SOU 2013:4

Tillstånd och medling

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 15 december 2011 att tillkalla en särskild utredare för att utreda frågor om vissa civilrättsliga förvaltningsärenden inom upphovsrätt och bolagsrätt.

Till särskild utredare utsåg regeringen samma dag hovrättspresidenten Lennart Svensäter. På nästa sida framgår vilka sakkunniga och experter som har medverkat i utredningens arbete. Hovrättsassessorn Peter Krikström har varit utredningens sekreterare.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om vissa upphovsrätts- och bolagsrättsärenden (Ju 2011:15).

Utredningen är formellt ett uppdrag för Lennart Svensäter som särskild utredare. Arbetet har bedrivits i nära samråd med de sakkunniga och experterna, men övervägandena och slutsatserna är ytterst utredarens egna. Detta har markerats genom att betänkandetexten har utformats – inte i den numera vanliga ”vi-formen” – utan som uttryck för ”utredningens” överväganden och slutsatser.

Härmed överlämnas betänkandet Tillstånd och medling (SOU 2013:4). Uppdraget är med detta slutfört.

Malmö i januari 2013

Lennart Svensäter

/Peter Krikström

Sakkunniga och experter som har deltagit i utredningens arbete

Sakkunniga (samtliga fr.o.m. den 30 januari 2012)

Departementssekreteraren Elisabeth Bill Kanslirådet Henrik Matz Ämnesrådet Anneli Skoglund

Experter (samtliga fr.o.m. den 30 januari 2012)

Advokaten Peter Adamsson Chefsrådmannen Monica Felding Juristen Caroline Fellbom Franke Chefsjuristen Lars Grönquist Förbundsdirektören Susin Lindblom Professorn jur.dr. Per Jonas Nordell Chefsjuristen Per Nordström Verksjuristen Jerker Rydén Informationschefen Anne Stigell Förbundsjuristen Mathias Sylwan Chefsjuristen Efwa Westre Stövander Förlagsjuristen Erica Wänelöf Förbundsjuristen Thorbjörn Öström

Förkortningar

ABL Aktiebolagslagen (2005:551) DaURL Lov nr 395 af 14. juni 1995 om ophavsret (Danmarks upphovsrättslag) EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet EU Europeiska unionen EU-domstolen Europeiska unionens domstol/ Europeiska gemenskapernas domstol EU-fördraget Fördraget om Europeiska unionen Europadomstolen Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna Europakonventionen Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna FiURL Upphovsrättslag 8.7.1961/404 (Finlands upphovsrättslag) Föreningslagen Lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar HBL Lagen (1980:1102) om handelsbolag och enkla bolag MBL Lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet Medlingslagen Lagen (1980:612) om medling i vissa upphovsrättstvister

NoURL Lov den 12 mai 1961 nr. 2 om opphavsrett til åndsverk m.v. (Norges upphovsrättslag) OSL Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Rättighetsstadgan Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna TF Tryckfrihetsförordningen Tillämpningsförordningen Förordning (1961:348) med tillämpningsbestämmelser till lagarna

(1960:729 och 730) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk och om rätt till fotografisk bild

URL Lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk YGL YttrandefrihetsgrundlagenÄrendelagen Lagen (1996:242) om domstolsärenden

Sammanfattning

Uppdraget

Uppdraget handlar om civilrättsliga förvaltningsärenden inom två ganska olika rättsområden: upphovsrätt och associationsrätt. Den gemensamma nämnaren är att ärendena i dag avgörs av regeringen. En utgångspunkt för uppdraget är att ärendena ska flyttas över från regeringen till domstol eller förvaltningsmyndighet eftersom de inte kräver politiska ställningstaganden. De frågor som utredningen har fått i uppdrag att analysera och ta ställning till kan – något förenklat – sammanfattas på följande sätt. 1) Kan vissa krav på tillstånd från regeringen på upphovsrätts-

området helt eller delvis avskaffas? Om det i något eller några fall fortfarande finns behov av tillstånd ska ärendena flyttas över från regeringen till en eller flera myndigheter. Vilken eller vilka domstolar eller förvaltningsmyndigheter ska i så fall handlägga ärendena i stället för regeringen? 2) Vissa beslut om medling på upphovsrättsområdet ska enligt

direktiven också flyttas över från regeringen till domstol eller förvaltningsmyndighet. Vilken domstol eller förvaltningsmyndighet ska ta över ärendena från regeringen? Behövs det andra ändringar i lagstiftningen om medling i syfte att anpassa den till de behov som finns? 3) Överprövningen av Bolagsverkets beslut i vissa associations-

rättsliga dispensärenden ska flyttas från regeringen till allmän förvaltningsdomstol. Men vilka bör de materiella kriterierna för dispens vara?

I uppdraget ingår också att överväga om det finns anledning att precisera förutsättningarna för tillstånd och för medling samt om det i vissa fall behövs ytterligare kontrollmöjligheter. Flera följd- och detaljfrågor pekas också ut i direktiven.

Förslagen i korthet

Utredningens förslag är sammanfattningsvis följande.

Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning

Tillståndskravet avskaffas och ersätts med en anmälningsskyldighet

I dag krävs tillstånd från regeringen för att bibliotek och organisationer ska få förfoga över skyddade verk till förmån för personer med funktionshinder på de sätt som anges i 17 § andra stycket lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk (URL).

Utredningen föreslår att tillståndskravet avskaffas och ersätts med en anmälningsskyldighet. Anmälningsskyldigheten ska omfatta samma situationer som det nuvarande tillståndskravet. Patent- och registreringsverket ska föra register över anmälningarna. Uppgifterna i registret ska användas för att fördela det kulturpolitiska stöd som staten anslår till författare och översättare för att deras verk används med stöd av bestämmelsen (s.k. talboksersättning).

Kraven i 3 § upphovsrättsförordningen sanktioneras

Den som med stöd av 17 § andra stycket URL förfogar över skyddade verk till förmån för personer med funktionsnedsättning ska i vissa fall underrätta upphovsmannen, förse exemplaren med bibliografisk information och upprätta ett register. Bestämmelser om detta finns i 3 § första stycket upphovsrättsförordningen (1993:1212). Kraven är för närvarande inte sanktionerade.

Utredningen föreslår att kraven sanktioneras för att förbättra upphovsmännens möjligheter till information och kontroll. Det sker genom att föreskrifterna tas in i URL och görs till förutsättningar för att inskränkningen ska vara tillämplig. Den som inte

följer kraven riskerar därmed att göra intrång i upphovsmannens ensamrättigheter.

Enligt förslaget ska ett undantag införas. Kraven ska i första hand gälla de förfoganden som har störst betydelse för upphovsmännen, exempelvis om någon läser in talböcker eller gör dem tillgängliga på internet. I andra fall, där risken för missbruk är mindre, föreslår utredningen att man lättar på de nuvarande reglerna och befriar biblioteken och organisationerna från skyldigheten att följa kraven.

Utredningen föreslår också att kravet på underrättelse i 3 § andra stycket upphovsrättsförordningen sanktioneras. Kravet gäller vissa förfoganden – exempelvis köp av talböcker – som innebär att personer med funktionsnedsättning får behålla ett exemplar av verket.

Underrättelseskyldigheten förtydligas

Enligt 3 § upphovsrättsförordningen ska upphovsmannen underrättas om det kan ske utan besvär. Det uttrycket är oklart. Utredningen föreslår att det förtydligas i vilka situationer upphovsmannen ska underrättas.

Ett alternativ: tillståndskravet finns kvar

Om man i det fortsatta lagstiftningsarbetet gör bedömningen att det även i fortsättningen ska finnas krav på tillstånd enligt 17 § andra stycket URL lägger utredningen fram ett alternativ. Alternativet innebär att ansökningarna prövas enligt samma kriterier som i dag och att ärendena flyttas över från regeringen till Patent- och registreringsverket.

Framställning och spridning av exemplar inom arkiv och bibliotek

Inskränkningen begränsas för vissa arkiv och bibliotek

Inskränkningen i 16 § URL ger statliga och kommunala arkivmyndigheter, vetenskapliga bibliotek och fackbibliotek som drivs av det allmänna samt folkbibliotek rätt att framställa exemplar av verk för vissa ändamål, nämligen (1) bevarande-, kompletterings- eller forsk-

ningsändamål, (2) för att tillgodose lånesökandes önskemål om enskilda artiklar eller korta avsnitt eller om material som av säkerhetsskäl inte bör lämnas ut i original, eller (3) för användning i läsapparater. Andra arkiv och bibliotek får med regeringens tillstånd framställa exemplar för samma ändamål.

Utredningen föreslår att inskränkningen till förmån för andra arkiv och bibliotek än de som anges i 16 § tredje stycket URL – dvs. främst arkiv och bibliotek som inte drivs av det allmänna – begränsas till att avse exemplarframställning för bevarandeändamål.

Tillståndskravet avskaffas

Enligt nuvarande regler krävs, som nämnts, tillstånd från regeringen för att andra arkiv och bibliotek än de som anges i 16 § tredje stycket URL ska få framställa exemplar med stöd av inskränkningen för bl.a. bevarandeändamål. Utredningen föreslår att tillståndskravet avskaffas. Det ska därmed inte längre krävas tillstånd för att andra arkiv och bibliotek – exempelvis inom föreningsliv och folkrörelse – ska få framställa kopior för bevarandeändamål.

Det förtydligas att förfogandena inte får ske i förvärvssyfte

Utredningen föreslår att det förtydligas att framställning och spridning av exemplar med stöd av 16 § URL inte får ske i förvärvssyfte. På så sätt blir det klarare vilka krav som redan gäller på grund av unionsrätten.

Avtalslicensbestämmelsen i 42 d § URL utvidgas

Kretsen av de arkiv och bibliotek som får ingå avtal med avtalslicensverkan enligt 42 d § URL bestäms i dag genom en hänvisning bl.a. till dem som har fått tillstånd enligt 16 § fjärde stycket URL. Eftersom utredningen föreslår att tillståndskravet avskaffas måste följdändringar göras i bestämmelsen. Utredningen föreslår att alla arkiv och bibliotek får möjlighet att ingå avtal med avtalslicensverkan enligt 42 d § URL.

Medling i upphovsrättstvister

Medlingslagen arbetas om språkligt och redaktionellt

Lagen (1980:612) om medling i vissa upphovsrättstvister, förkortad medlingslagen, har ändrats vid flera tillfällen sedan den trädde i kraft. Någon helhetsöversyn av lagen har dock aldrig gjorts. Utredningen föreslår att lagen arbetas om språkligt och redaktionellt så att den anpassas till de krav på bl.a. språk och struktur som gäller i dag.

Ärendena flyttas från regeringen till Stockholms tingsrätt

I dag handläggs ärenden om medling och om utseende av förlikningsman av regeringen. Utredningen föreslår att ärendena flyttas över till allmän domstol och att de koncentreras till Stockholms tingsrätt. Vid handläggningen ska lagen (1996:242) om domstolsärenden, förkortad ärendelagen, vara tillämplig.

Det förtydligas vem som ska utses till medlare

Det saknas för närvarande uttryckliga regler om valet av förlikningsman. I stället avgör regeringen för varje särskilt fall vilka kvalifikationer som förlikningsmannen bör ha. Utredningen föreslår att det förtydligas vem som ska utses till medlare. Endast den som är opartisk, oberoende och i övrigt lämplig för uppdraget ska få utses till medlare.

Prolongering och medlingstidens längd

Utredningen föreslår att reglerna om när avtal fortsätter att gälla efter det att avtalstiden har gått ut (s.k. prolongering) ska finnas kvar. Parternas intresse av att gamla avtal inte fortsätter att gälla under alltför lång tid tillgodoses genom att det tas in bestämmelser om medlingsförfarandets längd i lagen. Rätten ska ange en tidsfrist inom vilken medlingen ska vara slutförd. Tidsfristen kan förlängas av rätten om det finns särskilda skäl.

Det förtydligas när medlingen ska anses avslutad

Medlingslagens regler om när medlingen ska anses avslutad är i dag spridda över flera paragrafer med olika innehåll. Utredningen föreslår att reglerna förtydligas. Medlingen ska anses avslutad (1) om parterna kommer överens om ett avtal, (2) de tidsfrister som rätten bestämt för medlingen har löpt ut, eller (3) medlaren beslutar att medlingen ska avbrytas.

Vissa associationsrättsliga dispensärenden

Överprövningen flyttas från regeringen till allmän förvaltningsdomstol

På associationsrättens område finns bestämmelser om dispens från en rad olika krav i lagstiftningen. Dispensfrågan prövas av Bolagsverket. Verkets beslut överklagas i dag till regeringen. Utredningen föreslår att överprövningen av dispensärendena flyttas från regeringen till allmän förvaltningsdomstol.

Vilka bör förutsättningarna för dispens från bosättningskraven vara

?

Flera av de aktuella kraven gäller att vissa funktionärer i bl.a. aktiebolag och ekonomiska föreningar ska vara bosatta inom EES. De materiella kriterierna för dispens framgår dock inte av lagstiftningen.

Utredningen föreslår att dispens från kraven på bosättning inom EES får ges om det finns särskilda skäl för det. Särskilda skäl för dispens kan enligt förslaget vara att sökanden har gjort sannolikt att den aktuella funktionen kommer att skötas tillfredsställande trots att bosättningskravet inte är uppfyllt. Särskilda skäl för dispens kan också vara att det finns möjlighet att verkställa privaträttsliga domar och beslut mot befattningshavaren.

Ikraftträdande m.m.

Utredningen föreslår att de nya bestämmelserna träder i kraft den 1 juli 2014. Övergångsbestämmelserna har utformats på olika sätt eftersom förslagen gäller olika rättsområden.

Förslagen till ändringar i URL

De nya bestämmelserna ska tillämpas även på verk och prestationer som har kommit till före ikraftträdandet. Äldre bestämmelser ska fortfarande tillämpas i fråga om åtgärder som har vidtagits eller rättigheter som har förvärvats före ikraftträdandet. Det innebär bl.a. att den som redan har fått tillstånd får fortsätta att förfoga över skyddade verk och prestationer i enlighet med tillståndet och de bestämmelser som gällde när tillståndet beviljades. De tillståndsansökningar som har kommit in till regeringen före ikraftträdandet ska handläggas enligt äldre bestämmelser.

Förslagen till ändringar i medlingslagen

Äldre bestämmelser ska gälla om en påkallandeskrift har kommit in till regeringen före ikraftträdandet. Det innebär att de ärenden som redan handläggs hos regeringen inte ska flyttas över till Stockholms tingsrätt.

Förslagen till ändringar i den associationsrättsliga lagstiftningen

Bolagsverkets beslut i dispensärenden som har meddelats före ikraftträdandet ska enligt förslaget överklagas till regeringen enligt äldre bestämmelser.

Summary

Remit

The remit deals with administrative matters under civil law within two fairly different legal areas: copyrights and company law. The common denominator is that these matters are currently determined by the Government. One starting point for the remit is that the matters are to be transferred from the Government to a court or an administrative authority, since they do not require a political position being taken. Put simply, the issues that the Inquiry has been instructed to analyse and take a position on can be summarised as follows. 1) Can certain requirements regarding permission from the Govern-

ment in the area of copyrights be wholly or partially abolished? If, in one or a more cases, there is still a need for permission, the matters are to be transferred from the Government to one or more public authorities. In such a case, which court or courts, or administrative authorities, are to process the matters instead of the Government? 2) Under the terms of reference, certain decisions concerning

mediation in the area of copyrights are to be transferred from the Government to a court or an administrative authority. Which court or administrative authority is to take over the matters from the Government? Are other amendments to legislation on mediation necessary to adapt it to existing needs? 3) In certain matters of company law that deal with exemptions,

reviews of decisions taken by the Swedish Companies Registration Office are to be transferred from the Government to an administrative court. But what substantive criteria should there be for exemptions?

The remit also includes considering whether there is reason to specify the conditions for licences and mediation, and whether additional control arrangements are necessary in certain cases. The terms of reference also identify a number of consequential and specific issues.

Proposals in brief

The following is a summary of the Inquiry’s proposals.

Exploitation for the benefit of persons with disabilities

The requirement concerning permission is abolished and replaced by a notification obligation

At present, permission from the Government is required for libraries and organisations to be able to exploit protected works for the benefit of persons with disabilities in the manner stated in Section 17, second paragraph of the Act on Copyright in Literary and Artistic Works (1960:729).

The Inquiry proposes that the requirement concerning permission be abolished and replaced by a notification obligation. This notification obligation will cover the same situations as the current requirement concerning permission. The Swedish Patent and Registration Office will maintain a register of the applications. The information in the register will be used to distribute the cultural policy support allocated by the state to authors and translators, based on their works being used pursuant to the provision (‘talking book compensation’).

Sanctions are associated with the requirements in Section 3 of the Copyright Regulation

A person who, pursuant to Section 17, second paragraph of the Act on Copyright in Literary and Artistic Works, exploits protected works for the benefit of persons with disabilities shall, in certain cases, inform the originator, label the copy with bibliographic information and maintain a register. The provisions concerning this are found in Section 3, first paragraph of the Copyright Regulation

(1993:1212). There are currently no sanctions associated with the requirements.

The Inquiry proposes that sanctions be associated with these requirements so that originators are provided with better information and control. This will be done by including the provisions in the Act on Copyright in Literary and Artistic Works and making them prerequisites for the limitation to be applicable. Anyone who does not comply with the requirements therefore risks infringing upon the originator’s exclusive rights.

The proposal calls for the introduction of an exception. The requirements will primarily apply to exploitation that has the greatest significance to originators, such as when someone records talking books or makes them accessible on the internet. In other cases, where there is less risk of encroachment, the Inquiry proposes easing the current regulations and relieving libraries and organisations from the obligation of following the requirements.

The Inquiry also proposes that sanctions be associated with the requirement concerning notification in Section 3, second paragraph of the Copyright Regulation. This requirement applies to certain kinds of exploitation – such as the purchase of talking books – that enable persons with disabilities to keep a copy of the work.

The obligation to inform is made clearer

Under Section 3 of the Copyright Regulation, the originator is to be informed if this can be done without inconvenience. This formulation is vague. The Inquiry proposes that situations in which originators are to be informed be made clearer.

An alternative: the requirement concerning permission is retained

If, in the continued legislative process, the assessment is made that requirements concerning permission pursuant to Section 17, second paragraph of the Act on Copyright in Literary and Artistic Works are to be retained, the Inquiry presents an alternative. According to this alternative, applications will be examined according to the same criteria as at present and the matters will be transferred from the Government to the Swedish Patent and Registration Office.

Making and distributing copies within archives and libraries

Limitation restricted for certain archives and libraries

The limitation found in Section 16 of the Act on Copyright in Literary and Artistic Works provides state and municipal archive authorities, research libraries and technical libraries that are operated by public authorities, as well as public libraries, with the right to make copies of works for certain purposes, namely (1) preservation, supplementation or research, (2) to meet borrowers’ requests to obtain individual articles, short excerpts or other material which, for security reasons, should not be made available in the original, or (3) for use in reading devices. Other archives and libraries may make copies for the same purpose if they have the Government’s permission.

The Inquiry proposes that the limitation for the benefit of archives and libraries other than those stated in Section 16, third paragraph of the Act on Copyright in Literary and Artistic Works – i.e. primarily archives and libraries that are not operated by public authorities – be restricted to apply to making copies for preservation purposes.

The requirement concerning permission is abolished

As mentioned above, under current regulations, permission from the Government is required for archives and libraries other than those stated in Section 16, third paragraph of the Act on Copyright in Literary and Artistic Works to make copies pursuant to the limitation covering matters that include preservation purposes. The Inquiry proposes that the requirement concerning permission be abolished. Permission will thus no longer be necessary for other archives and libraries – for example within local associations and popular movements – to make copies for preservation purposes.

It is made clear that exploitation may not occur for the purpose of making a profit

The Inquiry proposes that it be made clear that making and distributing copies pursuant to Section 16 of the Act on Copyright in Literary and Artistic Works may not occur for the purpose of

making a profit. In this way, the requirements already in place based on EU law will be made clearer.

The collective licence provision in Section 42 d of the Act on Copyright in Literary and Artistic Works is expanded

Which archives and libraries may enter into an agreement with extended collective licences pursuant to Section 42 d of the Act on Copyright in Literary and Artistic Works is currently determined in part by referring to those that have received permission under Section 16, fourth paragraph of the same Act. Since the Inquiry proposes abolishing the requirement concerning permission, consequential amendments must be made to the provision. The Inquiry proposes that all archives and libraries be given the opportunity to enter into an agreement on extended collective licences pursuant to Section 42 d of the Act on Copyright in Literary and Artistic Works.

Mediation in copyright disputes

The Mediation Act is revised linguistically and structurally

The Act on Mediation in Certain Copyright Disputes (1980:612) (the Mediation Act) has been amended on several occasions since its entry into force. However, a comprehensive review of the Act has never been carried out. The Inquiry proposes that the Act be revised linguistically and structurally so that it is adapted to the requirements concerning language and structure currently in force.

Matters are transferred from the Government to the Stockholm District Court

At present, the Government handles matters concerning mediation and the appointment of mediators. The Inquiry proposes that these matters be transferred to a general court, primarily the Stockholm District Court. When handling these matters, the Court Matters Act (1996:242) is to be applicable.

It is made clearer who is to be appointed mediator

There are currently no explicit regulations in place concerning the choice of mediator. Instead, the qualifications a mediator should have are determined by the Government in each individual case. The Inquiry proposes that it be made clearer who is to be appointed mediator. Only a person who is impartial, independent and otherwise suitable for the task may be appointed mediator.

Prolongation and the length of the mediation period

The Inquiry proposes that the regulations concerning how long agreements continue to apply after the agreement period has expired (prolongation) are to be retained. The parties’ interest in ensuring that old agreements do not remain in force for too long a period of time is satisfied by including provisions concerning the length of the mediation procedure in the Act. The court is to set a time limit within which mediation is to be concluded. The time limit can be extended by the court if special grounds exist.

It is clarified when mediation is to be considered concluded

The regulations in the Mediation Act on when mediation is to be considered concluded are currently spread across several paragraphs with varying content. The Inquiry proposes clarifying the regulations. Mediation is to be considered concluded if (1) the parties reach an agreement, (2) the time limits set by the court for mediation have expired, or (3) the mediator decides to terminate mediation.

Certain matters in the area of company law

Reviews are transferred from the Government to a general administrative court

Provisions exist in the area of company law concerning exemptions from a number of different requirements in the legislation. Exemption issues are examined by the Swedish Companies Registration Office. Decisions taken by the Office are currently appealed to the Government. The Inquiry proposes that reviews of exemption

matters be transferred from the Government to a general administrative court.

What should constitute the conditions for exemption from the residency requirement?

Several of the relevant requirements entail that certain functionaries of limited liability companies and economic associations must be resident in the EEA. However, the substantive criteria for exemptions are not made clear by the legislation.

The Inquiry proposes that exemption from the requirement of residency in the EEA may be granted if there are special grounds for doing so. According to the proposal, special grounds for exemption may be that the applicant has adequately demonstrated that the relevant function will be satisfactorily managed even though the residency requirement is not met. Special grounds for exemption may also be that private law judgments and decisions against the official may be enforced.

Entry into force, etc.

The Inquiry proposes that the new provisions enter into force on 1 July 2014. The transitional provisions have been formulated in different ways, since the proposals apply to different legal areas.

Proposed amendments to the Act on Copyright in Literary and Artistic Works

The new provisions are also to apply to works and performances that originated before the entry into force of the new provisions. Older provisions will continue to apply with regard to measures taken or rights acquired before entry into force. This means that libraries, organisations or others that already have permission may continue to exploit protected works and performances pursuant to that permission and the provisions that applied when permission was given. Applications for permission received by the Government prior to entry into force are to be processed according to the older regulations.

Proposed amendments to the Mediation Act

Older provisions are to apply if the Government has received a writ calling for mediation before entry into force. This means that matters already being processed by the Government will not be transferred to the Stockholm District Court.

Proposed amendments to company law legislation

Under the proposal, decisions by the Swedish Companies Registration Office in exemption matters that have been issued before entry into force are to be appealed to the Government in accordance with older provisions.

Författningsförslag

1. Förslag till lag om ändring i lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk.

dels att 16, 17 och 42 d §§ samt rubriken närmast före 17 § ska

ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 17 a och

17 b §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

16 §1

De arkiv och bibliotek som avses i tredje och fjärde styckena har rätt att framställa exemplar av verk, dock inte datorprogram,

1. för bevarande-, kompletterings- eller forskningsändamål,

2. för att tillgodose lånesökandes önskemål om enskilda artiklar eller korta avsnitt eller om material som av säkerhetsskäl inte bör lämnas ut i original, eller

3. för användning i läsapparater.

De arkiv och bibliotek som avses i tredje stycket har rätt att framställa exemplar av verk, dock inte datorprogram,

1. för bevarande-, kompletterings- eller forskningsändamål,

2. för att tillgodose lånesökandes önskemål om enskilda artiklar eller korta avsnitt eller om material som av säkerhetsskäl inte bör lämnas ut i original, eller

3. för användning i läsapparater.

1 Senaste lydelse 2008:1416.

Exemplar som framställs på papper med stöd av första stycket 2 får spridas till lånesökande. Bestämmelser om avtalslicens för spridning av exemplar till allmänheten i andra fall och för överföring av verk till allmänheten finns i 42 d §.

Rätt till exemplarframställning och spridning enligt denna paragraf har

1. de statliga och kommunala arkivmyndigheterna,

2. de vetenskapliga bibliotek och fackbibliotek som drivs av det allmänna, och

3. folkbiblioteken.

Regeringen får i enskilda fall besluta att vissa andra arkiv och

bibliotek än de som anges i tredje stycket ska ha rätt till exemplar-

framställning enligt denna paragraf.

Rätt till exemplarframställning och spridning enligt denna paragraf har

1. statliga och kommunala arkivmyndigheter,

2. de vetenskapliga bibliotek och fackbibliotek som drivs av det allmänna, och

3. folkbiblioteken. Andra arkiv och bibliotek än de som anges i tredje stycket får

framställa exemplar av verk, dock inte datorprogram, för bevarandeändamål.

Framställning och spridning av exemplar med stöd av denna paragraf får inte ske i förvärvssyfte.

Framställning av exemplar m.m. till personer med

funktionshinder

Framställning av exemplar m.m. till personer med

funktionsnedsättning

17 §2

Var och en får på annat sätt än genom ljudupptagning framställa sådana exemplar av offentliggjorda litterära och musikaliska verk samt av offentliggjorda alster av bildkonst, som personer med funktionshinder behöver för att kunna ta del av verken. Exemplaren får också spridas till dessa personer.

De bibliotek och organisa-

tioner som regeringen beslutar i

Var och en får på annat sätt än genom ljudupptagning framställa sådana exemplar av offentliggjorda litterära och musikaliska verk samt av offentliggjorda alster av bildkonst, som personer med funktionsnedsättning behöver för att kunna ta del av verken. Exemplaren får också spridas till dessa personer.

Bibliotek och organisationer

vars anmälan enligt 17 a § har

2 Senaste lydelse 2005:359.

enskilda fall får även

1. överföra exemplar av de verk som avses i första stycket till personer med funktions-

hinder som behöver exemplaren

för att kunna ta del av verken,

2. genom ljudupptagning framställa sådana exemplar av offentliggjorda litterära verk som personer med funktionshinder behöver för att kunna ta del av verken, samt sprida och överföra ljudupptagningarna till dessa personer, och

registrerats och som vidtagit de åtgärder som framgår av 17 b §

får även

1. överföra exemplar av de verk som avses i första stycket till personer med funktionsned-

sättning som behöver exempla-

ren för att kunna ta del av verken,

2. genom ljudupptagning framställa sådana exemplar av offentliggjorda litterära verk som personer med funktionsnedsätt-

ning behöver för att kunna ta

del av verken, samt sprida och överföra ljudupptagningarna till dessa personer, och

3. framställa sådana exemplar av verk som sänds ut i ljudradio eller television och av filmverk som döva eller hörselskadade behöver för att kunna ta del av verken, samt sprida och överföra exemplar av verken till dessa personer.

Framställning av exemplar, spridning av exemplar och överföring till allmänheten av exemplar med stöd av denna paragraf får inte ske i förvärvssyfte. Exemplaren får inte heller användas för andra ändamål än som avses i paragrafen.

När bibliotek och organisationer sprider exemplar eller överför exemplar av verk till personer med funktionshinder på ett sådant sätt att dessa personer får behålla ett exemplar av verket, har upphovsmannen rätt till ersättning. Detsamma gäller om någon med stöd av första stycket andra meningen överlåter fler än några få exemplar till personer med funktionshinder.

När bibliotek och organisationer sprider exemplar eller överför exemplar av verk till personer med funktionsnedsätt-

ning på ett sådant sätt att dessa

personer får behålla ett exemplar av verket, har upphovsmannen rätt till ersättning. Detsamma gäller om någon med stöd av första stycket andra meningen överlåter fler än några få exemplar till personer med funktions-

nedsättning.

17 a §

Bibliotek och organisationer som framställer, sprider eller överför exemplar av verk enligt 17 § andra stycket ska anmäla detta till Patent- och registreringsverket.

Patent- och registreringsverket ska föra ett register över anmälningarna enligt första stycket.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för anmälningar till registret.

17 b §

När bibliotek och organisationer framställer eller överför exemplar av verk enligt 17 § andra stycket ska

1. upphovsmannen underrättas, om inte särskilda skäl talar emot det,

2. exemplaren förses med uppgift om verkets titel, om framställningsåret och om vem som är framställare samt med de uppgifter som krävs enligt 11 §, och

3. framställaren upprätta ett register över de exemplar som framställs.

Om ett bibliotek eller en organisation sprider eller överför exemplar till personer med funktionsnedsättning på ett sådant sätt att dessa personer får behålla ett exemplar av verket ska upphovsmannen, om inte synnerliga skäl talar emot det, underrättas även om det.

Första stycket gäller inte den framställning eller överföring som

är ett led i att en person med funktionsnedsättning får ta del av verk från Myndigheten för tillgängliga medier.

42 d §3

De arkiv och bibliotek som avses i 16 § tredje och fjärde styckena har, om avtalslicens

gäller enligt 42 a §, rätt

1. att överföra verk, dock inte datorprogram, till lånesökande såvitt gäller enskilda artiklar, korta avsnitt eller material som av säkerhetsskäl inte bör lämnas ut i original, och

2. att sprida exemplar som framställts med stöd av 16 § första stycket 2 till lånesökande i andra fall än de som avses i 16 § andra stycket.

Arkiv och bibliotek har, om avtalslicens gäller enligt 42 a §, rätt

1. att överföra verk, dock inte datorprogram, till lånesökande såvitt gäller enskilda artiklar, korta avsnitt eller material som av säkerhetsskäl inte bör lämnas ut i original, och

2. att sprida exemplar som framställts med stöd av 16 § första stycket 2 till lånesökande i andra fall än de som avses i 16 § andra stycket.

Första stycket gäller inte, om upphovsmannen hos någon av de avtalsslutande parterna har meddelat förbud mot exemplarframställningen eller tillgängliggörandet.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2014.

2. De nya bestämmelserna ska tillämpas även på verk och prestationer som har kommit till före ikraftträdandet.

3. Äldre bestämmelser ska fortfarande tillämpas i fråga om åtgärder som har vidtagits eller rättigheter som har förvärvats före ikraftträdandet.

4. Äldre bestämmelser gäller om en ansökan om tillstånd har kommit in till regeringen före ikraftträdandet.

3 Senaste lydelse 2005:359.

2. Förslag till lag om ändring i lagen (1980:612) om medling i vissa upphovsrättstvister

Härigenom föreskrivs att lagen (1980:612) om medling i vissa upphovsrättstvister ska ha följande lydelse.

Lagens innehåll

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om medling i vissa upphovsrättstvister.

Lagens tillämpningsområde

Tvister om avtal som är en förutsättning för avtalslicens

2 § Lagen tillämpas på tvister om ingående av avtal som är en förutsättning för avtalslicens enligt 42 b, 42 c, 42 d eller 42 g § eller, när det gäller vidaresändning genom kabel, 42 f § lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk.

Tvister om avtal som gäller rättigheter för utövande konstnärer, producenter, fotografer, m.m.

3 § Lagen tillämpas även vid motsvarande tvister som kan uppkomma dels till följd av hänvisningarna till 42 b–42 d, 42 f och 42 g §§ i 45, 46, 48, 49 och 49 a §§ lagen om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, dels när avtal om exemplarframställning ska ingås med svenska radio- eller televisionsföretag eller avtal om vidaresändning genom kabel ska ingås med radio- eller televisionsföretag som verkställer utsändningar inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.

Avtalsfrihet

4 §

Bestämmelserna i denna lag tillämpas inte om parterna har kommit överens om att medling inte ska äga rum.

I 18 och 20 §§ finns bestämmelser om att avtalsvillkor i vissa fall gäller framför bestämmelserna i denna lag.

Förutsättningar för medling

5 § Om en förhandling i fråga om avtal som avses i 2 eller 3 § inte leder till något resultat, får vardera parten ansöka om medling.

6 §

Även den som kan vara part i avtal som avses i 2 eller 3 § får ansöka om medling, om hans eller hennes begäran om förhandlingar i fråga om ett sådant avtal avvisas.

7 § En ansökan om medling enligt 2 eller 3 § ska göras hos Stockholms tingsrätt.

8 §

En ansökan om medling ska ha kommit in till tingsrätten inom två veckor från den dag då någon av parterna förklarade att ytterligare förhandlingar inte är meningsfulla eller en begäran om förhandlingar avvisades. Om ett sådant besked lämnas skriftligen, räknas tiden från det att mottagaren fick del av beskedet.

Vem som får utses till medlare

9 § Rätten ska utse en medlare när den beslutar om medling.

10 §

Innan rätten utser en medlare ska parterna ha fått tillfälle att yttra sig.

11 § Den som utses till medlare ska vara opartisk, oberoende och i övrigt lämplig för uppdraget.

Vid bedömningen av om en person är lämplig för uppdraget ska parternas uppfattning särskilt beaktas.

Medlingsförfarandet

12 §

Rätten ska, när den beslutar om medling, ange inom vilken tid medlingen senast ska vara slutförd. Rätten får, efter ansökan från någon av parterna, förlänga tidsfristen om det finns särskilda skäl för det.

13 §

Medlaren ska utföra uppdraget opartiskt, ändamålsenligt och snabbt.

14 §

Medlaren beslutar om förfarandet.

Medlaren får, efter samråd med parterna, anlita biträde.

15 §

Medlingen ska anses avslutad, när

1. parterna kommer överens om ett avtal,

2. de tidsfrister som anges i 12 § har löpt ut, eller

3. medlaren beslutar att medlingen ska avbrytas. Vid tvist om vidaresändning genom kabel ska ett av medlaren framlagt förslag till lösning anses antaget, om ingen av parterna gör någon invändning mot det inom tre månader från den dag då parten fick del av förslaget.

Om medlingen avslutas utan att parterna kommer överens om ett avtal kan medlaren föreslå att tvisten ska avgöras genom skiljeförfarande. Medlaren kan också medverka vid utseende av skiljemän.

När avtal fortsätter att gälla efter det att avtalstiden har gått ut

16 §

Om en part före avtalstidens slut begär förhandlingar om ett nytt avtal ska avtalet gälla även efter det att avtalstiden har gått ut, dock längst under den tid som anges i 17 §.

17 § På områden som förut är reglerade genom avtal ska, om en part ansöker om medling, avtalet tillämpas under två veckor från det att medlingen avslutats utan att parterna kommit överens om ett avtal.

Om medling inte begärs ska avtalet tillämpas till dess den tid som anges i 8 § har gått ut.

18 §

Bestämmelserna i 16 och 17 §§ tillämpas inte om parterna har kommit överens om något annat

.

Tystnadsplikt

19 §

En medlare och ett biträde till medlaren får inte obehörigen röja eller använda vad han eller hon har fått kännedom om i samband med medlingen.

Ersättning till medlare

20 §

Medlaren och ett biträde till medlaren har rätt till skälig ersättning för arbete och kostnader. Om inte annat har avtalats, ska ersättningen betalas av den part som har begärt medlingen eller, om flera parter har begärt den, av dessa parter med lika delar.

Förfarandefrågor

21 §

Ärenden enligt denna lag handläggs enligt lagen (1996:242) om domstolsärenden.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2014.

2. Äldre bestämmelser gäller om en påkallandeskrift har kommit in till regeringen före ikraftträdandet.

3. Förslag till lag om ändring i lagen (1980:1102) om handelsbolag och enkla bolag

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 37 § lagen (1980:1102) om handelsbolag och enkla bolag ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

37 §4

Är det sannolikt att likvidationen oskäligt uppehålls eller annars utförs på ett sådant sätt att en bolagsmans rätt därigenom äventyras, får domstol på ansökan av bolagsmannen förordna att likvidationen skall verkställas av en eller flera likvidatorer som utses av domstolen.

Ansökan skall göras hos rätten i den ort där bolaget har sitt hemvist. Ansökningen skall innehålla uppgift om samtliga bolagsmäns namn och adress. De bolagsmän som inte har deltagit i ansökningen skall delges denna på det sätt som är föreskrivet om stämning i tvistemål. De

skall beredas tillfälle att yttra sig

över ansökningen.

Är det sannolikt att likvidationen oskäligt uppehålls eller annars utförs på ett sådant sätt att en bolagsmans rätt därigenom äventyras, får domstol på ansökan av bolagsmannen förordna att likvidationen ska verkställas av en eller flera likvidatorer som utses av domstolen.

Ansökan ska göras hos rätten i den ort där bolaget har sitt hemvist. Ansökningen ska innehålla uppgift om samtliga bolagsmäns namn och adress. De bolagsmän som inte har deltagit i ansökningen ska delges denna på det sätt som är föreskrivet om stämning i tvistemål. De ska

få tillfälle att yttra sig över

ansökningen.

Bolagsman får utses till likvidator. Likvidator får inte vara underårig eller i konkurs eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken. Minst halva antalet likvidatorer som inte är bolagsmän skall vara bosatta inom

Likvidator får inte vara underårig eller i konkurs eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken. Minst halva antalet likvidatorer som inte är bolagsmän ska vara bosatta inom

4 Senaste lydelse 1994:1931.

Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, om inte rege-

ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer för ett

särskilt fall tillåter något annat.

Om bolaget inte har någon här i landet bosatt likvidator,

skall likvidatorerna bemyndiga

en i Sverige bosatt person att på bolagets vägnar ta emot delgivning. Ett sådant bemyndigande får inte lämnas till någon som är underårig eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken.

Myndighets beslut enligt fjärde

stycket andra meningen överklagas hos regeringen.

Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, om inte Bolags-

verket för ett särskilt fall tillåter

något annat. Tillstånd får ges, om

det finns särskilda skäl.

Om bolaget inte har någon här i landet bosatt likvidator, ska likvidatorerna bemyndiga en i Sverige bosatt person att på bolagets vägnar ta emot delgivning. Ett sådant bemyndigande får inte lämnas till någon som är underårig eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken.

Bolagsverkets beslut enligt

fjärde stycket andra meningen överklagas hos allmän förvalt-

ningsdomstol inom två månader från beslutets dag. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2014.

2. Myndighets beslut i tillståndsärenden enligt 2 kap. 37 § som har meddelats före ikraftträdandet överklagas till regeringen enligt äldre bestämmelser.

4. Förslag till lag om ändring i lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar

Härigenom föreskrivs att 6 kap. 4, 6 kap. 11, 8 kap. 3 och 15 kap.6 §§ lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 kap.

4 §5

Verkställande direktören och minst halva antalet styrelseledamöter ska vara bosatta inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, om inte rege-

ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i särskilda

fall tillåter annat. Den som är underårig eller i konkurs eller har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken kan inte vara styrelseledamot eller verkställande direktör. Att detsamma gäller den som är underkastad näringsförbud följer av 6 § lagen (1986:436) om näringsförbud.

Verkställande direktören och minst halva antalet styrelseledamöter ska vara bosatta inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, om inte Bolags-

verket i särskilda fall tillåter

annat. Tillstånd får ges, om det

finns särskilda skäl. Den som är

underårig eller i konkurs eller har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken kan inte vara styrelseledamot eller verkställande direktör. Att detsamma gäller den som har näringsförbud följer av 6 § lagen (1986:436) om näringsförbud.

Styrelseledamöterna ska vara medlemmar i föreningen, om inte stadgarna i särskilt angivna fall tillåter annat. Den som enligt lag är ställföreträdare för en medlem eller, om en juridisk person är medlem, den som är ledamot av styrelsen för den juridiska personen eller delägare i denna får dock vara styrelseledamot utan att vara medlem i föreningen, även om stadgarna saknar föreskrift om det.

Bestämmelserna i andra stycket gäller inte arbetstagarrepresentanter som har utsetts enligt lagen (1987:1245) om styrelserepresentation för de privatanställda eller lagen (2008:9) om arbetstagares medverkan vid gränsöverskridande fusioner.

5 Senaste lydelse 2008:15.

En juridisk person kan inte vara styrelseledamot.

6 kap.

11 §6

Styrelsen företräder föreningen och tecknar dess firma. Styrelsen kan bemyndiga en styrelseledamot, verkställande direktören eller någon annan att företräda föreningen och teckna dess firma, om inte ett förbud mot sådant bemyndigande har tagits in i stadgarna. Minst en av dem som bemyndigas att företräda föreningen och teckna dess firma skall vara bosatt inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, om inte rege-

ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i särskilda

fall tillåter något annat. I övrigt gäller i fråga om den som inte är styrelseledamot eller verkställande direktör vad som sägs i 4 och 10 §§ om verkställande direktör. Styrelsen kan föreskriva att rätten att företräda föreningen och teckna dess firma får utövas endast av två eller flera personer i förening. Ingen annan inskränkning får registreras.

Styrelsen kan bemyndiga en styrelseledamot, verkställande direktören eller någon annan att företräda föreningen och teckna dess firma, om inte ett förbud mot sådant bemyndigande har tagits in i stadgarna. Minst en av dem som bemyndigas att företräda föreningen och teckna dess firma ska vara bosatt inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, om inte Bolags-

verket i särskilda fall tillåter

något annat. Tillstånd får ges, om

det finns särskilda skäl. I övrigt

gäller i fråga om den som inte är styrelseledamot eller verkställande direktör vad som sägs i 4 och 10 §§ om verkställande direktör. Styrelsen kan föreskriva att rätten att företräda föreningen och teckna dess firma får utövas endast av två eller flera personer i förening. Ingen annan inskränkning får registreras.

Styrelsen kan när som helst återkalla ett bemyndigande som avses i andra stycket.

Om föreningen inte har någon här i landet bosatt behörig ställföreträdare, skall styrelsen bemyndiga en i Sverige bosatt person att på föreningens vägnar ta emot delgivning. Ett sådant bemyndigande får inte lämnas till

Om föreningen inte har någon här i landet bosatt behörig ställföreträdare, ska styrelsen bemyndiga en i Sverige bosatt person att på föreningens vägnar ta emot delgivning. Ett sådant bemyndigande får inte lämnas till

6 Senaste lydelse 1992:1242.

någon som är underårig eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken.

någon som är underårig eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken.

8 kap.

3 §7

Revisorer som inte är auktoriserade eller godkända ska vara bosatta inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, om inte regeringen eller den myndig-

het som regeringen bestämmer i

särskilda fall tillåter annat. Vad som sagts nu gäller dock inte, om även en auktoriserad eller godkänd revisor deltar i revisionen. Den som är underårig, i konkurs eller underkastad näringsförbud eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken får inte vara revisor.

Revisorer som inte är auktoriserade eller godkända ska vara bosatta inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, om inte Bolagsverket i särskilda fall tillåter annat. Tillstånd får ges,

om det finns särskilda skäl. Vad

som sagts nu gäller dock inte, om även en auktoriserad eller godkänd revisor deltar i revisionen. Den som är underårig, i konkurs eller har näringsförbud eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken får inte vara revisor.

Revisorerna ska ha den insikt i och erfarenhet av redovisning och ekonomiska förhållanden som med hänsyn till arten och omfånget av föreningens verksamhet fordras för uppdragets fullgörande.

Till revisor kan utses även ett registrerat revisionsbolag. Bestämmelser om vem som kan vara huvudansvarig för revisionen och om underrättelseskyldighet finns i 17 § revisorslagen (2001:883). Bestämmelserna i 7, 8 a och 15 §§ i detta kapitel tillämpas på den huvudansvarige.

Till revisor kan utses även ett registrerat revisionsbolag. Bestämmelser om vem som kan vara huvudansvarig för revisionen och om underrättelseskyldighet finns i 17 § revisorslagen (2001:883). Bestämmelserna i 7, 8 a och 15 §§ i detta kapitel tillämpas på den huvudansvarige.

Till revisor i dotterföretag bör utses minst en av moderföreningens revisorer, om det kan ske.

7 Senaste lydelse 2009:566.

15 kap.

6 §8

Myndighets beslut i tillståndsärenden enligt 6 kap. 3 eller 4 §,

8 kap. 3–5 §§ eller 10 kap. 6 §

femte stycket får överklagas till regeringen.

Ett beslut av registreringsmyndigheten som innebär att anmälan har skrivits av eller registrering har vägrats enligt 4 § andra stycket överklagas hos allmän förvaltningsdomstol inom två månader från beslutets dag. Detsamma gäller ett beslut av registreringsmyndigheten som avses i 4 a §, 11 kap. 18 §, 12 kap. 19 § eller 16 kap. 2 § samt beslut i ett tillståndsärende enligt 12 kap. 11 § eller beslut att vägra utfärda intyg enligt 12 kap. 36 §.

Myndighets beslut i tillståndsärenden enligt 8 kap. 4 eller 5 § eller 10 kap. 6 § femte stycket får överklagas till regeringen.

Ett beslut av registreringsmyndigheten som innebär att anmälan har skrivits av eller registrering har vägrats enligt 4 § andra stycket överklagas hos allmän förvaltningsdomstol inom två månader från beslutets dag. Detsamma gäller ett beslut av registreringsmyndigheten som avses i 4 a §, 11 kap. 18 §, 12 kap. 19 § eller 16 kap. 2 § samt beslut i ett tillståndsärende enligt

6 kap. 3 §, 6 kap. 4 §, 6 kap. 11 §, 8 kap. 3 § och 12 kap. 11 § eller

beslut att vägra utfärda intyg enligt 12 kap. 36 §.

Länsstyrelsens beslut enligt denna lag överklagas i övriga fall hos allmän förvaltningsdomstol. Detsamma gäller Skatteverkets beslut enligt 12 kap. 13 § om hinder mot verkställande av fusionsplan.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2014.

2. Myndighets beslut i tillståndsärenden enligt 6 kap. 3 §, 6 kap. 4 § och 8 kap. 3 § som har meddelats före ikraftträdandet överklagas till regeringen enligt äldre bestämmelser.

3. Myndighets beslut i tillståndsärenden enligt 6 kap. 11 § som har meddelats före ikraftträdandet överklagas enligt äldre bestämmelser.

8 Senaste lydelse 2008:3.

5. Förslag till lag om ändring i revisionslagen (1999:1079)

Härigenom föreskrivs att 11, 15 och 41 §§revisionslagen (1999:1079) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

11 §

En revisor som inte är auktoriserad eller godkänd skall vara bosatt i en stat inom Europeiska unionen eller Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, om inte regeringen eller den myndig-

het som regeringen bestämmer för

ett särskilt fall tillåter något annat. Detta gäller inte om även

en auktoriserad eller godkänd revisor deltar i revisionen.

En revisor som inte är auktoriserad eller godkänd ska vara bosatt i en stat inom Europeiska unionen eller Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, om inte Bolagsverket för ett särskilt fall tillåter något annat.

Tillstånd får ges, om det finns särskilda skäl.

Första stycket gäller inte om även en auktoriserad eller godkänd revisor deltar i revisionen.

15 §9

För ett företag som omfattas av 12 § tredje stycket får rege-

ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer besluta att

företaget i stället för en auktoriserad revisor eller en godkänd revisor som har avlagt revisorsexamen får utse en viss annan godkänd revisor.

För ett företag som omfattas av 12 § tredje stycket får Bolags-

verket besluta att företaget i stället

för en auktoriserad revisor eller en godkänd revisor som har avlagt revisorsexamen får utse en viss annan godkänd revisor.

9 Senaste lydelse 2006:875.

Tillstånd får ges, om

1. den avsedda revisorn har varit revisor i företaget under närmast föregående mandatperioder, och

2. det med hänsyn till revisorns kompetens och särskilda erfarenhet av företaget framstår som olämpligt att utse en annan revisor.

Ett beslut som avses i första stycket gäller i högst fem år.

41 §

Myndighets beslut i tillståndsärenden enligt 11 eller 15 § får överklagas hos regeringen.

Länsstyrelsens beslut enligt denna lag får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Följande beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol:

1. myndighets beslut i tillståndsärenden enligt 11 eller 15 §,

2. länsstyrelsens beslut enligt denna lag.

Vid ett överklagande enligt första stycket 1 ska skrivelsen med överklagandet ges in till myndigheten inom två månader från dagen för beslutet.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2014.

2. Myndighets beslut i tillståndsärenden enligt 11 eller 15 § som har meddelats före ikraftträdandet överklagas till regeringen enligt äldre bestämmelser.

6. Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen (2005:551)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 §, 8 kap. 9 §, 8 kap. 30 §, 8 kap. 37 §, 31 kap. 1 § och 31 kap. 2 §aktiebolagslagen (2005:551) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

1 §

Ett aktiebolag bildas av en eller flera stiftare. En stiftare

skall vara

1. en fysisk person som är bosatt inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet,

2. en svensk juridisk person, eller

3. en juridisk person som har bildats enligt lagstiftningen i en stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och som har sitt säte, sitt huvudkontor eller sin huvudsakliga verksamhet inom detta område.

Ett aktiebolag bildas av en eller flera stiftare. En stiftare ska vara

1. en fysisk person som är bosatt inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet,

2. en svensk juridisk person, eller

3. en juridisk person som har bildats enligt lagstiftningen i en stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och som har sitt säte, sitt huvudkontor eller sin huvudsakliga verksamhet inom detta område.

Handelsbolag eller motsvarande juridiska personer som har bildats enligt lagstiftningen i en stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet får vara stiftare endast om varje obegränsat ansvarig bolagsman är bosatt inom detta område.

Bolagsverket kan för ett sär-

skilt fall tillåta annan än den som

har angetts i första och andra styckena att vara stiftare.

Om det finns särskilda skäl, får Bolagsverket i ett enskilt fall tillåta

annan än den som har angetts i första och andra styckena att vara stiftare.

8 kap.

9 §

Minst halva antalet styrelseledamöter skall vara bosatta inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, om inte Bolags-

verket för ett särskilt fall tillåter annat.

Minst halva antalet styrelseledamöter ska vara bosatta inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.

Om det finns särskilda skäl, får Bolagsverket i ett enskilt fall besluta om undantag från kravet i första stycket.

8 kap.

30 §

Den verkställande direktören

skall vara bosatt inom Europeiska

ekonomiska samarbetsområdet,

om inte Bolagsverket för ett särskilt fall tillåter något annat.

Den verkställande direktören

ska vara bosatt inom Europeiska

ekonomiska samarbetsområdet.

Om det finns särskilda skäl, får Bolagsverket i ett enskilt fall besluta om undantag från kravet i första stycket.

8 kap.

37 §

Styrelsen får bemyndiga en styrelseledamot, den verkställande direktören eller någon annan att företräda bolaget och teckna dess firma (särskild firmatecknare).

Minst en av dem som bemyndigas att företräda bolaget och teckna dess firma skall vara bosatt inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, om inte

Bolagsverket för ett särskilt fall tillåter något annat. I övrigt skall

bestämmelserna i 31, 32 och 34 §§ tillämpas på en firmatecknare som inte är styrelseledamot eller verkställande direktör.

Minst en av dem som bemyndigas att företräda bolaget och teckna dess firma ska vara bosatt inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Om

det finns särskilda skäl, får Bolagsverket i ett enskilt fall besluta om undantag från kravet. I övrigt ska

bestämmelserna i 31, 32 och 34 §§ tillämpas på en firmatecknare som inte är styrelseledamot

eller verkställande direktör.

Styrelsen får när som helst återkalla ett bemyndigande som avses i första stycket.

I bolagsordningen får det föreskrivas att styrelsen inte får lämna ett sådant bemyndigande som avses i första stycket eller att ett sådant bemyndigande får lämnas endast på vissa villkor.

31 kap.

1 §

Bolagsverkets beslut i tillståndsärenden enligt 2 kap. 1 §

tredje stycket, 8 kap. 9 §, 30 § eller 37 § andra stycket samt 9 kap. 15 §

får överklagas hos regeringen.

Bolagsverkets beslut i tillståndsärenden enligt 9 kap. 15 § får överklagas hos regeringen.

31 kap.

2 §10

Följande beslut av Bolagsverket överklagas hos allmän förvaltningsdomstol:

1. beslut i tillståndsärenden enligt 20 kap. 23 §, 23 kap. 20 eller 33 § samt 24 kap. 22 §,

2. beslut enligt 23 kap. 27 eller 35 § eller 24 kap. 29 § att förklara att frågan om fusion eller delning har fallit,

2 a. beslut att vägra utfärda intyg enligt 23 kap. 46 §,

3. beslut enligt 27 kap. 2 § att skriva av en anmälan om registrering eller vägra registrering,

4. beslut att avregistrera företrädare enligt 27 kap. 6 §,

5. beslut i ärenden enligt 28 kap. 5 § andra stycket,

6. beslut att förelägga eller

Följande beslut av Bolagsverket överklagas hos allmän förvaltningsdomstol:

1. beslut i tillståndsärenden enligt 2 kap. 1 § tredje stycket,

8 kap. 9 §, 30 § eller 37 § andra stycket, 20 kap. 23 §, 23 kap. 20

eller 33 § samt 24 kap. 22 §,

2. beslut enligt 23 kap. 27 eller 35 § eller 24 kap. 29 § att förklara att frågan om fusion eller delning har fallit,

2 a. beslut att vägra utfärda intyg enligt 23 kap. 46 §,

3. beslut enligt 27 kap. 2 § att skriva av en anmälan om registrering eller vägra registrering,

4. beslut att avregistrera företrädare enligt 27 kap. 6 §,

5. beslut i ärenden enligt 28 kap. 5 § andra stycket,

6. beslut att förelägga eller

10 Senaste lydelse 2008:12.

döma ut vite enligt 30 kap. 3 §. döma ut vite enligt 30 kap. 3 §.

Skrivelsen med överklagandet ska ges in till Bolagsverket inom två månader från dagen för beslutet.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2014.

2. Bolagsverkets beslut i tillståndsärenden enligt 2 kap. 1 § tredje stycket, 8 kap. 9 §, 8 kap. 30 § eller 8 kap. 37 § andra stycket som har meddelats före ikraftträdandet överklagas till regeringen enligt äldre bestämmelser.

7. Förslag till förordning om register över anmälningar om talboksframställning m.m.

Regeringen föreskriver följande.

Inledande bestämmelser

1 §

Denna förordning gäller för registrering av anmälningar enligt 17 a § första stycket lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk.

Personuppgiftslagen (1998:204) gäller vid behandling av personuppgifter i registret, om inte annat följer av denna förordning.

2 § Registret över anmälningarna förs med hjälp av automatiserad behandling. Registret ska uppdateras regelbundet och hållas tillgängligt hos Patent- och registreringsverket.

Personuppgiftsansvarig

3 § Patent- och registreringsverket är personuppgiftsansvarigt för behandlingen av personuppgifter i registret.

Ändamål för behandling av personuppgifter

4 § Personuppgifter får behandlas i registret endast för att tillhandahålla de uppgifter som behövs för fördelning av statliga medel till författare och översättare enligt 15 § lagen (1992:318) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom Kulturdepartementets verksamhetsområde.

Registrets innehåll

5 §

Registret får endast innehålla följande uppgifter:

1. bibliotekets eller organisationens namn eller firma och postadress,

2. när anmälan har registrerats, samt

3. sådana tekniska och administrativa uppgifter som är nödvändiga för att ändamålet med registret ska kunna tillgodoses.

6 § Uppgifter som behandlas i registret ska gallras när de inte längre behövs för de ändamål som de behandlas för. Uppgifterna i registret ska dock bevaras i minst två år efter utgången av det år då registreringen gjordes.

Anmälan för registrering

7 §

En anmälan för registrering ska göras skriftligen.

En anmälan får överföras elektroniskt till Patent- och registreringsverket.

8 §

En anmälan för registrering ska innehålla uppgift om följande:

1. att biblioteket eller organisationen avser att förfoga över verk på sätt som anges i 17 § andra stycket lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, samt

2. bibliotekets eller organisationens namn eller firma och postadress.

Bevis om registrering

9 §

När registrering skett efter anmälan utfärdar Patent- och registreringsverket bevis om detta.

Ansökningsavgift

10 §

För en anmälan för registrering ska ansökningsavgift betalas.

Har sökanden inte betalat ansökningsavgiften ska Patent- och registreringsverket förelägga sökanden att betala avgiften. I föreläggandet ska det upplysas om att anmälan kan komma att avvisas, om sökanden inte betalar i rätt tid.

Underlåter sökanden att betala ansökningsavgiften efter föreläggande om att betala den, ska Patent- och registreringsverket avvisa anmälan.

Rättelse och skadestånd

11 §

Bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204) om rättelse och skadestånd gäller vid behandling av personuppgifter enligt denna förordning.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2014.

8. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1981:111) om prövning av vissa ärenden enligt lagen (1980:1102) om handelsbolag och enkla bolag

Regeringen föreskriver att 1 § förordningen (1981:111) om prövning av vissa ärenden enligt lagen (1980:1102) om handelsbolag och enkla bolag ska upphöra att gälla vid utgången av juni 2014.

9. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1987:978) om ekonomiska föreningar

Regeringen föreskriver att 26 § förordningen (1987:978) om ekonomiska föreningar ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

26 §11

Bolagsverket skall pröva frågor om tillstånd som avses i 6 kap. 3,

4 eller 11 §, 8 kap. 3, 4 eller 5 §

eller 10 kap. 6 § lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar.

Bolagsverket ska pröva frågor om tillstånd som avses i 8 kap. 4 eller 5 § eller 10 kap. 6 § lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2014.

11 Senaste lydelse 2004:354.

10. Förslag till förordning om ändring i upphovsrättsförordningen (1993:1212)

Regeringen föreskriver att 3 § upphovsrättsförordningen (1993:1212) ska upphöra att gälla vid utgången av juni 2014.

Den upphävda bestämmelsen ska fortfarande tillämpas i fråga om åtgärder som har vidtagits eller rättigheter som har förvärvats före ikraftträdandet.

11. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1166) om prövning av vissa ärenden enligt revisionslagen (1999:1079)

Regeringen föreskriver att 1 § förordningen (1999:1166) om prövning av vissa ärenden enligt revisionslagen (1999:1079) ska upphöra att gälla vid utgången av juni 2014.

12. Alternativet

Utredningen har föreslagit att tillståndskravet i 17 § andra stycket URL avskaffas. Om man i det fortsatta lagstiftningsarbetet gör bedömningen att kravet på tillstånd enligt 17 § andra stycket URL bör finnas kvar lägger utredningen i den delen i stället fram följande alternativ.

Lag om ändring i lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk

Härigenom föreskrivs att 17 § lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

17 §12

Var och en får på annat sätt än genom ljudupptagning framställa sådana exemplar av offentliggjorda litterära och musikaliska verk samt av offentliggjorda alster av bildkonst, som personer med

funktionshinder behöver för att

kunna ta del av verken. Exemplaren får också spridas till dessa personer.

De bibliotek och organisationer som regeringen beslutar i enskilda fall får även

1. överföra exemplar av de verk som avses i första stycket till personer med funktionshinder som behöver exemplaren för att kunna ta del av verken,

Var och en får på annat sätt än genom ljudupptagning framställa sådana exemplar av offentliggjorda litterära och musikaliska verk samt av offentliggjorda alster av bildkonst, som personer med

funktionsnedsättning behöver för

att kunna ta del av verken. Exemplaren får också spridas till dessa personer.

De bibliotek och organisationer som Patent- och registre-

ringsverket beslutar i enskilda fall

får även

1. överföra exemplar av de verk som avses i första stycket till personer med funktionsned-

sättning som behöver exemplaren

för att kunna ta del av verken,

12 Senaste lydelse 2005:359

2. genom ljudupptagning framställa sådana exemplar av offentliggjorda litterära verk som personer med funktionshinder behöver för att kunna ta del av verken, samt sprida och överföra ljudupptagningarna till dessa personer, och

3. framställa sådana exemplar av verk som sänds ut i ljudradio eller television och av filmverk som döva eller hörselskadade behöver för att kunna ta del av verken, samt sprida och överföra exemplar av verken till dessa personer.

2. genom ljudupptagning framställa sådana exemplar av offentliggjorda litterära verk som personer med funktionsnedsätt-

ning behöver för att kunna ta

del av verken, samt sprida och överföra ljudupptagningarna till dessa personer, och

3. framställa sådana exemplar av verk som sänds ut i ljudradio eller television och av filmverk som döva eller hörselskadade behöver för att kunna ta del av verken, samt sprida och överföra exemplar av verken till dessa personer.

Framställning av exemplar, spridning av exemplar och överföring till allmänheten av exemplar med stöd av denna paragraf får inte ske i förvärvssyfte. Exemplaren får inte heller användas för andra ändamål än som avses i paragrafen.

När bibliotek och organisationer sprider exemplar eller överför exemplar av verk till personer med funktionshinder på ett sådant sätt att dessa personer får behålla ett exemplar av verket, har upphovsmannen rätt till ersättning. Detsamma gäller om någon med stöd av första stycket andra meningen överlåter fler än några få exemplar till personer med funktionshinder.

När bibliotek och organisationer sprider exemplar eller överför exemplar av verk till personer med funktionsnedsättning på ett sådant sätt att dessa personer får behålla ett exemplar av verket, har upphovsmannen rätt till ersättning. Detsamma gäller om någon med stöd av första stycket andra meningen överlåter fler än några få exemplar till personer med funktionsnedsättning.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för ansökningar enligt andra stycket.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2014.

2. Äldre bestämmelser gäller om en ansökan om tillstånd har kommit in till regeringen före ikraftträdandet.

Förslag till förordning om prövning av ärenden om tillstånd att framställa talböcker m.m.

Regeringen föreskriver följande.

1 § Denna förordning gäller frågor om tillstånd enligt 17 § andra stycket lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk.

En ansökan om tillstånd görs hos Patent- och registreringsverket.

2 §

En ansökan om tillstånd ska göras skriftligen. Ansökan ska innehålla

1. uppgifter om sökandens namn, eller firma och adress,

2. omfattningen av det tillstånd som begärs, och

3. de omständigheter som åberopas till stöd för ansökan.

3 § Den som ansöker om tillstånd ska betala ansökningsavgift.

Har sökanden inte betalat ansökningsavgiften ska Patent- och registreringsverket förelägga sökanden att betala avgiften. I föreläggandet ska det upplysas om att ansökan kan komma att avvisas, om sökanden inte betalar i rätt tid.

Underlåter sökanden att betala ansökningsavgiften efter föreläggande om att betala den, ska Patent- och registreringsverket avvisa ansökan.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2014.

1. Utredningens uppdrag och arbete

1.1. Uppdraget

Utredningens uppdrag består av två delar. Den första delen avser upphovsrättsliga ärenden som avgörs av regeringen. Det rör sig om dels vissa upphovsrättsliga tillståndsärenden, dels beslut om medling på upphovsrättsområdet. Utredningen ska analysera och ta ställning till om tillståndskraven helt eller delvis kan avskaffas. Om utredningen kommer fram till att det i något eller några fall fortfarande finns behov av tillstånd ska ärendena flyttas från regeringen till en eller flera domstolar eller förvaltningsmyndigheter.

Utredningen ska vidare föreslå att beslut om medling på upphovsrättsområdet flyttas från regeringen till domstol eller förvaltningsmyndighet

.

I uppdraget ingår att överväga om det finns anledning att precisera förutsättningarna för tillstånd och för medling samt om det i vissa fall behövs ytterligare kontrollmöjligheter.

Den andra delen av uppdraget handlar om vissa associationsrättsliga dispensärenden som i dag prövas av Bolagsverket och där verkets beslut får överklagas till regeringen. Utredningen ska i den delen föreslå att överprövningen av ärendena flyttas från regeringen till allmän förvaltningsdomstol. I uppdraget ingår även att analysera vilka de materiella kriterierna för dispens bör vara.

Utredningens direktiv (2011:110) bifogas som bilaga 1

.

1.2. Utredningsarbetet

Arbetet har bedrivits i nära samråd med de sakkunniga och experterna. Sedan arbetet inleddes den 2 januari 2012 har utredningen hållit sex sammanträden.

I den del uppdraget handlar om upphovsrättsliga tillståndsärenden berör frågeställningarna behovet av de aktuella tillståndskraven och av ändringar i lagstiftningen som rör medling i upphovsrättstvister. För att få ett bättre underlag för övervägandena i den delen har skriftliga synpunkter hämtats in från berörda myndigheter, organisationer och intressegrupper samt, när det gäller medlingsärendena, från personer som är eller har varit verksamma som förlikningsmän. Frågor och sändlistor bifogas som bilaga 2–5. När det gäller de associationsrättsliga frågeställningarna har utredningen haft kontakter med FAR och Revisorsnämnden. Utredningen har också haft kontakter med Förvaltningsrätten i Malmö i vissa förvaltningsrättsliga frågor.

Utredningssekreteraren har hämtat in information om handläggningen av de aktuella ärendetyperna genom att ta del av handlingar i avslutade ärenden. Upplysningar har också hämtats in från Justitiedepartementet när det gäller vissa frågor om handläggningen.

I syfte att få information om utvecklingen av de digitala distributionsnäten för talböcker har utredningssekreteraren besökt Myndigheten för tillgängliga medier (tidigare Talboks- och punktskriftsbiblioteket).

Under arbetets gång har lagstiftningsarbetet i vissa näraliggande frågor beaktats. Detta gäller bl.a. arbetet med avtalslicenser (SOU 2010:24), förenklingar i aktiebolagslagen (SOU 2009:34) och översyn av lagen om ekonomiska föreningar (SOU 2009:37 och 2010:90).

1.3. Betänkandets disposition

Efter detta inledande kapitel redovisas de allmänna utgångspunkter som ligger till grund för utredningens överväganden och förslag (kapitel 2). I kapitlet sätts utredningens frågeställningar in i sitt sammanhang genom en beskrivning av den övergripande rättsliga reglering som har betydelse för utredningsuppdraget.

De egentliga övervägandena och förslagen finns i kapitel 3–6. De tre första kapitlen (kapitel 3–5) avser utredningens överväganden och förslag beträffande de upphovsrättsliga ärendena medan det sista (kapitel 6) ägnas åt de associationsrättsliga ärendena.

Kapitel 3 behandlar frågor om tillstånd till förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning. I kapitel 4 redogörs för övervägandena i fråga om de ärenden som handlar om tillstånd för vissa arkiv och bibliotek att framställa och sprida exemplar av

verk för bl.a. bevarandeändamål. I kapitel 5 tas ärendena om medling i upphovsrättstvister upp. De associationsrättsliga dispensärendena behandlas i kapitel 6.

De avslutande kapitlen (kapitel 7–9) innehåller ikraftträdande- och övergångsbestämmelser, författningskommentar samt konsekvenserna av förslagen.

2. Allmänna utgångspunkter

2.1. Uppdraget

Utredningens övergripande uppdrag är att analysera och ta ställning till om vissa krav på tillstånd från regeringen på det upphovsrättsliga området helt eller delvis kan avskaffas. Om utredningen kommer fram till att det i något eller några fall fortfarande finns behov av tillstånd ska ärendena flyttas från regeringen till en eller flera domstolar eller förvaltningsmyndigheter. Utredningen ska i anslutning till detta ta ställning till om tillståndsbesluten ska kunna överklagas. Vissa beslut om medling på upphovsrättsområdet ska också flyttas från regeringen till domstol eller förvaltningsmyndighet. I uppdraget ingår att överväga om det finns anledning att precisera förutsättningarna för tillstånd och för medling samt om det i vissa fall behövs ytterligare kontrollmöjligheter. Utredningen ska slutligen föreslå att överprövningen av vissa associationsrättsliga dispensärenden flyttas från regeringen till allmän förvaltningsdomstol. I uppdraget ingår att analysera vilka de materiella kriterierna för dispens bör vara.

Uppdraget innebär alltså att utredningen ska överväga såväl frågor om materiell rätt (”bör tillståndskraven finnas kvar?”) som frågor om organisation (”vilken domstol eller förvaltningsmyndighet ska ta över ärendena från regeringen?”).

Dessa frågor måste sättas in i sitt sammanhang. I detta kapitel redogörs för den rättsliga reglering som är utgångspunkten för övervägandena och förslagen i de följande kapitlen. Kapitlet innehåller däremot inte några av utredningens egentliga överväganden och förslag.

Först beskrivs de grundläggande dragen i URL och de upphovsrättsliga och de associationsrättsliga ärenden som utredningsuppdraget handlar om (avsnitt 2.2 och 2.4). I avsnitt 2.3 redovisas de olika typer av ersättningar som upphovsmän kan få på civil- eller

offentligrättslig grund för att deras verk används. Där berörs bl.a. den kulturpolitiska ersättning som utgår till författare och översättare för att deras verk används för talböcker. Därefter redovisas den reformering av regeringens arbete som går ut på att prövningen av löpande ärenden ska flyttas från regeringen (avsnitt 2.5). Eftersom utredningen ska ta ställning till organisatoriska frågor och föreslå vilken myndighet – domstol eller förvaltningsmyndighet – som i stället för regeringen ska pröva ärendena redogörs i nästa avsnitt (avsnitt 2.6) för kompetensfördelningen mellan allmän domstol, allmän förvaltningsdomstol och förvaltningsmyndighet. I följande avsnitt behandlas kraven i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (Rättighetsstadgan) som gäller rätten till domstolsprövning (avsnitt 2.7). Reglerna om vilka beslut av förvaltningsmyndigheter som får överklagas behandlas i samma avsnitt. Slutligen presenteras vissa myndigheter av särskilt intresse för utredningen (avsnitt 2.8).

2.2. Grundläggande drag i upphovsrättslagen

Upphovsrätt är den ensamrätt som författare, kompositörer, konstnärer och andra upphovsmän har till sina litterära eller konstnärliga verk (1 § URL). Till de litterära verken räknas alla beskrivande framställningar i skrift och tal som t.ex. artiklar, dikter och böcker. Konstnärliga verk är verk skapade med en konstnärlig ambition och i syfte att nå en konstnärlig verkan som exempelvis filmverk och musikaliska verk. Indelningen i olika typer av verk har betydelse bl.a. på så sätt att vissa bestämmelser i URL inte gäller alla typer av verk. Som framgår nedan (kapitel 3 och 4) gäller detta bl.a. de för utredningen centrala bestämmelserna i 16 och 17 §§ URL. Rättigheterna uppkommer formlöst när verket har skapats och varar 70 år efter upphovsmannens död.

URL gäller i Sverige och som utgångspunkt är lagens effekter därför begränsade till svenskt territorium. Detta följer av den s.k. territorialitetsprincipen, som är en europeisk och internationellt vedertagen norm på upphovsrättsområdet. Principen anses underförstådd i URL (se t.ex. prop. 2010/11:33 s. 24).

Lagens utgångspunkt är att den som har skapat ett verk också ska ha vissa ensamrättigheter med avseende på hur verket utnyttjas.

Dessa ensamrättigheter består av den ekonomiska rätten och den ideella rätten. Den ekonomiska rätten innefattar en rätt dels att framställa exemplar av verket, dels att göra verket tillgängligt för allmänheten (2 § URL). Ett verk görs tillgängligt för allmänheten när det överförs till allmänheten, när det framförs offentligt, när exemplar av det visas offentligt och när exemplar av det sprids till allmänheten. Det krävs i princip tillstånd från upphovsmannen för att någon ska få utnyttja ett upphovsrättsligt skyddat verk på sådana sätt. Den ekonomiska delen av upphovsrätten kan, annorlunda uttryckt, sägas bestå av ensamrättigheter som representerar förmögenhetstillgångar för upphovsmannen. Den ideella rätten har sin grund i den personliga koppling som upphovsmannen har till sitt verk och innefattar rätten att bli angiven som upphovsman till verket och rätten till respekt för verket (3 § URL). Upphovsmannen har rätt att i den omfattning och på det sätt god sed kräver bli angiven som upphovsman när exemplar av verket framställs eller verket görs tillgängligt för allmänheten. Upphovsmannen har även rätt att motsätta sig att verket ändras eller görs tillgängligt för allmänheten i sådan form eller i sådant sammanhang så att hans eller hennes litterära eller konstnärliga anseende eller egenart kränks.

Upphovsmannens intresse av att kunna bestämma över hur hans eller hennes verk utnyttjas ekonomiskt måste dock vägas mot de enskilda och allmänna intressen som finns av att i vissa fall kunna använda verk utan upphovsmannens samtycke. Beträffande den ekonomiska rätten gäller därför vissa inskränkningar, som har tagits in i 2 kap. URL och rör t.ex. rätten att framställa ett eller några få exemplar för privat bruk (12 § URL) och rätten att citera ur verk (22 § URL). Den som utnyttjar ett verk med stöd av en inskränkning behöver inte ha tillstånd från upphovsmannen och som huvudregel inte betala ersättning till honom eller henne. Det finns också bestämmelser om s.k. tvångslicenser i lagen som ger rätt att i vissa fall utnyttja verk utan upphovsmannens godkännande men mot ersättning (se t.ex. 18 § URL). Eftersom grunden i systemet är ensamrättigheter som utgör förmögenhetstillgångar för varje enskild upphovsman ska restriktivitet råda vid införande och tolkning av inskränkningar i ensamrättigheterna. Detta har understrukits i flera lagstiftningsärenden (se prop. 2004/05:110 s. 83 f och där gjorda hänvisningar).

Inskränkningarna i upphovsrätten påverkar i de flesta fall inte upphovsmannens ideella rätt (11 § URL).

I två fall är inskränkningarna enligt nuvarande regler förenade med krav på tillstånd från regeringen. Detta gäller rätten för bibliotek och arkiv att framställa och sprida exemplar av verk för vissa särskilda ändamål (16 § URL) och rätten att framställa, sprida och överföra exemplar till personer med funktionshinder (17 § andra stycket URL).

Som nämnts ovan krävs det i princip tillstånd från upphovsmannen för att någon ska ha rätt att framställa exemplar av skyddade verk eller göra verket tillgängligt för allmänheten. Sådant tillstånd krävs dock inte om utnyttjandet sker med stöd av en inskränkning eller en tvångslicens.

Utöver möjligheterna att utnyttja verk med stöd av individuella avtal med upphovsmannen, inskränkningar eller tvångslicenser kan rätt till användning av ett skyddat verk även grundas på bestämmelserna om avtalslicenser. En avtalslicens gäller för utnyttjande av verk på visst sätt när ett avtal har ingåtts om utnyttjande av verk på sådant sätt med en organisation som företräder ett flertal svenska upphovsmän på området (42 a § URL). Sådana avtal kan för närvarande ingås på sex olika områden, se 42 b–42 g §§ URL. Avtalslicensen ger användaren rätt att utnyttja verk av det slag som avses med avtalet trots att verkens upphovsmän, såväl svenska som utländska, inte företräds av organisationen. På så sätt underlättas möjligheterna att få till stånd avtal om användning där det är svårt att hitta samtliga rättsinnehavare. Behovet är särskilt stort på de områden där utnyttjanden av en stor mängd skyddade verk förekommer, t.ex. inom radio och tv. Tanken är att en användare genom avtalet med den representativa organisationen på ett enklare sätt än genom individuella avtal ska kunna få alla de rättigheter han eller hon behöver för sin verksamhet samtidigt som berörda upphovsmän får ersättning. Utomstående upphovsmän har samma rätt till ersättning som de som företräds av organisationen. De utanförstående upphovsmännen har också enligt flertalet avtalslicensbestämmelser rätt att begära individuell ersättning inom tre år efter det år då verket utnyttjades. Kravet på ersättning får då endast riktas mot organisationen, och alltså inte mot den som utnyttjar verken. De utanförstående upphovsmännens intressen tillgodoses även genom att de som regel har möjlighet att meddela förbud mot användning. Ett sådant förbud medför att avtalslicensen inte gäller för de verk som avses med förbudet.

Om parterna är oense om avtal som är en förutsättning för avtalslicens kan de i vissa fall begära att regeringen beslutar om medling

och utser en förlikningsman. Detta gäller bl.a. om det uppkommer en tvist om ingåendet av ett avtal som är en förutsättning för avtalslicens enligt 42 b–d eller 42 g §§ URL eller, när det gäller vidaresändning via kabel, 42 f § samma lag. Reglerna om medling och utseende av förlikningsman finns i medlingslagen. Medlingen ska stödja att avtalslicenser används på det sätt som avsetts och därmed undvika att avtalslösa tillstånd uppkommer. Om ett slutligt medlingsförslag förkastas eller om förlikningsmannen inte anser sig kunna lägga fram något medlingsförslag på grund av bristande medverkan från någon av parterna ska förlikningsmannen, när parterna inte är ense om att hänskjuta tvisten till avgörande av skiljemän, anmäla detta till regeringen (6 §). Medlingen kan inte leda till att en part blir bunden mot sin vilja. Har det inom ett område som förut är reglerat genom avtal före avtalstidens slut framställts en begäran om förhandlingar om ett nytt avtal kan däremot gällande avtal under vissa förutsättningar anses tillämpligt även efter avtalstiden gått ut (7 §).

2.3. Särskilt om ersättningar till upphovsmän för utnyttjande av deras verk

En upphovsman kan på olika grunder ha rätt till ersättning för att hans eller hennes verk används. På civilrättslig grund kan upphovsmannen ha rätt till ersättning för att verk används med stöd av ett individuellt avtal med den som använder verket. Upphovsmannen kan på civilrättslig grund också ha rätt till ersättning av användaren med stöd av en tvångslicens. Slutligen kan upphovsmannen ha rätt till ersättning på civilrättslig grund av den representativa organisationen – men inte av användaren – om verket används med stöd av en avtalslicens.

När ett verk används med stöd av en inskränkning utan att någon tvångslicensbestämmelse blir tillämplig har upphovsmannen inte rätt till ersättning av den som använder verket. Upphovsmannen kan i vissa sådana fall få statligt stöd i de fall där det har ansetts kulturpolitiskt motiverat. Ett sådant fall är inskränkningen i 17 § andra stycket URL, som bl.a. ger bibliotek och organisationer rätt att med regeringens tillstånd genom ljudupptagning framställa exemplar av offentliggjorda litterära verk som personer med funktionshinder behöver för att kunna ta del av verken, samt att sprida och överföra ljudupptagningarna till dessa personer. Det handlar i vanliga fall om

inläsning och överföring av talböcker till personer med läsnedsättning. Ersättningen till författare och översättare för sådan användning brukar kallas för talboksersättning.

Den institution som har fått tillstånd att framställa talböcker betalar som nämnts inte själv någon ersättning till upphovsmannen. Däremot får upphovsmannen viss ersättning av allmänna medel. Talboksersättningen finansieras genom ett särskilt anslag i statsbudgeten. Medlen fördelas av Sveriges Författarförbund enligt 15 § lagen (1992:318) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom Kulturdepartementets verksamhetsområde. Fördelningen utgår från den faktiska användningen av respektive verk och sker med hjälp av rapporter om inspelade och kopierade talböcker som förbundet samlar in varje år från dem som framställer talböcker. Ersättningen betalas ut av föreningen Administration av Litterära Rättigheter i Sverige (ALIS) och beräknas efter ett visst belopp per inspelad halvtimme och exemplar prosaverk i originalspråk. Multipeln är lägre för prosaverk i översättning, medan lyrik, dramatik och aforismer i såväl originalspråk som översättning ger högre ersättning. För verk med mer än tio timmars speltid utgår halv ersättning för den överskjutande tiden. Enligt uppgift från Kulturdepartementet räknas anslaget inte automatiskt upp utifrån förändringar på talboksmarknaden. Anslagsposten har haft följande utveckling de sista tio åren.

Tabell 2.1 Anslag till talboksersättning

Årtal Belopp (tkr)

2002

4 086

2003

5 086

2004

7 055

2005

6 984

2006

7 055

2007

7 055

2008

7 055

2009

9 010

2010

9 010

2011

9 010

2012

9 010

Framställningen har hittills gällt den ersättning från staten som har samband med inskränkningen i 17 § andra stycket URL. Som redan nämnts finns det också bestämmelser om tvångslicenser i lagen. I dessa fall är det användaren som på civilrättslig grund är ersättningsskyldig i förhållande till upphovsmannen. En sådan bestämmelse är 17 § fjärde stycket URL. Den bestämmelsen ger upphovsmannen rätt till ersättning när bibliotek och organisationer sprider exemplar eller överför exemplar till personer med funktionshinder på ett sådant sätt att dessa personer får behålla ett exemplar av verket. Bibliotek och organisationer som har fått tillstånd av regeringen är ersättningsskyldiga oavsett hur många exemplar som spridits eller överförts. För andra som med stöd av 17 § första stycket URL har framställt och överlåtit exemplar gäller att ersättning ska betalas om fler än några få exemplar överlåtits. Detta innebär att det endast är i undantagsfall som ersättning inte ska betalas (prop. 2004/05:110 s. 389). Ersättningen ska bestämmas till skäligt belopp. Tvister om ersättningen prövas av Stockholms tingsrätt som exklusivt forum (58 § URL).

2.4. Regeringens prövning av associationsrättsliga dispensärenden

2.4.1. Inledning

På associationsrättens område finns en rad bestämmelser om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta om dispens från olika krav i lagstiftningen. Som framgår nedan har rätten att meddela sådana dispenser i flera fall delegerats till Bolagsverket. Bolagsverkets beslut får sedan överklagas till regeringen.

Utredningen ska enligt direktiven föreslå att överprövningen av vissa sådana ärenden flyttas från regeringen till allmän förvaltningsdomstol. Utredningen ska i anslutning till detta analysera vilka de materiella kriterierna för dispens bör vara. Uppdraget gäller följande dispensärenden.

2.4.2. Dispens från bosättnings- och kompetenskraven för revisorer

I revisionslagen (1999:1079) finns bestämmelser om revision för vissa fysiska och juridiska personer. Lagen är tillämplig på företag som är skyldiga att avsluta bokföringen med en årsredovisning, dock inte företag för vilka det finns regler om revision i någon annan lag (2 §). Sådana särskilda bestämmelser om revision finns i bl.a. 9 kap. aktiebolagslagen (2005:551, ABL), 8 kap. lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar (föreningslagen) och 4 kap. stiftelselagen (1994:1220).

Enligt revisionslagen gäller vissa bosättnings- och kompetenskrav för revisorer och revisorssuppleanter. En revisor som inte är auktoriserad eller godkänd ska vara bosatt i en stat inom Europeiska unionen (EU) eller Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), om inte regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer för ett särskilt fall tillåter något annat (11 §). Detta gäller inte om även en auktoriserad eller godkänd revisor deltar i revisionen. I vissa större företag ska vidare minst en revisor vara auktoriserad revisor eller godkänd revisor som har avlagt revisorsexamen (12 §). Det gäller de företag som uppfyller mer än ett av vissa villkor avseende antal anställda, balansomslutning och nettoomsättning. Vilka dessa villkor är framgår av 6 kap. 1 § första stycket 6 och 7 bokföringslagen (1999:1078). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta att sådana företag i stället för en auktoriserad revisor eller en godkänd revisor som har avlagt revisorsexamen får utse en annan godkänd revisor (15 § revisionslagen). Motsvarande krav gäller för revisorssuppleanter.

Enligt 1 § förordningen (1999:1166) om prövning av vissa ärenden enligt revisionslagen prövas de nu nämnda dispensärendena av Bolagsverket. Bolagsverkets beslut överklagas till regeringen (41 § revisionslagen).

2.4.3. Dispens från bosättningskravet för likvidatorer i handelsbolag

När ett handelsbolag ska likvideras verkställs avvecklingen antingen av bolagsmännen själva eller av likvidatorer som utses av domstol. I många fall tar bolagsmännen själva hand om avvecklingen. Om det är sannolikt att likvidationen oskäligt uppehålls eller annars utförs

på ett sådant sätt att en bolagsmans rätt därigenom äventyras, får dock domstol på ansökan av bolagsmannen besluta att likvidationen ska verkställas av en eller flera likvidatorer som utses av domstol. Det framgår av 2 kap. 37 § lagen (1980:1102) om handelsbolag och enkla bolag (HBL). Minst halva antalet likvidatorer som inte är bolagsmän ska vara bosatta inom EES, om inte regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer för ett särskilt fall tillåter något annat.

Av 1 § förordningen (1981:111) om prövning av vissa ärenden enligt lagen om handelsbolag och enkla bolag framgår att dispensfrågan prövas av Bolagsverket. Bolagsverkets beslut överklagas till regeringen.

Bestämmelserna är genom hänvisningarna i 3 kap. 1 och 4 kap. 7 §§ HBL tillämpliga även på kommanditbolag och enkla bolag.

2.4.4. Dispens från bosättningskravet för styrelseledamöter m.fl. i ekonomiska föreningar

Föreningslagen ställer krav på att vissa funktionärer i en ekonomisk förening ska vara bosatta inom EES. Enligt 6 kap. 4 § första stycket ska den verkställande direktören och minst halva antalet styrelseledamöter vara bosatta inom EES om inte regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i särskilda fall tillåter annat. Bosättningskravet gäller även i fråga om vice verkställande direktör, styrelsesuppleant, särskild firmatecknare, granskare och likvidator. Detta framgår av 6 kap. 3 §, 6 kap. 1 §, 6 kap. 11 §, 8 kap. 17 § och 11 kap. 7 § samma lag.

Som nyss nämnts finns det särskilda bestämmelser om revision i föreningslagen. Enligt dessa ska revisorer och revisorssuppleanter som inte är auktoriserade eller godkända vara bosatta inom EES om inte regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer tillåter annat (8 kap. 1 och 3 §§). Detta gäller dock inte om även en auktoriserad eller godkänd revisor deltar i revisionen.

Enligt 26 § förordningen (1987:978) om ekonomiska föreningar prövar Bolagsverket frågor om dispens från kraven. Verkets beslut får överklagas till regeringen (15 kap. 6 § föreningslagen).

2.4.5. Dispens från skyldigheten för vissa ekonomiska föreningar att ha en verkställande direktör

I en ekonomisk förening ansvarar styrelsen för föreningens organisation och förvaltning och företräder föreningen i förhållande till tredje man. Styrelsen kan också utse en verkställande direktör som sköter den löpande förvaltningen av föreningens verksamhet och – inom ramen för den löpande förvaltningen – företräder föreningen i förhållande till tredje man.

Vissa större ekonomiska föreningar är skyldiga att utse en verkställande direktör. Så är fallet om antalet anställda i föreningen under vart och ett av de två senaste räkenskapsåren i medeltal har varit fler än 200. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får, om det finns särskilda skäl, meddela undantag från kravet (6 kap. 3 § föreningslagen). Bestämmelserna gäller även i fråga om vice verkställande direktör.

Även denna typ av dispens prövas av Bolagsverket. Bolagsverkets beslut överklagas till regeringen (26 § förordningen om ekonomiska föreningar jämfört med 15 kap. 6 § föreningslagen).

2.4.6. Dispens från bosättningskraven för styrelseledamöter m.fl. i aktiebolag

I likhet med föreningslagen ställer ABL upp krav på att vissa funktionärer ska vara bosatta inom EES om inte Bolagsverket i särskilda fall tillåter något annat.

En stiftare av ett aktiebolag ska vara bosatt inom EES eller, avseende en juridisk person, ha bildats enligt lagstiftningen i en stat inom EES och ha sitt säte, huvudkontor eller sin huvudsakliga verksamhet inom detta område (2 kap. 1 §). Vidare måste minst halva antalet styrelseledamöter vara bosatta inom EES (8 kap. 9 §). Bosättningskrav gäller även för styrelsesuppleanter, verkställande direktör, vice verkställande direktör, särskild firmatecknare och likvidatorer. Detta följer av 8 kap. 3 §, 8 kap. 30 §, 8 kap. 28 §, 8 kap. 37 § och 25 kap. 30 § samma lag.

Bolagsverkets beslut får överklagas till regeringen (31 kap. 1 §).

2.5. Reformeringen av regeringens arbete

2.5.1. Bakgrund

På flera områden prövar regeringen förvaltningsärenden som första instans. Regeringens beslut får inte överklagas, men kan enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut bli föremål för domstolsprövning i Högsta förvaltningsdomstolen om beslutet innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen. I avsnitt 2.7 redogörs närmare för vad som menas med detta begrepp.

Som nämnts prövar regeringen som första instans frågor om bibliotek, arkiv och organisationer i enskilda fall ska ha rätt att framställa, sprida och överföra exemplar enligt bestämmelserna i 16 och 17 §§ URL. Regeringen beslutar även som första instans om medling och utseende av förlikningsman i bl.a. tvister om avtal som är en förutsättning för avtalslicens. Regeringen prövar även vissa typer av ärenden efter överklagande från förvaltningsmyndigheter. Till den kategorin hör exempelvis ärenden om överprövning av Bolagsverkets beslut i frågor om dispens från kraven att vissa funktionärer i aktiebolag och ekonomiska föreningar ska vara bosatta i en stat inom EES.

Att delegera regeringsärenden har sedan länge varit ett viktigt sätt att rationalisera regeringens verksamhet. Det gäller både ärenden som regeringen prövar efter överklagande och ärenden som regeringen prövar som första instans. Delegeringsarbetet är ett led i strävandena att ge regeringen möjlighet att ägna mer tid och krafter åt reformarbete och åt övergripande planering och prioritering (se t.ex. prop. 1989/90:100 bil. 2 s. 48 f).

Som framgår nedan ska reformarbetet även ses mot bakgrund av att regeringens arbete ska inriktas på sådana ärenden som kräver ett ställningstagande av regeringen som politiskt organ. Europakonventionens krav på tillgång till domstolsprövning har också haft betydelse för att domstolarna, främst de allmänna förvaltningsdomstolarna, i allt fler fall överprövar beslut av förvaltningsmyndigheter där regeringen tidigare var högsta instans.

2.5.2. Ärenden som regeringen prövar efter överklagande

Beslut av förvaltningsmyndigheter överklagas i vissa fall till domstol och i andra fall till regeringen. Tidigare gällde att förvaltningsbeslut överklagades hos närmast högre förvaltningsmyndighet med regeringen som sista instans, om inte något annat var särskilt föreskrivet. Denna ordning har successivt avvecklats och ersatts med en ordning där förvaltningsbeslut i de flesta fall får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Regeringsformens regler om formerna för regeringens arbete bygger på förutsättningen att detta ska begränsas till sådana angelägenheter som typiskt sett kräver ett ställningstagande från regeringen eller någon i regeringskretsen (prop. 1973:90 s. 184). Med detta som utgångspunkt har riksdagen fastställt riktlinjer för en systematisk översyn av reglerna om rätten att överklaga beslut till regeringen (prop. 1983/84:120 s. 11 ff, bet. 1983/84:KU23, rskr. 1983/84:250). Riktlinjerna innebär att regeringen i möjligaste mån ska befrias från sådana ärenden som inte kräver ett ställningstagande från regeringen som politiskt organ. Enligt riktlinjerna bör regeringen inte vara överklagandeinstans i andra fall än när det behövs en politisk styrning av praxis. I de fall där rättsfrågan är huvudsak bör överklagandet prövas av domstol medan ärenden där lämplighetsbedömningar dominerar prövas i administrativ ordning. Det förekommer mindre avsteg i båda riktningarna från denna princip.

Utvecklingen har gått mot att förvaltningsbeslut i allt högre grad överprövas i förvaltningsdomstol. Numera är huvudregeln enligt 22 a § förvaltningslagen (1986:223) att förvaltningsbeslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Om överklagande ska ske till regeringen krävs alltså särskilt stöd i lag eller i förordning.

2.5.3. Ärenden som regeringen prövar som första instans

De riktlinjer som riksdagen har lagt fast tar sikte på regeringens överprövning av förvaltningsbeslut. Men också när det gäller förvaltningsärenden som regeringen prövar som första instans har lagstiftaren länge strävat efter att befria regeringen från frågor som inte kräver politiska ställningstaganden.

På 1950- och 1960-talen arbetade två utredningar med dessa frågor. En av dem, departementsutredningen, hade samtidigt till uppgift att göra en organisatorisk översyn av regeringskansliet. Arbetet

ledde fram till den s.k. departementsreformen och till att ett stort antal ärendegrupper delegerades från regeringen till myndigheter under regeringen.

Delegeringsarbetet har därefter bedrivits områdesvis och det har också följts upp i senare propositioner (se t.ex. prop. 1990/91:100 bil. 2 s. 55 ff). Regeringen har betonat att delegeringsarbetet måste fullföljas med fasthet och konsekvens och att alla möjligheter att lyfta bort löpande ärenden från regeringen bör uppmärksammas (a. prop. bil. 2 s. 57).

Arbetet med att delegera regeringsärenden pågår fortfarande. Bland de förslag som för närvarande bereds i Regeringskansliet kan nämnas att regeringen ska kunna delegera uppgiften att förordna särskilda ledamöter i domstolarna till en myndighet (Ds 2010:17 s. 200). En sådan förändring skulle enligt departementspromemorian vara i linje med strävandena att befria regeringen från prövningen av förvaltningsuppgifter, när det inte finns några särskilda skäl att regeringen prövar dessa.

2.6. Kompetensfördelningen mellan allmän domstol, allmän förvaltningsdomstol och förvaltningsmyndighet

2.6.1. Rättskipning, förvaltning och frivillig rättsvård

Regeringsformen delar in offentliga organ i två huvudkategorier. Den ena är de beslutande politiska församlingarna och den andra är myndigheterna. Till myndigheterna hör regeringen, domstolarna och förvaltningsmyndigheterna. Med regeringsformens myndighetsbegrepp är domstolarna alltså myndigheter. Domstolarna är däremot inte förvaltningsmyndigheter. Med förvaltningsmyndighet avses organ som ingår som självständiga enheter på olika nivåer i den statliga och kommunala förvaltningsorganisationen (se Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, 2012, s. 39).

Ett viktigt statsrättsligt begreppspar är rättskipning och förvaltning. Inom processrätten skiljer man i stället mellan rättskipning och frivillig rättsvård. I båda fallen är det svårt att skilja mellan begreppen, vilket kan förklaras av att det rör sig om i huvudsak samma gräns (Fitger, Rättegångsbalken, med suppl. t.o.m. oktober 2011, s. RB 3).

För rättsskipningen ska det finnas domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter (1 kap. 8 § regeringsformen). Kompetensfördelningen i regeringsformen utgår således från att rättskipning utförs av domstol och förvaltning sker hos förvaltningsmyndighet.

Gränserna för vad domstolarnas uppgifter ska vara bestäms genom begreppet rättskipning. Vad som avses med detta begrepp är inte klart och gränsdragningen mellan rättskipning och förvaltning har berörts i olika lagstiftningsarbeten. Domstolarnas uppgifter att avgöra rättstvister, tillämpa strafflag och i övrigt pröva rättsfrågor anses vara rättskipning. I propositionen till regeringsformen påpekas dock att det är svårt att dra någon skarp gräns mellan rättskipande och förvaltande verksamhet. Anledningen till detta var bl.a. att även förvaltningsmyndigheter avgjorde rättstvister och prövade rättsfrågor (prop. 1973:90 s. 232 f, jfr även SOU 1994:99 s. 37-39 med hänvisningar).

I förarbetena till 2010 års grundlagsreform (prop. 2009/10:80 s. 119 f) anförde departementschefen att det hade skett förändringar under de senaste decennierna som lett till att skillnaden mellan rättskipning och förvaltning ökat. Som exempel på detta nämndes bl.a. att ärenden som tidigare har handlagts av förvaltningsmyndigheter i allt större utsträckning prövades i domstol, att institutet rättsprövning införts och utvecklats samt europarättens inflytande i rättsordningen.

Som redan nämnts skiljer man även mellan rättskipning och frivillig rättsvård. Gränsdragningen handlar bl.a. om vilka ärenden som allmän domstol handlägger enligt ärendelagen respektive enligt rättegångsbalken. Skillnaden mellan rättskipning och rättsvård har betydelse för utredningen främst på så sätt att lagstiftaren under senare år har strävat efter att renodla domstolarnas verksamhet till rättskipning. Som ett led i det arbetet har handläggningen i första instans av ett antal rättsvårdsärenden under senare år flyttats från allmän domstol till förvaltningsmyndigheter (se t.ex. SOU 2007:65 s. 157 ff).

2.6.2. Kompetensfördelningen mellan allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol

Frågor om fördelning av mål kan även uppkomma mellan domstolsslagen. Kompetensfördelningen mellan allmän domstol och förvaltningsdomstol framgår av uttryckliga bestämmelser i författning eller av allmänna principer. Huvudregeln är att alla tvistemål och brottmål avgörs av allmän domstol, om inget annat särskilt anges. Eftersom överprövningen av förvaltningsbeslut till stor del har lagts hos de allmänna förvaltningsdomstolarna har även uppdelningen mellan rättskipning och förvaltning betydelse för fördelningen av mål mellan allmän domstol och förvaltningsdomstol.

I 10 kap. 17 § rättegångsbalken finns det en uppräkning av olika slags tvister som inte kan prövas av allmän domstol. I bestämmelsen anges bl.a. att rätten inte är behörig att pröva tvist, som ska prövas av annan myndighet än domstol eller av särskild domstol. Denna bestämmelse innebär att allmän domstol kan vara förhindrad att pröva en fråga i vilken en förvaltningsmyndighet eller förvaltningsdomstol har tillerkänts beslutanderätt. Allmän domstols kompetens är utesluten om det genom ett författningsbemyndigande anförtrotts åt en förvaltningsmyndighet att allsidigt och slutgiltigt pröva en viss fråga.

En förvaltningsdomstols kompetens att handlägga mål förutsätter stöd i en författningsbestämmelse. Huvudregeln är också att beslut av förvaltningsmyndighet överklagas till allmän förvaltningsdomstol (22 a § förvaltningslagen). Avsteg från huvudregeln kan dock göras. I 3 § förvaltningslagen föreskrivs att om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från förvaltningslagen gäller den bestämmelsen. Det finns områden där förvaltningsmyndighetens beslut enligt särskilda bestämmelser överklagas till allmän domstol.

2.6.3. Utgångspunkter i tidigare lagstiftningsarbeten

Frågor om kompetensfördelningen mellan domstol och förvaltningsmyndighet och mellan domstolsslagen har berörts i de reformer som genomförts på senare år. Även om dessa tidigare lagstiftningsarbeten i delar har avsett andra rättsområden har regeringen gjort vissa uttalanden som har betydelse också för utredningens överväganden. De utgångspunkter som regeringen har redovisat och som

har betydelse för kompetensfördelningen mellan allmän domstol och förvaltningsmyndighet är i huvudsak följande (se prop. 2010/11:119 s. 37 f och 2003/04:27 s. 69 f):

1. Internationella åtaganden: På vissa rättsområden finns EU-rättsakter och internationella konventioner som förpliktar Sverige att garantera domstolsprövning redan i första instans,

2. Behov av domstolsprövning: Domstolarna ska som första instans endast handlägga ärendetyper som kräver domstolsprövning,

3. Betydelse för den enskilde: Domstolarna bör handlägga ärenden som är av särskilt stor betydelse för den enskildes rättsliga status,

4. Motstående intressen: Domstolarna bör handlägga ärenden som är tvistiga eller inrymmer motstående intressen,

5. Handläggning: Domstolarna bör typiskt sett handlägga ärenden i vilka det är vanligt med muntliga sammanträden eller där det kan bli aktuellt med bevisupptagning och bevisvärdering,

6. Rättsområde: Domstolarna bör handlägga ärenden om rättsområdet handlar om civil- eller straffrätt. Detsamma gäller om den rättsliga bedömningen är kvalificerad eller ärendetypen har nära anknytning till andra ärendetyper som handläggs i allmän domstol,

7. Verkställighet i utlandet: Domstolarna bör handlägga sådana ärenden där det enligt utländsk rätt kan krävas att beslut har fattats av domstol för att verkställighet ska ske av ett svenskt avgörande.

Av förarbetena framgår vidare att den myndighet som tar över ärendena måste ha tillräcklig kompetens för att hantera ärendetypen. Den valda förvaltningsmyndigheten bör vidare ha anknytning till ärendetypen som flyttas (prop. 2010/11:119 s. 37 f). Vid valet av förvaltningsmyndighet bör hänsyn även tas till att en myndighet inte bör hantera flera ärendetyper där myndigheten i de olika ärendetyperna ska bevaka motstridiga intressen (SOU 2007:65 s. 109).

Vid bedömningen av vilket domstolsslag – allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol – som bör överpröva beslut av en förvaltningsmyndighet har regeringen i tidigare lagstiftningsarbeten (se t.ex. prop. 2010/11:119 s. 38 och 2003/04:27 s. 69) ansett det avgörande vilken instans som med hänsyn till ärendenas karaktär framstod som bäst lämpad att överpröva beslutet. Beslut bör över-

klagas till allmän domstol om prövningen har civilrättslig karaktär eller om ärendetypen har nära anknytning till andra ärendetyper som överklagas till allmän domstol.

2.7. Rätten till domstolsprövning

2.7.1. Inledning

Som nämnts ska utredningen föreslå att vissa ärendetyper flyttas från regeringen till en eller flera myndigheter. Med myndighet menas i detta sammanhang både förvaltningsmyndighet och domstol. Utredningen ska i anslutning till detta ta ställning till om myndighetens tillståndsbeslut ska kunna överklagas, särskilt mot bakgrund av kravet på domstolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter i artikel 6.1 i Europakonventionen.

I de delar som är relevanta för utredningen behandlas i detta avsnitt reglerna som styr om förvaltningsbeslut får överklagas. För den bedömningen har det betydelse vilka krav som Europakonventionen och Rättighetsstadgan ställer på rätten till domstolsprövning. De bestämmelserna redovisas nu.

2.7.2. Vilka förvaltningsbeslut får överklagas?

Det är inte alla typer av beslut som får överklagas. Bestämmelserna som reglerar vilka typer av beslut som över huvud taget får överklagas handlar om det man brukar kalla överklagbarhet. Andra krav kan utesluta en viss klagande från att överklaga på grund av hans eller hennes ställning eller ändringsintresse. Sådana krav brukar betecknas med termen klagorätt eller saklegitimation. I detta avsnitt tas endast frågan om överklagbarhet upp.

Frågan om vilka beslut som får överklagas, och om överklagande i så fall får ske särskilt eller endast i samband med slutligt beslut, kan inte besvaras generellt. Olika regler gäller nämligen beroende på t.ex. rättsområde och om det rör sig om ett slutligt beslut eller ett beslut under beredningen. För utredningens del är, utöver kraven på tillgång till domstolsprövning i Europakonventionen och unionsrätten, endast huvuddragen i reglerna om förvaltningsbesluts överklagbarhet av intresse.

Ett förvaltningsbeslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot och beslutet kan överkla-

gas (22 § förvaltningslagen). Det framgår av bestämmelser i specialförfattningar vilka beslut som får överklagas och i vilken instans överprövningen ska ske. Ett exempel på en sådan bestämmelse är tidigare nämnda 15 kap. 6 § föreningslagen, som tillåter att Bolagsverkets beslut i vissa dispensfrågor överklagas till regeringen. Förvaltningsbeslut kan, enligt vad som anges i specialförfattningarna, överklagas till allmän förvaltningsdomstol, allmän domstol, regeringen eller till annan myndighet. I vissa specialförfattningar finns förbud mot överklagande medan frågan i andra fall har lämnats oreglerad.

Förvaltningsbeslut kan i princip överklagas till allmän förvaltningsdomstol (22 a§ förvaltningslagen). Detta gäller dock inte beslut i anställningsärenden och normbeslut. Om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från förvaltningslagen, gäller dock den bestämmelsen. Bestämmelserna om överklagande i förvaltningslagen tillämpas dock alltid – oavsett om en annan lag eller en förordning innehåller förbud mot överklagande – om det behövs för att tillgodose rätten till domstolsprövning av civila rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6.1 i Europakonventionen (3 § förvaltningslagen).

Vilka allmänna principer som påverkar förvaltningsbesluts överklagbarhet har diskuterats i den juridiska litteraturen (se t.ex. Hellners-Malmqvist, Förvaltningslagen, 2010, s. 268 ff med hänvisningar). Förvaltningslagsutredningen har också analyserat frågan i betänkandet En ny förvaltningslag (SOU 2010:29, s. 611 ff). En av de principer som ansetts gälla är att det går att överklaga myndigheters beslut. En av de viktigaste inskränkningarna i den principen har att göra med beslutets verkningar. Det har ofta betonats att ett beslut kan överklagas när det har någon form av rättslig verkan eller är bindande för någon. Syftet med överklagandeinstitutet är nämligen bl.a. att den som drabbas av personliga eller ekonomiska konsekvenser av ett beslut ska ha möjlighet att få beslutet upphävt eller ändrat. Är beslutet däremot sådant att det inte alls, eller i mycket begränsad mån, påverkar någons faktiska situation finns normalt inget behov av sådant rättsskydd. Gränsen mellan överklagbara och icke överklagbara beslut ska alltså dras med ledning av verkningarnas art och styrka. En typ av verkningar som vanligen uppfyller kraven för överklagbarhet är att beslutet är verkställbart. Med detta menas att någon myndighet kan eller ska verkställa beslutet eller att den enskilde ändå ska rätta sig efter det. En annan typ av verkningar som kan göra att ett beslut blir överklagbart är att det har positiv

rättskraft, vilket normalt innebär att det kan läggas till grund för senare avgöranden av någon myndighet.

Beslut som inte är slutliga får normalt inte överklagas annat än i samband med det slutliga beslutet i ärendet. Behovet av rättsskydd är som regel mindre på beredningsstadiet än på avgörandestadiet bl.a. eftersom beslut under beredningen ofta saknar rättsliga eller andra verkningar mot parter eller andra. Det har ansetts att ärenden inte bör förhalas genom överklagande, när rättsskyddsbehovet tillgodoses genom att det slutliga beslutet i ärendet får överklagas. (Hellners-Malmqvist, a.a. s. 284.)

2.7.3. Europakonventionen

Europakonventionen gäller efter inkorporeringen år 1995 som svensk lag. Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid mot Sveriges åtagande på grund av konventionen. Artikel 6 i Europakonventionen ger enskilda rätt till domstolsprövning och andra garantier som syftar till att skapa förutsättningar för en rättssäker process.

Enligt artikel 6.1 gäller att var och en vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott ska vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Garantierna gäller dock inte alla typer av rättsliga förfaranden. Vid sidan av anklagelser för brott, som det i fortsättningen bortses från, gäller de endast vid prövningen av den enskildes civila rättigheter och skyldigheter.

Artikel 6 i Europakonventionen ger inte någon allmän rätt till domstolsprövning i mer än en instans. Den som har dömts av domstol för brottslig gärning har dock rätt att under vissa förutsättningar få skuldfrågan eller påföljden omprövad av högre domstol (artikel 2 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen).

Tvister om civila rättigheter och skyldigheter

Artikel 6.1 är tillämplig under förutsättning att det finns en reell och seriös tvist mellan en enskild person och en annan person eller myndighet, att tvisten gäller en rättighet som har sin grund i den nationella rättsordningen, att denna rättighet kan karakteriseras

som en civil rättighet, samt att tvistens utgång blir avgörande för rättigheten ifråga (se t.ex. Boulois v. Luxembourg [GC], § 90, Reports of Judgments and Decisions 2012, Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2012, s. 149 ff samt Lorenzon m.fl., Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, art. 1–9, 2011, s. 527 ff).

Det finns inte några avgöranden från Europadomstolen som besvarar frågan om de upphovsrättsliga tillståndsärenden som avses med utredningsuppdraget innebär en prövning av tillståndssökandens eller upphovsmännens civila rättigheter. Detsamma gäller de medlingsärenden som uppdraget omfattar. Man får därför falla tillbaka på de allmänna kriterier som gäller för bedömningen av om artikeln är tillämplig.

För att artikel 6.1 ska vara tillämplig krävs att tvisten är reell och seriös. Kravet är lågt ställt, men utesluter bl.a. sådana fall där det rättsliga anspråket är uppenbart ogrundat. Europadomstolen har ansett att en tvist måste antas vara reell och seriös om det inte finns klara indikationer på att så inte är fallet (se t.ex. Rolf Gustafson v. Sweden, § 39, Reports of Judgments and Decisions 1997-IV).

Tvisten måste dessutom gälla något som är en rättighet enligt den nationella rättsordningen. Så är fallet om någon på i vart fall rimliga grunder hävdar att han eller hon har en sådan rättighet (se t.ex. Europadomstolens avgörande i målet O. v. the United Kingdom, Series A no. 120-A, § 54). Det krävs däremot inte att rättigheten skyddas av konventionen. Tvisten måste inte gälla förekomsten av en rättighet, utan kan också gälla rättighetens omfattning och sättet på vilket rättigheten kan utövas (se t.ex. Micallef v. Malta [GC], § 74, Reports of Judgments and Decisions 2009). Artikel 6.1 skapar inte nya materiella rättigheter i de nationella rättsordningarna (Boulois, § 91, med hänvisningar). Men om det finns en sådan rättighet enligt den nationella rättsordningen reglerar artikeln hur prövningen av ett sådant anspråk ska gå till.

I vissa fall beviljar myndigheter tillstånd eller förmåner efter en lämplighetsprövning. Om myndigheten har frihet att avgöra frågan efter en lämplighetsbedömning men ändå måste ta hänsyn till vissa allmänna rättsliga och administrativa principer har Europadomstolen ändå ansett att tvisten om tillståndet gällt rättigheter enligt den nationella rättsordningen (se t.ex. Allan Jacobsson v. Sweden, Series A no. 163, § 69).

För att artikel 6.1 ska vara tillämplig krävs inte bara att det finns en reell och seriös tvist om en rättighet enligt den nationella

rättsordningen. Det krävs också att det är fråga om en civil rättighet. Begreppet har i Europadomstolens praxis tolkats vidsträckt. Avgörande för bedömningen av om det är fråga om en civil rättighet är om utgången av förfarandet direkt påverkar någons privata rättigheter eller skyldigheter (se t.ex. Pudas v. Sweden, Series A no. 125-A, § 35). Så är normalt fallet i civilrättsliga tvister om t.ex. krav på betalning eller bättre rätt till egendom. Tvister om upphovsrätt har ansetts gälla civila rättigheter och skyldigheter (se Nemec and others v. Slovakia, no. 48672/99, § 29, 15 November 2001, jfr Danelius, a.a. s. 155). Begreppet civila rättigheter innefattar också tillämpningen av vissa regler i den offentliga rätten som rör förhållandet mellan enskilda personer och det allmänna, t.ex. tillstånd att expropriera eller på andra sätt utnyttja egendom.

Det kan vara oklart om en tvist berör någons civila rättigheter. För sådana situationer har Högsta förvaltningsdomstolen i ett mål om rättsprövning uttalat att det regeringsbeslut som klandras ska anses vara av det slaget att det rör civila rättigheter eller skyldigheter om det inte finns klart stöd för en annan bedömning (HFD 2011 ref. 22, jfr Ragnemalm, a.a. s. 198 f).

Slutligen bör nämnas något om konventionens skydd för äganderätten. Enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen gäller att varje fysisk eller juridisk person ska ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Bestämmelserna inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten. Egendomsbegreppet i artikeln innefattar inte bara fast och lös egendom utan också immateriella rättigheter.

Förvaltningsmyndigheters prövning av civila rättigheter

I många fall prövar förvaltningsmyndigheter frågor om enskildas civila rättigheter. Förvaltningsmyndighetens beslut får därefter överklagas till domstol. För att kravet på domstolsprövning ska vara uppfyllt i sådana fall krävs normalt att domstolen är behörig att pröva saken i hela dess vidd (se t.ex. Europadomstolens avgörande i Bryan v. the United Kingdom, no. 19178/91, Series A no. 335-A,

§ 40–45). Domstolens prövning får alltså inte vara begränsad till t.ex. en laglighetsprövning som utesluter faktabedömning eller bevisvärdering. När en svensk domstol överprövar förvaltningsbeslut är prövningen normalt inte heller begränsad på sådana sätt.

2.7.4. Rättighetsstadgan

Inte bara Europakonventionen utan även EU:s rättsakter ställer krav på Sverige att ge möjlighet till prövning i domstol av vissa frågor. Detta sker främst genom Rättighetsstadgan, som samlar bestämmelser om de rättigheter, friheter och principer som enligt existerande regler och praxis erkänns av EU. Rättighetsstadgan har samma rättsliga värde som fördragen (artikel 6.1 i EU-fördraget). Är en rättighet skyddad både enligt Europakonventionen och enligt Rättighetsstadgan gäller den högre skyddsnivån (artikel 52.3). Rättighetsstadgan får alltså tillförsäkra ett mer omfattande rättighetsskydd än Europakonventionen.

Bestämmelserna i Rättighetsstadgan riktar sig i första hand till unionens institutioner men ska även tillämpas av medlemsstaterna när dessa tillämpar unionsrätten (artikel 51.1). På det upphovsrättsliga området finns, utöver en skrivning (artikel 17.2) om att immateriell egendom ska vara skyddad, flera EU-direktiv som i olika avseenden reglerar upphovsmännens rättigheter i förhållande till motstående intressen. Till skillnad från Europakonventionen gäller Rättighetsstadgan endast vid tillämpning av unionsrätten.

Rätten till domstolsprövning kommer till uttryck i artikel 47.2 i Rättighetsstadgan. Där framgår att var och har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Utgångspunkten är alltså att beslut av nationella myndigheter som grundar sig på EU-rätten ska kunna överprövas i domstol. Rätten till domstolsprövning i Rättighetsstadgan är, till skillnad från artikel 6.1 i Europakonventionen, inte begränsad till att gälla någons civila rättigheter och skyldigheter och anklagelser för brott.

När det gäller omfattningen av domstolens sakprövning kräver unionsrätten inte mer än att domstolen ska pröva det angripna beslutets laglighet (se dåvarande EG-domstolens dom den 21 januari 1999 i mål C-120/97, Upjohn, REG 1999 s. I-223). Enligt EUdomstolens praxis får dock de processuella regler som gäller för talan som syftar till att säkerställa skyddet för enskildas rättigheter

enligt unionsrätten varken vara mindre förmånliga än dem som avser liknande talan som grundar sig på nationell rätt eller göra det i praktiken omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (se domstolens dom den 22 december 2010 i mål C-279/09, Deutsche Energiehandels- und Beratungsgesellschaft, p. 28 med hänvisningar).

Rättighetsstadgan innehåller inte några bestämmelser om att domstolsavgöranden ska kunna överklagas.

2.8. Domstolar och förvaltningsmyndigheter av intresse för utredningen

2.8.1. Inledning

Som redan nämnts ska utredningen ta ställning till om vissa krav på tillstånd från regeringen på det upphovsrättsliga området helt eller delvis kan avskaffas. Om utredningen gör bedömningen att det i något eller några fall fortfarande finns behov av tillstånd ska ärendena flyttas från regeringen till en eller flera domstolar eller förvaltningsmyndigheter. Vissa beslut om medling på upphovsrättsområdet ska också flyttas från regeringen till domstol eller förvaltningsmyndighet. Detta innebär att utredningen ska ta ställning till den organisatoriska frågan om vilken eller vilka domstolar eller förvaltningsmyndigheter som ska ta över ärendena från regeringen.

De principiella utgångspunkter som gäller kompetensfördelningen mellan de olika myndighetsslagen och vad lagstiftaren ansett i tidigare reformer har redovisats i avsnitt 2.6. Från praktiska utgångspunkter handlar valet av myndighet i hög grad om att identifiera en domstol eller förvaltningsmyndighet som framstår som lämplig att handlägga ärendena. Vid den bedömningen bör beaktas bl.a. myndighetens organisation, juridiska kompetens och vilka mål och ärenden som myndigheten handlägger i övrigt. Det kan också vara så att en förvaltningsmyndighet ska tillvarata ett visst intresse eller själv ha ett sådant intresse i saken att det inte skulle vara lämpligt att låta den ta över ärendena från regeringen. Eftersom utredningen ska redovisa de ekonomiska konsekvenserna av förslagen (se 9 kap. nedan) redovisas även hur verksamheten vid de olika domstolarna eller förvaltningsmyndigheterna finansieras. Det finns ett stort antal domstolar och förvaltningsmyndigheter. Vissa av dem är av särskilt intresse för utredningen.

2.8.2. Allmän domstol

Allmän domstol prövar flera typer av mål med upphovsrättslig anknytning. Som nämnts är huvudregeln att alla tvistemål och brottmål avgörs av allmän domstol, om inget annat särskilt anges. Allmän domstol prövar alltså frågor om straff och skadestånd på grund av intrång i upphovsrätten, förverkande, vitesförbud, informationsförelägganden, och säkerhetsåtgärder enligt sanktionsbestämmelserna i 7 kap. URL. Frågor om tillämpningen av inskränkningarna i upphovsrätten kan aktualiseras i sådana mål, bl.a. eftersom det för straffansvar för intrång i upphovsrätten krävs att det inte finns någon inskränkning som är tillämplig på förfogandena.

Stockholms tingsrätt är ensam behörig att i första instans pröva vissa mål med upphovsrättslig anknytning. Det gäller bl.a. tvister om ersättning vid utnyttjande av vissa avtals- och tvångslicensbestämmelser (58 § URL). Stockholms tingsrätt är också exklusivt forum för flera mål med immaterialrättslig anknytning. Detta gäller exempelvis mål om patents ogiltighet, om meddelande av tvångslicens och om straffrättsligt ansvar eller skadestånd för patentintrång, se 65 § patentlagen (1967:837). I 10 kap. 6 § varumärkeslagen (2010:1877) och 52 § mönsterskyddslagen (1970:485) anges att Stockholms tingsrätt är exklusivt forum för vissa mål om gemenskapsvarumärken och gemenskapsformgivningar. Stockholms tingsrätt är även exklusivt forum i mål som rör tillämpningen av lagen (1949:345) om rätten till arbetstagares uppfinningar och i mål som rör ersättning enligt lagen (1971:1078) om försvarsuppfinningar.

Vid allmän domstol handläggs rättsvårdsärenden som har vissa likheter med regeringens beslut om utseende av förlikningsman enligt medlingslagen. Detta gäller ärenden om utseende av skiljemän. Om exempelvis parterna var för sig ska välja skiljemän och den ena parten i en begäran om skiljedom har underrättat motparten om sitt val av skiljeman, är motparten skyldig att inom viss tid underrätta den första parten om sitt val av skiljeman. Låter motparten bli att utse skiljeman inom den angivna tiden ska tingsrätten på ansökan av den första parten utse en skiljeman, se 14 § lagen (1999:116) om skiljeförfarande. Skiljemannen ska vara behörig och lämplig.

Av 1 kap. 1 § rättegångsbalken följer att tingsrätterna är allmänna underrätter och, om inte annat är föreskrivet, första domstol. Tingsrätternas inre organisation regleras i förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion. Den personal som i tingsrätterna hanterar mål och ärenden består av ordinarie domare, icke ordinarie domare,

tingsnotarier, beredningsjurister och domstolssekreterare. Verksamheten vid de allmänna domstolarna är i allt väsentligt anslagsfinansierad. Domstolarna tar dock ut vissa avgifter för ansökningar i mål och ärenden enligt förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna.

2.8.3. Allmän förvaltningsdomstol

Vid de allmänna förvaltningsdomstolarna handläggs huvudsakligen olika typer av mål mellan enskilda och det allmänna. Några av de antalsmässigt vanligaste måltyperna är skattemål, socialförsäkringsmål, utlännings- och migrationsmål, mål om psykiatrisk tvångsvård, mål enligt socialtjänstlagen, körkortsmål, mål om laglighetsprövning enligt kommunallagen samt mål om tvångsomhändertagande av missbrukare och av unga.

Bolagsverkets och andra myndigheters beslut i vissa associationsrättsliga tillståndsärenden, frågor om fusion eller delning samt verkets beslut om att avregistrera företrädare får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (31 kap. 2 och 4 §§ ABL). Frågor om upphovsrätt kan uppkomma hos de allmänna förvaltningsdomstolarna bl.a. i mål om mervärdes- och inkomstskatt.

Av 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar framgår att om det i lag eller annan författning föreskrivs att talan ska väckas vid eller beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol, ska det göras vid förvaltningsrätt. Den inre organisationen regleras i förordningen (1996:382) med förvaltningsrättsinstruktion. På liknande sätt som i tingsrätterna handläggs målen i förvaltningsrätterna av ordinarie domare, icke ordinarie domare, notarier och domstolssekreterare. Till detta kommer att mål också handläggs av särskilda föredragande, som vanligtvis är notariemeriterade jurister. Verksamheten finansieras i allt väsentligt av anslag.

2.8.4. Bolagsverket

Bolagsverket är en central avgiftsfinansierad förvaltningsmyndighet som sorterar under Näringsdepartementet. Verket bildades genom att Patent- och registreringsverket delades i två myndigheter. Den dåvarande bolagsavdelningen blev Bolagsverket medan handlägg-

ningen av ärenden om patent, varumärken, mönster och namn behölls hos Patent- och registreringsverket.

Bolagsverket handlägger registreringsärenden och utfärdar bevis och utdrag ur de register som verket för. Bland dessa kan nämnas aktiebolagsregistret, filialregistret, föreningsregistret, försäkringsregistret, handelsregistret, registret över företagsinteckningar, konkursregistret och näringsförbudsregistret. Verket tar också emot och granskar årsredovisningar. Bolagsverket prövar också olika frågor om dispens på det associationsrättsliga området enligt vad som är särskilt föreskrivet samt frågor om tvångslikvidation. I samband med att handläggningen av vissa ärendetyper har flyttats från tingsrätt till förvaltningsmyndighet i syfte att renodla domstolarnas verksamhet till dömande uppgifter har handläggningen av vissa associationsrättsliga ärenden flyttats till Bolagsverket. Det gäller ärenden om att en tillgång ska tillfalla Allmänna arvsfonden, förordnande av ersättare för styrelseledamot i aktiebolag och förordnande av god man vid inlösen av minoritetsaktier samt vissa ärenden om likvidation av finansiella företag.

Bolagsverket har cirka 500 anställda. Verket har sex avdelningar: registeravdelningen, juristavdelningen, verksamhetsstödsavdelningen, utvecklingsavdelningen, kommunikationsavdelningen och esamverkansavdelningen. Juristavdelningen fattar verkets slutliga beslut i svårare registreringsärenden som exempelvis registrering av sökta företagsnamn, administrativ hävning av företagsnamn, emissioner och fusioner. Juristerna vid avdelningen fattar även beslut i ärenden om tvångslikvidation och i ärenden om att utse god man vid inlösen av minoritetsaktier. Av de personer som arbetar på avdelningen är 24 jurister, varav en chefsjurist, en avdelningsjurist, tolv bolagsjurister, sex jurister, fyra juridikassistenter, två företagsekonomer och en administratör.

I förordningen (2007:1110) med instruktion för Bolagsverket finns närmare bestämmelser om Bolagsverket.

2.8.5. Domarnämnden

Domarnämnden är en anslagsfinansierad förvaltningsmyndighet under Justitiedepartementet vars främsta uppgift är lämna förslag till regeringen i ärenden om utnämning av ordinarie domare. Nämnden förordnar ordförande och vice ordförande i övervakningsnämnderna och särskilda ledamöter i mark- och miljödomstolarna. Därut-

över lämnar Domarnämnden förslag till regeringen på dispaschör och på personer lämpliga att tjänstgöra som offentliga ombud i ärenden om hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning och på lämpliga personer att tjänstgöra som integritetsskyddsombud vid Försvarsunderrättelsedomstolen.

Nämnden består av nio ledamöter. Fem ledamöter ska vara, eller ha varit, ordinarie domare. Två ledamöter ska vara jurister verksamma utanför domstolsväsendet, varav en ska vara advokat. Två ledamöter ska representera allmänheten. Riksdagen väljer de ledamöter som representerar allmänheten och regeringen utser övriga ledamöter. En företrädare för Domstolsverket har rätt att närvara och yttra sig vid nämndens sammanträden. Arbetet vid Domarnämndens kansli leds av en kanslichef, som ska vara eller ha varit ordinarie domare eller ha liknande yrkeserfarenhet och kompetens. Kansliet består i övrigt av två föredragande som normalt sett genomgår domarutbildning samt av två administratörer.

Närmare bestämmelser om Domarnämnden finns i lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare och i förordningen (2010:1793) med instruktion för Domarnämnden.

2.8.6. Kammarkollegiet

Kammarkollegiet är en central förvaltningsmyndighet under Finansdepartementet. Dess huvuduppgift är att bevaka olika statliga intressen och att ge service till statliga myndigheter, men verksamheten riktar sig även till allmänheten. Kollegiet har till uppgift att ge service inom det statliga området, främst avseende ekonomi, juridik, kapitalförvaltning, riskhantering och administration. Därutöver har myndigheten uppgifter avseende bl.a. miljörätt, stiftelserätt, Sveriges indelning, registrering av trossamfund, begravningsavgift, fastställande av resegarantier samt auktorisation av tolkar och översättare. Myndigheten har även till uppgift att bevaka statens rätt och allmänna intressen i bl.a. miljörättsliga ärenden och ärenden om stämpelskatt vid inskrivningsmyndighet. Dessutom handlägger man vissa frågor som gäller Allmänna arvsfonden och kollegiet företräder staten i vissa ärenden om skadeståndsanspråk mot staten. Kammarkollegiet finansieras till övervägande del genom de avgifter som brukarna får betala samt genom ersättning från Allmänna arvsfonden för de tjänster som Kammarkollegiet uträttar åt fonden. Till viss del finansieras verksamheten genom anslag.

Kammarkollegiet har cirka 300 medarbetare och är indelat i sex avdelningar: rättsavdelningen, försäkringsavdelningen, avdelningen för kapitalförvaltning, avdelningen för administrativ service, avdelningen för upphandlingsstöd samt inköpscentralen. Till detta kommer Arvsfondsdelegationens kansli, som är direkt underställd generaldirektören.

Närmare bestämmelser om Kammarkollegiet finns i förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet.

2.8.7. Kungl. biblioteket

Kungl. biblioteket är en central förvaltningsmyndighet som är Sveriges nationalbibliotek. Myndigheten sorterar under Utbildningsdepartementet och finansieras i allt väsentligt med anslag. Kungl. biblioteket tar dock i viss utsträckning ut avgifter enligt 4 § avgiftsförordningen (1992:191), dvs. för rådgivning, informationsmaterial, kurser och andra varor och tjänster. Till bibliotekets huvuduppgifter hör att samla in, beskriva, bevara och tillhandahålla svenskt tryckt och audiovisuellt material. Biblioteket tar emot och förvarar pliktexemplar av bl.a. skrifter, filmer och elektroniskt material enligt lagen (1993:1392) om pliktexemplar av dokument och lagen (2012:492) om pliktexemplar av elektroniskt material. Utöver att vara ett forskningsbibliotek inom främst humaniora och samhällsvetenskap har biblioteket också stödjande funktioner i förhållande till det svenska biblioteksväsendet. Kungl. biblioteket har under senare år även arbetat med frågor om digitalisering, bl.a. för att kunna bevara material och göra det tillgängligt för allmänheten.

Verksamheten har cirka 360 anställda och är indelad i avdelningar för administration, audiovisuella medier, bibliotek, forskning och för nationell samverkan. Bibliotekets juridiska funktion är en del av den administrativa avdelningen och ger juridiskt stöd till organisationen. Av de som arbetar på den juridiska funktionen är två jurister. Funktionen juridik svarar för juridiskt stöd till myndigheten på i princip alla rättsområden förutom arbetsrätt och skatterätt. Juristerna granskar avtal och tar fram underlag för beslut i bl.a. frågor om vitesföreläggande för framställare och utgivare som inte lämnat pliktexemplar till biblioteket.

I förordningen (2008:1421) med instruktion för Kungl. biblioteket finns närmare bestämmelser om biblioteket.

2.8.8. Patent- och registreringsverket

Patent- och registreringsverket är en avgiftsfinansierad förvaltningsmyndighet som sorterar under Näringsdepartementet. Patent- och registreringsverket ansvarar för ärenden om patent, varumärken, mönster, periodiska skrifter, kommunala vapen samt personnamn. Verket prövar frågor om tillstånd på varumärkesområdet och dispens enligt vad som är särskilt föreskrivet. Verket för vissa register och ger ut publikationer. Patent- och registreringsverket har inte något författningsreglerat uppdrag när det gäller upphovsrätt, men verket ska informera om och bidra till ökad förståelse för hanteringen av immateriella tillgångar hos företag och aktörer inom det offentliga innovationssystemet. Man har också, tillsammans med Verket för innovationssystem, fått i uppdrag av regeringen att genomföra insatser som ska hjälpa de små och medelstora företagen att skydda och hantera sina immateriella tillgångar på ett mer affärsstrategiskt sätt samt att höja medvetenheten hos både företag och offentliga aktörer kring immaterialrättens möjligheter och behovet av affärsstrategisk rådgivning på området.

Myndigheten, som har säte i Stockholm och Söderhamn, har cirka 380 anställda. Verksamheten är indelad i tre avdelningar: patentavdelningen, design- och varumärkesavdelningen samt marknadsavdelningen. I Stockholm finns verksledningen, patentavdelningen och marknadsavdelningen och i Söderhamn ligger design- och varumärkesavdelningen. På båda orterna finns viss konsultverksamhet.

Förordningen (2007:1111) med instruktion för Patent- och registreringsverket innehåller närmare bestämmelser om verket.

2.8.9. Riksarkivet

Riksarkivet är central förvaltningsmyndighet för arkivfrågor. Myndigheten utfärdar föreskrifter för arkivhantering, utövar tillsyn över centrala och regionala arkivmyndigheter samt ger råd till kommuner och landsting i arkivfrågor. Riksarkivet sorterar under Kulturdepartementet. Riksarkivet har ett särskilt ansvar för den statliga arkivverksamheten och för arkivvården i landet. Riksarkivet har överinseende över den offentliga arkivverksamheten och handlägger arkivuppgifter som inte någon annan myndighet ska handlägga. Myndigheten har även till uppgift att ha nationell överblick över arkivfrågorna, följa arkivverksamheten i landet samt ansvar för vissa frågor

om metodutveckling, rådgivning och kunskapsförmedling på arkivområdet. Riksarkivet prövar även frågor om statsbidrag till enskilda arkivinstitutioner samt för bevarande och tillgängliggörande av företagsarkiv.

Verksamheten, som leds av riksarkivarien, är indelad i avdelningarna för tillsyn, enskilda arkiv, statliga arkiv, forskarservice, bevarandeavdelningen, svensk arkivinformation, svenskt biografiskt lexikon, mediakonverteringscentrum, IT-avdelningen, administrativa avdelningen, krigsarkivet, samt de sju landsarkiven. Myndigheten har cirka 560 anställda. Arkivets juridiska enhet är placerad i verkskansliet direkt under riksarkivarien. På enheten arbetar två jurister, varav en chefsjurist, men det finns ytterligare två personer med juristutbildning på andra avdelningar inom riksarkivet. Vanligt förekommande ärenden på den juridiska enheten är sekretessprövningar, beslut, hantering av överklaganden, upphovsrättsliga frågeställningar vad gäller de enskilda arkiven samt kvalitetssäkring av avtal och andra rättsliga dokument.

Verksamheten finansieras till största delen genom anslag, men finansiering sker i viss utsträckning genom avgifter. Den avgiftsbelagda verksamheten med full kostnadstäckning avser bl.a. digitalt tillhandahållande vid svensk arkivinformation, digitaliseringstjänster, samt uppdragsverksamhet inom bl.a. heraldik.

Riksarkivets verksamhet regleras närmare i förordningen (2009:1593) med instruktion för Riksarkivet.

2.8.10. Myndigheten för tillgängliga medier

Myndigheten för tillgängliga medier (f.d. Talboks- och punktskriftsbiblioteket) är en anslagsfinansierad förvaltningsmyndighet under Kulturdepartementet som ska arbeta för att personer med funktionsnedsättning ska få tillgång till sådana exemplar av litterära verk som de behöver för att kunna ta del av verken. Myndigheten har också ansvar för att högskolestuderande med funktionsnedsättning ska få tillgång till kurslitteratur på medier som är anpassade för dem. Produktion av sådan kurslitteratur finansieras av anslag från Utbildningsdepartementet.

Verksamheten består bland annat av produktion av talböcker och punktskriftsböcker, men myndigheten utvecklar och administrerar också de svenska bibliotekens lånecentral för talböcker. Myndigheten, som själv har sådant tillstånd som avses i 17 § andra stycket

URL, framställer, köper in och överför talböcker och punktskriftsböcker samt tillhandahåller dessa för försäljning. Myndigheten har även till uppgift att förbättra tillgången till innehållet i dagstidningar för personer med funktionsnedsättning. Arbetet på Myndigheten för tillgängliga medier är organiserat i enheter för utveckling, marknad, logistik och IT. Man har för närvarande inte någon egen juristfunktion.

Förordningen (2010:769) med instruktion för Myndigheten för tillgängliga medier reglerar myndighetens verksamhet.

3. Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning

3.1. Uppdraget

I detta kapitel behandlas den del av utredningsuppdraget som rör tillståndskravet i 17 § andra stycket URL. Det handlar alltså om den inskränkning i upphovsrätten som ger bibliotek och organisationer rätt att med regeringens tillstånd förfoga över skyddade verk på olika sätt, bl.a. genom att framställa, sprida och överföra talböcker till dem som behöver anpassningen för att kunna ta del av verken.

I direktiven uppmärksammas att motivet till tillståndskravet i huvudsak är att motverka missbruk av inskränkningarna i upphovsrätten. Samtidigt framhålls att övriga inskränkningar i upphovsrätten – med undantag för 16 § fjärde stycket URL – inte är förenade med några krav på tillstånd. Därutöver uppmärksammar man att det har skett en markant ökning av antalet ärenden om tillstånd enligt 17 § andra stycket URL och att dessa har ändrat karaktär. Utgångspunkten i direktiven är att tillståndsgivningen enligt 17 § andra stycket URL inte är sådan att den kräver ett ställningstagande av regeringen som politiskt organ. Ärendena bör därför hanteras på myndighetsnivå.

Utredningen har fått i uppdrag att analysera och ta ställning till om det fortfarande finns behov av ett krav på tillstånd enligt 17 § andra stycket URL. Bedömningen ska särskilt ske i ljuset av den utveckling av de digitala distributionsnäten som har ägt rum. Utredningen ska överväga om tillståndskravet helt eller delvis kan avskaffas utan att det skulle innebära ett alltför stort ingrepp i upphovsrätten. Utredningen ska också överväga om det finns behov av att ändra eller komplettera kraven på underrättelse och upp-

gifter om exemplarframställningen i 3 § upphovsrättsförordningen samt ta ställning till om kraven bör sanktioneras, t.ex. på så sätt att ett tillstånd kan upphävas om skyldigheterna inte fullgörs. I det sammanhanget ska utredningen ta ställning till om kraven bör tas in i lagen.

Om kraven på tillstånd i något eller några fall bör finnas kvar, ska utredningen föreslå vilken myndighet som ska hantera ärendena i stället för regeringen. Utredningen ska då överväga om det finns behov av att precisera de materiella förutsättningarna för tillstånd i lagen. Utredningen ska, slutligen, analysera och ta ställning till om myndighetens tillståndsbeslut bör kunna överklagas.

I avsnitt 3.2–3.4 redogörs för innebörden av bestämmelsen i 17 § andra stycket URL och bakgrunden till att det finns ett tillståndskrav för sådana förfoganden. Där lyfts också den relevanta unionsrätten på området fram tillsammans med det arbete med frågorna som pågår på europanivå. Därefter redovisas i avsnitt 3.5 fler förhållanden som är av intresse för behovet av tillståndskravet i 17 § andra stycket URL. I det sammanhanget berörs regeringens nuvarande behandling av tillståndsärendena och de synpunkter som de tillfrågade intressenterna har haft i frågan. Där redovisas också hur antalet tillståndsärenden har utvecklats och de digitala distributionsnät för talböcker som numera finns. En utblick över nordisk rätt görs i avsnitt 3.6. I avsnitt 3.7 presenteras underlaget för övervägandena när det gäller frågan om kraven på underrättelse och på uppgifter om exemplarframställningen i 3 § upphovsrättsförordningen bör ändras, kompletteras eller sanktioneras. Kapitlet avslutas med utredningens överväganden och förslag, se avsnitt 3.8 och 3.9.

Några begreppsfrågor: utlåning och överföring av exemplar

I detta kapitel och bl.a. i författningskommentaren används ordet ”utlåning” för att beskriva hur det går till när personer med funktionsnedsättning får ta del av verk från Myndigheten för tillgängliga medier. I formell mening är utlåning en av de situationer när exemplar av verk sprids till allmänheten (2 § tredje stycket 4 URL). Tillgängliggörande som innebär att verk överförs till allmänheten (2 § tredje stycket 1 URL) kan i den meningen inte lånas ut eftersom spridningen till skillnad från överföringen är knuten till ett visst exemplar. Den som har framställt ett digitalt exemplar av ett verk som överförts till allmänheten kan dock på avtalsrättslig grund

vara skyldig att radera exemplaret efter viss tid. I avtalen som används på området beskrivs detta som att verket lånas ut. Den terminologin bör av framställningstekniska skäl användas även här. Orden utlåning, låntagare osv. används därför även för det som i upphovsrättslig mening är att betrakta som en överföring av verk men där de som får tillgång till verken på avtalsrättslig grund ska radera eller förstöra exemplaren efter viss tid.

En liknande fråga gäller uttrycket ”överföra exemplar”. Uttrycket används i 17 § andra–fjärde styckena URL för att beskriva de förfoganden som är tillåtna med stöd av tillstånd från regeringen. Uttrycket förekommer även i 3 § upphovsrättsförordningen. Det har framförts till utredningen att uttrycket kan uppfattas som något otydligt. Ståndpunkten bygger på att en överföring till allmänheten i likhet med ett offentligt framförande sker av verk, inte av verksexemplar (jfr 2 § tredje stycket 1 och 2 URL). Spridningsrätten och visningsrätten tar, å andra sidan, sikte på exemplar av verk, inte verken som sådana (jfr 2 § tredje stycket 3 och 4 URL). Mot den bakgrunden kan det diskuteras om den nuvarande terminologin bör förtydligas. Utredningsuppdraget gäller dock tillståndskravet, inte inskränkningen. Ett ställningstagande till begreppet kräver dessutom sådana överväganden som inte kan göras inom ramen för uppdraget. Det finns därför inte skäl att utreda saken närmare.

3.2. Förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning

3.2.1. Inledning

Utredningen har fått i uppdrag att analysera om tillståndskravet i 17 § andra stycket URL fortfarande behövs. Utredningen har däremot inte fått i uppdrag att överväga om man bör utöka eller begränsa möjligheten för bibliotek och organisationer att framställa, sprida och överföra exemplar av skyddade verk till allmänheten med stöd av inskränkningen i 17 § URL. Uppdraget handlar alltså om själva tillståndskravet, inte om inskränkningen. Denna ska finnas kvar. Det är därför inte nödvändigt att i detalj gå in på bestämmelsens innebörd i de delar detta enbart handlar om inskränkningens räckvidd och inte om tillståndskravet.

För att kunna bedöma om de skäl som låg till grund för att tillståndskravet infördes fortfarande har tillräcklig tyngd är det däremot nödvändigt att ge en mer översiktlig redovisning av innehållet i bestämmelsen och vilka situationer som lagstiftaren avsett att tillståndskravet ska träffa. I det sammanhanget är det också av betydelse om inskränkningen har utökats eller begränsats efter det att tillståndskravet infördes. Eftersom utredningen också ska överväga om det finns behov av att ändra eller komplettera kraven i 3 § upphovsrättsförordningen bör en motsvarande redogörelse göras i den delen.

3.2.2 17 § URL

Inskränkningen i 17 § URL reglerar avvägningen mellan upphovsmannens ensamrättigheter och intresset av att personer med funktionsnedsättning ska få tillgång till verk som är anpassade för dem. Bestämmelsen lyder som följer.

Var och en får på annat sätt än genom ljudupptagning framställa sådana exemplar av offentliggjorda litterära och musikaliska verk samt av offentliggjorda alster av bildkonst, som personer med funktionshinder behöver för att kunna ta del av verken. Exemplaren får också spridas till dessa personer. De bibliotek och organisationer som regeringen beslutar i enskilda fall får även

1. överföra exemplar av de verk som avses i första stycket till

personer med funktionshinder som behöver exemplaren för att kunna ta del av verken,

2. genom ljudupptagning framställa sådana exemplar av offentlig-

gjorda litterära verk som personer med funktionshinder behöver för att kunna ta del av verken, samt sprida och överföra ljudupptagningarna till dessa personer, och

3. framställa sådana exemplar av verk som sänds ut i ljudradio eller

television och av filmverk som döva eller hörselskadade behöver för att kunna ta del av verken, samt sprida och överföra exemplar av verken till dessa personer

Framställning av exemplar, spridning av exemplar och överföring till allmänheten av exemplar med stöd av denna paragraf får inte ske i förvärvssyfte. Exemplaren får inte heller användas för andra ändamål än som avses i paragrafen. När bibliotek och organisationer sprider exemplar eller överför exemplar av verk till personer med funktionshinder på ett sådant sätt att dessa personer får behålla ett exemplar av verket, har upphovs-

mannen rätt till ersättning. Detsamma gäller om någon med stöd av första stycket andra meningen överlåter fler än några få exemplar till personer med funktionshinder.

3.2.3 3 § upphovsrättsförordningen

Regeringen har meddelat verkställighetsföreskrifter med närmare bestämmelser om framställning och överföring av bl.a. talböcker. Bestämmelserna finns i 3 § upphovsrättsförordningen och har följande lydelse.

När bibliotek och organisationer framställer eller överför exemplar av verk enligt 17 § andra stycket upphovsrättslagen skall

1. upphovsmannen meddelas, om det kan ske utan besvär,

2. exemplaren förses med uppgift om verkets titel, om framställ-

ningsåret och om vem som är framställare samt med de uppgifter som krävs enligt 11 § upphovsrättslagen, och

3. framställaren upprätta ett register över de exemplar som fram-

ställs.

Om ett bibliotek eller en organisation sprider eller överför exemplar till personer med funktionshinder på ett sådant sätt att dessa personer får behålla ett exemplar av verket, skall upphovsmannen meddelas även om det. Detta gäller endast om det kan ske utan besvär.

Föreskrifterna har till syfte att säkerställa kontroll över exemplarframställningen och eventuell spridning eller överföring av exemplaren. Till skillnad från många av de föreskrifter som har meddelats i lagform är skyldigheterna i 3 § upphovsrättsförordningen däremot inte sanktionerade. Det bibliotek som exempelvis låter bli att underrätta upphovsmannen om att det har framställt en talbok riskerar alltså inte att drabbas av någon sanktion.

3.2.4. Bestämmelsernas närmare innebörd

Den ursprungliga regleringen: punktskrift och talböcker för utlåning

Regler om förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning infördes i samband med URL:s tillkomst. Någon motsvarighet fanns inte i äldre rätt. Regleringen fanns ursprungligen i 18 § och gällde då främst förfoganden till förmån för personer med

nedsatt syn. Av förarbetena framgår att inskränkningen motiverades av humanitära skäl (prop. 1960:17 s. 133). Med stöd av bestämmelsen fick exemplar av utgivna litterära eller musikaliska verk framställas i punktskrift. Det fanns inga begränsningar för hur ett sådant exemplar i punktskrift fick användas. Det kunde t.ex. säljas, hyras ut eller spridas på något annat sätt. Bibliotek och organisationer fick – enligt bestämmelsens andra stycke – med regeringens tillstånd också framställa exemplar av utgivna litterära verk genom ljudupptagning att användas för utlåning till synskadade och personer med svår funktionsnedsättning (”andra svårt vanföra”). Vid utskottsbehandlingen uttalades att det sistnämnda uttrycket avsåg poliopatienter och andra personer som på grund av svår funktionsnedsättning inte kunde ta del av litterära verk i konventionellt utförande (bet. 1960:1LU41 s. 62). Bestämmelsen var alltså allmänt hållen men kompletterades av verkställighetsföreskrifterna i förordningen (1961:348) med tillämpningsbestämmelser till lagarna (1960:729 och 730) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk och om rätt till fotografisk bild (tillämpningsförordningen).

Inskränkning eller tvångslicens?

Bestämmelsens andra stycke kom till i samband med riksdagsbehandlingen. I propositionen diskuterades om inskränkningen – utöver exemplar i punktskrift – även skulle omfatta framställning av talböcker. Regeringen ansåg dock att en sådan reglering skulle föra för långt. Anledningen till detta var framför allt risken för missbruk. Regeringen övervägde om folkbiblioteken och de synskadades organisationer skulle få rätt att framställa talböcker för utlåning åt personer med nedsatt syn. Eftersom regeringen antog att saken skulle gå att lösa genom individuella avtal med upphovsmännen föreslog man inte någon inskränkning i upphovsrätten (prop. 1960:17 s. 133).

Vid riksdagsbehandlingen uttalade första lagutskottet att regeringens förslag kunde få negativa konsekvenser för utbudet av talböcker. Man föreslog därför att det i dåvarande 18 § URL skulle läggas till ett andra stycke med bestämmelser om tvångslicens. Enligt förslaget skulle talböcker få framställas utan upphovsmannens tillstånd för utlåning åt personer med nedsatt syn. Upphovsmannen skulle ha rätt till ersättning och tvister om ersättningens storlek skulle prövas av Stockholms tingsrätt som exklusivt forum.

Utskottet föreslog alltså att det skulle införas en tvångslicens för att ge personer med funktionsnedsättning tillgång till talböcker. När det gäller den närmare utformningen av bestämmelsen ansåg utskottet det vara tillräckligt att rätten förklarades gälla litterära verk. Det fanns inte någon begränsning när det gällde vilka som skulle få använda sig av tvångslicensbestämmelsen. Även kommersiella företag skulle alltså få framställa talböcker med stöd av bestämmelsen. Utskottet såg visserligen framför sig att bestämmelsen i praktiken bara skulle användas av de synskadades egna organisationer och av bibliotek. Eftersom bestämmelsen endast gällde framställning av talböcker för kostnadsfri utlåning förväntade man sig inte att kommersiella företag skulle missbruka bestämmelsen. (Bet. 1960:1LU41 s. 61 f, 83 och 104.)

I en reservation till utskottsbetänkandet föreslogs en annan lösning. Man var ense med utskottsmajoriteten att det skulle finnas möjlighet att framställa talböcker till personer med nedsatt syn utan att ha upphovsmannens tillstånd, men enligt reservationen skulle upphovsmannen inte ha rätt till ersättning. Bestämmelsen skulle i stället utformas som en inskränkning i upphovsrätten. Till skillnad från utskottsmajoritetens förslag, som inte var begränsat till vissa organisationer, skulle bestämmelsen inte kunna användas av var och en. För att motverka missbruk av inskränkningen skulle det i stället krävas tillstånd från regeringen. Tillstånd skulle lämnas endast åt bibliotek och organisationer. Enligt reservationen uteslöt detta inte att upphovsmännen kunde få skälig ersättning av allmänna medel på liknande sätt som enligt den s.k. biblioteksersättningen. (Bet. 1960:1LU41 s. 112.)

Vid riksdagsbehandlingen var kamrarna inte ense. Riksdagens första kammare godkände utskottsbetänkandet medan andra kammaren ställde sig bakom reservationen. Efter viss ytterligare utskottsbehandling biföll riksdagen reservationen, men uttalandet om ersättningsfrågan togs bort. Man ansåg nämligen inte att det fanns anledning för riksdagen att uttala sig om hur ersättningsfrågan skulle regleras. (Bet. 1960:1LU43, rskr. 1960:406.)

Slutsatserna i lagstiftningsärendet var alltså att rättsregeln skulle utformas som en inskränkning i stället för en tvångslicens, att detta inte uteslöt att upphovsmännen kunde få skälig ersättning av allmänna medel, men att riksdagen inte uttalade sig om hur ersättningsfrågan närmare skulle regleras.

Villkoren för att få framställa talböcker

Enligt tillämpningsförordningen fick talböcker framställas av stifts- och landsbiblioteken, centralbiblioteken och av Stockholms stadsbibliotek. Efter särskild prövning av regeringen kunde även andra bibliotek eller organisationer få rätt att framställa talböcker (8 §). Talböcker fick endast framställas genom inläsning eller genom överföring från ett redan framställt talboksexemplar. När ljudupptagningar av ett verk hade kommit ut i handeln fick talböcker inte heller framställas (9 §). Talböckerna skulle även förses med uppgifter om bl.a. verkets titel, året för framställning, och om vem som har framställt dem. Dessutom skulle upphovsmannen och inläsaren anges. Innan framställningen började skulle upphovsmannen underrättas om det, som det uttrycktes i förordningen, kunde ske utan omgång. De bibliotek och organisationer som hade fått tillstånd att framställa talböcker skulle även upprätta ett register över de talböcker som framställts med stöd av tillståndet (10 §).

Reglerna behölls oförändrade då de flyttades till 17 § URL

Bestämmelserna infördes i 17 § URL genom en reform som trädde i kraft den 1 januari 1994. Samtidigt upphävdes tillämpningsförordningen. Någon ändring i denna del i förhållande till vad som gällde enligt den tidigare lydelsen var i princip inte avsedd. Regeringen övervägde om rätten att låna talböcker skulle utvidgas till andra grupper än personer med nedsatt syn och personer med andra funktionsnedsättningar som inte kunde ta del av litterära verk i skriftlig form, men fann att det inte fanns tillräckliga skäl för en sådan reform (prop. 1992/93:214 s. 84 f och 113). Uttrycket ”andra svårt vanföra” ersattes med uttrycket ”funktionshindrade”.

Regeringen förutsåg att det även fortsättningsvis skulle krävas verkställighetsföreskrifter till bestämmelsen när det gällde kraven på underrättelse och uppgifter om exemplarframställningen (a. prop. s. 113). Verkställighetsföreskrifter med väsentligen samma innehåll som i 10 § tillämpningsförordningen infördes i 3 § upphovsrättsförordningen. Enligt de nya verkställighetsföreskrifterna skulle bl.a. upphovsmannen meddelas när talböcker framställdes med stöd av ett tillstånd från regeringen om det kunde ske utan besvär.

Paragrafens nuvarande lydelse

Paragrafen fick sin nuvarande utformning i samband med genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/29/EG av den 22 maj 2001 om harmonisering av vissa aspekter av upphovsrätt och närstående rättigheter i informationssamhället (nedan EGdirektivet om upphovsrätten i informationssamhället). Genom lagändringarna utvidgades bestämmelsen i några avseenden och begränsades i ett avseende (se prop. 2004/05:110 s. 169 ff). De flesta ändringarna var inte direkt föranledda av direktivet.

Första stycket ändrades såväl vad gäller sättet för framställningen som vilka typer av verk som får kopieras samt i fråga om vilka personer som omfattas av inskränkningen. Bestämmelsen utvidgades till att – utöver litterära och musikaliska verk – omfatta även bildkonstverk. Kravet på att verken skulle vara utgivna ändrades till att verken skulle vara offentliggjorda, dvs. att de lovligen hade gjorts tillgängliga för allmänheten (jfr 8 § första stycket URL). Den tidigare begränsningen till punktskrift, som i praktiken begränsade bestämmelsen till synskadade, togs också bort. I stället fick var och en med valfri teknik framställa sådana exemplar som personer med funktionshinder behöver för att kunna ta del av verket. Framställning genom ljudupptagning är dock fortfarande undantaget.

Inskränkningen i första stycket ger alltså inte någon rätt att framställa talböcker eller att överföra exemplar av verk. För det krävs tillstånd enligt 17 § andra stycket URL. Med ”funktionshinder” avses förvärvade eller medfödda fysiska, psykiska eller begåvningsmässiga begränsningar av funktionsförmågan på grund av sjukdom eller skada. Numera undantas inga särskilda kategorier av funktionshinder från bestämmelsens tillämpningsområde. Vilka personer som omfattas blir i stället en bedömningsfråga utifrån behovet av särskilt anpassade exemplar. Det avgörande är om personen med funktionshinder inte alls eller endast med orimliga insatser kan ta del av verket utan den särskilda anpassningen (a. prop. s. 386 f). Exemplaren får också spridas till dessa personer.

Bestämmelsen i andra stycket avsåg tidigare bara utlåning till personer med nedsatt syn och andra funktionshinder som inte kunde ta del av verken i skriftlig form. Genom lagändringen fick bibliotek och organisationer rätt att med regeringens tillstånd överföra exemplar av verk som avses i första stycket som personer med funktionshinder behöver för att kunna ta del av verken till dessa

personer. Det kan exempelvis röra sig om ett digitalt exemplar av en bok som med hjälp av viss programvara anpassar storleken på texten så att en person med läsnedsättning kan ta del av den. Med regeringens tillstånd fick bibliotek och organisationer även rätt att framställa ljudupptagningar – talböcker – av litterära verk trots att en ljudupptagning av samma verk redan hade kommit ut i handeln. De fick också rätt att sprida och överföra talböckerna till dessa personer. Institutionerna fick också rätt att med regeringens tillstånd framställa exemplar av verk som sänds ut i radio eller tv och av filmverk, för användning av hörselskadade eller döva samt att sprida och överföra verken till dessa personer. Ett exempel på en sådan anpassning är att ett tv-program textas så att en person med hörselnedsättning kan ta del av det.

3.2.5. Förvärvssyfte

Framställningen har hittills kretsat kring hur inskränkningen i 17 § URL utvidgats. Men lagändringarna som trädde i kraft den 1 juli 2005 innebar också att regeln begränsades i ett avseende. Tidigare fanns det nämligen inte någon begränsning för hur ett exemplar av ett litterärt eller musikaliskt verk som framställts i punktskrift fick användas.

Enligt 17 § tredje stycket URL får framställning av exemplar, spridning av exemplar och överföring till allmänheten av exemplar med stöd av paragrafen inte ske i förvärvssyfte. Gränsdragningsproblem kan uppkomma, bl.a. i den situationen att skolbibliotek vid fristående skolor ansöker om talbokstillstånd. I dessa fall har företrädare för rättsinnehavare i sina yttranden över skolbibliotekens ansökningar ansett att tillstånd inte bör beviljas eftersom biblioteket är en del av den vinstdrivande verksamhet som skolan bedriver.

Exemplaren får inte heller användas för andra ändamål än för användning av personer med funktionshinder som behöver exemplaren för att kunna ta del av verken. Det innebär bl.a. att en talbok inte får överlåtas, lånas ut eller på något annat sätt göras tillgänglig för personer som inte har sådant funktionshinder som ger dem rätt att använda talboken.

Av lagmotiven framgår att det är den som ansvarar för själva förfogandet som inte får göra förfogandet i förvärvssyfte. De relevanta aktörerna är således de som framställer exemplar och sprider

dessa enligt första stycket eller de bibliotek och organisationer som efter tillstånd från regeringen framställer exemplar, sprider exemplar eller överför verk till allmänheten med stöd av någon av bestämmelserna i andra stycket. Bestämmelsen hindrar inte att dessa aktörer anlitar någon utomstående för att t.ex. utföra inläsningen av ett litterärt verk även om den som gör inläsningen tar betalt för denna. Varken personer som utför förfoganden med stöd av första stycket eller bibliotek och organisationer som förfogar över verk med stöd av andra stycket får däremot överlåta eller överföra exemplar i förvärvssyfte. I propositionen klargör regeringen att begreppet innebär bl.a. att vinstdrivande bolag inte kan komma i fråga för ett tillstånd enligt paragrafens andra stycke annat än i undantagsfall. För att kunna komma i fråga måste de visa att just de förfoganden det är fråga om sker utan förvärvssyfte. Kravet på att förfogandet inte ska ske i förvärvssyfte innebär dock inte att inskränkningen inte kan utnyttjas för att framställa exemplar som personer med funktionsnedsättning har nytta av i sin förvärvsverksamhet. (Se prop. 2004/05:110 s. 388.)

3.3. EG-direktivet om upphovsrätten i informationssamhället

EG-direktivet om upphovsrätten i informationssamhället syftar bl.a. till att harmonisera medlemsstaternas lagstiftning om upphovsrätt och närstående rättigheter för att härigenom undanröja hinder mot den fria rörligheten av varor och tjänster inom den inre marknaden. Avsikten med direktivet var också att anpassa och komplettera lagstiftningen för att svara mot den tekniska utveckling som hade skett. Direktivet genomfördes i svensk rätt genom lagändringar som trädde i kraft den 1 juli 2005 (prop. 2004/05:110). För utredningens del är framför allt direktivets bestämmelser om de undantag och inskränkningar som medlemsstaterna får göra i upphovsmannens ensamrättigheter av intresse. Direktivets bestämmelser i detta avseende har betydelse för utredningsarbetet eftersom nationell rätt, oavsett om det rör sig om bestämmelser som antagits före eller efter direktivet, i den utsträckning det är möjligt ska tolkas mot bakgrund av direktivets ordalydelse och syfte så att det resultat som avses i direktivet uppnås (se t.ex. dåvarande EG-domstolens dom den 13 november 1990 i mål C-106/89 Marleasing, REG 1990 s. I-04135).

Direktivet innehåller en uttömmande uppräkning av de undantag och inskränkningar som medlemsstaterna får göra i upphovsmannens ensamrättigheter (artikel 5). Vid sidan av en inskränkning som här saknar betydelse är undantagen och inskränkningarna i direktivet fakultativa. Det innebär att direktivet tillåter att medlemsstaterna har sådana inskränkningar i sin lagstiftning men medlemsstaterna måste inte ha dem. Direktivet sätter den yttre ramen för vilka undantag och inskränkningar som får finnas i den nationella lagstiftningen. Vad gäller de ensamrättigheter som regleras i direktivet får alltså medlemsstaterna inte ha några undantag eller inskränkningar som går utöver vad som medges i artikel 5 i direktivet. Av direktivet följer att medlemsstaterna får göra inskränkningar i rätten till framställning av exemplar och rätten till överföring till allmänheten till förmån för användning av personer med funktionshinder (artikel 5.3.b, jfr beaktandesats 43). Den användning som får omfattas av inskränkningen ska ha ett direkt samband med funktionshindret och vara av icke-kommersiell natur. Användningen får inte heller sträcka sig längre än vad som krävs med hänsyn till funktionshindret i fråga.

Hur har direktivet följts upp på europeisk nivå?

Europeiska kommissionen presenterade den 30 november 2007 en rapport om tillämpningen av EG-direktivet om upphovsrätten i informationssamhället, SEC (2007) 1556. I rapporten undersökte kommissionen hur bl.a. artikel 5 i direktivet hade införlivats av medlemsstaterna och tillämpats av de nationella domstolarna. Inskränkningen till förmån för personer med funktionsnedsättning togs dock inte upp i rapporten.

Kommissionen presenterade den 16 juli 2008 en s.k. grönbok om upphovsrätten i kunskapsekonomin, KOM (2008) 466 slutlig. Syftet med grönboken var att stimulera debatten om hur ny kunskap för forskning, vetenskap och utbildning bäst kunde spridas via internet. I grönboken berördes vissa näraliggande frågor där man uttalade följande (s. 12 f).

Direktivet innehåller ett undantag till förmån för funktionshindrade från rätten till mångfaldigande och rätten till överföring av verk till allmänheten. Alla medlemsstater har genomfört detta undantag, men i några av dem är lagstiftningen på området begränsad till vissa kategorier av funktionshindrade (den omfattar t.ex. endast synskadade). Några med-

lemsstater kräver att ersättning betalas till rättighetshavarna för användning av verk enligt undantaget. Ett gemensamt problem för funktionshindrade är kostnaderna i tid och pengar för att få fram användbara kopior av böcker som endast finns i pappersform eller i ett digitalt format som inte lätt kan konverteras till punktskrift. Rättighetshavarnas uppfattning är att lämpligt skydd måste garanteras mot piratkopiering och missbruk, särskilt när det gäller tillhandahållande av digitala format som lätt kan kopieras och spridas omedelbart på Internet. Artikel 5.3 b i direktivet medger användning av icke-kommersiell natur, i den utsträckning som krävs med hänsyn till funktionshindret i fråga. I skäl 43 i direktivet framhålls att medlemsstaterna bör vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att underlätta tillgången till verk för personer som har ett funktionshinder som hindrar dem från att utnyttja själva verken och härvid ägna särskild uppmärksamhet åt tillgängliga förmedlingsformer. Undantaget till förmån för funktionshindrade är ett av de undantag av allmänt intresse där medlemsstaterna uppmanas att vidta lämpliga åtgärder, om rättighetshavarna inte frivilligt har vidtagit egna åtgärder, för att säkerställa att förmånstagarna ges tillgång till tekniskt skyddade verk. […] Enligt en studie från Världsorganisationen för den intellektuella äganderätten (WIPO) är ett gemensamt problem de kostnader och den tid som krävs för att få fram användbara kopior av böcker som endast finns i pappersform eller i ett digitalt format som inte lätt kan konverteras till punktskrift. Direktivet kräver inte att rättighetshavarna ska göra verk tillgängliga i något visst format. Frågan gäller hur organisationerna på området ska kunna få tillgång till icke skyddade digitala kopior för att konvertera dem till tillgängliga format på ett sätt som tar hänsyn till förläggarnas värnande av säkerheten och skyddet av deras upphovsrätt till verken. Det finns exempel på framgångsrikt samarbete mellan förläggare och organisationer som företräder synskadade. I Danmark är elektroniska böcker och talböcker som produceras av det danska blindbiblioteket (DBB) försedda med en unik ID-kod som gör det möjligt att kontrollera användningen av dem och verket samt spåra eventuellt intrång. I Frankrike finns gällande avtal mellan en byrå utan vinstsyfte, BrailleNet, och förläggarna om tillhandahållande av digitala kopior av verk som lagras på en speciell säker server som endast certifierade organisationer har tillträde till. Rättighetshavarnas uppfattning är att lämpligt skydd måste garanteras mot piratkopiering och missbruk, särskilt när det gäller tillhandahållande av digitala format som lätt kan kopieras och spridas omedelbart på Internet. En möjlig metod förefaller vara att använda ett system enligt vilket betrodda mellanhänder, som specialiserade bibliotek och organisationer som företräder funktionshindrade, kan förhandla med rättighetshavare och ingå avtal. I sådana avtal bör det föreskrivas olika slag av restriktioner och garantier för rättighetshavarna i syfte att förhindra missbruk.

Sedan kommissionen haft ett offentligt samråd om grönboken och medlemsstaterna kommit in med synpunkter redovisade man resultatet av samrådet – och möjliga åtgärder på de problem som identifierats – i ett meddelande den 19 oktober 2009, KOM (2009) 532 slutlig. I meddelandet beskrevs nästa steg på området på följande sätt.

Den främsta målsättningen är att uppmuntra förläggare att göra verk tillgängliga i format som är lämpade för funktionshindrade. Tekniska skyddsåtgärder (TPM) ska inte få hindra att verk som förvärvats på lagligt [sätt] omvandlas till tillgängliga format. Licensavtal ska respektera obligatoriska undantag för funktionshindrade, däribland synskadade. Vid samrådet har det konstaterats att man inom hela EU gör ett stort antal samordnade insatser för synskadade och personer med andra läshandikapp. Sådana insatser bör påskyndas och tillämpas inom hela EU. Som ett första steg kommer kommissionen, senast i slutet av 2009, att anordna ett forum för berörda intressenter om funktionshindrades, och i synnerhet synskadades behov. Detta forum kommer att ta upp dels ett stort antal frågor som rör funktionshindrade, dels eventuella strategiåtgärder. FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionshinder bör utgöra en måttstock för bedömningar av framsteg på detta område. Forumet bör också diskutera möjligheter att uppmuntra till gratis utförsel av konverterade verk till andra medlemsstater, samtidigt som man ser till att rättighetshavarna får sin rättmätiga ersättning för att deras verk används. Man bör närmare titta på ömsesidigt erkännande av och fri rörlighet för information, publikationer, undervisningsmaterial och kulturellt material som är tillgängligt för funktionshindrade personer. Vidare bör man diskutera frågor som rör elektronisk tillgång till material. På grundval av resultaten från forumet kommer kommissionen att göra en bedömning av om nya initiativ bör tas.

Därefter, som ett första resultat av det forum som anordnades, har företrädare för bl.a. rättsinnehavare och personer med läsnedsättning i september 2010 enats om ett samförståndsavtal (Memorandum of Understanding) om läshandikappade personers tillgång till verk. Samförståndsavtalet går bl.a. ut på att öka tillgången till anpassade verk och underlätta distributionen av dessa inom unionen. Avsikten är att detta ska kunna ske genom ett system av betrodda mellanled, alltså någon som både personer med läsnedsättning och rättsinnehavare kan lita på och som har formell och särskild ackreditering från de avtalsslutande parterna.

3.4. Tillståndskravet för bibliotek och organisationer

Som nämnts kräver de allra flesta inskränkningarna i upphovsrätten inte något tillstånd från regeringen. Krav på sådant tillstånd finns däremot i 16 och 17 §§ URL. Tillstånd är i dessa fall en förutsättning för att inskränkningarna ska vara tillämpliga. Den som utnyttjar verk på det sätt som framgår av dessa bestämmelser men saknar tillstånd – eller går utöver eventuella villkor för tillståndet – kan göra sig skyldig till intrång i upphovsmannens ensamrättigheter. Detta kan i sin tur medföra straffansvar, ersättningsskyldighet till rättsinnehavaren och andra typer av rättsverkningar (se 7 kap. URL). Sanktionssystemet är i princip detsamma som för de inskränkningar som inte kräver tillstånd. Den som exempelvis framställer exemplar av skyddade verk för privat bruk behöver inte tillstånd från regeringen men handlar på eget ansvar. Om kopieringen går utöver det som inskränkningen tillåter kan framställaren göra intrång i upphovsmannens ensamrättigheter och drabbas av de sanktioner som nyss räknats upp.

Tillståndskravet infördes i samband med antagandet av URL. Anledningen till att det skulle krävas tillstånd var risken för missbruk av inskränkningen (bet. 1960:1LU41 s. 112). Lagstiftaren har inte närmare övervägt om tillståndskravet enligt 16 § URL fortfarande behövts i de senare lagstiftningsärenden som gällt paragrafen. I samband med genomförandet av EG-direktivet om upphovsrätten i informationssamhället har lagstiftaren däremot uttalat sig om hur systemet med tillståndskrav fungerat när det gäller kravet på tillstånd enligt 17 § URL. Lagstiftaren gjorde då bedömningen att systemet hade fungerat tillfredsställande och att det inte hade kommit fram några skäl för att avskaffa kravet på tillstånd. Tvärtom motiverade förslagen till utvidgning av inskränkningen i 17 § URL att kravet på tillstånd fanns kvar. Därigenom tillgodosågs upphovsmännens intressen av att bestämmelsen avgränsades och av att kunna kontrollera dess tillämpning. (Prop. 2004/05:110 s. 178, bet. 2004/05:LU27, rskr. 2004/05:247.)

3.5. Fler förhållanden av intresse för frågan om behovet av tillståndskravet

3.5.1. Inledning

Den digitala distributionen av talböcker

I direktiven uppmärksammas det att ärendena har ändrat karaktär. När utredningen analyserar och tar ställning till om tillståndskravet fortfarande behövs ska utvecklingen av de digitala distributionsnäten för talböcker särskilt beaktas. Det digitala system som används för att ladda ned och låna ut talböcker administreras och utvecklas, som nämnts, av Myndigheten för tillgängliga medier. I syfte att få information om hur distributionen av talböcker går till och utvecklingen på området har utredningssekreteraren besökt Myndigheten för tillgängliga medier. Den information som har hämtats in därifrån handlar främst om myndighetens egna distributionskanaler, men delvis också om tillvägagångssättet hos de lokala biblioteken. I vissa delar återges alltså uppgifter som en myndighet har lämnat om rutinerna hos andra myndigheter. Här finns naturligtvis tänkbara felkällor. Det kan t.ex. vara så att något folk- eller skolbibliotek i någon av landets alla kommuner tillämpar andra rutiner. Det har inte varit möjligt att inom ramen för utredningen stämma av dessa uppgifter med de enskilda biblioteken. Utredningen anser att den valda metoden ger tillförlitlig information om hur systemet för talboksdistribution – sett på ett övergripande plan – har utvecklats. I avsnitt 3.5.2 redovisas underlaget i den delen.

Ärendemängden och handläggningen av tillståndsärenden

Tidigare tillståndsärenden kan innehålla information som är av betydelse för utredningen. Det rör sig dock om ett stort antal ärenden. Sammanlagt cirka 1 500 sådana ärenden har kommit in till Justitiedepartementet de senaste tio åren. På grund av den stora ärendemängden är det inte meningsfullt att i detalj granska regeringsbeslut och handlingar i något större antal ärenden. En detaljerad genomgång hade varit mycket resurskrävande att genomföra sett mot bakgrund av vad den kunnat tillföra utredningen. De uppgifter om bl.a. handläggningen av ärendena och utgången i ärendena som redovisas i avsnitt 3.5.3 har i stället hämtats in genom att utredningssekreteraren genomfört en intervju med den tjänsteman i

Justitiedepartementet som sedan ett antal år tillbaka är huvudman för de aktuella ärendena. När uppgifter återges t.ex. om att endast ett fåtal ansökningar har avslagits av regeringen grundas detta alltså på uppgifter från departementet och inte på utredningens egen genomgång av handlingarna. Även om det självfallet finns möjliga felkällor knutna till ett sådant metodval anser utredningen att metoden är adekvat för att få fram övergripande information om handläggningen av och utgången i tillståndsärendena. Utredningssekreteraren har dock tagit del av regeringsbeslut och andra handlingar när det gäller vanligt förekommande typfall samt i fråga om vissa ärenden som har avslagits.

Uppgift om ärendemängden avser antalet inkomna ärenden under en viss tidsperiod och har tagits fram genom sökningar i Regeringskansliets diarium. Sökningen har begränsats till Justitiedepartementet och sökorden ”17 §” har använts i fälten för ärendemening och fritext. De sökresultat som enligt ärendemeningen handlar om något annat har uteslutits. Uppgifter om vilka ärenden som inte prövats i sak (dvs. lagts ad acta) respektive kommit in ett visst kalenderår har tagits fram genom sökning i diariet. I avsnitt 3.5.3 presenteras materialet.

Synpunkter från berörda aktörer

Utredningen har frågat organisationer, myndigheter och intressegrupper om de anser att tillståndskravet i 17 § andra stycket URL behövs samt om ett helt eller delvis avskaffat tillståndskrav skulle innebära ett alltför stort ingrepp i upphovsrätten. Utredningen har också frågat vilken myndighet de anser bör handlägga ärendena i stället för regeringen. Frågor och sändlistor finns i bilaga 2–5 till betänkandet och i avsnitt 3.5.4 redovisas huvuddragen i svaren. Informationen har hämtats in för att utredningen ska få del av de ståndpunkter och argument som finns hos intressenter på upphovsrättsområdet och dem som kan väntas beröras av utredningens förslag. Avsikten är att utredningen i ett tidigt skede ska få del av synpunkterna och kunna väga in dem i bedömningen. Utredningen kan bara uttala sig om ståndpunkterna hos det trettiotal myndigheter och organisationer som har svarat på frågorna. Avsikten har inte varit att få ett underlag som med hänsyn till kvantitativ metodlära tillåter generella slutsatser om ståndpunkterna hos andra än

dem som har svarat. Förfrågningsunderlaget har inte utformats på ett sådant sätt.

3.5.2. Hur har distributionen av talböcker utvecklats?

Den svenska talboksmodellen bygger på ett samarbete mellan en central myndighet, Myndigheten för tillgängliga medier, och, på den andra sidan, de lokala biblioteken. Den centrala myndigheten ansvarar för bl.a. produktion av talböcker, information och funktionen med lånecentral, medan de lokala biblioteken ansvarar för bl.a. utlåning och service till de enskilda låntagarna. Avsikten är att den låntagare som behöver anpassade medier ska kunna få stöd av sitt lokala folk-, skol- eller högskolebibliotek i stället för att behöva vända sig direkt till en central myndighet. På så sätt vill man nå fler låntagare med funktionsnedsättning än vad man annars hade gjort.

Utlåning av kassetter och andra analoga medier

I början på 1960-talet, då den nuvarande upphovsrättslagstiftningen trädde i kraft, framställdes och distribuerades talböcker främst av De blindas förening, som senare bytte namn till Synskadades Riksförbund. Talböcker framställdes också av vissa bolag och de nuvarande regionbiblioteken. De blindas förening byggde upp ett bibliotek med talböcker för utlåning till personer med läsnedsättning. Staten tog år 1980 över ansvaret för verksamheten genom bildandet av myndigheten Talboks- och punktskriftsbiblioteket. Myndigheten har talbokstillstånd. Talboks- och punktskriftsbiblioteket bytte den 1 januari 2013 namn till Myndigheten för tillgängliga medier.

Talböckerna lästes vanligtvis in på rullband. Utlåningsexemplaren var, sedan den tekniken blev tillgänglig i mitten av 1970-talet, ljudkassetter. Kassetterna var förpackade i särskilda boxar, som var märkta på ett sådant sätt att det tydligt framgick att det rörde sig om talböcker. Exemplaren förseddes med bibliografisk information och s.k. annotationer, som är ett slags innehållsbeskrivningar. Den som ville låna en talbok vände sig till sitt lokala folk-, skol-, eller högskolebibliotek, som lånade ut de fysiska exemplaren till låntagaren. Försändelser med talböcker är portobefriade och kunde därför skickas kostnadsfritt till och från biblio-

teken. Långivare i förhållande till användaren var alltså de lokala biblioteken. De lokala biblioteken informerade låntagaren om reglerna för att få tillgång till talböcker. Informationen förmedlades vanligtvis vid ett personligt möte. Låntagaren behövde inte berätta vilken slags funktionsnedsättning han eller hon hade. De lokala biblioteken köpte vanligtvis in talböckerna från Bibliotekstjänst AB. Därifrån köpte man in såväl bolagets egna produktioner som talböcker framställda av Myndigheten för tillgängliga medier.

Utlåning av digitala talböcker

Med tiden stod det klart att talböcker som var inlästa på kassetter och andra analoga medier orsakade vissa problem för användarna. Den som exempelvis skulle läsa ett visst avsnitt i en bok kunde uppleva det som tidsödande och besvärligt att behöva byta kassett – och ändra position i kassetten – flera gånger. I början av 2000-talet påbörjades därför utvecklingen av myndighetens digitala bibliotek. Det togs först i bruk av högskolebiblioteken och därefter, med början år 2005, av folkbiblioteken.

Det nya sättet att distribuera talböcker utgår från Myndigheten för tillgängliga mediers digitala bibliotek. I stället för kassetter och andra analoga medier lagras talböckerna numera digitalt i s.k. DAISY-format. DAISY står för Digitalt anpassat informationssystem och är en internationellt etablerad standard som strukturerar ljud, text och bild på ett sätt som gör det enklare att söka i och läsa texten. Den bibliografiska informationen om verkets titel, framställningsåret och om vem som är framställare (jfr 3 § första stycket 2 upphovsrättsförordningen) som tidigare fanns på kassettboxarna lagras numera i en datafil som s.k. metadata. Den informationen kan läsas genom att öppna filen med särskild mjukvara.

Den som önskar låna en talbok vänder sig, liksom tidigare, till sitt lokala bibliotek. Långivare i förhållande till användaren är fortfarande de lokala biblioteken. Låntagaren informeras om de regler som gäller för talböcker, men han eller hon behöver inte lämna några uppgifter om sin funktionsnedsättning. Det lokala biblioteket laddar ned den digitala talboken från Myndigheten för tillgängliga medier och sparar den som en fil på en lokal dator i biblioteket. Sedan kopierar det lokala biblioteket filen till ett digitalt lagringsmedium som exempelvis en CD-R eller ett USB-minne och lånar ut lagringsmediet till låntagaren. Det som lånas ut är

fortfarande ett fysiskt föremål som tillhör biblioteket, nämligen själva lagringsmediet. Det lokala biblioteket får inte kopiera talboken till lagringsmedier som tillhör låntagaren, som exempelvis en medhavd mobiltelefon. Låntagaren får inte behålla talboken, utan måste lämna tillbaka den. Myndigheten för tillgängliga medier brukar upplysa de lokala biblioteken om att de bör radera talboksfilerna från den lokala datorn när det exemplar som ska lånas ut väl har framställts.

De lokala biblioteken kan också köpa in talböcker i digitalt format från talboksproducerande bolag för utlåning i stället för ladda ned dem från Myndigheten för tillgängliga medier. Detta sker ofta för att biblioteket vill ha talböcker att visa upp för låntagarna.

Egen nedladdning av talböcker

Som framgått har distributionen av talböcker under lång tid byggt på att det är det lokala biblioteket som långivare och att det som lånas ut är ett fysiskt föremål. Det gäller oavsett om talboken har lagrats på analoga medier som t.ex. kassetter eller på digitala medier som exempelvis USB-minnen. Men det gäller också oavsett om ett exemplar har köpts in från ett talboksproducerande bolag eller om det har laddats ned från Myndigheten för tillgängliga medier och lagrats på det lokala bibliotekets lagringsmedier.

De senaste åren har utvecklingen av de digitala distributionsnäten för talböcker dock gått i annan riktning. Det har skett genom ett distributionssystem där låntagaren själv kan få tillgång till Myndigheten för tillgängliga mediers digitala bibliotek och där ladda ned den talbok han eller hon önskar låna. Systemet med egen nedladdning öppnades år 2009 för högskolebiblioteken och därefter för folk- och skolbiblioteken.

Ordningen med egen nedladdning innebär att det är Myndigheten för tillgängliga medier som är långivare, inte det lokala biblioteket. Nedladdningen sker från Myndigheten för tillgängliga mediers digitala bibliotek. Det innebär att bl.a. utbudet av talböcker, filformat och den bibliografiska informationen är desamma vid egen nedladdning som när det lokala biblioteket laddar ned talböcker för utlåning. Vid egen nedladdning så är det dock inte, till skillnad från tidigare, ett fysiskt föremål som lånas ut. Den som vill låna en talbok direkt från myndigheten vänder sig till sitt lokala bibliotek för att få personlig tillgång till myndighetens digitala bibliotek. Vid

besöket på det lokala biblioteket får låntagaren information om de regler som gäller för talböcker och de låneregler som gäller för egen nedladdning. Ett avtal ingås därefter mellan låntagaren och Myndigheten för tillgängliga medier. Användaren förbinder sig att följa myndighetens låneregler och att hålla sig uppdaterad om eventuella förändringar i dessa. Av avtalet framgår bl.a. vem som får använda talböcker, för vilka ändamål de får användas och att låntagaren efter det att lånetiden har gått ut måste förstöra CD-skivan eller radera filerna. Användarnamn och lösenord är personliga och ska hållas hemliga för tredje man. Låntagaren förlorar enligt avtalet rätten att använda tjänsten om han eller hon bryter mot lånereglerna. Man upplyser också om de straffrättsliga konsekvenser som brott mot upphovsrättslagstiftningen kan leda till.

De nedladdade talböckerna förses med en s.k. digital vattenmärkning. Om talböckerna sprids på t.ex. illegala fildelningssajter kan man med hjälp av vattenmärkningen oftast få fram information om vem som laddade ned filen från Myndigheten för tillgängliga medier och när detta skedde.

Underrättelse och uppgifter om exemplarframställningen

Enligt uppgift från Myndigheten för tillgängliga medier underrättar man upphovsmannen om framställningen enligt 3 § upphovsrättsförordningen endast i samband med originalproduktionen av talboken. Meddelandet till upphovsmannen innehåller information om bl.a. vilket verk som har lästs in som talbok samt viss information om systemet med talböcker och om talboksersättning. Man underrättar inte upphovsmannen enligt 3 § upphovsrättsförordningen när ett lokalt bibliotek eller en enskild låntagare laddar ned en talbok från myndighetens digitala bibliotek. Myndigheten för tillgängliga medier upplyser de lokala biblioteken om att de måste underrätta upphovsmannen enligt 3 § upphovsrättsförordningen när de framställer ytterligare exemplar av en nedladdad talbok. Man underrättar endast svenska upphovsmän och översättare. Utländska upphovsmän underrättas inte.

Det tar cirka tre månader att framställa en talbok. Själva inläsningen brukar börja cirka en månad in i produktionen. Meddelandet till upphovsmannen skickas vanligtvis i samband med att Myndigheten för tillgängliga medier får den färdiga inläsningen från den leverantör som har anlitats för detta.

Myndigheten för tillgängliga medier försöker att med hjälp av rimliga efterforskningar ta reda på vem som man ska skicka meddelandet till. Enligt de rutiner som myndigheten tillämpar söker man i Sveriges Författarförbunds Matrikel 2007, söktjänsten LIBRIS samt sökfunktioner på internet som Eniro, Hitta.se och Google. Myndigheten för tillgängliga medier har inte tillgång s.k. låsta register där man måste begära tillstånd för att få ut uppgifter. Om man inte hittar upphovsmannens kontaktuppgifter skickas meddelandet till utgivande förlag. Man följer inte upp om förlagen skickar meddelandena vidare till upphovsmannen. I de fall där det på grund av dödsfall eller av någon annan anledning är oklart vem som är rättsinnehavare försöker man att ta reda på detta.

Myndigheten avsätter cirka 30 procent av en heltidstjänst för arbetet med att underrätta upphovsmän enligt 3 § upphovsrättsförordningen. Rutinen utförs varje vecka.

Myndigheten för tillgängliga medier har pekat på att det finns vissa problem med den nuvarande hanteringen av meddelandena. Adressuppgifter kan saknas eller vara inaktuella. Eftersom den tryckta boken inte längre finns kvar hos myndigheten när meddelandena skickas kan inte heller det tryckta exemplaret vägleda var t.ex. upphovsmannen bor. Detta innebär att fler meddelanden skickas till fel personer eller kommer åter till avsändaren. Förlagen kan inte alltid åta sig att skicka meddelandena vidare. Det kan vara svårt att identifiera om en bok är översatt, samt hur många författare, översättare och redaktörer det är fråga om. Det kan också vara svårt att hitta kontaktuppgifter till vissa förlag.

I 3 § upphovsrättsförordningen finns, som framgått, vissa krav på underrättelse och uppgifter om exemplarframställningen. Den informationen ska lämnas till upphovsmannen. Men Myndigheten för tillgängliga medier lämnar också annan information om hur verken i dess digitala bibliotek används. Det handlar bl.a. om katalogposter från myndighetens digitala bibliotek av vilka det framgår hur många gånger ett visst verk av en viss upphovsman har laddats ned. Den informationen lämnas till andra mottagare och på annan grund än enligt 3 § upphovsrättsförordningen. I stället för till de enskilda upphovsmännen lämnas informationen till Sveriges Författarförbund och föreningen Administration av Litterära Rättigheter i Sverige (ALIS). Där används informationen bl.a. som underlag för att fördela det statliga anslaget i statsbudgeten för talboksersättning.

3.5.3. Nuvarande behandling av tillståndsärendena

Frågor om tillstånd enligt 17 § andra stycket URL prövas, som framgått, av regeringen. Ansökningarna handläggs hos Justitiedepartementet, som tillämpar förvaltningslagens bestämmelser vid handläggningen av ärendena trots att lagen formellt sett inte är tillämplig på regeringsärenden. De flesta ansökningar avser tillstånd enligt 17 § andra stycket 1 och 2 URL. Men det förekommer också ansökningar enligt 17 § andra stycket 1–3 URL. Många ansökningar görs av offentliga bibliotek och organisationer som t.ex. folkbibliotek och skolbibliotek vid kommunala skolor. Det är också vanligt med ansökningar från privata bibliotek och organisationer som t.ex. skolbibliotek vid fristående skolor.

Beredningen av ärendena

Enligt uppgift från Justitiedepartementet är ansökningarna enligt 17 § andra stycket URL i många fall skrivna efter en förlaga från Myndigheten för tillgängliga medier. Om en ansökan inte är fullständig hämtas komplettering som regel in formlöst genom telefonsamtal eller lösbrev. En första förutsättning för att tillstånd ska ges är att sökanden är ett bibliotek eller en organisation. Ett bibliotek är oftast inte en juridisk person. Det kan därför i vissa fall vara oklart om ansökan gjorts av ett bibliotek eller en organisation, t.ex. om lösa sammanslutningar eller enskilda bibliotekarier ansöker. Departementet har normalt inte gjort sak av frågan och kräver inte att sökanden presenterar behörighetshandlingar eller liknande.

Justitiedepartementet hämtar på eget initiativ in vissa uppgifter för att regeringen ska ha tillräckligt underlag att bedöma ärendet. Det kan t.ex. handla om sökandens uppgifter om att det inte finns förvärvssyfte, men också om att sökanden ska åberopa omständigheter som stämmer överens med bifallsförutsättningarna i lagrummet. Om tillståndet ska omfatta även någon eller några av de närstående rättigheterna krävs det numera att sökanden genom lagrumshänvisning eller på något annat sätt uttryckligen skriver detta i ansökan. Formella förelägganden förekommer mycket sällan och den som inte kompletterar sin ansökan riskerar inte att ansökan avvisas. Handläggningen leder fram till att ansökan prövas i sak – beslut om bifall eller avslag – eller att saken läggs till handlingarna (ad acta). Det sistnämnda sker om sökanden t.ex. inte

längre är intresserad av att fullfölja ansökan, vilket har skett i sammanlagt ungefär femtio fall de sista tio åren. Ärendena avgörs normalt efter skriftlig handläggning. Det har, såvitt känt, inte förekommit att någon begärt muntligt sammanträde.

Remissbehandling

Vid beredningen av ärenden från bibliotek och organisationer som inte är offentligt finansierade ger regeringen normalt myndigheter och organisationer som representerar upphovsmän möjlighet att framföra synpunkter. Ansökningar från offentliga bibliotek och organisationer remitteras däremot normalt inte. Förfarandet används endast i de fall där departementet väntar sig att någon remissinstans motsätter sig att tillstånd ges. Remissförfarandet grundar sig på 7 kap. 2 § regeringsformen, som slår fast att behövliga upplysningar och yttranden ska inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning som behövs ska också sammanslutningar och enskilda ges möjlighet att yttra sig. Med denna utgångspunkt väljs remissinstanserna ut. Yttranden från de remissinstanser som motsätter sig att tillstånd ges eller godtar att tillstånd ges men endast under vissa villkor, skickas till sökanden för kännedom innan ärendena avgörs. Övriga remissvar skickas däremot inte till sökanden. Kommunicering sker inte heller med rättsinnehavarna, eftersom man inte betraktar dem som motparter. Delgivning sker inte. De flesta remissinstanser har normalt inte något att invända mot att tillstånd ges, men ställer ibland upp krav på att vissa villkor måste följas. Ett par remissinstanser motsätter sig regelmässigt ansökningar från skolbibliotek vid fristående skolor eftersom de anser att förfogandena sker i förvärvssyfte.

Vilka är förutsättningarna för att få tillstånd?

Det framgår inte av 17 § andra stycket URL i vilka fall regeringen ska ge tillstånd och i vilka fall ansökan ska avslås. Av lagtexten framgår dock att det endast är bibliotek och organisationer som kan få sådana tillstånd. Det framgår även av tredje stycket att framställning, spridning och överföring till allmänheten av exemplaren inte får ske i förvärvssyfte. Ansökan kan också avslås om för-

fogandena ska ske utomlands och URL av den anledningen inte är tillämplig.

Hur brukar regeringen besluta?

Enligt uppgift från Justitiedepartementet bifaller regeringen som regel ansökningarna, även sådana från skolbibliotek vid fristående skolor där vissa remissinstanser motsätter sig att tillstånd ges. Endast ett fåtal av de cirka 1 500 ansökningarna som prövats i sak har avslagits. Det har då bl.a. handlat om ansökningar efter lagändringarna som trädde i kraft den 1 juli 2005 och där förfogandena skulle ske i förvärvssyfte. Regeringen godtar som regel sökandens uppgifter om att förfogandena inte ska ske i förvärvssyfte. Om sökanden (1) är ett bibliotek eller en organisation och (2) förfogandena inte sker i förvärvssyfte brukar ansökningarna regelmässigt bifallas. Det finns inte något känt fall där regeringen – när dessa båda förutsättningar har varit uppfyllda – gjort en intresseavvägning som lett till att tillstånd inte beviljats.

Regeringen har i ett par fall avslagit ansökningar med hänsyn till reglernas internationella räckvidd. I båda fallen har det varit fråga om ansökningar från bibliotek vid svenska skolor i utlandet. I skälen för besluten hänvisade regeringen till den tidigare nämnda territorialitetsprincipen. Den innebär att URL:s effekter normalt är begränsade till svenskt territorium. Eftersom verksamheten bedrevs utomlands och avsåg upphovsrättsliga förfoganden i utlandet menade regeringen att det inte var möjligt att med stöd av 17 § andra stycket URL meddela tillstånd för sådana förfoganden (Dnr Ju2010/7366/L3 och Ju2010/2962/L3).

Hur är tillståndsbesluten utformade?

Följande exempel ger en bild av hur regeringens beslut kan vara utformade vid ansökningar från bibliotek vid kommunala skolor enligt 17 § andra stycket URL (Dnr Ju2011/7075/L3).

Ärendet

[A-biblioteket] har ansökt om tillstånd att få framställa exemplar m.m. till personer med funktionshinder. Som stöd för ansökan har biblioteket hänvisat till 17 § andra stycket 1 och 2 lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk samt därmed berörda paragrafer avseende till upphovsrätten närstående rättigheter.

Beslut

Regeringen beslutar att [A-biblioteket] från och med den [datum] och tills vidare, i enlighet med 17 § andra stycket 1 och 2, 49 § tredje stycket samt 49 a § fjärde stycket lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk samt 3 § upphovsrättsförordningen (1993:1212), får rätt att framställa exemplar m.m. till personer med funktionshinder.

Beslut som gäller ansökningar från bibliotek vid fristående skolor utformas i flera fall på ett annat sätt. Det framgår av följande exempel (Dnr Ju2009/8317/L3).

Beslut

Regeringen beslutar att biblioteket vid [Y-skolan] från och med den [datum] och tills vidare, i enlighet med 17 § andra stycket 1–3, 45 § tredje stycket och 49 § fjärde stycket lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk samt 3 § upphovsrättsförordningen (1993:1212), får rätt att framställa exemplar m.m. till personer med funktionshinder.

Ärendet

Biblioteket vid [Y-skolan] har ansökt om tillstånd att få framställa exemplar m.m. till personer med funktionshinder. Som stöd för ansökan har biblioteket hänvisat till 17 § andra stycket 1–3 lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk samt därmed berörda paragrafer avseende till upphovsrätten närstående rättigheter. Biblioteket vid [Y-skolan] är ett bibliotek vid en fristående skola, som bedriver undervisningsverksamhet. Flertalet remissinstanser har tillstyrkt ansökan eller lämnat den utan erinran. [A-förbundet] och [Y-nämnden] har dock framfört att tillstånd inte bör beviljas till biblioteket eftersom det, enligt dessa remissinstanser, är en del av den vinstdrivande verksamhet som skolan bedriver, oavsett om biblioteket avser att ta betalt för tillhandahållandet av talböcker eller inte. Enligt dessa remissinstanser sker förfogandena därmed i förvärvssyfte. [Intresseorganisationen Z] m.fl. erinrar om att upphovsmän och innehavare av s.k. närstående rättigheter enligt 17 § fjärde stycket samt 45, 46, 48, 49 och 49 a § upphovsrättslagen har rätt till ersättning när ett bibliotek sprider exemplar eller överför exemplar på sådant sätt att en person med funktionshinder får behålla exemplaret.

Skäl för beslutet

Enligt 17 § tredje stycket upphovsrättslagen gäller att de förfoganden som paragrafen tillåter inte får ske i förvärvssyfte. Vid bedömningen av om förvärvssyfte kan anses föreligga är det de aktuella förfogandena som sådana och inte verksamhetens huvudinriktning eller organisationsform som ska bedömas (jfr prop. 2004/05:110 s. 388). I ärendet har framkommit att biblioteket inte kommer att ta betalt för till-

handahållandet av talböcker m.m. Det har inte framkommit några omständigheter som tyder på att biblioteket på annat sätt skulle ha något förvärvssyfte med förfogandena. Tillstånd enligt 17 § upphovsrättslagen bör därför beviljas.

Beslutsordning och ekonomiska konsekvenser

Ärendena bereds av en handläggare som kan, men inte måste, vara jurist. Det beror bl.a. på ärendets svårighetsgrad. En huvudman ansvarar för handläggningen och granskar handlingarna inför den fortsatta beredningen. Därefter föredras ärendena inom departementet. Föredragningarna anpassas till ärendets art och svårighetsgrad och sker oftast skriftligen.

Handläggningstiden per ärende kan enligt uppgift från Justitiedepartementet uppskattas till sammanlagt tio minuter för handläggaren och administrativ personal. Detta inkluderar administrativa arbetsuppgifter som bl.a. hanteringen av remisser och expediering av beslut. Huvudmannens granskning och handläggningen hos rättschefen och hos ministern tar sammanlagt – inte för var och en av de tre befattningshavarna – cirka fem minuter per ärende.

Tabell 3.1 Antal ärenden hos regeringen enligt 17 § andra stycket URL

Årtal Ärenden enligt 17 § andra stycket URL

2002

1

2003

0

2004

0

2005

228

2006

207

2007

165

2008

217

2009

251

2010

246

2011

272

3.5.4. Synpunkter från berörda aktörer

Som framgått har utredningen frågat ett antal aktörer på upphovsrättsområdet om de anser att tillståndskravet i 17 § andra stycket URL behövs samt om ett helt eller delvis avskaffat tillståndskrav enligt deras uppfattning skulle innebära ett alltför stort ingrepp i

upphovsrätten. Utredningen har också frågat vilken myndighet de anser bör handlägga ärendena i stället för regeringen.

Behövs tillståndskravet i 17 § andra stycket URL?

Ett tiotal organisationer anser att tillståndskravet fortfarande behövs och har varit negativa till att det tas bort. Ett par organisationer menar att tillståndskravet behövs i vissa fall, men att det kan tas bort i andra fall. Ett fåtal av de tillfrågade anser att tillståndskravet kan tas bort helt.

Först redovisas de skäl som har lagts fram till stöd för uppfattningen att tillståndskravet fortfarande behövs.

Tillståndskravet är nödvändigt med hänsyn till ordnings- och legitimitetsskäl och till utvecklingen på talboksområdet. Man lyfter bl.a. fram att antalet talboksframställare och antalet titlar har ökat kraftigt, vilket försvårat det administrativa arbetet med att fördela och betala ut talboksersättning eftersom den fördelningen sker med utgångspunkt i hur mycket ett visst verk har använts. Att ta bort tillståndskravet skulle med detta synsätt i praktiken göra det omöjligt att behålla nuvarande hantering av talboksersättningen. Andra pekar på att den tekniska utvecklingen och den utvidgning som skedde i samband med lagändringarna den 1 juli 2005 har lett till att systemet har blivit mer omfattande än då inskränkningen infördes. Någon hänvisar till det ökade antalet tillståndsärenden efter nämnda lagändring och anser bl.a. att kravet på tillstånd ger legitimitet till systemet. Man pekar också på svårigheterna för enskilda upphovsmän att ha kontroll över sina verk. Ett par av de tillfrågade anser också att ett avskaffat tillståndskrav skulle göra det svårt att kontrollera att reglerna följs och att inskränkningen inte missbrukas. Någon befarar att ett avskaffat tillståndskrav kan bidra till en ökning av talböcker och andra hjälpmedel på illegala fildelningssajter, medan andra hänvisar till att tillståndsprövningen ger rättsinnehavarna möjlighet att få kännedom om sökanden samt att komma in med synpunkter genom remissförfarandet. En förening antar att tillståndskravet minskar risken för ett alltför omfattande utnyttjande, men väcker också frågan om bestämmelsen kan omvandlas från en inskränkning till en tvångslicens.

Vissa organisationer förklarar att tillståndskravet bör finnas kvar, fast bara i vissa situationer. En myndighet anser att kravet på talbokstillstånd är motiverat dels för de bibliotek och organisa-

tioner som producerar talböcker, dels för de bibliotek som exempelvis vill distribuera lokalt producerade talböcker genom nedladdning direkt till låntagarna. Man anser dock att tillståndskravet bör tas bort för bibliotek som bara använder Myndigheten för tillgängliga mediers digitala bibliotek för fjärrlån. Till stöd för sin uppfattning anför man att digital distribution var en ny företeelse och talboken fortfarande ett fysiskt föremål när utvecklingen av myndighetens digitala bibliotek inleddes. Detta bidrog till att tillämpningen av tillståndskravet blev alltför strikt. De flesta bibliotek som laddar ned talböcker via myndighetens digitala bibliotek är inte talboksproducenter utan använder sig bara av ett digitaliserat fjärrlånesystem där man laddar ned talböckerna i stället för att få dem skickade till sig per post.

De organisationer som anser att tillståndskravet inte behövs redovisar i huvudsak följande skäl för sina ståndpunkter.

Tillståndskravet behövs inte eftersom de övriga begränsningar som finns i bestämmelsen – att exemplaren ska vara avsedda för personer med funktionsnedsättning, att framställningen inte får ske i förvärvssyfte och att exemplaren inte får användas för andra ändamål – är tillräckliga. Någon betonar att den bedömningen förutsätter att de krav som i dag gäller för bl.a. kontroll över exemplarframställningen också fortsätter att gälla. Andra understryker att inskränkningen är av stor betydelse för att personer med funktionsnedsättning ska ha möjlighet till delaktighet. De är negativa till att tillståndskravet tas bort om detta påverkar inskränkningens legitimitet, men inte om det endast innebär en administrativ förenkling.

Skulle ett helt eller delvis avskaffat tillståndskrav innebära ett alltför stort ingrepp i upphovsrätten?

Synpunkterna har gått isär. De flesta anser att ett helt eller delvis avskaffat tillståndskrav skulle innebära ett alltför stort – eller ett i vart fall stort – ingrepp i upphovsrätten. Andra gör en helt eller delvis annan bedömning.

När det först gäller de skäl som har lagts fram av dem som menar att ett avskaffat tillståndskrav skulle innebära ett alltför stort ingrepp i upphovsrätten motiverar några sin inställning bl.a. med att inskränkningen har utökats sedan den infördes och att inskränkningen tillåter en omfattande användning av skyddade verk. Någon

hänvisar till att ett avskaffat tillståndskrav skulle göra det omöjligt att hantera talboksersättningen på det sätt som sker i dag, och betonar att nuvarande ordning har fungerat på ett tillfredställande sätt under lång tid. Man anser därför att den nuvarande ordningen bör vidareutvecklas för att kunna säkerställa att talboksersättningen kan betalas ut med en precision som ger systemet legitimitet. Ett avskaffat tillståndskrav anses av andra kunna påverka den ordinarie marknaden för litterära verk, dels eftersom gruppen av personer med funktionsnedsättning har utökats, dels på grund av en ökad förekomst av talböcker och andra hjälpmedel på illegala fildelningssajter.

Vilka skäl har då lagts fram av dem som gjort bedömningen att ett helt eller delvis avskaffat tillståndskrav inte skulle innebära ett alltför stort ingrepp i upphovsrätten?

En myndighet anser inte att det är ett stort ingrepp i upphovsrätten att ta bort kravet på tillstånd för bibliotek som bara använder myndighetens digitala bibliotek för sin talboksutlåning. Man menar att det snarare skulle vara en fördel att tillståndskravet begränsades till de bibliotek och organisationer som verkligen behöver talbokstillstånd för produktion och digital distribution av talböcker. Andra har svårt att se att ett avskaffat tillståndskrav innebär ett ingrepp i upphovsrätten eftersom inskränkningens omfattning inte ändras om tillståndskravet tas bort, men pekar på risken att inskränkningen skulle kunna ifrågasättas om tillståndskravet tas bort. Någon betonar att bedömningen förutsätter att de krav som i dag gäller för bl.a. kontroll av användningen fortsätter att gälla.

Vilken myndighet bör handlägga ärendena?

Patent- och registreringsverket menar att den egna myndigheten kan

ta över tillståndsärendena från regeringen och hänvisar bl.a. till dess utökade myndighetsroll när det gäller immaterialrätt. En organisation anser att det inte är lämpligt att Myndigheten för till-

gängliga medier handlägger ärendena, eftersom myndigheten själv

framställer talböcker och har i uppdrag att verka för att talböckerna görs tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Andra anser att tillståndsärendena bör handläggas av en förvaltningsmyndighet med tydlig immaterialrättskompetens, exempelvis Patent- och registreringsverket, medan någon menar att frågan rör äganderätt och bör prövas i domstol.

3.6. Nordiska förhållanden

3.6.1. Danmark

Regler om förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning finns i § 17 i Danmarks upphovsrättslag (lov nr 395 af 14. juni 1995 om ophavsret, förkortad DaURL). De danska reglerna bygger på en kombination av inskränkningar i upphovsrätten, tvångslicens och avtalslicens. För talböckerna gäller en tvångslicens.

Enligt den danska upphovsrättslagen är det tillåtet att återge och sprida exemplar av utgivna verk om återgivningen och spridningen särskilt är avsedd för blinda, döva och andra som på grund av funktionsnedsättning inte kan läsa tryckt text. Användningen får inte ske i förvärvssyfte. Inskränkningen är begränsad bl.a. på så sätt att den inte gäller ljudupptagningar av litterära verk (§ 17 Stk. 1 och 2).

För talböcker gäller, som nämnts, en ordning med tvångslicens. Således får ljudupptagningar av litterära verk återges och spridas för användning av personer med syn- och läsnedsättning, om det inte sker i förvärvssyfte. Upphovsmannen har rätt till ersättning. Om parterna inte kommer överens om ersättningsnivån kan den prövas av en särskild statlig nämnd, Ophavsretslicensnævnet (§ 17 Stk. 3 jämfört med § 47 DaURL).

Slutligen får vissa offentliga och allmännyttiga institutioner framställa exemplar av verk som sänds i radio eller tv för användning av personer med syn- och hörselnedsättning om det finns ett avtal med avtalslicensverkan (§ 17 Stk. 4 jämfört med § 50 DaURL).

3.6.2. Finland

I Finland finns bestämmelser om de aktuella förfogandena i 17 § upphovsrättslagen (8.7.1961/404, förkortad FiURL). Den finska upphovsrättslagen bygger i likhet med URL på att framställning av talböcker för utlåning och vissa andra förfoganden regleras genom en inskränkning i upphovsrätten. En tvångslicens gäller för de fall användaren får behålla talboken.

Enligt den finska upphovsrättslagen får exemplar framställas av vissa verk på annat sätt än genom upptagning av ljud eller rörlig bild för att användas av personer med synskada och andra som på grund av funktionshinder eller sjukdom inte kan ta del av verken på

sedvanligt sätt. Exemplaren får också överföras till användaren på annat sätt än genom utsändning i radio eller tv (17 § 1 mom.).

När det gäller talböcker bestäms det i förordningsform vilka institutioner som har rätt att framställa exemplar av utgivna litterära verk till personer med synskada och andra som på grund av funktionsnedsättning inte kan ta del av böcker på sedvanligt sätt (17 § 2 mom. FiURL).

Rätt att framställa talböcker enligt den bestämmelsen har det statliga biblioteket för synskadade och två organisationer som företräder personer med funktionsnedsättning. Ytterligare fyra organisationer har rätt att framställa läromedel genom ljudupptagning (7 § upphovsrättsförordningen 21.4.1995/574).

Förfogandena får inte ske i kommersiellt syfte (17 § 5 mom. FiURL). Därutöver gäller som villkor att verksamheten hos de institutioner som har rätt att framställa talböcker ska innefatta service för personer med funktionsnedsättning och ha bl.a. ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamheten (17 § 6 mom. FiURL).

Bestämmelser om tvångslicens gäller i de fall användaren varaktigt får behålla ett exemplar av verket. Tvister om ersättningen avgörs genom skiljeförfarande (17 § 4 mom. jämfört med 54 § FiURL).

3.6.3. Norge

De relevanta bestämmelserna finns i §§ 17–17 b i Norges upphovsrättslag (lov den 12 mai 1961 nr. 2 om opphavsrett til åndsverk m.v., förkortad NoURL). De norska reglerna bygger på i likhet med de danska på en kombination av inskränkningar i upphovsrätten, tvångslicens och avtalslicens. För talboksförfogandena gäller en tvångslicens.

Enligt inskränkningen får exemplar av vissa verk på annat sätt än genom ljudupptagning framställas för användning av blinda och andra funktionshindrade som inte kan ta del av verken på sedvanligt sätt (§ 17 NoURL).

För framställning av talböcker gäller regler om tvångslicens. De bibliotek och organisationer som regeringen bestämmer har rätt att på närmare angivna villkor framställa exemplar av bl.a. litterära verk genom upptagning på en anordning som kan återge dem. Upphovsmannen har rätt till ersättning (§ 17 a jämfört med § 35 NoURL).

Av en förordning (forskrift til åndsverkloven FOR 2001-12-21 nr 1563) framgår vilka i huvudsak statliga och kommunala institutioner som kan använda sig av tvångslicensen. Till dem hör bl.a. arkiv under arkivverket, kommunala och fylkeskommunala arkiv, universitets- och högskolebibliotek, andra vetenskapliga bibliotek och ämnesbiblioteken som drivs av det allmänna, folkbiblioteken, fylkesbiblioteken, offentliga museer och museer som tar emot offentliga bidrag. Kulturdepartementet får även besluta att andra organisationer ska ha samma rätt (§ 1-11 jämfört med § 1-1).

Anpassning av bl.a. filmverk för användning av personer med funktionsnedsättning får ske med stöd av avtal som får avtalslicensverkan (§ 17 b NoURL).

3.7. Fler förhållanden av intresse för frågan om 3 § upphovsrättsförordningen bör ändras eller sanktioneras

3.7.1. Inledning

Enligt direktiven ska utredningen överväga om det finns behov av att ändra eller komplettera kraven på underrättelse och uppgifter om exemplarframställningen i 3 § upphovsrättsförordningen. Utredningen ska också ta ställning till om kraven bör sanktioneras, t.ex. om ett tillstånd bör kunna upphävas om skyldigheterna inte fullgörs. I det sammanhanget ska utredningen ta ställning till om kraven bör tas in i lagen.

Den första frågan handlar om normgivning eller, annorlunda uttryckt, i vilken utsträckning som regeringen enligt regeringsformen får besluta verkställighetsföreskrifter på upphovsrättens område. Om regelverket ska ändras i något eller några avseenden uppkommer frågan om reglerna ska tas in i lagen eller vara kvar i förordningen. I avsnitt 3.7.2 redovisas därför bestämmelserna om normgivning på upphovsrättens område.

Den andra frågan handlar om det finns behov av att ändra eller komplettera kraven i 3 § upphovsrättsförordningen. Vid den bedömningen ska hänsyn tas till de ståndpunkter som finns hos berörda myndigheter, organisationer och intressegrupper. I avsnitt 3.7.3 redovisas huvuddragen i de svar som har kommit in till utredningen.

3.7.2. I vilken utsträckning får regeringen meddela verkställighetsföreskrifter?

Regeringsformen utgår från att rättsregler skapas på olika nivåer och av olika aktörer. Föreskrifter meddelas av riksdagen genom lag och av regeringen genom förordning. Föreskrifter kan också, efter bemyndigande av riksdagen eller regeringen, meddelas av andra myndigheter än regeringen. Ett bemyndigande att meddela föreskrifter ska alltid ges i lag eller förordning (8 kap. 1 § regeringsformen). Till detta kommer naturligtvis också den normgivning som sker på unionsnivå och som kan vara omedelbart giltig i Sverige.

Utgångspunkten: föreskrifter om upphovsrätt meddelas i lag

Regeringsformen kräver att rättsregler med visst innehåll meddelas genom lag. Upphovsrättslagstiftningen innefattar både civil- och offentligrättsliga element. Till stor del handlar reglerna om inskränkningarna i upphovsrätten om civilrätt eftersom de rör det inbördes förhållandet mellan upphovsmannen och den som använder ett verk. Men de inskränkningar som uppdraget handlar om har också offentligrättsliga inslag genom att de kräver tillstånd från en myndighet. 3 § upphovsrättsförordningen innehåller i nuläget endast föreskrifter om tillvägagångssättet vid framställning, spridning och överföring av exemplar till personer med funktionsnedsättning. Om bestämmelsen däremot skulle sanktioneras exempelvis på så sätt att ett tillstånd kan upphävas om skyldigheterna inte fullgörs uppkommer frågan – beroende på hur sanktionen utformas – om en sådan rättsregel är att anse som en sådan civilrättslig föreskrift eller en betungande offentligrättslig föreskrift som ska ges i lag.

När det gäller normgivning på upphovsrättens område ställs det i 8 kap. 2 § första stycket 1 regeringsformen upp ett krav på att civilrättsliga frågor ska regleras i lag. Utgångspunkten är således att föreskrifter ska meddelas genom lag om de avser enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes. Riksdagen kan inte bemyndiga regeringen att meddela sådana föreskrifter. I propositionen till regeringsformen betonade departementschefen också att civilrättsliga föreskrifter skulle beslutas av riksdagen (prop. 1973:90 s. 311). Föreskrifter ska också meddelas genom lag om de avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldig-

heter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (8 kap. 2 § första stycket 2 regeringsformen). Sådan normgivning kan riksdagen däremot delegera till regeringen (8 kap. 3 § regeringsformen).

Det följer också av andra bestämmelser i regeringsformen att föreskrifter som har visst innehåll ska meddelas genom lag. En sådan bestämmelse är skyddet för upphovsrätten i 2 kap. 16 § regeringsformen, som slår fast att författare, konstnärer och fotografer har rätt till sina verk enligt bestämmelser som meddelas i lag. Regler om upphovsrätt ska således meddelas i lag, vilket medför att regeringen inte får reglera sådana frågor i förordningsform. Riksdagen kan inte heller bemyndiga regeringen att meddela sådana föreskrifter.

Regeringens rätt att meddela verkställighetsföreskrifter

Trots kravet på lagform på upphovsrättens område har regeringen en självständig rätt att besluta föreskrifter inom sitt s.k. primärområde. Det gäller dels föreskrifter om verkställighet av lag, dels sådana föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av riksdagen (8 kap. 7 § regeringsformen). Regeringen kan meddela verkställighetsföreskrifter också på rättsområden där delegation av normgivningsmakt normalt inte är tillåten (Bull-Sterzel, Regeringsformen, 2010, s. 203). För utredningens del är det bara verkställighetsföreskrifterna som är relevanta.

Med verkställighetsföreskrifter avses föreskrifter som krävs för att en antagen lag ska kunna tillämpas i praktiken. Det handlar i första hand om tillämpningsföreskrifter av rent administrativ karaktär, men också i viss utsträckning om regler som fyller ut den materiella rätten. I materiellt hänseende får dock en reglering i lag inte tillföras något nytt i form av verkställighetsföreskrifter. Något som kan uppfattas som nya skyldigheter för enskilda eller nya ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden får inte beslutas i denna form. (Se prop. 1973:90 s. 211 och bet. KU 1980/81:25 s. 129 f.)

I andra lagstiftningsärenden har regeringen uttalat att det kan vara lämpligare att detaljerade föreskrifter beslutas i form av verkställighetsföreskrifter än att dessa tas in i lagen. En förutsättning för detta är dock bl.a. att lagen är så detaljerad att den inte tillförs något väsentligt nytt genom regeringens föreskrifter (prop. 1992/93:214 s. 68).

Frågan om verkställighetsföreskrifter har utformats på ett sätt som strider mot eller går utöver den lagstiftning som ska kompletteras har prövats i rättspraxis vid flera tillfällen (se t.ex. RÅ 2007 ref. 4, RÅ 2005 ref. 39 och RÅ 1996 ref. 5).

3.7.3. Synpunkter från berörda aktörer

Utredningen har frågat berörda aktörer på upphovsrättsområdet om det enligt deras uppfattning finns behov av att ändra eller komplettera bestämmelserna i 3 § upphovsrättsförordningen och, i så fall, på vilket sätt. Utredningen har också frågat dem om bestämmelserna i 3 § upphovsrättsförordningen bör sanktioneras och, i så fall, på vilket sätt. I detta avsnitt redovisas huvuddragen i de svar som har kommit in till utredningen.

Behövs det ändringar eller kompletteringar?

De tillfrågade har olika uppfattningar. De flesta anser att det finns behov av att ändra eller komplettera bestämmelserna. Andra uttrycker att det inte finns något behov av att ändra eller komplettera bestämmelsen.

Förslag på ändringar av bestämmelserna

De som anser att bestämmelsen behöver ändras föreslår olika typer av förändringar och ser saken från olika utgångspunkter. Flera av organisationerna som representerar upphovsmän anser att någon eller några av skyldigheterna – t.ex. den att informera upphovsmännen – bör göras tvingande eller förtydligas. Någon pekar på problemet att få relevant information för fördelning av talboksersättning, varför man anser det angeläget att höja kvaliteten på rapporteringen. Man håller dock öppet om detta på bästa sätt kan uppnås genom ändringar i 3 § upphovsrättsförordningen eller om det finns andra sätt att säkerställa tillgången till relevant fördelningsinformation, t.ex. att Myndigheten för tillgängliga medier ges en tydligare roll. Beträffande bestämmelsen i 3 § andra stycket upphovsrättsförordningen anser man att det finns ett tydligt behov av förändringar, eftersom upphovsmännen riskerar rättsförluster på grund av bestämmelsen i 17 § fjärde stycket URL. Några menar att

det är motsägelsefullt att en regel som ger upphovsmannen rätt till ersättning i situationer när personen med funktionsnedsättning får behålla exemplar av verket kombineras med en bestämmelse att upphovsmannen ska meddelas endast om detta kan ske utan besvär. Utnyttjande som sker på grund av bestämmelsen i 17 § fjärde stycket URL bör kombineras med ett absolut krav på information till upphovsmannen. Ett förbund betonar vikten av ett tydligare rapporteringssystem för att ge legitimitet till systemet och pekar på svårigheten att ha kontroll över hur verken används. Förbundet menar att den nuvarande ordningen – som innebär att upphovsmannen endast behöver meddelas om det kan ske utan besvär – inte är försvarbar. En organisation anser att informationsskyldigheten bör omfatta även utgivande förlag, eftersom förlagen har ett intresse av att få veta vilka utgåvor som anpassas till personer med funktionsnedsättning även om man inte har rätt till ersättning samt att det ska införas krav på att hjälpmedel i digital form förses med tekniska skyddsåtgärder för att förhindra piratkopiering.

Förslag på andra typer av ändringar går ut på att skyldigheten att meddela upphovsmannen om exemplarframställning av talböcker enligt 3 § första stycket 1 upphovsrättsförordningen i praktiken är omöjlig att tillämpa för de bibliotek som laddar ned talböcker från Myndigheten för tillgängliga medier som ett digitalt fjärrlån. Meddelanderutinen kan förenklas genom att produktionsbesluten redovisas på t.ex. Myndigheten för tillgängliga mediers och upphovsmännens organisationers webbplatser i stället för att skickas per brev till upphovsmannen. Man anser att det är personalkrävande och ibland omöjligt att meddela upphovsmännen per brev. Någon pekar också på att kravet på att exemplaren ska förses med bibliografisk information utgår från att talboken är ett fysiskt föremål, varför det inte kan tillämpas på digitala exemplar som t.ex. talböcker som lånas ut på USB-minnen eller på mp3-spelare. Man menar i stället att det är filnamnet på det digitala exemplaret som identifierar talboken. När det gäller skyldigheten framställaren har att upprätta ett register över de exemplar som framställs anför man att talböckerna som laddas ned från Myndigheten för tillgängliga medier finns i myndighetens katalog och därför inte behöver registreras i de nedladdande bibliotekens kataloger, då talböckerna oftast inte blir en del av det lokala beståndet. I de fall biblioteken gör nedladdade exemplar till en del av de lokala bibliotekens bestånd läggs däremot talboken också in i bibliotekskatalogen. Man menar slutligen att behovet av att behålla exemplar har minskat

eftersom talboksbeståndet hos Myndigheten för tillgängliga medier är tillgängligt för egen nedladdning dygnet runt.

Argument i fråga om bestämmelserna bör sanktioneras

De flesta anser att bestämmelsen bör sanktioneras på något sätt. Flera organisationer, däribland flera som representerar rättsinnehavare, anser i huvudsak att bestämmelserna bör sanktioneras och att möjligheten att upphäva tillstånd kan vara en lämplig rättsföljd. Till stöd för ståndpunkterna hänvisar man bl.a. till vikten av att bestämmelserna följs och att reglerna är viktiga för att systemet ska uppfattas som legitimt. Också andra tillfrågade anför med hänsyn till det stora antalet bibliotek som har talbokstillstånd att risken för missbruk inte kan uteslutas, och att det vid missbruk kan vara rimligt att upphäva tillståndet. Andra anser däremot inte att det finns skäl att sanktionera en så viktig servicetjänst för allmänheten som talböcker för att det vid något tillfälle skulle kunna förekomma slarv eller brister i administrationen. Om en sanktion ska införas föreslår man vite i stället för upphävt talbokstillstånd. Någon anser att bestämmelserna i 3 § upphovsrättsförordningen inte behöver sanktioneras.

3.8. Överväganden

3.8.1. Tillståndskravet avskaffas

Förslag: Tillståndskravet i 17 § andra stycket URL avskaffas.

Som framgått är de allra flesta inskränkningarna enligt 2 kap. URL inte förenade med något krav på tillstånd. För dem gäller de vanliga upphovsrättsliga sanktionsbestämmelserna. De innebär bl.a. att den som använder ett verk i strid med en inskränkning – och inte heller har stöd för användningen i ett individuellt avtal med rättsinnehavaren eller i en tvångs- eller avtalslicens – gör intrång i upphovsmannens ensamrättigheter. Intrånget kan medföra straffansvar, skadestånd, förverkande och vissa andra rättsföljder enligt vad som anges i 7 kap. URL. Lagstiftaren har tidigare uttalat att de sanktioner som URL föreskriver är effektiva, proportionerliga och avskräckande (prop. 2004/05:110 s. 338, bet. 2004/05:LU27, rskr.

2004/05:247). Utredningen delar i allt väsentligt den bedömningen. Sedan lagstiftaren gjorde det uttalandet har det civilrättsliga sanktionssystemet mot dem som gör intrång byggts ut ytterligare genom att Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/48/EG av den 29 april 2004 om säkerställande av skyddet för immateriella rättigheter fullt ut har genomförts i svensk rätt (nedan det civilrättsliga sanktionsdirektivet, se prop. 2008/09:67). Frågan är då om det vid sidan av detta sanktionssystem behövs ett krav på tillstånd för ett fåtal inskränkningar.

Utgångspunkter

Det är lämpligt att först analysera och bedöma den principiella frågan om vilka krav som bör ställas för att det ska finnas en särreglering med tillståndsprövning för vissa inskränkningar. Utgångspunkten är att man bör vara återhållsam med att införa sådana särregler när, som i nu aktuella fall, detta inte krävs på grund av unionsrätten eller andra internationella åtaganden. I den mån det redan finns särregler i lagstiftningen bör effekterna och behovet av dem analyseras noggrant och ställas mot de avsedda målen med reglerna. Det gäller särskilt om, som i detta fall, de innefattar särskilda godkännandeordningar eller andra offentligrättsliga moment i upphovsrätten som kräver handläggning hos en myndighet. En hög kvalitet i regelstyrningen förutsätter att den ökade administration och de ökade kostnader för såväl enskilda som det allmänna som tillståndsprövningen medför vägs upp av att det finns verkliga fördelar med ett sådant system.

Behovet av ett tillståndskrav måste dessutom ställas mot intresset av att det upphovsrättsliga regelsystemet är sammanhängande och konsekvent.

Mot bakgrund av hur andra inskränkningar i 2 kap. URL har utformats är utgångspunkten att tillståndskraven bör tas bort om det inte finns vägande skäl för att behålla nuvarande regler. För den bedömningen är det avgörande i vilken utsträckning tillståndskraven bidrar till att värderingarna bakom den materiella rätten får genomslag. Men även andra skäl att ha kvar – eller att ta bort – den nuvarande ordningen kan naturligtvis ha fog för sig.

Syftet med tillståndskravet

Systemet med inskränkningar i upphovsrätten bygger som framgått på en avvägning mellan å ena sidan upphovsmannens ensamrättigheter och, å andra sidan, de samhälleliga och enskilda intressen som finns av att i vissa fall kunna använda verk utan föregående förfrågningar och dylikt hos upphovsmannen. När tillståndskraven som i dag motsvaras av de i 16 § fjärde stycket och 17 § andra stycket URL infördes i samband med att lagen antogs var en grundläggande tanke att missbruk av inskränkningarna därigenom skulle motverkas. Det ansågs då naturligt att regeringen prövade om tillstånd skulle beviljas.

Frågan om det även i fortsättningen skulle finnas ett tillståndskrav för inskränkningen i 17 § andra stycket URL har, som också framgått i det föregående, behandlats av lagstiftaren vid den översyn av lagen som genomfördes i samband med genomförandet av EG-direktivet om upphovsrätten i informationssamhället. Man kom då till slutsatsen att systemet hade fungerat tillfredsställande och att det inte hade kommit fram några skäl för att avskaffa kravet på tillstånd. Ett av skälen för bedömningen var att inskränkningen utvidgades genom samma lagstiftningsärende. Vidare ville man genom tillståndskravet tillgodose upphovsmännens befogade intressen av att bestämmelsen avgränsades och av att kunna kontrollera dess tillämpning. (Se prop. 2004/05:110 s. 178, bet. 2004/05:LU27, rskr. 2004/05:247.)

Bedömning

Det förhållandet att lagstiftaren så sent som i samband med genomförandet av EG-direktivet om upphovsrätten i informationssamhället kommit till slutsatsen att tillståndskravet hade fungerat tillfredsställande måste tillmätas stor betydelse när man nu återigen ska granska argumenten för gällande reglering och ta ställning till om tillståndskravet ska vara kvar. Detsamma gäller det starka ställningstagande mot en förändring av systemet med tillståndsprövning som flera organisationer har gett uttryck för i sina svar på de frågor som utredningen har ställt. En reform som går ut på att tillståndskravet avskaffas kan därför komma att av vissa organisationer, särskilt sådana som representerar rättsinnehavare, uppfattas som en försämring. Frågorna ställdes dock relativt tidigt i utred-

ningen och några alternativa lösningar presenterades inte i förfrågningsunderlaget. Det framgår därför inte av svaren hur organisationerna skulle ställa sig till saken om det hade funnits ett alternativ till tillståndsprövningen.

Det står ändå klart att någon egentlig opinion för att avskaffa tillståndskravet inte finns bland de tillfrågade. Enligt utredningens uppfattning finns trots det flera sakliga skäl som talar för att tillståndskravet i 17 § andra stycket URL bör avskaffas. Skälen är i huvudsak följande.

Betydelsen av den tekniska utvecklingen

Behovet av tillståndskravet måste först ses i ljuset av utvecklingen av de digitala distributionsnäten för talböcker. Som framgått infördes tillståndskravet när talböcker fortfarande var rullband som framställdes och lånades ut främst av de synskadades egna organisationer till dem som behövde anpassningen. Någon central statlig myndighet på området fanns inte och antalet organisationer med talbokstillstånd var få. Det var heller inte särskilt vanligt att folk- och skolbibliotek ansökte om talbokstillstånd. Också så sent som i samband med lagändringarna den 1 juli 2005, då lagstiftaren senast övervägde och kom fram till att kravet på tillstånd borde vara kvar, var talboken i huvudsak ett fysiskt föremål som lånades ut. Då rörde det sig främst om talböcker på kassetter och andra analoga medier, som framställdes av en statlig myndighet med talbokstillstånd och lånades ut av lokala bibliotek som inte behövde talbokstillstånd. Tillståndsärendena var fortfarande sällsynta.

Den tekniska utvecklingen har tillsammans med lagändringarna den 1 juli 2005 därefter lett till att även många lokala bibliotek som inte själva framställer talböcker kommit att omfattas av tillståndskravet. Detta har bidragit till att antalet tillståndsärenden ökat kraftigt på senare år. De lokala bibliotek som endast lånar ut talböcker i digital form på medier som biblioteket själv tillhandahåller omfattas i många fall numera av tillståndskravet. Den tekniska utvecklingen tycks alltså ha bidragit till att tillståndskravet, som ursprungligen i praktiken främst gällde producenter av talböcker, nu har kommit att omfatta även folk- och skolbibliotek vars medverkan består i att de laddar ner talboken från Myndigheten för tillgängliga medier, som har talbokstillstånd, och framställer ett fysiskt exemplar genom att t.ex. kopiera den nedladdade talboken

till en CD-R för utlåning och sprida lagringsmediet till låntagarna. Det kan ifrågasättas om det verkligen är motiverat med ett tillståndskrav för sådana situationer. Om det lokala biblioteket i stället hade köpt in ett redan färdigställt exemplar av samma talbok från samma talboksproducent och lånat ut det till samma låntagare hade nämligen detta inte krävt något tillstånd.

Utvecklingen av den digitala tekniken har således på ett genomgripande sätt påverkat distributionen av talböcker. En konsekvens av denna utveckling är att tillståndskravet har kommit att få en betydligt vidare omfattning än den ursprungligen avsedda. Kravet omfattar som framgått numera ett mycket stort antal bibliotek och organisationer och flera typer av förfoganden vars medverkan väsentligen består i att de administrerar utlåning. De framställer i de flesta fall inte själva några talböcker. Till detta kommer även systemet med enskilda låntagares egen nedladdning från Myndigheten för tillgängliga mediers digitala bibliotek. Även i dessa fall har många lokala bibliotek ansett sig behöva talbokstillstånd. Men i dessa fall begränsar sig det lokala bibliotekets medverkan till att förmedla information om reglerna för talböcker och presentera det avtal som ska ingås mellan låntagaren och Myndigheten för tillgängliga medier. Låntagaren kan sedan från sin hemdator själv ladda ned talböcker eller lyssna på dem online. Inte heller i dessa fall kan det anses nödvändigt att ställa upp ett tillståndskrav för det lokala biblioteket, i den mån detta nu krävs enligt gällande rätt. Som tillståndskravet har utformats och kommit att tillämpas mot bakgrund av den tekniska utvecklingen omfattar det numera även vad som måste beskrivas som ren utlåningsverksamhet, medverkan vid ingående av avtal om egen nedladdning samt andra förfoganden där skälen för att ställa upp ett tillståndskrav inte framstår som lika starka som vid framställning av talböcker.

Tillståndsprövningen innebär ingen avgränsning

Ytterligare ett skäl för att ta bort tillståndskravet är att regeringens prövning i praktiken förefaller vara begränsad till att sökanden anses som ett bibliotek eller en organisation och att användningen inte uppges ske i förvärvssyfte eller i utlandet. Det är avgränsningar som redan framgår av själva lagtexten eller av de principer om upphovsrättens internationella räckvidd som lagen vilar på. Någon

egentlig intresseavvägning tycks därutöver inte ske, i vart fall inte på ett sätt som har medfört att ansökningarna avslagits.

Ett grundläggande krav på en ordning med tillstånd måste vara att den bland de tillståndssökande skiljer ut dem som ska få tillstånd från dem som inte ska få det. Det nuvarande tillståndskravet gör inte det på ett effektivt sätt. Det fåtal ansökningar som hittills avslagits har antingen gällt fall där sökanden efter lagändringarna den 1 juli 2005 har påstått att förfogandena ska ske i förvärvssyfte eller ansökningar från bibliotek vid utländska skolor där URL inte är tillämplig. Mot detta kan givetvis invändas att regeringens praxis kan komma att ändras, exempelvis i fråga om förfogandena hos bibliotek vid fristående skolor ska anses ske i förvärvssyfte eller inte. Bedömningen måste dock grundas på det som har kommit fram om den nuvarande tillståndsprövningen. En tillstånds-prövning som leder till att i princip alla som söker också får tillstånd innebär inte någon reell avgränsning av bestämmelsens tillämpningsområde på det sätt som lagstiftaren har avsett. En sådan prövning kan inte heller i någon högre grad sägas motverka missbruk av inskränkningen. Lika lite kan den sägas bidra till att värderingarna bakom den materiella rätten – avvägningen mellan upphovsmannens ensamrättigheter och intresset av att personer med funktionsnedsättning får tillgång till verk på medier som är anpassade för dem – får genomslag. Tillståndsprövningen framstår i vissa delar snarare som ett rent anmälningsförfarande.

Antalet tillståndsärenden har ökat kraftigt

Antalet tillståndsärenden har, som framgått, ökat kraftigt de senaste åren, vilket har medfört att prövningen har blivit en alltmer arbetskrävande uppgift. Tillståndsprövningen medför alltså kostnader för såväl det allmänna som för enskilda bibliotek och organisationer. Det gäller särskilt eftersom ärendena, om tillståndskravet ska finnas kvar, ska flyttas från regeringen till domstol eller förvaltningsmyndighet med de krav på en ny prövningsordning som följer av detta.

Regeringens prövning kan vara diskretionär

När nu prövningen av tillståndsärendena ska flyttas från regeringen till domstol eller förvaltningsmyndighet kommer dessutom prövningen att bli mer begränsad. Regeringens prövning kan nämligen vara diskretionär. När kravet på tillstånd infördes hade lagstiftaren uppenbarligen tänkt sig att prövningen i huvudsak skulle ske med sådana utgångspunkter. Det visar inte minst bestämmelsens tidigare utformning där det framgick att regeringen fick meddela tillstånd, men inte i vilka fall så skulle ske.

Om tillståndsprövningen flyttas till domstol eller förvaltningsmyndighet kan en diskretionär prövning inte ske. Myndigheten måste i stället få anvisningar i lag eller förordning om hur den ska avgöra tillståndsfrågan. Intresseavvägningar, utan tydliga kriterier för vilken vikt som ska tillmätas olika intressen, lämpar sig ofta mindre väl för en prövning i domstol eller hos förvaltningsmyndighet. Detsamma gäller beslut som bygger på allmänna lämplighetsbedömningar. Redan det förhållandet att tillståndsprövningen ska flyttas från regeringen till en myndighet gör alltså att tillståndsprövningen inte kan ske med samma utgångspunkter som när tillståndskravet infördes. Skälen för att behålla tillståndskravet blir då svagare.

Systemet med inskränkningar bör vara lagtekniskt konsekvent

Även intresset av att upprätthålla en likartad och lagtekniskt konsekvent utformning av systemet med inskränkningar talar för att tillståndskravet avskaffas. Det sanktionssystem som skulle gälla i stället är beprövat och passar bättre in i den upphovsrättsliga systematiken.

Tillståndskravet påverkar inte inskränkningens omfattning

Som flera av de tillfrågade aktörerna – och särskilt de organisationer som representerar rättsinnehavare – har påpekat finns det också flera skäl som talar mot att avskaffa tillståndsprövningen. Flera har hänvisat till att tillståndskravet uppfattas som legitimt och bidrar till att skapa ordning och reda på ett område där lagstiftningen medger ett omfattande utnyttjande av skyddade verk, som har stor ekonomisk betydelse för rättsinnehavarna. Andra har

hänvisat till att inskränkningen har utvidgats sedan tillståndskravet infördes, bl.a. genom att fler och fler funktionsnedsättningar omfattas av bestämmelsen.

Det måste självfallet beaktas att inskränkningen har utvidgats med tiden och numera tillåter en omfattande och ekonomiskt betydelsefull användning av skyddade verk. Inskränkningens omfattning har dock i princip inte något att göra med om lagstiftaren anvisar en tillståndsprövning eller, som för de allra flesta inskränkningar, en ordning där användaren inte behöver ansöka om tillstånd men riskerar straff, skadestånd och andra sanktioner om han eller hon går utöver vad som är tillåtet.

Valet av kontroll- eller sanktionssystem kan påverka vilka som har rätt att använda sig av inskränkningen, men gör i övrigt inskränkningen varken mer eller mindre omfattande. Som det nuvarande tillståndskravet har kommit att tillämpas får dock i princip alla som söker tillstånd. Ett tillståndskrav som inte alls eller endast i begränsad utsträckning skiljer mellan dem som får tillstånd och dem som inte får tillstånd bidrar inte till att begränsa inskränkningen eller att göra den mindre omfattande. Själva tillståndsbesluten är i flera fall formulerade så att de i allt väsentligt hänvisar till de paragrafer där inskränkningen regleras. Det måste ifrågasättas om sådana tillståndsbeslut verkligen påverkar inskränkningens omfattning.

Det finns andra sätt att skaffa underlag för fördelningen av talboksersättning

Vissa organisationer har invänt att ett avskaffat tillståndskrav skulle försvåra arbetet med att fördela talboksersättning eftersom fördelningen sker med utgångspunkt i hur mycket ett visst verk faktiskt har använts. Den informationen får man fram bl.a. genom att vända sig till dem som har talbokstillstånd och hämta in uppgifter. De organisationer som fördelar och betalar ut ersättningen ser framför sig att ett avskaffat tillståndskrav skulle försvåra detta arbete.

En väsentlig fördel med det nuvarande systemet är att de organisationer som administrerar ersättningen vet till vilka de kan vända sig för att få fram information för att fördela talboksersättningen på ett sätt som uppfattas som legitimt. Detta kan dock åstadkommas på ett annat, enklare, sätt än genom det nuvarande tillståndskravet.

Det bärande skälet till att tillståndskravet infördes var dock, som beskrivits, att motverka missbruk av bestämmelsen. Tillståndskravet kom inte till för att underlätta fördelning av talboksersättning. Frågan om upphovsmännen skulle få ersättning av allmänna medel hade visserligen diskuterats under riksdagsbehandlingen. Riksdagen valde dock att inte uttala sig om hur ersättningsfrågan närmare skulle regleras. Sett ur ett strikt upphovsrättsligt perspektiv är fördelningen av en offentligrättslig ersättning inte något som bör motivera att det allmänna ska ställa en myndighetsprövning till parternas förfogande om information för sådan fördelning i stället kan hämtas in på något annat sätt. Det finns inte heller något omedelbart samband mellan, på den ena sidan, den information som ska lämnas enligt 3 § upphovsrättsförordningen och, på den andra sidan, fördelningen av talboksersättning.

Tillståndsprövningen ger bara begränsade kontrollmöjligheter

Ett förhållande som flera har uppmärksammat som särskilt betydelsefullt är behovet av att kunna kontrollera hur verken används, exempelvis på så sätt att man genom remissförfarandet får kännedom om sökanden och möjlighet att lämna synpunkter. Genom remissförfarandet får visserligen bl.a. upphovsmännens organisationer tillfälle att yttra sig över ansökningarna. Det gäller dock inte alla ansökningar, utan endast de som görs av bibliotek och organisationer som inte är offentligt finansierade. De enskilda upphovsmän vars verk kan komma att läsas in som talböcker med stöd av tillståndet får inte yttra sig över ansökan eftersom de inte betraktas som parter i tillståndsärendet. De får endast möjlighet att yttra sig om de företräds av en organisation som är remissinstans. Eftersom regeringen som regel bifaller ansökningarna även i de fall där vissa remissinstanser motsätter sig att tillstånd ges måste värdet av en sådan kontrollmöjlighet anses begränsat.

Risken för missbruk är inte större i de fall där det krävs tillstånd

Som framgått infördes tillståndskravet i en situation där riksdagens båda kamrar inte var ense och där alternativet – första lagutskottets förslag – var en tvångslicensbestämmelse som skulle få användas av var och en. Att lagstiftaren valde en lösning med tillståndskrav för

att motverka missbruk måste därför ses mot bakgrund av hur första lagutskottets förslag var utformat. Enligt detta skulle bestämmelsen få användas även av t.ex. kommersiella företag och skyddet mot missbruk främst bestå i att talböckerna endast skulle få användas för kostnadsfri utlåning till personer med nedsatt syn. Det är en rättslig konstruktion som har ganska få likheter med bestämmelsens nuvarande utformning. Behovet av tillståndskravet måste i dag bedömas mot en annan rättslig bakgrund.

Det måste visserligen hållas öppet för att redan själva förekomsten av ett tillståndskrav i någon mån kan verka i återhållande riktning eller i övrigt motverka missbruk. Under utredningens arbete har det inte kommit fram något som tyder på att risken för missbruk av inskränkningen i 17 § andra stycket URL skulle vara större än för andra ekonomiskt betydelsefulla inskränkningar som inte kräver tillstånd. De synpunkter som har hämtats in ger inte heller underlag för en sådan slutsats. Till utredningen har det dock framförts att risken för missbruk på talboksområdet är stor. Ståndpunkten bygger bl.a. på att inskränkningen har utvidgats och numera gäller ett stort antal personer och funktionsnedsättningar, att många talbokstillstånd har meddelats och att det förekommer olovlig överföring av talböcker på exempelvis illegala fildelningssajter. Utredningen har förståelse för den oro som finns. En fråga som uppkommer är dock om synpunkterna kan sägas gälla själva tillståndskravet. Som konstaterats tidigare påverkar tillståndskravet i princip inte inskränkningens omfattning. Problemet med olovligt tillgängliggörande av talböcker på internet tar inte heller sikte på tillståndskravet, utan på de förfoganden som görs i ett senare led och – möjligen – ett av grundproblemen med digitala exemplar. Den låntagare som inte respekterar upphovsmannens rätt till sitt verk och gör talboken tillgänglig för personer som inte är talboksberättigade kan göra detta oavsett om den som lånat ut talboken har tillstånd eller inte. Tillståndskravet förhindrar inte sådant missbruk.

Utredningen kan inte se att antalet situationer där missbruk kan förekomma blir färre på grund av tillståndskravet. Även den som har fått tillstånd måste ju på eget ansvar göra bedömningen om förfogandena ryms inom ramen för tillståndet. Själva tillståndsbesluten ger inte någon vägledning i den frågan. Som framgått innehåller tillståndsbesluten som regel inte någon annan information om vad som är tillåtet annat än att det aktuella biblioteket från och med viss tidpunkt får framställa exemplar m.m. till personer

med funktionsnedsättning i enlighet med de punkter i 17 § andra stycket URL och de närstående rättigheter som angetts i ansökan. Det bibliotek som har fått tillstånd måste därför ändå granska lagtexten i bl.a. 17 § URL för att avgöra vad man får lov att göra med stöd av tillståndet. Det kan ifrågasättas om en sådan ordning missbrukas i mindre utsträckning än om biblioteket – utan tillståndet som mellanled – på eget ansvar får avgöra om förfogandena omfattas av inskränkningen.

Det saknas enligt utredningens mening stöd för ett antagande att sanktionssystemet i 7 kap. URL inte i lika hög grad som ett tillståndskrav motverkar missbruk och annan olovlig användning. Inskränkningen i 17 § andra stycket URL skiljer sig inte heller från andra ekonomiskt viktiga inskränkningar på ett sådant sätt att det för den inskränkningen – men inte för andra – ska finnas ett krav på tillstånd från en myndighet.

Det kan i sammanhanget också finnas skäl att notera att lagstiftaren även i de fall där tillstånd krävs i viss utsträckning – som för de flesta andra inskränkningar – har överlämnat åt användaren att på eget ansvar respektera reglerna. Det gäller t.ex. kravet i 17 § tredje stycket URL på att exemplaren inte får användas för andra ändamål än de som avses i paragrafen. Det är således upp till användaren och inte till en myndighet att se till t.ex. att personer som inte är talboksberättigade inte får lyssna på talböckerna.

Betydelsen av nordisk rättslikhet

Frågan inställer sig slutligen vilken betydelse intresset av nordisk rättslikhet har i sammanhanget.

Inom Norden har det sedan länge bedrivits ett gemensamt arbete på upphovsrättsområdet. På det sättet har en långtgående rättslikhet uppnåtts i Norden. Den rättslikheten består till stora delar än i dag. Som framgått har man dock löst frågan om förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning på olika sätt i de nordiska länderna. I Danmark och Norge får förfoganden som gäller talböcker ske med stöd av en tvångslicens. Den ordning som gäller i Finland bygger däremot på att talböcker för utlåning får framställas med stöd av en inskränkning.

Avgränsningarna av bestämmelserna har – vare sig det rör sig om tvångslicenser eller inskränkningar – skett på olika sätt i de nordiska länderna. Gemensamt för alla nordiska rättsordningar är

att förfogandena inte får ske i förvärvssyfte. Vid sidan av detta krav saknar den danska lagen bestämmelser som begränsar användningen av tvångslicensen enbart till vissa bibliotek eller institutioner. I Norge anges det i förordningsform vilka som får använda sig av tvångslicensen. Det rör sig, som framgått, om ett mycket stort antal institutioner inom bl.a. biblioteksväsendet. I Finland får däremot endast ett fåtal bibliotek och organisationer som anges i en förordning använda sig av inskränkningen. I Finland ställs det också upp vissa krav på de organisationer som får framställa talböcker, exempelvis att verksamheten ska ha viss inriktning och uppfylla vissa förutsättningar.

En jämförelse med övriga nordiska länder haltar något eftersom vi har olika regler för de aktuella förfogandena. Tvångslicenser kan inte utan vidare jämföras med inskränkningar. Det ingår inte heller i uppdraget att överväga om inskränkningen bör ersättas med en ordning med tvångslicens. Sådana överväganden gjordes, som framgått, i det lagstiftningsarbete som föregick URL. Frågan om tvångslicens diskuterades också i samband med lagändringarna den 1 januari 1994 (prop. 1992/93:214 s. 84). Även då drog man slutsatsen att det inte fanns skäl att gå över till en ordning med tvångslicens.

Uppdraget handlar om tillståndskravet. På den punkten kan det konstateras att någon tillståndsprövning som – sett till ärendenas art och mängd – motsvarar den som i dag sker enligt 17 § andra stycket URL inte verkar finnas i något annat nordiskt land. Nya bibliotek och organisationer kan naturligtvis läggas till i de förordningar som reglerar vilka som får använda tvångslicensen i Norge respektive inskränkningen i Finland. Detta förutsätter säkert också att den som vill framställa talböcker men inte omfattas av förordningen uppmärksammar regeringen på detta så att förordningarna kan ändras. Som de finska och norska förordningarna är utformade kan dock den slutsatsen dras att arbetet med att ändra förordningarna sannolikt har få likheter med regeringens nuvarande handläggning av tillståndsärenden enligt 17 § andra stycket URL.

Sammanfattningsvis är olikheterna mellan de nordiska länderna

stora. Intresset av nordisk rättslikhet talar inte för att man behåller det nuvarande tillståndskravet. Men det är i sig inte heller ett skäl för att avskaffa tillståndskravet.

Sammanfattning

Av de redovisade förhållandena drar utredningen den slutsatsen att det som framför allt talar för att tillståndskravet bör behållas är att det underlättar fördelningen av talboksersättningen och att den nuvarande ordningen har ett starkt stöd hos flera berörda aktörer. Underlag för fördelningen av talboksersättning kan dock ske på andra sätt som inte förutsätter en tillståndsprövning. De skäl som talar för att tillståndskravet fortfarande behövs har enligt utredningens uppfattning inte sådan tyngd att det är motiverat att behålla systemet med tillståndskrav. Övervägande skäl talar nu alltså för att i den frågan göra en annan bedömning än den som regeringen gjorde i samband med genomförandet av EG-direktivet om upphovsrätten i informationssamhället (prop. 2004/05:110). Ordningen med tillståndsprövning bör alltså avskaffas.

3.8.2. Föreskrifterna i 3 § upphovsrättsförordningen tas in i lagen och preciseras

Förslag: Föreskrifterna i 3 § upphovsrättsförordningen tas in i

URL och görs i vissa fall till förutsättningar för att inskränkningen ska vara tillämplig. Det förtydligas i vilka situationer bibliotek och organisationer får avstå från att underrätta upphovsmannen.

En konsekvens av att tillståndskravet avskaffas är att inskränkningen i 17 § URL lagtekniskt kommer att utformas i linje med vad som gäller för de andra inskränkningarna. Det innebär, som nämnts, att de sanktioner som räknas upp i 7 kap. URL kan bli tillämpliga om man går utöver vad som är tillåtet enligt inskränkningen och användningen inte heller har stöd i ett individuellt avtal med upphovsmannen eller i en tvångs- eller avtalslicens. Frågan är då hur reglerna i 17 § URL närmare bör utformas.

Bedömning

I 3 § upphovsrättsförordningen finns, som nämnts, vissa krav på bl.a. underrättelse och uppgifter om exemplarframställningen. Bestämmelserna syftar till att säkerställa kontroll över exemplarframställ-

ningen och eventuell spridning eller överföring av exemplaren. Reglerna är i dag inte sanktionerade. Enligt direktiven ska utredningen överväga om det finns behov av att ändra eller komplettera dessa krav samt ta ställning till om kraven bör sanktioneras, t.ex. om ett tillstånd bör kunna upphävas om skyldigheterna inte fullgörs. En särskild fråga som uppmärksammas i direktiven är om kraven bör tas in i lagen.

Föreskrifterna i 3 § upphovsrättsförordningen tas in i lagen

3 § första stycket upphovsrättsrättsförordningen gäller när bibliotek eller organisationer framställer eller överför exemplar av verk. Då ska upphovsmannen meddelas, exemplaren förses med viss bibliografisk information samt ett register upprättas över de exemplar som har framställts. I andra stycket ställs det upp krav på att upphovsmannen ska underrättas om ett bibliotek eller en organisation sprider eller överför exemplar till personer med funktionsnedsättning på ett sådant sätt att dessa personer får behålla ett exemplar av verket.

Inskränkningen i 17 § andra stycket URL ger möjlighet till en tämligen omfattande användning av verk som har stor ekonomisk betydelse för upphovsmännen. De flesta organisationer anser att bestämmelserna i upphovsrättsförordningen bör sanktioneras. Som några av dem också har framfört måste hänsyn tas till upphovsmännens intresse av information och kontroll över hur verken används. Även om de enskilda upphovsmännen i dag – som en följd av synsättet att de inte är parter i tillståndsprocessen – inte får tillfälle att yttra sig över tillståndsansökningarna kan de däremot få information om vilka som har fått talbokstillstånd.

Det kan alltså konstateras att ett avskaffat tillståndskrav kommer att göra det svårare för upphovsmännen att få information om vilka aktörer som är verksamma på talboksområdet. Sådan information har betydelse för upphovsmännens möjligheter att kunna ta tillvara sina rättigheter.

Det är angeläget att en reform som går ut på att tillståndskravet avskaffas inte innebär någon försämring för upphovsmännen i dessa hänseenden. Målsättningen bör vara att reglerna utformas på ett sådant sätt att upphovsmännens möjligheter till information och kontroll förbättras. I det sammanhanget bör det nämnas att Myndigheten för tillgängliga medier redan i dag lämnar information om

hur verken i dess digitala bibliotek används till de organisationer som fördelar talboksersättningen. Av denna framgår t.ex. hur många gånger ett visst verk har laddats ned från myndighetens digitala bibliotek. Det ger upphovsmännen viss information om hur deras verk används.

Upphovsmännens intresse av information och kontroll kan tillgodoses genom att reglerna i 3 § upphovsrättsförordningen tas in i lagen och görs till förutsättningar för att inskränkningen ska vara tillämplig. För att inskränkningen ska vara tillämplig krävs med denna lagtekniska lösning att rekvisiten är uppfyllda vid tidpunkten för det upphovsrättsligt relevanta förfogandet. Det följer av den upphovsrättsliga systematiken att bestämmelserna sanktioneras när reglerna tas in i lagen och görs till förutsättningar för att inskränkningen ska vara tillämplig. Det bibliotek eller den organisation som inte följer kraven på exempelvis registerföring eller information till upphovsmannen kan inte använda sig av inskränkningen. Därmed riskerar man att göra intrång i upphovsmannens ensamrättigheter, vilket i sin tur kan leda till de sanktioner som nämnts tidigare.

Jämfört med nu gällande rätt innebär detta en skärpning av de krav som ställs på de aktörer som främst framställer talböcker eller distribuerar dem digitalt vid sidan av Myndigheten för tillgängliga mediers digitala bibliotek. I förening med den anmälningsskyldighet som utredningen föreslår ska införas innebär skärpningen att upphovsmännens möjligheter till kontroll och information förbättras jämfört med vad som gäller i dag.

När ska upphovsmannen underrättas?

Bibliotek och organisationer ska enligt upphovsrättsförordningen meddela upphovsmannen i två situationer. Det gäller när man framställer eller överför exemplar av verk enligt 17 § andra stycket URL (3 § första stycket). Men upphovsmannen ska också meddelas när man sprider eller överför exemplar till personer med funktionshinder på ett sådant sätt att dessa personer får behålla ett exemplar av verket (3 § andra stycket).

Skyldigheten att underrätta upphovsmannen gäller endast om det kan ske utan besvär. Den närmare innebörden av det begreppet är något oklar. Några förordningsmotiv finns inte och det uttryck som användes i tillämpningsförordningen – att upphovsmannen skulle underrättas om det kunde ske utan omgång – klargör inte

heller när bibliotek och organisationer får avstå från att underrätta upphovsmannen. Reglerna bör därför förtydligas. Huvudregeln bör fortfarande vara att upphovsmannen ska underrättas. Skyldigheten att underrätta upphovsmannen bör dock inte gälla utan undantag. Det skulle kunna leda till ett sämre utbud av talböcker. Skälen som talar emot att upphovsmannen underrättas bör däremot ha viss tyngd för att upphovsmannens intresse av information ska få stå tillbaka. I de situationer som avses i 3 § första stycket upphovsrättsförordningen bör detta uttryckas som ett krav på särskilda skäl. Om det finns särskilda skäl som talar emot det behöver upphovsmannen således inte underrättas.

Kravet på underrättelse enligt 3 § andra stycket upphovsrättsförordningen avser situationen då låntagaren får behålla exemplaret som spritts eller det anpassade verk som överförts. Upphovsmannen har då rätt till ersättning på civilrättslig grund. Typiskt sett handlar det om köp av talböcker. Organisationer som företräder rättsinnehavare har framfört önskemål om att kravet på information till upphovsmannen bör vara absolut i dessa situationer. Man menar att det är motsägelsefullt att ha en