Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 4 september 2014 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag som har som övergripande syfte att leda till ett mer effektivt utsökningsförfarande (dir. 2014:127).

Lagmannen Ylva Norling Jönsson förordnades samma dag till särskild utredare.

Som experter förordnades från och med den 20 oktober 2014 rättssakkunniga Elin Bellander, kanslirådet Jessica Löfvenholm, budget- och skuldrådgivaren Marie Magnusson, advokaten Claes Månsson, tillgångsutredaren Karin Runnholm, bankchefen Christian Sterner, verksjuristen Christina Sundblad, advokaten Lars-Olof Svensson, rådmannen Magnus Wulkan och rättslige experten Micael Zingmark.

Som sekreterare anställdes från och med den 3 november 2014 hovrättsassessorn, numera rådmannen, Anna Tengberg.

Utredningen, som har antagit namnet Utsökningsutredningen, överlämnar härmed sitt betänkande Ett modernare utsökningsförfarande (SOU 2016:81).

Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna. De har i allt väsentligt ställt sig bakom utredningens överväganden. Betänkandet är därför formulerat i vi-form. Till betänkandet fogas särskilda yttranden av experterna Claes Månsson och Marie Magnusson. Kronofogdemyndigheten har gjort vissa uppskattningar och beräkningar som redovisas i utredningens konskevensbeskrivning. Kronofogdemyndighetens expert Christina Sundblad ställer sig bakom dessa medan utredningens övriga deltagare ifrågasätter vissa kalkyler.

Utredningens uppdrag är med detta slutfört.

Helsingborg i november 2016.

Ylva Norling Jönsson

/Anna Tengberg

Sammanfattning

Ett modernare utsökningsförfarande

En förutsättning för ett fritt och modernt samhälle är att människor interagerar med varandra och ingår avtal sinsemellan. Det allmänna i dess olika former ingår också olika avtal med de människor som vistas i samhället. Ibland ingås avtalen direkt mellan en myndighet och en privatperson; ibland uppstår ömsesidiga rättigheter och skyldigheter genom att människor väljer en viss bosättning eller tar i anspråk en viss tjänst. Företag i olika former erbjuder varor och tjänster. Om erbjudandena antas uppstår ett avtal mellan företaget och kunden, som i sin tur kan vara ett annat företag. Ibland kan människor eller företag ta sig en rätt som de inte har vilket i sin tur kan skapa ett berättigat krav för någon annan att återställa tidigare ordning.

Alla de nu uppräknade situationerna – liksom en mängd situationer som inte beskrivits ovan – hanteras dagligdags av parterna själva. I de allra flesta fall är parterna överens om vad som gäller och utbyter prestationer i enlighet med detta. I andra fall ställer parterna anspråk på varandra, tolkar och omtolkar förutsättningarna och träffar ibland nya överenskommelser med ändrade villkor. Men i en del situationer krävs tvång för att en part ska fullgöra sina skyldigheter. Det kan bero på att parten inte vill prestera men det kan också bero på att parten inte anser sig kunna prestera. I de situationerna är det nödvändigt att samhället ställer tvångsmedel till förfogande. Men när och hur tvång får användas måste vara noggrant reglerat. Tvångsanvändningen måste vara effektiv för att vara trovärdig. Samtidigt måste effektiviteten balanseras mot krav på att tvånget utförs med respekt för den enskildes rättigheter för att tvångsanvändningen ska vara human och rättssäker. I Sverige är det Kronofogdemyndigheten ensam som får använda tvång för att ta i

anspråk någons egendom eller lön för betalning av en fastställd skuld. Kronofogdemyndigheten har också ensam behörighet att verkställa en fastställd säkerhetsåtgärd, en skyldighet att flytta från ett visst utrymme eller en skyldighet att fullgöra eller underlåta något annat. Trots att det krävs tvång i en mycket liten andel av alla de situationer där någon ska fullgöra eller tåla något är det sammanlagda antalet ansökningar hos Kronofogdemyndigheten stort. Kronofogdemyndigheten hanterar varje år cirka 2,3 miljoner ansökningar om verkställighet som berör drygt 500 000 gäldenärer. Av dessa är merparten, omkring 428 000 eller cirka 85 procent, fysiska personer. Genom Kronofogdemyndighetens verksamhet betalades totalt cirka 10,2 miljarder kronor år 2015. Drygt hälften eller 5,87 miljarder kronor gick till betalning av offentliga fordringar medan 4,31 miljarder kronor var betalning för privaträttsliga fordringar.

Kronofogdemyndighetens verksamhet regleras i Utsökningsbalken (UB). Utsökningsbalken (1981:774) trädde i kraft den 1 januari 1982 och ersatte då bl.a. 1877 års utsökningslag. UB var resultatet av ett långvarigt utredningsarbete och innebar en genomgripande modernisering av utsökningsrätten. Under de mer än 30 år som UB har varit i kraft har såväl Kronofogdemyndigheten som samhället i stort förändrats. Den informationstekniska utvecklingen har lett till förändringar av Kronofogdemyndighetens arbetsmetoder vilket gör att det ställs ökade krav på ett teknikneutralt regelverk. Globaliseringen innebär en större rörlighet av både människor, företag och egendom vilket i sin tur lett till att det internationella utsökningsrättsliga samarbetet har utvecklats. Trots dessa förändringar har det inte genomförts någon samlad eller mer genomgripande översyn av UB. Sammantaget är UB numera föråldrad, svåröverskådlig och svår att tillämpa.

Utredningen har haft i uppdrag att överväga särskilt angivna frågor om exekutionstitlar, utredning av gäldenärers tillgångar, myndighetssamverkan, löneutmätning, beneficium och utmätning av bostäder, avhysning, Kronofogdemyndighetens medverkan till frivilliga överenskommelser och processledning samt exekutiv försäljning och redovisning av influtna medel. Vidare har uppdraget inneburit att vi ska lämna andra förslag på åtgärder som kan leda till ett effektivare utsökningsförfarande. Mot bakgrund av utredningsuppdragets omfattning, frågornas komplexitet och den utredningstid vi haft till vårt förfogande har vi behövt göra vissa avgränsningar

av uppdraget. Under utredningsarbetet har vi kommit att överväga och lämna förslag i många olika frågor som kan leda till ett modernare, effektivare och mer rättssäkert utsökningsförfarande.

Utsökningsförfarandet ska vara effektivt i den bemärkelsen att den som vänder sig till Kronofogdemyndigheten för att få hjälp med att driva in en skuld inte ska behöva vänta längre än nödvändigt. Genom ett enklare och tydligare regelverk kan utsökningsförfarandet bli snabbare och mer verkningsfullt. Klara och tydliga regler kan också leda till färre överklaganden.

Det stora antalet mål hos Kronofogdemyndigheten ställer krav på att tillämpningen i det stora flertalet ärenden är enkel och förutbestämd. Det tvångsvisa genomförandet ska följa ett bestämt mönster så att händelseförloppet är förutsebart för alla berörda. I de allra flesta fall ska utrymmet för olika tolkningar och avsteg från vad som gäller för merparten av målen vara begränsat. Samtidigt måste det finnas ventiler för de enstaka fall där ett tvångsvist genomförande enligt huvudregeln skulle få ett orimligt resultat. Det är också en självklarhet att det utsökningsrättsliga regelverket och utsökningsförfarandet måste anpassas så att Sverige lever upp till sina internationella åtaganden enligt Europakonventionen och barnkonventionen. Vår vision är att utsökningsmål ska hanteras enligt ett regelverk som likt en mångfacetterad och välbalanserad våg möjliggör att motstående intressen kan vägas mot varandra. Utsökningsförfarandet ska kännetecknas av effektiva och förutsebara rutiner samtidigt som det ska finnas utrymme att identifiera de enstaka fall som måste särbehandlas om konsekvenserna inte ska bli orimliga.

Våra förslag kommer att medföra en rad positiva konsekvenser. Om Kronofogdemyndighetens verksamhet kan bedrivas mer effektivt blir handläggningstiderna kortare. Vi föreslår ett antal lagtekniska ändringar som underlättar förståelsen och tillämpningen av bestämmelserna. Utsökningsbalkens kapitel 1–3 och 16 upphävs och ersätts av nya kapitel. Reglerna om avhysning, som i många fall är den åtgärd som för den enskilde är mest ingripande, samlas i ett eget kapitel. Regelförenklingar leder till mer enhetliga bestämmelser. Flera utsökningsrättsliga frågor har tidigare fått sin lösning i rättspraxis. Kronofogdemyndigheten har genom olika ställningstaganden uttalat sig i olika rättsfrågor. Genom kodifiering av en del av denna rättstillämpning blir regelverket tydligare. Utsökningsförfarandet blir genom dessa förslag mer effektivt, transparent, rätts-

säkert och förutsägbart, vilket i sin tur sannolikt kommer att leda till minskade kostnader för det allmänna. Vi föreslår också språkliga förändringar som underlättar förståelsen av regelverket och gör lagtexten köns- och teknikneutral. Begreppet exekutionstitel byts ut mot utsökningstitel.

En rad föreslagna ändringar är positiva för gäldenärskollektivet. Genom förändrade normal- och förbehållsbelopp för den som står under löneutmätning garanteras gäldenärerna och deras familjer en skälig levnadsnivå, vilket i sin tur kan öka incitamentet till öppet arbete.

Barn till personer som är parter i utsökningsmål kommer också att påverkas av några förslag. Ett exempel är den lagfästa principen om barnets bästa som kommer att tydliggöra att barnrättighetsperspektivet måste beaktas i hela utsökningsförfarandet. Barns rätt till umgänge med sina föräldrar kommer att tillgodoses i större utsträckning eftersom vi föreslår att det ska lagfästas att umgängeskostnader, inbegripet skäliga kostnader för resor och logi som föranleds av umgänget, ska beaktas i löneutmätningsförfarandet.

En del av våra förslag förväntas leda till ett bättre indrivningsresultat med ökad kostnadstäckning av offentlig verksamhet och ett bättre utfall för hela borgenärskollektivet som följd. Andra förslag kan innebära minskade årliga intäkter till staten och andra borgenärer. Vissa förslag förväntas leda till minskade samhällsekonomiska kostnader för ekonomiskt utanförskap vilket gynnar såväl det allmänna som det privata borgenärskollektivet. I konsekvensbeskrivningen redovisar vi såväl ekonomiska som övriga konsekvenser av våra förslag. I denna sammanfattning har vi valt att lyfta fram några konsekvenser. Förslaget om hur normal- och förbehållsbelopp inom löneutmätningsförfarandet ska beräknas kommer att leda till minskad indrivning genom löneutmätning. Vi anser dock att det är en nödvändig förutsättning att enskilda tillförsäkras en skälig levnadsnivå för att löneutmätningsförfarandet ska vara hållbart och därmed effektivt över tid. Det är vår bedömning att det ökade indrivningsresultat och minskade samhällskostnader som vissa förslag kommer att leda till på sikt kommer att överstiga och kompensera de minskade intäkterna till staten som några av förslagen kan innebära. Vi bedömer att våra förslag är kostnadsneutrala när det gäller de uppskattade ökade årsvisa kostnaderna i förhållande till de uppskattade minskade årsvisa kostnaderna.

I det följande redovisar vi ett urval av våra förslag. Denna sammanfattning finns översatt till engelska i band 3.

Effektivare indrivning av offentligrättsliga fordringar

Dagens utsökningsförfarande skiljer på allmänna mål och enskilda mål. Offentligrättsliga fordringar verkställs enligt regelverket för allmänna mål medan andra anspråk handläggs som enskilda mål. Regelverket som styr uppdelningen är svårtillgängligt. I vissa fall krävs det en genomgång av bestämmelser i utsökningsbalken, utsökningsförordningen och speciallagstiftning samt förarbeten för att avgöra om ett mål är allmänt eller enskilt. I de allmänna målen har Kronofogdemyndigheten till viss del dubbla roller eftersom Kronofogdemyndigheten har vissa borgenärsuppgifter. De allmänna målen särbehandlas också positivt bl.a. genom att staten inte tar ut några avgifter för indrivning av offentligrättsliga fordringar. Skillnaderna i handläggningen är emellertid inte så stora att de motiverar en uppdelning i olika måltyper, särskilt inte eftersom det ibland är svårt att avgöra om indrivningen av en fordran ska följa det ena eller det andra regelverket. Vi föreslår därför att begreppen allmänna och enskilda mål tas bort. Merparten av de allmänna målen är sådana där lagstiftaren har bestämt att de ska handläggas enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. (indrivningslagen). Den särreglering som fortfarande behövs för dessa mål förtydligas och anges som uttryckliga undantagsbestämmelser för mål som handläggs enligt indrivningslagen.

Det är i dag ofta oklart vad som gäller när en förvaltningsmyndighet fattat ett beslut som innebär betalningsskyldighet för en enskild. Beslutet kan innebära att en enskild ska betala en avgift, antingen som betalning för något eller som en sanktion. Det kan också handla om att en enskild förpliktas återbetala något som den enskilde felaktigt utfått. Många gånger har lagstiftaren beslutat att betalningsskyldigheten kan framtvingas enligt indrivningslagen. Det är ett entydigt ställningstagande som innebär att verkställigheten följer på förhand givna regler. I andra fall har lagstiftaren i utsökningsförordningen eller speciallagstiftning uttalat att beslutet får verkställas enligt utsökningsbalkens bestämmelser om allmänna mål vilket gett upphov till olika tolkningar. Av än större betydelse är

frågan om ett myndighetsbeslut är direkt verkställbart eller om myndigheten måste ansöka om betalningsföreläggande eller stämma den enskilde vid allmän domstol för att få ett utslag eller en dom som kan verkställas. Även denna fråga är många gånger svår att besvara. Enligt ny praxis från Högsta domstolen är det också så, till skillnad från vad som gällde tidigare, att en överprövning i förvaltningsdomstol av ett myndighetsbeslut som inte är direkt verkställbart inte leder till att beslutet får verkställas. Även om den enskilde överklagar beslutet och en förvaltningsdomstol meddelar en dom som innebär att beslutet godtas måste förvaltningsmyndigheten ändå ansöka om betalningsföreläggande eller stämning i allmän domstol för att kunna driva in sin fordran. Samma fordran kan alltså komma att prövas i både förvaltningsdomstol och i allmän domstol och domstolarna kan naturligtvis komma fram till motstridiga avgöranden. Det är varken en rättssäker eller effektiv ordning.

Myndighetsbeslut får verkställas när de har fått laga kraft

Vi föreslår en ny ordning som innebär att förvaltningsmyndigheters beslut alltid ska kunna verkställas när de har fått laga kraft, förutsatt att beslutet utgör myndighetsutövning och avser betalningsskyldighet. Förvaltningsmyndigheter och kommuner kommer inte längre att behöva skaffa en utsökningstitel via den summariska processen eller genom att ansöka om stämning i allmän domstol. I stället räcker det att den förpliktade haft en reell möjlighet att överklaga beslutet och att beslutet har fått laga kraft. Om beslutet överklagas blir förvaltningsdomstolens dom en verkställbar utsökningstitel. Förfarandet blir på det sättet effektivare och billigare utan att rättssäkerheten eftersätts. Besparingen kan beräknas till mellan 2,6 och 2,9 miljoner kronor per år. Genom en effektivare indrivning av offentligrättsliga fordringar kan statens kostnadstäckning för avgiftsfinansierad verksamhet också förbättras.

Enligt vårt förslag ska vissa myndighetsbeslut precis som i dag kunna verkställas direkt, oftast enligt reglerna i indrivningslagen men i vissa fall enligt särskilda regler. För att ett beslut ska få verkställas före laga kraft måste lagstiftaren tydligt ange att det är fråga om en offentligrättslig fordran som kräver omedelbar indrivning.

Ett beslut som inte innebär myndighetsutövning, t.ex. ett beslut att utfärda en faktura, får inte laga kraft och kan heller inte bli föremål för överprövning av domstol. En myndighet som vill driva in en sådan fordran på civilrättslig grund är precis som i dag hänvisad till att ansöka om betalningsföreläggande eller väcka talan vid allmän domstol.

Kronofogdemyndigheten ska kunna hjälpa parterna att komma överens och att ingå ett utsökningsavtal

Parter som har hamnat i tvist med varandra har i allmänhet mycket att vinna på att lösa tvisten på frivillig väg. I förhållande till en domstolsprocess eller ett skiljeförfarande kan det spara både tid och pengar. Parterna kan också känna sig tillfreds med att de själva har haft inflytande över lösningen av sin tvist och en sådan lösning är ofta lättare för dem att acceptera än en dom. Genom att parterna frivilligt når en överenskommelse ökar också möjligheten för dem att fortsätta ett samarbete eller en affärsrelation efter att tvisten har avslutats. Även samhället har mycket att vinna på att uppmuntra parter att söka en frivillig lösning på sin tvist. Bland annat kan domstolar och andra myndigheter i större utsträckning lägga resurser på mål där förlikning inte är tillåten eller där det saknas förutsättningar för parterna att komma överens. Det är därför numera en självklarhet att allmänna domstolar samt hyres- och arrendenämnder försöker hjälpa parter att nå frivilliga överenskommelser. Det är inte lika självklart att Kronofogdemyndigheten, i egenskap av verkställande myndighet, ska medverka till att parterna kommer överens. I domstolen processar borgenären för att få en verkställbar dom. I det skedet är utgången av målet oklar. En domstolsprocess kan ta lång tid och medföra höga kostnader. Detta innebär att det ofta finns klara och tydliga incitament för båda parter att ingå en förlikning. Under verkställighetsprocessen har sökanden redan en utsökningstitel som innebär rätt till tvångsvis verkställighet genom Kronofogdemyndighetens försorg. Sökanden kan därför ofta ha ett mindre intresse av att diskutera förlikning under verkställighetsfasen än under en domstolsprocess. Å andra sidan kan svaranden ha ett större intresse av förlikningsdiskussioner när verkställighet är nära förestående. Och även i ett senare skede av processen är frivilliga lösningar ofta det bästa för båda parter. Vi föreslår därför att

Kronofogdemyndigheten, när det är lämpligt, ska verka för att parterna kommer överens. En förutsättning för att det ska vara lämpligt är att parterna går med på att föra sådana diskussioner. Kronofogdemyndigheten ska kunna hålla sammanträden för att ge parterna möjlighet att träffa en överenskommelse. Kronofogdemyndigheten ska också kunna hjälpa parterna att upprätta ett utsökningsavtal som reglerar deras överenskommelse.

Vi bedömer att möjligheterna för parterna att få hjälp av Kronofogdemyndigheten att träffa en överenskommelse kommer att ha ett särskilt värde när enskilda riskerar att förlora sin bostad, dvs. i samband med en ansökan om avhysning eller vid tvångsvis försäljning av bostäder. En överenskommelse i detta skede kan minska den enskildes lidande och underlätta för både gäldenären och dennes familj i en svår situation. De samhällsekonomiska vinsterna av en överenskommelse under verkställighetsfasen är också betydande. Det är vår bedömning att detta förslag, i vart fall på sikt, kommer att leda till minskade årsvisa personalkostnader för Kronofogdemyndigheten. Förutom att Kronofogdemyndigheten kan frigöra resurser för andra mål där överenskommelser inte kan uppnås kan kommunernas kostnader för jourboenden och andra alternativa boenden minska om färre personer förlorar sina hem och därmed behöver hjälp med att hitta en ny bostad.

Ökat indrivningsresultat genom ökad myndighetssamverkan

Vi föreslår en ökad samverkan genom elektroniskt informationsutbyte mellan Kronofogdemyndigheten och andra myndigheter. Ett systematiserat elektroniskt informationsutbyte mellan Kronofogdemyndigheten och myndigheter som betalar ut utmätningsbara ersättningar och bidrag leder till en bättre kontroll av statens pengar, ett effektivare utsökningsförfarande och ett bättre ekonomiskt utfall för borgenärskollektivet. Vi föreslår därför att det ska etableras ett utökat elektroniskt informationsutbyte mellan Kronofogdemyndigheten och utvalda myndigheter som betalar eller lämnar ut utmätningsbar egendom.

För att lös egendom ska kunna utmätas krävs att den är tillgänglig för Kronofogdemyndigheten. Det normala är att Kronofogdemyndigheten tar egendomen i förvar, antingen från gäldenären själv

eller från någon annan. Kronofogdemyndigheten kan också säkra egendomen genom att försegla den, märka den eller genom ett s.k. förbudsmeddelande som innebär att en utmätt fordran eller rättighet bara får infrias till Kronofogdemyndigheten eller den som Kronofogdemyndigheten anvisar. Om Kronofogdemyndigheten inte är på plats och kan ta egendomen i förvar krävs det att egendomen är i någon annans besittning för att Kronofogdemyndigheten ska kunna säkra och utmäta den genom s.k. distansutmätning. När egendomen innehas av en myndighet innebär besittningskravet att egendomen ska vara omhändertagen med stöd av den myndighetens regelverk. Vårt förslag om ökad myndighetssamverkan kommer att leda till att Kronofogdemyndigheten kan utmäta pengar och annan egendom som finns hos andra myndigheter i större utsträckning än i dag.

Kronofogdemyndigheten har redan i dag goda möjligheter att distansutmäta egendom som finns i andra myndigheters besittning. Om besittningskravet togs bort skulle det kunna leda till att enskilda, inför risken att deras egendom kan komma att utmätas om de kontaktar en myndighet, känner ett obehag och en ovilja inför myndighetskontakter och därför undviker samröre som inte är påtvingat. Vi anser också att en sammanblandning av olika myndigheters uppdrag och roller i förlängningen kan skada allmänhetens förtroende för statliga myndigheter. Det är inte heller en effektiv resursanvändning att myndigheter som påträffar egendom som de inte har i uppdrag att omhänderta, ska kontrollera om personer som egendomen kan kopplas till är gäldenär i ett mål hos Kronofogdemyndigheten. Vi föreslår därför inte någon ändring av det i dag gällande besittningskravet.

Vassare tillgångsutredningar med tydliga ramar

Kronofogdemyndigheten har redan i dag många verktyg för att utföra en tillgångsutredning. Vi föreslår ändringar som gör att verktygen blir vassare och mer ändamålsenliga. Kronofogdemyndigheten får kalla sökanden, svaranden och andra personer med kännedom om svarandens förhållanden till förhör under tillgångsutredningen. Den som inte kommer kan bli skyldig att betala vite. Vi föreslår att vitesbeloppen höjs så att de anpassas till dagens penning-

värde. Vi föreslår också att inte bara svaranden utan också andra personer ska kunna hämtas till förhör samt att upplysningsskyldigheten utökas och förtydligas. Förslagen kan leda till färre inställda sammanträden samt att Kronofogdemyndigheten får tillgång till mer adekvat information, även om tillgångar utomlands. Sammantaget kommer Kronofogdemyndigheten att få lättare att hitta tillgångar vilket kommer att leda till ett ökat indrivningsresultat.

En grundförutsättning för att Kronofogdemyndigheten ska leta efter tillgångar är att det finns ett utsökningsmål. Kronofogdemyndigheten ska inte ägna sig åt s.k. fishing expeditions som innebär att myndigheten planlöst letar efter tillgångar och därefter undersöker om en viss tillgång tillhör någon gäldenär i ett pågående utsökningsmål. Detta hindrar inte att Kronofogdemyndigheten genomför kontroller mot offentliga register eller samverkar med och tar emot information från andra myndigheter för att leta efter tillgångar. Det hindrar inte heller att andra myndigheter samverkar med Kronofogdemyndigheten innan egendom lämnas ut eller pengar utbetalas. Vi föreslår en ny bestämmelse i utsökningsbalken som klargör att Kronofogdemyndigheten får vidta de utrednings- och spaningsåtgärder som är befogade för att utreda gäldenärers tillgångar. Vi föreslår också nya bestämmelser som ger uttryckligt lagstöd för att Kronofogdemyndigheten ska kunna genomföra registerkontroller och utbyta information med andra myndigheter.

Bättre möjligheter för sökanden att påverka tillgångsutredningen

Av de cirka 500 000 gäldenärer som Kronofogdemyndigheten hanterar varje år är cirka 100 000 förstagångsgäldenärer, dvs. gäldenärer som för första gången ska betala en skuld genom indrivning via Kronofogdemyndigheten. Det är alltså många gäldenärer som Kronofogdemyndigheten ska hantera och utreda och många av dem är inte tidigare kända för Kronofogdemyndigheten. I den inledande fasen av utmätningsprocessen ska Kronofogdemyndigheten göra en fullständig genomgång av gäldenärens inkomster och tillgångar. Det är nödvändigt att Kronofogdemyndigheten använder sig av standardiserade arbetsmetoder för att verksamheten ska vara effektiv. Samtidigt måste myndigheten ha ett visst utrymme att vara kreativ och använda mindre vanliga metoder när omständigheterna kräver det.

Det måste därför vara upp till Kronofogdemyndigheten att avgöra vilka utredningsåtgärder som är lämpligast att vidta i det enskilda fallet. I denna bedömning måste Kronofogdemyndigheten förutom effektivitetsskäl och integritetsskäl också beakta om en åtgärd är proportionerlig. Kronofogdemyndighetens och andra myndigheters resurser ska användas på bästa sätt. Bedömer Kronofogdemyndigheten att en åtgärd kan antas bli utan verkan ska en sökande inte kunna framtvinga den utan rättslig prövning. Å andra sidan ska sökanden kunna begära att Kronofogdemyndigheten vidtar en viss åtgärd och få sin begäran prövad. Om Kronofogdemyndigheten inte tillmötesgår en begäran från sökanden att vidta en viss åtgärd ska sökanden därför kunna överklaga Kronofogdemyndighetens beslut att inte vidta en specifik åtgärd.

Effektivare regler för kommunikation av beslut

Vi föreslår att Kronofogdemyndigheten, på samma sätt som andra myndigheter, ska kunna använda förenklad delgivning utomlands i de fall det är lämpligt. Kravet att arbetsgivare till personer som har löneutmätning ska delges vissa beslut slopas. Det innebär resurs- och effektivitetsvinster för Kronofogdemyndigheten som kan översättas till en årlig besparing på mellan 1,4 och 1,8 miljoner kronor.

Ökad partsinsyn genom modern teknik

Ett rättssäkert utsökningsförfarande måste innebära att parterna kan ta del av samtliga beslut som fattas i ett utsökningsmål och att de kan överklaga besluten när de inte godtar Kronofogdemyndighetens bedömningar och ställningstaganden. På grund av den stora mängden utsökningsmål och det stora antalet beslut som fattas i varje ärende skulle det inte vara effektivt för vare sig Kronofogdemyndigheten eller parterna om Kronofogdemyndigheten skickade ut alla dessa beslut. I stället bör Kronofogdemyndigheten utveckla ett webbaserat informationsverktyg så att parterna på ett enkelt sätt och i den omfattning de själva väljer kan följa det som händer i deras utsökningsmål. På så sätt skulle utsökningsförfarandet bli mer transparent, rättssäkert och effektivt. En gäldenär som står under löneutmätning skulle kunna följa de betalningar som görs och se

hur mycket som är kvar att betala på varje skuld. Både sökanden och svaranden skulle kunna få del av varje enskilt beslut om fördelning och utbetalning och härigenom få en reell möjlighet att överklaga besluten.

Kronofogdemyndigheten ska ansvara för att utsökningsmålet blir tillräckligt utrett

Samtidigt som utsökningsförfarandet ska vara snabbt och effektivt får inte enskildas rättssäkerhet eftersättas. Korrekt och tydlig information från myndigheter är en viktig förutsättning för rättssäkerhet. En myndighet måste alltid kunna lämna korrekt information utan att framstå som partisk så länge informationen är av upplysande och inte rådgivande karaktär. Både gäldenärer och borgenärer tjänar på att alla vet vad som gäller och att besluten blir rätt från början. Utöver den allmänna serviceskyldigheten som följer av förvaltningslagen föreslår vi att Kronofogdemyndigheten får en i utsökningsbalken reglerad skyldighet att processleda parterna så att de kan agera på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Kronofogdemyndigheten ska avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i parternas framställningar genom frågor och påpekanden. Med detta förslag kan andelen materiellt riktiga resultat öka och Kronofogdemyndighetens handläggning i större utsträckning inriktas på det som är väsentligt i målet. En väl avvägd processledning bör i viss utsträckning kunna ersätta en parts behov av att anlita ett juridiskt biträde. Förslaget innebär fördelar för såväl gäldenärs- som borgenärskollektivet samt berörda myndigheter och domstolar.

Kronofogdemyndighetens skyldighet att beakta barnets bästa lagfästs

Barnets bästa ska beaktas vid alla myndighetsbeslut eller andra åtgärder som gäller barn. Kronofogdemyndigheten har redan i dag en skyldighet att beakta barnkonventionens bestämmelser. Med en bestämmelse som uttryckligen anger att barnets bästa ska beaktas blir barnrättsperspektivet ännu tydligare för både Kronofogdemyndigheten och de som berörs av myndighetens beslut. Det innebär självklart att barns situation och behov måste beaktas när

Kronofogdemyndigheten kommer i direkt kontakt med barn, t.ex. om myndigheten träffar barn i samband med förrättningar i bostäder eller vid avhysning. Men barnrättsperspektivet måste också beaktas när Kronofogdemyndigheten avgör vilken egendom som ska utmätas, när Kronofogdemyndigheten avgör om viss egendom ska undantas som beneficium samt när Kronofogdemyndigheten beslutar om löneutmätning.

Proportionalitetsprincipen lagfästs

Proportionalitetsprincipen är en allmän rättsgrundsats som gäller utan särskilt lagstöd. Genom en kodifiering av proportionalitetsprincipen i utsökningsbalken får principen ett större genomslag under verkställighetsprocessen vilket innebär att Sverige också bättre lever upp till några av sina internationella åtaganden.

Både Europadomstolen och nationella domstolar har lämnat vägledning för innebörden och tillämpningen av proportionalitetsprincipen i flera avgöranden. En lagfäst proportionalitetsprincip i utsökningsbalken innebär att skälen för en åtgärd alltid ska ställas i relation till de olägenheter som åtgärden eller beslutet innebär för den enskilde. Vid Kronofogdemyndighetens val av åtgärd ska det eller de alternativ väljas, som med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet uppnår syftet genom minst ingripande åtgärder.

Europakonventionens skydd gäller oavsett om det finns en eller flera utmätningsbara tillgångar. Kronofogdemyndigheten måste således göra en proportionalitetsbedömning även om det bara finns en tillgång som är möjlig att utmäta.

Kronofogdemyndigheten ska kunna upphäva ett beslut om det är uppenbart att beslutet inte är proportionerligt

Enligt nuvarande reglering ska en utmätning hävas om försäljning av den utmätta egendomen inte kan antas ge ett överskott som gör åtgärden försvarlig. Utmätning kan hävas om försäljningen av den utmätta egendomen inte kan väntas ge så mycket att sökanden kan få betalt med något beaktansvärt belopp. Denna bestämmelse tillåter dock inte att Kronofogdemyndigheten upphäver andra åtgärder och beslut, t.ex. försäljning av en fastighet på auktion.

Eftersom proportionalitetsprincipen ska beaktas under hela utsökningsförfarandet anser vi att det måste vara möjligt för Kronofogdemyndigheten att upphäva samtliga beslut i utsökningsförfarandet, under förutsättning att dessa inte har fått laga kraft. Det innebär i viss mån en minskad förutsebarhet för sökanden. För att ett beslut ska upphävas måste det därför krävas starka skäl. Vi föreslår därför att ett beslut bara ska kunna upphävas om det är uppenbart oproportionerligt. Möjligheten att upphäva ett beslut med stöd av proportionalitetsprincipen ska således bara tillämpas i rena undantagsfall när det skulle leda till orimliga resultat om beslutet blev bestående. Åtgärder som Kronofogdemyndigheten redan har vidtagit ska inte återgå förrän upphävandebeslutet har fått laga kraft.

Hur förhåller sig proportionalitetsprincipen till befintliga regler?

Det finns redan i dag bestämmelser i det utsökningsrättsliga regelverket som behandlar balansen mellan sökandens, svarandens och tredje mans intressen. En lagfäst proportionalitetsprincip ersätter inte de regler om försvarlighetsbedömningar som finns i dag. Om en åtgärd inte är försvarlig ur ett rent ekonomiskt perspektiv ska den underlåtas redan av detta skäl och Kronofogdemyndigheten behöver då inte göra den betydligt mer komplexa bedömningen av om åtgärden är proportionerlig. Även den nuvarande bestämmelsen som föreskriver att skälig hänsyn ska tas till såväl sökandens intressen som svarandens situation när en avhysning verkställs finns kvar som ett komplement till den övergripande bestämmelsen om proportionalitetsprincipen.

Effektiv löneutmätning och skälig levnadsnivå

Utmätning av lön innebär att Kronofogdemyndigheten beslutar att gäldenärens arbetsgivare ska hålla inne och redovisa en del av gäldenärens lön till Kronofogdemyndigheten för att pengarna ska kunna användas till betalning av gäldenärens skulder. Det är inte bara lön som kan utmätas på detta sätt utan löneutmätning kan ske även i andra ersättningar som pension, livränta, sjukpenning, föräldrapenning, arbetslöshetsersättning och skattepliktiga kostnadsersättningar. Efter en genomgripande reform år 1996 kan löneutmätning

pågå utan uppehåll under obegränsad tid. Löneutmätning är mycket effektivt. Varje år betalas omkring 3,6 miljarder kronor genom löneutmätning vilket motsvarar omkring en tredjedel av det belopp som Kronofogdemyndigheten totalt sett driver in under ett år. Sammanlagt pågår det för närvarande löneutmätning hos omkring 100 000 gäldenärer. Det genomsnittliga löneutmätningsbeloppet är cirka 3 000 kronor per månad men variationerna är mycket stora. Vi har sett exempel på löneutmätningsbelopp mellan 200 kronor och mer än 20 000 kronor per månad. Vår utgångspunkt är att en effektiv löneutmätning förutsätter att den som står under löneutmätning får behålla så mycket av sin inkomst att det räcker till en skälig levnadsnivå. I annat fall är risken uppenbar att gäldenären förlorar incitamentet till öppet arbete. Risken är också stor att gäldenären och dennes familj drabbas av ohälsa och andra problem. Löneutmätning bör inte heller leda till att gäldenären blir berättigad till försörjningsstöd. Även för borgenärskollektivet är det i längden gynnsammare att löneutmätningen sker på sådana villkor att gäldenären kan behålla sin betalningsförmåga.

Förbehållsbeloppen höjs för barnfamiljer

Precis som vid annan utmätning gäller att lön bara ska utmätas om det är försvarligt med hänsyn till det ekonomiska utfallet. Vidare får lön bara tas i anspråk till den del lönen överstiger det belopp som gäldenären behöver för sitt och familjens underhåll och för betalning av skulder som har företräde framför utmätningsfordringen. Den del som inte får tas i anspråk genom löneutmätning (förbehållsbeloppet) bestäms efter reformen år 1996 med ledning av ett normalbelopp som ska omfatta alla normala levnadskostnader utom bostadskostnad. Normalbeloppen fastställs av Kronofogdemyndigheten efter en årlig omräkning som innebär att beloppen värdesäkras i förhållande till de belopp som gällde när reformen genomfördes.

Trots att normalbeloppen är värdesäkrade i förhållande till förändringar i penningvärdet har förbehållsbeloppen kommit att minska relativt sett om de jämförs med vad som numera kan lämnas i försörjningsstöd. Det främsta skälet till detta är att riksnormen för försörjningsstöd numera tar stor hänsyn till att kostnader för barn

och ungdomar ökar i takt med att barn blir äldre och får större behov av en aktiv fritid och delaktighet och integration i samhället. Efter särskild prövning kan det också utgå försörjningsstöd för särskilda kostnader som inte ryms inom löneutmätningsförfarandets normalbelopp. Vi har övervägt om riksnormen för försörjningsstöd borde vara vägledande även för förbehållsbeloppet vid löneutmätning. En mycket viktig aspekt är emellertid att regelsystemet vid löneutmätning måste vara enkelt och förutsebart. Både den som begär verkställighet och den som kan bli föremål för löneutmätning ska på förhand kunna överblicka konsekvenserna av ett beslut om löneutmätning. Kronofogdemyndighetens verksamhet måste vara effektiv och rättssäker. Kronofogdemyndigheten kan inte, på samma sätt som socialtjänsten, ta ställning till enskildas behov på detaljnivå i varje enskilt fall. Det är därför nödvändigt att reglerna för normal- och förbehållsbelopp vid löneutmätning i viss mån är trubbigare och därmed enklare att förutse och tillämpa än de som gäller vid försörjningsstöd. Behovet av förutsebara regler och ett effektivt förfarande är överordnat behovet av en absolut relativ likabehandling över tid. Även om det kan uppstå behov av att i framtiden åter justera nivåerna för normalbeloppen på grund av ändrade synsätt och regler i samhället bör det inte ske lika ofta och med samma snabba genomslag som när reglerna för försörjningsstöd ändras.

Kronofogdemyndigheten ska även fortsättningsvis fastställa ett normalbelopp som inte får tas i anspråk genom löneutmätning. Vi föreslår att normalbeloppen för barn justeras så att barnfamiljer får behålla ett högre belopp än i dag. Det sammanlagda normalbeloppet för de familjer som är föremål för löneutmätning skulle med vårt förslag öka med knappt 300 miljoner kronor per år. Det innebär emellertid inte att löneutmätningen skulle minska med samma belopp. Många gäldenärer skulle fortfarande betala hela sin skuld men med den skillnaden att löneutmätningen skulle pågå under längre tid. Andra gäldenärer skulle ”slå i taket” om normalbeloppet höjdes. Om en person som i dag har ett löneutmätningsbelopp på 400 kronor får sitt normalbelopp höjt med 1 000 kronor innebär det inte att borgenärerna går miste om 1000 kronor utan om 400 kronor.

Kostnader för boende ska beräknas särskilt enligt samma principer som i dag. Vilka kostnader i övrigt som ska kunna beaktas ska regleras i utsökningsförordningen i stället för som i dag i Kronofogde-

myndighetens meddelande. Hit hör t.ex. kostnader för arbete, umgänge med barn, sjukdom och tandvård.

Anstånd med löneutmätningen

Innan den löneexekutiva reformen kunde löneutmätning pågå under högst sex månader per kalenderår. Under de betalningsfria månaderna fick gäldenären viss möjlighet till ekonomisk återhämtning. Numera kan löneutmätning pågå utan avbrott och under obegränsad tid. Kronofogdemyndigheten kan dock bevilja anstånd som innebär att löneutmätningen pausas under viss tid. Möjligheten att få anstånd mer än en gång är i dag relativt begränsad.

Vi anser att en person som står under löneutmätning ska kunna beviljas anstånd flera gånger om det behövs för att personen t.ex. kunna köpa ny beneficieegendom eller betala oförutsedda avgifter på grund av sjukdom eller olycksfall. Vi föreslår ett tillägg i bestämmelsen om anstånd där vi klargör att svarandens och dennes familjs personliga och ekonomiska omständigheter ska beaktas när anståndsfrågan prövas. I detta ligger att Kronofogdemyndigheten ska väga in hur länge löneutmätningen har pågått. Hur ofta anstånd ska kunna beviljas måste avgöras efter en bedömning av behoven i det enskilda fallet.

Om gäldenären får en paus under löneutmätningen innebär det att löneutmätningen kan komma att pågå under längre tid. Detta innebär att borgenärerna får vänta något längre på full betalning. Det är dock vår bedömning att förslaget är en viktig ventil för personer som står under löneutmätning utan att det leder till några nämnvärda ekonomiska konsekvenser för borgenärskollektivet.

Proportioneringsprincipen lagfästs

Om den som har löneutmätning lever tillsammans med en make eller sambo bestäms förbehållsbeloppet med beaktande av partnerns ekonomiska förmåga att bidra till familjens försörjning. Denna s.k. proportioneringsprincip är inte lagfäst utan framgår av Kronofogdemyndighetens allmänna råd. Principen bygger på äktenskapsbalkens bestämmelser om att makar efter var och ens förmåga ska bidra till det underhåll som behövs för att deras gemensamma och

personliga behov ska tillgodoses. Vi anser att proportioneringsprincipen fortfarande ska gälla. Eftersom verkställighetsreglerna ska vara effektiva, förutsebara och rättssäkra bör proportioneringsprincipen lagfästas.

Ingen omprövning av löneutmätningsbeslut när ändringen är obetydlig

Vi föreslår att Kronofogdemyndigheten inte ska ändra ett beslut om utmätning av lön om resultatet av ändringen skulle sakna betydelse för sökanden och svaranden. I dag skickar Kronofogdemyndigheten ut nya beslut till alla gäldenärer och deras arbetsgivare om normalbeloppet vid löneutmätning ändras till följd av den årliga omräkning som görs för att beloppen ska följa ändringar i prisläget även om ändringen bara är några kronor. Förslaget innebär en årlig besparing om cirka 1 miljon kronor enbart i portokostnader. Till detta kommer minskad administration hos arbetsgivare och utbetalande myndigheter.

Bättre skyddsregler vid avhysning

Avhysning innebär att en tidigare ägare eller nyttjanderättshavare med tvång flyttas från fast egendom, bostadslägenhet eller något annat utrymme. Oftast sker avhysning efter att det slagits fast att en nyttjanderätt är förverkad. Avhysning kan också ske efter en tvångsvis försäljning av fast egendom eller en bostadsrätt om köparen begär handräckning för att avlägsna tidigare ägare eller nyttjanderättshavare.

År 2015 kom det in 6 684 ansökningar om avhysning till Kronofogdemyndigheten. 2 224 av dessa verkställdes. 472 barn berördes av en avhysning. Ytterligare 1 581 barn riskerade att bli berörda av en avhysning som dock inte verkställdes av olika skäl.

Att tvingas flytta från en bostad är mycket ingripande. Det är därför viktigt att det finns tillräckliga skyddsregler för den som riskerar avhysning samtidigt som sökandens rätt att få tillgång till sin egendom måste tillgodoses.

För att en förpliktelse att flytta ska få verkställas krävs att förpliktelsen fastställts i en dom som har fått laga kraft eller innehåller

ett särskilt förordnande om att den får verkställas innan laga kraft. Ett sådant förordnande kan sättas ur spel om en högre rätt beslutar om inhibition efter att domen överklagats. Den summariska processen vid Kronofogdemyndigheten innebär ett förenklat förfarande. Om ansökan bestrids överlämnas målet till domstol, men om svaranden inte svarar inom föreskriven tid meddelar Kronofogdemyndigheten ett utslag. Utslaget får verkställas innan det har fått laga kraft. Om svaranden ansöker om återvinning kan domstol meddela inhibition.

Vi har övervägt om det bör införas ett krav på att utsökningstiteln ska ha fått laga kraft innan en avhysning får verkställas eller om det bör införas ökade möjligheter för domstol att meddela inhibition. Vi anser dock att gällande regler i kombination med att vi föreslår en lagstadgad skyldighet för Kronofogdemyndigheten att tillämpa proportionalitetsprincipen och att särskilt beakta om avhysningen avser svarandens eller tredje mans hem om det blir aktuellt att överväga anstånd med verkställigheten utgör tillräckliga skyddsregler. Vi anser därför att det inte behöver införas några fler möjligheter att skjuta upp verkställigheten av en avhysning. Vi anser också att gällande tidsfrister är ändamålsenliga och väl avvägda.

Vid avhysning från en bostad ska Kronofogdemyndigheten alltid underrätta socialnämnden i förväg för att socialnämnden ska kunna hjälpa framför allt barnfamiljer som tvingas flytta från sin bostad. Vi föreslår att Kronofogdemyndigheten också ska kontrollera att socialnämnden mottagit underrättelsen. Vidare föreslår vi att Kronofogdemyndigheten ska underrätta socialnämnden så fort en bostad utmätts för att socialnämnden ska kunna arbeta för att motverka eller underlätta en eventuell framtida försäljning av bostaden och efterföljande handräckning.

En effektivare hantering av avhysningsgods leder till minskade kostnader för magasinering

När Kronofogdemyndigheten verkställer en avhysning påträffas det ofta egendom som inte tas om hand av den som ska avhysas. Kronofogdemyndighetens hantering av avhysningsgods innebär många gånger praktiska svårigheter och kostar mycket pengar. De senaste två åren har den årliga kostnaden legat mellan 9 och 10 miljoner kronor. Staten har stått för merparten av kostnaden. Vi föreslår

att Kronofogdemyndigheten ska kunna kasta egendom som uppenbart saknar värde eller av annat skäl inte bör förvaras. Innan egendomen kastas ska parterna underrättas, om det kan ha betydelse för dem. Förslaget innebär att Kronofogdemyndigheten inte behöver magasinera lika mycket egendom som i dag vilket kommer att leda till lägre magasineringskostnader för staten.

Bostadsrätter ska kunna utmätas på samma sätt som småhusfastigheter

Bostadsrätter kan under vissa förhållanden undantas från utmätning på grund av att svaranden har behov av egendomen, s.k. beneficieegendom. Det bakomliggande syftet är att svaranden och svarandens familj ska vara skyddade av bostadssociala skäl. Det finns emellertid inte något motsvarande skydd för andra bostadsformer förutom hyreslägenheter som skyddas genom att de inte får överlåtas och därmed inte har något förmögenhetsvärde som kan utmätas. Småhusfastigheter får utmätas så länge det är försvarligt med hänsyn till det ekonomiska utfallet och även i övrigt proportionerligt. Även i dagens samhälle finns det ett starkt socialt skyddsbehov för bostäder. Men skyddsbehovet är det samma för den som äger en småhusfastighet eller något annat boende som för den som äger en bostadsrätt. Vi anser att detta skyddsbehov ska tillgodoses genom att Kronofogdemyndigheten i varje enskilt fall ska göra en försvarlighets- och proportionalitetsbedömning innan en bostad utmäts, inte som i dag genom att bostadsrätter särbehandlas genom beneficiebestämmelser. Vi föreslår därför att bostadsrätter ska kunna utmätas på samma sätt som småhusfastigheter.

Ett modernare förfarande för tvångsvis försäljning av fast egendom

Vi föreslår att reglerna om tvångsvis försäljning av fast egendom moderniseras och teknikanpassas så att fast egendom kan säljas på offentlig auktion genom både muntligt, skriftligt och elektroniskt budgivningsförfarande. Den som deltar i en muntlig budgivning ska kunna vara närvarande genom videolänk. Olika budgivningssätt ska kunna kombineras i ett och samma auktionsförfarande. Bevaknings-

och fördelningssammanträden ska inte längre vara obligatoriska utan Kronofogdemyndigheten ska i varje enskilt fall ta ställning till om sammanträde behövs. Vårt förslag innebär att försäljningsprocessen kan behovsanpassas vilket leder till ökad effektivitet och minskade kostnader för såväl Kronofogdemyndigheten som parterna.

Samma regler ska gälla vid tvångsvis försäljning av fast egendom och bostadsrätter

Vi föreslår att reglerna om tvångsvis försäljning av bostadsrätter harmoniseras med reglerna om tvångsvis försäljning av fast egendom. De tidsfrister och möjligheter att bevilja anstånd som gäller vid försäljning av fast egendom ska även gälla vid försäljning av bostadsrätter. Kronofogdemyndighetens avgifter för försäljning ska också harmoniseras. Förslagen innebär enhetliga och mer lättillämpade regler för tvångsvis försäljning av bostäder. I dag gäller särskilda mini- och maxigränser för Kronofogdens avgifter vid försäljning av fast egendom medan försäljningsavgiften för bostadsrätter, liksom för annan lös egendom, är fyra procent av köpeskillingen. Säljs en bostadsrätt för 5 000 000 kronor uppgår alltså försäljningsavgifterna till 200 000 kronor medan motsvarande avgift för att sälja en småhusfastighet för en lika hög köpeskilling var 66 750 kronor år 2015.

Vi föreslår att reglerna om avgifter vid försäljning av fast egendom ska gälla även vid försäljning av bostadsrätter. Detta kommer att innebära lägre försäljningsavgifter för bostadsrätter vilket gör att det blir ett bättre ekonomiskt utfall av försäljningen för borgenärer och gäldenärer. Förslaget beräknas leda till minskade avgiftsintäkter för staten med omkring 1,7 miljoner kronor årligen. Om bostadsrätter inte längre ska undantas från utmätning som beneficium kan å andra sidan fler bostadsrätter komma att utmätas.

Kronofogdemyndigheten ska kunna uppdra åt fastighetsmäklare att sälja bostadsrätter

Vi föreslår att tvångsvis försäljning av bostadsrätter, precis som tvångsvis försäljning av fast egendom, ska kunna ske genom att Kronofogdemyndigheten uppdrar åt en fastighetsmäklare att sälja bostadsrätten under hand. Eftersom en fastighetsmäklare ofta kan

ha bättre förutsättningar än Kronofogdemyndigheten att nå potentiella köpare kan försäljningsförfarandet bli effektivare vilket gagnar både sökanden och svaranden i utsökningsförfarandet. Förslaget beräknas också leda till minskade kostnader för Kronofogdemyndigheten med omkring 1,2 miljoner kronor årligen.

Beneficiereglerna moderniseras

Även om de allmänna förutsättningarna för utmätning är uppfyllda är det ändå inte säkert att all egendom som tillhör gäldenären kan utmätas. Egendomen kan vara undantagen på grund av dess särskilda beskaffenhet, på grund av en särskild föreskrift eller på grund av att svaranden har behov av egendomen, s.k. beneficieegendom.

Reglerna om beneficium fungerar i huvudsak bra. Vissa ord och uttryck som används är emellertid ålderdomliga och omoderna. Vi föreslår en anpassning till dagens språkbruk och samhällsförhållanden.

I dagens samhälle är sparande i t.ex. värdepappersfonder och i marknadsnoterade aktier vanligt och har blivit en sparandeform som för många har ersatt sparande på bankkonto. Det finns därför inte längre någon anledning att i beneficiehänseende skilja på sparande på bankkonto och sparande i andra sparandeformer där sparandet enkelt går att omvandla till pengar.

Inga privaträttsliga handlingar ska kunna verkställas direkt

I dag finns det vissa privaträttsliga handlingar som är direkt verkställbara. Reglerna i lagen (1933:269) om ägofred och lagen (1919:426) om flottning i allmän flottled tillämpas sällan eller i princip aldrig medan reglerna i rennäringslagen (1971:437) används i viss utsträckning. Knappt 2 000 utsökningsmål årligen avser indrivning med stöd av debiteringslängder från samfällighetsföreningar. Förklaringen till den direkta verkställigheten är att det allmännas uppgifter och befogenheter lagts över på ett privaträttsligt subjekt som inte fritt kan välja sina gäldenärer. Regleringen är enkel och kostnadseffektiv för samfällighetsföreningarna men innebär merarbete för Kronofogdemyndigheten och rättsosäkerhet för gäldenären. Vi har funnit att nackdelarna överväger fördelarna och att samfällig-

hetsföreningar precis som andra borgenärer med privaträttsliga fordringar ska ansöka om betalningsföreläggande eller väcka talan vid domstol för att få sin fordran fastställd. Först därefter ska fordringen kunna drivas in.

1. Uppdraget och dess genomförande

1.1. Uppdraget

Regeringen beslutade om utredningens direktiv den 4 september 2014 (dir. 2014:127). Direktiven bifogas betänkandet som bilaga 1.

Utredningen har haft det övergripande uppdraget att göra en allmän översyn av utsökningsbalken, utsökningsförordningen och andra anslutande regelverk. Översynen ska omfatta både materiella och processuella regler.

Det huvudsakliga syftet med utredningens översyn är enligt direktiven att lämna förslag som moderniserar de utsökningsrättsliga bestämmelserna med beaktande av samhällsutvecklingen. Övergripande målsättningar är att lagstiftningen ska bli modern och ändamålsenlig och att utsökningsförfarandet ska bli mer effektivt.

Utredningen ska så långt som möjligt föreslå regler som är teknikneutrala så att det skapas förutsättningar för en ändamålsenlig användning av modern teknik i Kronofogdemyndighetens verksamhet. I uppdraget har ingått att ta ställning till vilka ändringar som krävs för att möjliggöra en ökad användning av elektronisk kommunikation mellan berörda aktörer.

En modernisering av de utsökningsrättsliga bestämmelserna ska leda till att reglerna blir enkla och tydliga. Utsökningsförfarandet ska vara förutsebart. Det ska vara tydligt för parterna vilka olika moment som ingår i förfarandet, vilka beslut som fattas och åtgärder som vidtas samt i vilka skeden som invändningar och överklaganden kan göras.

Utsökningsförfarandet ska bli mer effektivt. Förfarandet ska bli snabbare och mer verkningsfullt samtidigt som de grundläggande kraven på rättssäkerhet och socialt skydd upprätthålls. Processen

ska vara förutsebar för parterna och parterna ska kunna få befogade invändningar prövade.

Utredningen ska analysera om de skyddsregler som finns till förmån för gäldenären och dennes familj i tillräcklig utsträckning tillgodoser behovet av socialt skydd. En utgångspunkt är att det ska finnas tillräckligt utrymme för Kronofogdemyndigheten och domstolar att pröva om en utsökningsåtgärd i ett enskilt fall står i proportion till de konsekvenser den får för gäldenären och dennes familj. Sveriges åtaganden enligt Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) och FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) ska särskilt beaktas i detta sammanhang. I utredningens uppdrag har även ingått att göra de internationella jämförelser som är befogade.

Enligt direktivet ska utredningen överväga särskilt angivna frågor inom följande områden.

  • Exekutionstitlar
  • Utredning om gäldenärens tillgångar
  • Samverkan mellan Kronofogdemyndigheten och andra myndigheter
  • Löneutmätning
  • Reglerna om beneficium och utmätning av bostäder
  • Avhysning
  • Medverkan till frivilliga lösningar och processledning
  • Exekutiv försäljning och redovisning av influtna medel

Utredningen får även lämna andra förslag på åtgärder som kan leda till ett effektivare utsökningsförfarande.

Utredningen ska lämna fullständiga författningsförslag som så långt som möjligt ansluter till utsökningsbalkens nuvarande systematik och terminologi. Vidare ska utredningen ta ställning till om det finns anledning att kodifiera den praxis enligt vilken vissa utsökningsrättsliga frågor har fått sin lösning.

Utredningen ska bedöma och redovisa de ekonomiska konsekvenserna av förslagen för näringslivet, särskilt för små och medelstora

företag, enskilda och det allmänna. Vidare ska utredningen redovisa vilka konsekvenser de förslag som lämnas kan få för jämställdheten mellan kvinnor och män. Om förslagen medför ökade kostnader för det allmänna ska förslag till finansiering redovisas.

1.2. Uppdragets genomförande

Utredningen har bedrivit sitt arbete i nära samarbete med experterna. Utredningen har hållit elva endagarssammanträden och två stycken tvådagarssammanträden i internatform med experterna.

Utredningen har haft en referensgrupp från Kronofogdemyndigheten bestående av kanslichefen Karin Berglöf Hedar, verksjuristen Olof Dahnell, teamchefen Daniel Dalenbring, kronofogden Maria Fredriksson, kronofogden Malin Lundsten, kronofogden Cecilia Gripvall, kronofogden Filip Håkansson och verksjuristen Andreas Kappen. Utredningen har haft tre sammanträden med referensgruppen.

Utredningen har mellan sammanträdena haft såväl muntliga som skriftliga kontakter med experter och deltagare i referensgruppen för diskussion av särskilt utvalda frågor.

I utredningens uppdrag har ingått att göra de internationella jämförelser som är befogade. Utredningen har därför skickat särskilda frågor till Norge, Danmark, Finland, Frankrike, Storbritannien och Estland. De svar vi fått om ländernas olika rättsliga reglering och lösningar av utsökningsrättsliga frågor har diskuterats i anslutning till att vi formulerat våra överväganden. I detta sammanhang bör det dock framhållas att det finns avsevärda skillnader mellan de olika juridiska rättstraditionerna inom obeståndsrätten. I vissa länder finns det rättsliga aktörer som inte har någon motsvarighet i Sverige. Grundläggande synsätt skiljer sig åt mellan länder och rättskulturer och varje lands rättsordning måste bedömas som en helhet, där regleringen vad gäller exempelvis utsökning, kreditgivning och konkursfrågor bör ses i ljuset av ett större sammanhang. Det finns därför skäl att framhålla att det är svårt att göra jämförelser på detta område. En jämförelse med utländsk rätt blir därmed snarare av värde på ett mera övergripande plan än som exempel på lösningar av enskilda frågor som vi har haft i uppdrag att överväga. Våra frågor och de olika ländernas svar finns i bilaga 3.

Genom utredningens experter har samråd skett med Kronofogdemyndigheten, Skatteverket, Rikspolisstyrelsen, Advokatsamfundet, Svensk Inkasso, Svenska bankföreningen och Yrkesföreningen för budget- och skuldrådgivare i kommunal tjänst. Utredningen har diskuterat särskilda frågor med företrädare för Finansdepartementet och har samrått med Sveriges kommuner och Landsting (SKL). Utredningen har även samrått med barnrättighetsutredningen (S 2013:08) och 2014 års vårdnadsutredning (Ju 2014:14). Utredningen har följt arbetet i Regeringskansliet och de författningsändringar som föranletts med anledning av det s.k. Olsby-målet. Riksförbundet för Enskilda Vägar (REV) har lämnat skriftliga synpunkter när det gäller frågor som handlar om verkställighet av samfällighetsföreningars debiteringslängder. Branschorganisationen Svensk försäkring har lämnat skriftliga synpunkter som rör vissa försäkringsrättsliga frågor.

Utredningen har haft ett möte med före detta justitierådet Torkel Gregow. På ett av utredningens expertsammanträde har teamchefen för ett av Kronofogdemyndighetens specialverkställighetsteam Eva Rudolf berättat om Kronofogdemyndighetens samverkan med andra myndigheter och controllern Johan Krantz och kronoinspektören Marika Schultz har berättat om Kronofogdemyndighetens arbete med avhysningar. Utredningen har haft ett möte med kronofogden Mikael Lundholm som har berättat om sin forskning inom obeståndsområdet.

Utredningen har presenterat utredningsarbetet på Nordiska Kronofogdekonferensen i maj 2015, Svensk Inkassos medlemsmöte i oktober 2015 och på en konferens för juristenheten vid Kronofogdemyndigheten i februari 2016. Utredaren har deltagit i ett seminarium anordnat av Stockholm Centre for Commercial Law, avdelningen för insolvensrätt och sakrätt, i april 2016.

Omslagsbilden, UB s’équilibre, har formgetts av Benoit Dumaine.

1.3. Avgränsning av uppdraget

Vår utgångspunkt är att vårt primära uppdrag är att föreslå ändringar i det utsökningsrättsliga regelverket. Därefter föreslår vi de följdändringar som behövs i annan lagstiftning.

Under arbetets gång har vi uppmärksammat brister i andra regelverk än i det utsökningsrättsliga, men som på olika sätt påverkar utsökningsförfarandet. Frågor som inte omfattas av vårt uppdrag, men som vi anser bör utredas i särskild ordning, redovisar vi löpande i betänkandet.

Att motverka eller minska överskuldsättningen i samhället är inte vår primära uppgift. Den frågan har dessutom utretts relativt nyligen i Utredningen om överskuldsättning som redovisat sitt arbete i betänkandet Överskuldsättning i kreditsamhället? (SOU 2013:78).

Utredningen om överskuldsättnings uppdrag var bl.a. att föreslå en

åtgärdsinriktad strategi för att motverka skuldsättning. Härefter har regeringen i budgetpropositionen för år 2016 presenterat en strategi mot överskuldsättning som syftar till att dels motverka att enskilda får ekonomiska problem, dels hjälpa de som fått problem med skulder för att förbättra sin ekonomiska situation. I oktober 2016 redovisade Utredningen om vissa konsumentkrediter (Ju 2015:04) betänkandet Stärkt konsumentskydd på marknaden för högkostnads-

krediter (SOU 2016:68). Denna utredning har haft i uppdrag att

föreslå åtgärder för att åstadkomma en mer ansvarsfull marknad för konsumentkrediter. Att införa åtgärder för motverka eller minska överskuldsättningen i samhället är således en fråga som bereds i annan ordning.

Systemövergripade frågor omfattas i vart fall inte primärt av vårt uppdrag. Även om det går att argumentera för att systemövergripande frågor ryms inom vårt uppdrag att föreslå ”andra åtgärder för ett effektivare utsökningsförfarande” är vår utredningstid för begränsad för att vi ska kunna överväga så komplexa frågor. Vi har därför valt att prioritera de delfrågor som uttryckligen anges i vårt direktiv. Vi överväger inte heller större ändringar i frågor som rör statens finanser, t.ex. avgifters storlek och de skillnader som finns i dessa avseenden mellan mål där sökanden är staten och enskilda borgenärer.

När det gäller den språkliga utformningen av reglerna behöver vi enligt direktiven inte göra en fullständig språklig översyn av utsökningsbalken. Vi har valt att prioritera utsökningsbalkens tre första kapitel. När vissa centrala ord och uttryck har bytts ut har vi gjort de följdändringar som krävs i återstående kapitel i utsökningsbalken, utsökningsförordningen och i förekommande fall i annan lagstiftning.

1.4. Betänkandets disposition

Betänkandet är uppdelat i tre band. Band 1 har följande innehåll. I kapitel 2 finns en övergripande bakgrundsbeskrivning av dagens utsökningsförfarande. Kapitel 3 innehåller en redogörelse för behovet av en översyn av det utsökningsrättsliga regelverket och utgångspunkter för vår översyn. Övergripande överväganden och förslag för en modernare utsökningsbalk finns i kapitel 4. I detta kapitel överväger vi även de i direktivet utpekade delfrågorna om exekutionstitlar. Därefter behandlar vi de särskilt utpekade delfrågorna enligt följande ordning. Kronofogdemyndighetens medverkan till frivilliga lösningar och processledning i kapitel 5, utredning av tillgångar och myndighetssamverkan i kapitel 6, reglerna om beneficium vid utmätning i kapitel 7, löneutmätning i kapitel 8, tvångsvis försäljning och redovisning av pengar i kapitel 9 och avhysning i kapitel 10. Överväganden och förslag om andra åtgärder för ett effektivare utsökningsförfarande överväger vi löpande i de nu redovisade kapitlen. Några frågor som avser avgifter och rättegångskostnader överväger vi i kapitel 11. I kapitel 12 överväger vi några överklagande- och delgivningsfrågor.

Band 2 innehåller våra författningsförslag i kapitel 13, ikraftträdande och övergångsbestämmelser i kapitel 14 och författningskommentar i kapitel 15.

I band 3 redovisar vi i kapitel 16 de konsekvenser som våra förslag förväntas medföra. Band 3 innehåller också två särskilda yttranden, sammanfattningen översatt till engelska samt betänkandets bilagor.

2. Dagens utsökningsförfarande

2.1. Exekutionsväsendets utveckling

2.1.1. En kort historik

Exekutionsväsendet förstatligades år 1965. I samband med det beslutades att utmätningsmannen skulle benämnas kronofogde och att landet skulle delas in i 81 kronofogdedistrikt som skulle överensstämma med polis- och åklagardistrikten. I juli 1973 blev dåvarande Riksskatteverket centralmyndighet för administrationen av exekutionsväsendet. Som central myndighet hade Riksskatteverket direktivrätt i organisatoriska och administrativa frågor, men regionalt var kronofogdemyndigheterna i vissa avseenden, t.ex. i fråga om budget och medelstilldelning, fortfarande underställda länsstyrelserna som ansvarade för viss tillsyn över indrivning och redovisning av skatter och avgifter i länet. Länsstyrelserna var s.k. överexekutor fram till utsökningsbalkens ikraftträdande den 1 januari 1982.

Den 1 juli 1988 ändrades kronofogdemyndigheternas organisation på så sätt att en kronofogdemyndighet bildades i varje län. Kronofogdemyndigheterna underställdes Riksskatteverket som chefsmyndighet. Riksskatteverket fick ansvaret för att leda, styra och samordna hela skatte- och exekutionsväsendets respektive verksamheter, inklusive resurs- och personalfrågor. Eftersom det ansågs föreligga ett behov av ännu färre och större myndigheter genomfördes i januari 1997 en ny indelning av kronofogdemyndigheternas organisation. De 24 kronofogdemyndigheterna ersattes då av tio regionmyndigheter.

I november 2002 tillkallade regeringen en särskild utredare för att ännu en gång se över kronofogdemyndigheternas organisation och arbetsuppgifter (dir. 2002:142). Utredningen, som antog namnet

Utredningen om kronofogdemyndigheternas framtid, föreslog i be-

tänkandet En kronofogdemyndighet i tiden (SOU 2003:97) att de tio

regionala myndigheterna skulle bli en sammanhållen myndighet, att borgenärsuppgifter skulle skiljas från kronofogdemyndigheterna och flyttas till de debiterande myndigheterna samt att vissa offensiva borgenärsuppgifter skulle överföras till Skatteverket (tidigare Riksskatteverket).

Med utgångspunkt i utredningens förslag uttalade regeringen i budgetpropositionen för år 2005 (prop. 2004/05:1 vol. 2 utg.omr. 3) att exekutionsväsendets indelning i regioner skulle upphöra den 1 januari 2006 och att verksamheten skulle överföras till en rikstäckande myndighet. Regeringen förklarade att den avsåg att återkomma till frågan om den rikstäckande verksamhetens organisatoriska hemvist, dvs. om denna skulle vara knuten till Skatteverket eller bedrivas inom ramen för en helt fristående myndighet. Kronofogdemyndigheterna och Skatteverket skulle i avvaktan på detta fortsätta det arbete som inletts med att utveckla samverkan mellan myndigheterna när det gäller gemensamt stöd, dvs. drift och utveckling av it-stöd samt övrigt administrativt stöd.

I budgetpropositionen för år 2006 (prop. 2005/06:1 vol. 2 utg.omr. 3) uttalade regeringen att den tidigare redovisade bedömningen om en rikstäckande myndighet, benämnd Kronofogdemyndigheten, kvarstod. Eftersom diskussionen om den närmare utformningen av den nya organisationen dragit ut på tiden saknades det dock förutsättningar för att genomföra den rikstäckande myndighet som tidigare aviserats redan till årsskiftet 2005/2006. Regeringen ansåg att ansvaret för administrativ ledning och styrning av verksamheten, liksom hittills, borde ligga på Skatteverket.

I och med regeringens förslag i propositionen (2005/06:200) En

Kronofogdemyndighet i tiden avvecklades de tio regionala kronofogde-

myndigheterna och en ny myndighet med rikstäckande verksamhet, Kronofogdemyndigheten, inrättades från den 1 juli 2006. I propositionen uttalades att den nya Kronofogdemyndigheten skulle vara fristående men att myndigheten skulle knytas till Skatteverket i strategiska frågor. De två myndigheterna skulle bl.a. kunna utnyttja gemensamt stöd när det gällde it-verksamhet och administrativa stödfunktioner. Riksdagen godtog i huvudsak regeringens förslag (bet. 2005/06:SkU35 och rskr. 2005/06:356). Författningsförslagen trädde i kraft den 1 juli 2006.

I propositionen (2006/07:99) En fristående Kronofogdemyndighet föreslogs att Kronofogdemyndigheten skulle vara helt fristående

och alltså inte längre vara knuten till Skatteverket för administrativ ledning och styrning i strategiska frågor. De s.k. offensiva borgenärsuppgifterna skulle överföras till Skatteverket. Skatteverket skulle överta uppgifterna att ansöka om likvidation, ansöka om konkurs och bevaka det allmännas fordran i konkurs, ansöka om företagsrekonstruktion och företräda det allmänna vid rekonstruktion, besluta om att anta förslag om ackord, besluta om nedsättning av fordran och företräda det allmänna i ett skuldsaneringsförfarande samt väcka och utföra talan om preskriptionsförlängning. Syftet med förslagen var att stärka borgenärernas och gäldenärernas förtroende för Kronofogdemyndighetens förmåga att uppträda opartiskt i det verkställande arbetet.

Regeringen ansåg att den dåvarande handläggningsordningen för allmänna utsökningsmål i huvudsak skulle behållas oförändrad. Däremot föreslogs bestämmelser om samordning mellan Kronofogdemyndigheten och Skatteverket när Kronofogdemyndigheten överväger att medge uppskov med betalningen. Vidare skulle det tydliggöras att det direkta syftet med Kronofogdemyndighetens gäldenärsutredning endast är att få fram underlag för att bedöma frågor om uppskov och avbrytande av indrivning. Vidare föreslog regeringen att kravet på betalningsanmaning i allmänna mål skulle slopas. Riksdagen godtog, med några mindre ändringar, regeringens förslag (bet. 2006/07SkU17 och rskr. 2006/07:178). Författningsförslagen trädde i kraft den 1 januari 2008.

2.1.2. Kronofogdemyndigheten i dag

Kronofogdemyndigheten leds av en rikskronofogde och bedriver i dag (november 2016) sin verksamhet på 37 orter i landet. Myndigheten har sammanlagt cirka 2 200 tills vidare anställda medarbetare.

Kronofogdemyndighetens verksamhet regleras i förordningen (2007:781) med instruktion för Kronofogdemyndigheten. Enligt instruktionen ansvarar myndigheten för frågor om verkställighet enligt utsökningsbalken och andra författningar, indrivning enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m., betalningsföreläggande och handräckning, skuldsanering, F-skuldsanering, tillsyn i konkurs samt lönegaranti vid konkurs och företagsrekonstruktion. Kronofogdemyndigheten är behörig myndighet i

ärenden om bistånd åt eller bistånd av andra staters myndigheter för verkställighet och indrivning samt utbyte av information och delgivning av handlingar i ärenden om verkställighet och indrivning. Utöver dessa uppgifter arbetar Kronofogdemyndigheten bl.a. med förebyggande verksamhet och kundservice. Myndigheten har också tillsammans med en rad andra myndigheter i uppdrag att arbeta för att motverka den grova organiserade brottsligheten samt bedriver myndigheten arbete för att motverka penningtvätt.

Kronofogdemyndighetens mest omfattande arbetsuppgift är att genom handläggning av allmänna och enskilda mål driva in skulder i syfte att bidra till att borgenärer får betalt för sina fordringar. I sitt arbete har myndigheten möjlighet att vidta tvångsåtgärder som innebär att tillgångar kan utmätas och säljas.

Under år 2015 kom det in totalt 3 515 955 ärenden till Kronofogdemyndigheten. Av dessa avsåg cirka 2 269 000 verkställighet. Antalet personer som var föremål för verkställighet och indrivning uppgick vid utgången av året till cirka 508 000 fysiska och juridiska personer. Av de cirka 428 000 gäldenärer som avser fysiska personer var 66 procent män och 34 procent kvinnor. Flest gäldenärer fanns i åldersgruppen 45–54 år följt av åldersgruppen 35–44 år. Under året drev Kronofogdemyndigheten in totalt 10,18 miljarder kronor varav 5,87 miljarder kronor i allmänna mål och 4,31 miljarder kronor i enskilda mål. Antalet inkomna ansökningar om avhysning uppgick under året till 6 684, varav 2 224 verkställdes.

2.1.3. Utsökningsbalkens disposition

Utsökningsbalken (1981:774) trädde i kraft den 1 januari 1982 och ersatte då bl.a. 1877 års utsökningslag. Utsökningsbalken (UB) var resultatet av ett långvarigt utredningsarbete och innebar en genomgripande modernisering av utsökningsrätten.

Utsökningsbalken kompletteras av bestämmelser i bl.a. utsökningsförordningen (1981:981). Det finns även en rad andra författningar som är av betydelse. I sammanhanget kan t.ex. nämnas lagen (2001:184) och förordningen (2001:590) om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet. I fråga om handläggning av allmänna mål gäller lagen (1993:891) om indrivning av statliga

fordringar m.m. (indrivningslagen) och indrivningsförordningen (1993:1229).

Förvaltningslagens (1986:223) bestämmelser i 8–30 §§ är inte tillämpliga i Kronofogdemyndighetens exekutiva verksamhet (se 32 § förvaltningslagen). Rättegångsbalken (RB) är inte heller direkt tillämplig i mål hos Kronofogdemyndigheten men UB hänvisar i flera fall till bestämmelser i RB.

I det följande ges en översikt av utsökningsbalkens disposition och innehåll.

Kapitel 1 – Inledande bestämmelser

I första kapitlet finns inledande bestämmelser om utsökningsbalkens tillämpningsområde, exekutiv myndighet och vissa föreskrifter om mål och parter.

Utsökningsbalken är tillämplig vid verkställighet av dom eller annan exekutionstitel, som innefattar betalningsskyldighet eller annan förpliktelse, samt vid verkställighet av beslut om kvarstad eller annan liknande säkerhetsåtgärd. Verkställighet som avser betalningsskyldighet sker genom utmätning. Verkställighet som avser annan förpliktelse eller säkerhetsåtgärd sker i den ordning som anges i 16 kap. UB (1 kap. 1 §). Utsökningsbalken är subsidiär till bestämmelser i annan lag (1 kap. 2 §).

Det är Kronofogdemyndigheten som är ansvarig myndighet för att handlägga mål om verkställighet, s.k. utsökningsmål (1 kap. 3 §). Utsökningsmål handläggs som enskilt eller allmänt mål. Allmänna mål är mål om uttagande av böter, vite, skatt, tull, avgift och andra medel som staten har rätt till och som får utsökas utan föregående dom samt, enligt vad regeringen närmare föreskriver, annan liknande fordran som staten eller en kommun har rätt till. I annan lag kan föreskrivas att även mål om uttagande av någon annan fordran är ett allmänt mål. Andra mål än de som nu nämnts är enskilda mål (1 kap. 6 §).

Den som begär verkställighet hos Kronofogdemyndigheten kallas sökande. I allmänna mål är staten eller en kommun sökande. Sökandens motpart benämns svarande. I mål som rör en fordran kallas svaranden för gäldenär. Den som inte är sökande eller svarande be-

nämns tredje man. Tredje man hos vilken en gäldenär själv har en fordran kallas för sekundogäldenär (1 kap. 7 §).

Kapitel 2 – Förfarandet hos Kronofogdemyndigheten

Förfarandet hos Kronofogdemyndigheten regleras i utsökningsbalkens andra kapitel. En ansökan om verkställighet ska göras muntligen eller skriftligen. I vissa fall kan ansökan göras på medium för auto-

matisk databehandling. När det gäller utslag i mål om betalnings-

föreläggande eller handräckning verkställs dessa självmant av Kronofogdemyndigheten om inte sökanden i målet har angett att verkställighet inte ska ske. Ansökan om verkställighet anses i sådana fall gjord när utslaget meddelades (2 kap. 1 §).

Kronofogdemyndigheten får hålla förhör med en svarande när det behövs. Myndigheten får också förelägga en svarande att inställa sig personligen vid vite av högst ettusen kronor. Till sådant förhör ska även sökanden kallas om det behövs. Sökanden får föreläggas att inställa sig vid påföljd av att ansökan annars förfaller. Även sökanden kan föreläggas att inställa sig vid vite (2 kap. 10 §). Bestämmelsen om kallelse av sökanden gäller dock inte i allmänna mål (2 kap. 30 §). Kronofogdemyndigheten får vid behov hålla förhör med en tredje man som är sakägare eller som är skyldig att lämna upplysningar (2 kap. 11 §).

Tvångsmedel i form av Kronofogdemyndighetens möjligheter att i andra fall än de som redovisats i fråga om förhör förelägga svaranden eller tredje man vite, möjlighet att vid tingsrätt framställa yrkande om häktning, rätt att genomsöka förvaringsställe, rätt att bryta lås eller bereda sig tillträde på annat sätt samt andra möjligheter att använda tvång regleras i 2 kap. 15–17 §§ UB.

I 2 kap. 18–21 §§ UB anges de formella krav som ställs på Kronofogdemyndighetens beslut, verkställighet av myndighetens beslut, rättelse av beslut och betydelsen av åtgärder som inte framstår som beslut. Härefter följer i kapitlets 22–24 §§ bestämmelser som reglerar prövning av tvister och Kronofogdemyndighetens möjlighet att hålla muntlig förhandling.

I 2 kap. 25–29 §§ UB finns bestämmelser om beskaffenheten av säkerheter som ska ställas, hur dessa kan tas i anspråk samt om ränta.

I de allmänna målen företräds sökanden som huvudregel av Kronofogdemyndigheten. När talan förs i ett överklagat utsökningsmål som är allmänt mål företräds sökanden av Skatteverket (2 kap. 30 §).

Kapitel 3 – Exekutionstitlar

I tredje kapitlet finns bestämmelser om exekutionstitlar. Med exekutionstitel förstås främst ett avgörande som får verkställas, respektive den skriftliga handling där beslutet har kommit till uttryck. I kapitlets 1 § anges vilka myndighetsavgöranden och andra handlingar som får ligga till grund för verkställighet. Kapitlet innehåller också bestämmelser om vad som gäller för verkställighet av exekutionstitlar.

Enligt 3 kap. 2 § UB får utländska exekutionstitlar bara verkställas i Sverige om det framgår av särskilda föreskrifter. Sådana särskilda föreskrifter är vanligtvis en bestämmelse i lag som grundar sig på en överenskommelse med en eller flera främmande stater eller en av Europeiska Unionen beslutad rättsakt. Det finns en rad författningar som reglerar verkställighet av utländska exekutionstitlar. Om inte annat är föreskrivet ska utsökningsbalkens bestämmelser tillämpas vid verkställigheten.

I kapitlets 21 § regleras vad som gäller när någon framställer en invändning mot verkställighet. I kapitlets 22 § finns bestämmelser om verkan av att en exekutionstitel upphävs.

Många av bestämmelserna i kapitlet gäller inte i allmänna mål (3 kap. 23 §).

Kapitel 4 – Utmätning

Bestämmelser som handlar om utmätningsförfarandet finns i utsökningsbalkens fjärde kapitel. I kapitlet finns bl.a. bestämmelser om utmätningsordningen (3–7 §§), själva förfarandet (9–13 §§), upplysningsplikt för gäldenären och tredje man (14–16 §§) samt bestämmelser om förhållandet till tredje man vid utmätning av lös eller fast egendom och om tvister angående rätt till denna (17–26 §§). Vidare regleras utmätningsverkan av domstols beslut eller av betalning till Kronofogdemyndigheten (27–28 §§), verkan av utmätning (29–31 §§),

hävande av utmätning och annan rättelse (33–35 §§). I kapitlets 36 § finns vissa undantagsbestämmelser för allmänna mål. Kompletterande bestämmelser finns i utsökningsförordningens sjätte kapitel.

Kapitel 5 – Undantag från utmätning

I femte kapitlet finns bestämmelser om undantag från utmätning. Bestämmelserna i kapitlets 1–4 §§ innehåller undantag från utmätning som har till syfte att beakta gäldenärens behov av att kunna försörja sig och sin familj, de s.k. beneficiereglerna. Syftet med beneficiereglerna är också att ge gäldenären ett visst skydd för sina personliga tillgångar.

I kapitlets 5–12 §§ redovisas undantag som gäller på grund av egendomens beskaffenhet eller på grund av särskilda föreskrifter. För pantsatt egendom och egendom som är föremål för retentionsrätt finns i 13 § föreskrivet undantag från vad som reglerats i de tidigare bestämmelserna.

I 14 och 15 §§ finns bestämmelser om förfarandet vid prövningen.

Kapitel 6 – Säkerställande av utmätning

Bestämmelser om säkerställande av utmätning, både när det gäller lös och fast egendom, finns i utsökningsbalkens sjätte kapitel. Bestämmelserna gäller även i allmänna mål. Syftet är att reglera de åtgärder som ska vidtas efter ett beslut om utmätning för att gäldenären inte ska kunna förfoga över egendomen till skada för utmätningssökanden. Kompletterande bestämmelser finns i utsökningsförordningens sjätte kapitel.

Kapitel 7 – Utmätning av lön m.m.

Bestämmelser om utmätning av lön m.m. finns i utsökningsbalkens sjunde kapitel. I 1 och 2 §§ finns allmänna bestämmelser vilka följs av villkor för utmätning i 3–6 §§. Därefter följer bestämmelser om själva förfarandet (7–12 §§), företrädesordningen (13–19 §§), arbetsgivarens skyldigheter (20–22 §§), särskilda bestämmelser (23 och 24 §§) samt en straffbestämmelse som gäller arbetsgivare som upp-

såtligen eller av oaktsamhet underlåter att vidta föreskrivna åtgärder (25 §). Kompletterande bestämmelser finns i utsökningsförordningens sjunde kapitel.

Kapitel 8 – Allmänna bestämmelser om exekutiv försäljning m.m.

I utsökningsbalkens åttonde kapitel finns allmänna bestämmelser om exekutiv försäljning av utmätt egendom och indrivning av utmätt fordran. Av de inledande bestämmelserna framgår bl.a. att utmätt egendom ska säljas genom Kronofogdemyndighetens försorg, att bestämmelserna om försäljning är tillämpliga även när egendom ska säljas exekutivt under konkurs och att en sökande som har särskild förmånsrätt i utmätt egendom kan begära att försäljningsvillkoren ska bestämmas med hänsyn till dennes förmånsrätt (1 och 2 §§).

I kapitlets 3–7 §§ regleras tidsfrister för försäljning och hinder mot försäljning. Att det är möjligt att sälja hela egendomen när lagen (1904:48 s. 1) om samäganderätt är tillämplig framgår av 8 och 9 §§. I 10–13 §§ samt 15 och 16 §§ finns bestämmelser om tredje mans rätt till betalning på grund av panträtt m.m.

Bestämmelser om avbrytande av verkställigheten och om handräckning efter försäljning för att köparen ska komma i besittning av vad denne förvärvat finns i kapitlets 17 och 18 §§. I 18 § finns ett undantag beträffande allmänna mål. Bestämmelserna kompletteras av reglering i utsökningsförordningens åttonde och nionde kapitel.

Kapitel 9 – Försäljning av lös egendom i allmänhet och indrivning av utmätt fordran m.m.

Utsökningsbalkens nionde kapitel innehåller bestämmelser om försäljning av lös egendom och indrivning av utmätt fordran m.m. Kapitlet gäller däremot inte för bl.a. registrerat skepp eller registrerat luftfartyg. Bestämmelser för sådan egendom finns i balkens tionde och elfte kapitel.

Kronofogdemyndigheten kan välja att sälja utmätt lös egendom på auktion eller under hand (1 §). Bestämmelser för försäljning på auktion finns i kapitlets 2–7 §§ och bestämmelser för försäljning under hand finns i 8 och 9 §§.

Särskilda bestämmelser gäller för försäljning av egendom som gäldenären innehar under förbehåll om återtaganderätt. Kapitlets 10 § hänvisar till bestämmelser i konsumentkreditlagen (2010:1846) och lagen (1978:599) om avbetalningsköp mellan näringsidkare m.fl.

Bestämmelser om indrivning av utmätt fordran finns i kapitlets 11–13 §§ och om åtgärder efter utmätning i pantbrev m.m. i 14– 16 §§. Det som föreskrivs i nionde kapitlet gäller även i allmänna mål. Kompletterande bestämmelser finns i utsökningsförordningens nionde kapitel.

Kapitel 10 – Försäljning av registrerat skepp

Bestämmelserna i tionde kapitlet gäller exekutiv försäljning av registrerat skepp. Kapitlet gäller däremot inte för försäljning av andel i eller villkorlig rätt till skepp (2 §). Utmätt skepp ska enligt kapitlets 1 § säljas på offentlig auktion. Tidsfrister för försäljningen regleras i 3 §. Dessa gäller dock inte i allmänna mål (24 §). Bestämmelser om utlösnings- och anslutningsrätt finns i kapitlets 4 och 5 §§. I kapitlet anges de åtgärder som ska vidtas före auktion (6–8 §§), bestämmelser om förhandling och sakägarförteckning (9–13 §§) och villkor för försäljning (14–17 §§). Bestämmelser om själva auktionen finns i 18–23 §§.

Tillämpningsbestämmelser finns i utsökningsförordningens tionde kapitel.

Kapitel 11 – Försäljning av registrerat luftfartyg m.m.

I utsökningsbalkens elfte kapitel finns bestämmelser om exekutiv försäljning av registrerat luftfartyg och intecknade reservdelar till luftfartyg. Kapitlet bygger på en i Genève ingången konvention rörande internationellt erkännande av rätt till luftfartyg år 1948 som Sverige ratificerade år 1955. I fråga om vissa främmande luftfartyg eller intecknade delar till sådana luftfartyg ska även lagen (1955:229) i anledning av Sveriges tillträde till 1948 års konvention rörande internationellt erkännande av rätt till luftfartyg tillämpas (1 § andra stycket). I allt väsentligt gäller samma bestämmelser som för exekutiv försäljning av skepp.

Kompletterande bestämmelser finns i utsökningsförordningens elfte kapitel.

Kapitel 12 – Försäljning av fast egendom

I utsökningsbalkens tolfte kapitel finns bestämmelser om exekutiv försäljning av fast egendom. Efter inledande bestämmelser (1 och 2 §§) följer reglering som handlar om förberedande åtgärder såsom värdering och omhändertagande av pantbrev (3–5 §§). I de följande avsnitten finns bestämmelser om förvaltningen av utmätt fastighet, ägarens befogenheter, sysslomannaskap m.m. (6–10 §§) och om tidsfrist för försäljning (11 §). Tidsfristen för försäljning gäller inte i allmänna mål (69 §).

Sakägare har under vissa förutsättningar rätt att utlösa utmätningssökanden och sakägare har också vissa möjligheter att ansluta sig till förfarandet enligt 12–13 §§. I 14–17 §§ finns vissa bestämmelser om särskild försäljning av fastighetstillbehör. I 18–22 §§ regleras vissa åtgärder som ska vidtas före auktion, såsom kungörande och kallelser.

En auktion för försäljning av fast egendom ska föregås av ett bevakningssammanträde där det ska upprättas en sakägarförteckning enligt kapitlets 23–31 §§. Närmare villkor för försäljning på auktion regleras i 32–37 §§ och bestämmelser om själva auktionen finns i 38–44 §§. Reglering av vilka rättsföljder som följs av en auktion finns i kapitlets 45–48 §§. Särskilda bestämmelser som tar sikte på gemensamt intecknade fastigheter finns i 49–55 §§. Kronofogdemyndigheten kan förordna om fortsatt inteckningsansvar som avses i 6 kap. 12 § jordabalken (56 §). I 57–61 §§ regleras förutsättningar för försäljning under hand av en utmätt fastighet. I 62–68 §§ finns bestämmelser om försäljning av villkorlig rätt till fastighet eller av andel i fastighet.

Kompletterande bestämmelser finns i utsökningsförordningens tolfte kapitel.

Kapitel 13 – Redovisning av influtna medel

Bestämmelser om hur redovisning av medel som kommit in i mål om utmätning ska ske finns i trettonde kapitlet. Inledningsvis finns i 1–3 §§ allmänna bestämmelser följt av bestämmelser om fördelningen av influtna medel i 4–9 §§. I 10–12 §§ finns särskilda bestämmelser som gäller för registrerat skepp, registrerat luftfartyg m.m. och fast egendom. I kapitlets 13 § regleras den ordning enligt vilken medel ska avräknas på en borgenärs fordran när denne inte får fullt betalt. Bestämmelser om utbetalning av medel finns i kapitlets 14–20 a §§. Vissa särskilda bestämmelser gäller för allmänna mål (21 §).

Bestämmelserna kompletteras av bestämmelser i utsökningsförordningens trettonde kapitel.

Kapitel 14 – Verkan av exekutiv försäljning m.m.

I utsökningsbalkens fjortonde kapitel finns bestämmelser om verkan av exekutiv försäljning m.m.

Kapitel 15 – Upphävt

Kapitel 15, som handlade om införsel, är upphävt.

Kapitel 16 – Annan verkställighet

I sextonde kapitlet finns bestämmelser om annan verkställighet. I kapitlets 1–9 §§ finns bestämmelser som gäller för avhysning. Avhysning ska genomföras så att skälig hänsyn tas till såväl sökandens intresse som svarandens situation. Om möjligt ska avhysning ske inom fyra veckor från det att behövliga handlingar kom in till Kronofogdemyndigheten. Avhysning får ske tidigast en vecka från det att svaranden beretts tillfälle att yttra sig eller, om svaranden är bosatt utomlands, två veckor från det att underrättelse skickades till svaranden (3 §). Bestämmelserna om avhysning reglerar också bl.a. Kronofogdemyndighetens arbete med att ordna transport av egendom som ska bortforslas och om möjligheter för Kronofogdemyndigheten att sälja egendomen.

I kapitlets 11–12 a §§ regleras verkställighet i annat fall. När det gäller kvarstad finns det särskilda bestämmelser i 13–16 §§.

Bestämmelserna kompletteras av bestämmelser i utsökningsförordningens femtonde och sextonde kapitel.

Kapitel 17 – Kostnader

Bestämmelserna i utsökningsbalkens sjuttonde kapitel gäller endast för kostnaderna hos Kronofogdemyndigheten. Det får tas ut en årlig grundavgift för allmänna kostnader vid handläggningen av utsökningsmål och det får även i övrigt tas ut ersättning för statens kostnader, s.k. förrättningskostnader, för förfarandet hos Kronofogdemyndigheten (1 §). Sökandens ansvar för förrättningskostnader regleras i 2–5 §§ och bestämmelser om uttagandet av förrättningskostnaderna finns i 6–11 §§. Särskild föreskrift finns i 12 § beträffande parternas kostnader i tvist vid fördelning. Särskilda bestämmelser om undantag för de allmänna målen finns i 13 §.

Bestämmelser om förrättningskostnader har meddelats i förordningen (1992:1094) om avgifter vid Kronofogdemyndigheten. Ersättning för förrättningskostnaderna tas ut i utsökningsmål och andra mål om verkställighet i form av grundavgift, förberedelseavgift, försäljningsavgift och särskild avgift, s.k. utsökningsavgifter, om inte annat är särskilt föreskrivet (2 §). Någon avgift tas inte ut om ansökan avvisas eller inte föranleder någon verkställighetsåtgärd (3 §).

I fråga om kostnader som uppstår vid tingsrätt, hovrätt eller HD är bestämmelserna i rättegångsbalkens artonde kapitel tillämpliga (se 18 kap. 1 § tredje stycket UB och 32 § lagen [1996:242] om domstolsärenden). Av 32 § lagen om domstolsärenden (ärendelagen) framgår att domstolen i ett ärende där enskilda är motparter till varandra får förplikta den ena parten att ersätta den andra parten för dennes kostnader i ärendet med tillämpning av bestämmelserna i rättegångsbalkens artonde kapitel. I förarbetena till nu nämnda 32 § anges att om ett statligt organ är part i ärendet och har samma ställning som en privat fysisk eller juridisk person, t.ex. därför att staten innehar en fastighet, bör staten vid tillämpning av bestämmelsen behandlas som en enskild part (prop. 1995/96:115 s. 117 f.).

Kapitel 18 – Överklagande

Utsökningsbalkens artonde kapitel innehåller bestämmelser om överklagande av beslut i utsökningsmål och om särskilda rättsmedel i sådana mål. Kronofogdemyndighetens beslut överklagas enligt kapitlets 1 § till tingsrätt. Samtliga bestämmelser i kapitlet är tillämpliga i allmänna mål. Enligt 18 kap. 1 § tredje stycket är lagen (1996:242) om domstolsärenden tillämplig vid överklagande i utsökningsmål om det inte anges något annat i kapitlet.

Kompletterande föreskrifter ges i utsökningsförordningens sjuttonde kapitel.

2.2. Några av Sveriges internationella åtaganden

Sverige är, oavsett hur en internationell konvention införlivats i svensk rätt, förpliktat att följa de konventioner som Sverige har tillträtt. Enligt principen om fördragskonform tolkning ska svensk rätt, så långt det är möjligt inom ramen för lagens ordalydelse, tolkas av myndigheter och domstolar på ett sätt som är förenligt med Sveriges konventionsåtaganden.

I detta avsnitt ges en översikt av några internationella instrument och särskilda bestämmelser av intresse för frågor som vi ska överväga. Vi redovisar också översiktligt några av Europadomstolens avgöranden som vi kommer att diskutera i andra kapitel.

2.2.1. FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter

FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter antogs av FN:s generalförsamling år 1966. Sverige undertecknade konventionen år 1967 och den trädde i kraft år 1976. Rätten till en lämplig bostad regleras i artikel 11 i konventionen enligt vilken konventionsstaterna erkänner rätten för var och en till en tillfredsställande levnadsstandard, däribland tillräckligt med mat och kläder, en lämplig bostad samt till ständigt förbättrade levnadsvillkor. Där framgår också att konventionsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att denna rätt förverkligas och erkänner att internatio-

nellt samarbete på frivillig grund är av väsentlig betydelse i detta sammanhang.

Rättigheterna i konventionen ska utövas utan diskriminering av något slag på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationell eller social härkomst, egendom, börd eller ställning i övrigt (artikel 2). FN:s expertkommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, som ansvarar för efterlevnaden av konventionen, har förtydligat att rättigheterna i konventionen gäller för alla. Det inkluderar såväl medborgare i landet som utländska medborgare, samt flyktingar, asylsökande, statslösa, migrantarbetare och traffickingoffer, oavsett legal status och dokumentation.1 Kommitténs tolkning är visserligen inte juridiskt bindande, men bör anses vägledande i hur konventionens bestämmelser ska tolkas.

FN:s expertkommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter har vidare framhållit att även när en avhysning är rättfärdigad, t.ex. när en person inte betalar hyra under längre tid, måste myndigheterna säkerställa att verkställigheten av avhysningen överensstämmer med de mänskliga rättigheterna och allmänna principer om rimlighet och proportionalitet. Kommittén har också förklarat att det måste finnas processuella skyddsåtgärder för att skydda de boende vid en tvångsavhysning. Till dessa hör att de berörda personerna får information i rimlig tid före den planerade avhysningen, att alla personer som verkställer avhysningen kan identifieras, att avhysningar inte äger rum i särskilt dåligt väder eller nattetid om inte de personer som berörs av beslutet samtycker till detta, att de berörda personerna ska ha tillgång till rättsmedel och, om möjligt, rättslig hjälp. Kommittén har också framhållit att vräkningar inte ska resultera i hemlöshet och när de berörda personerna inte själva kan ordna boende, måste konventionsstaten vidta alla rimliga åtgärder för att se till att det finns tillgång till alternativt boende.2

1 FN:s expertkommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, General Comments No 20: Non-discrimination in economic, social and cultural rights (2009), punkt 30. 2 FN:s expertkommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, General comments no. 7 – The right to adequate housing (art. 11.1): forced evictions (1997), p. 11, 14–16.

2.2.2. FN:s konvention om barnets rättigheter

FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen), antogs av FN:s generalförsamling den 20 november 1989 och trädde i kraft den 2 september 1990. Sverige var ett av de första länderna som ratificerade barnkonventionen. I dag har 194 länder skrivit under barnkonventionen och förbundit sig att följa dess bestämmelser. Barnkonventionens artikel 4 förpliktar stater att vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder samt administrativa och andra åtgärder som behövs för att genomföra de rättigheter som erkänns i konventionen. Sverige har ratificerat barnkonventionen men den har ännu inte inkorporerats i svensk lagstiftning3. Den frågan bereds för närvarande i Regeringskansliet (se nedan).

Det finns även tre fakultativa protokoll till barnkonventionen. De två första protokollen, fakultativt protokoll till konventionen om barnets rättigheter om indragning av barn i väpnade konflikter och fakultativt protokoll till konventionen om barnets rättigheter om försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi, antogs av FN:s generalförsamling den 25 maj 2000. Sverige ratificerade dessa protokoll den 20 februari 2003 respektive den 7 december 2006. Det tredje protokollet, fakultativt protokoll till konventionen om barnets rättigheter om ett klagomålsförfarande, antogs av FN:s generalförsamling den 19 december 2011. Detta protokoll har inte ratificerats av Sverige.

FN:s kommitté för barnets rättigheter (Barnrättskommittén) har till uppgift att övervaka att barnkonventionen respekteras i de länder som ratificerat den. Barnrättskommittén ger staterna vägledning i tolkningen av barnkonventionen bl.a. genom allmänna kommentarer (general comments). De allmänna kommentarerna är inte juridiskt bindande men har kommit att få stor betydelse som tolkningsunderlag i de nationella rättssystemen.

3 Det mest förekommande sättet att införliva konventionsåtaganden i svensk rätt är genom transformering eller konstaterande av normharmoni. Transformering innebär att, i den utsträckning det anses behövligt, införa eller ändra svenska bestämmelser så att de överensstämmer med konventionens krav. I vissa fall konstateras i stället att normharmoni råder, dvs. att svensk rätt redan överensstämmer med konventionen varför några lagändringar inte är behövliga. Ett annat tillvägagångssätt att införliva en konvention i svensk rätt är genom inkorporering, dvs. att i lag föreskriva att bestämmelserna i en konvention ska gälla som lag i Sverige. Konventionens originaltext blir därmed gällande som svensk lag. Ofta publiceras en översättning vid sidan av originaltexten. Konventionen kan antingen ges företräde framför annan lagstiftning eller vara jämställd med den.

Barnkonventionens fyra grundprinciper

De fyra grundprinciperna i barnkonventionens artiklar 2, 3, 6 och 12 är vägledande för hur övriga rättigheter i konventionen ska tolkas. Grundprinciperna har också en självständig betydelse och ska vara utgångspunkt i beslut och åtgärder som kan röra enskilda barn eller grupper av barn.

Artikel 2 handlar om barnets rätt till icke-diskriminering. Begreppet diskriminering definieras inte i konventionen. Barnrättskom-

mittén har i allmänna kommentarer tolkat bestämmelsen i förhål-

lande till olika frågor och grupper av barn, bl.a. om utbildningens mål och ungdomars hälsa och utveckling. Att varje barn ska ha tillgång till rättigheterna i konventionen är inte detsamma som att alla barn ska behandlas exakt lika4.

Artikel 3 fastställer att barnets bästa ska sättas främst vid alla åtgärder som rör barn. Enligt bestämmelsens första punkt ska barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ. Enligt Barnrättskommittén är barnets bästa ett flexibelt begrepp vars innebörd måste avgöras från fall till fall och principen har många olika dimensioner5. Principen är en materiell rättighet som innebär rätten att få barnets bästa bedömt i beslut som gäller barnet. Vidare är principen en grundläggande rättslig tolkningsprincip. Om det går att tolka en rättsregel på olika sätt ska den tolkning som bäst tillgodoser barnets bästa ges företräde. Principen är även ett tillvägagångssätt i beslutsprocesser. När ett enskilt barn eller en grupp av barn påverkas av ett beslut, måste beslutsprocessen innehålla en utvärdering av eventuella positiva eller negativa konsekvenser. I beslutet ska beslutsfattare motivera på vilket sätt hänsyn har tagits till barnets bästa, vilka kriterier detta grundas på och hur barnets intressen vägts mot andra intressen.

I artikel 6 erkänns barnets inneboende rätt till livet och statens skyldighet att i största möjliga utsträckning säkerställa barnets överlevnad och utveckling. Dessa rättigheter ska tolkas i förhållande till övriga grundprinciper. Rättigheterna specificeras ytterligare i andra

4 CRG/GC/2001/1, CRG/GC/2003/4 och CRG/GC/2003/5, p. 12. 5 CRC/C/GC/14, p. 6 och p. 32.

bestämmelser i konventionen, t.ex. i artikel 23 om statens skyldighet att ge lämpligt bistånd till barn med funktionsnedsättningar, artikel 24 om rätten till hälso- och sjukvård och artikel 27 om rätten till en skälig levnadsstandard. Kravet att staten ska främja barnets rätt att överleva och att få utvecklas omfattar enligt Barnrättskom-

mittén barnets fysiska, mentala, andliga, moraliska, psykologiska och

sociala utveckling6. Staten har också en skyldighet att ge föräldrar lämpligt bistånd när de fullgör sitt ansvar att främja barnets utveckling och se till att barnets rättigheter tillgodoses7.

I artikel 12 tillförsäkras barn rätt att uttrycka sina åsikter och att bli hörda. Rättigheterna i artikel 12 är absoluta och gäller alla barn som kan ha egna åsikter. Åsikterna ska beaktas i förhållande till barnets ålder och mognad. Rätten att höras i alla domstols- och administrativa förfaranden som rör barnet kan t.ex. avse frågor som rör barnets utbildning, hälsa, miljö, levnadsvillkor och skydd. Rätten att höras gäller både i förfarande som påbörjats av barnet och förfaranden som påbörjats av andra men som rör barnet. Artikel 12 ska tolkas i förhållande till övriga grundprinciper men är särskilt förbunden med principen om barnets bästa i artikel 3. Bestämmelsen är även kopplad till andra bestämmelser i konventionen som förutsätter att barnet uttrycker sina åsikter8.

Några tidigare utredningar om svensk rätt och barnkonventionen

Sedan barnkonventionen ratificerades av Sverige har frågan om den svenska rättens överensstämmelse med barnkonventionen utretts vid flera tillfällen och det har vid flera tillfällen diskuterats om Sverige bör införliva konventionen i svensk rätt genom inkorporering, dvs. genom att göra konventionen till svensk lag. Riksdagen tog upp frågan om inkorporering redan hösten 1995. Förslaget om inkorporering avvisades men socialutskottet framhöll att en fortlöpande kontroll och anpassning av all svensk lagstiftning och tillämpning är nödvändig (bet. 1995/96:SoU4, rskr. 1995/96:62).

6 CRG/GC/2003/5, p. 12. 7 CRC/C/GC/7, p. 15–18. 8 CRC/C/GC/12, p. 32–39 och p. 70–74.

Den 1 februari 1996 tillkallades en parlamentarisk kommitté (Barnkommittén) med uppgift att bl.a. göra en bred översyn av hur svensk lagstiftning och praxis förhåller sig till barnkonventionens bestämmelser (dir.1996:15). Kommittén överlämnade delbetänkandet Barn-

konventionen och utlänningslagen (SOU 1996:115) i juni 1996 och

slutbetänkandet Barnets bästa i främsta rummet (SOU 1997:116) i augusti 1997. Barnkommitténs bedömning var att artiklarna i barnkonventionen i huvudsak återspeglades väl i svensk lag och att Sverige inte hade något att vinna på en inkorporering av barnkonventionen. Enligt Barnkommittén var det viktigare att göra en ordentlig översyn av om de nationella lagarna överensstämmer med barnkonventionen och att barnkonventionens anda och innebörd i fortsättningen beaktas i varje lagstiftningsärende.

Den 1 januari 2011 infördes en bestämmelse i 1 kap. 2 § regeringsformen att det allmänna ska verka för att alla människor ska uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas tillvara (prop. 2009/10:80). Regeringen tog också initiativ till en ny strategi som syftade till att stärka barnets rättigheter inom alla berörda områden och verksamheter på statlig och kommunal nivå (prop. 2009/10:232). I strategin anges bl.a. att all lagstiftning som rör barn ska utformas i överensstämmelse med barnkonventionen. Vidare förklarade regeringen behovet av en kartläggning för att belysa hur svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med rättigheterna i barnkonventionen. Under år 2010 tog regeringen initiativ till en sådan kartläggning och i november 2011 redovisades departementspromemorian Hur svensk lagstiftning och praxis överens-

stämmer med rättigheterna i barnkonventionen – en kartläggning

(Ds 2011:37).

Exempel på andra åtgärder som har vidtagits för att driva på genomförandet av barnkonventionen inom offentlig verksamhet som rör barn är bl.a. Barnombudsmannens arbete för barns rättigheter. I juli 2012 gav regeringen Barnombudsmannen i uppdrag att genomföra insatser för att sprida och kommunicera den ovan nämnda strategin till statliga myndigheter, kommuner och landsting (S2011/8293/FST).

Barnombudsmannen har på uppdrag av regeringen utvecklat en plattform för att följa barns levnadsvillkor inom olika områden utifrån barnkonventionen. Barnombudsmannen ansvarar bl.a. för drift, spridning och utveckling av ett webbaserat uppföljningssystem som visar

statistik och information som gör det möjligt att följa hur genomförandet av barnkonventionen utvecklas i Sverige9.

En ny utredning om barns rätt och barnkonventionen

FN:s barnrättskommitté (Barnrättskommittén) framförde år 2009 i sina rekommendationer till Sverige att Sverige med alla nödvändiga åtgärder bör säkerställa att den nationella lagstiftningen står i överensstämmelse med barnkonventionen och att Sverige bör fortsätta med och förstärka sina insatser för att konventionen formellt ska erkännas som svensk lag. Vidare hade Barnombudsmannen i en skrivelse (S2009/8846/FST) till regeringen framhållit att regeringen borde låta utreda barnkonventionens rättsliga ställning i Sverige.

Under våren år 2013 tillsatte regeringen en utredning med uppdrag bl.a. att analysera för- och nackdelarna med att inkorporera barnkonventionen i svensk lag (dir. 2013:35). Utredningen, som antog namnet Barnrättighetsutredningen (S 2013:08), skulle redovisa sitt uppdrag i mars 2015. Genom tilläggsdirektiv (dir. 2014:86 och dir. 2015:17) förlängdes utredningstiden och utredningen fick ett utökat uppdrag som innebar att utredningen skulle lämna förslag till en lag om inkorporering av barnkonventionen, belysa vilka principer som kan bli aktuella vid en eventuell konflikt mellan barnkonventionens bestämmelser och svensk lagstiftning samt hur barnkonventionens bestämmelser kan få genomslag vid en sådan konflikt, belysa vilken vägledning som kan behövas för uttolkning av konventionen samt lyfta fram vilka åtgärder i övrigt som kan behöva vidtas vid en inkorporering av barnkonventionen.

Barnrättighetsutredningen redovisade sitt betänkande Barnkonventionen blir svensk lag (SOU 2016:19) den 11 mars 2016. Barnrättighetsutredningen föreslog bl.a. en lag om inkorporering av barn-

konventionen och lämnade ett antal författningsförslag i övrigt. Författningsförslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2018.

Barnrättighetsutredningens betänkande bereds för närvarande i

Regeringskansliet.

Trots att betänkandet ännu inte har lett till några lagstiftningsåtgärder redovisar vi några av Barnrättighetsutrednigens övervägan-

9 Se www.barnombudsmannen.se/max18/

den och förslag som vi bedömer har relevans för våra överväganden om barns bästa i utsökningsförfarandet (våra överväganden finns i avsnitt 4.3.11).

Utredningen framhöll i sina överväganden att en inkorporering av barnkonventionen innebär att tjänstemän och beslutsfattare måste förhålla sig till barnkonventionen på ett annat sätt än i dag, eftersom konventionen blir gällande som lag och ensam kan läggas till grund för myndigheters beslut i mål och ärenden. Genom en inkorporering blir barnkonventionen tillämplig på samtliga rättsområden. Det blir också tydligt att konventionen ska ses som en helhet och att artiklarna i konventionen ska tolkas i relation till varandra, något som kan förväntas lägga grunden till ett mer rättighetsbaserat synsätt. En inkorporering kan även förväntas påverka regelgivningen i övrigt, främst genom att tranformeringen av barnkonventionens bestämmelser torde påskyndas av inkorporeringen. Genom inkorporeringen kan man räkna med att barnets rättigheter får en mer framskjuten plats i den offentliga debatten och i lagstiftningsärenden. Brister i den svenska lagstiftningen kan identifieras och åtgärdas. Konventionens bestämmelser kan dessutom förväntas påverka utformningen av annan lagstiftning mer direkt än hittills. En väsentlig fördel som framhölls med att inkorporera barnkonventionen är att den kan fungera som utfyllnad om annan lagstiftning inte till fullo tar till vara barnets rättigheter enligt konventionen. Konventionen kommer också, när den ges status av lag, att ha företräde vid en eventuell konflikt mellan bestämmelserna i konventionen och författningar av lägre valör. Sammantaget ansåg utredningen att en inkorporering innebär att konventionens rättigheter får en stärkt ställning inte endast formellt utan även reellt. Barnets rättigheter kan tas till vara i större utsträckning än i dag.

Utredningen påtalade att om det finns osäkerhet kring hur konventionens artiklar ska tolkas, och därigenom hur de kommer att tillämpas, kan det finnas en risk att det grundläggande kravet för rättssäkerheten och förutsebarheten inte tillgodoses vid en inkorporering. En transformering skulle kunna öka förutsebarheten och bestämmelser kan anpassas till det aktuella verksamhetsområdet. Utredningen ansåg att transformering ger ett bättre stöd för rättstillämpande myndigheter, men framhöll att en inkorporering inte utesluter en fortsatt transformering. Tvärtom var det utredningens mening, och också en utgångspunkt för utredningens arbete, att

transformeringen ska fortsätta även efter det att barnkonventionen fått ställning av lag. För att barnets rättigheter ska få önskat genomslag krävs således enligt utredningen, vid sidan av inkorporering, fortsatt transformering. Det krävs därutöver en kombination av olika åtgärder, såsom lagstiftning, information, utbildning och samordning mellan olika aktörer på olika nivåer i samhället.

Enligt Barnrättighetsutredningen visar den kartläggning av områdena barn i migrationsprocessen, stöd och service till barn med funktionsnedsättning, barn som har bevittnat våld inom familjen och barn som har utsatts för våld inom familjen att barnkonventionen inte har fått tillräckligt genomslag i rättstillämpningen på de fyra utvalda områdena och att det finns tydliga brister i förhållande till barnets rättigheter enligt konventionen. Även om kartläggningen var begränsad till särskilt angelägna områden föreslog utredningen att det i förvaltningslagen (1986:223) och i förvaltningsprocesslagen (1971:291) införs en ny bestämmelse enligt vilken barnets bästa ska utredas och särskilt beaktas i ärenden och mål som rör barn. Enligt bestämmelsen ska ett barn få relevant information och ges möjlighet att framföra sina åsikter i frågor som rör barnet. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.

Utredningen ansåg vidare att principen om barnets bästa som ett tillvägagångssätt i beslutsprocesser bör få ökat genomslag i det fortsatta transformeringsarbetet. Barnets rätt att uttrycka sina åsikter och få dem beaktade behöver säkerställas. Det bör vidare tydliggöras att barnets rätt att uttrycka sina åsikter och få dem beaktade utgör en väsentlig del vid bedömningen av barnets bästa. En viktig fråga att uppmärksamma är också frågan om hur vårdnadshavarens bestämmanderätt förhåller sig till barnets rätt att komma till tals. Bestämmelser som innehåller begränsningar eller förbehåll när det gäller rätten för barnet att uttrycka sina åsikter bör ses över.

Barnrättighetsutredningen ansåg att barnkonventionen bör synlig-

göras i förarbeten där konventionen kan vara av relevans. Sådana förarbeten bör på ett tydligt sätt hänvisa till barnkonventionens bestämmelser och hur dessa bör tolkas med stöd av bl.a. Barnrätts-

kommitténs allmänna kommentarer.

Utredningen föreslog även att om förslagen i ett betänkande har betydelse för barns rättigheter, ska konsekvenserna i det avseendet redovisas. En bestämmelse om detta föreslogs i 15 § kommittéförordningen (1998:1474).

Barnkonsekvensanalyser för att säkerställa att barnets bästa kommer i främsta rummet

För att säkerställa att barnets bästa kommer i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn krävs barnkonsekvensanalyser. Att genomföra barnkonsekvensanalyser innebär att bedöma vilka konsekvenser ett beslut kan få för ett enskilt barn. Det innebär också att på en mer generell nivå analysera vilka konsekvenserna är för barn och deras rättigheter av en policy, lag eller andra åtgärder. Analyser ska ske fortlöpande och vara integrerade i beslutsprocesser på alla nivåer i samhället.

Det finns olika metoder för att göra barnkonsekvensanalyser. Enligt Barnrättskommittén är det ett minimikrav att använda barnkonventionen och de fakultativa protokollen som ram och de fyra grundprinciperna som utgångspunkt för analysen. Vidare krävs utvärderingar av vilka faktiska konsekvenser beslut och åtgärder har fått för ett enskilt barn eller grupper av barn.10

År 2001 tog den svenska Barnombudsmannen fram en modell för barnkonsekvensanalyser som skulle vara till stöd för kommuner, landsting och statliga myndigheter i arbetet med att föra in barnets bästa i beslutsfattandet. Modellen har uppdaterats och beskriver numera ett arbetssätt för att systematiskt synliggöra barnets bästa. Eftersom barn har olika förutsättningar och behov beroende på bl.a. kön, ålder, socioekonomiska förhållanden, kulturell och etnisk bakgrund och eventuella funktionshinder framhåller Barnombudsmannen att det som är det bästa för ett barn i en given situation inte nödvändigtvis är det bästa för ett annat barn. Det kan också finnas motsättningar mellan ett eller flera barns bästa och andra samhällsintressen. Om barnets eller barnens bästa har fått ge vika för något annat intresse är det särskilt viktigt att analysen och besluten finns dokumenterade så att det framgår vad som legat till grund för prioriteringen. Vidare framhåller Barnombudsmannen vikten av att barnets egna önskemål och åsikter förs fram och dokumenteras.11

10 CRG/GC/2003/5, p. 45 och CRC/C/GC/14, p. 35 och 99. 11 Barnombudsmannens faktablad Uppnå kvalitet i beslut som rör barn och unga, www.barnombudsmannen.se

2.2.3. Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

Efter andra världskriget bildades Europarådet av tio europeiska stater, däribland Sverige. Ett av syftena var att försöka förhindra framtida rättsövergrepp mot enskilda liknande de som skett under andra världskriget. För att stärka skyddet för mänskliga rättigheter utarbetades en konvention som undertecknades 1950, den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen).

Europakonventionen har inkorporerats i svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I lagen föreskrivs att Europakonventionen med tilläggsprotokoll ska gälla som lag här i landet. Europakonventionen har ställning som vanlig lag men en bestämmelse i regeringsformen stadgar att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med konventionen. Europakonventionens ställning är således svagare än grundlag men starkare än vanlig lag.

För att säkerställa att staterna efterlever Europakonventionen har en domstol, den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen), inrättats. Europadomstolen har genom åren skapat en omfattande praxis avseende tillämpningen av artiklarna i Europakonventionen och dess tilläggsprotokoll. Europadomstolens uppgift har i princip blivit att kontrollera att konventionsstaterna efterlever kraven i Europakonventionen och att tolka hur långt kraven sträcker sig. Enligt Europakonventionen ska de nationella rättsmedlen vara uttömda innan en klagande kan få saken prövad av Europadomstolen. Anledningen är att de nationella domstolarna har bättre möjligheter än Europadomstolen att göra bevisvärderingar och tillämpa nationell rätt.

I följande avsnitt redovisar vi översiktligt två bestämmelser som är centrala för frågor som vi har i uppgift att överväga.

Europakonventionen och rätten till respekt för privat- och familjeliv, hem och korrespondens

Enligt Europakonventionens artikel 8 är rätten till respekt för privat- och familjeliv, hem och korrespondens en av de rättigheter som tillkommer var och en12. Bestämmelsen avser i första hand att skydda enskilda mot godtyckliga ingripanden från det allmänna men bestämmelsen anses även innefatta skyldigheter för det allmänna att se till att respekten för privat- och familjelivet upprätthålls i förhållandet mellan enskilda.

Bestämmelsen anses inte ge någon rätt för den enskilde att kräva att han eller hon ska tillhandahållas en bostad av staten. I enstaka undantagsfall kan staten ändå ha en skyldighet att se till att särskilt utsatta individer får någonstans att bo.13Bestämmelsen hindrar inte expropriation av en fastighet där ägaren är bosatt så länge ägaren ersätts för sin förlust. Personer som inte äger sin bostad utan hyr eller arrenderar den har en mer begränsad rätt till bostaden och kan tvingas flytta när kontraktet löper ut eller förverkas utan att detta strider mot artikel 8.14

För att skyddet i artikel 8 ska vara tillämpligt krävs att det är fråga om ett ”hem” i konventionens mening. Av rättspraxis från Europadomstolen framgår att denna bedömning ska göras utifrån de faktiska omständigheterna i det enskilda fallet, oberoende av om besittningen enligt nationell rätt är tillåten eller inte. Avgörande vid bedömningen är om den boende har en tillräckligt nära och kontinuerlig anknytning till platsen för att boendet ska kunna betraktas som ett hem.15 Så ansågs vara fallet i Europadomstolens avgörande

Winterstein m.fl. mot Frankrike där klagandena under lång tid, mellan

fem och trettio år, bott på en plats planlagd för camping, men där klagandena inte hade det tillstånd som krävdes för att få ställa upp

12

Europakonventionens artikel 8 – Rätt till skydd för privat- och familjeliv:

1. Var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens.

2. Offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutande av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. 13 Se Chapman mot Storbritannien (2001) punkt 99 och Yordanova m.fl. mot Bulgarien (2012) punkt 130. 14 Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, s. 427. 15 Se bland annat Winterstein m.fl. mot Frankrike (2013), punkt 141 och Prokopovitch mot

Ryssland (2004), punkt 36.

husvagnar under längre tid än tre månader. Till samma slutsats kom Europadomstolen i avgörandet Yordanova m.fl. mot Bulgarien, där klagandena under mycket lång tid bott i ett område i huvudstaden. En del av klagandena hade bosatt sig där i slutet av 1960-talet, medan andra hade kommit till platsen senare. Klagandena hade byggt sina bostäder på statlig mark utan att ha tillstånd till det. Marken övergick senare i kommunal ägo. Först år 2005 vidtog myndigheterna åtgärder för att flytta på personerna. Europadomstolen konstaterade att klagandenas bostäder var att betrakta som hem i konventionens mening.

Rätten till skydd för hemmet enligt artikel 8 i Europakonventionen får bara inskränkas om det finns stöd i lag. Dessutom måste syftet med inskränkningen vara berättigat (legitimate aim). Vilka syften som kan godtas framgår av artikel 8(2) i konventionen. Till dessa hör bland annat hänsynen till statens säkerhet eller skyddet för andra personers fri- och rättigheter. För att få inskränka den rätt som följer av artikel 8 i konventionen måste inskränkningen även vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle. Så är fallet om åtgärden svarar mot ett angeläget samhälleligt behov (social pressing need), om inskränkningen är proportionerlig i förhållande till ändamålet och om konventionsstatens skäl för inskränkningen är relevanta och tillräckliga.16I denna fråga har varje konventionsstat en viss frihet att avgöra om en inskränkning är nödvändig (margin of appreciation). Europadomstolen har dock framhållit att det är en mycket ingripande åtgärd att beröva någon dennes hem. Varje person som riskerar att bli av med sitt hem har därför rätt att få prövat om denna åtgärd är proportionerlig och rimlig, oavsett om boendet har etablerats med eller utan tillstånd från markägaren.17

Hur proportionalitetsbedömningen ska göras varierar från fall till fall. I det ovan nämnda avgörandet Yordanova m.fl. mot Bulgarien förklarade Europadomstolen att även om de boende inte kunde räkna med att få stanna på platsen, hade myndigheternas passivitet gjort att de boende hade fått starka band dit och byggt upp ett samhälle där. I ett sådant fall fanns det enligt domstolen anledning att göra andra överväganden än i mer rutinartade fall där någon

16Winterstein m.fl. mot Frankrike (2013) punkt 147. 17 Se Yordanova m.fl. mot Bulgarien (2012) punkt 118(iv) och Winterstein m.fl. mot Frankrike (2013) punkt 155.

olagligt ockuperat annans fastighet. Europadomstolen framhöll vidare att det förhållandet att klagandena tillhörde en underprivilegierad samhällsgrupp måste väga tungt inte bara vid bedömningen av om bosättningen skulle flyttas, utan också vid bedömningen av när detta skulle ske. De bulgariska myndigheternas beslut att flytta på bosättningen tog inte någon hänsyn till proportionalitetsprincipen, utan grundades enbart på det otillåtna besittningstagandet. Europadomstolen ansåg att Bulgarien hade brutit mot artikel 8 i Europakonventionen.18

Europakonventionen och egendomsskyddet

19

Enligt Europakonventionens första tilläggsprotokoll artikel 1 ska varje fysisk eller juridisk person åtnjuta rätt till respekt för sin egendom20. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Denna bestämmelse inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten anser nödvändig för att reglera nyttjande av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra avgifter eller av böter eller viten. Begreppet ”egendom” ska ges en vidsträckt innebörd. Begreppet omfattar inte bara fast och lös egendom utan även begränsade sakrätter av ekonomiskt värde, fordringar och immateriella rättigheter.

När det gäller egendomsskyddets omfattning har Europadomstolen uttalat att bestämmelsen om egendomsskyddet innehåller följande tre beståndsdelar.

1. Principen att egendom ska respekteras.

2. Villkoren för att någon ska berövas sin egendom.

18 Se Yordanova m.fl. mot Bulgarien (2012) punkterna 121–122, 133 och 144. 19 Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, s. 539 ff. 20 Europakonventionens första tilläggsprotokoll artikel 1 – Skydd för egendom: Varje fysisk eller juridisk skall ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än om det i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten.

3. Hur ägarens rätt att utnyttja sin egendom får begränsas

Momenten har samband med varandra. De andra och tredje punkterna avser särskilda fall av ingrepp i äganderätten och måste därför tolkas i ljuset av den allmänna principen som framgår av den första punkten21.

Precis som gäller för andra bestämmelser i Europakonventionen anses staten även i fråga om äganderätten ha en positiv förpliktelse att se till att rättigheten skyddas mot kränkningar utförda av andra privata rättssubjekt. Detta sker främst genom att lagen skyddar mot tillgrepp av egendom och ger möjlighet att återfå egendom som olovligen tagits från ägaren. Staterna anses dock ha stor frihet att närmare utforma dessa regler. I statens skyldigheter ingår att se till att det finns lämpliga rättsmedel mot ingrepp i äganderätten och att utreda och vid behov åtala tillgrepp av egendom.

Även om det finns ett allmänt intresse som motiverar att egendom tas från en enskild person måste det ske en avvägning mellan det allmännas och den enskildes intresse. Egendomsberövandet måste genomföras på ett sådant sätt att det inte innebär en oskälig börda för den enskilde. Ingreppet i den enskildes rätt måste vara proportionerligt vilket innebär att hänsyn ska tas till om den enskilde får ersättning i någon form och i övrigt till de omständigheter under vilka ingreppet sker. I detta sammanhang har Europadomstolen bl.a. uttalat att ersättning för exproprierad eller nationaliserad egendom normalt måste utgå och att egendomsberövandet i avsaknad av sådan ersättning inte kan anses proportionerligt. Bestämmelsen anses emellertid inte innefatta krav på att ersättningen ska motsvara det fulla värdet av egendomen (jfr bl.a. Europadomstolens uttalande i målet

James m.fl. mot Förenade Kungariket).

I de flesta fall av egendomsberövande i det allmännas intresse handlar det om överförande av egendom till stat, kommun eller annat offentligt organ genom exempelvis expropriation av enstaka fastigheter eller ett mer omfattande förstatligande. Det kan dock även handla om att egendom överförs till ett annat enskilt rättssubjekt men att egendomsberövandet ändå betraktas som en åtgärd som vidtas i det allmännas intresse eftersom det utgör ett led i en allmän

21 Se t.ex. Europadomstolens dom i Sporrong och Lönnroth mot Sverige.

social, ekonomisk eller annan politik (jfr James m.fl. mot Förenade

kungariket).

Målet Bäck mot Finland handlade om en borgensmans regressfordran mot huvudgäldenären som hade satts ner genom skuldsanering. Europadomstolen besvarade frågan om skuldsanering kan utgöra ett brott mot en borgenärs egendomsskydd nekande med hänvisning till att borgensmannen hade tagit en risk och att skuldsaneringen var en procedur enligt vilken borgenärerna hade fått komma till tals. Vidare hade domstolen vägt olika intressen mot varandra. Europadomstolen konstaterade också att fordringen i realiteten, redan tidigare, kunde antas ha haft ett lägre reellt värde än det nominella värdet.

I målet Reiz mot Rumänien uttalade Europadomstolen med avseende på egendomsskyddet bl.a. att det måste göras en åtskillnad när det handlar om civilrättsliga egendomstvister mellan enskilda. I detta mål hade makarna Reiz förklarats vara ägare till en fastighet men förpliktats att ersätta hyresgästerna i fastigheten för investeringar som dessa hade gjort. När makarna Reiz inte betalade, såldes fastigheten exekutivt till verkställighet av betalningsförpliktelsen gentemot hyresgästerna. Europadomstolen kom fram till att detta var en ekonomisk tvist mellan enskilda som i princip inte aktualiserade statens ansvar enligt artikel 1.

När det gäller inskränkningar i ägarens rätt att använda sin egendom har Europadomstolen bl.a. uttalat att det förhållandet att fordringsägares rättigheter påverkas av att en gäldenär försätts i konkurs eller likvidation eller när egendom på grund av gäldenärens obestånd ställs under särskild förvaltning är naturligt. Däremot får det inte heller i dessa fall bli fråga om oproportionerliga inskränkningar i en fordringsägares rätt (se t.ex. målet Saggio mot Italien). I målen Luordo mot Italien och Bottaro mot Italien kom Europadomstolen fram till att vid mycket långvariga konkursförfaranden kunde även belastningen för konkursgäldenären bli så stor att hans eller hennes rätt enligt artikel 1 kränkts.

Europadomstolen har bl.a. uttalat sig om förhållandet mellan egendomsskyddet i Europakonventionen och skyddslagstiftning som begränsar avtalsfriheten i fråga om hyressättning och som ger hyresgästerna skydd mot uppsägning och vräkning. Frågan om sådan skyddslagstiftning respekterar fastighetsägarens rätt till egendomsskydd avgörs i varje enskilt fall genom en proportionalitetsbedöm-

ning. Många av Europadomstolens avgöranden i dessa avseenden handlar om tillämpningen av italiensk lagstiftning som kraftigt begränsade möjligheterna att vräka en hyresgäst. Målet Scollo mot Italien handlade om en fastighetsägare som själv hade ett starkt behov av en uthyrd lägenhet eftersom han var arbetslös och handikappad. Dessutom hade hyresgästen varit försumlig i fråga om betalning av hyran. Gällande lagstiftning hindrade fastighetsägaren från att vräka hyresgästen. Europadomstolen ansåg att med hänsyn till omständigheterna var detta oproportionerligt och stred mot fastighetsägarens rätt att utnyttja sin egendom. Det blev motsatt utgång i målet Spadea

och Scalabrino mot Italien. Även i det fallet ville fastighetsägarna

använda en lägenhet för sina egna behov. Till skillnad från det ovan nämnda fallet, ansågs det inte ha varit oproportionerligt att ge hyresgästerna besittningsskydd. I detta fall var hyresgästerna äldre kvinnor med små ekonomiska resurser som sannolikt inte skulle kunna hitta en annan bostad till lika låg hyra.

I målet Immobiliare Saffi mot Italien kom Europadomstolen fram till att den italienska lagstiftningen som hindrade vräkning av hyresgäster, trots att det fanns domstolsbeslut om att de skulle vräkas, saknade flexibilitet och skapade ett tillstånd av rättsosäkerhet. Även om lagstiftningen ansågs ha ett legitimt socialt syfte ansågs det förhållandet att det inte fanns någon möjlighet att få en domstol att påskynda verkställighet och inte heller någon rätt till skadestånd innebära att fastighetsägaren fick bära en oproportionerligt tung börda.

När det gäller frågor om egendomsskyddet och försäljning av egendom på exekutiv auktion har Europadomstolen bl.a. i målet

Tsironis mot Grekland uttalat att en försäljning på exekutiv auktion

av egendom, utan att ägaren fick underrättelse om auktionen och utan att ägaren hade möjlighet att genom överklagande få försäljningen omprövad av domstol, kränkte ägarens rätt till respekt för sin egendom. I målet S.A. Thaleia Karydi Axte mot Grekland hade en fastighet sålts exekutivt. Klagandebolaget hade kunnat överklaga utmätningen före den exekutiva auktionen men eftersom det var osäkert om bolaget hade underrättats om tiden för auktionen ansåg Europadomstolen att egendomsskyddet hade varit otillräckligt.

Enligt Europadomstolens praxis innefattar bestämmelsen om egendomsskydd ett krav på att ett ingrepp i egendomsskyddet ska vara proportionerligt. Även när det finns ett allmänt intresse som

kan motivera ingreppet, måste det därför ske en avvägning mellan det allmännas och den enskildes intresse, och åtgärden måste genomföras på ett sådant sätt att den inte innebär en oskälig börda för den enskilde. Också när det gäller ingrepp i egendomsskyddet har varje konventionsstat ett visst utrymme att bedöma om inskränkningen är nödvändig. Enligt Europadomstolens praxis är bedömningsmarginalen vidare när det gäller egendomsskyddet än när det gäller skyddet för hemmet enligt artikel 8 i Europakonventionen. I domen Rousk

mot Sverige (se även avsnitt 4.3.12 och bilaga 20) uttalade Europa-

domstolen att bedömningsmarginalen varierar beroende på vilken typ av konventionsrättighet som står på spel, och hur viktig den är för den enskilde såväl som för det allmännas intressen. Marginalen tenderar att vara snävare när den rättighet som står på spel är avgörande för den enskildes faktiska åtnjutande av djupt personliga och grundläggande rättigheter. Domstolen framhöll att förlusten av någons hem är den mest extrema formen av inskränkning av rätten till respekt för sitt hem.

3. Behovet av en översyn av det utsökningsrättsliga regelverket och utgångspunkter för vår översyn

3.1. Behovet av en översyn av det utsökningsrättsliga regelverket

Utsökningsbalken (1981:774) trädde i kraft den 1 januari 1982 och ersatte bl.a. 1877 års utsökningslag. Övergångsförhållandena reglerades av en särskild promulgationslag. I vissa fall är de förarbeten som utgör vägledning för balkens tillämpning överförda från 1877 års utsökningslag.

Under de mer än 30 år som utsökningsbalken har varit i kraft har såväl Kronofogdemyndigheten som samhället i stort förändrats. Den informationstekniska utvecklingen har lett till förändringar av Kronofogdemyndighetens arbetsmetoder vilket gör att det ställs ökade krav på ett teknikneutralt regelverk. Globaliseringen innebär en större rörlighet av både människor, företag och egendom vilket i sin tur lett till att det internationella utsökningsrättsliga samarbetet har utvecklats. Sammantaget innebär detta att Kronofogdemyndighetens arbetsmetoder och verktyg för att genomföra sitt uppdrag måste bli vassare om verksamheten ska kunna vara lika effektiv i framtiden som den är i dag. Det utsökningsrättsliga regelverket och utsökningsförfarandet måste anpassas så att Sveriges internationella åtaganden enligt bl.a. Europakonventionen och barnkonventionen beaktas.

Kronofogdemyndigheten har genomgått stora organisationsförändringar, främst genom att de regionala kronofogdemyndigheterna avskaffats och en ny riksomfattande myndighet, Kronofogdemyn-

digheten, har inrättats (prop. 2005/06:200). År 2008 blev Kronofogdemyndigheten helt fristående i förhållande till Skatteverket och de s.k. offensiva borgenärsuppgifterna överfördes till Skatteverket (prop. 2006/07:99)1. Det har även gjorts några större ändringar i regelverket, bl.a. i samband med 1996 års löneexekutionsreform (prop. 1994/95:49) och när det gjordes en översyn av bestämmelserna om försäljning av utmätt lös egendom som bl.a. innebar att det blev möjligt att sälja lös egendom på e-auktion (prop. 2013/14:43).

Trots de förändringar som har skett både i samhället och i delar av lagstiftningen har någon samlad eller mer genomgripande översyn av utsökningsbalken och anslutande regelverk inte genomförts.

Frågan om behovet av en översyn och omarbetning av den utsökningsrättsliga lagstiftningen har väckts i olika sammanhang av såväl Kronofogdemyndigheten som av andra myndigheter. Eftersom regelverket har brister i olika avseenden och är svårtillämpat har det gett upphov till omfattande tolknings- och tillämpningsproblem som i vissa fall har fått sin lösning i praxis från Högsta domstolen. I andra fall har Kronofogdemyndigheten behövt göra egna tolkningar av regelverket i rättsliga promemorior och ställningstaganden. Vissa av dessa tolkningar har överprövats av underrätterna och det finns exempel där olika underrätter gjort olika principiella bedömningar, vilket lett till en spretig och inkonsekvent tillämpning av det utsökningsrättsliga regelverket.

Sammantaget är utsökningsbalken numera föråldrad, svåröverskådlig och svår att tillämpa, vilket försvårar för Kronofogdemyndigheten, andra myndigheter samt parterna i utsökningsförfarandet.

1 Som offensiva borgenärsuppgifter angavs följande (SOU 2003:97 och prop. 2006/07:99 s. 25 f.): – ansökan om likvidation, – ansökan om konkurs och bevakning av fordran i konkurs, – ansökan om företagsrekonstruktion och företrädande av det allmänna vid rekonstruktion, – beslut om att anta förslag om ackord, – beslut om nedsättning av fordran i ett skuldsaneringsförfarande, – talan om preskriptionsförlängning, – talan om företrädaransvar, samt – tvister om bättre rätt till utmätt egendom och överklagande i allmänna utsökningsmål.

3.2. Utgångspunkter för vår översyn

Utsökningsbalkens tre första kapitel innehåller inledande bestämmelser, förfaranderegler och bestämmelser om exekutionstitlar. Regelverket är svårläst och svåröverskådligt. Vi föreslår därför att dessa kapitel ska upphävas och ersättas av nya kapitel som är uppbyggda på ett mer lättillgängligt sätt med tydligare och mer pedagogiskt utformade bestämmelser.

I våra direktiv (bilaga 1) har vi fått i uppdrag att överväga ett antal utpekade delfrågor. Samtliga delfrågor är förhållandevis omfattande, komplicerade och kräver ingående överväganden utifrån flera aspekter. Det utökningsrättsliga regelverket är omfattande och komplext och författningsändringar i utsökningsbalken föranleder i många fall följdändringar i annan lagstiftning. Eftersom vår uppdragstid är begränsad är det nödvändigt att vi prioriterar de utpekade delfrågorna. Våra överväganden om ”andra åtgärder för ett effektivare utsökningsförfarande” måste avgränsas och begränsas. Även när det gäller språklig modernisering och förenkling har vi valt att prioritera utsökningsbalkens tre första kapitel i samband med den genomgripande omarbetningen av dessa kapitel. I övrigt har vi begränsat oss till att föreslå de språkliga följdändringar som krävs i övriga kapitel.

Vi anser att de övergripande principer som bör känneteckna utsökningsförfarandet och som bör vara vägledande för Kronofogdemyndighetens arbete är effektivitet, rättssäkerhet och proportionalitet.

Utsökningsförfarandet ska vara effektivt i den bemärkelsen att en person som vänder sig till Kronofogdemyndigheten för att få hjälp med att driva in en skuld inte ska behöva vänta längre än nödvändigt. Genom ett enklare och tydligare regelverk kan utsökningsförfarandet bli snabbare och mer verkningsfullt eftersom inblandade parter vet vad som gäller i en given situation. Klara och entydiga regler kan också leda till en minskad överklagandefrekvens, vilket även det innebär att förfarandet blir effektivare.

Samtidigt som förfarandet ska vara effektivt måste de grundläggande kraven på rättssäkerhet och människors behov av socialt skydd upprätthållas. Utsökningsförfarandet ska vara förutsebart och parter ska kunna få eventuella invändningar prövade. Det ska vara tydligt för alla vilka olika moment som ingår i förfarandet, vilka beslut som

fattas, vilka åtgärder som vidtas samt i vilka skeden som invändningar och överklaganden kan göras.

Kronofogdemyndighetens långtgående maktbefogenheter leder till att det måste kunna ställas höga krav på myndighetens service- och informationsskyldighet, men även när det gäller myndighetens processledning av parterna. Utsökningsförfarandet ska vara snabbt, enkelt och kostnadseffektivt vilket innebär att en part som huvudregel inte ska behöva anlita ett juridiskt skolat ombud för att kunna ta tillvara sina rättigheter i utsökningsförfarandet.

Det är en självklarhet att regelverket ska vara utformat så att utsökningsförfarandet är förenligt med Sveriges internationella åtaganden enligt bl.a. Europakonventionen och barnkonventionen. Regelverket måste ge utrymme för Kronofogdemyndigheten att, med tillämpning av proportionalitetsprincipen, kunna väga intresset av att en åtgärd vidtas mot den skada eller men som åtgärden kan medföra för den som berörs av den. En åtgärd får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till målet med åtgärden. Om målet med en viss åtgärd kan tillgodoses med en mindre ingripande åtgärd ska den åtgärden i stället väljas. De utsökningsrättsliga bestämmelserna måste således innehålla ett tillräckligt utrymme för Kronofogdemyndigheten och domstolar att pröva om vidtagna utsökningsåtgärder är proportionerliga. Om en redan vidtagen åtgärd visar sig vara oproportionerlig måste det finnas processuella verktyg som, inte bara i teorin utan även i praktiken, garanterar rättssäkerheten.

Kronofogdemyndigheten måste även beakta de konsekvenser en viss åtgärd kan få för svarandens familj. Det utsökningsrättsliga regelverkets skyddsregler till förmån för gäldenären och dennes familj måste därför i tillräcklig utsträckning tillgodose människors behov av socialt skydd. Om gäldenären har barn måste Kronofogdemyndigheten beakta barns rättigheter i enlighet med barnkonventionen.

Sammanfattningsvis är våra grundläggande utgångspunkter att skapa en utsökningsrättslig reglering som tillgodoser och förenar kraven på effektivitet, rättssäkerhet och proportionalitet. Vår målsättning är att de nya bestämmelserna ska vara förutsebara, tydliga och enkla att förstå. Lagstiftningen ska minimera utrymmet för komplicerade tolknings- och tillämpningsfrågor. Viktiga utsökningsrättsliga frågor ska besvaras i det utsökningsrättsliga regelverket så att behovet av ställningstaganden i praxis och interna riktlinjer minskar.

Regelverket ska vara modernt och kunna stå sig över tid. Det innebär att det måste anpassas till dagens förhållanden men också till kommande utveckling inom samhället i stort och Kronofogdemyndigheten som enskild myndighet. Även den tekniska utvecklingen i samhället och de möjligheter som den för med sig måste beaktas. I kravet på modernisering ligger också att regelverket så långt det är möjligt ska utformas könsneutralt.

4. En modernare utsökningsbalk

4.1. Inledning

Redan i det inledande skedet av utredningsarbetet konstaterade vi att regleringen om exekutionstitlar och om vad som gäller för verkställighet av förvaltningsmyndigheters beslut samt uppdelningen i allmänna och enskilda mål är svårtillgänglig även för de som är mycket insatta i regelverket. Regelverket är både svårläst och svårtillämpat och har gett upphov till olika tolkningar hos såväl parter som de myndigheter som ska tillämpa det. Eftersom dessa frågor genomsyrar hela utsökningsförfarandet har vi haft återkommande diskussioner om exekutionstitlar och vad som ska gälla för verkställigheten av dessa i samband med våra överväganden om de olika delfrågorna.

När det gäller vårt uppdrag att se över utsökningsbalkens (1981:774) bestämmelser om exekutionstitlar anges särskilt i direktiven att vi ska ta ställning till om reglerna avseende verkställbarhet av förvaltningsmyndigheters beslut bör ändras och om det även framöver ska krävas en särskild föreskrift för att ett myndighetsbeslut ska vara direkt verkställbart. Om utredningen kommer fram till att det även framöver ska krävas en sådan särskild föreskrift ska vi överväga vilka skäl som ska kunna motivera att en sådan föreskrift meddelas. Utredningen ska även överväga om det behöver vidtas några andra åtgärder för att förbättra förvaltningsmyndigheternas möjligheter att effektivt kunna skaffa en exekutionstitel i domstol. I utredningens uppdrag ingår även att ta ställning till om, och i sådant fall under vilka förutsättningar, sådana handlingar som avses i 3 kap. 1 § första stycket 7 UB, nämligen handlingar som enligt särskild föreskrift får läggas till grund för verkställighet, bör kunna vara direkt verkställbara.

I detta kapitel börjar vi med att redovisa en översikt av gällande reglering för exekutionstitlar i avsnitt 4.2. Våra överväganden finns i avsnitt 4.3.

I vårt uppdrag ligger att beakta Sveriges internationella åtaganden. Detta gör vi genomgående när vi överväger våra olika delfrågor. I avsnitt 4.3.11–4.3.12 redovisar vi våra överväganden om hur principen om barnets bästa och proportionalitetsprincipen, två grundläggande principer som redan i dag måste beaktas inom ramen för hela utsökningsförfarandet, bör komma till uttryck och tillämpas i utsökningsförfarandet.

Överväganden som har till syfte att skapa ett mer teknikneutralt utsökningsförfarande och regelverk finns i avsnitt 4.3.19–4.3.21.

4.2. En översikt av gällande reglering för exekutionstitlar

4.2.1. Exekutionstitlar som kan ligga till grund för verkställighet

Utsökningsbalken reglerar verkställighet av dom eller annan exekutionstitel. En exekutionstitel innehåller antingen en förpliktelse om betalning eller en förpliktelse att någon ska göra eller underlåta något, s.k. annan verkställighet. Med annan verkställighet avses t.ex. avhysning eller intrångsundersökning. Beslut om kvarstad och andra säkerhetsåtgärder (jfr 15 och 26 kap. rättegångsbalken) innehåller inte någon förpliktelse men UB är ändå tillämplig när det gäller verkställighet av sådana beslut (1 kap. 1 § första stycket UB).

Verkställighet som avser betalningsskyldighet sker genom utmätning. Verkställighet som avser annan förpliktelse eller säkerhetsåtgärd sker i den ordning som anges i 16 kap. UB (1 kap. 1 § andra stycket UB).

En uppräkning av de olika typerna av exekutionstitlar och vad som krävs för att de ska få verkställas finns i 3 kap. 1–20 §§ UB. Ett avgörande som enbart innehåller ett fastställande av ett visst rättsförhållande är inte en exekutionstitel och kan inte verkställas (jfr 13 kap.1 och 2 §§rättegångsbalken). När en dom innehåller både en fastställelse av ett rättsförhållande och en förpliktelse för en part att göra någonting är det alltså bara den del av domen som avser förpliktelsen som kan verkställas.

Verkställighet får enligt 3 kap. 1 § första stycket UB ske på grund av följande exekutionstitlar:

1. domstols dom, utslag eller beslut,

2. förlikning som är stadfäst av domstol och medlingsöverenskom-

melse som har förklarats verkställbar av domstol,

3. godkänt strafföreläggande, godkänt föreläggande av ordningsbot

eller godkänt avgiftsföreläggande,

4. skiljedom,

5. förbindelse angående underhållsbidrag,

6. förvaltningsmyndighets beslut som enligt särskild föreskrift får

verkställas,

7. handling som enligt särskild föreskrift får läggas till grund för

verkställighet, och

8. Kronofogdemyndighetens utslag eller beslut i mål om betalningsföreläggande eller handräckning samt europeiskt betalningsföreläggande som har förklarats verkställbart av Kronofogdemyndigheten.

Frågan om verkställighet kan ske innan en exekutionstitel har fått laga kraft är beroende av om exekutionstiteln avser betalningsskyldighet eller om den avser något annat. Av bestämmelser i utsökningsbalkens tredje, åttonde och trettonde kapitel framgår i vilken omfattning exekutionstitlar får verkställas innan de har fått laga kraft. Möjligheten till verkställighet innan laga kraft beror också på vilken slags exekutionstitel det handlar om.

Om en exekutionstitel som innehåller en betalningsskyldighet inte har fått laga kraft kan verkställigheten, beroende på vilken slags exekutionstitel det gäller, vara begränsad till endast utmätning eller till utmätning och försäljning. Om exekutionstiteln får verkställas obegränsat kan utmätning, försäljning och redovisning av influtna medel ske.

4.2.2. Omedelbar verkställighet och försäljningsförbud

Den som efter en rättslig prövning har blivit skyldig att betala något gör oftast detta frivilligt. Men i de fall den betalningsberättigade begär verkställighet har sökanden oftast ett starkt intresse av att betalningsskyldigheten ska verkställas så fort som möjligt. Skulden kan annars öka genom att ränta och kostnader tillkommer och det finns en risk för att gäldenären skaffar undan egendom eller får nya skulder som konkurrerar om betalningsutrymmet. Utsökningsbalken innehåller därför flera regler som möjliggör för sökanden att få verkställighet omedelbart dvs. så snart betalningsskyldigheten blivit fastställd även om den inte är slutligt prövad. Å andra sidan har gäldenären självklart ett berättigat intresse av att inte tvingas betala en skuld som är tvistig. Utsökningsbalken kräver därför i många fall att betalningsskyldigheten ska vara fastställd genom ett avgörande som fått laga kraft för att verkställighet ska medges. I andra fall har lagstiftaren valt en ordning som medger utmätning i ett tidigt skede men inte tillåter att den utmätta egendomen säljs innan skulden är slutligt prövad. Den avvägning som gjorts mellan dessa olika intressen har lett till en relativt omfattande och komplex reglering som tillåter olika verkställighetsåtgärder i olika skeden beroende på vilken utsökningstitel som åberopas.

Vissa domar och beslut som inte har fått laga kraft får föranleda utmätning men inte försäljning. Gäldenären kan hindra utmätning genom att ställa säkerhet eller nedsätta pengar för betalning av skulden. När utmätning har skett på grund av en ordinär dom, domstols utslag eller beslut, samt förvaltningsmyndighets beslut får den utmätta egendomen inte säljas utan gäldenärens samtycke förrän utsökningstiteln har fått laga kraft. Undantag gäller för lös egendom som hastigt sjunker i värde eller kräver dyr vård.

När utmätningen grundar sig på bl.a. tredskodomar samt växel- och checkdomar gäller försäljningsförbud före laga kraft för lös egendom som har betydande värde och fast egendom.

Ett utslag eller beslut i mål om betalningsföreläggande som inte är föremål för överprövning får, med undantag för försäljning av lös egendom med betydande värde eller fast egendom, verkställas fullt ut men så fort gäldenären överklagar eller ansöker om återvinning inträder samma försäljningsförbud och samma möjlighet för gäldenären att hindra verkställighet som om utsökningstiteln var en dom.

4.2.3. Begreppen verkställighet och handräckning

I utsökningsrätten görs det i teorin skillnad mellan verkställighet och handräckning. I praktiken är däremot den principiella distinktionen mellan verkställighet och handräckning inte helt tydlig.

Med verkställighet menas ett tvångsvist genomförande av vad som har prövats och fastslagits i en dom, beslut av en domstol eller i ett avgörande av en myndighet. I vissa fall kan en förpliktelse som har fastställts utan medverkan av någon myndighet verkställas enligt särskilda bestämmelser.

Begreppet handräckning har flera olika betydelser. Med handräckning menas i princip ett direkt ingripande av den exekutiva myndigheten utan att det har gjorts någon föregående prövning av någon annan myndighet. Vid handräckning kan alltså den exekutiva myndigheten pröva rättsförhållandet mellan parterna. I praktiken verkställer Kronofogdemyndigheten emellertid också handräckning efter att ett rättsförhållande fastställts av domstol eller annan myndighet.

Enligt lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning (BfL) får Kronofogdemyndigheten under vissa förutsättningar besluta om förpliktelser av skilda slag. Om Kronofogdemyndighetens utslag eller beslut avseende handräckning eller betalningsföreläggande behöver genomföras tvångsvis görs det enligt utsökningsbalkens bestämmelser om verkställighet. Kronofogdemyndigheten har även i uppgift att verkställa handräckning i andra fall än de som omfattas av lagen om betalningsföreläggande och handräckning (se avsnitt 4.3.14).

Det finns olika verkställighetsformer. Verkställighet som avser betalningsskyldighet sker genom utmätning och regleras i 4–14 kap. UB. Utmätning sker genom att Kronofogdemyndigheten tar i anspråk gäldenärens egendom eller genom att gäldenärens lön utmäts, s.k. löneutmätning. Verkställighet som avser annan förpliktelse eller säkerhetsåtgärd sker i den ordning som anges i 16 kap. UB. Skyldigheten för någon att flytta från en fastighet eller ett utrymme i en byggnad verkställs genom avhysning (se 16 kap. 1–9 §§ UB).

Andra förpliktelser som är verkställbara är t.ex. skyldigheten att utge viss lös egendom, skyldigheten att bortföra vissa byggnader eller skyldigheten att upphöra med viss verksamhet. När det gäller förpliktelser att underlåta att göra något kan Kronofogdemyndig-

heten förelägga svaranden att upphöra med risk att annars behöva betala vite (2 kap. 15 § UB).

4.2.4. Verkställbarheten av förvaltningsmyndigheters beslut

Förvaltningsmyndigheters beslut är inte verkställbara om det inte finns en särskild föreskrift om det (3 kap. 1 § första stycket 6 UB). Det finns numera ett antal särskilda föreskrifter i olika författningar som innebär att en förvaltningsmyndighets beslut får verkställas av Kronofogdemyndigheten. Merparten av dessa verkställigheter handläggs enligt den särreglering som gäller för indrivning av offentligrättsliga fordringar, s.k. allmänna mål men det finns även några som handläggs som s.k. enskilda mål. Vidare får en förvaltningsmyndighets beslut som har meddelats enligt en bestämmelse som har tillkommit före utsökningsbalkens ikraftträdande, utan hinder av vad som föreskrivs i 3 kap. 1 § första stycket 6 UB, verkställas om ett sådant beslut före ikraftträdandet har fått verkställas utan stöd av särskild föreskrift (13 § lagen [1981:775] om införande av UB).

Vissa förvaltningsrättsliga beslut, t.ex. gynnande beslut och avslagsbeslut, varken kan eller behöver verkställas eftersom de inte ålägger någon enskild en betalningsskyldighet eller annan verkställbar förpliktelse. Ett flertal av dessa beslut innebär att enskilda erhåller en ekonomisk förmån. I de fall förvaltningsmyndigheten beslutar att en enskild ska betala tillbaka en tidigare mottagen ekonomisk förmån kan det däremot uppkomma ett behov av verkställighet av det beslutet.

När förvaltningsmyndighetens beslut enligt en särskild föreskrift får verkställas innebär det att redan beslutet i sig blir att betrakta som en exekutionstitel. I fråga om verkställighet av sådana beslut tillämpas vad som gäller för dom om inte något annat är föreskrivet (3 kap. 20 § första stycket UB). Detta innebär bl.a. att verkställigheten får ske utan särskilda villkor när myndighetens beslut har fått laga kraft (3 kap. 3 § första stycket UB). Ett beslut som innebär betalningsskyldighet eller en förpliktelse att utge lös egendom får verkställas genast, dvs. utan att invänta laga kraft. Gäldenären kan dock hindra verkställighet av sådana beslut som innebär betalningsskyldighet som inte har fått laga kraft genom att nedsätta pengar eller genom att ställa säkerhet (3 kap. 6 § UB).

När utmätning har skett med stöd av 3 kap. 6 § UB får egendomen inte säljas utan gäldenärens samtycke förrän exekutionstiteln har fått laga kraft. Detsamma gäller när utmätning har skett på grund av utslag eller beslut i mål om betalningsföreläggande eller handräckning och gäldenären har sökt återvinning eller klagat. Lös egendom som har betydande värde eller fast egendom får inte heller i annat fall säljas utan gäldenärens samtycke, om inte exekutionstiteln har fått laga kraft eller får verkställas såsom lagakraftägande dom. När utmätning har skett av lös egendom som hastigt faller i värde eller kräver alltför kostsam vård kan egendomen, utan hinder av vad som nu nämnts, säljas så snart som möjligt (8 kap. 4 § UB).

Om en förvaltningsmyndighets beslut ska verkställas som ett allmänt mål får beslutet verkställas innan det har fått laga kraft om det är särskilt föreskrivet. Så är exempelvis fallet enligt 70 kap.13 §§skatteförfarandelagen (2011:1244). Verkställigheten ska då alltid ske enligt vad som gäller för en lagakraftvunnen dom (3 kap. 23 § UB).

Om det inte finns någon uttrycklig bestämmelse som innebär att förvaltningsmyndighetens beslut får verkställas enligt utsökningsbalken måste förvaltningsmyndigheten ansöka om betalningsföreläggande hos Kronofogdemyndigheten eller väcka talan vid allmän domstol för att få en exekutionstitel.

Väcks talan vid allmän domstol ska domstolen tillämpa de regler som gäller för dispositiva tvistemål. Den allmänna domstolen är vid sin prövning, inom ramen för parternas yrkanden och medgivanden, obunden av de administrativa myndigheternas bedömning av en särskild fråga. Utgångspunkten för den allmänna domstolen blir alltså att pröva de invändningar som anförs mot beslutet i sak. Den materiella prövningen ska dock ske med tillämpning av de offentligrättsliga föreskrifter som reglerar den aktuella frågan (se rättsfallen NJA 1984 s. 648, 2002 s. 288 och 2008 s. 560).

4.2.5. Verkställbarheten av förvaltningsdomstols dom

Som redovisats ovan utgör domstols dom, utslag eller beslut en exekutionstitel under förutsättning att domen innefattar betalningsskyldighet eller annan förpliktelse. Enligt utsökningsbalkens förarbeten omfattas såväl allmän domstols som förvaltningsdomstols avgöranden (prop. 1980/81:8 s. 288289). När en förvaltningsdom-

stols avgörande kan verkställas gäller alltså samma bestämmelser som vid verkställighet av en allmän domstols avgörande.

Frågan om verkställbarheten av förvaltningsdomstolars domar har varit föremål för prövning av Högsta domstolen vid ett flertal tillfällen. I det följande redovisar vi några rättsfall.

Rättsfallet NJA 1991 s. 363

Enligt äldre praxis, rättsfallet NJA 1991 s. 363, var en uttrycklig föreskrift i domslutet inte nödvändig för att en förvaltningsdomstols dom skulle anses utgöra en fullgörelsedom. I det rättsfallet prövade HD frågan om en dom där en försäkringsrätt hade överprövat en Försäkringskassas beslut om återbetalning av bidrag var att anse som en exekutionstitel enligt 3 kap. 1 § första stycket 1 UB. I målet hade ett överklagande av försäkringsrätten lämnats utan bifall. HD menade då att försäkringsrättens domslut, läst tillsammans med Försäkringskassans beslut, knappast kunde ges någon annan mening än att försäkringsrätten inte hade ändrat den återbetalningsskyldighet som Försäkringskassan hade beslutat om. I domskälen hänvisade HD till ett tidigare avgörande, NJA 1987 s. 780, där HD hade kommit fram till att ett beslut där en försäkringsdomstol ålagt en enskild att återbetala uppburen ersättning utgör en exekutionstitel och att det alltså kunde läggas till grund för verkställighet. Även om HD noterade att kritik hade riktats mot uttalandet i 1987 års rättsfall kom HD i 1991 års avgörande fram till att skälen var övertygande för att vidhålla den rättsuppfattning som HD tidigare hade gett uttryck för och förklarade att en uttrycklig föreskrift i domslutet inte är nödvändig för att en dom ska anses utgöra en fullgörelsedom.

Rättsfallet NJA 2001 s. 22

I ett annat avgörande, rättsfallet NJA 2001 s. 22, kom HD fram till att det föreligger hinder för att pröva en förvaltningsmyndighets fullgörelsetalan vid allmän domstol när ett överklagande som kan leda till en exekutionstitel är anhängigt vid förvaltningsdomstol. Frågan i HD gällde om allmän domstol var behörig att pröva Jordbruksverkets talan om återbetalning av utbetalt omställnings-

stöd när bolaget dessförinnan har överklagat förvaltningsbeslutet om återbetalning till förvaltningsdomstol. I skälen för beslutet hänvisade HD till bestämmelsen i 3 kap. 1 § första stycket 6 UB enligt vilken verkställighet får äga rum på grund av förvaltningsmyndighets beslut som enligt särskild föreskrift får verkställas. Eftersom någon sådan föreskrift inte hade utfärdats i fråga om Jordbruksverkets beslut enligt nu tillämplig förordning måste Jordbruksverket därför, för att erhålla en exekutionstitel för ett krav på återbetalning, ansöka om betalningsföreläggande eller väcka talan vid domstol. Någon möjlighet för Jordbruksverket att anhängiggöra talan i länsrätt för att erhålla en förvaltningsdomstols dom fanns inte. HD hänvisade till att allmän domstol i ett flertal rättsfall hade ansetts behörig att meddela en fullgörelsedom på ansökan av en förvaltningsmyndighet som hade meddelat ett icke verkställbart beslut på återbetalning av offentliga medel (NJA 1984 s. 648 och 1996 s. 202). Återbetalningsskyldigheten hade då prövats i sak, fastän allmän domstol inte hade ansetts behörig att före utbetalningen pröva om en enskild hade rätt till bidrag från staten enligt samma författning (NJA 1994 s. 657). Eftersom myndigheten har rätt att erhålla en fullgörelsedom i allmän domstol, har den enskilde ansetts berättigad att där föra negativ fastställelsetalan rörande återbetalningsskyldigheten (se NJA 1988 s. 552). Även i det fallet prövades återbetalningsskyldigheten i sak.

HD konstaterade vidare att läget i detta fall var att länsrätten genom sin dom, efter prövning i sak, hade avslagit bolagets överklagande av Jordbruksverkets beslut om återbetalningsskyldighet och att länsrättens dom, efter överklagande av bolaget, är beroende av prövning av Kammarrätten. Av den rättsprincip som slogs fast i rättsfallet NJA 1991 s. 363 följer att länsrättens dom tillsammans med Jordbruksverkets beslut utgör en exekutionstitel (i det avgörandet kom HD fram till att den omständigheten att en exekutionstitel av detta slag förelåg medförde hinder för allmän domstol att pröva en fullgörelsetalan avseende den återbetalningsskyldighet som prövats av förvaltningsdomstolen). I NJA 1991 s. 363 hade det ifrågavarande förvaltningsdomstolsavgörandet fått laga kraft. Så var däremot inte fallet i det förevarande målet.

HD förklarade därefter att av grunderna för 13 kap. 6 § RB får det anses följa att en tvist om återbetalningsskyldighet inte bör komma under allmän domstols prövning så länge det i förvaltningsdom-

stol pågår en rättegång som kan avslutas med tillkomsten av en exekutionstitel avseende den ifrågavarande betalningsskyldigheten.

I rättsfallet NJA 1991 s. 363 hade förvaltningsdomstolens behörighet att pröva överklagandet stöd i den tillämpliga författningen, medan förvaltningsdomstols rätt att pröva det nu aktuella överklagandet inte hade stöd i vare sig Europakonventionen, EG-rätten eller någon författning. HD framhöll att enligt gängse uppfattning är det då tvivelaktigt om förvaltningsdomstol ska anses behörig men konstaterade att bolagets överklagande rör en fråga av sådan karaktär att en dom av förvaltningsdomstol måste respekteras som grund för verkställighet.

HD kom slutligen fram till att Jordbruksverkets talan inte kunde tas upp till prövning. HD ändrade därför hovrättens beslut och fastställde tingsrättens avvisningsbeslut.

Två justitieråd (Regner och Nyström) var skiljaktiga i avvisningsfrågan och anförde följande.

Frågan i målet i HD gäller huruvida allmän domstol är behörig att pröva Jordbruksverkets talan om återbetalning av utbetalt omställningsstöd sedan den som denna talan riktas mot hos allmän förvaltningsdomstol överklagat verkets beslut angående återbetalning. Besvaras frågan jakande, kan processerna i de två domstolsorganisationerna leda fram till två domslut som innebär återbetalningsskyldighet och på vilka verkställighet kan sökas enligt UB (jfr NJA 1991 s. 363; jfr också NJA 1975 s. 675).

En princip som kommer till uttryck i 10 kap. 17 § 1 st. 1 RB är att allmän domstol inte är behörig att ta upp en tvist som skall tas upp av en annan myndighet än domstol eller av en särskild domstol (till vilken kategori numera får räknas också förvaltningsdomstol, se t.ex. Fitger, Rättegångsbalken s. 10:38).

I förevarande fall får enligt jordbrukarstödsförordningen Jordbruksverkets beslut om återbetalning inte överklagas. Detta överklagandeförbud har emellertid Kammarrätten i Stockholm satt åsido med åberopande av artikel 6 i Europakonventionen och rättsfallet RÅ 1997 ref. 65 (det s.k. Lassagårdsfallet). I det rättsfallet fann Regeringsrätten med hänvisning till EG-rättens allmänna rättsprinciper att ett förbud mot överklagande kunde sättas åsido för att ge rätt till domstolsprövning av en ansökan om arealersättning. Det gällde därvid en talan om rätt till utbetalning av ersättning och inte ett krav på återbetalning av redan utbetalt stöd. Den förra typen av tvist har allmän domstol inte ansetts behörig att pröva (NJA 1994 s. 657, det s.k. Stallknecht-fallet). Däremot har allmän domstol ansetts kunna ta upp den senare måltypen (NJA 1984 s. 648 och 1996 s. 202, jfr NJA 1999 A 2–4) och också vara

behörig att pröva en negativ fastställelsetalan angående återbetalningsskyldighet (NJA 1988 s. 552).

Enligt nu angiven rättspraxis har bolaget haft möjlighet att få sin tvist med Jordbruksverket prövad i allmän domstol. Vid sådant förhållande borde Kammarrätten i Stockholm ha beaktat att rätt till domstolsprövning redan fanns och inte ha satt överklagandeförbudet i jordbrukarstödsförordningen åsido. Härav följer att bolagets talan inte bör prövas i förvaltningsdomstol utan att enbart allmän domstol skall anses behörig att pröva saken. Utan hinder av den rättegång som pågår i förvaltningsdomstol, bör allmän domstol kunna ta upp saken. Den omständigheten att det inte kan uteslutas att prövningen av saken i förvaltningsdomstol kan leda till en dom, på vilken verkställighet kan sökas, föranleder ingen annan bedömning.

Det slut som HovR:n kommit till skall alltså fastställas.

Till det anförda kan följande tilläggas. Målet illustrerar de problem med kompetensfördelningen mellan allmän domstol och förvaltningsdomstol som har behandlats t.ex. i NJA 1994 s. 657 och 1996 s. 202, RÅ 1995 ref. 58 och 1997 ref. 65, av Lavin i Skrifter tillägnade Gustaf Petrén s. 61, i Förvaltningsrättslig Tidskrift 1991 s. 298 och i Juridisk Tidskrift 1990–91 s. 485, 1994–95 s. 731 och 2000–01 s. 93, av Nergelius i Förvaltningsprocess, normprövning och europarätt (bl.a. s. 142 f.) samt av Warnling-Nerep i Rättsprövning & rätten till domstolsprövning (bl.a. s. 74 ff.). Fördelningen av behörigheten att pröva olika frågor av offentligrättslig karaktär borde nu övervägas utifrån mera principiella utgångspunkter än dem som nuvarande ordning bygger på. En ändrad kompetensfördelning kan emellertid knappast åstadkommas genom utveckling i rättspraxis utan torde kräva lagstiftningsåtgärder, vid vilka en allsidig prövning kan göras av de frågor som aktualiseras i sammanhanget.

Justitierådet Håstad tillade för egen del följande.

Genom förevarande beslut undanröjs risken för motstridiga domar i det enskilda fallet. Om förvaltningsdomstolarna slutligen kommer att anse sig behöriga att pröva överklaganden av beslut om återbetalning av omställningsstöd (jfr NJA 1994 s. 657 och RÅ 1997 ref. 65, där frågans art ansetts kunna ge förvaltningsdomstol behörighet i mål om rätt till bidrag), måste det emellertid anses mindre lämpligt att allmän domstol över huvud taget är behörig att pröva samma sak, vare sig Jordbruksverket för en fullgörelsetalan eller den enskilde för en negativ fastställelsetalan. I så fall skulle ju den enskilde kunna välja mellan två instansordningar, inom vilka en skild praxis kan finnas i den materiella frågan. Ett sätt att lösa en sådan positiv kompetenskonflikt (jfr Lavin, Domstol och administrativ myndighet, 1972, s. 373 ff.) vore att låta Jordbruksverket få rätt att utverka en exekutionstitel hos förvaltnings-

domstol, varefter allmän domstols behörighet kunde avskaffas. I återbetalningsmål kan emellertid framföras olika invändningar av allmän art, såsom att bidraget mottagits och förbrukats i god tro, vilka naturligen hör hemma i de allmänna domstolarna (se t.ex. NJA 1970 s. 539). Av kostnads- och rättskraftsskäl bör en och samma domstolsorganisation vara behörig att behandla alla invändningar. En sammanvägning med beaktande av alla tänkbara invändningar mot återbetalningsskyldigheten måste således företas innan behörigheten bestäms.

Rättsfallet NJA 2008 s. 560

I rättsfallet NJA 2008 s. 560 konstaterade HD att även om en enskild har kunnat överklaga en förvaltningsmyndighets beslut till en förvaltningsdomstol bör en allmän domstol kunna pröva återbetalningsskyldigheten utan att vara bunden av myndighetens beslut.

Bakgrunden i det målet är att Metallindustriarbetarnas Arbetslöshetskassa (senare IF Metalls Arbetslöshetskassa) den 16 januari 2003 med stöd av 68 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring beslutade att återkräva utbetald arbetslöshetsersättning från en person (B.S). B.S. begärde inte omprövning av beslutet och överklagade inte heller beslutet till allmän förvaltningsdomstol. Beslutet vann därför laga kraft. B.S. återbetalade inte beloppet. I ansökan om betalningsföreläggande hos kronofogdemyndigheten yrkade arbetslöshetskassan att B.S. skulle förpliktas att utge det återkrävda beloppet. Sedan B.S. bestritt yrkandet överlämnades målet till tingsrätten. B.S. vidhöll sitt bestridande i tingsrätten och gjorde gällande att grund för återkrav saknades. Tingsrätten utgick vid sin bedömning från att arbetslöshetskassans avgörande skulle läggas till grund för domen och kom fram till att annat inte hade framkommit än att det av arbetslöshetskassan meddelade beslutet om återkrav var förenligt med gällande bestämmelser. Arbetslöshetskassan fick därför framgång med sin talan vid tingsrätten. Hovrätten som delade tingsrättens bedömning att prövningen skulle begränsas till frågan om arbetslöshetskassans beslut varit riktigt i formell mening fastställde tingsrättens dom. Målet i HD gällde i första hand frågan om omfattningen av allmän domstols prövning i mål om återbetalning av arbetslöshetsersättning när arbetslöshetskassan fattat beslut om återkrav som hade fått laga kraft.

HD undanröjde underinstansernas avgöranden och återförvisade målet till tingsrätten för ny prövning. Skälen för HD:s beslut var i

huvudsak följande. Ett beslut av en arbetslöshetskassa om återkrav enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring är inte verkställbart (jfr 3 kap. 1 § UB). Beslutet får överklagas av den enskilde till allmän förvaltningsdomstol. En lagakraftvunnen dom i saken av allmän förvaltningsdomstol utgör en exekutionstitel som kan ligga till grund för verkställighet (3 kap. 1 § första stycket 1 UB och NJA 1991 s. 363). Någon möjlighet för arbetslöshetskassan att anhängiggöra talan i allmän förvaltningsdomstol för att erhålla en verkställbar dom finns inte. Om arbetslöshetskassans beslut om återkrav inte överklagas av den enskilde, och frågan därför inte kommer under allmän förvaltningsdomstols prövning, måste arbetslöshetskassan för att få en exekutionstitel ansöka om betalningsföreläggande hos Kronofogdemyndigheten eller väcka talan vid allmän domstol. En talan om återbetalning av uppburna offentliga medel, såsom bidrag eller ersättning, har allmän domstol ansetts vara behörig att pröva, trots att domstolen inte skulle ha varit behörig att på talan av den enskilde pröva om denne har rätt till bidraget eller ersättningen.

HD framhöll vidare att mål av detta slag handläggs i allmän domstol med tillämpning av reglerna för dispositiva tvistemål och enligt HD:s uttalande i rättsfallet NJA 1984 s. 648 är domstolen vid prövningen, inom ramen för parternas yrkanden och medgivanden, obunden av de administrativa organens bedömning av återbetalningsfrågan. Utgångspunkten är således att allmän domstol ska pröva de invändningar som anförs mot återbetalningsskyldigheten i sak. HD fortsatte med att konstatera att det i praxis inte antyds att det för omfattningen av den allmänna domstolens prövning skulle vara av betydelse om myndighetsbeslutet hade kunnat överklagas av den enskilde till allmän förvaltningsdomstol. Härefter konstaterade HD att i detta fall hade B.S. haft möjlighet att få arbetslöshetskassans beslut prövat av förvaltningsdomstol men försuttit denna möjlighet genom att inte överklaga beslutet. En ordning som innebär att allmän domstol i målet om återbetalningsskyldighet ingår i en saklig prövning av förutsättningarna för återbetalning kan i sådant fall sägas medföra att den enskilde kan välja mellan två instansordningar för prövning av invändningarna mot återkravet, där bl.a. de processuella förutsättningarna skiljer sig åt. HD ansåg att detta måste anses vara otillfredsställande men konstaterade att det inte fanns någon grund för att i tvistemål av nu ifrågavarande slag frångå allmänna principer för domstolens prövning.

HD:s slutsats blev att oavsett om den enskilde hade kunnat överklaga till allmän förvaltningsdomstol bör en allmän domstol kunna pröva återbetalningsskyldigheten utan att vara bunden av myndighetens beslut. HD kom fram till att tingsrätten och hovrätten inte hade ingått i saklig prövning av de invändningar som B.S. hade framställt mot arbetslöshetskassans återbetalningsbeslut. Instansordningens princip föranledde därför att avgörandena skulle undanröjas och återförvisas till tingsrätten för ny prövning.

HD tillade även att problemen med rådande ordning för kompetensfördelningen mellan allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol på området, vilka belyses såväl av detta mål som av tidigare nämnda rättsfall, inte kan lösas i rättstillämpningen utan i stället får övervägas av lagstiftaren.

Rättsfallet NJA 2013 s. 413

I rättsfallet NJA 2013 s. 413, som avgjordes av HD i dess helhet, prövade HD om rättsgrundsatsen som slogs fast i NJA 1991 s. 363, att en dom enligt vilken en förvaltningsdomstol överprövat en Försäkringskassas beslut om återbetalning av bidrag kan innefatta betalningsskyldighet och därmed läggas till grund för verkställighet, borde upprätthållas.

HD:s avgörande i NJA 2013 s. 413 innebar att HD frångick tidigare praxis. Enligt detta avgörande, som nu är gällande ordning, utgör förvaltningsdomstols dom inte någon verkställbar exekutionstitel om det överprövade myndighetsbeslutet inte kan anses innefatta en betalningsförpliktelse i den mening som avses i 1 kap. 1 § UB.

Bakgrunden i målet är att Försäkringskassan hade ansökt om verkställighet mot en person under åberopande av en dom från en förvaltningsdomstol. Domen handlade om att personen i fråga var skyldig att till Försäkringskassan återbetala uppburen sjukersättning. Efter att Kronofogdemyndigheten hade avslagit ansökan såvitt den avsåg den av Försäkringskassan yrkade räntan överklagade Försäkringskassan beslutet i den delen till tingsrätten. Tingsrätten lämnade överklagandet utan bifall. Som skäl för beslutet angavs att Försäkringskassan i målet hos förvaltningsrätten inte hade yrkat någon ränta. Tingsrätten delade Kronofogdemyndighetens uppfattning att för att ränta ska kunna utgå på kapitalbeloppet vid verkställighet av

en dom eller annan exekutionstitel måste detta framgå av exekutionstiteln. Beslutet överklagades till Hovrätten över Skåne och Blekinge som avslog överklagandet. Skälen för beslutet var i huvudsak att förvaltningsrättens dom inte innehöll någon föreskrift om förpliktelse att betala ränta. Eftersom inte heller Försäkringskassans beslut innehöll någon föreskrift om ränta kunde en sådan förpliktelse inte heller anses föreligga genom förvaltningsrättens avgörande. Någon exekutionstitel avseende räntan, som kunde ligga till grund för verkställighet förelåg därmed inte.

Försäkringskassan överklagade till HD och yrkade bifall till sin ansökan om verkställighet även i den del som den avsåg anspråk på ränta. HD konstaterade inledningsvis att förvaltningsprocessen i flera avseenden har reformerats sedan 1991 års avgörande. När Försäkringskassans beslut överklagats av en enskild blir processen i förvaltningsdomstolen enligt nu gällande ordning en obligatorisk tvåpartsprocess där Försäkringskassan blir motpart till den enskilde. Detta innebär att tvisteformen ändrar karaktär mellan förvaltningsförfarandet och förvaltningsprocessen. Vid förvaltningsdomstolen startar en ny sorts process med en enskild klagande på ena sidan och beslutsmyndigheten på den andra sidan. Processen blir inte längre en fortsättning på förfarandet hos förvaltningsmyndigheten. Denna förändring har däremot inte medfört att förvaltningsmyndigheten i ett fall som det förevarande kan framställa något eget yrkande för egen del när den enskilde har överklagat myndighetens beslut.

HD konstaterade vidare att i de fall en förvaltningsdomstol utformat sitt domslut som en skyldighet för den enskilde att betala är domen enligt 3 kap. 1 § första stycket 1 UB verkställbar. Samtidigt förklarade HD att det måste föreligga processuella förutsättningar för domstolen att ålägga den enskilde att fullgöra en betalningsskyldighet. Huruvida det underliggande beslutet kan anses innefatta en förpliktelse är av betydelse för frågan om en förvaltningsdomstols dom kan verkställas.

HD kom fram till att Försäkringskassans återkravsbeslut inte var verkställbart och förklarade att om återkravsbeslutet inte överklagas vinner det inte heller rättskraft eftersom frågan, trots att beslutet har fått laga kraft, kan bli föremål för en saklig prövning av allmän domstol i de fall Försäkringskassan för talan dit. En sådan prövning kan också ske om den enskilde för en negativ fastställelsetalan i allmän domstol rörande sin återbetalningsskyldighet. Mot

denna bakgrund kom HD fram till att Försäkringskassans beslut inte kunde anses utgöra ett bindande förvaltningsbeslut. I stället ansågs beslutet närmast vara ett partsbesked, dvs. ett konkretiserat och preciserat besked om att Försäkringskassan hade funnit att förutsättningarna för återbetalning var uppfyllda. Oavsett hur ett sådant beslut är formulerat kan det därför inte i sig anses innefatta en betalningsskyldighet i den mening som avses i 1 kap. 1 § UB.

HD förklarade att när en enskild genom att överklaga ett myndighetsbeslut som inte kan anses innefatta en betalningsförpliktelse i den mening som avses i 1 kap. 1 § UB initierar en process i förvaltningsdomstol bestäms ramen för domstolens prövning av beslutet och de ytterligare begränsningar som kan följa av den enskildes yrkanden. Myndigheten kan då inte utforma sin talan i förvaltningsdomstolen som ett förpliktande för den enskilde att betala vad myndigheten har beslutat om. Talan kan endast gå ut på att myndigheten helt eller delvis motsätter sig ändring eller medger bifall till överklagandet. Att ett avgörande går utöver vad som är yrkat kan inte anses förenligt med den grundläggande processrättsliga princip som har kommit till uttryck i 29 § förvaltningsprocesslagen.

Tre justitieråd (Virdesten, Moore och Lambertz) var skiljaktiga och ansåg att avgörandet skulle ha följande lydelse.

HD fastställer hovrättens beslut.

Verkställighet får enligt UB 3 kap. 1 § och 1 kap. 1 § ske av domar som innefattar betalningsskyldighet. En avgörande fråga i målet är därför om förvaltningsrättens dom kan anses innefatta en sådan skyldighet. I rättsfallet NJA 1991 s. 363, som avsåg återkrav av barnbidrag och bidragsförskott, uttalade HD att Försäkringskassans avgörande innebar ”ett beslut om att ålägga återbetalningsskyldighet”. När försäkringsrätten i sin dom lämnade överklagandet utan bifall ansågs domen innebära ett åläggande att återbetala bidraget, dvs. innefatta betalningsskyldighet, trots att domen som sådan inte innehöll någon uttrycklig föreskrift om detta.

Den civilrättsliga skyldigheten att återbetala ett felaktigt uppburet bidrag uppkommer redan genom att pengarna mottas utan rätt. Det är emellertid först när Försäkringskassan anmodar gäldenären att återbetala beloppet som det uppkommer en förpliktelse att betala en viss angiven dag, dvs. skulden förfaller till betalning; att beslutet som sådant inte är verkställbart saknar betydelse i sammanhanget. I 1991 års rättsfall formulerade alltså HD det sagda så att innebörden av Försäkringskassans avgörande var ett beslut om ”att ålägga återbetalningsskyldighet”. Det finns inte anledning att nu göra en annan analys av den frågan

än HD gjorde år 1991. Förvaltningsrättens dom ska därför anses innefatta betalningsskyldighet.

Det förhållandet att en förvaltningsdomstols dom blir verkställbar även i de fall då en enskild överklagat ett icke verkställbart myndighetsbeslut kan inte anses innebära någon ändring i sak till klagandens nackdel (reformatio in pejus). Klaganden kan visserligen på sätt och vis sägas bli sämre ställd genom sitt överklagande om förvaltningsrättens dom kan verkställas medan Försäkringskassans beslut inte är verkställbart. Det finns emellertid inga undantag från regeln att förvaltningsdomstolars domar alltid utgör exekutionstitlar om de innefattar betalningsskyldighet eller någon annan förpliktelse. Lagstiftaren har sålunda inte gjort någon skillnad mellan å ena sidan de fall då det överklagade myndighetsbeslutet är verkställbart och å andra sidan de fall då det inte får verkställas. Det innebär att lagstiftaren har ansett det vara en godtagbar ordning. Vi anser därför att det strider mot regleringen i utsökningsbalken att inte godta en förvaltningsdomstols dom som exekutionstitel i en situation som den förevarande.

Som HD uttalade i 1991 års fall får det anses mindre väl förenligt med domstolarnas rättskipande uppgift om en förvaltningsdomstols dom på återbetalning av för mycket utgivna bidrag skulle ges så begränsad verkan att den inte kan verkställas. Det skulle också innebära att en sådan dom inte hindrar en prövning i allmän domstol som i praktiken handlar om samma sak. Vidare skulle det innebära att talan kan väckas i allmän domstol om en sak varom rättegång pågår i förvaltningsdomstol och att sålunda inte heller den rättsgrundsats som slogs fast i rättsfallet NJA 2001 s. 22 skulle kunna upprätthållas. En fråga om återbetalningsskyldighet skulle därmed kunna bli föremål för prövning i flera instanser i förvaltningsdomstol och därefter, eller i princip samtidigt, i flera instanser i allmän domstol. Det är inte en eftersträvansvärd ordning och den bör i möjligaste mån undvikas.

Den princip som lades fast i 1991 års avgörande har upprätthållits i rättsfallet NJA 2001 s. 22 och bekräftats i rättsfallet NJA 2008 s. 560. Det saknas enligt vår mening anledning att nu inta någon annan ståndpunkt än den som sålunda har etablerats. Däremot kan det finnas anledning för lagstiftaren att överväga om regleringen på detta område är ändamålsenligt utformad.

4.2.6. Handlingar som enligt särskild föreskrift får läggas till grund för verkställighet

Beslut som fattas av privata rättssubjekt får som regel inte verkställas. Däremot får vissa handlingar läggas till grund för verkställighet utan att saken har prövats av domstol eller förvaltningsmyndighet i

de fall det finns en särskild föreskrift (3 kap. 1 § första stycket 7 UB). Sådana föreskrifter gäller främst betalningsskyldighet och avser i huvudsak beslut som innebär att vissa föreningar eller inrättningar uttaxerar bidrag.

För handlingar som enligt särskild föreskrift får läggas till grund för verkställighet gäller enligt 3 kap. 20 § andra stycket UB vad som är särskilt föreskrivet. De särskilda bestämmelserna som medger verkställighet brukar också ange närmare villkor för verkställigheten. Dessa innebär i regel att verkställighet får ske som för lagakraftvunnen dom, ofta dock först sedan tid för överklagande gått ut1.

Den i dag vanligast förekommande föreskriften som innebär att en handling kan läggas till grund för verkställighet finns i lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter. En samfällighet är ett antal fastigheter som har andel i en viss egendom eller gemensamhetsanläggning som är till gemensam nytta för fastigheterna. Ett flertal olika författningar reglerar vad som gäller för samfälligheter. Lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter reglerar främst hur en samfällighetsförening ska skötas, ansvarsfrågor som kan bli aktuella i en samfällighetsförening regleras av lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar, anläggningslagen (1973:1149) reglerar bl.a. inrättandet av gemensamhetsanläggningar, lagen (1997:620) om upphävande av lagen om enskilda vägar reglerar hur enskilda vägar ska administreras efter det att lagen upphörde att gälla i januari 1998 och lagen (1973:1152) om förmånsrätt för fordringar enligt lagen om förvaltning av samfälligheter reglerar hur uttaxerade belopp kan lämnas till Kronofogdemyndigheten för indrivning från delägarna med förmånsrätt. Enligt lagen (1933:269) om ägofred kan det bestämmas att vissa fastighetsägare gemensamt ska hålla stängsel eller utföra arbete för att inhägna betesmark.

Samfällighetsföreningar som omfattas av lagen om förvaltning av samfälligheter kan finansiera sin verksamhet genom att ekonomiska bidrag uttaxeras av samfällighetsföreningens medlemmar (40 §). Medlemmarnas betalningsskyldighet fastställs genom en uttaxering på medlemmarna i en särskild debiteringslängd som läggs fram på föreningsstämman. I debiteringslängden anges det belopp som uttaxeras, vilket belopp som varje medlem ska betala och när betalning ska ske.

1 Walin m.fl., Utsökningsbalken, (1 augusti 2013, Zeteo), kommentaren till 3 kap. 20 §.

Om en medlem i samfälligheten anser att uttaxeringen inte stämmer överens med vad som föreskrivs i lagen om förvaltning av samfälligheter, i samfällighetsföreningens stadgar eller av föreningsstämmobeslutet, får medlemmen väcka talan mot föreningen om rättelse hos mark- och miljödomstolen inom fyra veckor från den dag då debiteringslängden lades fram på föreningsstämman (46 § första stycket). Mark- och miljödomstolen kan också pröva klander av föreningsstämmans enskilda beslut som fattats vid denna. När sådan talan väckts, kan mark- och miljödomstolen förordna att beslutet tills vidare inte får verkställas (53 §).

Av samfällighetsföreningen debiterat och till betalning förfallet belopp får, om domstolen inte förordnar annat när den prövar talan om rättelse, tas ut enligt bestämmelserna i UB som gäller för fordran för vilken betalningsskyldighet har ålagts genom dom som äger laga kraft (46 § andra stycket).

Med en samfällighetsförenings fordran för uttaxerat belopp följer förmånsrätt i delägarens fastighet eller tomträtt enligt 6 § 1 eller 7 § 2 förmånsrättslagen (1970:979). En förutsättning för sådan förmånsrätt är att beloppet inte har förfallit till betalning tidigare än ett år före utmätning eller konkursansökan (1 § lagen om förmånsrätt för fordringar enligt lagen om förvaltning av samfälligheter). Denna säkerhet kan samfällighetsföreningen utnyttja om delägaren inte betalar den uttaxering som beslutats för dennes andel i samfälligheten. Om det inte görs någon utmätning eller konkursansökan inom den ovan nämnda tiden går samfällighetsföreningen miste om sin förmånsrätt. Mot bakgrund av Kronofogdemyndighetens skyldighet att beakta proportionalitetsprincipen (se avsnitt 4.3.12), som bl.a. innebär att storleken på samfällighetsföreningens utmätningsfordring måste ställas i relation till den utmätta fordringens värde, dvs. fastighetens eller tomträttens värde och kostnaderna för förfarandet, finns det situationer när Kronofogdemyndigheten, trots vad som föreskrivs i förmånsrättslagen, inte utmäter fastigheten eller tomträtten2.

En annan författning som innehåller en särskild föreskrift som innebär att en handling kan läggas till grund för verkställighet är lagen (1933:269) om ägofred (ägofredslagen) som bl.a. reglerar djurägares

2 I vart fall ett sådant beslut av Kronofogdemyndigheten har varit föremål för prövning i samtliga instanser. Tingsrätten fastställde Kronofogdemyndighetens beslut. Hovrätten meddelade inte prövningstillstånd och Högsta domstolen beslutade 2015-05-11 att inte meddela tillstånd för prövning i hovrätten (HD:s mål nr Ö 1918-15).

skyldighet att se till att betande djur inte kommer in på annans mark. Lagen innehåller också bestämmelser om skyldighet att i vissa fall hålla stängsel. En fastighetsägare kan begära att stängsel sätts upp när en grannfastighets ägor intill fastighetsgränsen används för bete och stängsel behövs. Frågor om stängselskyldighet och betesreglering ska efter ansökan hos länsstyrelsen prövas vid en s.k. syneförrättning. Enligt ägofredslagens 32 § går vissa utlåtande från en syneförrättning, för det fall det inte klandras till mark- och miljödomstol, i verkställighet såsom en lagakraftägande dom. Även om talan förs mot förrättningen får utlåtandet i de fall någon förpliktas att uppföra ett stängsel verkställas om sökanden ställer säkerhet enligt bestämmelserna i 2 kap. UB för skadestånd som personen kan bli skyldig att utge om utlåtandet ändras av domstol. Den domstol där talan mot förrättningen är anhängig får, när det finns skäl till det, förordna att verkställighet inte får ske. Enligt vad som har framkommit har dessa bestämmelser en högst begränsad, om ens någon, tillämpning i dag.

En annan äldre författning som innehåller en särskild föreskrift är lagen (1919:426) om flottning i allmän flottled. Enligt lagen ges möjlighet till verkställighet av bidrag som uttaxerats av en s.k. flottningsstyrelse. I samband med att lagen om flottning i allmän flottled antogs fanns det cirka 230 flottningsföreningar i Sverige av vilka merparten var verksamma i de fem nordligaste länen. Antalet flottningsföreningar har därefter successivt minskat.3Den sista flottningen skedde på 1990-talet och sedan dess har flottningsföreningarna börjat avvecklas. Författningen tillämpas alltså inte längre. Så snart samtliga flottningsföreningar har avvecklats kommer lagen, enligt uppgift från handläggare i Regeringskansliet, att upphävas.

I 42 § rennäringslagen (1971:437) föreskrivs att de renskötande medlemmarna ska förskottera de medel som behövs för renskötseln. Styrelsen utdebiterar sådana medel på grundval av debiteringslängd. Utdebiteringen görs efter vad som är skäligt med hänsyn till en medlems reninnehav och omfattningen av det arbete som medlemmen och medlemmens husfolk kan antas komma att utföra för byn under räkenskapsåret. I debiteringslängden ska det anges vilket belopp som utdebiteras, vad som avser varje renskötande medlem och när

3 Lennart Hennel, Artikel om flottningsföreningarna och deras arkiv, Arkiv, Samhälle och Forskning (1971).

betalning ska ske. Enligt lagens 45 § andra stycke är utdebiteringen direkt verkställbar. Likvid som har debiterats och förfallit till betalning får tas ut enligt bestämmelserna i utsökningsbalken om fordran, för vilken betalningsskyldighet ålagts genom lagakraftvunnen dom, om inte annat beslutas i samband med överklagande.

4.3. Våra överväganden

4.3.1. Lagtekniska ändringar

Våra förslag: Utsökningsbalkens kapitel 1–3 upphävs och ersätts

av tre nya kapitel i syfte att göra regelverket modernt, tydligt och enkelt att tillämpa. Det innebär såväl materiella som processuella ändringar.

Vissa utsökningsrättsliga begrepp ändras så att de bättre återspeglar vad de egentligen innebär.

Utsökningsbalkens kapitel 16 upphävs. Bestämmelserna om avhysning flyttas till ett nytt kapitel 15. Bestämmelserna om kvarstad, andra säkerhetsåtgärder och handräckning återfinns i ett nytt kapitel 16.

Språkliga ändringar införs så att det utsökningsrättsliga regelverket blir könsneutralt.

Ändringar införs så att det utsökningsrättsliga regelverket blir teknikneutralt.

Omstrukturering och omarbetning

Utsökningsbalkens kapitel 1–3 upphävs och ersätts av tre nya kapitel

I syfte att göra regelverket modernt, tydligt och enkelt att tillämpa samt mot bakgrund av de materiella och processuella ändringar som införs i utsökningsbalkens första till tredje kapitel föreslår vi en omfattande omstrukturering och omarbetning av dessa kapitel. Dagens kapitel 1–3 upphävs och ersätts av tre nya kapitel.

Många av bestämmelserna i utsökningsbalken är ålderdomliga och svårlästa. Dessutom innehåller de ord som inte är förenliga med dagens språkbruk. Av våra direktiv framgår att vårt uppdrag inte innebär att vi ska göra en total språklig översyn av utsökningsbalk-

ens bestämmelser. Det hade inte heller varit möjligt inom ramen för den tid som stått till vårt förfogande. När det gäller den språkliga utformningen av reglerna har vi valt att prioritera de tre nya kapitel som vi föreslår. Vissa ålderdomliga ord och uttryck byts genomgående ut till modernare ord, utan att för den skull innebära någon ändring i sak. En större sådan ändring är att begreppet exekutionstitel byts ut mot utsökningstitel.

En stor och övergripande ändring som vi föreslår är att begreppen allmänna och enskilda mål utmönstras ur det utsökningsrättsliga regelverket. När särskilda bestämmelser ska gälla för det som i dag benämns allmänna mål hänvisar vi i stället till mål som ska handläggas enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. (indrivningsmål). Vi föreslår även att viss särreglering för indrivningsmålen tas bort (se våra överväganden i avsnitt 4.3.2 och 4.3.7). Vi föreslår också följdändringar i återstående kapitel i UB, UF och annan lagstiftning.

I det följande redovisar vi översiktligt de ändringar och nyheter som införs i utsökningsbalkens tre första kapitel. För överväganden om de materiella och processuella ändringarna i sak hänvisar vi till våra överväganden i andra avsnitt.

Utsökningsbalken delas in i tre avdelningar

Utsökningsbalken delas in i tre avdelningar. Första avdelningen innehåller övergripande bestämmelser om utsökning (kap. 1–2), andra avdelningen innehåller bestämmelser om förfarandet (kap. 3–16) och tredje avdelningen innehåller bestämmelser om kostnader och överklagande (kap. 17–18).

Utsökningsbalkens första kapitel innehåller inledande bestämmelser

Utsökningsbalkens första kapitel innehåller inledande bestämmelser.

I kapitlets första bestämmelse fastslås att utsökningsbalken reglerar utsökning, nämligen utmätning, avhysning, handräckning samt verkställighet av kvarstad eller annan säkerhetsåtgärd och att utsökning utförs av Kronofogdemyndigheten. Att utsökningsbalken är

subsidiär till annan lagstiftning framgår av bestämmelsens andra stycke.

För att utsökningsbalken ska bli mer överskådlig och lättare att tillämpa innehåller första kapitlet en innehållsförteckning.

Det införs en upplysningsbestämmelse med innebörd att utsökning ska genomföras snabbt och effektivt och syfta till att tillgodose sökandens rätt med beaktande av svarandens rättigheter enligt vad som föreskrivs i balken. Sveriges internationella åtaganden enligt Europakonventionen och barnkonventionen ska redan i dag beaktas trots att bestämmelserna inte är lagfästa i UB. Vi föreslår två nya bestämmelser som lagfäster barnets bästa och proportionalitetsprincipen. Genom att lagfästa dessa principer tydliggörs att dessa ska beaktas i hela utsökningsförfarandet. Det införs även en möjlighet för Kronofogdemyndigheten att upphäva ett beslut som inte har fått laga kraft om det är uppenbart att beslutet inte är proportionerligt.

Olika ord och begrepp som genomgående används i regelverket och som är kännetecknande för utsökningsförfarandet definieras i en bestämmelse. Definitionerna innebär inte några nyheter i sak men vissa utsökningsrättsliga begrepp har ändrats till andra ord som tydligare återspeglar vad begreppet innebär.

Nuvarande bestämmelser om jäv återfinns i första kapitlet men har moderniserats språkligt på så sätt att begreppet förrättningsman har bytts ut mot kronofogde eller annan anställd vid Kronofogdemyndigheten (handläggare).

Utsökningsbalkens andra kapitel innehåller bestämmelser om utsökningstitlar

Utsökningsbalkens andra kapitel innehåller bestämmelser om utsökningstitlar och vilka förutsättningar som gäller för att dessa ska få verkställas, en bestämmelse om invändningar mot verkställighet och en bestämmelse om vilka åtgärder som ska vidtas när en utsökningstitel upphävs.

Bestämmelserna motsvarar i stora delar bestämmelser som finns i dagens tredje kapitel, men vi föreslår även vissa ändringar i sak. Några större ändringar i sak är våra förslag hur verkställighet av förvaltningsmyndigheters beslut ska ske och att privaträttsliga handlingar inte ska vara direkt verkställbara (se avsnitt 4.3.2 och 4.3.3).

Vi föreslår också en gemensam reglering för verkställighet av domstols domar (se avsnitt 4.3.4). Den särreglering som finns för domar i växel- och checkmål samt för tredskodomar om betalningsskyldighet tas bort. Vidare föreslår vi ändringar när det gäller verkställighet av stadfästa förlikningar och medlingsöverenskommelser som har förklarats verkställbara.

Utsökningsbalkens tredje kapitel innehåller inledande bestämmelser om förfarandet

Utsökningsbalkenstredje kapitel innehåller inledande bestämmelser om förfarandet. Bestämmelserna motsvarar i stora delar dagens bestämmelser i nuvarande första och andra kapitlet. Vår föreslagna bestämmelse i 3 kap. 1 § motsvarar delvis gällande reglering i 2 kap. 1 § UB. Av bestämmelsen framgår att ansökan om verkställighet görs muntligen eller skriftligen. Eftersom begreppet ”skriftligen” även anses omfatta en ansökan i elektronisk form behövs det inte någon särskild reglering för att möjliggöra att ansökningar ska kunna lämnas in elektroniskt. Dagens reglering att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får medge att ansökan görs på medium

för automatisk databehandling tas därför bort. Möjligheten för större

ingivare att lämna in sina ansökningar elektroniskt finns alltså kvar och omfattas av begreppet ”skriftligen”.

Vi föreslår även att gällande krav att ansökan ska vara egenhändigt undertecknad tas bort, vilket innebär förbättrade möjligheter att lämna in en ansökan elektroniskt. För att möjliggöra att en ansökan om verkställighet ska kunna göras elektroniskt föreslår vi också att kravet att utsökningstiteln ska ges in i original eller bevittnad kopia tas bort. Vi föreslår även ändringar som innebär att den utsökningstitel som ligger till grund för verkställighet ska ges in om inte Kronofogdemyndigheten anser att det inte behövs. Exempel på när det inte behövs är verkställighet av Kronofogdemyndighetens utslag och verkställighet av en dom eller strafföreläggande som på grund av föreskrift i annan lag har översänts till Kronofogdemyndigheten.

Enligt 4 § förvaltningslagen har myndigheter en allmän skyldighet att lämna enskilda sökande råd och vägledning i ärenden hos myndigheten. Denna skyldighet gäller även i utsökningsärenden. I en bestämmelse i tredje kapitlet förtydligas Kronofogdemyndighetens

skyldighet att processleda parterna och om komplettering och avvisning av ansökan (se avsnitt 5.3.2).

Det införs även en upplysningsbestämmelse som tydliggör att om förutsättningarna för verkställighet inte är uppfyllda ska ansökan avslås. Detsamma gäller om annan av sökanden eller svaranden begärd åtgärd inte kan bifallas (se avsnitt 4.3.16).

Det införs en ny bestämmelse som reglerar förutsättningarna för Kronofogdemyndigheten att medverka till att parterna träffar en frivillig överenskommelse (se avsnitt 5.3.1). Bestämmelsen är fakultativ och innebär att Kronofogdemyndigheten kan medverka till att parterna träffar en frivillig överenskommelse om det är lämpligt med hänsyn till målets beskaffenhet och övriga omständigheter.

Bestämmelser i dagens 2 kap. 6–9 §§ om parts behörighet samt ställföreträdare eller ombud, hantering av handlingar som kommer in till Kronofogdemyndigheten, anlitande av tolk och bestämmelser om laga förfall förs, med vissa språkliga ändringar men i övrigt oförändrade, in i det nya tredje kapitlet. Bestämmelserna i dagens 2 kap. 10–14 §§ om förhör, 2 kap. 15–17 §§ om tvångsmedel, 2 kap. 18– 21 §§ om beslut, 2 kap. 22–24 §§ om prövning av tvist, 2 kap. 25– 27 §§ om ställande av säkerhet m.m. och 2 kap. 28 och 29 §§ om fordran som inte är förfallen samt ränta förs också in i det tredje kapitlet.

Vi föreslår vissa ändringar i sak när det gäller föreskrifter om vite och hämtning till förhör (se avsnitt 6.4.1).

Ändring av vissa utsökningsrättsliga begrepp

Vi föreslår att vissa utsökningsrättsliga begrepp, som visserligen är väl inarbetade hos de som är insatta i dagens utsökningsförfarande men som knappast kan anses vara kända hos den bredare allmänheten, ändras så att de tydligare återspeglar vad begreppen egentligen innebär. Exempelvis byter vi ut ordet ”exekutionstitel” mot ”utsökningstitel”, ”exekutiv försäljning” till ”tvångsvis försäljning” eller ”försäljning”, ”influtna medel” till ”pengar” eller ”inbetalda pengar” och ”lyfta medel” till ”att ta emot betalning” eller ”att få pengar utbetalt”.

När begreppen används som synonymer byter vi i lagtexten ut borgenär mot sökande och gäldenär mot svarande. Vi anser att en enhetlig terminologi blir mer lättförståelig. Detta innebär dock inte att begreppen gäldenär och borgenär helt kan utmönstras. Vi kommer att använda såväl begreppen borgenär och gäldenär som sökande och svarande i motiv och författningskommentar när detta är påkallat.

När vi i det följande redovisar gällande rätt kommer vi att använda oss av de begrepp som används i dagens regelverk, medan vi till övervägande del använder våra nya föreslagna begrepp i våra överväganden.

Bestämmelserna om avhysning får ett eget kapitel och det införs ett nytt sextonde kapitel

Nuvarande sextonde kapitlet reglerar ”Annan verkställighet”. I det begreppet ryms avhysning och verkställighet i annat fall. Verkställighet i annat fall inbegriper i sin tur kvarstad eller annan säkerhetsåtgärd, handräckning samt annan verkställighet som inte ryms under något av dessa begrepp. Kapitlets nio första paragrafer innehåller bestämmelser om avhysning medan återstående bestämmelser reglerar ”Verkställighet i annat fall” varav några utgör ”Särskilda bestämmelser om kvarstad”.

Verkställighet av avhysning är en central uppgift för Kronofogdemyndigheten med långtgående konsekvenser för enskilda. Vi föreslår att bestämmelserna om avhysning regleras i ett eget kapitel, nämligen i kapitel 15.

Det som återstår i nuvarande sextonde kapitlet är således regler om kvarstad eller annan säkerhetsåtgärd, handräckning och annan verkställighet som inte ryms under något av dessa begrepp. I 8 kap. 18 § UB stadgas att en köpare efter en tvångsvis försäljning har rätt att få handräckning av Kronofogdemyndigheten för att komma i besittning av det köpta. Vid en sådan handräckning är både bestämmelser om avhysning och om annan verkställighet tillämpliga. Det finns också bestämmelser om handräckning i andra lagar (se avsnitt 4.3.14). Vad som i övrigt ryms under begreppet ”annan verkställighet” är inte helt klart. Teoretiskt sett har det ansetts föreligga en skillnad mellan verkställighet och handräckning. Den principiella skillnaden skulle bestå i att verkställighet skulle avse ett tvångsvist

genomförande av något som fastslagits i en exekutionstitel medan handräckning skulle avse ett direkt ingripande av den exekutiva myndigheten. Denna distinktion upprätthålls dock inte i praktiken. Begreppet ”verkställighet i annat fall” är otydligt eftersom det inte beskriver någon specifik åtgärd. Vi anser att regleringen bör renodlas och förtydligas. All verkställighet som inte avser utmätning, avhysning, kvarstad eller annan säkerhetsåtgärd ska enligt vårt förslag benämnas handräckning.

Sextonde kapitlet upphävs och vi föreslår ett nytt kapitel 16 som innehåller de bestämmelser som finns i dagens sextonde kapitel, med undantag för bestämmelserna om avhysning. De ändringar vi föreslår i sak i detta kapitel redovisas i andra avsnitt.

I stället för dagens kapitelrubrik ”Annan verkställighet” har vi gett sextonde kapitlet rubriken ”Handräckning samt kvarstad och andra säkerhetsåtgärder”. Begreppet ”verkställighet i annat fall” utmönstras utan att det för den skull innebär någon ändring av bestämmelsernas tillämpningsområde. Det som i nuvarande reglering benämns ”verkställighet i annat fall” kommer med vårt förslag att omfattas av begreppet handräckning.

Enligt definitionen i vår föreslagna bestämmelse i 1 kap. 6 § 5 är handräckning verkställighet av en skyldighet att fullgöra eller underlåta något som avser annat än betalningsskyldighet, avhysning, kvarstad eller annan säkerhetsåtgärd. Bestämmelser i annan lagstiftning som hänvisar till handräckning enligt utsökningsbalken eller bestämmelserna i utsökningsbalken om verkställighet av förpliktelser som inte avser betalningsskyldighet eller avhysning kommer fortsättningsvis att innebära att det förfarande i 16 kap. vi nu benämner handräckning ska tillämpas. Exempel på bestämmelser som innehåller sådan hänvisning till utsökningsbalkens bestämmelser är 8 kap. 3 § järnvägslagen (2004:519) och 7 § lagen (2004:1100) om luftfartsskydd. Vårt föreslagna sextonde kapitels tre första bestämmelser reglerar vad som gäller vid verkställighet av handräckning och andra säkerhetsåtgärder än kvarstad. Sådana åtgärder som i dag verkställs med stöd av 16 kap. 11–12 a §§ UB ska således fortsättningsvis verkställas med stöd av våra föreslagna bestämmelser i 16 kap. 1– 3 §§ UB. I 8 kap. 18 § UB regleras handräckning efter försäljning av utmätt egendom. Enligt den bestämmelsen har köparen rätt att få handräckning av Kronofogdemyndigheten för att få besittning till sin egendom. Om köpet avsett fast egendom, en bostadslägenhet

eller något annat utrymme i en byggnad tillämpas bestämmelserna om avhysning. Beträffande köp av annan egendom gäller dagens bestämmelser i 16 kap. 11 och 12 § UB om verkställighet i annat fall. Vårt förslag innebär inte någon ändring av denna tillämpning. Nuvarande reglering i dagens 16 kap. 12 a § andra stycket UB om handräckning för återtagande av en vara påverkas inte heller av vårt förslag.

Våra föreslagna bestämmelser i 16 kap. 4–7 §§ UB om verkställighet av beslut om kvarstad motsvarar, med språkliga och redaktionella ändringar dagens reglering i 16 kap. 13–16 §§ UB.

Ett könsneutralt regelverk

Det är numera en självklarhet att författningar ska skrivas så att de är könsneutrala. Vi föreslår därför de språkliga ändringar som krävs för att utsökningsbalken och utsökningsförordningen så långt som möjligt ska vara könsneutral. I det sammanhanget har vi övervägt att använda det personliga pronomenet ”hen”.

Hen kan användas på huvudsakligen två sätt. Antingen som ett könsneutralt alternativ till uttryck som ”hon eller han” och ”vederbörande” vid de tillfällen könstillhörigheten är okänd, oväsentlig eller ska otydliggöras. Ordet kan även användas för att referera till en person som inte kan eller vill identifiera sig som man eller kvinna. Enligt Språkrådet finns det inte några språkliga hinder för att använda ordet hen och det används i allt fler sammanhang. Språkrådet framhåller dock att det kan finnas en risk att ordet drar uppmärksamhet från texten. Det behöver därför avgöras av skribenten, situationen och mottagarna om ordet är lämpligt i sammanhanget eller inte4.

Att använda ordet ”hen” i stället för ”han” till ”han eller hon” skulle innebära att författningstexten blir kortare och modernare och dessutom, på grund av ordets dubbla betydelser, mer inkluderande. Det finns därför många fördelar med att använda ”hen”.

Gällande riktlinjer för författningsskrivning rekommenderar emellertid att författningstext görs könsneutral genom att ”han” byts ut mot ”han eller hon” jämte alternativa omskrivningar. Vi har valt den metod som för närvarande rekommenderas för lagtext.

4 Språkrådet. 7 maj 2013, ”Pronomenet hen”.

Ett teknikneutralt regelverk

Vi föreslår förändringar för att utsökningsbalken så långt det är möjligt ska vara teknikneutral. Våra överväganden som har till syfte att skapa ett mer teknikneutralt utsökningsförfarande och regelverk finns i avsnitt 4.3.19–4.3.21.

4.3.2. Begreppen allmänna och enskilda mål utmönstras och det införs en effektivare ordning för verkställighet av förvaltningsmyndigheters beslut

Våra förslag: Begreppen ”allmänna mål” och ”enskilda mål” ut-

mönstras ur det utsökningsrättsliga regelverket och följdlagstiftning.

Vissa särskilda regler ska fortfarande gälla för mål som ska handläggas enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. (indrivningslagen).

Om en förvaltningsmyndighets beslut ska verkställas enligt indrivningslagen ska det regleras genom en särskild föreskrift i lag eller förordning.

En förvaltningsmyndighets beslut som avser betalningsskyldighet ska alltid kunna verkställas när det har fått laga kraft om myndigheten fattat beslutet inom ramen för sin myndighetsutövning. Det ska alltså inte längre krävas en särskild föreskrift för att en förvaltningsmyndighets beslut ska kunna utgöra en utsökningstitel. Förvaltningsmyndigheter behöver därmed inte längre ansöka om betalningsföreläggande eller väcka talan vid allmän domstol för att få en utsökningstitel.

Om en förvaltningsmyndighets beslut ska kunna verkställas före det har fått laga kraft ska det regleras genom en särskild föreskrift i lag eller förordning.

Bakgrund

Utsökningsmål handläggs enligt gällande ordning som allmänna eller enskilda mål. Allmänna mål gäller offentligrättsliga fordringar som staten eller en kommun har. Övriga mål är enskilda mål. I allmänna mål har Kronofogdemyndigheten två funktioner. Krono-

fogdemyndigheten ska dels tillvarata borgenärens, dvs. statens, rätt, dels såsom verkställande myndighet handlägga målet objektivt utan att ge staten oberättigade fördelar. Denna ordning innebär att en typisk jävssituation har godtagits av lagstiftaren5. Även om Kronofogdemyndigheten inte längre utför de offensiva borgenärsuppgifterna kan det riktas principiella invändningar mot en sådan ordning. I praktiken torde den emellertid inte medföra några särskilda olägenheter.

Definitionen av allmänna mål finns i 1 kap. 6 § andra stycket UB. Följande tre kategorier av fordringar ska handläggas som allmänna mål.

1. böter, vite, skatt, tull, avgift och andra medel som staten har rätt

till och som får utsökas utan föregående dom,

2. enligt vad regeringen närmare föreskriver, annan liknande fordran

som staten eller en kommun har rätt till och

3. annan fordran enligt vad som föreskrivs i annan lag.

I 1 kap. 2 § utsökningsförordningen (1981:981) anges att andra liknande fordringar som tillkommer stat eller kommun handläggs som allmänna mål och får utsökas utan föregående dom. Bestämmelsen innehåller en uppräkning av fordringar, bl.a. belopp som har förklarats förverkat eller som någon har ålagts att betala som annan särskild rättsverkan av brott samt belopp som i ett mål eller ärende vid domstol eller annars i samband med en rättegång har utgått av allmänna medel och som enligt domstolens beslut ska återbetalas.

I 1 kap. 2 § 3–12 UF listas ett antal författningar som avser olika avgifter och andra fordringar som handläggs som allmänna mål. Dessa är:

  • sådan kostnad för rättshjälp som part eller någon annan har ålagts att ersätta staten enligt rättshjälpslagen (1996:1619),
  • vad som ska betalas enligt beslut som avses i lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd,
  • byggsanktionsavgifter enligt 11 kap. plan- och bygglagen

(2010:900),

5 Gregow, Utsökningsrätt, 4 uppl. s. 35.

  • belopp som domstol har dömt någon att betala till staten eller belopp som någon enligt lag har rätt att återkräva av någon annan, om enligt särskild föreskrift indrivning av beloppet får ske enligt bestämmelserna i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.,
  • utländsk skatt eller avgift enligt lagen (2011:1537) om bistånd med indrivning av skatter och avgifter inom Europeiska unionen och lagen (1990:314) om ömsesidig handräckning i skatteärenden,
  • avgifter enligt förordningen (1995:1459) om avgifter vid lantmäteriförrättningar,
  • avgifter enligt förordningen (2006:1166) om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel,
  • fordran mot en aktieägare, styrelseledamot eller verkställande direktör i ett aktiebolag på grund av punkt 5 av övergångsbestämmelserna till lagen (1994:802) om ändring i aktiebolagslagen (1975:1385) och fordran mot en övertagare på grund av 17 § lagen (1996:761) om inkomstskatteregler m.m. med anledning av ändrade bestämmelser om aktiekapitalets storlek, om fordringen mot bolaget drivs in som allmänt mål,
  • avgifter enligt förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken och förordningen (1998:903) om avgifter för prövning enligt lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning samt avgifter enligt föreskrifter som en kommun meddelat med stöd av sistnämnda förordning eller med stöd av 27 kap. miljöbalken, och
  • upphandlingsskadeavgift enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster eller lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet.

I merparten av nu nämnda författningar finns bestämmelser om verkställighet som utformats på olika sätt (se nedan). I vissa av de författningar som nämns i 1 kap. 2 § UF har lagstiftaren gjort ändringar i den författning som reglerar förvaltningsmyndighetens rätt till fordringen och bl.a. upphävt bestämmelsen att besluten får verkställas enligt utsökningsbalkens bestämmelser. Konsekvensen av detta

har blivit att mål om verkställighet av sådana fordringar handläggs som ett allmänt mål enligt regleringen i utsökningsförordningen, men sökandemyndigheten måste ändå först skaffa sig en utsökningstitel. Exempel på sådana fordringar är de avgifter som regleras i förordningen (1995:1459) om avgifter vid lantmäteriförrättningar och avgifter enligt förordningen (2006:1166) om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter (se 1 kap. 2 § 8 och 9 UF)6.

Enligt 3 kap. 1 § 6 UB får förvaltningsmyndighets beslut verkställas om det i den särskilda författningen finns en föreskrift om det. Tidigare har verkställighet av förvaltningsbeslut skett utan att det funnits stöd i en särskild föreskrift. I 13 § lagen (1981:775) om införande av utsökningsbalken har det därför tagits in en övergångsbestämmelse som medger att en förvaltningsmyndighets beslut, som har meddelats enligt en bestämmelse som har tillkommit före balkens ikraftträdande, utan hinder av vad som föreskrivs i 3 kap. 1 § första stycket 6 UB, får verkställas om ett sådant beslut före ikraftträdandet har fått verkställas utan stöd av särskild föreskrift.

Att ett beslut utgör en exekutionstitel uttrycks i olika författningar t.ex. på så sätt att verkställighet får ske enligt utsökningsbalkeneller att beslutet får verkställas enligt utsökningsbalkens regler. I andra fall har lagstiftaren även tydliggjort att fordringen ska drivas in

enligt bestämmelserna i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.. Om beslutet ska handläggas som ett allmänt eller

enskilt mål framgår dock inte alltid utan den frågan måste lösas med ledning av den aktuella lagstiftningens förarbeten.

Enskilda mål kan exempelvis handla om betalning för köp av varor eller tjänster, obetalda underhållsbidrag, lån, hyror, avhysningar och återtagning av avbetalningsgods. I enskilda mål finns det ofta en dom eller ett beslut som ligger till grund för verkställigheten. Staten och kommuner kan vara sökande även i enskilda mål, t.ex. när det handlar om vissa avgifter eller om staten eller en kommun har tillerkänts skadestånd i en dom.

6 Lantmäteriet har hemställt till regeringen om ändring i förordningen (1995:1459) om avgifter vid lantmäteriförrättningar och i inskrivningsförordningen (2000:309) så att beslut om förrättningskostnader och expeditionsavgifter för lantmäteriförrättningar ska kunna drivas in genom verkställighet enligt utsökningsbalken (dnr Ju2014/3787/L1 och Ju2015/07675/L1). SKL har gjort en liknande hemställan om ändring i reglerna för verkställighet av avgiftsbeslut enligt livsmedelslagstiftningen (dnr 2015/07239/DL).

Skillnader mellan allmänna och enskilda mål

Som framgått ovan är det som utmärker de allmänna målen att de avser en fordran av offentligrättslig karaktär som tillkommer staten eller en kommun. I de allmänna målen är indrivningslagen tillämplig.

I ett enskilt mål kan fordringsägaren välja att avstå från indrivningsåtgärder medan huvudregeln i de allmänna målen är att den debiterande myndigheten ska begära indrivning hos Kronofogdemyndigheten om inte särskilda skäl talar mot det.

I indrivningsförordningen (1993:1229) regleras inom vilken tid en fordran i ett allmänt mål ska lämnas över till Kronofogdemyndigheten. Huvudregeln är att fordran ska överlämnas senast två månader efter det att den skulle ha betalats. För felparkeringsavgifter och underhållsstöd gäller i stället en tid om fem månader. När det gäller indrivning av fordringar på skatt eller avgift enligt skatteförfarandelagen (2011:1244) finns särskilda bestämmelser i den lagen.

Det finns en rad särbestämmelser för Kronofogdemyndighetens handläggning av de allmänna målen med undantag från utsökningsbalkens vanliga bestämmelser. Dessa särregler återfinns som regel i slutet av balkens respektive kapitel. I indrivningslagen finns ytterligare särbestämmelser som gäller för de allmänna målen.

Begreppen allmänna och enskilda mål utmönstras ut det utsökningsrättsliga regelverket och följdlagstiftning

Regelverket som styr uppdelningen i allmänna och enskilda mål är svårt att överblicka och komplicerat att tillämpa. I vissa fall krävs det en genomgång av bestämmelser i UB, UF och i speciallagstiftning inklusive förarbeten för att avgöra om ett specifikt mål är ett allmänt eller enskilt mål.

Kronofogdemyndigheten har förklarat att det är relativt vanligt att förvaltningsmyndigheter är osäkra på om myndighetens beslut kan verkställas direkt. Det förekommer att förvaltningsmyndigheter ansöker om verkställighet av beslut som myndigheten menar får verkställas enligt sådan särskild föreskrift som avses i 3 kap. 1 § första stycket 6 UB alternativt med hänvisning till bestämmelsen i 13 § lagen om införande av utsökningsbalken men som enligt Kronofogdemyndighetens uppfattning inte är direkt verkställbart.

Det har framkommit att det finns olika tolkningar av 1 kap. 2 § UF. En tolkning är att det är tillräckligt att en fordran ryms inom uppräkningen i 1 kap. 2 § UF för att indrivning av fordran ska handläggas som ett allmänt mål. En annan tolkning, vilken bl.a. gjorts av Kronofogdemyndigheten och som fastställts i underrättspraxis, är att det dessutom krävs en uttrycklig föreskrift i respektive specialförfattning7.

Att till och med den enskilda förvaltningsmyndigheten är osäker på om dess fordran ska hanteras enligt reglerna för allmänna mål eller enskilda mål visar hur svårtillämpade reglerna är. Som angetts ovan finns det också exempel på fordringar som nämns i 1 kap. 2 § UF, men där lagstiftaren gjort ändringar i den författning som reglerar förvaltningsmyndighetens rätt till fordringen och bl.a. upphävt bestämmelsen att besluten får verkställas enligt utsökningsbalkens bestämmelser.

Vi anser att oklarheterna angående vad som är ett allmänt respektive enskilt mål är negativa för effektiviteten i utsökningsförfarandet. Varken Kronofogdemyndigheten, andra myndigheter eller andra parter ska behöva lägga tid på att utreda om ett mål är ett allmänt eller enskilt mål, vilka undantag som gäller för de allmänna målen och vad som ska gälla i stället. Oklarheter leder till längre handläggningstider samt överklaganden till domstol.

I slutet av vissa av utsökningsbalkens kapitel anges vilka bestämmelser som inte gäller för de allmänna målen, men ofta anges inte vad som gäller i stället. För den som inte är mycket väl insatt i regelverket är dessa bestämmelser svårgenomträngliga. En del av de undantag som föreskrivs för allmänna mål fyller inte heller någon praktisk funktion.

Vi föreslår därför att begreppen allmänna och enskilda mål utmönstras ur det utsökningsrättsliga regelverket och följdlagstiftning. I stället föreslår vi bestämmelser som tydligt anger vad som ska gälla vid indrivning av offentligrättsliga fordringar som ska handläggas enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Ändringen innebär en ordning där lagstiftningen entydigt anger vilka undantagsregler som gäller för mål som ska handläggas enligt indrivningslagen, i stället för att ge intryck av att indrivning av sådana

7 Se t.ex. Nacka tingsrätts beslut 2015-06-08 (mål nr Ä 2672-15) som gällde ansökan om verkställighet av tillsynsavgift för livsmedelskontroll.

fordringar sker i en helt annan ordning. Reglerna blir därmed mer transparenta. Det blir också tydligt vad Kronofogdemyndighetens dubbla funktion innebär vilket gör konstruktionen mindre otillfredsställande.

I stället för att gälla i allmänna mål ska de särregler som kvarstår tillämpas i ”mål som ska handläggas enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.” (indrivningslagen). Vi föreslår att delar av nuvarande reglering i 1 kap. 2 § UF flyttas till indrivningslagens 1 §. Av den bestämmelsen kommer det framgå att indrivningslagen gäller vid Kronofogdemyndighetens handläggning enligt utsökningsbalken av mål om uttagande av böter, viten, skatter, tullar, avgifter och annan liknande fordran som tillkommer staten och som enligt särskild föreskrift i lag eller förordning ska drivas in enligt indrivningslagen. Vidare kommer det att framgå att indrivningslagen gäller mål om uttagande av belopp som har förklarats förverkat eller som någon har ålagts att betala som annan särskild rättsverkan av brott samt belopp som i ett mål eller ärende vid domstol eller annars i samband med en rättegång har utgått av allmänna medel och som enligt domstolens beslut ska återbetalas. För de fordringar eller avgifter som i dag räknas upp i 1 kap. 2 § 3–12 UF kommer lagstiftaren att behöva överväga om det behöver införas någon föreskrift som hänvisar till indrivningslagen (se nedan). Som nämnts ovan finns det i dag måltyper som anges i 1 kap. 2 § UF, där lagstiftaren gjort författningsförändringar i speciallagstiftningen och bl.a. upphävt bestämmelsen att besluten får verkställas enligt utsökningsbalkens bestämmelser enligt vad som gäller för allmänna mål. Eftersom det är oklart vad som var lagstiftarens avsikt när ändringarna infördes föreslår vi inte någon särskild föreskrift som innebär att dessa måltyper ska handläggas enligt indrivningslagen. Om dessa mål ska handläggas enligt indrivningslagen är detta en fråga som lagstiftaren måste överväga i särskild ordning.

Den särreglering som fortfarande behövs i UB förtydligas. Särreglering som inte fyller någon praktisk funktion upphävs. I samband med att vi överväger andra frågor i respektive kapitel tar vi ställning till vilka särskilda bestämmelser som ska finnas kvar.

En särskild föreskrift i speciallagstiftning ska tydliggöra om målet ska handläggas enligt indrivningslagen

Vår utgångspunkt är att det som är ”allmänna mål” i dag ska drivas in enligt indrivningslagens bestämmelser även i framtiden. I stället för att det ska krävas reglering i såväl UB, UF som i speciallagstiftning ska det vara tillräckligt med en särskild föreskrift i den aktuella speciallagstiftningen. Regleringen i 1 kap. 2 § UF fyller således inte någon praktisk funktion utan kan upphävas. För tydlighetens skull bör lagstiftaren i varje enskilt fall ta ställning till hur de avgifter och andra fordringar som i dag räknas upp i 1 kap. 2 § 3–12 UF ska drivas in. Om verkställighet ska ske enligt indrivningslagen bör lagstiftaren, om det inte redan finns en sådan föreskrift, införa en särskild föreskrift om detta i respektive författning. För att undvika olika tolkningar och framtida missförstånd bör den särskilda föreskriften utformas enhetligt, förslagsvis enligt följande:

Om XX inte har betalats i rätt tid ska den lämnas för indrivning. Indrivning behöver dock inte begäras för en fordran som understiger 100 kronor om indrivning inte krävs från allmän synpunkt. Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. och i indrivningsförordningen (1993:1229).

Det finns även andra författningar än de som i dag räknas upp i utsökningsförordningens1 kap. 2 § UF enligt vilka verkställighet ska ske enligt utsökningsbalkens bestämmelser. Om dessa ska handläggas som allmänna eller enskilda mål framgår inte alltid av lagtexten utan ledning måste sökas i förarbetena.

Vi har valt att varken föreslå några nya särskilda föreskrifter i speciallagstiftning eller några ändringar i befintliga föreskrifter (bilaga 8 innehåller en sammanställning av några författningar som innehåller en särskild föreskrift om verkställighet eller hänvisning till lagen om indrivning av statliga fordringar m.m.). Om det redan i dag finns en särskild föreskrift som hänvisar till indrivningslagens bestämmelser gäller den givetvis även om den inte är utformad enligt vårt förslag. Om det inte finns en hänvisning till indrivningslagen blir följden av vårt förslag att indrivningslagen inte är tillämplig oavsett om tidigare tolkningar inneburit att indrivningslagen ansetts tillämplig eller inte. Vi anser att lagstiftaren i varje enskilt fall bör göra de överväganden som krävs för att bedöma om indrivningslagens bestämmelser ska bli tillämpliga för en viss speciallagstiftning eller om

det ska införas en föreskrift om att ett visst myndighetsbeslut ska verkställas innan det har fått laga kraft. Om det inte införs någon särskild föreskrift i speciallagstiftningen blir enligt vårt förslag den huvudregel som innebär att förvaltningsmyndigheters beslut alltid kan verkställas när beslutet har fått laga kraft tillämplig om beslutet avser betalningsskyldighet och utgjort myndighetsutövning (se nedan).

En ny ordning för när förvaltningsmyndigheters beslut som innefattar fullgörelse ska gå att verkställa

Bakgrund

Vilka skäl som motiverade att en förvaltningsmyndighets beslut fick verkställas framgick inte av förarbetena till 1877 års utsökningslag. I äldre doktrin har det anförts att det, trots avsaknad av en uttrycklig föreskrift om verkställighet av ett förvaltningsbeslut, inte går att påstå att förvaltningsbeslut inte är verkställbara. Den då gällande lagstiftningen om verkställighet av förvaltningsbeslut var mycket bristfällig. I doktrin och praxis antogs det att verkställighet av en administrativ myndighets beslut i vissa fall kunde ske utan ett direkt stöd i lag. Vissa ifrågasatte till och med om inte en administrativ myndighets beslut om åläggande av betalningsskyldighet generellt skulle få verkställas enligt den ordning som då gällande utsökningslag föreskrev för en dom som innefattade förpliktelse till betalning. Det har dock framhållits att en sådan regel inte skulle kunna uppställas eftersom den administrativa processen inte erbjöd samma rättssäkerhetsgarantier som den judiciella och att det därför skulle finnas en möjlighet för en gäldenär som i administrativ väg ålagts betalningsskyldighet att begära en domstols prövning av frågan (Hassler, Utsökningsrätt, 2 uppl., s. 71).

Vilka skäl som ska motivera att en förvaltningsmyndighets beslut kan verkställas utvecklas inte heller i förarbetena till dagens utsökningsbalk. I förarbetena formulerade lagstiftaren sig på följande sätt: ”…Även jag anser alltså att det bör krävas uttrycklig föreskrift för

att verkställighet enligt UB skall få äga rum. Skulle sådan föreskrift undantagsvis saknas bör sådan införas…”. I förarbetena redovisades

några författningar där särskild föreskrift saknades men där lagstiftaren ansåg att en sådan borde införas, t.ex. 72 § andra stycket

barnavårdslagen (1960:97) och 40 § lagen (1956:2) om socialhjälp som avser verkställighet av länsstyrelses beslut. Vidare framhölls att det i samband med följdlagstiftningen till UB borde övervägas om det föreligger behov av särskilda föreskrifter om verkställighet även i andra fall (prop. 1980/81:8 s. 290). Lagstiftarens utgångspunkt torde således ha varit att förvaltningsmyndigheters beslut som regel ska vara verkställbara.

Många förvaltningsmyndigheters beslut kan inte föranleda verkställighet redan av den anledningen att de inte ålägger någon enskild en betalningsskyldighet eller annan förpliktelse som innefattar fullgörelse. I många fall handlar det om för den enskilde gynnande förvaltningsbeslut. Samtidigt finns det många exempel på förvaltningsmyndigheters beslut som i dag innefattar fullgörelse och som enligt särskild föreskrift får verkställas. Vissa av dessa beslut handläggs enligt bestämmelserna som gäller för allmänna mål. En allmän hänvisning i en författning om att ett beslut får verkställas enligt utsökningsbalkens bestämmelser innebär dock inte automatiskt att en fordran ska handläggas i ett allmänt mål, utan vissa förvaltningsmyndigheters fordringsanspråk ska handläggas i enskilda mål.

Vi har övervägt alternativa lösningar för hur förvaltningsmyndigheters beslut ska kunna verkställas. Med beslut menar vi i det fortsatta endast sådana beslut som är ett resultat av myndighetsutövning och som innehåller en förpliktelse att fullgöra något. Besluten måste också vara av sådan beskaffenhet att de går att överklaga.

Innan vi redovisar våra fortsatta överväganden i denna del bör skillnaden mellan begreppen myndighetsutövning och partsbesked uppmärksammas.

Skillnaden mellan myndighetsutövning och partsbesked

Myndighetsutövning definierades i den tidigare gällande förvaltningslagen (1971:290) som ”utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande”. I den nu gällande förvaltningslagen finns inte den definitionen med. Någon ändring i sak var dock inte avsedd8.

8Prop. 1985/86:80 s. 55.

Ett beslut som en myndighet fattar i egenskap av part innebär som regel inte myndighetsutövning. Med begreppet partsbesked avses ståndpunkter som en myndighet intar när den företräder det allmänna som part i civilrättsliga och liknande förhållanden, t.ex. beslut att häva ett köp, att kräva betalning för en fordran som inte kan utsökas utan föregående dom och att avslå en begäran om betalningsanstånd9. Med partsbesked avses således beslut som fattas i situationer där stat eller kommun uppträder som privaträttsliga subjekt och därmed är underkastade allmänna civilrättsliga regler och principer10. Partsbesked har inte några rättsverkningar och kan normalt inte överklagas till domstol11.

Gränsdragningen mellan myndighetsutövning och partsbesked är dock inte helt enkel. Utöver rent privaträttsliga besked torde det finnas ett utrymme för partsbesked i andra liknande frågor, men det är svårt att hitta några exempel. Det är i slutändan allmän domstol som genom sin behörighetsprövning bestämmer vilka beslut som utgör partsbesked och vilka som inte gör det. Det finns inte någon praxis som anger vilka faktorer som avgör om en myndighet ska anses ha gett ett bindande avgörande eller ett partsbesked. Tvister om kommunala avgifter och liknande har i stor utsträckning hänförts till privaträtten och kommunernas beslut i sådana frågor var tidigare att betrakta som partsbesked. Utrymmet för den ståndpunkten har dock minskat i takt med att den kommunala verksamheten blivit mer genomreglerad. Allmän domstols kompetens i dessa frågor förklaras numera med dessa besluts bristande exigibilitet12.

Vi ansluter oss till den i doktrin och förarbeten tagna ståndpunkten att kännetecknande för begreppet myndighetsutövning är situationer där den enskilde intar en beroendeställning gentemot myndigheten och där myndigheten ensidigt beslutar om t.ex. ingripanden eller förmåner. Ett beslut som innebär myndighetsutövning kan inte vara ett partsbesked, eftersom ett partsbesked inte innebär

9Prop. 1985/86:80 s. 51 f., Hellners & Malmqvist, Nya förvaltningslagen med kommentarer, 5 uppl. 1999, s. 240 f., Wennergren, Förvaltningsprocesslagen m.m., En kommentar, fjärde uppl. 2001, s. 427. 10 Patrik Södergren, Vem dömer i gråzonen? Domstolsprövning i gränslandet mellan offentlig rätt och privaträtt, 2009, s. 267, med där gjorda hänvisningar. 11 Prop. 1985/86 s. 51 f., Hellners & Malmqvist, Nya förvaltningslagen med kommentarer, femte uppl. 1999, s. 240 f. med där gjorda hänvisningar, Förvaltningsprocessrättens grunder, sjunde uppl. 1992 s. 110. 12 Patrik Södergren, Vem dömer i gråzonen? Domstolsprövning i gränslandet mellan offentlig rätt och privaträtt, 2009, s. 268, med där gjorda hänvisningar.

offentlig maktutövning. Med partsbesked menar vi myndighetsbeslut i sådana frågor som i sista hand prövas av allmän domstol.

Vi har inte kunnat finna någon genomgripande översyn av stat och kommuners olika beslut med ställningstagande till om de ska anses innebära myndighetsutövning eller partsbesked. En sådan översyn skulle givetvis vara av värde ur många aspekter – inte minst för att klargöra de allmänna domstolarnas respektive förvaltningsdomstolarnas behörighet.

För att ett beslut ska kunna verkställas enligt vårt förslag krävs att den förpliktade haft en reell möjlighet att överklaga beslutet och att beslutet har fått laga kraft. Beslutet måste därför innehålla en fullföljdshänvisning och förvaltningsmyndigheten måste kunna beräkna när tiden för överklagande löper ut. I 21 § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om underrättelse av beslut. Enligt dessa bestämmelser avgör myndigheten själv hur underrättelser ska ske. För att myndigheten ska kunna bestämma utgångspunkten för klagotiden behöver myndigheten emellertid ett bevis om att underrättelsen nått mottagaren. I praxis sker det ofta genom att myndigheten sänder ett rekommenderat brev med mottagningsbevis till parten13. Naturligtvis kan myndigheten även tillämpa delgivningslagen. Om myndigheten inte kan visa att parten fått del av beslutet kommer myndigheten inte kunna hävda att beslutet har fått laga kraft och har därmed enligt vårt förslag inte heller rätt till verkställighet. Det ligger således i myndighetens intresse att se till att parten får del av beslutet. Härigenom säkerställs också den enskildes möjlighet att överklaga.

Denna ordning tydliggör skillnaden mellan verkställbara beslut som innebär myndighetsutövning respektive partsbesked. De gränsdragningsfrågor som trots allt kan komma att uppstå får överlämnas till rättstillämpningen.

13 Hellners och Malmqvist, Förvaltningslagen med kommentar, (31 maj 2010, Zeteo), kommentaren till 21 §.

En ny ordning för verkställighet av förvaltningsmyndigheters beslut

Enligt äldre HD-praxis, rättsfallet NJA 1991 s. 363 (se avsnitt 4.2.5), ledde en förvaltningsdomstols prövning av en förvaltningsmyndighets beslut om återbetalningsskyldighet, där förvaltningsdomstolen lämnat den enskildes överklagande utan bifall, till en exekutionstitel enligt 3 kap. 1 § första stycket 1 UB. Om den administrativa domstolen vid sin prövning inte ändrade den återbetalningsskyldighet som förvaltningsmyndigheten beslutat ansågs den administrativa domstolens domslut, läst tillsammans med förvaltningsmyndighetens beslut, utgöra en verkställbar exekutionstitel.

Nu gällande HD-praxis, rättsfallet NJA 2013 s. 413 (se avsnitt 4.2.5), innebär att en prövning av återbetalningsbeslutet i förvaltningsdomstol inte kan leda till en exekutionstitel. Det förhållandet att en förvaltningsmyndighet vars beslut inte är verkställbart enligt en sådan särskild föreskrift som avses i 3 kap. 1 § första stycket 6 UB, inte heller efter en enskilds överklagande av beslutet till förvaltningsdomstol får tillgång till en verkställbar utsökningstitel, påverkar naturligtvis förvaltningsmyndigheternas möjligheter att på ett effektivt sätt driva in sina fordringar. I förlängningen kan dagens ordning få betydelse för förvaltningsmyndigheternas möjligheter att uppnå kostnadstäckning för sin verksamhet.

I dag kan en enskild som väljer att inte överklaga förvaltningsmyndighetens beslut invänta att förvaltningsmyndigheten ansöker om betalningsföreläggande hos Kronofogdemyndigheten eller väcker talan vid allmän domstol. Förvaltningsmyndighetens beslut kommer i de fallen överhuvudtaget inte att överprövas av de förvaltningsrättsliga domstolarna utan målet kommer i stället att handläggas som ett dispositivt tvistemål där den allmänna domstolen är obunden av förvaltningsmyndighetens bedömning samtidigt som domstolen ska tillämpa de offentligrättsliga författningar som reglerar frågan.

Nuvarande ordning kan också i praktiken leda till att en prövning av i princip samma fråga sker i både förvaltningsdomstol och allmän domstol med de risker för kompetenskonflikter som detta innebär. Det kan inte heller uteslutas att utgången av prövningarna kan komma att leda till motstridiga avgöranden, exempelvis att förvaltningsrätten fastställer förvaltningsmyndighetens återbetalningsbeslut medan den allmänna domstolen, som vid sin prövning av målet tillämpar de bestämmelser som gäller för dispositiva tvistemål, kom-

mer fram till att förvaltningsmyndighetens talan ska ogillas. En sådan ordning är varken effektiv eller rättssäker. Såväl det allmänna som enskilda riskerar också att behöva betala höga processkostnader. En ändrad ordning som innebär att förvaltningsmyndigheter kan få tillgång till ett snabbt och effektivt verkställighetsförfarande ökar sannolikt möjligheten för att återbetalning faktiskt sker. För den enskilde måste det också anses vara en fördel att i ett tidigt skede få veta vad som gäller.

Ett alternativ för att uppnå ett effektivare förfarande skulle kunna vara att förvaltningsmyndigheters beslut alltid är direkt verkställbara om de innebär en betalningsförpliktelse för en enskild. Detta skulle också innebära att efterföljande överprövning av beslutet av förvaltningsdomstol, kan leda till en dom som innefattar betalningsskyldighet och som är verkställbar enligt utsökningsbalkens bestämmelser. Detta alternativ är fördelaktigt ur effektivitetssynpunkt men innebär förhållandevis långtgående konsekvenser för den enskilde, i synnerhet om besluten ska gå att verkställa innan de har fått laga kraft.

Ett annat alternativ är att det införs bestämmelser som innebär att förvaltningsmyndigheter ges möjlighet att framställa sitt återbetalningskrav i förvaltningsdomstol, i stället för i allmän domstol, för att på så sätt kunna få en utsökningstitel (jfr justitierådet Håstads tillägg i rättsfallet NJA 2001 s. 22). Med en sådan ordning skulle förvaltningsdomstolens avgörande kunna formuleras som en fullgörelsedom. Den enskilde har i så fall kvar möjligheten att överklaga förvaltningsmyndighetens beslut om återbetalning till förvaltningsdomstol. Särskilda bestämmelser som möjliggör en samordning av förfarandena skulle kunna införas. Förvaltningsdomstolarna skulle därmed både kunna överpröva förvaltningsmyndighetens beslut samt på förvaltningsmyndighetens initiativ kunna meddela en verkställbar fullgörelsedom. Denna ordning skulle upprätthålla den grundläggande regeln om att det är förvaltningsdomstolar som ska pröva förvaltningsbeslut och allmän domstol skulle inte behöva hantera förvaltningsmyndigheters krav på återbetalning. En liknande sådan reglering finns redan i dag i 9 kap. 3 § socialtjänstlagen (2001:453). Denna bestämmelse reglerar möjligheten för en socialnämnd att i förvaltningsdomstol föra talan om ersättning som en

enskild inte återbetalar frivilligt när det gäller viss ekonomisk hjälp14. Av 5 § lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning följer att en ansökan om betalningsföreläggande inte får göras beträffande nu nämnd fordran.

Det nu diskuterade alternativet innebär alltså att mål som i dag handläggs som dispositiva tvistemål vid de allmänna domstolarna skulle komma att handläggas av förvaltningsdomstolarna i stället. Fördelarna med detta skulle vara att det är samma domstolsslag som prövar frågorna och målen skulle kunna handläggas i gemensam ordning. Även om målen kan samordnas blir det dock i någon mån dubbla processer. Omfattande ändringar av förvaltningsdomstolarnas processuella förfaranderegler skulle också behöva införas. Vi lämnar därför inte ett sådant förslag.

Vi har i stället valt att föreslå en ordning som vi anser har flera fördelar ur effektivitetssynpunkt samtidigt som kraven på rättssäkerhet inte eftersätts. Vårt förslag innebär att förvaltningsmyndigheters beslut alltid ska kunna verkställas när besluten har fått laga kraft. Vissa beslut ska gå att verkställa redan innan de har fått laga kraft, men då ska det framgå av en särskild föreskrift i lag eller förordning. Den särskilda föreskriften kan vara av olika slag. Antingen kan det föreskrivas att förvaltningsmyndighetens beslut ska handläggas enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m., eller kan föreskriften ange ett undantag från huvudregeln att beslutet får verkställas först när det fått laga kraft. Exempel på den senare föreskriften är den som ges i utsökningsbalken och som reglerar verkställighet av Kronofogdemyndighetens utslag eller beslut i mål om betalningsföreläggande (vår föreslagna bestämmelse i 2 kap. 10 § UB).

Vi har övervägt om inte alla beslut som får verkställas före laga kraft borde handläggas enligt indrivningslagen. Det finns emellertid i nuläget ett antal beslut för vilka lagstiftaren tidigare valt omedelbar verkställighet utan att indrivningslagen för den skull är tillämp-

149 kap. 3 § socialtjänstlagen: Vill socialnämnden föra talan om ersättning som en enskild inte återbetalar frivilligt för ekonomisk hjälp som avses i 1 eller 2 § eller för kostnader som kommunen har haft enligt 8 kap. 1 § första eller andra stycket, skall talan väckas hos förvaltningsrätten inom tre år från det kommunens kostnader uppkom. Talan väcks vid den förvaltningsrätt inom vars domkrets den enskilde är bosatt. Talan om ersättning får inte bifallas, om den ersättningsskyldige genom att återbetala kostnaden eller en del av denna kan antas bli ur stånd att klara sin försörjning eller sin dagliga livsföring i övrigt eller annars synnerliga skäl talar mot bifall till ersättningsanspråket.

lig. Skillnaden är i praktiken att Skatteverket är borgenärsföreträdare och att indrivningen är obligatorisk vid verkställighet enligt indrivningslagen medan Kronofogdemyndigheten eller förvaltningsmyndigheten själv är borgenärsföreträdare och indrivningen är fakultativ om indrivningslagen inte är tillämplig. Vi har av praktiska skäl stannat vid att behålla denna uppdelning.

Vårt förslag innebär att nuvarande reglering i utsökningsbalken enligt vilken en förvaltningsmyndighets beslut som enligt särskild föreskrift får verkställas är en exekutionstitel kan upphävas. Övergångsbestämmelsen i 13 § lagen (1981:775) om införande av utsökningsbalken som medger att en förvaltningsmyndighets beslut, som har meddelats enligt en bestämmelse som har tillkommit före balkens ikraftträdande, får verkställas om ett sådant beslut före ikraftträdandet har fått verkställas, behövs då inte heller längre. För verkställigheten av förvaltningsmyndigheternas beslut bör, om inte annat är särskilt föreskrivet, vad som gäller om domstols dom gälla.

Som vi redogjort för ovan gällde enligt tidigare praxis från HD (NJA 1991 s. 363) att när en förvaltningsrätt i sin dom lämnar ett överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut om återkrav utan bifall ansågs domen innebära ett åläggande att återbetala bidraget. Domen ansågs alltså innefatta en betalningsskyldighet även om domen inte innehöll någon uttrycklig föreskrift om detta. Den ordningen innebar att många tvister som annars skulle komma att prövas i allmän domstol i stället endast kom att prövas i det förvaltningsrättsliga förfarandet. De tre skiljaktiga justitieråden i rättsfallet NJA 2013 s. 413 förordade en sådan lösning.

Eftersom den grundläggande regeln är att förvaltningsbeslut ska prövas av förvaltningsdomstolar (22 a § förvaltningslagen) är det naturligt att en sådan prövning av ett beslut som innefattar en skyldighet för någon att fullgöra en betalningsskyldighet eller annan förpliktelse, och som prövats av förvaltningsdomstol, ska kunna resultera i en dom som får läggas till grund för verkställighet i ett utsökningsförfarande.

Enligt vårt förslag ska alltså huvudregeln vara att förvaltningsmyndigheters beslut ska kunna verkställas när de har fått laga kraft. Som regel kommer besluten att få laga kraft efter att överklagandetiden löpt ut. Överklagas besluten får verkställighet ske när det finns en lagakraftvunnen dom. Det blir då förvaltningsdomstolens dom som kommer att vara den utsökningstitel som ligger till grund

för verkställighet. Detta innebär således att om en förvaltningsdomstol i en dom fastställer en förvaltningsmyndighets beslut som kan utgöra en utsökningstitel eller helt eller delvis lämnar ett överklagande av ett sådant beslut utan bifall så kommer förvaltningsdomstolens dom att utgöra en verkställbar utsökningstitel. Med denna ordning finns det inget behov för en förvaltningsmyndighet att ansöka om betalningsföreläggande vid Kronofogdemyndigheten eller väcka talan vid allmän domstol för att få en utsökningstitel. Dubbla eller parallella domstolsförfaranden kan därmed undvikas.

Om en förvaltningsmyndighet skulle väcka talan i allmän domstol efter det att förvaltningsmyndighetens beslut överklagats till förvaltningsdomstol torde det vara litis pendens. Detta följer av den princip som HD slog fast i rättsfallet NJA 2001 s. 22 där HD kom fram till att det föreligger hinder för att pröva en förvaltningsmyndighets fullgörelsetalan vid allmän domstol när ett överklagande som kan leda till en exekutionstitel är anhängigt vid förvaltningsdomstol. HD förklarade i det målet att en sådan ordning följer av grunderna för 13 kap. 6 § RB och att det därav får anses följa att en tvist om återbetalningsskyldighet inte bör komma under allmän domstols prövning så länge det i förvaltningsdomstol pågår en rättegång som kan avslutas med tillkomsten av en exekutionstitel avseende den ifrågavarande betalningsskyldigheten. Skulle en förvaltningsmyndighet väcka talan i allmän domstol eller ansöka om betalningsföreläggande innan myndighetens beslut har fått laga kraft bör tingsrätten respektive Kronofogdemyndigheten inom ramen för sin processledning uppmärksamma myndigheten och den enskilde på att ett överklagande av myndighetens beslut ska prövas av förvaltningsdomstol. Överklagas myndighetsbeslut torde förvaltningsmyndigheten återkalla sin talan för att undvika dubbla förfaranden. Prövningen i förvaltningsdomstol kommer ju att leda till en utsökningstitel om det inte finns skäl att ändra myndighetens beslut.

När och varför ett beslut får verkställas före laga kraft

En annan fråga vi måste ta ställning till är vilka skäl som ska kunna motivera en föreskrift om att en förvaltningsmyndighets beslut ska gå att verkställa innan det har fått laga kraft. Fråga om omedelbar verkställighet måste givetvis prövas i varje enskilt lagstiftningsärende.

Som en övergripande utgångspunkt anser vi att det ska finnas ett särskilt behov av att en fordran ska kunna drivas in effektivt. Samtidigt måste det finnas en garanti för att nödvändiga krav på rättssäkerhet kan upprätthållas. Vi anser att båda kriterierna, dvs. behov av effektivitet och ett rättssäkert förfarande, ska vara uppfyllda för att en särskild föreskrift ska meddelas.

När det gäller behovet av effektivitet kan som exempel nämnas att samhället genom förvaltningsmyndigheten har särskilda behov av att snabbt kunna driva in vissa fordringar via ett ”snabbspår” eller att det är fråga om en ”masshantering” av mycket vanligt förekommande ärenden. Ett annat exempel är om det finns ett särskilt starkt samhällsintresse av att avgifter eller fordringar drivs in effektivt. Så kan t.ex. vara fallet om avgiften tas ut för avgiftsfinansierad tillsynsverksamhet. Om sådana avgifter inte kan drivas in på ett effektivt sätt riskerar tillsynsverksamheten att bli underfinansierad, med försämrad kvalitet på tillsynen som följd. Tillsynsavgifter som avser lagstadgad tillsyn av samhällsfarlig verksamhet torde således regelmässigt uppfylla effektivitetskriteriet.

Vidare ska det krävas att nödvändiga krav på rättssäkerhet kan upprätthållas. Det innebär att lagstiftaren i varje lagstiftningsärende också måste ta ställning till om en särskild föreskrift kan godtas i förhållande till rättssäkerheten för enskilda. Beslut som kräver tillämpning av komplicerad lagstiftning och som till stor eller övervägande del innefattar skälighets- eller skönsmässiga bedömningar torde som huvudregel inte vara lämpliga att verkställa innan laga kraft. Däremot torde t.ex. beslut som fattas genom att myndigheten tillämpar fastställda taxor eller avgifter som regel inte vara kontroversiella ur rättssäkerhetssynpunkt.

Särskild föreskrift i lag, förordning eller myndighets föreskrift?

Vi har också övervägt hur en föreskrift om omedelbar verkställighet ska kunna meddelas. Ska det krävas lag som underställts riksdagens prövning, ska regeringen kunna meddela en särskild föreskrift i förordning eller ska förvaltningsmyndighet och kommun själva kunna föreskriva att myndighetens eller kommunens egna beslut får verkställas före laga kraft? Samma fråga uppkommer när det ska föreskrivas att ett mål ska handläggas enligt indrivningslagen.

Nu gällande särskilda föreskrifter om verkställbarhet av myndighetsbeslut har omväxlande meddelats i lag och förordning. Det förhållandet att riksdagen i vissa fall har delegerat normgivningsmakten beträffande själva avgiften har ansetts innebära att även frågor som rör verkställighet av indrivning av avgiften är delegerad.

I detta sammanhang är följande reglering och uttalanden av intresse.

Bestämmelser i regeringsformen

I 8 kap. 2 § regeringsformen (RF) regleras riksdagens föreskriftsområde. Vissa av de uppräknade föreskrifterna måste dock meddelas i lag, det s.k. obligatoriska lagområdet. Det handlar framför allt om föreskrifter som avser enskildas personliga ställning och det personliga och ekonomiska förhållandet mellan enskilda. Även om det finns ett lagkrav för dessa föreskrifter kan bestämmelserna i viss mån preciseras och kompletteras med verkställighetsföreskrifter i förordning eller myndighetsföreskrifter. Även föreskrifter som hör till det delegeringsbara lagområdet ska som huvudregel meddelas i lag. Enligt vad som föreskrivs i 8 kap. 3 och 9 §§ RF kan dock riksdagen bemyndiga regeringen eller i vissa fall en kommun att meddela föreskrifter. Till det delegeringsbara området hör sådana föreskrifter som gäller förhållandet mellan enskilda och det allmänna, under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Möjlighet att delegera föreskriftsrätt finns också när det gäller grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer samt för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt. Ett bemyndigande kan dock inte ges i fråga om föreskrifter som avser fängelsestraff, skatt, konkurs eller utsökning15.

Regeringen får meddela föreskrifter på det delegeringsbara området om riksdagen, med stöd av 8 kap. 3, 4 eller 5 §§ RF, genom ett bemyndigande i lag, har delegerat sin föreskriftsrätt. Utöver de

15 Utgångspunkten för 2010 års reglering var att undantagen från möjligheterna till delegation i allt väsentligt skulle motsvara de områden som dittills varit undantagna. Det ansågs därför att delegation inte heller i fortsättningen borde kunna ske beträffande föreskrifter rörande utsökning och konkurs (SOU 2008:125 s. 558 f. och prop. 2009/10:80 s. 222).

fall då riksdagen i lag kan delegera föreskriftsrätt finns det direkt stöd i RF för regeringen att meddela föreskrifter på vissa områden. Regeringen får t.ex. enligt 8 kap. 7 § första stycket 1 RF meddela föreskrifter om verkställighet av lag. Sådana bestämmelser kan fylla ut eller precisera lagbestämmelser.

Enligt 8 kap. 7 § första stycket 2 RF får regeringen även meddela sådana föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av riksdagen, regeringens s.k. restkompetens. Med stöd av restkompetensen kan regeringen meddela föreskrifter om exempelvis statliga förvaltningsmyndigheters organisation och arbetsuppgifter. Även gynnande föreskrifter, som avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna, men som inte gäller skyldigheter eller ingrepp, faller in under restkompetensen. Sådana föreskrifter kan alltså meddelas av regeringen utan något stöd av bemyndigande i lag.

Lagrådets uttalande i samband med införandet av utsökningsbalken

Regeringen har i en rad förordningar meddelat särskilda föreskrifter. I följande uttalande av Lagrådet finns stöd för en sådan ordning (prop. 1980/81:8 s. 1061 ff.).

Enligt lagrådets mening ligger det, bl.a. mot bakgrund av vad som hittills gällt, nära till hands att besvara denna fråga så, att i den mån det tillkommer regeringen eller kommun att meddela de materiella föreskrifterna inom ett visst ämnesområde regeringen eller kommunen också kan ge föreskrifter om exigibilitet; exigibilitetsreglerna kan nämligen ses som ett så nödvändigt komplement till den materiella rätten att det är naturligt att normgivningskompetensen ligger hos ett och samma organ. Detta innebär, att om regeringen eller kommun äger kompetensen att ålägga en viss avgift, den också äger förordna att ett förvaltningsbeslut om sådan avgift kan, även om det är överklagat, verkställas som en lagakraftägande dom. Och vidare innebär det sagda, att om regeringen i enlighet med RF överlåter den materiella regleringen åt underordnad myndighet, denna också äger normgivningskompetens i vad angår exigibilitet, dvs. kan förordna att tillämpande myndighets beslut skall kunna genast verkställas.

Tolkningen för alltså långt. Självfallet torde emellertid hinder inte möta att vid delegation av normgivningskompetens – av riksdagen till regering eller kommun eller av regeringen till underordnad myndighet – det delegerande organet gör de inskränkningar i delegationens omfattning som i det särskilda fallet kan anses erforderliga eller lämpliga.

Av det anförda framgår, att t.ex. hänvisningen i 3 kap. 1 § första stycket 6 till bestämmelser vid sidan av balken innebär, att dessa bestämmelser – beroende på vilket ämnesområde de reglerar – kan tänkas meddelade antingen genom lag eller i annan ordning. Motsvarande gäller beträffande hänvisningen i 3 kap. 23 §. Detsamma kan möjligen vara fallet med liknande hänvisningar på andra ställen i balken. I andra fall kan däremot en hänvisning till en tilltänkt reglering endast avse en reglering som sker genom lag. Så torde t.ex. vara fallet med stadgandet i 3 kap. 1 § första stycket 7 att handling, som enligt ”särskild bestämmelse” får läggas till grund för verkställighet, är en exekutionstitel. Sådan enskild exekutionstitel torde nämligen alltid falla inom ämnesområde där normgivningsmakten måste utövas av riksdagen och där utrymme att meddela föreskrift om exigibilitet i annan form än genom lag inte finns.

Med hänsyn till den nya RF:s kompetensregler kan det mången gång vara svårt att vid genomförandet av en lag avgöra i vilken statsrättslig form en tilltänkt särreglering, utanför den aktuella lagen, kan ske. Tillräckligt underlag för ett sådant avgörande föreligger ofta inte heller förrän man har full kännedom om innehållet i särregleringen. Under sådana förhållanden ligger det närmast till hands att genomgående låta lagen själv lämna frågan om den statsrättsliga formen öppen.

Lagrådet vill för sin del förorda, att en sådan lagstiftningsteknik framdeles används och att alltså, när en lag skall hänvisa till särreglering vid sidan av lagen, detta sker i neutrala ordalag. Hänvisning till särreglering bör ske med ett ordval som överensstämmer med det i 8 kap. RF brukade, dvs. med olika former av orden ”föreskrift” eller ”föreskriva”. En hänvisning inom lagen bör avse ”bestämmelse” eller ”bestämmelser” i lagen.

Det förordade tillvägagångssättet innebär, att lagstiftaren överger den hittills tillämpade tekniken att när en lag hänvisar till vad som är ”särskilt föreskrivet” därmed avses en reglering som även den är given i lag. Den nya principen hindrar självfallet inte, att lagstiftaren, om det i visst fall anses angeläget att inskränka möjligheten till särreglering till sådan som sker genom lag, låter detta komma till uttryck genom att lagen själv anger att undantag, tillägg eller annan särreglering måste ske genom lag.

Vad angår UB bör lagtexten på ett flertal ställen jämkas för att nå överensstämmelse med det anförda; endast i ett par fall finner lagrådet det påkallat att i fortsättningen särskilt uppmärksamma frågan.

Lagrådets uttalande har ifrågasatts i doktrin, bl.a. av Håkan Strömberg i Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform (tredje uppl., s. 83–85).

När lagrådet hävdar att exekutionsrättsliga regler bara ”till viss del” går in under det obligatoriska lagområdet, synes detta ha sin förklaring i lagrådets uppfattning att föreskrifter om förvaltningsbesluts verkställighet skall kunna ges i författningar av lägre rang än lag. Exigibilitetsreglerna kan nämligen enligt lagrådet ses som ett så nödvändigt komplement till den materiella rätten att det är naturligt att normgivningskompetensen ligger hos ett och samma organ. Om regeringen, underordnad myndighet eller kommun har rätt att besluta om avgifter, följer enligt lagrådet härav också en rätt att bestämma om debiteringsbesluts exigibilitet.

Lagrådets ståndpunkt leder till anmärkningsvärda konsekvenser. Exempelvis skulle en kommun i en renhållningstaxa kunna föreskriva att debiterade avgifter kan indrivas utan föregående dom eller betalningsföreläggande. Dessa konsekvenser framstår som oacceptabla. Kompetensen att meddela föreskrifter om förvaltningsbesluts exigibilitet måste rimligtvis bedömas med utgångspunkt i RF 8:3, och någon självklar rätt för regeringen, förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela sådana föreskrifter kan inte antagas.

Den ovan nämnda föreskriften i UB 3:1 avser beslut av ”förvaltningsmyndighet”. Detta begrepp omfattar inte privaträttsliga subjekt med offentliga förvaltningsuppgifter. I lagen 1989:41 om TV-avgift 17 § föreskrives emellertid att debiteringsbeslut av det aktiebolag, som omhänderhar uppbörden av TV-avgifter, skall ”anses som beslut av förvaltningsmyndighet” och under vissa förutsättningar får verkställas. Något grundlagshinder mot att genom lag helt vid sidan av UB meddela föreskrifter om besluts verkställbarhet kan knappast anses föreligga.

Frågan om tillämpningen av föreskrifter om återbetalningsskyldighet av felaktigt uppburna bidrag har behandlats av HD i olika rättsfall, bl.a. i NJA 1984 s. 648. Målet gällde tillämpningen av de i dåvarande 20 § förordningen (1976:263) om statliga bostadsbidrag till barnfamiljer intagna föreskrifterna om skyldighet för bidragstagare att återbetala felaktigt uppburna bidrag. Domstolen, som fann att föreskrifterna skulle läggas till grund för prövningen i målet, uttalade bl.a. följande.

Bestämmelser som berättigar det allmänna att från en bidragstagare kräva åter felaktigt utbetalda bidrag även i fall då något uttryckligt förbehåll härom inte har uppställts vid utbetalningen kan te sig som ett naturligt komplement till bidragsregleringen vilket inte nämnvärt rubbar regle-

ringens gynnande karaktär och som därför inte skulle behöva underställas riksdagens prövning. Ett krav på lagform för dessa bestämmelser skulle också göra det svårare att över huvud taget begagna förordningsformen för en bidragsreglering, när så annars anses önskvärt.

I den juridiska doktrinen har å andra sidan hävdats att förordningsföreskrifter om bl.a. återbetalningsskyldighet till det allmänna som är avsedda att utgöra självständig grund för den enskildes betalningsskyldighet faller under 8 kap. 3 § regeringsformen (Håkan Strömberg, Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform, 1983 s. 137). Till stöd för denna ståndpunkt kan åberopas att ett återkrav kan tänkas bli rest efter lång tid och rikta sig mot någon som kanske i god tro har förbrukat de uppburna medlen, varför införandet av en regel härom kräver noggrant övervägande och offentlig belysning.

Vad ovan sagts gör det dock befogat att påstå att det finns utrymme för skilda bedömningar av lagkravets innebörd i fråga om återkravsregler i anslutning till bidragsförmåner. Föreskrifterna om återbetalning av oriktigt utanordnade bostadsbidrag är inte någon enstaka företeelse utan har sin motsvarighet i liknande föreskrifter i andra bidragsförordningar från senare år. Anledning saknas för domstolarna att underkänna den praxis som sålunda har utbildat sig i regeringens normgivning. Åtminstone gäller detta när den aktuella återbetalningsregeln – som i målet är fallet – inte är ovillkorlig utan medger en individuell bedömning. Härigenom kan domstolarna få tillfälle att beakta sådana faktorer som till skydd för en betalningsmottagare tillmäts relevans inom läran om condictio indebiti, låt vara att bedömningsnormerna inte nödvändigtvis kommer att sammanfalla. Det kan tilläggas att det i vissa fall kan vara underförstått att förordningsregeln om återbetalning skall suppleras genom grundsatser som hör till denna lära.

Håkan Strömbergs ovan återgivna uttalande har bl.a. uppmärksammats av Grundlagsutredningens expertgrupp (SOU 2008:42 s. 2216). Varken Grundlagsutredningen, regeringen eller riksdagen uttalade någon uttrycklig åsikt om detta i samband med 2010 års ändringar i regeringsformen.

16Normgivningsmakten (SOU 2008:42) s. 22 ”Till den lagstiftning som hör hemma under 8 kap. 3 § RF räknas vidare exekutionsrätten eftersom huvuddelen av de exekutions-rättsliga reglerna innebär ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Reglerna faller dock inte helt in under det obligatoriska lagområdet. Såvitt avser de regler som anger förutsättningarna för verkställighet kan i vissa situationer finnas utrymme för delegation. Detta gäller på de områden där den materiella regleringen kan delegeras av riksdagen. Visst utrymme för föreskrifter med grund i 8 kap. 13 § RF kan också förekomma (prop. 1980/81:8 s. 1061 f) men den frågan är omstridd (se Strömberg, a. a. s. 84).”

Den särskilda föreskriften bör meddelas i lag eller förordning

Utgångspunkten för 2010 års grundlagsändringar var att undantagen från möjligheterna till delegation i allt väsentligt skulle motsvara de områden som dittills varit undantagna. Det ansågs därför att delegation inte heller i fortsättningen borde kunna ske beträffande föreskrifter rörande utsökning (SOU 2008:125 s. 558 f., prop. 2009/10:80 s. 222).

Regeringen har vid flera tillfällen meddelat särskilda föreskrifter i förordning. Vi ser inga skäl till att regeringen inte skulle kunna göra det även i framtiden.

Lagrådets ovan refererade uttalande kan tolkas som att nuvarande regler medger att en förvaltningsmyndighet eller en kommun själv skulle kunna bestämma hur en av förvaltningsmyndigheten eller kommunen fastställd taxa eller avgift ska verkställas. Detta skulle givetvis vara mycket effektivt men är, enligt vår uppfattning, varken lämpligt eller rättssäkert. Frågan om ett mål ska handläggas enligt indrivningslagens bestämmelser eller om en förvaltningsmyndighets beslut ska få verkställas innan det har fått laga kraft bör därför beslutas av riksdagen eller regeringen. Att de särskilda föreskrifterna ska meddelas i lag eller förordning bör uttryckligen framgå av utsökningsbalkens bestämmelser.

Konsekvenser för förvaltningsmyndigheter och kommuner

Även om det rent teoretiskt kan ha ansetts vara möjligt för förvaltningsmyndigheter eller kommuner att i föreskrift reglera verkställbarheten av deras beslut har det inte, såvitt framkommit, skett i praktiken. Vårt förslag att det ska lagfästas att föreskrifter om beslutens verkställbarhet ska meddelas i lag eller förordning kommer därför inte i praktiken att påverka myndigheternas eller kommunernas egna beslutanderätt och självständighet i någon negativ bemärkelse.

Förvaltningsmyndigheter och kommuner kommer inte längre att behöva skaffa en utsökningstitel via den summariska processen eller genom att ansöka om stämning i allmän domstol. I stället räcker det att myndigheten eller kommunen delger sitt beslut som därefter får laga kraft när överklagandetiden löpt ut. Om beslutet överklagas blir förvaltningsdomstolens dom en verkställbar utsökningstitel. Förfarandet blir således effektivare och billigare utan att nödvändiga

krav på rättssäkerhet eftersätts. En effektivare ordning för indrivning av offentligrättsliga fordringar och avgifter kommer i sin tur att leda till en bättre kostnadstäckning av allmän verksamhet.

4.3.3. Privaträttsliga handlingar ska inte vara direkt verkställbara

Våra förslag: Privaträttsliga handlingar ska inte längre kunna vara

direkt verkställbara.

Följdändringar görs i lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter, lagen (1933:269) om ägofred, lagen (1919:426) om flottning i allmän flottled och rennäringslagen (1971:437).

Privaträttsliga handlingar ska inte längre kunna vara direkt verkställbara

Den fråga vi ska ta ställning till är om, och i sådant fall under vilka förutsättningar, privaträttsliga handlingar bör kunna vara direkt verkställbara. I dag tillämpas bestämmelsen i 3 kap. 1 § första stycket 7 UB som möjliggör direkt verkställighet av handlingar enligt särskild föreskrift huvudsakligen när samfällighetsföreningar ansöker om verkställighet av debiteringslängder.

I slutet av år 2014 fanns det i Lantmäterimyndighetens samfällighetsföreningsregister 41 336 registrerade samfällighetsföreningar. Av dessa är det cirka 36 000 som förvaltar vägar. Enligt uppgifter från Riksförbundet Enskilda Vägar (REV) har förbundet cirka 11 000 medlemmar och totalt uppgår antalet fastigheter som deltar i den väghållning som REV:s medlemmar utför till drygt 550 000 fastigheter.

I specialmotiveringen till 3 kap. 1 § UB anges samfällighets debiteringslängd enligt 46 § 2 stycket lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter som exempel på sådan handling som enligt särskild föreskrift får läggas till grund för verkställighet utan att saken har prövats av domstol eller förvaltningsmyndighet. I förarbetena finns inte några uttalanden som direkt tar sikte på frågan varför just dessa handlingar/beslut ska få status av exekutionstitel (prop. 1980/81:8 s. 290).

Även enligt äldre utsökningsrättslig lagstiftning fanns det en möjlighet till ett förenklat förfarande för uttagande av fordringar, bl.a. utgjorde auktionsförrättares protokoll över offentlig auktion, vissa restlängder och uttaxeringslängder en exekutionstitel. Behovet av ett sådant förenklat förfarande verkar ha motiverats av att fordringarna ofta uppgick till ett ringa belopp vilket gjorde det oproportionerligt dyrt att väcka talan vid domstol eller ansöka om betalningsföreläggande. Garantin för enskildas rättssäkerhet ansågs ligga i att särskilda regler gällde för den aktuella handlingens upprättande och att debiteringen i allmänhet kunde klandras vid domstol eller i administrativ väg17.

Det som skiljer samfällighetsföreningarna från andra privata rättssubjekt är att de i vissa avseenden har tagit över uppgifter som annars skulle ha skötts av det offentliga, exempelvis väghållning. I likhet med offentligrättsliga borgenärer kan en samfällighetsförening, till skillnad från andra privata rättssubjekt, inte välja vilka som blir dess gäldenärer. Vilka som blir medlemmar i en samfällighetsförening, och därmed ansvariga för att delta i finansieringen av samfällighetsföreningens uppgifter, styrs av myndighetsbeslut. Vidare har samfällighetsföreningar ett slags tvingande medlemskap där en missnöjd medlem inte hur som helst kan välja att träda ur samfällighetsföreningen med mindre än att den i samfällighetsföreningen ingående fastigheten överlåts.

Kronofogdemyndigheten har uppgett att de verkställighetsmål som grundar sig på samfällighetsföreningars debiteringslängder föranleder förhållandevis mer arbete jämfört med andra verkställighetsmål. I samband med en ansökan om verkställighet ankommer det bl.a. på Kronofogdemyndigheten att kontrollera att debiteringslängden har tillkommit i rätt ordning. En förutsättning för verkställigheten är att debiteringslängden har blivit framlagd på föreningsstämman. En debiteringslängd som har upprättats efter föreningsstämman är inte tillräcklig (se JO 1981/82 s. 339). Detta ska Kronofogdemyndigheten självmant ta hänsyn till. En betydande andel av de inkomna ansökningarna måste kompletteras på grund av att de inte innehåller komplett underlag. En relativt stor andel av de inkomna målen avvisas av formella skäl av Kronofogdemyndigheten. År 2014 inkom 1 815 sådana här mål varav 498 var ofullständiga. För år 2015

17 Hassler, Utsökningsrätt, 1960 (2 uppl.), s. 79 f.

kom det in 1 769 mål varav 649 var ofullständiga. Fram till och med början av oktober år 2016 fanns det 1 156 sådana här mål registrerade i Kronofogdemyndighetens databas varav 269 av ansökningarna har varit ofullständiga.

Även om andelen ofullständiga och avvisade mål är relativt hög är det antal mål som avvisas av formella skäl inte särskilt många jämfört med det totala antalet samfällighetsföreningar som verkar och uttaxerar bidrag från sina medlemmar i dag. Det kan därför antas att förfarandet i övervägande andelen fall fungerar tillfredsställande. Det förhållandet att Kronofogdemyndighetens handläggning av ärendena är komplicerad och att Kronofogdemyndigheten av formella skäl avvisar en betydande andel av de inkomna ärendena utgör inte något bärande skäl för en ändrad ordning.

En enskild som är missnöjd med en utdebitering har möjlighet att hos Mark- och miljödomstol begära rättelse av uttaxeringen. Mark- och miljödomstolarna kan också pröva klander av föreningsstämma eller enskilda beslut vid stämman. Dessa möjligheter till domstolsprövning samt det förhållandet att Kronofogdemyndigheten avvisar de ansökningar som inte uppfyller de formella kraven innebär i huvudsak en rättssäker ordning. Under vissa förhållanden kan även de som inte har möjlighet att få debiteringsbeslutet prövat av mark- och miljödomstol, enligt HD:s slutsats i rättsfallet NJA 2012 s. 575, få debiteringsbeslutets riktighet prövad i ett utsökningsmål18.

Det nuvarande förfarandet är ett relativt enkelt och kostnadseffektivt sätt för en samfällighetsförening att driva in sin fordran. Effektivitetsskäl kan framhållas som ett skäl för att det är av särskild vikt att samfällighetsföreningar har möjlighet att snabbt utverka betalning från enskilda medlemmar. Dagens reglering har också sannolikt en betalningsstimulerande effekt på den enskilde medlemmen. Det går inte att utesluta att fler samfällighetsföreningar skulle

18 Detta rättsfall gällde frågan hur långt den utsökningsrättsliga prövningen kan utsträckas när föreningsstyrelsen fattat ett beslut som låg inom styrelsens kompetens men när beslutet kunde anses vara felaktigt. I det fallet hade den förpliktade hävdat att han inte var fastighetsägare eftersom han bara hade haft en vilande lagfart och köpet av fastigheten hade hävts. HD kom fram till att frågan om svaranden var medlem och ägare kunde prövas på verkställighetsstadiet eftersom svaranden inte hade haft möjlighet att få saken prövad av mark- och miljödomstolen inom fyra veckor från det att beslutet lades fram på föreningsstämman. HD ansåg därför att det förelåg ett verkställighetshinder enligt 3 kap. 21 § UB eftersom svaranden hade styrkt att han inte var ägare. Detta skiljer sig alltså från det fall då svaranden är medlem i en samfällighet. Då kan debiteringsbeslutets riktighet inte prövas i utsökningsmålet utan frågan ska prövas vid mark- och miljödomstol enligt vad som nämnts ovan.

få problem med att driva in sina fordringar om denna möjlighet togs bort.

Det finns även andra skäl som talar för att nuvarande ordning ska bestå. Dagens cirka 40 000 samfällighetsföreningars arbete och uppgifter berör en stor andel personer. Även om det inte har gått att få fram uppgifter om hur höga belopp som totalt uttaxeras årligen kan det antas att det sammantaget inte är helt obetydliga summor. Enligt uppgifter från Kronofogdemyndigheten uppgår merparten av beloppen i samfällighetsföreningarnas ansökningar om verkställighet som kommer in till Kronofogdemyndigheten till relativt låga belopp. Det är alltså fråga om många utdebiteringar på små belopp till sammanlagt stora summor. Kostnaderna för att processa vid domstol eller för att ansöka om betalningsföreläggande hos Kronofogdemyndigheten skulle därför i många fall komma att överstiga den aktuella utdebiteringen.

Även med beaktande av de effektivitetsvinster och andra fördelar som nuvarande ordning innebär kan lämpligheten av att samfällighetsföreningars beslut om uttaxering i debiteringslängd i verkställighetshänseende likställs med en lagakraftvunnen dom ifrågasättas av både praktiska och principiella skäl.

Debiteringslängden fastställs av ett privaträttsligt organ och är varken underställd förvaltningsmyndighets eller domstols prövning. Den prövning som görs av vem som är fastighetsägare torde sällan föregås av någon närmare undersökning eller rättslig analys. Frågor som vem som rätteligen ska debiteras enligt debiteringslängden, om utdebiterade belopp är korrekt beräknade och i överensstämmelse med gällande lagstiftning, stadgarna eller stämmobeslut riskerar att förbli obesvarade om ingen väcker talan om rättelse vid domstol. Samfällighetsföreningarnas styrelseledamöter utför ofta sina uppdrag på ideell basis och ibland utan särskild kunskap eller erfarenhet. Detta kan innebära påtagliga risker för att enskilda beslut blir felaktiga. Till detta kommer att samfällighetsföreningarna enligt praxis (NJA 1987 s. 46) inte kan få direkt verkställighet av dröjsmålsränta och andra indrivningskostnader. När det gäller sådana fordringar krävs det en sedvanlig utsökningstitel efter ansökan om betalningsföreläggande till Kronofogdemyndigheten eller ansökan om stämning vid allmän domstol.

I sammanhanget bör även uppmärksammas ett initiativärende av JO (dnr 2173-1988) där frågan om exekutionstitlar av nu nämnt

slag kunde anses förenliga med nutida krav på rättssäkerhet aktualiserades. JO konstaterade bl.a. att en övergång till ett system som innebär att samfällighetsföreningens fordran först ska fastställas av domstol före verkställighet skulle innebära att en gäldenär alltid får möjlighet att betala, alternativt göra invändningar mot kravet, innan ärendet kommer till Kronofogdemyndigheten. Nackdelen med en sådan ordning skulle enligt JO främst vara att det skulle ta längre tid att driva in fordringsanspråken och det skulle kunna föranleda ökade kostnader. Vidare uppmärksammades att möjligheten att omedelbart kunna utta debiterade belopp är en trygghet för samfällighetens borgenärer, vilket kan påverka föreningens möjlighet att få kredit. JO:s slutsats var trots det anförda att skälen för att övergå till en ordning som innebär att debiteringslängderna inte längre ska vara direkt verkställbara väger tyngre än de fördelar som nuvarande ordning innebär.

Vi kan konstatera att en ändring av vad som gäller i dag som skulle innebära att samfällighetsföreningar, precis som andra privaträttsliga subjekt, måste skaffa en utsökningstitel genom en ansökan om betalningsföreläggande hos Kronofogdemyndigheten eller genom att ansöka om stämning vid allmän domstol skulle leda till ett mer rättssäkert förfarande. Att samfällighetsföreningarna med en ändrad ordning också kan få betalt för sina fordringar på ränta och kostnader i ett samlat verkställighetsförfarande skulle vidare medföra vissa effektivitetsvinster.

Det finns alltså skäl som talar både för och emot nuvarande reglering. Ett argument i sig är att regleringen framstår som udda eftersom den i praktiken bara gäller samfällighetsföreningars rätt. Lagen (1933:269) om ägofred, lagen (1919:426) om flottning i allmän flottled och rennäringslagen (1971:437) har i och för sig en liknande reglering. Förklaringen är även här att det allmännas uppgifter och befogenheter i någon mån har lagts över på ett privaträttsligt subjekt som inte fritt kan välja sina gäldenärer. De möjligheter till verkställighet som finns i nu nämnda författningar tillämpas emellertid i praktiken i liten omfattning eller inte alls.

Sammantaget är det vår slutsats är att nuvarande ordning inte är förenlig med dagens krav på rättssäkerhet. De effektivitetsvinster och fördelar som regleringen innebär för samfällighetsföreningarna överväger inte de nackdelar som den medför. De privata rättssubjekt som omfattas av dagens reglering bör därför hänvisas till att skaffa

sig en utsökningstitel genom att på vanlig väg ansöka om betalningsföreläggande till Kronofogdemyndigheten eller genom att ansöka om stämning vid allmän domstol.

Vi föreslår därför inte någon motsvarande reglering till den som finns i nuvarande 3 kap. 1 § 7 UB. Vi föreslår också att de särskilda föreskrifterna i lagen om ägofred, lagen om flottning i allmän flottled och rennäringslagen upphävs.

4.3.4. Regelförenkling

Våra förslag: Regleringen för verkställighet av domar ska även

omfatta dom i växelmål eller checkmål och tredskodomar om betalningsskyldighet.

Den särskilda regleringen i 3 kap. 1 § 2 och 3 kap. 13 § UB om verkställighet av förlikning som är stadfäst av domstol tas bort. En dom genom vilken en förlikning stadfästs ska verkställas enligt samma regler som andra domar.

Den särskilda regleringen i 3 kap. 13 § UB om verkställighet av medlingsöverenskommelse som har förklarats verkställbar av domstol tas bort. Medlingsöverenskommelser som har förklarats verkställbara ska i stället verkställas enligt de bestämmelser som gäller för domstols dom.

Inledning

Som vi har konstaterat i avsnitt 4.2.2 har den avvägning som lagstiftaren gjort mellan sökandens intresse av att få en snabb och effektiv verkställighet när motpartens betalningsskyldighet blivit fastställd, och svarandens intresse av att inte tvingas betala en skuld som är tvistig, lett till en relativt omfattande och komplex reglering som tillåter olika verkställighetsåtgärder i olika skeden beroende på vilken utsökningstitel som åberopas.

Vi har kommit fram till att regelverket i vissa avseenden kan förenklas så att samma regler gäller för fler utsökningstitlar än i dag. En sådan regelförenkling innebär att borgenärskollektivet i vissa fall kan få vänta något längre innan utmätt egendom kan säljas och pengar kan utbetalas. Vi föreslår emellertid inga förändringar beträffande

när egendom får utmätas. Borgenärernas rätt till betalning ur egendomen kommer därför att vara säkrad i samma utsträckning som i dag. I praktiken kommer borgenärskollektivets möjlighet att få betalt inte att minska.

Om en borgenär har fått sin utsökningstitel genom den summariska processen, alltså ett utslag eller beslut i mål om betalningsföreläggande, får utsökningstiteln genast verkställas fullt ut. Men så fort svaranden överklagar eller ansöker om återvinning inträder samma begränsningar som om utsökningstiteln var en dom. Vi föreslår ingen ändring. Syftet med den summariska processen är att sökanden snabbt och effektivt ska kunna driva in en otvistig fordran. Om svaranden invänder ska den summariska processen avbrytas och tvisten prövas i vanlig ordning. Reglerna om verkställighet är utformade i samklang med detta syfte. Tredskodomssituationen är en annan. Där har käranden valt en ordinär process men svaranden har underlåtit att delta i processen. Vi anser att vårt förslag leder till en rimlig avvägning mellan sökandens och svarandens intressen. Om svaranden efter tredskodomen väljer att processa säkras sökandens rätt genom utmätning men egendomen får inte säljas. Om svaranden inte ansöker om återvinning utan väljer att även fortsättningsvis vara passiv efter tredskodomen får försäljning ske när återvinningsfristen löpt ut, dvs. efter en månad.

Vi har valt att föreslå regelförenkling när det gäller verkställighet av dom i växel- och checkmål, tredskodomar, i dom stadfästa förlikningar och medlingsöverenskommelser som har förklarats verkställbara av domstol. Våra överväganden för respektive kategori redovisas nedan.

Verkställighet av dom i växel- och checkmål

Bestämmelser om växlar och checkar finns i växellagen (1932:130) och checklagen (1932:131). Tidigare fanns särskilda bestämmelser om verkställighet av dom i växel- respektive checkmål i 95 § växellagen och 73 § checklagen. Enligt bestämmelserna fick sådana domar verkställas genom utmätning och det utmätta godset fick säljas även om domen inte fått laga kraft. Verkställigheten fick inte uppehållas av att gäldenären ställde säkerhet. Gäldenären ansågs inte heller kunna hindra verkställighet av sådan dom genom att nedsätta beloppet

(prop. 1980/81:8 s. 295). Regler som gäller för dom i växel- och checkmål finns numera införda i 3 kap. 5 § 1, 8 kap. 4 § andra och tredje styckena och 13 kap. 14 § 1 utsökningsbalken.

Enligt 3 kap. 5 § 1 UB får verkställighet av dom i växel- eller checkmål ske genast. Till skillnad från vad som gäller enligt 3 kap. 6 § UB för annan dom om betalningsskyldighet, kan svaranden inte undvika verkställighet genom att ställa säkerhet. Den utmätta egendomen får också i allmänhet säljas även om domen inte har fått laga kraft. När det gäller lös egendom som har betydande värde och fast egendom gäller dock enligt 8 kap. 4 § UB att försäljning inte får ske utan gäldenärens samtycke förrän domen har fått laga kraft, med undantag för lös egendom som hastigt faller i värde eller kräver alltför kostsam vård. Om utmätning har skett med stöd av bestämmelsen i utsökningsbalkens tredje kapitel om dom i växel- och checkmål gäller enligt 13 kap. 14 § 1 UB att pengar inte får betalas ut innan domen har fått laga kraft, om inte säkerhet ställs.

Växlar och checkar finns fortfarande såväl i Sverige som internationellt. I Sverige har dock många banker upphört med att utfärda checkar och växlar och checkar torde i många fall ha ersatts av modernare betalmetoder som t.ex. betalning med konto- och kreditkort. Det finns inte någon statistik över hur många domar som årligen meddelas i växel- och checkmål. Kronofogdemyndigheten har inte heller någon statistik över ansökningar om verkställighet av domar i växel- eller checkmål. Det finns emellertid goda grunder för att anta att växel- och checkmål inte är särskilt vanligt förekommande i dag.

I samband med att utsökningsbalken infördes uttrycktes i förarbetena att det var tveksamt om särbestämmelserna för växel- och checkdomar borde behållas. Med motiveringen att det inte fanns ”tillräcklig anledning att ändra på gällande ordning” infördes ändå särbestämmelser för växel- och checkdomar i utsökningsbalken och motsvarande bestämmelser i växel- och checklagarna upphävdes (prop. 1980/81:8 s. 302).

Redan den omständigheten att växel- och checkmål är ovanliga är enligt vår uppfattning ett tillräckligt skäl för att särregleringen för verkställighet av sådana domar bör tas bort. I linje med vår målsättning att det utsökningsrättsliga regelverket ska bli tydligare och enklare föreslår vi att domar i växel- och checkmål ska verkställas på samma sätt som andra domar om betalningsskyldighet. Lagtekniskt innebär det att dagens reglering i 3 kap. 5 § 1 UB om verkställighet

av dom i växelmål eller checkmål inte ersätts av någon motsvarande bestämmelse i vårt föreslagna andra kapitel som innehåller särskilda bestämmelser om utsökningstitlar.

Verkställighet av tredskodom

Enligt 3 kap. 5 § 2 UB får verkställighet ske genast av en tredskodom enligt vilken betalningsskyldighet har ålagts den part som uteblivit eller inte uppfyllt vad som sägs i 44 kap. 7 a eller 7 b § rättegångsbalken, om inte något annat förordnas med anledning av ansökan om återvinning.

Beträffande den fortsatta verkställigheten av tredskodomar gäller samma regler som för domar i växel- och checkmål med den skillnaden att pengar får betalas ut utan säkerhet redan innan domen har fått laga kraft (jfr 13 kap. 14 § UB). Egendom som har utmätts på grund av en tredskodom om betalningsskyldighet får säljas även om domen inte fått laga kraft. Dock gäller enligt 8 kap. 4 § andra stycket UB att lös egendom som har betydande värde eller fast egendom inte får säljas förrän tredskodomen fått laga kraft, om inte svaranden samtycker till att försäljning sker. I 8 kap. 4 § tredje stycket UB regleras undantag för lös egendom som hastigt faller i värde eller kräver alltför kostsam vård. Verkställighet får ske även om svaranden ansöker om återvinning mot tredskodomen. Domstolen kan dock förordna om inhibition i återvinningsmålet.

Vi anser att det är en klar fördel ur regelförenklingssynpunkt om tredskodomar om betalningsskyldighet kom att omfattas av samma regler som gäller för ”vanliga” domar om betalningsskyldighet. Enligt regleringen för ”vanliga” domar om betalningsskyldighet får utmätning ske innan domen har fått laga kraft. Borgenärens intresse att säkerställa framtida utbetalning är därmed tillgodosett. Egendomen får dock som huvudregel inte säljas om inte svaranden samtycker till det. Eftersom fast egendom och lös egendom med betydande värde inte får säljas innan en tredskodom fått laga kraft och domstol kan meddela inhibition om svaranden ansöker om återvinning, är det i praktiken inte så stora skillnader i borgenärens möjlighet att få betalt före laga kraft som regelverket ger intryck av. Vi anser därför att fördelarna med enklare regler överväger de nackdelar en i vissa fall senarelagd utbetalning kan innebära. Eftersom borge-

närens rätt även med vårt förslag kan säkras genom utmätning omedelbart efter att en tredskodom meddelats är det vår bedömning att varken borgenärer eller gäldenärer kommer att ändra sitt beteende om vårt förslag genomförs.

Vi föreslår alltså att tredskodomar om betalningsskyldighet ska omfattas av samma verkställighetsbestämmelser som andra domar om betalningsskyldighet, med det tillägget att domstol kan besluta om inhibition med anledning av ansökan om återvinning. Lagtekniskt innebär det att dagens reglering i 3 kap. 5 § 2 UB om verkställighet av tredskodomar om betalningsskyldighet inte ersätts av någon motsvarande bestämmelse i vårt föreslagna andra kapitel som innehåller särskilda bestämmelser om utsökningstitlar.

Verkställighet av förlikning som är stadfäst av domstol

Enligt 3 kap. 1 § 2 UB får verkställighet ske på grund av förlikning som är stadfäst av domstol. Det är själva förlikningen och inte stadfästelsedomen i sig som är exekutionstitel. I samband med att bestämmelsen infördes ansåg Lagrådet att motsatt ståndpunkt borde läggas till grund för en bestämmelse i ämnet (se nedan).

Enligt 3 kap. 13 § UB får en av domstol stadfäst förlikning verkställas som en dom som har fått laga kraft, om inte annat beslutas med anledning av talan mot domen eller om ogiltigförklaring av förlikningen. Detta innebär alltså att verkställighet får ske även om stadfästelsedomen inte har fått laga kraft. Verkställigheten sker utan särskilda villkor, om inte domstol vid prövning av ett överklagande av stadfästelsedomen eller talan om ogiltigförklaring av själva förlikningen inhiberar verkställigheten.

Före utsökningsbalken verkställdes en förlikning som hade fastställts av domstol i den ordning som var föreskriven för en lagakraftägande dom (utsökningslagens 45 §). Det krävdes alltså inte att den dom varigenom förlikningen blivit stadfäst hade fått laga kraft och några särskilda villkor gällde inte för verkställigheten.

I förarbetena till utsökningsbalken framhölls att det sällan torde förekomma att förlikning som blivit stadfäst av domstol inte är gällande för parten. Enligt lagberedningen borde därför en stadfäst förlikning alltjämt få verkställas även om stadfästelsedomen inte fått laga kraft och verkställigheten borde ske utan särskilda villkor. Om

talan fullföljs mot domen bör överrätten ha möjlighet att inhibera verkställigheten. Enligt beredningsförslaget skulle därför verkställighet inte få ske om annat förordnas med anledning av fullföljd talan. Föredraganden konstaterade att beredningens förslag innebar den nyheten i sak att högre rätt ges möjlighet att förordna om inhibition när talan fullföljts mot dom varigenom en förlikning stadfästs. Föredraganden godtog lagberedningens förslag (prop. 1980/81:8 s. 309).

Förslaget om att särskilt reglera stadfäst förlikning som en exekutionstitel föranledde följande yttrande av Lagrådet (prop. 1980/81:8, s. 1075 ff.).

I 17 kap. 6 § RB föreskrivs, att stadfästelse av förlikning skall ske genom dom. I remissen föreslås emellertid att en sådan dom, i motsats till vad som skall gälla om dom i allmänhet, inte skall vara en exekutionstitel. I stället avses den genom domen stadfästa förlikningen skola läggas till grund för verkställighet. I överensstämmelse härmed tar 1 § första stycket 2 såsom exekutionstitel upp förlikning som är stadfäst av domstol. I detta avseende överensstämmer förslaget med vad som nu gäller enligt 45 § UL, där det föreskrivs att förlikning, som har blivit fastställd av domstol, skall verkställas i den ordning som är stadgad för lagakraftägande dom.

I sist angivna hänseende har ej innehållet i de föreslagna bestämmelserna, vilka i sak motsvarar lagberedningens förslag, närmare kommenterats i remissprotokollet eller i beredningens betänkande. Lagrådet anser sig emellertid böra ta upp frågan om det alltjämt föreligger tillräckliga skäl att vid exekution göra den angivna principiella åtskillnaden mellan dom, varigenom förlikning har stadfästs, och annan dom.

Lydelsen av 45 § UL är ej ändrad sedan UL:s tillkomst år 1877. Paragrafens innehåll återspeglar det synsätt som man vid den tiden hade på förlikning i rättegång. De processuella reglerna angående sådan förlikning utgick från att det var själva förlikningen som, när den fastställdes av rätten blev exigibel. Ett uttryck härför var att rättens fastställelse inte betraktades som en dom i vanlig mening. Dessa processuella regler upphävdes emellertid i och med att RB trädde i kraft år 1948. De kom att ersättas av ett enda stadgande i RB, nämligen berörda bestämmelse i 17 kap. 6 § RB. Införandet av RB föranledde, att vissa bestämmelser i UL ändrades. Stadgandet i 45 § UL lämnades dock orubbat. Förarbetena till RB och gjorda följdändringar i annan lagstiftning utvisar ej i vad mån behovet av ändring i 45 § UL övervägdes i samband med rättegångsreformen. Följdlagstiftningen begränsades dock självfallet till vad som ansågs nödvändigt med hänsyn till de nya rättegångsreglerna. Några principiella ändringar i det exekutionsrättsliga systemet kom

därvid ej att aktualiseras. Läget är ett annat när, som i detta lagstiftningsärende, en ny exekutionsrättslig lagstiftning skall tillskapas.

I fråga om dom, varigenom förlikning med stöd av 17 kap. 6 § RB har stadfästs, är övriga regler i RB angående dom tillämpliga. Sålunda gäller de allmänna föreskrifterna om fullföljd av talan. Möjligheten att begagna extraordinära rättsmedel står också till buds (jfr NJA 1974 s. 295). För domsbegreppet är i dag främmande, att en dom skulle sakna eller ha bara begränsad verkan i exekutivt hänseende. Väl har skilda uppfattningar kommit till uttryck i doktrin och praxis om hur långt rättskraften hos en dom, varigenom förlikning har stadfästs, sträcker sig. I ett avgörande av högsta domstolen har en lagakraftvunnen sådan dom ej ansetts utgöra hinder mot att talan om ogiltigförklaring av förlikningen tas upp till prövning (NJA 1975 s. 507). Att rättskraftsverkan inte är i allo densamma som för domar i allmänhet torde emellertid ej ge anledning till att dom varom här är fråga särbehandlas i exekutionsrättsligt avseende. Ej heller synes det föreligga andra omständigheter, som utgör tillräckliga skäl för en särbehandling som innebär att en dom frånkänns egenskapen av exekutionstitel.

Lagrådet förordar således att dom, varigenom förlikning har stadfästs, i det nya exekutionsrättsliga systemet jämställs med annan dom i det hänseendet att den såsom exekutionstitel kan läggas till grund för verkställighet. Den i 1 § första stycket upptagna punkten 2 torde således böra utgå. I redovisningen av exekutionstitlar under punkten 1 kommer därigenom ”dom” att innefatta alla slag av fullgörelsedomar. Det nu anförda leder också till att den föreslagna bestämmelsen i 12 § bör jämkas.

Vi är av samma uppfattning som Lagrådet. I dag är det mycket vanligt att allmänna domstolar stadfäster förlikningar i dom och det finns inte längre några bärande skäl för att särbehandla stadfästelsedomar i förhållande till andra domar. Vi föreslår därför en ändring av gällande ordning som innebär att domar, genom vilka en förlikning har stadfästs, jämställs med övriga domar. Lagtekniskt innebär det att dagens reglering i 3 kap. 1 § 2 UB som handlar om förlikning som är stadfäst av domstol inte ersätts av någon motsvarande bestämmelse i vårt föreslagna andra kapitel som innehåller särskilda bestämmelser om utsökningstitlar. Stadfästelsedomar kommer i stället att omfattas av vår föreslagna bestämmelse i 2 kap. 1 § 1 UB och övriga bestämmelser om domstols dom.

En annan fråga är om stadfästelsedomar även fortsättningsvis ska verkställas som en dom som fått laga kraft, dvs. om någon särreg-

lering liknande den som finns i dagens 3 kap. 13 § UB ska införas i vårt föreslagna andra kapitel.

Eftersom en stadfäst förlikning innebär att parterna gemensamt har kommit fram till vad de anser ska gälla finns det skäl för att en stadfästelsedom ska kunna verkställas innan den har fått laga kraft. Att käranden direkt får ett verkställbart avgörande kan också i vissa fall vara ett incitament för käranden att träffa en förlikning i målet.

Det är ovanligt att förlikningsdomar överklagas. Förlikningsdomar får således oftast laga kraft efter tre veckor från domens meddelande. I sammanhanget kan även nämnas parternas möjlighet att enligt 49 kap. 2 § RB muntligen inför rätten eller skriftligen avtala om att inte överklaga en dom som meddelas med anledning av en uppkommen tvist eller en framtida tvist som kan härledas till ett visst angivet rättsförhållande om det går att förlikas om frågan. En utfästelse att inte överklaga som har gjorts efter domen gäller, om förlikning om saken är tillåten. Även om det under vissa förutsättningar ändå finns möjligheter för part att överklaga en sådan dom kan det förmodas att det inte sker särskilt ofta.

Det torde också höra till ovanligheterna att käranden behöver ansöka om verkställighet av en förlikningsdom eftersom förlikningen bygger på att parterna är överens och som regel innebär att svaranden ska betala ett lägre belopp än vad käranden ursprungligen krävde. Inte sällan innehåller förlikningsdomen en förfalloklausul som innebär att om svaranden inte fullgör sitt åtagande enligt förlikningen, förfaller hela det belopp som käranden begärde innan förlikningen till betalning. En sådan klausul är naturligtvis ett starkt incitament för att svaranden ska fullfölja det som stadfästs i domen. Dessutom innebär många förlikningsöverenskommelser att betalning ska ske vid en senaste tidpunkt och ibland i olika delposter som förfaller vid olika tidpunkter som ligger längre fram i tiden än när domen får laga kraft. I praktiken kan således många stadfästelsedomar, trots nuvarande särreglering för verkställigheten, inte verkställas förrän efter laga kraft.

Enligt vår uppfattning finns det inte tillräckliga skäl för att behålla särregleringen för stadfästelsedomar. Verkställighet av dessa domar bör i stället följa de bestämmelser som gäller för dom i allmänhet. Lagtekniskt innebär det att dagens reglering i 3 kap. 13 § UB som handlar om stadfästa förlikningar inte ersätts av någon motsvarande bestämmelse i vårt föreslagna andra kapitel.

Verkställighet av medlingsöverenskommelse som har förklarats verkställbar av domstol

Enligt 3 kap. 1 § 2 UB får verkställighet ske på grund av en medlingsöverenskommelse som har förklarats verkställbar av domstol. Enligt 3 kap. 13 § UB verkställs en medlingsöverenskommelse som har förklarats verkställbar av domstol som en dom som har fått laga kraft, om inte annat beslutas med anledning av talan mot beslutet eller talan om ogiltigförklaring av medlingsöverenskommelsen.

Enligt lagen (2011:860) om medling i vissa privaträttsliga tvister kan parter uppnå en överenskommelse som är verkställbar. Enligt lagens 7 och 10 §§ kan parterna begära att tingsrätten förklarar överenskommelsen verkställbar. För att verkställbarhetsförklaring ska kunna meddelas krävs att överenskommelsen innefattar en förpliktelse av sådant slag att den kan föranleda verkställighet. Det vanligaste exemplet är betalningsförpliktelse men en förpliktelse kan även avse att utge lös egendom eller avträda fast egendom (jfr prop. 1980/81:8 s. 281).

Medling bygger på frivillighet såväl vid medlingens inledande, genomförande och avslutande som vid ingåendet av överenskommelsen. Parterna måste vara överens om att begära domstols verkställbarhetsförklaring. Vid domstols handläggning av ärenden om verkställbarhetsförklaring gäller i övrigt lagen (1996:242) om domstolsärenden.

När domstol har meddelat en verkställbarhetsförklaring är medlingsöverenskommelsen verkställbar enligt 3 kap. 13 § UB. Precis som i dag gäller när en domstol fastställt en förlikningsöverenskommelse är det själva medlingsöverenskommelsen och inte tingsrättens verkställbarhetsförklaring som formellt sett utgör exekutionstiteln. Medlingsöverenskommelsen får verkställas även om tingsrättens verkställbarhetsförklaring inte har fått laga kraft och verkställigheten sker enligt vad som gäller för en dom som fått laga kraft. En domstol som prövar ett överklagande av verkställighetsbeslutet eller en talan om ogiltigförklaring av medlingsöverenskommelsen kan inhibera verkställigheten.

För medlingsöverenskommelsen innebär tingsrättens beslut att den förklarar att en viss överenskommelse är verkställbar. Då är det just överenskommelsen som ska verkställas och det är inte givet att det framgår av själva verkställbarhetsförklaringen vad medlings-

överenskommelsen innebär. När en domstol stadfäster en förlikning meddelar domstolen en dom och anger i domslutet vad som ska gälla. Regleringen i dagens 3 kap. 1 § 2 UB i den del det avser medlingsöverenskommelse som förklarats verkställbar av domstol förs in i vår föreslagna bestämmelse 2 kap. 1 § 2 UB.

En medlingsöverenskommelse bygger på parternas frivillighet och parterna kan komma överens om fullgörelse på samma sätt som i samband med en förlikning som stadfästs i en dom (se ovan). Av samma skäl som vi framhåller för att ta bort särregleringen för förlikningsdomar föreslår vi därför att dagens reglering i 3 kap. 13 § UB om vad som ska gälla för verkställigheten av medlingsöverenskommelser, ersätts av reglering som innebär att bestämmelserna om vad som gäller för verkställighet av domstols dom tillämpas. Lagtekniskt innebär det att vi inför en bestämmelse i vårt föreslagna andra kapitel som klargör att en medlingsöverenskommelse som har förklarats verkställbar av domstol verkställs enligt bestämmelserna som gäller för domstols dom.

4.3.5. Verkställighet av godkända avgifts- och sanktionsförelägganden

Vårt förslag: Hänvisningen till godkända avgiftsförelägganden

enligt konkurrenslagen i nuvarande 3 kap. 14 § UB tas bort. Det införs en enhetlig reglering som gäller för verkställighet av godkända strafföreläggande, föreläggande av ordningsbot och avgifts- och sanktionsföreläggande.

En enhetlig reglering som gäller för verkställighet av godkända strafföreläggande, föreläggande av ordningsbot och avgifts- och sanktionsföreläggande

Enligt 3 kap. 14 § första stycket UB verkställs godkända strafföreläggande och godkänt föreläggande av ordningsbot som en lagakraftägande dom. I bestämmelsens andra stycke anges att detsamma gäller för avgiftsföreläggande som har godkänts enligt 3 kap. 18 § konkurrenslagen (2008:579).

I annan lagstiftning finns bestämmelser som föreskriver att godkända avgifts- och sanktionsförelägganden får verkställas som en dom som har fått laga kraft. Sådana bestämmelser finns t.ex. i 8 kap. 6 a § arbetsmiljölagen (1977:1160) och 15 kap. 9 a § lagen (2004:297) om bank och finansieringsrörelse. Fråga är varför det måste finnas en särskild bestämmelse i UB för godkända avgiftsföreläggande enligt konkurrenslagen, när liknande reglering för andra godkända avgifts- och sanktionsförelägganden finns i varje enskild lag. Enligt förarbetena till konkurrenslagen synes tillägget i 3 kap. 14 § UB ha tillkommit efter synpunkter från Lagrådet19. Lagrådet uttalade bl.a. följande (prop. 2007/08:135 s. 450):

För att verkställighet ska få ske enligt utsökningsbalken krävs att det finns en i 3 kap. 1 § i balken nämnd exekutionstitel. I författningskommentaren sägs att ett godkänt avgiftsföreläggande är en exekutionstitel enligt 3 kap. 1 § första stycket 6 UB, dvs. en förvaltningsmyndighets beslut som enligt särskild föreskrift får verkställas. Lagrådet delar inte denna uppfattning. Konkurrensverket beslut innefattar endast ett föreläggande för ett företag att betala en konkurrensskadeavgift. Det är sedan företaget som har att ta ställning till om föreläggandet ska godkännas eller inte. Lagrådet anser därför att det till den uppräkning av exekutionstitlar som finns i 3 kap. 1 § utsökningsbalken ska läggas godkänt avgiftsföreläggande som avses i 3 kap. 17 § konkurrenslagen (2008:000). Vidare föreslår Lagrådet att det i 3 kap. utsökningsbalken tas in en bestämmelse om att godkända avgiftsförelägganden verkställs såsom lagakraftägande dom (jfr 3kap. 14 § utsökningsbalken).

19Prop. 2007/08:135 s. 89. ”Ett avgiftsföreläggande måste innehålla vissa uppgifter för att kunna identifiera överträdelsen och avgränsa den mot andra förfaranden. I likhet med vad som gäller för ett strafföreläggande enligt 48 kap 6 § rättegångsbalken bör föreläggandet innehålla uppgift om det företag som föreläggandet avser, överträdelsen och de omständigheter som är nödvändiga för att känneteckna den, de bestämmelser som är tillämpliga på överträdelsen och den konkurrensskadeavgift som föreläggs företaget. Några ytterligare krav på innehållet i föreläggandet bör inte ställas. För att undvika att Konkurrensverket väcker talan måste företaget skriftligen godkänna avgiftsföreläggandet inom den tid som Konkurrensverket bestämmer. Den tidsperioden bör vara kort. Om företaget uttryckligen förklarat att det inte godkänner föreläggandet, bör dock Konkurrensverket kunna väcka talan i domstol om den överträdelse som föreläggandet avser. Ett godkänt avgiftsföreläggande ska kunna verkställas enligt utsökningsbalkens bestämmelser såsom en lagakraftvunnen dom. För att möjliggöra sådan verkställighet krävs att denna avser en i 3 kap. 1 § utsökningsbalken nämnd exekutionstitel. Den uppräkning som för närvarande finns i denna bestämmelse omfattar inte ett godkänt avgiftsföreläggande. Till bestämmelsens uppräkning av exekutionstitlar ska därför, efter förslag av Lagrådet, läggas godkänt avgiftsföreläggande enligt konkurrenslagen. Vidare bör, även detta på förslag av Lagrådet, det i 3 kap. utsökningsbalken tas in en bestämmelse om att godkända avgiftsförelägganden verkställs såsom lagakraftägande dom.

Nuvarande särreglering för just konkurrenslagens avgiftsföreläggande är svår att motivera. Det är vår uppfattning att regelverket bör vara enhetligt och att det inte är lämpligt att i UB särskilt reglera samtliga de varianter av godkända förelägganden som kan verkställas på samma sätt som en dom som har fått laga kraft, dvs. direkt efter godkännandet. Detta bör i stället framgå av den speciallagstiftning som gäller på respektive område. Vi föreslår därför en regelförenkling av nuvarande 3 kap. 14 § UB som innebär att samtliga de godkända förelägganden som ska gå att verkställa även om de inte har fått laga kraft kommer att omfattas av utsökningsbalkens bestämmelser.

I konkurrenslagen bör en följdändring göras så att det av lagens 3 kap. 18 § framgår att när ett föreläggande har godkänts gäller det som domstols lagakraftvunna avgörande om att avgift ska tas ut.

Av nuvarande 3 kap. 1 § 3 UB framgår att godkänt strafföreläggande, godkänt föreläggande av ordningsbot eller godkänt avgiftsföreläggande är en exekutionstitel och får ligga till grund för verkställighet under de förutsättningar som anges i kapitlet, dvs. enligt nuvarande 3 kap. 14 § UB. Som framgått ovan finns det även speciallagstiftning som anger att ett godkänt sanktionsföreläggande kan verkställas som en dom som har fått laga kraft. Godkända sanktionsförelägganden bör således läggas till i nuvarande 3 kap. 1 § 3 UB så att det framgår att även dessa förelägganden kan vara en utsökningstitel (vår föreslagna 2 kap. 1 § 5).

4.3.6. Frågan om Kronofogdemyndighetens borgenärsuppgifter ska tas bort kan utredas i särskild ordning

Vår bedömning: Frågan om Kronofogdemyndighetens borgenärs-

uppgifter ska tas bort kan utredas i särskild ordning.

Bör Kronofogdemyndighetens uppgifter renodlas?

Sedan år 2008 har Kronofogdemyndigheten fått en mer renodlad roll som neutral verkställare och opartisk myndighet. Enligt lagen (2007:324) om Skatteverkets hantering av vissa borgenärsuppgifter

är Skatteverket ansvarig för sådana borgenärsuppgifter som är av offensiv natur. Kronofogdemyndigheten har i de allmänna målen kvar borgenärsuppgifter som innebär att besluta om uppskov samt om avbrytande av indrivning och avräkning enligt lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter. I dessa mål har alltså Kronofogdemyndigheten fortfarande i viss mån en dubbelställning. Dels företräder myndigheten det allmänna, dels har myndigheten verkställande och beslutande funktioner i egenskap av verkställande myndighet.

Vårt förslag att utmönstra begreppet allmänna och enskilda mål innebär att Kronofogdemyndighetens uppgifter i det som i dag är allmänna mål blir synligare i stället för att funktionen framgår indirekt genom hänvisning till en särskild ordning för allmänna mål. Ett på detta sätt transparent förfarande är mindre otillfredsställande än dagens ordning. Systemet med dubbla funktioner kan dock kritiseras från principiella utgångspunkter.

Det kan övervägas om Kronofogdemyndighetens uppgifter bör renodlas så att borgenärsrollen helt tas bort. Kronofogdemyndigheten skulle då bli en uteslutande verkställande myndighet medan Skatteverket och andra myndigheter fullt ut skulle föra sin egen talan och företräda staten vid ansökan om indrivning av offentligrättsliga fordringar. Motsvarande skulle gälla för kommuner. Kronofogdemyndigheten skulle i så fall bl.a. inte längre kunna besluta om avbetalningsplaner i de allmänna målen.

En sådan förändring skulle medföra betydande krav på omorganisation hos de myndigheter som berörs och till följd av det sannolikt leda till merkostnader. En så systemövergripande förändring kräver omfattande utredningsåtgärder. Frågan är komplicerad och kräver ingående överväganden utifrån flera aspekter. Såsom vi har avgränsat uppdraget och eftersom vår uppdragstid är begränsad har vi ansett det nödvändigt att prioritera andra frågor framför denna. Det kan dock finnas skäl att överväga frågan i särskild ordning.

4.3.7. Viss särreglering för mål som ska handläggas enligt lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar (indrivningsmål) upphävs

Vårt förslag: Viss särreglering som i dag gäller för allmänna mål

upphävs.

Inledning

I utsökningsbalken finns i slutet av vissa kapitel särreglering med undantagsbestämmelser för de allmänna målen. Undantagen är i många fall motiverade dels på grund av Kronofogdemyndighetens ställning som borgenärsföreträdare i de allmänna målen dels på grund av att staten inte ska betala avgifter om betalningen bara innebär en omfördelning av statliga medel.

I vår översyn av utsökningsbalken är det en given uppgift att ta ställning till om dessa undantagsregler är ändamålsenliga. Eftersom vi föreslår materiella ändringar när det gäller verkställighet av förvaltningsmyndigheters beslut och utmönstrar begreppen allmänna och enskilda mål ur det utsökningsrättsliga regelverket blir förutsättningarna för undantagsbestämmelserna också delvis annorlunda.

Eftersom vi avgränsat vårt uppdrag på så sätt att vi inte överväger systemövergripande ändringar har vi begränsat våra överväganden i denna del till om gällande särreglering fyller någon praktisk funktion samt om det behöver göras ändringar med anledning av de övriga materiella och processuella ändringar vi föreslår.

I avsnitt 4.3.8–4.3.10 överväger vi om dagens särreglering i utsökningsbalkens andra, tredje och fjärde kapitel fortfarande behövs för de mål som ska handläggas enligt lagen om indrivning av statliga fordringar m.m. (indrivningsmål). Vi gör motsvarande överväganden beträffande den särreglering som finns i utsökningsbalkens sjunde, åttonde till trettonde och sjuttonde kapitel i avsnitt 8.4.8 (kap. 7 UB), avsnitt 9.4.8 (kap. 8–12 UB), avsnitt 9.4.17 (kap. 13 UB) och avsnitt 11.2.2 (kap. 17 UB).

4.3.8. Behövs särreglering för indrivningsmål enligt vad som föreskrivs i 2 kap. 30 § UB?

Våra bedömningar och förslag: Vårt förslag i avsnitt 4.3.19 inne-

bär att alla ska kunna ansöka om verkställighet i elektronisk form. Denna reglering kommer att gälla även för de mål som handläggs enligt indrivningslagen.

Av den bestämmelse som reglerar ansökningsförfarandet ska framgå att ansökan i mål som ska handläggas enligt indrivningslagen anses gjord när den registrerats i Kronofogdemyndighetens databas.

Dagens undantag från vad som föreskrivs i dagens 2 kap. 1 och 2 §§ UB behövs inte. Det finns inte heller något praktiskt behov av ett uttryckligt undantag från vad som föreskrivs i dagens 2 kap. 6 och 10 §§ UB.

Mot bakgrund av att ränta kan utgå enligt bestämmelser i annan lag föreslår vi inte någon ändring av det undantag som gäller för vad som föreskrivs i dagens 2 kap. 29 § UB. I stället för att behålla undantagsbestämmelsen sist i kapitlet föreslår vi att den förs in i den bestämmelse undantaget rör (vår föreslagna bestämmelse i 3 kap. 30 § UB).

Den särreglering som i dag finns i 2 kap. 30 § andra stycket bör finnas kvar (vår föreslagna bestämmelse i 3 kap. 31 § UB).

Inledning

I följande avsnitt går vi igenom respektive bestämmelse som 2 kap. 30 § första stycket föreskriver undantag från och överväger om gällande särreglering fortfarande behövs. Den genomgången omfattar även särregleringen i 2 kap. 30 § tredje stycket UB. Därefter överväger vi motsvarande frågor för den särreglering som föreskrivs i 2 kap. 30 § andra stycket UB.

2 kap. 30 § första och tredje stycket UB

Den som begär verkställighet hos Kronofogdemyndigheten kallas sökande. I de allmänna målen anses staten eller en kommun vara sökande (1 kap. 7 § första stycket UB). Utsökningsbalkens bestäm-

melser som avser sökanden gäller således även i de allmänna målen om inte något särskilt undantag har föreskrivits.

Enligt 2 kap. 30 § första stycket UB gäller inte bestämmelserna i 2 kap. 1 och 2 §§ samt 10 § andra stycket i allmänna mål. För sökanden i ett sådant mål gäller inte 6 § och inte heller 29 § om exekutionstiteln upphävs.

2 kap. 1 § UB

Enligt 2 kap. 1 § UB ska en ansökan om verkställighet göras muntligen eller skriftligen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får dock medge att ansökan görs på medium för auto-

matisk databehandling. En skriftlig ansökan ska vara undertecknad

av sökanden eller hans ombud. Utslag i mål om betalningsföreläggande eller handräckning verkställs självmant av Kronofogdemyndigheten, om inte sökanden i målet har angett att verkställighet inte skall ske. Ansökan om verkställighet anses gjord när utslaget meddelades.

Enligt 2 kap. 30 § tredje stycket UB är en ansökan i ett allmänt mål gjord när indrivningsuppdraget har förts in i Kronofogdemyndighetens system för automatisk databehandling och uppgifterna är tillgängliga för myndigheten. När indrivning begärs enligt särskilda bestämmelser, anses ansökan gjord när ansökningshandlingarna har kommit in till Kronofogdemyndigheten. Enligt 6 § andra stycket indrivningsförordningen får en ansökan om indrivning i allmänna mål göras genom medium för automatisk databehandling.

Vårt förslag i avsnitt 4.3.19 innebär att alla ska kunna ansöka om verkställighet i elektronisk form. Denna reglering kommer således att gälla även för de mål som ska handläggas enligt indrivningslagen.

Vi anser att det fortfarande behövs reglering som föreskriver att ansökan anses gjord först när indrivningsuppdraget har registrerats hos Kronofogdemyndigheten. Det bör framgå av den bestämmelse som reglerar ansökningsförfarandet. Med en sådan ordning finns det inte något behov av att särskilt föreskriva undantag från vad som regleras i nuvarande 2 kap. 1 § UB. Då behövs inte heller särregleringen i 2 kap. 30 § tredje stycket UB.

2 kap. 2 § UB

Enligt 2 kap. 2 § första stycket UB ska sökanden ange den åtgärd som han eller hon yrkar. Även när sökanden är det allmänna och företräds av Kronofogdemyndigheten måste ansökan om verkställighet avse en viss åtgärd, även om den begäran som ansökan innehåller inte framställs som ett konkret yrkande. Det är därför vår bedömning att det inte finns något praktiskt behov av ett uttryckligt undantag från vad som föreskrivs i dagens 2 kap. 2 § första stycke UB.

I 2 kap. 2 § andra stycket UB föreskrivs att exekutionstiteln ska ges in tillsammans med ansökan. Om anspråket grundas på ett löpande skuldebrev eller annan handling som måste visas upp för rätten att kräva betalning eller kräva fullgörande av annan förpliktelse ska den handlingen ges in i original. Av tredje till femte styckena följer att exekutionstiteln ska ges in i original eller, om Kronofogdemyndigheten anser att det är tillräckligt, i bevittnad kopia. Exekutionstiteln behöver inte ges in om den är ett utslag i mål om betalningsföreläggande och ansökan görs på medium för elektronisk databe-

handling. Sökanden behöver inte heller ge in exekutionstiteln om

den är en dom eller ett strafföreläggande som på grund av föreskrift i lag eller annan författning har översänts till Kronofogdemyndigheten från en domstol eller en myndighet.

I avsnitt 4.3.19 föreslår vi att det generella kravet att en utsökningstitel ska ges in i original eller i bevittnad kopia tas bort. I stället föreslår vi en reglering som innebär att den utsökningstitel som ligger till grund för verkställighet ska ges in, om inte Kronofogdemyndigheten anser att det inte behövs. Kravet att löpande skuldebrev och andra liknande presentationspapper ska ges in i original finns kvar i vår föreslagna bestämmelse. Om utsökningstiteln redan finns hos Kronofogdemyndigheten, t.ex. för att den är ett utslag i mål om betalningsföreläggande eller en dom eller ett strafföreläggande som ändå har översänts till Kronofogdemyndigheten, behöver den inte ges in. Vår föreslagna reglering omfattar samtliga sökanden i utsökningsförfarandet. Det finns därför inte längre behov av en särskild undantagsbestämmelse för mål som ska handläggas enligt indrivningslagen.

Det torde vara mycket sällsynt förekommande att krav i mål som i dag är allmänna mål grundas på ett löpande skuldebrev eller

annat liknande presentationspapper. Skulle det någon gång förekomma menar vi dock att det, med det rättsläge som gäller, ur ett rättssäkerhetsperspektiv ska krävas att handlingen kan uppvisas i original (jfr avsnitt 4.3.15). Den särreglering som medger undantag från detta krav bör därför inte finnas kvar.

2 kap. 6 och 10 §§ UB

I 2 kap. 6 § UB finns bestämmelser om parts behörighet samt ställföreträdare eller ombud för och biträde åt part. Kronofogdemyndighetens möjligheter att kalla svaranden till förhör vid äventyr av vite och att i sådana fall även kalla sökanden till ett sådant förhör vid äventyr av vite regleras i 2 kap. 10 § UB.

Kronofogdemyndighetens behörighet att företräda staten framgår av lag. När sökanden företräds av Kronofogdemyndigheten blir det därför inte aktuellt att tillämpa regleringen om parts behörighet. Det torde inte heller bli aktuellt för Kronofogdemyndigheten att använda sig av möjligheten att kalla sökanden, dvs. staten företrädd av Kronofogdemyndigheten, till förhör vid äventyr av vite. Det finns emellertid inte något praktiskt behov av att tynga lagtexten med ett uttryckligt undantag från dessa bestämmelser.

2 kap. 29 § UB

Enligt 2 kap. 29 § UB gäller att när pengar som sökanden eller annan sakägare har fått utbetalt ska betalas tillbaka, utgår ränta enligt 5 § räntelagen (1975:635) från den dag pengarna utbetalades till och med den dag återbetalning ska ske. För tiden därefter utgår ränta enligt 6 § räntelagen. Ränta utgår dock inte i den mån det beror på den som är berättigad till pengarna att de inte har betalats tillbaka.

Denna bestämmelse gäller inte i de allmänna målen om exekutionstiteln upphävs. När det gäller skatter och allmänna avgifter har detta sin grund i att det i annan lagstiftning finns bestämmelser om ränta vid återbetalning när någon får nedsättning i eller befrielse från påförd skatt eller avgift. När det gäller böter, vite och liknande får domen eller beslutet inte verkställas förrän avgörandet har fått laga kraft (nuvarande reglering i 3 kap. 23 § andra stycket UB). Någon bestämmelse om ränta vid återbetalning av böter, vite och

liknande finns inte. Gällande reglering blir dock tillämplig när staten i ett allmänt mål ska betala tillbaka pengar av annan anledning än att exekutionstiteln har upphävts, t.ex. när utbetalning har skett innan fördelningsbeslutet har fått laga kraft och fördelningen därefter ändras.

Det går att ha principiella synpunkter på varför staten i vissa fall inte ska betala dröjsmålsränta om en utsökningstitel upphävs. Mot bakgrund av att ränta i vissa fall kan utgå enligt bestämmelser i annan lag föreslår vi emellertid inte någon ändring av gällande ordning. I stället för att behålla undantagsbestämmelsen sist i kapitlet föreslår vi att den förs in i den bestämmelse undantaget rör (se vår föreslagna 3 kap. 30 § UB).

2 kap. 30 § andra stycket UB

Enligt 2 kap. 30 § andra stycket UB företräds sökanden i allmänt mål av Kronofogdemyndigheten. I vår föreslagna bestämmelse i 3 kap. 1 § andra stycket UB anges att i mål som ska handläggas enligt indrivningslagen anses ansökan gjord när den registrerats hos Kronofogdemyndigheten. Vidare föreslår vi särreglering enligt vilken det klargörs att sökanden i indrivningsmålen företräds av Kronofogdemyndigheten när målet har registrerats (vår föreslagna 3 kap. 31 § UB).

Av gällande reglering i 2 kap. 30 § andra stycket UB framgår vidare att om fråga uppkommer om avvisning enligt 2 kap. 5 § UB eller om invändning görs mot verkställighet enligt 3 kap. 21 § UB så för den uppdragsgivande myndigheten eller kommunen själv sin talan. Vidare gäller att i tvister som avses i 4 kap. 20–23 §§ och 26 §, 9 kap. 11 § tredje stycket och 13 kap. 7 § andra stycket UB samt när talan förs i ett överklagat utsökningsmål företräds sökanden av Skatteverket.

I avsnitt 12.3.2 föreslår vi att sökanden ska företrädas av Kronofogdemyndigheten i de delar ett överklagande avser förrättningskostnaderna. I övrigt föreslår vi inte någon ändrad ordning för Skatteverkets och Kronofogdemyndighetens borgenärsuppgifter. Vår uppfattning är därför att den särreglering som i dag finns i 2 kap. 30 § andra stycket UB bör finnas kvar. Detta regleras i vår föreslagna 3 kap. 31 § UB.

4.3.9. Behövs särreglering för indrivningsmål enligt vad som föreskrivs i 3 kap. 23 och 24 §§ UB?

Våra bedömningar och förslag: Den särreglering i dagens 3 kap.

23 § UB som fortfarande behövs förs in i de bestämmelser de berör.

Särregleringen för saköreslängd, restlängd eller annan sådan handling som har upprättats enligt särskild föreskrift behövs inte längre.

Inledning

Utsökningsbalkens tredje kapitel innehåller bestämmelser om exekutionstitlar, hur verkställighet får ske, förfarandet om svaranden invänder mot verkställighet och hur Kronofogdemyndigheten ska agera om exekutionstiteln upphävs. Särskilda bestämmelser för det som i dag är allmänna mål finns i 3 kap. 23 och 24 §§ UB. I det följande överväger vi om de särregleringar som föreskrivs i dessa bestämmelser behövs.

Särreglering enligt 3 kap. 23 § UB

3 kap. 23 § första stycket UB

Av 3 kap. 23 första stycket följer bl.a. att bestämmelserna om verkställighet av de särskilda utsökningstitlarna i nuvarande 3 kap. i 3– 13 och 15–20 §§ UB inte gäller i allmänna mål. Bestämmelserna om verkställighet av strafföreläggande, föreläggande av ordningsbot och avgiftsföreläggande i nuvarande 3 kap. 14 § UB gäller dock i både allmänna och enskilda mål.

I avsnitt 4.3.2 föreslår vi en ny ordning för verkställighet av förvaltningsmyndigheters beslut. Enligt vår föreslagna bestämmelse i 2 kap. 12 § UB får en förvaltningsmyndighets beslut verkställas när beslutet har fått laga kraft. Om det är särskilt föreskrivet i lag eller förordning får beslut verkställas innan det har fått laga kraft. Om inte annat är särskilt föreskrivet beträffande verkställigheten tillämpas vad som gäller om dom.

Enligt vår föreslagna bestämmelse i 2 kap. 19 § UB verkställs en utsökningstitel i ett mål som ska handläggas enligt indrivningslagen som en dom som fått laga kraft.

Vår föreslagna reglering tydliggör vad som gäller i fråga om verkställighet av förvaltningsmyndigheters beslut och kommer uttryckligen att reglera vad som gäller för verkställighet av fordringar som ska handläggas enligt indrivningslagen. Eftersom utsökningsbalken är subsidiär till annan lagstiftning gäller bestämmelser i annan lag om de avviker från utsökningsbalkens bestämmelser om verkställighet av utsökningstitlar. Med de författningsändringar vi nu föreslagit är det vår bedömning att det inte behövs någon ytterligare särreglering i utsökningsbalken när det gäller verkställighet av de olika utsökningstitlarna.

I 3 kap. 23 § första stycket UB föreskrivs även undantag från vad som gäller enligt kapitlets 22 § första stycke tredje och fjärde meningarna och andra och tredje stycket.

Enligt 3 kap. 22 § första stycket tredje och fjärde meningarna UB gäller för det som i dag är enskilda mål att om en exekutionstitel upphävs ska återgång av redan vidtagen åtgärd för verkställighet ske

genast, om inte annat har förordnats. I mål om utmätning ska dock

vidtagen åtgärd inte utan särskilt förordnande återgå förrän det avgörande varigenom exekutionstiteln har upphävts har fått laga kraft. För det som i dag är allmänna mål gäller i stället vad som föreskrivs i 3 kap. 23 § tredje stycket UB angående tidpunkten för återgång av sökt verkställighet, nämligen att återgång av utmätning ska ske genast när exekutionstiteln har upphävts. Även för de allmänna målen gäller att någon ytterligare verkställighet inte får ske när exekutionstiteln har upphävts, om inte annat föreskrivs och redan vidtagna åtgärder ska återgå.

Frågan om återgång av verkställighetsåtgärder i de allmänna målen har samband med frågan om återbetalning när pengar har kommit in utan att utmätning skett. I skattelagstiftningen finns föreskrifter om återbetalning som avviker från 3 kap. 22 § UB, exempelvis i 64 kap. skatteförfarandelagen. Frågan om återbetalning av skatt m.m., vare sig skatten har betalats frivilligt eller om det har tagits ut genom utmätning, hänger också nära samman med de särskilda bestämmelserna om fastställande och indrivning m.m. Dagens ordning innebär att återgång av utmätning i ett allmänt mål ska ske genast när exekutionstiteln har upphävts, trots att det beslut varigenom

exekutionstiteln har upphävts inte har fått laga kraft. Ett skäl som framhållits för denna ordning är att prövningen av taxering m.m. ofta tar lång tid i anspråk.20Vi anser att den tidsutdräkt som motiverat särregleringen alltjämt kan åberopas som skäl.

Av tydlighetsskäl föreslår vi därför ett tillägg i bestämmelsen som reglerar vilka åtgärder som ska vidtas när en utsökningstitel upphävs i ett mål som handläggs enligt indrivningslagen (vår föreslagna 2 kap. 21 § UB). Tillägget klargör att för de mål som ska handläggas enligt indrivningslagen ska utmätningen genast återgå, dvs. för dessa mål krävs det inte att det avgörande varigenom utsökningstiteln upphävts har fått laga kraft för att vidtagen åtgärd ska återgå.

Enligt 3 kap. 22 § andra stycket UB gäller att om en exekutionstitel upphävs i mål om utmätning ska Kronofogdemyndigheten på begäran utsöka vad borgenären ska betala tillbaka. Om sökanden har ställt säkerhet får säkerheten tas i anspråk för återbetalning. I annat mål ska Kronofogdemyndigheten på begäran återställa besittning eller annat förhållande som har rubbats, om det inte finns hinder för det.

I avsnitt 9.4.16 föreslår vi ett förtydligande av regleringen om återkrav i mål som ska handläggas enligt indrivningslagen. Det torde knappast bli aktuellt för Kronofogdemyndigheten att utsöka belopp som ska återbetalas från en myndighet eller kommun. Det hindrar emellertid inte att det kan finnas en formell möjlighet till detta som en yttersta garanti för återbetalningen. Det är därför vår uppfattning att det uttryckliga undantag från vad som föreskrivs i dagens 3 kap. 22 § andra stycket UB för mål som ska handläggas enligt indrivningslagen bör tas bort.

Enligt 3 kap. 22 § tredje stycket UB gäller att om en exekutionstitel upphävs är sökanden skyldig att ersätta skada som svaranden har lidit genom verkställigheten. Detta gäller inte för de allmänna målen.

Det går att ha principiella synpunkter på att stat och kommun uttryckligen ska undantas från skyldighet att ersätta skada som svaranden orsakats genom verkställigheten. Det måste emellertid beaktas att stat och kommun under vissa förutsättningar kan bli skadeståndsskyldiga enligt bestämmelser i 3 kap.2 och 3 §§skadeståndslagen(1972:207). Eftersom vi tvingats avgränsa vårt uppdrag till i

20 Walin m.fl., Utsökningsbalken (1 augusti 2013, Zeteo), kommentaren till 3 kap. 23 § UB.

direktiven särskilt utpekade delfrågor och andra frågor av stor betydelse för effektiviteten i utsökningsförfarandet har vi inte närmare analyserat betydelsen av undantaget för stat och kommun. Vi föreslår därför inte någon ändring av gällande ordning. Särregleringen bör föras in i vår föreslagna bestämmelse i 2 kap. 21 § UB.

3 kap. 23 § andra stycket UB

I 3 kap. 23 andra stycket första meningen UB föreskrivs att verkställighet av dom eller beslut, varigenom någon har dömts att utge böter, vite eller sådan särskild rättsverkan av brott som innefattar betalningsskyldighet, inte får ske förrän domen eller beslutet har fått laga kraft21. Vi anser att denna särreglering även fortsättningsvis ska gälla. Detta framgår av vår föreslagna bestämmelse i 2 kap. 4 § UB.

I 3 kap. 23 andra stycket andra meningen UB föreskrivs att annan exekutionstitel i allmänt mål får verkställas innan den har fått laga kraft, om det är särskilt föreskrivet. Sådan särskild föreskrift finns t.ex. i skatteförfarandelagen (2011:1244). Denna reglering ersätts av våra föreslagna bestämmelser i 2 kap. 12 och 19 §§ UB om vad som gäller för verkställighet av förvaltningsmyndighets beslut och mål som ska handläggas enligt indrivningslagen.

3 kap. 23 § tredje stycket UB

Enligt 3 kap. 23 § tredje stycket första meningen UB verkställs en exekutionstitel i allmänt mål såsom en lagakraftägande dom. Denna reglering ersätts av vår föreslagna bestämmelse i 2 kap. 19 § UB.

Av tredje stycket framgår även vad som ska gälla vid återgång av utmätning när exekutionstiteln har upphävts. Denna särreglering har vi diskuterat ovan i samband med våra överväganden om särregleringarna i 3 kap. 23 § första stycket.

21 Se även 2 § bötesverkställighetslagen (1979:189): Uppbörd av böter sker så snart dom, strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot har meddelats. Indrivning får däremot ej ske förrän domen har vunnit laga kraft eller föreläggandet har godkänts. Utan hinder av att dom eller föreläggande ej har meddelats får den misstänkte betala förskott på böter som kan komma att åläggas honom. Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om sådan förskottsbetalning.

Våra förslag innebär inte någon ändrad tillämpning av 8 kap. 4 § första och andra stycket UB

Även om det inte uttryckligen framgår av 8 kap. 19 § UB gäller inte heller 8 kap. 4 § första och andra stycket UB för de allmänna målen. Detta följer av en jämförelse med 3 kap. 23 § första stycket

UB.

Enligt 8 kap 4 § första stycket UB gäller att när utmätning har skett med stöd av dagens reglering i 3 kap. 6 § UB, dvs. på grund av dom om betalningsskyldighet som inte är dom i växelmål, checkmål eller tredskodom om betalningsskyldighet, får egendomen inte säljas utan gäldenärens samtycke förrän exekutionstiteln har fått laga kraft (se våra förslag i avsnitt 4.3.4 som innebär att dom i växelmål, checkmål eller tredskodom om betalningsskyldighet ska behandlas som andra domar). Detsamma gäller när utmätning har skett på grund av utslag eller beslut i mål om betalningsföreläggande eller handräckning och gäldenären har sökt återvinning eller överklagat.

Av 8 kap. 4 § andra stycket UB följer att lös egendom som har betydande värde eller fast egendom inte heller i annat fall får säljas utan gäldenärens samtycke, om inte exekutionstiteln har fått laga kraft eller får verkställas som en lagakraftägande dom. Detta stycke gäller för alla fall när exekutionstiteln inte har fått laga kraft och inte heller får verkställas som en lagakraftägande dom. Stycket är alltså även tillämpligt när exekutionstiteln är en växel- eller checkdom, tredskodom eller utslag eller beslut i mål om betalningsföreläggande eller handräckning och avgörandet inte har fått laga kraft.

I 8 kap. 4 § tredje stycket UB görs undantag från första och andra stycket som innebär att lös egendom som hastigt faller i värde eller kräver alltför kostsam vård, utan hinder av bestämmelsens första eller andra stycke, får säljas så snart som möjligt.

Våra förslag innebär inte någon ändrad tillämpning av 8 kap. 4 § första och andra stycket UB. Detta bör framgå genom ett tillägg i 8 kap. 4 § som klargör att vad som sägs i första och andra stycket inte gäller i mål som handläggs enligt indrivningslagen.

4.3.10. Behövs särreglering för indrivningsmål enligt vad som föreskrivs i 4 kap. 36 § UB?

Vår bedömning och förslag: Dagens särbestämmelser i 4 kap.

36 § UB behövs även fortsättningsvis. För att öka överskådligheten och underlätta tillämpningen av lagstiftningen föreslår vi att undantagsbestämmelserna förs in i de bestämmelser som berörs av undantagen.

Undantagsbestämmelserna förs in i de bestämmelser som berörs av undantagen

Enligt 4 kap. 10 § första stycket UB ska utmätning ske så snart som möjligt efter det att de handlingar som behövs har kommit in till Kronofogdemyndigheten. Enligt paragrafens andra stycke förfaller ansökan om sökanden medger uppskov med utmätningen och uppskovet varar över två månader. Detsamma gäller om sökanden medger uppskov fler än två gånger under ett år.

Enligt 4 kap. 36 § första stycket UB ska bestämmelserna om uppskov i 10 § andra stycket inte tillämpas i ett allmänt mål. I stället gäller bestämmelserna om uppskov i 7–9 §§ indrivningslagen.

Av 4 kap. 11 § UB framgår att om två eller flera har sökt utmätning mot samma gäldenär, ska utmätning för fordringarna ske samtidigt, om inte utmätning för någon av fordringarna därigenom fördröjs oskäligt. Bestämmelserna i balkens 7 kap. 17 § första stycke om jämkning av underhållsbidrag vid utmätning av lön tillämpas även vid annan utmätning.

Enligt 4 kap. 36 § andra stycket UB ska bestämmelserna i 11 § inte tillämpas i allmänna mål om Kronofogdemyndigheten har avbrutit indrivningen enligt 18 § första stycket andra meningen indrivningslagen, dvs. om Skatteverket överväger att vidta eller har vidtagit åtgärd enligt lagen (2007:324) om Skatteverkets hantering av vissa borgenärsuppgifter.

Vi föreslår inte någon ändrad ordning för hur mål som i dag är allmänna mål ska handläggas. Det är därför vår bedömning att dagens särbestämmelser även fortsättningsvis behövs. För att öka överskådligheten och underlätta tillämpningen av lagstiftningen föreslår

vi att undantagsbestämmelserna förs in i de bestämmelser undantagen rör.

4.3.11. Principen om barnets bästa lagfästs i utsökningsbalken

Vårt förslag: Kronofogdemyndighetens skyldighet att beakta

barns bästa under hela utsökningsförfarandet lagfästs i en övergripande bestämmelse i utsökningsbalkens inledande kapitel.

Principen om barnets bästa bör lagfästas i utsökningsbalken

Barnets bästa ska beaktas vid alla myndigheters beslut eller andra åtgärder som rör barn. Kronofogdemyndigheten har alltså redan i dag en skyldighet att beakta barnkonventionens bestämmelser. En framtida inkorporering av barnkonventionen i svensk lag kommer dock att innebära att Kronofogdemyndigheten måste förhålla sig till barnkonventionen på ett annat sätt än i dag eftersom barnkonventionen då ensam kan läggas till grund för Kronofogdemyndighetens beslut och åtgärder i utsökningsärenden. Barnrättighetsutredningen framhöll emellertid att en inkorporering av barnkonventionen inte utesluter en fortsatt transformering. Tvärtom menade utredningen att transformeringen ska fortsätta även efter det att barnkonventionen blivit svensk lag (se avsnitt 2.2.2).

Vi anser att en bestämmelse om barnets bästa i utsökningsbalken kan bidra till att skapa en tydlighet i regelverket och främja rättssäkerheten i utsökningsförfarandet. Med en bestämmelse som uttryckligen anger att barnets bästa ska beaktas kommer det inte att vara någon tvekan om att myndigheten ska ta hänsyn till vad som är bäst för barnet. Det blir också lättare för enskilda att åberopa principen.

Som ett led i att förtydliga Kronofogdemyndighetens skyldigheter att inom ramen för utsökningsförfarandet, beakta barnets bästa, föreslår vi därför att det införs en bestämmelse i utsökningsbalkens första kapitel som innebär att när barn påverkas av ett beslut eller annan åtgärd enligt balkens bestämmelser, ska barnets bästa beaktas. Med uttrycket barn avses, i enlighet med den definition av barn som ges i barnkonventionen, varje människa under 18 år.

Hur kan barnets bästa beaktas i utsökningsförfarandet?

Den närmare innebörden av barnets bästa är inte definierad i lag utan vad som är bäst för barnet måste avgöras i varje enskilt fall, utifrån en bedömning av förhållandena i det enskilda fallet. Det som är bäst för ett barn behöver givetvis inte vara det för ett annat barn. Frågan är hur och i vilken utsträckning barnets bästa bör beaktas och vägas mot andra intressen inom ramen för utsökningsförfarandet.

I de situationer Barnrättighetsutredningen kartlade – barn i migrationsprocessen, stöd och service till barn med funktionsnedsättning, barn som har bevittnat våld inom familjen och barn som har utsatts för våld inom familjen – har lagstiftningen ofta en direkt påverkan på barnet och barnets rättigheter. Det utsökningsrättsliga regelverket är av en helt annan karaktär. Utsökningsbalken är, till skillnad från en stor del av den lagstiftning som ska tillämpas i de situationer som

Barnrättighetsutredningen behandlade, inte någon för svaranden

rättighetsbaserad lagstiftning utan det utsökningsrättsliga regelverket reglerar när och hur staten genom tvång får inskränka enskildas rättigheter för att framtvinga betalning eller någon annan prestation. Genom ett effektivt verkställighetsförfarande möjliggör staten för sökanden att komma till sin rätt vilket sker genom inskränkningar i svarandens rättigheter. Bestämmelserna i utsökningsbalken måste därför väga sökandens intressen mot svarandens rättigheter.

Det är uppenbart att Kronofogdemyndighetens åtgärder mot en svarande i ett utsökningsförfarande i vart fall indirekt kommer att påverka svarandens barn. Att Kronofogdemyndigheten ska beakta barnets bästa kan givetvis som regel inte innebära att Kronofogdemyndigheten ska underlåta att vidta verkställighetsåtgärder när barn påverkas. Det bör också framhållas att dagens utsökningsförfarande, t.ex. reglerna om löneutmätningsförfarandet och reglerna om beneficium, alla redan är utformade så att svarandens barns behov ska beaktas. Vi anser att dessa regler redan i dag ger Kronofogdemyndigheten möjlighet att beakta barnkonventionens krav. En lagfäst bestämmelse om barnets bästa ska således inte tolkas på så sätt att Kronofogdemyndigheten, utöver vad som följer av reglerna om beneficium för gäldenären och dennes familj, ska tillerkänna barnfamiljer extra beneficium. Däremot ska barnets intressen och behov vägas in vid beneficiebedömningen. Detsamma gäller när valet står mellan

olika verkställighetsåtgärder. Ett typexempel kan vara att det förhållandet att barn påverkas i vissa fall bör kunna leda till att löneutmätning godtas under en längre tid än normalt för att undvika utmätning och försäljning av familjens bostad.

En lagfäst bestämmelse om barnets bästa bör också innebära att Kronofogdemyndigheten redovisar vilka överväganden Kronofogdemyndigheten gjort i det enskilda fallet och hur barnets bästa vägts mot andra intressen. Det torde vara sällsynt förekommande att Kronofogdemyndigheten har behov av att göra en barnkonsekvensanalys (se avsnitt 2.2.2) men i särskilda fall kan en sådan analys utgöra ett led i och stöd för myndighetens beslutsfattande. Genom att Kronofogdemyndighetens överväganden blir tydligare för parterna blir också utsökningsförfarandet mer transparent.

Kronofogdemyndigheten har i flera avseenden anledning att ta hänsyn till familjerättsliga skyddsbehov och särskilt beakta barnets bästa. Några aspekter redovisas nedan.

Kronofogdemyndighetens bemötande av barn

I Kronofogdens verksamhet möter myndigheten barn vars föräldrar berörs av utsökningsåtgärder på olika sätt. Enligt föräldrabalken följer att föräldrar ansvarar för sina barn. Enligt barnkonventionen har dock alla myndigheter ett ansvar och en skyldighet att agera när barnets föräldrar inte klarar av föräldrarollen och när barnets rättigheter inte kan tillgodoses inom familjen.

När Kronofogdemyndigheten vidtar åtgärder inom ramen för utsökningsförfarandet ankommer det således i första hand på barnets föräldrar att förklara situationen för barnet. Om föräldern inte klarar detta och om socialtjänsten inte är närvarande måste dock handläggare vid Kronofogdemyndigheten ha den kompetens och beredskap som krävs för att kunna stötta föräldern och även, i sista hand, själv kunna förklara situationen för barnet.

Kronofogdemyndighetens möten med barn

Kronofogdemyndigheten kan möta barn i olika skeden av utsökningsförfarandet. Med möten kan avses både fysiska möten och kontakt per telefon. När Kronofogdemyndigheten ska göra en bostadsför-

rättning går det inte att i förväg med säkerhet veta vem myndigheten kommer att möta. I en del fall kan det finnas barn hemma.

Om ett barn är ensamt hemma när Kronofogdemyndigheten ska göra en förrättning bör förrättningen som huvudregel ställas in, men huvudregeln kan behöva frångås om det kan misstänkas att svaranden håller sig undan eller om förrättningen är särskilt brådskande.

Utmätningsordningen

Om det finns flera typer av utmätningsbar egendom tillämpar Kronofogdemyndigheten som huvudregel följande utmätningsordning.

1. Kontanta medel

2. Banktillgodohavanden och andra likvida tillgångar som kan omedelbart finns tillgängliga

3. Löneutmätning

4. Fondandelar och aktier

5. Övrig lös egendom

6. Fast egendom

7. Skepp, luftfartyg, tvistiga fordringar m.m.

Om målet kan antas bli fullbetalt genom löneutmätning inom 12 månader räknat från den dag utmätningen kan börja, låter Kronofogdemyndigheten i normalfallet verkställigheten stanna vid löneutmätning även om egendom som anges under punkterna 4–7 finns tillgänglig. Avsteg görs i båda riktningarna beroende på gäldenärens och borgenärens förhållanden. Hur lång period av löneutmätning som kan godtas ska bedömas i det enskilda fallet.22

Reglerna kring utmätningsordningen innebär att ett antal överväganden måste göras i det enskilda fallet. Enligt nuvarande 4 kap. 3 § UB ska Kronofogdemyndigheten göra en försvarlighetsbedömning och intresseavvägning. Vidare ska Kronofogdemyndigheten göra en övergripande proportionalitetsbedömning. Av proportionalitets-

22 Kronofogdemyndighetens ställningstagande avseende utmätningsordningen, 7/14/VER, dnr 832 1393-14/121.

principen följer att en tilltänkt åtgärd inte får vara mer ingripande, omfattande eller varaktig än att den står i rimlig proportion till vad som kan vinnas med åtgärden. Vid bedömningen av åtgärdens proportionalitet ska samtliga kända faktorer som har betydelse vägas in, till exempel måste barnkonventionens bestämmelser beaktas om verkställigheten påverkar ett barn.

Hur lång löneutmätningsperiod som kan väljas före utmätning av annan egendom måste bedömas i det enskilda fallet. Det förhållandet att löneutmätningsgäldenären har barn bör kunna påverka bedömningen av hur länge löneutmätning ska kunna godtas i stället för att t.ex. utmäta familjens bostad. I rättsfallet NJA 2013 s. 1241 har Högsta domstolen godtagit löneutmätning under flera år i stället för utmätning av en bostad.

Beneficiebedömningen

Av 5 kap. 2 § första och andra stycket UB framgår att när gäldenären har familj bestäms vad som enligt kapitlets 1 § får undantas med skälig hänsyn även till vad familjen brukar eller behöver. Om gäldenären eller någon som tillhör hans familj lider av ”lyte eller allvarlig sjukdom” ska det också beakta s23. Till gäldenärens familj räknas make och egna eller gemensamma barn. Till familjen hör även makens barn, om gäldenären varaktigt sammanbor med maken och barnet. Även fosterbarn bör räknas som familjemedlem om förhållandet är varaktigt.24

Kronofogdemyndigheten ska således redan i dag särskilt beakta om utsökningsgäldenären har barn och vilka behov barnet har i samband med att myndigheten bedömer gäldenärens och dennes familjs behov av beneficium. Som vi nämnt ovan innebär en lagfäst bestämmelse om barnets bästa givetvis inte att ytterligare beneficium ska tillerkännas barnfamiljer, utan beneficiebedömningen ska göras utifrån regelverket om beneficium men med beaktande av barnets intressen och behov.

En fråga som har uppkommit i samband med att vi övervägt frågor om gäldenärens beneficium är om ett barns intressen och behov kan

23 Se avsnitt 7.3.1 där vi föreslår att ”lyte” ska ersättas med ”allvarlig funktionsnedsättning”. 24 Walin m.fl., Utsökningsbalken, (1 augusti 2013, Zeteo) kommentaren till 5 kap. 2 § UB.

motivera att förälderns bil undantas från utmätning. Det finns inte något vägledande avgörande från Högsta domstolen, men rättsfallet NJA 1990 s. 769, där en personbil värderad till 35 000 kronor (år 1990) utmätts är av visst intresse. Gäldenären överklagade utmätningen och åberopade att han behövde bilen för att kunna lämna sin son på fritidshem och kunna arbeta på annan ort. HD kom fram till att gäldenären skulle få behålla ett belopp om 18 000 kronor för att kunna köpa en annan bil. I HD gjorde klaganden (gäldenären) emellertid endast gällande att han behövde bilen för att kunna arbeta och försörja sig och sin familj. Riksskatteverket medgav att bilen utgjorde gäldenärens beneficieegendom men framhöll att bilen hade ett för högt värde för att kunna undantas från utmätning. Frågan om möjligheten att undanta bilen för att gäldenären skulle kunna skjutsa sonen till fritidshemmet prövades därför inte i HD. Det kan dock inte uteslutas att ett liknande resonemang skulle kunna föras när det gäller en gäldenärs behov av bil för att skjutsa barn till och från skola eller fritidshem. Det är vår uppfattning att Kronofogdemyndigheten, inom ramen för gällande regelverk, bör kunna väga in barnets bästa när gäldenärens behov av bil prövas och det inte finns några andra lämpliga färdmedel.

Enligt äldre HD-praxis är det möjligt att undanta TV-apparater som inte har ett betydande marknadsvärde som beneficium (NJA 1983 s. 642 och NJA 1985 s. 494)25. Dagens samhällsförhållanden och teknikutveckling kan innebära behov av en förändrad syn när det gäller beneficieprövningen och barns behov. Ett exempel är att datorutrustning till skäligt värde numera torde betraktas som normal utrustning för ett hem eftersom det är ett viktigt verktyg för kunskapsinhämtning. Tillgång till dator och internet är också ofta en förutsättning för att barn ska kunna utföra sitt skolarbete (jfr RH 2006:47 där en dator med begränsat värde ansågs som normal utrustning för ett hem). I framtiden kan annan egendom komma att utgöra beneficium.

25 I det första avgörandet undantogs TV-apparater till ett begränsat värde från utmätning med hänsyn tagen till att gäldenären hade barn. I det senare avgörandet framhöll HD att ”en TVapparat får numera betraktas som normal utrustning för ett hem. Särskilt i familjer med barn torde den ofta fylla en viktig social funktion. På grund härav och eftersom den aktuella apparaten representerar ett begränsat värde, får det anses befogat att den undantages från utmätning”.

Löneutmätning

Kronofogdemyndigheten måste redan enligt gällande bestämmelser ta särskild hänsyn till barns bästa inom ramen för löneutmätningsförfarandet i samband med beräkning av vilket belopp en löneutmätningsgäldenär ska få förbehålla sig.

I avsnitt 8.4.1 föreslår vi nya bestämmelser för beräkning av normal- och förbehållsbelopp vid löneutmätning. Vårt förslag innebär att förbehållsbeloppen höjs för barnfamiljer. Förslaget innebär också att utsökningsgäldenärens och eventuell makes eller sambos kostnader för umgänge med barn, inklusive skäliga reskostnader, ska beaktas i löneutmätningsförfarandet. Om det finns särskilda skäl ska även kostnader som uppkommer på grund av växelvis boende kunna beaktas. De nya reglerna kommer således ge ett ökat handlingsutrymme för Kronofogdemyndigheten att beakta barns bästa utifrån de förutsättningar som är aktuella i ärendet.

Barns rätt till en bostad – Kronfogdemyndighetens verkställighet av avhysning

Barnkonventionens art. 27 p. 3 behandlar barns rätt till nödvändiga levnadsvillkor, bl.a. bostad. Av bestämmelsen följer att konventionsstaterna, i enlighet med nationella förhållanden och inom ramen för sina resurser, ska vidta lämpliga åtgärder för att bistå föräldrar och andra som är ansvariga för barnet att genomföra denna rätt. Vid behov ska konventionsstaterna tillhandahålla materiellt bistånd och utarbeta stödprogram, särskilt i fråga om mat, kläder och bostäder. I Sverige uttrycks rätten till bostad och att barns rätt ska tas till vara i 1 kap. 2 § regeringsformen:

… Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Särskilt ska det allmänna trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa. … Det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. …

I Sverige har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Försörjningsstöd ska lämnas till skäliga kostnader för bl.a. boende

och hushållsel. Socialstyrelsen och länsstyrelserna har sammanställt kunskap och identifierat viktiga faktorer för att införa ett barnperspektiv i handläggningen av ekonomiskt bistånd26.

Barns rätt till en bostad ska i första hand tillgodoses av de sociala skyddsnät som finns. När ett avhysningsmål väl nått verkställighetsstadiet är det Kronofogdemyndighetens uppdrag att genomföra avhysningen medan det är socialnämndens uppgift att ta det sociala ansvaret. Vi anser därför inte att det bör införas några ytterligare möjligheter för Kronofogdemyndigheten att av sociala skäl skjuta upp en avhysningsförrättning. Däremot anser vi att det bör tydliggöras att när en begäran om anstånd prövas ska Kronofogdemyndigheten särskilt beakta om svaranden eller tredje man ska avhysas från sitt hem. Eventuella ytterligare skyddsåtgärder bör införas i annan lagstiftning (se avsnitt 10.4.1). I avsnitt 4.3.12 föreslår vi också att proportionalitetsprincipen ska lagfästas. Det kommer att innebära att Kronofogdemyndigheten i undantagsfall kan avstå från att verkställa en avhysningsförrättning.

Kronofogdemyndighetens verkställighet av avhysning är en av de mest ingripande åtgärder som Kronofogdemyndigheten kan vidta. Åtgärderna har stor påverkan på svaranden, dennes barn och övriga familj. Vid en avhysningsförrättning bör därför socialnämnden närvara när barn berörs. Om socialnämnden inte är närvarande och barn är hemma bör Kronofogdemyndigheten kontakta socialnämnden. När socialnämnden är närvarande är det i första hand dess ansvar att förklara situationen för barnet om inte föräldrarna klarar av det. Om socialtjänsten behöver hjälp med att förklara eller inte är närvarande måste dock Kronofogdemyndigheten kunna förklara för barn vad som ska hända.

I avsnitt 4.3.13 och 10.4.3 föreslår vi åtgärder för att uppnå ett bättre informationsutbyte mellan Kronofogdemyndigheten och socialnämnden i samband med en tvångsvis försäljning av en bostad och efterföljande handräckning enligt 8 kap. 18 UB eller en avhysningsförrättning. I framtiden ska det således inte behöva uppkomma

26 Rapporten Barnperspektiv vid handläggning av ekonomiskt bistånd (2003). I rapporten betonas att det kan vara viktigt för barn att få bo kvar i sitt bostadsområde. Barn kan känna rädsla för att behöva flytta. Att byta bostad och bostadsort är ofta en stor händelse för barn som vanligtvis rör sig inom ett ganska begränsat område. Det har visat sig att barn som flyttas som innebär byte av kamrater och skola, kan få negativa konsekvenser för barns skolgång.

fall där socialnämnden inte är närvarande när avhysningen påverkar barn. Skulle det ändå inträffa måste Kronofogdemyndigheten dock ta särskild hänsyn till barnets bästa.

När det gäller själva genomförandet av avhysningen har Kronofogdemyndigheten beslutat att metoden direktavhysning bör undvikas när myndigheten har kännedom om att det finns barn som kan bli berörda av avhysningen. I stället bör till exempel stegvis avhysning användas (se avsnitt 10.2.3 och 10.2.4)27.

Den ovan nämnda rutinen att Kronofogdemyndigheten som huvudregel ska ställa in en förrättning när ett barn är ensamt hemma gäller inte för avhysningsförrättningar. Anledningen till det är främst kostnadsskäl. Det förekommer dock att Kronofogdemyndigheten ändå ställer in en avhysningsförrättning när barn berörs och det sker främst när socialnämnden inte är närvarande. Vår uppfattning är att det måste finnas ett visst utrymme för Kronofogdemyndigheten att skjuta upp avhysningsförrättningen under en kortare tid i en situation när barn berörs och socialnämnden inte är närvarande.

4.3.12. Proportionalitetsprincipen lagfästs i utsökningsbalken

Våra förslag: Proportionalitetsprincipen lagfästs i utsöknings-

balkens första kapitel. Enligt bestämmelsen får en åtgärd bara vidtas om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den som berörs av åtgärden.

Kronofogdemyndigheten får också upphäva ett beslut som inte har fått laga kraft om det är uppenbart att beslutet inte är proportionerligt. Vidtagna åtgärder ska dock inte återgå förrän beslutet om upphävande har fått laga kraft. När ett beslut som upphävts med tillämpning av proportionalitetsprincipen har fått laga kraft ska Kronofogdemyndigheten upphäva andra beslut som till följd av det beslutet inte längre kan verkställas. Detsamma gäller om Kronofogdemyndigheten fattat ett beslut att inte vidta ytterligare åtgärder och det beslutet har fått laga kraft.

Kronofogdemyndighetens upphävandebeslut får överklagas inom tre veckor från beslutet.

27 Kronofogdemyndighetens beslut 2014-10-03, dnr 832 28544-14/121.

Bakgrund

Enligt våra direktiv ska vi ta ställning till under vilka förutsättningar bostäder ska vara skyddade från utmätning. I direktiven framhålls att det övergripande syftet med utsökningsförfarandet är att säkerställa att förpliktelser fullgörs. Samtidigt påpekas det att det i det enskilda fallet inte kan ske till vilket pris som helst. Det som står att vinna med en utsökningsåtgärd måste stå i proportion till de konsekvenser det får för en gäldenär och dennes familj. Direktiven erinrar också om att vikten av att utsökningsåtgärden står i proportion till gäldenärens behöriga intressen och rättigheter har framhållits i rättspraxis på senare tid och hänvisar till två nedan redovisade domar.

Europadomstolens dom den 25 juli 2013 – Rousk mot Sverige (ECHR 27183/04)

I Europadomstolens mål Rousk mot Sverige (domen finns i svensk översättning i bilaga 20) konstaterade domstolen att exekutiv försäljning och avhysning från en bostad för en utmätningsbar skuld till staten som vid tidpunkten för försäljningen och avhysningen bara uppgick till 6 721 kronor stred mot både egendomsskyddet enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen och mot rätten till respekt för sitt hem enligt artikel 8 i Europakonventionen.

Bakgrunden i målet är följande. Rousk blev skönstaxerad år 2002 och debiterades en kvarskatt om drygt 230 000 kr. I april 2003 överlämnades kvarskatten till Kronofogdemyndigheten för indrivning. I maj 2003 utmätte Kronofogdemyndigheten Rousks bostad (en tomträtt) och ett bevis om utmätningen skickades till Rousk samma dag. Rousk blev dock inte delgiven denna handling. Kronofogdemyndigheten skickade senare ett meddelande till Rousk med information om att Kronofogdemyndigheten planerade att sälja tomträtten i början av september 2003.

Rousk tog härefter kontakt med Skattemyndigheten per brev och telefax och begärde anstånd med betalning av den skönstaxerade kvarskatten. Enligt vad som framkommit kom dessa handlingar bort i Skattemyndighetens hantering. Rousk tog även kontakt med Kronofogdemyndigheten och begärde anstånd med försäljningen. Som skäl för anståndsbegäran anförde han att han skulle överklaga beslutet om skönstaxering, att han hade betalat andra skulder som

han hade och att han led av allvarlig depression. Kronofogdemyndigheten avslog Rousks begäran om anstånd med motiveringen att sökanden, som företräddes av Kronofogdemyndigheten, motsatt sig anstånd. Kronofogdemyndigheten skickade strax därpå en underrättelse till Rousk med information om tid och plats för auktion av tomträtten samt beviset om utmätningen.

Rousk överklagade Kronofogdemyndighetens beslut att inte bevilja anstånd med försäljningen och han överklagade strax efter det även själva utmätningsbeslutet. Den 28 augusti 2003 avslog tingsrätten Rousks överklaganden. Samma dag ansökte Rousk på nytt om anstånd och påpekade för Skattemyndigheten att ärendet var brådskande, dock utan att nämna datum för den exekutiva auktionen. Rousk kontaktade Skattemyndigheten igen den 1 september 2003 och framhöll vikten av att hans ansökan om anstånd skulle behandlas skyndsamt. Den 3 september 2003 beviljade Skattemyndigheten Rousk anstånd med betalning av skatteskulden och beslutet registrerades i Skattemyndighetens databas. Samma dag höll Kronofogdemyndigheten, som inte kände till Skattemyndighetens anståndsbeslut, auktion på tomträtten. Tomträtten såldes på auktionen för 1 600 000 kr.

Den 15 september 2003 överklagade Rousk tingsrättens beslut att fastställa Kronofogdemyndighetens utmätningsbeslut och beslutet att inte lämna anstånd med försäljning. Två dagar senare överklagade han Kronofogdemyndighetens beslut att sälja tomträtten. Kronofogdemyndigheten höll fördelningssammanträde den 1 oktober 2003. Det beslutades att Rousks bolån (881 788 kr) skulle betalas omedelbart medan kostnader, statens fordran bestående av otvistiga fordonsskatter och TV-avgifter och Rousks eget anspråk på övervärdet efter försäljningen skulle betalas efter att försäljningen fått laga kraft. I samband med fördelningssammanträdet fick den person som hade förvärvat tomträtten rätt att tillträda fastigheten. Trots att Rousk hade fått anstånd av Skattemyndigheten med att betala den skönstaxerade kvarskatten inkluderades skulden och statens fordran togs upp till drygt 256 000 kr.

Eftersom Rousk inte flyttade frivilligt från sin bostad begärde köparen av tomträtten att Kronofogdemyndigheten enligt bestämmelserna i 8 kap. 18 § UB skulle avhysa Rousk. Rousk informerades om att han den 14 oktober 2003 skulle komma att avhysas. Dagarna innan planerad avhysning begärde Rousk anstånd med av-

hysningen hos Kronofogdemyndigheten. Kronofogdemyndigheten avslog hans begäran varpå Rousk överklagade detta beslut till tingsrätten. Tingsrätten stoppade inte avhysningen och strax därefter avslog tingsrätten Rousks överklagande av försäljningen av tomträtten. Rousk avhystes av Kronofogdemyndigheten den 22 oktober 2003. I samband med avhysningen skadades eller förstördes samt kastades en del av Rousks egendom. Rousk överklagade Kronofogdemyndighetens genomförande av avhysningen. Den 27 januari 2004 betalade Kronofogdemyndigheten ut 524 343 kronor till Rousk vilket var det belopp som återstod efter att skulder och kostnader betalats. Statens fordran hade med anledning av Rousks överklagande av fördelningsbeslutet slutligt fastställts till 6 721 kronor avseende fordonsskatt och TV-avgifter.

När det gäller frågan om kränkning enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet anmärkte domstolen att en inskränkning av en persons rätt till respekt för sin egendom måste uppnå en rättvis jämvikt mellan de krav som samhällets allmänna intresse ställer och kraven på att skydda enskilda individers grundläggande rättigheter. Med andra ord måste det finnas ett skäligt proportionalitetsförhållande mellan de åtgärder som vidtas och det syfte som eftersträvas. Domstolen godtog att skatteskulder är indrivningsbara efter Skattemyndighetens beslut om slutlig skatt även om beslutet överklagats eller det begärts omprövning. Domstolen anmärkte att det bl.a. genom möjligheten att begära att Skattemyndigheten beviljar anstånd med betalningen finns rättssäkerhetsgarantier som säkerställer att enskilda inte hamnar i en situation där deras överklaganden kringskärs. Domstolen noterade flera omständigheter i sina domskäl. Utmätningsbeslutet delgavs aldrig formellt. Besluten om utmätning, försäljning och avhysning överklagades och var inte slutligt prövade vid tidpunkten för försäljning och avhysning. Ansökan om anstånd prövades inte tillräckligt skyndsamt. Kronofogdemyndigheten kontrollerade inte om anstånd beviljats. Andra redan betalda skulder inkluderades i bedömningsunderlaget. Domstolen ansåg att både beslutet att stå fast vid försäljningen och den efterföljande avhysningen framstår som överdrivna och oproportionerliga, i synnerhet som Rousk hade andra tillgångar, en bil, som kunde täckt skulden. Detta gäller i ännu högre grad eftersom utmätningsbeslutet inte fått laga kraft. Domstolen hänvisade slutligen till alla omständigheter som nämnts

ovan och konstaterade att det skett en kränkning av egendomsskyddet.

Vid prövningen av frågan om kränkning enligt artikel 8 i Europakonventionen noterade Europadomstolen att försäljningen och avhysningen innebar en inskränkning av Rousks rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv och berövade honom hans hem. Domstolen noterade också att inskränkningen var lagenlig och hade det legitima syftet att skydda andras rättigheter och friheter, nämligen fastighetens köpare, liksom landets ekonomiska välstånd, genom att säkerställa inkassering av skatter. Domstolen framhöll att förlusten av någons hem är den mest extrema formen av inskränkning av rätten till respekt för sitt hem men godtog att det ibland kan vara nödvändigt för staten att utmäta och sälja egendom, inklusive enskildas hem, för att säkerställa betalning av skatter som staten har rätt till genom indrivningsbara skulder. I detta sammanhang framhöll domstolen emellertid att åtgärderna måste verkställas på ett sätt som säkerställer att den enskildes rätt till sitt hem vederbörligen beaktas och skyddas. Domstolen framhöll att när Kronofogdemyndigheten beslutade om avhysning kände myndigheten till att det bara var en mycket liten skuld som fortfarande var indrivningsbar samt att varken utmätningsbeslutet eller själva försäljningen var slutgiltigt prövade. Domstolen ansåg att avhysningen borde ha skjutits upp tills frågorna var avgjorda för att garantera att de rättsmedel och rättssäkerhetsgarantier som finns var tillgängliga och tillräckliga inte bara i teorin utan också i praktiken. Vidare påpekade domstolen att övervärdet från försäljningen betalades ut till Rousk först den 27 januari 2004 trots att han varit skyldig att flytta från sitt hem före den 1 oktober 2003. Härigenom orsakades han en ytterligare ekonomisk börda, som under omständigheterna i målet framstår som överdriven, i synnerhet med tanke på hans behov av att hitta ett nytt hem.

När det gäller köparens rättigheter framhöll domstolen att köparen hade ett legitimt intresse av att få tillträde till fastigheten inom skälig tid och att få juridisk säkerhet för att köpet fått laga kraft. Domstolen noterade emellertid att en köpare på en exekutiv auktion ofta, på grund av de ökade riskerna, kan betala ett lägre pris än på den öppna marknaden. Vidare noterade domstolen att köparens omedelbara investering begränsades eftersom han bara behövde betala tio procent av köpeskillingen på dagen för den exekutiva auktionen. Med hänsyn till samtliga omständigheter, och i synnerhet bristen

på effektiva rättssäkerhetsgarantier som gör det möjligt för den klagande att skydda sina intressen, ansåg domstolen att varken köparens intressen eller statens allmänna intresse övervägde den klagandes. Därmed ansåg domstolen att det skett en kränkning av artikel 8 i Europakonventionen.

Staten ålades genom domen att betala ett skadestånd om 80 000 euro och att utge ersättning för rättegångskostnader.

Högsta domstolens uttalande i rättsfallet NJA 2013 s. 1241

Efter den ovan nämnda Rousk-domen har HD i rättsfallet NJA 2013 s. 1241 (se bilaga 24) uttalat att det krävs starka skäl för utmätning av en bostad för att utmätningen inte ska stå i strid mot artikel 8. I första hand bör annan egendom som finns tillgänglig tas i anspråk för betalning av en fordran.

Bakgrunden i det målet är att Kronofogdemyndigheten hade beslutat om utmätning i en persons (D.W.) andel i en fastighet och i hans andel i två pantbrev i fastigheten avseende en skatteskuld som uppgick till 625 000 kr. Staten framställde därefter ett yrkande om hela fastighetens försäljning enligt 8 kap. 8 § UB. Efter avdrag för förrättningskostnader och utdelning till kreditgivare med säkerhet i fastigheten beräknades en försäljning av fastigheten ge ungefär 36 000 kronor till betalning av skatteskulderna. Det hade tidigare beslutats om och pågick utmätning i D.W:s lön med 6 730 kronor i månaden. Skattefordringarna preskriberas år 2017 respektive år 2018.

D.W. och hans hustru överklagade Kronofogdemyndighetens beslut och yrkade att utmätningsbeslutet skulle upphävas. De anförde i huvudsak att övervärdet efter en försäljning inte skulle bli särskilt högt, att de bor på fastigheten tillsammans med två barn som är ett och sju år gamla och med en högre löneutmätning hos D.W. tillsammans med skatteåterbäring som de skulle använda för att betala av skulden skulle skulden kunna vara återbetald inom fem år. Den avbetalningsplan som de hade föreslagit Kronofogdemyndigheten hade inte godtagits.

Klagandena hade ingen framgång i underrätterna men väl i HD som med ändring av hovrättens beslut upphävde utmätningen av fastigheten och de två tillhörande pantbreven.

HD konstaterade att till skillnad från bostadsrätt och hyresrätt kan fast egendom inte undantas från utmätning som beneficium. Vid den försvarlighetsbedömning som HD sedan gjorde enligt bestämmelsen i 4 kap. 3 § UB hänvisade HD bl.a. till tidigare praxis i NJA 2010 s. 397 I och II där utmätning av fastighet, i fall då det saknades andra utmätningsbara tillgångar, ansetts försvarlig enligt 4 kap. 3 § första stycket UB både när sökandens fordran avsett ett i förhållande till fastigheten begränsat belopp (I) och när endast en liten del av sökandens fordran kunde beräknas bli täckt genom utmätningen (II). HD uttryckte sig på följande sätt.

Som en allmän regel gäller enligt 4 kap. 3 § första stycket UB att utmätning ska ske endast om det belopp som kan beräknas flyta in, efter avdrag för kostnader som uppkommer efter utmätningen, ger ett överskott som gör åtgärden försvarlig. Det är själva det förväntade överskottet vid en realisation som står i blickfånget, och utmätning kan aktualiseras så snart överskottet täcker mer än de kostnader som beräknas uppkomma efter utmätningen. När andra utmätningsbara tillgångar saknas, finns det inte något egentligt utrymme för att ge omständigheter av annat slag än det förväntade överskottet en mer avgörande eller självständig betydelse. Det förhållandet att en utmätning avser en bostadsfastighet kan inte hindra en utmätning. Detta hänger samman med att ett undantag för sådana fastigheter i realiteten skulle innebära att egendom togs undan från utmätning i vidare mån än som följer av bestämmelserna om beneficium.

Härefter framhöll HD att det vid tillämpningen av 4 kap. 3 § UB ska göras en intresseavvägning. HD uppmärksammade Europakonventionens artikel 8 som innebär att den enskilde har rätt till respekt för sitt hem och förklarade att denna bestämmelse ska beaktas vid den intresseavvägning som ska göras enligt 4 kap. 3 § andra stycket UB. Vidare framhöll HD att det hänsynstagande till barnets bästa som följer av barnkonventionen är av betydelse i sammanhanget.

HD konstaterade sedan att det fanns annan egendom än bostaden som var tillgänglig för utmätning, nämligen utmätning i D.W:s lön. Även om löneutmätningen inte kunde förväntas täcka skattefordringarna beräknades en försäljning av fastigheten endast inbringa ett lägre belopp, motsvarande vad som under en förhållandevis begränsad tid kunde förväntas flyta in genom löneutmätning. HD kom avslutningsvis fram till att det för närvarande inte fanns tillräckliga skäl för utmätning av D.W:s andel i fastigheten.

Kronofogdemyndighetens försvarlighets- och intressebedömning

Enligt gällande bestämmelser ska Kronofogdemyndigheten göra en

försvarlighetsbedömning innan en tillgång utmäts (4 kap. 3 § första

stycket UB). Detta innebär att utmätning bara ska ske om det belopp som kan beräknas flyta in, efter avdrag för kostnader som uppkommer efter utmätningen, ger ett överskott som gör åtgärden försvarlig. Vid bedömningen av om ett beräknat överskott leder till att utmätningen kan anses försvarlig bör enligt lagmotiven hänsyn tas till omständigheterna i det enskilda fallet, bl.a. till Kronofogdemyndighetens arbetsinsats och olägenheterna för gäldenären. Överskjutande skatt bör alltid utmätas, oavsett vilket belopp det gäller medan återhållsamhet bör iakttas beträffande egendom som kräver större arbetsinsats av Kronofogdemyndigheten eller vars utmätning innebär ett stort ingrepp för gäldenären (prop. 1993/94:50 s. 293 ff. och 362 f.). Som angetts ovan har HD emellertid uttalat att det när andra utmätningsbara tillgångar saknas, inte finns något egentligt utrymme för att ge omständigheter av annat slag än det förväntade överskottet en mer avgörande eller självständig betydelse. När det gäller löneutmätning finns en särskild bestämmelse i 7 kap. 3 § UB som föreskriver att utmätning av lön endast ska ske om det är försvarligt med hänsyn till det belopp som kan beräknas flyta in.

Kronofogdemyndigheten ska även göra en intressebedömning när det gäller frågan vilken egendom som ska utmätas. Å ena sidan ska sökandens rätt till betalning utan onödigt dröjsmål beaktas och å andra sidan ska gäldenärens förhållanden och intressen beaktas (4 kap. 3 § andra stycket UB). I första hand ska den tillgång tas i anspråk som kan användas till fordringens betalning med minsta möjliga kostnad, förlust eller annan olägenhet för gäldenären om inte annat följer av 4 kap. 4–6 §§ UB. Enligt förarbetena bör kontanta medel, banktillgodohavanden och andra likvida tillgångar utmätas i första hand. Därefter följer löneutmätning, utmätning av fondandelar och aktier samt utmätning av övrig lös egendom som exempelvis lösöre, fordringar och pantbrev. Fast egendom bör som regel utmätas i sista hand. Fordringar som är tvistiga bör i princip inte utmätas om det finns säkra och ostridiga tillgångar (prop. 1980/81:8 s. 358 f.).

När det gäller Kronofogdemyndighetens verkställighet av avhysning anges i 16 kap. 3 § första stycket UB att avhysning ska genom-

föras så att skälig hänsyn tas till såväl sökandens intresse som svarandens situation.

Frågan hur parters olika intressen ska vägas mot varandra vid bedömningen av om utmätning av viss egendom kan anses försvarlig har behandlats i HD:s praxis. I rättsfallen NJA 2010 s. 397 I och II, som alltså avgjordes före Rousk-domen, prövade HD vad som anses försvarligt enligt 4 kap. 3 § första stycket UB när det gällde utmätning av fastigheter. HD uttalade att det är det förväntade överskottet vid en försäljning som bör vara avgörande och omständigheter av annat slag än den ekonomiska bedömningen kan inte få någon avgörande eller självständig betydelse. HD uttalade även att det saknar betydelse om fordrans storlek avser ett begränsat belopp i förhållande till fastighetens värde. Även om bara en förhållandevis liten andel av fordringen kan förväntas bli betald kan utmätning av en bostadsfastighet enligt HD vara försvarligt.

Som redovisats ovan prövade HD i rättsfallet NJA 2013 s. 1241, den s.k. barndomen, som meddelades efter Europadomstolens avgörande i målet Rousk mot Sverige, frågan om en gäldenärs bostadsfastighet skulle utmätas. HD hänvisade till 2010 års rättsfall men gjorde också en intresseavvägning mellan sökandens och gäldenärens intressen enligt 4 kap. 3 § andra stycket UB med beaktande av såväl Europakonventionen som barnkonventionen och fann i detta fall att bostaden inte skulle utmätas. En avgörande skillnad mot 2010 års fall var dock att det fanns andra utmätningsbara tillgångar (lön). I barndomen upprepar HD uttalandet från 2010 att det förhållandet att en utmätning avser en bostadsfastighet inte kan hindra utmätning och att det inte finns något egentligt utrymme för att ge andra omständigheter än det förväntade överskottet en mer avgörande eller självständig betydelse när andra utmätningsbara tillgångar saknas. Det är svårt att tolka uttalandet på annat sätt än att HD menar att utrymmet för att underlåta utmätning är mycket litet när andra tillgångar saknas. Samtidigt går det enligt vår uppfattning inte att dra den slutsatsen att en bostadsfastighet enligt HD aldrig skulle kunna skyddas från utmätning i en sådan situation. Skulle, som i Rouskfallet, många olika omständigheter leda till att en utmätning framstår som orimlig, bör en tillämpning av proportionalitetsprincipen enligt vår mening kunna hindra utmätning även om det innebär att den enda utmätningsbara tillgången undantas.

Kronofogdemyndighetens ändrade arbetsrutiner med anledning av kritiken i Rousk-målet

Med anledning av Europadomstolens kritik mot Sverige i Rouskmålet har Kronofogdemyndighetens arbetsrutiner ändrats enligt vad som redovisas i det följande. De ändrade rutinerna beskrivs i en promemoria28.

Kronofogdemyndigheten har klargjort att verkställighet endast får ske om skälen för åtgärden uppväger det intrång som åtgärden innebär för svaranden. Exempel på omständigheter som ska beaktas vid proportionalitetsbedömningen är fordringens storlek, om skulden är skönstaxerad eller annars inte fått laga kraft, om löneutmätning pågår och fordran kan bli betald genom att löneutmätningen förlängs, om fastighetens värde är stort i förhållande till skulden, om skuldbeloppet har sjunkit, om gäldenären samverkar i tillgångsutredningen, hur lång tid sökanden har fått vänta på betalning och särskilt ömmande förhållanden hos gäldenären, t.ex. allvarlig sjukdom.

När den utmätningsbara totala skulden är under 10 000 kronor och den egendom som finns att utmäta är fastighet, bostadsrätt eller annan värdefull egendom, ska förrättningsmannen rådgöra med en kronofogde angående om egendomen ska utmätas. Enligt Kronofogdemyndighetens ställningstagande om utmätningsordningen går det i normalfallet att underlåta annan verkställighet om fordran kan bli betald genom löneutmätning inom tolv månader från avitiden (7/14/VER). Enligt ställningstagandet bör det också göras en bedömning av om det är rimligt att låta löneutmätning pågå under en längre tid i stället för att utmäta t.ex. fast egendom.

Om det finns s.k. allmänna mål ska skattekontot kontrolleras dels innan ärendet överlämnas till försäljningsteam för handläggning, dels i omedelbar anslutning innan försäljningen för att Kronofogdemyndigheten ska vara säker på att den restförda skulden inte har eller kan komma att ändras. Om Kronofogdemyndigheten vet att gäldenären sökt anstånd eller omprövning av skatten, ska Kronofogdemyndigheten kontrollera med Skatteverkets handläggare om det finns anledning att avvakta med försäljningen (alternativt annan restförande myndighet om det avser ett annat mål).

28 Kronofogdemyndighetens promemoria 2013-09-30 (832 25938-13/12).

Om skulden har minskat väsentligt efter utmätningen ska Kronofogdemyndigheten ompröva utmätningen och överväga om den ska kvarstå eller om den ska upphävas och om annan egendom i stället ska utmätas. I dessa fall ska Kronofogdemyndigheten bortse från 4 kap. 34 § UB som innebär att rättelse inte får göras senare än två veckor från utmätningsbeslutet. Kronofogdemyndigheten anser inte att den omständigheten att skulden har minskat kan utgöra hinder mot verkställighet enligt 3 kap. 21 § UB. Den bestämmelsen förutsätter att gäldenären invänder att det saknas grund för verkställighet, t.ex. att hela utmätningsfordringen betalats, inte att verkställigheten är oskälig. Om utmätningen hävs och annan egendom utmäts sker utmätningen för alla då inneliggande fordringar och de får samma förmånsrätt i den egendom som utmäts. Det innebär alltså att den ursprungliga borgenären konkurrerar med nytillkomna borgenärer.

Kronofogdemyndigheten bör enligt uttalanden i promemorian överväga att avvakta med verkställighet av handräckning efter försäljning enligt 8 kap. 18 § UB, om myndigheten efter en sammanvägning av samtliga omständigheter kommer fram till att en handräckning är oproportionerlig. Även om anståndsreglerna inte medger längre anstånd anges i promemorian att Kronofogdemyndigheten, med stöd av Europadomstolens dom, i det enskilda fallet bör kunna bevilja ytterligare anstånd.

När ett beslut överklagas ska Kronofogdemyndigheten bifoga ett yttrande. I yttrandet ska Kronofogdemyndigheten upplysa om vilka åtgärder som är på gång att vidtas och erinra domstolen om att åtgärderna kommer att vidtas om inte domstolen meddelar inhibition. Med denna upplysning vill Kronofogdemyndigheten fästa domstolens uppmärksamhet på bestämmelsen i 18 kap 12 § UB enligt vilken domstolen, utan yrkande och utan motpartens hörande får förordna att någon åtgärd för verkställighet tills vidare inte ska vidtas, eller om det finns synnerliga skäl, att en redan vidtagen åtgärd ska hävas.

Rousk-domen och dess innebörd

Rousk-domen har fått stor uppmärksamhet. Någon har hävdat att svensk skatteindrivning bryter mot mänskliga rättigheter29. Andra har anfört att domen tydliggör ett reformbehov. Johan Sandstedt har uttalat att risken för en kränkning av skyddet för hemmet i Europakonventionens artikel 8 med den svenska utgångspunkten att hemmet bara är ett potentiellt förmögenhetsvärde är stor. Johan Sandstedt hävdar därför att hemmet måste ses som något eget och få en särskild reglering i UB. Han anser också att beslutsvägen och de processuella rättssäkerhetsgarantierna måste ses över. Vidare anser han att det kan vara dags att skilja på olika utmätningsintressen på så sätt att krav med sakrättsligt skydd i bostaden viktas högst, statliga krav lägst och osäkrade privata krav däremellan. Han framför också att frågan om skuld, pengarelationer och utmätningsobjektets värde riskerar att bli en omvälvande förändring för svensk rätt.30

Vår analys av Rousk-domen är att det var flera samverkande faktorer som gjorde att den tvångsvisa försäljningen och den efterföljande avhysningen innebar en kränkning av Rousks rätt till respekt för sin egendom och sitt hem. Europadomstolen pekade på att utmätningsbeslutet inte delgetts klaganden, att de underliggande besluten inte fått laga kraft, att den slutliga fordran var mycket liten, att köparens intressen vägde förhållandevis lätt i sammanhanget samt att det innebar en extra ekonomisk börda för Rousk att övervärdet betalades ut flera månader efter det att han var tvungen att hitta ett nytt hem. Det måste också beaktas att såväl Skattemyndigheten som Kronofogdemyndigheten hade gjort sig skyldiga till direkta felaktigheter. Det går inte att i efterhand avgöra hur utgången hade blivit om Skattemyndigheten prövat begäran om anstånd i ett tidigare skede eller hur Kronofogdemyndigheten hade agerat om den känt till att anstånd meddelats innan auktionen hölls. Den omständigheten att den totala skuldbördan togs upp till ett för högt belopp kan också ha haft betydelse för Kronofogdemyndighetens agerande.

29 Krönika av Jan Thörnhammar, Svensk skatteindrivning bryter mot mänskliga rättigheter –

Sverige fälls i Europadomstolen, publicerad på www.dagensjuridik.se 2013-08-12.

30 Johan Sandstedt artiklar Äganderättsskyddet, rätten till skydd för hemmet och en ny svensk

kränkning: målet Rousk, publicerad i Juridisk Tidskrift, nr 3, 2013–14, Utmätning av bostad och ”Pandoras naturrättsliga ask”: om HD:s restriktiva tolkning av relevant EMD-praxis och reformbehov, publicerad i Juridisk Tidskrift, nr 4, 2015–16 och Utmätning av bostad – och EMK:s tilltagande betydelse, publicerad i Europarättslig tidsskrift, nr 3, 2016.

En slutsats är därför att det dels är oklart om Skattemyndigheten och Kronofogdemyndigheten hade agerat på samma sätt om anståndsfrågan hanterats korrekt, dels om någon av de omständigheter Europadomstolen nämner i sina domskäl ensam skulle ha utgjort en kränkning enligt Europakonventionen eller vilka omständigheter som sammantagna skulle ha gjort det.

Vi noterar vidare att Europadomstolen särskilt uttalade sig om skatteindrivning. Domstolen godtog att det ibland kan vara nödvändigt för staten att utmäta och sälja egendom, inklusive enskildas hem, för att säkerställa betalning av skatter som staten har rätt till. Domstolen godtog också att skatteskulder är indrivningsbara efter Skattemyndighetens beslut om slutlig skatt även om beslutet överklagats eller om det begärts omprövning. I detta sammanhang framhöll domstolen emellertid att åtgärderna måste verkställas på ett sätt som säkerställer att den enskildes rätt till sitt hem vederbörligen beaktas och skyddas.

Enligt vår bedömning innebär Europadomstolens uttalanden i Rousk-domen varken att svensk skatteindrivning i sig strider mot de mänskliga rättigheterna eller att utsökningsförfarandet måste förses med fler rättssäkerhetsgarantier, i vart fall inte efter ändringen i 18 kap. 7 § UB som innebär att svaranden kan överklaga beslut om tvångsvis försäljning, fördelning eller utbetalning lika länge som utmätningsbeslutet. Vad domen däremot påvisar är att utsökningsförfarandet måste omfatta en proportionalitetsbedömning där de motstående intressena vägs mot varandra. Det är också tydligt att det vid en sådan bedömning måste tas särskild hänsyn till om en verkställighetsåtgärd kränker rätten till respekt för privat- och familjeliv och hem. Rätten till respekt för den enskildes hem innebär att hemmet inte bara ska tillmätas ett ekonomiskt värde utan också ett särskilt rättighetsvärde. Det innebär att Kronofogdemyndigheten inte bara ska se till det ekonomiska utfallet när någon riskerar att förlora sitt hem utan också beakta att den enskildes hem har ett särskilt rättighetsskydd. I många situationer tillgodoses detta genom den s.k. utmätningsordningen som innebär att den egendom som kan tas i anspråk med minst kostnad, förlust eller annan olägenhet för gäldenären ska väljas i första hand. Men det särskilda skyddet för hemmet i Europakonventionen kan också, i vissa undantagsfall, innebära att en gäldenärs hem skyddas från utmätning trots att det inte finns någon annan utmätningsbar egendom. Däremot kan som

exempel överskjutande skatt alltid tas i anspråk och det förekommer löneutmätning som bara ger ett utmätningsbelopp om 200 kronor per månad. Vi anser emellertid att det inte bör komma i fråga att sälja någons hem om det förväntade överskottet är försumbart.

I Rousk-domen framhöll domstolen att köparen hade ett legitimt intresse av att få tillträde till fastigheten inom skälig tid och att få juridisk säkerhet för att köpet fått laga kraft. Med hänsyn till samtliga omständigheter, och i synnerhet bristen på effektiva rättssäkerhetsgarantier som gör det möjligt för den klagande att skydda sina intressen, ansåg domstolen emellertid i detta fall att varken köparens intressen eller statens allmänna intresse överväger den klagandes.

En proportionalitetsbedömning är självklart en grannlaga uppgift och det går inte att i förväg ange hur en sådan bedömning kommer att utfalla i varje enskilt fall. Vi vill emellertid peka på några situationer och ge vår syn på hur en proportionalitetsbedömning kan se ut. Här är det av stor vikt att framhålla att egendomsskyddet i Europakonventionen självklart även gäller i förhållande till borgenärer. Om verkställighet av en enskild borgenärs fordran vägras med hänvisning till gäldenärens rättigheter enligt Europakonventionen kan det innebära en kränkning av borgenärens egendomsskydd (jfr redovisade domar från Europadomstolen i avsnitt 2.2.3).

Proportionalitetsprincipen i utsökningsförfarandet

Proportionalitetsprincipen är en allmän rättsgrundsats inom folkrätten och en del av Europakonventionen. De rättigheter som regleras i Europakonventionen får bara kränkas om det har stöd i lag och om åtgärderna inte är oproportionerliga. Den bedömning som ska göras enligt proportionalitetsprincipen innebär en avvägning mellan olika hänsyn. Proportionalitetsprincipen har beskrivits som att en åtgärd inte får vara mer ingripande, omfattande eller varaktig än att den står i rimlig proportion till vad som kan vinnas med åtgärden (prop. 1988/89:124 s. 26).

Utsökningsbalkens bestämmelser ger Kronofogdemyndigheten långtgående befogenheter att utöva makt som inkräktar på människors rättigheter. Kronofogdemyndighetens befogenheter begränsas dock genom att alla åtgärder som Kronofogdemyndigheten vidtar och som enligt Europakonventionen kränker en persons rättigheter

ska prövas i ljuset av proportionalitetsprincipen. För utsökningsförfarandet torde proportionalitetsprincipen således kunna beskrivas som att Kronofogdemyndigheten bara får vidta en åtgärd om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den som berörs av åtgärden. Vid värderingen av intrånget ska hänsyn inte bara tas till ekonomisk förlust. Även en eventuell kränkning av mänskliga rättigheter, som rätten till respekt för egendom och rätten till respekt för den enskildes hem ska vägas in. Det innebär att en viss egendom kan skyddas från utmätning på den grunden att utmätningen skulle innebära en icke godtagbar kränkning enligt Europakonventionen trots att egendomen inte skyddas från utmätning enligt beneficiereglerna. Å andra sidan får Kronofogdemyndigheten inte heller utan godtagbara skäl vägra verkställighet. Myndigheten riskerar i så fall att kränka borgenärens rätt till egendomsskydd.

Proportionalitetsprincipen bör lagfästas i det utsökningsrättsliga regelverket

Som framgått ovan är proportionalitetsprincipen en allmän rättsgrundsats som gäller utan särskilt lagstöd. Principen ska således beaktas när Kronofogdemyndigheten vidtar åtgärder och fattar beslut i utsökningsförfarandet. Hur noggrann avvägning Kronofogdemyndigheten måste göra i varje enskilt fall beror givetvis på vad beslutet eller åtgärden handlar om.

Även om proportionalitetsprincipen gäller utan uttryckligt lagstöd har principen kodifierats i bl.a. 2 kap. 5 § skatteförfarandelagen (2011:1244). I rättegångsbalken är proportionalitetsprincipen lagfäst när det gäller användningen av tvångsmedel i straffprocessen, t.ex. vid häktning (24 kap. 1 § RB) och kvarstad (26 kap. 1 § RB).

Argument som framhölls när proportionalitetsprincipen lagfästes i rättegångsbalken var att det skulle vara en fördel om principerna för tvångsmedelsanvändningen ”såvitt möjligt kommer till klart uttryck i lagstiftningen” och att det var en fördel att ”de som ska tillämpa tvångsmedelsbestämmelserna har sin uppmärksamhet riktad på dessa frågor på ett annat sätt än genom hänvisning till mer eller mindre underförstådda rättgrundsatser” (prop. 1988/89:124 s. 27).

Av samma skäl som anförts för att lagfästa proportionalitetsprincipen i rättegångsbalken anser vi att principen bör lagfästas i

utsökningsbalkens inledande kapitel. Genom en kodifiering av proportionalitetsprincipen i utsökningsbalken får principen ett större genomslag.

Både Europadomstolen och nationella domstolar har i olika avgöranden lämnat vägledning för innehållet i och bedömningen av principen i flera avgöranden. En lagfäst proportionalitetsprincip i utsökningsbalken innebär att skälen för en åtgärd alltid ska ställas i relation till de olägenheter som åtgärden eller beslutet innebär för den enskilde. Vid Kronofogdemyndighetens val av åtgärd ska det eller de alternativ väljas, som uppnår syftet genom minst ingripande åtgärder, med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet.

Europakonventionens skydd gäller självklart oavsett om det bara finns en utmätningsbar tillgång eller om det finns flera utmätningsbara tillgångar. Kronofogdemyndigheten måste således göra en proportionalitetsbedömning även om det bara finns en tillgång att utmäta. Skulle proportionalitetsbedömningen leda till att egendomen inte ska tas i anspråk ska verkställighet inte ske även om det innebär att egendom undantas från utmätning i vidare mån än som följer av bestämmelserna om beneficium. Det måste dock framhållas att en proportionalitetsbedömning alltid görs i det enskilda fallet utifrån de unika omständigheter som föreligger i just den aktuella situationen. En beneficieprövning är mer generell och har en tydligare utgångspunkt i den särskilda egendomen.

Vid bedömningen av om en åtgärd eller ett beslut är proportionerligt ska samtliga omständigheter som är kända för Kronofogdemyndigheten vägas in i bedömningen. Om verkställigheten berör barn ska även bestämmelsen om barnets bästa beaktas. Eftersom prövningen är högst individuell kan bedömningen leda till att det som är en proportionerlig åtgärd i ett fall inte är det i ett annat fall. Av Kronofogdemyndighetens beslut bör det tydligt framgå vilka avvägningar myndigheten gjort i det enskilda fallet. Vid bedömningen av om en åtgärd eller ett beslut i samband med verkställighetsåtgärder är proportionerligt bör bl.a. följande omständigheter vägas in.

1. Fordringens storlek.

2. Utmätningsbeslutet och andra underliggande beslut.

3. Egendomens värde.

4. Egendomens beskaffenhet.

5. Alternativa möjligheter att betala skulden.

6. Gäldenärens intressen.

7. Borgenärens intressen.

8. Tredje mans intressen.

Som framhållits ovan måste det göras en individuell bedömning i varje enskilt fall. Det går inte att sätta upp några bestämda kriterier varken för när en verkställighetsåtgärd alltid får ske eller när en åtgärd alltid ska vägras. De olika omständigheterna måste värderas för sig och vägas mot varandra. Därefter måste det göras en sammanvägd bedömning.

Fordringens storlek

Vi har övervägt om inte bara fordringens storlek utan även fordringens art borde tillmätas betydelse. Det kan hävdas att offentligrättsliga fordringar skulle vara mer angelägna att driva in än privaträttsliga. Klassiska argument är att staten inte väljer sina gäldenärer samt att samhällets bestånd bygger på att medborgarna bidrar i enlighet med demokratiskt fattade beslut. Å andra sidan kan med argument som att staten ensidigt kan höja sina intäkter eller att staten är mindre känslig för inkomstbortfall än enskilda borgenärer hävdas att privaträttsliga fordringar är mer skyddsvärda än offentligrättsliga. Det skulle också kunna hävdas att vissa fordringar, t.ex. skadestånd på grund av brott eller underhållsbidrag till barn skulle vara mer angelägna att driva in än andra fordringar. Vi anser emellertid att alla sådana graderingar riskerar att bli godtyckliga och kunna leda till oönskade resultat i det enskilda fallet. Vi har därför stannat vid att endast fordringens storlek och inte fordringens art ska beaktas.

Det är naturligtvis mer befogat att vidta långtgående åtgärder om fordringsbeloppet är högt. Men även mycket små belopp ska givetvis kunna drivas in av Kronofogdemyndigheten. Fordringens storlek ska vägas mot gäldenärens och dennes familjs intressen. Vi anser inte att det är lämpligt att slå fast några gränsvärden eftersom samtliga omständigheter måste vägas in. Ett belopp som är högt i ett sammanhang kan framstå som lågt i en annan kontext och proportionalitetsprincipen ska inte tillämpas så att små fordringar gene-

rellt sett inte kan drivas in. Vi vågar dock påstå att den summa som statens fordran i Rousk-domen fastställts till – 6 721 kronor – är ett lågt belopp om det ska ställas i relation till en enskilds rätt till respekt för sitt hem. I rättsfallet NJA 2010 s. 397 I utmättes en fastighet som var värderad till 300 000 kronor för fordringar som när HD prövade fallet endast uppgick till 28 602 kronor. I rättsfallet NJA 2010 s. 397 II utmättes gäldenärens hälftenandel i en fastighet som värderats till 4 600 000 kronor vid ett tillfälle och till 4 400 000 kronor vid ett annat tillfälle. Fastigheten var belånad till 4 250 000 kronor vilket skulle ge ett sammanlagt övervärde om 150 000 kronor eller 350 000 kronor och ett övervärde på gäldenärens andel om 75 000 kronor eller 175 000 kronor. Kronofogdemyndighetens förrättningskostnader hade beräknats till 63 000 kronor. Utmätningsskulden uppgick till drygt 1 500 000 kronor. I båda fallen ansåg HD att utmätningen var försvarlig när det saknades andra utmätningsbara tillgångar trots att i det första fallet skulden avsåg ett i förhållande till fastighetens värde begränsat belopp och i det andra fallet bara en liten del av skulden kunde beräknas bli betald. Vi anser att HD:s bedömning från år 2010 är relativt sträng.

Även om vi inte anser oss böra fastställa några gränsvärden är det vår bedömning att Kronofogdemyndigheten bör iaktta särskild försiktighet om det uppkommer en situation där någon riskerar att mista sitt hem på grund av en skuld som understiger ett prisbasbelopp. Huruvida utmätning i det enskilda fallet är proportionerligt eller inte måste dock alltid bero på en sammanvägning av samtliga omständigheter där fordringens storlek är en i och för sig betydelsefull, men likväl bara en omständighet av flera. Det är alltså inte fråga om att införa något gränsvärde för när utsökningsåtgärder får ske. Det kan mycket väl förekomma situationer där det bör anses proportionerligt att mäta ut en bostad även för en skuld som klart understiger ett prisbasbelopp, men även situationer där det inte är proportionerligt trots att skulden överstiger ett prisbasbelopp.

Utmätningsbeslutet och andra underliggande beslut

Av liknande skäl som angetts ovan för att inte tillmäta fordringens art någon självständig betydelse anser vi att Kronofogdemyndigheten inte heller ska värdera själva utsökningstiteln under verkställighets-

fasen om den uppfyller de formella kraven för verkställighet. Det skulle kunna hävdas att den omständigheten att utsökningstiteln inte har fått laga kraft skulle ha betydelse vid bedömningen om en verkställighetsåtgärd till följd av utsökningstiteln är proportionerlig eller inte. Vi anser emellertid att detta inte bör vägas in. Frågan om en utsökningstitel får verkställas före laga kraft eller inte har övervägts av lagstiftaren i varje särskilt fall. När lagstiftaren valt att tillåta verkställighet innan laga kraft har skälen för detta prövats noga och olika rättssäkerhetsgarantier har utformats. Skattelagstiftningen bygger på en ordning med långa överklagandetider vilket i sin tur leder till att besluten inte får laga kraft förrän efter lång tid. Lagstiftaren har valt att tillåta verkställighet före laga kraft men balanserat detta med en möjlighet att medge anstånd om beslutet överklagas. En dom på betalningsskyldighet får verkställas före laga kraft men utmätt egendom får inte säljas förrän domen fått laga kraft. Ett beslut i ett mål om betalningsföreläggande får också verkställas före laga kraft men fast egendom (och enligt vårt förslag bostadsrätter) får inte säljas före laga kraft och verkställighet kan även i övrigt stoppas om gäldenären begär återvinning. När det gäller förvaltningsmyndigheters beslut föreslår vi i avsnitt 4.3.2 en särskild ordning som innebär att lagstiftaren måste ta ställning i varje lagstiftningsärende om en viss typ av myndighetsbeslut ska få verkställas före laga kraft. Vi anser att de överväganden som kan motivera att en viss utsökningstitel ska få verkställas måste göras när verkställighetsfrågan regleras. Det bör inte komma i fråga att den verkställande myndigheten överprövar själva utsökningstiteln som sådan. Det Kronofogdemyndigheten vid sin proportionalitetsbedömning ska överväga är om en utsökningsåtgärd leder till ett orimligt resultat. Huruvida utsökningstiteln fått laga kraft eller inte ska därför inte ges någon självständig betydelse. Däremot måste det beaktas om själva utmätningsbeslutet eller andra beslut om verkställighetsåtgärder, såsom ett beslut om tvångsvis försäljning, har fått laga kraft eller inte.

Om utmätningsbeslutet inte har fått laga kraft måste skälen för verkställighet vara starkare än när utmätningen som sådan inte längre kan ifrågasättas. Detsamma gäller om andra underliggande beslut såsom beslut om avhysning eller försäljning inte är slutligt prövade. I Rousk-domen underströk Europadomstolen särskilt att utmätningsbeslutet aldrig delgavs formellt samt att besluten om utmätning, för-

säljning och avhysning överklagades och inte var slutligt prövade vid tidpunkten för försäljning och avhysning. Har frågan om inhibition prövats av domstol kan det emellertid innebära att den omständigheten att beslutet inte har fått laga kraft får mindre betydelse än annars.

Vi föreslår att Kronofogdemyndigheten särskilt ska beakta om försäljningen avser svarandens eller tredje mans hem när en begäran om anstånd prövas. Vi har emellertid valt att inte utöka den tid under vilken anstånd kan meddelas (se avsnitt 9.4.3). När möjligheten att bevilja anstånd uttömts måste Kronofogdemyndigheten därför besluta om verkställighet alternativt vägra verkställighet med hänvisning till att skälen för åtgärden inte uppväger de olägenheter som åtgärden innebär. På så sätt kommer ärendet att drivas framåt och Kronofogdemyndigheten måste ta ställning till om åtgärden är proportionerlig vilket leder till ett beslut som kan överprövas.

Egendomens värde och beskaffenhet

Egendomens värde och beskaffenhet, ställt i relation till fordringens storlek, har självfallet stor betydelse vid bedömningen av om en åtgärd är proportionerlig eller inte. Överskjutande skatt torde i princip alltid kunna tas i anspråk medan ett hem inte bör utmätas om skälen mot utmätning är starka.

Alternativa möjligheter att betala skulden

Kronofogdemyndigheten ska välja det eller de alternativ som uppnår syftet genom minst ingripande åtgärder, med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Om borgenärens intressen kan tillvaratas på ett för gäldenären mindre ingripande sätt kan det hindra verkställighetsåtgärder som innebär en kränkning av gäldenärens rättigheter. Att den för gäldenären minst ingripande åtgärden ska väljas framgår som nämnts ovan redan av den s.k. utmätningsordningen. Löneutmätning är generellt sett mindre ingripande än försäljning av fast egendom och bostadsrätt och i princip undantagslöst mindre ingripande än utmätning av gäldenärens hem. Om skulden inte är obetydlig innebär löneutmätning dock oftast att borgenären få vänta längre på full betalning och ibland inte ens kan räkna med

att skulden kommer att bli till fullo betald. Av samma skäl som vi inte vill sätta något gränsvärde för när en utmätning av gäldenärens hem är proportionerlig vill vi inte heller slå fast någon längsta tid som löneutmätning kan pågå innan annan egendom kan tas i anspråk. Det belopp som försäljningen av annan egendom förväntas inbringa måste dock alltid jämföras med det belopp som kan inbetalas genom löneutmätning.

Gäldenärens intressen

I Rousk-domen fäste Europadomstolen vikt vid att utbetalningen till Rousk av ett övervärde som hade kunnat underlätta för honom att hitta en ny bostad skedde först flera månader efter det att Rousk var skyldig att lämna sitt hem. Detta var emellertid en följd av att Rousk överklagat fördelningen och att överprövningen dröjde. Enligt 13 kap. 14 § första stycket 4 UB får utbetalning inte ske förrän fördelningen fått laga kraft, om det inte ställs säkerhet. Vi föreslår bara redaktionella ändringar i denna bestämmelse. Det innebär att det även i framtiden kan uppkomma situationer där övervärdet betalas till gäldenären en viss tid efter att han eller hon flyttat från sitt hem. Det kan knappast komma i fråga att betala ut pengar innan fördelningsbeslutet har fått laga kraft. Det säger sig självt att det inte alltid skulle vara möjligt att framtvinga en återbetalning om fördelningen ändrades. I stället för att utbetalning sker innan fördelningen prövats slutligt bör rättsordningen prioritera överklaganden av fördelningsbeslut så att utbetalning kan ske i nära anslutning till försäljningen.

Om svaranden eller någon annan som berörs av verkställigheten har en funktionsnedsättning eller lider av allvarlig sjukdom bör det också beaktas. Om svaranden t.ex. får hjälp att hitta en ny bostad kan det vara en omständighet som minskar olägenheten vid en avhysning. Utmätning av en bil som gäldenären har visst behov av, utan att den för den skull kan undantas som beneficium, kan vara proportionerlig även för en relativt liten skuld med ett lågt borgenärsintresse, om det finns ett övervärde som gäldenären kan använda för att köpa en ny bil och utbetalningen kan ske i närtid till verkställigheten.

Borgenärens intressen

Utöver fordringens storlek bör det beaktas om borgenären är en enskild person vars egendomsskydd riskerar att kränkas vid utebliven verkställighet. I praxis uttrycks detta i regel som att det kan finnas ”ett särskilt starkt intresse av en snabb indrivning”. Eftersom staten inte har något egendomsskydd enligt Europakonventionen kan en proportionalitetsbedömning därför i det enskilda fallet utfalla olika beroende på om det är staten eller en enskild person som är borgenär. Borgenärens egendomsskydd får vidare anses särskilt starkt om verkställigheten avser en fordran med säkerhet i utmätningsegendomen. En annan omständighet av betydelse är om borgenärens rätt kan komma att äventyras genom preskription eller om borgenären har en särskilt utsatt position som innebär att borgenären skulle drabbas extra hårt genom en utebliven eller sen betalning. Som exempel kan nämnas en enskild borgenär som lever under knappa ekonomiska förhållanden.

Tredje mans intressen

En proportionalitetsbedömning innebär att motstående intressen vägs mot varandra. Tredje mans intressen måste därför också beaktas. Efter en tvångsvis försäljning har köparen av egendomen rätt till respekt för sitt egendomsskydd. Intresset kan vara olika starkt och måste vägas mot gäldenärens och dennes familjs intressen (jfr Europadomstolens uttalanden i Rousk-domen). Det kan också finnas inneboende som berörs av en tvångsvis försäljning. Även andra intressen kan behöva beaktas.

Kronofogdemyndigheten ska kunna upphäva ett beslut om det är uppenbart att beslutet inte är proportionerligt

Enligt gällande reglering i 4 kap. 33 § andra stycket UB ska en utmätning hävas om försäljning av den utmätta egendomen inte kan antas ge ett överskott som gör åtgärden försvarlig. I förarbetena till bestämmelsen anges som exempel på när en utmätning bör hävas om den utmätta egendomen inte kan väntas inbringa så mycket att sökanden kan få betalt med något beaktansvärt belopp (1980/81:8

s. 489). Denna bestämmelse tillåter dock inte att Kronofogdemyndigheten upphäver andra åtgärder och beslut, t.ex. försäljning av en fastighet på auktion31.

Eftersom proportionalitetsprincipen ska beaktas under hela utsökningsförfarandet anser vi att det måste vara möjligt för Kronofogdemyndigheten att upphäva samtliga beslut i utsökningsförfarandet, under förutsättning att dessa inte har fått laga kraft. Det innebär i viss mån en minskad förutsebarhet för sökanden. För att ett beslut ska upphävas måste det därför krävas starka skäl. Vi föreslår därför att beslut bara ska kunna upphävas om det är uppenbart oproportio-

nerligt. Möjligheten att upphäva ett beslut med stöd av proportio-

nalitetsprincipen ska således bara tillämpas i rena undantagsfall när det skulle leda till orimliga resultat om beslutet blev bestående. Om inte särskilda skäl föranleder annat ska Kronofogdemyndigheten höra sökanden innan beslutet upphävs.

För att sökanden inte ska riskera att gå miste om sin rätt till betalning ur den utmätta egendomen om Kronofogdemyndighetens upphävandebeslut ändras av högre instans bör de av Kronofogdemyndigheten vidtagna åtgärderna i målet inte återgå förrän beslutet har fått laga kraft. Överklagandetiden för dessa beslut bör vara tre veckor från beslutet för att det inte ska dröja för länge innan svaranden eller tredje man kan få tillbaka utmätt egendom när beslutet upphävts.

När ett beslut med tillämpning av proportionalitetsprincipen fått laga kraft ska även bakomliggande beslut undanröjas

Om Kronofogdemyndigheten kommer fram till att skälen för en viss åtgärd inte uppväger det intrång eller men som åtgärden innebär för gäldenären eller andra som berörs ska Kronofogdemyndigheten enligt vårt förslag kunna besluta att en viss åtgärd ska underlåtas. Kronofogdemyndigheten måste naturligtvis motivera ett sådant beslut och beslutet ska kunna överklagas. Om Kronofogdemyndigheten beslutat om utmätning men i ett senare skede finner att det inte är proportionerligt att sälja egendomen kan den situationen uppstå att utmätningsbeslutet har fått laga kraft när det blir klart att egen-

31 Walin m.fl., Utsökningsbalken, (1 augusti 2013, Zeteo), kommentaren till 4 kap. 33 § UB.

domen inte kommer att säljas. Borgenären kanske godtar Kronofogdemyndighetens bedömning vilket kan leda till att beslutet att underlåta försäljning aldrig överprövas. Utmätningsbeslutet ligger då kvar vilket bl.a. innebär vissa rådighetsinskränkningar. När det står klart att andra underliggande beslut inte kommer att kunna verkställas inom ramen för gällande tidsfrister bör Kronofogdemyndigheten ha en skyldighet att undanröja besluten. Situationen är jämförbar med när lös eller fast egendom inte kan säljas trots upprepade försök. Utmätningen ska då hävas (jfr 9 kap. 6 § UB och 12 kap. 42 § UB).

Hur förhåller sig bestämmelsen om proportionalitetsprincipen till befintliga regler?

Det finns redan i dag bestämmelser i det utsökningsrättsliga regelverket som behandlar balansen mellan sökandens, svarandens och tredje mans intressen. Nedan redovisar vi hur bestämmelsen om proportionalitetsprincipen förhåller sig till befintliga regler och vilka anpassningar som vi anser behöver göras i dagens regelverk.

Från den ovan nämnda utmätningsordningen finns vissa undantag. Ett sådant undantag finns i 4 kap. 4 § UB. Enligt den bestämmelsen gäller att en sökande som har en fordran som är förenad med särskild förmånsrätt i viss egendom, i första hand har rätt att få utmätning av den egendomen. Detta innebär inte att sökanden alltid är skyldig att hålla sig till utmätning i den egendom som förmånsrätten avser, men sökanden får inte i ett första läge konkurrera med andra borgenärer om betalning ur annan utmätt egendom. Om egendomen i vilken förmånsrätten gäller inte bedöms vara tillräcklig för att sökanden ska få full betalning eller om det är oklart om sökanden kan få full betalning ur egendomen får även annan egendom utmätas för fordran. Då ska utmätningen göras med förbehåll om att betalning i första hand ska utgå ur den egendom som förmånsrätten avser. Regleringen innebär således att en sökande som har en fordran förenad med särskild förmånsrätt, i en konkurrenssituation med andra sökande, inte får någon betalning från annan utmätt egendom förrän det står klart att den egendom som förmånsrätten avser inte räcker. Eftersom en proportionalitetsbedömning i vissa fall kan leda till att en sökande inte får utmätning i den egendom som förmånsrätten avser, föreslår vi att 4 kap. 4 § UB ändras på så sätt att

utmätning för en fordran med särskild förmånsrätt ska ske i den egendom som belastas av förmånsrätten om det kan ske. Utmätning ska även fortsättningsvis i första hand ske i den egendom i vilken förmånsrätten gäller, men om en bedömning skulle leda till att den egendomen inte kan utmätas, kommer den förmånsberättigade sökanden att få betalt ur annan utmätt egendom i konkurrens med sökandena vars fordran inte är förenad med särskild förmånsrätt.

I praktiken torde Kronofogdemyndigheten göra proportionalitetsbedömningen samtidigt som försvarlighets- och intressebedömningen. Som vi redovisat ovan anser vi att det finns behov av att lagfästa proportionalitetsprincipen. En lagfäst proportionalitetsprincip ersätter inte de regler om försvarlighets- och intressebedömningar som finns i 4 kap. 3 § och 7 kap. 3 § UB. Även dagens reglering i 16 kap. 3 § första stycket UB om att avhysning ska genomföras så att skälig hänsyn tas till såväl sökandens intresse som svarandens situation kommer att fylla en funktion också i framtiden.

Vårt förslag att ett beslut får upphävas om det är uppenbart att beslutet inte är proportionerligt är betydligt mer restriktiv än bestämmelsen i 4 kap. 33 § andra stycket UB. Enligt den senare bestämmelsen ska en utmätning hävas, om försäljning av egendomen eller indrivning av utmätt fordran inte kan antas ge ett överskott som gör åtgärden försvarlig. Detta är en ren ekonomisk bedömning som alltjämt bör göras. I 4 kap. 34 § UB regleras Kronofogdemyndighetens möjlighet att vidta rättelse. Enligt den bestämmelsen kan Kronofogdemyndigheten rätta ett beslut inom två veckor om den av annat skäl än som anges i 33 § finner att viss egendom inte borde ha utmätts. Även denna möjlighet bör finnas kvar.

Enligt 6 kap. 17 § första stycket UF gäller att när Kronofogdemyndigheten har hävt en utmätning eller förordnat om annan rättelse av utmätning enligt 4 kap. 33 eller 34 § UB ska sökanden, gäldenären och andra vilkas rätt berörs av beslutet underrättas. Om beslutet om utmätning har överklagats ska även tingsrätten underrättas, eller, om tingsrättens beslut har överklagats, högre rätt. Denna bestämmelse bör kompletteras så att motsvarande reglering gäller för beslut som fattats med stöd av vår föreslagna bestämmelse om proportionalitetsprincipen.

4.3.13. Skyddsregler och processuella rättssäkerhetsgarantier vid tvångsvis försäljning av en bostad och efterföljande handräckning

Våra bedömningar och förslag: Det införs en ny bestämmelse i

utsökningsförordningens sjätte kapitel, 24 c §, som innebär att Kronofogdemyndigheten genast ska underrätta socialnämnden när en bostad har utmätts.

Gällande regelverk i förening med förslaget ovan och förslaget om en lagfäst proportionalitetsprincip (avsnitt 4.3.12) med möjlighet att underlåta åtgärder samt upphäva ett beslut om det är uppenbart att beslutet inte är proportionerligt, utgör tillräckligt effektiva processuella rättssäkerhetsgarantier och skyddsregler i samband med en tvångsvis försäljning av en bostad och efterföljande handräckning enligt 8 kap. 18 § UB.

Bakgrund

När utmätt egendom har sålts genom Kronofogdemyndighetens försorg har köparen rätt att få handräckning av Kronofogdemyndigheten för att komma i besittning av den köpta egendomen (8 kap. 18 § UB). En fastighet får tillträdas om köparen har fullgjort hela sin betalningsskyldighet på fördelningsdagen. För en bostadsrätt gäller att den får tillträdas när köparen har fullgjort sin betalningsskyldighet och antagits som medlem i bostadsrättsföreningen. Om den tidigare ägaren inte flyttar från fastigheten eller bostadsrätten verkställer Kronofogdemyndigheten handräckningen enligt bestämmelserna om avhysning (16 kap. 2–9, 11 och 12 §§ UB).

Som framgått av avsnitt 4.3.12 handlade målet Rousk mot Sverige (ECHR 27183/04) just om handräckning efter en tvångsvis försäljning av en bostadsfastighet. Genom domen fälldes Sverige för att ha kränkt Rousks rätt till egendomsskydd och rätt till skydd för privat- och familjeliv. Försäljningen och handräckningen enligt 8 kap. 18 § UB verkställdes, i enlighet med utsökningsbalkens bestämmelser, innan de underliggande besluten hade fått laga kraft.

I följande avsnitt redovisar vi de processuella rättssäkerhetsgarantier och skyddsregler som finns i dagens regelverk samt överväger behov av kompletterande reglering.

Vilka processuella rättssäkerhetsgarantier och skyddsregler finns?

Avhysning i de s.k. handräckningsfallen enligt 8 kap. 18 § UB skiljer sig från en avhysning i de s.k. förverkandefallen (se avsnitt 10.2.1). I handräckningsfallen är svarandens nyttjanderätt avskuren genom att en tvångsvis försäljning har genomförts. Försäljningen får enligt 8 kap. 4 § UB som regel inte ske utan svarandens samtycke innan den exekutionstitel som föranlett utmätningen har fått laga kraft (detta gäller dock inte för det som i dag benämns allmänna mål). En annan skillnad är att den som begär handräckning oftast inte har haft något rättsförhållande eller annan relation med den vars bostad sålts. Vad som framförallt behöver diskuteras är processuella rättssäkerhetsgarantier och socialt skydd för svaranden avseende tiden innan utmätningen och försäljningen av bostaden har fått laga kraft. Några exempel på processuella rättssäkerhetsgarantier och skyddsregler i det utsökningsrättsliga regelverket är följande.

En domstol kan överpröva Kronofogdemyndighetens beslut och kan besluta om inhibition.

I skatteförfarandelagens kap. 63 finns bestämmelser om anstånd med betalning av skatter och avgifter. Om anstånd har beviljats får verkställighet inte ske för att driva in skulden.

Sökanden kan medge uppskov och Kronofogdemyndigheten kan efter begäran från sökanden eller svaranden bevilja anstånd.

Genom den lagändring som infördes den 1 januari 2016 i 18 kap. 7 § UB länkas överklagandetiden för olika beslut samman så att beslut om fördelning eller utbetalning av pengar inte får laga kraft mot gäldenären före beslutet om utmätning, utan i stället tidigast vid samma tidpunkt. I förening med bestämmelsen i 18 kap. 14 § UB som innebär att vid bifall till ett överklagande av ett visst beslut får även ett senare beslut i målet hävas när det kan ske, om detta beslut har samband med det förra beslutet och inte hade fått laga kraft mot klaganden när det första beslutet överklagades, tillgodoses gäldenärens rätt till en domstolsprövning. Domstolen har också möjlighet att vid ändring av utmätningsbeslutet ändra ett fördelnings- eller utbetalningsbeslut.

Det är vår sammantagna bedömning att de processuella rättssäkerhetsgarantierna och skyddsreglerna är effektiva såväl i teorin som i praktiken. Fråga är om det behöver införas några ytterliga pro-

cessuella rättssäkerhetsgarantier eller skyddsregler. Vi redovisar våra överväganden i följande avsnitt.

Kronofogdemyndigheten ska underrätta socialnämnden när en bostad har utmätts

I samband med en ansökan om handräckning enligt 8 kap. 18 § UB blir regleringen i 16 kap. 2 § UF som innebär att Kronofogdemyndigheten alltid ska underrätta socialnämnden om en avhysningsansökan, i förekommande fall ansökan om handräckning, samt om tiden för avhysningsförrättningen, tillämplig. Vid denna tidpunkt är utsökningssvarandens bostad redan såld och verkställigheten av handräckningen är mycket nära förestående. I de flesta fall torde det vara svårt för socialnämnden att på så kort tid, normalt mindre än fyra veckor, ordna med en alternativ bostad. Vid avhysning från en hyresrätt informeras de sociala myndigheterna redan i samband med hyresvärdens uppsägning av hyreskontraktet och har därför möjlighet att arbeta med att uppnå frivilliga lösningar alternativt ordna ett lämpligt boende långt tidigare i processen.

Redan i samband med att egendomen utmäts står det klart att svarandens bostad kommer att säljas om skulden inte regleras, parterna uppnår en frivillig överenskommelse eller målet återkallas eller avslutas av någon annan anledning. Redan i samband med utmätningen finns det alltså starka skäl för svaranden att förbereda sig för att flytta från sin bostad. I en sådan situation skulle det vara av stort värde att sociala myndigheter får information om att bostaden utmätts i ett så tidigt skede som möjligt. En sådan ordning skulle innebära ett ökat skydd för svaranden och dennes familj eftersom sociala myndigheter skulle få mer tid för att försöka ordna ett alternativt boende och även för att hjälpa till med att försöka uppnå en frivillig överenskommelse så att en tvångsvis försäljning av bostaden eller i vart fall handräckning enligt 8 kap. 18 § UB skulle kunna undvikas.

Vi föreslår därför att det i utsökningsförordningens sjätte kapitel införs en ny bestämmelse, 24 c §, som innebär att när egendom som utgör svarandens bostad har utmätts ska Kronofogdemyndigheten genast underrätta socialnämnden i den kommun där bostaden finns. Precis som vi föreslagit när det gäller underrättelser om avhysning

bör Kronofogdemyndigheten försäkra sig om att socialnämnden har mottagit underrättelsen.

Eftersom underrättelserna kan skickas elektroniskt kommer detta förslag inte innebära någon påtagligt ökad administrativ belastning för Kronofogdemyndigheten och socialnämnderna.

Det behöver inte införas några ytterligare processuella rättssäkerhetsgarantier eller skyddsregler

Förslaget ovan innebär ett stärkt socialt skydd för gäldenärer och deras familjer eftersom socialnämnden i ett tidigt skede av utsökningsförfarandet får möjlighet att agera och bl.a. överväga biståndsinsatser.

Vidare föreslår vi i avsnitt 4.3.12 att proportionalitetsprincipen lagfästs och att Kronofogdemyndigheten ska kunna underlåta att vidta en åtgärd som inte är proportionerlig. Kronofogdemyndigheten ska också kunna upphäva ett beslut som inte har fått laga kraft om det är uppenbart att beslutet inte är proportionerligt. När Kronofogdemyndighetens bedömning att en åtgärd ska underlåtas på grund av att den inte är proportionerlig har fått laga kraft kan även andra underliggande beslut som inte längre fyller någon funktion upphävas. Enligt den bestämmelsen kommer Kronofogdemyndigheten att kunna upphäva en utmätning om det i ett senare skede visar sig att skulden minskat väsentligt, eller om utmätningen av annan anledning uppenbart inte är proportionerlig. Bestämmelsen gör det alltså möjligt för Kronofogdemyndigheten att efter en genomförd auktion men innan överklagandetiden för auktionen gått ut upphäva försäljningen, om det visar sig att försäljningen leder till ett resultat som uppenbart inte är proportionerligt. Bestämmelsen ska tillämpas restriktivt i rena undantagssituationer. Kronofogdemyndigheten kommer också att kunna vägra handräckning efter en tvångsvis försäljning om skälen för åtgärden inte uppväger det intrång eller men som den innebär för gäldenären.

Behovet av ytterligare processuella rättssäkerhetsgarantier eller skyddsregler till förmån för den vars egendom sålts måste vägas mot köparens rätt till egendomen och Europakonventionens bestämmelse om egendomsskyddet. Bestämmelser som fördröjer köparens rätt till egendomen kan innebära ekonomiska risker för köparen, t.ex. om egendomen skadas eller utsätts för sabotage efter det att

köparen betalat handpenning men innan tillträde till den köpta egendomen (jfr avsnitt 9.4.7).

Sammantaget anser vi att nuvarande utsökningsrättsliga bestämmelser, i förening med våra ovan nämnda förslag, tillgodoser behovet av processuella rättssäkerhetsgarantier och skyddsregler som tillvaratar svarandens rätt i samband med utmätning och tvångsvis försäljning av en bostad och efterföljande handräckning enligt 8 kap. 18 § UB. Reglerna är effektiva såväl i praktiken som i teorin. Vår bedömning är därför att det inte behövs några ytterligare processuella rättssäkerhetsgarantier eller skyddsregler i samband med en tvångsvis försäljning av en bostad och efterföljande handräckning.

Som redovisats i avsnitt 4.3.12 har Kronofogdemyndigheten med anledning av kritiken i Rousk-målet kommit fram till att myndigheten ska kunna bevilja anstånd för att verkställa handräckning enligt 8 kap. 18 § UB utöver vad UB tillåter. Om proportionalitetsprincipen lagfästs enligt vårt förslag kommer det inte längre att finnas något behov av att gå utöver de fastställda tidsfristerna. I stället ska Kronofogdemyndigheten, om skälen för försäljning inte uppväger det intrång eller men som försäljningen innebär, vägra verkställighet med stöd av den nya bestämmelsen.

4.3.14. Frågor om handräckning enligt bestämmelser i annan lagstiftning bör utredas i särskild ordning

Vår bedömning: Det kan finnas behov av att göra en kartlägg-

ning av i vilka fall Kronofogdemyndigheten ska verkställa handräckning och vilka befogenheter Kronofogdemyndigheten har inför eller under handräckningen. Att göra en sådan kartläggning och att föreslå kompletterande reglering i annan lagstiftning omfattas inte av vårt uppdrag utan får utredas i särskild ordning.

Kronofogdemyndighetens verkställighet av handräckning i andra mål och ärenden än utsökningsmål

Utöver uppgiften att verkställa olika förpliktelser i utsökningsmål enligt utsökningsbalken ska Kronofogdemyndigheten handlägga vissa andra mål och ärenden. Exempel på sådana mål och ärenden finns i

utsökningsförordningens artonde kapitel. Hit hör verkställighet av handräckning enligt konsumentkreditlagen (2010:1846) eller lagen (1978:599) om avbetalningsköp mellan näringsidkare m.fl., verkställighet av beslut om betalningssäkring enligt skatteförfarandelagen (2011:1244) samt verkställighet av intrångsundersökningar enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, patentlagen (1967:837), mönsterskyddslagen (1970:485), firmalagen (1974:156), lagen (1992:1685) om skydd för kretsmönster för halvledarprodukter, växtförädlarrättslagen (1997:306) eller varumärkeslagen (2010:1877).

Kronofogdemyndigheten verkställer också handräckning enligt exempelvis 7 kap. 14 § konkurslagen (1987:672), 5 kap. 10 § konkurrenslagen (2008:579) och 13 § lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler.

Handläggningen av andra mål och ärenden än utsökningsmål regleras i 18 kap. utsökningsförordningen medan de materiella bestämmelserna finns i respektive författning.

Brister i reglering om handräckning

Kronofogdemyndigheten har påtalat att det saknas en heltäckande uppräkning av vilka författningar som innehåller bestämmelser om handräckning som ska utföras av Kronofogdemyndigheten. Ett annat problem är att författningarna inte alltid tillräckligt tydligt reglerar vad som gäller och vilka befogenheter Kronofogdemyndigheten har inför eller under handräckningen.

En kartläggning av i vilka fall Kronofogdemyndigheten ska verkställa handräckning hade klargjort Kronofogdemyndighetens mandat. Det kan också finnas behov i vissa fall av att klargöra vilka befogenheter Kronofogdemyndigheten har inför eller under handräckningen. Sådana tydliggörande kan leda till såväl effektivitetsvinster för Kronofogdemyndigheten som ökad rättssäkerhet för inblandade parter. Att göra en sådan kartläggning och att föreslå kompletterande reglering i annan lagstiftning omfattas dock inte av vårt uppdrag utan får utredas i särskild ordning.

4.3.15. Dagens teknik tillåter inte verkställighet av en fordran som grundas på löpande skuldebrev i elektronisk form

Vår bedömning: Eftersom det med dagens teknik inte går att

avgöra om ett elektroniskt dokument är en kopia eller ett original kan löpande skuldebrev som upprättats i elektronisk form inte ligga till grund för verkställighet.

Bakgrund

Enligt 2 kap. 2 § andra stycket UB ska den exekutionstitel som åberopas ges in till kronofogdemyndigheten när verkställighet söks. Om anspråket grundar sig på ett löpande skuldebrev ska skuldebrevet ges in i original enligt 2 kap. 2 § tredje stycket UB.

På senare tid har några kreditbolag börjat söka verkställighet med åberopande av skuldebrev som är ställt till innehavaren eller viss man eller order och som är utfärdade i elektronisk form. Bestämmelserna i såväl skuldebrevslagen som utsökningsbalken utgår från att löpande skuldebrev är upprättade i pappersform, vilket med nuvarande teknik är en förutsättning för att de ska kunna ges in i original och förses med en anteckning om betalning.

Kronofogdemyndigheten har i en rättslig promemoria daterad 2014-05-19 (832 15599-14/121) uttalat att löpande skuldebrev som upprättats i elektronisk from inte kan läggas till grund för verkställighet och att en ansökan om verkställighet som grundas på ett sådant skuldebrev ska avslås.

Kronofogdemyndighetens avslagsbeslut har överklagats och underrättspraxis går i olika riktningar. I vissa fall har tingsrätten kommit fram till att om skuldebrevet är i elektronisk form kan det inte traderas i original och kan därför inte vara ett löpande skuldebrev även om det utformats som ett orderskuldebrev. I stället bör det enligt tingsrätten betraktas som ett enkelt skuldebrev. I dessa fall har Kronofogdemyndighetens avslagsbeslut undanröjts och ärendet har återförvisats till Kronofogdemyndigheten. I andra fall har tingsrätten kommit fram till att verkställighet inte kan ske eftersom det inte går att avgöra om det är ett dokument i original som har lämnats in.

När tingsrätten har återförvisat ärendet till Kronofogdemyndigheten på den grunden att skuldebrevet bedömts vara ett enkelt skulde-

brev har Kronofogdemyndigheten verkställt i enlighet med vad som gäller för enkla skuldebrev. I övriga fall följer Kronofogdemyndigheten sitt ställningstagande i den rättsliga promemorian.

Hovrätten för Nedre Norrland har i ett beslut den 17 oktober 2016 prövat frågan. Hovrätten kom fram till att det aktuella skuldebrevet är ett löpande skuldebrev samt att bestämmelsen i 2 kap. 2 § UB om att löpande skuldebrev ska ges in i original är tvingande (mål nr ÖÄ 1095-15).

I följande avsnitt redovisar vi översiktligt vilka skillnader som finns mellan enkla och löpande skuldebrev, hur löpande skuldebrev hanteras i dagens bank- och kreditverksamhet följt av en redovisning av HD:s uttalande i NJA 2010 s. 467 där en ny princip fastställts för vad som gäller för att kreditinstitut ska kunna hävda att de förvärvat ett löpande skuldebrev i god tro. Härefter redovisar vi hur vi ser på gällande reglering i utsökningsbalken och om hur Kronofogdemyndigheten, i avvaktan på vägledande praxis från Högsta domstolen, bör hantera en ansökan om verkställighet som grundas på löpande skuldebrev som upprättats i elektronisk form.

Reglerna om enkla och löpande skuldebrev

Ett skuldebrev har i motiven till lagen (1936:81) om skuldebrev (skuldebrevslagen) beskrivits som en ensidig, till det yttre fristående, skriftlig utfästelse att utge ett penningbelopp32. Skuldebrev finns i många olika former men de två olika huvudtyperna är enkla och löpande skuldebrev. Ett enkelt skuldebrev är utställt till viss man och utpekar således en viss person som betalningsmottagare (26 § skuldebrevslagen). Ett löpande skuldebrev är utställt till innehavaren eller viss man eller order (11 § skuldebrevslagen). Ett skuldebrev som är ställt till innehavaren kallas innehavarskuldebrev och innebär att den som innehar skuldebrevet har rätt att kräva betalning. Skuldebrev ställt till viss man eller order kallas orderskuldebrev. I orderskuldebrev upptas en angiven person som betalningsmottagare och genom skrivningen eller order ges denne en rätt att överlåta skuldebrevet33.

32SOU 1935:14, s. 41. 33 Mellqvist och Persson, Fordran & skuld, 10 uppl., s. 116.

För fordringar som grundar sig på ett konsumentförhållande är preskriptionsfristen för ett enkelt skuldebrev tre år jämfört med ett löpande skuldebrev som har en tioårig preskriptionstid34. En annan skillnad är att ett enkelt skuldebrev inte är avsett att omsättas. Det enkla skuldebrevet utgör bara ett bevis om fordringen i sig utan att dokumentet har något egentligt värde, medan ett löpande skuldebrev har till syfte att kunna omsättas på marknaden35. Ett löpande skuldebrev utgör således en omsättningsbar tillgång för borgenären.

Enligt 15 § skuldebrevslagen kan det inte gentemot en person som efter överlåtelse i god tro kommit i besittning av ett löpande skuldebrev göras gällande att skuldförhållandet före överlåtelsen upphört eller förändrats genom betalning. Den nya borgenären ska inte anses ha varit i god tro om borgenären kände till omständigheten som invändningen grundas på eller hade skälig anledning till misstanke om den. Om det på skuldebrevet gjorts en anteckning om betalningen som inte på ett enkelt sätt kunnat tas bort, men som ändå avlägsnats, får betalningen göras gällande även om den nye borgenären var i god tro. Om gäldenären betalat ränta eller gjort sådan avbetalning som enligt skuldebrevet ska betalas på däri angiven tid, får betalningen utan hinder av vad som sägs i skuldebrevslagens 15 § åberopas även mot ny borgenär som i god tro fått handlingen överlåten på sig sedan beloppet förfallit till betalning (16 § skuldebrevslagen).

Skuldebrevslagens bestämmelser är utformade för att det ska vara enkelt att omsätta löpande skuldebrev. Detta innebär att gäldenärens ställning blir svag. En godtroende förvärvare av ett löpande skuldebrev är till stor del skyddad mot de invändningar som en gäldenär kan göra mot skuldebrevet. För att balansera de risker som är förenade med löpande skuldebrev har gäldenären enligt skuldebrevslagens 21 § getts en rätt att få tillbaka det löpande skuldebrevet efter det att fordringen är slutbetald. Denna reglering har till syfte att motverka att skuldebrevet omsätts på nytt så att gäldenären skulle riskera att behöva betala fordringen två gånger. Av samma skäl kan

342 § preskriptionslagen (1981:130). 35 Mellqvist och Persson, Fordran & skuld, 10 uppl., s. 118.

gäldenären kräva att gjorda delbetalningar antecknas på skuldebrevet36. För att inte riskera att behöva betala samma fordran flera gånger är det därför viktigt att gäldenären ser till att gjorda delbetalningar antecknas på det löpande skuldebrevet.

Vid en ansökan om verkställighet hos Kronofogdemyndigheten gäller enligt 2 kap. 2 § UB att ett löpande skuldebrev eller annan handling vars uppvisande utgör villkor för rätt till betalning ska ges in i original. Enligt 13 kap. 17 § UB ska Kronofogdemyndigheten när pengar betalas ut iaktta vad som gäller om skyldighet för borgenär att visa eller återställa fordringsbeviset när pengar betalas ut. När betalning har gjorts ska Kronofogdemyndigheten, om fordran grundas på en handling vars uppvisande utgör villkor för rätt att kräva betalning göra en anteckning om betalningen på handlingen (13 kap. 21 § UF). Dessa bestämmelser följer således skuldebrevslagens bestämmelser som har till syfte att skydda gäldenären mot att kunna krävas på betalning flera gånger.

Hanteringen av löpande skuldebrev inom bank- och kreditväsendet

Kreditgivning utgör bankers och kreditinstituts kärnverksamhet. I den dagliga kreditverksamheten är löpande skuldebrev mycket vanligt förekommande och används i större utsträckning än enkla skuldebrev. Löpande skuldebrev föredras framför enkla skuldebrev, dels eftersom dessa som regel har en längre preskriptionstid och dels eftersom en förvärvare av ett löpande skuldebrev har en bättre ställning jämfört med en förvärvare av ett enkelt skuldebrev.

Enligt ett yttrande från Svenska Bankföreningen till Högsta domstolen i rättsfallet NJA 2010 s. 467 (se nedan) är bankpraxis numera att bankerna inte gör en notering på själva skuldebrevet om gjorda betalningar. Bevis om gäldenärens betalningar finns i stället i

36 21 § skuldebrevslagen: Ej vare gäldenären pliktig att infria löpande skuldebrev utan att det till honom återställes; och give borgenären honom särskilt kvitto, där sådant påfordras. I fråga om betalning av ränta eller avbetalning å huvudstolen äge gäldenären kräva att särskilt kvitto lämnas och anteckning göres å skuldebrevet; dock må anteckning om räntebetalning eller om sådan avbetalning som enligt skuldebrevet skall ske å däri angiven tid ej krävas, där betalningen erlägges till den som, enligt vad av skuldebrevet framgår, var dess förste innehavare eller, gäldenären veterligen, senare därå tecknats såsom borgenär. Uppsägning av skuldebrevet varde på gäldenärens begäran tecknad å handlingen.

bankens kreditsystem och reskontra och för kunden framgår det i dennes kontobesked och årsbesked. Bankerna arkiverar normalt informationen om kundens gjorda inbetalningar under hela skuldebrevets löptid och 10 år därefter. Det förekommer i princip heller aldrig att skuldebrevet återlämnas till kunden när skulden som följer av skuldebrevet har reglerats. Skuldebrevet ligger kvar hos banken om inte kunden begär att få ut det och makuleras vanligtvis 10 år efter slutbetalning37.

Överlåtelser och handel med löpande skuldebrev sker förhållandevis ofta och vanligtvis i form av försäljning av s.k. stockar, vilket innebär att en stor andel fordringar överlåts på en och samma gång. Vid överlåtelse av löpande skuldebrev i stockar föreligger enligt branschpraxis god tro eftersom hantering av enskilda skuldebrev inte är möjlig.38

Överlåtelse i stockar förekommer i två typsituationer. För det första i samband med att en kreditgivare ändrar verksamhetsinriktning och då överlåter sin stock av krediter och för det andra när en kreditgivare överlåter fordringar för efterbevakning och indrivning av krediter till ett för detta ändamål specialiserat företag. Vid överlåtelse av stockar ges presumtiva förvärvare en möjlighet, som en del i sin due diligence av stocken, att även granska fysiska handlingar i låneakter. Den överlåtande banken lämnar även en garanti i överlåtelseavtalet som innebär att överlåtaren garanterar att skuldebreven innehåller giltiga krav, dvs. att de överlåtna krediterna har det kapitalbelopp och räntebelopp som uppgivits, att de avser löpande skuldebrev och att överlåtaren är rätt fångesman. Det ingår inte någon garanti om gäldenärens betalningsförmåga. Förvärvaren har enligt avtalet en skyldighet att snarast underrätta gäldenären om borgenärsbytet för att undvika betalningar till fel borgenär. I överlåtelseavtalet medges förvärvaren även en reklamationsfrist inom vilken förvärvaren efter en mer djupgående granskning kan reklamera felaktigheter och få tillbaka en del av köpeskillingen. Inom branschen är det praxis att förvärvaren går igenom samtliga skuldebrev under garantitiden. Genom garantin och reklamationsfristen blir undersökningsplikten därmed uppfylld.

37 Svenska Bankföreningens yttrande till högsta domstolen 2010-01-12 (mål nr T 4904-08). 38 Heidbrink, Grundläggande fordrings- och skuldebrevsrätt, s. 126.

Högsta domstolens uttalande i NJA 2010 s. 467

I rättsfallet NJA 2010 s. 467 har HD fastslagit en ny princip om vad som gäller för att kreditinstitut ska kunna göra gällande att de förvärvat ett löpande skuldebrev i god tro.

Bakgrundet i rättsfallet är följande. Låntagarna M.D. och I.K. (svaranden) hade fått kredit från ett finansbolag för förvärv av en bostadsrätt och hade då undertecknat ett skuldebrev ställt till ett namngivet finansbolag eller order. Svarandena återbetalade hela lånesumman i förtid till en bank som hade förvärvat fordringen. Svarandena fick dock inte tillbaka skuldebrevet vid slutbetalningen och det gjordes inte någon anteckning om betalning på skuldebrevet. Efter slutbetalningen överläts fordringen i flera led inom kreditväsendet, med garantin att det ursprungliga kapitalbeloppet om 110 000 kronor var obetalt. När förvärvaren av skuldebrevet AK Hansa AB krävde svarandena på betalning invände de att betalning redan skett. Frågan i målet gällde om invändningen kunde göras gällande mot förvärvaren.

Käranden (AK Hansa AB fusionerades med AK Portfolio Holding AB som blev ny borgenär och inträdde i rättegången i HD) anförde att betalning hade skett till fel borgenär och att käranden var i god tro om att betalning redan skulle ha skett vid förvärvet av skuldebrevet. Käranden framhöll vidare att överlåtaren av skuldebrevet, ett kreditbolag, hade garanterat att skuldebrevet var giltigt och att det på skuldebrevet inte fanns någon anteckning om betalning.

Svarandena anförde att betalning av skulden redan hade skett och att de gjort en invändning mot betalningsskyldigheten till det kreditinstitut som överlät skuldebrevet till AK Hansa AB. Det fanns även en anteckning om detta i kreditinstitutets noteringar. I och med detta kan varken överlåtaren eller förvärvaren av skuldebrevet anses ha varit i god tro. Svaranden ska därför ha en rätt att invända att betalning av fordran enligt skuldebrevet redan skett. De bakomliggande omständigheterna innebar enligt svarandena att fordringen borde jämkas till noll kronor i enlighet med 36 § lagen (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område (avtalslagen).

Både tingsrätten och hovrätten ogillade käromålet, men med olika motiveringar. Även HD ogillade käromålet.

HD gjorde sin bedömning utifrån kravet på god tro i 15 § skuldebrevslagen och konstaterade att en förvärvare av ett skuldebrev är skyldig att undersöka förhållandena, dvs. är i ond tro, bara när det finns en kvalificerad anledning att misstänka att gäldenären har en berättigad invändning. Mot bakgrund av de yttranden som avgetts i målet av Finansbolagens Förening och Svenska Bankföreningen (se ovan) om hur löpande skuldebrev omsätts instämde HD i tingsrättens och hovrättens bedömningar att 15 § skuldebrevslagen inte fungerar på ett tillfredsställande sätt i förhållande till en banks kunder, om dessa kan förpliktas att än en gång betala sin skuld till en förvärvare därför att förvärvaren inte haft särskild anledning att misstänka att skulden var betald. HD framhöll att efter skuldebrevslagens tillkomst har betalningsrutinerna ändrats på initiativ av bankerna genom att betalning numera endast undantagsvis sker hos borgenären mot att denne tillhandahåller skuldebrevet och en betalning antecknas inte på skuldebrevet. Gäldenären återfår sällan skuldebrevet efter slutbetalning. HD fortsatte med att konstatera att åtminstone en förvärvare som själv tillhör den finansiella sektorn, t.ex. en bank, ett finansbolag eller ett inkassobolag, måste inse att det kan finnas uppgörelser eller förtida betalningar som inte framgår av dokumentet i den utsträckning som förutsattes vid skuldebrevslagens tillkomst. HD kom därefter fram till att såvida inte även gäldenären är ett finansiellt institut kan en sådan förvärvare, för att vara i god tro, numera inte nöja sig med att undersöka de bakomliggande förhållandena bara när det finns särskild anledning till det.

HD gick därefter in på frågan vilken undersökning som behöver göras för att en förvärvare som tillhör den finansiella sektorn ska vara i god tro vid överlåtelse från ett annat finansiellt institut. HD kom fram till att det inte bör vara tillräckligt att förvärvaren får en garanti av överlåtaren att gäldenären är skyldig ett visst belopp. Inte heller bör förvärvaren kunna nöja sig med att hos överlåtaren och tidigare borgenärsled undersöka om betalning skett. HD:s slutsats blev att för att förvärvaren ska vara i god tro bör det krävas att gäldenären inför överlåtelsen tillfrågats och bekräftat att han eller hon inte har någon invändning mot den av överlåtaren angivna fordringen. Denna undersökning måste ske innan överlåtelsen och inte strax efter densamma. Om förvärvaren inte har gjort denna undersökning måste förvärvaren – precis som vid förvärv av enkla fordringar – bära

risken för att gäldenären har en mot överlåtaren eller tidigare led giltig invändning av nu berört slag.

Eftersom det i förevarande fall inte ens hade påståtts att tidigare överlåtare och förvärvare av skuldebrevet fått någon bekräftelse från svarandena i målet att det ursprungliga beloppet var obetalt hade såväl överlåtaren som förvärvaren (Hansa) burit risken för att skuldebrevet var slutbetalt39.

Hur bör löpande skuldebrev som upprättats i elektronisk form hanteras i utsökningsförfarandet?

Den av HD uttalade principen i rättsfallet NJA 2010 s. 467 som innebär att kreditinstitut som förvärvar löpande skuldebrev åläggs en undersökningsplikt som tidigare inte funnits torde även omfatta löpande skuldebrev som upprättats i elektronisk form och innebär således ett visst skydd för gäldenären.

Den tekniska utvecklingen kommer sannolikt leda till att det i framtiden går att identifiera elektroniska dokument i original. När den tekniken finns tillgänglig finns det inte något hinder mot att ge in även löpande skuldebrev som upprättats i elektronisk form i original när verkställighet söks.

39 Justitierådet Bäcklund var skiljaktig i fråga om motiveringen och anförde att det förevarande fallet tog sikte på en konsumenttvist och gjorde därför sin bedömning utifrån 16 § konsumentkreditlagen (1992:830). Justitierådet Håstad gjorde ett tillägg för egen del där han bl.a. konstaterade att negotiabiliteten, dvs. omsättningsbarheten, av löpande skuldebrev i praktiken upphävs och att det löpande skuldebrevet beträffande betalningsinvändningar i den aktuella partskonstellationen behandlas som ett enkelt skuldebrev. Håstad kommenterade även justitieråd Bäcklunds skiljaktiga mening och konstaterade att kärandens talan skulle kunna ogillas med stöd av 16 § konsumentkreditlagen. Håstad ansåg att den av HD:s majoritet valda regeln har fördelen av ett bredare tillämpningsområde än 16 § konsumentkreditlagen genom att det omfattar även andra gäldenärer än konsumenter men å andra sidan har 16 § konsumentkreditlagen ett bredare tillämpningsområde genom att invändningsrätten består mot alla förvärvare. En annan skillnad är att gäldenärens obegränsade invändningsrätt enligt ställningstagandet i förevarande mål endast gäller uppgörelser och betalningar, alltså sådant som vid skuldebrevets tillkomst förutsattes bli antecknade på det löpande skuldebrevet. Invändningar om t.ex. fel i en köpt vara kan däremot utsläckas genom överlåtelse till en godtroende förvärvare, om inte 16 § konsumentkreditlagen är tillämplig. Avslutningsvis ifrågasatte Håstad om inte HD i detta mål kunde anses ha jämkat, eller åsidosatt, 15 § skuldebrevslagen inom dess kärnområde därför att en tillämpning av bestämmelsen på grund av ändrade betalningsrutiner skulle ha blivit oskälig. I sammanhanget framhöll han att HD, i rättsfallet NJA 2007 s. 1018, uttalat att 36 § avtalslagen inte kunde utnyttjas för att jämka en där aktuell lagbestämmelse.

Fråga är hur Kronofogdemyndigheten, i avvaktan på en framtida teknikutveckling eller ett klargörande från Högsta domstolen, ska hantera löpande skuldebrev i elektronisk form.

Bank- och kreditväsendes rutiner som innebär att en gäldenärs avbetalningar på ett löpande skuldebrev inte antecknas och att gäldenären inte får tillbaka skuldebrevet vid full betalning innebär att skuldebrevslagens bestämmelser och syfte urholkats. Ändamålet bakom 15 § skuldebrevslagen är att löpande skuldebrev enkelt ska kunna omsättas men också att skydda gäldenären mot att trots rättidig betalning behöva betala på nytt. Ett elektroniskt dokument kan mångfaldigas på ett enkelt sätt utan att det, med dagens teknik, går att avgöra vilket exemplar som är originalet respektive kopian. Även om det går att göra anteckningar på elektroniska dokument går det inte att garantera att anteckningen inte kan tas bort från det elektroniska dokumentet. Bank- och kreditväsendets hantering av de löpande skuldebreven i elektronisk form kan således också anses innebära en urholkning av skuldebrevslagens bestämmelser och syfte. Eftersom det med dagens teknik inte går att avgöra vilket elektroniskt dokument som är originalet innebär bruket av löpande skuldebrev i elektronisk form att fordringarna i praktiken inte hanteras som löpande fordringar enligt vad som avsetts i skuldebrevslagen.

Utsökningsbalkens bestämmelser som kräver uppvisande av löpande skuldebrev i original är enligt vår bedömning i överensstämmelse med gällande lagstiftning om skuldebrev och upprätthåller de skillnader som finns mellan enkla och löpande skuldebrev, samtidigt som gäldenären tillförsäkras ett visst skydd mot att behöva betala en redan betald skuld på nytt. Vi delar därför den bedömning som Kronofogdemyndigheten gjort i sin rättsliga promemoria men anmärker att rättsläget inom kort kan komma att ändras antingen genom ett klargörande avgörande från HD eller genom tekniska lösningar.

4.3.16. En ”avslagsparagraf” förtydligar gällande ordning

Vårt förslag: Det införs en bestämmelse i utsökningsbalkens

nya tredje kapitel som innebär att om förutsättningarna för verkställighet inte är uppfyllda ska ansökan avslås. Detsamma gäller om annan av sökanden eller svaranden begärd åtgärd inte kan bifallas.

Inledning

Enligt 2 kap. 5 § UB ska en ansökan som är så bristfällig att den inte kan läggas till grund för prövning i sak avvisas om sökanden inte följder ett föreläggande att avhjälpa bristen. Det finns inte någon bestämmelse i utsökningsbalken som föreskriver att Kronofogdemyndigheten efter prövning i sak kan avslå en ansökan eller annan begäran.

En ”avslagsparagraf” förtydligar gällande ordning

Även utan lagstöd avslår Kronofogdemyndigheten en ansökan eller ett yrkande som efter sakprövning inte ska bifallas. En avslagsbestämmelse skulle dock skapa en tydlighet i regelverket. En sådan bestämmelse skulle lagfästa Kronofogdemyndighetens skyldighet att efter sakprövning lämna ett avslagsbeslut och komplettera den av oss i avsnitt 6.4.5 föreslagna ordningen att sökanden ska få ett motiverat avslagsbeslut om myndigheten kommer fram till att en begärd åtgärd under tillgångsutredningen inte ska genomföras. Vi föreslår därför att det i utsökningsbalkens tredje kapitel införs en bestämmelse som tydliggör Kronofogdemyndighetens möjlighet och skyldighet att i vissa fall meddela ett avslagsbeslut efter att en sakprövning gjorts.

En avslagsbestämmelse bör läsas tillsammans med avvisningsbestämmelsen i vår föreslagna 3 kap. 4 § UB. Om en ansökan är bristfällig ska sökanden i första hand föreläggas att komplettera bristen. Om ansökan är så bristfällig att den inte kan läggas till grund för prövning i sak och sökanden inte har följt ett föreläggande att avhjälpa bristen ska ansökan avvisas. Ett avvisningsbeslut innebär att någon avgift enligt förordningen (1992:1094)om avgifter vid Kronofogdemyndigheten inte tas ut. Ett avvisningsbeslut kan överklagas. Det förhållandet att en ansökan avvisas hindrar inte att en ny ansökan lämnas in till Kronofogdemyndigheten. Sökanden torde således inte riskera att drabbas av någon rättsförlust genom ett avvisningsbeslut.

Om det framstår som uppenbart att en ansökan eller begäran om viss åtgärd inte under några omständigheter kan komma att bifallas kan det dock av flera skäl vara onödigt att överhuvudtaget inleda ett kompletteringsförfarande utan Kronofogdemyndigheten

bör direkt kunna fatta ett avslagsbeslut. Vidare kan det efter ett kompletteringsförfarande stå klart att förutsättningarna för att bifalla ett yrkande inte är uppfyllda. Kronofogdemyndigheten ska då avslå yrkandet. Exempel på när en yrkad verkställighetsåtgärd ska avslås är om sökanden yrkar att viss egendom ska utmätas, men Kronofogdemyndigheten bedömer att egendomen inte tillhör svaranden, eller är pantsatt och saknar övervärde. Vårt förslag i avsnitt 6.4.5 innebär att Kronofogdemyndigheten ska meddela ett avslagsbeslut om myndigheten anser att en begäran om ytterligare utredningsåtgärd, exempelvis om förrättning i svarandens bostad, inte ska genomföras. Det kan också bli aktuellt för Kronofogdemyndigheten att fatta ett avslagsbeslut gentemot svaranden, t.ex. efter sakprövning av svarandens invändning mot verkställighet.

Ett avslagsbeslut kan överklagas. Det går också att framställa ett nytt yrkande till Kronofogdemyndigheten som då måste pröva frågan på nytt. Enligt förordningen om avgifter vid Kronofogdemyndigheten utgår avgifter om Kronofogdemyndigheten avslår en ansökan till skillnad från vad som gäller om Kronofogdemyndigheten avvisar en ansökan.

I vår föreslagna bestämmelse i 3 kap. 31 § UB anges att i mål som ska handläggas enligt indrivningslagen gäller att om en ansökan avslås för sökanden själv sin talan. Denna reglering lagfäster praxis som tillämpas redan i dag och innebär således inte någon ändring av dagens handläggningsrutiner.

4.3.17. Ansökan om verkställighet av utdömt skadestånd på grund av brott när sökanden är barn

Vårt förslag: Det införs en bestämmelse i utsökningsbalken som

innebär att ett barns ansökan om verkställighet av utdömt skadestånd på grund av brott får göras av endast en vårdnadshavare om det är den andre vårdnadshavaren som begått brottet eller om det annars finns särskilda skäl.

Det införs reglering för att tillvarata barns rätt till utdömt skadestånd

Om en person som dömts för brott och förpliktats att utge skadestånd till den som utsatts för brottet inte kan betala skadeståndet och skadeståndet inte täcks av någon försäkring, kan den skadelidande i vissa fall få ersättning från staten. Sådan ersättning kallas brottsskadeersättning och administreras av Brottsoffermyndigheten.

En ansökan om brottsskadeersättning till ett barn får göras av endast en vårdnadshavare, om den andra vårdnadshavaren har begått brottet eller det annars finns särskilda skäl (18 § brottsskadelagen [2014:322]). Denna reglering är ett undantag från föräldrabalkens bestämmelse i 6 kap. 13 § första stycket enligt vilken båda vårdnadshavarna tillsammans har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter.

Det finns inte något motsvarande undantag i utsökningsbalken när det gäller ansökan om verkställighet av ett utdömt skadestånd som tillkommer ett barn på grund av att en av vårdnadshavarna begått brott mot barnet. Avsaknaden av en sådan bestämmelse kan leda till praktiska problem. Brottsoffermyndigheten kräver som regel att sökanden kan visa att skadevållaren inte kan betala, t.ex. genom ett bevis från Kronofogdemyndigheten att skadevållaren saknar tillgångar, för att brottsskadeersättning ska betalas ut40.

För att barns rätt till utdömt skadestånd när brottet begåtts av en av barnets vårdnadshavare bättre ska kunna tas till vara föreslår vi att det införs en bestämmelse i utsökningsbalken som föreskriver undantag från huvudregeln i föräldrabalken.

Enligt bestämmelsen får en ansökan om verkställighet av skadestånd på grund av brott till ett barn göras av endast en vårdnadshavare, om den andra vårdnadshavaren har begått brottet eller om det annars finns särskilda skäl.

För att särskilda skäl ska föreligga bör det krävas att det i det enskilda fallet finns en godtagbar förklaring till att endast en vårdnadshavare ansöker som grundas på att den andra vårdnadshavaren inte vill eller kan medverka till att barnet ansöker om verkställighet av ett utdömt skadestånd. Det kan t.ex. finnas en konflikt eller ett motstående intresse, antingen mellan vårdnadshavarna eller mellan

40 Se 10 § brottsskadelagen jämte kommentar.

en av dem och barnet. Att skadevållaren är närstående till den ena vårdnadshavaren skulle t.ex. kunna utgöra särskilda skäl för att tillåta att endast den andra vårdnadshavaren medverkar vid ansökan. Att en vårdnadshavare ensam kan ansöka när den andra vårdnadshavaren är förhindrad att medverka t.ex. på grund av sjukdom följer av föräldrabalken.

4.3.18. En lagfäst möjlighet att avvakta med verkställighetsåtgärder när en invändning mot verkställighet prövas

Våra förslag: Kronofogdemyndighetens praxis att avvakta med

verkställighetsåtgärder under tiden som en invändning om hinder mot verkställighet prövas lagfästs. Ett beslut att avvakta med åtgärder under tiden som en invändning prövas ska inte gå att överklaga särskilt.

Bakgrund

Svarandens möjlighet att framställa invändningar mot verkställighet regleras i 3 kap. 21 § UB. Av bestämmelsen följer att om svaranden visar att han eller hon har fullgjort betalningsskyldighet eller annan förpliktelse som ansökningen om verkställighet avser, får verkställighet inte ske. Bevisbördan ligger således på svaranden. Verkställighet får inte heller ske om svaranden till kvittning åberopar en fordran, som har fastställts genom en exekutionstitel som får verkställas eller som grundas på skuldebrev eller annat skriftligt fordringsbevis, och om förutsättningar för kvittning i övrigt föreligger. Om svaranden gör gällande att annat förhållande som rör parternas mellanhavande utgör hinder mot verkställighet och invändningen inte kan lämnas utan avseende, får verkställighet inte heller ske. Om åtgärd för verkställighet redan har vidtagits i målet ska åtgärden, om det är möjligt, återgå.

Bestämmelsen syftar i princip inte på omständigheter som borde ha beaktats före prövningen av det som innefattas i åberopad exekutionstitel. Svaranden kan alltså inte som hinder mot verkställighet av en betalningsdom åberopa att skulden i själva verket har betalts

redan före domen. Avgörandets rättskraft anses medföra att sådana invändningar prekluderas vare sig de har förts fram i processen eller inte. När det gäller kvittning i vanlig rättegång omfattar däremot domens rättskraft endast fordran som har åberopats till kvittning och prövats av domstolen. För invändningar mot exekutionstitlar som har meddelats av annan instans än allmän domstol sägs det i förarbetena till bestämmelsen att det är osäkert i vad mån nu redovisade resonemang har motsvarande tillämpning. Det har därför inte ansetts möjligt att i lagtext ange i vilken utsträckning en invändning som hänför sig till tiden före exekutionstitelns tillkomst kan beaktas av Kronofogdemyndigheten (prop. 1980/81:8 s. 323 ff.).

Enligt 3 kap. 21 § fjärde stycket UB hindrar inte Kronofogdemyndighetens beslut med anledning av prövning av en invändning mot verkställighet att den tvistiga frågan prövas i rättegång.

Kronofogdemyndighetens praxis att avvakta med verkställighetsåtgärder bör lagfästas

Som nämnts ovan gäller att om en åtgärd för verkställighet redan har vidtagits i målet och svaranden först därefter styrker en invändning mot verkställighet eller framställer en invändning som inte kan lämnas utan avseende ska redan vidtagen verkställighetsåtgärd gå åter, om det kan ske.

I bestämmelsen saknas ett uttryckligt lagstöd för att Kronofogdemyndigheten ska kunna avbryta pågående verkställighet under tiden som myndigheten prövar en invändning mot verkställighet.

I avsaknad av uttryckligt lagstöd har Kronofogdemyndigheten beslutat att när en invändning mot verkställighet görs, har Kronofogdemyndigheten befogenhet att avbryta vidare verkställighetsåtgärder under den tid som invändningen handläggs. Den vanligaste åtgärden är att Kronofogdemyndigheten inte betalar ut pengar under den tid som invändningen prövas. Om risken för rättsförluster är överhängande kan även andra verkställighetsåtgärder ställas in eller avbrytas. Om en svarande betalar in pengar i ett mål samtidigt som han eller hon invänder att det föreligger hinder mot verkställighet

ska Kronofogdemyndigheten pröva invändningen innan utbetalning sker till sökanden.41

Det framstår som högst rimligt att Kronofogdemyndigheten ska kunna avvakta med fortsatta verkställighetsåtgärder under tiden som en invändning mot verkställighet prövas. Syftet med bestämmelsen är att skydda svaranden mot rättsförlust vid obefogade ansökningar. Om svaranden kan styrka sin invändning ska vidtagna åtgärder återgå. Vid en ändamålsenlig tolkning av bestämmelsen torde det således vara möjligt för Kronofogdemyndigheten att avbryta eller ställa in verkställighetsåtgärder under tiden som invändningen prövas. En sådan tolkning får också visst stöd av lagens förarbeten42.

Det sparar arbete om Kronofogdemyndigheten inte behöver utmäta pengar som sedan ska betalas tillbaka till svaranden eller annan egendom som sedan ska återställas. Svaranden skyddas mot rättsförluster. Såväl effektivitets- som rättssäkerhetsskäl talar således för att Kronofogdemyndigheten ska kunna avvakta med verkställighetsåtgärder under tiden som en invändning mot verkställighet prövas. Detsamma bör gälla om Kronofogdemyndighetens beslut överklagas. Kronofogdemyndigheten bör också i sådana fall kunna avvakta med verkställighetsåtgärder fram till dess att domstolen prövat frågan om inhibition.

Möjligheten att avvakta med verkställighetsåtgärder under tiden som en invändning mot verkställighet prövas bör komma till tydligt uttryck i utsökningsbalken. Vi föreslår därför att Kronofogdemyndighetens ovan redovisade praxis lagfästs.

Det bör dock inte vara en skyldighet för Kronofogdemyndigheten att alltid avvakta med verkställighetsåtgärder när det framställs en invändning mot verkställighet. Regleringen bör därför vara fakultativ. I annat fall skulle en svarande genom att framställa obefogade, upprepade invändningar mot verkställighet kunna skjuta

41 Kronofogdemyndighetens ställningstagande 2013-09-09, 4/13/VER, dnr 832 6511-13/121. 42 Se lagberedningens uttalande som återges i prop. 1980/81:8 s. 324: ”Det bör regelmässigt åligga svaranden att styrka invändningen genast, vid äventyr att verkställighet i annat fall äger rum. Uppskov kan lätt medföra rättsförlust för sökanden. Om denne påstår att betalning skett till obehörig person och påståendet inte kan lämnas utan avseende, kan det enligt beredningen vara motiverat att verkställighet påbörjas trots att svaranden bör få tillfälle att styrka sin invändning. Styrks invändningen sedan verkställighet påbörjats, skall redan vidtagen åtgärd gå åter, om det kan ske (tredje stycket). I andra fall kan det vara rimligt att verkställighet anstår något för att svaranden skall få visst rådrum för att styrka sin invändning. Det kan då finnas anledning för kronofogdemyndigheten att vidta provisorisk åtgärd (jfr 7 kap. 12 § och 16 kap. 3 § beredningsförslaget).”

upp vidare verkställighetsåtgärder i det oändliga, vilket givetvis skulle skada sökanden och minska förtroendet för utsökningsförfarandet. Kronofogdemyndigheten måste således alltid göra en avvägning mellan sökandens rätt till verkställighet och svarandens rätt att få sin invändning prövad. Av största betydelse är också om den tilltänkta åtgärden kan återgå eller är oåterkallelig. En ansökan om verkställighet av betalningsskyldighet bör därför som huvdregel följas av ett beslut om utmätning för att säkerställa sökandens rätt, medan myndigheten bör kunna avvakta med att betala ut pengarna till sökanden under tiden som en invändning mot verkställighet prövas. Motsvarande bör gälla om annan egendom än pengar har utmätts. Under tiden som en invändning mot verkställighet prövas ska Kronofogdemyndigheten kunna avvakta med att sälja den utmätta egendomen.

Kronofogdemyndighetens beslut att avvakta med verkställighetsåtgärder under tiden som invändningen prövas bör inte kunna överklagas särskilt. Vi föreslår därför ett tillägg i 18 kap. 6 § UB som innebär att Kronofogdemyndighetens beslut att avvakta med verkställighetsåtgärder enligt vår föreslagna bestämmelse i 2 kap. 20 § tredje stycket UB endast får överklagas i samband med överklagande av det senare beslutet, dvs. vid överklagande av beslutet om en invändning mot verkställighet ska bifallas eller avslås.

4.3.19. Teknikneutrala bestämmelser

Våra förslag: Ändringar införs i utsökningsbalken och utsök-

ningsförordningen som möjliggör att ansökan om verkställighet kan ges in i elektronisk form. Utsökningsbalkens krav att en skriftlig ansökan om verkställighet ska vara undertecknad av sökanden eller dennes ombud och kravet att en utsökningstitel ska ges in i original eller bevittnad kopia tas bort. Kravet att löpande skuldebrev eller annan handling vars uppvisande utgör villkor för rätt att kräva betalning eller kräva annat fullgörande av en förpliktelse ska ges in i original behålls. Begreppet flygpost utmönstras.

Begreppet medium för automatisk databehandling ersätts av begreppen skriftligen respektive i elektronisk form.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om hur ansökan görs. I utsökningsförordningen införs bemyndigande för Kronofogdemyndigheten att meddela närmare föreskrifter om i vilka format skriftliga ansökningar får göras. Liknande ändringar införs i förordningen (2001:590) om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet.

Utsökningsförordningen kompletteras med bestämmelser som innebär att sökanden ska lämna tillgängliga kontaktuppgifter om sökandens, svarandens samt ombuds mobiltelefon och e-postadress.

Utsökningsförordningens särreglering för hur en ansökan om verkställighet av beslut om intrångsundersökning och särreglering att verkställighet av kvarstad får ske på grund av ett meddelande om innehållet i ett beslut om kvarstad tas bort.

Inledning

I takt med den tekniska utvecklingen används elektroniska handlingar och annan informationsteknik alltmer inom ett stort antal områden där tidigare endast pappershandlingar har förekommit. Så är det exempelvis när det gäller ansökningsförfaranden, framställningar till myndigheter och dokumentation av olika rättsförhållanden. Det har blivit allt vanligare att kommunicera elektroniskt och därmed allt viktigare att myndigheter är tillgängliga via internet. Flera myndigheter, inklusive Kronofogdemyndigheten, har utvecklat rutiner för olika e-tjänster. Regeringen har vid olika tillfällen uttalat att den statliga förvaltningen bör vara ett föredöme som aktiv användare av informationsteknik och att ansökningar till myndigheter bör kunna ges in elektroniskt (se t.ex. prop. 1999/2000:86 s. 100 f. och prop. 2007/08:158 s. 17).

Möjligheten att använda elektroniska dokument innebär effektivitetsvinster för såväl enskilda som myndigheter. Ur ett rättssäkerhetsperspektiv är det dock fundamentalt att det går att lita på de uppgifter som lämnas, både vad gäller att utställaren är den han eller hon utger sig för att vara samt att uppgifterna i sig är riktiga.

Av våra direktiv framgår att vi som en del av att modernisera det utsökningsrättsliga regelverket så långt det är möjligt ska föreslå

teknikneutrala regler och ta ställning till vilka ändringar som krävs för att möjliggöra en ökad användning av elektronisk kommunikation mellan berörda aktörer i utsökningsförfarandet. I följande avsnitt överväger vi vilka ändringar som bör göras i regelverket för att utsökningsförfarandet ska bli mer teknikneutralt.

Ett teknikneutralt ansökningsförfarande

Ändringar i utsökningsbalken

I dagens samhälle förväntar människor sig att det ska gå att skicka in handlingar till myndigheter elektroniskt, t.ex. via e-post. Teknikneutrala regler innebär en fördel för alla berörda parter i utsökningsförfarandet och ligger också i linje med vad allmänheten förväntar sig av en modern Kronofogdemyndighet.

Enligt 2 kap. 1 § UB ska en ansökan om verkställighet göras muntligen eller skriftligen. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får medge att ansökan görs på medium för automatisk data-

behandling, dvs. i elektronisk form43. En skriftlig ansökan ska vara

undertecknad av sökanden eller dennes ombud. Enligt gällande ordning ska en muntlig ansökan om verkställighet nedtecknas av Kronofogdemyndigheten (2 kap. 3 § UF). I dessa fall finns det således inte något krav på undertecknande.

Ett krav på skriftlighet brukar normalt inte anses hindra elektroniska rutiner. Kravet att ansökan ska vara egenhändigt undertecknad innebär dock att det i dag inte är möjligt att ansöka om verkställighet elektroniskt (jfr prop. 2015/16:125. s. 68).

Om Kronofogdemyndigheten inte har någon anledning att ifrågasätta en elektronisk ansökan och dess avsändare menar vi att det inte finns några skäl för att kravet att ansökan ska vara undertecknad måste upprätthållas. Eftersom en ansökan om verkställighet inte görs genom att sökanden lämnar några uppgifter under straffansvar finns det inte heller anledning att kräva en elektronisk signatur. Skulle Kronofogdemyndigheten däremot misstänka att en ansökan inte är riktig eller kommer från den person som utger sig för att

43 Enligt 2 kap. 9 a § UF får Kronofogdemyndigheten lämna ingivare tillstånd att ansökan görs på medium för automatisk databehandling om det kan antas att ingivaren på ett betryggande och tekniskt ändamålsenligt sätt kommer ge in ett stort antal ansökningar.

vara sökanden, bör Kronofogdemyndigheten kunna kräva en komplettering med en undertecknad ansökan.

Vi föreslår att 2 kap. 1 § UB ändras på så sätt att kravet att en skriftlig ansökan ska vara undertecknad tas bort. Detta kommer således möjliggöra att ansökningar om verkställighet görs elektroniskt. För sökanden blir därmed ansökningsförfarandet mindre komplicerat och arbetskrävande. En elektronisk hantering kan också förväntas effektivisera Kronofogdemyndighetens handläggning av utsökningsärendena.

För att inte utesluta framtida elektroniska lösningar bör frågan om vilket format en skriftlig ansökan ska ha inte regleras i UB. Det är i stället lämpligare att regeringen genom ett bemyndigande överlåter åt Kronofogdemyndigheten att bestämma vilka format som kan godtas. En ansökan bör t.ex. kunna göras via e-post eller via ett formulär på Kronofogdemyndighetens hemsida. För stora ingivare finns redan i dag möjligheten att ansöka via datafil. Den möjligheten omfattas av nu föreslagen reglering.

Gällande krav i 2 kap. 2 § tredje stycket UB att en utsökningstitel ska ges in i original eller bevittnad kopia medför ett omständligt förfarande för den enskilde. Om en utsökningstitel ska ges in i original hindrar detta att ansökningar görs i elektronisk form.

Det finns inte någon anledning att befara att en ordning som tillåter att utsökningstitlar ges in i elektronisk form skulle leda till en ökad användning av förfalskade utsökningstitlar. Skulle svaranden invända att utsökningstiteln är ändrad eller förfalskad kan Kronofogdemyndigheten begära att sökanden kompletterar ansökan med utsökningstiteln i original.

Att en kopia är bevittnad innebär inte någon garanti för att kopian överensstämmer med originalet. Vem som helst, även sökanden själv, kan bevittna kopian och Kronofogdemyndigheten har inte någon möjlighet att kontrollera att kopiorna överensstämmer med originalet i varje enskilt fall.

För att möjliggöra en teknikneutral hantering av ansökningar i utsökningsmål och underlätta för sökanden föreslår vi att kravet i dagens 2 kap. 2 § tredje stycke UB som innebär att en utsökningstitel ska ges in i original eller bevittnad kopia tas bort. Gällande reglering som innebär att löpande skuldebrev eller annan handling vars uppvisande utgör villkor för rätten att kräva fullgörelse ska ges in i original bör dock bestå.

Enligt nuvarande 3 kap. 19 § UB krävs att avtal om underhållsbidrag är bevittnade för att de ska kunna verkställas. Detta krav följer av bestämmelser i föräldrabalken och äktenskapsbalken. Vi föreslår ingen ändring i denna bestämmelse eftersom kravet på att avtalet är bevittnat inte hindrar att avtalet ges in i elektronisk form till Kronofogdemyndigheten.

Utsökningsbalkens tionde kapitel reglerar försäljning av registrerade skepp. Enligt kapitlets 7 § ska underrättelser om försäljningen skickas till sökanden och ägaren samt till närmare angivna kända borgenärer minst trettio dagar före auktionen. Om underrättelsen ska skickas utomlands ska den ”om möjligt sändas med flygpost”. I dag skickas postförsändelser såväl inom landet som utomlands på det sätt som bedöms effektivast. Någon särskild reglering behövs därför inte längre och vi föreslår att begreppet flygpost utmönstras. Genom att det begreppet tas bort blir det även möjligt för Kronofogdemyndigheten att, när det bedöms lämpligt, skicka underrättelserna elektroniskt.

Begreppet medium för automatisk databehandling moderniseras

Begreppet medium för automatisk databehandling är ålderdomligt och bör moderniseras. Som vi även redovisar i avsnitt 6.4.4 avser utlämnande på medium för automatiserad behandling utlämnande på elektronisk väg som inte utgör s.k. direktåtkomst. Dessa begrepp har inte någon legaldefinition och vad som avses med medium för auto-

matiserad behandling som kan användas för utlämnande av informa-

tion har varierat beroende på informationsteknikens utveckling. Med dagens teknik kan utlämnande av information t.ex. ske genom e-post, på ett USB-minne eller genom direkt överföring från ett datorsystem till ett annat via ett elektroniskt kommunikationsnät. Vid mer omfattande uppgiftsutbyten mellan myndigheter är det ofta den senare metoden som används. Med medium för automatiserad

behandling har i vissa fall avsetts ett fysiskt medium såsom diskett,

USB-minne eller CD-skiva, medan utlämnanden via elektronisk kommunikation tar sikte på exempelvis e-post, SMS, eller skriftlig dialog i realtid via internet (prop. 2008/09:96).44

44SOU 2015:39 s. 125.

Den tekniska utvecklingen har lett till att skillnaderna mellan

direktåtkomst och annat elektroniskt uppgiftslämnande på automatiserad väg suddats ut. Det kan därför vara svårt att dra en gräns

mellan olika utlämningsformer. Begreppsbildningen på området är oklar och registerförfattningarna saknar en enhetlig systematik. Frågan om det finns skäl att upprätthålla en åtskillnad mellan olika former av utlämnande har övervägts av Informationshanteringsutred-

ningen (Ju 2011:11) i betänkandet Myndighetsdatalag (SOU 2015:39).

Frågan bereds för närvarande i Regeringskansliet. Vad som utgör

direktåtkomst har vidare nyligen varit föremål för Högsta förvalt-

ningsdomstolens prövning i det s.k. LEFI Online-målet (HFD 2015 ref. 61). I maj 2016 har E-samverkansprogrammet45 (eSam) i rapporten Elektroniskt informationsutbyte – en vägledning för utlämnan-

de i elektronisk form gjort bedömningen att det är ett rättssäkerhets-

krav att myndigheternas gränser i rättslig mening kan upprätthållas. Med hänsyn till att gränsen mellan uppgiftsutbytande myndigheter delvis tas bort vid direktåtkomst bör nya system för informationsutbyte inte utformas för direktåtkomst. eSam har också uppmärksammat att den nya EU-förordningen, dataskyddsförordningen46, som ska utgöra en ny generell reglering för personuppgiftsbehandling inom EU, ger stöd för att tjänster som införs för informationsutbyte mellan myndigheter inte bör bygga på direktåtkomst.

Mot bakgrund härav kan det antas att Kronofogdemyndighetens elektroniska kommunikation i framtiden, i vart fall som huvudregel, inte kommer att vara utformad som direktåtkomst utan att den kommer att utformas som ett elektroniskt eller automatiserat utbyte i annan form oavsett med vem utbytet sker. Vi föreslår därför att begreppet medium för automatisk databehandling i tillämpliga fall ändras till skriftligen. Denna ändring kommer således att innefatta

i elektronisk form. I utsökningsförordningen införs ett bemyndi-

gande för Kronofogdemyndigheten att meddela närmare föreskrifter

45 E-samverkansprogrammet (eSam) är ett samarbete mellan ett antal myndigheter och organisationer och har som verksamhetsmål att förvalta och vidareutveckla vissa av E-delegationens vägledningar och rapporter, bl.a. de juridiska, i takt med den tekniska utvecklingen och rättsutvecklingen inom området. I eSam ingår för närvarande Arbetsförmedlingen, bolagsverket, Centrala Studiestödsnämnden, E-hälsomyndigheten, Ekonomistyrningsverket, försäkringskassan, Jordbruksverket, Kronofogdemyndigheten, Lantmäteriet, Polisen, Riksarkivet, Skatteverket, Sveriges kommuner och landsting, Tillväxtverket, Transportstyrelsen, Tullverket, Migrationsverket, Naturvårdsverket och Pensionsmyndigheten. 46 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/680 av den 27 april 2016, publicerad i Official journal den 4 maj 2016.

om i vilka format skriftliga ansökningar får göras. Liknande ändringar bör göras i 11 § förordningen (2001:590) om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet så att det framgår att Kronofogdemyndigheten kan lämna ut uppgifter elektroniskt.

I 2 kap. 25 § lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet anges att uppgifter i en databas får lämnas ut till en enskild på medium för automatiserad behand-

ling endast om regeringen har meddelat föreskrifter om det. Denna

reglering ändras på så sätt att begreppet byts ut till i elektronisk form. Det kan även finnas anledning att göra motsvarande ändringar i andra författningar.

Dessa föreslagna ändringar är givetvis beroende av vilka överväganden och författningsändringar som i övrigt införs inom detta område.

Ändringar i utsökningsförordningen

En effektivare kommunikation med parterna

För att Kronofogdemyndigheten ska kunna kommunicera med parterna finns en skyldighet i 2 kap. 2 § UF att i samband med en ansökan lämna kontaktuppgifter. Enligt bestämmelsen ska sökanden, utöver att ange vilken åtgärd som yrkas, bl.a. ange sökandens och svarandens namn, person-, eller organisationsnummer, postadress samt telefonnummer till bostaden och arbetsplatsen samt förhållanden i övrigt av betydelse för delgivning med svaranden. Om sökanden har hemligt telefonabonnemang ska det lämnas om Kronofogdemyndigheten begär det. Om sökanden företräds av ett ombud ska ombudets namn, postadress och telefonnummer anges. Uppgifterna ska gälla förhållandena när de lämnas till Kronofogdemyndigheten.

I dagens samhälle är det allt färre som har ett telefonabonnemang knutet till sin bostadsadress. Några av de mest effektiva sätten att snabbt komma i kontakt med en person är att ringa eller skicka meddelande till hans eller hennes mobiltelefon eller att skicka ett epostmeddelande. Sådana kontaktuppgifter bör därför regelmässigt lämnas till Kronofogdemyndigheten i samband med en ansökan. Detta kan innebära effektivitetsvinster för Kronofogdemyndighetens handläggning av utsökningsmålen genom att myndigheten snabbare kan nå parterna.

Nuvarande reglering i 2 kap. 2 § UF kan anses innehålla en uppgiftsskyldighet för parternas och ombuds mobiltelefonnummer och e-postadress genom formuleringen ”förhållanden i övrigt av betydelse för delgivning”. Vi anser dock att bestämmelsen bör kompletteras med en uttrycklig uppgiftsskyldighet om e-postadress och att kravet att telefonnummer ska lämnas till bostad och arbetsplats ändras till att uppgift ska lämnas om telefonnummer.

Ansökan om verkställighet av beslut om intrångsundersökning ska kunna göras elektroniskt

Av 18 kap. 6 a § UF följer att beslut om intrångsundersökningar ska verkställas skyndsamt. En ansökan om verkställighet får göras genom

telefax. Eftersom vi föreslår att utsökningsbalkens krav att en skrift-

lig ansökan om verkställighet ska vara undertecknad av sökanden eller dennes ombud och att kravet att en utsökningstitel ska ges in i original eller bevittnad kopia ska tas bort finns det inte längre behov av en särskild reglering som tillåter ansökan om verkställighet genom telefax. Sådana ansökningar kommer således att kunna göras muntligen eller skriftligen där skriftligen även omfattar ansökningar i elektronisk form.

Särregleringen att verkställighet av kvarstad får ske på grund av ett meddelande om innehållet i ett beslut om kvarstad tas bort

I utsökningsförordningens femtonde kapitel finns bestämmelser om verkställighet av kvarstad. Enligt kapitlets 2 § får verkställighet ske på grund av ett meddelande genom ett telefonbefordringsföretag om innehållet i ett beslut om kvarstad.

Vår tolkning av denna bestämmelse är att den reglerar hur exekutionstiteln ska ges in. Med den tolkningen innebär bestämmelsen således ett undantag från dagens krav att exekutionstiteln ska ges in i original eller bestyrkt avskrift (2 kap. 2 § UB). Det är i dag oklart vad som avses med ”telebefordringsföretag”. När bestämmelsen infördes användes telebefordringsföretag för att förmedla telegram eller telefax. I doktrin har bestämmelsen tolkats som att verk-

ställighet får ske på grund av ett faxmeddelande avseende kvarstadsbeslutet47. Ordalydelsen torde dock inte utesluta muntliga meddelanden över telefon eller SMS. Vi anser att rättssäkerhetsaspekter kräver att ett beslut om kvarstad på något sätt förevisas i skriftlig form. Med dagens teknik går det också oftast fortare eller i vart fall lika fort att skicka ett elektroniskt meddelande med en kopia av kvarstadsbeslutet som att ringa. Vi föreslår därför att bestämmelsen i 15 kap. 2 § UF upphävs. Ett beslut om kvarstad måste då enligt vår nya bestämmelse i 3 kap. 2 § UB som huvudregel ges in när verkställighet begärs.

4.3.20. Särreglering för maskinella beslut

Vårt förslag: Maskinella beslut bör undantas från myndighets-

förordningens (2007:515) krav på att det av beslutet ska framgå vem som har fattat beslutet, vem som har varit föredragande och vem som har varit med vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet.

Maskinella beslut bör undantas från vissa krav i myndighetsförordningen

Myndighetsförordningen (2007:515) gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen. Om en lag eller förordning innehåller en bestämmelse som avviker från myndighetsförordningen gäller den bestämmelsen (1 §). Enligt myndighetsförordningens 21 § ska det för varje beslut i ett ärende upprättas en handling som visar

1. dagen för beslutet,

2. beslutets innehåll,

3. vem som har fattat beslutet,

4. vem som har varit föredragande, och

5. vem som har varit med vid den slutliga handläggningen utan att

delta i avgörandet.

47 Gregow, Kvarstad och andra säkerhetsåtgärder enligt 15 kap. rättegångsbalken, s. 122.

Kronofogdemyndigheten fattar årligen ett mycket stort antal maskinella beslut. År 2015 fattades följande maskinella beslut. – Tilläggsbeslut i löneutmätningsmål: 373 000 – Maskinell omräkning av löneutmätningsbeslut: 100 000 – Utmätning av överskott på skattekonto: 84 300 – Avräkning av överskott i skattekonto: 112 500 – Utmätning av ROT/RUT och EU-stöd: 9 000

I de maskinella besluten anges i dag ”Kronofogdemyndigheten” som beslutsfattare.

Maskinella beslut fattas även av Skatteverket som har ett undantag från myndighetsförordningens krav inskrivet i förordningen (2007:780) med instruktion för Skatteverket (28 §).

En liknande undantagsbestämmelse för Kronofogdemyndighetens del skulle således innebära att myndigheten får stöd för ett arbetssätt som myndigheten redan i dag använder sig av. Vi föreslår därför att det införs en motsvarande bestämmelse som i förordningen med instruktion för Skatteverket i förordningen (2007:781) med instruktion för Kronofogdemyndigheten.

4.3.21. Kronofogdemyndigheten bör utveckla ett webbaserat informationsverktyg

Våra förslag: Kronofogdemyndigheten bör utveckla ett webbase-

rat informationsverktyg som bl.a. innebär att parterna, genom personliga inloggningsuppgifter, får tillgång till aktuella beslut och uppgifter i utsökningsmålet.

Kronofogdemyndigheten bör ges i uppdrag att ta fram ett kostnadsunderlag för utvecklandet av ett sådant informationsverktyg.

Ett webbaserat informationsverktyg

Som vi nämnt i föregående avsnitt har det blivit allt viktigare att kommunikation kan ske elektroniskt. Myndigheter blir i allt större utsträckning tillgängliga via internet och flera myndigheter har redan rutiner för olika e-tjänster.

Ett rättssäkert utsökningsförfarande måste innebära att parterna kan ta del av samtliga beslut som fattas i ett utsökningsmål och även kunna få besluten överprövade när Kronofogdemyndighetens bedömningar och ställningstaganden ifrågasätts. Samtidigt som kraven på rättssäkerhet ska vara uppfyllda ska utsökningsförfarandet vara effektivt. Ett effektivt förfarande innebär givetvis korta handläggningstider men kännetecknas också bl.a. av att antalet omprövningar och överklaganden är få. Utsökningsförfarandet behöver också vara modernt och anpassat till den teknik och de funktioner som används i samhället i övrigt.

Kronofogdemyndigheten upprättar inte i dag fördelnings- och utbetalningsbeslut i löneutmätningsmålen. En gäldenär som står under löneutmätning har inte heller möjlighet att följa de betalningar som görs eller hur mycket som kvarstår att betala på respektive skuld. Eftersom beslut om fördelning respektive utbetalning som regel inte skickas ut, får gäldenären i praktiken inte besked om när respektive överklagandefrist går ut.

Vi anser att utsökningsförfarandet skulle bli effektivare och mer rättssäkert om parterna på ett enkelt och smidigt sätt kan följa vad som händer i målet och få del av alla beslut som fattas. Om parterna enkelt får sådan inblick torde parternas ifrågasättande och benägenhet att överklaga besluten minska. I löneutmätningsmålen kommer ett sådant system även innebära att gäldenären kan följa de utbetalningar som sker och hur skulderna minskar hos respektive fordringsägare varje månad. Det skulle också kunna öka gäldenärens betalningsmotivation.

Eftersom Kronofogdemyndigheten hanterar en stor mängd utsökningsmål årligen skulle det vara administrativt tidskrävande och mycket kostsamt om Kronofogdemyndigheten skulle skicka samtliga dessa beslut till parterna48. Ett sådant förfaringssätt är inte heller i

48 Enligt Kronofogdemyndighetens årsredovisning för år 2015 uppgick antalet inkomna mål för året till 2 269 013 stycken. Totalt antal avslutade mål uppgick till 2 215 188 stycken.

linje med dagens teknikutveckling och hur uppgifter kommuniceras i samhället i övrigt. Det kan inte heller förutsättas att samtliga parter vill ha del av all denna information. En modernare, effektivare och på sikt mycket mer kostnadsbesparande ordning är i stället att it-stödet hos Kronofogdemyndigheten utvecklas så att parterna i ett utsökningsmål får webbaserad tillgång till uppgifterna i sitt eget mål. Kronofogdemyndigheten bör därför tilldelas nödvändiga resurser för att utveckla sitt it-stöd så att ett webbaserat informationsverktyg kan användas där parterna kan logga in och följa vad som händer i utsökningsmålet.49

Det kommer också behöva övervägas vad för slags elektronisk åtkomst parterna ska ha till uppgifterna och om det behöver införas några författningsändringar för att det inte ska finnas några lagliga hinder för parterna att få del av uppgifterna (se avsnitt 4.3.19 och 6.4.4 där vi bl.a. redovisar skillnaderna mellan direktåtkomst och annat elektroniskt uppgiftslämnande på automatiserad väg)50.

Det har inte gått att inom ramen för vårt utredningsuppdrag och utredningstid ta fram de närmare detaljerna för vad ett sådant här informationsverktyg ska innehålla och hur det ska utvecklas. Det har därför inte heller gått att göra någon konkret beräkning av vad ett sådant informationsverktyg skulle kosta. En myndighet som under senare år har utvecklat ett webbaserat informationsverktyg och en mobilapp är Försäkringskassan. Enligt uppgift från Försäkringskassan uppgick myndighetens sammanlagda kostnader för utveckling av det webbaserade informationsverktyget med inloggning på ”Mina sidor” och en s.k. mobilapp till 24 miljoner kronor.

För att följa teknikutvecklingen i samhället och möta de krav som ställs för att vara en modern myndighet är det angeläget att Kronofogdemyndigheten tilldelas de resurser som behövs för att kunna utveckla ett webbaserat informationsverktyg. Kronofogdemyndig-

49 Detta förslag är i linje med regeringens ställningstagandena om Kronofogdemyndighetens verksamhet för budgetåret 2015 (prop. 2014/15:1 utg.omr. 3, bet. 2014/15:SkU1, rskr. 2014/15:62). Regeringen framhöll bl.a. att Kronofogdemyndigheten ska fortsätta arbetet med att effektivisera och utveckla sina arbetsmetoder. Regeringen underströk vikten av att detta arbete leder till ökad effektivitet och snabbare handläggning och att det därför är centralt att myndigheten prioriterar utveckling av it-system och automatisering samt att det är viktigt att myndigheten möjliggör för medborgare och företag att i högre grad använda elektroniska lösningar. 50 Enligt 9 och 10 §§ förordningen (2001:590) om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet får enskilda och deras ombud ha direktåtkomst till i bestämmelserna angivna uppgifter.

heten bör därför ges i uppdrag att ta fram ett kostnadsunderlag för utvecklandet av ett sådant informationsverktyg.

5. Kronofogdemyndighetens medverkan till frivilliga överenskommelser och processledning

5.1. Inledning

I utredningens direktiv anges att eftersom Kronofogdemyndigheten sedan år 2008 har en roll som neutral verkställare och opartisk myndighet, bör det finnas förutsättningar för en ökad medverkan från Kronofogdemyndigheten när det gäller att processleda parterna och att medverka till att parterna uppnår frivilliga överenskommelser. En jämförelse görs med de allmänna domstolarnas skyldighet att verka för samförståndslösningar. Vidare anges att Kronofogdemyndighetens förutsättningar för att processleda parterna skulle kunna förbättras i syfte att effektivisera utsökningsföfarandet. Vi har därför fått i uppdrag att ta ställning till på vilka sätt Kronofogdemyndighetens möjligheter till processledning och medverkan till frivilliga överenskommelser kan förbättras.

I avsnitt 5.2.1–5.2.2 redovisar vi översiktligt Kronofogdemyndighetens serviceskyldighet och processledning samt några JOuttalanden i ärenden där Kronofogdemyndigheten enligt JO inte längre framstått som opartisk. I avsnitt 5.2.3–5.2.7 redovisar vi hur de allmänna domstolarnas och hyres- och arrendenämndenars utövar materiell processledning och medverkar till att parter uppnår en förlikning eller annan samförståndslösning, möjligheterna till medling enligt lagen (2011:860) om medling i vissa privaträttsliga tvister samt vissa andra former av tvistlösning.

Våra överväganden finns i avsnitt 5.3.

5.2. Bakgrund

5.2.1. Kronofogdemyndighetens serviceskyldighet och processledning

Inom ramen för Kronofogdemyndighetens serviceskyldighet enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223) arbetar myndigheten i dag på olika sätt med att informera och vägleda parter. Enligt den bestämmelsen ska varje myndighet lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndigheternas verksamhetsområde. Hjälpen ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet.

När bestämmelsen infördes konstaterades i motiven att den hjälp som enskilda behöver i förvaltningsärenden ofta bäst och billigast kan lämnas av de myndigheter som handlägger ärendena. Bestämmelsen innebär att myndigheterna ska hjälpa enskilda att ta till vara sin rätt. Hjälpen kan avse exempelvis upplysningar om hur man gör en ansökan, råd om vilka handlingar som bör bifogas och hjälp med att fylla i blanketter. Bestämmelsen tar inte bara sikte på sådan hjälp som ligger på det formella planet. När det behövs och är lämpligt ska myndigheten också vägleda den enskilde genom att t.ex. fästa uppmärksamhet på att det finns ett annat bättre sätt att nå det han eller hon eftersträvar (prop. 1985/86:80 s. 18 och 59).

Myndigheters serviceskyldighet gäller dock inte utan inskränkning. Enligt förarbetena kan och bör varje myndighet anpassa sin service till den aktuella arbets- och resurssituationen. Myndigheten kan också göra vissa begränsningar efter en mera allmän lämplighetsbedömning. Endast sakligt motiverade begränsningar är tillåtna. I ärenden där det finns flera enskilda parter med motstridiga intressen måste hänsyn också tas till att hjälp som myndigheten lämnar en av parterna ibland kan vara till nackdel för motparten och skada tilltron till myndighetens opartiskhet (prop. 1985/86:80 s. 1921 och 60).

I serviceskyldigheten ingår att myndigheter ska ta emot besök och telefonsamtal från enskilda. Om särskilda tider är bestämda för detta, ska allmänheten underrättas om dem på lämpligt sätt. Myndigheter ska också se till att det är möjligt för enskilda att kontakta dem med hjälp av telefax och e-post och att svar kan lämnas på samma sätt (5 § förvaltningslagen).

En ytterligare föreskrift om att en myndighet ska tillhandahålla information om sin verksamhet finns i 6 § tredje stycket myndighetsförordningen (2007:515).

Kronofogdemyndigheten lägger mycket arbete på att försöka aktivera och vägleda gäldenärer för att de själva ska ta tag i sin ekonomiska situation. Det kan vara allt från att informera en gäldenär om möjligheten att betala räkningar genom autogiro till att informera om möjligheten att ansöka om skuldsanering. När det gäller sökandena handlar det ofta om att förklara hur en ansökan om verkställighet går till och vad som händer i verkställighetsprocessen.

I avhysningsmålen arbetar Kronofogdemyndigheten aktivt med att vägleda och processleda parterna och uppmanar parterna att ta kontakt med varandra med syfte att en frivillig lösning ska uppnås. I många avhysningsmål ringer en handläggare upp såväl sökanden som svaranden för att stämma av om parterna har haft någon kontakt.

Inom ramen för sina borgenärsuppgifter i det som i dag benämns allmänna mål (indrivningsmål) kan Kronofogdemyndigheten upprätta och godta en avbetalningsplan för gäldenären. I övriga mål uppmanar Kronofogdemyndigheten gäldenären att på egen hand ta kontakt med sökanden för att försöka nå en betalningsöverenskommelse. Vidare lämnar myndigheten information om möjligheten att få stöd och rådgivning av kommunernas budget- och skuldrådgivare.

Även i skuldsaneringsförfarandet arbetar Kronofogdemyndigheten med upplysning och vägledning. Den 1 november 2016 trädde en ny skuldsaneringslag i kraft. Ett syfte med den nya lagen är att fler s.k. evighetsgäldenärer ska få möjlighet att ansöka om och genomgå skuldsanering. Ansökningsförfarandet har förenklats, kravet på överskuldsättning har nyanserats och det ska gå snabbare att ta sig igenom skuldsaneringsförfarandet.1 Samma datum trädde även en lag om skuldsanering för företagare i kraft. Enligt den lagen erbjuds en särskild form av skuldsanering (F-skuldsanering) för överskuldsatta personer som är eller har varit engagerade i en näringsverksamhet som drivits på ett försvarligt och lojalt sätt. Regeringen har framhållit att Kronofogdemyndigheten ska kunna lämna objektiv information om skuldsanerings- och F-skuldsaneringsinstituten till

1 Propositionen (2015/16:125) Skuldsanering – bättre möjligheter för överskuldsatta att starta

om på nytt, s. 52 ff.

svårt skuldsatta personer som är eller har varit föremål för utmätning av lön eller annan verkställighet enligt utsökningsbalken. Kronofogdemyndigheten ska få informera om skuldsanering utifrån de uppgifter som myndigheten har tillgång till i sina register. Upplysningsskyldigheten ska utformas på ett sådant sätt att det inte finns risk för att myndighetens opartiskhet kan ifrågasättas. Den uppsökande verksamheten bör därför handla om att informera om skuldsanering. Det kan t.ex. handla om vad skuldsanering innebär, i vilka fall en skuldsanering får beviljas och hur en ansökan kan göras. Den skuldsatte bör även få information om att han eller hon kan vända sig till kommunens budget- och skuldrådgivare för att få hjälp. Eftersom Kronofogdemyndigheten är beslutsmyndighet får den inte i förväg ta ställning till om förutsättningarna för skuldsanering är uppfyllda. Det finns därför inte någon risk för att myndigheten får dubbla roller som beslutsfattare och rådgivare (prop. 2015/16:125 s. 55 ff.). I socialtjänstlagen (2001:453) har det införts en ny bestämmelse enligt vilken kommunernas och Konsumentverkets uppgifter att hjälpa skuldsatta personer förtydligas.

5.2.2. Några JO-uttalanden om Kronofogdemyndighetens serviceskyldighet och kravet på opartiskhet

JO har riktat kritik mot Kronofogdemyndigheten för att myndigheten i två olika fall har gått för långt i sin serviceskyldighet. JO har i båda besluten kommit fram till att myndigheten inte längre framstått som opartisk. I det följande redogör vi kort för innehållet i dessa beslut.

I det första beslutet, 2009-11-17 (2009/10 s. 191), riktade JO kritik mot en chefskronofogde för att i strid med regeringsformens krav på opartiskhet ha hjälpt en part att bemöta ett överklagande. Bakgrunden i det målet var att en part hade ansökt om verkställighet av ett utslag om betalningsföreläggande mot en svarande. Kronofogdemyndighetens beslut innebar att sökandens anspråk delvis bifölls samtidigt som vissa invändningar från svaranden godtogs. Sökanden överklagade beslutet. Kronofogdemyndigheten överlämnade överklagandet till tingsrätten. Till överlämnandet bifogade chefskronofogden vissa upplysningar om sitt beslut och framförde att Kronofogdemyndigheten inte fann skäl att tillstyrka bifall till överklagandet. Som en bilaga översändes samtidigt en skrift betecknad som ”Gälde-

närens utsaga”. Det angavs att skriften var nedtecknad av chefskronofogden och svaranden bekräftade med sin signatur att ”Redogörelsen ovan återger korrekt min inställning”. Skriften innehöll en rättslig argumentation till förmån för det överklagade beslutet och svarandens sak.

JO uttalade att den som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen enligt 1 kap. 9 § regeringsformen ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Att en beslutsfattare i ett ärende som gäller en tvist mellan två parter engagerar sig för den ena partens sak, på det sätt chefskronofogden gjort, står i uppenbar strid med dessa grundläggande regler. JO uttalade vidare att av motiven till serviceskyldigheten i 4 § förvaltningslagen framgår att i ärenden där det finns flera enskilda parter, kan det skada tilltron till myndighetens opartiskhet om den lämnar ena parten hjälp och detta är till nackdel för motparten och serviceskyldigheten begränsas med tanke på fall av det slaget (prop. 1985/86:80 s. 20 f.). Serviceskyldigheten är med andra ord underordnad kravet på opartiskhet och saklighet, något som ju även följer av att det senare stadgas i grundlag. Det är alltså inte fråga om att avväga serviceskyldigheten mot regeringsformens bestämmelse, utan den service myndigheterna ger ska hålla sig inom den bestämmelsens ramar. Att en part är mer resursstark än en annan medför inte vare sig rätt eller skyldighet för en myndighet att ge avkall på kravet på opartiskhet gentemot parterna.

I det andra beslutet, 2011-02-17 (2011/12 s. 67), riktade JO kritik mot Kronofogdemyndigheten för att ha formulerat ett beslut på ett sådant sätt att myndighetens opartiskhet kunnat ifrågasättas. Bakgrunden i det målet, som var mellan två enskilda parter, var att Kronofogdemyndigheten hade avslagit en ansökan från en av parterna om handräckning. Ansökan gällde återtagande av egendom från den andra parten. Efter att Kronofogdemyndigheten meddelat att ansökan lämnas utan bifall rekommenderades parten i det skriftliga beslutet att i stället ansöka om ett alternativt förfarande. Motparten framställde klagomål till JO som främst gällde att den beslutsfattande tjänstemannen hade agerat i strid med det krav på opartiskhet som ställs upp i 1 kap. 9 § regeringsformen. JO uttalade att det är självklart att en myndighet riskerar att inte framstå som objektiv om den i ett beslut av detta slag lämnar upplysningar som inte kan förstås som annat än råd till den ena parten och som kan ge intryck

av att myndigheten går denna parts ärenden, dvs. att den inte är opartisk. Med hänvisning till det ovan redovisade beslutet erinrade JO om att serviceskyldigheten enligt 4 § förvaltningslagen är underordnad grundlagens objektivitetskrav.

5.2.3. Materiell processledning i domstol och hyres- och arrendenämnder

Inom ramen för sin allmänna serviceskyldighet lämnar domstolar och hyres- och arrendenämnder upplysningar av mer formell art. Domstolar kan till exempel övergripande beskriva vad en stämningsansökan ska innehålla och hur en rättegång går till. Domstolar kan däremot inte lämna juridisk rådgivning t.ex. om processföring eller tillämpning av en rättsregel i ett enskilt fall. I princip gäller motsvarande för hyres- och arrendenämnderna. Nämnderna lämnar inte råd om hur en part bäst ska lägga upp sin process, hur en uppkommen tvist ska lösas eller hur ett avtal, en uppsägning eller någon annan handling ska tolkas. Däremot kan nämnderna lämna allmän information om hur handläggningen i nämnden går till samt om hyreslagstiftningen och annan lagstiftning som berör frågor som kan tas upp i nämnderna.

Domstolarna och nämnderna har en lagreglerad skyldighet att utöva materiell processledning. Domstolarnas skyldighet att utöva materiell processledning i tvistemål regleras i 42 kap. 8 § andra stycket RB2. Bestämmelsen innebär bl.a. att rätten under målets förberedelse är skyldig att fastställa parternas ståndpunkter och därigenom begränsa, eller berika, processmaterialet. Processledningen måste göras under stort hänsynstagande till det enskilda målets och situationens karaktär. Enligt motiven måste domaren i varje läge där ett behov av processledning kan uppstå noga överväga vad som är förenligt

242 kap. 8 § RB: Under förberedelsen skall parterna var för sig ange de ytterligare omständigheter som de vill anföra samt yttra sig över vad motparten anfört. De skall också, i den mån det inte skett tidigare, uppge de bevis de vill åberopa och vad de vill styrka med varje bevis. Skriftliga bevis som inte redan företetts skall genast framläggas. Parterna är skyldiga att på framställning av motparten uppge, vilka andra skriftliga bevis de innehar. Rätten skall, allt efter målets beskaffenhet, vid förberedelsen verka för att tvistefrågorna blir klarlagda och att parterna anger allt som de vill åberopa i målet. Rätten skall genom frågor och påpekanden försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i parternas framställningar. Rätten får bestämma att olika frågor eller delar av målet skall behandlas var för sig vid förberedelsen.

med kravet på en effektiv process, å ena sidan, och kravet på domstolens opartiskhet, å den andra sidan. Enligt motiven kan ett ingripande som går för sig i en viss situation, i ett något annorlunda läge framstå som mindre försvarligt (prop. 1986/87:89 s. 105).

Domstolarnas materiella processledning i domstolsärenden regleras i 12 § lagen (1996:242) om domstolsärenden. Enligt bestämmelsen ska domstolen se till att ärendet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver och att inget onödigt dras in i ärendet. Genom frågor och påpekanden ska domstolen försöka avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i parternas framställningar.

En liknande bestämmelse finns i 16 f § lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder. Nämnderna ska verka för att utredningen i ärendet får den inriktning och omfattning som är lämplig med hänsyn till ärendets beskaffenhet. Därvid ska nämnden såvitt möjligt se till att onödig utredning inte förebringas.

5.2.4. Förlikning och medling vid allmän domstol

När en tingsrätt har utfärdat stämning i ett tvistemål ska muntlig eller skriftlig förberedelse äga rum i målet. Ett av syftena med förberedelsen är att klarlägga om det finns förutsättningar för parterna att komma överens (42 kap. 6 § RB).

Tidigare gällde enligt 42 kap. 17 § första stycket RB att rätten, i den mån det var lämpligt med hänsyn till målets beskaffenhet och övriga omständigheter, skulle verka för att parterna förliks eller på annat sätt uppnår en samförståndslösning. Detta omfattar sedan år 2006 även indispositiva tvistemål (familjemål).

Den 1 augusti 2011 skärptes rättens skyldighet att verka för att parterna träffar en överenskommelse. Enligt ovan nämnd bestämmelse gäller numera att rätten ska verka för att parterna förliks eller på annat sätt uppnår en samförståndslösning, om det inte är olämpligt med hänsyn till målets beskaffenhet och övriga omständigheter. Detta sker ofta genom att rätten leder s.k. förlikningsförhandlingar.

Med denna ändring ansågs det att förutsättningarna för att nå en förlikning skulle förbättras. Regeringen framhöll att det bör finnas konkreta skäl som talar emot det om rätten ska underlåta att väcka frågan om förlikning. Det skärpta kravet att verka för samförstånds-

lösningar gäller även för de indispositiva målen, även om övervägandena om när det kan vara olämpligt att ta upp frågan kan variera mellan måltyperna, bl.a. med hänsyn till barnets bästa.3

Regleringen i 42 kap. 17 § RB gäller för processen i tingsrätten. Men även i hovrätt förekommer det att parterna förliks eller på annat sätt uppnår en samförståndslösning. Lämpligheten av att bedriva förlikningsverksamhet i hovrätt har ibland ifrågasatts. Rättegångsutredningen uttalade i sitt slutbetänkande att rättens förlikningsverksamhet i regel bör ske med betydligt större försiktighet i hovrätt än i tingsrätt, dels med hänsyn till att parterna haft möjlighet att överväga förlikningsmöjligheterna redan i tingsrätten, dels på grund av att det i hovrätten finns en tingsrättsdom enligt vilken en part vanligen är att anse som vinnande. En förlikning skulle enligt Rättegångsutredningen inte vara lika lockande för den part som vunnit i tingsrätten som för den förlorande parten (SOU 1987:46 s. 147). I den efterföljande propositionen uttalade regeringen att det inte borde vara helt uteslutet att hovrätten tar upp förlikningsfrågan med parterna och att frågan om i vilken utsträckning detta borde ske får bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet (prop. 1988/89:95 s. 50).

I förarbetena till de senaste lagändringarna på området (prop. 2010/11:28) uttalade regeringen att fördelarna med en förlikning gör sig gällande även i hovrätt, både när det gäller dispositiva och indispositiva tvister. I hovrätten skulle till och med förutsättningarna kunna ha förändrats så att möjligheterna till en förlikning förbättrats jämfört med hur det såg ut i tingsrätten. Utfallet av tingsrättens dom kan t.ex. ha gjort den tappande parten mer förlikningsbenägen och den vinnande parten kan ha ett intresse av att säkerställa möjligheten till betalning eller att slippa lägga ner tid och pengar på en process i hovrätten. Eftersom tingsrättens dom kan ha en hämmande effekt på en parts vilja att vara den som tar det första steget mot en uppgörelse i godo kan rättens agerande ofta vara en förutsättning för att förlikningsförhandlingar ska komma till stånd i hovrätten. Regeringen ansåg därför att det fanns anledning att reglera hovrättens förlikningsverksamhet. När det gällde frågan hur en sådan reglering borde se ut ansågs det lämpligast att ge bestämmelsen en fakultativ

3 Propositionen (2010/11:128) Medling och förlikning – ökade möjligheter att komma överens, s. 26.

utformning med innebörd att hovrätten ska verka för att parterna förliks eller på annat sätt uppnår en samförståndslösning om det är lämpligt med hänsyn till målets beskaffenhet och övriga omständigheter. Anledningen till att en inte lika omfattande reglering som föreslogs för tingsrätterna valdes för hovrätterna var främst hovrättens roll som överinstans. Hovrättens viktigaste uppgift är att kontrollera överklagade tingsrättsavgöranden och rätta eventuella felaktigheter. Hovrätten ska också vara en garant för materiellt riktiga avgöranden och måste dessutom ha ett visst ansvar för rättsbildningen (prop. 2010/11:128 s. 33). Sedan den 1 augusti 2011 gäller således att hovrätten bör verka för att parterna förliks eller på annat sätt uppnår en samförståndslösning, om det är lämpligt med hänsyn till målets beskaffenhet och övriga omständigheter (50 kap. 11 § första stycket RB).

Som ett sätt att verka för att parterna kommer överens kan såväl tingsrätt som hovrätt besluta om särskild medling. En förutsättning är att parterna samtycker till det. Skälen för det är att ett medlingsförfarande i hög grad bygger på parternas medverkan och förtroende. Om parterna inte vill delta i medling är inte heller utsikterna för att ett medlingsförfarande ska vara framgångsrikt särskilt goda. Vidare har parterna en ovillkorlig rätt att få sin sak prövad i domstol. En part som har dragits in i en domstolsprocess eller en part som valt att anlita en domstol för att få sin sak prövad ska inte kunna tvingas att bekosta ett medlingsförfarande som han eller hon inte tycker är meningsfullt.

Om rätten beslutar om särskild medling ska rätten förelägga parterna att inställa sig till ett sammanträde inför medlare som förordnas av rätten och ange inom vilken tid medlingen senast ska vara slutförd. Rätten får förlänga tidsfristen om det finns särskilda skäl för det (42 kap. 17 § andra stycket RB). Eftersom omfattningen och karaktären av de tvister som kan komma i fråga för särskild medling kan variera har det inte fastställts någon tidsfrist i lag utan detta ska bestämmas i det enskilda fallet av den för målet ansvarige domaren. Om medlingen inte leder till ett resultat och tidsfristen inte förlängs ska domstolens handläggning av målet fortsätta (prop. 2010/11:28 s. 31).

I det ovan nämnda lagstiftningsärendet konstaterade regeringen att det inte är lämpligt att göra en skillnad mellan medling och förlikningsverksamhet i rättegångskostnadshänseende eftersom syftet

är detsamma. En skillnad skulle dessutom kunna verka styrande i valet mellan dem. Om särskild medling inte leder till en överenskommelse kan således en parts kostnad för medlingsförfarandet ersättas som rättegångskostnad. Enligt regeringen finns det dock varken anledning eller ekonomiskt utrymme att låta staten stå för kostnaderna för en utomstående medlare. Parterna svarar därför solidariskt för medlarens ersättning. Om en part har rättshjälp kan kostnaderna täckas av rättshjälpen. För parter som avskräcks av kostnaden för medling står möjligheten öppen att få hjälp med att lösa sin tvist genom domstolens förlikningsverksamhet (prop. 2010/11:128 s. 31 f.).

Om parterna begär att rätten ska stadfästa en förlikning som ingåtts efter förlikningsförhandlingar eller särskild medling sker det genom dom (17 kap. 6 § RB). Huvudregeln vid förlikning är att vardera parten ska bära sin rättegångskostnad (18 kap. 5 § tredje stycket RB). Bestämmelser om verkställbarhet och verkställighet av förlikningar som träffats i ett dispositivt tvistemål finns i 3 kap. 1 och 13 §§ UB.

Enligt statistik från Domstolsverket avgjordes under åren 2012–2015 cirka 20 procent av de dispositiva tvistemålen i tingsrätt genom en i dom stadfäst förlikning. Cirka tolv procent av de förenklade tvistemålen avgjordes på motsvarande sätt (se bilaga 4). Andelen mål som avslutas genom att parterna kommer överens är emellertid högre än vad som framkommer av den nu redovisade statistiken. Det förekommer att parterna föredrar att överenskommelsen inte stadfästs, t.ex. för att undvika att förlikningen blir offentlig. I de fallen avslutas målet oftast genom att käranden återkallar sin talan och tingsrätten skriver av målet. Statistiken utvisar inte hur stor andel av målen som avslutas på detta sätt.

I familjemålen kan parterna uppnå en samförståndslösning. En sådan kan ligga till grund för en dom i målet under förutsättning att rätten finner att överenskommelsen är förenlig med barnets bästa. Erfarenheter visar att en stor del av familjemålen avslutas på grund av att parterna kommer överens.4

4 I denna fråga har vi samrått med 2014 års vårdnadsutredning (Ju 2014:14) som har gjort en genomgång av hur många familjemål där vårdnadsfrågan varit tvistig som avslutas genom att parterna når en samförståndslösning. För statistik hänvisar vi till deras betänkande som ska redovisas en kort tid efter vi har överlämnat vårt betänkande.

Det finns inte någon tillgänglig statistik över hur stor andel av överklagade tvistemålsdomar som avgörs genom att hovrätten i dom stadfäster en förlikning.

5.2.5. Hyres- och arrendenämndernas medlingsverksamhet

Bestämmelser om förlikning, skiljeförfarande och medling i mål vid hyres- och arrendenämnder finns i lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder. Vissa hyres- och arrendetvister prövas av nämnderna medan övriga tvister prövas av allmän domstol.

Hyresnämnderna medlar i tvister som rör hyra och bostadsrätt. Hyresnämnderna fattar också beslut i vissa frågor, till exempel rätten att hyra ut en lägenhet i andra hand. Om det uppstår en tvist mellan en hyresgäst och en hyresvärd eller mellan en bostadsrättsförening och en bostadsrättsinnehavare, och parterna inte själva kan komma överens, kan hyresnämnden medla i tvisten. Det kan till exempel handla om tvister om krav på ersättning för skador i en hyreslägenhet eller krav på ersättning för bristfällig flyttstädning. Om medlingen inte leder till en förlikning, kan hyresnämnden besluta i en rad frågor. Om parterna förliks ska nämnden på begäran av parterna stadfästa förlikningen genom beslut5. En förlikning som nämnden har stadfäst får verkställas som en dom som har fått laga kraft om inte hovrätten bestämmer annat6. Medlingssammanträdena vid hyresnämnderna är inte offentliga7. Det kommer in cirka 25 000–30 000 ärenden till hyresnämnderna varje år.

Arrendenämnderna delar personal och lokaler med hyresnämnderna. Arrendenämndernas uppgifter motsvarar hyresnämndernas när det gäller frågor som rör tillämpningen av arrendelagstiftningen. Arrendenämnden medlar i arrendetvister och i vissa av dessa tvister kan arrendenämnden fatta beslut. Nämnden kan dessutom vara skiljenämnd i arrendetvister. Till arrendenämnderna kommer det in cirka 2 000 ärenden varje år.

5 21 b § lagen om arrendenämnder och hyresnämnder. 6 32 § lagen om arrendenämnder och hyresnämnder. 7 12 b § lagen om arrendenämnder och hyresnämnder.

5.2.6. Lagen om medling i vissa privaträttsliga tvister

Inom EU antogs år 2008 ett direktiv om vissa aspekter på medling på privaträttens område (Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/52/EG). Direktivet syftar till att främja medling och säkra ett väl avvägt samspel mellan medling och domstolsförfaranden. Det ska tillämpas på gränsöverskridande tvister på privaträttens område, med undantag för sådana rättigheter och skyldigheter som parterna inte förfogar över enligt tillämplig lagstiftning.

I svensk rätt har direktivet genomförts genom lagen (2011:860) om medling i vissa privaträttsliga tvister. Lagen gäller medling i sådana privaträttsliga tvister där förlikning om saken är tillåten, således inte i familjemål. Lagen gäller inte sådan medling eller förlikningsverksamhet som sker i Sverige inom ramen för ett mål eller ärende hos domstol, annan myndighet eller skiljenämnd. Den särskilda medling som beskrivits ovan omfattas alltså inte. Lagen gäller inte heller förlikningsverksamhet i utländsk domstol8.

Med medling avses enligt lagen ”ett strukturerat förfarande genom vilket två eller flera parter med hjälp av en tredje man (en medlare) frivilligt söker lösa en uppkommen tvist”. En medlingsöverenskom-

melse definieras som ”en skriftlig överenskommelse som är resultatet

av medling och som innefattar en förpliktelse för någon eller några av dem som ingått överenskommelsen”9.

Parterna i medlingsförfarandet kan ansöka om att en tingsrätt ska förklara en medlingsöverenskommelse verkställbar (verkställbarhetsförklaring). En verkställbarhetsförklaring ska meddelas om medlingsöverenskommelsen innehåller en förpliktelse av sådant slag att den kan medföra verkställighet i Sverige. För domstolarnas handläggning av ärenden om verkställbarhetsförklaring gäller lagen (1996:242) om domstolsärenden10.

8 1 § lagen om medling i vissa privaträttsliga tvister. 9 3 § lagen om medling i vissa privaträttsliga tvister. 10 7–12 §§ lagen om medling i vissa privaträttsliga tvister.

5.2.7. Andra former av tvistlösning

En vanlig form av tvistlösning är skiljeförfarande som regleras i lagen (1999:116) om skiljeförfarande. Skiljemännen avgör parternas tvist genom skiljedom. Om parterna kommer överens under pågående skiljeförfarande kan skiljemännen på begäran stadfästa en sådan förlikning i en skiljedom11. Bestämmelser om verkställbarhet och verkställighet av skiljedomar finns i 3 kap. 1 och 15–18 §§ UB

Den 1 januari 2016 trädde lagen om alternativ tvistlösning i konsumentförhållanden i kraft. Lagen genomför Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/11/EU om alternativ tvistlösning vid konsumenttvister och innehåller även kompletterande bestämmelser till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 524/2013 om tvistlösning online vid konsumenttvister. I lagen anges att regeringen ska utse en myndighet som ska besluta om godkännande av nämnder för alternativ tvistlösning och i förekommande fall om återkallelse av sådant godkännande. Regeringen har för avsikt att låta Kammarkollegiet utse förvaltningsmyndigheter att vara nämnder för alternativ tvistlösning.12

5.3. Våra överväganden

5.3.1. Kronofogdemyndigheten ska kunna medverka till att parterna uppnår frivilliga överenskommelser

Våra bedömningar och förslag: När det är lämpligt och parter-

na samtycker till det bör Kronofogdemyndigheten aktivt medverka till att parterna uppnår frivilliga överenskommelser.

Det införs en bestämmelse i utsökningsbalkens tredje kapitel enligt vilken Kronofogdemyndigheten kan medverka till att parterna träffar en frivillig överenskommelse om det är lämpligt med hänsyn till målets beskaffenhet och övriga omständigheter.

Kronofogdemyndigheten kan hålla sammanträde i syfte att uppnå en sådan överenskommelse. Sammanträdet ska hållas på tid och plats som Kronofogdemyndigheten bestämmer. Krono-

11 27 § lagen om skiljeförfarande. 12 Se propositionen (2014/15:128) Alternativ tvistlösning i konsumentförhållanden.

fogdemyndigheten kan besluta att en part får delta i sammanträdet genom ljudöverföring eller ljud- och bildöverföring.

Vardera parten ska ansvara för sina kostnader för att träffa en frivillig överenskommelse.

Om det är lämpligt får Kronofogdemyndigheten hålla sina sammanträden i domstolsbyggnad eller annan allmän byggnad. Om särskilda kostnader uppkommer ska dessa ersättas av Kronofogdemyndigheten.

Om det behövs för att Kronofogdemyndigheten ska kunna verka för att parterna träffar en överenskommelse får Kronofogdemyndigheten meddela anstånd med försäljning enligt vad som föreskrivs i 12 kap. 11 § UB och anstånd med avhysning enligt vad som föreskrivs i vår föreslagna bestämmelse i 15 kap. 3 § UB.

Är det lämpligt att Kronofogdemyndigheten medverkar till frivilliga överenskommelser?

Parter som har hamnat i tvist med varandra har i allmänhet mycket att vinna på att lösa tvisten på frivillig väg. I förhållande till en domstolsprocess eller ett skiljeförfarande kan det spara både tid och pengar. Parterna kan också känna sig tillfreds med att de själva har haft inflytande över lösningen av sin tvist och har ofta lättare att acceptera en sådan lösning än en dom. Genom att parterna frivilligt når en överenskommelse om lösningen av sin tvist ökar också möjligheten för dem att fortsätta ett samarbete eller en affärsrelation sedan tvisten har avslutats. Även samhället har mycket att vinna på att uppmuntra parter att söka en frivillig lösning på sin tvist. Bland annat kan domstolarna i större utsträckning lägga resurser på mål där förlikning inte är tillåten eller där det saknas förutsättningar för parterna att komma överens. Det är därför numera en självklarhet att allmänna domstolar samt hyres- och arrendenämnder försöker hjälpa parter att nå frivilliga överenskommelser. Men det finns de som ifrågasätter om det överhuvudtaget är lämpligt att Kronofogdemyndigheten, i egenskap av verkställande myndighet, medverkar till att parterna uppnår frivilliga överenskommelser. Vi har kommit fram till att det i vissa fall kan finnas goda förutsättningar för parterna att uppnå frivilliga överenskommelser även under verkställighetsfasen och att en medverkan av Kronofogdemyndigheten skulle kunna bidra till

att fler överenskommelser träffas. I de fallen skulle det vara olyckligt om Kronofogdemyndigheten inte hjälpte parterna att komma överens. I det följande utvecklar vi vårt resonemang i frågan.

Förutsättningarna för Kronofogdemyndigheten att effektivt medverka till frivilliga överenskommelser mellan parterna skiljer sig avsevärt från förutsättningarna i domstol. I domstolen processar borgenären för att få en verkställbar utsökningstitel. I det skedet är utgången av målet oklar. En domstolsprocess kan ta lång tid och också innebära höga kostnader. Det finns därför ofta starka incitament för parterna att undvika en domstolsprocess och få ett snabbt avslut av tvisten. Hos Kronofogdemyndigheten har sökanden redan en utsökningstitel och därmed rätt till tvångsvis verkställighet genom Kronofogdemyndighetens försorg. Om utsökningstiteln är en domstols dom har parterna ofta genomgått förliknings- eller medlingsförfaranden inom ramen för domstolsprocessen. Intresset hos sökanden vid Kronofogdemyndigheten att ännu en gång diskutera frivilliga överenskommelser torde därför ofta vara lägre än i domstolen.

Det främsta skälet för vår övertygelse att det ändå kan finnas goda förutsättningar för parterna att uppnå frivilliga överenskommelser under verkställighetsfasen och att en medverkan av Kronofogdemyndigheten är lämplig är att det ofta är först när sökanden begär verkställighet hos Kronofogdemyndigheten som svaranden inser allvaret i situationen. Ändrade förhållanden i svarandens personliga och ekonomiska situation är andra faktorer som kan leda till att svarandens incitament och förmåga att reglera skulden ökat.

Även för en sökande som har lagt ner tid och pengar på att skaffa sig en utsökningstitel kan en frivillig överenskommelse i många fall vara att föredra framför en fullgörelse som sker tvångsvis. En tvångsvis försäljning av utmätt egendom leder inte sällan till en lägre köpeskilling än om försäljningen sker frivilligt. Förfarandet leder också till att kostnader av skilda slag uppkommer. Dessa förhållanden kan i sin tur få till följd att borgenären inte får full täckning för sin fordran eller att betalningen fördröjs. Även för sökanden kan alltså en frivillig överenskommelse leda till ett bättre ekonomiskt utfall.

Om sökanden fått utsökningstiteln utan att parterna träffats och diskuterat förlikning, vilket oftast är fallet vid verkställighet av en tredskodom eller utslag i mål om betalningsföreläggande, kan

det också finnas goda möjligheter för parterna att träffa en frivillig överenskommelse när målet nått Kronofogdemyndigheten.

Det finns också fall där det står klart att svaranden inte har utsökningsbara tillgångar som räcker för att betala hela sökandens fordran, men gäldenären vill göra rätt för sig. Det kan i många sådana fall vara bättre för sökanden att parterna träffar en överenskommelse om viss betalning, eventuellt genom en avbetalningsplan, än att det kanske inte blir någon betalning alls. Detsamma kan vara fallet om det finns flera sökande som var och en har fordringar som uppgår till låga belopp, men där det totala beloppet som ska utsökas är betydande.

Det bör också framhållas att det redan i dag finns relativt många mål där parterna på egen hand, under tiden som målet är öppet hos Kronofogdemyndigheten, uppnår en överenskommelse utan Kronofogdemyndighetens medverkan. Statistik visar att cirka 42 procent av ansökningar i mål om betalningsföreläggande och handräckning återkallas innan målet hinner avgöras, eftersom sökanden fått betalt alternativt nått en uppgörelse med svaranden13. En stor andel av Kronofogdemyndighetens mål som handlar om försäljning av fast och lös egendom som utgör bostad samt avhysningar leder inte heller till verkställighet. År 2014 kom det in 3 060 försäljningsärenden. Antalet avslutade försäljningsärenden uppgick till 3 744 och antalet ärenden där fast egendom eller bostadsrätt såldes uppgick till 1 075. Resterande mål avslutades genom att de återkallades. Under år 2015 kom det in 2 756 försäljningsärenden. Antalet avslutade försäljningsärenden uppgick till 3 008 och försäljning skedde i 900 ärenden.

Enligt uppgift från Kronofogdemyndigheten är hyresskulder orsaken till avhysning i 92 procent av avhysningsmålen. Den genomsnittliga hyresskulden uppgår vid ansökningstillfället till cirka 17 000 kronor. I cirka 45 procent av fallen verkställs avhysningar för hyresskulder som är under 10 000 kronor. I 50 procent av de verkställda avhysningarna är sökanden allmännyttan eller kommunala bostadsbolag. I 46 procent är sökanden en privat hyresvärd och i fyra procent av fallen är sökanden en bostadsrättsförening. År 2014 kom det in 7 071 avhysningsmål till Kronofogdemyndigheten men endast 2 225 av dessa verkställdes. Det förekommer att sökanden anger orsaken till att målet återkallas, t.ex. att parterna kommit överens eller att

13 Kronofogdemyndighetens årsredovisning 2015, s. 22.

hyresgästen får bo kvar, men det vanligaste är att det bara kommer in en blank återkallelse. Det finns därför inte någon uppgift om i hur många av de återkallade avhysningsmålen det träffats en uppgörelse mellan hyresvärd och hyresgäst som innebär att hyresgästen får bo kvar eller i hur många fall hyresgästen flyttat ”frivilligt”. Kronofogdemyndighetens erfarenhet är att återkallelse oftast sker dagarna strax innan avhysningen ska verkställas.

Eftersom redan en ansökan om avhysning skapar ett stort obehag hos svaranden och dennes familj är det givetvis önskvärt att frivilliga lösningar kommer till stånd redan innan en ansökan om avhysning ges in till Kronofogdemyndigheten. En sådan ordning skulle även vara arbetsbesparande för Kronofogdemyndigheten. Utgångspunkten är därför att diskussioner som syftar till att uppnå frivilliga lösningar bör påbörjas så tidigt som möjligt. Lämpligast är att det arbetet inleds av svaranden med hjälp av socialnämnden och budget- och skuldrådgivare redan i samband med att hyresgästen delges underrättelse om möjligheten att återvinna sin hyresrätt enligt hyreslagens bestämmelser. En sådan ordning utesluter dock inte att det i vissa fall är först när hyresvärden eller fastighetsägaren redan har en utsökningstitel som svaranden förstår allvaret och är beredd att aktivt göra något för att lösa den uppkomna situationen. I ett sådant läge kan det vara svårt för parterna att på egen hand uppnå en frivillig överenskommelse utan det kan krävas hjälp av en utomstående neutral part.

Mot bakgrund av det ovan anförda är det vår bedömning att Kronofogdemyndigheten bör få utökade möjligheter att processleda parterna och att myndigheten ska kunna arbeta aktivt för att parterna ska uppnå frivilliga överenskommelser. Kronofogdemyndighetens skyldighet att processleda parterna och möjligheten att medverka till frivilliga lösningar bör regleras i utsökningsbalken. I följande avsnitt redovisar vi våra överväganden om formerna för Kronofogdemyndighetens medverkan till frivilliga överenskommelser och processledning.

Formerna för Kronofogdemyndighetens medverkan till frivilliga överenskommelser

I vilka måltyper är det lämpligt att Kronfogdemyndigheten medverkar?

De måltyper där vi bedömer att diskussioner för att nå frivilliga överenskommelser kan ha ett särskilt stort värde är när enskilda riskerar att förlora sin bostad, dvs. i samband med en ansökan om avhysning eller vid tvångsvis försäljning av bostäder. Det kan dock inte uteslutas att det även i andra fall kan finnas goda förutsättningar att uppnå en överenskommelse med Kronofogdemyndighetens medverkan.

Kronofogdemyndigheten har redan i dag möjligheter att medverka till frivilliga överenskommelser i det som i dag benämns allmänna mål. Bestämmelser om Kronofogdemyndighetens skyldighet att göra en gäldenärsutredning, meddela uppskov, kräva säkerheter och avbryta indrivning regleras i 618 §§ lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar (indrivningslagen). Kronofogdemyndigheten har således redan i dag vissa möjligheter att medverka till att frivilliga överenskommelser uppnås i dessa mål.

Skatteverket har inte befogenhet att medge betalningsanstånd för andra fordringar än sådana som omfattas av skatteförfarandelagen (2011:1244). Skulle de restförda posterna omfatta statliga fordringar som har debiterats av annan myndighet har det ansetts mest ändamålsenligt att bedömningen av vad som är till fördel för det allmänna görs samlat med beaktande av alla fordringar som är föremål för indrivning, dvs. av Kronofogdemyndigheten. Enligt förarbetena till lagen bör det därför i den situationen inte komma i fråga att medge anstånd med stöd av 63 kap. 23 § skatteförfarandelagen (prop. 2010/11:165 s. 1044). När det gäller hanteringen av begäran om ackord avseende statliga fordringar är det Skatteverket ensamt som har beslutanderätten. I dessa fall hänvisar Kronofogdemyndigheten alltid svaranden, både privatpersoner och näringsidkare, att ta kontakt med Skatteverket som sedan fattar beslut i ärendet.

År 2014 hade 187 000 medborgare skulder enbart till staten. Dessa skulder avser exempelvis TV-avgifter, felparkeringsavgifter eller återbetalning av underhållsstöd. I enlighet med regeringens beslutade

strategi mot överskuldsättnin g14 har Kronofogdemyndigheten inlett projektarbeten med några av de myndigheter som i dag överlämnar många fordringar till Kronofogdemyndigheten, med syftet att utveckla rutiner och arbetssätt som innebär att de debiterande myndigheterna, så långt det är möjligt, själva driver in fordringarna. Myndigheter som regeringen angett bör omfattas av detta arbete är t.ex. Skatteverket, Transportstyrelsen, Radiotjänst, Centrala Studiestödsnämnden, Försäkringskassan och Polismyndigheten. Detta arbete syftar således till att få debiterande myndigheter att aktivt jobba med sina ärenden innan skulderna lämnas till Kronofogdemyndigheten för indrivning med målsättningen att på så sätt minska antalet mål som lämnas in till Kronofogdemyndigheten. Om målen inte lämnas in till Kronofogdemyndigheten för indrivning kan enskilda slippa negativa konsekvenser med exempelvis betalningsanmärkningar.

Om dessa projekt får avsedd effekt kan det antas att antalet indrivningsmål kommer att minska hos Kronofogdemyndigheten. Eftersom berörda myndigheter uppmanas att arbeta med sina ärenden själva kan det också förutses att respektive myndighet kommer att bygga upp viss kompetens inom området. Den kompetensen skulle i framtiden även kunna användas när det gäller att diskutera frivilliga överenskommelser i de mål som lämnats in för indrivning till Kronofogdemyndigheten.

För närvarande är det dock Skatteverket som i merparten av indrivningsmålen företräder staten för övriga debiterande myndigheters räkning. Alternativet att samtliga debiterande myndigheter ska uppträda som motparter till gäldenären skulle innebära behov av kapacitetsfrämjande insatser vid respektive myndighet och därmed stora ekonomiska konsekvenser.

I avsnitt 4.3.6 har vi konstaterat att vi inte kommer överväga ändringar av Kronofogdemyndighetens borgenärsroll i utsökningsmål. Samtidigt utmönstrar vi så långt det går den särreglering som i dag finns för allmänna mål. Även om det är mest sannolikt att vårt förslag om Kronofogdemyndighetens medverkan till frivilliga överenskommelser kommer att få störst praktisk betydelse i mål som

14 Regeringens strategi mot överskuldsättning. www.regeringen.se/contentassets/dbde348c36014bfbb8d8f19cd3542b55/promemoriastrategi-for-att-motverka-overskuldsattning

rör enskilda parter menar vi att det även kan finnas fall där staten, som enligt gällande ordning företräds av Skatteverket, skulle kunna se fördelar med att delta i Kronofogdemyndighetens verksamhet för frivilliga överenskommelser. I merparten av dessa fall torde dock Kronofogdemyndigheten, precis som i dag, kunna besluta om anstånd och avbetalningsplaner på egen hand. Vi föreslår alltså inte någon ändring i gällande ordning för hur avbetalningsplaner och ackordsuppgörelser ingås för statliga fordringar men utesluter inte heller alternativa möjligheter att nå en frivillig överenskommelse även när det är staten som är sökande.

En bestämmelse om Kronofogdemyndighetens medverkan till frivilliga överenskommelser bör vara fakultativ

Diskussioner om frivilliga överenskommelser är givetvis inte lämpliga i alla mål vid Kronofogdemyndigheten. Incitamentet att nå en frivillig överenskommelse vid Kronofogdemyndigheten torde också skifta, beroende på vilka parter det rör sig om, hur lång tid det tagit för sökanden att få en utsökningstitel, fordrans storlek m.m. Utrymmet för att uppnå en frivillig överenskommelse torde ofta, men inte alltid, vara större när det bara finns en sökanden jämfört med om det finns flera konkurrerande fordringsanspråk. När Kronofogdemyndigheten bedömer att parterna skulle förlora mycket tid och pengar på att delta i diskussioner för att nå frivilliga lösningar bör Kronofogdemyndigheten därför inte väcka eller engagera sig i frågan om inte båda parter önskar det.

Eftersom Kronofogdemyndighetens medverkan inte är lämplig i alla utsökningsmål bör en reglering som uppdrar åt Kronofogdemyndigheten att medverka till frivilliga överenskommelser vara fakultativ. Det bör ankomma på Kronofogdemyndigheten att besluta när det är lämpligt att inleda diskussioner med parterna för att uppnå en frivillig överenskommelse. Ett exempel på när det inte skulle vara lämpligt är om en eller båda parter uppger att de inte vill delta i sådana diskussioner. Att tvinga en part som har en utsökningstitel att delta i sådana diskussioner torde sällan ha någon positiv effekt. Det skulle också kunna uppfattas som att parten nekas rätten till verkställighet.

Sammanträde för frivilliga överenskommelser

Om det behövs bör Kronofogdemyndigheten kunna kalla parterna till ett sammanträde. Ett deltagande i ett sammanträde hos Kronofogdemyndigheten bör dock inte orsaka parterna några större kostnader. Det bör därför vara möjligt att delta i ett sammanträde utan att anlita ett juridiskt ombud. Det är följaktligen viktigt att de tjänstemän som håller i sammanträdena har den kompetens som krävs för att processleda parterna samtidigt som de förhåller sig neutrala och opartiska.

Ett sätt att kvalitetssäkra verksamheten kan vara en ordning som innebär att endast vissa kronofogdar med särskilt intresse och lämplighet för konfliktlösning ansvarar för att hålla i dessa sammanträden. Det bör ankomma på Kronofogdemyndigheten att bestämma vilka tjänstemän som ska kunna hålla sådana sammanträden.

Om parterna ges möjlighet att delta per telefon eller videolänk eller på annat sätt som Kronofogdemyndigheten bestämmer kan kostnaderna begränsas. Kronofogdemyndigheten ska kunna hålla sammanträde med parterna på tid och plats som myndigheten bestämmer. Genom en reglering som föreskriver att Kronofogdemyndigheten får besluta att en part får delta i sammanträdet genom ljudöverföring eller ljud- och bildöverföring blir regleringen teknikoberoende varför annan teknisk utrustning kan komma att användas i framtiden.

Precis som hyres- och arrendenämnder har rätt att för sina sammanträden använda lokaler i domstolsbyggnad eller annan allmän byggnad som för tillfället inte är upptagen för sitt huvudsakliga ändamål eller är en gudstjänstlokal (31 § lagen om arrendenämnder och hyresnämnder) bör en motsvarande möjlighet finnas för Kronofogdemyndigheten. Om det uppkommer särskilda kostnader, t.ex. om lokalen måste hållas öppen endast på grund av Kronofogdemyndighetens sammanträde, ska Kronofogdemyndigheten svara för dessa.

Eftersom ett deltagande i sammanträdet bygger på parternas frivillighet bör vardera parten stå för sina egna kostnader. Att vardera parten ska svara för sina kostnader bör framgå av den bestämmelse som reglerar förfarandet.

Kronofogdemyndighetens medverkan till frivilliga överenskommelser kommer att utgöra en del av Kronofogdemyndighetens huvudfunktion, den s.k. exekutiva verksamheten som bortsett från regler

om service och samverkan och om allmänna krav på handläggningen är undantagen förvaltningslagens (1986:223) tillämpning (se 32 § förvaltningslagen).

Eftersom Kronofogdemyndigheten måste försäkra sig om att parterna vill delta i ett sammanträde för frivilliga överenskommelser och att det är lämpligt att inleda sådana diskussioner måste en handläggare ha kontakt med parterna innan förfarandet inleds. Sådana kontakter kan vara såväl muntliga som skriftliga. Vi anser inte att det behövs några formkrav för underrättelse om eller kallelse till ett sammanträde för att uppnå en frivillig överenskommelse utan Kronofogdemyndigheten ska kunna anpassa kommunikationen till vad som är lämpligast i det enskilda ärendet. En underrättelse om eller en kallelse till ett sammanträde ska inte heller förenas med vite eller annan sanktion eftersom deltagandet är frivilligt. Om en part inte kommer till ett sammanträde torde det i normalfallet kunna tolkas som att parten inte längre är intresserad av att delta i diskussionerna och åtgärderna i utsökningsmålet ska därför fortsätta. Ett sammanträde kan antingen leda till att ett utsökningsavtal träffas och att sökanden återkallar målet (se nedan) eller att parterna inte uppnår en frivillig överenskommelse och handläggningen av utsökningsmålet fortsätter. Det är vår bedömning att det inte heller behöver införas någon reglering om formkrav för protokoll eller beslut. Tid och plats för sammanträde och resultatet av sammanträdet kan lämpligen dokumenteras genom en handläggarnotering i målet.

Vad kan en frivillig överenskommelse i verkställighetsfasen leda till?

Det är inte lämpligt att Kronofogdemyndigheten, som är verkställande myndighet, ska kunna undanröja en utsökningstitel. Enligt den grundläggande principen om parternas avtalsfrihet har dock parterna möjlighet att träffa avtal som innebär att det som anges i utsökningstiteln inte längre ska gälla. Eftersom parter fritt kan komma överens om en lösning av en dispositiv tvist kan de också komma överens om att utsökningstiteln inte ska verkställas eller att utsökningstiteln ska anses verkställd. En sådan överenskommelse kan också villkoras av att svaranden fullgör sina förpliktelser enligt avtalet.

Redan i dag kan Kronofogdemyndigheten upprätta och godta en avbetalningsplan för gäldenärer i det som nu benämns allmänna mål.

Den kunskap som krävs för att upprätta avbetalningsplaner finns således redan inom myndigheten. Det är därför inte främmande att Kronofogdemyndigheten skulle kunna anförtros uppgiften att bistå parter i alla slags mål med att upprätta avbetalningsplaner eller liknande avtal om en alternativ verkställighet av utsökningstiteln. Avhysningsmål med hyresskulder under 10 000 kronor är exempel på situationer där en avbetalningsplan skulle kunna upprättas om parterna kommer överens.

Kronofogdemyndigheten bör således kunna medverka till frivilliga överenskommelser och ska också kunna hjälpa parterna med att upprätta ett skriftligt avtal som ersätter svarandens förpliktelser enligt utsökningstiteln. Vi kommer fortsättningsvis att kalla sådana avtal för utsökningsavtal. Ett utsökningsavtal kan givetvis utformas på olika sätt med olika innehåll beroende på vad parterna kommer överens om. Vi har redovisat några exempel på vad ett utsökningsavtal skulle kunna innehålla i bilaga 5.

Om svaranden har fullföljt ett utsökningsavtal i vilket parterna kommit överens om att en utsökningstitel inte ska verkställas, men sökanden ändå ansöker om verkställighet av utsökningstiteln, kan svaranden invända mot verkställighet i enlighet med regleringen i nuvarande 3 kap. 21 § UB (vår föreslagna bestämmelse i 2 kap. 20 §).

Anståndsmöjligheter

Utmätning ger förmånsrätt i den utmätta egendomen. Samtidiga beslut om utmätning av ett och samma objekt för flera fordringar ger som regel lika rätt. I förmånsrättslagen anges företrädesordning i förhållande till andra särskilda eller allmänna förmånsrätter (se 4 kap. 11 och 30 §§ UB samt 8 och 9 §§förmånsrättslagen).

För att inte den sökande som gått med på att diskutera en frivillig överenskommelse ska riskera att hamna i sämre ställning om det kommer in en ny ansökan om verkställighet bör Kronofogdemyndigheten kunna besluta om utmätning och bevilja anstånd med försäljning av egendomen under tiden som diskussionerna pågår. Anstånd kan dock inte beviljas under längre tid än vad som följer av gällande frister.

En annan fråga är vad som ska gälla om det kommer in en ny ansökan om verkställighet från en annan borgenär efter det att ett

utsökningsavtal upprättats men innan det fullföljts. Om den borgenär som ingått utsökningsavtalet återkallar målet så fort parterna har träffat ett utsökningsavtal uppstår ingen konkurrens med andra borgenärer i verkställighetsprocessen. Den borgenär som ingått utsökningsavtalet riskerar emellertid att behöva ansöka om verkställighet på nytt eller bli sämre ställd än nya sökande. Om sökanden inte återkallar skulle Kronofogdemyndigheten emellertid behöva ”vilandeförklara” mål till dess förpliktelserna i utsökningsavtalet uppfyllts. Det är inte en lämplig ordning. Vi anser därför att målet ska återkallas när ett utsökningsavtal har ingåtts såvida inte den avtalade förpliktelsen ska uppfyllas i omedelbar närtid. I så fall kan målet vara ”öppet” en kort tid till dess förpliktelsen uppfyllts utan någon formell vilandeförklaring. I annat fall ska målet återkallas. Vi föreslår därför inte någon bestämmelse som innebär att Kronofogdemyndigheten kan vilandeförklara målet i avvaktan på fullgörelse. Kronofogdemyndigheten bör informera sökanden om de risker som detta kan medföra så att han eller hon har ett fullgott beslutsunderlag vid övervägande om att ingå ett utsökningsavtal.

För att i någon mån skydda sökanden i utsökningsmålet och för att tillgodose behovet av ett effektivt förfarande bör Kronofogdemyndigheten, under tiden som diskussioner för en frivillig överenskommelse pågår, även utan en uttrycklig begäran från parterna, kunna bevilja anstånd med avhysning eller med försäljning av fast egendom eller bostadsrätt. Vi har övervägt om Kronofogdemyndigheten borde kunna bevilja längre anstånd än annars i en sådan situation, men eftersom Kronofogdemyndigheten inte ska kunna tvinga en part att delta i förlikningssammanträde och sökanden inte ska förtas rätten till effektiv verkställighet bör de tidsfrister som för närvarande gäller för anstånd vid försäljning och avhysning tillämpas även i dessa fall.

Det finns givetvis en risk för att en svarande som inte vill göra rätt för sig undandrar egendom eller vidtar andra ekonomiska transaktioner för att undvika en framtida verkställighet enligt utsökningstiteln under tiden som diskussioner om frivilliga överenskommelser pågår eller anstånd är beviljat. En sökande som befarar att svaranden inte vill göra rätt för sig kommer dock inte att vilja delta i några diskussioner för att uppnå en frivillig överenskommelse. Eftersom Kronofogdemyndigheten ska bedöma om det överhuvudtaget är lämpligt att inleda diskussioner för frivilliga överenskommelser och

eftersom verkställigheten ska fortsätta om sökanden inte vill delta i sådana diskussioner torde risken för att en svarande förhalar förfarandet och gömmer undan egendom inte öka nämnvärt genom att det införs en möjlighet för Kronofogdemyndigheten att medverka till frivilliga överenskommelser.

5.3.2. En lagfäst skyldighet att utöva processledning

Våra bedömningar och förslag: Kronofogdemyndigheten ska

genom att utöva processledning se till att utsökningsmålet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver och att inget onödigt dras in i målet. Genom frågor och påpekanden ska Kronofogdemyndigheten avhjälpa otydligheter och ofullständigheter i parternas framställningar.

Kronofogdemyndighetens skyldighet att utöva processledning lagfästs i UB.

Inledning

Vårt uppdrag är att ta ställning till på vilka sätt Kronofogdemyndighetens möjligheter till processledning kan förbättras. När vi har diskuterat ”Kronofogdemyndighetens processledning” har vi kommit fram till att begreppet även bör inrymma ett visst mått av materiell processledning, liknande den som förekommer vid de allmänna domstolarna.

Genom att vi föreslår att Kronofogdemyndigheten ska få i uppgift att medverka till att parterna uppnår frivilliga överenskommelser kommer Kronofogdemyndigheten att behöva processleda parterna i större utsträckning än i dag. Vårt uppdrag att överväga förutsättningarna för processledning i syfte att effektivisera utsökningsförfarandet är dock inte uteslutande kopplat till Kronofogdemyndighetens medverkan till frivilliga överenskommelser. Vi har därför övervägt hur Kronofogdemyndighetens processledning kan förbättras på ett mer övergripande plan.

Ett effektivt och rättssäkert utsökningsförfarande förutsätter att Kronofogdemyndigheten processleder parterna

Samtidigt som utsökningsförfarandet ska vara snabbt och effektivt får inte enskildas rättssäkerhet eftersättas. En förutsättning för ett effektivt och rättssäkert utsökningsförfarande är att enskilda parter får nödvändig information om hur Kronofogdemyndigheten tillämpar regelverket. Yrkesföreningen för budget- och skuldrådgivare i kommunal tjänst (BUS) har uppmärksammat att gäldenärer ofta inte känner till att de kan förbehållas pengar till exempelvis tandvård och glasögon efter kostnadsförslag under utsökningsförfarandet. Kronofogdemyndigheten lämnar generell information om denna möjlighet på myndighetens hemsida men enskilda handläggare är försiktiga med att väcka frågan eftersom det kan finnas en risk att myndighetens opartiskhet ifrågasätts. Vi vill framhålla att en myndighet alltid bör kunna lämna korrekt information utan att framstå som partisk, så länge den information som lämnas endast är av upplysande och inte av rådgivande karaktär. Såväl gäldenärs- som borgenärskollektivet har ett intresse av att besluten blir rätt från början och samtliga berörda vinner på att veta vad som gäller. Förfarandet blir effektivare. Tydlig information i det inledande skedet av utsökningsförfarandet kan leda till färre rättelser och överklaganden av utmätningsbeslut. Mot bakgrund av att Kronofogdemyndigheten har ett pågående arbete med att modernisera och förenkla språket i informationsmaterial och beslut förutsätter vi att sådan information som BUS efterfrågat kommer att arbetas in i Kronofogdemyndighetens informationsmaterial och beslutsmallar.

Verkställighetsprocessens ingripande konsekvenser ställer krav på att Kronofogdemyndigheten processleder parterna så att de kan agera på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Vi är därför av uppfattningen att Kronofogdemyndigheten, utöver den allmänna serviceskyldigheten som följer av förvaltningslagen, bör ha en i utsökningsbalken reglerad skyldighet att processleda parterna.

I första hand ankommer det givetvis på parterna att tillgodose kraven på utredning. Om Kronofogdemyndigheten kommer fram till att utredningen har brister ska myndigheten verka för att bristen avhjälps så att målet blir tillräckligt utrett. Kronofogdemyndighetens processledning bör syfta till att andelen materiellt riktiga resultat ska öka och att myndighetens handläggning ska kunna inriktas på

det som är väsentligt i målet. En väl avvägd processledning bör i viss utsträckning kunna ersätta en parts behov av att anlita ett juridiskt biträde.

Om Kronofogdemyndigheten genom sin processledning snabbt och effektivt får ett komplett underlag inför sitt beslutsfattande, kan andelen materiellt riktiga beslut öka, vilket i sin tur kan minska andelen överklaganden och behov av kompletteringar i domstol. Utsökningsförfarandet blir därmed både effektivare och mer rättssäkert.

Kronofogdemyndighetens processledning bör t.ex. innefatta att myndigheten genom frågor klargör vad en part menar. Myndigheten bör också påpeka rena förbiseenden från parterna. Vidare bör processledningen kunna innebära att Kronofogdemyndigheten förklarar vad för slags bevisning som krävs för att en viss invändning ska kunna beaktas.

Kronofogdemyndigheten bör informera parter om vad som krävs för att myndigheten ska kunna beakta en invändning mot verkställighet enligt 3 kap. 21 § UB (vår föreslagna bestämmelse i 2 kap. 20 §) utan att myndigheten för den skull ska uppfattas som partisk. Som exempel kan nämnas den situationen att svaranden invänder att betalning skett men inte bifogar något underlag som styrker betalningen. I ett sådant fall bör Kronofogdemyndigheten ta kontakt med svaranden och fråga om det finns något underlag till styrkande av betalningen, t.ex. ett kvitto. I detta sammanhang kan en jämförelse göras med processledning vid allmän domstol. Enligt 35 kap. 6 § RB ankommer det på parterna att svara för bevisningen. Rätten får endast självmant inhämta bevisning i tvistemål där förlikning om saken inte är tillåten (familjemål) och i mål om brott som hör under allmänt åtal. Att domstolen inte självmant får inhämta bevisning i dispositiva tvistemål innebär dock inte att rätten behöver hålla sig helt passiv när det gäller bevisfrågor. En diskussion om vilken bevisning som kommer att krävas kan och bör ofta förekomma inom ramen för rättens materiella processledning. Det finns inte heller något som hindrar att rätten föreslår bevisning (prop. 2004/05:131 s. 231).

För att Kronofogdemyndigheten opartiskhet inte ska ifrågasättas är det viktigt att processledningen sker öppet med insyn för samtliga inblandade parter. Den som utövar processledningen måste givetvis vara väl insatt i målet och ha de kunskaper som krävs. Hur

omfattande Kronofogdemyndighetens processledning ska vara varierar givetvis från fall till fall. Om en part t.ex. är sjuk eller inte talar svenska kan behovet av processledning vara större än i andra mål. Om det finns flera sakägare i ett mål kan processledningen behöva utföras något annorlunda än i ett mål med bara två parter för att myndighetens opartiskhet inte ska ifrågasättas och för att förfarandet inte ska bli onödigt omständligt.

6. Utredning av tillgångar och myndighetssamverkan

6.1. Inledning

Utredningen har fått i uppdrag att ta ställning till om reglerna avseende Kronofogdemyndighetens utredning av gäldenärens tillgångar behöver förändras och hur kvaliteten på Kronofogdemyndighetens tillgångsutredningar kan förbättras. Vi ska även undersöka om nuvarande regler ger Kronofogdemyndigheten tillräckliga förutsättningar för att på ett ändamålsenligt sätt utreda gäldenärers tillgångar och därigenom ta till vara borgenärernas intresse av att få betalt. I detta sammanhang ska vi överväga vilka verktyg som Kronofogdemyndigheten bör ha tillgång till.

Kronofogdemyndighetens arbete att effektivt utreda och utmäta gäldenärers tillgångar påverkas av vilka möjligheter Kronofogdemyndigheten har att samarbeta med och få information från andra myndigheter. När andra myndigheter genomför olika åtgärder, exempelvis trafik- eller tullkontroller, kan de träffa på personer som är svarande i utsökningsmål och som har egendom som skulle kunna bli föremål för utsökningsåtgärder. Kronofogdemyndighetens möjligheter att få kännedom om och medverka vid andra myndigheters aktioner är begränsade. Vi har därför fått i uppdrag att överväga om och under vilka förutsättningar Kronofogdemyndigheten ska kunna samverka i aktioner tillsammans med bl.a. polisen för att kunna genomföra verkställighet. I detta sammanhang ska vi också överväga om det finns ett behov av att ge Kronofogdemyndigheten förbättrade möjligheter att, utan att själv vara närvarande, besluta om s.k. distansutmätning av egendom som påträffas av t.ex. Polismyndigheten eller Tullverket. En annan fråga vi ska överväga är hur möjligheterna för Kronofogdemyndigheten att få information om andra myndigheters åtgärder kan förbättras

och vad som i övrigt kan göras för att möjliggöra en bättre samverkan mellan olika myndigheter i fråga om verkställighet.

I avsnitt 6.2 redovisar vi de allmänna förutsättningarna för utmätning och gällande regelverk som styr Kronofogdemyndighetens utredning av gäldenärers tillgångar. Vi redovisar även några uttalanden av Justitieombudsmannen (JO) om metoderna i Kronofogdemyndighetens efterforskande verksamhet.

En översikt av gällande reglering om myndighetssamverkan och informationsutbyte samt det pågående myndighetsgemensamma samarbetet mot grov organiserad brottslighet (GOB-samarbetet) finns i avsnitt 6.3. Vi redovisar också några av JO:s uttalanden som handlar om samverkan och informationsutbyte mellan Kronofogdemyndigheten och andra myndigheter.

Kronofogdemyndigheten har enligt gällande regelverk ett relativt stort utrymme att under tillgångsutredningen anpassa sina utredningsinsatser till förhållandena i det enskilda fallet. Myndigheten har även möjlighet att vidta vissa tvångsåtgärder. Företrädare för borgenärskollektivet har framfört att Kronofogdemyndighetens tillgångsutredningar i övervägande antalet fall håller hög kvalitet och att borgenärernas möjligheter att föra en dialog med Kronofogdemyndigheten är god. Däremot har det framhållits att det i vissa fall är oklart för sökanden vilka verktyg som Kronofogdemyndigheten har använt i tillgångsutredningen samt vilka överväganden som ligger till grund för Kronofogdemyndighetens olika beslut under förfarandet. Exempelvis får sökanden inte något motiverat ställningstagande när Kronofogdemyndigheten kommit fram till att gäldenären inte har några utmätningsbara tillgångar eller att egendom som anträffas är ”utmätningsfri”. Det framgår inte av Kronofogdemyndighetens utredningsrapport vilka överväganden som gjorts i det enskilda fallet. Inte heller framgår det vilka ansträngningar Kronofogdemyndigheten har gjort för att komma i kontakt med en gäldenär. Företrädare för borgenärskollektivet har också påstått att Kronofogdemyndigheten gör för få försök att komma i kontakt med gäldenärer genom förrättningar i gäldenärers bostäder.

För att åstadkomma en enhetlig rättstillämpning inom myndigheten beslutar Kronofogdemyndigheten om ställningstaganden i principiella frågor när rättsläget är oklart. Dessa ställningstaganden utformas ibland som beslut men eftersom de är generella och

därmed saknar rättskraft går de inte att överklaga. Företrädare för borgenärskollektivet har framfört att denna metod kan ifrågasättas. Eftersom det förutsätts att de rättsliga ställningstagandena följs inom Kronofogdemyndigheten får ställningstagandena stor genomslagskraft. Ställningstagandena som sådana kan alltså inte överklagas och eftersom en del av de beslut som fattas med stöd av ställningstagandena saknar motivering kan det i praktiken innebära att Kronofogdemyndighetens ställningstaganden inte blir föremål för domstolsprövning vilket i sin tur hämmar rättsutvecklingen.

Vi har som övergripande målsättning att våra överväganden och förslag ska leda till en såväl effektivare som mer rättssäker tillgångsutredning med en väl avvägd balans mellan borgenärens intresse av att få betalt och respekten för enskildas rätt till personlig integritet. I avsnitt 6.4.1 överväger vi dels frågan om Kronofogdemyndigheten enligt gällande regelverk har tillräckliga förutsättningar för att på ett ändamålsenligt sätt kunna utreda gäldenärers tillgångar och därigenom ta till vara borgenärernas intresse av att få betalt, dels frågan om Kronofogdemyndigheten i vissa fall skulle kunna genomföra effektivare tillgångsutredningar genom en mer ändamålsenlig användning av de verktyg som myndigheten redan har tillgång till.

Eftersom Kronofogdemyndighetens arbetsuppgifter under senare år också har kommit att inriktas mot brottsförebyggande arbete och deltagande i myndighetssamverkan mot grov organiserad brottslighet bör gränsdragningar göras för vilka uppgifter som ska vara förbehållna de brottsutredande myndigheterna. I detta sammanhang har Kronofogdemyndigheten efterlyst tydligare vägledning och reglering när det gäller frågor om vilka efterforsknings- och spaningsåtgärder som får vidtas av myndigheten. Dessa frågor diskuterar vi i avsnitt 6.4.2.

I avsnitt 6.4.3 överväger vi om det bör införas utökade möjligheter för Kronofogdemyndigheten att distansutmäta egendom som anträffas av andra myndigheter. Möjligheter till ett utökat elektroniskt informationsutbyte mellan Kronofogdemyndigheten och andra myndigheter överväger vi i avsnitt 6.4.4.

I avsnitt 6.4.5 analyserar vi gällande ordning för hur Kronofogdemyndigheten fullgör sin underrättelseskyldighet enligt 4 kap. 9 a § UB. En utgångspunkt för våra överväganden i denna del är att kvaliteten på Kronofogdemyndighetens tillgångsutredningar ska

förbättras genom att de inblandade parterna i ett utsökningsmål får nödvändig insyn och kontroll över de åtgärder som vidtas av Kronofogdemyndigheten under tillgångsutredningen samt att sökanden ska försäkras möjlighet att få en rättslig prövning av Kronofogdemyndighetens beslut att inte utmäta tillgångar eller att inte vidta en viss utredningsåtgärd.

6.2. En översikt av gällande ordning

6.2.1. Allmänna förutsättningar för utmätning av lös egendom

För att lös egendom ska kunna utmätas krävs att egendomen är tillgänglig vid utmätningsförrättningen. Kronofogdemyndigheten får dock besluta om utmätning av egendom även om den inte är tillgänglig men ändå kan identifieras, exempelvis på grund av registrering, upplysningar vid förhör eller annan utredning och om det inte kan antas föreligga hinder för att säkerställa utmätningen enligt bestämmelserna om säkerställande av utmätning i utsökningsbalkens sjätte kapitel (4 kap. 7 § första stycket UB).

För svenskregistrerade skepp och luftfartyg gäller en specialreglering som innebär att sådan egendom får utmätas även om det finns hinder för att säkerställa utmätningen och den inte kan antas tas om hand inom den närmaste tiden, t.ex. om egendomen finns utomlands (4 kap. 7 § andra stycket UB). Detta förfarande kallas i förarbeten och doktrin för distansutmätning1.

Distansutmätning har också kommit att omfatta det som tidigare

kallades för skrivbordsutmätning2. Skrivbordsutmätning är det normala förfarandet vid utmätning av fast egendom. Skrivbordsutmätning är även det normala förfarandet för svenskregistrerade skepp och luftfartyg men kan också ske av annan lös egendom, om egendomen kan identifieras och utmätningen kan säkerställas enligt vad som föreskrivs i utsökningsbalkens sjätte kapitel. Även fordringar och rättigheter som grundas på presentationspapper anses gå att utmäta från distans genom skrivbordsutmätning. I dessa fall bör

1Prop. 1980/81:8, s. 369, 373, 512 m.fl. och Gregow, Utsökningsrätt, 4 uppl., s. 119. 2Prop. 1980/81:8, s. 511 m.fl. I doktrin har begreppet kontorsutmätning använts i stället för

skrivbordsutmätning (Gregow, Utsökningsrätt, 4 uppl., s. 118 f.).

dock säkerställande ske omgående eftersom det annars finns risk för att handlingen försvinner3.

6.2.2. Bestämmelserna om säkerställande av utmätning

Enligt 6 kap. 1 § UB ska säkerställande av utmätning av lös egendom som huvudregel ske utan dröjsmål enligt vad som sägs i kapitlets 2–8 §§. Enligt lagförarbetena bör åtgärderna helst ske i direkt anslutning till beslutet om utmätning, men om saken inte bedöms som särskilt brådskande kan säkerställandet vänta några timmar eller till följande dag (prop. 1980/81:8 s. 511). För i Sverige registrerade skepp och luftfartyg gäller att säkerställande av utmätningen ska ske så fort det inte längre finns hinder för det.

Pengar, löpande skuldebrev och andra handlingar vars uppvisande är ett villkor för rätten att kräva betalning eller begära att någon annan förpliktelse fullgörs, ska tas i förvar av Kronofogdemyndigheten (6 kap. 2 § UB). Detsamma gäller för utmätta pantbrev i skepp eller fastighet eller skuldebrev som är intecknat i luftfartyg eller reservdelar till luftfartyg. Särskilda bestämmelser gäller för datapantbrev. Om det kan antas att fordringshandlingen undanhålls eller har kommit bort, ska utmätning av fordringen eller rättigheten i stället säkerställas genom att Kronofogdemyndigheten delger den som är skyldig gäldenären pengar (sekundogäldenären) ett förbud att betala till annan än Kronofogdemyndigheten eller den som myndigheten anvisar. Utmätning av en rättighet som är registrerad enligt lagen (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument ska säkerställas genom registrering av utmätningen. Utmätning av elcertifikat eller en rättighet som är registrerad enligt lagen (2011:1200) om elcertifikat säkerställs genom registrering enligt den lagens bestämmelser. Motsvarande gäller vid utmätning av en utsläppsrätt eller en rättighet som är registrerad enligt lagen om (2004:1199) om handel med utsläppsrätter.

Enligt 6 kap. 3 § första stycket UB ska säkerställande av utmätning av andra fordringar eller rättigheter än de som nämnts i stycket ovan, ske genom att sekundogäldenären eller annan förpliktad meddelas förbud att fullgöra sin skyldighet till någon annan

3 Gregow, Utsökningsrätt, 4 uppl. s. 119.

än Kronofogdemyndigheten eller den som myndigheten anvisar. Denna bestämmelse avser fordringar som grundas på t.ex. enkla skuldebrev eller muntliga fordringar och omfattar bl.a. utmätning av tillgodohavande på bankkonto eller en säljares rätt enligt avbetalningsköp4.

Enligt 6 kap. 3 § andra stycket UB ska fastighetsägaren underrättas när Kronofogdemyndigheten har utmätt en rättighet som avses i 7 kap. JB (t.ex. arrende, hyra, tomträtt, annan nyttjanderätt och servitut). Fastighetsägaren ska även underrättas när byggnader på någons annan mark, dvs. byggnad på ofri grund, utmäts. För att säkerställa utmätning av en bostadsrätt ska bostadsrättsföreningen underrättas. Enligt 20 § lagen om införande av utsökningsbalken gäller denna skyldighet även utmätning av andelar i andra slags bostadsföretag.

Annan lös egendom än sådan som anges i 6 kap. 2 och 3 §§ UB ska tas i förvar eller, om den lämnas i gäldenärens besittning, förseglas eller märkas som utmätt, om det inte anses att en sådan åtgärd är obehövlig. Med annan lös egendom avses t.ex. smycken, TV-apparater, bilar, möbler och maskiner. Om inte Kronofogdemyndigheten beslutar annat får gäldenären använda utmätt egendom som inte tas i förvar eller förseglas (6 kap. 4 § UB). Att den utmätta egendomen tas i förvar innebär att Kronofogdemyndigheten tar hand om den och tar den till myndighetens lokaler eller annat utrymme.

Bestämmelser om förvarstagande av pantbrev eller andra inteckningshandlingar i utmätt skepp eller luftfartyg eller i utmätt egendom som är intecknad enligt lagen (2008:990) om företagshypotek och inte är belånad finns i 6 kap. 5 § UB. När en sådan handling tagits i förvar får den inte pantförskrivas utan Kronofogdemyndighetens tillstånd.

Av 6 kap. 6 § UB följer att förbehåll om återtaganderätt inte hindrar att egendomen tas i förvar, förseglas eller märks om den har utmätts hos förvärvaren. I sådana fall ska överlåtaren underrättas om utmätningen.

Kronofogdemyndigheten kan ta utmätt egendom i förvar eller försegla eller märka den även om egendomen är i tredje mans besittning. Särskilda bestämmelser gäller för pantbrev. Om egen-

4 Walin m.fl., Utsökningsbalken (1 augusti 2013, Zeteo), kommentaren till 6 kap. 3 § UB.

dom som finns i tredje mans besittning inte tas i förvar ska i stället förbud meddelas innehavaren att utan Kronofogdemyndighetens tillstånd lämna ut egendomen eller vidta någon annan åtgärd med den till skada för sökanden, s.k. förbudsmeddelande (6 kap. 7 § första och andra stycket UB). Enligt förarbetena gäller denna möjlighet oavsett vilket slags egendom det är fråga om eller vilken grund tredje mannen åberopar för sitt innehav (prop. 1980/81:8 s. 524).

Förvarstagande får ske av andra handlingar än de som nämns 6 kap. 2 § eller 5 § om de visar gäldenärens rätt till utmätt egendom eller vars omhändertagande krävs för att hindra förfogande över egendomen alternativt behövs vid nyttjande av den. Detta gäller även om handlingen innehas av tredje man (6 kap. 8 § UB). Exempel på sådana handlingar är enkla skuldebrev, köpekontrakt, köpebrev, kvitto och gåvobrev.5

Kronofogdemyndigheten ska så snart som möjligt förteckna och värdera utmätt lös egendom. Om det behövs får en sakkunnig anlitas för värderingen. Handlingar som tas i förvar ska förtecknas (6 kap. 9 § UB).

Enligt 6 kap. 10 § UB ska Kronofogdemyndigheten, utöver de åtgärder som anges i kapitlets 1–9 §§, vidta andra åtgärder som i varje särskilt fall behövs för att utmätning ska säkerställas. Enligt förarbetena ger bestämmelsen Kronofogdemyndigheten möjlighet att vidta andra åtgärder än förvarstagande, försegling eller märkning för att förhindra gäldenären eller annan att förfoga över eller nyttja utmätt egendom.

För fartyg eller luftfartyg som står under tullkontroll har Tullverket befogenhet att hålla kvar egendomen för de ändamål som anges i tullagen (2000:1281). Tullverket har motsvarande befogenheter när Kronofogdemyndigheten begär hjälp med att hindra att ett utmätt fartyg eller luftfartyg avgår (6 kap. 10 a § UB och 6 kap. 22 § UF).

När egendom utmäts som redan är utmätt för en annan fordran eller som är belagd med kvarstad ska Kronofogdemyndigheten anpassa åtgärderna för säkerställande därefter (6 kap. 11 § UB). Enligt förarbetena innebär denna reglering inte någon egentlig eftergift av kravet på säkerställande av utmätningen utan syftet är

5 Walin m.fl., Utsökningsbalken (1 augusti 2013, Zeteo), kommentaren till 6 kap. 8 § UB.

att dubbelarbete ska undvikas. Som exempel nämns att om det görs en förnyad utmätning av lös egendom som har lämnats kvar hos gäldenären, kan det finnas anledning för Kronofogdemyndigheten att kontrollera att tidigare åtgärder för att säkerställa utmätningen består och inte behöver förstärkas (prop. 1980/81:8 s. 531).

Av 6 kap. 12 § UB följer att om lös egendom inte kan utmätas genast får Kronofogdemyndigheten ändå, vid behov, ta egendomen i förvar eller vidta annan åtgärd som anges i kapitlets 1–10 §§. Bestämmelserna om verkan av utmätning i 4 kap. 29 § UB gäller och innebär i princip att gäldenären inte får förfoga över egendomen till skada för utmätningssökanden6. En sådan här, s.k. provisorisk åtgärd, får inte bestå längre än vad som är nödvändigt. Om egendomen inte utmäts inom två veckor ska åtgärden hävas. När en provisorisk åtgärd har vidtagits ska gäldenären underrättas. Underrättelsen ska delges om det inte är känt att gäldenären inte kan anträffas (6 kap. 12 § UF). Bestämmelser om säkerställande av utmätning av fast egendom finns i 6 kap. 13 och 14 §§ UB samt i 12 kap. UB.

6.2.3. Kronofogdemyndighetens utredningsskyldighet

Kronofogdemyndighetens utredningsskyldighet angående gäldenärens tillgångar regleras i 4 kap. 9 § UB. Enligt den bestämmelsen ska Kronofogdemyndigheten i den utsträckning som det behövs med hänsyn till ansökans innehåll, tillkommande uppgifter, gäldenärens förhållanden och omständigheterna i övrigt utreda gäldenärens anställnings- och inkomstförhållanden samt undersöka om gäldenären har någon egendom som går att utmäta. Om nya uppgifter kommer till ska Kronofogdemyndigheten på nytt utreda om gäldenären har någon utmätningsbar egendom. En ny utredningsåtgärd kan exempelvis vara påkallad om sökanden, efter det att ansökan lämnats in till Kronofogdemyndigheten, underrättar Krono-

6 När Kronofogdemyndigheten har beslutat om utmätning får gäldenären inte disponera den utmätta egendomen till skada för sökanden (4 kap. 29 § UB). Enligt 6 kap. 4 § andra stycket UB får gäldenären som huvudregel använda utmätt egendom som inte har tagits i förvar eller förseglats. Kronofogdemyndigheten kan dock besluta att så inte får ske. Om gäldenären bryter mot ett sådant förfogandeförbud kan han eller hon göra sig skyldig till överträdelse av myndighets bud (17 kap. 13 § BrB). En sådan överträdelse bör polisanmälas av Kronofogdemyndigheten (19 kap. 1 § UF).

fogdemyndigheten om att gäldenären eventuellt har viss utmätningsbar egendom. Kronofogdemyndigheten ska då med beaktande av de nya uppgifterna ta ställning till om ytterligare åtgärder bör vidtas. Kronofogdemyndighetens utredning kallas tillgångsutredning och görs i både allmänna och enskilda mål.

Kronofogdemyndigheten håller även en vägledande dialog med de gäldenärer som myndigheten lyckas etablera kontakt med. Syftet med den vägledande dialogen är inte att utreda vilka tillgångar gäldenären har och om dessa är utmätningsbara utan det handlar i stället om att informera gäldenären om själva utsökningsförfarandet och om hur gäldenären själv kan agera för att förbättra sin ekonomiska situation. I vissa fall kan det exempelvis vara aktuellt att informera om vilka förutsättningar som gäller för att inleda ett skuldsaneringsförfarande.

I de allmänna målen ska Kronofogdemyndigheten även göra en s.k. gäldenärsutredning om gäldenärens ekonomiska förhållanden. Denna görs för att frågor om uppskov m.m. enligt 713 och 18 §§ lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. (indrivningslagen) ska kunna bedömas. I gäldenärsutredningen ingår inte bara information om gäldenärens tillgångar utan även uppgifter om gäldenärens sammantagna skuldsituation.

Det är upp till Kronofogdemyndigheten att avgöra vilka utredningsåtgärder som ska vidtas i det enskilda fallet. Innehållet i en ansökan ska påverka Kronofogdemyndighetens bedömning av vilka utredningsåtgärder som är de lämpligaste. Sökanden kan också framföra önskemål om Kronofogdemyndighetens utredningsarbete. Om en sökande har anvisat viss egendom för utmätning har Kronofogdemyndigheten en skyldighet att närmare undersöka förutsättningarna för utmätning av den egendomen. För det fall det visar sig att den anvisade egendomen inte kan utmätas bör Kronofogdemyndigheten redovisa skälen för detta ställningstagande.

Om Kronofogdemyndigheten efter genomförd tillgångsundersökning kommer fram till att gäldenären saknar tillgångar till full betalning av utmätningsfordringen ska sökanden och gäldenären snarast underrättas. Vidare ska sökanden underrättas om vilka utredningsåtgärder som Kronofogdemyndigheten avser att vidta senare under målets handläggning (4 kap. 9 a § UB). Syftet med att Kronofogdemyndigheten även ska underrätta om planerade åtgärder är att sökanden ska ha tillgång till denna information vid

bedömningen av om det finns skäl att låta målet fortsätta eller om målet ska återkallas. Denna underrättelse sker i dag genom att Kronofogdemyndigheten sammanställer en s.k. utredningsrapport (se avsnitt 6.4.5 om innehållet i utredningsrapporten).

6.2.4. Kronofogdemyndighetens verktyg vid tillgångsutredningen

I följande avsnitt ges en närmare beskrivning av de olika verktyg som Kronofogdemyndigheten har till sitt förfogande i arbetet för att utreda en gäldenärs tillgångar.

Registerforskning

I UB finns det inte någon särskild bestämmelse som tar sikte på att Kronofogdemyndigheten ska söka efter egendom genom s.k. registerforskning. Detta har dock förutsatts i balkens förarbeten (prop. 1980/81:8 s. 377380 och s. 409). Efter att Kronofogdemyndigheten har underrättat en gäldenär om ett inkommet mål söker Kronofogdemyndigheten i sina egna register för att se om gäldenären förekommer eller har förekommit i andra mål vid myndigheten. I den fortsatta tillgångsundersökningen finns det olika register och andra källor som Kronofogdemyndigheten kan hämta eller få information från (se bilaga 6).

Fysiska personer kontrolleras i det inledande skedet i beskattningsdatabasen, Försäkringskassans register och vägtrafikregistret. Utifrån resultatet av dessa undersökningar letar Kronofogdemyndigheten sedan efter tillgångar. Från skatteregistret går det bl.a. att få information om en person har några ränteinkomster, vilket i sin tur leder till att aktuell bank kontaktas. Av skatteregistret framgår även om någon arbetsgivare har redovisat in skatt. I sådant fall kontaktas arbetsgivaren för uppgifter om gäldenärens inkomst. Vidare kan skatteregistret innehålla uppgifter om fastighetsinnehav.

4 kap. 15 § UB reglerar tredje mans skyldighet att lämna uppgifter till Kronofogdemyndigheten. Det finns inga sekretessbestämmelser som hindrar att uppgifter lämnas enligt denna bestämmelse (se avsnittet nedan). Regler om myndigheters och vissa

organs handläggning vid utlämnande av allmänna handlingar finns i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Allmänna bestämmelser om hantering av personuppgifter finns i personuppgiftslagen (1998:204), PUL. För Kronofogdemyndighetens del finns en särskild registerförfattning, lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet som gäller i stället för PUL. Lagen hänvisar till vissa bestämmelser i PUL som ska tillämpas vid behandlingen av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet, exempelvis definitioner och grundläggande krav på behandling av personuppgifter. Till denna lag finns förordningen (2001:590) om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet.

6.2.5. Gäldenärens och tredje mans uppgiftsskyldighet

Så länge ett mål pågår hos Kronofogdemyndigheten är gäldenären skyldig att lämna de uppgifter om sina tillgångar som behövs. Kronofogdemyndigheten kan ålägga gäldenären att lämna in en förteckning över sina tillgångar och om det behövs kan Kronofogdemyndigheten förordna en lämplig person att biträda gäldenären för att upprätta en sådan förteckning. En gäldenär kan också åläggas att på heder och samvete skriftligen bekräfta de uppgifter som har lämnats i ett förhör eller i en förteckning (4 kap. 14 § UB). Den som på heder och samvete lämnar oriktiga uppgifter kan dömas för osann respektive vårdslös försäkran. Enligt förarbetena till UB är gäldenärens skyldighet att lämna upplysningar om sina tillgångar inte begränsad till vilka tillgångar personen har utan gäller även uppgifter om var tillgångarna finns (prop. 1980/81:8 s. 405). Uppgiftsskyldigheten omfattar inte gäldenärens skuldsättning.

Tredje man är skyldig att uppge om en gäldenär har någon fordran eller annat mellanhavande med honom eller henne som kan vara av betydelse för bedömningen om och i vilken utsträckning gäldenären har någon utmätningsbar egendom. Tredje man är även skyldig att ange den närmare beskaffenheten av mellanhavandet (4 kap. 15 § UB). Av utsökningsbalkens förarbeten framgår bl.a. att med tredje mans uppgiftsskyldighet åsyftas i första hand information om fordringar, bl.a. på konto i bank och rättigheter som gäldenären kan ha på grund av olika slags kontrakt. Skyldigheten att lämna uppgifter gäller också för den som innehar egendom som

tillhör gäldenären, exempelvis på grund av pant deposition eller hyra. En bank är t.ex. skyldig att lämna upplysningar om gäldenärens innehav av ett bankfack. Skyldigheten att lämna uppgifter omfattar allt som hör till rättsförhållandet.

Avsikten är inte att Kronofogdemyndigheten rutinmässigt ska fråga banker i alla mål eller ens i flertalet mål. Om det är osannolikt att gäldenären har ett banktillgodohavande behöver någon förfrågan inte göras. Inte heller behöver Kronofogdemyndigheten vända sig till samtliga tänkbara banker. Det räcker att Kronofogdemyndigheten vänder sig till den eller de banker där det är mest troligt att få ett positivt svar. En bank som får en förfrågan från Kronofogdemyndigheten om en person har ett tillgodohavande i banken bör i allmänhet inte vara skyldig att göra andra undersökningar än att kontrollera i sitt register. Upplysningsskyldigheten bryter banksekretessen (jfr 1 kap. 10 § lagen [2004:297]om bank- och finansieringsrörelse).

Även myndigheter kan ha ställning av tredje man och omfattas av uppgiftsskyldigheten (prop. 1980/81:8 s. 413 ff.). Denna uppgiftsskyldighet hindras inte av sekretessbestämmelser (10 kap. 28 § OSL).

Något undantag från uppgiftsskyldigheten, likt den som gäller för vittnen i rättegångsbalken, har inte gjorts för gäldenärens närstående. Å andra sidan är tredje mans uppgiftsskyldighet inte straffsanktionerad.

I 4 kap. 16 § UB hänvisas till bestämmelserna i 2 kap. 10–16 §§ UB som reglerar möjligheten för Kronofogdemyndigheten att hålla förhör med gäldenären eller tredje man och om möjligheten att använda tvångsmedel i samband med att upplysningar begärs.

Kronofogdemyndigheten får förelägga en svarande att inställa sig till förhör personligen vid vite uppgående till högst 1 000 kronor. Om det behövs kan sökanden kallas till förhöret vid påföljd att ansökan annars förfaller. Även sökanden kan föreläggas att inställa sig personligen vid vite om högst 1 000 kronor. Kronofogdemyndigheten får själv döma ut vitet vid svarandens eller sökandens utevaro. En svarande som uteblir från ett förhör får hämtas till förhöret om vite har förelagts (2 kap. 10–12 §§ UB). Vad som nu redovisats om kallelse av sökanden gäller inte i allmänna mål (2 kap. 30 § UB).

6.2.6. Förrättning i bostad eller lokal

Förrättning i gäldenärens bostad eller lokal är en annan utredningsåtgärd som Kronofogdemyndigheten kan använda sig av. Kronofogdemyndigheten har rätt att genomsöka hus, rum eller förvaringsställe om det behövs för att verkställighet ska kunna ske (2 kap. 17 § första stycket UB). Denna möjlighet finns både i mål om utmätning och i samband med annan förrättning som har till syfte att ta hand om egendom. Med förvaringsställe avses utrymmen där egendom kan förvaras, exempelvis väska, plånbok, skrivbord, byrå, kassaskåp, kassafack eller bil. En förrättningsman får t.ex. undersöka gäldenärens plånbok men bör i övrigt inte kroppsvisitera gäldenären för att konstatera om personen har någon utmätningsbar egendom på sig7.

Om förrättningsmannen behöver ha tillträde till utrymme som är tillslutet får han eller hon låta öppna lås eller bereda sig tillträde på annat sätt (2 kap. 17 § andra stycket UB). Detta gäller när förrättningsmannen vägras tillträde men också i de fall när det inte finns någon närvarande som kan öppna. Ett förvaringsutrymme som har öppnats av förrättningsmannen ska, om det inte är uppenbart onödigt, tillslutas på lämpligt sätt efter förrättningen. Den som förfogar över utrymmet ska underrättas om åtgärden om personen inte var närvarande (3 kap. 2 § UF). Om gäldenären inte är närvarande när en förrättning sker i dennes bostad eller enskilt utrymme men gäldenärens make, någon som är anställd hos gäldenären eller någon annan som har hand om gäldenärens egendom anträffas så ska den personen uppmanas att närvara vid förrättningen (6 kap. 3 § andra stycket UF).

Om förrättning ska ske i en persons bostad och ingen är hemma gäller skärpta krav för att få bryta lås och liknande. Det krävs antingen att innehavaren har underrättas i förväg om tidpunkten för förrättningen och att det kan antas att han eller hon håller sig undan eller det annars finns särskilda skäl för att ta sig in i innehavarens frånvaro (2 kap. 17 § andra stycket UB). I det första fallet, när den underrättade innehavaren håller sig undan, ska det finnas anledning att tro att han eller hon håller sig undan. Det är inte tillräckligt att personen inte är hemma eller inte har hört av sig. Det

7 Walin m.fl., Utsökningsbalken, 1 augusti 2013, Zeteo, kommentaren till 2 kap. 17 § UB.

är särskilt viktigt att det finns ett positivt stöd för att personen håller sig undan om förrättningen sker under vanlig arbetstid eller under semestertid eller om personen har ett sådant arbete att han eller hon kan befinna sig på resa. Kronofogdemyndigheten använder som regel tvång om svaranden inte hört av sig trots att han eller hon har underrättats om målet och underrättats om tidpunkten för förrättningen samt underrättats om tidpunkten för en andra förrättning. I det andra fallet, särskilda skäl, är när det finns risk att gäldenären undanskaffar eller förstör egendom eller saken är brådskande. Det kan också gälla situationer när Kronofogden med stöd av 4 kap. 12 § UB har låtit bli att underrätta om målet.8

Kronofogdemyndigheten har en skyldighet att se till att en bostadsförrättning inte väcker onödig uppmärksamhet eller annars orsakar svaranden eller annan enskild större olägenhet än vad som är nödvändigt. En förrättning får inte utan särskilda skäl hållas före kl. 06.00 eller efter kl. 21.00 (3 kap. 1 § UF).

Förrättningsmannen får använda tvång i den mån det kan anses befogat med hänsyn till omständigheterna. Fysiskt våld mot en person får dock endast användas om förrättningsmannen möter motstånd och det med hänsyn till förrättningens ändamål kan anses försvarligt (2 kap. 17 § UB).

Enligt uppgift från Kronofogdemyndigheten sätter myndigheten endast ut bostadsförrättning när det finns en indikation på att det finns tillgångar i gäldenärens bostad. Under år 2014 utfördes 6 399 förrättningar som ett led i tillgångsutredningar. Av dessa förrättningar är 4 473 registrerade på en fysisk person. Några av fallen kan ha avsett förrättning i en verksamhetslokal hos en enskild näringsidkare men merparten är förrättningar i enskildas hem. I endast cirka 15 procent av de genomförda bostadsförrättningarna har det påträffats tillgångar som kunnat utmätas. Detta torde till stor del bero på att merparten av det som finns i en bostad utgör beneficieegendom. En annan anledning är att en del av den egendom som finns i ett hem har litet eller inget andrahandsvärde. Enligt uppgifter från Kronofogdemyndigheten kan det förhållandet att myndigheten satt ut till bostadsförrätning vara betalningsframkallande. Träffsäkerheten torde således i verkligheten vara något högre än de ovan angivna 15 procenten där tillgångar anträffats.

8 Kronofogdemyndighetens handbok om utmätning, s. 90 f.

Med beaktande av att Kronofogdemyndigheten under år 2014 påbörjade tillgångsutredningar för 331 000 gäldenärer är antalet förrättningar i bostäder, i förhållande till det totala antalet utsökningsmål, få.

6.2.7. Möjlighet till frihetsberövande

En gäldenär eller tredje man som inte fullgör sina förpliktelser att lämna upplysningar enligt 4 kap. 14 § eller 4 kap. 15 § UB får häktas om det föreligger synnerliga skäl (2 kap. 16 § UB). För att någon ska häktas förutsätts det att gäldenären respektive tredje mannen först har fått ett föreläggande vilket denne inte har iakttagit. Däremot krävs inte att vite först har varit utsatt (prop. 1989/81:8 s. 246).

I detta sammanhang är det av intresse att uppmärksamma Europakonventionens fjärde tilläggsprotokoll, artikel 1, som handlar om förbud mot frihetsberövande på grund av skuldförbindelse. Enligt den bestämmelsen får ingen berövas friheten enbart på grund av oförmåga att fullgöra en avtalad förpliktelse.

Förbudet avser endast avtalade förpliktelser. Olika slags offentligrättsliga förpliktelser faller därför utanför artikelns tillämpningsområde. Vidare avser förbudet frihetsberövande på grund av oför-

måga att fullgöra en förpliktelse. Om det föreligger någon relevant

omständighet som visar på ovilja att fullgöra en förpliktelse eller på ett bedrägligt eller annat brottsligt syfte, är förbudet inte tillämpligt9. Europakonventionens förbud torde därför inte hindra häktning enligt 2 kap. 16 § UB. Bestämmelsen syftar ju till att förmå en gäldenär att lämna upplysningar. Att en gäldenär underlåter att lämna upplysningar torde sällan kunna förklaras med en betalnings-

oförmåga utan snarare tyda på betalningsovilja.

Kronofogdemyndighetens häktningsframställan prövas av den tingsrätt som enligt 18 kap. 1 § UB ska pröva överklaganden av Kronofogdemyndighetens beslut. Rättegångsbalkens bestämmelser om häktning är inte omedelbart tillämpliga utan särskilda bestämmelser meddelas i 2 kap. 16 § andra och tredje st. UB. I fråga om rätt till biträde och kostnader i målet tillämpas rättegångsbalkens bestämmelser om försvarare och om rättegångskostnader i brott-

9 Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis 2012, s. 592–593.

mål. Ett beslut om häktning ska omprövas med högst två veckors mellanrum. Möjligheten att i nu förekommande fall hålla någon häktad är begränsad till högst tre månader.

Europadomstolen har i ett avgörande den 16 oktober 2014,

Göthlin mot Sverige, (mål nr 8307/11) godkänt Sveriges åtgärd att

hålla en 67-årig man häktad i 42 dagar på grund av att han inte lämnade upplysningar till Kronofogdemyndigheten om en såg värd cirka 300 000 kronor. Bakgrunden i målet är att Kronofogdemyndigheten hade beslutat om utmätning av en flyttbar såg avseende en skatteskuld som uppgick till cirka 250 000 kronor. I strid med Kronofogdemyndighetens instruktioner gömde mannen undan sågen och vägrade i förhör att tala om var sågen fanns.

Den tingsrätt som i första instans prövade Kronofogdemyndighetens häktningsframställan ansåg att det, mot bakgrund av att det inte hade gått särskilt lång tid från det att utmätningsbeslutet hade vunnit laga kraft till det att begäran om häktning framställts, inte förelåg synnerliga skäl för häktning. Tingsrätten beaktade även att Kronofogdemyndigheten inte hade använt sig av möjligheten att förelägga gäldenären att lämna upplysningar om var sågen fanns vid risk om att få betala vite. Kronofogdemyndigheten överklagade beslutet till hovrätten. Hovrätten, som konstaterade att det inte krävs att vite varit utsatt innan häktning tillgrips, ansåg att det förelåg synnerliga skäl för att häkta mannen. Skuldens storlek, den undangömda sågens värde och det förhållandet att gäldenären fortsatt vägrade att tala om var sågen fanns låg till grund för hovrättens slutsats. Efter att mannen hade varit frihetsberövad i 42 dagar kom den tingsrätt som regelbundet omprövade häktningen fram till att åtgärden inte längre var proportionerlig och att det inte längre förelåg synnerliga skäl för att mannen skulle kvarbli i häkte.

Europadomstolen fann att det 42 dagar långa frihetsberövandet var förenligt med Europakonventionen och proportionerligt för att uppnå syftet med att få mannen att lämna information om sågen. I skälen framhöll domstolen bl.a. att även om mindre ingripande åtgärder än häktning bör prövas först, exempelvis vitesföreläggande, hade ett sådant föreläggande sannolikt inte haft någon effekt i det aktuella fallet. Domstolen ansåg inte heller att ytterligare utredningsåtgärder hade kunnat leda till något resultat eftersom mannen vägrade tala om var han hade gömt sågen och eftersom han hade berättat att det bara var han som visste var sågen fanns.

I praktiken används häktning i samband med tillgångsutredningar endast undantagsvis. Enligt uppgift från Kronofogdemyndigheten har myndigheten från och med början av år 2012 till och med december 2014 inte begärt någon gäldenär eller tredje man häktad.

6.2.8. Ramarna för metoderna i efterforskningsverksamheten

Vid en tillgångsundersökning måste Kronofogdemyndigheten göra en bedömning av vilken metod som bör användas och om metoden är försvarlig med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Kronofogdemyndigheten måste göra en avvägning mellan å ena sidan den skada och det intrång som metoden medför eller riskerar att medföra och å andra sidan behovet av att söka efter tillgångar och de fördelar som metoden kan antas medföra i utmätningsmålet. I dessa bedömningar finns det såväl nationell som internationell rätt som Kronofogdemyndigheten måste förhålla sig till och beakta. De bedömningar som görs i det enskilda fallet blir således styrande och sätter i viss mån ramarna för vilka konkreta åtgärder som vidtas i arbetet med att utreda en enskild gäldenärs tillgångar.

Personlig integritet och rätt till privat- och familjeliv

Kronofogdemyndigheten måste bl.a. förhålla sig till gällande bestämmelser om att det allmänna ska värna den enskildes privat- och familjeliv. Grundläggande bestämmelser om personlig integritet finns bl.a. i regeringsformen (RF). Enligt 1 kap. 2 § RF ska den offentliga makten utövas med respekt för enskildas frihet och värdighet och det allmänna ska värna den enskildes privat- och familjeliv. Vidare finns i 2 kap. 6 § RF en bestämmelse om skydd för förtroliga meddelanden och som även i övrigt ger ett skydd gentemot det allmänna mot betydande intrång i den personliga integriteten som sker utan samtycke och som innebär kartläggning eller övervakning av den enskildes förhållanden. Enligt art. 8 i Europakonventionen har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. En bestämmelse om respekt för privat- och familjelivet finns även i art. 7 i Europeiska

unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Av stadgans art. 8 följer att var och en har rätt till skydd av de personuppgifter som rör honom eller henne. Bestämmelser om enskildas rätt till personlig integritet och rätt till privat- och familjeliv kan därmed innebära begränsningar för Kronofogdemyndighetens möjligheter att efterforska och utreda en gäldenärs tillgångar. Rätten till skydd av privatlivet och den personliga integriteten är emellertid inte absolut utan dessa rättigheter kan under vissa förutsättningar inskränkas.

Skyldigheten att göra en försvarlighetsbedömning, intresseavvägning och proportionalitetsbedömning

Innan Kronofogdemyndigheten utmäter en tillgång ska myndigheten göra en försvarlighetsbedömning (4 kap. 3 § första stycket UB). Detta innebär att utmätning bara ska ske om det belopp som kan beräknas flyta in, efter avdrag för kostnader som uppkommer efter utmätningen, ger ett överskott som gör åtgärden försvarlig. Vid bedömningen bör enligt lagmotiven hänsyn tas till omständigheterna i det enskilda fallet, bl.a. till Kronofogdemyndighetens arbetsinsats och olägenheterna för gäldenären. Överskjutande skatt bör alltid utmätas, oavsett vilket belopp det gäller medan återhållsamhet bör iakttas beträffande egendom som kräver större arbetsinsats av Kronofogdemyndigheten eller vars utmätning innebär ett stort ingrepp för gäldenären (prop. 1993/94:50 s. 293 ff. och 362 f.). I praxis (NJA 2010 s. 397 I och II) har bestämmelsen dock tolkats så att varken regelns ordalydelse eller dess funktion lämnar något egentligt utrymme för att ge andra omständigheter än överskottet en mer avgörande eller självständig betydelse.

Kronofogdemyndigheten ska även göra en intresseavvägning när det gäller frågan vilken egendom som ska utmätas. Å ena sidan ska sökandens rätt till betalning utan onödigt dröjsmål beaktas och å andra sidan ska gäldenärens förhållanden och intressen beaktas (4 kap. 3 § andra stycket UB). I första hand ska sådan tillgång tas i anspråk som kan användas till fordringens betalning med minsta möjliga kostnad, förlust eller annan olägenhet för gäldenären om inte annat följer av 4 kap. 4–6 §§ UB. Enligt förarbetena bör kontanta medel, banktillgodohavanden och andra likvida tillgångar som kan lyftas omedelbart utmätas i första hand. Därefter följer löne-

utmätning, utmätning av fondandelar och aktier, utmätning av övrig lös egendom som exempelvis lösöre, fordringar och pantbrev. Fast egendom bör som regel utmätas i sista hand. Fordringar som är tvistiga bör i princip inte utmätas om det finns säkra och ostridiga tillgångar (prop. 1980/81:8 s. 358 f.).

Utöver vad som föreskrivs i 4 kap. 3 § UB ska Kronofogdemyndigheten dessutom förhålla sig till bl.a. Europakonventionens bestämmelser och exempelvis överväga om vald verkställighetsåtgärd är proportionerlig. En åtgärd får inte vara mer ingripande, omfattande eller varaktig än att den står i rimlig proportion till vad som kan vinnas med åtgärden. När det gäller frågor om utmätning av egendom och i vilken ordning egendom ska utmätas är Europakonventionens ovan nämnda art. 8 som ger den enskilde rätt till respekt för privat- och familjeliv och hem samt art. 1 i Europakonventionens första tilläggsprotokoll, om skydd för egendom, av särskilt intresse. Vidare måste Kronofogdemyndigheten beakta Sveriges andra internationella åtaganden, bl.a. Sveriges åtaganden genom ratificering av Barnkonventionen.

I Europadomstolens mål Rousk mot Sverige (se avsnitt 4.3.12 och bilaga 20), kom domstolen fram till att den exekutiva försäljningen av en gäldenärs bostad inte var en proportionerlig åtgärd i förhållande till åtgärdens syfte. Enligt Europadomstolen hade inte gäldenärens intresse beaktats i tillräcklig utsträckning i beslutet att avhysa gäldenären från dennes bostad. Åtgärden stred mot Europakonventionens art. 8 och art. 1 i första tilläggsprotokollet. Enligt domstolen hade gäldenärens rätt till egendomsskydd och rätt till privat- och familjeliv kränkts.

I rättsfallet NJA 2013 s. 1241 (se avsnitt 4.3.12 och bilaga 24) prövade HD frågan om en gäldenärs bostadsfastighet skulle utmätas. Vid denna bedömning gjorde HD en intresseavvägning mellan sökandens och gäldenärens intressen enligt 4 kap. 3 § andra stycket UB med beaktande av såväl Europakonventionen som Barnkonventionen. HD uttalade att det inte finns något utrymme att ge omständigheter av annat slag än det förväntade överskottet mer avgörande eller självständig betydelse i de fall det bara finns en tillgänglig egendom för utmätning. När det däremot finns flera tillgängliga egendomar som kan utmätas ska det göras en avvägning mellan sökandens rätt och gäldenärens intressen. I det aktuella fallet konstaterade HD att gäldenärens lön fanns tillgänglig för ut-

mätning och att det därför inte fanns tillräckliga skäl för utmätning av bostaden.

6.2.9. JO om metoderna i Kronofogdemyndighetens efterforskande verksamhet

I ett beslut av JO, 1980-03-21, i ett ärende som gällde om och i vad mån Kronofogdemyndigheten fick fråga grannar om gäldenärens förhållanden uttalade JO bl.a. att: ”Omdöme, takt och hänsyn till gäldenärens person och övriga förhållanden sätter givna gränser för myndighetens undersökande verksamhet. Att fråga grannar om en gäldenärs inkomst och anställningsförhållanden får nog i flertalet fall räknas som överskridande av de gränserna.”

JO har härefter i ytterligare två ärenden uttalat sig om lämpligheten av att tjänstemän vid Kronofogdemyndigheten hört sig för om gäldenären hos dennes grannar eller bekanta eller hos näringsidkare som gäldenären hade kontakt med (1985/86 s. 374, dnr 3353-1983 och 123-1983). I det första ärendet hade Kronofogdemyndigheten frågat en radiohandlare och gäldenärens f.d. hustru om viss information. JO konstaterade att det inte finns något uttryckligt förbud mot att myndigheten ställer allmänna frågor om gäldenärens ekonomi och anställningsförhållanden till grannar eller bekanta till gäldenären även om de inte har något mellanhavande med gäldenären. En annan sak är att den tillfrågade inte har någon skyldighet att svara. JO framhöll emellertid att i de flesta fall borde myndigheten kunna få svar på sina frågor från de naturliga upplysningskällorna, nämligen genom register, samtal eller förhör med gäldenären och eventuellt bostadsförrättning. Endast i de fall detta inte ger något resultat ansåg JO att det blev aktuellt att överväga sådana tredjemanskontakter som här vidtagits. JO konstaterade vidare att uttalandet i det ovan redovisade beslutet av den 21 mars 1980 fortfarande var tillämpbart. JO ansåg att det i det nu aktuella fallet framstod som mindre lämpligt att som en första åtgärd ställa frågor till radiohandlaren. Kronofogdemyndigheten borde i de fall gäldenären inte var samarbetsvillig, i första hand överväga andra åtgärder, exempelvis att genomföra en bostadsförrättning. Kontakterna med den f.d. hustrun ansågs i sammanhanget inte som anmärkningsvärda eftersom de handlade om att efterfråga uppgifter om vilka personer som stod som bouppteckningsför-

rättare i bouppteckningen efter gäldenärens avlidne son. I det andra ärendet hade Kronofogdemyndigheten frågat grannar för att utreda om två personer, trots deras eget bestridande, alltjämt var sammanboende. JO kom i det ärendet fram till att möjligheten att kontakta grannarna av allt att döma var det enda sättet att utreda frågan om lös egendom kunde beläggas med kvarstad och utmätas för den ena makens skulder enligt presumtionsregeln i 4 kap. 19 § första stycket UB.

I ett beslut, 1984-10-05, gjorde JO uttalanden om principerna för och metoderna i bl.a. kronofogdemyndigheternas efterforskande verksamhet. Beslutet blev på grund av dess omfattning en särskilt upptryckt bok, Om moderna efterforskningsmetoder i

skatte- och kronofogdemyndigheternas verksamhet – en undersökning av laglighet och lämplighet (1984:1). I en sammanfattning av beslu-

tet konstaterade JO att kronofogde- och förvaltningsmyndigheter av olika slag börjat använda metoder som är nya både i den meningen att de inte tidigare har använts av icke-polisiära myndigheter och därför att de bygger på ny teknik. JO konstaterade vidare att en ogenomtänkt och oaktsam användning av den nya tekniken och de nya metoderna kan medverka till att känslan och respekten för den personliga integriteten försvagas. Inriktningen mot att söka personer inom större kategorier och verksamhetsområden med utgångspunkten att där sannolikt förekommer brott och oegentligheter innebär en ökad risk för att personer som tillhör en viss grupp kan komma att behandlas på ett skönsmässigt och diskriminerande sätt. I de fall åtgärderna är missriktade kan de drabba en oskyldig. JO kom efter sin genomgång fram till att fältet författningsmässigt är ganska fritt för dessa nya arbetsmetoder, att ett ställningstagande till vad som är lagligt ändå många gånger är svårt att göra och kräver goda och breda juridiska kunskaper samt att en del av det som myndigheterna ägnar sig åt i efterforskningssyfte är olagliga metoder medan andra metoder är olämpliga utan att vara olagliga.

Samtidigt framhöll JO att en negativ och passiv inställning till användandet av nya metoder och ny teknik inte är bra ur effektivitetssynpunkt. När det gäller den kontroll som myndigheterna redan utövar eller kan komma att utöva framhöll JO som sin uppfattning att systematisk spaning eller dold övervakning på individnivå till sin natur är polisiär och bör förbehållas polisen, eller, efter

riksdagsbeslut, andra samhällsorgan som särskilt avdelats för sådana uppgifter. I de fall andra myndigheter anser sig ha behov av sådana åtgärder bör de i första hand vända sig till polis eller åklagare. I de fall polisens resurser inte räcker till för att tillgodose dessa önskemål får saken, om den anses ha principiell betydelse, övervägas av statsmakterna som då får ta ställning till hur speciell kompetens ska kunna ställas till polisens förfogande eller överväga att ge vissa tjänstemän hos andra myndigheter särskilda befogenheter. Innan statsmakterna gjort sådana ställningstaganden bör inte kronofogde- och förvaltningsmyndigheterna föregripa utvecklingen med egna åtgärder. Däremot har kronofogde- och förvaltningsmyndigheter möjlighet att vidta efterforskningsåtgärder av mera allmän natur eller som har karaktären av punktvisa åtgärder. JO konstaterade att detta område inte var närmare reglerat. Avsaknaden av författningsstöd för detta är brister som bör åtgärdas. JO framhöll vidare att tjänstemännen behöver ledning för att klara av den svåra balansgången att i sitt arbete effektivt sköta de ålagda arbetsuppgifterna och samtidigt ta de hänsyn som olika motstående intressen fordrar. Alltför mycket av de materiella reglerna i lagstiftningen har tidigare tillkommit utan att de formella kontrollfrågorna har behandlats och blivit ordentligt genomlysta i utredningsarbete och lagstiftningsprocedur. De materiella reglerna borde enligt JO utformas så att efterlevnaden av dessa effektivt kan kontrolleras och det i former som allmänheten är villig att acceptera.

I ett beslut, 2009-11-19 (dnr 1693-2009), riktade JO kritik mot Kronofogdemyndigheten för att efterforskningsåtgärder inte hade dokumenterats. I det aktuella fallet hade en person som var anställd vid Kronofogdemyndigheten, efter att myndigheten fått in anonyma tips om att gäldenären bedrev näringsverksamhet i form av hästhandel, ringt upp gäldenären och utan att presentera sig som företrädare för Kronofogdemyndigheten ställt frågor om en häst som gäldenären hade till försäljning via en annons på Internet. Informationen som tjänstemannen fick del av dokumenterades hos Kronofogdemyndigheten som ett anonymt tips. JO konstaterade att det mot bakgrund av de övriga medel som stod till Kronofogdemyndighetens förfogande kunde ifrågasättas om det verkligen förelåg ett behov av att utföra utredningen på detta sätt. Åtgärden ansågs dock inte ha varit av så ingripande slag att det fanns grund

för kritik. Däremot hade Kronofogdemyndigheten inte dokumenterat telefonsamtalet på ett korrekt sätt. Särskilt anmärkningsvärt var det att underlåtenheten att på ett riktigt sätt dokumentera åtgärden hade varit avsedd att dölja åtgärder som myndighetens tjänstemän själva verkade ha betraktat som tvivelaktiga.

JO har i ett annat beslut, 2010-05-21 (dnr 3834-2009), riktat kritik mot Kronofogdemyndigheten för att i ett utsökningsmål på eget initiativ ha tagit kontakt med en gäldenärs tandläkare och begärt in intyg. JO bedömde att åtgärden var integritetskänslig och att Kronofogdemyndigheten brustit i respekt för gäldenärens rätt till skydd för sitt privatliv. JO framhöll att Kronofogdemyndigheten i stället för att ta direktkontakt med tredje man hade kunnat anmoda gäldenären att komma in med den utredning som krävdes.

I ett senare beslut, 2014-02-21 (dnr 1744-2013), har JO riktat kritik mot en kronoinspektör för att inom ramen för en tillgångsundersökning ha ringt upp ett mobiltelefonnummer och ställt frågor om gäldenären utan att först ta reda på vem det var hon talade med. Det visade sig att personen som svarade i telefonen var gäldenärens tolvåriga dotter. JO anförde bl.a. att Kronofogdemyndigheten inom ramen för en tillgångsundersökning ibland måste kunna ta kontakt med närstående i syfte att få information om gäldenären men att det är olämpligt att inhämta upplysningar från ett tolvårigt barn. Vid telefonkontakter är det särskilt viktigt att myndigheten tar reda på vem det är som svarar i telefonen innan myndigheten beskriver sitt ärende.

6.3. Myndighetssamverkan och informationsutbyte

6.3.1. Samverkan och sekretess mellan myndigheter

I förvaltningslagens 6 § finns en generell bestämmelse om samverkan mellan myndigheter. Enligt bestämmelsen ska varje myndighet lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Enligt 7 § i samma lag ska handläggningen av ärenden vara så enkel, snabb och billig som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Myndigheten ska beakta möjligheten att själv hämta in upplysningar och yttranden från andra myndigheter om sådana behövs. Detta kan exempelvis innebära att enskilda inte behöver inhämta sådana intyg eller registerutdrag som krävs vid bedöm-

ningen av ett ärende. I stället ska den beslutande myndigheten införskaffa det underlag som behövs genom kontakter med andra myndigheter.

Enligt 8 kap. 1 § OSL gäller som huvudregel sekretess mellan myndigheter. Uppgifter i en förundersökning i brottmål kan omfattas av sekretess enligt 18 kap. 1 § OSL. I 35 kap. 1 § OSL finns en korresponderande sekretessbestämmelse till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden i förundersökning och annan brottsbekämpande verksamhet. Bestämmelser om sekretess till skydd för enskild vid utsökning och indrivning, skuldsanering, m.m. finns i 34 kap. OSL.

Det finns ett antal sekretessbrytande bestämmelser i OSL som har till syfte att se till att myndigheter inte hindras från att utväxla uppgifter i situationer där intresset av att uppgifterna lämnas ut bör ha företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. För att inte oförutsedda hinder ska uppkomma i myndigheternas verksamhet har en generalklausul införts i 10 kap. 27 § OSL. Generalklausulen innebär att uppgifter, efter en prövning i varje enskilt fall, kan lämnas till en myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Det är inte något villkor att det finns en uttrycklig begäran från en annan myndighet. En myndighet kan på eget initiativ lämna sekretessbelagda uppgifter till en annan myndighet med tillämpning av generalklausulen, t.ex. genom en anmälan om brott. Om en myndighet begär att få ut sekretessbelagda uppgifter från en annan myndighet med stöd av en sekretessbrytande bestämmelse, t.ex. generalklausulen, och det finns förutsättningar för ett sådant utlämnande är den myndighet som förvarar uppgiften skyldig enligt 6 kap. 5 § OSL att lämna ut uppgiften. Det är den myndighet som förvarar uppgiften som ska göra prövningen av om förutsättningar för utlämnande föreligger. Möjligheten för en myndighet att överklaga en annan myndighets beslut om avslag på en begäran om utfående av uppgifter regleras i 6 kap. 7 § andra stycket OSL. Generalklausulen är inte tillämplig i fråga om all sekretess. Undantag finns i bestämmelsens andra och tredje stycke för bl.a. vissa regler om hälso- och sjukvård samt bestämmelser som meddelas med stöd av personuppgiftslagen.

Enligt 10 kap. 28 § första stycket OSL utgör sekretess inte hinder för att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om upp-

giftsskyldighet följer av lag eller förordning. Paragrafen är tillämplig när det gäller att lämna uppgifter såväl mellan två myndigheter som mellan två olika verksamhetsgrenar inom en och samma myndighet när de är att anse som självständiga i förhållande till varandra. Utsökningsbalkens 4 kap. 15 § är en sådan bestämmelse som innebär att en sekretessbelagd uppgift kan lämnas från en myndighet till Kronofogdemyndigheten. I bestämmelsen anges att tredje man är skyldig att lämna upplysningar om gäldenären har en fordran hos honom eller henne eller annat mellanhavande som kan vara av betydelse för bedömning om gäldenären har utmätningsbar egendom. Föreskrifter som mera generellt förordar samarbete mellan myndigheter, exempelvis förvaltningslagens 6 §, är däremot inte en sådan bestämmelse som avses i 10 kap. 28 § första stycket OSL.10

6.3.2. Myndighetssamverkan mot grov organiserad brottslighet

Under år 2007 tog regeringen initiativ till en nationell mobilisering mot den grova organiserade brottsligheten. Med rapporten Natio-

nell mobilisering mot den grova organiserade brottsligheten – överväganden och förslag (Ds 2008:38) som underlag beslutade rege-

ringen under år 2008 att ge Rikspolisstyrelsen tillsammans med Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Skatteverket, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Kustbevakningen och Tullverket i uppdrag att vidta åtgärder för att säkerställa en effektiv och uthållig bekämpning av den grova organiserade brottsligheten (dnr Ju2008/5776/PO). Regeringsuppdraget slutredovisades i juni 2009. Sedan dess har samverkansarbetet mellan de berörda myndigheterna fortsatt och nu deltar även Försäkringskassan, Migrationsverket och Arbetsförmedlingen i samarbetet. I viss utsträckning deltar även Säkerhetspolisen. I december 2015 beslutade regeringen att ge myndigheterna i uppdrag att utveckla samverkan inom ramen för den nationella satsningen mot den grova organiserade brottsligheten. Uppdraget ska slutredovisas senast den 1 oktober 2017.

10 Lenberg, Geijer och Tansjö, Offentlighets- och sekretesslagen, (1 juli 2014, Zeteo) kommentaren till 10 kap. 28 §.

Kronofogdemyndighetens skyldighet att medverka i samarbetet att bekämpa den grova organiserade brottsligheten framgår av Kronofogdemyndighetens årliga regleringsbrev.

I ett regeringsbeslut i juni 2013 gav regeringen Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndigheten, Rikspolisstyrelsen, Tullverket, Skatteverket och Kronofogdemyndigheten i uppdrag att utveckla och följa upp den myndighetsöverskridande samverkan som sker på brottsutbytesområdet. Uppdraget samordnas av Ekobrottsmyndigheten och redovisas årligen i redovisningen av resultatet av den särskilda satsningen mot den grova organiserade brottsligheten (Ju2013/4511/Å och Ju2012/4186/Å). Som ett led i att förbättra arbetet med att återta brottsvinster tog dessa myndigheter år 2014 fram en strategi för hur det gemensamma samverkansarbetet ska genomföras de kommande tre åren11.

Av budgetpropositionen för år 2016 (prop. 2015/16:1) framgår under kapitlet om rättsväsendet att regeringens ståndpunkt är att grov organiserad brottslighet utgör ett hot mot det demokratiska samhället och är en stor utmaning. Att bekämpa den grova och organiserade brottsligheten är därför högt prioriterat och regeringens ambition är att arbetet mot denna brottslighet ska intensifieras. Regeringen konstaterade att den organiserade brottsligheten under de senaste 20 åren har blivit allt mer komplex och gränsöverskridande. Brotten som begås inom ramen för den grova organiserade brottsligheten är allvarliga, varierande och innehåller systemhotande inslag. Det handlar exempelvis om mord, narkotikabrott, vapenbrott, utpressning, bedrägerier och penningtvätt. Att nå ekonomisk vinning och makt är centrala drivkrafter. Enligt regeringen är den nationella myndighetssamverkan mot grov organiserad brottslighet en nyckel i kampen mot den grova organiserade brottsligheten och det är regeringens avsikt att denna satsning ska fortsätta att utvecklas. En viktig del i arbetet är möjligheten för samverkande myndigheter att utbyta information med varandra. Lagstiftningen behöver därför vara utformad på ett sådant sätt att myndigheter ges så goda förutsättningar som möjligt att bekämpa grov organiserad brottslighet, samtidigt som berätti-

11Myndighetssamverkan på brottsutbytesområdet (2014-11-06) och En myndighetsöver-

skridande handlingsplan för brottsutbytesarbete i samverkan (2015-01-21).

gade krav på enskildas integritetsskydd upprätthålls (pågående lagstiftningsarbete redovisas nedan).

Resultat av Kronofogdemyndighetens medverkan i arbetet mot grov organiserad brottslighet

I riksdagens beslut om Kronofogdemyndighetens verksamhet för budgetåret 2015 (prop. 2014/15:1 utg.omr. 3, s. 33) framgår bl.a. att inom ramen för samarbetet mot grov organiserad brottslighet (GOB) har Kronofogdemyndigheten bidragit med att säkra tillgångar för 25 miljoner kronor. Vidare har samarbetet inom brottsutbytesfrågor med andra myndigheter inneburit att betalningssäkringar av skatt och avgifter för 134 miljoner kronor kunnat göras. Som stöd till andra myndigheter i detta arbete har Kronofogdemyndigheten haft en jourtelefon (se avsnitt 6.4.3) för att utanför ordinarie öppettider omedelbart kunna säkerställa tillgångar som de samverkande myndigheterna påträffat hos gäldenärer som misstänks för grov organiserad brottslighet eller gäldenärer som har samröre med sådan brottslighet.

Kronofogdemyndigheten har även arbetat med åtgärder mot penningtvätt. När betalning tas emot i kontanter granskar myndigheten om betalningen skäligen kan antas utgöra penningtvätt. Belopp över 30 000 kronor uppmärksammas särskilt. Under år 2013 anmälde myndigheten 88 ärenden till Finanspolisen med anledning av stora kontanta inbetalningar. Detta är en ökning jämfört med år 2012 då 75 ärenden anmäldes.

Kronofogdemyndighetens arbetsinsats inom ramen för samarbetet mot grov organiserad brottslighet har ökat från 233 timmar år 2011 till 1 082 timmar år 2012 och därefter minskat något till 1 059 timmar år 2013. År 2014 har Kronofogdemyndigheten endast arbetat med brottsbekämpning inom ramen för GOB-samarbetet under 514 timmar. Anledningen till denna minskning är att många av de ärenden som det Operativa rådet beslutat om varit mindre inriktade på ekonomisk brottslighet än tidigare12. Samarbetet

12 Inom ramen för deltagande myndigheters GOB-samarbete finns ett samverkansråd och ett operativt råd. Samverkansrådet fastställer strategiska mål och myndigheternas inriktning av bekämpningen av grov organiserad brottslighet för kommande år. Deltagande myndigheter samlar kontinuerligt in underrättelseinformation som sammanställs till det Operativa rådet

angående brottsutbytesfrågor med andra myndigheter har trots detta inneburit att betalningssäkringar av avgifter för 153 miljoner kronor kunnat göras under året (prop. 2015/16:1 utg.omr. 3, s. 33).

6.3.3. Lagstiftning om informationsutbyte vid samverkan mot organiserad brottslighet

Mot bakgrund av att det uttrycktes behov av författningsreglering för att stärka de legala förutsättningarna för utbyte av information mellan de samverkande myndigheterna fick Utredningen om infor-

mationsutbyte vid brottsbekämpning m.m. (Ju 2010:02) i uppdrag att

bl.a. kartlägga behovet av förbättrade möjligheter för myndigheterna att utbyta uppgifter och utreda hur detta behov, efter en avvägning mot integritetsintressena, skulle kunna tillgodoses på ett effektivt och rättssäkert sätt (dir. 2010:112). I utredningens slutbetänkande Informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad

brottslighet (SOU 2011:80) föreslogs bl.a. en särskild lag om infor-

mationsutbyte vid samarbete mot den grova organiserade brottsligheten. Detta förslag remitterades inte.

Härefter har det inom Regeringskansliet gjorts en kompletterande inventering av behovet av författningsändringar för att underlätta informationsutbytet vid myndighetssamverkan mot grov organiserad brottslighet. Resultatet av arbetet redovisades i rapporten

Informationsutbyte vid samverkan mot grov organiserad brottslighet

(Ds 2014:30). En slutsats i rapporten är att det behöver införas sekretesslättnader för utbyte av information mellan myndigheter vid samverkan mot grov organiserad brottslighet. Vidare föreslås att det införs en lag om uppgiftsskyldighet vid myndighetsöverskridande samverkan mot grov organiserad brottslighet. De icke brottsbekämpande myndigheter som deltar inom ramen för formaliserad eller närmare avgränsad myndighetsöverskridande samverkan för att förebygga, förhindra eller upptäcka grov organiserad brottslighet, ska utan hinder av sekretess kunna lämna uppgift till en annan myndighet om uppgiften behövs för att den mottagande myndigheten ska kunna förebygga, förhindra eller upptäcka grov

som beslutar om den nationella inriktningen för bekämpning av den grova organiserade brottsligheten och vilka insatser som ska göras.

organiserad brottslighet eller annars kunna delta i samverkan. En uppgift ska dock inte lämnas om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. En uppgift ska inte heller lämnas om det finns särskilda skäl med hänsyn till myndighetens uppdrag eller verksamhet. Denna rapport har remissbehandlats. För att komplettera beslutsunderlaget har det inom Justitiedepartementet utarbetats en promemoria, Förslag till vissa ändringar av förslagen i departe-

mentspromemorian Informationsutbyte vid samverkan mot grov organiserad brottslighet. Promemorian har remissbehandlats.

Riksdagen har tillkännagett som sin mening att regeringen ska återkomma till riksdagen med ett förslag om hur man ska kunna underlätta utbytet av information i kampen mot organiserad brottslighet (bet. 2014/15:JuU16, rskr. 2014/15:152).

I april 2016 överlämnade regeringen propositionen (2015/16:167)

Informationsutbyte vid samverkan mot organiserad brottslighet till

riksdagen där regeringen föreslog en ny lag om uppgiftsskyldighet vid myndighetssamverkan mot viss organiserad brottslighet. Vidare föreslogs kompletterande ändringar i vissa myndigheters registerförfattningar, bl.a. i lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet. Lagändringarna, som trädde i kraft den 15 augusti 2016, syftar till att underlätta informationsutbytet mellan myndigheter som samverkar för att förebygga, förhindra eller upptäcka viss organiserad brottslighet. Av integritetsskäl ska uppgiftsskyldigheten begränsas till att omfatta endast sådana fall där behovet av ett effektivt informationsutbyte är extra starkt och därmed särskilt motiverat. För att lagen ska vara tillämplig krävs det bl.a. att samverkan mellan myndigheterna är formaliserad genom särskilda beslut och att den mottagande myndigheten behöver uppgiften för att delta i samverkan. Dessutom ska en intresseavvägning göras av den utlämnande myndigheten. En uppgift ska inte lämnas ut om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut.

6.3.4. JO om samverkan och informationsutbyte mellan Kronofogdemyndigheten och andra myndigheter

JO har i ett antal ärenden uttalat sig om under vilka förutsättningar polisen med stöd av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL kan lämna sekretessbelagda uppgifter som framkommer under en förundersökning till Kronofogdemyndigheten. I två äldre beslut, 1987/88 s. 93 (dnr 2362-1985) och 1988/89 s. 45 (dnr 1737-1986), behandlades frågan om polisens möjligheter att underrätta Kronofogdemyndigheten om egendom som tagits i beslag eller som polisen annars har fått kännedom om. Kronofogdemyndigheten fick genom polisens information möjlighet att säkra betalning för den misstänktes skulder. JO förklarade att de uppgifter som polisen hade lämnat till Kronofogdemyndigheten omfattades av sekretess enligt dåvarande sekretesslagens bestämmelse i 9 kap. 17 § och att den sekretessbrytande bestämmelse som kunde bli aktuell var generalklausulen. JO kom fram till att avvägningen mellan den enskildes och Kronofogdemyndighetens intresse inte hade gjorts på ett riktigt sätt. Polisen hade följaktligen inte haft rätt att lämna uppgifter till Kronofogdemyndigheten om den aktuella egendomen.

I ett beslut, 1999-03-09 (dnr 3746-1997), kom JO fram till att det inte fanns anledning att uttala någon kritik mot en åklagare som med stöd av generalklausulen i dåvarande sekretesslagen, efter att en intresseavvägning gjorts, hade underrättat Kronofogdemyndigheten om sitt beslut att häva ett beslag.

Ett annat beslut av JO, 2007-10-03 (dnr 4973-2006), handlade om en anmälan om uppgifter som hade lämnats från ett häkte om en intagens tillgångar. I det beslutet konstaterade JO att det kan finnas situationer när det är godtagbart att med stöd av generalklausulen lämna uppgifter till Kronofogdemyndigheten. Med hänvisning till ett tidigare beslut (JO 1987/88 s. 117) uttalade JO att det dock inte bör förekomma att uppgifter om intagnas tillgångar i häkte eller kriminalvårdsanstalt rutinmässigt, och utan de intagnas vetskap, lämnas till Kronofogdemyndigheten.

I ett beslut, 2013-06-14 (dnr 2187-2012), prövade JO en anmälan mot Polismyndigheten i Dalarna för att myndigheten hade lämnat ut sekretessbelagd information till Kronofogdemyndigheten om en klocka som en misstänkt person hade på sig i samband med ett polisingripande. JO konstaterade att uppgifter av det

aktuella slaget, som är sekretessbelagda enligt 35 kap. 1 § första stycket OSL, bör kunna lämnas från en polismyndighet till Kronofogdemyndigheten med stöd av generalklausulen i OSL. Ett sådant uppgiftslämnande får dock inte ske rutinmässigt utan det måste föregås av en sådan verklig intresseavvägning i det enskilda fallet som generalklausulen förutsätter. Vid intresseavvägningen ska det intresse som sekretessen är avsedd att skydda ställas mot det intresse som Kronofogdemyndigheten företräder. Omständigheter av betydelse vid intresseavvägningen är bl.a. egendomens

värde, Kronofogdemyndighetens möjligheter att för egen del säkerställa utmätning och skuldbeloppets storlek. I det aktuella fallet hade det i

samband med förhör av den misstänkte framkommit att denne hade skulder i ett mål som var registrerat hos Kronofogdemyndigheten uppgående till cirka 30 000 kronor och att den misstänkte uppskattade värdet av klockan som han hade på sig till cirka 20 000 kronor. JO konstaterade att uppgifterna om den misstänktes skulder, klockans värde och polisens kontakter med jourhavande kronofogde var väl dokumenterade inom ramen för den aktuella förundersökningen och att det var uppenbart att det var dessa omständigheter som hade beaktats vid intresseavvägningen. I detta fall ansåg JO att omständigheterna var sådana att polismyndigheten, efter den intresseavvägning som hade gjorts, hade rätt att lämna den aktuella uppgiften till Kronofogdemyndigheten.

I ett annat beslut, 2014-04-02 (dnr 584-2013 och 666-2013), riktade JO kritik mot Polismyndigheten i Östergötlands län. Polisen hade stoppat en förare för hastighetsöverträdelse. Polisen misstänkte även bl.a. ringa narkotikabrott. I syfte att leta efter narkotika verkställdes en husrannsakan i bilen varvid en större summa i kontanter påträffades i en väska som enligt uppgift tillhörde förarens sambo. Polisen kontaktade Kronofogdemyndigheten och lämnade ut uppgifter om kontanterna. Uppgifterna som lämnades ut var sekretessbelagda. Kronofogdemyndigheten beslutade om utmätning från distans av kontanterna för en skuld som föraren hade och meddelade förbud för polismyndigheten att lämna ut kontanterna till någon annan än Kronofogdemyndigheten. JO konstaterade att ett s.k. förbudsmeddelande av Kronofogdemyndigheten i sig inte ger polisen befogenhet att omhänderta utmätt egendom. För att polisen ska ha rätt att hålla kvar utmätt egendom för Kronofogdemyndighetens räkning med stöd av ett förbudsmeddelande krävs

att egendomen är omhändertagen med stöd av t.ex. bestämmelserna om beslag. JO kritiserade polisen för att ha omhändertagit kontanterna utan att det hade funnits lagstöd för det. JO framhöll att enligt 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) kan sekretessbelagd information lämnas till en myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Polismyndigheten kritiserades också för att inte ha dokumenterat eller i efterhand kunnat visa vilka närmare uppgifter som lämnades till Kronofogdemyndigheten och att uppgiftslämnandet föregicks av en sådan verklig intresseavvägning som den ovan nämnda bestämmelsen kräver.

I ett beslut, 2015-10-19 (dnr 987-2015), kritiserade JO en av Kriminalvårdens anstalter för att ha agerat utanför sitt uppdrag. Anstalten hade dels på begäran av Kronofogdemyndigheten lämnat ut uppgifter om intagnas tillgångar, dels utrett intagnas skuldsättning genom att anonymt kontakta Kronofogdemyndigheten.

Anstaltens agerande föranleddes av att representanter från Kronofogdemyndigheten begärde information om intagna som hade skulder hos Kronofogdemyndigheten samt deras tillgångar. På grund av Kronofogdemyndighetens begäran gav anstaltsledningen i uppdrag till klienthandläggarna vid respektive avdelning att sammanställa vilka av de intagna som hade skulder som var aktuella för indrivning av Kronofogdemyndigheten. Detta skedde genom att klienthandläggarna ringde anonymt till Kronofogdemyndighetens servicecenter för att inhämta denna information. Handläggarna uppgav inte att de ringde från Kriminalvården. Därefter skickade anstalten en lista till Kronofogdemyndigheten över de intagna som var aktuella hos Kronofogdemyndigheten jämte uppgifter om deras konton. Kronofogdemyndigheten fattade därefter beslut om utmätning avseende vissa klienter och meddelade även ett förbudsmeddelande till anstalten.

JO konstaterade att det inte finns något hinder för Kriminalvården att lämna ut uppgifter på begäran av en annan myndighet om Kriminalvården vid en prövning kommer fram till att förutsättningarna i generalklausulen (10 kap. 27 § OSL) är uppfyllda. I detta fall hade anstalten inte gjort en sådan prövning. Vidare hade kriminalvårdspersonalen utfört uppgifter som inte omfattas av Kriminalvårdens uppdrag när de på Kronofogdemyndighetens uppdrag utrett intagnas skuldsättning.

6.4. Våra överväganden

6.4.1. Verktyg för en effektiv tillgångsutredning

Våra bedömningar och förslag: Kronofogdemyndigheten ska

använda tillgängliga resurser för att utföra tillgångsutredningar när det finns eller går att få tag på kontaktuppgifter till gäldenären eller skäl att anta att gäldenären har utmätningsbara tillgångar.

Det är upp till Kronofogdemyndigheten att avgöra vilka utredningsåtgärder som är lämpliga i det enskilda fallet. I denna bedömning måste Kronofogdemyndigheten bl.a. beakta effektivitetsskäl och integritetsskäl samt överväga om en åtgärd i det enskilda fallet är proportionerlig. Kronofogdemyndighetens och andra inblandade myndigheters resurser ska användas på bästa sätt. Bedömer Kronofogdemyndigheten att en åtgärd kan antas bli utan verkan ska en sökande inte kunna framtvinga denna utan en rättslig prövning. Sökanden ska därför inte kunna bestämma vilka åtgärder Kronofogdemyndigheten ska vidta, men däremot kunna överklaga Kronofogdemyndighetens beslut att inte vidta en specifik åtgärd.

Det vitesbelopp som Kronofogdemyndigheten får föreskriva enligt 2 kap. 10 och 11 §§ UB och som myndigheten själv får pröva och döma ut anpassas till dagens penningvärde och höjs till 3 000 kronor.

Ett tillägg görs i 2 kap. 12 § andra stycket UB som innebär att Kronofogdemyndigheten får förordna om hämtning av en tredje man till förhör i de fall en kallelse förenad med vitesföreläggande inte haft någon effekt.

I 4 kap. 15 § UB införs ett förtydligande som innebär att tredje mans upplysningsskyldighet avser tredje mans ekonomiska mellanhanvande med gäldenären som Kronofogdemyndigheten bedömer är av betydelse för tillgångsutredningen.

Det införs en skyldighet i 4 kap. 14 och 15 §§ UB för gäldenären och tredje man att svara på Kronofogdemyndighetens förfrågan inom den tid som Kronofogdemyndigheten bestämmer.

En ny bestämmelse införs i utsökningsbalkens fjärde kapitel, 15 a §, som föreskriver att upplysningsskyldigheten i 4 kap. 14

och 15 §§ även omfattar uppgifter om gäldenärens tillgångar samt gäldenärens fordran hos tredje man eller annat ekonomiskt mellanhavande med tredje man i utlandet.

Det finns redan i dag tillräckliga möjligheter för Kronofogdemyndigheten att få tillgång till portkoder och för att bereda sig tillträde till låsta trapphus. I första hand är det fastighetsägarens ansvar att lämna ut portkod eller liknande. I andra hand kan Kronofogdemyndigheten vända sig till ansvarig postoperatör som är oförhindrad att lämna ut portkoder till Kronofogdemyndigheten. I sista hand kan Kronofogdemyndigheten använda sig av låssmed för att ta sig in i låsta utrymmen. Det finns därför inte något behov av särskild reglering på området.

Bakgrund

Kronofogdemyndigheten har cirka 508 000 gäldenärer registrerade i sina register. Av dessa är cirka 428 000 fysiska personer. Varje år tillkommer det cirka 100 000 förstagångsgäldenärer, dvs. gäldenärer som har sin första skuld för indrivning via Kronofogdemyndigheten. Det är alltså en stor andel mål som ska hanteras och utredas.

Under år 2014 sammanställde Kronofogdemyndigheten 236 000 s.k. utredningsrapporter som ett resultat av tillgångsutredningar beträffande fysiska och juridiska personer. I cirka 25 procent av dessa mål hade Kronofogdemyndigheten haft en registrerad s.k. gäldenärskontakt vilket innebär att uppgifter inhämtats från gäldenären om dennes tillgångar och förhållanden för att Kronofogdemyndigheten ska kunna avgöra vad som ska utmätas. Begreppet gäldenärskontakt är inte definierat i lag utan har utvecklats inom Kronofogdemyndigheten och avser såväl muntliga som skriftliga kontakter med gäldenärer. Utöver dessa gäldenärskontakter har Kronofogdemyndigheten andra kontakter med gäldenärer, exempelvis kommunikation i form av vägledande dialoger och förmedling av annan information. Sådana kontakter syftar till andra ändamål än att utreda gäldenärens tillgångar och registreras inte som gäldenärskontakter. Utöver de 236 000 utredningsrapporterna på-

börjades uppskattningsvis knappt 100 000 tillgångsutredningar som slutade med att skulderna blev fullbetalda eller att målet återkallades13.

Gäldenärsanpassad verkställighet som grund för en effektiv tillgångsutredning

I den inledande fasen av utmätningsprocessen ska Kronofogdemyndigheten utreda gäldenärens anställnings- och inkomstförhållanden samt undersöka om gäldenären har någon utmätningsbar egendom. En inledande ”klassificering” görs av gäldenärerna på olika utredningsspår. Denna klassificering ligger sedan till grund för den fortsatta handläggningen. Valet av utredningsspår sker utifrån sannolikheten att hitta tillgångar och möjligheten att komma i kontakt med gäldenären. Kronofogdemyndigheten har följande utredningsspår och kriterier:

  • Utredningsspår 1: Gäldenärer som saknar tillgångar enligt de register som är tillgängliga för Kronofogdemyndigheten och saknar andra kontaktuppgifter än adress.
  • Utredningsspår 2: Gäldenärer som har inkomst och/eller bankmedel, fondandelar, börsnoterade aktier eller andra kontaktuppgifter än adress.
  • Utredningsspår 3: Gäldenärer som har fastighet/bostadsrätt eller andra förhållanden/tillgångar som kan motivera förrättning eller om det i övrigt finns indikation på att utredningen blir kom-plicerad14.

13 Enligt uppgift från Kronofogdemyndigheten registrerades 331 000 gäldenärer på ett s.k. utredningsspår under år 2014. Denna registrering innebär bl.a. att en tillgångsundersökning påbörjas. År 2015 upprättade Kronofogdemyndigheten 215 000 utredningsrapporter. 97 000 tillgångsundersökningar påbörjades som slutade med att skulderna blev fullbetalda eller att målet återkallades. 178 000 gäldenärer registrerades på ett s.k. utredningsspår. Anledningen till det lägre antalet utredningsspår jämfört med år 2014 är att Kronofogdemyndigheten arbetat igenom sin databas så att det numera främst är nytillkomna gäldenärer som behöver ”spåras”. 14 En sådan indikation kan exempelvis vara att gäldenären redan är känd hos Kronofogdemyndigheten och/eller att det finns misstanke om att personen i fråga har undangömda tillgångar.

Om utredningsspår 1 väljs är det sannolikt att gäldenären inte har några tillgångar. Kronofogdemyndigheten har också svårt att komma i kontakt med gäldenären. Om den enda kontaktuppgift som finns är en adress och det inte finns några indikationer på att gäldenären har tillgångar är det som regel inte en effektiv resursanvändning att Kronofogdemyndigheten besöker adressen. I dessa fall avslutas Kronofogdemyndighetens aktiva handläggning utan att någon utredningsstrategi tas fram och myndigheten upprättar omgående en utredningsrapport.

Om en gäldenär placeras i utredningsspår 2 eller 3 fastställer Kronofogdemyndigheten en lämplig utredningsstrategi för handläggning av gäldenären.

Enligt Kronofogdemyndighetens statistik i mars 2015 placerades merparten av gäldenärerna, 59 procent, i utredningsspår 2, 25 procent i utredningsspår 3 och 16 procent i utredningsspår 1. Placeringen är inte oföränderlig. Om det senare under målets handläggning framkommer ny information eller inträffar omständigheter som föranleder andra bedömningar kan gäldenären placeras i ett annat utredningsspår.

En nackdel med den inledande klassificeringen är givetvis att en del av de gäldenärer som klassificeras under utredningsspår 1 ”kommer undan” verkställighet trots att de har tillgångar. Det kan vara personer som aktivt har valt att motta sin post via en postbox, inte registrera något telefonnummer och registrera sina tillgångar via bulvaner. En del av dessa personer kan ha kommit över tillgångar genom brottslig verksamhet. Det är dock rimligt att anta att det endast är en bråkdel av de 16 procent som inledningsvis placerats i utredningsspår 1 som aktivt har gömt undan tillgångar.

Fördelen med den inledande placeringen av gäldenärerna i olika utredningsspår är att Kronofogdemyndighetens resurser genast kan användas i de situationer där möjligheterna att tillgodose sökandens rätt att få betalt är störst. Kronofogdemyndigheten kan härigenom bättre beakta enskilda gäldenärers förhållanden och förutsättningar. Kronofogdemyndighetens hantering av det stora antalet mål blir också mer systematiserad och gäldenärsanpassad.

Kronofogdemyndighetens huvuduppgift är att, så långt det är möjligt, tillgodose sökandens ansökan om verkställighet. För att kunna göra det och för att den allmänna betalningsmoralen i samhället ska vidmakthållas är det viktigt att Kronofogdemyndighetens

utredningsinsatser under tillgångsutredningen både är effektiva och tillgodoser höga krav på rättssäkerhet. Även om det i princip aldrig kan anses vara godtagbart att en andel gäldenärer genom att gömma undan tillgångar, förhålla sig passiva eller undvika kontakt med Kronofogdemyndigheten kan undgå verkställighetsåtgärder anser vi att Kronofogdemyndighetens strategi att undanta vissa gäldenärer från vidare utredning än registerkontroll är en godtagbar metod för att uppnå ett effektivt utsökningsförfarande. Kronofogdemyndigheten kan med denna ordning omgående anpassa sina arbetsinsatser och resurser för att utreda gäldenärer hos vilka det är störst sannolikhet att det finns tillgångar att utmäta. Kvaliteten på de tillgångsutredningar som faktiskt genomförs kan därmed bli högre än om Kronofogdemyndigheten ska ägna tid och resurser åt att försöka hitta och komma i kontakt med personer, där i vart fall en betydande merpart, inte kommer ha några utmätningsbara tillgångar. Denna ordning utesluter givetvis inte att Kronofogdemyndigheten, om det framkommer indikationer på att en person felaktigt placerats i utredningsspår 1, ändrar placeringen. Det ligger också i sökandens intresse att informera Kronofogdemyndigheten om indikationer på att det finns tillgångar eller kontaktuppgifter. Eftersom en sökande i många fall kan ha information som underlättar Kronofogdemyndighetens val av utredningsspår eller utredningsåtgärder kan sökandens uppgifter i många fall vara värdefulla.

För en sökande som är missnöjd med utfallet vid Kronofogdemyndigheten återstår alltid möjligheten, att med stöd av den av Kronofogdemyndigheten upprättade utredningsrapporten, ansöka om att gäldenären försätts i konkurs.

Även om en gäldenär placerats i utredningsspår 1 kan en sökande välja att ha kvar utsökningsmålet hos Kronofogdemyndigheten. Sökanden måste i så fall betala en årlig grundavgift. Som konstaterats ovan kan utredningsspåret ändras om det framkommer ny information som leder till att en utredningsstrategi bör tas fram. Om en gäldenär är placerad i utredningsspår 1 sker en uppföljning av gäldenärens ekonomiska situation vid bevakningstidens utgång med analys av om gäldenären då har några tillgångar som kan utmätas. Kronofogdemyndigheten får under bevakningstiden, som för närvarande är 24 månader, löpande information om gäldenären får tillbaka överskjutande skatt som kan utmätas. Kronofogdemyndigheten har däremot inte direkt tillgång till uppgifter om

förändringar som sker på gäldenärens bankkonton, om gäldenären registrerar ett fordonsinnehav m.m. och eftersom det inte pågår någon aktiv utredning gör Kronofogdemyndigheten inga nya registersökningar. För att förnyade registerkontroller ska göras under den 24 månader långa bevakningstiden krävs således aktivitet från sökanden.

Det går att ha principiella synpunkter på att bevakningstiden och sökandens skyldighet att betala årlig grundavgift inte sammanfaller. Den ovan nämnda bevakningstiden om 24 månader är inte lagreglerad utan beslutas av Kronofogdemyndigheten utifrån gällande arbetsläge och resurser. Liknande prioriteringar måste dock göras av andra myndigheter. Det kan inte heller anses vara ett effektivt användande av resurser att Kronofogdemyndigheten med alltför täta tidsperioder ska utreda gäldenärer när det tidigare har konstaterats att gäldenären saknar utmätningsbara tillgångar. Kronofogdemyndighetens resurser bör i stället läggas på de gäldenärer som har eller kan antas ha utmätningsbara tillgångar. Skulle det under bevakningstiden komma fram indikationer på att gäldenären har fått utmätningsbara tillgångar återupptar myndigheten sin tillgångsutredning. De sökande som har valt att betala in ny grundavgift för att ha kvar sitt mål kommer då att kunna få del av utmätta belopp. Att Kronofogdemyndigheten beslutar om bevakningstider, som i någon mån är kopplat till myndighetens resurser, måste mot denna bakgrund anses godtagbart.

Våra fortsatta överväganden i detta avsnitt avser de fall där en gäldenär är placerad i utredningsspår 2 eller 3 och Kronofogdemyndigheten därför ska ta fram en utredningsstrategi för tillgångsutredningen.

En upptrappning av Kronofogdemyndighetens utredningsinsatser

Kronofogdemyndigheten har redan i dag många verktyg för att utföra sin tillgångsutredning. Det är enligt vår mening önskvärt att myndigheten i högre utsträckning än i dag använder de verktyg som finns. En gäldenär ska inte kunna styra processen och undgå verkställighet genom att hålla sig undan kontakt med Kronofogdemyndigheten. I stället menar vi att Kronofogdemyndigheten måste vara beredd att använda tvångsåtgärder när det är befogat

och att Kronofogdemyndighetens åtgärder stegvis ska trappas upp gentemot en svarande som inte medverkar vid tillgångsutredningen.

Som vi tidigare har konstaterat ska det vara upp till Kronofogdemyndigheten att avgöra vilka utredningsåtgärder som är lämpliga att vidta i det enskilda fallet. Kronofogdemyndigheten måste bl.a. beakta effektivitetsskäl och integritetsskäl samt överväga om en åtgärd i det enskilda fallet är proportionerlig. En långtgående utredningsåtgärd kan t.ex. vara befogad i ett fall där skuldbeloppet är stort, medan det t.ex. måste ifrågasättas om Kronofogdemyndigheten ska göra en förrättning i bostad eller en framställan om häktning för ett i sammanhanget lågt skuldbelopp.

Kronofogdemyndighetens och andra inblandade myndigheters resurser ska användas på bästa sätt och bedömer myndigheten att en åtgärd kan antas bli utan verkan ska en sökande inte kunna framtvinga denna utan en rättslig prövning. Sökanden ska därför inte kunna bestämma vilka åtgärder Kronofogdemyndigheten ska vidta, men däremot kunna överklaga Kronofogdemyndighetens beslut att inte vidta en specifik åtgärd (se avsnitt 6.4.5). Det är därför viktigt att Kronofogdemyndigheten redovisar sina beslut och skälen för dessa så det blir möjligt för sökanden att få en rättslig prövning av beslutet. Med en sådan ordning kommer det så småningom att utvecklas en praxis som blir styrande för vilka åtgärder som ska tillgripas under tillgångsutredningen.

Följande ”upptrappningsmodell” beskriver hur ingripande de olika momenten är och kan utgöra en lämplig utgångspunkt för Kronofogdemyndigheten i sitt arbete att komma i kontakt med en gäldenär för att effektivt utföra en tillgångsutredning. Denna modell ska dock inte vara styrande på så sätt att myndigheten måste använda sig av alla stegen i samtliga utsökningsmål. Det är som vi tidigare nämnt upp till Kronofogdemyndigheten att avgöra vad som är lämpliga och proportionerliga åtgärder i det enskilda fallet.

1. Skriftlig underrättelse om målet.

2. Telefonkontakt.

3. Kallelse till Kronofogdemyndigheten för samtal.

4. Kallelse till förhör och/eller tillgångsförteckning på heder och samvete.

5. Kallelse till förhör med vite.

6. Förrättning i bostad.

7. Hämtning till förhör.

8. Häktningsframställan.

Inledande åtgärder

Kronofogdemyndigheten inleder arbetet med ett nytt mål med en skriftlig underrättelse till gäldenären. Gäldenären tillfrågas därefter, ofta per telefon, om han eller hon har några utmätningsbara tillgångar. Mot bakgrund av dessa uppgifter görs en bedömning av vilka ytterligare undersökningsåtgärder som ska vidtas. I vissa fall medför det inledande telefonsamtalet att gäldenären omedelbart reglerar skulden och målet kan avslutas. I andra fall måste Kronofogdemyndigheten vidta ytterligare åtgärder för att undersöka om gäldenären har några utmätningsbara tillgångar.

Det förekommer att gäldenärer på eget initiativ kommer till ett av Kronofogdemyndighetens kontor för rådgivning och samtal. Även sådana här samtal leder i många fall till att gäldenären betalar hela eller i vart fall delar av skulden.

Eftersom informella kontakter i många fall kan leda till att sökanden får betalt och att målet kan avslutas menar vi att Kronofogdemyndigheten i högre utsträckning än i dag bör kalla gäldenärer till ett av myndighetens kontor för samtal. Kronofogdemyndigheten har kontor på 37 platser i Sverige. I vissa glesbygdsområden kan det vara långa avstånd mellan en gäldenärs bostad och Kronofogdemyndighetens närmaste kontor. I sådana fall är det inte alltid effektivt eller ekonomiskt försvarsbart att gäldenären, i vart fall i ett inledande skede, ska ta sig till Kronofogdemyndighetens kontor. I dessa fall är en telefonkontakt där gäldenären informeras om att gäldenären kommer att få lämna skriftliga uppgifter om sina tillgångar på heder och samvete, följt av att gäldenären får fylla i tillgångsblanketten (se bilaga 7) och skicka tillbaka den till Kronofogdemyndigheten, en lämpligare ordning.

Kallelse till förhör och/eller tillgångsförteckning på heder och samvete

En gäldenär kan åläggas att på heder och samvete skriftligen bekräfta de uppgifter som har lämnats i ett förhör eller i en förteckning (4 kap. 14 § UB). För detta ändamål använder Kronofogdemyndigheten en blankett kallad ”Förteckning tillgångar m.m.” (se bilaga 7). I vissa fall skickas blanketten till gäldenären och i andra fall överlämnas blanketten i samband med ett personligt sammanträffande med gäldenären. I denna blankett ska gäldenären fylla i uppgifter om bostadsförhållanden, fastighetsinnehav, egendom som finns i bostaden, övrig egendom, banktillgodohavanden och eventuella andelar i bolag. Blanketten ska undertecknas på heder och samvete. Av information på blanketten framgår att gäldenären genom undertecknandet försäkrar att uppgifterna är riktiga. På blanketten finns även information om att den som lämnar osanna eller ofullständiga uppgifter kan dömas till böter eller fängelse. Straffansvaret avser osann respektive vårdslös försäkran (15 kap. 10 § brottsbalken). Gäldenärens skyldighet att lämna upplysningar om sina tillgångar är inte begränsad till uppgifter om vilka tillgångar personen har utan gäller även uppgifter om var tillgångarna finns.

Den möjlighet som Kronofogdemyndigheten har att begära att gäldenären ska lämna uppgifter på heder och samvete används i dag inte regelmässigt. Möjligheten att kalla gäldenärer till förhör används mycket sällan. Enligt Kronofogdemyndighetens statistik har det från år 2010 till och med år 2014 kallats till 14 förhör med gäldenärer och endast sex av de planerade förhören har genomförts. Anledningen till att åtta förhör har ställts in kan vara att gäldenären inte inställde sig eller att efterfrågade uppgifter lämnades till Kronofogdemyndigheten i annan ordning.

Att hålla förhör med gäldenärer i samband med ett personligt sammanträffande kräver givetvis mer förberedelser än ett formlöst telefonsamtal. Vi är dock av uppfattningen att straffsanktionerade förhör har ett starkt symbolvärde varför sannolikheten för att en gäldenär lämnar korrekta och fullständiga uppgifter ökar om gäldenären ska svara på frågor vid ett personligt sammanträffande med en tjänsteman från Kronofogdemyndigheten.

Om gäldenären i samband med ett förhör åläggs att upprätta och underteckna en tillgångsförteckning förstärks incitamentet för

gäldenären att sanningsenligt redovisa sina tillgångar. Det går inte heller att bortse från risken att en gäldenär vid ett telefonsamtal med myndigheten inte alltid förstår att viss egendom kan vara utmätningsbar. Ett ökat antal förhör med gäldenärer på Kronofogdemyndighetens kontor skulle också kunna leda till att färre förrättningar behöver genomföras i gäldenärers bostäder. Ett mer frekvent utnyttjande av möjligheten att hålla straffsanktionerade förhör skulle således kunna leda till en effektivare tillgångsutredning. Att gäldenärer kallas till förhör i de fall de inledande utredningsåtgärderna inte ger önskat resultat sänder också en signal om att det inte lönar sig att förhålla sig passiv under tillgångsutredningen och inskärper allvaret i situationen.

För att försäkra sig om att enskilda inställer sig till förhör har Kronofogdemyndigheten redan i dag många verktyg för att ”framtvinga” inställelse. Om Kronofogdemyndighetens första kallelse inte hörsammas, kan gäldenären kallas att inställa sig vid äventyr av vite. Om inte heller detta ger resultat finns möjligheten att förordna om hämtning av gäldenären (se nedan).

Enligt uppgift från Kronofogdemyndigheten upprättas och undertecknas endast cirka 1 000 tillgångsförteckningar per år. Vi är av uppfattningen att Kronofogdemyndigheten i större utsträckning bör använda sig av sådana förteckningar. En av gäldenären på heder och samvete undertecknad tillgångsförteckning kan också ligga till grund för senare överväganden som Kronofogdemyndighetens tjänstemän måste göra när det gäller vilka efterforskningsmetoder som är lämpliga i det enskilda fallet. Om en gäldenär på heder och samvete har undertecknat en tillgångsförteckning, och det senare kommer fram indikationer på att gäldenären har andra tillgångar än de som angetts, måste Kronofogdemyndigheten ha ett större utrymme för att exempelvis bedriva viss spaning än vad som annars skulle varit fallet (angående Kronofogdemyndighetens möjligheter att bedriva efterforskning och spaning hänvisas till avsnitt 6.4.2).

Förrättning i bostad

Borgenärskollektivet har framhållit att förrättningar i gäldenärers bostäder skulle kunna göras mer frekvent än i dag. Det främsta argumentet för fler bostadsförrättningar är att Kronofogdemyndig-

heten ska få en inledande personlig kontakt med gäldenären. Redan det förhållandet att Kronofogdemyndigheten sätter ut förrättning i bostaden kan dessutom leda till betalning.

I utsökningsbalken regleras inte vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att en förrättning i gäldenärens bostad eller lokal ska genomföras. I balkens förarbeten framhölls att det är angeläget att det inte rutinmässigt genomförs hembesök. Uppgifter om gäldenärens tillgångar bör i första hand tas fram genom andra åtgärder än hembesök och förrättning i gäldenärens bostad bör bli aktuell endast om målet inte kan slutföras genom andra åtgärder. I förarbetena angavs att det är mera effektivt om Kronofogdemyndigheten hämtar in information från olika register och från gäldenären själv och att bostadsförrättning i princip endast bör genomföras när anledning föreligger att anta att det finns egendom som kan utmätas där. Vidare framhölls att tillgångar som kan utmätas oftare består av annan egendom än lösöre, bl.a. lön och rättigheter av skilda slag. Det angavs också att det i princip inte kan anses vara acceptabelt att använda bostadsförrättningar som påtryckningsmedel i de fall själva förrättningen inte kan väntas ge något resultat. Om utmätning däremot ska ske hos en gäldenär som är ett bolag eller annan juridisk person ansågs i stället att förrättningsmannen som regel inte kan underlåta att hålla förrättning i affärslokal eller liknande för att där kunna konstatera om det finns utmätningsbar egendom (prop. 1980/81:8 s. 370 och 408 f.).

Uppfattningen att bostadsförrättningar inte bör användas som påtryckningsmedel godtogs inte av lagutskottet. Lagutskottets uppfattning var att det inte går att bortse från den omständigheten att redan utsättande av förrättning i gäldenärens bostad ofta medför att betalning sker. Bostadsförrättningar bidrar således till att en god betalningsmoral upprätthålls i samhället. Lagutskottets slutsats blev att det får ankomma på varje kronofogdemyndighet att med utgångspunkt i de lokala förhållandena och mot bakgrund av egna erfarenheter från fall till fall bedöma om ett besök i gäldenärens bostad, eventuellt i kombination med en förrättning, är befogat (bet. 1980/81:LU23 s. 14 f.).

I doktrin har det diskuterats om inte lagutskottets nu refererade uttalande om användande av bostadsförrättningar måste anses vara inaktuellt med hänvisning bl.a. till att lagutskottets mening inte kan vara förenlig med bestämmelserna i regeringsformen (RF) som

innebär att varje medborgare är skyddad mot husrannsakan och liknande intrång (2 kap. 6 § RF). Vidare har det framhållits att dagens beneficieregler medför att möjligheten till utmätning av egendom i bostäder är högst begränsad15. Därtill måste Sveriges internationella åtaganden, bl.a. Europakonventionens art. 8 p. 1 enligt vilken var och en ska försäkras respekt för bl.a. sitt hem beaktas. De avsteg som är möjliga att göra från denna bestämmelse ska ha stöd i lag och ska tillgodose närmare angivna allmänna intressen. Vidare innebär proportionalitetsprincipen att en i och för sig författningsenlig kränkning av de i Europakonventionen upptagna fri- och rättigheterna måste stå i rimlig proportion till det allmänintresse som ligger till grund för åtgärden. Vid bedömningen om en tvångsåtgärd är proportionerlig måste det alltså finnas en rimlig balans mellan behovet av intrånget och det tvång som ska utövas.

Vi anser att när det finns en indikation på att det kan finnas tillgångar i bostaden ska Kronofogdemyndigheten i större utsträckning än i dag kunna använda sig av möjligheten att göra förrättning i gäldenärens bostad. Kronofogdemyndigheten bör däremot inte utföra bostadsförrättningar i enskildas hem som ett påtryckningsmedel för att framtvinga betalning. En sådan ordning kan varken anses lämplig, proportionerlig eller förenlig med Sveriges ovan nämnda internationella åtaganden. Bostadsförrättningar bör därför, precis som i dag, vara förbehållet de fall där det finns anledning att anta att utmätningsbar egendom kan komma att anträffas. Exempel på en indikation för när bostadsförrättning skulle kunna vara aktuellt är när gäldenären inte svarar på Kronofogdemyndighetens förfrågningar.

Fråga har uppkommit vad som skiljer en bostadsförrättning från situationer när Kronofogdemyndigheten söker upp gäldenärer i deras hem i syfte att skapa kontakt med dem. Ett sådant besök kan, i vart fall inledningsvis, ha ett annat syfte än en bostadsförrättning. Frågan är vad som gäller om Kronofogdemyndigheten i samband med hembesöket hittar utmätningsbar egendom. Det är vår uppfattning att det inte går att dra någon klar skiljelinje mellan en bostadsförrättning och ett hembesök. Kronofogdemyndighetens uppgift är inte primärt att hitta personen utan att hitta personens

15 Gregow, Utsökningsrätt, 4 uppl. s. 178.

tillgångar. Det är inte en effektiv ordning att Kronofogdemyndigheten ska behöva genomföra mer än ett besök för att kunna utmäta en tillgång som finns i en persons bostad. Om Kronofogdemyndigheten vid ett hembesök hittar utmätningsbara tillgångar är det vår bedömning att Kronofogdemyndigheten inte bara kan utan också bör utmäta dem.

Hämtning till förhör

Enligt utsökningsbalkens förarbeten ska Kronofogdemyndigheten vara restriktiv med att använda sig av möjligheten att hämta svaranden till förhör. Om en utmätningsgäldenär uteblir från ett förhör som denne kallats till har det i stället förordats att det ibland kan vara lämpligare att förhöret ersätts av en bostadsförrättning (prop. 1980/81:8 s. 236).

Hämtning till förhör är en ingripande åtgärd som dessutom är resurskrävande. Vi är därför också av uppfattningen att hämtning till förhör i möjligaste mån bör undvikas och ersättas av andra åtgärder. En förrättning i gäldenärens bostad torde i de flesta fall vara att föredra.

Häktningsframställan

Som en sista åtgärd kan Kronofogdemyndigheten begära att en gäldenär som inte fullgör sina förpliktelser att lämna upplysningar enligt 4 kap. 14 § UB ska häktas. En förutsättning för att gäldenären ska kunna häktas är att det föreligger synnerliga skäl och att gäldenären först har fått ett föreläggande som denne inte har iakttagit. Däremot krävs inte att vite först har varit utsatt. Den längsta tid någon kan vara häktad är tre månader.

Eftersom häktning använts mycket sällan finns det inte så mycket vägledande praxis angående förutsättningarna för häktning. Europadomstolens avgörande den 16 oktober 2014, Göthlin mot

Sverige, (mål nr 8307/11) visar dock att häktning på grund av att en

person gömmer egendom och inte lämnar upplysningar till Kronofogdemyndigheten under vissa förutsättningar kan vara proportionerligt. I det fallet hade egendomen ett värde om cirka 300 000 kronor utmätts för en skatteskuld om 250 000 kronor. I skälen

framhöll domstolen bl.a. att även om mindre ingripande åtgärder än häktning bör prövas först, exempelvis vitesföreläggande, hade ett sådant föreläggande sannolikt inte haft någon effekt i det aktuella fallet. Domstolen ansåg inte heller att ytterligare utredningsåtgärder hade kunnat leda till något resultat eftersom gäldenären vägrade tala om var den utmätta egendomen var gömd och eftersom han hade berättat att det bara var han som visste var egendomen fanns.

Häktning i samband med tillgångsutredningar bör endast användas undantagsvis. Om rekvisiten för häktning är uppfyllda och åtgärden kan leda till ett konkret resultat i utsökningsmålet bör Kronofogdemyndigheten dock som en yttersta möjlighet kunna begära en person häktad. Huruvida synnerliga skäl föreligger och om åtgärden är proportionerlig får sedan prövas av domstolen.

Vitesbelopp anpassas till dagens penningvärde

Enligt utsökningsbalken får en svarande, sökande eller tredje man kallas att inställa sig till förhör vid äventyr av vite om högst 1 000 kronor (2 kap. 10–11 §§). Eftersom Kronofogdemyndigheten mycket sällan kallar till förhör (se ovan) är det också ovanligt att Kronofogdemyndigheten använder en vitessanktion. I de fall en sådan har använts har vitesbeloppen bestämts till 500 kronor eller 1 000 kronor.

Enligt 2 kap. 15 § UB kan Kronofogdemyndigheten i samband med att den förelägger en svarande eller tredje man att fullgöra något enligt bl.a. 4 kap. 14 eller 15 § UB föreskriva ett vite till ett belopp som ”finnes behövligt”. I dessa fall kan alltså Kronofogdemyndigheten föreskriva ett vite som kan antas leda till önskad effekt.

Skillnaden mellan viten enligt 2 kap. 10–11 §§ och 2 kap. 15 § UB är att Kronofogdemyndigheten prövar frågan om utdömande av det förra medan frågan om utdömande av det senare prövas av tingsrätt (2 kap. 12 § och 2 kap. 15 § andra stycket UB).

Bestämmelserna i 2 kap. 10–11 §§ UB som anger ett vitesbelopp om 1 000 kronor har varit oförändrade sedan balkens ikraftträdande 1981. Det kan ifrågasättas om beloppet är tillräckligt kännbart för att ha någon effekt.

Om en gäldenär på grund av tredska inte betalar sina skulder eller medverkar vid Kronofogdemyndighetens tillgångsundersökning kan det finnas behov av högre och mer kännbara vitesbelopp. Vidare skulle möjligheten att stegvis kunna höja vitesbeloppet om den kallade inte inställer sig till det första förhöret kunna bidra till att Kronofogdemyndigheten kan genomföra fler förhör. Å andra sidan kan vitets storlek sakna betydelse för en gäldenär som anser att hans eller hennes skuldbörda redan är så stor att den är omöjlig att komma till rätta med. Slutsatsen är att ett vitesbelopp om 1 000 kronor kan vara tillräckligt kännbart för en gäldenär medan det för en annan gäldenär inte har någon effekt.

I detta sammanhang är det relevant att göra en jämförelse med de bestämmelser i rättegångsbalken och förvaltningsprocesslagen (1971:291) som reglerar domstolarnas möjligheter att använda vitesföreläggande som ett påtryckningsmedel för att förmå en part eller annan att inställa sig till en förhandling. I dessa bestämmelser finns det inte något lägsta eller högsta belopp angivet för vitets storlek16. Enligt 3 § lagen (1985:206) om vite ska vitet i dessa fall fastställas till ett belopp som med hänsyn till det som är känt om adressatens ekonomiska förhållanden och till omständigheterna i övrigt kan antas förmå honom eller henne att följa det föreläggande

som är förenat med vitet. Inte heller i denna författning finns något

lägsta eller högsta belopp för vitet angivet17. Tidigare uppgick vitet vid de allmänna do