretess till skydd för det allmännas arbete med att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet gäller för uppgift som hänför sig till underrättelseverksamhet.

Sekretessbestämmelsens föremål

Föremålet för sekretessen enligt 18 kap. 2 § första stycket OSL är uppgifter som hänför sig till den brottsbekämpande verksamheten vid Polismyndigheten, den brottsbekämpande verksamheten vid

17 Se Regeringsrättens avgörande i RÅ 2001 not. 93.

Säkerhetspolisen (i den utsträckning som anges i 1 och 6 kap. polisdatalagen) och i polisiär verksamhet hos Ekobrottsmyndigheten. Det polisarbete som åsyftas är framför allt det som vanligtvis kallas underrättelseverksamhet. Underrättelseverksamhet innebär i detta sammanhang verksamhet som består i att samla in, bearbeta och analysera information för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och som inte utgör förundersökning.

Enligt paragrafens andra stycke gäller även sekretess för uppgifter i Skatteverkets, Tullverkets och Kustbevakningens verksamhet med att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet.

Sekretessbestämmelsens räckvidd

Som framgått ovan gäller sekretess enligt bestämmelsens första stycke i den brottsbekämpande verksamheten vid Polismyndigheten, den brottsbekämpande verksamheten vid Säkerhetspolisen (i den utsträckningen som anges i 1 och 6 kap. polisdatalagen) och i polisiär verksamhet hos Ekobrottsmyndigheten.

Sekretess enligt 18 kap. 2 § OSL kan emellertid också gälla hos myndigheter som inte bedriver brottsbekämpande verksamhet. Enligt andra stycket gäller sekretessen också för uppgift som hänför sig till en förundersökning eller underrättelseverksamhet som bedrivs enligt de i bestämmelserna angivna lagarna (dvs. verksamheten hos Skatteverket, Tullverket och Kustbevakningen). Detta innebär att sekretessen följer med uppgiften när den lämnas vidare till en annan myndighet. Uppgifter som skyddas av sekretess på grund av att de hänför sig till underrättelseverksamhet hos en brottsbekämpande myndighet skyddas av samma sekretess, oavsett om de lämnats till en annan brottsbekämpande myndighet eller till en icke brottsbekämpande myndighet.18

Bestämmelsen är en primär sekretessbestämmelse hos de myndigheter som tillämpar den.

18Prop. 2015/16:167, ”Informationsutbyte vid samverkan mot organiserad brottslighet”, s. 38.

Sekretessbestämmelsens styrka

Sekretessen gäller med ett omvänt skaderekvisit, vilket innebär att uppgifterna i regel omfattas av sekretess om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas.

Sekretesstiden

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

Särskilt om sekretess till skydd för enskilda i försvarsunderrättelseverksamheten och den militära säkerhetstjänsten m.m. enligt 38 kap. 4 § OSL

Bestämmelsen i 38 kap. 4 § OSL reglerar sekretess till skydd för enskilda hos Försvarsmakten i dess försvarsunderrättelseverksamhet och den militära säkerhetstjänsten samt i den underrättelse- och säkerhetsverksamhet samt bedrivs av Försvarets radioanstalt (FRA).

Sekretessens föremål

Föremålet för sekretessen är ”uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden”. Uppgifter som kan komma att omfattas av sekretessen är t.ex. uppgifter om en persons politiska åsikter, om familjeförhållanden, ekonomisk situation eller sexuell läggning. De personer som avses är ofta politiska beslutsfattare eller militära befattningshavare i andra stater, men det kan också vara frågan om uppgiftslämnare eller någon som på annat sätt haft anknytning till verksamheten.19

19 Se Lenberg, Geijer och Tansjö, ”Offentlighets- och sekretesslagen, En kommentar” [maj 2017, Zeteo], kommentaren till 38 kap. 4 §.

Sekretessbestämmelsens räckvidd

Bestämmelsen är tillämplig hos Försvarsmakten i dess försvarsunderrättelseverksamhet och den militära säkerhetstjänsten, och har därmed främst betydelse för den verksamhet som bedrivs av Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (Must), samt hos FRA i dess underrättelse- och säkerhetsverksamhet.

Sekretessbestämmelsens styrka

Sekretessen gäller med omvänt skaderekvisit, vilket innebär att det råder presumtion för sekretess.

Sekretesstiden

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

6.2.4. Sekretessbrytande bestämmelser

För att tillgodose myndigheternas informationsbehov finns i OSL flera undantag från sekretessen mellan myndigheter. Sekretessbrytande bestämmelser finns även i andra författningar som OSL hänvisar till eller som en uppgiftsskyldighet varvid 10 kap. 28 § OSL blir tillämplig. Enligt 10 kap. 28 § OSL hindrar sekretess inte att en uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning.

Den bestämmelse som framför allt tillämpas vid uppgiftsutbytet mellan myndigheter är den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Bestämmelsen innebär att en sekretessbelagd uppgift får lämnas till en annan myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgifterna lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Detsamma gäller överlämnande av uppgifter mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet. Vissa sekretessbestämmelser har ansetts särskilt angelägna att upprätthålla gentemot andra myndigheter, t.ex. hälso- och sjukvårdssekretess och socialtjänstsekretess. Dessa områden är undantagna från generalklausulens tillämpningsområde.

En förutsättning för att generalklausulen ska vara tillämplig är vidare att utlämnandet inte strider mot en sådan specialreglering av uppgiftslämnandet i fråga som finns i lag eller förordning. Har det t.ex. i lag föreskrivits att en viss myndighet för sin verksamhet på angivna villkor kan få ta del av även hemliga uppgifter hos en annan myndighet, kommer det givetvis inte i fråga att, när de angivna villkoren inte är uppfyllda, lämna ut uppgifterna med stöd av generalklausulen i stället. Anges i en lag eller förordning uttömmande i vilka fall uppgifter får lämnas mellan myndigheter eller verksamhetsgrenar inom en myndighet kan generalklausulen inte heller tillämpas.20Generalklausulen är således subsidiär i förhållande till andra sekretessbrytande bestämmelser och ska alltså inte tillämpas i ett fall där någon annan sekretessbrytande bestämmelse kan tillämpas.

6.3. Säkerhetsskyddslagen

6.3.1. Allmänt

Uppgifter som omfattas av sekretess enligt OSL och som rör rikets säkerhet skyddas även av säkerhetsskyddslagen (1996:627). Säkerhetsskyddslagen trädde i kraft den 1 juli 1996. I lagen finns bestämmelser om säkerhetsskydd. Med säkerhetsskydd menas dels skydd mot spioneri, sabotage och andra brott som kan hota rikets säkerhet, dels skydd i andra fall av uppgifter som omfattas av sekretess enligt OSL och som rör rikets säkerhet, dels skydd mot terroristbrott, även om brotten inte hotar rikets säkerhet. Säkerhetsskyddslagen innehåller också bestämmelser om skyldighet att teckna säkerhetsskyddsavtal i vissa fall samt om utbildning, kontroll och tillsyn.

Säkerhetsskydd ska, i behövlig omfattning, finnas vid verksamhet hos staten, kommunerna och landstingen, hos juridiska personer som staten, kommunerna eller landstingen utövar ett rättsligt bestämmande inflytande över samt hos enskilda om verksamheten är av betydelse för rikets säkerhet eller särskilt behöver skyddas mot terrorism. För riksdagen och dess myndigheter finns kompletterande bestämmelser om säkerhetsskydd i lagen (2006:128) om säkerhetsskydd i riksdagen och dess myndigheter.

20 Lenberg, Geijer och Tansjö, ”Offentlighets- och sekretesslagen, En kommentar” [maj 2017, Zeteo], kommentaren till 10 kap. 27 § OSL.

Säkerhetsskyddet ska förebygga att uppgifter som omfattas av sekretess och som rör rikets säkerhet obehörigen röjs, ändras eller förstörs (informationssäkerhet), att obehöriga får tillträde till platser där de kan få tillgång till sådana uppgifter eller där verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet bedrivs (tillträdesbegränsning) samt att personer som inte är pålitliga från säkerhetssynpunkt deltar i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet (säkerhetspröv-

ning). Säkerhetsskyddet ska även i övrigt förebygga terrorism.

Innan en person deltar i säkerhetsklassad verksamhet ska en säkerhetsprövning göras. Säkerhetsprövningen består av registerkontroll och, när det gäller en anställning som placerats i säkerhetsklass 1 eller 2, särskild personutredning (11–13 och 18 §§). Syftet med säkerhetsprövningen är att förebygga att personer som inte är pålitliga från säkerhetssynpunkt deltar i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet (7 § första stycket 3). En anställning ska enligt 17 § säkerhetsskyddslagen placeras i säkerhetsklass om den anställde i stor omfattning får del av uppgifter som omfattas av sekretess och är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet (säkerhetsklass 1), i en omfattning som inte är obetydlig får del av sådana uppgifter (säkerhetsklass 2) eller i övrigt får del av uppgifter som omfattas av sekretess och som är av betydelse för rikets säkerhet, om ett röjande av uppgifterna kan antas medföra men för rikets säkerhet som inte endast är ringa (säkerhetsklass 3).

6.3.2. Tidigare och pågående utredningar om säkerhetsskyddslagstiftningen

Utredningen om säkerhetsskyddslagen (Ju 2011:14)

I mars 2015 lämnade Utredningen om säkerhetsskyddslagen sitt betänkande ”En ny säkerhetsskyddslag” (SOU 2015:25). Utredningen föreslår att säkerhetsskyddslagen ersätts av en ny lag som enligt utredningen svarar mot de förändrade kraven på säkerhetsskyddet, bl.a. avseende utvecklingen på informationsteknikområdet, en ökad internationell samverkan, en ökad sårbarhet i samhällsviktiga funktioner och att säkerhetskänslig verksamhet i allt större omfattning bedrivs i enskild regi. En bredare ansats för lagen innebär bl.a. att tillgänglighets- och riktighetsaspekterna av information och it-system lyfts fram. På detta sätt vidgas tillämpningsområdet

till att ge ett skydd för informationstillgångar i samhällsviktig verksamhet som inte behöver ett skydd från ett konfidentialitetsperspektiv. Den nya lagen ska medge ett nyanserat säkerhetsskydd som bygger på fyra informationssäkerhetsklasser av internationell modell. Informationssäkerhetsklasserna påverkar utformningen av säkerhetsskyddsåtgärderna informationssäkerhet, fysisk säkerhet och personalsäkerhet. Säkerhetsskyddsanalysen får en central roll och ska leda till slutsatser om hur säkerhetsskyddet i en verksamhet bör utformas. Vad verksamhetsansvaret innebär i fråga om säkerhetsskydd förtydligas. Lagen ska på ett tydligare sätt än i dag ge stöd för internationella säkerhetsskyddsåtaganden och internationell samverkan, bl.a. genom möjligheten att utfärda säkerhetsintyg för personer och leverantörer.

Betänkandet har remitterats och bereds för närvarande i Regeringskansliet.

Utredningen om vissa säkerhetsskyddsfrågor (Ju 2017:08)

I mars 2017 lämnade regeringen i uppdrag till en särskild utredare att överväga vissa frågor i säkerhetsskyddslagstiftningen. Förslagen ska komplettera de förslag som utredningen om säkerhetsskyddslagen lämnade i sitt betänkande. Syftet är att i linje med slutsatserna i den nationella säkerhetsstrategin stärka förmågan att effektivt och samordnat förebygga och möta omedelbara hot mot och utmaningar för Sveriges säkerhet. Utredaren ska bl.a.

  • kartlägga behovet av att förebygga att säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller i övrigt säkerhetskänslig verksamhet utsätts för risker i samband med utkontraktering, upplåtelse och överlåtelse av sådan verksamhet, och föreslå olika förebyggande åtgärder, t.ex. tillståndsprövning
  • föreslå ett system med sanktioner i säkerhetsskyddslagstiftningen
  • föreslå hur en ändamålsenlig tillsyn enligt säkerhetsskyddslagstiftningen ska vara utformad
  • lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 maj 2018. I uppdraget ingår inte att överväga ändringar i grundlag.

6.4. Det straffrättsliga skyddet

6.4.1. Allmänt

En person som röjer uppgifter som är av betydelse för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i kan under vissa förutsättningar göra sig skyldig till brott. Av central betydelse i detta avseende är bestämmelserna i 19 kap. BrB som reglerar straffansvar för brotten mot Sveriges säkerhet, däribland bestämmelserna om spioneri (5 §), obehörig befattning med hemlig uppgift (7 §) och vårdslöshet med hemlig uppgift (9 §).

Uppgifter av betydelse för sådana internationella samarbeten för fred och säkerhet som Sverige deltar i kan som vi redogjort för i avsnitt 6.2.3 i vissa fall vara föremål för sekretess enligt lag eller annan författning eller enligt förordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning. Röjandet av sådana uppgifter kan därmed aktualisera straffansvar för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § BrB.

I 4 kap. BrB finns vidare bestämmelser som straffbelägger gärningar som innebär att någon olovligen bereder sig tillgång till olika former av meddelanden. Dessa bestämmelser kan också bli tillämpliga om gärningen begås i syfte att komma åt uppgifter som har betydelse för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i.

Om en gärning innefattar myndighetsutövning kan under vissa förutsättningar även straffansvar för tjänstefel enligt 20 kap. 1 § BrB komma i fråga.

6.4.2. Spioneri och grovt spioneri

I 19 kap. 5 § BrB anges att den som, för att gå främmande makt tillhanda, obehörigen anskaffar, befordrar, lämnar eller röjer uppgift om försvarsverk, vapen, förråd, import, export, tillverkningssätt, underhandlingar, beslut eller något förhållande i övrigt vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för Sveriges säkerhet ska dömas – vare sig uppgiften är riktig eller inte – för spioneri till fängelse i högst sex år. Vidare anges att det även är straffbart att obehörigen framställa eller ta befattning med skrift, teckning eller annat föremål som innefattar en sådan uppgift. Är brottet grovt ska

gärningsmannen enligt 19 kap. 6 § BrB dömas för grovt spioneri till fängelse på viss tid, lägst fyra och högst arton år, eller på livstid. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen var av synnerligen farlig beskaffenhet med hänsyn till pågående krig eller rörde förhållande av stor betydelse eller om den brottslige röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst betrotts honom eller henne.

Med uttrycket främmande makt avses främst en sådan självständig stat som Sverige har erkänt, men begreppet omfattar även andra statliga bildningar – såsom nybildade stater som ännu inte har erkänts, delstater, eller exilregeringar och motstånds- eller upprorsgrupper – när de har en sådan faktisk maktställning och politisk betydelse att diplomatiska förbindelser är möjliga i förhållandet med Sverige. Också vissa internationella organisationer, t.ex. FN, EU och Nato, kan vara en främmande makt.21

En handling är obehörig när den inte på grund av särskilda förhållanden är tillåten, t.ex. på grund av tjänsteplikt, uppdrag, arbetsavtal eller legitim affärsverksamhet.22

En förutsättning för straffansvar är bl.a. att det s.k. menrekvisitet är uppfyllt. Det innebär att ett uppenbarande av det aktuella förhållandet ska kunna medföra men för Sveriges säkerhet. Menrekvisitet innebär en avgränsning av straffbestämmelsens tillämpningsområde till verkligt betydelsefulla förhållanden.23I paragrafen anges exempel på förhållanden som har stort skyddsvärde och som typiskt sett kan vara föremål för en främmande underrättelsetjänsts intresse, nämligen uppgifter om försvarsverk, vapen, förråd, import, export, tillverkningssätt, underhandlingar och beslut. Exemplifieringen har inte någon avgörande betydelse för bestämmelsens tillämpningsområde utan är endast avsedd att klargöra paragrafens innebörd. Exemplifieringen innebär bl.a. en anvisning om att spioneribestämmelsen inte enbart är begränsad till s.k. militärt spionage utan att den även omfattar andra former av spionage, t.ex. kvalificerade former av industrispionage och politiskt spionage.24

21 Berggren m.fl. ”Brottsbalken, En kommentar” [april 2017, Zeteo], kommentaren till 19 kap. 4 § BrB. 22 Berggren m.fl. ”Brottsbalken, En kommentar” [april 2017, Zeteo], kommentaren till 19 kap. 5 § BrB. 23 Se t.ex. prop. 1979/80:176, ”om ändring i brottsbalken (spioneri m.m.)”, s. 7. 24Prop. 2013/14:51, ”Förstärkt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet”, s. 21.

För frågan om straffansvar är det inte avgörande om befordrandet av den särskilda uppgiften till främmande makts kännedom är farligt, utan om uppgiften angår förhållanden av sådan art att dess uppenbarande för en främmande makt är farlig. Straffansvaret gäller därför oberoende av om uppgiften är riktig eller inte. På samma sätt saknar det betydelse om uppgiften kan klassificeras som hemlig eller inte.

I subjektivt hänseende fordras att gärningen sker med uppsåt. För straffansvar krävs det dessutom att gärningsmannen har ett syfte att gå främmande makt tillhanda. Ett gynnande av främmande makt ska alltså ingå som ett avsiktligt led i gärningsmannens handlande (avsiktsuppsåt).

Spioneri är straffbelagt på försöks-, förberedelse- och stämplingsstadiet. Det är också straffbart att underlåta att avslöja eller förhindra spioneri, liksom att i vissa avseenden medverka till sådant brott genom oaktsamhet (se 19 kap. 14 och 15 §§ BrB). I avsnitt 6.4.7 lämnar vi en närmare redogörelse för regleringen i 19 kap. 14 och 15 §§ BrB.

Spioneri utgör tryckfrihetsbrott enligt 7 kap. 4 § första stycket 3 TF och yttrandefrihetsbrott enligt 5 kap. 1 § YGL. Spioneri upptas även i 7 kap. 3 § första stycket 1 TF och 5 kap. 3 § första stycket 1 YGL, vilket innebär att det s.k. meddelarskyddet inte gäller. Enligt 7 kap. 3 § andra stycket TF och 5 kap. 3 § andra stycket YGL skyddas inte heller en anskaffare från straffansvar. Samma sak gäller vid försök, förberedelse och stämpling till spioneri. I kapitel 10 redogör vi närmare för regleringen i TF och YGL och vad som avses med meddelar- och anskaffarskydd.

6.4.3. Obehörig befattning med hemlig uppgift och grov obehörig befattning med hemlig uppgift

I 19 kap. 7 § BrB straffbeläggs obehörig befattning med hemlig uppgift. Brotten spioneri och obehörig befattning med hemlig uppgift skiljer sig åt i subjektivt hänseende och när det gäller uppgifternas art. Straffansvar för obehörig befattning med hemlig uppgift förutsätter inte att gärningsmannens syfte har varit att gå främmande makt tillhanda. Däremot krävs att uppgiften – utöver att uppfylla det s.k. menrekvisitet – rör ett förhållande av hemlig natur. Straffskalan för brottet är böter eller fängelse i högst två år.

Om brottet är grovt ska det dömas för grov obehörig befattning med hemlig uppgift och straffskalan är då fängelse i högst fyra år (19 kap. 8 § BrB). Vid bedömande huruvida brottet är grovt ska det särskilt beaktas, om gärningen innefattade tillhandagående av främmande makt eller var av synnerligen farlig beskaffenhet med hänsyn till pågående krig eller rörde förhållande av stor betydelse eller om den brottslige röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst betrotts honom eller henne.

Med uttrycket förhållande av hemlig natur menas sådant som verkligen är avsett att hemlighållas och som inte heller redan har blivit allmänt känt. Avsikten bör ha kommit till uttryck på något sätt, t.ex. genom hemligstämpling, order eller anslag. Vissa förhållanden är alltid av uppenbart hemlig natur, t.ex. militära positioner under krig. Förhållanden utanför det allmännas verksamhet, t.ex. i krigsmaterielindustrin, kan också vara av hemlig natur. Det krävs inte att uppgiften faktiskt har hanterats i en verksamhet som omfattas av OSL eller att den som vidarebefordrar uppgiften lyder under en tystnadsplikt, så länge uppgiften skulle ha omfattats av en sekretessbestämmelse om den förekommit i det allmännas verksamhet.25

I subjektivt hänseende gäller att alla objektiva rekvisit ska vara täckta av uppsåt. Det innebär bl.a. att gärningsmannen ska ha känt till uppgiftens hemliga natur eller insett att den kunde vara hemlig, men förhållit sig likgiltig till det.

Även försök och förberedelse till obehörig befattning med hemlig uppgift är straffbelagt. I fråga om grov obehörig befattning med hemlig uppgift är även stämpling till brott straffbelagt, liksom underlåtenhet att avslöja eller förhindra brott samt oaktsam medverkan till brott (se 19 kap. 14 och 15 §§ BrB).

Obehörig befattning med hemlig uppgift utgör tryck- och yttrandefrihetsbrott enligt 7 kap. 4 första stycket 4 TF och 5 kap. 1 § första stycket YGL. Detsamma gäller försök och förberedelse till obehörig befattning med hemlig uppgift samt stämpling till brottet, om det är att anse som grovt. Enligt 7 kap. 3 § första stycket 1 och andra stycket TF respektive 5 kap. 3 § första stycket 1 och andra stycket YGL gäller inte den s.k. meddelar- och anskaffarfriheten

25 Berggren m.fl. ”Brottsbalken, En kommentar” [april 2017, Zeteo], kommentaren till 19 kap. 7 § BrB.

vid grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller vid försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott.

6.4.4. Vårdslöshet med hemlig uppgift

Enligt 19 kap. 9 § BrB kan den som av grov oaktsamhet befordrar, lämnar eller röjer sådan uppgift som avses i bestämmelsen om obehörig befattning med hemlig uppgift dömas för vårdslöshet med hemlig uppgift till böter eller fängelse i högst ett år eller, om riket var i krig, till böter eller fängelse i högst två år.

För straffansvar krävs alltså att de objektiva rekvisiten för brottet obehörig befattning med hemlig uppgift är uppfyllda. I subjektivt hänseende är det dock tillräckligt att gärningsmannen varit grovt oaktsam. Kravet på grov oaktsamhet gäller med hänsyn till samtliga objektiva brottsrekvisit, dvs. även med avseende på de egenskaper hos uppgiften som gör att den faller under straffbestämmelsens tillämpningsområde.

Ytterligare en skillnad i förhållande till vad som gäller vid obehörig befattning med hemlig uppgift är att straffansvar för vårdslöshet med hemlig uppgift är begränsat till befordran, lämnande eller röjande av en sådan uppgift. Högsta domstolen har i rättsfallet NJA 1991 s. 103 uttalat följande när det gäller i vilka fall ett röjande kan anses vara för handen.

Uttrycket ”röjer uppgift” i bestämmelsen innebär enligt vanligt språkbruk att en uppgift avslöjas eller uppenbaras. Detta förutsätter att det finns någon person, för vilken uppgiften görs tillgänglig. Det torde dock inte alltid kunna krävas att denne faktiskt har fått kännedom om uppgiften. Det bör sålunda som regel vara tillräckligt att en handling med hemliga uppgifter har kommit i någon obehörigs besittning. Även vissa andra, närliggande situationer bör omfattas. Däremot kan inte varje möjlighet att ta del av en uppgift, som har beretts någon obehörig, medföra att uppgiften skall anses ha röjts; en sådan ordning skulle i realiteten innebära att det oaktsamma handlandet i sig ofta skulle medföra straffansvar. Avgörande för straffansvar bör främst vara om uppgiften har blivit tillgänglig för någon obehörig under sådana omständigheter, att man måste räkna med att den obehörige kommer att ta del av uppgiften.

Vårdslöshet med hemlig uppgift utgör tryckfrihetsbrott enligt 7 kap. 4 § första stycket 5 TF och yttrandefrihetsbrott enligt 5 kap. 1§ första stycket YGL.

6.4.5. Olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige

I 19 kap. 10 § BrB kriminaliseras verksamhet som syftar till att komma över uppgifter av sådant slag som avses i spioneribestämmelsen, dvs. uppgifter rörande förhållanden som det kan skada Sveriges säkerhet att främmande makt känner till.

Enligt första stycket döms den som, för att gå främmande makt tillhanda, hemligen eller med användande av svikliga medel antingen bedriver verksamhet vars syfte är anskaffande av uppgifter om förhållanden vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för Sveriges säkerhet, eller medverkar till sådan verksamhet mer än tillfälligt.

Med främmande makt avses detsamma som i spioneribestämmelsen och övriga straffbestämmelser i 19 kap. BrB, dvs. främst en sådan självständig stat som Sverige har erkänt, men även andra statliga bildningar när de har en sådan faktisk maktställning och politisk betydelse att diplomatiska förbindelser är möjliga i förhållandet med Sverige. Som framgått i avsnitt 6.4.2 ovan kan också vissa internationella organisationer, t.ex. FN, EU och Nato, vara en främmande makt.

För straffansvar krävs att det är fråga om verksamhet. Det innebär att enstaka handlingar faller utanför straffbestämmelsens tillämpningsområde. I stället ska det – liksom vid annan olovlig underrättelseverksamhet – vara fråga om en serie av åtgärder som är av sådan art och står i ett sådant tidsmässigt samband att de kan uppfattas som ett led i en planlagd verksamhet.

Vidare krävs att verksamheten har bedrivits hemligen eller med

användande av svikliga medel. Rekvisiten är avsedda att ha samma

innebörd som vid tillämpningen av straffbestämmelsen för olovlig underrättelseverksamhet mot person. En verksamhet anses således hemlig när den har bedrivits under iakttagande av särskilda försiktighetsmått som syftar till att hålla den dold för utomstående. Som exempel kan anges att möten mellan aktörerna hemlighålls genom att de sker på otillgängliga platser eller att information som utväxlas mellan dem hålls dold för omvärlden genom att särskild teknisk utrustning eller chifferskrift används. Ett annat exempel är att aktörerna kommunicerar via s.k. brevlådor, vilket innebär att de aldrig kan observeras tillsammans på samma plats vid samma tid. Med svikliga medel avses bl.a. användande av falska identitetsuppgifter

eller att annars lämna vilseledande uppgifter. Också ett förtigande kan vara svikligt. Om en åtgärd, t.ex. registreringen av ett bolag, sker i ett dolt eller bedrägligt huvudsyfte, t.ex. för att skapa kontaktytor inom ett annat företag, är den i regel att bedöma som ett svikligt medel i straffbestämmelsens mening.

För straffansvar krävs vidare att det kan konstateras att det är fråga om verksamhet vars syfte är anskaffande av uppgifter om förhållanden vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för Sveriges säkerhet. Verksamheten ska alltså bedrivas i syfte att komma över sådana uppgifter som avses i spioneribestämmelsen. Verksamheten behöver inte ha innefattat en uppgiftshantering. Till exempel omfattas åtgärder som vidtas för att bygga upp ett agentnät. Straffansvar för fullbordat brott förutsätter alltså inte att det sker en skadebedömning med utgångspunkt i vissa uppgifter, såsom är fallet när det gäller spioneri. I stället är det verksamheten och dess syfte som ska bedömas. Det avgörande är således om omständigheterna är sådana att man kan sluta sig till att verksamhetens syfte är att komma över en uppgift som faller inom det känsliga kunskapsområde som spioneribestämmelsen är avsedd att skydda. Syftet med verksamheten kan framgå t.ex. genom att agenterna i nätverket eller andra potentiella uppgiftslämnare har tillgång till uppgifter av nu aktuellt slag eller av parternas inbördes kommunikation. Verksamheten behöver inte syfta till anskaffande av flera uppgifter rörande olika förhållanden. Även verksamhet vars syfte är anskaffande av en uppgift rörande ett förhållande omfattas av straffbestämmelsen. Vidare omfattas även sådan verksamhet som enbart syftar till en vidarebefordran av uppgifter.26

I subjektivt hänseende krävs att alla objektiva rekvisit är täckta av uppsåt. Därutöver krävs att gärningsmannen haft avsiktsuppsåt att gå främmande makt tillhanda. Gynnande av främmande makt ska med andra ord ingå som ett avsiktligt led i gärningsmannens handlande. Även den som lämnar medverkan till brottet ska dömas till ansvar för olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige, om medverkan inte endast är tillfällig. Det innebär att det krävs mer än en enstaka åtgärd för att det ska vara fråga om medverkan i straffbestämmelsens mening. Formuleringen medför att medverkansreglerna i 23 kap. 4 § BrB inte är tillämpliga.

26 Se NJA II 1949 s. 570.

Straffet för brottet är fängelse i högst två år. Om brottet är grovt gäller enligt andra stycket en särskilt sträng straffskala, fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Bedömningen av om ett brott är grovt ska grundas på en sammanvägning av omständigheterna i det särskilda fallet. Exempel på omständigheter som kan innebära att ett brott är att bedöma som grovt är om gärningen varit av särskilt farlig beskaffenhet med hänsyn till det utrikespolitiska läget eller till verksamhetens karaktär och omfattning, eller om gärningsmannen innehaft en särskild tjänst som innefattat ett förtroende att ha hand om uppgifter av känslig eller hemlig natur och gärningen inneburit ett missbruk av förtroendet.

6.4.6. Olovlig underrättelseverksamhet mot främmande makt

I 19 kap. 10 a § första stycket BrB anges att den som, för att gå främmande makt tillhanda, här i landet antingen bedriver verksamhet vars syfte är anskaffande av uppgifter om förhållanden vars uppenbarande för den främmande makten kan medföra men för annan främmande makts säkerhet, eller medverkar till sådan verksamhet mer än tillfälligt, ska dömas för olovlig underrättelseverksamhet mot främmande makt till böter eller fängelse i högst ett år. Är brottet grovt ska gärningsmannen enligt 19 kap. 10 a § andra stycket BrB dömas till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.

Huvudsyftet med kriminaliseringen är att förhindra att utländska organisationer bedriver spioneriverksamhet i Sverige riktad mot en annan främmande makt. Det skulle kunna riskera att Sverige invecklas i utrikespolitiska svårigheter. Dessutom kan en sådan verksamhet läggas om och riktas mot Sverige.

För straffansvar krävs enligt bestämmelsen att det är fråga om

verksamhet. Det innebär att enstaka åtgärder inte omfattas av be-

stämmelsens tillämpningsområde. I stället fordras att det är fråga om en serie av åtgärder som är av sådan art och står i ett sådant tidsmässigt sammanhang att de bör uppfattas som led i en enda verksamhet. Vidare ska verksamheten utmärkas av någon grad av planmässig organisation.

För straffansvar krävs vidare att verksamheten är inriktad på att komma över uppgifter om sådana förhållanden som det kan skada den främmande makten att en annan främmande makt känner till,

oavsett om det är fråga om militära eller andra förhållanden. Uttrycket verksamhet vars syfte är anskaffande av uppgifter omfattar inte bara verksamhet som består i insamlande av uppgifter utan också sådan som endast innefattar befordran eller överlämnande av uppgifter till det organ som ytterst försöker anskaffa dem, t.ex. en ambassad. Även ett uppbyggande och organiserande av ett s.k. agentnät kan hänföras under begreppet. Det innebär att det för fullbordat brott inte krävs att några uppgifter faktiskt har anskaffats.

I subjektivt hänseende krävs att gärningsmannen har haft uppsåt i förhållande till samtliga objektiva rekvisit. För straffansvar krävs dessutom att gärningsmannens syfte är att gå en främmande makt tillhanda.

Den som lämnar medverkan till sådan verksamhet som omfattas av bestämmelsen kan dömas för brott om medverkan inte endast är tillfällig. Regleringen innebär att de vanliga medverkansreglerna i 23 kap. 4 § BrB inte är tillämpliga utan att det krävs att den medverkande har medverkat vid mer än ett enstaka tillfälle. Försök, förberedelse och stämpling till olovlig underrättelseverksamhet mot främmande makt är straffbart (se 19 kap. 14 § BrB).

Åtal för olovlig underrättelseverksamhet mot främmande makt, och för försök, förberedelse eller stämpling till olovlig underrättelseverksamhet mot främmande makt, får inte väckas av åklagare utan ett särskilt förordnande av regeringen (se 19 kap. 16 § BrB). Den särskilda åtalsprövningen syftar till att förebygga onödiga eller annars olämpliga åtal och innebär att åtalsfrågan prövas av regeringen från utrikespolitiska och andra synpunkter.

6.4.7. Straffansvar för försök, förberedelse och stämpling till vissa brott enligt 19 kap. BrB samt för underlåtenhet att avslöja eller förhindra sådana brott

Allmänt

För att redogörelsen för vilka bestämmelser i 19 kap. BrB om brott mot Sveriges säkerhet som skulle kunna bli aktuella ska bli fullständig bör den kompletteras med en redogörelse för de gärningar som är straffbelagda på vägen till fullbordat brott, nämligen på försöks-, förberedelse- och stämplingsstadiet, samt när ansvar för medverkan till och underlåtenhet att avslöja eller hindra vissa

straffbelagda gärningar skulle kunna bli aktuellt. Dessa gärningar benämns ofta osjälvständiga brottsformer eftersom de relaterar till de självständiga brotten (försök till spioneri, stämpling till obehörig befattning med hemlig uppgift osv.). Ansvar förutsätter som huvudregel att det är särskilt föreskrivet att gärningen är kriminaliserad på respektive förstadium till brott (detta senare krav gäller emellertid inte för medverkan till brott eller ansvar för underlåtenhet att avslöja eller förhindra brott). De allmänna bestämmelserna om osjälvständiga brott finns i 23 kap. BrB.

Förstadier till brott – försök, förberedelse och stämpling

Det är främst fullbordade brott som föranleder straffansvar men det har även ansetts nödvändigt att straffbelägga vissa gärningar på vägen mot ett fullbordat brott. Detta har skett genom kriminalisering av de osjälvständiga brottsformerna försök, förberedelse och stämpling till brott. Straffansvar förutsätter att det för brottet är särskilt föreskrivet att brottet är straffbelagt på dessa förstadier. Förberedelse är straffbelagt i mindre utsträckning än försök och stämpling i färre fall än förberedelse. Stämpling är inte i något fall straffbart utan att även förberedelse till brottet är straffbart.

Har någon påbörjat utförandet av ett visst brott utan att det kommit till fullbordan, ska han eller hon enligt 23 kap. 1 § BrB dömas för försök till brottet. För att någon ska kunna dömas för försök till visst brott fordras enligt 23 kap. 1 § BrB att personen har uppsåt till det fullbordade brottet och att han eller hon har påbörjat utförandet av brottet, dvs. att den s.k. försökspunkten har uppnåtts. Gärningsmannen ska alltså ha lämnat planeringsstadiet och skridit till verket för att fullborda en bestämd gärning. Det går inte att generellt ange vad som krävs i det enskilda fallet för att försökspunkten ska anses uppnådd så att ansvar kan dömas ut för försök. Det varierar nämligen från fall till fall och är också beroende bl.a. av de olika brottens uppbyggnad och konstruktion. För att straffansvar för försök till brott ska kunna dömas ut krävs dessutom att det har förelegat fara för att handlingen skulle leda till brottets fullbordan eller att sådan fara varit utesluten endast på grund av tillfälliga omständigheter. Försök är kriminaliserat i relativt stor omfattning.

Ansvar för förberedelse kan enligt 23 kap. 2 § första stycket BrB dömas ut då någon, med uppsåt att utföra eller främja brott, tar emot eller lämnar pengar eller annat som betalning för ett brott eller för att täcka kostnader för utförande av ett brott. På samma sätt kan även den dömas som skaffar, tillverkar, lämnar, tar emot, förvarar, transporterar, sammanställer eller tar annan liknande befattning med något som är särskilt ägnat att användas som hjälpmedel vid ett brott. Ansvar för förberedelse till brott är sekundärt till ansvar för fullbordat brott eller försök. Om faran för brottets fullbordan är ringa får inte dömas till ansvar.

Vad som avses med stämpling framgår av 23 kap. 2 § andra stycket BrB. Där stadgas att den som i samråd med annan beslutar gärningen eller den som söker anstifta annan, åtar eller erbjuder sig att utföra den kan dömas för stämpling till brott. Även i fråga om stämpling gäller att ansvar inte ska dömas ut, om faran för att brottet skulle fullbordas var ringa.

I 19 kap. 14 § BrB regleras straffansvaret för försök, förberedelse och stämpling till de brott som ingår i 19 kap. BrB. Enligt bestämmelsens första stycke är försök och förberedelse till högförräderi, trolöshet vid förhandling med främmande makt, spioneri, grovt spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift, grov obehörig befattning med hemlig uppgift, olovlig underrättelseverksamhet mot främmande makt och olovlig underrättelseverksamhet mot person kriminaliserade på det sätt som närmare regleras i 23 kap. BrB. I 19 kap. 14 § första stycket BrB kriminaliseras även stämpling till högförräderi, trolöshet vid förhandling med främmande makt, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift, olovlig underrättelseverksamhet mot främmande makt och olovlig underrättelseverksamhet mot person. Som ett tillägg till bestämmelsen om stämpling i 23 kap. 2 § andra stycket BrB har man i 19 kap. 14 § BrB infört en bestämmelse som utvidgar det kriminaliserade området för stämpling till högförräderi. Enligt den senare bestämmelsen ska också sådana gärningar som innebär att någon träder i förbindelse med en främmande makt för att förbereda, möjliggöra eller underlätta att högförräderi kan förövas bedömas som stämpling till högförräderi.

Medverkan

Enligt bestämmelsen om medverkan i 23 kap. 4 § BrB ska inte bara den som utfört en gärning utan även någon annan som har främjat den med råd eller dåd dömas till ansvar för brott. Man skiljer mellan två former av medverkan, nämligen anstiftan av brott och medhjälp till brott. Ansvar för medverkan förutsätter inte att det är särskilt föreskrivet för det aktuella brottet. Medverkansansvaret gäller i relation till alla brott i brottsbalken och, när det gäller specialstraffrätten, brott med fängelse i straffskalan. Varje medverkande bedöms efter det uppsåt eller den oaktsamhet som ligger honom eller henne till last. Medverkan kan ske genom råd eller handling. Det är tillräckligt att den medverkande genom sin medverkan har styrkt någon annan i hans eller hennes uppsåt att begå brottet. En gärning som inte innebär att någon har utövat inflytande på brottets tillkomst vare sig fysiskt eller psykiskt är däremot inte att anse som medverkan.

Underlåtenhet att avslöja och förhindra brott

Utgångspunkten för det straffrättsliga systemet är att straffansvaret är personligt. När flera personer deltar i ett brott kan emellertid bestämmelserna om medverkan i 23 kap. 4 § BrB tillämpas. Alla som har främjat en gärning med råd eller dåd kan dömas som medverkande till brottet. Ett främjande kan bestå i att någon har gjort något som underlättat gärningens utförande. Den som utan att ingripa iakttar att någon begår brott, och som varken fysiskt eller psykiskt har utövat inflytande på brottets tillkomst, kan inte dömas för medverkan.

Det finns inte någon allmän skyldighet att avslöja brott eller hindra andra personer från att begå brott. Endast när det gäller ett antal särskilt utpekade allvarliga brott finns det en möjlighet att enligt 23 kap. 6 § första stycket BrB straffa en person som underlåtit att i tid anmäla eller på annat sätt avslöja ett sådant brott, när det kan ske utan fara för personen själv eller hans eller hennes närmaste. I bestämmelsens tredje stycke föreskrivs vidare en generell skyldighet för föräldrar och andra uppfostrare eller förmyndare – personer i s.k. garantställning – att hindra den som står under deras vård eller lydnad från att begå brott. Straffet för underlåten-

het att avslöja eller hindra brott ska bestämmas i enlighet med vad som är stadgat för den som medverkat endast i mindre mån, men får inte överstiga fängelse i två år. Enligt bestämmelsen om medverkan i mindre mån i 23 kap. 5 § BrB får straffet sättas under vad som gäller för brottet och ringa fall är straffria. Bestämmelsen om underlåtenhet att avslöja eller förhindra brott kan användas för att straffa någon som misstänks för brott eller medverkan till brott, när det inte går att bevisa mer än att personen på förhand känt till brottet. Så kan vara fallet med personer som rör sig i kretsar där brott begås.

I 19 kap. 14 § andra stycke BrB regleras i vilken utsträckning någon kan straffas för underlåtenhet att avslöja eller förhindra brott, när brottet är kriminaliserat enligt en bestämmelse i 19 kap. BrB. Av bestämmelsen följer att det är straffbart att inte avslöja eller förhindra högförräderi, trolöshet vid förhandling med främmande makt, spioneri, grovt spioneri eller grov obehörig befattning med hemlig uppgift. Av 19 kap. 14 § andra stycket BrB följer att straffansvaret vid underlåtenhet att avslöja eller förhindra högförräderi, trolöshet vid förhandling med främmande makt, spioneri, grovt spioneri eller grov obehörig befattning med hemlig uppgift också sträcker sig till vissa oaktsamma gärningsformer. Enligt bestämmelsen ska också den som inte insett men borde ha insett att brottet var förestående eller pågick dömas till ansvar enligt 23 kap. 6 § BrB. Själva underlåtenheten måste vara uppsåtlig. Däremot krävs inte uppsåt med hänsyn till det förestående huvudbrottet, utan endast att man bort inse att detta är förestående.

6.4.8. Straffansvar vid oaktsam medverkan till vissa brott enligt 19 kap. BrB

Av 23 kap. 4 § BrB följer att inte bara den som utfört en brottslig gärning ska dömas till ansvar, utan även den som medverkat till gärningen genom råd eller dåd. Medverkansansvaret har en mera generell tillämpning än försöksansvaret och ansvaret för förberedelse och stämpling till brott eller underlåtenhet att avslöja eller förhindra brott på så vis att ansvar inte förutsätter att medverkansansvar är särskilt föreskrivet för det aktuella brottet. Ansvar för medverkan till brott gäller generellt i relation till alla brott i BrB. Varje medverkande bedöms efter det uppsåt eller den oaktsamhet

som ligger honom eller henne till last. Man skiljer mellan två former av medverkan, nämligen anstiftan till brott och medhjälp till brott. Att anstifta någon att göra något är att förmå denne att utföra gärningen, alltså att genom psykisk påverkan orsaka den andres gärning. Medhjälp till en brottslig gärning bestäms negativt på så sätt att medhjälp består i ett främjande som inte uppfyller kraven för anstiftan.

Enligt 19 kap. 15 § BrB ska dessutom den som med hänsyn till vad han eller hon känner till, på grund av meddelad varning eller annars bort inse att högförräderi, trolöshet vid förhandling med främmande makt, spioneri, grovt spioneri eller grov obehörig befattning med hemlig uppgift är å färde, medverkar till gärningen, dömas till ansvar för medhjälp därtill. Straffet enligt bestämmelsen får emellertid inte överstiga fängelse i två år. För straffansvar enligt 19 kap. 15 § BrB fordras att den medverkande har haft uppsåt rörande den åtgärd genom vilken medverkan sker. Det fordras också att den medverkande handlat trots att han eller hon har haft sådan kännedom, som borde avhållit honom eller henne från att handla. Det oaktsamma momentet ligger således i att den medverkande på grund av denna kännedom borde ha insett att ett brott av visst slag var förestående. För att någon ska kunna dömas till ansvar för oaktsam medverkan krävs att huvudbrottet ska ha fortskridit så långt att straff kan följa på det. Brottet behöver emellertid inte vara fullbordat utan det är fullt tillräckligt att gärningen nått upp till straffbart försök eller förberedelse till brott.

6.4.9. Tjänstefel

Av 20 kap. 1 § BrB framgår att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften döms för tjänstefel om det inte är fråga om ett ringa fall. Straffskalan för tjänstefel är böter eller fängelse i två år. Om brottet är grovt kan dömas till fängelse i lägst sex månader och högst sex år.

Med myndighetsutövning avses utövning av offentlig makt, dvs. utövning av befogenheter att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet eller annat jämförbart förhållande. Med myndighetsutövning avses i bestämmelsen i princip endast svensk myndig-

het. Ansvar för tjänstefel kan således inte utkrävas annat än med stöd av uttryckliga bestämmelser i svensk lag.27

I förarbetena till bestämmelsen (prop. 1988/89:113) uttalas bl.a. att inte varje grad av oaktsamhet leder till straffrättsligt ansvar. Vidare påtalas det att det inte finns något krav på att gärningen ska ha medfört förfång eller otillbörlig förmån för någon. Ringa gärningar omfattas dock inte av straffansvar. Bedömningen av om en gärning är ringa ska ske med beaktande av samtliga omständigheter, varvid både allmänna och enskilda intressen ska beaktas. Vid bedömningen är det av stor betydelse om någon skada eller annan olägenhet kan påvisas i det enskilda fallet eller om det förelegat en påtaglig risk för skada. I förarbetena sägs också att man vid bedömningen om en gärning är att anse som ringa ska lägga stor vikt vid verksamhetens art.28

6.4.10. Brott mot tystnadsplikt

Den som röjer en uppgift, som han eller hon är skyldig att hemlighålla enligt lag eller annan författning eller enligt förordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning ska dömas för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § BrB, om gärningen inte är belagd med straff i annan ordning. Samma sak gäller om någon olovligen utnyttjar en sådan hemlighet.

För straffansvar för brott mot tystnadsplikt krävs att någon röjer eller olovligen utnyttjar en uppgift som han eller hon är pliktig att hemlighålla enligt svensk lag. Sådana bestämmelser finns framför allt i OSL. Sekretessregler som har sin grund i utländsk lag eller faller utanför utövandet av svensk myndighet omfattas inte av straffbestämmelsen.

Straffskalan för brott mot tystnadsplikt är böter eller fängelse i högst ett år. Om någon begår en sådan gärning av oaktsamhet, döms han eller hon i stället till böter. I ringa fall döms inte till ansvar. Enligt uttalanden i förarbetena (prop. 1979/80:2) till den nu upphävda sekretesslagen (1980:100) får frågan om en gärning är att

27 Se Berggren m.fl., ”Brottsbalken, En kommentar” [april 2017, Zeteo], kommentaren till 20 kap. 1 § BrB och Utredningen om svenskt rättsväsende i internationella uppdrags betänkande, ”Svenskt rättsväsende i internationella uppdrag, m.m.” (SOU 2009:76), s. 309 f. 28Prop. 1988/89:113, ”om ändring i brottsbalken (tjänstefel)”, s. 24 f.

bedöma som ringa avgöras med hänsyn till samtliga omständigheter i det konkreta fallet. Omständigheter av betydelse kan vara vilken uppgift som har röjts och vilken skada detta har medfört. En annan faktor vid bedömningen kan vara vilka krav som rimligen kan ställas på den offentlige funktionären med hänsyn till hans möjligheter att bedöma den rättsliga situationen.29

6.4.11. Vissa brott i 4 kap. brottsbalken

I 4 kap. BrB straffbeläggs bl.a. att någon olovligen bereder sig tillgång till olika former av meddelanden. Dessa bestämmelser kan också bli tillämpliga om gärningen begås i syfte att komma åt uppgifter som har betydelse för ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i.

Enligt 4 kap. 8 § BrB gör den som olovligen bereder sig tillgång till ett meddelande, som ett post- eller telebefordringsföretag förmedlar som postförsändelse eller i ett elektroniskt kommunikationsnät, sig skyldig till brytande av post- eller telehemlighet. Straffskalan är böter eller fängelse i högst två år.

Den som i annat fall olovligen bryter brev eller telegram eller bereder sig tillgång till något som förvaras tillslutet kan enligt 4 kap. 9 § BrB dömas för intrång i förvar till böter eller fängelse i högst två år. Är det fråga om olovlig avlyssning eller inspelning av tal eller samtal kan i stället straffansvar för olovlig avlyssning enligt 4 kap 9 a § BrB aktualiseras under vissa förutsättningar. Även för detta brott är straffskalan böter eller fängelse i två år.

Om någon anbringar tekniskt hjälpmedel med uppsåt att utföra brott enligt 4 kap. 8 § eller 9 a § BrB kan enligt 4 kap. 9 b § BrB dömas för förberedelse till sådant brott. Stadgandet utgör ett komplement till bestämmelserna i 4 kap. 8 och 9 a §§ BrB och syftar bl.a. till att underlätta offrets och åklagarens bevisbörda.

Slutligen kan nämnas att det i 4 kap. 9 c § BrB bl.a. anges att den som i annat fall än som sägs i 4 kap. 8 och 9 §§ BrB olovligen bereder sig tillgång till en uppgift som är avsedd för automatiserad behandling kan dömas för dataintrång till böter eller fängelse i högst två år.

29Prop. 1979/80:2 del A, ”med förslag till sekretesslag m.m.”, s. 404.

6.5. Åtgärder som inte är av straffrättslig natur

En gärning som innefattar en obehörig informationshantering kan även medföra andra konsekvenser än straffrättsliga för den enskilde. Förutom att gärningen kan grunda skadeståndsskyldighet kan även olika arbetsrättsliga sanktioner aktualiseras om förfarandet har samband med en anställning. Ytterst kan det bli fråga om uppsägning enligt 7 § lagen (1982:80) om anställningsskydd. För offentliganställda finns därutöver bestämmelser om disciplinansvar i lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA). Enligt 14 § LOA kan en arbetstagare som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen meddelas en disciplinpåföljd för tjänsteförseelsen. Disciplinpåföljd är varning och löneavdrag (15 § LOA). Om tjänsteförseelsen med hänsyn till samtliga omständigheter är att anse som ringa får någon påföljd inte meddelas. I lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret m.m. finns också bestämmelser om disciplinansvar för totalansvarspliktiga då de är tjänstgöringsskyldiga samt för vissa personalkategorier med anknytning till Försvarsmakten.

6.6. Skyddet för företagshemligheter

6.6.1. Allmänt

Ett röjande av uppgifter som är av betydelse för sådana internationella samarbeten för fred och säkerhet som Sverige deltar i kan – om uppgifterna avser förhållanden vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för Sveriges säkerhet – utgöra en otillåten befattning enligt lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter. Så kan t.ex. vara fallet om uppgifterna avser förhållanden som rör forskning, utveckling eller produktion i ett svenskt företag som framställer krigsmateriel eller annan utrustning för försvaret. Det skulle således kunna förekomma situationer där en företagshemlighet är av sådan betydelse för landet att ett röjande av uppgiften skulle kunna äventyra rikets oberoende eller bestånd, dvs. dess säkerhet.30

30 Se prop. 1979/80:176, ”om ändring i brottsbalken (spioneri m.m.)”, s. 9.

I detta avsnitt lämnas en redogörelse för nu gällande bestämmelser om skydd för företagshemligheter, Europaparlamentets och rådets direktiv om skydd mot att icke röjd know-how och företagsinformation (företagshemligheter) olagligen anskaffas, utnyttjas och röjs (COM[2013] 813) och de förslag på nya bestämmelser om skydd för företagshemligheter som Utredningen om skyddet för företagshemligheter (Ju 2007:06) och 2016 års utredning om skyddet för företagshemligheter har lagt fram i betänkandena ”Förstärkt

skydd för företagshemligheter” (SOU 2008:63) och ”Ny lag om företagshemligheter” (SOU 2017:45).

6.6.2. Nu gällande bestämmelser om skydd för företagshemligheter

Lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter trädde i kraft 1990. Med företagshemlighet avses sådan information om affärs- eller driftförhållanden i en näringsidkares rörelse som hålls hemlig och vars röjande är ägnat att medföra skada för näringsidkaren i konkurrenshänseende (1 §). Det saknar betydelse om informationen är dokumenterad eller inte.

Lagen gäller endast obehöriga angrepp på företagshemligheter (2 §). Att någon anskaffar, utnyttjar eller röjer en företagshemlighet för att offentliggöra eller inför en myndighet eller annat behörigt organ avslöja något som skäligen kan misstänkas utgöra brott på vilket det kan följa fängelse eller som kan anses utgöra annat allvarligt missförhållande i näringsidkarens rörelse anses inte utgöra ett obehörigt angrepp. Obehörighetskravet har ställts upp för att säkerställa att lagen inte ska skydda sådant som inte är skyddsvärt genom att förhindra att t.ex. anställda anmäler eller offentliggör missförhållanden på arbetsplatsen. I vissa situationer väger hänsynen till yttrandefriheten och den fria opinionsbildningen således tyngre än skyddet för företagshemligheter.

Obehöriga förfaranden med företagshemligheter är sanktionerade med straffansvar och skadeståndsskyldighet. Enligt 3 § döms den som med uppsåt olovligen bereder sig tillgång till en företagshemlighet för företagsspioneri. Även försök och förberedelse till företagsspioneri är straffbelagt. Den som anskaffar en företagshemlighet med vetskap om att den som tillhandahåller hemligheten eller någon före honom eller henne har berett sig tillgång till denna

genom företagsspioneri döms för olovlig befattning med företagshemlighet (4 §). I rättspraxis har anställdas utnyttjande och röjande av företagshemligheter som de har behörig tillgång till i sitt arbete inte ansetts som straffbar befattning med företagshemlighet. Detta gäller både medverkan i gärningsmannaskap och som medhjälpare.31

Straffet för företagsspioneri är böter eller fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, fängelse i högst sex år. Straffskalan för olovlig befattning med företagshemlighet sträcker sig från böter till fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, högst fyra år. Den som gör sig skyldig till företagsspioneri eller olovlig befattning med företagshemlighet ska enligt 5 § även ersätta den skada som uppkommer genom brottet eller genom att företagshemligheten obehörigen utnyttjas eller röjs.

Andra olovliga förfaranden med företagshemligheter än anskaffande av sådan information sanktioneras i lagen om skydd för företagshemligheter med skadestånd, vitesförbud eller föreläggande om överlämnande.

I 6–8 §§ finns bestämmelser om skadeståndsansvar för vissa personer som uppsåtligen eller av oaktsamhet utnyttjar eller röjer en näringsidkares företagshemlighet. Skadeståndsskyldighet enligt bestämmelserna åligger den som har anförtrotts en företagshemlighet i förtroende i samband med en affärsförbindelse, arbetstagare som fått del av en företagshemlighet hos arbetsgivaren i sin anställning och den som utnyttjar eller röjer en företagshemlighet som, enligt vad han eller hon bör inse, har angripits enligt lagen.

Den som angripit en företagshemlighet kan vid vite förbjudas att utnyttja eller röja företagshemligheten (11 §). Ett sådant förbud får endast meddelas om ett utnyttjande eller röjande skulle vara obehörigt enligt 2 §.

Den näringsidkare vars företagshemlighet har angripits kan enligt 14 § begära hos domstol att en handling eller ett föremål som en angripare har i sin besittning och som innefattar hemligheten ska överlämnas till honom eller henne.

31 Se Svea hovrätts dom den 20 oktober 2003 i mål B 5221-03, den s.k. Ericsson-domen.

6.6.3. EU-rättsliga regler om skydd för företagshemligheter

Den 26 april 2016 antog rådet, efter en överenskommelse med Europaparlamentet den 15 december 2015, ett direktiv32 med regler om skydd för företagshemligheter och konfidentiell information om företag i EU. Direktivet offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 8 juni 2016 och trädde i kraft den 28 juni 2016. Medlemsstaterna ska senast den 9 juni 2018 införa de nya bestämmelserna i sin nationella lagstiftning.

Direktivet innehåller gemensamma åtgärder mot olagligt anskaffande, utnyttjande och röjande av företagshemligheter och syftar till att trygga en väl fungerande inre marknad. Det ska också verka avskräckande mot olagligt röjande av företagshemligheter utan att undergräva grundläggande rättigheter och friheter eller allmänintresset, såsom den allmänna säkerheten, konsumentskydd, folkhälsa, miljöskydd och arbetstagares rörlighet.

I enlighet med det nya regelverket ska EU-länderna föreskriva de åtgärder, förfaranden och rättsmedel som krävs för att garantera tillgång till en rättslig prövning mot olagligt anskaffande, utnyttjande eller röjande av företagshemligheter. Som en företagshemlighet ska sådan information behandlas som inte är allmänt känd eller lätt tillgänglig, har kommersiellt värde genom att den är hemlig och som innehavaren av företagshemligheten vidtar rimliga åtgärder för att hålla hemlig.

Av direktivet följer att det ska anses olovligt att anskaffa en företagshemlighet om det sker utan innehavarens samtycke och genom att någon obehörigen kopierar eller skaffar sig tillgång till dokument, elektroniska filer m.m. som kontrolleras av innehavaren. Det ska vidare anses olovligt att utnyttja eller röja en företagshemlighet om det sker utan innehavarens samtycke av någon som har anskaffat informationen olovligen eller bryter mot ett sekretessavtal eller ett avtal som begränsar utnyttjandet. Att tillverka, sälja eller marknadsföra intrångsgörande varor ska också anses som ett olovligt utnyttjande av företagshemligheten. Att anskaffa, utnyttja eller röja en företagshemlighet ska emellertid anses lagligt om handlandet krävs eller är tillåtet enligt nationell rätt.

32 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/943 ”om skydd mot att icke röjd know-

how och företagsinformation (företagshemligheter) olagligen anskaffas, utnyttjas och röjs”.

De åtgärder och sanktioner som anges i direktivet ska inte få användas om företagshemligheten anskaffats, utnyttjats eller röjts för att avslöja innehavarens menliga agerande, oegentligheter eller olagliga verksamhet och den som gjort det har handlat i syfte att skydda allmänintresset. Detsamma gäller den som gjort det i samband med att han eller hon utövat rätten till yttrande- och informationsfrihet eller för att informera en företrädare för arbetstagarna eller annars för att skydda ett legitimt intresse.

När en företagshemlighet olovligen anskaffas, utnyttjas eller röjs ska det finnas civilrättsliga åtgärder, förfaranden och rättsmedel som står till buds för innehavaren av hemligheten. De ska vara rättvisa, ändamålsenliga och avskräckande. Medlemsstaterna ska slå fast en talefrist inom vilken ett anspråk ska göras gällande. Talefristen får inte vara längre än sex år. Bland de sanktioner som ska stå till buds finns skadestånd och föreläggande om att utnyttjandet eller röjandet av företagshemligheten ska upphöra. Ett skadestånd ska stå i proportion till den faktiska skadan. Det ska beräknas på grundval av alla relevanta faktorer, inbegripet storleken på oskälig vinst och omständigheter som inte är av ekonomisk art.

Parter och andra aktörer i en rättegång ska inte få utnyttja eller röja en företagshemlighet som de har fått tillgång till under rättegången. Det ska också finnas möjligheter för en domstol att besluta om sekretess i fråga om dokument i en rättegång som innehåller företagshemligheter och att begränsa tillträdet till en förhandling.

Direktivet innehåller inte några straffrättsliga regler. Det ska inte heller påverka rörligheten på arbetsmarknaden eller möjligheterna för arbetsmarknadens parter att reglera frågor om företagshemligheter i kollektivavtal.

6.6.4. Tidigare och pågående utredningar om skyddet för företagshemligheter

Utredningen om skyddet för företagshemligheter (Ju 2007:06)

Som framgår ovan regleras skyddet för företagshemligheter i Sverige sedan lång tid tillbaka i en särskild lag som ger en förhållandevis god skyddsnivå och som, till skillnad från EU-direktivet, innehåller bestämmelser om straff.

I lagen om skydd för företagshemligheter föreskrivs att den som med uppsåt olovligen skaffar sig tillgång till en företagshemlighet ska dömas för företagsspioneri. Den som anskaffar en företagshemlighet med vetskap om att den som tillhandahåller hemligheten eller någon före honom eller henne har skaffat sig tillgång till denna genom företagsspioneri ska dömas för olovlig befattning med företagshemlighet. I det s.k. Ericsson-målet (Svea hovrätts dom den 20 oktober 2003 i mål nr B 5221-03) ansågs en anställd inte kunna dömas för företagsspioneri eftersom den information som han hade lämnat ut var information som han hade tillgång till för att utföra sina arbetsuppgifter. Han hade således inte olovligen berett sig tillgång till informationen. Domen gav upphov till en diskussion om huruvida lagen ger ett tillräckligt skydd mot att en arbetstagare utnyttjar eller röjer en företagshemlighet.

Med anledning av framför allt Ericsson-målet uttalade riksdagen33under våren 2005 att regeringen borde ta initiativ till en översyn av lagen. Regeringen beslutade 2007 att en särskild utredare skulle ges i uppdrag att se över bl.a. straffansvarets omfattning34. Utredningen tog namnet Utredningen om skyddet för företagshemligheter. Utredningens förslag är redovisade i betänkandet ”Förstärkt skydd

för företagshemligheter” (SOU 2008:63).

Regeringen beslutade i december 2013 att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som bygger på betänkandet. Enligt förslaget ska lagen om skydd för företagshemligheter kompletteras med en ny bestämmelse om straff för olovligt utnyttjande eller röjande av företagshemlighet. Förslaget gör det t.ex. möjligt att straffa en arbetstagare som avslöjar ett företags hemliga uppfinningar för en konkurrent. Enligt lagrådsremissen ska det vidare göras tydligare att skyddet för företagshemligheter inte hindrar någon att avslöja allvarliga missförhållanden i verksamheten.

Förslaget mötte kritik från Lagrådet. Lagrådet ansåg visserligen att det är rimligt att utvidga det kriminaliserade området till sådana fall som Ericsson-målet rörde, men ifrågasatte om det finns något lagstiftningsbehov i fråga om mindre allvarliga fall. Regeringen borde därför enligt Lagrådet överväga om man inte borde begränsa det straffbara området. Lagrådet ansåg också att det skulle kunna

33 Lagutskottets betänkande 2004/05:LU12 och riksdagsskrivelse 2004/05:179. 34 Dir. 2007:54.

uppkomma svåra gränsdragningsproblem vid tillämpningen av de föreslagna lagändringarna. Lagrådsremissen ledde inte till lagstiftning.

Utredningen om skyddet för företagshemligheter (Ju 2016:13)

Den 19 maj 2016 gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att överväga vilka lagändringar som behövs för att anpassa svensk rätt till EU:s regler om skyddet för företagshemligheter, se avsnitt 6.6.3 ovan. Utredaren skulle också, utan direkt samband med EU-reglerna, överväga hur ett straffansvar kan utformas när det gäller en anställd som obehörigen utnyttjar eller röjer en företagshemlighet som han eller hon har fått tillgång till inom ramen för sina arbetsuppgifter. Vid utformningen av sina förslag skulle utredaren särskilt uppmärksamma och värna om tryck- och yttrandefriheten, den svenska arbetsmarknadsmodellen och skyddet för anställda och andra som avslöjar brott eller andra allvarliga missförhållanden i en verksamhet.

Utredningen, som tog namnet 2016 års utredning om skyddet för företagshemligheter, redovisade sitt uppdrag den 30 maj 2017 i betänkandet ”Ny lag om företagshemligheter” (SOU 2017:45). Betänkandet bereds för närvarande i Regeringskansliet. För att genomföra EU-direktivets krav om skydd för företagshemligheter föreslås i betänkandet en ny lag om företagshemligheter, som ska ersätta den nu gällande lagen om skydd för företagshemligheter. De nu gällande bestämmelserna om straff för företagsspioneri behålls med ändringen att straffminimum för företagsspioneri, grovt brott, föreslås bli höjt till fängelse i sex månader. I betänkandet föreslås nya bestämmelser om straffansvar för olovligt utnyttjande av företagshemlighet och olovligt röjande av företagshemlighet. Bestämmelserna gäller i fråga om utnyttjande eller röjande av en företagshemlighet av den som haft lovlig tillgång till hemligheten genom deltagande i en näringsidkares rörelse till följd av anställning, uppdrag eller på annan liknande grund. Gärningen ska inte vara straffbar om den med hänsyn till sitt syfte kan anses försvarlig, även om angreppet inte kan bedömas vara behörigt. Ett exempel är att en anställd röjer företagshemligheter för att avslöja sin arbetsgivares falska marknadsföring. Vidare ska det inte dömas till ansvar om gärningen annars kan anses mindre allvarlig. Straffansvaret ska inte omfatta olovligt utnyttjande eller röjande av företagshemlighet som

sker senare än två år från det att deltagandet i näringsidkarens rörelse (dvs. normalt anställningen), har upphört. Försök och förberedelse till olovligt utnyttjande eller röjande av företagshemlighet ska vara straffbart. Även den som anskaffar en företagshemlighet med vetskap om att hemligheten har tillhandahållits efter ett olovligt röjande av företagshemligheten ska kunna straffas för olovlig befattning med företagshemlighet. Om gärningen varit försvarlig eller annars mindre allvarlig, ska det inte dömas till ansvar. Även för detta brott ska gälla en tvåårig preskriptionstid.

Straffet för det nya brottet olovligt utnyttjande eller röjande av företagshemlighet föreslås vara böter eller fängelse i högst två år. Om brottet är grovt, ska straffet vara fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen har varit av särskilt farlig art, avsett betydande värde eller inneburit synnerligen kännbar skada. I betänkandet föreslås även en bestämmelse om straff för den som utnyttjar eller röjer en företagshemlighet som vederbörande har haft lovlig tillgång till följd av anställning eller uppdrag eller på annan liknande grund.

Den som gjort sig skyldig till brott enligt den föreslagna lagen ska ersätta den skada som uppkommer. Liksom enligt den nuvarande lagen ska skadeståndsansvar drabba den som utnyttjar eller röjer en företagshemlighet som han eller hon i förtroende har fått del av i samband med en affärsförbindelse. En arbetstagare, som uppsåtligen eller av oaktsamhet utnyttjar eller röjer en företagshemlighet hos arbetsgivaren, som han eller hon har fått del av i sin anställning under sådana förhållanden att denne insåg eller borde ha insett att han eller hon inte fick avslöja den, ska i likhet med nuvarande lagstiftning, ersätta den skada som uppkommer genom hans förfarande. Liksom enligt den nuvarande lagen ska skadeståndsansvar även kunna drabba den som angriper en företagshemlighet i ett senare led. Bestämmelsen om detta föreslås nu innebära att en person som erhåller en företagshemlighet med vetskap om att företagshemligheten har angripits på ett obehörigt sätt, inte ska kunna undkomma skadeståndsansvar av det skälet att företagshemligheten erhölls från någon som handlat i god tro. En nyhet är att skadeståndsansvar ska kunna drabba den som av oaktsamhet anskaffar en företagshemlighet. En annan nyhet är att skadeståndsansvar ska kunna drabba den som angriper en företagshemlighet som någon i

egenskap av part eller partsrepresentant har fått del av genom ett domstolsbeslut.

Ett nytt inslag i den föreslagna lagen gäller skyddet för företagshemligheter under och efter domstolsförfaranden. Utredningen föreslår en ändring i OSL med innebörden att absolut sekretess ska gälla för uppgifter om företagshemligheter. Sekretessen föreslås gälla utan begränsning i tid, dock inte efter det att det har blivit rättsligt avgjort att uppgiften i fråga inte utgör en företagshemlighet.

Enligt den föreslagna lagen ska en domstol vid vite kunna förbjuda någon som angripit en företagshemlighet att fortsätta angreppet. Bestämmelsen ska gälla inte bara utnyttjande och röjande utan även anskaffande av en företagshemlighet, exempelvis när någon kontinuerligt samlar in hemliga uppgifter. En nyhet är att vitesförbud ska kunna meddelas vid försök eller förberedelse till angrepp, även om förfarandet inte är brottsligt. Förbud och andra åtgärder ska kunna beslutas även om den som utfört angreppet saknade uppsåt eller inte var oaktsam. Huruvida den som angripit en företagshemlighet hade uppsåt eller var oaktsam kan däremot få betydelse vid bedömningen av om åtgärder och förbud är skäliga och proportionerliga.

6.7. Tidigare utredningsarbete

Regeringen beslutade den 8 april 2010 att ge en särskild utredare i uppdrag att analysera om den nuvarande lagstiftningen i 19 kap. BrB är ändamålsenlig och ger ett tillräckligt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet.35I uppdraget ingick att analysera om menrekvisitet i spioneribestämmelsen har en lämplig utformning, att ta ställning till om skyddet mot industriellt och politiskt spionage som bedrivs av främmande makt behöver förstärkas samt att klargöra om det finns behov av en förändring av den straffrättsliga regleringen beträffande främmande makts dolda underrättelseverksamhet som bedrivs med hemliga och konspirativa metoder.

Utredningen, som antog namnet Utredningen om förstärkt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet, lämnade i februari 2013 betänkandet ”Spioneri och annan olovlig underrättelseverksam-

35 Dir. 2010:35.

het” (SOU 2012:95). Betänkandet innehåller bl.a. förslag på en ny

straffbestämmelse om olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige, en ny straffbestämmelse om utlandsspioneri, en ny form av vårdslöshet med hemlig uppgift och att brottstyperna olovlig underrättelseverksamhet mot främmande makt respektive mot person ska regleras i olika paragrafer och få egna brottsrubriceringar samt vissa följdändringar i TF.

För att komplettera beredningsunderlaget utarbetades det inom Justitiedepartementet en promemoria med förslag till vissa följdändringar i bl.a. lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet och i 27 kap. 33 § RB. Förslagen i promemorian tar sin utgångspunkt i utredningens förslag om en ny straffbestämmelse för olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige och användandet av hemliga tvångsmedel för att förebygga, förhindra och utreda det föreslagna brottet.

Regeringen beslutade i oktober 2013 att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som bygger på betänkandet. När det gäller utredningens förslag om utlandsspioneri m.m. uttalade regeringen att man avsåg att fortsätta beredningen av ärendet genom att tillsätta en ny utredning med uppgift att överväga frågan om ett eventuellt förstärkt skydd för uppgifter rörande ett internationellt samarbete för fred och säkerhet som Sverige deltar i.

Lagrådet hade synpunkter framför allt när det gäller utformningen av straffbestämmelserna för olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige, olovlig underrättelseverksamhet mot främmande makt och olovlig underrättelseverksamhet mot person. Lagrådets synpunkter beaktades av regeringen och föranledde vissa ändringar i förhållande till lagrådsremissen.

Den 21 november 2013 överlämnade regeringen propositionen ”Förstärkt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet” (prop. 2013/14:51) till riksdagen. Propositionen innehåller förslag till skärpningar i den reglering som bl.a. rör skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet. I propositionen föreslås att ett nytt brott införs i BrB, olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige. Enligt förslaget ska det vidare finnas samma möjligheter att använda hemliga tvångsmedel för att förebygga, förhindra och utreda det nya brottet som för andra former av olovlig underrättelseverksamhet. Dessutom föreslog regeringen att straffbestämmel-

sen om s.k. flyktingspionage utvidgas till att omfatta verksamhet som bedrivs med användande av otillbörliga medel samt att straffskalan skärps genom att straffminimum höjs från böter till fängelse. Regeringen föreslog också att straffskalan för brottet vårdslöshet med hemlig uppgift skulle ändras genom att straffmaximum höjs från fängelse i högst sex månader till fängelse i högst ett år. Slutligen innefattar propositionen förslag om vissa språkliga och lagtekniska ändringar i BrB. I aktuella delar föreslogs ändringarna även få genomslag i TF:s brottskatalog.

De av regeringen föreslagna ändringarna i BrB och de lagar som reglerar hemliga tvångsmedel trädde i kraft den 1 juli 2014 och ändringarna i tryckfrihetsförordningen den 1 januari 2015. Innehållet i de nya reglerna har såvitt de är av intresse för vårt utredningsuppdrag redovisats ovan under avsnitt 6.4.

7. Särskilt om säkerhetsskydd och utbyte av känsliga uppgifter med andra stater och mellanfolkliga organisationer

7.1. Inledning

Med säkerhetsskydd avses enligt 6 § säkerhetsskyddslagen (1996:627) skydd mot brott som kan hota rikets säkerhet, skydd av hemliga uppgifter som rör rikets säkerhet och skydd mot terrorism. Säkerhetsskydd innebär att myndigheter och andra som säkerhetsskyddslagstiftningen gäller för ska vidta förebyggande åtgärder för att skydda samhället mot brott som kan hota rikets säkerhet, såsom spioneri och sabotage. Säkerhetsskyddet ska också ge ett skydd för säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter mot andra risker än sådana som beror på brott. Exempel på sådana åtgärder är skydd mot avlyssning och åtgärder för att minska utrymmet för misstag, tekniska brister eller annat som kan medföra oavsiktlig skadlig påverkan på informationen.

Inom ramen för internationella samarbeten är det ibland nödvändigt att utbyta känsliga uppgifter med andra stater och mellanfolkliga organisationer. Sådana uppgifter omfattas många gånger av sekretess i ursprungslandet. För att säkerställa att sådana känsliga uppgifter som delges en annan stat också ges ett erforderligt skydd hos mottagaren upprättar berörda stater många gånger säkerhetsskyddsavtal. Ett sådant internationellt säkerhetsskyddsavtal ingås vanligtvis på regeringsnivå. I vissa fall är säkerhetsskyddsavtalet begränsat till ett eller flera områden, t.ex. försvarsindustrin eller brottsbekämpningen. I de fall säkerhetsskyddsavtalet inte är begränsat till

något område benämns avtalet normalt generellt säkerhetsskyddsavtal (GSA).

Svensk försvars- och säkerhetspolitik förändrades på ett påtagligt sätt under 1990-talet. Kalla krigets slut innebar att Sverige på ett annat sätt än tidigare kunde delta i internationella säkerhetsfrämjande åtgärder och försvarssamarbeten med en bibehållen alliansfrihet. Medlemskapet i Natos partnerskap för fred (PFF) 1994 och medlemskapet i Europeiska Unionen 1995 påverkade naturligtvis också detta förhållande. Medlemskapen i EU och PFF öppnade t.ex. upp för en ökad samverkan med andra länder på bl.a. försvarsmaterielområdet. EU:s och Natos utvidgning innebar vidare att utvecklingen såg likartad ut i många andra länder i Europa. Behovet av att utbyta uppgifter som är skyddsvärda från ett nationellt (försvars-) perspektiv i internationella samarbeten medförde krav på att träffa bindande överenskommelser om ändamålsenliga skyddsåtgärder som garanterar ursprungslandets eller organisationens information när den hanteras av andra länder. Sverige hade sedan tidigare ingått säkerhetsskyddsavtal med några länder, men efter kalla krigets slut accelererade behovet av sådana lösningar. Därtill ökade säkerhetsarbetet inom olika internationella organisationer, vilket i sin tur ledde till moderniserade säkerhetsföreskrifter för medlemsstaterna.

Uppgifter som är sekretessbelagda i Sverige får – oaktat förekomsten av eventuella säkerhetsskyddsavtal – endast delges andra stater och mellanfolkliga organisationer om det sker i överensstämmelser med villkoren i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, t.ex. om utlämnandet till den andra staten sker i enlighet med särskild föreskrift i lag eller förordning (8 kap. 3 § OSL). Ett utbyte av känsliga uppgifter med andra stater och mellanfolkliga organisationer inom ramen för Sveriges internationella samarbete för fred och säkerhet måste således vara förenligt med bestämmelserna i OSL.

I detta kapitel redogör vi närmare för säkerhetsskydd i allmänhet och informationssäkerhet och säkerhetsprövning i synnerhet. En översiktlig redogörelse för säkerhetsskyddslagstiftningen finns därtill i kapitel 6. Vidare redogör vi för de bestämmelser i OSL som reglerar utlämnandet av känslig information till andra stater och mellanfolkliga organisationer. Slutligen följer en översiktlig beskrivning av de internationella säkerhetsskyddsavtalen.

7.2. Säkerhetsskydd

7.2.1. Allmänt

Bestämmelser om säkerhetsskydd finns i säkerhetsskyddslagen, säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) samt i de föreskrifter och allmänna råd som meddelas av Säkerhetspolisen1 och Försvarsmakten2för deras specifika ansvars- och tillsynsområden. En myndighet kan också meddela egna föreskrifter inom sitt verksamhetsområde om verkställigheten av säkerhetsskyddslagen. Bestämmelserna i säkerhetsskyddslagen om säkerhetsskydd gäller enligt 1 § vid verksamhet hos: 1. staten, kommunerna och landstingen 2. aktiebolag, handelsbolag, föreningar och stiftelser över vilka

staten, kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande 3. enskilda, om verksamheten är av betydelse för rikets säkerhet

eller särskilt behöver skyddas mot terrorism.

Med enskilda menas alla företag över vilka det allmänna inte har ett rättsligt inflytande. Det handlar främst om verksamhet inom sådana från säkerhetssynpunkt känsliga områden som produktion och distribution av elkraft, telekommunikation och vattenförsörjning.

Bestämmelserna om säkerhetsskydd har utformats med utgångspunkten att de intressen som lagstiftningen slår vakt om ska ha samma skydd oavsett om verksamheten bedrivs av det allmänna eller av enskilda. Det har inte heller någon betydelse för säkerhetsskyddets omfattning om det allmänna driver verksamheten i traditionella myndighets- eller förvaltningsformer, eller om det sker genom egna bolag eller i annan associationsrättslig form. För Regeringskansliet gäller emellertid endast vissa uppräknade bestämmelser (säkerhetsprövning och säkerhetsskyddad upphandling) och för kommittéer samt särskilda utredare gäller endast bestämmelserna om säkerhetsprövning (2 § säkerhetsskyddsförordningen).

1 Säkerhetspolisens föreskrifter och allmänna råd om säkerhetsskydd, PMFS 2015:3. 2 Försvarsmaktens föreskrifter om säkerhetsskydd, FFS 2015:2.

Säkerhetsskyddet ska enligt 7 § säkerhetsskyddslagen förebygga att: 1. uppgifter som omfattas av sekretess och som rör rikets säkerhet

obehörigen röjs, ändras eller förstörs (informationssäkerhet) 2. obehöriga får tillträde till platser där de kan få tillgång till upp-

gifter som avses i punkt 1 eller där verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet bedrivs (tillträdesbegränsning) 3. personer som inte är pålitliga från säkerhetssynpunkt deltar i

verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet (säkerhetsprövning).

Säkerhetsskyddet ska även i övrigt förebygga terrorism. Utbildning och kontroll är andra viktiga delar i det förebyggande säkerhetsskyddsarbetet.

Ansvaret för säkerhetsskyddet inom en myndighet ligger hos dess ledning. De myndigheter eller andra som omfattas av säkerhetsskyddslagstiftningen är därför skyldiga att kontrollera det egna säkerhetsskyddet. Säkerhetsskyddet innebär också att personalen ska få utbildning i dessa frågor, och att det ska finnas en plan för intern kontrollverksamhet. Hos myndigheter eller andra som omfattas av säkerhetsskyddslagstiftningen ska det som huvudregel också finnas en säkerhetsskyddschef som utövar kontroll över säkerhetsskyddet (6 § säkerhetsskyddsförordningen). På en myndighet ska säkerhetsskyddschefen vara direkt underställd myndighetens chef.

Den som regeringen bestämmer ska utöva tillsyn över säkerhetsskyddet hos myndigheter och andra som säkerhetsskyddslagstiftningen gäller för (31 § säkerhetsskyddslagen). Med tillsyn menas utövande av kontroll över annans verksamhet. I säkerhetsskyddsförordningen anges ett antal sektorsansvariga myndigheter som ska kontrollera säkerhetsskyddet hos de bolag, föreningar och stiftelser över vilka staten, kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Detsamma gäller säkerhetsskyddet hos vissa enskilda företag. Den tillsynsansvariga myndigheten har vidare ett visst ansvar att informera de enskilda företagen om att lagen gäller för dem. Tillsyn kan även utföras av Säkerhetspolisen och i vissa fall i samråd med den myndighet som ska svara för tillsynen över säkerhetsskyddet.

7.2.2. Särskilt om informationssäkerhet Handlingssekretess och tystnadsplikt i det allmännas verksamhet

Offentlighetsprincipen är ett grundläggande inslag i svensk rättskipande verksamhet och offentlig förvaltning. Den innebär att allmänheten och massmedierna ska ha så stor insyn i det allmännas verksamhet som möjligt. Exempel på detta är allmänna handlingars offentlighet, yttrande- och meddelarfrihet samt offentlighet vid domstolsförhandlingar och vid beslutande församlingars sammanträden. I vissa fall är dock behovet av att skydda uppgifter större än rätten till insyn för den enskilde. I OSL finns bestämmelser som närmare anger i vilken utsträckning undantag gäller från principen om allmänna handlingars offentlighet.

Sekretessen enligt OSL gäller för en uppgift som sådan. Det innebär att det saknar betydelse om uppgiften förekommer i en handling, framgår av ett annat föremål eller inte är dokumenterad. Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom att en allmän handling lämnas ut eller på annat sätt. Tystnadsplikten kvarstår även efter det att anställningen, uppdraget eller dylikt har upphört. Den som röjer uppgifter i strid med bestämmelser i lag eller förordning kan göra sig skyldig till brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § brottsbalken (BrB). Är brottet mot tystnadsplikten också straffbart enligt någon annan straffbestämmelse tillämpas i första hand den bestämmelsen. Exempelvis kan den som bryter mot bestämmelserna i 15 kap. OSL i vissa fall i stället dömas för brott mot Sveriges säkerhet, t.ex. spioneri.

Meddelarfriheten, som är en grundlagsskyddad rättighet, utgör ett undantag från tystnadsplikten. Den innebär att det kan vara tillåtet att röja en uppgift, som det i andra fall är förbjudet att avslöja, för exempelvis publicering i massmedia. Om någon utnyttjar sin rätt till meddelarfrihet råder det ett efterforskningsförbud för myndigheter eller andra allmänna organ att efterforska vem källan är. Det så kallade anonymitetsskyddet innebär vidare att journalister med flera inte får avslöja sin källa om denna vill vara anonym. Meddelarfriheten innebär inte någon skyldighet att lämna uppgifter till massmedierna, utan bara en möjlighet att göra det. Meddelarfriheten begränsas dock på vissa områden där intresset av sekretesskydd väger tyngre än behovet av insyn. Det är inte tillåtet att:

  • lämna ut uppgifter för publicering genom vilket uppgiftslämnaren gör sig skyldig till ett allvarligt brott mot Sveriges säkerhet
  • med avsikt lämna ut allmän handling som är hemlig för publicering
  • avsiktligen bryta mot de tystnadsplikter där rätten att meddela och offentliggöra uppgifter har inskränkts av OSL.

För en närmare redogörelse av offentlighet och sekretess hänvisas till kapitel 6.

I säkerhetsskyddsåtgärden informationssäkerhet ingår att förebygga att uppgifter som omfattas av sekretess och som rör rikets säkerhet obehörigen röjs, ändras eller förstörs, oavsett om det sker uppsåtligen eller av oaktsamhet. Sådana uppgifter – dvs. uppgifter som omfattas av OSL och som rör rikets säkerhet – utgör enligt 4 § säkerhetsskyddsförordningen hemliga uppgifter. Där definieras även hemlig handling som en handling som innehåller hemliga uppgifter. Då OSL inte ger några anvisningar om hur hemliga uppgifter ska hanteras, regleras detta i stället i säkerhetsskyddslagstiftningen.

Säkerhetsskyddslagens bestämmelser om informationsklassificering

I säkerhetsskyddslagen finns inga specifika regler om informationsklassificering för uppgifter och handlingar. Genom ett antal bestämmelser i framför allt säkerhetsskyddsförordningen framgår det dock att hemliga uppgifter kan ha en synnerlig betydelse för rikets säkerhet3samt att ett röjande av en hemlig uppgift kan medföra enbart ett ringa men.4Till dessa nivåskillnader kopplas olika säkerhetsskyddsåtgärder som t.ex. placering i säkerhetsklass och inventeringsintervall för hemliga handlingar. Det innebär att det finns såväl ett utrymme för, som ett behov av, att klassificera informationen utifrån hur allvarlig en skada kan bli vid ett eventuellt röjande av informationen.

Som tidigare nämnts avses med hemlig uppgift en uppgift som omfattas av sekretess enligt OSL och som rör rikets säkerhet (4 § säkerhetsskyddsförordningen). En hemlig handling är vidare en

3 Se t.ex. i 9 § säkerhetsskyddsförordningen. 4 Se t.ex. i 10 § säkerhetsskyddsförordningen.

handling som innehåller hemlig uppgift (4 § säkerhetsskyddsförordningen). En kvalificerat hemlig handling är slutligen en handling som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet (1 kap. 4 § PMFS 2015:3).

Försvarsmyndigheternas klassificeringssystem med fyra nivåer

Försvarsmakten införde 2004 fyra informationssäkerhetsklasser i Försvarsmaktens föreskrifter (FFS 2003:7) om säkerhetsskydd, för tillämpning i Försvarsmakten och vid de myndigheter som Försvarsmakten har föreskriftsrätt över enligt säkerhetsskyddsförordningen. Skälet till detta var att det svenska systemet med i praktiken två nivåer – hemligt och kvalificerat hemligt – stod mot de fyra nivåer (på engelska och i fallande ordning Top Secret, Secret, Confidential och

Restricted) som tillämpas av många andra länder och mellanfolkliga

organisationer. Genom att de två högsta nivåerna i praktiken motsvaras av de svenska nivåerna kvalificerat hemligt respektive hemligt blev konsekvensen att Försvarsmakten och andra myndigheter inom försvarssektorn behövde anlägga ett alltför högt säkerhetsskydd för uppgifter på nivåerna Confidential och Restricted med ökade kostnader och minskad effektivitet som följd. Det beskrivna informationssäkerhetsklassificeringssystemet har behållits i Försvarsmaktens senaste föreskrifter om säkerhetsskydd (FFS 2015:2).

Informationssäkerhetklasserna benämns som en kombination av ordet HEMLIG (med versaler) och nivåernas benämning på engelska (i fallande ordning HEMLIG/TOP SECRET, HEMLIG/ SECRET, HEMLIG/CONFIDENTIAL och HEMLIG/ RESTRICTED). Enligt Försvarsmakten och andra myndigheter i försvarssektorn har hanteringen av uppgifter i myndigheternas internationella samarbeten härigenom blivit mer ändamålsenlig.5

5 Se Utredningen om säkerhetsskyddslagens betänkande, ”En ny säkerhetsskyddslag” (SOU 2015:25), s. 331.

Informationsklassificering enligt förslaget till ny säkerhetsskyddslag

Avsaknaden av bestämmelser om en fyranivåindelning på en nationell nivå innebär problem främst i Sveriges relationer till andra länder och mellanfolkliga organisationer. Skillnaden i informationsklassificeringen gör det bl.a. svårt för myndigheter m.fl. att bedöma hur den utländska säkerhetsklassificeringen ska förhålla sig till svenska säkerhetsskyddsbestämmelser. När svenska myndigheter får handlingar med skyddsvärt innehåll från andra staters myndigheter eller mellanfolkliga organisationer har dessa handlingar normalt klassificerats enligt den fyragradiga skalan. Sverige förväntas av hänsyn till våra folkrättsliga förpliktelser hantera handlingarna på ett sätt som innebär att dessa skyddas i motsvarande mån eller åtminstone inte med ett sämre skydd.6

I förslaget till ny säkerhetsskyddslag (SOU 2015:25) föreslås att säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter ska delas in i fyra informationssäkerhetsklasser efter den skada för Sveriges säkerhet som kan uppstå om uppgifterna röjs. De fyra klasserna ska enligt förslaget benämnas kvalificerat hemlig, hemlig, konfidentiell och begränsad. Indelningen i informationssäkerhetsklasser är grunden för utformningen av den del av säkerhetsskyddsåtgärderna informationssäkerhet, fysisk säkerhet och personalsäkerhet som tar sikte på skyddet av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. Säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter som omfattas av ett internationellt säkerhetsskyddsåtagande ska, om de inte redan har klassificerats av annan stat eller mellanfolklig organisation, på motsvarande sätt delas in en informationssäkerhetsklass utifrån den skada som ett röjande av uppgiften kan medföra för Sveriges förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation.7

Såväl EU8som Nato9 samt en stor del av länderna i Europa och övriga världen använder i dag ett mer utvecklat nivåsystem än i

6 Utredningen om säkerhetsskyddslagens betänkande, ”En ny säkerhetsskyddslag” (SOU 2015:25), s. 331 f. 7 Utredningen om säkerhetsskyddslagens betänkande, ”En ny säkerhetsskyddslag” (SOU 2015:25), s. 330 ff. 8 TRES SECRET UE/EU TOP SECRET, SECRET UE/EU SECRET, CONFIDENTIEL UE/EU CONFIDENTIAL, RESTRIENT UE/EU RESTRICTED. 9 COSMIC TOP SECRET, NATO SECRET, NATO CONFIDENTIAL, NATO RESTRICTED.

Sverige med fyra klassificeringsnivåer inom såväl militär som civil verksamhet. Den omfattande internationella samverkan som i dag förekommer mellan Sverige och andra länder och mellanfolkliga organisationer har stor betydelse för frågan om hur säkerhetskänslig information bör klassificeras. Ett säkerhetsskydd som direkt sluter an till de klassificeringsnivåer som andra staters myndigheter eller mellanfolkliga organisationer använder skulle enligt Utredningen om säkerhetsskydd underlätta det internationella samarbetet. Ett klassificeringssystem med fyra nivåer skulle enligt utredningen även ge bättre förutsättningar att nyansera säkerhetsskyddet än vad de nuvarande två nivåerna medger. Det skulle också medföra bättre förutsättningar att undvika ett för högt säkerhetsskydd för uppgifter som av en utländsk avsändare har klassificerats som Confidential och

Restricted eller motsvarande beteckningar på andra språk. Ett klassi-

ficeringssystem som bygger på fyra nivåer skulle därmed medföra att en uppgift som i dag ges ett mer kostnadskrävande säkerhetsskydd än nödvändigt skulle kunna klassificeras på en lägre nivå och således ersättas av ett mindre kostsamt säkerhetsskydd.10

En fyragradig indelning av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter är enligt Utredningen om säkerhetsskydd dock inte utan nackdelar. För det första innebär det för den som upprättar en handling som innehåller säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter att det krävs en mer detaljerad kunskap om uppgifternas betydelse och deras potentiella skadeeffekt om de röjs, än om indelningen i stället skulle bestå av enbart två nivåer. Detta kräver kunskap och erfarenhet hos den som ska utföra klassificeringen. En annan nackdel är att de två mellannivåerna i internationella regelverk och många nationella lagstiftningar är relativt likartade avseende de skyddsåtgärder som krävs. I tre för Sverige relevanta samarbetsländer – Frankrike, Storbritannien och USA – finns ett nationellt system med enbart tre nivåer. Konstruktionen skiljer sig dock mellan dessa länder på ett sådant sätt att, något förenklat, Frankrike och USA har avskaffat den lägsta klassen, medan Storbritannien kan sägas ha en nivå i stället för de två mellannivåerna. Detta har medfört att

10 Utredningen om säkerhetsskyddslagens betänkande, ”En ny säkerhetsskyddslag” (SOU 2015:25), s. 332 ff.

dessa länder måste ha specialbestämmelser för att uppfylla kraven i t.ex. Natos säkerhetsbestämmelser.11

De fyra informationssäkerhetsklasserna

Placeringen av uppgifter i informationssäkerhetsklass ska enligt förslaget om ny säkerhetsskyddslag styras av den skada för Sveriges säkerhet som kan uppstå om uppgifterna röjs. Placeringen i informationssäkerhetsklasser genomförs utifrån en hypotetisk skadebedömning, varvid man bedömer vilka konsekvenser ett eventuellt röjande av uppgifterna skulle kunna få för de särskilda skyddsintressena i säkerhetsskyddslagen. Genom att man på ett konkret sätt försöker klarlägga vilka konsekvenserna blir, kommer det också tydligt att framgå vari skadan består. För att kunna placera en uppgift i rätt informationssäkerhetsklass är det emellertid viktigt att uppgiften bedöms på ett konkret och korrekt sätt. Detta kräver relevant sakkunskap av den som gör bedömningen. I en handling förekommer ibland skyddsvärd information av varierande grad. I ett sådant fall ska det vara den uppgift som, om den röjs, orsakar störst skada som får styra handlingens placering i informationssäkerhetsklass. Om det är praktiskt av något skäl kan även olika delar av en handling ha olika klassificering, men det är fortfarande den högsta nivån som styr hur handlingen ska hanteras. Ändamålet med indelningen i olika informationssäkerhetsklasser är främst att ge olika uppgifter ett balanserat säkerhetsskydd med hänsyn till uppgifternas betydelse ur säkerhetssynpunkt. Klassificeringen ska inte göras i större utsträckning och med placering i högre klass än vad som är nödvändigt.12

Kvalificerat hemlig

I denna informationssäkerhetsklass placeras uppgifter vars röjande kan medföra synnerligen allvarlig skada för Sveriges säkerhet. De befarade konsekvenserna ska vara synnerligen allvarliga utifrån

11 Utredningen om säkerhetsskyddslagens betänkande, ”En ny säkerhetsskyddslag” (SOU 2015:25), s. 333. 12 Utredningen om säkerhetsskyddslagens betänkande, ”En ny säkerhetsskyddslag ” (SOU 2015:25), s. 335 f.

skadans omfattning eller art och därigenom utgöra ett synnerligen allvarligt hot mot de särskilda skyddsintressen som omfattas av säkerhetsskyddslagen.13

Hemlig

I denna informationssäkerhetsklass placeras uppgifter vars röjande kan medföra betydande skada för Sveriges säkerhet. De befarade konsekvenserna ska vara betydande utifrån skadans omfattning eller art och därigenom innebära ett allvarligt hot mot de särskilda skyddsintressen som omfattas av säkerhetsskyddslagen.14

Konfidentiell

I denna informationssäkerhetsklass placeras uppgifter vars röjande kan medföra en inte obetydlig skada för Sveriges säkerhet. De befarade konsekvenserna ska inte vara obetydliga utifrån skadans omfattning eller art och därigenom kunna medföra ett hot, om än i begränsad omfattning, mot de särskilda skyddsintressen som omfattas av säkerhetsskyddslagen.15

Begränsad

I denna informationssäkerhetsklass placeras uppgifter vars röjande kan medföra endast ringa skada för Sveriges säkerhet. De befarade konsekvenserna ska vara ringa utifrån skadans omfattning eller art och därigenom begränsade till att i mindre omfattning påverka, försvåra, hindra, undergräva, misskreditera eller störa verksamheten för de särskilda skyddsintressen som omfattas av säkerhetsskyddslagen.16

13 Utredningen om säkerhetsskyddslagens betänkande, ”En ny säkerhetsskyddslag” (SOU 2015:25), s. 336. 14 Utredningen om säkerhetsskyddslagens betänkande, ”En ny säkerhetsskyddslag” (SOU 2015:25), s. 336. 15 Utredningen om säkerhetsskyddslagens betänkande, ”En ny säkerhetsskyddslag” (SOU 2015:25), s. 336. 16 Utredningen om säkerhetsskyddslagens betänkande, ”En ny säkerhetsskyddslag” (SOU 2015:25), s. 336 f.

Uppgifter som omfattas av internationella säkerhetsskyddsåtaganden

Säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter som omfattas av ett internationellt säkerhetsskyddsåtagande ska även de enligt förslaget till ny säkerhetsskyddslag, om de inte redan har klassificerats av annan stat eller mellanfolklig organisation, på motsvarande sätt delas in i informationssäkerhetsklasser utifrån den skada som ett röjande av uppgiften kan medföra för Sveriges förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation. Normalt sett är säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter som omfattas av ett internationellt säkerhetsskyddsåtagande redan försedda med en märkning som motsvarar informationssäkerhetsklass i det upprättande landet eller i den mellanfolkliga organisationen. Ofta anges i det internationella säkerhetsskyddsåtagandet att märkningen är en förutsättning för ett åtagande för den mottagande parten att ge uppgifterna erforderligt säkerhetsskydd. I vissa internationella samarbeten som t.ex. deltagande i internationella krishanteringsinsatser förekommer det dock att en svensk myndighet upprättar handlingar som innehåller uppgifter som träffas av ett internationellt säkerhetsskyddsåtagande. I dessa fall kan det bli aktuellt att göra en klassificering utifrån den skada som ett röjande av uppgiften kan medföra för Sveriges förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation. Det regelverk som är tillämpligt i det aktuella samarbetet kan då utgöra ett stöd vid bedömningen.17

Behörighet att ta del av hemliga uppgifter

I 7 § säkerhetsskyddsförordningen anges tre kriterier som måste vara uppfyllda för att någon ska få ta del av hemliga uppgifter. För det första ska personen bedömas som pålitlig från säkerhetssynpunkt. Det innebär som huvudregel att personen är säkerhetsprövad och efter prövningen bedömd som pålitlig. Vad som avses med säkerhetsprövning och hur den går till beskriver vi nedan i avsnitt 7.2.3. För det andra krävs tillräckliga kunskaper om säkerhetsskydd för att kunna hantera de hemliga uppgifterna på ett säkert

17 Utredningen om säkerhetsskyddslagens betänkande, ”En ny säkerhetsskyddslag” (SOU 2015:25), s. 337.

sätt. För det tredje krävs att personen behöver uppgifterna för sitt arbete.

Sekretessmarkering

En allmän handling får enligt OSL förses med en särskild anteckning – sekretessmarkering – om det kan antas att en uppgift i handlingen inte får lämnas ut på grund av en bestämmelse om sekretess (5 kap. 5 § OSL). Om ett utlämnande till en enskild av en uppgift i en allmän handling som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet endast får prövas av en viss myndighet, ska sekretessmarkeringen göras så snart som möjligt. Av anteckningen ska det framgå vilken myndighet som ska pröva frågan om utlämnande. Anteckningen ska vidare ange tillämplig sekretessbestämmelse, datum för anteckningen samt den myndighet som har låtit göra den.

En hemlig handling ska markeras genom en särskild anteckning som anger vilket skydd informationen i handlingen kräver. Detta gäller både allmänna handlingar och icke allmänna handlingar. Informationsklassificering innebär en indelning av information i en hemlig handling utifrån kriterier avseende konfidentialitet, tillgänglighet, riktighet med mera. Som vi redogjort för tidigare föreskriver t.ex. Försvarsmakten att hemliga handlingar ska indelas i fyra olika informationssäkerhetsklasser (se FFS 2015:02). Bestämmelser om andra myndigheters informationsklassificering finns i Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps författningssamling (MSBFS 2016:1). Genom att klassificera hemliga handlingar och hemligbeteckna dessa, anges i vilken säkerhetsskyddsnivå handlingen ska hanteras. Vid osäkerhet om konsekvenserna av att uppgifterna röjs, ändras eller förstörs bör en hemlig handling hanteras enligt reglerna i den högsta säkerhetsskyddsnivån.

7.2.3. Särskilt om säkerhetsprövning Allmänt

Säkerhetsprövning ska göras innan en person genom anställning eller på något annat sätt deltar i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet eller anlitas för uppgifter som är viktiga för skyddet

mot terrorism (11 § säkerhetsskyddslagen). Avsikten med säkerhetsprövningen är att hämta in ett allsidigt underlag, t.ex. genom samtal med den som prövningen avser och med tidigare arbetsgivare, för att kunna bedöma om personen är lämplig för att delta i den ifrågavarande säkerhetskänsliga verksamheten. Bedömningen, som närmast kan beskrivas som en pålitlighets- och lämplighetsbedömning, ska inte ta sikte bara på att hindra att personer med antagonistiska avsikter deltar i säkerhetskänslig verksamhet. Bedömningen bör även syfta till att säkerställa att personer som i säkerhetshänseende är sårbara inte placeras på befattningar där sårbarheten kan påverka personens förmåga och vilja att upprätthålla verksamhetens krav på säkerhetsskydd. Med sårbarhet avses i dessa sammanhang att det finns omständigheter i personens livsföring och levnadsbakgrund som gör att han eller hon kan antas riskera att hamna i en intressekonflikt eller bli särskilt utsatt för påtryckningar att lämna ut känsliga uppgifter eller att personen på annat sätt kan befaras äventyra den säkerhetskänsliga verksamheten. I förarbetena till säkerhetsskyddslagen (prop. 1995/96:129) nämns bl.a. dubbla lojaliteter, en ansträngd ekonomisk situation och olika former av missbruk.18

Säkerhetsprövning förutsätter inte placering i säkerhetsklass enligt 17 § säkerhetsskyddslagen. Däremot är de i en säkerhetsprövning kvalificerade momenten – registerkontroll och särskild personutredning – förbehållna situationer där det är fråga om en anställning eller ett annat deltagande som placerats i en säkerhetsklass. Också bestämmelser om verksamheter som särskilt behöver skyddas mot terrorism ger stöd för registerkontroll som ett led i en säkerhetsprövning.

Vad som ska bedömas inom ramen för säkerhetsprövningen framgår av 7 och 11 §§säkerhetsskyddslagen. I 7 § 3 säkerhetsskyddslagen nämns pålitlighet från säkerhetssynpunkt. I 11 § säkerhetsskyddslagen anges att prövningen ska klarlägga om personen kan antas vara lojal mot de intressen som skyddas av säkerhetsskyddslagen och i övrigt pålitlig från säkerhetssynpunkt. Av författningskommentaren till 7 § 3 säkerhetsskyddslagen framgår bl.a. att pålitlighetsbedömningen inte bara ska innefatta en bedömning

18Prop. 1995/96:129, ”Säkerhetsskydd”, s. 28 och även Säkerhetsskyddsutredningens betänkande ”Säkerhetsskydd” (SOU 1994:149), avsnitt 8.2.2 Riskfaktorer.

av om det finns en risk för att personen i fråga kan göra sig skyldig till spioneri eller dylikt, utan också av risken för att bli utsatt för olika påtryckningar eller risker för att den enskilde genom slarv eller på annat oavsiktligt sätt röjer sekretessbelagda uppgifter.19

I 27 § säkerhetsskyddslagen anges att säkerhetsprövningen ska grundas på den kunskap som finns om den som prövas, de uppgifter som (för det fall att sådan kontroll och utredning ska göras) kommit fram vid registerkontroll och särskild personutredning, arten av den verksamhet för vilken prövningen görs samt omständigheterna i övrigt. Vidare framgår av 14 § säkerhetsskyddsförordningen att prövningen innebär kontroll av betyg, intyg och referenser och även en identitetskontroll. Säkerhetsprövningen bör följas upp med t.ex. interna utbildningar och personliga samtal under hela anställningstiden. På detta sätt påminns den anställda om de regler som gäller för verksamheten samt får möjlighet att diskutera eventuella förändringar i de personliga förhållandena.

Placering i säkerhetsklass

En anställning eller ett annat deltagande i en verksamhet som innebär att den anställda får tillgång till sekretessbelagda uppgifter som har betydelse för rikets säkerhet placeras i så kallade säkerhetsklasser.

För att få anställning på en säkerhetsklassad befattning krävs svenskt medborgarskap.

I Sverige finns det tre olika säkerhetsklasser, och vilken av dessa en anställning eller annat deltagande i verksamheten placeras i beror på i vilken utsträckning den anställde får del av sekretessbelagda uppgifter. I säkerhetsklass 1 placeras den anställning eller liknande som i stor omfattning får del av uppgifter som omfattas av sekretess och är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet. I säkerhets-

klass 2 placeras den anställning eller liknande som i en omfattning

som inte är obetydlig får del av uppgifter som omfattas av sekretess och är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet. I säkerhetsklass 3 placeras den anställning eller liknande som i övrigt får del av uppgifter som omfattas av sekretess och som är av betydelse för rikets

19Prop. 1995/96:129, ”Säkerhetsskydd”, s. 75.

säkerhet och det kan antas medföra men för rikets säkerhet som inte endast är ringa om dessa uppgifter skulle röjas.

För anställning som är placerad i säkerhetsklass ska registerkontroll göras och användas som ytterligare ett underlag i säkerhetsprövningen. Om anställningen eller deltagandet i verksamheten är placerad i säkerhetsklass 1 eller 2 ska registerkontrollen dessutom kompletteras med en särskild personutredning.

Registerkontroll och särskild personutredning

I vilken utsträckning registerkontroll och särskild personutredning ska användas vid säkerhetsprövning styrs, förutom vad avser skydd mot terrorism, av bestämmelserna om placering i säkerhetsklass i 17 § säkerhetsskyddslagen. Som framgått ovan är säkerhetsklasserna tre till antalet. Om det finns särskilda skäl får också registerkontroll göras för att skydda mot terrorism (14 § säkerhetsskyddslagen). Den närmare regleringen i det avseendet finns i 26–27 a § säkerhetsskyddsförordningen. Där anges särskilt att sådan kontroll får göras endast om skyddsbehovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Bestämmelserna innebär vidare att en registerkontroll för detta syfte får göras beträffande den som ska anställas eller på annat sätt ska delta i verksamhet vid bl.a. civila flygplatser, flygstationer och flygpassagerarterminaler, statschefens residens och bostäder, statsministerns bostäder, anläggningar inom elförsörjningen som är skyddsobjekt, Regeringskansliets byggnader och vissa andra skyddsobjekt enligt skyddslagen. Registerkontroll får också göras beträffande de personer som ska förordnas enligt 16 § lagen (2004:487) om sjöfartsskydd eller 4 kap. 3 § lagen (2006:1209) om hamnskydd samt av den som ska anställas eller på annat sätt ska delta i verksamhet som har betydelse för luftfartsskyddet, om det följer av en internationell överenskommelse som Sverige tillträtt eller av en bindande EU-rättsakt på området för luftfartsskydd att säkerhetsprövningen ska omfatta registerkontroll.

Med registerkontroll avses enligt 12 § säkerhetsskyddslagen att uppgifter hämtas från ett register som omfattats av lagen (1998:620) om belastningsregister, lagen (1998:621) om misstankeregister eller lagen (2010:362) om polisens allmänna spaningsregister samt att uppgifter som behandlas med stöd av polisdatalagen (2010:361)

hämtas in. Av 18 § säkerhetsskyddslagen framgår i vilka fall en särskild personutredning ska göras vid registerkontroll. Närmare bestämmelser om sådan utredning finns i 3437 §§säkerhetsskyddsförordningen.

Innan en registerkontroll genomförs ska den som ska kontrolleras ge sitt samtycke till åtgärden (19 § säkerhetsskyddslagen). I säkerhetsskyddslagens 21–23 §§ anges vilka uppgifter om den kontrollerade och vissa till den kontrollerade närstående som ett utlämnande får omfatta. Uppgifter som kommer fram vid registerkontroll och särskild personutredning får lämnas ut för säkerhetsprövning endast om de kan antas ha betydelse för prövningen av den kontrollerades pålitlighet från säkerhetssynpunkt (24 § säkerhetsskyddslagen). Bedömningen av vilka uppgifter som har en sådan relevans för säkerhetsprövningen görs av Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden (31 § säkerhetsskyddsförordningen). Den berörde ska därtill få tillfälle att yttra sig över uppgifter som kommit fram vid en kontroll innan uppgifterna lämnas ut för säkerhetsprövning (25 § säkerhetsskyddslagen). Undantag gäller dock för uppgift som omfattas av sekretess i förhållande till den enskilde.

Vilka som har behörighet att besluta om placering i säkerhetsklass och om registerkontroll framgår av 20 § säkerhetsskyddslagen i kombination med 1822 och 26 a27 a §§säkerhetsskyddsförordningen samt av bilagan till den förordningen. Bestämmelserna innebär sammanfattningsvis att regeringen, med undantag för riksdagens förvaltningsområde, ytterst har beslutanderätten i dessa frågor, men regeringen kan överlåta rätten åt myndigheter, kommuner och landsting och, om det finns särskilda skäl, vissa företag. Regeringen har överlåtit i princip all beslutanderätt, med undantag för framför allt beslut om placering i säkerhetsklass 1, till myndigheter, kommuner och landsting samt till några få bolag där starka oberoendehänsyn gör sig gällande, bl.a. Sveriges Radio Aktiebolag. I övrigt är det vissa utsedda myndigheter (Affärsverket svenska kraftnät, Transportstyrelsen, Post- och telestyrelsen eller någon av länsstyrelserna) som beslutar om placering i säkerhetsklass och om registerkontroll i fråga om anställning eller annat deltagande i enskild verksamhet.

För den som har en anställning eller liknande som är placerad i säkerhetsklass 1 eller 2 görs en ny registerkontroll vart femte år. I övrigt görs en ny kontroll när det finns särskild anledning till det, t.ex. vid ändrat civilstånd.

7.3. Förutsättningar för utlämnade av känsliga uppgifter till annan stat eller mellanfolkliga organisationer

Som vi redogjort för ovan kan det i det internationella samarbetet för fred och säkerhet finnas ett behov av att utbyta känslig information med andra stater och mellanfolkliga organisationer. Sådana uppgifter har vanligtvis ett högt skyddsvärde och ges därför ett skydd enligt nationell lagstiftning. I Sverige omfattas uppgifterna normalt av sekretess. Grunden för att lämna ut uppgifter som omfattas av sekretess till utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer finns i 8 kap. 3 § OSL. Som huvudregel får en uppgift som omfattas av sekretess enligt OSL inte lämnas ut till en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation. Bestämmelsen innehåller emellertid två undantag från denna huvudregel, nämligen dels när det finns en föreskrift om utlämnande i lag eller förordning, dels en möjlighet för en myndighet att under vissa angivna förutsättningar besluta om ett utlämnande av uppgifter.

Föreskrifter som tillåter ett utlämnande av känsliga uppgifter till annan stat eller mellanfolklig organisation finns i en rad lagar och förordningar. Som ett exempel på detta kan nämnas förordningen (2010:649) om utlämnande av sekretessbelagda uppgifter vid samarbete med utländsk myndighet. Enligt den förordningen får Försvarsmakten, Försvarets materielverk och Totalförsvarets forskningsinstitut i vissa fall delge uppgifter som omfattas av 15 kap. 2 § OSL (försvarssekretess) till en utländsk myndighet som deltar i ett samarbete inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde. Detta under förutsättning att samarbetet följer av en internationell överenskommelse som avses i 10 kap. 1 § eller 10 kap. 2 §regeringsformen (RF). Ett ytterligare krav är att delgivningen enligt den beslutande myndigheten är nödvändig för att genomföra samarbetet. Uppgifter av synnerlig betydelse för rikets säkerhet får dock inte lämnas ut och inte heller uppgifter som kan ge underlag för att utveckla motmedel mot Sveriges försvarssystem.

Enligt det andra undantaget i 8 kap. 3 § OSL får en uppgift under vissa förutsättningar lämnas ut till en utländsk myndighet, om uppgiften i motsvarande situation skulle få lämnas till en svensk myndighet. Skälet till denna begränsning är att det inte får förekomma att uppgifter som omfattas av sekretess lämnas ut till en

utländsk myndighet, om en svensk myndighet i motsvarande läge inte skulle kunna ha fått uppgifterna. Ett ytterligare krav för ett utlämnande enligt bestämmelsen är att det enligt den utlämnande myndigheten dessutom står klart att utlämnandet är förenligt med svenska intressen. Vid en sådan prövning får det intresse som sekretessen ska skydda vägas mot andra intressen, som t.ex. vikten av ett internationellt samarbete. Bestämmelsen medför inte i sig någon förpliktelse för myndigheter att lämna uppgifter utan anger endast förutsättningar för när en uppgift som omfattas av sekretess

får lämnas ut till en utländsk myndighet eller en mellanfolklig orga-

nisation.

I författningstexten anges att uppgifterna lämnas ut20till en utländsk myndighet. Med detta menas inte att uppgifterna offentliggörs på ett sådant sätt som avses i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF) eller i 6 kap. OSL. Tvärtom är tanken att sekretess ska råda för uppgifterna hos mottagaren, men då med stöd av nationell lagstiftning, motsvararande den i OSL, hos den mottagande staten. Hos den svenska avsändande myndigheten kvarstår sekretessen oförändrad.21

I vad mån uppgifter från försvarsunderrättelseverksamhet får lämnas till samverkande partners framgår av avsnitt 5.8.1.

7.4. Säkerhetsskyddsavtal

7.4.1. Allmänt

Som ett led i det internationella samarbetet för fred och säkerhet ingår Sverige sedan lång tid tillbaka överenskommelser om informationsutbyte med andra länder och mellanfolkliga organisationer. Det kan röra sig om allt från mindre omfattande bilaterala avtal om samarbete inom ett visst sakområde till mer omfattande multilaterala avtal. Avtalen kan avse informationsutbyte inom en mängd olika verksamhetsområden, bl.a. inom försvars- och säkerhetsområdet och brottsbekämpningen. I vissa fall är informationsutbytet själva

20 Se t.ex. formuleringen i 1 § förordningen (2010:649) om utlämnande av sekretessbelagda uppgifter vid samarbete med utländsk myndighet. 21 Utredningen om säkerhetsskyddslagens betänkande, ”En ny säkerhetsskyddslag” (SOU 2015:25), s. 170.

syftet med avtalet. I andra fall utgör informationsutbytet en av flera frågor som regleras i avtalet.

Inför internationella samarbeten där det kan förutsättas att uppgifter som omfattas av sekretess enligt OSL kan komma att lämnas ut till en annan stat eller mellanfolklig organisation, måste man klarlägga förutsättningarna för skyddet av uppgifterna. För ett utbyte av sekretessbelagda uppgifter bör det dessutom finnas ett säkerhetsskyddsavtal med den andra staten eller organisationen. Av vår beskrivning ovan i avsnitt 7.3 framgår att det i svensk rätt inte uppställs några krav på att det ska finnas ett bindande säkerhetsskyddsavtal mellan Sverige och det land eller den mellanfolkliga organisation som ska erhålla uppgifter som omfattas av sekretess i Sverige, för att uppgifterna ska kunna lämnas ut. Däremot är ett säkerhetsskyddsavtal den enda möjligheten att med bindande verkan reglera att uppgifter som omfattas av sekretess i Sverige hanteras på ett säkert sätt av ett annat land eller en mellanfolklig organisation sedan uppgifterna överlämnats. Sveriges säkerhetsskyddsavtal med andra stater och mellanfolkliga organisationer publiceras normalt på regeringens webbplats under Sveriges internationella överenskommelser (SÖ).

Det övergripande syftet med ett säkerhetsskyddsavtal är att två eller flera länder (eller mellanfolkliga organisationer) på ett säkert sätt ska kunna utbyta uppgifter som berör nationell säkerhet. Under de senaste årtiondena har Sverige ingått bilaterala överenskommelser om säkerhetsskydd med ett trettiotal länder. Sverige har även ingått vissa multilaterala säkerhetsskyddsavtal, bl.a. ett avtal med de nordiska länderna22. Avtalen om säkerhetsskydd med Nato, Västeuropeiska unionen (WEU) och Europeiska rymdbyrån (ESA) liksom avtalet mellan EU:s medlemsländer om skydd för säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter kan också sägas utgöra säkerhetsskyddsavtal, även om dessa till sin konstruktion skiljer sig något från de bilaterala säkerhetsskyddsavtalen.

Säkerhetsskyddsavtalen har utvecklats över tiden från att avse enbart försvarshemliga uppgifter i försvarsmaterielsamarbeten till att numera även avse hemliga uppgifter från ett mer övergripande nationellt perspektiv. Fortfarande är det dock så att avtalens

22Generellt säkerhetsskyddsavtal med Danmark, Finland, Island och Norge om ömsesidigt

skydd och utbyte av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter”, SÖ 2013:17.

tillämpning, åtminstone de bilaterala, till övervägande del berör försvarssektorn och mer explicit internationella försvarsmaterielsamarbeten, internationella militära insatser, försvarsunderrättelseutbyte, internationellt försvarssamarbete och samarbeten inom försvars- och säkerhetsforskningen. Utvecklingen kan dock på sikt medföra en tillämpning av avtalen för andra typer av samarbeten som rör t.ex. internationell terroristbekämpning och internationella rymdfrågor.23

7.4.2. Behörigheten att ingå säkerhetsskyddsavtal

Enligt 10 kap. 1 § RF ska överenskommelser mellan Sverige och andra stater eller mellanfolkliga organisationer ingås av regeringen. Regeringen får enligt 10 kap. 2 § RF även ge en förvaltningsmyndighet i uppdrag att ingå en internationell överenskommelse i en fråga där överenskommelsen inte kräver riksdagens eller Utrikesnämndens medverkan. I 10 kap. 3 § RF anges att riksdagens godkännande krävs innan regeringen ingår en för riket bindande internationell överenskommelse som förutsätter att en lag ändras eller upphävs eller att en ny lag stiftas, eller i övrigt gäller ett ämne som riksdagen ska besluta om. Även i andra fall krävs riksdagens godkännande innan regeringen ingår en för riket bindande internationell överenskommelse, om överenskommelsen är av större vikt. Regeringen kan dock avstå från att inhämta riksdagens godkännande, om rikets intresse kräver det. Regeringen ska då i stället överlägga med Utrikesnämnden innan överenskommelsen ingås.

7.4.3. Innehållet i säkerhetsskyddsavtal

Som tidigare nämnts så är syftet med ett säkerhetsskyddsavtal att parterna ömsesidigt ska ge ett skydd för varandras skyddsvärda information. Detta innebär att avtalsvillkoren i huvudsak berör hur sådan information ska hanteras i olika situationer. Centralt i avtalen är en jämförelsetabell i vilken parternas märkning av den skyddsvärda informationen förtecknas och jämförs, t.ex. top secret, secret,

23 Utredningen om säkerhe