SOU 2018:83

Att förstå och bli förstådd – ett reformerat regelverk för tolkar i talade språk

Till statsrådet Anna Ekström

Regeringen beslutade den 19 oktober 2017 (dir. 2017:104) att tillkalla en särskild utredare för att göra en översyn av samhällets behov av och tillgång till tolkar. Uppdraget omfattade också att lämna förslag på ett flexibelt, rättssäkert och effektivt system för att samhällets nuvarande och framtida behov av tolktjänster i talade språk skulle tillgodoses.

Landshövding Gunnar Holmgren förordnades den 19 oktober 2017 som särskild utredare.

Som experter i utredningen förordnades 19 december 2017 f.d. föreståndaren Ingrid Almqvist, kanslirådet Petra Capelle, utredaren Lotta Dahlerus, verksamhetsexperten Magnus Jansson, auktorisationsansvarig Ivett G. Larsson, projektledaren Sanja Nezirevic, departementssekreteraren Emil Plisch, gruppchefen Birgitta Sandén Kårström, utredaren Britt-Inger Stoltz, enhetschefen Leelo Vaher Comte och verksamhetsutvecklaren Joakim Westerlund. Den 1 februari 2018 entledigades Emil Plisch och den 24 april Birgitta Sandén Kårström. Den 24 april förordnades biträdande generalsekreteraren Anna-Carin Bylund, departementssekreteraren Josefin Claesson, enhetschefen Jonas Jonsson och departementssekreteraren Frida Nannesson som experter i utredningen. Den 23 oktober 2018 entledigades Leelo Vaher Comte, verksamhetsutvecklaren Carl Magnus Jarlert förordnades samma dag som expert i utredningen.

Som huvudsekreterare förordnades den 19 oktober 2017 fil. dr. Folke K. Larsson samt som sekreterare den 13 november 2017 juristen Anna Medin och den 1 februari 2018 departementssekreteraren Emil Plisch.

Utredningen, som antagit namnet Tolkutredningen, överlämnar härmed sitt betänkande Att förstå och bli förstådd – ett reformerat

regelverk för tolkar i talade språk (2018:83). Uppdraget är därmed

slutfört.

Stockholm i december 2018

Gunnar Holmgren

/Folke K Larsson

Anna Medin Emil Pli

sch

Förkortningar och definitioner

Ackreditering En förklaring från ett nationellt ackrediteringsorgan (i Sverige Swedac) om att ett organ för bedömning av överensstämmelse uppfyller kraven i harmoniserade standarder och eventuella ytterligare krav för att utföra specifika bedömningar av överensstämmelse. Innebär kortfattat kompetensprövning som görs enligt europeiska och internationella standarder.

AI Articifiell intelligens. Vetenskapen och tekniken att skapa intelligenta maskiner. Anknyter inom det språkliga området till begrepp som kognitivt lärande och maskininlärning, digitalisering, robotisering, datorer och program med intelligent beteende.

Auktorisation Av myndighet eller branschorgan utfärdat tillstånd, bemyndigande eller legitimation att utöva visst yrke eller bedriva viss typ av näringsverksamhet.

Avrop Då ramavtal ingåtts med en eller flera leverantörer sker avrop när den upphandlande

myndigheten/enheten begär en leverans av den upphandlande produkten eller tjänsten.

Certifiering Process genom vilken en oberoende part (certifieringsorgan) lämnar

skriftliga garantier att produkter eller tjänster följer en given standard.

Direktupphandling Upphandlingsförfarande utan krav på anbud i viss form. Behöver inte konkurrensutsättas genom annonsering.

Folkbildning Sammanfattande benämning på folkhögskolor och studieförbund.

Formell kompetens Kompetens som en etablerad organisation, t.ex. utbildningsinstitution, myndighet eller branschorganisation har bedömt och dokumenterat i formella termer genom betyg, intyg, certifikat, legitimation etc.

Föreskrift Den beteckning som används i 8 kap. regeringsformen för rättsregler, dvs. regler som bestämmer enskildas och myndigheters handlande. En föreskrift är bindande och generellt gällande. Föreskrifter har olika beteckningar. Riksdagens normgivning sker genom lag och regeringens genom förordning. Myndigheternas föreskrifter har inte någon formell beteckning.

Högskola Sammanfattande benämning på universitet och högskolor.

Intyg Bekräftelse på att individ uppfyller delar av en specifik samling i förväg fastställda kompetenskrav/kompetenskriterier.

Kompetens Kunskap och förmåga att utföra vissa uppgifter och lösa problem.

Kompetensbevis Utlåtande om att individ uppfyller en specifik samling i förväg fastställda kompetenskrav, t.ex. betyg, licens, certifikat eller branschbevis.

Kompetensbedömning Kontrollerande process där tidigare lärande bedöms i relation till etablerade och vedertagna kompetenskriterier, inom t.ex. högskolan mot lärandemål för kurs eller utbildning. Syftar till dokumenterat erkännande i form av tillgodoräknande eller förhandsbesked om detta.

Kunskap Inlärda fakta.

Kvalifikation Formellt resultat av en bedömnings- och valideringsprocess som ges när ett behörigt organ fastställer att en person uppnått resultat av lärande som motsvarar fastställda kriterier (Rådets rekommendation om validering av icke-formellt och informellt lärande 2012/C 398/01). I korthet intygad kompetens.

Kvalitet Förmåga att uppfylla ställda krav.

Kvalitetssäkring Planerade och systematiska åtgärder nödvändiga för att ge tillräcklig tilltro till att en produkt eller tjänst

kommer att uppfylla givna krav på kvalitet.

Leverantör Den som på marknaden tillhandahåller varor eller tjänster. Kan avse grupper av leverantörer. Se även begreppet underleverantör.

Lärande Brukar diskuteras i termer av formellt, icke-formellt, informellt och livslångt lärande.

MYH Myndigheten för yrkeshögskolan.

Ramavtal Avtal som ingås mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera leverantörer i syfte att fastställa villkoren i kontrakt som senare ska tilldelas under en given tidsperiod.

Ramavtal för tolkförmedling Ramavtal med syfte att effektivisera

anskaffning av tolktjänster. Ett stort antal skilda ramavtal tecknas med tolkförmedlingar av stat, kommuner och landsting.

Region Utredningen använder sig av begreppet landsting, även i de fall ett landsting betecknar sig som region. Utredningen anknyter därmed till begreppen i kommunallagen och vallagen.

Risk En sammanvägning av sannolikheten för en viss oönskad händelse och omfattningen av konsekvenserna om den inträffar.

SeQF Den svenska referensramen för kvalifikationer för livslångt lärande (förordning 2015:545). Referensramen har åtta olika nivåer som följer på varandra i en progression och som visar hur omfattande kunskaperna, färdigheterna och kompetensen är.

SKL Sveriges Kommuner och Landsting, en arbetsgivar- och intresseorganisation för alla kommuner, landsting och regioner i Sverige.

Språkföretagen Intresseorganisation inom Almega som samlar de större privata tolkförmedlingarna och språkföretagen.

Standard Ej bindande regler som har utarbetats av ett internationellt eller nationellt organ och som syftar till att åstadkomma likformighet.

Swedac Statliga myndigheten Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll.

Tillgodoräknande Beslut om att tidigare utbildning eller kunskaper och färdigheter som utvecklats i t.ex. yrkesverksamhet får inräknas i kurs eller examen. Utgör därmed ett erkännande av kunskaper och färdigheter som individen redan besitter.

Tolk, tolkning Begreppsbildningen kring olika typer av tolkar och metoder för tolkning i talade språk utreds närmare i kapitel 3. Där framgår också vilka förkortningar som brukas för att

beteckna tolkar på olika kompetensnivåer.

Tolkförmedling I betänkandet avses fysisk eller juridisk person som yrkesmässigt förmedlar tolktjänster som efterfrågas av myndighet eller organisation.

Tolktjänster I betänkandet avses avropade tjänster för tolkning mellan talade språk.

Tolkservicerådet Sammanslutning av tolkförmedlingar, främst inom offentlig sektor.

TÖI Tolk- och översättarinstitutet vid Stockholms universitet.

Underleverantör Aktör som tillhandahåller varor eller tjänster åt den leverantör som ingått avtal med den upphandlande myndigheten. Se även begreppet leverantör.

Upphandlande myndighet Organisation som omfattas av LOU. Utgörs av statliga och kommunala myndigheter, som beslutande församlingar i kommuner och landsting och vissa offentligt styrda organ, t.ex. flertalet kommunala och en del statliga bolag.

Validering En process som innebär en strukturerad bedömning, värdering och dokumentation samt ett erkännande av kunskaper och kompetens en person besitter oberoende av hur de förvärvats. Skollagen (2010:800). På europeisk nivå beskrivs den i fyra separata steg; identifiering, dokumentering, bedömning och erkännande (certifiering) (Rådets rekommendation om validering av icke-formellt och informellt lärande 21012/C 398/01).

Yrkeshögskola Eftergymnasial utbildningsform, Kombinerar teori med praktik och genomförs i nära samarbete med arbetslivet.

Sammanfattning

Bakgrund

Stat, kommuner och landsting upplever sedan några år ett ökande behov av tolktjänster, en fråga av betydelse inte enbart för offentlig sektors effektivitet och patient- och rättssäkerheten, utan även för samhällets mer övergripande integrationspolitik och utveckling. Behovet av tolktjänster kan variera över tid, men bedöms ändå bli långvarigt betydande till följd av förändrade demografiska förutsättningar. Samhällets behov av tolktjänster har utretts vid ett flertal tillfällen under en lång följd av år. Problembilden har varit likartad från tid till annan och har åter aktualiserats som följd av ökningen av antalet asylsökande under 2015–2016. Det har sammanfattningsvis gällt hur tillgängligheten till tolktjänster av hög kvalitet kan ökas, för att kunna möta förvaltningslagens krav på tolk, när sådan behövs. Dagens tolktjänster fullgörs i samverkan mellan offentlig sektor, privata och offentliga tolkförmedlingar och 5–6 000 tolkar, i regel självständiga uppdragstagare. De samlade kostnaderna för sektorn utgör cirka två miljarder kronor per år. Tolkyrket är krävande, men flertalet tolkar saknar ändå såväl auktorisation som tolkutbildning, eftersom det hittills varit möjligt att ändå arbeta som tolk.

Utredningens förslag i punktform

En rad strategiska mål för samhällets försörjning med tolkar kan formuleras med siktet inställt på halvlång sikt, cirka fem år.

  • Staten finansierar färre utbildningsvägar till tolk, men ökar den samlade kapaciteten. Volym och inriktning samordnas i förhållande till statens auktorisation av tolkar, med grundkrav på utbildning och praktik.
  • Staten för register över auktoriserade och utbildade tolkar. Det utgör bas för framtida tolktjänster inom offentlig sektor.
  • En ny tolklag införs, barntolkning förbjuds och ersätts med professionella tolkar. Regelverk, kvalitetssäkring och tillsyn utvecklas gentemot tolkar och förmedlingsorgan.
  • Offentlig sektor planerar långsiktigt, samverkar, koordinerar och använder befintliga tolkresurser mer flexibelt och effektivt. En ökande andel av resurserna används för att finansiera kärnverksamheten i tolkningen, dvs. tolktjänster.
  • Kvalitetssäkrade och registrerade tolkar erbjuds uppdrag i staten genom statens beställarsamordning. Myndighetskrav möts av kvalitet i levererade tjänster.
  • Staten och offentlig sektor bygger vid behov upp egna tolkresurser eller avtalar om garanterade tjänster. Den offentliga kostnadsökningen hålls tillbaka men kvalitet och samhällsnytta ökar.
  • Tolkyrket värderas och professionaliseras, vilket på sikt även leder till mer traditionella partsförhållanden, förbättrad arbetsmiljö, högre sysselsättningsgrad och stabilare situation på arbetsmarknaden för tolkar.

Uppdraget

Tolkutredningens övergripande uppgift har omfattat en bred översyn av samhällets behov av och tillgång till tolkar i talade språk samt den offentliga sektorns användning av sådana tolkar. Målsättningen har varit att finna ett flexibelt, rättssäkert och effektivt system som fungerar även i framtiden. Direktiven har omfattat en rad fokusområden, där olika aspekter och frågeställningar lyfts fram. Det har gällt

  • kartläggning av landets tolkresurser inom olika kvalifikationsnivåer och tolkarnas kompetens i relation till olika uppdrag,
  • struktur för olika utbildningsformer och utbildningsvägar som kan svara mot de krav samhället ställer,
  • analys av auktorisationssystemet och former för kompetensbedömning,
  • behovet av tillsyn i anslutning till tolktjänster,
  • områden och former för effektiv myndighetssamverkan, samt
  • behovet av kunskap och åtgärder då det gäller barn som tolkar.

En rad mer specifika frågeställningar har också lyfts fram. Det gäller utredningsuppgifter som rör definitionsfrågor, felanmälningar i anslutning till uppdrag, behov av uppföljning, utvärdering och statistik samt en rad frågor kopplade till utbildningen av tolkar. Det har visat sig att merparten av landets yrkesverksamma tolkar saknar utbildning och auktorisation. Samtidigt bedrivs tolkutbildning med statlig finansiering inom flera olika utbildningsformer. Under 2019 tillkommer även försöksverksamhet inom yrkeshögskolan. Det väcker frågor om det finns behov av nationella mål för kvalifikationer på olika nivåer inom tolkområdet.

Tolkutredningen har under sitt arbete utbytt erfarenheter med en rad myndigheter och andra aktörer med ansvarsuppgifter eller verksamheter i anslutning till utbildning, auktorisation och tillsyn av tolkar samt tolk- och tolkförmedlingstjänster. Tolkning i talade språk har tidigare utretts vid flera tillfällen. Tolkutredningen noterar att detta i stor utsträckning skett utan närmare kontakt med de tolkar som står för samhällets tolktjänster. Arbetet i utredningen har därför också inriktats mot yrkesverksamma tolkar och deras erfarenheter och förslag till förbättringsåtgärder.

Utbildning och auktorisation till tolk

Det finns i dag ett flertal utbildningsvägar till tolk inom olika utbildningsformer. Det skapar otydlighet för studerande, liksom för beställare och användare av tolktjänster. Samtidigt behöver volymen ökas och utbildningarna utvecklas. Utbildningarna saknar i betydande grad tydlig koppling till det praktiska arbetet, t.ex. till myndighetskrav, teknikutveckling och Kammarkollegiets auktorisationsprocess. Dagens teknikförändringar, t.ex. en ökad efterfrågan på distanstolkning, behöver också mötas i utbildningen.

Tolkutredningen föreslår att motsvarande 1 500 nya utbildningsplatser tillförs under kommande femårsperiod och då främst vid högskolan. Utbildningen håller god kvalitet, kontinuitet och har stabila

former för antagning, undervisning och examination. Utbildningen breddas och förlängs med bland annat handledd praktik med möjlighet att avlägga särskild yrkesexamen som tolk. Utbildningen ska motsvara den kunskap och förmåga som krävs för auktorisation som tolk. I dag sker högskoleutbildning till tolk endast vid Tolk- och översättarinstitutet vid Stockholms universitet, men fler lärosäten behöver utveckla tolkutbildning.

Auktorisation ska även i fortsättningen vara möjlig för tolkar som skaffat sig annan godkänd tolkutbildning eller validerats mot sådan utbildning. För sådana tolkar kommer det att krävas godkänt prov för auktorisation. Proven kommer att utvecklas vid högskolan, men själva auktorisationen utfärdas liksom tidigare av Kammarkollegiet. Från 2024 krävs godkänd utbildning för att kunna auktoriseras.

Även folkbildningens grundläggande tolkutbildning vid folkhögskolor och studieförbund behöver utvecklas. Utbildningarna finns på olika platser i landet och är viktiga för att möta behoven av kapacitet och tillgänglighet under de närmaste åren. Vissa ytterligare resurser föreslås, förutsättningar ges även för kompletterande fort- och vidareutbildning samt utvecklade former av validering för dem som skaffat sig tidigare erfarenheter och kompetens inom området.

Under 2019 startar också en sedan tidigare beslutad försöksverksamhet med tolkutbildning inom yrkeshögskolan. Utbildningen bör utvärderas, så att dess långsiktiga förutsättningar kan avgöras.

Arbetsmarknadsutbildningen till tolk uppvisar inte tillfredsställande resultat och är dessutom kostsam. Den bör enligt Tolkutredningen avvecklas, så att resursutrymmet i stället kan användas för att finansiera utredningens förslag inom andra utbildningsformer och för övriga åtgärder kring tolkning.

Utbildning för alla tolkar oavsett tolkspråk

Utredningen föreslår att stat och offentlig sektor i huvudsak ska nyttja tjänster från tolkar som är auktoriserade eller har registrerats med godkänd utbildning. Det kan även gälla tolkar vars kompetens blivit validerad. Från 2024 ska det inte längre vara möjligt att arbeta som tolk inom staten om man saknar både utbildning och auktorisation, annat än i undantagsfall. Det ställer krav på utbildning av mer generellt slag inom såväl högskola som folkbildning för tolkar med

språk där utbildning och auktorisation hittills inte har kunnat ordnas. Bakgrunden är främst de svårigheter som kan finnas med att skaffa kvalificerade språkbedömare och examinatorer i för landet nya eller mindre frekventa språk.

Denna typ av ny utbildning kan trots svårigheter att ordna språkbedömare, ge värdefulla yrkeskunskaper. Utbildningen kan omfatta praktik, realiakunskaper, teknik, etik och god tolksed samt tillgodose behoven av diskussion och reflektion inför tolkyrket.

Ny tolklag med reglering och tillsyn

Samhällets tolktjänster utgör ett betydelsefullt, nödvändigt men även kostnadsdrivande inslag i en rad offentliga verksamheter. Utveckling av nödvändiga kvalitetskrav och uppföljning av dessa förutsätter i viss utsträckning ökat stöd och styrning genom tillsynsåtgärder. Regleringen avser förutom registrering och tillsyn av tolkförmedlingar, utvidgad tillsyn av auktoriserade och utbildade tolkar.

Dagens förmedlingsverksamhet för tolkar kan inte fullt ut garantera kvalitativa tolktjänster för offentlig sektor och bidrar inte alltid till en väl fungerande arbetsmarknad för kvalificerade tolkar med utbildning eller auktorisation. Myndigheternas avvikelsehantering har också visat sig ha stora brister. Utredningen kan sammantaget konstatera kvalitetsbrister i vissa av de tolktjänster som utförs inom offentlig sektor. Det gäller t.ex. utebliven eller försenad tolk, oskicklighet i yrkesutövandet eller brott mot god tolksed. Sådana avvikelser riskerar den enskildes rätt och innebär kostnader för samhället.

Utredningen föreslår att Kammarkollegiet ges en utvidgad roll i tillsynsarbetet, så att även registrerade tolkar med godkänd utbildning omfattas. Länsstyrelserna, med erfarenhet av närings- och marknadstillsyn, ges ansvar för registrering och operativ tillsyn av tolkförmedlingar. Uppdraget omfattar förmedlingar som godkänns för att förmedla uppdrag åt offentlig sektor.

Registrering, reglering och tillsyn av tolkar och tolkförmedlingar bidrar till att säkra kvalitet, rättssäkerhet och kostnadseffektivitet i tolkning inom offentlig sektor.

Barntolkning förbjuds

Tolkutredningen förtydligar också barnkonventionens barnperspektiv i svensk lag med förbud mot att använda barn för tolktjänster. Det ska bara få ske i undantagsfall, t.ex. om det finns risk för allvarlig skada eller dödsfall. Utredningar i Sverige och våra grannländer tyder på att barntolkning i huvudsak ger negativa effekter och är fortsatt utbredd inom offentliga verksamheter. Utredningen knyter an till de utgångspunkter som lett till reglering av barntolkning i Norge och Danmark och föreslår ett liknande förbud i Sverige.

Även vuxna anhöriga kan vara olämpliga som ersättare för professionell tolk. Frågeställningarna rymmer flera perspektiv, t.ex. enskildas naturliga behov av visst stöd från vänner och nära anhöriga i kontakt med myndigheter och offentliga verksamheter. Bedömer myndighet att det finns behov av tolk, ska professionell tolk anlitas.

Beställarkompetens och barnperspektiv

Den offentliga sektorns kompetens i att beställa och nyttja tolktjänster behöver höjas. Det gäller kompetens och kravställning kring tolkningen som verktyg för att tillgodose en rättssäker eller patientsäker kommunikation. Det är också viktigt att öka kunskapen kring de förutsättningar som tolkar arbetar under och bidra till att tolkens arbetssituation kan utformas på ett för tolken och verksamheten konstruktivt sätt.

Utredningens förslag om information och stödinsatser inom detta område riktas till Kammarkollegiet samt en rad myndigheter och kunskapscentra som ska bistå i arbetet. En särskild fråga som ska beaktas i uppdraget gäller att utveckla kunskapen då det gäller barnperspektiv vid tolkning för barn.

Styrning, samverkan och uppföljning

Bristen på styrning och samverkan kring offentlig sektors nyttjande av tolktjänster utgör en betydande del av problematiken kring tolktjänster. Det gäller upplevd brist på tolkar i vissa språk, ineffektiv användning av tillgängliga tolkar och bristande kvalitet i många de tolktjänster som kan avropas. Från de kvalificerade tolkarna kan å

andra sidan upplevas brister då det gäller möjligheter till uppdrag och sysselsättning. Tolkutredningen lämnar på en rad punkter förslag till hur utvecklingen kan vändas genom att

  • staten utvecklar egen beställarsamordning,
  • inledande utvecklingsprojekt bedrivs kring statlig tolkportal,
  • förutsättningar för en statlig tolkresurs prövas,
  • former utvecklas för flerpråkig terminologi och teknikutveckling, samt att
  • Kammarkollegiets Råd för tolk- och översättarfrågor kan utvecklas till ett centralt forum för diskussion och stöd inom området.

Utredningen ser också att kommuner och landsting kan bli bättre på att samverka kring sin användning av kvalitativt goda tolkar i talade språk.

För staten innebär hanteringen av ett utvecklat tolkregister och en samlad teknisk portallösning att tillräckliga säkerhetskrav också kan ställas inom staten på hantering av personuppgifter.

Statlig tolkportal

Tolkutredningen föreslår att en enhetlig statlig tolkportal för samordning och beställning av statens tolktjänster utvecklas. Portalen ska underlätta en dynamisk utveckling och anslutning av såväl beställande myndigheter som framtida tolkar och förmedlingsorgan. Portalen bör systemmässigt förvaltas inom staten för god hantering av persondata och sekretesskänsliga uppgifter. Genom en samlad portal kan tillgång till tolkar i olika språk och med olika kompetenser matchas mot myndigheters behov, kompetensmässigt, geografiskt och tidsmässigt. För tolkarna själva kan målet om ökad sysselsättning ges en reell innebörd.

Dagens svårigheter ligger i att olika särlösningar utvecklas parallellt hos olika myndigheter och offentliga huvudmän, liksom hos de tolkförmedlingar som anlitas. Det befäster utvecklingen av skilda ramavtal, huvudleverantörer och olika tekniska lösningar samt innebär

ytterst svårigheter då det gäller flexibilitet och anpassning till en föränderlig tolkmarknad. En samlad lösning skapar förutsättningar för ett ökat offentligt ansvarstagande kring förmedlingsverksamheten.

Anskaffning och förmedling av tolktjänster behöver ske enhetligt och samordnat, vilket försvåras med dagens splittrade avropssystem. En samordning innebär bättre hushållning med de kvalitetsgranskade auktoriserade och utbildade tolkar som förtecknas i Kammarkollegiets register. Utvecklingsresurser till Statens servicecenter föreslås för ett pilotprojekt under en inledande tvåårsperiod. Ytterligare en rad myndigheter behöver bistå i arbetet, främst Arbetsförmedlingen, Kammarkollegiet och Migrationsverket, som hanterar nuvarande ramavtal inom förmedlingsområdet, har egna erfarenheter och i vissa fall tekniskt kunnande. Pilotprojektet ska omfatta relevanta tekniska, juridiska och ekonomiska förutsättningar. Vidare ska de tjänstemässiga krav som kan gälla för att etablera ett hållbart och efterfrågat stöd för statens tolktjänster utvecklas.

Statens tolkportal utvecklas som ett centralt verktyg för planering, förmedling, fakturahantering, statistik, uppföljning, avvikelsehantering och tillsyn av offentliga tolktjänster. I en förlängning bör även inrättandet av en egen tolkresurs med anställda tolkar prövas för att möta statens behov av tolktjänster inom de över tid mest efterfrågade tolkspråken. En statlig tolkresurs ger förutsättningar för att säkra kompetenser och grundbemanning för de samhällsbehov som från tid till annan prioriteras. Tolkyrket ges inom offentlig sektor på detta sätt ökad status och stabilitet, rimliga arbetsvillkor och lönesättning och mer långsiktiga planeringsförutsättningar för såväl den enskilde tolken som för tolkanvändare.

Terminologiskt arbete

Enhetlig terminologi och systematiskt uppbyggda termdatabanker som stöd för bland annat tolkning och översättning utgör en basal nyttighet för offentlig sektor. Staten bör därför ta ett tydligare ansvar för utveckling av termdatabanker på de mest frekventa språken. Begynnande arbete pågår i tillgängliggörandet av öppna digitala språkdata, bland annat med anknytning till verksamhet inom andra länder i EU.

Teknik- och tjänsteutveckling

Utvecklingen av ny teknik kommer att få avgörande betydelse för tolkyrkets framtida utveckling. Teknik har betydelse i en rad avseenden, som berörs i olika delar av utredningen. Det gäller tolkens arbetsredskap, stöd för terminologi och språkhantering och i förlängningen digitala översättningsfunktioner. Digitalt förvaltade terminologidatabaser i olika språk utgör som redan framgått en grundläggande och värdefull resurs för såväl tolkar som översättare.

Tolkutredningen föreslår att Institutet för språk och folkminnen med det därtill knutna Språkrådet uppdras utveckla en modell för samverkan och utveckling av flerspråkig terminologi som grund för tolkning och översättning. Ett antal berörda myndigheter uppdras bistå i arbetet, med syftet att på sikt utveckla en gemensam basterminologi som stöd för tjänster och tekniska applikationer.

Kommuner och landsting

Kommuner och landsting bedöms årligen svara för närmare två tredjedelar eller drygt en miljard kronor av de offentligt finansierade tolktjänsterna i landet. I detta ingår även de förmedlingsavgifter som uppstår genom egen eller anlitad privat förmedling av tolktjänster. Det ligger därför stora samhällsvinster i en ökad samordning och effektivisering inom sektorn. Det gäller även den interna effektivisering som berörda förvaltningar kan uppnå genom ökad beställarkompetens och tydligare riktlinjer för hur och när tolk ska anlitas, nyttjande av internt eget språkstöd och nya tekniska lösningar. Kommuner och landsting bör i ökad utsträckning stimuleras samverka kring försörjning av tolkar i talade språk. Sådan samverkan kan dock endast till ringa del regleras eller stimuleras från staten, förändringsåtgärder måste ta sin utgångspunkt i sektorns egna ambitioner att skapa ökad kvalitet och effektivitet för de skattemedel som används. Betydande erfarenheter finns redan av kommunal samverkan, såväl inom det aktuella upphandlingsområdet som då det gäller tolktaxor, organisatoriska och samordnade aktiviteter.

Kostnader och finansiering

Utredningen föreslår att finansiering av förslagen dels sker med medel från det anslag som används för arbetsmarknadsutbildning till tolk, dels genom den besparing som en mer effektiv användning av tolktjänster kan ge. Nya resurser i storleksordningen 40 miljoner kronor bör styras mot

  • Utbildning vid högskola och folkbildning
  • Valideringsinsatser
  • Tillsyn av tolkar och förmedlingsorgan
  • Pilotprojekt kring statens tolkportal med tolkförmedling
  • Utvecklat terminologiskt arbete
  • Information och utveckling av beställarkompetens

Konsekvenser av utredningens förslag

Utredningens förslag ger upphov till en rad direkta effekter, men kommer i en förlängning även indirekt att skapa förutsättningar för en förbättrad struktur inom området. Ett grundläggande syfte med förslagen är att skapa bättre möjligheter för myndigheterna att få de kvalificerade tolktjänster de behöver. Tolkyrket behöver stärkas och professionaliseras, vilket för tolkarna också innebär tydligare krav på utbildning och auktorisation. Offentlig sektor behöver vårda sin tolkresurs, vilket kan ske på flera sätt. Det innebär bland annat att i uppdragsstyrning och inbördes samverkan skapa arbetsförhållanden och sysselsättningsmöjligheter så att tolkyrket blir attraktivt och långsiktigt. Kvalitet kostar mer än kvantitet, vilket på sikt ändå lönar sig i ökad rättssäkerhet och effektiv användning av de kvalificerade tolkar samhället utbildar och använder.

För vissa aktörer kan utredningens förslag bli mer krävande. Tolkar som inte vill satsa på auktorisation, utbildning eller validering, kommer på sikt att efterfrågas i allt mindre utsträckning. Tolkförmedlingarnas marknad blir också mer begränsad, i vart fall gentemot de statliga myndigheterna. Kvarvarande förmedlingar kan dock komma att tillföra mervärden och öka kvaliteten i sina tjänster och därmed även långsiktigt kunna upprätthålla roller i systemet.

Summary

Background

In recent years, the State, municipalities and county councils have experienced a growing need for interpreting services, an important issue not only for public sector efficiency, patient safety and legal certainty, but also for society’s overall integration policy and development. While the need for interpreting services may vary over time, it is nevertheless expected to be significant over the long term due to changing demographics. Over the years, society’s need for interpreting services has been examined several times. The problem areas have been similar over time and have come to the fore again following the increase in the number of asylum seekers in 2015–2016. In summary, the question has been how to increase accessibility to high-quality interpreting services to meet the requirement under the Administrative Procedure Act for interpreters when they are needed. Today, interpreting services are provided collaboratively by the public sector, private and public interpreting agencies and 5 000–6 000 interpreters, generally independent contractors. The sector’s total costs amount to approximately SEK 2 billion per year. The interpreting profession is demanding; despite this, many interpreters lack both authorisation and interpreting training because, so far, it has been possible to work as an interpreter without these qualifications.

The Inquiry’s proposals in point form

A number of strategic goals for society’s provision of interpreters can be formulated as medium-term goals of around five years.

  • The State funds fewer educational pathways for interpreters but increases the total capacity. Volume and orientation are coordinated in relation to state authorisation of interpreters, with a basic requirement for training and workplace learning.
  • The State keeps a register of authorised and trained interpreters.

This forms the basis of future public sector interpreting services.

  • A new interpreting services act is introduced, and the use of children as interpreters is prohibited and replaced with the use of professional interpreters. Regulatory frameworks, quality assurance and supervision of interpreters and intermediary bodies are developed.
  • The public sector plans for the long term, collaborates, coordinates and uses existing interpreting resources more flexibly and effectively. An increasing share of resources is used to finance core interpreting activities, i.e. interpreting services.
  • Quality-assured interpreters are offered public assignments through the State’s coordinated commissioning. Authority requirements are matched against the quality of services delivered.
  • The State and public sector build up their own interpreting resources where appropriate, or agree on guaranteed services. Cost increases for the public sector are held back but quality and societal benefits increase.
  • The interpreting profession is valued and professionalised, which in the long term also leads to more traditional partnerships, a better work environment, higher employment rates and more labour market stability for interpreters.

Remit

The overall task of the Inquiry on interpreting services has been to conduct a broad overview of society’s need for, and access to, interpreters of spoken languages and the public sector’s use of these

interpreters. The goal has been to find a flexible, legally certain and efficient system that will also work in the future. The terms of reference included a number of focus areas highlighting various aspects and issues such as:

  • mapping the country’s interpreting resources within different qualification levels and the interpreters’ skills in relation to different assignments;
  • structures for different educational formats and pathways that can respond to society’s demands;
  • an analysis of the authorisation system and skills assessment methods;
  • the need for supervision in connection with interpreting services;
  • areas and forms of effective cooperation between public authorities; and
  • the need for knowledge and measures in relation to the use of children as interpreters.

A number of more specific issues have also been highlighted. These include inquiry tasks concerning questions of definition, error reports in connection with an assignment, the need for monitoring, evaluation and statistics, and a range of questions about interpreter training. The majority of interpreters working in Sweden have been found to lack interpreter training, and authorisation. At the same time, state-funded interpreter training is conducted in a variety of educational formats. In 2019 a pilot project will also be launched within higher vocational education. This raises questions about the need for national goals for qualifications at different levels in the field of interpreting.

During the course of its work, the Inquiry has exchanged experiences with a range of public authorities and stakeholders with responsibilities or operations in connection with training, authorisation and supervision of interpreters, as well as interpreting and interpreting agency services. Interpreting spoken languages has been the subject of several inquiries. The Inquiry on interpreting services notes that this has largely been done without close contact with the interpreters who provide society with interpreting services.

The Inquiry has therefore also focused on practising interpreters and their experiences and proposals for improvement measures.

Interpreter training and authorisation

Today, several educational pathways for interpreters are available in different educational formats. This creates confusion for students, buyers and users of interpreting services. At the same time, the volume needs to increase and training programmes need to be developed. They are significantly lacking in terms of a clear, built-in link to the practical aspects of the work, e.g. authority requirements, technology development and the authorisation process of the Legal, Financial and Administrative Services Agency. Current technological changes, which are creating a greater demand for distance interpreting, also need to be addressed in training programmes.

The Inquiry proposes that 1 500 new training places be created over the coming five-year period and primarily at higher education institutions. Training programmes should offer quality and continuity, and have robust admission processes and teaching and examination methods. Training should be broadened and extended to include supervised work experience and the possibility of gaining a special professional interpreting qualification. The programme should meet the knowledge and skills requirements for interpreter authorisation. Today, higher education interpreting programmes are only offered by the Institute for Interpreting and Translation Studies at Stockholm University, so more higher education institutions should develop interpreter training programmes.

Authorisation should continue to be possible for interpreters who have completed other approved interpreter training programmes or been validated against such programmes. To be authorised, these interpreters will be required to pass an examination. The exam will be designed by a higher education institution but authorisation will be issued by the Legal, Financial and Administrative Services Agency, as previously. As of 2024, an approved training programme will be required for authorisation.

Basic interpreter training programmes at adult education colleges and study associations also need to be developed. Programmes are offered at different locations around the country and are important

for meeting capacity and accessibility needs. Certain additional resources are proposed, and opportunities should also be offered for additional continuing and further education, and advanced forms of validation for those who have previous experience and expertise in the area.

In 2019 a previously announced interpreter training pilot project for higher vocational education institutions will begin. This should be evaluated to determine its long-term prospects.

Employment training for people wanting to become interpreters does not deliver satisfactory results and is also expensive. The Inquiry believes that it should be discontinued so that the freed-up resources can be used to finance the Inquiry’s proposals for other educational formats and measures.

Training for all interpreters regardless of language

The Inquiry proposes that the State and public sector should primarily use the services of interpreters who are authorised or have been registered as having approved educational qualifications. This could also apply to interpreters whose skills have been validated. As of 2024 it will no longer be possible to work as an interpreter in the public sector without formal training or authorisation, other than in exceptional circumstances. This requires training of a more general nature both in higher education institutions and adult education colleges for interpreters with languages for which, to date, it has not been possible to provide training and authorisation. The main reason for this is the difficulty that sometimes arises in finding qualified language assessors and examiners for languages that are new to Sweden or less common.

Despite the difficulty of finding language assessors, this new type of training can provide valuable occupational skills. The programme could include work experience, culture and society studies, technology, ethics and good interpreter conduct, and meet the need for discussion and reflection before entering the interpreting profession.

New interpreting services act including regulation and supervision

Society’s interpreting services are an important and necessary part of a number of public activities, but also a cost-driving factor. To a certain extent, developing the necessary quality requirements and monitoring them requires increased support and governance through supervisory measures. In addition to registration and supervision of interpreting agencies, regulation involves greater supervision of authorised and trained interpreters.

Today’s interpreting agency services cannot fully guarantee quality interpreting services for the public sector and do not always contribute to a well-functioning labour market for qualified, trained and authorised interpreters. Despite a lack of non-conformance management on the part of public authorities, the Inquiry has been able to identify certain quality deficiencies in interpreting services. They often involved interpreters who failed to appear or arrived late, incompetence in the practice of interpreting or breach of good interpreting practice. These deficiencies threaten individual rights and entail costs to society.

The supervisory role of the Legal, Financial and Administrative Services Agency should be broadened to include registered interpreters with approved training. County administrative boards with experience of business supervision and market regulation should be given responsibility for registration and operational supervision of interpreting agencies. The mandate covers agencies that are approved to outsource assignments for the public sector.

Registration, regulation and supervision of interpreters and interpreting agencies contribute to ensuring quality, legal certainty and cost-effectiveness in public sector interpreting.

Use of children as interpreters to be prohibited

The Inquiry also clarifies the child rights perspective in Swedish law – as set out in the Convention on the Rights of the Child – with a prohibition on the use of children as interpreters. The use of children as interpreters may be allowed in exceptional cases, for example, if there is a risk of serious injury or death. Inquiries in Sweden and our neighbouring countries suggest that the use of

children as interpreters mainly produces negative effects and continues to be widespread in public services. The Inquiry dovetails with the starting points that led to regulation of the use of children as interpreters in Norway and Denmark and proposes a similar prohibition in Sweden.

An adult relative may also be unsuitable as a substitute for a professional interpreter. The issues are multifaceted and include the individual’s natural need for some support from friends and close relatives in dealing with authorities and public services. If a public authority assesses that an interpreter is needed, a professional interpreter should be engaged.

Commissioning and the child’s perspective

The public sector’s ability to commission and use interpreting services needs to improve. This applies to skills and requirements regarding interpretation as a tool for communication that ensures legally certainty or patient safety. It is also important to increase knowledge about the working conditions of interpreters and contribute to shaping a work situation that is constructive for both the interpreter and operations.

The Inquiry’s proposals regarding information and support measures in this area are directed at the Legal, Financial and Administrative Services Agency and a number of public authorities and knowledge centres that can assist in these efforts. One particular issue to be considered in the remit concerns developing knowledge about the child’s perspective in interpreting for children.

Governance, collaboration and monitoring

The lack of governance and collaboration surrounding the public sector’s use of interpreting services plays a significant role in the problems related to interpreting services. These include a perceived shortage of interpreters in certain languages, inefficient use of available interpreters and the poor quality of many of the interpreting services on offer. Trained interpreters, on the other hand, feel there are few opportunities for assignments and employment. The Inquiry presents a number of proposals on how to reverse the situation by

  • the State developing its own coordinated commissioning,
  • initial development projects being conducted around a state interpreter portal,
  • the possibility of a state interpreter resource being examined,
  • frameworks being developed for multilingual terminology and technology development, and
  • the Legal, Financial and Administrative Services Agency’s Council for interpreting and translation issues developing into a central forum for discussion and support for the profession.

The Inquiry also recommends that municipalities and county councils improve collaboration on their use of high-quality interpreters in spoken languages.

For the State, managing an advanced interpreter register and a comprehensive portal solution means that sufficient security requirements can also be imposed within the State for the processing of personal data.

State interpreter portal

The Inquiry proposes the development of a uniform state portal for coordinating and ordering public sector interpreting services. The portal is intended to facilitate dynamic development and the membership of both commissioning authorities and future interpreters and interpreting agencies. The portal should be systemically managed by the State for proper processing of personal data and sensitive classified information. A comprehensive portal means that available interpreters of different languages with different skills can be matched with the authorities’ needs in terms of skills, and geographical and time requirements. For the interpreters, the goal of increased employment can be given true meaning.

Today’s difficulties lie in the fact that different authorities and public providers develop their own special solutions, as do the interpreting agencies that are used. This consolidates the development of separate framework agreements, separate prime suppliers and different technical solutions, and presents serious difficulties in terms of flexibility and adaptation to a changing market for interpreting

services. A comprehensive solution creates conditions for greater public responsibility for interpreting agency services.

The purchasing and provision of interpreting services need to be uniform and coordinated, which is hampered by today’s fragmented sub-ordering system. Coordination means better management of the quality-assured interpreting resources listed in the register of the Legal, Financial and Administrative Services Agency. Development resources to the National Government Service Centre are proposed for a pilot project for an initial two-year period. Several other authorities need to assist in the work, primarily the Swedish Public Employment Service, the Legal, Financial and Administrative Services Agency and the Swedish Migration Agency, which manage the current framework agreement for the provision of services, have their own experiences and, in some cases, technical expertise. The pilot project should include relevant technical, legal and economic conditions. Moreover, the professional requirements that could apply for establishing sustainable and sought-after support for the State’s interpreting services should be developed.

This portal should be developed as a central tool for planning, service provision, invoice management, statistics, monitoring, nonconformance management and supervision of public interpreting services. Ultimately, the establishment of a state source of interpreting expertise including employed interpreters should be tested to meet the State’s need for interpreting services within the languages that have been in greatest demand over time. This would provide the conditions to secure skills and a basic level of staffing to meet the needs of society that are prioritised from time to time. The interpreting profession would thereby be given a higher status in the public sector, along with stability, reasonable working conditions and pay levels, and the possibility of longer-term planning both for individual interpreters and users.

Terminology work

Consistent terminology and systematically built term databases as support for interpreting and translation services are a basic utility for the public sector. The State should therefore take clearer responsibility for the development of term databases for the most

frequent languages. Work has begun to make open digital language data accessible, for example in connection with activities in other EU countries.

Technology and service development

New technological advances will play a crucial role in the future development of the interpreting profession. Technology is significant in various ways, which are addressed in different parts of the Inquiry. They relate to the interpreter’s tools, support for terminology and language management and, in the long run, digital translation functions. Digitally managed terminology databases in different languages are, as stated previously, a fundamental and valuable resource for both interpreters and translators.

The Inquiry proposes that the Institute for Language and Folklore and their Language Council of Sweden be commissioned to develop a model for collaboration and development of multilingual terminology as a basis for interpreting and translation. A number of relevant authorities should be tasked with assisting in this work, with the long-term aim of developing joint basic terminology to support services and technical applications.

Municipalities and county councils

It is estimated that municipalities and county councils account for almost two thirds or slightly more than SEK 1 billion of publicly funded interpreting services throughout the country. This includes agency fees arising from their own or contracted private provision of interpreting services. The public benefits of greater coordination and efficiency improvements in the sector would therefore be substantial. This also applies to internal efficiency improvements that the relevant authorities can achieve through enhanced commissioning skills and clearer guidelines on how and when interpreters should be called in, use of internally available language support and new technological solutions. Municipalities and county councils should, to a greater extent, be encouraged to collaborate on the provision of interpreters of spoken languages. However, such collaboration can only be regulated or encouraged by the State to a

limited extent; changes must stem from the sector’s own ambitions to ensure that the tax revenues used produce greater quality and efficiency. Significant experience of municipal collaboration already exists, both in the procurement area in question and in relation to interpreter rates, and organisational and coordinated activities.

Costs and funding

The Inquiry proposes that the funding of its proposals come partly from the appropriation for employment training for people who want to become interpreters, and partly from the savings that would result from more effective use of interpreting services. New resources in the order of SEK 40 million should be directed at

  • training at higher education institutions and adult education colleges
  • validation measures
  • supervision of interpreters and interpreting agencies
  • pilot projects on the state interpreter portal including interpreting agencies
  • advanced terminology work
  • information and development of commissioning skills.

Impact of the Inquiry’s proposals

The Inquiry’s proposals will have a number of direct effects, but will ultimately also create conditions for structural and indirect developments. One of the fundamental aims of the proposals is to create better conditions in the long term that will enable public authorities to access the quality interpreting services they require. The interpreting profession needs to be strengthened and professionalised; for interpreters, this involves clearer training and authorisation requirements. The public sector needs to manage its interpreting resources well, which can be done in several ways. This could mean, for example, that when managing assignments and collaborating within its own sphere, the public sector should create the working

conditions and employment opportunities to make the interpreting profession attractive and long-term. Putting quality ahead of quantity is costly, but it pays in the long run in terms of increased legal certainty and effective use of the qualified interpreters that society trains and uses.

For certain stakeholders, the Inquiry’s proposals may be more demanding. In the long term, interpreters not wanting to invest in authorisation, training or validation will be in declining demand. The market for interpreting agencies will also be more limited, at least in relation to the public authorities. However, remaining interpreting agencies could add value and raise the quality of their services, and by doing so also retain their role in the system in the long term.

1. Författningsförslag

1.1 Förslag till tolklag (2019:000) 1.2 Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken 1.3 Förslag till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291) 1.4 Förslag till lag om ändring i förvaltningslagen (2017:900) 1.5 Förslag till tolkförordning (2019:000) 1.6 Förslag till ändring i förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare 1.7 Förslag till ändring i förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet 1.8 Förslag till ändring i förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk 1.9 Förslag till upphävande av förordningen (1984:140) om allmän tolk

1.1. Förslag till tolklag

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

Lagens innehåll och tillämpningsområde

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om anlitande av tolk i talade språk hos myndigheter under riksdagen och regeringen (statliga myndigheter). Lagen innehåller också bestämmelser om registrering, auktorisation och tillsyn över tolkar, god tolksed och tolks opartiskhet samt registrering och tillsyn över tolkförmedlingar som förmedlar tolktjänster till offentlig sektor.

Avvikande bestämmelser i andra lagar eller förordningar

2 § Om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse om val av tolk som avviker från denna lag, tillämpas den bestämmelsen.

Lagens syfte

3 § Syftet med denna lag är att främja tillgång till tolktjänster av sådan kvalitet att den enskilde som inte behärskar svenska ska kunna ta till vara sin rätt.

Uttryck i lagen

4 § I denna lag avses med

auktoriserad tolk: tolk med auktorisation som ingår i Kammarkollegiets register som avses i 3 kap. 2 §,

auktoriserad tolk med specialistkompetens: tolk med auktorisation och specialistkompetens som ingår i Kammarkollegiets register som avses i 3 kap. 2 §,

tolk med godkänd utbildning: tolk utan auktorisation som ingår i Kammarkollegiets register som avses i 3 kap. 2 §,

registrerad tolkförmedling: tolkförmedling som ingår i Länsstyrelsens register som avses i 5 kap. 1 §,

tolkförmedling: fysisk eller juridisk person som yrkesmässigt förmedlar tolktjänster i talade språk till det allmänna eller till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ (enskilda huvudmän) som bedriver verksamhet inom hälso- och sjukvård, socialtjänstens område, förskola eller skola, och

tolktjänst: tjänst som innebär tolkning mellan olika talade språk.

2 kap. Val av tolk

Val av tolk

1 § Tolktjänster vid statliga myndigheter ska, om det är möjligt, utföras av auktoriserad tolk. Om det inte finns någon auktoriserad tolk att tillgå ska tolktjänsten, om det är möjligt, utföras av tolk med godkänd utbildning. Vad som krävs för att få auktorisation framgår av 2 kap.37 §§tolkförordningen (2019:000). I annat fall ska tolktjänsten utföras av annan lämplig person.

Bestämmelser om val av tolk i domstol finns i 5 kap. 6 § rättegångsbalken (1942:740) och 50 § förvaltningsprocesslagen (1971:291).

3 kap. Auktorisation, registrering och tillsyn över tolkar

1 § Tolkar får auktoriseras och registreras i ett eller flera främmande språk.

Kammarkollegiet prövar frågor om auktorisation och registrering av tolkar.

Register över tolkar

2 § Kammarkollegiet ska föra register över auktoriserade tolkar och tolkar med godkänd utbildning (tolkregistret).

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om registret.

Ansökan om auktorisation och registrering

3 § Auktoriserad tolk med specialistkompetens och auktoriserad tolk kan ansöka om att upptas i tolkregistret. Även den med sådan utbildning som Kammarkollegiet fastställt kan ansöka om att upptas i tolkregistret som tolk med godkänd utbildning. Ansökan ska göras skriftligen hos Kammarkollegiet.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om auktorisation och registrering av auktoriserad tolk och tolk med godkänd utbildning.

För prövning av ansökan ska en avgift tas ut. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sådan avgift.

Tillsyn över tolkar

4 § Kammarkollegiet utövar tillsyn över de tolkar som ingår i tolkregistret.

5 § Kammarkollegiet får begära in yttranden från myndigheter eller organisationer i tillsynsärenden.

6 § Finner Kammarkollegiet i sin tillsyn att en tolk som ingår i tolkregistret har varit oskicklig i sitt yrkesutövande, får Kammarkollegiet besluta att tolken ska genomgå särskild prövning för att behålla auktorisationen eller kvarstå i tolkregistret som tolk med godkänd utbildning. För sådan prövning ska det finnas kunskapsprov som Kammarkollegiet ansvarar för.

7 § Kammarkollegiet ska avföra en tolk från tolkregistret, om tolken uppsåtligen eller av grov oaktsamhet gör orätt i sin verksamhet, eller på annat sätt förfar oredligt.

Kammarkollegiet får i stället meddela varning om omständigheterna är förmildrande.

8 § Om en tolk som ingår i tolkregistret på något annat sätt allvarligt åsidosatt sina plikter eller av annat skäl visat sig vara klart olämplig som tolk, får Kammarkollegiet avföra tolken från tolkregistret.

Kammarkollegiet får i stället meddela varning om omständigheterna är förmildrande.

9 § Den som obehörigen utger sig för att vara auktoriserad enligt denna lag döms till böter.

4 kap. God tolksed och opartiskhet

1 § Tolkar som ingår i tolkregistret ska samvetsgrant utföra uppdrag som de anförtros och i allt iaktta god tolksed.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om god tolksed.

2 § Tolk ska avböja att utföra uppdrag om det finns särskilda omständigheter som kan rubba förtroendet för opartiskhet eller självständighet.

5 kap. Registrering och tillsyn över tolkförmedlingar

Register över tolkförmedlingar

1 § Länsstyrelsen ska föra register över tolkförmedlingar som får förmedla tolktjänster till offentlig sektor.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om registret.

Ansökan om registrering

2 § Länsstyrelsen prövar om en tolkförmedling ska föras in i registret enligt 1 §.

Ansökan om registrering av tolkförmedling ska göras skriftligen hos Länsstyrelsen.

För prövning av ansökan ska en avgift tas ut. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sådan avgift.

3 § Länsstyrelsen ska föra in en tolkförmedling i registret enligt 1 §, om sökanden

1. har insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten,

2. har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten, och

3. även i övrigt bedöms som lämplig. Vid lämplighetsbedömningen enligt första stycket ska viljan och förmågan att fullgöra sina skyldigheter, laglydnad i övrigt och andra omständigheter av betydelse beaktas (vandelsprövning). I fråga om en juridisk person krävs att samtliga som anges i 4 § 1–4 bedöms lämpliga.

4 § I fråga om en juridisk person ska prövningen enligt 3 § sammantaget avse

1. den som genom en ledande ställning eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten,

2. styrelseledamöter och styrelsesuppleanter eller motsvarande,

3. bolagsmännen i kommanditbolag eller andra handelsbolag, och

4. personer som genom ett direkt eller indirekt ägande har ett väsentligt inflytande över verksamheten.

5 § Förändringar i den krets av personer som avses i 4 § ska anmälas till Länsstyrelsen senast en månad efter förändringen.

Tillsyn över registrerade tolkförmedlingar

6 § Länsstyrelsen utövar tillsyn över registrerade tolkförmedlingar.

7 § Registrerad tolkförmedling är skyldig att på Länsstyrelsens begäran lämna upplysningar och tillhandahålla handlingar och annat material som behövs för tillsynen.

8 § Finner Länsstyrelsen att det förekommer brister i en registrerad tolkförmedlings verksamhet får Länsstyrelsen förelägga den registrerade tolkförmedlingen att avhjälpa bristen.

Ett föreläggande enligt första stycket får förenas med vite.

9 § Föreläggande enligt 8 § ska innehålla uppgifter om de åtgärder som Länsstyrelsen anser är nödvändiga för att den påtalade bristen ska kunna avhjälpas.

10 § Länsstyrelsen ska avföra en registrerad tolkförmedling från registret över tolkförmedlingar som får förmedla tolktjänster till offentlig sektor, om

1. ett föreläggande enligt 8 § inte har följts, och

2. missförhållandet är allvarligt.

6 kap. Överklagande

1 § I 40 § förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol.

Kammarkollegiets beslut att avslå ansökan om auktorisation eller om specialistkompetens får dock inte överklagas, om beslutet beror på att en särskild prövning inte har godkänts.

2 § Kammarkollegiets eller en domstols beslut om att avföra tolk från registret enligt 3 kap. 7–8 §§ gäller omedelbart, om inte annat beslutas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024 i fråga om 2 kap. 1 §, och i övrigt den 1 januari 2020.

1.2. Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om rättegångsbalken

dels att 5 kap. 6 och 7 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 5 kap. 6 a §, och närmast

före 5 kap. 6 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap.

6 §1

Om en part, ett vittne eller någon annan som ska höras inför rätten inte behärskar svenska, får rätten anlita en tolk. Om en misstänkt eller en målsägande i ett brottmål inte behärskar svenska, ska en tolk anlitas vid sammanträden inför rätten.

Rätten ska, om det är möjligt, förordna en tolk som är auktoriserad att vara tolk i målet. I annat fall ska en annan lämplig person förordnas. Om det vid

domstolen finns en allmän tolk i det språk som det är fråga om, ska han eller hon anlitas.

Rätten ska, om det är möjligt, förordna en tolk som är auktoriserad med specialistkompetens

för tolkning inom rättsväsendet (rättstolk) att vara tolk i målet. Om det inte finns någon sådan tolk att tillgå, ska rätten, om det är möjligt, förordna en annan auktoriserad tolk, eller om inte heller det är möjligt, förordna en tolk med godkänd utbildning enligt tolklagen (2019:000). I annat fall ska

en annan lämplig person förordnas.

Det som föreskrivs i första stycket om den som inte behärskar svenska gäller också den som behöver en tolk till följd av en hörselnedsättning eller talsvårigheter. Om det är lämpligt, får ett tekniskt hjälpmedel användas i stället för att en tolk anlitas.

Den som står i ett sådant förhållande till saken eller till en part att det kan anses minska hans eller hennes tillförlitlighet får inte anlitas som tolk.

1 Senaste lydelse 2015:429.

Bestämmelser om anställande

av allmän tolk och om anlitande

av tolk för den som har en hörselnedsättning eller talsvårigheter meddelas av regeringen.

Bestämmelser om anlitande av tolk för den som har en hörselnedsättning eller talsvårigheter meddelas av regeringen.

Förbud mot att barn används som tolkar

6 a §

Barn får inte användas som tolkar. Första stycket gäller dock inte vid enkel informationsgivning som inte kan anstå, om informationen och situationen är förenlig med hänsyn till barnets bästa.

7 §2

Den som anställes som allmän

tolk eller eljest förordnas att bi-

träda som tolk skall inför rätten avlägga ed, att han efter bästa förstånd skall fullgöra det upp-

drag, som lämnats honom. Finnes

anledning antaga att den som förordnas att biträda som tolk skall erhålla ytterligare uppdrag som tolk vid domstolen, må han avlägga ed som avser även framtida uppdrag.

Den som förordnas att biträda som tolk ska inför rätten avlägga ed, att efter bästa förstånd fullgöra sitt uppdrag. Finns

det anledning att anta att den

som förordnas att biträda som tolk ska erhålla ytterligare uppdrag som tolk vid domstolen, får

hon eller han avlägga ed som

avser även framtida uppdrag.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2020.

2 Senaste lydelse 1975:1288.

1.3. Förslag till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291)

Härigenom föreskrivs i fråga om förvaltningsprocesslagen (1971:291)

dels att 50 a §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 50 a §, och närmast före

50 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

50 §3

Behärskar part, vittne eller

annan som skall höras inför rätten ej svenska språket eller är han

allvarligt hörsel- eller talskadad, skall rätten vid behov anlita tolk.

Rätten får även i annat fall vid behov anlita tolk.

Om en part, ett vittne eller någon annan som ska höras inför

rätten inte behärskar svenska, ska rätten vid behov anlita en tolk. Rätten får även i annat fall vid behov anlita en tolk eller över-

sätta handlingar.

Första stycket skall tillämpas även i fråga om överföring från punktskrift till vanlig skrift eller omvänt.

Rätten ska under samma förutsättningar anlita en tolk och göra innehållet i handlingar tillgängligt vid kontakter med den som har en funktionsnedsättning som begränsar förmågan att se, höra eller tala. Om det är lämpligt får ett tekniskt hjälpmedel användas som stöd eller i stället för att en tolk anlitas.

Rätten ska, om det är möjligt, förordna en tolk som är auktoriserad med specialistkompetens för tolkning inom rättsväsendet (rättstolk) att vara tolk i målet. Om sådan tolk inte finns att tillgå, ska rätten, om det är möjligt, förordna en annan auktoriserad tolk. Om det inte heller finns en annan

3 Senaste lydelse 1990:452.

auktoriserad tolk att tillgå ska rätten, om det är möjligt, förordna en tolk med godkänd utbildning enligt tolklagen (2019:000) . I annat fall ska en annan lämplig person förordnas.

Som tolk får ej anlitas den vars tillförlitlighet kan anses förringad på grund av hans ställning till någon som för talan i målet eller på grund av annan därmed jämförlig omständighet.

Den som står i ett sådant förhållande till saken eller till en part att det kan anses minska hans eller hennes tillförlitlighet får inte anlitas som tolk.

Förbud mot att barn används som tolkar

50 a §

Barn får inte användas som tolkar. Första stycket gäller dock inte vid enkel informationsgivning som inte kan anstå, om informationen och situationen är förenlig med hänsyn till barnets bästa.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2020.

1.4. Förslag till lag om ändring i förvaltningslagen (2017:900)

Härigenom föreskrivs att det i förvaltningslagen (2017:900) ska införas en ny paragraf, 13 a §, och närmast före 13 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Förbud mot att barn används som tolkar

13 a §

Barn får inte användas som tolkar. Första stycket gäller dock inte vid enkel informationsgivning som inte kan anstå, om informationen och situationen är förenlig med hänsyn till barnets bästa. Första stycket gäller inte heller vid fara för dödsfall, allvarlig sjukdom eller skada, eller det annars finns synnerliga skäl.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2020.

1.5. Förslag till tolkförordning

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

1 § I denna förordning finns kompletterande bestämmelser till tolklagen (2019:000).

Uttryck i förordningen

2 § Termer och uttryck som används i denna förordning har samma betydelse som i tolklagen (2019:000).

2 kap. Auktorisation och registrering av tolkar

Register över tolkar

1 § Kammarkollegiets tolkregister ska i de delar som Kammarkollegiet beslutar vara sökbart och tillgängligt för allmänheten.

Kammarkollegiet är personuppgiftsansvarigt för den behandling av personuppgifter som sker i registret.

2 § Kammarkollegiet ska avföra tolk med godkänd utbildning från tolkregistret, om tolken istället införs i registret som auktoriserad tolk i samma språk.

Villkor för auktorisation och registrering

3 § Den som avlagt yrkesexamen med inriktning mot tolkning enligt bilaga 2 till högskoleförordningen (1993:100) kan ansöka om auktorisation hos Kammarkollegiet. Kammarkollegiet beslutar om auktorisation.

4 § Enligt 3 kap. 3 § tolklagen (2019:000) kan den med sådan utbildning som Kammarkollegiet fastställt ansöka om att upptas i tolkregistret som tolk med godkänd utbildning. Kammarkollegiet beslutar om registrering.

Kammarkollegiet fastställer, efter hörande av Rådet för tolk- och översättarfrågor, utbildning och kvalifikation som krävs för att tolk utan yrkesexamen enligt 3 § ska kunna upptas i tolkregistret som tolk med godkänd utbildning.

Tolk med godkänd utbildning kan skriftligen ansöka hos Kammarkollegiet om att efter särskild prövning bli auktoriserad. För prövningen ska det finnas kunskapsprov som Kammarkollegiet ansvarar för. Kammarkollegiet beslutar om auktorisation.

5 § För auktorisation av tolk krävs utöver vad som anges i 3–4 §§ också att sökanden

1. har fyllt 18 år,

2. är känd för redbarhet, och

3. i övrigt är lämplig som tolk.

6 § Auktoriserad tolk kan skriftligen ansöka hos Kammarkollegiet om att efter särskild prövning bli auktoriserad med specialistkompetens för tolkning inom visst verksamhetsområde. För sådan prövning ska det finnas kunskapsprov som Kammarkollegiet ansvarar för. Kammarkollegiet beslutar om auktorisation med specialistkompetens.

7 § Bestämmelser om tillfällig yrkesutövning och erkännande av yrkeskvalifikationer som har förvärvats eller erkänts i en annan stat än Sverige inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller i

Schweiz finns i lagen (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifikationer och i de föreskrifter som meddelas i anslutning till den lagen.

Giltighetstid för auktorisation och registrering

8 § Auktorisation med specialistkompetens och auktorisation samt registrering som tolk med godkänd utbildning gäller under den tid som Kammarkollegiet beslutar, dock längst sex år.

Ansökan om förnyelse av auktorisation och registrering

9 § Vid ansökan om förnyelse av auktorisation med specialistkompetens, auktorisation eller registrering som tolk med godkänd utbildning prövar Kammarkollegiet om tolken är känd för redbarhet och även i övrigt är lämplig som tolk.

Finner Kammarkollegiet i samband med ansökan om förnyelse att en tolk som ingår i tolkregistret endast i ringa omfattning varit yrkesverksam, eller om det annars finns särskilda skäl, får Kammarkollegiet besluta att tolken ska genomgå särskild prövning för att få behålla sin auktorisation eller kvarstå i registret som tolk med godkänd utbildning. Vid prövningen ska ett sådant kunskapsprov som avses i 4 och 6 §§ användas.

10 § Kammarkollegiet ska på begäran utfärda intyg om att tolk inte avförts från registret, fått sin auktorisation upphävd eller meddelats varning.

Avgift för ansökan om auktorisation och registrering

11 § Avgift tas ut för prövning av ansökan om att tas upp i tolkregistret som avses i 3 kap. 2 § tolklagen (2019:000).

Bestämmelserna i 1014 §§avgiftsförordningen (1992:191) gäller för ansökningsavgiftens storlek m.m. Avgiftsklass 4 tillämpas för ansökan om auktorisation. Avgiftsklass 4 tillämpas även för ansökan om upptagande i tolkregistret som tolk med godkänd utbildning. Avgiftsklass 2 tillämpas för ansökan om förnyelse.

Bemyndigande

12 § Kammarkollegiet får meddela närmare föreskrifter om god tolksed och de föreskrifter som i övrigt behövs för verkställigheten av denna förordning.

3 kap. Registrering av tolkförmedlingar

Register över tolkförmedlingar

1 § Länsstyrelsens register över tolkförmedlingar ska i de delar som Länsstyrelsen beslutar vara sökbart och tillgängligt för allmänheten.

Länsstyrelsen är personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som sker i registret.

Avgifter för registrering av tolkförmedlingar

2 § Avgift tas ut för prövning av ansökan om att tas upp i registret över tolkförmedlingar som får förmedla tolktjänster till offentlig sektor som avses i 5 kap. 1 § tolklagen (2019:000).

Bestämmelserna i 1014 §§avgiftsförordningen (1992:191) gäller för ansökningsavgiftens storlek m.m. Avgiftsklass 5 tillämpas för ansökan om upptagande i registret.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.

1.6. Förslag till ändring i förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare

Härigenom föreskrivs att rubriken till förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare, 1, 4, 6, 7, 7 a, 9, 10, 12, 14, 15, 16 a §§ och rubriken närmast före 16 a § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Förordningen ( 1985:613 ) om auktorisation av tolkar och översättare

Förordning ( 1985:613 ) om

auktorisation av teckenspråks-, dövblind- och skrivtolkar samt översättare

1 §4

Tolkar och översättare får auk-

toriseras enligt denna förordning. Auktorisationen får avse ett eller flera främmande språk och det svenska teckenspråket.

Teckenspråks-, dövblind- och skrivtolkar samt översättare får

auktoriseras enligt denna förordning. Auktorisationen får avse ett eller flera främmande språk och det svenska teckenspråket.

Frågor om auktorisation av

tolkar och översättare ska prövas

av Kammarkollegiet.

Frågor om auktorisation av

teckenspråks-, dövblind- och skrivtolkar samt översättare ska prövas

av Kammarkollegiet.

4 §5

För att kunna bli auktoriserad ska en tolk eller översättare

1. ha fyllt arton år och inte ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken eller vara underkastad någon annan motsvarande inskränkning i en annan stat,

För att kunna bli auktoriserad ska en teckenspråks-, dövblind-

eller skrivtolk eller översättare

1. ha fyllt arton år och inte ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken eller vara underkastad någon annan motsvarande inskränkning i en annan stat,

4 Senaste lydelse 2016:180. 5 Senaste lydelse 2016:180.

2. ha fullgjort de kunskapsprov som föreskrivs av Kammarkollegiet, och

3. vara känd för redbarhet och även i övrigt vara lämplig som

tolk eller översättare.

2. ha fullgjort de kunskapsprov som föreskrivs av Kammarkollegiet, och

3. vara känd för redbarhet och även i övrigt vara lämplig som

teckenspråks-, dövblind- eller skrivtolk eller översättare.

Bestämmelser om tillfällig yrkesutövning och erkännande av yrkeskvalifikationer som har förvärvats eller erkänts i en annan stat än Sverige inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller i Schweiz finns i lagen (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifikationer och i de föreskrifter som meddelas i anslutning till den lagen.

6 §6

Efter särskild prövning och i den ordning som Kammarkollegiet bestämmer kan en auktoriserad tolk eller translator få bevis om speciell kompetens för tolkning eller översättning inom ett visst verksamhetsområde.

Efter särskild prövning och i den ordning som Kammarkollegiet bestämmer kan en auktoriserad teckenspråks-, dövblind-

eller skrivtolk eller translator få

bevis om speciell kompetens för tolkning eller översättning inom ett visst verksamhetsområde.

7 § 7

Om en auktoriserad tolk eller translator ansöker om förnyelse av en auktorisation eller ett bevis enligt 6 §, skall Kammarkollegiet pröva om det behövs något kunskapsprov.

Om en auktoriserad tecken-

språks-, dövblind- eller skrivtolk

eller translator ansöker om förnyelse av en auktorisation eller ett bevis enligt 6 §, ska Kammarkollegiet pröva om det behövs något kunskapsprov.

Den som i mer än ringa omfattning varit verksam som tolk eller översättare eller i övrigt ägnat sig åt sådan språklig verksamhet som befäster kunskaperna i de

Den som i mer än ringa omfattning varit verksam som tecken-

språks-, dövblind- eller skrivtolk

eller översättare eller i övrigt ägnat sig åt sådan språklig verksamhet

6 Senaste lydelse 1994:413. 7 Senaste lydelse 1994:413.

språk som auktorisationen avser, behöver genomgå prov endast om det finns särskilda skäl.

som befäster kunskaperna i de språk som auktorisationen avser, behöver genomgå prov endast om det finns särskilda skäl.

7 a §8

Kammarkollegiet skall på begäran utfärda intyg om att auktorisation av tolkar och översättare inte har upphävts eller att varning inte har meddelats.

Kammarkollegiet ska på begäran utfärda intyg om att auktorisation av teckenspråks-, dövblind-

eller skrivtolkar och översättare

inte har upphävts eller att varning inte har meddelats.

9 §9

Auktoriserade tolkar eller translatorer skall samvetsgrant utföra de uppdrag som anförtros dem och i allt iaktta god tolk- eller translatorssed.

Auktoriserade teckenspråks-,

dövblind- eller skrivtolkar eller

translatorer ska samvetsgrant utföra de uppdrag som anförtros dem och i allt iaktta god tolk- eller translatorssed.

Auktoriserade tolkar eller translatorer skall avböja att utföra ett uppdrag om det finns särskilda omständigheter som kan rubba förtroendet för deras opartiskhet eller självständighet.

Auktoriserade teckenspråks-,

dövblind- eller skrivtolkar eller

translatorer ska avböja att utföra ett uppdrag om det finns särskilda omständigheter som kan rubba förtroendet för deras opartiskhet eller självständighet.

8 Senaste lydelse 1996:29. 9 Senaste lydelse 1994:413.

10 §10

Kammarkollegiet skall utöva tillsyn över auktoriserade tolkars och translatorers verksamhet.

Kammarkollegiet ska utöva tillsyn över auktoriserade tecken-

språks-, dövblind- eller skrivtolkars och translatorers verk-

samhet.

Kollegiet skall också pröva frågor om upphävande av auktorisation och varning enligt 14 och 15 §§.

Kollegiet ska också pröva frågor om upphävande av auktorisation och varning enligt 14 och 15 §§.

12 §11

Hos Kammarkollegiet ska det föras ett register över auktoriserade tolkar och translatorer. Registret ska vara sökbart och tillgängligt för allmänheten.

Hos Kammarkollegiet ska det föras ett register över auktoriserade teckenspråks-, dövblind-

eller skrivtolkar och translatorer.

Registret ska vara sökbart och tillgängligt för allmänheten.

13 §

En till kollegiet knuten rådgivande nämnd för tolk- och

översättarfrågor ger råd och upplysningar till kollegiet när det prövar ärenden enligt denna förordning.

Ett till kollegiet knutet råd för tolk- och översättarfrågor ger råd

och upplysningar till kollegiet när det prövar ärenden enligt denna förordning.

14 § 12

Om en auktoriserad tolk eller translator uppsåtligen gör orätt i sin verksamhet eller på något annat sätt förfar oredligt, skall Kammarkollegiet upphäva auktorisationen. Är omständigheterna mildrande, får kollegiet i stället meddela varning.

Om en auktoriserad tecken-

språks-, dövblind- eller skrivtolk

eller translator uppsåtligen gör orätt i sin verksamhet eller på något annat sätt förfar oredligt, ska Kammarkollegiet upphäva auktorisationen. Är omständigheterna

10 Senaste lydelse 1994:413. 11 Senaste lydelse 2015:535. 12 Senaste lydelse 1994:413.

mildrande, får kollegiet i stället meddela varning.

Om en auktoriserad tolk eller translator i andra fall åsidosätter sina plikter enligt denna förordning eller andra författningar, får varning meddelas. Är omständigheterna synnerligen försvårande, får auktorisationen upphävas.

Om en auktoriserad tecken-

språks-, dövblind- eller skrivtolk

eller translator i andra fall åsidosätter sina plikter enligt denna förordning eller andra författningar, får varning meddelas. Är omständigheterna synnerligen försvårande, får auktorisationen upphävas.

15 §13

Auktorisationen ska upphävas för en auktoriserad tolk eller translator som har fått förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken eller blivit underkastad någon annan motsvarande inskränkning i en annan stat.

Auktorisationen ska upphävas för en auktoriserad teckenspråks-,

dövblind- eller skrivtolk eller

translator som har fått förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken eller blivit underkastad någon annan motsvarande inskränkning i en annan stat.

Auktoriserade tolkar och translatorer är skyldiga att genast anmäla sådana ändrade förhållanden till Kammarkollegiet.

Auktoriserade teckenspråks-,

dövblind- eller skrivtolkar och

translatorer är skyldiga att genast anmäla sådana ändrade förhållanden till Kammarkollegiet.

Register över utbildade tolkar Register över utbildade tecken-

språks-, dövblind- eller skrivtolkar

16 a §14

Hos Kammarkollegiet ska det föras ett register över tolkar som inte är auktoriserade men som med godkänt resultat genomgått viss utbildning som är föremål

Hos Kammarkollegiet ska det föras ett register över

teckenspråks-, dövblind- eller skrivtolkar som inte är aukto-

riserade men som med godkänt

13 Senaste lydelse 2007:718. 14 Senaste lydelse 2015:535.

för statlig tillsyn. Registret ska också omfatta dem som efter validering bedömts ha motsvarande kunskaper. Registret ska vara sökbart och tillgängligt för allmänheten.

resultat genomgått viss utbildning som är föremål för statlig tillsyn. Registret ska också omfatta dem som efter validering bedömts ha motsvarande kunskaper. Registret ska vara sökbart och tillgängligt för allmänheten.

Kammarkollegiet får meddela föreskrifter om vilken utbildning eller vilka kunskaper en person ska ha för att få vara med i registret.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024 i fråga om 4 §, och i övrigt den 1 januari 2020.

1.7. Förslag till ändring i förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet ska införas en ny paragraf, 15 a §, och närmast före 15 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Rådet för tolk- och översättarfrågor

15 a §

Vid Kammarkollegiet ska det finnas ett rådgivande organ som benämns Rådet för tolk- och översättarfrågor. Rådet har till uppgift att bistå myndighetschefen i strategiska och övergripande frågor inom tolk- och översättarområdet.

Rådet ska bestå av en ordförande och högst 14 andra ledamöter. Ordföranden ska vara myndighetschefen eller den som myndighetschefen bestämmer. Ordföranden ska hålla rådet informerat om myndighetens verksamhet inom tolk- och översättarområdet. De andra ledamöterna ska utses av myndigheten efter samråd med relevanta myndigheter, utbildningsanordnare och organisationer.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.

1.8. Förslag till ändring i förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk

Härigenom föreskrivs att rubriken till förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk samt 1, 2, 3, 5, 6, 8 och 12 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Förordning ( 2012:140 ) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och

teckenspråk

Förordning ( 2012:140 ) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkar

1 §

Denna förordning innehåller bestämmelser om statsbidrag för

1. kontakttolkutbildning,

2. utbildning av lärare, språkhandledare och bedömare för

kontakttolkar,

3. utbildning av tolkar för barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade eller personer med dövblindhet,

4. teckenspråklärarutbildning, och

5. kostnader för resor, inackordering och stipendier för deltagare i kontakttolkutbildning.

Denna förordning innehåller bestämmelser om statsbidrag för

1. utbildning för tolkar i talade språk, teckenspråkstolkar, dövblindtolkar eller skrivtolkar (tolkar).

2. utbildning av lärare, språkhandledare och bedömare för

tolkar,

4. tolklärarutbildning, samt

5. kostnader för resor, inackordering och stipendier för deltagare i utbildning för tolkar.

Syftet med statsbidraget är att stödja utbildningarna som avses i första stycket.

Statsbidrag lämnas i den mån det finns tillgång på medel.

2 §15

Statsbidrag enligt denna förordning får lämnas till folkhögskolor och studieförbund för kon-

takttolkutbildning och utbildning

av lärare, språkhandledare och bedömare för kontakttolkar, om folkhögskolan eller studieförbundet har beviljats statsbidrag enligt förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen. Statsbidrag får lämnas under förutsättning att utbildningarna bedöms hålla hög kvalitet.

Statsbidrag enligt denna förordning får lämnas till folkhögskolor och studieförbund för

utbildning för tolkar och utbild-

ning av tolklärare, språkhandledare och bedömare för tolkar, om folkhögskolan eller studieförbundet har beviljats statsbidrag enligt förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen. Statsbidrag får lämnas under förutsättning att utbildningarna bedöms hålla hög kvalitet.

För att statsbidrag ska få lämnas för kontakttolkutbildning i

form av en sammanhållen grund-

utbildning för kontakttolkar gäller utöver vad som anges i första stycket att utbildningen bedrivs i form av minst halvtidsstudier. Om utbildningen bedrivs på distans, får den även bedrivas på kvartstid. Utbildningen ska också

1. genomföras på ett sådant sätt att verksamma tolkar som saknar fullständig grundutbildning ges möjlighet att få sina kunskaper prövade eller validerade och att komplettera sin utbildning, och

2. innehålla en eller flera kurser inriktade på att tolka för och med barn.

För att statsbidrag ska få lämnas för sammanhållen grundutbildning för tolkar i talade språk

eller utbildning för teckenspråkstolkar, dövblindtolkar och skrivtolkar gäller utöver vad som anges

i första stycket att utbildningen bedrivs i form av minst halvtidsstudier. Om utbildningen bedrivs på distans, får den även bedrivas på kvartstid. Utbildningen ska också

1. genomföras på ett sådant sätt att verksamma tolkar som saknar fullständig grundutbildning ges möjlighet att få sina kunskaper prövade eller validerade och att komplettera sin utbildning, och

2. innehålla en eller flera kurser inriktade på att tolka för och med barn.

Statsbidrag får under motsvarande förutsättningar som de

15 Senaste lydelse 2015:855.

som anges i första stycket lämnas till folkhögskolor för utbildning av tolkar för barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade eller personer med dövblindhet och teckenspråklärarutbildning.

3 §

Statsbidrag enligt denna förordning får när det gäller sådan utbildning som avses i 2 § första och andra styckena även lämnas till folkhögskolor och studieförbund för deras kostnader för

1. deltagarnas resor, och

2. inackordering och stipendier för deltagarna.

Bidrag enligt första stycket 2 får lämnas endast om deltagaren inte kan få studiestöd eller om deltagaren går en kurs i ett språk för vilket en sammanhållen grundutbildning för kontakttolkar inte kan anordnas.

Statsbidrag enligt denna förordning får när det gäller sådan utbildning som avses i 2 § första och andra styckena även lämnas till folkhögskolor och studieförbund för deras kostnader för

1. deltagarnas resor, och

2. inackordering och stipendier för deltagarna.

Bidrag enligt första stycket 2 får lämnas endast om deltagaren inte kan få studiestöd eller om deltagaren går en kurs i ett språk för vilket en sammanhållen grundutbildning för tolkar i talade

språk inte kan anordnas.

5 §

Myndigheten för yrkeshögskolan ska vid fördelningen av statsbidraget enligt 2 § första och andra styckena särskilt sträva efter att kontakttolkutbild-

ningen lokaliseras till de regioner

och inriktas på de språkområden där behovet av kontakttolkar är störst.

Myndigheten för yrkeshögskolan ska vid fördelningen av statsbidraget enligt 2 § första och andra styckena särskilt sträva efter att tolkutbildningen i

talade språk lokaliseras till de

regioner och inriktas på de språkområden där behovet av

tolkar är störst.

Bidrag för kontakttolkutbild-

ning i form av en sammanhållen

grundutbildning för kontakt-

tolkar får endast lämnas till ett

Bidrag för tolkutbildning i form av en sammanhållen grundutbildning för tolkar i talade

språk får endast lämnas till ett

mycket begränsat antal utbildningsanordnare.

mycket begränsat antal utbildningsanordnare.

6 §

Myndigheten för yrkeshögskolan ska vid fördelningen av statsbidraget enligt 2 § första och andra styckena beakta behoven av

1. en sammanhållen grundutbildning för kontakttolkar, och

2. fördjupningskurser och kompletteringskurser av olika slag.

Myndigheten för yrkeshögskolan ska vid fördelningen av statsbidraget enligt 2 § första och andra styckena beakta behoven av

1. en sammanhållen grundutbildning för tolkar i talade språk,

2. fördjupningskurser och kompletteringskurser av olika slag, och

3. tolklärarutbildning.

8 §

Den som har tagit emot statsbidrag för kontakttolkutbild-

ning är skyldig att lämna upp-

gifter till Myndigheten för yrkeshögskolan om vilka som har genomgått utbildningen med godkänt resultat eller som har fått sina kunskaper prövade eller validerade med godkänt resultat enligt 2 § andra stycket 1.

Den som har tagit emot statsbidrag för utbildning för

tolkar är skyldig att lämna upp-

gifter till Myndigheten för yrkeshögskolan om vilka som har genomgått utbildningen med godkänt resultat eller som har fått sina kunskaper prövade eller validerade med godkänt resultat enligt 2 § andra stycket 1.

12 §

Myndigheten för yrkeshögskolan får när det gäller sådan

kontakttolkutbildning som stats-

bidrag lämnas för enligt denna förordning meddela föreskrifter om

1. nationella förkunskapskrav,

2. nationella kursmål,

3. nationella prov, och

Myndigheten för yrkeshögskolan får när det gäller sådan

utbildning för tolkar som stats-

bidrag lämnas för enligt denna förordning meddela föreskrifter om

1. nationella förkunskapskrav,

2. nationella kursmål,

3. nationella prov, och

4. intyg för de som har genomgått utbildningen med godkänt resultat.

4. utbildningsbevis för de som

blivit godkända på utbildningen.

De nationella kursmålen ska vara mätbara.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2020.

1.9. Förslag till förordning om upphävande av förordningen (1984:140) om allmän tolk

Härigenom föreskrivs att förordningen (1984:140) om allmän tolk ska upphöra att gälla vid utgången av december 2019.

2. Uppdraget

2.1.1 Direktiv

1

Tolkutredningens övergripande uppgift har omfattat en bred översyn av samhällets behov av och tillgång till tolkar samt den offentliga sektorns användning av tolkar. Målsättningen har varit att finna ett flexibelt, rättssäkert och effektivt system för samhällets nuvarande och framtida behov av tolktjänster i talade språk. Direktiven har omfattat en rad fokusområden, där olika aspekter och frågeställningar lyfts fram. Det har gällt:

  • behovet av att kartlägga landets tolkresurser inom olika kvalifikationsnivåer och tolkarnas kompetens i relation till uppdrag,
  • hur en ändamålsenlig struktur kan utvecklas avseende utbildningsformer och utbildningsvägar som svarar mot de krav samhället ställer,
  • analys av dagens auktorisationssystem och eventuella behov av förbättrade former för kompetensbedömning,
  • behovet av tillsyn i anslutning till tolktjänster och vid behov utformning av sådan tillsyn,
  • områden och former för effektiv myndighetssamverkan,
  • behovet av mer kunskap och eventuella åtgärder beträffande barn som tolkar, samt
  • de författningsförslag som bedöms nödvändiga.

En rad mer specifika frågeställningar anges inom uppräknade fokusområden. Det gäller utredningsuppgifter som rör definitionsfrågor, felanmälningar i anslutning till uppdrag, behov av uppföljning,

1 Dir. 2017:104.

utvärdering och statistik samt en rad frågor kopplade till utbildningen av tolkar. Det har visat sig att merparten av landets yrkesverksamma tolkar saknar utbildning och auktorisation. Samtidigt bedrivs utbildning inom såväl högskola och folkbildning som inom arbetsmarknadsutbildning. Under 2019 tillkommer även försöksverksamhet med tolkutbildning inom yrkeshögskolan. Eftersom utbildningsfrågorna i hög grad relaterar till samhällets behov av tolkar, aktualiserar det frågor om volymer, kostnader, genomströmning, progression mellan utbildningar och kvalitet på de tolkar som utbildas. Direktiven lyfter i sammanhanget även frågan om det finns behov av nationella mål för kvalifikationer på olika nivåer inom tolkområdet. Det innebär att utredningen även ska beakta Sveriges referensram för kvalifikationer, SeQF.2

2.1.2 Utgångspunkter och avgränsningar

Utredningens uppdrag har i vissa avseenden avgränsats. Uppdraget avser t.ex. endast tolkar i talade språk, dvs. inte teckenspråkstolkar, dövblind- eller skrivtolkar. Samtidigt anges att hänsyn genomgående ska tas till utbildningsvägar och tillsynsfunktioner på dessa områden och att påverkan på dessa system och funktioner som följd av utredningens författningsförslag ska redovisas.3

Utredningen ska i sitt arbete samråda med en rad berörda myndigheter och andra aktörer och hålla sig informerad om den försöksverksamhet som Myndigheten för yrkeshögskolan planerar med yrkeshögskoleutbildning för tolkar från 2019. Sveriges internationella åtaganden och relevanta EU-regler ska beaktas, vilket bland annat rör FN:s barnkonvention och principen om barnets bästa, EU:s yrkeskvalifikationsdirektiv och proportionalitetsprövning av reglerade yrken samt EU:s allmänna dataskyddsförordning och hanteringen av personuppgifter.4

2 SeQF bygger på Europeiska kommissionens regelverk EQF – European Qualification Framework. 3 Dir. 2017:104, s. 14. 4 Förenta Nationernas konvention om barnets rättigheter, antagen av den 20 november 1989 (barnkonventionen), Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/55/EU av den 20 november 2013 om ändring av direktiv 2005/36/EG om erkännande av yrkeskvalifikationer (Yrkeskvalifikationsdirektivet) samt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning).

Samhällets behov av tolkar och utformning av ändamålsenliga system för landets tolktjänster har genom åren behandlats av en rad olika utredningar, var och en utifrån sina perspektiv och avgränsningar. Tolkutredningen noterar att frågorna då i huvudsak utretts utan närmare kontakt med de tolkar som står för samhällets tolktjänster. Myndigheter, huvudmän och förvaltningar, utbildningsanordnare liksom olika mer övergripande intresseorganisationer har i första hand medverkat i arbetet, de enskilda tolkarna har inte kommit till tals. Tolkutredningen har i sitt arbete därför också sökt belysa och beakta yrkesverksamma tolkars egna erfarenheter och förslag till förbättringsåtgärder.

2.2. Utredningens arbete

Tolkutredningen har under sitt arbete utbytt erfarenheter med en rad myndigheter och aktörer med ansvarsuppgifter eller verksamheter i anslutning till utbildning av tolkar samt tolk- och tolkförmedlingstjänster. Det gäller främst centrala och regionala myndigheter, kommuner, tolkbeställande enheter, samt upphandlande och förmedlande organ inom tolktjänstområdet. Utredningen har även utbytt erfarenheter med yrkesverksamma tolkar och deras organisationer, bland annat i form av fokusgrupper. Utredningen har genom en rad studiebesök, seminarier och möten tagit del av skilda erfarenheter i olika delar av landet. Vid en studieresa till Oslo i Norge i maj 2018 kunde utredningen få information och diskutera erfarenheter med ministerier, myndigheter, förvaltningar, utbildare och intresseorganisationer kring offentliga tolktjänster i Norge och försöken att lösa gamla problem på nya sätt.

Till utredningsarbetet har en expertgrupp knutits med representanter från berörda departement och myndigheter. I gruppen har även ingått experter från Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, Tolk- och översättarinstitutet, TÖI, vid Stockholms universitet samt Folkbildningsrådet. Utredningen har under sitt arbete genomfört sex protokollförda möten med den samlade expertgruppen. Vidare har utredningen som stöd inrättat en mindre arbetsgrupp under ledning av experten Ingrid Almqvist, TÖI, om kompetensmål inom olika tolkutbildningar och hur olika utbildningars innehåll

svarar mot myndigheters behov och Kammarkollegiets auktorisationsprov.

2.2.1. Samråd och andra kontakter

Tolkutredningen har i enlighet med direktiven genomfört en rad samrådsaktiviteter. Sammanlagt drygt ett hundratal möten har genomförts för samråd och erfarenhetsutbyte med centrala, regionala och lokala myndigheter, forskare, utbildningsanordnare, bransch- och intresseföreträdare samt tolkar och företrädare för civilsamhället, vilket redovisas i bilaga 2. Samråd och avstämningar har även skett med ett antal offentliga utredningar. Det gäller främst Mottagandeutredningen (A 2015:02), Servicekontorsutredningen (Fi 2017:07) och Valideringsdelegationen (U 2015:10). Ett antal fokusgrupper med tolkar anordnades under 2018, vilket framgår av nedanstående avsnitt.

2.2.2. Fokusgrupper och datainsamling

De yrkesverksamma tolkarnas egna erfarenheter och synpunkter har inhämtats vid en rad möten och seminarieverksamheter, men även i form av mer strukturerade fokusgrupper. Sex sådana fokusgrupper har genomförts i Gävle, Stockholm och Örebro under augusti– oktober 2018 och sammantaget har drygt ett 60-tal tolkar deltagit. Utredningen samlade i fokusgrupperna tolkar med olika bakgrund vad gäller kompetensnivåer (auktoriserade, grundutbildade och övriga tolkar), tolkspråk, yrkeserfarenheter, utbildning, ålder och kön. Diskussionerna strukturerades från utredningens sida med hjälp av olika teman. Det gällde individuella och kompetensmässiga förutsättningar för att arbeta som tolk, men även arbetsmarknad, förmedlingsverksamhet, beställarfrågor och andra förutsättningar på systemnivå. De erfarenheter och synpunkter som framfördes från tolkarnas sida visade sig i hög grad vara samstämmiga, vilket också framgår av utredningens redovisning under olika avsnitt.

Tolkutredningen ska enligt direktiven kartlägga verksamheten med tolktjänster på olika förvaltningsnivåer, om möjligt även med avseende på kompetensnivåer, använda tolktekniker m.m. Kartläggningen ska även omfatta felanmälningar och skälen för dessa. Bristen på tillgänglig nationell statistik har försvårat arbetet, utredningen

har därför lagt betydande insatser på att samla in volym- och kostnadsuppgifter i kontakt med berörda huvudmän inom stat, kommuner och landsting. På så sätt har en god överblick byggts upp som speglar de senaste årens verksamhet med tolktjänster. Arbetet har också gett inblick i svårigheterna med att etablera uppföljningssystem för att följa verksamheten, och visar på de betydande utvecklingsmöjligheter som finns hos avropande myndigheter.

I utredningens datainsamling har även ingått en aktstudie avseende ansökningar till Kammarkollegiet om förnyad tolkauktorisation 2018 och en genomgång av Kammarkollegiets tillsynsbeslut avseende auktoriserade tolkar i talade språk.

2.3. Betänkandets disposition

Tolkutredningens betänkande ger inledningsvis en bakgrundsbeskrivning i kapitel 3, där begreppsfrågor, tidigare utredningar inom området och omfattningen av samhällets tolktjänster behandlas. I kapitlet berörs även felanmälningar och den kravställning som sker från stat, kommuner och landsting.

Myndighetsroller inom staten, upphandling och annat arbete med tolktjänster beskrivs i kapitel 4. Där behandlas även andra delar av offentlig sektor och verksamheten med privata och offentliga tolkförmedlingar.

Kapitel 5 behandlar tolkarna och deras arbetsmarknad, bland

annat med avseende på verksamhetsformer (främst frilansande tolkar som är uppdragstagare), sysselsättningsgrad och möjligheter till kompetensutveckling. Utbildningsfrågor tas upp i kapitel 6, där utredningen också presenterar sina förslag om framtida utveckling. Utbildning sammanhänger nära med auktorisationsfrågor och annan kvalitetssäkring av tolkar. Bakgrund och förslag inom det området ges i kapitel 7.

Granskning och tillsyn av tolkar och tolkförmedlingar behandlas i

kapitel 8. Där diskuteras även behov av och former för samverkan,

statistik och uppföljning. Kapitlet avslutas med utredningens förslag.

Barn och anhöriga som tolkar tas upp i kapitel 9. Det utgör en fråga som särskilt lyfts fram i direktiven och ett område där utredningen diskuterar och föreslår viss reglering. Principen om barnets bästa är en viktig utgångspunkt i detta sammanhang, vilket resulterat

i reglering i våra grannländer Danmark och Norge. En utblick mot våra nordiska grannländer görs i kapitel 10. Där behandlas reglering av verksamheten med tolkar samt utbildning och förhållanden i övrigt i Norge, Danmark och Finland.

En teknisk utblick görs i kapitel 11. Det gäller såväl tekniker för distanstolkning, som tekniskt språkstöd och den pågående utvecklingen av maskininlärning och artificiell intelligens inom språkområdet. Utredningen lägger i kapitlet även vissa förslag avseende terminologisk utveckling.

I kapitel 12 lämnar utredningen sina sammanfattande överväganden och kommentarer, vilket följs upp i kapitel 13 med en genomgång av den finansiering och de kostnader som gäller för samhällets tolktjänster. Kapitlet avslutas med en ekonomisk översikt av utredningens förslag.

Konsekvenser av de samlade förslagen tas upp i kapitel 14. De författningsförslag som presenteras framgår av kapitel 1 och i kapitel 15 ges författningskommentarer.

I betänkandets bilagor presenteras utredningens direktiv och de kontakter och samrådsaktiviteter som genomförts.

I texten har ofta etablerade förkortningar angivits för myndigheter och organisationer, det gäller särskilt noter och tabeller där utrymmet är begränsat.5

5 I noterna anges t.ex. genomgående MYH för Myndigheten för yrkesutbildning, SCB för Statistiska centralbyrån, SKL för Sveriges Kommuner och Landsting samt TÖI för Tolk- och översättarinstitutet vid Stockholms universitet. Vidare används tkr och mnkr för tusen kronor respektive miljoner kronor i noter och tabeller.

3. Samhällsfinansierade tolktjänster

3.1. Bakgrund och frågeställningar

I detta kapitel behandlas olika aspekter på samhällsfinansierade tolktjänster. Det gäller inledningsvis benämningen av yrkesrollen tolk och arbetet rent begreppsmässigt, eftersom en rad olika beteckningar används och en mer enhetlig ordning behövs. Därefter följer en kort översikt av de tidiga mer omfattande utredningsinsatser som genomförts inom området samhällsfinansierade tolktjänster sedan 1970-talet och framåt. I några avslutande avsnitt beskrivs verksamhetens omfattning, den efterfrågan och de krav som ställs från samhällets sida på tolktjänster.

Kapitlet anknyter till ett antal frågor som ställs i utredningens direktiv. Det gäller förutom de begreppsmässiga definitionerna, antalet verksamma tolkar, när statliga myndigheter, kommuner och landsting använder tolk och hur behoven ser ut. Utredningen ska också belysa omfattning och karaktär på de felanmälningar som förekommer, där tolkning inte kunnat ske enligt önskemål.

3.2. Begreppsfrågor

Utredningens uppdrag rör samhällets behov av och tillgång till tolkar samt den offentliga sektorns användning av tolkar.1 Avgränsningen kan tyckas mycket vid, om med samhället ska förstås de samlade behov som kan uttryckas av dem som med viss varaktighet uppehåller sig i Sverige.2 Utredningen gör därför en avgränsning av begreppet till de institutionella behov som förekommer inom

1 Dir. 2017:104, s. 1. 2 Med samhälle förstås enligt Nationalencyklopedin en grupp individer förenade av ett nätverk av sociala relationer med viss varaktighet och kontinuitet över tid. Till övriga kännetecken hör att individerna har en gemensam kultur och tradition, att samhället överlever sina invånare, att det till största delen reproducerar sig självt och att det är territoriellt avgränsat.

offentlig sektor, privata företag och civilsamhälle. Behoven av tillgängliga och kvalitetssäkrade tolktjänster kommer främst till uttryck inom offentliga verksamheter, vilket därför utgör utredningens fokus. Motsvarande bedömning gjordes i den uppskattning av samhällsbehov av tolktjänster som genomfördes av Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH, 2016.3

Utredningens direktiv anger att enhetliga benämningar i dag saknas för personer som arbetar som tolk. Yrkestiteln auktoriserad tolk är skyddad, däremot inte benämningen tolk. Det innebär att vem som helst kan kalla sig tolk och att de begrepp som används också kan variera. Utredningen ges i uppdrag att föreslå benämningar för tolkar på olika kompetensnivåer.4 En inledande översikt ges därför av förekommande benämningar och begrepp för olika typer av tolkar, tolktjänster, använda metoder och arbetssätt.

3.2.1. Tolkar och tolkningsbegrepp

I direktiven används begreppet tolk med innebörden språktolk och kontakttolk, och som sammanfattande benämning på utbildade och auktoriserade tolkar begreppet kvalificerad tolk. Eftersom det i dag saknas en enhetlig benämning för de personer som arbetar som tolk, ska utredningen enligt direktiven föreslå benämningar för tolkar på olika kompetensnivåer. Utredningens uppdrag omfattar uttryckligen inte vissa andra typer av tolkar, som teckenspråks-, dövblind- eller skrivtolkar. Utredningen ska dock genomgående ta hänsyn till denna typ av tolkar, varför en kort genomgång av benämningar avseende dessa tolkar görs i avsnitt 3.2.2.5 Nedan görs en kort genomgång av de benämningar som anknyter till utredningens arbete. Utredningen tar därvid inte ställning till innehåll i eller relevans för olika benämningar, begrepp och typer av tolktjänster, vilket sker i senare avsnitt.

Kammarkollegiet rekommenderar att enhetliga förkortningar ska användas för tolkar med olika kompetens. De använder liksom Domstolsverket och ett flertal andra myndigheter följande beteckningar för tolkar på olika kompetensnivåer:

3 MYH (2016). Samhällets behov av kontakttolkar. Slutrapport. 4 Dir. 2017:104, s. 12. 5 Dir. 2017:104, s. 2, 12.

  • RT Auktoriserad tolk, kompetens som rättstolk
  • ST Auktoriserad tolk, kompetens som sjukvårdstolk
  • AT Av Kammarkollegiet auktoriserad tolk
  • UT Av Kammarkollegiet registrerad utbildad tolk6
  • ÖT Övrig tolk

Språktolk, tolk i talade språk

Den som muntligt återger yttranden i ett samtal mellan enskilda individer och representanter för myndigheter och organisationer benämns enligt utredningens direktiv i regel språktolk7, även om det inte är en vedertagen benämning. Inom Försvarsmakten används begreppet för medarbetare utan militärtolkutbildning, som på grundval av sina språkkunskaper medverkar vid vissa internationella insatser.8 Benämningen tolk i talade språk kan användas för att tydliggöra skillnaden mot tolk i visuella språk eller teckenspråk.9

Kontakttolk

Begreppet är numera föråldrat, även om det i brist på bättre benämning ändå används, t.ex. i den försöksverksamhet med utbildning till kontakttolk som planeras inom yrkeshögskolan. Begreppet kan snarast ses som en tolkningsmetod, då det tidigare användes för att ange tolkning på plats, till skillnad från distanstolkning (se nedan). Ursprungligen kom begreppet att utvecklas samtidigt med den grundutbildning till kontakttolk som etablerades inom folkbildningen. Begreppet lanserades på 1970-talet som ersättning för benämningen ”invandrartolk”, för att också betona att det var två parter som behövde tolken. Den typ av tolk som numera avses kan ofta anges på annat sätt, t.ex.

6 Gäller vissa typer av mer omfattande utbildning under statlig tillsyn, redovisas nedan under särskilt avsnitt. 7 Ibid. 8 TÖI, underlag till utredningen, 2018-01-29. 9 Ibid.

som tolk i offentlig sektor

10

eller dialogtolk, beroende på om man öns-

kar fokusera på den kontext som tolkningen sker inom eller den relation mellan talare och lyssnare som råder.11

En kontakttolk är enligt utredningens direktiv en tolk som erbjuder ovanstående tjänster som tolk och som med godkänt resultat genomgått en utbildning till tolk vid Stockholms universitet eller sammanhållen grundutbildning till tolk inom folkbildningen vid folkhögskola eller studieförbund.12 Begreppet anger dock inte någon utbildningsnivå, då den inte är skyddad eller på annat sätt formaliserad. Kontakttolkning kan, med den terminologi som numera används, ske med tolken på plats eller på distans. Distanstolkning kan innebära att tolken tolkar via telefon eller skärm från sitt hem eller annan plats som tolken befinner sig på. Distanstolkning kan också utföras i mer organiserad form vid callcenters.13 Ibland används begrepp som (på)platstolk respektive distanstolk.14

Krav finns också på att tolkar inom offentlig verksamhet muntligen ska kunna återge vissa skriftliga handlingar på ett annat språk, så kallad prima-vista tolkning.

Begreppet kontakttolk används i förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk. I rättegångsbalken används även begreppet allmän tolk.15

Begreppet kontakttolk användes tidigare i det statliga ramavtal som Kammarkollegiet tillhandahöll. I upphandlingsdokumentet för nytt ramavtal från 2018 har begreppet utmönstrats till förmån för det mer allmänna begreppet tolk.16

10 Anknyter till det internationella begreppet public service interpreter, medan det svenska begreppet kontakttolk snarare anknyter till tolkar utan mer djupgående utbildning och vad som på engelska benämns community interpreter. 11Dialogtolkning inbegriper tolkning i samtalsliknande situationer, alltså tolkning i både institutionella miljöer, som rättsväsende, sjuk- och hälsovård, sociala omsorgsorganisationer (som brukar sammanfattas som kontakttolkning) och tolkning inom affärsliv, diplomati, liksom i millitära och mediesammanhang. Dialogtolkning sker ibland med hjälp av telefonteknik (både ljud och bild) men ännu så länge vanligen utan tekniska hjälpmedel, med tolken på plats. Se t.ex. Wadensjö, C. (2013), Tolkutbildning i Sverige, i Från ett språk till ett annat, Om översättning och tolkning, Språkrådet, s. 71–77. 12 Dir. 2017:104, s. 2, 12. 13 Callcenter kallas även teletjänstcentraler. 14 Begreppen används bl.a. i Arbetsförmedlingens användarstöd för tolktjänster. 15 5 kap. 6–7 8§ rättegångsbalken (1942:740) och förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk. 16 Kammarkollegiet/Statens inköpscentral (2017). Upphandlingsdokument, tolkförmedlingstjänster, 2017-12-19.

Auktoriserad tolk

Statlig auktorisation som tolk erhålls efter godkännande vid Kammarkollegiets kunskapsprov. Ytterligare villkor för auktorisation är att tolken inte är ställd under förvaltare, är känd för redbarhet och även i övrigt anses vara lämplig som tolk.17 Titeln auktoriserad tolk utgör därmed en skyddad titel.

Enligt rättegångsbalken (1942:740) ska rätten, om det är möjligt, förordna en tolk som är auktoriserad, vilket från mars 2019 även anges i förvaltningsprocesslagen (1971:291).

En auktoriserad tolk kan genomgå prov hos Kammarkollegiet för att få speciell kompetens som

  • rättstolk18, respektive
  • sjukvårdstolk.

Det förekommer inom branschen även erbjudanden om att bli så kallad diplomerad tolk, ofta utan egentliga färdighetskrav och ibland kombinerat med kortare introduktionsutbildning, t.ex. via Internet. Denna typ av diplom saknar kvalitetsgarantier ur offentliga beställares perspektiv.

Utbildad tolk

Kammarkollegiet för register över utbildade tolkar som gått vissa tolkutbildningar som faller under statlig tillsyn. De utbildningar som omfattas framgår av myndighetens författningssamling.19 Registret omfattar inte bara tolkar som genomgått sammanhållen grundutbildning inom folkbildningen, utan även akademiskt utbildade tolkar från Tolk- och översättarinstitutet (TÖI) vid Stockholms universitet.

17 Förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare. Enligt 16 a 8 ska Kammarkollegiets tolkregister förutom auktoriserade tolkar även omfatta tolkar som inte är auktoriserade men som med godkänt resultat genomgått viss utbildning som är föremål för statlig tillsyn. Registret ska också omfatta dem som efter validering bedömts ha motsvarande kunskaper. Vilken utbildning eller vilka kunskaper en person ska ha för att få vara med i registret framgår av Kammarkollegiets föreskrifter om register över utbildade tolkar (KAMFS 2015:5 med ändringar genom KAMFS 2016:6). 18 Begreppet rättstolk används i 2 8 Domstolsverkets föreskrifter (DVFS 2016:15) om tolktaxa, i sin lydelse genom ändringsföreskrift DVFS 2017:17. 19 KAMFS 2015:5 och KAMFS 2016:6.

I registret ingår även konferenstolkar, teckenspråks- och dövblindtolkar samt skrivtolkar.

Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH, föreslog som ett sätt att synliggöra kvalifikationer att benämningen utbildad tolk skulle användas, med angivna kvalifikationsnivåer enligt SeQF (se kapitel 6). Detta avsåg tre kategorier tolkar,

  • tolk med godkänd utbildning inom folkbildningen20 (SeQF 4),
  • tolk med yrkeshögskoleexamen (SeQF 5),
  • tolk med högskoleexamen (SeQF 6–7).21

Tolkutbildning mot yrkeshögskoleexamen har ännu inte realiserats, en försöksverksamhet om 3–4 terminer påbörjas 2019.

Domstolsverket har introducerat en ny kategori tolkar med benämningen utbildad tolk i sin tolktaxa från 2018. Taxenivån tilllämpas endast för den typ av utbildade eller validerade tolkar som förtecknats i Kammarkollegiets register.22

Tolk med utbildningsbevis från sammanhållen grundutbildning

MYH använder benämningen grundutbildad tolk eller GU-tolk för tolkar som med godkänt resultat genomfört den sammanhållna grundutbildning inom folkbildningen som MYH fördelar statsbidrag till och utövar tillsyn över. Grundutbildning till kontakttolk anordnas vid folkhögskola eller av studieförbund.23

Motsvarande bevis på kunskaper kan även erhållas genom valider-

ing, vilket kan ske genom utbildningsanordnares försorg.

20 Avser sammanhållen grundutbildning vid folkhögskolor eller studieförbund, se nedan. 21 Tolk med den längre kandidatexamen om 3 år vid högskolan svarar på motsvarande sätt mot SeQF 6–7. 22 Enligt 2 8 Domstolsverkets föreskrifter (DVFS 2016:15) om tolktaxa, i sin lydelse genom ändringsföreskrift DVFS 2017:17, berättigar kategorin utbildad tolk till arvodesnivå II. 23 MYH (2016). Förslag på fler utbildningsvägar för att bli kontakttolk. Slutrapport, s. 21.

Högskoleutbildad tolk

Avser tolk som med godkänt resultat examinerats från högskola eller universitet. Högskoleutbildning för tolkar ges i Sverige för närvarande endast vid TÖI i form av kurser eller inom ramen för samlade kandidat- och masterprogram. Språkutbildning på högskolenivå bedrivs även vid Försvarets tolkskola, vilket till stor del sker genom poängsatta kurser anordnade som uppdragsutbildning vid Uppsala universitet.24

Konferenstolk

Konferenstolkar tolkar vid internationella konferenser, affärsförhandlingar och möten, t.ex. inom EU. Typiskt för konferenstolkning är att tolken tolkar monologer, att tolkningen utförs i en tolkkabin och att tolkningen i regel sker i en riktning, från ett främmande språk till tolkens förstaspråk, så kallat A-språk. Vid alla typer av konferenstolkning samarbetar konferenstolkar parvis och turas om att tolka. Vid tolkning inom EU-organ sker tolkningen vanligen från en tolkkabin med teknisk utrustning.25

Tolk inom Europeiska unionen

Europaparlamentet, Europeiska kommissionen respektive Europeiska unionens domstol förfogar över egna tolktjänster. Rekrytering av fast anställda tolkar och urval av frilanstolkar görs gemensamt med stöd av den särskilda rekryteringsbyrån för uttagningsprov. Sökande som klarar proven kan förtecknas i den gemensamma EU-databasen med godkända frilanstolkar. Arbete som konferenstolk inom EU-systemet förutsätter normalt godkänd konferenstolkutbildning på högskolans mastersnivå (ges i Sverige vid TÖI). Tolkning sker i betydande utsträckning i form av simultantolkning, där Europaparlamentet t.ex. förfogar över drygt 300 anställda tolkar. Frilanstolkarna används vid behov, t.ex. i samband med sessionerna i Strasbourg.26

24 Ramavtal mellan Uppsala universitet och Försvarsmaktens Underrättelse- och säkerhetscentrum/Tolkskolan angående språkutbildningar, dnr språkfak 2012/73. 25 www.arbetsformedlingen.se/For-arbetssokande/Yrke-och-framtid/Yrken-A-O, 2018-10-03. 26 europa.eu/interpretation/index_sv.htm, 2018-01-03.

Militärtolk

Med militärtolk menas i Sverige en tolk utbildad vid Försvarets tolkskola i Uppsala. Militärtolken bidrar med sina kunskaper om språk och kultur i insatsområden till att nödvändig kommunikation kan upprätthållas. Examen vid tolkskolan innebär i regel erbjudande om anställning som reservofficer med tjänstgöring i det nationella försvaret eller vid internationella insatser. I tjänsten ingår utlandstjänstgöring. Militärtolkar kan t.ex. arbeta på Utrikesdepartementet, inom utrikesförvaltningen eller Försvarsmakten.27

Militärtolkar i arabiska och ryska erhåller efter godkänd utbildning högskolepoäng genom Uppsala universitet, som på avtalsbasis medverkar i utbildningen.28

Kulturtolk

Benämningen förekommer främst inom hälso- och sjukvården där den används för personer som arbetar för att underlätta kommunikation mellan utlandsfödda vårdtagare och vårdpersonal. De som erbjuder denna tjänst beskriver kulturtolkens uppgifter på följande sätt: En kulturtolk översätter vad som sägs men kvalitetssäkrar även samtalet och ser till att budskapet når fram. Det kan t.ex. handla om en så kallad doula som har kulturkompetens från såväl ursprungslandet som från svensk förlossningsvård och ger stöd på det språk den födande kvinnan talar.29 Benämningen är inte etablerad och kan inte heller anses stå för en professionell och neutral tolkroll, utan betecknar snarare en person som på vårdgivarens uppdrag görs till talesperson för patienten/klienten. Forskningen ger inte heller stöd för att språk och kultur kan separeras. Professionella tolkar förväntas ha den kulturella kompetens som behövs.30

27 jobb.forsvarsmakten.se/sv/vagen-in/befattningar/militartolk, 2018-10-04. 28 Ramavtal mellan Uppsala universitet och Försvarsmaktens Underrättelse- och säkerhetscentrum/Tolkskolan angående språkutbildningar, dnr språkfak 2012/73. 29 www.nusjukvarden.se/press/nyhetsarkiv/2017/kulturtolkar-pa-kvinnokliniken/ och www.doulakulturtolk.se, 2018-10-04. 30 TÖI, underlag till utredningen, 2018-01-29.

Övrig tolk

Begreppet övrig tolk kan definieras på olika sätt av de statliga myndigheter som upphandlar tolktjänster, t.ex. i samband med föreskrifter och prissättning. Begreppsförvirring och brist på samsyn är vanligt i sammanhanget, enligt Kammarkollegiet.31 Sådana så kallade övriga tolkar kan helt sakna tolkutbildning, men det förekommer också att högskoleutbildade tolkar har förts till denna kategori.32Gruppen övriga tolkar omfattar vidare tolkar med flerårig arbetslivserfarenhet, tolkar som genomfört enstaka uppdrag, tolkar som genomgått Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsutbildning till tolk eller gått enstaka kurser inom området. Hos vissa beställare förutsätts kortare godkänd utbildning hos tolkförmedling eller motsvarande. Gruppen bedöms sammantaget svara för majoriteten av de tolkar som i dag arbetar mot offentlig sektor. Det sammanhänger med att sysselsättningsmöjligheterna är goda även för tolkar som saknar formell utbildning eftersom det är möjligt att arbeta som tolk utan vare sig utbildning eller auktorisation.33 Nedanstående tabell visar spännvidden i de definitioner som finns mellan olika myndigheter. Ofta anknyter ändrade benämningar till förnyade ramavtal, skillnader finns därför både över tid hos viss myndighet och vid viss tidpunkt mellan myndigheter.

Betydande språkstöd, och i vissa fall tolkning, utförs också av

”ideella tolkar”, som barn, anhöriga, släkt och vänner. Sådan tolkning

är inte oberoende av brukaren/klienten/patienten utan kännetecknas av anknytning och beroenden (jäv). Det innebär ofta bristande tolkkompetens även i andra avseenden.34

Myndigheten för yrkeshögskolan (MYH) föreslår den sammanfattande benämningen samhällstolk för tolkar på SeQF-nivå 3, dvs. utan formell utbildning.35 Andra avråder från en avgränsning av begreppet på detta sätt, eftersom alla tolkar inom offentlig sektor i någon mening är samhällstolkar.36

31 Kammarkollegiet (2017). Tolkanvändningen i staten, s. 26. 32 Under perioden 2012–2015 registrerades t.ex. inte högskoleutbildade tolkar i Kammarkollegiets register över utbildade tolkar. 33 MYH (2016). Förslag på fler utbildningsvägar för att bli kontakttolk. Slutrapport, s. 21. 34 Norström, E. m. fl. (2012). Tolken – en kulturell mellanhand. Bakom stängda dörrar. Tolkprojektet, s. 17. 35 MYH (2016). Förslag på fler utbildningsvägar för att bli kontakttolk. Slutrapport. 36 TÖI, underlag till utredningen, 2018-02-17.

37

38

39

40

37 Arbetsförmedlingen (2015). Förfrågningsunderlag, 2015-10-19. Tolk som gått arbetsmarknadsutbildning till tolk räknas inte som övrig tolk, utan förs till gruppen godkänd tolk. 38 Domstolstaxan omfattar även de tolkar som inte finns upptagna i Kammarkollegiets register över auktoriserade eller utbildade tolkar. Med utbildade tolkar avses tolkar som inte är auktoriserade men som med godkänt resultat genomgått viss utbildning som är föremål för statlig tillsyn eller efter validering bedömts ha motsvarande kunskaper. Tolk som genomgått Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsutbildning till tolk ingår i kategorin övrig tolk. 39 Motsvarar tolkar som inte finns i Kammarkollegiets nationella register över auktoriserade eller utbildade tolkar. Se även Kammarkollegiet (2017), Tolkanvändning i staten, s. 24. 40 Stockholms Läns Landsting, Hälso- och sjukvårdsförvaltningen (2015). Uppdragsbeskrivning för tjänsten språktolkservice, bilaga 2, s. 4. S.k. övrig språktolk som saknar formell utbildning som språktolk, ska hos leverantör av språktolkservice lägst ha av leverantören godkänd genomgången utbildning, samt för uppdraget ha relevanta kunskaper i svenska språket. Häri ingår kunskaper i

Vissa myndigheter använder begreppet godkänd tolk, t.ex. i avtal, i samband med taxenivåer och handläggarstöd. Arbetsförmedlingen anger t.ex. kriterier som kan motivera benämning som godkänd tolk och därmed möjliggöra avrop enligt myndighetens ramavtal. Sådan tolk ska ha genomgått sammanhållen grundutbildning inom folkbildning, arbetsmarknadsutbildning eller likvärdig utbildning. Godkänd tolk erhåller lägre timersättning än auktoriserad tolk.41

3.2.2. Tolkar som inte omfattas av utredningen

Utredningens uppdrag omfattar uttryckligen inte vissa andra typer av tolkar, som teckenspråks-, dövblind- eller skrivtolkar.42 Utredningen ska i sina förslag dock ta hänsyn till sådana tolkar, varför en kort genomgång av benämningar för dessa görs nedan.

Teckenspråkstolk

En teckenspråkstolk tolkar mellan döva eller hörselskadade personer och hörande personer.43

Dövblindtolk

En dövblindtolk tolkar för personer med dövblindhet, ofta via taktilt teckenspråk, vilket innebär att den dövblinde avläser teckenspråket i tolkens händer med hjälp av känseln.44

framför allt medicinsk terminologi, realiakunskaper i sociala frågor och socialförsäkring, liksom frågeställningar kring rollen som språktolk, särskilt uppförandekod med inriktning mot hälso- och sjukvård. 41 Kammarkollegiet (2017). Tolkanvändningen i staten, s. 23. 42 Dir. 2017:104, s. 2, 12. 43 www.gymnasieinfo.se/yrke/559, 2018-09-03. 44 Ibid.

Skriv- och TSS-tolk

En skriv- och TSS-tolk (tecken som stöd) tolkar för personer som blivit döva eller hörselskadade i vuxen ålder. De skriver antingen ned vad som sägs på en dator eller använder TSS, då tolken talar svenska för läppavläsning och använder tecken för att förtydliga budskap.45

3.2.3. Andra former av språkstöd

Behovet av tolk kan i vissa sammanhang ersättas eller kompletteras med annat språkstöd. Några sådana former, som kulturtolk och anhörigtolk, har redan nämnts. Nedan ges ytterligare exempel på språkstöd som berör offentlig verksamhet.

Studiehandledare på modersmål inom skolväsendet

Skolsystemet erbjuder studiehandledning på modersmål som en åtgärd för att ämnes- och kunskapsmässigt stötta flerspråkiga elever. Studiehandledningen innebär att elever får delar av undervisningen på sitt modersmål. Den kan ges växelvis på svenska och modersmål. Eleverna får begrepp och sammanhang förklarade på ett språk de behärskar, så att det blir möjligt för dem att utveckla kunskaper i alla ämnen och använda sina tidigare kunskaper.

Både på grundskolenivå och gymnasial nivå ska en elev få studiehandledning på sitt modersmål om eleven behöver det. Fjärrundervisning får användas för att ge elever handledning på modersmålet om det inte finns någon lämplig person att tillgå eller elevunderlaget är otillräckligt. Inom grundskola, grundsärskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola får handledning på modersmål också ges på entreprenad, om huvudman gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildning inom den egna organisationen.46

45 Ibid. 46 23 kap. 3 a 8 och 4 8 skollagen (2010:800), 5 kap. 4 8 och 5 a kap. skolförordningen (2011:185), samt 4 a kap. och 9 kap. 9 8 gymnasieförordningen (2010:2039).

Språkstödjare

Innebär att en person, ofta volontär, ger samtalsträning till person som håller på att lära sig ett nytt språk. Det kan handla om att ge elever som läser svenska för invandrare möjlighet att lära sig svenska genom praktik inom t.ex. äldreomsorgen eller vid läxhjälp.47

Health Advocacy

Internationellt sett förekommer vid sidan av tolk även andra former av språkstöd, som Health Advocacy, hälsorådgivare eller Bilingual Linkworkers i Storbritannien. Så kallade hälsokommunikatörer finns även i Sverige, t.ex. i Stockholms län, Skåne och Östergötland.48Hälsorådgivare ger stöd och främjar patienters rättigheter inom vårdområdet och kan ta initiativ riktade mot tillgänglighet, säker och kvalitativt bra vård. Tjänsterna är ägnade att komma förbi språk- och kulturklyftor, vilket kan innebära att mer påtagligt företräda eller agera i vårdtagarens intresse än en neutral tolk, som möjliggör för två eller flera parter att föra ett samtal trots språkbarriärer genom att kunna återge yttranden på det andra språket och samordna samtalet. Professionaliseringen har kommit under senare år, yrkesrollerna tycks dock ännu inte enhetligt utmejslad.49 Jämför det tidigare angivna begreppet kulturtolk.

Myndighetskommunikation på andra språk än svenska

Myndigheter kan som komplement till tolkning utveckla flerspråkig

service för att underlätta informationsgivning och dialog med perso-

ner som inte kan tala eller läsa svenska. Sådan service kan ges i muntlig eller skriftlig form, som via webbplatser eller som telefontjänster. Uppdrag om sådant utvecklingsarbete, som även kan involvera myndigheternas egna medarbetare, aktualiserades hösten 2017

47 Se t.ex. www.studieframjandet.se/cirkelledare/artiklar--inspiration/pedagogik-ochledarskap/bli-en-sprakstodjare, 2018-09-03. 48 SKL, underlag till utredningen, 2018-02-22. 49 Information till utredningen från forskaren Eva Norström, Linnéuniversitetet, se även en.wikipedia.org/wiki/Health_advocacy, 2018-10-04.

av regeringen. Uppdraget berörde Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten och Skatteverket.50Frågan om flerspråkig service anknyter även till minoritetsspråkens ställning och myndigheternas åligganden i och utanför berörda förvaltningsområden. Myndighetsutövning och handläggning av ärenden ska som en allmän princip ske på svenska språket, vilket regleras av bl.a. språklagen (2009:600). Lagen utgör en allmänt hållen ramlag som syftar till att ange svenskans och andra språks ställning och användning i det svenska samhället. Lagen syftar också till att värna svenskan och den språkliga mångfalden i Sverige samt den enskildes tillgång till språk. Institutet för språk och folkminnen, genom avdelningen Språkrådet, följer lagens tillämpning och verkar för att den offentliga förvaltningen använder svenska som huvudspråk.51

Av förarbeten till språklagen följer att det är naturligt att det i vissa fall kan förekomma kommunikation på andra språk än svenska, bl.a. vid muntlig kommunikation mellan företrädare för myndigheter och medborgare. De exakta gränserna för det område där svenska är obligatoriskt kan inte anges generellt, saken får bedömas i varje enskilt fall.52 Institutet för språk och folkminnen hävdar, i enlighet med språklagens förarbeten, att utrymme för en mer flexibel tolkning bör finnas när det finns goda skäl att använda annat språk än svenska. Det framhålls bland annat att nyanlända personer som ännu inte behärskar svenska kan behöva viktig samhällsinformation på sitt eget modersmål.53

3.2.4. Metoder och arbetssätt

Simultantolkning

Vid simultantolkning sker tolkning samtidigt som originalbudskapet framförs. Vanligtvis krävs viss teknisk utrustning, t.ex. tolkkabin och hörlurar.54 Föjande begrepp används:

50 Regeringen (2017). Uppdrag om effektivare tolkanvändning och utvecklad flerspråkig service. Arbetsmarknadsdepartementet, 2017-10-19, A2017/01961/I. 51 2 8 språklagen (2009:600) och 2 8 p. 8 förordningen (2007:1181) med instruktion för Institutet för språk och folkminnen. 52Prop. 2008/09:153, s. 2930. 53 Institutet för språk och folkminnen (2010, 2011). Språkrådets uttolkning av språklagen, samt Språklagen i praktiken – riktlinjer för tillämpning av språklagen, Rapport 4, s. 34. 54 www.ne.se/uppslagsverk/encyklopedi/l%C3%A5ng/simultantolkning, 2018-10-04.

Relätolkning: Tolkning via ett andra språk. – Returtolkning: Tolkning från modersmål till annat språk (normalt

sker tolkning från ett eller flera språk till eget modersmål).

Simultantolkning kräver hög koncentrationsförmåga och vid längre tolkning behövs flera tolkar som avlöser varandra, normalt minst en eller flera gånger per halvtimme. Tolkarna bör i förväg få tillgång till förberedande material, t.ex. presentationer av ämnet.55

Konsekutivtolkning

En annan tolkteknik är konsekutivtolkning, där tolkning sker i pauser i framställningen. Lång konsekutiv är en teknik som förekommer i samband med t.ex. föredrag på ett språk som inte alla i publiken förväntas förstå. Tolken tar anteckningar och återger 5–10 minuters tal åt gången på ett annat språk. Kort konsekutivtolkning är den vanligaste tekniken vid tolkning av dialoger, dvs. vid två- eller flerpartssamtal. Det innebär att tekniken även är den vanligaste tekniken inom offentlig sektor. Tolken återger det som sägs undan för undan – vanligtvis en eller ett par meningar åt gången, vid behov med hjälp av stödanteckningar. Kommunikationen sker åt båda hållen och mötesdeltagare turas om att tala. Den professionella tolken har en samordnande funktion i samtalet. Även denna typ av tolkning kräver hög koncentrationsförmåga och vinner på att tolken har möjligheter att förbereda sig utifrån underlag om det möte som ska tolkas.56

Prima-vista tolkning

Tolkar i offentlig sektor ska muntligen kunna återge vissa skriftliga handlingar på ett annat språk, så kallad prima-vista tolkning eller avista-

tolkning. Tolkningen sker som en kombination av tal och skrift, t.ex.

55 TÖI, underlag till utredningen, 2018-01-29. 56 Ibid.

muntlig översättning av skriftligt dokument.57 Prima-vista tolkning ingår i Kammarkollegiets rättstolkningsprov sedan 2014.58

Viskningstolkning

En simultantolkningsteknik där normalt ingen tolkteknisk utrustning används. Tekniken används då ett möte hålls på ett språk och någon eller några deltagare behöver tolkning för att kunna följa det som sägs och för att själva kunna hålla ett anförande eller delta i en debatt. Tolken sitter bakom mötesdeltagaren och tolkar med låg röst. Viskningstolkning fungerar bäst vid kortare möten och under förutsättning att endast ett fåtal deltagare behöver tolkning. Tekniken ställer lika stora krav på tolkens tolk- och språkfärdighet som simultantolkning med tolkteknisk utrustning. Viskningstolkning används bland annat vid domstolsförhandlingar.

Platstolkning

I verksamheter och avtal används begreppet platstolk eller påplats-

tolk. Det är en form av kontakttolkning där tolken är fysiskt på

samma ställe som klient och myndighet. Begreppen är väl etablerade och förekommer frekvent. Fördelar med denna typ av tolkning är att tolken även har tillgång till synintryck, t.ex. minspel och gester, vilket kan vara avgörande för att kunna återge yttranden korrekt. Dessutom minskar risken för tekniska avbrott, som kan förekomma vid distanstolkning.

Distanstolkning

Distanstolkning eller fjärrtolkning kan delas in i undergrupperna telefontolkning och videotolkning, eller mer generiskt skärmtolkning.

Distanstolkning innebär att tolken tolkar via telefon, video eller

57 Från det italienska uttrycket a prima vista, som används inom musiken, att spela/sjunga efter noter som man inte tidigare sett. Kan i vissa ramavtal omfattas genom option. 58 Kammarkollegiets hållning är att tolkens uppgift endast är att tolka, dvs. inte att sammanfatta texten. Det är också utgångspunkten för de prov som ges. Kammarkollegiet, underlag till utredningen, 2018-02-23.

bildtelefoni. Möjligheter att distanstolka kan öka tillgängligheten till sådana tolkar som bedöms lämpliga för den aktuella uppgiften, men inte har möjlighet att ta sig till mötet.59

Distanstolkning kan organiseras i större skala genom ett callcenter med anpassad utrustning och för distanstolkning lämpliga lokaler, t.ex. i tolkförmedlings regi. Denna form av tolkning har även benämnts expresstolkning eller direkttolkning. Dessa senare begrepp används ännu inte på enhetligt sätt och riskerar även att missuppfattas, tolkningen är inte snabbare eller mer direkt än sedvanlig påplatstolkning eller distanstolkning. Tjänsten är relativt ny men växer snabbt i omfattning. Reglering sker bl.a. i Migrationsverkets särskilda ramavtal med leverantörer av telefontolktjänster via callcenter.60

Relätolkning

Relätolkning innebär tolkning mellan två språk med stöd av ett tredje, vilket kan användas om inte direkt tolkning mellan svenska och annat språk kan ske. Väljs relätolkning som metod kan myndigheter även söka tolk på distans, t.ex. utomlands, för att översätta från klientens språk till engelska eller annat större språk. Det kan då krävas två tolkar, där den första tolkar från klientens språk till reläspråket (vanligen engelska eller annat världsspråk), och nästa tolk tolkar vidare till svenska. Den formen av tolkning innebär att myndigheter kan få tillgång till tolktjänster över hela världen, förutsatt att teknisk samordning kan ske. Det kan lösa behov då det gäller för Sverige ovanliga språk, där tolkkompetens helt saknas i landet. Begreppet började bl.a. användas av Migrationsverket i samband med att tolkverksamheten effektiviserades under 2016.

59 TÖI, underlag till utredningen, 2018-01-29. Se även www.vardgivarguiden.se/-Patientadministration/tolktjanster/distanstolk, 2018-10-04. Skärmtolkning kan omfatta videoteknik, skype m.fl. tekniker. Teknikutvecklingen innebär att skillnader mellan olika plattformar/programvaror rent funktionellt suddas ut allt mer. 60 Migrationsverket (2014). Ramavtal Förmedling av telefontolktjänster via Call-center, ref.nr. 3.2.1-2013-15654.

Standarder

Terminologi och språkliga resurser stöds av det standardiseringsarbete som sker inom SIS Standardisering och dess koppling till europeiskt och internationellt standardiseringsarbete. Det bidrar till att höja kvaliteten på terminologier som skapas och utvecklas inom olika fackområden. Standardisering av språkliga resurser syftar till att tydliggöra struktur och systematik i språket. Verksamheten inom SIS Standardiseringskommittéer styrs och drivs av dess deltagare, där företag, myndigheter, högskolor och universitet, ideella organisationer m.fl. kan delta. Frågor relaterade till tolktjänster berörs bland annat i underkommittén Translation, interpreting and related technology, SC 5. Ett tjugotal standarder är hittills utgivna, bl.a. Tolk-

ning – Riktlinjer för tolkning i offentlig sektor (ISO 13611:2014, IDT).

Finansiärer i det svenska kommittéarbetet är AB Terminologicentrum TNC, Evama Medici HB och Göteborgs Universitet.61 Tolk- och översättarinstitutet vid Stockholms universitet har dock framfört kritik mot bakomliggande engelsk standard, då det gällande offentlig sektor bedöms vara föråldrat och sakna stöd i forskningen.62

Digitala språkstöd

Utvecklingen inom området digitala språkstöd och artificiell intelligens (AI) utvecklas snabbt, även om dagens teknik ännu är i sin linda. Det gäller såväl olika digitala verktyg för översättning och terminologi, som mer avancerade hjälpmedel för skriftlig eller talad realtidsöversättning och tolkning. Kvalitet och funktion ligger ännu inte på tillräckligt kvalificerad nivå för att kunna möta kraven på professionella tolktjänster.

Utredningens direktiv tar inte uttryckligen upp denna typ av frågor. Viss bakgrund kring pågående teknikutveckling ges ändå i kapitel 11, eftersom detta med säkerhet kommer att påverka framtidens behov och utformning av offentligt nyttjade tolktjänster.

61 www.sis.se/standardutveckling/tksidor/tk100199/sistk115, 2018-01-03. 62 TÖI, underlag till utredningen, 2018-02-17.

3.3. Tidigare utredningar inom området

Samhälleligt organiserad utbildning och kvalitetssäkring av tolkar i talade språk har funnits under lång tid. Folkbildning och högskoleutbildning har bedrivits för att tillgodose behovet inom offentlig och privat sektor sedan 1960- och 1970-talen. I detta avsnitt ges en kort tillbakablick över denna utveckling och de utredningsinsatser som gällt utbildning, auktorisation, förmedlingsverksamhet och ramavtal samt övrigt organisering av offentlig tolktjänstverksamhet.

3.3.1. Utbildning och auktorisation som offentligt åtagande

Utbildningen av tolkar för invandrare, så kallade kontakttolkar, påbörjades redan 1968 på initiativ av en arbetsgrupp inom dåvarande Inrikesdepartementet. Den skedde inom ramen för en försöksverksamhet med korta kurser för tolkar i finska vid Nordens folkhögskola på Biskops Arnö. Verksamheten överfördes kort därefter till det nybildade Statens invandrarverk, kurserna förlängdes och antalet språk utökades. Utvecklingen ska ses mot bakgrund av den så kallade Invandrarutredningens delbetänkande om tolkfrågor 1972. Där föreslogs att kontakttolkutbildning skulle ske i form av folkbildning vid studieförbund och folkhögskolor i nära kontakt med utredningens förslag om en statlig och relativt fristående tolkskola inom högskolans ram. Utredningens förslag omfattade även inrättandet av en särskild nämnd för auktorisation av tolkar. Den högre tolkutbildningens organisering behandlades några år senare i en utredning inom dåvarande Universitetskanslersämbetet. En försöksverksamhet med högre tolkutbildning kom därefter att inledas vid Stockholms universitet 1976, följande år och i samband med högskolereformen inrättad som allmän utbildningslinje.63

Skolöverstyrelsen (SÖ) hade under denna period övertagit ansvaret för kontakttolkutbildning inom folkbildningen från Statens invandrarverk och utredde vidare hur särskilda studieplaner borde

63 Se bl.a. SOU 1972:83, Invandrarutredningen 2, UKÄ-rapport 1975:11 samt Ds U 1982:10.

utformas. Underlaget låg till grund för riksdagsbeslut och förordning (1977:461) om statsbidrag till kontakttolkutbildning m.m. angående utformning av folkbildningens kontakttolkutbildning från budgetåret 1977/78. Ett utbildningstak om 180 timmar sattes för utbildning vid vissa av SÖ utsedda studieförbund och folkhögskolor. Utbildningarna stod också under myndighetens tillsyn.64

Tolkarnas arbetsmarknadssituation utreddes 1979 av närmast berörda statliga myndigheter. Resultaten indikerade att en majoritet av tolkarna inte hade mer än enstaka uppdrag och att flertalet var tvungna att även ha annat förvärvsarbete. De så kallade godkända tolkarna, vilket då utgjorde en skyddad titel, hade fler uppdrag än de som inte godkänts i prov av den då ansvariga myndigheten, Kommerskollegium. Arbetsmarknaden för tolkar befanns ha sin tyngdpunkt inom sjukvården och det sociala området, därnäst kom rättsväsendet. Det konstaterades också att det på många håll i landet saknades en fungerande tolkservice och att fasta tolktjänster bara inrättats i några få kommuner.65

Inom Regeringskansliet genomfördes i början av 1980-talet utredningsinsatser kring utbildning och auktorisation av tolkar. Det konstaterades att arbetsmarknadssituationen var annorlunda än för de flesta andra yrkesgrupper. En väl inarbetad kärna av tolkar på större orter kunde försörja sig inom yrket, därutöver fanns en stor krets deltids- eller fritidstolkar som kombinerade tolkning med annat förvärvsarbete. Arbetsmarknadssituationen fick även konsekvenser för intresset att genomgå längre utbildning. Den framtida invandringen, och därmed behovet av tolktjänster, kunde då inte överblickas. Snarast fanns uppfattningen att det under överblickbar tid inte skulle vara någon större utomnordisk arbetskraftsinvandring och att flyktinginvandringen inte kunde bedömas. Tolkehovet bedömdes i vart fall inte öka. Förhoppningar fanns också om att dåtidens kurser i svenskundervisning för invandrare skulle minska behovet av tolktjänster.66

Förslag utvecklades om att inrätta ett särskilt Tolk- och översättarinstitut dit högskolans tolkresurser skulle samlas. Efter ett antal års utredande inrättades slutligen Tolk- och översättarinstitutet (TÖI) 1986. Från 1992 fördelade TÖI även statsbidragen till

64Ds 1982:10. 65 SEMKA och Svenska Utredningsinstitutet (1979), Arbetsmarknad och utbildningsbehov för tolkar i Sverige, Ds H 1982:2 och Ds U 1982:10. 66 Ds U 1982:10, s. 42–43.

tolkutbildning inom folkbildningen samt utövade därtill knutet tillsynsansvar. Högskoleutbildningen kunde tillgodose behovet av kvalificerade yrkestolkar i de så kallade världsspråken, medan folkbildningens mer lättrörliga och geografiskt utspridda resurser vid folkhögskolorna kunde täcka behoven av kontakttolkar inom en rad så kallade invandrarspråk.67 Viss oenighet förelåg i synen på det kvalitetssystem som utvecklats vid Kommerskollegium. En överföring av ansvaret för godkännande eller auktorisation till ett nytt högskolebaserat institut ställdes mot att förvalta systemet inom Kommerskollegium. En diskussion fördes även kring frågan om auktorisation eller legitimation som lämplig metod att säkra kvaliteten på godkända tolkar.68

3.3.2. Avreglering av samhällets tolkförmedling

Under början av 1990-talet accentuerades den avreglering av tolkförmedlingsverksamheten som dittills i huvudsak bedrivits av regionala och lokala förmedlingar i kommunal eller landstingskommunal regi. Invandringen till Sverige ökade och därmed antalet talade språk. Den dåvarande förvaltningslagens utformning innebar också vissa skyldigheter att vid behov anlita tolk vid myndighetsutövning och andra myndighetskontakter. Viss turbulens utvecklades på tolkmarknaden. Nedskärningarna på den kommunala sektorn drabbade i betydande grad de s.k. invandrarförvaltningarna och invandrarbyråerna, som bland annat hanterade anlitandet av tolkar. Det nystartade Integrationsverket utredde dessa frågor 1999, som följd av regeringsuppdrag efter en rad skrivelser och uppvaktningar kring tolktjänstverksamheten. Myndigheten uppfattade en rad brister i den offentliga tolkverksamheten och lämnade förslag om att upprätta ett sammanhållet regelverk för tolkservice, där myndigheter bör anlita tolk vid all myndighetsutövning som rör personer som inte behärskar svenska (ändring av 8 8 förvaltningslagen). Regelverket skulle enligt Integrationsverket beskriva kompetenskrav, där översyn borde ske av utbildning och arbetsvillkor för tolkar. En obligatorisk registrering och tillsyn behövdes av landets tolkförmedlingar.69

67 Lemhagen, G. och Almqvist, I. (2013). Tolk- och översättarinstitutet: En särskild inrättning 1986–2012, Tolk- och översättarinstitutet, Stockholms universitet, samt Ds U 1982:10. 68 Ibid. samt Ds H 1982:2. 69 Integrationsverket (1999). Tillgång till tolk – en samhällsservice.

Utredningens förslag föranledde inga mer omfattande åtgärder, annat än att utbildningen för tolkar sågs över i en rad senare utredningar. Statskontoret lämnade som följd av ett särskilt regeringsuppdrag några år senare förslag om att avskaffa den särskilda förordningen för Tolk- och översättarinstitutet, TÖI, vid Stockholms universitet.70 Ansvaret för universitetets tolkutbildning föreslogs i stället entydigt läggas på lärosätets styrelse, med ansvar att vara nationellt centrum för vissa tolk- och översättarfrågor. TÖI borde enligt Statskontoret inte hantera fördelningen av statsbidrag till folkbildningen. Det föreslogs att ansvaret skulle flyttas till en nyinrättad s.k. Tolkutbildningsnämnd. Vidare lämnades förslag om slutomdömen, kostnader m.m.71 Vissa förändringar som följd av utredningen kom på sikt att genomföras. Förordningen för TÖI avvecklades, men först 2012, då fördelningen av statsbidrag till folkbildningen och tillsynsansvaret över kontakttolkutbildningarna överfördes till Myndigheten för yrkeshögskolan.72

Frågan om tolkförmedling kom senare åter att utredas, denna gång i en mer omfattande offentlig utredning. Förslag lämnades om ny lag för registrering och tillsyn av tolkförmedlingar med Kammarkollegiet som tillsynsmyndighet. En s.k. god tolkförmedlingssed borde enligt utredaren utvecklas. Vidare lades förslag om kompetensutvidgande rätt för offentligt ägda tolkförmedlingar att verka även utanför den egna kommunen, vilket skulle innebära ett undantag från kommunallagens principer.73 Vissa rekommendationer lämnades också angående upphandling, utbildning och kartläggning av arbetsmarknadsvillkoren för tolkar. Utredningen saknade i flera stycken konkretion och föranledde inte några åtgärder.74

70 Förordningen (1993:920) om Tolk- och översättarinstitutet. 71 Statskontoret (2002). Ny organisation för tolk- och översättarutbildning, rapport 2002:11. 72 Förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk. 73 Den så kallade lokaliseringsprincipen enligt 2 kap. 1 8 kommunallagen (2017:725) innebär att kommuner och landsting har hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommuns eller landstingsområde eller deras medlemmar. Lokaliseringsprincipen kan innebära en begränsning av kommuners möjligheter att samarbeta, eftersom en kommuns organisation inte får överdimensioneras för att kunna utföra tjänster åt andra kommuner. Möjligheterna till kommunal samverkan har dock förenklats genom den generella rätt till avtalssamverkan som numera gäller enligt 9 kap. 37 8 kommunallagen (2017:725), i sin lydelse från den 1 juli 2018. Sådan avtalssamverkan hindras inte av lokaliseringsprincipen. 74SOU 2004:15.

Tolkförmedling för teckenspråkstolkar m.fl.

En rad utredningar har behandlat frågor som rör förmedling av teckenspråks- och skrivtolkar. Förmedlingsverksamheten sker inom detta område i huvudsak genom landstingens försorg. Hälso- och sjukvårdslagen reglerar landstingens skyldighet att erbjuda tolktjänst för vardagstolkning för barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade som är bosatta inom landstinget och vistas där stadigvarande. Landstingen har därför egna tolkcentraler, som svarar för merparten av denna tolkning.75

3.3.3. Fortsatt fokus på utbildning och kvalitet

Behovet av väl utbildade tolkar upplevdes fortsatt som stort. Den nya offentliga utredning som tillsattes för att granska tolkutbildningen lämnade 2005 en rad förslag om hur systemet kunde utvecklas. Förslagen avsåg en ny sammanhållen statligt finansierad grundutbildning om två terminer inom folkbildningen, blockindelad på halvtid med 75–100 studieplatser per år. Vidare lämnades förslag kring behovsinventering, rekrytering, information, nationella förkunskapskrav, intyg, studievägledning och tillsyn med Tolk- och översättarinstitutet, TÖI, som ansvarigt organ. Ytterligare förslag lämnades om vidareutbildning, fördjupning, språktest, nationellt register över tolkar samt översyn av statistikbehovet under TÖI:s ansvar. TÖI föreslogs även få resurser för egen forskning.76

Förslagen blev startskottet till uppdrag från regeringen om en statligt finansierad sammanhållen grundutbildning inom folkbildningen under TÖI:s överinseende. Förkunskapskrav och bedömningar infördes samt prov på moment i utbildningen. Det hade tidigare inte funnits och resulterade i en kvalitetshöjning.77

Det interna beredningsarbetet på Regeringskansliet resulterade även i förtydligade förslag på förbättrad tolkservice, bland annat i frågor som rörde språktest, register- och statistikfrågor. Ett avgiftsfinansierat språktest i 60 språk för tolkar föreslogs under TÖI:s ansvar. Kammarkollegiet skulle ansvara för ett nationellt tolkregister

75SOU 2011:83 samt Statskontoret, Rapport 2015:25. 76SOU 2005:37. 77 TÖI, underlag till utredningen, 2018-01-22.

för alla praktiserande tolkar som uppfyllde vissa kvalifikationskrav. Vidare föreslogs att Statistiska centralbyrån, SCB, skulle ges i uppdrag att genomföra en förstudie för nationell statistik inom tolkserviceområdet.78

Viss utveckling har därefter skett. Registret över tolkar omfattar vid sidan av auktoriserade tolkar numera en särskild kategori tolkar som genomgått tolkutbildning under statlig tillsyn. SCB avböjde av olika skäl att utveckla en nationell offentlig individstatistik kopplad till språktillhörighet. I stället resonerades om alternativa vägar att mer löpande ta fram statistik för tolkar och tolktjänster.79

3.3.4. Auktorisationsfrågor och rättskedjans behov

Statskontoret erhöll 2010 ett nytt utredningsuppdrag i tolkfrågan, denna gång med inriktning på ansvars- och organisationsfrågor kring auktorisationen av tolkar. Bakgrund till uppdraget var den brist på auktoriserade och utbildade tolkar som kunde upplevas inom domstolar, andra statliga myndigheter, kommuner och landsting. Statskontoret analyserade och resonerade kring dessa frågor och drog i sin rapport också vissa försiktiga slutsatser, dock utan mer konkreta förslag.80 Utredningen föranledde inte några direkta förändringar i systemet. Utbildningsvolymen i den befintliga strukturen kom dock på längre sikt att utökas som en samlad följd av en rad utredningar och önskemål från olika aktörer.

Problematiken kring tolkförmedlingarna levde vidare. Frågan om tillsynsbehov uppmärksammades bland annat i en motion 2009/10, men avvisades av riksdagen.81

En ny offentlig statlig utredning behandlade 2012 mer avgränsat behov samt reglering av tolkning och översättning vid straffrättsliga förfaranden.82 Utredningens förslag avsåg främst tvingande regler om rätt till tolkning i domstol och under förundersökning. Kvalitetskraven för tolkning borde enligt utredningen höjas och regler om

78Ds 2006:24. 79 Ibid., samt SCB:s remissvar. 80 Statskontoret (2012). En tolkningsfråga. Om auktorisation och åtgärder för fler och bättre tolkar, rapport 2012:02. 81 Motion till riksdagen 2009/10:Fi300, Wittgren-Ahl, S. och Olander R. 82SOU 2012:49.

tystnadsplikt införas även för ej auktoriserade tolkar. Vidare föreslogs att återbetalningsskyldighet genom domslut i förekommande fall inte skulle omfatta kostnader för tolk.

Regeringen lämnade i anslutning till utredningen förslag om att genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/64/EU om rätt till tolkning och översättning vid straffrättsliga förfaranden. Kompetenskraven skulle skärpas för tolkar som anlitades av domstolar och brottsutredande myndigheter. Om det var möjligt skulle auktoriserad tolk eller översättare anlitas. Den som dömdes för brott skulle inte betala statens utlägg för offentlig försvarares tolkning av överläggning med den tilltalade. Motsvarande kunde gälla privat försvarares utlägg för tolk. Tystnadsplikt skulle införas för tolk som inte var auktoriserad i samband med överläggningar och rättsliga förberedelser.83 Lagändringarna trädde i kraft 2013.

Statskontoret anlitades för ytterligare utredningsinsatser med inriktning på effektivisering av domstolarnas användning av tolkar. Statskontoret konstaterade efter genomförd analys att det inte fanns någon enskild åtgärd som kunde lösa problematiken kring tolkning inom domstolsväsendet. För att nå bästa möjliga effekt behövde en rad olika åtgärder vidtas, såväl mindre som mer omfattande. Det gällde stöd till domstolarna för ökad likformighet, utveckling av tekniska lösningar, bättre beställarkompetens, utveckling av administrativa stödsystem (avropsportal), utvecklat ramavtal, förstärkt uppföljning och utvärdering samt bättre samordning av tolkrelaterade frågor genom en särskild s.k. samordnare.84

Ett påföljande regeringsuppdrag till Domstolsverket resulterade i ett särskilt tolkprojekt. Övergripande mål för arbetet var att utveckla ett åtgärdspaket som bidrog till effektivitet, enhetlighet och rättssäkerhet. Projektet omfattade (1) gemensamma riktlinjer för anlitande av tolkar, (2) utbildning för domstolspersonal och (3) tekniklösning för tolkning med stöd av videokonferensteknik. Arbetet genomfördes under 2017.85

83Prop. 2012/13:132. 84 Statskontoret (2015). Sju förslag för effektivare användning av tolkar i domstol, rapport 2015:1. 85 Justitiedepartementet (2016). Uppdrag till Domstolsverket att stödja en effektivare användning av tolkar i domstol, 2016-09-15, dnr Ju2015/00831/DOM(delvis).

3.3.5. Yrkesutbildning, upphandling och styrning

Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH, genomförde på regeringens uppdrag en serie utredningsinsatser kring behovet av kontakttolkar och hur detta kunde mötas utbildningsmässigt. MYH konstaterade i en inledande rapport 2015 att det mesta pekade på att det förelåg stor brist på tolkar och i synnerhet kvalificerade tolkar som är utbildade och/eller auktoriserade. Dagens utbildningar bedömdes inte kunna täcka behoven. Vid avrop av tolkar till statliga myndigheter som Migrationsverket och Domstolsverket angavs brist på rättstolkar och landstingen pekade på att de behöver fler sjukvårdstolkar. Kommunerna efterfrågade fler påplatstolkar, men blev i många fall hänvisade till telefontolkar. Landets tolkresurser tycktes i huvudsak koncentrerade till storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö, i övriga delar av landet, framför allt på landsbygden, var tillgången mer varierad. De tolkspråk som efterfrågades följde i hög utsträckning flyktingströmmarna och handlade i första hand om arabiska, dari, somaliska och tigrinska, men en lång rad mindre språk aktualiseras ständigt. Behovet av platstolkar angavs som fortsatt stort, telefon- och videotolkning bedömdes av flera aktörer vara det enda sättet att möta en ökad efterfrågan på tolkar.86

I det korta perspektivet föreslog MYH en temporär satsning under 2016 med ett ökat antal platser på den sammanhållna grundutbildningen till kontakttolk inom folkbildningen. Därutöver krävdes en mer långsiktig volymökning i form av andra utbildningsmodeller. MYH pekade på behov av fortsatt utredning för att avgöra var i systemet utbildningen till tolk bör ligga samt på vilken nivå. Det behövde även utredas lämpliga modeller för yrkesutbildning, så att de samlade modellerna kunde komplettera varandra. Vidare fanns behov av att gällande förordning justerades så att även andra aktörer än de inom folkbildningen kunde erhålla statsbidrag. En alternativ och längre yrkesutbildning på heltid behövdes. Ökad flexibilitet och samverkan efterlystes mellan utbildningsanordnare och offentliga avnämare, lokalt och regionalt. En effektiv tillsyn och kvalitetsgranskning förutsatte enligt MYH vidare att ansvarig myndighet ges helhetsansvar och reella förutsättningar samt att utbildningarnas

86 MYH (2015, 2016). Översyn kontakttolk slutrapport, samt Samhällets behov av kontakttolkar.

genomförande reglerades i förordning. Det statliga- och kommunala åtagandet och kunskapen kring tolkning behövde stärkas.87

Regeringen tillförde, bland annat som följd av utredningarna, från 2016 varaktigt 21 mnkr till grundutbildningen till kontakttolk, vilket medgav en kraftig utökning av antalet platser. Fortsatta utredningsuppdrag lämnades till MYH, dessutom tillsattes ytterligare en offentlig utredning för att i vid mening analysera samhällets behov och utformning av tolktjänster, den nu aktuella utredningen om Effektiva och ändamålsenliga tolktjänster.

Myndigheten för yrkeshögskolan lämnade 2016 ytterligare förslag i utbildningsfrågan. De innebar (1) förslag om en ny utbildning till tolk i talade språk inom yrkeshögskolan som leder till yrkeshögskoleexamen, (2) en kort tolkutbildning som kan anpassas efter den studerandes behov, och (3) en möjlighet till certifiering och validering av individers tolkkompetens. Det angavs att kontakttolkutbildningarna behövde en starkare statlig styrning. Utbildningar till språktolk, som ligger utanför den akademiska utbildningen, borde enligt MYH samordnas under en myndighet. Vidare lämnades förslag på nivåangivelser för kontakttolkutbildningar och vilka anordnare som borde kunna få statsbidrag för att genomföra dessa utbildningar.88

En rad synpunkter inkom på utredningsförslagen, bland annat från högskolan. Det framfördes att en nationell översyn som också omfattade högskolans tolkutbildning borde göras, där högskolans roll borde omvärderas. En längre akademisk tolkutbildning behövdes för att stärka professionaliseringen av tolkyrket. Det framhölls att det inte fanns något snabbt och enkelt sätt att komma till rätta med bristen på kvalificerade och auktoriserade tolkar. En långsiktig strategi behövdes för att möta samhällsbehoven.89

Myndigheten för yrkeshögskolans utredning resulterade bland annat i uppdrag till MYH att genomföra försöksverksamhet med den föreslagna utbildningen till kontakttolk inom yrkeshögskolan. Verksamheten ska totalt omfatta 160 utbildningsplatser med inledande start 2019, där uppföljning och utvärdering ska slutredovisas

87 Ibid. 88 MYH (2016). Förslag på fler utbildningsvägar för att bli kontakttolk. 89 Stockholms universitet, TÖI (2015). Synpunkter på redovisningen av MYH:s regeringsuppdrag ang. tolkutbildning, Dnr SU FV-1.1.3-1317-15, samt Högskolans roll i utbildningen av tolkar, Dnr SU 154-2.1.1-0126-15.

senast 2022. Regeringens samlade åtgärdspaket berörde samtidigt frågan om språkstöd i andra former än genom tolk. Särskilda uppdrag kring detta lämnades till en rad myndigheter, dock inte inom hälso- och sjukvårdsområdet.90 Inom detta område hade Socialstyrelsen som följd av ett tidigare kartläggande utredningsuppdrag konstaterat att det förelåg brist på tolkar i de språk som efterfrågades i störst utsträckning och att de kvalificerade tolkarna väljer bort hälso- och sjukvården. Situationen förvärrades gradvis och omtag behövdes, bland annat en tydlig definition av vem som kan kalla sig tolk. Auktorisation bedömde Socialstyrelsen inte som möjlig för alla språk som efterfrågades inom området. Upphandlingsförfaranden inom landstingen befanns betona pris mer än kvalitet, det saknades också samordning inom sektorn. Det behövdes enligt Socialstyrelsen därför andra former av språkstöd som komplement till traditionella tolkar.91

Ramavtalen och deras tillämpning

Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet ansvarar för ett av de tre ramavtal som gäller tolktjänster i statlig verksamhet. Avtalet används av samtliga myndigheter utom Migrationsverket och Arbetsförmedlingen, som tecknar egna ramavtal. Under 2016 genomförde inköpscentralen en studie för att belysa pågående utveckling inom området och behovet av fortsatta ramavtal. En dryg tredjedel av tillfrågade myndigheter (totalt 343) redovisade sina behov och hur dessa dittills kunnat mötas. Trots att tre fjärdedelar av myndigheterna efterfrågat rättstolk angav en fjärdedel att detta sällan eller aldrig kunde mötas av förmedlingarna. Projektgruppen konstaterade att det fanns behov av fortsatta ramavtal, vilka behövde utvecklas i en rad avseenden. Det gällde tolkarnas arbetsförhållanden, liksom möjligheter att utveckla tekniska avropslösningar, registrering och förmedling av tolkar. Ramavtal bör enligt studien utformas så att samtliga myndigheter

90 Arbetsmarknadsdepartementet (2017). Uppdrag om effektivare tolkanvändning och utvecklad flerspråkig service till Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten och Skatteverket, 2017-10-19, dnr A2017/01961/I. 91 Socialstyrelsen (2016). Tolkar för hälso- och sjukvården. Kartläggning våren 2016.

kan använda dem.92 Området är sedan slutet av oktober 2017 avtalslöst i avvaktan på att nytt avtal kan tecknas av Statens inköpscentral. Tilldelningsbeslutet våren 2018 har överklagats.

Ramavtalens tillämpning utgör en viktig och ofta komplicerad del av myndigheternas arbete med avrop av tolktjänster. Kammarkollegiet har genom särskilt regeringsuppdrag utvecklat en tjänst för att underlätta avrop inom ramavtalsområdet för tolkförmedlingstjänster.93 En sådan tjänst för avrop ska möjliggöra uppföljning av tolktjänster och kunna identifiera de språkbehov som finns. Uppdraget inleddes med en förstudie där samverkan huvudsakligen skedde med Domstolsverket, Migrationsverket och Polismyndigheten.94

Kammarkollegiet, med ansvar för auktorisationen av tolkar och översättare, gavs i regleringsbrevet 2017 uppdrag att närmare kartlägga och analysera situationen kring auktorisationsfrågor. Kollegiet redovisade pågående utvecklingsarbete och konstaterade bland annat att det inte behövs ett nytt certifieringssystem, utan en arbetsmarknad som inspirerar till utbildning, auktorisation och utveckling i tolkyrket. En omfattande genomlysning gjordes av myndigheternas förhållningssätt till tolkmarknaden och de förutsättningar som präglat auktorisationsprocessen genom åren. Även nordiska förhållanden i auktorisationsfrågor belystes. Kammarkollegiet fann att det var myndigheterna som satte marknaden och spelreglerna för tolktjänster. Tillämpningen av olika statliga ramavtal utgjorde en viktig påverkansfaktor och innebar bland annat att auktoriserade tolkars möjligheter att få uppdrag kringskars. En rad pågående anpassningar av processen för auktorisation lyftes fram, där målsättningen var att öka antalet auktorisationer och språk som omfattas.95

92 Kammarkollegiet, Statens inköpscentral (2016). Förstudierapport inom tolkförmedlingstjänster. 93 Regleringsbrev för Kammarkollegiet budgetåret 2017. 94 Kammarkollegiet (2017). Förstudierapport. Utveckling av tjänst för avrop från ramavtal för tolkförmedling. 95 Kammarkollegiet (2017). Fler auktoriserade tolkar – vägen dit, samt Tolkanvändningen i staten, Så skapar bristande kvalitetskrav brist på auktoriserade tolkar.

Övriga utredningar

En rad utredningsinsatser under senare år har också genomförts på initiativ av berörda organisationer eller i form av forsknings- och examensarbeten inom högskolan. Ett sådant mer omfattande arbete genomfördes 2016 i anslutning till Tolk- och översättarinstitutet vid Stockholms universitet.96 I rapporten konstateras att utbildningsstrukturen för offentligt finansierad tolkutbildning i Sverige lades fast på 1970-talet och medförde en uppdelning av utbildningsansvaret mellan folkbildningen och högskolan. Strukturen har inte varit föremål för nationell översyn sedan 1982 och bedöms inom universitetet som föråldrad och ineffektiv. Konsekvensen var, enligt utredningen, att 90 av 100 tolkar utbildades inom folkbildningen och där endast erhåller utbildning motsvarande fyra månaders heltidsstudier. En rad åtgärder bedömdes som nödvändiga, bland annat beslut om en reviderad treårig tolkutbildning på högskolan, en ny utbildningsstruktur där tolkutbildningarna med statlig finansiering inte konkurrerade med varandra, kompetensstege för tolkar som även kopplas till det offentliga tolkregistret, översyn av tolktaxor, förbättrad statlig styrning, arbetsmarknadspolitiska åtgärder och översyn av ramavtalens behandling av kvalitets- och kompetensfrågor. Beslut har därefter fattats av regeringen om successiv förstärkning av resurserna till tolkutbildningen vid Stockholms universitet. Sammantaget avsätts 4,2 miljoner kronor till tolkutbildning och utbildning till tolklärare 2018, 7,2 miljoner kronor 2019 och 9,6 miljoner kronor årligen från 2020.97

Ett omfattande tolkprojekt bedrevs under perioden 2008–2011 vid Lunds universitet och Linnéuniversitetet. Projektet avsatte ett mångsidigt kunskapsunderlag på empirisk grund och belyste olika aspekter av tolkning och tolkens arbetsförhållanden. De läromedel och den forskningsrapportering som blev resultatet används inom olika tolkutbildningar och har utgjort en del av det vetenskapliga kunskapsunderlag som åberopas i kraven på utveckling och förändring inom området.98

96 Almqvist, I. (2016). Tolkutbildning i Sverige Ett kritiskt vägval. 97Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 16. 98 Norström, E, Gustafsson K. och Fioretos, I. (2014). Tolkade möten: Tolkningens betydelse för rättssäkerhet och integration, Studentlitteratur. En rad forskningsartiklar har också publicerats från Lunds universitet.

En rad granskande rapporter i form av olika examensarbeten finns tillgängliga. I en uppsats i rättssociologi från Lunds universitet förs bland annat uppfattningen fram att det rådande tolksystemet inom rättsväsendet inte kan garantera alla medborgare en rättvis rättegång. Ökad kompetens hos de tolkar som används förutsätter ökade resurser till utbildningssystemet och Kammarkollegiet. Fortsatt forskning behövs, bland annat avseende tolkförmedlingsverksamheten.99 Ytterligare en uppsats från Lunds universitet avhandlar tillämpningen av god tolksed och dess påverkan på rättssäkerheten i domstolar. Bristen på kontroll och verifiering av vad som skett vid tolkningen uppges kunna skapa problem för rättssäkerheten, både till följd av oskickliga tolkar och på systemnivå genom bristfälliga förmedlingar.100

Ett examensarbete i förvaltningsrätt vid Stockholms universitet förde fram farhågor om att rättssäkerheten riskeras genom principen om lägsta pris utan hänsyn till kvalitet vid upphandling av tolktjänster. Tolkförmedlingar har blivit riskfaktorer i fördelningen av tolkar, bristen på granskning ger också utrymme för att de lämnar felaktiga och ibland vilseledande uppgifter. De privata tolkförmedlingarna uppgavs konkurrera genom hur de sätter tolkarnas arvoden. Granskningen av auktoriserade tolkar brister enligt uppsatsen, vilket kan utgöra ett problem, liksom tolkens svaga ställning i arbetslivet.101

3.3.6. Utredningsinsatser kring teckenspråkstolkning

Tolkutredningens uppdrag avser inte teckenspråks-, dövblind- eller skrivtolkar. I arbetet ska dock hänsyn genomgående tas till utbildningsvägar och tillsynsfunktioner inom detta område, samt hur utredningens författningsförslag kan påverka den typen av tolktjänster. Tidigare utredningsinsatser inom området kan därför vara av visst intresse för jämförelser.

Utredningen En samlad tolktjänst hade i uppgift att kartlägga och analysera den samlade funktionaliteten hos tolktjänster för barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och personer med dövblindhet inom olika samhällsområden. Utredningen fann att ansvarighet

99 Millbourn (2012). Tolkmissar ett hot mot rättssäkerheten? Lunds universitet. 100 Dushica, A. (2012). ”Rättssäkerheten är i gungning”. Lunds universitet. 101 Alnashi, M. (2008). Tolkning, översättning och språkanalyser ur rättssäkerhetsperspektivet. Stockholms universitet.

och styrning vilade på en rad olika huvudmän och regelverk, vilket begränsade samhällets möjligheter att erbjuda resurseffektiva tolktjänster av hög kvalitet. Förslag lämnades i en rad avseenden. En samordnad tolktjänst eftersträvades genom ”en ingång” för tolkanvändare. Inslaget av självbestämmande borde också öka för användarna, där dessa i större utsträckning själva skulle välja utförare av tolktjänster. En mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv organisation förespråkades genom att resurser för tolktjänster samordnades till en huvudman liksom ansvar och drivkrafter för en ökad teknikanvändning. Förutsättningar behövde också skapas för kvalitetsutveckling, uppföljning och statistikförsörjning på tolktjänstområdet.

Utredningen föreslog vidare utveckling av ett tydligare, mer förutsägbart och lättöverskådligt regelverk genom att bestämmelser om tolktjänster samlas i särskild lag. Därtill behövdes ökad tydlighet i ansvarsfrågor samt informationssatsningar till tolkanvändare.

Utredningen föreslog bildandet av en ny statlig Tolktjänstmyndighet, med ansvar att förmedla tolktjänster, antingen genom anställda tolkar eller upphandlade tolkbolag. Myndigheten skulle också samordna och koordinera teckenspråkiga tolkuppdrag nationellt och regionalt utifrån aktuella behov och efterfrågan i olika delar av landet samt ta över ansvaret för Post och telestyrelsens bild- och texttelefonitjänster. Huvudansvaret för att erbjuda tolktjänst till barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade och personer med dövblindhet skulle därmed överföras från landstingen till staten.

Tolktjänstmyndigheten föreslogs inte utöva tillsyn över andra myndigheters tolkverksamhet inom teckenspråksområdet, men däremot ha en aktiv rådgivande roll gentemot andra myndigheter. 102

Utredningens förslag har inte genomförts men i vissa avseenden fått stöd från berörda organisationer. Vid en demonstration 2018 framförde teckenspråkiga döva krav på att en nationell och likvärdig tolktjänst inrättas över hela landet samt att det för döva begränsande regelverket för tolkning i arbetslivet förändras (se närmare kapitel 5).103

102SOU 2011:83. 103 www.sprakochfolkminnen.se/om-oss/nyheter-och-press/nyhetsarkiv/nyheter-2018/2018-04-26-tolktjansten-behover-forandras-anser-teckensprakiga.html, 2018-10-04.

Statskontoret utredde det fortsatta behovet av tolkar 2015. Det konstaterades då att utbildningen till teckenspråkstolk vid folkhögskolorna var överdimensionerad, arbetsmarknaden mättad och att behoven av tolkar borde minska på sikt. Man förordade främst satsning på fortbildning av lärare och tolkar, där Stockholm universitet bedömdes vara en lämplig utförare.104

3.4. Omfattning och tillgänglighet för tolktjänster

Utredningens direktiv indikerar en betydande obalans mellan samhällets, dvs. främst offentlig sektors, efterfrågan på tolktjänster och tillgången på tolkar. Utredningen noterar under sitt arbete att den upplevda obalansen inte enbart har sin bakgrund i faktisk tillgång på tolkar, utan sammanhänger med styrning och andra förhållanden. Underskottet kan inte heller ses som ett nytt fenomen, men får ökad aktualitet i samband med att nya grupper asylsökande och nyanlända kommit till Sverige. Enligt direktiven ska utredningen som ett led i sitt arbete

  • uppskatta hur stort antalet verksamma tolkar är,
  • kartlägga i vilka situationer tolk används av myndigheter, kommuner och landsting samt vilken kompetensnivå som tolkar har för olika uppdrag, samt
  • kartlägga myndigheternas, kommunernas och landstingens behov av tolkar bl.a. vad avser kompetens och språkkompetens.105

Direktiven lyfter i sammanhanget fram ytterligare uppgifter för utredningen, att kartlägga antalet felanmälningar och vilka uppdrag de kan kopplas till samt omfattningen av att barn tolkar åt anhöriga. Dessa frågor behandlas längre fram i detta kapitel och i kapitel 9.

104 Statskontoret (2015). Rapport 2015:25. 105 Dir. 2017:104, s. 9.

3.4.1. Verksamma tolkar i talade språk

En rad tidigare försök har gjorts för att uppskatta antalet verksamma tolkar i landet. Utredningen har kompletterat sådana uppgifter från senare år med mer aktuella bedömningar från tillfrågade myndigheter och organisationer. Statistikkällor och lämnade uppskattningar är behäftade med en rad metodologiska svårigheter och får därför bedömas med försiktighet. Några problem utgörs av den oklara definitionen av vad en tolk är, den snabba omsättningen i yrket och av att en betydande andel tolkar sysslar med andra uppgifter och endast tolkar på begränsad deltid. Detta bekräftas i utredningens kontakter med branschens företrädare på förmedlingssidan, där det framhålls att situationen hela tiden förflyttar sig och varierar från tid till annan.106 Det är således svårt att med någon större exakthet lägga fast antalet reellt yrkesverksamma tolkar i landet. Det sammantagna underlagsmaterialet belyser dock omfattningen av det ungefärliga antalet verksamma tolkar på olika kvalifikationsnivåer.

106 Språkföretagen, Almega, utredningens diskussion med styrelsen, 2018-02-01.

Regeringen bedömde 2010 i samband med ett uppdrag till Statskontoret107 att det vid den tiden totalt fanns cirka 6 000 personer som arbetade som tolkar i landet. Det var ungefär samma antal som Tolkförmedlingsutredningen angav 2003, med hänvisning till en egen enkät till tolkförmedlingarna och uppgifter från Sveriges Tolkförbund, STOF.108 Bedömningen avsåg aktiva tolkar. Detta är, som Statskontoret påpekat, inte ett entydigt begrepp. Det är stor skillnad på tolkar som arbetar heltid och på dem som utför enstaka uppdrag under ett år, trots att båda kategorierna enligt Statskontoret kan kallas aktiva.109 Myndigheten för yrkeshögskolan redovisar i sin kartläggning 2015 att andelen heltidsverksamma tolkar kan ligga på mellan 3 och 30 procent av samtliga tolkar, där heltidssysselsättning företrädesvis förekommer inom de större tolkspråken.110 Tolkförmedlingsutredningen förde drygt tio år tidigare ett resonemang kring det betydande antal tolkar som sammantaget förtecknades av tolkförmedlingarna, drygt 15 000 år 2003. Det konstaterades att dubbelregistrering av tolkar förekom mellan förmedlingar och att cirka en tredjedel av de registrerade inte bedömdes som aktiva. Omsättningen av verksamma inom yrket är historiskt sett stor.

Behovet av statistik över yrkesverksamma tolkar bereddes senare inom Regeringskansliet, med förslag om att bland annat utveckla ett nationellt tolkregister. Inga större förändringar kom dock att genomföras utöver den frivilliga registrering av utbildade tolkar som infördes genom Kammarkollegiet 2016.111 Där fördes sedan tidigare förteckning över auktoriserade tolkar samt ett webbaserat register med frivilligt deltagande.

Svårigheterna med att uppskatta antalet verksamma tolkar sammanhänger med bristen på tillförlitlig yrkes- och branschstatistik. Organisationsstatistiken är också ofullständig. Bristerna kunde,

107 Regeringsuppdrag till Statskontoret att analysera och belysa vissa tolkfrågor, 2010-12-16, Dnr Ju/2010/7500/DOM. 108SOU 2004:15, s. 157. 109 Statskontoret (2012). En tolkningsfråga. Rapport 2012:2, s. 13–14. 110 MYH (2015). Översyn kontakttolk slutrapport. Återrapportering, s. 12. 111 En tolk har rätt att ingå i Kammarkollegiets register över utbildade tolkar om hon eller han med godkänt resultat genomgått antingen Tolkutbildning på grundnivå (30 eller 90 högskolepoäng), Konferenstolkutbildning på avancerad nivå (60 högskolepoäng) vid Tolk- och översättarinstitutet vid Stockholms universitet eller den sammanhållna grundutbildningen för tolkar i talade språk hos en behörig utbildningsanordnare inom folkbildningen. Detta regleras i Kammarkollegiet föreskrifter (KAMFS 2015:5) om register över utbildade tolkar, senast ändrade genom KAMFS 2016:6. Även utbildade teckenspråkstolkar, dövblindtolkar och skrivtolkar kan ingå i registret.

enligt Tolkförmedlingsutredningen, bland annat sammanhänga med den låga organisationsgraden inom branschen och frånvaro av traditioner då det gällde facklig organisering i många tolkars ursprungliga hemländer. Merparten av de yrkesverksamma är frilansande, endast en liten andel är anställda. Kammarkollegiets register över auktoriserade och utbildade tolkar representerar endast en mindre del av antalet aktiva tolkar, även om förhållandet varierar mellan olika språk. Behovet av att utveckla statistikfrågorna behandlas mer utförligt i kapitel 8, tillsynsfrågor.

Utredningen har vid diskussioner med Språkföretagen, inom branschorganisationen Almega, som representerar cirka 75 procent av förmedlingsbranschen, tagit upp frågan om antalet verksamma tolkar. Språkföretagen bekräftar bilden av att merparten tolkar registrerar sig vid flera olika förmedlingsorgan och att ett stort antal tolkar endast bedriver begränsad verksamhet som tolk vid sidan av annan sysselsättning. Betydande förändringar har skett från den tidigare dominerande kontakttolkningen på plats, till dagens situation där cirka 60 procent av marknaden uppges gälla distanstolkning. Det totala antalet verksamma tolkar bedöms ligga på mellan 4 500 och 5 000, där flertalet är skrivna på alla relevanta förmedlingar. Ungefär 20 procent bedöms kunna försörja sig enbart på tolkning. Åldersstrukturen anges av Språkföretagen som sned, där många äldre tolkar ”inte har råd att pensionera sig.”112

En ytterligare indikation på hur många tolkar som finns i Sverige är de uppgifter som tolkförmedlingarna själva presenterar på sina respektive webbplatser. Ett exempel är Språkservice som uppger att de har 6 000 tolkar och översättare,113 medan Semantix anger 8 500 tolkar, översättare och språkkonsulter i sina register.114 Transvoice, en annan av de större aktörerna på marknaden, uppger att de har cirka 4 000 tolkar och översättare i sitt nätverk.115

Antalet auktoriserade tolkar i de vanligaste språken redovisas i tabell 3.4. Auktorisationer inom de vanligaste dryga dussintalet språken svarar för cirka två tredjedelar av samtliga auktoriserade tolkar i landet. Totalt sett fanns i början av 2018 auktoriserade tolkar inom

112 Språkföretagen, Almega, utredningens diskussion med styrelsen, 2018-02-01. 113 Språkservice webbplats www.sprakservice.se, 2018-10-04. 114 Semantix webbplats www.semantix.se, 2018-10-04. 115 Transvoice webbplats www.transvoice.se, 2018-10-04.

38 talade språk. Kammarkollegiet anordnar under 2018 auktorisationsprov i totalt 46 språk, vilket bedömdes svara mot ett aktuellt och varaktigt samhällsbehov.116

117

118

119

120

121 122

Kammarkollegiet konstaterar i en aktuell kartläggning att det just i de språk där samhällets tolkbehov är som störst, är lägst andel tolkar som blir godkända i proven. Endast några enstaka procent av de sökande bedöms ha de språkkunskaper och tolkningsfärdigheter som krävs för att klara proven i språk som t.ex. tigrinska, somaliska, arabiska och persiska.123 Provdeltagandet är i enlighet med gällande förordning förknippat med vissa kostnader. Under 2017 var avgiften 2 300 kronor per provtillfälle.124 Avgiften behöver dock inte alltid

116 Kammarkollegiet (2017). Fler auktoriserade tolkar – vägen dit, samt kompletterande uppgifter 2018-01-15. 117 Auktoriserad tolk har genomgått ett kvalificerat yrkesprov och står under tillsyn av Kammarkollegiet. I vissa språk finns det auktoriserade tolkar med speciell kompetens som rättstolk och sjukvårdstolk. 118 Kammarkollegiets nationella tolkregister över auktoriserade respektive utbildade tolkar, 2018-10-03. En utbildad tolk har genomgått en sammanhållen utbildning på universitet eller inom folkbildningen med finansiellt stöd från Myndigheten för yrkeshögskolan. Registret omfattar endast dem som ansökt om registrering och gett sitt tillstånd till publicering. Viss dubblering av enskilda tolkar kan förekomma om tolk är auktoriserad i flera språk, endast tolkar i talade språk redovisas. 119 Språkföretagen, Almega, utredningens diskussion med styrelsen, 2018-02-01. 120 Myndigheten för yrkeshögskolan (2016). Samhällets behov av kontakttolkar. Slutrapport. Uppskattning av antalet aktiva tolkar, bygger på uppgifter från de dominerande tolkförmedlingarna Språkservice, Semantix och Transvoice. 121 Statskontoret (2012, 2015). Utredningsrapporterna 2012:2, s. 13 och 2015:1, s. 18. Uppgiften om antal tolkar härrör från det regeringsuppdrag som lämnades till Statskontoret att analysera och belysa vissa tolkfrågor 2010-12-16, Dnr Ju/2010/7500/DOM. 122SOU 2004:15, s. 157158. 123 Kammarkollegiet (2017). Tolkanvändningen i staten, s. 47. 124 Förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare samt avgiftsförordningen (1992:191), avgiftsklass 4.

betalas av den sökande själv utan kan t.ex. täckas helt eller delvis av berörd tolkförmedling. Språkföretagens medlemsföretag, organiserade i Almega, uppges i regel stå för auktorisationsavgiften för de tolkar de samarbetar med om de visat hög aktivitet och bedöms ha förutsättningar att klara proven.125

126

127

128

Källa: Kammarkollegiet (2017). Tolkanvändningen i staten, samt kompletterande uppgifter 2018-01-16.

125 Språkföretagen, Almega, utredningens diskussion med styrelsen, 2018-02-01. 126 2006 var startår för examination från den sammanhållna grundutbildningen till tolk inom folkbildningen, liksom för Kammarkollegiets statistik över deltagare i auktorisationsprov. 127 Bosniska, kroatiska, serbiska. 128 I teckenspråk fanns 230 auktoriserade tolkar per 1 januari 2018, varav 209 nya auktorisationer (439 provdeltagare) under perioden 2006–2017. Utöver de i tabellen förtecknade fanns ytterligare 240 provdeltagare (varav 25 godkända nya auktorisationer) under perioden i 20 olika talade språk med mellan 0–10 auktoriserade tolkar vardera per 1 januari 2018. Viss dubblering av individer förekommer i summan av samtliga provdeltagare mellan och inom språk, eftersom deltagare kan göra upprepade prov i ett eller flera språk. Nya auktorisationer

Exempel på ersättningsrutiner för kostnader i samband med auktorisation finns även inom offentligägda förmedlingsorgan, som kommunalförbundet Tolkförmedling Väst som arbetar för Västra Götalandsregionen och dess kommuner. Kammarkollegiet anger i sitt förslag till ramavtal 2018 att tolkförmedlingar ska informera om och stimulera tolkar att genomgå utbildning och auktorisation.129

Andelen provdeltagare i skriftliga prov har ökat påtagligt sedan 2013, då processen utvecklades och förbättrades. De skriftliga proven utgör ett första steg och ligger till grund för att ta fram tillräckligt kvalificerade deltagare till muntliga prov. Auktorisation kan ske på olika nivåer, genom grundauktorisation respektive på specialistnivå med inriktning mot rätts- eller sjukvårdstolkning.130 En betydande majoritet provdeltagare klarar dock inte auktorisationsproven, oavsett vilket språk det gäller. Under de senaste åren har endast drygt 15 procent av provdeltagarna klarat de skriftliga och muntliga proven med godkänt resultat.131 Det beror i vissa fall på att de saknar tillräckliga förkunskaper, trots att de i många fall kan ha varit yrkesverksamma som tolkar i flera år. Sökandetryck och antal godkända auktorisationer i vanliga språk under den senaste tioårsperioden framgår av ovanstående tabell.

Det saknas ännu auktorisationer i språken armeniska, pashto och slovakiska, som utgör nya språk för att avlägga auktorisationsprov. Auktorisationer finns inte heller i hindi eller minoritetsspråket meänkieli, trots att Kammarkollegiet där erbjudit prov under flera år. Svårigheter att anskaffa tillräckligt många lämpliga språkbedömare kan även innebära att det inte går att fördjupa auktorisationen, t.ex. som rättstolk. Ett sådant fall har uppmärksammats genom att en auktoriserad tolk i somaliska vid återkommande tillfällen ansökt om att få avlägga auktorisationsprov för rättstolk. Det har inte låtit sig göras, vilket även prövats rättsligt (se kapitel 7). En annan svårighet är att få tolkar i vissa språk intresserade av att anmäla sig

tilldelades 41 sökande under perioden efter dispens från Kammarkollegiets. Dispens kan ges vid försenad förnyelseansökan av auktorisation samt till tolkar från äldre TÖI-utbildningar. Godkänd tolkutbildning vid TÖI efter påbörjade studier före juli 2012 har inneburit dispens från kunskapsprov. Dispenser gavs i 7 olika språk, främst arabiska. I tabellen ingår samtliga sökande, även de som fick en auktorisation som hunnit löpa ut under perioden. 129 Kammarkollegiet (2017). Upphandlingsdokument 2017-12-19. Inbjudan att lämna anbud avseende Tolkförmedlingstjänster. Anbudsgivare ska informera och uppmuntra till kompetensutveckling, som utbildning och auktorisation, samt i anbudet beskriva hur detta går till. 130 Kammarkollegiet (2017). Fler auktoriserade tolkar – vägen dit. 131Prop. 2017/18:1, UO 13, s. 17.

till de skriftliga och muntliga proven. Samtidigt bör påpekas att cirka 95 procent av de tolkuppdrag som avropas inom det statliga ramavtalet avser något av de 45 språk som det i dag går att auktorisera sig i.132 Icke desto mindre är det viktigt att säkra den nationella tolkförsörjningen även i mindre vanligt förekommande språk.

Ett antal tolkar lämnar årligen registret till följd av hög ålder eller andra skäl i samband med att deras auktorisation behöver förnyas. Även yngre tolkar väljer att lämna yrket bl.a. på grund av svårigheter att försörja sig på heltid eller av arbetsmiljöskäl. Under den senaste tioårsperioden har närmare två tredjedelar av den auktoriserade tolkkåren förnyats. Under 2017 upphörde 42 tolkauktorisationer att gälla på grund av att tolkar avstod från förnyelse.133

3.4.2. Teckenspråkstolkar – en jämförelse

Landstingen tillhandahåller genom sina tolkcentraler tolktjänster för barn, ungdomar och vuxna inom området teckenspråkstolkar, dövblindtolkar samt vuxendövtolkar med kompetens i olika tolkmetoder. Sådan vardagstolkning tillhandahålls kostnadsfritt för dem som är beroende av tolk. Det kan gälla tolkbehov i vardagliga samhällssituationer, på arbetsplatser och på fritiden. Tjänsterna regleras genom hälso- och sjukvårdslagen och ska finnas tillgängliga för dem som varaktigt bor eller vistas inom respektive landstingsområde. Samverkan sker mellan tolkcentralerna.134 Viss tolkning som inte är vardagstolkning förmedlas i mån av tid. Sådan tolkning kan t.ex. gälla kontakt med olika myndigheter, som socialtjänst, polis och domstolar. Kostnadsansvaret för sådana tolkuppdrag ligger hos respektive myndighet.135

3.4.3. Samhällsbehov – avropade tolktjänster

Utredningen ska enligt sina direktiv kartlägga myndigheternas, kommunerna och landstingens behov av tolkar, bland annat vad avser kompetensnivå och språkkompetens.136 Behoven kan till stor del

132 Kammarkollegiet (2017). Tolkanvändningen i staten, s. 42. 133 Kammarkollegiet, underlag till utredningen, 2018-01-15. 134 www.tolkcentralen.se, 2018-09-06. 135 slso.sll.se/vard-hos-oss/tolkcentralen, 2018-09-06. 136 Dir. 2017:104, s. 9.

uttryckas som antalet nyttjade tolkar och tolktjänster, och därmed i någon mening även spegla antalet verksamma tolkar i landet. Antalet mot offentlig sektor verksamma tolkar kan i vart fall inte bedömas som påtagligt större än motsvarande det behov som uttrycks genom offentligt avropade tolktjänster.

En faktor av viss betydelse är även förändringar i de regelverk som uttrycker behov av tolktjänster för nationella minoriteter och minoritetsspråk. Vissa förändringar träder i kraft från och med 2019, då en större del av verksamheten inom förskolan ska möta de nationella minoriteternas behov. Syftet med förändringarna är att stärka det grundläggande skyddet för dessa minoriteters språk och kultur. Ett tydligare fokus ska läggas på systematik, långsiktighet och de nationella minoriteternas egenmakt i genomförandet av åtgärder. Det kan på sikt medföra att fler talar nationella minoritetsspråk och även minska brister inom vissa yrkeskategorier, t.ex. tolkar i de nationella minoritetsspråken.137 På motsvarande sätt kan den skärpning som skett av förvaltningslagens formuleringar påverka myndigheters värderingar av när tolk ska användas.138

Ett antal tidigare utredningar har med varierande framgång gjort försök att närma sig behovet av tolkar i offentliga verksamheter. Med utgångspunkt i det regelverk som anger när tolk ska anlitas, kan myndigheternas egna bedömningar av behov och avropade tolktjänster på olika förvaltningsnivåer ses som korrekta och rättvisande. Sammantaget kan de utgöra grund för en bedömning. De reella behoven är dock svåra att uppskatta.

Myndigheten för yrkeshögskolan (MYH) gör i sin slutrapport till regeringen 2016 bedömningen att det inte är möjligt att göra en heltäckande kartläggning av det totala behovet av tolkar i landet. Statistiken är bristfällig och ett stort antal avtal finns på olika förvaltningsnivåer då det gäller tolkförmedlingstjänster. Man påpekar att kännedomen om när tolktjänster erfordras heller inte är självklar i statlig och kommunal förvaltning, även om efterfrågan allmänt sett tycks överstiga utbudet. Antalet förmedlade tolktjänster utgör enligt MYH därför inte en säker indikation på det faktiska behovet, antalet tolkförmedlingar och tolkbeställningar är dessutom svårt att

137Prop. 2017/18:199 s. 79. Avser bl.a. förändring av lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk. 13813 § förvaltningslagen (2017:900) anger att tolk ska användas, vilket är en ändring av ordalydelsen jämfört med den tidigare regleringen i 8 § förvaltningslagen (1986:223) som angav bör.

uppskatta. Myndigheten har i sin rapportering baserat uppskattningar av totalbehov på uppgifter från ett urval större tolkanvändare och förmedlingsorgan. De tre statliga ramavtalen för tolktjänster kan i det perspektivet sammantaget ha resulterat i inemot en miljon uppdrag under 2015. Redovisningen var dock inte enhetlig eller jämförbar mellan de olika statliga ramavtalen.

Tolkutredningen har under sitt arbete efterfrågat kvantitativa underlag från 2014–2017 om avropade tolktjänster hos myndigheter, kommuner och landsting för att spegla de senaste årens utveckling. Medvetenheten har tydligt ökat om de krav som lagstiftningen ställer, samtidigt som kompletterande former av språkstöd verkat avlastande. Visst mörkertal avseende tolkbehov finns genom att handläggning och verksamheter (t.ex. rättegångar och vårdkonferenser) i vissa fall fått senareläggas vid tolkbrist. Det verkliga behovet av tolkar kan därför vara större än de uppdrag som genomförts. Utredningen har försökt grunda sina bedömningar också med ledning av de avvikelserapporter som lämnats, t.ex. om det inte gått att tillhandahålla vissa önskade tolktjänster. Rapporteringen har varit knapphändig och det förekommer troligen en betydande underrapportering. Sammantaget finner utredningen att lämnade uppgifter om avropade volymer tolktjänster ändå på ett rimligt sätt speglar senare års samhällsbehov av tolkar. En sammanställning av uppgifterna redovisas i nedanstående tabeller.

Nedanstående tabell speglar den sammantagna förekomsten/ behovet av tolkuppdrag inom offentlig sektor. Osäkerheten är stor då det gäller kommunal sektor, där utredningens underlag och bedömningar bygger på ett begränsat urval. Det har också varit förenat med betydande svårigheter för många kommuner och flera landsting att ta fram rättvisande underlag. Myndigheten för yrkeshögskolan redovisar i sin översikt från 2015 att behov av tolkar kan förekomma i alla kommunala verksamheter, som socialtjänst, vård och omsorg, skola/ förskola samt enheter för mottagning av ensamkommande, inom äldreomsorg och i verksamhet för funktionsnedsatta. De flesta kommuner som tillfrågats anger brist på tolkar och ökande kostnader. Även enskilda utförare av kommunal verksamhet anger ökande volymer tolktjänster under 2015. Flera kommuner pekar enligt MYH på att tolkteknik och kvalitet också behöver utvecklas i utförda tolktjänster.139

139 MYH (2016). Samhällets behov av kontakttolkar. Slutrapport.

140

141

142

Anm: Siffror inom parentes utgör utredningens approximation. Även i övrigt förekommer cirkauppgifter från berörda huvudmän/uppgiftslämnare.

Behov av tolkning i mindre frekventa tolkspråk

För vissa språk kan det vara mycket svårt att hitta en tolk. Enligt uppgifter till utredningen blir det allt vanligare att kommuner tar emot vidarebosatta flyktingar (kvotflyktingar inom ramen för UNHCR:s internationella flyktingkvot som Sverige har åtagit sig att ta emot) som talar så (i Sverige) ovanliga språk att det är näst intill omöjligt att hitta en tolk.143 Det finns exempel på att kommunföre-

140 Underlag till utredningen baserat på ansvariga ramavtalsmyndigheternas avropsstatistik, 2018. Arbetsförmedlingens volymer utgör en underskattning för perioden 2015–2017, eftersom uppgifter saknas för vissa kvartal de aktuella åren, enligt underlag till utredningen, 2018-05-09. 141 Utredningens bedömning grundar sig på underlag från en rad statliga myndigheter. Omfattande direktupphandling sker t.ex. vid domstolar och övriga delar av rättskedjan. 142 Avser bokningar genom Tolkservicerådet med dess kommunala förmedlingar i Borlänge, Eskilstuna, Eslöv, Falkenberg, Gislaved, Gävle, Halmstad, Helsingborg, Härnösand, Hässleholm, Jönköping, Karlstad, företaget Linguacom (Nacka), Lund, Sundsvall, Värnamo, Västmanland, Växjö Kronotolk, Örebro samt Tolkförmedling Väst, dvs. kommunalförbundet för Västra Götalandsregionen med kommunerna Alingsås, Borås, Essunga, Falköping, Grästorp, Gullspång, Göteborg, Götene, Hjo, Karlsborg, Lerum, Lidköping, Lilla Edet, Mariestad, Munkedal, Mölndal, Orust, Skara, Skövde, Tibro, Tidaholm, Trollhättan, Töreboda, Uddevalla, Ulricehamn, Vara, Öckerö, samt Västra Götalandsregionen. 143 Kan t.ex. gälla kirundi, masalit, gao songhay, koyraboro, swahili, kinyarwanda, chichewa, sangu, oromo samt kumama/kumani/kumaniska. Uppgifter till utredningen från Koordination Norrort (samverkan mellan norrortskommuner i Stockholms län), 2018-10-03.

trädare inte har kunnat kommunicera med en person på flera månader. De berörda kommunerna försöker lösa det genom att samverka med varandra, ta hjälp av etniska föreningar eller låta anhöriga tolka.

Tolkning inom staten

Kammarkollegiet har i aktuella rapporter sökt skatta de offentliga behoven av tolktjänster genom insamling av tillgänglig statistik från Statens inköpscentral (SIC), Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, Tolkservicerådet (som i första hand representerar offentliga förmedlingar) samt Språkföretagen, där de större privata förmedlingarna Språkservice, Semantix och Transvoice ingår. Migrationsverket har inte lämnat efterfrågad statistik, men täcks i någon mån av uppgifter från tolkförmedlingarna. De mest efterfrågade språken hos tolkförmedlingarna var enligt Kammarkollegiets sammanställning arabiska, dari, somaliska, tigrinska och persiska/kurdiska. Dessa språk svarade sammantaget för mellan 65 och 84 procent av alla bokningar. SIC:s underlag angav i storleksordning arabiska, polska, rumänska, ryska och somaliska för de statliga avropen. Då ingår inte Migrationsverket och Arbetsförmedlingen, som arbetar utifrån egna ramavtal. Hela 87 procent av uppdragen 2015 inom SIC:s ramavtal avropades inom rättskedjan.144

Tolkutredningens egen mer aktuella inventering av de statliga myndigheternas efterfrågan på tolkar tyder på betydande avrop också utanför de statliga ramavtalen. Närmare var femte tolkuppdrag direktupphandlas av enskilda tolkar bara inom det område där myndigheter normalt förväntas använda ramavtalet från Statens inköpscentral. Främst gäller det rättskedjan, där kvalitets- och säkerhetskrav på tolkar är höga och förmedlingarna inte alltid förväntas lösa uppgiften.

Inom Polismyndigheten avropades tjänster för drygt 116 miljoner kronor under 2017, främst gällande tolkar i arabiska, persiska, kurdiska och somaliska. Domstolarna avropade tjänster för cirka 125 miljoner kronor 2017, en tredubbling i ett tioårsperspektiv. Migrationsverket, en av de i särklass största tolkanvändarna inom staten, använde tolkar vid drygt 259 100 tillfällen under 2017 till en kostnad av en kvarts miljard kronor.

144 Kammarkollegiet (2017). Fler auktoriserade tolkar – vägen dit.

Tolkutredningens uppgifter anknyter till tidigare kartläggningar med likartade resultat. De tolkspråk som främst efterfrågas av statliga myndigheter följer, enligt MYH:s tidigare kartläggning, i hög utsträckning flyktingströmmarna och förändras kontinuerligt. Det innebar att språk som arabiska och persiska efterfrågats i hög utsträckning under senare år, liksom språk som talas i Afghanistan (dari, pashto och hazaragi) och Eritrea (tigrinska). Arbetsförmedlingen uppgav i MYH:s kartläggning 2015 att hälften av tolktjänsterna avsåg arabiska, vilket Tolkutredningen också kunde notera under 2017.

Flertalet av de tillfrågade myndigheterna bedömde 2015 att behovet av tolkar ökar eller kvarstår i ett femårsperspektiv. Det gällde såväl de då dominerande språken som eventuella ytterligare och mindre språkkategorier. Många faktorer spelar dock in och det är svårt att göra prognoser över utvecklingen. Tolkbristen innebär ökande intresse att ta hjälp av den tekniska utvecklingen och distanstolkning, särskilt i områden långt från storstäderna.145

Beroende på kärnverksamheternas karaktär, tar sig de statliga myndigheternas behov av tolkar, tolkspråk och kompetensnivå för nyttjade tolktjänster olika uttryck. Den kraftiga tillströmningen av asylsökande 2015–2016 innebar att vissa tolkspråk kom att efterfrågas i betydande och ökad omfattning jämfört med tidigare. Det medförde att andelen auktoriserade och utbildade tolkar kunde sjunka inom vissa verksamheter och i vissa språk, eftersom den ökade efterfrågan innebar att ett stort antal så kallade övriga tolkar behövde anlitas.

Myndigheternas olika typer av verksamhet har stor betydelse för den efterfrågesituation som råder i dag. Trafikverket avropade under 2017 knappt 2 000 uppdrag, främst i samband med förarprov. Det gällde i första hand tolkar i arabiska, tigrinska och sorani, men även en rad andra språk, t.ex. rikskinesiska, som inte hör till de vanligaste hos alla myndigheter. Pensionsmyndigheten, som erbjuder flerspråkig service på telefon, har förhållandevis låg efterfrågan på tolktjänster och språkservice, trots sitt breda samhällsuppdrag. Av närmare 700 000 besvarade telefonsamtal 2017 dominerade finska (848 samtal) då det gällde andra språk än svenska. Därnäst följde arabiska (342), spanska (178), bks146 (107) och tyska (42).147 Även andra

145 MYH (2016). Samhällets behov av kontakttolkar. Slutrapport. 146 Bosniska, kroatiska, serbiska. 147 Socialstyrelsen (2018). Underlag till utredningen, 2018-01-12.

större myndigheter med omfattande individkontakter har visat sig ha ett arbetssätt som inte innebär påtagliga volymer tolktjänster. Det gäller bland annat Skatteverket, som uppskattar antalet tolkuppdrag under 2017 till cirka 350.148

Tolkning i kommunerna

Behoven av tolktjänster i landets kommuner varierar betydligt över tid och mellan olika delar av landet. Tolkutredningens intervjuer och förfrågningar om statistik speglar detta, även om underlaget bygger på ett mindre urval kommuner. Bedömningen är att omfattningen av tolktjänster inom den kommunala sektorn är av något mindre omfattning än inom landstingen. Sammantaget svarar kommuner och landsting för ett större behov av tolktjänster än de statliga verksamheterna. Karaktären på de tolktjänster som efterfrågas skiljer sig dock betydligt, där landstingen i större utsträckning efterfrågar tolkar med kunskaper inom hälso- och sjukvården, medan staten inom vissa verksamheter särskilt efterfrågar auktoriserade rättstolkar.

Vid Tolkutredningens kontakter med kommuner har framkommit att många kommuner har svårt att få kvalificerade på plats-tolkar och därför till övervägande del använder sig av telefontolkning inom bl.a. skolan och socialtjänsten.

En rad kommuner arbetar med egna tolkförmedlingar, enskilt eller i samverkan. Det förekommer också att kommuner och landsting samverkar i gemensamt kommunalförbund. Det ger tillsammans med egna språkresurser och viss anställning av tolkar möjlighet att anpassa tillgängliga tolktjänster till egna behov inom de offentliga verksamheterna. Under 2017 förmedlades således närmare 900 000 tolktjänster i egen regi till olika huvudmän, främst inom kommuner och landsting. Antalet kommuner med sådan egen förmedling är betydligt färre än tidigare, som följd av den avreglering som skedde under 1990-talet.

148 Underlag från myndigheterna till utredningen, 2018.

149

150

151

152

153

154

155

Volymen avropade tolktjänster är av naturliga skäl störst i storstadsområdena, men även mindre kommuner kan från tid till annan uppleva ökade behov i samband med mottagandet av asylsökande, ensamkommande barn och nyanlända. Upphandlingen av tolktjänster varierar och kan hos vissa mindre kommuner domineras av direktupphandling från privata förmedlare och enskilda tolkar.

149 Av utredningen uppskattade samlade volymer utifrån underlag till utredningen våren och sommaren 2018. Angivna exempel bygger på respektive huvudmans och/eller huvudleverantörs underlag, vilket kan innebära cirkauppgifter. 150 Underlag 2018-03-20, omfattar bara uppdrag via ramavtalsleverantörer, ytterligare kan tillkomma. Statistik saknas för 2016. 151 Underlag 2018-06-14 bygger på statistik från huvudleverantörer och omfattar inte andra halvåret 2017. Statistiken tyder dock på en utplaning av volymen 2017 jämfört med 2016. 152 Utredningens beräkning utifrån underlag från Norrköpings kommun. 153 Utredningens beräkning utifrån aggregerad statistik inom regionen. 154 Avser perioden sept. 2017 – aug. 2018, underlag 2018-10-01. 155 Utredningens approximation av den samlade volymen tolkuppdrag från landets kommuner. Uppdragens omfattning kan variera med avseende på antal tolkade timmar.

156

157

158

159

160

161

162

163

164

156 Utredningen använder sig av begreppet landsting, även i de fall ett landsting betecknar sig som region. Utredningen anknyter därmed till de nuvarande begreppen i kommunallagen och vallagen. Generell övergång till benämningen region har föreslagits i SOU 2018:10. 157 Samlade volymer utifrån landstingens underlag till utredningen våren och sommaren 2018. Vissa uppgifter uppskattade av utredningen utifrån huvudmännens underlag. 158 Underlag till utredningen från SLL, 2018-05-03, anger uppskattningar, men där fullständig redovisning inte kan ges avs. alla enheter. Uppgifterna bygger främst på volymer inom Hälso- och sjukvårdsförvaltningen. 159 Underlag 2018-04-05. Statistiken för 2016 omfattar endast perioden juli–december, fullständig statistik för året saknas. Angivna kostnader för tolkuppdrag 2014 och 2015 indikerar att antalet uppdrag dessa år motsvarar cirka hälften av volymen uppdrag 2017. 160 Utredningens beräkning för 2017 med ledning av inlämnat underlag 2018-05-15. 161 Underlag 2018-05-28, bygger under 2016 endast på delar av året. Totalsumman uppskattad av utredningen. 162 Underlag 2018-06-07, avser under 2016 endast perioden fr.o.m. maj månad. 163 Landsting saknas på Gotland. Utredningens beräkning av region Gotlands verksamhet utifrån aggregerad statistik för kommun och region. 164 Utredningens samlade approximation. Uppdragens omfattning kan variera med avseende på antal tolkade timmar.

165

166

167

168

169

170

165 Tillfrågade huvudmän saknar i betydande utsträckning uppföljningsdata, vilket innebär tomma celler i tabellen. Definitionen av grundutbildade tolkar varierar. 166 Underlag till utredningen 2018-03-19, volymen avser kvartal 1–3, andelsuppgifter enbart kvartal 2 2017. Arbetsförmedlingen har tillsammans med Migrationsverket en egen definition på utbildad tolk (inkluderar arbetsmarknadsutbildade tolkar), den är vidare än Kammarkollegiet och övriga myndigheters definition, siffrorna är därför inte direkt jämförbara. 167 Inkluderar tolkar med grundutbildning, men inte alltid med utbildningsbevis enligt den nya ordningen, dvs. även tolkar som ej ingår i Kammarkollegiets register, underlag 2018-04-18.

Tolkning inom landstingen

Socialstyrelsens kartläggning av förhållanden inom landsting och regioner av efterfrågan inom hälso- och sjukvård samt tandvård ger en bild som delvis överensstämmer med MYH:s tidigare kartläggning. Bedömningen baseras på merparten av landets landsting/ regioner och visade innehållsligt god överensstämmelse med enkätsvar från landets större tolkförmedlingar. Arabiska, somaliska och dari var i särklass mest efterfrågade språk under slutet av 2015 och svarade tillsammans med tigrinja för närmare 80 procent av beställningarna. Arabiska stod ensamt för mer än hälften av beställningarna i många landsting.171

Brist på tillgängliga tolkar upplevdes främst i arabiska, trots att det sedan lång tid finns relativt många utbildade och auktoriserade tolkar i detta språk. Tolkförmedlingar angav dålig matchning och schemaläggning som bidragande orsak till bristen. Dari representerar ett språk där behovet av tolkar ökat påtagligt inom landsting och regioner under senare år. Det angavs som näst vanligaste tolkspråk i början av 2016. Antalet auktoriserade tolkar bedömdes som mycket begränsat. Det gällde även somaliska, där särskilda utmaningar anses råda i rekryteringen av tolkar. Stora brister föreligger i formell utbildning hos nyanlända. Tigrinska stod för ett ökande behov av tolkar före sekelskiftet, vilket nu åter tilltagit. Antalet auktoriserade tolkar i tigrinja är lågt. De regionala skillnaderna i behov kan vara stora, där bristande tillgång på tolkar på sina håll kan upplevas inom ett stort antal språk. Liksom på den statliga sidan kan teknikens möjligheter med distanstolkning och avlastande språkstöd genom egna medarbetare komma att prägla framtida arbetssätt.172

Socialstyrelsen ger i sin kartläggning även en kort redovisning av tolkbehov inom andra ingångar till hälso- och sjukvården, främst genom alarmeringstjänster och vårdguiden samt genom tolkade trepartssamtal i vissa landsting. Den ökande efterfrågan på tolktjänster i verksamheten vid SOS Alarm belyses i kapitel 4.

168 Det går inte att särredovisa kategorin grundutbildade tolkar. Till kategorin övrig tolk har förts tolkar som uppgetts ha ”annan utbildning”, underlag till utredningen 2018-05-21. 169 Tolkar som genomgått minst fyra delkurser men inte hela grundutbildningen utförde cirka 48 procent av uppdragen, underlag till utredningen 2018-05-09. 170 Uppgifterna omfattar såväl kommun Gotland som dess regionala ansvarsområden. 171 Socialstyrelsen (2016). Tolkar för hälso- och sjukvården och tandvården. Kartläggning våren 2016, s. 35–38. 172 Ibid.

Källa: Socialstyrelsen (2016). Tolkar för hälso- och sjukvården och tandvården.

Tolkutredningen har i samband med sin begäran om statistik från statliga myndigheter, kommuner och landsting fått inblickar i den stora variation som kan uppträda kring behov och nyttjande av tolktjänster för vissa språkgrupper, geografiskt och över tid. Det har dock visat sig svårt att få fram en samlad och entydig bild. Bristen på uppföljningsdata är påtaglig på olika förvaltningsnivåer, särskilt inom kommuner och landsting. I de fall egna uppföljningssystem finns, uppstår också nya frågor. Tolkning i arabiska dominerar t.ex. i många sammanhang, vilket framgått ovan. Statistiken speglar dock inte de skillnader som kan finnas avseende dialekter och behov av specifika typer av tolkar i språket.173 På motsvarande sätt kan oklarheter uppstå kring betydelsen av frånvaro av tolkning, t.ex. i de

173 Tidigare rapportering tyder på att tolkar i arabiska ofta behöver möta klienters/patienters krav på dialekt, kön, politisk och religiös tillhörighet m.m. för att uppfattas som kvalitetssäkrade. Det kan visa sig omöjligt i det enskilda fallet, vilket då kan bidra till upplevelser av bristande kvalitet i tolkningen. Se t.ex. European Foundation for Democracy (2018), Refugees in Europe, samt Hadziabdic, E. och Hjelm, K. (2014), Arabic-speaking migrants’ experiences of the use of interpreters in healthca re, Int. J. Equity Health, 2014-06-16.

nationella minoritetsspråken. I Västerbottens läns landsting avsåg tolkbeställningar i de fem minoritetsspråken under 2017 endast finska och romani, med 132 respektive 32 beställningar. Det utgjorde mindre än en procent av landstingets samlade tolkbeställningar under året. Endast ett fåtal beställningar i minoritetsspråken kunde ej effektueras, vilket skiljer det från en del andra språk. Närmare 5 900 beställningar gjordes t.ex. av tolkning i dari, varav närmare 3 procent inte kunde utföras.174

Omfattning och karaktär på landstingens tolkningsuppdrag varierar även med avseende på huvudmännens arbetssätt, taxesättning och inställning till distanstolkning. Det senare sammanhänger i inte obetydlig grad med regionens geografiska läge. Landstinget i Kronoberg har i betydande grad använt sig av distanstolkning (cirka 90 procent 2017) och tillämpar också den statliga domstolstaxan, vilket underlättat anskaffning av tolkar i efterfrågade språk. Landstinget avropade närmare 37 500 uppdrag 2017, vilket innebar hög bemanning. Vanligaste språk var arabiska, men även en rad andra språk var vanligt förekommande, främst somaliska och dari. Kostnaden för telefontolk innebar närmast en halvering jämfört med tolk på plats i motsvarande kompetenskategori. Man strävar efter att bokningar ska ske via dator och inte över telefon, vilket avsevärt minskar förmedlingskostnaderna.175 Även andra landsting redovisade hög andel distanstolkning, särskilt Norrbotten, som i stort sett enbart had sådan tolkning. Det fåtal tolkar som nyttjades på plats var övriga tolkar utan utbildning och auktorisation.176

Bedömningen av framtida efterfrågan på tolkar i olika språk innebär i sig ett planeringsproblem, som ställs på sin spets i mindre kommuner och för offentliga verksamheter långt från storstäderna. Migrationsströmmar och placeringsbeslut av asylsökande kan innebära hastigt påkomna tolkbehov i enstaka språk. För andra språk kan efterfrågan visa sig mer stabil och långsiktig. Exempel på detta ges i nedanstående figur, som visar antalet tolkuppdrag för olika språk på Gotland under perioden 2014–2017. Behovet av tolkar i dari ökade där kraftigt under 2016–2017, med en mindre ökning även för arabiska. Övriga språkgrupper kunde hanteras med betydligt lägre antal

174 Västerbottens läns landsting, underlag till utredningen, 2018-04-28, VLL 1027-2018. 175 Kronobergs läns landsting, underlag till utredningen, 2018-04-27. 176 Språkservice Sverige AB, underlag till utredningen, 2018-04-13.

tolkningsuppdrag. Statistiken speglar de förhållanden som gällde också på många andra platser i landet.

Figur 3.1 Antal tolkuppdrag i olika språk på Gotland 2014–2017

Avser uppdrag inom regionala och kommunala verksamheter

Källa: Underlag från Region Gotland, Lidman, B., 2018-08-15.

Tolkning i övriga delar av samhället

Behov av tolktjänster finns också inom företag, organisationer och delar av civilsamhället. Lösningarna varierar, från nyttjande av traditionella förmedlingstjänster till att förlita sig på egna, interna språkresurser. Marknaden för översättningstjänster speglar betydande behov även utanför offentlig sektor, behovet av konferens- och affärstolktjänster är svårare att bedöma. Upphandling av tolktjänster gäller främst den offentliga sektorn. Till offentlig sektor räknas då även de enskilda verksamhetsutövare som hanterar offentliga välfärdstjänster.177 Inom gruppen Språkföretagen (Almega), som samlar de större tolkförmedlingsföretagen, uppgavs privata kunder stå för mindre än tio procent av intäkterna 2017.178

Den offentliga sektorns totala dominans speglas inte minst av förmedlingsbranschens omslutning, som tydligt anknyter till utvecklingen av de offentliga resurser som avsätts för tolktjänster (se kapitel 4 och 13). Inkluderas översättningstjänster, omsatte branschen

177 MYH (2016). Samhällets behov av kontakttolkar. Slutrapport. 178

Stockholms läns landsting (2017). Tolkmarknaden 2017. Tolktjänster i talade språk, s. 8, september 2017. Angiven uppgift bygger på intervjudata med ordföranden för Språkföretagen.

redan 2014–2015 i storleksordningen 2,5–3 miljarder kronor per år. Språkföretagens värde på marknaden uppskattades 2017 till drygt 3 miljarder kronor, där tolkning enligt egna uppgifter står för cirka 65 procent. Cirka 4 500 bolag angavs ha en SNI-klassificering inom området översättning och tolkning, med mer än 500 bolag som har en omsättning om minst 0,5 miljoner kronor. De tre största aktörerna Semantix, Språkservice och Transvoice bedömdes 2015 svara för hälften av den totala marknaden inom språktjänster i Sverige.179Utvecklingen har därefter varit fortsatt positiv för svenska aktörer. Språkföretaget Semantix tog under 2017 således plats nummer 14 i en internationell ranking och är största branschföretag i Norden. Företaget, majoritetsägt av private equityfonden Segulah, har bland annat expanderat genom uppköp av andra språkföretag och omsätter enligt egen uppgift cirka 1 miljard kronor, främst inom Norden.180

Demografi och språktillhörighet

De senaste åren har befolkningsökningen varit snabb och enligt Statistiska centralbyrån passerades 10-miljonersstrecket i början av 2017. Nästa miljongräns, 11 miljoner, nås sannolikt under 2026. Invandringen till Sverige har under senare år varit mycket högre än utvandringen. Så kan det enligt aktuella prognoser också bli de närmaste åren. Av stor betydelse är dock förekomsten av krig och väpnade konflikter som kan leda till att många söker skydd i Sverige. Under 2015 och 2016 ökade antalet asylsökande kraftigt till närmare 200 000 personer. Befolkningsökningen är inte jämnt fördelad över landet, flest kommer fortfarande till de tre storstadsområdena.181

Antalet talade språk i Sverige uppgår idag till mellan 150 och 200. Antalet är osäkert, eftersom det inte finns någon svensk språkstatistik där standard för benämningar av språk anges eller skillnader

179 Enligt branschorganisationen Språkföretagen, refererade i Dagens Industri, Tolkföretag utmanar Stenbeck, 2014-04-23, samt ppt Colliander Lind, A-M, Språkföretagen. 180 Semantix (2018). Pressmeddelande, Semantix tar plats nummer 14 i global rankning av de största språkföretagen, 2018-07-04. 181 www.scb.se/hitta-statistik/sverige-i-siffror/manniskorna-i-sverige/framtidensbefolkning/, samt www.migrationsverket.se/Om-Migrationsverket/Fakta-ommigration/Migrationsverket---mitt-i-varlden-2016.html, 2018-01-10.

mellan språk och dialekter av språk klargörs.182 Antalet språk/ dialekter med bakomliggande demografi samt regional och lokal utbredning utgör en viktig del i de planeringsförutsättningar som gäller framtida behov av tolkutbildning och tolktjänster.

3.4.4. Felanmälningar och felhantering

En rad tekniska och andra svårigheter kan uppstå som försvårar eller hindrar genomförandet av tolkuppdrag. Klient, myndighetsföreträdare eller tolk kan få förhinder, vilket blir problematiskt om det sker med kort varsel inför bokade intervjuer, vårdkonferenser eller domstolsförhandlingar. Distanstolkning kan försvåras om utrustning eller uppkoppling inte fungerar tillfredsställande. Tolkade möten kan också behöva avbrytas om tolkens språkkunskaper, oberoende eller kompetens i övrigt brister. Tolken kan själv avbryta ett uppdrag om det inte kan genomföras på ett professionellt sätt, vilket anges i de etiska riktlinjer som gäller.183

De flesta beställare och förmedlingar av tolktjänster har särskilda rutiner för felanmälningar. Utredningen ska enligt direktiven kartlägga antalet felanmälningar och vilka tolkuppdrag som är kopplade till dessa fall.184

Upphandlade tolkförmedlingsföretag ska enligt ramavtal normalt leverera statistik med viss periodicitet, där ska också avvikelserapporter framgå. Kommuner och landsting rapporterar att så inte alltid sker, det händer också att statistiken över lag kan utebli. I samband med insamling av statistikuppgifter och kontakter med statliga myndigheter, kommuner och landsting har utredningen efterfrågat information om system och data kring avvikelserapporteringen. Ett allmänt intryck är därvid att kännedom om sådana system och aktuella utfall sällan fått genomslag i huvudmännens operativa uppföljnings- och planeringsarbete. Det hör snarast till undantagen att egna kvalitetssystem används, i bästa fall förlitar man sig på att leverantörer gör egna sammanställningar av avvikelser. Inte heller inom de statliga myndigheterna används avvikelserapportering på ett

182 Parkvall, M. (2016), Sveriges språk i siffror: vilka språk talas och av hur många? samt Institutet för språk och folkminnen, www.sprakochfolkminnen.se/om-oss/for-dig-iskolan/sprak-for-dig-i-skolan/fragor-och-svar-om-sprak.html, 2018-01-18. 183 KAMFS 2016:4. 184 Dir. 2017:104, s. 9.

systematiskt sätt i någon större utsträckning. Det tycks bland annat bero på de bristfälliga primärdata som finns, i form av digitala eller pappersbaserade rapporter från handläggare och andra berörda.

185

Tolkanvändare och upphandlingsansvariga har ofta viss ”tyst kunskap” kring de avvikelser som förekommer kring tolktjänster. Tidsbrist och skilda rutiner för olika leverantörer anges ofta som skäl för att avvikelserapporter inte skrivs och sammanställs. Det är vanligt att leverantörernas egna mallar och rutiner styr myndigheter och offentliga beställare i deras rutiner. Gävleborgs läns landsting hänvisar t.ex. till ett halvdussin skilda webbplatser för bokning och avvikelsehantering, beroende på vilken av sex avtalade leverantörer som anlitas.186

185 Utredningens bedömning utifrån flerårigt statistikunderlag avs. vitesorsaker, underlag från Arbetsförmedlingen, 2018-03-15. 186 Inköp Gävleborg (2017). Beställning av tolk, informationsblad, 2017-11-27.

Offentliga beställare av tolkar är måna om att tolkningsuppdrag verkligen kommer till stånd. Ramavtalen innehåller därför ofta tröskelvärden kring hur hög andel av beställningarna som ska kunna tillsättas, exklusive avvikelser. Kravställning om inemot 100 procent förekommer, vanligare är att målsättningen ligger litet lägre, t.ex. 98 procent som i Landstinget i Gävleborgs län. Viss återrapportering sker från tolkförmedlingarna avseende bemanningsgrad, i enstaka fall tar huvudmännen också fram egen statistik kring detta. Normalt sett är bemanningsgraden hög, minst 90–95 procent av de uppdrag som avropats. Med tanke på det stora antalet uppdrag från offentlig sektor, innebär det ändå att ett stort antal tolkningar årligen inte kommer till stånd. Enskilda leverantörer kan också ligga betydligt lägre än dessa värden i leveranskapacitet, särskilt för vissa typer av språk eller kompetenser där tillgången på tolkar är mer begränsad.

Viten

Ramavtalen för tolkförmedlingstjänster omfattar i regel även bestämmelser om viten. Sådana kan utgå om ett uppdrag inte kan genomföras eller avbryts på grund av omständigheter som kan hänföras till leverantören (tolkförmedling) eller dennes underleverantörer (frilanstolk). Det kan gälla uppdrag där tolk uteblir, är försenad eller uppenbart bryter mot god tolksed.

Vitesbeloppen varierar för olika typer av avvikelser mellan olika ramavtal. Det är också en betydande variation då det gäller i vilken utsträckning beställare utlöser krav om vite. Möjligheter att ta ut viten används inte systematiskt, inte sällan på grund av bristande kunskap hos beställarna kring avtalens utformning eller på grund av tidsbrist och tillkommande administrativ belastning. Offentliga huvudmän kan utforma egna blanketter, excelfiler och manualer för begäran av vite. Det kan, som för övrig felhantering, vara tidsödande för handläggare att följa rutinen, varför det är vanligt att avstå.

Utredningen erfar att de vitesbelopp som åläggs leverantörer, ofta ytterst drabbar berörda tolkar genom avdrag från deras arvoden. Tolkar har å sin sida inte insyn i om förmedlingsorgan verkligen åläggs vite i det enskilda fallet. Det innebär att tolkar kan belastas med viten även i de fall beställare avstår från att utlösa vite, t.ex. då tolken varit försenad eller brutit mot god tolksed och förmedlingen

uppmärksammats på detta. Förmedlingarnas skriftliga villkor gentemot tolken kan innehålla mer allmänt hållna formuleringar, t.ex. att ”en avvikelse kan medföra att tolken får betala vite”. Förekomsten och formerna för sådan intern hantering av viten är normalt inte kända för offentliga beställare.187

188

189

190

Viten kan nominellt ligga på betydande belopp i förhållande till de timarvoden som tolkarna erhåller. Företaget Språkservice anger t.ex. att de kan ta ut vitesbelopp upp till 1 000 kronor av tolk i samband med uppdrag som utlöst vite från beställare.191

Andelen uppdrag med viten är ur beställarens perspektiv relativt begränsat. En av de största användarna inom staten är Migrationsverket, som under perioden 2016 till halvårsskiftet 2017 redovisade viten på totalt cirka 325 tkr från förmedlingsorganen. De samlade viteskostnaderna motsvarade dock endast cirka 0,09 promille av de

187 Uppgifterna grundar sig bland annat på diskussioner som förts med tolkar och deras intresseorganisationer, t.ex. i samband med utredningens fokusgrupper hösten 2018. Se även Språkservice, Policy för tolkuppdrag, 2017-05-16, samt Transvoice, Allmänna villkor och riktlinjer för tolkuppdrag, samt SR, P4, Tvingas böta för fem minuters försening, 2018-01-09. 188 Ramavtalen kan uppvisa olika löptider och har tecknats med start perioden 2015–2018. 189 Krav kan ställas motsvarande avropsberättigads merkostnad, inklusive administrativ kostnad och mellanskillnad till alternativ leverantör. 190 Migrationsverket (2018). Upphandlingsdokument, 2018-04-16. Förseelse mot sekretess/ tystnadsplikt innebär vite om 9 000 kronor, övriga brister normalt högst 3 000 kronor. 191 Språkservice (2017). Policy för tolkuppdrag, 2017-05-16.

omfattande belopp som myndigheten avsatte för tolkuppdrag under perioden.192 Även volymmässigt mindre offentliga beställare har begränsad andel uppdrag där viten begärs, t.ex. Gotland, som redovisat vissa kvalitetsbrister men ej utdömt några viten under senare år.193

Det finns även ramavtal som omfattar viten relaterade till tillsättningsgrad för beställda tolkuppdrag. Landstinget i Gävleborgs län anger t.ex. i sitt upphandlingsunderlag att tillsättningsgraden ska vara minst 98 procent per månad. Tillsättningsgraden baseras på levererade uppdrag, utan avvikelser, i förhållande till bokade och bekräftade uppdrag. Om tillsättningsgraden under en månad är lägre, utgår vite om 50 000 kronor.194

3.5. Kravställning från stat, kommuner och landsting

Utredningens direktiv pekar på att tolkområdet präglas av en rad motsägelsefulla svårigheter. Det uppges råda omfattande brist på tolkar, samtidigt som de flesta tolkar arbetar deltid.195 Det har också visat sig svårt att garantera att tolktjänster håller ändamålsenlig kvalitet, trots att stat, kommuner och landsting själva i stora delar förfogar över utbildningsinsatser och hur upphandlingsdokument, ramavtal och avrop utformas. Därtill förfogar staten över tillsynsmöjligheter, i vissa fall i samverkan med andra organ (se kapitel 8). Utredningen sammanfattar nedan olika typer av direkt kravställning som förekommer gentemot tolkar och tolktjänstmarknad.

3.5.1. Registerkontroll

Den skyddade benämningen auktoriserad tolk kan användas av tolk som godkänts vid Kammarkollegiets särskilda auktorisationsprov. Ytterligare villkor för auktorisation är att tolken inte är ställd under förvaltare, är känd för redbarhet och även i övrigt anses vara lämplig som tolk.196 Kraven innebär bland annat att vissa registerkontroller

192 Radio P4 Göteborg, intervju med bl.a. V. Lindstrand Kant, Migrationsverket, 2017-10-04. 193 Ibid., samt underlag från olika huvudmän till utredningen under 2017 och 2018. 194 Region Gävleborg (2017). Upphandlingsdokument, 2017-12-01. 195 Dir. 2017:104, s. 12–13. 196 Förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare. Enligt 16 a § ska Kammarkollegiets tolkregister förutom auktoriserade tolkar även omfatta tolkar som inte är

genomförs för dem som upptas i myndighetens tolkregister. Motsvarande kontroller gäller även för auktoriserade teckenspråkstolkar. Kammarkollegiet förtecknar numera även kategorin utbildad tolk, i de fall tolkarna önskar detta. Ingen registerkontroll sker dock av dessa tolkar, eftersom Kammarkollegiet saknar uttalat tillsynsansvar för denna kategori.

Det förekommer att huvudman som erbjuder anställning eller uppdrag för sådan tolk som inte är auktoriserad, uppmanar sökande att lämna utdrag ur belastningsregister.197 Det saknas dock lagreglerad skyldighet för den som erbjuds sådan anställning eller uppdrag att lämna registerutdrag till arbets- eller uppdragsgivare, vilket annars gäller inom bland annat skola och omsorg.198 Det föreligger inte något hinder för arbets- eller uppdragsgivare att begära att sökande lämnar utdrag ur belastningsregister, inte heller hinder mot att så sker. En enskild har rätt att på begäran, som ska vara skriftlig och undertecknad av den sökande, utan avgift få ta del av samtliga uppgifter ur registret om sig själv en gång per kalenderår.199

Inom vissa säkerhetskänsliga verksamheter, t.ex. för tolkning inom försvaret eller polisen, förslår inte alltid sådan enkel registerkontroll gentemot belastningsregister. Det kan krävas mer omfattande bakgrundskontroll av tolken. Det tar ofta tid och låter sig inte heller göras om förmedlingsbolagens sedvanliga avropsrutiner tillämpas.

auktoriserade men som med godkänt resultat genomgått viss utbildning som är föremål för statlig tillsyn. Registret ska också omfatta dem som efter validering bedömts ha motsvarande kunskaper. Vilken utbildning eller vilka kunskaper en person ska ha för att få vara med i registret framgår av Kammarkollegiets föreskrifter om register över utbildade tolkar (KAMFS 2015:5 med ändringar genom KAMFS 2016:6). 197 Belastningsregistret förs av Polismyndigheten enligt 1 § lagen (1998:620) om belastningsregister. 198 Registerkontroll inför anställning i vissa skolformer regleras i 2 kap.3133 §§skollagen och i lagen (2013:852) om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn. Registerkontroll inför vissa anställningar inom omsorg regleras i lagen (2010:479) om registerkontroll av personal som utför vissa insatser åt barn med funktionshinder och i lagen (2007:171) om registerkontroll av personal vid vissa boenden som tar emot barn. Registerutdrag för anställning hos Försvarsmakten regleras i Säkerhetsskyddsförordningen (1996:633), Försvarsmaktens föreskrifter (FFS 2015:2) om säkerhetsskydd och Försvarsmaktens interna bestämmelser (FIB 2015:2) om säkerhetsskydd och skydd av viss materiel. Även för försäkringsförmedlare krävs utdrag ur belastningsregistret, enligt lagen (2005:405) om försäkringsförmedling. 1999 § lagen (1998:620) om belastningsregister.

3.5.2. Krav i samband med upphandling

Kravställningen på tolktjänster utformas i betydande grad via tecknade ramavtal och på det sätt som avrop sker. Branschens karaktär innebär att det är förmedlingstjänster som upphandlas, inte enskilda tolkar eller tjänsteleverantörer.

Upphandlingsdokument och ramavtal

Ett betydande antal olika avtal inom offentlig sektor används för avrop av tolkförmedlingstjänster. Inom staten finns tre myndigheter, som tecknar ett antal skilda ramavtal, inom kommuner, landsting och regioner betydligt fler aktörer. Det gör att offentlig sektor kan utveckla en rad olika avtal inom näraliggande eller överlappande geografiska områden. Bara inom Stockholms läns landsting finns t.ex. tre ramavtal avseende tolkar på plats, på distans respektive vid akuta behov, Region Gävleborg har två ramavtal, Region Gotland ett, landstinget i Södermanland ett tillsammans med länets kommuner, etc. Upphandlingsdokument och kravställning kan därmed ta sig olika uttryck, vilket uppmärksammats genom efterfrågan om bättre samordning. En allmän iakttagelse är att upphandlingsdokument för ramavtal om tolkförmedlingstjänster i regel fokuserat på pris framför kvalitet.

Upphandlingar av tolkförmedlingstjänster är speciella i den meningen att även tolkarnas villkor indirekt regleras genom sådana avtal. Tolkarna och deras organisationer utgör dock inte avtalstecknande parter, de brukar heller inte tillfrågas eller konsulteras under upphandlingsprocessen. Det har bland annat inneburit en tyngdpunktsförskjutning i synsätt till förmån för branschens förmedlingsbolag, på bekostnad av tolkarna, då det gäller prissättning och andra villkor. En företeelse med indirekta effekter på relationen mellan förmedlingsbolag och tolkar är förekomsten av s.k. noll-bud vid upphandling av nya leverantörer, där förmedlingar erbjuder förmedlingstjänster till offentlig sektor utan kostnad. Det kan innebära att tolkförmedlingen i stället behåller en andel av det tolkarvode som utbetalas. Utredningen erfar, bland annat efter en rad genomförda fokusgrupper med yrkesverksamma tolkar på olika kvalifikationsnivåer, att tolkarna i betydande grad pekar på att förhållandet mellan

tolkar och förmedlande organ inte motsvarar den typ av partsförhållanden som arbetsmarknaden i övrigt normalt kännetecknas av. Man ser också en skillnad mellan offentliga och privata förmedlingsorgan, där de senare inte fullt tillvaratar de intentioner som avtalen ger uttryck för. Det gäller t.ex. möjligheter för anlitade tolkar att få adekvat ersättning, stöd och fortbildning.

Obalanser riskerar att skapa dysfunktionella segment på arbetsmarknaden, där löne- och anställningsvillkor medverkar till brist på kvalificerad arbetskraft och påfrestande arbetsförhållanden för verksamma utövare. Upphandlingsmyndigheten anger en rad riskindikatorer för oskäliga arbetsvillkor. Det gäller

  • Arbetsmarknaden: Lågkvalificerade yrken, Utländsk arbetskraft,

Brister i arbetsmiljöarbete och Låg kollektivavtalstäckning.

  • Branschen: Komplexa leverantörskedjor, Konkurrensutsättning.
  • Systematiska brott mot lagar och regler – särskilda regleringar: Svart-arbete, Ekobrott, Skattebrott, Arbetstidsbrott.200

Kammarkollegiet har i sitt upphandlingsdokument inför nytt ramavtal 2018 inte funnit att det finns något som talar för att kollektivavtalsreglerade eller motsvarande krav behöver ställas vid upphandling av förmedlingstjänster. Kammarkollegiet uppger att de riskindikatorer som Upphandlingsmyndigheten anger för oskäliga arbetsvillkor, inte är för handen. Motsvarande bedömningen görs dock inte av alla offentliga aktörer. Landstinget i Gävleborgs län ställer i aktuella upphandlingsdokument som krav att förmedlingsorgans anställda tolkar ska ersättas enligt kollektivavtalsliknade lönevillkor.201

Avrop

Flertalet ramavtal utformas som rangordnade avtal, där avrop sker från listor över rangordnade tolkförmedlingar. Kravställning vid avrop sker med bakomliggande avvägning mellan att ställa krav på önskad kompetensnivå, respektive risk att då bli ställd utan tolk.

200 Upphandlingsmyndigheten (2017). Frukostseminarium om arbetsrättsliga villkor, ppm, 2017-06-15. 201 Kammarkollegiet (2017), Upphandlingsdokument, 2017-12-19, respektive Region Gävleborg (2017), Upphandlingsdokument, 2017-12-01.

Tidsbrist kan medföra att kravnivån sätts lägre för att inte äventyra möjligheten att få tolk.

Utredningen ger i avsnitt 4.5 om tolkförmedlingar ytterligare inblick i de upphandlingsförhållanden som kan råda inom branschen.

Myndigheters förväntningar på tolkens kompetens

Tolkanvändare hos myndigheterna representerar ett brett spektrum av olika verksamheter och arbetssätt. Sammantaget förväntar sig myndigheter att tolken behärskar:

  • Båda tolkspråken inklusive nödvändig terminologi.
  • Tolkstrategier vad gäller placering i rummet, turtagning, koordinering, klargöranden, reparationer m.m.
  • Olika tolkningstekniker (kort konsekutiv/dialog, lång konsekutiv/ monolog, viskningstolkning, avistatolkning, simultantolkning med guideutrustning, simultantolkning från kabin, relä- och pivottolkning).
  • Påplatstolkning, telefontolkning, skärmtolkning.
  • Ämneskunskap inom en rad olika fackområden.
  • Professionskunskap.
  • Yrkesetik.

Medan språkbehärskning, tolkstrategier, ämneskunskaper, professionskunskap och yrkesetik är helt grundläggande och nödvändiga kompetenser vid tolkning av alla samtal, oavsett komplexitetsgrad, är valet av tolkningsteknik och medium mer situationsbetingat.

Tolkutredningen ställde en rad frågor till ett mindre urval myndigheter och offentliga aktörer för att mer konkret beskriva de förväntningar som finns på tolkars kompetens och teknikkunnande.202

Den vanligast förekommande tolkningstekniken inom offentlig sektor angavs vara kort konsekutiv tolkning, dvs. dialogtolkning, men

202 Arbetsförmedlingen, Domstolsverket, Försäkringskassan, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten och Sveriges Kommuner och Landsting. Almqvist, I. (2018), Arbetsgruppsrapport inom Tolkutredningen.

även viskningstolkning och avistatolkning förekom. Inom domstolsväsendet förutsätts tolken behärska alla tekniker. Även simultantolkning med guideutrustning och från tolkkabin på distans har börjat införas i domstolsförhandlingar och planeras komma att införas i hela landet inom ett par år.

Då offentlig sektors tolkbehov beskrivs, brukar fokus av naturliga skäl vara de språk där tolkning behövs, däremot inte så ofta vilken sorts möten tolkningen avser. Tolkutredningen fick i sina kontakter med myndigheter också belyst hur många samtalsparter de tolkade mötena i den aktuella verksamheten kan ha och om tolkningen sker på plats, på telefon eller via skärm. Tvåpartssamtal tycks utgöra den ”normala” samtalstyp där tolk används, men även samtal med tre eller fyra parter rapporteras från flertalet tillfrågade myndigheter. Vid sidan av påplatstolkning används telefontolkning av samtliga tillfrågade myndigheter. Flera myndigheter arbetade även med skärmtolkning.

De kompetensmässiga krav på tolkar och tolktjänster som anges från beställare inom offentlig sektor är i regel kopplade till angivelse i enlighet med de tolkkategorier som etablerats i branschen. Det innebär att beställningar kan göras för olika kategorier tolkar, som auktoriserade, auktoriserade med specialkompetens inom hälso- och sjukvård eller rättsväsende, utbildade tolkar eller s.k. övriga tolkar helt utan formella kvalifikationer i tolkning. Den senare kategorin utgör den dominerande inom offentlig sektor, även om vissa beställare, t.ex. domstolarna, i regel har högt ställda krav på rättstolkar och inte accepterar sådana övriga tolkar. Okunskapen om vad olika kategorier tolkar står för är enligt utredningens bedömning utbredd inom offentlig sektor, man sätter oftast sina förhoppningar till att aktuell tolkförmedling vid beställning ordnar en lämplig tolk. Myndigheter med omfattande behov av tolktjänster, som Arbetsförmedlingen och Migrationsverket, har utarbetat interna riktlinjer för vilka kompetenser som behövs vid olika typer av ärenden, med beaktande av de ekonomiska och innehållsliga förutsättningar som råder. Arbetsförmedlingen anger t.ex. att s.k. övrig tolk bör undvikas vid ”komplicerade samtal”, då istället auktoriserad tolk bör väljas.203Vad som bedöms bli eller kan utvecklas till ett sådant komplicerat samtal är inte närmare definierat. Ytterst är det dock den enskilde

203 Arbetsförmedlingen (2017). Tolkstöd. Internt handläggarstöd, 2017-12-27.

beställaren, handläggare eller chef inom myndighet eller förvaltning, som avgör vilka krav som ska gälla.

3.5.3. Övriga krav

Examination och validering

Tolk som genomgått tolkutbildning med godkänt resultat eller har validerats och bedömts ha kunskaper och färdigheter som motsvarar viss tolkutbildning, har passerat de kvalitetskrav som betygssättning och examination kan innebära. Denna typ av krav, och de skillnader som förekommer mellan olika utbildningsformer, behandlas i kapitel 6 och 7.

Auktorisation

Auktoriserade tolkar har godkänts gentemot den kravnivå som ställts av Kammarkollegiet, vid auktorisationsprov eller godkänd tidigare tolkutbildning som påbörjats vid Stockholms universitet 1986–2012. Auktorisationsfrågor behandlas i kapitel 7.

Ytterligare krav

Beställare kan i samband med avrop av tolktjänst ange ytterligare krav som svarar mot visst uppdrag. Det kan t.ex. avse önskemål om att tolken ska vara av visst kön, behärska viss dialekt eller ha viss vana vid tolkning inom det aktuella sakområdet. Avvikelserapportering och egna bedömningar hos handläggande personal kan även lägga grund för speciella önskemål, som att undvika eller föredra viss tolk i samband med uppdrag. Det kan särskilt komma till uttryck i de direktavrop som görs av tolkar från egna kontaktlistor hos förvaltning eller myndighet.

Beställarkrav hanterade genom tolkförmedling kan hos förmedlingen komma att kombineras med interna index eller andra former av prioritetshantering som beställare saknar insyn i eller har möjlighet att påverka. Det kan t.ex. gälla prioritet för tolkar som inte brukar lämna återbud, är snabba på att acceptera en uppdragsförfrågan eller tolkar som är anställda av förmedlingen och behöver fylla ut sin arbetsvecka.

4. Myndigheter och andra aktörer – uppgifter och arbetssätt

4.1. Gällande rätt

Den legala utgångspunkten för tolktjänster vid samhällskontakter är de grundlagsstadgade principerna om likabehandling och objektivitet. Enligt regeringsformen ska domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen och iaktta saklighet och opartiskhet.1

En ytterligare utgångspunkt är den i förvaltningslagen föreskrivna serviceskyldigheten, som innebär att en myndighet ska se till att kontakterna med enskilda blir enkla och smidiga. Myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Den ska också ges utan onödigt dröjsmål.

Förvaltningslagen föreskriver i sin nuvarande form uttryckligen att myndighet i kontakt med enskild som inte behärskar svenska ska använda tolk om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt. Bedömningen av när tolk ska anlitas vilar på myndigheten, som kan avstå från tolkning vid ärenden av mindre vikt för den enskilde eller om kostnaderna för tolkning framstår som oproportionerliga i förhållande till den enskildes möjligheter att ändå tillvarata sin rätt. Motsvarande gäller även vid funktionsnedsättning av syn, hörsel och tal.2 Även i 1986 års förvaltningslag angavs att en myndighet vid behov borde anlita tolk.3 Bestämmelsen om tolk i nu

11 kap. 9 § regeringsformen. 26 § och 13 §förvaltningslagen (2017:900) samt prop. 2016/17:180, s. 8186. Myndigheters ansvar och möjlighet att göra sådan avvägning av om tolk ska anskaffas eller inte betonades redan i tidigare förarbeten, se t.ex. prop. 1985/86:80, s. 2628. 38 § förvaltningslagen (1986:223).

gällande förvaltningslag motsvarar delvis bestämmelsen om tolk i 1986 års förvaltningslag och den praxis som utvecklats. Av lagkommentar till paragrafen i tidigare förvaltningslag framgår att bestämmelsen inskärper vikten av att myndigheter anlitar tolkar vid handläggning av ärenden när tolk behövs och finns att tillgå. Paragrafen gällde alla ärenden och var alltså inte avgränsad till myndighetsutövning mot enskild. En sådan inskränkning diskuterades vid tillkomsten av 1986 års förvaltningslag, men ansågs inte lämplig. Även förslag om att regeln skulle gälla även annan verksamhet än handläggning av ärenden diskuterades, men bedömdes inte heller som lämplig. Det betyder att den del av allmänna verksamheter som består av s.k. faktiskt handlande, t.ex. sjukhusvård och undervisning, faller utanför tillämpningsområdet. Att regeln gäller vid all ärendehandläggning innebär att den har tillämpning också i ärenden som inte mynnar ut i något för den enskilde bindande beslut, t.ex. rådgivning.4

Behovet av tolk kan vidare vila på ytterligare lagstiftning, som de inledande bestämmelserna i hälso-och sjukvårdslagen (2017:30) och, något mer allmänt hållet, i socialtjänstlagen (2001:453). Dessa lagar innehåller i formell mening inte uttryckliga bestämmelser om tolkning, men betonar att vård och omsorg ska ske på lika villkor och betonar aspekter som samråd med patienter och information. Rättegångsbalken (1942:740) och förvaltningsprocesslagen (1971:291) innehåller uttryckliga bestämmelser om att tolk ”må biträda”, respektive att rätten ”vid behov” ska anlita tolk vid rättegångar. Ovanstående utgångspunkter har också tillämpning då det gäller funktionsnedsatta och behov av teckenspråkstolkar.

Tolkar har en varierad och ofta svåröverskådlig arbetsmarknad att förhålla sig till. Tillgängliga uppdrag kan inte alltid överblickas annat än med kort framförhållning, i ett längre perspektiv är efterfrågan mycket svårbedömd. Skilda förutsättningar sammanhänger med egen kompetens och språkfärdigheter, men också vilken verksamhetsform som gäller för arbetet. Endast en mindre grupp tolkar har anställning, flertalet är egna näringsidkare eller arbetar genom eget tolkföretag. Det arbetsrättsliga regelverket får därmed betydelse vid avvägningen av tolkarnas ställning som antingen anställda eller uppdragstagare. Det har betydelse bland annat för tolkens möjligheter att få arbetslöshetsersättning vid låg sysselsättningsnivå. Vidare aktualiseras en

4 Hellners, T. och Malmqvist, B. (2010). Förvaltningslagen med kommentarer, Norstedts Juridik, Zeteo, kommentaren till 8 § förvaltningslagen (1986:223).

rad skatterättsliga frågeställningar, bland annat om tolkarnas tjänsteställe ska anses utgöras av tolkens bostad eller av de olika platser där tolkning utförs. Det har betydelse för tolkens möjligheter att göra skatteavdrag för tjänsteresor, enligt inkomstskattelagen (1999:1229). Utredningen belyser i kommande kapitel 5 arbetsmarknaden för tolkar och de rättsliga aspekter som prövats.

De rättsliga aspekterna på upphandling av tolkförmedlingstjänster och tolkar samt konkurrens mellan tolkförmedlingar utvecklas nedan översiktligt. En närmare diskussion förs därefter under respektive delavsnitt i detta kapitel. Det rättsliga regelverket då det gäller myndigheters och andra aktörers arbete med utbildning, validering och auktorisation av tolkar behandlas i kapitel 6 och 7.

De bestämmelser som i första hand rör upphandling av tolkförmedlingstjänster och tolkar finns i lagen (2016:1145) om offentlig upphandling och i förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning. Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet tillhandhöll under perioden 2011–2017 ett statligt ramavtal för tolkförmedlingstjänster. Ett nytt ramavtal avses träda i kraft så snart rättsliga överklaganden kring det nya avtalet behandlats.5 Migrationsverket och Arbetsförmedlingen har valt att teckna egna avtal för att bättre kunna möta sina särskilda behov av tolktjänster. Även Migrationsverkets beslut om tilldelning inom nytt ramavtal överklagades under 2018.

Inom den kommunala sektorn förekommer viss samordning kring tolkförmedling, vilket även gäller ramavtal för upphandling av sådan förmedling. Antalet avtal och avtalskonstruktioner är trots detta omfattande. SKL Kommentus tillhandahåller i nuläget inte något generellt ramavtal för tolkförmedlingstjänster som kommuner och landsting kan använda sig av, men behoven har diskuterats. Andra och mer angelägna ramavtalsområden har prioriterats och ännu saknas en förstudie inom tolktjänstområdet.

Alltsedan avregleringen av den kommunala förmedlingsverksamheten tog fart på 1990-talet, har konkurrensfrågor mellan offentlig och privat förmedling varit aktuell. De bestämmelser som i första hand rör konkurrensrättsliga aspekter på offentligt och privat ägda

51 kap. 20 § lagen (2016:1145) om offentlig upphandling och 2 § förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning. Gällande ramvtal löpte ut hösten 2017, nytt ramavtal beräknas vara på plats i slutet av 2018. Fram till 2011 tecknades ramavtalen genom dåvarande Rikspolisstyrelsens försorg.

tolkförmedlingar är lokaliseringsprincipen och självkostnadsprincipen i kommunallagen (2017:725) samt förbudet mot konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet i konkurrenslagen (2008:579).6

4.2. Statliga myndighetsroller och ansvarsfrågor

Styrningen av hur tolkar utbildas och kvalitetssäkras är i stor utsträckning en statlig fråga, där flera myndigheter har uppgifter. Staten bedriver därtill upphandling av tolkförmedlingstjänter och avropar årligen tolktjänster för betydande belopp. Viktiga offentliga åtaganden berör ofta flera olika myndigheter, och samhällets behov av tolktjänster utgör inte något undantag i det avseendet. Det innebär också att samverkan inom staten och gentemot andra aktörer får stor betydelse då det gäller samhällets tolkförsörjning.

4.2.1. Myndigheter som berörs av tolktjänster

Myndighetsutövning mot enskild person, information och annan service som utövas eller tillhandahålls av statliga myndigheter innebär i varierande grad behov av tolktjänster. Vissa myndigheter berörs i betydande omfattning, t.ex. myndigheter som huvudsakligen står för insatser i samband med asylsökande och nyanlända, deras verksamhet, boende och rättigheter. Andra myndigheter har trots omfattande kontakter med enskilda endast i mer begränsad utsträckning behov av tolktjänster, t.ex. Skatteverket och Pensionsmyndigheten.

Justitieombudsmannen, JO, har uttalat att det är myndigheten själv som i det enskilda fallet gör en bedömning av om det föreligger behov av tolkning. Hänsyn ska därvid tas till bland annat ärendets beskaffenhet.7 Behovskriteriet tar sikte på den enskildes möjligheter att ta till vara sin rätt, vilket ger myndigheter utrymme att anpassa åtgärderna efter förutsättningar i det enskilda fallet. Att bestämmelsen i 2018 års förvaltningslag formulerats som ett åliggande, anses

62 kap. 1 § och 6 §kommunallagen (2017:725) och 2 kap. 27 § konkurrenslagen (2008:579), 1–2 §§. 7 JO 2003/04, s. 174.

inte innebära att det ställs andra eller mer långtgående krav på myndigheterna än vad som i praktiken redan gällde enligt tidigare förvaltningslag.8

I detta avsnitt beskrivs kortfattat ett antal myndigheter som nyttjar tolktjänster i talade språk. Dessutom beskrivs myndigheter med uppgifter i anslutning till reglering av utbildning och auktorisation av tolkar. Uppräkningen innebär inte en inbördes rangordning av myndigheter, redovisningen sker i bokstavsordning.

Arbetsförmedlingen

Arbetsförmedlingens huvudsakliga ansvarsområde omfattar den offentliga arbetsförmedlingen, dess arbetsmarknadspolitiska verksamhet och att verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. Arbetssökande och arbetsgivare ska enligt myndighetens instruktion ha tillgång till likvärdig service i hela landet. Verksamheten ska utformas så att den leder till ökad geografisk och yrkesmässig rörlighet bland de arbetssökande, men får inte snedvrida förutsättningarna för konkurrens inom olika branschområden och på arbetsmarknaden. Verksamheten ska främja mångfald och jämställdhet, motverka diskriminering och könsuppdelning på arbetsmarknaden.

Myndigheten ska vidare säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring och kan anlita kompletterande aktörer för att snabbt och effektivt få arbetssökande i arbete. I uppdraget ligger även analys, uppföljning och utvärderingsuppgifter och att göra återkommande bedömningar av arbetsmarknadsläget. En viktig uppgift för Arbetsförmedlingen är även att säkerställa att det inte sker felaktiga utbetalningar och motverka bidragsbrott.

Till de särskilda uppgifter som reglerats i myndighetens instruktion hör ansvar för att nyanlända invandrare erbjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på arbetsmarknaden. Myndigheten ska inom ramen för detta ansvar vara samordnande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter. Särskilt ansvar finns för vissa nyanlända invandrare enligt lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. 9

8Prop. 2016/17:180, s. 8186. 9Förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen, med ändring t.o.m. förordning (2017:1166).

Arbetsförmedlingen samverkar även med andra myndigheter, kommuner och landsting. Alla tjänster är avgiftsfria.10

I regleringsbrevet för 2017 anges bland annat mål och återrapporteringskrav beträffande nyanlända. Potentialen i ett ökat antal nyanlända i arbetskraften ska tas tillvara och arbetsmarknadsetableringen ska förbättras. Det anges även att inskrivna utan fullständig gymnasieutbildning, särskilt i etableringsuppdraget för nyanlända, i högre utsträckning ska påbörja reguljära studier. Studierna kan bedrivas såväl inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program eller en etableringsplan, som utanför dessa.

Arbetsförmedlingen är en av landets största myndigheter med drygt 14 500 anställda.11 Cirka två tredjedelar av de anställda definieras som tolkanvändare12, där verksamhetens karaktär ställer stora krav på effektiva tolktjänster i mötet med arbetssökande och andra berörda. Flera åtgärder riktas mot nyanlända med bristfälliga kunskaper i svenska. Exempel på en sådan åtgärd gäller etableringsuppdraget och den samverkan som sker med Försäkringskassan, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten, Skatteverket och Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, att driva projektet Mötesplatser och information. Målsättningen bör enligt regeringen vara att minst hälften av alla nyanlända som går igenom etableringsprocessen mellan 2016 och 2018 genomgår en enklare process via en Mötesplats.13

Sedan början av 2018 arbetar myndigheten även med ökad digital självservice och service på distans via telefon inom Arbetsförmedlingen Direkt. Här kan sökande få hjälp med inskrivning, behovskartläggning, rådgivning och matchning. Även arbetsgivare kan få hjälp att hitta sökande och lämpliga kandidater.14

Tolktjänster

Arbetsförmedlingen utgör en av Sveriges största användare av tolktjänster, motsvarande närmare 200 miljoner kronor per år. Tolktjänster utförs traditionellt på plats, vilket 2015 utgjorde cirka 80 procent av samtliga tolktjänster. Distanstolkning via telefon ökar dock

10 Ibid., samt www.arbetsformedlingen.se, 2018-03-05. 11 Arbetsförmedlingen, årsredovisning 2017, s. 137. 12 Arbetsförmedlingen, underlag till utredningen, 2018-03-02. 13 Arbetsförmedlingen, årsredovisning 2017. 14SOU 2018:43, s. 175.

snabbt i omfattning, i vissa regioner är distanstolkning numera helt dominerande. Arbetsförmedlingen har etablerat egna ramavtal för tolkförmedlingstjänster, som svarar mot myndighetens behov. Dessa avtal lyfter bland annat fram den tolkkategori som utbildats i egen regi, genom arbetsmarknadsutbildning till kontakttolk, som jämställd med övriga grundutbildade tolkar. Det innebär att Arbetsförmedlingen avropar egenutbildade tolkar i större utsträckning än övriga statliga myndigheter.15 Ett särskilt systemstöd introducerades 2018 för att hantera avrop från förmedlingsorgan enligt avtalet med väntetider, bekräftelser, fakturering och uppföljning. Systemstödet ger tekniskt stöd för hela avropsprocessen och ger möjlighet att ta ut statistik, kontrollera ekonomi och avvikelsehantering. Felaktigheter uppges för närmare en tredjedel av inkomna fakturor, vilka tidigare kontrollerats manuellt. Avrop av tolktjänster hanteras av berörda handläggare med stöd av lokala tolksamordnare.16

Flerspråkig service

Arbetsförmedlingen utvecklade under 2017 ett digitalt kartläggningsverktyg, jobskills.se, där asylsökande kan registrera sin utbildning och yrkeslivserfarenhet på sitt eget språk, för att sedan direkt få det översatt till ett CV på svenska. Verktyget finns för närvarande tillgängligt på svenska, engelska, persiska, arabiska, somaliska och tigrinska samt i en särskild version för arbetsgivare. Myndigheten har också tagit fram filmer på sex olika språk och översatt Yrkesguiden för att ge asylsökande information om det stöd som kan erbjudas. Hanteringen av personuppgifter visade sig komplicera användningen av verktyget, som ännu inte kunnat driftsättas fullt ut.

Arbetsförmedlingen har under perioden 2011–2016 ökat andelen medarbetare med utländsk bakgrund från 14 till 23 procent. Under 2017 anställdes drygt 430 personer med anställningsstödet moderna beredskapsarbeten för kortare eller längre perioder. Många av dessa personer finns i direktservice där de ger stöd till arbetssökande som talar andra språk än svenska och engelska.17 Språkstöd kanaliseras regelbundet genom kundtjänstens s.k. språklinjer. Det gäller för närvarande arabiska, engelska, persiska, somaliska och tigrinska. Då

15 Arbetsförmedlingen, underlag till utredningen, 2018-03-02. 16 Ibid. 17 Ibid.

det gäller de nationella minoritetsspråken kan service inte alltid garanteras. Det finns arbetsförmedlare som talar finska, meänkieli och samiska, men det kan inte alltid säkerställas under kundtjänstens öppettider.18

Tryckt material, filmer och webbsidor på olika språk tas också fram. En ny yrkesroll i form av kundresurs har utvecklats sedan 2012. Kundresurser arbetar med matchning och coaching på flera olika språk. Denna typ av stöd anknyter även till det framtida arbetssätt som kan komma att utvecklas för språkstöd och tolkning inom de servicekontor som Statens servicecenter nu utvecklar i ett hundratal kommuner. Där samverkar Arbetsförmedlingen med främst Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket.

Former för framtida flerspråkig service genom egna medarbetare diskuterades i en bredare krets myndigheter inom ramen för det särskilda regeringsuppdrag som avrapporterades våren 2018.19 Det visade sig här att den avgränsning som myndigheterna drog mellan myndighetsutövning och andra typer av arbetsuppgifter, som information och vägledning, var avgörande för hur arbetet kunde effektiviseras och finna nya former. Egna språkresurser användes främst i dessa senare typer av uppgifter. Behov fanns också av att utveckla former för att fastställa den egna personalens språkkompetenser.20

Arbetsförmedlingen uppger sig tidigare ha övervägt att komplettera upphandlade tolktjänster med anställning av egna tolkar. Det har då främst avsett mer frekvent förekommande språk och i samband med uppbyggnad av callcenter eller liknande distanslösningar. Frågan uppges dock inte vara aktuell för närvarande.21

Arbetsmarknadsutbildning

Arbetsmarknadsutbildning utgör en av de åtgärder som genomförs på uppdrag av Arbetsförmedlingen. Med arbetsmarknadsutbildning avses en yrkesinriktad utbildning som ska underlätta för den enskilde att få eller behålla ett arbete och som motverkar att det uppstår

18SOU 2018:43, s. 175. 19 Arbetsförmedlingen (2018). Effektiviserad användning av tolktjänster. Återrapport av regeringsuppdrag om effektivare tolkanvändning och utvecklad flerspråkig service, 2018-03-31. 20 Ibid. 21 Arbetsförmedlingen, information till utredningen, våren 2018.

arbetskraftsbrist. Arbetsförmedlingen upphandlar förberedande och grundläggande utbildningar till kontakttolk främst hos ett antal studieförbund som t.ex. Folkuniversitetet. Bland leverantörerna finns även enskilda företag som arbetar med etablering av nyanlända, svenska för invandrare och asylboenden.22

Arbetsförmedlingens ramavtal medger att uppdrag till utbildade tolkar också förmedlas till tolkar som genomgått myndighetens arbetsmarknadsutbildning till kontakttolk. Det sker också i betydande omfattning. Så är inte fallet hos statliga myndigheter som tillämpar Kammarkollegiets ramavtal. Tolkar med arbetsmarknadsutbildning hänförs i detta avtal till kategorin övrig tolk. Dessa förhållanden har betydelse för såväl sysselsättning som arvodering av tolkar med arbetsmarknadsutbildning.

Domstolsverket och Sveriges domstolar

Myndigheten Domstolsverket fungerar som serviceorganisation till landets domstolar och ansvarar för övergripande samordning och gemensamma frågor inom domstolarna och ett antal mindre nämndmyndigheter. Främst avser arbetet personalutveckling, verksamhetsstöd, utbildning, information, föreskriftsarbete, råd och anvisningar och att svara för att verksamheten bedrivs på ett effektivt och tillgängligt sätt.

Domstolarna är oberoende och självständiga i förhållande till riksdag, regering och andra myndigheter. I Sverige finns tre typer av domstolar – allmänna domstolar, allmänna förvaltningsdomstolar samt specialdomstolar. De senare avgör tvister inom olika specialområden, som t.ex. Arbetsdomstolen.

Sveriges Domstolar är en betydande tolkanvändare inom staten och dominerar avropsmässigt bland de myndigheter som använder Kammarkollegiets statliga ramavtal för tolkförmedlingstjänster. Därtill direktupphandlas tolktjänster i viss omfattning, med stor variation i volym mellan enskilda domstolar. Kostnadsökningen för tolktjänster inom domstolarna har varit betydande under den senaste tioårsperioden. Under 2017 redovisades kostnader om cirka 125 miljoner kronor för tolktjänster, vilket är en tredubbling sett i ett

22 Arbetsmarknadsutbildning anordnades under 2018 i form av förberedande kontakttolkutbildning samt utbildning till kontakttolk. För ytterligare detaljer se kapitel 5.

tioårsperspektiv. Den samlade verksamheten inom Domstolsverket och Sveriges Domstolar omfattar cirka 6 900 anställda och en årlig omsättning på cirka 6 miljarder kronor.23

Effektivare tolkverksamhet i domstolarna

Antalet mål och ärenden där tolk behöver anlitas har ökat under senare år. Tillgången på kvalificerade tolkar har dock inte ökat i motsvarande grad. Det har fått till följd att det ur domstolarnas perspektiv råder brist på tolkar på många håll i landet. Det gäller i synnerhet rättstolkar och auktoriserade tolkar.

Domstolsverket har därför under 2016–2017 tillsammans med personal från olika domstolar arbetat i projektform med ett särskilt regeringsuppdrag för att stödja en effektivare användning av tolkar i domstol. Uppdraget har bland annat omfattat utveckling och utbyggnad av videotekniken vid domstolarna, så att den ger förutsättningar för simultantolkning på distans. I uppdraget ingick även att utveckla och erbjuda utbildningar för att stärka medarbetarnas kunskaper om tolkning och tolkanvändning.24

Det övergripande målet för hittillsvarande arbete har varit att ge stöd till domstolarna i att hantera bristen på kvalificerade tolkar. Tolkanvändningen ska därför effektiviseras och arbetet göras mer enhetligt. Ytterligare mål är att bidra till att domstolarna i större utsträckning anlitar så kvalificerade tolkar som möjligt för att stärka rättssäkerheten i de mål där tolktjänster krävs.

Inom ramen för utvecklingsarbetet har yrkesföreningen Rättstolkarna medverkat. De har bland annat bidragit med att testa och utvärdera olika tekniska lösningar för simultantolkning på distans. Under 2017 genomfördes dialogmöten med bland andra tolkförmedlingar, Advokatsamfundet, Åklagarmyndigheten, Migrationsverket, Skatteverket och Försäkringskassan.25

23 www.domstol.se/Om-Sveriges-Domstolar/Domstolsverket, 2018-05-14, samt underlag till utredningen 2018-02-18. 24 Ju2015/00831/DOM. 25 Domstolsverket (2018). Årsredovisning 2017 för Sveriges Domstolar.

Åtgärdspaket

Stödet till domstolarna har utvecklats för att höja andelen kvalificerade tolkar, lyfta aktören tolk i och utanför rättssalen och för att åstadkomma en effektivare användning av tolktjänster som följd av regeringsuppdraget. Paketet omfattar tre delar,

  • gemensamma riktlinjer för domstolarna för anlitande av tolkar,
  • e-utbildning för all berörd domstolspersonal i frågor som rör tolkanvändning i domstol, samt
  • teknisk lösning för simultantolkning med stöd av videokonferensteknik.

Nya riktlinjer och e-utbildning färdigställdes under 2017. Riktlinjerna betonar bland annat att uppgift som tolksamordnare bör övervägas vid varje domstol, för att koordinera arbetet, fånga upp avvikelser och upprätthålla kontakter med andra domstolar i tolkfrågor. Positiva erfarenheter finns redan från de domstolar som inrättat sådan samordningsfunktion. Riktlinjerna kommer vid behov att uppdateras ytterligare. Redan tidigare fanns videoteknik utbyggd vid domstolarna i betydande omfattning, videotolkning dominerar av geografiska skäl stort vid domstolarna i Norrland. Den nya videokonferenstekniken med separata ljudslingor för simultantolkning testades under utvecklingsarbetet vid ett tiotal domstolar under 2017. Under 2018 sker successiv installation av tekniken vid landets domstolar. Inledningsvis sker detta vid migrationsdomstolarna och de domstolar som sedan tidigare planerat för ny- eller ombyggnad av befintlig utrustning. Fullt utybyggt berör systemet landets cirka 700 förhandlingssalar. I samband med teknikanpassningen kommer domstolarnas personal även att erbjudas utbildning i den nya tekniken. Tekniken ställer särskilda krav även på tolkarna och deras arbetssätt. De nya anläggningarna beräknas vara på plats i samtliga förhandlingssalar senast 2021.26

Särskilda tolkrum inrättas nu på olika domstolar i landet, dit tolkar kan inställa sig för att genomföra simultantolkning med den nya tekniken. Sådana tolkrum har hittills inrättats i Attunda tingsrätt, Nacka tingsrätt och i Förvaltningsrätten i Göteborg.

26 Ibid.

Domstolsverket har vidare utarbetat enhetliga mallar för beställning av tolk och för reklamation av tolkuppdrag och tolkförmedlingstjänster. Materialet är tillgängligt på en överblickbar sida i Domstolsverkets intranät.27

Domstolsverket har från 2018 även inrättat en ytterligare ersättningsnivå i tolktaxan för utbildade tolkar, upptagna i Kammmarkollegiets register över tolkar med godkänd utbildning (se kapitel 13).

Försvarsmakten

Inom Försvarsmakten bedrivs utbildning av militärtolkar för att möta verksamhetens behov i vissa avgörande språk. När så krävs nyttjas också externa tolkar. Utbildningen av tolkar sker vid Försvarsmaktens underrättelse- och säkerhetscentrum, som utgör ett gemensamt funktions- och kompetenscentrum för Försvarsmakten. Flygvapnets och arméns underrättelseskolor samt Försvarets tolkskola sammanfördes 1998 till ett nytt förband i Uppsala.

Utbildningen omfattar tre terminer och präglas av högt ställda krav ur en rad olika perspektiv. Tolkskolans verksamhet beskrivs närmare i kapitel 6.

Försäkringskassan

Försäkringskassans uppdrag omfattar främst beslut och utbetalning av ersättningar från socialförsäkringen, som många människor är beroende av för att klara sin försörjning. Rättssäkerhet, service och produktivitet utgör viktiga fokusområden i myndighetens arbete.28Försäkringskassan har ytterligare en rad uppgifter och ska bland annat ge information till berörda om socialförsäkringen och de övriga förmåner och ersättningar som myndigheten ansvarar för, ansvara för kvalificerad kunskapsuppbyggnad inom området och ha ett samlat ansvar inom sitt verksamhetsområde för frågor som har betydelse för nyanlända invandrares etablering i samhället. I myndighetens instruktion anges särskilt att konsekvenserna för barn ska analyseras vid beslut och andra åtgärder som rör barn. Särskild hän-

27 Ibid. 28 Försäkringskassan (2018). Årsredovisning 2017.

syn ska då tas till barnets bästa enligt Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter. Försäkringskassan har vidare omfattande samverkansuppgifter med myndigheter, kommuner och landsting, bland annat inom rehabiliteringsområdet.29

Tolktjänster

Myndighetens tolkanvändning skedde tidigare med stöd av Kammarkollegiets statliga ramavtal, beställning gjordes genom portalen avropa.se. Under den avtalslösa perioden från november 2017 sker avrop genom direktupphandling baserat på avtal mellan myndigheten och ett antal leverantörer av tolkförmedlingstjänster. Myndighetens årliga kostnader är inte så omfattande jämfört med andra delar av staten. Totalt ligger myndighetens kostnader för tolktjänster relativt stabilt på cirka 4,5–5 miljoner kronor årligen.30

Flerspråkig service

Försäkringskassans avdelning för gemensamma försäkringsfrågor lämnar i ökad utsträckning service på andra språk än svenska. Stödet tillhandahålls per telefon och kundforum med hjälp av ett 70-tal handläggare. Uppdraget omfattar mer generell service, vägledning och information. Samtal på engelska, arabiska och polska besvaras via inkommande telefonlinjer, gäller det andra språk bokas samtal via myndighetens hemsida. Det gäller ett tiotal språk, bland annat de nationella minoritetsspråken finska, samiska och meänkieli.31

Försäkringskassan erhöll i likhet med en rad andra myndigheter ett särskilt regeringsuppdrag 2017 kring effektivare tolkanvändning och utvecklad flerspråkig service. Myndigheten konstaterar i sin avrapportering att allmän information ges om socialförsäkringens olika förmåner och bidrag på webbsida, genom självbetjäningstjänster och sociala medier på ett flertal andra språk än svenska. Möjligheter finns också att prata med handläggare på olika språk. Behovet av tolktjänster uppkommer i samband med att Försäkringskassan besvarar frågor, ger information om socialförsäkringen och då det

29 Förordning (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan. 30 Försäkringskassan, underlag till utredningen, 2018-05-09. 31 Försäkringskassan, underlag till utredningen, 2018-01-17.

gäller kommunikation i specifika ärenden. Vid generell information och vissa mer fördjupade ärenden kan andra lösningar än tolk användas, som flerspråkiga handläggare. Bedömningen är att det enskilda fallet sätter förutsättningarna för vilken lösning som ska användas. Behovet av tolk uppstår ofta i det direkta mötet, vilket gör det svårt att planera användningen av tolk i verksamheten. Man pekar dock på att myndighetsgemensamma lösningar för upphandling samt ökad myndighetssamverkan är viktiga. Stor tilltro sätts också till möjligheterna att i framtiden använda artificiell intelligens och maskinella språktjänster som ersättning för vissa tolktjänster. Myndigheten arbetar med innovation, utredningar och försöksverksamhet kring detta.32

Försäkringskassan tillhandahåller vidare översatt material kring socialförsäkringen på sin webbplats på flera av de större invandrarspråken. Information om föräldraförsäkringen till dem som inte tidigare tagit ut ersättning ges på arabiska. Där finns även film, t.ex. om hur man skaffar mobilt bank-id, samt svar på vanliga frågor. En särskild Facebooksida på arabiska följs av ett stort antal personer. Man beräknar att informationen nått cirka 295 000 personer.33

Försäkringskassans verksamhet vid de s.k. Servicekontoren beskrivs nedan närmare under Skatteverkets verksamhet. Försäkringskassan samverkar i dessa kontor med Skatteverket och Pensionsmyndigheten. Verksamheten planeras övergå i en mer enhetligt strukturerad form under administrativt huvudmannaskap av Statens servicecenter från 2019.

Högskolan

Den högre akademiska utbildningen och forskningen inom universitet och högskolor har av tradition präglats av internationalisering och gränsöverskridande kommunikation. Så har det varit sedan våra universitet växte fram ur medeltidens kloster och religionsanknutna lärosäten. Det gemensamma språket var då främst latin. Studenter, forskare och lärare vid dagens lärosäten utbyter kunskaper, idéer, dokumenterar och publicerar på en rad språk vid sidan av svenska. Forskning och utbildning ges inom olika språk, med engelskan som

32 Försäkringskassan (2018). Svar på regeringsuppdrag. Rapport – Effektivare tolkanvändning och utvecklad flerspråkig service. Dnr 049968-2017, 2018-03-26, Version 1.0. 33 Försäkringskassan (2018). Årsredovisning 2017.

ett av de viktigaste huvudspråken i Sverige och västvärlden. Det är därför naturligt att utbildningen av tolkar i talade språk för att möta samhällets behov vuxit fram även inom högskolan.

Stockholms universitet bedriver inom ramen för Tolk- och översättarinstitutet vid den humanistiska fakulteten olika typer av tolkutbildningar. Tillsyn och kvalitetsgranskning inom det högre utbildnings- och forskningsområdet utövas på mer generell nivå av Universitetskanslersämbetet, UKÄ. Myndigheten granskar kvaliteten i högre utbildning och forskning, analyserar utvecklingen, ansvarar för officiell statistik om högskolan samt bevakar att universitet och högskolor följer lagar och regler. Riktade utvärderingar mot högskolans tolkutbildningar har dock hittills endast genomförts i begränsad omfattning i slutet av 1970-talet, genom den tidigare myndigheten Universitets- och högskoleämbetet, UHÄ.34 TÖI:s tolkutbildning ingick även som en begränsad del i utvärderingen av huvudområdet översättningsvetenskap 2013. Kandidatprogrammet, där tolkning ingick, fick då omdömet hög kvalitet.35

Stockholms universitet har även ett internt system för kvalitetssäkring av all utbildning. Det ingår i ett kvalitetssystem som bl.a. täcker organisation och styrning, planering, genomförande och uppföljning, antagning och examination.36

Universitets- och högskolerådet, UHR, är en central förvaltningsmyndighet inom sektorn, som ansvarar för uppgifter som rör service, samordning, främjande och utvecklande verksamhet samt internationellt samarbete och mobilitet inom utbildningsområdet. UHR bedömer vid behov avslutade utländska utbildningar och informerar inför högskoleutbildning. Bedömningar av andra länders utbildning baseras på internationella överenskommelser om erkännande av utbildning. De ansvarar också för högskoleprovet.37

34 Hjertman, C. och Stendahl, C. (1979). Utvärdering av tolkutbildning på högskolenivå. UHÄ-rapport 1979:14. 35 UKÄ (2013). Kvalitetsutvärdering av översättning och översättningsvetenska, reg.nr. 411-00294-13, 2013-02-19. 36 www.su.se/medarbetare/organisation-styrning/kvalitetsarbete, 2018-06-08. 3717 §§ förordningen (2012:811) med instruktion för Universitets- och högskolerådet, förordningen (2016:157) om erkännande av yrkeskvalifikationer, samt konventionen om erkännande av bevis avseende högre utbildning i Europaregionen den 11 april 1997. Se även www.uhr.se, 2018-07-29.

Kammarkollegiet

Kammarkollegiet har till uppgift att tillhandahålla service inom olika delar av det statliga verksamhetsområdet, främst avseende ekonomi, juridik, kapitalförvaltning, riskhantering och administration. Kollegiet har också en rad andra, vitt skilda uppgifter som gäller bland annat miljö- och stiftelserätt, Sveriges indelning, registrering av trossamfund, fastställande av avgiftssatser inom begravningsområdet, fastställande av resegarantier samt bevakning av Allmänna arvsfondens rätt till arv och dess kapitalförvaltning. Kammarkollegiet företräder vidare staten och för det allmännas talan efter uppdrag från Justitiekanslern samt i vissa typer av ärenden, t.ex. sådana som rör miljöintressen. Myndigheten beslutar även om en rad olika typer av ersättningar och hanterar avvecklingsfrågor m.m.

Kammarkollegiets ansvar för auktorisation av tolkar och översättare med de tillsynsuppgifter som följer av detta anknyter till utredningens uppdrag. Det gör också myndighetens ansvar för att upphandla samordnade ramavtal avsedda för andra statliga myndigheter, vilket skett inom tolkförmedlingsområdet. Verksamheten bedrivs inom särskild avdelning med benämningen Statens inköpscentral (SIC). I uppgiften ingår stödverksamhet för inköp vid avrop från de samordnade ramavtal som myndigheten har upphandlat.38

Auktorisation av tolkar

Auktorisation av tolkar och översättare sker med stöd av förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare genom anordnandet och bedömning av skriftliga och muntliga prov tillsammans med anlitade språkbedömare, sakkunniga och språkassistenter. Auktorisation för tolkar sker på grundnivå (auktoriserad tolk, AT) och inom rätts- och sjukvårdsområdet även på specialistnivå (auktoriserad rättstolk, RT, och auktoriserad sjukvårdstolk, ST). Auktorisationerna gäller i fem år och kan därefter förnyas. Kollegiet utövar tillsyn över dem som auktoriserats och för även ett register. Ytterligare ett register förs över tolkar som genomgått viss tolkutbildning som faller under statlig tillsyn. Bägge registren finns sökbara på myndighetens webbplats. På kollegiet arbetar ett tiotal medarbetare inom prov- och auktorisationsverksamheten.

38 Förordning (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet.

Samhällets behov är utgångspunkten för Kammarkollegiets beslut om vilka språk som blir aktuella för auktorisationsprov. Kollegiet kan dock inte auktorisera tolkar i alla språk trots att det finns både behov och intresse. Avgörande för möjligheten att auktorisera är att det aktuella språket har ett standardiserat skriftspråk och att kollegiet har tillgång till språkbedömare som har den kompetens som krävs. För att uppnå enhetlighet i besluten finns bedömarinstruktioner framtagna och kollegiet genomför även individuella utbildningar av bedömare samt håller bedömarseminarier. Skriftliga prov är anonymiserade vid rättningar.39

Auktorisationen avser att skapa skydd mot oskicklig yrkesutövning, då det är svårt för beställare att avgöra om kvalitet på avropad tolkning är korrekt och därmed rättssäker.40 Kammarkollegiets uppdrag är att med hjälp av språkexperter, samhällsvetare och sakkunniga inom juridik och sjukvård kontrollera att de tolkar som ansöker om auktorisation har de språkliga, begreppsmässiga och tolkningstekniska färdigheter som krävs. De ska också ha tillägnat sig god tolksed i sitt arbetssätt.41 Kammarkollegiet har i föreskrifter formulerat vad som skall gälla enligt sådan s.k. god tolksed.42

Kriminalvården

Kriminalvårdens ansvar omfattar att verkställa utdömda påföljder, häktesverksamhet samt personutredningar i brottmål. Myndigheten ska verka för att påföljder verkställs på ett säkert, humant och effektivt sätt med effektiv lagföring och förebyggande av återfall i brott. Till uppgifterna hör även att förbereda frigivning, bekämpa narkotikamissbruk och anpassa innehållet i verkställigheten efter varje individs behov. Det innebär att anstaltsorganisationen ska vara utformad så att den tillgodoser olika behov av övervakning och kontroll, liksom de intagnas behov av sysselsättning. Samtidigt ska en ändamålsenlig planering av de intagnas frigivning ske. Frivårdsorganisationen ska utformas så att den tillgodoser behovet av kontroll,

39 Kammarkollegiet, underlag till utredningen, 2018-01-12. 40 Prop 1984/85:132, s. 9. 41 Ibid. 42 17–23 §§ Kammarkollegiets tolkföreskrifter (KAMFS 2016:4) samt skriften God tolksed – Kammarkollegiets råd till auktoriserade tolkar.

stöd och andra åtgärder när det gäller klienterna. Den ska också främja ett effektivt samarbete med Kriminalvårdens övriga verksamheter och med övriga myndigheter.43

Verksamhetens karaktär förutsätter i betydande utsträckning att kommunikation kan ske också på andra språk än svenska. Dagligen förvaras cirka 1 000 personer i häkte, 4 500 personer i anstalt samt berörs cirka 20 000 personer i frivård. Det finns en stor språkbredd inom Kriminalvårdens personal men behovet av tolk ökar över tid. Tolk anlitas vid myndighetsutövning och andra situationer som förutsätter noggrann språklig förståelse. Exempel på användningsområden är främst i häktesverksamheten (i regel telefontolk) och i samband med inskrivningar, där auktoriserad rättstolk eftersträvas. Inom sjukvårdsverksamheten eftersträvas tolk som deltar på plats. Huvudleverantör under perioden 2014–2017 var förmedlingsorganet Semantix Tolkjouren AB. Ett sextiotal andra leverantörer berördes dock under perioden, främst till följd av att verksamhetsenheter finns i så stora delar av landet. De vanligaste tolkspråken var engelska, arabiska, ryska, rumänska och polska. Beställning av tolk sker genom chefsbeslut i första linjen. Barn nyttjas aldrig för tolkning, även om formella riktlinjer för detta saknas.44

Kvalitetsfrågor upplevs som viktiga och former för ett framtida avvikelsesystem för tolktjänster diskuteras. Olika former av kommunikationsstöd vid sidan av personalens språkresurser används i verksamheten, t.ex. en europeisk produktion av pekböcker samt tvslinga. Kriminalvården har cirka 11 000 medarbetare, varav en fjärdedel är av utländsk härkomst. Myndighetens kostnader för tolktjänster har ökat under de senaste åren och var under 2017 cirka 16,3 miljoner kronor.45

Länsstyrelserna

Sveriges 21 länsstyrelser ansvarar, som regeringens företrädare i respektive län, för olika uppgifter och har en samordnande roll. Inom integrationsområdet ska länsstyrelserna medverka till att det finns beredskap och kapacitet för länens kommuner att ta emot nyanlända

43 Förordning (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården. 44 Kriminalvården, underlag till utredningen, 2018-02-21. 45 Ibid.

och ensamkommande unga. De ska även stödja kommunerna i samordningen av svenska för invandrare (sfi) och samhällsorientering, samt fördela statsbidrag till integrationsinsatser.

Samhällsorienteringen, som kommunerna ansvarar för, syftar till att underlätta nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet och ska ge en grundläggande förståelse för det svenska samhället. Den ska i möjligaste mån bedrivas på modersmålet eller ett annat språk som deltagaren behärskar väl. Vid behov ska tolk anlitas.46 Av länsstyrelsernas årliga uppföljning av samhällsorienteringen framgår att det är relativt ovanligt att kommunerna använder tolkar, men att det förekom i 16 av de 260 kommuner som hade svarat på länsstyrelsernas uppföljningsenkät.47

Länsstyrelserna har i regel inte behov av tolktjänster i den egna verksamheten. De mycket begränsade tolk- och översättningstjänster som ändå nyttjas sammanhänger främst med översättning av material, t.ex. för webbpublicering.

Migrationsverket

Migrationsverket prövar ansökningar från personer som vill bosätta sig i Sverige, arbeta, komma på besök, söka skydd undan förföljelse eller ansöka om svenskt medborgarskap.

Migrationsverket erbjuder asylsökande boende och uppehälle under tiden de väntar på beslut i asylärendet. För asylsökande som fått tillstånd att stanna i Sverige, utbetalas statlig ersättning till kommuner och landsting. Om asylsökande får avslag på ansökan arbetar Migrationsverket med frivilligt återvändande. Det är kommuner och landsting samt Arbetsförmedlingen som har uppdraget att arbeta med etablering och integration av dem som beviljats tillstånd att bo i landet.

Målet för Migrationsverket anges vara att säkerställa en långsiktigt hållbar migrationspolitik som värnar asylrätten och som inom ramen för den reglerade invandringen underlättar rörlighet över gränser, främjar en behovsstyrd arbetskraftsinvandring, tillvaratar

467 § förordningen (2010:1138) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare. 47 Länsstyrelsernas återrapportering av uppdrag 46 enligt regleringsbrevet för 2017 – Samhällsorientering för nyanlända (2018-03-02, Dnr 851-336-2018), s. 9.

och beaktar migrationens utvecklingseffekter samt fördjupar det europeiska och internationella samarbetet.48

Tillgängligheten på myndighetens kontor bedöms ännu inte som tillräcklig, men satta servicemål innebär en successiv förbättring. För 2018 innebar servicemålet 10 minuter för bokade besök och 40 minuter för spontanbesök. Då det gäller asylärenden görs bedömningen att 90 procent av kontakterna sker genom besök vid lokala kontor. Ofta handlar det om flera typer av frågor av olika karaktär.49

Tolktjänster 50

Merparten av de samtal och utredningar som genomförs på myndigheten uppges ske med hjälp av tolk. Under 2016 användes tolkar vid över 263 700 tillfällen med samlade kostnader om drygt 245 miljoner kronor. Under 2017 minskade antalet tolkningar något, myndigheten använde tolkar vid mer än 259 100 tillfällen till en kostnad av drygt 251 miljoner kronor. Under 2018 har andelen auktoriserade tolkar ökat i verksamheten, särskilt påtaglig är också den allt mer dominerande andelen distanstolkning.

Vid asylutredningar genom video används utredningsrum med videoutrustning, där sökande och biträde sitter i ett rum och handläggaren i ett annat rum på annan ort. Tolken kan närvara genom att sitta i ett av dessa rum, alternativt i ett tredje rum. Erfarenheterna av Migrationsverkets videolösning är positiva.51

Tolken har en nyckelroll i samtalen med sökande, speciellt under asylutredningar. Hög kvalitet på tolkningen utgör enligt myndigheten förutsättning för en rättssäker utredning. Handläggning av utlänningsärenden innebär i de flesta fall kvalificerad myndighetsutövning mot enskild. Av det följer att det ofta finns stort behov av tolk då Migrationsverket har att göra med personer som inte behärskar svenska eller har allvarliga skador avseende hörsel/tal. Därutöver ställer EU:s Asylprocedurdirektiv52 krav på att tolk ska användas vid muntlighet i asylärenden. Förvaltningslagen anger dock inte vilka kvalifikationskrav som ska gälla för tolkar, varför myndigheten

48 www.migrationsverket.se, 2018-03-02. 49SOU 2018:43, s. 154. 50 Texten bygger främst på underlag till utredningen från Migrationsverket, 2018-04-25. 51SOU 2018:43, s. 155. 52 2013/32/EU.

gör lämplig bedömning i det enskilda fallet. Det är berörd handläggare av visst ärende som bedömer om det finns behov av tolk. Regeln om tolk gäller inte bara då Migrationsverket handlägger ärenden, utan även vid exempelvis rådgivning.

Tolkning ska enligt Migrationsverket i första hand ske på den sökandes modersmål (talspråk/dialekt). Om det saknas tolk i aktuellt språk eller om det inte går att ordna av tids- eller kostnadsskäl, sker tolkning på annat språk som sökanden behärskar. Vid tolkning i kontakt med personer med särskilda behov, som barn, tortyroffer, kvinnor som blivit utsatta för övergrepp eller liknande, ska det alltid övervägas om tolk med erfarenhet från sådan tolkning ska användas samt vilket kön tolken bör ha. I dessa fall är det inte enbart en fråga om tolken är auktoriserad eller inte.

Migrationsverkets arbete med hjälp av tolkar och översättare sågs över i samband med ett särskilt projekt, som slutrapporterades 2014.53 De förhållanden som då gällde är i flera avseenden fortfarande aktuella, det som därefter skett är att en central experttjänst för tolkfrågor och en samordningsgrupp tillsatts54 Samordningsgruppen för språktjänster påbörjade sitt arbete 2015. Den består av representanter från samtliga regioner och avdelningarna för förvar och förvaltningsprocess. Gruppens syfte är att säkerställa att Migrationsverkets användning av tolkar och översättningar sker med så hög kvalitet och effektivitet som möjligt. Uppdraget omfattar bland annat att ge stöd till verksamheten i språktjänstfrågor och vid behov genomföra utbildningsinsatser. Gruppen ska också fånga upp synpunkter från verksamheten då det gäller processer, standarder och rutiner och sprida information om nya avtal samt samverka med språktjänstleverantörer.

Val av relevant tolkkompetens

Migrationsverket tog 2016 fram en standard för val av kompetens och form för tolkning vid olika typer av samtal med sökande. Syftet med standarden var att effektivisera och säkerställa tillgången på tolkar. En miniminivå avseende kompetens och tolkform definierades för att frigöra högre tolkkompetens till samtal som ställde högre

53 Migrationsverket (2014). Samordning av tolk och översättaranvändning. Slutrapport. 54 Migrationsverket, underlag till utredningen, 2018-03-15.

krav. De olika samtalstyper som förekom delades in i tre kategorier. I kategori A, som bland annat avser asylutredningar, ska tolk som beställs i första hand vara auktoriserad eller grundutbildad. I kategori B, som kan avse underrättelser eller ansökningssamtal, ska främst grundutbildad tolk användas. Vid korta samtal, t.ex. på boenden eller i receptioner, kategori C, kan som lägst s.k. övrig tolk användas.

Beställning av tolk görs enhetsvis och omfattar val av kompetens och tolkform utifrån ärendets behov. Beställningar hanteras sedan via telefon, e-post eller leverantörernas egna beställningssystem. Valet av tolkkompetens styrs bland annat av myndighetens standard för val av kompetens och form för tolkning. Migrationsverket har tre olika avtal för på plats-, telefon- och callcentertolkning. Valet av leverantör avgörs av tolkform och den rangordning som finns i Migrationsverkets avtal för de tre avtalen om tolkförmedlingstjänster. En förstudie avseende ett utvecklat beställnings- och uppföljningssystem pågår inom myndigheten.

Finns skäl att ifrågasätta viss tolks kompetens eller lämplighet, eller uppstår annan form av missnöje med tolkning, kan tolken reklameras. Reklamation innebär att brister rapporteras genom att avvikelserapport sänds till aktuell leverantör. De kan också förenas med viteskrav. Viteseloppen varierar utifrån förseelsens allvar. Auktoriserade tolkar kan även anmälas till Kammarkollegiet.

Det omfattande behovet av tolkar vid Migrationsverket, medförde att man 2013 införde en ny kompetenskategori i sitt avtal, med benämningen grundutbildad tolk. Dessa tolkar är inte auktoriserade. Myndigheten anger att deras tolkar vanligen kommer från denna grupp, trots att beställningar till leverantörerna i regel avser högre kompetenskrav. Kategorin grundutbildad tolk ersätts av Migrationsverket med 85 procent av taxan för auktoriserad tolk. Sedan även Kammarkollegiet infört denna kategori (utbildad tolk), har Domstolsverket infört motsvarande arvodesnivå i sin tolktaxa från 2018. Taxan avser tolkar registrerade i Kammarkollegiets register över utbildade tolkar.

Migrationsverket bedömer sig ha särskilda behov av tolkar och tolktjänster. Det är behoven av tydliga och anpassade krav på förmedlade tolktjänster i avtalen samt att i direkt dialog med leverantörerna kunna säkerställa efterlevnad av avtalen, som ligger bakom Migrationsverkets val att utveckla egna avtal och inte nyttja de avtal som tecknas av Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet.

Flerspråkig service

Migrationsverkets omfattande behov av tolkar och språktjänster ställer också krav på ökad effektivisering. Enkla och återkommande ärenden stöds av så kallad digital språkassistent med fördefinieradfe frågor och svar med text och ljud på olika språk. Utvärdering sker av detta hjälpmedel för att se om det kan avlasta behovet av traditionella tolkar. Egna medarbetares språkkunskaper används sedan tidigare för att effektivisera användningen av tolkar. Migrationsverket konstaterar att det kan vara komplicerat för medarbetare att bedöma gränsen mellan service, vägledning och myndighetsutövning. Myndigheten avser därför att identifiera vilka språkkunskaper som behöver tillgodoses vid framtida rekryteringar och förtydliga när sådana egna språkkunskaper kan användas.55

Myndigheten för yrkeshögskolan 56

Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH, inrättades 2009 och ersatte d å Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning. MYH har en rad uppgifter kring bidragsfördelning till eftergymnasial yrkesutbildning, bland annat tolkutbildning inom folkbildningen samt försöksverksamhet med tolkutbildning inom yrkeshögskolan.

Uppgifter och uppdrag

Förutom uppgiften att pröva frågan om statsbidrag till anordnare av utbildning inom yrkeshögskolan ska MYH på ett mer allmänt plan analysera arbetsmarknadens behov av utbildningar inom yrkeshögskolan och besluta om vilka utbildningar som ska ingå i verksamheten.57 Myndigheten ska svara för register över studerande i yrkeshögskolans utbildningar (liksom förekommande uppdragsutbildningar) samt de studerandes studieresultat, betyg, examina och utbildningsbevis. Ytterligare uppgifter är att genomföra tillsyn samt inom ramen för tillsynen lämna råd och vägledning till utbildningsanordnare. MYH ska även ta fram statistik, granska och främja

55 Migrationsverket (2018). Yttrande över uppdrag om effektivare tolkanvändning och utvecklad flerspråkig service, 2018-03-19, dnr 1.1.2-2017-113133. 56 Texten bygger delvis på underlag till utredningen från MYH, 2018-05-03. 57 Förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan.

utbildningars kvalitet och anordnares kvalitetsarbete. Övriga uppgifter är ansvar för att sprida information och kunskap om utbudet av utbildningar som tilldelats statsbidrag.

MYH ska främja användning och utveckling av validering inom de utbildningar som myndigheten ansvarar för. Stöd ska även ges till branscherna i deras arbete med att utveckla, kvalitetssäkra och informera om modeller för validering. MYH utgör nationell samordningspunkt för den europeiska referensramen för kvalifikationer för livslångt lärande. Myndigheten ska pröva frågor om nivåplacering av kvalifikationer som inte är författningsreglerade med utgångspunkt i den nationella referensramen och svara för sammanställning av uppgifter58 (se vidare kapitel 5 och 6).

Då det gäller tolkutbildningar ska MYH ansvara för fördelningen av statsbidrag till utbildning till kontakttolk vid folkhögskolor och studieförbund inom folkbildningen. Uppgiften överfördes från Tolk- och översättarinstitutet vid Stockholms universitet, som hanterade bidragsfördelningen fram till halvårsskiftet 2012. Fördelningen av bidrag styrs genom särskild förordning.59 Inom kontakttolkområdet gäller det grundutbildning, fördjupningskurser, kompletteringskurser, utbildning för lärare, språkhandledare och bedömare, samt för resor, inackordering och stipendier för deltagare i kontakttolkutbildning. En förutsättning för att MYH ska kunna lämna statsbidrag för tolkutbildning är att berörda folkhögskolor och studieförbund är statsbidragsberättigade enligt enligt förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen.

MYH:s uppgifter beträffande tolkutbildningar inom folkbildningen, skiljer sig inte nämnvärt från uppgifter som gäller övriga utbildningar inom myndighetens ansvarsområde60. Däremot finns det vissa skillnader i möjligheter att utföra dessa uppgifter. Det gäller främst uppgifter som rör tillsyn och kvalitetsgranskning. Dessa uppgifter utgår från bestämmelser i regelverket och i den förordning som styr fördelningen av statsbidrag till tolkutbildningar finns få bestämmelser som kan utgöra konkreta utgångspunkter för gransk-

58 Förordningen (2015:545) om referensram för livslångt lärande för kvalifikationer. 59 Förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk, TolkF. 60 En skillnad är att MYH inte för register över deltagares studieprestationer, utan endast samlar in uppgifter om deltagare som fullföljt med godkänt resultat eller validerats inom kontakttolkutbildningarna och erhållit utbildningsbevis.

ning av kvalitet och tillsyn jämfört med regelverket för yrkeshögskolan. Anordnare som tagit emot statsbidrag för kontakttolkutbildning, ska enligt gällande förordning lämna uppgifter till MYH om deltagare som blivit godkända eller validerats med godkänt resultat. MYH samlar in dessa uppgifter, men har inte i uppgift att ansvara för ett register. Då det gäller myndighetens uppgifter kring tolkutbildningar som bedrivs inom folkbildningen, anges i MYH:s instruktion att samråd vid behov ska ske med Folkbildningsrådet.

Regleringsbrev och återrapporteringskrav

MYH:s mål, uppdrag och återrapporteringskrav anges i två årliga regleringsbrev riktade till myndigheten, respektive Kammarkollegiet. Kammarkollegiet administrerar anslaget för tolkutbildningar, enligt angivna villkor för de aktuella anslagsposterna.61 I regleringsbrevet för 2018 anges två mål med återrapporteringskrav som bland annat berör kontakttolkutbildningar,

  • utbildningarna inom myndighetens ansvarsområde ska hålla en hög och jämn kvalitet, och
  • genomströmningen i tolkutbildningar ska öka.

MYH har ett särskilt uppdrag att ansvara för att en försöksverksamhet med utbildning till kontakttolk kan anordnas inom yrkeshögskolan.62Försöksverksamheten påbörjas 2019 och ska dimensioneras för cirka 160 utbildningsplatser fördelade på två utbildningsomgångar. Myndigheten ska inom ramen för försöksverksamheten bl.a. analysera om utbildningarna kräver nationellt likvärdigt innehåll. Uppdraget ska genomföras i dialog med berörda myndigheter och aktörer. Försöksverksamheten ska följas upp och utvärderas av myndigheten. Arbetet med och omfattningen av försöksverksamheten ska årligen redovisas i myndighetens årsredovisning, med början i redovisningen för 2018. Slutredovisning ska ske till regeringen senast i april 2022. Yrkeshögskolans regelverk gäller fullt ut för de kontakttolkutbildningar som beviljas statligt stöd inom försöksverksamheten.

61 Anslag 14.1 och 14.3, utgiftsområde 17, hanteras av Kammarkollegiet. MYH disponerar vissa anslagsposter för tolkutbildning. 62 Regleringsbrev för Myndigheten för yrkeshögskolan för budgetåret 2017.

Myndighetens arbete med tolkutbildningar

MYH har under 2017 arbetat med att ta fram ett internt kunskapsunderlag och inriktningsdokument för myndighetens verksamhetsplanering. Dokumentet tydliggör en framtida målbild och MYH:s inriktning på verksamheten med tolkutbildning på ett övergripande plan, som är att

  • utbildningarna bedrivs med hög och jämn kvalitet,
  • utbildnings- och valideringsinsatser bidrar till att samhällets behov av tolkkompetens tillgodoses,
  • utbildningarna bidrar till att öka antalet auktoriserade tolkar,
  • utbildningarna är efterfrågade yrkesutbildningar för de som vill arbeta som tolk, och att
  • utbildningar till kontakttolk bedrivs inom yrkeshögskolan.63

Pensionsmyndigheten 64

Pensionsmyndighetens uppdrag är att administrera och betala ut den allmänna pensionen. Uppdraget omfattar även att ge generell samt mer individuell information om pensionen. Pensionsmyndigheten har cirka 1 200 anställda på åtta orter runt om i landet. Myndigheten samarbetar med Försäkringskassan och Skatteverket kring de lokala servicekontor som finns på ett hundratal platser runt om i landet. Servicekontorens handläggare hjälper till med frågor om pension, socialförsäkring och skatt.65

Tolktjänster och flerspråkig service

Efterfrågan på tolktjänster och flerspråkig service hos Pensionsmyndigheten är förhållandevis låg jämfört med andra myndigheter som t.ex. Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och Migrationsverket. Myndigheten är trots detta väl medveten om behovet av att arbeta med effektivisering och kvalitetsförbättringar.

63 Underlag till utredningen från MYH, 2018-05-03. 64 Texten bygger på underlag till utredningen från Pensionsmyndigheten, 2018-01-12. 65 www.pensionsmyndigheten.se, 2018-03-02.

Via myndighetens kundservicenummer erbjuds under vissa tider tolk på de mest efterfrågade språken. Dessa samtal hamnar i samma kö som svensktalande kunder. Handläggaren svarar på engelska och kontaktar därefter tolk för trepartssamtal. I de fall medarbetare som talar det förvalda språket finns tillgänglig, tas samtalet direkt. Det gäller främst finska, spanska och polska. Om kunden så önskar eller om ärendet inbegriper myndighetsutövning, kontaktas tolk för trepartssamtal.

Källa: Pensionsmyndigheten (2018). Underlag till utredningen, 2018-01-12.

Tabellen redovisar antalet samtal på olika språk under 2017. Differensen mellan inkomna och besvarade samtal beror på att kunder vid kö, eller av annan anledning, valt att avsluta samtalet innan de har fått sitt trepartssamtal. Brist på tolkar kan innebära extra väntetid, vilket kan generera avbrutna samtal och att behoven inte blir tillgodosedda. Andelen avbrutna samtal varierar, bland annat med avseende på språk.

Pensionsmyndigheten erbjuder även tolk vid bokade personliga möten med kundvägledare och på servicekontor. Oftast handlar det om distanstolkservice. Personlig service ges då till kunder som av olika anledningar behöver ett extra stöd. Dessa möten kan planeras och ökar därmed förutsättningarna att boka tolk. Det lyckas dock inte alltid för anlitad tolkförmedling att tillhandahålla auktoriserad tolk. Bristen på kvalificerad tolk kan påverka den service som myndigheten erbjuder pensionärer och pensionssparare som talar andra

språk än svenska, vilket myndigheten upplever som negativt. Pensionsmyndigheten erfar, genom samråd med de nationella minoriteterna, att anlitad tolkförmedling inte kan erbjuda tolkar i flera av de nationella minoritetsspråken. Efterfrågan anges, med undantag för finska, dock vara mycket liten, i princip obefintlig.66

Avvägningar mellan tolktjänster och andra former av språkstöd

Pensionsmyndigheten avser att i ökad utsträckning använda interna resurser med flerspråkig kompetens i samtal som inte rör myndighetsutövning. Därigenom eftersträvas en minskning av s.k. tappade samtal beroende på tolkbrist. Sådan resursförstärkning kan öka tillgänglighet för personer som talar andra språk än svenska, genom utökade telefontider för tolkhjälp och minskade väntetider. Målet är att öka servicegraden för personer med andra språk än svenska.

Pensionsmyndighetens rekrytering till kundservice och i viss mån servicekontoren fäster bland annat avseende vid språkkunskaper inom nationella minoritetsspråk. Myndigheten avser också att mer direkt koppla språkbehov till rekryteringsarbetet, där även andra språkkunskaper bör ses som meriterande. Det gäller såväl språk där differensen mellan inkomna och besvarade samtal i tolkservicen är stor, som de mest efterfrågade språken i kundservice.

Myndigheten följer migrationsstatistiken för att så väl som möjligt kunna bedöma framtida behov av tolktjänster.67

Samverkan med andra myndigheter

Pensionsmyndigheten deltar tillsammans med andra myndigheter i verksamheten ”Mötesplatser och information”, där bland annat önskemål om ökad samverkan kring upphandling av tolktjänster aktualiserats. Pensionsmyndigheten ser positivt på ett utökat samarbete mellan myndigheter och andra, för kunden, viktiga aktörer för att kunna tillgodose framtida tolkbehov. En möjliggörare för utökad samverkan kan vara Statens servicecenter. Utveckling och effektivisering av myndigheternas tolkerbjudanden är dock en fråga som

66 Pensionsmyndigheten, underlag till utredningen, 2018-01-12. 67 Ibid.

bedöms gå utöver Pensionsmyndighetens enskilda behov.68 Genom särskilt uppdrag arbetar myndigheten även med effektivare tolkanvändning och utvecklad flerspråkig service genom ökad användning av egna medarbetare med språkresurser. Erfarenhetsutbyte sker här med en rad andra myndigheter som omfattas av uppdraget.69

Barn- och anhörigtolkning

Det händer att pensionärer och pensionssparare önskar ta stöd av en vän eller närstående för tolkning. Om ärendet inbegriper myndighetsutövning anlitar Pensionsmyndigheten tolk. Gäller det generell information ser myndigheten oftast inte hinder för att en närstående tolkar. Det saknas dokumenterad erfarenhet av minderåriga som tolkar.

Det finns inte någon uttalad policy i frågan om anhörigtolkning, där såväl för- som nackdelar kan noteras. Myndigheten följer de diskussioner som förs inför eventuella framtida rekommendationer.

Användning av ny teknik

Myndigheten ser att digitalisering och ny teknik möjliggör effektivisering och kvalitetsutveckling för dem som talar andra språk än svenska. Tekniken bör i framtiden ge förutsättningar för pensionärer och pensionssparare som inte är svensktalande att erhålla likvärdig service som svensktalande.

Polismyndigheten

Myndigheten utgör samlat en av de största statliga beställarna av tolktjänster. Språk som avropas i störst utsträckning är arabiska, persiska, kurdiska och somaliska, sett till perioden 2015–2017. De samlade kostnaderna är betydande och ökande, under 2017 avropades tolktjänster för drygt 116 miljoner kronor. Antalet uppdrag uppskattas till minst 16–18 000 årligen utifrån den fakturering som

68 Ibid. 69 Arbetsmarknadsdepartementet (2017). Uppdrag om effektivare tolkanvändning och utvecklad flerspråkig service, 2017-10-19, A2017/01961/I.

skett under perioden. Det är dock troligtvis en underskattning, eftersom många av dessa avser samlingsfakturor.70

Anskaffningen av tolkar har blivit svårare efter 2015, ofta uppstår behoven med mycket kort varsel. Ibland får ett tredje språk användas, som engelska eller franska, som ersättning för tolk i t.ex. ett i Sverige mindre frekvent afrikanskt stamspråk. Varierande erfarenheter finns av de förmedlingar som ingår i det statliga ramavtalet och lämpligheten att anlita dem. Leverantörsledet uppfattas fortfarande som omoget efter avregleringen på 1990-talet, en ökad samhällsstyrning bedöms därför kunna vara positiv. Försök har gjorts med vissa egna anställningar av tolkar. Avropen av tolktjänster kännetecknas vidare av besvärliga administrativa förhållanden, där det är svårt att följa upp enskilda fakturor mot olika leverantörerers system.

Internt språkstöd används i viss utsträckning, t.ex. då det gäller passkontroll, där information kan ges på ett 40-tal språk. I ärenden av juridisk natur och som rör tvångsmedel används inte egna anställda som språkstöd. Huvudsakligen efterfrågas auktoriserade rättstolkar på plats. Saknas auktoriserade, kan grundutbildade tolkar i vissa fall nyttjas. Säkerhetsaspekter viktiga, där belastningsregistret inte alltid är en tillräcklig grund för att kunna kvalitetssäkra tolken. Det gäller t.ex. då tolk används i samband med tvångsmedel. Avrop via ramavtal kan då innebära betydande svårigheter. Ökade möjligheter till kontinuitet och säkerhetskontroll efterfrågas då det gäller framtidens tolktjänster. Anhörigtolkning uppges aldrig förekomma, även om barn och anhöriga ibland kan vara närvarande i ett ärende.

Polismyndigheten betonar att tolkar behöver vara uppdaterade på aktuella förhållanden i sitt eget land/språkområde och de förhållanden som där råder. Vidareutbildning kring detta behövs, liksom utvecklingen då det gäller de olika rättsbegrepp som används.71

Rättsmedicinalverket

Rättsmedicinalverket är en expertmyndighet inom rättsväsendet. Genom analyser och bedömningar bistår myndigheten polis, åklagare och domstolar i olika brottsutredningar. Rättsmedicinalverket

70 Polismyndigheten, underlag till utredningen, 2018-03-05. 71 Underlag i detta avsnitt från utredningens möte med myndigheten, 2018-02-23.

ansvarar enligt sin instruktion för rättspsykiatrisk, rättskemisk, rättsmedicinsk och rättsgenetisk verksamhet, i den utsträckning sådana frågor inte hanteras av annan statlig myndighet. Rättsmedicinalverket har även andra uppdrag, som faderskaps- och släktutredningar samt medicinska åldersbedömningar. Myndighetens behov av tolktjänster ligger på förhållandevis begränsad nivå.

Rättsmedicinalverkets nyttjande av tolktjänster är förhållandevis begränsade, cirka 600 000 kronor under 2017. Drygt en tredjedel, 38 procent, av anlitade tolkar är auktoriserade, inte sällan med specialkompetens som rätts- eller sjukvårdstolk.

Skatteverket

Skatteverkets huvudsakliga uppgifter består i skatteuppbörd, ansvar för folkbokföringen, att registrera bouppteckningar och vara borgenär åt staten. Myndigheten utfärdar även id-kort för personer som är folkbokförda i Sverige och utreder skattebrott.72

Myndigheten kommer i kraft av sina uppgifter i kontakt med merparten av landets enskilda, företag och organisationer. Trots detta har Skatteverket endast i blygsam omfattning ansett sig behöva nyttja tolktjänster i anslutning till verksamheten. De årliga kostnaderna för tolktjänster ligger på cirka 500 000 kronor. Beloppet är snarast en överskattning, eftersom det även bedöms omfatta vissa översättningstjänster.73

Verksamhet med gemensamma Servicekontor

Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket bedriver frivillig samverkan med gemensamma s.k. servicekontor. Verksamheten planeras få en mer permanent framtida form, vilket beretts av Servicekontorsutredningen.74 Utgångspunkt har varit att Statens servicecenter ska överta driftansvaret för servicekontoren och en samlad serviceorganisation för lokal statlig service från 2019.75

Servicekontoren leder till ett stort antal personliga möten med enskilda, som vänder sig till Skatteverket och övriga medverkande

72 www.skatteverket.se, 2018-05-14. 73 Skatteverket, underlag till utredningen, 2018-05-08. 74SOU 2018:43. 75 Dir. 2017:95.

myndigheter för information och konkreta ärenden. I de fall besökare på servicekontoren har svårigheter med svenska språket, kan servicehandläggare boka tolk. Servicekontorsutredningen bedömer servicekontoren som särskilt lämpade då det gäller att nå nyanlända och underlätta myndighetskontakter. Kontoren kan därför få en positiv inverkan ur ett integrationspolitiskt perpektiv.76

Rutiner och riktlinjer för bokning av tolk ser olika ut för Skatteverket respektive Försäkringskassan, vilket noterades av Servicekontorsutredningen. Skatteverkets bokningssystem bedömdes inte som helt anpassat för servicekontorens verksamhet, där besök normalt inte bokas i förväg. Skatteverket har därför strävat efter att rekrytera främst arabisktalande personal till kontoren och tillåter också att anhöriga till besökare kan tolka, när det inte finns tolk att tillgå. Vidare planeras en webblösning, som möjliggör att besökare kan boka möte för id-kortsansökan och folkbokföringsärenden. Det bedöms förbättra möjligheterna att få tillgång till tolk vid besöket.

Försäkringskassans bokningssystem för tolk bedöms enligt Servicekontorsutredningen som förhållandevis smidigt. Servicekontorens handläggare kan i regel få tillgång till telefontolk i de vanligaste språken, som arabiska, inom 15 minuter. Försäkringskassans riktlinjer innebär att servicehandläggare med språkkunskaper utöver svenska och engelska kan stötta andra servicehandläggare, dock utan att ta över ett möte eller ärende. Försäkringskassan försöker undvika att besökare använder barn, vänner eller släktingar i stället för tolk. Servicehandläggare uppmanas bistå besökare att boka telefonmöten med språkkunniga handläggare, vilket kan ske på myndighetens hemsida. Det kan ske på ett flertal språk, som arabiska, finska, franska, meänkieli, polska, samiska, somaliska, spanska, tigrinska, turkiska och tyska.77

Servicekontorsutredningen föreslår att även andra myndigheter ska inkluderas i det långsiktiga arbetet. Det innebär att direktåtkomst till verksamhetssystem och sekretessbrytande bestämmelser behöver etableras som t.ex. även omfattar Arbetsförmedlingen. Utredningen föreslår också att Statens servicecenter senast 2020 ska kunna tillhandahålla videomötestjänster vid alla servicekontor, som kostnadsfritt kan användas av statliga myndigheter som omfattas av kontorens verksamhet, för möten med medborgare och företag. Det

76 SOU 2018 :43, s. 264. 77SOU 2017:109, s. 6566.

gäller närmast Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten, Skatteverket och Trafikverket. Sådana videomötestjänster har också förordats då det gäller att förenkla och effektivisera processen för nyanlända, ännu saknas dock gemensamma tekniska plattformar för detta.78

Trafikverket

Trafikverket är en central förvaltningsmyndighet med ansvar för den långsiktiga infrastrukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart samt för byggande och drift av statliga vägar och järnvägar. Myndigheten ska arbeta för en grundläggande tillgänglighet i den interregionala kollektiva persontrafiken, vilket bland annat sker genom upphandling av trafik. Myndigheten har en rad forskningsanknutna uppgifter, bland annat då det gäller analyser av olyckor, samhällsekonomi inom transportområdet samt trafikprognoser. Myndigheten har vidare viktiga samverkansuppgifter, som bland annat anknyter till totalförsvar och krisberedskap.

Trafikverket ansvarar också för vissa mer avgränsade uppgifter där frågan om tolkning kan aktualiseras. Det gäller t.ex. genomförande av kunskapsprov och körprov för körkort och taxiförarlegitimation och kunskapsprov för yrkeskunnande för trafiktillstånd och yrkesförarkompetens.79

Trafikverket erbjuder översatta kunskapsprov på 14 olika språk. Anpassade prov kan också erbjudas, t.ex. med språk- eller teckentolk eller med förlängd provtid. Myndigheten har haft relativt stabila kostnader för tolktjänster under senare år, under 2017 avropades närmare 2 000 uppdrag, motsvarande 3,1 miljoner kronor. Uppdragen avropas i olika delar av landet och omfattar vardera i genomsnitt cirka två timmar. Cirka 3 procent av uppdragen ställs in med kort varsel till följd av att tolk insjuknat eller inte infinner sig. Myndigheten kan inte ange de kvalifikationsnivåer som främst nyttjas, men har statistik över förekommande tolkspråk. Vanligaste språken under 2014–2017 var, i fallande ordning, arabiska, tigrinja, polska, mandarin och persiska. Andra språk kan vara vanliga under vissa år,

78SOU 2018:43, s. 188 och 217221. 79 Förordning (2010:185) med instruktion för Trafikverket, samt www.trafikverket.se

som bahdini, dari och thailändska. Engelska förekommer också i ökande utsträckning.80

Åklagarmyndigheten

Myndigheten rymmer närmare ett tusental åklagare, där den operativa verksamheten bedrivs i sju geografiska åklagarområden och en nationell åklagaravdelning. I Stockholm och Malmö finns flera s.k. åklagarkammare. På riksnivå omfattar den nationella åklagaravdelningen ett antal enheter med inriktning på olika frågor. Det gäller bekämpning av korruption, miljö- och arbetsmiljömål, arbete mot den internationella och organiserade gränsöverskridande brottsligheten, respektive säkerhets- och terroristmål. En särskild åklagarkammare är underställd riksåklagaren och handlägger misstankar om brott av bland annat poliser, åklagare och domare.

Myndigheten har ansvarar för den allmänna åklagarverksamheten med undantag för den åklagarverksamhet som Ekobrottsmyndigheten bedriver. Åklagarmyndigheten har viktiga nationella samverkansuppgifter samt uppgifter i samarbete med andra länder.81

Åklagarmyndighetens kostnader för tolktjänster ligger på blygsamma 250–300 000 kronor per år. Det beror bland annat på att Polismyndigheten i regel står för de tolkkostnader som uppstår i samband med förundersökningar.82

4.2.2. Det offentliga åtagandets olika delar

Det offentliga ansvaret för utveckling av tolktjänster bygger ursprungligen på äldre traditioner inom den privata sektorn och från verksamheter med translatorer/översättare. Behoven av tolkningstjänster inom offentlig sektor ökade i takt med en förändrad omvärldssituation med fler flyktingar och arbetskraftsinvandrare. Utvecklingen beskrivs väl inom ramen för Nordiska Ministerrådets tidigare kartläggningsarbete.83

80 Trafikverket, underlag till utredningen, 2018-06-01. 81 Förordning (2015:743) med instruktion för Åklagarmyndigheten, samt www.aklagare.se/om-oss 82 Åklagarmyndigheten, underlag till utredningen, 2018-05-30. 83 Nordiska Ministerrådet (1997). Språklige tjänster för invandrare i Sverige, Norge, Danmark och Finland. TemaNord 1997:596.

Mer systematisk utbildning av tolkar samt kvalitetsgranskning, auktorisation och nyttjande av tolktjänster genom myndigheternas och det allmännas försorg, kan numera ses som avgörande offentliga åtaganden. Tidigare utgjorde även förmedlingen av tolktjänster ett sådant ansvarsområde, flera decennier av avreglering har där förändrat situationen. Avregleringen inom området kontrasterar starkt mot den utvecklingsväg som gällt för tolkning för döva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade genom landstingens tolkcentraler. Där tillhandahålls tolkar i de situationer den enskilde önskar, s.k. vardagstolkning. Teckenspråkstolkar anställs ofta av landstingen, har en omfattande utbildning bakom sig och yrket är tydligt professionaliserat.84 Det finns även privata teckentolkförmedlingar.

Betydelsen av offentliga insatser har betonats också för språktolkar i en rad utredningar och genom förändrad lagstiftning genom åren. Dåvarande Integrationsverket framhöll vikten av en fungerande och rättssäker offentlig tolkservice i sin rapportering 1999. Man betonade att kommunikation genom tolk utgör den första och till en början enda möjligheten för nyanlända till verklig kontakt med det svenska samhället och utgör därmed ett första led i integrationsprocessen. Bedömningarna har knappast förändrats sedan dess. Fungerande tolktjänster är ett stöd för såväl integration och rättssäkerhet, som en grundläggande demokrati- och samhällsfråga.

Det offentliga åtagandet är dock mångfacetterat och rymmer inte enbart överväganden kring hur kostnadseffektiva och kvalitativt goda tolktjänster ska utvecklas och möta myndigheters och enskildas behov. En rad randfaktorer ska samtidigt hanteras, så att fungerande system inom t.ex. utbildning och marknad kan upprätthållas. Hänsyn måste t.ex. tas till regelverk inom utbildningens område, upphandlings- och konkurrensfrågor samt arbetsmarknadens funktionssätt. I följande avsnitt behandlas några av dessa aspekter.

4.2.3. Upphandling

Samhällets nyttjande av tolktjänster präglas i betydande grad av hur stat, kommuner och landsting ska förhålla sig till regelverket för offentlig upphandling. Toktjänstmarknaden vilar på ett stort antal fria och inbördes oberoende yrkesutövare (frilanstolkar), och fokus

84 www.tolkcentralen.se, 2018-10-08.

på upphandlingsarbetet har kommit att ligga på förmedlingstjänster från bolag som kan samordna och erbjuda efterfrågade tolktjänster.

Grundläggande förutsättningar och utgångspunkter för de omfattande och numera utdragna tjänsteupphandlingar som utvecklats inom tolkförmedlingsområdet är

  • avregleringen av den offentliga tolkförmedlingsverksamheten, samt
  • tolkarna som i huvudsak obundna enskilda uppdragstagare.

Kommuner och landsting som ännu har fungerande egna tolkförmedlingar, kan avstå från att teckna återkommande ramavtal och med andra utgångspunkter arbeta långsiktigt med sin tolkförsörjning. Detta berörs i senare avsnitt.

Tre statliga ramavtal om förmedlingstjänster

Med upphandling avses här de åtgärder som en upphandlande myndighet vidtar för att anskaffa tjänster genom tilldelning av kontrakt. Ett ramavtal innebär ett avtal som ingås mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera leverantörer för att fastställa villkoren i kontrakt som senare ska tilldelas under en given tidsperiod.85

Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet upphandlar och förvaltar ramavtal för statliga myndigheter för att effektivisera upphandlingarna för sådana varor och tjänster som statliga myndigheter upphandlar ofta, i stor omfattning eller som uppgår till stora värden. Inom området informationsteknik gäller sedan 1992 ansvaret för den offentliga förvaltningen, dvs. inte bara statliga myndigheter utan även kommunal sektor. Som huvudregel ska en statlig myndighet (och en kommun när det gäller informationsteknik) använda Kammarkollegiets ramavtal, om myndigheten inte finner att annan form av avtal sammantaget är mer fördelaktigt. I så fall ska myndigheten underrätta Kammarkollegiet om skälen till detta. Då det gäller tolkförmedlingstjänster tillhandhåller Kammarkollegiet ett gemensamt

851 kap.2 och 20 §§ lagen (2016:1145) om offentlig upphandling.

statligt ramavtal. Migrationsverket och Arbetsförmedlingen har dock valt att teckna egna ramavtal.86

De skilda ramavtalen inom staten ger ökade möjligheter att tillvarata enskilda myndigheters behov vid avrop, men skapar också vissa problem. Hit hör en varierad terminologi och begreppsanvändning, vilket utredningens direktiv påtalar. Det kan skapa svårigheter vid upphandling, avrop och anlitande av tolk.87 Arbetsförmedlingen och Migrationsverket benämner dem som gått arbetsmarknadsutbildning som utbildade tolkar i sina ramavtal, medan Kammarkollegiet betraktar dessa personer som s.k. övriga tolkar. Det ställer ökade krav på såväl beställare vid olika myndigheter som tolkarna själva, som ska förhålla sig till olika benämningar och taxor.

Tolktaxa enligt Kammarkollegiets statliga ramavtal

Domstolar och vissa andra angivna myndigheter ska enligt förordning betala ersättning till språktolkar enligt av Domstolsverket fastställd taxa, den s.k. tolktaxan. Domstolsverket fastställer tolktaxan efter det att Åklagarmyndigheten, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Kronofogdemyndigheten har getts tillfälle att yttra sig.88

Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet fastställde i tidigare ramavtal för förmedlingstjänster att vissa sådana s.k. A-myndigheter skulle följa taxan. Inför det nu aktuella ramavtalet har angivits att taxan ska tillämpas av samtliga avropande statliga myndigheter. Taxan innebär dock att arvodesnivåerna även i fortsättningen är högre vid domstolarna, som ses som prioriterade då det gäller tillgången på auktoriserade tolkar med specialisering som rättstolkar. Taxan behandlas närmare i kapitel 13. Utredningen noterar att den förändring som skett kan förbättra tolkarnas ekonomiska förutsättningar samtidigt som det i någon mån neutraliserar konkurrensen om kvalificerade tolkar mellan olika typer av myndigheter. Fortfarande gäller dock att endast en begränsad delmängd myndigheter ges möjlighet att påverka taxans och avtalens utformning. Det kan i

862 § förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning och 8 a § förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet. 87 Dir. 2017:104. 881 § förordningen (1979:291) om tolktaxa. Domstolsverkets föreskrifter (DVFS 2016:15) om tolktaxa. De som enligt förordningen ska betala enligt taxan är allmän domstol, allmän förvaltningsdomstol, Arbetsdomstolen, arrendenämnd, hyresnämnd, åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Kronofogdemyndigheten.

sig vara en bidragande orsak till att alternativa ramavtal tecknas inom den statliga sektorn av Arbetsförmedlingen och Migrationsverket.

Upphandling mellan statliga myndigheter

Upphandling mellan myndigheter undantas från upphandlingsplikt då det bakomliggande syftet är att samverka för att uppnå myndigheternas gemensamma mål.89 En förutsättning är att samarbetet styrs av allmänintresset och att den s.k. 20-procentregeln gäller, dvs. att myndigheterna utövar mindre än 20 procent på öppna marknaden av den verksamhet som berörs av samarbetet. Lagstiftningen90, vilar på principen att det inte gäller upphandling om en enhet väljer att själv utföra en tjänst, s.k. egenregiverksamhet. Sedvanlig upphandling krävs därför i regel inte om en statlig enhet beställer varor eller tjänster från en annan enhet inom staten, som ju utgör samma juridiska person. Det finns dock undantagsfall, eftersom statliga enheter och verksamheter kan vara så fristående i förhållande till varandra att köp eller transaktioner mellan dem inte främst kan bedömas som egenregiverksamhet.

Kammarrätten i Stockholm fann vid en prövning 2017 att två statliga myndigheters samverkan inte kunde ses som uttryck för egenregiverksamhet, trots att de två myndigheterna under relativt lång tid samverkat i frågor kring viss tjänst. Domstolen konstaterade att de två myndigheterna tillhörde olika departementsområden, hade olika budget, regleringsbrev och instruktioner. Med hänsyn till detta kunde de betraktas som formellt fristående från varandra och den aktuella tjänsten skulle enligt domstolen upphandlas.91

Kammarrättens dom har ifrågasatts, eftersom det inte har stöd i den praxis som utvecklats inom EU-domstolen eller EU-rätten i övrigt att köp inom samma juridiska person skulle kunna utgöra upphandling. Det kan inte heller anses förenligt med den praxis som utvecklats inom staten i Sverige, där t.ex. Statens servicecenter till-

89 EU:s upphandlingsdirektiv och 3 kap. 17 § lagen (2016:1145) om offentlig upphandling. Undantaget förutsätter att samarbetet styrs endast av överväganden som hänger samman med allmänintresset och att myndigheterna på den öppna marknaden utövar mindre än 20 procent av den verksamhet som berörs av samarbetet 90 Lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, LOU. 91 Kammarrättens i Stockholm dom 2017-06-21, mål nr 7355-16.

handahåller ekonomitjänster till statliga myndigheter utan föregående upphandling.92 Upphandlingsmyndigheten har också i ett remissvar givit uttryck för bedömningen att utbyte av administrativa tjänster mellan myndigheter inte alltid behöver omfattas av upphandlingsplikt, i detta fall ett föreslaget utbyte av it-tjänster mellan Försäkringskassan och Statens servicecenter.93

Erfarenheter från uppdraget ”Mötesplatser och information”

Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten och Skatteverket erhöll under 2016 uppdrag att tillsammans med Sveriges Kommuner och Landsting söka förenklade och mer effektiva processer för nyanlända, ”Mötesplatser och information”. I en delrapport konstaterades att aktörerna såg fördelar i om nyanlända kunde följas av en och samma tolk vid de aktörsmöten som genomfördes. Det kunde bidra till trygghet och kontinuitet för nyanlända samt effektivisera aktörernas administration. Av upphandlingstekniska skäl, där berörda myndigheter använde olika statliga ramavtal för tolkförmedlingstjänster, kunde detta i regel inte arrangeras. Användning av ett gemensamt statligt ramavtal eller förmedlingsfunktion hade här underlättat en mer funktionell hantering av tolktjänster som stöd för nyanlända och offentliga aktörer.94 Den samordning av tolktjänster som i vissa fall kunnat ske har även uppmärksammats kunna leda till oönskade effekter, om inte tolketiska aspekter noga beaktas. Tolken kan i vissa fall ges eller ta rollen att överföra erfarenheter mellan myndigheter i en serie tolkade möten. Klienter kan ställa frågor som rör tidigare möten och tolken kan ha svårigheter att förhålla sig neutral och enbart tolka vad som sägs.95

92 Rättsutredning på uppdrag av Statens srvicecenter (2018). Kahn Pedersen, pm, Upphandlingsrättsliga förutsättningar för myndigheter under regeringen att samverka utan föregående upphandling, 2018-05-28. 93 Upphandlingsmyndigheten, yttrande över SOU 2018:43, 2018-09-05. 94 Arbetsmarknadsdepartementet, Uppdrag om förenklade och mer effektiva processer för nyanlända, 2016-07-28, A2016/01467/EXPCH, samt Mötesplats och Information – delrapport, 2018-02-16, s. 11. 95 Arbetsförmedlingen (2018). Effektiviserad användning av tolktjänster, s. 11. 2018-03-31.

Tolkförmedling – mellanhand vid offentlig upphandling

Statliga och andra offentliga aktörers upphandling av tolkförmedlingstjänster utgör ett exempel på effektiviserad upphandling genom s.k. mellanhänder. Begreppet har inte definierats i den lagstiftning som gäller offentlig upphandling, men förekommer inom flera branschområden. Det kan gälla stöd i form av s.k. mäklarlösningar eller köp av tjänster genom säljare som samlat tillhandahåller underleverantörslösningar. En formellt avgörande skillnad gäller främst hur relationerna utformas avtalsmässigt. Vid mäklartjänster tecknas separata avtal också med tjänsteleverantörer, medan en lösning där mellanhanden också tillhandahåller underleverantörernas tjänster innebär samlade avtal med mellanhanden.96

Mellanhänder kan vara ett lämpligt alternativ i branscher där upphandlande myndigheter upplever svårigheter i att knyta till sig rätt utförare för att möta vissa behov. Samma regler gäller för upphandling av mellanhänder som för andra upphandlingar, bland annat att den anbudsgivare som lämnat det sammantaget ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet ska antas. Då det gäller förmedling av tolktjänster kravställs såväl förmedlingstjänster som tolkning. Vid avrop vänder sig upphandlande myndighet till avtalad tolkförmedling och anger aktuellt behov. Tolkförmedlingen tillhandhåller då tolk som kan utföra uppdraget.97

Tolkförmedlingar karaktäriseras enligt ovan med vad som beskrivits som s.k. ”mellanhand med underleverantörslösning”. Det innebär att tolkförmedlingens uppdrag är att samordna behov av tolkning genom att köpa tjänster från tolkar för vidareförsäljning till köpare. Konkurrensverket och Upphandlingsmyndigheten konstaterar att denna typ av underleverantörslösningar främst förekommer i diversifierade branschområden. För tolktjänster gäller diversifieringen t.ex. att efterfrågan kan avse tolkning på ett flertal olika språk, på olika kompetensnivåer och i olika delar av landet. Hantering av ett stort antal underleverantörer innebär också höga transaktionskostnader, särskilt om marknaden är föränderlig vad avser tillgängliga underleverantörer. Det kan då vara naturligt att samordningsbehov finns gentemot beställande myndigheter.98

96 Upphandlingsmyndigheten och Konkurrensverket (2017). Mellanhänder i offentlig upphandling. Rapport 2017:1. 97 Ibid., s. 37. 98 Ibid, s 33 och s.100–101.

Vid underleverantörslösningar är leverantörerna, i detta fall tolkarna, avskurna från regelmässiga kontakter med upphandlande myndigheter, som mer i detalj kan uttrycka behov kring en viss tjänst. Underleverantörer kan därför ha svårt att ta ställning till de krav och villkor som läggs fast. I sådana sammanhang kan det vara viktigt att samtliga parter, i detta fall även tolkarna, ges möjlighet att delta i inledande marknadsanalyser och utformning av upphandlingslösningar.99

Uppföljning och utvärdering avgörande

Konkurrensverket och Upphandlingsmyndigheten betonar vikten av avtalsförvaltning och uppföljning. Det finns alltid risker med underleverantörslösningar, då det gäller möjligheterna att följa upp verksamheten. Den upphandlande myndigheten har vid förmedling ingen avtalsrelation med dem som faktiskt tillhandahåller tolktjänster, tolkarna. Myndigheterna behöver säkerställa att uppföljning kan ske och avsätta de resurser som krävs för kontrollen. I de fall beslut om val av underleverantör, dvs. tolk, ligger kvar hos upphandlade myndighet (vid direktförordnanden), kan andra risker uppstå. Det gäller t.ex. risker för subjektivitet och att viss typ av selektion eller preferenser kan uppstå. Sådana tillämpningar kan stå i strid med regelverket. Det ska alltid i efterhand kunna konstateras vilka faktorer som låg till grund för visst beslut om upphandling.

Både förmedlingstjänster och tolktjänster bör utvärderas. Prisuppgifter består vanligen av förmedlingsavgift respektive timpriser för olika tolktjänster. Det är t.ex. inte möjligt att utvärdera enbart förmedlingstjänster, och inte de förmedlade tolktjänsterna, om det innebär att en betydande del av det totala kontraktsvärdet lämnas utanför.100

Krav på mellanhänders neutralitet kan behöva säkerställas från upphandlande myndigheter och utgör alltid en viktig utgångspunkt vid inledande riskanalys. Sådana krav på neutralitet ställs inom flera branschområden och innebär att mellanhänder ska vara oberoende i förhållande till sina underleverantörer. Då kan god konkurrens bibehållas inom den aktuella tjänstemarknaden. Konkurrensverket och

99 Ibid. 103. 100 Ibid, ss. 70, 80 och 125.

Upphandlingsmyndigheten konstaterar dock att det inom tolktjänstområdet saknas krav på tolkförmedlingarnas neutralitet i förhållande till utförande tolkar. Tolkförmedlingen har möjlighet att tillhandahålla tolkning antingen genom egna anställda eller genom underleverantörer. Bristande neutralitet hos mellanhänder kan på sikt leda till ökad misstro mot beställarsidan, dvs. upphandlande myndigheter. Det kan inverka negativt på marknadens intresse att leverera sådana tjänster till offentlig sektor. Det kan konstateras att krav på neutralitet visserligen kan utgöra en inskränkning för marknaden, men ändå utgör ett villkor för att slå vakt om konkurrens och skapa förutsättningar för goda affärer för offentlig sektor.101

Konkurrensverket och Upphandlingsmyndigheten noterar att det finns en oro för ökad risk för korruption och osund konkurrens vid användning av mellanhänder i offentlig sektor. Mellanhanden har en stark ställning och kan på egen hand, utan att behöva tillämpa upphandlingslagstiftningen, leverera tjänster till upphandlande myndigheter. Risker för korruption och osund konkurrens kan minskas genom krav på transparens och fortlöpande uppföljning.102

Direktupphandling av tolkar

Viss direktupphandling av tolktjänster förekommer inom offentlig sektor, vid sidan av ramavtalken för tolkförmedlingstjänster. Inom staten gäller detta främst domstolarna, men det förekommer även vid andra myndigheter. Orsaken kan bland annat vara otillräcklig tillgång på kvalificerade tolkar genom upphandlade förmedlingar, med de tidskrav eller speciella önskemål som kan gälla. Det kan också finnas geografiska skäl, då lokalt tillgänglig platstolk föredras. Domstolarna tillämpar som flertalet andra myndigheter det ramavtal för tolkförmedling som Kammarkollegiet tillhandahåller genom Statens inköpscentral. Det avser dock enbart förmedlingstjänster, varför tolktjänster bedöms kunna direktförordnas utan att kränka avtalet.

Domstol eller annan myndighet kan således välja att beställa tolk från en tolkförmedling eller genom att direktförordna den tolk man vill ge uppdraget. Domstolarna informeras i sina interna riktlinjer om

101 Ibid, s. 121-123. 102 Ibid. s 118.

att de då kan använda sig av Kammarkollegiets hemsida, där det finns en förteckning över auktoriserade och utbildade tolkar. Direktförordnade tolkar är vanligt förekommande vid vissa domstolar.103

Som jämförelse kan nämnas den inom kommunal sektor omfattande förmedlingen av lärarvikarier som kan ske med stöd av avtal med s.k. vikarieförmedlingar. Liksom för tolkar sker även direktförordnande av sådana lämpliga vikarier, som skolorna har kännedom om.

Andra typer av delningsekonomiska förmedlingstjänster

Alternativa modeller för förmedlingstjänster förekommer inom vissa branschområden. Nya modeller kan dock ge upphov till problem i förhållande till befintliga regelverk. EU-domstolen har t.ex. slagit fast att den tjänst som förmedlingsverksamheten Über tillhandahåller inom transportområdet, inte endast består av en förmedlingstjänst. Übers tjänst syftar till att med hjälp av en applikation för smarta mobiltelefoner mot ersätttning se till att bilförare som inte är yrkesförare och använder egna fordon, sammanförs med personer som önskar resa inom en tätort. EU-domstolen fann att förmedlingstjänsten utgör en integrerad del av en helhetstjänst, som huvudsakligen består av en transporttjänst, och att den därför ska klassificeras som en tjänst på transportområdet.104

Ytterligare exempel på direktförmedlad tjänst utan mervärdesproducerande mellanhand är Airbnb. Datatjänsten förmedlar kontakt mellan den som önskar hyra ut, respektive den som önskar hyra en bostad. Tjänsten anses funktionellt och prismässigt konkurrera med hotellverksamhet. Den rättsliga bedömningen av Airbnb skiljer sig åt mellan olika länder. I Sverige betraktas det som en form av andrahandsuthyrning, vilket ställer särskilda krav med avseende på bland annat tillstånd och beskattning.

103 Domstolsverket, underlag till utredningen 2018-03-04, samt Domstolsverkets riktlinjer för tolkanvändning i domstol, november 2017. 104 Europeiska unionens domstol (20 december 2017). Mål C-434/15, Asociación Profesional Elite Taxi mot Uber Systems Spain SL.

4.2.4. Styrning och samverkan

Frågor kring olika former av samverkan och styrning är av avgörande betydelse för myndigheters arbete och de ansvarsfrågor som diskuteras. Frågorna behandlas närmare i kapitel 8 om tillsynsfrågor m.m.

4.3. Kommuner och landsting105

Tyngdpunkten i svensk offentlig förvaltning ligger på lokal och regional nivå. Kommuner och landsting har till uppgift att säkra den gemensamma välfärden och gemensamma intressen, främst inom områden som avser behovet av hälso- och sjukvård, social eller teknisk service. Särskilda uppgifter för kommunerna är skola, äldrevård, stöd för personer med funktionshinder samt räddningstjänst och krisberedskap. Landstingen har förutom ansvar för hälso- och sjukvård även viktiga uppgifter som rör kommunikation, regional planering och utveckling.106 Behovet av tolktjänster som ett stöd i dessa verksamheter är därmed betydande. Det innebär också att kommuner och landsting sammantaget svarar för två tredjedelar av kostnadsvolymen för offentliga tolktjänster i landet.

Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, är en arbetsgivar- och intresseorganisation, vars medlemmar utgörs av landets alla kommuner och landsting. SKL har i vissa frågor som gäller tillgången på tolkar och tolktjänster tagit ställning. Det har bl.a. kommit till uttryck i skrivelsen Tolk – en fråga om brukar/patient- och rättssäkerhet.107

Utredningen ger i följande några exempel från de olika verksamhetsområden där tolktjänster avropas inom kommuner och landsting. Främst gäller det inom socialtjänsten samt hälso- och sjukvårdens område. Även ungdomsskolan svarar för betydande behov av tolkning inom kommunerna. Kostnadsmässigt utgör det dock en mindre andel av avropade tolktjänster, eftersom verksamheten i betydande grad tycks arbete med stöd av egna språkresurser.

105 Utredningen använder sig av begreppet landsting, även i de fall ett landsting betecknar sig som region. Utredningen anknyter därmed till begreppen i kommunallagen (2017:725) och vallagen. 106 Lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län samt förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete. 107 SKL (2016). Dahlerus, L. och Olsson, O. Tolk – en fråga om brukar/patient- och rättssäkerhet, 2016-04-29.

Socialtjänstens individ- och familjeomsorg

Socialtjänstens svarar i många kommuner för merparten av de tolktjänster som avropas. Åtskilliga ärenden rör frågor där det är avgörande att den enskildes rätt kan tillgodoses i kommunens myndighetsutövning. Landets kommuner möter i varierande grad brukare med bristande kunskaper i svenska språket. Att detta också innebär en betydande utmaning framgår av tidigare rapportering från bland annat Socialstyrelsen. Utrikes födda är överrepresenterade inom nästan alla verksamhetsområden som rör socialtjänstens individ- och familjeomsorg. Det gäller främst inom ekonomiskt bistånd, dygnsvård för barn och unga och bland hemlösa. I delar av verksamheterna används tolk i upp till 80–90 procent av förvaltningens ärenden. Vid behov behövs såväl kvalificerade tolkar som personal med goda kunskaper i hur det är att arbeta via tolk. Tolkar som inte håller tillräcklig kvalitet kan vara kostnadsdrivande, om det krävs ytterligare samtal eller om brister i beslutsunderlag leder till inadekvata insatser.

Trots omfattande behov saknas ofta introduktion eller fördjupad utbildning för förvaltningens handläggare i tolkfrågor. Det gäller även många brukare, som saknar erfarenhet av att tala via tolk. Bristande tillit till att tolken har tystnadsplikt kan t.ex. försvåra för handläggaren att få tillgång till relevant information.108

Hälso- och sjukvård

Hälso- och sjukvården utgör, särskilt i den del som bedrivs genom landstingens försorg, ett område med omfattande behov av tolktjänster. Kostnadsmässigt bedöms hälso- och sjukvården inklusive tandvården svara för betydligt mer än hälften av de samlade kostnaderna för tolktjänster inom kommuner och landsting. Det innebär också att kostnaden per invånare via landstingens budgetar är betydligt högre än den genomsnittliga kostnaden för kommunernas tolkverksamhet. Behovet av kvalitativa tolkar, helst med fördjupning som auktoriserad sjukvårdstolk, ställer krav på landstingen att anpassa sig till de högre taxor som finns för tolkar som arbetar mot staten. Flera landsting arbetar därför enligt Domstolsverkets taxor.

108 Socialstyrelsen (2010). Interkulturellt socialt arbete.

4.3.1. Avreglering av förmedlingsverksamheter

Utredningen beskriver under andra avsnitt den omfattande avreglering som skett av offentlig tolkförmedling sedan 1990-talet. Förändringarna har bl.a. inneburit en ökad övergång till offentlig upphandling av förmedling från många landsting och kommuner.

Inom teckenspråksområdet har utvecklingen varit en annan. Vissa privata förmedlingar förekommer inom området. Förmedlingen av tolktjänster inom området vardagstolkning för barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade, sker dock i huvudsak fortfarande genom landstingens försorg. Tolkarna är dock även inom detta område i ökande grad uppdragstagare.109

4.3.2. Upphandling, styrning och samverkan

Den kommunala sektorn och landstingen svarar för merparten av den offentliga upphandling av tolkförmedling och tolktjänster som sker i landet. Verksamheten omsätter betydande belopp i storleksordningen 1,1 miljarder kronor årligen, vilket närmare framgår av kapitel 13. Trots detta saknas för närvarande mer övergripande och gemensamma ramavtal för sektorn, där kommuner och landsting kan avropa tolkförmedlingstjänster och tolkar. Kommuner och landsting tecknar därför i betydande utsträckning egna avtal för denna typ av tjänster. Det förekommer också att kommuner gemensamt, i vissa fall tillsammans med ett landsting, utvecklar sådana ramavtal.

SKL Kommentus är en koncern av bolag som ägs av Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, samt en majoritet av landets kommuner. Dessa utgör även verksamhetens kunder. Strategiskt stöd inom inköp erbjuds genom SKL Kommentus Inköpscentral, som tillhandahåller ramavtal och upphandlingsstöd till kommuner och landsting. En eventuell förstudie inriktad på tolkförmedlingstjänster har diskuterats inför ett möjligt framtida ramavtal. Förstudier genomförs normalt tillsammans med kunder, leverantörer och SKL. Utredningen erfar, efter kontakter med SKL Kommentus, att en sådan förstudie f.n. inte prioriterats och därför inte ingår i planeringen.110

109 Landstingens ansvar för vardagstolkning framgår av 8 kap. 7 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). 110 SKL Kommentus Upphandlingsplan 2018-2019, s. 2–3 www.sklkommentus.se/ globalassets/inkopscentral/upphandling/upphandlingsplan_2018-2019.pdf

En rad kommuner och enstaka landsting har möjlighet till tolkförsörjning genom egen förmedling. Cirka hälften av landets kommunala förmedlingar samverkar inom ramen för Tolkservicerådet, vilket beskrivs närmare i ett senare avsnitt. Kommunala förmedlingar innebär en rad fördelar för huvudmannen, men kännetecknas även av vissa svårigheter, främst till följd av begränsade volymer och möjligheter att arbeta utanför sitt geografiska område. Förmedlingstjänster genom egen kommunal förmedling kräver normalt inte sedvanligt upphandlingsförfarande enligt LOU.

Styrning och samverkansformer inom den kommunala sektorn behandlas närmare i kapitel 8.

4.4. Övriga aktörer med anknytning till offentlig sektor

4.4.1. SOS Alarm AB

Alarmeringsföretaget SOS Alarm AB är en offentlig aktör med viktiga uppgifter som även omfattar talade språk utöver svenska. Företaget är till lika delar ägt av staten respektive den kommunala sektorn genom SKL Företag AB, som är ett av förbundet Sveriges Kommuner och Landsting helägt bolag. Grunduppdraget för alarmeringstjänsten 112 formuleras av staten genom avtal och utformas med hänsyn till samhällsbehov och teknisk utveckling.111

Tolktjänster

Alarmeringsfrågor och verksamheten vid SOS Alarm AB har utretts vid återkommande tillfällen. I någon utsträckning har då även förutsättningar för personer som talar andra språk än svenska berörts. Den s.k. Alarmeringstjänstutredningen föreslog således 2013 att nödsamtal skulle kunna tas emot på de vanligaste språken i Sverige – om inte annat så via tillgång till tolk.112 Frågan aktualiserades åter 2018 av utredningen om en nationell alarmeringstjänst och de organisatoriska formerna för denna. Man konstaterade att det i SOS Alarm AB:s verksamhet visat sig finnas ett behov av att kunna ta

111 SOU 2018 :28. 112SOU 2013:33.

emot och hantera larm där nödställda talar annat språk än svenska. Utredningen hade inte i uppdrag att särskilt utreda eller belysa detta men fann att frågan behövde övervägas vidare i det fortsatta arbetet med att genomföra utredningens förslag. Man angav i sammanhanget att också de krav som ställs på offentlig verksamhet i språklagen (2009:600) och i förvaltningslagen (2017:900) då behövde beaktas.113

Sedan ett tiotal år tillbaka har SOS Alarm AB lagt ökad vikt vid att hantera inkommande larmsamtal också på en rad andra språk än svenska. God kompetens finns sedan tidigare hos bolagets operatörer i engelska, sedan 2011 upphandlas tolktjänster från Transvoice/ Stockholms tolkförmedling för övriga språk. Att anskaffa egen språk- eller tolkkompetens till larmcentralerna har bedömts som alltför kostnadskrävande, även om vissa försök pågår i Malmöregionen. Genom avtal finns tillgång till de vanligaste språken under kontorstid och access till sammanlagt uppemot 200 språk med längre svarstider. Tjänsten beskrivs som relativt välfungerande. Under senare år har antalet inkommande larmsamtal på andra språk än svenska ökat och utgjorde under 2017 mellan 600 och 700 samtal per månad. Främst gällde det arabiska, men även somaliska, tigrinja, dari och persiska. Under 2017 hanterades inkommande samtal på 69 olika språk. Språktjänsten kan obruten följa med då larmsamtal migreras in i t.ex. polisens ärendehantering under pågående utryckning. En målsättning är här att öka anpassningen till hjälporganens behov och arbetssätt. Rent allmänt görs bedömningen att tolkning/språktjänster fungerar väl per telefon, ett arbetssätt som för övrigt är nödvändigt då det gäller alarmeringstjänster.

Teknikutveckling

Bolaget ser att den tekniska utvecklingen kan innebära utveckling av relevanta digitala hjälpmedel för språktjänster, som automatiserad översättning. Det bedöms i en framtid (5–10 år) sannolikt påverka arbetssättet också inom alarmeringstjänsten.114

113SOU 2018:28, s. 191. 114 SOS Alarm AB, underlag till utredningen 2017-12-12.

4.4.2. Public service

Radio- och tv-lagen berör även tillgänglighetskrav som kan gälla funktionsnedsättningar och behov av textning, teckenspråkstolkning, uppläst text och anknytande teknik. Det ingår i public serviceuppdraget ansvar för att programutbudet omfattar de fem nationella minoritetsspråken. SR står för majoriteten av minoritetsspråksändningarna jämfört med SVT och UR. Främst gäller det finska språket, men även på en rad andra språk än de nationella minoritetsspråken. Utbudet omfattar t.ex. arabiska, kurdiska, persiska, somaliska och engelska. Public serviceutredningen lämnade 2018 förslag om fortsatta ambitioner inom området och att ökat fokus skulle läggas på kvalitet i språkutbudet, för att bättre synliggöra språken och de minoriteter som talar dem. För dem som inte talar svenska ansågs det av demokratiskäl vara betydelsefullt att kunna ta del av pågående samhällsdebatt. Utbudet behöver enligt utredningen vara relevant för människor i Sverige och dess närområde som inte kan ta del av nyheter på svenska. Sändningstillståndet för SR borde därför innehålla formuleringar om att erbjuda ett utbud av nyheter på olika språk. Public servicebolagen anger å sin sida att det är svårt att hitta utbildade journalister och tolkar som behärskar de aktuella språken.115

4.4.3. Civilsamhälle och aktörer inom välfärdsområdet

Det är inte bara huvudmän inom offentlig sektor som redovisar samhällsanknutna behov av kvalificerade tolktjänster. Tolktjänster avropas också genom privata aktörer som fullgör offentliga uppgifter inom den s.k. välfärdssektorn samt de delar av civilsamhället som bedriver verksamhet i anslutning till offentlig sektor.

Ett stort antal privata aktörer arbetar med offentlig finansiering och uppdrag inom välfärdssektorn, med verksamhet inom socialtjänstens område, skolan samt hälso- och sjukvården. I dessa verksamheter uppstår behov av tolktjänster på liknande sätt som inom den offentliga sektorn, med de problem och möjligheter som gäller tolktjänster inom kommuner och landsting. Det uppstår t.ex. behov av tolktjänster för elever och vårdnadshavare med andra modersmål

115SOU 2018:50.

än svenska på samma sätt i fristående skolor som i kommunala skolor. Avvägningsproblem kan vara likartade, t.ex. då det gäller förekomsten av barntolkning, vilket utredningen belyser i kapitel 9.

Behov av tolkning av hög kvalitet kan även förekomma inom verksamheter i civilsamhällets regi, som anknyter till offentlig myndighetsutövning. Det kan t.ex. gälla idéburna organisationer som fullgör rådgivnings- och stöduppgifter i anslutning till möten med asylsökande. Stödet kan även kan omfatta uppgifter som offentligt biträde, t.ex. i samband med Migrationsverkets asylutredningar. Offentliga biträden är annars vanligen knutna till företag, som advokatbyråer.

4.5. Tolkförmedling

Begreppet tolkförmedling rymmer en rad olika delfrågor, där organisatoriska förhållanden, affärsmöjligheter, teknikutveckling och effektivisering berörs i följande avsnitt. Behovet av att utveckla tillsynsfrågorna inom förmedlingsbranschen tas upp i kapitel 8.

4.5.1. Förmedlingsorgan och branschorganisationer

Branschen i stort är trots sina historiska rötter ännu relativt omogen och kännetecknas av nyinrättade strukturer. De privata företagen inom förmedlingsbranschen är numera till stor del organiserade medan organisationsgraden vad gäller yrkes- och fackförbund för enskilda tolkar fortfarande är förhållandevis låg.

Förmedlingsorgan

Förmedlingen av de tolktjänster som behövdes inom offentlig sektor skedde fram till 1990-talet främst i offentlig regi. Tolktjänster utfördes i viss utstäckning också av egen personal, där såväl stat som kommun förfogade över anställda tolkar för vissa vanligt förekommande språk. Från 1990-talet och framåt skedde en betydande avreglering av verksamheten. En rad kommunala förmedlingar privatiserades genom att anställda övertog verksamheter eller genom att

den förvärvades av externa kommersiellt inriktade bolag. Många anställda tolkar avvecklades också från statliga och kommunala verksamheter.

Tolkförmedlingarna har en central roll som mellanhand mellan beställare, användare och utförare av tolktjänster. Förmedlingarna är inte föremål för särskild registrering, reglering eller tillsyn, de återfinns ofta i den officiella näringslivsstatistiken aggregerat tillsammans med andra typer av företag inom språkområdet. Tolkförmedlingsverksamheten kan ingå i en större koncern som även sysslar med andra verksamheter. Tolkförmedlingarna kan erbjuda tjänster som är knutna till de tillhandahållna språktjänsterna, t.ex. översättning, teckenspråkstolkar eller tolkanvändarutbildning. Det kan även finnas koppling till tjänster som inte är språkliga men knyter an till andra funktioner som etablering och integration av nyanlända, asylboenden, hem för ensamkommande barn, stöd och matchning på arbetsmarknaden eller utbildning. Det finns uppskattningsvis ett 40tal mer omfattande privata och cirka 20 offentligt ägda tolkförmedlingar i Sverige. Med tolkförmedling avses då en organisation som förmedlar tolktjänster i ett större antal talade språk.

Den privata delen av tolkmarknaden domineras av tre stora aktörer. Språkservice Sverige AB, med huvudkontor i Malmö, är Sveriges största tolk- och översättningsföretag med 82 anställda och en omsättning på 509 miljoner kronor under 2017. Bolaget uppger sig på webbplatsen ha 6 000 tolkar och översättare i 200 språk tillgängliga, vid alla tider på dygnet.

Semantix Tolkjouren AB, med säte i Uppsala, ingår i en global koncern som genom en serie bolag ytterst ägs av private equitybolaget Segulah. De hade inom tolkverksamheten 44 anställda 2017 med en omsättning som uppgick till drygt 390 miljoner kronor. Bolaget uppger på sin webbplats att de förfogar över 8 500 tolkar, översättare och språkkonsulter på 217 språk.

Transvoice Sweden AB med säte i Örebro äger även Stockholms tolkförmedling AB och ingår i en större företagsgrupp med koncernmoder Transcom WorldWide. Transvoice och Stockholms tolkförmedling hade sammantaget 164 anställda 2017 och svarade för en omsättning på drygt 312 miljoner kronor.

Ytterligare en betydande tolkförmedlingsaktör är Järva tolk- och översättningsservice AB med säte i Kista. De uppger sig 2017 ha

31 anställda och 3 300 anknutna tolkar, fördelade på 153 språk. Omsättningen var 68 miljoner kronor 2017.116

117

118

Källa: Bolagsinformation genom Bisnode Sverige AB, årsredovisningar och egenpublicerade uppgifter.

Ovanstående tabell redovisar ekonomiska nyckeltal för ett mindre antal dominerande privata tolkförmedlingar. De beräknas omsätta cirka två tredjedelar av samhällets kostnader för tolk- och tolkförmedlingstjänster.

Vissa offentliga, ej vinstdrivande tolkförmedlingar finns ännu kvar efter den privatisering som tog fart under 1990-talet. Inom den offentliga förmedlingsverksamheten utgör Tolkförmedling Väst en av

116 Företagsdata från Bisnode Sverige AB utifrån respektive bolags årsredovisningar. Se även jarvatolk.se/om-oss/vara-resurser, 2018-06-08. 117 Tabellen redovisar endast tolkförmedlingsbolag där den samlade nettoomslutningen inom relevanta delar av koncernen omfattar minst 30 mnkr. Sammantaget bedöms ett 40-tal privata tolkförmedlingar verksamma i landet. Därtill kommer ett antal mindre tolktjänstbolag, där ägarna själva utför huvudparten av tolkuppdragen. 118 Vinstmarginal anger vinsten i procent av varje intjänad krona. Vinstmarginalen kan hos vissa bolag variera kraftigt mellan olika år, t.ex. hos Transvoice, vars vinstmarginal under perioden 2014–2017 varierat från 100,82 till -4,11 procent.

de större aktörerna. Verksamheten drivs i form av ett kommunalförbund mellan Västra Götalands läns landsting och berörda kommuner. Kansliet ligger i Göteborg, därtill finns ett antal lokala kontor. Av omslutningen 2017 utgjorde tolkarvoden cirka 121 mnkr, motsvarande 336 000 förmedlade uppdrag.

119

120

Källa: Verksamhetsberättelser och underlag till utredningen 2018.

I Dalarna, Västmanland respektive Örebro läns landsting finns ytterligare exempel på kommunala samarbetsorganisationer där landsting och kommuner samverkar. Samarbetet sker i form av gemensam nämnd eller ekonomisk förening. De fyra största offentligt ägda förmedlingsorganen svarade under 2017 för drygt tre fjärdedelar av de offentliga tolkförmedlingarnas omsättning, se ovanstående tabell.

Branschorganisationer

Två dominrande branschorganisationer samlar tolkförmedlingarna – Tolkservicerådet, som främst organiserar offentligägda verksamheter, och de privata Språkföretagen inom Almega.

119 Avser i allt väsentligt administrativa befattningar. Örebro läns landsting och kommuner anlitar via sin gemensamma nämnd t.ex. drygt 350 tolkar (uppdragstagare) och har 15 anställda för administrativa uppgifter. 120 Exklusive översättningstjänster, vilka omsatte cirka 0,9 mnkr 2017.

Tolkservicerådet

Tolkservicerådet, TSR, utgör branschorganisation för ett 20-tal offentligt ägda tolkförmedlingar. Även enstaka privata tolkförmedlingar har anslutit sig till organisationen. TSR bildades 1996 för att värna en fortsatt kvalitetsutveckling inom tolkförmedlingsbranschen efter den konkurrensutsättning som påbörjats. TSR fungerar som ett samverkansforum och har bland annat utvecklat en yrkeskodex för förmedlingsarbete, gemensamma tester för nyrekrytering och mätning av kunskapsnivå hos utbildade tolkar samt datasystem för effektivare förmedlingsarbete.121

Språkföretagen

Språkföretagen, inom huvudorganisationen Almega, samlar främst de större privata förmedlingsföretagen. De anger sig svara för cirka 70 procent av den privata förmedlingsbranschen. Föreningen bildades 2012 och arbetar bland annat för att upprätthålla hög standard inom branschen. Det kan ske genom utveckling av gemensamma frågor, t.ex. påverkan av offentlig sektor att ställa relevanta kvalitetskrav vid offentlig upphandling. Organisationen har även utarbetat etiska branschregler för Språkföretagens medlemmar.122

4.5.2. Affärsmöjligheter, konkurrens och vinster i välfärden

Den avreglering som skett inom förmedlingsbranschen har öppnat upp för privata aktörer att utveckla verksamheten och samtidigt göra goda affärer. Det har i flera avseenden varit till gagn för offentliga beställare av tolktjänster, men även inneburit oförutsedda styrningseffekter och att skattemedel utgjort bas för vinster som genererats ur verksamheten. Förmedlingsverksamheten har successivt utvecklats mot ett mindre antal dominerande privata aktörer. Dessa förmedlingsbolag har blivit tongivande i de offentliga upphandlingar som genomförs på olika förvaltningsnivåer. Ett litet antal mer omfattande offentliga verksamheter har också utvecklats genom förmedling i samverkan mellan kommuner och landsting.

121 tolkserviceradet.se/index.php?page=om-tsr, 2018-05-18. 122 www.almega.se/forbund-branscher/almega-tjansteforetagen/sprakforetagen, 2018-05-18.

Förmedlingen av tolktjänster har allt mer kommit att underlättas och kvalificeras genom de tekniska möjligheter som vuxit fram. Avropsförfrågningar matchas i ökad utsträckning med hjälp av datorer och smarta mobilapplikationer gentemot tolkarna. Samtidigt ökar intresset inom offentlig sektor för distanstolkning. Det skapar ökade möjligheter för användarna, tids- och kostnadsmässigt, inte minst utanför storstadsregionerna. Distanstolkning ger sämre förutsättningar för tolken men upplevs i myndighetskontakten ofta också som mindre ingripande och mer neutral. Den ökade teknikintensiteten i förmedlingsarbetet har minskat behovet av ”mänsklig kontakt” mellan förmedlare och tolk. Det har därför också väckt frågor om vilka mervärden de privata aktörerna tillför verksamheten, givet den brist på offentlig insyn som präglar förmedlingsarbetet.

Nytänkande och effektivisering

De större förmedlingarna söker löpande anpassning mot en framtida ny situation. Anställning av tolkar, utveckling av callcenter-verksamhet, ökad teknikorientering samt aktivitet och närhet till utbildningsverksamheter för tolkar är tecken på detta. Bolagen är ledande då det gäller tekniska anpassningar i förmedlingsarbetet men noterar även de tekniska landvinningar som sker hos flera myndigheter. Där pågår arbete med så kallade tolkportaler och begynnande och innovativa hjälpmedel för språkstöd. Den offentliga uppmärksamheten på kvalitet och kostnader ger på längre sikt ökat fokus på att nedbringa kostsamma förmedlingssteg och ökad hantering med teknik och digitala rutiner.

Tolkarna, som utför de avropade tolktjänsterna, har ofta relationer till ett flertal olika tolkförmedlingar, i vissa delar av landet även i offentlig regi. Tolkarna arbetar i huvudsak som frilanstolkar men en ökande andel anställda tolkar noteras vid större privata förmedlingsbolag. De anställda tolkarna saknar i betydande utsträckning längre utbildning och auktorisation. Det har skapat förutsättningar för en konkurrenssituation mellan olika grupper av tolkar, där väl utbildade och auktoriserade tolkar inte nödvändigtvis premieras. Offentlig sektor har i betydande grad medverkat till att mindre kvalificerade, s.k. övriga tolkar ofta ges företräde till tolkuppdrag. Det sker genom ramavtalens utformning och i kravställningen kring

enskilda avrop. Fokus på pris, snarare än kvalitet ger effekter på branschen och professionens utveckling. Önskemålen om förbättrad kvalitet tilltar dock över tid, vilket nu ställer frågan om pris och kvalitet på sin spets.

Ökad effektivisering inom offentlig sektor förutsätter samordning, adekvat kravställande och långsiktighet i processen kring tolktjänster. Det gäller prognoser kring framtida tjänstebehov (språk, omfattning), genomförande av utbildning och fortbildning, förmedling och teknikanpassning för själva tolkningen. Ett ökat fokus på kvalitet, utbildning och ordnade relationer mellan uppdragsgivare och tolkar kan i sin tur ge betydande effekter för marknaden.

Anställning av tolkar och anställningsstöd

Tolkförmedlingsföretag anställer i ökande utsträckning tolkar och översättare för att underlätta förmedlingen av tjänster till myndigheter och andra offentliga tolkbeställare. Det kan komma i konflikt med avtalens betoning av kompetens vid prioritering av förmedlingsuppdrag, eftersom auktoriserade tolkar mer sällan anställs. Uppdrag som förmedlas till anställda tolkar innebär också att en oklar andel av utbetalda arvoden når tolkarna. Frilansande tolkar är i ramavtalen inte sällan tillförsäkrade oavkortade tolkarvoden enligt angiven taxa, däremot inte de tolkar som är anställda av förmedlingarna.

Förmedlingsföretagens anställning av tolkar gäller främst s.k. övriga tolkar utan längre utbildning eller auktorisation och i någon utsträckning s.k. grundutbildade tolkar från folkbildningen. Under vissa förutsättningar kan företagen också få anställningsstöd för att anställa personal som tolkar. Under en tvåårsperiod 2016–2018 beviljades tolkförmedlingsföretag anställningsstöd för 192 personer. I de flesta fall gällde det stöd för ett fåtal personer per företag, men det finns även exempel på förmedlingar som erhållit stöd för upp till 28 personer under den aktuella perioden.123

123 Arbetsförmedlingens underlag till utredningen om antalet individer med anställningsstöd i tolkbranschen (SNI 2017-kod 74300), 2018-04-13 samt 2018-06-05. En person redovisas första gången hen förekommer hos ett givet företag under tidsperioden 2016-01–2018-02. Samma person kan förekomma flera gånger i händelse av att hen har haft anställningsstöd hos flera olika företag. Mer omfattande anställningsstöd, t.ex. i form av nystartsjobb eller särskilt anställningsstöd, utgick under perioden till företagen Linguacom och Järva tolk.

Syftet med anställningsstöd är att underlätta för arbetsgivare att anställa arbetslösa personer, varav många står långt från arbetsmarknaden. På en konkurrensutsatt marknad med prispress kan det dock innebära risk för konkurrenspåverkan, eftersom subventionsgraden med anställningsstöd uppgår till 75–80 procent av lönekostnaden. I de fall sådana tolkar avropas för tolkuppdrag av Arbetsförmedlingen eller annan myndighet kan staten komma att stå för lönekostnaden av berörda tolkar ännu en gång.

124

Källa: Arbetsförmedlingen (2018).

Förmedlingstjänster och affärsmodeller

Ramavtalens konstruktion innebär att privata tolkförmedlingar främst konkurrerar genom att erbjuda låga förmedlingsavgifter. Tolkarvoden fastställs av upphandlande myndighet men utgår ofta från Domstolsverkets taxa och varierar beroende på tolkens kompetens.125 Vid anbudsgivning i samband med upphandling av Arbetsförmedlingens ramavtal för tolktjänster har i enstaka fall så låga förmedlingsavgifter som 0 kronor erbjudits. Vid så låga bud framstår anbudsgivarens affärsmodell som otydlig och förklaringar brukar begäras. Arbetsförmedlingen fann efter sådan prövning att det aktuella företagets förklaring var acceptabel. Det anfördes att företaget hade tolkar anställda med lön reglerad enligt kollektivavtal samt önskade tillvarata vissa strategiska mål, vilket påverkade prissättningen av förmedlingsarvodet.

Förekomsten av noll-anbud för förmedlingstjänster har därefter åter aktualiserats i upphandling av ramavtal från Kammarkollegiets

124 Avser perioden 2016-01–2018-02, underlag från Arbetsförmedlingen till utredningen, 2018-09-24. Yrkesbenämningarna utgör personernas ”första sökta yrke” hos Arbetsförmedlingen och är inte säkrade med avseende på den aktuella placeringen. 125 Domstolsverket (2018). Rättshjälp och taxor 2018.

och Migrationsverkets sida under 2018. Migrationsverket ger uttryck för att man inte tagit principiell ställning mot dessa s.k. nollanbud. Det är inte heller, enligt myndighetens bedömning, möjligt att göra det med den lagstiftning och den rättspraxis som gäller. Man konstaterar att det från anbudsgivarens sida då kan röra sig om att man tar ut låga eller inga förmedlingsavgifter för tjänster som man tillhandahåller uteslutande eller i hög grad med egen personal och kompenserar sig genom den ersättning som utgår per tolktimme.126Kammarkollegiet konstaterar på motsvarande sätt att tolkförmedlingen kan ta en viss mellanskillnad i de fall de förmedlar en egen anställd tolk. Förmedling av frilansande tolkar möjliggör inte detta med Kammarkollegiets nuvarande utformning av avtalen.127

Kammarkollegiets avtal har även prövats rättsligt, dock utan att rätten kunnat ta hänsyn till mer grundläggande styrnings- och kvalitetsfrågor som följd av förmedlingsorganens affärsstrategier.128 Utredningen kan dock konstatera att de villkor som anges i LOU avseende ”onormalt låga anbud”, ska prövas utifrån en rad kriterier av den upphandlande myndigheten. Det gäller t.ex. hur leverantören avser fullgöra kontraktet med avseende på social- eller arbetsrättsliga skyldigheter, eller om leverantören kan få statligt stöd.129 Som tidigare framgått har det varit vanligt att tolkförmedlingar kan erhålla statligt anställningsstöd. Utredningen känner inte till om sådant stöd är aktuellt hos leverantörer i de nu aktuella ramavtalen.

I en aktuell rättsanalys av Högsta förvaltningsdomstolens domar, hävdas att det normalt inte är tillåtet av en upphandlande myndighet att sätta golvpriser, för att undvika noll-anbud (eller för den delen negativa anbud, minusanbud). En anbudsgivare som överprövar en upphandling måste kunna visa sig lida skada eller riskera att göra det.130

Utredningen noterar sammanfattningsvis att erbjudande om gratis förmedling företagsekonomiskt bygger på helt andra affärsmodeller i verksamheten än de förväntade. Det väcker också intressanta tankar kring avvikelserapportering i de fall tjänsten är gratis. Dvs. i vilken utsträckning det fungerar att lägga klagomål på leverantörer som

126 Migrationsverket, underlag till utredningen, 2018-10-03. 127 Kammarkollegiet, underlag till utredningen, 2018-10-05. 128 Se Förvaltningsrätten i Stockholm, dom 2018-10-02, mål nr 12129-18. 129 Ibid., samt 16 kap 7 § LOU. 130 Arfwedson, P. m. fl. (2018). Rättsfallsanalys: Högsta förvaltningsdomstolen och golvpriser – har golvpriser gått ur tiden?. Karnov Nyheter, 2018-11-05.

arbetar ”utan ersättning”. Det innebär också att ramavtalens nuvarande konstruktion och inriktning kan behöva ses över, liksom formerna för anställningsstöd och förmedling. Risker finns annars att såväl myndigheters kvalitetskrav, marknadens konkurrensförutsättningar som tolkars arbetsförhållanden och löner riskerar att åsidosättas.

4.5.3. Reglering och tillsyn av förmedlingsbranschen

Förutsättningar för hur offentligt ägda tolkförmedlingar kan bedriva sin verksamhet regleras dels genom de två kommunalrättsliga principerna om lokalisering och självkostnader, dels genom förbudet mot konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. Förmedlingsverksamhet i privat regi kan, beroende på sin organisationsform, främst regleras genom skattelagstiftning, aktiebolagslag med flera regelverk av betydelse för privata verksamheter. Det saknas för närvarande en uttalad reglering riktad mot förmedlingen av tolktjänster. Tidigare utredningar inom området har vid en rad tillfällen påtalat behoven av sådan reglering och tillsyn.131 Frågan om tillsyn inom förmedlingsverksamheten behandlas närmare i kapitel 8. Nedan ges en beskrivning av den mer allmänna reglering som gäller främst förmedlingar i offentlig regi.

Tolkförmedlingar inom kommuner och landsting

Grundläggande principer har bland annat speglats i avgjorda prövningar, vilket ger en bild av de förutsättningar som kommuner och landstings tolkförmedlingar arbetar under.

Lokaliseringsprincipen och möjlighet till avtalssamverkan

Lokaliseringsprincipen innebär att kommuner och landsting ska handha angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till landstingets eller kommunens område eller deras medlemmar. Det är inte tillräckligt att ett samhällsintresse föreligger, angelägenheten måste vara knuten till kommunen. Lokaliseringsprincipen utesluter inte ett kommunalt engagemang utanför den egna kommunens geografiska

131SOU 2004:15.

gränser, förutsättningen är dock att engagemanget syftar till att tjäna den egna kommunen.132

Då det gäller tolkförmedlingar som drivs av kommuner och landsting har dessa ansetts stå i överensstämmelse med lokaliseringsprincipen om förmedling sker till verksamheter som rör det egna landstingets eller kommunens medlemmar. Det innebär att förmedling i princip även kan ske till statliga och privaträttsliga organ som arbetar inom det geografiska området.133

För att i ökad utsträckning ge kommuner och landsting förutsättningar att möta dagens och framtidens utmaningar har möjligheterna till kommunal samverkan underlättats genom en regeländring 2018. De nya reglerna kring avtalssamverkan kompletterar tidigare samverkansmöjligheter, t.ex. i form av ekonomisk förening, gemensam nämnd eller kommunalförbund. Avtalssamverkan kan vara en administrativt och tidsmässigt smidig form där kommuner och landsting kan ingå ömsesidiga avtal om att vissa uppgifter helt eller delvis ska utföras av annat landsting eller kommun. Sådan avtalssamverkan hindras inte av lokaliseringsprincipens krav på anknytning till kommunens eller landstingets område eller dess medlemmar.134

Självkostnadsprincipen

Självkostnadsprincipen innebär att kommuner och landsting inte får ta ut högre avgifter än vad som motsvarar kostnaderna för de tjänster som erbjuds. Avgifterna ska, så långt som möjligt, därför bestämmas så att överskott undviks. Ett visst överuttag av avgifter har ansetts kunna accepteras, under förutsättning att de inte väsentligen överstiger självkostnaderna. Bakgrunden till detta är att en självkostnadskalkyl till stor del består av osäkra antaganden, där det är svårt att fullt ut spegla verkliga kostnader.135

1322 kap. 1 § kommunallagen (2017:725) och Konkurrensverket (2009), Indén T., Kommunal prissättning i konkurrens – En modifierad underskotts- och självkostnadsprincip, s. 18–19. 133 Se genomgång av Konkurrensverkets granskningar nedan. 1349 kap. 37 § kommunallagen, prop. 2017/18:151 s. 1. 1352 kap. 6 § kommunallagen (2017:725), Konkurrensverket (2009), Indén T., Kommunal prissättning i konkurrens - En modifierad underskotts- och självkostnadsprincip, s. 35 ff. samt prop. 1993/94:188, s. 86.

Förbud mot konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet

Förbudet mot konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet innebär att stat, kommuner, landsting och deras juridiska personer inte får tillämpa ett visst förfarande i sin säljverksamhet, om det faktiskt eller avsiktsmässigt snedvrider eller hämmar förutsättningar, förekomst eller utveckling av en effektiv konkurrens på marknaden. Förfaranden som är försvarbara från allmän synpunkt är dock tillåtna, ett förhållande som kan prövas i domstol genom Stockholms tingsrätt. Otillåtna förfaranden är t.ex. att sätta för låga priser eller särbehandling av företag. Vid prövningar vägs konkurrensintresset mot samhällets behov och intresse av viss säljverksamhet och hur den drivs. Säljverksamhet som är förenlig med andra lagar, till exempel kommunallagen, kan inte förbjudas.136

Konkurrensverkets granskningar

Konkurrensverket har i två ärenden granskat hur offentligt ägda tolkförmedlingar bedriver sin verksamhet. Det första ärendet är från 2010 och handlar om Tolkcentralen, den dåvarande kommunala tolkförmedlingen i Göteborg. Då Konkurrensverket ställde frågor om verksamheten fick de bland annat till svar att verksamheten var inriktad på tolkservice för kommuninvånare och på service till de myndigheter som behövde tolk vid kommuninvånarnas myndighetskontakter.

Det fanns också ett samarbete med vissa andra kommuner. Den kommunala tolkförmedlingen angav att konkurrensen med privata tolkförmedlingar skedde i enlighet med självkostnadsprincipen och att all verksamhet särredovisades, granskades och godkändes av stadsrevisionen. Förmedlingen framhöll att avsaknaden av tillsyn över tolkförmedlingsbranschen medfört att mindre seriösa aktörer kunde ange i upphandlingar att de hade tillgång till utbildade och auktoriserade tolkar, trots att så inte var fallet. Det kunde i förlängningen bland annat medföra risker för patient- och rättssäkerheten.

Tolkförmedlingen ansåg att det främsta skälet till att deras tjänster efterfrågades, trots att priset ofta var något högre än priset hos konkurrerande privata tolkförmedlingar, var att deras tolkar höll högre kvalitet. Tolkanvändare kunde i sina bedömningar föredra

1362 kap. 27 § konkurrenslagen (2008:579), samt Konkurrensverket (2010), Konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet – så fungerar reglerna i konkurrenslagen, s. 2.

kvalitativt goda tolkar för att trygga brukar/patient- och rättssäkerhet, kostnaderna kunde också bli lägre om tolkningen går snabbare och är mer korrekt.

Konkurrensverket konstaterade i sitt beslut att den kommunala tolkförmedlingens verksamhet skedde i konkurrens med privata aktörer på marknaden och att tjänster hade förmedlats utanför kommungränsen. Under utredningen hade den kommunala tolkförmedlingen dock förbundit sig att inte fortsättningsvis delta i upphandlingar för upphandlande myndigheter som agerade utanför kommungränsen i den del av deras verksamheter som inte berörde kommunmedlemmar. Konkurrensverket fann därför inte skäl att utreda ärendet vidare. Detta ansågs dock inte innebära ett ställningstagande till om verksamheten eller förfarandet stred mot konkurrensreglerna.137

Det andra ärende där Konkurrensverket granskat hur en offentligt ägd tolkförmedling bedrivit sin verksamhet gäller kommunalförbundet Tolkförmedling Väst, 2015. Kommunalförbundet hade bildats för att driva en gemensam språktolk- och översättningsförmedling med syfte att tillgodose behovet av språktolkar för medlemmarna i kommunalförbundet.

Kommuner och landsting får bilda kommunalförbund och lämna över skötseln av kommunala angelägenheter till sådana förbund. Ett kommunalförbund är en offentligrättslig form för samverkan mellan kommuner och utgör en egen juridisk person. I ärendet gjorde två privata förmedlingar gällande att kommunalförbundet bedrev verksamheten på sådant sätt att konkurrensen snedvreds på marknaden.

Konkurrensverkets granskning inriktades på den del av verksamheten som bestod av förmedling av tolktjänster till andra än kommunalförbundets medlemmar. Huvuddelen av förmedlingen skedde visserligen till medlemmarna, men förmedling skedde även i betydande omfattning till icke-medlemmar. Under utredningen vidtog kommunalförbundet åtgärder för att minska och slutligen upphöra med förmedlingen till icke-medlemmar, med undantag för akuta fall då aktörer inte kunde lösa tolkbehov genom annan förmedling. Mot den bakgrunden fann Konkurrensverket att det inte

13712 §§ och 4 § förordningen (2007:1117) med instruktion för Konkurrensverket, Konkurrensverkets prioriteringspolicy för tillsynsverksamheten, beslut 2016-04-20, admnr 67/2016, skrivelse från Tolkcentralen inkommen till Konkurrensverket den 9 mars 2010, dnr 120/2010 och Konkurrensverket beslut 2010-06-28, dnr 120/2010.

längre var motiverat med en fortsatt utredning av ärendet. Inte heller i detta fall ansågs beslutet innebära något ställningstagande till om det anmälda beteendet stred mot konkurrensreglerna.138

Konkurrensverket kan via särskild tipsfunktion kontaktas i olika ärenden, bland annat sådana som rör tolktjänster. Under 2017 kontaktade Migrationsverket tipsfunktionen för att informera om att man hade förlängt egna utgångna avtal om tolkförmedling. De skäl som angavs var att Kammarkollegiets ramavtal ännu inte var på plats och att Migrationsverket har ett kontinuerligt behov av tillgång till tolktjänster. Migrationsverket informerade om att man hade för avsikt att avveckla de förlängda avtalen så snart som möjligt.

Ytterligare tips under 2017 gällde en kommun, som angav att den externa säljverksamhet av tolktjänster som kommunen bedrivit, befunnits vara lagstridig. Eftersom kommunen skulle avveckla verksamheten fann Konkurrensverket att det saknades skäl att ingripa. Tips har också lämnats från företag som anser att statlig myndighet kan ha upphandlat tolktjänster över direktupphandlingsgräns, vilket Konkurrensverket då utredde närmare.139

Förmedlingsorgan i privat regi

De privata förmedlingsföretagen arbetar på en marknad som i likhet med flertalet andra privata företag regleras genom generell lagstiftning för näringsverksamhet, t.ex. skattelagstiftning och aktiebolagslag. Branschen har inte bedömts vara av den karaktären att den blivit föremål för särskild reglering eller tillsyn. Frågan har dock diskuterats och förslag har lagts i flera tidigare utredningar.140 Det har också aktualiserats genom den samhällsdebatt som pågår inom området vinster i välfärden, eftersom förmedlingsbranschen i allt väsentligt baseras på skattemedel. Frågor om reglering och tillsyn diskuteras närmare i kapitel 8.

1383 kap. 8 § kommunallagen (2017:725), samt Konkurrensverkets beslut 2015-04-30, dnr 363/2013. 139 Konkurrensverket, underlag till utredningen, 2018-02-12. 140 Integrationsverket (1999), Tillgång till tolk – en samhällsservice, samt SOU 2004:15.

5. Tolkarna och deras arbetsmarknad

5.1. Bakgrund, problembild och framtida utmaningar

Majoriteten av de i dag uppskattningsvis cirka 5 000 tolkar som är verksamma i Sverige är uppdragstagare eller egenföretagare, ofta betecknade som frilansande tolkar.1 I vissa fall utövas verksamheten gemensamt genom mindre fåmansföretag.2 Ett mindre antal tolkar, sannolikt minst drygt 200, bedöms vara anställda vid privata eller offentligt ägda tolkförmedlingar, på myndigheter eller inom verksamheter knutna till kommuner, landsting och privata vårdgivare. Många av de tolkar som arbetar för offentlig sektor saknar dock relevant utbildning och auktorisation och har därmed inte bedömts på ett enhetligt sätt då det gäller språkkunskaper, tolkningsteknik och medvetenhet om de etiska regler som gäller i rollen som tolk. Dessa s.k. övriga tolkar utgör i dag en majoritet av de tolkar som dagligen utför tusentals tolkuppdrag åt offentlig sektor.

Tolkyrket är för många ett genomgångsyrke och bland dem som saknar auktorisation är medelåldern relativt låg. Samtidigt finns det inom gruppen auktoriserade tolkar ett betydande antal äldre tolkar, inte sällan med begränsad yrkesaktivitet. Skillnaden i förutsättningar och verksamhetsgrad inom tolkkåren är således stor.

Det finns en allmän uppfattning hos offentliga beställare av tolktjänster att det råder brist på tolkar, särskilt kvalificerade tolkar med

1 Begreppet frilansande tolk förekommer bl.a. i Kammarkollegiets ramavtal för förmedlingstjänster, som gör åtskillnad mellan detta begrepp och benämningen underleverantör till tolkförmedling, se Upphandlingsdokument, 2017-12-19, s. 49. Antalet anställda tolkar är svårt att uppskatta. Vid utredningens genomgång av årsredovisningar från drygt 60 offentliga och privata tolkförmedlingar noteras minst 500–1 000 anställda. Av dessa är sannolikt ett flertal sysselsatta med ledningsuppgifter eller administrativa sysslor. 2 Fåmansföretag definieras i 56 kap. 2 § inkomstskattelagen (1999:1229) som aktiebolag och ekonomiska föreningar med viss angiven begränsad ägarstruktur.

sammanhållen grundutbildning eller auktorisation. Det gäller särskilt språk där antalet asylsökande och nyanlända under senare år har varit stort. Samtidigt ger tolkar, även auktoriserade, i kontakterna med utredningen uttryck för att de har svårt att försörja sig på heltid inom yrket. Förutsättningarna kan variera beroende på t.ex. verksamhetsort, tolkspråk och vilka tolkförmedlingar de är knutna till. Tolkning på deltid eller som bisyssla är relativt vanligt förekommande, ofta i kombination med en anställning inom offentlig sektor.

Vissa tolkförmedlingar anställer tolkar, företrädesvis s.k. övriga eller utbildade tolkar, däremot mer sällan auktoriserade. Sker det i större omfattning kan det gälla verksamhet i egna callcenters med anpassad utrustning för telefon- eller skärmtolkning. Andelen distanstolkning ökar, särskilt gentemot glesbygd, och bedöms på sikt dominera än mer. För den enskilde tolken kan det innebära fördelar att vara anställd. Det kan t.ex. innebära regelbunden lön, semester, pension och avtalade anställningsförmåner. Det ger också närhet till kollegor för diskussion och stöd. Anställning kan också innebära nackdelar som rör ersättningsnivåer och minskad flexibilitet då det gäller att själv kunna välja uppdrag. Tolkarna får arvode för tolkad tid, till vilken kan komma ersättning för spilltid och restid. Mer sällan ersätts tid som går åt till förberedelser, fortbildning m.m.

Frilansande tolkars arbetsvillkor är mer osäkra. Tolkarna kan registrera sig hos en eller (normalt) flera tolkförmedlingar och ska då kontinuerligt ha beredskap för att snabbt kunna besvara uppdragsförfrågningar. Sådana förfrågningar förmedlas i regel genom e-post, sms eller företagsutvecklade applikationer för telefoner. Tolkförmedlingarna kan genom bakomliggande algoritmer utveckla egna rangordningssystem, som t.ex. premierar tolkar som snabbt tackar ja till uppdrag, håller tider och undviker klagomål från offentliga beställare. Frilansande tolkar har ett svagare arbetsrättsligt skydd än anställda tolkar och omfattas vanligtvis inte av kollektivavtal, anställningsavtal, a-kassa, sjukpenning, semesterersättning, pension, reglerade arbetstider etc. För den privata sektorn tecknade fackförbundet Vision 2012 det första arvodes- och samverkansavtalet med en av de större privata tolkförmedlingarna. Dessförinnan hade avtal endast tecknats med kommunala tolkförmedlingar. Andelen fackligt organiserade tolkar är dock generellt låg.

Framtiden är svårplanerad, för beställare av tolktjänster, tolkförmedlingar och inte minst för tolkarna själva. Olika ramavtal och

villkor präglar branschen med skilda ersättningsnivåer i olika typer av uppdrag och hos olika huvudmän. Det kan då vara svårt för tolken att förhålla sig till uppdragsförfrågningar med korta svarstider. Mer omfattande erbjudanden, bättre arvodesnivåer och intressantare uppdrag kan komma vid senare tidpunkter, med kort varsel. Det skapar stress i vardagen och påverkar möjligheterna att planera och påverka sin arbetstid negativt.

5.2. Gällande rätt och definitioner

Tolkars rättsliga ställning varierar, bl.a. då det gäller arbetsrättsliga eller skattemässiga förutsättningar. Vissa tolkar betraktas som arbetstagare och andra som uppdragstagare. Av det följer t.ex. skillnader i anställningsskydd och andra regler. En uppdragstagande tolk är ofta beroende av offentliga eller privata tolkförmedlingar för att få uppdrag. Tolkens arbetsrättsliga ställning kan t.ex. påverka möjligheter att beviljas lån. Olika anställnings- och uppdragsförhållanden kan även innebära skattemässiga konsekvenser, t.ex. med avseende på hur resor i anslutning till tolkuppdrag behandlas. Utredningen ger nedan en kort överblick av dessa förhållanden med anknytning till ett antal rättsfall som rör tolkar på arbetsmarknaden. Inledningsvis ges en kort sammanfattning av begreppet tolk.

5.2.1. Begreppet tolk

Arbetsmarknaden för tolkar innebär olika förutsättningar med avseende på tolkars kompetensnivå. Det kan därför finnas skäl att kort beskriva vad begreppet tolk står för. En utförlig genomgång finns i kapitel 3, där det bl.a. framgår att det endast är auktoriserade tolkar som har en skyddad yrkestitel. Det innebär att vem som helst kan utge sig för att vara och arbeta som tolk, genom att ta tolkuppdrag eller anställning hos offentliga eller privata aktörer, så länge krav inte ställs på auktorisation. Auktorisationsprocessen behandlas i kapitel 7. Auktorisationer utfärdas av Kammarkollegiet och gäller i fem år, och kan därefter förnyas. Den prövas vid myndigheten, i första hand utifrån ingivna handlingar. Kammarkollegiet utövar även tillsyn av auktoriserade tolkar, men det görs i första hand utifrån anmälningar

och inte utifrån någon systematisk tillsynsplan eller risk- och väsentlighetsanalys. Under 2017 utfärdades 30 nya auktorisationer, vilket utgjorde en minskning jämfört med åren dessförinnan. Samtidigt upphörde 42 auktorisationer att gälla. Det totala antalet auktorisationer uppgick därmed till 1 119, varav specialisering skett av 241 auktoriserade rättstolkar och 172 auktoriserade hälso- och sjukvårdstolkar.3Eftersom vissa tolkar auktoriseras i flera språk, var det totala antalet auktoriserade tolkar mindre än antalet auktorisationer.

5.2.2. Uppdragstagare och arbetstagare

Distinktion mellan begreppen

Det finns tolkar som är arbetstagare, men de flesta betraktas som uppdragstagare. Om en person betraktas som arbetstagare eller uppdragstagare har bl.a. betydelse för frågor om anställningsskydd och möjligheter till arbetslöshetsersättning.

Svensk lagstiftning saknar en legaldefinition av arbetstagarbegreppet. Om en person ska betraktas som arbetstagare eller uppdragstagare får i stället avgöras genom en helhetsbedömning utifrån olika bedömningsgrunder i det enskilda fallet, i enlighet med praxis från Arbetsdomstolen. Garanterad lön kan tala för att en person ska betraktas som arbetstagare, medan ersättning enbart för utfört arbete kan tala för att det gäller en uppdragstagare. Finns möjlighet att åta sig uppdrag för fler än en uppdragsgivare åt gången, talar det för att det gäller en relation som uppdragstagare. Däremot anses det mindre viktigt för bedömningen om parterna betecknat ett avtal dem emellan som ett anställningsavtal eller ett uppdragsavtal. En anställning kan nämligen komma till stånd genom så kallat konkludent handlande, vilket innebär att ett avtal kan uppstå mellan parterna när dessa agerar som om ett avtal existerar. Det framgår vidare av lagen om medbestämmande i arbetslivet (MBL) att med arbetstagare avses förutom den som har en anställning, även den som utför arbete och har en ställning av väsentligen samma slag som en anställd.4

3 Kammarkollegiets årsredovisning för 2017, s. 18. 41 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Se vidare bl.a. AD 1990:116 och AD 2005:117, där bedömningar gjort avseende begreppen arbetstagare och uppdragstagare.

Kammarkollegiet har i anslutning till upphandlingen av nytt statligt ramavtal för tolkförmedlingstjänster 2018 övervägt att säkerställa arbetsrättsliga villkor för tolkar baserade på kollektivavtal. De har dock, mot bakgrund av att merparten av tolkarna är frilansande, gjort ställningstagandet att frilansande tolkar enligt den allmänna uppfattningen hos parterna på arbetsmarknaden i regel inte är att betrakta som arbetstagare, utan som uppdragstagare. Kammarkollegiet anser sig mot den bakgrunden inte ha möjlighet att ställa krav på att ramavtalsleverantörer säkerställer ersättningsnivåer enligt kollektivavtal. Det konstateras dock att tolkarnas arbetsrättsliga status är oklar, samma tolk kan vara såväl uppdragstagare som arbetstagare.5

Tolkar som uppdragstagare

Självständiga respektive osjälvständiga uppdragstagare

Uppdragstagare kan betraktas som så kallade självständiga respektive osjälvständiga uppdragstagare. Uppdelningen kan bl.a. få betydelse för möjligheten att få arbetslöshetsersättning. Självständiga uppdragstagare är företagare med F-skattsedel, som saknar rätt till arbetslöshetsersättning. Osjälvständiga uppdragstagare kan däremot ha rätt till ersättning, då de anses ha en ställning som är jämbördig med arbetstagare.6 Begreppen har även betydelse inom andra områden, t.ex. beträffande externa utredningar inom socialtjänstens område och vid beskattning av näringsverksamhet.7 Om en uppdragstagare ska betraktas som osjälvständig kan bl.a. bero på om uppdragen kommer från endast en, möjligen två uppdragsgivare som uppdragstagaren därför har blivit beroende av. Andra skäl att betraktas som en osjälvständig uppdragstagare är att det inte bara gäller ett tillfälligt förhållande till uppdragsgivaren, eller att uppdragstagaren saknar särskild lokal för sin verksamhet och saknar registrerad firma.8

5 Kammarkollegiet (2018). Frågor och svar avseende upphandling av tolkförmedlingstjänster, 2018-01-29. Ref.nr 23.3.9066-2016. 613 kap. 1 § inkomstskattelagen (1999:1229). 7 Se t.ex. 2001/02:JO1. Skattemässigt flyttades frågan över från parterna till Skatteverket i samband med F-skattereformen. Självständighetsrekvisitet justerades 2009. 8 stsakassa.se/uppdragstagare, 2018-10-23. ST:s arbetslöshetskassa är en egen juridisk person, bakomliggande organisationer är Fackförbundet ST, Försvarsförbundet och Tull och Kust. Enligt 13 kap. 1 § inkomstskattelagen (1999:1229) ska vid bedömningen av om en uppdragstagares verksamhet bedrivs självständigt bland annat särskilt beaktas i vilken omfattning uppdragstagaren är beroende av uppdragsgivaren och i vilken omfattning uppdragstagaren är inordnad i dennes verksamhet.

Rättsfall

2007 prövades frågan om en tolk skulle betraktas som arbetstagare eller uppdragstagare. Tolken hävdade att han skulle betraktas som arbetstagare, som blivit uppsagd på osaklig grund efter flera års huvudsaklig försörjning genom en kommunal tolkförmedling. Kommunen ansåg att tolken varit uppdragstagare och inte omfattades av anställningsskydd då uppdragen från förmedlingen upphörde.

Tingsrätten fann att den allmänna uppfattningen hos de centrala parterna var att tolkar i allmänhet inte är att betrakta som arbetstagare. Tolken i det aktuella fallet hade under längre tid utfört sitt arbete och enbart stått till kommunens förfogande, utan att kunna sätta annan tolk i sitt ställe. Tolkförmedlingen hanterade tolkens månatliga ersättningar och skatteavdrag. Detta ansågs vara omständigheter som talade för att tolken skulle betraktas som arbetstagare. Mot detta talade att tolken inte erhållit semesterersättning och inte varit underställd kontroll från tolkförmedlingen, utan självständigt kunnat fullgöra sitt uppdrag. Tolken hade inte heller erhållit några arbetsredskap utöver att i likhet med andra tolkar kunna disponera ett utrymme med dator i kommunens lokaler.

Tingsrättens dom överklagades till AD, som i likhet med tingsrätten fann att det inte funnits något anställningsförhållande mellan kommunen och tolken.9 I målet prövades inte om tolken skulle betraktas som självständig eller osjälvständig uppdragstagare.

Tolkar som arbetstagare

Långsiktiga behov av tolktjänster i vissa språk har historiskt inneburit att tolkar också mer varaktigt anställts inom offentliga verksamheter. Den statliga myndigheten Statens invandrarverk (1969– 2000) utvidgade 1994 sin språksektion till att även omfatta tolkning. Verksamheten bedrevs med närmare ett tjugutal anställda tolkar och resurspersoner, som inte var tolkar men hade språkkunskaper och kunde användas om tolk saknades. Språksektionen utgjorde också landets största tolk- och översättarförmedling, räknat till omsättningen. Ett omfattande tolk- och översättarregister byggdes upp

9 Jönköpings tingsrätt, dom 2006-02-24, mål nr T 277-03, samt Arbetsdomstolen, dom nr 11/07, mål nr B 39/06, 2007-01-31.

med cirka 3 000 personer i olika delar av landet. Språkutbudet omfattade 156 språk.10 Anställda tolkar i finska språket, så kallade allmänna tolkar, fanns tidigare även vid tingsrätterna i Haparanda och Gällivare.11 Vidare förekom fram till 1990-talet anställda tolkar i talade språk inom landstingen.12

Inom offentlig sektor dominerar för närvarande avrop av tolkar genom offentliga och privata tolkförmedlingar, men det förekommer också att tolkar anställs. Sådan anställning sker i begränsad utsträckning inom offentliga tolkförmedlingar, kommunala förvaltningar och vid vissa statliga myndigheter. Anställning sker inte alltid i form av tolk, det förekommer också andra typer av anställningar, som kan omfatta språkstöd och andra arbetsuppgifter. Anställning av tolkar förekommer även hos privata aktörer inom offentlig verksamhet. Det kan t.ex. gälla vårdcentraler.13

Det finns fördelar med anställda tolkar och medarbetare med flerspråkig kompetens inom offentlig förvaltning. Den språkliga kompetensen hos anställda tolkar kan säkras i förhållande till verksamhetens krav. Det innebär att bristfälliga tolktjänster undviks, vilket kan förekomma vid avrop av okända tolkar. Dagens avvikelsehantering har svårt att hantera förekomsten av kvalitetsbrister hos tolkar, eftersom tolkförmedlingar inte för gemensamma register över anmälningar och viten knutna till enskilda tolkar. Sådan information överförs inte heller till myndigheter och andra offentliga aktörer.

Anställda tolkar kan fortbildas och därmed utveckla sitt kunnande kring begrepp och förhållanden som kännetecknar verksamheter de är knutna till. Fortbildning kan erbjudas där det krävs särskild fördjupning, t.ex. i möten med traumatiserade barn och vuxna, kunskaper i infektionsskydd eller förhållningssätt inom psykiatriska verksamheter. Av särskild vikt kan för vissa verksamheter också vara utbildning och kontroll vad avser skydd och säkerhet, inklusive kunskap om lokala föreskrifter och utrymningsvägar. Säkerhetsklassning kan ske med utgångspunkt i väl definierade tolkuppgifter.

Argument för att inte anställa tolkar har också framförts. Det kan t.ex. gälla svårigheter att hålla tolkar i vissa språk fullt sysselsatta,

10 Nordiska ministerrådet (1997). Språkliga tjänster för invandrare i Sverige, Norge, Danmark och Finland, s. 60. 11 Se förordningen (1984:140) om allmän tolk och kungörelse (1947:644) om anställande av allmän tolk m.m. 12 Vision, uppgifter till utredningen, 2017-12-14. 13 bergsjonvardcentral.se/om-oss, 2018-10-23.

med ökande kostnader som följd eller att det är svårt att knyta tolkar med hög kompetens till verksamheten till rimliga kostnader. Avgörande för om anställning är kostnadseffektivt eller inte är huvudmannens behov, om samverkan sker i ett större organisatoriskt sammanhang, om anställningar begränsas till mer frekventa språk etc.

Ur tolkens perspektiv finns en rad positiva förhållanden knutna till anställningsformen. Det kan t.ex. gälla tillgång till etablerade former för tjänstepension, företagshälsovård, stöd och avlastning efter besvärliga uppdrag. En arbetsplats med anställda tolkar skapar också kontinuitet och underlättar planering, ger möjligheter för tolkarna till reflektion kring verksamheten och utgör en miljö som kan öppna för praktikanter från landets tolkutbildningar. Sådana praktikmöjligheter utgör i dag en bristvara.

Det anförs ibland att begreppet god tolksed, som bland annat betonar tolkens neutralitet, skulle utgöra ett hinder för att tolkar knyts närmare offentliga verksamheter genom anställning. Det ligger dock i den offentliga tjänstemannarollen att förhålla sig objektiv och saklig, vilket även säkras genom grundläggande reglering, tillsyn och styrning. Det gäller anställda tolkar på samma sätt som övriga tjänstemän. Andra typer av lojalitetsförhållanden är svårare att hantera och saknar de korrigerande instrument som finns inom offentlig sektor. Det kan t.ex. innebära att neutralitetsproblematik till följd av viss grupptillhörighet, dialekt eller geografiskt ursprung kan komma att spela en större roll för tolkar än det förhållande att tolken genom anställning är knuten till stat, kommun eller landsting.

5.2.3. Skatterättsliga aspekter

Tolkning på plats kan innebära att tolken får kostnader för kompensation för resor med egen bil från bostaden till de platser där tolkuppdrag utförs. Skatteavdrag förutsätter att det gäller tjänsteresor, vilket i sin tur förutsätter att bostaden betraktas som tolkens tjänsteställe. Gäller inte detta, betraktas resor mellan bostad och tolkuppdrag som privata arbetsresor, som inte är avdragsgilla. Tjänstestället är den plats där huvuddelen av arbetet utförs. Den som utför arbete åt flera uppdragsgivare på olika platser kan ha flera

tjänsteställen, eftersom tjänstestället bestäms separat för varje uppdrag. Om huvuddelen av arbetet utförs i bostaden, utgör bostaden tjänsteställe.14

Rättsfall avseende tjänsteställe

Tolkar fullgör inte sällan förberedelser och administrativa uppgifter i bostaden. I ett mål från 2013 prövades frågan om en tolk skulle anses ha sitt tjänsteställe i bostaden, eller på de olika platser där tolken utfört tolkuppdrag. Tolken hade arbetat under flera år, fått uppdrag genom tolkförmedlingar, utfört tolkning åt olika uppdragsgivare och nyttjat egen bil för resorna. Högsta förvaltningsdomstolen bedömde att uppdragen huvudsakligen hade utförts hos uppdragsgivarna, även om tolken utfört vissa förberedelser och administrativa uppgifter i bostaden. Tolken ansågs därför ha haft sitt tjänsteställe på den plats där respektive tolkuppdrag hade utförts. Bilresorna utgjorde därför inte avdragsgilla kostnader för tjänsteresor.15

Jämförelse med vissa uppdragstagare i domstol

Inkomstskattelagen anger att bostaden utgör tjänsteställe för nämndemän och liknande uppdragstagare i allmän domstol och förvaltningsdomstol. Inför att bestämmelsen infördes, framhöll Domstolsverket att detta även borde omfatta domstolstolkar. Regeringen ansåg dock att det inte fanns tillräckligt underlag för att låta bestämmelsen omfatta även dem, varför sådan reglering uteblev.16

Skatteverkets syn på tjänsteställe hos bemanningsföretag

Enligt ett ställningstagande från Skatteverket utgör bostaden tjänsteställe för anställda vid bemanningsföretag, om arbetsplatserna hela tiden växlar och arbetstagaren står till arbetsgivarens förfogande även under uppehåll mellan uppdragen.17 Det innebär att den som har en sådan anställning vid ett bemanningsföretag får göra skatteavdrag

1412 kap. 5 § och 8 §inkomstskattelagen (1999:1229). 15 Högsta förvaltningsrätten, dom meddelad i Stockholm 26 april 2013, mål nr 3999–12. 1612 kap. 8 § inkomstskattelagen (1999:1229) och prop. 1996/97:133, s. 56. 17 Skatteverket, ställningstagande 4 juli 2005, dnr 130 367729-05/111.

för tjänsteresor. Skatteverket har inte gjort motsvarande ställningstagande beträffande tolkar som arbetar mot tolkförmedlingar, även om vissa förhållanden där kan anses likartade.

Tidigare utredning

Utredningen om ökade levnadskostnader m.m. gjorde redan 1999 överväganden om skattekonsekvenser av hur tjänsteställe ska bedömas för personer som kontinuerligt har kortvariga arbeten och uppdrag, i likhet med den arbetssituation många tolkar har. Det övervägdes att införa en bestämmelse med innebörden att bostaden skulle anses utgöra tjänsteställe för sådana skattskyldiga med kortvarigt arbete eller uppdrag, men det ansågs orsaka nya tillämpningsproblem, därför lämnades ej förslag i detta avseende.18

5.2.4. Arbetsrätt och arbetsmiljö

Tolkyrket är ett intressant, kvalificerat och utmanande yrke som tilltalar många. Samtidigt kan det innebära ett låglöneyrke med svårigheter att försörja sig på heltid och kunna påverka sin arbetstid. Många tolkar upplever sig arbeta i en utsatt och underordnad position när de får uppdragserbjudanden som snabbt ska besvaras. Det bekräftas bl.a. i de fokusgrupper med tolkar som utredningen har genomfört.19 Möjligheterna att påverka arvodesnivåerna är begränsade och styrs i huvudsak av de avtal som respektive tolkförmedling tecknat med beställare av tolktjänster. Domstolsverkets tolktaxa har allt mer kommit att påverka marknaden, vilket bidragit till höjda arvodesnivåer. Det är trots detta inte självklart att just tolken får full del av dessa arvoden, ett förhållande som särskilt gäller anställda tolkar vid förmedlingarna. Det finns också betydande skillnader då det gäller olika villkor kopplade till uppdragen, som ersättning för resekostnader, res- och spilltid m.m.

Tolkar är normalt inte inblandade i eller kan påverka utformningen av huvudmännens ramavtal kring tolkförmedling och arbetsvillkor. De saknar med dagens system möjligheter att i reell mening

18SOU 1999:94 s. 123 f. 19 Utredningen genomförde sex fokusgrupper med ett 60-tal tolkar (auktoriserade, grundutbildade och övriga) i Stockholm, Örebro och Gävle under perioden augusti–oktober 2018.

utöva inflytande över sina villkor, som de kommer till uttryck i upphandlingsdokument och anbud från tolkförmedlingarna. Avsaknaden av en samlad lönestatistik inom tolkbranschen innebär svårigheter för den enskilde att uppskatta normalt gällande lönenivåer och löneutveckling. Avropande myndigheter, landsting och kommuner fokuserar i betydande grad på pris, snarare än kompetens. Prispress med låga förmedlingsavgifter kan ytterst påverka tolkarnas inkomster om avtalen inte samtidigt säkrar att taxornas arvodesnivåer fullt ut ska gå till tolkarna. Utvecklingen har också visat sig ge kvalitetseffekter. Avtalens konstruktion och avropande myndigheters krav kan innebära att det inte blir effektivt för förmedlingarna att i första hand erbjuda auktoriserade och utbildade tolkar i förhållande till egenanställda tolkar, där lönesättningen utgör en företagsintern angelägenhet och en del av tolkarvodet i stället kan gå till företaget.

Arbetet som tolk innebär ofta att arbeta i situationer som kan vara påfrestande och utmanande. Kommunikationen kan gälla negativa besked för klienter och patienter, t.ex. domslut, avslag på asylansökan eller sjukdomsbesked. Arbetet ställer krav på utvecklad tolketik och teknik att väl hantera de situationer som uppstår. Det flertal tolkar som saknar anställning, saknar i regel också en fast arbetsplats utanför hemmet. Vid hög sysselsättningsgrad kan arbetsmiljön upplevas som mycket stressig med flera uppdrag och tjänsteställen per dag, restid, samt ständig bevakning av om erbjudanden om nya uppdrag kommer. Psykisk påfrestning, utsatthet för hotfulla situationer och avsaknad av stödsamtal och handledning medverkar också till att genomströmningen i yrket är betydande och att många unga och ambitiösa tolkar väljer att lämna yrket efter en tid. Denna bild bekräftas av de fokusgrupper med yrkesverksamma tolkar som utredningen har genomfört.

Rättsfall avseende indirekt diskriminering vid rekrytering

Arbetsdomstolen, AD, avgjorde 2018 ett mål om så kallad indirekt diskriminering. En privat tolkförmedling, medlem i Almega Tjänsteföretagen, avbröt ett rekryteringsförfarande i samband med att en kvinnlig tolk deltog i anställningsintervju. Tolken avböjde med hänvisning till sin religion att hälsa på en manlig företrädare för bolaget genom att ta i hand. Tolkförmedlingens policy var att alla anställda

skulle hälsa på såväl kvinnor som män genom att ta i hand. Tolken tillhörde en grupp som av religiösa skäl inte tar personer av motsatt kön i hand. Hon hälsade på män genom att föra ena handen till hjärtat. I situationer där både kvinnor och män var närvarande hälsade hon på kvinnor på samma sätt.

Tolkens talan fördes av Diskrimineringsombudsmannen, DO, som anförde att indirekt diskriminering i diskrimineringslagens mening skett då rekryteringen avbrutits. Den indirekta diskrimineringen bedömdes ske genom att till synes neutralt förhållande ändå kom att missgynna personer med, i detta fall, viss religionstillhörighet.20 Tolkförmedlingen å sin sida anförde att företaget inte accepterade att anställda behandlar personer olika på grund av kön. Den interna policyn syftade bland annat till att förhindra trakasserier.

AD konstaterade att det vanligaste sättet att hälsa i det svenska samhället är att ta varandra i hand, vilket har ett symboliskt värde och kan uppfattas som en markering av jämbördighet. Tolkens sätt att hälsa befanns dock vara ett sådant utövande av religion, som skyddas av Europakonventionen.21 Enligt AD:s mening fanns det inte skäl att uppfatta tolkens sätt att hälsa som nedvärderande. AD fann vidare att företaget borde ha inlett en dialog med den sökande tolken för att se om sättet att hälsa kunde innebära hinder eller svårigheter i arbetet. Genom att avbryta rekryteringsförfarandet befanns företaget ha utsatt tolken för indirekt diskriminering.

I målet aktualiserades även den så kallade neutralitetsprincipen enligt god tolksed, dvs. att tolk alltid ska vara neutral. Enligt arbetsgivarparterna skulle det kunna stå i strid med neutralitetsprincipen om en person av religiösa skäl inte tar personer av visst kön i hand. Sådan person skulle kunna få uppfattningen att tolken inte är neutral. AD inhämtade i denna del sakkunnigunderlag från expert vid Tolk- och översättarinstitutet, TÖI. Yttrandet gav inte stöd för att neutralitetsprincipen kränktes genom ett alternativt hälsningsförfarande grundat på religiös övertygelse. Domstolen var i domen dock skiljaktig. Det utdömda skadeståndet sattes också till en lägre nivå än vad som är brukligt vid diskrimineringsmål.22

201 kap. 4 § och 2 kap. 1 §diskrimineringslagen (2008:567). 21 Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, antagen av Förenta nationernas generalförsamling den 10 december 1948. 22 Arbetsdomstolen, dom nr 51/18, mål nr A 46/1.

Jämförelse med teckenspråkstolkar

Teckenspråkstolkar har en ställning på arbetsmarknaden som skiljer sig från tolkar i talade språk. De senare är ofta uppdragstagare och tar i regel uppdrag i offentlig sektor som förmedlats genom olika tolkförmedlingar. Teckenspråkstolkar kan också arbeta som uppdragstagare, men arbetar vanligen som anställda inom landsting eller företag. Det ingår i landstingens uppdrag att erbjuda tolktjänster för barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade.23

Landsting kan bland annat erbjuda teckenspråkstolk på arbetsplatser när någon anställd behöver tolkning för att kunna ta del av information, delta i fackligt möte, genomföra anställningsintervju eller föra samtal med sin arbetsgivare. Arbetsförmedlingen kan bistå ekonomiskt då det gäller kostnader för teckenspråkstolk vid utbildning för anställda. Arbetsgivare står dock själva för kostnader som uppstår då anställda behöver teckenspråkstolk i sitt arbete. 24

5.3. Sysselsättningsgrad och framtida prognoser

Sysselsättningsgraden för den samlade gruppen verksamma tolkar uppskattades för ett drygt tiotal år sedan till cirka 40 procent för män och 30 procent för kvinnor. Icke-auktoriserade tolkar uppgavs då ha låg sysselsättningsgrad, endast cirka var fjärde bedömdes arbeta heltid. Varken Tolkförmedlingsutredningen eller Utredningen om kontakttolkar hade dock i uppgift att kartlägga arbetsmarknadssituation och villkor för tolkar. Det saknas på motsvarande sätt studier från branschorgan och fackliga organisationer då det gäller sysselsättningsgrad och inkomster.25

Dagens situation kan vara likartad, men situationen kan också skifta snabbt. Tolkförmedlingar ger uttryck för att antalet tillgängliga tolkar inom olika språk kontinuerligt förändras. Påverkansfaktorer är främst de styrmedel som avropande myndigheter skapar genom kompetens- och språkkrav, taxor och andra avtalsvillkor.

238 kap. 7 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). 2478 §§ förordningen (2017:462) om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga, samt SOU 2011:83, s. 115. 25SOU 2004:15 och SOU 2005:37, s. 71.

Teknikutveckling med ökad andel distanstolkning har också betydelse, liksom alternativa sysselsättningsmöjligheter för tolkarna. Omfattningen av främst kategorin övrig tolk skiftar betydligt över tid. Inom vissa språk kan tillgången på auktoriserade tolkar bedömas som mättad eller rent av alltför omfattande. Det kan t.ex. gälla rättstolkar i vissa språk i storstadsområdena.26 Även i polska, ryska, spanska och bosniska/kroatiska/serbiska finns enligt uppgift tillräckligt många auktoriserade tolkar i förhållande till avropen.27 Samtidigt visar underlag från Arbetsförmedlingen att 117 personer i mars 2018 var inskrivna som arbetssökande som anger att de är tolkar eller söker arbete som tolk. Hur många av dem som har en relevant tolkutbildning, auktorisation, erfarenhet från tolkyrket eller står till arbetsmarknadens förfogande framgår dock inte.28

Det är beställare av tolktjänster som avgör vilken kompetens som behövs för respektive uppdrag. Det kan ske genom interna policys, avtalsvillkor och ytterst i kontakten med tolkförmedlingar kring enskilda uppdrag. Rättsväsendet efterfrågar ofta auktoriserade rättstolkar, medan hälso- och sjukvården inte på samma sätt i första hand söker auktoriserade sjukvårdstolkar.29 Formella krav saknas ofta för hur och när en viss typ av tolk ska användas. Undantag gäller för allmän domstol, där det i rättegångsbalken anges att rätten om det är möjligt ska förordna en tolk som är auktoriserad att vara tolk i målet.30 Utredningen kan dock konstatera att det ofta förefaller saknas en aktiv matchning från tolkförmedlingarnas sida mellan ett tillgängligt uppdrag och högsta tillgängliga tolkkompetens i ett geografiskt område. Det är i stället ofta principen först till kvarn som gäller vilket kan få till följd att en tolk verksam i södra Sverige kan få ett uppdrag som på-platstolk i en annan del av landet trots att motsvarande kompetens finns tillgänglig på närmare håll. Det innebär förutom ökade kostnader för res- och spilltid även en onödig miljöpåverkan och en ineffektiv användning av befintliga tolkresurser.

Tolkarnas olika förutsättningar gör det svårt att uppskatta förvärvsintensiteten. Det gäller även inom respektive kompetensgrupp.

26 Underlag till utredningen genom möten med branschens förmedlingar och tolkar. 27 Kammarkollegiet (2017). Tolkanvändningen i staten, s. 31. 28 Arbetsförmedlingen, underlag till utredningen, 2018-09-24. 29 Kammarkollegiet, underlag till utredningen, 2018-06-05. 305 kap. 6 § rättegångsbalken. Av prop. 2017/18:279 framgår att motsvarande ska gälla även i förvaltningsdomstolar från 1 mars 2019, genom ändring i 50 § förvaltningsprocesslagen (1971:291).

Många auktoriserade tolkar är fullt sysselsatta medan andra uppger att de har svårt att försörja sig på tolkning.

Orsakerna till detta är flera, men beror bland annat på bostadsort, tolkspråk, offentliga aktörers efterfrågan och tolkens egen aktivitetsnivå. Myndigheternas styrning kan ha stor betydelse, t.ex. genom att de i många fall inte efterfrågar kvalificerade tolkar för vissa uppdrag. Cirka 95 procent av Arbetsförmedlingens tolkuppdrag och cirka 80 procent av Migrationsverkets har tidigare rapporterats gälla tolkar som saknar auktorisation.31 Det varierar även mellan olika län. Exempelvis användes 13 procent auktoriserade tolkar av Arbetsförmedlingen i Stockholms län under andra kvartalet 2017 medan motsvarande andel var tre procent i Skåne, tre procent på Gotland och endast en procent i Västernorrland. Särskilt intressant att notera är att andelen tolkar utan vare sig utbildning eller auktorisation uppgick till mellan 40 och 60 procent i de fyra aktuella länen.32

Även på de offentliga tolkförmedlingarna kan andelen uppdrag som genomförs av auktoriserade tolkar vara låg. Exempelvis utfördes 11,3 procent av Tolkförmedling Västs 336 000 tolkuppdrag 2017 av auktoriserade tolkar. Motsvarande mål för 2018 är 14 procent.33

Offentliga aktörers avrop av tolk förknippas med höga siffror för fullföljda leveranser. Nivåer på minst 90–95 procent levererade tolkar av samtliga offentliga avrop är vanligt, ofta gäller ännu högre siffror. Samtidigt kan det finnas ett mörkertal, där förvaltningen ibland avstår från beställning därför att det är svårt att hitta en lämplig tolk.

För vissa språk är dock tillgången på auktoriserade tolkar mycket liten eller närmast obefintlig. Det finns t.ex. endast 12 auktoriserade tolkar i somaliska i hela Sverige, ett av de språk som Migrationsverket under senare år efterfrågat i störst utsträckning. Det gäller även för tolkar i bl.a. tigrinska (fyra) och dari (sju)34. Det är märkligt att det ofta är just i de språk där samhällets tolkbehov är störst som antalet auktoriserade tolkar är lägst. Auktoriserade rättstolkar kan i vissa fall förbehållas domstolar och rättsvårdande myndigheter, som ofta efterfrågar tolkar med sådan specialisering. Krav på denna typ av ”kompetensprioritering” mellan avropande myndigheter ställs på tolkförmedlingarna i Kammarkollegiets underlag för upphandling av

31 Kammarkollegiet (2017). Tolkanvändningen i staten, s. 7. 32 Arbetsförmedlingen, uppgifter till utredningen, 2018-09-24. 33 Tolkförmedling Västs Budget och verksamhetsplan 2019-2021, s. 5. 34 Registrerade i Kammarkollegiets nationella tolkregister, 2018-10-27.

nytt statligt ramavtal.35 Förmedlingarna kan därmed styra övriga tolkar med lägre kompetens till de myndigheter som kan acceptera det.

Verksamheter som ligger långt ifrån storstadsområdena och med långa resvägar innebär ofta svårigheter att rekrytera tolkar på plats. Drygt 75 procent av de auktoriserade tolkarna är bosatta i anslutning till storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö.36

Norska studier har uppskattat vad de bedömer som så kallad ”restkapacitet”, som yrkesverksamma tolkar kan ha med möjlighet att åta sig ytterligare uppdrag. Det framgår t.ex. att merparten av tolkarna i det norska tolkregistret (80 procent) för några år sedan angav sig kunna ta fler uppdrag. Tolkar inom hälso- och sjukvården har också till betydande del andra arbeten vid sidan av att vara tolk. Vid kapacitetsberäkningar och uppskattning av intäktsnivåer hos de tolkar som ingår i det norska registret har antaganden därför gjorts om cirka 60 procents ytterligare kapacitet.37 Det finns inga uppenbara skäl att anta att svenska förhållanden skulle vara radikalt annorlunda.

5.3.1. Auktoriserade tolkars sysselsättning

Tolkutredningen har genomfört en särskild granskning av ansökningar till Kammarkollegiet från auktoriserade tolkar som söker fortsatt auktorisation. Utredningen har där kunnat ta del av sysselsättningsuppgifter för gruppen under den senaste femårsperioden. En auktorisation gäller i fem år och måste därefter förnyas. Motsvarande gäller även för bevis om speciell kompetens för tolkning inom juridik eller hälso- och sjukvård (rättstolk respektive hälso- och sjukvårdstolk). Kammarkollegiet ansvarar för prövningen och beslutar om auktorisationen kan förnyas eller om det behövs ytterligare kunskapsprov.38 Utredningens underlag bygger på 71 ansökningar från auktoriserade tolkar under första halvåret 2018, motsvarande cirka

35 Kammarkollegiet/Statens inköpscentral (2017). Upphandlingsdokument, Kompetensprioritering, s. 13–14, 2017-12-19. 36 Kammarkollegiet (2017). Tolkanvändningen i staten – så skapar bristande kvalitetskrav brist på auktoriserade tolkar. 37 IMDi (2014), Undersøgelse om tolkene i Nasjonalt tolkeregister 2013 – oppdragsmengde og arbeidsvilkår, samt Agenda Kaupang och OsloEconomics (2017), Økonomiska konsekvenser av lov om tolking i offentlig sektor, s. 21. 387 och 8 §§ förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare.

8 procent av populationen auktoriserade tolkar.39 Kammarkollegiet handlägger årligen cirka 250 förnyelseärenden. Samtidigt upphör cirka 30 auktorisationer varje år på grund av att tolkar väljer att inte förnya sin auktorisation. Orsakerna till detta varierar.40

De tolkar som fick förnyad auktorisation uppvisade en relativt jämn könsfördelning med en medianålder på 61 år. Var tredje tolk var äldre än 65 år. Vanligaste ursprungsländer var forna Jugoslavien, Sverige och Ryssland. Flertalet var svenska medborgare, bland de utlandsfödda hade många varit bosatta och verksamma i Sverige sedan 1980-talet. Cirka 80 procent var bosatta i eller nära någon av våra tre storstäder. Endast två av tolkarna var bosatta norr om Uppsala. Vanligaste tolkspråken var något av de europeiska språken, vilket gällde drygt hälften av ansökningarna. Vanligaste enskilda språk var i fallande ordning arabiska, polska, bosniska/kroatiska/ serbiska och ryska. Ingen förnyelseansökan gällde språk som under senare år kommit att få stor betydelse i landet, som dari, pashto, tigrinska, somaliska eller mongoliska. Det beror bland annat på att auktorisation i mongoliska skett först under 2017 och att det ännu saknas tolkar som klarat proven i pashto. Andra skäl kan vara att tolkar i dessa språk ännu inte har blivit föremål för förnyelse av sin auktorisation samt att intresset för att auktorisera sig i vissa språk generellt är litet.

Många av dem som ansökte om förnyad auktorisation hade varit auktoriserade en längre tid. Sex av tio hade varit auktoriserade i mer än fem år och var tredje mer än 20 år. Förnyelseansökningarna avsåg i flera fall även specialisering som rättstolk (30 ansökningar) eller sjukvårdstolk (17). Ett mindre antal tolkar (13) hade auktorisation med båda typerna av specialisering.

I samband med prövning av ansökningar inhämtar Kammarkollegiet underlag från Polismyndighetens belastnings/misstankeregister samt från Kronofogdemyndigheten avseende förekomst av skuld. Informationen biläggs akterna i form av tjänsteanteckningar. Vid utredningens genomgång av förnyade ansökningar noterades endast ett fåtal anteckningar från belastningsregistret.

39 En aktgranskning genomfördes på Kammarkollegiet sista veckan i juni 2018. Sammanlagt 101 auktorisationer var aktuella för omprövning. Av dessa bifölls och förnyades 82 (varav 10 i teckenspråk). Två tolkar kallades till kompletterande prov. Sex tolkar valde själva att inte förnya sina auktorisationer, ytterligare 10 tolkar hörde inte av sig trots påminnelser. 40 Kammarkollegiet (2017). Tolkanvändningen i staten, s. 32.

Flertalet tolkar angav någon av de större tolkförmedlingarna som uppdrags- eller arbetsgivare. Cirka två tredjedelar angav privata förmedlingar men även kommunala förmedlingar förekom. Det var också vanligt att samtidigt arbeta för flera olika förmedlingar eller uppdragsgivare. I stort sett samtliga tolkar redovisade erfarenheter som uppdragstagare, även om enstaka anställningar förekom vid förmedlingar eller, i ett fall, vid en statlig myndighet.41

Av Kammarkollegiets interna riktlinjer för granskning av förnyelseansökningar framgår att en tolk ska ha minst 40 uppdrag om året för att få sin auktorisation förnyad. Hänsyn tas till att vissa språk har sämre förutsättningar genom att de inte är lika efterfrågade.42 Det anses vara tillräckligt för att säkra att tolkens språk- och tolkningsfärdigheter bibehållits, vilket är kraven för att auktorisationen ska kunna förnyas.43 Utredningens genomgång visar att tolkarna uppvisade en betydande variation då det gällde antalet uppdrag i auktorisationsspråket och även över tid under den aktuella femårsperioden (2013–2017). Redovisningen av sysselsättningsgrad är inte enhetlig i ansökningarna (uppdrag, timmar eller genomsnittlig arbetstid per år anges), men ger ändå underlag för att kunna göra en översiktlig bedömning av gruppens sysselsättningsgrad i yrket. Uppdrag och anställningar styrks med intyg, vilket innebär ökad säkerhet i uppgifterna. Intygen utfärdas t.ex. av tolkförmedlingar och arbetsgivare i form av ingivna fakturaunderlag eller liknande.

Källa: Utredningens genomgång av förnyelseansökningar 2018 (N=71).

41 I den aktuella gruppen noterades en mångårig heltidsanställning som tolk i arabiska vid Polismyndigheten. 42 Kammarkollegiets interna riktlinjer för granskning av förnyelseansökningar (2013-10-30). 43 Kammarkollegiet, underlag till utredningen, 2018-09-14.

Utredningens sammanställning ger underlag för ett antal reflektioner. Inom samtliga kompetenskategorier ger de auktoriserade tolkarna uttryck för sjunkande förvärvsnivåer, det gäller särskilt sjukvårdstolkar som redovisar mycket låg andel av heltid (25 procent) i yrket under 2017. Deras förvärvsintensitet låg fem år tidigare på cirka 65 procent, vilket var i paritet med de grundauktoriserade tolkarna. Rättstolkarna redovisade en mycket hög sysselsättningsgrad under hela den aktuella femårsperioden. För samtliga kategorier auktoriserade tolkar syns också en förändring i uppdragsmönstret över tid. Rättstolkarna redovisar färre uppdrag, som är mer omfattande, medan sjukvårdstolkar redovisar ett kraftigt ökat antal uppdrag men också kraftigt sjunkande sysselsättningsgrad. En rimlig bedömning är att uppdragen inom hälso- och sjukvården kommit att kortas och fragmentiseras, medan rättskedjans behov av rättstolkar fortsatt medger mer sammanhållna och omfattande uppdrag. En bidragande orsak till den utveckling som skett kan vara de skillnader i regelstyrning som finns mellan olika sektorer, där tolkning inom hälso- och sjukvårdsområdet helt saknar särskild reglering.

Det genomgångna materialet är litet (avser 71 personer) och ska därför tolkas med försiktighet. Tolkarnas förhållandevis höga medelålder i den aktuella grupp som ansökt om förnyad auktorisation, kan i sig medverka till att förstärka de sysselsättningsmönster som redovisats. Materialet ger också uttryck för en betydande variation inom respektive grupp. Det kan dock konstateras att det för auktoriserade tolkar med och utan specialisering kan finnas betydande möjligheter till ökad sysselsättning och fler uppdrag om offentlig sektor i ökad utsträckning efterfrågar deras tjänster.

Uppdrag i ytterligare språk

Knappt var fjärde tolk i utredningens genomgång angav att de under de senaste fem åren hade haft uppdrag också i andra språk än det som ansökan om förnyad auktorisation avsåg. En mindre grupp tolkade i ytterligare två språk, främst språkpar som talas i grannländer eller tillhör samma språkfamilj (t.ex. tjeckiska – kompletterat med tyska, persiska – dari, polska – ryska). Omfattningen av uppdrag i dessa språk varierade. I regel gällde det ett fåtal uppdrag per månad, men

det förekom även att 80–90 procent av heltid per månad ägnades åt uppdrag i andra språk än det som förnyelseansökan avsåg.

Erfarenheter från andra typer av arbete

Utredningens genomgång visade att många tolkar även arbetar i andra yrken, t.ex. modersmålslärare, gymnasielärare, lärare i svenska som andraspråk, lärare i tolkutbildningar, på fortbildningskurser och preparandkurser på folkhögskolor och studieförbund. Det fanns också exempel på tolkar som arbetat som språkhandledare, experter och bedömare vid Kammarkollegiets tolkprov. Sju personer uppgav att de även var auktoriserade översättare, ytterligare sju att de åtog sig översättningsuppdrag. Även verksamhet som journalist, författare, nämndeman och turistguide förekom. Ett fåtal personer uppgav att tolkningen utgjorde bisyssla vid sidan av heltidsanställning. Ordinarie anställning gällde jurist inom domstolsväsendet, beslutsfattare på Migrationsverket, försäljningschef respektive sjuksköterska.

Tolkar med anställningsstöd

Det förekommer även att tolkförmedlingar får anställningsstöd. Uppgifter från Arbetsförmedlingen som Tolkutredningen har begärt in visar att 192 personer fick anställning på en tolkförmedling med stöd under perioden januari 2016 – februari 2018. Av drygt 75 företag har åtta fått stöd för minst fem personer. Det handlar om stöd för att anställa bl.a. tolkar, översättare, kundtjänstmedarbetare och administrativ personal. Typerna av anställningsstöd varierar, men underlaget visar att åtminstone 18 av stöden avser tolkar, översättare och språkvetare/lingvister.44 Arbetsförmedlingen kan bevilja en arbetsgivare anställningsstöd i maximalt 12 månader för att anställa en person som står långt från arbetsmarknaden. Subventionsgraden kan som mest uppgå till 80 procent av lönekostnaden.45

44 Arbetsförmedlingen, underlag till utredningen, 2018-04-13 samt 2018-09-24. De tolkförmedlingar med flest beslutade anställningsstöd var Järva Tolk & Översättningsservice AB (28), Linguacom (24), Språkservice Sverige AB (7), Göteborgs Tolkförmedling AB (6), Tolkförmedling Väst (5), Språkservice Sverige Produktion AB (5), EtableringsCenter BV (5) samt Tolkis Sverige AB (5). 45 www.arbetsformedlingen.se/For-arbetsgivare/Anstall-med-stod/ Rakna-ut-ersattning.html#stod=2, (2018-10-27).

Arbetsförmedlingens webbplats erbjuder verktyg för arbetsgivare att själva räkna ut subventionsgraden från staten till arbetsgivare med anställningsstödet introduktionsjobb. Om månadslönen för heltid t.ex. är 22 000 kronor står Arbetsförmedlingen för 21 027 kronor per månad (inklusive arbetsgivaravgift på 31,42 procent), medan arbetsgivarens lönekostnad blir 7 885 kronor per månad. Det innebär en subvention på 252 300 kronor per år. Vid antagande om en medellön per månad om 2 000 för de 192 personer som erhöll anställningsstöd vid tolkförmedlingar den aktuella perioden skulle den årliga statliga subventionen uppgå till 48,4 miljoner kronor. Arbetsgivare kan därutöver vid behov få bidrag för handledning med upp till 2 000 kronor per månad under de första sex månaderna.46

5.3.2. Ersättningsnivåer

De avtal som olika huvudmän tecknar med förmedlingarna reglerar om tolken förutom arvode även får ersättning för övertid, restid, spilltid och eventuell övernattning. Domstolsverkets tolktaxa gäller även för de myndigheter som använder det statliga ramavtalet. Taxan har i ökande omfattning kommit att bli vägledande för branschen, såväl inom offentlig som privat sektor. Domstolstaxan innebär t.ex. att högst en timmes tolkning utförd vid domstol av auktoriserad tolk med specialisering som rättstolk ger ett arvode om drygt 600 kronor exklusive sociala avgifter och mervärdesskatt. Motsvarande ersättning för utbildad tolk ligger på drygt 400 kronor och för övrig tolk på drygt 350 kronor. För andra myndigheter ligger taxan något lägre. Arvodesnivåerna kan också i övrigt skilja sig åt mellan olika huvudmän, t.ex. då det gäller avtal tecknade av kommuner och landsting. Auktoriserade tolkar ersätts normalt med högst arvoden även då andra typer av taxor tillämpas.47

Tolkutredningens granskning av ansökningar om förnyade auktorisationer visar att det finns tolkar som redovisar relativt höga inkomster från tolkuppdrag. Årsinkomster på upp till 800 000 kronor eller mer med genomsnittliga månadsinkomster om 60–80 000 kronor förekommer. Höga inkomster anges främst av heltidsarbetande

46 www.arbetsformedlingen.se/For-arbetsgivare/Anstall-med-stod/Rakna-utersattning.html#stod=2, 2018-10-27. 47 Närmare beskrivning ges i kapitel 13.

auktoriserade tolkar med specialisering som rättstolk eller sjukvårdstolk. Genomgången visar även att många tolkar fakturerar för betydligt lägre belopp och försörjer sig på annat än tolkning.

Lönenivåer bland anställda tolkar

Det är som utredningen tidigare konstaterat svårt att få fram uppgifter om antalet anställda tolkar. Uppskattningsvis är minst 200 tolkar anställda, bland annat vid privata tolkförmedlingars callcenters, på offentliga tolkförmedlingar samt hos några myndigheter, kommuner och landsting. Några sådana exempel på arbetsgivare är Västmanlands Tolkservice (två tolkar anställda på 75 procent) och Sundsvalls kommun, där politikerna trots en bedömd merkostnad jämfört med att anlita tolkar som uppdragstagare beslutade att den kommunala tolkförmedlingen skulle anställa tre tolkar på heltid. Lönenivåerna varierar mellan 25–30 000 för heltid per månad.48 På de privata tolkförmedlingarnas callcenters är lönerna ofta lägre.49 Ett av de större företagen i branschen, Transvoice, uppger på sin webbplats att de vid utgången av 2016 hade 160 tolkar anställda.50

5.3.3. Prognoser över nuvarande och framtida tolkbehov

Det är generellt svårt att prognosticera det framtida behovet av tolkar i olika språk inom offentlig sektor. Det avgörs i stor utsträckning av hur många asylsökande och andra migranter som kommer till Sverige och från vilka länder samt hur många av dem som beviljas uppehållstillstånd och ska etableras i samhället. Migrationsverkets prognoser visar på ett fortsatt högt mottagande under kommande år. För 2018 var prognosen 23 000 asylsökande och 29 000 för 2019.51Även om antalet tolkuppdrag har minskat sedan rekordåren 2015/16 så bedömer flera aktörer en fortsatt relativt stabil efterfrågan på uppdrag under kommande år. Tolkförmedling Väst, som med sina 336 000 genomförda uppdrag under 2017 är den största tolkförmedlingen i Västsverige, gör bedömningen att behovet av tolk kommer

48 Sundsvalls kommun, uppgifter till utredningen, 2018-09-24. 49 Uppgifter till utredningen i samband med fokugrupper med yrkesverksamma tolkar. 50 Transvoices webbplats www.transvoice.se/Om-oss/Historik, 2018-10-29. 51 Migrationsverket (2018). Verksamhets- och utgiftsprognos, juli 2018.

att vara fortsatt stort under de kommande åren och att det är sannolikt att en stor del av de nyanlända kommer att ha behov av tolk under sina första år i Sverige. Prognosen för 2018 var 327 000 uppdrag, medan den för 2019 är 345 000 uppdrag.52 Språkföretagen, en branschorganisation inom Almega, har uppskattat att nyanlända i genomsnitt har behov av 150 timmars tolkning under en tioårsperiod och att behoven är som störst under de 2–3 första åren.

Arbetsförmedlingen bedömer att efterfrågan på tolkar har ökat den senaste tiden med anledning av det ökade antalet nyanlända och att behovet bedöms kvarstå, vilket bidrar till att sysselsättningsmöjligheterna bedöms bli fortsatt mycket goda. Prognosen på fem års sikt är att det kommer att bli en mycket liten konkurrens om tolkjobben.53

Med en relativt hög omsättning av tolkar, kommande pensionsavgångar och utredningens förslag om skärpta krav och ökade incitament innebär det att arbetsmarknaden för utbildade och auktoriserade tolkar bedöms vara fortsatt god.

5.4. Intresseföreningar

Det finns ett mindre antal intresse- och arbetstagarorganisationer som samlar olika grupper av tolkar i Sverige. Organisationerna kan tillvarata tolkars intressen och synpunkter och i vissa frågor också kanalisera detta för att påverka framtida utbildning och arbetsförhållanden. Organisationsgraden är ännu förhållandevis låg. Branschen präglas främst av avropande offentliga aktörer och förmedlingsbolag, som i regel tecknar ramavtal utan tolkarnas inblandning eller medverkan. Utredningen har därför anordnat sex fokusgrupper på tre orter i landet med yrkesverksamma tolkar (såväl auktoriserade, utbildade och övriga), som komplement till diskussioner med företrädare för tolkarnas intresseföreningar.54

52 Tolkförmedling Västs Budget och verksamhetsplan för 2019-2021, s. 9. 53 Arbetsförmedlingen (2018). Var finns jobben? Bedömning för 2018 och på fem års sikt, s. 22–23. 2018-02-18. 54 Fyra fokusgrupper i Stockholm, en i Örebro och en i Gävle under augusti-oktober 2018.

5.4.1. Föreningar för auktoriserade tolkar

Föreningen auktoriserade tolkar

Sveriges Auktoriserade Tolkar (SAT) är en intresseorganisation för auktoriserade tolkar, sjukvårdstolkar och rättstolkar. Föreningen registrerades 2013, har sitt säte i Malmö och arbetar för att tillvarata medlemmarnas intressen samt stärka deras status i samhället.55Grunden för medlemskap i föreningen är godkänd auktorisation av Kammarkollegiet.

Rättstolkarna

Rättstolkarna är en intresseorganisation för auktoriserade rättstolkar. Föreningen registrerades 2011, har sitt säte i Västra Frölunda och arbetar för att tillvarata medlemmarnas intressen och höja standarden för rättstolkar. Merparten av landets yrkesverksamma rättstolkar är organiserade i föreningen.56

Sjukvårdstolkarna

Intresseorganisationen för auktoriserade hälso- och sjukvårdstolkar startade 2018. Verksamheten inriktas på att tillvarata och förbättra villkor och status för hälso- och sjukvårdstolkar. Föreningen hävdar att arvodering för hälso- och sjukvårdstolkning ska regleras57 i enlighet med Domstolsverkets taxa och att tolkarna ska prioriteras vid avrop av tolktjänster inom hälso- och sjukvård.58

55 auktoriseradetolkar.se/om-oss, 2018-10-23. 56 www.rattstolkarna.se/Om-Rattstolkarna.html, 2018-10-23. 57 I hälso-och sjukvårdslagen (2017:30). 58 www.sjukvardstolkarna.com/om-oss, 2018-05-18.

5.4.2. Fackförbund och övriga intresseföreningar

Unionen

Unionen är en arbetstagarorganisation för tjänstemän inom den privata sektorn och för egenföretagare, däribland tolkar. Antalet medlemmar uppgår till cirka 640 000. Tolkarna har av tradition förhållandevis låg organisationsgrad och endast en mindre del av de i landet verksammma tolkarna bedöms organiserade inom förbundet. Unionen ingår som ett av 16 medlemsförbund i TCO.59

Vision

Arbetstagarorganisationen Vision samlar verksamma inom välfärdsyrken i kommuner, landsting, företag eller kyrka. Inom Vision finns Rikstolk, en avdelning för tolkar. Föreningen har särskild inriktning mot arvoden och arbetsförhållanden och arbetar för ett oberoende tolkyrke med förbättrade villkor. Organisationen etablerades 1971 och har i dagsläget cirka 250 medlemmar. Av dessa är cirka 80 procent övriga tolkar medan cirka 10 procent är auktoriserade och cirka 10 procent grundutbildade.60 Även Vision utgör ett av TCO:s medlemsförbund och har sammantaget cirka 195 000 medlemmar.61

AIIC

Den internationella organisationen Association International des Interprètes de Conference, AIIC, organiserar konferenstolkar över hela världen. AIIC bildades 1953 och har sitt säte i Genève. Det arbetar bl.a. för att sprida information om konferenstolkning och förbättra arbetsvillkoren för konferenstolkar. I Sverige organiserar AIIC drygt 20-talet konferenstolkar.62 För att kunna upptas i Kammarkollegiets register över auktoriserade och utbildade tolkar krävs svensk auktorisation eller utbildning. I Sverige har Tolk- och översättarinstitutet, TÖI, vid Stockholms universitet i uppdrag att

59 www.unionen.se/om-unionen, 2018-05-18, samt kontakter med Unionen 2018-03-09. 60 Vision Rikstolk, uppgifter till utredningen, 2018-09-25. 61 vision.se/Om-Vision/ och vision.se/System/Avdelningar/Stockholm/Riksavdelning-for-Tolkar, 2018-05-18. 62 aiicsverige.wordpress.com/about, 2018-05-18.

utbilda konferenstolkar.63 Svenska konferenstolkar har också utbildats och kvalitetssäkrats genom internationella organ inom EU eller av FN. Merparten av de konferenstolkar som arbetar med svenska i sin språkkombination inom EU har utbildat sig vid TÖI.64

Övriga föreningar

Det har även tidigare funnits föreningar med syfte att tillvarata tolkars intressen. Till exempel fanns mellan 1975 och 1995 Sveriges Tolkförbund, STOF, som under 1990-talets början samlade drygt 750 medlemmar genom lokalföreningar runt om i landet. Ett annat exempel är Befälsföreningen Militärtolkar.

5.5. Kompetensutveckling

5.5.1. Allmänna förutsättningar

Tolkyrket har beskrivits som ett genomgångsyrke, där många tolkar inte ser anledning att genomgå en grundutbildning, utan relativt oskolade ger sig in i yrket. Samtidigt finns det betydande möjligheter att utbilda sig inom såväl folkbildningen som högskolan. Den stora efterfrågan på tolkar innebär dock med dagens förhållanden att utbildningspremien kan bedömas som relativt begränsad. Incitamenten för att utbilda sig är således små. Arvodesnivåerna gör visserligen skillnad mellan utbildade och auktoriserade tolkar gentemot övriga tolkar. Skillnaden är dock liten och uppvägs av att dessa övriga tolkar utan utbildning ändå ges relativt goda sysselsättningsmöjligheter genom tolkförmedlingarna. Många tolkar ger, i kontakter med utredningen, uttryck för att det behövs bättre förutsättningar för fortbildning och mötesplatser inom yrket.

Det finns dock utbildningsmöjligheter inom bl.a. folkbildningen med möjlighet att delta i kurser som förbereder för auktorisation, preparandkurser och tillfällen att möta kollegor och utbyta erfarenheter. Detta beskrivs närmare i kapitel 6.

63 Sådan utbildning gavs bland annat med start hösten 2018 inom ramen för Masterprogram i tolkning. 64 TÖI, underlag till utredningen, 2018-09-12.

Även offentliga och privata tolkförmedlingar erbjuder i viss utsträckning kurser i tolkmetodik och etik. Tolkförmedlingarnas verksamhet redovisas främst i kapitel 4. Förmedlingarna spelar en viktig roll genom att de möter tolkar på olika kompetensnivåer och hanterar en betydande del av offentlig sektors efterfrågan på tolkar. De statliga ramavtalen betonar i ökad utsträckning på behovet av kompetensutveckling för tolkar och förmedlingarnas möjligheter att motivera och utveckla dessa, så att utbildning och kompetens kan öka i de tjänster som avropas.65 Ytterligare drivkrafter ligger i de avrops- och arvodesnivåer som offentlig sektor kan utveckla. Tolkarvoden beskrivs närmare i kapitel 13.

5.5.2. Auktoriserade tolkars kompetensutveckling

Utredningen har som tidigare nämnts gått igenom ansökningar till Kammarkollegiet om förnyade auktorisationer under första halvåret 2018. I ansökningarna redovisas bland annat genomgången fortbildning under föregående femårsperiod. Det har dock visat sig svårt att på detta sätt få en tydlig bild av vilken utbildning, fortbildning eller annan kompetensutveckling som tolkarna har tagit del av.66 Endast var femte sökande anger utbildning som av utredningen kan bedömas som relevant. Det gällde främst utbildning i form av kurser vid folkhögskola eller studieförbund men även kortare kurser på några få timmar anordnade av tolkförmedlingar. Det handlade i de senare fallen t.ex. om teknikfrågor, juridik eller krishantering. Många av dem som varit auktoriserade under en längre tid redovisar bakomliggande utbildningar på folkhögskola, studieförbund eller högre utbildning under perioden 1990–2010. Aktuell fortbildning eller kompetensutveckling under senare år är dock mer sällsynt. Flera tolkar uppgav däremot att de löpande läste litteratur, tidningar, följde utvecklingen och besökte länder i vars språk de auktoriserats.

65 Se t.ex. Kammarkollegiet/Statens inköpscentral (2017), Upphandlingsdokument, s. 14 f., 2017-12-19. 66 Materialet bygger på 71 ansökningar om förnyad auktorisation första halvåret 2018.

5.5.3. Jämförelse med fortbildningsinsatser för lärare

Kompetensnivån hos stora grupper yrkesverksamma tolkar utan formell utbildning eller auktorisation kan upplevas som problematisk. Synpunkter har framkommit om att det kan finnas behov av mer generella kompetensutvecklande insatser för dessa grupper, i likhet med vad som skett inom t.ex. skolans område.

Det så kallade lärarlyftet inrättades efter en rad utredningsinsatser, där behörighetsläget för lärare klargjordes. Satsningen syftade till att öka andelen behöriga lärare genom fortbildningsinsatser vid universitet och högskolor. Kommuner och skolhuvudmän kan efter ansökan till Skolverket erhålla statsbidrag för de kostnader som uppstår då lärare deltar i fortbildning. Fortbildningen genomförs i form av uppdragsutbildning från Skolverket gentemot enskilda lärosäten. Kvalitets- och meritmässigt är dessa insatser att jämföra med ordinarie utbildning inom högskolan och de kan tillgodoräknas på motsvarande sätt.67 Ytterligare exempel på liknande insatser för lärare, där statsbidrag kan utgå, är läslyftet och matematiklyftet.68

5.6. Sammanfattande iakttagelser

Utbudet av och efterfrågan på kvalificerade tolkar inom offentlig sektor varierar stort. Inom stat, kommuner och landsting finns på många håll en upplevd brist på auktoriserade och utbildade tolkar, medan många tolkar snarare pekar på att de tolkar som finns tillgängliga för uppdrag inte används på ett effektivt sätt. Exempelvis bokas en majoritet av alla de tusentals tolkuppdrag som genomförs dagligen mellan klockan 9–11 respektive 13–15. En ökad flexibilitet från beställarnas och användarnas sida skulle kunna frigöra betydande tolkresurser och öka effektiviteten. Utredningen kan samtidigt konstatera att det finns en undersysselsättning hos många kvalificerade tolkar. Problematiken hänger samman med en rad olika frågor, men beror bland annat på att det för många tolkar inte lönar sig tillräckligt att utbilda, fortbilda och auktorisera sig eftersom deras tjänster därmed blir dyrare, samtidigt som det hittills varit

672 § och 7 § förordningen (2007:222) om statsbidrag för fortbildning av lärare, fritidspedagoger och motsvarande, samt 1 § och 45 §§ förordningen (2007:223) om uppdragsutbildning för fortbildning av lärare och viss annan personal. 68 www.skolverket.se/kompetens-och-fortbildning/larare/kurser-och-ansokan, 2018-05-18.

möjligt att arbeta som s.k. övrig tolk utan några förkunskapskrav och till lägre kostnad. De auktoriserade och utbildade tolkarna kan också av olika skäl prioriteras bort av tolkförmedlingarna. Denna bild har återkommande bekräftats vid de sex fokusgrupper som utredningen genomfört med ett 60-tal yrkesverksamma tolkar.

Tolkutredningen ser ökad professionalisering och utveckling av tolkyrket som en förutsättning för att offentlig sektor långsiktigt ska kunna försörjas med kvalitativa tolktjänster. Det förutsätter förändringar som rör utbildning, auktorisation och offentlig styrning. På kort sikt kan detta innebära en minskad tillgång på kvalificerade tolkar i vissa språk. Det är dock en utveckling som utredningen bedömer som nödvändig för att på lång sikt öka kvaliteten på offentligt nyttjade tolktjänster och därmed även stärka rättssäkerheten för den enskilde. Tolkyrket behöver ges ökad status för att locka och behålla språkintresserade personer som vill utföra en viktig samhällsinsats. Stat, kommuner och landsting kan medverka i en sådan utveckling genom att ställa tydliga krav och styra mer aktivt kring utbildning, auktorisation, ramavtal och förmedling. Arbetsmarknaden för tolkar med dess partsförhållanden och arbetsvillkor behöver också förändras och utvecklas. Offentlig sektor kan även genom att etablera egna tolkresurser i de mest efterfrågade tolkspråken knyta till sig duktiga och kvalitetssäkrade tolkar och erbjuda rimliga arbetsvillkor.

Utredningen lämnar i följande kapitel en rad förslag som bedöms ge effekter också för tolkarnas framtida arbetsmarknad och arbetsförhållanden.

6. Utbildning

6.1. Grundläggande problem och utmaningar

En rad utredningar och rapporter har under senare år indikerat att antalet utbildade tolkar är för litet i förhållande till de behov som uttrycks inom offentlig sektor. Brister påtalas främst då det gäller vissa under senare år mer efterfrågade språk, tolktjänster utanför storstäderna, vid vissa tider under dagen samt då det gäller tillgång på specialutbildade tolkar, främst inom rättskedjan och sjukvården. Regeringen har därför uppmärksammat att det råder brist på tolkar i offentlig sektor och att det i längden bland annat kan leda till bristande rättssäkerhet eller patientsäkerhet.1 Utredningens direktiv tar på motsvarande sätt upp frågan om en betydande obalans mellan samhällets efterfrågan på tolktjänster och tillgången på tolkar. Behoven har vuxit kraftigt i och med de senaste årens ökning av asylsökande och nyanlända.2 Det konstateras att antalet utbildade eller auktoriserade tolkar är alltför begränsat för att tillgodose rådande och framtida behov.

Yrkesverksamhet som professionell tolk i offentlig sektor förutsätter i regel någon typ av godkänd utbildning, för att kunna svara mot de krav som ställs. Utbildning ges i dag inom högskolan, folkbildningen, i form av uppdragsutbildning (arbetsmarknadsutbildning) eller genom olika kurser och introduktionsprogram genom tolkförmedlingar eller i annan regi. Myndigheten för yrkeshögskolan har även beviljat medel för anordnare av försöksverksamhet med tolkutbildning inom yrkeshögskolan. Dessa anordnare planerar att starta tolkutbildningar våren 2019. Utbildningsanordnare och utbildningsform anger inte med automatik vilken nivå resultatet av lärandet bedöms motsvara. Kvalifikationsnivån kan således inte

1Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 16, s. 208. 2 Dir. 2017:104, s. 2–3.

entydigt avgöras endast med beaktande av om utbildningen anordnas av högskola, yrkeshögskola, inom folkbildningen eller i annan form. Flera utbildningar är snarlika till sitt innehåll och uppläggning och vänder sig även till överlappande målgrupper. En förstärkning av högskolans anslag för tolkutbildning har tidigare beslutats, därtill avsattes resurser för försöksverksamhet med utbildning till tolk inom yrkeshögskolan från 2019.3 Förstärkning har även skett av tolkutbildning inom folkbildningen, vilken bedrivits sedan mer än 50 år. Särskild tolkutbildning bedrivs sedan länge även inom Försvarsmakten genom Försvarets tolkskola.4

Utredningen ska i enlighet med direktiven se över förutsättningarna för att skapa en väl fungerande framtida struktur för utbildning av tolkar som står i samklang med samhällsbehoven. Det anges att utbildningarna måste vara väl dimensionerade och utformade med en hög grad av flexibilitet för att snabbt kunna möta förändrade behov av tolkning mellan enskilda språk. Vidare betonas att genomströmningen i utbildningarna behöver öka och möjligheterna till vidareutbildning förbättras.5

Utredningen ska därför

  • analysera kvalitet, genomströmning och möjlighet till progression i befintliga utbildningar,
  • föreslå en ändamålsenlig struktur med tydliga utbildningsvägar som tillgodoser samhällets behov av tolkar med relevant kompetensnivå,
  • analysera behovet av nationella mål för kvalifikationer på olika nivåer inom tolkområdet och vid behov föreslå sådana, och
  • vid behov lämna nödvändiga författningsförslag.6

Utredningen utvecklar i detta och följande kapitel frågor som rör olika typer tolkutbildning, kvalifikationer, utbildningsmål samt insatser för validering och kvalitetssäkring.

3Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 16, s. 208 samt regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende Stockholms universitet respektive Myndigheten för yrkeshögskolan. 4 Verksamheten startade som en försöksverksamhet 1957 vid dåvarande Arméns underofficersskola och bedrivs sedan 1998 inom ramen för Försvarsmaktens underrättelse- och säkerhetscentrum. 5 Dir. 2017:104, s. 9–10. 6 Ibid.

6.2. Högskola

6.2.1. Gällande rätt

Verksamheten vid högskolor och universitet ska avpassas så att hög kvalitet nås i utbildning och forskning. Utbildningsutbudet ska svara mot studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov, vilket också uttrycks i universitet och högskolors regleringsbrev. Tillgängliga resurser ska nyttjas effektivt för att hålla hög kvalitet i verksamheten. Lärosäten ska också samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet samt verka för att forskningsresultat kommer till nytta. Utbildning ges på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå. Examina får avläggas på motsvarande nivåer.

Utbildning på grundnivå ska väsentligen bygga på de kunskaper som elever får på gymnasieskolans nationella program eller motsvarande kunskaper. Utbildning på grundnivå ska utveckla studenternas förmåga att göra självständiga och kritiska bedömningar samt urskilja, formulera och lösa problem. Det ska också ge beredskap att möta förändringar i arbetslivet. Inom det område som utbildningen avser ska studenterna, utöver kunskaper och färdigheter, utveckla förmåga att söka och värdera kunskap på vetenskaplig nivå, följa kunskapsutvecklingen och utbyta kunskaper även med personer utan specialkunskaper inom området. Utbildningar kan nivåplaceras i enlighet med den svenska referensramen för kvalifikationer, vilket beskrivs närmare i avsnitt 6.7. En kandidatexamen från högskolan svarar mot SeQF-nivå 6.

Utbildning på avancerad nivå ska väsentligen bygga på de kunskaper som studenterna får inom utbildningen på grundnivå eller motsvarande kunskaper. Den avancerade nivån innebär ytterligare fördjupning av kunskaper, färdigheter och utveckling av studenternas förmåga i en rad avseenden. Det gäller att självständigt kunna integrera och använda kunskaper, hantera komplexa företeelser, frågeställningar och situationer. Utbildningen ska också utveckla studenternas förutsättningar för yrkesverksamhet med stora krav på självständighet eller för verksamhet som rör forsknings- och utvecklingsarbete. En masterexamen från högskolan svarar mot SeQF-nivå 7.

Utbildning på forskarnivå ska bygga vidare på kunskaperna från grundnivå och avancerad nivå eller motsvarande kunskaper. Utbildningen ska därutöver utveckla kunskaper och färdigheter som

behövs för att självständigt kunna bedriva forskning. En doktorsexamen från högskolan bedöms svara mot SeQF-nivå 8.

För att bli antagen krävs att studenter uppfyller satta behörighetskrav. Som huvudregel avgör det lärosäte som anordnar utbildningen vilka behörighetsvillkor som gäller. Kan inte alla behöriga sökande tas emot, görs urval. Utbildningen är avgiftsfri för studenter som är medborgare i en stat som omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller Schweiz.7

Utbildningens omfattning anges i högskolepoäng (hp), där heltidsstudier normalt avser 40 veckor, motsvarar 60 hp. All utbildning på grundnivå och avancerad nivå bedrivs i form av kurser med kursplaner. I kursplanen anges kursens nivå, antal hp, mål, krav på särskild behörighet, former för bedömning av prestationer och de övriga föreskrifter som behövs. Kurser kan sammanföras till utbildningsprogram. För utbildningsprogram ska det finnas en utbildningsplan, där det anges vilka kurser som omfattas, krav på särskild behörighet och övriga föreskrifter.

Universitet och högskolor får på lärosätesnivå fastställa vilket betygssystem som ska användas. Betyg sätts av särskilt utsedd lärare (examinator) efter genomgången kurs, om inte annat beslutas.

Ett universitet eller en högskola som får utfärda examina på forskarnivå ska fastställa ämnen som sådan utbildning ska anordnas i. För sådana ämnen ska det finnas en allmän studieplan, där huvudsakligt innehåll i utbildningen anges med krav på särskild behörighet och de övriga föreskrifter som erfordras. I examensordningen anges krav och nivå för olika typer av examina (examensbeskrivning). Uppfylls fordringarna för examen, ska examensbevis utfärdas där bland annat benämning och examensnivå framgår.

Under senare avsnitt behandlas ytterligare aspekter på de regler som gäller, bland annat beträffande antagning och urval samt studiestöd vid högskolan. Flertalet universitet och högskolor är statliga myndigheter men det finns även ett antal enskilda utbildningsanordnare med examenstillstånd, bland annat Chalmers tekniska högskola och Stiftelsen Högskolan i Jönköping. För dessa lärosäten gäller lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina.

71 kap.210 a §§ och 4 kap.14 §§högskolelagen (1992:1434).

Högskolestudier kan berättiga till studiemedel, vilka består av studiebidrag och studielån och utbetalas av Centrala studiestödsnämnden, CSN.8

6.2.2. Anordnare

Olika typer av högskoleutbildning inom området tolkning i talade språk ges sedan 1986 vid Stockholms universitet, som enda svenskt lärosäte. Uppsala universitet erbjuder vissa språkkurser inom den tolkutbildning som bedrivs vid Försvarets tolkskola i Uppsala, men ger ingen fullständig tolkutbildning. Tolkutbildningar anordnas vid Stockholms universitet av Tolk och översättarinstitutet, TÖI, som sedan 2013 utgör en del av Institutionen för svenska och flerspråkighet vid humanistiska fakulteten. I sin tidigare funktion som s.k. särskild inrättning vid universitetet hade TÖI ett övergripande ansvar för både högskolans och folkbildningens tolkutbildning under perioden 1986–2012. Högskolan förväntades utbilda tolkar på s.k. skol- och världsspråk, medan folkbildningens utbildning skulle hantera de s.k. invandrarspråken. Fram till 2012 motsvarade ett godkänt muntligt slutprov på högskoleutbildningen kunskapsfordringarna för auktorisation i enlighet med Kammarkollegiets riktlinjer.

Högskoleutbildningen har genomgått olika förändringar under årens lopp. Från 2000 ställdes krav på två terminers språkstudier förutom ett godkänt antagningsprov för att bli antagen, 2007 förlängdes utbildningen från två till tre terminer. Perioden 2012–2016 fick utbildningen ett generiskt upplägg och studenter med olika tolkspråk kunde antas till samma omgång. Begränsningen till ”skol- och världsspråken” i kombination med att högskoleutbildade tolkar varken hade lättare att få arbete trots längre utbildning eller fick bättre ersättning gjorde att utbildningen hade lågt söktryck. Studerandeantalet gick ned, från cirka 40 till 10 per omgång under perioden 1986–2016. Samtidigt som TÖI:s utbildningsutbud kontinuerligt utökades från starten 1986, var anslaget i stort oförändrat. Det försvårade en mer genomgripande omarbetning av tolkutbildningen. Vårterminen 2017 lade TÖI om sin tolkutbildning och

8 Bestämmelser om studiestöd finns i studiestödslagen (1999:1395) och studiestödsförordningen (2000:655).

startade med hjälp av universitetets interna medel en grund- respektive en fortsättningskurs i tolkning med intag i de språk där tolkbehovet var som störst (dari, somaliska, tigrinska, mongoliska, persiska och arabiska). I och med att de statliga anslagen till verksamheten ökade från 2018 bedöms dessa kurser kunna ges kontinuerligt tillsammans med en kurs i pedagogik och didaktik för tolklärare.9

Tolkutbildning bedrivs på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå vid Stockholms universitet. Universitetet ska i enlighet med sitt regleringsbrev förutom översättarutbildningar erbjuda tolkutbildning och vid behov konferenstolkutbildning samt redovisa antalet deltagare i dessa utbildningar i lärosätets årsredovisning.10 Förstärkningen av TÖI:s resurser innebär att utbudet från 2017 omfattar följande kurser med inriktning mot offentlig sektor:

  • Tolkning i offentlig sektor I, TOFS I, 30 hp (start varje vt).
  • Tolkning i offentlig sektor II, TOFS II, 30 hp (start varje ht, halvfart).
  • Kandidatkurs i tolkning 30 hp, baserad på TOFS I-II, (start varje hösttermin, halvfart). Kursen gavs första gången ht 2018. Den kan kombineras med studier i andra ämnen om 90 hp till en kandidatexamen i översättningsvetenskap med inriktning tolkning.
  • Pedagogik och didaktik för tolklärare, 30 hp, (start varje ht, halvfart), gavs första gången ht 2018.
  • Praktik inom tolkning, 7,5 hp.

Från höstterminen 2019 planeras start av TOFS I vid Lunds universitet och vårterminen 2020 TOFS II. Samtal förs om att också kunna erbjuda kandidatkurs i tolkning vid samma universitet. Godkänt resultat på grundutbildningen TOFS I och TOFS II ger rätt att registreras hos Kammarkollegiet som utbildad tolk steg I respektive steg II. Även konferenstolkar med godkänd svensk utbildning ges rätt att ingå i registret.11

Utöver ovanstående kurser bedrivs inom området tolkning även följande kurser och utbildningar vid TÖI:

9 Underlag från TÖI till utredningen, 2018-09-28. 10 Regleringsbrev för budgetåret 2017 avseende Stockholms universitet, s. 2. 11 KAMFS 2015:5. Godkända högskoleutbildningar för att kunna upptas i registret är enligt föreskrifterna endast sådan utbildning som ges eller givits vid TÖI, Stockholms universitet.

  • Kandidatprogram i teckenspråk och tolkning, 180 hp.
  • Konferenstolkutbildning, 60 hp.
  • Masterprogram i tolkning, 120 hp. Programmet är öppet för studenter med alla tre inriktningar tolkning, i offentlig sektor, teckenspråkstolkning och konferenstolkning. Mastersexamen ger behörighet till forskarutbildning.
  • Forskarutbildning i översättningsvetenskap, 240 hp. Översättningsvetenskap etablerades som forskarutbildningsämne 2011 och omfattar såväl tolkning som översättning. Utbildningen ges i Sverige f.n. endast vid Stockholms universitet.12

Anknytande uppgifter

Tolk- och översättarinstitutet svarade fram till 2012 för pedagogiskt och metodologiskt utvecklingsarbete för tolkutbildningar även inom folkbildningen och initierade och samordnade lexikaliskt arbete i för tolkutbildningen aktuella främmande språk. Institutets arbete omfattade vidare terminologifrågor inom invandrarspråk och skulle inom sitt verksamhetsområde verka för information och kompetensutveckling samt fungera som kontaktorgan i det nordiska samarbetet kring tolkfrågor.13

Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH, övertog 2012 uppgiften att pröva frågor om statsbidrag enligt förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk inom folkbildningen.14 Institutet för språk och folkminnen tog samtidigt över uppgiften att samordna lexikaliskt arbete i de språk som är aktuella för tolk- och översättarutbildning.15

12 www.tolk.su.se, 2018-10-23. 132 § förordningen (1993:920) om tolk- och översättarinstitutet. Förordningen upphävdes 2012 mot bakgrund av de förslag och bedömningar som lämnats i prop. 2009/10:149. Tillsynen över tolkutbildningarna övertogs 1991 av TÖI från dåvarande Skolöverstyrelsen. 14 2 § p. 7 förordningen (2011:1162) med instruktion för Myndigheten för yrkeshögskolan. 152 § förordningen (2007:1181) med instruktion för Institutet för språk och folkminnen.

Tolkutbildning i nationella minoritetsspråk

De nationella minoritetsspråken har som tidigare framgått i vissa avseenden en särställning då det gäller kontakter med myndigheter och offentliga aktörer. Det kan således finnas behov av att utbilda tolkar i minoritetsspråken samiska, meänkieli, jiddisch, finska och romani chib. Sådan utbildning skulle kunna bygga på den språk- och lärarutbildning som ges vid vissa lärosäten. Umeå universitet ska enligt sitt regleringsbrev erbjuda utbildning och ämneslärarutbildning i meänkieli och samiska. Stockholms universitet ska på motsvarande sätt erbjuda utbildning och ämneslärarutbildning i finska. Utbildning i jiddisch ska ske vid Lunds universitet och Södertörns högskola ska fortsätta sin utbyggnad av ämneslärarutbildningen i romani chib.16 Dessa lärosäten har särskilda ansvar för respektive nationellt minoritetsspråk men erbjuder inte tolkutbildning.

Umeå universitet uppger att frågan ännu inte diskuterats och att lärarkompetens inom området för närvarande saknas.17 Möjligheten till utbildning och validering till tolk i samiska har framförts som önskvärt vid folkhögskolan Samernas utbildningscentrum, som redan i dag erbjuder samiska språkstudier.18

Vid Stockholms universitet kan ämnesstudenter i finska söka till tolkutbildningar vid TÖI, särskild tolkutbildning i finska planeras dock inte.19 Det sammanhänger bland annat med att samhällets behov av ytterligare tolkar f.n. främst avser andra språk. Vid Lunds universitet har frågan om tolkutbildning i jiddisch inte diskuterats, det anges även som oklart om det finns behov av sådan utbildning.20

Södertörns högskola har enligt uppgift övervägt att påbörja tolkutbildning i romani chib. Bedömningen är att det finns ett behov av utbildade tolkar, då det saknas auktoriserade tolkar i språket. Ett antal yrkesverksamma tolkar i romani chib har deltagit i romska uppdragsutbildningar vid Södertörns högskola. Högskolan konstaterar att det finns vissa svårigheter att rekrytera studenter till ämneslärarutbildning i romani chib. Rekryteringsbasen är liten med få behöriga, trots att högskolan vid antagning också kan validera reell

16 Regleringsbrev för 2018 för Umeå universitet, Stockholms universitet, Lunds universitet respektive Södertörns högskola. 17 Institutionen för språkstudier, Umeå universitet, underlag till utredningen, 2018-02-22. 18 Information till utredningen vid möte med företrädare för Sametinget, 2018-10-24. 19 Institutionen för slaviska och baltiska språk, finska, nederländska och tyska, Stockholms universitet, underlag till utredningen, 2018-02-23. 20 Språk- och litteraturcentrum, Lunds universitet, underlag till utredningen, 2018-02-23.

kompetens. Svårigheterna bedöms kvarstå även om tolkutbildning i språket anordnas. Södertörns högskola har därför, bland annat i kontakter med Språkrådet vid Institutet för språk och folkminnen, fört diskussioner om att utveckla en högskoleförberedande tolkutbildning i romani chib i samverkan med folkbildningen. En förberedande utbildning skulle kunna placeras vid högskolan, givet tillräckliga resurser.21

6.2.3. Utbildningsmål

Inom högskolan gäller att kursmål ska anges i kursplaner. Det gäller därmed även kurser inom området tolkning i talade språk vid Stockholms universitet.22 I kursplanerna för kurser vid universitetets Tolk- och översättarinstitut, TÖI, saknas visserligen rubriken mål, men målen finns beskrivna under rubrik som med kursplanens terminologi kallas förväntade studieresultat. Grundkursen Tolkning i offentlig sektor ska t.ex. enligt kursplanen bland annat ge grundläggande teoretisk kunskap om tolkning som social interaktion, som kognitiv process och som praktisk verksamhet. Kursen behandlar olika tolkningstekniker, terminologiarbete och tolkens egen självpresentation på båda tolkspråken. Den studerande skaffar sig viss förtrogenhet med de etiska frågeställningar som är förknippade med tolkning. Kursen ger vidare praktisk förtrogenhet med grundläggande tolkningstekniker, dvs. kort konsekutivtolkning utan anteckningar och simultan viskningstolkning, samt inblick i olika tolksituationer, som dialogtolkning på plats och distanstolkning. Studenten prövas också i muntlig examination i att planera och genomföra tolkade samtal inom områdena socialtjänst, arbetsmarknad, hälso- och sjukvård, migration och rättsväsendet, samt att förbereda sig terminologiskt för detta. I övningarna tolkas alltid till eller från svenska.23

Tolkens yrkesroll inom offentlig sektor kan tyckas relativt lätt att avgränsa och definiera, men högskolans regelverk för kurser och

21 Institutionen för kultur och lärande, Södertörns högskola, underlag till utredningen, 2018-03-21. 226 kap.1415 §§högskoleförordningen (1993:100). 23 Kursplan för kurs på grundnivå Tolkning i offentlig sektor I, 2016-09-07, gäller från vt 2017, Institution för svenska och flerspråkighet, Stockholms universitet, samt underlag från TÖI till utredningen, 2018-02-24.

program inom generella examina (kandidat-, masters- och doktorsexamen) fokuserar på mer generella färdigheter/kompetenser. För yrkesexamina kan däremot utbildningsmål direkt relaterade till en yrkesverksamhet ställas upp. De utbildningsmål som anges har därför inte formulerats i direkt relation till de efterfrågebehov eller kunskapsområden som gäller specifikt för offentlig sektor. De förmågor som prövas genom det muntliga slutprovet innebär dock ökad tydlighet kring de kunskapsområden examinerade tolkar ska behärska, vilket står i mer direkt relation till behoven inom offentlig sektor.

6.2.4. Antagning

Utbildning inom högskolan är öppen för alla som uppfyller grundläggande behörighet och de särskilda behörighetsvillkor som lärosätet ställt för deltagande i viss kurs eller utbildningsprogram. Krav på särskild behörighet ska vara nödvändiga för att studenten ska kunna tillgodogöra sig utbildningen.

Önskemål om att tillämpa särskilda krav och former för urval prövas av Universitets- och högskolerådet, UHR. Särskilda krav kan avse kunskaper från gymnasieskolan eller motsvarande kunskaper samt andra villkor som betingas av utbildningen eller är av betydelse för det yrkesområde som utbildningen förbereder för. Om det finns särskilda skäl, får högskolan besluta om undantag från något eller några behörighetsvillkor. Huvudregeln vid urval till en utbildning är att platserna fördelas med minst en tredjedel på grundval av betyg, minst en tredjedel på grundval av resultat från högskoleprovet och högst en tredjedel på grundval av de av högskolan bestämda urvalsgrunderna. Kan inte alla behöriga sökande till en utbildning tas emot, ska urval göras bland de sökande.24

Särskilda behörighetskrav tillämpas av Stockholms universitet vid antagningsprov till kursen Tolkning i offentlig sektor, 30 hp. UHR har där funnit att det finns särskilda skäl både för särskilda krav för tillträde och för alternativt urval genom godkänt antagningsprov, som består av ett s.k. lucktest på respektive språk i språkstudio (där anteciperad förmåga och skriftlig förmåga testas) samt muntligt test (förmåga att muntligt återge yttranden på det andra språket testas i

244 kap.23 §§högskolelagen (1992:1434) och 6–7 kap. högskoleförordningen (1993:100).

båda riktningarna). Lärosätet får fördela samtliga platser utifrån resultat på detta antagningsprov.25

6.2.5. Volym och genomströmning

Tolkutbildningarna vid Stockholms universitet förstärktes resursmässigt mot bakgrund av de ökande behov av tolkar som utvecklades under perioden från 2015–2016. Universitetet tillfördes som följd av detta förstärkta medel från 2018, vilket avsågs öka ytterligare under påföljande år.26

Den långsiktiga volym som fastställdes av riksdagen för högskolans tolkutbildning motsvarade en utbyggnad vid Stockholms universitet till 49 helårsstudenter 2018, med en ökning till 81 helårsstudenter under 2019 och 110 från 2020.27

Källa: Tolk- och översättarinstitutet (2018).

25 Universitets- och högskolerådet (2016). Registreringsnummer 411-00022-16, 2016-06-30. Tillstånd att använda andra/alternativa behörighetsvillkor, platsfördelning och urval till kursen Tolkning i offentlig sektor vid Stockholms universitet gäller vt 2017 till ht 2019. 26Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 16, s. 208. 27 Ibid.

Under 2017 anordnades två ansökningsomgångar till Tolkning i offentlig sektor I med språkinriktning i (1) arabiska, dari, mongoliska, somaliska och tigrinska, respektive (2) motsvarande språk med komplettering av persiska. Ansökningsomgångarna samlade ett stort antal förstahandssökande. Drygt hälften befanns ha grundläggande behörighet och kallades till prov, varav drygt hälften deltog. Drygt 60-talet studenter examinerades från kurserna, varav närmare hälften valde att gå vidare till högre kurs påföljande termin.28

Vissa kurser, bland annat Tolkning i offentlig sektor II, ges på halvfart. Det möjliggör att utbildningen kan fungera som vidareutbildning för verksamma tolkar.

Från höstterminen 2019 planeras start av TOFS I även vid Lunds universitet med 40 utbildningsplatser och vårterminen 2020 TOFS II.29

6.3. Yrkeshögskola

Yrkeshögskolan anordnar eftergymnasiala utbildningar som svarar mot arbetslivets behov och drivs i nära samarbete med arbetslivet. Utbildningarna ska enligt gällande regelverk svara mot behovet av kvalificerad arbetskraft i arbetslivet och även bland annat tillgodose behoven inom smala yrkesområden. Utbildningarna ska hålla hög kvalitet.

6.3.1. Gällande rätt

Utbildning inom yrkeshögskolan ska väsentligen bygga på de kunskaper som eleverna får på nationella program i gymnasieskolan eller motsvarande kunskaper. Alla utbildningar ska präglas av såväl stark arbetslivsanknytning som teoretisk förankring inom yrkesområdet. De ska utvecklas och bedrivas i samverkan mellan utbildningsanordnare och det arbetsliv som berörs av utbildningarna. En förutsättning för att en utbildning ska få ingå i yrkeshögskolan är att den svarar mot behov av kvalificerad arbetskraft i arbetslivet som inte tillgodoses genom en högskoleutbildning. Utbildningen ska även medverka till att utveckla eller bevara kvalificerat yrkeskunnande inom ett smalt yrkesområde som är av betydelse för individen

28 TÖI, underlag till utredningen, 2018-09-28. 29 Ibid.

och samhället. Yrkeshögskolans utbildningar bedrivs i form av en eller flera kurser där omfattningen anges med ett system för s.k. yrkeshögskolepoäng. Fem poäng motsvarar heltidsstudier under en vecka, utbildningen ska sammantaget omfatta minst 100 poäng. För varje utbildning finns en utbildningsplan och för varje kurs en kursplan.30

I yrkeshögskolan ingår samtliga utbildningar som Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH, beslutat och som inte är utbildningar enligt högskolelagen (1992:1434) eller kan leda fram till en examen enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina.31

Då MYH beslutar om statsbidrag eller särskilda medel för anordnande av utbildningar, är det betydelsefullt att anordnare tydligt kan påvisa arbetslivets medverkan. Vid ansökan ska därför de myndigheter, företag och organisationer anges som aktivt har medverkat vid framtagande av utbildningsplan, liksom hur dessa kan medverka i den aktuella utbildningen. Sådan medverkan kan avse medfinansiering, medverkan med lärarresurser, tillhandahållande av praktikplatser för s.k. lärande i arbetslivet, LIA eller på annat sätt.32 MYH beslutar efter ansökan om de statsbidrag som får lämnas för utbildningar inom yrkeshögskolan. Vid fördelningen av statsbidrag eller särskilda medel ska MYH särskilt ta hänsyn till i vilken grad en utbildning i kvalitativt och kvantitativt hänseende svarar mot arbetslivets behov av kvalificerad arbetskraft eller medverkar till att utveckla eller bevara kvalificerat yrkeskunnande inom ett smalt yrkesområde som är av betydelse för individen och samhället. Vidare ska hänsyn tas till i vilken grad utbildningen medfinansieras av arbetslivet och har en utifrån arbetslivets behov lämplig regional eller nationell placering.33

Betyg sätts efter genomförd kurs på en tregradig skala med icke godkänt, godkänt eller väl godkänt. Möjligheter finns för studerande att tillgodoräkna sig viss del av utbildningen genom annan utbildning om kunskaper, färdigheter och kompetenser från denna bedöms jämförbara. Studerande ska även kunna få tillgodoräkna sig motsvarande kunskaper, färdigheter och kompetenser som har förvärvats i yrkesverksamhet eller på annat sätt. Utbildningsanordnaren

3046 §§ lagen (2009:128) om yrkeshögskolan och 1 kap.24 §§ och 2 kap.29 §§ förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan. 312 § och 7 § lagen (2009:128) om yrkeshögskolan. 32 MYH (2018). Anvisningar för ansökan om att bedriva yrkeshögskoleutbildning, s. 23. 335 kap. 1 § och 45 §§ förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan.

får utfärda utbildningsbevis och examensbevis med angiven inriktning, innehåll och mål. På begäran kan studerande erhålla utbildningsbevis för del av utbildning. Utbildningen får avslutas med yrkeshögskoleexamen eller kvalificerad yrkeshögskoleexamen. Yrkeshögskoleexamen ska omfatta minst 200 yrkeshögskolepoäng med lägst betyget godkänt på alla ingående kurser samt fullgjort självständigt examensarbete.34 En yrkeshögskoleexamen bedöms svara mot SeQF-nivå 5 i den svenska referensramen och en kvalificerad yrkeshögskoleexamen SeQF-nivå 6.

Utbildningsanordnare är skyldiga att medverka i Myndigheten för yrkeshögskolans tillsyn över att verksamheten uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. Tillsynsarbetet kan leda till beslut om åtgärder för att rätta eventuella fel som upptäckts vid granskningen. Utbildningsanordnare ska även medverka i den kvalitetsgranskning som myndigheten initierar. Skyldigheter finns också om att utvärdera verksamheten och medverka i uppföljning och utvärdering som sker på initiativ av MYH. Utbildningsanordnaren ska lämna de uppgifter som myndigheten begär för tillsyn, kvalitetsgranskning, uppföljning och utvärdering.35

Studier vid utbildningar som MYH beviljar statsbidrag eller särskilda medel för berättigar till studiemedel, vilka består av studiebidrag och studielån och utbetalas av Centrala studiestödsnämnden, CSN.36

6.3.2. Anordnare

Utbildning inom yrkeshögskolan får anordnas av statliga universitet och högskolor, andra statliga myndigheter, kommuner, landsting samt enskilda fysiska eller juridiska personer. Utbildningsanordnare får också anordna utbildning i samverkan med andra.

Ansökan om att en utbildning ska ingå i yrkeshögskolan behandlas och beslutas av MYH för viss tid.37 Hittills har beslut normalt fattats om två utbildningsomgångar för respektive utbildning, med angiven utformning och lokalisering. Det innebär att kontinuitet

3414 § lagen (2009:128) om yrkeshögskolan och 2 kap. 10–16 §§, förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan. 354 kap.811 §§ förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan. 36 Bestämmelser om studiestöd finns i studiestödslagen (1999:1395) och studiestödsförordningen (2000:655). 374 § lagen (2009:128) om yrkeshögskolan och 1 kap. 2 § och 4 § förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan.

inte kunnat garanteras för längre perioder. Regeringen har dock med hänsyn till arbetsmarknadens behov i mer generella termer bedömt det som lämpligt att kunna utöka MYH:s bemyndiganderam för anslag, så att besluten kan omfatta fler utbildningsomgångar.

MYH föreslog som följd av särskilt regeringsuppdrag att myndigheten skulle få ett uppdrag om att inordna utbildningar till kontakttolk inom yrkeshögskolan. Regeringen har därefter beslutat om sådan försöksverksamhet.38 MYH beviljade under 2018 fyra distansutbildningar till kontakttolk med start i januari 2019. Yrkeshögskoleutbildningarna till tolk är 1,5 eller 2 år långa och har i likhet med andra yrkeshögskoleutbildningar stark anknytning till arbetslivet. Det sker genom medverkan från myndigheter, företag och organisationer och avser bland annat vissa praktikveckor, dvs. kurser/moment i form av lärande i arbete.39 De yrkeshögskoleutbildningar till tolk som påbörjas 2019 avser språken arabiska/dari (400 yrkeshögskolepoäng, studieort Göteborg), tigrinska och somaliska (300 poäng, studieort Stockholm) samt arabiska (300 poäng, studieort Huskvarna). Utbildningarna ges av två olika utbildningsföretag som inte tidigare anordnat tolkutbildning. De prioriterades av MYH bland 12 sökande organisationer, därav fyra studieförbund som tidigare anordnat tolkutbildningar på flera orter.40

6.3.3. Utbildningsmål

Försöksverksamhet med utbildning till kontakttolk inom yrkeshögskolan ska pågå 2019–2022. Inom ramen för verksamheten ska Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH, bland annat följa upp och utvärdera försöksverksamheten och då analysera om det krävs nationellt likvärdigt innehåll. Uppdraget ska genomföras i dialog med berörda myndigheter och aktörer. MYH ska från 2018 årligen redovisa arbetet och verksamhetens omfattning i sin årsredovisning.41

38 MYH (2016), Förslag på fler utbildningsvägar för att bli kontakttolk, slutrapport, samt regeringsuppdrag till MYH genom ändring i myndighetens regleringsbrev 14 september 2017. Uppdraget ska slutredovisas senast 8 april 2022. 39 Utbildningsanordnare 2019 är två privata utbildningsföretag, Plushögskolan AB–Vårdyrkeshögskolan och TUC Sweden AB-Yrkeshögskola. 40 www.myh.se/Nyhetsrum/Nyheter/2018/Nu-ska-aven-yrkeshogskolan-utbilda-tolkar, 2018-10-23. 41 Regleringsbrev för 2017 avseende Myndigheten för yrkeshögskolan, ändringsbeslut 2017-09-14. Uppdraget ska slutredovisas senast den 8 april 2022.

MYH redovisar i sitt underlagsmaterial förslag om angivna kvalifikationsnivåer för utbildning till tolk i talade språk motsvarande SeQF 5, vilket innebär en längre yrkeshögskoleutbildning på 1,5–2 år, beroende på förkunskapskrav. Yrkeskunnandet definieras i form av kunskaper, färdigheter och kompetenser uppdelat på sex delkvalifikationer. Det gäller kompetenser i tolkning, tolkteori, språk, samhälle och interkulturella frågor, därtill så kallad generell kompetens.42

MYH beviljade i juni 2018 två utbildningsbolag statsbidrag för att 2019 anordna tolkutbildningar inom yrkeshögskolan. Enligt utbildningsplanerna kommer studerande efter avslutad utbildning ha kompetenser för att genomföra en effektiv och rättssäker tolkning i vanliga sammanhang samt utifrån god tolksed, självständigt och uthålligt utföra tolkuppdrag under varierande förhållanden, med förmåga att samarbeta och hantera etiska dilemman. Utbildningarna ger yrkeshögskoleexamen, SeQF nivå 5.43

6.3.4. Antagning

Utbildning inom yrkeshögskolan är öppen för alla som uppfyller angivna behörighetsvillkor. Grundläggande behörighet att antas till utbildningen gäller personer med gymnasieexamen från gymnasieskola eller kommunal vuxenutbildning eller motsvarande och den som på grund av annan omständighet har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen och senare utöva det yrke utbildningen förbereder för. Den som har annat modersmål än svenska, danska, färöiska, isländska eller norska ska ha de kunskaper i svenska som behövs. Det kan även ställas krav på andra särskilda förkunskaper som är nödvändiga för att den studerande ska kunna tillgodogöra sig utbildningen. För försöksverksamheten med yrkeshögskoleutbildning till tolk från 2019 ställs särskilda förkunskapskrav, vilket innebär godkänt betyg i gymnasiekursen Svenska 2, Svenska som andraspråk 2 eller motsvarande kunskaper, samt goda kunskaper inom målspråket. Språkkompetensen testas genom skriftliga och muntliga delprov. Om antalet platser inom en utbildning är mindre än antalet

42 MYH (2016). Förslag på fler utbildningsvägar för att bli kontakttolk. Slutrapport. 43 MYH (2018). Utbildningsplaner för yrkeshögskoleutbildning, beslutade av MYH 2018-06-19, dnr MYH 2018/1326, MYH 2018/1333 och MYH 2018/1344.

behöriga sökande, får urval göras. Hänsyn ska då tas till möjligheterna att tillgodogöra sig utbildningen. En eller flera urvalsgrunder kan användas, som betyg, särskilt prov eller tidigare utbildning och yrkeserfarenhet. Vid likvärdiga meriter får urval göras genom lottning.44

Yrkeshögskolan antar i viss omfattning yngre studerande för studier på heltid. Medelåldern har dock förskjutits uppåt under den senaste tioårsperioden och låg 2016 på i medeltal 31,5 år, kvinnor högre än män. Cirka en fjärdedel av de antagna var 24 år eller yngre.45

6.3.5. Volym och genomströmning

Det finns ännu inga tolkar som påbörjat yrkeshögskolans tolkutbildning. Myndigheten för yrkeshögskolan ansvarar för den försöksverksamhet med utbildning till kontakttolk som anordnas från våren 2019. Försöksverksamheten ska dimensioneras för cirka 160 utbildningsplatser, fördelade på två utbildningsomgångar.46

6.4. Folkbildning

Folkbildning bedrivs av folkhögskolor och studieförbund. Folkbildningsrådet fördelar statsbidrag till folkhögskolor och studieförbund som i sin tur väljer att genomföra bland annat tolkutbildningar, för vilka de sedan 2012 kan söka tillägg i form av statsbidrag genom MYH.47

De långa kurserna inom folkhögskolan omfattar bland annat gymnasiala yrkesutbildningar och eftergymnasiala yrkesutbildningar, som kontakttolkutbildning. En sådan lång kurs inom folkhögskolan saknar reglerat syfte att kompetensförsörja arbetsmarknaden. Kursernas kvalitet bedöms därför inte främst i termer av deltagarnas etablering på arbetsmarknaden.48

441415 §§ och 17 § lagen (2009:128) om yrkeshögskolan, 3 kap.17 §§ förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan sam t www.yrkeshogskolan.se, 2018-11-07. 45 MYH, årsredovisningar och statistiska årsrapporter. 46 Regleringsbrev för 2017 avseende Myndigheten för yrkeshögskolan, ändringsbeslut 2017-09-14. 47Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 17. 48 Statistiska centralbyrån, Temarapport 2017:11 Utbildning, Etablering på arbetsmarknaden och övergång till högskolestudier efter lång särskild kurs på folkhögskolan, s. 5.

Allmän kurs vid folkhögskola kan ge grundläggande behörighet till högskolestudier.49 Det gäller dock inte kontakttolkutbildningen, som utgör en särskild eftergymnasial yrkesutbildning.

6.4.1. Gällande rätt

Yrkesutbildningar inom folkbildningen är inte närmare författningsreglerade. När det gäller den sammanhållna grundutbildningen till kontakttolk inom folkbildningen har dock MYH fastställt en vägledande utbildningsplan.50 Kvalifikationer som erhålls från folkhögskolornas särskilda kurser, som den sammanhållna grundutbildningen till kontakttolk, är inte reglerade med avseende på inplacering i SeQF.

Yrkesutbildning vid en folkhögskola kan berättiga till studiemedel från CSN om yrkesutbildningen omfattar högst 80 veckors heltidsstudier, utgör påbyggnad till gymnasieskolan och för tillträde kräver en gymnasieexamen eller motsvarande kunskaper. Grundutbildning till kontakttolk vid folkhögskola anses normalt uppfylla dessa kriterier. Studiemedel kan också utgå för folkhögskolestudier till tolk mellan hörande och barndomsdöva, dövblinda, vuxendöva och hörselskadade. Tolkutbildningar inom folkbildningen som bedrivs genom studieförbund berättigar däremot inte till studiemedel.51 Frågan diskuteras närmare i avsnitt 6.8.1.

Det förekommer att folkhögskolor och studieförbund antecknar uppgifter om tolkspråk i sina register. Sådana uppgifter anses inte i sig vara känsliga personuppgifter. Tillsammans med andra uppgifter kan det dock indikera etniskt ursprung, som utgör känslig personuppgift.52

Folkbildningsrådet fördelar statsbidrag till folkhögskolor och studieförbund, som i sin tur väljer att genomföra tolkutbildningar. För dessa kan de sedan 2012 söka ytterligare statsbidrag genom

49 2 § Universitets- och högskolerådets föreskrifter (UHRFS 2013:1) om grundläggande behörighet och urval. 50 MYH, Vägledande utbildningsplan för sammanhållen grundutbildning till kontakttolk inom folkbildningen, dnr MYH 2014/310, 2014-06-05. 511 kap. 2 §, 2 kap. 2 §studiestödslagen (1999:1395), 3 kap. 1 § och avdelning B1 i bilagan till studiestödsförordningen (2000:655) samt Centrala studiestödsnämndens föreskrifter och allmänna råd (CSNFS 2001:1) om beviljning av studiemedel. 52Prop. 2017/18:218 s. 127.

MYH.53 En förutsättning för statsbidrag är att utbildningarna bedöms hålla hög kvalitet. Ansökningar om att bedriva utbildningen prövas bland annat utifrån uppgifter om utbildningsorganisation och ansvarsfördelning, undervisande personal, värdegrundsarbete, tillgänglighet samt utbildningens pedagogiska uppläggning, innehåll och genomförande.54

Vid fördelningen av statsbidrag ska MYH särskilt sträva efter att kontakttolkutbildning lokaliseras till regioner och inriktas mot språkområden där behovet av tolkar är störst.

Vid behov ska myndigheten samråda med Folkbildningsrådet när det gäller myndighetens uppgifter i fråga om tolkutbildningar.55

Folkbildningsrådet följer årligen upp verksamhet som folkhögskolor och studieförbund genomför med stöd av folkbildningsanslaget, även kontakttolkutbildningar. Uppföljningarna syftar till att upptäcka och förebygga felaktig bidragsanvändning samt att kontrollera att statsbidragsvillkoren följs.56

Den tudelning i ansvar, som dagens system innebär mellan folkbildningsrådet och MYH, berörs ytterligare i avsnitt 6.8.1.

6.4.2. Anordnare

Statsbidragsberättigad grundutbildning till kontakttolk anordnas av folkhögskolor och studieförbund som ett- eller tvååriga utbildningar med effektiv studietid om cirka fyra månader, eller 545 timmar. Ungefär hälften av utbildningarna bedrivs på distans med muntliga och skriftliga prov i slutet av respektive delkurs.

Anordnande folkhögskolor och studieförbund vittnar om att viss osäkerhet alltid gäller kring möjligheterna att få statsbidrag och upprätthålla kontinuiteten, då MYH:s beslut om att anordna utbildning fattas som längst för två år åt gången. Frågan har betydelse för

53Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 17. 542 § förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk, samt Myndigheten för yrkeshögskolan, Ansökan om statsbidrag för grundutbildning till kontakttolk – ansökningsomgång 2017. 555 § förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk och 10 a § förordningen (2011:1162) med instruktion för Myndigheten för yrkeshögskolan. Folkbildningsrådet är en ideell förening som enligt 7 b § lagen (1976:1046) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom Utbildningsdepartementets verksamhetsområde prövar frågor om fördelning av statsbidrag till folkhögskolor och studieförbund. 56 Folkbildningsrådet, underlag till utredningen, 2018-06-04.

möjligheterna att knyta lärare till utbildningen och upprätthålla kvaliteten. Synkroniserade beslut, där utbildningar samtidigt kan påbörjas på alla orter vid terminsstart, underlättar planering, genomförande av gemensamma antagningsprov. Kontinuiteten är viktig, eftersom den majoritet deltagare som inte fullt ut godkänns på utbildningen, behöver kunna komplettera i efterhand och då återkomma till samma utbildningsanordnare.57

Största anordnare bland studieförbunden är Folkuniversitetet och ABF. Ambitionerna är att öka tillgången på utbildade såväl som auktoriserade tolkar i hela landet. Det förstärkta anslaget till kontakttolkutbildning ska möta behovet av tolktjänster som följd av senare års stora antal asylsökande och nyanlända. De tolkspråk som i första hand efterfrågas är arabiska, somaliska, dari och tigrinska.58

Under 2017 påbörjades tolkutbildningar inom folkbildningen i 12 språk.59 Studieorter för den sammanhållna grundutbildningen varierar något mellan olika år, beroende på söktryck och antal godkända sökande i respektive språk. Ansökningar hos olika utbildningsanordnare inom folkbildningen samkörs två gånger per år, vilket ökar möjligheterna att anordna utbildningar även i mindre frekventa språk med få sökande. Sådana språk kan förekomma någon enstaka gång under en tioårsperiod, medan andra språk som samlat för få intresserade sökanden inte blir aktuella.60

I vissa språk är antalet sökande mer omfattande. Våren 2018 erbjöds t.ex. sammanhållen grundutbildning i tolkning till arabiska av elva olika anordnare inom folkbildningen. Alternativa möjligheter fanns även för språken persiska (sju anordnare), dari (sex), somaliska (fyra), ryska (tre), sorani/sydkurdiska (två), spanska (två), tigrinska (två) och turkiska (två). För en rad mindre frekventa språk anordnades utbildningen endast med ett valalternativ, det gällde albanska, engelska, polska, rumänska och thai. Under hösten 2018 tillkom även tolkutbildningar inom folkbildningen i bosniska, kroatiska och serbiska samt litauiska.61

57 Information till utredningen från MYH och folkbildningen, februari 2018. 58Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 17, s. 119 och 221. 59 Information till utredningen från MYH, 2018-06-13. 60 Information till utredningen från ABF Stockholm, 2018-06-13. 61 Information till utredningen från Katrinebergs folkhögskola, 2018-06-13. Under 2017 påbörjades enligt MYH även utbildning i persiska och ukrainska, utöver de språk som nämns ovan vt 2018. Tolkutbildning i engelska har enligt MYH inte påbörjats under 2017.

Tolkutredningens uppdrag avser inte teckenspråks-, dövblind- eller skrivtolkar, men effekter av utredningens förslag om författningsändringar ska även bedömas med hänsyn till den typen av utbildningsvägar.62 Denna typ av tolkutbildningar anordnas på TÖI vid Stockholms universitet och vid vissa folkhögskolor. Det gäller dock i regel inte samma folkhögskolor som anordnar utbildning för tolkar i talade språk. En mer samordnad lokalisering av de olika tolkutbildningarna förordas av företrädare för de olika utbildningarna, eftersom många frågor är av gemensam karaktär, t.ex. yrkesroll och tolketik.63

Nyanlända döva och hörselskadade från andra länder har i likhet med hörande behov av tolkstöd. I samarbete med Migrationsverket erbjuder Västanviks folkhögskola undervisning i svenskt teckenspråk för döva och hörselskadade asylsökande. Kunskaper behövs i svenskt teckenspråk för att kunna kommunicera med svenska teckenspråkstolkar, t.ex. för att kunna kommunicera i samband med asylutredning.64

Fördjupnings- och fortbildningskurser

Inom folkbildningen genomförs även olika fördjupnings- och fortbildningskurser för yrkesverksamma tolkar och för undervisande personal. Exempel på detta är kurs vid Katrinebergs folkhögskola med föreläsare från bland annat RFSL65 om tolketiska och tolkningstekniska frågor i samband med tolkuppdrag mellan HBTQpersoner66 och myndighetsföreträdare.67 Betydelsen av kompetens inom detta område har bland annat påtalats för utredningen av offentliga biträden i asylutredningar.68 Ytterligare exempel gäller kurs med inriktning mot ensamkommande unga, anordnad av

62 Dir. 2017:104 63 Uppgift till utredningen 18-10-12 från företrädare från Fellingsbro folkhögskola, Södertörns folkhögskola och Västanviks folkhögskola. 64 www.vastanviksfhs.se/asyl, 2018-10-23. 65 RFSL är riksförbundet för homosexuellas, bisexuellas, transpersoners och queeras rättigheter. 66 HBTQ är vedertagen akronym för homosexuella, bisexuella, trans- och queerpersoner. 67 www.regionhalland.se/PageFiles/155262/Prospekt%20Att%20tolka%20HBTQ.pdf, 2018-10-23. 68 Uppgift till utredningen 2018-09-26.

Folkuniversitetet i Jämtland.69 Se avsnitt 9.5.2 gällande behovet av barnperspektiv vid tolkning för barn.

Flera utbildningsanordnare inom folkbildningen ger preparandkurser med syfte att förbereda verksamma tolkar inför Kammarkollegiets auktorisationsprov. Kurser ges som förberedelse inför såväl den allmänna auktorisationen som inför prov för bevis om speciell kompetens som rättstolk och sjukvårdstolk. MYH har fastställt vägledande studieplaner för dessa preparandkurser.70

6.4.3. Utbildningsmål

Folkbildningen ska medverka till att ge alla möjlighet att tillsammans med andra öka sin kunskap och bildning för personlig utveckling och delaktighet i samhället.71 Enskilda utbildningar har inom denna ram mer riktade och uttalade mål. Folkbildningens grundutbildning till kontakttolk, som MYH utarbetat i samverkan med utbildningsanordnarna, syftar till att ge förutsättningar för att självständigt kunna arbeta som kontakttolk på ett effektivt och rättssäkert sätt då den som inte behärskar svenska språket möter representanter för myndigheter, serviceorgan och organisationer.72

MYH har i sitt förslag till yrkeshögskoleutbildning för tolkar pekat på att folkbildningens utbildning generellt sett ligger på för låg kvalifikationsnivå i förhållande till yrkeshögskolans krav och att folkbildningens sammanhållna grundutbildning på sikt kan fasas ut. Kvalificerade tolkar förutsätter fastställda behörighetskrav, kursplaner och examenskrav samt att verksamheten står under statlig tillsyn. Man konstaterar att detta inte är förenligt med folkbildningens regelverk.73 Samtidigt kan noteras att MYH när det gäller sådan kontakttolkutbildning som statsbidrag lämnas för, får meddela föreskrifter om nationella förkunskapskrav, kursmål och prov samt intyg

69 www.folkuniversitetet.se/Kurser--Utbildningar/Sprakkurser/tolk/Ostersund/tolkning-inom-sjukvard----barn--och-modravard, 2018-10-23 70 Vägledande studieplan preparandkurs (AT) 125 timmar, Vägledande studieplan preparandkurs rättstolkning (RT) 100 timmar och Vägledande studieplan preparandkurs sjukvårdstolkning (ST) 100 timmar, fastställda av Myndigheten för yrkeshögskolan, 2015-12-17. 71Prop. 2013/14:172, s. 19. 72 MYH, Vägledande utbildningsplan för sammanhållen grundutbildning till kontakttolk inom folkbildningen, Dnr MYH 2014/310, 2014-06-05. 73 MYH (2016). Förslag på fler utbildningsvägar för att bli kontakttolk. Slutrapport.

för dem som genomgått utbildningen med godkänt resultat. De nationella kursmålen ska vara mätbara.74

6.4.4. Antagning

För tillträde till sammanhållen grundutbildning till kontakttolk vid folkhögskola eller studieförbund krävs treårig gymnasieutbildning inklusive Svenska 2/Svenska B eller motsvarande. Därtill mycket goda kunskaper i svenska och tolkspråket. Vid antagning prövas kunskaperna genom prov och intervjuer enligt för tolkutbildningen gemensamma riktlinjer.75

76

Källa: Myndigheten för yrkeshögskolan (2018).

Utbildningens målgrupp är blivande och verksamma tolkar som är funktionellt tvåspråkiga i svenska och ytterligare minst ett språk. Varje utbildningsanordnare har det formella ansvaret för beslut om antagning och att antagningsprocessen sker rättvist och rättssäkert. Myndigheten för yrkeshögskolan utser efter ansökan utbildningsanordnare med särskilda samordningsuppdrag, som i samråd arbetar med att kvalitetssäkra, koordinera och administrera antagningsprocessen. De föreslår även möjliga språkgrupper för olika anordnare och samordnar förkunskapstester inför antagningen.77 Efter ansökan

7412 § förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk 75 MYH (2014). Vägledande utbildningsplan för sammanhållen grundutbildning till kontakttolk inom folkbildningen. Dnr MYH 2014/310, beslutad 5 juni 2014. Utbildningsplanen togs fram av myndigheten i samråd med berörda folkhögskolor och studieförbund. 76 MYH (2018). Kontakttolk inom folkbildningen, Utbildning och validering, 2018-05-21, samt ppt-underlag vid Tylösandsdagarna. 77 Information från MYH till utredningen, 2018-02-26.

gör utbildningsanordnaren ett första urval utifrån behörighetskraven. I de fall det saknas skriftlig dokumentation kan den sökande åberopa reell kompetens.

78

79

Sökande som uppfyller förkunskapskrav enligt fastställd utbildningsplan kallas till antagningsprov. Provet testar bland annat språkförmågan i svenska och tolkspråk. Ytterligare kunskaper prövas genom muntliga och skriftliga prov i svenska och tolkspråk genom rollspel. Sökande ska på förhand känna till formerna för urval och de metoder som används (skriftligt, muntligt, intervju, brev m.m.). Många söker, men få uppfyller kraven och kan antas till utbildningen. Synkroniserade kursstarter ökar förutsättningarna att i samverkan mellan olika anordnare kunna skapa tillräckligt stora grupper (minst 3–5 deltagare) även i mindre frekventa språk. Det blir också lättare att hantera sökande som söker till flera kursorter samtidigt.

78 MYH (2017). Återgivet i Folkbildningsrådets rapport Kontakttolkutbildningar inom folkbildningen – en kartläggning, april 2018. 79 Utbildningen ges vid senare tillfälle än hösten 2018.

Sådan samordning förutsätter i sin tur synkroniserade beslut om statsbidrag från MYH.

Det kan även finnas skäl att anta deltagare efter ordinarie antagningsförfarande. Studieförbundet eller folkhögskolan ansvarar för all sådan antagning. Anordnare ska då eftersträva likvärdig kvalitativ nivå på dem som antas vid senare tillfälle jämfört med ordinarie antagning.80

Antalet beviljade platser på kontakttolkutbildningar ökade kraftigt från 2015 till 2016, då statsbidraget förstärktes. Fyra nya anordnare tillkom bland studieförbunden. Även antalet ansökningar ökade betydligt, det ökande antalet platser innebar dock att söktrycket per plats minskade från 4,5 till 2,9. Ett flertal planerade utbildningar kunde inte påbörjas eftersom antalet kvalificerade sökande var för litet. Under 2017 minskade såväl antalet platser som deltagare som påbörjade utbildningarna. Antalet anordnare kvarstod dock ännu 2018 på oförändrat utvidgad nivå.

6.4.5. Volym och genomströmning

Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH, beslutar om fördelningen av statsbidrag för utbildningar till kontakttolk respektive teckenspråkstolk och dövblindtolk. Genomströmningen ska öka i dessa utbildningar, enligt mål i MYH:s regleringsbrev för 2018.

En allmän reflektion, som understöds av utredningens kontakter med ett stort antal tolkar i genomförda fokusgrupper 2018, är att motivation för studier och studieavbrott bland dem som påbörjat studier i betydande grad tycks sammanhänga med förväntningar på arbetsmarknaden och de förtjänst- och sysselsättningsmöjligheter utbildningen bedöms leda till, jämfört med att helt avstå från utbildning och arbeta som s.k. övrig tolk.

Antalet studerande som fullföljer utbildningen till kontakttolk har ökat kraftigt under de senaste åren och nära nog fördubblades 2017 jämfört med 2016. Ökningarna har trots det inte riktigt kunnat motsvara de omfattande resursförstärkningar och tilldelade platser som erbjudits. Flera utbildningar löper dock över årsgränser, vilket skapar förskjutningar mellan antal platser och avgångar.

80 MYH (2015). Riktlinjer för kontakttolkutbildning, Dnr MYH 2015/4357, 2015-11-27.

81

Källa: Myndigheten för yrkeshögskolan (2018).

MYH lämnar statsbidrag till vissa utsedda utbildningsanordnare för vissa samordnande uppgifter för att stödja utbildningarna. Genom det särskilda valideringsförfarande som hanteras av samordnarna har ytterligare ett antal tolkar bedömts ha kunskaper som motsvarar den sammanhållna grundutbildningen. Antalet validerade har ökat påtagligt under senare år, främst från storstadsområden. Valideringen tar normalt 3–4 månader eller mer. En delförklaring till det ökande intresset för validering är sannolikt de förbättringar som skett av Domstolsverkets taxor för arvodering av grundutbildade tolkar. Arvodesnivåerna följs av staten och åtskilliga landsting och kommuner.

En allmän erfarenhet från folkhögskolorna är att många avbryter utbildningen och av dem som fullföljer behöver en majoritet komplettera i efterhand för att få godkänt utbildningsbevis. Utbildningen upplevs av många som krävande, samtidigt som många arbetar som tolk vid sidan av studierna och det är lätt att få arbete som s.k. övrig tolk helt utan utbildning. Kontakttolkutbildningen vid studieförbunden sker huvudsakligen i bunden form (på plats), medan folkhögskolorna utbildar på distans med endast en mindre del av undervisningen (20–25 dagar) på plats i internatform.82 Även studieförbundens utbildningar kännetecknas av betydande studieavbrott. Andelen som slutförde utbildningen med godkänt resultat samma år som de bedrev utbildningen var 2016 cirka 41 procent. Könsfördelningen på utbildningarna är relativt jämn, vilket gäller såväl hos folkhögskolor som studieförbund.83

81 Avser deltagare som har slutfört utbildningen med godkänt resultat på samtliga delkurser och därmed fått utbildningsbevis. De som fått utbildningsbevis genom validering ingår inte. MYH, underlag till utredningen, 2018-06-14. Siffrorna för 2017 blir något lägre vid den genomgång utredningen fått ta del av 2018-09-06, jfr tabell 6.5. 82 Information till utredningen från folkhögskolor som anordnar tolkutbildning, 2018-02-06. 83 Folkbildningsrådet (2018), Kontakttolkutbildningar inom folkbildningen, samt Myndigheten för yrkeshögskolan, årsstatistik.

Källa: Myndigheten för yrkeshögskolan (2018). Kontakttolk inom folkbildningen, Utbildning och validering, 2018-05-21, ppt-underlag vid Tylösandsdagarna 2018.

Folkbildningens utbildningar anordnas för flera av de språk där tolkar efterfrågas. Fördelning av språk mellan skolorna sker utifrån hur många som antagits med olika tolkspråk, samordning sker vid årets två ansökningstillfällen. Det ger möjligheter att anordna undervisning även i mindre frekventa språk. I särklass vanligaste språk 2018 var arabiska, följt av persiska, dari och somaliska. Språkgrupper anordnades därutöver i ryska, sorani, spanska, turkiska, albanska, engelska, polska, rumänska, thai och tigrinska. Under 2017 påbörjades utbildningar i sydkurdiska och ukrainska.84

MYH beviljar även statsbidrag till andra typer av tolkutbildningar. Det gäller utbildning till tolk för barndomsdöva, vuxendöva, hörselskadade eller personer med dövblindhet, kurser för lärare, språkhandledare och bedömare för kontakttolkar samt kurser för teckenspråkslärare. Varje år kan utbildningsanordnare ansöka om

84 MYH, underlag till utredningen 2018-06-14, samt uppgifter på myndighetens hemsida.

statsbidrag för utbildningar av olika slag, anordnare kan således variera från år till år.85

6.5. Andra utbildningsformer

6.5.1. Försvarets tolkskola

Försvarets tolkskola utgör en del av Försvarsmaktens underrättelse- och säkerhetscentrum i Uppsala.86 Skolan utbildar i huvudsak tolkar i språken ryska, arabiska eller franska och det behövs inga förkunskaper i aktuellt språk för att börja på skolan.

Utbildningen omfattar två år och utgör en specialistofficersutbildning, som inleds med militär grundutbildning. Språkundervisningen syftar till att ge så varierande språkutbildning som möjligt, därtill ges ett antal kurser anpassade för den militära verksamheten. Det gäller främst kurser i stridsteknik, ledarskap med värdegrunder, taktik, strategi, fysiskt stridsvärde och militär engelska.87

Traditionellt språk vid skolan var tidigare främst ryska, senare även arabiska, persiska, dari och franska m.fl. språk.

Gällande rätt

Försvarsmakten utbildar och examinerar militärtolkar vid Försvarets tolkskola (nedan kallad tolkskolan). En tolk som har examen från skolan får anställas som reservofficer, för att tillgodose försvarets behov av officerare med särskild kompetens. Beslut om anställning som specialistofficer fattas efter yttrande från Försvarsmaktens centrala antagningsnämnd.88

Studerande vid tolkskolan erhåller dagersättning, motsvarande cirka 4 380 kronor/månad, samt vissa andra förmåner.89

85 Folkbildningsrådet (2018). Kontakttolkutbildningar inom folkbildningen – en kartläggning. 86 Bilaga 1 förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. Försvarsmaktens underrättelse- och säkerhetscentrum upprättades 1998 då flygvapnets och arméns underrättelseskolor samt Försvarets tolkskola sammanfördes i Uppsala. 87 jobb.forsvarsmakten.se/sv/vagen-in/befattningar/militartolk/ militartolkutbildningen, 2018-10-23. 8820 § officersförordningen (2007:1268) och 11 § Försvarsmaktens föreskrifter (FFS (2012:2) om tillämpning av officersförordningen (2007:1268). 89 jobb.forsvarsmakten.se/sv/vagen-in/grundutbildning/villkor/, 2018-10-23.

Uppsala universitet och tolkskolan har ett reglerat samarbete kring språkutbildningen, som inriktas mot ett fåtal för Försvarsmakten relevanta språk. Samarbetet formaliseras i ett femårigt ramavtal för perioden 2013–2018, med underavtal för enskilda språk. Ramavtalet reglerar bland annat att studerande och anställda tolkar vid skolan erhåller högskolepoäng vid Uppsala universitet och garanteras antagning till fortsatta studier om de lämnar tolkskolan. Avtalet garanterar tolkskolan tillgång till universitetets lärarkompetens och examination. Uppsala universitet kvalitetssäkrar den utbildning som förmedlas vid tolkskolan så att de kvalitetskrav som ställs på högskoleutbildningen enligt högskoleförfattningarna uppfylls. Vidare stabiliserar avtalet Uppsala universitets samverkan med samhället, i det här fallet Försvarsmakten.

I avtalet regleras alternativa former för samarbete med olika finansieringslösningar och former för den praktiska språkutbildningen. Utbildningsplatser kan ställas till förfogande av universitetet eller vid tolkskolan. Vald modell påverkar även formerna för hur examination och tillgodoräknande sker i relation till universitetet.90

Antagning

För antagning till tolkskolan krävs att den sökande är svensk medborgare, minst 18 år fyllda vid ansökningstillfället och har gymnasieexamen med högskolebehörighet, godkända vitsord från svensk värnplikt alternativt godkänd grundläggande militär utbildning och sex månaders aktiv tjänstgöring, godkänd grundutbildning eller motsvarande. Vidare krävs godkänd säkerhetsprövning enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633). Bedömning av sökande sker genom intervjuer och med andra urvalsmetoder.91 Det är Totalförsvarets rekryteringsmyndighet som på uppdrag av Försvarsmakten tillhandahåller urvalstester av dem som ansökt.92

90 Ramavtal mellan Uppsala universitet och Försvarsmaktens Underrättelse- och säkerhetscentrum/Tolkskolan angående språkutbildningar dnr SPRÅKFAK 2012/73. 2013-06-10. 91 Försvarsmaktens antagningsordning för specialistofficersutbildning 2017–2018, FM2016-20235:1, avsnitt 4.3, 8.1, 8.6 och 10.8. Av 11 § Försvarsmaktens föreskrifter (FFS (2012:2) om tillämpning av officersförordningen (2007:1268) framgår att beslut om antagning till och skiljande från särskild officersutbildning fattas efter yttrande från Försvarsmaktens centrala antagningsnämnd. 921 § förordningen (2010:1472) med instruktion för Totalförsvarets rekryteringsmyndighet.

Volym, examination och genomströmning

Utbildningen till militärtolk vid Försvarets tolkskola omfattar tre terminer. Utbildningen präglas av täta kunskapsprov samt en avslutande tentamen varje termin, där godkänt resultat krävs för fortsatt utbildning. Deltagare i utbildningen registreras även vid Uppsala universitet och får därmed högskolepoäng för genomförda kurser.

Uppgifter om utbildningens samlade volym deltagare, examination och genomströmning är inte offentliga.

6.5.2. Uppdragsutbildning

Universitet och högskolor

Med uppdragsutbildning avses utbildning som anordnas mot avgift från annan än en fysisk person för den som uppdragsgivaren utser.93

Det bedrivs för närvarande ingen uppdragsutbildning till tolk vid Stockholms universitetet eller annan svensk högskola. Vid Försvarets tolkskola (se ovan) sker viss medverkan i utbildningen genom Uppsala universitet, detta sker dock inte i form av uppdragsutbildning.

Yrkeshögskola

Anordnare av utbildning inom yrkeshögskolan får efter anmälan till Myndigheten för yrkeshögskolan bedriva sådan utbildning även som uppdragsutbildning.94

Det bedrivs för närvarande ingen uppdragsutbildning till tolk inom yrkeshögskolan, eftersom detta förutsätter att en ordinarie utbildning redan beviljats.

932 § förordningen (2002:760) om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor. Statliga upphandlingar regleras även av lagen (2016:1145) om offentlig upphandling. 9410 § lagen (2009:128) om yrkeshögskolan och 24 §§ och 79 §§ förordningen (2009:131) om utbildning inom yrkeshögskolan som uppdragsutbildning.

Folkbildning

Statsbidragsberättigade folkhögskolor, såväl offentligt ägda som rörelsefolkhögskolor, får bedriva uppdragsutbildning vid sidan av den verksamhet som berättigar till statsbidrag. Arbetsmarknadspolitiska uppdrag bedrivs genom avtal mellan Arbetsförmedlingen och Folkbildningsrådet och omfattar årligen cirka 600 miljoner kronor. Folkhögskolor kan därtill bedriva enskilda uppdrag för Arbetsförmedlingen, Migrationsverket, Försäkringskassan, kommuner och landsting.95 Även studieförbund kan bedriva uppdragsutbildning. Uppdragsutbildning kan inte finansieras med folkbildningens statsbidrag.96

Uppdragsutbildning till tolk förekommer i viss omfattning inom folkbildningen, t.ex. i form av arbetsmarknadsutbildning och berättigar inte till studiemedel.

Upphandlad arbetsmarknadsutbildning till kontakttolk

Förutsättningar

En form av upphandlad utbildning inom kontakttolkområdet är arbetsmarknadsutbildning (AUB). Med AUB avses en yrkesinriktad utbildning som syftar till att underlätta för den enskilde att få eller behålla ett arbete och som motverkar att det uppstår arbetskraftsbrist. Utbildningen, som är ett arbetsmarknadspolitiskt program och inte är en del av det reguljära utbildningssystemet, ska vara på heltid, omfattar normalt högst sex månader och får pågå till dess målet med utbildningen uppnåtts.97

Generell målgrupp är personer som är minst 25 år, som är eller riskerar att bli arbetslösa och som är inskrivna på Arbetsförmedlingen.98 Den som deltar i AUB kan under vissa förutsättningar få aktivitetsstöd från Försäkringskassan. Aktivitetsstödet beräknas till ett bestämt belopp per dag, för högst fem dagar per vecka, med

955 § lagen (1991:1109) om uppdragsutbildning i vissa fall, samt underlag till utredningen från Folkbildningsrådet, 2018-06-08. 96 Folkbildningsrådet (2017). Avsnitt 3.7.5 i Statsbidrag till folkhögskolor 2017 – Villkor och fördelningskriterier. Senast reviderat och kompletterat av Folkbildningsrådets styrelse den 31 maj 2017, dnr 197 2017 091. Det finns f.n. ingen gällande förordning om uppdragsutbildning inom folkbildningen. Tidigare förordning (1986:117) upphävdes 1991. 977 §, 7 a § och 11 § förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program och 9 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. 988 § förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program.

månadsvis utbetalning i efterskott. Om Arbetsförmedlingen bedömer att utbildning behövs för att komma ut i arbete, kan en person även anvisas viss utbildning, så kallad utbildningsplikt. En sådan anvisning får endast ske om den framstår som lämplig både för den enskilde och ur ett övergripande arbetsmarknadspolitiskt perspektiv. En person som utan godtagbara skäl låter bli att söka och ta del av anvisad utbildning kan varnas eller stängas av från ersättning från Försäkringskassan.99

Etableringsinsatser för nyanlända invandrare, etableringsprogrammet, syftar till att underlätta och påskynda vissa nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet. En nyanländ får inom ramen för etableringsprogrammet, om det bedöms arbetsmarknadspolitiskt motiverat, ta del av arbetsmarknadspolitiska program som den nyanlände uppfyller förutsättningarna för.100

Utbildningsmålen betonar inträde och etablering på arbetsmarknaden. Utbildningen upphandlas i vissa fall av samma studieförbund som erbjuder kontakttolkutbildning. Det innebär att kursdeltagare som antagits på olika grunder men deltar i samma typ av utbildning, kan ha olika utbildningsmål. Frågan berörs bl.a. i avsnitt 6.4.3.

Arbetsmarknadsutbildningens kostnader består dels av kostnader för köp av kurser, dels den ersättning som ges till individer, t.ex. i form av aktivitetsstöd och etableringsersättning.

Styrningsmässigt är det Arbetsförmedlingen som avgör vilka arbetsmarknadsutbildningar som ska prioriteras inom ramen för det anslag som riksdagen beslutar om. Arbetsförmedlingen har, enligt uppgifter till utredningen, valt att tillsvidare avvakta med att påbörja en ny upphandling av arbetsmarknadsutbildning till kontakttolk när nuvarande avtalsperiod går ut i januari 2019.

Anordnare

Arbetsförmedlingen, AF, har upphandlat förberedande kontakttolkutbildning och utbildning till kontakttolk hos ett antal studieförbund. Avtalet löper ut i januari 2019. Folkuniversitetet har varit största leverantör. Anordnare kan samtidigt bedriva tolkutbildning

991 kap.15 §§ och 10 kap.19 §§ förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser. 1002 § och 13 § förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.

dels i form av sammanhållen grundutbildning, finansierad med statsbidrag genom MYH, dels bedriva tolkutbildning på uppdrag och med finansiering av Arbetsförmedlingen. Leverantörerna omfattar även enskilda företag som arbetar med etablering av nyanlända, svenska för invandrare och asylboenden.101

Utbildningen kan vara snarlik folkbildningens sammanhållna grundutbildning. Deltagare kan då träffas av skilda målformuleringar. Arbetsmarknadsutbildning till kontakttolk kan även marknadsföras direkt via studieförbunden. ABF informerar t.ex. på sin webbplats om sådan särskild grundutbildning på heltid omfattande totalt 29 veckor. En förberedande del om fyra veckor ingår för tester och bedömning av lämplighet för själva tolkutbildningen. Tolkutbildningens huvuddel består sedan av 25 veckors heltidsstudier, inklusive två veckors arbetsplatsförlagt lärande.102

AF:s webbplats angav tidigare att ”Arbetsförmedlingens utbildning till kontakttolk har samma innehåll som Myndigheten för yrkeshögskolans grundutbildning. Du erhåller utbildningsbevis inför ev. validering som grundutbildad kontakttolk. Efter utbildningen kan du arbeta som kontakttolk.”103 Skrivningen var allmänt hållen och uppmärksammade inte att det finns skillnader i utbildningsmål mellan folkbildning och AUB till kontakttolk. Det var inte heller korrekt att tillskriva utbildningen Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH. Korrekt information om skillnaderna mellan utbildningarna har dock funnits på myndighetens interna webbplats. Kursdeltagare som genomgår upphandlad grundkurs inom AUB måste valideras med godkänt resultat för att kunna upptas i Kammarkollegiets register över grundutbildade tolkar.

MYH anger en framtida yrkeshögskoleutbildning till tolk som lämplig bas också för framtida upphandlad AUB. Uppdragen kan avse hela utbildningar eller enstaka kurser. Det skulle innebära att

101 Arbetsmarknadsutbildning anordnas under 2018 i form av förberedande kontakttolkutbildning samt utbildning till kontakttolk. Förberedande utbildning bedrivs i Göteborg. Malmö, Norrköping, Falun, Kristianstad och Karlstad av Folkuniversitetet samt i Uppsala av Tolkpedagogerna AB. Arbetsmarknadsutbildning till kontakttolk levereras i Falun och Karlstad av Folkuniversitetet. Tidigare utbildningar har levererats i Eskilstuna och Östersund av Hero Tolk AB, i Falun, Göteborg, Karlstad, Kristianstad, Malmö, Norrköping och Växjö av Folkuniversitetet, i Stockholm av Elvira Kunskapsutveckling AB samt i Uppsala av Tolkpedagogerna AB. www.arbetsformedlingen.se/For-arbetssokande/Yrke-och-framtid/Arbetsmarknadsutbildningar, 2018-10-23. 102 abfstockholm.se/tolk/arbetsmarknadsutbildning-till-kontakttolk/, 2018-10-23. 103 www.arbetsformedlingen.se/For-arbetssokande/Yrke-och-framtid/Arbetsmarknadsutbildningar, 2018-01-24.

upphandlade utbildningar ingår i ett statligt kvalitetssäkrat system, där deltagare som genomgått utbildningen kan ingå i Kammarkollegiets tolkregister över utbildade tolkar. I dagsläget krävs validering av kunskaperna för att arbetsmarknadsutbildade tolkar ska kunna ingå i registret. Validering utgår från deltagarnas kunskaper, färdigheter och kompetenser av anordnare av den sammanhållna grundutbildningen till kontakttolk inom folkbildningen. Validering bedöms, enligt MYH, som ett relevant verktyg för att öka utbudet av tolkar men också som ett dyrt och ineffektivt system med nuvarande former och arbetssätt.104

Antagning

AF:s förberedande utbildning till kontakttolk omfattar 20 dagar på heltid och syftar till att öka förståelsen för innehållet i utbildningen och för yrkets förutsättningar. I den förberedande utbildningen sker en bedömning av kursdeltagarnas förutsättningar. Utbildningen bedrivs på heltid under 25 veckor, men kan individanpassas. Den ska, i likhet med grundutbildningen till kontakttolk inom folkbildningen, följa den utbildningsplan som MYH fastställt.105

De förkunskaper som krävs är gymnasieexamen eller motsvarande samt mycket god muntliga och skriftliga kunskaper i svenska och i tolkspråket. Inför utbildningen genomförs tester eller intervjuer.106Rent generellt gäller annars inte formella förkunskapskrav, upphandlande myndighet beslutar från fall till fall vem som ska gå viss utbildning och avgör då om förkunskaperna är tillräckliga.107

Deltagare som anvisas plats i AUB till kontakttolk är inte alltid medvetna om att utbildningsbevis efter genomgången utbildning inte räcker för att registreras i Kammarkollegiets register över grundutbildade tolkar. För det krävs genomgången grundkurs inom högskola eller folkbildning eller validering mot sådan utbildning.

104 MYH (2016) Förslag på fler utbildningsvägar för att bli kontakttolk (slutrapport), samt underlag från MYH till utredningen, 2018-02-26. 105 MYH (2014). Vägledande utbildningsplan för sammanhållen grundutbildning till kontakttolk inom folkbildningen, Dnr MYH 2014/310, beslutad 2014-06-05. 106 www.arbetsformedlingen.se/For-arbetssokande/Yrke-och-framtid/ Arbetsmarknadsutbildningar, 2017-12-22. 107 MYH, underlag till utredningen, 2018.

Volym och genomströmning

AF:s arbetsmarknadsutbildning till kontakttolk är uppdelad i delkurser med angivna riktlängder. Delkurserna avser asyl- och migrationstolkning (10 dagar), tolketik och tolkningsteknik (15 dagar), arbetsmarknadskunskap (10 dagar), sjukvårdstolkning (20 dagar), arbetsplatsförlagt lärande (10 dagar), juridik för tolkar (20 dagar), språkfärdighet – svenska i tolkning (15 dagar) samt samhälls- och myndighetstolkning (20 dagar).

Under den senaste treåriga avtalsperioden med leverantörerna (februari 2015 – februari 2018) avslutade 1 094 personer arbetsmarknadsutbildningen till kontakttolk. Av dessa personer fullföljde 869 personer hela utbildningen, medan 216 avbröt på grund av arbete eller andra orsaker.108 De vanligaste tolkspråken var arabiska, tigrinska och persiska. Arbetsförmedlingens uppgifter visar på en generellt låg genomströmning och dåliga resultat. Endast 25 procent av deltagarna hade 90 dagar efter avlutad utbildning fått ett arbete. Det kan gälla vilket arbete som helst, eftersom Arbetsförmedlingen inte kan mäta hur många som har fått ett arbete som tolk eller motsvarande. Samtidigt gick endast tre procent av deltagarna vidare till reguljär utbildning. Mer än två tredjedelar av deltagarna, 70 procent av dem som utbildades, gick antingen vidare till andra arbetsmarknadspolitiska program och insatser eller ut i arbetslöshet. Arbetsmarknaden för tolkar innebär ofta deltidsuppdrag, vilket kan innebära att ytterligare deltagare verksamma som tolkar förekommer utan att det framkommer i AF:s uppföljningsstatistik.

Kostnaderna för Arbetsförmedlingens upphandlade förberedande utbildning och utbildning till kontakttolk uppgick sammanlagt till 101 miljoner kronor under 2015–2017. Kostnaderna ökade från 17 miljoner kronor 2015 till 43 miljoner kronor 2017.

Sammanlagt deltog drygt 43 200 personer i en av Arbetsförmedlingen upphandlad arbetsmarknadsutbildning under 2017 (varav 12 800 var kvinnor). Knappt 25 000 var i åldrarna 25–44 år och 60 procent var utrikes födda. I genomsnitt hade 41,7 procent av samtliga deltagare ett arbete 90 dagar efter avslutad utbildning, vilket är ett bättre resultat än för utbildningen till kontakttolk. De totala kostnaderna för AUB uppgick till drygt 1 miljard kronor under 2017.109

108 Arbetsförmedlingen, underlag till utredningen, 2018-09-27. 109 Arbetsförmedlingen. Arbetsmarknadspolitiska program, Årsrapport 2017, s. 11–15.

6.5.3. Utbildning hos tolkförmedlingar

Vissa tolkförmedlingar anordnar själva eller i samverkan introduktions- och fortbildningskurser. Det är även vanligt att kunskapsnivån hos blivande tolkar testas före uppdrag. De offentliga tolkförmedlingarna, organiserade inom Tolkservicerådet, har gemensamma och formaliserade rutiner för rekrytering, tester, introduktion och validering av de tolkar som arbetar för förmedlingarna.

Internutbildning genom Tolkservicerådet

Organisationen Tolkservicerådet består av ett tjugotal anslutna tolkförmedlingar som i första hand är offentligt ägda, men även vissa privata tolkförmedlingar är anslutna. Organisationens riktlinjer anger bland annat att en ny tolk bör erbjudas vägledning av mentor, i första hand en erfaren tolkkollega. Det anges också att tolkförmedlingen kontinuerligt ska informera anslutna tolkar om aktuella utbildningar och om Kammarkollegiets auktorisationsprov. Vid behov ska förmedlingen initiera egna utbildningar och anordna seminarier och föreläsningar i ämnen som rör tolkyrket. Icke auktoriserade tolkar med äldre utbildning än tio år ska uppmärksammas, då utbildning är en färskvara. Tolkförmedlingen ska i sin budget uppta medel för kompetensutveckling av tolkar och varje år redovisa genomförda insatser till Tolkservicerådet. Tolkarnas deltagande i Kammarkollegiets auktorisationsprov bör enligt Tolkservicerådet uppmuntras ekonomiskt av tolkförmedlingarna. De bör även på annat sätt underlätta tolkarnas kompetensutveckling genom att tillhandahålla uppslagsböcker, ordböcker, förteckningar över användbar litteratur och stipendier. Av riktlinjerna framgår att en tolkförmedling ska ha ett etablerat samrådsforum med anslutna tolkar och att tolkarna ska erbjudas handledning, individuellt och i grupp.110

De tolkförmedlingar som är anslutna till Tolkservicerådet använder ett gemensamt skriftligt prov med inriktning på läsförståelse, realia och terminologi. Det genomförs för dem som går vidare även muntligt prov i form av rollspel. Tolkförmedlingens personal bedömer tolkens teknik, färdighet, språk, terminologi och realiakunskap, avseende exempelvis sjukvård. Enligt Tolkservicerådet kan erfaren

110 Tolkservicerådet (2014). Tolkservicerådets riktlinjer och god tolkservicesed, fastställda vid årsmöte, Karlstad 2014-03-11.

tolk erbjudas utbildning i mentorskap för tolkar. Blivande tolkar (tolkaspiranter) ges möjlighet att följa en mentor på uppdrag innan de erbjuds självständiga tolkuppdrag. Mentorn har till uppgift att ge en bra ingång i yrket genom praktiska råd och stöd i aspirantens utveckling. Aspiranters kunskaper och lämplighet för tolkyrket undersöks genom personliga intervjuer, kunskaps- och språktester samt referenser.111

6.5.4. Kommunal vuxenutbildning

Det anordnas inte tolkutbildning inom denna skolform. Arbetssättet kan ändå ha visst intresse som jämförelse

Elever inom kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå ska bland annat få information om arbetslivets kompetens- och rekryteringsbehov.112 De senaste åren har utbildningsplatser som följd av en särskild satsning på yrkesutbildning inom komvux, benämnd regionalt yrkesvux, byggts ut kraftigt. Det har bland annat skett mot bakgrund av migrationsöverenskommelsen hösten 2015. Det betonades då att utvecklade former av regionaliserad yrkesutbildning för vuxna var en möjlig väg för att underlätta inträde för nyanlända på arbetsmarknaden.113 Regionalt yrkesvux planeras och bedrivs i samverkan mellan flera kommuner under medverkan av arbetslivet, vilket gör att arbetsmarknadens behov av kompetens kan mötas på ett bättre sätt.114

6.6. Jämförande översikt – utbildningsformer

Dagens struktur för tolkutbildning har sina rötter i 1970-talet och de förhållanden som då rådde. Stora förändringar har därefter skett i samhället, bland annat i befolkningens sammansättning och utbildningsnivå. En kraftig utbyggnad har skett av högskolan i olika delar

111 tolkserviceradet.se, 2018-10-23. 11220 kap. skollagen (2010:800), 2 och 4 kap. förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning. 113Prop. 2016/17:1, utgiftsområde 16, s. 203 och 229. 114 Lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län, lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen, samt förordningen (2016:937) om statsbidrag för regional yrkesinriktad vuxenutbildning.

av landet.115 Dagens tolkutbildningar inom högskola och folkbildning saknar inbördes sammanhang och styrning trots att de båda väsentligen är skattefinansierade. Motsvarande förhållande gäller den planerade försöksverksamheten med yrkeshögskoleutbildning. I praktiken har samordnad styrning inte skett i någon större utsträckning, målgrupper och inriktning har diskuterats relativt fristående hos respektive huvudmän. Utbildningsstrukturen är som tidigare framgått inte enhetlig eller samordnad utifrån ett mer övergripande samhällsperspektiv. Delvis har detta sin bakgrund i de tidiga tankar som fanns om olika spår, där högskolans utbildning skulle inriktas mot mer kvalificerade tolkuppgifter, klart skild från den kvantitativt mer omfattande kontakttolkutbildningen inom folkbildningen. Man bedömde då att allt fler fasta tjänster skulle inrättas för de kvalificerade tolkarna och att de också skulle kunna arbeta som handledare i kontakttolkutbildningar. Arbetsmarknaden för de två grupperna kom dock inte nämnvärt att skilja sig åt under de år som följde.116

Högskolans utbildning vid Tolk- och översättarinstitutet (TÖI) i Stockholm är med förstärkta resurser en kvalitativt erkänd aktör med ökande volym utbildade. Utbildningarna har hög praktisk och teoretisk nivå och kan byggas ut mot högre utbildning och forskning. Folkbildningen har andra rötter och arbetar utifrån en värdegrund där personlig utveckling, deltagande och samhällsperspektiv är viktiga aspekter. Man arbetar varierat med kunskapskontroll och många tillämpar olika former av examination. Inom folkhögskolans tolkutbildningar har dock en kultur utvecklats med tydliga antagningskrav och täta provtillfällen. Godkänt resultat och utbildningsbevis förutsätter att de studerande klarar återkommande skriftliga prov, har hög närvaro och resultat vid de perioder av grupparbete och övningar som genomförs.

Kopplingar mellan högskola, yrkeshögskola och folkbildning saknas. Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH, har dock en roll i fördelningen av statliga medel till tolkutbildningen vid såväl yrkeshögskola som folkbildning och kan mer övergripande föreslå hur studieplaner och kurser kan utformas. MYH har ännu inte använt sig

115 Almqvist, I. (2016). Tolkutbildning i Sverige. Ett kritiskt vägval. 116 Ds U 1982:10.

av bemyndigandet om detta. På sikt kan införandet av yrkeshögskoleutbildning till tolk innebära att förutsättningarna för folkbildningen påverkas.

Arbetsmarknadsutbildning till tolk i talade språk bedrivs i betydande omfattning på olika platser i landet. Utbildningen väcker dock en rad frågor och anses nivåmässigt inte motsvara övriga grundutbildningar. Det yttrar sig bland annat i brist på enhetlig kvalitetsgranskning eller statlig tillsyn. Deltagarna visar sig också i betydande grad gå vidare till andra typer av insatser eller arbetslöshet. Godkänd kurs motsvarar inte kraven för att registreras som utbildad tolk hos Kammarkollegiet.

Offentligt tecknade ramavtal ger i regel inte tolkar med arbetsmarknadsutbildning samma ställning som tolkar utbildade inom högskola och folkbildning. Undantag från detta gäller dock Arbetsförmedlingens och Migrationsverkets ramavtal. Där jämställs de tolkar som utbildats inom arbetsmarknadsutbildningen med övriga utbildade tolkar. Det oklara värdet av utbildningen sammanhänger bland annat med de skiftande förutsättningar som gäller i termer av deltagare, förkunskapskrav, utbildningsanordnare, examination och kunskapskrav efter fullföljd utbildning. Validering mot folkbildningens utbildningskrav förekommer på individnivå, men är ännu inte så vanligt.

Tolkutredningen lägger i sin genomgång förhållandevis stor vikt vid att utbildningen har väl utarbetade former för kunskapsprövning och examination. Det har bland annat sin grund i de svårigheter som finns att på andra sätt bedöma studenters och kursdeltagares kunskaper och färdigheter. Delar av utbildningarna är ofta förlagda på distans. Tolkyrket förutsätter såväl teoretisk som praktisk kompetens.

Ytterligare utbildningsalternativ, som den yrkesinriktade kommunala och regionala vuxenutbildningen, har inte prövats då det gäller tolkutbildning. Utbildningsformen kännetecknas annars av en rad positiva förutsättningar – geografisk täckning över landet, kontinuitet och fasta lärarkrafter, individuella studieplaner, ansvar för SFI-utbildning, etablerade former för examination och kvalitetskontroll. Allmänt sett sker dock utbildning inom denna utbildningsform på en förhållandevis låg kvalifikationsnivå. Särskilt vid jämförelse med den kvalitativa tolkutbildning som erbjuds vid högskolan.

Källa: Uppgifter till Tolkutredningen från berörda utbildningsanordnare ht 2018.

ABF Stockholm

ABF Stockholm och

Medborgarskolan Syd

Medborgarskolan Syd

Härnösands folkhögskola

Härnösands folkhögskola

Wiks folkhögskola, Uppsala Katrinebergs folkhögskola, Halmstad

Katrinebergs folkhögskola, Halmstad

Åsa folkhögskola, Sköldinge

Åsa folkhögskola

Folkuniversitetet Göteborg och

Folkuniversitetet Östersund

Folkuniversitetet Östersund

Folkuniversitetet Kristianstad

Folkuniversitetet Kristianstad

Studieförbundet vuxenskolan Stockholms län

Tolk och översättarinstitutet, Stockholms universitet

ABF Västerås

ABF Västerås

Wiks folkhögskola, Uppsala

Studieförbundet vuxenskolan Stockholms län

Folkbildning

Studieförbund

Folkuniversitetet Göteborg

Folkhögskolor

Yrkeshögskoleutbildning (försöksverksamhet) Högskoleutbildning

Tolk och översättarinstitutet, Stockholms universitet

Plushögskolan AB-vårdyrkeshögskolan, Göteborg

TUC, Sweden AB, Stockholm TUC, Sweden AB, Huskvarna

Plushögskolan AB-vårdyrkeshögskolan, Göteborg

TUC, Sweden AB, Stockholm

TUC, Sweden AB, Huskvarna

Vissa inbördes jämförelser görs nedan mellan tolkutbildningar inom olika utbildningsformer. Uppgifterna bygger på sammanställning från Tolk och översättarinstitutet samt särskild arbetsgrupp inom Tolkutredningen.117

6.6.1. Omfattning och kostnader

Möjligheterna att jämföra olika utbildningsanordnares volymer och kostnader försvåras av de skillnader i redovisningssätt som förekommer. Nedanstående tabell ger en allmän indikation. Avgörande är de skilda förutsättningar som utbildningarna bedrivs under samt de skillnader som finns avseende utbildningsinnehåll och studietid.

Högskolans nya modell för tolkutbildning sedan 2017 omfattar tre fristående kurser i tolkning. Varje kurs motsvarar en termins heltidsstudier (30 hp). Myndigheten för yrkeshögskolan planerar för en längre utbildning 2019 med en studietid om 1,5–2 år. Folkbildningens sammanhållna grundutbildning motsvarar cirka fyra månaders heltidsstudier men bedrivs på halvfart under två terminer. Den är närmast jämförbar med högskolans nuvarande kurser Tolkning i offentlig sektor I och delar av fortsättningskursen Tolkning i offentlig sektor II, som kan utgöra delar i en kandidatexamen.

Förstärkta anslag för utbildningsinsatser inom folkbildningen innebar närmast en tredubbling av antalet platser 2016. Även för högskolan skedde på liknande sätt en utbyggnad, samtidigt som yrkeshögskolan förbereder försöksverksamhet med yrkeshögskoleutbildning för kontakttolkar från 2019. Folkbildningen har under en lång period bedrivit utbildning under förhållandevis kontinuerliga former, trots de kortsiktiga bidragsbeslut som fattas. Statsbidraget via MYH utgör i genomsnitt 68–75 procent av finansieringen för folkhögskolans tolkutbildningar, vartill kommer medel ur folkbildningsanslaget via Folkbildningsrådet eller andra medel. För studieförbunden är sådan kompletterande finansiering mindre vanlig.118

117 Almqvist, I. (2018). Tolkutbildningarnas kompetensmål. Arbetsgrupp inom Tolkutredningen, 2018-08-23. 118 Folkbildningsrådet (2018), Kontakttolkutbildningar inom folkbildningen, s. 29.

119

120

121

Källa: Underlag från TÖI, MYH, Folkbildningsrådet och Arbetsförmedlingen (2018).

Högskolans siffror ska ses i ljuset av gällande generella ersättning per helårsstudent om 31,9 tusen kronor samt 20,8 tusen kronor per helårsprestation för student som registrerats för 60 hp och fullföljer detta. Stockholms universitet dimensionerar själv antalet platser, vilket även gäller TÖI:s verksamhet. TÖI:s anslag är inte inräknat i takbeloppet för Stockholms universitet och inte baserat på dessa belopp för helårsstudenter och helårsprestationer. Periodiseringen av uppgifter innebär att godkända studenter och kursdeltagare kan komma att hänföras till år som följer på det år de gick utbildningen.

119 Utbildningskostnad per godkänd student beräknad av utredningen med hänsyn till genomsnittligt bortfall av studenter, för Folkbildningen anger MYH statsbidrag per utbildningsbevis, vartill kommer vissa medel genom folkbildningsanslaget, för Yrkeshögskolan anges statsbidrag per godkänd tolk (3–4 terminers utbildning) av utredningen med ledning av redovisade totala statsbidrag för perioden 2019–2021. TÖI:s beräkning avser faktiska kostnader, vilken kan relateras till schabloniserade ersättningar för helårsstudenter och helårsprestationer om sammantaget närmare 53 tkr per helårsstudent som registreras och fullföljer 60 hp. Studiestöd ingår inte, men redovisas närmare i kapitel 13 för de utbildningsformer som berättigar till detta. Underlag till utredningen från berörda myndigheter, september–oktober 2018. 120 Bortfall av deltagare under försöksverksamheten är naturligen ännu okända. Bortfall ökar den genomsnittliga kostnaden per deltagare som fullföljer och godkänns på utbildningen. 121 Utredningen har beräknat dessa uppgifter med utgångspunkt från uppgifter från Arbetsförmedlingen 2019-09-27 om utbetalda belopp och 1 085 deltagare som avslutat utbildning till kontakttolk mellan mars 2015 – februari 2018. Det är oklart hur många av dem som fullföljt som också blivit godkända på utbildningen. Kvalitetssäkrade uppgifter i övrigt saknas.

6.6.2. Förkunskapskrav och målgrupper

Tolkutbildning vid högskolan ställer krav på grundläggande behörighet samt ett godkänt antagningsprov där muntliga och skriftliga färdigheter i svenska och ett annat språk testas, som särskild behörighet inför den första terminen. Yrkeshögskolans utbildning har ännu inte kommit igång. Antagningskraven är grundläggande behörighet genom gymnasieexamen eller motsvarande samt behörighet i övrigt, t.ex. de språkkunskaper som kan krävas. Ytterligare nödvändiga förkunskaper kan vid behov anges och prövas på lämpligt sätt. Folkbildningen ställer krav på treårig gymnasiekompetens eller motsvarande. Kunskaper i språkfärdigheter och realia testas genom prov och intervjuer.

Målgrupper för de olika utbildningarna är inte klargjorda, det finns sannolikt visst överlapp i detta avseende mellan utbildningarna. MYH har i sin tidigare återrapportering diskuterat möjligheter att bredda målgruppen utöver yrkesverksamma tolkar till även andra yrkesgrupper som kan vara relevanta för en sådan utbildning. Inom samtliga utbildningsformer finns eller diskuteras möjligheter till deltidsstudier i något (ofta senare) skede av utbildningen. Det innebär att utbildningarna kan följas av yrkesverksamma tolkar som önskar formell grund- eller vidareutbildning.

Högskolans utbildningar har i sitt akademiska sammanhang med hårt ställda antagningskrav normalt andra målgrupper än folkbildningens tolkutbildningar. Även dessa har dock högt ställda krav och endast en mindre del av de sökande antas. Målgrupper för arbetsmarknadsutbildningen till tolk är i större utsträckning relativt nyanlända till Sverige som behöver etablera sig på arbetsmarknaden. Det kan innebära att språkkunskaperna i svenska ännu är bristfälliga, liksom kunskaper om svenska samhällsförhållanden.

För samtliga utbildningar gäller att utlysning och antagning riktas mot vissa språkgrupper, där tillräcklig omfattning kan uppnås. Mindre frekventa språk ger inte alltid förutsättning för tillräckligt stora deltagargrupper, även om t.ex. den ekonomiska modell som MYH tillämpar syftar till att gynna även språkgrupper med få deltagare. Ofta saknas lärare och språkbedömare på dessa språk. Det innebär att tolkutbildning främst kan tillhandahållas inom ett begränsat antal mer frekventa språk, oavsett vilken utbildningsanordnare det

gäller. Problematiken omfattar även möjligheten att auktorisera sig som tolk, där Kammarkollegiet kan täcka ett 40-tal språk.

6.6.3. Teori och praktik

Högskolan har traditionellt höga krav på teoretiska moment, vilket övergripande regleras i högskolelagen. Det innebär även att litteraturen ska knyta an till aktuell forskning och relevanta metoder. Inom tolkutbildningen innebär detta relativt omfattande kurslitteratur (500–600 sidor per kurs om 7,5 hp). Kurslitteratur på svenska och engelska används. Folkbildningen har fokus på litteratur inom sakområden och begränsad litteratur i frågor som rör tolkningens metodik (cirka 100 sidor).

Praktiska inslag finns i högskolan i form av särskild praktikkurs för tolkstudenter om 7,5 hp. Högskolans studenter och folkbildningens kursdeltagare arbetar i regel redan som tolkar vid sidan av sina studier. Högskolans aktuella kurs Tolkning i offentlig sektor, steg I, har stora likheter med folkbildningens sammanhållna grundutbildning.

För utbildningar inom yrkeshögskolan är det viktigt med nära kontakt med arbetslivet. Lärande i arbetet (LIA) innebär att en del av utbildningen är förlagd till en arbetsplats. Utbildningsanordnaren ska utarbeta en kursplan för LIA som ska ange vilka mål den studerande förväntas uppnå och hur utbildningsanordnaren betygsätter kunskaper, färdigheter och kompetenser.122

Behovet av organiserad yrkespraktik som ett reguljärt inslag i olika typer av tolkutbildningar har påtalats av bland annat Kammarkollegiet. Myndigheter bör enligt detta synsätt kunna samarbeta med utbildningsanordnare genom att kontinuerligt upplåta praktikplatser till tolkstudenter. Att räkna yrkesverksamhet som ”praktik” anses vara fel väg att gå. I stället behövs enligt Kammarkollegiet en plan för hur praktik bör bedrivas och en tydlig organisation med handledare från både utbildningar och myndigheter. Praktiken bör också ligga till grund för bedömning, där den ska utvärderas och ingå som krav för examen/utbildningsbevis.123

122 www.myh.se/Verksamhetsomraden/Yrkeshogskolan/For-utbildningsanordnare/LIA-Larande-i-arbete, 2018-11-07. 123 Kammarkollegiet, underlag till utredningen, 2018-02-22.

Språkurvalet i högskolans tolkutbildning öppnar för antagning i ett mindre antal språk för respektive kurs med syfte att det ska vara de språk där tolkbristen och efterfrågan är som störst. Avgörande för folkbildningen är främst intresset från sökande och om det finns tillgängliga lärarkrafter. Folkbildningen har viss potential att genom samverkan kunna skapa tillräckligt stora studerandegrupper (3– 5 personer) även i mindre frekventa språk, genom att utbildning anordnas på distans från ett flertal olika orter i landet.

6.6.4. Lärarresurser och infrastruktur

Viktiga skillnader mellan huvudmän kan noteras då det gäller lärarkrafter och stödkompetens samt förutsättningar att långsiktigt knyta detta till tolkutbildningarna. Högskolans högt ställda formella krav (akademisk examen) och vissa mer långsiktiga anställningsformer underlättar kontinuitet och kompetensuppbyggnad. Det ger också en bättre grund för kvalitetssäkring än inom övriga utbildningsformer. Folkbildningen arbetar främst med timanställda tolkar som lärare. Även högskolan arbetar med visstidsanställda lärare, men då främst för att förstärka yrkeskompetensen på tolkutbildningarna.

Stödresurser finns särskilt vid högskolan i form av administrativ, yrkes- och verksamhetsledande personal i nära anslutning till fakultet och institution. Folkbildningens resurser är i detta avseende tunnare och har mer generell karaktär riktad mot hela kursutbudet. Högskolan har vidare betydande resurser i form av bibliotek, språklaboratorium och andra typer av anpassade lokaler. It-stöd samt särskilda lärar- och studentplattformar har utvecklats.

Högskolans mer institutionaliserade verksamhet har även inneburit starka instrument och processer för studentinflytande. Enligt högskolelagen har studenter rätt att utöva inflytande över utbildningen och högskolor ska verka för att studenterna tar aktiv del i arbetet med att vidareutveckla utbildningen. Studenterna kan bilda studentkårer, som ska vara demokratiskt uppbyggda och ha som huvudsakligt syfte att bevaka och medverka i utveckling av utbildningen och förutsättningarna för studier vid högskolan. Studenterna kan överklaga vissa högskolebeslut till Högskolans överklagandenämnd, t.ex. beslut som rör krav på behörighet för antagning, tillgodoräknande av utbildning eller yrkesverksamhet samt avslag på

begäran om examens- eller kursbevis. Överklagandenämnden kan undanröja högskolans beslut och nämndens beslut får inte överklagas.124

Processer och bestämmelser finns även vid yrkeshögskolan och folkhögskolan. De studerande ges enligt lagen om yrkeshögskolan där rätt att utöva inflytande över utbildningen. De studerande uppmanas ta aktiv del i arbetet med att vidareutveckla utbildningen och tillförsäkras representation i ledningsgruppen.

Inom folkhögskolan ska det finnas en ordning för hantering av studeranderättsliga frågor och för att ta till vara de studerandes intressen.125 Folkbildningsrådets riktlinjer anger vidare att dokumenterade system för att tillvarata studerandeintressen utgör villkor för statsbidrag. Det är den enskilda folkhögskolans styrelse som fastställer den studeranderättsliga ordning som gäller. Regelverket kan därför skilja sig åt mellan olika folkhögskolor. Ett särskilt studeranderättsligt råd kan ge rekommendationer till folkhögskolan som följd av inkomna anmälningar.126

Tolkutbildningars kvalitet sammanhänger i betydande utsträckning med de lärarresurser som knyts till utbildningen och validering. Kraven på lärare varierar mellan olika utbildningsanordnare. Nedan ges en kortfattad översikt avseende utbildningskrav för undervisande personal inom utbildningsformer där det bedrivs eller planeras tolkutbildning, dvs. högskola, yrkeshögskola och folkbildning.

Högskola

Enligt högskolelagen ska det finnas professorer och lektorer anställda som lärare vid högskolan. Till lärares uppgifter hör bland annat att följa utvecklingen inom det egna ämnesområdet och den samhällsutveckling i övrigt som har betydelse för lärarens arbete.127

Enligt högskoleförordningen gäller som huvudregel att en person är behörig att anställas som professor om hon eller han har visat såväl

1241 kap. 4 a § och 4 kap.811 §§högskolelagen (1992:1434), samt 12 kap. 2 § och 5 §högskoleförordningen (1993:100). 1259 § förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen. 126 Folkbildningsrådet (2018), Statsbidrag till folkhögskolor 2018 – Villkor och fördelningskriterier, dnr 387, 2017, 091, samt Folkbildningsrådet (2015), Instruktion för Folkhögskolornas studeranderättsliga råd. 1273 kap.12 §§högskolelagen (1992:1434).

vetenskaplig som pedagogisk skicklighet. För behörighet att anställas som lektor gäller som huvudregel att personen ska ha visat pedagogisk skicklighet och avlagt doktorsexamen. Det finns även lärare som är adjunkter, utan krav på doktorsexamen.

Högskolor och universitet utformar egna utbildningar för lärargrupperna, vid Stockholms universitet finns t.ex. ett särskilt centrum för universitetslärarutbildning.128 Vid Stockholms universitet ställs krav på såväl vetenskaplig som pedagogisk skicklighet även för lektorer, samt genomgången kurs i universitetspedagogik om 30 hp. Lärare vid TÖI:s tolkutbildningar ska ha egen erfarenhet av tolkyrket.129

Vid Stockholms universitet ges vid Tolk- och översättarinstitutet, TÖI, kursen Pedagogik och didaktik för tolklärare, som omfattar 30 hp. För behörighet till kursen krävs 30 hp i ett och samma ämne och en termins dokumenterad erfarenhet av undervisning på tolkkurser på universitet eller tolkutbildning som står under tillsyn av Myndigheten för yrkeshögskolan.130 Kursen vänder sig bland annat till personer som är intresserade av att undervisa vid folkbildningens tolkkurser.

Yrkeshögskola

Enligt lagen om yrkeshögskolan ska personer som anlitas för undervisning eller handledning ha kompetens för den utbildning de ska bedriva genom utbildning eller erfarenhet. Utbildningsanordnaren ska se till att kompetensutveckling anordnas för dessa personer.131

Yrkesutbildningens kvalitet är direkt beroende av den undervisande personalens pedagogiska och yrkesmässiga kompetens. Betydelsen av den pedagogiska kompetensen kan dock variera mellan olika yrkesutbildningar.132

MYH har, då det gäller lärarresurser inom tolkutbildningen, diskuterat utformningen av ett system för kvalitetssäkring som kompletterar dagens förhållanden. Bristen på språkhandledare och

128 www.su.se/ceul/utbildning/kurser, 2018-10-23. 129 Information från TÖI till utredningen, 2018-10-24. 130 www.tolk.su.se/utbildning/våra-utbildningar/grundnivå/tolkning/tolkning-i-offentlig-sektor/pedagogik-och-didaktik-för-tolklärare-30-hp-ht-18-vt-19-1.353683, 2018-10-23. 13113 § lagen (2009:128) om yrkeshögskolan. 132 Malmö högskola (2016). Utbildarkompetens inom yrkeshögskolan – en forskningsöversikt och en pilotstudie, s. 30. Enl. uppdrag från Myndigheten för yrkeshögskolan.

språkbedömare skulle enligt MYH lättare kunna hanteras om ett organ på nationell nivå kunde utforma mer generella kompetenskrav för tolkutbildningarna. Den reella kompetensen för lärarkrafter kunde bedömas i ett certifieringsliknande förfarande. Kvalifikationsnivån bör ligga på SeQF-nivå 5–7, beroende på i vilket sammanhang arbetet ska utföras.133

Folkbildning

Folkbildningsrådets villkor för statsbidrag anger att folkhögskolan är en fri och frivillig utbildningsform där självständiga beslut fattas om anställning av de lärare det finns behov av. Motsvarande villkor för statsbidrag till studieförbund anger att respektive förbund ska ha ett system för cirkelledarutbildning. Cirkelledare ska godkännas av lokal studieförbundsavdelning och ha den kompetens som krävs för att fullfölja uppdraget.134

Den som avser att undervisa på folkhögskola kan läsa in folkhögskollärarexamen om 60 hp vid Linköpings universitet. För det krävs en lärarexamen, vars innehåll och relevans bedöms i varje enskilt fall, arbetslivserfarenhet som folkhögskollärare på minst halvtid under minst två läsår, genomgången kurs Folkhögskolan som särskild utbildningsform och didaktisk verkstad (15 hp) och att personen blivit antagen till utbildningen.135

6.6.5. Kvalitetssäkring

Högskolan arbetar med kursplaner, kurslitteratur, lärare och forskningsledare, betygskriterier, formellt utsedda examinatorer och internationellt anpassade examina. Utvärdering och kvalitetssäkring sker med stöd av sedan länge utvecklade kvalitetssystem vid lärosätet och med stöd av en tillsynsmyndighet, Universitetskanslersämbetet. Yrkeshögskolan och i mindre utsträckning folkbildningen arbetar med stöd av Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH. Vägledande

133 MYH (2016). Förslag på fler utbildningsvägar för att bli kontakttolk. Slutrapport. 134 Folkbildningsrådet (2018), Statsbidrag till folkhögskolor 2018 – villkor och fördelningskriterier, dnr. 387, 2017, 091, s. 8, och Statsbidrag till studieförbund 2018 – villkor och fördelningskriterier, dnr. 365, 2017, s. 9 ff. 135 liu.se/utbildning/program/l1fh1, 2018-10-23.

studieplaner, statistik och viss utvärdering har utformats med stöd av MYH. Inom yrkeshögskolans område finns flera verktyg och komponenter som syftar till att kvalitetssäkra utbildningarna, bland annat kring ansökningsförfarande, tillsyn, kvalitetsgranskning, uppföljning och utvärdering. Det har också utvecklats betygskriterier och former för examination, men kontinuiteten hos enskilda utbildningsanordnare är lägre än högskolans, liksom förutsättningar att säkra lärarkapacitet och likvärdighet i utbildningen. Folkbildningen arbetar också med viss osäkerhet då det gäller förutsättningar för kontinuiteten med tilldelningsbeslut för högst två år åt gången. Det innebär svårigheter att säkerställa kompetens hos undervisande personal, med skiftande förutsättningar på olika orter som följd. Man har dock inom tolkutbildningen utvecklat gemensamma former för kvalitetssäkring, med omfattande muntliga och skriftliga prov, vilket upprätthåller kvalitet men också innebär att andelen godkända deltagare hålls nere.

6.6.6. Studiefinansiering

Studiefinansiering genom Centrala studiestödsnämnden, CSN, kan ske vid utbildningar inom högskola och yrkeshögskola om vissa förutsättningar är uppfyllda. Det kan i vissa fall ske också inom folkbildningen, om utbildningen bedrivs på halvfart genom folkhögskola. CSN-finansiering är inte möjlig inom studieförbundens utbildning. Vissa ersättningar för resor och logi kan utgå för kursdeltagare i tolkutbildningar inom folkbildningen om CSN-finansiering saknas. Deltagande i arbetsmarknadsutbildning öppnar för bidragsfinansiering av kursdeltagare.

6.7. Nationella mål för kvalifikationer – Sveriges referensram för kvalifikationer (SeQF)

I utredningens direktiv ställs frågor som rör nationella mål för kvalifikationer på olika nivåer inom tolkområdet. Utredningen ska vid behov föreslå sådana.136 Frågeställningen är väl motiverad och

136 Dir. 2017:104, s. 10.

förutsätter att inte bara tillgångssidan, utan även behovssidan tydliggörs.

Sveriges referensram för kvalifikationer (SeQF) utgör ett system för att beskriva och fastställa nivån på kvalifikationer. Det ökar transparens och jämförbarhet mellan kvalifikationer och stödjer validering av läranderesultat. SeQF anger nivåer, där en högre nivå innebär en högre grad av specialisering, självständighet och förmåga att ta ansvar för det aktuella kompetensområdets vidare utveckling. Delkvalifikationer ska kunna bedömas var för sig, vilket ökar möjligheten för individer att på ett flexibelt sätt arbeta mot en hel kvalifikation. Detta bidrar också till effektiv och flexibel validering.137

SeQF bygger på en gemensam europeisk referensram för kvalifikationer – European Qualification Framework (EQF). Syftet är att underlätta jämförelser nationellt och internationellt av vilka nivåer sådana kvalifikationer motsvarar i fråga om kunskaper, färdigheter och kompetenser för att därigenom främja livslångt lärande och förbättra anställningsbarhet, rörlighet och social integration för arbetstagare och studerande inom EU. SeQF är ett verktyg som arbetslivet kan använda för specificera de kvalifikationskrav man har för olika yrkesroller och kan vara ett stöd för att visa vilken kompetens en tolk har, vid sidan av auktorisationsförfarandet.138

Referensramen består av åtta nivåer. Tolkar utbildas och valideras inom olika utbildningsformer, vilket indikerar att tolkarnas kunskaper, färdigheter och kompetenser befinner sig på olika SeQFnivåer. En examen på gymnasial nivå svarar mot SeQF-nivå 4 och en yrkeshögskoleexamen mot SeQF-nivå 5. En kvalificerad yrkeshögskoleexamen och en kandidatexamen från högskolan svarar mot SeQF-nivå 6. Kvalifikationer som erhålls från folkhögskolornas särskilda kurser, som den sammanhållna grundutbildningen till kontakttolk, är inte författningsreglerade med avseende på inplacering i SeQF.139 Myndigheten för yrkeshögskolan har dock bedömt att den sammanhållna grundutbildningen till kontakttolk motsvarar SeQFnivå 4.140

137 Ibid. 138 Förordningen (2015:545) om referensram för kvalifikationer för livslångt lärande. 139 Ansökan om sådan inplacering kan ske hos MYH, vars beslut om kvalifikationsnivå gäller i tio år. MYH har ännu inte fått någon sådan ansökan för bedömning av folkbildningens grundutbildning till kontakttolk. 140 MYH (2016). Förslag på fler utbildningsvägar för att bli kontakttolk. Slutrapport 2015/4726

Utredningen har i diskussioner med berörda experter noterat svårigheter då det gäller att bedöma tolkars kvalifikationsnivå efter genomgången utbildning enbart med stöd av SeQF. En jämförelse har gjorts mellan olika tolkutbildningar med stöd av en särskild arbetsgrupp inom utredningen. Arbetsgruppens genomgång visar att kursen Tolk i offentlig sektor I, TOFS I, vid Stockholms universitet har stora likheter med folkbildningens sammanhållna grundutbildning till kontakttolk. Utbildningarna ligger nära varandra vad gäller förkunskapskrav, utbildningslängd och innehåll, även om det kan finnas skillnader, t.ex. beträffande kurslitteratur och vissa moment. De två yrkeshögskoleutbildningar som startar inom försöksverksamheten 2019 kommer att skilja sig åt, bland annat beträffande utbildningslängd och kursplaner. De uppvisar ändå likheter med de befintliga utbildningarna inom folkbildning och högskola.

141

Källa: Almqvist, I. (2018). Tolkutbildningarnas kompetensmål. Arbetsgrupp inom Tolkutredningen.

141 Uppgifterna grundar sig huvudsakligen på befintliga kurs- och utbildningsplaner. Om examination i ett moment inte varit tydligt inskrivet i planen, har det markerats med frågetecken.

Från högskolan anförs att det är tveksamt om klassificeringen av tolkutbildningar i SeQF-systemet är adekvat. Beskrivningen av kvalifikationerna är på relativt abstrakt nivå och innebär inte ökad tydlighet för tolkanvändare. Högskolans utbildning är tre terminer lång om kandidatkursen räknas in, men är i sig själv inte en kandidatexamen. Den kan därför knappast klassificeras som en utbildning som ger kunskaper, färdigheter och kompetenser på SeQF-nivå 6. Det innebär att högskoleutbildning och planerad yrkeshögskoleutbildning skulle kunna klassificeras som utbildning på SeQF-nivå 5.142

MYH arbetar med implementering av den nationella referensramen för nivåplacering av kvalifikationer som resultat av lärande enligt SeQF. Referensramen kan bland annat underlätta validering av enskilda personers kompetens gentemot kontakttolkutbildningar. Myndigheten ska främja användningen och utvecklingen av validering och stödja branscherna i deras arbete med att utveckla och kvalitetssäkra samt informera om modeller för validering.143 Det är ännu oklart hur valideringsarbetet mer konkret kan ta sig uttryck då det gäller försöksverksamheten med yrkeshögskolans kontakttolkutbildning. Kammarkollegiet tar kontinuerligt emot ansökningar om registrering som utbildad tolk från sökande som fått sin reella kompetens validerad mot grundutbildningens lärandemål av folkbildningens anordnare, under tillsyn av MYH.

Inom folkbildningen redovisas på motsvarande sätt tveksamhet till om det går att ange SeQF-nivå för dess sammanhållna grundutbildning. Dessa utbildningar är inte formellt inplacrade i referensramen och innehåller stora mått av praktisk färdighetsträning. Därtill ingår betydande teoretiska inslag som sträcker sig över flera olika ämneskategorier och med stora krav på språkkunskaper, såväl vad gäller allmän vardagskonversation som specialiserat fackspråk. När utbildningarna fungerar som bäst förenar de kvalificerad yrkesträning med inslag av akademisk skolning.144 Utredningens arbetsgrupp fann att TOFS I och folkbildningens tolkutbildning liknar varandra. Den sammanhållna grundutbildningen till kontakttolk skulle därför också kunna anses svara mot SeQF-nivå 5.

Arbetsgruppens genomgång visade att innehållet i högskolans fortsättningskurs TOFS II skiljer sig från övriga mer grundläggande

142 Almqvist, I. (2018). Tolkutbildningarnas kompetensmål. Arbetsgrupp inom Tolkutredningen. 143Prop. 2016/17:1, utgiftsområde 16, s. 155, samt 6 § förordningen (2011:162) med instruktion för Myndigheten för yrkeshögskolan. 144 Katrinebergs folkhögskola, underlag till utredningen, 2018-06-18.

tolkutbildningar och motsvarar kunskaper, färdigheter och kompetenser.

Likheten mellan olika utbildningar öppnar för möjligheter att pröva meritöverföring mellan olika utbildningsformer för att på så sätt möjliggöra progression i lärandet. Så har hittills inte skett men skulle i en framtid t.ex. kunna prövas för studenter som önskar åberopa yrkeshögskolans meritvärde som grund för högskolans vidareutbildning TOFS II.

6.7.1. Utbildningssystemets målformuleringar

Målformuleringar för tolkutbildningar inom olika utbildningsformer är som framgått ovan svåra att relatera inbördes. Högskolan anger i kursplaner på övergripande nivå vilka färdigheter utbildningar ska leda till, t.ex. grundkursen Tolkning i offentlig sektor. Det gäller bland annat grundläggande kunskaper om tolkning som berör sociala, kognitiva och praktiska delar. Vidare ingår tekniker, terminologi och tolketik. Beskrivningen konkretiseras ytterligare i utbildningen, där de förväntade resultaten i övningskurserna anknyter till de kunskaper en tolk i offentlig sektor förväntas besitta.145

Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH, ger en mer detaljerad och definierad målbild för de kvalifikationer som avses uppnås i kommande försöksverksamhet inom yrkeshögskolan 2019. Kunskaper, färdigheter och kompetenser anges övergripande, för att sedan brytas ned i olika delkvalifikationer för tolkning, teori, språk, samhälle, interkulturell och generell kompetens. Inom folkbildningen ges allmänna målformuleringar, även de framtagna i samverkan med MYH. Den sammanhållna utbildningen ska ge förutsättningar för att självständigt kunna arbeta som kontakttolk på ett effektivt och rättssäkert sätt mellan den som inte behärskar svenska språket och företrädare för myndigheter, organisationer m.fl.

6.7.2. Beställarsidans målformuleringar

Beställarsidans målangivelser för tolktjänster är kortfattade då det gäller kvalifikationer och kunskapsnivåer, oftast sker bara hänvisning till de traditionella kategorier av tolkar som används (auktoriserade,

145 TÖI, underlag till utredningen, 2018-02-24.

auktoriserade med specialinriktning som rätts- eller sjukvårdstolkar, utbildade, övriga). Kraven anknyter inte så väl till de reella arbetsuppgifter och sammanhang som gäller för offentlig sektor.

Offentliga beställare formulerar sina utgångspunkter i förfrågningsunderlag inför tilldelning av ramavtal som innehållsligt styr avropet av tolktjänster via tolkförmedlingar. Förfrågningsunderlagen bygger bland annat på att leverantörers yrkesmässiga kapacitet kan styrkas genom referenser till tidigare uppdrag.146 I övrigt ligger tyngdpunkten till stor del i krav på administrativa och andra förhållanden, t.ex. fakturerings-, kvalitets- och avvikelsehanteringssystem.147 Vid avrop sker kravställning främst genom att beställaren anger vilken kategori tolk som önskas i första hand. Förmedlingen ska vid avrop prioritera tolkar som hör till adekvat kategori och har lämplig utbildning, men formerna för detta val varierar och sköts normalt utan beställarens insyn. Avtalens konstruktion fokuserar på priser för förmedling och tolkarvoden samt administrativa villkor. Det styr upphandlade tolkförmedlingar men lämnar också betydande utrymme för dem att utan större insyn påverka innehållet i de tolktjänster som levereras. Avvikelsehanteringen är också eftersatt och inte alltid så systematisk som avtalen förutsätter.

Avgörande är både de krav som ställs och i vilken utsträckning behoven verkligen realiseras vid avrop. Kammarkollegiet fann vid sin uppföljning att nöjdheten i tidigare ramavtal inte var tillräckligt bra. Ramavtalet har i betydande grad använts inom rättskedjan. Hela 21 procent uppgav sig vara missnöjda eller mycket missnöjda med avtalet. Missnöjet grundade sig bland annat på kvalitetsbrister i tolkningen, dålig dialog med förmedlingen, långa bekräftelsetider, sena avbokningar från förmedlingen och långa restider för tolkar. Detta resulterade sammantaget i höga ”spillkostnader” för myndigheten.148

146 Normalt förekommande. Se t.ex. Solna stad (2013), Region Gävleborg (2017), Migrationsverket (2018). 147 Se t.ex. Stockholms Läns Landsting (2015), Uppdragsbeskrivning för tjänsten språktolkservice, eller Kammarkollegiets upphandlingsdokument 2017-12-19. 148 Kammarkollegiet (2016). Förstudierapport inom Tolkförmedlingstjänster, 2016-12-13.

6.8. Utredningens bedömningar och förslag

Utredningens förslag: Cirka 1 500 nya utbildningsplatser tillförs

fram till 2024, vilket sammanfattningsvis innebär att

  • högskolans tolkutbildning förlängs, fördjupas och förläggs till ytterligare lärosäten,
  • Universitetskanslersämbetet uppdras fastställa en särskild yrkesexamen med inriktning mot tolkning i talade språk att införas i högskoleförordningen, för vilken en student ska visa sådan kunskap och förmåga som krävs för kvalificerat och självständigt arbete som auktoriserad tolk,
  • resurser avsätts för utökad tolkutbildning och validering inom högskola och folkbildning,
  • ökad betydelse läggs vid fortbildning, lärarutbildning och mer generell tolkutbildning för mindre frekventa språk,
  • yrkeshögskolans beslutade försöksverksamhet följs och utvärderas, samt att
  • arbetsmarknadsutbildningen till tolk bör avvecklas från 2019.

Skälen för utredningens förslag

Utredningens direktiv och de erfarenheter utredningen samlat under arbetet, visar att strategiskt inriktade åtgärder behövs då det gäller utbildningen till tolk i talade språk. Volymen utbildade och auktoriserade tolkar i vissa språk är för låg och behöver sammantaget kraftigt utökas. En förutsättning för att dessa tolkar ska komma i arbete är också att myndigheterna samordnat och i enlighet med kraven på rättssäkerhet styr mot att i första hand nyttja utbildade och auktoriserade tolkar.

De skilda och sinsemellan okoordinerade utbildningsvägarna till tolk behöver ses över med avseende på sitt innehåll och hur de långsiktigt kan attrahera sökande och möta efterfrågan på kvalificerade tolkresurser för offentlig sektor. Utredningen förordar en framtida tyngdpunktsförskjutning mot tolkutbildning vid högskolan. Folkbildningens kapacitet behöver dock tillvaratas, främst av volymskäl,

men även med tanke på sin tillgänglighet vid ett flertal olika studieorter i landet. Detta gäller även yrkeshögskolans beslutade försöksverksamhet, vars genomförande och resultat bör utvärderas.

Utbildningarna behöver tydligare relateras till auktorisationsprocessen. Utredningens arbetsgrupp kring förekommande utbildningskrav och studieplaner visar att uppläggning och utbildningsmål är snarlika eller i vart fall påtagligt överlappande mellan utbildningsanordnare. Samtidigt kan konstateras att förutsättningarna att nå målen och ytterst kunna leda mot auktorisation är vitt skilda. Det skapar otydlighet kring utbildningarnas betydelse för såväl studerande som beställare av tolktjänster.

Dagens utbildningar till tolk i talade språk behöver utvecklas, liksom möjligheterna att valideras mot dessa utbildningar. Utbildningarna saknar i betydande grad tydligt inbyggd koppling till det praktiska arbetet, som myndighetskrav och teknikutveckling, liksom till Kammarkollegiets auktorisationsprocess. Den teknikförändring som sker, där tolkning på distans efterfrågas i allt större utsträckning, behöver mötas i utbildningen. Framtida tolkutbildning bör under kommande femårsperiod bygga vidare på nuvarande strukturer vid högskola och folkbildning. Dessa utbildningsformer har visat sig vara av värde för dem som ska arbeta som tolk och bör kunna utvecklas ytterligare för att tydligare möta offentlig sektors behov. Inom högskolan föreslår utredningen att Universitetskanslersämbetet, UKÄ, uppdras fastställa en särskild yrkesexamen med inriktning mot tolkning i talade språk att införas i högskoleförordningen. För denna yrkesexamen ska studenten visa sådan kunskap och förmåga som krävs för kvalificerat och självständigt arbete som auktoriserad tolk. Med en fastare utbildningsstruktur vid högskolan ökar förutsättningarna för långsiktighet. Inrättandet av en definierad yrkesexamen som ansluter till de kunskaps- och färdighetskrav som en författningsreglerad auktorisation som tolk innebär, svarar också väl mot de överväganden som tidigare gjorts kring motiven för yrkesexamina.149 Möjligheterna till validering bör vidare uppmärksammas även inom denna utbildningsform.

En avgörande fråga är förutsättningarna för att skapa tillräckligt sökandetryck för en utbyggd och förlängd högskoleutbildning till tolk. Utredningen ser detta främst som en följd av de styrsignaler som staten och övriga delen av offentlig sektor kan lämna då det

149Prop. 2005/06:162, s. 108.

gäller framtida kvalitetskrav och efterfrågan på tolkar, liksom de ersättnings- och arbetsförhållanden i övrigt som kan komma att gälla. En professionalisering av tolkyrket förutsätter inte enbart tillgång på kvalificerade utbildningsmöjligheter, det krävs också en arbetsmarknad som svarar mot detta. För sysselsättningen inom tolkyrket utgör offentlig sektor och dess efterfrågan den helt avgörande faktorn. Utredningens fokusgrupper med tolkar ger starka indikationer på hur nära förhållanden kring efterfrågekrav, arbetsförutsättningar och intresse för utbildning hänger samman.

Yrkeshögskolans försöksverksamhet 2019–2022 är redan beslutad med nära förestående kursstarter. Den utgör ett behövligt tillskott under den period då antalet utbildade tolkar behöver förstärkas påtagligt. YH-utbildningen bör följas och utvärderas för bedömning av utbildningsformens mer långsiktiga roll.

Arbetsmarknadsutbildningen till kontakttolk bör avvecklas. Utbildningen ligger utanför det reguljära utbildningssystemet, uppvisar kvalitetsbrister, betydande sammantagna kostnader och oklara resultat. Anvisningen av kursdeltagare har inte kunnat ske på ett enhetligt och ändamålsenligt sätt utifrån de krav som tolkyrket ställer.

6.8.1. Färre utbildningsvägar men ökad volym

Utredningen föreslår att tolkutbildning med offentlig finansiering i huvudsak ska bygga på nuvarande utbildningsmodeller, men koncentreras till färre utbildningsvägar. Det gäller sådana utbildningsvägar och utbildningsanordnare som kan tillvarata tidigare erfarenheter och samtidigt tillgodose nya krav på praktiska moment i utbildningen, ny teknik samt tillräcklig utbildningstid. Det är nödvändigt att framtida tolkutbildningar blir tillräckligt omfattande för att t.ex. omfatta diskussioner och reflektion kring tolkens yrkesroll och praktiska arbete. Viktigt för valet av anordnare och utbildningsmiljöer är även omsorg om urvalsprocesser och kunskapskontroll. Erfarenheter visar att bristande förutsättningar leder till studieavbrott och oförmåga att fullfölja utbildningen med godkända resultat.

Framtidens tolkutbildning bör bedrivas så att utbildningsanordnare kan garantera de institutionella och verksamhetsmässiga förutsättningar som krävs för att säkra utveckling av rutiner, arbetssätt,

kvalitet och kontinuitet i antagning, utbildning och examination. Det gäller t.ex. förutsättningarna att kunna knyta kvalificerade lärarkrafter och språkbedömare till utbildningen och att kunna förbereda för och anknyta till auktorisationsprocessen. Kopplingen till de krav som ställs för registrering som auktoriserad respektive utbildad tolk innebär att krav även behöver ställas på utbildningar om kvalitetssäkrade och likvärdiga former för prov och examination.

Högskola

Utredningen konstaterar att dagens utbildning till tolk inom högskolan (f.n. endast vid Stockholms universitet) håller hög kvalitet, kontinuitet och har stabila former för antagning, undervisning och examination. Obligatoriska och integrerade praktikmoment saknas ännu i utbildningen, men finns som valbar tilläggskurs. Kontakt har tagits med andra lärosäten från Stockholms universitets sida. Utredningen föreslår efter diskussioner med Stockholms universitet att möjligheter till en fördjupad grundutbildning skapas i Stockholm och vid ytterligare lärosäte. Utbildningen bör utgå från dagens grundutbildning, som förlängs med ytterligare två terminer. Högskolan ses därvid som tyngdpunkten i en framtida kvalitativ tolkutbildning med inriktning mot auktorisation. Ytterligare cirka 1 250 nya utbildningsplatser skapas sammantaget under en femårsperiod på grund och påbyggnadsnivån.

Tolk- och översättarinstitutet, TÖI, vid Stockholms universitet har beräknat att man i ett inledande steg årligen kan hantera 220 studieplatser på kurserna på grundnivå fördelat på två lärosäten, vilket på sikt vid behov kan byggas ut. Beräkningarna är inledningsvis baserade på sex språk. Dessa språk kan variera från omgång till omgång, där det också går att utveckla kurser med generisk inriktning, utan specifikt språk. Förslaget är tentativt, men kan ses som en möjlig inriktning för kvalificerad tolkutbildning inom högskolan mot kunskapskraven för auktorisation. Utbildningen föreslås ligga till grund för en examensbeskrivning för yrkesexamen vid högskolan med inriktning mot tolkning. Utredningen föreslår att Universitetskanslersämbetet, UKÄ, ges i uppdrag att utveckla en sådan examensbeskrivning att införas i högskoleförordningens bilaga 2.

Antalet studieplatser enligt den nya ordningen ska ses som förslag i ett första steg. Förslaget bygger på följande studiegång:

  • Tolkning i offentlig sektor I, 30 hp
  • Tolkning i offentlig sektor II, 30 hp
  • Tolkning i offentlig sektor III, 30 hp
  • Tolkning i offentlig sektor IV, 30 hp.

Tolkning i offentlig sektor I bedrivs enligt nuvarande uppläggning

(dvs. på helfart) och delvis på distans. Kursen föreslås få 110 studieplatser/år och lärosäte (totalt 220 platser fullt utbyggd). Intagning sker till både vår- och hösttermin, vid två lärosäten.

Tolkning i offentlig sektor II fortsätter också enligt nuvarande

uppläggning, men föreslås gå på helfart. Kursen får 110 studieplatser/år och lärosäte (totalt 220). Intagning sker till både vår- och hösttermin, vid två lärosäten.

Tolkning i offentlig sektor III och IV är beteckningen på två

föreslagna nya kurser med ingående praktikdelar. Förutom praktik kommer utbildningen att omfatta realia samt fördjupade kunskaper i olika tolktekniker, som anteckningsteknik för längre monologtolkning (upp till 3 minuter) och simultan viskningstolkning. Kurserna bedöms kunna få 70 studieplatser per år och lärosäte (totalt 140), eftersom man kan anta att inte alla som påbörjar utbildningen på Tolkning i offentlig sektor I och II (TOFS I och II) väljer att gå vidare. Intagning sker både vår- och hösttermin, vid två lärosäten.

Studenter som går steg I–IV förutsätts ha uppnått tillräckligt avancerade kunskaper och färdigheter för att möta kunskapskraven för auktorisation. Studenter som väljer att inte gå hela vägen, kan efter steg II jämställas med deltagare från folkbildningens grundutbildning (även om utbildningarna i grunden är olika) och har möjlighet att anmäla sig till särskilt auktorisationsprov. Den samlade utbildningen bör kunna ligga till grund för en sammanhållen yrkesexamen för tolkning i talade språk. Utredningens föreslår att UKÄ uppdras fastställa en särskild sådan yrkesexamen med inriktning mot tolkning i talade språk att införas i högskoleförordningen, bilaga 2. För denna yrkesexamen ska studenten visa sådan kunskap och förmåga som krävs för kvalificerat och självständigt arbete som auktoriserad tolk.

Tolkutredningen ser det också som avgörande att vissa påbyggnadsutbildningar kan anordnas inom högskolans ram. Fortbildning ges i viss utsträckning inom folkbildningen men inte fullt ut och av den karaktär som nu efterfrågas. Diskussioner har förts med TÖI, som i första hand för fram ett antal valmöjligheter efter genomgången grundutbildning i Tolkning inom offentlig sektor I och II. Studenterna kan då välja att gå ytterligare två kurser för att bredda sig mot översättning samt genomföra ett examensarbete med inriktning mot kandidatexamen. En sådan kandidatkurs om 30 hp finns redan vid universitetet och en kurs i Översättning i offentlig sektor 30 hp planeras, men för närvarande med betydligt färre studenter än vad som kan krävas i en framtid.

Översättning i offentlig sektor är en ny kurs inriktad mot kompetens för översättning av viktig samhälls- och myndighetsinformation med inriktning på översättning inom de områden där tolkar i offentlig sektor oftast är verksamma. Utredningen erfar att TÖI bedömer det som en god komplettering till tolkutbildningen, för att bredda den enskilda tolkens verksamhetsområde, öka anställningsbarheten och för att tolkar ofta också tar översättningsuppdrag i de aktuella språken. Fördjupning i tillämpade språkkunskaper kan även gagna tolkningen. En utbyggd kapacitet innebär att kursen kan omfatta 70 studieplatser per år och lärosäte (totalt 140) med antagning både vår och höst.

Universitetets befintliga kandidatkurs i tolkning går f.n. på halvfart med 40 studieplatser per år. Planeringsmässigt ligger denna kurs endast i Stockholm, eftersom det för närvarande endast är där det finns examensrätt i översättningsvetenskap. I ett längre perspektiv kan fler lärosäten komma att omfattas.

Bland övriga fortbildningsmöjligheter bör nämnas tolklärarutbildning i form av den befintliga kursen i Pedagogik och didaktik för tolklärare, 30 hp. Den beräknas kvarstå i sin nuvarande form på halvfart och delvis på distans med 20 studieplatser. I ett längre perspektiv bör även denna typ av kurs kunna ges vid andra lärosäten.

De särskilda behoven vid landets domstolar, som kostnadsmässigt står för närmare hälften av statens tolkkostnader, motiverar en ny fristående kurs inriktad mot simultantolkning i domstol. En sådan kurs i simultantolkning med inriktning på rättstolkning kan omfatta 30 hp. Kursen bedöms gå på helfart med 48 studenter

(4 språk och 12 studenter/språk, där språken kan variera mellan terminerna). Kursen bör inledningsvis förläggas till Stockholms universitet, där kunskap och teknisk utrustning finns. Studenterna bedöms efter kursen behärska simultantolkning med teknisk utrustning inom rättsområdet och simultan viskningstolkning som lämpar sig i domstol. Kursen riktas mot domstolarnas behov, vilket bör beaktas även vad gäller lämplig finansiering.

Folkbildning

För folkbildningens del konstaterar utredningen att också denna utbildning har stabila former för antagning, undervisning och examination. Utredningen bedömer att grundutbildningen behöver förlängas för att rymma erforderliga praktikmoment och mer distanstekniker. Kontinuiteten har varit god, trots brist på långsiktighet i de bidragsbeslut som fattas, processer för inbördes samordning mellan kursgivare har också utvecklats. Folkbildningen bör därför också under kommande femårsperiod ses som en viktig resurs för att tillskapa erforderligt antal utbildade tolkar i talade språk. Folkbildningen ger genom sin geografiska spridning också möjlighet att nå viktiga deltagargrupper. Möjligheterna till validering mot grundutbildningens olika delar skapar vidare förutsättningar för att öka volymen tolkar med viss fastställd kompetensnivå under kommande år.

Folkbildningsrådet har i en aktuell kartläggning visat att studieförbund i högre utsträckning än folkhögskolor är beroende av de statsbidrag som Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH, tillhandahåller för grundläggande tolkutbildning. Folkhögskolor kan genom Folkbildningsrådet förstärka sin finansiering med ytterligare statsbidrag. Studieförbunden upplever sig därför ha vissa svårigheter då det gäller ersättningsnivåer och att kunna behålla lärare och språkhandledare i verksamheten. Studieförbundens deltagare är inte studiemedelsberättigade via Centrala studiestödsnämnden, CSN, vilket innebär att de förutsätts yrkesarbeta under kurstiden. Bransch- och intresseorganisationen Studieförbunden pekar på att detta får konsekvenser i termer av sämre studieresultat, bristande närvaro och studieavbrott.150

150 Folkbildningsrådet (2018), Kontakttolkutbildningar inom folkbildningen – en kartläggning och Studieförbunden (2018) och Studieförbunden, Skrivelse till Myndigheten för yrkeshögskolan, Ekonomiska villkor för studieförbundens kontakttolkutbildningar, 2018-10-16, dnr 40, 2018, 6/ds.

Utredningen föreslår att en utbyggd grundutbildning utvecklas under kommande femårsperiod med dagens modell inom folkbildningen som grund, så att ytterligare 250 deltagare kan godkännas på utbildningen. Det motsvarar att ett större antal utbildningsplatser tillskapas inom denna utbildningsform under perioden. Utredningen har inte planeringsmässigt haft möjlighet att utröna förutsättningarna mer i detalj för det dussintal anordnare som kan komma att beröras, eller hur utbildningarna kan effektiviseras i termer av antagande och genomströmning. Tyngdpunkten bör enligt utredningens bedömning i första hand läggas på studieförbunden. Där hanteras i dag den större volymen grundläggande tolkutbildning, dessutom med god kostnadseffektivitet. Studieförbunden redovisade 2017 cirka 200 nya utbildningsbevis, vartill kom ett betydande antal utbildningsbevis som följd av validering. Utredningen ser förutsättningar att lägga resurser motsvarande ytterligare cirka 35 utbildningsbevis per år vid studieförbunden.

För folkhögskolans del, med närmare ett hundratal godkända utbildningsbevis för tolkar under 2017, bör också viss utbyggnad kunna ske. Tolkutredningen föreslår en förstärkning av resurserna motsvarande ytterligare 15 årliga utbildningsbevis.

Möjligheten till validering mot folkbildningens grundutbildning fyller en viktig funktion för att tydliggöra de kompetenser som många yrkesverksamma tolkar förvärvat genom äldre utbildningar och många års praktisk verksamhet. Det ökande intresset för att kunna upptas i Kammarkollegiets register över tolkar med godkänd utbildning beräknas också kvarstå. Drivkrafterna för validering förväntas öka med utredningens förslag om kompetenskrav på framtida tolkar inom staten. Utredningen föreslår därför att MYH initialt tillförs resurser för ökat metodarbete kring formerna för effektiv validering, främst inom folkbildningen. En årlig resurs föreslås också för att stötta det praktiska valideringsarbete som sker inom folkbildningens ram. Formerna för användning av denna bidragsresurs bör utvecklas i samråd med företrädare för folkbildningens tolkutbildare. Resursen innebär en avlastning från ordinarie bidragsmedel till tolkutbildning inom folkbildningen, vilket ger möjligheter till successiv utveckling och förstärkning av denna.

Delat ansvar – viss risk för otydlighet

Det kan diskuteras om det är optimalt med den tudelning i ansvar för tolkutbildningar inom folkbildningen som nu gäller mellan Folkbildningsrådet och MYH. Folkbildningsrådet rapporterar t.ex. att de två vägarna för statsbidrag till utbildningarna innebär en mer gynnsam situation för folkhögskolor, som kan påräkna avsevärd förstärkning genom resurser från folkbildningsanslaget. Tolkutredningen kan dock konstatera att det tudelade ansvaret inte inneburit avsevärda nackdelar, även om viss otydlighet i roller och uppgifter föreligger. Det har över tid utvecklats fungerande rutiner och dialog mellan folkbildningen och MYH, t.ex. i nätverksform med tolkutbildningarnas huvudmän inom folkbildningen. Dialogen har medverkat till att bibehålla tolkutbildningarnas karaktär av folkbildning, snarare än att närma sig formerna för yrkeshögskolan. Folkbildning brukar karakteriseras som fri och frivillig, där utbildningen utgår från människors egen vilja att söka kunskap och lärande i gemenskap. Samtidigt har det funnits en medvetenhet om vikten av tydliga och enhetliga antagnings- och utbildningskrav för tolkutbildningarna. De vägledande utbildnings- och studieplaner som MYH fastställt för folkbildningens tolkutbildningar, har tagits fram i samråd med berörda folkhögskolor och studieförbund. Tolkutredningen ser mot denna bakgrund inte anledning att föreslå ytterligare reglering. Folkbildningsrådet och MYH kan i betydande grad själva utveckla de fortsatta formerna för sitt ömsesidiga inflytande över utbildningarna.

Genomströmning

Tolkutredningen har i avsnitt 6.4.5. beskrivit dagens situation när det gäller genomströmning, studieresultat, närvarograd och avbrott för den sammanhållna grundutbildningen. Avbrottsfrekvenser och genomströmning låter sig inte enkelt fångas med dagens statistik, vilket har flera grunder. Folkbildningen erbjuder en flexibel utbildningsform, där kurserna samlar såväl studerande som mer samlat följer utbildningarna, som deltagare under validering som genomgår kompletterande kursmoment. Historiskt kan redovisas att många avbryter utbildningen och att av dem som fullföljer behöver en majoritet komplettera i efterhand för att få godkänt utbildningsbevis. Samtidigt finns en positiv trend, där erbjudanden om

utökande antal studieplatser också inneburit att antalet deltagare som fullföljer utbildningen nära nog fördubblats 2017 jämfört med 2016. Genom validering har ytterligare ett antal tolkar bedömts ha motsvarande kompetenser. Antalet validerade har dessutom ökat påtagligt under senare år. Utredningens bedömning är att drivkrafterna i termer av sysselsättningsmöjligheter, kompetenskrav från beställare och utveckling av löner och taxenivåer för tolkar, har och kommer att få en avgörande betydelse för såväl sökandetryck, fullföljandegrad som intresse för validering. Ett sådant orsakssammanhang tyder inte minst effekterna av den förändrade domstolstaxan på. Taxan ger i sin nuvarande form högre ersättning till tolkar med mer omfattande godkänd utbildning, jämfört med dem som saknar sådan utbildning. Det innebär ett samtidigt ökat intresse för utbildning och validering.

Folkbildningen har under en längre tid kunnat uppvisa kontinuitet, där anordnare samverkar med upparbetade rutiner för antagning och fördelning på språkgrupper Det ger möjligheter att anordna undervisning även i mindre frekventa språk. Lärare av god kvalitet är ytterligare en förutsättning för goda studieresultat, hög närvaro och få avbrott från utbildningen. Lärartillgången har tidvis utgjort ett problem inom folkbildningen. En framtida förbättring kan bland annat ske mot bakgrund av Tolk- och översättarinstitutets åter upptagna utbildning för tolklärare. Tolkutredningens förslag innebär även anpassningar av regelverket för tillgängliga statsbidrag, vilket möjliggör tolklärarutbildning inom folkbildningen. En förstärkning föreslås även då det gäller att utveckla formerna för validering och möjliggöra ökade volymer kvalitetsgranskade tolkar som väljer denna väg. Möjligheter öppnas också för mer generell tolkutbildning i mindre frekventa språk.

Avgörande för att öka genomströmning och volym tolkar som väljer vägen genom folkbildningen eller har förutsättningar att valideras mot denna utbildningsform, är som tidigare nämnts en tydlig styrning mot ökad kvalitet i efterfrågan från beställarledet. Det är först då tydliga krav ställs på professionella tolkar med auktorisation och utbildning inom offentlig sektor, som utbildningsvägarna blir tillräckligt attraktiva för framtida tolkar.

Yrkeshögskola

Försöksverksamhet med utbildning till kontakttolk påbörjas under 2019 inom yrkeshögskolan. Utbildningen visar planeringsmässigt goda ambitioner då det gäller uppläggning, utbildningstid och inslag av praktik.

Utredningen har tidigare pekat på vikten av kontinuitet för att skapa gynnsamma kvalitetsmässiga förutsättningar och likvärdighet i tolkutbildningar, t.ex. med avseende på lärarkompetens, kontaktytor för yrkespraktik och andra institutionella förhållanden. Sådan kontinuitet kan med hänsyn till resurssättningen inte garanteras inom yrkeshögskolan.

Tidigare ställningstaganden kring yrkeshögskolan har betonat att kvalitetsutveckling är beroende av viss långsiktighet, samtidigt som den flexibilitet som kännetecknar utbildningsformen behöver bibehållas. Möjligheter måste finnas att relativt snabbt fasa ut utbildningar för att i stället kunna satsa på nya utbildningar som bättre svarar mot arbetsmarknadens behov.151 En mer långsiktig etablering av tolkutbildningar inom yrkeshögskolan förutsätter att dessa olika behov, kontinuitet hos utbildningarna respektive flexibilitet på systemnivå, vägs mot varandra. Det blir en utmaning, närmast för Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH, att utveckla de metoder som då krävs för att utveckla mer långsiktiga prognoser inom området.

Utbildningsformen garanterar således i dag inte kontinuitet, utan bygger på återkommande ansökningar från intresserade anordnare, även om möjligheten att vid ett tillfälle bevilja flera utbildningsomgångar ökat. Verksamheten har främst samlat två typer av sådana intressenter. Det gäller dels etablerade utförare från folkbildningen, dels i tolksammanhang helt nya aktörer från den kommersiella utbildningsmarknaden. MYH:s beslut innebär att verksamheten fram till 2022 helt kommer att vila på den senare kategorin. Uppdraget till MYH omfattar också att verksamheten utvärderas, vilket Tolkutredningen ser som nödvändigt. En sådan utvärdering bör också beakta effekten av den konkurrens om kursdeltagare som kan uppstå gentemot etablerade tolkutbildningar vid högskola och inom folkbildning och i vilken utsträckning godkända deltagare erhåller arbetsuppgifter som tolk efter genomgången utbildning. För att en utbildning ska få

151 DS 2015:41 s. 60.

ingå i yrkeshögskolan krävs bland annat att denna svarar mot arbetskraftsbehov som inte tillgodoses av högskolan.152

Arbetsmarknadsutbildning

Beträffande upphandlad arbetsmarknadsutbildning till kontakttolk, konstaterar utredningen att denna i dagsläget inte heller tillgodoser en långsiktig institutionell form. Målen för utbildningen är i första hand arbetsmarknadspolitiska med en anvisningsprocess som inte fullt säkrat att deltagarna haft tillräckliga förkunskaper eller möjligheter att genomföra utbildningen med godkänt resultat, arbeta som tolk och på sikt kunna bli auktoriserade. Arbetsmarknadsutbildningen till kontakttolk uppvisar sammanfattningsvis en låg genomströmning, dåliga resultat och höga kostnader per deltagare.

Samlade satsningar

Tolkutredningen har inom ramen för en särskild arbetsgrupp jämfört olika utbildningsanordnares tolkutbildningar och då även hur den svenska referensramen för kvalifikationer SeQF skulle kunna utgöra ett verktyg för att åskådliggöra tolkars kvalifikationer. Arbetsgruppens slutsats blev att det är svårt att använda SeQF i detta sammanhang. De olika utbildningar som finns eller är under utveckling särskiljs inte tillräckligt tydligt med stöd av referensramen, vad gäller de kvalifikationer som utbildningarna leder till. Det är svårt att enbart med hjälp av en nivåangivelse tydliggöra vilka kunskaper, färdigheter och kompetenser en tolk har efter utbildning eller validering mot folkbildningens sammanhållna grundutbildning, yrkeshögskolans försöksverksamhet eller Stockholms universitets kurs TOFS I och TOFS II.

Nivåangivelse för de kvalifikationer som uppnås genom folkbildningens sammanhållna grundutbildningen till kontakttolk har ännu inte författningsreglerats med avseende på inplacering i SeQF. Myndigheten för yrkeshögskolan har tidigare bedömt att utbildning svarar mot SeQF-nivå 4, vilket närmast motsvarar en utbildning på samma nivå som kommunal vuxenutbildning. Arbetsgruppens genomgång visar dock att den sammanhållna grundutbildningen har

1521 kap. 3 § förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan.

stora likheter med övriga tolkutbildningar och troligen svarar mot SeQF-nivå 5.

Myndigheter och offentliga aktörer utgår från att Kammarkollegiets register över tolkar med godkänd utbildning innehåller tolkar med sådan kompetens att de kan nyttjas i offentlig verksamhet. Utredningen ser inte skäl att med stöd i SeQF förändra den bilden till de grundutbildade tolkarnas nackdel.

Genomgången tolkutbildning med högt ställda krav och hög kvalitet skapar förutsättningar för ändamålsenliga och rättssäkra tolktjänster inom offentlig sektor. Progression mellan folkbildning och högskola kan inte formaliseras, eftersom uppläggning och kursinnehåll ställer olika förkunskapskrav i dessa utbildningsformer, men möjligheter till validering av kunskaper och erfarenheter är liksom tidigare möjligt inom systemet. Främst gäller det utbildningsmoment inom ramen för folkbildningens kurser, där sådan validering har förekommit i ökande grad. Betydande kontinuitet förutsätts hos utbildningsformen, för att validering rent praktiskt ska kunna arrangeras. Det har visat sig fullt möjligt inom folkbildningen.

Genomgången utbildning, inklusive handledd praktik, utgör tillsammans med möjligheter till validering en avgörande och nödvändig grund för att säkra sektorns behov av professionella tolkar. Stabil bas erfordras i språk, terminologi, etik, tolkstrategier och tolkteknik med tillräcklig tid för reflektion och erfarenhetsutbyte. Självstudier och ensamarbete som tolk ger inte med automatik rätt förutsättningar. Folkbildningens grundutbildning är tidsmässigt begränsad men kan ändå utgöra en värdefull grund för att senare söka sig till högskolans utbildning med sikte på auktorisation.

Tolkutredningen ser sammanfattningsvis behov av att påtagligt öka volymen utbildade/validerade tolkar i talade språk men också att renodla utbudet av offentligfinansierad utbildning till färre utbildningsvägar än i dag. Utredningen ser ett fortsatt långsiktigt behov av högskoleutbildning för tolkar med en tydligt planerad väg mot auktorisation, men gör också bedömningen att den väl inarbetade sammanhållna grundutbildning inom folkbildningen kan utvecklas och förstärkas för att bidra till den volym som erfordras under kommande femårsperiod. Sammantaget bör cirka 1 500 nya utbildningsplatser tillföras över en femårsperiod till dessa två utbildningsvägar, med en betoning på högskolan. Det förutsätter ytterligare resurser

men bedöms också som möjligt och rimligt med den infrastruktur som finns och kan utvecklas.153

6.8.2. Praktiskt handledda moment i all tolkutbildning

Tolkbranschens företrädare efterlyser handledd praktik som ett inslag i en framtida kvalificerad tolkutbildning. Det är ett gängse synsätt även inom andra kvalificerade yrkesområden och uttrycks på olika sätt inom gymnasieskola, högskola och yrkeshögskola (t.ex. arbetsplatsförlagt lärande (APL), verksamhetsförlagd utbildning (VFU), respektive lärande i arbete (LIA). Förhållandet gäller inte minst andra skyddade yrkestitlar där auktorisation, certifiering eller legitimation anger uppnådd behörighetsnivå. Tolkutredningen föreslår därför att handledda praktiska moment och kontakt med tolkars arbetsmarknad genomgående ges ökat utrymme i kurs- och studieplaner inom framtida tolkutbildningar. Sådana praktiska moment förbereds också eller är i vissa fall redan tillgängliga, t.ex. inom högskolans utbildningsutbud för tolkar, liksom inom försöksverksamheten inom yrkeshögskolan och i arbetsmarknadsutbildningar. Studenternas handledda praktik måste inte enbart knytas till yrkesverksamma tolkar, väl så viktigt är att studenterna får möjlighet att vistas och inskolas i relevanta yrkesmiljöer och arbetssätt vid myndigheter och förvaltningar där flerspråkighet utgör ett naturligt inslag.

Offentlig sektor bör aktivt medverka då det gäller att ställa praktikplatser eller praktikmiljöer för tolkar till förfogande. Praktik bör göras vid den typ av arbetsplatser som nyttjar tolkar i verksamheten. Det gäller särskilt de statliga myndigheter som är stora användare av tolktjänster, och vilkas verksamhet är beroende av att det finns auktoriserade och utbildade tolkar att tillgå. Det kan ses som ett led i arbetet att säkra en långsiktigt bättre kvalitet på utförda tjänster. Åtgärden är långsiktigt kostnadseffektiv för de offentliga verksamheterna och kan inte enkelt mötas med andra typer av åtgärder. För högskolans och andra anordnares del kan kostnadsersättning till myndigheterna inte självklart påräknas, som för vissa andra typer av utbildningspraktik, t.ex. inom vårdområdet. Inslaget

153 Underlag till utredningen från TÖI, Folkbildningsrådet och folkbildningen, september– oktober 2018.

av praktik bör snarast ses som en möjlighet att uppnå ökad kvalitetssäkring av de tolkar som sektorn förutsätter. Samtidigt behöver omsorg läggas på de formella aspekter som gör utformningen av praktik möjlig och ändamålsenlig. Det gäller t.ex. hantering av sekretess och tillträde till sådana miljöer som kan kvalificera utbildningen och ge studenterna nödvändiga erfarenheter av hur tolktjänster kan och bör utövas.

De praktikinslag som föreslås kan ytterligare förstärkas till sitt innehåll genom den höjning av beställarkompetensen för offentliga tolktjänster som utredningen föreslår. Förslaget om insatser för höjd beställarkompetens behandlas närmare i kapitel 9.

6.8.3. Generella utbildningsinsatser i mindre frekventa språk

Utredningen föreslår att stat och offentlig sektor i huvudsak ska nyttja tjänster från tolkar som är auktoriserade och har godkänd utbildning eller vars kunskaper blivit validerade till motsvarande nivå. Det bör från 2024 inte längre vara möjligt att arbeta som tolk inom offentlig sektor utan vare sig utbildning eller auktorisation, om inte särskilda skäl föreligger. Det ställer också krav på tillgängliga utbildningsinsatser av mer generellt slag för dem som inte kan antas till dagens reguljära utbildningar. Sådana utbildningsmöjligheter behöver tillskapas för tolkar med språk där utbildning och auktorisation f.n. inte låter sig anordnas. Bakgrunden är främst de svårigheter som kan finnas att anskaffa kvalificerade språkbedömare och examinatorer i vissa för Sverige nya eller mindre frekventa språk. Bristande intresse och svårigheter att attrahera sökande kan vidare innebära svårigheter att skapa tillräckligt stora språkgrupper inför planerad utbildning.

Den typ av ny utbildning som avses kan av naturliga skäl inte främst fördjupa färdigheter i det aktuella tolkspråket, men kan omfatta professionskunskap, generell terminologisk kunskap, praktik, realiakunskaper, teknik, etik och god tolksed samt tillgodose behoven av diskussion och reflektion inför tolkyrket. Utredningens förslag om ytterligare utbildningsplatser inom högskola och folkbildning förutsätter också en sådan utveckling av kurser för deltagare med mindre frekventa tolkspråk.

6.8.4. Vidgad nyttjanderätt för bidragsmedel

Tolkutredningens förslag om ett bredare utbud av utbildningsinsatser inom folkbildningen ställer också krav på vidgad nyttjanderätt för statliga bidragsmedel. Det gäller t.ex. möjligheterna att inom folkbildningen kunna utveckla kurser för tolklärare, vilket betonas i utredningens förslag om ändringar i bidragsförordningen. Myndigheten för yrkeshögskolan ska vid sin fördelning av bidragsmedel i framtiden bland annat beakta behoven av tolklärarutbildning.154

Utredningen föreslår också att begreppet kontakttolk utmönstras ur bidragsförordningen till förmån för det bredare begreppet tolk, vilket öppnar för olika typer av fortbildning och fördjupning vid sidan av den sammanhållna grundutbildningen.

MYH har i slutskedet av utredningsarbetet pekat på behov av en mer övergripande översyn av den aktuella bidragsförordningen. Utredningen ser för sin del att de justeringar som nu föreslås öppnar för ökad handlingsfrihet på ett för tolkutbildningarna positivt sätt.

6.8.5. Koppling mellan utbildning och auktorisation

Kopplingen mellan högskoleutbildning och auktorisation behöver utvecklas och formaliseras. Det innebär i viss mening en återgång till förhållanden som påminner om tidigare auktorisationssystem, då genomgången högskoleutbildning till tolk och ett godkänt muntligt slutprov i enlighet med Kammarkollegiets riktlinjer bedömdes motsvara kunskapsprovet för auktorisation. Högskolans utbildning behöver byggas ut innehållsligt, förlängas och formaliseras i en yrkesexamen. Det krävs även en geografisk och kapacitetsmässig breddning av högskolans tolkutbildningar. Ytterligare lärosäten bör vid sidan av Stockholms universitet kunna söka tillstånd att utfärda tolkexamen. Det kan ske i samverkan med TÖI, med dess omfattande erfarenhet och kompetens inom området. Av särskilt intresse blir då möjligheter att bättre tillvarata förutsättningar för tolkutbildning i nationella minoritetsspråk. Utbildningsvägar bör därför utvecklas vid lärosäten i såväl södra som norra delen av landet. En sådan utveckling minskar de geografiska barriärerna för studenter intresserade av tolkyrket och ökar förutsättningarna att intressera lämpliga sökanden.

154 Se utredningens förslag i avsnitt 1.8.

Också en framtida utbildning till tolk utanför universitets- och högskolesystemet ska i ökad utsträckning inriktas mot de krav som ställs i auktorisationsprocessen. Offentligt finansierad tolkutbildning ska som sitt främsta mål ange möjlighet att i en förlängning auktoriseras som tolk.

En förbättrad koppling mellan utbildning och auktorisation innebär ökade krav på utbildningsanordnare men ökar också intresset att söka sig till utbildning. Möjligheterna ökar för myndigheter och större användare av tolktjänster att upprätthålla en dialog kring framtida behov. Det förenklar samhällets möjligheter att reglera tillgången på auktoriserade tolkar på lämpligt sätt och innebär en tydligare uppdelning av olika roller i systemet.

7. Kvalitetssäkring genom utbildning, validering och auktorisation

7.1. Grundläggande problem och utmaningar

En rad förhållanden krävs enligt utredningens direktiv för att tillgodose samhällets samlade behov av tolktjänster, bland annat effektivt organiserad kvalitetssäkring. Skilda utbildningsformer arbetar på olika sätt med kvalitetssäkring, examination och validering. Branscher och yrkesområden har också utvecklat metoder för kvalitetsgranskning och bedömning. Inom tolktjänstområdet har auktorisationsprocessen vid Kammarkollegiet sedan länge tillmätts ett högt värde som kvalitetsmätare.

Inom högskoleutbildning finns nationellt och internationellt väl utvecklade metoder för att bedöma kvalitet, som används i verksamheten och av tillsynsorgan. Det omfattar även de tolkutbildningar som ges inom högskolan. Inom yrkeshögskolan utfärdas examens- och utbildningsbevis av en ledningsgrupp hos utbildningsanordnaren.1 Det kommer även att gälla de tolkutbildningar som ska ges inom den beslutade försöksverksamheten. Folkhögskolor och studieförbund har andra traditioner och har också utvecklat egna kriterier för godkännande. Det gäller även de tolkutbildningar som ges inom folkbildningen. Där kan i dag kunskap och kompetens valideras mot den sammanhållna grundutbildningen till kontakttolk. Processen bedöms dock av Myndigheten för yrkeshögskolan som tidskrävande och underutnyttjad och det kan därför finnas behov av att utveckla former för en mer effektiv sådan process.2

14 kap.2 och 4 §§ förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan. 2 MYH, underlag till utredningen, 2018-02-26.

Merparten av dagens verksamma tolkar saknar formell utbildning till tolk och därmed också fastställd kompetensnivå. Information saknas vidare om antalet verksamma tolkar samt relationen mellan deras reella kompetensnivå och de uppdrag de utför. Sådan kunskap behövs bland annat för dimensionering av utbildningar och då upphandlande aktörer ska utvärdera beställda tolktjänster.3

Utredningen ska enligt direktiven därför

  • analysera hur dagens system med auktorisation och kompetensbedömning av tolkar fungerar och föreslå åtgärder för tydligare bedömning genom exempelvis auktorisation och certifiering,
  • analysera befintliga insatser för validering, hur de kan göras mer effektiva och vid behov föreslå åtgärder,
  • föreslå benämningar för tolkar på olika kompetensnivåer, och
  • lämna nödvändiga författningsförslag.4

7.1.1. Begreppsdefinitioner

Utredningen ger inledningsvis en kort redovisning i tabellform över de centrala begrepp och termer som används då det gäller granskning och bedömning av kvalitet, kompetens och näraliggande begrepp. Frågorna utvecklas därefter längre fram i kapitlet.

7.2. Utbildningsmål – samhällsmål

Utredningen har i föregående kapitel behandlat utbildningsfrågor, vilket bland annat rör de utbildningsmål som samhället genom olika utbildningsformer formulerar. Det framgår där att utredningen bland annat ska analysera behovet av nationella mål för kvalifikationer på olika nivåer inom tolkområdet och vid behov föreslå sådana.5

3 Dir. 2017:104, s. 2 och 5–6. 4 Ibid., s. 12. 5 Ibid., s. 10.

6

7

Källa: Terminologicentrums Rikstermbank, med vissa tillägg.

Tolkyrket låter sig definieras utifrån de teoretiska, praktiska, tekniska och etiska krav som yrket ställer. Krav på olika typer av tolktjänster kan anges, nivå- och kompetensmässigt. I det praktiska arbetet blir detta dock ändå problematiskt. Förvaltningslagens krav om att den enskildes rätt ska tillvaratas ställer stora krav på tolkars kompetens liksom på myndighetens eller förvaltningens svenskspråkiga personal. En gradering av hur kompetent tolken behöver vara för viss uppgift, innebär i praktiken också att ange hur rättssäker

6 Definitioner behöver ses i sitt sammanhang, en rad begrepp kan därför definieras litet olika, beroende på vilken källa som väljs. Utredningen har utgått från Terminologicentrums Rikstermbank och där valt eller anpassat definitioner som bedömts passa in i detta sammanhang. 7 Definieras också som att resultat av lärande görs i form av kunskaper, färdigheter och kompetens, SFS (2015:545).

kommunikationen behöver vara om den sker genom annat språk än svenska. Kommunikation med enskilda kan inte på förhand bedömas utifrån förväntad komplexitetsgrad, vilket såväl tolkar som tolkanvändare vittnat om i kontakter med utredningen. Samtal kan ta oväntade riktningar, felaktig användning av språk och terminologi kan tillsammans med bristfälliga kunskaper hos tolken om förvaltningen skapa betydande problem och äventyra den rättssäkerhet som krävs.

Det kan därför ses som naturligt att utbildningsmål för olika typer av tolkutbildningar väl anknyter till grundläggande krav på att rättssäkert kunna hantera kommunikation – språkligt, terminologiskt, tekniskt och enligt god tolksed – inom de olika samhällsområden som kännetecknar offentlig sektor. God överensstämmelse kan förväntas mellan utbildningsanordnares målangivelser och de samhällsmål som formuleras för tolktjänster inom den offentliga sektorn, t.ex. i termer av nivåer, volymer och inriktningar, liksom för de kompetens- och kvalitetskrav som sätts för auktorisation och eventuell certifiering.

Utbildningssystemet och dess metoder för kvalitetssäkring kan på så sätt kompletteras av bransch och myndigheter för att säkra kompetensinnehåll i offentliga tolktjänster. En förlängning av detta är det stöd som kan ges genom utveckling av lämpliga processer för kontroll och tillsyn, vilket behandlas i följande kapitel.

Samtidigt som god överensstämmelse förväntas mellan utbildningssystemens och branschens kvalitetskrav, bör onödig dubblering av kvalitetskontroller och processer undvikas. Det kan därför finnas anledning att närmare redovisa hur dessa system byggts upp och tillämpas, inför en avslutande diskussion kring vilka delar som behöver vidareutvecklas.

7.2.1. Examination och kunskapskontroll

Ett viktigt inslag i arbetet mot måluppfyllelse inom utbildningssystemet är hur arbetet med examination och kunskapskontroll utformas. Begreppens tillämpning är inte författningsreglerade, utan utformas närmare i den utbildningsmiljö det gäller. Det har särskild betydelse för den typ av utbildningar där betydande moment utformas som

distansutbildning och individers resultat av lärande behöver fastställas. Examination kan förstås som olika former för bedömning och kunskapskontroll med en därmed sammanhängande betygssättning.

All examination ska ske i väl fastlagda och rättssäkra former, anpassade för de särskilda förhållanden som gäller för viss typ av utbildning. För att undvika godtycklighet är det en fördel om det finns tydliga regler om examination, för att säkerställa att alla som examineras kan bedömas på ett likartat sätt och att tillämpningen också sker lojalt och korrekt oberoende av var den sker och vilka som genomför den. Det ska också finnas en förutsebarhet när det gäller vad som kommer att bedömas för studenter och kursdeltagare.

Enhetlig examination och betygssättning på en tolkutbildning ger information till omvärlden om nivån på uppnådda resultat och skapar förutsättningar för jämförbarhet. Upphandlande myndigheter kan lättare kravställa tolktjänster och förlita sig på att angiven kompetensnivå möts. Kurs-, examens- respektive utbildningsbevis innebär ett värde för tolken genom att öppna för ökade arbets- och intäktsmöjligheter. Sådana bevis ger idealt sett också underlag för bedömning om antagning och deltagande i fortbildning på lämplig nivå.

7.2.2. Auktorisationen som yrkesprov

Kammarkollegiet ansvarar för auktorisation av tolkar, vilket i någon form skett sedan 1976. Auktorisationen benämndes då godkänd tolk, vilket hanterades genom Kommerskollegium.8 Förutsättningarna har förändrats avsevärt sedan 1970-talet, då cirka hälften av tolkuppdragen avsåg finska språket.9

Auktorisationsprovet utgör ett yrkesprov. Målsättningen för dagens system med auktorisation är att få fram tolkar som håller god standard vid tolkning. Målgrupp är yrkesverksamma tolkar som skaffat sig tillräcklig kompetens genom utbildning och/eller praktisk yrkesverksamhet som tolk.10

Bakomliggande utbildningssystem förutsätts vara väl anpassat och inriktat mot de yrkeskrav som auktorisationen är ett uttryck för. Kvalifikationsnivån auktoriserad tolk svarar i betydande grad mot

8 Ds H 1982:2. 9 Kammarkollegiet (2017). Tolkanvändningen i staten, s. 16. 10 Kammarkollegiet (2014). Provspecifikation. Auktorisation som tolk. Kunskapskrav för realiaprov, s. 3.

myndigheters önskemål om nivå för offentliga tolktjänster i samband med myndighetsutövning.

För att auktorisationssystemet ska fungera krävs att det finns tolkar som är motiverade att genomgå auktorisationsprocessen och att lämpliga bedömare finns att tillgå. Auktorisationen måste innebära ett mervärde för tolken genom att spegla god kvalitet, ge företräde till tolkuppdrag och innebära tillräcklig ekonomisk ersättning. Det kan även innebära hög status. För att systemet med auktorisation ska kunna upprätthållas och utvecklas behöver auktoriserade tolkar i högre utsträckning än i dag efterfrågas och prioriteras av upphandlande och avropande myndigheter och organisationer framför övriga tolkar.

Alternativa former – certifiering och standardisering

Certifiering innebär att ett ackrediterat certifieringsorgan bedömer att en person uppfyller krav som ställs i till exempel en nationell standard eller i andra bestämmelser. En certifiering kan fungera som en garanti för att den certifierade personen håller god standard för att utföra viss tjänst.

För att ett certifieringssystem ska fungera krävs det dels att det finns certifieringsorgan som är villiga att ackreditera sig, dels att det finns tolkar som är villiga att certifiera sig. Certifieringen kan liksom auktorisationen innebära ett mervärde för tolken om den speglar hög kvalitet på utförda tolktjänster och ger fördelar i termer av arbetsmöjligheter och ersättningsnivåer. Det förutsätter att upphandlande myndigheter och organisationer utifrån sina behov av tolktjänster kan efterfråga och differentiera mellan auktoriserade och certifierade tolkar. Det kan ske om offentliga beställarkompetenser utvecklas så att olika typer av uppdrag kan matchas mot rätt tolkkompetenser.

I ett system med bibehållen auktorisation som kvalitetsmarkör för offentliga tolktjänster vid myndighetsutövning, skulle en eventuell certifiering behöva utformas så att den svarar mot andra och lägre krav. Viss risk skulle då uppstå för att benämningen certifierad tolk ändå kan komma att uppfattas som en tillräcklig och förtroendeingivande kvalitetsnivå för offentliga tolkuppdrag. Utredningen

har bland annat tittat på den svenska referensramen för kvalifikationer (SeQF), för att se om den kan bidra till nivåplacering och ökad tydlighet för de kompetensnivåer som avses.

7.2.3. Validering som dokumentation av kunskapsnivå

Validering kan förstås som en strukturerad bedömning, värdering och dokumentation samt ett erkännande av kunskap och kompetens som en person besitter, oberoende av hur den förvärvats. Validering är inte sällan ett viktigt verktyg för att underlätta livslångt lärande. Det är positivt att de som tillägnat sig kunskaper och erfarenheter utanför de formella utbildningssystemen eller med äldre utbildningar genom validering kan få sin kompetens dokumenterad och erkänd. Validering av tolkkompetens skulle kunna ske inom olika utbildningsformer, men sker i praktiken endast inom folkbildningen.

Validering kan också vara positivt för samhället, genom att en yrkesverksam tolk utan formell utbildning, eller med en äldre tolkutbildning, lättare kan dokumentera sin kompetensnivå, möta efterfrågad kompetens, få uppdrag och bidra till välfärden. Möjligheterna ökar såväl för att motverka tolkbrist som för att rekrytera och fortbilda tolkar med rätt kompetenser till arbetsmarknaden. Ytterst kan validering därför ses som ett sätt att hushålla med samhällets och individens resurser. Detta gäller dock endast under förutsättning att valideringsprocessen sker med samma kvalitet och omsorg som utbildning och att inte resurser för validering (t.ex. tillgång på lärare och språkbedömare) undandrar motsvarande resurser för mer omfattande utbildnings- eller auktorisationsinsatser.

7.3. Gällande rätt

De rättsliga aspekterna på examination, auktorisation, certifiering och standardisering samt validering av tolkar utvecklas nedan översiktligt. En närmare diskussion förs därefter under respektive delavsnitt i detta kapitel.

7.3.1. Utbildning

De bestämmelser som i första hand rör måluppfyllelse i utbildning, validering och auktorisation av tolkar finns i högskoleförordningen (1993:100), förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk och förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare. Den beslutade försöksverksamheten med yrkeshögskoleutbildning till tolk 2019–2022 aktualiserar också bestämmelser i förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan.11

Vidare är bestämmelser i förvaltningslagen relevanta i sammanhanget, eftersom tolktjänster ofta avropas i anslutning till handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheter.12

Tolkar ges i dagsläget examina, utbildningsbevis eller intyg om fullgjord utbildning inom högskolan, folkbildningen samt inom ramen för Försvarsmaktens särskilda tolkutbildning. Examination kommer även att ske genom försöksverksamhet inom yrkeshögskolan. Bestämmelser om examination för universitet och de högskolor som är myndigheter samt för yrkeshögskola finns främst i högskoleförordningen respektive förordningen om yrkeshögskolan. Inom den statliga högskolan och yrkeshögskolan gäller att former för examination ska framgå av aktuell kursplan. Inom den statliga högskolan ska vidare betyg beslutas av utsedd lärare (examinator). Inom folkbildningen förekommer bedömning av fullgjord kurs på yrkesinriktade kurser, till exempel fritidsledarutbildningar och tolkutbildningar, men det finns inga bindande regler om detta.

Kommunal vuxenutbildning (komvux) bedriver för närvarande inte någon tolkutbildning. Utbildningsformen kan på mer principiella grunder ändå bedömas som intressant i sammanhanget. Skollagen anger att betyg inom komvux som huvudregel ska beslutas av legitimerad lärare.13

Bestämmelser om validering inom den statliga högskolan och yrkeshögskolan finns främst i högskoleförordningen och förordningen om yrkeshögskolan. Inom högskolan finns flera aspekter på validering. Det kan ske genom tillgodoräknande eller genom bedömning av behörighet eller möjlighet att inte genomgå obligatoriska

11 Regeringsuppdrag till Myndigheten för yrkeshögskolan genom ändring i myndighetens regleringsbrev den 14 september 2017. Uppdraget ska slutredovisas senast den 8 april 2022. 121 § förvaltningslagen (2017:900) och prop. 2016/17:180 s. 24. 133 kap. 16 § skollagen (2010:800).

moment i utbildningen. Tolkar kan f.n. valideras inom högskolan och inom folkbildningen. Validering, i betydelsen tillgodoräknande, förutsätter att tolken först antagits till någon av dessa utbildningar. Det går således inte att få sitt lärande dokumenterat om avsikten med bedömningen för den enskilde inte är att delta i utbildning, utan endast är att bli validerad för att visa upp kompetensen för arbetsgivare. Validering kan även ske inför bedömning av behörighet, t.ex. särskild behörighet. Tolkars kunskap och kompetens kommer vidare att kunna valideras inom yrkeshögskolan, när försöksverksamhet med tolkutbildning påbörjas där 2019. Studenter kan ansöka om att få tillgodoräkna sig annan utbildning samt kunskaper och färdigheter som förvärvats i yrkesverksamhet. Överklagande är möjligt. Även inom yrkeshögskolan kan icke-formellt och informellt lärande valideras. Det finns inga bindande regler för validering inom folkbildningen, annat än att utbildningen ska genomföras så att verksamma tolkar ska ges möjlighet att få sina kunskaper prövade eller validerade och att komplettera sin utbildning.14

Inom kommunal vuxenutbildning kan förvärvade kunskaper och kompetens valideras enligt bestämmelser i skollagen och förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning. Validering får ske inom ramen för alla kurser i komvux och ska utgå från elevens förutsättningar och behov. Efter valideringen sker betygssättning genom prövning. Med prövning avses en bedömning av kunskaper i förhållande till uppställda kunskapskrav i kurs- eller ämnesplaner.15

7.3.2. Auktorisation, certifiering och standardisering

Tolkar auktoriseras av Kammarkollegiet. Bestämmelser om auktorisation av tolkar finns i förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare. Där anges att auktoriserad tolk ska ha fullgjort sådana kunskapsprov som föreskrivs av Kammarkollegiet. Efter särskild prövning kan Kammarkollegiet också ge auktoriserad tolk bevis om speciell kompetens inom ett visst verksamhetsområde,

146 kap.68 §§högskoleförordningen (1993:100), 6 § förordningen (2011:1162) med instruktion för Myndigheten för yrkeshögskolan. 1520 kap. 40 § och 4243 §§skollagen (2010:800) samt 2 kap. 8 § och 4 kap. 24 § förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning.

f.n. som s.k. rättstolk eller sjukvårdstolk.16 Auktoriserad tolk är ett reglerat yrke i enlighet med yrkeskvalifikationsdirektivet, vilket bland annat innebär att det krävs bestämda yrkeskvalifikationer för att få använda yrkestiteln.17

Det finns i dagsläget ingen certifieringsprocess för tolkar i Sverige. Allmänt gäller att myndigheten Swedac ackrediterar certifieringsorgan. Inom standardiseringsområdet har regeringen utsett tre organisationer som svenska organ.18 Standardiseringsarbete med koppling till tolktjänster bedrivs där inom ramen för SIS standardiseringsarbete i underkommitté om Translation, interpreting and related technology. Ett tjugotal standarder är hittills utgivna, bland annat en internationell standard om tolkning i offentlig sektor.19Medverkan i och tillämpning av standarder är frivillig, vilket beskrivs närmare under avsnitt 3.1.

7.4. Examination

Med examination menas, som tidigare framgått, former för bedömning av inhämtade kunskaper.

Vid statliga universitet, högskolor samt för anordnare inom yrkeshögskolan som utgör myndighet, blir bestämmelser i förvaltningslagen tillämpliga vid examination, eftersom det innefattar ärendehandläggning.20 Inom den statliga högskolan bestämmer examinator betyg med stöd av bestämmelserna i kursplanen. Reglerna för examination ska vara klara och adekvata, publicerade och tillämpas korrekt. Universitet och högskolor har stor frihet att utforma

161 § förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet och 4 § och 6 § förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare. 17 Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/55/EU. Bestämmelser i yrkeskvalifikationsdirektivet har i Sverige genomförts genom lagen (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifikationer och förordningen (2016:157) om erkännande av yrkeskvalifikationer. 181 § förordningen (2009:895) med instruktion för Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll. De tre organisationer som är svenska standardiseringsorgan är Svenska Informations- och Telekommunikations-Standardiseringen (ITS), SEK Svensk Elstandard (SEK) och Swedish Standards Institute (SIS). 19 Tolkning – Riktlinjer för tolkning i offentlig sektor (ISO 13611:2014, IDT). 201 § förvaltningslagen (2017:900) och prop. 2016/17:180 s. 24. Förvaltningslagen eller högskoleförordningens bestämmelser om examination och kursplaner gäller inte för de enskilda utbildningsanordnarna inom högskolesektorn, som dock kan ha egna regler om examination som klargör vad som gäller vid lärosätet.

sin examination utifrån de skilda förutsättningar som råder för en utbildning.21 Enskilda utbildningsanordnare inom högskolesektorn kan utforma egna regler om examination och klargör då vad som gäller vid respektive lärosäte. Inom yrkeshögskolan utfärdas examens- och utbildningsbevis av en ledningsgrupp hos utbildningsanordnaren.22

Inom folkbildningen har varje utbildningsanordnare egna regler om vad som utgör fullgjord kurs. Utbildningsanordnare avgör om bedömning av fullgjord kurs sker och i så fall på vilket sätt. Bedömning av fullgjord kurs förekommer på yrkesinriktade kurser, t.ex. utbildningar för fritidsledare och tolkar. På folkhögskolans allmänna kurs läser den studerande in grundskole- och gymnasiekompetens för att få grundläggande behörighet till yrkeshögskolan eller högskolan. Efter genomförd allmän kurs får de studerande ett intyg i stället för betyg. Folkhögskolorna har ett gemensamt ramverk för behörighetsintygande. Samma behörighetsintyg används både inför studier på högskola och yrkeshögskola. Intyget togs fram 2014 i samverkan mellan Folkbildningsrådet, Universitets- och högskolerådet samt Myndigheten för yrkeshögskolan.23

7.4.1. Betygssättning

I förvaltningslagen finns krav på att myndighet innan den fattar beslut i ett ärende ska underrätta den som är part om allt material av betydelse för beslutet och lämna viss tid för yttrande.24 Ett undantag från dessa regler infördes 2018 då det gäller beslut om betyg för de universitet, högskolor och utbildningsanordnare inom yrkeshögskolan som ska tillämpa förvaltningslagen. Undantaget överensstämmer med de förhållanden som gällde under tidigare regelverk.25

Beslut som kan antas påverka enskilds situation på ett inte obetydligt sätt ska som huvudregel innehålla en motivering, i vissa fall i efterhand.26 I äldre lagstiftning gällde undantag från detta beträf-

21 UKÄ (2017). Rättssäker examination. Tredje upplagan. 224 kap.2 och 4 §§ förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan 23 Folkbildningsrådet, Anvisningar för folkhögskolornas behörighetsintygande, gäller från 2017-07-01, dnr 223, 2017, 03. 2425 § förvaltningslagen (2017:900). 251 kap. 4 a § högskoleförordningen (1993:100) och 1 kap. 9 § förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan. Se även DS 2017:42 s. 285. 2632 § förvaltningslagen (2017:900).

fande betyg. Sedan 2018 gäller åter undantaget från betygsmotivering för berörda delar av högskolan och yrkeshögskolan.27 Det främsta skälet för ett fortsatt undantag är mängden beslut i betygsärenden.

Enligt förvaltningslagen får beslut ändras om ansvarig myndighet bedömer att beslutet var felaktigt. Det är bara i undantagsfall ett beslut som är gynnande för någon enskild kan ändras till dennes nackdel.28 Ändring av betygsbeslut inom högskolesektorn regleras genom högskoleförordningen.29 Yrkeshögskolan saknar motsvarande reglering. Inom folkbildningen utfärdas i vissa fall intyg eller utbildningsbevis. Det saknas regler om ändring av sådana intyg eller utbildningsbevis.

7.4.2. Former för bedömning

Vid universitet och de högskolor som är myndigheter gäller att former för bedömning av studenternas prestationer ska anges i kursplanen. Motsvarande gäller inom yrkeshögskolan, där principer för betygssättning och former för kunskapskontroll ska framgå av kursplanen.30

Inom folkbildningen finns inga bindande bestämmelser om detta. Den vägledande utbildningsplanen för sammanhållen grundutbildning till kontakttolk inom folkbildningen anger att uppföljning av kvalitet och mål sker genom vägledande samtal samt teoretiska och färdighetsinriktade prov.31 Folkhögskolans grundläggande och sammanhållna utbildning till tolk skiljer sig från flertalet andra folkhögskoleutbildningar genom att deltagarna genomgår en rad skriftliga och muntliga prov.32

Inom den statliga högskolan ska utsedd betygssättande lärare benämnas examinator. Endast anställd lärare kan utses till examinator. Examination får inte överlämnas till företag eller enskilda näringsidkare. Universitetskanslersämbetet, UKÄ, utövar tillsyn över högskolorna i detta avseende. Myndigheten tolkar högskoleförordningen

27 Jfr 20 § första stycket p. 2 förvaltningslagen (1986:223) och prop. 2016/17:180 s. 1991 kap. 4 a § högskoleförordningen och 1 kap. 9 § förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan. 2837 § förvaltningslagen (2017:900). 296 kap. 24 § högskoleförordningen och 3 kap. 20 § skollagen. 306 kap. 15 § högskoleförordningen och 2 kap. 9 § p. 6 förordningen om yrkeshögskolan. 31 MYH 2014/310. 32 Information till utredningen från folkhögskolor som anordnar tolkutbildning, 2018-02-06.

som att beslut om betyg inte får fattas av flera examinatorer gemensamt. Enligt UKÄ bör lärosätet se till att det är tydligt för studenterna vem som är utsedd som formell examinator, till exempel om flera lärare hjälper till att rätta provuppgift. Lärosätet ska dokumentera beslutet om vem som är examinator, bland annat för att man i efterhand ska kunna klarlägga ansvarsförhållanden kring examinationen.33

Inom andra utbildningsformer kan reglerna se annorlunda ut. Inom kommunal vuxenutbildning ska betyg beslutas av den eller de lärare som bedriver undervisningen vid den tidpunkt då betyg ska sättas. Inom kommunal vuxenutbildning gäller vidare som huvudregel att endast den som har legitimation som lärare (lärarlegitimation) och är behörig får bedriva undervisning. För undervisande ej legitimerade lärare ska beslut om betyg fattas tillsammans med lärare som är legitimerad. Den legitimerade läraren är vid oenighet ytterst ansvarig för betygssättningen, om behörighet finns i det aktuella ämnet. I annat fall ska betyget beslutas av rektor.34 Krav på lärarlegitimation saknas inom högskola, yrkeshögskola och folkbildning. Inom högskolan ska professorer och lektorer vara lärare och för dem gäller särskilda behörighetskrav. Utöver professorer och lektorer får det också finnas andra lärare och för dem bestämmer varje högskola de behörighetskrav som ska gälla. Anordnare av yrkeshögskoleutbildningar ska för undervisningen anlita personer som har kompetens för den utbildning de ska bedriva. Inom folkhögskolan beslutar skolorna själva vilka lärare man anställer.35

Inom folkbildning sätts inte betyg, men på allmän kurs använder folkhögskolan en egen form för bedömning som benämns studieomdöme och avser den studerandes förmåga att tillgodogöra sig fortsatt utbildning. Studieomdömets utformning är ett uttryck för folkhögskolans kunskapssyn och pedagogiska särart. Det bygger på en helhetsbedömning av olika faktorer som tillsammans speglar studieförmågan. Omdöme ges inte i enskilda ämnen, bedömning görs gemensamt av den pedagogiska personalen. Studieomdömet har sin främsta betydelse vid urval till högskola och yrkeshögskola.

336 kap. 18 § högskoleförordningen och Universitetskanslersämbetet (2017), Rättssäker examination, tredje upplagan, s. 23 och 30–33. Att högskolans beslut att utse en examinator ska dokumenteras i en handling följer av 21 § myndighetförordningen. 342 kap. 13 § och 3 kap. 16 §skollagen. 353 kap.2 och 6 §§högskolelagen (1992:1434) och 13 § lagen (2009:128) om yrkeshögskolan samt Folkbildningsrådet (2017), Statsbidrag till folkhögskolor 2018, s. 8.

Endast längre heltidskurser eller flera sammantagna kurser kan berättiga till studieomdöme. På folkhögskolans särskilda kurser ingår inte de allmänna ämnen som ger behörigheter till högskolan. Det innebär att studierna inte berättigar till studieomdöme.36

7.5. Validering

Utredningen ska inom ramen för sitt arbete analysera befintliga insatser för validering, hur de kan göras mer effektiva och vid behov föreslå åtgärder. Validering inom olika delar av utbildningssystemet anknyter i regel också till frågor som gäller nivåplacering av kvalifikationer enligt SeQF, som beskrivs närmare i kapitel 6. Validering och nivåplacering diskuteras nedan utifrån de skilda förutsättningar som råder inom olika utbildningsformer.

Validering definieras i utbildningssammanhang ofta som strukturerad bedömning, värdering, dokumentation och erkännande av kunskaper och kompetens som en person besitter oberoende av hur de förvärvats. Sådan validering kan vara ett verktyg för personer

  • i omställning,
  • med kompetens från utlandet,
  • som vill vidare i utbildning, eller
  • som är yrkesverksamma.37

Validering kan användas för att bedöma individers kompetenser för behörighet till och för tillgodoräknande av tidigare lärande i utbildningar eller vid rekrytering av arbetskraft. I de fall validering används för behörighetsprövning till utbildning, bedöms individens tidigare lärande mot fastställda behörighetskrav. Med tidigare lärande avses både utbildning och lärande på annat sätt, exempelvis i arbetslivet. I de fall validering används för tillgodoräknande av kurser eller moment i utbildningar, bedöms individens tidigare lärande mot fastställda lärandemål, kursmål etc.

36 Folkbildningsrådet (2017). Anvisningar för folkhögskolans studieomdöme, dnr. 223, 2017, 03.

37 SOU 2017:18.

Validering i samband med rekrytering eller vid ”beställning” av utbildning/kompetensutveckling kan enligt Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH, ske genom att individens tidigare lärande bedöms mot specifika kompetenskriterier/krav fastställda av ett branschorgan, så kallad branschvalidering.38 Ett sådant förfaringssätt anknyter dock närmast till begreppet certifiering, då branschen saknar rådighet att validera mot dagens reglerade tolkutbildningar. Frågor om auktorisation och certifiering behandlas i ett senare avsnitt.

Vid validering ska individens tidigare lärande bedömas mot i förväg fastställda eller överenskomna krav. Dessa krav ska normalt uttryckas som resultat av lärande, oavsett hur det lärandet tidigare har genomförts. SeQF utgör ett system för att beskriva och fastställa nivån på kvalifikationer. Det ökar transparens och jämförbarhet mellan kvalifikationer och stödjer validering av läranderesultat. Läranderesultat kan definieras som vad en individ vet, förstår och kan göra efter en avslutad lärprocess och är inte kopplade till varken var, hur eller när kompetensen har utvecklats.

7.5.1. Högskola

Vid statliga universitet och högskolor har begreppet validering flera innebörder. Förutom tillgodoräknande, kan validering avse bedömning av sökandes förmåga att tillgodogöra sig viss utbildning eller om studenten behöver delta i vissa obligatoriska moment. Student som genomgått viss högskoleutbildning med godkänt resultat har rätt att tillgodoräkna sig detta för högskoleutbildning vid annan högskola. Det gäller dock inte om det finns väsentliga skillnader mellan utbildningarna. Detsamma gäller studenter som har gått igenom viss utbildning med godkänt resultat vid universitet eller annan läroanstalt för högre utbildning i annat nordiskt land. Tillgodoräknande kan även ske av annan utbildning om de kunskaper och färdigheter som åberopas är sådana att de i huvudsak svarar mot den utbildning för vilken de är avsedda att tillgodoräknas. Också kunskaper och färdigheter som har förvärvats i yrkesverksamhet kan åberopas för tillgodoräknande. Högskolan ska pröva om tidigare utbildning eller verksamhet kan

38 MYH, underlag till utredningen, 2018-06-28.

godtas. Beslut om tillgodoräknade av utbildning eller yrkesverksamhet får överklagas till Överklagandenämnden för högskolan.39

Det förekommer i praktiken inte någon validering gentemot tolkutbildningen vid Stockholms universitet. Ansökningar om sådan validering saknas, vilket kan tyda på att studenter inte är medvetna om de möjligheter som finns. Förutsättningar kan eventuellt finnas för att tolkar som genomgått praktiska utbildningsmoment från folkbildningens kurser kan valideras om de kan anses motsvara högskolans krav. Det kan även gälla kunskaper förvärvade genom yrkeshögskolans framtida tolkutbildningar. Kompetensbevis från utländska tolkutbildningar kan möjliggöra validering om kraven på fullgoda svenska språkkunskaper kan mötas.40

Kammarkollegiet uppger sig ha fått in ett fåtal ansökningar från tolkar som utbildats utomlands och önskat bli upptagna i myndighetens register efter utlåtande från UHR om att deras utbildning motsvarar TÖI:s kandidatprogram eller konferenstolkutbildning. Ansökningarna har i vissa fall avsett tolkutbildning mellan två eller flera främmande språk, men inte svenska.41

Valideringsdelegationen (2015–2019) har inom ramen för sitt arbete bland annat lämnat förslag kring ett förstärkt valideringsarbete i högskolan, dock utan att närmare gå in på om detta ska gälla generellt eller avse vissa typer av högskoleutbildning. Delegationen föreslår att validering mot högskolans utbildningar ska kunna tillgängliggöras även för personer som inte bedriver högskolestudier. Delegationen konstaterar att det valideringsarbete som skett i ökande grad avser att annan högskoleutbildning, t.ex. från utländska lärosäten, validerats mot svenska utbildningar. Tillgodoräknanden som baseras på annan verksamhet, dvs. annan utbildning än högskola eller yrkesverksamhet, minskade kraftigt under perioden 2009–2015. År 2015 fanns i det svenska högskolesystemet enbart noteringar för drygt 100 studenter på grundnivå och avancerad nivå om tillgodoräknande som grundades på annat än tidigare högskoleutbildning.42

Universitets- och högskolerådet, UHR, arbetade under perioden 2016–2018 i pilotverksamhet med särskilt uppdrag att etablera en varaktig struktur för stöd till högskolans arbete med bedömning av

39 6 kap. 6–8 §§ och 12 kap. 2 § p. 4 högskoleförordningen (1993:100). 40 TÖI, underlag till utredningen, 2018-01-24. 41 Kammarkollegiet, underlag till utredningen, 2018-02-23. 42 Dir. 2015:120 och SOU 2018:29, s. 176.

reell kompetens och samverkan mellan lärosäten. UHR har även i uppdrag att samordna sådan validering av yrkeskunskaper som är nödvändig för att bedöma om sökande till yrkeslärarutbildning uppfyller kraven på särskild behörighet för utbildningen.43

7.5.2. Yrkeshögskola

Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH, ska främja användning och utveckling av validering inom de utbildningar som myndigheten ansvarar för. Myndigheten ansvarar där för att öka utbildningsanordnares kapacitet att använda validering som ett verktyg för att bedöma antagnas tidigare lärande som kan tillgodoräknas i utbildningen. MYH ska också stödja branscherna i deras arbete med att utveckla och kvalitetssäkra samt informera om modeller för validering.44 MYH konstaterar i sitt tidigare nationella uppdrag kring den nationella strukturen för validering att detta i yrkeshögskolan ska ha ett uttalat syfte för individen och genomföras på ett opartiskt sätt, så att resultatet av valideringen inte kan ifrågasättas.45

Inom Europeiska unionen, EU, finns ett centrum för utveckling av yrkesutbildning, CEDEFOP. Principer har där tagits fram för identifiering och validering av icke-formellt och informellt lärande med europeiska riktlinjer för validering.46 Riktlinjerna bygger på rekommendationer från Europeiska unionens råd från 2012.47 MYH har med beaktande av dessa europeiska principer och riktlinjer fastställt kriterier och riktlinjer för validering av reell kompetens. Av dessa följer bland annat att valideringsinsatser har ett uttalat syfte för individen och ska dokumenteras. Genomförandet ska ske opartiskt och inte påverkas av utbildnings- eller arbetsgivarintressen på sådant sätt att resultatet av en validering kan ifrågasättas. En validering kan leda till utbildnings- eller examensbevis, alternativt ett

43 Regleringsbrev för budgetåret 2016, 2017 och 2018 avseende Universitets- och högskolerådet. 446 § förordningen (2011:1162) med instruktion för Myndigheten för yrkeshögskolan. 45 MYH (2012). Kriterier och riktlinjer för validering av reell kompetens. Dnr YH 2012/428. 46 CEDEFOP (2004), Common European principles on identification and validation of nonformal and informal learning, samt CEDEFOP (2009), European Guidelines on validation of non-formal and informal learning. 47 Rådets rekommendation av den 20 december 2012 om validering av icke-formellt och informellt lärande (2012/C 398/01).

kompetensbevis i de fall alla delar i kvalifikationen inte uppfylls.48För att uppnå full legitimitet för valideringens resultat ska beviset vara detsamma som erhålls genom att delta i utbildningen och det ska inte framgå av kompetensbeviset att det erhållits genom validering. Eventuella kompetensluckor som framkommer i förhållande till syftet med valideringen, kan dokumenteras i ett kompletteringsutlåtande eller som en rekommendation till fortsatt lärande.49

MYH har i uppdrag att låta genomföra försöksverksamhet med utbildning till kontakttolk inom yrkeshögskolan. MYH har inför 2019 beviljat statsbidrag för fyra utbildningar med totalt 158 utbildningsplatser. Tolkar från yrkeshögskolan kan liksom tolkar som utbildat sig inom folkbildningen komma att pröva tillgodoräknande av moment mot högskolans tolkutbildning. Sådan prövning förutsätter att den studerande först antagits till tolkutbildning vid högskolan.50

Även om en sökande till en utbildning inom yrkeshögskolan inte uppfyller kraven för grundläggande behörighet eller behörighet i övrigt, t.ex. särskilda förkunskapskrav, kan den som bedöms kunna tillgodogöra sig utbildningen och därefter utöva det yrke som utbildningen förbereder för, antas till utbildningen. Viss andel av årsplatserna i en utbildning får avsättas för sådana sökande.

För att tillgodoräkna sig kurser eller moment måste individen vara antagen till utbildningen och bedriva studier.

Rent allmänt kan konstateras att validering kan göras på grundval av dokumenterade färdigheter eller genom olika typer av prov. Med den förra metoden finns vissa risker. Den senare är mer tillförlitlig men också mer kostsam.

7.5.3. Folkbildning

Dåvarande Valideringsdelegationen framhöll 2007 att det är svårt eller omöjligt att genomföra validering som baseras på folkbildningens syften att stärka och utveckla demokratin samt skapa engagemang för att delta i samhällsutveckling och kulturliv. Inom sådana utbildningar inom folkbildningen som leder till yrkeskompetens, som kontakttolkutbildning, är det däremot både möjligt och förekommande med validering. Folkbildningen utfärdar oftast någon

48 MYH, underlag till utredningen, 2018-02-26. 49 MYH (2012). Kriterier och riktlinjer för validering av reell kompetens. Dnr YH 2012/428. 501 kap. 4 § och 6 kap. 8 §högskoleförordningen (1993:100).

form av intyg till den som får sina kunskaper validerade. Intygen kan föregås av en kort beskrivning över validering och lärande inom folkbildningen.51

Anordnare av sammanhållen grundutbildning till kontakttolk ska enligt gällande förordning genomföra utbildningen på sådant sätt att verksamma tolkar som saknar fullständig grundutbildning ges möjlighet att få sina kunskaper prövade eller validerade och att komplettera sin utbildning.52 Folkbildningsrådet följer årligen upp verksamhet som folkhögskolor och studieförbund genomför med stöd av folkbildningsanslaget.

I och med att det finns ett betydande antal verksamma tolkar som inte har formell utbildning, finns sannolikt vissa behov av att kunna verifiera och synliggöra kompetens för att i framtiden kunna konkurrera på tolkarbetsmarknaden. Ett alternativ kan vara att genomgå hel utbildning med de fördelar detta innebär, som att bland andra studerande få tid för lärande, diskussion och reflektion.

Saknas fullständig sammanhållen grundutbildning, äldre utbildning eller reell kompetens kan, efter ansökan och i mån av resurser, validering av sökandes kunskaper ske för att erhålla utbildningsbevis från den sammanhållna grundutbildningen. Visst statsbidrag kan utgå för detta via MYH. Även den som genomgått arbetsmarknadsutbildning till kontakttolk kan ansöka om validering. Vid validering bedöms tolkens kunskaper i relation till målen för den sammanhållna grundutbildningen. Tolkens kompetens och kunskaper i svenska språket och i yrkesutövandet som tolk kartläggs. Det är tolkens individuella förutsättningar som avgör vilka prov som genomförs. Bedöms individen ha kompetens som motsvarar den sammanhållna grundutbildningen, får individen ett utbildningsbevis och kan därmed ingå i Kammarkollegiets tolkregister.53 Bedöms individen endast ha kompetens motsvarande delar av utbildningen, kan fullständigt utbildningsbevis inte utfärdas och tolken blir inte behörig att ingå i registret. Om den sökande får kompetensbevis på delar av kvalifikationen, kan

51 Valideringsdelegationen, 2007, Koncept för validering av generella kompetenser i folkbildning och informellt lärande, dnr 2007/56. 52 Förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk. 53 MYH (2014). Vägledande utbildningsplan för sammanhållen grundutbildning till kontakttolk inom folkbildningen, Dnr MYH 2014/310, 2014-06-05, www.arbetsformedlingen.se/Forarbetssokande/Yrke-och-framtid/ Arbetsmarknadsutbildningar, 2018-10-23, www.blitolk.nu/Kontakttolk/Validering/, 2018-10-23.

kompletterande utbildning genomgås i form av de delkurser som behövs inom den sammanhållna grundutbildningen. Ett problem i sammanhanget är dock att väntetiden på sådan lämplig delkurs, anpassad för aktuell språkgrupp, kan vara lång. Ofta går det därför snabbare att fullfölja ordinarie sammanhållen grundutbildning.54 Studieförbund och folkhögskolor kan endast ta emot ett begränsat antal validander årligen, bland annat på grund av svårigheter att anskaffa lämpliga lärare och språkbedömare. ABF i Stockholm tog t.ex. under 2017 endast emot 20 validander och har i slutet av 2018 stängt denna möjlighet.55

Ett ökande intresse har noterats för validering mot folkbildningens sammanhållna grundutbildning, sedan Domstolsverket införde särskild högre ersättningstaxa för kategorin utbildad tolk jämfört med kategorin övrig tolk.56 Det visar att styrsignaler från avropande myndigheter snabbt kan ge drivkrafter som uppfattas av yrkesverksamma tolkar och påverkar deras intresse för att möta efterfrågad kompetens.

7.5.4. Andra utbildningsformer

Inom kommunal vuxenutbildning bedrivs inte tolkutbildning men valideringsförfarandet kan ändå ha visst intresse. Elever i kommunal vuxenutbildning kan få sina kunskaper och sin kompetens validerad. Validering får ske inom ramen för alla kurser, även svenska för invandrare. En orienteringskurs kan även syfta till att ge tillfälle till validering.57 Valideringen ska utgå från elevens förutsättningar och behov, resultatet ska kunna dokumenteras skriftligt.

Inom arbetsmarknadsutbildning får validering ske avseende arbetssökandes kunskaper och kompetens. Det kan t.ex. gälla upphandlad arbetsmarknadsutbildning till kontakttolk i folkbildningens regi. Med validering avses även i detta sammanhang en process som innebär en strukturerad bedömning, värdering och dokumentation samt ett erkännande av kunskaper och kompetens som en person besitter oberoende av hur de förvärvats.58

54 Utbildningsanordnare inom folkbildningen, underlag till utredningen, 2018-02-15. 55 www.abfstockholm.se/tolk/validering, 2018-10-23. 56 MYH, underlag till utredningen, 2018-01-24. 57 2 kap. 6 och 8 § förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning. En orienteringskurs ska svara mot sådana behov som inte tillgodoses genom en nationell kurs och kan bland annat syfta till att ge tillfälle till validering eller till att ge stöd i form av yrkessvenska. 5813 § förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program.

7.6. Kvalitetssäkring av utbildning

Olika traditioner och regelverk kring kvalitetssäkring och granskning har utvecklats inom skilda utbildningsformer. Arbetet bärs av lärosäten, skolor och utbildningsanordnare, liksom av de myndigheter och andra aktörer som i sin verksamhet fullgör offentliga förvaltningsuppgifter. En kort redovisning ges nedan av det kvalitetssäkrande arbete som numera bedrivs. Frågorna utvecklas ytterligare i anslutning till mer formella tillsynsfrågor, statistik och annat uppföljningsarbete, som behandlas i nästa kapitel.

7.6.1. Högskola

Universitetskanslersämbetet, UKÄ, ansvarar för kvalitetssäkring av utbildningar vid högskolor och universitet, inkl. tolkutbildningarna vid Tolk- och översättarinstitutet, TÖI, vid Stockholms universitet. UKÄ:s kvalitetssäkring sker genom granskning av förekommande kvalitetssäkringsarbete, utvärdering av utbildningar, genom tematiska utvärderingar och prövning av frågor om examenstillstånd.59Granskningarna garanterar att den högre utbildningen håller erforderlig kvalitet och utgör också ett stöd för berörda lärosäten att utveckla sina verksamheter. Stockholms universitet bygger t.ex. upp ett system för återkommande kvalitetsutvärderingar var tredje år.60

Granskningsarbetet ger ökad säkerhet också för den enskilda studenten, som väljer mellan olika utbildningar och investerar betydande resurser och tid för framtida yrkesverksamhet. Det har också haft betydelse i rättsliga sammanhang. Det finns således exempel på att domstol med stöd av UKÄ:s utvärderingar fastställt återbetalning till utländsk student, som klagat på viss utbildnings kvalitet.61

7.6.2. Yrkeshögskola

Myndigheten för yrkeshögskolan, MYH, granskar kvaliteten i de utbildningar som myndigheten har tillsyn över, liksom utbildningsanordnares kvalitetsarbete. Tillsynen och kvalitetsgranskningarna genomförs med utgångspunkt i en behovsanalys och avser enskilda

592 § förordningen (2012:810) med instruktion för Universitetskanslersämbetet. 60 Information från TÖI till utredningenj, 2018-10-24. 61 Högsta domstolens dom, Stockholm, 2018-04-17, mål nr T 2196-17.

utbildningar. Utbildningsanordnare är skyldiga att medverka i och lämna de uppgifter som MYH begär för sin tillsyn, kvalitetsgranskning, uppföljning och utvärdering av utbildningar. MYH ska inom ramen för sin tillsyn även lämna råd och vägledning till utbildningsanordnare. Resultaten av tillsynen och kvalitetsgranskningen ska sammanfattas och publiceras och redovisningen ska lämnas till de granskade verksamheterna.62

När MYH beslutar om vilka utbildningar som ska ingå i yrkeshögskolan ska myndigheten beakta resultat från genomförd tillsyn, kvalitetsgranskning och uppföljning. Beslut om att en utbildning ska ingå i yrkeshögskolan kan återkallas om den inte längre uppfyller kraven eller utbildningsanordnaren eller någon annan som medverkar i anordnandet inte iakttar sina skyldigheter. Innan beslut fattas ska utbildningsanordnare ha fått tillfälle att avhjälpa bristerna.63

7.6.3. Folkbildning

Folkbildningsrådet följer årligen upp verksamhet som folkhögskolor och studieförbund genomför med stöd av folkbildningsanslaget, även kontakttolkutbildningar. Uppföljningarna syftar till att upptäcka och förebygga felaktig bidragsanvändning samt att kontrollera att statsbidragsvillkoren följs.64

I nästa kapitel beskrivs förhållandet att MYH utövar tillsynsansvar för de kontakttolkutbildningar inom folkbildningen som erhåller statsbidrag genom MYH.65

7.6.4. Andra utbildningsformer

Det sker ingen särskild kvalitetssäkring av arbetsmarknadsutbildningen till kontakttolk. Arbetsförmedlingens styrning sker främst genom de avtal med anordnare av utbildning som upprättas.

Det sker inte heller någon särskild kvalitetssäkring av de utbildningar som tolkförmedlingar själva kan tillhandahålla, t.ex. i form av halv- eller heldagskurser.

6245 §§ förordningen (2011:1162) med instruktion för Myndigheten för yrkeshögskolan, med ändringar 2016. 631 kap. 7 § förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan. 64 Folkbildningsrådet, underlag till utredningen, 2018-06-04. 6545 §§ förordningen (2011:1162) med instruktion för Myndigheten för yrkeshögskolan.

Det bedrivs som tidigare framgått ingen tolkutbildning inom kommunal vuxenutbildning, Komvux. De förhållanden som råder kan ändå ha visst intresse som jämförelse. Skolinspektionen granskar kvaliteten i utbildningen och har rätt att begära in de underlag som krävs. Inspektionen kan om det behövs förelägga den som är uppgiftsskyldig att fullgöra denna skyldighet. Skolverket ska på nationell nivå följa upp och utvärdera skolväsendet, bl.a. Komvux. Den som är föremål för nationell uppföljning ska lämna de uppgifter om verksamheten som Skolverket behöver. Skolverket kan om det behövs förelägga den som är uppgiftsskyldig att fullgöra sin skyldighet.66

7.7. Auktorisation

7.7.1. Förutsättningar

Formerna för dagens system med auktorisation av tolkar och den utveckling som skett har utförligt redovisats i aktuella rapporter från Kammarkollegiet.67 Myndigheten föreskriver om de kunskapsprov som måste fullgöras för att bli auktoriserad tolk. Inledande skriftligt prov gavs under 2018 på en rad olika orter, i Stockholm, Göteborg, Lund, Linköping och Sundsvall. Provet består av tre delar. Det gäller (1) realiaprov, (2) prov i allmän språkfärdighet i svenska och (3) ord- och terminologiprov från svenska till tolkspråket. Skrivtiden är närmare fyra timmar och ska fullgöras utan hjälpmedel. Övningsmaterial, gamla prov och information om hur man förbereder sig inför provet finns på Kammarkollegiets webbsida. Realiaprovet omfattar kunskaper inom flera områden, där rätt svar ska väljas bland fasta svarsalternativ. Det gäller frågor om social- och samhällsfrågor, vård och omsorg, arbetsmarknad och utbildning, juridik och migration samt tolketik och tolkningsteknik. Provet i allmän språkfärdighet utgörs av så kallade ”lucktest” där ord eller uttryck saknas och ska fyllas i. Även i denna del av provet finns fasta alternativ att välja bland. Granskning sker maskinellt genom optisk avläsning under bibehållen anonymitet för de sökande. Godkänt resultat behövs i varje delprov för att gå vidare och kallas till muntligt prov. I det muntliga provet ingår rollspel och förhör i tolkningsteknik och yrkesetik.

6626 kap. 19 § och 2226 §§skollagen (2010:800). 67 Kammarkollegiet (2017). Fler auktoriserade tolkar – vägen dit, respektive Tolkanvändningen i staten.

Rollspelen utförs så autentiskt som möjligt inför en av Kammarkollegiet sammansatt bedömarkommitté. Hjälpmedel som ordböcker, dator, papper och penna får användas. Rollspelen sker inom olika ämnesområden som anknyter till det tidigare realia- och terminologiprovet.68

En särskilt reglerad ansökningsavgift om 2 300 kronor tas ut vid ansökan om att få genomgå kunskapsprov. Förutom att klara kunskapsproven måste en auktoriserad tolk ha fyllt 18 år och inte ha förvaltare, vara känd för redbarhet och även i övrigt vara lämplig som tolk.69

Den som uppfyller kraven och genomgår prov med godkänt resultat, erhåller auktorisation. Auktoriserad tolk kan efter särskild prövning få bevis om speciell kompetens inom visst verksamhetsområde som rättstolk eller sjukvårdstolk. Även för dessa prov finns äldre exempel och anvisningar att tillgå på Kammarkollegiets webbsida. För rättstolkning har regelverket skärpts, vilket innebär att även prima vista-tolkning sedan 2014 ingår i Kammarkollegiets särskilda prövning (viss muntlig översättning av handlingar).70

Auktorisation och bevis om speciell kompetens är tidsbegränsat till fem år och kan därefter förnyas. Kammarkollegiet prövar om det behövs ytterligare kunskapsprov vid förnyelse, vilket t.ex. kan behövas om tolken bara varit verksam i ringa omfattning.71 Verksamhet i mer än ringa omfattning anses av Kammarkollegiet innebära minst 40 tolkuppdrag per år. Hänsyn tas till att vissa tolkspråk har svårare förutsättningar genom att de inte är lika efterfrågade. Färre uppdrag kan i vissa fall också godtas om sökanden anför att det beror på t.ex. allvarlig sjukdom, längre utlandsvistelse, föräldraledighet eller byte av arbete och kan styrka detta med relevant underlag. Vid tveksamma fall görs en sammantagen bedömning för att avgöra om det finns särskilda skäl för att den sökande ska kallas till ett muntligt

68 www.kammarkollegiet.se, 2018-08-08. 691 § förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet, 1 §, 34 §§ förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare och 10 § avgiftsförordningen (1992:191). 70 Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/64/EU av den 20 oktober 2010 om rätt till tolkning och översättning vid straffrättsliga förfaranden, har genom ändringar som trädde i kraft den 1 oktober 2013 genomförts i svensk rätt genom rättegångsbalken (1942:740) och lagen (1975:689) om tystnadsplikt för vissa tolkar och översättare. 7167 §§ förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare.

prov.72 Utredningen redovisar i kapitel 5 en fördjupad genomgång av ansökningar om förnyelse 2018.

Auktoriserad tolk är ett reglerat yrke. Att ett yrke är reglerat innebär att det i svensk lag finns definierat vad som krävs för att få arbeta inom yrket, som viss examen, auktorisation, legitimation eller annat formellt erkännande. Den som obehörigen utger sig för att vara auktoriserad tolk kan dömas till böter. Sådan påföljd har dock ännu inte utdömts, osäkerhet råder också kring hur detta skulle tillämpas.73

EU-reglerna om erkännande av yrkeskvalifikationer syftar till att den som utövar ett reglerat yrke, till exempel en auktoriserad tolk, ska kunna arbeta inom det yrket i ett annat land inom EU än sitt hemland på samma villkor som om yrkesutövaren hade förvärvat sina yrkeskvalifikationer i det andra landet.74 Auktorisationen måste avse svenska och ett annat språk. Kammarkollegiet prövar i samband med ansökan om yrkeskvalifikationerna motsvarar provet för auktorisation i Sverige. Om så inte är fallet kan viss kompensationsåtgärd beslutas, t.ex. kunskapsprov. Ansökningsunderlag ska inges på svenska, identitet ska styrkas och vissa registerutdrag bifogas.75

Svårigheter att auktorisera tolkar i vissa språk

Kammarkollegiet anordnar auktorisationsprov för tolkar i cirka 45 språk. Det är inte möjligt att genomgå auktorisationsprov i språk där kvalificerade språkbedömare inte finns att tillgå i Sverige. Motsvarande problematik gäller möjligheter för utbildningsanordnare att anordna utbildning i dessa språk. Det har därför inte varit möjligt att bedriva efterfrågad utbildning eller auktorisera i vissa språk. Liknande svårigheter rapporteras från andra länder, t.ex. Norge.

Exempel på svårigheter att anordna prov gäller önskemål om specialiserad auktorisation i somaliska. Vid sex tillfällen under perioden 2004–2017 har ansökningar om att få fullgöra prov för speciell

72 Kammarkollegiet (2013). Riktlinjer för granskning av förnyelseansökningar. 73 Kammarkollegiet, underlag till utredningen, 2018-02-23. 74 Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/55/EU, 5 § och 8 § lagen (2016:145) om erkännande av yrkeskvalifikationer, 10 kap. 1 § och punkt 5 a i bilagan till förordningen (2016:157) om erkännande av yrkeskvalifikationer och 16 § förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare. 75 3–7 §§ KAMFS 2016:4, sam t www.kammarkollegiet.se, 2018-10-23.

kompetens som rättstolk inkommit från en och samma tolk. Kammarkollegiet har vid samtliga tillfällen beslutat att inte pröva ansökningarna. Beslutet motiveras med att det saknas förutsättningar att ordna rättstolkningsprov i somaliska, då det inte funnits språkbedömare att tillgå. Besluten överklagades till länsrätt/förvaltningsrätt. Rätten fann att Kammarkollegiet hade fog för sina beslut, i samtliga fall avslogs överklagandet.76

Föreningen Rättstolkarna framförde kritik i anslutning till det senaste överklagandet. Föreningen såg det som olyckligt att myndigheten inte lyckats ordna rättstolksprov i somaliska under alla de år som tolken ansökt om att få göra provet. Det kunde enligt föreningen påverka trovärdigheten för hela systemet, visade uppenbart att ansträngningar att lösa problemet inte varit tillräckliga och måste prioriteras högre än vad som skett.77 Kammarkollegiet vidhöll att det krävdes tillgång till språkbedömare med likvärdig kompetens som i övriga språk. Det skulle urholka auktorisationens betydelse och förtroendet för rättstolkar som yr