SOU 1996:128

Skyddet av kulturmiljön : en översyn av kulturminneslagens bestämmelser om byggnader och kulturmiljöer, prästgårdar, kyrkstäder och ortnamn : slutbetänkande

frln & Statens offentliga utredningar ww 1996: 128

[& Kulturdepartementet

Skyddet av kulturmiljön

En översyn av kulturminneslagens bestämmelser om byggnader och kulturmiljöer, prästgårdar, kyrkstäder och ortnamn

Slutbetänkande av Kulturarvsutredningen Stockholm 1996

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 91 90

Svara på remiss. Hur och Varför. Statsrådsberedningen, 1993. — En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.

Broschyren kan beställas hos:

Regeringskansliets förvaltningskontor Distributionscentralen

103 33 Stockholm Fax: 08—405 10 10 Telefon: 08—405 10 25

Omslagsbild: Väggmålning i flygeln i gården Pallars, Alfta, Hälsingland. Foto: Hilding Mickelsson

NORSTEDTS TRYCKERI AB ISBN 91-38-20367-7 Stockholm 1996 ISSN O375—250X

Till statsrådet och chefen för

Kulturdepartementet

Regeringen bemyndigade genom beslut den 16 juni 1994 chefen för Kultur- departementet att tillkalla en särskild utredare för att utreda vissa frågor om kulturrninnesskydd m.m. Med stöd av detta bemyndigande utsågs den 15 au- gusti 1994 landshövdingen Lars Eric Ericsson att vara utredare. Samtidigt be- slutades om direktiv för uppdraget (Dir. 1994:57), som fogas till detta betän- kande som bilaga 1.

Såsom sakkunniga förordnades från den 1 november 1994 departements- sekreteraren Maria Malmlöf (t.o.m. den 31 oktober 1995), hovrättsassessom Knut Weibull och överantikvarien Keith Wijkander samt från den 1 november 1995 departementssekreteraren Birgitta Johansen.

Som experter i den nu aktuella delen av utredningsarbetet förordnades från den 12 september 1994 tekniske direktören Bo Eliason, länsantikvarien Karin Eriksson och kyrkojuristen Ingrid von Otter, från den 27 februari 1995 departementsrådet Kerstin Kåks, sekreteraren Kerstin Lundberg och avdelningsdirektören Fredrik von Platen samt från den 1 november 1995 departementssekreteraren Jan-Olof Andersson, förbundsordföranden Stina Gustavsson och direktören Jan Paul Strid. Stina Gustavsson och Jan Paul Strid har endast deltagit i arbetet med avsnittet om ortnamn och Ingrid von Otter med avsnitten om prästgårdar och kyrkstäder. Karin Eriksson har särskilt bidragit med underlagsmaterial beträffande kyrkstädema.

Till sekreterare förordnades från den 1 september 1994 verksjuristen Thomas Adlercreutz och från den 1 november 1994 länsantikvarien Erik Nordin. Monica Berglund har varit utredningens assistent.

Utredningen har antagit namnet Kulturarvsutredningen. I anslutning till den nu aktuella delen av utredningsarbetet har regeringen den 27 oktober 1994 överlämnat en skrivelse den 25 november 1993 från Språk— och folkminnesinstitutet som anhåller att bli representerat i utred- ningen, en skrivelse den 18 januari 1994 där Riksantikvarieämbetet överläm— nar en promemoria som påtalar behovet av lagstiftning till skydd för ortnamn

och en skrivelse från Sametinget den 8 juli 1994 angående medverkan i ut- redningen.

Justititiekanslem har överlämnat ett beslut den 12 september 1994 angåen— de handläggning av byggnadsminnesärenden vid en länsstyrelse. I övrigt har följande framställningar inkommit till utredningen: 1994-11-14 Svenska språknämnden ang. ortnamnslag 1995-10-04 Uttalande från ortnamnskonferens i Örebro ang. belägenhets- adresser 1995-11-10 Älvsborgs länsmuseum ang. byggnadsminnesskydd av industrilämningar 1996-02-17 Sveriges Segelfartygsförening ang. skydd av segelfartyg 1996-02-20 Sveriges Hembygdsförbund ang. ortnamnsskydd 1996-05-04 Sveriges Hembygdsförbund med uttalande om ortnamnslag

Sveriges Hembygdsförbunds ortnamnskommitté har uppvaktat utred- ningen i ortnamnsfrågan den 22 mars 1995.

Utredningen har för denna del av uppdraget hållit elva sammanträden med sakkunniga och experter, varav ett tvådagarsintemat. En tvådagars studieresa till åtta norrländska kyrkstäder har gjorts.

Utredningen har gjort en enkät hos landets kommuner om ortnamnsverk- samhet samt enkäter hos länsstyrelserna och egendomsnämndema angående byggnadsminnen och prästgårdar.

Utredningen överlämnar härmed sitt slutbetänkande. Uppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i september 1996

lars Eric Ericsson Thomas Adlercreutz Erik Nordin

Sammanfattning ..................................

Författningsförslag ................................ 1 2

GUI-IAU.)

X)

2

Förslag till lag om ändring i regeringsformen ............. Förslag till lag om ändring i lagen (1988:950) om kultur- minnen m.m. .................................. Förslag till lag om ändring i naturvårdslagen (19641822) ...... Förslag till lag om ändring i vattenlagen (1983z291) ......... Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10) . . . Förslag till förordning om ändring i förordningen (1988:1188) om kulturminnen m.m ............................. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1988: 1229) om statliga byggnadsminnen m.m .....................

Kulturminneslagen och annan skydds- och mark- användningslagstiftning ........................

1 . 1 Naturresurslagen ........................... 1.1.1 Överväganden om sambandet mellan KML och NRL ................................

1.2 Naturvårdslagen ........................... 1.2.1 Överväganden om sambandet mellan KML och NLV ................................ 1.2.2 Förslag ............................

1.3 Miljöbalksförslaget ......................... 1.3.1 Överväganden om kulturreservati miljöbalks— förslaget .................................

1.4 Plan— och bygglagen ......................... 1.4.1 Gällande regler för kulturmiljön ............ 1.4.2 Kommunernas ansvar för byggnadsmiljöer m.m. 1.4.3 Nya regler om ökad miljöhänsyn i PBL ....... 1.4.4 Överväganden om ansvarsfördelningen mellan stat och kommun ...................... 1.4.5 Överväganden om samordningen mellan KML och PBL ...........................

Byggnader och miljöer ......................... 2.1 Gällande regler och deras tillämpning ............. 2.1.1 Vad har byggnadsminnesförklarats? ......... 2.1.2 Byggnadsminnesförklaringens innebörd ...... 2.1.3 Ägarens inställning .................... 2. 1.4 Handläggningsreglema .................

11

21 21

23 46 48 50

51

55

59 59

61 62

63 65

66

68

69 69 73 75

77

80

91

92 92 96 98 98

Ersättning och inlösen .................. Ändring och hävande ................... Vites- och ansvarsbestämmelser ............

. Överklagande m.m ..................... 2.1.9 Register, förteckningar .................. 2.1.10 Anslag på byggnadsminne ...............

2.2 Bidrag och skydd ..........................

2.3 Länsstyrelsens resurser m.m. .................. 2.3.1 Länsmuseemas medverkan ...............

2.4 Skyltar och ljusanordningar inom kulturmiljöer ....... 2.5 Överväganden om skyddsbehov och skyddsnivå. Vidgad anmälningsplikt ............................ 2.5.1 Olika skyddsklasser? ................... 2.5.2 En enklare skyddsforrn: anmälningsplikt ...... 2.6 Överväganden om skyddsobjektet. Kulturreservat ..... 2.6.1 Byggnader .......................... 2.6.2 Parker, trädgårdar och andra anläggningar ..... 2.6.3 Skyddsområde ....................... 2.6.4 Ett områdesskydd: kulturreservatet .......... 2.6.5 Terminologi .........................

NPNN D—ID—ll—lh—l WNYOXCII

2.7 Överväganden om handläggning, förenkling m.m. . . . . 2.7.1 Den obegränsade rätten att väcka fråga ....... 2.7.2 Kommunikation med många parter .......... 2.7.3 Underrättelseskyldighet .................

2.7.4 Resursbedömning .....................

Prästgårdar ..................................

3.1 Bakgrund ................................ 3.1.1 Bevarade prästgårdar ................... Prästgården som tjänstebostad ............. Äldre reglering av den kyrkliga jorden ....... Utredningar och förslag om ändrade regler för kyrkans egendomsförvaltnin g ............. 3.2 Nuvarande förhållanden ...................... 3.2.1 Gällande lagstiftning ................... 3.2.2 Skyddssystemets tillämpning ............. 3.3 Överväganden ............................. 3.3.1 Det nuvarande systemets tillämpning ........ 3.3.2 Utformning av skyddsregleri KML .........

www

.l. .1. .1.

ANN

Kyrkstäder .................................

4.1 Vad är en kyrkstad? ......................... 4.1.1 Ursprung och funktioner ................ 4.1.2 Kyrkstädemas senare öde ................ 4.1.3 Kyrkstädema som levande kulturhistoriska

minnesmärken .......................

102 102 104 105 105 106

106

109 110

113 113 114

118 118 119 120 123 125

127 128 131 133 135

137

137 138 140 141

147

149 149 151

155 155 157

163

163 164 165

166

4.3 4.4

4.5

4.6

4.7 4.8

Var har kyrkstäder funnits och var finns de kvar? ..... 4.2.1 Norrbottens län ....................... 4.2.2 Västerbottens län ...................... 4.2.3 Jämtlands län ........................

Nuvarande regler för kyrkstädema ............... Överväganden om giltigheten av nuvarande regler ..... 4.4. 1 Offentligrättsliga utgångspunkter ........... 4.4.2 Civilrättsliga utgångspunkter ..............

Överväganden om kyrkstädemas fysiska bevarande . . . .

4.5.1 Värdering av det aktuella bevarandeläget ......

4.5.2 Behövs ytterligare bevaranderegler för kyrk- städema? ........................... Överväganden om regler för nyttjandet ............ 4.6.1 Nuvarande regler om nyttjandet ............ 4.6.2 Vilka nyttjanderegler bör gälla framöver? ...... 4.6.3 Kyrkstadsstyrelsemas roll ............... Överväganden om överklaganden och sanktioner ...... Förslag .................................

Ortnamn .................................

5.1

5.2

5.3 5.4

Bakgrund ................................ 5.1.1 Namnvård, mål och principer ............. 5.1.2 Namnvårdens framväxt och organisation ...... 1.3 Fastighetsindelning och fastighetsbeteckning . . . .1.4 Adressering .........................

1 5 Administrativ indelning ................. 1 .6 Minoritetsspråk ....................... 5. 1.7 Ortnamnsnormering ....................

Myndigheter och organ med ortnamnsverksamhet ..... 5.2.1 Lantmäteriet ......................... 5.2.2 Ortnamnsrådet ....................... 5.2.3 Kommunerna ........................ 5.2.4 Övriga myndigheter .................... 5.2.5 Övriga .............................

Nordisk utblick ............................

Överväganden ............................. 5.4.1 En indelning av ortnamnen efter skyddsbehov och skyddsmöjligheter .................. 5.4.2 Minoritetsspråk ....................... 5.4.3 Namnpåverkande processer; fastighetsbeteck- ningar och fastighetsbildning .............. 5.4.4 Namnpåverkande processer; adressering ...... 5.4.5 Narnnpåverkande processer; församlings- indelning ........................... 5.4.6 Ansvarsfördelning i den statliga ortnamnsverk- samheten ...........................

167 169 174 179

179

181 181 183

185 185

187

188 188 190 193

195 196

197

197 198 199 203 208 214 217 218

222 222 224 225 228 232

234 236

236 243

244 246

248

250

5.4.7 Kommunal ortnamnsverksamhet ........... 5.4.8 Förslag om en hänsynsregel i KML .........

Överklagande ................................

6.1 Nuvarande förhållanden ...................... 6.1.1 Ärenden som överklagas hos regeringen ...... 6.1.2 Ärenden som överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol ........................ Rätten att överklaga .................... Antalet ärenden ....................... Bakgrunden till kompetensfördelningen mellan regeringen och förvaltningsdomstolarna ...... 6.1.6 Riktlinjer för regeringens befattning med över— prövningsfrågor ...................... 6.1.7 Lagen om rättsprövning ................. 6.1.8 Överklagandeinatur- och miljövårdsärenden . . . 6.1.9 Överklagande i plan- och byggärenden .......

PMC”? I—lI—lb—l Lil-låta.)

6.2 Överväganden ............................. 6.2.1 En utgångspunkt ...................... 6.2.2 Några alternativa modeller ............... 6.2.3 Utredningens bedömning ................

Kulturminneslagen och regeringsformen ........... 7.1 Regeringsfonnens regler om normgivningsmakten och dess fördelning ............................ 7. 1.1 Nonngivningsmaktens fördelning .......... 7.1.2 Vad är norrngivning resp. besluti särskilt fall? . . 7.2 Överväganden .............................

253 255

261

261 261

263 263 263

265

266 267 267 268

270 270 27 1 273

275

276 276 278

280

7.2.1 Avser 2 kap. 9 & KML föreskrifter i RF:s mening? 280 7.2.2 Är bemyndigandet grundlagsenligt? ......... 7.2.3 Kan kulturmiljöföreskrifter över huvud taget delegeras? .......................... 7.2.4 Behövs en delegerad föreskriftsrätt i KML? . . . . 7.2.5 Kan en skyddsreglering med generell verkan

åstadkommas annat än genom föreskrifter? . . . .

7.2.6 Förslag ............................

Författningskommentar ......................... 8.1 Förslaget till lag om ändring i regeringsformen ....... 8.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:950) om kultur-

minnen m.m. .............................

8.3 Förslaget till lag om ändring i naturvårdslagen (1964z822) 8.4 Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10) ................................

Summary ................................

284

285 286

288 289

291 291

292 316

317

Bilagor

Bilaga 1 Kommittédirektiven ......................... Bilaga 2 Ett historiskt perspektiv ....................... 1 Speciallagstiftning ....................... 1.1 Framväxten av ett lagskydd ............. 1.2 Byggnadsminneslagen ................ 1. 3 Kultun'ninneslagen ................... 2 Natursky dds- och naturvårdslagstiftning ........ 2.1 Äldrelag ar ........................ 2. 2 Naturvårdslag ...................... 2.3 Miljöbalk ......................... 3 Byggnadslagstifmingen ................... 3.1 Aldre reglering .....................

3.2 Byggnadslag och byggnadsstadga 1947 och 1959 ......................... 3.3 Plan- och bygglag, naturresurslag ......... 4 Sammanställning av begrepp ................ Bilaga 3 Tabeller ................................. Bilaga 4 Litteratur. . ..............................

Vanliga förkortningar

BM KMF

KML NRL NVL PBL RAA RF SBM

SFS SOFI

Byggnadsminne enligt 3 kap. KML Kulturminnesförordningen, Förordning (1988: 1188) om kultur— minnen

Kulturminneslagen, Lag (1988:850) om kulturminnen m.m. Naturresurslagen (1987: 12) Naturvårdslag en (1964: 822)

Plan- och bygglagen (1987. 10)

Riksantikvarieämbetet

Regeringsformen Statligt byggnadsminne enligt förordningen (1988:1229) om stat- liga byggnadsminnen m.m. Svensk författningssamling, utelämnas vanligen Språk- och folkminnesinstitutet

329 339 339 340 346 348 350 350 35 1 353 354 355

357 361 364 369 387

. n _ | *. l _ H 1 — u'n' 1 ' H I | | | | .. , .. H x, _ | | . 'IH ll "r . | | | | . nu . .- | | | . .-. . 1 n . || | | |.) 1 l- _m-

Sammanfattning

Regeringen beslutade den 16 juni 1994 om direktiv (Dir. 1994z57) för en sär- skild utredare med uppgift att se över vissa frågor om kulturrninnesskydd m.m. Direktiven anger följande huvudrubriker för utredningens arbete:

Ortnamn

— Kulturhistoriskt värdefulla byggnader och bebyggelsemiljöer — Prästgårdar

De norrländska kyrkstädema — Utförsel av kulturföremål — Skyddet för vissa kulturegendomar — Vissa lagtekniska frågor

Direktiven återges i bilaga 1. Skyddet för vissa kulturegendomar och utförsel av kulturföremål har ut- redningen redovisati delbetänkandet (SOU 1995:128) Kulturegendomar och kulturföremål. De övriga frågorna behandlas i detta betänkande.

1. Kulturminneslagen och annan skydds- och markanvändningslagstiftning

I direktiven har påtalats problemet med att bygglov som berör fornlämningar kan beviljas enligt plan- och bygglagen (1987:10), PBL, utan att det är klart om tillstånd kan beviljas också enligt lagen (19881950) om kulturminnen m.m., KML. Även det mer allmänna behovet av samordning av lagar på miljöområdet uppmärksammas. Bland dessa lagar har lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., NRL, och naturvårdslagen (1964z822), NVL, ett nära samband med KML.

I direktiven berörs också frågan om ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna vad gäller skyddet för kulturhistoriskt värdefulla byggnader och bebyggelsemiljöer. Denna fråga har övervägts av plan- och byggutredningen men lagstiftaren har ännu inte tagit ställning till alla utredningens förslag. I det nyligen avlämnade förslaget till miljöbalk föreslås att kulturreservat bör kunna inrättas med stöd av balken.

KML:s förhållande till NRL, NVL, förslaget till miljöka och PBL under- söks med syfte att undanröja konflikter som är besvärande från praktisk syn- punkt eller andra brister i samordningen.

Överväganden om naturresurslagen

Utredningen föreslår inte någon anknytning av KML till NRL.

Naturvårdslagen

3 a & NVL medför att NVL inte kan tillämpas för objekt, t.ex. fomläm- ningar, som redan är skyddade enligt KML. Denna ordning är opraktisk och bör avskaffas.

Miljöbalksjb'rslaget

Bestämmelser om kulturreservat bör införas i KML, där de kan tillgodose be- hovet av ett förstärkt skydd för kulturhistoriskt värdefulla områden med såväl bebyggelse som landskapselement.

Plan- och bygglagen

Några principiella förändringar i ansvarsfördelningen stat—kommun är inte aktuella. Kommunernas arbete för att säkerställa kulturhistoriska värden bör underlättas genom en ändring i PBL så att variationer i bygglovspliktens om- fattning kan beslutas på ett enklare sätt än genom detaljplan eller områdesbe- stämmelser. Någon samordningsregel i PBL i förhållande till KML och speciellt forn- lärnningsskyddet bör inte införas.

2. Byggnader och miljöer

Direktiven tar upp behovet av statliga skyddsmöjligheter för byggnader som inte har sådant värde att de kan bli byggnadsminnen, och i samband därmed eventuella förenklingar i fråga om byggnadsminnesskyddet. Terminologin i fråga om skyddade parker och grönområden bör övervägas.

Utredningen gör en genomgång av det gällande byggnadsminnesskyddet och i anslutning till detta beskrivs hur regelverket tillämpats från dess till- komst år 1960 och till i dag.

Det fanns den 1 jan 1996 1 787 byggnadsminnen enligt Riksantikvarie- ämbetets register, varav 379 statliga. Byggnadsminnena varierar avsevärt i storlek, och omfattar i vissa fall åtskilliga byggnader eller stora anläggningar. Endast undantagsvis har markområden skyddats på annat sätt än som skyddsområde till byggnadsminnen.

Överväganden om skyddsbehov och skyddsnivå. Vidgad anmälningsplikt

Länsstyrelsens nuvarande möjlighet att förordna om skyldighet att anmäla rivning och andra ändringar av byggnader av byggnadsminnesklass till läns- styrelsen, föreslås bli utvidgade. Möjligheten bör stå till buds för byggnader m.m. av kulturhistoriskt värde oavsett om en byggnadsminnesförklaring kan bli aktuell eller ej, om staten på annat sätt engagerat sig för ett bevarande, t.ex. genom att lämna bidrag. Anmälningsplikt bör också kunna beslutas i byggnadsminnesärenden som är under handläggning. I sådana ärenden bör anmälningsplikten inte få gälla längre än tre år, men i andra fall bör beslutet kunna förlängas. Om inte länsstyrelsen inom en månad beslutar att förbjuda anmälda åtgärder bör de få utföras.

Överväganden om skyddsabjektet. Kulturreservat

Ett områdesskydd bör införas i KML för att möjliggöra att såväl bebyggda områden som kulturlandskap skyddas. Vad som skyddas och hur skydd och vård skall ske uttrycks i skyddsbestämmelser, anpassade till skyddsbehovet för resp. objekt/område. Kulturreservat föreslås bli benämningen för skydda- de områden, medan skyddade byggnader även fortsättningsvis bör kallas byggnadsminnen. Benämning väljs efter vad som är lämpligast i det enskilda fallet. Termen skyddsföreskrifter föreslås bli utbytt mot skyddsbestämmelser, eftersom ordet föreskrifter i författningstext bör vara reserverat för föreskrif- ter i regeringsfonnens mening.

Överväganden om handläggning, förenkling m.m.

Möjligheten att besluta om anmälningsplikt i pågående ärenden om bygg- nadsminnes- eller kulturreservatsförklaring bör innebära en effektivisering av handläggningen. Bestämmelsen om en uttrycklig rätt för var och en att väcka fråga om byggnadsminne m.m. bör i förenklingssyfte tas bort, utan att all- mänhetens möjligheter att komma till tals i sådana ärenden påverkas. Nuva- rande bestämmelser om kommunikations— och underrättelseskyldighet kan förenklas och flyttas från lag till förordning. Statliga fastighetsförvaltande myndigheter bör göras skyldiga att anmäla överlåtelser av statliga bygg- nadsminnen till fastighetsregistret Även om nya regler om kulturreservat kan öka arbetsmängden på länsstyrelserna bör arbetet kunna klaras med oför- ändrade resurser.

3. Prästgårdar

Enligt direktiven bör lagskyddet för prästgårdarnas kulturhistoriska värden göras oberoende av den kyrkliga jordnaturen och skyddsreglema flyttas över till KML.

För prästgårdama har sedan medeltiden gällt särskilda regler för hur de skall förvaltas och upplåtas. Det har funnits och finns i viss mån fortfarande en skyldighet att använda dem som tjänstebostäder för prästerna.

Prästgårdamas kulturhistoriska värden består inte minst i att deras bygg- nadsskick återspeglar både lokala folkliga byggnadstraditioner och en högre- ståndskultur.

Ett kyrkligt lagskydd för prästgårdarnas kulturhistoriska värden har fun- nits sedan år 1940. Skyddet har följt den komplicerade utvecklingen hos re- gelverket för den kyrkliga jorden och ändrats åtskilliga gånger. Sedan år 1971 har det funnits en allmän hänsynsregel samt regler om tillståndsplikt vid om- byggnad, samrådsplikt vid försäljning samt möjligheter att besluta särskilda vård- och användningsföreskrifter. Sådana föreskrifter har utfärdats av stif- tens egendomsnämnder för ett mindre antal prästgårdar. Åtskilliga prästgårdar har under senare år sålts eller på andra sätt upphört att vara kyrklig jord, och är därmed inte möjliga att skydda enligt nuvarande kyrkliga regelsystem.

Överväganden

Många prästgårdar har sådana betydande kulturhistoriska värden att de även efter kyrkans skiljande från staten bör stå under skyddsregler. Dessa regler bör placeras i KML och göras oberoende av den kyrkliga s.k. jordnaturen. Ändringar av prästgårdar byggda före 1940 bör därför tillståndsprövas av länsstyrelsen. Länsstyrelserna bör före utgången av år 1999 avgöra om skyd- det skall bestå. Prästgårdama bör inte heller få överlåtas utan en föregående anmälan till länsstyrelsen.

Efter år 1999 bör endast de prästgårdar som länsstyrelsen har valt ut stå under tillstånds— och anmälningsplikt.

Riksantikvarieämbetet bör få möjlighet att besluta om tillståndsplikt och anmälningsplikt även för nyare prästgårdar.

De prästgårdar som redan blivit byggnadsminnen eller omfattas av egen- domsnämndernas vård- och användningsföreskrifter bör åtnjuta fortsatt skydd.

4. Kyrkstäder

En kyrkstad är avsedd för tillfälligt boende i samband med kyrkbesök och särskilda kyrkhelger. De har funnits i Norrland i socknar med stora avstånd från hemmanen till kyrkan. I Sverige har funnits ca 70 kyrkstäder, varav 16 kan sägas vara bevarade. Kyrkstädema är särpräglade miljöer, som har stort kulturhistoriskt värde på grund av det speciella nyttjandet

Eftersom bestämmelserna i en kunglig skrivelse av år 1817 rörande kyrk- städema inte motsvarar det syfte som eftersträvas i dag, bör reglerna enligt di- rektiven ses över. Om andra regler än byggnadsminnesreglema krävs, skall förslag läggas fram.

Den kungliga skrivelsen av år 1817 reglerar främst vilka som får köpa och bygga stugor i en kyrkstad. Lokala stadgor har utfärdats av länsstyrelserna i Norrbottens och Västerbottens län och tillämpas i vissa avseenden fortfaran- de, även om de knappast längre är grundlagsenliga. I två fall har särskilda kyrkstadsstyrelser med myndighetsfunktioner inrättats.

Överväganden

1817 års kungliga skrivelse gäller i och för sig fortfarande, men ger inte länsstyrelserna rätt att pröva andra frågor än tillstånd till köp och bygge av kyrkstugor. Andra föreskrifter och delegation av tillståndsbefogenheter kan inte anses gällande. Den som äger eller upplåter mark för kyrkstugor har möjlighet att bestämma villkor för hur stugorna används.

Kyrkstädema bör ses som kyrkliga kulturminnen och få skyddsregler i KML. Reglerna bör innebära att kyrkstädema skall underhållas så att deras kulturhistoriska värde inte minskar eller förvanskas. Väsentliga ändringar av kyrkstädema bör stå under länsstyrelsens prövning. Länsstyrelsen bör också få besluta om anmälningsskyldighet vid ägarbyten inom kyrkstäder.

De gamla reglerna om att tillstånd krävs för köp och bygge av kyrkstuga upphävs och ersätts inte med någon annan form av förvärvsprövning. Att nyttjandet av kyrkstuga och kammare överensstämmer med god kyrkstadssed kan tillses av markupplåtaren, som också bedöms ha intresse av att så sker. Kyrkstadsstyrelsema kan inte med stöd av regeringsformen inneha myndig- hetsfunktioner. Detta bedöms inte heller vara nödvändigt, men ett nära sam- arbete förutsätts med länsstyrelsen vad gäller tillsyn av kyrkstadens vård och utveckling.

Frågor om överklagande och sanktioner löses på samma sätt som för andra kyrkliga kulturminnen.

5. Ortnamn

Ortnamnen är enligt direktiven en del av landets kulturarv. Utredningen skall lämna förslag som tillgodoser behovet av skydd för ortnamnen, om så be- hövs i form av lag. Begreppet god ortnamnssed bör i så fall definieras i la- gen. Reglerna bör gälla för offentliga organ och vara enkla och obyråkratiska

Ortnamnen har stor betydelse för människors identitet och hemkänsla. De är viktiga för orienteringen och för förståelsen av vår kulturhistoria. Ormam- nen bör därför vårdas så att de inte i onödan försvinner ur allmänt bruk

Ortnamnsvården är beroende inte bara av en aktiv tillsyn och uppmärk- samhet. Det finns samhällsprocesser som direkt eller indirekt påverkar bruket av ortnamn. Tre processer beskrivs särskilt: fastighetsbeteckningsreformen, omläggning av adresseringssystem på landet och den förändring i den kyrk- liga indelningen som kyrkans skiljande från staten kan leda till.

Den myndighet som har det centrala ansvaret för ortnamnsvården är Lant- mäteriverket, särskilt genom sin kartutgivning. Verket har till sin hjälp ett ort- namnsråd med företrädare för namnvårdare och namnbrukare.

Överväganden

All användning av ortnamn kan inte omfattas av skyddsregler. De kulturhis- toriskt viktigaste namnen är de som finns på de allmänna kartorna eller som representerar landets administrativa indelning. Andra ortnamn som framstår som officiella kan också behöva skyddsregler. Namn som godkänts för de allmänna kartorna bildar utgångspunkten för god ortnamnssed.

Fastighetsbeteckningsreformen är avslutad och har i huvudsak fungerat väl. Kulturhistoriska ortnamnsintressen bör beaktas vid ändringar i fastighetsindelningen, men kan inte ställas mot lämplighetsvillkoren för fastighetsbildning.

Förändringar i adresseringen, särskilt på landsbygden bör ske med respekt för de ortnamn som kan påverkas. Det går dock inte att formulera några ort- namnsregler speciellt för denna process.

Den kyrkliga församlingsindelningen kommer sannolikt att förändras när kyrkan skiljs från staten. Inte heller för denna process är det dock tänkbart att formulera särskilda regler.

Lantmäteriverkets ledande roll bör befästas. Viktigast är uppbyggnaden av ett normerande ortnamnsregister. Ortnamnsrådet är ett betydelsefullt forum för samråd och bör inte få någon myndighetsliknande roll.

Kommunerna är de som ”bestämmer” flest ortnamn och dessa får därige- nom en officiell prägel. Kommunernas strävan bör vara att vidga både med- borgarinflytande och expertmedverkan. Speciella regler om detta behövs dock inte. Centralt i den kommunala ortnamnsverksamheten står ansvaret för belä- genhetsadresser. Vilket författningsstöd som behövs för denna uppgift kan

nu inte överblickas. För det kommunala arbetet är information avgörande och projekt pågår som avser att stödja kommunerna. Inga särskilda ytterligare åt- gärder erfordras.

Förslag om en hänsynsregel i KML

All statlig och kommunal ortnamnsverksamhet bör utövas med hänsyn till ortnamnens kulturvärden, dvs. enligt god ortnamnssed. En hänsynsregel som gör detta till en skyldighet bör tas in i KML. I regeln bör hävdvunna ort- namnsforrner prioriteras, men den bör också kräva respekt för riktiga språk- liga former, även de som gäller för minoritetsspråken samiska och finska. Nya namn skall inte bildas utan att påverkan på hävdvunna namn beaktas. De namn som godkänts för offentlig kartproduktion skall användas i den god- kända formen.

Hänsynsregeln bör i och för sig vara obligatorisk, men kan inte förenas med påföljder vid överträdelser. Inte heller går det att uppställa regler om hur beslut som inte anses respektera hänsynsregeln skall kunna överklagas. Hän- synsregeln får genomslag främst genom kompletterande infomationsinsatser.

6. Överklagande

Utredningen skall enligt direktiven överväga i vilken utsträckning regeringen skall pröva överklaganden av länsstyrelsernas beslut i fomlämningsärenden.

Överklagandereglema i KML är inte enhetliga. Frågor om tillstånd till in- grepp i fornlämning är den helt dominerande ärendegrupp som överklagas hos regeringen, medan praktiskt taget alla andra beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, dvs. länsrätt. Antalet regeringsärenden har sedan år 1989 varit ca 80, antalet domstolsärenden ca 70.

Överväganden

Överprövningen av beslut där en enskilds anspråk till slut ändå kan prövas av en domstol bör redan från början ske hos domstol. Finns regler om ekono- misk ersättning till en enskild på grund av ett beslut och ett behov av politisk styrning bör regeringen vara slutinstans. Följs dessa principer innebär det att fomlämningsärenden bör flyttas från regeringen till domstol, medan beslut om byggnadsminnes- eller kulturreservatsförklaring bör överklagas till rege- ringen i stället för hos domstol.

7. Kulturminneslagen och regeringsformen

2 kap. 9 & KML innehåller en befogenhet för länsstyrelserna att utfärda före- skrifter för fornlämningar och platser där fornfynd har påträffats. Bestärnmel- sen har i sak övertagits oförändrad från fomminneslagen. Den används främst för att freda skeppsvrak och fyndplatser från besök. Enligt direktiven skall utredningen undersöka om bestämmelsen är förenlig med regeringsfor- men, RF, och lämna förslag till en ny utformning.

Överväganden

Regeln i 2 kap. 9 & KML avser föreskrifter i RF:s mening till skydd för fomlämningar och fyndplatser. Enligt RF får riksdagen emellertid inte direkt till länsstyrelserna överlämna rätten att besluta föreskrifter. Dessutom medger inte RF i dag att föreskrifter om kulturmiljövård delegeras.

Det finns dock ett behov av att reglera allmänhetens tillträde till fomläm- ningar och andra känsliga kulturmiljöer. Behovet kan inte tillgodoses enbart genom beslut med verkan i särskilt fall. RF bör därför ändras så att föreskrif- ter om kulturmiljövård kan delegeras av riksdagen. I KML bör tas in bemyn- digande som ger regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer rätt att utfärda föreskrifter för allmänheten till skydd för fornminnen och andra kul- turmiljöer. Regeringen bör bemyndiga länsstyrelserna att besluta sådana före- skrifter.

Reglerna i KML om generella viten bör ändras till bötesbestämmelser.

8. Författningskommentarer

I avsnittet kommenteras mer ingående de lagförslag som utredningen lämnar.

Bilagor

Direktiven återges i bilaga 1.

En komprimerad framställning av framväxten av svensk bevarandelag- stiftning vad gäller byggnader och kulturmiljöer har intagits som bilaga 2. Utöver kulturrniljövårdens speciallagstifming beskrivs naturvårdslagstiftning- ens bevarandesystem och byggnadslagstiftningens regler till värn för estetiska och kulturhistoriska värden. För att visa hur olika modeller prövats behandlas även utredningsförslag som inte lett till lagändringar.

Statistik som bl.a. insamlats genom utredningens enkäter redovisas i bi- laga 3. I bilaga 4 finns en litteraturförteckning.

Författningsförslag

1. Förslag till

Lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs att 8 kap. 7 & regeringsformen1 skall ha följande

lydelse

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8 kap.

Utan hinder av 3 eller 5 & kan re- geringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela före- skrifter om annat än skatt, om före- skrifterna avser något av följande ämnen:

1. skydd för liv, personlig säker- het eller hälsa.

2. utlännings vistelse i riket,

3. in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, till- verkning, kommunikationer, kre- ditgivning, näringsverksamhet, ran- sonering, återanvändning och åter- vinning av material, utformning av byggnader, anläggningar och be- byggelsemiljö eller tillståndsplikt i fråga om åtgärder med byggnader och anläggningar,

4. jakt, fiske, djurskydd eller natur— och miljövård,

5. trafik eller ordningen på alhnän plats,

6. undervisning och utbildning,

7. förbud att röja sådant som nå- gon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt,

1 Omtryckt 199421483.

Utan hinder av 3 eller 5 & kan re- geringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela före- skrifter om annat än skatt, om före- skrifterna avser något av följande ämnen:

1. skydd för liv, personlig säker- het eller hälsa,

2. utlännings vistelse i riket,

3. in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, till- verkning, kommunikationer, kre- ditgivning, näringsverksamhet, ran- sonering, återanvändning och åter- vinning av material, utformning av byggnader, anläggningar och be- byggelsemiljö eller tillståndsplikt i fråga om åtgärder med byggnader och anläggningar,

4. kulturmiljövård, jakt, fiske, djurskydd eller natur- och miljövård,

5. trafik eller ordningen på allmän plats,

6. undervisning och utbildning,

7. förbud att röja sådant som nå- gon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt,

Nuvarande lydelse

8. skydd för personlig integritet vid registrering av uppgifter med hjälp av automatisk databehandling.

Bemyndigande som avses i första stycket medför ej rätt att meddela fö- reskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. Riksdagen kan i lag, som innehåller bemyndigande med stöd av första stycket, föreskriva annan rättsverkan än böter för över- trädelse av föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigan- det.

Föreslagen lydelse

8. skydd för personlig integritet vid registrering av uppgifter med hjälp av automatisk databehandling.

Bemyndigande som avses i första stycket medför ej rätt att meddela fö- reskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. Riksdagen kan i lag, som innehåller bemyndigande med stöd av första stycket, föreskriva annan rättsverkan än böter för över- trädelse av föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigan- det.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1999.

2. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. dels att 3 kap. 20 och 21 åå skall upphöra att gälla, dels att rubrikerna närmast före 3 kap. 4 och 10 55 skall utgå, dels att nuvarande 3 kap. 9—15 och 18—21 && skall betecknas 3 kap. 7—13 och 16—19 åå samt att nuvarande 4 kap. 7—10, 15 och 16 55 skall betecknas 4kap. 6—10 och 18 åå,

dels att 1 kap. 2 5, 2 kap. 9, 21 a och 24 55, 3 kap. 1—9 och 12—19 55, 4 kap. 1—4, 7 och 10—16 && samt rubrikerna närmast före 3 kap. l & samt 4 kap. 2, 11 och 16 55 skall ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 3 kap. 14 5 skall sättas närmast före 3 kap. 12 &, rubriken närmast före 3 kap. 16 & skall sättas närmast före 3 kap. 15 & samt rubriken närmast före 3 kap. 19 5 skall sättas närmast före 3 kap. 17 &,

dels att i lagen skall införas nya paragrafer, 1 kap. 4 & och 4 kap. 17 och 18 55, samt närmast före 1 kap. 4 5, 3 kap. 8 & och 4 kap. 17 5 nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap. 2 &

I denna lag finns bestämmelser I denna lag finns bestämmelser om fornminnen, byggnadsminnen om ortnamn, fornminnen, kulturhis- och kyrkliga kulturminnen samt om toriskt värdefulla byggnader, an- utförsel av kulturföremål ur landet. läggningar och områden, kyrkliga

kulturminnen samt om utförsel och återlämnande av kulturföremål.

Länsstyrelsen har tillsyn över kulturrninnesvården i länet. Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer, i denna lag i fort- sättningen kallat Riksantikvarieämbetet, har överinseende över kulturrnin— nesvården i landet. Riksantikvarieämbetet får överklaga beslut av domstol eller annan myndighet enligt denna lag.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Ortnamn

45

Vid statlig och kommunal verk— samhet skall god ortnamnssed iakt- tas. Detta innebär

att hävdvunna ortnamn inte utan starka skäl ändras till form och syft- ning,

att stavningen av ortnamn i övrigt sker enligt vedertagna språkriktig- hetsregler, om inte hävdvunna stav- ningsformer talar för annat,

att vid nybildning av ortnamn deras påverkan på hävdvunna namn beaktas och

att i flerspråkiga områden svenska, samiska och finska namn så långt möjligt används på kartor samt vid skyltning och övrig utmärkning.

Namn som godkänts för ofentlig kartproduktion skall användas i sin godkända form.

2 kap. 9 51

Länsstyrelsen får meddela sär- skilda föreskrifter till skydd för en fast fomlämning.

Föreskriftema får även meddelas för område som enligt 2 5 inte hör till fornlämningen under förutsätt- ning att pågående användning av marken härigenom inte försvåras avsevärt.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela skydds- och ordningsföreskrif- ter rörande vad allmänheten har att iaktta inom och i närheten av områ- den som avses i 2 &.

Föreskrifter som avses i första stycket får även meddelas för områ- den där fornfynd har påträffats, om det kan ske utan att någon väsentlig olägenhet uppstår. Sådana föreskrif- ter får gälla längst till dess att platsen har undersökts enligt 8 5.

1 Ändringen innebär bl.a. att fjärde och femte styckena upphävs.

Nuvarande lydelse

Länsstyrelsen får fridlysa en plats där fornfynd påträjjfats, om det kan ske utan att någon väsentlig olägen- het uppstår. F ridlysning får ske intill dess platsen har undersökts enligt 8 5 .

Föreskrifter eller fridlysning får förenas med vite.

Ett beslut om föreskrifter eller fridlysning skall kungöras på lämp- ligt sätt.

Föreslagen lydelse

Länsstyrelsen får meddela sär- skilda bestämmelser om använd- ningen av mark i närheten av områ- den som avses i 2 & under förut- sättning att den pågående använd- ningen inte avsevärt försvåras.

213125

Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som av upp— såt eller oaktsamhet

1. inte anmäler fornfynd enligt 5 år

2. inte gör anmälan enligt 10 & andra stycket eller

3. bryter mot 18 &.

Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som av upp- såt eller oaktsamhet

1. inte anmäler fornfynd enligt 5 5, 2. bryter mot föreskrifter medde- lade medstödav9 5,

3. inte gör anmälan enligt 10 å andra stycket eller

4. bryter mot 18 &.

24 53

Beslut av länsstyrelsen överkla— gas hos allmän förvaltningsdomstol närdet gäller

I . fastställelse av gränserna för ett fomlämningsområde enligt 2 5,

2. särskilda ordningsföreskrifter enligt 9 5,

3. fridlysning enligt 9 5 eller

4. tillstånd att medföra och an— vända metallsökare enligt 20 5.

Beslut av Riksantikvarieämbetet enligt 16 & överklagas hos allmän förvalmingsdomstol.

2 Senaste lydelse l99lz474.

Beslut av Riksantikvarieämbetet eller länsstyrelsen enligt detta kapitel överklagas hos allmän förvaltnings- domstol, om inte annat följer av an- dra stycket eller 25 5.

Beslut av Riksantikvarieämbetet enligt 17 & överklagas hos rege- ringen.

3 Senaste lydelse 1995:72. Ändringen innebär bl.a att fjärde stycket upphävs.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Beslut i övrigt enligt detta kapitel av länsstyrelsen eller Riksantikva- rieämbetet får överklagas hos rege- ringen, om inte annat följer av 25 &.

Kommunen får överklaga läns- styrelsens beslut enligt 25 andra stycket, 9 & första och fjärde styck- ena och 12 å andra stycket.

3 kap. Byggnadsminnen

En byggnad som är synnerligen märklig genom sitt kulturhistoriska värde eller som ingår i ett kulturhis- toriskt synnerligen märkligt bebyg- gelseområde får förklaras för bygg- nadsminne av länsstyrelsen. Be- stämmelserna om byggnadsminnen enligt detta kapitel får också tilläm- pas på park, trädgård eller annan anläggning av kulturhistoriskt värde.

I fråga om byggnad av sådant värde som sägs i första stycket och som tillhör staten gäller de bestäm- melser som regeringen meddelar om statliga byggnadsminnen. Om ett statligt byggnadsminne övergår till annan ägare än staten, skall det där- med utgöra ett byggnadsminne en- ligt denna lag.

Kommunen får överklaga länssty- relsens beslut enligt 2 5 andra styc- ket, 9 5 första och andra styckena och 12 & andra stycket.

3 kap. Kulturhistoriskt vär- defulla byggnader, anlägg- ningar och områden

Bestämmelserna i detta kapitel är tillämpliga på kulturhistoriskt värde- fulla byggnader och bebyggelseom- råden, parker, trädgårdar och andra anläggningar samt landskapsavsnitt.

Att en byggnad m.m. är skyddad som fast fornlämning eller som kyrkligt kulturminne enligt denna lag hindrar inte tillämpning av bestäm- melserna i detta kapitel.

Nuvarande lydelse

Skyddets innebörd och om- fattning

När en byggnad förklaras för byggnadsminne, skall länsstyrelsen genom skyddsföreskrifter ange på vilket sätt byggnaden skall vårdas och underhållas samt i vilka avseen- den den inte får ändras.

Om det behövs får föreskrifterna också innehålla bestämmelser om att ett område kring byggnaden skall hållas i sådant skick att byggnads- minnets utseende och karaktär inte förvanskas.

Föreslagen lydelse

Byggnadsminnen och kultur- reservat

25

Byggnader och bebyggelseområ- den, parker, trädgårdar och andra anläggningar samt landskapsavsnitt som är synnerligen märkliga genom sitt kulturhistoriska värde får förkla- ras för byggnadsminne eller kultur- reservat av länsstyrelsen

För egendom som tillhör staten gäller de bestämmelser regeringen meddelar om statliga byggnadsmin- nen eller kulturreservat. Om sådan egendom övergår till annan ägare än staten, skall de bestämmelser rege- ringen har meddelat gälla som

skyddsbestämmelser enligt detta kapitel

35

I en byggnadsminnes- eller kul- turreservatsförklaring skall länssty- relsen genom skyddsbestämmelser ange i vilka avseenden egendomen inte får ändras och hur vård och un- derhåll skall utföras. I skyddsbe- stämmelsema får också tas upp så- dant lösöre som väsentligen bidrar till egendomens kulturhistoriska värde samt anges var lösöret skall förvaras, hur det skall underhållas och i vilka avseenden det inte får förändras.

Nuvarande lydelse

Skyddsföreskrifter skall så långt möjligt utformas i samförstånd med byggnadens ägare och ägare till kringliggande markområde. Ägaren får inte åläggas mera omfattande skyldigheter än vad som är ound- gängligen nödvändigt för att bibe- hålla byggnadsminnets kulturhisto- riska värde. Hänsyn skall tas till byggnadens användning och äga- rens skäliga önskemål.

Föreslagen lydelse

Skyddsbestämmelserna skall så långt möjligt utformas i samförstånd med sakägare. En sakägare får inte åläggas mer omfattande skyldigheter än som motiveras av bevarandet av det kulturhistoriska värdet. Skälig hänsyn skall tas till användningen av byggnaden, anläggningen eller om- rådet och till sakägarens önskemål i övrigt. För att skyddsbestämmel- serna skall få omfatta lösöre fordras ägarens samtycke.

I fråga om tillstånd till avvikelse från skyddsbestämmelserna finns fö- reskrifter i 12 5.

454

Fråga om en byggnad bör förkla- ras för byggnadsminne kan väckas av var och en genom ansökan eller tas upp av länsstyrelsen på eget ini- tiativ.

I avvaktan på slutligt beslut i ett ärende om byggnadsminnes- eller kulturreservatsförklaring får länssty- relsen besluta om skyldighet att till länsstyrelsen anmäla förestående åt- gärder som innebär uppförande, rivning eller andra ändringar av byggnader eller anläggningar i den mån åtgärderna är ägnade att minska det kulturhistoriska värdet ( anmäl- ningsplikt). Ett sådant beslut medför förbud mot att utföra angivna åt- gärder innan en anmälan har gjorts till länsstyrelsen och under en månad sedan den kommit in dit, om inte länsstyrelsen dessförinnan har godkänt åtgärderna.

4 Ändringen innebär bl.a. att tredje stycket upphävs.

Nuvarande lydelse

Ansökan om att en byggnad skall förklaras för byggnadsminne skall innehålla uppgifter om vilken fastig- het byggnaden är belägen på och om fastighetens ägare samt beskrivning av byggnaden. I ansökningen bör även anges vilka omständigheter som åberopas för att byggnaden bör förklaras för byggnadsminne.

Innan länsstyrelsen fattar beslut som enligt detta kapitel kan med öra rätt till ersättning eller inlösen för ägare eller någon annan, skall läns- styrelsen undersöka om medel för detta finns tillgängliga.

Då fråga väckts eller tagits upp om att en byggnad skall förklaras för byggnadsminne, får länsstyrel- sen i avvaktan på ärendets slutliga prövning meddela förbud mot åt- gärder som kan minska eller för- störa byggnadens kulturhistoriska värde. Förbudet får gälla för en tid av högst sex månader. Om det finns synnerliga skäl får det för- längas, dock högst med sex måna— der för varje gång.

Föreslagen lydelse

Ett beslut enligt första stycket för- faller om länsstyrelsen avgör ärendet utan att utfärda förklaring eller när tre år förflunt från det att beslutet om anmälningsplikt meddelades.

55

Om länsstyrelsen vill förbjuda en åtgärd som avses i 4 5, skall länsstyrelsen underrätta den som gjort anmälan om detta inom en månad från det att anmälan kom in. Sker det inte, får åtgärden utföras. länsstyrelsen får förbjuda åtgärder som avses i 4 & även utan ett föregående beslut om anmälnings- plikt.

Ett förbud enligt första stycket får gälla i högst sex månader. Om det finns synnerliga skäl får för- budet förlängas i högst sex måna- der varje gång.

Beslutar länsstyrelsen att för- bjuda en åtgärd enligt första stycket har ägare eller innehavare av sär- skild rätt till berörd fastighet rätt till ersättning för skada enligt före- skrifterna i 8—11 55.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6å5

Om en byggnad kan antas komma ifråga som byggnadsminne, får länsstyrelsen, utan att fråga väckts om byggnadsminnesförkla- ring, förordna att anmälan till läns- styrelsen skall göras, innan byggna- den rivs eller ändras på ett sätt som väsentligt minskar dess kulturhisto— riska värde.

Länsstyrelsen skall inom en må- nad från det anmälningen kom in dit avgöra om den skall ta upp fråga om byggnadsminnesförklaring av den berörda byggnaden. Under denna frist får den anmälda åtgärden inte vidtas utan att länsstyrelsen har medgett det.

75

Om ett statligt byggnadsminne har övergått till att bli byggnads- minne enligt detta kapitel, skall länsstyrelsen utfärda förklaring om detta

8 5

Länsstyrelsen skall för anteck- ning i fastighetsboken ofördröjligen underrätta inskrivningsmyndigheten

]. då fråga väckts eller tagits upp om att en byggnad skall förklaras för byggnadsminne eller förklaring utfärdats enligt 7 5,

2. då förordnande enligt 6 5 första stycket meddelats eller upp- hävts,

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela skydds- och ordningsföreskrifter för vad allmänheten har att iaktta inom ett område som är byggnadsminne eller kulturreservat.

5 Ändringen innebär bl.a. att andra stycket upphävs.

Nuvarande lydelse

3. då beslut om byggnadsmin- nesförklaring vunnit laga kraft eller hävts, eller

4. då ansökan om byggnads- minnesförklaring avslagits.

f-d95

Riksantikvarieämbetet, länssty- relsen eller den som arbetar på läns- styrelsens uppdrag har rätt att få till- träde till byggnader med tillhörande markområde samt att där vidta de åt- gärder och undersökningar som be- hövs förlagens tillämpning.

Bestämmelser om ersättning och inlösen

f.d. 10 5

Ägare och innehavare av särskild rätt till fastighet har rätt till ersättning av staten om skyddsföreskrifter

1. utgör hinder för rivning av en byggnad och skadan därav är bety- dande i förhåHande till värdet av be- rörd del av fastigheten, eller

2. på annat sätt innebär att pågå- ende markanvändning avsevärt för- svåras inom berörd del av fastighe- ten.

Föreslagen lydelse

7 5

Riksantikvarieämbetet, länsstyrel- sen eller den som arbetar på länssty- relsens uppdrag har rätt att få tillträde till byggnader, anläggningar och om- råden som berörs av byggnadsmin- nes- eller kulturreservatsförklaring samt att där vidta de åtgärder och undersökningar som behövs för la- gens tillämpning.

Ersättning och inlösen

Ägare och innehavare av särskild rätt till fastighet har rätt till ersättning av staten om skyddbestämmelser

1. utgör hinder för rivning av en byggnad och skadan därav är bety- dande i förhållande till värdet av be- rörd del av fastigheten, eller

2. på annat sätt innebär att pågå- ende markanvändning avsevärt för- svåras inom berörd del av fastighe- ten.

Ersättning enligt första stycket får, om det är lämpligt, utgå med årliga be- lopp med rätt för sakägaren eller staten att erhålla omprövning vid ändrade förhållanden.

Nuvarande lydelse

Medför skyddsföreskrifter att synnerligt men uppkommer vid an- vändningen av fastigheten, är staten skyldig att lösa fastigheten om äga- ren begär det.

Föreslagen lydelse

Medför skyddsbestämmelser att synnerligt men uppkommer vid an- vändningen av fastigheten, är staten skyldig att lösa fastigheten om äga- ren begär det.

Bestämmelserna enligt första stycket tillämpas också då länsstyrelsen meddelat förbud enligt 5 &. Ersättning som därvid utgår skall, om det finns skäl, avräknas mot ersättning som sedermera kan komma att utgå med stöd av denna paragraf.

Vid tillämpningen av första och tredje styckena skall, utan hinder av föreskrifterna om förlust av talan eller rätt till ersättning eller inlösen i 11 och 20 55 eller 15 kap. 4 5 plan- och bygglagen (1987:10), även beaktas andra beslut om skyddsföreskrifter samt beslut som avses i 14 kap. 8 & första stycket 2 och 3 plan- och bygglagen, under förutsättning att besluten meddelats inom tio år före det senaste beslutet om skyddsföreskrifter.

Vid tillämpningen av första och tredje styckena skall även beaktas andra beslut om skyddsbestänunelser samt beslut som avses i 14 kap. 8 & första stycket 2 och 3 plan- och bygglagen (1987:10), 5, 8, 9, 11 och 19 55 naturvårdslagen (1964:822), förbud enligt 20 6 an- dra stycket och 21 5 andra stycket samma lag och beslut enligt 18 & skogsvårdslagen (I979:429) och 19 kap. 2 & vattenlagen ( I 983:29I ), under förutsättning att besluten med- delats inom tio år före det senaste beslutet om skyddsbestämmelser. Dessutom skall beaktas sådan inver- kan av hänsynstaganden enligt 30 5 skogsvårdslagen som i särskilda fall har inträtt under samma tid. Har talan eller rätt till ersättning eller inlösen med anledning av nyss angivna be- slut förlorats på grund av bestäm- melserna i 9 5 eller motsvarande be- stämmelser i plan- och bygglagen, naturvårdslagen, skogsvårdslagen eller vattenlagen, utgör detta förhål- lande inte något hinder mot att beslu- tet beaktas.

Nuvarande lydelse

fdllå

Har fråga väckts om att en bygg- nad skall förklaras för byggnads- minne, får länsstyrelsen förelägga den som vill göra anspråk på ersätt- ning eller inlösen att inom viss tid, minst två månader från det han fått del av föreläggandet, anmäla detta till länsstyrelsen. Ett sådant föreläg- gande skall åtföljas av uppgift om de skyddsföreskrifter som avses bli ut- färdade. Den som inte anmäler sina anspråk inom den utsatta tiden har förlorat sin rätt till ersättning eller inlösen.

Föreslagen lydelse

95

Innan beslut fattas om bygg- nadsminnes- eller kulturreservats- förklaring, får länsstyrelsen före- lägga den som vill göra anspråk på ersättning eller inlösen att inom viss tid, minst två månader från det han fått del av föreläggandet, anmäla detta till länsstyrelsen. Ett sådant fö- reläggande skall åtföljas av uppgift om de skyddsbestämmelser som av- ses bli utfärdade. Den som inte an- mäler sina anspråk inom den utsatta tiden har förlorat sin rätt till ersätt- ning eller inlösen.

Länsstyrelsen beslutar om ersättning och inlösen. Avtal mellan staten och en sakägare eller vad de uppenbarligen har förut- satt skall gälla mellan dem i fråga om ersättning eller inlösen skall även gälla för den som senare förvärvar sakägarens rätt

Ändring och hävande

fd145

Om det finns särskilda skäl, får länsstyrelsen lämna tillstånd till att ett byggnadsminne ändras i strid mot skyddsföreskriftema.

Länsstyrelsen får ställa de villkor för tillståndet som är skäliga med hänsyn till de förhållanden som för- anleder ändringen. Villkoren får avse hur ändringen skall utföras samt den dokumentation som be- hövs.

2 16-1162

Ändring och hävande

125

Om det finns särskilda skäl, får länsstyrelsen lämna tillstånd till att ett byggnadsminne eller kulturreservat ändras i strid mot skyddsbestämmel- serna.

Länsstyrelsen får ställa de villkor för tillståndet som är skäliga med hänsyn till de förhållanden som för- anleder ändringen. Villkoren får avse hur ändringen skall utföras samt den dokumentation som behövs. U t- seende och beskajfenhet före än- dringen skall alltid dokumenteras, om det inte är uppenbart onödigt.

Nuvarande lydelse

f.d. 15 5

Om bibehållandet av ett bygg- nadsminne medför hinder, olägenhet eller kostnad som inte står i rimligt förhållande till dess betydelse, får länsstyrelsen jämka skyddsföre- skriftema eller häva byggnadsmin- nesförklaringen. Länsstyrelsen får också häva en byggnadsminnesför- klaring som framstår såsom ända- målslös.

Regeringen får häva en bygg- nadsminnesförklaring eller jämka skyddsföreskrifter, om regeringen ger tillstånd till expropriation som rör byggnaden eller kringliggande område och byggnadsminnesförkla- ringen eller skyddsföreskrifterna inte kan bestå utan olägenhet för ex- propriationsändamålet.

Vid beslut om att häva en bygg- nadsminnesförklaring eller att jämka skyddsföreskrifter får länsstyrelsen eller regeringen förordna att den som begär hävandet eller jämk- ningen skall bekosta särskild do— kumentation av byggnaden, om det är skäligt.

Föreslagen lydelse

135

Om ett byggnadsminne eller kul- turreservat medför hinder, olägenhet eller kostnad som inte står i rimligt förhållande till dess betydelse, får länsstyrelsen jämka skyddsbestäm- melserna eller häva förklaringen. Länsstyrelsen får också häva en förklaring som framstår såsom än- damålslös.

Regeringen får häva en förklaring eller jämka skyddsbestämmelser, om regeringen ger tillstånd till expro- priation som rör ett byggnadsminne eller kulturreservat och skyddsbe- stämmelserna inte kan bestå utan olägenhet för expropriationsändamå- let.

Vid beslut om att häva en förkla- ring eller att jämka skyddsbestäm- melser får länsstyrelsen eller rege- ringen förordna att den som begår hävandet eller jämkningen skall be- kosta särskild dokumentation, om det är skäligt.

Nuvarande lydelse

Ansvarsbestämmelser m.m.

fdl6å

Om ägaren till ett byggnadsminne försummar det som åligger honom enligt skyddsföreskrifterna, får länsstyrelsen förelägga honom att inom viss skälig tid vidta nödvän- diga åtgärder. Föreläggandet får inte omfatta åtgärder som med hänsyn till byggnadens användning och omständigheter i övrigt är oskäligt betungande. Om föreläggandet inte följs, får länsstyrelsen utföra åtgär- derna på ägarens bekostnad.

fd175

Om ett byggnadsminne har än- drats i strid mot meddelade skydds- föreskrifter, får länsstyrelsen före- lägga ägaren att återställa ändringen om det är möjligt. Ett sådant före- läggande får förenas med vite.

Föreslagen lydelse

Anmälningsplikt för byggna- der, anläggningar och om- råden

145

Utan att fråga uppkommit om byggnadsminnes- eller kulturreser- vatsförklaring får länsstyrelsen be- sluta om anmälningsplikt enligt 4 5 första stycket för byggnader, an- läggningar, områden och landskaps- avsnitt av kulturhistoriskt värde, om staten betalar bidrag till bevarande av kulturhistoriska värden eller på annat sätt har medverkat till att säkerställa kulturhistoriska värden.

Ett beslut om anmälningsplikt en- ligt första stycket gäller i högst tre år, men får förlängas med högst tre år i taget. Beslutet får omprövas vid ändrade förhållanden

Ansvarsbestämmelser m.m.

155

Länsstyrelsen får i fråga om byggnadsminne eller kulturreservat hos kronofogdemyndigheten begära särskild handräckning enligt lagen (1990.'746) om betalningsföreläg- gande och handräckning för att

I . avbryta pågående förstörelse,

2. säkerställa vård- eller under- hållsskyldighet enligt skyddsbe- stämmelserna,

3. återställa ändringar som skett i strid med skyddsbestämmelserna, eller

4. i övrigt säkerställa efterlevna- den av bestämmelser enligt detta kapitel.

Nuvarande lydelse

Kronofogdemyndigheten får meddela särskild handräckning för att avbryta pågående förstörelse av ett byggnadsminne eller för att åter- ställa det. Även i annat fall får hand- räckning beslutas, om det behövs

för att bestämmelse i detta kapitel skall efterlevas.

Föreslagen lydelse

I fall som avses i första stycket får länsstyrelsen i stället för att be- gära särskild handräckning förelägga den som är ansvarig att vidta rättelse eller avbryta pågående åtgärder. Ett sådant föreläggande får förenas med vite.

Har ett beslut om föreläggande meddelats någon i egenskap av ägare till viss fastighet och övergår fastig- heten till ny ägare gäller föreläggan- det i stället mot denne. Har i föreläg- gandet utsatts löpande vite enligt la- gen ( I 985.206) om viten, och har fastigheten övergått genom köp, byte eller gåva, gäller vitet mot den nye ägaren räknat från tidpunkten för äganderättsövergången under förut- sättning att anteckning om vitesföre- läggandet enligt fjärde stycket gjorts dessförinnan. Löpande vite som av- ser viss period får tas ut endast av den som var ägare vid periodens början. Annat vite gäller inte mot den nye ägaren, men får sättas ut mot denne.

Beslut om föreläggande eller om återkallat föreläggande skall genast tillställas inskrivningsmyndigheten för anteckning i inskrivningsregis- tret.

Nuvarande lydelse

f.d. 18 5

Till böter döms den som

1. i strid mot meddelade skydds— föreskrifter river eller på annat sätt förstör ett byggnadsminne eller än- drar det utan tillstånd enligt 14 5 eller utan iakttagande av villkor för sådant tillstånd eller

2. bryter mot förbud som med- delats enligt 5 5 eller förordnande enligt 6 5 första stycket eller vidtar ågärder i strid mot bestämmelsema i 6 5 andra stycket.

Den som inte efterkommer ett vitesföreläggande eller ett vitesför- bud döms inte till straff för det som omfattas av föreläggandet eller för- budet.

Överklagande m.m.

f.d. 19 56

Beslut av länsstyrelsen överkla- gas hos allmän förvaltningsdomstol närdet gäller

I . byggnadsminnesförklaring enligt 1 5,

2. skyddsföreskrifter enligt 2 5,

3. förbud mot åtgärder enligt 5 5,

4. anmälningsplikt enligt 6 &,

5. deposition enligt 12 5 första stycket,

6. tillstånd eller villkor för till- stånd enligt 14 5,

7. jämkning av skyddsföreskrif- ter eller hävande av byggnadsmin- nesförklaring enligt 15 5 första stycket,

6 Senaste lydelse 1995z72.

Föreslagen lydelse

165

Till böter döms den som

1. i fråga om ett byggnadsminne eller kulturreservat i strid mot skyddsbestämmelserna helt eller delvis river, på annat sätt förstör eller utan tillstånd ändrar vad som omfattas av bestämmelserna eller inte iakttar villkor som meddelats i ett tillstånd till ändring enligt 12 5,

2. vidtar åtgärder i strid med för- bud enligt4 & eller 5 &.

Den som inte efterkommer ett vitesförläggande enligt 15 5 döms inte till straff för det som omfattas av föreläggandet.

Överklagande m.m.

175

Beslut av länsstyrelsen i ärenden om byggnadsminnes- eller kulturre- servatsförklaring enligt 2 5 och om skyddsbestämmelser som meddelas i samband med förklaringen överkla- gas hos regeringen.

Nuvarande lydelse

8. dokumentation enligt 15 & tredje stycket,

9. föreläggande enligt 16 5 eller 10. föreläggande enligt 17 & första stycket.

Länsstyrelsens beslut att inte förklara en byggnad för byggnads- minne får överklagas endast av Riksantikvarieämbetet.

Föreslagen lydelse

Länsstyrelsens beslut att inte ut- färda en byggnadsminnes- eller kul- turreservatsförklaring får överklagas endast av Riksantikvarieämbetet.

Beslut i övrigt enligt detta kapitel överklagas hos allmän förvaltnings- domstol, utom i fall som anges i 1 8 5 .

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

fd205

185

Länsstyrelsens beslut om ersättning och inlösen får inte överklagas. Den som är missnöjd med ett sådant beslut får väcka talan mot staten vid fastig- hetsdomstolen inom ett år från det han fått del av länsstyrelsens beslut. Väcks inte talan inom denna tid, är rätten till ersättning eller inlösen förlorad.

Staten får, när fråga väckts eller tagits upp om att förklara en byggnad för byggnadsminne, väcka talan vid fastighetsdomstolen mot sakägare om fastställande av de villkor som skall gälla för ersättning. Om beslut om byggnads- minnesförklaring inte kommer till stånd inom ett år från det att målet avgjorts genom lagakraftägande dom, skall domen inte längre vara bindande för parterna.

Talan om ersättning enligt 12 å andra stycket skall väckas vid fas- tighetsdomstolen.

deIå

Beslut enligt 1, 5 eller 6 5 skall tillämpas utan hinder av att talan förs mot beslutet.

Staten får väcka talan vid fastig— hetsdomstolen mot sakägare om fastställande av de villkor som skall gälla för ersättning eller inlösen. Om beslut om byggnadsminnes- eller kulturreservatsförklaring inte kom— mer till stånd inom ett år från det att målet avgjorts genom lagakraft- ägande dom, skall domen inte längre vara bindande för parterna.

Talan om ersättning enligt 10 å andra stycket skall väckas vid fastig- hetsdomstolen.

195

Skyddsbestämmelser enligt 2 &, beslut enligt 4 och 5 55 samt före- skrifter enligt 6 5 skall tillämpas utan hinder av överklagande.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 kap.

Kulturhistoriska värden i kyrko- byggnader, kyrkotomter, kyrkliga inventarier och begravningsplatser är skyddade enligt bestämmelserna i detta kapitel.

Kyrkobyggnader och kyrko-

tomter

Kulturhistoriska värden i kyrko- byggnader, kyrkotomter, kyrkliga inventarier, begravningsplatser, prästgårdar och kyrkstäder är skyd— dade enligt bestämmelserna i detta kapitel.

Kyrkliga kulturminnen skall vår- das och underhållas så att deras kul- turhistoriska värde inte minskas och deras utseende och karaktär inte för- vanskas.

Kyrkobyggnader, kyrkotomter och begravningsplatser

257

Kyrkobyggnader och kyrkotom- ter skall vårdas och underhållas så att deras kulturhistoriska värde inte minskas och deras utseende och ka- raktär inte förvanskas.

Kyrkobyggnader enligt denna lag är byggnader som invigts för svenska kyrkans gudstjänst och som vårdas av en kyrklig kommun samt domkyrkor som står under egen förvaltning.

Kyrkotomt är ett område kring en kyrkobyggnad som hör samman med byggnadens funktion och miljö och som inte är begravningsplats.

Begravningsplatser är sådana om- råden eller utrymmen som avses i 1 kap. ] & begravningslagen (1 990:1 144). Bestämmelserna i detta kapitel omfattar också sådana bygg- nader på begravningsplatser som inte är kyrkobyggnader samt fasta an- ordningar såsom murar och portaler.

7 Ändringen innebär bl.a. att första stycket upphävs.

Nuvarande lydelse

Kyrkobyggnader som är upp- förda och kyrkotomter som har till- kommit före utgången av år 1939 får inte på något väsentligt sätt än- dras utan tillstånd av länsstyrelsen.

Föreslagen lydelse

3å8

Kyrkobyggnader, kyrkotomter och begravningsplatser som har upp-

förts, tillkommit eller anlagts före

utgången av år 1939 får inte på något väsentligt sätt ändras utan tillstånd av länsstyrelsen.

Ifråga om en kyrkobyggnad krävs alltid tillstånd för rivning, flyttning el- ler ombyggnad av byggnaden liksom för ingrepp i eller ändring av dess exte- riör och interiör med dess fasta inredning och konstnärliga utsmyckning samt för ändring av dess färgsättning.

I fråga om en kyrkotomt krävs alltid tillstånd för utvidgning av tomten samt för uppförande eller vä- sentlig ändring av byggnader, mu- rar, portaler eller andra fasta anord- ningar på tomten.

I fråga om en kyrkotomt eller en begravningsplats krävs alltid tillstånd för utvidgning av området samt för uppförande eller väsentlig ändring av byggnader, murar, portaler eller an- dra fasta anordningar inom området.

Länsstyrelsen får ställa de villkor för tillståndet som är skäliga med hänsyn till de förhållanden som föranleder ändringen. Villkoren får avse hur än- dringen skall utföras samt den dokumentation som behövs.

Om Riksantikvarieämbetet beslu- tar det, skall bestämmelserna i 3 5 om tillståndsprövning tillämpas också i fråga om en kyrkobyggnad eller en kyrkotomt som har till- kommit efter utgången av år 1939 och som är märklig genom sitt kul- turhistoriska värde.

8 Senaste lydelse 1995:560.

Om Riksantikvarieämbetet beslu- tar det skall bestämmelserna i 3 & om tillståndsprövning tillämpas också i fråga om en kyrkobyggnad eller en kyrkotomt som har till- kommit efter utgången av år 1939 och som är märklig genom sitt kul- turhistoriska värde. Detsamma gäller en begravningsplats som har till- kommit efter utgången av år 1939 och ligger invid en kyrkobyggnad som uppförts dessförinnan eller är märklig genom sitt kulturhistoriska värde.

Nuvarande lydelse

Kyrkliga inventarier

65 Inventarier av kulturhistoriskt värde, som hör till kyrkobyggnad eller annan kyrklig byggnad eller begravningsplats, skall förvaras och vårdas väl.

fd8å

Kontraktsprosten skall minst vart sjätte år kontrollera att alla föremål i förteckningen finns kvar. Sådan kontroll skall också göras vid byte av kyrkoherde eller sådan kyrkvärd som anges i 7 5 andra stycket. I en församling där kontraktsprosten är kyrkoherde skall biskopen se till att kontroll sker.

fd. 15 5

Om det på en begravningsplats eller i en byggnad på en begrav— ningsplats som ägs och förvaltas av en borgerlig kommun finns föremål av kulturhistoriskt värde, tillämpas bestämmelserna i 6, 7, 9 och 10 55 också på sådana föremål. Kommu- nen skall därvid ansvara för för- teckningen samt förvaringen och värden av föremålen. I stället för vad som sägs i 75 skall i förteck- ningen anges om ett föremål ägs el— ler förvaltas av någon annan än kommunen.

9 Senaste lydelse 1995:560.

Föreslagen lydelse

75

Kontraktsprosten skall minst vart sjätte år kontrollera att alla föremål i förteckningen finns kvar. Sådan kontroll skall också göras vid byte av kyrkoherde eller sådan kyrkovärd som anges i 6 5 andra stycket. I en församling där kontraktsprosten är kyrkoherde skall biskopen se nu att kontroll sker.

1059

Om det på en begravningsplats eller i en byggnad på en begrav- ningsplats som ägs och förvaltas av en borgerlig kommun finns föremål av kulturhistoriskt värde, tillämpas bestämmelserna i 1 5 andra stycket och 6—9 55 också på sådana föremål. Kommunen skall därvid ansvara för förteckningen samt förvaringen och värden av föremålen. I stället för vad som sägs i 6 5 skall i förteckningen anges om ett föremål ägs eller förval- tas av någon annan än kommunen.

Nuvarande lydelse

Begravningsplatser

I vården av en begravningsplats skall dess betydelse som en del av vår kulturmiljö beaktas. Begrav- ningsplatsema skall vårdas och un- derhållas så att deras kulturhisto- riska värde inte minskas eller för- vanskas.

Föreslagen lydelse

Prästgårdar

115

På en prästgård som huvudsakli- gen har tillkommit före utgången av år 1939 och

I. som är kyrklig jord enligt 41 kap. ] & första stycket punkt 2 och andra stycket kyrkolagen (19921300) eller enligt punkt 4 övergångsbestämmelserna till samma lag eller

2. som tidigare har varit prästgård enligt föreskrifter om kyrklig jord och ägs eller förvaltas av ett pastorat,

får inte utan länsstyrelsens till- stånd uppföras nya byggnader eller utföras sådana åtgärder som innebär rivning eller andra ändringar av byggnader eller anläggningar.

12 510

Begravningsplatser enligt detta kapitel är sådana områden eller ut- rymmen sam avses i I kap. 1 5 begravningslagen( I 990:1 ] 44 ).

Bestämmelserna om begrav- ningsplatser omfattar också sådana byggnader på begravningsplatsen som inte är kyrkobyggnader samt fasta anordningar såsom murar och

portaler.

En prästgård som avses i 1 1 & får inte överlåtas utan anmälan till läns- styrelsen. Ett avtal om överlåtelse till någon annan än staten eller ett pasto- rat blir inte giltigt förrän sex månader efter det att en anmälan om överlåtel- sen inkom till länsstyrelsen, såvida inte länsstyrelsen medger överlåtel- sen.

10 Senaste lydelse 199021146. Ändringen innebär bl.a. att andra stycket upphävs.

Nuvarande lydelse

I fråga om en begravningsplats som anlagts före utgången av år 1939 krävs tillstånd av länssty- relsen

I . för att utvidga eller på något annat sätt väsentligt ändra begrav- ningsplatsen,

2. för att där uppföra någon ny byggnad eller fast anordning eller riva eller väsentligt ändra befintlig byggnad eller fast anordning.

Om Riksantikvarieämbetet beslu- tar det, skall bestämmelserna i 13 5 tillämpas också i fråga om en be- gravningsplats som tillkommit efter utgången av år 1939, om begrav- ningsplatsen ligger invid en kyrka- byggnad som uppförts dessförinnan eller är märng genom sitt kulturhis— toriska värde.

Föreslagen lydelse

135

Bestämmelserna i 11 och 12 55 gäller inte sådana prästgårdar som förklarats som byggnadsminnen eller kulturreservat enligt 3 kap. eller som omfattas av vård- och använd- ningsföreskrifter enligt 41 kap. 12 & kyrkolagen (1992:300), om läns- styrelsen beslutar att sådana före- skrifter skall gälla sam skyddsbe- stämmelser enligt 3 kap.

145

Om Riksantikvarieämbetet beslu- tar det, skall bestämmelserna i 11 och 12 55 tillämpas också i fråga om en prästgård som huvudsakligen har tillkommit efter utgången av år 1939 och som är märklig genom sitt kulturhistoriska värde.

155

Länsstyrelsen får besluta att en prästgård inte skall omfattas av be- stämmelserna i 11 eller 12 55, såvida inte Riksantikvarieämbetet har valt ut den med stöd av 14 5.

Efter utgången av år 1999 gäller bestämmelserna endast sådana präst- gårdar som länsstyrelsen eller Riks- antikvarieämbetet före denna tid- punkt har valt ut.

Nuvarande lydelse

Överklagande

Föreslagen lydelse K yrkstäder 16 &

Kyrkstäder får inte på något vä- sentligt sätt förändras utan tillstånd av länsstyrelsen.

Länsstyrelsen får förordna om skyldighet för innehavare av lägen- heter inom en kyrkstad att inom viss tid anmäla överlåtelser av sådana lä- genheter till länsstyrelsen.

Ansvar och överklagande m. m.

175

Länsstyrelsen får hos kronofog- demyndigheten begära särskild handräckning enligt lagen ( I 990: 746 ) om betalningsföreläg- gande och handräckning mot den som ansvarar för förvaltningen av ett kyrkligt kulturminne för att säker- ställa efterlevanden av föreskrifter och beslut enligt detta kapitel

I fall som avses i första stycket får länsstyrelsen i stället för att be- gära särskild handräckning förelägga den som är ansvarig att vidta rättelse eller avbryta pågående åtgärder. Ett sådant föreläggande får förenas med vite.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse f.d. 16 511 18 5 Beslut som anges i 3, 9 och Länsstyrelsens beslut enligt detta

13 55 får överklagas hos allmän kapitel får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Sådana beslut förvaltningsdomstol. Sådana beslut får alltid överklagas av domkapitlet. får alltid överklagas av domkapitlet.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Beslut enligt 4, 10 och 14 55 får Riksantikvarieämbetets beslut en— överklagas hos regeringen. ligt 4 och 12 åå får överklagas hos regeringen. 1. Denna lag träder i kraft den , utom såvitt avser 2 kap. 9 5 och 3 kap. 6 &.

2. 2 kap. 9 & och 3 kap. 6 & träder i kraft den 1 januari 1999. 3. Beslut meddelade enligt äldre lag skall vid tillämpning av den nya lagen anses meddelade med stöd av denna.

Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om överklagande av beslut som meddelats före ikraftträdandet.

11 Senaste lydelse 1995272.

3. Förslag till Lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822)

Härigenom föreskrivs att 3 a och 27 a åå naturvårdslagen(1964:822) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3aål

Med avseende på den kulturpräg- Denna lag gäller även kulturpräg- lade naturmiljön är lagen tillämplig i lade delar av naturmiljön. den mån skydd ej gäller enligt lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.

Om skydd mot viss miljöfarlig verksamhet finns bestämmelser i miljö- skyddslagen (19691387).

Bestämmelser om fornminnen, kulturhistoriskt värdefulla byggna- der, anläggningar och områden samt kyrkliga kulturminnen finns i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.

1 Paragrafen införd 19912641.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

272152

Vid tillämpningen av 26 och 27 && skall även beaktas andra beslut enligt 5, 8 och 9 && samt förbud enligt 20 å andra stycket och 21 5 andra stycket, beslut enligt 18 & skogsvårdslagen(1979:429), 19 kap. 2 & vattenlagen (I983:291) samt beslut som avses i 14 kap. 8 5 första stycket plan- och bygglagen (1987:10), under förutsättning att besluten har meddelats inom tio år före det senaste beslutet. Dessutom skall beaktas sådan inverkan av hän- synstaganden enligt 30 & skog- svårdslagen som i särskilda fall har inträtt inom samma tid.

Har talan eller rätt till ersättning eller inlösen med anledning av beslut som avses i första stycket förlorats på grund av bestämmelserna i 32 & eller 33 & eller motsvarande bestäm- melser i vattenlagen eller plan- och bygglagen, utgör detta förhållande inte något hinder mot att beslutet be- aktas enligt första stycket.

Denna lag träder i kraft den...

2 Senaste lydelse 1993z558.

Vid tillämpningen av 26 och 27 && skall även beaktas andra be- slut enligt 5, 8 och 9 55 samt för— bud enligt 20 å andra stycket och 21 å andra stycket, beslut enligt 185 skogsvårdslagen(1979:429), 19 kap. 2 & vattenlagen (I983:291) samt beslut som avses i 14 kap. 8 & första stycket plan- och bygglagen (1987:10) och 3 kap. 8 5 lagen (1988:950) om kulturminnen m.m, under förutsättning att besluten har meddelats inom tio år före det se- naste beslutet. Dessutom skall beak- tas sådan inverkan av hänsynstagan- den enligt 30 å skogsvårdslagen som i särskilda fall har inträtt inom samma tid.

Har talan eller rätt till ersättning eller inlösen med anledning av be- slut som avses i första stycket förlo- rats på grund av bestämmelserna i 32 & eller 33 5 eller motsvarande bestämmelser i vattenlagen, plan- och bygglagen eller lagen om kul- turminnen m.m., utgör detta förhål- lande inte något hinder mot att be- slutet beaktas enligt första stycket.

4. Förslag till

Lag om ändring i vattenlagen ( 1983z29l)

Härigenom föreskrivs att 19 kap. 7 & vattenlagen (19831291) skall ha föl- jande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

19 kap.

7 ål

Fastighetsägare och innehavare av särskild rätt till fastighet har rätt till er- sättning, om föreskrifter enligt 2 & andra stycket som meddelats efter ansökan medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten eller att mark tas i anspråk

Om en föreskrift enligt 2 & andra stycket första meningen innebär förbud att vidta vissa åtgärder utan särskilt tillstånd, får ersättning på grund av den föreskriften utgå endast sådant tillstånd har vägrats eller förenats med sär- skilda villkor.

Ersättningen skall betalas av den som har begärt föresln'iftema hos länssty- relsen.

1 Senaste lydelse 1993:557.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Om synnerligt men uppkommer vid användningen av fastigheten, skall fastigheten lösas av den ersättningsskyldige om ägaren begär det.

Vid tillämpningen av första, andra och fjärde styckena skall även beaktas andra beslut enligt 2 5, beslut enligt 5, 8, 9, 11 och 19 && naturvårdslagen (1964:822), förbud enligt 20 å andra stycket och 21 å andra stycket samma lag samt beslut som avses i 18 & skogsvårdslagen (1979:429) och 14 kap. 85 första stycket plan- och bygglagen (1987:10), under förutsättning att besluten meddelats inom tio år före det senaste beslutet. Dessutom skall beaktas sådan inverkan av hänsyns- taganden enligt 30% skogsvårds- lagen som i särskilda fall har inträtt inom samma tid.

Har talan eller rätt till ersättning eller inlösen med anledning av beslut som anges i femte stycket förlorats på grund av bestämmelsen i 8 & eller motsvarande bestämmelser i natur- vårdslagen eller plan- och bygg- lagen, utgör detta förhållande inte något hinder mot att beslutet beaktas.

Denna lag träder i kraft den....

Vid tillämpningen av första, an- dra och fjärde styckena skall även beaktas andra beslut enligt 2 &, beslut enligt 5, 8, 9, 11 och 19 && naturvårdslagen (1964:822), förbud enligt 20 å andra stycket och 21 å andra stycket samma lag samt beslut som avses i 18 & skogsvårdslagen (1979:429), 14 kap. 8 5 första stycket plan- och bygglagen (1987:10) och 3 kap. 8 5 lagen (1988:950) om kulturminnen m.m., under förutsättning att besluten meddelats inom tio år före det se- naste beslutet Dessutom skall beak- tas sådan inverkan av hänsynstagan- den enligt 30 & skogsvårdslagen som i särskilda fall har inträtt inom samma tid.

Har talan eller rätt till ersättning eller inlösen med anledning av beslut som anges i femte stycket förlorats på grund av bestämmelsen i 8 5 eller motsvarande bestämmelser i namr- vårdslagen, plan- och bygglagen el- ler lagen om kulturminnen m.m., utgör detta förhållande inte något hinder mot att beslutet beaktas.

5. Förslag till Lag om ändring i plan— och bygglagen (1987:10)

Härigenom föreskrivs att i plan- och bygglagen (1987: 10)1 skall införas en ny bestämmelse, 16 kap. 2 &, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

16 kap. 2 52

Regeringen eller efter regering- ens bemyndigande en kommun får meddela föreskrifter rörande lov- pliktens omfattning i samma av- seenden som anges för beslut i de- taljplan eller områdesbestämmelser i 8 kap. 5—7 åå, 8 5 andra stycket samt 9 5 andra och tredje styckena. Om en kommun meddelar sådana föreskrifter skall det ske i anslutning till att en översiktsplan enligt 4 kap. antas eller ändras eller att ställning tas till dess aktualitet.

Denna lag träder i kraft den...

1 Omtryckt 1992zl769. 2 Upphävd 1994:852. 50

6. Förslag till

Förordning om ändring i förordningen ( 1988: 1 188)

om kulturminnen m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1988:1188) om kultur-

minnen m.m.

dels att 3, 11, 14, 16, 17, 20 och 21 55 samt rubriken närmast före 11 & skall ha följande lydelse,

dels att i förordningen skall införas nya paragrafer, 10 och 21 a åå, av

följande lydelse.

Nuvarande lydelse

35

Föreslagen lydelse

När länsstyrelsen har fattat ett beslut enligt algen (1988:950) om kultur- minnen m.m. skall en kopia av beslutet genast sändas till Riksantikva- rieämbetet.

Länsstyrelsen skall vidare under- rätta Riksantikvarieämbetet när fråga om åtal enligt 2 kap. 215 eller 3 kap. 18 & lagen om kulturminnen m.m. har uppkommit. Riksantikva- rieämbetet skall också underrättas när fråga om skadestånd på grund av åsidosättande av föreskrifter i nämnda lag har uppkommit.

Länsstyrelsen skall vidare under- rätta Riksantikvarieämbetet när fråga om åtal enligt 2 kap. 21 5 eller 21 a 5 eller 3 kap. 18 5 lagen om kul- turminnen m.m. har uppkommit. Riksantikvarieämbetet skall också underrättas när fråga om skadestånd på grund av åsidosättande av före- skrifter i nämnda lag har uppkom- mit.

10 51

1 Upphävd (1991:475).

Länsstyrelsen får meddela före- skrifter enligt 2 kap. 9 5 lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Byggnadsminnen Kulturhistoriskt värdefulla byggnader, anläggningar och områden 11 5

Innan en byggnad förklaras för byggnadsminne skall länsstyrelsen ge kommunen tillfälle att yttra sig, om det inte är uppenbart obehövligt.

Innan beslut fattas om bygg- nadsminnes- eller kulturreservats-

förklaring enligt 3 kap. 2 5 lagen

(1988:950) om kulturminnen m.m., skall länsstyrelsen ge kommunen till- fälle att yttra sig, om det inte är up- penbart obehövligt

12 52

När beslut enligt 3 kap. 1, 5—7, 14 och 15 55 lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. har vunnit laga kraft, skall länsstyrelsen underrätta den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom plan- och byggnadsväsendet.

Ett byggnadsminne skall, om länsstyrelsen finner anledning till detta och ägaren samtycker, genom länsstyrelsens försorg och på statens bekostnad förses med anslag om att byggnaden är skyddad enligt lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.

2 Senaste lydelse 199l:1612.

Länsstyrelsen skall för anteckning i fastighetsregistret underrätta lant- mäterimyndigheten om beslut enligt 3 kap. 2, 4, 5 och 13—14 55 lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.

l3å

Ett byggnadsminne eller kulturre- servat skall, om länsstyrelsen finner anledning till detta och ägaren sam- tycker, genom länsstyrelsens försorg och på statens bekostnad förses med anslag om att skydd gäller enligt la- gen (1988:950) om kulturminnen m.m.

Nuvarande lydelse

Riksantikvarieämbetet skall föra en förteckning över byggnadsmin- nena i landet. Länsstyrelsen skall föra en förteckning över bygg- nadsminnena i länet. Länsstyrelsen skall också föra en förteckning över sådana byggnader som avses i 3 kap. 65 lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.

I villkoren för ett tillstånd enligt 3 kap. 14 5 lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. skall alltid ingå att byggnadens utseende och beskaf- fenhet före ändringen skall doku- menteras på ett lämpligt sätt.

Av 3 kap. 13 5 första stycket lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. följer att expropriationslagen (1972:719) skall tillämpas i vissa fall när det gäller ersättning och in- lösen. Bestämmelser om utbetalning av ersättning till innehavare av fidei- kommiss finns i övergångsbestäm- melserna punkt 6 till expropria- tionslagen och i 18 & expropria- tionskungörelsen (1972:727).

Kyrkliga kulturminnen

Föreslagen lydelse

145

Riksantikvarieämbetet skall föra en förteckning över byggnadsmin- nena och kulturreservaten i landet. Länsstyrelsen skall föra en motsva- rande förteckning för länet. Länssty- relsen skall också föra en förteck- ning över beslut om anmälningsplikt och förbud att utföra åtgärder enligt 3 kap. 4, 5 och 14 55 lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.

löå

Länsstyrelsen får meddela före- skrifter enligt 3 kap. 5 5 lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.

175

Av 3 kap. 11 & första stycket la- gen (19881950) om kulturminnen m.m. följer att expropriationslagen (1972:719) skall tillämpas i vissa fall när det gäller ersättning och inlösen. Bestämmelser om utbetalning av er- sättning till innehavare av fidei- kommiss finns i övergångsbestäm- melsema punkt 6 till expropriations- 1agen och i 18 & expropriations- kungörelsen (1972:727).

20 53

När länsstyrelsen har fattat ett beslut enligt 4 kap. 3, 9 eller 13 5 lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. skall en kopia av beslutet sän- das till domkapitlet.

3 Senaste lydelse 1995:561.

När länsstyrelsen har fattat ett beslut enligt 4 kap. 3 eller 8 && la- gen (1988:950) om kulturminnen m.m. skall en kopia av beslutet sän- das till domkapitlet

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2154

När länsstyrelsen har fattat beslut eller vidtagit någon åtgärd enligt 4 kap. 105 andra och tredje styck- ena lagen (1988:950) om kulturmin- nen m.m. skall kontraktsprosten un- derrättas om beslutet eller åtgärden. Om beslutet eller åtgärden rör en församling där kontraktsprosten är kyrkoherde, skall i stället biskopen underrättas.

Denna förordning träder i kraft den...

4 Senaste lydelse 1995:561.

När länsstyrelsen har fattat beslut eller vidtagit någon åtgärd enligt 4 kap. 9 & andra och tredje styck- ena lagen (1988:950) om kulturmin- nen m.m. skall kontraktsprosten un- derrättas om beslutet eller åtgärden. Om beslutet eller åtgärden rör en för- samling där kontraktsprosten är kyr- koherde, skall i stället biskopen un- derrättas.

21a5

länsstyrelsen skall för anteckning i fastighetsregistret underrätta lant- mäterimyndigheten om beslut enligt 4 kap. 13 5 och 15 5 andra stycket lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.

7. Förslag till

Förordning om ändring i förordningen (1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m.

Härigenom föreskrivs att 1—6 och 8—10 && förordningen (1988:1229) om statliga byggnadsminnen m.m. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Statliga byggnadsminnen

En byggnad som tillhör staten får förklaras för statligt byggnads- minne, om den är synnerligen märklig genom sitt kulturhistoriska värde eller ingår i ett kulturhistoriskt

synnerligen märkligt bebyggelseom- råde.

Bestämmelserna om statliga byggnadsminnen i denna förordning får också tillämpas på park, trädgård eller annan anläggning av kulturhis- toriskt värde.

Föreslagen lydelse

151

Byggnader, och bebyggelseom- råden, parker, trädgårdar och andra anläggningar samt landskapsavsnitt som tillhör staten och som är syn- nerligen märkliga genom sitt kultur- historiska värde får förklaras för statligt byggnadsminne eller kultur- reservat.

25

Frågan om en byggnad skall förklaras för statligt byggnadsminne prövas av regeringen efter fram- ställning från Riksantikvarieämbetet och Statens historiska museer, i fortsättningen i denna förordning kallat Riksantikvarieämbetet.

Frågan om en byggnad skall tör- klaras för statligt byggnadsminne eller kulturreservat prövas av rege- ringen efter framställning från Riks- antikvarieämbetet och statens histo- riska museer, i fortsättningen i denna förordning kallat Riksantikvarieärn- betet.

1 Ändringen innebär bl.a. att andra stycket upphävs.

Nuvarande lydelse

När en byggnad förklaras för statligt byggnadsminne anger rege- ringen genom skyddsföresknfter på vilket sätt byggnaden skall vårdas och underhållas samt i vilka avseen- den den inte får ändras. Skydds- föreskrifterna kan innehålla be- stämmelser om att ett område kring byggnaden skall hållas i sådant skick att byggnadsminnets utseende och karaktär inte förvanskas.

Riksantikvarieämbetets framställ- ning att en byggnad skall förklaras för statligt byggnadsminne skall innehålla förslag till skyddsföre- skrifter. Till framställningen skall fogas yttrande från den myndighet som förvaltar byggnaden.

Riksantikvarieämbetet har tillsyn över de statliga byggnadsminnena. Ämbetet skall föra en förteckning över dem.

Om det finns särskilda skäl får ett statligt byggnadsminne ändras i strid mot skyddsföreskriftema.

Föreslagen lydelse

I en byggnads- eller kulturreser- vatsförklaring skall regeringen ge- nom skyddsbestämmelser ange i vilka avseenden den egendom som omfattas av förklaringen inte får än- dras och hur vård och underhåll skall utföras. I skyddbestämmelsema får också tas upp sådant lösöre som vä- senligen bidrar till det kulturhisto- riska värdet samt anges var lösöret skall förvaras och i vilka avseenden det inte får förändras.

45

Riksantikvarieämbetets framställ- ning att en byggnad skall förklaras för statligt byggnadsminne eller kulturreservat skall innehålla förslag till skyddsbestämmelser. Till fram- ställningen skall fogas yttrande från den förvaltande myndigheten.

Riksantikvarieämbetet har tillsyn över de statliga byggnadsminnena och kulturreservaten. Ämbetet skall föra en förteclming över dem.

Om det finns särskilda skäl får ett statligt byggnadsminne eller kultur- reservat ändras i strid mot skydds- bestämmelsema.

Tillståndet till ändring kan förenas med villkor om

1. utförandet av ändringen, 2. dokumentation av ändringen,

3. antikvarisk undersökning och kontroll. Ansökan om tillstånd till ändring görs hos Riksantikvarieämbetet.

Nuvarande lydelse

Ett statligt byggnadsminne får inte överlåtas till annan, om det finns risk för att överlåtelsen kan leda till att dess kulturhistoriska värde minskar.

Innan ett statligt byggnadsminne överlåts från staten till annan skall den myndighet som förvaltar bygg- nadsminnet inhämta Riksantikvarie- ämbetets yttrande. Om ämbetet mot— sätter sig överlåtelsen krävs rege- ringens medgivande.

Om ett statligt byggnadsminne överlåts till annan, skall Riksantik- varieämbetet och länsstyrelsen i det län där byggnadsminnet finns ome- delbart underrättas. Av lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. framgår att om ett statligt bygg- nadsminne övergår till annan ägare än staten blir det byggnadsminne en- ligt den lagen.

Föreslagen lydelse

85

Ett Statligt byggnadsminne eller kulturreservat får inte överlåtas till annan, om det finns risk för att överlåtelsen kan leda till att dess kulturhistoriska värde minskar.

Innan ett statligt byggnadsminne eller kulturreservat överlåts från sta- ten till annan skall den förvaltande myndigheten inhämta Riksantikva- rieämbetets yttrande. Om ämbetet motsätter sig överlåtelsen krävs re- geringens medgivande.

95

Om ett statligt byggnadsminne eller kulturreservat överlåts till an- nan, skall den förvaltande myndig- heten omedelbart underrätta Riks- antikvarieämbetet och den berörda länsstyrelsen. För inskrivning i in- skrivningsregistret skall även lant- mäterimyndigheten underrättas. Av lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. framgår att om ett statligt byggnadsminne eller kulturreservat övergår till annan ägare än staten blir det byggnadsminne eller kulturreser- vat enligt den lagen.

105

Om bibehållandet av ett statligt byggnadsminne medför hinder, olä- genhet eller kostnad som inte står i rimligt förhållande till byggnads- minnets betydelse, kan regeringen jämka skyddsföreskrifterna eller häva byggnadsminnesförklaringen. Regeringen kan också häva en byggnadsminnesförklaring som framstår som ändamålslös.

Om bibehållandet av ett statligt byggnadsminne eller kulturreservat medför hinder, olägenhet eller kost- nad som inte står i rimligt förhål- lande till dess betydelse, kan rege- ringen jämka skyddsbestämmelserna eller häva förklaringen. Regeringen kan också häva en förklaring som framstår som ändamålslös.

Nuvarande lydelse

Ansökan om jämkning av skyddsföreskrifterna eller hävande av byggnadsminnesförklaring ges in till Riksantikvarieämbetet. Ämbetet överlämnar ansökningen till rege- ringen tillsammans med eget ytt- rande. Ämbetet får också på eget initiativ föreslå regeringen jämkning eller hävande.

Denna förordning träder i kraft....

Föreslagen lydelse

Ansökan om jämkning av skyddsbestämmelser eller hävande av förklaring ges in till Riksantikva- rieämbetet. Ämbetet överlämnar an- sökningen till regeringen tillsam— mans med eget yttrande. Ämbetet får också på eget initiativ föreslå rege- ringen jämkning eller hävande.

1 Kulturminneslagen och annan skydds- och markanvändningslagstiftning

I detta avsnitt undersöks hur lagen ( 1988:950) om kulturminnen m.m., KML, lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., NRL, na- turvårdslagen (1964:822), NVL, och plan- och bygglagen (1987:10), PBL, berör eller är samordnade med varandra vad gäller kulturmiljövården. Vidare undersöks om två lagar är överlappande tillämpliga på samma objekt eller om det finns en begränsning i en lags tillämplighet i förhållande till en annan på ett sådant sätt att någon form av praktisk nackdel för kulturrniljövården upp-

star. Av särskild vikt är förhållandet mellan KML och PBL. KML är ju en lag som tillämpas av statliga myndigheter: länsstyrelserna och Riksantikvarieäm— betet, medan PBL i allt väsentligt lägger planläggnings- och tillståndsfrågor rörande byggande på kommunerna, dock med vissa möjligheter för ingripan— de från statens sida. Enligt direktiven skall utredningen dels undersöka an- svarsfördelningen mellan stat och kommun i fråga om skydd av kulturhisto- riskt värdefull bebyggelse och dels anvisa lämpliga forrner för en samordning mellan bygglov och tillstånd till ingrepp i fornlämningar.

Utredningen bör också analysera sambandet mellan KML och den kom- mande lagstiftningen på miljöområdet.

Samordningsfrågoma har emellertid även andra aspekter än de som ut— tryckligen nämns i direktiven och utredningen timer därför befogat att ge en relativt bred beskrivning av de frågeställningar som inställer sig vid en analys av de nämnda markanvändningslagama.

En historik över framväxten av bevaranderegler i markanvändningslagama finns i bilaga 2.

1.1. Naturresurslagen

NRL ger grundläggande hushållningsbestämmelser i fråga om användningen av landets mark- och vattenområden. Lagen är dock inte bortsett från regler- na i 4 kap. om tillåtlighetsprövning av vissa större industlianläggningar tänkt att ligga direkt till grund för tillståndsprövning av olika projekt. Den innehåller i stället regler som anger vilka intressen som skall beaktas vid prövning av tillståndsfrågor enligt vissa i NRL angivna lagar. Den legala knytningen återspeglas i dessa lagar genom hänvisningar i resp. lag till NRL.

KML är en av få lagar med betydelse för markanvändningen som inte är knuten till NRL. Detsamma gäller lagen (1979:425) om skötsel av jord— bruksmark och skogsvårdslagen (19791429).

Enligt NRL skall marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt användas så att en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning främjas (1 kap. l 5). Mark- och vattenområden skall an- vändas för det eller de ändamål som de är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan an- vändning som medför en från allmän synpunkt god hushållning (2 kap. 1 5). Mark- och vattenområden som har betydelse från allmän synpunkt på grund av områdenas naturvärden eller kulturvärden eller med hänsyn till fri- luftslivet skall så långt som möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Områden som är av riksintresse för naturvår— den, kulturminnesvården eller friluftslivet skall skyddas mot sådana åtgärder (2 kap. 6 5).

Vissa områden har angetts i sin helhet vara av riksintresse med hänsyn till de natur- och kulturvärden som finns i områdena. De s.k. geografiska hus- hållningsbestämmelsema i 3 kap. omfattar bl.a. stora delar av Sveriges kuster samt tjäll- och vattenområden.

Riksintresseområden för kulturminnesvården har vidare pekats ut av Riks- antikvarieämbetet i samband med att NRL trädde i kraft den 1 juli 1987. Vissa kompletterande beslut har fattats därefter. Ca 1 700 områden är numera an- givna som av riksintresse för kulturmiljövården. Det bör dock påpekas att besluten inte i sig har någon rättsverkan. Det är således inte automatiskt för- bjudet att bygga eller göra andra ingrepp i den fysiska miljön eller påbjudet att söka tillstånd för vissa åtgärder i ett område som Riksantikvarieämbetet har valt ut. Riksantikvarieämbetets urval får ses som planeringsunderlag för de beslut om användning av mark- och vattenområden som kan fattas av andra myndigheter. En särskild roll har länsstyrelserna som skall ställa samman utredningar, program och annat planeringsunderlag som har betydelse för hushållningen med naturresurser i länet och som finns hos statliga myn- digheter. Länsstyrelserna är skyldiga att tillhandahålla sådant planerings- underlag åt kommuner och myndigheter som skall tillämpa NRL (6 kap. 1 5).

Om ett visst mark- eller vattenområde är av riksintresse för flera oförenliga ändamål skall företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Frågan om hur riksintressen inbördes skall rangordnas löses inte i NRL, utan får avgöras från fall till fall i de enskilda ärenden som prövas enligt den lagstiftning som knutits till NRL. Det enda riksintresse som satts före de övriga är behovet av anläggningar för totalförsvaret (2 kap. 10 å).

Den ämnesvisa förteckningen för vissa intressen, särskilt riksintressen, som finns i 2 kap. NRL kompletteras med föreskrifter för vissa angivna om-

råden i landet i 3 kap. Dessa områden är med hänsyn till de natur- och kul- turvärden som finns däri sin helhet av riksintresse. Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön får komma till stånd endast om de inte påtagligt skadar dessa värden (3 kap. 1 5). Befintliga tätorter, det lokala näringslivet och anläggningar för totalförsvaret får dock utvecklas utan hinder av de s.k. geografiska hushållningsbestämmelsema i 3 kap. Om det finns särskilda skäl får även riksintressanta ämnen och mineraler utvinnas inom områdena. Vilka områden som närmare avses kan inte omfattas av denna redogörelse. Havs- och insjökuster och vissa andra bygder befinner sig bland de utpekade mark- områdena. Där finns även de fyra outbyggda Norrlandsälvarna och andra specificerade vattenområden.

Hur riksintressena i enskilda fall skall definieras och tillvaratas är som an- fördes inledningsvis en fråga som avgörs enligt de lagar som är knutna till NRL. Av särskild betydelse är den dialog mellan länsstyrelsen och resp. kommun som skall föras i den översiktliga planeringen enligt PBL.

1.1.1. Överväganden om sambandet mellan KML och NRL

Utredningen föreslår inte någon anknytning av KML till NRL.

Som framhölls i avsnitt 1.1 har KML inte knutits till NRL. Ett förslag om en sådan anknytning lades fram i promemorian (Ds 1994z3) Förslag till skydd för området Ulriksdal-Haga-Brunnsviken-Djurgården. Vissa re- missinstanser, bl.a. Boverket och Vägverket, tillstyrkte förslaget i denna del. Riksantikvarieämbetet tillstyrkte i princip, men fann att ytterligare bered- ningsarbete fordrades med avseende på konsekvenserna för KML. Rege- ringen fann, med hänvisning till det förslag om en miljöbalk som då var ak— tuellt för granskning av Lagrådet, att frågan om en anknytning av KML till NRL borde anstå tills erfarenheter vunnits av miljöbalksförslaget (prop. 1994/95:3 s. 32).

Frågan om vilka konsekvenser för tillämpningen av KML som en anknyt- ning till NRL skulle medföra är svår att besvara. För handläggningen av ärenden där riksintressen av motsatta slag konkurrerar med varandra torde det vara svårt att lämna en prognos om utfallet; den konfliktsituationen är, som framgått ovan, inte löst på ett entydigt sätt i NRL, frånsett att den lagen ger prioritet åt totalförsvarets riksintressanta anläggningar över andra riksintres- sen.

Teoretiskt skulle det kunna göras gällande att kultunniljöintressen som inte har status av riksintressen skulle stå sig sämre vid en konflikt med riksintres- sen av annan art vid en hantering enligt NRL än i nuvarande ordning som inte

innefattar någon prövning enligt KML av motstående riksintressen. Ett grav- fält som inte utpekats som riksintressant skulle sålunda vid en knytning av KML till NRL enligt denna resonemangslinje inte kunna hindra anläggandet av en riksintressant kommunikationsanläggning som en motorväg.

Detta resonemang bortser emellertid från att det också i KML finns pröv- ningsregler som innebär att hänsyn skall tas till andra allmänna intressen än bevarandeintressena. Normalt sett lämnas också tillstånd till utgrävning av fornlämningar för motorvägsbyggnad, därför att 2 kap. 12 & förutser att så- dant tillstånd skall lämnas om fornlämningen medför hinder eller olägenhet som inte står i rimligt förhållande till dess betydelse. Konflikter mellan etable- rade byggnadsminnen och exploateringsföretag torde vara ovanliga, men ett högt prioriterat exploateringsprojekt kan likväl redan enligt nu gällande regler i KML medföra att en byggnadsminnesförklaring hävs med stöd av 3 kap. 15 & KML. Enligt denna bestämmelse får länsstyrelsen, eller i visst fall rege- ringen, häva en byggnadsminnesförklaring, om bibehållandet av byggnads- minnet medför hinder, olägenhet eller kostnad som inte står i förhållande till dess betydelse.

En knytning av KML till NRL skulle knappast innebära att intresseavväg- ningarna i enskilda ärenden kommer att utfalla annorlunda än vad som följer av den gällande ordningen med en kulturminneslag som inte formellt är kopplad till hushållningslagstiftnin gen.

Utredningen avstår mot denna bakgrund från att lägga fram förslag om en knytning av KML till NRL.

I det nyligen framlagda förslaget till miljöbalk föreslås att hushållnings- bestämmelserna i 2 och 3 kap. NRL inarbetas i balken. Miljöbalksutred— ningen aviserar att den i ett kommande betänkande avser att beröra frågor om bestämmelsemas förhållande till övriga regler i balken och till PBL och sam- hällsplaneringen i stort (SOU 1996:103 dell, s. 268).

1.2. Naturvårdslagen

Den vid sidan av KML mest betydelsefulla lagstiftning som syftar till bevarad markanvändning återfinns i NVL. Till skillnad från KML är NV L knuten till NRL.

I 3 a & NVL har föreskrivits att NVL är tillämplig på den kulturpräglade naturmiljön i den mån skydd inte gäller enligt KML. Avsikten med detta år 1991 införda tillägg till NVL var att förtydliga den uppfattning som redan ansågs etablerad, nämligen att NVL skulle vara tillämplig för bevarande av odlings- och kulturlandskap (prop. 1990/91:90 s. 388). Sålunda skall bl.a. de i 7 5 resp. 19 & NVL reglerade skyddsformema naturreservat resp. na- turvårdsområde kunna användas för att närmare reglera markanvändning, skötsel och allmänhetens tillgång till sådana bevarandevärda landskapstyper. I

2 & naturvårdsförordningen (1976z484) har också föreskrivits att Statens naturvårdsverk i frågor av vikt för kulturmiljöer i landskapet skall samråda med Riksantikvarieämbetet.

Den valda formuleringen och placeringen av paragrafen har tillkommit på förslag av Lagrådet som vid sin granskning ansåg att det fanns ett behov av att bestämma NVL:s räckvidd i förhållande till KML med dess efter kultur- objektens särart särskilt utformade skydd. Med den föreslagna formuleringen avsåg Lagrådet att göra en gränsdragning mellan NVL:s och KML:s tillämp- ningsområden (prop. 1990/91:90 s. 571). I specialmotiveringen till 3 a & NVL tillade regeringen att förslaget medförde att NVL inte skulle tillämpas för skydd av anläggningar som omfattas av KML.

1.2.1. Överväganden om sambandet mellan KML och NVL

3 a & NVL medför att NVL inte kan tillämpas för objekt, t.ex. forn- lämningar, som redan är skyddade enligt KML. Denna ordning är opraktisk och bör avskaffas.

Tolkad efter ordalydelsen och förarbetsuttalandena om behovet av en gränsdragning mellan de båda lagarna måste 3 a & NVL innebära att NVL varken kan eller får tillämpas i de fall KML är tillämplig för skyddsobjektet i fråga. Om skyddsobjektet innehåller element som kan omfattas såväl av KML som NVL uppkommer frågan vilken lag som rätteligen skall tillämpas.

I KML finns dels bestämmelser som har rättsverkan direkt på grund av la- gen, dels bestämmelser som, för att få rättsverkan, fordrar ett särskilt beslut om skydd. Direkt lagskydd har fornlämningar samt kyrkliga byggnader och begravningsplatser, medan det i fråga om bl.a. byggnadsminnen krävs att objektet identifieras genom en särskild byggnadsminnesförklaring med tillhö- rande individuella skyddsföreskrifter för att rättsverkande skydd skall uppstå.

När ett naturreservat eller naturvårdsområde skall inrättas är det inte ovan— ligt att det finns fornlämningar inom det tilltänkta området. Eftersom dessa med tillhörande fomlämningsområden är omfattade av ett direkt lagskydd en- ligt 2 kap. 2 & KML, torde reservatsförordnandet inte kunna utformas utan blick på det skydd, dvs. i första hand den tillståndsplikt för vissa åtgärder som gäller inom fomlämningsområden.

Enligt 2 kap. 6 och 12 && KML är det inom ett fomlämningsområde för- bjudet att utan länsstyrelsens tillstånd rubba, ta bort, gräva ut, täcka över eller genom bebyggelse, plantering eller på annat sätt ändra eller skada en fast fornlämning. I praktiken torde det alltså inte vara tillåtet att i reservatsföre- skrifterna reglera frågor om grävarbeten, plantering eller bebyggelserestrik-

tioner. Däremot kan reservatsföreskriftema medföra restriktioner i fråga om allmänhetens tillträde, vilken regleringsfråga inte är tillfredsställande löst i KML, se avsnitt 7.

Ett tydligt, men i praktiken måhända inte så betydelsefullt exempel på att skyddsreglema i KML resp. NVL kan avse samma sak är det säregna natur- föremålet. Ett naturföremål som bör särskilt skyddas och vårdas på grund av dess betydelse för kännedomen om landets natur, sin skönhet eller eljest märkliga beskaffenhet kan enligt 13 & NVL fridlysas som naturminne. Om naturföremålet emellertid också kan karaktäriseras som en naturbildning, till vilken ålderdomliga bruk, sägner eller märkliga historiska minnen är knutna, är föremålet redan skyddat enligt 2 kap. 1 & KML som fast fornlämning. Ett flyttblock med tradition knuten till sig eller en trefaldighetskälla skulle sålunda inte kunnat förklaras som naturrninne.

Byggnadsminnesreglema i KML skall enligt uttalande i förarbetena vara tillämpliga på ”anläggningar som är att betrakta som medvetna arkitektoniska skapelser" (prop. 1987/88:104 s. 50). Det är i sådana situationer nödvändigt att dra en gräns på marken mellan de arkitektoniskt skapade naturföreteelsema och den kulturpräglade naturmiljön i övrigt för att avgöra inom vilket område som den ena resp. den andra lagen Skall tillämpas. Om en byggnadsminnes- förklaring redan har kommit till stånd när frågan om ett skydd enligt NV L blir aktuell, är sannolikt inte skyddsföreskrifterna för byggnadsminnesområdet lämpliga eller tillräckliga från naturvårdssynpunkt. Eftersom KML enligt 3 a & NVL har prioritet framför NVL i överlappande fall, måste dock naturvårdsambitionema vika, såvida inte först skyddsföreskrifterna enligt KML upphävs eller jämkas så att de kan ersättas med föreskrifter enligt NVL.

Gränsdragningsregeln medför också andra tolkningsproblem. Man kan t.ex. fråga sig om den omständigheten att ett byggnadsminnesförklarat om— råde eller en fornlämning ligger inom 100-metersgränsen för det generella strandskyddet enligt 15 & NVL medför att strandskyddet inte gäller inom gränsen för byggnadsminnet eller fomlämningsområdet? Vidare kan man fråga sig om inte det i 21 & NVL föreskrivna skyddet för biotoper lider en oavsedd inskränkning genom 3 a & NVL? På listan över biotoper inom vilka arbetsföretag som kan skada naturmiljön inte får utföras enligt NVL upptas bl.a. alléer och pilevallar samt odlingsrösen och stenmurar i jordbruksmark, dvs. sådana företeelser som kan vara skyddade enligt KML antingen på grund av byggnadsminnesföreskrifter eller genom det generella lagskyddet för fornlämningar. Det bör sålunda vara så att det föreskrivna förbudet mot arbetsföretag inte kan gälla i de fall KML innehåller skyddsregler för företeel- sen i fråga. Om en allé behöver tuktas i enlighet med skyddsföreskrifterna för ett byggnadsminne, skulle sålunda inte någon hänsyn enligt NVL behöva tas till de skyddsvärda växt— och djurarter för vilka allén är en biotop.

Det är således uppenbart att den genom 1991 års lagändring införda tillämpningsgränsen mellan de båda lagarna inte är praktisk. Eftersom både

KML och normalt också NVL tillämpas av länsstyrelserna kan tillämpnings- problemen emellertid hanteras på ett klokt sätt inom samma myndighet. Si- tuationen blir dock inte lika lättbemästrad om bemyndigandet att inrätta natur- reservat och naturvårdsområden har delegerats från länsstyrelsen till vederbö— rande kommun. Någon motsvarande delegationsmöjlighet finns inte enligt KML.

Även om prioritetsregeln i 3 a & NVL inte i första hand är ett problem för kulturrniljövården, framstår det ändå som olyckligt från allmän synpunkt med en regleringssituation som i vissa fall kan bli så komplicerad som beskrivs ovan, och tom. leda till oförutsedda blottor i skyddet. Man kan därför fråga sig om detär nödvändigt att i NVL upprätthålla den gräns mellan lagarna som nu återfinns i 3 a &. Något behov av en motsvarande gräns i KML mot NVL har inte anmälts.

Det kan i sammanhanget också noteras att Miljöbalksutredningen till sitt förslag till miljöbalk inte har överfört gränsdragningsbestämmelsen från 3 a & NVL. Miljöbalksutredningen har i stället föreslagit en bestämmelse (8 kap. 8 5) som uttryckligen medger att miljöbalken tillämpas även på ob- jekt som är skyddade enligt KML (SOU 1996:103 del I 5. 316, del 11 s. 93).

1.2.2. Förslag

Utredningen föreslår sålunda att NVL och KML, så som situationen var före 1991 års ändringar, åter får vara överlappande tillämpliga. Regler om er- sättning och inlösen hari sak samma innebörd i de båda lagarna. De risker för dubbelreglering med viss osäkerhet för markägare och andra sakägare som kan finnas i ett sådant alternativ, torde inte vara stora. Uppkommande fall kan med normal klokhet hanteras av länsstyrelserna. Inte heller om beslutsrätten enligt NVL delegerats till en kommun torde man behöva förutsätta annat än att kommunen och länsstyrelsen tar hänsyn till varandra. Skulle någon av in- stanserna inte klara sin uppgift på ett förnuftigt sätt, finns möjligheter till korrektiv iform av överklagande.

Förslaget bör ses i sammanhang med det förslag till regler om kulturreser- vat i KML som utredningen presenterar i avsnitt 1.3.1 och 2.6.4.

Utredningens lagförslag kommenteras i avsnitt 8.3.

1.3. Miljöbalksförslaget

Föregående regering lade i augusti 1994 fram en proposition för riksdagen med förslag till miljöbalk (prop. 1994/95:10). Förslaget hade tillkommit efter remissbehandling av Miljöskyddskommitténs båda betänkanden SOU 1993:27 och 66. Efter valeti september 1994 återkallade den nya regeringen propositionen och uppdrog åt Miljöbalksutredningen (M l993:04) att utforma ett nytt förslag enligt närmare angivna direktiv (Dir. l994zl34). Utredningen har lämnat sitt huvudbetänkande (SOU 1996:103) Miljöbalk. En skärpt och samordnad miljölagstiftning för en hållbar utveckling.

Förslaget till miljöbalk innebär liksom den återkallade propositionen — att både NRL och NV L skall ingå i balken. De bestämmelser som motsvarar NVL skall även i fortsättningen kunna användas för att skydda kulturhisto- riskt värdefulla landskap. Miljöbalksutrednin gen anför under rubriken kultur— reservat (del I, s. 316):

”En god yttre miljö är ofta ett landskap eller område som har ett rikt kul- turhistoriskt innehåll. Att bevara kulturlandskap med innehåll från olika ti- der och se till att de sköts på ett sätt som gör att värdena inte förstörs eller förringas är en av kulturmiljövårdens viktigaste uppgifter. Ambitionen att slå vakt om den historiska dimensionen i landskapet kan därför beskrivas som ytterligare en bevaringsaspekt vid sidan av omsorgen om den biologiska mångfalden och om landskapsbilden ur rent estetisk synpunkt. Uttrycket ett historiskt landskap har internationellt börjat använ- das för att karakterisera ett landskap som är värt att slå vakt om därför att det präglats av markanvändning och byggnader från äldre tider. Ett histo- riskt landskap kan sägas vara ett landskap som präglas av hävdade eller ohävdade kulturlandskapselement som återspeglar väsentliga drag och företeelser från äldre markanvändning. En betydande del av det historiska landskapets värde utgörs av sambanden mellan de enskilda kulturland- skapselementen och av samspelet med naturmiljön. Det samlade kulturvär- det i ett historiskt landskap kan således sägas vara större än summan av kulturvärdet hos de enskilda element som ingår i landskapet Genom en ändring i 3 a & naturvårdslagen år 1991 markerades att lagens skyddsbestämmelser kunde tillämpas inte bara på värdefull natur, utan också för att skydda kulturhistoriska värden i landskapet. Enligt Miljö— balksutredningen behövs det bättre regler för att bevara kulturhistoriskt värdefulla landskap. För de fall där det huvudsakligen är det historiska landskapet och dess kulturvärden som skall skyddas, men kulturminnes- lagens regler inte är tillräckliga, bör därför införas ett särskilt institut be— nämnt kulturreservat. Den nya skyddsformen bör ses som kompletterande instrument till såväl bestämmelserna om naturreservat som till kultur- minneslagens nuvarande regler. Syftet med förslaget är att skapa en skyddsform som är tydligt anpassad efter de kulturrniljövårdande beho- ven.

Enligt Naturvårdsverkets naturvårdsregister motiveras 310 av landets knappt 1 600 naturreservat huvudsakligen av kulturhistoriska skäl. Takten

i bildningen av reservat som huvudsakligen tillkommit med kulturhisto- riska motiv har inte ökat sedan reformen i naturvårdslagen år 1991. Fler reservat som huvudsakligen bildas med kulturhistoriska värden som grund bör bli resultatet av ett tydligare ansvar för kultunniljösektorn, t.ex. för de agrara kulturmiljöema. Det innebär också att ansvarsfördelningen mellan länsstyrelsen och kommunerna bör vara densamma inom kulturrniljövår- den som inom naturvården när det gäller reservat

Frågan om ett Skyddsvärt område som omfattar både stora natur- och kul- turmiljövården skall kallas naturreservat eller kulturreservat är av under- ordnad betydelse. I förslaget till lagtext preciseras inte i vilka fall benäm- ningarna naturreservat resp. kulturreservat skall användas. Den frågan bör länsstyrelsen ta ställning till från fall till fall.

Kulturarvsutredningen (Ku 1994209) har parallellt med Miljöbalksutred— ningen utarbetat ett förslag till kulturreservat inom ramen för lagen om kulturminnen m.m. Det tillgodoser i väsentliga delar samma skyddsbehov som det Miljöbalksutrednin gen nu presenterar. Utredningen är medveten om att flera skäl talar för lämpligheten att reglera frågan inom ramen för kulturmiljövårdens speciallagstiftning, dvs. kulturminneslagen. Den fort- satta beredningen får utvisa vilken av de lagtekniska lösningarna som är att föredra.

Det är dock viktigt att komplettera den befintliga lagstiftningen med regler för att tydligare markera behovet av en samlad syn på bevarande av kul- turmiljöer som kräver intensiv skötsel för att bibehålla eller restaurera äldre markanvändning. Det bör klart markeras att kulturmiljöaspekter, ensamma eller tillsammans med naturvårdsaspekter, är ett skäl för att meddela skyddsföreskrifter.”

Miljöbalksutredningen föreslår att en lagbestämmelse (8 kap. 8 &) med följande innehåll införs:

"Bestämmelserna i 3—5 55 får tillämpas också för att bevara värdefulla kulturpräglade landskap. Att en byggnad eller anläggning är skyddad som byggnadsminne, kyrkligt kulturminne eller fast fomlämning enligt lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. hindrar inte att den också skyddas en- ligt dessa bestämmelser. Områden som skyddas enligt denna paragraf be- nämns kulturreservat.”

Av motiveringen till bestämmelsen framgår att beteckningen kulturreservat skall användas när kulturmiljön är det huvudsakliga skälet för att ett område skall skyddas.

Som framgår medför lydelsen att skydd enligt KML inte längre skall ut- göra något hinder mot att tillämpa naturvårdsbestämmelsema i kulturmiljö— bevarande syfte.

1.3.1. Överväganden om kulturreservat i miljöbalksförslaget

Bestämmelser om kulturreservat bör införas i KML, där de kan tillgo- dose behovet av ett förstärkt skydd för kulturhistoriskt värdefulla om— råden med såväl bebyggelse som landskapselement.

Kulturarvsutredningen anser att en skyddsform behövs som tillfredsställer behovet av skydd av områden. En närmare motivering och en diskussion om i vilka situationer ett sådant skydd skulle vara användbart återfinns i avsnitt 2.6.4, där utredningen föreslår inrättande av ett områdesskydd i 3 kap. KML. Det föreslagna kulturreservatsinstitutet i miljöbalken tillfredsställer behovet av områdesskydd för kulturmiljöer i vissa avseenden. Även om det kan hävdas att det inte är av avgörande betydelse i vilken lagstiftning ett områdesskydd återfinns när villkoren i övrigt är likartade och det är samma myndighet (länsstyrelsen) som handhar skyddet, anser dock Kulturarvsutredningen att en lösning där begreppet kulturreservat återfinns i KML medför enklare och tydligare ansvarsfördelning mellan kulturmiljövården och naturvården. Huvudskälet till att regler om kulturreservat bör finnas i KML är att frågor om skydd för kulturlandskap då kan lösas i ett nära sammanhang med bevaran- defrågor för bebyggelse och andra anläggningar som utgör en integrerad del av kulturvärdet för det ifrågavarande området.

Administrativa traditioner och handläggningskultur skiljer sig något åt mellan kulturmiljövården och naturvården. För handläggare som huvudsakli- gen arbetar med ärenden inom ett lagstiftningsområde kan det kännas främ- mande att ge sig in i tillämpningen av en annan lag. Systemet i NVL med skilda skyddsinstitut: naturreservat resp. naturvårdsområde, beroende på om skyddet skall vara så ingripande att ersättning skall utgå eller inte, har ingen motsvarighet i KML och är främmande för kulturmiljövårdens arbetssätt. Man torde därför kunna förutse ett större mått av effektivitet om de resp. skyddsreglema får tillämpas av dem som har störst erfarenhet av det lagsam— manhang där de hör hemma. (I miljöbalksförslaget finns ingen motsvarighet till skyddsformen naturvårdsområde.)

När det gäller skyddsinsatser inom kulturlandskapet bör givetvis arbetet bedrivas i samarbete mellan de olika expertområdena inom länsstyrelsen. Ex- pertområdena miljövård och kulturmiljö berörs nomialt alltid, men också lantbruk, och ibland den fysiska planeringen. Valet av skyddsform — naturre- servat eller kulturreservat — bör vara beroende av vilken aspekt som är den dominerande för skyddet. Om det gäller slåtterängar där floravården står i centrum, bör även lador kunna skyddas i föreskrifterna för ett naturreservat. På motsvarande sätt bör det kunna ingå områden med en avancerad floravård i ett större kulturreservat där huvudsyftet med skyddet är t.ex. en fäbodmiljö eller ett dikningssystem.

Utredningen vill således återkomma till frågor om hur ett områdesskydd för kulturmiljöer, bl.a. inom den kulturpräglade naturmiljön skulle kunna in- fogas i KML på ett sätt som bättre ansluter till aktuella regleringsbehov och traditioner (se vidare avsnitt 2.6.4).

1.4. Plan- och bygglagen 1.4.1 Gällande regler för kulturmiljön

PBL innehåller bestämmelser som på flera olika plan och många sätt har be- tydelse för kulturmiljön, antingen reglerna främjar bevarande eller exploate— ring. PBL innehåller också de regler om bl.a. lovprövning, vars samordning med KML utredningen särskilt skall undersöka.

Översiktlig planering

Lagen är knuten till NRL och tillämpningen av den skall alltså vara förenlig med hushållningsaspektema i den lagen. Dessa skall komma till uttryck på ett övergripande sätt i den översiktsplan som skall finnas aktuell för varje kom- mun och som skall ange grunddragen för den avsedda användningen av mark- och vattenområdena samt hur den byggda miljön skall utvecklas och bevaras. I översiktsplanen skall anges hur kommunen avser att tillgodose re- dovisade riksintressen enligt NRL. Översiktsplanen har särskild betydelse som underlag för beslut enligt de lagar som är knutna till NRL. Den är dock inte bindande för myndigheter och enskilda.

Genom en ändring av 8 kap. 7 & RF, som trätt i kraft den 1 januari 1995 (prop. 1993/94:116, 1993/94zKU36 och 1994/951KU7) har öppnats en möj- lighet för riksdagen att bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om till- ståndsplikt i fråga om åtgärder med byggnader och anläggningar. Avsikten har varit att bemyndigandet skall kunna användas för att genom vidaredelega- tion till kommunerna ge dessa möjlighet att i resp. översiktsplan besluta om vilka åtgärder som kräver lov, dvs. lättnader eller skärpningar av lovplikten inom de ramar som anges i PBL. Något bemyndigande har emellertid inte därefter föreslagits riksdagen eller beslutats av denna på eget initiativ. Det är därför fortfarande inte möjligt för kommunerna att i sina översiktsplaner reglera lovpliktens omfattning. En sådan reglering kan dock ske i detaljplaner och områdesbestämmelser enligt vad som beskrivs nedan.

Bindande regleringsinstrument finns i bestämmelserna om detaljplan och om- rådesbestämmelser. Detaljplanen är huvudinstrumentet för att reglera markens användning och bebyggelsen inom kommunen. Alternativt till detaljplan får områdesbestämmelser antas för att syftena med översiktsplanen skall uppnås eller för att riksintressen skall säkerställas. Den praktiskt betydelsefulla skill- naden mellan detaljplan och områdesbestämmelser är att detaljplanen kan an- vändas för att tillskapa (eller begränsa) byggrätter, som garanteras för den genomförandetid som bestäms i resp. plan, medan områdesbestämmelser inte medför några rättigheter för sakägare, utan är ett rent regleringsinstrument.

Genom såväl detaljplan som områdesbestämmelser kan kommunen med— dela bindande bestämmelser för bevarandet av historiskt, kulturhistoriskt, miljömässigt eller konstnärligt värdefull bebyggelse. Sålunda kan särskilda regler ges för placering, utformning och utförande av byggnader, anlägg- ningar och tomter. Sådana regler som avser bevarandet av befmtlig bebyggel- se benämns varsamhets- resp. skyddsbestämmelser.

Varsamhetsbestämmelser kan användas för att för vissa fastigheter specifi— cera de generella reglerna i 3 kap. 10 & PBL i fråga om ändring av befintlig bebyggelse. Där anges att sådana ändringar skall göras så varsamt att bygg— naders särdrag beaktas och deras värden från bl.a. kulturhistorisk synpunkt tas till vara. Dessa alhnänna varsamhetsregler är sådana att sakägare måste re- spektera dem utan att kunna ställa krav på ersättning för den eventuella eko— nomiska skada som reglerna kan medföra och detsamma skall gälla även i fråga om särskilt meddelade varsamhetsregler.

Skyddsbestämmelser skall emellertid kunna medföra strängare bevarande— krav. De får meddelas endast beträffande sådana byggnader som enligt 3 kap. 12 & PBL är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. Genom skyddsbestämmelser skall krav kunna ställas på bevarande av byggnader i deras helhet eller i fråga om särskilda detaljer, även om bevarandet kan förutses bli kostsamt. Krav kan ställas t.ex. på att särskilda material och tekniker skall användas vid reparation och underhåll. Om inverkan av bestämmelserna avsevärt försvårar den pågående markanvändningen har sakägaren rätt till ersättning för ekonomisk skada.

Detaljplan och områdesbestämmelser kan också användas för att besluta om rivningsförbud. Även här gäller att möjligheten står öppen endast beträf- fande den särskilt värdefulla bebyggelsen enligt 3 kap. 12 & PBL. Ett beslut om rivningsförbud medför ersättningsskyldighet om den ekonomiska skadan för en sakägare är betydande.

Lovprövning

Lov för byggåtgärder — bygglov, marklov eller rivningslov — fordrar att åtgärderna i fråga är förenliga med förekommande detaljplan eller områdes- bestämmelser. Endast mindre avvikelser kan under särskilda omständigheter medges i lovärendet utan en föregående ändring av planen eller bestäm— melserna.

Vid sidan av lov kan besked om huruvida en byggåtgärd kan tillåtas på en viss plats meddelas som förhandsbesked. Ett förhandsbesked ger rätt till bygglov om en ansökan görs inom två år från beslutet.

Utöver vad som kan vara bestämt i en detaljplan eller områdesbestämmel- ser måste åtgärder som lov söks för uppfylla de egenskapskrav på bygg- nader, andra anläggningar, tomter och allmänna platser m.m. som ställts upp i 3 kap. PBL. Nya byggnader skall placeras och utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur— och kul- turvärdena på platsen. Byggnader skall ha en yttre form och färg, som är lämplig för byggnaderna som sådana och ger en god helhetsverkan (3 kap. 1 & PBL). Beträffande befintliga byggnader har redan nämts kraven i 3 kap. 10 & PBL på att ändringar skall vidtas med varsamhet och så att byggnader behåller sin särart och sina värden. Även underhållsåtgärder, som inte medför att byggnaden ändras, skall anpassas till befintliga byggnaders värde och till omgivningens karaktär (3 kap. 13 5 första stycket PBL).

Beträffande byggnader som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhis- torisk, miljömässig och konstnärlig synpunkt är enligt 3 kap. 12 & kraven på ändringar ännu starkare; sådana byggnader får inte förvanskas. Sådana bygg- nader skall också underhållas så att deras särart bevaras (3 kap. 13 å andra stycket).

Egenskapskraven för byggnader gäller i tillämpliga delar också för andra anläggningar, tomter, allmänna platser m.m.

Vilka slags åtgärder som kräver lov har angetts i 8 kap. PBL. Efter lagändringar den 1 juli 1995 (prop. 1993/94:178, 1993/941B0U18, SFS 19941852) har bygglovsprövningen begränsats till att avse lokaliseringen samt den närmare placeringen och yttre utformningen av byggnader m.m., medan de tekniska egenskapskraven överförts till en ny lag (l994z847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m. Vidare har öppnats en möjlighet för kommunerna att genom besluti detaljplan helt befria byggnader och anläggningar från kravet på bygglov inom planområdet. I beslutet får som villkor uppställas att åtgärderna skall utföras på det sätt och inom den tid som anges i beslutet. Bygglovsbefrielse får inte medges om bygglov krävs för att tillvarata grannars intressen eller allmänna intressen (prop. 1993/94:178 s. 56).

För prövningen av de tekniska egenskapskraven gäller ett system — reg- lerat i 9 kap. PBL — i vilket byggherren gör en anmälan till byggnadsnämnden (eller motsvarande nämnd) i kommunen med en specificering av tilltänkta åt- 7l

gärder. Detta prövningssystem gäller också vid ändringsarbeten. Den byggande har ansvaret för att åtgärderna uppfyller de krav som ställs i detalj- planen, 3 kap. PBL och lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m.. Byggnadsnämndens roll är av tillsynskaraktär och tillsynen kan grunda ingripande mot olagliga åtgärder enligt närmare regler i 10 kap. PBL.

Åtgärder som —i den mån kommunen inte beslutar om bygglovsbefrielse — alltjämt fordrar lov innan de får utföras är uppförande av byggnader m.m., tillbyggnader och ändrad användning av byggnader, helt eller delvis. Inom detaljplaneområden gäller dessutom lovplikt för omfa'rgning, byte av fasad- beklädnad och taktäckningsmaterial och andra ändringar som avsevärt påver- kar byggnaders yttre utseende (t.ex. nya dörr- eller fönsteröppningar), upp— sättning och väsentlig ändring av skyltar eller ljusanordningar samt uppfö- rande, tillbyggnad och ändring av ekonomibyggnader för jordbruk, skogs- bruk eller därmed jämförlig näring.

Särskilda lättnader i lovplikten - även inom detaljplaneområden — gäller för vissa åtgärder beträffande en- eller tvåbostadshus. Förutom den mer allmänt bekanta lovfriheten för mindre komplementbyggnader (”friggebodar”), mu- rar, plank och skärka i anslutning till bostadshuset, får sådana hus färgas om utan lov, om byggnadens karaktär därigenom inte ändras väsentligt.

Bygglovsplikt gäller inte bara för byggnader utan också för andra anlägg- ningar enligt närmare angivna regler i 8 kap. 2 & PBL.

Kommunen har andra möjligheter att reglera bygglovspliktens omfattning än den möjlighet att upphäva den inom detaljplaneområden som redan har nämnts. Även utanför detaljplaneområden kan bygglovsplikten minskas och det sker då genom områdesbestämmelser.

Ökning av bygglovsplikten kan beslutas för områden som utgör värdefulla miljöer, antingen genom detaljplan eller genom områdesbestämmelser. På detta sätt kan kommunen lovpröva omfärgningar — även av en- eller två— bostadshus samt byte av fasad- eller taktäckningsmaterial. Lovplikt kan också införas för underhållsåtgärder för bebyggelse som är särskilt värdefull enligt 3 kap. 12 & PBL.

Rivningslov krävs generellt för bygglovspliktig bebyggelse inom detalj- plan, såvida inte kommunen bestämmer annorlunda. Utanför detaljplanerat område kan kommunen införa rivningslovsplikt genom områdesbestämmel— ser.

Inom detaljplaneområden krävs marklov för schaktning och fyllning som medför en avsevärd ändring av höjdläget, om inte annat bestämts i planen. Marklovsplikt kan också införas inom detaljplaneområden för trädfällning el— ler skogsplantering. Kommunen kan också genom områdesbestämmelser för vissa slags områden av skydds- eller säkerhetsskäl införa marklovsplikt för schaktning, fyllning, trädfällning eller skogsplantering.

Ansökningar om lov skall beviljas om inte hinder mot åtgärderna möter i form av detaljplan, områdesbestämmelser eller de särskilda egenskapskraven

i 3 kap. PBL. Det betyder att hinder som inte återfinns i PBL utan i andra la- gar, som t.ex. KML, inte är något skäl att vägra ge lov. Om en byggnads- nämnd finner anledning att anta att en åtgärd som kräver lov, eller som aktua- liseras genom en bygganmälan, fordrar tillstånd av någon annan myndighet, skall nämnden upplysa den berörde om detta (8 kap. 25 å och 9 kap. 8 & tredje stycket PBL).

I många fall kan det givetvis vara öppet för olika bedömningar huruvida PBL medför hinder för att bifalla en lovansökning. Ett vägrat lov kan över- prövas enligt överklaganderegleri 13 kap. Den som slutligen nekas lov kan dock endast i två undantagsfall föra talan om ersättning för den ekonomiska skadan av att inte ha fått lov. Det ena fallet som kan utlösa ersättningsrätt är om kommunen vägrar att ge bygglov för en byggnad som skall ersätta en un- der de senaste fem åren riven eller förstörd byggnad, under förutsättning att ersättningsbyggnaden är i huvudsak likadan som den försvunna byggnaden. Det finns alltså en slags tidsbegränsad presumtion för att ersättningsbyggna- der skall få återuppföras. Om en ersättningsbyggnad enligt andra regler i PBL skulle bedömas vara olämplig på platsen, kan dock bygglov vägras, men så- lunda endast med risk för kommunen att behöva betala ersättning vid en prövning av ersättningsreglema i 14 kap. PBL.

Det andra fallet som kan ge rätt till ersättning är vägran att ge rivningslov. En sådan vägran kan grundas på tre skäl: 1) rivningsförbud gäller enligt de- taljplan eller områdesbestämmelser, 2) byggnaden behövs för bostadsför- sörjningen eller 3) byggnaden bör — även om detta inte bestämts i en detalj- plan eller områdesbestämmelser bevaras på grund av dess historiska, kul- turhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värde. Också i fall av vägrat rivningslov kan ersättningsreglema i 14 kap. PBL åberopas.

1.4.2 Kommunernas ansvar för byggnadsmiljöer m.m.

Frågan om kommunernas ansvar för kulturmiljön har tidigare varit föremål för överväganden och förslag av Plan- och byggutredningen i betänkandet (SOU 1994:36) Miljö och fysisk planering. Vissa av förslagen i det betän- kandet har genomförts i form av lagändringar i PBL med verkan från den 1 januari 1996 (prop. 1994/951230, bet. 1995/96:BoU 1, SFS 1995:1197). I betänkandet (SOU 1994:134) Överprövning av beslut i plan- och byggären- den läggs fram förslag som syftar till en effektivisering av den statliga kon- trollen enligt 12 kap. PBL. Dessa förslag har regeringen ännu inte tagit ställ- ning till på annat sätt än att frågan om överprövningen av plan- och byggbe- slut har överlämnats till Miljöbalksutredningen.

Erfarenheterna

Plan- och byggutredningen hade i uppgift bl.a. att utreda hur kulturmiljöhän- synen kunde ges en starkare ställning och att utvärdera hur PBL:s regler om ersättning till fastighetsägare har tillämpats och vilka effekter de har fått.

Utredningen redovisade sina resultat i betänkandet (SOU 1994:36) och fann med förbehåll för att det av Riksantikvarieämbetet förda registret över inventeringar och kulturrniljöprogram innehöll vissa brister — att kommuner- nas kunskapsunderlag om kulturmiljön var mycket ojämnt. För stora delar av landets yta även den med tätare bebyggelse saknades inventeringar helt. Denna omständighet måste observeras inför önskemålet att kommunerna skall kunna variera lovplikten i större utsträckning. Totalinventerin gar som beskri— ver hela byggnadsbeståndet var sällsynta, även för miljöer och områden som utpekats som de mest värdefulla. Selektiva inventeringar ansågs bristfälliga eller föråldrade. Kommunerna ansågs i hög grad undvika att precisera ambi— tionerna för sina kulturmiljöer och värdefulla bebyggelse, vilket kunde bero både på bristande underlag och en önskan att inte låsa kommande planering. Utredningen drog den slutsatsen att det i många kommuner fanns en diskre- pans mellan det ansvar kommunerna har för kulturmiljön inom ramen för det allmänna planläggnings- och byggandeansvaret, och den kunskap som kom- munema förfogar över för att fullgöra detta ansvar (3. 130).

Plan- och byggutredningen övervägde även de kulturella aspekterna på be- hovet av grönområden (s. 98) och fann att det även i dessa avseenden förelåg brister hänförliga till kommunerna. Utredningen ansåg att den bristande kun- skapen om de kulturella värdena i parker, trädgårdar och kyrkogårdar var den viktigaste förklaringen till att tillgänglig skyddslagstiftning i så liten omfatt- ning har använts. Omkring 160 slott och herrgårdar med parker är kultur- skyddade. Av dessa har bara fyra anläggningar särskilda vård- och restaure- ringsplaner för själva trädgården. Att trädgårdar och alléer som inte hör sam- man med kulturhistoriskt intressanta byggnader skyddas liksom parker fann utredningen vara ytterst sällsynt.

I betänkandet redovisades också sammanfattningen av en undersökning gjord av Statens lantmäteriverk (rapport 199417) om ersättning vid bevarande av kulturhistoriskt intressant bebyggelse. Undersökningen, som avsåg Älvs- borgs län, gav en uppfattning om i vilken mån skyddsreglema i PBL för sär- skilt värdefulla byggnader och miljöer hade tillämpats. Under de första sex åren sedan PBL trätt i kraft hade i länet 91 detaljplaner och en områdesbe- stämmelse antagits som i något avseende kan karakteriseras som bevarande- plan, av totalt 676 antagna planer och 14 områdesbestämmelser. De flesta av dessa reglerade inte bevarandet längre än att de objekt som skall bevaras ut- pekades och de i PBL gällande hänsyns- och varsamhetsreglema citerades. 38 planer innehöll rivningsförbud och/eller skyddsbestämmelser (enligt stu- diens klassificering). Av dessa planer innehöll 35 rivningsförbud för totalt 63 fastigheter varav kommunen ägde 29. 14 planer med totalt 27 fastigheter hade

fått skyddsbestämmelser. Endast två av dessa avsåg även interiörer. Av de 38 planerna var det endast fem som enligt planbeskrivningen hade tillkommit en- bart i bevarandesyfte. Ingen områdesbestämmelse innehöll skyddsbestäm- melser eller rivningsförbud.

Genom intervjuer med stadsarkitekter m.fl. framkom att i två fall hade nå- gon mer utvecklad ersättningsberäkning skett, men ersättning hade inte utbe- talats i något fall. En kommun hade budgeterat medel för ersättning till fastig- hetsägare.

1.4.3. Nya regler om ökad miljöhänsyn i PBL

De ändringar som trädde i kraft i PBL den 1 januari 1996 medför krav på ökad miljöhänsyn i den fysiska planeringen. Ett syfte med de nya bestäm- melserna var att förstärka översiktsplaneringen. Bestämmelserna om över- siktsplanens innehåll vidgades, bl.a. så att kraven på underlag om natur- och kulturvärden stärks. Vidare tydliggjordes översiktsplaneringens roll i fråga om områden av riksintresse, så att översiktsplanen skall innehålla en redo- visning av hur kommunen avser att tillgodose de angivna intressena. Läns- styrelsens uppgift att tillhandahålla planeringsunderlag samt att tillvarata och samordna statens intressen markerades ytterligare. Översiktsplanens uppgift i fråga om bevarande och utveckling av den byggda miljön förtydligades. Med byggd miljö avsågs den helhet inom vilken, förutom bebyggelsen, även andra anläggningar samt vegetation, parker och andra grönområden ingår (prop. 1994/95:230 s. 54).

Som motiv för förstärkningen av kraven på redovisningen av riksintressen i översiktsplanema anförde regeringen att de hittillsvarande erfarenheterna av översiktsplaneringen visat på brister. Planerna har inte alltid reflekterat en dialog mellan stat och kommun utan tenderat till att bli sammanställningar av centrala statliga myndigheters anspråk. Det har funnits oklarheter i fråga om kunskapsförsörjning och om formerna för hur riksintressen läggs fast och hanteras. Regeringen konstaterade att nya kunskaper och värderingar i fråga om bl.a. kulturmiljövården bör medföra att underlaget om riksintressen suc- cessivt utvecklas. Enligt regeringens mening är frågan om vilka områden som skall anges som riksintressen nära förknippad med prövningen enligt skilda speciallagar. Om ett område har getts ett rättsverkande skydd eller tagits i anspråk för ett ändamål, t.ex. genom ett förordnande enligt NVL eller beslut enligt väglagen, saknas normalt anledning att fortsättningsvis hävda området som ett riksintresse. En väsentlig del av myndigheternas översyn kan därför bestå i att avgränsa de områden där ett starkt skydd enligt NRL är nödvändigt i avvaktan på ett slutligt ställningstagande enligt speciallagar; Områdena bör avgränsas och preciseras ytterligare. Om alltför omfattande områden utpekas,

finns en risk för att översiktsplanens betydelse som vägledning för efter- följande beslut försvagas (prop. 1994/95:230 s. 57).

Regeringen anförde vidare att kommunernas underlag om kulturmiljö- frågor i översiktsplanema var mycket växlande och att det inte alltid åter- speglades i tillämpningen av PBL i enskilda ärenden eller i form av ställ- ningstaganden i översiktsplanen till hur kulturrniljöfrågor skall behandlas. Genom förtydligandet av länsstyrelsens uppgifter och ansvar i översikts— planeringen avses länsstyrelsen i större utsträckning kunna verka för att över- siktsplanen grundas på nödvändig kunskap om bl.a. kulturmiljöns innehåll. Den statliga kulturmiljövården är så uppbyggd att länsstyrelserna i frågor om kunskapsuppbyggnad bör kunna stödja sig på länsmuseema. Vidare förut- satte regeringen att staten, i första hand genom Riksantikvarieämbetet, tar ansvar för metod- och teknikutvecklingen för inventeringsarbetet. Läns- museeema bör utveckla sin kompetens så att de kan tillgodose de råd- givningsbehov och tillhandahålla de tjänster som kommunerna efterfrågar (prop. 1994/95:230 s. 87).

I propositionen markerades att de två allmänna intressena kulturmiljövård och naturvård även om de i vissa fall utgår från skilda värderingar i prak- tiken ofta sammanfaller och förstärker varandra (prop. 1994/95:230 s. 34). Propositionen hade en särskild inriktning på tätorternas grönområden. Krav har därför uppställts på att bebyggelsemiljön inom sammanhållen bebyggelse skall utformas med hänsyn till behovet av parker och andra grönområden (2 kap. 4 & PBL) och att detta behov också bör redovisas i översiktsplanen.

För säkerställande av grönområden har införts regler i 3 kap. PBL om krav på byggnader m.m. att tomter, allmän platsmark och områden för andra anläggningar än byggnader, vilka områden är särskilt värdefulla från histo- risk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt, inte får förvan- skas i de avseenden de omfattas av skyddsbestämmelser i en detaljplan eller områdesbestämmelser (3 kap. 14 å). Samtidigt infördes möjligheten att med- dela skyddsbestämmelser för sådana särskilt värdefulla tomter m.m., vilka sålunda kom att i huvudsak regleringsmässigt jämställas med särskilt värde- fulla byggnader enligt 3 kap. 12 & PBL (5 kap. 7 & första stycket punkt 4 PBL).

Samverkan mellan natur- och kulturvärden angavs i propositionen vara i behov av ytterligare utvecklingsarbete. Berörda centrala myndigheter, dvs. främst Riksantikvarieämbetet och Statens naturvårdsverk, borde därför i samverkan med Boverket inrikta sig på att göra utarbetade analyser av natur- och kulturvärdena (prop. 1994/95:230 s. 89).

Plan- och byggutredningen hade föreslagit vissa ändringar i ersättnings- reglerna enligt PBL. Regeringen ansåg emellertid att ersättningsreglerna borde bli föremål för ytterligare överväganden i samband med Plan- och byggutredningens fortsatta arbete, bl.a. i vad avser de ekonomiska effekter— na. Detta arbete beräknas bli redovisat under hösten 1996.

1.4.4. Överväganden om ansvarsfördelningen mellan stat och kommun

Några principiella förändringar i ansvarsfördelningen stat-kommun är inte aktuella. Kommunernas arbete för att säkerställa kulturhistoriska värden bör underlättas genom en ändring i PBL så att variationer i bygglovspliktens omfattning kan beslutas på ett enklare sätt än genom detaljplan eller områdesbestämmelser.

Ett viktigt syfte med plan- och bygglagen var att bevarandefrågor skulle ägnas ökad uppmärksamhet i den kommunala planeringen och tillstånds- prövningen. Genom PBL fick kommunerna också större möjligheter än tidigare att säkerställa ett bevarande av kulturhistoriskt och miljömässigt vär- defull bebyggelse. I plansystemet är huvudinstrumenten rivningsförbud, skyddsbestämmelser samt ökad lovplikt i områden som utgör en värdefull miljö. I den ordinarie lovprövningen finns bestämmelser om varsamhet och andra hänsynstaganden till den befintliga bebyggelsens och omgivningens värden, vilka egenskapskrav också delvis innebär ökade möjligheter i förhål- lande till de tidigare gällande reglerna. Systemet kompletteras av regler som innebär att planer och egenskapskrav skall respekteras av de byggande även i fråga om åtgärder som inte är lovpliktiga och att byggnadsnämndema inte bara får, utan också i vissa fall är skyldiga att ingripa mot överträdelser och verka för rättelse.

En grundsten i plan- och bygglagstiftningen är att i första hand kommu- nerna skall råda över den fysiska planeringen och sålunda avgöra vilken be- byggelse som skall tillkomma och vilken som skall bevaras. De statliga möj- ligheterna till ingripande är begränsade till att tillgodose riksintressen enligt NRL samt att reglera mellankommunala frågor och frågor som rör hälsa och säkerhet.

Plan- och byggutredningen har nyligen utvärderat hur kommunerna har uppfyllt sitt bevarandeansvar. Föga överraskande fann utredningen att varia- tionerna mellan landets då 286 (nu 288) kommuner var stora. En följd av PBL var ju att kommunernas frihet vidgades i förhållande till den ordning med statlig överprövning som förekom tidigare. Att kommunerna använt de nya möjligheter som PBL gett dem på skilda sätt ligger sålunda i sakens na- tur. Detta har även präglat bevarandeambitionema och lett till mer eller mindre goda resultat.

Plan- och byggutredningens förslag har lett till lagändringar som trätt i kraft så nyligen som den 1 januari 1996. Ändringarna syftar bl.a. till att stärka riksintressenas ställning i översiktsplaneringen.

De justeringar av regelsystemet som sålunda nyligen trätt i kraft bör givet- vis få verka någon tid innan något omdöme kan fällas om deras effektivitet.

Att föreslå ytterligare lagändringar som skulle medföra ändring av an— svarsförhållandena mellan staten och kommunen måste mot denna bakgrund framstå som varken önskvärt eller realistiskt. Utredningen konstaterar alltså att det knappast finns utrymme att lägga fram några sådana mer ingripande förslag.

En stor del av landets byggnadsminnen ligger inom områden där detaljplan gäller och markanvändningen således är reglerad. I vissa fall innehåller pla- nerna bevarandebestämmelser enligt PBL. Planbestämmelser kan således fungera för att ge byggnadsminnet ett utökat skydd. I den enkät till läns- styrelserna som utredningen har genomfört har uppgetts att 24 % av bygg- nadsminnena också skyddas genom skyddsbestämmelser i detaljplan eller områdesbestämmelser. Det kan dock inte uteslutas att enkätsvaren inte endast avser skyddsbestämmelser enligt PBL i egentlig mening utan också använd- ningsbestämmelser, ofta benämda ”Q” och ”q” i kommunala plansamman- hang, som inte på samma sätt binder markägarna vid ett bevarande av befint- lig bebyggelse.

Det skydd som enkätsvaren syftar på är sannolikt i få fall lika långtgående som byggnadsminnesskyddet och har inte av länsstyrelserna bedömts vara av den arten att det skulle kunna ersätta detta. Enkäten ger en bild av ett i stort sett friktionsfritt samarbete i de fall där ett skydd enligt KML bekräftas genom kommunala beslut.

Kommunerna använder dock enligt de flesta länsantikvariers uppfattning inte i tillräcklig och avsedd omfattning de skyddsinstrument som står till buds inom PBL-systemet. Detta leder till ett ökat tryck på staten att i stället ta an- svar för skyddet genom byggnadsminnesförklaringar.

Som utredningen tidigare konstaterat är det inte överraskande att deti vissa fall råder delade meningar om hur kommunerna borde använda PBL i beva- randesyfte och om vilka resurser som borde satsas på ett aktivt kommunalt bevarandearbete. De statliga skyddsinstrumenten i KML bör och kan givetvis användas i betydligt mindre omfattning än de motsvarande instrumenten i PBL. Endast den del av bebyggelsen som framstår som en väsentlig del av vårt kulturarv i ett nationellt perspektiv bör sålunda i första hand omfattas av åtgärder med stöd av KML. Kommunerna bör delta i arbetet med att säker- ställa även nationella bevarandeintressen, så som dessa har kommit till uttryck i riksintressedefrnitionema med stöd av NRL. Dessa kan ju också mycket väl sammanfalla med de lokala. Staten bör däremot inte söka styra de kommunala bedömningarna av hur de lokala intressena bäst bör tas till vara.

I den mån man kan tala om en ”ansvarsfördelning” mellan staten och kommunerna för bevarandet av den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen måste man sålunda ha respekt för de grundläggande rollskillnadema. Samar- betet mellan staten och kommunerna i bevarandefrågoma bör utvecklas så att det instrument som är lämpligast i varje situation kommer till användning. Likaväl som PBL kan användas för att säkerställa bebyggelse av ”bygg-

nadsminnesklass”, bör KML öppnas för en mer flexibel tillämpning med av- seende på bebyggelse, som måhända inte i alla avseenden uppfyller de hittills gängse föreställningama om vad som är ”synnerligen märkligt”, men där sta- ten ändå ligger närmast till hands att vara aktiv för ett bevarande. Detta reso- nemang kan förefalla tydligast peka mot bebyggelse inom riksintresseområ- dena, som ju per definition är en nationell angelägenhet.

Beträffande huvuddelen av kulturrninnesvårdens riksintressen gäller dock att bevarandet är en för stat och kommun gemensam fråga, vars lösning bör vara en överenskommelse i översiktsplanen eller i andra sammanhang. Ett statligt agerande kan ibland vara lämpligast, t.ex. när staten har engagerat sig i bevarandet genom bidragsgivning eller i vissa situationer när avtal om markvård träffats. Det kan också vara fallet i vissa miljöer och för vissa ob- jekt när inget behov finns av tillsyn av andra skäl än de rent kulturhistoriska och särskilda inventerings- eller planeringsinsatser genomförts genom statliga initiativ.

Utredningen återkommer i avsnitt 2.5.2 till frågan om hur KML kan ut- formas för att möjliggöra ett effektivare statligt agerande.

Förslag om ökade möjligheter att variera lovpliktens omfattning

Det finns dock en förutsedd, men ännu inte prövad möjlighet att förbättra kommunernas möjlighet att använda PBL:s bevaranderegler. Som framgick av avsnitt 1.4.1 trädde den 1 januari 1995 i kraft en ändring av 8 kap. 7 & RF, varigenom öppnades en möjlighet för riksdagen att via regeringen till en kommun överlämna normgivningsmakt beträffande tillståndsplikt i fråga om åtgärder med byggnader och anläggningar. Syftet med grundlagsändringen var att ge kommunerna möjlighet att genom bindande bestämmelser i över- siktsplanema, dvs. genom föreskrifter i RF:s mening, reglera lovpliktens om- fattning. Tanken var att en reglering i denna form skulle kunna vara enklare för kommunerna att hantera än den metod som nu står till buds i form av re- glering främst genom områdesbestämmelser (jfr SOU 1993194 5. 197 f, prop. 1993/94:116 s. 20). Som nämnts förut har reformen inte fullföljts och det nödvändiga bemyndigandet saknas fortfarande i PBL. ' Erfarenheterna torde ha visat att kommunerna inte har använt sig av möj- ligheterna att variera lovplikten i den utsträckning som det fanns anledning att anta då PBL antogs. I vart fall har mycket få beslut om ökad lovplikt i värde- fulla områden kunnat noteras. Det kan finnas olika anledningar till detta för- hållande, alltifrån en uppfattning att lovpliktshöjning inte är ett önskvärt in- strument för att säkerställa kulturvärden, till att det är krångligt och resurskrä- vande att anta områdesbestämmelser för att säkerställa en i och för sig önsk- värd förhandskontroll av tillkommande bebyggelseåtgärder. Kulturarvs-

utredningen finner det angeläget att så långt möjligt förenkla förfarandet för att genomföra variationer i lovplikten.

Det är viktigt att möjligheten enligt 8 kap. 6 & PBL att bygglovspröva änd— ringar av byggnaders yttre utseende och underhållsåtgärder för de särskilt värdefulla byggnaderna i ett område som är en värdefull miljö verkligen kommer till användning i de fall där det är motiverat. Detta hindrar inte att möjligheterna att reglera bör gälla även lättnader i bygglovsplikten och andra lovpliktsvariationer, dvs. sådana som rör rivningslov och marklov. Utred- ningen föreslår att ett bemyndigande av avsett slag nu beslutas i fråga om PBL.

Som framgår av 1 kap. 3 & första stycket PBL är översiktsplanen en vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden samt om hur den byggda miljön skall utvecklas och bevaras. Översiktsplanen ärinte bindande för myndigheter och enskilda. Det föreslagna bemyndigandet kan i och för sig utformas som ett undantag från denna princip. Bemyndigandet är endast avsett att reglera det administrativa förhållandet att lovplikt skall gälla i enlighet med andra, närmare angivna regler i PBL. Inga bindande regler om hur lovprövningen skall utfalla bör däremot ges i denna ordning. Det är där- för enligt utredningens mening inte nödvändigt att beslutet om lovpliktens omfattning utgör en del av själva översiktsplanen. Det skulle kunna bli onödigt komplicerat om beslut om lovpliktsvariationer måste följa förfaran- dereglema för antagande av översiktsplan.

Det är dock angeläget att beslutet avspeglar intentioner som återfinns i översiktsplanen. Av detta skäl bör beslutet fattas i anslutning till att över- siktsplanen antas eller ändras eller att ställning tas till dess aktualitet. Frågan om det lämpliga i att variera lovplikten kan därmed beslutas i naturligt sam- band med de frågor som i övrigt skall behandlas i översiktsplaneringen.

Lagtekniskt kan bemyndigandet utformas som en ny 2 5 till 16 kap. enligt författningskommentaren, avsnitt 8.4.

Utöver vissa hänvisningsbestämmelser är några ytterligare ändringar i PBL enligt utredningens mening inte påkallade.

1.4.5. Överväganden om samordningen mellan KML och PBL

Någon samordningsregel i PBL i förhållande till KML och speciellt fomlämningsskyddet bör inte införas.

PBL och KML är inte legalt kopplade till varandra. Följaktligen är de båda lagarna parallellt och överlappande tillämpliga. Det är alltså inte så att ett till- stånd som ges enligt den ena lagen innefattar ett tillstånd som borde ges enligt 80

den andra, utan tillstånd måste i förekommande fall sökas och erhållas enligt båda lagarna för att en tilltänkt åtgärd skall få utföras.

Enligt många lagar med betydelse för markanvändningen gäller den ord- ningen att lagarna inte får tillämpas i strid mot detaljplan eller områdesbe- stämmelser enligt PBL. Så är fallet t.ex. med NVL. Detta gäller dock inte KML. Tillstånd kan sålunda vägras enligt KML t.ex. till ingrepp i en forn- lämning eller ändring av ett byggnadsminne, trots att sådana åtgärder uttryck- ligen förutsätts i en detaljplan.

Vissa regler som i praktiken fungerar samordnande finns dock. I 12 kap. PBL finns regler som ger staten vissa möjligheter till ingripande mot en kommun som i sin planering inte tillgodoser riksintressen enligt NRL, bl.a. kulturrninnesvårdens intressen. Länsstyrelsen kan sålunda upphäva detaljpla- ner och områdesbestämmelser som äventyrar riksintressen och regeringen kan i sista hand utfärda planföreläggande för att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser för att säkerställa riksintressen. Läns- styrelsen kan också förordna att beslut om lov eller förhandsbeslut inom när- mare angivna områden kan överprövas och inte får gälla i awaktan på denna prövning. Däremot finns ingen rätt för statliga myndigheter att överklaga kommunala beslut enligt PBL, utom i fall då en myndighet företräder traditio- nella sakägarintressen, t.ex. därför att den förvaltar fastigheter.

Vissa bestämmelser finns också i KML som syftar till samordning. Beslut om byggnadsminnesförklaring får sålunda inte tillkomma utan att den berörda kommunen fått tillfälle att yttra sig och kommunen skall också få kopior av länsstyrelsens beslut i byggnadsminnesfrågor (11 och 12 %& KMF). Dessa bestämmelser talar för att kommunen också har rätt att överklaga beslut om byggnadsminnesförklaring (jfr Riksantikvarieämbetets allmänna råd [l991z3] Byggnadsminnesförklaring, s. 77). Däremot har en kommun inte rätt att överklaga beslut att inte förklara en byggnad som byggnadsminne; endast Riksantikvarieämbetet har den möjligheten (3 kap. 19 å andra stycket KML). Vissa andra beslut enligt KML får en kommun dock enligt uttrycng bestäm- melse överklaga: gränsbestämning och särskilda föreskrifter inom fomläm- ningsområden, samt beslut i fråga om tillstånd till ingrepp i fornlämningar (2 kap. 24 & KML).

Den rådande ordningen med dubbelprövning har tillkommit efter tämligen ingående överväganden i samband med PBL:s tillkomst (jfr prop. 1985/86:1 s. 447 och 581 samt prop. 1985/86290 s. 132). Före PBL gällde att bygg- nadsnämnden med stöd av 56 ä 1 mom. första stycket byggnadsstadgan (l959:612) i ett ärende om byggnadslov skulle se till att åtgärden i fråga inte stred mot vissa uppräknade lagar, bl.a. NVL, väglagen (l971:948) och mil- jöskyddslagen (1969z387). Däremot fanns inte lagen (l960:690) om bygg- nadsminnen och lagen (1942:350) om fornminnen bland de lagar som bygg— nadsnämnden hade att bevaka.

I det till Lagrådet remitterade förslaget till ny plan- och bygglag ingick en bestämmelse som innebar att byggnadsnämnden i fall där fråga väckts om byggnadsminnesförklaring skulle avvakta med att avgöra ett lovärende tills byggnadsminnesfrågan var avgjord. Denna bestämmelse fördes emellertid på Lagrådets rekommendation inte vidare till propositionen. Lagrådet, med vilket departementschefen instämde, hade hänvisat till möjligheterna att interimis- tiskt förbjuda åtgärder med en byggnad som var aktuell för byggnadsminnes- förklaring och byggnadsnämndens egna möjligheter att vägra rivningslov för värdefulla byggnader (prop. l985/86:l s. 736).

PBL kom att bygga på den huvudprincipen att byggnadsnämnden inte skall ha någon skyldighet att tillse att andra behövliga tillstånd finns innan lov meddelas. Nämndens uppgifter inskränktes till en skyldighet att upplysa sö- kanden om att sådana tillstånd kunde behöva inhämtas, i den mån nämnden fann anledning anta att detta kunde vara fallet (8 kap. 25 & PBL). Det yttersta ansvaret för att alla nödvändiga tillstånd föreligger, kom alltså att läggas på sökanden (prop. 1985/86:l s. 737).

Som i viss mån ett undantag från huvudprincipen framstod regeln i 8 kap. 24 & PBL enligt vilken rivningslov inte får lämnas så länge ett ärende om upprustningsåläggande enligt bostadssaneringslagen (1973z531) pågår beträf- fande den byggnad som rivningslov begärts för. Denna regel är dock numera upphävd sedan bostadssaneringslagen upphört att gälla den 1 juli 1994.

I fråga om dubbelprövning av åtgärder som berör fornlämningar och byggnadsminnen kom PBL sålunda inte att innebära någon nyhet i förhål- lande till det tidigare rättsläget, eftersom det inte heller enligt 1959 års bygg- nadsstadga funnits någon skyldighet för byggnadsnämnden att samordna prövningen av sådana ärenden.

Värdefull bebyggelse

Den överlappande regleringen i fråga om skydd av bevarandevärd bebyggelse medför alltså att rivningsförbud och bestämmelser om i vilka avseenden en byggnad inte får ändras och hur den skall underhållas kan meddelas enligt endera lagstiftningen med samma verkan mot byggnadens ägare. Teoretiskt är det därför också så att en kommun kan välja att skydda samma byggnad som en länsstyrelse redan har intresserat sig för och att byggnaden kan bli såväl byggnadsminnesförklarad som belagd med rivningsförbud och skydds- bestämmelser med stöd av PBL. En sådan situation kan åtminstone från fas- tighetsägarsynpunkt framstå som mindre tillfredsställande, men ingen besvä- rande konkurrens av denna art mellan en kommun och staten har kunnat förmärkas.

Att konkurrenssituationen inte uppstår beror givetvis först och främst på att det krävs inte obetydliga resurser för tillämpning av lagarna, och att det knappast finns något utrymme för ett regleringsöverskott. Genom samråd

mellan kommun och länsstyrelse kan dubbelarbete undvikas. Det finns exem- pel på skriftliga överenskommelser mellan länsstyrelsen och en kommun om vilka objekt som bör skyddas av resp. lagstiftning, t.ex. i Stockholms stad.

Det bör dock i sammanhanget nämnas att förfarandet enligt PBL skiljer sig en del från förfarandereglema i KML. En kommun är hänvisad till att an- vända förfarandereglema för antagande av detaljplan eller områdesbestäm- melser, med de många administrativa steg och den omfattande kommunika- tion som föreskrivs där. Länsstyrelsen har att iaktta betydligt mindre kompli- cerade regler enligt KML.

Också de ekonomiska implikationema är olika. Inför en byggnadsminnes- förklaring kan länsstyrelsen förhandla om och eventuellt utfästa bygg- nadsvårdsbidrag för att underlätta fastighetsägarens frivilliga medverkan. I kommunala budgetar har sällan rymts motsvarande bidragsmöjligheter. Där- emot har kommuner ibland möjlighet atti samband med planarbetet förhandla om olika lösningar med utgångspunkt i bebyggelse- och ägandeförhållandena såväl inom som utom planområdet.

Ersättningsreglema kan också inverka olika på statens resp. en kommuns beredvillighet att regleringsvägen bevara bebyggelse. Materiellt överens- stämmer ersättningsreglema i de båda lagarna.

Även om förfarandereglema i ersättningsfrågor är något olika i lagarna, kan man knappast påstå att de relativt obetydliga regelskillnadema på något systematiskt sätt medför att den ena instansen skulle ligga närmare till hands för att agera eller möta mindre hinder i sitt bevarandearbete än den andra. Sammanfattningsvis är det sålunda svårt att finna några olägenheter av att lagarna är överlappande eller att de står i någon konflikt med varandra i de be- rörda avseendena.

Det följer dock med de dubbla regleringsmöjlighetema ett delat ansvar för kommunerna och länsstyrelserna att kontinuerligt samråda om förestående initiativ enligt resp. lagstiftning.

Att lagarna tillämpas fristående från varandra kan däremot i vissa fall leda till vissa olägenheter. För att ändra en byggnadsminnesförklarad byggnad i något avseende som strider mot skyddsföreskrifterna fordras länsstyrelsens tillstånd. Beroende på vilken slags åtgärd det är fråga om i ett konkret fall kan det därutöver fordras bygglov och/eller en bygganmälan. Som framgått ovan utgör den omständigheten att åtgärderna rör ett byggnadsminne och att de kräver länsstyrelsens tillstånd inte någon omständighet som lagligen påverkar hanteringen hos byggnadsnämnden, frånsett att en byggnadsminnesförklaring givetvis markerar att byggnaden också vid en bedömning enligt 3 kap. 12 & PBL bör anses som särskilt värdefull från bl.a. kulturhistorisk synpunkt. Om byggnadsnämnden emellertid anser att åtgärderna inte medför någon för- vanskning av byggnaden, och inga andra hinder möter, skall den lagligen ge lov för de sökta åtgärderna och inte uppställa några hinder vid granskningen av bygganmälan.

Byggnadsnämnden skall dessutom upplysa om att tillstånd av annan myndighet krävs, dvs. i fråga om ett byggnadsminne länsstyrelsen. För att detta system skall fungera väl fordras att byggnadsnämnden aktivt känner till att lovansökningen eller bygganmälan berör ett byggnadsminne. Genom den ökande kommunala anslutningen till fastighetsregistrets planregisterdel, där upplysningar om bl.a. byggnadsminnesförklaring skall finnas, förbättras successivt förutsättningama för att byggnadsnämndema alltid skall ha aktuell information om byggnadsminnesförklaringar.

Om byggnadsnämnden ändå underlåter att lämna upplysning om att de tilltänkta åtgärderna fordrar länsstyrelsens tillstånd, finns det en risk för att den som vill utföra åtgärderna försummar att söka tillstånd. Det kan också tänkas att det lämnade lovet används som ett påtryckningsmedel mot länssty- relsen för att få den att ge motsvarande tillstånd eller lämna bidrag för att få sökanden att avstå från den tilltänkta åtgärden.

Byggnadsminnes skyddsområde

I en viss situation kan det framstå som mer troligt att den lagligt föreskrivna dubbelprövningen uteblir, nämligen om åtgärderna inte berör själva den byggnadsminnesförklarade byggnaden utan det område kring byggnaden som kan omfattas av bestämmelser enligt 3 kap. 2 & andra stycket KML om att området skall hållas i ett sådant skick att byggnadsminnets utseende och ka- raktär inte förvanskas. Avsikten med lagregeln om byggnadsminnesområde är i första hand att ägaren skall samråda med länsstyrelsen innan åtgärder ut- förs (prop. 1987/88:104 s. 50 och 87). I utfärdade skyddsföreskrifter anges ofta inte vidare än med de nyss angivna, ur lagen direkt hämtade, ordalagen vad områdesskyddet egentligen innebär. IRiksantikvarieämbetets allmänna råd (199113) Byggnadsminnesförklaring s. 56 rekommenderas en större grad av detaljering i fråga om vad områdesskyddet medför, särskilt i fråga om möjligheten att uppföra ytterligare byggnader, men dessa rekommendationer följs bara av vissa länsstyrelser och någon rättslig prövning som ger ytterliga- re klarhet i hur långtgående reglering som kan tillåtas ilskyddsområdet har inte förekommit.

Därmed finns det utrymme för en rad praktiskt vanliga frågor. Är det möj- ligt att inom ett byggnadsminnes skyddsområde utföra sådana i vissa fall utan lov tillåtna åtgärder som uppsättande av staket, skärmtak och skyltar, uppfö- rande av komplementbyggnader (”friggebodar”), plantering eller nedtagning av träd och häckar, eller får parkeringsplatser, marktäckning, terrasser och andra terrängändrande företeelser anläggas eller ändras utan tillstånd av läns- styrelsen? Sådana frågor kan givetvis inte besvaras annat än efter en prövning i varje enskilt fall. Det är dock angeläget att byggnadslagstiftningen och dess tillämpning inte fungerar på ett sätt som i praktiken medför att byggnadsmin-

nesreglema urholkas genom att tillstånd inte söks hos länsstyrelsen i fall där det borde ha skett.

En särskild risk för att länsstyrelseprövningen uteblir ligger sannolikt i att många åtgärder är befriade från lov enligt PBL eller enligt kommunala beslut med stöd av PBL om lovbefrielse. Sådana åtgärder kommer ofta inte till byggnadsnämndens kännedom innan de blir utförda. Byggnadsnämndens skyldighet att upplysa om att tillstånd av annan myndighet kan behövas blir sålunda utan betydelse. Om en sådan risk kan anses som en allvarlig för- svagning av byggnadsminnesskyddet, bör dock lösningen av problemet sna- rast inriktas på ett förtydligande av skyddet för byggnadsminnenas kring- områden i stället för på en höjning av lovplikten enligt PBL. Utredningen återkommer till denna fråga i avsnitt 2.6.3.

Som regel får man förutsätta att ägare och förvaltare av byggnadsminnen känner till vilka åtgärder som fordrar länsstyrelsens tillstånd och att de så- lunda också söker tillstånd där. Det kan påpekas att KML inte innehåller nå- gon regel om skyldighet för länsstyrelsen att underrätta den som söker och får tillstånd om att åtgärden kan behöva lov från byggnadsnämnden eller i vart fall bli föremål för en bygganmälan. Det kan därför finnas en viss risk också för den omvända situationen till den ovan beskrivna, nämligen att sökanden tror att länsstyrelsens tillstånd är tillräckligt och försummar att söka lov.

Kyrkliga kulturminnen

Kyrkobyggnader omfattas av bygglovsplikt på samma sätt som andra bygg- nader enligt PBL, dvs. både vid uppförande och ändring. Detsamma gäller begravningsplatser som uttryckligen nämns som bygglovspliktiga anlägg- ningar i 8 kap. 2 & första stycket punkt 9 PBL. Bygglovsplikten för ändring av anläggningar gäller dock endast väsentliga ändringar.

Nya kyrkobyggnader och begravningsplatser torde från flera utgångspunkter vara sådana åtgärder som påkallar detaljplaneläggning.

Dubbelprövning enligt både PBL och KML förekommer likväl endast i begränsad omfattning. Anledningen är givetvis att regleringen i KML tar sikte i första hand på kyrkliga kulturminnen som uppförts eller anlagts före år 1940. Endast vissa kyrkobyggnader och begravningsplatser som anlagts senare och som särskilt valts ut av Riksantikvarieämbetet omfattas därutöver. Inga helt nya kyrkobyggnader eller begravningsplatser skall prövas enligt KML. En ny kyrkobyggnad som uppförs på ruinerna av en gammal eller an- nars som ersättning för en försvunnen kyrka betraktas dock inte som ny.

Dubbelprövningen kommer sålunda i praktiken att omfatta främst ärenden som rör ändring av en kyrkobyggnads exteriör, sådana inre ändringar som har med handikappanpassning eller säkerhet att göra samt större ändringar eller utvidgningar av begravningsplatser.

För byggnadsnämndema torde det alltid stå klart huruvida en lovansökan berör en kyrkobyggnad, kyrkotomt eller en begravningsplats och att tillstånd för de åtgärder som lov söks för sålunda fordras också enligt 4 kap. KML. Det bör därför inte vara svårt för byggnadsnämndema att fullgöra sin upp- lysningsplikt enligt 8 kap. 25 & PBL. Just i fråga om de kyrkliga kultunnin- nena torde denna upplysningsplikt ändå inte spela någon avgörande roll, ef- tersom de kyrkliga organ som ansvarar för tillståndspliktiga åtgärder får för- utsättas känna till att tillstånd kan behövas såväl enligt PBL som KML.

Områden med fornlämningar

En annan situation i vilken de fristående prövningarna enligt PBL resp. KML kan komma i konflikt med varandra är den då bebyggelse skall tillkomma på platser som ligger vid eller i närheten av fornlämningar. Några bestämmelser i PBL som är direkt inriktade på förekomsten av fornlämningar finns inte. Det i och för sig självklara förhållandet att den kommunala planeringen och pröv- ningen av lovfrågor måste ta hänsyn till lagskyddade fornlämningar kommer till uttryck på andra sätt och i mer generella termer. Sålunda skall givetvis de mark- och vattenområden som har betydelse från allmän synpunkt på grund av sin betydelse för kulturmiljön så som föreskrivs i NRL respekteras även vid tillämpningen av PBL. Till de grundläggande kraven vid tillkomsten av ny bebyggelse hör också enligt 3 kap. 1 & PBL en placering och utformning av bebyggelsen som är lämplig med hänsyn till bl.a. kulturvärdena på plat- sen.

För att hävda riksintressen som inte tillräckligt tillgodoses i den kommu- nala planeringen eller vid lovprövningen finns regler i 12 kap. PBL som gör det möjligt för länsstyrelserna eller i sista hand regeringen att säkerställa in- tressena. Dock är långt ifrån alla skyddade kulturminnen av riksintresse.

Eftersom tillståndsprövningama enligt PBL resp. KML är formellt sett oavhängiga av varandra, kan en exploatering som negativt berör en fomläm- ning inte lagligen genomföras utan länsstyrelsens tillstånd, oavsett att alla kommunala och andra tillstånd har givits. Trots att den legala situationen så- lunda är klar, har det förekommit fall där kommunala och statliga åsikter om i vilken grad och hur kulturvärdena skall bevaras har brutits mot varandra på ett sätt som inte varit gagneligt från allmän synpunkt. Dessa fall har ofta sin orsak i olika uppfattningar om fomlämningsområdenas storlek.

Enligt 2 kap. 2 & KML hör till en fornlämning ett så stort område på mar- ken eller på sjöbotten som behövs för att bevara fornlämningen och ge den ett tillräckligt utrymme med hänsyn till dess art och betydelse. Gränserna för ett fomlämningsområde kan fastställas av länsstyrelsen, vilket skett i ca 250 fall i hela landet. När ett fomlämningsområdes gränser har fastställts betyder det i och för sig inte något starkare förbud än tidigare mot ingrepp inom området. Betydelsen av gränsfastställelsen är att den avgränsar det område inom vilket

man måste söka tillstånd för att få utföra ingrepp som t.ex. husbebyggelse, markarbeten, anläggning av vägar och ledningar m.m.

Uppgiften om antalet gränsfastställda områden kan jämföras med att det av Riksantikvarieämbetet förda fomminnesregistret innehåller ca 300 000 fomlämningsområden. Den vanliga situationen när åtgärder i närheten av fornlämningar blir aktuella är sålunda den att ingen i förväg säkert kan säga inom vilket avstånd från en fomlämnings synliga del som tillståndsplikten gäller. Länsstyrelserna har ibland hävdat en mer expansiv uppfattning om fomlämningsområdenas utbredning än kommunerna eller enskilda kunnat förutse. För den som anser att ett tilltänkt projekt ligger utanför det område som länsstyrelsen hävdar är fomlämningsområde finns det ingen annan möj- lighet att få denna fråga självständigt prövad än att begära att länsstyrelsen fastställer gränserna. Länsstyrelsens beslut kan överklagas till allmän för- valtningsdomstol.

Det går dock att få ett indirekt svar på frågan om fomlämningsområdes storlek genom att begära tillstånd till det tilltänkta ingreppet inom det förmenta fomlämningsområdet enligt 2 kap. 12 & KML. Vägras tillstånd kan tillstånds- frågan föras till regeringens prövning genom överklagande. Klaganden anför ofta i sådana sammanhang att den tilltänkta åtgärden inte berör fomlämnings- området (eller i vart fall inte medför någon skada för kulturvärdena). Rege- ringens beslut ger på det ena eller andra sättet besked även om områdesfrå- gan. Avslås överklagandet har därmed fastlagts både att åtgärden ansetts ligga inom fomlämningsområdet och att den inte lämpligen skall komma till utfö- rande. Lämnar regeringen tillstånd har därmed också avgjorts att åtgärden be- hövde tillstånd, dvs. att den berörde fomlämningsområdet Om åtgärden där- emot inte ansågs beröra fomlärnningsområdet lär det också framgå av rege- ringens beslut.

Det finns sålunda alltid möjligheter till ett rättskraftigt avgörande av hur stort fomlämningsområdet är.

Större exploateringar föregås normalt av planläggning och i planförfaran- det ingår samråd med länsstyrelsen. I förhållande till kommunen och de in- tressenter som kan ligga bakom ett planförslag blir det i sådana fall relativt ti- digt känt vilken uppfattning som länsstyrelsen har i frågan. Även härvidlag finns det dock vissa problem. Det har inträffat fall då fomlämningsföre- komsten först blivit förbisedd inom länsstyrelsen och ett samrådsyttrande så- lunda avgetts utan någon signal till kommunen eller andra att tillstånd an- tingen kan komma att vägras vid en prövning enligt KML eller att tillståndet kommer att vara förbundet med kostnadskrävande villkor för exploatören. I den mån sådana fall måste tillskrivas den mänskliga faktorn lär inte några lagändringar kunna påverka förhållandet. Det kan ändå finnas skäl att ställa frågan om fomlämningsförekomsten beaktas tillräckligti planeringen och om justeringar i regelsystemet skulle kunna leda till en bättre ordning.

Motsvarande frågor anmäler sig också vid lovprövning utan föregående planläggning. Som beskrevs ovan i fråga om byggnadsminnena utgör inte den omständigheten att en fomlämning kan skadas genom en byggnadsåtgärd något formellt hinder mot att lov ges, om inte något annat i PBL utpekat hin— der mot lov finns. Byggnadsnämnden är visserligen skyldig att upplysa sö- kanden att länsstyrelsens tillstånd fordras, men endast om nämnden finner anledning att anta att så är fallet. För att upplysningsplikten skall fungera krävs givetvis att nämnden (eller i realiteten en handläggare hos nämnden) in— ser att en fornlämning kan beröras och att den också har den uppfattningen att projektet ligger inom ett fomlämningsområde. Det finns exempel på att upp- lysningar om nödvändigheten av KML-tillstånd uteblivit och att projekt har kommit till utförande utan tillstånd. I sådana fall infinner sig dilemmat vad länsstyrelsen kan göra för att i efterhand få någon rättelse. Det kan då bli fråga om att bevilja tillstånd med villkor om en mer eller mindre kostnadskrä- vande arkeologisk undersökning. Det kan förstås också bli fråga om ett före- läggande att återställa fornlämningen eller dess miljö.

Från allmänhetens synpunkt kan det framstå som direkt stötande med in- gripande i efterhand när tillstånd har getts av kommunen efter vederbörlig prövning. Det är inte heller opinionsmässigt helt enkelt för länsstyrelsen att hänvisa till att dess ingripande är nödvändigt med hänsyn till att prövnings— ordningama inte är samordnade.

Samordningslösningar

En lösning på de beskrivna samordningsfrågoma vid tillståndsprövningen vore att efter mönster av den tidigare gällande bestämmelsen i 56 ä 1 mom. första stycket byggnadsstadgan göra lovprövningen beroende av att vissa an- dra författningsreglerade tillstånd, här närmast tillstånd enligt KML, först har inhämtats.

Nackdelen med en sådan ordning är att den dels lägger en ökad börda på byggnadsnämndema att ta reda på den fullständiga tillståndssituationen för varje enskilt lovärende. Dessutom får man fråga sig vad som skall gälla i fall där lov inte behövs, utan ärendet hos nämnden endast aktualiseras genom en bygganmälan med den förhållandevis korta tid som ställs nämnden till buds för att ta initiativ. Skulle nämnden inte mäkta med den tänkta gransknings- uppgiften inställer sig en ändå mer definitiv situation än med dagens ordning; sökanden har ju alla skäl att förvänta sig att han får bygga utan vidare under- sökningar från hans sida.

En variant som ligger mellan dagens ordning och den nyss skisserade vore att föreskriva att lovprövningen skall anstå tills frågan om tillstånd enligt KML har klarlagts på motsvarande sätt som tidigare föreskrevs i 8 kap. 24 & PBL för fall där upprustningsåläggande för en fastighet hade begärts. En så- dan lösning skiljer sig visserligen föga från den nyss diskuterade regeln.

Skillnaden ligger närmast i det att när KML-ärendet är avgjort, så skall lov- prövningen återupptas och det ärendet avgöras endast enligt reglerna i PBL. I praktiken lär dock en vägran att ge tillstånd enligt KML peka på tungt vä- gande omständigheter också i PBL i form av hänsynstaganden till kulturvär- den. I sådana fall lär lovprövningen kunna medföra att också lov vägras.

För att endera modellen skall fungera fordras att det utan större undersök- ningar står klart för byggnadsnämndema att lovansökningen också implicerar en prövning enligt KML. Det under fastighetsregistret förda planregistret till- förs nu uppgifter om fornlämningar. Genom den successivt allt större kom- munala anslutningen till planregistret finns ökande förutsättningar för bygg- nadsnämndema att konstatera huruvida lovärenden kan komma att beröra fomlämningsområden. Med tanke på att få fomlämningsområden är gränsbe- stärnda kan man dock inte räkna med att byggnadsnämndema självständigt skulle kunna göra någon säker bedömning av huruvida de åtgärder som lov söks för berör fomlämningsområdet. En formell koppling av lovhanteringen till en prövning av tillståndsfrågor enligt KML är av detta skäl svår att genom- föra.

Sammanfattande bedömning

Utredningen har ovan pekat på vissa risker med den nuvarande ordningen för dubbelprövnin g av vissa tillståndspliktiga åtgärder. Utredningen har också pekat på svårigheterna att konsekvent samordna prövningen enligt PBL och KML och noterat att systemet ger utrymme för en passiv hantering av sam— ordningsfrågan om byggnadsnämnden av ekonomiska eller andra skäl — väljer en låg ambitionsnivå i sin hantering av kulturmiljöfrågoma. Samman- fattningsvis finner utredningen dock inte riskerna vara så allvarliga att de mo- tiverar samordningsbestämmelser av en art som ändå inte skulle medföra en självklart enklare och säkrare prövning. Utredningen avstår därför från att lägga fram något förslag om samordnade prövningsordningar i PBL och KML. Tanken bakom PBL att den som vill företa tillståndspliktiga åtgärder själv skall svara för att erforderliga tillstånd enligt skilda lagar inhämtas får alltjämt anses bärande.

2 Byggnader och miljöer

Utredningen skall enligt direktiven se över det skydd som kulturrninneslagen erbjuder byggnader och pröva om det är ändamålsenligt utformat. Därvid skall övervägas om det behövs förstärkt skydd för byggnader som inte har så stort kulturhistoriskt värde att de kan bli byggnadsminnen. Övervägandena skall göras bl.a. utifrån bedömningar om vilken bebyggelse det bör vara sta- tens resp. kommunens uppgift att besluta om skydd för. Förekomsten av statsbidrag anges också kunna utgöra ett motiv för ett skyddsinstitut. Vidare skall utredas möjligheter att förenkla handläggningen av ärenden om bygg— nadsminnen samt behovet av en utvecklad terminologi vid skydd av parker och grönområden. ,

Direktiven aktualiserar sålunda både principiella och mer detaljbetonade frågor rörande skyddet för byggnader och bebyggelsemiljöer. En principiell fråga av stor vikt är ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna. Denna fråga har behandlats i avsnitt 1 tillsammans med en genomgång av samordningen mellan KML och PBL.

Uppdraget motiverar också en relativt bred granskning av 3 kap. KML om byggnadsminnen, grundad på de erfarenheter som vunnits under lång tillämpning. Nuvarande byggnadsminnesregler tillkom i huvudsak redan år 1960. Endast mindre förändringar gjordes när lagen (l960:690) om bygg- nadsminnen fördes över till KML.

Utredningen har samlat in uppgifter om den praktiska tillämpningen av byggnadsminnesreglema genom en enkät till länsstyrelserna och genom att ta in uppgifter från Riksantikvarisämbetet som har överinseende över lagens tillämpning. Befintligt statistikunderlag är inte omfattande men en uppbygg- nad pågår inom Riksantikvarieämbetet, och utredningen har därför begränsat sin egen statistikinsamling. En mer utförlig statistisk överblick över vad som skyddas som byggnadsminnen får därför avvakta närmare studier inom Riks- antikvarieämbetet.

Uppgifterna avser i huvudsak läget efter KMLzs ikraftträdande den 1 januari 1989. Vissa uppgifter kan gå tillbaka till 1960 års byggnadsminnes- lag. Enkätuppgifter från länen avser den 1 januari 1996 resp. budgetåret 1994/95. Sammanställning av statistik- och enkätuppgifter på länsnivå åter- finns i bilaga 3, tabellema 2—8.

2.1. Gällande regler och deras tillämpning

Förutom i 3 kap. KML finns föreskrifter rörande byggnadsminnen i förord- ningen (198811 188) om kulturminnen m.m. (KMF). Allmänna råd har getts ut av Riksantikvarieämbetet i skriften Byggnadsminnesförklaring (Underrättelser från Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer 199113).

Därutöver har även förordningen (1993:379) om bidrag till kulturmiljövård (KMB) och förordningen (1988:1229) om skydd för statliga byggnadsmin- nen m.m. (SBM) särskild betydelse för de statliga åtagandena inom bygg- nadsvården.

2.1.1. Vad har byggnadsminnesförklarats?

En byggnad som är synnerligen märklig genom sitt kulturhistoriska värde el- ler som ingår i ett kulturhistoriskt synnerligen märkligt bebyggelseområde får förklaras som byggnadsminne av länsstyrelsen. Bestämmelserna får även tillämpas på park, trädgård eller annan anläggning av kulturhistoriskt värde (3 kap. 1 5 första stycket KML).

Lagen gäller inte för byggnader som tillhör staten. Dessa kan om de är synnerligen märkliga skyddas genom bestämmelser som regeringen meddelar om statliga byggnadsminnen. Överlåts ett statligt byggnadsminne till annan ägare än staten övergår det till att bli byggnadsminne enligt KML. Bestäm— melserna om byggnadsminnen gäller inte heller byggnad som är fast forn— lämning eller kyrkobyggnad enligt kulturrninneslagens definitioner (3 kap. 1 & andra stycket KML).

Den 1 januari 1996 fanns ca 1 450 byggnadsminnen, 1 408 enligt Riks- antikvarieämbetets register och ett 50-tal som tidigare varit statliga bygg- nadsminnen, men ännu inte registrerats som byggnadsminnen enligt KML. Besluten avser mycket olika stora objekt och kan vart och ett omfatta åtskil- liga byggnader, och även anläggningar av skilda slag. Exempel på omfattande anläggningar som skyddats som byggnadsminnen är Strömholm kanal i Västmanlands län och Kvistabäckensflottled i Gävleborgs län. Kvistabäcken är en 35 km lång flottled, med dammar och stenskoningar. 1 Strömsholms kanal är 13 delsträckor skyddade, med grävda kanalsträckor och slussar. En 28 km lång delsträcka av järnvägen Västervik—Hultsfred har nyligen bygg- nadsminnesförklarats, med ingående bananläggningar (banvallar, broar, växlar), men även byggnader. Kammarrätten hade tidigare funnit hela jämvä— gen vara för omfattande för att kunna byggnadsminnesförklaras.

Renodlade anläggningar utan byggnader har sällan kommit att byggnads- minnesförklaras. Endast två broar är skyddade som byggnadsminne, Lejon- strömsbron i Skellefteå och Tullbron i Falkenberg.

Stora områden med åtskilliga byggnader och ett stort antal ägare kan ingå i byggnadsminnesbeslut. Skellefteå kyrkstad med 116 skyddade byggnader, 392 kammare och över 1 000 delägare är det mest omfattande. Som exempel på stora skyddsobjekt kan också anföras Söderfors och Forsmarks bruki Uppland med 88 resp. 70 byggnader och Medevi brunn i Östergötland, där 68 byggnader skyddats. De utgör också exempel på att stora områden skyd- dats med hänvisning till att en bruksmiljö, en bymiljö e.d. kunnat ses som en anläggning med ett funktionsmässigt samband, innan begreppet synnerligen märkligt bebyggelseområde infördes år 1988.

Eksjö norra stadskärna har genom ett antal delbeslut i sin helhet bygg- nadsminnesförklarats. I 32 skilda beslut har fastigheter i Eksjö skyddats med motivet att de ingår i ett synnerligen märkligt bebyggelseområde utan direkt utpekade synnerligen märkliga byggnader. 14 fastigheter var redan tidigare skyddade som separata byggnadsminnen. Gatumiljön har skyddats i ett sär- skilt beslut, med hänvisning till bestämmelserna om skyddsområde i 3 kap. 2 & KML. Skyddsföreskrifter enligt liknande principer är under arbete i Visby innerstad.

Byggnadsminnesförklaring där park eller trädgård varit det egentliga skyddsobjektet har genomförts i två fall. Trädgårdsföreningen i Göteborg har skyddats med särskilda skyddsföreskrifter för mark och anordningar i träd- gården. En särskild vårdplan för parken ingår i skyddsbeslutet. Här ingår också åtta byggnader i skyddet. Promenadema i Norrköping är det enda byggnadsminne där enbart vegetation skyddas, inalles 6 km alléer med totalt 2 000 lindar.

Park eller trädgård, ibland med långa alléer ut i det omkringliggande land- skapet har skyddats i åtskilliga fall, men då som skyddsområde till bygg- nadsminne, oftast en herrgård. År 1964 blev Grönsöä i Uppland byggnads- minne innefattande skydd av ett parkområde med en särskild vårdplan för parken. Vanligen saknas dock preciserade skyddsföreskrifter som tar sikte på markens eller vegetationens vård.

I vilken omfattning skyddsföreskrifter för marken i denna situation får ut- färdas har varit omdiskuterat, likaså hur stort parkområde som det skulle vara tillåtet att skydda som skyddsområde. Vanligen är de utfärdade skyddsföre- skrifterna för mark otillräckliga för att skydda de kulturhistoriska värdena i vegetationen och för att tillförsäkra den tillräcklig vård.

Statliga byggnadsminnen

Den 1 januari 1996 fanns 379 statliga byggnadsminnen. Under åren 1993 och 1994 hade statliga byggnadsminnen i stor omfattning övergått till att bli byggnadsminnen enligt 3 kap. i samband med bolagisering av statlig egen- dom.

Övergången till byggnadsminne enligt kulturrninneslagen skall bekräftas och meddelas den nya ägaren och fastighetsregistret genom en förklaring av länsstyrelsen (3 kap. 7 & KML). Ett femtiotal statliga byggnadsminnen har övergått till enskild ägo utan att detta ännu har skett.

Byggnadskategorier

En statistisk bearbetning av byggnadsminnena har igångsatts inom Riksantik- varieämbetet. Fortfarande pågår metoddiskussioner, och några mer långt- gående slutsatser om hur skyddsarbetet inriktats och i vilken mån det skydda- de byggnadsbeståndet överensstämmer med kulturminnesvårdens mål kan inte dras. En enkel sammanställning av de befintliga byggnadsminnena i ka- tegorier kan dock presenteras. Registret skiljer på drygt 200 olika anlägg- ningstyper fördelade på 22 huvudgrupper. Systemet möjliggör också att de enskilda byggnaderna som ingår i en anläggning klassificeras efter byggna- dens funktion, men detta påverkar inte klassificeringen i anläggningstyp. Nå- gon åldersklassificering har ännu inte skett, inte heller någon registrering av antalet byggnader som omfattas eller byggnadsminnets areal. Jämförelser kan således ännu bara ske efter antal byggnadsminnesbeslut.

En fjärdedel av byggnadsminnena är klassificerade som bostadsbebyggel- se. Andelen är än större om hänsyn tas till slott, herrgårdar och jordbruk där en stor andel av de skyddade byggnaderna är bostäder.

Inom huvudgruppen bostadsbebyggelse i registret upptar underindel- ningen i anläggningstyper bl.a. 218 borgargårdar och borgarhus, 66 handels- gårdar och köpmansgårdar, 63 villor och 23 palats.

I huvudgruppen jordbruk finns bl.a. 131 bondgårdar, 10 torp, backstugor och liknande, 4 byar och 1 fäbod.

Gruppen hantverk, manufaktur, industri innehåller bl.a. 21 bruk, 8 hyttor, 9 sågverk och 13 ospecificerade fabriker och industrianläggningar.

Byggnadsminnena är i ytterst få fall byggda senare än år 1940. Yngst är Villa Göth i Uppsala, byggd år 1950. Bland de statliga byggnadsminnena återfinns dock ett ännu yngre, Visby tingshus från år 1964.

Exempel på byggnadsminnen som omfattar stora ytor, består av många byggnader eller är speciella på annat sätt.

Län Objekt år

C Grönsöö 1964

C Forsmarks bmk 1975

C Söderfors bruk 1985 D Claestorp 1983

E Medevi brunn 1966

E Sturefors 1976

E Promenadema, 1994 Norrköping F Eksjö norra stads- 1993 kärna 47 beslut

G Järnväg Totebo- 1996 Verkebäck

M Vrams 1983 Gunnarstorp M Ramlösa brunn 1973

N Tullbron, 19 84 Falkenberg 0 Trädgårdsföre- 1992 ningen Göteborg P Näs slöjdskola 1991

S Långbans gruvfält 1985

U Engelsbergs bruk 1974

U Strömsholms 1990 kanal W S Flenarnas fäbod 1982

X Kvistabäckens 19 94 flottled

Y Gudmundtjärn 1983 Y Galtströms bruk 1995

AC Skellefteå 1982 kyrkstad AC Lejonströmsbron, 1994 Skellefteå

Beslut Skyd-

dade

bygg- nader

10 40

88 21

68 22

25

14

30

17

19 25

116

Areal ha, längd km

5 ha 23 ha

59 ha 21 ha

20 ha 40 ha

6,5 km 3 ha 28 km 10 ha

19 ha

8 ha 50 ha

10 ha

10 ha 100 50 ha 25 km

15 ha 35 ha

5ha

Anm

Herrgård, park, vårdplan Samhälle, herrgårdar, park, dammar, 30 övr. byggn., vårdplan Samhälle, herrgård, park Herrgård, park, 2 km allé, ekonomibyggnader Brunnsort, park Herrgård, ekonomibyggn, stor park, vårdplan Alléer, skötselplan

Stadsdel, byggnader samt gatumark, 46 fastigheter Järnväg, spår, broar, vissa byggnader Slott, park med skölselprogram

Byggnader, park Stenvalvbro, 5 valv

Park m. vissa byggnader, vårdplan för park

Herrgård, seminarium, park, övrig mark, allé

Byggnader, område m. industrilämningar, skarnhögar Industriområde, 5 ruiner, mark med lämningar 26 slussar, 11 km grävda kanaler, 13 delområden Fäbod, omgivande sko gs- mark Flottled med dammar, koja

Byggnader med inägor Brukssamhälle, byggnader, dammar, slaggvarp Kyrkstad, 392 kammare

Träbro, 7 spann

Statliga (SBM) och andra byggnadsminnen (BM) den I januari 1996fördela- de på huvudgrupper enligt Riksantikvarieämbetets statistik. Tabellen innehål- ler en viss missvisning då ca 100 objekt hänförts till två huvudgrupper. Hän- syn bör också tas till att ett byggnadsminnesbeslut kan ha mycket olika om- fattning.

Antal Procent

Huvudgrupp BM SBM S:a BM SBM S:a Bostadsbebyggelse 464 27 491 30 7 26 Boställen och tj änstebostäder 8 7 41 12 8 6 1 I 7 Fiske och sjöfart 7 32 39 0 9 2 Folkrörelser och föreningsliv 1 8 0 1 8 I 0 0 Försvarsväsen 3 2 3 5 6 7 2 9 4 Handel och bankväsen 6 6 1 2 7 8 4 3 4 Hantverk, manufaktur, industri 11 1 6 117 7 2 6 Hälso-, sjuk- och socialvård 37 4 41 2 I 2 Jordbruk 185 11 196 12 3 10 Kommunikationsväsen 49 8 5 1 34 3 23 7 Konstnärligt skapande 5 0 5 0 0 0 Kultur- och nöjesliv 39 3 42 3 0 2 Rennäring O O 0 0 0 0 Offentlig förvaltning 40 1 1 51 3 3 3 Parker och trädgårdar 4 4 8 0 I 0 Rekreation och turism 34 2 36 2 0 2 Religionsutövning 2 8 3 3 1 2 0 2 Rättsväsen 49 5 5 4 3 I 3 Samhällsservice, teknisk 1 5 1 1 6 0 0 0 försörjning Skogsbruk 1 O 1 0 0 O Slott och herrgårdar 194 47 241 I 3 1 3 1 3 Utbildning och vetenskap 5 5 3 3 8 8 4 9 5 Ej klassificerade och övriga 5 7 12 0 I 0

2.1.2. Byggnadsminnesförklaringens innebörd

När en byggnad förklaras som byggnadsminne skall länsstyrelsen genom skyddsföreskrifter ange på vilket sätt byggnaden skall vårdas samt i vilka av- seenden den inte får ändras. Om det behövs får föreskrifterna också innehålla bestämmelser om att ett område kring byggnaden skall hållas i sådant skick att byggnadsminnets utseende och karaktär inte förvanskas (3 kap. 2 & KML).

S kyddsföreskrifter

Genom att skyddet formuleras i skyddsföreskrifter finns förutsättningar för en stor variation och anpassning till speciella förhållanden. Emellertid har det ofta ansetts lämpligt att hålla skyddsföreskrifterna relativt generellt formule- rade: byggnaderna får inte rivas, byggas om eller förändras på annat sätt. Va- riationen har främst avsett i vilken omfattning interiörer skall omfattas av skydd.

Även vården av byggnaderna har i skyddsföreskrifterna behandlats kortfattat. Föreskrifterna brukar främst ange att vård skall utföras med lämpliga material och metoder samt i vissa fall i samråd med länsstyrelsen. Preciserade vårdprogram ingår inte i byggnadsminnesbesluten, men kan i enstaka fall ha upprättats och lagts till grund för förhandlingar med ägare och för bidragsgivning. Några län har uppgivit att en vårdplanering pågår så att vårdprogram utarbetas för ett stort antal byggnadsminnen.

Skyddsområde

I de flesta byggnadsminnesbeslut finns ett skyddsområde utpekat, och skyddsföreskrifter för detta område. Endast i äldre beslut och för vissa bygg- nadsminnen i stadsmiljö saknas helt skyddsområde.

Syftet med skyddsföreskrifter för skyddsområden är att hindra att byggna- dens utseende och karaktär förvanskas. Efterhand har preciserade skydds- föreskrifter för skyddsområden tillkommit. I Riksantikvarieämbetets allmänna råd påpekas riskerna med att inte precisera skyddsföreskrifterna för ett skyddsområde. Ägaren kan då bereda sig ett stort tolkningsutrymme om vad som kan medföra att byggnadens utseende och karaktär förvanskas. Å andra sidan torde möjligheterna till långtgående skyddsföreskrifter vara begränsade av lagtexten.

Enligt enkätsvaren saknades skyddsområde för 18 % av byggnadsminne- na, medan 71 % hade skyddsområden omfattande hela eller del av den tillhö- rande fastigheten. Endast i undantagsfall berörde skyddsområdet allmän mark eller annan fastighetsägare än ägaren till byggnadsminnet. För 34 % av skyddsområdena fanns det en skyddsföreskrift med mer preciserad verkan än den som direkt kan utläsas av lagtexten.

Skydd som samverkar med naturvårdslagstiftningen

Enligt förarbetena är möjligheterna att byggnadsminnesförklara parker, träd- gårdar och andra anläggningar än byggnader begränsade till sådana anlägg- ningar som ”är att betrakta som medvetna arkitektoniska skapelser” (prop. 1987/88:104 s. 50). För att skydda företeelser eller avsnitt av kulturlandska- pet har en samverkan med naturvårdens lagstiftning därför ofta rekommende-

rats. Byggnader har byggnadsminnesförklarats i direkt samverkan med bil- dandet av naturreservat, eller i något fall naturvårdsområde i 45 fall, således 3 % av byggnadsminnena. I 19 av dessa ingår byggnadsminnet i naturreser- vatet, i de övriga gränsar de skyddade områdena till varandra. Kända exempel på museimiljöer med sådant skydd är Äskhults by i Halland och Ritamäki i Värmland. På Skohalvön i Uppsala län skyddas ett naturreservat omfattande 1 790 ha, med mer eller mindre tydligt samband med slotts- och kyrkmiljön som skyddas som statligt byggnadsminne resp. kyrkligt kulturminne.

2.1.3. Ägarens inställning

Skyddsföreskriftema skall så långt som möjligt utformas i samförstånd med byggnadens ägare och ägare till kringliggande markområde. Ägaren får inte åläggas mer omfattande skyldigheter än som är oundgängligen nödvändigt för att bibehålla byggnadsminnets kulturhistoriska värde. Hänsyn skall tas till byggnadens användning och ägarens skäliga önskemål (3 kap. 3 & KML).

Med 1960 års byggnadsminneslag infördes möjligheten att skydda en byggnad mot ägarens vilja och ersättningsregler infördes för att reglera villko- ren för detta.

Endast få sådana beslut har fattats. Bara i ett fall har ett slutligt beslut om byggnadsminnesförklaring mot en ägares vilja överklagats. Det gällde Oscarsteatern i Stockholm, varvid beslutet om byggnadsminnesförklaring stod fast.

Den vanliga proceduren vid byggnadsminnesförklaring är att skyddsföre- skrifter och villkor i övrigt fastställs efter förhandlingar med byggnadens ägare och sedan skriftligen bekräftas genom att ägaren godtar byggnadsmin- nesförklaringen före länsstyrelsens beslut. I dessa förhandlingar ingår ofta bidrag till upprustning.

Ersättningstvister har varit ovanliga, se vidare avsnitt 2.1.5.

2 . 1 . 4 Handläggningsreglema

Fråga om byggnadsminnesförklaring kan väckas av var och en genom ansö- kan eller tas upp genom länsstyrelsens eget initiativ (3 kap. 4 & KML). Pa- ragrafen reglerar också vad en ansökan om byggnadsminnesförklaring bör innehålla samt ålägger länsstyrelsen att undersöka om medel finns tillgängliga för eventuella kostnadskrävande beslut. När en byggnadsminnesfråga väckts eller tagits upp på länsstyrelsens initiativ skall länsstyrelsen ofördröjligen un- derrätta inskrivningsmyndigheten (3 kap. 8 & KML).

Den stora balansen ärenden om nya byggnadsminnen hos många länssty- relser har länge varit föremål för kritik. Justitiekanslern har i ett beslut av- seende Länsstyrelsen i Malmöhus län den 12 september 1994 med anledning av sin årliga granskning av ärendeförteckningama vid myndigheterna efter hörande av Riksantikvarieämbetet (RAÄ) anfört bl.a. följande:

”Vid den inspektion som Justitiekanslern gjorde hos länsstyrelsen i juni 1993 fanns, som tidigare redogjorts för, ett stort antal oavgjorda ärenden om byggnadsminnesförklaring som i vissa fall var mer än tio år gamla. Några ärenden hade påbörjats redan på 1970-talet. I en del fall hade ären- dena inletts genom att kommuner eller enskilda hade väckt frågan om byggnadsminnesförklaring. I andra fall hade frågan väckts av länsstyrel- sen själv. Vid inspektionen framkom att det i ett flertal ärenden inte vidta- gits någon som helst åtgärd på flera år. Från länsstyrelsens och RAÄ:s sida har visserligen framförts betänklighe- ter i fråga om de långa handläggningstidema men samtidigt framhållits att det kan vara till fördel vid kontakter med vederbörande fastighetsägare att ett ärende hålls öppet under en längre tid i syfte att söka nå samförstånd med fastighetsägaren, bl.a. vad gäller frågan om skyddsföreskrifter.

Även med en generös tillämpning av bestämmelserna i 3 kap. 3 & KML finns det givetvis i det enskilda fallet en bortre gräns för hur lång tid ett ärende av denna anledning kan stå öppet utan att några åtgärder vidtas. Enligt min mening har den gränsen vida passerats när det, såsom är fallet hos länsstyrelsen, finns ärenden som är mer än tio år gamla och där inga åtgärder alls har vidtagits under den perioden.

Det finns i sammanhanget vidare anledning erinra om bestämmelsen i 3 kap. 8 % KML. Länsstyrelsen skall enligt den bestämmelsen för an- teckning i fastighetsboken ofördröjligen underrätta inskrivningsmyndighe- ten då fråga väckts eller tagits upp om att en byggnad skall förklaras för byggnadsminne. Det kan enligt min mening antas att redan en sådan an- teckning i många fall kan komma att reducera en fastighets rent ekono- miska värde, varvid också enskilda intressen kan bli lidande. Ärenden om byggnadsminnesförklaring innefattar myndighetsutövning. Det är därför enligt min mening helt oacceptabelt att sådana ärenden ligger utan att bli avgjorda i tio år eller till och med avsevärt längre tid. Att bygg- nadsminnesärenden till sin natur är komplicerade och ofta tidskrävande ut- gör inte någon godtagbar förklaring till de extremt långa handläggnings- tiderna (jfr Justitieombudsmännens ämbetsskrivelse 1992/93 s. 507 ff.). Inte heller vad som i övrigt framförts av länsantikvarien eller av RAÄ kan försvara det långa dröjsmål med handläggningen som förekommit. För detta dröjsmål framför jag kritik mot länsstyrelsen.”

Justitiekanslern har överlämnat ett exemplar av sitt uttalande till utred- ningen.

Den 1 januari 1996 fanns enligt utredningens enkät 853 ärenden om nya byggnadsminnen hos länsstyrelserna. (Den 1 januari 1995: 794.) År 1995

tillkom 67 byggnadsminnen genom byggnadsminnesförklaring och 58 genom förklaring om övergång från statligt byggnadsminne. (År 1994: 102 resp. 6.) 37 framställningar avslogs. (År 1994: 68.)

Av uppgifterna kan man dra slutsatsen att den genomsnittliga handlägg- ningstiden ligger i storleksordningen fem år. I handläggningstiden kan ingå tid under vilken ärendet vilat i samförstånd med ägaren, t.ex. i avvaktan på att bidrag skall kunna beviljas eller byggnadens framtida användning klarnar.

Fortfarande fanns den 1 januari 1995 26 byggnader som varit skyddade enligt 1942 års lag om skydd för kulturhistoriskt märkliga byggnader och för vilka fråga väckts om byggnadsminnesförklaring utan att ärendet avgjorts.

Interimistiskt förbud

Länsstyrelsen får i pågående ärenden utfärda förbud mot åtgärder som kan minska eller förstöra en byggnads kulturhistoriska värde. Förbudet får gälla högst sex månader och om det finns synnerliga skäl förlängas högst sex må- nader i taget (3 kap. 5 & KML). Förbudet är ersättningsgrundande enligt samma regler som för fullföljd byggnadsminnesförklaring (3 kap. 10 & fjärde stycket KML).

Ett till två beslut om interimistiska förbud fattas årligen. Ca två tredjedelar av förbuden förlängs. Den maximala förbudstiden har inte använts i samtliga beslut. I ett fall, Strömstads f.d teater, som slutade med att ansökan om byggnadsminnesförklaring avslogs, har ersättning utbetalats för skada som drabbat fastighetsägaren genom det interimistiska förbudet. I detta fall varade förbudstiden ca 15 månader.

Anmälningsplikt

Om en byggnad kan antas komma i fråga som byggnadsminne får länsstyrel- sen — utan att fråga väckts om byggnadsminnesförklaring förordna att an- mälan till länsstyrelsen skall göras innan byggnaden rivs eller ändras på ett sätt som väsentligt minskar dess kulturhistoriska värde. Länsstyrelsen har en månad på sig att ta upp frågan om byggnaden skall bli byggnadsminne och, om så erfordras, förordna om interimistiskt förbud enligt 3 kap. 5 & KML. Om inte detta sker får den anmälda åtgärden utföras sedan månaden löpt ut (3 kap. 6 & KML).

Endast elva beslut om anmälningsplikt har fattats från bestämmelsens till- komst den 1 januari 1989 fram till den 1 januari 1995. Dessa beslut tillkom i situationer där byggnadens bevarande blivit ifrågasatt eller ansetts böra säkras genom någon form av åtgärd. Vanligast var att en förestående försäljning blivit känd av länsstyrelsen. Däremot har förordnande om anmälningsplikt inte kommit att användas som ”väntelista”, på vilken ärendena står på tur för

att tas upp i den tidsföljd länsstyrelsen anser lämplig (jfr prop. 1987/88:104 s. 5 1 ).

Enligt lagtexten får förordnande om anmälningsplikt inte meddelas i fall där fråga redan väckts om byggnadsminnesförklaring. Meningen synes inte ha varit att sådana förordnanden skulle användas som säkerhetsåtgärd i på- gående ärenden (jfr DsU 198729 5. 184, prop. 1987/88:104 s. 88). Från länsstyrelsehåll har påtalats att anmälningsplikten härigenom inte underlättat den situation många länsstyrelser befinner sig i, med stora balanser av oav- gjorda byggnadsminnesärenden.

Under år 1995 har Länsstyrelsen i Stockholms län emellertid börjat att systematiskt använda anmälningsplikt i fall där byggnadsminnesärenden be— dömts behöva avslås av resursskäl. Beslutet om anmälningsplikt har fattats efter kommunikation med den som ursprungligen har väckt fråga om bygg- nadsminnesförklaring. Anmälningsplikt har hittills på detta sätt beslutats i ca 20 fall av de 120 byggnadsminnesärenden som var öppna den 1 januari 1995. 31 gällande anmälningsplikter fanns därmed den 1 januari 1996, då några upphävts.

Anmälningsplikt kan förordnas endast för enskilda byggnader, inte områ- den (prop. 1987/88:104 s. 88).

Underrättelse, samråd

Enligt 11 & KMF skall länsstyrelsen ge kommunen tillfälle att yttra sig innan en byggnad förklaras som byggnadsminne. Syftet är främst att klargöra om skyddet på något sätt strider mot kommunens planering men samrådet har också betydelse för att en samverkan mellan statliga och kommunala bevaran- deinsatser skall utvecklas.

Samråd skall ske med Riksantikvarieämbetet i ärenden av större vikt, bl.a. om ersättning aktualiseras (1 & KMF).

Riksantikvarieämbetet skall underrättas genom att samtliga beslut som fat- tas enligt KML skall tillstäHas ämbetet (3 & KMF).

Byggnadsnämnden skall underrättas om lagakraftvunna beslut, om nya jämkade eller hävda byggnadsminnen och om anmälningsplikt (12 & KMF).

För inskrivning i fastighetsbok (numera inskrivningsregistret) skall in— skrivningsmyndighet underrättas när fråga väckts om byggnadsminnesför- klaring eller förklaring enligt 3 kap. 7 % KML utfärdats, när beslut om byggnadsminne vunnit laga kraft eller hävts, när anmälningsplikt enligt 3 kap. 6 & meddelats eller upphävts eller när ansökan om byggnadsmin- nesförklaring avslagits. Interimistiska beslut enligt 3 kap. 5 & skall inte an- mälas eller antecknas. Sådana beslut är också normalt av kort varaktighet.

Rätt till ersättning föreligger för ägare och innehavare av särskild rätt om skyddsföreskrifter antingen utgör hinder för rivning av byggnad och skadan därvid är betydande i förhållande till värdet hos berörd del av fastigheten, eller om skyddsföreskrifterna på annat sätt innebär att pågående markan— vändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten. Ersättningen skall beräknas med hänsyn till en eventuell ackumulerad skada under en tioårsperiod, varvid även vissa beslut enligt PBL skall beaktas. Om föreskrif- terna innebär att synnerligt men uppkommer vid användningen av fastigheten är staten skyldig att lösa in den om ägaren begär det (3 kap. 10 & KML).

Skyddsföreskrifter skall så långt som möjligt utformas i samförstånd med byggnadens ägare (3 kap. 3 & KML).

Om ersättning aktualiseras skall länsstyrelsen försöka få en frivillig uppgö- relse om ersättningens storlek (15 & KMF). Om förhandlingen misslyckas och en tvist går till domstol är det Riksantikvarieämbetet eller efter dess för- ordnande länsstyrelsen, som för statens talan (31 & KMF).

Ännu har inte någon ersättning utdömts av fastighetsdomstol, men Riks- antikvarieämbetet har i några fall betalat ut ersättning efter överenskommelse. I fallet Strömstads teater utbetalades efter förlikning ersättning om 250 000 kr för skada genom ett interimistiskt förbud.

Genom uppgörelser utanför domstol har ersättning utbetalats med 1 miljon kr för kvarteret Näktergalen 3 i Vimmerby och 5 miljoner kr för f.d. flyg- hangaren vid Lindarängen i Stockholm.

Länsstyrelsen kan förelägga den som vill göra anspråk på ersättning eller inlösen att inom viss tid, minst två månader, anmäla ett eventuellt ersätt- ningskrav till länsstyrelsen. De avsedda skyddsföreskrifterna skall i sådant fall meddelas ägaren. Om ersättningskrav inte anmäls förloras rätten till er- sättning eller inlösen (3 kap. 11 & första stycket KML). Endast i något en- staka fall per år begagnar sig länsstyrelserna av denna möjlighet.

Avtal mellan staten och en sakägare eller vad de uppenbarligen har förut— satt skall gälla mellan dem i fråga om ersättning eller inlösen skall gälla även för den som senare förvärvar sakägarens rätt (3 kap. 11 å andra stycket KML).

2.1.6. Ändring och hävande

» Enligt 3 kap. 14 & KML får länsstyrelsen om det finns särskilda skäl lämna

tillstånd till att ett byggnadsminne ändras i strid mot skyddsföreskrifterna. Därvid får skäliga villkor ställas om hur ändringen skall utföras och om do- kumentation. Enligt 16 & KMF skall i ett tillstånd till ändring av byggnads-

minne alltid ingå villkor om dokumentation på lämpligt sätt av byggnadens utseende och beskaffenhet.

Beslut om ändring av byggnadsminne är vanliga. Skyddsföreskriftema är ofta formulerade så att även små ändringar kräver tillstånd. Syftet med strikta skyddsföreskrifter är ofta att parterna i samförstånd skall kunna komma fram till bra lösningar på hur förändringar skall vara förenliga med syftet med skyddet. I praktiken torde skillnaden mellan ett tillstånd till ändring och ett tolkningsuttalande av vad som redan är tillåtet enligt skyddsföreskrifterna inte alltid framträda så klart. Det torde dessutom också vara vanligt att när ett till- stånd getts med villkor att medgivna ändringsåtgärder skall utföras under an- tikvarisk kontroll, kontrollanten underförstått anses ha vissa möjligheter att under hand medge ytterligare mindre avvikelser i förhållande till tillståndsbe- slutet, utan att dessa konfirmeras i ett nytt länsstyrelsebeslut.

Enligt inhämtade uppgifter från länen har under 1994/95 177 ärenden be— slutats om ändring av byggnadsminne (22 län), således i genomsnitt åtta per län. Ett byggnadsminne blir i genomsnitt föremål för ett ändringsärende vart sjunde år. Av de 177 ärendena ledde fem till avslag vilket kan tolkas så att en byggnadsminnesförklaring inte är en död hand över en byggnad, och att ett stort mått av samförstånd mellan myndigheter och fastighetsägare föreligger.

En granskning av ändringsärendena visar att de mer omfattande ändringar- na är resultat av åtskilliga överväganden innan resultatet bekräftas i ett for- mellt ändringsärende. Villkor om hur ändringen skall utföras eller om doku— mentation förekommer, men inte ofta. Dessa frågor torde vanligen ha lösts under hand, i förväg, så att villkor i beslutet inte erfordras.

En intressant fråga är givetvis i vilken mån byggnadsminnena ändras i strid mot skyddsföreskrifterna utan att tillstånd begärs. Motiven till detta kan vara flera utan att uppsåtlig överträdelse behöver misstänkas. Skyddsföre— skriftema kan vara svåra att tolka, skyddet kan vara okänt av fastighetsägaren m.m. Det behöver således inte vara fråga om bristande respekt för skyddet utan kan också handla om brister i fråga om tillsyn och information.

Länsstyrelsen får jämka skyddsföreskrifter eller häva byggnadsminnes- förklaringen om bibehållandet av byggnadsminnet medför hinder eller olä- genhet som inte står i rimligt förhållande till dess betydelse. En byggnads— minnesförklaring som framstår som ändamålslös får också hävas. Regeringen får också jämka skyddsföreskrifter eller häva en byggnadsminnesförklaring om den ger tillstånd till en expropriation och byggnadsminnet inte kan bestå utan olägenhet för expropriationsändamålet (3 kap. 15 & KML).

Hävande har hittills endast förekommit när ett byggnadsminne brunnit, vilket inträffat i tre fall, samtliga före år 1989. Inget byggnadsminne har jäm- kats eller hävts genom regeringsbeslut. Jämkning av skyddsområde har be- slutats i fråga om Råda säteri i Göteborgs och Bohus län. Ett aktuellt jämkningsärende gäller Strömholm kanal, Västmanlands län, där länssty- relsen beslutat jämka skyddsområdet mot ägarens vilja för att ge plats för en

ny järnvägsbro. Beslutet överklagades av Riksantikvarieämbetet och av byggnadsminnets ägare, som hävdade att länsstyrelsen inte borde ha prövat frågan som ett ärende om jämkning utan om att tillåta ett ingrepp i bygg- nadsminnesområdet, då sökanden inte var byggnadsminnets ägare. Länsrät- ten ansåg att det inte var fel att besluta om jämkning med de förutsättningar som gällde, men ansåg att skälen för jämkning inte var tillräckliga och upp- hävde beslutet. Banverket har överklagat till Kammarrätten och prövnings— tillstånd har beviljats.

Ett ärende om hävande av ett byggnadsminne med anledning av att ägaren saknade medel att fortsätta att förvalta en ändamålslös byggnad kunde avföras genom att en förening bildades med syfte att bevara byggnaden. (Härsnäs missionshus, Östergötland.)

2.1.7. Vites- och ansvarsbestämmelser

Om ägaren till ett byggnadsminne försummar sina åligganden enligt skydds— föreskriftema får länsstyrelsen förelägga honom att inom viss tid vidta nöd- vändiga åtgärder, i den mån de inte är oskäligt betungande. Länsstyrelsen får också, om föreläggandet inte följs, utföra åtgärderna på ägarens bekost- nad (3 kap. 16 & KML).

Tillsynen av byggnadsminnenas vård har sällan gått så långt att formella förelägganden utfärdats. Om ägaren inte kunnat ta sitt ansvar för vård- och underhåll har situationen i de flesta fall lett till att byggnadsvårdsmedel bevil- jats. Byggnadsminnen som lider av eftersatt underhåll förekommer dock inte sällan. Ibland saknar ägarna intresse för att vårda byggnaderna, ibland också förmåga att beställa och organisera erforderliga vårdarbeten även om vårdme- del ställs till förfogande.

Föreläggande om åtgärd enligt skyddsföreskrifterna har utfärdats i tre fall efter år 1961.

Vidare får länsstyrelsen förelägga ägare av ett byggnadsminne att återställa ändringar som står i strid med skyddsföreskrifterna. Detta slags föreläggan- den får förenas med vite. Det är också möjligt för länsstyrelsen att begära sär- skild handräckning hos kronofogdemyndigheten enligt lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning (3 kap. 17 & KML).

Föreläggande om återställande har utfärdats i ett fall. Regler om bötesstraff finns för den som river eller på annat sätt förstör ett byggnadsminne, ändrar det utan tillstånd eller bryter mot interimistiskt förbud eller anmälningsplikt eller förstör en byggnad under den frist anmälningsplik— ten ger (3 kap. 18 & KML).

Något straffansvar enligt denna regel förefaller aldrig ha dömts ut.

2.1.8. Överklagande m.m.

Beslut som rör byggnadsminnen överklagas hos länsrätten (före den 1 april 1995 hos kammarrätten). Beslut av länsstyrelsen att inte förklara en byggnad för byggnadsminne får endast överklagas av Riksantikvarieämbetet (3 kap. 19 & KML).

Enligt register över kammarrättemas diarier har 14 beslut som rör 3 kap. KML överklagats sedan lagens ikraftträdande år 1989. Fem av dessa har gått vidare till Regeringsrätten, som dock ännu inte beviljat prövningstillstånd i något av fallen. I två fall har frågan om prövningstillstånd ännu inte avgjorts.

Fyra av målen hos karnmarrättema avsåg fall där Riksantikvarieämbetet överklagat länsstyrelsernas avslagsbeslut med påstående att tillräcklig utred- ning inte förelåg om byggnadens kulturhistoriska värde eller om de ekono- miska förutsättningarna för en byggnadsminnesförklaring. I tre av dessa mål ledde överklagandet till ändring av länsstyrelsens beslut.

Övriga ärenden är av växlande natur. Två avsåg ändring av byggnads- minne; inget av dessa beslut ändrades.

Länsstyrelsens beslut om ersättning eller inlösen får inte överklagas som övriga förvaltningsbeslut. Den som är missnöjd med ett sådant beslut kan väcka talan hos fastighetsdomstol inom ett år från det han fått del av beslutet. Staten kan, innan den beslutar om byggnadsminnesförklaring, också gå till fastighetsdomstol för att fastställa de villkor som skall gälla för ersätt- ning (3 kap. 20 & KML).

Som framgått ovan har inget mål hos fastighetsdomstol om ersättning eller inlösen enligt KML (eller 1960 års byggnadsminneslag) lett fram till någon lagakraftvunnen dom. I två fall har enskilda ägare väckt talan mot staten med yrkande om ersättning, men målen har förlikts. Staten har aldrig väckt talan för fastställande av ersättningsvillkoren.

2. 1 . 9 Register, förteckningar

Förteckning över byggnadsminnena i landet skall föras av Riksantikvarieäm— betet. Länsstyrelsen skall föra förteckning över byggnadsminnena i länet, samt över beslut om anmälningsplikt enligt 3 kap. 6 & KML (14 & KMF). Enligt tidigare bestämmelser skulle tryckta förteckningar utges minst vart femte år. Detta har skett vid tre tillfällen: år 1967 avseende perioden 1961— 1966, år 1981 för åren 1961—1978 och år 1989 för åren 1978—1987. Tryckta förteckningar över statliga byggnadsminnen (före år 1989 byggnadsminnes- märken) har också utgivits tre gånger: åren 1938, 1967 (främst för Stock- holms län) och 1976 för hela landet. Förteckningama har gjorts informativa, med bilder och kartor som visar var byggnadsminnena är belägna och korta texter och sammandrag om vari skyddet består för de olika skyddsobjekten.

Det löpande förda registret har varit av mycket enkelt slag: en förteckning länsvis och samlade kopior av besluten. Datorisering av registret för att göra det tillgängligare och bearbetningst har nyligen påbörjats.

Bedömningen av vad som skall skyddas som byggnadsminne påverkas givetvis av vad som redan finns skyddat och statistik över detta vad gäller byggnadskategorier, omfattning av skydd m.m. bör ha betydelse för skydds— arbetet. Hittills har emellertid inga sådana sammanställningar funnits kontinu- erligt förda och åjourhållna.

Länsstyrelserna har inte heller normalt arbetat aktivt med registerfrågan. Däremot har i flera län skrifter med sammanställningar av vilka byggnads— minnen som finns utgivits. I ett fall har en sådan skrift utformats som en länskarta med byggnadsminnena inprickade och illustrerade.

2.1.10. Anslag på byggnadsminne

Ett byggnadsminne skall genom länsstyrelsens försorg och på statens bekost- nad förses med ett anslag om att den är skyddad om länsstyrelsen finner an- ledning till detta och ägaren samtycker (13 & KMF).

Syftet med anslaget var från början att bekantgöra att byggnaden var skyd- dad (enligt 1942 års lag rådde t.o.m. förbud mot att avlägsna ett sådant an— slag). En standardskylt av brons, sexkantig med tre kronor och påskrift ”Kulturhistoriskt minnesmärke skyddat enligt lag” finns sedan år 1960. Den har tillverkats i ca 1 000 exemplar.

2.2. Bidrag och skydd

Det statliga stödsystemet styrs av förordningen (1993:379) om bidrag till kulturmiljövård. I förordningen behandlas fyra olika typer av bidrag varav två till byggnadsvård, normalt benämnda kulturstöd och byggnadsvårdsbidrag.

En grundläggande förutsättning för bidrag till byggnadsvård och för kul- turstöd är att det kan antas att bebyggelsen kommer att bevaras för framtiden (3 5). Bidrag med högst 90 % av den kulturhistoriska överkostnaden får medges till byggnadsminnen, byggnader som har byggnadsminnesvärde och annan värdefull bebyggelse inom område som är av kulturhistoriskt riksin- tresse (4 å, ändrad 1994z323). I övriga fall får bidrag ges till högst 50 % av överkostnaden. Om det finns särskilda skäl får Riksantikvarieämbetet medge att högre bidrag lämnas.

Kopplingen mellan bidrag och skydd

Enkäten till länsantikvariema ger svar på vilket slags skydd som beslutats eller avtalats för de bidrag som beviljats under budgetåret 1994/95. De bi— dragsforrner som redovisats är kulturstöd och byggnadsvårdsbidrag. Totalt fattades ca 1 300 bidragsbeslut om tillsammans 196 miljoner kr, varav 42 miljoner kr i byggnadsvårdsbidrag och 154 miljoner kr i kulturstöd. En- ligt enkäten är det länsstyrelsernas uppfattning att skydd och bidrag inte bör ges en starkare formell koppling än i dag ( 13 nej, 9 ja). Därtill är de olika bi- dragssituationema alltför olika. En strävan att skydda objekt till vilka bidrag lämnats uppges finnas, men den faktiska situationen tycks vara att få bidrag förknippas med ett kommande skydd, eller liknande. Så är fallet för 18 % av besluten. I hälften av antalet bidragsbeslut finns inget formellt skydd med i bilden. Dessa bidrag har i stor utsträckning kanaliserats till riksintressen, 31 %.

S kyddssystemet i PBL

Länsantikvariemas enkätsvar belyser också frågan om kommunalt skydd i avtalssituationen skydd bidrag. En samordning anses i de flesta län omöjlig och orealistisk. Vanligen anförs praktiska, inte principiella skäl. Det vanligas- te argumentet är att kommunala skyddsbeslut inte går att praktiskt samordna med bidragsgivningen, att de tar tid att genomföra och att kommunerna inte gör planer eller områdesbestämmelser för skydd enbart, utan endast när det finns en finansiering av planarbetet genom något exploateringsföretag. Den kommunala bristen på expertis anförs också.

Bidragsbeslut I 994/95 fördelade på skyddssätt. Tabellen visar andel av antal beslut utan hänsyn till bidragsprocent eller absolut bidragsstorlek (21 län).

Skyddstorm % Byggnadsminne 22 Dito, fråga väckt, avtal eller villkor om 8 Anmälningsplikt 0 Dito, avtal eller villkor om 0 Skyddsbestämmelser i plan, områdesbestämmelser 6 Dito, avtal eller villkor om 3 Avtal med fastighetsägaren om skydd 10 år eller mer 7 Inget skydd men höjd lovplikt 1 Inget skydd men riksintresse 31 Inget skydd 20 Stiftelse, hembygdsförening e.d. äger 2

2.3. Länsstyrelsens resurser m.m.

I länsstyrelsernas redovisning till Riksantikvarieämbetet för budgetåret 1994/95 anges vilken resursåtgång i persondagar som använts för bygg- nadsminnesärenden, dels ärendeflödet, och i några fall statistik om behand- lingstid för ärendena. Det gäller all verksamhet som avser byggnadsminnen; någon uppdelning på olika ärendetyper görs inte. Dessutom är troligen tids— statistiken dåligt jämförbar mellan olika län, olika principer för tidsredovis- ning kan ha tillämpats. I utredningens enkät har efterfrågats viss komplette— rande statistik för budgetåret 1994/95, dels också uppgift om planerad verk- samhet för 1995/96.

Den genomsnittligt redovisade resursåtgången för budgetåret 1994/95 hos de 17 län som lämnat redovisning var 43 persondagar, således knappt en kvarts heltidstjänst. Variationen är stor, från en persondag till 118. Antalet avgjorda byggnadsminnesärenden varierar från ett till 181 med ett genomsnitt av 43 ärenden. Ärendebalansen den 1 juli 1995 var i genomsnitt 43 ärenden. Även här är variationen stor: från 0 till 141 ärenden. Antalet fråga väckt do- minerar stort, totalt i landet fanns 853 ärenden med fråga väckt om bygg- nadsminnesförklaring den 1 januari 1996 (den 1 januari 1995: 794), såledesi medeltal 36 per län, med variation från 3 till 140.

Den genomsnittliga behandlingstiden för byggnadsminnesärenden dras gi- vetvis upp kraftigt av ett antal mycket gamla ärenden som av olika skäl inte behandlats av länsstyrelserna. Siffrorna säger ingenting om ärendeflödet vad gäller ändring av byggnadsminne, tillsyn etc. Sju län har redovisat genom— snittliga genomloppstider: från 92 dagar till 1 250 dagar.

I länsstyrelsernas verksarnhetsplaner för budgetåret 1995/96 anges mycket varierande resursinsatser för byggnadsminnen, från 0 till 1 400 persondagar. De län som angivit 0 markerar att resurser inte skall prioriteras till bygg— nadsminnesutredning men inte att inga insatser alls kommer att ske. 1 400 är exceptionellt högt och avser Gotlands län som fullföljer satsningen på Visby innerstad, delvis med tillfällig personal. Medeltal där extremsiffroma tagits bort och omräkning skett för normalår är 100 persondagar och om Stockholm räknas bort, 60 persondagar.

Tillsyn

Enkätsvaren visar att sex län har ett beslutat program för tillsyn av bygg- nadsminnen. Ca 30 % av byggnadsminnena får tillsyn årligen, dvs. i ge- nomsnitt får ett byggnadsminne tillsyn vart tredje år. Detta sker dock oftare genom spontana kontakter, vård- och ändringsärenden etc. än genom plane- rad tillsyn. Detta kan väntas medföra att vissa byggnadsminnen trots den höga procentuella årliga tillsynen ändock står i stort sett utan tillsyn. Det kan också ifrågasättas om vart tredje år är rimligt när vården är så beroende av

personlig kontakt, rådgivning m.m. som den är. I vilken mån tillsynen visat sig behövlig i den meningen att skador och bristeri vården uppdagas har inte kunnat undersökas.

Dokumentation

I enkäten förekom frågan om byggnadsminnena ansågs tillfredsställande, nå- gotsånär eller otillräckligt dokumenterade. De använda begreppen var inte närmare definierade, så svaren speglar endast en allmän uppfattning av do- kumentationsläget. Med hänsyn tagen till det varierande antalet byggnads- minnen i de olika länen var uppfattningen att 43 % var tillfredsställande do- kumenterade, 26 % någotsånär och 31 % otillräckligt.

I några län sker en ambitiös publicering av dokumentationsrapporter. I Göteborgs och Bohus län är målsättningen att alla byggnadsminnen skall ha en sådan publicerad rapport. '

2 . 3 . 1 Länsmuseemas medverkan

Länsstyrelsen skall vid sin tillsyn samverka med kulturrninnesvårdande organ inom länet, särskilt länsmuseet (2 & KMF). När byggnadsminnesärendena decentraliserades till de nyinrättade länsantikvarietj änstema på länsstyrelserna den 1 juli 1976 förutsattes ett nära samarbete med länsmuseema för utred- ning, dokumentation, information och även viss informell tillsyn över bygg- nadsminnena. En förutsättning för detta var det statsbidragssystem till läns- museema som samtidigt byggdes ut.

Mycket olika rutiner har sedan vuxit fram i olika län i fråga om arbetsför- delning mellan länsstyrelse och länsmuseum. Efterhand som bemanningen på länsstyrelserna förstärkts och medel har blivit tillgängliga för utredningar, planering av vårdarbeten m.m. har länsstyrelsemas självständighet ökat, och därmed beroendet av länsmuseemas resursinsatser minskat. I vissa fall har en utbyggd uppdragsverksamhet hos länsmuseet kunnat ta på sig utrednings- arbete i form av betalda uppdrag, oftast kanske i samband med andra uppdrag som har rört vårdinsatser på de presumtiva byggnadsminnena.

Å andra sidan har det ansetts att utredning vad gäller nya byggnadsminnen legat inom den arbetsuppgift som länsmuseema skall förväntas klara inom ramen för sina generella statsbidrag. Detta har ibland lett till att sådana upp— drag kommit i kläm mellan andra mer akuta arbetsuppgifter och inte utförts inom rimlig tid. Enkäten till länsstyrelserna har försökt belysa samspelet mellan länsstyrelser och länsmuseer i fråga om medverkan i byggnads- minnesärenden och byggnadsvårdsärenden på byggnadsminnen.

Under år 1995 betalades i de tio län som svarat på frågan 1 074 000 kr till länsmuseema för uppdrag som avsåg byggnadsminnesärenden och vårdären- den på byggnadsminnen.

Andel av länsmuseema i procent som deltar eller är beredda att delta i bygg- nadsminnesarbetet enligt enkät till länsstyrelserna januari 1996.

Inom Som betalt Inte statsbidraget uppdrag alls Gör Kan Gör Kan göra göra Nya bygggnadsminnen Dokumentation, foto m.m. 12 6 25 48 9 Utredning 5 1 4 2 5 5 2 5 Samråd, grande 82 9 9 Ändring, underhåll, vård av byggnadsminne utan bidrag Besiktning, planering 43 25 5 2 3 5 Granskning, samråd, yttrande 68 9 5 9 9 Antikvarisk kontroll 20 7 34 3 9 Bidrag till vård av byggnadsminne Besiktning, planering 40 14 26 19 Granskning, samråd, yttrande 5 0 14 2 1 14 Antikvarisk kontroll 76 24

Tillsyn 1 7 2 2 2 8 3 3 Övrig konsultmedverkan

Även andra konsulter har varit engagerade i de uppgifter som ovan har redo- visats, vari således inte gängse projektering av vårdinsatser, eller speciella tekniska expertutredningar ingår, även om en entydig gräns inte alltid kan sättas. Ett länsmuseum eller en länsstyrelse kan ha sådan kompetens att t.ex. särskild vårdprojektering i vissa fall uteblir och ersätts med programskrivning och löpande arbete inom ramen för den antikvariska kontrollen.

2.4. Skyltar och ljusanordningar inom kulturmiljöer

Skyltar och ljusanordningar är företeelser som i vissa fall kan ha en påtaglig inverkan på upplevelsen av skyddade kulturmiljöer. De omfattas inte av några speciella regler i KML, men kan komma under prövning enligt den lagen i den mån uppsättandet eller en ändrad utformning av anordningar av detta slag skulle kunna anses strida mot skyddsföreskrifter för ett byggnadsminne eller 110 medföra en väsentlig ändring av ett kyrkligt kulturminne. Det kan också före—

komma att uppsättandet av t.ex. en skylt på eller invid en fornlämning kan anses inkräkta på det utrymme som behövs med hänsyn till dess art och bety- delse, dvs. fornlämningsområdet enligt 2 kap. 2 & KML.

Skyltar och ljusanordningar omfattas emellertid av regler i såväl NVL som PBL. Skyltar inom vägområde regleras också i väglagen. Därtill kommer re- gler om vägmärken och trafiksignaler i vägmärkesförordningen (1978: 1001). Sambandet mellan dessa författningar är komplicerat. I huvudsak gäller föl- jande.

I NVL finns regler om skyltar av två olika slag. Skyltar som avvisar all- mänheten från ett visst område får inte finnas uppsatta utan tillstånd av bygg- nadsnämnden. Tillstånd behövs dock inte om detär uppenbart att allmänheten inte får färdas fritt inom området eller att skylten eljest är behörig. Byggnads- nämnden får förelägga den ansvarige att ta bort en obehörig skylt (17 & NVL).

Det rör sig här sålunda om skyltar som sätts upp i avsikt att inskränka allemansrätten. Skyltar som t.ex. hindrar bilkörning på en enskild väg eller som begränsar tillträdet till hemfridszonen kring ett bostadshus får normalt anses behöriga och kan alltså sättas upp utan tillstånd.

En tavla, skylt, inskrift eller jämförlig anordning för reklam, propaganda eller liknande ändamål (här kallad reklamskylt) får inte finnas varaktigt an- bringad utomhus utan länsstyrelsens tillstånd (22 & första stycket NVL och 20 & naturvårdsförordningen [19761484], NVF).

Reklamskyltar som tjänar till upplysning om på stället bedriven affärsrö- relse eller annan verksamhet får dock sättas upp utan länsstyrelsens tillstånd. Detsamma gäller anslagstavlor för meddelanden om kommunala angelägenhe- ter, föreningssammanträde, auktioner eller dylikt. Det går också att söka till- stånd för sådana reklamskyltar och anslagstavlor. Om tillstånd inte har med- delats och en skylt eller tavla befinns vara uppenbart vanprydande i land— skapsbilden, får länsstyrelsen ingripa mot anordningen i fråga (22 5 andra stycket NVL).

Affischer och andra tillfälliga anordningar utomhus för reklam, propagan- da eller liknande ändamål får sättas upp utan tillstånd, men skall tas ner inom fyra veckor, om inte länsstyrelsen gett tillstånd. Tillstånd behövs inte om af- fischen sitter på en anslagstavla (22 & tredje stycket NVL).

Länsstyrelsen får delegera sina befogenheter till en kommunal nämnd (28 a NVF).

De ovan relaterade bestämmelserna i NVL gäller dock inte anordningar inom vägområde eller för vilka bygglov krävs eller har lämnats enligt 8 kap. PBL. Inte heller gäller sådana skyltar och ljusanordningar som kommunen befriat från bygglovsplikt enligt 8 kap. 5 & PBL (22 & fjärde stycket NVL).

I PBL föreskrivs bygglovsplikt för skyltar och ljusanordningar inom de- taljplaneområde (8 kap. 3 & första stycket punkt 2 PBL). Dessutom kan en kommun införa bygglovsplikt för ljusanordningar inom ett område som krävs

av skydds- eller säkerhetsskäl omkring vissa anläggningar, samt för både skyltar och ljusanordningar inom värdefulla bebyggelsemiljöer (8 kap. 7 & PBL). I sådana fall prövas alltså anordningarna i fråga endast av byggnads- nämnden och enligt reglerna i PBL (utom i fall som redovisas nedan).

Som framgått är 22 & NVL inte heller tillämplig inom vägområde. Detta begrepp definieras i 3 & väglagen (1971:948) som det område som den mark som tagits i anspråk för väganordning. Dit hör utom själva vägbanan — an- dra anordningar som stadigvarande behövs för vägens bestånd, drift eller brukande och som kommit till stånd genom väghållarens försorg eller över- tagits av denne. Väganordning är också bryggor och färjor med färjelägen.

Inom vägområde råder i princip väghållningsmyndigheten över frågor om skyltar och andra anordningar. Hur vägmärken, däribland ljussignaler, skall användas regleras i vägmärkesförordningen (1978: 1001).

Utanför själva vägområdet men i dess närhet gäller speciella regler. Enligt 45—46 55 väglagen får inte utan länsstyrelsens tillstånd intill vägområdet an— bringas ljusanordningar som försämrar ljusförhållandena för trafiken och inom ett avstånd av 50 meter från vägområdet får inte heller utan länsstyrel- sens tillstånd reklamskyltar finnas uppsatta Dessa regler korresponderar med NVL:s motsvarande regler, som också prövas av länsstyrelsen.

Inom detaljplan sarnti den mån bygglov krävs gäller dock inte någon till— ståndsplikt enligt väglagen. Inom 50 meter från vägområdet är också reklam- skyltar på byggnader med upplysning om en viss rörelse samt anslagstavlor undantagna, på motsvarande sätt som samma slags skyltar och anslagstavlor var undantagna enligt NVL. I dessa undantagsfall beror tillståndsplikten på om bygglovsplikt föreligger enligt PBL. Det gör det som framgått ovan inom detaljplaneområde, såvida kommunen inte hävt bygglovsplikten. Dess- utom kan det föreligga bygglovsplikt inom värdefulla bebyggelsemiljöer, om kommunen beslutat om detta.

2.5. Överväganden om skyddsbehov och skyddsnivå. Vidgad anmälningsplikt

Länsstyrelsens nuvarande möjlighet att förordna om skyldighet att an- mäla rivning och andra ändringar av byggnader av byggnads- minnesklass till länsstyrelsen, föreslås bli utvidgade. Möjligheten bör stå till buds för byggnader m.m. av kulturhistoriskt värde oavsett om en byggnadsminnesförklaring kan bli aktuell eller ej, om staten på annat sätt engagerat sig för ett bevarande, t.ex. genom att lämna bidrag. An- mälningsplikt bör också kunna beslutas i byggnadsminnesärenden som är under handläggning. I sådana ärenden bör anmälningsplikten inte få gälla längre än tre år, men i andra fall bör beslutet kunna förlängas. Om inte länsstyrelsen inom en månad beslutar att förbjuda anmälda åtgärder bör de få utföras.

2. 5 . 1 Olika skyddsklasser?

I diskussionen om skydd för värdefulla byggnader har ibland gjorts gällande att det kan finnas ett behov av att kvalitetsgradera de byggnader som kan komma i fråga för offentliga ingripanden. Byggnadsminnesutrednin gen före- slog t.ex. en indelning av byggnadsminnen i två klasser. A-klassen skulle omfatta sådana byggnader vars nedrivning och förvanskning skulle innebära en oersättlig förlust för landet. B-klassen skulle innehålla byggnader av så- dant värde att det från det allmännas synpunkt vore önskvärt att de bevarades. För båda fallen skulle individuella skyddsföreskrifter kunna meddelas, men rivningsförbud skulle i första hand gälla endast för A-klassade byggnader och ändring av en B-klassad byggnad skulle också kunna medges efter en enklare prövning än den som föreslogs gälla för de A-klassade (SOU 1956:26 s. 8, 76). Förslaget genomfördes inte eftersom departementschefen ansåg att klas- sificeringen skulle bli komplicerad och dyr. Skyddsbehovet borde i stället tillgodoses med skyddsföreskrifter med det innehåll som omständigheterna och ägarens intresse i varje särskilt fall påkallade (prop. 19601161 s. 40).

Liknande graderingstankar präglar emellertid lagstiftningen i andra länder, t.ex. Frankrike, Storbritannien och Danmark.

Utan att vilja införa något graderingssystem i Sverige påpekar utredningen ändå att det svenska skyddssystemet för kulturhistoriskt värdefulla byggnader redan har gjorts beroende av två grader av värdekriterier. För byggnadsmin- nesförklaring gäller ju som bekant att bebyggelsen skall vara synnerligen märklig. Uttrycket synnerligen märklig har uttolkats i prop. 1987/88:104 s. 48 som innebärande ett betydande kulturhistoriskt värde, utan att det för den skull måste innebära mycket långtgående krav. Klart är dock att kvalifika- 113

tionsnivån för byggnadsminnesförklaring ligger högre än det krav på att byggnader m.m. skall vara särskilt värdefulla som ställs upp i PBL för utfär- dande av rivningsförbud och skyddsbestämmelser m.m.

Man kan därför säga att det redan förekommer ett slags A- och B-klassifi- cering i det svenska skyddssystemet, utan att graderingen har uttryckts på detta sätt. Staten kan genom lagens utformning endast befatta sig med A- klassen, medan kommunerna med stöd av PBL har möjlighet att fatta skyddsbeslut såväl för A-klassen som för B-klassen av kulturhistoriskt vär- defulla byggnader och anläggningar.

I avsnitt 1 har utredningen funnit att kommunernas ansvar för sin hante- ring av ärenden rörande kulturhistoriskt värdefull bebyggelse inte bör bli fö- remål för någon omvärdering, men att det kan vara angeläget med en enklare ordning för hantering av frågor om lovpliktsvariationer. Där förutskickades också att staten borde få ökade möjligheter att skydda också sådana byggna- der och anläggningar som inte nödvändigtvis kvalificerar som synnerligen märkliga.

2.5.2. En enklare skyddsform: anmälningsplikt

Förenklat uttryckt skulle man kunna säga att staten hittills inte hunnit med att byggnadsminnesförklara i den takt som från antikvariskt håll anses motiverat, medan kommunerna inte i den grad som förutsattes vid införandet av PBL ut- nyttjat de instrument som tillhandahålls dem i form av rivningsförbud, skyddsbestämmelser och förhöjd lovplikt i vissa områden.

Att länsstyrelserna inte hunnit med sin uppgift kan förklaras bl.a. med att byggnadsminnesförfarandet kräver relativt stora resurser i varje enskilt fall. Kravet att byggnaden skall vara ”synnerligen märklig” anses vara relativt högt. Eftersom ersättningfrågan skall lösas vid skyddstillfället måste tänkbara framtida konsekvenser av skyddet utredas noga. En ordentlig dokumentation av byggnaden bör göras och skyddsföreskrifterna bör individualiseras efter vad som kan vara motiverat i fråga om varje objekt som omfattas. Att många väckta frågor om byggnadsminnesförklaring förblivit oavgjorda under alltför lång tid vittnar om att ställningstagandena i åtskilliga fall anses svåra. Framför allt förefaller det vara kravet på ingående förberedelser inför framtida än— dringsanspråk och följande detaljering av dokumentation och skyddsföre- skrifter som anses betungande. Till tidsutdräkten kan också i många fall bidra segslitna förhandlingar med ägaren, att bidragsmedel måste frigöras för önskvärda underhållsarbeten eller att ett läge med ett nytt användningssätt som ger bättre ekonomiskt underlag för fortsatt förvaltning skall infinna sig.

Gällande regler föreskriver inte med nödvändighet att Skyddsföreskriftema noggrant detaljeras (och det förekommer också många tämligen schablon- artade skyddsföreskrifter). Likväl är minimikravet i lagen att det i skyddsfö-

reskriftema skall anges på vilket sätt en byggnad skall vårdas och underhållas och i vilka avseenden den inte får ändras. För ett fullt verkande rättsligt skydd under överskådlig tid förefaller det också nödvändigt att skyddsföreskrifterna är ordentligt genomtänkta och tydliga, så att en ägare eller förvaltare lätt kan bilda sig en uppfattning om i vilka avseenden åtgärder med en byggnad stri- der mot skyddsföreskrifterna och sålunda inte får utföras, i vart fall inte utan länsstyrelsens tillstånd. Att eventuella ersättningsfrågor måste bedömas mot det intrång i ägarens användning som skyddsföreskrifterna medför är givetvis en omständighet som också föranleder att föreskriftemas verkan måste vara klar.

Slutsatsen av detta resonemang är att om en ökad statlig skyddsinsats skall kunna ske måste en skyddsform introduceras som är enklare än den nuva- rande byggnadsminnesförklaringen. Detta kan uppnås om kravet på detalje- rade skyddsföreskrifter uppges och de restriktioner som kan komma att gälla för sakägare blir så måttliga att inga ersättningskrav blir aktuella. Effekten av en sådan skyddsform blir sämre, men i många situationer är detta ändå bättre än att inget skydd alls finns. Enligt utredningens uppfattning kan en sådan skyddsform utvecklas ur den anmälningsplikt som finns i 3 kap. 6 & KML.

Den uppsikt som kan behövas i de här avsedda fallen kan således åstad- kommas genom en skyldighet för ägaren att anmäla tilltänkta förändringar till länsstyrelsen innan dessa kommer till utförande. Anmälningen skall föranleda länsstyrelsen att göra en närmare bedömning av om åtgärden hotar någon vä- sentlig kulturhistorisk egenskap hos byggnaden. Bedömningen kan utfalla på olika sätt. Åtgärden kan givetvis anses helt oskadlig, varvid inget hinder ställs upp för ägaren. Det kan också uppstå en sådan dialog mellan länsstyrelsen och ägaren som leder fram till jämkningar i de tilltänkta åtgärderna, varefter dessa kan godtas även från ett kulturhistoriskt perspektiv.

Om en överenskommelse inte kan nås mellan parterna inom en viss tid, får länsstyrelsen överväga om den vill inleda ett byggnadsminnesförfarande av vanligt slag, eller om byggnaden inte anses tillräckligt viktig. I det senare fal- let får ägaren givetvis utföra den tilltänkta åtgärden såvitt på länsstyrelsen an- kommer. Åtgärden kan naturligtvis ändå behöva prövas enligt PBL eller an- nan lagstiftning.

Utredningen föreslår alltså en regel som tillåter länsstyrelsen att besluta om anmälningsplikt för vissa byggnader. Till skillnad från den nuvarande be- stämmelsen i 3 kap. 6 & KML skall sådana förordnanden kunna ges för en vidare krets byggnader m.m. än som kan komma i fråga som byggnadsmin- nen. Inte heller bör det spela någon roll om någon redan har väckt fråga om byggnadsminnesförklaring av byggnaden. Anmälningsplikt skall kunna be- slutas i vissa fall där byggnadens kulturhistoriska värde gör det befogat med samråd och rådrum innan fysiska åtgärder vidtas som förändrar byggnaden.

I vilka fall bör anmälningsplikt kunna beslutas?

Det fall som anmälningsplikten bör avse är fall där staten engagerar sig eller bedöms behöva engagera sig på annat sätt än genom att utfärda definitiva re— striktioner för ägaren. I första hand är det sålunda fall då staten har lämnat eller anser det motiverat att lämna bidrag för bevarandet av en byggnad.

Det torde sedan lång tid vara ett etablerat synsätt att statligt stöd till kultur— historiskt värdefull bebyggelse skall kunna lämnas, utan ett ovillkorligt krav på byggnadsminnesförklaring av det mottagande objektet. Utredningen ser inget skäl att ompröva denna ordning.

När statligt stöd lämnas kan det finnas skäl för den bidragsgivande läns- styrelsen att precisera erforderliga villkor i bidragsbeslutet. Om särskilda motprestationer kan bli aktuella i en framtid kan det finnas skäl att dessutom sluta ett särskilt avtal med mottagaren för att säkerställa dessa prestationer.

Ett avtal kan dock endast undantagsvis göras gällande mot en ny ägare av bidragsobjektet. Vid en byggnadsminnesförklaring utgör detta normalt inget problem, eftersom skyddsföreskrifterna gäller mot nya ägare. Det är främst i de fall då en byggnadsminnesförklaring inte är aktuell eller inte hinner ge- nomföras som en förstärkt Offentligrättslig kontroll kan vara av värde. Av detta skäl bör länsstyrelsen kunna besluta om anmälningsplikt i fråga om åt- gärder som påverkar bidragsobjektet.

Det kan också avse fall där staten eller ett länsmuseum eller motsvarande inrättning med statligt stöd svarat för en dokumentation eller inventering av bebyggelsen som påvisar ett kulturhistoriskt bevarandevärde.

Innebörden av anmälningsplikten

Ägaren skall inte behöva vänta länge på länsstyrelsens svar på sin anmälan. Visserligen kan ärenden av detta slag ibland vara komplicerade och fordra in- gående bedömningar på resursknappa länsstyrelser, men detär viktigare att regelsystemet inte medför några kännbara olägenheter för ägaren. Det bör nämligen inte kunna göras gällande att den restriktion som ligger i väntetiden går över den gräns för inskränkningari användningen som enligt 2 kap. 18 & RF medför en rätt för ägaren till ekonomisk ersättning. Den tidsfrist om en månad som föreskrivs i den nu gällande regeln i 3 kap. 6 & KML om anmäl- ningsplikt bör vara tillräcklig.

Om länsstyrelsen inom fristen vill hindra åtgärden i fråga bör den kunna göra detta, men bara i fråga om byggnader som kan tänkas bli föremål för byggnadsminnesförklaring. Det beslut länsstyrelsen i ett sådant fall måste fatta är ett interimistiskt förbud mot åtgärden i avvaktan på den vidare pröv- ningen av byggnadsminnesfrågan. Härmed inträder också en möjlighet för ägaren att begära ersättning för den ekonomiska skada som senare kan konstateras ha uppstått på grund av länsstyrelsens beslut. Situationen för äga-

ren är här inte annorlunda än om ärendet börjat som ett vanligt byggnadsmin- nesärende.

Med den här föreslagna ordningen skapas ett ökat utrymme för länsstyrel- serna att komplettera det skydd för värdefulla byggnader som kommunerna i första hand bör känna som sitt ansvarsområde. Om en byggnad redan omfat- tas av något tillräckligt verksamt förordnande enligt PBL, t.ex. detaljplane- eller områdesbestämmelser med bevarandesyfte, eller en förhöjd lovplikt i värdefulla bebyggelsemiljöer torde det ligga i sakens natur att länsstyrelsen avstår från att besluta om anmälningsplikt. Något formellt förbud bör dock inte uppställas.

Ett beslut om anmälningsplikt bör inte kunna gälla under hur lång tid som helst utan någon ny prövning.

Den bör inte gälla under längre tid än tre åri ärenden om byggnadsminnes- förklaring som är under handläggning. I övriga fall bör dock länsstyrelsen om den vid utgången av treårsperioden finner att det fortfarande är befogat att låta anmälningsplikten gälla, kunna ge ett nytt förordnande för högst samma tid. En sådan ordning har också den fördelen att fastighetsägaren får en åter- kommande påminnelse om den gällande förpliktelsen.

En ägare som menar att anmälningsplikten inte bör kvarstå kan givetvis begära att länsstyrelsen prövar denna fråga. Omständigheter som kan motive- ra en omprövning kan vara att byggnaden förändrats genom brand, läckage eller annan skada eller att kommunen fattat något beslut enligt PBL som för- ändrar rådighetssituationen.

Om en byggnadsminnesförklaring av en byggnad som redan omfattas av anmälningsplikt blir aktuell, bör det inte medföra att anmälningsplikten skall upphävas. Behovet av rådrum och samråd blir givetvis ännu mer uttalat i en sådan situation, utan att för den skull något mer ingripande beslut som t.ex. ett interimistiskt förbud behöver bli nödvändigt förrän byggnaden berörs av något förestående ändringsprojekt.

Självfallet skall ett beslut om anmälningsplikt i normala fall föregås av för- valtningsrättslig kommunikation med ägaren och eventuella andra sakägare. Det är dessutom viktigt att beslutet får en sakrättsli g verkan, framför allt mot kommande ägare. Det skall därför anmälas till fastighetsregistret, där det kommer att införas i planregisterdelen (33 & fastighetsregisterkungörelsen).

2.6. Överväganden om skyddsobjektet. Kulturreservat

Ett områdesskydd bör införas i KML för att möjliggöra att såväl be— byggda områden som kulturlandskap skyddas. Vad som skyddas och hur skydd och vård skall ske uttrycks i skyddsbestämmelser, anpassade till Skyddsbehovet för resp. objekt/område. Kulturreservat föreslås bli benämningen för skyddade områden, medan skyddade byggnader även fortsättningsvis bör kallas byggnadsminnen. Benämning väljs efter vad som är lämpligast i det enskilda fallet. Termen skyddsföreskrifter föreslås bli utbytt mot skyddsbestämmelser, eftersom ordet föreskrifter i författningstext bör vara reserverat för föreskrifter i regeringsforrnens mening.

2.6.1. Byggnader

Något reformbehov vad gäller byggnadsminnesreglemas tillämplighet på byggnader i egenskap av skyddsobjekt har inte anmälts. Utöver byggnader i allmänt känd mening anses reglerna också tillämpliga för sågar, kalk— och masugnar och kvarnar (SOU 195626 3. 100).

När byggnadsminnesreglema överfördes från byggnadsminneslagen till KML vidgades tillämpningsområdet för byggnader till att avse inte bara de synnerligen märkliga byggnaderna utan också byggnader av lägre kulturhis— torisk valör, i den mån dessa ingick i ett synnerligen märkligt bebyggelseom— råde. Vidgningen motiverades av en strävan att bevara samlade värdefulla miljöer vid sidan av de enskilda monumenten (prop. 1987/88:104 s. 49). De kulturhistoriska bevarandeanspråken riskerade dock därmed att komma i konflikt med andra utrymmeskrävande anspråk i fler fall än tidigare. Man kan säga att länsstyrelsema fick tillgång till ett instrument som i högre grad än ti- digare kan ge effekter för markanvändningen. Motsvarande frågor anmäler sig också vid skyddet av större anläggningar.

Även ganska stora områden med byggnader som brukssamhällen och i ett fall en fädbod har byggnadsminnesförklarats och detta redan innan möjlighe- ten att skydda ett bebyggelseområde infördes.

Vid tillämpningen av byggnadslagstiftningen har ibland uppkommit frågan i vad mån en av människor konstruerad anläggning utgör en byggnad. Denna fråga kan ha betydelse t.ex. för om bygglov krävs för en viss åtgärd. När det gäller tillämpningen av byggnadsminnesreglema saknar i regel sådana defini— tionsfrågor praktisk betydelse, eftersom reglerna gäller på motsvarande sätt också för anläggningar.

2.6.2. Parker, trädgårdar och andra anläggningar

Enligt direktiven krävs en utvecklad terminologi i fråga om skyddet för parker och grönområden. Frågan om skyddet för detta slags anläggningar, liksom för trädgårdar, som nämns i lagtexten, aktualiserar frågan i vad mån bygg- nadsminnesreglema är väl avpassade för att skydda inte bara ett bestämt ob- jekt med en väl avgränsbar yta på marken, utan också mer utrymmeskrävande anläggningar.

Bland anläggningar har i förarbetena nämnts bryggor, murar, vallar och vallgravar, brunnar och broar (SOU 1956:26 s. 100). Riksantikvarieämbetet har i sina allmänna råd (l99lz3) som exempel nämnt dammar, kanaler och flottningsrännor. I avsnitt 2.1.1 har i övrigt belysts vilket slags anläggningar som blivit byggnadsminnesförklarade.

thässigt stora anläggningar

Frågan om hur pass utrymmeskrävande anläggningar som faller in under re- glerna är inte oomstridd. I prop. 1987/88:104 s. 49 anfördes i begränsande syfte att en byggnadsminnesförklaring av bebyggelseområden i tätortsområ- den endast borde ”komma i fråga beträffande grupper av byggnader som har ett starkt inbördes kulturhistoriskt samband och som är naturligt avgränsbara från tätortsmiljön i övrigt eller som naturligt framstår som en sammanhållen enhet inom tätortsmiljön. En byggnadsminnesförklaring av en hel stadsdel bör sålunda endast i undantagsfall komma i fråga, men däremot oftare t.ex. av byggnaderna runt ett torg eller längs en gata eller en del av en gata, under förutsättning att de uppfyller kraven på sammanhang i bebyggelsemiljön".

När Riksantikvarieämbetet år 1993 överklagade Länsstyrelsens i Kalmar län beslut att inte byggnadsminnesförklara den smalspåriga järnvägen mellan Hultsfred och Västervik anförde Kammarrätten i Jönköping (mål 3582—1993, dom 1993-12-22) med hänvisning till det nyss återgivna uttalandet i proposi- tionen att järnvägen inte i hela sin sträckning kunde anses utgöra en byggnad eller anläggning i den mening som avses i 3 kap. l & KML. Domen har se- dan Regeringsrätten inte meddelat prövningstillstånd vunnit laga kraft. Ny- ligen har en del —— 23 km — av jämvägssträckan med tillhörande anläggningar blivit byggnadsminnesförklarad.

Det bör tilläggas att frågan om den ytmässiga omfattningen på de anlägg- ningar som kan byggnadsminnesförklaras i praktiken ofta blir beroende av om ägaren accepterar förklaringen. Om det sker kommer ingen närmare rätts- lig prövning av omfattningen till stånd.

Enligt utredningens mening kan regelsystemet knappast utformas på ett sätt som klart anger hur ytmässigt stora anläggningar som kan bli föremål för byggnadsminnesförklarin g. Den frågan lär som hittills få prövas i rätts- tillämpningen. Det avgörande bör enligt utredningens uppfattning inte vara

hur stor yta som omfattas, utan om det ifrågavarande området kan uppfattas som en sammanhållen kulturhistoriskt tillräckligt värdefull enhet. Just det faktum att en hel anläggning bevarats, oavsett dess storlek kan vara det som avgör dess kulturhistoriska värde.

Anläggningar med vegetation

Beträffande anläggningar med vegetation har gränsen för lagens tillämplighet iförarbetsuttalanden satts vid anläggningar som är att betrakta som medvetna arkitektoniska skapelser (prop. 1987/88:104 s. 50). Utöver parker och träd- gårdsanläggningar, som nämns som exempel redan i lagtexten, anfördes i propositionen alléer. Riksantikvarieämbetet har i sina allmänna råd (l99lz3) också angett stadsparker, jämvägsparker, folkparker, botaniska trädgårdar och arboreta.

En särskild utredare har föreslagit att utöver nationalstadsparken Ulriksdal- Haga-Brunnsviken-Djurgården ytterligare två nationalstadsparker i Uppsala resp. Trollhättan inrättas (SOU 1996:38).

Genom de den 1 januari 1996 ikraftträdda ändringarna i NRL och PBL har behovet av grönområden i tätorter och i närheten av tätorter ytterligare marke- rats som en kommunal planeringsangelägenhet och även deras kulturhisto- riska betydelse uppmärksammats (se avsnitt 1.4.2). Skyddsbestämmelser för särskilt värdefulla tomter och allmänna platser skall kunna utfärdas (5 kap. 7 & första stycket punkt 4 PBL) och ett allmänt förvanskningsförbud för så- dana tomter och allmänna platser har också meddelats (3 kap. 17 å andra stycket PBL). Av förarbetena framgår att de nya reglerna avser särskilt värde- fulla parker och trädgårdar i tätorterna. Genom de gjorda ändringarna har kommunerna fått i princip samma möjligheter som redan står öppna för läns- styrelserna att i tätortsmiljö skydda kulturhistoriskt märkliga anläggningar med vegetation.

Enligt utredningens mening bör en konsekvens av att 3 kap. KML redan är tillämpligt på anläggningar med vegetation bli att lagen med större tydlighet bör kunna inriktas på områden med kvalificerat kulturhistoriskt värde.

2.6.3. Skyddsområde

Enligt 3 kap. 2 & första stycket KML skall genom skyddsföreskrifterna för en byggnad anges hur byggnaden skall vårdas och i vilka avseenden den inte får ändras. Meningen är givetvis att de objekt som uppfyller kraven som synner- ligen märkliga skall säkerställas på detta sätt, men i ett synnerligen märkligt bebyggelseområde kan även byggnader av lägre kulturhistorisk valör nås med rättsverkande bestämmelser om vård och förbud mot ändring i vissa avseen-

den. Att dessa bestämmelser torde kunna göras mindre ingripande för sådana byggnader än för dem som i sig är synnerligen märkliga ligger i sakens natur och behöver inte påpekas i författningstext.

Vad som däremot lämnar utrymme för viss tvekan är hur långt skydds- föreskrifterna för ett byggnadsminnes skyddsområde enligt 3 kap. 2 & andra stycket KML får gå. Enligt regelns ordalydelse får skyddsföreskrifterna inne- hålla bestämmelser om att ett område kring byggnaden (parken, trädgården, anläggningen) skall hållas i ett sådant skick att byggnadsminnets utseende och karaktär inte förvanskas.

Utredningens enkät har visat att länsstyrelserna tolkar befogenheterna att meddela föreskrifter för skyddsområde olika. Somliga synes mena att före- skrifterna inte lagligen kan fyllas med mer innehåll än som framgår av själva lagtexten. Denna uppfattning torde fastän den framstår som opraktisk med hänsyn till behovet av att klargöra vilka restriktioner som gäller — ändå inte kunna avvisas som helt oriktig. Förarbetena framstår nämligen på denna punkt som något motstridiga. I propositionen sägs å ena sidan att föreskrif- terna för skyddsområden är avsedda att vägleda ägaren och att precisera och konkretisera krav, å den andra att dessa föreskrifter bara får gå ut på att ett lämpligt område hålls i skick så att själva byggnadsminnets karaktär inte för- vanskas (prop. 1987/88:104 s. 50, jfr s. 87). Man torde i vart fall kunna sluta sig till att det råder vissa begränsningar i fråga om hur pass detaljerade och ingripande föreskrifterna för ett område runt själva byggnadsminnet får vara och att de alltså ligger på en annan, och lägre nivå än skyddsföreskrifter- na för själva objektet.

Därmed ges utrymme för olika uppfattningar hos en ägare och länsstyrel- sen. Som framgått förut (avsnitt 2.1.2) kan en ägare hävda att mindre omfat- tande åtgärder inom skyddsområdet kan få utföras tillståndsfritt av honom därför att de inte förvanskar byggnadsminnets karaktär.

Ett exempel på åtgärder vars förvanskningseffekter kan vara ovissa är uppsättande av skyltar och ljusanordningar. Att KML inte innehåller några regler som är tydligt tillämpliga i fråga om skyltar och ljusanordningar kan i vissa sammanhang vara en nackdel. Att sätta upp sådana anordningar direkt på en byggnadsminnesförklarad byggnad är en åtgärd som kan prövas mot meddelade skyddsföreskrifter och lär väl normalt fordra länsstyrelsens till- stånd. Mer oklart är det om anordningarna sätts upp inom ett byggnadsmin- nes kringområde. I avsaknad av regler finns inte heller någon klar praxis. En bedömning av om åtgärden förvanskar byggnadsminnet blir sålunda ofta tämligen subjektiv. Detta kan medföra att fastighetsägaren gör bedömningen på egen hand och att länsstyrelsen anser det svårt att ingripa efteråt.

I viss mån kompenseras denna ofullständighet i KML med den prövning som enligt de i avsnitt 2.4 ovan angivna reglerna skall utföras enligt NVL, PBL och väglagen. Som framgått är reklamskyltar i stor utsträckning undan- tagna från prövning såväl enligt NVL som väglagen. PBL-prövningen är

normalt sett begränsad till detaljplanerat område, och skyltar och ljusanord- ningar kan där vara undantagna från lovplikt. Omvänt kan kommunen i vär- defulla bebyggelsemiljöer införa lovplikt för skyltar och ljusanordningar, men detta har sällan skett.

Man kan därför konstatera att skyltar och ljusanordningar ofta kan sättas upp utan föregående prövning i skyddsområdet för ett byggnadsminne och på fomlämningsområden. Nackdelama av denna ordning skall inte överbetonas. Skyltar av olika slag, park- och trädgårdslyktor är vanligen förekommande inslag i både stads- och landskapsbilden och tolereras i allmänhet väl. Ändå kan det finnas fall där en tydlig prövningsplikt kan vara välmotiverad. Vissa byggnader och anläggningar kan i så hög grad präglas av sitt originalskick att moderna inslag som just skyltar och ljusanordningar kan behöva tillkomma efter noggrannare överväganden än en markägare ensam kan anses ha möjlig- het att göra. Fasadbelysningar kan anföras som exempel på att utformningen av ljusanordningar i vissa fall kan innefatta komplicerade bedömningspro- blem. Utredningen anser därför att frågan om tillfredsställande reglerings- möjligheter i fråga om skyltar och ljusanordningar bör lösas inom ramen för reformerade byggnadsminnesregler.

Andra exempel på åtgärder som kan vara problematiska är uppförande av mindre kompletteringsbyggnader (”friggebodar”), uppsättande av parabol- antenner, plantering, trädfällning, anläggande av parkeringsplatser eller andra markanläggningar eller ändring av markytskikt. Om länsstyrelsen inte delar ägarens uppfattning att åtgärden får utföras, saknar den möjlighet att meddela något självständigt tolkningsbeslut om innehållet i föreskrifterna för området. När en kontroversiell åtgärd väl är företagen kan länsstyrelsen visserligen in- gripa med ett föreläggande om återställande, men detta kan överklagas och en lång och måhända oförutsägbar procedur inledas, som knappast framstår som ändamålsenhg från någondera partens synpunkt.

Det kan också påpekas att oklarheten i förvanskningsförbudet för ett om- råde kan medföra problem vid förekommande fall av beräkning av ersättning vid en byggnadsminnesförklaring. I den mån förbudet släcker ut en byggrätt enligt en plan, torde det nämligen kunna göras gällande att detta medför en er- sättningsgill skada. Det är därför viktigt att det klargörs om förbudet har denna verkan.

Från praktisk synpunkt kan man vidare fråga sig hur områdesskyddet skall utformas för de utrymmeskrävande anläggningar som i sig själva utgör områ- den. Vilken gräns skall på ett meningsfullt sätt kunna dras mellan en synner- ligen märklig park med dess fullständiga skyddsföreskrifter och det kringom- råde inom vilket åtgärder som förvanskar parken inte får utföras? Problemet framstår ändå mer tydligt om man tänker på ett synnerligen märkligt bebyg- gelseområde med dess inslag av mindre märkliga byggnader.

På de anförda skälen anser utredningen inte att detär meningsfullt att skilja på länsstyrelsens regleringsbefogenheter i fråga om å ena sidan en synnerli-

gen märklig byggnad eller anläggning i sig själv och å den andra det skydds- område som behövs. Den nuvarande regleringen som oförändrad kvarstår från 1960 års byggnadsminneslag — framstår som en omotiverad rest av att byggnadsminneslagen ursprungligen var tänkt som en ”monumentlag", utan utvecklat miljöskydd. För att åstadkomma bättre möjligheter att reglera hela miljön på och kring ett byggnadsminne bör man i stället utforma regelsyste- met så att skyddsföreskrifter kan utformas med samma ingripande verkan för det område som är ändamålsenligt att avgränsa vid en prövning enligt de kulturhistoriska kvalifikationskraven. Att denna prövning i regel lär resultera i att skyddsföreskrifterna görs mindre ingripande i fråga om perifera företeelser inom området än för dess kärna torde ligga i sakens natur. Ingenting hindrar heller att området delas in i zoner, inom vilka olika skyddsföreskrifter gäller. En sådan regleringsteknik kan troligen vara lämplig i vissa fall.

2 . 6 . 4 Ett områdesskydd: kulturreservatet

Utredningens överväganden har hittills skett från utgångspunkten att de nuva- rande reglerna om skyddsområde är mindre ändamålsenliga för att lösa de problem med skydd mot oönskade förändringar i omgivningen som kulturhistoriskt värdefulla byggnader och anläggningar nästan alltid har. Detta perspektiv är dock inte det enda som kan anläggas på frågan om ett områdes— skydd i KML. I växande grad har uppmärksammats att det finns ett behov att skydda kulturhistoriska värden i landskapet. I ett kulturlandskap finns en historisk dimension, det är präglat av människors användning av marken och naturtillgångarna och sätt att bygga och inrätta sig genom tiderna. Med kultur- landskap menas således allt landskap som skapats eller påtagligt påverkats av människan.

Som utredningen redan anfört i avsnitt 1.3.1 bör reglerna i 3 kap. KML sålunda utformas med möjligheter att skydda områden. Detta skydd bör kunna gälla för områden med sådana kulturvärden som skyddas i 2, 3 och 4 kap. KML var för sig eller i kombination med varandra, och för kultur- landskap oavsett om de innehåller sådana skyddade element eller inte.

Som exempel på områden som bör kunna skyddas genom bestämmelserna i KML kan nämnas herrgårdsmiljöer med byggnader, park, trädgårds- odlingar, alléer, arrendegårdar, torp och andra anläggningar typiska för så- dana miljöer, byar med ålderdomlig bebyggelse med tillhörande ägor, samt äldre bebyggelselägen med gravar, illustrerande äldre tiders brukningsfonner och landskapsutnyttjande, fäbodvallar med en skyddszon av skogsbete, samt fiskelägen med gistvallar. Andra exempel kan vara kyrkliga miljöer med kyrka och prästgård samt spår efter äldre kyrkor och kyrkogårdar, bebyggel- se och offerkällor samt andra lämningar som kan ge perspektiv på kyrkans lokalisering till platsen, bruksmiljöer med såväl bevarade byggnader och an- 123

läggningar som lämningar efter sådana, gruvmiljöer med varpar, stånggångar och bebyggelse, industrimiljöer med tillhörande upplag eller kringanlägg- ningar, samiska miljöer med spår av visten, Offerplatser och andra lämningar samt framträdande naturforrnationer med namn, berättelser eller traditioner knutna till sig.

Vidare bör nämnas odlingslandskap av kvalificerat kulturhistoriskt värde, som översilningsängar, ängs— eller hagmark, eller med särskilda objekt av stort kulturvärde som lador, odlingsrösen eller hägnadssystem. Vissa av de nämnda företeelserna kan utgöra fornlämningar, som oavsett att de redan är skyddade enligt 2 kap. KML kan behöva vårdas och underhållas på ett sätt som är samordnat med vården av andra delar av området i fråga, eller behöva få ett vidare skyddsområde än som kan avgränsas enligt bestämmelserna i 2 kap. KML. Det kan också finnas delar av en kyrkmiljö som inte är skyd- dade enligt 4 kap. KML men som bör inordnas i ett skyddssammanhang.

Skydd enligt PBL och NVL

Med dessa utvidgade skyddsmöjligheter uppstår också frågor om hur ett så- dant skydd skall förhålla sig till det områdesverkande skydd som kan före- skrivas med stöd av PBL resp. NVL. I avsnitt 1 har utredningen redan berört hur dessa samordningsfrågor lämpligen kan lösas. Framför allt har påpekats att den nuvarande ordningen med ett avgränsningsbehov mellan regleringen i KML å ena sidan och NVL å den andra leder till onödiga regleringsmässiga komplikationer. Svaret på frågan bör sålunda vara att KML:s områdesskydd bör inriktas främst på av människan skapade företeelser, antingen dessa be- står i bebyggelse, anläggningar eller lämningar eller utgör framodlade land- skapsforrner. Någon skarp gräns till tillämpningsområdena för PBL och NVL bör inte dras upp.

Anmälningsplikt inom områden

I avsnittet 2.5.2 fann utredningen att det fullständiga byggnadsminnesskyddet borde kompletteras med regler som medger en viss förrn av uppsikt över den kulturhistoriskt värdefulla bebyggelsen. Denna uppsikt borde kunna tillgodo— ses med en anmälningsplikt för ägaren i fråga om vissa tilltänkta åtgärder. Förordnanden om anmälningsplikt torde inte med nuvarande regel i 3 kap. 6 & KML kunna meddelas för annat än för individuella byggnader (prop. 1987/88:104 s. 88). Även det här föreslagna systemet med ett områdesskydd bör kunna kompletteras med ett system med anmälningsplikt inom vissa om- råden. Det är angeläget att anmälningsplikten kan fungera som ett komple- ment till det fullständiga byggnadsminnesskyddet i hela dess utsträckning. Det bör dock påpekas att anmälningsplikten bara bör kunna användas för att

säkerställa inte obetydliga kulturhistoriska värden hos det ifrågavarande om- rådet. Instrumentet bör inte användas bara ”för säkerhets skull”. Risken för att detta skulle ske är liten med hänsyn till att det trots allt handlar om en rela- tivt arbetskrävande procedur. Någon forrn av inventering eller motsvarande kvalificerad bedömning bör kunna åberopas av länsstyrelsen. Hänsyn bör gi- vetvis även i dessa fall tas till vilka kommunala regleringsforrner som beslu- tats för området eller del av det. Ett samarbete med resp. kommun och en an- svarsfördelning bör också normalt kunna påräknas.

2. 6 . 5 Terminologi

Som framgått är benämningen byggnadsminne inte helt adekvat för alla objekt som kan komma i fråga för byggnadsminnesförklaring. Det gäller särskilt för de utrymmeskrävande anläggningarna, som i själva verket får ses som områ— den eller särskilda miljöer.

Benämningen "minne" är hävdvunnen inom både naturvården och kul- turminnesvården. Den bör därför inte utan tvingande skäl överges. Man kan tänka sig varianterna byggnadsminne och parkminne. Byggnadsminne torde utan alltför stor konflikt med allmänt språkbruk kunna användas även på byggnadsliknande anläggningar som broar, murar, vallar, sågar, kvarnar m.m. Parkminne skulle kunna användas om ingen mer framträdande byggnad ingår i den skyddade anläggningen och denna är ytmässigt liten.

Den direkta parallellen till naturrninne är kulturminne. Kulturminne har dock som begrepp utvecklats annorlunda och är nu etablerat som ett sam- lingsbegrepp på de kulturobjekt som är lagskyddade. Benämningen minne passar däremot mindre bra på de anläggningar där stora områden omfattas av skydd. Särskilt gäller detta om både byggnader och andra anläggningar i form av planteringar eller i olika grad hävdade park- och landskapsavsnitt ingår. Bebyggelseområden torde ofta innehålla sådana blandade kultur- och natur- element för vilken benämningen byggnadsminne inte framstår som tillräckligt beskrivande. Som sammanfattande benämning på sådana områden finner ut- redningen reservat vara den mest adekvata, i vart fall när skyddet motsvarar skyddsnivån för byggnadsminnen med fullständiga skyddsföreskrifter. Ut- redningen föreslår därför benämningen kulturreservat.

Ordet reservat har den fördelen att det direkt anger både att det är fråga om ett område och att detta dessutom är skyddat mot förändringar. Med förleden kultur anges ytterligare att det är av människan skapade företeelser som är skyddsvärda, antingen dessa framstår som resultatet av ett medvetet skapande eller av andra aktiviteter, såsom industri, mineralutvinning eller odling eller hävdande av mark.

Utredningen har ovan snuddat vid tanken att parker och trädgårdsanlägg- ningar skulle kunna benämnas parkminne, till skillnad från det redan etable- 125

rade begreppet byggnadsminne. Ordet kulturreservat torde emellertid så väl täcka in parker och trädgårdar att det knappast finns behov av en självständig benämning ”parkminne” eller liknande. Ordet kulturreservat skulle väl i och för sig också kunna täcka in skyddsvärda byggnader, åtminstone när skyddet omfattar grupper av sådana. För att emellertid kunna träffsäkert benämna även en enstaka skyddad byggnad och för att inte aktualisera ett benämnings- byte för redan beslutade byggnadsminnen föreslår utredningen att termen byggnadsminne behålls. Den föreslås alltså finnas vid sidan av den nya ter- men kulturreservat.

Vilken term som bör användas i det särskilda fallet behöver knappast lag- regleras. Länsstyrelsen bör kunna använda den term som framstår som mest beskrivande eller naturligast i sammanhanget. När byggnaderna är det pri- mära och bestämmelserna för marken i första hand avser att värna om ett skyddsområde inom samma fastighet är således byggnadsminne det naturli- gaste begreppet. Om bestämmelserna avser ett större område eller ställer vår- den av marken eller av anläggningar på marken i centrum används kulturre- servat.

Någon skillnad i skyddsnivå mellan byggnadsminne eller kulturreservat bör inte råda. De bindande bestämmelser som meddelas vid en byggnadsmin- nes- resp. kulturreservatsförklaring bör liksom hittills utformas enbart med tanke på det skyddsbehov som föreligger i det enskilda fallet och vägas av mot de intressen som ägare, förvaltare eller andra berörda kan tänkas anföra i ärendet.

En annan terminologifråga är ett byte av termen skyddsföreskrifter till skyddsbestämmelser. För ett sådant byte kan anföras två motiv. Det första härleds ur RF:s regler om norrngivningsmakten, se vidare avsnitt 7. Ordet fö- reskrifter är i RF reserverat för bindande regler som har generell verkan och skiljer sig sålunda från bestämmelser som kan vara meddelade i ett beslut som gäller i särskilt fall. De restriktioner för skyddade objekt som det här är fråga om gäller för en bestämd personkrets och måste därför anses som beslutade i särskilt fall. Det är olämpligt att behålla den nuvarande termen med den oklar- het i syftning som vidlåder den.

Genom valet av termen skyddsbestämmelser anknyts också till motsva- rande terrn i PBL. I sak kan samma verkan uppnås antingen restriktionen är beslutad enligt PBL eller KML. Någon olägenhet av en eventuell förväxling av beslut fattade enligt PBL resp. KML torde därför inte kunna följa.

2.7. Överväganden om handläggning, förenkling m.m.

Möjligheten att besluta om anmälningsplikt i pågående ärenden om byggnadsminnes- eller kulturreservatsförklaring bör innebära en effek- tivisering av handläggningen. Bestämmelsen om en uttrycklig rätt för var och en att väcka fråga om byggnadsminne m.m. bör i förenklings- syfte tas bort, utan att allmänhetens möjligheter att komma till tals i så- dana ärenden påverkas. Nuvarande bestämmelser om kommunikations- och underrättelseskyldighet kan förenklas och flyttas från lag till för- ordning. Statliga fastighetsförvaltande myndigheter bör göras skyldiga att anmäla överlåtelser av statliga byggnadsminnen till fastighetsregis- tret. Även om nya regler om kulturreservat kan öka arbetsmängden på länsstyrelserna bör arbetet kunna klaras med oförändrade resurser.

Utredningen har tillfrågat länsantikvariema om deras uppfattning om de handläggningsproblem som bl.a. lett till de av Justitiekanslern påpekade oacceptabelt stora ärendebalansema, se avsnitt 2.1.4. I enkätsvaren framstår som dominerande skäl till att arbetet med byggnadsminnesförklaringar inte kan bedrivas planmässigt och effektivt är den stora mängden ärenden där nå— gon utomstående väckt fråga om byggnadsminnesförklaring. Detta medför att länsstyrelsen tvingas prioritera besvärliga och mindre angelägna ärenden.

Andra framförda problem är fastighetsägamas starka ställning, komplika- tioner med kommunikation i ärenden med många sakägare, svårigheten att fastslå objektets kulturhistoriska värde och därmed kriteriet ”synnerligen märklig" samt bristen på expertis inom speciellt park- och markskötselom- råde.

Även skäl till en mer omsorgsfull och därmed tidskrävande handläggning har framförts. Behovet av bättre dokumentation och mer omsorgsfull vård- planering inför byggnadsminnesbeslut har t.ex. påpekats.

För särskilt parker och trädgårdsanläggningar har bristen på detaljerade skötselföreskrifter och bristen på kompetens i kvalificerad parkvård påtalats.

Utredningen finner för sin del att många frågor som berör länsstyrelsernas handläggning, urval och dokumentation bör kunna lösas genom allmänna råd och en förbättring av statistik och annat underlag för länsstyrelsernas arbete.

Utredningen vill också peka på att utredningens förslag i avsnitt 2.5.2 om möjligheten att besluta om anmälningsplikt även i fall där en fråga om bygg- nadsminnesförklaring redan är under handläggning, bör kunna medföra vä- sentliga förbättringar i fråga om länsstyrelsernas möjlighet att prioritera bland pågående ärenden. När anmälningsplikten introducerades väcktes förhopp- ningar att den skulle kunna användas för att avsluta vissa mindre angelägna byggnadsminnesärenden utan fullständig utredning. Det kunde gälla fall där frågan om byggnadens kulturhistoriska värde var svårutredd. Det gällde då

byggnader där det inte gick att entydigt ange att de var synnerligen märkliga men där det kulturhistoriska värdet ändå var så högt att byggnadens framtida öde rimligen borde stå under någon form av bevakning.

Det kunde också gälla fall där en förhandling med ägama om ett slutgiltigt skydd inte gick att forcera av olika skäl och där det ändå inte skulle vara na- turligt att helt avskriva ärendet.

Bestämmelserna om anmälningsplikt kom dock att utformas så att de inte är tillämpliga i fall där fråga väckts. Avlastningseffekten uteblev. Utredning— ens förslag bör kunna leda till en effektivare handläggningsordning.

Vad som i det sammanhanget ytterligare kan diskuteras är rätten för var och en att väcka fråga om byggnadsminnesförklaring.

2.7.1. Den obegränsade rätten att väcka fråga

Den nuvarande bestämmelsen i 3 kap. 4 & KML att fråga om byggnadsmin— nesförklaring kan väckas av var och en genom ansökan eller tas upp på läns- styrelsens eget initiativ har följande bakgrund.

I 2 & lagen (1942z354) om skydd för kulturhistoriskt märkliga byggnader fanns den bestämmelsen att om en ansökan gjordes av någon annan än fastig- hetens ägare skulle skriftligt medgivande från ägaren bifogas ansökan. Tan— ken synes likväl inte ha varit att vem som helst skulle vara behörig att göra ansökan; i förarbetena anfördes att initiativrätten borde tillkomma de kultur- vårdande organen, främst Riksantikvarien, liksom annan som har ett legitimt intresse därav (SOU 1938:60 s. 40; frågan berördes inte av departementsche- fen i prop. 1942:8). Bestämmelsen överensstämde med vad som sedan år 1909 gällt för naturminnesmärken. När NVL tillkom år 1964 togs emellertid inte in några bestämmelser om vem som får göra ansökan enligt den lagen.

Inte heller enligt PBL är det reglerat vem som har rätt att påkalla tillämp— ning av bevarandebestämmelsema i lagen.

Byggnadsminnesutredningen föreslog att ansökan om byggnadsminnes- förklaring skulle få göras endast av vissa behöriga personer eller organ, bl.a. byggnadens ägare, länsarkitekten och landsantikvarien, lokal sammanslutning för kulturminnes— och hembygdsvård samt byggnadsnämnden på orten (SOU 1956:26 s. 102).

Förslaget rönte viss kritik under remissbehandlingen och det föreslogs att kretsen skulle vidgas. I propositionen ansågs inte påkallat att det i lagen över huvud taget skulle anges vilka som skulle få göra ansökan. Vem som helst borde enligt departementschefens uppfattning få ta initiativ till en byggnads- minnesförklaring. Obefogade ansökningar ansågs inte behöva befaras och uppenbart ogrundade ansökningar borde omedelbart kunna avslås (prop. 1960:161 3. 59).

När 1960 års byggnadsminneslag överfördes till KML avsågs ingen än- dring ske av den för var och en till buds stående rätten att ansöka om bygg- nadsminnesförklaring. På Lagrådets förslag togs ett uttryckligt erkännande av den fria ansökningsrätten i enlighet med den nuvarande lydelsen in i 3 kap. 4 & KML.

Enligt Kulturarvsutredningens mening måste man numera se mer restrik- tivt på rätten att väcka fråga om byggnadsminnesförklaring.

Ordet ansökan har inte någon entydig, lagdefinierad innebörd. Normalt förknippas ordet dock med att någon hos en myndighet eller domstol initierar handläggningen av ett ärende eller ett mål som rör någon rättighet som till- kommer honom enligt lag eller författning, eller en skyldighet för någon an- nan part att fullgöra något som är till förmån för sökanden. Rättigheten eller skyldigheten har antingen en ekonomisk eller personlig innebörd. De som har särskilda rättigheter till fast egendom benämns i regel sakägare.

Med rätten att ansöka om något följer normalt en rätt för sökanden att överklaga ett beslut ”om det har gått honom emot och beslutet kan överkla- gas" (22 & förvaltningslagen).

Den för var och en till buds stående rätten att ansöka om byggnadsminnes- förklaring passar inte helt in i det mönster som kan skönjas i förvaltningsrät- ten i fråga om vilka som kan påkalla en myndighets- eller domstolsprövning. Den som utan att vara sakägare vill få en fastighet byggnadsminnesförklarad, kan sålunda varken sägas vara ekonomiskt eller personligt berörd av saken. Vederbörande får sägas ha ett ideellt intresse av ett slag som normalt inte ger en förvaltningsrättslig partsställning.

Detta förhållande understryks av att sökanden i ett byggnadsminnesärende inte har någon rätt att överklaga ett beslut om avslag på sin ansökan; denna rätt tillkommer endast Riksantikvarieämbetet (3 kap. 19 å andra stycket).

Ändå medför utformningen av de nuvarande reglerna att en ansökan tvingar länsstyrelsen att inleda handläggningen av ett ärende i förvaltnings- lagens mening. Visserligen kan enligt förvaltningsrättsliga grundprinciper en ansökan som är uppenbart ogrundad genast avslås. Den nuvarande anhop- ningen av byggnadsminnesärenden torde dock visa att sådana fall inte är sär- skilt vanliga.

En annan följd av att en fråga väcks genom ansökan är att inskrivnings— myndigheten ofördröjligen skall underrättas (3 kap. 8 å). Härigenom inträ- der så som påpekades av JK i hans ovannämnda beslut (avsnitt 2.1.4) en viss sakrättslig verkan som kan vara negativ för ägaren, t.ex. i förhållande till eventuella spekulanter på fastigheten eller tilltänkta kreditgivare. Om bygg- nadsminnesförklaringen efter någon tid avslås, kan det ändå inte uteslutas att fastighetsvärdet momentant har påverkats av att byggnadsminnesfrågan varit under prövning. Detta kan förefalla vara en onödig konsekvens för den hän- delse skälen för en byggnadsminnesförklaring varit otillräckliga redan från

början, men omständighetema i ärendet ändå inte varit så uppenbara att ansö- kan genast hade kunnat avslås.

En ansökan har också potentiellt den följden att den, om den bifalls, kan medföra att staten blir ersättningsskyldig gentemot en ägare eller innehavare av särskild rätt. Detta förhållande får anses ha bidragit till att rätten för sökan- den att få överklaga avslagsbeslut upphävdes i samband med att reglerna i 1960 års byggnadsminneslag fördes över till KML år 1988. Byggnads- minnesvårdens knappa resurser ansågs inte höra tas i anspråk onödigtvis för processer (prop. l987/88:104 s. 108 och 117, jfr KrU 1987/88z21 s. 21).

Rätten för var och en att väcka fråga om byggnadsminnesförklaring kan i och för sig verka konsekvent med portalparagrafen i 1 kap. 1 & KML med dess bud att ansvaret för att skydda och vårda vår kulturmiljö delas av alla. Utredningen strävar givetvis också efter att skapa regler som inte hämmar allmänhetens engagemang i byggnadsvårdsfrågor. Med tanke på de oaccepta— belt stora ärendebalansema på länsstyrelserna och att ytterligare resurser för ärendehandläggning inte gärna kan begäras av denna utredning, finner utred- ningen dock att den nuvarande ansökningsrätten är för långtgående. Det är inte lämpligt att var och en skall kunna binda länsstyrelsens resurser vid en fullständig ärendehandläggning och dessutom inverka på de sakrättsliga för- hållandena för en fastighet

Nackdelarna av att gällande fria ansökningsrätt behålls kommer dessutom att öka om utredningens förslag rörande kulturreservat med vidgade möjlighe- ter att skydda kulturhistoriskt värdefulla områden genomförs. Fler fastighets- ägare kan tänkas bli berörda i varje ärende och handläggningsarbetet därige- nom bli mer betungande. Risken för att länsstyrelserna måste prioritera lö- pande, och i de enskilda fallen mindre viktiga ärenden, framför ett mer plan- mässigt arbete med viktigare objekt framstår som oroande.

På samma sätt som allmänhetens engagemang i bevarandearbetet enligt NVL och PBL synes ha funnit goda former utan en uttrycklig rätt för var och en att väcka frågor och därigenom indirekt få belastningar inskrivna i fastig— hetsregistret, borde det också gå att hantera byggnadsminnes- och kultur— reservatsförklaringar utan en obegränsad ansökningsrätt, men med bibehål- lande av allmänhetens befogade intressen. Likaväl som intressenter i fråga om naturvård kan ta initativ till tillämpning av NVL i olika hänseenden genom muntliga och skriftliga framställningar till länsstyrelsen, bör givetvis motsva- rande möjligheter finnas kvar inom kulturmiljövården. Skillnaden bör endast vara den att allmänhetens framställningar i fortsättningen bör behandlas enligt vad som åligger en myndighet inom ramen för dess allmänna serviceskyldig- het enligt förvaltningslagen.

Enligt 4 och 5 åå förvaltningslagen skall myndigheterna sålunda lämna upplysningar, vägledning m.m och besvara frågor från allmänheten så snart som möjligt samt även ta emot besök och telefonsamtal. Länsstyrelsen bör sålunda i fortsättningen behandla framställningar om byggnadsminnesförkla-

ring på ett positivt sätt och besvara dem så snart det går och på lämpligt sätt. En skillnad mot dagens ordning blir dock att avböjande besked inte skall ut- formas som ett beslut i förvaltningslagens mening. Att allmänhetens infly- tande förtydligas till att avse en rätt till service stämmer också bättre överens med det förhållandet att inga sökande (utom Riksantikvarieämbetet) enligt da— gens ordning har rätt att överklaga avslagsbesluten.

Med utredningens synsätt blir det sålunda en fråga inom ramen för länssty- relsernas allmänna tillsynsansvar enligt 1 kap. 2 5 andra stycket huruvida ett byggnadsminnesärende skall inledas eller inte. Formema för detta behöver och kan knappast regleras; initiativet kan ju t.ex. vara något så formlöst som ett telefonsamtal med vissa upplysningar eller att en inventering överlämnats från länsmuseet. Först när omständigheterna blivit så pass klarlagda att sak- uppgifter behöver kommuniceras med ägare och andra berörda, kan man tala om en ärendehandläggning i förvaltningslagens mening. Och först när det blir aktuellt att besluta om restriktioner i form av anmälningsplikt eller interimis- tiskt förordnande, vilka kan beröra även kommande ägare, borgenärer och andra som inte nåtts av kommunikationen, är det befogat med en avisering till fastighetsregistret

Det bör dock påpekas att rätten att ansöka om byggnadsminnesförklaring inte helt bortfaller med utredningens synsätt. Den som är sakägare bör givet- vis ha en sådan möjlighet. Det är inte ovanligt att fastighetsägare ansöker om byggnadsminnesförklaring av den egna fastigheten och detta partsintresse bör även fortsättningsvis respekteras.

2.7.2. Kommunikation med många parter

Grundläggande i handläggningen av ärenden som innefattar myndighetsut— övning enligt förvaltningslagen är parternas rätt att få ta del av sakuppgifter som har tillförts ett ärende. I de flesta byggnadsminnesärenden har länsstyrel- sen att göra med endast en ägare till en fastighet. Även om det skulle finnas flera ägare är det normalt inte svårt att identifiera dem via inskrivningsregis- tret, som dock inte alltid är aktuellt i fråga om nyligen skedda överlåtelser.

Vid byggnadsminnesförklaringar kan det finnas andra berörda parter än fastighetsägare. En arrendator lär väl i regel vara känd som sakägare, men kanske inte alltid hyresgäster och bostadsrättshavare. Dessa kan dock också vara berörda i sådan grad att de bör beredas tillfälle att yttra sig i ärendet. Bo- stadshyresgäster har t.ex. en rätt att på egen hand måla och tapetsera i sina lä— genheter, vilken rätt någon gång kan stå i konflikt med skyddsföreskrifter för interiörer.

Problemet med kommunikation med fler parter än fastighetsägaren finns alltså i viss mån redan i byggnadsminnesärenden. Kommunikationsproblemet är kanske mest akut inför en tilltänkt byggnadsminnesförklaring, men gör sig 131

sedan fortlöpande gällande vid tillsyn i den mån länsstyrelsen måste nå någon ägare med meddelanden eller eventuth förelägganden.

Problem av denna art uppkommer emellertid även i andra situationer inom förvaltningsrätten och det finns regler som syftar till att lösa dem. Sålunda ger förvaltningslagen den aktuella myndigheten frihet att bestämma hur en under- rättelse skall ske: muntligt, vanlig skrivelse, genom delgivning eller på något annat sätt. (Ett beslut skall alltid kommuniceras skriftligen, om en part begärt det, men i så fall har myndigheten också haft en chans att ta reda på vart be- slutet skall ställas.)

Delgivningslagen (1970z428) innehåller regler om delgivning genom kungörelse. Ett sådant delgivningsförfarande får användas både om den sökte saknar känt hemvist och upphållsort eller om ett stort antal personer skall del- ges och det skulle medföra en oproportionerligt stor kostnad att överbringa handlingen till var och en. Vet myndigheten inte vem som söks finns det också möjligheter att hos överförrnyndaren påkalla att en god man förordnas för den bortovarande. Det finns sålunda metoder att handlägga även bygg- nadsminnesärenden med män ga svårnåbara intressenter.

Utredningens förslag om områdesskydd och kulturreservat kan komma att medföra att antalet ärenden med många parter ökar. Även om så blir fallet, anser utredningen att det med tanke på redan tillgängliga delgivningsmöjlighe— ter knappast kan vara befogat att införa några särskilda handläggningsregler för byggnadsminnen eller kulturreservat

Detta hindrar inte att när en byggnadsminnesförklaring är genomförd i ett ärende med många parter, det skulle kunna vara av nytta för länsstyrelserna att hålla ett register över parterna för att kunna nå dem enkelt även fortsätt— ningsvis. Detta torde dock i huvudsak kunna ske utan författningsstöd. Ut- redningen återkommer dock till denna fråga speciellti fråga om kyrkstädema, se avsnitt 4.5.2.

Utöver berörda parter skall länsstyrelsen enligt ll & KMF ge kommunen tillfälle att yttra sig innan en byggnad förklaras för byggnadsminne. Bestäm- melsen motiveras av den centrala roll som kommunen har i fråga om tillkomst och bevarande av bebyggelse enligt PBL. Skyldigheten gäller dock inte om kommunikationen är uppenbart obehövlig. Så kan vara fallet om byggnaden enligt länsstyrelsens mening inte kan komma i fråga som byggnadsminne.

Någon ändring i den nu aktuella bestämmelsen bör enligt utredningens mening inte göras.

2.7.3. Underrättelseskyldighet

Gentemot inskrivningsregistret

I 3 kap. 8 & KML finns bestämmelser om i vilka fall länsstyrelsen skall un— derrätta inskrivningsmyndigheten om beslut i byggnadsminnesärenden. Att inskrivningsmyndigheten skall underrättas är inte i första hand för ägarens skull; kommunikationen mellan denne och länsstyrelsen följer redan av för- valtningslagen. Däremot kan besluten i byggnadsminnesärenden ha sakrätts— lig betydelse, t.ex. för kreditgivare med panträtt i en fastighet och personer som eventuellt vill köpa den.

Underrättelseskyldigheten till inskrivningsmyndigheten bör givetvis i sak bestå, men bestämmelserna bör justeras så att inskrivningsmyndigheten er- sätts av den myndighet som svarar för fastighetsregistret, lantmäterimyndig- heten. Anledningen är att inskrivningsmyndigheterna så som följer av punkt 2 övergångsbestärnmelserna till inskrivningsregisterkungörelsen (197421061) ändå inte skall ta någon annan befattning med underrättelsema från länsstyrel- serna än att de utan att själva anteckna underrättelsen i inskrivningsregistret skall vidarebefordra den till fastighetsregistermyndigheten för anteckning i fastighetsregistret. Ett undantag gäller visserligen för de fastigheter (enligt uppgift ca 250 i hela landet) som på grund av oklara inskrivningsförhållanden tills vidare inte skall föras över till fastighetsdatasystemet utan fortfarande re- dovisas i den manuellt förda fastighetsboken (tomträttsboken). Man kan för- utsätta att dessa fastigheter snabbt minskar i antal och undantaget torde därför vara utan betydelse i sammanhanget.

I fastighetsregistret ingår uppgifterna i planregistret tillsammans med bl.a. andra bestämmelser om marks användning, meddelade t.ex. enligt PBL eller NVL (33 & fastighetsregisterkungörelsen [l974z1059]).

Enligt gällande rätt skall inskrivningsmyndigheten underrättas redan när en fråga om byggnadsminnesförklaring har väckts eller tagits upp. Utredningen har i avsnitt 2.7.1 föreslagit att den nu uttalade rätten för var och en att ansöka om byggnadsminnesförklaring skall utgå. Tidpunkten för den första underrät- telsen behöver ändras i enlighet därmed och det finns knappast någon anled- ning att låta någon anteckning inflyta i registret förrän någon sakrättslig be- lastning inträder, dvs. anmälningsplikt eller interimistiskt förbud beslutas.

Interimistiska förbud enligt 3 kap. 5 & KML skall enligt nu gällande be- stämmelser inte anmälas till inskrivningsmyndigheten. Enligt utredningens mening bör emellertid även sådana beslut trots att de ofta har en kort varak- tighet skrivas in i fastighetsregistret, med tanke på deras sakrättsliga bety- delse.

Huruvida avslagsbeslut skall bli föremål för underrättelse beror på om nå- gon tidigare underrättelse har skett, t.ex. om anmälningsplikt i avvaktan på slutligt beslut i ärendet. Om en sådan underrättelse har avsänts måste länssty- relsen givetvis informera om att den inte längre är aktuell.

I 12 å KMF finns bestämmelser om i vilka fall kommunen skall underrättas om lagakraftvunna beslut i byggnadsminnesärenden. Bestämmelsen motive— ras av den betydelse för kommunala planeringsåtgärder som besluten har. Även om inga planeringsåtgärder är aktuella har beslutet den betydelsen för kommunen att det upplyser om länsstyrelsens bedömning av byggnadens el- ler områdets kulturhistoriska värde. Ett positivt beslut aktualiserar sålunda tillämpning av 3 kap. 12 och 13 åå PBL, vilket innebär förbud mot för- vanskning av byggnader och anläggningar samt en förhöjd underhållsplikt. Dessa regler har kommunen sålunda att tillämpa i ärenden om bygglov eller bygganmälan inom området. Uppgifterna kan också ha betydelse i fråga om påföljder eller ingripanden enligt 10 kap. PBL. Också vid bedömning av be- byggelsefrågor i grannskapet enligt 3 kap. 1 å PBL kan uppgifterna vara av värde.

Genom den successiva utbyggnaden av kommunal åtkomst till fastighets- registret får man numera förutsätta att länsstyrelsens underrättelse till lantmä- terimyndigheten tjänar samma syfte som den nuvarande bestämmelsen i 12 å KMF. Denna torde därför kunna upphävas.

Som redan har framhållits har bestämmelserna om underrättelseskyldighet ifråga om byggnadsminnesbesluten sakrättslig betydelse och är av vikt också för kommunerna. Bestämmelsema innebär emellertid inte något åliggande för eller ingrepp i enskildas eller kommuners förhållanden (8 kap. 3 och 5 åå RF). De riktar sig helt till länsstyrelserna och får därmed anses ha sin plats i förordning snarare än i lag.

Statliga byggnadsminnens övergång till privata

I 3 kap. 7 å KML föreskrivs att länsstyrelsen skall utfärda en särskild förkla- ring om att ett statligt byggnadsminne blivit byggnadsminne enligt 3 kap. Denna formulering bör emellertid undvikas eftersom den kan ge utrymme för osäkerhet om vad som gäller i det fall länsstyrelsen av någon anledning, t.ex. därför att den inte fått vetskap om ägarförändringen, inte har utfärdat en för- klaring. Att lagens mening emellertid är att det statliga byggnadsminnet med automatik övergår till att omfattas av reglerna i 3 kap. framgår av prop. 1987/881104 s. 47. En utebliven förklaring torde därför sakna annan bety- delse än den rent informativa.

Det måste dock konstateras att en sådan inforrnationsbrist i praktiken kan medföra en försvagning av skyddet för byggnadsminnen m.m. som övergått från statlig till privat ägo. Om en förvärvare inte särskilt upplysts om att objektet är byggnadsminne har vederbörande normalt inte heller möjlighet att få reda på förhållandet genom fastighetsregistret. Det finns nämligen inte några bestämmelser om att fastighetsregistret skall tillföras uppgifter om stat-

liga byggnadsminnen. Det kan alltså inte uteslutas att förvärv av statliga byggnadsminnen i något fall kunnat ske utan att förvärvaren känner till eller bort känna till denna egenskap hos det förvärvade objektet

Enligt 8 å förordningen (1988:1229) om statliga byggnadsminnen får överlåtelse av statliga byggnadsminnen inte ske utan Riksantikvarieämbetets resp. regeringens samtycke och det torde åvila förvaltaren att söka detta sam- tycke. Den nämnda förordningen och fastighetsregisterkungörelsen bör än- dras så att fastighetsregistret kan tillföras uppgifter om statliga byggnadsmin- nen. Uppgiftsskyldigheten bör dock inte åvila länsstyrelsen, utan den fastig- hetsförvaltande statliga myndigheten. Länsstyrelserna synes nämligen inte alltid få uppgifter om överlåtelse av statliga byggnadsminnen, vilket torde vara en orsak till att i ca 50 fall den i nuvarande 3 kap. 7 å föreskrivna skyldigheten att utfärda särskild förklaring inte blivit fullgjord.

2 . 7 . 4 Resursbedömning

Utredningens ovan framförda förslag har effekter på länsstyrelsernas hand- läggning och ärendeutveckling. Den ökade möjligheten att skydda områden innebär en ökad omfattning av ägarkontakter. Det går inte att bortse från att väckta frågor om skydd av områden kan komma att vidga kretsen av berörda sakägare och således komplicera handläggningen. Å andra sidan innebär en begränsning av rätten att ansöka om byggnadsminnesförklaring och nya möj— ligheter att besluta om anmähringsplikt en effektivisering av handläggningen. Några entydiga prognoser om utfallet av de föreslagna regeländringarna är knappast möjliga att göra. Utredningen bedömer att ändringarna som sådana inte ställer krav på större resurser än de som nu är tillgängliga.

. [Enl] ut'l' l [fi-Rhf! '.! ll

;t, gina-main: H rl! JKn-515524

3 Prästgårdar

Sveriges prästgårdar är viktiga i den kyrkliga kulturmiljön och representerar stora kulturhistoriska värden. De har spelat och spelar ännu en väsentlig roll i det offentliga samhället, särskilt på landsbygden. Prästgårdamas betydelse för avlöningen av prästerna har motiverat att särskilda förvaltningsregler gällt för dem. Sedan år 1940 har också särskilda regler för att ta till vara deras kulturhistoriska värden funnits.

Enligt direktiven skall utredningen lämna ett förslag till ändring av regel- systemet för skydd av prästgårdama genom att skyddet överflyttas till kul- turminneslagen. Utredningen skall också överväga om skyddet är ändamåls- enligt utformat eller om det behöver ändras i några avseenden.

Utredningen har genom enkäter till stiftsamfällighetemas egendomsnämn- der och till länsstyrelserna sökt bilda sig en uppfattning om de aktuella förhål- landena. I samband med enkäterna har viss statistik insamlats som komple- ment till den inventeringssammanställning som utförts av Riksantikvarieäm- betet och publicerats år 1989.

3.1. Bakgrund

Ett prästboställe har sedan tidig medeltid varit ett i lag föreskrivet tillbehör till en kyrka. I landskapslagarna föreskrevs att en präst skulle bo på ”kyrkobo- let”, att jord skulle finnas avsatt för prästens underhåll och att denna jord var fri från skatt till kronan. Det ålåg byalaget att uppföra och vidmakthålla präst- gården. År 1723 fastslogs dessa rättigheter när prästerskapets privilegier ko- difrerades, rättigheter som sedan skulle gälla till år 1910. I lag föreskrevs också vilka hus som skulle finnas och hur stora de skulle vara. Motsvarande bestämmelser om vad som skulle vara laga hus på en prästgård fanns även efter år 1910, när jordbruket avskildes från prästboställena och dessa blev rena tjänstebostäder.

3. 1 . 1 Bevarade prästgårdar Riksantikvarieämbetets inventering

Riksantikvarieämbetet genomförde på regeringens uppdrag åren 1985—1987 en sammanställning av prästgårdsinventeringar som utförts i länen sedan år 1973. Arbetet publicerades i rapporten (RAÄ 1989z2) Prästgårdar i Sverige.

I de fall inventeringar saknades eller var ofullständiga gjordes en snabbin- ventering. Ett register över totalt 10 801 inventerade byggnader på 2 792 fastigheter upprättades. Byggnaderna grupperades från kulturhistorisk syn- punkt i tre grupper: grupp 1) byggnadsminne eller värda att bli byggnads— minne, grupp 2) övriga byggnader av kulturhistoriskt värde och grupp 3) öv- riga byggnader. Fastigheterna i registret klassificerades som miljöer i tre klas- ser: miljöklass 1) miljö av nationell betydelse, miljöklass 2) miljö av läns- el- ler lokalt intresse, samt utan beteckning övriga. Miljöklassificeringen är fri- stående från grupperingen av de enskilda byggnaderna i värdegrupper. På vilka fastigheter enskilda byggnader av stort värde finns kan alltså inte direkt utläsas av den.

I registret angavs vilken sorts kyrklig egendom det var fråga om. Där an- gavs också ett antal fastigheter som inte var i kyrkans ägo, men som tidigare varit det och som vid inventeringarna medtagits för att ge en fullständigare bild. Av registret kan inte utläsas vilka fastigheter som ursprungligen varit prästgårdar och vilka som tagits med i de olika prästgårdsinventeringarna ändå, t.ex. löneboställen.

Kulturarvsutredningen har remitterat inventeringsmaterialet till egen- domsnämndema för korrigering och aktualisering. Av svaren framgår att mycket stora förändringar av kyrkans innehav av fastigheter har skett sedan år 1987 då inventeringsmaterialet senast granskades av de dåvarande stifts— nämndema. Det är inte heller lätt att entydigt fastställa vilka fastigheter som är ursprungliga prästgårdar. En åjourföring av prästgårdsregistret ligger utanför utredningens uppdrag, men det insamlade materialet utgör ett gott underlag för fortsatt sådant arbete.

Antal byggnader av olika värdeklasser fördelade på fastigheter av olika mil- jöklasser i Riksantikvarieämbetets inventeringssammanställning år 1989. 166 byggnader av högsta värde ( byggnadsminnesklass) ligger således på fastigheter som inte angetts ha något miljövärde.

Miljöklass I 2 0 Summa Byggnad klass 1 288 108 166 562 Byggnad klass 2 514 1 197 1 150 2 861 Byggnad klass 3 623 2 230 4 479 7 332 Ej bedömd 8 12 26 46 Summa 1 433 3 547 5 821 10 801

Antal fastigheter, miljöklassade och fördelade på olika ägare och jordnatur enligt Riksantikvarieämbetets inventeringssamnanställning ] 989.

Fastighetsslag, Miljöklass Summa ägare I 2 0 Biskopsgård 1 1 5 6 Församlingskyrkas fastigh. 1 2 3 Kyrkofondsfastighet 1 2 3 Löneboställe 64 219 391 674 Prästgård, kyrkoherde 131 277 576 984 Prästgård, komminister 43 144 357 544 Summa prästgård 174 421 933 1 528 Summa kyrklig jord 240 642 1 333 2 214 Kyrkokommunal egendom 2 11 13 Summa kyrkoägd 240 643 1 344 2 227 Övriga ägare 14 38 142 194 Ospecifierade ägare 44 105 222 371 Summa 298 786 1 708 2 792

Tidigare inventeringar

År 1901 påbörjades länsvisa utredningar av uppkomsten av de ecklesiastika boställena. Arbetet avbröts år 1929 och resultatet infogades i 1931 års präst- löneutredning. Syftet med utredningarna var att utröna i vilken omfattning de var donationer, hade upplåtits av kronan m.m. och därmed få mer precisa uppgifter om deras rättsliga ställning. Ca 20 % av boställena i de undersökta stiften hade ursprungligen upplåtits av kronan.

1910 års boställsordning innebar att jordbruket skulle brytas ut ur den gamla prästgårdsenheten och upplåtas som en arrendegård. Reformen genom- fördes under den efterföljande tioårsperioden. Då det befarades att många prästgårdar och prästgårdsmiljöer därigenom skulle försvinna eller skadas genomfördes på initiativ av Nordiska museet en inventering genom en enkät till samtliga kyrkoherdar. År 1918 hade svar från 1 200 församlingar in- kommit, åtföljda av 700 fotografier och ca 800 planskisser över prästgårdar och prästgårdsmiljöer. Inventeringen fullföljdes från Nordiska museets sida genom uppmätning och fotodokumentation.

Precisa uppgifter om antalet prästgårdar och deras status, som tjänste- bostad eller som f.d. prästgård, och deras ställning i det kyrkliga regelverket för förvaltning av den kyrkliga jorden finns inte tillgängliga. Några uppgifter genom åren refereras nedan.

I utredningen (SOU 1948:44) Betänkande med förslag till nya grunder för avlöningen av präster m.m., anges antalet prästgårdar till 1 857, varav kyr- koherdeboställen 1 192 och komministerboställen 665. Här återfinns också en detaljerad ålders- och storleksstatistik

I proposition 1956:116 angavs antalet prästerliga tjänstebostäder till 2 101, därav 1 314 för kyrkoherde och 787 för komminister. Samtidigt fanns 1 374 kyrkoherdetjänster och 901 komministertjänster.

I betänkandet (SOU 1967:46) Kyrklig egendom, skattefrågor, prästerska- pets privilegier uppskattades antalet prästgårdar som var i bruk till 1 700. Samtidigt fanns 2 119 kyrkoherde- och komministertjänster i landet. I sam- band med pastoratsreforrnen år 1962 hade 323 prästgårdar blivit överflödiga.

Enligt 1960 års ecklesiastika boställsutredning (SOU 1968:12) Förvalt- ningen av kyrklig jord m.m. var antalet löneboställen 4 133. Av dessa var 2 376 f.d. kyrkoherdeboställen, 933 f.d. komministerboställen och 824 öv- riga prästlöneboställen där tjänstebostad inte längre fanns anvisad.

En sammanställning av siffror ur statistikmaterialet stiftsvis tillsammans med aktuella uppgifter inhämtade av utredningen från egendomsnämndema återfinns som tabell 9 i bilaga 3. Den aktuella församlingsindelningen den 1 januari 1995 redovisar 2 544 församlingar fördelade på 1 100 pastorat och 171 kontrakt.

Prästgårdamas ålder år 1945. Bearbetning av tabeller i SOU 1948:44. Sum- meringen stämmer inte i grundtabellen.

Byggnadsår Kyrko- Därav Kommi- Därav Samt- Därav herde- om- nister- om- liga om- präst- byggda präst- byggda präst- byggda gårdar 1921— gårdar 1921— gårdar 1921—

1945 1945 1945 1936—1945 74 1 58 0 132 1 1921—1935 155 38 168 43 323 81 1901—1920 115 62 91 44 206 106 1881—1900 128 87 62 46 190 133 18800äldre 618 421 218 140 836 561 Ej svar 107 60 68 31 175 91 Summa 1 192 669 665 304 1 842 973

3.1.2. Prästgården som tjänstebostad

Skyldigheten från år 1910 för pastoratet att tillhandahålla kostnadsfri tjänste- bostad för präst och komminister bibehölls i 1932 års ecklesiastika boställs— ordning. Befrielse från skyldigheten kunde medges av Kungl. Maj:t. Efter-

hand kom denna skyldighet att främst gälla landsbygdspastorat, dvs. platser där någon lämplig bostad inte normalt kunde förväntas finnas att hyra.

Genom 1951 års prästlönereglemente (19511577) togs rätten till kostnads- fri tjänstebostad bort. Där Kungl. Maj:t så förordnade skulle tjänstebostad tillhandahållas av pastoratet och en uttrycklig skyldighet för prästen att be- gagna tjänstebostad där sådan hölls infördes. Dispens från denna skyldighet kunde ges av Kungl. Maj:t. Dispens ges numera av domkapitlet enligt 34 kap. 7 å kyrkolagen. Hyran, som till en början fanns angiven i reglemen- tet, togs ut genom löneavdrag.

I mitten av 1960-talet avskaffades de närmare villkoren i ecklesiastik bo- ställsordning om laga hus och om hur en prästgård skulle vara beskaffad, varvid pastoratens underhållsplikt för en del byggnader som tillhörde präst- gården upphörde (SFS 1964:706). Prästlönereglementet upphävdes den 1 ja- nuari 1966.

Generellt för statliga tjänstebostäder föreskrevs i kungörelsen (1961:333) angående tjänstebostadshyra m.m. att hyran skulle vara marknadsmässig, dock med hänsyn till de särskilda förhållanden det innebar att bostaden var tjänstebostad. I fråga om prästgårdar angavs en maximigräns för det antal kvadratmeter för vilka marknadsmässig hyra skulle bestämmas.

Från år 1985 sänktes maximigränsen till 100 kvadratmeter. Prästgården kunde därutöver beräknas innehålla utrymme för prästerligt arbete inom för- samlingsvården och för kyrkliga förrättningar som inte anordnades på annat sätt (SFS 1984:1000, 198411002). Denna bestämmelse infördes för att be- gränsa skattepliktiga förrnånsvärden och motverka att äldre, större prästgår- dar skulle antingen upphöra som tjänstebostad eller ersättas med andra mindre byggnader.

Från den 1 januari 1988 bestämmer pastoraten själva om prästgård skall finnas som tjänstebostad (SFS 1987176). Hyran fastställs av egen— domsnämndema. Tjänstebostadsfrågan regleras numera i 34 kap. 3—8 åå kyrkolagen samt förordningen (1989:89) om tjänstebostäder för biskopar och präster.

3.1.3. Äldre reglering av den kyrkliga jorden

Den kyrkliga egendomen under medeltiden tillväxte främst genom donationer. Gustav Vasa hävdade kronans äganderätt till den kyrkliga jorden. 1686 års kyrkolag erkände i sina formuleringar kyrkorna som särskilda rättssubjekt. Avkastningen av egendomen skulle gå till prästens avlöning och kyrkans och egendomens underhåll och förkovran. Frågan om äganderätten komplicerades av egendomens karaktär av donation eller i vissa fall stiftelse där den långsik- tiga förvaltningen enligt donators eller stiftares ändamål måste garanteras. Från 1800—talets mitt har ständiga lagändringar skett för att anpassa dels

prästernas lönevillkor till en modern penninghushållning, dels förvaltningen av den kyrkliga egendomen till en mer vanlig fri förmögenhetsförvalming där avkastningen ställs i centrum. Samtidigt har regelverket utvecklats med beak- tande av att prästgårdama inte i rättslig mening ägs av församlingarna eller pastoraten, utan att de är kyrklig jord med särskild rättslig ställning.

I princip var varje prästboställe knutet till en viss församlingsprästtjänst, och var en avlöningstillgång. Man skilde på bostadsboställe, som beboddes och brukades av prästen, och löneboställe, vilket prästen inte brukade själv utan upplät åt annan mot en avgift Från mitten av l800—talet arrenderades lö- neboställena ut genom domkapitlet och länsstyrelsen. Från år 1866 avskildes större boställsskogar och ställdes under skogsstatens förvaltning. Från år 1862 omvandlades tiondet och andra naturaavgifter till fasta penningbelopp. Prästen skulle dock fortfarande förvalta och i princip bruka bostadsbostället med dess jordbruk. För att ta vara på de tillgångar som tillkom prästerna men inte gick att hänföra till ett enskilt pastorat och för att garantera en minirnilön i betalningssvaga pastorat, inrättades år 1868 prästerskapets lönereglerings- fond. Den ersattes år 1910 med Kyrkofonden, som då dessutom fick andra uppgifter.

Ecklesiastik boställsordning

Tillkomsten av den ecklesiastika boställsordningen (1910: 141) innebar till- sammans med en rad andra lagändringar att prästens lön reglerades och tion- det slutgiltigt avskaffades. Prästen skulle inte längre vara beroende av ett jordbruk. Prästgården med tomt avskildes från det tillhörande jordbruket och skulle av prästen disponeras kostnadsfritt som tjänstebostad. Vad som skulle omfattas av prästgården i form av ”laga hus" reglerades. Resten av bostads- bostället överfördes till kategorin löneboställe och förvaltades på samma sätt som de tidigare löneboställena, jordbruket genom domkapitlet och länsstyrel- sen och skogen genom Domänverket. Ofta byggdes en arrendatorsbostad till lönebostället, ibland i stället en ny prästgård varvid den gamla blev arrenda- torsbostad.

Boställsordningen innehöll dessutom bestämmelser som förenklade för- säljningen av kyrklig jord. Tidigare hade jorden ansetts vara kronojord, och försäljning hade därmed krävt riksdagens och kyrkomötets medgivande. Nu räckte det med Kungl. Maj:ts medgivande. År 1927 överfördes uppgiften till Kammarkollegiet. Sedermera, år 1964, överfördes befogenheten i vissa fall till stiftsnämnden.

Ny ecklesiastik boställsordning

År 1932 tillkom en ny ecklesiastik boställsordning (1932z400, prop. 1932:187, L2U8), och en ny lag om kyrkofond. De nya bestämmelserna in- nebar att förvaltningen av den kyrkliga jorden skulle ske genom pastoraten varigenom det lokala inflytandet över den kyrkliga egendomen stärktes. Detta ansågs inom kyrkan vara en garanti för att egendomen skulle ligga kvar i kyr— kans hand. Även skogsmarken som tidigare förvaltats av Domänverket skulle nu förvaltas av pastoraten. Kyrkofonden fick användas för att köpa till värde- beständig fast egendom, i första hand skog. Som förvaltningsorgan och kön- trollorgan över pastoratens förvaltning fanns från år 1926 boställsnämnder som verkade för delar av ett stift. Dessutom inrättades år 1932 stiftsnämnder. Tillämpningsbestämmelser meddelades i kungörelsen (l935:19) med be- stämmelser angående tillämpningen av ecklesiastik boställsordning.

Ändring i den ecklesiastika boställsordningen och kungörelse med bestäm- melser angående tillämpningen av denna

År 1940 infördes i 7 och 32 åå ecklesiastika boställsordningen (1940:733, prop. 19401211, L1U49) krav på att prästgårdar och ändringar på prästgård skulle utformas med beaktande av god byggnadskultur. I 32 å angavs att ar- beten som kan ha kulturhistorisk eller estetisk betydelse för prästgårdens yttre eller inre byggnadskaraktär skall underställas stiftsnämndens prövning och fastställelse. Detta gällde både nybyggnad och arbeten på en befintlig präst- gård. Ny— eller ombyggnad på löneboställe skulle också underställas stifts- nämnden, men bara om skiljaktiga meningar yppats vid boställsnämndens beslut.

Samtidigt infördes i kungörelsen ( 1935119) med bestämmelser angående tillämpningen av ecklesiastik boställsordning ett nytt fjärde kapitel med detal— jerade bestämmelser som ställde krav på att prästgårdama i princip skulle hanteras som det offentliga byggnadsväsendet i övrigt (19401734). För alla ändringar på en prästgård krävdes yttrande av länsarkitekten, som uttryckli- gen skulle ta ställning till förslaget från kulturhistorisk och estetisk synpunkt. Om det gällde kulturhistoriska värden skulle länsarkitekten samråda med landsantikvarien. Om länsarkitekten i sitt yttrande fann att förslaget hade este- tisk eller kulturhistorisk betydelse för prästgårdens yttre eller inre byggnads- karaktär skulle förslaget sedan underställas stiftsnämndens prövning och fastställelse.

Lag om förvaltning av kyrklig jord

Lagen om förvaltning av kyrklig jord (1970z939, prop. 1970:168, L3U 91) tillkom för att möjliggöra en genomgripande strukturrationalisering av det

kyrkliga jord- och skogsbruket, främst under stiftsnämndemas ansvar. I la- gen intogs en allmän hänsynsregel i 14 å under rubriken "Annan kyrklig jord” med innebörden att naturvårdens och kulturminnesvårdens intressen skulle beaktas i skälig omfattning. Övriga bestämmelser till skydd för präst- gårdama hänvisades genom 12 å till en kungörelse.

Underlag för reformen hämtades i 1960 års ecklesiastika boställsutred- nings betänkande (SOU 1968:12) Förvaltningen av kyrklig jord m.m. Det omfattande utredningsmaterial som samlats inom ramen för 1958 års utred— ning Kyrka-stat X (SOU 1967:46), Kyrklig egendom, skattefrågor, präster- skapets privilegier innehåller en grundlig historik och en principdiskussion om förvaltningen.

Omfattande ändringar skedde i lagen genom 197511322 (prop. 1975/76:37 KrU22), men bevarandefrågan berördes inte.

Genom lagändring den 1 januari 1988 (prop. 1986/87: 13, KrU 8, 198777) och en samtidig ändring i lagen (1970:940) om kyrkliga kostnader, gavs pastoraten frihet att själva bestämma huruvida tjänstebostad åt präst skulle anvisas. Samtidigt ändrades 18 å så att stiftsnärnnden skulle svara för kyrklig jord även i ärenden om byggnadsminne och naturvårdsområde. Tidi- gare hade denna bestämmelse i fråga om skyddslagstiftning endast omfattat naturreservat, naturrninne och skydd för djurlivet. En dubbel roll för stifts- nämnden i kulturrniljöhanteringen började därmed framträda.

Kungl. Maj:ts kungörelse om förvaltning av kyrklig jord

Genom kungörelsen (1971:860) om förvaltning av kyrklig jord stärktes skyddet för kulturvärdena jämfört med vad som gällde i den ecklesiastika bo- ställsordningen. Stiftsnämnden skulle bli ett organ med hög kompetens som skulle sköta en kvalificerad tillsyn, i fråga om kulturminnesvård efter samråd med landsantikvarien.

Stiftsnämnden skulle enligt 3 å hålla förteckning över den kyrkliga jorden i stiftet och i denna ange för prästgård om denna utgjorde särpräglad miljö eller omfattade byggnad som hade särskilt värde som exempel på viss tids bygg- nadsskick. I förteckningen skulle också redovisas vilka särskilda föreskrifter som stiftsnämnden meddelat med stöd av 6 å. Denna löd:

”Vid förvaltningen av prästgård skall naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen beaktas i skälig omfattning. För vården och användningen av prästgård som utgör en särpräglad miljö meddelar stiftsnärnnden särskilda föreskrifter. Motsvarande gäller i fråga om sådan byggnad på prästgård vilken har särskilt värde som exempel på viss tids byggnadsskick.”

I 7 å stadgades att nybyggnad eller väsentlig ombyggnad av hus på präst- gård fick ske endast efter medgivande av stiftsnämnden. Detsamma gällde i fråga om annan åtgärd som kunde inverka på den yttre eller inre byggnads-

karaktären hos hus på prästgård. I 9 å ställdes krav på yttrande från landsan- tikvarie vid åtgärder enligt 6 å andra stycket och 7 å.

För annan kyrklig jord än prästgård gällde enligt 14 å krav på att stifts- nämnden skulle upprätta plan över dels de rationaliseringsåtgärder som skulle genomföras, dels ”åtgärder för beaktande av naturvårdens och kulturrnin- nesvårdens intressen...”, dels också vilka medel som borde användas för ge- nomförande av planerade åtgärder. Boställsnämnden skulle enligt 57 å ta ställning till alla mer omfattande rationaliseringsåtgärder, liksom nybyggnad eller väsentlig ombyggnad på löneboställe. Medgivande till åtgärderna tick lämnas endast om de stod i överensstämmelse med plan enligt 14 å.

I 16 å angavs vilka samråd som skulle ske vid upprättande eller ompröv- ning av en sådan plan. Samråd med länsstyrelsen resp. landsantikvarien krävdes i ärenden som rörde naturvården eller kulturminnesvården. År 1972 tillkom en bestämmelse i samma paragraf att avskrift av plan skulle tillställas Kammarkollegiet (1972:551).

Kungörelsen ändrades ett flertal gånger och bytte, genom SFS 1975z631 rubrik till förordning. Följande ändringar av förordningen berör mer eller mindre bevarandefrågan.

När länsstyrelserna år 1976 gavs ett regionalt kulturrninnesvårdsansvar ändrades bestämmelserna i 9 och 16 åå så att stiftsnämnden skulle samråda med länsstyrelserna i stället för med landsantikvariema.

Med SFS 1987:831 infördes i 3 å ett tillägg av innebörd att i förteckningen över prästgårdar som utgör en särpräglad miljö även tidigare prästgårdar, som övergått till att bli löneboställe, skulle ingå i förteckningen. I 68 å infördes bestämmelsen att vid försäljning av en prästgård som utgjorde särpräglad miljö skulle stiftsnämnden inhämta yttrande från länsstyrelsen. Båda dessa ändringar tillkom därför att pastoratens skyldighet att hålla prästgård upphört.

Utredningen (SOU 1968:12) Förvaltning av kyrklig jord m.m. hade upp- märksammat förhållandet att skyddet för prästgårdama enligt den ecklesiasti- ka boställsordnin gen hade varit beroende av boställsnämndemas uppmärk- samhet på deras kulturhistoriska värde, och på att skyddet endast gällde prästgårdar som fortfarande vari bruk som tjänstebostad. Den nya kungörel- sen om förvaltning av kyrklig jord hade löst det förra problemet, men det an- dra endast indirekt genom att planen enligt 14 å skulle avse även hur natur- vårdens och kulturminnesvårdens intressen skulle beaktas. I praktiken torde få planer ha tillkommit med det innehåll som förutsattes i kungörelsen vad gäller kulturhistorisk hänsyn.

Ny lag om förvaltning av kyrklig jord

Den nya lagen (prop. 1987/88:31, KU 30, 1988:183) om förvaltning av kyrklig jord var ett led i den fortsatta genomgripande förändringen och effek- tiviseringen av kyrkans organisation. Ansvaret för mer kostnadskrävande

angelägenheter, vari ingick all förvaltning av fast egendom överfördes från församlingarna till pastoraten. Obligatoriska stiftssamfälligheter bildades och stiftsnärnnder och boställsnämnder ersattes med egendomsnämnder som skulle förvalta viss kyrklig jord och även utöva tillsyn över pastoratens för— valtning, bl.a. vad gällde vården av kulturhistoriska värden. Stiftsnämnderna, som varit statliga myndigheter, ersattes således av egendomsnämnder med ställning av obligatoriska nämnder inom den kyrkokommunala stiftssamfäl- ligheten.

Bestämmelserna till skydd av naturvårdens och kulturminnesvårdens in- tressen flyttades från förordning till lag: till 8 å i fråga om prästgårdar och 11 å för övrig egendom.

Kyrkobyggnadsbidrag infördes. Ur Kyrkofonden kan bidrag således utgå till vård av kulturhistoriskt värdefulla kyrkor i resurssvaga pastorat. Refor- men byggde på den år 1982 tillsatta Kyrkokommitténs slutförslag (SOU 1986217 och 18) Framtid i samverkan.

Ny förordning om förvaltning av kyrklig jord

En ny förordning (1989:88) om förvaltningen av kyrklig jord utfärdades till den nya lagen. I 5 å ålades egendomsnämndema att hålla förteckning över den kyrkliga jorden. Förteckningen skulle innehålla de uppgifter som Kam- markollegiet krävde. (Kammarkollegiet har sedermera utfärdat särskilda före- skrifter, SFS l989:673.) Reglerna om egendomsnämndemas befogenheter att meddela föreskrifter för särpräglade miljöer återfanns i 4 å, oförändrade från den tidigare gällande förordningen. Reglerna i 7 å om medgivande av egen- domsnämnden vid ombyggnad av prästgård och om andra åtgärder som kunde inverka på den yttre eller inre byggnadskaraktären motsvarade de tidi- gare 7 och 9 åå. Även reglerna om upprättande av plan för bl.a. hur natur- vårdens och kulturrninnesvårdens intressen skulle beaktas återfanns i stort sett oförändrade i 24 å. Detsamma gällde bestämmelserna om samråd med länsstyrelsen om denna plan i 25 å. I 34 å återfanns regeln om att länsstyrel- sen skulle ges tillfälle att yttra sig vid försäljning av kulturhistoriskt värdefulla prästgårdar.

Ny kyrkolag

Den 1 januari 1993 ersattes 1686 års kyrkolag med en ny (prop. 199 1/92185, KU 32, 1992:300), enligt förslag i Kyrkoförfattningsutredningens slutbe- tänkande (SOU 1987:4 och 5) En ny kyrkolag m.m. Lagen om förvalming av kyrklig jord överfördes med i huvudsak redaktionella ändringar till 41 kap. kyrkolagen.

I förordningen om förvaltning av kyrklig jord infördes vissa ändringar (1992:1106) för anpassning till den nya kyrkolagen.

3.1.4. Utredningar och förslag om ändrade regler för kyrkans egendomsförvaltning

Kyrkofondens utredning Jorden, skogen och fonderna 1990 och departe- mentspromemorian (Ds 199212) Svenska kyrkans finansförmögenhet, syfta- de till en mer effektiv och mindre detaljreglerad förvalming av kyrkans för- mögenhet. En uppluckring av de tidigare stränga reglerna hade inletts år 1980 när kyrkan fick tillstånd att placera högst en fjärdedel av sina tillgångar i ak- tier. År 1987 ökades andelen nu hälften.

I utredningen Jorden, skogen, fonderna föreslogs att i princip all förrnö- genhetsförvaltning, även av den fasta egendomen, skulle övertas av egen- domsnämndema och att därmed all detaljreglering av hur egendomen förval- tas skulle avskaffas. Prästgårdama skulle överföras till pastoraten med ägan— derätt, som kyrkokommunal egendom. Den enda regel till skydd för kultur— värden som skulle bli kvar var den allmänna hänsynsregeln att naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen skall tas tillvara. Det särskilda skyddet för prästgårdar och planeringsskyldigheten för hur bl.a. kulturhistoriska värden skulle behandlas vid förvaltning av kyrklig jord föreslogs helt avskaffade.

I promemorian Svenska kyrkans finansförmögenhet lämnades förslag ba- serade på den förra utredningen och de remissynpunkter som den föranlett. Vad gäller prästgårdama hade den föreslagna överföringen till pastoraten i huvudsak vunnit stöd hos remissinstansema. Frågan om skyddet för kultur- värdena hade tagits upp bl.a. av Riksantikvarieämbetet. I promemorian före- slogs att regler till skydd för prästgårdama skulle införas i 4 kap. KML i hu- vudsak enligt samma modell som gäller för kyrkobyggnader och begrav- ningsplatser. Samtliga prästgårdar och f.d. prästgårdar som var i kyrklig ägo och var byggda före utgången av år 1939 skulle omfattas av skyddet. Läns- styrelsens tillstånd skulle erfordras för avyttring, rivning, flyttning eller sådan ombyggnad som innebar väsentlig ändring av byggnader eller andra fasta an- ordningar på tomten eller för åtgärder som eljest väsentligt förändrade en sär- präglad miljö. Liksom för kyrkobyggnader skulle Riksantikvarieämbetet få besluta att bestämmelserna skulle gälla även en nyare prästgård som var märklig genom sitt kulturhistoriska värde.

Förslaget att överföra prästgårdama till pastoraten med äganderätt godtogs av en remissmajoritet, men remissutfallet var långt ifrån entydigt och de fram- förda argumenten mycket växlande. Negativa till de föreslagna skyddsregler— na i KML var Svenska kyrkans centralstyrelse och Svenska kyrkans försam- lings- och pastoratsförbund. På stiftsnivå togs frågan upp av fyra domkapitel som samtliga tillstyrkte förslaget. Ett femte domkapitel (Visby) ville inte att

prästgårdama skulle bli kyrkokommunal egendom just med hänsyn till deras kulturhistoriska värde, som ansågs kräva en kvalificerad förvaltning på stiftsnivå. Domkapitlet hänvisade till goda erfarenheter av den stiftssamfällig- het som på Gotland inrättats för vården av kyrkorna. Av de fem stiftsstyrelser som tog upp frågan om skyddet för prästgårdar avstyrkte två, varav en ville ha kvar systemet med yttrande från länsstyrelsen. Tre tillstyrkte varav en an- såg år 1939 vara en för sen tidsgräns för generellt skydd. Av egen- domsnämndema — endast fem hade lämnat svar till stiftsstyrelsema — avstyrk- te en skyddsreglema och en tillstyrkte. En egendomsnämnd ville behålla prästgårdama som kyrklig jord med hänvisning till att kulturvärdena därige- nom skulle beredas ett starkare skydd.

Kammarkollegiet hade inget att invända mot förslaget till skyddsregler men föreslog, med hänvisning till att skyddet kunde visa sig bli kostnadskrävande för församlingarna, att en föreskrift borde tas in i kyrkofondslagen med inne- börd att även prästgårdar av särskilt kulturhistoriskt intresse skulle kunna få kyrkobyggnadsbidrag till kostnadskrävande underhåll och restaurering. Kammarkollegiet tog också upp frågan om att besvär över egendomsnämn- demas beslut endast enligt förslaget skulle kunna få anföras som kommunal- besvär. Kollegiet förordade förvaltningsbesvär och att Kammarkollegiet skulle vara överprövningsmyndighet.

Riksantikvarieämbetet tillstyrkte deti promemorian föreslagna skyddssys- temet

Efter remissbehandling av promemorieförslaget gavs Kyrkoberedningen i uppdrag att ta ställning till förslaget och remissvaren. Beredningen delade ut- redningens uppfattning att prästgårdama borde bli kyrkokommunal egendom. Beredningen ansåg vad gäller frågan om ett förstärkt skydd för prästgårdama att något behov av särskilda bestämmelser i kulturrninneslagstiftningen inte förelåg, sedan Riksantikvarieämbetet och Kammarkollegiet numera utfärdat vägledande riktlinjer för egendomsnämndemas arbete med dessa frågor. Hur de av egendomsnämndema beslutade föreskrifterna skulle tillämpas sedan prästgårdama överförts i pastoratens ägo behandlades inte.

Förslaget till ändring i kyrkolagen överlämnades till kyrkomötet (RegSkr 1993:1) i överarbetat skick. Prästgårdarna föreslogs bli överförda till pastora- tens ägo som kyrkokommunal egendom. Frågan om skydd togs upp till be- handling men något lagförslag lämnades inte. Regeringen framförde sin av- sikt att införa skyddsregler i KML, men uttalade också att dessa regler inte skulle bli lika långtgående som hade föreslagits i promemorian Svenska kyr- kans finansförmögenhet, vilket förslag avsågs omfatta även prästgårdar utan framträdande kulturvärden. En bättre ordning skulle enligt regeringens me— ning vara att låta skyddsbestämmelserna omfatta endast de prästgårdar som länsstyrelsen förklarade vara av särskilt kulturhistoriskt värde. Den invente- ring som Riksantikvarieämbetet gjort kunde vara till ledning för länsstyrelser- nas arbete med dessa frågor.

Kyrkomötet ansåg att frågan om prästgårdarnas överförande till pastoraten med äganderätt och därmed övergång till kyrkokommunal egendom var av så komplicerad natur att den behövde övervägas ytterligare. Av detta skäl och med hänsyn till att frågan om hur prästgårdama skulle skyddas för framtiden inte var färdigberedd lade regeringen inte fram något förslag om prästgår— darna i samband med den ändring i kyrkolagen som genomfördes (prop. 1993/94:73). Prästgårdama tillhör sålunda fortfarande kategorin kyrklig jord.

3.2. Nuvarande förhållanden 3.2.1 Gällande lagstiftning Kyrkolagen

De ändringar i kyrkolagen som trädde i kraft den 1 januari 1995 (prop. 1993/94:73, KU14, SFS 1993:1323 och 1994/95:80, KU15, SFS 1994:1849) innebar en helt ny redaktion av 41 kap. kyrkolagen.

Kyrklig jord finns numera av sex slag, prästgård och församlingskyrkas fastighet som förvaltas av pastoratet, prästlönefastighet, kyrkofondsfastighet, domkyrkas fastighet och biskopsgård som förvaltas av egendomsnämnden. En prästgård på vilken inte längre är anvisad tjänstebostad blir församlings- kyrkas fastighet (41 kap. 1 å). Denna bestämmelse får verkan på alla präst- gårdar som tagits ur bruk efter den 1 januari 1989 och enligt då gällande regel blivit löneboställe. Den innebär att prästgården även sedan den tagits ur bruk fortsättningsvis skall förvaltas av pastoratet. Om den skulle ha förblivit löne- boställe skulle den enligt den ändrade kyrkolagens nya begreppsapparat blivit prästlönefastighet och därmed övergått till egendomsnämndens förvaltning.

Pastoraten och egendomsnämndema är numera förvaltningsorganen för den kyrkliga jorden. Kammarkollegiet har en förvaltande eller beslutande roll endast i fråga om kyrkofondsfastigheter. Hänsynsregeln i 8 å (f.d. 10 å) lig- ger kvar oförändrad:

"Vid förvaltningen av den kyrkliga jorden skall naturvårdens och kultur- miljövårdens intressen beaktas i skälig omfattning.” I 9 å (tidigare 11 å) anges ändamålet med förvaltningen vara ”att vidmakt- hålla de ekonomiska förutsättningama för Svenska kyrkans förkunnelse” (i tidigare formulering ”...egendomens avkastning tas tillvara på bästa sätt”). Prästgårdar och biskopsgårdar är dock uttryckligen fortfarande undantagna från detta krav.

Enligt 12 å får egendomsnämnden ”meddela föreskrifter för vården och användningen av prästgårdar som utgör särpräglade miljöer”. Detsamma gäl- ler också "sådana byggnader på prästgårdar som har ett särskilt värde som exempel på en viss tids byggnadsskick”. Detta gäller också prästlönefastighet

och församlingskyrkas fastighet som tidigare varit prästgård (41 kap. 12— 13 å å).

Huruvida föreskrifter antagits eller ej inverkar inte på den grundläggande skyldigheten enligt 41 kap. 8 å att beakta kulturmiljövårdens intressen vid förvaltningen, men självfallet är avsikten med föreskrifterna att pastoraten skall ha preciserade regler att följa i förvalmingsarbetet. Vidare ger föreskrif- terna egendomsnämnden en utgångspunkt för prövning av ombyggnadsären- den enligt 5 å förordningnen om förvaltning av kyrklig jord.

Regeln i 41 kap. 12 å kyrkolagen ger föreskrifterna en vidare syftning än skyddsföreskrifter till byggnadsminnen. De får sålunda avse inte bara vården utan också användningen. Bestämningarna ”särpräglade miljöer” och ”särskilt värde som exempel på viss tids byggnadsskick” medger dessutom ett vidare urval byggnader än de som enligt 3 kap. KML kan komma i fråga som byggnadsminnen. Formuleringarna ger också förutsättningar för en miljösyn i urvalet av prästgårdar och utformningen av föreskrifterna. De exempel på hur föreskrifter skulle kunna se ut som finns i Kammarkollegiets råd till egendomsnämndema är dock helt överensstämmande med praxis vid bygg— nadsminnesförklaring.

Egendomsnämndens beslut om skötselföreskrifter enligt 41 kap. 12 å i dess nya lydelse kan överklagas enligt 22 kap. kyrkolagen, dvs. endast lag— lighetsprövas.

En regel om samråd med länsstyrelsen i fråga om mer omfattande värde- beständig rationalisering, nybyggnad eller väsentlig ombyggnad av prästlöne- fastighets jordbruk finns kvar. Regeln som tidigare avsåg samråd med Lant- bruksnämnden återfinns i 41 kap. 10 å kyrkolagen.

Förordningen ( I 994.250) om förvalming av kyrklig jord

I den nya förordningen finns Specialreglema om samråd vid åtgärder med en kulturhistoriskt värdequ prästgård i 5 å:

”Ett hus på en prästgård eller på en prästlönefastighet som tidigare varit prästgård får byggas om endast efter medgivande av egendomsnämnden. Detsamma gäller i fråga om andra åtgärder som kan inverka på den yttre eller inre byggnadskaraktären på ett sådant hus. I sådana ärenden skall egendomsnämnden inhämta yttrande från länsstyrelsen, om de avser kul— turhistoriskt värdefulla prästgårdar.”

I 15 å föreskrivs:

”I ärenden om försäljning eller byte av kulturhistoriskt värdefulla prästgår- dar eller prästlönefastigheter som tidigare har varit prästgård skall egen— domsnämnden ge länsstyrelsen tillfälle att yttra sig.”

Här har ingen följdändring till ändringen i kyrkolagen att en prästgård som inte är tjänstebostad skall vara församlingskyrkas fastighet skett.

Egendomsnämndens beslut om att inte lämna medgivande till ombyggnad enligt 5 å eller försäljning enligt 15 å får bara överklagas enligt reglerna i 22 kap. kyrkolagen om kommunalhesvär (20 å). Det betyder i huvudsak att sådana beslut endast kan laglighetsprövas.

Egendomsnämndens uppgift att föra förteckning över den kyrkliga jorden finns kvar (4 å), däremot inte detaljregleringen i fråga om vad förteckningen skall innehålla. Kravet i den äldre förordningen att egendomsnämnden skulle upprätta plan för bl.a. hur naturvårdens och kulturminnesvårdens intressen skulle beaktas är borttaget, varvid också samrådsregeln med länsstyrelsen om denna plan har försvunnit.

3.2.2. Skyddssystemets tillämpning

Efter tillkomsten av 1970 års lag och kungörelse om förvaltning av kyrklig jord blev behovet att i förväg kunna redovisa vilka prästgårdar och annan kyrklig egendom som hade kulturhistoriskt värde påtagligt. I de planer för förvaltningen som lagstiftningen förutsatte skulle detta värde redovisas och även vilka åtgärder som detta påfordrade.

Kulturhistoriska inventeringar genomfördes under 1970—talet i åtskilliga stift, vanligen genom länsmuseema, och ofta finansierade genom bered- skapsmedel. Inventeringarna avsåg i de flesta fall all lagskyddad kyrklig egendom, inte bara prästgårdar.

Antagande av skötselföreskrifter

Kammarkollegiet redovisade den 9 maj 1984 i en skrivelse till Civildeparte- mentet läget vad gäller utarbetandet av skötselsföreskrifter för prästgårdama. Till skrivelsen var fogad en promemoria daterad den 8 mars 1984 med närma- re utredningsmaterial. Av redovisningen framgick att stiftsnämndema då helt hade underlåtit att meddela föreskrifter, men att de i allmänhet haft tillgång till inventeringar som på ett tillräckligt sätt visade prästgårdarnas kulturhistoriska värde.

Kammarkollegiet ansåg det angeläget med ett enhetligt system för förteck- ning av den kyrkliga jorden, och därmed för angivelse av vilka kulturhisto- riska värden som skulle beaktas, och ville med sin skrivelse uppmärksamma regeringen på detta behov och de rådande bristfällighetema, och anhöll med sin skrivelse om att nödiga medel skulle ställas till stiftsnämndemas förfo- gande.

Resultatet av skrivelsen blev dels ett uppdrag till Riksantikvarieämbetet att utföra en rikstäckande sammanställning och komplettering av de utförda prästgårdsinventeringama, dels att Kammarkollegiet vid tillkomsten av den

nya förordningen om förvaltning av kyrklig jord år 1989 skulle ange vilka uppgifter egendomsnämndens förteckning över den kyrkliga jorden skulle in- nehålla. Kammarkollegiet meddelade dessa föreskrifter den 6 juni 1989 (SFS 1989:673). I en skrivelse den 12 april 1991 till egendomsnämndema lämnade Kammarkollegiet vidare råd om hur arbetet med att utfärda bestämmelser en- ligt 8 å lagen (1988:183) om förvaltning av kyrklig jord borde ske. Råden som tillkommit genom en arbetsgrupp med företrädare för kollegiet, Riks- antikvarieämbetet och egendomsnämndemas samarbetsorgan m.fl. kyrkliga organ var mycket konkreta, och ledde i flera fall till att arbetet med föreskrif- ter tog ny fart.

Enkät till egendomsnänvtdema

Utredningen har genom en enkät sökt att få en aktuell bild av läget vad gäller egendomsnämndemas tillsynsroll och utarbetandet av skötselföreskrifter. Den sändes ut i juni 1995 och har besvarats av tolv egendomsnämnder. Enkäten följdes upp i april 1996 med ett antal frågor till länsantikvariema om genom- förandet av arbetet med föreskrifterna.

Enligt egendomsnämndemas uppgifter till utredningen antogs de första fö- reskrifterna den 24 maj 1994 och avsåg 61 prästgårdar i Västerås stift. Tre av besluten i Västerås stift överklagades av resp. pastorat enligt då gällande regler till Kammarkollegiet. I ett fall ansågs att byggnaderna saknade kultur- historiskt värde, i det andra att skyddsföreskrifterna skulle strida mot detalj- plan och i det tredje att bevarande av vissa byggnader skulle vara för dyrt och innebära att pastoratet använde sina pengar till fel saker. I samtliga fall av- slogs överklagandena. I Uppsala stift har den 5 september 1995 antagits före- skrifter för 30 prästgårdar. Föreskrifter tinns därmed beslutade för totalt 91 prästgårdar.

Egendomsnämndens roll som tillståndsmyndighet i fråga om ombyggnad och andra ändringar av hus på prästgårdar m.m. fungerar enligt sex egen- domsnämnder. Fem nämnder anser att den fungerar mindre bra eller inte alls. Antalet ärenden är litet: i de flesta stift enstaka eller under fem ärenden per år. För ett stift uppges 15 ärenden per år. Pastoraten anges ibland ha dålig kän- nedom om vilka regler som gäller, vilket kan förklara att de inte håller kontakt med egendomsnämnden.

De egendomsnämnder som har bra kontakter med sina pastorat har alla också bra kontakter med länsstyrelserna. Två egendomsnämnder som angivit bristfälliga kontakter med pastoraten anger bra kontakt med länsstyrelserna. Frekvensen samrådsärenden är vad gäller ombyggnad enligt 5 å mellan ett och fem ärenden årligen, vad gäller försäljning enligt 15 å mellan noll och fem. Tre stift kontaktar (genom information eller remiss) länsstyrelsen om samtliga försäljningsärenden, medan de flesta anser att hälften till två tredje- delar av försäljningsärendena inte kräver yttrande från länsstyrelsen.

På frågan om länsstyrelsens kultunniljösynpunkter brukar kunna tillgodo- ses vid ombyggnad eller försäljning är den allmänna uppfattningen den att hänsyn tas, även om det i några fall framgår att detta inte har kontrollerats. Pastoraten uppges i några fall av kostnadsskäl vara ovilliga att ta föreskriven hänsyn. Vid försäljning lämnas länsstyrelsens synpunkter vidare till köparen, men någon formell styrning av köparen utövas inte (t.ex. genom avtal, skydd som byggnadsminne eller skyddsföreskrifter i detaljplan). Något uttryckligt krav på detta finns ju inte heller i lagstiftningen. Av enkäten framgår inte hel- ler om länsstyrelsens yttrande i något fall fått egendomsnämnden att avslå försäljning av en fastighet.

I enkäten frågades vidare om antalet prästgårdar i stiftet och i vilken mån dessa fortfarande användes som prästgårdar samt om arbetet med föreskrifter enligt kyrkolagens 41 kap. 12—13 åå. Egendomsnärnndemas ambitioner vad gäller dessa föreskrifter varierar betydligt. Som framgått ovan finns ännu en- dast i två stift sådana föreskrifter antagna, men de flesta egendomsnämnder har ambitionen att föreskrifter skall antas, i växlande omfattning, från ett tiotal till samtliga prästgårdar. I de flesta fall anlitas länsmuseema som konsulter för detta arbete, i något fall talas om offertförfarande, något som diskuterades i Kammarkollegiets allmänna råd. Tabellen nedan ger närmare upplysningar om arbetsläget i fråga om skötselföreskrifter hösten 1995—våren 1996 och om egendomsnämndemas bedömning av vilka skyddsbehov som finns.

Några egendomsnämnder har framhållit att arbetet med skötselföreskrifter har ökat pastoratens medvetenhet om de kulturhistoriska värdena i deras egendom. Å andra sidan har skötselföreskriftema väckt motstånd hos en del pastorat genom att de väckt farhågor om ökade kostnader för skötsel av egen- domen.

Antal prästgårdar och aktuellt läge vad gäller arbetet med skyddsföreskrifter enligt utredningens enkät till egendomsnämndema.

Stift Antal Antal Antal Antal Behov av försam- prästgår- prästgdr- skydds- ytterligare

lingar dar som dar med föreskrif- skyddsfö-

är tjänste- skyddsfö- ter under reskrifter

bostäder reskriger arbete

Uppsala 217 110 30 28 22 Linköping 219 88 0 0 10 Skara 351 103 0 - ej angivet Strängnäs 135 72 0 64 8 Västerås 12 3 9 1 6 1 0 0 Växjö 259 162 0 100 0 Lund 427 113 0 0 ej angivet Göteborg 291 147 0 0 ej angivet Karlstad 137 89 0 8 8 0 Härnösand 129 104 0 116 0 Luleå 8 0 ej angivet 0 0 ej angivet Visby 92 29 0 2 2 8 Stockholm 84 30 O 0 20 Summa 2 544 1 028 91 398 88

Tillsammans med enkäten sändes utdrag ur Riksantikvarieämbetets präst- gårdsregister från år 1989 ut för revidering och komplettering. Resultatet har inte ännu kunnat föras in i registret eller statistiskt bearbetas, men det all- männa intrycket av sju återsända förteckningar med införda ändringar är att mycket stora förändringar skett och att förteckningama har innehållit många fel. Åtskilliga fastigheter i registret har försålts eller övergått från kyrklig jord till kyrkokommunal egendom. I registret finns också från början intagna fas- tigheter som länge varit löneboställen eller redan tidigare förändrat status på annat sätt, varför registret inte heller i 1989 års skick ger någon bra bild av det formella läget för prästgårdsbeståndet.

En bearbetning och åjourföring av vilka fastigheter som är ”ursprungliga” prästgårdar är således angelägen. Man bör också ha i minnet att registret grundar sig på inventeringar som utfördes under 1970-talet då hänsyns- tagande till kulturmiljövårdens intressen skulle planeras även för annan kyrk- lig jord än prästgårdar. Idag gäller för dessa endast en allmän regel om skälig hänsyn.

3.3. Överväganden

Ett stort antal prästgårdar har sådana betydande kulturhistoriska värden att de även efter kyrkans skiljande från staten bör stå under skydds- regler. Dessa regler bör placeras i KML och göras oberoende av den kyrkliga s.k. jordnaturen. Ändringar av prästgårdar byggda före år 1940 bör därför prövas av länsstyrelsen. Länsstyrelsen bör därför före utgången av år 1999 avgöra om skyddet skall bestå. Prästgårdama bör inte heller få överlåtas utan en föregående anmälan till länsstyrelsen. Efter år 1999 bör endast de prästgårdar som länsstyrelsen har valt ut stå under tillstånds- eller anmälningsplikt. Riksantikvarieämbetet bör få möjlighet att besluta om tillståndsplikt och anmälningsplikt även för nyare prästgårdar. De prästgårdar som redan blivit byggnadsminnen eller omfattas av egendomsnämndemas vård- och användningsföre- skrifter bör åtnjuta fortsatt skydd.

Prästgårdama har en särställning i vår kulturmiljö, och är en nödvändig del av det kyrkliga kulturarvet. Prästgården var socknens centrum för adminis- tration och undervisning. Den bildar ofta fortfarande tillsammans med kyrka och kyrkogård en förtätad miljö av stor historisk betydelse och har även bety- delse för bygdens identiteti dag.

Prästgårdama har många drag gemensamma med bondgårdama i samma landsdel med lokala särdrag, men de har också ofta en särskild högre- ståndskaraktär. Prästens, ståndspersonens anspråk på kvalitet och bekväm- lighet fick ibland stå tillbaka för böndernas betalningsvilja och arbetsinsatser. Detta tillsammans med att det för prästgårdama ofta finns ett arkivaliskt mate- rial i en helt annan omfattning än för bondgårdar, gör att de kan betyda mycket för att belysa lokala byggnadsskick, och hur inflytelser utifrån intro- ducerats och påverkat bygden.

Prästgårdar bör sålunda inte bedömas kulturhistoriskt enbart utifrån deras värde som bevarandeobjekt. Också deras miljösammanhang och deras sär- ställning socialt och historiskt och i arkivaliskt sammanhang måste vägas in.

3.3.1. Det nuvarande systemets tillämpning

Med tanke på prästgårdarnas kulturhistoriska betydelse kan utredningen inte finna att bevarandeläget är tillfredsställande. Egendomsnämndema har endast undantagsvis — totalt för 91 prästgårdar i två stift — utfärdat vård- och an- vändningsföreskrifter enligt 41 kap. 12 å kyrkolagen. De föreskrifter som upprättats och som är under arbete är objektinriktade och tar lite hänsyn till

den kyrkliga helhetsmiljön. Ett stift har slutfört arbetet. I fyra stift synes inget arbete vara påbörjat. I resterande åtta stift har arbetet kommit en bit på väg. I ett fåtal fall har förslag remitterats till pastoraten, medan i de flesta fall endast offert infordrats från länsmuseema eller ett inledande inventeringsarbete in— letts. I samtliga stift finns ett grundläggande inventeringsmaterial, men då detta i flera fall tillkommit under 1970-talet kan det i många stycken vara inak— tuellt.

Av enkäten till länsstyrelserna kan utläsas en viss pessimism om egen- domsnämndemas möjligheter att genomföra skyddsföreskrifter inom en över- skång framtid. Vissa egendomsnämnder förefaller även ha svårt att motivera att medel avsätts till detta arbete trots att det måste anses vara ett åliggande för egendomsnämnden som också därmed skall finansieras.

De utfärdade föreskrifterna har en form som är likartad den som används för byggnadsminnen i enlighet med de anvisningar som utfärdats av Kam— markollegiet för arbetet. Några formella svårigheter att med smärre justeringar göra dem tillämpliga som skyddsföreskrifter enligt KML föreligger knappast.

Hänsyn måste likväl tas till kriterierna för att skydda prästgårdar: ”särprä- glad miljö” eller ”byggnader som har särskilt värde som exempel på viss tids byggnadsskick” kan uppfattas som vidare än vad som avses i 3 kap. KML.

Utredningens mening är att arbetet med att skydda prästgårdar ändå bör fortgå enligt dessa skyddskriterier. Prästgårdamas roll i den kyrkliga miljön med dess särprägel och deras speciella roll som sockencentra och nyckel- byggnader för den lokala byggnadstraditionen gör det motiverat med ett starkt statlig engagemang. Graden av skydd kan och bör differentieras med indivi- duell variation i föreskrifterna.

Kontakten mellan pastorat och egendomsnämnd fungerar enligt enkätsva- ren ofta dåligt. Åtgärder företas som enligt reglerna borde prövas av egen- domsnämnden utan att nämnden får kännedom om dessa. Det föreskrivna samrådet med länsstyrelsen vid ändring och försäljning har bl.a. därför fun- gerat mycket olika i olika stift. Genom att egendomsnämnden inte informerats eller själv utövat tillsyn över pastoraten har inte heller den förutsatta kontakten med länsstyrelsen kunnat fungera.

Av enkäten till egendomsnämndema framgår att 20 % av de inventerade fastigheterna har sålts efter Riksantikvarieämbetets inventeringssammanställ- ning år 1989 och sålunda inte längre är kyrklig jord. Siffran baseras på för- hållandena i de sju stift som redovisat förändringar i fastighetsbeståndet. De försålda fastigheterna kan antingen vara i pastoratens eller i privat ägo. I vissa stift har en stor del av prästgårdama på detta sätt övergått till kyrkokommunal egendom, även i fall där tjänstebostad anvisas.

I Uppsala stift har förslag till skyddsföreskrifter på egendomsnämndens uppdrag upprättats av Länsmuseet i Gävleborgs län för de tjugu mest värde- fulla prästgårdama i länet. Endast för tolv av dessa har förslagen sedan remit- terats till pastoraten. Skälet var att de andra åtta under mellantiden överlåtits

med äganderätt till resp. pastorat. Föreskrifter enligt kyrkolagen kan därmed inte utfärdas, eftersom prästgårdama i fråga inte längre utgör kyrklig jord.

Utredningen har inte underlag för att bedöma syftet bakom de överlåtelser som skett och inte heller om ersättningen genomgående motsvarat fastighe- tens marknadsvärde så som föreskrivs i 41 kap. 19 å andra stycket kyrkola- gen. Att överlåtelsema har betydelse för de nuvarande skyddsreglemas funk— tion är däremot uppenbart. En nyckelfråga är därmed hur föreskriften i 15 5 förordningen om förvaltning av kyrklig jord enligt vilken egendomsnämnden skall ge länsstyrelsen tillfälle att yttra sig inför försäljning eller byte av präst— gårdar eller tidigare prästgårdar tillämpas. Inte heller i detta avseende fmns det underlag för några säkra slutsatser. En klar svaghet i föreskriften är dock att sarnrådsskyldigheten endast gäller sådana prästgårdar som har kulturhisto— riskt värde och att det om denna fråga kan råda delade meningar mellan resp. egendomsnämnd och länsstyrelse. Det omfattande inventeringsmaterialet kan tolkas på olika sätt och har inte genomgående lett fram till en samsyn mellan egendomsnämndema och länsstyrelserna.

Erfarenheten från bl.a. försäljning av statlig egendom har visat att det är viktigt att skyddsbeslut verkligen är genomförda innan några bindande avtal om försäljningen träffats. I motsatt fall har komplikationer ofta inträtt. Rimli- gen är det inte heller svårt att planera försäljningar av prästgårdar i så god tid att skyddsåtgärder bör kunna vidtas utan stark tidspress.

Utredningens slutsats är sålunda den att staten bör skaffa sig mer välfun- gerande möjligheter att före överlåtelser av prästgårdar och tidigare prästgår- dar se till att skyddsregler till förmån för de kulturhistoriska värdena är gäl- lande och får verkan mot nya ägare.

3.3.2. Utformning av skyddsregler i KML Den kyrkliga miljön

Prästgårdama utgör i många fall integrerade delar av en kyrklig kulturmiljö som utöver prästgården med tillhörande hus omfattar kyrkobyggnaden, en begravningsplats och/eller en kyrkotomt runt kyrkan samt i vissa fall andra byggnader som ett församlingshem eller en skolbyggnad. Skyddsreglema i 4 kap. KML gäller för kyrkobyggnaden, begravningsplatsen och kyrkotom- ten. Som bekant föreskrivs det direkt i lagen hur ingripande skyddsreglema är. Länsstyrelsen kan inte närmare precisera reglerna på samma sätt som vid en byggnadsminnesförklaring (3 kap. 1 & tredje stycket KML).

Om andra delar av en kyrklig kulturmiljö än kyrkobyggnaden och kyrko- tomten/begravningsplatsen skall skyddas mot oönskade förändringar på annat sätt än genom föreskrifter enligt kyrkolagen, krävs det med dagens regler an- tingen att vederbörande kommun antar plan— eller områdesbestämmelser eller

att länsstyrelsen utfärdar en byggnadsminnesförklaring. Den senare möjlighe- ten är givetvis beroende av att prästgården eller någon annan byggnad eller anläggning kan anses synnerligen märklig genom sitt kulturhistoriska värde, eller att miljön kan ses som ett synnerligen märkligt bebyggelseområde. För skyddet av de kyrkliga kulturrniljöerna som helheter kan de nuvarande skyddsinstrumenten sålunda framstå som i någon mån otympliga och kompli- cerade.

Genom att pastoraten i dag förvaltar både församlingskyrkoma och präst- gårdama finns goda förutsättningar för en helhetssyn på hur kulturmiljön bör förvaltas och bevaras. En sådan förvaltning bör stödjas av ett enkelt och sam- ordnat regelverk för hela den kyrkliga miljön. Förutsättningama för en sam- ordnad kulturhistorisk tillsyn har också förbättrats genom att länsstyrelserna sedan den 1 juli 1995 har ansvaret för prövningen av alla ärenden rörande de kyrkliga kulturrninnena enligt 4 kap. KML.

Skyddssystemets utformning

Det förefaller därför vara konsekvent att även den del av kyrkomiljöema som utgörs av prästgårdama omfattas av skyddsreglema för kyrkobyggnadema, kyrkotomtema och begravningsplatsema. Detta betyder att de bör stå under samma regler i 4 kap. KML och att de kyrkliga förvaltningsorganen inte bör få vidta väsentliga ändringar utan länsstyrelsens tillstånd.

Ett annat, starkt skäl för att överföra skyddsreglema till KML är att det från bevarandesynpunkt ter sig utan betydelse huruvida en prästgård ligger på kyrklig jord eller har övergått i kyrkokommunal ägo. I det senare fallet omfat— tas den ju inte längre av förvaltningsreglema i 41 kap. kyrkolagen. Om det från de kyrkliga organens sida framstår som önskvärt att överföra äganderät- ten till de kyrkliga kommunerna, bör utformningen av de kulturhistoriska skyddsreglema inte utgöra ett argument mot överföringen.

Det finns dock några omständigheter som är problematiska. Den första är att inte alla prästgårdar tillkomna före år 1940 kan anses ha samma kulturhis- toriska värde som en kyrkobyggnad av motsvarande ålder. I högre grad än kyrkorna får de anses ha utsatts för ändringar som minskar det kulturhisto- riska värdet. Det fanns också i remissopinionen med anledning av förslaget i promemorian (Ds 1992z2) Svenska kyrkans finansförmögenhet ett motstånd från de kyrkliga remissinstanserna mot en så pass omfattande åtgärd som ett automatiskt verkande skydd för alla prästgårdar uppförda före år 1940 skulle innebära. Regeringens senare uttalanden tyder på att en så generell åtgärd kan komma att bedömas som alltför långtgående och att det behövs en selektering som på ett bättre sätt än 1940-årsgränsen träffar de prästgårdar som verkligen har kulturhistoriska värden. Detta är betydelsefullt också av det skälet att prästgårdama i deras egenskap av tjänstebostäder oftare än andra kulturrnin- nen byggs om och repareras i delar som saknar kulturhistorisk betydelse, och

att ett generellt skydd därför kan uppfattas som onödigt byråkratiskt och för- dröjande.

Man måste också beakta det skydd som redan har tillkommit och håller på att utvecklas för närvarande genom det arbete som egendomsnämndema läg- ger ner med särskilda vård- och användningsföreskrifter enligt 41 kap. 12 & kyrkolagen. En reform bör givetvis inte utformas så att detta arbete blir bety- delselöst. Tvärtom bör även i fortsättningen egendomsnämndemas engage— mang och arbetsinsatser tas tillvara för att genomföra ett väl balanserat skydd.

Utredningen har i avsnitt 2 föreslagit nya regler i KML om byggnadsmin- nen och kulturreservat och om en anmälningsplikt även för vissa objekt som inte kan eller bör bli föremål för byggnadsminnes- eller kulturreservatsför— klaring. Utredningen ser det som möjligt att utforma nya skyddsregler för prästgårdar på följande sätt.

Prästgårdar med vård— och användningsföreskrifter

De vård- och användningsföreskrifter som egendomsnämndema utfärdat för vissa prästgårdar bör få gälla som skyddsbestämmelser för byggnadsminnen resp. kulturreservat. Någon prövning av frågan om prästgårdsbebyggelsen uppfyller kraven på att vara synnerligen märklig genom sitt kulturhistoriska värde är givetvis inte aktuell i detta sammanhang. Man får förutsätta att egen- domsnämndema i det tidigare arbetet med föreskrifterna tillräckligt har prövat kvalitetsaspektema i samråd med länsstyrelsen, även om detta skett med ut- gångspunkt i begreppet ”särpräglad miljö" och ”särskilt värde som exempel på en viss tids byggnadsskick”.

Länsstyrelserna bör konfirmera vad som gäller genom beslut enligt KML och därvid göra de ändringar som kan behövas för att de skall överensstämma med gängse former av skyddsbestämmelser för byggnadsminnen. Ändringar av bebyggelsen som står i strid med skyddsbestämmelserna skall givetvis vara underställda länsstyrelsens prövning.

Någon fråga om ersättning eller inlösen bör inte kunna aktualiseras då skyddsbestämmelserna på detta sätt överförs från en lag till en annan. De eventuella ekonomiska verkningar som skulle kunna hänföras till dem får förutsättas ha blivit bedömda under egendomsnämndens arbete med att ut- forma dem och får anses ha accepterats i det sammanhanget.

Vid en försäljning av en prästgård fortsätter skyddsbestämmelserna att gälla som vid andra försäljningar av byggnadsminnen.

Prästgårdar utan vård- och användningsföreskrifter

För de prästgårdar som inte berörs av vård- eller användningsföreskrifter är dock situationen inte lika klar. Många av dem torde inte ha det kulturhisto-

riska värde som skulle motivera skyddande bestämmelser. Samtidigt är det fortfarande oklart vilka prästgårdar som bör omgärdas med skydd även i framtiden. Man får räkna med att denna fråga kommer att ta tid att lösa. Sam- tidigt fmns det ingen anledning att räkna med att de kyrkliga önskemålen att överlåta prästgårdar antingen till pastoraten eller privata ägare kommer att minska. Inför sådana överlåtelser finns det risk att urvalsarbetets effektivitet hämmas av oklarheter om huruvida ersättning skall kunna bli aktuell eller inte. Eftersom det för prästgårdar, oavsett kulturhistoriskt värde, med dagens regler redan gäller restriktioner i form av skyldighet för förvaltaren att in- hämta egendomsnämndens medgivande till ombyggnad och ändringar samt till försäljning och byte bör den omständigheten att länsstyrelsen övertar egendomsnämndens funktion inte kunna föranleda några ersättningsanspråk. Det är angeläget att länsstyrelserna kan utnyttja tiden innan ägandeförän- drin gar inträder till att välja ut de prästgårdar vars kulturhistoriska värden bör skyddas.

Detta talar för en lösning där det i lagen anges generella kriterier för skydd och där länsstyrelserna också generellt övertar egendomsnämndemas befo- genheter till skydd för de kulturhistoriska värdena. Dock bör länsstyrelserna vara skyldiga att inom viss tid välja ut de prästgårdar för vilka skyddande fö- reskrifter är motiverade så att restriktioner inte gäller längre än nödvändigt för de övriga.

De generella skyddsreglema bör avse alla prästgårdar som uppförts före utgången av år 1939 och som antingen fortfarande är kyrklig jord eller som fortfarande ägs av ett pastorat och är eller har varit prästgård. Det behov av urval av prästgårdar uppförda före år 1940 men utan tillräckligt kulturhisto- riskt värde som påpekats i samband med tillkomsten av de nya reglerna i 41 kap. kyrkolagen bör tillgodoses med ett åläggande för länsstyrelserna att senast vid utgången av år 1999 ha valt ut de prästgårdar som bör stå under fortsatt skydd.

Lagtekniskt bör de restriktioner som skall gälla för de fortsättningsvis skyddade prästgårdama vara utformade som en generell skyldighet för förval- taren att inte utan länsstyrelsens tillstånd ändra byggnader och anläggningar. Länsstyrelserna skall givetvis kunna vägra tillstånd till ändringsåtgärder.

Som redan framhållits kommer dessa generella restriktioner att gälla för ett stort antal prästgårdar utan tillräckliga kulturhistoriska värden. Detta ställer krav på länsstyrelserna dels att snabbt behandla ansökningar om ändringsåt- gärder och överlåtelser vartefter dessa kommer in. Ännu smidigare är det gi- vetvis att länsstyrelserna i förväg befriar prästgårdama utan tillräckliga värden från tillståndsplikt, vilken möjlighet lagtexten bör upplysa om.

Som framgått ovan bör inte överlåtelser av kyrklig jord eller av tidigare präst- gårdar som ägs av pastoraten hindras. Det är däremot angeläget att sådana överlåtelser inte sker innan de kulturhistoriska skyddsbehoven tillgodosetts i de fall där det är motiverat. Överlåtelser bör därför föregås av en anmälan till länsstyrelsen och inte bli giltiga förrän länsstyrelsen antingen hunnit bygg- nadsminnesförklara prästgården i fråga, eller finner att överlåtelsen kan ske utan men för de kulturhistoriska värdena. Den längsta tid länsstyrelsen bör få på sig kan lämpligen sättas till sex månader, men länsstyrelsen bör givetvis meddela sin ståndpunkt så snart ske kan. Om länsstyrelsen inte meddelar nå- got beslut inom sexmånadersfristen bortfaller hindret mot överlåtelsen.

Yngre prästgårdar

Även om det sannolikt endast i undantagsfall blir aktuellt, bör det liksom i fråga om skyddsreglema för de kyrkliga kulturrninnena i 4 kap. KML finnas en möjlighet att skydda också prästgårdar som uppförts efter utgången av år 1939. Riksantikvarieämbetet bör därför ges möjlighet att fatta beslut om att de nya bestämmelserna också skall vara tillämpliga för sådana prästgårdar.

Urvalet av särpräglade miljöer

Som tidigare påpekats bör arbetet med att välja ut och skydda de prästgårdar som utgör ”särpräglade miljöer” och de byggnader ”som har särskilt värde som exempel på en viss tids byggnadsskick” ske så snabbt som möjligt. Därvid är det viktigt att bygga vidare på det arbete som redan utförts av egen- domsnämndema i samarbete med länsstyrelser och länsmuseer. Om egen- domsnämndema fortsättningsvis aktivt driver detta arbete, finns förutsätt- ningar för ett snabbt genomförande och att därmed det generella skyddet för prästgårdama kan avvecklas. När frågan om skyddsbehov utretts bör länssty- relsen därför kunna besluta om att de prästgårdar som inte bör omfattas vare sig av vård- eller användningsföreskrifter eller byggnadsminnesförklaring enligt 3 kap. KML inte vidare skall omfattas av tillståndsplikt.

Enligt den föreslagna ordningen spelar det ingen roll vem som beslutar om skydd, egendomsnämnden eller länsstyrelsen. För att de hittills beslutade vård- och användningsföreskriftema enligt kyrkolagen skall kunna gälla som skyddsbestämmelser enligt KML erfordras i de flesta fall smärre justeringar: ”Egendomsnämnden” bör således bytas mot ”Länsstyrelsen" i många före- skrifter. Som redan har påpekats bör länsstyrelsen bekräfta att vård- och an- vändningsföreskriftema — i förekommande fall med erforderliga justeringar — gäller som skyddsbestämmelser enligt 3 kap. KML.

Utredningen anser att ökad vikt bör läggas vid begreppet "särpräglad miljö” vid urvalet av prästgårdar som skall skyddas. Det är ofta fråga om en helhetsmiljö där kyrka, kyrkogård och prästgård ingår, ofta också andra till- hörande byggnader och markpartier. För att medge att sådana kyrkliga kul— turmiljöer som helhet får en sammanhängande skyddsreglering kan det i vissa fall vara lämpligt att skyddsbestämmelser får utfärdas för hela det berörda området, dvs. även för en kyrkobyggnad, kyrkotomt eller begravningsplats. Den nuvarande avgränsningsregeln i 3 kap. l & tredje stycket KML, vilken undantar kyrkobyggnader från tillämpligheten av 3 kap. bör sålunda upphä- vas.

Den närmare utformningen av förfatmingstexten kommenteras i avsnitt 8.

4 Kyrkstäder

Enligt direktiven skall utredningen överväga behovet av nya regler för de norrländska kyrkstädema. Bakgrunden är att de kungliga skrivelsema från åren 1817 och 1849 som gäller för kyrkstädema inte motsvarar det syfte som eftersträvas i dag, nämligen att bevara kyrkstädemas kulturhistoriska värden och kyrkstadstraditionen.

Frågan om regleringen av kyrkstädema har aktualiserats genom att några personer hos regeringen överklagat Länsstyrelsens i Norrbottens län beslut att med åberopande av 1817 års kungliga skrivelse vägra dem tillstånd för köp av kyrkstugor i Luleå Gammelstads kyrkstad. Av handlingarna kan utläsas att klagandena inte velat godkänna ett särskilt avtal om markupplåtelse som Nederluleå församling ställt som villkor för upplåtelse av marken till ifrågava- rande kyrkstugor och vars godkännande länsstyrelsen ansett nödvändigt för att bevilja tillstånd för köpen i fråga.

Länsstyrelsen i Norrbottens län har i en skrivelse till regeringen den 15 april 1988 föreslagit att 1817 års kungliga skrivelse skulle ersättas med nya bestämmelser i förordningsform för kyrkstädema i länet. Förslaget till för- ordning innehåller bestämmelser om kyrkstädemas användning, om till- ståndsplikt för förvärv av kyrkstuga genom köp, byte eller gåva, om tillsyn och om straffansvar och överklagande m.m. Syftet med förslaget angavs vara att åstadkomma en enhetlig tillämpning och att församlingarna skulle slippa använda markupplåtelseavtal.

4.1. Vad är en kyrkstad?

En kyrkstad är en samling stugor och stallar uppförda invid kyrkan som till- fälligt husrum framför allt vid kyrkobesök, men också vid andra tillfällen då sockenborna hade ärende till kyrkplatsen som vid marknad, sockenstämma, ting eller skatteuppbörd. Kyrkstaden var i sin ursprungliga form en utpräglad säsongsbosättning och inte avsedd för permanent boende. I mellantiderna låg kyrkstaden öde med tillbommade dörrar och stängda fönsterluckor.

Kyrkstaden kunde ligga som en del av en kyrkby eller utgöra den enda bostadsbebyggelsen vid kyrkan utom prästgården. Till kyrkstadsmiljön har nästan alltid hört ett marknadstorg med bodar, en sockenstuga och ett tings- hus med häkte.

Marken tillhörde i allmänhet kyrkan; kyrkstadshusen låg på ofri grund. Endast de som ägde hemman i socknen hade rätt att uppföra kyrkstadshus. Vid arvsskifte övergick kyrkstadshusen till den som ärvde hemmanet.

Så småningom blev kyrkstaden alltmer reglerad uppifrån. I Kungl. Maj:ts nådiga skrivelser den 6 maj 1817 (benämns fortsättningsvis 1817 års kung- liga skrivelse) gavs landshövdingarna i Västerbottens och Norrbottens län ett ansvar för kyrkstädema genom att de ålades att tillståndspröva byggande och köp av kyrkstadshus.

Länsmyndighetema har därefter på olika sätt genom kyrkstadsstadgor eller särskilda brandstadgor försökt styra inte bara hur kyrkstädema skulle byggas utan också hur de skulle användas. Hus och stallar började läggas ut efter på förhand uppgjorda planer. I vissa fall gavs också regler för hur husen skulle se ut.

Bebyggelsens karaktär har växlat från plats till plats. Kyrkstaden kunde vara oregelbunden eller anlagd efter en strikt rutnätsplan. Den kunde bestå av låga en- eller tvåkammarstugor, var och en med sin ägare, eller av tvåvå- ningshus med flera enskilt ägda kyrkstadskammare i varje hus. Kyrkstadshu- sen byggdes i samma material och teknik som man använde hemma i byn, men ofta enklare och med mindre noggrannhet, eftersom man bara skulle bo där tillfälhgt

Den lapska kyrkstaden var ofta indelad i tre områden, nämligen lappstaden med samernas kåtor och härbren, bondstaden med nybyggarnas stugor och borgarstaden med handelsmännens bodar och stugor.

Kyrkstädema kunde växa ut till mycket omfattande anläggningar. Störst av dem alla är Gammelstaden i Luleå med sina 420 stugor innehållande omkring 800 kammare med olika ägare.

4.1.1. Ursprung och funktioner

Enligt kulturgeografen Ragnar Bergling, den främste kännaren av kyrksta- dens ursprung och funktion, byggdes regelrätta kyrkstäder ut först under 1600-talets början, även om det kan ha funnits övemattningshus redan vid de medeltida kyrk- och handelsplatsema (Bergling, Kyrkstaden i Övre Norrland, Kyrkliga, merkantila och judiciella funktioner under 1600- och 1700-talen, Uppsala 1964). Tillkomsten hänger samman med protestantiska kyrkans skärpta krav på deltagande i gudstjänsten och på undervisning i Luthers Lilla katekes. Besöken vid kyrkan gick inte att klara på en dag, utan sockenborna från avlägsna byar och gårdar var tvungna att skaffa sig logi vid kyrkan.

En lindring i kyrkoplikten infördes dock 1681; genom ”kyrkotur” reglera- des kyrkobesöken. Den som bodde inom en mil från kyrkan, var tvungen att närvara varje söndag, inom två mil varannan osv. Under de större kyrkhel- gema och böndagama måste alla vara närvarande. Den som inte uppfyllde

kyrkoplikten fick bötesstraff. Bestämmelsen om kyrkotur gällde ända till år 1 849.

Under 1600—talet bildades lappmarkssocknama genom utbrytning från modersocknama vid kusten. Organiserad missionsverksamhet skulle om- vända samerna till den kristna tron. De första kapellplatsema i Lappland — Lycksele, Arvidsjaur, Jokkmokk och Enontekis — försågs redan från början med marknadsplats och kyrkstadsbebyggelse. Kyrkstädema i lappmarken ut- nyttjades också från 1600-talets slut av den växande nybyggarbefolkningen. Även vid senare kapellplatser i Lappland lades kyrkstadsområden ut — det yngsta är Vojtjajaure i Tärna från år 1933.

Kyrkstädernas blomstring inföll under 1600- och l700-talen, men ännu under 1800-talet var de livligt besökta och utnyttjade för tillfällig övemattning på kyrkplatsen. Deras betydelse som mötesplats för befolkningen i norr kan inte nog betonas. Gudstjänster och kyrkliga helger gav sockenborna anled- ning till täta besök på kyrkplatsen. De som deltog i sockenstämman kunde övernatta i sin stuga eller kyrkstadskammare. Detsamma gjorde de som var kallade till ting eller skatteuppbörd. Som marknadsplats med fastställda marknadsdagar fungerade kyrkstaden som en riktig stad.

Under marlmaden var det särskilt trångt om sängplats. I marknadsplatsens stånd och bodar bjöd handelsmännen från städerna ut sina varor. Här kunde sockenborna skaffa sig sådant man inte kunde producera på gården. Eventu- ellt kunde man få sälja egna produkter eller lämna i utbyte. Långt in på 1900- talet skedde en del av handeln i form av byteshandel.

Genom de upprepade kyrkstadsbesöken fick man ett avbrott i arbetet och kunde upprätthålla kontakter med släkt och vänner från andra byar. Från predikstolen kom inte bara kyrkans budskap utan också officiella kungörelser och nyheter från andra delar av landet och världen. Vissa helger utvecklades till ungdomshelger, framför allt Mikaelimäss på hösten, medan midsommar var de äldres riktiga storhelg. I kyrkstaden träffades ungdomar från olika byar och knöt äktenskapsband. Pigor och drängar utnyttjade höstens kyrkhelger för att skaffa sig arbete.

Livet i kyrkstaden var inte bara idyll. Slagsmål och superi var problem som vållade myndigheterna stora bekymmer och till slut bidrog till att ge kyrkstädema dåligt rykte. 1817 års kungliga skrivelse tillkom sålunda som ett svar på landshövdingens i Norrbottens län framställningar om kungligt stöd för åtgärder inte bara mot oreglerat byggande, utan också mot lönnkrogar och den förlust av dagsverken som de stora kyrkhelgema medförde.

4.1.2. Kyrkstädernas senare öde

Kring sekelskiftet 1900 hade samhället förändrats så mycket att kyrkstädema miste sin betydelse. Kyrkoplikten hade upphört år 1855; kyrkobesöken var

inte längre obligatoriska. Handel skedde numera inte bara på marknaderna, eftersom lanthandlare hade etablerat sig i byarna. Snart nog kunde man ta sig fram och tillbaka till kyrkplatsen med bil och buss utan att övernatta. Kyrk- stugan kom att användas mer sporadiskt och kyrkstallarna blev onödiga.

På de gamla etablerade kyrkplatsema i kustbygden kom kyrkstadsområdet att ligga som ett hinder för tätortsutvecklingen. På många platser revs alla stugor och stallar för att ge utrymme för perrnanentbebyggelse. I inlandet för- vandlades kyrkstädema trots alla förbud mot permanentboende — till nöd- bostäder för de egendomslösa, för skogsarbetare, rallare och andra som sökte sig till de snabbt växande samhällena. Dessa kyrkstäder förslummades snart och upplevdes som ett sanitärt problem av de styrande i de nybildade munici— palsamhällena. Det fick som följd att kyrkstädema på män ga platser sanerades bort helt eller delvis.

Det finns å andra sidan också exempel på kyrkstäder där traditionen varit mycket stark. I kyrksamma socknar som Nederluleå och Skellefteå fortsatte man att använda sin kyrkstadskammare som tidigare, långt efter det att kyr- koplikten upphört. Nya kyrkstäder har byggts upp när gamla brunnit ner, t.ex. i Lycksele på 1890-talet och i Burträsk så sent som på 1930-talet. I Norrfjärden och Hortlax i Norrbottens kustland har kyrkplatsen kring de nya sockenkyrkoma från år 1913 resp. år 1917 kompletterats med kyrkstadshus.

4.1.3. Kyrkstädema som levande kulturhistoriska minnesmärken

Sedan 1920-talet har kyrkstädema uppmärksammats från antikvariskt håll som märkliga kulturhistoriska minnesmärken. Sigurd Erixon vid Nordiska museet och Bertil Berthelson vid Riksantikvarieämbetet såg till att seder och traditioner tecknades ner och att kyrkstädemas bebyggelse inventerades. Riksantikvarieämbetet och landsantikvariema (och sedan år 1976 länsstyrel- serna) har också gett stöd åt lokala hembygdsvårdare, som på många håll lyckades skapa opinion för att kyrkstädema skulle bevaras. Detta gällde fram- för allt i de båda nordligaste länen.

Intresset att bevara kyrkstädema har sedan 1940-talet lett till konkreta åt- gärder för att rusta upp bebyggelsen och att lagskydda den genom plan- bestämmelser eller byggnadsminnesförklaring. År 1996 är de bäst bevarade kyrkstädema utpekade som kulturmiljöer av riksintresse enligt NRL.

Alltmer ökade medvetenheten om att det inte räckte att bevara själva bygg- naderna och miljön. För att kyrkstädema skulle fortsätta att leva har man fun- nit det lika viktigt att värna om kyrkstadsseden, dvs. kyrkstadens traditionella funktion som tillfälligt logi vid sockenbomas besök vid nya kyrkplatsen. För att upprätthålla denna sedvänja har nya kyrkstadsstadgor arbetats fram i ett arbete som engagerat inte bara landsantikvarier och hembygdsintresserade,

utan också länsstyrelserna i Norrbottens och Västerbottens län. Ett ytterligare motiv var att det uppstått motsättningar mellan olika intressen i kyrkstädema.

Den första nya stadgan gällde Skellefteå kyrkstad och fastställdes den 5 mars 1953 av Länsstyrelsen i Västerbottens län med stöd av 1817 års kungli- ga skrivelse och ett regeringsbeslut den 10 oktober 1952. Sedan dess har ett flertal stadgor tillkommit, andra har reviderats (senast en revidering av Skelleftestadgan, fastställd den 28 mars 1994).

För att bevara kyrkstadsseden innehåller stadgoma bestämmelser som be- gränsar ägarkretsen till församlingsbor, kontraktsbor eller kommuninvånare. Vidare finns restriktioner beträffande nyttjandet; kyrkstugan skall fortsätta att fungera som tillfällig övemattningsbostad främst för besök vid kyrkan. Sam- bandet med den ”kyrkokulturella traditionen” betonas. Till en levande kyrk- stadssed hör även att varje stug- eller kammarägare ansvarar för underhållet av sin stuga/kammare.

4.2. Var har kyrkstäder funnits och var finns de kvar?

Kyrkstädema har haft sin spridning begränsad till de norra delarna av Sve- rige, Finland och Norge. Av de 71 kyrkstäder som existerat i Sverige har 47 legat i nuvarande Västerbottens och Norrbottens län; där har kyrkstad funnits vid så gott som varje kyrka.

I Jämtlands län har samhällen som Hammerdal, Föllinge och Sveg haft omfattande kyrkstadsbebyggelse. I Ångermanland har kyrkbyar som Själe- vad, Anundsjö och Sidensjö haft en kyrkstad invid sockenkyrkan och det- samma gäller exempelvis Bjuråker, Ljusdal och Ytterhogdal i Hälsingland. Längre söderut är det bara i Kopparberg (Ljusnarsbergs församling) i Väst- manland som det märkligt nog funnits en motsvarighet till de norrländska kyrkstädema. Kyrkstäder har således förekommit i socknar med så stora av— stånd att en kyrkfärd måste förenas med övernattning. I åtskilliga försam- lingar har omfattande områden med kyrkstallar vuxit upp i anslutning till kyr- kan, t.ex. i Leksand, Rättvik i Dalarna och Järvsö i Hälsingland.

Läm landskap Kyrkstäder enl Bevarade

Bergling Qrkstäder Norrbottens län 11 7 Norrbottens län, Lappland 7 1 Västerbottens län 1 0 4 Västerbottens län, Lappland 16 3 Västerbottens län, Ångermanland 2 O Jämtlands län 8 1 Västernorrlands län 10 O Gävleborgs län 6 0 Västmanlands län 1 0 Summa 71 1 6

Som tidigare nämnts revs eller brändes många stora kyrkstäder ner under första hälften av 1900-talet. Detta gäller i synnerhet i mellersta Norrland, där nu bara några enstaka kyrkstugor finns kvar på de forna kyrkstadsplatsema. Det enda undantaget är den välbevarade Ankarede kyrkstad i norra Jämtland nära Lappmarksgränsen.

I Övre Norrland, kyrkstadsinstitutionens kärnområde, utplånades nästan helt de imponerande anläggningarna i Arjeplog, i Kalix, vid Umeå socken- kyrka, i Nysätra och i Bygdeå. Men i dag finns här ändå ytterligare 15 välbe- varade kyrkstäder av större omfatming kvar, var och en med sin speciella ka- raktär. Fyra av de intressantaste och största kyrkstädema ligger intill medel- tida kyrkor i landskapen Norrbotten och Västerbotten, nämligen Luleå Garn- melstad, Piteå Gammelstad i Öjebyn, Bonnstan i Skellefteå och kyrkstaden i Lövånger. Ytterligare sju genuina kyrkstäder kan besökas i samma område, men vid kyrkplatser av yngre datum, norrifrån räknat i Råneå, Överluleå (Boden), Älvsbyn, Norrfjärden, Hortlax, Byske och Burträsk.

I landskapet Lappland finns sammanhängande kyrkstadsbebyggelse kvar på fyra platser - i Arvidsjaur, Ammarnäs, Fatmomakke och i Vilhelmina.

De kvarvarande kyrkstädema beskrivs här kortfattat, med särskild inrikt- ning på deras bevarande, hur de används i dag och vilka villkor som gäller. I bilaga 3, tabell 10, finns ytterligare uppgifter i koncentrerad form.

Vid urvalet har således de platser uteslutits, där bara några enstaka stugor finns kvar. Inte heller har de kyrkstugor och kåtor som i sen tid uppförts vid de samiska kapellplatsema Vojtjajaure och Gillesnuole tagits med, eftersom de har så begränsad omfattning.

4.2.1. Norrbottens län: Arvidsjaur, Lappstaden (Arvidsjaurs kommun)

Som kyrkplats går Arvidsjaurs historia tillbaka till år 1570, då ett lappkapell byggdes i anslutning till en äldre samisk samlings— och marknadsplats. Kring den första sockenkyrkan år 1607 växte en kyrkstad upp med skogssamernas kyrkkåtor och birkarlarnas handelsbodar. När jordbrukskolonisationen i Lappmarken kommit igång på 1700-talet, utökades kyrkstaden med bönder- nas kyrkstugor.

Kyrkan och kyrkstaden flyttades till sin nuvarande plats på 1820-talet. Under 1800-talet var kyrkstaden indelad i tre områden: Lappstaden, Borgar- staden och Bondstaden. I takt med att kyrkplatsen utvecklades till ett per- manent samhälle i början av 1900-talet, revs kyrkstugoma i Bondstaden och Borgarstaden, men Lappstaden, som hamnade i utkanten av stadsplanen, kom att bevaras. Efter en period av förfall — år 1938 fanns här bara åtta kåtor och 43 härbren kvar inleddes en upprustning av Lappstaden och den är nu ett uppskattat och omhuldat samiskt kulturminne. I dag består Lappstaden av 32 timrade kåtor av skogssamisk typ och 52 timrade härbren, som också an— vänds för övernattning.

Nuvarande användning

Platsen har stor betydelse som träffpunkt och kyrkstadsseden är levande. Kåtoma nyttjas i allmänhet inte mer än två gånger om året. Kåtor och härbren är alla i privat ägo, men marken ägs av kommunen.

Nuvarande reglering

För Lappstaden gäller sedan år 1954 ordningsregler, som upprättats av Ar- vidsjaurs sameförening.

Lappstaden är byggnadsminne sedan år 1976. I skyddsföreskrifterna upptas förbud mot rivning, flyttning och yttre ändringar. Vidare föreskrivs att arbeten som berör äldre fast inredning endast får utföras med riksantikvariens tillstånd, att området inte får bli föremål för väsentlig förändring utan tillstånd och att löpande underhåll skall utföras på byggnaderna.

Gällande stadsplan från den 25 april 1947 utpekar området som upplåtet för allmänt ändamål (kulturrninnesmärke) med restriktioner av samma art som i den senare beslutade byggnadsminnesförklaringen. Lappstaden är medtagen i 1990 års översiktsplan, men inte markerad som kulturmiljö av riksintresse.

Boden (Bodens kommun)

Överluleå församling bildades vid Lule sockens delning år 1831. En kyrka byggdes på Kläppen i nuvarande Bodens centrum och ett markområde därin- till delades upp i kyrkstugetomter för hemmansägama i socknen. Under för- sta hälften av 1900-talet övergavs kyrkstugoma alltmer, men senare har de renoverats.

Nuvarande användning

Idag ägs marken fortfarande av kyrkan, men de 30 stugorna av en stiftelse. De används i dag för uthyrning till bl.a. turister.

Nuvarande reglering

En av länsstyrelsen utfärdad kyrkstadsstadga saknas, medan stadgarna för Stiftelsen Kyrkkläppen innehåller bestämmelser om hur kyrkstugoma får an- vändas och upplåtas.

Detaljplan med allmänna bevarandebestämmelser den 4 april 1995.

Hortlax (Piteå kommun)

En av de yngsta kyrkstädema i Norrbotten, belägen på en höjd intill kyrkan mitt i dagens villasamhälle. Kyrkan invigdes år 1917 och vid samma tid upp— fördes nio kyrkstugor strax intill. De är alla lika envåningslängor med var- dera fyra kammare — och placerade i regelbundna rader. De ritades av kyrkans arkitekt E. Dahlbäck och har en omisskännlig nationalromantisk karaktär med detaljer i ”dalastil”.

Nuvarande användning

Kyrkstadsseden är levande. Kamrama privatägda, marken tillhör kyrkan.

Nuvarande reglering

Särskild stadga saknas. Inofficiellt tillämpas ett av Länsstyrelsen i Norrbot- tens län är 1988 utarbetat förslag till förordning för kyrkstädema, enligt vilket kyrkorådet prövar förvärv.

Byggnadsplan den 22 april 1961 med beteckning Ks område för kyrk- stugor. Kulturmiljö av riksintresse.

Luleå - Gammelstaden (Luleå kommun)

Luleå Gammelstad är en kyrkby med anor från medeltiden. Kyrkan är byggd på 1400-talet och har välbevarad interiör med medeltida målningar. Kring den finns fortfarande en kyrkstadsbebyggelse bestående av ca 420 kyrkstugor, de flesta uppförda i en våning med en eller två kammare, vilket ger ca 800 kammare. Kyrkstugoma renoverades till det yttre senast på 1970-talet under Riksantikvarieämbetets ledning.

Inom området finns också äldre bostads/borgarhus och fragment från den stadsplan som gällde under den korta period kyrkbyn var platsen för Luleå stad. Även efter stadens flyttning till nuvarande Luleå centrum var Gammel- staden länge ett administrativt centrum.

Gammelstaden har också ett inslag av senare bostadshus, men kyrkstu- goma och de äldre bostadshusen gendet dominerande intrycket.

Nuvarande användning

Kyrkstadsseden är levande, Stugägarna är organiserade i en drivkraftig kyrkstugeförening. Marken är lagfaren som ”krono”, men ställd till försam- lingens disposition.

Nuvarande reglering

Kyrkstadsstadga saknas. Länsstyrelsen prövar köp av stuga med åberopande av 1817 års kungliga skrivelse och församlingen kräver dessutom ett under- tecknat markupplåtelseavtal med villkor.

En detaljplan gäller sedan den 16 november 1993. Den innehåller detalje- rade utforrnningsbestämmelser och skyddsbestämmelser samt bestämmelser om rivningsförbud och förhöjd lovplikt. Kulturmiljö av riksintresse, föresla- gen till UNESCO:s världsarvslista.

Norrfjärden (Piteå kommun)

Norrfjärden bröts år 1915 ut som egen socken. Den nya kyrkan ritades av Torben Grut, men den brann ner och ersattes år 1967 av en ny stenkyrka av Göte Lundström. Kyrkan ligger tillsammans med kyrkstaden från år 1915 intill en sjö mitt i samhället. De 31 kyrkstugoma har två våningar och är pla- cerade i regelbundna rader. De innehåller 128 kammare.

Nuvarande användning

Kyrkstadsseden är levande, men kamrarna används allmer sällan, vilket hotar deras framtid. Marken tillhör kyrkan.

Nuvarande reglering

Kyrkstadsstadga antagen av kyrkofullmäktige den 22 oktober 1980. Förvärv prövas av kyrkorådet. I gällande byggnadsplan den 17 november 1955 är området avsatt för kyrkstugor, vilka skall uppföras fristående till vissa högsta byggnadshöjder. Riksintressemiljö.

Råneå (Råneå kommun)

Kyrkstaden har anor från 1600-talet, då Råneå fick sin första kyrka och bröts ut som egen församling ur Luleå socken. Socknen växte under 1800-talet och år 1857 ersattes den gamla kyrkan med den nuvarande. Kyrkstaden var om- fattande — som mest fanns här 235 kyrkstugor. Samhällets omvandling till kommuncentrum har successivt förändrat bebyggelsebilden i Råneå. Många äldre hus har rivits. Av kyrkstadsbebyggelsen, som ligger mitt i centrum, finns i dag endast tio stugor med ca tolv kammare kvar.

Nuvarande användning

Kyrkstugoma används fortfarande av sina ägare i viss utsträckning vid de stora kyrkhelgema, men kyrkstadsseden håller på att försvinna. Marken ägs av kyrkan.

Nuvarande reglering

Ingen kyrkstadsstadga finns.

För kyrkstadsområdet gäller en stadsplan ändrad den 11 november 1954 med reservatsbestämmelser för befintliga hus och bestämmelser om vånings- antal och byggnadshöjd för nya byggnader.

Älvsbyn (Älvsbyns kommun)

Älvsbyns samhälle är centrum i en jordbruksbygd med medeltida anor. Om- rådet blev eget kapellag under Piteå socken år 1781 och egen socken år 1874.

Vid kyrkan som invigdes år 1813 lades ett kyrkstadsområde ut och där upp- förde allmogen 30 kyrkstugor i en eller två våningar, med flera kammare i varje stuga, tillhörande olika hemman. I dag ligger 32 stugor väl samlade vid kyrkan. De har renoverats i olika etapper åren 1929—1970.

Nuvarande användning

Kamrama är fortfarande privata och används vid stora kyrkhelger — kyrk- stadsseden hålls levande. Marken tillhör Älvsbyns kommun.

Nuvarande reglering

Kyrkstadsstadga finns och förvärv prövas av kyrkorådet. Detaljplan med be- varandebestämmelser fastställd den 13 september 1993. Kyrkstaden ligger i den del av Älvsbyns samhälle som markerats som en kulturmiljö av riksin- tresse. Bebyggelsen speglar här på ett pedagogiskt sått utvecklingen från jordbruksby och kyrkplats till modernt handelscentrum.

Öjebyn - Piteå Gammelstad (Piteå kommun)

Öjebyn blev kyrkligt centrum för Piteå socken är 1408. Samma år började man uppföra en stenkyrka på denna plats. Staden Piteå hade här sitt första läge åren 1621—1666 — borgargårdarna blandades med böndernas kyrkstads- hus. Öjebyn brändes till stor del ner av ryska trupper på 1720-talet, men en ny kyrkstad byggdes upp. Än i dag ligger här ett omfattande bestånd av 160 timrade ålderdomliga kyrkstadshus i två våningar, de flesta uppförda under l800-talet. De är samlade utefter de gamla vägar som förde till kyrkplatsen från kringliggande byar. Kyrkstaden korn alltmer att blandas upp med per- manenta gårdar. Sedan 1960-talet har Öjebyns gamla kyrkplats växt ut till en tätort med blandad bebyggelse. Kyrkstugoma rustades upp genom Riksan- tikvarieämbetet på 1970-talet

Nuvarande användning

Kyrkstadsseden är levande, även om de ca 500 kamrarna används alltmer sällan av sina ägare. Marken ägs av kyrkan.

Nuvarande reglering

Den enda stadga som finns är den byggnads- och ordningsstadga som fast- ställdes den 12 september 1895 av länsstyrelsen. Piteå landsförsamling arbe- tar akth för kyrkstadens fortlevnad som ett kulturminnesmärke för bygden. En fastighetskommitté övervakar att byggnaderna underhålls av ägarna efter den vägledning församlingen gett ut.

Stadsplan med bevarandebestämmelser fastställd den 6 maj 1970. Kul- turmiljö av riksintresse.

4 . 2 . 2 Västerbottens län: Ammarnäs (Sorsele kommun)

Samhället Ammarnäs ligger som en enklav i Vindelfjällens naturreservat. Strax väster om kyrkan, ett nationalromantiskt verk från åren 1910—1912 av Torben Grut, ligger kyrkstaden på ett område som avsattes för detta ändamål genom Kungl. skrivelse år 1905. Det var främst samerna i Grans och Rans samebyar som hade behov av övemattningsmöjligheter vid kyrkbesöken — här finns tolv stolpbodar (härbren), de flesta timrade och fönsterlösa, och en kyrkstuga, samt en senare byggd torvkåta.

Nuvarande användning

Kyrkstadsseden är levande, härbrena används av sina ägare främst vid kyrk- besök och andra besök i samhället. Marken tillhör kommunen.

Nuvarande reglering

Särskild stadga saknas.

Byggnadsplan från den 30 december 1975 med kulturreservatsbestämmel— ser. Skyddad genom länsstyrelsebeslut år 1950 enligt 1942 års lag om skydd för kulturhistoriskt märkliga byggnader.—Byggnadsminnesförklaring förbe- reds. Ingår i en kulturmiljö av riksintresse, som omfattar de äldre delarna av Ammarnäs samhälle.

Burträsk (Skellefteå kommun)

Den äldsta mycket omfattande kyrkstaden brann ner år 1930. En enda stuga lyckades man rädda den står nu på det hembygdsområde, som lades ut på

kyrkstadsplatsen. Kyrkstadsseden var dock så stark och levande att man er- satte de försvunna stugorna med nya kyrkstadshus strax intill. Tre av dessa står fortfarande kvar. De liknar samtida hyreshus i trä, men rymmer 48 sepa- rata kyrkstadskammare.

Nuvarande användning

Kamrama används än i dag huvudsakligen för övernattning vid kyrkbesök. Marken ägs av kommunen.

Nuvarande reglering

Kyrkstadsstadga saknas.

Utlagt som område för hembygdsgård o.d. i stadsplanen den 15 januari 1985.

Byske (Skellefteå kommun)

Byske kyrka och kyrkstad tillkom åren efter sockenbildningen år 1867. I en plan från år 1870, fastställd av länsstyrelsen år 1875 tillika med en bygg- nadsordning, lades 89 kyrkstugutomter ut, men fler stugor byggdes inte än de åtta som fortfarande står kvar. Hälften är tvåvåningshus, som lär vara dit- flyttade från Skellefteå kyrkstad. Kyrkstadskarnrarnas antal är 49.

Nuvarande användning

Kyrkstadsseden är levande. Kamrama ägs till övervägande del av försam- lingsbor och nyttjas vid kyrkhelgema. Marken ägs av kyrkan.

Nuvarande reglering

Kyrkstaden utlagd som kulturreservat vid stadsplaneändring den 22 december 1987. Byggnadsminne den 24 februari 1986 med rivningsförbud och förbud mot exteriöra förändringar.

i %

Fatmomakke (Vilhelmina kommun)

Fatmomakke, som ligger på en fjällsluttning vid Kultsjöns norra västra ände, har sedan gammalt varit en mötesplats för Vilhelminasamema. Sedan 1790- talet har här också funnits ett kapell, det nuvarande invigdes år 1885. Tidigt växte övemattningskåtor upp på kapellplatsen, och sedan 1830-talet även tim- rade kyrkstugor för de nybyggare som bosatt sig i Kultsjödalen. I dag domi- neras Fatmomakke kyrkstad av samernas brädkåtor och stolpbodar, som un- der senare decennier ökat i antal och i dag tillsammans uppgår till 87. Vid stranden ligger nio kyrkstugor. En prästbostad, en länsmansstuga, ett häkte och tjänstebostad för länsstyrelsen finns här också.

Efter en nedgångsperiod återuppväcktes kyrkstaden på 1940-talet och plat- sen fick en upprustning. En ny renoveringsomgång startade på 1970-talet, då den nuvarande Fatmomakkestyrelsen inledde sitt arbete.

Nuvarande användning

Kyrkstadens kåtor och stugor, som ägs av samer och boende i Kultsjödalen, används fortfarande bara vid kyrkhelgema. Platsen är ett välbesökt turistmål; sommaren 1994 invigdes Kulturum/Fatmomakke i en av kyrkstugoma. Mar- ken ägs av kyrkan.

Nuvarande reglering

Länsstyrelsen har den 21 augusti 1974 fastställt föreskrifter om Fatmomakke kapellplats, med revidering den 28 mars 1994. Platsen förvaltas av Fatrno- makkestyrelsen, som utses av kyrkofullmäktige, Fatmomakke Sameförening och länsstyrelsen.

Någon detaljplan för området finns inte. Fatmomakke är sedan år 1990 upptagen i kommunens översiktsplan som en kulturmiljö av riksintresse.

Lövånger (Skellefteå kommun)

Lövånger är en av de medeltida socknama i Västerbottens län. Den nuvarande gråstenskyrkan uppfördes omkring år 1500. Strax norr om kyrkan ligger kyrkstaden som ger ett ålderdomligt intryck med en oregelbunden plan som följer terrängen. Utmed gatoma ligger 117 låga kyrkstugor med en eller två kammare (sammanlagt ca 230 kammare) och på stallområdena i utkanten finns ännu 30 timrade stallar bevarade. Den äldsta daterade stugan bär årtalet 1746.

En större brand inträffade år 1874, då sockenstugan och en del av kyrk- staden brann ner. En saneringsplan utarbetades redan på 1930-talet. Löv- ångers hembygdsförening lyckades förvärva de flesta stugorna och ställde sig i spetsen för den största upprustningsetappen som var klar år 1942. Somrarna 1958—1959 fick stugorna en fasadrenovering och nya tegeltak lades av brand- skäl i stället för de tidigare spåntaken. Åren 1965—1983 inreddes ett stort antal stugor till hotellstandard. Originalinteriörema lyckades man dock bibehålla till stor del. Övriga stugor och stallarna har åren 1989—1995 fått en varsam exte- riörrenovering.

Nuvarande användning

Kyrkstaden fungerar i dag som hotell- och konferensanläggning och drivs av en stiftelse. Kyrkstadsseden är inte längre levande. Med några undantag ägs kyrkstugoma av Lövångers hembygdsförening.

Nuvarande reglering

Stiftelsens stadga innehåller bestämmelser med bevarandesyfte. Skyddad som kulturreservat vid stadsplaneändring den 18 maj 1987. Kulturmiljö av riksintresse.

Skellefteå landsförsamling, Bonnstan (Skellefteå kommun)

Skellefteå landsförsamling har en medeltidskyrka ombyggd till klassicistiskt tempel vid slutet av 1700-talet (arkitekt Jacob Rijf). Kyrkstaden, kallad Bonnstan, ligger väl samlad på älvbrinken öster om kyrkan, dit den flyttades år 1835, sedan den äldre kyrkstaden hade drabbats av brand. En regelbunden plan med ett centralt torg lades ut på det nya området. En del gamla kyrkstu- gor flyttades dit, och nya stora kyrkstadshus timrades upp i täta rader, de flesta byggdes två våningar höga med fyra kammare i varje plan.

År 1943 bildades en kyrkstadskommitté för skötsel och vård av den stora, förfallna kyrkstaden. Insatser för att rädda kyrkstaden gjordes under krigs- åren och på 1950-talet. En grundlig utvändig renovering och markarbeten ge- nomfördes åren 1978—1987.

Bonnstan består av 116 kyrkstadshus med 392 kammare med fler än 1 000 olika ägare. Eftersom kamrarna saknar vatten, avlopp och elektricitet har två sanitärstationer inrättats inom kyrkstadsområdet. Av de många stallar- na finns i dag bara tre kvar.

Nuvarande användning

Kyrkstadsseden är levande. Kyrkstadskamrama fungerar för övematming vid kyrkhelger och andra stadsbesök och har stor social betydelse. Marken ägs av kyrkan.

Nuvarande reglering

Kyrkstadsstadga fastställdes av länsstyrelsen år 1953 och reviderades år 1994 med hänvisning till 1817 års kungliga skrivelse. En särskild kyrkstadssty- relse, utsedd av kommunfullmäktige, kyrkofullmäktige och Riksantikvarie- ämbetet ansvarar för kyrkstaden och för register över karnmaransvariga. Stadsplan från år 1949 gäller fortfarande. Byggnadsminnesförklaringen år 1982 innebär rivningsförbud och förbud mot exteriöra förändringar. Ingår i en omfattande kulturmiljö av riksintresse kring socknens kyrkliga centrum.

Vilhelmina (Vilhelmina kommun)

Vilhelmina kyrka uppfördes på sin nuvarande högt belägna plats på 1840-ta- let. Samtidigt flyttades kyrkstadsområdet upp på sluttningen och sockenborna började tirnra upp sina kyrkstadshus efter en rutnätsplan. I regel uppfördes de som korsbyggnader med farstu och tre rum i en eller två våningar. Kyrksta- den växte upp mellan åren 1850—1870 och blev en av de största i inlandet. Vid slutet av 1800-talet blev många kyrkstugor permanentbostäder i det växande samhället Vilhelmina. I stugorna vid landsvägen inreddes handels- bodar och sockenstugan i kyrkstaden blev kommunalhus (1891). När muni- cipalsamhället bildades ingick kyrkstaden som en del av centrum. År 1921 förstördes ca 50 stugor i en eldsvåda, men ännu står 26 stugor kvar bl.a. raden av handelsbodar vid Storgatan — liksom den välbevarade sockenstugan och ett gästgiveri.

Under 1900—talets första hälft blev kyrkstadshusen mer och mer förfallna och planer fanns att de skulle rivas. Men insikten om anläggningens kultur- historiska värde växte. Vid början av 1960-talet upprättades ett renoverings- förslag och år 1967 tog den första upprustningsetappen sin början i kommu- nens regi.

Nuvarande användning

Kyrkstadshusen används som elevbostäder, hotell och butiker. Marken ägs av kommunen.

Nuvarande reglering

Kyrkstadsstadga saknas. Utlagd som kulturreservat i stadsplan den 3 juli 1984. Ingår i en kultur- miljö av riksintresse kring kyrkan i Vilhehnina centrum.

4.2.3. Jämtlands län: Ankarede (Strömsunds kommun)

Ankarede vid Stora Blåsjön i norra Jämtland blev kapellplats vid början av 1800-talet, men hade då sedan länge fungerat som mötesplats för samerna i Frostviken. Kring kapellet satte samerna upp torvkåtor för att ha som logi vid sommarens kyrkhelger. År 1996 står här ett 30-tal kåtor (de flesta numera täckta med bräder), fem härbren och tio kyrkstugor. De sistnämnda har byggts av Blåsjöboma, men en stuga tillhör prästen, en annan länsstyrelsen. Det nuvarande träkapellet daterar sig från år 1896.

Nuvarande användning

Kyrkstadsseden är levande. Marken ägs av kyrkan.

Nuvarande reglering

Kyrkstadsstadga saknas. I stället har en gåvoskrivelse gällande marken från år 1895 försedd med villkor om nyttjandet, fungerat som reglering. Numera förvaltas kapellområdet av en byggnadskommitté tillsatt av kyrkorådet med representanter för kyrkorådet, Blåsjöns byamän och sameföreningen. Kåta- området förvaltas av ett råd med representanter för sameföreningen och de tre samebyarna i området.

Områdesbestärnmelser antagna den 22 december 1993. Kulturmiljö av riksintresse.

4.3. Nuvarande regler för kyrkstädema

Följande regler har utfärdats för kyrkstädema.

1817 års kungliga skrivelse är egentligen två skrivelser till landshövding- arna i Västerbottens resp. Norrbottens län. I recitdelen skiljer sig skrivelsema något åt, men i beslutsdelen är de så gott som identiska. I skrivelsema, som

' här benämns i singularform, förordnades med verkan för Västerbottens och 179 1

Norrbottens län 1) att inga nya kyrkstugor fick uppföras och inga köp fick genomföras utan länsstyrelsens tillstånd, 2) att tillstånd inte skulle ges för den som bor inom en mil (kyrkmilen) från kyrkstaden och 3) att förbud skulle råda mot handel utom vid marknadstidema; handelsbodama skulle vara obe- bodda och tillslutna. Genom en ny kunglig skrivelse den 9 november 1849 upphävdes i praktiken punkten 2, varför även närboende sedan dess har kun- nat beviljas tillstånd att köpa kyrkstugor.

Det bör observeras att 1817 års skrivelse inte innehåller något förbud mot rivning eller ändring av bebyggelsen. Inte heller innehåller den något förbud för andra än församlingsbor att köpa eller bygga kyrkstuga. Syftet med re- gleringen angavs vara att hindra ”missbruk, ledande till sedeförderf, sysslo- löshet och andre oordentlighetef '.

Den enda bevarade kyrkstaden utanför de nämnda båda länen, nämligen Ankarede i Jämtlands län, synes inte beröras av 1817 års skrivelse eller nå- gon motsvarande föreskrift.

Med åberopande av 1817 års kungliga skrivelse utfärdade Länsstyrelsen i Västerbottens län år 1868 en ordningsstadga för kyrkostädema i länet. För- utom ordnings- och underhållsregler finns där regler om avgifter till kyrk- stadskassan för handelsverksamhet samt regler om hur nya hus skall placeras och byggas och om att tillstånd av länsstyrelsen fordras för uppförande. Be- stämmelserna måste uppfattas som delvis obsoleta, men ordningsstadgan omtrycktes år 198611änets författningssamling.

Samma länsstyrelse utfärdade år 1953 med hänvisning till 1817 års skri- velse föreskrifter för Skellefteå kyrkstad som i huvudsak innebär att köp- och byggtillståndsfrågor har delegerats till en kyrkstadsstyrelse utsedd av kom- munen, kyrkofullmäktige och Riksantikvarieämbetet, att vissa regler gäller för nyttjande och underhåll och att bötesstraff kan följa på vissa överträdelser. Föreskrifterna har ändrats senast år 1994. Kungl. Maj:t hade före föreskrif- temas antagande i ett beslut den 10 oktober 1952 medgett att köp- och bygg- tillståndsfrågoma fick överlämnas till en kyrkstadsstyrelse.

Vidare har samma länsstyrelse åren 1972 och 1974 med åberopande av 1817 års skrivelse utfärdat föreskrifter för Fatmomakke kapellplats som på motsvarande sätt delegerar köp- och byggtillståndsfrågoma till en särskilt sammansatt styrelse och som innehåller förvaltnings- och straffregler. Även dessa föreskrifter har ändrats år 1994. I föreskrifterna åberopades även ett beslut av Kungl. Maj:t den 14 juli 1916 vari medgetts att Vilhelmina försam- ling avgiftsfritt skulle få disponera plats för bl.a. kyrkbyhus i Fatmomakke under villkor som länsstyrelsen kunde finna lämpliga att förskriva.

Länsstyrelsen i Norrbottens län meddelade år 1931 en ordningsstadgafo'r Luleå Gammelstad, men denna upphävdes år 1971. År 1895 hade länsstyrel- sen fastställt en stadga för kyrkostaden i Piteå landsförsamling (Öjebyn). Denna, som omfattade bestämmelser av både plan- och ordningskaraktär, har emellertid sedan länge inte återfunnits i länets författningssamling och är alltså

i denna mening inte en föreskrift. Det finns andra ”stadgor” och ”föreskrifter” för de norrbottniska kyrkstädema, men ingen som har fastställts av länssty- relsen.

Ytterligare upplysningar om innehållet i ordningsstadgor och liknande finns i avsnitt 4.2.

4.4. Överväganden om giltigheten av nuvarande regler

1817 års kungliga skrivelse gäller i och för sig fortfarande, men ger inte länsstyrelserna rätt att pröva andra frågor än tillstånd till köp och bygge av kyrkstugor. Andra föreskrifter och delegation av tillståndsbefogenheter kan inte anses gällande. Den som äger eller upplåter mark för kyrkstugor har möjlighet att bestämma villkor för hur stugorna används.

4 . 4 . 1 Offentligrättsliga utgångspunkter

Tillkomsten av 1974 års regeringsform (RF) med dess regler om normgiv- ningsmakten och övergångsbestämmelser har gett nya förutsättningar för de i det föregående avsnittet nämnda föreskriftemas giltighet. Beträffande RF:s regler om normgivningsmakten och dess fördelning hänvisas till avsnitt 7.

Giltigheten av 1817 års kungliga skrivelse

Vad som bestämdes i 1817 års skrivelse av konungen ensam är sådana regler som numera måste beslutas av riksdagen. Till viss del (näringsverksamhet, tillståndsplikt för åtgärder med byggnader och anläggningar) kan riksdagen enligt 8 kap. 7 & RF överlämna till regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter.

Att det enligt RF inte är möjligt att utan riksdagens medverkan besluta om regler motsvarande 1817 års skrivelse innebär inte att reglerna i denna skri- velse numera saknar giltighet. Enligt punkt 6 övergångsbestärnmelserna till RF gäller nämligen äldre föreskrifter även om de inte tillkommiti den ordning som RF föreskriver. 1817 års skrivelse gäller alltså fortfarande.

Giltigheten av länsstyrelsens föreskrifter

Övergångsbestämmelserna till RF behandlar också äldre bemyndiganden att meddela föreskrifter. Sådana bemyndiganden får, om de har beslutats av

konungen och riksdagen gemensamt eller av riksdagen ensam, utnyttjas tills riksdagen bestämmer annorlunda. Däremot får inte bemyndiganden som getts av konungen ensam numera utnyttjas. 1817 års skrivelse utfärdades av konungen ensam och kan redan av detta skäl inte innehålla något bemyndi- gande som numera är giltigt. Detsamma gäller 1916 års beslut av konungen beträffande villkor för Vilhelmina församlings disposition av kyrkstadsmar- ken i Fatmomakke.

Därtill kommer att det i 1817 års skrivelse inte nämns något om ytterligare befogenheter för länsstyrelserna än dem som angetts ovan. Det får därför be- traktas som en expansiv tolkning att som Länsstyrelsen i Västerbottens län har gjort meddela föreskrifter med direkt hänvisning till skrivelsen.

Oavsett om det enligt äldre konstitutionell praxis kunde förekomma att fö- reskrifter meddelades av myndigheter utan bemyndigande så gällde i vart fall när länsstyrelsen efter ikraftträdandet av 1974 års RF ändrade föreskrifterna för Skellefteå och Fatmomakke kyrkstäder ett uttryckligt krav på sådant be- myndigande, beslutat av riksdagen. Även om det skulle kunna hävdas att fö- reskrifterna gäller i sin äldre lydelse, blir det ändå ovisst vilka bestämmelser som numera skall anses giltiga och hur de skall tillämpas. Den konstitutio- nella basen för föreskrifterna förefaller i varje fall så bräcklig att det knappast kan tillrådas att bygga vidare på den.

Giltigheten av överlänmandet av tillståndsprövning till kyrkstadsstyrelsema

Då Länsstyrelsen i Västerbottens län i sina föreskrifter med regeringens medgivande delegerat köp- och byggtillståndsfrågor och andra befogenheter till kyrkstadsstyrelsema för Skellefteå och Fatmomakke har den dessutom beslutat i en annan angelägenhet som regleras i RF på ett sätt som avviker från äldre konstitutionella förhållanden.

Vad länsstyrelsen här har gjort är att överlämna myndighetsutövning till ett organ som inte ligger inom vare sig statlig eller kommunal förvaltning utan skapats för en speciell uppgift. Överlämnande av förvaltningsuppgifter till korporationer eller enskilda subjekt har visserligen förekommit sedan gam- malt, men numera fordras enligt 11 kap. 6 & RF att det finns ett lagstöd för åtgärden i den mån den också innefattar myndighetsutövning, vilket här helt klart är fallet (jfr Hans Ragnemalm, Regeringsformen 11:6, Förvaltnings- rättslig tidskrift 1976, s. 105).

Här saknas lagstöd och det finns inte heller någon övergångsbestämmelse till RF som gör det möjligt att utnyttja befogenheter som överlämnats innan RF trädde i kraft. Den köp- och byggtillståndsprövning som utförs av de resp. styrelserna med stöd av föreskrifterna synes därför också sakna stöd i RF. Saknas sådant stöd, och finns det ingen övergångsbestämmelse som låter äldre regler leva vidare, gäller inte de äldre reglerna (Håkan Strömberg, Sve- riges författning, 1995, s. 103).

Enligt 11 kap. 6 & RF får förvaltningsuppgifter överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Kyrkstadsstyrelsema har inrättats genom föreskrifterna som organ sammansatt av vissa parter, men kan inte anses vara vare sig juridiska eller fysiska personer. Även av detta skäl är de befogenheter som länsstyrelsen velat ge dem inte förenliga med RF.

En sak för sig kan vara att äldre regler ändå respekteras och följs som om de vore gällande. Det tycks vara fallet i många kyrkstäder. Det avgörande för utredningen, måste dock vara att de äldre reglerna knappast står sig i den mån de ifrågasätts.

Sammanfattningsvis förefaller det sålunda som om de enda numera klart gällande Offentligrättsliga föreskrifterna är 1817 års kungliga skrivelse med 1849 års ändring i denna. Enligt RF är det inte möjligt atti dessa föreskrifter inläsa ett bemyndigande att meddela föreskrifter om köp— eller byggtillstånds- prövning. Det är inte heller möjligt för riksdagen att med RF:s nuvarande ly- delse besluta om ett motsvarande bemyndigande eller att överlämna myndig- hetsutövning till ett organ av kyrkstadsstyrelsemas karaktär.

4.4.2. Civilrättsliga utgångspunkter

Kyrkstugor och kyrkstadskammare ägs så gott som alltid av någon annan än den som äger den mark där de är uppförda. Juridiskt är de därför att betrakta som lös egendom. Jordabalkens forrnkrav vid överlåtelser gäller inte och lag- fart kan inte beviljas för förvärv. Rätten att använda lös egendom på annans mark är beroende av överenskommelse.

”Kyrkan” är den dominerande markägaren i kyrkstädema. Även om deti något fall kan vara oklart vilken kyrkorättslig natur detär på innehavet, lär väl deti alla fall finnas ett kyrkligt organ som uppträder som förvaltningsbehö- rigt.

I vissa fall, t.ex. Luleå Gammelstad, är marken redovisad som ”krono” men ändå enligt gjord utredning ställd till församlingens disposition. I Boden är marken i kyrklig ägo, medan kyrkstugoma ägs av en stiftelse. I fem fall är kommunen markägare.

I några få fall synes kyrkstugor ha avstyckats till rättsligt fristående fastig- heter, där både mark och stuga är i samma ägares hand.

Det förhållandet att det för varje kyrkstad finns ett organ som obestritt har dispositionsrätten till marken och att de självständiga fastigheterna är få, ger en stark utgångspunkt för en civilrättslig reglering av kyrkstugoma och deras nyttjande. Innehavama av kyrkstadslägenhetema har inte någon självklar rätt att använda dessa utan att vara överens med markägaren om villkoren. Att lä- genheterna kan ärvas, ges bort och säljas innebär inte heller att de kan använ— das på annans mark utan samtycke.

Ett altemativ till en offentligrättslig reglering är sålunda regler som grundar sig på det förhållandet att någon äger den mark som kyrkstädema står på.

Den civilrättsliga utgångspunkten synes också ha antagits av församlingen i Nederluleå, som år 1982 upprättat ett standardavtal med villkor för mark- upplåtelse inom Luleå Gammelstad. I flera andra fall uppträder markupplåta- ren med anspråk på att de som innehar kyrkstugor skall följa vissa regler, som tagit sig uttryck i stadgor och föreskrifter, i regel antagna av kyrkofull- mäktige eller kyrkorådet och i vart fall inte gällande som Offentligrättsliga fö- reskrifter (Öjebyn, Boden, Råneå, Norrfjärden och Hortlax).

Markupplåtelseavtalet för Luleå Gammelstad har som kortfattat antyddes redan i inledningen till avsnitt 4 — blivit kontroversiellt av flera skäl. Redan etablerade kyrkstuguägare anser sig inte bundna av det. Länsstyrelsens in- ställning att bevilja köptillstånd endast för den köpare som skriver på avtalet har inte accepterats av köpama, bl.a. därför att avtalet ansetts begränsa nytt- janderätten på ett mer långtgående sätt än den fram till år 1971 gällande ord- ningsstadgan, se ovan.

Det torde dock inte kunna ifrågasättas att dispositionsrätten till marken ger en möjlighet att reglera nyttjandet (jfr NJA 1947 s. 196 11). I förhållande till den som förvärvar en kyrkstuga är detta odiskutabelt; en bristande överens- kommelse med markupplåtaren ger denne möjlighet att inte tillåta nyttjandet av stugan. Visserligen skulle i en sådan situation en konsekvens kunna bli att stugan fraktas bort, men detta är knappast det som förvärvaren önskar. I vissa fall kan dessutom rivning vara förbjuden på grund av byggnadsminnes- förklaring eller planbestämmelser. Ingen kan sålunda ha något egentligt in- tresse av att förvärva en kyrkstu ga som inte får användas och där tillträdet kan hindras på det sättet att vederbörande i vart fall inte rättsli gen får använda vä- gar, parkeringsplatser, vattenposter m.m. inom kyrkstadsområdet.

I förhållande till redan etablerade stugägare eller till dem som ärver är frå- gan mer problematisk. Deras nyttjanderätt är dock inte tidsobegränsad (jfr 7 kap. 5 & jordabalken) och kan bringas till upphörande genom uppsägning. I den mån det inte redan genom sedvana eller annan form av bindande förut- sättning för nyttjandet kan anses etablerat att nyttjanderätten har vissa be- gränsningar, dvs. att den är underställd ”god kyrkstadssed”, kan den som in- nehar dispositionsrätten till marken på sikt skaffa sig möjlighet att få villkoren reglerade.

Länsstyrelsen i Norrbottens län har som nämnts genom att inte ge köptill- stånd för den som vägrar att godkänna markupplåtelseavtalet för Luleå Gam- melstad, sökt att påverka det civilrättsliga förhållandet mellan stuginnehavare och markinnehavare så att det överensstämmer med ”god kyrkstadssed”. Ge- nom att avslagsbesluten överklagats och klagomålen fortfarande inte har av- gjorts av regeringen, kan man emellertid inte säga om detta är en framkomlig väg att begränsa nyttjanderätten. Som framhållits ovan finns det dock inte nå- got stöd för en sådan begränsning i 1817 års skrivelse och frågan är vad re-

geringen skall grunda ett avslag på överklagandena på. Som påpekats i direk- tiven motsvarar inte bestämmelserna i 1817 års skrivelse det syfte som efter- strävas numera, nämligen att bevara kyrkstädemas kulturhistoriska värden och kyrkstadstraditionen.

Sammanfattningsvis förefaller en reglering från civilrättsliga utgångspunk- ter erbjuda en mer lättframkomlig väg än en offentligrättslig reglering, om man vill påverka hur kyrkstugoma används. Markupplåtarens rättighet att ange villkor för upplåtelsen torde framstå som mer självklar och därmed ac- ceptabel för de inblandade än föreskrifter som ställer kyrkstugoma under kontroll av en statlig myndighet. Det förefaller bara vara i Luleå Gammelstad som det blivit problem i förhållandet mellan kyrkstuguägare och markägare, medan de kyrkliga ordningsreglerna m.m. accepteras på andra ställen.

En ytterligare fördel med en reglering byggd på äganderätten till marken är att ansvaret för efterlevnaden av de uppställda villkoren kommer att ligga på det organ som har lättast att svara för tillsynen.

4.5 Överväganden om kyrkstädemas fysiska bevarande

Kyrkstädema bör ses som kyrkliga kulturminnen och få skyddsregler i KML. Reglerna bör innebära att kyrkstädema skall underhållas så att deras kulturhistoriska värde inte minskar eller förvanskas. Väsentliga ändringar av kyrkstädema bör stå under länsstyrelsens prövning. Länsstyrelsen skall också få besluta om anmälningsskyldighet vid ägar- byten inom kyrkstäder.

Den vidare diskussionen kommer här att inriktas på de två huvudfrågorna: 1) vilka regler kan lämpligen ges för det fysiska bevarandet av och 2) vilka kan ges för att reglera nyttjandet i vidare mening, så att den ordning som är förenlig med god kyrkstadssed upprätthålls och nya och främmande bruk av stugorna inte kommer till stånd.

4.5.1 Värdering av det aktuella bevarandeläget

Det aktuella skyddsläget är att endast tre kyrkstäder (Byske, Skellefteå och Arvidsjaur) byggnadsminnesförklarats. I inget fall omfattas interiörer av skyddsföreskrifter. Alla återstående kyrkstäder, utom Fatmomakke, berörs av äldre eller nyare planbestämmelser. Planer tillkomna före PBL kunde inte in- nehålla rivningsförbud och sådana planer gäller i Burträsk, Byske, Lövånger, Skellefteå, Ammarnäs, Vilhelmina, Arvidsjaur, Hortlax, Norrfjärden, Råneå

och Öjebyn. PBL-planer gäller för Luleå Gammelstad, Boden och Älvsbyn. Detaljplanen för Gammelstaden innehåller både rivningsförbud och skydds- bestämmelser och dessutom detaljerade utformningsbestämmelser för till- kommande åtgärder, ombyggnader m.m. samt förhöjd lovplikt. Den planen ger alltså samma grad av bindande skydd som en byggnadsminnesförklaring.

I övriga fall innehåller både de äldre planerna och den nya planen för Bo— den användningsbestämmelser av typ reservat för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, som ger skydd mot sådan markanvändning som medför skada på byggnaderna. I vissa fall kompletteras användningsbestämmelsema med ut— formningsbestämmelser, som dock inte är särskilt precisa. Regler om bygg- nadshöjd finns dock i vissa planer.

Även planbestämmelser som inte kan uppfattas som rivningsförbud eller skyddsbestämmelser har dock den verkan att de identifierar resp. kyrkstad som kulturhistoriskt särskilt värdefuu bebyggelse, sålunda sådan bebyggelse som enligt 3 kap. 12 & PBL inte får förvanskas. Förvanskningsförbudet blir tillämpligt när frågor om lov för rivning eller annan ändring av bebyggelsen skall prövas. Förbudet gäller även för åtgärder som inte kräver lov. Brott mot förbudet kan leda till påföljder och ingripanden av byggnadsnämnden enligt 10 kap. PBL. Utformningsbestämmelserna blir tillämpliga främst vid ändring av bebyggelsen, men i de fall där byggrätt finns för nya kyrkstugor, t.ex. i Luleå Gammelstad, kommer de givetvis att avgöra även hur nya byggnader och ersättningsbyggnader får se ut.

Planbestämmelser ger alltså någon form av skydd åt alla kyrkstäder, utom Fatmomakke.

Därtill kommer att alla kyrkstäder utom Arvidsjaur, Burträsk och Byske är behandlade som riksintressen i resp. kommunala översiktsplan. (Som fram- gått är Byske och Arvidsjaur byggnadsminnesförklarade.) Detta innebär ju åtminstone att planändringar som skulle kunna påtagligt skada riksintressena kan hindras av länsstyrelsen och att länsstyrelsen har en möjlighet att pröva lovansökningar inom områdena,

De ovannämnda (avsnitt 4.3) länsstyrelseföreskriftema för Skellefteå och Fatmomakke kyrkstäder innehåller också vissa bestämmelser som avses skydda mot bristande underhåll och oönskade förändringar av byggnaderna. Som utretts i avsnitten 4.4.1 och 4.4.2 kan dessa föreskrifter dock knappast hävdas om de ifrågasätts.

De övriga stadgor och ”föreskrifter' ' som förekommer för kyrkstädema in- nehåller mer eller mindre långtgående regleringar av bebyggelsens utformning och hänvisar vissa frågor om tillkommande bebyggelse och ändringar av byggnader till särskilda organ: "byggnadsnämnd” (Öjebyn), ”kyrkstads- nämnden” (Hortlax) eller liknande. Dessa regler kan som nämnts göras gäl- lande som villkor för markupplåtelse.

4.5.2 Behövs ytterligare bevaranderegler för kyrkstädema?

I den mån bevarandesyftena inte anses tillräckligt tillgodosedda i gällande planbestämmelser, kan en byggnadsminnesförklaring vara önskvärd. Bygg- nadsminnesreglema är dock svåra att använda för att säkerställa bevarande av kyrkstädema. Huvudproblemet är att länsstyrelsen i ett byggnadsminnes- ärende får att göra med så många stug- och karnmarägare, varav många från- varande eller okända, att det blir administrativt tungrott att genomföra ett för- farande med skyddsföreskrifter för varje byggnad eller för grupper av bygg- nader och att sedan fortlöpande övervaka att de efterlevs. Redan att identifiera sakägarekretsen kan vara mödosamt med hänsyn till att kyrkstuguägare inte kan få lagfart och inte återfrnns i inskrivningsregistret.

Eftersom en reglering av bebyggelse måste anses som myndighetsut- övning är det dock inte möjligt att komma ifrån grundkravet i förvaltnings- lagen att kommunicera med den som saken rör innan beslut fattas.

Alternativet till en sådan reglering är givetvis en generell reglering, dvs. bestämmelser om bevarandet direkt i lag (som beträffande fornlämningar och kyrkobyggnader). För en sådan reglering talar också att kyrkstädema enligt utredningens uppfattning utgör omistliga delar av den kyrkliga kulturmiljö i vilken de ingår. Beträffande det övervägande antalet kyrkstäder tar de kyrk- liga organen redan ett ansvar som motsvarar det som gäller för de övriga kyrkliga kulturrninnena. Det vore därför konsekvent att skydda också kyrk- städema på samma sätt som dessa. På motsvarande sätt som för prästgårdar- na, som i vissa fall redan är byggnadsminnesförklarade. bör inte den om- ständigheten att tre kyrkstäder redan är byggnadsminnen, utgöra något pro- blem för tillämpningen av generella skyddsregler för kyrkstädema.

Utredningen föreslår därför kompletterande regler i 4 kap. KML om kyrkliga kulturminnen med avseende på kyrkstädema. Reglerna bör inskärpa skyldigheten att vårda och underhålla kyrkstädema så att deras kulturhisto- riska värde inte minskas eller förvanskas.

Vidare bör kyrkstädema stå under tillståndsplikt hos länsstyrelsen beträf- fande alla väsentliga ändringar av deras fysiska skick. Vad som är en väsent- lig ändring bör i huvudsak kunna bedömas enligt den praxis som utbildat sig vid tillämpningen av 4 kap. i fråga om kyrkobyggnadema och begravnings- platsema. För den närmare tillämpningen torde det vara värdefullt att de be- rörda länsstyrelserna utger råd och vägledning, så att de enskilda stug- och karnmarägama får lättillgänglig information om vad de har att iaktta.

Bidragande till utredningens uppfattning att kyrkstädema bör ges ett skydd direkt i lag är att 1817 års kungliga skrivelse, som i och för sig fortfarande gäller, nu bör upphävas. Detta får dock inte uppfattas som att statens ansvar för de viktiga kyrkliga kulturrniljöema nu är mindre än tidigare. En skydds- regel i 4 kap. markerar att så inte är fallet.

Regeln bör vara generellt utformad och syfta på alla kyrkstäder, oavsett storlek och ålder. I praktiken torde inte fler kyrkstäder beröras än de 16 som

närmare beskrivits i avsnitt 4.2 ovan. Ingen av dessa är tillkommen efter ut- gången av år 1939. Till skillnad från vad som gäller för övriga kyrkliga kul- turminnen behövs alltså ingen regel om yngre kyrkstäder.

Länsstyrelsens tillsyn

Ett problem som uppkommer för länsstyrelserna särskilt vid tillsynen av de större kyrkstädema är det stora antalet ägare av stugor och kammare och att nya innehavare successivt tillkommer utan att det blir känt via inskrivnings- registret. Länsstyrelsen bör därför få möjlighet att för de kyrkstäder där det bedöms lämpligt besluta om en skyldighet att anmäla ägarbyten. Eftersom ett sådant beslut får anses röra innehavare i ett begränsat område har det knap- past generell giltighet. Det behöver alltså inte utformas som en föreskrift i RF:s mening.

Den närmare utformningen av anmälningsskyldigheten framgår av författ- ningskommentaren, avsnitt 8.

4.6 Överväganden om regler för nyttjandet

De gamla reglerna om att tillstånd krävs för köp och bygge av kyrk- stuga upphävs och ersätts inte med någon annan form av förvärvs- prövning. Att nyttjandet av kyrkstuga och kammare överensstämmer med god kyrkstadssed kan tillses av markupplåtaren, som också be- döms ha intresse av att så sker. Kyrkstadsstyrelsema kan inte med stöd av regeringsformen inneha myndighetsfunktioner. Detta bedöms inte heller vara nödvändigt, men ett nära samarbete förutsätts med länssty- relsen vad gäller tillsyn av kyrkstadens vård och utveckling.

4.6.1 Nuvarande regler om nyttjandet

Som framkommit ovan består den numera klart gällande regleringen av nytt- jandet av kyrkstädema endast av 1817 års kungliga skrivelse med dess regler om tillståndsplikt för köp och bygge av kyrkstuga och förbudet mot handel. I de särskilda föreskrifterna för kyrkstädema har Länsstyrelsen i Västerbottens län sökt gå längre. Vad länsstyrelsen sökt reglera är 1) förbud mot bosätt- ning, 2) förbud mot handel under sabbaten, 3) förbud mot kortspel, dans och annan oordning (1—3: 1868 års föreskrifter för Västerbotten), 4) köptillstånd får endast ges personer bosatta i församlingen, 5) den som överlåter en kam- mare måste anmäla det, 6) kamrarna får endast användas några dagar i sam-

band med gudstjänst samt för konfirmationsundervisning (4—6: Skellefteå), 7) köptillstånd får ges endast för samer inom Vilhelmina södra och norra samebyar och boende i Kultsjödalen, 8) förvärvstillstånd krävs för gåva, 9) byggnader får inte hyras ut eller användas för rörelse utan tillstånd (7—9: Fat- momakke) och 10) skyltning och affischering kräver tillstånd (Skellefteå, Fatmomakke), detsamma gäller för tältning (Fatmomakke). I övrigt före- kommer bestämmelser om vem som skall anses ansvarig för en stuga eller kammare samt om bebyggelsens underhåll och renhållning. I Fatmomakke- föreskriftema finns ett förbud mot uppförande och ändring av byggnader utan styrelsens tillstånd.

I markupplåtelseavtalet för Luleå Gammelstad förbinder sig kyrkstugu— ägarna att underhålla stugorna och följa uppmaningar om underhåll. Vidare avstår Stugägarna från att använda stugorna annat än under veckoslut och större kyrkhelger samt under kontinnationsundervisning. Telefon och TV- antenn får inte installeras. Planteringar och fasta bord och bänkar kring stu- gorna samt öppen eld är inte tillåtna. Som framkommit förut har inte alla stugägare accepterat markupplåtelseavtalet.

I de andra stadgor m.m. som de kyrkliga organen tillämpar finns motsva- rande regler som syftar till att bevara en ortsanknytning hos innehavama, an- vändning endast under veckosluten eller för kontirmationsändamål och en viss strängare ordning (förbud mot dryckeslag i Öjebyn, ej öppen eld, skott- lossning, sprängning eller fyrverkeri, skyldighet att hålla fönsterluckor stängda i Hortlax och i Norrfjärden).

Dessa stadgor m.m. har i övrigt följande omfattning och bakgrund. Stad— gan för Öjebyn fastställdes som tidigare nämnts år 1895 av länsstyrelsen, men hävdas inte som offentligrättslig föreskrift. Huvuddelen av reglerna är ren byggnadsreglering, med oviss verkan i dag i förhållande till PBL:s regler. Där finns förbud mot upplåtelse till personer som bor närmare än en halvmil från kyrkan och förbud mot användning som bostad annat än med tillstånd av ”byggnadsnämnden”. De senare reglerna lär tillämpas inom kyrkstaden.

Stadgoma för Hortlax och Norrfjärden överensstämmer med en ”modell- stadga” som landsantikvarien Harald Hvarfner upprättade år 1971. De inne- håller båda en ortsanknytning (Luleå kommun resp. Norrtjärdens församling) och sedvanliga användningsbegränsningar. Stadgan för Norrfjärden antogs år 1971 av kyrkofullmäktige och detsamma synes ha varit fallet för Hortlaxstad- gan. Sedan ungefär 10 år tillämpar emellertid kyrkan i Hortlax det förslag till förordning om kyrkstädema, som länsstyrelsen överlämnade till regeringen år 1988. ,

För Råneå tillämpas ”skydds- och vårdföreskrifter som överenskommits mellan kyrkorådet och byggnadsnämnden år 1964 och som synes ha varit av- sedda att ”fastställas” av riksantikvarien. Reglerna avser bebyggelsens ut- formning och underhåll, men det finns också bestämmelser som i praktiken innebär att endast församlingsbor skall få inneha stugor. Boden utgör ett sär-

fall i det att en stiftelse där är ägare av kyrkstugoma och får upplåta dem bl.a. för kyrkstuguändamål, scout- och annan barn- och ungdomsverksamhet samt semester- och turisthärbergen.

Sammanfattningsvis kan man anse att de olika reglerna definierar en kyrk- stadssed vars kärna består i att kyrkstugor och kammare endast skall använ- das i samband med gudstjänstbesök och därutöver under något längre tid i samband med vissa kyrkhelger och konfirmationsundervisning. Stugorna bör innehas av församlingsbor (men kan ärvas och förvärvas på andra sätt även av icke ortsbor). Ny bebyggelse får tillkomma endast där plats finns förut- sedd för den och skall utseendemässigt stämma överens med den befintliga bebyggelsen. Ändringar av befmtliga byggnader medges endast sparsamt.

Hur strängt kyrkstadsseden hävdas och respekteras torde variera mellan de olika kyrkstädema.

4.6.2 Vilka nyttjanderegler bör gälla framöver?

Den fråga som här skall diskuteras är vilka av de ovanstående reglerna som har den karaktären att de bör behållas med stöd av Offentligrättsliga föreskrif- ter.

Klart förefaller vara att det inte numera bör vara en angelägenhet för beva- randelagstiftning att förbjuda sådant som dans eller kortspel, skottlossning, sprängning och fyrverkeri. Sådana angelägenheter kan regleras i den all- männa ordningslagstiftningen eller genom markupplåtelseavtal eller före— ningsstadga.

Förvärvsprövning

Att endast personer med vissa bosättningsförutsättningar skall ha rätt att för- värva en kyrkstuga eller kammare är en kärnpunkt i 1817 års kungliga skri- velse, låt vara att kravet på bosättning utanför "kyrkmilen" togs hon redan år 1849. Inskränkningar i förvärvsmöjlighetema är emellertid numera en fråga som måste bli föremål för reglering i lag (8 kap. 3 & RF). Förvärvspröv- ningsregler finns också i flera lagar: jordförvärvslagen (1979z230), lagen (1975:1132) om förvärv av hyresfastighet m.m. och lagen (1992:1368) om tillstånd till vissa förvärv av fast egendom. I förköpslagen (1967z868) finns bestämmelser som gör det möjligt för särskilt angivna kommuner att förköpa fast egendom som är bebyggd med hus som behöver användas som perm- anentbostad och som är belägen i områden där det råder avsevärd efterfrågan på fritidsbostäder.

Den hittillsvarande förvärvsprövningen för kyrkstädema kan diskuteras från tre utgångspunkter. Den första är att det inte finns någon registrering el-

ler registreringsskyldighet för lös egendom av det här aktuella slaget. Visser- ligen finns kanske i utgångsläget god kunskap i varje kyrkstad om vem som äger eller förvaltar varje stuga, men det krävs därefter att den som skall över- vaka förvärvsprövningen också får reda på vilka stugor som byter ägare eller innehavare. En effektiv förvärvsprövningsplikt torde sålunda förutsätta en registreringsskyldighet, som också den måste föreskrivas i lag.

Den andra utgångspunkten är att den hittillsvarande prövningen endast om— fattat köp. Om det emellertid anses väsentligt att endast personer som är bo- satta på vissa orter får inneha kyrkstugor måste förvärvsprövningen också omfatta förvärv genom alla slags fång, dvs. även genom byte, gåva, bodel— ning, arv, testamente m.m. De nyss angivna förvärvslagama kräver tillstånd i fråga om byte och gåva, men inte vid bodelning, arv eller testamente. Det skulle vara långtgående att införa förvärvstillståndsplikt för den sistnämnda gruppen fång i fråga om kyrkstugor. Om man emellertid inte gör det, går det inte heller att hindra att kyrkstugor förvärvas av personer oavsett var de är bosatta. Av samma skäl kan inte heller den av Länsstyrelsen i Norrbottens län föreslagna utvidgningen av förvärvsprövningen till byten och gåvor säker- ställa att kyrkstugor endast innehas av ortsbor. Frågan om tillstånd bör krävas för förvärv av kyrkstugor förefaller alltså vara en fråga om allt eller intet.

Den tredje utgångspunkten är att inte ens den nu gällande plikten att söka tillstånd till köp upprätthållits av länsstyrelserna på ett konsekvent sätt. I Luleå Gammelstad, där kontroverser har uppstått, återupptogs köptillstånds- prövningen enligt 1817 års skrivelse först under 1980-talet på begäran av för- samlingen som ett led i dess strävan att upprätthålla en ordning enligt mark- upplåtelseavtalet. I övrigt har Länsstyrelsen i Norrbottens län inte prövat köp inom kyrkstädema och torde inte heller ha haft någon kunskap om vilka köp som förekommit. I Västerbottens län har länsstyrelsen inte heller på lång tid företagit någon prövning av köp av kyrkstugor. Det som där förekommit är den tillståndsgivning som kyrkstadsstyrelsema i Skellefteå och Fatmomakke svarat för.

Det är nog en allmän erfarenhet av förvärvslagstiftning att den går att kringgå för den som verkligen är intresserad av det. Jordförvärvslagen kringgicks på sin tid genom köp som maskerades som långa arrendeavtal. Förvärvsprövningen av aktier eller andelar i bolag som äger hyresfastigheter anses inte heller effektiv; någon lagfart behöver ju inte sökas.

Även om den hittillsvarande förvärvsprövningen inte gett belägg för såda- na problem, kan man inte bortse från att bulvanförvärv av kyrkstugor är lätta att arrangera, men svåra att avslöja och bevisa. En kyrkstuguägare som vill sälja till bästa pris kan göra det till någon som betalar bra även om denne inte kan påräkna köptillstånd. För att dölja förhållandet kvarstår den gamle ägaren som bulvan för den nye innehavaren, vars rätt endast framstår som en rätt att använda stugan, som ”gäst” eller ”släkting”.

Det förefaller av alla dessa skäl klart att en förvärvslag för kyrkstugor inte kan säkerställa att endast vissa ortsbor skall få inneha kyrkstugor.

Ett annat skäl att pröva kyrkstuguförvärv skulle kunna vara att hindra att personer som tänker överutnyttja stugorna eller föra ett icke kyrkstadsmässigt leverne etablerar sig. Inte heller detta syfte torde emellertid effektivt kunna säkerställas med förvärvslagstiftning. Vilken utredning om en förvärvares avsikter kan rimligen förebringas och prövas seriöst? Skall tillståndet kunna återkallas, om det missbrukas? Vem skall stugan då tillfalla?

Om en förvärvsprövning ändå anses angelägen, torde den enda effektiva metoden vara att överlämna prövningen till markupplåtaren, som i sådant fall skulle kunna vägra upplåtelse för oönskade personer. Detta förhållande följer av redan gällande rätt RF:s förbud mot diskriminering gäller dock givetvis — och behöver inte lagregleras. Eftersom det inte finns någon automatisk arvs- rätt till nyttjanderätten av en kyrkstuga, är en markupplåtare inte heller skyldig att acceptera andra än ortsbor som nyttjanderättshavare ens i fråga om ärvda kyrkstugor. Markupplåtaren kan också bringa avtalet till upphörande om det missbrukas. Dessutom torde markupplåtaren i regel bättre än länsstyrelsen fortlöpande kunna övervaka vad som händeri kyrkstaden.

Begränsningar av nyttjandet till vissa tider

I vissa kyrkstäder: Lövånger, Vilhelmina och Boden, har den traditionella kyrkstadsseden med endast ett begränsat nyttjande upphört och ersatts med hotell- och turistverksamhet. För de övriga kyrkstädemas vidkommande sy- nes emellertid som ett fundament för den goda kyrkstadsseden gälla att stu- gorna endast utnyttjas i samband med gudstjänster, dvs. i regel över ett veckoslut, vissa större kyrkliga högtider, som midsommaren, samt under konfirmationsläsningen. Resten av året bör och skall de stå tomma.

Nyttjandebegränsningar med denna innebörd kan regleras i lag, av en myndighet med stöd av lag eller av markupplåtaren. Eftersom en regel om nyttjandebegränsning kommer att avse en begränsad krets personer, nämligen dem som redan innehar eller kommer att inneha stugor i resp. kyrkstad, kan en offentligrättslig reglering göras i form av ett förvaltningsbeslut med verkan för varje kyrkstad. Det lagstöd som i sådant fall skulle kunna övervägas är en regel med innebörden att länsstyrelsen får begränsa användandet av kyrkstu- gor till särskilt angivna tider.

Användningsbestämmelser kan också förekomma i detaljplaner. Enligt 5 kap. 7 5 första stycket punkt 3 PBL kan för bostadsbyggnader andelen lä— genheter av olika slag och storlek bestämmas. I prop. 1985/8611 3. 575 an- förs att en kommun bör kunna gå ganska långt i fråga om att begränsa an- vändningen av bostäder för att motverka oönskad permanentbosättning. Det torde vara oprövat hur långt sådana användningsbestämmelser egentligen får

gå, men är kanske inte helt otänkbart att någon variant kan finnas som kan vara till nytta för att säkerställa kyrkstadsseden i denna del.

Ett alternativ är att markupplåtaren intar motsvarande användningsbe- gränsningari de villkor som erbjuds för upplåtelsen av marken för kyrkstu- gor. Som framhållits förut torde sådana villkor kunna uppställas i enlighet med redan gällande civilrättsliga grunder för upplåtande av nyttjanderätt Ett visst problem är däremot att introducera sådana villkor i redan gällande upplå— telseförhållanden. Som också framhållits tidigare torde emellertid redan gäl- lande avtal kunna sägas upp och omregleras.

Om det alltså är möjligt att begränsa användningen av kyrkstugoma genom markupplåtarens försorg är den vidare frågan om staten också kan påräkna att markupplåtarna visar tillräcklig kraft och tillräckligt intresse för att detta skall ske. I de flesta fall torde det vara församlings- eller pastoratskyrkoråden som är markupplåtare. Att döma av de stadgor m.m. som fortfarande tillämpas fö- refaller det som om dessa organ är intresserade av att upprätthålla de sedvan- liga begränsningarna.

Utredningen kan inte se någon lämpligare väg till bevarande av den goda kyrkstadsseden på de platser där den ännu följs än att kyrkan själv engagerar sig och tar ansvar för denna angelägenhet. Det förefaller uteslutet att länssty- relsen eller en kommun skulle kunna föreskriva att stugor och kammare en- dast får användas i viss omfattning, om begränsningen inte också har stöd av den berörda församlingen. Om ett sådant stöd existerar, har kyrkoråden och i vissa fall kommunen — som tidigare visats — i sin egenskap av markupplåtare helt tillräckliga instrument för att säkerställa att seden i detta hänseende lever vidare. Det finns alltså inte något behov av regler som skulle möjliggöra ett offentligt ingripande.

En fördel med ett ansvar för markupplåtaren är att denne dels torde vara den som kan skaffa sig den bästa uppsikten över efterlevnaden av kyrkstads- seden, dels också är nära knuten till de redan i vissa fall etablerade kyrk- stadsstyrelsema. Det kan därmed vara dags att behandla dessa styrelsers framtida roll samt lämpligheten och möjligheten att inrätta motsvarande organ för de kyrkstäder där motsvarigheter inte finns.

4 . 6 . 3 Kyrkstadsstyrelsernas roll

Det finns bara två kyrkstadsstyrelser som i formell mening tillagts myndig- hetsbefogenheter, de i Skellefteå och Fatmomakke. De består i Skellefteå av företrädare för församlingen, kommunen och Riksantikvarieämbetet och i Fatmomakke för församlingen, sameföreningen och länsstyrelsen.

Det sägs att kyrkstadsstyrelsema fungerar bra och att deras beslut respek- teras. Att de har tillagts vissa myndighetsbefogenheter utan lagstöd behöver ju inte heller innebära att ordningen i andra avseenden är olämplig.

Som framhållits i avsnitt 4.4.1 kan dock ordningen inte anses möjlig att förena med RF.

Utredningen har övervägt olika lagtekniska metoder för att i någon mening kunna låta kyrkstadsstyrelsema behålla sin roll, men problemet är att kyrk- stadsstyrelsema inte kan anses vara vare sig juridisk eller fysisk person. För att överlämnandet till kyrkstadsstyrelsema enligt nuvarande modell skall kunna anses grundlagsenligt förefaller det krävas att överlämnandet uttrycks som en delegation till ett antal enskilda individer, vilka inte skulle utöva nå- gon myndighet var och en för sig utan som ett beslutsfattande kollektiv. En sådan modell förefaller dock ganska konstruerad. Den torde dessutom kräva kompletterande lagregler som anger hur kollektivet skall fatta beslut och san- nolikt därutöver regler om överklagande och eventuella sanktioner. Delega- tion till enskilda har hittills gällt sådan verksamhet som att vara besiktnings- man vid bilprovningen, ordningsvakt, kontrollansvarig vid byggen, skor- stensfejare m.m. Däremot är det okänt om någon delegation beslutad efter nya RF förekommit till någon nämnd utanför en myndighet eller represente- rande fler parter. Någon förebild är med andra ord sannolikt svår att finna.

För att en delegation av myndighetsutövning tveklöst skall kunna ges lagstöd torde sålunda krävas att kyrkstadsstyrelsema framstår som företrädare för en juridisk person, t.ex. en stiftelse eller en förening. Statsmaktema torde emellertid inte lämpligen kunna bilda någon sådan association. Situationen skulle dock bli annorlunda om t.ex. församlingen och/eller kyrkstuguägama bildade en förening eller en stiftelse och denna blir ett självständigt rättssub- jekt. Inget torde hindra att en sådan association företräds av personer som nomineras eller utses av de parter som nu utser resp. kyrkstadsstyrelse.

En fullt konstitutionell möjlighet är också att myndighetsuppgifterna dele- geras till vederbörande församling eller pastorat. Förvaltningsuppgifter får nämligen enligt 11 kap. 6 & RF anförtros kommuner, och även kyrkliga kommuner (punkt 13 övergångsbestämmelsema). När de kyrkliga kommu- nerna omsider försvinner, torde de förbli juridiska personer.

Den myndighetsutövning som kan vara aktuell för delegation kan ligga inom ett vitt fält, dock inte så vitt att sådana rättigheter inskränks som anges i 2 kap. RF och som endast får begränsas genom lag, t.ex. föreningsfrihet, mötesfrihet m.m. Man bör sålunda inte försöka stävja kortspel och dans på detta sätt och inte heller söka nå någon tvångsanslutning till eventuella kyrk- stadsföreningar. Däremot skulle delegationen kunna gälla förvärvsprövning, om en sådan reglering skulle anses lämplig. Om det skall råda prövningsplikt för bygge av kyrkstuga, och för rivning och annan ändring, kan denna pröv— ning överlämnas. Förelägganden för kyrkstuguägare att underhålla bebyggel- se eller rätta felaktigt utförda åtgärder, skulle också kunna utfärdas, däremot givetvis inte utdömande av viten. Det kan också vara tveksamt om ett kyrko— råd bör få förena förelägganden med vite. Det fordrar i vart fall ett uttryckligt lagstöd. En lösning kan vara att kyrkorådet får vända sig till länsstyrelsen för

vitesföreläggande (Rune Lavin, Viteslagstiftningen, Stockholm 1989, s. 18 f ).

Med de utgångspunkter som utredningen angett tidigare vore det emellertid en motstridig rekommendation att nu föreslå en reglering av kyrkstadsnytt— jandet som bygger på delegation av myndighetsutövning till de kyrkliga orga- nen. Dessa har redan i sin egenskap av markupplåtare en fullt tillräcklig möj- lighet att ställa de villkor som krävs för upprätthållandet av den goda kyrk- stadsseden. Inte heller en sådan delegation skulle för övrigt kunna göras via ett kyrkoråd till en kyrkstadsstyrelse med den sammansättning som de nuva— rande har. Om kyrkstadsstyrelsema skall finnas kvar i sin nuvarande form, kan ordningen lättast legitimeras genom att markupplåtaren beslutar att be- kräfta den som den ordning som skall gälla för behandlingen av de aktuella kyrkstadsfrågoma.

4.7 Överväganden om överklaganden och sanktioner

Frågan om överklagande och sanktioner löses på samma sätt som för

andra kyrkliga kulturminnen.

Att länsstyrelsens beslut att neka köptillstånd enligt 1817 års kungliga skrivelse överklagas till regeringen följer närmast av en reservbestämmelse som numera har sin plats i 35 & verksförordningen (199521322). Det finns nämligen inte någon överklaganderegel vare sig i skrivelsen eller i någon an- nan föreskrift, vilket för med sig att regeringen är den enda instans som kan komma i fråga. Regeringens beslut kan ifrågasättas enligt lagen (1988z205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut.

I föreskrifterna för Skellefteå och Fatmomakke finns bestämmelser om att kyrkstadsstyrelsemas beslut får överklagas hos länsstyrelsen (i Fatmomakke får man enligt föreskrifterna klaga vidare till regeringen; i Skellefteå är den frågan oreglerad).

Om en delegation av myndighetsuppgifter till något särskilt organ skall fö- rekomma framöver behöver givetvis också överklagningsfrågan regleras. Al- ternativen synes vara: länsstyrelsen, länsrätten eller ingen överklagningsrätt alls. Även frågan om överklagning av de beslut länsstyrelsen fattar som första instans bör regleras. Om reglerna får sin plats i KML löses frågan naturligen i enlighet med vad som annars gäller enligt den lagen, dvs. länsrätten blir för- sta överprövningsinstans. Utredningen förutsätter emellertid att det inte blir aktuellt med någon delegation av myndighetsuppgifter för kyrkstädema, utan att i första hand de kyrkokommunala organen: kyrkofullmäktige eller kyrko— råden, fattar de beslut som anses nödvändiga i egenskap av markupplåtare.

Kyrkokommunala beslut kan överklagas enligt de förutsättningar som anges i kyrkolagen.

I de två föreskrifterna för Skellefteå och Fatmomakke har länsstyrelsen tagit in bötesstraff för vissa överträdelser. Enligt RF får föreskrifter om bö- tesstraff meddelas av en myndighet som därtill blivit bemyndigad av rege- ringen med stöd av ett riksdagsbemyndigande. Bötesbestämmelsema, som nu inte kan vara mera gällande än föreskrifterna som sådana, skulle alltså kunna återinföras om riksdagen ger sitt bemyndigande (efter en grundlagsändring). Någon motsvarighet torde dock inte finnas inom kulturmiljöområdet och det torde vara ovanligt med bötesregler i föreskrifter på länsstyrelsenivå (ännu ovanligare torde det vara med åtal och utdömande av sådana straff).

Utredningens förslag med generell tillståndsplikt för åtgärder som innebär väsentliga ändringar av kyrkstädema medför ett behov av att reglera hur länsstyrelsernas beslut i tillståndsfrågor skall kunna överprövas. Frågan bör lösas på samma sätt som i fråga om övriga kyrkliga kulturminnen. Utred- ningen återkommer till denna fråga i avsnitt 6.

Utredningens förslag leder också till den i princip nya situationen att inte bara kyrkliga förvaltningsorgan (och två kommunala kyrkogårdsmyndighe— ter) berörs av reglerna, utan dessutom alla ägare av kyrkstugor eller kam- mare. Frågan om föreläggandemöjligheter i fråga om missförhållanden rö- rande kyrkliga kulturminnen berörs ytterligare i avsnitt 8.

4.8 Förslag

1817 års kungliga skrivelse (och 1849 års) upphävs. Därmed försvinner den nu formellt gällande skyldigheten att söka tillstånd för köp och bygge av kyrkstuga/kammare, liksom förbudet mot handel utanför marknadstiderna. De upphävda bestämmelserna ersätts med regler om ett generellt lagskydd för kyrkstädema i enlighet med vad som formulerades under avsnitt 4.5.2.

Länsstyrelserna bör få möjlighet att förordna om anmälningsskyldighet vid ägarbyten inom kyrkstädema.

Regler om nyttjandet bör upprätthållas av markupplåtaren, dvs. i de flesta fall det förvaltningsansvariga kyrkorådet. Någon särskild föreskrift om detta på jordabalken grundade förhållande är inte påkallad.

Enligt jordabalken får parter som inte kan komma överens om villkoren för en nyttjanderätt föra tvisten vidare till arrendenämnd eller fastighetsdomstol. Överklagande av markupplåtarens beslut kan dock i vissa fall komma i fråga enligt kyrkolagens regler, närmast i det fallet att lagliga former för beredning eller beslutsfattande inte har iakttagits. Någon erinran om detta i lagtext kan inte anses nödvändig.

5 Ortnamn

Utredningen skall enligt direktiven lämna förslag som tillgodoser behovet av skydd för ortnamn, om så är motiverat i form av lag. Ett eventuellt lagförslag placerat i KML bör innehålla en definition av god ortnamnssed, som myndig— heter och offentliga organ skall kunna iaktta. Förfarande- och sanktionsregler bör utredas, liksom regler i angränsande lagar, t.ex. fastighetsbildningslagen. Reglerna bör vara enkla och motverka onödigt krångel, byråkrati och detalj- reglering. Reglema bör koncentreras på frågor av stor betydelse för bevaran- det av ortnamn och skall kunna tillämpas av den förvalmingsorganisation som redan finns.

Ortnamnsfrågoma har varit föremål för åtskilliga väldokumenterade konfe- renser, med deltagande av experter, expertorgan, ortnamnsanvändare och an- dra intressenter. En konferens i april 1994 behandlade temat Behövs en ort- namnslag?, utredningens grundläggande fråga. I dokumentationen från de olika konferenserna redovisas en livlig debatt med stor betydelse för ort— namnsvårdens utveckling. Inom området finns också en omfattande litteratur, såväl vetenskaplig som informativ och rådgivande.

Utredningen har därför inte sett det som sin uppgift att i detalj referera olika ståndpunkter eller ge någon grundligare lägesredovisning om ortnamns— vårdens nuvarande synsätt utan hänvisar till denna rikhaltiga litteratur. De de- finitioner och principer som fastslogs i betänkandet (SOU 1982:45) Ortnamns värde och vård är i allt väsentligt fortfarande giltiga.

Den kommunala ortnamnsverksamheten och framför allt frågan om adres- seringssystem på landsbygden är särskilt aktuell. Utredningen har därför ge- nom en enkät till landets samtliga kommuner begärt uppgifter om hur ort- namnsverksamheten i kommunerna bedrivs och om den aktuella situationen vad gäller adresseringssystemen. Enkäten som sändes ut den 27 mars 1995 mottogs positivt och besvarades av 94 % av landets kommuner.

Litteratur och rapporter som haft särskild betydelse för utredningsarbetet förtecknas i bilaga 4.

5.1. Bakgrund

Med ortnamn menas alla benämningar som syftar till att geografiskt identifiera olika lokaliteter, som är accepterade inom en given språkgemenskap. Ort— namn brukar delas ini olika kategorier. Bebyggelsenamn är namn på städer, byar, gårdar eller enstaka hus, men även namn på gator, torg eller kvarter. 197

Artefaktnamn är namn på broar, dammar och andra skapade företeelser. Na- turnamn är givetvis namn på berg, sjöar, eller andra naturföreteelser. Ägo- namn brukar man kalla en särskild grupp namn, på åkrar, hagar eller ägomark av annat slag.

Ett ortnamn har form och innehåll. Formen är namnets språkliga uttryck, mer eller mindre lätt att tolka. Formen kan förändras med tiden, missförstås och omtolkas, men ändå fungera som ortnamn i den grupp människor som vet vad namnet syftar på, namnbrukarkretsen.

Ett ortnamns innehåll består av betydelse och syftning. Betydelsen är den innebörd namnet hade för namngivaren, syftningen den lokalitet det utpekar. Syftningen, namnets denotation kan också förändras. Namnet på en myr kan bli ett torpnamn som i sin tur kan komma att avse en stadsdel och en tunnel— banestation.

Ortnamnen är en viktig historisk källa. Med språkhistoriska kunskaper kan man med hjälp av tidiga skriftliga belägg ofta avslöja namnens ursprungliga innebörd som i sig kan ge viktiga historiska upplysningar. Ortnamnen kan också bidra till att kartlägga landets tidiga historia, hur kolonisationen skett och hur administrativa indelningar utvecklats. I områden där förändringarna varit stora kan ortnamnen vara de enda kvarlevande vittnesbörden om det för-

gångna.

S.1.1 Namnvård, mål och principer

Ortnamnsvårdens mål är både språkliga och kulturhistoriska. Det är dels fråga om att tillämpa goda principer vid ny namnsättning, dels att hantera befintliga namn med respekt både för deras funktionella och deras kulturhistoriska vär- den. I betänkandet (SOU 1982:45) Ortnarnns värde och vård fastslogs följande principer för ortnamnsverksamhet:

Vid ny namngivning bör följande principer tillämpas: — Nybildade namn skall följa vedertagna språkriktighetsregler.

— Nybildade namn skall vara lätta att uppfatta, uttala och skriva samt ej vara för långa. Utländska namnelement som piazza och center bör inte användas som ef- terleder i ortnamn. Namnelement som innehåller för svenskan främmande ljud eller ljudför-

bindelser bör undvikas. — Nybildade ortnamn skall ansluta till det lokala eller regionala namnskicket

och inte bildas med hjälp av namnelement som är specifika för en annan del av landet. — Nybildade ortnamn skall vara lokaliserande och identifierande.

— Sekundämamn (typen Kolshults kvarn) skall formellt överensstämma med primärnamn (i detta fall Kolshult). — Vid namngivning av flygplatser, större jämvägsstationer, hamnar, fyrar bör riksintressen och, i vissa fall, internationella intressen beaktas. Ny namngivning skall vara genomtänkt så att den inte medför komplika- tioner i forrn av löjeväckande eller stötande namn.

Vid vård av redan existerande nanm bör följande principer tillämpas: Befintliga namn bevaras så långt som möjligt med oförändrad syftning; löjeväckande eller stötande namn bör dock kunna ersättas. Vid nödtvunget val mellan befintliga namn skall såväl kulturhistoriska som funktionella aspekter beaktas. — Namnens yttre gestalt eller form skall bevaras, när denna inte uppenbarli- gen strider mot vedertagna språkriktighetsregler. Ortnamns officith fastställda namnform skall brukas av berörda offentliga organ. — Befintliga namn skall i görligaste mån utnyttjas vid nybebyggelse.

5.1.2. Namnvårdens framväxt och organisation

Den officiella undersökningen och bearbetningen av Sveriges ortnamn inled- des med ett uppdrag till den år 1902 inrättade Kungliga ortnamnskommittén att språkligt granska officiellt brukade ortnamn, särskilt jordeboks- och jord- registemamn, innan dessa fastställdes. År 1904 inleddes ett samarbete mellan Kartverket och Ortnamnskommittén om en namngranskning av namnen på generalstabskartan. Under kommitténs ledning inrättades år 1928 Svenska ortnamnsarkivet beläget i Uppsala. År 1970 bildades myndigheten Dialekt- och ortnamnsarkiven samt svenskt visarkiv (DOVA), vari Svenska ortnamns- arkivet inordnades med det nya namnet Ortnamnsarkivet i Uppsala (OAU). Ortnamnskommittén, som efter år 1930 benämnts kommissionen, upphörde samtidigt.

Begreppet ortnamnsvård som innefattar såväl språkliga som kulturhisto— riska aspekter introducerades på allvar först under 1970-talet.

Stavningen av ortnamnen reglerades tidigare genom kungörelsen (19271380) angående stavning av ortnamn i officiella handlingar. Kungörel- sen avsåg i första hand att ge den genomförda stavningsreformen genomslag även på ortnamnsområdet där en eftersläpning med gammalstavning rådde. Kungörelsen knöt ortnamnens stavning till Svenska akademiens ordlista, åt- tonde upplagan utgiven år 1923, vilket gjorde att kungörelsen i vissa avseen- den snart blev föråldrad. Kungörelsen gällde aldrig formellt kommunerna, vilka kunde fortsätta att använda gammal stavning i sina namn ytterligare nå- got decennium.

År 1939 påbörjades en systematisk språklig granskning av jordregistrets namn i anslutning till förstagångsutgivningen av den ekonomiska kartan i

skala 1:10 000. Denna genomgång pågick under en 40-årsperiod och ledde till att granskade namnformer beslutades och offentliggjordes i länskungörel- ser. År 1946 uppdrog Ecklesiastikdepartementet åt Statistiska centralbyrån att ombesörja en normalisering av stavningen av kommuners, församlingars och andra indelningsenheters namn. De normaliserade och officiella namnfor- merna publiceras årligen från år 1947 av Statistiska centralbyrån i Årsbok över Sveriges kommuner och i Rikets indelningar.

År 1973 behandlade en arbetsgrupp med representanter från Dialekt- och ortnamnsarkiven, Riksantikvarieämbetet, Sjöfartsverket, Statens planverk, Statens vägverk, Kungl. lantmäteristyrelsen och Rikets allmänna kartverk frågor om naturhamn. Arbetsgruppen uttalade sig för ett förverkligande av FN:s resolutioner från åren 1967 och 1972 med innebörden att alla ortnamn i ett land borde fastställas av en och samma myndighet. Som ett steg i den riktningen förordade gruppen att berörda myndigheter skulle verka för en förordning med innebörden att ”Lantmäteriverket fastställer ortnamn, som icke enligt gällande författningar eller instruktioner fastställs av annan myn- dighet. Innan verket fattar beslut om dylika namn skall en rådgivande nämnd, kallad ortnamnsnämnden, höras”. I sin gemensamma anslagsframställning den 23 augusti 1973 anslöt sig Lantmäteristyrelsen och Kartverket till detta förslag och ansåg det vara värdefullt om det till Lantmäteriverket som skulle nybildas från år 1974 genom sammanslagning av de bägge verken kunde knytas en rådgivande nämnd. Lantmäteriverket fick de nämnda uppgifterna inskrivna i sin instruktion (l974:336), dock bildades ingen rådgivande nämnd.

Ortnamnsutredningen

Efter motioner till riksdagen åren 1976/77 och 1977/7 8, föranledda främst av fastighetsbeteckningsrefonnen och påbörjade försök med adressering med hjälp av vägnamn och nummer på landsbygden, begärde riksdagen (KrU 1978/7915) en allsidig utredning på ortnamnsområdet.

Ett annat skäl till att utredningen tillsattes var att Svenska kommunförbun- det i en skrivelse den 8 oktober 1976 till Bostadsdepartementet hade aktuali- serat behovet av uttrycklig kommunal beslutskompetens i fråga om gator, vä- gar, torg och parker och andra allmänna platser ovsett vem som var huvud- man för dessa. Som motiv framfördes risken för namnförväxlingar och det kommunala ansvaret för adressregister enligt 57 & fastighetsregisterkungörel- sen. Kommunens befogenhet föreslogs reglerad i byggnadslagstiftningen.

Ortnamnsutredningen tillsattes år 1980. I utredningens betänkande (SOU 1982:45) Ortnamns värde och vård vilket också innehöll de ovan citerade principerna för ortnamnsverksamhet föreslogs en ortnamnslag som ställde krav på ett ändamålsenligt och vårdat ortnamnsskick. Enligt förslaget skulle

ortnamn om inte synnerliga skäl förelåg stavas enligt Svenska akademiens ordlistas senaste upplaga. I lagen skulle regleras vilka myndigheter som skulle vara ansvariga för den offentliga ortnamnsverksamheten. Namn på kommuner, landstingskommuner och församlingar skulle fastställas av rege- ringen. Kommunema föreslogs ansvara för fastställande av namn på bygg- nadskvarter, kommundelar och andra liknande områden, gator, parker, torg och andra alhnänna platser, vägar, inrättningar som kommunen är huvudman för samt spårvagns—, buss- och tunnelbanestationer och andra liknande an- läggningar för samfärdsel. Landstingskommunema, församlingarna eller de kyrkliga samfällighetema skulle fastställa namn på sådana inrättningar och anläggningar för vilka de var huvudmän, efter samråd med berörd kommun. I lagförslaget föreskrevs också en skyldighet för berörda myndigheter att an- vända en namnform som fastställts i föreskriven ordning. Slutligen angavs i lagförslaget vilka som hade rätt att väcka fråga om ändring av fastställda namn. Några förslag till regler för överprövning av fastställda namn lämnades inte, inte heller några sanktionsregler.

Utredningen föreslog vidare att Lantmäteriverket skulle få till uppgift att samordna ortnamnsverksamheten, och till sig få knuten en ortnamnsnämnd med sju ledamöter representerande ortnamnsforskningen, kulturminnesvår- den, de lokala kulturhistoriska intressena, myndigheter med funktioner inom ortnamnsverksamheten samt kommunerna. Nämnden skulle utveckla princi- perna och målen för en god ortnarnnspolitik och informera om dessa, lämna råd i enskilda ortnamnsfrågor av principiell betydelse, delta i internationellt arbete samt verka för att normativa ortnamnsförteckningar kom till stånd. En rad allmänna förbättringar för namnvården föreslogs i övrigt.

Kommunförbundets representant i utredningen motsatte sig i ett särskilt yttrande att stavningsfrågan skulle lagregleras, bl.a. därför att detta skulle kunna leda till en olämplig rättslig sakprövning av stavningsfrågor.

I prop. 1984/85:100 tog regeringen ställning till Ortnamns värde och vård och gav riktlinjer för ortnamnsverksamheten i framtiden. Förslaget om ort- namnslag avvisades. En lag skulle bli allmänt hållen och knappast kunna ge den vägledning som var önskvärd. Ett utökat och fördjupat samarbete borde räcka. Kravet på samråd med berörd kommun för alla statliga myndigheters ortnamnsverksamhet underströks. En lagreglering skulle också strida mot det övergripande förenklings- och avregleringsmålet. Kungörelsen (1927z380) angående stavning av ortnamn i officiella handlingar aviserades bli upphävd då behovet av sådan särskild stavningsföreskrift för statliga myndigheter an- gavs vara ringa. De allmänna kartornas normerande roll för offentlig namn- sättning och i tillämpliga fall vid ny namngivning fastslogs. Några genomgri- pande förändringar i beslutsbefogenhetema föreslogs inte. Lantrnäteriverkets övergripande roll bekräftades och samrådsfunktionema i namnfrågor stärktes genom inrättande av ett ortnamnsråd knutet till Lantmäteriverket, med i prin- cip de uppgifter utredningen föreslagit, men med den skillnaden att represen-

tanter för sameorganisationema, Svenska språknämnden och Vägverket också skulle ingå i rådet.

Lantmäteriinstruktionen (19742336) ändrades (19851617) varigenom före— skrifter om Ortnamnsrådet, dess arbetsuppgifter och ledamöter infördes. Rå- det gavs i uppgift att främja ett ändamålsenligt och vårdat ortnamnsskick. In- nan mer betydelsefulla frågor om ortnamn avgjordes skulle Lantmäteriverket samråda med rådet. I en ny förordning (1988: 1232) med instruktion för lant— mäterimyndighetema bibehölls i sak samma uppgifter för rådet, med tillägget att rådet sammanträder när ordföranden bestämmer det. I en ändring (1990:253) i instruktionen infördes passusen att rådet har till uppgift att stödja Lantmäteriverket i arbetet med att främja ett ändamålsenligt och vårdat ort- namnsskick. Ortnamnsrådets verksamhet beskrivs närmare i avsnitt 5.2.2.

1927 års kungörelse upphävdes sedermera genom förordningen (1987:75) om upphävande av kungörelsen (1927z380) angående stavning av ortnamn i officiella handlingar.

F artsatt kritik i riksdagen

I Kulturutskottets betänkande (1990/912KrU6) Skydd för ortnamn behandla— des en motion om lagskydd av ortnamn. Lagskydd avstyrktes, men utskottet förutsatte ansvarstagande och samarbete mellan de institutioner som ansvarar för ortnamnsverksamheten och ansåg att 1985 års principer då kunde fullföl— jas.

Kulturutskottets betänkande (1991/922KrU3) Skydd för ortnamn behand- lade fyra motioner angående skydd för ortnamn och granskning av ortnamn på länsnivå. Utskottet avstyrkte yrkandena om lagreglering av ortnamnen och konstaterade att det lagskydd motionärerna önskade inte torde överensstämma med det lagförslag som lagts fram av Ortnamnsutredningen. Utskottet före- slog dock en utredning av hur många traktnamn som försvunnit vid samman- läggningar av fastigheter.

I Kulturutsf-zottets betänkande (1993/94zKrU2) Ortnamn anfördes bl.a. följande:

"Sedan riksdagen år 1985 tog ställning till principerna för ortnamnsverk- samheten har betydande samhällsförändringar ägt rum, vilka påverkar ort- namnsbruket och behovet av skydd för ortnamn. Utskottet anser att det mot denna bakgrund är nödvändigt att överväganden ånyo görs i frågan om behovet och lämpligheten av en lagstiftning som har till syfte att skydda ortnamn. En sådan prövning bör i första hand avse frågan om in- förande av en hänsynsbestämmelse i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. i detta syfte. Regeringen bör enligt utskottets mening göra sådana överväganden som ovan angetts samt ta fram förslag till hur en hänsyns- bestämmelse lämpligen kan utformas samt återkomma till riksdagen i frå- gan. Regeringen bör också överväga om det är lämpligt att skapa ett skydd för ortnamn även i annan lagstiftning av betydelse på området, bl.a. fas-

tighetsbildningslagstiftnin gen. Utskottet anser att riksdagen med anledning av motion Kr208 som sin mening bör ge regeringen tillkänna vad utskottet anfört om lagreglerat skydd för ortnamn.”

Sedan riksdagen godkänt vad utskottet anfört tillsattes Kulturarvsutred- ningen (genom beslut den 16 juni 1994).

I Kulturutskottets betänkande (1994/95:KrU4) hänvisas till att en utred- ning tillsatts och att utskottet förutsätter att de ortnamnsansvariga under ut- redningstiden avstår från åtgärder som kan skada detta värdefulla kulturarv.

Även i betänkande (1995/96zKrU8) behandlar utskottet ortnarnnsfrågan och beskriver arbetsläget men gör inga ytterligare uttalanden.

Lantmäteriverkets omorganisation och nya instruktion

Lantmäteriet omorganiserades den 1 januari 1996 med målet att dels integrera den verksamhet som bedrivits av Centralnämnden för fastighetsdata och dels urskilja myndighetsfunktioner från andra funktioner. En omorganisering av läns- och distriktsorganisationen till 24 regionala myndigheter genomfördes också. Verkets nya instruktion som samtidigt trädde i kraft anger verkets an- svar på ortnamnsområdet, utan förändringar i sak.

Fullständigare uppgifter om Lantmäteriverket finns i avsnitt 5.2.1.

5.1.3. Fastighetsindelning och fastighetsbeteckning

Grundläggande bestämmelser om fastigheter finns i 1 kap. jordabalken och i fastighetsbildningslagen (19701988). Fast egendom är jord och denna är inde- lad i fastigheter. Över fastigheterna förs fastighetsregister, som lantmäteri- myndigheten svarar för. Ändringar i fastighetsindelningen sker genom fastig- hetsbildning.

Fastighetsbeteclmingsreformen

På underlag av Fastighetsregisterutredningen (SOU 1966:63) togs den 6 mars 1968 ett principbeslut i riksdagen om en reformering av fastighetsregistre- ringen. Grundläggande för det nya fastighetsregistret var att det skulle vara gemensamt för stad och landsbygd och att det skulle ADB-baseras. Kommun skulle vara registerområde och fastigheterna identifieras genom en indelning i trakter som skulle ha lokaliserande benämningar. Traktema måste därför ha en viss minsta storlek. Reformen reglerades i dessa avseenden genom kungö- relsen (19681379) om uppläggande av nytt fastighetsregister m.m. (RUK). Reformen väckte mycket stort motstånd. Hävdvunna ortnamn skulle i stor utsträckning försvinna som registemamn. Detta berodde på att den gamla

gårds— och bystrukturen som var indelningsgrund i jordregistret i många landsdelar inte uppfyllde de uppställda storlekskraven i det nya registret. När kommunen skulle bli indelningsenhet innebar detta att nya namn måste skapas för att ersätta bynamn som var unika i socken men inte i kommun. Att sockenindelningen skulle förlora sin sista användning, den som registerom- råde, väckte också stark kritik.

Dessa kritiska synpunkter på reformen togs upp av bl.a. Riksantikvarie- ämbetet. Ämbetets huvudargument var att ortnamnen utgör en integrerad del av kulturlandskapet och att det finns ett funktionellt samband mellan namn, bebyggelse, fornlämningar och mark. Utifrån denna grundsyn vände sig äm- betet mot att kommun skulle vara registerområde i stället för socken och emot den från kulturhistorisk synpunkt godtyckliga sammanslagning av byar till större trakter som föreslogs i Uppsala län där reformarbetet inleddes.

Motioner förekom i riksdagen åren 1971, 1972 och 1973 om att värna ort- namnen och slå vakt om socknen som administrativt område. Den ursprung- liga uppläggningen av registerreforrnen kom därför att efterhand modifieras med anledning av den framförda kritiken.

År 1972 gavs möjlighet att införa ”särskilt namn” i fastighetsregistret. Namnet var en upplysning utan registerbetydelse men gav möjlighet att i re- gistret bevara kulturhistoriskt värdefulla namn. Samma år togs hindret att fas- tighetsbilda över sockengräns bort.

Året därpå kom en föreskrift i RUK om att samråd med Ortnamnsarkivet i Uppsala och Riksantikvarieämbetet skulle föregå beslut om traktindelning och traktnamn (1973z424).

Samma år stoppades reformen och en departementsutredning tillsattes för att snabbutreda vilka ändringar i reformen som borde ske. Skälet var den framförda kritiken både i fråga om reformens konsekvenser från namnsyn— punkt och de kostnader omregistreringen av fastigheter i kvarter skulle föror- saka kommunerna. Mot kvartersnamnens avskaffande hade ingen kritik från kulturminnesvården framförts. Promemorian (Ds C 197314) Fastighets- beteckningsrefonnen gav underlag för prop. 1974:48 om ändrad inriktning av beteckningsreformen. Reformens grundläggande drag, att kommunen skulle vara registerområde övergavs inte. Däremot var regeringen beredd att införa en sockenkod i fastighetsbeteckningen på landsbygden (i ordningen kom- mun, sockenkod, trakt, blockzenhet, t.ex. Sigtuna 18 Berga 3:17) och låta kommunerna få valfrihet i fråga om kvartersnamn för fastigheter belägna inom kvarter enligt stadsplan.

I utredningen redovisades en undersökning av reformens konsekvenser för narnnbevarandet utförd i Uppsala län som varit försöksområde för refor- men. Enligt undersökningen skulle reformen enligt det ursprungliga systemet leda till att i genomsnitt två tredjedelar av de gamla namnen skulle förändras i något avseende med stora variationer mellan olika socknar.

Civilutskottet (CU1974z30) underkände propositionens system med sockenkoder. Den lösning som i stället valdes blev att dublettnamn (kollisionsnamn) skulle skiljas genom en kombination med sockennamn eller tätortsnamn (i ordningen kommun, trakt, blockzenhet, t.ex. Sigtuna Hansta- Berga 3:17). Kravet på lokaliserande traktnamn fick frångås, liksom vissa krav på en minsta storlek hos trakt. Kommunerna fick valfrihet att behålla kvartersnamn för fastigheter belägna i byggnadskvarter inom stadsplan (i ordningen kommun, kvarter, tomt, t.ex. Sigtuna Skomakaren 7).

Reformen fortsatte därefter enligt ändringar i RUK (1974:1060). Som yt- terligare grund för arbetet med beteckningsreforrnen framställde Lantmäteri- verket i samråd med Ortnamnsarkivet och Riksantikvarieämbetet en prome- moria, Principer för beteckningsreformen, senast reviderad år 1988.

År 1985 redovisade Lantmäteriverket en promemoria om gårdsnamnens behandling i samband med beteckningsreforrnen. I vissa delar av Sverige fanns sådana gårdsnamn som varit inskrivna i jordeböckema registrerade till- sammans med bynamn och registemummer med i jordregistret. Av prome- morian framgår att dessa gårdsnamn i många fall saknade lång hävd eller hade fått förändrad syftning, bl.a. genom skiftesreformerna. I vissa län hade gårdsnamnen strukits eller förenklats i jordregistret i samband med att eko- nomiska kartan utgivits. År 1985 fanns gårdsnamn kvar i registret främst i sex län, på tillsammans ca 14 000 fastigheter. Vid beteckningsreforrnen togs gårdsnamnen bort ur registerbeteckningarna och angavs som särskilt namn i fastighetsregistret. ,

Reformen slutfördes år 1995 med Gotland län, som fick ett ytterligare re- viderat beteckningssätt. Samtliga trakter, inte bara de som hade lika namn, fick med sockennarnnet i sin beteckning, utan bindestreck (i ordningen kom- mun, socken, trakt, blockzenhet, t.ex. Gotland Fröjel Berga 3:17, med nor- malt skrivsätt Berga 3: 17 i Fröjel, Gotlands kommun).

Fastighetsregistret efter reformen

Det ligger i sakens natur att fastighetsindelningen ibland förändras, och att därmed även de ortnamn (traktnamn och särskilda namn) som används i re- gistret kan påverkas. Genom sammanläggningar och fastighetsregleringar kan traktnamn bli överflödiga och utgå som levande registemamn. Sådana sam- manläggningar sker främst för att samla ett ägoinnehav i samma fastighet av bl.a. rationalitetsskäl. Ett tidigare krav i jordförvärvslagen om att en samman- läggning skulle ske vid jordförvärv till en jordbruksfastighet togs bort den 1 juli 1991. Namn på avregistrerade fastigheter finns kvar i registret och kan användas som sökbegrepp och kan i vissa fall återuppväckas vid senare än- dringar i registret, t.ex. vid fastighetsregleringar och avstyckningar. Även namnens syftning kan förändras på ett från namnvårdssynpunkt oönskat sätt genom ny- och ombildning av fastigheter. 205

Dessa processer kräver uppmärksamhet av lantrnäterimyndighetema, och intresse hos handläggarna om ortnamn inte onödigtvis skall försvinna ur re- gistret. Lantmäteriverket har utöver sin verksamhet med föreskrifter och all- männa råd är 1991 i skriften Ortnamn, fastighetsbildning och fastighetsregis- trering, nr 1 i serien Ortnamn och namnvård, beskrivit hur den löpande verk- samheten kan bedrivas praktiskt för att vara skonsam mot ortnamnen.

I och med fastighetsdatareformens genomförande är sockengränsema fastlagda i det läge som gällde vid övergången till det nya registret. Socken- gränsema är alltså i dag historiska. Vid fastighetsbildning över församlings- gräns är regeln att denna gräns skall ändras så att en fastighet som helhet lig— ger i en och samma församling, varigenom församlingsgränsen alltså kommer att skilja sig från den historiska sockengränsen. Finns särskilda skäl kan gränsen dock ligga orubbad efter fastighetsbildning. Fastighetsbildning över kommungräns är i princip inte tillåten.

Undersöloringar av fastighetsregistrets betydelse för ortnamnens bevarande

I riksdagsmotioner 1990/91 (Kr 221, 229 och 237) behandlades frågor om ett ökat skydd för ortnamn. Kulturutskottet förordade i sitt betänkande (1991/92zKrU3) Skydd för ortnamn att en undersökning skulle ske av ”hur många trakmamn som försvunnit vid sammanläggningar av fastigheter och hur vanligt det är med fastighetsbildningar över traktgränser". Med anledning härav uppdrog regeringen åt Lantmäteriverket att genomföra undersökningen, som sedan redovisades i utskottets betänkande 1993/94:KrU2. Utskottet cite- rade Lantrnäteriverkets PM 7 januari 1993:

”Utredningens resultat är, att fastighetsbildning över traktgräns är en rela- tivt vanlig företeelse. Knappt 20 % av antalet fastighetsbildningsåtgärder av typen fastighetsreglering och sammanläggning har berört mer än en trakt i nio undersökta län. I genomsnitt gäller det ungefär 80 fall per län och år under åren 1981 och 1991. Antalet trakter, som blivit avregistrerade på grund av fastighetsreglering och sammanläggning, har undersökts för sjutton län. Drygt 2 600 trakter har avregistrerats i dessa län under perioden 1 jan 1972 31 dec 1991. Extrapolerat till att gälla hela landet blir det ca 3 700, eller ungefär 3 % av det totala antalet trakter i landet. En tydlig minskning i antalet fall har skett mot slutet av den undersökta 20-årsperioden. I texten ställs denna utveck- ling mot den allmänna ekonomiska utvecklingen i Sverige under 1970- och 80-talen, särskilt vad gäller jord- och skogsbrukssektom. Ortnamnsarkivets undersökningar visar, att mer än hälften av de avregis- trerade namnen finns representerade såväl i jordeboken som i arkivets upptecknade material."

Lantmäteriverket överlämnade promemorian till regeringen med skrivelse vari konstaterades att några särskilda åtgärder till skydd för gamla bynamn 206 vid fastighetssammanläggningar inte erfordrades. Ärendet hade behandlats i

Ortnamnsrådet, som gjort samma bedömning. Sveriges hembygdsförbunds representant i Ortnamnsrådet hade redovisat avvikande mening.

Undersökningen har sedan fortsatt med en fördjupad fältstudie av vilken namnförlust som verkligen kan konstateras när namn upphört att vara gäl- lande beteckningar i fastighetsregistret. Hur beroende är det allmänna namn- bruket av att namnen används i fastighetsregistret? Slutar man använda nam- nen i andra sammanhang, när de inte längre är levande i registret? Följande sammanfattning av resultatet har lämnats till utredningen. Undersökningen skall publiceras under år 1996.

”Undersökningen genomfördes under 1995 i sju kommuner i tre olika geografiska områden: Ångermanland (Sollefteå kommun), Uppland- Södermanland (Enköping, Strängnäs, Flen) och Västergötland (Falköping, Herrljunga, Ulricehamn). Som grundmaterial användes utdrag ur fastighetsregistret. Alla traktnamn som avregistrerats i dessa kommuner till följd av sammanläggning eller fastighetsreglering undersöktes, och grundsyftet var att i fält utröna dessa namns nuvarande status. Sedan ett antal ”oegentliga" fall sållats bort (t.ex. omregistreringar till kvartersnamn eller avsöndringar av typen Garagetomten), återstod 531 namn att undersöka på plats. Perioden för förrättningar sträcker sig från 1910 till 1992 med en övervikt för 1950-1970, då nära hälften av avregis- treringarna skett. Redovisningen avser dock antalet namn, vilket är större än antalet förrättningar. Det är inte ovanligt att mer än ett namn avregistre- rats vid samma tillfälle. I några extrema fall har 13—18 namn försvunnit ur registret samtidigt. Vad gäller namnens ålder kan konstateras att namn från 1500-talets jordeböcker och från 1900-talets jordregister dominerar — nära 30 % från vardera perioden. För 1900-talsmaterialet handlar det mest om moderna avsöndringsnamn som kom att införas, när jordregistret upprät- tades i början av seklet. Av de namntyper som förekommer i materialet dominerar namn på -torp, av vilket det finns 95 (ca 18 %), för övrigt också den enda kategori som påträffats i samtliga kommuner. 10—24 förekomster gäller för namn med efterledema -backe, -ås, -bo, -berg, -lund, -äng, -by, -kärr, -sta(d) och -säter. Noterbart är att de fyra sistnämnda nästan helt hör hemma i Söder- manland. I övrigt rör det sig om en mycket blandad samling av de mest skilda efterledet. Med de ovan nämnda handlar det om sammanlagt 76 olika kategorier, av vilka det i 28 fall är fråga om ett enda exempel (såsom —ro, -rum, -tjärn, -vad). Simplexnamn har räknats för sig (t.ex. Kroken) och namn som inte utan vidare kunnat föras till en särskild grupp har fått bilda kategorin ”övriga” (Fågle, Trälan). Antalet sådana namn är 28 re- spektive 58. Ekonomiska kartan har visat sig ganska väl spegla vilka namn som an- vänds trots att de inte längre fungerar som traktnamn. Nästan 60 % av dem brukas i olika sammanhang, vilket kan ställas i relation till hur många av lokalitetema som är bebyggda, nämligen knappt 50 %. Den andra hälften består av både fastigheter som veterligen aldrig varit bebyggda och sådana som haft bebyggelse, vilken i dag dock är helt eller delvis borta. Genomgående kan konstateras en klar överensstämmelse mellan levande 207

namn, bebyggelse och kartredovisning, dvs. de namn som avser bebyg— gelse lever och är redovisade på den ekonomiska kartan, även om de inte längre är levande i fastighetsregistret. Av de avregistrerade fastigheterna är det alltså påfallande många som är obebyggda, och för dem som en gång varit bebyggda gäller ofta att torpet vanligen — redan varit rivet eller övergivet, när sammanläggningen eller fastighetsregleringen genomförts. Det mest avgörande för namns fortlevnad i dagligt bruk tycks således vara att fastigheterna i fråga är bebyggda och att namnen kartredovisas. Den tryckta kartans betydelse härvidlag kan inte nog understrykas. Namnens förekomst i fastighetsregistret synes inte vara en lika viktig faktor, även om registret givetvis har en bevarande effekt i sig och starkt bidragit till det stabila ortnamnsskick vi har, något som dock inte är lätt att mäta. Vad gäl- ler namnens syftning är det självfallet så, att varje förändring i traktindel- ningen också innebär ändring av det ursprungliga innehållet hos namnet. Detta är en ständigt pågående process, som behandlades i den förra trakt- namnsundersökningen och som förtjänar att uppmärksammas även i detta sammanhang.”

5. 1 . 4 Adressering Adressregister

Offentliga adressregister finns av flera slag. Adresser för fysiska personers hemvist finns i folkbokföringsregistren vid de lokala skattemyndighetema. Från dessa aviseras adressändringar till myndigheter och andra användare. Från den 1 januari 1997 skall detta ske genom ett nytt aviseringsregister som sköts av Riksskatteverket enligt lagen (1995:743) om aviseringsregister.

I Lantmäteriverkets fastighetsdatasystem finns ett adressregister med belä- genhetsadresser som förs på underlag av adressuppgifter som resp. kommun ansvarar för. Registret är frivilligt för kommunerna.

Sedan år 1995 finns i fastighetsdatasystemet ett byggnadsregister genom- fört efter en ändring (1993z968) i fastighetsdatakungörelsen (1974:1058). Genom byggnadsregistret ges varje byggnad (med vissa undantag) en identi- tet och, där adressregister förs, en adresskoppling till adressregistret.

Till fastighetsdatasystemet skall nu enligt en särskild lag (1995: 1537) om lägenhetsregister knytas ett lägenhetsregister, med syfte att införa folkbokfö- ring på lägenhet och ersätta folk- och bostadsräkningama. Varje lägenhet skall här ges en entydig identitet med en bestämd adress. Övergripande an— svar för registret skall Lantmäteriverket ha medan kommunerna ansvarar för vissa uppgifter i registret. Registret skall vara rikstäckande år 1999 och ut- göra grund för en folk- och bostadsräkning år 2000. En försöksverksamhet i två kommuner har påbörjats år 1996 (prop. 1995/96:90).

Adressregistret används redan av de flesta kommuner, men endast undan— tagsvis för landsbygdsområden. 230 kommuner var anslutna till systemet i

juni 1996 med i genomsnitt två tredjedelar av dessa kommuners bebyggda fastigheter adressbestämda. Ca 1 miljon landsbygdsadresser till bebyggda fastigheter saknas i registret.

Ingen reglering av hur adressregistret skall se ut eller vilka krav det skall uppfylla finns i någon av de nämnda författningarna.

Ett projekt ”basregister över adresser” har initierats av Lantmäteriverket, Svenska kommunförbundet, Posten AB och Riksskatteverket med syfte att skapa ett enhetligt och samordnat adressregister i riket med Lantmäteriverkets adressregister som grund. Målet är också att skapa ett enhetligt system för adressinforrnation, innefattande information om adressändringar. Riksdags- beslutet om registerbaserad folk- och bostadsräkning år 2000 och lagen om lägenhetsregister innebär för basadressprojektet att belägenhetsadresser till alla bostadsbyggnader, inklusive fritidshus, bör vara upplagda inom en två- årsperiod.

Det direkta ansvaret för adressuppgiftema i registret skall kommunerna ha. Registret skall anpassas till den nyligen antagna adresseringsstandarden för postala adresser (SS 61 34 01).

Regeringen anförde i prop. 1995/96:90 Registerbaserad folk- och bostads- räkning år 2000 m.m., vari förslaget om lag om lägenhetsregister förelades riksdagen, att regeringen stannat för att inte införa en författningsreglerad skyldighet att föra adressregister i fastighetsdatasystemet. Kommunens upp- gift att tillhandahålla adressuppgifter gjordes emellertid obligatorisk, varvid regeringen utgick från att samtliga kommuner skulle ansluta sig till fastighets- datasystemets adressregister för att kunna fullgöra denna skyldighet. Arbetet med att färdigställa adressregister i hela landet bör enligt propositionen ske parallth med den inledda försöksverksamheten för att kunna ligga till grund för lägenhetsregistret, folkbokföring på lägenhet och en registerbaserad folk- och bostadsräkning år 2000.

Fastighetsdatasystemet är under översyn. Utredningen om fastighetsdata— systemets författningsreglering (Ju 1995z09, dir. 1995:120) har i uppgift att ta ställning till vilka register som skall ingå i fastighetsdatasystemet i fram- tiden och vilken registerstruktur systemet skall ha. Uppdraget omfattar också att analysera i vilken omfattning fastighetsdatasystemet skall vara lagreglerat med hänsyn till integritets- och datasäkerhetsfrågor och till att en detaljregle- ring i lag kan bli onödigt omfattande.

Posmrter

Under åren 1950 till 1973 minskade antalet postorter från 4 100 till 1 500. Som högst har antalet varit ca 5 000. Efter ett uttalande av kommunika- tionsministem i riksdagen gavs år 1973 möjlighet att behålla ett gammalt postortsnarnn trots indragning.

Kritik har förekommit mot att adresser på landsbygden kan uppfattas som missvisande då adressens postort är en annan ort än den inom vilken adressen är belägen.

Nya eller återupptagna postorter beslutas av Posten AB på framställning från kommunen. Sedan år 1994 ställer posten krav på avtal med kommun om adresseringssystemet för sådana beslut. Samtidigt har en mindre restriktiv inställning intagits. Under år 1996 återinförs 59 postorter och två byter namn. Tidigare handlade det om ca tio orter per år.

Adresseringssystemet på landsbygden

Adressering på landsbygden har av hävd skett genom att bynamn eller ort- namn och vid behov ett gårdsnamn används för att identifiera enskilda perso— ner eller hushåll inom det tidigare finfördelade nätet av postorter. Genom att postorterna var många och brevbäringen lokalt organiserad vållade identifie- ringen av adressatema inga större problem, och några systematiskt fastställda adresser behövdes inte. Efterhand infördes i vissa landsdelar systemet med postlådenummer som vanligen var en enkel numrering med löpnummer upp- rättad efter hur brevutbäringen skedde.

Postverket började år 1974 att mer systematiskt utreda adresseringen på landsbygden. År 1976 gjordes en kartläggning av vilka adresseringssystem som fanns. 82 % av hushållen hade då gårds- och/eller bynamn i sin adress varav 36 % enbart och 46 % tillsammans med postlådenummer. 14 % hade enbart postlåda. Vägnamn fanns i4 % av adresserna. År 1979 lämnade ut- redningen en slutrapport med en rad krav på hur adressering på landsbygden borde vara beskaffad. Vägnamn var det enda system som då ansågs uppfylla alla krav. Postlådenummer fungerade bra när systemet var nytt, men med till- kommande bebyggelse och förändring av brevbärarturerna blev systemet snabbt opraktiskt och måste ändras.

Ett införande av vägnamnssystem på landsbygden har rönt allvarlig kritik från hembygdsrörelsen och namnvårdande och kulturrniljövårdande organ. Ett vägnamnssystem skulle innebära en strukturell förändring i orienterings- systemet, med stora risker för att gamla gårds- och bynamn skulle falla i glömska, eller åtminstone förlora i betydelse. Den historiskt givna strukturen på landet är att i första hand namn på byar och bebyggelse är orienterande. Vägar, i den mån de haft namn, är benämnda sekundärt efter den by eller plats de leder till, och samma väg kan därför ha olika namn. Vägnamn skulle därmed i stor utsträckning bli nykonstruktioner som i onödan skulle överta de gamla namnens orienterande roll.

Åren 1977—1978 infördes, inom utredningsarbetets ram vägnamn och nummer som försöksverksamhet i Kristianstads kommuns landsbygd. Sys- temet innebar numrering i 200-metersintervall. Vägnamn och vägnummer har sedan införts i flera kommuner, särskilt i Skåne och Sydsverige. Vid motsva—

rande försök i Bohuslän blev kritiken mot systemet stark. Natur och bebyg- gelsestruktur är givetvis olika och ger olika förutsättningar för olika adresse- ringssystem.

Vägnamnssystemet har efterhand modifierats. I Karlshamn har är 1995 använts en metod där numreringen sker i tiometersintervall, varigenom num- ret ger en precis identifikation av var en adress är belägen. Här har vägnarn- nen beslutats i samråd med hembygdsföreningar och granskats av Ortnamns- arkivet i Lund. Kritik mot systemet har framförts från en bysamfällighet.

Någon undersökning av i vilken mån gamla by- och gårdsnamn försvunnit ur bruk eller glömts bort genom att vägadresseringssystem införts har inte veterligen utförts. Det är också fråga om en långsam process, svår att mäta förrän lång tid förflutit.

Vid riksmötena 1976/77 och 1977/78 förekom motioner med kritik mot vägnamnssystemet. Riksdagen ansåg till en början att samrådslösningar var tillräckliga (TU 1976/77:12) men beslutade sedan i enlighet med motionärer- nas önskan att uttala att en allsidig utredning på ortnamnsområdet borde komma till stånd (KrU1978/79z59). Även från Riksantikvarieämbetet hade framförts kritik mot systemet.

Adresseringsfrågan togs sålunda upp i betänkandet (SOU 1982:45) Ort- namns värde och vård. Utredningen diskuterade i sina överväganden väg- namnssystemet och ett system där gårds- och bynamn kompletteras med postlådenummer, men redovisade inte något klart ställningstagande. Utred- ningen anförde att det först när det uppstår en systematisk användning av vägnamn i stället för gårds— och bynamn finns en fara att de senare försvin— ner. Samråd mellan kommun och post förespråkades, och den kommunala ortnamnsverksamheten föreslogs bli lagfäst, dock inte något kommunalt an- svar för adresseringssystemet.

I Köpingprojektet som genomfördes i samverkan mellan Svenska kom- munförbundet och Posten år 1991 lanserades en adresseringsmetod med traktnamn enligt fastighetsregistret och ett nummer som identifierar adresser till att ligga i anslutning till ”stoppställen” inom trakten. Ortnamn behålls dels genom att de trakt— eller bynamn som används utgår från den befintliga bystrukturen, dels genom att adressen kan kompletteras med frivilliga gårds- namn.

I april 1994 upprättades ett normalavtal mellan Posten och Svenska kom- munförbundet (Kommunförbundets cirkulär 1994:153) om bl.a. adressering på landsbygden. Avtalet avser i första hand de ekonomiska villkoren för sam— arbetet, men slår fast att det ankommer på kommunerna att ansvara för belä- genhetsadresser även på landsbygden, och att Posten i normalfallet skall an- vända dessa adresser. I kommentar till avtalet anges tre adresseringssystem: l) traktnamn och nummer, 2) bynamn, gårdsnamn och 3) vägnamn och nummer, utan ställningstagande till när de skulle vara lämpliga.

Sedan hösten 1994 har Kommunförbundet genomfört länskonferenser i de flesta län för att diskutera problemen med adressering på landsbygden och ut- veckla dialogen mellan kommunerna och Postens regioner och andra intres- senter i adress- och ortnamnsfrågor. Företrädare för hembygdsrörelsen och länsmuseema har ofta deltagit.

Åren 1994 och 1995 har återigen kritik från flera håll framförts mot den pågående ändringen av adresseringssystemen. Ortnamnsrådet gjorde den 10 november 1994 ett enhälligt uttalande om att by- och gårdsnamn i första hand skulle användas i adresseringen på landsbygden. Sveriges Hembygdsförbund har förordat att adressering generellt skulle ske med by- och gårdsnamn, eller enligt Köpingmodellen, med bynamn och ett nummer. Förbundet sände ett upprop, även undertecknat av en rad offentliga organ, till kommunerna i frå- gan. Riksdagen har förutsatt att inga åtgärder som kan skada ortnamnen som kulturarv sker under den tid Kulturarvsutredningen arbetar (bet. 1994/95:KrU4).

Ett accelererat kommunalt arbete inom en tvåårsperiod med att fastställa nya adresser och registrera dem i fastighetsdatasystemet kan förväntas med anledning av det ovan relaterade arbetet med ett samordnat adressregister.

En svensk standard för postala adresser fastställdes i november 1995 av SIS. Standarden innebär att tidigare system med högst fem rader ersätts med sex rader och att radlängden för utdelningsadress utökas till 35 tecken från nuvarande 27. Detta ökar möjligheterna att ange t.ex. gårdsnamn — även så- dana som saknar betydelse för posthanteringen — i en postadress. För att standarden skall få genomslag krävs att kunders och myndigheters adressre- gister anpassas till standarden i fråga om bl.a. fältlängd och antal rader. En viktig roll spelar därvid det ovan redovisade basregisterprojektet

En dom i Länsrätten i Stockholms län den 31 maj 1996 belyser ytterligare frågan om kommunens ansvar och rätt att namnge enskilda vägar. Ett kom- munalt beslut att namnge enskild väg utanför planlagt område överklagades enligt kommunallagens (19911900) regler om laglighetsprövning. Överkla- gandet avslogs av länsrätten. Namngivningen ansågs i detta fall vara en kommunal angelägenhet med hänsyn till ansvaret för bl.a. räddningstjänst.

Utredningens enkät till kommunerna

En bild av vilka adresseringssystem på landsbygden som används (våren 1995) ges av de enkätuppgifter utredningen inhämtat från landets samtliga kommuner. Tre frågor skall refereras här.

1 Har kommunen beslutat om / genomfört nytt adresseringssystem på lands- bygden? Frågan besvarades av 251 kommuner. Vissa kommuner har sva- rat nej och sedan angivit när nytt system genomförts eller påbörjats. Sva-

ren kan i viss mån vara missvisande, då genomförande utan beslut inte var förutsett i frågan.

Ja-svar Nej-svar 1970—1990 8 nej 144 1992 3

1993 7 nej men pågår eller 1994 20 har genomförts 10 1995 15

ja 12 nej men utreds jaI pågår 10 eller planeras 22 Summa ja 75 Summa nej 176

2 På vems initiativ skedde förändringen? Frågan besvarades av ca 80 kom- muner. Flera har angivit fler initiativtagare, så uppgifterna kan inte sum- meras.

posten 63 kommunen 25 invånare, hembygdsrörelse 4 kommunförbundet 2 räddningstjänst 2 LMV-lantmäteriet 2

3 Vilket eller vilka system tillämpas 1995 ? I frågan angavs fem alternativ och utrymme att ange och precisera ett system som inte förutsatts i de fem al— ternativen. 137 kommuner har svarat med procenttal för de använda alter- nativen och ytterligare 90 kommuner har besvarat frågan dock utan att ange procentandel. Svaren fördelar sig enligt följande. Postens enkät år 1976 redovisas som jämförelse. Bynamn och nummer avser i detta fall postlådenummer.

Adresseringssystem Antal Genomsnittlig Postens 1995 kommuner som procent av enkat 1976 använder landsbygdens procent av systemet baserat adresser baserat landsbygdens på 227 svar på 137 svar adresser postlådenummer 121 2 3 ] 4 vägnamn och 1 1 1 33 4 nummer bynamn 1 06 24 4 6 (traktnamn) och nummer by- och gårdsnamn 105 19 36 annat system 17 1

En tredjedel av adresserna på landsbygden är således, enligt enkätresultatet väg- eller gatuadresser. Andelen har successivt ökat under en 20-årsperiod, främst på Postens initiativ, men även kommunala initiativ har förekommit. 213

Opinionen mot vad som pågått har under tiden varit stark, och ansvarsfrågan otydlig. Den träffade överenskommelsen mellan Posten AB och Kommunför- bundet år 1994 klargör emellertid att ansvaret för adresseringssystemet nu ligger hos kommunerna.

5.1.5. Administrativ indelning

Det finns ett organiskt samband mellan ett samhälles indelningsstruktur och dess ortnamnsskick, vilket också illustrerar att ett ortnamn består av två delar, form och syftning. Den historiskt givna indelningen i landskap, härader, socknar och byar bildar ett system med fast över- och underordning av ort- namnen, där varje namn är unikt på sin nivå och i sitt sammanhang. Varje ny indelningsstruktur som av olika skäl inte följer den historiskt givna, och som används officiellt eller ges offentlighet får därmed ortnamnspåverkande effek- ter.

Två indelningsfrågor har varit särskilt omdiskuterade från ortnamnssyn- punkt: socken- och församlingsnamnen och namnen på de statistiska tätorter- na.

Socken- och församlingsnamn

Sockenindelningen har sitt ursprung i tidigkristen, delvis kanske också i för- kristen tid. Den har genom sin långa hävd skapat en fast struktur för övriga bebyggelsenamn. Det är vanligt att likalydande bynamn finns i olika socknar, men normalt förekommer samma bynamn aldrig flera gånger i samma socken.

År 1862 ombildades de gamla socknarna till borgerliga kommuner och kyrkliga församlingar, men gränserna för dessa var till en början desamma. Vid mitten av l800-ta1et fanns ungefär 2 500 socknar.

Sockenbegreppet levde kvari den rättsliga indelningen av mark, i form av jordeboks— och jordregistersocken. Denna indelning blev föråldrad efterhand som fastighetsregisterreformen genomfördes under åren 1976—1995.

År 1971 fastslogs att sockenindelningen skulle finnas redovisad på den ekonomiska kartan trots att indelningen spelat ut sin roll i fastighetsregister— systemet. En fastighets sockentillhörighet vid det nya registrets uppläggande kan också utläsas ur fastighetsregistret. Indirekt lever vissa sockennamn kvar i registret genom de sammansatta traktnamn som skapats just för att särskilja trakter som tidigare haft likalydande bynamn.

Den 1 januari 1995 fanns 2 545 (1990: 2 558) kyrkliga territoriella för- samlingar organiserade i 1 101 pastorat. Av dessa församlingar var de flesta i princip identiska med motsvarande socknar före år 1862. Ungefär en femte-

del var nybildade efter år 1862 genom att nya samhällen tillkommit, genom förortstillväxt, eller annan form av ny samhällsbildning. Sammanslagningar av församlingar har varit ovanliga. Församlingsnamnen är således i de flesta fallen identiska med de gamla sockennamnen.

Enligt Matrikel för Svenska kyrkan 1995 skedde 84 förändringar i den kyrkliga indelningen den 1 januari 1995. De flesta avsåg ändringar av pasto- rats- och kontraktsindelningen, i några fall med nya kontraktsnarnn som re- sultat. En mindre andel av ändringarna avsåg församlingsindelningen. 17 för- samlingsnamn försvann som sådana, genom sammanslagningar eller av andra skäl. Samtidigt tillkom elva nya församlingsnamn. Förändringar i den kyrk- liga indelningen har normalt trätt i kraft vart tredje år, den 1 januari året efter det år då val till kyrkofullmäktige hållits i hela landet.

Vid tillkomsten av den nya kyrkolagen fästes, efter påpekande av Kam- markollegiet, stor vikt vid frågan om att det saknades lagreglering av de kyrkliga enheternas namn. I prop. 1991/92:85 s. 41 uttalades att det är angeläget att den omsorgsfulla beredningen av viktigare namnärenden garan- teras också för framtiden. Namnfrågorna gavs sålunda ett eget kapitel i kyrkolagen, 10 kap., vari föreskrivs att den myndighet som fastställer en kyrklig indelningsändring också skall besluta om namnet. I fråga om församlingsnarnn innebär detta vanligen att Kammarkollegiet beslutar. I andra fall kan beslut överklagas hos Kammarkollegiet. I kapitlet finns också bestämmelser om att yttranden i namnärenden skall inhämtas från den myndighet regeringen bestämmer. 1 förordningen (1992:1109) om den kyrkliga indelningen föreskrivs att yttrande skall inhämtas från Ortnamnsarkivet i Uppsala.

Vid sammanslagningar av församlingar är det ofta församlingarnas ön— skemål att båda de gamla församlingsnamnen skall bibehållas och bilda ett kombinationsnamn. Detta har inte ansetts godtagbart från språkvårdssyn- punkt, men överensstämmer med traditionen inom pastoraten. Kammarkol- legiet har tidigare medgivit kombinationsnamn, men har under en period be- slutat om att ett av de gamla namnen skall vara namn på den nya försam- lingen, enligt Ortnamnsarkivets yttrande. Vid ett överklagande år 1994 har församlingarna vunnit och ett kombinationsnamn därmed fastställts av rege- ringen.

Även om det finns ett starkt motstånd inom församlingarna mot organisa- tionsförändringar som kan uppfattas som hot mot den gamla församlings- strukturen, församlingarnas självständighet och inte minst deras namn, kan man nog förvänta sig att en accelererande församlingssammanslagning kom- mer att ske, särskilt vad gäller mycket små landsbygdsförsamlingar. 62 för- samlingar hade den 1 januari 1995 mindre än 100 medlemmar och 706 mellan 100 och 500. Nära en tredjedel av församlingarna har således under 500 medlemmar.

Frågan om den kyrkliga indelningen och därav följande namnfrågor berörs inte i direktiven (Dir. 19951162) för utredningen om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan m.m. Kyrkolagen förutsätts ersättas med en lag om Svenska kyrkan som endast skall innehålla det som är principiellt viktigt. I det inomkyrkliga utredningsarbetet kommer emellertid en utredningsgrupp att behandla indelningsfrågor. I direktiven för detta arbete sägs:

”Beslut om ändringar i församlingsindelningen fattas nu, beroende av ärendets art, av regeringen, Kammarkollegiet eller länsstyrelsen. Efter än- drade kyrka-statrelationer blir besluten om församlingsindelningen en inomkyrklig fråga. I utredningsarbetet behöver prövas hur beslut om för- samlingsindelningen skall fattas i framtiden. Mycket talar för att beslut av detta slag bör ligga på stiftsnivå. Vidare behöver sambandet mellan upp- börden av kyrkoavgiften och den kyrkliga indelningen uppmärksammas."

Församlingsstrukturen har betydelse utöver den kyrkliga, bl.a. för val- kretsindelning, för skatteuppbörd och för kommunal indelning och indelning i statistikområden. Inte minst kommunernas behov av indelning i kommun- delar kan göra det rimligt att ett officiellt indelningssystem på nivån under kommun bibehålls och att samma omsorg ägnas detta system som det nuva- rande i församlingar.

I Svenska kyrkans kyrkobyggnadsutrednings betänkande (1996:1) Fäder- nas kyrka och framtidens diskuteras församlingsindelningen främst med ut- gångspunkt i dess betydelse för förutsättningama för bevarande av kyrko- byggnader. En framtida ordning föreslås där församlingarna visserligen slås samman till mer bärkraftiga enheter än dagens, men där detta inte innebär att kyrkor i någon större omfattning tas ur bruk. En kyrka i varje församling fö- reslås få en mer ledande roll, medan de andra ges benämningen sockenkyrkor och föreslås användas i mindre omfattning eller för speciella uppgifter. Däri- genom skulle också de gamla socknarna kunna återuppstå som begrepp, med en viss frivillig självstyrelse inom församlingens ram. Detta skulle förstärka sockenidentiteten och innebära att sockennamnet kunde leva vidare, inte bara som namn på en kyrka utan också på det område det av hävd betecknat.

S tatistikområden

Vid indelning eller geografisk klassificering erfordras vanligen benämningar på de redovisade områdena. Dessa benämningar kan sedan komma att använ- das i andra sammanhang och konkurrerande namnbruk kan uppstå. Sådana benämningar måste därför väljas med omsorg. Ett typexempel på detta är de statistiska tätorterna och småorterna vilka av praktiska skäl givits benäm- ningar. På småskaliga kartor (skala 1:250 000 och mindre) markeras tätorter ofta med den statistiska tätortens gränser. Namn på statistiska tätorter beslutas därför av Lantmäteriverket enligt grundregeln i dess instruktion, befogenhet att fastställa namn som inte fastställs av annan myndighet. Småorter är ett

nyare statistiskt begrepp, bebyggelsekoncentrationer mindre än tätorter. Ort- namnsrådet behandlade år 1993 frågan om namngivning av dessa och påfor- drade vissa ändringar i de småortsbenämningar Statistiska centralbyrån intro- ducerat, för att undvika att de fick karaktär av nyskapade ortnamn. Småorter- na gavs därefter, där naturliga namn inte fanns, sifferkoder som identifika- tion.

5 . 1 .6 Minoritetsspråk

En FN -konferens antog år 1972 i London riktlinjer för ortnamnshantering i minoritetsspråkområden. Resolutionen som tillkommit på nordiskt initiativ tog sin utgångspunkt i exemplet med samiska ortnamn och rekommenderade att den ortografi som var giltig för ett minoritetsspråk skulle användas i de be- rörda länderna och att denna skulle användas för att standardisera namnfor- merna. Dessa skulle sedan användas på officiella kartor och i nationella ”ga- zetteers”: standardförteckningar med ortnamn. Detta skulle konsekvent tillämpat innebära att de äldre och väl inarbetade skrivsätten för samiska ort- namn i många fall skulle få bytas ut. I Sverige finns numera tre olika samiska ortografier för olika dialektområden som alla kan innebära avvikelser för ort- namnen från de gamla skrivsätten.

Särskilt i nordsamiskt område leder tillämpningen av den år 1978 besluta- de nordsamiska ortografien till stora avvikelser från den hittills använda kart- ortografien. Tj-ljudet tecknas således med ”c och sj-ljudet med "'s. K ersätts ofta med g, p med b och t med d som bättre stämmer med nordsamiskt uttal.

Nyordningen har kritiserats från flera håll, bl.a. av friluftsorganisationer, vägmyndigheter och militären. Namnen blir svåra att känna igen och ortogra- fien kräver särskilda kunskaper för att uttalet skall bli rätt.

År 1980 och 1983 har Lantmäteriverket efter omfattande överläggningar beslutat om en kompromisslösning som går ut på att både de traditionella och de korrekta, nya namnformerna i vissa fall skall användas på de allmänna kartorna. Efterhand som kartutgivningen sker kommer beslutet att ge synliga resultat.

I fråga om vägskyltning har hittills dubbla namnformer inte införts, utom i få undantag. Skälet har uppgivits vara att vägvisningen skall överensstämma med de namn som finns på kartorna. Under år 1995 har namninnehållet i Röda kartan (skala 11250 000) granskats och korrekta nordsamiska namn- former införts i Lantmäteriverkets databas. Sålunda finns numera normerande namnformer för det huvudsakliga vägvisningsbehovet tillgängliga.

För fastighetsregistrets del har den lösningen valts vad gäller traktnamn att namnformen enligt samisk ortografi införts som särskilt namn i registret, medan den gamla namnformen står kvar som registemamn. En komplikation

har varit att fastighetsregistrets datorsystem inte ännu kan hantera de diakri- tiska tecken som finns i de samiska ortografierna.

5 . 1 . 7 Ortnamnsnormering

Något enhetligt system för registrering av allmänt accepterade ortnamn finns inte i Sverige. Lantmäteriverkets allmänna kartutgivning är dock i praktiken normerande för namnformerna. Lantmäteriverket skall enligt 4 5 punkt 3 för- ordningen (1995: 1418) med instruktion för det statliga lantmäteriet svara för framställning och utgivning av information från den allmänna kartläggningen. Denna omfattar kartor i skalorna 1:10 000, 1:20 000, 1:50 000, 1:100 000 och 11250 000. Den ekonomiska kartan, vanligast i skala 1:10 000, och dess efterföljare Gula kartan i skala 1:20 000, upptar de flesta ortnamnen. Kartan redovisar inte namn på objekt som är för små för kartskalan, och i regel inte heller namn på kvarter, gator, vägar och andra allmänna platser, dvs. huvud- sakligen namn inom tätorter. Kartan saknar också sådana namn som är för stora för kartskalan, som namn på stora indelningsenheter och namn på mycket stora objekt. Vissa namn ligger också utanför kartans redovisnings- ambition, såsom vissa indelningar inom den militära och kyrkliga förvalt- ningen, andra distriktsindelningar och en del icke beslutade namn såsom Ölandsbron, Inlandsbanan etc.

De småskaligare allmänna kartorna upptar de flesta av de större objekten. Namn inom tätorter, dvs. huvuddelen av de av kommunerna beslutade nam- nen, återfinns i kommunala kartverk i den mån sådana utges. Kartutgivning är en frivillig uppgift för komenunema.

Namn på vissa indelningsenheter redovisas i den av Kammarkollegiet förda liggaren över Sveriges indelning. De indelningar som där åjourförs är län, kommun, församling, domsaga, fögderi samt polis-, åklagar- och krono- fogdedistrikt Statistiska centralbyrån utger Årsbok över Sveriges kommuner och Rikets indelningar. De har sedan år 1947 en namnnorrnerande uppgift.

Namnformema hos de namn på allmänna kartor Lantmäteriverket ansvarar för är granskade från språklig synpunkt innan de fastställs för kartproduk- tion. Någon uttalad författningsstyming av vad denna granskning skall avse finns inte sedan kungörelsen (1927z380) angående stavning av ortnamn i of- ficiella handlingar upphävdes år 1987. För den kommunala namngivningen har aldrig någon författningsstyming funnits.

Inte heller för sjökortens namnhantering finns någon författningsstyming, utöver det allmänna ansvar för sjökartverksamheten som tilldelats Sjöfarts- verket enligt förordning (1969z320) med instruktion för Sjöfartsverket.

Internationella krav

Inom FN pågår sedan år 1960-talet ett arbete som syftar till internationell standardisering av ortnamn. Sverige har deltagit i detta arbete sedan den för- sta konferensen om standardisering av geografiska namn 1967. Det betonas där att den internationella standardiseringen måste bygga på nationell stan- dardisering. De nationellt fastställda ortnamnen bör publiceras i ortnamnsför- teckningar, s.k. gazetteers. Sådana förteckningar bör bygga på namninnehål- let i något bestämt kartverk, och namnen skall alltså vara nationellt fastställda. Den svenska publikation som mest erinrar om en sådan gazetteer är Svensk ortförteckning (senaste upplagan år 1980) som upptar ca 130 000 namn. Den kan dock inte anses vara normerande då den inte helt följer de alhnänna kartornas namnformer.

Planerad verksamhet inom Lantmäteriverket

Den 1 januari 1996 började en ny organisation att gälla vid Lantmäteriverket. Det betydde också ändrade förhållanden och rutiner för ortnamnsverksamhe- ten. Från Lantmäteriverket har inhämtats att avsikten är att alla ändringar av ortnamn liksom alla nytillkommande namn inom Lantmäteriverkets besluts— område frarndeles skall beslutas formellt, med författningsstöd, antingen en- ligt förordningen (1995: 1418) med instruktion för det statliga lantmäteriet och den däri uttalade skyldigheten att fastställa ortnamn eller enligt fastighetsregis- terkungörelsen (1974: 1059).

Ortnamnsarbetet i samband med det kartografiska fältarbetet tänks i stort hanteras enligt följande rutiner. Från fältarbetet kommer textmanus och s.k. namnblanketter. Blanketterna som upptar nya namn och ändringsförslag, skickas till något av Språk- och folkminnesinstitutets ortnamnsarkiv för granskning och utlåtande. När blanketterna återkommit till Lantmäteriverket, fastställs namnen genom ett formellt beslut. Ortnamnsregistret kan sedan åjourföras med det nya eller ändrade namnet med angivande av beslutsdatum.

Vissa ortnamn som Lantmäteriverket beslutar om, undergår en mer omfat- tande handläggningsprocedur. Det gäller tätortsnamn där förutom aktuth ort- namnsarkiv även berörd kommun, länsstyrelse och lantmäterimyndighet hörs, samt traktnamnen (och därmed den dominerande delen av våra bebyg- gelsenamn), där yttrande även inhämtas från fastighetsägare och Riksantik- varieämbetet. I och med att alla namnbeslut som åligger Lantmäteriverket be- slutas formellt kan de också överklagas. Beslut fattade med stöd av verkets instruktion överklagas enligt 35 & verksförordningen (199511322) till rege- ringen, beslut enligt fastighetsregisterkungörelsen enligt 65 & samma kungö- relse hos allmän förvaltningsdomstol. Det liggeri Lantmäteriverkets intresse att det finns former för att ifrågasätta och ompröva namnbeslut.

Ansvarsfördelning I januari 1996 for namnsättning och namngranskning. Tabellen är uppställd efter besluts- och regleringsnivå: ] Regeringsbeslut 2 Myndighetsbeslut enligt särskild författning 3 Lantmäteriverkets beslut enligt instruktion 4 Myndighetsbeslut utan författningsreglering 5 Huvudmannens beslut utan reglering Regleringen avser i många fall inte uttryckligen befogenheten att bestämma namn, utan den får utläsas indirekt. När ansvaret för namnfrågan uttryckligen reglerats anges det med fet stil.

OAU Ortnamnsarkivet i Uppsala ingår numera i myndigheten Språk— och Folkminnesinstitutet (SOFI) RAÄ Riksantikvarieämbetet

Objekt Beslutande Reglering, anmärkning ] Län Regeringen Kungörelsen (1973:105) om länsbeteckningar. Länsnamnen är förtecknade 1 Stift Kyrkomötet/ 4 kap. 7 & kyrkolagen (1992z300). riksdagen Stiftsnarnnen är förtecknade 1 Domsagor, Regeringen 1 kap. 1 5 och 2 kap. 6 & domkretsar rättegångsbalken, 8 5 lagen

(1971:281) om allmän förvaltningsdomstol, 13 kap. 1 & vattenlagen, 1 5 lagen (1969:246) om domstolar i fastighetsmål, 21 kap. 1 5 sjölagen (1994:1009). Domsagomas namn finns angivna i förordningen (1982:996) om rikets indelning i domsagor

1 Kommuner, Regeringen 1 kap. ] & lagen (1979:411) om landstings- ändringar i Sveriges indelning i kommuner kommuner och landsting, omtryckt

(1988:198)

1 National- Regeringen Nationalparksförordningen parker (1987z938). Nationalparkerna är

förtecknade

2 Församlingar, Kammarkollegiet 10 kap. kyrkolagen (1992:300), pastorat, (i vissa fall förordning (1992:1109) om den kontrakt, regeringen resp. kyrkliga indelningen flerpastorats- Stiftsstyrelsen) samfälligheter efter yttrande fr. Ortnamnsarkivet i Uppsala 2 Kvarter Kommunen efter 19 & fastighetsregisterkungörelsen samråd med (1974:1059) lantmäterimynd. 2 Traktnamn i Lantmäteriverket 17 & fastighetsregisterkungörelsen fastighets- efter samråd med (197 4 : 1 059) registret fastighetsägare,

Ortnamnsarkiveti Uppsala och RAA

Objekt Beslutande Reglering, anmärkning 2 Jämvägs- Järnvägs- 5 5 förordningen (1990:1165) om stationer inspektionen vid säkerhet vid järnväg, tunnelbana Banverket och spårväg, 8 & förordning (1988:707) med instruktion för banverket 3 Tätorter Lantmäteriverket 45 punkt 5 förordningen (1995:1418) med instruktion för det statliga lantmäteriet 3 Naturnamn, Lantmäteriverket 45 punkt 5 förordningen övriga be- (1995:1418) med instruktion för det byggelsenamn statliga lantmäteriet 4 Fyrar Siofaftsverkem Förordning (1969:320) med samråd med Lant- instruktion för Sjöfartsverket, mäteriverket ”ansvara för sjökartverksamheten” 4 Vägskyltning Vägverket 4 Naturreservat Länsstyrelsen

4 Belägenhets- Kommunen adresser

5 Postorter Posten AB

5 Flygplatser Ägaren i samråd med Luftfartsverket 5 Vägar, gator, Kommunen allmänna platser inom detaljplan

5 Kommunala Kommunen inrättningar, skolor, barnstugor m.m.

5 Kommunal Kommunen administrativ indelning 5 Stationer, håll- Trafikföretaget platser m.m., ej järnväg

5 Vägar, gator Väghållaren

utom detaljplan

5 Trafikplatser, Väghållnings- rastplatser vid myndigheten allmän väg

Vägmärkesförordni ngen (1978: 1001, omtryckt 1988:1601) Naturvårdslagen (1964:822), naturvårdsförordningen (1976:484) Lagen (1995.1537) om lägenhetsregister, avser inte adressens

innehåll

I avtal med staten finns passus om "god ortnamnssed"

Saknas

Saknas

Saknas

Saknas

Saknas

Saknas

Saknas

5.2. Myndigheter och organ med ortnamnsverksamhet

Historiken ovan ger en tydlig bild av att ortnamnsfrågoma berör många aktö- rer och har stor betydelse inte bara i teknisk-funktionell mening utan även för allmänhetens hemkänsla. Namnfrågorna har stor betydelse för den historiska identifikationen, för hur vi mentalt uppfattar och strukturerar vår omvärld. De åtgärder som påverkar namnanvändningen engagerar därmed många parter, professionella, och lekmän, organisationer och myndigheter. Ett officiellt myndighetsansvar finns endast i få fall uttalat. I de flesta fall är namnfrågan inte primär, namnhanteringen blir en följd av åtgärder med andra mål.

5 . 2 . 1 Lantmäteriet lantmäteriverket

Lantmäteriet omorganiserades den 1 januari 1996, med målet att dels integrera den verksamhet som bedrivits av Centralnämnden för fastighetsdata och dels urskilja myndighetsfunktioner från andra funktioner.

Förordningen (1995:1418) med instruktion för det statliga lantmäteriet som samtidigt trädde i kraft anger verkets ansvar på ortnamnsområdet. Enligt 4 5 punkt 5 skall Lantmäteriverket ”verka för ett ändamålsenligt och vårdat ortnamnsskick samt fastställa ortnamn i den utsträckning inte någon annan myndighet har sådan befogenhet". Enligt 12 & skall ”Inom Lantmäteriver- ket...finnas ett råd för frågor om ortnamn med företrädare för ortnamnsvår- dande och namngivande intressenter”.

Den nya instruktionen, som är mindre detaljrik än den gamla, anger endast ett råd som obligatoriskt, Ortnamnsrådet. Den föreskriver dock inte vilka som skall vara representerade i rådet, vilket gör det möjligt att ändra dess samman- sättning utan att någon instruktionsändring behöver göras.

Lantmäteriverkets funktion som nationell ortnamnsmyndighet ligger i den nya organisationen hos GSD- och artnamnsenheten, där GSD står för Geo- grafiska Sverige-Data. Enheten återfinns inom avdelningen Landskaps- och fastighetsdata. Enheten ansvarar för uppgiften att fastställa ortnamn, för inne— hållet i ortnamnsregistret som upptar de nationellt fastställda namnformerna och för namninnehållet i de allmänna kartorna. Här finns också Ortnamnsrå- dets kansli och hit skall alla inkommande ärenden i ortnamnsfrågor kanalise- ras.

De allmänna kartorna produceras inom organisationsenheten Metria, som också ingår i Lantmäteriverket Denna produktion sker på beställning från av- delningen Landskaps- och fastighetsdata. Inom Metria hanteras därför också ortnamn i direkt sammanhang med kartproduktionen.

Den nya organisationen innebär för ortnamnsfrågomas del en koncentre- ring av myndighetsutövningen och beslutsfunktionen till ett organisatoriskt ställe, GSD- och ortnamnsenheten.

I rollen som ortnamnsmyndighet ankommer det på Lantmäteriverket att fastställa ortnamn, att samordna den statliga ortnamnsverksamheten och att lämna råd och rekommendationer inom ortnamnsområdet. Med stöd av fas- tighetsregisterkungörelsen (FRK, l974:lO59) fastställer Lantmäteriverket traktnamn i fastighetsregistret (17 &) efter att yttrande inhämtats från berörda fastighetsägare, Riksantikvarieämbetet och Ortnamnsarkivet i Uppsala (numera ingående i Språk- och folkminnesinstitutet). Andra bebyggelsenamn och alla natumamn till kartproduktionen fastställs med stöd av verkets in— struktion.

Samordningen av den statliga ortnamnsverksamheten sker till stor del inom ramen för Ortnamnsrådet och med hjälp av de kontakter som byggs upp genom rådets medlemsorganisationer. Rådgivningsverksamheten gäller delvis övrigt arbete inom verket i form av föreskrifter och råd angående ortnamn i samband med fastighetsbildning och fastighetsregistrering och i samband med den alhnänna kartläggningen. Informationsverksamheten riktar sig också mot den kommunala ortnamnsgivningen. Mer allmänt riktad information sker genom utgivning av skriftserien Ortnamn och namnvärd i vilken fyra skrifter hittills har utkommit.

Av betydelse för ortnamnsverksamheten är uppbyggnaden av verkets ort- namnsdatabaser. Den grundläggande databasen, det s.k. ortnamnsregistret, som för närvarande innehåller den topografiska kartans ortnamn, kommer från och med 1996 års fältarbete att utökas, och databasens roll och ställning att ytterligare diskuteras.

För ortnamnsverksamheten finns tre årsarbetskrafter budgeterade inom enheten GSD och ortnamn. Inom Redaktionsenheten finns två och en halv årsarbetskraft för förberedelser och uppföljning av namninsamlingen i sam- band med fältarbetet för kartorna och för förvaltning och utveckling av ort- namnsregistret. Dessutom görs textredigering av namnen på kartorna i an- slutning till övrig kartredigering inom enheten Kartor.

Den regionala organisationen

Lantmäteriverkets regionala organisationen består från den 1 januari 1996 av 24 lantmäterimyndigheter och 29 kommunala lantmäterimyndigheter vilkas huvuduppgift är att sköta fastighetsbildning inkluderande fastighetsregistre- ringen. Därmed har även de uppgifter som berör ortnamnsområdet.

Enligt 19 kap. 6 & fastighetsbildningslagen (l970z988) svarar lantmäteri- myndighetema för fastighetsregistret Enligt 19 & fastighetsregisterkungörel- sen (1974:1059) beslutar lantmäterimyndighetema i vissa frågor enligt den kungörelsen. Det innebär bl.a. att de beslutar om traktnamn vid löpande

registrering och om s.k. särskilt namn i fastighetsregistret. Om beslutet gäller ett nytt traktnamn eller avser namnets stavning och form beslutar Lantmäteriverket liksom om traktnamnsförändringar efter ändringar av kommunindelningen. Före registrering skall alla namn vara granskade av Ortnamnsarkivet i Uppsala (numera ingående i Språk- och folkminnesinstitutet), och registreringen sker enligt Lantmäteriverkets föreskrifter (LMVFS) och rekommendationer (Lantmäteriverkets meddelande 1979z4, Handbok FRM).

I vissa andra ortnamnsärenden, som namn på statistiska tätorter, är lant- mäterimyndighetema regionala remissinstanser till Lantmäteriverket.

Genom det system med direktregistrering av förrättningar som är under utveckling kommer ökade krav att ställas på förrättningslantmätamas kompe- tens i namnfrågor.

Lantmäteriverkets och lantrnäterimyndighets beslut enligt fastighetsregis- terkungörelsen kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

5 . 2 . 2 Ortnamnsrådet

Ortnamnsrådet är ett rådgivande samarbetsorgan med representanter för Lantmäteriverket, Riksantikvarieämbetet, Språk- och folkminnesinstitutet, universiteten, Svenska kommunförbundet, Svenska språknämnden, Posten AB, Vägverket, Sveriges hembygdsförbund och de svenska sameorganisa- tionema. Rådets uppgift är att stödja Lantmäteriverket i dess uppgift att främja ett ändamålsenligt och vårdat ortnamnsskick. Lantmäteriverkets samord- ningsuppgift inom ortnamnsområdet fullföljs i stor utsträckning genom Ort- namnsrådet.

Rådet tillkom år 1985. En av anledningarna till att rådet fick sin placering vid Lantmäteriverket var att verket inte var fackmyndighet i språkligt avseen- de utan bedömdes kunna sammanväga olika intressen på ett neutralt sätt. Rå- det har under senare år funnit fastare former för sitt arbete. Det saknar be- slutsbefogenheter men har utvecklat en modell för uttalanden i specifika frå- gor direkt till resp. myndighet. Detta har vunnit framgång bl.a. i fråga om Postens adresseringspolicy och Statistiska centralbyråns småortsprojekt.

Enligt Ortnamnsrådets sekretariat har man i dag funnit lämpliga arbetsruti- ner med direkta kontakter mellan de representerade myndigheternas och or- ganisationernas verksamheter. Genom detta samarbete är rådet ett forum för information och erfarenhetsutbyte om vad som är på gång inom både statlig och kommunal ortnamnsverksamhet

Projekt ”Ortnamnslinjen” är det första initiativet till aktiv informationsm- sats rådet har tagit. Syftet med projektet beskrivs i en skrivelse till landsantik- variema den 15 augusti 1995 på följande sätt:

”Målet för projektet är att pröva och utvärdera om det är möjligt att genom specialistsamverkan skapa och förmedla kunskapsunderlag och kunskaper för en regional och kommunal verksamhet med OMamn. Praktiskt görs det genom att genomföra och utvärdera ett försök i Gävleborgs län. Pro- jektet kan också vara av intresse för Kulturarvsutredningens arbete med frågan om ett lagskydd för ortnamnen.”

5.2.3. Kommunerna

Uttryckligen i författningar m.m. finns inte mycket utsagt om kommunernas roll och ansvar för namnfrågor, men i praktiken har de ett omfattande ansvar för namngivning och namnvård.

På grundval av den enkät utredningen genomfört kan följande sammanfat- tande beskrivning ges. Handläggning och expertfunktioner är mycket olika ordnade, delvis beroende på kommunernas storlek. I flera kommuner finns särskilda namnberedningar för att hantera namnfrågoma, men vanligast är att de bereds i någon teknisk förvaltning med ansvar för plan- eller mätnings- verksamhet. Beslutsordningen varierar också kraftigt. Tillgång till egen ex- pertis är ovanlig, även om det är tydligt att ett stort intresse och en lång erfa- renhet i åtskilliga fall präglar arbetet Externa experter anlitas i de flesta kom- muner högst sporadiskt eller inte alls. I de fall tätare kontakter med externa experter förekommer är det vanligen, i de fall då inte kommunala museer finns, fråga om lokal expertis, inom t.ex. hembygdsföreningar.

Enligt lagen (1995:1537) om lägenhetsregister kommer kommunerna att bli ansvariga för samtliga belägenhetsadresser och därmed sammanhängande ortnamn, vilket kommer att medföra utökad ortnamnsverksamhet i kommu- nerna, särskilt med avseende på landsbygden.

Enkät om kommunal namnverksamhet

Utredningen har under våren 1995 sänt ut en enkät till samtliga kommuner för att kartlägga dels organisation, resurser och kompetens i ortnamnsfrågor, dels vilka adresseringssystem som tillämpas på landsbygden. De frågor som avser kommunernas handläggning och expertis refereras nedan.

1 Var i kommunen fattas beslut om ortnamn? 247 kommuner har besvarat frågan. Åtskilliga har angivit fler beslutsorgan. Några kommuner har inte associerat sin verksamhet med namnsättning på gator m.m. med begreppet ortnamnsverksamhet och svarat att man aldrig i mannaminne sysslat med ortnamn. Fråga 2 har i dessa fall ofta besvarats med den förvaltning som handlägger namnärenden. Svårigheter att läsa ut skillnad mellan besluts- organ och handläggande organ förekommer också frekvent. Följande sammanställning har gjorts efter en viss rationalisering av svaren. Sam-

manslagning har gjorts i hierarkiordning. Nämns t.ex. kommunfullmäk- tige i ett svar står svaret under rubriken kommunfullrnäktige m.fl.

kommunfullmäktige 45 kommunfullmäktige m.fl. 19 kommunstyrelse 26 kommunstyrelse m.fl. 12 byggnadsnämnd, teknisk nämnd 104 byggnadsnämnd m.fl. 31 kulturnämnd, kultur- 0 fritidsnämnd etc. 30 kulturnämnd m.fl. 11 namnberedning etc. m.fl. 7 barn 0 utbildningsnämnd 1 kommundelsnämnder 1 antal svar 24 7

Vilken förvaltning handlägger namnfrågor? Totalt 252 svar har lämnats. Svaren präglas av den mycket stora variation som finns i kommunernas sätt att organisera verksamheten och benämna de olika organen. I många svar anges också fler organ. En renodling av svaren har varit nödvändig. Här skiljs på om handläggningen primärt sker inom en kulturförvaltning (eller motsvarande) eller en teknisk förvalming, efter det första namn som nämns i svaren.

byggnadsnämndskontor 72 byggnadsnämndskontor m.fl. 8 stadsarkitektkontor, stadsbyggnadskontor, miljökontor 27 stadsarkitektkontor, samhällsbyggnadskontor m.fl. 7 stadsingenjörskontor 32 stadsingenjörskontor m.fl. 17 tekniskt kontor 21 tekniskt kontor m.fl. 1 trafiksektion m.fl. 1 fastighetskontor l summa tekniska förvaltningar ] 8 7 kulturförvaltning 26 kulturförvaltning m.fl. 17 summa kulturförvaltning 43 övriga organ namnberedning etc. 11 kommunledningskontor 8 kommundelskontoren 1 servicenämnden 1 lantmäteriet 1 totalt antal svar 252

Namnberedning och liknande nämns i 18 svar. Samarbete mellan förvalt- ningarna kan utläsas av de fall m.fl. står i tabellen. Det kan dock också betyda att verksamheten är uppdelad utan samverkan så bilden ärinte en-

tydig, fråga om samarbete ställdes inte. Det stora antalet dubbelsvar från kommunerna (27 stycken) kan också tolkas som bristande samverkan.

3 Finns egen expertis i ortnamnsfrågor inom kammunensfärvaltning? Frå- gan avsåg således om man ansåg att man hade expertis inom kommunens egen förvaltning. 246 kommuner svarade varav 182 nej. 64 kommuner angav att de hade någon eller flera egna experter. Svaren innehåller både funktioner och personer. Många spridda titlar och personeri svaren gör frågan svårbearbetad.

namnberedning 12 kulturchef, kultursekreterare 12 kommunalt museum, kommunantikvarie etc. 9 stadsarkitekt, stadsingenjör, teknisk tjänsteman 19 annan eller flera 11 ”ja” 1 summa egen expertis 64

4 Hur vanligt är det att kommunen samarbetar med språklig expertis i ort- nanaufrågor? Med vilken eller vilka experter? 5 Samarbetar kommunen med kulturhistorisk expertis i ortnamnsfrågor? Med vilken eller vilka experter? På frekvens för samverkan fanns det för fråga 4 och 5 tre alternativ an- givna på frågelistan: Högst en gång per år, högst en gång per månad och oftare. Många har svarat aldrig, vid behov eller ej aktuellt. Dessa har räknats som blanksvar. Vilken expertis samverkan har skett med har föranlett mycket skiftande svar som i uppställningen nedan renodlats något. Ett urval mest frekventa eller intressanta experter redovisas nedan. Svaren kan inte summeras då fler experter kan förekomma i samma svar.

Anlitad egen Språklig Kulturhistorisk Frekvens högst en gång per år 140 109 högst en gång per månad 18 33 oftare 2 16 Antal svar 1 60 I 58 An given exgert

bibliotek 1 2 bybor, byålderman l 2 hembygdsförening 4 42 kommunalt museum, museichef 0 12 kommunantikvarie 0 4 Lantmäteriverket, lantmäteriet l 3 lokalhistoriker m.m. 5 7 länsantikvarie, länsstyrelse 2 7 länsmuseum 7 26 ortnamnsarkiv 34 14

posten

språklärare

Sv. språknämnden, språkinst, folkminnesarkiv 1 namnberedning kulturchef, etc. ”vid behov”

exv—down— Mam—HH

Kommunförbundet

Svenska kommunförbundet har som kommunernas intresseorganisation att företräda Sveriges kommuner. Iden rollen arbetar förbundet genom intresse- bevakning, service och rådgivning samt genom utveckling av kommunal verksamhet. Ortnamnsfrågor förekommer organisatoriskti plan- och miljö- sektionen och i kultur- och fritidssektionen. Kommunförbundet är represente- rat i Ortnamnsrådet.

Kommunförbundet begärde år 1976 i skrivelse till Bostadsdepartementet att ”kommunerna i byggnadslagstiftningen erhåller beslutskompetens avseen- de aktuell namn- och adressnummersättning”, se avsnitt 5.1.2. Under senare år har namnfrågoma diskuterats livligt och Kommunförbundet har haft an- ledning att aktualisera dem på olika sätt Som ett led i intressebevakningen har förbundet träffat ett normalavtal med Posten. Kommunerna uppmanas att teckna avtal med resp. regionkontor, för att klara ut ansvarsfördelning, sam- arbetsformer och ersätmingsfrågor vad gäller adressering och adressregister. I samband med att avtalet blev klart anordnades 18 länskonferenser som be- handlade detta ämne.

Kommunförbundet inforrnerar löpande kommunerna och förmedlar även information. År 1989 utgavs en rådgivningsskrift Ortnamn. Namngivning och namnskick i kommunerna. Kunskapsspridning till kommunerna — som endast undantagsvis rimligen kan ha egen expertis i ortnamnsfrågor är för förbundet en viktig uppgift. Projekt Ortnamnslinjen är ett försök att utveckla denna kunskapsspridning, med utnyttjande av bl.a. länsmuseema som regio- nala förmedlare.

5.2.4. Övriga myndigheter Banverket

Enligt förordningen (1990:1165) om säkerhet vid järnväg, tunnelbana och spårväg skall Banverket godkänna namn på stationer för järnvägstrafik. I 8 & förordningen (1988:707) med instruktion för Banverket tilläggs denna upp- gift direktören för Jämvägsinspektionen. Järnvägsinspektionen har utfärdat föreskrifter med kommentar till hur namngivning skall ske (Banverkets för-

fattningssamling BV-FS 1995:4 samt Jämvägsinspektionen, Regler om namn på trafikplats för järnväg, JH 8.9). Regelsystemet vad gäller namn på järn- vägsstationer har tillkommit av säkerhetsskäl och dessa är vägledande vid Jämvägsinspektionens beslut. Samråd sker regelmässigt med lokala intres- senter och även med expertorgan. Förteckning över jämvägsstationsnamn åjourhålls av Järnvägsinspektionen.

Kammarkollegiet

Kollegiet är enligt förordning (1994:634) med instruktion för Karnmarkolle- giet central förvaltningsmyndighet för Sveriges indelning. Kollegiet skall föra liggare över rikets indelning. Kollegiet beslutar om smärre ändringar i kom- munindelningen enligt lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting. Ändringar i församlingsindelning beslutas i nor- malfallet av Kammarkollegiet enligt kyrkolagen (l992z300). Beslutsord- ningen i fråga om namnändringar och nya namn på församlingar finns regle- rad i 10 kap. kyrkolagen (19921300). Samråd skall enligt 10 kap. 5 & ske med Ortnamnsarkivet i Uppsala.

Post— och telestyrelsen

Myndigheten utövar tillsyn över bl.a. postservice enligt postlagen (1993: 1684). Ingen uttrycklig författningsreglering angående ortnamn finns.

Riksantikvarieämbetet

Riksantikvarieämbetet har som central kulturminnesvårdsmyndighet på ort- namnsområdet till uppgift att bevaka ortnamnens bebyggelsehistoriska och sociala betydelse. Redan på 1600-talet ålades riksantikvarien uppgiften att uppteckna och förklara landets ortnamn. Riksantikvarien var en av initiativ- tagarna till 1902 års Ortnamnskommitté. Av hävd upptecknar ämbetet i sam- band med fomminnesinventeringar folkliga namn på kulturminnen och leve- rerar dessa till Lantmäteriverkets kartproduktion. Det reviderade beslutet om fastighetsregisterreforrnen år 1974 innebar att Riksantikvarieämbetet fick ett direkt ansvar för att de kulturhistoriska värdena i ortnamnen beaktades. Ort- namnen granskades speciellt med hänsyn till fomminnesregistrets kunskaps- innehåll, både i fråga om form och innebörd, med syftning på bebyggelse, markanvändning och gränser, Ämbetet kom därmed att aktivt medverka i den ortnamnsvård som växte fram på 1970-talet. Sedan reformen avslutats består ämbetets uppgifter i att yttra sig om förekommande namnärenden.

Ingen uttrycklig författningsreglering angående ortnamn finns. Riksantik- varieämbetet är företrätt i Ortnamnsrådet 229

Räddningsverket

Räddningsverket skall samordna samhällets verksamhet för räddningstjänst. Primärt ansvarig för räddningstjänsten är kommunerna. Räddningsverket har inga direkta intressen att bevaka på ortnamnsområdet. De orienteringssystem som utvecklas för räddningstjänsten är tekniska och icke beroende av adres- seringssystem. Däremot kan de kommunala räddningstjänstorganen delta i arbetet med och påverka t.ex. adresseringssystem.

Sametinget, övriga sameorganisationer

Sametinget, inrättat år 1993, är en myndighet vars 31 ledamöter väljs av dem som har samiskt språk i hemmet eller är ättlingar till personer med samiskt språk. Tinget skall enligt Sametingslagen (1992:1433) bl.a. leda det samiska språkarbetet. Tinget ärinte representerat i Ortnamnsrådet, utan samiska in- tressen företräds fortfarande enligt Lantmäteriverkets tidigare instruktion av en företrädare "gemensamt för de svenska sameorganisationema". Ormarnns- rådet har dock erbjudit Sametinget att nominera en ledamot.

Språk- och folkminnesinstitutet

Språk- och folkminnesinstitutet (SOFI) tillkom den 1 juli 1993 genom om- organisation av Dialekt- och ortnamnsarkiven samt svenskt visarkiv (DOVA). Dess uppgifter på ortnamnsområdet är enligt förordningen (19931654) med instruktion för Språk- och folkminnesinstitutet att samla in, bevara, veten- skapligt bearbeta och ge ut ortnamn, att avge yttranden i ärenden om faststäl- lande av ortnamn och att granska förslag till namn på allmänna kartor. Ort- namnsverksamheten bedrivs inom enheter i Uppsala, Lund, Göteborg och Umeå. Tillsammans består arkivens ortnamnssamlingar av ca tio miljoner ar- kivkort.

Institutet har således inga beslutsfunktioner inom ortnamnsområdet, men har samråds- och remissuppgifter, delvis författningsreglerade. I författningar anges fortfarande Ortnamnsarkivet i Uppsala som remissinstans, trots att detta är en del av den smulade myndigheten. SOFI (i första hand Ortnamns- arkivet i Uppsala) deltog aktivt i fastighetsregisterreformen.

En tjänst som narnnvårdskonsulent placerad vid SOFI:s centrala kansli har inrättats från och med 1996 i syfte att möjliggöra en större satsning på ort- namnsvården och utveckla institutets utåtriktade ortnamnsverksamhet. Myn- dighetsremisser handläggs av konsulenten, som i sin tur hör resp. ortnamns- arkiv.

Ett omfattande datoriseringsprojekt har inletts. Detta kommer att öka till- gängligheten till institutets stora samlingar och skapa förutsättningar för en betydligt mer effektiv inforrnationsspridning såväl till andra myndigheter och

kommuner som till hembygdsrörelsen och allmänheten. Institutet får därmed beredskap att utöka sitt ansvar för ortnamnsvården. Institutet är företrätt i Ortnamnsrådet.

Universiteten

Institutioner för nordiska språk med ortnamnsverksamhet finns vid universi- teten i Stockholm, Uppsala och Umeå. Endast i Uppsala finns en särskild professur i namnforskning. Universitetens ansvar är ett rent forskningsan- svar, givetvis förenat med ett kunskapsförmedlingsansvar.

Universiteten är representerade i Ortnamnsrådet, normalt genom uppsala- professuren i namnforskning.

Vägverket

Vägverkets ortnamnsverksamhet består i vägvisning och namngivning av tra- fikanläggningar. Ingen uttrycklig författningsreglering finns. Den praktiska namnhanteringen sker inom de regionala enheterna. Beslut om uppsättning av lokaliseringsmärken fattas av den myndighet som har hand om väg- eller ga- tuhållningen. Allmän geografisk vägvisning sker enligt vägvisningsplaner. för riksvägar (nr l—99) och primära länsvägar (nr 100—499) upprättade av Vägverkets huvudkontor. För övriga allmänna vägar gör resp. väg- och tra- frkregion (7 st) vägvisningsplaner. För kommunala vägar beslutar kommunen om vägvisning. Övrig vägvisning, vägvisning till inrättningar, sevärdheter och serviceanläggningar, liksom vägvisning till enskild väg sker på ansökan, vanligen av den som innehar anläggningen och på dennes bekostnad. Beslut fattas av resp. väg- och trafrkregion.

Vägvisning sker enligt vägmärkesförordningen (197811001). Vägverket meddelar enligt 83 5 förordningen ytterligare föreskrifter vilket sker i Väg- verkets författningssamlingar (VVFS) och tillämpningsdokument såsom Re- gler om Vägmärken och Trafik, Handbok i trafikinforrnation m.m. utgiven år 1989. Namnfrågan är endast kortfattat behandlad. En knäsatt princip är att stavning skall ske enligt Lantmäteriverkets kartor. Om tvistigheter uppstår om hur skyltning skall ske, hur vägvisning skall gå till eller hur namn skall stavas överklagas Väg- och trafikregionens beslut hos länsstyrelsen som första överprövningsinstans. Dess beslut kan överklagas hos Vägverket (89 5 för- ordningen).

En försöksverksamhet med särskild turistvägvisning med brun-vita skyltar pågår vid Höga kusten i Ångermanland, Vättemleden i Östergötland och Ivö- sjön i Skåne.

Frågan om skyltning med samiska ortnamn i samiska språkområden har länge diskuterats. Från trafiksäkerhetssynpunkt har framförts att skyltning

med fler ortnamn kan vara förvirrande, och att namn på karta och skylt skall överensstämma. I princip gäller den regeln att där kartan (gröna kartan) är utgiven med samiska namn skall även vägskyltama visa dessa namn, till- sammans med de svenska. Redovisningen av samiska namn inom lulesamiskt område har senarelagts och detta innebär också att skyltarbetet fördröjs.

För närvarande pågår namnsättning av trafikplatser och utmärkning av dessa sker med ortnamnsmärken. Namnen väljs med hjälp av Lantrnäteriver- kets kartor och ofta med hjälp av ortsbefolkningen. I tveksamma fall kontak- tas Lantmäteriverket. Samma sak gäller de större rastplatserna längs vägarna. Det förekommer också att broar narnnsätts och skyltas med ortnamnsmärken.

Vägverket är företrätt iOrtnamnsrådet.

Länsstyrelsema

Länsstyrelserna är remissinstans och i vissa fall beslutsmyndighet i statliga indelningsfrågor, men har numera, sedan lantrnäteriorganisationen upphört att vara företrädd inom länsstyrelsen, inga uttryckliga uppgifter på ortnamnsom- rådet. Inom ramen för ansvaret att ta till vara länets intressen och företräda staten finns även ett ortnamnsansvar, kanske främst inom expertområdet kulturmiljövård. Detta har sällan aktualiserats då ortnamnsfrågoma främst har skötts lokalt och på riksnivå.

5.2. 5 övriga Hembygdsrörelsen

Sedan år 1916 har hembygdsrörelsen haft ett riksorgan i Samfundet för Hembygdsvård, vilket vid 75-årsjubiléet år 1991 antog namnet Sveriges Hembygdsförbund. De lokala hembygdsföreningama hari växande antal an- slutit sig till förbundet. Samfundet för hembygdsvård hade till sin början tyngdpunkten i sin verksamhet förlagd till byggnadsvårds- och land- skapsvårdsområdet. Ortnamnsfrågoma har ändå följt hembygdsrörelsen ge- nom hela dess verksamhetstid. Frågan om namnbevarande och ortnamnens betydelse för identiteten på landsbygden fick en stark aktualitet med 1968 års fastighetsregisterreform och har sedan dess varit en central fråga för hem- bygdsrörelsen.

Inom Sveriges hembygdsförbund finns en särskild ortnamnskommitté. Hembygdsförbundet är företrätt i Ortnamnsrådet.

Länsförbund finns i samtliga län. Lokala hembygdsföreningar finns praktiskt taget rikstäckande, de allra flesta anslutna till sitt länsförbund. De flesta föreningar verkar på sockennivå, men även by- och stadsdelsföreningar finns. I namnfrågor spelar de lokala

föreningarna och deras engagerade företrädare stor roll som lokala samråds- och remissorgan och som opinionsbildare. I många kommuner har fasta sam- rådsorgan med företrädare för hembygdsrörelsen bildats i form av namnbe- redningar etc.

länsmuseema

Länsmuseerna är stiftelser med kommuner, landsting och hembygdsförbund som huvudmän. De har statsbidrag för bl.a. kulturminnesvårdande uppgifter. På ormamnsområdet har deras aktivitet normalt varit låg. Professionell kom- petens har i huvudsak saknats. Ortnamnsfrågoma har i stället skötts lokalt el- ler på riksnivå. Det växande intresset för ortnamnsfrågor och särskilt deras förhållande till kulturmiljöfrågor i övrigt tillsammans med den ökade decen- traliseringen av uppgifter gör att länsmuseema nu har ett intresse att delta iett samarbete i ortnamnsfrågor. En roll som kunskapsförmedlare i ett nätverk med kulturkunskapsförmedlig har diskuterats.

Posten AB

Postverket ombildades till aktiebolag den 1 mars 1994, och står under den då nyinrättade Post- och telestyrelsens tillsyn enligt en ny postlag (1993:1684, prop. 1993/94:38, bet. 1993/94zTU11) och postförordning (1993:1709). I propositionen diskuterades inte ansvaret för adresseringen utom i fråga om postnummer, för vilka Posten AB tillsvidare behåller ansvaret, trots att detta från bl.a. konkurrenssynpunkt har ansetts diskutabelt.

Genom förordningen (l985:692) om ändring i förordning med instruktion för Postverket infördes samrådsplikt med berörd kommun innan namn på postkontor fastställdes eller ändrades. Tidigare hade samrådsplikten i stället gällt Ortnamnsarkivet i Uppsala. Något formellt samrådslcav angående post- kontorsnarnn och därmed namnen på postorter torde inte gälla för Posten AB. Däremot finns i särskilt avtal mellan Posten AB och staten följande passus: ”Posten förbinder sig att utöva sin verksamhet på ett sätt som främjar god ortnamnssed".

Posten är organiserad i 13 postdistrikt med viss självständighet. Genom ett avtal med Kommunförbundet den 17 maj 1994 har principer för ansvarsfördelningen i adresseringssystemet och de ekonomiska villkoren fastslagits. Avtal avses sedan träffas mellan Posten AB:s distriktsorganisation och resp. kommun.

Posten AB är företrätt i Ortnamnsrådet.

Svenska kyrkan

Kyrkolagen (l992z300) behandlar i 4 kap. kyrkliga indelningsenheter varvid stiften förtecknas (7 5). I 10 kap. behandlas namn på kyrkliga enheter. Se vi— dare avsnitt 5.1.5 om församlingsindelning m.m.

Svenska språknämnden

Nämnden bildades ursprungligen år 1944 som ett rådgivningsorgan i språk- frågor. Den är sedan år 1974 ett fristående organ med 25 medlemsorganisa- tioner, bl.a. myndigheter, och har statsbidrag för att utöva sin verksamhet. Nämnden är således rent rådgivande i språkliga och ortografiska frågor. Dess uttalanden får genom dess professionalism och breda representation stor ge- nomslagskraft. I samarbete med Lantmäteriverket har nämnden givit ut en handbok, Svenska ortnamn, uttal och stavning. Nämnden är företrädd i Ortnamnsrådet.

5.3. Nordisk utblick

Källa för det följande kortfattade referatet av nordiska förhållanden är utöver lagtext symposierapporten Ortnamn värda att vårda från en konferens i maj 1993 där nordiska förhållanden berördes i ett antal föredrag.

Danmark

Sedan år 1910 har i Danmark funnits en ortnamnskommitté, Stednavnudval- get, med uppgift att.ge ut ortnamnsförteckningar. Från år 1978 blev kommit- tén knuten till Kulturministeriet som ett rådgivande organ. Stednavnudvalget har tio ledamöter med en representation ungefärligen motsvarande det svenska Ortnamnsrådet. Beslut om nya namn eller begäran om omprövning av namn bereds av Stednavnudvalget varefter formellt beslut fattas av Kul— turministeriet. Det register som bildas av de godkända namnformerna är till- gängligt på ADB-medium. De beslutade namnformerna är därmed styrande för statlig verksamhet men formellt sett inte för kommunal. Någon lagregle- ring är inte aktuell, även om det förekommer missnöje med det nuvarande systemet där samordningen anses vara bristfällig. Information och ett mer ak- tivt arbete med hjälp av Stednavnudvalget hämmas av resursbrist.

Finland

Finland saknar ortnamnslag och särskilt samarbetsorgan i ortnamnsfrågor. Det officiella stadfästandet av ormarnn följer ett fastställt förfaringssätt. Namn beslutas av det organ eller den myndighet som har ansvar för det objekt som bär namnet. Någon skyldighet att följa en viss procedur finns inte, men enligt ett riksdagsbeslut från 1950-talet skall sakkunnigorgan höras innan ärende om ortnamn avgörs, och detta fungerar, rutinmässigt vad gäller de allmänna kartverken, som därmed blir standardiserande. Orter kan ha officiella namn fastställda på två och även tre språk. Detta skall ske i de officiellt tvåspråkiga kommunerna, men har skett för vissa namn även i enspråkiga områden, då namnet skall användas på samma språk som i kontexten, således svensk namnform i en skrivelse på svenska.

Norge

Lov om stadnamn från år 1990 har som huvudprincip att skrivsättet för ett ortnamn skall utgå från det nedärvda lokala uttalet, återgivet efter norska, samiska resp. finska rättskrivningsprinciper, om inte särskilda skäl finns för något annat. Samiska och finska ortnamn som används på orten skall använ- das på skyltar, kartor m.m. tillsammans med eventuellt norskt namn. Det of- ficiella beslutade skrivsättet för ett namn skall registreras i ett centralt ort- namnsregister hos Statens kartverk. De registrerade namnformerna skall se- dan användas av alla offentliga organ och av andra i verksamheter som staten stödjer. Den myndighet som i sin verksamhet närmast har ansvar för ett namn skall fastställa det Om ingen ansvarig myndighet finns beslutar Statens kart- verk. Samrådsplikt gäller i förhållande till kommunerna och för gårdsnamn till ägaren.

Kommunen har i lagen uttalad namngivningsrätt för kommunala anlägg- ningar, gator, vägar, torg, stadsdelar m.m. Gårdsnamn beslutas av ägaren men inte om de sammanfaller med nedärvda ortnamn i vilket fall de skall be- slutas och registreras som andra ortnamn.

Beslut om skrivsätt för ett ortnamn, fattade av myndigheter eller kommu- ner kan överklagas hos en särskild av Konungen utsedd klagonämnd. Rege- ringen utser ortnamnskonsulenter, även för samiska språket.

För fem kommuner i Finnmarken gäller särskilda språkregler sedan år 1992, med syfte att det samiska språket skall ha en starkare officiell ställning. Sedan år 1992 har också tvåspråkiga vägskyltar börjat sättas upp inom detta område.

5.4. Överväganden

Ortnamnen har en stor kulturhistorisk betydelse då de berättar mycket om vårt lands bebyggelsehistoria och om gångna tiders samhällsskick och odling, tro, bruk och sedvänjor. Som de levande fornminnen de är omfattas ortnamnen av ett stort intresse inte bara av expertis utan av alla människor. De är starkt för- knippade med identitet och hemkänsla.

Ortnamnen utgör samtidigt ett oöverträffat orienteringssystem, som fått sin rationalitet just genom att det vuxit fram under lång tid med utgångspunkt i folkets behov. Åtgärder som bryter upp detta system, eller som uppfattas som ett underkännande av det levande namnbruket, väcker protester. Det finns anledning att behandla ortnamnen med stor varsamhet och respekt inte bara för att de utgör ett kulturarv som skapats genom århundraden utan för att de är redskap för geografisk orientering som svårligen kan ersättas.

Behovet av skydd för ortnamn är givetvis knutet till namnbruket som så- dant. Användandet av felaktiga eller onödigtvis ändrade former kan urholka namnens kulturhistoriska innehåll och samtidigt äventyra ortnamnens grund- läggande funktion för orientering. Detta hot är knappast påtagligt, men bör inte heller lämnas utan beaktande, särskilt inte med hänsyn till den allt inten- sivare datoranvändningen där entydighet är ett grundkrav. Det som framförts som det största hotet är att olika administrativa åtgärder eller kommersiella in- tressen kan medföra att ännu levande ortnamn glöms bort, därför att skälen för att fortsätta att använda dem ”rationaliseras” bort.

De fortsatta övervägandena inriktas därför både på frågan om bruket av ortnamnen som sådana och på de ortnamnspåverkande processerna

Frågan om regler för ortnamnen kan också diskuteras från två andra aspekter. Den ena är behovet av materiella regler för namngivning eller för ändring av namn, dvs. regler som söker precisera innehållet i begreppet god ortnamnssed. Den andra är behovet av regler för beredningsprocessen i ort- namnsfrågor, dvs. regler som syftar till att garantera att olika intressen och särskilt de ortnamnsvårdande kommer till tals inför beslutsfattandet.

5.4.1. En indelning av ortnamnen efter skyddsbehov och skyddsmöjligheter

All användning av ortnamn kan inte omfattas av skyddsregler. De kul- turhistoriskt viktigaste namnen är de som finns på de allmänna kartorna eller som representerar landets administrativa indelning. Andra ortnamn som framstår som officiella kan också behöva skyddsregler. Namn som godkänts för de alhnänna kartorna är utgångspunkten för vad som är god ortnamnssed.

Vad som i dagligt tal uppfattas som ortnamn är väl främst namnen på byggnader, anläggningar och naturföreteelser. Ortnamnen kan emellertid också beteckna en administrativ indelning, ett län, en kommun, en församling eller i fastighetsregistersammanhang: en trakt eller ett kvarter.

I vissa fall kan man tala om att namn beslutas. Beslutet avser då såväl namnets form som dess syftning. Beslut i enklaste form är att huvudmannen för en anläggning själv beslutar vad anläggningen skall heta, helt utan regle- rade beslutsforrner. Gränsen för när ett sådant namn beslutas eller uppkom— mer på annat sätt är flytande och saknar betydelse om det inte gäller att för- hindra att alltför provisoriska och tillfälliga eller på annat sätt olämpliga namn etableras och sedan måste införlivas i det gemensamma namnförrådet.

För de administrativa indelningama finns alltid en beslutsordning. Även om ortnamnen alltid pekar ut fysiska företeelser, är de till sin art im- materiella. De kan alltså inte skyddas på samma sätt som fornlämningar, kul- turhistoriskt värdefulla byggnader, kyrkliga kulturminnen eller flyttbara kul- turföremål. Teoretiskt kan man skydda ortnamnens materialiserade form, dvs. när de föreligger i skrift, på ett papper, i en hårddisk, på en skylt eller en karta. Uttrycksmedel av detta slag är emellertid skyddade från helt andra ut- gångspunkter: tryck- och yttrandefrihetens. Det muntliga bruket av ortnamn torde över huvud taget inte vara åtkomligt för skyddsregler i författnings- form, vilket givetvis inte hindrar att vem som helst ändå kan ha synpunkter på det.

Ortnamnen är en del av språket. För det svenska språket finns tämligen bestämda regler, men de har inte heller författningsform. Språkets regler re- spekteras efter vars och ens förmåga och håller sig i stort sett oförändrade av det ändamålsenliga i att språkbrukare i regel också vill bli förstådda av så många som möjligt. På samma sätt är det med ortnamnen: det är från funktio- nell synpunkt meningslöst att använda ortnamn som inte är accepterade eller att använda felaktiga former. Intresset av att bevara en dialektal eller återin- föra en föråldrad ortnamnsform kan givetvis någon gång tala för motsatsen.

I regel är ortnamnen avsedda att varaktigt lokalisera en plats, men de kan också framstå som redan från början mer eller mindre tillfälliga: Kurres korvkiosk, Domusparkeringen, Standard hotell, Blå huset, Lundgrens dike.

Bebyggelse- och natumamnen i allmänhet, namnen på kartan

Det är här fråga om namn som ofta är mycket gamla. Natumamn av hög ålder som Vättern kan i brist på källmaterial knappast tolkas säkert, även om man kan hävda hypotesen att namnet har med det urnordiska eller indoeuropeiska ordet för vatten att göra. Bebyggelsenamn kan ofta beläggas med hjälp av historiska källor och tolkas tämligen säkert. Gemensamt för namn av det slag som här åsyftas är att namnen uppkommit spontant; de har inte beslutats eller

fastställts av någon myndighet eller bestämd person. Även om det skulle gå att utpeka vem som var först med att använda ett namn kan namnet inte defi- nitionsmässigt uppfattas som ortnamn förrän det accepterats av flera, en namnbrukarkrets. Det kan alltså inte heller hävdas någon upphovsrätt till dem.

Att ortnamn kan ingå i varumärken och firmabeteckningar och i denna egenskap vara skyddade mot utnyttjande i kommersiella sammanhang är en sak för sig. Det finns också ett skydd mot obehörig användning av statsva- pen, registrerade kommunala vapen och beteckningar som hänsny på eller kan förväxlas med dessa.

Det är vanligt att ortnamn genomgår s.k. denotationsförändringar. Deras syftning ändrar karaktär från t.ex. ett torp till en stadsdel och de kan få flera samtidiga denotationer, t.ex. det gamla ägonamnet Gärdet ( Ladugårdsgärde ) i Stockholm som numera betecknar en stadsdel, en tunnelbanestation och ett friluftsområde.

Så länge bebyggelse- och natumamnen syftar på någon företeelse som finns kvar, lever således namnet vidare, om det inte medvetet ändras. För narnnfloran på lägre hierarkisk nivå gäller inte sällan att när företeelsen för- svinner upphör normalt också namnet att användas. Byter varuhuset där par- keringen finns namn, rivs hotellet eller läggs diket igen finns det knappast behov av att föra namnet vidare. Det hindrar givetvis inte att namnet kan och bör bevaras i urkunder och namnhistoriskt källmaterial.

Det viktigaste mediet för förmedling av de samtida ortnamnen är kartorna. Något kartrnonopol finns inte längre, utan vem som helst kan i och för sig ge ut kartor med felaktiga eller felstavade ortnamn, om något intresse för en så- dan verksamhet skulle uppstå. Vederbörande torde skyddas av tryckfriheten.

Lantmäteriverket har emellertid riksdagens och regeringens uppdrag att framställa och tillhandahålla allmänna kartor. När den traditionella kartpro- duktionen ersätts av digitalt lagrade data är den databas som innehåller ort- namnen av den största betydelse för atti alla meningar korrekta ortnamn skall kunna traderas till de medier som kartan kan läsas på, antingen detär tryckta kartor eller CD-ROM-spelare. Den ortnamnsbas som byggs upp av Lantrnä- teriverket med syftet att på sikt innehålla de allmänna kartornas en miljon namn är sålunda fundamental för ortnamnsbruket.

Det sätt på vilket ortnamnen granskas och de beslut som fattas om vilken eller vilka former som skall lagras i basen är avgörande för tillförlitligheten. Hur stor denna betydelse än är, kan det dock knappast anses att beslut av detta slag är myndighetsutövning. Ingen betungas eller gynnas i förvaltnings- rättslig mening av att myndigheten Lantmäteriverket till äventyrs lagrar ett in- korrekt ortnamn. Snarare är kartverksamheten ett uttryck för vad som i för- valtningsrättsligt språkbruk benämns faktiskt handlande. Kvalitetsaspektema på ortnamnsbasen säkerställs på annat sätt än genom ansökningar från fastig- hetsägare eller allmänheten, yttranden från motparter, prövning av myndighe-

tens chef eller på delegation från denne, eller genom överprövning av rege- ringen eller en domstol. Kvaliteten åstadkoms i stället genom kunniga med- arbetare, samråd med utomstående experter och kompletterande undersök- ningar i fält eller i arkiven.

Det finns dock anledning att kvalitetsdeklarera uppgifterna i databasen, och de officiella produkter som bygger på den. Detta kan ske enligt de aspekter på kvalitetsangivelse som anförts i projektet ”Standardisering Landskapsinfor- mation”.

Utredningen finner av detta skäl att det knappast är lämpligt att söka ut- forma ett regelverk speciellt för kartverksamheten. Detta hindrar inte att ort- namn, även sedan de godkänts för införande i databasen, bör kunna vara fö- remål för synpunkter och ändringsförslag. Några särskilda procedurregler för denna dialog behövs dock knappast. Visserligen finns det formella möjlighe- ter att överklaga införandet av namn i ortnamnsregistret, men av anförda skäl lämpar sig frågor av denna art mindre väl för överprövning i administrativ eller judiciell ordning.

Långt ifrån alla ortnamn förekommer på de allmänna kartorna eller kan läggas in i ortnamnsdatabasen. Det gäller särskilt i tätorterna. De kommunala kartorna avhjälper den brist som kan finnas i detta avseende, men den kom- munala kartverksamheten är inte ålagd av statsmakterna och det förefaller orealistiskt att utfärda regler med sikte endast på ortnarnnsförrådet i de kom- munala kartorna.

Administrativa nanm, indelningsnamnen

Karakteristiskt för dessa namn är som ovan påpekats att de och det område de avser en gång har fastställts av en myndighet (i vissa fall av regeringen eller riksdagen) och att ändringar av dem sålunda också måste fastställas. Indel- ningen har nämligen rättsverkan och är styrande såväl för de enskilda som för myndigheterna, t.ex. i fråga om beskattning, folkbokföring, fastighetsbild- ning, administrativa och judiciella kompetensområden. (Som en speciell form av indelning kan räknas Jämvägsinspektionens fastställande av namn på järn- vägsstationer av säkerhetsskäl enligt förordningen (1988:707) med in- struktion för banverket.)

Indelningar och benämningar på sådana enheter får lätt återverkningar på namnskicket som går långt utanför den ursprungliga användarens område och måste därför behandlas med största försiktighet. Grundregeln är att den som har författningsenligt ansvar för indelningen också ansvarar för benämningen av indelningsenheterna

På grund av indelningsnamnens särskilda betydelse är det viktigt att de an- vänds i korrekta, dvs. fastställda former. Om det i en dom eller ett beslut av en myndighet förekommer en felaktig namnform, bör domen eller beslutet rättas enligt de regler som finns om rättelse i rättegångsbalken, förvaltnings- 239

processlagen eller förvaltningslagen. Det är givetvis inte acceptabelt att i ett beslut beteckna t.ex. en registerfastighet på ett felaktigt sätt. I andra fall kan det vara mindre väsentligt hur indelningsnamnet används, men det får ändå anses vara en underliggande princip åtminstone i all offentlig verksamhet att de fastställda och därmed korrekta formema används.

Med sikte på att lämpliga indelningsnamn blir fastställda finns det i vissa författningar regler om att andra instanser än den beslutande skall höras i ärendet. Ortnamnsarkivet i Uppsala (SOFI) skall sålunda höras i kyrkliga in- delningsfrågor och inför fastställandet av trakmamn. I fråga om kvartersnamn skall kommunen samråda med vederbörande lantmäterimyndighet. Någon skyldighet för regeringen eller riksdagen att samråda med ortnamnsexpertis i indelningsfrågor finns visserligen inte men expertrnyndighetema brukar ändå tillfrågas.

Utredningen finner inte skäl att föreslå några nya regler beträffande ord- ningen för fastställande av indelningsnamn. En annan sak är att de organ som fastställer sådana namn ändå förväntas iaktta god ortnamnssed i materiellt av- seende. Till diskussionen om materiella ortnamnsregler och deras betydelse återkommer utredningen senare.

Andra "oficiel namn

I denna kategori ryms namn på företeelser som något offentligt organ, t.ex. en kommun eller en statlig myndighet låtit bygga eller anlägga, och som det finns ett behov av att benämna. Namnen har ingen speciell rättslig betydelse, men framstår med tanke på det offentliga huvudmannaskapet ofta som offi- ciellt fastställda. Det rör sig här om namn på kyrkobyggnader, skolor, sjuk- hus, teatrar, museer, utställningslokaler, daghem, gator, vägar och torg, idrottsplatser, broar, och liknande anläggningar. Dessa namn fastställs inte i någon författningsreglerad ordning. Det är inte ens angivet vem som får fatta namnbesluten eller ändra givna namn. Principen torde vara att namnen har satts av den som är huvudman för den anläggning som namnet betecknar. Detta hindrar inte att många namn tillkommer i den ordning som huvudman- nen själv kan ha beslutat om för verksamheten i fråga. I Stockholms stad finns sålunda ett reglemente för beredningen av namn på gator och torg. Där anges också hur namnbesluten fattas.

Åtskillig kritik har riktats från ortnamnsexpertisen mot hanteringen av dessa officiella namn, med avseende på både ändring av givna namn och nybildning. Bristerna kan bestå i att hävdvunna namnformer inte bevaras eller att språkets regler inte följs. Som exempel kan anföras att en skola som haft ett visst namn tidigare får ett nytt namn efter en renovering. Ett kvartersnamn stavas efter lokal sedvänja Hyasinten i stället för det vedertagna skrivsättet. Utländska namnformer tas upp och blir svåranvända i olika böjningsformer: Vretens köpcenter eller köpcentra i stället för Vretens köpcentrum.

Ibland bryter sig kravet på respekten för hävden mot språkriktighetskra- ven. I fallen Arboga, där den språkligt riktiga formen på efterledet är -båga, med betydelsen åkrök, och Västerås, där efterleden egentligen är -os, åmyn- ning, råder väl i dag ingen tvekan om att hävden är viktigast, men andra fall kan vara mindre självklara. Detta torde vara en komplicerande faktor när det gäller att närmare definiera vad som är god ormamnssed.

Kritiken har också en mer formell inriktning. Det hävdas sålunda att de kommunala beslutsfattarna ibland saknar kompetens i namnfrågor och att de mer eller mindre medvetet avstår från att anlita den expertis som finns t.ex. vid ortnamnsarkiven eller bland språkforskama. Det år därefter föga förvå- nande att ohistoriska eller språkligt inkorrekta ortnamn används.

I den mån brister av denna art kan anses allvarliga för namnskatten finns det två former av reglering som är tänkbara. Den minst ingripande torde vara att föreskriva om en berednings— och beslutsordning så att inga beslut om ””officiella" namn tillkommer utan att expertisen blivit tillfrågad eller andra be- rörda organ och personer har fått tillfälle att lämna synpunkter. En sådan re- glering torde närmast rikta sig till kommunerna, men inte endast till dessa. Den fordrar till att börja med att namngivningsbefogenheten tilldelas en kom- mun eller ett landsting jfr lagförslaget i (SOU1982z45) Ortnamns värde och vård — eller någon annan offentlig instans, t.ex. Vägverket vad gäller vägar och broar.

Om en kommun eller ett landsting får uppgiften att sätta namnen torde be- redningsordningen i kommunallagen vara den som skall iakttas och det finns också vissa möjligheter till överprövning. För andra namnsättare torde det vara nödvändigt att komplettera det regelsystem som styr namnsättarens be- slutssystem. Sålunda kan regeringen i instruktionerna för statliga myndighe- ter utfärda föreskrifter om en berednings- och beslutsordning för namnsätt— ning. En sådan föreskrift finns redan för Banverket i fråga om namnen på järnvägsstationer och den innehåller en skyldighet för verket (Jämvägsinspektionen) att samråda med kommunen, järnvägens innehavare och trafrkutövare. Denna föreskrift motiveras dock av säkerhetsskäl och inte av hänsynen till namnvården som sådan.

På motsvarande sätt kan man föreställa sig regler som uttryckligen ålägger Vägverket att höra kommuner och andra berörda inför namngivning av en ny bro eller som ger kommunen ett inflytande över åtminstone mer principiella frågor om vägutmärkning. Svårigheterna i fråga om regler för beredning och besluti frågor om officiella namn ligger dels i att verksamheten inte får över- byråkratiseras, dels i att avgränsa den krets personer eller organ som skall ha rätt att delta (i den mån detta inte redan reglerats i kommunallagen).

Mot bakgrund av de avsevärda svårigheter som skulle inställa sig med en för olika offentliga verksamheter gällande reglering av rätten att sätta den här aktuella typen av ””officiella" namn finner utredningen att det skulle vara min- dre förenligt med de anspråk som ställs i direktiven på att regleringen skall

vara enkel och obyråkratisk. Vad som här dock kan vara av värde är en gene- rell regel som ålägger den namngivande myndigheten eller det offentliga or- ganet att ta hänsyn till ortnamnens egenskap av immateriella kulturminnen.

En sådan hänsynsregel kan sedan utgöra grund för atti allmänna råd och eventuellt föreskrifter för statlig och kommunal verksamhet utveckla hur hän- syn skall tas.

Övriga anläggningsnamn

Vid sidan av de ”officiella” namnen förekommer namn på byggnader, områ- den och anläggningar som inte har någon offentlig huvudman, men där nam- net är avsett att användas som ortnamn och får stort genomslag som sådant. Det kan här gälla idrottsplatser, mindre flygplatser, hotell, restauranger, köp- centra, frikyrkor, biografer, parkeringsplatser, namn på enskilda vägar, fa- briker, kvarnar, sågverk.

Namn av detta slag förekommer ofta på kartorna, särskilt de kommunala och får härigenom stort genomslag både till form och syftning. Den använda formen kan ytterligare framstå som ”fastställd” eller ”godkänd" genom att den förekommer på vägmärken och skyltar.

Ofta lanseras namnet i de här avsedda fallen som en del av ett företags marknadsföring. Här uppstår gärna former av vanliga namn som är avsedda att väcka uppmärksamhet eller särskilda associationer, t.ex. genom ålder- domlig stavning: Hvellinge Gestgifveri, eller genom utländska inslag, ofta anglo-amerikanismer. Lanseringen kan också ta sig visuellt starka former med bjärta färger på stora skyltar. Härigenom kan lanseringen framstå som i dubbel mening aggressiv mot de kulturhistoriska värdena.

Ifråga om ortnamn av detta slag finns inga garantier mot att namnen kan vara felaktiga både till form och syftning. Även om namnval och namn- ändring i fråga om anläggningar av det här avsedda slaget kan föranleda stort intresse och väcka starka känslor hos de berörda, är det svårt att se någon realistisk möjlighet att inordna namnområdet under offentliga regler. Ofta torde också namn och namnändringar av denna art vara modebetonade och tas ur bruk när modet ändrat inriktning.

Slutsats

Utredningen kan inte finna något hållbart skäl för att införa generella regler med syfte att hindra att ortnamn används i olämpliga eller ens uppenbart fel- aktiga former, vare sig i skrift eller tal.

Redan existerande regler för ”fastställande” eller godkännande” av ort— namn avser endast namn av administrativ indelningskaraktär. Frågor om ad- ministrativ indelning prövas i regel av politiskt ansvariga organ: riksdagen,

regeringen, kommunfullmäktige eller en kommunal nämnd. För sådana organ finns redan en berednings— och beslutsordning, som inte gärna kan komplet— teras med särregler för behandlingen av ortnamnsaspektema på indelnings- frågorna.

Vissa indelningsfrågor prövas av statliga myndigheter: Lantmäteriverket i fråga om traktnamn, Kammarkollegiet i fråga om församlingsnamnen. Ut- redningen finner det inte i dessa fall vara behövligt att föreslå några detaljera- de procedurregler vid sidan av de regler som redan finns. De gällande regler— na och tillämpningen av dem ger de ortnamnsvårdande organen ett inflytande genom samråd.

Kartverksamheten är fundamental för ormamnsvården. De namn som finns på allmänna kartor producerade av Lantmäteriverket har granskats av ortnamnsexpertis och får därmed en normerande roll. De bildar eller skall i en framtid tillsammans bilda ett ortnamnsregister ur vilket officiellt godkända namnformer kan hämtas för olika ändamål.

De kommunalt producerade kartorna har tillkommit under varierande be- redningsforrner, i vissa fall med kvalificerad granskning. De är emellertid inte kvalitetsmässigt enhetliga. De får, bl.a. därför att t.ex. tätortsnamnen ofta inte kan återges på Lantrnåteriverkets kartor med mindre skala, ett liknande ge- nomslag.

Hur viktig kartverksamheten än är, har den knappast den karaktär av myndighetsutövning, dvs. ett användande av samhällets maktbefogenheter mot medborgarna, som brukar anses motivera utfärdande av bindande regler för verksamheten. Däremot kan det finnas anledning att i eventuella regler om god ortnamnssed fastslå Lantmäteriverkets ortnamnsregister och de därpå ba- serade kartnamnen som en normerande. Myndigheter som saknar egna namngivningsregler bör således i sin verksamhet använda ortnamnsregistrets namnformer. Finns det anledning att ifrågasätta eller ändra dessa namnformer skall detta ske genom att en fråga tas upp om ändring av namnet i registret, inte genom att en myndighet eller kommun själv beslutar att använda en annan namnform.

5.4.2. Minoritetsspråk

För ortnamn på minoritetsspråk finns ingen anledning att följa andra principer än dem som gäller för svenska språket. Den för resp. språk officiellt god- tagna ortografien skall således användas i alla officiella sammanhang. Utred- ningen utgår också från att de namnformer som ingår i Lantmäteriverkets ort- namnsregister och därmed används på de allmänna kartorna också skall an- vändas vid vägskyltningen. Att detta i vissa fall leder till dubbla namnformer på skyltar ser utredningen inte som något problem.

5.4.3. Namnpåverkande processer; fastighetsbeteckningar och fastighetsbildning

Fastighetsbeteckningsreforrnen är avslutad och har i huvudsak fungerat väl. Kulturhistoriska ortnamnsintressen bör beaktas vid ändringar i fas- tighetsindelningen, men kan inte ställas mot lämplighetsvillkoren för fastighetsbildning.

De administrativa systemändringar som från ortnamnsvårdssynpunkt varit mest ifrågasatta är fastighetsdatareformen med dess krav på reviderade fastig- hetsbeteckningar och förändringarna av adresseringssystemen på landsbyg— den. I mindre grad har hittills frågan om församlingsstrukturen och dess ut- veckling när Svenska kyrkan skiljs från staten uppmärksammats. Dessa tre processer har särskilt berörts i utredningens historiebeskrivande avsnitt 5.1.5.

Fastighetsbeteclmingama

Den systemförändring som först väckte en opinion till förmån för bevarandet av ortnamn var fastighetsbeteckningsreformen. Den starka opinionen med- förde väsentliga förändringar i det ursprungligen planerade systemet. Kritiken innebar också en utomordentligt nyttig debatt om ortnamnsfrågomas bety- delse och skärpte uppmärksamheten hos alla inblandade på namnfrågoma.

Fastighetsbeteckningsrefonnen fullföljdes år 1995, med ett särskilt system för fastighetsbeteckningama i Gotlands kommun.

En återgång till kvartersnamn har nu aktualiserats i Marstrand. Det regel— verk som finns för fastighetsregistret har inte förutsatt att ändringar av ett valt registersystem skall kunna ske, men detta ärinte heller omöjligt om undan- tagsregler tillämpas. En prövning av om det är lämpligt skall ske av Lantmä- teriverket. I fråga om trakmamn tillåter systemet en flexibel hantering. Trakt— namn som tagits ur bruk kan sålunda återuppväckas i samband med avstyck- ningar om det finns skäl för det.

Det är utredningens uppfattning att det inom nuvarande regelverk går att få en bra tillämpning. Reformen och den stora uppmärksamhet den gav åt ort- namnsfrågoma har också fått till följd att de regionala lantmäterimyndigheter- na har fått kunskaper och känner ansvar inom området.

Fastighetsbildningens betydelse för namnens bevarande

Kritik har riktats mot att namn "försvinner” ur registret. Systemet med sär- skilt narnn gör det möjligt att ändå behålla ett namn som identifikation på en

gård eller fastighet. Förändringar blir emellertid ofrånkomliga då registrets syfte är att registrera den aktuella fastighetsindelningen med dess förändringar i form av fastighetsreglering, sammanläggningar och avstyckningar. Om fas— tighetsstmkturen förändras måste detta också komma att innebära förän- dringar i registrets ortnamn, och vilka markområden namnen avser. Antalet förändringar i förhållande till hela registret är mycket litet.

De undersökningar som refererats tidigare visar att fastighetsregistrets be- tydelse i sig för bevarande av namn inte förefaller vara avgörande. Även om vissa fastighetsägare uppfattar det som ett underkännande av deras eget gårdsnamn att det inte längre återfinns i registret, visar undersökningarna att så länge gården finns kvar fortsätter namnet att leva. Från namnvårdssyn- punkt har dock en förändring skett i och med att namnet, som tidigare avsett hela fastigheten, nu syftar enbart på själva gården.

Om byggnaderna rivs försvinner successivt kunskapen om gårdens namn. Det kan då inträffa att det inte längre finns någon naturlig namnbrukarkrets och att namnet glöms bort. Om namnet skall leva kvar är kartan det bästa mediet. Kartan förmedlar då visserligen en historisk kunskap, men den kan också ha den betydelsen att namnet bevaras och ges en meningsfull ny syft- ning på den plats, glänta, höjd i landskapet eller vad det kan vara fråga om där gården legat. Namnet kan då också komma att återanvändas på nya före- teelser på platsen i stället för nypåhittade namn som kan uppstå om namnet har försvunnit. Det anförda understryker kartornas betydelse som förmedlare av den kulturhistoriska namnskatten. Denna betydelse är sådan att den också talar för att kartnamnen och därmed kartverksamheten bör kunna ges ett sär— skilt författningsstöd.

Däremot kan utredningen inte finna tillräckliga skäl för att genomföra den i direktiven antydda möjligheten att ta in särskilda regler i fastighetsbildnings- lagen rörande ortnamnen. Mot denna tanke talar att fastighetsbildningsverk- samheten styrs av allmänna lämplighets- och planvillkor (3 kap. fastighets- bildningslagen) som inte utan risk för målkonflikter kan förenas med ett krav på att bevara ortnamn. Om en viss fastighetsindelning framstår som olämplig med hänsyn till det varaktiga ändamål som marken skall användas till eller om den strider mot planbestämmelser, är det svårt att hävda att indelningen bör behållas därför att fastighetsbeteckningen utgör ett ortnamn som måhända inte skulle användas fortsättningsvis om indelningen ändras.

Det sagda utesluter inte att hänsyn tas till vilken inverkan på ortnamnen en begärd fastighetsbildning kan ha, så att inte marginell eller kortsiktig nytta tillåts slå ut kulturhistoriska värden. Det uttalande som gjordes i riksdagen 1974 (CU 1974:30) om denna hänsyn har fortfarande giltighet: ”Fastighets- ägamas synpunkter bör dock enligt utskottets mening inte tillgodoses i strid mot ett markerat kulturhistoriskt intresse. Detta bör enligt utskottets mening gälla även vid sammanläggning.”

Några systematiska problem av detta slag som kräver ändringar i författ- ningar synes dock inte vara aktuella för närvarande.

5.4.4. Namnpåverkande processer; adressering

Förändringar i adresseringen, särskilt på landsbygden bör ske med re- spekt för de ortnamn som kan påverkas. Det går dock inte att formulera några ortnamnsregler speciellt för denna process.

Som framgått av beskrivningen i avsnitt 5.1.4 har det numera klarlagts att ansvaret i adresseringsfrågan i huvudsak är kommunalt. Genom lagen om lä- genhetsregister har kommunerna fått ett uttalat ansvar att tillhandahålla identi- fierande belägenhetsadresser och därmed indirekt ett ansvar att sätta adresser i de fall där befintliga adresser från någon synpunkt inte är tillfredsställande. Genom projektet ”Basregister över adresser” kommer dessa adresser att få en genomslagskraft långt utöver lägenhetsregistrets. Samordning kommer att ske med folkbokföringsregistret och de registrerade adresserna därmed ingå i all officiell korrespondens med privatpersoner och i en stor del av all direktre- klam som i stor omfattning får sina adresser genom att köpa adresser från ”SPAR”. Mer ”privata” adresser på landsbygden kommer säkert att fungera i det praktiska livet genom en postdistribution med god lokalkännedom, men det är svårt att tro att de officiella adresserna inte kommer att vålla stark op- position om de inte utformas med stor lyhördhet för lokala opinioner.

Samtidigt ställs kravet att adressättningen skall ske snabbt. I områden med gatuadresser innebär införandet av adressregistret inte några nya problem. På landsbygden, där andra adresseringssätt finns torde delade meningar kunna uppstå både om vilket adresseringssystem som skall användas, och vilka språkliga former som skall användas i namn på byar och gårdar.

Enklast för en kommun är att skriva in befintliga adresser i registret, men i de kommuner som inte genomfört ett reformerat adresseringssystem och kän- ner missnöje med det gällande är det sannolikt att man för att undvika dubbel- arbete vill genomföra ett nytt adresseringssystem samtidigt. Postens önskan att systemet med postlådenummer som finns i vissa landsbygdsområden sna- rast skall avskaffas kan också leda till att arbetet med nytt adresseringssystem forceras.

Utredningens enkät till kommunerna har gett ett intryck av att viss turbu- lens har rätt i fråga om adresseringssystem på landsbygden. Många kommu- ner hade nyligen omprövat eller stod i begrepp att ompröva adresseringssys— tem. Ibland uppgavs detta ha skett utan kommunens medverkan, i några fall till och med utan kommunens kännedom. Viss villrådighet om vilka befogen—

heter kommunen hade i fråga om adressering förekom. Konflikter kring adresseringsfrågan framskymtade i några enkätsvar. I vissa enkätsvar gjordes utan att frågan ställts uttalanden om vilket adresseringssystem som är det rätta på landsbygden, oftast om by- och gårdsnamn, men uppfattningen att vägnamn är det enda rätta framförs också.

Adresseringssystem med bynamn och gårdsnamn

Kravet att adresseringssystem skall väljas så att ortnamn inte onödigtvis för- svinner innebär att andra system än väg och vägnummer ofta måste övervägas på landsbygden. Valet av system kan anpassas lokalt. Enhetlighet över ett stort område är inte ett mål i sig.

Traktnamn talas det ofta om som en utgångspunkt för adressering. Trakt- narnnet är godkänt i ett visst sammanhang, nämligen som registemamn i fas- tighetsregistret. Det innebär att stavningen är godkänd, men inte att namnet automatiskt som sådant är lämpligt som adresseringsnarnn. Det kan ibland finnas andra namn som bättre identifierar en bebyggelsegrupp. Det finns också trakmamn (t.ex. Ljusdals-Boda) som är speciellt konstruerade för sin registerfunktion, och av detta skäl inte bör användas.

Äldre gårdsnamn har stort kulturhistoriskt värde. Nykonstruktion av gårdsnamn är dock en mer svårhanterlig företeelse. Ett adressystem bör inte vara så konstruerat att det tvingar fram nyskapande av gårdsnamn i situationer där gårdsnamn inte finns eller inte är naturliga, lika lite som gatunamnsadres- sering bör införas i områden där en sådan bryter mot en levande hävd. Att gårdsnamn skall kunna ingå i en adress är dock viktigt, och den nya adresse- ringsstandard som nu fastställts ger utrymme åt dem.

Lägenhetsregistret

Enligt 5 & lagen om lägenhetsregister skall varje bostadslägenhet kunna hän— föras till en adress som fastställs av kommunen. I praktiken blir identitetema i lägenhetsregistret lika med eller en utökning av adresserna i adressregistret i fastighetsregistret (39—41 åå fastighetsregisterkungörelsen). Den adress som finns i registren blir därigenom fastställd som en officiell adress till en viss lägenhet enligt lagen om lägenhetsregister. Den som flyttar till denna lägenhet kommer normalt att bli folkbokförd på dess adress. Även om ändamålet med lägenhetsregistret är begränsat till framställning av statistik och för folkbok- föringen samt för resursfördelning, planering, uppföljning och utvärdering av boende, byggande och kommunikationer (12 & lagen om lägenhetsregister) kommer således adressen att få stort genomslag och återkomma i skilda sam- manhang.

Av förarbetena till lagen om lägenhetsregister (prop. 1995/96:90) framgår inte att kommunens beslut att fastställa adress skulle vara en fråga av enskilt intresse så att det t.ex. skulle kunna överklagas. Med tanke på att ändamålet så som nyss sades är begränsat till folkbokföringen och till annan offentlig planering, är detta inte heller överraskande. Det finns knappast heller någon anledning att av ortnamnsskäl föreslå en ordning för överprövning av adress- beslut rörande lägenhetsregistret.

Kommunens rätt att besluta om vägnamn på landsbygden är inte reglerad och tvistigheter kan uppstå. Indirekt torde skyldigheten att tillhandahålla adress enligt lagen om lägenhetsregister innebära att kommunen har rätten att besluta om vilken adress som skall gälla officieut

Utredningens bedömning

Utredningen ser med en viss oro på att de systemförändringar som nu är ak- tuella riskerar att behöva ske under tidspress. Ändringar i adresseringssystem har långsiktiga konsekvenser och bör under inga omständigheter forceras fram.

Det är angeläget att översynen av adresseringssystemet sker på ett väl av- vägt sätt och att ortnamnsexpertis får medverka med synpunkter i hanteringen av adressfrågoma.

Utredningen finner anledning att utgå från att Lantmäteriverket utnyttjar det övergripande ansvar som verket har för fastighetsdatasystemet och enligt 1 & lagen om lägenhetsregister till att tillvarata ortnamnsaspektema vid introduk- tionen av lägenhetsregistret och tillhörande adressregister.

Den samordning av belägenhets— och utdelningsadresser som nu är aktuell kan medföra att adresser som upplevs som kontroversiella får genomslag på ett från ortnamnssynpunkt oönskat sätt. Men eftersom frågan om författ— ningsreglering av just adressregistret är oklar kan utredningen inte nu finna någon lämplig form för att reglera adressregistrets kvalitet och föreslå lämp- liga former för rättelser i de fall adresser av något skäl inte kan godtas.

5.4.5. Namnpåverkande processer; församlingsindelning

Den kyrkliga församlingsindelningen kommer sannolikt att förändras när kyrkan skiljs från staten. Inte heller för denna process är det dock tänkbart att formulera särskilda regler.

Kyrkliga församlingar

Trots att man kan förutsätta att i framtiden många församlingar kommer att läggas samman ger det förslag som framläggs i Svenska kyrkans utredning (1996:1) Fädernas kyrka och framtidens om att sockennarnnen bör få en återuppväckt betydelse som inofficiell underindelning till sammanslagna för- samlingar en god utgångspunkt för bevarandet av ortnamn. Utredningen ser det som en viktig fråga att sockenstrukturen och därmed sockenidentiteten kan leva vidare.

Kyrkans territoriella organisation efter ett skiljande från staten är dock ännu inte särskilt ingående diskuterad. Man får utgå från att statliga regler om församlingsindelningen inte skall finnas kvar, men att ett inonrkyrkligt regel- verk och beslutssystem med liknande räckvidd kommer att upprättas. Frågan är uppmärksammad i den utredningsverksamhet som igångsatts av kyrkan in- för skiljandet från staten. Kulturarvsutredningen utgår från att även kyrkan har intresse av en seriös ortnamnsvård och att lämpliga former för expert- medverkan i ungefär samma former som nu gäller kommer att leva vidare i ett inomkyrkligt regelverk

Kommunal indelning

Eftersom församlingsindelningen i framtiden blir en inomkyrklig angelägen- het kan det inte uteslutas att ett nytt system för underindelning av kommu— nerna erfordras, fristående från församlingsindelningen. Om något regelverk erfordras för detta kan inte utredningen överblicka. De ortnamnsvårdande aspekterna på denna indelning torde kunna tillgodoses med de hänsynsregler som utredningen i det följande kommer att föreslå.

Utredningens bedömning

Utredningen har inte funnit att det efter införandet av reglerna i 10 kap. kyr- kolagen uppstått några problem som behöver lösas med nya regler i fråga om bevarandet av ortnamn vid ändringar i församlingsindelningen. Den tillämp— ning som regeringen anvisat vid överprövning av ärenden enligt kyrkolagen är emellertid enligt tillfrågade expertorgan inte i alla avseenden tillfredsstäl— lande med hänsyn till god ortnamnssed. En tydligare markering av ansvaret för ortnamnsvården skulle erfordras. Den hänsynsbestämmelse i kultur- minneslagen utredningen i det följande kommer att diskutera täcker enligt ut- redningens mening detta behov.

5.4.6. Ansvarsfördelning i den statliga ortnamnsverksamheten

Lantmäteriverkets ledande roll bör befästas. Viktigast är uppbyggnaden av ett normerande ortnamnsregister. Ortnamnsrådet är ett betydelsefullt forum för samråd och bör inte få någon myndighetsliknande roll.

Utredningen konstaterar att den gällande ordningen där Lantmäteriverket har den ledande och samordnande rollen i det statliga ortnamnsarbetet inte har ifrågasatts av någon part Inte heller har Lantmäteriverket ifrågasatt förutsätt- ningama för en sådan roll med det nära samarbete och den lyhördhet för fack- synpunkter och opinion som rollen kräver. Samarbetet har utvecklats, och väl fungerande arbetsformer har tagits i bruk eller är under utvecklande. Utred- ningen ser ingen anledning att föreslå några förändringar i dessa avseenden.

Ett normerande ortnamnsregister

Från och med år 1996 kommer all text från fältarbetet för de alhnänna kartor- na att lagras i s.k. GGD-baser (GGD = Grundläggande Geografiska Data). Lantmäteriverkets ortnamnsregister innehåller i dag ca 450 000 namn, vilket motsvarar namninnehållet i den Topografiska (Gröna) kartan. De ortnamn som redovisas i den Ekonomiska (Gula) kartan kommer successivt att införas i ortnamnsregistret. Registret utökas därmed till att på sikt innehålla ca en miljon namn.

Registret ger redan i dag möjlighet att t.ex. publicera ortnamnsförteck- ningar. Innehållet i sådana kan avgränsas på olika sätt. Att utge förteckningar med ett tätare namninnehåll än topografiska kartan i skala 1:50 000 är knap- past meningsfullt. Att publicera en svensk gazetteer — en normerande ort- namnsförteckning utformad enligt internationella rekommendationer är så- ledes möjligt men är givetvis beroende av efterfrågan och ekonomi.

Det bör vidare göras möjligt att i framtiden samordna ortnamnsregistret med andra datoriserade register, t.ex. Språk- och folkminnesinstitutets riks— omfattande ortnamnsdatabas som nu byggs upp, eller andra register vid Riks- antikvarieämbetet och Statistiska centralbyrån. Ortnamnen är nämligen de kanske vanligaste ingångarna för allmänheten till dessa register.

Vid framställning av andra namnförmedlare, kartor, vägskyltar etc., bör det vara lätt och mtinmässigt naturligt att hämta information ur ortnamnsregis— tret om den fastställda namnformen. För registrets tillgänglighet utanför Lantmäteriverket tillämpas samma principer som för andra data. Samman— fattningsvis kan ett register av detta slag ges en normerande roll av samma slag som Svenska akademiens ordlista har när det gäller det svenska språketi övrigt.

Utredningen ser det som en naturlig lösning att Lantmäteriverkets ort- namnsregister ges en grundläggande normerande roll för staten och kommu- nerna. Även utanför myndighetsområdet kan ett sådant register få en i prakti- ken normerande betydelse, utan att detta behöver förfatmingsregleras.

Ortnamnsrådets verksamhet

Ortnamnsrådet har i huvudsak fungerat enligt vad som föreslogs. Efterhand har verksamheten fått stabilitet, och förefaller nu ha gott stöd av rådets med- lemsorganisationer. Verksamheten synes vara mindre intensiv än som förut- sattes i betänkandet (SOU 1982z45) Ortnamns värde och vård. Den aktiva policyutveckling som förutsattes har rådet knappast kunnat bedriva i avsedd omfattning. Rådet har dock haft betydelse för de skrifter som dokumenterar policy på områdena fastighetsregistrering och samiska ortnamn och som har utgivits av Lantmäteriverket I verkets skriftserie Ortnamn och namnvård har också andra skrifter utgivits, en om att uppteckna ortnamn och en historik om fastighetsbeteckningsreforrnen.

Rådets ställning som ett råd inom Lantmäteriverket gör det naturligare att se verket som policyutvecklande och rådet som en stöd- och samrådsfunktion på så sätt som det nu fungerar.

Det senaste året har inforrnationsprojektet Ortnamnslinjen initierats. Nor- mativa ortnarnnsförteckningar har ännu inte utarbetats, och den normativa styrande rollen har knappast utövats. En lägre profil har kännetecknat rådets och verkets arbete. Något uttryckligt författningsstöd för en mer normativ verksamhet har kanske inte heller formuleringarna i verkets instruktion räckt till för.

Ortnamnsrådets ledamöter

Utredningen anser att det är naturligt att de samiska intressena representeras i Ortnamnsrådet av Sametinget som är den myndighet som enligt sin instruk- tion skall leda det samiska språkarbetet.

Med anledning av Sveriges hembygdsförbunds förslag att den regionala kulturmiljövården bör vara representerad i samband med att ett mer aktivt re- gionalt ortnamnsvårdsarbete nu initieras, finner utredningen väl motiverat att museiväsendet är företrätt i rådet, t.ex. genom en representant för de regio- nala museerna.

Den aktuella frågan om den kyrkliga församlingsindelningen kan också föranleda åtminstone tillfällig representation från Kammarkollegiet i rådet. En annan myndighet vars verksamhet berör ortnamnsfrågor är Statistiska cen- tralbyrån.

Ingen författningsreglering finns längre om vilka som skall vara företrädda iOrtnamnsrådet, utan detta beslutas av Lantmäteriverket. Utredningen utgår från att de synpunkter på representation som redovisats här på lämpligt sätt kan hanteras av Lantmäteriverket utan en återgång till en författningsreglerad ordning.

Ortnamnsrådets framtida uppgifter

Utredningen finner att den gällande arbetsfördelningen mellan Lantrnäteriver- ket och Ortnamnsrådet är den enda möjliga om rådet skall ha den fria, rådgi- vande och kontaktskapande funktion det nu har. Omfattningen hos rådets ar- bete styrs också inom verkets budgetarbete. Verksamhetsplan eller aktivt budgetarbete för rådet förekommer inte.

I dag är kansliresursen Lantmäteriverkets och det finns ingen anledning att formellt skilja på vad som görs för rådet och vad som är arbetsuppgifter för verket. En mer planmässig ortnamnsverksamhet där rådet kan spela en roll i fråga om inriktning och policy är önskvärd och det torde ligga i linje med Lantmäteriverkets omorganisation att utveckla en sådan. Det totala resurs— behovet kan och bör diskuteras i budgetsammanhang. Verkets roll som cen- tral ortnarnnsmyndighet kostar givetvis pengar och detta bör liksom inriktning och prioriteringar kunna diskuteras i rådet.

Det bör också konstateras att rådet normalt knappast kan spela någon kon- kret roll som remissinstans eller expertorgan i enstaka namngivningsärenden, antingen dessa initieras av Lantmäteriverket eller av någon annan statlig eller kommunal instans. Rådet sammanträder för sällan för att detta skall vara möj- ligt och ledamöterna företräder så olika intressen att det knappast kan förvän- tas att de alla skulle kunna ha någon mening i sådana ärenden. Rådet bör dock ta ställning i enstaka principiellt viktiga ärenden.

En fråga som åtminstone kan ställas är huruvida Ortnamnsrådet skulle kunna ges ökade befogenheter och inom myndighetsområdet utgöra en ”ort— namnsinspektion”. Den skulle då kunna ingripa mot namnval och annan an- vändning av ortnamn eller ortnamnspåverkande processer som kan inverka menligt på god ortnamnssed.

Med tanke på vad som nyss sades om rådets sammansättning förefaller samma hinder möta som nyss nämndes om rådets möjligheter att fungera som remiss- eller expertorgan. Att ändra rådets breda sammansättning skulle mot- verka det breda kontaktskapandet och den öppna dialogen inom rådet och bör därför inte Övervägas, men man skulle kunna tänka sig en till rådet anknuten, mindre delegation med uppgift att uttala sig om innehållet i begreppet god ort- narnnssed.

Sannolikt skulle dock värdet av sådana uttalanden vara begränsat. Det är nämligen svårt att tänka sig regler som skulle ge beslut i delegationen någon verkan gentemot myndigheter och kommuner vars ortnamnshantering kritise-

ras. Uttalanden som inte behöver respekteras faller lätt i glömska eller kan till och med väcka löje.

Kulturarvsutredningen kan inte heller se något påtagligt behov av en ”ort- namnsinspektion”. Såväl ortnamnsarkiven som hembygdsrörelsen har visat stor vaksamhet och med energi kritiserat avarter i fråga om hanteringen av ortnamn. Inom ramen för den fria debatten torde det sålunda finnas tillräck- liga uttrycksformer för att god ortnamnssed inte skall falla i glömska.

Det kan dock tilläggas att inget hindrar att Ortnamnsrådet gör kritiska utta- landen och att rådet redan vid några tillfällen utnyttjat denna möjli ghet.

5 . 4 . 7 Kommunal ortnamnsverksamhet

Kommunerna är de som ”bestämmer” flest ortnamn och dessa får däri- genom en officiell prägel. Kommunernas strävan bör vara att vidga både medborgarinflytande och expertmedverkan. Speciella regler om detta behövs dock inte. Centralt i den kommunala ortnamnsverksamhe-

ten står ansvaret för belägenhetsadresser. Vilket författningsstöd som behövs för denna uppgift kan nu inte överblickas. För det kommunala arbetet är information avgörande och projekt pågår som avser att stödja kommunerna. Inga särskilda ytterligare åtgärder erfordras.

Av utredningens enkät till kommunernas ortnamnsansvariga framgår att ortnamnsverksamheten är mycket olika organiserad i olika kommuner. I ett fåtal kommuner förekommer särskilda namnberedningar. Tillgången till ex- pertis är mycket ojämn. Vanligen sköter kommunerna sin namnverksamhet utan annat än sporadisk experthjälp och vilka experter som anlitas varierar. Allmänt vill kommunernas handläggare ha ett starkare och förtydligande för- fattningsstöd för kommunens ansvar för namngivningen och även för adres- seringen. Att ortnamnsfrågan anses viktig och engagerar många går inte att ta miste på av enkätsvaren.

Adresseringsfrågan har behandlats i avsnitt 5.1.4. Genom de kvalitets- krav/samrådskrav på adresseringssystemet som bör ställas genom de regel- verk som får förutsättas komma att gälla för adressregistret anser utredningen att en viktig grund lagts för att definiera en väsentlig del av kommunens an- svar och uppgifter inom ortnamnsområdet.

PBL som regleringsinstrument

En väg för kommunen att utöva namnsättning med medborgarinflytande skulle vara att arbeta inom PBL:s plansystem. Namn för kommunal indelning 253

och lite större objekt som stadsdelar, centrumanläggningar, parkstråk, trafik- anläggningar, turistobjekt samt kanske också vissa vägnamn utanför detalj- plan skulle kunna behandlas och antas i översiktsplan. Detta skulle garantera samråd och medborgarinflytande och måhända även leda till ökad expertmed— verkan. Även om dessa namn inte skulle vara bindande för enskilda skulle det ge en möjlighet att formalisera namngivningen och ge den ett offentligt och etablerat beslutssystem. Kanske skulle härigenom kunna undvikas att arbets- namn eller på annat sätt olämpliga namn etableras. För översiktsplanen finns ett fungerande samråds— och beslutssystem som skulle kunna garantera att namnen blir omsorgsfullt beredda. Kanske skulle också viss namngivning, Lex. sådan som avser enskild anläggning av stor betydelse kunna ske genom att namnen uttryckligen behandlas i en detaljplan. En namnhantering i PBL:s plansystem av den art som här åsyftas torde inte kräva någon lagändring. Ut- redningen har endast velat peka på den möjlighet som finns.

Expertmedverkan

Utredningens enkät till kommunerna visar att kommunerna i sin ortnamns— verksamhet endast i liten omfattning anlitar expertis. Det är då vanligast fråga om lokal expertis. Detta har framhållits som en brist. Ett av de viktigaste skä- len som framförts för ett lagstöd för ortnamnsvården är att det då skulle gå att starkare ställa krav på en sådan expertmedverkan.

Frågan om vilken formell kompetens kommunen skall ha i plan- och bygg- frågor är avgjord genom 11 kap. 4 & PBL som lyder: ”Byggnadsnämnden skall till sitt biträde ha minst en person med arkitektutbildning och i övrigt ha tillgång till personal i den omfattning och med den särskilda kompetens som behövs för att nämnden skall kunna fullgöra sin uppgifter på ett tillfredsstäl- lande sätt.” I denna formulering innefattas rimligen ortnamnskompetens i den mån byggnadsnämnden har namngivningsuppgifter, vilket gäller för många kommuner. Bestämmelsen är av karaktären "portalparagraf ' och möjlighe- terna att påtala brister är små.

Utredningen ser ingen anledning att vidga kraven på formell kompetens hos byggnadsnämnden eller kommunerna i övrigt. Det är naturligt att kom— munerna i många fall inte inom sin egen organisation kan ha någon mer avan- cerad ortnamnsexpertis. Experthjälp finns dock att få, t.ex. från Språk- och folkminnesinstitutets olika ortnamnsarkiv, och i vissa fall hos de regionala museerna. Projektet Ortnamnslinjen syftar till att ge kommunerna bättre till- gång till expertis, bl.a. genom digital informationsteknik men också till att öka länsmuseemas beredskap att hantera ortnamnsfrågor. Att använda sådan tillgänglig expertis bör naturligtvis vara lika självklart inom ortnamnsområdet som inom kulturmiljöområdet i övrigt

5.4.8. Förslag om en hänsynsregel i KML

All statlig och kommunal ortnamnsverksamhet bör utövas med hänsyn till ortnamnens kulturvärden, dvs. enligt god ortnamnssed. En hän- synsregel som gör detta till en skyldighet bör tas in i KML. I regeln bör hävdvunna ortnamnsformer prioriteras, men den bör också kräva re- spekt för riktiga språkliga former, även de som gäller för minoritets- språken samiska och finska. Nya namn skall inte sättas utan att påver- kan på hävdvunna namn beaktas. De namn som godkänts för offentlig kartproduktion skall användas i den godkända formen. Hänsynsregeln böri och för sig vara obligatorisk, men kan inte förenas med påföljder vid överträdelser. Inte heller går det att uppställa regler om hur beslut som inte anses respektera hänsynsregeln skall kunna överklagas. Hän- synsregeln får genomslag främst genom kompletterande informations- insatser.

Utredningen har ovan funnit att den nuvarande ordningen i fråga om ort- namn kan ha brister i fråga om vikten av respekt både för de ortnamn som är i dagligt bruk och uppskattas i denna egenskap och för dem som det finns sär— skilda kulturhistoriska skäl att söka bevara antingen i användning eller åtminstone på kartorna. Det finns därför anledning att närmare granska de förslag och argument som tidigare framförts till stöd för uppfattningen att det behövs en lag om ortnamn.

1982 års förslag

Det förslag till ortnamnslag som framlades i betänkandet (SOU 1982145) Ort- namns värde och vård innehöll en allmän hänsynsregel om ett ändamålsenligt och vårdat ortnamnsskick, hänsyn till kulturhistoriska synpunkter och hänsyn till vedertagna språkriktighetsregler. Det senare preciserades med en bestäm- melse att grunderna för den senaste upplagan av Svenska akademiens ordlista skulle följas vid stavning av ortnamn, om inte synnerliga skäl förelåg. I så- dant fall skulle regeringen eller myndighet regeringen bestämmer fatta beslut. Därutöver innehöll lagförslaget en reglering av vilka som skulle ansvara för namngivning. Här ingick att kommunerna skulle fastställa namn på bygg— nadskvarter, kommundelar och andra liknande områden, gator, parker, torg och andra allmänna platser, vägar, inrättningar som kommunen är huvudman för samt spårvagns-, buss- och tunnelbanestationer. I lagförslaget sades att om ett ortnamn har fastställts i föreskriven ordning skall namnet användas i denna form av berörda myndigheter. Lagen avslutas med regler om hur för- slag till ändring av vissa namn kan väckas.

Lagförslaget innehöll inga regler om hur man skulle förfara för att upprätt- hålla lagens efterlevnad. Utredningen föreslog inrättande av en ortnamns- nämnd med allmänna och samordnande uppgifter, men tillsyn av ortnamnsla- gens efterlevnad framfördes inte som en uppgift för denna nämnd.

Argument för en ortnamnslag

Vid symposiet Behövs en ortnamnslag? den 20 april 1994 sammanfattades den aktuella diskussionen om ortnamnsskyddet.

Från Sveriges Hembygdsförbund framfördes att det är viktigt att kultur- arvsvården i fråga om ortnamn lyfts upp på samma nivå som andra argument, när ortnamnsändringar aktualiseras, vilket skulle åstadkommas om det finns lagregler. Behovet av engagemang på regional nivå betonades också. Hem- bygdsförbundet har i en särskild skrivelse till utredningen den 4 maj 1996 vi- dareutvecklat sina ståndpunkter.

Från språk- och ortnamnsvårdssynpunkt har återinförandet av en språk- vårdsreglering i ortnamnshanteringen ställts i förgrunden. Ett lagskydd bör som grundregel innehålla att stavning skall ske enligt senaste utgåvan av Svenska Akademiens ordlista. Det framfördes vidare att det är viktigt med en separat ortnamnslag. Ortnamnsskyddet bör inte ingå som en del i KML efter- som ortnamnsvården inte enbart är kulturminnesvård utan också befattar sig med nya namn och har ett språkligt mål. En ortnamnslag bör således stadga dels att gällande normer för svenska språket skall gälla, dels att namn som genom sin ålder eller sitt betydelseinnehåll kan betraktas som kulturhistoriskt värdefulla inte får bli föremål för sådana åtgärder att de förvanskas eller ris- kerar att försvinna.

Kulturminnesvårdens intressen i ortnamnsvården ställer namnens beva- rande och hävden i centrum. Namnens värde ligger i första hand i deras sam- band med varandra, med kulturmiljön och det historiska landskapet. Ett för- slag framfördes att markera ortnamnens betydelse i en hänsynsregel genom att utveckla KML:s portalparagraf: "Det är en nationell angelägenhet att skydda vår kulturmiljö, våra kulturminnen och våra ortnamn. " En sådan hänsynsregel ansågs vara en viktig grund för att stödja ortnamnsvården.

Regeringen har till utredningen överlämnat en skrivelse från Riksantikva- rieämbetet den 18 januari 1994 med en promemoria, där dessa synpunkter ut- vecklas ytterligare.

Utredningens bedömning

Utredningen har i det tidigare prövat olika vägar att reglera ortnamnens beva- rande och stödja att god ortnamnssed iakttas i de olika processer som påver- kar namnbevarandet Även om regler som riktas speciellt till de myndigheter

och organ som är centrala för ortnamnsverksamheten skulle kunna göras precisa, finns det med en specialreglering förgrenad på många författningar en risk för detaljreglering och byråkrati som bör undvikas. Utredningen har därför avstått från att söka utforma Specialregler för ortnamnsverksamhetens olika grenar och i stället stannat för att det kan vara ändamålsenligt att ha en gemensam hänsynsregel som träffar all statlig och kommunal ortnamnsverk- samhet.

En reglering kan knappast träffa all användning av ortnamn. Den får inrik- tas på de sammanhang i vilka ortnamnen får en officiell och konkret mani- festation, på en karta, på en skylt eller i ett beslut om en benämning på en of- fentlig anläggning eller indelningsenhet. Regleringen kan inte heller gärna och detta förutsätts inte heller i direktiven — gå utanför myndighetsområdet, staten eller kommunerna.

Detta ger föga utrymme åt en självständig lag om ortnamn, utan implicerar att hänsynsregler bör tas in i ett sammanhang där de faller naturligt in, vilket torde vara KML. Ortnamnen är väsentliga delar av kulturmiljön, om än inte självständigt påvisbara i terrängen. De fysiska lämningarna eller miljöerna förlorar i värde då det saknas traderad kunskap om dem. Den mest elementära traderade kunskapen är lämningens eller miljöns namn. Detta namns beva- rande i allmänt bruk är ett kulturmiljöintresse. Huruvida det är acceptabelt att se namn som nybildas och deras kvalitet som en kulturmiljöfråga kan det råda delade meningar om. Kulturrniljön är dock i andra avseenden en levande miljö där det är naturligt att ta ställning till nytillskott och till deras kvalitet och deras förhållande till det befintliga. Utredningen ser därmed inget principith orimligt i att ortnamnsproblematiken i sin helhet tas upp i KML. Tyngdpunk- ten i de samhälleliga kraven på god hantering av ortnamnsfrågoma torde än- dock ligga i bevarandeaspekten.

För att säkerställa att rätt namn sätts fordras materiella regler om vad som är rätt ortnamn, dvs. de föreskrifter om god ortnamnssed som direktiven ålägger utredningen att undersöka behovet av. Sådana föreskrifter får givetvis direkt betydelse för det namngivande organet, men har också betydelse vid överprövning, i den mån en sådan möjlighet finns eller skall införas.

Förutom problemet med att formulera föreskrifter om innehållet i god ort- namnssed, inkluderande frågor om vilka omständigheter som skall ha priori— tet t.ex. när hävd och språkriktighet talar för olika resultat, så inställer sig så- lunda frågor om överprövningsmöjligheter och om sanktioner mot överträdel- ser av föreskrifterna.

Huruvida föreskrifterna skall ha förrn av lag, förordning eller myndighets— föreskrifter är delvis beroende av vilka som skall nås. Eftersom reglerna bör gälla också för kommunerna ligger lagformen närmast till hands. Utrymmet för regeringen att utfärda verkställighetsföreskrifter torde vara relativt begrän- sat med tanke på att en ortnamnslag sannolikt medför vissa nya åligganden för kommunerna och möjligen också för enskilda.

Vad gäller offentligägda bolag får motsvarande bestämmelser förutsättas göras giltiga genom avtal så som skett med Posten AB.

Reglerna bör hållas allmänna och efterlevnaden kan inte inskärpas med sanktioner. Inte heller kan beslutsbefogenhetema regleras utöver vad som följer av redan gäHande författningar. Reglerna blir i stället en materiell norm vid det beslutsfattande som sker med stöd av andra regler eller helt utan re- gelstöd. Av detta följer att det inte heller går att närmare ange vilken krets per- soner eller organ som är saklegitimerade i ortnamnsfrågor och att inte heller överklagandefrågor kan regleras i KML.

Till reglernas allmänna karaktär hör att de bör anges gälla generellt för all statlig och kommunal verksamhet, utan precisering i lagtext av vad som ingår däri. En begränsning till t.ex. ortnamnsverksamhet skulle kunna inbjuda till en alltför inskränkt tolkning. Som utredningen funnit kan ortnamnen påver- kas avsevärt av andra verksamheter än namngivning och namnändring, med indirekta effekter på ortnamnens bevarande.

Ett hänsynstagande som förklaras gälla endast god ortnamnssed som så- dan skulle vara alltför innehållslöst. Den definition som utredningen stannar för innebär en prioritering av hävdvunna namnformer och särskilt av de namnformer som ingår i Lantmäteriverkets ortnamnsregister och som an- vänds i de allmänna kartorna. Språkriktighet hör givetvis också till god ort— namnssed, men kan strida mot en hävdvunnen stavningsform. I det senare fallet bör hävden vinna.

Också när nya namn skall sättas bör hänsyn tas till redan etablerade ort- namn. Den påverkan ett nytt namn kan få på de etablerade bör analyseras och beaktas. Det vore dock att föra saken för långt att kräva att nya namn alltid skall stämma överens med en namntradition på trakten. Det kan ibland finnas skäl för att låta helt nya namnprinciper komma till uttryck. Regeln syftar inte längre än till att säkerställa att betydelsen av äldre namns fortsatta bruk noga övervägs och respekteras.

Som utredningen tidigare funnit går det knappast att utfärda generella för- bjudande regler för bruket av ortnamn avseende ett användande i tal eller skrift av ”felaktiga” former. För de offentliga organens vidkommande bör det dock vara befogat att ställa kravet att de för kartproduktionen godkända namnformerna används, antingen godkännandet avser de allmänna kartorna under Lantmäteriverkets ansvarsområde eller kartor som produceras av kom- munerna. Detta kan ytterst sägas ligga i linje med regeringsformens krav på saklighet i den offentliga förvaltningen.

Genom lagregeln stadfästs indirekt kartproduktionen ånyo som en offent- lig uppgift, men syftet är givetvis inte denna gång att införa monopol på viss typ av kartproduktion.

Att de för kartorna granskade och godkända ortnamnen upphöjs till norm för vad som är god ortnamnssed innebär inte att normerna hävd och språkrik- tighet skulle vara underordnade. Vid själva ortnamnsgranskningen för kart-

produktionen är givetvis dessa normer de viktigaste. Den här föreslagna re- geln bör alltså tolkas så att kartnamnen utgör det korrekta uttrycket för namn som har fastställts med beaktande av god ortnamnssed. Statliga och kommu- nala organ har i allmänhet ingen anledning att ifrågasätta detta. Därmed blir också användandet av kartnamnen ett led i den goda ortnamnsseden.

I de fall namn inte finns på de allmänna kartorna kommer självfallet endast hänsynstagandena till hävden och språkriktigheten att vara avgörande.

Till den goda ortnamnsseden får även räknas användandet av minoritets- språksforrner där detta är påkallat och möjligt. Givetvis gäller detta vid ut- formningen av de allmänna kartorna där en tradition redan finns att följa, och vid vägutrnärkning, där flerspråkigheten också har börjat få genomslag. Även i andra liknande sammanhang bör respekten för minoritetsspråken komma till uttryck genom att föreskrivas i en ortnamnsregel.

Mot denna bakgrund bör en allmän hänsynsregel för ortnamn formuleras på följande sätt:

Vid statlig och kommunal verksamhet skall god ortnamnssed iakttas. Detta innebär

att hävdvunna ortnamn inte utan starka skäl ändras till form och syftning, att stavningen av ortnamn i övrigt sker enligt vedertagna språkriktighets- regler. om inte hävdvunna stavningsformer talar för annat,

att vid nybildning av ortnamn deras påverkan på hävdvunna namn beaktas samt

att i flerspråkiga områden svenska, samiska och finska namn så långt möj- ligt används på kartor samt vid skyltning och övrig utmärkning.

Namn som godkänts för offentlig kartproduktion skall användas i sin god- kända form.

Information, uppföljning

Den föreslagna hänsynsregelns betydelse som underlag för instruktioner m.m. för statlig och kommunal verksamhet har tidigare kommenterats. Det är enligt utredningens uppfattning viktigt att intentionerna med hänsynsregeln fullföljs genom olika åtgärder. Ett centralt ansvar för att detta sker har Ort- namnsrådet, som genom sina ledamöter bör kunna tolka och föra ut hänsyns- regelns innebörd. Rådet bör också ha en central roll i de inforrnationsinsatser som är nödvändiga för att ge hänsynsreglerna genomslagskraft.

6 Överklagande

Utredningen skall enligt direktiven överväga i vilken utsträckning länsstyrel- sernas beslut enligt 2 kap. KML om fornminnen bör överklagas till rege- ringen. Om nuvarande ordning bör ändras skall förslag till lämplig myndighet eller domstol lämnas. Utredningen skall beakta det lagstiftningsarbete som tidigare bedrivits inom regeringskansliet och redovisats för riksdagen samt hålla sig underrättad om Plan- och byggutredningens och Miljöbalksutred- ningens förslag i aktuella delar.

6.1. Nuvarande förhållanden

De nuvarande reglerna om överklagande av beslut enligt KML finns i en sär- skild paragraf för vart och ett av kapitlen 2—5. I resp. paragraf räknas upp vilka beslut som överklagas till förvaltningsdomstol. Ej uppräknade beslut får överklagas hos regeringen. I särskilda paragrafer är angivet vilka frågor som prövas hos fastighetsdomstol.

Så gott som alla regeringsbeslut enligt KML kan bli föremål för rättspröv- ning, se vidare avsnitt 6.1.7.

Utredningens förslag om kulturreservat, prästgårdar och kyrkstäder aktua- liserar också frågor om överklagande.

6.1.1. Ärenden som överklagas hos regeringen

De beslut som inte kan överklagas hos förvaltningsdomstol utan följaktligen hos regeringen är dessa:

2 kap. Fornminnen

1. Riksantikvarieämbetets och länsstyrelsens beslut enligt 2 kap. 7 & om åt- gärder till skydd och vård för en fornlämning.

2. Riksantikvarieämbetets och länsstyrelsens beslut enligt 2 kap. 8 5 första stycket om egna undersökningar m.m. av fornlämningar inklusive skepps- vrak.

3. Länsstyrelsens beslut enligt 2 kap. 8 5 andra stycket om tillstånd för annan att företa undersökning eller bärgning av fomlämning/skeppsvrak.

4. Länsstyrelsens beslut enligt 2 kap. 11 5 om särskild arkeologisk utred- ning.

5. Länsstyrelsens beslut enligt 2 kap. 12—14 55 i fråga om tillstånd till in- grepp i fornlämning och de villkor som därvid skall gälla, inkl. kostnadsan— svar för arkeologiska undersökningar. Regeringens befattning med länssty- relsebeslut som rör kostnadsansvar är dock begränsat till frågor i vilka läns- styrelsen inte "fattat beslut i kostnadsfrågan särskilt på grund av framställning från företagaren om befrielse från kostnadsansvar” (prop. 1987/88:104 s. 46). Om sådant beslut har fattats med tillämpning av reglerna om kost- nadsbefrielse i 2 kap. 14 å överklagas det enligt 2 kap. 25 5 hos fastig— hetsdomstolen. Domstolen prövar också frågor om ersättning med anledning av vårdåtgärder och undersökningar samt ersättning för uteblivit tillstånd till ingrepp i en tidigare okänd fornlämning (2 kap. 7, 8 och 15 55).

6. Riksantikvarieämbetets beslut enligt 2 kap. 17 & om fyndfördelning.

3 kap. Byggnadsminnen

I fråga om byggnadsminnen har regeringen ingen roll som överprövningsin- stans. Regeringen kan dock som första beslutsinstans — häva en bygg- nadsminnesförklaring eller jämka skyddsföreskrifter, om regeringen ger till— stånd till expropriation (3 kap. 15 å).

Länsstyrelsens beslut enligt 3 kap. 10 5 om ersättning och inlösen får inte överklagas. Den som är missnöjd får i stället väcka talan hos fastighetsdom- stolen (3 kap. 20 ä).

4 kap. Kyrkliga kulturminnen

l. Riksantikvarieämbetets beslut enligt 4 kap. 4 och 14 55 att bestämmel- serna om tillståndsprövning rörande kyrkobyggnad, kyrkotomt resp. be— gravningsplats skall tillämpas även på objekt som tillkommit efter utgången av år 1939.

2. Riksantikvarieämbetets och länsstyrelsens beslut enligt 4 kap. 10 5 att besikta kyrkliga inventarier och länsstyrelsens beslut enligt samma paragraf att föremål skall tas upp på förteckningen över kyrkliga inventarier och att vidta åtgärder beträffande föremål som löper allvarlig risk att skadas.

5 kap. Kulturföremål

Regeringen har ingen befattning med överprövning av tillståndsmyndigheter— nas beslut rörande tillstånd till utförsel av kulturföremål, men får enligt 5 kap. 16 å — om synnerliga skäl föreligger medge att kulturföremål förs ut ur landet.

6.1.2. Ärenden som överklagas hos allmän förvaltnings- domstol

De beslut av Riksantikvarieämbetet eller länsstyrelsen som inte nämns ovan får överklagas till allmän förvaltningsdomstol, dvs. den länsrätt inom vars domkrets den beslutsfattande myndigheten finns. Länsrättens avgörande kan överklagas hos kammarrätten, men prövningstillstånd fordras. Kammar- rättemas domar kan föras vidare till Regeringsrätten med de strängare krav på prövningstillstånd som gäller för denna domstol.

Hos de allmänna förvaltningsdomstolarna ligger sålunda överklaganden som rör gränsbestämning för fornlämningar, byggnadsminnesförklaringar och ändringar av byggnadsminnen, huvudparten av besluten rörande de kyrkliga kulturrninnena samt exporttillstånd för kulturföremål.

6.1.3. Rätten att överklaga

I fråga om vissa beslut finns uttryckliga bestämmelser om vem som har rätt att överklaga. Enligt 2 kap. 24 & tredje stycket får regeringens beslut rörande tillstånd till arkeologisk undersökning enligt 2 kap. 12 & överklagas av en kommun. Länsstyrelsernas beslut (däremot inte Riksantikvarieämbetets) en- ligt 4 kap. KML får med stöd av 4 kap. 16 5 första stycket överklagas av domkapitlen.

Riksantikvarieämbetet får alltid överklaga länsstyrelsernas beslut (1 kap. 2 & tredje stycket). I ärenden där länsstyrelsen har beslutat att inte förklara en byggnad som byggnadsminne är det endast Riksantikvarieämbetet som får överklaga (3 kap. 19 å andra stycket).

I övrigt gäller förvaltningslagens bestämmelser. Beslut får alltså överkla- gas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot.

6. 1 .4 Antalet ärenden

Utredningen har granskat antalet överklagade beslut enligt KML hos rege- ringen sedan lagens tillkomst, dvs. under tiden den 1 januari 1989 till den 31 maj 1996. Den antalmässigt helt dominerande ärendegruppen är frågor om tillstånd till ingrepp i fornlämning, som utgörs av 61 ärenden av totalt 81. Iett fyrtiotal av dessa synes frågan om fomlämningsområdes storlek ha prövats direkt eller indirekt.

Av övriga beslut är alla utom ett också relaterade till fornlämningar. Det rör sig här huvudsakligen om 14 ärenden rörande villkoren för tillstånd till in-

grepp.

Ett regeringbeslut avseende en arkeologisk förundersökning har gått vidare till rättsprövning hos Regeringsrätten. Regeringens beslut ändrades inte.

Utredningen har också med avseende på samma tid undersökt antalet mål enligt KML hos de allmänna förvaltningsdomstolarna. Mål hos länsrättema sedan dessa övertog rollen som första prövningsinstans från kammarrättema den 1 april 1995 har dock inte kunnat undersökas. Av totalt 64 avgjorda mål har 16 gått vidare till Regeringsrätten. Pröv- ningstillstånd har inte hittills beviljats i något fall.

Antal regeringsärenden 1989 — juni I 996 som rör överklagande av beslut en- ligt KML Detaljerade uppgifter återfinns i bilaga 3, tabell 12.

Lagrum antal därav därav därav

ärenden avgjorda prövade i sak bitallna KML 2:8 1 1 l 1 KML 219 1 0 O 0 KML 2:11 3 3 3 1 KML 2:12 61 57 49 1 1 KML 2:13 14 1 1 1 1 3 KML 4:4 1 l 1 0 Summa 8 1 7 3 65 1 6

Antal mål 1989 — juni 1996 hos kammarrätter och Regeringsrätten som rör beslut enligt KML. Detaljerade uppgifter om 3 kap.-ärenden återfinns i bi- laga 3, tabell 1 I . I inget av Regeringsrättsfallen har prövningstillstånd bevil-

Jats. Kammarrätterna Regeringsrätten Lagrum antal mål varav varav antal mål varav avgjorda bitallna avgjorda KML 2:2 8 8 2 2 0 KML 2:9 1 1 O 0 0 KML 2:20 9 8 1 1 1 KML 321 10 10 3 2 2 KML 312 2 2 0 1 0 KML 3:14 2 2 O 2 2 KML 413 16 15 3 4 2 KML 4:13 1 1 1 1 1 2 O KML 513 8 7 1 2 2 Summa 67 64 1 1 16 9

6.1.5. Bakgrunden till kompetensfördelningen mellan regeringen och förvaltningsdomstolarna

Reglerna om överklagande har i stora delar övertagits utan saklig ändring från de tidigare gällande lagarna om fornminnen resp. byggnadsminnen från år 1942 resp. år 1960. Besvärsreglerna i dessa båda lagar hade dock dessför- innan undergått vissa ändringar.

Enligt den ursprungliga lydelsen av de båda lagarna överklagades alla be- slut hos Kungl. Maj:t. Detta innebar i realiteten att flertalet ärendetyper pröva- des av Kungl. Maj:ti Regeringsrätten. I samband med förvaltningsrättsliga reformer under 1960- och 1970-talen överfördes besvären över länsstyrelser- nas beslut i fomminnesärenden till kammarrätten. Undantag gjordes dock för frågor om tillstånd till ingrepp i fornlämning. Dessa ärenden ansågs vara av en sådan dispenskaraktär att de borde prövas av Kungl. Maj:t i statsrådet (prop. 1971:30 s. 163).

I fråga om byggnadsminnen kom alla besvär att överföras till kammar- rätten. När länsstyrelserna år 1976 tillades ökade beslutsuppgifter enligt de båda nämnda lagarna ändrades överklagandeordningen i fråga om fornminnen på så sätt att kammarrätten skulle överpröva frågor om fastställelse av gränsen för en fast fornlämning (nuvarande 2 kap. 2 5 andra stycket), samt om före- skrifter och fridlysning vid vite (nuvarande 2 kap. 9 å), medan regeringen blev överprövningsinstans i övrigt. Någon motivering lämnades inte (prop. 1975/76:100 bil. 10, KU 35).

Från förarbetena till KML kan noteras att regeringen — i motsats till vad som föreslagits i DsU 1987z9 — inte ansåg sig böra ha befattning med tvistiga frågor om kosmadsansvaret för arkeologiska undersökningar. Dessa frågor hänvisades till fastighetsdomstolama. I enlighet med förslag av Lagrådet för- des frågor om inlösen av fornfynd samt ersättning och hittelön för sådant fynd över från regeringen till förvaltningsdomstolarna (prop. 1987/88:104 s. 106 och 116).

Reglerna i 4 kap. om kyrkliga kulturminnen var nya både till innehåll och redigering i jämförelse med bestämmelserna i kungörelsen (1920z744) med föreskrifter rörande det offentliga byggnadsväsendet. I det till Lagrådet re- mitterade förslaget till KML föreslogs att såväl Riksantikvarieämbetets som länsstyrelsernas beslut i tillståndsärenden skulle överklagas hos förvaltnings- domstol, medan regeringen skulle överpröva endast Riksantikvarieämbetets beslut om utvidgad tillståndsprövning, dvs. den tillståndsprövning som äm- betet kan besluta om för kyrkor och begravningsplatser som är tillkomna från och med år 1940. Lagrådet hade ingen erinran mot denna uppdelning, men föreslog att Riksantikvarieämbetets beslut rörande omhändertagande och upp- förande på förteckning av kyrkliga inventarier skulle få överklagas hos rege- ringen. Detta förslag godtogs (prop. 1987/88:104 s. 111 och 119).

I övrigt förekom inga uttalanden om principerna för vilka ärenden som borde överklagas till regeringen resp. till en förvaltningsdomstol. 265

6.1.6. Riktlinjer för regeringens befattning med över- prövningsfrågor

Sådana principer har antagits av riksdagen år 1984 på förslag av regeringen i prop. 1983/84:120, KU 23. Riktlinjerna var avsedda att ligga till grund för en systematisk översyn av vilka överklagningsärenden som regeringen fort- sättningsvis borde ta befattning med. Översynen borde göras departements- vis.

Som allmänna riktlinjer för översynen uttalades bl.a. följande.

Regeringen bör i allmänhet inte vara överprövningsinstans annat än om det behövs för en politisk styrning av praxis. I fall där överprövningen huvud- sakligen skall tillgodose ett rättskyddsbehov bör prövningen läggas på rege- ringen bara om det inte går att ordna en tillräckligt kvalificerad prövning på lägre nivå.

Ärenden som kan prövas i två eller flera instanser under regeringen bör normalt inte få överklagas dit, såvida det inte motiveras av särskilda skäl. Så- dana skäl kan det vara att det är önskvärt med en politisk stymin g av praxis eller att det i vissa ärenden finns ett starkt intresse av en för hela landet lik- formig praxis som inte kan tillgodoses på annat sätt. För ärenden som rege- ringen prövar som andra instans bör om möjligt förstainstansprövningen flyttas ner så att man skapar utrymme för en överprövning under regerings- nivån. En sådan nedflyttning kan ordnas genom att centralmyndigheter får överpröva länsstyrelsernas beslut. Detta bör dock inte ske i ärenden där det typiskt sett krävs en avvägning mellan olika intressen som företräds av skilda centrala myndigheter.

I riktlinjerna diskuteras också föreskrifter om att myndigheter bör över- lämna särskilt viktiga ärenden till regeringen som alternativ till en ordning med överklagande. En sådan ordning ansågs dock i allmänhet inte vara något lämpligt alternativ i ärenden där klaganden bmkade vara en statlig myndighet eller en kommunal nämnd eller någon annan part med särskilda kvalifikatio- ner att själv bedöma vilka ärenden som kräver politiska ställningstaganden från regeringen. Överlämnande ansågs också i vissa fall kunna vara motiverat för att nå en likformig praxis, eller när en dispens från praxis skulle kunna vara påkallad.

Principen att ärenden där rättsfrågan var huvudsak borde prövas av dom- stol, medan lämplighetsbedömningar bör göras av regeringen, skulle inte överges. Emellertid ansågs denna princip redan i stort sett ha genomförts.

Den departementsvisa översyn av regeringens befattning med överpröv- ningsärenden som förutskickades i propositionen synes inte ha kommit till stånd på kulturminnesvårdens område. I vart fall redovisas inte några närmare systematiska överväganden i propositionen med förslag till KML.

6.1.7. Lagen om rättsprövning

Sedan riksdagen år 1984 antagit de ovan redovisade riktlinjerna har en ny ordning för prövning i vissa fall av regeringens beslut införts. För att upp— fylla kraven i artikel 6 i Europarådets konvention om de mänskliga rättighe- terna på möjlighet till domstolsprövning av frågor som rör civila rättigheter och skyldigheter har lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvalt- nin gsbeslut tillkommit. (Det har dock ifrågasatts huruvida lagen helt uppfyller konventionskraven, se Åke Bouvin, Nordisk Administrativt Tidskrift 2/1996, s. 108.)

Lagens tillämpning kan påkallas av en enskild part i förvaltningsärende som rör något förhållande som avses i 8 kap. 2 eller 3 åå RF (jfr avsnitt 3.1). Rättsprövning av regeringens beslut sker hos Regeringsrätten, som därvid har att pröva om beslutet strider mot en rättsregel på det sätt som sökanden har angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet.

En ansökan om rättsprövning skall göras inom tre månader från dagen för det klandrade beslutet

Rättsprövning kan gälla endast sådana regeringsbeslut som innebär myn- dighetsutövning mot den enskilde och som inte annars skulle kunna ha prö- vats av domstol annat än efter en ansökan om resning. Vissa typer av beslut är undantagna från rättsprövning.

Av de ovan angivna besluten enligt KML som regeringen skall pröva efter överklagande torde dock alla — utom besluten enligt 4 kap. 10 och 14 åå om tillståndsprövning av kyrkliga kulturminnen tillkomna efter utgången av år 1939 vara sådana att de kan rättsprövas.

Regeringsrätten har avgjort ett mål om rättsprövning av regeringsbeslut rö- rande KML (RÅ 1994 not 640). Regeringsrätten fann inte att beslutet som rörde arkeologiska undersökningar — stred mot någon rättsregel, varför det skulle stå fast.

6.1.8. Överklagande i natur- och miljövårdsärenden

Också enligt NVL förekommer såväl regeringen som allmän förvaltnings- domstol som överprövningsinstanser. Fördelningen anges i 40 å. Den inne— bär att regeringen överprövar länsstyrelsernas beslut i ärenden rörande bl.a. naturreservat och naturvårdsområden, föreskrifter om biotopskydd i vissa delar, strandskydd (föreskrifter, dispenser från strandskyddsförbudet samt utvidgat strandskydd), samt föreskrifter för vissa områden om skyldighet för vissa slag av arbetsföretag att anmäla företaget för länsstyrelsen för samråd. På förvaltningsdomstolarnas — i första instans kammarrättemas — prövning ankommer huvudsakligen överklaganden av länsstyrelsernas beslut rörande naturrninne, föreskrifter om utvidgat biotopskydd för visst område, stängsel-

genombrott, föreläggande och förbud i fråga om arbetsföretag för att be— gränsa eller motverka skada på naturmiljön, vissa åtgärder till skydd för bio- toper, tillstånd i fråga om skyltar, förelägganden att ställa i ordning efter ned- skräpning, tillstånd i fråga om vilthägn, förelägganden att åstadkomma rät- telse samt viten.

Frågor om ersättning och inlösen enligt NVL prövas av fastighetsdomstol. Den gjorda uppdelningen föreslås av Miljöbalksutredningen i betänkandet (SOU 1996:103) Miljöbalken i huvudsak bli överförd till miljöbalken. Som första domstolsinstans inom miljöbalkens område föreslås dock särskilda re- gionala miljödomstolar bli inrättade. Dessa domstolar skall vara de tingsrätter som regeringen bestämmer. De skall ha en särskild sammansättning och vid avgörandet av mål och ärenden tillämpa dels rättegångsbalken, dels förvalt- ningsprocesslagen. Miljödomstolama föreslås ersätta vattendomstolama och i övrigt prövade frågor om bl.a. ersättning och inlösen som i dag tillkommer fastighetsdomstol. De avses få en sammansättning motsvarande den som Koncessionsnämnden för miljöskydd har i dag med två fasta ledamöter och ett par ledamöter med sakkunskap och erfarenhet från särskilda verksamhets- fält.

Miljödomstolarnas avgöranden skall enligt förslaget efter prövningstill- stånd — kunna överprövas av en miljööverdomstol.

En skillnad mot nu rådande överklaganderegler i NVL är att överpröv- ningen av länsstyrelsernas beslut om naturminnen föreslås överflyttande från förvaltningsdomstol till regeringen. Något skäl till denna ändring framgår inte.

I betänkandet anförs som vägledande för fördelningen av överprövnings- befogenheterna bl.a. följande. De fall där individuella undantag medges eller prövning sker i särskilda fall bör kunna handläggas av miljödomstol. De mål med miljöanknytning som i dag prövas av allmän domstol bör också kunna handläggas av miljödomstol. Mål av politiskt intresse bör alltjämt vara kvar hos regeringen. Allmänna överklaganden av föreskrifter som har meddelats efter bemyndigande av regeringen bör alltjämt ske hos regeringen.

6.1.9. Överklagande i plan- och byggärenden

Också i PBL förekommer en uppdelning av befogenheten att överpröva läns- styrelsernas beslut enligt lagen mellan förvaltningsdomstolarna (kammarrättema) och regeringen. 10 kap. kommunallagen ( l991:900) är tillämplig i fråga om vissa beslut av kommunfullmäktige, t.ex. antagande av översiktsplan, vilka beslut sålunda överklagas hos länsrätten, medan andra beslut av fullmäktige samt kommunala närnndbeslut överklagas till länsstyrel-

sen.

I huvudsak gäller att länsstyrelsernas beslut i ärenden om lov och för- handsbesked, frågor om byggarbeten, tillsyn och kontroll, påföljder, ingri- panden och avgifter överprövas hos förvaltningsdomstol. I fråga om lov och förhandsbesked i områden utanför detaljplan gäller dock domstolsprövningen endast frågor om huruvida tilltänkta åtgärder utgör tillåten kompletteringsbe- byggelse, uppfyller egenskapskraven i 3 kap. PBL eller strider mot områ- desbestärnmelser.

I övriga fall överprövas länsstyrelsernas beslut hos regeringen. Det gäller bl.a. länsstyrelsens beslut rörande överklagade detaljplaner och områdesbe- stämmelser samt tillkomst av bebyggelse utanför detaljplaneområden.

I vissa fall aktualiseras i ett överklagat beslut frågor som ligger inom såväl förvaltningsdomstolens prövningsområde som regeringens. Enligt 9 å lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar skall kammarrätten överlämna sådana frågor till regeringen med eget yttrande, om kammarrätten finner att frågorna inte bör avgöras var för sig.

Plan- och byggutredningen föreslog i betänkandet (SOU 1994:134) Över- prövning av beslut i plan- och byggärenden att alla överprövningsärenden skulle föras över från regeringen till en miljödomstol, som sålunda skulle av- göra frågor både enligt PBL och det då föreliggande förslaget till miljöbalk. Utredningen angav två utgångspunkter för förslaget. Dels uppfylldes på detta sätt Europarådskonventionens krav på tillgång till domstolsprövning av frå- gor om civila rättigheter och skyldigheter, dels avlastades regeringen arbete. Förslaget var kombinerat med regler som syftade till att hindra att enskilda klagande kunde få överprövar annat än enskilda intressen. Privatpersoner skulle med andra ord inte med framgång kunna åberopa att allmänna intressen talade för en ändrad utgång. Vidare föreslog utredningen en ny ordning för prövning av frågor enligt 12 kap. PBL, dvs. ärenden där överordnade stat- liga intressen kunde tala för en omprövning av kommunala beslut. Sådana beslut skulle enligt utredningsförslaget kunna upphävas endast efter att ha underställts regeringen av resp. länsstyrelse.

Utredningens förslag i överprövningsdelen har endast delvis varit föremål för remissbehandling. I stället har Miljöbalksutredningen enligt nya direktiv studerat frågan på nytt. Utredningen har funnit att systemet med prövning av regionala miljödomstolar och en miljööverdomstol och fortsatt överprövning av vissa frågor hos regeringen inte nu bör tillämpas utanför miljöbalkens om- råde. Inom detta område bör — som redovisades ovan — det fortfarande finnas en uppdelning av överprövningsfunktionema mellan regeringen och domsto- larna.

Överprövningen av beslut där en enskilds anspråk till slut ändå kan prövas av en domstol bör redan från början ske hos domstol. Finns re- gler om ekonomisk ersättning till en enskild på grund av ett beslut och ett behov av politisk styrning bör regeringen vara slutinstans. Följs dessa principer innebär det att fomlämningsärenden bör flyttas från re- geringen till domstol, medan beslut om byggnadsminnes- eller kultur- reservatsförklaring bör överklagas till regeringen i stället för hos dom- stol.

6 . 2. 1 En utgångspunkt

Som utredningen inledningsvis konstaterade går det inte att begränsa övervä- gandena rörande överklagningsregler till enbart frågan om vilka ärenden en- ligt 2 kap. KML som bör prövas av regeringen. Även frågor om överpröv- ning av beslut rörande den föreslagna nya skyddsformen kulturreservat som kan avse arealmässigt mer betydande områden, liksom frågor om tillstånds- prövning för prästgårdar och kyrkstäder aktualiserar överväganden om vilka överklagningsregler som kan vara lämpligast Däremot medför den föreslagna hänsynsregeln för ortnamn inget behov av särskilda överklagningsbestäm- melser.

Ett inslag i de nu gällande reglerna kan inte vara aktuellt för någon omvär— dering. Frågor om ersättning och inlösen bör även i fortsättningen prövas av domstolar med särskilda förutsättningar att bedöma de komplicerade värde- ringsfrågor som förekommer i mål av denna art. Huruvida prövningen bör ske vid fastighetsdomstolama som nu, eller om Miljöbalksutredningens för- slag till inrättandet av särskilda miljödomstolar kan få genomslag på prövning av frågor även utanför miljöbalkens tillämpningsområde, är för tidigt att nu ta ställning till.

En utgångspunkt för en reform av överklagningsreglema bör vara att en domstol direkt prövar frågor som av hänsyn till enskildas rättssäkerhet ändå enligt andra överordnade regler kan komma att slutligt avgöras av domstol. Utredningen avser här Europarådets konvention om de mänskliga rättigheter- na och den därmed sammanhängande lagen om rättsprövning av vissa för- valtningsbeslut. I den mån en fråga kan göras till föremål för rättsprövning bör den sålunda inte avgöras av regeringen utan att starka andra skäl talar för att prövningen bör gå över regeringen. Vilka dessa skäl kan vara framgår av de ovan beskrivna och av riksdagen antagna riktlinjerna för regeringens be- fattning med överklagningsärenden. Sammanfattningsvis skall det vara fråga om ärenden där ett starkt behov av en politisk styrning gör sig gällande. Ett

sådant behov kan exempelvis uppstå i fall där olika offentliga organ som stat- liga myndigheter och kommuner har delade meningar.

6.2.2. Några alternativa modeller

Från den angivna utgångspunkten kan några olika lösningar bedömas.

1. Ett enkelt sätt att tillgodose direktiven vore att föreslå att alla överklag- ningsärenden som nu prövas av regeringen överlämnas till domstol. Det skulle i praktiken betyda att regeringen avlastas ett tiotal ärenden om året, praktiskt taget samtliga rörande ingrepp i fornlämningar och ofta endast in- grepp i det område som tillhör fornlämning. För en sådan enkel lösning talar att de flesta av de hittills prövade frågorna synes vara av mindre politisk vikt. Därtill kommer att fomlämningsärenden till den del de rör fastställandet av gränsen för ett fomlämningsområde - redan prövas av allmän förvaltnings- domstol. Det framstår onekligen som mindre konsekvent att gränsbestäm- ningsfrågan med dagens ordning kan bedömas både av regeringen och av en domstol. Det skulle i värsta fall kunna leda till att regeringen i något fall väg- rar tillstånd till ingrepp i ett område som en förvaltningsdomstol vid en senare prövning finner inte utgör ett fomlämningsområde. Det finns emellertid skäl som talar mot den angivna lösningen. Dessa skäl ligger i huvudsak utanför KML. Såväl enligt vad som gäller enligt NVL och som föreslås fortsätta att gälla enligt miljöbalken skall regeringen vara över- prövningsinstans i fråga om beslut som rör naturreservat och vissa andra skyddsformer på naturvårdens område. När Kulturarvsutredningen föreslår inrättandet av kulturreservat enligt KML kan man av konsekvensskäl finna det mindre lämpligt att dessa beslut, men inte de snarlika naturreservatsbeslu— ten, överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

2. Den sistnämnda omständigheten kan förefalla tala för att besluten röran- de kulturreservat, och därrned också byggnadsminnesförklaring och andra beslut enligt 3 kap. KML skulle föras över från förvaltningsdomstolarna till regeringen. Därmed skulle t.ex. vinnas att när sådana beslut någon gång fat- tas mot en kommuns vilja ett överklagande kommer att prövas av ett organ med tillräcklig politisk auktoritet. Det kan ju i sammanhanget noteras att en kommuns motsvarande skyddsbeslut i form av detaljplan eller områdesbe- stämmelser enligt PBL prövas hos regeringen. Mot denna lösning talar emellertid dels att den inte ligger i linje med de di- rektiv som regeringen har gett utredningen, dels att en mängd ärenden där politiska stymingsskäl inte kan anses göra sig gällande också måste hanteras av regeringen. En sådan linje kan därför inte väljas utan att ytterligare skäl för den framkommer.

3. Ett tredje alternativ återfinns i riksdagens ovan beskrivna riktlinjer för en översyn av regeringens befattning med överklagningsärenden. Det skulle 271

vara nedflyttning av regeringsärendena till en centralmyndighet, dvs. Riks- antikvarieämbetet. Enligt riktlinjerna bör detta alternativ inte användas när olika centrala myndighetsintressen kräver avvägning. Ett fåtal av de överkla- gade fomlämningsärendena är föranledda av exploatering för väg eller järn- väg. Frågan om rådigheten över marken som kan ha politisk betydelse styrs i dessa fall av beslut om arbetsplan för väg eller motsvarande för järnväg. Där- emot uppstår frågan om Riksantikvarieämbetet är en lämplig slutinstans när en kommun är missnöjd med ett länsstyrelsebeslut om t.ex. villkoren för en arkeologisk undersökning, som ofta utförs av Riksantikvarieämbetets egna arkeologer. Motsvarande kritik kan riktas mot att Riksantikvarieämbetet skall överpröva länsstyrelsernas bedömning av villkoren för ändringsåtgärder på en kyrkobyggnad när den kyrkliga församlingen anser villkoren vara för hårda eller på annat sätt olämpliga.

Vissa beslut fattas dessutom av ämbetet som första instans. För dessa be- slut måste under alla omständigheter en slutinstans anvisas. Något lämpligt alternativ förefaller således inte heller detta vara.

4. Ett fjärde alternativ kan hämtas ur den utgångspunkt som angavs ovan att regeringen inte utan starka politiska skäl slutligt bör pröva frågor som en enskild ändå kan föra till domstol. Denna utgångspunkt kan nämligen också formuleras så att om den enskilde har tillgång till domstolsprövning rörande konsekvenserna för hans rättigheter och skyldigheter av beslut som inskrän- ker hans rådighet till egendom, så kan politiska skäl lättare ges ett genomslag i de rådighetspåverkande besluten. Enklare uttryckt betyder detta att i frågor där den enskilde kan begära ersättning eller inlösen för ekonomisk skada or- sakad av ett beslut om restriktioner, bör det vara acceptabelt från Europaråds— konventionens synpunkt att regeringen och inte en domstol prövar överkla- gande av det beslutet. Detta resonemang skulle medföra att besluten enligt 3 kap. om bygg- nadsminnes- eller kulturreservatsförklaring och om de skyddsbestämmelser som beslutas i samband därmed överklagas till regeringen. Däremot skulle frågor om ändring av byggnadsminne i strid med skyddsbestämmelserna, där ett vägrat medgivande aldrig kan ge ersättning, vara en fråga som väl lämpar sig för domstolsprövning. Någon överflyttning av sådana ärenden från dom- stolarna till regeringen blir därmed inte aktuell. För fomlämningsärendena blir konsekvensen i stort sett den omvända mot vad som i dag gäller. Eftersom besluten enligt 2 kap. — med undantag för sällan överklagade beslut rörande vård och undersökning av en fornlämning och om nekat tillstånd till ingrepp ien vid påträffandet helt okänd fornlämning inte medför någon ersättningsrätt, skulle överprövningen av dessa beslut flyttas över från regeringen till domstol. Ifråga om överprövningen av beslut enligt 4 kap. skulle ingen ändring i förhållande till dagens ordning behöva göras. Dessa överklagandeärenden skulle alltså även fortsättningsvis med undantag för besluten att tillstånds-

prövningen skall omfatta kyrkliga kulturminnen som tillkommit före år 1940 ligga hos domstolarna. Detta gäller även de nytillkomna ärendegruppema rörande prästgårdar och kyrkstäder, som även dessa bör överklagas hos för- valtningsdomstol.

6 . 2 . 3 Utredningens bedömning

Inget av de ovan angivna alternativen är fritt från nackdelar. För att tillåta ett fullt genomslag av både Europarådskonventionens synsätt och riksdagens riktlinjer för vilka överklagningsärenden som bör avgöras av regeringen, krävs egentligen att en bedömning görs av varje enskilt ärende för att avgöra om rättssäkerhetsaspekter eller politiska stymingsskäl bör vara avgörande. En sådan modell är givetvis inte tänkbar. Överklagningsreglerna måste vara fasta och på förhand givna. Något av alternativen eller ytterligare någon modell — bör alltså väljas.

Den lösning som på det bästa sättet enligt utredningens mening tillgodoser de i viss mening motstridiga anspråken på en överprövningsordning är alter- nativ 4. Regeringen avlastas där ett antal ärenden rörande ingrepp i fomläm- ningar uppskattningsvis ett tiotal om året vilka ärenden endast undan- tagsvis kan sägas medföra ett behov av utrymme för politisk styrning, medan den enskildes intressen bör kunna få en bra och avvägd bedömning av dom- stolarna. Dessutom undanröjs den ovan påtalade inkonsekvensen av att gränsbestärnningsfrågor för fornlämningarna i dag kan bedömas antingen av regeringen eller av förvaltningsdomstolarna. I de fall det finns ett behov av politisk styrning torde det vara fråga om en exploatering av en sådan stor- leksordning att den inte bara kräver ett fomlämningsbeslut utan även detalj- plan eller arbetsplan enligt väglagen (19711948). I ett sådant ärende kommer även fornlämningsfrågan att överprövas av regeringen.

Visserligen överflyttas ett antal ärenden om inrättandet av byggnadsminnen och kulturreservat från domstolarna till regeringen. Denna ärendetyp svarar emellertid bara för tolv ärenden under den undersökta perioden, dvs. ca två ärenden om året. Man får räkna med att besluten om kulturreservat kan komma att bli mer kontroversiella än byggnadsminnesärendena av det skälet att större områden och fler parter kan komma att beröras, men sannolikt till- kommer inte något stort antal ärenden. De tillkommande ärendena kan dess- utom förrnodas vara just sådana där ett behov av politisk styrning gör sig gällande, och där enskilda som drabbas har ett skydd av ersättningsregler. Ett ytterligare skäl för den föreslagna nya ordningen är att man därmed får i princip samma överklagningsinstans för beslut om kulturreservat som för naturreservat, även om beredningsansvaret ligger på olika departement.

Utredningen vill därför förorda en principiell lösning enligt alternativ 4 och återkommer i författningskommentaren till detaljlösningen. 273

Utredningen har ovan ibland talat om domstolar utan att ange vad slags domstolar som avses. Med undantag för den redan presenterade ståndpunkten att ersättnings- och inlösenfrågor även fortsättningsvis bör handhas av fastig- hetsdomstolama, avser utredningen i övrigt de allmänna förvaltningsdom- stolarna. Utredningen kan visserligen se argument som kan tala för att de föreslagna miljödomstolama kan få en uppgift även för bedömningen av kulturmiljöfrågor, men vill ändå inte utforma sina förslag så som om miljö- domstolama vore redan etablerade.

7 Kulturminneslagen och regeringsformen

Enligt direktiven skall utredningen överväga om utformningen av 2 kap. 9 å KML är förenlig med regeringsformens (RF) regler om norrngivningsmak- tens fördelning och om det är påkallat lämna förslag till en ny utformning av bestämmelsen.

2 kap. 9 å KML lyder:

, ”Länsstyrelsen får meddela särskilda föreskrifter till skydd för en fast fornlämning. Föreskrifterna får även meddelas för område som enligt 2 å inte hör till fornlämningen under förutsättning att pågående användning av marken härigenom inte försvåras avsevärt Länsstyrelsen får fridlysa en plats där fornfynd påträffats, om det kan ske utan att någon väsentlig olägenhet uppstår. Fridlysning får ske intill dess platsen har undersökts enligt 8 å. Föreskrifter eller fridlysning får förenas med vite”.

Ett beslut om föreskrifter eller fridlysning skall kungöras på lämpligt sätt. Det område som avses i 2 å är det s.k. fomlämningsområdet. Enligt den nämnda paragrafen omfattar ett fomlämningsområde ett så stort område på marken eller sjöbotten som behövs för att bevara fornlämningen och ge den ett tillräckligt utrymme med hänsyn till dess art och betydelse.

Områdets gränser kan fastställas av länsstyrelsen efter ett förfarande som bl.a. förutsätter hörande av ägaren. Detta förfarande är dock relativt ovanligt. Av landets ca 300 000 kända fomlämningsområden har ca 250 gränsbe— stämts.

Den individuella omfattningen av ett icke gränsbestämt fomlämningsom- råde blir känd först när ett ärende prövas enligt KML, t.ex. om tillstånd söks till markarbeten i närheten av en fornlämning, och länsstyrelsen sålunda först måste avgöra om arbetena berör det skyddade området.

Utredningens uppdrag i denna del rör möjligheterna att i KML reglera vilka skyldigheter som allmänheten bör ha i fråga inte bara om fornlämningar, utan också andra kulturlämningar och utsträckningen av de områden som skyddsreglema bör kunna gälla för. Dessa frågor återkommer på skilda sätt i utredningsuppdraget.

7.1. Regeringsfonnens regler om norrngivningsmakten och dess fördelning

Den offentliga makten utövas enligt RF på flera sätt. Riksdagen stiftar lag, dvs. utövar enligt statsråttslig terminologi den s.k. normgivningsmakten. För den offentliga förvaltningen finns statliga och kommunala förvaltningsmyn- digheter. Ingen myndighet, inte heller riksdagen eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller en kommun eller som rör tillämpning av lag (11 kap. 7 å RF). Myndigheterna har alltså ett självständigt ansvar för tillämpningen av de lagar som riksdagen stiftar och kan inte bortsett från vissa fall av underställning, dvs. överlämnande av an- svaret för ärendet — inhämta bindande besked om hur beslut i särskilda fall skall träffas, varken från riksdagen, regeringen, överordnad myndighet eller kommunfullmäktige. Däremot kan myndigheterna i viss utsträckning ha del i normgivningsmakten.

Reglerna om norrngivningsmakten, dvs. rätten att besluta rättsregler, finns huvudsakligen samlade i 8 kap. RF. Det utmärkande för rättsreglerna är att de har karaktären av generella föreskrifter som i princip är bindande för myndigheter och enskilda. I RF används termen föreskrifter för att beteckna rättsregler. I 8 kap. RF ges rätt att meddela föreskrifter åt riksdagen och te- geringen. Riksdagens föreskrifter kallas lag. De föreskrifter som beslutas av regeringen betecknas förordning.

7.1.1. Normgivningsmaktens fördelning

Fördelningen av norrngivningskompetens mellan riksdagen och regeringen bygger på principen att de centrala delarna av normgivningen skall ligga hos riksdagen.

Genom krav på lagforrn för föreskrifter i ett antal angivna ämnen hänför RF dessa till det s.k. primära lagområdet, där normgivningskompetensen till- kommer riksdagen. Föreskrifter i de ämnen som inte faller inom det primära lagområdet meddelas enligt RF av regeringen genom förordning. Denna del av norm givningskompetensen brukar kallas regeringens primärområde.

RF medger vissa avvikelser från den grundläggande fördelningen av norrngivningskompetens mellan riksdagen och regeringen. Riksdagen kan nämligen genom delegering överlåta delar av sin norrngivningskompetens inom det primära lagområdet till regeringen. Den del av det primära lagområ- det där sådan delegering kan förekomma kallas det delegeringsbara området. Den återstående delen av det primära lagområdet, där ingen delegering är tillå- ten, kallas vanligen det obligatoriska lagområdet.

Regeringen får i viss utsträckning delegera sin norrngivningskompetens till förvaltningsmyndigheter och kommuner. Detta kan regeringen — såvitt gäller ämnen inom det primära lagområdet - göra med stöd av ett särskilt bemyndi- gande från riksdagen, s.k. subdelegering. Inom sitt eget primärområde kan regeringen delegera utan godkännande av riksdagen.

De ämnen som faller inom det primära lagområdet beskrivs främst i 8 kap. 2, 3 och 5 åå RF. Genom bestämmelserna i 2 å förs hela den civilrättsliga normgivningen till detta område. Bestämmelserna i 3 å innebär att till det primära lagområdet vidare skall räknas föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller som i öv- rigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Denna typ av föreskrifter brukar betecknas som för enskilda betungande of- fentligrättsliga föreskrifter. I 5 å föreskrivs lagforrn för viss normgivning som gäller kommunernas ställning. Enligt denna paragraf skall grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestämmas i lag. Även föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden skall ha lagforrn.

Reglerna i 8 kap. 7 å avser delegering till regeringen av Offentligrättsliga föreskrifter inom de normgivningsområden som beskrivs i 8 kap. 3 och 5 åå. Inom dessa kan regeringen med stöd av paragrafens första stycke be- myndigas meddela föreskrifter om annat än skatt, om föreskrifterna avser nå- got av följande ämnen:

1. skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa,

2. utlännings vistelse i riket,

3. in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, tillverk- ning, kommunikationer, kreditgivning, näringsverksamhet, ransonering, återanvändning och återvinning av material, utformning av byggnader, an- läggningar och bebyggelsemiljö eller tillståndsplikt i fråga om åtgärder med byggnader och anläggningar,

4. jakt, fiske, djurskydd eller natur- och miljövård,

5. trafik eller ordningen på allmän plats,

6. undervisning och utbildning,

7. förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt,

8. skydd för personlig integritet vid registrering av uppgifter med hjälp av automatisk databehandling.

Av 8 kap. 11 å framgår att riksdagen, samtidigt som den bemyndigar re- geringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne, kan medge att regeringen överlåter åt en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela bestäm- melser i ämnet. .

I 8 kap. 13 å finns de huvudsakliga bestämmelserna om normgivning inom regeringens primärområde. Hit hör enligt paragrafens första stycke fö- reskrifter som inte enligt grundlag måste meddelas av riksdagen (regeringens

restkompetens). Här kan nämnas Offentligrättsliga föreskrifter som gynnar enskilda eller som är ”neutrala” i fråga om enskildas rättsställning. Vidare får regeringen med stöd direkt av 8 kap. 13 å besluta föreskrifter om verkstäl- lighet av lag. Med verkställighetsföreskrifter avses dels tillämpningsföteskrif- ter av rent administrativ karaktär, dels föreskrifter som ”fyller ut” en lag utan att tillföra den något väsentligt nytt Till verkställighetsföreskrifter får däremot inte hänföras sådant som kan uppfattas som ett nytt åliggande för enskilda eller som ett tidigare inte föreliggande ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (prop. l973z90 s. 211). På det civilrättsliga områ- det är utrymmet för verkställighetsföreskrifter i praktiken litet (jfr prop. 1976/77:123 s. 372).

Genom 8 kap. 13 å tredje stycket ges regeringen befogenhet att till en underordnad myndighet delegera sin norrngivningskompetens enligt första stycket.

Från myndigheternas synpunkt skiljer sig norrngivningskompetensen från befogenheten att besluta i särskilt fall avsevärt. Den senare typen av beslut får anses vara generellt delegerade från riksdagen (som inte får fatta sådana be- slut själv) till regeringen eller en förvaltningsmyndighet. RF innehåller inga särskilda regler för detta slags delegering. När det däremot gäller norrngiv- ning inom det primära lagområdet är en myndighet behörig endast om kompe- tensen bliviti grundlagsenlig ordning delegerad till den. En sådan delegering förutsätter enligt RF dels att delegering till regeringen är möjlig enligt 8 kap. 7 å, dels att riksdagen i lag inte bara delegerat befogenheten till regeringen enligt denna bestämmelse utan också medgett regeringen att subdelegera till en förvaltningsmyndighet enligt 8 kap. 11 å. Riksdagen kan alltså inte dele- gera sin norrngivningskompetens direkt till en myndighet. Slutligen krävs också att regeringen i en förordning faktiskt har subdelegerat bemyndigandet i fråga.

7.1.2. Vad är normgivning resp. beslut i särskilt fall?

Norrngivning sägs i förarbetena till RF vara generella föreskrifter som avser situationer av visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets personer (prop. 1973:90 s. 203).

En föreskrift kan ha ett lokalt begränsat tillämpningsområde, men ändå ha generell karaktär. Som exempel på detta förhållande kan nämnas lokala ord- ningsstadgor, hamnordningar, brandordningar, hälsovårdsordningar, lokala trafikföreskrifter m.m. (se Håkan Strömberg, Norrngivningsmakten enligt 1974 års regeringsform, 2:a upplagan, 1989, s. 37). De nämnda föreskrifts- exemplen avser ju att påbjuda eller förbjuda vissa beteenden hos en obestämd

krets personer som uppehåller sig och är verksamma inom området, hur be- gränsat detta än är.

Å andra sidan kan regler som avser stora områden och som kan beröra en obestämd krets personer både i rummet och i tiden ändå inte anses som före- skrifter, därför att de avsikter som kan vara uttalade i sammanhanget ändå inte skall uppfattas som bindande för myndigheter och enskilda. Detta är förhål- landet med kommunala översiktsplaner enligt 1 kap. 3 å PBL.

Detaljplaner och områdesbestämmelser enligt samma lag är bindande för myndigheter och enskilda och kan omfatta relativt stora markområden. Ändå är ett kommunalt beslut att anta en sådan plan eller bestämmelse inte att anse som en föreskrift, eftersom de personer som beslutet innebär åligganden för (fastighetsägare, vissa nyttjanderättshavare och boende) kan identifieras och sålunda inte kan anses vara en i allmänna termer bestämd krets personer (jfr BoU 1986/87:1 s. 28 f). Enligt samma principiella synsätt anses inte heller beslut om bildande av naturreservat eller naturvårdsområde eller förbud mot byggande inom ett sådant reservat eller område enligt naturvårdslagen (1964:822, NVL) som föreskrifter (prop. 1975/76:112 s. 64).

Beträffande naturvårdsbeslut kan dock noteras att länsstyrelsen vid sidan av beslutet att inrätta ett naturreservat och föreskriva nödvändiga inskränk- ningar i rätten att förfoga över fastigheter inom området också med stöd av 10 å NVL får meddela föreskrifter om vad allmänheten har att iaktta inorn reservatet. I detta hänseende kan det således inte vara fråga om ett beslut i ett särskilt fall. Bemyndigandet att meddela föreskrifter för allmänheten är också i den angivna paragrafen uttryckt som en rätt för regeringen eller den myndig— het regeringen bestämmer att meddela föreskrifterna. Regeringen har genom 10 å naturvårdsförordningen (1976:484, NVF) subdelegerat bemyndigandet till länsstyrelserna.

Sarrunanfattningsvis innebär sålunda RF:s regler om nortngivningsmakten och dess fördelning att riksdagen kan överlämna sin grundläggande makt att besluta om generella föreskrifter som är bindande för myndigheter och en- skilda till regeringen, men bara inom vissa ämnesområden. Riksdagen får också medge regeringen att subdelegera rätten att meddela föreskrifter till en myndighet eller en kommun. Däremot kan riksdagen inte överlämna denna rätt direkt till en myndighet eller en kommun.

7.2. Överväganden

Regeln i 2 kap. 9 & KML avser föreskrifter i RF:s mening till skydd för fornlämningar och fyndplatser. Enligt RF får riksdagen emellertid inte direkt till länsstyrelserna överlämna rätten att besluta föreskrifter. Dessutom medger inte RF i dag att föreskrifter om kulturmiljövård de- legeras. Det finns dock ett behov av att genom föreskrifter i RF:s me- ning reglera allmänhetens tillträde till fornlämningar och andra känsliga kulturmiljöer. Behovet kan inte tillgodoses enbart genom beslut med verkan i särskilt fall. Regeringsformen bör därför ändras så att före- skrifter om kulturmiljövård kan delegeras av riksdagen. I KML bör tas in bemyndigande som ger regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer rätt att utfärda föreskrifter för allmänheten till skydd för fornminnen och andra kulturmiljöer. Regeringen bör bemyndiga läns- styrelserna att besluta sådana förskn'fter.

7.2.1. Avser 2kap. 95 KML föreskrifter i RF:s mening?

Bemyndigandet för länsstyrelsen i 2 kap. 9 & KML att besluta om föreskrif- ter och fridlysning, vid behov i förening med vite, kan som framgår av det ovan sagda vara förenliga med RF om det rör sig om föreskrifter i en annan mening än den som används i RF, dvs. om ordet föreskrifter i 2 kap. 9 & KML avser beslut i särskilt fall. Ett exempel på att tenninologin i KML inte är helt konsekvent med RF är t.ex. att i 3 kap. termen skyddsföreskrifter an- vänds för att ange regler för vård och underhåll m.m. av en byggnad, vilka regler inte kan anses innebära åligganden för någon annan än byggnadens ägare eller nyttjare. Beslut om skyddsföreskrifter kan sålunda oavsett den valda terminologin anses som exempel på beslut i särskilt fall.

KML är resultatet av att flera äldre lagar sammanfogats efter viss bearbet- ning. Äldre terminologi och konstitutionella uppfattningar kan antas i viss ut- sträckning finnas kvar i den sammanfogade lagen. 2 kap. 9 & KML motsva— rades tidigare närmast av 4 5 lagen (1942z350) om fornminnen vars lydelse var:

”Länsstyrelsen äger att meddela särskild föreskrift, som finnes påkallad för att bevara fast fomlämnings helgd, så ock att stadga för ändamålet er- forderligt vite. Sådan föreskrift må jämväl avse område som icke enligt 3 & hör till fornlämningen, såvitt ej markens ägare eller annan därigenom åsamkas intrång av någon betydelse. Länsstyrelsens beslut skall kungöras genom införande i ortstidning samt genom anslag på lämplig plats i fomlämningens närhet"

Bestämmelserna om fridlysning fanns i 15 & tredje stycket som lydde:

l l

”Länsstyrelsen äger att vid vite fridlysa platsen (där fornfynd påträffats) intill dess undersökningen utförts, om det kan ske utan att därigenom vållas väsentlig olägenhet. I fråga om kungörande av länsstyrelsens beslut äger 4 & andra stycket motsvarande tillämpning.”

Bestämmelserna överensstämde med det förslag som avlämnats av Kul- turrninnesvårdssakkunniga i betänkandet (SOU 1938:60) Reviderad fommin- neslagstiftning m.m. med det undantaget att någon regel om fridlysning eller kungörande inte fanns i de sakkunnigas förslag. I sin motivering till förslaget hade de sakkunniga uttalat (s. 30):

"Såsom förut nämnts upptager förevarande lagförslag icke såsom nu gäl— lande fomminnesförordning något förbud att ”ofreda” fast fornlämning utan att det innebär rubbande eller förändring. I stället har under föreva- rande paragraf länsstyrelsen tillerkänts befogenhet att, där det finnes påkal- lat, meddela föreskrift om vad till bevarande av fomlämnings helgd skall iakttagas ävensom stadga för ändamålet erforderligt vite. Det är uppenbart, att denna befogenhet i första rummet bör gälla område, som enligt vad ovan sagts skall anses höra till fast fornlämning. I den mån länsstyrelsens föreskrift allenast gäller område, som nu nämnts, torde någon annan in- skränkning i länsstyrelsens ifrågavarande befogenhet än den, som framgår därav att den föreskrift, varom fråga är, skall vara erforderlig för bevaran- de av fornlämningens helgd, icke vara påkallad. De sakkunniga ha emel- lertid ansett, att länsstyrelsens befogenhet bör kunna avse ett större område än nyss nämnts. Det synes sålunda vara önskvärt att kunna förbjuda t.ex. anordnande av en dansbana invid en betydande fornlämning, även om det ej är fråga om att anordna densamma i fomlämningens omedelbara närhet. Genom ett sådant förbud kan, även om det skulle gälla ett område, som ej kan anses höra till fornlämningen, markens ägare ej anses lida något obe- hörigt intrång. Det torde nämligen överensstämma med den allmänna rätts- uppfattningen, att hänsyn bör tagas till vördnadsbjudande lämningar från förgångna tider. Tydligt är emellertid, att försiktighet måste iakttagas med avseende å sådant område, som ej kan anses höra till fornlämningen. De sakkunniga vilja därför föreslå, att föreskrift, varom nu är fråga, beträf- fande område, som ej kan anses höra till fornlämningen, må av länsstyrel- sen meddelas allenast såframt ej jordägaren eller annan därigenom åsamkas intrång av någon betydelse. Om beslut enligt förevarande paragraf torde länsstyrelsen böra utan dröjs- mål underrätta riksantikvarien genom översändande av avskrift av beslutet De sakkunniga ha även tagit i övervägande, huruvida beslut, som nu sagts, borde anmälas till inskrivningsdomaren i orten. Detta har emellertid icke ansetts erforderligt. Även om av länsstyrelsen meddelat beslut an- gående gränserna för det område, som skall anses höra till en fornlämning, efter längre tid skulle ha råkat i glömska, har jordägaren med hänsyn till stadgandet i 3 & alltid anledning att iakttaga försiktighet vid utnyttjande av marken närmast intill fornlämningen. Härjämte må erinras att riksantikva— rien enligt vad nedan föreslås skall äga att inhägna fornlämning med därtill hörande område. Vad angår sådan föreskrift, som länsstyrelsen kan komma att meddela om vad till bevarande av fomlämnings helgd skall iakttagas, torde det i allmänhet vara lämpligast, att anslag därom utsättes å 281

marken. För övrigt kan anmärkas, att upplysning, huruvida något beslut rörande en fornlämning meddelats av länsstyrelsen, alltid kan erhållas hos riksantikvarien, som givetvis bör registrera sådana beslut allt efter som han erhåller meddelande därom.”

I prop. 1942:8 med förslag till lag om fornminnen anfördes (s. 38):

”Enligt de sakkunnigas förslag skall länsstyrelsen äga att jämväl meddela särskilda föreskrifter till bevarande av fomlämnings helgd. Denna befo— genhet torde vara väsentligt mera verksam än en sådan straffbestämmelse mot nedskräpning och dylikt som i ett yttrande ifrågasatts. Vad som erfor— dras är att kunna skydda mera betydande fornminnen ej blott mot osnygg- het utan även mot mera stadigvarande störande företeelser i deras närhet. Det lärer för detta ändamål krävas ett ingripande anpassat efter omständig- heterna i varje särskilt fall. Förslaget utgår från den förutsättningen, att ej blott det område, som direkt hör till fornlämningen, är inbegripeti dess helgd utan att enligt allmänna rättsuppfattningen viss hänsyn bör tagas även vid utnyttjandet av ett ytterområde. Då länsstyrelsen enligt förslaget ej skall äga att meddela föreskrift som går utöver vad markägaren eller annan rättsintressent ansetts skyldig tåla, torde ersättning med anledning av läns— styrelsens beslut ej böra utgå. Stadgande synes böra intagas i lagen, att länsstyrelsens föreskrift skall kungöras genom anslag på lämplig plats i fornlärnningens närhet. Bestämmelser om underrättelser från länsstyrelsen till riksantikvarien torde böra meddelas i en administrativ följdförfattning.”

Vidare infördes en befogenhet för länsstyrelsen att fridlysa en fyndplats tills den kunnat undersökas, om inte väsentlig olägenhet uppkommer. ”På detta sätt skulle bland annat kunnat vinnas temporärt skydd för depå-, moss- och boplatsfynd” (s. 53).

I förarbetena till KML anfördes vidare (prop. 1987/88:104 s. 76):

”Länsstyrelsen får sålunda meddela särskilda ordningsföreskrifter till skydd för en fast fornlämning. Av stadgandets avfattning framgår att det är fråga om individuella föreskrifter beträffande en viss fornlämning och inte om generella regler att gälla fornlämningarna inom länet. Att det sedan kan finnas moment som går igen i åtskilliga av de utfärdade föreskrifterna är en annan sak. Föreskrifterna får avse inte bara själva fornlämningen och det till den hörande fomlämningsområdet utan även omgivande miljö. Någon avgränsning för hur stort område utanför fornlämningen som föreskrifter— na får gälla görs inte i lagen. Det torde ändå vara självklart att föreskrifter- na inte får avse större område än som är sakligt motiverat för att säkra ett skydd som står i proportion till fomlämningens art och betydelse. De föreskrifter som kommer i fråga är ordningsföreskrifter. Det är sålunda väsentligen fråga om den typ av föreskrifter som har utvecklats vid tillämpningen av FML. Som ordningsföreskrifter bör emellertid kunna an- ses även föreskrifter som innefattar förbud mot olämpliga åtgärder vid brukandet av ett markområde, t.ex. en reglering av betestrycket eller av djupplöjning.

När det gäller en plats där ett fornfynd påträffats har länsstyrelsen, liksom enligt FML, rätt att fridlysa området intill dess en vetenskaplig undersök- ning har skett. Förutsättningen är också enligt den nya lagen att fridlys— ningen kan ske utan att någon väsentlig olägenhet uppstår. Bestämmel- serna om fridlysning kompletteras i viss mån genom de särskilda bestäm— melserna om metallsökare i 18—20 åå."

Av förarbetsuttalandena kan man i första hand dra den slutsatsen att före- skrifter enligt 2 kap. 9 & skall kunna gälla mot markägaren inom det forn- lämningsområde som avses i 2 kap. 2 5 (med motsvarighet i 3 5 lagen om fornminnen). Därutöver skall föreskrifterna i fråga kunna gälla ett område utanför fomlämningsområdet, under förutsättning att den eller de markägare som berörs därmed inte orsakas någon skada som är större än de måste tåla utan ersättning; någon ersättningsbestämmelse har inte knutits till rätten att meddela de här aktuella föreskrifterna.

Så länge det i ett ärende är klart att endast en eller flera bestämda mark- ägare berörs av föreskrifter för ett fomlämningsområde kan föreskriftsbeslu- tet anses som ett beslut i särskilt fall (jfr detaljplan och områdesbestämmelser samt naturreservat och naturvårdsområde).

Det bör dock observeras att fomlämningsområden som inte gränsbestämts har en oviss utsträckning, vars omfattning måste bestämmas i ärendet om fö- reskriftemas meddelande för att den här angivna förutsättningen av beslut i särskilt fall skall gälla. En länsstyrelse som t.ex. meddelar ett förbud mot djupplöjning inom ett visst fomlämningsområde utan att närmare ange före- skriftemas områdesmässiga avgränsning kan sålunda sägas rikta föreskrifter- na mot en obestämd personkrets, liksom givetvis om förbudet skulle gälla ett i allmänna termer bestämt område utanför fomlämningsområdet. Exemplet är dock förhoppningsvis opraktiskt.

Såväl förarbetena som den uttryckliga utformningen av 2 kap. 9 & ger vid handen att bestämmelsen är avsedd inte bara för att reglera markägamas för— hållanden utan också för att ge utrymme för att meddela föreskrifter i RF:s mening, dvs. regler riktade till en i allmänna termer bestämd krets personer.

Det sagda belyses bäst av regeln om fridlysning. Dess syfte torde vara att freda den plats där fornfynd påträffats från obehörig utforskning och tillgrepp av eventuella ytterligare fynd samt andra skador orsakade av nyfikna. Frid- lysningen vore i de flesta fall meningslös om den endast kunde riktas mot platsens ägare. Till följd av allemansrätten skulle denne normalt inte ens ha möjlighet att verkställa ett fridlysningsbeslut genom att stänga av området. Det är uppenbart att länsstyrelsen kan nå det angivna syftet endast om den själv kan begränsa allemansrätten, vilket i sin tur förutsätter rätt att utfärda föreskrifter i RF:s mening.

Enligt fjärde stycket får föreskrifter eller fridlysning förenas med vite. Vad som avses är s.k. generellt vite. Det är med andra ord inte fråga om ett indivi— duellt vite som föreläggs en viss person i egenskap av markägare eller mot- svarande. Generella viten följer reglerna för böter i brottsbalken (Rune Lavin, 283

Viteslagstiftningen, 1988, s. 17). Även denna omständighet pekar på att lagstiftaren velat möjliggöra en generell reglering från länsstyrelsens sida.

Att lagstiftarens mening måste anses ha varit att föreskrifter i RF:s mening skall få utfärdas enligt 2 kap. 9 å får också anses framgå av att beslutet skall kungöras på lämpligt sätt (jfr prop. 1975/76:112 s. 91). Kungörelseför- farande används främst i fråga om föreskrifter och är där obligatoriskt, jfr 1 å lagen (l976z633) om kungörande av lagar och andra författningar. I fråga om beslut i särskilt fall är det däremot inte obligatoriskt med kungöran- de, jfr 17 och 21 åå förvaltningslagen (1986:223) och lagen (1977:654) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m. Kungörelse inom för— valtningsförfarandet används sålunda inte främst för att nå en obestämd krets personer, utan för att nå kända rättighetshavare, som av olika skäl inte kan nås personligen.

Det torde också stå utom tvivel att 2 kap. 9 å av länsstyrelserna uppfattats som ett bemyndigande att utfärda föreskrifter i RF:s mening. Den sannolikt vanligaste formen av beslut som fattas med stöd av 2 kap. 9 å är s.k. dyk- nings- och ankringsförbud intill platser där skeppsvrak finns eller fornfynd från detta slag av fornlämning påträffas. Dessa beslut brukar kungöras i resp. läns författningssamling, och skulle, liksom motsvarande fridlysningsbeslut beträffande fynd på land, vara meningslösa om de endast riktade sig mot vattenområdets ägare eller kända fiskerättshavare m.m.

Likaså torde det ibland förekomma att länsstyrelserna beslutar om restrik- tioner i tillträdet till fornlämningar, t.ex. för att skona ett känsligt område från slitage.

Bemyndigandet i 2 kap. 9 å används sålunda faktiskt för att utfärda be- stämmelser som utan tvekan är avsedda att vara föreskrifter i RF:s mening. Med tanke på detta krävs att RF:s regler om bemyndigande att besluta före— skrifter är uppfyllda.

7.2.2. Är bemyndigandet grundlagsenligt?

Som framgått ovan tillåter inte RF riksdagen att direkt till en länsstyrelse de- legera befogenheten att besluta föreskrifter.

När motsvarande bemyndigande i 4 och 15 åå lagen om fomminnen till- kom år 1942 gällde inte motsvarande inskränkningar i rätten att delegera normgivningsmakten. Det kan sålunda inte göras gällande att bemyndigandet stred mot 1809 års regeringsform. Frågan är vad detta förhållande kan med- föra för möjligheten att använda bemyndigandet sedan 1974 års RF trätt i kraft?

Enligt punkt 6 övergångsbestämmelsema till RF äger äldre författningar och föreskrifter fortsatt giltighet utan hinder av att inte ha tillkommit i den ordning som skulle ha iakttagits vid tillämpning av RF. Bemyndigande som

har beslutats av Konungen och riksdagen gemensamt eller av riksdagen en- sam får utnyttjas även efter RF:s ikraftträdande tills riksdagen bestämmer an- norlunda. Bemyndigandena i 4 och 15 åå lagen om fornminnen förlorade därför inte sin giltighet då RF trädde i kraft den 1 januari 1975.

När riksdagen år 1988 beslöt att sakligt sett i huvudsak oförändrat över— föra det äldre bemyndigandet till 2 kap. 9 å KML var riksdagen emellertid bunden vid den ordning för fördelning av norrngivningsmakten som RF an- visade (se Strömberg, a.a. s. 104, 125, 128 jfr s. 150) Trots att lagförslaget granskades av Lagrådet kom emellertid den här påtalade bristen i grundlags- enlighet inte att uppmärksammas. Slutsatsen måste emellertid ändå bli att be- myndigandet inte står i överenstämmelse med RF.

7.2.3. Kan kulturmiljöföreskrifter över huvud taget delegeras?

Det finns också andra anmärkningar att rikta mot bemyndigandet i 2 kap. 9 å KML än att delegering direkt till länsstyrelsen är okonstitutionell. Som fram- gick av det inledande avsnittet räcker det inte för ett grundlagsenligt bemyndi- gande endast med den formella ordningen att ett bemyndigande tas in i lag som medger regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att utfärda föreskriften. Föreskriften måste också ligga inom det delegeringsbara lagom- rådet enligt 8 kap. 7 å RF. Där ges i punkt 3 bemyndigande för meddelande av föreskrifter inom ämnesområdet utformning av byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö eller tillståndsplikt i fråga om åtgärder med byggnader och anläggningar. I punkt 4 finns ett motsvarande bemyndigande för jakt, fiske, djurskydd eller natur- och miljövård.

Vad som anges i punkt 4 är alltså grunden för att det enligt NVL går att delegera föreskriftsrätt beträffande allmänhetens tillträde till naturreservat och naturvårdsområden. Men omfattar ”utformning av bebyggelsemiljö” eller ”natur— och miljövård” även kulturmiljövård?

Det finns uttalanden som antyder att de angivna ämnesområdena i 8 kap. 7 å inte bör ges en extensiv tolkning. I prop. 1973190 3. 312 ges sålunda knappast någon antydan om att något annat än den traditionella natur- och miljövärden skulle vara åsyftad. När ämnesområdet ”byggnadsmiljö” inför- des 1976 var det närmast för att bereda utrymme för den detaljbetonade regleringen i Svensk byggnorrn. I prop. 1975/76:209 s. 162 uttalades det att vissa föreskrifter angående byggande kunde falla inom ramen för naturvård eller miljövård, medan andra inte kunde göra det. ”Det är också tveksamt om sådana föreskrifter som avser att tillgodose kulturvårdssynpunkter faller inom det delegeringsbara området.” Vidare kan anföras att när plan- och bygglag- stiftningen passerade riksdagen 1985/86 det inte ansågs att bemyndigandet angående ”bebyggelsemiljö” kunde innefatta en möjlighet för riksdagen att till

regeringen för vidare delegation till en kommun besluta om bindande före- skrifter genom en översiktsplan (prop. l985/86:1, bil 1, s. 209).

Dessa förhållanden talar mot en extensiv tollming av begreppet ”miljö” i de båda aktuella punkterna

8 kap. 7 å RF kan sålunda inte i sin nuvarande utformning anses ge till- räckligt stöd för riksdagen att till regeringen delegera föreskriftsrätt som avser föreskrifter inom ämnesområdet ”kulturrniljövård” eller "kulturminnesvård”. Under sådana förhållanden saknas givetvis också möjligheter till subdelega- tion av motsvarande normgivningsmakt till länsstyrelsen.

Att länsstyrelserna meddelar föreskrifter enligt 2 kap. 9 å måste alltså an- ses strida både mot 8 kap. 7 och 11 åå RF. Möjligen kan det göras gällande att konflikten med 8 kap. 7 å inte är lika tydlig som i fråga om den felaktiga delegationen direkt till länsstyrelsen med förbigående av regeringen.

Följden av att föreskriftsbemyndigandet inte ståri överensstämmelse med RF är att föreskrifter som utfärdats med stöd av bemyndigandet inte får tillämpas. I 11 kap. 14 å RF förbjuds nämligen domstolar och andra offent- liga organ att tillämpa föreskrifter som de finner stå i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning eller som tillkommit med åsido- sättande i något väsentligt avseende av stadgad ordning. Har riksdagen eller regeringen beslutat föreskriften skall tillämpningen visserligen underlåtas en- dast om felet är uppenbart. Det torde dock framstå som uppenbart att ett normgivningsbemyndigande som skett direkt från riksdagen till länsstyrelsen är felaktigt med hänsyn till 8 kap. 11 å RF.

Om det sålunda synes ofrånkomligt att föreskrifter som meddelats med stöd av 2 kap. 9 å KML inte får tillämpas, följer därav inte att länsstyrelser- nas beslut om ”föreskrifterna” helt skulle salma verkan. Det kan hävdas att de gäller som beslut i särskilt fall såvitt de avser en bestämd personkrets. Hur man i praktiken skall kunna dra någon gräns mellan dessa båda egenskaper hos besluten torde emellertid vara oklart. I den mån KML skall innehålla möjligheter för länsstyrelserna att meddela föreskrifter i RF:s mening är det enligt utredningens mening nödvändigt att ändra bestämmelserna så att de otvetydigt blir förenliga med RF.

7 .2.4 Behövs en delegerad föreskriftsrätt i KML?

Sedan utredningen sålunda funnit att 2 kap. 9 å inte står i överensstämmelse med 8 kap. 11 å RF blir utredningens vidare fråga huruvida det är nödvän- digt för länsstyrelserna (eller någon annan myndighet) att kunna utfärda före- skrifter i RF:s mening. Denna fråga bör undersökas inte bara med avseende på vilket skydd som fordras för fornlämningar och platser med nyupptäckta fornfynd, utan även med avseende på andra frågor som utredningen skall överväga, behovet av ett skydd för bruket av ortnamn, skydd för parker och

anläggningar och för prästgårdsmiljöer och kyrkstäder. Som framgått av av- snitt 4.4 är en fråga om norm givningsmakten för övrigt redan aktuell hos re— gerin gen just med avseende på kyrkstädema och den förvärvsprövning som sker med stöd av föreskrifter meddelade enligt 1809 års regeringsform.

Frågan om norrngivningsmakten är också knuten till frågan om hur tydligt geografiskt angivna de områden är som ett myndighetsbeslut avses gälla för. Ju mindre klart avgränsat ett område är, desto mer obestämd framstår också den personkrets som kan beröras av ett beslut för området, även om beslutet endast gäller vederbörande i egenskap av markägare, nyttjanderättshavare eller sakägare i traditionell svensk förvaltningsrättslig mening. Om KML där- emot innehåller tydligt angivna områdesavgränsningar minskar behovet av att reglera åtminstone de åligganden som gäller för markägare och kända sak- ägare inom resp. områden i föreskriftsforrn. Beslut i särskilda fall, som inte fordrar stöd direkt i RF utan kan grundas på bemyndigande i vanlig lag, skulle därmed vara tillräckliga.

Skulle beslutet vara avsett att påverka en ännu vidare personkrets än sak— ägare talar ytterligare starka skäl för att det bör meddelas som en föreskrift enligt RF. Det gäller bl.a. beslut som angår sådana markanvändningsprojekt som drivs av myndigheter eller fysiska eller juridiska personer utan sakrätts- lig ställning, t.ex. ifråga om väg- eller banprojektering, mineralprospektering eller skogsavverkning med markberedning.

Ytterligare aspekter på frågan om behovet av föreskrifter kan aktualiseras om kulturmiljöns skyddsintressen inom ändå vidare ramar skulle anses be- höva påverka personers beteende inom känsliga miljöer. Det kan i sådana fall gälla en önskan att reglera det allemansrättsligt grundade tillträdet till vissa områden eller ett behov av att förbjuda eller påbjuda vissa handlingsmönster till skydd t.ex. för hävdvunnen sed i en kyrkstad eller för att pröva vissa per- soners lämplighet att förvärva visst slag av kulturegendom.

Utredningen har med det sagda inte tagit ställning till om det finns ett be- hov av bindande reglering i föreskriftsform i alla de angivna avseendena. Vad som här nämnts är endast exempel på regleringsområden som kan aktualise- ras inom ramen för direktiven. Att det finns ett behov av föreskrifter åt— minstone i vissa hänseenden förefaller dock klart. Exemplet med dyknings- och ankringsförbuden torde vara tydligt nog. Utan en möjlighet att precisera var allemansrätten är inskränkt i syftet att skydda submarina kulturlämningar skulle förutsättningama både för övervakning av efterlevnaden och för beiv- randet av skedda överträdelser vara betänkligt svaga

Alternativet till att länsstyrelsen meddelar föreskrifter som kan anpassas efter de förhållanden som råder på varje plats förefaller vara att riksdagen di- rekt i KML inför motsvarande generella bestämmelser för platser med forn- lämningar eller där fornfynd påträffas. Såvida inte något sätt kan finnas som gör det möjligt att i lag precisera var sådana bestämmelser faktiskt bör gälla, förefaller sådana föreskrifter medföra ett kraftigt ingrepp i allemansrätten.

Därmed uppkommer en annan grundlagsfråga, nämligen i vad mån lagbe- stämmelsen i fråga skulle vara förenlig med 2 kap. 18 å tredje stycket RF, vilken bestämmelse syftar till att garantera allemansrätten.

7.2.5. Kan en skyddsreglering med generell verkan åstadkommas annat än genom föreskrifter?

Som ett alternativ till rättsregler meddelade i föreskriftsform kan i vissa fall framträda att riksdagen i lag noga anger vilka åligganden eller restriktioner som generellt bör gälla till skydd för vissa intressen. Det skulle därefter kunna överlämnas åt en myndighet att bestämma det lokala tillärnpningsområ- det för de angivna påbuden eller förbuden, vilket beslut i sådant fall skulle anses som ett beslut i särskilt fall. I en artikel av Håkan Strömberg i Förvalt- ningsrättslig Tidskrift 1976 s. 56 anges som ett exempel 10 å i den numera upphävda lagen om köttbesiktning. Enligt denna bestämmelse kunde länssty- relsen på begäran av en kommun förordna att slakteritvång skulle gälla beträf- fande vissa djur inom kommunen eller del därav. Slakteritvångets innebörd framgick i 3 å av lagen. Strömberg kritiserar emellertid med hjälp av annat exempel den valda lagstiftningsmetoden. Det bör också observeras att slak- teritvångsregeln inte längre gäller och att de föreskriftsbemyndiganden som numera finns i livsmedelslagen (1971:511) är av den gängse att som medges i 8 kap. RF.

Det framstår som klart att den här angivna lagstiftningsmetoden inte kan användas. Om den reglering som bedöms nödvändig har verkan för en i all- männa termer bestämd krets personer spelar det för dess grundlagsenlighet ingen roll om den förordnas gälla endast för ett visst noga angivet område. En reglering som t.ex. föreskriver ankrings- eller dykningsförbud inom ett aldrig så litet vattenområde måste ändå avse alla personer som oberoende av anled- ning kommer att uppehålla sig i detta område. Det kan därför inte vara någon grundlagsenlig lösning att i KML inta noggranna regler om ankrings- eller dykningsförbud med bemyndigande för länsstyrelsen att såna dessa i kraft för bestämda områden i form av beslut för särskilt fall.

En variant på den här beskrivna lagstifmingsmetoden vore att riksdagen i lag föreskrev generella begränsningar i tillträdesrätten för alla fornlämningar och platser där fornfynd påträffats. Från dessa restriktioner skulle länsstyrel- sen i förekommande fall kunna bevilja dispens på motsvarande sätt som till- stånd kan ges för viss användning av metallsökare enligt 2 kap. 20 å KML. Detta slags gynnande beslut skulle dock knappast om de har generell tillämpbarhet (jfr Strömberg, a.a. s. 53) — kunna anses som beslut i särskilt fall. Det torde dock vara uppenbart att de praktiska olägenheterna med en lösning efter denna modell är mycket stora och starkt väger över eventuella olägenheter av en reglering i föreskriftsform.

7.2.6. Förslag

Eftersom utredningen ovan funnit att det åtminstone i vissa avseenden är oundgängligt med en efter de lokala förhållandena anpassad rätt för länssty— relsen att meddela föreskrifter till skydd för kulturminnen eller kulturmiljöer, föreslår utredningen att 8 kap. 7 å RF ändras så att orden ”kulturmiljövård” läggs till paragrafens punkt 4.

Därmed ges utrymme för det förslag till ändring av 2 kap. 9 å som åter- finns i författningskommentaren och det motsvarande förslag som avser byggnadsminnen och kulturreservat som föreslås bli infört i 3 kap. 6 å.

Vidare bör den generella vitespåföljden i 2 kap. 9 å ersättas av ett sed- vanligt straffbud. Som framhållits ovan är ett generellt vite av det här aktuella slaget egentligen en form av bötesstraff, på vilket reglerna i 25 kap. brotts- balken är tillämpliga. Enligt 25 kap. 1 och 9 åå samma balk skall överträdel- ser straffas med dagsböter. Något behov av ett särskilt straffstadgande i 2 kap. 9 å KML föreligger inte, utan straffreglerna i 2 kap. 21 aå bör efter viss redigering kunna göras tillämpliga.

8 Författningskommentar

8.1 Förslaget till lag om ändring i regeringsformen 8 kap.

75

Utan hinder av 3 eller 5 å kan regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om annat än skatt, om föreskrifterna avser något av följande ämnen:

1. skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa,

2. utlännings vistelse i riket,

3. in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, tillverk- ning, kommunikationer, kreditgivning, näringsverksamhet, ransonering, återanvändning och återvinning av material, utformning av byggnader, an— läggningar och bebyggelsemiljö eller tillståndsplikt i fråga om åtgärder med byggnader och anläggningar,

4. kulturmiljövård, jakt, fiske, djurskydd eller natur- och miljövård,

5. trafik eller ordningen på allmän plats,

6. undervisning och utbildning,

7. förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt,

8. skydd för personlig integritet vid registrering av uppgifter med hjälp av automatisk databehandling.

Bemyndigande som avses i första stycket medför ej rätt att meddela före- skrifter om annan rättsverkan av brott än böter. Riksdagen kan i lag, som in- nehåller bemyndigande med stöd av första stycket, föreskriva annan rättsver- kan än böter för överträdelse av föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet.

Tillägget av kulturmiljövård i första stycket punkt 4 har kommenterats i av— snitt 7. Det syftar närmast till att åstadkomma en konstitutionellt godtagbar subdelegering av den föreskriftsrätt som riksdagen genom 2 kap. 9 å KML i nu gällande lydelse har direktdelegerat till länsstyrelserna i frågor som rör skydd för fornlämningar med närområden och fridlysning av platser där forn- fynd har påträffats tills dessa platser har undersökts. Tillägget skall dessutom kunna läggas till grund för föreslaiftsbemyndigande i fråga om allmänhetens tillträde eller andra restriktioner med generell verkan inom områden som skyddas geno